COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 25/03/2014, 12LY02337, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-03-25
Numéro : 12LY02337
Président : M. RIQUIN
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : FRANCIS MONAMY

Vu la requête, enregistrée le 30 août 2012, présentée pour l'association " Contre Vents ", dont le siège est au 9 bis rue des Promenades à Joux-la-Ville (89440), représentée par son président en exercice, et pour Mme A...Picard, domiciliée ... ; L'association " Contre Vents " et Mme Picard demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Dijon du 21 juin 2012 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Yonne du 14 mai 2007 créant une zone de développement de l'éolien (ZDE) sur le territoire des communes de Grimault, Joux-la-Ville, Massangis et Sacy et fixant à 60 et 150 mégawatts les puissances installées minimales des installations, ainsi que de la décision par laquelle le préfet a implicitement refusé d'abroger cet arrêté ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir ces décisions ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Yonne d'abroger, dans un délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, son arrêté du 14 mai 2007 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens ; L'association " Contre-Vents " et Mme Picard soutiennent qu'alors que les dispositions de l'article L. 9 du code de justice administrative obligent les juridictions à motiver leurs décisions, le tribunal administratif a, sans justifier sa position, écarté le moyen tiré de ce que l'arrêté du 14 mai 2007 présente un caractère réglementaire ; que la société Eole-Yonne, qui a déposé ses permis de construire avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, ne peut se prévaloir de l'obligation d'achat d'électricité, par Electricité de France, dans les conditions prévues par cette loi, et n'a pas démontré détenir un certificat ouvrant droit à l'obligation d'achat, dans les conditions prévues par l'article 1er du décret n° 2001-210 du 10 mai 2001, alors en vigueur ; que l'abrogation demandée de l'arrêté préfectoral n'aurait eu aucune incidence, notamment sur la rentabilité du parc éolien et n'aurait pas empêché l'opérateur de se prévaloir des effets dudit certificat ; qu'ainsi, la société Eoles-Yonne est intervenue au soutien de la défense du préfet alors qu'elle n'avait pas à intervenir ; qu'aucune disposition ne fixe les modalités de publication des arrêtés autorisant les zones de développement de l'éolien ; que, compte tenu de l'importance du projet, et des conditions de diffusion du recueil des actes administratifs de l'Yonne, l'arrêté autorisant la création de la zone de développement de l'éolien ne pouvait être publié uniquement dans ce recueil, et aurait dû également être affiché dans les communes d'implantation du projet et dans les communes limitrophes de ces dernières ; que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, l'affichage dans les communes concernées par le projet ne constituait donc pas une simple mesure d'information ; qu'aucune preuve probante de l'affichage de l'acte en mairie de l'Isle sur Serein n'ayant été produite, l'arrêté du 14 mai 2007 n'a pas fait l'objet de l'ensemble des mesures de publicité qu'il prévoyait ; que le tribunal administratif a donc jugé à tort que le délai de recours n'avait pu courir à l'égard de l'association, qui était donc recevable à en demander l'annulation ; qu'un acte à caractère normatif, c'est-à-dire édictant ou déterminant les règles qui s'appliqueront dans un périmètre donné, présente un caractère réglementaire ; que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, dès lors qu'il délimite une zone dans laquelle la puissance installée minimale et maximale des installations ouvre droit à l'obligation d'achat de l'électricité, l'arrêté autorisant la création d'une zone de développement de l'éolien présente un caractère réglementaire ; que son abrogation pouvait donc être demandée à tout moment ; que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, la demande, tendant à l'annulation du refus d'abroger, enregistrée moins de deux mois après la décision implicite de refus, n'était pas tardive ; que l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 prévoit que le préfet créée une zone de développement de l'éolien sous réserve de l'accord des communes couvertes par son périmètre, et dans un délai de six mois suivant la réception de l'avis des communes limitrophes de celles-ci ; qu'il n'est pas établi que, dans les communes concernées, les convocations aux séances du conseil municipal aient été adressées au domicile de chacun des conseillers et faisaient mention du projet de création d'une zone de développement de l'éolien, comme l'exige l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; qu'alors que l'article L. 2121-13 du même code impose que les membres du conseil municipal soient informés des affaires de la commune soumises à délibération, il ne ressort pas des délibérations des conseils municipaux des communes de Grimault, Joux-la-Ville, Massangis et Sacy aient disposé, avant et pendant la séance, de l'ensemble des pièces du dossier de création de la zone de développement de l'éolien ; qu'il ressort des délibérations des conseils municipaux des communes de Blacy, Précy le Sec et Vermenton qu'ils n'ont pas disposé du dossier préparé par les communes comprises dans le périmètre de la zone, contrairement aux