Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème Chambre, 18/10/2012, 11VE00109, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-10-18
Numéro : 11VE00109
Président : M. BOULEAU
Rapporteur : M. Hubert  LENOIR
Commissaire du gouvernement : Mme AGIER-CABANES
Avocat(s) : LE BRIERO

Vu la requête, enregistrée le 11 janvier 2011 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles, présentée pour Mme Jacqueline A demeurant ... et pour l'ASSOCIATION " VIVRE À MEUDON " dont le siège social est situé 19, rue Claude Dalsème à Meudon par Me Le Briero, avocat ; les requérantes demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0805795 en date du 4 novembre 2010 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté la requête de Mme A tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Meudon en date du 6 décembre 2007 par laquelle ce conseil a approuvé le choix de la société Semads comme concessionnaire de l'aménagement du quartier Seine Meudon, a approuvé le traité de concession, a autorisé le maire à ce traité, a décidé la cession de biens immobiliers, a approuvé le bilan provisionnel et les participations financières et a autorisé l'institution d'un sursis à statuer sur les demandes d'autorisation de construire ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Meudon le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que : - c'est à tort que le tribunal a analysé le traité de concession comme constituant une concession alors qu'il s'agissait en fait d'un marché de travaux publics relevant de la directive n° 2004/18 dans la mesure où la commune prend à sa charge des risques de l'opération en cas de défaillance de la société Semads, que la contrepartie des travaux consiste en une exploitation par cette société et que le traité prévoit une possibilité de rachat de la concession dans des conditions très mal définies ; - dès lors que la concession est en réalité un marché public, il y a eu violation de l'article 1er du code des marchés publics ; - en, tout état de cause, il y a eu violation des obligations minimales de publicité et de transparence prévues par le traité européen ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que la participation du maire aux discussions avec la Semads n'avait pas entaché d'illégalité la signature du traité de concession alors surtout qu'il était le président de cette société dès lors qu'il y a eu méconnaissance du principe de neutralité ; - la consultation a été faussée par la négociation opérée après que la commission de sélection ait retenue l'offre de la Semads, tout en constatant le caractère incomplet du dossier, puisque ce sont les services de la commune, dirigés par le maire, par ailleurs président de la société, qui ont réellement analysé l'offre de ladite société ; - la consultation a été faussée par la circonstance que la possibilité de céder gratuitement des parcelles appartenant à la commune n'avait pas été évoquée dans l'avis d'appel d'offres ; - l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme a été méconnu dans la mesure où le traité de concession ne comporte pas disposition garantissant une surveillance du concédant sur la gestion du concessionnaire ; - le traité de concession ne respecte pas les orientations du plan local d'urbanisme en ce qui concerne les objectifs de logement sociaux et d'activités économiques ; - il n'est pas prévu de conservation de la façade de l'usine Gaupillat et de concertation avant la démolition de l'immeuble situé 43, rue de Vaugirard ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne, devenue l'Union européenne ; Vu la directive n° 2004/18 du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code des marchés publics ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 octobre 2012 : - le rapport de M. Lenoir, président assesseur, - les conclusions de Mme Agier-Cabanes, rapporteur public, - les observations de Me Le Briero pour Mme A et l'ASSOCIATION " VIVRE A MEUDON ", - et les observations de Me Gintrand du cabinet Fidal pour la commune de Meudon ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 octobre 2012 présentée pour Mme A et l'ASSOCIATION " VIVRE A MEUDON ", par Me Le Briero ; Considérant que, par délibération en date du 27 avril 2006, le conseil municipal de la commune de Meudon a décidé de procéder à l'aménagement d'un secteur situé entre la route de Vaugirard, la rue de Vaugirard, la rue des Gardes et la ruelle aux Boeufs dit " secteur Meudon-Seine " sans toutefois recourir à la procédure de zone d'aménagement concerté ; qu'était ainsi prévue la réalisation de logements pour une superficie hors oeuvre nette de 18 402 m², de locaux destinées à l'activité économique d'une superficie hors oeuvre nette de 7 168 m² et d'équipements publics tels que des voies piétonnes, des jardins publics, un gymnase, une crèche, des salles polyvalentes et un parc de stationnement de 150 places ; qu'une procédure de sélection des candidatures a été mise en place après un appel public à la concurrence effectué grâce à trois publications au Journal Officiel de l'Union Européenne du 9 mai 2006, au Bulletin Officiel des Annonces de Marchés Publics du 10 mai 2006 et au Moniteur des