CAA de NANTES, 2ème chambre, 24/01/2020, 18NT03462, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-01-24
Numéro : 18NT03462
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : HERALD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL Chaume Solar a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser une somme globale de 15 903 365 euros hors taxes en réparation des préjudices subis consécutivement aux arrêtés du 4 juin 2010 par lesquels le préfet de la Sarthe a refusé de lui délivrer les permis de construire en vue de la réalisation d'une centrale photovoltaïque sur le territoire des communes de Saint-Pierre-de-Chevillé et de Dissay-sous-Courcillon Par un jugement n°s 1604991 du 17 juillet 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 13 septembre 2018, la SARL Chaume Solar, représentée par la Me B... avocats associés, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 17 juillet 2018 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 15 893 365 euros ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 800 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : ­ le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les droits de la défense n'ont pas été respectés en violation des stipulations du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en l'absence de communication des écritures de l'Etat et des conclusions du rapporteur public ; ­ du fait du refus illégal des permis de construire, elle a été dans l'impossibilité juridique et matérielle de produire sa demande complète de raccordement électrique avant la mise en place du moratoire imposé par le décret du 9 décembre 2010 ; ­ les préjudices dont elle fait état présentent un préjudice direct et certain ; ­ elle a engagé inutilement des frais pour présenter ses demandes de permis de construire pour un montant de 53 365 euros ; ­ alors que son projet bénéficiait du soutien des pouvoirs publics locaux, qu'elle avait mis en place une solution technique et financière fiable, elle a subi une perte de chance de conclure un contrat d'achat aux tarifs prévus par l'arrêté tarifaire du 12 janvier 2010 et de réaliser les marges bénéficiaires liés à l'exploitation du parc solaire sur vingt ans, ce qui représente un préjudice de 15 840 000 euros. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ­ la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; ­ le code de l'énergie ; ­ le code de l'environnement ; ­ le code de l'urbanisme ; ­ la loi n° 2000-108 du 10 février 2000; ­ le décret n°2000-1196 du 6 décembre 2000 ; ­ le décret n°2000-877 du 7 septembre 2000 ; ­ l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; ­ l'arrêté du 16 mars 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ; ­ l'arrêté du 31 août 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ­ le rapport de M. A...'hirondel, ­ les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, ­ et les observations de Me B..., représentant la société Chaume Solar SARL. Considérant ce qui suit : 1. M. C... D... a créé, le 23 décembre 2008, la SARL Chaume Solar dont les statuts ont été enregistrés le 5 janvier 2009 et qui a notamment pour objet " l'installation et l'exploitation d'unités de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil sur des terrains ou bâtiments dont elle sera propriétaire ou laissés à disposition par voie de location ou autrement ". Cette société a sollicité, le 16 novembre 2009, la délivrance de deux permis de construire pour la construction de locaux techniques et postes de livraison pour la mise en oeuvre d'une centrale photovoltaïque, d'une puissance d'environ 10 MWc, sur le territoire des communes de Saint-Pierre-de-Chevillé et Dissay-sous-Courcillon (Sarthe). Par deux arrêtés du 4 juin 2010, le préfet de Sarthe a refusé de délivrer ces permis de construire. Par deux jugements n°s 1008955 et 1008956 du 16 avril 2013 devenus définitifs, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces arrêtés préfectoraux ainsi que les décisions rejetant les recours gracieux et les recours hiérarchiques. La SARL Chaume Solar relève appel du jugement du 17 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des préjudices résultant du refus de délivrance des permis de construire. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, la société requérante ne saurait faire grief aux premiers juges de ne pas lui avoir communiqué le mémoire en défense du préfet de la Sarthe, enregistré le 4 janvier 2017 dès lors qu'il résulte du point 3 du jugement attaqué, qu'il a été écarté des débats et qu'il a été, par suite, sans influence sur le sens du jugement. 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne. ". Il ne résulte ni de ces dispositions - dont la société requérante ne soutient pas qu'elles auraient été méconnues - ni du principe du caractère contradictoire de la procédure, rappelé par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que les parties devraient avoir communication des conclusions du rapporteur public avant l'audience. 4. