Conseil d'Etat, 3ème et 8ème sous-sections réunies, du 31 mars 2004, 254637, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3EME ET 8EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2004-03-31
Numéro : 254637
Président : M. Lasserre
Rapporteur : M. Gilles  Bardou
Commissaire du gouvernement : M. Séners
Avocat(s) : SCP BOUZIDI, BOUHANNA

Vu 1°, sous le n° 254637, la requête, enregistrée le 28 février 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE, dont le siège est ... ; l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du ministre de l'agriculture en date du 21 janvier 2003 d'une part, en tant qu'elle rejette sa demande tendant à l'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique dénommé gaucho pour son application aux cultures de maïs, et d'autre part, en tant qu'elle limite à trois années le retrait de l'autorisation de mise sur le marché dudit produit pour son application aux cultures de tournesol ; 2°) d'enjoindre, sous astreinte de 15 000 euros par jour de retard, au ministre de l'agriculture d'abroger l'autorisation dudit produit pour le traitement des cultures de maïs, ensemble la décision de renouvellement du 21 janvier 2002 ; 3°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°, sous le n° 255240 la requête enregistrée le 19 mars 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL D'APICULTURE (SNA), dont le siège est ... ; le SYNDICAT NATIONAL D'APICULTURE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du ministre de l'agriculture en date du 21 janvier 2003 d'une part, en tant qu'elle rejette sa demande tendant à l'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique dénommé gaucho pour son application aux cultures de maïs, et d'autre part, en tant qu'elle limite à trois années le retrait de l'autorisation de mise sur le marché dudit produit pour son application aux cultures de tournesol ; 2°) d'enjoindre, sous astreinte de 15 000 euros par jour de retard, au ministre de l'agriculture d'abroger l'autorisation dudit produit pour le traitement des cultures de maïs, ensemble la décision de renouvellement du 21 janvier 2002 ; 3°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°, sous le n° 255384, la requête enregistrée le 24 mars 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE FRANCE, dont le siège est ... ; le SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE FRANCE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du ministre de l'agriculture en date du 21 janvier 2003 d'une part, en tant qu'elle rejette sa demande tendant à l'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique dénommé gaucho pour son application aux cultures de maïs, et d'autre part, en tant qu'elle limite à trois années le retrait de l'autorisation de mise sur le marché dudit produit pour son application aux cultures de tournesol ; 2°) d'enjoindre, sous astreinte de 15 000 euros par jour de retard, au ministre de l'agriculture d'abroger l'autorisation dudit produit pour le traitement des cultures de maïs, ensemble la décision de renouvellement du 21 janvier 2002 ; 3°) de condamner l'Etat au paiement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la note en délibéré présentée le 17 mars 2004 par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; Vu la note en délibéré présentée le 26 mars 2004 par la société Bayer X... France ; Vu la directive n° 91/414 du Conseil du 15 juillet 1991 ; Vu le code rural ; Vu le décret n° 94-359 du 5 mai 1994 ; Vu l'arrêté interministériel du 25 février 1975 modifié ; Vu l'arrêté interministériel du 6 septembre 1994 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bardou, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Bouzidi, Bouhanna, avocat de la société Bayer X... France, - les conclusions de M. Séners, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes nos 254637, 255240 et 255384 ont le même objet ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ; Considérant que, par une décision en date du 9 octobre 2002, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé le refus du ministre de l'agriculture d'abroger l'autorisation de mise sur le marché du produit dénommé gaucho pour les semences de maïs, délivrée pour dix ans le 6 février 1992 et renouvelée pour la même durée le 21 janvier 2002 ; qu'à la suite de cette décision, le ministre de l'agriculture a publié le 21 janvier 2003 un communiqué de presse qui doit s'interpréter comme maintenant son refus d'abroger l'autorisation de mise sur le marché du gaucho pour les semences de maïs, conformément aux avis émis le 18 décembre 2002 et le 20 décembre 2002, respectivement par la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et par le comité d'homologation de ces produits ; que les conclusions présentées par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANÇAISE, le SYNDICAT NATIONAL DES APICULTEURS et le SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE FRANCE tendent à l'annulation du refus du ministre de l'agriculture d'abroger ladite autorisation pour les semences de maïs après son renouvellement pour dix ans ; que, par suite, contrairement à ce que soutient le ministre, les conclusions des organisations requérantes ne sont pas dépourvues d'objet en tant qu'elles sont dirigées contre le refus susanalysé ; qu'en revanche, elles sont dépourvues d'objet en tant qu'elles tendent à l'annulation de la décision contenue