CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 06/10/2022, 21BX02055, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-06
Numéro : 21BX02055
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Charlotte  ISOARD
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : LE MEIGNEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G... B... D... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 15 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Sainte-Eulalie a approuvé la révision du plan local d'urbanisme " en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AM n° 68 en zone N et en espace boisé classé ", ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 10 septembre 2019. Par un jugement n° 1906137 du 17 mars 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 mai 2021 et le 13 août 2021, Mme B... D..., représentée par Me Le Meignen, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 17 mars 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Sainte-Eulalie du 15 juillet 2019 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AM n° 68 en zone N et en espace boisé classé, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 10 septembre 2019 ; 3°) d'enjoindre à la commune de Sainte-Eulalie de reclasser la parcelle cadastrée section AM n° 68 en zone UC ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Eulalie la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif de Bordeaux a commis une erreur d'interprétation sur la portée de ses conclusions dès lors qu'elle ne demandait l'annulation de la délibération du 15 juillet 2019 qu'en tant qu'elle classait la parcelle cadastrée section AM n° 68 en zone N et en espace classé boisé ; par ailleurs, elle n'a jamais indiqué être propriétaire de la parcelle cadastrée section AM n° 69 ; - la délibération a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, l'une des conseillères municipales ayant pris part à la délibération du 15 juillet 2019 étant intéressée à l'affaire ; - les finalités poursuivies ne correspondant pas aux cas listés par l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, elles ne permettaient pas de recourir à la procédure de révision du plan local d'urbanisme ; - la procédure de concertation n'a pas été dûment respectée et l'enquête publique est irrégulière dès lors que le commissaire enquêteur n'a pas répondu à l'intégralité de ses observations ; - le classement des parcelles cadastrées section AM n° 68 et n° 69 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elles appartiennent à une dent creuse entourée de terrains construits qu'il conviendrait de combler ; par ailleurs, le chemin de la Caneratte est desservi par les réseaux, le secteur est desservi par les transports scolaires et n'est pas éloigné du centre ; l'ensemble du quartier était précédemment classé en zone constructible ; - cette délibération méconnaît l'autorité de la chose jugée, le statut de ces parcelles ayant été décidé dans l'arrêt n° 12BX03123 du 18 juin 2013 ; - cette délibération est entachée d'un détournement de pouvoir, l'autorité administrative ayant cherché à lui nuire et à avantager une conseillère municipale. Par un mémoire en défense enregistré le 21 juin 2021, la commune de Sainte-Eulalie, représentée par Me Descriaux, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme B... D... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de Mme B... D... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E... A..., - les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public, - et les observations de Me Le Meignen, représentant Mme B... D..., et de Me Descriaux, représentant la commune de Sainte-Eulalie. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 15 juillet 2019, le conseil municipal de Sainte-Eulalie (Gironde) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal. Mme B... D... relève appel du jugement du 17 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération " en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AM n° 68 en zone N et en espace boisé classé, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 10 septembre 2019 ". Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, si Mme B... D... a formulé ses conclusions de première instance comme tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Sainte-Eulalie du 15 juillet 2019 " en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AM n° 68 en zone N et en espace boisé classé ", un certain nombre des moyens invoqués devant le tribunal administratif auraient, s'ils étaient fondés, entraîné l'annulation de la délibération dans son ensemble. Ainsi, c'est sans commettre d'erreur d'interprétation que les premiers juges ont considéré que la requête de Mme B... D..., présentée sans le concours d'un avocat, devait être regardée comme dirigée contre la délibération du 15 juillet 2019 dans son ensemble. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement sur ce point doit être écarté. 3. En second lieu, si les premiers juges ont indiqué à tort, au point 12 du jugement, que Mme B... D... était la propriétaire de la parcelle cadastrée section AM n° 69, cette erreur matérielle n'a eu aucune influence sur l'issue du litige. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement sur ce point doit également être écarté. Sur la légalité de la délibération du 15 juillet 2019 : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier ". 5. Contrairement à ce que soutient Mme B... D..., la procédure de révision du plan local d'urbanisme, qui correspond à la procédure offrant le plus de garanties aux administrés de la commune, peut être engagée pour d'autres finalités que celles énoncées par les dispositions de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme citées ci-dessus. La requérante ne précise d'ailleurs pas en quoi le choix de cette procédure par la commune de Sainte-Eulalie lui aurait été préjudiciable. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme doit être écarté. 6. En deuxième lieu, si Mme B... D... soutient que la procédure de concertation n'a pas été dûment respectée, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies (...) ". 8. