CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 05/01/2016, 14LY01319, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-01-05
Numéro : 14LY01319
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT  et  ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Défense Triolet Bourg, M. et Mme C..., M. et Mme S...G..., M. et Mme A...E..., Mme V... U..., M. et Mme J...P..., M. et Mme K...H..., Mme I... T..., M. B... T..., M. et Mme F...N..., M. et Mme W... R...et M. L... M... ont demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de la délibération en date du 12 juillet 2012 par laquelle le conseil municipal de Villars a tiré le bilan de la concertation relative à la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Espace Beaunier " et a approuvé le dossier de création de cette ZAC, le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans cette zone, le mode de financement de la ZAC et le recours à la concession, ainsi que de la décision en date du 13 novembre 2012 par laquelle le maire de Villars a expressément rejeté leur recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement n° 1300540 du 4 mars 2014 le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 avril, 19 novembre 2014 et 20 avril et un mémoire enregistré le 11 mai 2015, qui n'a pas été communiqué, l'association Défense Triolet Bourg, M. et MmeC..., M. et MmeG..., M. et MmeE..., MmeU..., M. et MmeP..., M. et Mme H..., Mme T..., M. T..., M. et Mme N...et M. et Mme R... demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 4 mars 2014 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Villars du 12 juillet 2012 et la décision du maire de Villars du 13 novembre 2012 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Villars une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les règles de convocation des conseillers municipaux prévues à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ; - il n'est pas justifié de la délégation de l'agent de police municipale pour distribuer le courrier ; - il y a méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - le projet de ZAC n'a jamais été évoqué lors de la concertation, mais uniquement une étude pré-opérationnelle ; - aucune délibération n'a approuvé le principe de cette opération ni ses objectifs ou les modalités de la concertation ; - les modalités prévues par la délibération n'ont pas permis la concertation ; - le IV de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme était inapplicable ; - ces dispositions, qui restreignent la possibilité d'invoquer la méconnaissance des règles de concertation, portent atteinte au droit au recours juridictionnel effectif ; - elles sont contraires à l'article 7 de la charte de l'environnement, qui est applicable ; - la délibération du 7 avril 2009 définissant les objectifs et modalités de la concertation n'a pas été respectée ; - le cahier mis à disposition du public était incomplet et n'a pas permis une information complète du public ; - la délibération du 7 avril 2009 n'a pas été régulièrement affichée ; - il y a violation de l'article 6 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 et de la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 en ce qui concerne la concertation ; - les études sur la pollution du site et les risques miniers faisaient défaut ou étaient insuffisantes ; - l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme a été méconnu ; - l'étude d'impact et son complément, qui n'a pas été communiqué, étaient insuffisants ; - le périmètre des études et de la ZAC a fluctué ; - les risques de pollution n'ont pas été examinés ; - l'étude est également insuffisante s'agissant du milieu naturel, des dessertes, de l'impact du projet - notamment sur les reptiles et oiseaux - et des mesures envisagées pour limiter les effets ; - le droit à un recours effectif n'a pas été respecté ; - il y a eu violation de l'article R. 311-5 du code de l'urbanisme ; - le tribunal n'ayant pas répondu à ce moyen, le jugement sera annulé pour ce motif ; - l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme n'a pas été respecté ; - la directive territoriale d'aménagement de l'aire métropolitaine lyonnaise a été violée ; - le projet va à l'encontre d'une trame verte ; - le bilan de la concertation ne pouvait être approuvé. Par des mémoires enregistrés les 1er juillet 2014 et 14 avril 2015, et un mémoire enregistré le 7 mai 2015, qui n'a pas été communiqué, la commune de Villars conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association Défense Triolet Bourg et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués dès le 5 juillet 2012, rien ne démontrant le contraire ; - une notice explicative de synthèse, suffisamment précise, accompagnait cette convocation ; - la délibération du 7 avril 2009 a été publiée ; le conseil municipal a délibéré sur les modalités de la concertation qui ne peuvent être utilement contestées ; - la concertation portait sans ambigüité sur la ZAC Triolet ; - le public a pleinement été informé de l'évolution du dossier et de la possibilité de consigner ses observations ; - l'étude d'impact a été jointe au dossier ; - les