CAA de NANTES, 3ème chambre, 07/04/2023, 22NT00325, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-07
Numéro : 22NT00325
Président : M. SALVI
Rapporteur : M. Xavier  CATROUX
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : BOUQUET-ELKAIM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... D... et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique a refusé d'abroger l'arrêté du 26 janvier 1977 déterminant les terrains soumis à l'action de l'association communale de chasse agrée (ACCA) de la commune de Vue et d'abroger, à effet au 21 juillet 2020, l'arrêté du 21 juillet 1977 portant agrément de cette association. Par un jugement no 1904946 du 2 décembre 2021, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 31 janvier 2022, MM. D... et C..., représentés par Me Bouquet-Elkaïm, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 2 décembre 2021 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la décision implicite du préfet de la Loire-Atlantique rejetant leur demande tendant à l'abrogation de l'arrêté du 26 janvier 1977 et, à effet du 21 juillet 2020, de l'arrêté du 21 juillet 1977 ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de réexaminer leur demande d'abrogation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le refus d'abroger l'arrêté du 26 janvier 1977, qui est un acte réglementaire, est illégal, dès lors que cet arrêté est privé de base légale, en raison de l'illégalité de l'arrêté du 16 janvier 1975 ; en effet, à cette dernière date, la condition tenant à l'accord amiable de 60% des propriétaires représentant 60% du territoire communal n'était pas remplie ; le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 16 janvier 1975 est recevable, dès lors que cet arrêté présente aussi un caractère réglementaire ; - l'arrêté du 26 janvier 1977 est illégal, dès lors que la condition tenant à l'atteinte du double seuil ci-dessus mentionné n'était pas remplie à l'origine ; - l'illégalité de l'arrêté du 26 janvier 1997 n'a jamais cessé, dès lors que cette condition n'a jamais été respectée par la suite, la part des propriétaires ayant donné leur accord et la part de la superficie du territoire de la commune qu'ils représentent, qui n'ont jamais atteint le seuil de 60%, diminuant au cours du temps ; - l'arrêté du 21 juillet 1977 portant agrément de l'ACCA de Vue est dépourvu de base légale en raison de l'illégalité de l'arrêté du 16 janvier 1975 et le préfet devait, pour ce motif, faire droit à leur demande d'abrogation de l'arrêté portant agrément de l'ACCA et de retrait de cet agrément à compter du 21 juillet 2020, date à laquelle cet agrément était susceptible d'être renouvelé ; - le refus d'abroger l'arrêté du 21 juillet 1977 à compter du 21 juillet 2020 est entaché d'illégalité, dès lors qu'il méconnaît les dispositions de l'article L. 422-7 du code de l'environnement imposant de vérifier à chaque renouvellement quinquennal de l'agrément le respect de l'atteinte du double seuil de 60 % des propriétaires ayant donné leur accord représentant 60 % de la superficie du territoire de la commune ; - l'ensemble de la procédure de création de l'ACCA de Vue et de détermination de son territoire est entaché de fraude, dès lors que les calculs du double seuil requis, qui ont abouti à l'édiction notamment des arrêtés des 26 janvier 1977 et du 21 juillet 1977, étaient sciemment erronés ; ces calculs reposaient, en effet, sur des critères de calculs non conformes aux dispositions en vigueur en l'absence de prise en compte, d'une part, pour la détermination de la superficie du territoire communal, des voies publiques, des terrains non justiciables du droit de chasse et des forêts domaniales et avec à l'inverse la prise en compte, d'autre part, pour la détermination de la superficie des terrains dont les propriétaires ont donné leur accord, de l'ensemble des superficies y compris celles des terrains à moins de 150 mètres des habitations, des terrains clôturés, aménagés et des terrains ayant fait l'objet d'une opposition. Par un mémoire en défense enregistré le 25 mai 2022, l'association communale de chasse agréée de la commune de Vue, représentée par Me Lagier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de chacun des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande de MM. D... et C... devant le tribunal et leur requête d'appel sont entachées d'irrecevabilité, qui ne sont plus régularisables, dès lors que la décision contestée et les arrêtés du 16 janvier 1975, du 26 janvier 1977 et du 21 juillet 1977 n'ont pas été produits ; - aucun des moyens soulevés n'est fondé. Par un mémoire en défense enregistré le 14 septembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 16 janvier 1975 est inopérant ; - les autres moyens soulevés par MM. D... et C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 64-696 du 10 juillet 1964 ; - le décret n°66-747 du 6 octobre 1966 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Bouquet-Elkaïm, représentant MM. D... et C.... Considérant ce qui suit : 1. Le préfet de la Loire-Atlantique a inscrit, par un arrêté du 16 janvier 1975, la commune de Vue (Loire-Atlantique), après un avis favorable de son maire, sur la quinzième liste des communes dans lesquelles serait créée une association communale de chasse agrée (ACCA). Par un arrêté du 26 janvier 1977, ce préfet a déterminé, à la suite d'une enquête publique, les terrains situés sur la commune, soumis à l'action de l'association communale de chasse de Vue. Par un arrêté du 21 juillet 1977, l'association communale de chasse de Vue a été agréée. MM. D... et C..., propriétaires de terrains soumis à l'action de l'ACCA de Vue, ont sollicité, par un courrier du 8 février 2019 reçu le 15 février 2019, l'abrogation de l'arrêté du 26 janvier 1977 et, à compter du 21 juillet 2020, de l'arrêté du 21 juillet 1977 portant agrément de l'ACCA de Vue. Du silence gardé par le préfet de la Loire-Atlantique sur cette réclamation est née une décision implicite de rejet. Par un jugement du 2 décembre 2021, dont MM. D... et C... relèvent appel, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant leur réclamation du 8 février 2019. 