dans le même communiqué relative à la prolongation de l'interdiction du gaucho pour la culture du tournesol, dès lors que cette interdiction a été définitivement prononcée le 22 janvier 1999 ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes ; Considérant qu'en vertu des articles 12, 14, 20 et 21 du décret du 5 mai 1994 relatif au contrôle des produits phytopharmaceutiques, les produits tels que le gaucho ne peuvent être mis sur le marché ou utilisés autrement que pour l'expérimentation que s'ils ont fait l'objet d'une autorisation préalable, délivrée pour dix ans par le ministre de l'agriculture, après avis de la commission d'étude des produits antiparasitaires à usage agricole et sur proposition du comité d'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole, et au vu d'un dossier établissant que le produit satisfait aux exigences de sélectivité, d'efficacité et d'innocuité ; que l'autorisation de mise sur le marché (AMM) peut être renouvelée à l'expiration du délai de dix ans, si les conditions requises pour son obtention sont toujours remplies, mais peut être retirée à tout moment dans le cas contraire ; qu'il résulte de ces dispositions que le ministre n'est pas tenu de saisir les deux instances consultatives susmentionnées avant de rejeter une demande tendant à un tel retrait ; que s'il décide néanmoins de procéder à ces consultations, il doit alors seulement respecter les conditions formelles prévues pour cette procédure, sans qu'il soit pour autant nécessaire de faire procéder aux évaluations de sélectivité, d'efficacité et d'innocuité exigées pour l'autorisation de mise sur le marché ou son renouvellement ; qu'il ne peut cependant rejeter légalement une telle demande de retrait que s'il établit que lesdites évaluations ont été faites lors de la dernière décision d'autorisation de mise sur le marché ou de renouvellement ; Considérant qu'aux termes de l'article 16 de l'arrêté interministériel du 6 septembre 1994 portant application du décret du 5 mai 1994 susmentionné ci-dessus : I. La demande d'autorisation de mise sur le marché est instruite par la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés et par le comité d'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés. L'évaluation des dossiers est réalisée en application des principes uniformes arrêtés sur décision communautaire ; que le paragraphe 2.5.2.3 du B de l'annexe III Principes uniformes pour l'évaluation et l'autorisation des produits phytopharmaceutiques de cet arrêté interministériel, dans sa rédaction issue de l'arrêté du 27 mai 1998, impose d'apprécier la possibilité d'exposition des abeilles communes au produit phytopharmaceutique dans les conditions d'utilisation proposées : si cette possibilité est réelle, (d'évaluer) l'ampleur du risque à court et à long terme auquel les abeilles communes pourraient être exposées après l'application du produit selon les conditions d'application proposées ... b) cette évaluation porte sur les éléments suivants : 1) Le ratio entre la dose d'application maximale en grammes de substance active par hectare et la DL 50 par voie orale et par contact (définie par ailleurs comme la dose induisant, tant par voie orale que par contact, la mortalité de 50 % des individus intoxiqués) en microgrammes de substance active par abeille (quotients de danger) .... ; 2) Le cas échéant, les effets sur les larves d'abeilles, sur le comportement des abeilles et sur la survie et le développement de la colonie, après l'utilisation du produit phytopharmaceutique (...) ; qu'aux termes du paragraphe 2.5.2.3 du C de la même annexe : Il n'est pas accordé d'autorisation en cas d'exposition potentielle des abeilles communes si les quotients de danger d'exposition des abeilles par contact ou par voie orale sont supérieurs à 50, à moins qu'une évaluation appropriée du risque n'établisse concrètement que l'utilisation du produit phyptopharmaceutique dans les conditions proposées n'a pas d'impact inacceptable sur les larves, le comportement des abeilles et la survie et le développement de la colonie ; Considérant que pour justifier que la méthodologie prescrite par les dispositions précitées n'ait été retenue par aucune des études auxquelles sa décision se réfère, le ministre fait d'abord valoir que ces dispositions, prises pour transposer la directive n° 91/414/CEE du 15 juillet 1991, ne seraient pas applicables en l'espèce dès lors que le paragraphe 2 de l'article 8 de cette directive permet aux Etats membres d'autoriser, jusqu'au 25 juillet 2003, selon un régime dérogatoire, les substances actives qui, comme l'imidaclopride (substance active du gaucho ), étaient déjà sur le marché le 25 juillet 1993 ; qu'il résulte toutefois des termes précités de l'arrêté du 6 septembre 1994 que ce texte n'a pas utilisé la faculté, ouverte par la directive, d'exclure du champ d'application des méthodes d'évaluation qu'il impose, les substances actives ayant fait l'objet d'une première mise sur le marché avant le 25 juillet 1993 ; que dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient le ministre, la méthode figurant dans l'annexe III était donc applicable au renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché du gaucho ; Considérant que le ministre expose ensuite que cette méthode, qui prend en compte la dose d'application maximale de substance active par hectare, serait par principe