CAA de PARIS, 6ème chambre, 05/02/2020, 17PA22887, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-05
Numéro : 17PA22887
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : Mme Christelle  ORIOL
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : SAID IBRAHIM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La chambre de commerce et d'industrie de La Réunion a demandé au Tribunal administratif de La Réunion d'annuler la décision du 23 décembre 2014 par laquelle le préfet de La Réunion a refusé de réparer les conséquences dommageables de la résiliation anticipée de la concession d'outillage public du port de la Pointe des Galets, à concurrence de 11 124 732 euros, ainsi que la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable du 13 mai 2014 et la décision portée à sa connaissance par lettre du 6 février 2014, selon laquelle l'Etat était disposé à lui verser la somme de 922 000 euros, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 11 124 732 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la réclamation préalable présentée le 13 mai 2014, de même que la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices causés par la résiliation anticipée de la concession de Port-Réunion et, enfin, d'enjoindre à l'Etat de lui communiquer l'intégralité des rapports ayant guidé l'évaluation par ses services des préjudices en cause. Par un jugement n° 1500190 du 20 avril 2017, le Tribunal administratif de La Réunion a rejeté la requête de la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 23 août 2017 au greffe de la Cour administrative d'appel de Bordeaux, dont le jugement a été attribué à la Cour administrative de Paris par ordonnance n° 428220 du 1er mars 2019 du président de la section du contentieux de Conseil d'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, ainsi que des mémoires complémentaires enregistrés le 4 décembre 2018, le 21 janvier 2019 et le 29 avril 2019, la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion, représentée par Me A... B..., demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 7 juillet 2017 du Tribunal administratif de La Réunion du 20 avril 2017 ; 2°) d'annuler la décision du 23 décembre 2014 par laquelle le préfet de La Réunion a refusé de réparer les conséquences dommageables de la résiliation anticipée de la convention d'outillage public du port de la Pointe des Galets, ainsi que la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable du 13 mai 2014 et la décision portée à sa connaissance par lettre du 6 février 2014, selon laquelle l'Etat était disposé à lui verser la somme de 922 000 euros ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 9 220 825,12 euros, assortie des intérêts légaux à compter de la réception de sa réclamation préalable, ainsi que la capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices causés par la résiliation anticipée de la concession de Port-Réunion ; 4°) subsidiairement, d'ordonner une expertise pour déterminer le montant du gain manqué lui revenant par application de l'article 52 du cahier des charges du contrat de concession ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la rupture anticipée du contrat de concession lui a fait subir des préjudices ouvrant droit à réparation à concurrence, d'une part, des pertes subies à raison des charges de personnel qu'elle a continué à supporter alors qu'elle ne bénéficiait plus de la contribution annuelle que lui versait l'Etat en contrepartie des services rendus au titre de la concession, et, d'autre part, du manque à gagner correspondant à la rémunération qu'elle aurait pu percevoir si la concession était parvenue à son terme. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 février 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé. Vu : - les autres pièces du dossier ; - l'ordonnance n° 1500393 du 11 août 2015 par laquelle le juge des référés a accordé à la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion une provision de 922 000 euros ; Vu : - le code des transports ; - le code des ports maritimes ; - la loi n° 2012-260 du 22 février 2012 ; - le décret n° 2012-1106 du 1er octobre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Oriol, premier conseiller, - les conclusions de M. Baffray, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté ministériel du 23 décembre 1955, la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion a bénéficié de la concession d'outillage public du port de la Pointe des Galets, à La Réunion, jusqu'au 30 juin 1988. Par arrêté du 21 avril 1988, le préfet de La Réunion a renouvelé cette concession pour une durée de 30 ans, du 1er juillet 1988 au 30 juin 2018. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 22 février 2012 portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'Etat et de son décret d'application du 1er octobre 2012, l'établissement public " grand port maritime de La Réunion ", placé sous la tutelle du ministre chargé des ports maritimes, a été créé à compter du 1er janvier 2013, provoquant ainsi la fin à la concession avant son terme. Par courrier du 6 février 2014, le préfet de La Réunion a informé le président de la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion que l'Etat se proposait de lui verser la somme de 922 000 euros, afin de l'aider à redimensionner ses effectifs et à réorganiser ses services en conséquence. Estimant cette somme insuffisante, la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion a demandé à l'Etat de lui verser la somme de 11 124 732 euros en réparation des préjudices nés selon elle de la résiliation anticipée de la concession. A la suite de la décision implicite de rejet née du défaut de réponse à cette demande, le préfet de La Réunion a informé le président de la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion, par courrier du 23 décembre 2014, que l'Etat maintenait sa proposition d'indemnisation à concurrence de 922 000 euros. Par ordonnance du 11 août 2015, le juge des référés du Tribunal administratif de La Réunion a condamné l'Etat à verser cette somme à la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion, à titre de provision, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative. La chambre relève appel du jugement du 20 avril 2017 par lequel le Tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa requête tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 11 124 732 euros, qu'elle ramène à 9 220 825,12 euros dans le dernier état de ses écritures devant la Cour, en réparation de ses préjudices, à ce que soient annulées les décisions par lesquelles il a refusé de faire droit à ses demandes indemnitaires et, enfin, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui communiquer l'intégralité des rapports ayant fondé l'évaluation de ses préjudices. Sur les conclusions d'excès de pouvoir : 2. La décision du 23 décembre 2014 par laquelle le préfet de La Réunion a refusé de réparer les conséquences dommageables subies par la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion en raison de la résiliation anticipée de la concession d'outillage public du port de la Pointe des Galets, à concurrence de 11 124 732 euros, ainsi que la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable du 13 mai 2014 et la décision portée à sa connaissance par lettre du 6 février 2014, par laquelle a été limitée à 922 000 euros la somme que l'Etat était disposé à lui verser, ont eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la chambre, qui a donné à sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'appelante à percevoir les sommes auxquelles elle prétend, ses conclusions tendant à l'annulation des décisions contestées sont sans objet et ne peuvent par suite qu'être rejetées. Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 3. Il appartient à l'autorité concédante, en vertu des règles générales applicables aux contrats administratifs et sous réserve des droits d'indemnisation du concessionnaire, de mettre fin avant son terme à un contrat de concession dès lors qu'il existe des motifs d'intérêt général justifiant, à la date à laquelle elle prend sa décision, que l'exploitation du service concédé doit être abandonnée ou établie sur des bases nouvelles. En l'absence de toute faute de sa part, le cocontractant a droit à la réparation intégrale des préjudices nés de la résiliation anticipée de son contrat pour un motif d'intérêt général, à condition qu'ils présentent un lien direct et certain avec cette résiliation et que l'application des stipulations du contrat ne fasse pas naître, au détriment de la personne publique, une disproportion manifeste entre l'indemnité qui en résulte et le montant du préjudice résultant, pour le concessionnaire, des dépenses qu'il a exposées et du gain dont il a été privé. 4. La décision de l'Etat de créer le grand port maritime de La Réunion à compter du 1er janvier 2013 a eu pour effet la résiliation de manière anticipée de la concession d'outillage dont la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion était titulaire jusqu'au 30 juin 2018. La création de cet établissement public, en application des dispositions relatives à la réforme des ports ultramarins mise en oeuvre par la loi du 27 février 2012 et son décret d'application du 1er octobre 2012, procède d'un motif d'intérêt général. Il en résulte que sous réserve des conditions qui viennent d'être précisées, la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion a droit à la réparation intégrale des préjudices résultant pour elle de la résiliation anticipée du contrat de concession qui courait jusqu'au 30 juin 2018. En ce qui concerne les pertes subies : 5. En vertu de l'article 50 du cahier des charges du contrat de concession : " La contribution de la concession au service particulier du concessionnaire fait l'objet d'une justification sur la base d'une comptabilité analytique et est limitée selon les directives du ministre chargé des ports ". 