CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 19/06/2020, 18MA02642, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-19
Numéro : 18MA02642
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SCP LEVY - BALZARINI - SAGNES - SERRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... et l'EURL MCV ont demandé au tribunal administratif de Montpellier, d'une part, d'annuler la décision du 7 décembre 2015 par laquelle le maire de Saint-Martin-de-Londres a décidé de mettre fin au bail de locaux d'exploitation consenti à M. A... concernant la location d'un bâtiment situé 71 rue des Sapeurs à Saint-Martin-de-Londres et, d'autre part, de juger que la commune de Saint-Martin-de-Londres a commis une faute de nature à engager sa responsabilité " en laissant croire à M. A..., gérant de l'EURL MCV, que le bail était de nature commerciale ". Par le jugement n° 1605711 du 9 avril 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 6 juin 2018, 17 juillet 2018 et 5 février 2020 sous le n° 18MA02642, M. A... et l'EURL MCV, représentés par Me E..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 9 avril 2018 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler la décision du 7 décembre 2015 ; 3°) de juger que la commune de Saint-Martin-de-Londres a commis une faute de nature à engager sa responsabilité " en laissant croire à M. A..., gérant de l'EURL MCV, que le bail était de nature commerciale " ; 4°) d'enjoindre à la commune de Saint-Martin-de-Londres de produire les annexes à l'acte de vente de la parcelle, effectué en 1983 et, au besoin, d'enjoindre au conseil départemental de l'Hérault, de produire la délibération portant déclassement de la parcelle en cause ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Martin-de-Londres la somme de 3 500 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le local en cause appartient au domaine privé de la commune ; - il n'est pas affecté à l'usage du public ni à un service public qui ne comporte aucun aménagement spécial ; - il est désaffecté ; - la délibération du 9 novembre 1998 vaut acte de déclassement de la parcelle et du hangar ; - l'article 72 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 autorise désormais la constitution d'un fonds de commerce sur le domaine public ; - le contrat conclu avec la commune constitue un bail commercial et n'est pas précaire ; - à titre subsidiaire, la commune a commis en faute en lui laissant croire qu'il s'agissait d'un bail commercial ; - le motif de la résiliation est infondé dès lors que le projet de constitution d'une bibliothèque a été abandonné. Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 juillet 2018, 24 juillet 2018 et 11 février 2020, la commune de Saint-Martin-de-Londres, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. A... et de l'EURL MCV la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de ce que l'article 72 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 autorise la constitution d'un fonds de commerce sur le domaine public constitue une demande nouvelle irrecevable ; - la juridiction administrative est incompétente pour statuer sur la qualification de bail commercial ; - les moyens soulevés par M. A... et l'EURL MCV ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que le litige tendant à la contestation par M. A... de la décision de la commune de Saint-Martin-de-Londres mettant fin au bail de location d'un bâtiment appartenant au domaine privé de la commune ainsi qu'à la recherche de la responsabilité de cette dernière encourue à l'occasion de la gestion de son domaine privé relève de la compétence de la juridiction de l'ordre judiciaire. Le mémoire présenté pour la commune de Saint-Martin-de-Londres, enregistré le 26 mai 2020 n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - l'ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme G..., - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me E..., pour M. A... et l'EURL MCV et de Me D... pour la commune de Saint-Martin-de-Londres. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Saint-Martin-de-Londres est propriétaire d'un hangar édifié sur les parcelles cadastrées section B n° 549 et 551 qu'elle a donné en location à M. A..., artisan menuisier qui l'exploite sous l'enseigne " MCV " selon un bail signé le 31 août 2011 pour la période allant du 1er octobre 2011 au 1er décembre 2012, renouvelable par tacite reconduction et moyennant le versement d'un loyer mensuel de 600 euros. Le maire de Saint-Martin-de-Londres a décidé, en application de l'article 3 de ce contrat, de mettre fin au bail par une décision du 7 décembre 2015. M. A... et l'EURL MCV relèvent appel du jugement du 9 avril 2018 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 7 décembre 2015 par laquelle le maire de Saint-Martin-de-Londres a décidé de mettre fin au bail de locaux d'exploitation consenti à M. A... concernant la location d'un bâtiment situé 71 rue des Sapeurs à Saint-Martin-de-Londres et, d'autre part, à la reconnaissance de la faute de la commune de Saint-Martin-de-Londres de nature à engager sa responsabilité dès lors qu'elle a laissé croire à M. A... que le bail était de nature commerciale. Sur la compétence de la juridiction administrative : 2. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques dont la partie législative est issue de l'ordonnance du 21 avril 2006 : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ". L'article L. 2141-1 du code précité dispose que : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. ". Selon l'article L. 2211-1 du même code : " Font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier. / Il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public. ". Aux termes de l'article L. 3112-1 du code précité : " Les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent de leur domaine public, peuvent être cédés à l'amiable, sans déclassement préalable, entre ces personnes publiques, lorsqu'ils sont destinés à l'exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public ". Aux termes de l'article 12 de l'ordonnance du 19 avril 2017 susvisée : " (...) / Les dispositions des articles L. 3112-1 et L. 3112-2 du code général de la propriété des personnes publiques sont applicables aux cessions et échanges entre personnes publiques réalisés antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 21 avril 2006 susvisée. " 3. Avant l'entrée en vigueur de la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, intervenue, en vertu des dispositions précitées, le 1er juillet 2006, l'appartenance d'un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition qu'il ait été affecté à un service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En l'absence de toute disposition en ce sens, l'entrée en vigueur de ce code n'a pu, par elle-même, entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui exige, pour qu'un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. 