Conseil d'Etat, 10 / 7 SSR, du 17 novembre 1995, 160546, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 10 / 7 SSR
Date de la décision : 1995-11-17
Numéro : 160546
Rapporteur : M. Rousselle
Commissaire du gouvernement : M. Combrexelle

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 juillet 1994 et 29 novembre 1994 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour les COMMUNES DE THEZIERS (Gard), représentée par son maire domicilié en cette qualité en l'Hôtel de Ville de Théziers (30390), ARAMON (Gard), représentée par son maire domicilité en cette qualité en l'Hôtel de Ville d'Aramon (30390), VALLABREGUES (Gard), représentée par son maire domicilié en cette qualité en l'Hôtel de Ville de Vallabrègues (30300), MONTFRIN (Gard), représentée par son maire domicilié en cette qualité en l'Hôtel de Ville de Montfrin (30490), COMPS (Gard), représentée par son maire domicilié en cette qualité en l'Hôtel de Ville de Comps (30300), et tendant à l'annulation du décret du Premier ministre en date du 31 mai 1994, déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction du prolongement de la ligne TGV Sud-Est, de Valence jusqu'à Marseille et Montpellier ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code rural et le code forestier ; Vu la loi du 2 mai 1930 ; Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; Vu la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 ; Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ; Vu le décret n° 86-455 du 14 mars 1986 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Rousselle, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la COMMUNE DE THEZIERS, de la COMMUNE D'ARAMON, de la COMMUNE DE VALLABREGUES, de la COMMUNE DE MONTFRIN et de la COMMUNE DE COMPS, - les conclusions de M. Combrexelle, Commissaire du gouvernement ; En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué du 31 mai 1994 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction du prolongement de la ligne du travail à grande vitesse (T.G.V. Sud-Est) de Valence jusqu'à Marseille et Montpellier : Sur les irrégularités qui entacheraient la création et le fonctionnement du "collège d'experts" : Considérant que par une décision en date du 2 juin 1992, le ministre chargé de l'équipement et des transports a créé un "collège d'experts" dont les attributions visaient à piloter "la phase de transparence et de préparation à l'enquête publique sur le projet TGV Méditerranée" qui devait permettre notamment "de valider et d'approfondir les études stratégiques réalisées ... ; de favoriser une approche de développement économique et social, d'aménagement du territoire" et qui avait pour mission "d'expertiser les études réalisées par la Société Nationale des Chemins de Fer Français dans ces domaines, de suivre les réponses de la Société Nationale des Chemins de Fer Français et de commander des études complémentaires à des cabinets spécialisés" ; que cette décision n'aurait pu légalement avoir pour objet et n'a pas eu pour effet de modifier les conditions d'élaboration de l'étude d'impact, non plus que la procédure de déclaration d'utilité publique prévue aux articles R.11-1 à R.11-18 du code de l'expropriation ; que la mission confiée au collège d'experts est distincte, par son objet et ses modalités, de la procédured'expropriation ; que ce collège d'experts, qui a pu être légalement institué par le ministre chargé de l'équipement et des transports, n'a pas dessaisi à son profit la commission d'enquête, ni vicié les conditions dans lesquelles s'est déroulée la procédure d'enquête publique ; Sur le défaut de consultation du conseil d'administration de la Société Nationale des Chemins de Fer Français : Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 26 juillet 1983 : "Aucune décision relative aux grandes orientations stratégiques, économiques, financières ou technologiques de l'entreprise, notamment sur le contrat de plan, ne peut intervenir sans que le conseil d'administration n'en ait préalablement délibéré" ; Considérant que les requérants soulèvent le moyen tiré de ce que le conseil d'administration de la Société Nationale des Chemins de Fer Français n'aurait pas délibéré ; que ce conseil a suffisamment délibéré, le 23 septembre 1992, sur les grandes orientations liées aux travaux déclarés d'utilité publique ; qu'ainsi le moyen manque en fait ; Sur le défaut de consultation des commissions des opérations immobilières : Considérant que si l'article R. 10 du code du domaine de l'Etat précise que notamment "les acquisitions d'immeubles ou de droits immobiliers d'une valeur totale ou supérieure à une somme fixée par arrêté du ministre des finances et poursuivies par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique ... doivent être soumises pour avis à des commissions régionales ou départementales des opérations immobilières de l'architecture et des espaces protégés", lesdites commissions, instituées par le décret du 28 août 1969 modifiées, ont été supprimées par l'article 1er du décret du 14 mars 1986 ; que le moyen susanalysé ne peut, dès lors, qu'être écarté ; qu'au surplus, les services des domaines des départements concernés ont été consultés, comme le prévoient les articles 3 et 4 dudit décret du 14 mars 1986 ; Sur l'ouverture de l'enquête publique : Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme : "La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé ne peut intervenir que si : - l'enquête publique concernant cette opération, ouverte par le représentant de l'Etat dans le département, a porté à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; - l'acte déclarant