Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 20/10/2016, 14MA00818, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-20
Numéro : 14MA00818
Président : M. LASCAR
Rapporteur : Mme Anne  MENASSEYRE
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SELARL VALETTE-BERTHELSEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL Campagne Valescure a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 17 mai 2011 par lequel le préfet du Var a rejeté sa demande d'autorisation pour la réalisation d'un ensemble immobilier dénommé " Campagne Valescure " à Fréjus. Par un jugement n° 1102073 du 20 décembre 2013, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, un mémoire ampliatif et un nouveau mémoire, enregistrés le 19 février 2014, le 22 juin 2015 et le 13 août 2015, deux mémoires récapitulatifs reçus le 14 décembre 2015, et deux nouveaux mémoires reçus les 6 juin et 15 septembre 2016, la SARL Campagne Valescure, représentée par la Selarl A...-Berthelsen, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 20 décembre 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 17 mai 2011 par lequel le préfet du Var a rejeté sa demande d'autorisation au titre de la " loi sur l'eau " pour la réalisation d'un ensemble immobilier à Fréjus ; 3°) à titre principal, de lui délivrer l'autorisation sollicitée, éventuellement assortie des prescriptions adéquates ; 4°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet du Var de lui délivrer l'autorisation requise sous un mois, éventuellement assortie des prescriptions adéquates ou de procéder au réexamen de sa demande ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a entaché sa décision d'un vice de forme pour avoir écarté le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté préfectoral du 31 décembre 2010 déterminant la composition du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) comme irrecevable alors que cette fin de non-recevoir n'était pas opposée en défense, sans en avertir les parties ; - en l'absence de délégation de signature régulière, l'auteur de l'acte était incompétent ; - l'avis formulé le 16 mars 2011 par le CODERST est illégal par suite de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 31 décembre 2010 déterminant la composition de cet organisme, dont elle est recevable à contester la légalité ; - chacun des membres titulaires représentant l'Etat et désignés ès-qualités a été substitué par un représentant dont il n'était pas possible de connaître l'identité à l'avance, alors que la désignation nominative des membres appelés à siéger permet au pétitionnaire de s'assurer de l'impartialité de la commission et constitue une formalité substantielle ; - la composition du CODERST ayant siégé le 16 mars 2011 est irrégulière, dès lors que les représentants de l'Etat ont été en nombre supérieur à ce que prévoit l'article R. 1416-2 du code de la santé publique, cette surreprésentation ayant été aggravée par le fait que le rapporteur du projet membre de la direction départementale des territoires et de la mer a siégé durant toute la séance, avec voix délibérative et que les représentants de la direction départementale des territoires et de la mer à cette séance n'avaient aucune connaissance de ce dossier sensible ; - le projet ne porte pas atteinte aux intérêts définis par l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; - les parcelles d'assiette du projet ont été classées en zone bleue B 1 constructible dans le cadre du plan de prévention des risques d'inondations (PPRI) approuvé en 2002 alors que le terrain était déjà situé dans le lit majeur d'un cours d'eau ; - ces parcelles ne s'inscrivent pas dans un secteur urbanisé à l'échelle intercommunale ; - seul le PPRI approuvé par arrêté du 6 mai 2002, reconnaissant le secteur comme habité à protéger lui est opposable de sorte que le ministre ne peut se prévaloir d'un document provisoire du projet de PPRI mis en révision ; - le projet est compatible avec les orientations du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Rhône Méditerranée, notamment son orientation fondamentale n° 8 ; - les opérateurs n'ont pas été traités de façon égale ; - le préfet a commis une erreur de fait et une erreur manifeste d'appréciation concernant l'impact du projet modifié le 25 octobre 2010 au plan hydraulique ; - la Cour est compétente pour délivrer l'autorisation demandée, en vertu des dispositions de l'article L. 214-10 du code de l'environnement, qui renvoient à l'article L. 514-6 du même code. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2015 et un mémoire en réplique enregistré le 24 juin 2016, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de l'appelante ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la société appelante n'est plus recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 31 décembre 2010, modifiant l'arrêté du 24 septembre 2009, et fixant la composition nominative du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques régulièrement publié au recueil des actes administratifs, n° 1 du 12 janvier 2011. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., première conseillère, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la SARL Campagne Valescure. 