Conseil d'État, 6ème - 1ère chambres réunies, 19/07/2017, 400420, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-07-19
Numéro : 400420
Rapporteur : M. Didier Ribes
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 6 juin 2016 et 30 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association France Nature Environnement demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme ; 2°) subsidiairement, de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle portant sur l'interprétation du paragraphe 6 de l'article 3, de l'article 4 et de l'article 6 de la directive 2001/42/CE du 21 juin 2001 ainsi que de l'article 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; - la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ; - l'arrêt C-567/10 du 22 mars 2012 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - le code l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - la décision n° 365876 du Conseil d'Etat statuant au contentieux du 26 juin 2015 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ; 1. Considérant que l'association France Nature Environnement demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 décembre 2015 qui a procédé à une nouvelle codification de la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme ; Sur les conclusions dirigées contre l'article R. 103-1 du code de l'urbanisme issu du décret attaqué : 2. Considérant que les dispositions de l'article R. 103-1 du code de l'urbanisme issues du décret attaqué se bornent à reprendre, sans modifications autres que de pure forme destinées à tenir compte, dans la partie réglementaire du code de l'urbanisme, de la nouvelle numérotation de ce code résultant de l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, les dispositions applicables à la date de leur entrée en vigueur et devenues définitives ; que ces dispositions sont divisibles des autres dispositions du décret ; que les conclusions dirigées contre ces dispositions sont, par suite, irrecevables ; Sur conclusions dirigées contre les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l'urbanisme issus du décret attaqué : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du paragraphe 5 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001 : " les États membres déterminent si les plans ou programmes visés aux paragraphes 3 et 4 sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, soit en procédant à un examen au cas par cas, soit en déterminant des types de plans et programmes ou en combinant ces deux approches. (...) " ; que le paragraphe 6 du même article précise : " Pour l'examen au cas par cas et pour la détermination des types de plans et programmes conformément au paragraphe 5, les autorités visées à l'article 6, paragraphe 3, sont consultées. " ; que, selon cette dernière disposition, " les États membres désignent les autorités qu'il faut consulter et qui, étant donné leur responsabilité spécifique en matière d'environnement, sont susceptibles d'être concernées par les incidences environnementales de la mise en oeuvre de plans et programmes. " ; 4. Considérant que, pour soutenir que ces dispositions ont été méconnues, l'association requérante se borne à faire valoir que l'auteur du décret attaqué n'a pas soumis à la consultation des autorités compétentes en matière d'environnement désignées par ce décret la liste des types de documents d'urbanisme soumis à évaluation environnementale ; que toutefois, cette liste n'est pas fixée par le décret attaqué mais par les article L. 104-1 et L. 104-2 du code de l'urbanisme pris pour la transposition de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ; que, par suite, le moyen invoqué par l'association requérante ne peut qu'être écarté, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question relative à l'interprétation de la directive ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que si l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 23 septembre 2015, ne renvoie à un décret en Conseil d'Etat que la fixation des critères en fonction desquels les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales font l'objet d'une évaluation environnementale, l'article L. 171-1 du code de l'urbanisme confie, sauf disposition contraire, au pouvoir règlementaire le soin de fixer par décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de la partie législative du livre Ier du code ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions issues du décret attaqué, qui précisent, sur le fondement de cet article L. 171-1, les conditions dans lesquelles les modifications des documents d'urbanisme autres que les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales sont soumis à évaluation environnementale, seraient privées de base légale doit être écarté ; 6. Considérant, en troisième lieu, que, comme dans l'état antérieur du droit, les dispositions contestées doivent être interprétées comme étant en principe applicables aux procédures d'abrogation totale ou partielle des documents d'urbanisme qu'elles mentionnent ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que les mises en compatibilité des documents locaux d'urbanisme tant avec des déclarations d'utilité publique qu'avec des documents supérieurs peuvent constituer, en raison de leur ampleur, des évolutions de ces documents devant faire l'objet d'une évaluation environnementale ; que si les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l'urbanisme relatives à l'évolution des documents d'urbanisme prévoient expressément les conditions dans lesquelles sont soumises à évaluation environnementale les mises en compatibilité des documents locaux d'urbanisme dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique ou d'une déclaration de projet, elles ne comportent pas de dispositions relatives aux mises en compatibilité, prévues notamment par les articles L. 123-18, L. 131-1 et L. 131-4 du même