Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 12/07/2016, 16MA00043, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-12
Numéro : 16MA00043
Président : M. LASCAR
Rapporteur : Mme Anne  MENASSEYRE
Commissaire du gouvernement : Mme CHAMOT
Avocat(s) : BACM AVOCATS ; SELARL PARME AVOCATS ; BACM AVOCATS ; SEBAG

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune du Cannet-des-Maures a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 7 octobre 2008 par lequel le préfet du Var a qualifié de projet d'intérêt général le projet d'extension de l'installation de stockage de déchets non dangereux du Balançan sur le territoire de la commune. Par un jugement nos 0805458, 0805554, 0806434, 0806435, 0900805 du 26 août 2010, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 10MA03954 du 25 juin 2013, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé, sur la requête de la commune, l'arrêté du préfet du Var du 7 octobre 2008, réformé dans cette mesure le jugement du tribunal administratif de Toulon, rejeté le surplus des conclusions de la commune du Cannet-des-Maures et les conclusions présentées par la SAS Sovatram sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une décision n° 371720 du 30 décembre 2015, le Conseil d'Etat, saisi par la société Sovatram, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 2 novembre 2010, un mémoire en réplique enregistré le 28 février 2013 et deux nouveaux mémoires enregistrés les 29 mars et 19 avril 2013, la commune du Cannet-des-Maures, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) de réformer le jugement nos 0805458, 0805554, 0806434, 0806435, 0900805 du 26 août 2010, du tribunal administratif de Toulon en tant que celui-ci a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 7 octobre 2008 par lequel le préfet du Var a qualifié de projet d'intérêt général le projet d'extension de l'installation de stockage de déchets non dangereux du Balançan sur le territoire de la commune du Cannet-des-Maures ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Var du 7 octobre 2008 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que - ne se bornant pas à reprendre ses écritures de première instance, son appel est recevable ; - l'arrêté est signé par une autorité incompétente car, compte tenu du niveau des mesures de protection, seul le ministre était compétent ; - le défaut de consultation des autorités administratives compétentes en matière d'environnement entache d'illégalité la décision ; - l'évaluation environnementale qui était nécessaire n'a pas été réalisée ; - le projet ne répond à aucun intérêt général et bénéficie en réalité uniquement à l'exploitant ; - l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le bilan coûts avantages est très défavorable au projet, ses différents inconvénients étant excessifs par rapport à l'intérêt qu'il représente ; - l'arrêté révèle un détournement de pouvoir caractérisé. Par un mémoire en défense enregistré le 11 mars 2011, un mémoire en réplique enregistré le 14 mars 2013, et un nouveau mémoire enregistré le 17 avril 2013, la société Sovatram conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune du Cannet-des-Maures au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel, qui se borne à reproduire l'argumentation développée en première instance, est irrecevable ; - les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 3 juin 2013, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Elle soutient que l'argument tiré de l'attitude de l'exploitant est inopérant et que les autres moyens ne sont pas fondés. Par un mémoire produit après renvoi, enregistré le 17 mars 2016, puis un nouveau mémoire enregistré le 7 juin 2016, la société Valteo conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune du Cannet-des-Maures au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le projet est bien indispensable au fonctionnement et à la continuité du service public de traitement des déchets non dangereux dans le département du Var et poursuit le but d'intérêt public correspondant à la prévention de la carence du fonctionnement du service public de l'élimination des déchets non dangereux dans le département du Var et à la continuité de ce service en l'absence de solutions alternatives opérationnelles ; - le projet est le seul susceptible de combler le déficit de capacité de stockage des déchets sur le secteur du centre Var ; - il est très limité dans le temps et dans l'espace ; - pour respecter le patrimoine de la plaine des Maures, aucune zone de forte sensibilité écologique n'est susceptible d'être impactée ; - les mesures compensatoires et d'accompagnement sont telles que la mise en balance joue clairement en faveur du projet. Par un mémoire produit après renvoi, enregistré le 7 avril 2016, et deux nouveaux mémoires enregistrés les 7 juin et 16 juin 2016, la commune du Cannet-des Maures conclut : 1°) à la réformation du jugement nos 0805458, 0805554, 0806434, 0806435, 0900805 du 26 août 2010, du tribunal administratif de Toulon ; 2°) à l'annulation de l'arrêté du 7 octobre 2008 par lequel le préfet du Var a qualifié de projet d'intérêt général le projet d'extension de l'installation de stockage de déchets non dangereux du Balançan sur le territoire de la commune du Cannet-des-Maures ; 3°) à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - il n'est pas démontré que les installations de stockage des déchets dans le Var souffrent d'incapacité à traiter les déchets du département ; - il n'est pas démontré que des sites alternatifs ont été recherchés ni qu'il n'existerait pas de site alternatif immédiatement exploitable ; - il n'est pas démontré que l'arrêté serait justifié par un impératif de salubrité publique ou de continuité du service public ; - l'intérêt général allégué n'est pas caractérisé, la décision bénéficiant exclusivement à l'exploitant ; - les inconvénients du projet sont majeurs car il provoque de nombreuses nuisances, de pollution, olfactives, la durée du projet n'est, en réalité pas limitée, son emprise n'est pas faible et est sans incidence sur la gravité de ses inconvénients, elle comporte des enjeux écologiques majeurs de par sa situation géographique, la prévision de mesures compensatoires ne permet pas d'éluder ces inconvénients et le projet porte atteinte au principe de territorialité de la gestion des déchets. