CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 10/01/2019, 15VE03996, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-10
Numéro : 15VE03996
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : Mme Sophie  COLRAT
Commissaire du gouvernement : Mme ROLLET-PERRAUD
Avocat(s) : SCP ENJEA AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Aimer vivre à Saint-Cloud, l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, l'association Garches est à Vous, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association Garches environnement, l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et l'association Val-de-Seine Vert ont demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la délibération du 5 juillet 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Cloud a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision en date du 2 novembre 2012 par laquelle le maire de la commune de Saint-Cloud a rejeté leur recours gracieux dirigé contre cette délibération. Par un jugement n° 1300147 du 27 octobre 2015, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 28 décembre 2015, l'association Aimer vivre à Saint-Cloud, l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, l'association Garches est à Vous, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association Garches environnement, l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et l'association Val-de-Seine Vert, représentées par Me Gaborit, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération et la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre ; 3° de mettre à la charge de la commune de Saint-Cloud le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le tribunal a insuffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation ; - l'enquête publique s'est déroulée suivant une procédure irrégulière ; - le ministre de la culture et les organismes gestionnaires du domaine national de Saint-Cloud n'ont pas été consultés ; - le rapport de présentation est insuffisant et repose sur des données floues, approximatives ou inexactes et a omis de mentionner la caserne Sully parmi les bâtiments remarquables ; - le plan local d'urbanisme est incompatible avec le plan local de l'habitat ; - le plan local d'urbanisme est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale des Coteaux et du Val-de-Seine ; - le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) sont en contradiction ; - la caserne Sully constitue un bâtiment remarquable ; - le plan local d'urbanisme est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation s'agissant du classement en zone UA d'une partie du boulevard de la République et du classement en zone UL du parc de Saint-Cloud et du Jardin des Tourneroches. Par un mémoire complémentaire, enregistré le 20 septembre 2016, l'association Aimer vivre à Saint-Cloud, l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, l'association Garches est à Vous, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association Garches environnement, l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et l'association Val-de-Seine Vert concluent aux mêmes fins que précédemment. Elles soutiennent en outre que : - le jugement est irrégulier, les premiers juges ayant retenu l'argumentation développée par la commune de Saint-Cloud à propos du classement du parc de Saint-Cloud et du Jardin des Tourneroches en zone UL dans sa note en délibéré en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure. ..................................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier ; - la Constitution, notamment la Charte de l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Colrat, - les conclusions de Mme Rollet-Perraud, rapporteur public, - et les observations de Me D...pour l'association Aimer Vivre à Saint-Cloud et autres, de Me E...pour M.A..., et de MeB..., substituant Me C... pour la commune de Saint-Cloud. Considérant ce qui suit : Sur l'intervention de M.A... : 1. M. A...ne réside pas à Saint-Cloud et n'y est détenteur d'aucun bien immobilier ni d'intérêts. L'article 2 de la Charte de l'environnement, selon lequel " Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à la défense de l'environnement ", ne saurait, par lui-même, conférer à toute personne qui l'invoque un intérêt pour former un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de toute décision administrative qu'elle entend contester. Ainsi, M. A...ne justifie pas d'un intérêt suffisant à agir à l'encontre de la délibération litigieuse par laquelle le conseil municipal de Saint-Cloud a adopté le plan local d'urbanisme de la commune. Par suite, son intervention n'est pas recevable, en ce compris sa demande d'inscription de faux présentée sur le fondement de l'article R. 633-1 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des termes du point 43 du jugement contesté que les premiers juges ont retenu l'argumentation développée par la commune de Saint-Cloud dans ses écritures en défense, en particulier son mémoire du 15 juillet 2014, pour écarter avec une motivation d'ailleurs suffisante le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qui résulte de l'inclusion d'une partie du domaine national de Saint-Cloud en zone UL du règlement du plan local d'urbanisme, sans prendre en compte des éléments tirés de la note en délibéré, produite par la commune le 9 octobre 2015, qui n'a pas été communiquée aux demandeurs. Par suite, le moyen tiré du défaut de caractère contradictoire de la procédure suivie devant le tribunal administratif ne peut qu'être écarté. 3. Par ailleurs, les premiers juges ont répondu, de façon suffisamment précise et argumentée aux points 1 à 6 du jugement entrepris, au moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la réponse à ce moyen doit être écarté. Sur le fond du litige : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération attaquée : S'agissant des modalités de la concertation : 4. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. ". 