Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 29/12/2014, 13NT01554, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-29
Numéro : 13NT01554
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : SELARL ANDRE SALLIOU

Vu le recours et le mémoire complémentaire, enregistrés les 31 mai et 10 juillet 2013, présentés par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui demande à la cour d'annuler le jugement n° 1000235 du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes, saisi de la demande présentée par les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, a, d'une part, annulé la décision du 24 novembre 2009 par laquelle le préfet du Morbihan a refusé de modifier et de compléter l'arrêté préfectoral du 29 juillet 2009 relatif au quatrième plan d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux par les nitrates d'origine agricole en ce qu'elle refuse de modifier l'article 4-5 de l'arrêté du 29 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et en ce qu'elle ne modifie pas l'arrêté du 29 juillet 2009 pour le compléter par des mesures propres aux bassins versants " algues vertes ", d'autre part, enjoint au préfet du Morbihan de modifier l'article 4.5 de l'arrêté du 29 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et de le reporter à une date qui ne peut être antérieure au 31 mars, dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement et, enfin, enjoint au préfet du Morbihan de compléter le quatrième programme d'action par toute mesure de maîtrise de la fertilisation azotée et de gestion adaptée des terres agricoles dans les bassins versants situés en amont des sites littoraux concernés par les échouages d'ulves dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement ; il soutient que : - le jugement n'est pas suffisamment motivé ; - c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de modifier les dates d'épandage en ce qui concerne le maïs ; - il s'est, à égard, fondé sur des documents sans pertinence ; - la concentration du lisier en azote est très variable et 70 % de cet azote est minéralisé sur le cycle d'absorption du maïs ; - la mobilisation de l'azote commence au moment de la levée qui intervient une à deux semaines après le semis selon les conditions climatiques de l'année ; - tous les agriculteurs ne pratiquent pas l'épandage dès le 15 février ; - l'épandage des fertilisants est en tout état de cause interdit sur les sols détrempés ou gelés et l'enfouissement sous 24 heures prévu par l'annexe 9 à l'arrêté du 28 juillet 2009, réduit considérablement les risques de départs par ruissellement ; - les articles R. 211-80 et R. 211-81, dans leur rédaction alors applicable, ne permettaient pas au préfet d'inclure dans le programme d'action des mesures spécifiques aux bassins versants algues vertes ; - le département du Morbihan ne connaît pas d'importantes marées vertes et, dans ce département, les masses d'eau douce les plus affectées par les nitrates ne se situent pas sur le littoral, mais à l'intérieur des terres ; - il y a lieu, à tout le moins, de réformer l'article 3 du jugement en permettant l'épandage qu'il mentionne à partir du 15 mars, et non du 31 mars, pour faire coïncider au mieux la période d'absorption en azote par le maïs et la disponibilité en azote du lisier ; - en effet, dans le Morbihan, les semis du maïs sont réalisés autour du 15 mars ; Vu le jugement attaqué ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'intervention, enregistrée le 17 janvier 2014, présentée pour la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, la fédération syndicale Coop de France Ouest, la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Morbihan, l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne, par Me Barbier, avocat, qui demandent à la cour : 1°) d'annuler les articles 1 à 3 du jugement du 29 mars 2013 ; 2°) de rejeter la demande des associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante ; 3°) de mettre à la charge des associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles soutiennent que : - il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de contrôler l'opportunité des décisions de l'administration ; - le jugement se fonde sur des documents postérieurs à l'arrêté contesté et dépourvu de valeur normative ; - le préfet n'a commis aucune illégalité ; - le jugement repose sur des considérations erronées qui ne tiennent pas compte de tous les intérêts en cause ; - l'arrêté du 28 juillet 2009 prévoit des mesures de prévention des risques de fuite d'azote, basées sur les capacités agronomiques du sol et le rôle prépondérant des couverts végétaux, dont il n'est nullement établi qu'elles seraient insuffisantes ou inefficaces ; - les risques de lixiviation sont faibles du 15 février à fin avril et l'autorisation d'apport d'effluents sur les cultures de maïs à partir du 15 février ne comporte par conséquent aucun risque de lixiviation d'azote et se justifie agronomiquement par le délai de transformation de la forme ammoniacale vers l'azote liquide ; - le recul des dates d'épandage présente de nombreux inconvénients ; - le préfet n'avait alors aucune obligation de prévoir des mesures propres aux bassins versants algues vertes, où des chartes territoriales s'appliquent déjà ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 14 mai 2014, présenté pour