CAA de LYON, 6ème chambre, 30/09/2021, 19LY03543, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-30
Numéro : 19LY03543
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. Jean-Philippe  GAYRARD
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : SCP LONQUEUE - SAGALOVITSCH - EGLIE-RICHTERS & Associés

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Vienne a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes n° 2016-1306 du 15 décembre 2016 portant prescription de fouilles archéologiques, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1702351 du 9 juillet 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 10 septembre 2019, la commune de Vienne, représentée par Me Lonqueue, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1702351 du 9 juillet 2019 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la région Auvergne Rhône-Alpes n° 2016-1306 du 15 décembre 2016 portant prescription de fouilles archéologiques, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier pour défaut de signature par le président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - le jugement est également irrégulier pour ne pas avoir répondu à son moyen tiré de l'inadéquation entre les éléments relevés par le rapport de diagnostic de l'institut national de recherches archéologiques et préventives (INRAP) et les éléments contenus dans le cahier des charges scientifique ; - le signataire de la décision attaquée est incompétent eu égard au caractère imprécis des arrêtés de délégation de signature visés ; - le cahier des charges annexé à l'arrêté litigieux n'est pas en adéquation avec le diagnostic posé par l'INRAP ; - l'arrêté méconnait l'article R. 523-39 du code du patrimoine et la note n° 2015/009 du 26 novembre 2015 établi par le ministère de la culture en imposant une composition précise de l'équipe de fouilles, des moyens d'intervention spécifiques, des techniques d'intervention particulières, une certaine durée de l'opération ou des tranches conditionnelles ; - l'arrêté méconnait l'article L. 522-1 du code précité en ne conciliant pas les exigences de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social ; - le préfet a commis diverses erreurs manifestes d'appréciation en prenant l'arrêté attaqué s'agissant de prescriptions infondées, erronées, inutiles ou surabondantes. Par un mémoire, enregistré le 07 août 2020, la ministre de la culture conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Vienne sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du patrimoine ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ; - le décret n° 2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. A été entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gayrard, président assesseur, - les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, - et les observations de Me Ortega, substituant Me Lonqueue, représentant la commune de Vienne. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Vienne a lancé en 2014 un projet de création d'un parking souterrain sous la place François Mitterrand. Par arrêté du 5 mai 2015, le préfet de la région Rhône-Alpes a prescrit la réalisation d'un diagnostic archéologique confié à l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) qui a établi un rapport le 18 juillet 2016. Par arrêté du 15 décembre 2016, le préfet de région a prescrit la réalisation de fouilles archéologiques en y annexant un cahier des charges scientifique. Après avoir vainement exercé un recours gracieux le 23 décembre 2016, réitéré le 15 février 2017, la commune de Vienne a saisi le tribunal administratif de Grenoble d'un recours en annulation de l'arrêté précité. Par jugement du 9 juillet 2019, dont la commune de Vienne relève appel, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". Il ressort de la minute du jugement attaqué qu'elle a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Par suite, le moyen tiré du défaut de signature de la minute manque en fait. 3. D'autre part, si la commune de Vienne soutient que le tribunal administratif de Grenoble n'a pas statué sur son moyen tiré de l'inadéquation entre les éléments relevés par le rapport de diagnostic de l'INRAP et les prescriptions contenues dans le cahier des charges, il ressort des termes du jugement attaqué, et notamment de son point n° 4, que ledit moyen a bien été analysé, la décision indiquant que : " la mesure imposée par le préfet de la région Rhône-Alpes à la commune de Vienne ne parait pas excessive ou disproportionnée au regard des éléments révélés par le diagnostic ". Si la commune soutient que le tribunal administratif de Grenoble a également omis de statuer sur son moyen fondé sur la méconnaissance de l'article L. 522-1 du code du patrimoine, tel n'est pas le cas au vu du point n° 12 du jugement attaqué. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article 38 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de région peut donner délégation de signature (...) 4° Pour les matières relevant de leurs attributions, aux chefs ou responsables des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans la région. (...) Ces chefs ou responsables de service, ainsi que l'adjoint auprès du directeur régional des finances publiques mentionné au 7°, peuvent donner délégation pour signer les actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation aux agents placés sous leur autorité. (...) ". Aux termes de l'article R. 522-1 du code du patrimoine : " Le préfet de région édicte les prescriptions archéologiques, délivre l'autorisation de fouilles et désigne le responsable scientifique de toute opération d'archéologie préventive. Il recueille l'avis de la commission territoriale de la recherche archéologique (...) ". Aux termes de l'article 3 du décret n° 2010-633 du 8 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des affaires culturelles : " Pour la mise en œuvre des missions énumérées à l'article 2, la direction régionale est notamment chargée de : (...) 7° Mettre en œuvre la réglementation relative au patrimoine monumental, à l'archéologie, aux musées et à l'architecture (...) ". 5. La commune de Vienne conteste la compétence de l'auteur de l'acte attaqué, à savoir M. D..., conservateur régional de l'archéologie. Il ressort des pièces du dossier que, selon l'article 2 d'un arrêté du 3 octobre 2016, le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes a accordé une délégation de signature à M. C..., directeur régional des affaires culturelles, à l'effet de signer tous les actes relevant de sa direction, lesquels comprennent notamment ceux concernant la réglementation en matière d'archéologie en application des dispositions citées au point précédent, et, selon l'article 5 du même arrêté, l'a autorisé à donner subdélégation aux agents placés sous son autorité pour signer les actes pour lesquels il a reçu délégation, conformément aux dispositions visées au point précédent. Selon l'article 1er de l'arrêté du 15 novembre 2016 pris pour application de cet arrêté du 3 octobre 2016, en cas d'empêchement ou d'absence de M. C..., la délégation de signature qui lui a été accordée par le préfet de région est alors exercée par son adjoint, M. B..., et en cas d'absence ou d'empêchement concomitant de MM. C... et B..., à M. E..., responsable du pôle " architecture et patrimoine ", lequel comprend, selon un arrêté du 4 janvier 2016 portant organisation de la direction régionale des affaires culturelles de la région Auvergne-Rhône-Alpes, le service régional de l'archéologie. Selon l'article 3 du même arrêté, en cas d'absence ou d'empêchement simultanés de MM. C..., B... et E..., une subdélégation, " dans la limite de leurs attributions fonctionnelles et à l'exclusion des courriers adressés aux élus (...) ", est notamment donnée à M. D..., conservateur régional de l'archéologie. 6. La commune de Vienne ne peut utilement soutenir que l'article 4 de l'arrêté du 3 octobre 2016 serait imprécis en indiquant une subdélégation en cas d'absence ou d'empêchement simultanés de M. C... et M. B..., directeur régional adjoint, à trois autres adjoints, Mmes A... et F... et M. E..., " selon leurs domaines de compétence respectifs " dès lors qu'il ne constitue pas le fondement juridique sur lequel la subdélégation a été accordée à M. D.... Pour le même motif, elle ne peut davantage critiquer l'article 2 de l'arrêté du 15 novembre 2016 prévoyant en cas d'absence ou d'empêchement de MM. C... et B..., une subdélégation est donnée à M. Soubranne, secrétaire général de la direction régionale des affaires culturelles, laquelle est au demeurant alternative à celle accordée au titre de l'article 3 de l'arrêté à d'autres agents de la direction dont M. D.... Il n'est pas sérieusement contesté que les arrêtés précités ont été régulièrement publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture de l'Isère, que l'édiction de l'arrêté litigieux prescrivant des fouilles archéologiques relève de la compétence du service régional de l'archéologie dont M. D... est le responsable, et que MM. C..., B... et E... étaient absents le 15 décembre 2016 en raison de leur participation à un séminaire des directions régionales des affaires culturelles à Paris. Enfin, contrairement à ce que soutient la commune requérante, l'arrêté attaqué ne saurait être regardé comme une correspondance à un élu visée par l'article 3 de l'arrêté du 15 novembre 2016. