CAA de BORDEAUX, 7ème chambre (formation à 3), 24/03/2022, 20BX02619, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 7ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-24
Numéro : 20BX02619
Président : M. REY-BETHBEDER
Rapporteur : Mme Nathalie  GAY
Commissaire du gouvernement : Mme MADELAIGUE
Avocat(s) : CABINET LARROUY-CASTERA ET CADIOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler, d'une part, la décision implicite par laquelle le maire de Lombez a refusé de faire droit à sa demande de cessation de l'emprise irrégulière sur ses parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750 et de condamner la commune de Lombez à lui verser une somme de 13 000 euros, d'autre part, la décision du 9 octobre 2018 par laquelle la préfète du Gers a déclaré d'utilité publique au bénéfice de la commune de Lombez la régularisation d'une piste cyclable et piétonnière, depuis le site du château de Barbet jusqu'à la base de loisirs de la commune de Samatan, et l'arrêté du 9 novembre 2018 par lequel cette même autorité a déclaré cessibles au profit de la commune de Lombez les parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750. Par un jugement n° 1800420-1802648, du 24 juin 2020, le tribunal administratif de Pau a condamné la commune de Lombez à verser aux ayants droit de Gérald B... la somme de 6 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 novembre 2016, et a rejeté le surplus des conclusions de ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 août 2020 et 22 avril et le 14 décembre 2021, M. C... B..., ayant droit de Gérald B..., représenté par Me Larrouy-Castéra, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 24 juin 2020 en tant qu'il a rejeté la demande de Gérald B... tendant à l'annulation de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 9 octobre 2018 et l'arrêté de cessibilité du 9 novembre 2018 ; 2°) d'annuler la décision du 9 octobre 2018 par laquelle le préfet du Gers a déclaré d'utilité publique au bénéfice de la commune de Lombez la régularisation d'une piste cyclable et piétonnière, depuis le site du château de Barbet jusqu'à la base de loisirs de la commune de Samatan et l'arrêté du 9 novembre 2018 par lequel cette même autorité a déclaré cessibles au profit de la commune de Lombez les parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750 ; 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la procédure est irrégulière en ce que l'avis du directeur départemental des finances publiques que la commune de Lombez était tenue de demander en application de l'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques ne figurait pas parmi les pièces du dossier soumis à enquête publique ; - la procédure est irrégulière en l'absence de décision motivée du conseil municipal permettant de passer outre le montant de l'estimation résultant de l'avis du directeur départemental des finances publiques en méconnaissance de l'article R. 1211-6 du code général de la propriété des personnes publiques ; - les avis de la commune de Samatan et du conseil départemental du Gers n'ont pas été sollicités alors que la piste cyclable et piétonnière se situe sur le territoire des communes de Lombez et Samatan et qu'elle comporte des traversées des RD 39 et RD 632 ; - l'estimation sommaire des dépenses doit être globale et porter sur tous les biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation de l'opération envisagée en application de l'article R. 1211-3 du code général des propriétés des personnes publiques ; la procédure est entachée d'irrégularité en ce que le dossier d'enquête publique n'a mentionné que le coût des seules acquisitions foncières concernant Gérald B..., de 8 962 euros, alors que le coût total de la piste cyclable et piétonnière s'élève à 609 838,46 euros ; - le dossier d'enquête publique est irrégulier en ce que le public n'a pas été mis à même de connaître les dispositions du plan local d'urbanisme applicables aux parcelles constituant l'emprise de la piste cyclable et piétonnière ; une mise en compatibilité du document d'urbanisme était nécessaire avant toute intervention de la déclaration d'utilité publique en application de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme dès lors que les parcelles d'emprise de la piste cyclable sont classées en zones N et Ns, zones dont le règlement n'autorise pas un tel aménagement ; - la piste se situe en zone inondable et tout nouvel équipement doit justifier qu'il n'aggravera pas le risque inondation par la production notamment d'une étude hydraulique circonstanciée ; - le projet de création d'une piste cyclable et piétonnière est dépourvu d'utilité publique. Par un mémoire, enregistré le 9 avril 