4. En premier lieu, par une délibération du 19 mai 1981, la commission départementale de l'Hérault a décidé d'acquérir un terrain situé sur la commune de Saint-Martin-de-Londres pour y loger les forestiers sapeurs. Cette acquisition a fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique par arrêté du 25 juin 1981. Le préfet a déposé une demande de permis de construire en vue d'y édifier un hangar destiné au stationnement et à l'entretien des véhicules de l'Office national des forêts et des forestiers sapeurs. Ainsi, à cette époque, la parcelle et le hangar étaient affectés à la prévention et la lutte contre les feux de forêts qui constitue une mission relevant d'un service public complémentaire à celui des pompiers. Le hangar ayant fait l'objet pour ce faire d'un aménagement spécial, il faisait alors partie du domaine public départemental. L'usage du bâtiment par les forestiers sapeurs ayant cessé, le hangar et le terrain attenant ont été vendus par le département à la commune de Saint-Martin-de-Londres, au prix de 180 000 francs conformément à l'avis du service des domaines, selon un acte authentique établi les 9 et 10 décembre 1998. Cet acte notarié mentionne expressément que la cession concerne une " construction à usage de local désaffecté, dépendant du domaine privé du département, avec terrain attenant ". Cette appartenance au domaine privé est également corroborée par une mention expresse en ce sens figurant dans le rapport du président à la commission permanente du conseil général de l'Hérault du 9 novembre 1998 traduisant l'opération globale au niveau budgétaire. Par suite, il résulte de ces indices concordants que la parcelle et le hangar ont nécessairement fait l'objet d'une mesure de déclassement et relevaient alors du domaine privé départemental. Si la commune soutient que ce bien a été mis à la disposition de la SDEI, délégataire du service public de distribution de l'eau et de l'assainissement, avant de le louer, à compter du 1er octobre 2011, à M. A..., elle ne l'établit pas alors que les requérants font valoir, sans être contestés, que la société SDEI n'est jamais intervenue sur le territoire communal, le service de l'eau étant géré depuis trente ans par la société Saur. En outre, la commune ne conteste pas que le hangar a été loué à d'autres entrepreneurs privés avant de faire l'objet du bail avec M. A.... Par ailleurs, il résulte d'un échange de correspondance avec la SCI La grappe d'Or que la commune a donné, début 2014, son accord à l'acquisition par celle-ci du hangar et du terrain sous réserve du relogement à des conditions identiques de M. A..., l'opération n'ayant finalement pas été réalisée. Il ne ressort dès lors pas des pièces du dossier que ce hangar aurait, depuis cette acquisition par la commune, été affecté à un service public ou à l'usage direct du public. 5. En deuxième lieu, si la décision de résiliation en litige est motivée par le souhait de la commune de Saint-Martin-de-Londres d'affecter le terrain supportant le hangar à la construction d'une nouvelle bibliothèque municipale, ainsi que le conseil municipal l'a décidé par une délibération du 15 février 2016, cette circonstance n'est toutefois pas de nature à incorporer par anticipation le hangar dans le domaine public dès lors que ce hangar ne peut être regardé comme comportant déjà l'aménagement indispensable à la création de cette bibliothèque. 6. En troisième lieu, la commune de Saint-Martin-de-Londres ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques et de l'article 12 de l'ordonnance du 19 avril 2017 dès lors que cette ordonnance n'était pas applicable à la date de la décision contestée et que l'article L. 3112-1 précité n'est entré en vigueur que le 1er juillet 2006, postérieurement à la date de la vente des biens en litige à la commune. 7. Il résulte des points 2 à 6 que les biens en cause, qui appartenaient lors de leur cession au domaine privé du département de l'Hérault n'ont pas cessé depuis de faire partie du domaine privé de la commune de Saint-Martin-de-Londres. 8. La contestation par une personne privée de l'acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire. 9. En l'espèce, l'acte contesté mettant fin au bail de location du bâtiment en cause, lequel ne comporte aucune clause exorbitante, est un acte de gestion. Dès lors le litige opposant M. A... et l'EURL MCV à la commune, qui tend à l'annulation de cette décision et à la recherche de la responsabilité de cette dernière encourue à l'occasion de la gestion de son domaine privé, relève de la compétence de la juridiction de l'ordre judiciaire. 10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'enjoindre à la commune de Saint-Martin-de-Londres de produire les annexes à l'acte de vente de la parcelle et au département de l'Hérault de communiquer la délibération portant déclassement de cette parcelle, qu'il y a lieu d'annuler le jugement du 9 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Montpellier s'est reconnu compétent pour connaître de la demande des requérants et, statuant par voie d'évocation, de rejeter cette demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. Sur les frais liés au litige : 11. il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Martin-de-Londres la somme demandée par M. A... et l'EURL MCV au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ni de mettre à la charge de M. A... et de l'EURL MCV la somme demandée par la commune de Saint-Martin-de-Londres au même titre. D É C I D E :Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 avril 2018 est annulé.Article 2 : La demande présentée par M. A... et l'EURL MCV devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.Article 3 : Les conclusions de M. A..., de l'EURL MCV et de la commune de Saint-Martin-de-Londres présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à l'EURL MCV et à la commune de Saint-Martin-de-Londres. Délibéré après l'audience du 5 juin 2020, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme G..., première conseillère. Lu en audience publique, le 19 juin 2020.2 N° 18MA02642 nl