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué doit être écarté. 7. En deuxième lieu, selon l'article R. 523-15 du code du patrimoine : " Les prescriptions archéologiques peuvent comporter : 1° La réalisation d'un diagnostic qui vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport ; 2° La réalisation d'une fouille qui vise, par des études, des travaux de terrain et de laboratoire, à recueillir les données archéologiques présentes sur le site, à en faire l'analyse, à en assurer la compréhension et à présenter l'ensemble des résultats dans un rapport final (...) ". 8. D'une part, la commune de Vienne soutient que le cahier des charges scientifique annexé à l'arrêté attaqué n'est pas en adéquation avec le diagnostic posé par l'INRAP dès lors que les fouilles archéologiques préventives n'ont pas révélé un site de caractère exceptionnel justifiant les prescriptions de l'arrêté litigieux. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment d'une note de la direction régionale des affaires culturelles du 20 août 2015, du rapport de diagnostic de l'INRAP du 18 juillet 2016 et de l'avis de la commission régionale de recherche archéologique du Centre-Est du 2 décembre 2016, que le projet de la commune de Vienne de construction d'un parking souterrain sous la place François Mitterrand, chantier conséquent avec une superficie de 1 500 m² sur une profondeur d'environ quatorze mètres, se situe au cœur de la ville gallo-romaine sur l'emprise supposée du forum et dans un secteur où le risque archéologique peut être considéré comme maximum, le projet se situant dans une zone délimitée par un arrêté préfectoral du 14 avril 2005 dans le périmètre de laquelle les projets d'aménagements affectant le sous-sol peuvent faire l'objet de prescriptions archéologiques préalablement à leur réalisation, à quelques dizaines de mètres du temple d'Auguste et de Livie et de la basilique, édifices classés au titre des monuments historiques. Les résultats du diagnostic effectué par l'INRAP, limité à deux sondages sur une surface de 30 et 16 m² environ, attestent, sur une strate d'au moins neuf mètres, de la présence d'un habitat et artisanat du V° au Ier siècle avant JC, d'éléments des deux forums gallo-romains construits sous Caligula puis Claude dont un magnifique dallage en calcaire blanc et deux massifs maçonnés conséquents formant un radier antique pouvant supporter un édifice comme un portique, des traces d'occupation médiévale aux niveaux des " terres noires ", et enfin des constructions à partir du XIVème et jusqu'au XVIIIème siècle. La commission régionale de recherche archéologique confirme le caractère exceptionnel des vestiges présents sous la place F. Mitterrand pour la connaissance de la Vienne antique, médiévale ou moderne et estime que le cahier des charges correspond aux exigences méthodologiques et scientifiques d'une opération délicate en milieu urbain et conclut que : " étant donné l'intérêt majeur du site pour la connaissance de la genèse des agglomérations protohistoriques et antiques, et si sa conservation ne pouvait pas être assurée, une fouille préventive s'imposerait nonobstant sa complexité, la puissance stratigraphique, la profondeur du décaissement prévu et le risque de découverte de vestiges dont la conservation in situ s'avèrerait nécessaire. ". Dans ces conditions, et alors même que la commune relève l'absence de découvertes remarquables comme des mosaïques ou des statues à l'occasion du diagnostic effectué par l'INRAP, il n'apparait pas que l'importance des fouilles prévues par le cahier des charges scientifique annexé à l'arrêté attaqué ne soit pas en adéquation avec ce diagnostic. 