5. Il ressort des pièces du dossier que la délibération en date du 5 février 2009 a organisé les modalités de la concertation relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Cloud et prévu, notamment, la constitution d'un groupe de travail thématique. Si une commission extramunicipale d'urbanisme a finalement été constituée dans ce cadre, il n'est pas démontré que cette commission n'aurait pas eu le même rôle que le groupe de travail initialement prévu. L'absence de création de ce groupe de travail et son remplacement de fait par la commission extramunicipale n'ont pas eu d'incidence sur le sens de la décision attaquée et n'a pas privé les administrés de la commune d'une garantie. L'association Aimer vivre à Saint-Cloud a d'ailleurs participé aux réunions de cette commission à l'exception de la dernière. Dès lors, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les modalités de la concertation prévues par la délibération du 5 février 2009 n'auraient pas été respectées. Par suite, le moyen doit être écarté. S'agissant du déroulement de l'enquête publique : 6. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. ". 7. Si les associations requérantes soutiennent que le commissaire enquêteur a refusé d'organiser une réunion publique, sollicitée par l'association Aimer vivre à Saint-Cloud, la tenue d'une telle réunion publique n'est pas obligatoire au regard des dispositions du code de l'environnement auxquelles renvoie l'article L. 123-10 précité du code de l'urbanisme. Au demeurant, il ressort du rapport de présentation qu'une réunion publique a eu lieu le 21 septembre 2011. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités d'organisation de l'enquête n'auraient pas permis à l'ensemble des personnes et des groupements intéressés de prendre connaissance du projet et de formuler leurs observations. 8. Aux termes de l'article L. 123-1-2 dans sa version alors applicable du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. ". 9. Les associations requérantes soutiennent que le rapport de présentation repose sur des données floues, approximatives ou inexactes, notamment sur le parc de logements sociaux, et ne mentionne pas la caserne Sully (bâtiment Charles X). Toutefois, s'agissant des logements sociaux, le rapport de présentation comporte, comme l'a indiqué le tribunal administratif au point 20 de son jugement, des informations suffisantes de nature à justifier, au regard des dispositions mentionnées au point 8, tant les orientations du projet d'aménagement et de développement durable qui tend à améliorer l'offre de logements sociaux que les options retenues par les orientations d'aménagement et de programmation qui déterminent les secteurs de projets destinés à accueillir les nouveaux logements. L'absence de mention dans le rapport de présentation de la caserne Sully au nombre des bâtiments à protéger, dont la liste doit figurer au règlement du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 123-1-5 (7°) du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le rapport précité. Par suite, le moyen doit être écarté. 10. Les moyens tirés de l'absence de consultation du ministre de la culture et des organismes assurant la gestion du domaine national de Saint-Cloud ne sont qu'esquissés dans la requête sommaire sans être développés dans les mémoires suivants des associations requérantes. Il y a lieu, par suite, de les écarter comme dénués de précisions permettant d'en apprécier la portée. En ce qui concerne la légalité interne de la délibération contestée : S'agissant de la compatibilité du plan local d'urbanisme : 11. Aux termes de l'article L. 123-1-9, alors en vigueur, du code de l'urbanisme : " (...). Le plan local d'urbanisme doit, s'il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, (...) et du programme local de l'habitat/(...). ". 12. L'incompatibilité alléguée du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Cloud avec le programme local de l'habitat (PLH) n'est pas établie par les associations requérantes qui se bornent à soutenir sans en justifier que les dispositions de ce plan aggraveront " le retard accumulé par la commune en matière de logement sociaux ". 13. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme n'est pas incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) des Coteaux et du Val-de-Seine, approuvé le 26 novembre 2009, qui, comme l'ont indiqué les premiers juges, prévoit uniquement qu'une étude spécifique sur un espace d'accueil pour les gens du voyage sera engagée et envisage des sites potentiels, notamment dans le secteur bas du parc de Saint-Cloud. Par ailleurs, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 susvisée est inopérant, un tel rapport de compatibilité n'étant prévu par aucune disposition. 14. Aux termes de l'article L. 123-1-4, alors en vigueur, du code de l'urbanisme : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / (...). ". 15. Les associations requérantes soutiennent que le plan local d'urbanisme présente des contractions internes dans la mesure où le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) prévoit le maintien de la population de la commune à 30 000 habitants, alors que, parmi les orientations d'aménagement et d'urbanisme (OAP), figure celle d'une croissance orientée vers la densification. Toutefois, compte tenu des objectifs poursuivis de renouvellement urbain, d'amélioration de la qualité de l'habitat et de réhabilitation de certains quartiers, ces objectifs et orientations ne sont pas contradictoires avec la perspective du maintien d'une population stable en nombre. D'ailleurs, tant le PADD que les OAP envisagent la réalisation d'une offre de logements comparable. Par suite, le moyen doit être écarté. S'agissant du parti d'aménagement adopté : 16. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. En zone N, peuvent seules être autorisées : - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. ". Aux termes de l'article 1er du règlement de la zone N du plan contesté : " Toute construction est interdite à l'exception des équipements et aménagements liés à la vocation naturelle et de loisir de la zone. ". Aux termes de l'article 2 de la zone UL du même règlement : " Seules sont autorisées les constructions à usage de loisirs, de sports de plein air, leurs structures éventuelles d'accompagnement. A l'intérieur du domaine national de Saint-Cloud et du jardin des Tourneroches, seules sont autorisées les constructions nécessaires à l'entretien ou au renouvellement des installations existantes de loisirs et de la qualité de la voirie, à l'exception de tout autre projet. ". 