dispositions de l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ; que les extraits de délibération des conseils municipaux de Précy le Sec et de Jouancy, qui ne mentionnent pas la date de convocation de l'assemblée délibérante, ne permettent pas de vérifier que les convocations aient été expédiées trois jours francs au moins avant la date de la séance, en application de l'article L. 2121-11 du même code ; que si le maire de Précy le Sec a signé l'extrait de délibération, donnant un avis favorable au projet, cette pièce ne précise les nom et prénom du signataire, et ne respecte pas les dispositions de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, qui sont également applicables aux décisions des autorités à caractère collégial ; que l'arrêté en litige a donc été pris aux termes d'une procédure irrégulière ; que si la proposition de zone de développement de l'éolien fait état de démarches mises en oeuvre pour informer les habitants concernés par le projet, des documents d'information très succincts ont été mis à disposition du public au siège de la seule mairie de Joux-la-Ville, alors que la zone couvre le territoire de trois autres communes ; qu'il n'apparaît pas qu'un registre ait été mis à la disposition de la population et que, si des réunions ont été organisées à la seule mairie de Joux-la-Ville, elles se sont tenues en présence d'un public restreint et concernaient les projets de construction d'éoliennes, mais pas la zone de développement de l'éolien ; que le dossier ne contenait pas d'éléments permettant au public d'apprécier de façon précise le potentiel éolien des secteurs choisis et l'impact du projet sur les paysages et les monuments historiques ; qu'ainsi, malgré l'incidence du projet sur l'environnement, ces mesures de publicité inadéquates ne permettaient pas une association effective du public, respectant le principe de participation énoncé à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; que le respect des dispositions de l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 implique que le projet soumis à l'approbation du préfet comprenne une estimation réaliste des vents au regard des caractéristiques de la zone étudiée, comporte une description exhaustive des paysages et des sites remarquables et protégés et une analyse de ses effets sur ces éléments ; que le potentiel éolien n'est évalué qu'en quelques pages, sur la base de roses des vents, qui n'indiquent que la direction des vents, d'observations météorologiques recueillies à la station d'Auxerre, distante de 40 kilomètres, et de cartes à une échelle inadaptée, et alors qu'aucun mât de mesure n'a été installé ; que si le dossier dresse une liste des contraintes environnementales et patrimoniales, il n'évoque que très succinctement l'impact du projet sur celles-ci et ne justifie donc pas les raisons qui ont conduit à retenir le périmètre du projet et les puissances qui y seront installées ; que plusieurs services déconcentrés de l'Etat ont remarqué que le dossier omet de mentionner des sites inscrits et classés et comporte des vues et coupes entachées d'erreurs ; qu'ainsi, alors que le projet, qui autorisera la réalisation de 70 éoliennes, présente des enjeux importants, le dossier soumis au service instructeur était insuffisant ; que le préfet n'a pas disposé d'un dossier caractérisant le potentiel éolien de la zone ; que son arrêté est ainsi intervenu aux termes d'une procédure irrégulière ; que l'autorité compétente peut procéder à des consultations autres que celles prévues par les dispositions législatives et réglementaires, à la condition qu'elles soient opérées dans des conditions régulières ; qu'à cet égard, la synthèse collégiale des avis des services de l'Etat, établie lors de la réunion de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites doit reproduire fidèlement les avis émis ; qu'en l'espèce, et alors qu'il n'y était pas tenu, le préfet a soumis à l'avis de cette commission un dossier qui ne permettait pas à ses membres de se prononcer en toute connaissance de cause ; que, par ailleurs, le représentant de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement n'a pas rendu fidèlement compte des interventions des services déconcentrés ; que les dispositions de l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 doivent se comprendre comme ne laissant pas d'autre choix au préfet que d'approuver ou de refuser le projet de délimitation d'une zone de développement de l'éolien, tel qu'il lui est présenté par les collectivités ; qu'il ressort de l'arrêté en litige que le préfet a réduit, tant l'emprise de la zone que la puissance installée ; qu'en procédant ainsi, le préfet a méconnu l'étendue de sa compétence ; qu'alors qu'il doit délimiter les zones de développement de l'éolien en fonction de leur potentiel éolien, le préfet de l'Yonne n'a pas été mis à même d'apprécier celui-ci ; qu'en tout état de cause, la vitesse du vent à 80 mètres au dessus du sol, inférieure à 6 mètres par seconde sur le territoire des communes concernées, ne permet pas d'assurer la rentabilité des installations qui seront accueillies ; qu'aux termes de la même loi, le préfet délimite la zone de développement de l'éolien en fonction de la protection des paysages et des sites remarquables et protégés ; que le dossier de demande, élaboré par la société " Eoles-Futur ", pétitionnaire d'un parc de 27 éoliennes dans cette même zone, a minimisé l'incidence de la création