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens développés par M. B... ne sont pas fondés. Par deux mémoires, enregistrés les 19 octobre 2021 et 4 janvier 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de Lombez, représentée par Me Teisseyre, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens développés par M. B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Nathalie Gay; - les conclusions de Mme Madelaigue, rapporteure publique ; - et les observations de Me Larrouy-Castéra, représentant M. C... B..., ayant droit de Gérald B.... Considérant ce qui suit : 1. Par des délibérations des 2 juin 1997 et 21 août 2002, la commune de Lombez a décidé la réalisation des pistes cyclables reliant les agglomérations de Lombez et de Samatan. Une enquête publique s'est déroulée du 15 au 30 octobre 2002, à l'issue de laquelle le commissaire enquêteur a émis un avis favorable. La commune n'a toutefois pas sollicité la déclaration d'utilité publique de cette opération et a acquis à l'amiable les emprises nécessaires à la réalisation du projet, à l'exception des parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750, appartenant à Gérald B.... En l'absence d'accord de ce dernier, les travaux ont été réalisés par le syndicat mixte Lombez-Samatan au cours du deuxième semestre 2004 pour un coût total de 665 339 euros TTC. Par une délibération du 22 juin 2016, le conseil municipal de Lombez a sollicité une déclaration d'utilité publique pour régulariser la piste cyclable et piétonnière depuis le site du château de Barbet jusqu'à la base de loisirs de la commune de Samatan. Par courrier reçu le 3 novembre 2017, Gérald B... a demandé à la commune de Lombez de faire cesser l'emprise irrégulière, de remettre en état le terrain et de l'indemniser du préjudice subi. Par un arrêté du 30 mai 2018, la préfète du Gers a prescrit l'ouverture d'une enquête publique, qui s'est déroulée du 21 juin 2018 au 6 juillet 2018, à l'issue de laquelle le commissaire enquêteur a émis un avis favorable. Par un arrêté du 9 octobre 2018, la préfète du Gers a déclaré d'utilité publique le projet de régularisation de la piste cyclable et piétonnière au bénéfice de la commune de Lombez et, par un arrêté du 9 novembre 2018, elle a déclaré cessibles des parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750. Par une demande enregistrée sous le n° 1800420, Gérald B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Lombez a refusé de faire droit à sa demande de cessation de l'emprise irrégulière sur ses parcelles et de condamner la commune de Lombez à lui verser une somme de 13 000 euros. Par une demande n° 1802648, il a demandé l'annulation des arrêtés préfectoraux des 9 octobre et 9 novembre 2018. Par un jugement du 24 juin 2020, le tribunal administratif de Pau a joint ces demandes et a condamné la commune de Lombez à verser aux ayants droit de Gérald B..., décédé en cours d'instance, la somme de 6 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 novembre 2016, et a rejeté le surplus des conclusions des demandes. M. C... B..., ayant droit de Gérald B..., relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 9 octobre 2018 et de l'arrêté de cessibilité du 9 novembre 2018. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " En cas d'acquisition poursuivie par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, l'expropriant est tenu de demander l'avis du directeur départemental des finances publiques : / 1° Pour produire, au dossier de l'enquête mentionnée à l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'estimation sommaire et globale des biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues aux articles R. 112-4 et R. 112-5 du même code (...) ". Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ". 3. Il ressort des pièces du dossier que, le 25 août 2017, la commune de Lombez a sollicité l'avis du directeur départemental des finances publiques sur le montant des parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750 situées au lieu-dit " Cossou " et " Malegarie " à Lombez. Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'impose que l'avis du directeur des finances publiques du 13 octobre 2017 figure au dossier d'enquête publique. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique. 4. Aux termes de l'article R. 1211-6 du code général de la propriété des personnes publiques : " Lorsque l'État ou l'un de ses établissements publics envisage de passer un des actes mentionnés à l'article R. 1211-2 ou d'accomplir une des formalités prévues aux 2° et 3° de l'article R. 1211-3, en retenant un montant supérieur à l'évaluation domaniale, il doit au préalable prendre une décision motivée de passer outre. / Cette décision est prise par le ministre responsable de l'opération ou l'autorité de tutelle de l'établissement public, après accord du ministre chargé du domaine. Toutefois, le préfet est compétent pour prendre la décision de passer outre lorsque le montant de ces projets ne dépasse pas une somme, en valeur vénale, fixée par arrêté du ministre chargé du domaine. / La décision de passer outre est adressée au directeur départemental des finances publiques du département de la situation du bien. / Lorsque le bien ou l'ensemble foncier dont l'estimation donne lieu à une décision de passer outre s'étend sur plusieurs départements, cette décision est prise conjointement par les préfets de chacun des départements concernés et adressée aux directeurs départementaux des finances publiques compétents ". 5. L'appelant ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 1211-6 du code général de la propriété des personnes publiques, qui ne s'applique qu'à l'État et ses établissements publics, pour soutenir que la procédure est irrégulière en l'absence de décision motivée du conseil municipal permettant de passer outre le montant de l'estimation résultant de l'avis du directeur départemental des finances publiques. Par suite, le moyen doit être écarté. 6. L'appelant ne précise pas davantage en appel qu'en première instance, les dispositions législatives ou règlementaires sur la base desquelles serait requis l'avis de la commune de Samatan ou du département du Gers. Au demeurant, l'enquête publique concerne uniquement la régularisation de la piste cyclable et piétonnière sur les parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750 situées exclusivement sur le territoire de la commune de Lombez et en dehors de l'emprise des routes départementales 39 et 632. En outre, il n'est pas contesté que la commune de Samatan et le département du Gers ont émis un avis favorable au projet lors de l'enquête publique réalisée du 15 au 30 octobre 2002. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de l'absence d'avis de la commune de Samatan et du département du Gers. 7. L'appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête publique a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement estimé à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique. 8. Le dossier d'enquête publique de l'opération d'expropriation en litige a pour seul objet l'acquisition des parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750, nécessaire à la régularisation de la piste cyclable et piétonnière créée en 2004. Toutefois, ainsi que l'ont jugé à bon droit les premiers juges, une telle régularisation ne pouvait intervenir que si le projet initial de piste cyclable et piétonnière relevait effectivement de l'intérêt général. Il ressort du dossier d'enquête publique que la pièce F " estimation sommaire des dépenses " détaillait le coût total du projet, 665 339,30 euros TTC, le montant des acquisitions foncières déjà réalisées, 6 485,56 euros, celui des acquisitions foncières restant à réaliser, 8 962 euros, le coût des travaux supporté par le syndicat mixte Lombez-Samatan, 609 838,46 euros, ainsi que le montant de la subvention obtenue, 444 600,94 euros. Ainsi, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure en raison de la seule mention du coût des acquisitions foncières concernant M. B... de 8 962 euros manque en fait. 9. Il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête publique indiquait, dans la notice descriptive, que les zones U et N étaient traversées par le projet de piste cyclable et piétonnière. En outre, dans les pièces administratives jointes au dossier d'enquête figurait le document graphique du plan local d'urbanisme permettant de situer la piste cyclable et piétonnière par rapport au zonage du plan local d'urbanisme. Ainsi, contrairement à ce que soutient l'appelant, le public a été mis à même de connaître les dispositions du plan local d'urbanisme applicables aux parcelles constituant l'emprise de la piste cyclable et piétonnière. La circonstance que le commissaire enquêteur a indiqué dans son rapport que le projet de piste cyclable se situait en zone A n'a pas eu pour effet de nuire à l'information complète de la population et n'a pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure doit être écarté. 10. Aux termes de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (...) et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint ". 11. L'opération qui fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme qu'à la double condition qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. 