CAA de NANTES, 6ème chambre, 18/05/2021, 19NT03223, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-18
Numéro : 19NT03223
Président : M. GASPON
Rapporteur : M. François  PONS
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : AARPI DIXHUIT BOETIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par action simplifiée (SAS) GL Arnage a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Sarthe a rejeté sa demande d'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001 ordonnant dans ce département un jour de fermeture au public par semaine des établissements et parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non. Par un jugement n° 1802403 du 7 juin 2019, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 août 2019, le 9 décembre 2019 et le 16 septembre 2020, la SAS GL Arnage, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 7 juin 2019 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Sarthe a rejeté sa demande d'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001 ordonnant dans ce département un jour de fermeture au public par semaine des établissements et parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Sarthe d'abroger l'arrêté préfectoral du 13 novembre 2001, dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté du 13 novembre 2001 méconnait les dispositions de l'article L. 3132-29 du code du travail, en ce que l'administration n'a pas produit les éléments statistiques probants sur lesquels elle s'est nécessairement fondée, au jour de l'arrêté, pour vérifier qu'existait bien une majorité indiscutable des professionnels concernés en faveur de cette mesure ; il s'agit d'une violation de l'exigence de l'égalité des armes et, en conséquence, du droit fondamental à un procès équitable au sens de l'article 6.1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - seule la fédération patronale de la boulangerie pâtisserie de la Sarthe a signé et s'est déclarée favorable à l'arrêté en cause et le nombre d'adhérents à jour de leur cotisation des organisations signataires de l'accord préalable au jour de la prise de l'arrêté n'est pas connu ; - lors de la demande d'abrogation, en 2017, l'accord préalable et la dernière vérification de majorité dataient de 2001, soit il y plus de seize ans, l'arrêté préfectoral ne réunit donc plus les conditions de légalité au jour du refus d'abrogation, à défaut d'une majorité indiscutable de professionnels intéressés favorables à son maintien ; - la condition de l'existence d'une majorité indiscutable de professionnels favorables à l'obligation de fermeture hebdomadaire posée à l'alinéa 1er de l'article L. 3132-29 du code du travail doit avoir existé au jour de la prise de l'arrêté mais, doit, de surcroît, être maintenue tant qu'il est en vigueur. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 août 2020, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pons, rapporteur, - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public, - et les observations de Me B..., substituant Me A..., représentant la fédération des entreprises de boulangerie. Considérant ce qui suit : 1. A la suite d'un accord conclu le 21 juin 2001 entre certains syndicats d'employeurs et de salariés concernés, le préfet de la Sarthe a, par un arrêté du 13 novembre 2001, prescrit une fermeture d'un jour par semaine, au choix des intéressés, à tous les établissements, parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain frais, emballé ou non. Par courrier du 12 décembre 2017, la SAS GL Arnage a demandé l'abrogation de cet arrêté au préfet de la Sarthe. La SAS GL Arnage relève appel du jugement du 7 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation du rejet implicitement opposé par le préfet de la Sarthe à sa demande d'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sur l'appréciation de la légalité de l'arrêté du 13 novembre 2001 : 2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". 3. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. 4. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 5. La SAS GL Arnage soutient que l'arrêté préfectoral du 13 novembre 2001 était illégal dès le jour de sa signature dès lors qu'il n'avait pas été précédé d'une négociation entre l'ensemble des organisations représentatives. Elle critique également l'attitude de l'administration qui s'est abstenue d'apporter auprès d'elle ou lors de la phase contentieuse des éléments statistiques de nature à établir que la consultation préalable à l'édiction de cet arrêté préfectoral avait permis d'établir l'existence d'une majorité indiscutable en faveur de l'accord au jour de son édiction. 6. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que l'ensemble de cette argumentation, relative aux vices dont serait entachée la procédure d'édiction de l'arrêté du préfet de la Sarthe du 13 novembre 2001, lequel présente un caractère réglementaire, est sans incidence sur la légalité du refus d'abrogation en litige. Sur l'appréciation de la légalité de la décision de refus d'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001 : 7. La juridiction compétente pour statuer sur l'exception tirée de l'illégalité d'un règlement peut être invitée à rechercher, non seulement si ce règlement a été légalement pris, mais s'il était resté légalement en vigueur à la date à laquelle il en a été fait application. 8. Aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ". 9. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé, et, d'autre part, que l'administration est tenue d'abroger l'arrêté en cause à la demande, notamment, d'organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession. 10. Il appartient en outre au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 11. Il ressort des pièces du dossier que l'accord du 13 novembre 2001 a été signé par une seule organisation patronale, la fédération patronale de la boulangerie-pâtisserie de la Sarthe, et par les syndicats ouvriers CGT, Force Ouvrière et FNAC CGT. La SAS GL Arnage fait valoir également que toutes les boulangeries artisanales et les pâtisseries et qui n'étaient pas adhérentes à la fédération patronale de la boulangerie-pâtisserie de la Sarthe ainsi que l'intégralité des boulangeries industrielles notamment, ne sont pas parties à l'accord signé. Il n'est pas contesté en outre que le préfet n'a pas consulté d'organisation représentative des établissements de restauration rapide et des commerçants ambulants ou, à défaut d'organisation représentative, n'a pas cherché à connaître l'opinion de ceux d'entre eux qui vendent du pain. Ni le préfet en première instance, ni le ministre chargé du travail en appel, ne produisent des éléments statistiques permettant d'apprécier le poids relatif des différentes catégories d'établissements exerçant, à titre principal ou accessoire, une activité de vente de pain à la date de la demande d'abrogation de l'arrêté litigieux. Saisi en 2017 d'une demande d'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001, le préfet ne pouvait, sans procéder à une nouvelle consultation des organisations professionnelles intéressées, regarder la réglementation litigieuse comme correspondant encore à la volonté de la majorité indiscutable des établissements faisant commerce de pain. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Sarthe a rejeté sa demande d'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001 ordonnant dans ce département un jour de fermeture au public par semaine des établissements et parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non et à demander, pour ce motif, l'annulation du jugement attaqué. Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Le maintien en vigueur de l'arrêté du 13 novembre 2001 est subordonné à la condition qu'il corresponde à la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés à la date à laquelle le préfet se prononcera à nouveau sur la demande d'abrogation dont la SAS GL Arnage l'avait saisi. Ainsi, l'annulation de la décision attaquée implique seulement que le préfet procède, en exécution du présent arrêt, à un nouvel examen de la demande d'abrogation et y statue après avoir constaté l'existence ou non d'une majorité indiscutable en faveur de l'accord du 21 juin 2001. Sur les frais liés au litige : 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la SAS GL Arnage de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1802403 du 7 juin 2019 du tribunal administratif de Nantes est annulé. Article 2 : La décision implicite par laquelle le préfet de la Sarthe a rejeté la demande de la SAS GL Arnage tendant à l'abrogation de l'arrêté du 13 novembre 2001 ordonnant dans ce département un jour de fermeture au public par semaine des établissements et parties d'établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non, est annulée. Article 3 : Il est enjoint au préfet de la Sarthe de procéder à un nouvel examen de la demande de la SAS GL Arnage tendant à l'abrogation de son arrêté du 13 novembre 2001 dans un délai de trois mois à compter du présent arrêt. Article 4 : L'Etat versera à la SAS GL Arnage la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la SAS GL Arnage est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS GL Arnage, à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, à la fédération patronale de la boulangerie-pâtisserie de la Sarthe, au groupement indépendant des terminaux de cuisson, à la fédération des entreprises de boulangerie, à la fédération du commerce et de la distribution, au conseil national des professions automobiles, à l'union départementale des syndicats CGT-FO de la Sarthe, à l'union départementale des syndicats CGT de la Sarthe, à l'union départementale des syndicats CFDT de la Sarthe, à l'union départementale des syndicats CFTC de la Sarthe, à l'union départementale des syndicats CFE-CGC de la Sarthe et au préfet de la Sarthe. Délibéré après l'audience du 30 avril 2021, à laquelle siégeaient : - M. Gaspon, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - M. Pons, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 mai 2021. Le rapporteur, F. PONSLe président, O. GASPON La greffière, P. CHAVEROUX La République mande et ordonne à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT03223