17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 18. Il ressort des pièces du dossier que la caserne Sully, qui abritait jusqu'en 2008 des bureaux de la délégation générale de l'armement (DGA) du ministère de la défense, est un bâtiment remarquable mais ne bénéficie d'aucune protection au titre des monuments historiques. L'Etat, qui en est propriétaire, a conclu, le 29 mars 2012, une convention avec le département des Hauts-de-Seine et la commune de Saint-Cloud pour la valorisation de ce site destiné notamment à accueillir des archives départementales et dont le terrain d'assiette devrait accueillir la construction par la commune de logements étudiants, l'Etat s'engageant pour sa part à conserver les façades, la toiture et les jardins ordonnés. Le classement de ce site en zone UL du plan local d'urbanisme et l'absence de protection de la caserne Sully par le règlement de ce plan ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation. Les associations requérantes allèguent sans l'établir que cette caserne serait vouée à la démolition. 19. Il ressort également des pièces du dossier que sur la partie nord du domaine national de Saint-Cloud sont implantées un certain nombre de constructions liées à des activités de loisirs, tels des manèges, des sites de location de bicyclettes ou des buvettes et restaurants, ou encore les installations sportives du site de la Faisanderie du Stade Français (bureaux, installations sportives, piscine, etc...). Le classement de cette partie du Domaine en zone UL, zone de loisirs et de sports, a pour but de permettre l'entretien ou le renouvellement de ces constructions et installations ainsi que le maintien de la qualité de la voirie dans le respect de l'objectif de constructibilité limitée prévu à l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme mentionné au point 16, et sans qu'il soit porté atteinte aux protections dont dispose le Parc au titre des monuments historiques, au titre des sites naturels classés et en qualité de zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Ainsi, l'erreur manifeste d'appréciation dont procéderait le classement partiel du Parc de Saint-Cloud en zone UL plutôt qu'en zone N n'est pas établie. Le classement du Jardin des Tourneroches en zone UL, qui est un espace vert situé à l'extérieur du Parc, n'est pas davantage affecté d'une erreur manifeste d'appréciation. 20. Les associations requérantes soutiennent que la modification du zonage de la partie du boulevard de la République située au niveau du Jardin des Tourneroches et des Réservoirs de l'Avre, auparavant classée en zone UD et classée en zone UA dans le plan local d'urbanisme approuvé, emporte un risque d'urbanisation non maîtrisée et est de nature à porter atteinte au caractère de villégiature des villas et autres propriétés implantées le long du boulevard. Toutefois, la zone UA est affectée principalement au commerce, tandis que le projet d'aménagement et de développement durable poursuit l'objectif de conforter l'offre commerciale dans ce secteur. L'atteinte portée au caractère de villégiature des habitations ci-dessus n'est pas établie par la seule production de copies de photographies de villas dont la localisation n'est pas précisée. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 21. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Saint-Cloud, que l'association Aimer vivre à Saint-Cloud, l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, l'association Garches est à Vous, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association Garches environnement, l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et l'association Val-de-Seine Vert ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions présentées par la commune de Saint-Cloud sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : 22. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : " Sont également applicables les dispositions des alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-après reproduites : " Art. 41, alinéas 3 à 5.-Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. Pourront toutefois les faits diffamatoires étrangers à la cause donner ouverture, soit à l'action publique, soit à l'action civile des parties, lorsque ces actions leur auront été réservées par les tribunaux et, dans tous les cas, à l'action civile des tiers. " ". 23. La commune de Saint-Cloud demande la suppression des passages du mémoire de M. A...enregistré le 3 décembre 2016 selon lesquels le plan annexé à l'arrêté du 3 mars 1923 portant classement du Bois de Saint-Cloud est " un plan falsifiée " et caractérise " un faux en écriture publique ". Toutefois, ces écrits n'excèdent pas le droit à la libre discussion et à la controverse entre les parties dans le cadre d'une procédure contentieuse. Dès lors, ils ne présentent pas un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire. Par suite, les conclusions tendant à leur suppression doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Aimer vivre à Saint-Cloud, de l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, de l'association Garches est à Vous, de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, de l'association Garches environnement, de l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et de l'association Val-de-Seine Vert prises ensemble le versement de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Cloud et non compris dans les dépens sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de M. A...n'est pas admise. Article 2 : La requête de l'association Aimer vivre à Saint-Cloud, de l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, de l'association Garches est à Vous, de la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, de l'association Garches environnement, de l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et de l'association Val-de-Seine Vert est rejetée. Article 3 : L'association Aimer vivre à Saint-Cloud, l'association de sauvegarde de Saint-Cloud, l'association Garches est à Vous, la société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association Garches environnement, l'association de défense de l'environnement de Ville-d'Avray et l'association Val-de-Seine Vert prises ensemble verseront la somme de 2 000 euros à la commune de Saint-Cloud en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Saint-Cloud est rejeté. 2 N° 15VE03996