CAA de NANTES, 5ème chambre, 09/01/2017, 16NT01501, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-01-09
Numéro : 16NT01501
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Barbara  MASSIOU
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : CABINET COUDRAY CONSEIL & CONTENTIEUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 26 septembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Saint-Gildas-de-Rhuys a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune. Par un jugement n° 1304854 du 11 mars 2016, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette délibération. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 10 mai 2016 et 17 octobre 2016, la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys, représentée par le cabinet d'avocats Coudray, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 11 mars 2016 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'erreur d'appréciation pour avoir considéré que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme était fondé, le rapport du commissaire-enquêteur pouvant être considéré comme suffisamment motivé au regard des exigences de ce texte ; - les moyens soulevés en première instance par l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys ne sont pas fondés. Par un courrier du 1er juin 2016, les parties ont été informées que l'arrêt était susceptible d'être fondé en partie sur un moyen d'ordre public soulevé d'office tiré de l'irrecevabilité de la demande d'annulation présentée devant le tribunal administratif, au motif que le président de l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys n'avait pas été habilité à la représenter en justice. Par un mémoire enregistré le 28 juin 2016, l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys a présenté ses observations en réponse à la communication de ce moyen d'ordre public. Par un mémoire enregistré le 29 juin 2016, le préfet du Morbihan est intervenu à l'instance au soutien de la requête de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys. Par un mémoire en défense enregistré le 12 octobre 2016, l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys ne sont pas fondés. L'instruction a été close au 3 novembre 2016, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Massiou, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - les observations de MeA..., représentant la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys. 1. Considérant qu'après avoir prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune par une délibération du 11 décembre 2008, le conseil municipal de Saint-Gildas-de-Rhuys (Morbihan) a approuvé le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan par des délibérations du 13 septembre 2012 ; qu'à la suite de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 26 décembre 2012 au 25 janvier 2013, le conseil municipal de cette commune a adopté le plan local d'urbanisme par une délibération du 26 septembre 2013 ; que la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys relève appel du jugement du 11 mars 2016 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys, annulé cette dernière délibération ; Sur l'intervention volontaire du préfet du Morbihan : 2. Considérant que le litige relatif à une demande d'annulation d'une délibération d'un conseil municipal approuvant un plan local d'urbanisme ne relève pas de l'une des matières, limitativement énumérées à l'article R. 811-10-1 du code de justice administrative, dans lesquelles le préfet présente devant la cour administrative d'appel, par dérogation à l'article R. 811-10 de ce même code, les mémoires et observations au nom de l'Etat ; que, dès lors, l'intervention du préfet du Morbihan, non régularisée avant la clôture de l'instruction, n'est pas recevable et ne peut, par suite, être admise ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire. (...) " ; que selon l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par (...) le maire dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. (...) " ; que selon l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) " ; que ces dispositions obligent le commissaire enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients du plan local d'urbanisme et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 4. Considérant que l'avis favorable émis par le commissaire enquêteur le 30 mai 2013 indique qu'" Il apparaît comme nécessaire de faire cesser l'urbanisation anarchique du territoire communal autorisée par le P.O.S. ", que " l'opposition au P.L.U. exprimée dans ce thème n'est pas de nature à remettre en cause d'une manière fondamentale le dossier. " et que " Les zones humides sont recensées et protégées. " ; que ces remarques figurant dans la conclusion finale du rapport permettent, malgré leur expression maladroite et leur caractère succinct, de comprendre les raisons pour lesquelles le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme ; que la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys est, dès lors, fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 26 septembre 2013 au motif que les conclusions du commissaire enquêteur étaient insuffisamment motivées ; 5. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys devant le tribunal administratif de Rennes ; 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; (...) / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation définies par la délibération du conseil municipal de Saint-Gildas-de-Rhuys du 11 décembre 2008, à savoir l'exposition en mairie de divers documents graphiques, l'organisation de réunions publiques thématiques et d'information et la parution d'articles dans le bulletin municipal et sur le site Internet de la commune, ont été mises en oeuvre à compter de l'année 2010, ont fait l'objet de mesures de publicité suffisantes et ont été assorties de dispositifs permettant de recueillir l'avis du public ; qu'il est notamment établi que se sont déroulés quatre ateliers thématiques ouverts au public entre juillet et septembre 2010 ; que, dès lors, il ne peut être utilement soutenu que les modalités de la procédure de concertation seraient irrégulières ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique (...) comprend au moins : (...) 