CAA de PARIS, 3ème chambre, 05/09/2022, 19PA03583, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-09-05
Numéro : 19PA03583
Président : M. LUBEN
Rapporteur : M. Ivan  LUBEN
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : SELARL RAPHAELE CHARLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 modifiant la délibération modifiée n° 14 du 6 octobre 2004 portant réglementation économique et portant application de la loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, de la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre 2016 et adoptant d'autres dispositions. Par un jugement n° 1800412 du 31 août 2019, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé l'article 5 de la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 et a rejeté le surplus de la demande du syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.). Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement le 13 novembre 2019 et le 10 avril 2020, le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie, représenté par Me Charlier, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1800412 du 31 août 2019 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, en toutes ses dispositions la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 du congrès de la Nouvelle-Calédonie modifiant la délibération modifiée n° 14 du 6 octobre 2004 portant réglementation économique et portant application de la loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, de la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre 2016 et adoptant d'autres dispositions ; 3°) de mettre à la charge du congrès de la Nouvelle-Calédonie le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le congrès de Nouvelle-Calédonie était incompétent pour adopter la délibération litigieuse dès lors qu'elle est entrée en vigueur le 18 septembre 2018, jour de sa publication, soit préalablement à l'entrée en vigueur de la loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie dont elle constitue un texte d'exécution ; - dès lors qu'aucune mesure transitoire n'a été adoptée, le délai imparti entre la publication de la délibération litigieuse, le 18 septembre 2018, et son entrée en vigueur le 1er octobre 2018 ne laissait pas le temps nécessaire aux opérateurs économiques pour mettre en œuvre les obligations issues de cette délibération, et porte ainsi atteinte au principe de sécurité juridique ; - la délibération contestée porte atteinte au principe de clarté et d'intelligibilité en ce qu'elle ne définit pas les critères permettant de classer les produits dans la catégorie des " produits de première nécessité " ou des " produits de grande consommation " figurant sur la liste de la nouvelle annexe et en ce que les définitions des concepts clefs du dispositif de réglementation des prix et des marges ne permettent pas aux entreprises d'appréhender ces notions avec certitude ; - dès lors que le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 2019-774 QPC du 12 avril 2019, a déclaré non constitutionnels les termes " en particulier ", seuls les produits de première nécessité ou les produits de grande consommation peuvent faire l'objet d'une réglementation de leur prix ; or les catégories retenues par l'annexe à la délibération comprennent nécessairement des produits et services qui, s'ils ont un impact sur le budget des ménages, ne sont pas des produits et services de première nécessité ou des produits de grande consommation. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2020, et un nouveau mémoire, enregistré le 8 juin 2020, le congrès de la Nouvelle-Calédonie, représenté par Me Descombes, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement la somme de 5 000 euros soit mis à la charge du syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie ne sont pas fondés. Par un courrier du 31 mars 2022, les parties ont été interrogées quant à la possibilité d'une modulation dans le temps des effets d'une éventuelle annulation. Par des mémoires enregistrés les 27 avril 2022 et 14 juin 2022, le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie, représenté par Me Charlier, a conclu aux mêmes fins que la requête ; il a répondu à l'interrogation faite aux parties, par un courrier du 31 mars 2022, quant à la possibilité d'une modulation dans le temps des effets d'une éventuelle annulation en indiquant qu'il n'avait pas d'observation particulière à formuler sur les conséquences attachées à la rétroactivité de ces éventuelles annulations. Par un mémoire enregistré le 2 mai 2022, le congrès de la Nouvelle-Calédonie, représenté par Me Descombes, a conclu aux mêmes fins que ses précédents mémoires ; il a répondu, à titre subsidiaire, à l'interrogation faite aux parties, par un courrier du 31 mars 2022, quant à la possibilité d'une modulation dans le temps des effets d'une éventuelle annulation ; il demande ainsi que la Cour ne prononce ni une annulation rétroactive, ni une annulation applicable à la date de sa décision, mais reporte d'au moins quatre mois les effets d'une éventuelle annulation de la délibération afin de laisser ce délai au congrès, eu égard au processus qui est imposé au Gouvernement et au congrès pour qu'une nouvelle délibération puisse être votée, pour adopter de nouvelles règles qui, compte tenu du contexte inflationniste actuel, ne devraient pas consister simplement à l'adoption de la délibération n° 350 régularisée, mais, après consultation de l'Autorité de la concurrence et du Comité de l'observatoire des prix, qui disposent d'un délai d'un mois pour rendre leur avis, du Conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie ainsi que des représentants des acteurs économiques, à l'extension de l'actuel champ d'application de cette délibération à de nouveaux produits, conformément au II de l'article Lp. 411-2 du code de commerce de Nouvelle-Calédonie. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution et notamment ses articles 61-1 et 62 ; - la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; - la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 modifiée et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999, relatives à la Nouvelle-Calédonie ; - la loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie, de la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre 2016 et adoptant d'autres dispositions ; - l'arrêté n° 2018-2231 du 11 septembre 2018 relatif à la réglementation des prix dans certains secteurs d'activités ; - l'arrêté n° 2018-2273 du 18 septembre 2018 pris en application de l'article Lp. 412-4 du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie ; - la décision du Conseil Constitutionnel n° 2019-774 QPC du 12 avril 2019 ; - l'avis du Conseil d'Etat n° 394 751 du 22 mai 2018 ; - l'avis de l'autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie n° 2018-A-02 du 17 mai 2018 ; - l'avis n° 2018-A-05 de l'autorité de la concurrence en Nouvelle-Calédonie du 13 août 2018 ; - le code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique, - et les observations de Me Chaudhry Shouq Sana, avocat du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Considérant ce qui suit : 1. En premier lieu, afin de permettre une baisse générale des prix en Nouvelle-Calédonie, une réforme de la fiscalité sur la consommation a conduit à la création de la taxe générale sur la consommation (TGC) en Nouvelle-Calédonie par la loi du pays susvisée n° 2016-15 du 30 septembre 2016, qui est entrée en vigueur le 1er octobre 2018. En complément de ce dispositif fiscal, un dispositif de réglementation des prix et des marges des entreprises a été institué par la loi du pays susvisée n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie. Cette loi du pays a été adoptée le 22 aout 2018, promulguée et publiée le 7 septembre 2018 au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. Toutefois, son article 7 (article unique du titre V " Entrée en vigueur " et article final de la loi) dispose que " les dispositions de la présente loi du pays entrent en vigueur au 1er octobre 2018 ". Enfin, la délibération litigieuse n° 350 du 7 septembre 2018 du congrès de la Nouvelle-Calédonie portant application de cette loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 a été adoptée le 7 septembre 2018 et publiée le 18 septembre 2018 au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie. 2. Si des mesures réglementaires peuvent être prises pour l'application d'une disposition existante mais non encore publiée ou non encore opposable, à la condition qu'elles n'entrent pas en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait été régulièrement rendue opposable aux tiers, la délibération contestée n° 350 du 7 septembre 2018 ne pouvait, sans méconnaître le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie au regard des dispositions en vigueur à la date de sa signature, être légalement adoptée par le congrès de la Nouvelle-Calédonie pour entrer en vigueur avant que la loi du pays susvisée n° 2018-10 du 7 septembre 2018, dont elle constitue une mesure réglementaire d'application, ne soit entrée en vigueur. 3. Toutefois, les articles 4 et 5 de la délibération litigieuse n° 350 du 7 septembre 2018 disposant tous deux que l'annexe de la délibération modifiée n° 14 du 6 octobre 2004 est, pour l'article 4, complétée par certains produits non alimentaires et est, pour l'article 5, élargie à l'ensemble des produits et services vendus en Nouvelle-Calédonie en cas de dérives manifestement excessives constatés sur les prix, dans les deux cas " à compter de la date de suppression des taxes à l'importation remplacées par la taxe générale sur la consommation (TGC) et pendant une durée de douze mois ", c'est-à-dire, comme il a été dit, au 1er octobre 2018, soit la date même d'entrée en vigueur de la loi du pays susvisée n° 2018-10 du 7 septembre 2018, base légale de la délibération contestée n° 350 du 7 septembre 2018, ils prévoient ainsi une entrée en vigueur simultanée à la règle sur laquelle ils se fondent et n'ont dès lors pas été incompétemment adoptés. 