Conseil d'État, , 11/12/2020, 447295, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-11
Numéro : 447295

Vu les procédures suivantes : I. Sous le n° 447295, par une requête, enregistrée le 7 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société par actions simplifiée à associé unique (SASU) CF Groupe, M. F... B..., M. A... D..., Mme I... G..., M. H... C... et Mme J... E... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution du I de l'article 40 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils justifient d'un intérêt pour agir eu égard, d'une part, à l'objet social de la société requérante et, d'autre part, à la qualité de dirigeant et de salariés de cette société des autres requérants ; - la condition d'urgence est remplie dès lors que, d'une part, les restaurants sont actuellement fermés et, d'autre part, la période des fêtes de fin d'année approche, période la plus rentable pour les restaurateurs ; - il est porté une atteinte grave à la liberté du commerce et de l'industrie, dès lors que le maintien de la fermeture des restaurants sur tout le territoire et pendant la période des fêtes est susceptible d'entraîner la faillite des restaurateurs mais également de nombreuses autres entreprises, notamment de pêcheurs ; - cette atteinte est manifestement illégale en ce qu'elle est disproportionnée, injustifiée et non-nécessaire pour poursuivre l'objectif de lutte contre l'épidémie de covid-19 dès lors que, en premier lieu, la situation sanitaire s'améliore, en deuxième lieu, les mesures de précautions sanitaires strictes mises en place dans les restaurants pour le personnel et les clients sont suffisantes pour limiter les contaminations et, en dernier lieu, les restaurants ne contribuent que de manière infime à la propagation du virus alors que la fermeture totale de ces lieux a des conséquences financières importantes, particulièrement en période de fêtes de fin d'année ; - la mesure contestée méconnaît le principe d'égalité dès lors que les restaurants collectifs sont autorisés à ouvrir alors que le risque sanitaire y est plus élevé ; - cette mesure est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors, d'une part, que des mesures moins attentatoires aux libertés auraient pu être mises en place et, d'autre part, elle s'applique sur tout le territoire sans distinguer les communes plus ou moins touchées par le virus. II. Sous le n° 447307, par une requête, enregistrée le 7 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la SASU CF Groupe, M. F... B..., M A... D..., Mme I... G..., M. H... C... et Mme J... E... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'article 40 I du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils justifient d'un intérêt pour agir eu égard, d'une part, à l'objet social de la société requérante et, d'autre part, à la qualité de dirigeant et de salariés de cette société des autres requérants ; - la condition d'urgence est remplie dès lors que, d'une part, les restaurants sont actuellement fermés et, d'autre part, la période des fêtes de fin d'année approche, période la plus rentable pour les restaurateurs ; - il existe pour les raisons qui suivent un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté ; - la mesure contestée est disproportionnée, injustifiée et non-nécessaire pour poursuivre l'objectif de lutte contre l'épidémie de covid-19 dès lors que, en premier lieu, la fermeture des restaurants, sur tout le territoire et dans une durée illimitée, peut entraîner la faillite des restaurateurs, en deuxième lieu, la situation sanitaire s'améliore, en troisième lieu, les mesures de précautions sanitaires strictes mises en place pour le personnel et les clients sont suffisantes pour limiter les contaminations et, en dernier lieu, les restaurants ne contribuent que de manière infime à la propagation du virus alors que la fermeture totale de ces lieux a des conséquences financières importantes, particulièrement en période de fêtes de fin d'année ; - elle méconnaît le principe d'égalité dès lors que les restaurants collectifs sont autorisés à ouvrir alors que le risque sanitaire est plus élevé ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors, d'une part, que des mesures moins attentatoires aux libertés auraient pu être mises en place et, d'autre part, elle s'applique sur tout le territoire sans distinguer les communes plus ou moins touchées par le virus. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : la Constitution, et notamment son Préambule ; le code de la santé publique ; le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, modifié notamment par le décret n° 2020-1358 du 6 novembre 2020 ; le code de justice administrative ; Considérant ce qui suit 1. Les requêtes visées ci-dessus, qui sont présentées, pour l'une, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, pour l'autre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du même code, sont dirigées contre la même décision. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance. 2. En vertu de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. Sur le cadre du litige : 3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (...) / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / (...) 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public. " Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. " 4. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. 5. Une nouvelle progression de l'épidémie au cours des mois de septembre et d'octobre, dont le rythme n'a cessé de s'accélérer au cours de cette période, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre dernier, sur le fondement des articles L. 131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret dont la suspension de l'exécution de l'article 40 est demandée, prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. L'article 1er de la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus. Sur la base légale de la fermeture des restaurants : 6. Pour faire face à la situation d'urgence sanitaire, le gouvernement, en prenant les mesures détaillées par le décret du 29 octobre 2020, a fait le choix d'une politique qui cherche à casser la dynamique actuelle de progression du virus par la stricte limitation des déplacements de personnes hors de leur domicile. A cette fin, il a, à l'article 4 du décret, interdit tout déplacement des personnes hors de leur lieu de résidence et fixé une liste limitative des exceptions à cette interdiction. A la même fin, le gouvernement a interdit l'accès du public à certains établissements relevant des types d'établissements définis par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation. Il a en outre fortement encadré les conditions d'accès aux établissements dont l'accès n'était pas interdit. Ainsi, aux termes de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, dans sa version applicable, issue du décret du 6 novembre susvisé : " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type N : Restaurants et débits de boisson ; / (...). / Par dérogation, les établissements mentionnés au présent I peuvent continuer à accueillir du public pour : / - leurs activités de livraison et de vente à emporter ; / (...) - la restauration collective en régie et sous contrat ; / - la restauration assurée au bénéfice exclusif des professionnels du transport routier dans le cadre de l'exercice de leur activité professionnelle, entre 18 heures et 10 heures du matin ; le représentant de l'Etat dans le département arrête la liste des établissements qui, eu égard à leur proximité des axes routiers et à leur fréquentation habituelle par les professionnels du transport routier, sont autorisés à accueillir du public en application du présent alinéa. / II. - Pour la restauration collective en régie ou sous contrat, ainsi que la restauration assurée au bénéfice exclusif des professionnels du transport routier, les gérants des établissements mentionnés au I organisent l'accueil du public dans les conditions suivantes : / 1° Les personnes accueillies ont une place assise ; / 2° Une même table ne peut regrouper que des personnes venant ensemble ou ayant réservé ensemble, dans la limite de six personnes ; / 3° Une distance minimale d'un mètre est garantie entre les chaises occupées par chaque personne, sauf si une paroi fixe ou amovible assure une séparation physique. Cette règle de distance ne s'applique pas aux groupes, dans la limite de six personnes, venant ensemble ou ayant réservé ensemble ; / 4° La capacité maximale d'accueil de l'établissement est affichée et visible depuis la voie publique lorsqu'il est accessible depuis celle-ci. / III. - Portent un masque de protection : / 1° Le personnel des établissements ; / 2° Les personnes accueillies de onze ans ou plus lors de leurs déplacements au sein de l'établissement ". La SASU CF Groupe et autres demandent la suspension, sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, du I de l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, tel que modifié par le décret du 6 novembre susvisé. Sur les conclusions à fin de suspension présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 7. Aux termes de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". En ce qui concerne la nécessité et la proportionnalité de la fermeture nationale des restaurants : S'agissant de la situation sanitaire générale et le risque afférent à l'ouverture des restaurants : 8. A la date du 6 novembre 2020, 1 661 853 cas ont été confirmés positifs au virus en France, soit 60 486 de plus en 24h. Le taux de positivité des tests était situé à 20,64 %. 39 865 décès étaient à déplorer, soit 398 de plus en 24h à l'hôpital. Le taux d'incidence était alors de 464,68 pour 100 000 habitants et le taux de reproduction effectif du virus de 1,14. Le taux d'occupation des lits en réanimation par des patients atteints de la Covid-19 par rapport à la capacité initiale des établissements restait à un niveau élevé, avec un taux de 85,4 % en moyenne nationale (134 % en Auvergne Rhône-Alpes, 109 % en Haut-de-France, 90 % en Ile -de-France ou 101 % en région PACA). 