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a examiné les observations formulées par Mme B... D... sur le classement de sa parcelle ainsi que des parcelles voisines en zone UC et émis un avis sur leur classement en zone N en considérant que lesdites parcelles participaient à la trame verte et bleue du schéma de cohérence territoriale de l'aire métropolitaine bordelaise. Il s'est ainsi conformé aux exigences de l'article R. 123-19 cité ci-dessus, alors même qu'il ne s'est pas prononcé sur le classement de cette parcelle au regard de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux que Mme B... D... entendait invoquer dans ses observations et dont elle n'avait d'ailleurs ni indiqué les références, ni précisé le contenu. Par suite, le moyen tiré l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 10. Mme Heinrich Pailleret, conseillère municipale et propriétaire des parcelles cadastrées section AM n° 24, 47, 48 et 49, voisines de celle de Mme B... D..., a pris part à la délibération litigieuse. Toutefois, alors que Mme B... D... se borne à soutenir qu'elle est " convaincue " de l'influence de cette conseillère sur le classement de sa parcelle en zone naturelle, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles de la requérante en zone naturelle répondrait à un intérêt de Mme C... F..., certaines de ses propres parcelles étant elles-mêmes classées en zone N1. En outre, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des terrains appartenant à Mme B... D... et à Mme C... F... situés dans ce secteur s'insèrent dans une bande plus longue longeant le ruisseau du Moulin, entièrement classée en zone naturelle. En outre, la seule circonstance que les parcelles de la conseillère municipale en cause n'ont pas été classées en espace boisé classé ne saurait révéler la prise en compte de son intérêt par la délibération litigieuse. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 11. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Et aux termes de l'article L. 113-1 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ". 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. 13. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AM n° 68 appartenant à la requérante et la parcelle cadastrée section AM n° 69 présentent toutes deux un caractère boisé et sont vierges de toute construction. Ces parcelles, qui sont bordées à l'ouest par le ruisseau du Moulin, s'insèrent dans une bande de terrains situés le long de ce ruisseau, tous classés en zone naturelle, et ne peuvent ainsi être regardées comme constituant une " dent creuse " au sein d'une zone constructible. Si Mme B... D... fait valoir que le secteur était auparavant classé zone constructible et que de nombreux permis de construire ont été accordés pour des parcelles voisines en 2018, les auteurs du plan local d'urbanisme ne sont pas liés pour déterminer l'affectation future des divers secteurs par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. En outre, le classement en zone naturelle des parcelles en cause répond à l'objectif du plan d'aménagement et de développement durables, lequel reflète le parti pris d'aménagement adopté par les auteurs du plan local d'urbanisme, de préservation du cadre environnemental, qui se traduit notamment par le maintien et la restauration " de la fonctionnalité des corridors écologiques que constitue le Guâ et ses affluents ", au nombre desquels figure le ruisseau du Moulin, et la préservation de ces cours d'eau " de toute pollution anthropique afin de conforter les trames vertes et bleues et la présence de la nature en ville ". Par ailleurs, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise que le zonage N1, qui correspond à celui des parcelles dont il s'agit, le long des ruisseaux permet de protéger les espaces boisés de la commune en préservant les ripisylves existantes. Dans ces conditions, et alors même que les parcelles cadastrées section AM n° 68 et 69 seraient reliées aux réseaux, seraient desservies par les transports scolaires et ne seraient pas éloignées du centre-ville, leur classement en zone naturelle et en espace boisé classé au sens de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 14. En sixième lieu, par un arrêt devenu définitif n° 12BX03123 du 18 juin 2013, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé une délibération du 24 novembre 2010 par laquelle le conseil municipal de Sainte-Eulalie a approuvé le plan local d'urbanisme communal en tant qu'elle classait les parcelles cadastrées section AM n° 47, 48, 68 et 69 dans leur totalité en zone N1 au motif que ce classement avait pour effet d'opérer un décrochement par rapport aux parcelles voisines, qui étaient classées pour partie en zone N1 et pour partie en zone UC. Or, les parcelles voisines de ces terrains étant désormais classées intégralement en zone naturelle, les circonstances de fait ayant justifié la décision de la cour ont été modifiées. Au regard de ce changement de circonstances, Mme B... D... n'est pas fondée à soutenir que le classement des parcelles cadastrées AM n° 68 et 69 méconnaîtrait l'autorité de la chose jugée s'attachant à l'arrêt du 18 juin 2013. 15. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal de Sainte-Eulalie aurait cherché à nuire aux intérêts de Mme B... D... en classant la parcelle cadastrée AM n° 68 lui appartenant en zone naturelle, ni qu'il aurait entendu avantager une conseillère municipale propriétaire de parcelles voisines, lesquelles sont au demeurant également classées en zone naturelle. A cet égard, ni la circonstance que ces parcelles n'ont pas été classées comme espaces boisés à protéger, ni celle que la conseillère municipale en cause aurait obtenu un certificat d'urbanisme en 2018, avant la révision du plan local d'urbanisme, ne sont de nature à révéler le détournement de pouvoir allégué. Par suite, ce moyen doit être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 juillet 2019. Sur l'injonction : 17. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution particulière. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B... D... doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Eulalie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B... D... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante une somme 1 500 euros à verser à la commune, en application de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête Mme B... D... est rejetée. Article 2 : Mme B... D... versera à la commune de Saint-Eulalie une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G... B... D... et à la commune de Sainte-Eulalie. Délibéré après l'audience du 15 septembre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, présidente, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Charlotte Isoard, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2022. La rapporteure, Charlotte A...La présidente, Marianne Hardy La greffière, Stéphanie Larrue La République mande et ordonne à la préfète de la Gironde en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 21BX02055 2