Conseil d'État, 2ème chambre, 28/12/2021, 448519, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-28
Numéro : 448519
Rapporteur : M. Paul Bernard
Commissaire du gouvernement : M. Philippe Ranquet

Vu la procédure suivante : Par une saisine enregistrée le 9 octobre 2020, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a transmis au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, en application de l'article L. 52-15 du code électoral, sa décision du 5 octobre 2020 par laquelle elle a rejeté le compte de campagne de M. B... C..., candidat tête de liste au premier tour des élections qui ont eu lieu le 15 mars 2020 à Gennevilliers (Hauts-de-Seine). Par un jugement n° 2010351 du 10 décembre 2020, le tribunal administratif a déclaré M. C... inéligible pour une durée d'un an, démissionnaire d'office des fonctions de conseiller municipal de la commune de Gennevilliers et proclamé Mme F... E... élue conseiller municipal de la commune de Gennevilliers. Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 janvier, 16 mars et 18 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. C... demande au Conseil d'Etat. 1°) d'annuler le jugement du 10 décembre 2020 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise ; 2°) d'annuler la décision du 5 octobre 2020 par laquelle la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a rejeté ses comptes de campagne ; 3°) de juger qu'il n'y a pas lieu de le déclarer inéligible et démissionnaire d'office de son mandat de conseiller municipal ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Paul Bernard, maître des requêtes, - les conclusions de M. Philippe Ranquet, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral : " Saisi par la commission instituée par l'article L. 52-14, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales. (...) / Saisi dans les mêmes conditions, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12. / Il prononce également l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales. ". Aux termes de ce même article dans sa rédaction issue de cette loi : " Lorsqu'il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, le juge de l'élection, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer inéligible : 1° Le candidat qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12 ; (...)3°) Le candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit ". 2. Aux termes du premier alinéa de l'article 15 de la loi du 2 décembre 2019 : " La présente loi, à l'exception de l'article 6, entre en vigueur le 30 juin 2020 ". Aux termes du XVI de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " A l'exception de son article 6, les dispositions de la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ne sont pas applicables au second tour de scrutin régi par la présente loi ". Il résulte de ces dispositions que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne. 3. Toutefois, l'inéligibilité prévue par les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe, dès lors, au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue. Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions citées au point 2, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point des dispositions de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L. 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits par l'article L. 52-12 de ce même code. 4. Aux termes de l'article L. 52-12 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi du 2 décembre 2019 : " Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement prévu à l'article L. 52-11 et qui a obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés est tenu d'établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celles de la campagne officielle par lui-même ou pour son compte, au cours de la période mentionnée à l'article L. 52-4 (...). Au plus tard avant 18 heures le dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin, chaque candidat ou candidat tête de liste présent au premier tour dépose à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques son compte de campagne et ses annexes accompagné des justificatifs de ses recettes, notamment d'une copie des contrats de prêts conclus en application de l'article L. 52-7-1 du présent code, ainsi que des factures, devis et autres documents de nature à établir le montant des dépenses payées ou engagées par le candidat ou pour son compte. Le compte de campagne est présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés ; celui-ci met le compte de campagne en état d'examen et s'assure de la présence des pièces justificatives requises. (...) ". Aux termes de l'article L. 52-15 du même code : " La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve et, après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne. (...) Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté (...), la commission saisit le juge de l'élection (...) ". En vertu du 4° du XII de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020, la date limite pour déposer le compte de campagne a été fixée, par dérogation aux dispositions de l'article L. 52-12 du code électoral, au 10 juillet 2020 à 18 heures, pour les listes de candidats présentes au seul premier tour du 15 mars 2020. 