CAA de PARIS, 6ème chambre, 19/03/2021, 20PA00367, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-19
Numéro : 20PA00367
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : Mme Marie-Isabelle  LABETOULLE
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : GIORNO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... F... a demandé au Tribunal administratif de Melun : Par une requête enregistrée sous le n° 1702755, d'annuler l'arrêté du 1er décembre 2016 par lequel le maire de Champigny-sur-Marne a prononcé la fin anticipée de son détachement, ensemble la décision explicite du 3 février 2017 rejetant son recours gracieux, et de mettre à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une requête enregistrée sous le n° 1705201, de condamner la commune de Champigny-sur-Marne à lui payer la somme totale de 38 700 euros, soit 28 700 au titre du préjudice financier, 5 000 euros au titre du préjudice de carrière et 5 000 euros au titre du préjudice moral et de mettre à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1702755-1705201 du 3 décembre 2019, le Tribunal administratif de Melun, après avoir joint ces deux demandes, les a rejetées. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 31 janvier 2020 et 22 octobre 2020, Mme F..., représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Melun du 3 décembre 2019 ; 2°) d'annuler la décision explicite du 3 février 2017 par laquelle le maire de Champigny-sur-Marne a rejeté son recours gracieux dirigé contre l'arrêté du 1er décembre 2016 prononçant la fin anticipée de son détachement ; 3°) d'annuler la décision implicite de rejet née le 21 juin 2017 du silence gardé par le maire de Champigny-sur-Marne sur sa demande indemnitaire préalable ; 4°) de condamner la commune de Champigny-sur-Marne à lui verser une somme de 28 700 euros au titre de son préjudice financier, une somme de 5 000 euros au titre de son préjudice de carrière et une somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'irrégularité en ce qu'il n'a pas répondu à certains moyens, en a confondu certains, et n'est pas suffisamment motivé, notamment en ce qui concerne le rejet des conclusions indemnitaires ; - l'arrêté attaqué n'est pas motivé et le tribunal a, à tort, écarté ce moyen du fait qu'elle avait eu connaissance des motifs de cette décision lors de l'entretien du 23 septembre précédent ; - elle était fondée à invoquer la méconnaissance des droits de la défense dès lors que son dossier, qu'elle a consulté la veille de l'entretien du 23 septembre, était incomplet et ne comportait que l'arrêté portant détachement à compter du 1er mai 2015 ; - le tribunal a, à tort, écarté les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure de fin de détachement qui n'avait pas été respectée dès lors qu'un délai de trois mois ne s'était pas écoulé, en méconnaissance de l'article 10 du décret du 13 janvier 1986, entre la date de demande de remise à disposition de l'administration d'origine et la date effective de cette remise à disposition, la demande de réintégration ayant été notifiée par la commune de Champigny-sur- Marne à la commune de Viry-Châtillon pour une réintégration au 1er novembre suivant ; - le tribunal a, à tort, écarté les moyens tirés du caractère injustifié de la rupture de confiance alléguée, et de l'hostilité dont elle aurait été victime, et jugé que la décision attaquée n'était entachée ni d'erreur de droit ou de fait, ni de détournement de pouvoir ; - l'arrêté attaqué est entaché d'erreur de droit, repose sur des faits matériellement inexacts et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle n'a commis aucune des négligences qui lui sont reprochées et que la perte de confiance alléguée n'est pas justifiée ; - la décision attaquée a le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée prise pour des motifs politiques ; - cette décision est entachée de détournement de pouvoir ; - elle est dès lors fondée à demander réparation des préjudices résultant de l'illégalité de cette décision et notamment du préjudice financier subi du fait de sa moindre rémunération, de son préjudice de carrière et de son préjudice moral. Par un mémoire en défense enregistré le 28 août 2020, la commune de Champigny-sur-Marne, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de mettre à la charge de Mme F... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance est irrecevable car dirigée contre un acte purement préparatoire ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de M. Baffray, rapporteur public, - les observations de Me C... pour Mme F... ; - et les observations de Me B... pour la commune de Champigny-sur-Marne. Considérant ce qui suit : 1. Rédacteur territorial titulaire affectée jusqu'alors à la mairie de Viry-Châtillon, Mme F... a, par arrêté du 6 mai 2015, été recrutée par la voie du détachement à compter du 1er mai 2015 auprès de la mairie de Champigny-sur-Marne, en tant que contractuelle, pour y occuper un poste de collaborateur de cabinet jusqu'au terme du mandat du maire en exercice, un arrêté du 28 octobre 2015 précisant ensuite que la durée de son détachement était fixée à cinq ans. Néanmoins, la commune souhaitant mettre fin à ce détachement avant ce terme, Mme F... a été convoquée pour un entretien, qui, reporté de quelques jours en raison de son congé maladie, s'est finalement tenu le 23 septembre 2016. A compter du 1er novembre suivant elle a été affectée à la maison de la justice et du droit de Champigny-sur-Marne puis, par un arrêté du 1er décembre 2016, qui lui a été adressé le 26 décembre suivant, il a été mis fin à son détachement, l'arrêté précisant que, dans l'attente de sa