12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section E n° n° 746, n° 748 et n° 750 sont classées en zone N. Contrairement à ce que soutient l'appelant, une piste cyclable et piétonnière ne peut être regardée comme une aire de jeux et de loisirs, prohibée par l'article N-1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Lombez. En outre, ainsi que l'on jugé à bon droit les premiers juges, l'aménagement d'une telle piste n'est pas au nombre des occupations et utilisations des sols interdites ou soumises à conditions particulières aux termes des articles 1 et 2 du plan local d'urbanisme dans sa version applicable à la date de la décision contestée. Enfin, l'appelant n'allègue pas davantage en appel qu'en première instance que la réalisation de la piste cyclable et piétonnière serait de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans le plan local d'urbanisme. Par suite, en l'absence d'incompatibilité entre l'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique et le plan local d'urbanisme, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme doit être écarté. 13. Par ailleurs et à supposer même que la piste objet du litige serait située en partie en zone Ns du plan local d'urbanisme et en zone rouge et rouge hachurée du plan de prévention des risques inondation, l'appelant ne précise pas les dispositions législatives ou règlementaires sur la base desquelles serait requise une étude hydraulique circonstanciée et ne permet pas à la cour d'apprécier le bien-fondé du moyen tiré de la méconnaissance du plan de prévention des risques inondation. 14. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement, et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 15. Il ressort des pièces du dossier que la liaison directe entre la résidence touristique du château de Barbet et la base de loisirs réalisée sur le territoire de la commune de Samatan s'effectue par les routes départementales n° 39 et n° 632, voies à double sens relativement étroite se caractérisant par une absence de bas-côtés permettant la circulation des piétons et des cycles et un trafic élevé. Le but de la création d'une piste cyclable et piétonnière permettant de relier ces deux sites consiste, d'une part, à sécuriser les conditions de circulation des piétons et des cycles et, d'autre part, à développer l'activité touristique des communes de Lombez et Samatan, objectifs d'intérêt général. En outre, il ressort des pièces du dossier que la commune de Lombez ne possédait pas de terrains dont l'emprise aurait permis de réaliser la piste cyclable et piétonnière et que le projet choisi a permis une implantation de la piste au plus près des limites séparatives des propriétés afin d'éviter toute enclave. Par ailleurs, l'atteinte portée à la propriété privée concernant les parcelles cadastrées section E n° 744, n° 746, n° 748 et n° 750 ne représente qu'une surface de 6 887 m². Par ailleurs, il ne résulte pas des pièces du dossier que la présence de la piste cyclable aurait porté une atteinte significative à l'exploitation agricole de M. B.... Si l'appelant fait valoir que l'emprise de la piste sur sa propriété présente une largeur de douze mètres et est plus large que sur les propriétés riveraines, il n'apporte aucun commencement de preuve à l'appui de ses allégations alors que le commissaire enquêteur mentionne dans son rapport que l'emprise représentait " la même largeur que les parcelles acquises pour le reste du parcours ". Enfin, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le coût total de l'opération de 665 339,50 euros, dont le reste à charge pour la commune s'élève à 165 237,52 euros, serait excessif. Par suite, l'opération réalisée répond à une finalité d'intérêt général et les atteintes à la propriété privée qu'elle comporte ne sont pas excessives au regard des avantages attendus de l'opération. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté les demandes présentées par Gérald B.... Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B... une somme à verser à la commune de Lombez sur le fondement de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête présentée par M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., à la commune de Lombez et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités. Copie en sera adressée au préfet du Gers. Délibéré après l'audience du 24 février 2022 à laquelle siégeaient : M. Éric Rey-Bèthbéder, président, Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente-assesseure, Mme Nathalie Gay, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2022. La rapporteure, Nathalie GayLe président, Éric Rey-Bèthbéder La greffière, Angélique Bonkoungou La République mande et ordonne au préfet du Gers en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX02619