Conseil d'État, 10ème et 9ème sous-sections réunies, 14/06/2010, 286218, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème et 9ème sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2010-06-14
Numéro : 286218
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Aurélien  Rousseau
Commissaire du gouvernement : M. Boucher Julien
Avocat(s) : SCP GATINEAU, FATTACCINI ; SPINOSI

Vu l'ordonnance du 14 octobre 2005, enregistrée le 18 octobre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président de la cour administrative d'appel de Nantes a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, le pourvoi présenté à cette cour par M. Christian A, demeurant ... ; Vu le pourvoi, enregistré le 18 février 2005 au greffe de la cour administrative d'appel de Nantes, présenté par M. Christian A et tendant : 1°) à l'annulation du jugement en date du 9 septembre 2004 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 5 avril 2001 par lequel le maire de Baden s'est opposé à la déclaration de travaux déposée le 22 novembre 2000, pour la restauration de bâtiments situés sur le territoire de la commune de Baden et contre la lettre en date du 20 décembre 2000 par laquelle le maire de Baden l'a invité à lui fournir des pièces complémentaires pour l'examen de son dossier ; 2°) réglant l'affaire au fond, à l'annulation de ces décisions ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Aurélien Rousseau, Auditeur, - les observations de la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de M. et de Me Spinosi, avocat de la commune de Baden, - les conclusions de M. Julien Boucher, Rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de M. et à Me Spinosi, avocat de la commune de Baden ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A a déposé, le 22 novembre 2000, une déclaration de travaux dispensés de permis de construire pour la rénovation de trois bâtiments situés sur les parcelles cadastrées ZP 81 et ZP 82 de la commune de Baden ; que par un courrier en date du 20 décembre 2000, notifié au requérant le 27 décembre 2000, le maire de Baden a invité M. A à lui fournir des pièces complémentaires pour l'examen de son dossier ; qu'une partie des pièces complémentaires demandées a été transmise à la mairie de Baden le 19 février 2001 ; que par la suite, par un arrêté en date du 5 avril 2001, le maire de Baden s'est opposé à la réalisation des travaux ; que M. A a alors saisi le maire de la commune de Baden d'un recours gracieux contre cette décision ; que devant le silence gardé par le maire sur ce recours, M. A a présenté une demande devant le tribunal administratif de Rennes, qui était dirigée contre la décision de demande de pièces complémentaires en date du 20 décembre 2000, ainsi que contre l'arrêté d'opposition à travaux du 5 avril 2001 et la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cet arrêté ; que le tribunal administratif de Rennes a rejeté ce recours par un jugement en date du 9 septembre 2004 ; que M. A se pourvoit en cassation contre ce jugement, en tant qu'il a rejeté ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 avril 2001 et la lettre de demande de pièces du 20 décembre 2000 ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ; Considérant que l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux décisions contestées, dispose : Les constructions ou travaux exemptés du permis de construire (...) font l'objet d'une déclaration auprès du maire de la commune avant le commencement des travaux. / Sauf opposition dûment motivée, notifiée par l'autorité compétente en matière de permis de construire dans le délai d'un mois à compter de la réception de la déclaration, les travaux peuvent être exécutés sous réserve, le cas échéant, du respect des prescriptions notifiées dans les mêmes conditions (...) ; qu'aux termes de l'article R. 422-5 du même code : Si le dossier est incomplet, l'autorité compétente pour statuer invite, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, le déclarant à fournir les pièces complémentaires obligatoires dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R. 422-4. (...) Le délai au terme duquel les travaux peuvent être entrepris part alors de la réception en mairie des pièces complémentaires réclamées (...) ; que le code de l'urbanisme dispose en son article R. 422-3 que la déclaration de travaux exemptés de permis de construire doit comporter : l'identité du déclarant, la situation et la superficie du terrain, l'identité de son propriétaire au cas où celui-ci n'est pas l'auteur de la déclaration, la nature et la destination des travaux et, le cas échéant, la densité des constructions existantes ou à créer et qu'il doit, en outre, être joint à cette déclaration un plan de situation du terrain, un plan de masse et