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le jugement attaqué a méconnu le droit à un procès équitable ainsi que le principe d'égalité des armes, garantis par les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. Sur les conclusions indemnitaires : 5. L'illégalité entachant les décisions du préfet de la Sarthe du 4 juin 2010 refusant de délivrer à la SARL Chaume Solar les permis de construire pour l'installation d'une centrale photovoltaïque sur les communes de Saint-Pierre-de-Chevillé et Dissay-sous-Courcillon constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, pour autant qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain. En ce qui concerne le chef de préjudice portant sur les frais engagés pour déposer les demandes de permis de construire : 6. La société requérante demande la réparation du préjudice financier correspondant aux frais de constitution des dossiers de demande de permis de construire, qui s'élèvent à 53 365 euros. Si par les deux jugements précités du 16 avril 2013 devenus définitifs, le tribunal administratif de Nantes a annulé les arrêtés portant refus des permis de construire sollicités par la société Chaume Solar, l'administration a statué de nouveau sur les demandes de permis de construire dont elle restait saisie et les a délivrés le 10 décembre 2013. Il n'est pas contesté, ainsi que l'ont retenu les premiers juges au point 6 de leur décision, que l'administration a statué au vu des dossiers présentés initialement par la société requérante dans le cadre de ses demandes déposées le 16 novembre 2009. La SARL Chaume Solar n'établit pas, ni même n'allègue avoir dû supporter des frais supplémentaires de constitution de ces dossiers de demande postérieurement à la date des refus des permis de construire annulés. Par suite, la société requérante n'établissant pas avoir engagé inutilement des frais afin de constituer les dossiers de demande de permis de construire, ce chef de préjudice doit être écarté. En ce qui concerne le préjudice commercial : 7. La SARL Chaume Solar sollicite l'indemnisation de son préjudice résultant d'une perte des bénéfices, calculée sur une période de vingt ans et estimée à 15 840 000 euros, qu'elle aurait dû dégager en exploitant son parc solaire et dont elle a été privée en raison de l'illégalité fautive des refus de permis de construire que le préfet de la Sarthe lui a opposés le 4 juin 2010. Le préjudice allégué par la société requérante constitue un préjudice commercial. Un tel préjudice ne peut, toutefois, ouvrir droit à réparation dès lors que la réalisation des bénéfices escomptés ne présente, en principe, qu'un caractère purement éventuel. La SARL Chaume Solar se prévaut de circonstances particulières permettant de faire regarder son préjudice comme présentant un caractère direct et certain dès lors qu'elle fait valoir que les refus de permis de construire lui ont fait perdre une chance de conclure avec ERDF un contrat d'achat au tarif préférentiel prévu par l'arrêté du 12 janvier 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil. 8. Aux termes de l'article 10 de la loi visée ci-dessus du 10 février 2000, repris désormais à l'article L. 314-1 du code de l'énergie : " (...) Électricité de France (...) [est] tenue de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par : (...) 2° Les installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables (...) Un décret en Conseil d'Etat fixe les limites de puissance installée des installations de production qui peuvent bénéficier de l'obligation d'achat (...) ". Aux termes de l'article 2 du décret du 6 décembre 2000, repris désormais à l'article D. 314-15 du code de l'énergie : " Lorsque les conditions fixées par l'article 10 de la loi du 10 février 2000 susvisée sont réunies, les producteurs qui en font la demande bénéficient de l'obligation d'achat d'électricité prévue par ledit article, pour les installations de production d'électricité utilisant des énergies renouvelables correspondant aux catégories suivantes : (...) 3° Installations, d'une puissance installée inférieure ou égale à 12 mégawatts, utilisant l'énergie radiative du soleil (...) ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 16 mars 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 : " Les installations mises en service avant le 15 janvier 2010 bénéficient des conditions d'achat telles qu'elles résultaient des dispositions de l'arrêté du 10 juillet 2006 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n°200-1196 du 6 décembre 2000. / Parmi les installations non mises en service avant le 15 janvier 2010, seules peuvent bénéficier des conditions d'achat mentionnées ci-dessus les installations suivantes : / Installations pour lesquelles le producteur a donné son accord sur la proposition technique et financière de raccordement transmise par le gestionnaire de réseau et a versé, avant le 11 janvier 2010, le premier acompte dans les conditions définies par la documentation technique de référence du gestionnaire de réseau ; / Installations pour lesquelles une demande de contrat d'achat, conforme aux dispositions de l'arrêté du 10 juillet 2006 précité et du décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 modifié susvisé, a été déposée avant le 1er novembre 2009 ; (...) ". 9. Par ailleurs, aux termes de l'article 8 de l'arrêté ministériel du 31 août 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000, qui a abrogé l'arrêté ministériel du 12 janvier 2010 : " les installations pour lesquelles le producteur a envoyé une demande complète de raccordement au sens de l'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2010 précité avant l'entrée en vigueur du présent arrêté et qui ne peuvent bénéficier, en application des dispositions de l'arrêté du 16 mars 2010 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par certaines installations utilisant l'énergie radiative du soleil telles que visées au 3° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000, des conditions d'achat définies par l'arrêté du 10 juillet 2006, bénéficient des conditions d'achat telles qu'elles résultaient des dispositions de l'arrêté du 12 janvier 2010 précité (...) ". Selon l'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2010 : " La date de demande complète de raccordement au réseau public par le producteur détermine les tarifs applicables à une installation. La demande complète doit comporter les éléments définis à l'article 2 ainsi que les éléments précisés dans la documentation technique de référence du gestionnaire de réseau public auquel l'installation est raccordée. Les tarifs applicables sont définis à l'annexe 1 du présent arrêté. (...) ". 