non pertinente pour un produit systémique qui enrobe chaque graine semée et dont les molécules de substance active ne seront donc pas toutes susceptibles d'infecter les abeilles, lesquelles ne sont pas en contact avec le sol ; que pourtant le paragraphe 10.4 de l'annexe II du même arrêté, qui décrit les conditions à remplir pour introduire le dossier d'autorisation d'un produit phytopharmaceutique, impose de comparer la dose maximale d'application pour laquelle l'autorisation est demandée, exprimée en grammes de substance active par hectare, à la DL 50 orale et à la DL 50 de contact (en microgrammes de substance active par abeille), et n'écarte la nécessité de ces études que lorsque le produit est destiné à être utilisé exclusivement dans des situations où l'exposition des abeilles est improbable, telles que le traitement non systémique des semences, les préparations non systémiques pour l'épandage sur le sol, ou les traitements non systémiques par trempages des bulbes et plants repiqués ; qu'ainsi la méthode rendue obligatoire par l'arrêté précité n'est pas écartée pour les produits systémiques ; que le ministre, à défaut d'études conduites conformément à la méthode décrite ci-dessus, ne démontre pas que celle-ci conduirait à des résultats non significatifs ; qu'enfin, les allégations, d'ailleurs imprécises, de la Société Bayer X... selon lesquelles les méthodes prévues par la directive précitée et transposées par l'arrêté du 6 septembre 1994 seraient dans la pratique écartées, en raison de leur inadaptation, par l'ensemble de la communauté scientifique européenne, ne soulèvent pas une question relative à l'interprétation de cette directive qui justifierait une saisine à titre préjudiciel de la cour de justice des communautés européennes ; Considérant que le ministre invoque enfin la faculté, ouverte par le paragraphe 2.5.2.3. précité du C de l'annexe III de l'arrêté du 6 septembre 1994, de s'écarter de la méthode, décrite ci-dessus, du quotient de danger d'exposition, lorsque une évaluation appropriée du risque établit concrètement que l'utilisation du produit phytopharmaceutique dans les conditions proposées n'a pas d'impact inacceptable sur les larves, le comportement des abeilles et la survie et le développement de la colonie ; que toutefois il ressort des constatations faites par le comité d'étude de la toxicité dans son avis du 18 décembre 2002, que les conséquences de la teneur du pollen en imidaclopride n'ont pu être étudiées que pour les abeilles adultes, mais pas pour les larves ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'appréciation à laquelle se sont livrés le comité d'étude de la toxicité et le comité d'homologation et sur la base de laquelle le ministre a pris sa décision sont fondées sur une méthode d'évaluation du risque qui n'est pas conforme à celle qu'exige l'arrêté interministériel précité du 6 septembre 1994 ; que par ailleurs le ministre ne fait pas état de ce que l'autorisation qu'il a refusé de retirer aurait été elle-même fondée sur la méthode légalement exigée ; que par suite la décision attaquée est entachée d'erreur de droit et doit être annulée ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : Considérant que la présente décision a nécessairement pour conséquence d'obliger le ministre à statuer à nouveau sur la demande d'abrogation présentée par les organisations requérantes ; que, compte tenu de l'état d'avancement des expertises et notamment du rapport de synthèse établi par le Comité scientifique et technique de l'étude multifactorielle des troubles des abeilles au mois de novembre 2003 et produit à l'instance par les requérants, cette décision devra intervenir dans le délai de deux mois ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, au SYNDICAT NATIONAL DES APICULTEURS et au SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE FRANCE à raison des sommes dont l'article L. 761-1 du code de justice administrative prévoit le remboursement ; que ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu'il en soit fait application à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, au SYNDICAT NATIONAL DES APICULTEURS et au SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE France qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes tendant à l'annulation de la décision du 21 janvier 2003 en tant que celle-ci est relative à la prolongation de l'interdiction du gaucho pour la culture du tournesol. Article 2 : La décision du ministre de l'agriculture en date du 21 janvier 2003 refusant d'abroger l'autorisation de mise sur le marché du produit dénommé gaucho pour les utilisations relatives au maïs est annulée. Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'agriculture de se prononcer à nouveau, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, sur la demande d'abrogation mentionnée à l'article précédent. Article 4 : L'Etat versera à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, au SYNDICAT NATIONAL DES APICULTEURS et au SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE FRANCE la somme globale de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions de la Société Bayer X... tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, au SYNDICAT NATIONAL DES APICULTEURS et au SYNDICAT DES PRODUCTEURS DE MIEL DE FRANCE, à la Société Bayer X... et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.