9. D'autre part, si la commune de Vienne estime peu utile l'analyse des " terres noires " remontant au haut moyen-âge sur une profondeur de 1,88 mètres et constituant selon elle une zone d'épandage, il ressort des pièces du dossier que l'étude de ces " terres noires " a tout son intérêt pour appréhender les modes de vie et d'habitation de la période du haut moyen-âge, notamment sur la question d'un maintien d'une urbanisation diffuse. Si la commune conteste l'affirmation d'une occupation continue du site du Vème au XXème siècle, une telle mention n'apparait pas explicitement dans l'arrêté litigieux, qui distingue les périodes discontinues concernées par la fouille, alors que le rapport n'exclut pas une occupation pendant toute la période médiévale, même si les sondages n'ont relevé aucun véritable vestige de l'époque comprise entre le Vème et le Xème siècle, et la présence de constructions à partir du XIVème et jusqu'au XVIIIème siècle seulement, en raison de la création de la place actuelle, offre une occasion d'étudier l'émergence de l'urbanisation dans cette période en l'absence de toute construction postérieure nuisant à leur étude. Enfin, la prévision de tranches conditionnelles en cas de découvertes non repérées, notamment des éléments de la protohistoire (aire hallstatienne), des modifications du forum romain et des édifices proto chrétiens type nécropole, est utile pour adapter les moyens au fur et à mesure de la réalisation de la fouille. Il s'ensuit que la commune de Vienne n'est pas fondée à estimer que l'arrêté litigieux serait entaché d'une erreur d'appréciation au regard des résultats du diagnostic effectué par l'INRAP. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 523-39 du code du patrimoine applicable en l'espèce : " Lorsque le préfet de région prescrit, dans les conditions prévues par l'article R. 523-19, la réalisation d'une fouille, il assortit son arrêté de prescription d'un cahier des charges scientifique qui : 1° Définit les objectifs, les données scientifiques ainsi que les principes méthodologiques et techniques de l'intervention et des études à réaliser ; 2° Précise les qualifications du responsable scientifique de l'opération et, le cas échéant, celles des spécialistes nécessaires à l'équipe d'intervention ; 3° Définit la nature prévisible des travaux nécessités par l'opération archéologique. Le cahier des charges scientifique en indique, le cas échéant, la durée minimale et fournit une composition indicative de l'équipe ; 4° Détermine les mesures à prendre pour la conservation préventive des vestiges mis au jour ; 5° Fixe le délai limite pour la remise du rapport final. ". Aux termes de l'article R. 523-43-1 du même code : " Préalablement au choix de l'opérateur par l'aménageur, celui-ci transmet toutes les offres recevables au préfet de région, qu'elles relèvent d'un contrat de droit privé ou d'un marché public. Dans ce dernier cas, l'aménageur transmet également le règlement de consultation. Ces offres comprennent notamment le projet scientifique d'intervention et les conditions de sa mise en œuvre. Ce projet détermine les modalités de la réalisation de l'opération archéologique prescrite, notamment les méthodes et techniques employées, les mesures de prévention des risques, les mesures de prévention en matière d'hygiène et de sécurité, ainsi que les moyens humains et matériels prévus. Il est établi par l'opérateur, sur la base du cahier des charges scientifique mentionné à l'article R. 523-39. (...) " 11. La commune de Vienne reproche à l'arrêté litigieux de méconnaitre l'article R. 523-39 visé au point précédent dès lors que le cahier des charges scientifique qui y est annexé indique un nombre de 18 personnes pour la composition de l'équipe de fouilles, précise des moyens d'intervention comme un brise-roches, des mini-pelles ou encore un abri avec chauffage, définit des techniques d'intervention comme le nettoyage de surface manuel, un mode d'enregistrement des données ou des fiches de suivi, fixe la durée de l'opération à deux ans sans tempérament tenant aux conditions normales de réalisation de l'opération et enfin prévoit des tranches conditionnelles. Toutefois, le 3° de l'article R. 523-39 du code du patrimoine donne expressément habilitation au préfet de région pour fixer une composition cible de l'équipe chargée des fouilles archéologiques ainsi que la durée minimale du chantier. Les 1er et 4° du même article autorisent le préfet à déterminer à l'avance les principes méthodologiques et techniques de l'intervention de cette équipe mais également les modalités de suivi du chantier tels le nettoyage de surface manuel, le mode d'enregistrement des données ou l'utilisation de fiches type de suivi. Si la commune de Vienne, s'appuyant notamment sur une note méthodologique n° 2015/009 du 26 novembre 2015 élaborée par le ministère de la culture, fait valoir que le préfet est allé au-delà de la détermination de principes techniques en fixant également certains moyens d'intervention comme un brise-roches, des mini-pelles ou encore un abri de chauffage pour poursuivre les fouilles en cas de mauvais temps, de tels