code, des documents d'urbanisme avec des documents supérieurs, en particulier dans le cas où elle est réalisée d'office par la représentant de l'Etat en application des articles L. 123-20, L. 143-42 et L. 153-51 du même code ; que, par suite, l'association requérante est fondée à soutenir que les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l'urbanisme dans leur rédaction issue du décret attaqué doivent être annulés en tant qu'ils n'imposent pas la réalisation d'une évaluation environnementale dans les cas où la mise en compatibilité d'un document local d'urbanisme avec un document d'urbanisme supérieur est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 ; 8. Considérant, en dernier lieu, que l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme dispose que " Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d'évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration " ; qu'en vertu de l'article L. 153-31 du même code, les évolutions des plans locaux d'urbanisme sont effectuées par la voie de la révision, soumise à titre systématique à évaluation environnementale en vertu de l'article R. 104-8, lorsqu'il est décidé, notamment, " de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance " ; qu'en vertu de l'article L. 153-36, les évolutions des mêmes plans peuvent se faire par la voie de la modification " sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31 " ; que le champ d'application de la procédure de révision, tel qu'il est défini par ce dernier article, ne peut cependant être regardé comme couvrant l'ensemble des changements apportés au plan local d'urbanisme susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ; que les dispositions attaquées n'imposent par ailleurs la réalisation d'une évaluation environnementale, en cas de recours à la procédure de modification des plans locaux d'urbanisme, que dans deux situations, prévues aux articles R. 104-8 et R. 104-12, respectivement lorsqu'elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et lorsqu'elle porte sur la réalisation d'une unité touristique nouvelle dans les zones de montagne ; qu'ainsi, en ne prévoyant pas les conditions dans lesquelles une évaluation environnementale doit obligatoirement être réalisée dans les autres situations où le recours à la procédure de la modification du plan local d'urbanisme est légalement possible, alors qu'il n'est pas exclu par principe que les évolutions ainsi apportées à ce plan soient susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, les dispositions attaquées ont méconnu l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme ; Sur les conclusions dirigées contre les dispositions des articles R. 104-21 et R. 104-22 issus du décret attaqué : 9. Considérant que, par sa décision n° 365876 du 26 juin 2015, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé les dispositions des alinéas 1 à 7 de l'article R. 121-15 du code de l'urbanisme issues de l'article 3 du décret du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme en tant qu'elles désignent l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement pour l'élaboration du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et la mise en compatibilité d'office par le préfet du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs ; que les dispositions des articles R. 104-21 et R. 104-22 issus du décret attaqué réitèrent, sans changement des circonstances de droit, les dispositions des alinéas 1 à 7 de l'article R. 121-15 du code de l'urbanisme ; qu'elles doivent dès lors être annulées dans la même mesure ; Sur les conclusions dirigées contre les dispositions de l'article 12 du décret attaqué : 10. Considérant, en premier lieu, que tant les mises en compatibilité des documents d'urbanisme visés à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme avec des déclarations d'utilité publique que les mises en compatibilité, prévues par les articles L. 122-15-1 et L. 123-14 du même code, des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme avec des documents supérieurs peuvent constituer, en raison de leur ampleur, des révisions de ces documents d'urbanisme ; que, lorsqu'elles constituaient de telles révisions, ces mises en compatibilité étaient soumises à évaluation environnementale en application de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure au décret attaqué ; qu'il en résulte que les dispositions de droit national relatives à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme en vigueur avant l'entrée en vigueur du décret attaqué étaient conformes aux objectifs fixés par la directive du 27 juin 2001 ; que le moyen tiré de ce que les dispositions transitoires du I de l'article 12 du décret attaqué définissant les conditions d'entrée en vigueur des dispositions issues du décret attaqué relatives aux mêmes évolutions des documents d'urbanisme, seraient illégales au motif qu'elles conduiraient à maintenir en vigueur un état du droit national contraire aux obligations prévues par la directive du 27 juin 2001 ne peut, dès lors, qu'être écarté ; 11. Considérant en deuxième lieu, que les articles R. 104-15 et R. 104-16 du code de l'urbanisme issus du décret attaqué imposent que les cartes communales fassent l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion de leur élaboration et de certaines de leurs révisions, d'une part, lorsque le territoire de la commune comprend un site Natura 2000 et, d'autre part, lorsqu'il est établi qu'elles sont susceptibles soit d'affecter de manière significative un site Natura 2000 soit, après un examen au cas par cas, d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive du 27 juin 2001 ; que le II de l'article 12 du décret attaqué précise les conditions d'entrée en vigueur des articles R. 104-15 et R. 104-16 en prévoyant qu'ils s'appliquent aux seuls cas où l'avis prescrivant l'ouverture de l'enquête publique n'a pas