9. La contamination à la covid-19 s'opère principalement par gouttelettes respiratoire, par contact et par voie aéroportée et une distance d'un mètre ne suffit pas à elle seule à limiter la contagion en espace clos. Il est également possible d'être contaminé par le biais des surfaces sur lesquelles le virus s'est déposé. Le Haut conseil pour la santé publique, dans son avis du 17 septembre 2020, ainsi que le comité de scientifiques, dans sa note d'alerte du 22 septembre 2020, ont tous deux souligné que les expositions et transmissions ont lieu principalement, d'une part, au sein de la famille et, d'autre part, en cas de regroupements sociaux avec forte densité de personne. La durée de présence dans un même espace clos avec plusieurs personnes aggrave par ailleurs le risque de contamination. Il résulte en outre de diverses études scientifiques disponibles sur internet, et notamment de l'étude Mobility network models of COVID-19 explain inequities and inform reopening, réalisée à partir des données de géolocalisation de 98 millions d'habitants des 10 plus importantes aires urbaines des Etats-Unis et publiée le 10 novembre 2020 dans la revue Nature, que les restaurants, bars et hôtels, présentent, avec les salles de sport, un risque significativement plus élevé de transmission du virus que les autres lieux de brassage de population, y compris les commerces. S'agissant de la possibilité de mesures moins contraignantes que la fermeture des restaurants sur l'ensemble du territoire : 10. Les requérants font valoir que les différences existant dans la situation sanitaire des régions et des villes françaises justifient une appréciation géographiquement différenciée des mesures à prendre. Toutefois, la situation sanitaire, telle que décrite au point 8, a mis sous tension l'ensemble du système de santé et a rendu nécessaire, sur l'ensemble du territoire, des transferts de patients entre régions et avec des pays voisins ainsi que des déprogrammations d'hospitalisations non urgentes. Il n'apparaît pas, eu égard au risque afférent à la fréquentation des restaurants, mentionnés au point précédent, qu'une approche différenciée selon les territoires eut été de nature à permettre de casser la dynamique actuelle de progression du virus et de limiter le risque de saturation des services de réanimation. 11. Les requérants estiment en outre que des mesures moins drastiques que la fermeture - comme le contrôle aux frontières, la distribution massive de masques ou le télétravail obligatoire - étaient susceptibles d'aboutir à un résultat sanitaire satisfaisant et que la mesure de fermeture est, par suite, disproportionnée. Toutefois, ces mesures n'apparaissent pas susceptibles d'aboutir à un effet sanitaire comparable à celui attendu de la fermeture. C'est d'ailleurs l'échec de la mesure de couvre-feu mise en oeuvre à compter du 17 octobre dernier qui a justifié l'adoption de mesures plus contraignantes. Ainsi, alors même que ni le maintien de l'autorisation de vente à distance et de vente à emporter ni l'élargissement et le renforcement des mesures de soutien aux entreprises, mis en oeuvre par le gouvernement, ne sont de nature à compenser les pertes de revenus subies par les restaurateurs, l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie, aussi significative soit-elle, n'est pas excessive eu égard aux risques sanitaires encourus, pour la population générale, du fait du brassage de population dans les salles de consommation sur place de ces établissements. En ce qui concerne l'atteinte au principe d'égalité : 12. Il n'apparaît pas que la restauration collective présenterait, au regard du seul risque sanitaire, une situation différente de celle de la restauration traditionnelle. En revanche, comme il a été rappelé au point 6, le gouvernement a fait le choix, au vu de la situation sanitaire décrite au point 8, d'interdire aux personnes de se déplacer hors de leur lieu de résidence, sauf exceptions limitativement énumérées, au nombre desquelles figure, lorsque le télétravail est impossible, les déplacements à motif professionnel. Le gouvernement a en outre choisi, au nom de l'intérêt de l'enfant, de maintenir les établissements scolaires ouverts. En autorisant la restauration collective, qui a un objet différent de la restauration ordinaire et est placée dans une situation différente au regard des nécessités liées à la poursuite de la vie du pays, l'article 40 du décret du 29 octobre 2020 n'a porté atteinte ni au principe d'égalité, ni d'ailleurs à celui de libre concurrence. Pour les mêmes motifs, il en va d'ailleurs de même de l'accueil le soir et la nuit des seuls transporteurs routiers par certains restaurants spécifiquement désignés. 13. Il résulte de ce qui précède qu'aucun des moyens soulevés n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence, que la requête de la SASU CF Groupe et autres doit être rejetée. Sur les conclusions à fin de suspension présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 14. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". 15. Pour les mêmes motifs que ceux indiqués aux points précédents et au vu de la situation sanitaire appréciée au vu des indicateurs disponibles à la date de la présente ordonnance sur le site de Santé publique France, les moyens tirés de ce que les dispositions en cause du décret du 29 octobre 2020 porteraient une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l'industrie ne peuvent qu'être écartés. 16. Il résulte de ce qui précède que la requête présentée par la SASU CF Groupe et autres au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doit être rejetée. 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de la SASU CF Groupe et autres est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par actions simplifiée à associé unique CF Groupe, premier requérant dénommé.