Conseil d'État, 6ème chambre, 06/06/2018, 402209, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-06-06
Numéro : 402209
Rapporteur : M. Didier Ribes
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe

Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 402209, par une requête, enregistrée le 8 août 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association pour la protection des animaux sauvages (ASPAS), l'association One Voice et l'association Ferus demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 juillet 2016 de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat et du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée pour la période 2016-2017 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 403337, par une requête, enregistrée le 7 septembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de l'Aube, Mme G...E..., le GAEC Mas de la Font, le GAEC Le Marronnier, le GAEC l'Ouglanoux, le GAEC N'autre chemin, le GAEC Costeguison, M. F...C..., le GAEC Le Deidou, le GAEC Nîmes le Vieux, Mme D...B..., Mme H...B..., le GAEC de Gally, M. I...A...et le GAEC de Hyelzas demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 5 juillet 2016 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 403392, par une requête, enregistrée le 8 septembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association France nature environnement (FNE), la Ligue française pour la protection des oiseaux (LPO) et l'association Humanité et biodiversité demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 5 juillet 2016 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à chacune d'entre elles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne, le 19 septembre 1979 ; - la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage ; - le code de l'environnement ; - l'arrêté du 30 juin 2015 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes nos 402209, 403337 et 403392, introduites respectivement par l'association pour la protection des animaux sauvages (ASPAS) et autres, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de l'Aube et autres, et l'association France nature environnement (FNE) et autres, tendent à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 5 juillet 2016 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée pour la période 2016-2017, en application du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Il y a lieu de joindre ces trois requêtes, qui sont dirigées contre le même arrêté, pour y statuer par une seule décision. Sur le cadre juridique applicable au litige : 2. En premier lieu, aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive " Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) ". Le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive. L'article 16 de la même directive prévoit toutefois que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des article 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ". 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de la directive " Habitats " précitée, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (...) d'espèces animales non domestiques (...) sont interdits : 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de la directive, dans sa rédaction applicable au litige : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (...) ainsi protégés ; (...) 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : (...) a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, (...) ". 4. En troisième lieu, pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise que : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / (...) ". Son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature " (...) / 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ". 5. En quatrième et dernier lieu, l'article 2 de l'arrêté du 30 juin 2015 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), qui est pris pour l'application du 2° de l'article R. 411-13 du code de l'environnement précité, dispose que : " Le nombre maximum de spécimens de loups (mâles ou femelles, jeunes ou adultes) dont la destruction est autorisée, en application de l'ensemble des dérogations qui pourront être accordées par les préfets, est fixé chaque année par arrêté ministériel. Cet arrêté ne peut couvrir une période excédant le 30 juin de l'année suivante. / Ce maximum annuel sera diminué du nombre des animaux ayant fait l'objet d'actes de destruction volontaire constatés par les agents mentionnés à l'article L. 415-1 du code de l'environnement durant toute la période de validité de l'arrêté visé au premier alinéa du présent article ". En application de ces dispositions, l'article 1er de l'arrêté du 5 juillet 2016 attaqué fixe à trente-six le nombre maximum de spécimens de loup dont la destruction pourra être autorisée pour l'ensemble de la période 2016-2017 et à vingt-sept le nombre de spécimens susceptibles d'être détruits avant le 30 septembre 2016. Son article 2 encadre les tirs de prélèvement lorsque les seuils de destructions qu'il fixe sont atteints et son article 3 prévoit la possibilité de réviser le quota en cours de campagne en fonction des données disponibles concernant la période de l'hiver 2015-2016. Sur les requêtes n°s 402209 et 403392 : En ce qui concerne les moyens tirés de l'irrégularité de la consultation du Conseil national de la protection de la nature : 6. Il ne ressort des pièces des dossiers ni que les règles de convocation et de quorum du Conseil national de la protection de la nature n'auraient pas été respectées, ni que cet organisme n'aurait pas disposé des informations nécessaires pour être mis à même d'émettre utilement son avis. Les moyens tirés de l'irrégularité de sa consultation doivent, par suite, être écartés. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et de l'article L. 411-2 du code de l'environnement : 7. Le quota fixé par l'arrêté attaqué ne constitue qu'un plafond de destructions d'animaux pouvant être autorisées durant une campagne annuelle. Sa portée comme sa légalité doivent, par suite, être appréciées au regard de l'ensemble du dispositif réglementaire mis en place, notamment par l'arrêté du 30 juin 2015, dans le cadre duquel il appartient au préfet d'apprécier, en fonction des circonstances locales, si des dérogations peuvent être autorisées, à charge pour lui de vérifier qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et que les mesures envisagées, qui doivent être proportionnées à l'objectif de protection des élevages, ne nuisent pas au maintien de la population des loups, au sein de son aire de répartition naturelle, dans un état de conservation favorable. Il incombe également au pouvoir réglementaire d'adapter ce dispositif au regard de cet objectif et en particulier d'ajuster chaque année, ou même, conformément à l'article 2 de l'arrêté attaqué, en cours de campagne, le plafond de destruction des loups, au vu, d'une part, des données techniques disponibles les plus récentes relatives à la population des loups et à sa répartition ainsi qu'aux dommages occasionnés aux élevages, d'autre part, des résultats des méthodologies scientifiques pertinentes destinées à modéliser sur une période pluriannuelle l'évolution de cette population et de ces dommages. 8. Il ressort des pièces des dossiers que, pour prendre l'arrêté attaqué, les ministres se sont fondés sur une méthodologie scientifique dont les caractéristiques sont connues et dont les associations requérantes ne remettent pas sérieusement en cause dans leurs écritures la pertinence, ainsi que sur les informations les plus récentes dont ils disposaient sur l'effectif et la répartition des loups et les dommages causés aux élevages. Elles mettent en évidence que la population estimée de loups a significativement augmenté au cours des dix dernières années, passant ainsi d'environ 150 à 300 spécimens entre 2009 et 2015. S'agissant de la période plus récente, si un mouvement social a retardé la transmission des dernières données relatives à l'évolution de la population de loups, de sorte que les travaux de modélisation n'avaient pas encore été actualisés à la date d'édiction de l'arrêté attaqué, les autres informations et études disponibles confirment l'évolution favorable de cette espèce sur le territoire, tant en ce qui concerne son effectif global que le nombre de zones de présence permanente du loup. Enfin, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'application du quota précité ne revêt aucun caractère d'automaticité. Il appartient, en effet, d'une part, au pouvoir réglementaire d'ajuster le quota de destruction en cours de campagne annuelle ou à l'occasion de la campagne suivante si cela s'avère nécessaire pour assurer le maintien dans un état de conservation favorable de l'espèce, d'autre part, au préfet de s'assurer, à l'occasion des mesures qu'il est amené à prendre, du respect de cet objectif au regard des circonstances locales, en tenant compte de l'objectif de protection des troupeaux avec lequel il doit être concilié. 9. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 16 de la directive du 21 mai 1991 et du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement doivent être écartés. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance par l'article 3 de l'arrêté attaqué des dispositions des articles L. 120-1 et R. 411-13 du code de l'environnement : 10. Aux termes de l'article 3 de l'arrêté attaqué : " Le nombre maximum défini à l'article 1er pourra être révisé en fonction des données disponibles décrivant la situation biologique du loup sur le territoire national à l'issue de l'hiver 2015-2016 et permettant une évaluation de cette situation avant le 30 septembre 2016 ". Ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet, de déroger aux obligations procédurales résultant de la réglementation en vigueur. Par suite, le moyen tiré de ce que cet article permet de modifier le seuil de destruction de loups, en méconnaissance de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, relatif à la consultation du Conseil national de la protection de la nature, et des articles L. 120-1 et suivants du même code, relatifs à la participation du public, doit être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes nos 402209 et 403392 doivent être rejetées, y compris les conclusions qu'elles comportent tendant à la prise en charge par l'Etat des frais exposés dans l'instance. Sur la requête n° 403337 : En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de base légale de l'arrêté attaqué : 12. Il