5° Le bilan (...) de la concertation définie à l'article L. 121-16 (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, qu'était annexé au dossier d'enquête publique la délibération du conseil municipal de Saint-Gildas-de-Rhuys du 13 septembre 2012 tirant le bilan de la concertation, laquelle fait état du déroulement de cette concertation, énumérant notamment l'ensemble des réunions qui se sont tenues dans ce cadre, les questions du public qu'elles ont pu occasionner, ainsi que les réponses apportées par la municipalité ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit, dès lors, être écarté ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal " ; qu'en vertu de ces dispositions, l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et que cette modification procède de l'enquête ; que l'association requérante soutient que la modification n° 10 effectuée après l'enquête publique, intitulée " suppression du CES différencié en zone Ubb et application d'un CES de 20 % sur l'ensemble de la zone ", serait substantielle et de nature à remettre en cause l'économie générale du plan ; qu'il ressort, toutefois, des pièces du dossier que cette modification, qui procède de l'enquête publique, n'a pas d'effet sur le coefficient d'emprise au sol maximal dans la zone concernée, où il reste de 20 % ; que cette modification n'est, par ailleurs, pas de nature à remettre en cause l'économie générale du projet, dès lors que sa combinaison avec les autres règles applicables dans la zone en cause, ainsi que les caractéristiques de cette zone, où les parcelles sont de taille généralement modeste, ne permettent pas d'y augmenter de manière notable les possibilités de construire ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été informés de cette modification, référencée dans un tableau qui leur a été adressé avant la séance du conseil municipal du 26 septembre 2013 ; qu'il y a lieu, dès lors, d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; que l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys peut être regardée comme ayant entendu se prévaloir de la méconnaissance de ce texte, dès lors qu'elle soutient qu'au cours des débats ayant précédé l'adoption du plan local d'urbanisme, une information erronée a été communiquées aux élus quant à la hauteur maximale autorisée des constructions dans le centre-bourg ; qu'il ressort, toutefois, des pièces du dossier, que les débats ont présenté cette hauteur comme étant de 11 mètres, peu important à cet égard le nombre de niveaux qu'il serait possible d'aménager dans ce cadre ; que ce moyen peut ainsi être écarté ; 10. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 2121-20 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations [du conseil municipal] sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés. " ; que selon l'article L. 2131-11 de ce même code : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; que l'association soutient que la délibération attaquée est irrégulière, dès lors que le vote de l'une des conseillères municipales, intéressée à l'affaire, ne peut être comptabilisé ; que, toutefois, si cette conseillère exploite un camping antérieurement classé en zone NC1 du plan d'occupation des sols, que le plan local d'urbanisme classe en zone Nla, qui offre de plus grandes possibilités d'aménagement, il ressort des pièces du dossier que ce classement concerne l'ensemble des aires de camping de la commune ; qu'il n'est, par ailleurs, pas établi que la conseillère concernée aurait exercé une influence à cet égard ; qu'il ressort, en outre, également des pièces du dossier que le courrier adressé sur cette question au commissaire enquêteur le 25 janvier 2013 a bien été pris en compte par ce dernier ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées peut, dès lors, être écarté ; 11. Considérant, en sixième lieu, que selon le dernier alinéa de l'article R. 123-15 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Dans le délai de trois mois suivant la publication du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale mentionné à l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles, le préfet le notifie au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou au maire. Il en est tenu compte lors de la plus prochaine révision du plan local d'urbanisme. " ; que si l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys soutient que la délibération attaquée est illégale, dès lors que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne fait pas état du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale en vigueur dans le Morbihan entre 2008 et 2012, ce moyen est toutefois inopérant, dans la mesure où ce schéma n'était plus en vigueur à la date d'approbation du plan en cause, date qui ne pouvait être que postérieure à la fin de l'année 2012 eu égard à celle à laquelle ce rapport de présentation a été établi ; 12. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. " ; que selon l'article L. 146-2 de ce même code, dans sa version alors en vigueur : " Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte : - de la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 146-6 ; - de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; - des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. (...) " ; que selon l'article R. 123-1-2 de ce même code, alors applicable : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale conformément aux articles L. 121-10 et suivants, le rapport de présentation : (...) 