Conseil d'État, 8ème - 3ème chambres réunies, 19/07/2016, 389845
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème - 3ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-19
Numéro : 389845
Rapporteur : M. Vincent Uher
Commissaire du gouvernement : M. Benoît Bohnert
Avocat(s) : SCP BORE, SALVE DE BRUNETON ; BALAT

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés le 29 avril 2015 et les 26 janvier et 7 juin 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société anonyme Gurdebeke demande au Conseil d'État : 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir le formulaire de déclaration figurant en annexe 1 de la circulaire n° 15-019 du 3 avril 2015 du ministre des finances et des comptes publics relative à la taxe générale sur les activités polluantes, ainsi que le tableau figurant au a) du 4 du II-1 de cette circulaire et, à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir ce même formulaire, ainsi que les tarifs de 32 et 40 euros définis au A et au D du même tableau ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 62 ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la convention européenne de sauvegarde des droits l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - la directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge de déchets ; - le code des douanes ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - la décision n° 2015-482 QPC du 17 septembre 2015 du Conseil constitutionnel ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Vincent Uher, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Benoît Bohnert, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Balat, avocat de la SA Gurdebeke et à la SCP Boré, Salve de Bruneton, avocat du ministre des finances et des comptes publics ; 1. Considérant que la société Gurdebeke exploite à Hardivilliers (Oise) une installation de stockage de déchets non dangereux autorisée en application du titre 1er du livre V du code de l'environnement et spécialisée dans le stockage de déchets non fermentescibles peu évolutifs, dont les caractéristiques ne permettent techniquement pas de générer du biogaz ; qu'elle est redevable de la taxe générale sur les activités polluantes due au titre des déchets réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux, sans pouvoir bénéficier des tarifs réduits de 14 et 20 euros la tonne prévus pour ceux de ces déchets faisant l'objet d'une valorisation par la génération de biogaz ; qu'elle demande l'annulation pour excès de pouvoir du formulaire de déclaration figurant en annexe 1 de la circulaire n° 15-019 du 3 avril 2015 du ministre des finances et des comptes publics relative à la taxe générale sur les activités polluantes, ainsi que, à titre principal, du tableau figurant au a) du 4 du II-1 de cette circulaire définissant les tarifs applicables aux différentes catégories de déchets non dangereux et, à titre subsidiaire, des tarifs de 32 et 40 euros définis au A et au D de ce tableau ; Sur le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des dispositions attaquées : 2. Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 266 undecies du code des douanes, la forme de la déclaration de la taxe générale sur les activités polluantes et les énonciations qu'elle doit contenir sont fixées conformément aux dispositions du 4 de l'article 95 du même code ; qu'aux termes de ces dernières dispositions : " Le directeur général des douanes et droits indirects détermine par arrêté la forme des déclarations autres que celles prévues par les règlements communautaires en vigueur. Il fixe également les énonciations qu'elles doivent contenir et les documents qui doivent y être annexés " ; qu'il résulte de ces dispositions que le directeur général des douanes et des droits indirects est compétent pour définir la forme et les énonciations de la déclaration de la taxe générale sur les activités polluantes ; qu'il lui est loisible de modifier ces règles par voie de circulaire ; que, par suite, le directeur général des douanes et droits indirects pouvait légalement, par la circulaire litigieuse, modifier la forme de cette déclaration ; 3. Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement que la sous-directrice des droits indirects à la direction générale des douanes et des droits indirects avait, en vertu de sa nomination par un arrêté du 26 août 2014 publié au Journal officiel du 28 août 2014, et du fait des attributions de la sous-direction placée sous son autorité, définies par un arrêté du 30 avril 2002, qualité pour signer la décision attaquée ; Sur le moyen tiré de ce que la circulaire attaquée aurait pour fondement des dispositions législatives inconstitutionnelles : 4. Considérant que les dispositions du tableau du a) du A du 1 de l'article 266 nonies du code des douanes fixent les tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes applicables aux déchets non dangereux mentionnés au 1 