2. D'une première part, aux termes de l'article 1er de la loi du 10 juillet 1964, applicable au litige : " Les associations communales et intercommunales de chasse agréées ont pour but de favoriser sur leur territoire le développement du gibier et la destruction des animaux nuisibles, la répression du braconnage, l'éducation cynégétique de leurs membres dans le respect des propriétés et des récoltes et, en général, d'assurer une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport. / (...) L'agrément leur est donné par les préfets. ". Aux termes de son article 2 : " La liste des départements où devront être créées des associations communales de chasse sera arrêtée par le ministre de l'agriculture sur proposition des préfets après avis conforme des conseils généraux, les chambres d'agriculture et les fédérations départementales des chasseurs ayant été consultées. Dans les autres départements, la liste des communes où sera créée une association communale de chasse sera arrêtée par le préfet sur demande justifiant l'accord amiable de 60 p. 100 des propriétaires représentant 60 p. 100 de la superficie du territoire de la commune, cet accord étant valable pour une période d'au moins six années. Dans le calcul de cette proportion ne seront pas compris les territoires déjà aménagés au 1er septembre 1963 supérieurs aux superficies déterminées au troisième alinéa de l'article 3 ci-après ". L'article 3 de la même loi précise que l'association communale est constituée sur les terrains autres que ceux situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation, entourés d'une clôture telle que définie par l'article 366 du code rural, ayant fait l'objet de l'opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse sur des superficies d'un seul tenant supérieures aux superficies minimales visées au troisième alinéa de l'article 3 de cette même loi ou faisant partie du domaine public de l'Etat, des départements et des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la Société nationale des chemins de fer français. Aux termes de l'article 17 du décret du 6 octobre 1966 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 10 juillet 1964, visé ci-dessus : " (...) Après vérification de l'accomplissement des formalités prévues aux articles 6, 7 et 12, ainsi que du respect par les statuts et par le règlement intérieur des dispositions obligatoires énumérées au chapitre IX, section I, l'association communale est agréée par arrêté du préfet. Cet arrêté est affiché dans la commune aux emplacements utilisés habituellement par l'administration. Les apports prévus à l'alinéa 2 de l'article 3 de la loi du 10 juillet 1964 susvisée sont réputés réalisés à la date résultant de l'application des dispositions de ce même alinéa ". 3. L'arrêté par lequel le préfet inscrit une commune sur la liste de celles où, en vertu de la loi du 10 juillet 1964 et du décret du 6 octobre 1966, une association communale de chasse devrait être créée et détermine les terrains soumis à l'action de l'ACCA ne présente pas le caractère d'un acte réglementaire. Il s'insère dans une opération complexe s'achevant avec l'édiction de l'arrêté portant agrément de l'ACCA et le transfert des droits de chasse des particuliers à cette association. L'arrêté préfectoral agréant l'association, qui a clos la procédure de constitution de celle-ci, et les autres actes qui l'ont précédé ou qui ont concouru à son intervention, n'ont pas davantage de caractère réglementaire. 4. D'une deuxième part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie (...) ". Aux termes de l'article L. 243-2 du même code : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. / L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". Enfin, aux termes de l'article L. 241-2 de ce code : " Par dérogation aux dispositions du présent titre, un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ". 