CAA de NANTES, 5ème chambre, 19/07/2022, 21NT02258, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-19
Numéro : 21NT02258
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : Mme Cécile  ODY
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 22 novembre 2018 par laquelle le maire de la commune de Theix-Noyalo (Morbihan) a rejeté sa demande tendant à l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal de la question de l'abrogation de la délibération du 4 octobre 2012 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Noyalo. Par un jugement n° 1806147 du 4 juin 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 5 août 2021 et 22 février 2022, Mme C..., représentée par Me Flynn, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la décision du 22 novembre 2018 du maire de Theix-Noyalo ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Theix-Noyalo le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération du 4 octobre 2012 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Noyalo a été adoptée par des conseillers municipaux dont il n'est pas établi qu'ils ont été régulièrement convoqués à la séance du conseil municipal ; - la délibération du 4 octobre 2012 a été approuvée alors qu'un conseiller municipal et propriétaire de terrains classés en zone 1AUa était intéressé à l'affaire au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - il n'est pas établi que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée à toutes les personnes publiques associées conformément à ce que prévoient les articles L. 123-6 et L. 123-8 du code de l'urbanisme alors applicables ; - il n'est pas établi que le bilan de la concertation a été arrêté conformément aux dispositions de l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme ; - il n'est pas établi que le président du conseil régional, le président de la chambre des métiers et les communes limitrophes ont été consultés conformément aux dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; - il n'est pas établi que la délibération par laquelle le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme en application de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme a été affichée pendant un mois à la mairie ; - il n'est pas établi que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été régulièrement affichée et publiée conformément aux articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme ; - il n'est établi ni que le dossier d'enquête publique était complet, ni que l'arrêté précisant les modalités de l'enquête publique a été publié conformément à ce que prévoit l'article R. 123-11 du code de l'environnement, ni que le rapport d'enquête publique a été mis à la disposition du public pendant une année à compter de la clôture de l'enquête conformément à l'article R. 123-21 du code de l'environnement ; - il n'est pas établi que les membres du conseil municipal ont été destinataires de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme avant la séance du 4 octobre 2012 au cours de laquelle le document d'urbanisme a été approuvé ; - le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 4 octobre 2012 n'est pas compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne ; - le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 4 octobre 2012 n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Vannes de 2006 ; - le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 4 octobre 2012 n'est pas compatible avec le schéma de mise en valeur de la mer ; - le classement en zone 1AU de plusieurs parcelles appartenant au conseiller municipal intéressé précédemment évoqué ainsi que celui des parcelles cadastrées à la section B sous les n°s 54 et 55 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone 2AU de la parcelle cadastrée B 76 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense enregistrés les 28 décembre 2021 et 22 mars 2022 (ce dernier non communiqué), la commune de Theix-Noyalo, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme C... le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens tirés des vices de forme et de procédure entachant la délibération du 4 octobre 2012 portant approbation du plan local d'urbanisme de Noyalo sont inopérants ; - les autres moyens invoqués par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - les observations de Me Flynn pour Mme C... et celles de Me Boisset substituant Me Rouhaud pour la commune de Theix-Noyalo. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 4 juin 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de Mme C... tendant à l'annulation de la décision du 22 novembre 2018 par laquelle le maire de la commune de Theix-Noyalo a rejeté sa demande tendant à l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal de la question de l'abrogation de la délibération du 4 octobre 2012 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Noyalo, laquelle a fusionné avec la commune de Theix pour devenir, à compter du 1er janvier 2016, la commune de Theix-Noyalo. Mme C... relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les moyens relatifs aux conditions d'édiction de la délibération du 4 octobre 2012 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Noyalo : 2. Si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 3. Il résulte de ce qui précède que Mme C... ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger la délibération du 4 octobre 2012, les moyens tirés de ce que cette délibération est entachée d'irrégularité en ce qu'elle a été approuvée par des conseillers municipaux dont il n'est pas justifié qu'ils ont été destinataires de l'ensemble du projet de plan avant la séance du 4 octobre 2012 et qu'ils ont régulièrement convoqués à cette séance, en ce qu'elle a été approuvée alors qu'un conseiller municipal, propriétaire de terrains classés en zone 1AUa, était intéressé à l'affaire au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, en ce qu'il n'est établi, respectivement, ni que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée à toutes les personnes publiques associées conformément aux dispositions des articles L. 123-6 et L. 123-8 du code de l'urbanisme alors applicables, ni que le bilan de la concertation a été arrêté conformément aux dispositions de l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme, ni que le président du conseil régional, le président de la chambre des métiers et les communes limitrophes ont été consultés conformément aux prescriptions de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, ni que la délibération arrêtant le projet de plan local d'urbanisme a été affichée pendant un mois à la mairie ainsi que le prévoit l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme, ni que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été affichée et publiée conformément aux articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme, ni que le dossier d'enquête publique était complet, ni que l'arrêté précisant les modalités de l'enquête publique a été publié conformément aux dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, ni enfin, que le rapport d'enquête publique a été mis à la disposition du public pendant une année à compter de la clôture de l'enquête, conformément aux exigences de l'article R. 123-21 du code de l'environnement. En ce qui concerne les autres moyens : 4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : (...) 