les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante par Me Le Briero, avocat, qui demandent à la cour : 1°) de rejeter le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles font valoir que : - le préfet du Morbihan a commis une erreur manifeste d'appréciation et la date du 15 février mentionnée à l'article 4-5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 et à son annexe 7A devait être reportée au 31 mars ; - le préfet pouvait, dès l'année 2009, modifier le quatrième d'action pour y inclure des mesures propres aux bassins à algues vertes et ce, conformément aux exigences de la directive 91/767/CEE du 12 décembre 1991 ; - l'article R. 211-76 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable, permettaient de désigner comme zones vulnérables les eaux ayant subi une eutrophisation susceptible d'être combattue de manière efficace par une réduction des apports en azote ; - les mesures dont fait état le ministre ne rendaient pas sans objet les injonctions prononcées par le jugement dont il relève appel ; - le Morbihan est affectée par le phénomène des marées vertes ; - la demande était recevable en tant qu'émanant de l'association Bretagne vivante ; Vu l'ordonnance du 17 octobre 2014 fixant la clôture de l'instruction au 3 novembre 2014 ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 29 octobre 2014, présenté pour les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, qui concluent aux mêmes fins que leurs précédentes écritures, par les mêmes moyens, et demandent, en outre, à la cour d'ordonner au préfet de la région Bretagne des compléter les dispositions des articles 7 et 8 de l'arrêté du 14 mars 2014 ; Vu le mémoire, enregistré le 31 octobre 2014, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui conclut aux mêmes fins que son recours, par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que les conclusions des associations intimées tendant à ce qu'il soit ordonné au préfet de la région Bretagne de compléter son arrêté du 14 mars 2014 sont irrecevables ; Vu la lettre du 12 novembre 2014 informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt à rendre paraît susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce qu'il n'y pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; Vu les observations, enregistrées le 17 novembre 2014, présentées pour la chambre régionale d'agriculture de Bretagne et les autres intervenants, qui font valoir qu'il y a toujours lieu de statuer sur le recours du ministre ; Vu les observations, enregistrées le 19 novembre 2014, présentées pour les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, qui font valoir que l'arrêté du préfet de la région Bretagne du 14 mars 2014, dont l'article 12 abroge les quatrièmes programmes d'action départementaux, est actuellement applicable ; Vu les observations, enregistrées le 3 décembre 2014, présentées pour la Fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne et autres, qui indiquent que cette fédération a frappé l'arrêté du 14 mars 2014 d'un recours pour excès de pouvoir actuellement pendant ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 décembre 2014 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me Barbier, avocat de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne et des autres intervenants ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 22 décembre 2014, présentée pour la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, la fédération syndicale Coop de France Ouest, la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Morbihan, l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne ; 1. Considérant que, par un arrêté du 29 juillet 2009, le préfet du Morbihan a fixé le quatrième programme d'action à mettre en oeuvre dans ce département en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que, par une lettre du 21 septembre 2009, les associations Eau et rivières de Bretagne ont demandé au préfet d'Ille-et-Vilaine de modifier et de compléter cet arrêté sur plusieurs points, notamment en reportant au 15 mars la date à compter de laquelle l'épandage des fertilisants de type Ib, II et III est autorisé avant les semis du maïs ainsi que, pour les communes situées sur les bassins versants des cours d'eau situés à l'amont des sites touchés par les marées vertes, de le compléter par des dispositions spécifiques portant notamment sur une limitation des apports d'azote, minéral et organique ; que, par une décision du 24 novembre 2009, le préfet du Morbihan a rejeté cette demande ; que, par le jugement du 29 mars 2013 dont le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relève appel, le tribunal administratif de Rennes a, d'une part, annulé cette décision du 24 novembre 2009 en ce qu'elle refuse de modifier l'article 4-5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et en ce qu'elle ne modifie pas l'arrêté du 28 juillet 2009 pour le compléter par des mesures propres aux bassins versants " algues vertes ", d'autre part, enjoint au préfet d'Ille-et-Vilaine de modifier l'article 4.5 de l'arrêté du 28 juillet 2009 autorisant l'épandage à partir du 15 février pour les cultures de maïs et de le reporter à une date qui ne peut être antérieure au 31 mars, dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement et, enfin, enjoint au préfet du Morbihan de compléter le quatrième programme d'action