éléments doivent toutefois être regardés comme indicatifs et ne seront définitivement arrêtés qu'à l'occasion de l'appel d'offres lancé par l'aménageur pour le choix de l'opérateur des fouilles archéologiques et l'approbation de son projet scientifique d'intervention comme le prévoit l'article R. 523-43-1 du même code. Par suite, même à regarder ces prescriptions comme allant au-delà de la détermination de principes techniques, elles ne sont pas de nature à entacher d'irrégularité l'arrêté contesté. Enfin, l'article R. 523-39 du code du patrimoine, dans sa version applicable à la date de la décision querellée, n'interdisait nullement l'usage de tranches conditionnelles dans la définition des travaux à réaliser afin de tenir compte des aléas du chantier. Il découle de ce qui précède que le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article R. 523-39 du code du patrimoine peut être écarté. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 522-1 du code du patrimoine : " L'Etat veille à la conciliation des exigences de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social (...) ". La commune fait valoir que le coût des prescriptions de l'arrêté litigieux va engendrer des frais d'un montant évalué à 6,7 millions d'euros de nature à stopper le projet en cause devant servir à la revitalisation du centre-ville. Néanmoins, la commune n'apporte aucun justificatif suffisamment probant pour établir la réalité de cette estimation alors qu'elle avait déjà fixé un montant prévisionnel de 1 500 000 euros pour la réalisation des fouilles archéologiques dans le projet de création du parking souterrain approuvé par délibération du 23 mai 2016, soit avant le rapport du diagnostic de l'INRAP. Il s'ensuit que la commune de Vienne ne démontre pas le coût excessif des travaux archéologiques mis à sa charge, ni que ce coût aurait nécessairement pour conséquence de compromettre le projet de construction du parking ainsi que la revitalisation du centre-ville alors qu'elle peut bénéficier d'aides et subventions diverses. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les inconvénients liés aux fouilles prescrites, et notamment d'éventuelles conséquences financières, dépassent l'intérêt général qui s'attachent aux résultats attendus par ces travaux en termes de protection et conservation du patrimoine historique et de la recherche historique et archéologique. Le moyen tiré d'une violation de l'article L. 522-1 du code du patrimoine doit dès lors être écarté. 13. En dernier lieu, la commune de Vienne soutient que l'arrêté attaqué est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation tenant à l'implantation de butons à moins trois et dix mètres et à une évaluation erronée sur la surface et les volumes de terrain à fouiller de l'ordre de 13 à 17 %. Toutefois, même à regarder l'arrêté entaché de telles erreurs, celles-ci ne sont pas de nature à révéler une appréciation manifestement erronée de l'autorité administrative dans l'édiction des prescriptions alors qu'ainsi qu'il a été dit au point 11, le cahier des charges scientifique est indicatif et la détermination exacte du contenu des travaux, et notamment l'implantation des butons et la fixation de la surface et du volume des fouilles pourront être arrêtées au moment de l'approbation du projet scientifique d'intervention de l'opérateur retenu. Enfin, la commune ne peut utilement se prévaloir d'autres projets d'aménagements ayant fait l'objet de fouilles archéologiques, notamment l'un d'eux portant sur un projet de construction d'un immeuble collectif pour lequel ont été mis à jour des mosaïques romaines, pour soutenir l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation, non plus d'une différence de traitement injustifiée dès lors qu'il n'est nullement établi que les projets soient comparables et relèvent des mêmes situations juridiques. Par suite, le moyen tiré d'erreurs manifestes d'appréciation entachant l'arrêté litigieux ne peut qu'être écarté. 14. Il découle de tout ce qui précède que la commune de Vienne n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à la commune de Vienne la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans ses dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Vienne est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vienne et à la ministre de la culture. Délibéré après l'audience du 9 septembre 2021, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Gayrard, président assesseur, M. Pin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2021. N° 19LY03543 5