6. Il résulte de l'instruction qu'avant la résiliation anticipée de la concession du port de la Pointe des galets, l'Etat versait chaque année au budget général de la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion une contribution de l'ordre d'un million d'euros, sur le fondement de l'article 50 du cahier des charges du contrat de concession, en contrepartie de son assistance en matière de commande publique, de comptabilité, de communication, d'informatique et de gestion des ressources humaines. S'il résulte de l'instruction que la chambre a conservé dans ses effectifs une partie des personnels dévolus à ces prestations, tous n'ayant pu être transférés vers le nouvel établissement du grand port, il ressort également de ses écritures que les personnels en cause travaillaient en partie pour ses besoins propres et qu'elle n'a pas souhaité les réorienter sur d'autres fonctions ou se séparer de leurs services après que la concession eut été résiliée. Dans ces conditions, quand bien même la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion s'est vu privée de l'indemnité compensatrice que lui versait l'Etat chaque année, il n'existe pas de lien direct et certain entre le préjudice subi en conséquence, qu'elle évalue à 6 231 232 euros, et la résiliation qui lui a été imposée. En tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que l'indemnité de 922 000 euros qu'a accepté de lui verser l'Etat pour l'aider à redimensionner ses effectifs et à réorganiser ses services aurait à cet égard été insuffisante. Ses conclusions indemnitaires présentées sur le terrain des pertes subies doivent donc être rejetées. En ce qui concerne les gains manqués : 7. En vertu de l'article 49 du cahier des charges du contrat de concession : " Lorsque les produits de la concession n'atteignent pas un niveau qui permette, compte tenu d'une rémunération normale du concessionnaire, de constituer les provisions nécessaires pour assurer un entretien convenable et le renouvellement des ouvrages et outillages ainsi que le programme d'investissement correspondant aux obligations du concessionnaire, le concédant peut exiger de lui une révision en hausse des tarifs, de nature à assurer l'équilibre nécessaire de la concession ". Aux termes de l'article 52 du même document : " Le bénéfice net après impôts relatif à l'exercice de l'année N est réparti par affectations successives opérées dans les conditions suivantes : / 1) le concessionnaire prélève en premier lieu un montant correspondant à la rémunération des fonds propres qu'il a investis dans la concession et figurant aux comptes du bilan de la concession. Le taux de rémunération est égal au taux moyen de rendement des valeurs à revenus fixe à la bourse de Paris plus deux points pour la période considérée, sous déduction du taux de l'impôt sur les sociétés. (...) / 2) En second lieu, le surplus est affecté aux réserves, sans toutefois pouvoir excéder la moyenne des totaux des postes de passif à moyen et long termes des bilans des trois dernières années correspondant aux capitaux permanents (...) à un niveau supérieur de 12 % à la moyenne des totaux des postes des actifs des bilans des trois dernières années correspondant à l'actif net immobilisé (...). / 3) Le reliquat éventuel sera intégralement versé à l'Etat (...) ". Il résulte de ces stipulations qu'en sa qualité de concessionnaire d'outillage public du port de la Pointe des Galets, les fonds propres que la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion investissait dans le développement du port, lui ouvraient droit chaque année à une rémunération et que le surplus de ses bénéfices, était, le cas échéant, affecté aux réserves, voire, dans l'hypothèse d'un éventuel reliquat, reversé à l'Etat. 8. Pour justifier de son préjudice sur le terrain des gains manqués, la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion se prévaut en appel du rapport commandé à la société Stratorial, appartenant au groupe Caisse des Dépôts et Consignations et spécialisée dans l'analyse financière des établissements du secteur public, selon lequel elle aurait procédé, sur la période 2008-2012, à des investissements à concurrence d'une somme globale de 118 782 361,19 euros, dont 87 373 195,58 euros sur fonds propres. Toutefois, il ressort de ce document qu'il est fondé non pas sur les comptes de l'appelante, mais sur ceux de la concession du grand port maritime de La Réunion. A cet égard, si le rapport du cabinet Stratorial fait effectivement ressortir un montant d'investissements sur fonds propres à partir desquels une projection a été réalisée sur les années 2012-2018 pour calculer le préjudice allégué, il ne permet pas de s'assurer que les fonds propres en cause seraient ceux de l'appelante, faute pour elle d'avoir produit à l'instance ses propres comptes des exercices considérés. Dans ces conditions, et dès lors en outre que la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion ne conteste pas avoir toujours placé ses bénéfices en réserves sans jamais prélever la rémunération prévue à l'article 52 du cahier des charges du contrat de concession, elle n'établit pas que son manque à gagner consécutif à la résolution anticipée de la concession aurait atteint 3 911 583,12 euros, comme elle le soutient dans le dernier état de ses écritures. 11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions tendant au versement d'intérêts moratoires, ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la chambre de commerce et d'industrie de La Réunion et à la ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet de La Réunion. Délibéré après l'audience du 21 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. Niollet, président assesseur, - Mme Oriol, premier conseiller, Lu en audience publique, le 5 février 2020. Le rapporteur, C. ORIOLLe président, O. FUCHS TAUGOURDEAULe greffier, A-L.CHICHKOVSKY PASSUELLOLa République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17PA22887