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement telles que celles désignées (...) à l'article 2 du décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001 relatif à la procédure de désignation des sites Natura 2000 ; (...) " ; 13. Considérant que l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys soutient, d'une part, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en cause serait insuffisant pour ne pas avoir suffisamment défini la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser ; qu'il ne résulte, toutefois, pas des textes précités qu'une telle définition devrait être donnée par le rapport de présentation ; qu'en toute hypothèse, ce rapport fait état, à ses pages 197 et suivantes, de la compatibilité du plan avec la loi dite " littoral ", et présente à ce titre la capacité d'accueil de la commune de manière détaillée, notamment du point de vue des ressources en logements, en commerces, en espaces naturels, ou encore en termes de possibilités d'accueil touristique ; 14. Considérant que l'association soutient, d'autre part, que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme n'analyserait pas l'impact sur l'environnement du camping-caravaning non autorisé sur parcelle privative, alors qu'il est susceptible d'être exercé sur le littoral, en bordure immédiate d'un site Natura 2000 ; que ce moyen est inopérant, dès lors que le rapport de présentation n'a pas à procéder à l'évaluation des activités interdites sur le territoire de la commune quant à leur impact sur l'environnement ; que ce rapport fait, en tout état de cause, état, à ses pages 259 et suivantes, des incidences directes et indirectes des orientations du plan sur le site Natura 2000 " Golfe du Morbihan, Côte Ouest de Rhuys ", notamment quant aux impacts potentiels du camping ; que le camping-caravaning est, par ailleurs, interdit dans le périmètre du site Natura 2000 et uniquement réservé à la zone Nlb, de faible étendue, dans laquelle il est réglementé ; 15. Considérant, en huitième lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. " ; que ces dispositions ne sauraient être regardées comme imposant aux communes de définir des orientations précises dans tous les domaines ainsi énumérés ; que la requérante ne peut, par suite, utilement soutenir que l'absence d'une orientation relative au développement des économies numériques dans le projet d'aménagement et de développement durable serait de nature à entacher d'illégalité le plan local d'urbanisme litigieux ; que le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de Saint-Gildas-de-Rhuys comprend, en outre, des orientations en matière de loisirs, notamment à ses pages 4 et 8 ; que, par ailleurs, la mention surabondante dans ce projet d'un objectif consistant à " poursuivre la mise en place d'une politique foncière volontariste ", qui ne peut être mis en oeuvre par le biais du plan local d'urbanisme, n'est pas de nature à entacher ce plan d'illégalité ; 16. Considérant, en neuvième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le règlement [du plan local d'urbanisme] fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. " ; 17. Considérant qu'il n'est pas établi que l'objectif " encadrer la croissance démographique de la commune et retrouver plus de mixité socio-générationnelle " ne pourrait pas être mis en oeuvre par le biais de l'obligation de prévoir au moins 20 % de logements abordables dans les programmes immobiliers, ce seuil étant celui prévu par le projet d'aménagement et de développement durables ; que les objectifs tendant à la mise en valeur des espaces publics et à conforter les commerces du centre-ville ne font pas obstacle à la réalisation de projets immobiliers ni à la suppression de parcs de stationnement dans cette zone, dès lors notamment qu'il est prévu d'autres aires pour stationner en entrée de ville et de favoriser des modes de déplacements autres que l'automobile ; que la densification prévue par le règlement du plan local d'urbanisme, limitée au tissu urbain existant, aucune consommation d'espace naturel n'étant envisagée, n'est pas en contradiction avec l'objectif tendant à donner des limites géographiques et temporelles à l'urbanisation ; que la préservation du cadre de vie de la commune et l'affirmation de son identité peuvent notamment être assurées par la protection offerte à la " trame bleue et verte " et aux éléments patrimoniaux, ainsi que par la réduction des possibilités de construction dans les secteurs proches du littoral ; qu'il est également prévu de tendre vers plus de diversité des activités économiques en favorisant le retour de l'activité agricole sur le territoire de la commune, en réalisant certains nouveaux équipements et en créant des zones d'accueil dédiées aux nouvelles activités ; qu'enfin, il n'est pas démontré que l'accessibilité à l'ensemble du territoire de la commune ne serait pas assurée par le plan de déplacement ou du fait de considérations de sécurité ; qu'il n'est pas plus démontré que les dispositions prévues par le plan local d'urbanisme seraient " démesurées " eu égard aux capacités d'accueil de la commune ; qu'il résulte de ce qui précède que le plan local d'urbanisme contient des dispositions permettant de répondre aux enjeux liés à son développement économique, la circonstance selon laquelle ce développement ne serait pas suffisamment axé sur l'économie marine étant sans incidence à cet égard ; que le moyen tiré des dispositions précitées de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté ; 18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance, que la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 26 septembre 2013 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys sollicite le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention du préfet du Morbihan n'est pas admise. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 11 mars 2016 est annulé. Article 3 : La demande présentée par l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. Article 4 : Les conclusions de l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys et de la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Gildas-de-Rhuys et à l'association des amis de Saint-Gildas et de Rhuys. Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Morbihan. Délibéré après l'audience du 16 décembre 2016, où siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Massiou, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 janvier 2017. Le rapporteur, B. MASSIOULe président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY 8 2 N° 16NT01501