Travaux Publics du 12 mai 2006 ; que, par ailleurs, le conseil municipal de la commune de Meudon a créé, par délibération du 15 juin 2006, une commission de sélection des offres dénommée commission d'aménagement ; que trois entreprises s'étant déclarées intéressées ont été, le 3 juillet 2006, admises à présenter une offre par cette commission ; que, cependant, à la date fixée pour la clôture présentation des dossiers, soit le 29 janvier 2007, cette même commission a constaté que seule la société d'économie mixte d'Aménagement " Arc de Seine " (Semads) avait présenté une offre dans le délai imparti par le règlement de consultation, soit avant le 29 janvier 2007 ; qu'après qu'a été émis, par la commission d'aménagement, un avis, favorable à cette offre mais assorti de demande de précisions, le maire a décidé, après avoir entamé, à compter du 3 avril 2007. des négociations avec la postulante de retenir l'offre de cette société et de proposer au conseil municipal d'approuver le choix de celle-ci comme aménageur ; que, par une délibération en date du 6 décembre 2007, le conseil municipal de Meudon a donné une suite favorable à cette proposition, a approuvé le traité de concession d'aménagement, a décidé la cession de biens immobiliers de la commune et a autorisé le maire à signer le traité de concession en cause ; que Mme A et l'ASSOCIATION " VIVRE À MEUDON " relèvent appel du jugement en date du 4 novembre 2010 par lequel le Tribunal administratif de Versailles, que Mme A avait saisi d'une demande d'annulation de cette délibération, a rejeté celle-ci ; que les requérantes limitent cependant leur requête d'appel à la seule reprise des moyens invoqués en première instance tirés de la méconnaissance de la directive n° 2004/18 du 31 mars 2004 précitée, de l'article 1er du code des marchés publics, de la méconnaissance des principes d'égalité et de neutralité, de la méconnaissance de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme et à l'invocation des moyens nouveaux en appel tirés de la méconnaissance des principes de publicité et de mise en concurrence prévus par le traité instituant l'Union Européenne et de la méconnaissance des orientations du plan local d'urbanisme ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services : " Aux fins de la présente directive, les définitions figurant aux paragraphes 2 à 15 s'appliquent. 2. a) Les " marchés publics " sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l'exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services au sens de la présente directive. b) Les " marchés publics de travaux " sont des marchés publics ayant pour objet soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution de travaux relatifs à une des activités mentionnées à l'annexe I ou d'un ouvrage, soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur. Un " ouvrage " est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique (...) 3. La " concession de travaux publics " est un contrat présentant les mêmes caractéristiques qu'un marché public de travaux, à l'exception du fait que la contrepartie des travaux consiste soit uniquement dans le droit d'exploiter l'ouvrage, soit dans ce droit assorti d'un prix. 9. Sont considérés comme " pouvoirs adjudicateurs " : l'État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public (...) 11. a) Les " procédures ouvertes " sont les procédures dans lesquelles tout opérateur économique intéressé peut présenter une offre. b) Les " procédures restreintes " sont les procédures auxquelles tout opérateur économique peut demander à participer et dans lesquelles seuls les opérateurs économiques invités par les pouvoirs adjudicateurs peuvent présenter une offre. (...) d) Les " procédures négociées " sont les procédures dans lesquelles les pouvoirs adjudicateurs consultent les opérateurs économiques de leur choix et négocient les conditions du marché avec un ou plusieurs d'entre eux " ; qu'aux termes de l'article 28 de cette même directive : " Pour passer leurs marchés publics, les pouvoirs adjudicateurs appliquent les procédures nationales, adaptées aux fins de la présente directive. Ils passent ces marchés publics en recourant à la procédure ouverte ou à la procédure restreinte (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " L'État et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. L'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État. Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. " ; qu'aux termes de l'article R. 300-7 du code de l'urbanisme : " Le concédant choisit le concessionnaire en prenant notamment en compte les capacités techniques et financières des candidats et leur aptitude à conduire l'opération d'aménagement projetée, après avoir engagé librement toute discussion utile avec une ou plusieurs personnes ayant présenté une candidature " ; Considérant que, conformément aux stipulations précitées de la directive du 31 mars 2004, le législateur a pu prévoir, en instituant les articles L. 300-4 et R. 300-7 précités, que l'attribution d'une concession de travaux publics, caractérisée par le droit d'exploitation du concessionnaire de l'ouvrage créé et par la mise à sa charge du risque en