1. Considérant que la SARL Campagne Valescure interjette appel du jugement du 20 décembre 2013, par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Var du 17 mai 2011, portant rejet de la délivrance de l'autorisation qu'elle sollicitait au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement (...) en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué (...) " ; 3. Considérant que, pour rejeter la demande de la SARL Campagne Valescure dirigée contre l'arrêté du préfet du Var du 17 mai 2011 pris après consultation du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, le tribunal administratif a, d'office, relevé que le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté du 31 décembre 2010 fixant la composition de cette instance était irrecevable ; que, faute d'avoir communiqué aux parties son intention de soulever d'office cette irrecevabilité, le tribunal a méconnu les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative et entaché son jugement d'irrégularité ; que, par suite, le jugement attaqué doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SARL Campagne Valescure, telle que reprise par cette société dans le mémoire récapitulatif qu'elle a produit après y avoir été invitée sur le fondement de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, puis complétée par deux nouveaux mémoires, les conclusions et moyens présentés en première instance et qu'elle n'a pas repris étant, en application de ces dispositions, réputés abandonnés ; Sur la légalité externe : 5. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction que par arrêté préfectoral n° 2010/49/DPM du 2 novembre 2010, régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs de la préfecture du Var, numéro spécial 64, M. Olivier de Mazières, secrétaire général de la préfecture du Var, sous-préfet de l'arrondissement de Toulon, a reçu délégation " à l'effet de signer les arrêtés de rétention administrative et tous arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondances, documents, relevant des attributions de l'Etat dans le département du Var, notamment en ce qui concerne les matières intéressant plusieurs chefs de services départementaux des administrations de l'Etat (...) à l'exclusion des déclinatoires de compétence et arrêtés de conflit, de la réquisition du comptable public et des actes pour lesquels une délégation a été donnée à un chef de service de l'Etat dans le département " ; que cette délégation n'était pas trop générale et était suffisamment précise pour permettre à M. C... de signer l'arrêté contesté dès lors que les décisions relatives aux attributions de l'Etat dans le département comprennent, sauf s'il en est disposé autrement, les décisions préfectorales prises au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté portant refus de l'autorisation sollicitée doit être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté du 31 décembre 2010 modifiant l'arrêté du 24 septembre 2009 et fixant la composition nominative du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) a été régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Var, n° 1, du 12 janvier 2011 ; que cet arrêté n'a pas la nature d'un acte réglementaire mais agrège les décisions individuelles nommant chacun des membres ; que cet organisme, mentionné à l'article R. 1416-1 du code de la santé public, n'a pas été créé spécialement pour émettre des avis sur les demandes d'autorisation prévues par l'article L. 214-3 du code de l'environnement, de sorte que l'arrêté fixant sa composition nominative ne s'inscrit pas dans une opération complexe ayant abouti à l'adoption de la décision attaquée ; que, par suite, la SARL Campagne Valescure n'est pas recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 31 décembre 2010, devenu définitif, à l'appui de sa contestation de la décision prise après consultation de cet organisme ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction, et notamment du procès-verbal de séance, qui ne permet pas de vérifier la composition exacte du CODERST lors du délibéré ni le nom et la qualité des membres ayant pris part au vote, que trois personnes étaient présentes en tant que membres de la direction départementale des territoires et de la mer ; que, toutefois, il résulte aussi de l'instruction, et notamment de ce même procès-verbal ainsi que de la feuille de présence signée par les membres votants, d'une part, qu'un seul représentant de la direction départementale des territoires et de la mer a pris part au débat sur le projet de la société requérante, en qualité de rapporteur et, d'autre part, que lui seul a signé la feuille de présence, en tant que représentant de cette direction ; qu'il ne résulte ainsi pas de l'instruction que la direction départementale des territoires et de la mer du Var aurait bénéficié, comme cela est soutenu, de trois voix délibératives ni que l'Etat a été surreprésenté lors de cette séance du 16 mars 2011 ; qu'il n'en résulte pas davantage que le principe d'impartialité n'a pas été respecté, alors même qu'il n'est pas établi, ni même allégué, que les personnes présentes lors de la séance du CODERST avaient un intérêt personnel dans la non réalisation du projet ou qu'elles ont manqué d'indépendance ; qu'enfin, la seule circonstance que le rapporteur du projet ait exprimé son opinion sur le projet, le cas échéant défavorable, ne saurait caractériser la méconnaissance alléguée du principe d'impartialité, sans qu'ait d'incidence le fait que le rapporteur ait eu, comme en l'espèce, voix délibérative ; Sur la légalité interne : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " I.-Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion (...) vise à assurer : 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides (...) / II.-La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 214-3 du même code : " I.-Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. / Les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1, les moyens de surveillance, les modalités des contrôles techniques et les moyens d'intervention en cas d'incident ou d'accident sont fixés par l'arrêté d'autorisation et, éventuellement, par des actes complémentaires pris postérieurement. (...) " ; qu'aux termes du XI de l'article L. 212-1 du même code : " Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux " ; qu'enfin aux termes de l'article L. 214-10 de ce code : " Les décisions prises en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 et L. 214-8 peuvent être déférées à la juridiction administrative dans les conditions prévues à l'article L. 514-6 " ; qu'il résulte de l'article L. 514-6 qu'il investit le juge du pouvoir de statuer au vu de la situation de fait et de droit existant à la date de sa propre décision ; 9. Considérant que la société Roxim, aux droits de laquelle vient la société appelante, a sollicité, le 21 janvier 2005, la délivrance d'une autorisation préfectorale au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, en vue de la réalisation d'un projet immobilier situé dans le lit majeur du Valescure, sur le territoire de la commune de Fréjus, comprenant la construction de cinq bâtiments avec voirie, soit cent soixante-seize logements dont 30 % de logements sociaux, de parkings, d'espaces verts et d'une piscine ; que le projet a été modifié par le pétitionnaire, à deux reprises, pour tenir compte, notamment, du contexte nouveau marqué par des précipitations ayant entraîné, les 2 et 3 décembre 2006, une forte crue du Valescure avec une hauteur d'eau constatée sur le terrain d'assiette du projet excédant celle d'un mètre, qui autorisait le classement en zone bleue du plan de prévention des risques naturels inondation (PPRI) alors en vigueur ; 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le terrain d'assiette du projet est situé dans le lit majeur du Valescure, en zone rouge du PPRI lié à la présence du Valescure et du Pédégal sur la commune de Fréjus, dont le plan de zonage a été rendu immédiatement opposable par arrêté du 15 juillet 2015 ; que le croisement entre aléa et enjeux dans cette zone est qualifié de très fort, le règlement du PPRI, rendu immédiatement opposable par le même arrêté, interdisant dans l'ensemble de la zone rouge " tous travaux, remblais, constructions et installations de quelque nature qu'ils soient (...) " ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'aléa et les risques en termes de vitesse et d'ampleur des crues aient été dénaturés par l'administration, qui a considéré à juste titre que le terrain d'emprise du projet de la société appelante se trouvait situé en zone à fort risque d'inondation ; que la société ne saurait utilement invoquer les autorisations dont auraient bénéficié les pétitionnaires de projets, similaires ou non, réalisés sur l'emprise de terrains présentant des risques identiques ou comparables pour critiquer la pertinence de l'appréciation retenue par l'administration s'agissant de son propre projet ; qu'ainsi, et indépendamment des prescriptions techniques dont pourraient être assorties tant la construction que la gestion des immeubles projetés, le projet en cause est de nature à porter atteinte aux intérêts définis par les dispositions précitées de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, notamment de son paragraphe II ; qu'il n'était pas compatible avec les dispositions du SDAGE du Bassin Rhône Méditerranée approuvé le 20 novembre 2009, dont l'orientation fondamentale n° 8-07 prévoyait d'" éviter d'aggraver la vulnérabilité en orientant l'urbanisation en dehors des zones à risque " ; que cette orientation est reprise par la disposition D-1-6 du plan de gestion du risque inondation (PGRI) Rhône Méditerranée 2016-2014, avec lequel les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être, à l'instar du SDAGE du Rhône Méditerranée 2016-2020 approuvé le 3 décembre 2015, compatibles ou rendus compatibles en vertu de l'article L. 566-7 du code de l'environnement ; que, par suite, le préfet n'a pas fait une inexacte appréciation des faits de l'espèce et a, à juste titre, estimé que le projet en cause est de nature à porter atteinte aux intérêts définis par les dispositions précitées de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, notamment de son paragraphe II et va à l'encontre des orientations du SDAGE ; 11. Considérant enfin qu'il ressort de l'examen de la décision contestée que le préfet ne s'est pas fondé sur la surface des sols imperméabilisés pour refuser l'autorisation sollicitée devant lui; que la SARL Campagne Valescure ne peut dès lors utilement invoquer une erreur de fait sur les surfaces d'imperméabilisation retenues par le préfet ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par la société Campagne Valescure et tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Var du 17 mai 2011 doivent être rejetées ; qu'il en est de même, par voie de conséquence, et en tout état de cause, de ses conclusions tendant à ce que le tribunal lui délivre l'autorisation sollicitée ou à ce qu'il soit enjoint au préfet d'y procéder, ainsi que de celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 20 décembre 2013 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la SARL Campagne Valescure devant le tribunal administratif de Toulon et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Campagne Valescure et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Délibéré après l'audience du 4 octobre 2016, où siégeaient : - M. Lascar, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme B..., première conseillère. Lu en audience publique, le 20 octobre 2016. '' '' '' '' N° 14MA00818 2 acr