5. En application des dispositions précitées de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019, en dehors des cas de fraude, le juge de l'élection ne peut prononcer l'inéligibilité d'un candidat sur le fondement de ces dispositions que s'il constate un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales. Il lui incombe à cet effet de prendre en compte l'ensemble des circonstances de l'espèce et d'apprécier s'il s'agit d'un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales et s'il présente un caractère délibéré. Sur le bien-fondé du rejet du compte de campagne : 6. Aux termes de l'article L. 52-4 du code électoral : " Tout candidat à une élection déclare un mandataire conformément aux articles L. 52-5 et L. 52-6 au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée. Ce mandataire peut être une association de financement électoral, ou une personne physique dénommée "le mandataire financier" (...) / (...) Le mandataire financier (...) règle les dépenses engagées en vue de l'élection et antérieures à la date du tour de scrutin où elle a été acquise, à l'exception des dépenses prises en charge par un parti ou groupement politique. Les dépenses antérieures à sa désignation payées directement par le candidat ou à son profit font l'objet d'un remboursement par le mandataire et figurent dans son compte bancaire ou postal (...) ". 7. Si, par dérogation à la formalité substantielle que constitue l'obligation de recourir à un mandataire pour toute dépense effectuée en vue de sa campagne, le règlement direct de menues dépenses par le candidat peut être admis, ce n'est qu'à la double condition que leur montant, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 52-4 du code électoral, soit faible par rapport au total des dépenses du compte de campagne et négligeable au regard du plafond de dépenses autorisées fixé par l'article L. 52-11 du même code. 8. Il résulte de l'instruction et il n'est d'ailleurs pas contesté que M. C..., candidat tête de liste aux élections municipales qui ont eu lieu le 15 mars 2020 à Gennevilliers (Hauts-de-Seine), a lui-même réglé 13 686 euros de dépenses postérieurement à la désignation de son mandataire financier, la circonstance que sa banque ait tardé à ouvrir son compte de campagne étant sans incidence dès lors qu'il n'a pas accompli les diligences suffisantes pour y remédier et qu'il lui était loisible de solliciter l'ouverture d'un compte auprès d'autres établissements bancaires. Ce montant, qui représente 47,8 % du montant total des dépenses retracées dans le compte du candidat et 22,37 % du plafond des dépenses autorisées, n'est ni faible par rapport aux dépenses de campagne, ni négligeable au regard du plafond des dépenses autorisées. Par suite, c'est à bon droit que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a rejeté le compte de campagne de M. C... et a saisi le juge électoral. Sur l'inéligibilité : 9. Il résulte de l'instruction que les dépenses électorales réglées par M. C... postérieurement à la désignation de son mandataire financier, contrairement aux dispositions de l'article L. 52-4 du code électoral dont les prescriptions, dépourvues d'ambiguïté, présentent un caractère substantiel, se sont élevées à 13 686 euros et ont été engagées pour l'organisation de réunions publiques et de prestations de communication dont les résultats étaient au cœur de la campagne de l'intéressé. Si le compte de campagne de M. C... ne fait pas apparaître d'autres irrégularités de nature à justifier une déclaration d'inéligibilité, les dépenses litigieuses représentent, ainsi qu'il a été dit, 47,8 % du montant des dépenses à caractère électoral et 22,37 % du plafond des dépenses, et leur montant global n'est pas demeuré limité. Compte tenu de la nature et du montant de ces dépenses, la circonstance que le requérant, qui a continué à payer directement certaines dépenses postérieurement à l'ouverture du compte de campagne, aurait été dans l'impossibilité d'ouvrir un tel compte pendant plusieurs mois du fait d'un retard imputable à sa banque ne retire pas à ce manquement, dès lors que M. C... ne justifie pas avoir accompli les diligences suffisantes pour y remédier, son caractère de particulière gravité. 10. Il résulte de ce qui précède que, compte tenu des montants en cause et de l'ensemble des circonstances de l'espèce, M. C... doit être regardé comme ayant commis un manquement caractérisé et d'une particulière gravité à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales. Par suite, il n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise l'a déclaré inéligible pour une durée d'un an, démissionnaire d'office de ses fonctions de conseiller municipal et a proclamé élu le premier candidat suivant de la liste qu'il conduisait. 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée M. B... C... et à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Copie en sera adressée, pour information, au ministre de l'intérieur. Délibéré à l'issue de la séance du 9 décembre 2021 où siégeaient : M. Nicolas Boulouis, président de chambre, présidant ; M. Jean-Yves Ollier, conseiller d'Etat et M. Paul Bernard, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 28 décembre 2021. Le Président : Signé : M. Nicolas Boulouis Le rapporteur : Signé : M. Paul Bernard La secrétaire : Signé : Mme D... A...