10. Il résulte de l'instruction qu'au 4 juin 2010, date de refus des permis de construire annulés, la société requérante n'avait pas obtenu l'accord sur la proposition technique et financière de raccordement transmise par le gestionnaire de réseau et n'avait pas versé, avant le 11 janvier 2010, le premier acompte. En particulier, le résultat de l'étude de faisabilité du 17 novembre 2009 que lui a adressé Electricité de France, faisant suite à la demande de renseignement du 29 septembre 2009, ne vaut pas, alors même qu'elle conclut à ce que " le producteur peut être raccordé en l'état ", offre de raccordement ainsi qu'il est, au demeurant, précisé à la page 3 de ce document, qui renvoie la société au référentiel technique pour connaître l'ensemble des dispositions réglementaires et les règles techniques complémentaires que le distributeur applique à l'ensemble des utilisateurs pour assurer l'accès au réseau public de distribution. Par suite, la SARL Chaume Solar ne remplissait pas les conditions fixées par l'arrêté du 16 mars 2010 pour pouvoir bénéficier des conditions d'achat résultant des dispositions de l'arrêté du 10 juillet 2006. Toutefois, les permis de construire n'ayant été délivrés que le 10 décembre 2013, elle aurait néanmoins pu prétendre au bénéfice de ce tarif, en application de l'article 8 de l'arrêté ministériel du 31 août 2010, si elle établit avoir déposé une demande complète de raccordement au réseau public, au plus tard le 2 septembre 2010, date d'entrée en vigueur de cet arrêté, dans les conditions définies à l'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2010, qui prévoit notamment que la demande doit contenir les éléments précisés dans la documentation technique de référence du gestionnaire de réseau public auquel l'installation est raccordée. 11. Selon cette documentation technique de référence, la demande de raccordement prend la forme, selon la finalité de la demande, soit d'une étude de faisabilité, soit d'une étude détaillée, soit d'une proposition technique et financière. La demande d'étude détaillée, qui est facultative, est destinée aux demandeurs dont le projet est bien avancé tant techniquement qu'administrativement et qui souhaitent disposer, dans l'état de la file d'attente au moment de sa demande, du résultat d'une étude de raccordement. Le porteur de projet peut aussi adresser directement une demande de proposition technique et financière, laquelle ne peut être formulée que lorsque le projet est administrativement autorisé pour permettre l'entrée dans la file d'attente laquelle tient compte de l'ordre d'arrivée des demandes mais aussi de la forte probabilité d'aboutissement du projet. Seule la proposition technique et financière comportant l'intégralité des éléments techniques et administratifs du dossier constitue l'engagement contractuel du gestionnaire du réseau concernant le montant de la contribution due et le délai maximum de mise à disposition du raccordement. Pour pouvoir présenter une proposition technique et financière, le projet doit être administrativement autorisé. En l'espèce, le projet de réalisation d'installations photovoltaïques au sol présenté par la SARL Chaume Solar nécessitait, outre une autorisation au titre du droit de l'urbanisme, des autorisations au titre du droit de l'environnement et du droit de l'énergie. 12. En premier lieu, aux termes de l'article R. 122-8 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au présent litige " (...) la procédure de l'étude d'impact est applicable quel que soit le coût de leur réalisation, aux aménagements, ouvrages et travaux définis ci-après : / (...) 16° Travaux d'installation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est supérieure à deux cent cinquante kilowatts ; (...) ". L'autorisation administrative est délivrée selon la procédure prévue à l'article R. 122-13 du même code. De même l'article R. 123-1 de même code dans sa rédaction applicable prévoit que: " I. - La liste des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux qui doivent être précédés d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 est définie aux annexes I à III du présent article " Selon l'annexe 1, sont soumis à enquête publique : " Travaux d'installation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est supérieure à deux cent cinquante kilowatts ". Il suit de là que le projet de la SARL Chaume Solar qui portait sur des installations d'une puissance de crête d'environ 10 000 kilowatts était soumis à autorisation. Pour les installations soumises à une telle étude d'impact avec enquête publique, la documentation technique de référence exige, pour entrer dans la file d'attente, que le porteur du projet présente l'autorisation administrative. Contrairement à ce que soutient la société requérante, cette exigence ne vise pas les seules installations existantes déjà raccordées au réseau, la soumission de son projet à l'étude d'impact lui ayant été au demeurant rappelée lors de la réunion publique du 6 avril 2009. A défaut de justifier avoir sollicité et obtenu une telle autorisation dans le délai requis par l'arrêté du 31 août 2010, les refus de permis de construire du 4 juin 2010 n'ont pas fait perdre à la société requérante une chance de pouvoir bénéficier des conditions d'achat résultant des dispositions de l'arrêté du 12 janvier 2010. 