5. D'une dernière part, en vertu de l'article R. 422-16 du code de l'environnement, une demande peut être adressée au président de la fédération départementale des chasseurs tendant à ce qu'une association communale de chasse agréée soit radiée de la liste départementale à condition qu'il soit justifié de l'accord amiable de 60 % des propriétaires représentant 60 % de la superficie du territoire de la commune prévue à l'article L. 422-7 du même code. Les dispositions de ce dernier article n'imposent pas que soit prononcée la radiation de la liste départementale d'une ACCA au motif que la règle de double majorité nécessaire pour sa création ne serait plus remplie, les dispositions de l'article R. 422-16 ayant pour objet d'assurer la stabilité de l'ACCA, dans le but d'intérêt général d'encourager la pratique de la chasse sur des territoires d'une superficie suffisamment importante afin de favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique. 6. En premier lieu, l'arrêté du 26 janvier 1977 déterminant les terrains soumis à l'action de l'association communale de chasse agrée (ACCA) de la commune de Vue n'avait pas de caractère réglementaire, eu égard à ce qui a été dit précédemment et constituait une décision créatrice de droit pour cette association. Le préfet a donc pu, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration rejeter la demande d'abrogation de cet acte, dès lors qu'elle a été formée plus de quarante ans après cette édiction, soit après l'expiration du délai de quatre mois prévu par les dispositions de cet article. De plus, ainsi qu'il a été dit au point précédent, le maintien de cet arrêté n'était pas subordonné au fait que la règle de double majorité nécessaire pour sa création reste remplie. La demande d'abrogation de cet arrêté n'entrait donc pas dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration. Il suit de là que les illégalités, dont serait entaché cet arrêté, selon les requérants, dès son édiction, sont sans incidence sur la légalité du rejet de leur demande d'abrogation de cet acte. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de la double majorité prévue par l'article 2 de la loi du 10 juillet 1964 et celui tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 16 janvier 1975 ne peuvent qu'être écartés. 7. En deuxième lieu, l'arrêté du 27 juillet 1977, agréant l'ACCA de Vue, qui crée des droits pour cette association et ses membres, n'a pas davantage que l'arrêté du 26 janvier 1977 de caractère réglementaire. Pour les mêmes raisons que celles exposées au point précédent, le préfet pouvait sans méconnaître les dispositions citées au point 4 rejeter la demande d'abrogation de cet arrêté compte tenu de la date de son édiction. Les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 16 janvier 1975 et, à le regarder soulevé à l'encontre de la décision contestée, de l'arrêté du 27 juillet 1977, ne peuvent donc qu'être écartés. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 422-7 du code de l'environnement, qui n'imposent pas que soit prononcée la dissolution d'une ACCA au motif que la règle de double majorité nécessaire pour sa création n'est plus remplie et n'impliquent pas non plus de vérifier à chaque renouvellement de l'agrément de l'ACCA le respect de cette règle. 8. En dernier lieu, il résulte des dispositions combinées des articles 2 et 3 de la loi du 10 juillet 1964 et de ses travaux préparatoires que le législateur a entendu prendre uniquement en compte, pour le calcul de la majorité requise pour la création facultative d'une association communale de chasse agréée, les terres de la commune qui ne sont pas exclues de plein droit du ressort d'une telle association. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'administration n'a commis aucune erreur en n'intégrant pas certains terrains dans l'assiette de la superficie de la commune à prendre en compte pour la détermination de la superficie du territoire communal, certaines parcelles correspondant notamment aux voies publiques et à des terrains non justiciables du droit de chasse. En outre, si MM. D... et C... soutiennent que la superficie totale des terrains des propriétaires apportant leur droit de chasser a été sciemment et indument majorée en intégrant, notamment, plusieurs fois les mêmes terrains ainsi que des terrains non justiciables du droit de chasse, comme des voies publiques et l'église ou le cimetière, cela n'est pas établi par les pièces du dossier, ni par la circonstance qu'ils font valoir que plusieurs parcelles, d'une superficie différente, portent le même intitulé de " bourg ". De plus, à supposer même que les calculs effectués par l'administration pour déterminer si la règle de la double majorité était respectée, comportaient des erreurs, il n'est pas non plus établi que ces erreurs aient effectivement eu une incidence sur le respect de cette condition, ni qu'elles résulteraient de démarches frauduleuses. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure de création de l'ACCA de Vue et de détermination de son territoire et en particulier l'édiction des arrêtés des 26 janvier et 27 juillet 1977 seraient entachées de fraude doit être écarté, en l'absence de preuve de cette fraude. 9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que MM. D... et C... ne sont pas fondés à soutenir que, c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation du refus d'abroger les arrêtés des 26 janvier et 27 juillet 1977. 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 11. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D... et de M. C... la somme que demande l'ACCA de Vue au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'ACCA de Vue présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... D..., à M. A... C..., à l'association communale de chasse agrée de Vue et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Une copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient : - M. Salvi, président, - Mme Brisson, présidente-assesseure, - M. Catroux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe 7 avril 2023. Le rapporteur X. B...Le président D. SALVI La greffière A. Martin La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT00325