de la zone de développement de l'éolien sur les paysages, monuments historiques et sites remarquables et protégés, identifiés comme emblématiques dans le rapport de la direction départementale de l'équipement ; que si le secteur du " Frétoy " a finalement été exclu par le préfet du périmètre de la zone, les trois autres secteurs, dits " des Brosses ", du " Galuchot " et de la plaine agricole de Villers-la-Grange ne présentent pas un intérêt moindre ; que la zone s'inscrit dans des secteurs de plateau offrant un champ de vision large et lointain dans un secteur comprenant notamment la basilique Sainte Madeleine de Vézelay, qui, entre autres mesures de protection, est inscrite au patrimoine mondial de l'UNESCO dont le rapport périodique de 2006 s'inquiétait de la " construction prochaine d'éoliennes " ; qu'en l'absence d'obstacle, les éoliennes seront effectivement visibles de ce site, dont elles sont distantes de 20 kilomètres environ ; que la présence de nombreux monuments inscrits ou classés aux abords immédiats de la zone et à moins de 10 kilomètres de celle-ci, a motivé des avis très défavorables du directeur départemental de l'équipement et de l'architecte des bâtiments de France ; que le périmètre, qui englobe également plusieurs zones naturelles d'intérêt faunistique et floristique de types I et II ainsi que des secteurs habités, méconnaît en cela également les dispositions précitées de la loi du 10 février 2000, ne présente aucune cohérence et porte atteinte à l'intérêt général ; que l'ensemble des illégalités affectant l'arrêté du 14 mai 2007 justifiait que le préfet de l'Yonne fasse droit à la demande d'abrogation dont il avait été saisi, en application de l'article 16-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu l'ordonnance du 26 septembre 2013 fixant, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction de l'affaire au 5 novembre 2013 ; Vu l'intervention enregistrée le 5 novembre 2013, présentée pour la S.A.S. " Eoles-Yonne " qui demande que la Cour rejette la requête ; Elle expose que le jugement est suffisamment motivé ; qu'elle avait intérêt à intervenir ; que la demande est irrecevable, les mesures de publicité étant suffisantes ; que l'arrêté n'a pas de caractère réglementaire ; qu'il est fondé ; Vu l'ordonnance du 6 novembre 2013 reportant, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la date de clôture de l'instruction au 27 novembre 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 27 novembre 2013, présenté pour l'association " Contre Vents " et Mme Picard qui persistent dans leurs précédents moyens et conclusions ; Vu l'ordonnance du 28 novembre 2013 reportant, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la date de clôture de l'instruction au 13 décembre 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 13 décembre 2013, présenté par le ministre du logement et de la construction qui conclut au rejet de la requête ; Il expose que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de participation du public doit être écarté ; qu'aucune erreur n'a été commise s'agissant du potentiel éolien de la ZDE ; Vu l'ordonnance du 16 décembre 2013 portant, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, réouverture de l'instruction ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 mars 2014 : - le rapport de M. Picard, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me C...représentant Me Monamy, avocat de l'association " Contre Vents " et de Mme Picard, et celles de Me B...représentant BCTG et associés, avocat de la SAS Eoles Yonne ; 1. Considérant que l'association " Contre Vents " et Mme A...Picard relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Dijon du 21 juin 2012 qui a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Yonne du 14 mai 2007 portant création d'une zone de développement de l'éolien (ZDE) sur les territoires des communes de Grimault, Joux-la-Ville, Massangis et Sacy ainsi que de la décision par laquelle le préfet a implicitement refusé de faire droit à leur demande du 4 avril 2011 tendant à l'abrogation de cet arrêté ; Sur l'intervention de la S.A.S Eoles-Yonne : 2. Considérant que la S.A.S Eoles Yonne a obtenu, par des arrêtés du 16 juin 2008, l'autorisation de construire un parc de 27 éoliennes sur le territoire des communes de Grimault, Joux-la-Ville et Massangis ; qu'ainsi, comme elle l'a fait en première instance, elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour intervenir en défense, alors même qu'une éventuelle annulation de l'arrêté attaqué serait, comme le font valoir les requérants, sans incidence sur l'obligation d'achat de l'électricité dont elle pourrait bénéficier ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés " ; que les premiers juges ont considéré que la fixation, par le préfet, des puissances minimales et maximales des installations, en application de la loi préexistante du 10 février 2000, n'avait pas pour effet de conférer à l'arrêté du 14 mai 2007 un caractère réglementaire ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal administratif a indiqué les motifs qui l'ont conduit à juger que l'arrêté en litige ne présentait aucun caractère réglementaire au sens de l'article 16-1 de la loi précitée du 12 avril 2000 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 mai 2007 : 4. Considérant que, comme le prévoit son article 3, l'arrêté en litige, qui a par ailleurs été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de