13. En second lieu, et d'une part, aux termes de l'article 6 de loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, dans sa version initiale applicable à la date des refus de permis de construire : " II. - Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements, les nouvelles installations de production sont exploitées par toute personne, sous réserve des dispositions des articles L. 2224-32 et L. 2224-33 du code général des collectivités territoriales, dès lors que cette personne est titulaire d'une autorisation d'exploiter obtenue selon la procédure prévue à l'article 7, le cas échéant au terme d'un appel d'offres tel que prévu à l'article 8. / Toutefois, les installations dont la puissance installée par site de production est inférieure ou égale à 4,5 mégawatts sont réputées autorisées sur simple déclaration préalable adressée au ministre chargé de l'énergie, qui en vérifie la conformité avec les dispositions de la présente loi. ". Selon l'article 7 de cette loi, codifié désormais à l'article L. 311-1 du code de l'énergie : " I. - L'autorisation d'exploiter est délivrée par le ministre chargé de l'énergie (...) ". 14. La direction régionale de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement (DRIRE) Pays de la Loire a informé, par courrier du 22 septembre 2008, la SARL Chaume Solar qu'une demande d'autorisation d'exploiter devait être adressée à la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) " dès lors que toutes les indications et les pièces mentionnées à l'article 2 du décret n°2000-877 du septembre 2000 modifié par le décret n°2007-1307 du 4 septembre 2007, pourront être fournies. Pour ne pas cumuler les délais, cette procédure peut être lancée parallèlement à celle relative à la demande de délivrance du certificat ouvrant droit à l'obligation d'achat d'électricité ". La société requérante n'établit pas avoir effectué une demande d'autorisation auprès de la DGEC et avoir obtenu l'autorisation requise. 15. D'autre part, il résulte de la lettre de mission du 7 décembre 2009 que la société requérante a adressée au conseil financier, que le projet nécessite un investissement estimé à 40 millions d'euros plus frais. Selon le rapport de ce conseiller financier du 6 janvier 2010, l'importance de l'investissement et des enjeux économiques nécessite de développer le projet dans le cadre d'un partenariat soit avec un industriel reconnu du secteur de l'énergie renouvelable, soit avec un opérateur financier ayant une expérience confirmée dans ce domaine. Il invitait le promoteur à chercher des fonds auprès de personnes physiques (dans le cadre de la loi " TEPA ") et d'investisseurs financiers acceptant d'être minoritaires, ces investisseurs devant jouer " un rôle important dans le processus de décision financière et (...) le résultat de ces négociations pourrait avoir un impact significatif dans le montage financier ". Si le gérant de la société requérante a entendu à cette fin, ainsi qu'il ressort de la lettre d'intention du 23 décembre 2009 de la société Exosun, chargée de l'installation des panneaux photovoltaïques, créer une structure Holding D... destinée à recueillir les fonds nécessaires auprès des partenaires financiers amenés par cette société, il ne résulte pas de l'instruction que la société requérante aurait disposé des moyens financiers pour réaliser son projet alors qu'aux termes de l'article 2 du décret n°2000-877 du 7 septembre 2000 modifié par le décret n°2007-1307 du 4 septembre 2007 relatif à l'autorisation d'exploiter les installations de production d'électricité, la demande d'autorisation doit notamment comporter " 2° Une note précisant les capacités techniques, économiques et financières du pétitionnaire ". 16. Il suit de là, et alors même qu'elle aurait pu présenter devant le gestionnaire du réseau de transport d'électricité, une proposition technique et financière, le projet de la SARL Chaume Solar présentait un caractère aléatoire faute pour la société requérante d'établir avoir effectué une demande d'autorisation auprès de la DGEC et avoir obtenu l'autorisation requise, ni d'avoir disposé des capacités financières pour réaliser son projet. Par suite, l'illégalité fautive retenue à l'encontre de l'Etat ne présente pas, en tout état de cause, un lien de causalité direct et certain avec le préjudice commercial qu'elle allègue. 17. Il résulte de tout ce qui précède, qu'en l'absence de tout lien de causalité direct et certain entre les préjudices dont il est demandé réparation et la faute retenue à l'encontre de l'Etat, les conclusions indemnitaires présentées par la SARL Chaume Solar ne peuvent qu'être rejetées. Il suit de là que cette société n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SARL Chaume Solar demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL Chaume Solar est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Chaume Solar et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Une copie sera adressée au préfet de la Sarthe. Délibéré après l'audience du 7 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. A...'hirondel, premier conseiller, - Mme Bougrine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 24 janvier 2020. Le rapporteur, M. E...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 18NT034628 1