d'utilité publique est pris après que les dispositions proposées par l'Etat pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, de la région, du département et des organismes mentionnés aux articles L. 121-6 et L. 121-7, et après avis du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public compétent en la matière." ; Considérant que la réunion de concertation tenue par le préfet de la Drôme avec les représentants des collectivités locales a permis l'examen conjoint prescrit par ces dispositions ; Sur la composition du dossier soumis à enquête publique : Considérant, d'une part, que les chambres d'agriculture ont présenté leurs observations sur l'utilité publique de l'opération, comme le prévoit l'article R. 11-14-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 : "L'évaluation des grands projets d'infrastructure comporte : ... 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d'ouvrage, le projet présenté a été retenu. 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transport existant ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation, et un exposé sur sa compatibilité avec les schémas directeurs d'infrastructures applicables ... L'évaluation des grands projets d'infrastructure comporte également une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel, tend des avantages et inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par les usagers ... Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères. L'évaluation indique les motifs pour lesquels le projet présente a été retenu ..." ; Considérant que les motifs pour lesquels le projet présenté a été retenu, l'analyse des incidences de ce choix et des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel ainsi que l'évaluation des différentes variantes du projet figurent dans l'évaluation socio-économique du projet (volume 4 E du dossier d'enquête point 3-2, qui renvoie explicitement à la notice partie B du volume 1/ et aux études de détail du chapitre 4 F du volume 2A-D1 de l'étude d'impact ; Considérant que le dossier soumis à enquête publique ne méconnaît pas dans ces conditions les dispositions de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 ; Sur le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact : Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. L'étude d'impact présente successivement : 1° une analyse de l'état initial du site et de son environnement portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisir affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° une analyse des effets sur l'environnement et en particulier sur les sites et les paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, et le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène et la salubrité publique ; 3° les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ; 4° les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes" ; Considérant que le volume 2A-D1 comporte une étude d'impact approfondie de la ligne nouvelle et notamment une description de l'aire d'étude, de l'état initial du site et de son environnement et une comparaison des variantes de tracés avec leurs effets sur l'environnement ; que le volume 2B-D1 est consacré à l'analyse de la solution retenue et comprend une étude détaillée des impacts généraux et des mesures prévues s'agissant des paysages, milieux physiques et milieux naturels, de l'agriculture, de l'urbanisme et du patrimoine, du bruit, des vibrations de l'effet de souffle et de l'alimentation électrique, de l'hydraulique du coût des mesures envisagées, et des incidences des choix retenus ; qu'en particulier, postérieurement aux observations émises par certains services ministériels, les conséquences hydrologiques de l'opération envisagée ont fait l'objet dans l'étude d'impact d'une analyseapprofondie et diversifiée secteur par secteur ; Sur les moyens tirés de ce que le dossier soumis à enquête publique ne satisferait pas aux objectifs fixés par la directive du 27 juin 1985 du conseil des communautés européennes : Considérant, d'une part, que le dossier soumis à enquête est conforme aux dispositions du décret du 12 octobre 1977, modifié dans sa rédaction alors en vigueur, pris pour l'application de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1976 relative à la protection de la nature ; qu'il résulte de l'examen de ces dispositions qu'elles ne méconnaissent pas les objectifs fixés par ladite directive ; que l'exception d'illégalité dudit décret n'est, par suite, pas fondée ; Considérant, d'autre part, et en tout état de cause, que le moyen tiré de ce que le dossier ne comprendrait pas un résumé non technique des informations et l'évaluation des effets indirects du projet manque en fait ; En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 14 de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 : "Les choix relatifs aux infrastructures, équipements et matériels de transport et donnant lieu à financement public, en totalité ou partiellement, sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération. Ils tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité, des objectifs du plan de la Nation et de la politique d'aménagement du territoire, des nécessités de la défense, de l'évolution prévisible des flux de transport nationaux et internationaux, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux" ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le choix de privilégier la ligne à grande vitesse envisagée au détriment d'autres choix tels que celui consistant à améliorer les lignes existantes soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que les enquêtes sur la mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes concernées aient porté sur une bande de 100 mètres de large alors que le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique portait sur une bande d'une largeur de 500 mètres est par elle-même sans incidence sur la légalité du décret attaqué, dès lors qu'elle n'entraîne pas une modification des plans d'occupation du sol ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de T.G.V. dit "Méditérranée" qui a pour objet de prolonger la ligne actuelle de Paris jusqu'à Marseille et Montpellier s'inscrit dans un cadre plus général servant à faciliter les liaisons avec les villes du Sud-Est, et à favoriser le développement économique de ces régions et à améliorer l'aménagement du territoire ; qu'il amorce la réalisation d'un arc méditerranéen à grande vitesse reliant l'Espagne et l'Italie entre elles et ces deux pays au réseau express européen en cours d'élaboration ; que ce projet revêt ainsi un caractère d'utilité publique ; qu'eu égard tant àl'importance de l'opération qu'aux précautions prises à la suite de l'enquête publique, les inconvénients inhérents aux atteintes portées à l'environnement, aux sites et paysages et aux exploitations agricoles ne peuvent être regardés comme excessifs par rapport à l'intérêt qu'elle présente ; que plus précisément lesdites précautions portent en particulier sur le passage dans la zone industrielle et nucléaire du Tricastin, dont le tracé a été modifié pour en diminuer les risques, sur les conséquences hydrologiques du tracé et sur les risques d'aggravation des inondations qu'il comporte, qui a donné lieu à un engagement officiel commun des ministres de l'équipement et des transports et de l'environnement le 4 février 1994, soit antérieurement au décret, suivant lequel le risque supplémentaire d'inondation serait nul, sur les nuisances sonores, qui seront limitées, et enfin sur les atteintes au patrimoine culturel qui seront réduites ; que, dans ces conditions, ni les coûts ni les inconvénients du projet, y compris la traversée de la zone inondable de Théziers-Montfrin, ne sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; Sur la violation des dispositions de la loi du 3 janvier 1992 : Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 3 janvier 1992 : "Les dispositions de la présente loi ont pour objet une gestion équilibrée de la ressource en eau. Cette gestion équilibrée vise à assurer : - la préservation des système aquatiques, des sites et des zones humides, - la protection contre toute pollution ..., de manière à satisfaire ou à concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : - de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile - de la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection, contre les inondations" ; que compte tenu des précautions adoptées et des engagements pris par les ministres compétents antérieurement au décret attaqué, celui-ci ne méconnaît pas les dispositions de la loi susvisée ; que la circulaire des ministres de l'environnement et de l'équipement du 24 janvier 1994 paru au Journal Officiel du 10 avril 1994 qui tend à éviter les travaux de construction en zone inondable, laquelle n'a pas de caractère règlementaire, n'a pu avoir pour effet d'interdire les travaux d'infrascture correspondant au projet de T.G.V. dans ces zones ; Sur le moyen tiré du classement de la zone inondable en zone à risque : Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme : "La construction sur des terrains exposés à un risque tel que, inondation, érosion, affaissement, éboulement, avalanches, peut, si elle est autorisée, être subordonnée à des conditions spéciales. Ces terrains sont délimités par arrêté préfectoral pris après consultation des services intéressés et enquête dans les formes prévues par le décret n° 59-701 du 6 juin 1959 relatif à la procédure d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et avis du conseil municipal" ; Considérant que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de sa signature ; que si, postérieurement à la déclaration d'utilité publique prononcée par le décret du 31 mai 1994, un arrêté préfectoral est intervenu pour délimiter une zone inondable en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme et classe celle-ci en zone R dite "très exposée", qui n'autorise la construction d'ouvrages publiques que pour des raisons techniques justifiées et sans aggravation du risque d'inondation, les comunes requérantes ne sont pas fondées à se prévaloir de ce texte qui est en tout état de cause sans influence sur la légalité dudit décret ; que l'intervention de cet arrêté n'a pu davantage constituer une circonstance nouvelle imposant l'ouverture d'une nouvelle enquête ; Sur le choix du tracé : Considérant qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat statuant au Contentieux d'apprécier l'opportunité du tracé retenu, ni en soi, ni par rapport à d'autres tracés envisageables ; Sur les conclusions de la commission d'enquête : Considérant, enfin, que la circonstance que la commission d'enquête a émis un avis partiellement défavorable est sans influence sur la légalité du décret attaqué ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les communes requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret du 31 mai 1994 ;Article 1er : La requête des COMMUNES DE THEZIERS, D'ARAMON, DE VALLABREGUES, DE MONTFRIN et DE COMPS est rejetée.Article 2 : La présente décision sera notifiée aux COMMUNES DE THEZIERS, D'ARAMON, DE VALLABREGUES, DE MONTFRIN et DE COMPS, au ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et au Premier ministre.