résultant, soit effectuée selon une procédure restreinte de mise en concurrence caractérisée par une obligation de publicité permettant la sélection du concessionnaire parmi plusieurs offres et la possibilité d'engager des discussions avec les personnes ayant présenté un candidature ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il ressort des pièces du dossier que la société Semads, concessionnaire pour une durée de dix années, assume le risque principal de l'opération en finançant, à hauteur de la somme de 30 514 000 euros sur un coût total estimé à 49 026 000 euros, la majeure partie des opérations de construction immobilière et de réalisations de locaux à vocation économique ; que, par suite, ni la circonstance que la commune prenne à sa charge le coût des équipements publics, estimé à une somme de 18 512 000 euros, ni l'attribution, par la même commune d'avances de trésorerie destinées à compenser un éventuel déficit de l'opération et pouvant donner lieu, en application de l'article 22-2-2 du traité de concession, à remboursement partiel en cas de déficit moindre que celui prévu ou d'excédent, ne sont de nature à établir que la commune supporterait en fait le risque financier de l'opération d'aménagement ; que ce risque n'est pas non plus établi par l'existence des clauses de rachat, de résiliations et de déchéance prévues par les articles 6, 7, 8 et 9 du traité de concession, aucune de ces clauses n'obligeant la commune à se substituer automatiquement au concessionnaire en cas de défaillance de celui-ci ; que, de même, la circonstance que l'aménageur n'ait pas été, à la date de signature du traité de concession, propriétaire des terrains concernés par l'opération d'aménagement et celle qu'il n'aurait pas eu la garantie d'obtenir effectivement les droits à construire que lui aurait promis la commune sont sans influence sur le fait que le risque de l'opération est assumé par le concessionnaire ; qu'ainsi les requérantes ne démontrent pas que, comme il l'est prévue par l'article 20 du traité de concession, l'opération ne serait pas conclue aux risques et périls de la Semads et que celle-ci ne se rémunérerait pas substantiellement sur les résultats de cette opération ; que, par suite, elles ne sont pas fondées à soutenir que ce serait à tort que les premiers juges auraient considéré que le traité de concession approuvé par la délibération attaquée avait bien le caractère d'une concession de travaux publics pouvant faire l'objet d'une procédure restreinte de mise en concurrence ; Considérant, en deuxième lieu, que, dès lors que, ainsi qu'il l'a été démontrée ci-dessus, le traité de concession approuvé par la délibération attaquée a effectivement le caractère d'une concession de travaux publics, la commune de Meudon a pu procéder à son attribution en se limitant à respecter les modalités de mise en concurrence prévue par l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme sans être tenue de respecter celles issues de l'application de l'article 1er du code de marchés publics ; Considérant, en troisième lieu, que, ainsi qu'il l'a été précisé ci-dessus, le choix de la société Semads comme concessionnaire des travaux d'aménagement du secteur " Meudon-Seine " a été effectué après qu'a été publié un avis d'appel à concurrence dans 3 publications distinctes à vocation nationale et européenne et après la présentation de plusieurs candidatures qui ont été sélectionnées pour présenter une offre ; que, par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les règles minimales de publicité et de mise en concurrence découlant des principes issus du traité instituant l'Union Européenne n'auraient pas été respectées ; Considérant, en quatrième lieu, que les requérantes soutiennent que la procédure du mise en concurrence aurait été faussée dès lors que la commune a, au cours des discussions menées par le maire après que l'offre de la Semads ait été sélectionnée, accepté d'apporter gratuitement deux terrains pour la réalisation de l'opération ; que, toutefois, la circonstance que la commune ait accepté, à l'occasion des discussions menées à partir du 3 avril 2007, de céder gratuitement deux parcelles devant servir d'assiette à des équipements publics devant par suite être cédés à la collectivité, n'est pas de nature, compte tenu du faible impact de cet apport et de ce que les postulants éventuels avaient été, dès le départ, informés de cette possibilité, à faire regarder la procédure de mise en concurrence mise en oeuvre à partir du 9 mai 2006, date de la première publication, comme ayant été faussée ; Considérant, en cinquième lieu, que la circonstance que le maire de la commune de Meudon ait assumé, à compter du 13 juillet 2007, la présidence de la société Semads n'est pas de nature à faire regarder la procédure de sélection du concessionnaire comme ayant été faussée en raison de l'apparente partialité dont le maire aurait fait preuve dès lors qu'à cette date, d'une part, seule la Semads avait confirmé son intention de se porter candidate, d'autre part, la commission d'aménagement, dont le maire n'était pas membre, avait rendu un avis favorable et, enfin, les discussions relatives à la mise au point