réintégration, elle était maintenue en position de détachement sur son poste de collaborateur de cabinet, quoiqu'elle ait continué à travailler au sein de la maison de la justice et du droit de Champigny-sur-Marne. Par un arrêté du 16 janvier 2017, le maire de la commune de Viry-Châtillon a mis fin à son détachement mais elle n'a pu, faute de poste vacant jusque-là, être réintégrée de manière effective qu'à compter du 1er septembre 2017. Entretemps, par courrier en date du 27 janvier 2017, Mme F... avait formé auprès du maire de la commune de Champigny-sur-Marne un recours gracieux à l'encontre de l'arrêté du 1er décembre 2016 mentionné ci-dessus. Elle a ensuite formé devant le Tribunal administratif de Melun deux demandes, l'une enregistrée sous le n° 1702755, tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2016 par lequel le maire de la commune de Champigny-sur-Marne a prononcé la fin anticipée de son détachement et de la décision explicite de rejet de son recours gracieux, et l'autre, enregistrée sous le n° 1705201, tendant à la condamnation de la commune de Champigny-sur-Marne à lui verser une somme totale de 38 700 euros au titre des préjudices qu'elle allègue avoir subis. Mais le tribunal, après avoir joint ces deux demandes, les a rejetées par un jugement du 3 décembre 2019 dont elle interjette appel. Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance de Mme F... : 2. Si la commune de Champigny-sur-Marne soutient que la demande de première instance était dirigée contre un acte à caractère préparatoire et par suite insusceptible de recours, il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué du 1er décembre 2016 qu'il prévoit en son article 1er que " il est mis fin au détachement de l'agent : l'agent sera réintégré dans sa collectivité d'origine dès qu'un poste vacant le permettra ", tandis que l'article 2 prévoit que " dans l'attente de sa réintégration par la commune de Viry-Châtillon, l'agent est maintenu en position de détachement ". Il résulte des termes clairs de cet arrêté qu'il revêt un caractère décisoire, en posant le principe de la fin de détachement de Mme F..., et en différant seulement la prise d'effet de cette décision à la date à laquelle un poste se libèrera dans sa collectivité de rattachement, et que, dès lors, l'arrêté ultérieur du 25 juillet 2017, prononçant la fin de son détachement au 31 août et sa réintégration au sein des effectifs de la commune de Viry-Châtillon à compter du 1er septembre, se borne à confirmer la fin de son détachement et à en déterminer la date effective. Par suite, la fin de non-recevoir opposée, tirée de ce que l'arrêté attaqué n'aurait pas de caractère décisoire et serait insusceptible de recours ne peut qu'être écartée. Sur la régularité du jugement : 3. Mme F... fait valoir que le jugement serait irrégulier " en ce qu'il n'a pas répondu à certains moyens, a confondu les moyens, opéré des erreurs en fait et en droit et ne s'est pas expliqué sur l'annulation de la décision contestée, notamment en matière d'indemnisation ". Toutefois dès lors que le tribunal rejetait les conclusions à fins d'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2016, et que les conclusions à fins d'indemnisation étaient fondées sur la responsabilité de la commune de Champigny-sur-Marne en raison de l'illégalité fautive alléguée de cet arrêté, le tribunal pouvait sans irrégularité se borner à rejeter ces conclusions indemnitaires par voie de conséquence du rejet de ses conclusions à fins d'annulation. Par ailleurs, dans le cadre de l'examen de la légalité de la décision attaquée, les premiers juges se sont bien prononcé sur tous les moyens soulevés. En outre, toute erreur de droit ou de fait dont le jugement pourrait, le cas échéant, être entaché, ne pourrait, en tout état de cause, être utilement invoquée que pour contester son bien-fondé et n'est pas susceptible d'affecter sa régularité. Dès lors l'ensemble du moyen ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : Sur les conclusions à fins d'annulation : 4. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". 5. La décision par laquelle l'autorité administrative met fin à un détachement avant son terme fait partie des décisions devant être motivées au sens des dispositions citées ci-dessus, sans que le caractère discrétionnaire des emplois de collaborateurs de cabinet permette de déroger à cette règle lorsque le détachement concerne un tel poste. Par ailleurs, si, en présence d'une décision implicite, il appartient au destinataire de celle-ci de demander communication de ses motifs, faute de quoi il n'est pas fondé à invoquer son défaut de motivation, lorsqu'il s'agit en revanche d'une décision explicite, la motivation doit figurer dans la décision elle-même ou le cas échéant dans un document auquel elle renvoie expressément, sans qu'il incombe à son destinataire de demander communication de ses motifs, et sans par conséquent que l'absence d'une telle demande de sa part puisse lui être opposée. Dès lors, c'est à tort que, pour écarter le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du 1er décembre 2016, le tribunal s'est fondé notamment sur la circonstance que Mme F... n'avait pas, dans son recours gracieux du 27 janvier 2017, demandé communication des motifs de cette décision. Par ailleurs, les propos tenus lors de la réunion du 23 septembre 2016, à supposer même qu'ils aient permis à l'intéressée de connaitre précisément les motifs pour lesquels il était envisagé de mettre un terme à son détachement, ne dispensaient pas la commune de son obligation de motivation écrite de l'arrêté litigieux. Dès lors, Mme