par toute mesure de maîtrise de la fertilisation azotée et de gestion adaptée des terres agricoles dans les bassins versants situés en amont des sites littoraux concernés par les échouages d'ulves dans le délai de trois mois à compter de la notification du jugement ; Sur l'intervention de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, de la fédération syndicale Coop de France Ouest, de la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, de la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Morbihan, de l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et de la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne : 2. Considérant que la chambre régionale d'agriculture de Bretagne ne justifie pas, au regard des dispositions combinées du 14° de l'article D. 511-54-1 et de l'article D. 511-64 du code rural et de la pêche maritime, être régulièrement représentée devant la cour par son président en exercice ; qu'elle ne justifie pas non plus, au regard des dispositions des articles L. 512-1 et L. 512-2 du même code, de son intérêt à intervenir à l'appui du recours du ministre ; que la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Morbihan, l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne, qui ne produisent pas leurs statuts, ne justifient pas que le jugement du 29 mars 2013 serait de nature porter atteinte aux intérêts collectifs qu'ils défendent ni, par suite, qu'ils auraient intérêt à l'infirmation de ce jugement ; qu'enfin, il ne ressort pas des statuts de la fédération syndicale Coop de France Ouest, qui est une fédération de coopératives agricoles dont la circonscription territoriale comprend les régions Bretagne, Pays de la Loire, Basse-Normandie et Haute-Normandie et dont l'objet est spécifié par l'article 4 de ses statuts, que ce jugement, qui est étranger à la coopération en matière agricole, serait de nature à porter atteinte à l'intérêt collectif dont elle s'est assigné la promotion et la défense ; que, dès lors, cette intervention n'est pas pas recevable ; Sur le recours du ministre : 3. Considérant que, lorsque, postérieurement à l'introduction d'une requête dirigée contre un refus d'abroger des dispositions à caractère réglementaire, ces dispositions sont abrogées par leur auteur ou, le cas échéant, une autre autorité compétente à cet effet, le litige né de ce refus d'abroger perd son objet ; 4. Considérant que, postérieurement à l'introduction du recours du ministre et par un arrêté du 14 mars 2014, le préfet de la région Bretagne a établi le programme d'actions régional en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que l'article 12 de cet arrêté abroge, en toutes ses dispositions, l'arrêté du préfet du Morbihan du 29 juillet 2009 ; que, si la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne a frappé cet arrêté d'un recours pour excès de pouvoir actuellement pendant devant le tribunal administratif de Rennes, ce recours n'en tend qu'à l'annulation partielle ; que l'article 12 de cet arrêté n'est pas au nombre des dispositions dont elle demande l'annulation ; que, dès lors, le litige né du refus d'abroger, en le complétant ou en le modifiant, cet arrêté du 29 juillet 2009 a perdu son objet ; qu'il en résulte qu'il n'y a pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 5. Considérant que l'annulation partielle, par les premiers juges, de la décision du préfet du Morbihan du 24 novembre 2009 n'implique pas nécessairement que le préfet de la région Bretagne modifie son arrêté du 14 mars 2014 établissant un programme d'actions régional en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que les conclusions, nouvelles en appel, des associations intimées tendant à ce que soit ordonnée une telle modification sont, ainsi que le soutient le ministre, irrecevables ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 000 euros que les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante demandent à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, de la fédération syndicale Coop de France Ouest, de la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, de la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Morbihan, de l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et de la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne n'est pas admise. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Article 3 : L'Etat versera aux associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante, prises ensemble, la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par les associations Eau et rivières de Bretagne et Bretagne vivante est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, à l'association Eau et rivières de Bretagne, à l'association Bretagne vivante, à la chambre régionale d'agriculture de Bretagne, à la fédération syndicale Coop de France Ouest, à la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles de Bretagne, à la fédération départementale des syndicats d'exploitants agricoles du Morbihan, à l'Union des groupements de producteurs de viande de Bretagne et à la fédération régionale des entrepreneurs des territoires de Bretagne. Délibéré après l'audience du 19 décembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 décembre 2014. Le rapporteur, A. DURUP de BALEINE Le président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 1 N° 13NT01554 2 1