stipulations de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, qui ne sont pas invocables, ont été respectées ; - la nouvelle rédaction de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne modifie pas la volonté du législateur de neutraliser le moyen tiré d'un vice entachant la concertation ; - cette disposition est sans effet sur les conditions d'exercice d'un recours juridictionnel ; - aucune question prioritaire de constitutionnalité n'a été présentée régulièrement ; - aucune justification du périmètre retenu n'avait à être fournie ; - les raisons pour lesquelles le projet a été retenu sont exposées ; - l'étude d'impact, complétée, est suffisante au regard notamment des risques miniers et de pollution ; - l'addendum n'était pas une nouvelle étude devant répondre aux exigences de l'article R. 122-5 du code de l'environnement ; - l'article R. 122-3 du code de l'environnement a été respecté, compte tenu en particulier du caractère fortement anthropique du site ; - les conseillers municipaux en ont eu connaissance ; - le programme prévisionnel des aménagements est précisé et prend en compte les constructions existantes et les constructions nouvelles ; - il n'y a pas méconnaissance de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme ; - les autres moyens sont imprécis ; - le projet n'avait pas à être justifié au regard d'autres projets ; - il n'y a pas non plus méconnaissance de la directive territoriale d'aménagement de l'aire métropolitaine lyonnaise. Par une ordonnance du 27 mars 2015, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 avril 2015 et par une ordonnance du 23 avril 2015 la clôture de l'instruction a été reportée au 11 mai 2015. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Picard, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me Q...O..., représentant l'association Défense Triolet Bourg, M. et MmeC..., M. et MmeG..., M. et MmeE..., MmeU..., M. et Mme P..., M. et Mme H..., Mme T..., M. T..., M. et MmeN..., M. et Mme R..., et celles de MeD..., représentant le cabinet Philippe Petit et associés, avocat de la commune de Villars. Une note en délibéré, présentée pour la commune de Villars, a été enregistrée le 9 décembre 2015. Une note en délibéré, présentée pour l'association Défense Triolet Bourg et autres, a été enregistrée le 15 décembre 2015. 1. Considérant que l'association Défense Triolet Bourg et autres relèvent appel du jugement du 4 mars 2014 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 12 juillet 2012 par laquelle le conseil municipal de Villars a tiré le bilan de la concertation relative à la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Espace Beaunier " et a approuvé le dossier de création de cette ZAC, le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans cette zone, le mode de financement de la ZAC et le recours à la concession, ainsi que de la décision en date du 13 novembre 2012 par laquelle le maire de Villars a expressément rejeté leur recours gracieux contre cette délibération ; Sur la fin de non recevoir opposée à la demande devant le tribunal administratif : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme, relatif à la réalisation des zones d'aménagement concerté : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. /Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. /L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone. " ; 3. Considérant que si la décision par laquelle, sur le fondement de ces dispositions, la personne publique approuve le dossier de réalisation d'une ZAC constitue une mesure seulement préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone, notamment l'acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l'intérieur de la zone, et n'est donc pas au nombre des actes qui peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, l'acte portant création de la ZAC a le caractère d'une décision susceptible d'un tel recours ; 4. Considérant que la délibération contestée, qui ne porte pas seulement approbation du dossier de réalisation de la ZAC " Espace Beaunier ", approuve également la création de cette zone ; que, par ailleurs, aucune des délibérations prises antérieurement, les 7 avril et 22 septembre 2009, n'avait décidé la création d'une ZAC ; que la délibération litigieuse, qui s'analyse ainsi comme l'acte de création de la ZAC " Espace Beaunier ", est susceptible de recours ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient la commune de Villars, l'association Défense Triolet Bourg et autres sont recevables à en demander l'annulation ; Sur la légalité des décisions en litige : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa (...) " ; 6. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs que poursuit la commune dans le cadre de son projet de création d'une zone d'aménagement concerté ; que la méconnaissance de cette obligation, qui affecte le contenu même de cette délibération, est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé ; 7. Considérant que, par une première délibération du 7 avril 2009 intitulée " Projet d'aménagement du centre ville secteur dit Triolet industrie ", après un exposé du maire rappelant " l'étude préalable d'analyse du secteur dit " Triolet industrie " conduite par EPURES dans le cadre de la révision générale du PLU ", expliquent que, " dans la suite de l'approbation du PLU (...), ayant reconnu le secteur " Triolet industrie " comme un espace à enjeux, la position stratégique de ce secteur et la volonté de maîtrise de son réaménagement dans un objectif de mixité urbaine, de valorisation du paysage urbain et des espaces publics, la commune a procédé à une consultation d'architecte et bureaux d'études spécialisés pour la conduite d'une étude d'urbanisme et d'aménagement " et informant que " l'atelier de la GERE (architecte urbaniste mandataire) a été retenu puis missionné par la commune pour la conduite de l'étude pré opérationnelle en vue de l'aménagement dudit quartier ", le conseil municipal de Villars a, conformément aux prescriptions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ouvert une procédure de concertation et en a défini les modalités ; 8. Considérant que par une seconde délibération, du 22 septembre 2009, relative aux " suites de l'étude et esquisse du scénario dégagé après diagnostic ", qui esquissait notamment un scénario d'aménagement comportant comme objectifs le renforcement de la " centralité, par une structuration et un maillage du quartier ", la création d'un " quartier qualitatif et de développement durable autour d'équipements et espaces publics de qualité " et la garantie de " jonctions " et " liaisons avec la ville et son territoire ", le conseil municipal, après avoir pris " acte des avancées de l'étude, diagnostic et esquisse d'un scénario d'aménagement pour le quartier bourg centre du Triolet/industrie ", réalisée par l'atelier de la GERE, a décidé, " au vu des enjeux recensés et des orientations d'aménagement en résultant, de proposer aux habitants, au titre de la concertation publique conformément à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ces esquisses du scénario d'aménagement " ; 9. Considérant que même si la création d'une ZAC est évoquée dans le dossier d'étude d'impact de 2010, versé en juin 2011 au dossier de concertation, et dans le " complément additif " à ce dossier, en date du 17 novembre 2010, il ne ressort ni des délibérations citées ci-dessus, ni d'aucune autre pièce du dossier que l'assemblée délibérante de la commune de Villars se serait prononcée sur le projet d'aménagement du centre ville Triolet-industrie et sur la concertation précisément en fonction de l'une des opérations limitativement désignées à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, et plus particulièrement dans la perspective d'y créer une ZAC ; qu'ainsi, faute de connaître les modalités juridiques exactes de l'opération dont il était saisi, le conseil municipal n'a pu identifier concrètement et débattre réellement des objectifs précisément poursuivis ni les fixer, au moins dans leurs grandes lignes, la population communale n'étant pas mise à même, dans le cadre de la concertation, de participer sérieusement et en toute connaissance de cause à l'élaboration d'un projet de création de ZAC déterminé dès l'origine ; que, par suite, les délibérations des 7 avril et 22 septembre 2009 sont, comme le soutiennent les requérants, intervenues en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que la délibération contestée du 12 juillet 2012 se trouve, dés lors, entachée d'illégalité, de même que la décision du 13 novembre 2012 rejetant le recours contre cette délibération ; 10. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît, en l'état de l'instruction, susceptible de fonder l'annulation de la délibération contestée ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, l'association Défense Triolet Bourg et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande ; 12. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Villars le paiement à l'association Défense Triolet Bourg et autres d'une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que les conclusions que la commune de Villars, qui a la qualité de partie perdante dans la présente instance, a présentées sur ce même fondement ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 4 mars 2014 est annulé. Article 2 : La délibération du conseil municipal de Villars du 12 juillet 2012 et la décision du 13 novembre 2012 par laquelle le maire de Villars a rejeté le recours de l'association Défense Triolet Bourg et autres sont annulées. Article 3 : La commune de Villars versera à l'association Défense Triolet Bourg et autres une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Villars tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Défense Triolet Bourg, à M. et Mme C..., à M. et Mme S...G..., à M. et Mme A...E..., à Mme V... U..., à M. et Mme J...P..., à M. et Mme K...H..., à Mme I... T..., à M. B... T..., à M. et Mme F...N..., à M. et Mme W... R...et à la commune de Villars. Délibéré après l'audience du 8 décembre 2015, à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, M. Picard, président-assesseur, M. Lévy Ben Cheton, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 janvier 2016. 7 N° 14LY001319 mg