l'Yonne du 31 mai 2007, a été affiché pendant une durée d'un mois dans les mairies des communes comprises en tout ou partie dans le périmètre de la ZDE ; que, eu égard à l'objet de cet arrêté, qui est seulement destiné à rendre applicable au sein de cette zone le dispositif d'obligation d'achat pour la production d'électricité d'origine éolienne prévu par l'article 10 de la loi du 10 février 2000, ne permettant pas, par lui-même, l'implantation d'aérogénérateurs, une telle publication, à laquelle il a été procédé au plus tard le 27 mai 2007, doit être regardée comme une mesure de publicité suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux ; qu'au demeurant, même si les conditions de son affichage dans la commune de l'Isle sur Serein, qui est située à l'extérieur du périmètre de la ZDE, sont contestées, il ressort des pièces du dossier qu'il a également été affiché dans l'ensemble des communes voisines du projet ; qu'il s'ensuit que, contrairement à ce que soutiennent les intéressées et comme l'ont estimé les premiers juges, les conclusions que l'association " Contre Vents " et Mme A...Picard ont dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Yonne du 14 mai 2007, qui ont été enregistrées au tribunal le 4 août 2011, étaient tardives et, par suite, irrecevables ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite du préfet de l'Yonne rejetant la demande d'abrogation de l'arrêté du 14 mai 2007 : 5. Considérant d'abord qu'aux termes de l'article 16-1 de la loi du 12 avril 2000 : " L'autorité compétente est tenue, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date " ; que, même si l'arrêté du 14 mai 2007 définit les catégories d'installations susceptibles de bénéficier de l'obligation d'achat, il ne crée, en tant que tel, aucune règle de droit, se bornant à appliquer à une zone géographique déterminée des règles énoncées par la loi précitée du 10 février 2000, reprises au code de l'énergie ; qu'il ne présente ainsi aucun caractère réglementaire ; que les requérants ne peuvent donc utilement se prévaloir des dispositions ci-dessus ; 6. Considérant ensuite que l'autorité administrative compétente, saisie par une personne intéressée d'une demande en ce sens, n'est tenue de procéder à l'abrogation d'une décision non réglementaire qui n'a pas créé de droits que si cette décision est devenue illégale à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait intervenus postérieurement à son édiction ; 7. Considérant que les intéressés se plaignent du refus du préfet de l'Yonne d'abroger l'arrêté du 14 mai 2007, lequel ne présente pas, comme il est dit au point 5, de caractère réglementaire, et n'a pas créé de droits ; qu'ils soutiennent, à l'appui de leurs conclusions, que les conditions dans lesquelles les communes intéressées se sont prononcées sur le projet de création de la ZDE et les communes riveraines ont été consultées seraient irrégulières, que le principe de participation du public prévu par l'article L. 110-1 du code de l'environnement aurait été méconnu, que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites aurait été irrégulièrement consultée, que le préfet de l'Yonne aurait irrégulièrement modifié l'emprise de la ZDE et la puissance maximale des éoliennes telles que proposées par les communes de Grimault, Joux-la-Ville, Massangis et Sacy, que l'arrêté du 14 mai 2007 serait intervenu en violation de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 du fait, en particulier, d'une évaluation insuffisante du potentiel éolien de la zone, de l'absence de justification des choix opérés au regard de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites protégés, de la minimisation des conséquences en résultant pour l'environnement et des erreurs commises à cet égard et que cet arrêté procéderait d'une erreur d'appréciation à avoir inclus dans son périmètre des espaces habités ; que, cependant, aucun de ces éléments ne constitue un changement dans les circonstances de fait ou de droit susceptible de rendre illégal l'arrêté du 14 mai 2007 ; que, dès lors, les conclusions dirigées contre le refus du préfet d'en prononcer l'abrogation ne peuvent qu'être rejetées ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association " Contre Vents " et Mme A...Picard ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté leur demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 9. Considérant que le présent arrêt n'impliquant aucune mesure d'exécution, les conclusions à fin d'injonction présentées par l'association " Contre Vents " et par Mme A...Picard ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les dépens : 10. Considérant qu'il y a lieu de laisser à la charge de l'association " Contre Vents " et Mme A...Picard la contribution pour l'aide juridique prévue à l'article 1635 bis Q du code général des impôts ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante ; DECIDE : Article 1er : La requête de l'association " Contre Vents " et de Mme A...Picard est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Contre Vents ", à Mme A...Picard, au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et à la SAS Eoles-Yonne. Copie en sera également adressée au préfet de l'Yonne. Délibéré après l'audience du 4 mars 2014, à laquelle siégeaient : M. Riquin, président de chambre, M. Picard, president-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 25 mars 2014. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY02337 mg