9° Les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux prévus à l'article L. 212-3 du code de l'environnement ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1(...) / 2° Les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. (...). ". 6. Il est constant que le territoire de la commune de Theix-Noyalo est couvert par un schéma de cohérence territoriale. Dès lors, le moyen tiré de ce que la délibération du 4 octobre 2012 approuvant le plan local d'urbanisme serait incompatible avec le schéma d'aménagement et de gestion des eaux du bassin Loire-Bretagne 2016-2021 doit être écarté comme inopérant. 7. En deuxième lieu, la commune de Theix-Noyalo est couverte par le schéma de cohérence territoriale du Golfe du Morbihan - Vannes agglomération approuvé le 13 février 2020 et par le schéma de mise en valeur de la mer approuvé le 25 août 2020. Au regard de ce qui a été dit au point 4, Mme C... ne peut utilement soutenir que le plan local d'urbanisme approuvé le 4 octobre 2012 ne serait pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Vannes approuvé le 21 décembre 2006 et avec le schéma de mise en valeur de la mer du Golfe du Morbihan approuvé le 10 février 2006. Par suite, ces moyens sont inopérants et doivent être écartés. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". 9. Aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". 10. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle AB 87, anciennement B 76, appartient au secteur de la " Fontaine-Guéhec " jouxtant au sud-ouest le centre-bourg de la commune de Noyalo. Cette parcelle a été classée en zone 2AUa du plan local d'urbanisme approuvé le 4 octobre 2012, zone définie comme affectée à l'habitat et aux activités compatibles avec l'habitat dont l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à la modification ou à la révision du plan local d'urbanisme, compte tenu de ce que " les voiries publiques et les réseaux existants en périphérie immédiate n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Il ressort des pièces du dossier, notamment des certificats d'urbanisme délivrés, les 26 juillet 2016 et 16 janvier 2018, à Mme C... que si cette parcelle est desservie par le réseau d'assainissement, la voirie et le réseau d'électricité, elle n'est pas desservie par le réseau d'eau potable, un avis de la société d'aménagement urbain et rural (SAUR) du 16 juin 2016 précisant sur ce point qu'une extension du réseau de 120 mètres linéaires sera nécessaire pour desservir la parcelle. Si la requérante produit un devis de la SAUR du 18 avril 2019 pour un branchement au réseau d'eau potable, cette pièce ne suffit pas à elle seule à contredire les énonciations des certificats d'urbanisme et de l'avis de la SAUR selon lesquelles la parcelle n'est pas desservie dans des conditions suffisantes par le réseau d'eau potable. En outre, si l'orientation d'aménagement et de programmation du " secteur de la Fontaine-Guéhec " énonce, s'agissant de cette parcelle, que " le petit secteur constructible situé au sud-est, rue de la Fontaine Fuehu s'inscrit dans un terrain de faible profondeur : le parti d'aménagement retenu est d'implanter les constructions en peigne, les pignons étant implantés en façade sur rue ", cette mention n'implique ni son caractère immédiatement constructible ni son classement en zone 1AU définie comme ouverte à l'urbanisation du fait de sa desserte par les voies publiques et les réseaux existants. Enfin, la seule circonstance que cette parcelle ferait partie du lotissement dont l'aménagement a été autorisé par un permis délivré le 16 mars 2013, circonstance qui n'est pas établie par les pièces du dossier, ne suffit pas à faire regarder son classement en zone 2AUa comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, Mme C... n'est pas fondée à soutenir que ce classement est entaché d'une telle erreur. 11. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles appartenant à un conseiller municipal, situées dans le secteur de la Fontaine-Guéhec, qui étaient classées en zone 1AU dans le précédent document d'urbanisme, ont été classées en zone 1AUa par le plan local d'urbanisme approuvé le 4 octobre 2012. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les parcelles concernées, qui sont suffisamment desservies par les réseaux, jouxtent au nord-est le centre-bourg de Noyalo et sont entourées sur les côtés nord et sud-ouest de constructions implantées le long des voies publiques. En outre, il n'est pas contesté qu'antérieurement à l'approbation du plan local d'urbanisme du 4 octobre 2012, un permis d'aménager avait été délivré sur ces parcelles pour la réalisation d'un lotissement. Dans ces conditions, leur classement en zone 1AUa n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Si Mme C... soutient encore que ce classement résulterait d'un " échange de bons procédés " entre le maire de la commune et le conseiller municipal en cause, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi par les pièces du dossier. 12. Enfin, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles cadastrées à la section B sous les n°s 54 et 55 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Theix-Noyalo, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à Mme C... de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... le versement à la commune de Theix-Noyalo d'une somme de 1 000 euros au titre des mêmes frais. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C... versera à la commune de Theix-Noyalo une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et à la commune de Theix-Noyalo. Délibéré après l'audience du 1er juillet 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de la formation de jugement, - M. Frank, premier conseiller, - Mme Ody, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juillet 2022. Le rapporteure, C. A...La présidente de la formation de jugement, C. BUFFET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02258