résulte de l'article L. 411-2 du code de l'environnement qu'un décret en Conseil d'Etat détermine notamment les conditions de délivrance de dérogations aux interdictions de destruction des espèces protégées. En vertu du 2° de l'article R. 411-13 du code de l'environnement, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations prévues à l'article L. 411-2 sont accordées pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département sont fixées par arrêté des ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture. L'article 2 de l'arrêté du 30 juin 2015 de ces ministres fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction concernant le loup peuvent être accordées par les préfets, qui est pris pour l'application du 2° de l'article R. 411-13, prévoit l'intervention d'un arrêté ministériel complémentaire pour fixer, chaque année, le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction est autorisée. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'un défaut de base légale, d'où procèderait une incompétence de ses auteurs, ne peut dès lors qu'être écarté. Par ailleurs, la circonstance que l'arrêté litigieux ne vise pas l'article R. 411-13 est sans incidence sur sa légalité. En ce qui concerne les autres moyens : 13. D'une part, les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation, de l'erreur de fait, de l'atteinte au principe d'égalité, du caractère discriminatoire des mesures adoptées et de l'erreur de droit, concernant l'absence de création de " zones d'exclusion du loup ", l'interdiction de le détruire dans de nombreux secteurs, les conditions dans lesquelles les autorisations de destruction sont délivrées par les préfets, l'absence illégale de prise en compte des spécificités locales dans la réglementation applicable aux loups ou les modalités de mise en oeuvre des tirs de destruction dans les parcs nationaux, sont, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, dès lors qu'il n'a pas pour objet de traiter de ces questions. Ces moyens sont par suite, dans cette mesure, inopérants. 14. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que l'arrêté attaqué est pris pour l'application des dispositions législatives et réglementaires rappelées aux points 4 et 5, elles-mêmes prises pour la transposition de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, qui imposent de concilier la protection des espèces protégées, telles que le loup, avec l'objectif de prévenir des dommages importants, notamment à l'élevage. Ce dispositif ne se borne pas à permettre, dans la limite du quota fixé par l'arrêté attaqué, des destructions de loups, mais prévoit aussi d'autres mesures d'effet gradué, notamment des actions passives de protection, pouvant d'ailleurs donner lieu à subventions, telles que le recours au gardiennage renforcé, aux chiens de protection ou à l'installation de parcs électrifiés, éventuellement mobiles, ou des opérations d'effarouchement, y compris par tirs, non létal. Il résulte, en outre, de l'article 3 de l'arrêté attaqué que ses auteurs peuvent réviser le quota en cours de campagne en fonction des données qui seront alors disponibles concernant la période de l'hiver 2015-2016. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le quota de destruction des loups, qui représente désormais environ 10 % de sa population totale en France, a très sensiblement augmenté ces dernières années et que les dommages matériels occasionnés aux troupeaux par le loup sont systématiquement indemnisés par l'Etat. Il appartient au demeurant aux préfets d'adapter les mesures de protection des troupeaux en fonction des circonstances locales, notamment des spécificités des systèmes d'élevages pastoraux, en utilisant les nombreuses possibilités d'action qui leur sont offertes par l'arrêté du 30 juin 2015 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées. Il résulte de l'ensemble de ces éléments qu'en fixant à trente-six le quota de destruction des loups pour 2016-2017, l'arrêté attaqué ne méconnait ni les textes précités ni le principe d'égalité et qu'il n'est entaché ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'erreurs de droit, d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. 15. Pour les mêmes motifs, doivent également être écartés, en tout état de cause, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué porterait une atteinte disproportionnée au droit des requérants au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à leur droit de propriété garanti par l'article 1er de son premier protocole additionnel et présenterait un caractère discriminatoire au regard de ces droits, en méconnaissance notamment de l'article 14 de la même convention. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête n° 403337 doit être rejetée, y compris les conclusions tendant à la prise en charge par l'Etat des frais exposés dans l'instance. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes nos 402209, 403337 et 403392 sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Association pour la protection des animaux sauvages, au GAEC de l'Aube et à l'association France nature environnement, premiers dénommés dans chaque requête, pour l'ensemble des requérants, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.