F... est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a écarté le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué, et à demander l'annulation de cet arrêté, ainsi que du jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fins d'annulation, sans qu'il soit besoin, à ce stade, de statuer sur les autres moyens soulevés à l'encontre de l'arrêté querellé. Sur les conclusions à fins d'indemnisation : 6. Il résulte de ce qui vient d'être dit que Mme F... est fondée à soutenir que l'arrêté du 1er décembre 2016 était entaché d'illégalité. Toutefois, si l'intervention d'une décision illégale constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise. 7. Aux termes de l'article 110 de la loi du 26 janvier 1984 visée ci-dessus : " L'autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions " et il appartient dès lors seulement au juge d'examiner si la décision mettant fin aux fonctions d'un collaborateur de cabinet ne repose pas sur un motif matériellement inexact ou une erreur de droit et n'est pas entachée de détournement de pouvoir. Or pour décider de la fin anticipée de son détachement le maire s'est fondé sur la perte de confiance résultant des difficultés rencontrées dans la manière de servir de Mme F.... Pour illustrer cette perte de confiance, la commune fait état de ses retards dans l'accomplissement de certaines tâches, de l'information tardive de sa hiérarchie de ses absences et congés, et plus généralement de son manque d'investissement dans les dossiers. Or, si Mme F... conteste la matérialité des faits qui lui sont reprochés et fait valoir que la perte de confiance alléguée par la collectivité, et sur laquelle se fonde la décision attaquée, n'était pas justifiée, dans la mesure où elle aurait obtenu l'accord de sa hiérarchie pour effectuer avec retard certains travaux, qu'elle avait toujours prévenu de ses absences et qu'il ne lui a jamais été reproché dans sa manière de servir un certain nombre de négligences, elle n'apporte pas d'éléments suffisamment probants à l'appui de ses allégations. Par suite, elle n'est pas fondée à soutenir que la décision serait fondée sur des faits inexacts. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que celle-ci aurait le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée, alors que, si elle fait notamment état de la perte de rémunération et de responsabilité occasionnée par son affectation à la maison de la justice et du droit de la commune de Champigny-sur-Marne, cette affectation, d'ailleurs mise en oeuvre dès le 1er novembre 2016, ne résulte pas de l'arrêté attaqué du 1er décembre 2016, mais est seulement la conséquence de l'impossibilité pour la Commune de Viry-Châtillon de la réintégrer plus rapidement, faute de poste vacant. En outre, cette absence de vacance de poste, et la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article 10 du décret du 13 janvier 1986, selon lesquelles la demande de remise à la disposition de l'administration d'origine de l'agent doit être adressée à l'administration concernée " au moins trois mois avant la date effective de cette remise à disposition ", sont sans incidence sur le bien-fondé de la mesure litigieuse et ne sont donc pas susceptibles d'engager la responsabilité de la commune à son égard. Enfin, si Mme F... soutient que la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir, la réalité d'un tel détournement n'est pas établie. Dans ces conditions, Mme F... n'est pas fondée à soutenir que la commune de Champigny-sur-Marne n'aurait pu légalement prendre la décision contestée mettant un terme à son détachement par un arrêté régulièrement motivé, conformément aux prescriptions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, faute de lien de causalité entre l'illégalité fautive et le préjudice allégué, les conclusions indemnitaires présentées par Mme F... doivent être rejetées. 8. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a rejeté ses conclusions à fins d'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2016 et de la décision de rejet du recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté, et par suite à en demander l'annulation ainsi que, dans cette mesure, celle du jugement. En revanche elle n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par ce jugement, le tribunal a rejeté ses conclusions à fins d'indemnisation. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne la somme demandée par Mme F... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, ni de mettre à la charge de celle-ci la somme demandée par la commune de Champigny-sur-Marne sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1702755-1705201 du 3 décembre 2019 du Tribunal administratif de Melun est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions à fins d'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2016 du maire de la commune de Champigny-sur-Marne et de la décision du 3 février 2017 rejetant le recours gracieux formé contre cette décision. Article 2 : L'arrêté du 1er décembre 2016 du maire de la commune de Champigny-sur-Marne mettant un terme au détachement de Mme F..., ensemble la décision du 3 février 2017 rejetant le recours gracieux formé contre cette décision sont annulés. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... F... et au maire de la commune de Champigny-sur-Marne. Délibéré après l'audience du 4 mars 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. Niollet, président-assesseur, - Mme E... premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 mars 2021. Le rapporteur, M-I. E...Le président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, T. ROBERT La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20PA00367