une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de déclaration de travaux est incomplet, il appartient à l'autorité compétente d'inviter le déclarant à présenter les pièces complémentaires exigées ; que le délai d'un mois dont dispose l'autorité compétente pour s'opposer à l'exécution des travaux ne court qu'à compter de la réception de ces pièces ; qu'en revanche, dans l'hypothèse où la décision par laquelle l'autorité administrative invite le déclarant à fournir des pièces complémentaires obligatoires intervient postérieurement à l'expiration du délai d'un mois à compter de la réception de la déclaration, cette décision a pour effet de retirer la décision de non-opposition à travaux qui est réputée avoir été acquise dans ce délai ; que cette décision de retrait ne peut légalement intervenir que si, d'une part, les pièces complémentaires demandées sont au nombre de celles exigées par l'article R. 422-3 du code de l'urbanisme, pour que le dossier soit regardé comme complet et si, d'autre part, elles sont nécessaires à l'appréciation de la légalité des travaux projetés ; Considérant que le tribunal administratif a estimé que la demande de pièces complémentaires adressée par la mairie de Baden à M. A, postérieurement à la date à laquelle une décision de non-opposition était née, avait eu pour effet de permettre à la commune de rapporter dans les délais requis l'autorisation tacite dont l'intéressé était titulaire à l'expiration du délai ayant commencé à courir à compter de la réception de ces pièces ; qu'en en déduisant que le retrait de cette autorisation tacite n'était pas entaché d'illégalité, sans même rechercher si la demande de la commune portait sur des pièces obligatoires au regard des dispositions de l'article R. 422-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur, le tribunal administratif de Rennes a commis une erreur de droit ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A est fondé à demander l'annulation de l'article 1er du jugement attaqué ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative et de régler l'affaire au fond ; Sur les conclusions dirigées contre la décision du 20 décembre 2000, notifiée le 27 décembre 2000 : Considérant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, la demande de pièces complémentaires a eu pour effet de rapporter la décision de non-opposition à travaux, acquise le 22 décembre 2000 à l'expiration du délai d'un mois suivant le dépôt de la déclaration ; que cette décision de retrait ne peut régulièrement intervenir, dans le délai de recours contentieux, que si elle satisfait aux deux conditions énoncées ci-dessus ; Considérant que si M. A a fourni dans le formulaire de déclaration de travaux ainsi que dans le courrier et le dossier l'accompagnant, l'objet de l'opération qu'il envisageait d'entreprendre, à savoir une remise en état à l'identique de trois bâtiments, en joignant un plan de masse, un plan de situation ainsi qu'une notice explicative, complétés par des plans en coupe ou en profil ainsi que des croquis des bâtiments portant des mentions manuscrites indiquant des édifices sur lesquels des travaux de rénovation à l'identique seraient entrepris, il n'a pas joint une représentation de l'état actuel des bâtiments mentionnant également les modifications projetées, seule de nature à permettre à la commune de mesurer l'état de dégradation des bâtiments, notamment l'absence totale de toiture ainsi que de certains murs porteurs ; qu'ainsi, M. A n'a pas fourni les autres pièces obligatoires mentionnées à l'article R. 422-3 précité, qui étaient nécessaires à l'examen par l'administration de la conformité du projet de M. A aux dispositions du plan d'occupation des sols de la commune de Baden ; que, dès lors, le moyen tiré de l'illégalité de l'acte par lequel la mairie de Baden lui a demandé des pièces complémentaires, entendant ainsi rapporter la décision implicite de non-opposition née antérieurement, doit être écarté ; qu'il suit de là que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 20 décembre 2000 ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 avril 2001 et la décision implicite rejetant son recours gracieux : Considérant qu'un nouveau délai d'instruction a commencé à courir à compter de la remise des pièces complémentaires par M. A le 19 février 2001 ; que faute pour la commune de Baden d'avoir notifié l'extension à deux mois du délai d'instruction, nécessaire au recueil de l'avis de l'architecte des bâtiments de France, le requérant était titulaire d'une nouvelle déclaration implicite de non-opposition à travaux le 19 mars 2001 ; que la commune disposait alors du délai de deux mois à compter de la date à laquelle cette décision était intervenue pour procéder à son retrait, dès lors qu'aucune mesure d'information