encore été publié à la date du 1er janvier 2016 ; qu'une telle disposition a pour effet, lorsque l'avis a été publié avant cette date, de ne soumettre les procédures relatives aux cartes communales à l'évaluation environnementale que dans les hypothèses prévues par les dispositions antérieurement applicables de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme, lesquelles ne prévoyaient l'évaluation environnementale des cartes communales que pour les communes dont le territoire comprend un site Natura 2000 et certaines communes limitrophes ; qu'en faisant ainsi obstacle à ce que soit soumises à évaluation environnementale, après examen au cas par cas, l'ensemble des cartes communales susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II à la directive du 27 juin 2001, les dispositions du II de l'article 12 du décret attaqué laissent subsister dans le droit interne des dispositions qui méconnaissent les exigences découlant du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001, dont le délai de transposition est écoulé, sans que de motifs impérieux justifient un délai pour la mise en conformité complète du droit français avec le droit de l'Union européenne ; que l'association requérante est, par suite, fondée à demander l'annulation du II de l'article 12 du décret attaqué ; 12. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article R. 121-6 du code de l'urbanisme issu du décret attaqué : " Les aménagements légers mentionnés à l'article R. 121-5 qui ne sont pas soumis à enquête publique en application du 1° du I de l'article L. 123-2 du code de l'environnement font l'objet d'une mise à disposition du public organisée par un arrêté de l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation du projet " ; que le III de l'article 12 du décret a rendu applicable ces dispositions aux demandes d'autorisation au titre du code de l'urbanisme auxquelles sont soumis les projets concernés déposés à compter du 1er janvier 2016 ; 13. Considérant cependant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 121-24 du code de l'urbanisme que les projets d'aménagement qui ne sont pas soumis, préalablement à leur autorisation, à enquête publique font l'objet d'une procédure de mise à disposition du public pendant une durée d'au moins quinze jours, dans des conditions permettant à celui-ci de formuler ses observations ; que l'association requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que les dispositions du III de l'article 12 du décret attaqué laisseraient subsister des dispositions du droit national adoptées en méconnaissance des obligations prévues par cette directive en matière d'évaluation environnementale ; 14. Considérant, en quatrième lieu, que le IV de l'article 12 du décret attaqué a réservé au cas des demandes d'autorisation déposées à compter du 1er janvier 2016 l'application des dispositions insérées à l'article R. 122-13 du code de l'urbanisme par le décret attaqué sur la mise à disposition du public du dossier de demande d'autorisation de créer une unité touristique nouvelle dans une commune non couverte par un schéma de cohérence territoriale ; que les unités touristiques nouvelles mentionnées à l'article L. 122-16 du code de l'urbanisme ne peuvent cependant être regardées comme des plans ou programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions transitoires laisseraient subsister des dispositions du droit national adoptées en méconnaissance des obligations prévues par la directive du 27 juin 2001 ne peut être qu'écarté ; que le moyen tiré de la méconnaissance des obligations prévues par la directive 2011/92/CE du 13 décembre 2011 n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien fondé ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association est fondée à demander l'annulation des articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l'urbanisme dans leur rédaction issue du décret attaqué en tant qu'ils n'imposent pas la réalisation d'une évaluation environnementale dans les cas où d'une part, les évolutions apportées au plan d'urbanisme par la procédure de modification et, d'autre part, la mise en compatibilité d'un document local d'urbanisme avec un document d'urbanisme supérieur est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001, des articles R. 104-21 et R. 104-22 insérés au code de l'urbanisme par le décret attaqué en tant qu'ils désignent l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement pour l'élaboration du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et la mise en compatibilité d'office par le préfet du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs, et du II de l'article 12 du décret attaqué ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Sont annulés : - les articles R. 104-21 et R 104-22 du code de l'urbanisme issus de l'article 1er du décret du 28 décembre 2015 en tant qu'ils désignent l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement pour l'élaboration du chapitre individualisé du schéma de cohérence territoriale valant schéma de mise en valeur de la mer et la mise en compatibilité d'office par le préfet du plan local d'urbanisme ou du schéma de cohérence territoriale avec des documents supérieurs ; - les articles R. 104-1 à R. 104-16 du code de l'urbanisme issus du décret du 28 décembre 2015, en ce qu'ils n'imposent pas la réalisation d'une évaluation environnementale dans tous les cas où, d'une part, les évolutions apportées au plan local d'urbanisme par la procédure de la modification et, d'autre part, la mise en compatibilité d'un document local d'urbanisme avec un document d'urbanisme supérieur, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 ; - le II de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association France Nature Environnement, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de la cohésion des territoires et au Premier ministre.