du traité de concession étaient achevées ; Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes du onzième paragraphe de l'article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales : " Les élus locaux agissant en tant que mandataires des collectivités territoriales ou de leurs groupements au sein du conseil d'administration ou de surveillance des sociétés d'économie mixte locales et exerçant les fonctions de membre ou de président du conseil d'administration, de président-directeur général ou de membre ou de président du conseil de surveillance, ne sont pas considérés comme étant intéressés à l'affaire, au sens de l'article L. 2131-11, lorsque la collectivité ou le groupement délibère sur ses relations avec la société d'économie mixte locale. " ; que, par suite, la circonstance que le maire de la commune de Meudon ait pris part, bien qu'il ait eu alors la qualité de président de la Semads, au vote de la délibération ayant approuvé le choix du concessionnaire et le traité de concession n'était pas de nature à entacher ledit vote de nullité dès lors qu'une telle participation était autorisée en application des dispositions précitées de l'article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales ; Considérant, en septième lieu, que si les requérantes soutiennent que la délibération attaquée serait illégale en ce qu'elle aurait approuvé un traité de concession ne prévoyant pas, contrairement aux dispositions du 3° de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme les modalités de contrôle technique, financier et comptable devant être exercé par le concédant, ce moyen manque en fait dès lors que l'article 24 du traité en cause énumère l'ensemble des contrôles en question auxquels devra se soumettre le concessionnaire ; Considérant, en huitième lieu, que les requérantes soutiennent que le projet d'aménagement du secteur " Meudon-Seine " approuvé par la délibération attaqué méconnaitrait les orientations définies par le plan local d'urbanisme issu de la révision opérée le 16 janvier 2006 selon lesquelles le nouveau document d'urbanisme devait " favoriser le logement en veillant à la diversification de l'offre et de renouveler le tissu économique en favorisant l'implantation de nouvelles activités génératrices d'emploi tout en préservant les activités de proximité et le commerce " ; que, toutefois, elles ne démontrent pas l'existence d'une méconnaissance flagrante en soutenant, sans d'ailleurs l'établir, que la proportion de logements sociaux serait réduite à un quart de l'ensemble des logements construits et se caractériserait par un solde négatif au regard de ceux antérieurement construits, et en faisant valoir que la superficie consacrée aux activités économiques serait inférieure d'au moins 2 000 m² à celle prévue par les objectifs du plan local d'urbanisme ; Considérant, enfin, que si les requérantes soutiennent que le projet d'aménagement du secteur " Meudon-Seine " approuvé par la délibération attaqué méconnaitrait également les dispositions du plan local d'urbanisme en ce qu'il permettrait tant la démolition de la façade de l'usine Gaupillat, alors que celle-ci doit être préservée, que celle de l'immeuble situé au 43 route de Vaugirard sans procéder à une concertation préalable des habitants, ces moyens, qui relèvent d'un contentieux distinct concernant la légalité des autorisations de démolir accordées par le maire de Meudon, sont inopérants dans le cadre d'une contestation pour excès de pouvoir d'une délibération autorisant l'approbation d'un traité de concession d'aménagement dès lors que cette délibération ne vaut pas autorisation de mener ces opérations de démolition ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme A et l'ASSOCIATION " VIVRE À MEUDON " ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : Considérant que, en vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les cours administratives d'appel peuvent, dans les causes dont elles sont saisies, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires ; Considérant que les passages du mémoire de la commune de Meudon commençant par les mots " Ils ne souhaitent... " et se terminant par les mots " handicapées mentales adultes " excèdent le droit à la libre discussion et présentent un caractère diffamatoire ; que, par suite, il y a lieu d'en prononcer la suppression ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Meudon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que Mme A et l'ASSOCIATION " VIVRE À MEUDON " demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; que, par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme A et de l'ASSOCIATION " VIVRE À MEUDON " le versement à la commune de Meudon de la somme demandée par cette dernière au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A et de l'ASSOCIATION " VIVRE À MEUDON " est rejetée. Article 2 : Les passages mentionnés ci-dessus du mémoire de la commune de Meudon commençant par les mots " Ils ne souhaitent... " et se terminant par les mots " handicapées mentales adultes " sont supprimés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Meudon, tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' N° 11VE00109 2