4. Cependant, il n'est pas contesté que le jugement attaqué du 31 août 2019 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, à bon droit, a annulé l'article 5 de la délibération litigieuse n° 350 du 7 septembre 2018 au motif qu'il était privé de base légale à compter de la date de publication de la décision n° 2019-774 QPC du 12 avril 2019 du Conseil constitutionnel qui a déclaré contraire à la Constitution le paragraphe III de l'article 19 de la loi du pays du 30 septembre 2016 dans sa rédaction issue de la loi du 7 septembre 2018 au motif que ces dispositions portent à la liberté d'entreprendre une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. 5. En second lieu, l'article 4 de la délibération litigieuse n° 350 du 7 septembre 2018 dispose que l'annexe de la délibération modifiée n° 14 du 6 octobre 2004, à compter de la date de suppression des taxes à l'importation remplacées par la taxe générale sur la consommation (TGC) et pendant une durée de douze mois, conformément aux articles 4-II et 5-II de la loi du pays n° 2018-10 du 7 septembre 2018 modifiant les dispositions du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie et de la loi du pays n° 2016-15 du 30 septembre 2016, est complétée des produits non alimentaires suivants d'origine locale : combustibles (huile moteur...), produits à base de caoutchouc (pneus, courroies...), ouvrages en cellulose, en papier ou en carton, pièces détachées ou de rechange automobile et matériaux de construction. Le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions porteraient atteinte au principe de sécurité juridique comme au principe de clarté et d'intelligibilité et ne peut utilement soutenir, à l'encontre de ces dispositions, que les catégories retenues par l'annexe à la délibération litigieuse comprennent des produits et services qui ne sont pas des produits et services de première nécessité ou des produits de grande consommation. 6. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) est fondé à soutenir que les articles 1er, 2, 3, 6, 7 et 8 de la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 doivent être annulés, et que le jugement attaqué du 31 août 2019 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie doit être annulé dans cette mesure. Sur les conséquences de l'illégalité des articles 1er, 2, 3, 6, 7 et 8 de la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 du Congrès de la Nouvelle-Calédonie : 7. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 8. Il résulte en l'espèce des pièces du dossier, et en particulier des réponses des parties à la mesure d'instruction ordonnée sur ce point par un courrier du 31 mars 2022, qu'eu égard aux conséquences manifestement excessives qui résulteraient de l'annulation rétroactive des dispositions des articles 1er, 2, 3, 6, 7 et 8 de la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 du congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui permettent d'encadrer les marges commerciales des entreprises et de parer ainsi aux risques inflationnistes inhérents aux particularités géographique et économiques de la Nouvelle-Calédonie, à la durée du processus d'adoption d'une délibération par le congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui nécessite de nombreuses consultations, ainsi qu'à l'intérêt général s'attachant à la préservation du pouvoir d'achat des consommateurs, qui, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans les considérants 17 et 30 de sa décision susvisée n° 2019-774 QPC du 12 avril 2019, constitue un objectif d'intérêt général de protection des consommateurs, il y a lieu de différer l'effet de l'annulation prononcée jusqu'au 31 octobre 2022. Sur les frais liés à l'instance : 9. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative la cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais liés à l'instance. Dès lors, les conclusions présentées à ce titre par le congrès de la Nouvelle-Calédonie doivent être rejetées. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du congrès de la Nouvelle-Calédonie le paiement au syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) de la somme de 1 500 euros au titre des frais liés à l'instance en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1800412 du 31 août 2019 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie est annulé en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions du syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) tendant à l'annulation des articles 1er, 2, 3, 6, 7 et 8 de la délibération n° 350 du 7 septembre 2018. Les articles 1er, 2, 3, 6, 7 et 8 de la délibération n° 350 du 7 septembre 2018 du congrès de la Nouvelle-Calédonie sont annulés. Cette dernière annulation prendra effet le 31 octobre 2022. Article 2 : Le congrès de la Nouvelle-Calédonie versera au syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat des importateurs et distributeurs de Nouvelle-Calédonie (S.I.D.N.C.) et au président du congrès de la Nouvelle-Calédonie. Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Délibéré après l'audience du 21 juin 2022, à laquelle siégeaient : - M. Ivan Luben, président de chambre, - Mme Marianne Julliard, présidente assesseure, - Mme Gaëlle Mornet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 septembre 2022. Le président-rapporteur, I. A...L'assesseure la plus ancienne, M. B... La greffière, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19PA03583