des tiers n'avait été mise en oeuvre ; que par son arrêté du 5 avril 2001, le maire de la commune de Baden, en prenant un arrêté d'opposition à travaux, a entendu retirer sa dernière décision implicite de non-opposition au motif que les bâtiments sur lesquels le requérant envisageait des travaux étaient dans un tel état de dégradation que, conformément aux dispositions du règlement du plan d'occupation des sols de la commune, il n'était pas souhaitable d'autoriser leur réhabilitation ; Considérant que si l'arrêté d'opposition à travaux notifié à M. A le 10 avril 2001 ne comportait pas le nom du maire de la commune signataire, il ne peut être regardé comme contrevenant aux termes de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 qui disposent que toute décision (...) comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci , dans la mesure où était joint à cet arrêté un courrier de transmission portant la qualité, le nom et la signature du maire de la commune de Baden ; que dès lors M. A disposait des éléments lui permettant de connaître le nom et la qualité du signataire de l'acte qui lui faisait grief, ainsi que de s'assurer de sa compétence pour prendre une telle décision ; Considérant que la décision d'opposition aux travaux prise par arrêté du maire de Baden du 5 avril 2001 est fondée sur les dispositions relatives aux sous-secteurs NDa de l'article ND II du règlement du plan d'occupation des sols de la commune, alors que ces dispositions ne sont pas applicables à la zone NDl 1 dans laquelle se situe la propriété de M. A ; Considérant, toutefois, que lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ; qu'une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point ; Considérant que la décision attaquée trouve son fondement légal dans les dispositions du plan d'occupation des sols relatives au sous-secteur NDl 1, qui constitue un emplacement réservé à l'implantation de la base nautique de Toulindac, dans lequel outre les constructions et installations directement liées et nécessaires à la base nautique et l'implantation de certains ouvrages techniques d'intérêt public , n'est admise que la reconstruction à l'identique et dans un délai maximum de cinq années des constructions à usage d'habitations ayant subi un sinistre ; que cette possibilité ne serait pas admise pour des constructions que, à l'origine, il n'était pas souhaitable de maintenir en raison de leur situation, de leur nature ou de leur état de dégradation ; que ces dispositions peuvent être substituées à celles initialement retenues par le maire dès lors, en premier lieu, que, la propriété de M. A étant située dans la zone NDl 1, le maire de la commune de Baden a pu estimer qu'il n'était pas souhaitable de procéder à la restauration des bâtiments en cause en raison de leur état avancé de dégradation, en deuxième lieu, que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver l'intéressé d'aucune garantie et, en troisième lieu, que le maire disposait du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces deux dispositions ; Considérant que la circonstance que les constructions en état de ruine, sur lesquelles M. A envisageait de procéder à des travaux, faisaient partie d'un ensemble immobilier comportant une maison habitable, ne faisait pas obstacle à ce que la déclaration fasse l'objet d'une opposition sur le fondement de la servitude d'urbanisme dont était grevée la zone dans laquelle se situait la propriété de M. A pour permettre l'installation d'une base nautique, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette partie habitable aurait un caractère indivisible par rapport à l'ensemble ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 5 avril 2001 ; que les conclusions indemnitaires présentées par M. A doivent être rejetées par voie de conséquence ; Sur les conclusions de M. A tendant à l'application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991 : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Baden qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Baden au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 1er du jugement du 9 septembre 2004 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : Les conclusions de la demande présentée par M. A à l'encontre de l'arrêté du maire de Baden du 5 avril 2001, de la décision implicite rejetant le recours gracieux contre cet arrêté et de la lettre du 20 décembre 2000 demandant la communication des pièces complémentaires, sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de M. A est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Baden au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. Christian A et à la commune de Baden. Copie en sera adressée pour information au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.