du paragraphe I de l'article 266 sexies du même code qui sont réceptionnés dans une installation de stockage de déchets non dangereux autorisée en application du titre Ier du livre V du code de l'environnement ou transférés vers une telle installation située dans un autre État ; qu'en vertu des B et C de ce tableau, les tarifs de la taxe sont réduits pour les déchets faisant l'objet d'une valorisation énergétique du biogaz de plus de 75 % ou stockés et traités selon la méthode d'exploitation du bioréacteur ; 5. Considérant que, par sa décision n° 2015-482 QPC du 17 septembre 2015, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions étaient conformes à la Constitution sous la réserve que les tarifs réduits prévus aux dispositions des B et C de ce tableau ne s'appliquent pas aux déchets insusceptibles de produire du biogaz réceptionnés par des installations produisant et valorisant du biogaz ; que le moyen tiré de ce que la circulaire aurait pour fondement des dispositions législatives inconstitutionnelles doit, par suite, être écarté ; Sur les moyens tirés de la violation des stipulations combinées de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er de son premier protocole additionnel : 6. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes " ; qu'aux termes de l'article 14 de cette convention : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation " ; qu'une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire, au sens de ces stipulations, si elle n'est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d'utilité publique ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi ; 7. Considérant, d'une part, que le formulaire de déclaration figurant en annexe 1 à la circulaire litigieuse distingue, pour la déclaration de taxe générale sur les activités polluantes au titre de l'année 2014, les déchets accueillis dans des installations ordinaires, ceux " faisant l'objet d'une valorisation énergétique du biogaz de plus de 75 % " et ceux " stockés et traités selon la méthode d'exploitation du bioréacteur " ; qu'il impose donc, conformément à l'article 266 nonies du code des douanes et à la portée de ce dernier telle qu'elle résulte de la décision précitée du Conseil constitutionnel, de distinguer, pour le calcul de la taxe générale sur les activités polluantes et l'application des différents tarifs prévus par cet article, quelle que soit l'installation dans laquelle ils sont accueillis, entre les déchets susceptibles de produire du biogaz et les autres déchets ; que, d'autre part, il ne résulte des autres dispositions contestées de la circulaire litigieuse, qui figurent au tableau du a) de la sous-partie 4 " Tarifs de la taxe " du II-1 de cette circulaire, et qui doivent se lire en cohérence avec le reste des dispositions de celle-ci, et notamment du § 41 qui énonce, en introduction de cette sous-partie, que " les tarifs applicables sont fixés par l'article 266 nonies du code des douanes ", aucune énonciation non conforme à la portée de cet article, telle que précisée par le Conseil constitutionnel ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte du point 7 ci-dessus que la circulaire du 3 avril 2015 n'institue aucune différence de tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes applicables aux déchets non fermentescibles peu évolutifs selon le type d'installation dans laquelle ils sont accueillis ; que, par suite, le moyen tiré de ce que, en instituant une telle différence de traitement entre exploitants selon le type d'installations, elle créerait une discrimination contraire aux stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combinées avec celles de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention manque en fait ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que si les déchets accueillis dans les installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND) sont soumis à la taxe générale sur les activités polluantes tandis que les déchets accueillis dans les installations de stockage de déchets inertes (ISDI) ne le sont pas, cette différence de traitement correspond à la différence de nature des déchets susceptibles d'être accueillis dans ces deux catégories d'installations ; qu'elle ne crée donc aucune discrimination contraire aux stipulations invoquées ; que si la société requérante soutient que certains déchets qui en principe ne devraient être accueillis que dans des ISDND le sont aussi dans les ISDI, ce moyen est inopérant à l'encontre des dispositions fixant les tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes ; 10. Considérant, en troisième lieu, que si la société requérante soutient que la discrimination invoquée résulte de l'absence de tri effectif, dans les installations produisant et valorisant du biogaz, entre déchets fermentescibles et déchets non fermentescibles, en méconnaissance des dispositions de l'article 266 nonies telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel, ce moyen, qui vise la pratique des gestionnaires d'installation, est inopérant à l'encontre des dispositions attaquées, lesquelles se bornent à énoncer les principes à appliquer ; 11. Considérant, enfin, que si la société requérante soutient que la discrimination invoquée découle de ce que, pour pallier la difficulté à distinguer les déchets fermentescibles et non fermentescibles, le ministre des finances et des comptes publics a énoncé, dans une circulaire postérieure du 18 avril 2016 relative à la taxe générale sur les activités polluantes, que, pour l'application de cette taxe, les déchets insusceptibles de produire du biogaz sont les déchets inertes tels que définis au III de l'article 266 sexies du code des douanes, avec pour effet de soumettre les déchets non fermentescibles ne constituant pas des déchets inertes à des tarifs différents suivant qu'ils sont accueillis dans une installation dédiée exclusivement au stockage des déchets non fermentescibles ou bien dans une installation accueillant aussi des déchets pouvant faire l'objet d'une valorisation du biogaz, ce moyen, quel qu'en serait le bien-fondé, est inopérant à l'encontre des dispositions contestées de la circulaire du 3 avril 2015 dans le présent litige ; Sur le moyen tiré de ce que le tarif applicable aux déchets non fermentescibles serait incompatible avec l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : 12. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales précité que le droit au respect de ses biens reconnu à toute personne physique ou morale ne porte pas atteinte au droit de chaque Etat partie à ce protocole additionnel de mettre en oeuvre les lois qu'il juge nécessaires pour assurer le paiement des impôts et taxes ; que l'imposition ou taxation d'une personne ne saurait être regardée comme portant par elle-même atteinte au respect des biens au sens de l'article 1er de ce protocole ; que toutefois, l'obligation financière née du prélèvement d'un impôt ou d'un taxe peut porter une telle atteinte si elle revêt un caractère confiscatoire ou si elle impose une charge manifestement disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi ; 13. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette taxe revête un caractère confiscatoire ni que, compte tenu d'ailleurs de la marge d'appréciation que les stipulations précitées de l'article 1er réservent aux Etats, le législateur aurait imposé une charge manifestement disproportionnée aux sociétés soumises au paiement de cette taxe par rapport à l'objectif d'intérêt général de recyclage et de valorisation des déchets ; qu'à cet égard, si la société soutient que l'application d'un tarif élevé aux déchets non fermentescibles peu évolutifs engendrerait une charge excessive pour les exploitants d'installations accueillant exclusivement de tels déchets dès lors qu'ils seraient les seuls à supporter un tel tarif et qu'ils ne seraient ainsi plus compétitifs par rapport aux exploitants d'installations accueillant d'autres déchets, les dispositions attaquées n'instituent, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, aucune différence de tarifs entre ces déchets selon le type d'installation qui les accueille et les exploitants d'installations accueillant pour partie seulement ces déchets sont également soumis au paiement de cette taxe au même tarif ; Sur le moyen tiré de ce que la circulaire attaquée méconnaîtrait les objectifs de la directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 : 14. Considérant qu'en l'absence de différence de tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes applicables aux déchets non fermentescibles peu évolutifs selon le type d'installation dans laquelle ils sont accueillis, le moyen tiré de ce que les exploitants d'installations exclusivement dédiées à l'accueil de déchets non fermentescibles peu évolutifs seraient, en méconnaissance des dispositions de la directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999, dans l'impossibilité de répercuter intégralement sur le prix demandé au client le tarif prévu pour ces déchets, compte tenu du tarif plus bas demandé dans les installations accueillant des déchets pouvant faire l'objet d'une valorisation du biogaz, ne peut qu'être écarté ; que les exploitants de ces installations sont en effet soumis au même tarif pour la part des déchets non fermentescibles peu évolutifs qu'ils accueillent ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre des finances et des comptes publics, la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation des dispositions de la circulaire du 3 avril 2015 relative à la taxe générale sur les activités polluantes qu'elle attaque ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la société Gurdebeke est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société anonyme Gurdebeke et au ministre des finances et des comptes publics.