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Anne Menasseyre, première conseillère, - les conclusions de Mme Céline Chamot, rapporteure publique, - et les observations de Me C..., représentant la commune du Cannet-des-Maures, et de Me B..., représentant la société Valteo. 1. Considérant que par un arrêté du 7 octobre 2008, le préfet du Var a qualifié de projet d'intérêt général le projet d'extension de l'installation de stockage de déchets non dangereux du Balançan exploitée par la société Sovatram sur le territoire de la commune du Cannet-des-Maures ; que, par un jugement du 26 août 2010, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la demande tendant notamment à l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté présentée par la commune du Cannet-des-Maures ; que par les articles 1er et 2 d'un arrêt du 25 juin 2013, la cour administrative d'appel de Marseille a partiellement fait droit à l'appel de la commune formé contre ce jugement, qu'elle a réformé, et a annulé cet arrêté ; que, saisi d'un pourvoi par la société Sovatram, le Conseil d'Etat a, par une décision n° 371720 du 30 décembre 2015, annulé cet arrêt au motif qu'en jugeant que les inconvénients du projet contesté étaient de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique, la Cour avait inexactement qualifié les faits de l'espèce et a renvoyé l'affaire devant la Cour ; Sur l'intervention de la société Valteo : 2. Considérant que la société Valteo, qui exploite désormais l'installation, a intérêt au maintien du jugement attaqué ; qu'ainsi, son intervention est recevable ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 octobre 2008 : En ce qui concerne la légalité externe : 3. Considérant qu'en vertu de l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, des décrets en Conseil d'Etat précisent la nature des projets d'intérêt général, qui doivent présenter un caractère d'utilité publique ; qu'aux termes de l'article R. 121-3 du même code, alors en vigueur : " Peut constituer un projet d'intérêt général au sens de l'article L. 121-9 tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique et répondant aux conditions suivantes : / 1° Être destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural ; / 2° Avoir fait l'objet : / a) Soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; / b) Soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 121-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Le projet mentionné à l'article R. 121-3 est qualifié de projet d'intérêt général par arrêté préfectoral en vue de sa prise en compte dans un document d'urbanisme. Cet arrêté est notifié à la personne publique qui élabore le document d'urbanisme. Pour l'application de l'article L. 123-14, le préfet précise les incidences du projet sur le document. (...) " ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article R. 121-4 du code de l'urbanisme que l'autorité compétente pour qualifier le projet mentionné à l'article R. 121-3 du même code de projet d'intérêt général est l'autorité préfectorale ; que, par suite, et en dépit des mesures de protection dont le site d'implantation fait l'objet, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 7 octobre 2008 aurait été pris par une autorité incompétente doit être écarté ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aucune disposition législative ni réglementaire n'impose au préfet de suivre une procédure consultative particulière avant de retenir la qualification de projet d'intérêt général ; que la circonstance, invoquée, selon laquelle la direction départementale de l'agriculture et de la forêt, la direction régionale de l'industrie de la recherche et de l'environnement et le directeur régional de l'environnement disposent d'une " compétence en matière environnementale " n'imposait pas de les consulter ; que le moyen tiré du défaut de consultation de ces autorités est inopérant ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I. Les programmes ou projets de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement soumis à un régime d'autorisation ou d'approbation administrative, et dont la réalisation est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site (...) " ; que la réalisation d'un projet qualifié de projet d'intérêt général, qui ne confère aucun droit à réaliser des travaux, aménagements ou ouvrages, est subordonnée à sa prise en compte par le document d'urbanisme de la collectivité concernée, par modification ou révision de ce document, le cas échéant par la mise en oeuvre, qui n'est d'ailleurs pas automatique, de son pouvoir de substitution par le préfet ; que tant qu'il n'a pas été inscrit au document d'urbanisme, ce projet n'est pas directement opposable aux administrés ; qu'il s'ensuit que la décision qualifiant des travaux de projet d'intérêt général qui, en tant que telle, ne comporte aucune autre contrainte que d'imposer à une collectivité la prise en compte de ce projet, ne constitue pas, pour l'application des dispositions précitées, prises pour la transposition de la directive 2001/42/CE, un plan ou un programme ; que, par suite, et en toute hypothèse, la commune du Cannet-des-Maures ne saurait utilement soutenir que, faute de réalisation d'une évaluation des incidences du projet au regard des objectifs de conservation du site, l'arrêté en litige serait intervenu en violation de ces dispositions ; que la société Sovatram fait au demeurant valoir qu'une telle étude, répondant aux prescriptions de l'article R. 414-21 alors applicable du code de l'environnement, intitulée " notice d'incidence Natura 2000 ", a été réalisée par les soins de la société Ecomed en octobre 2006 ; En ce qui concerne la légalité interne : 7. Considérant qu'un projet ne peut être déclaré d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'il comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'il présente ; 8. Considérant que la commune du Cannet-des-Maures ne saurait invoquer utilement des faits ou des considérations postérieurs à l'arrêté contesté alors que l'utilité publique du projet s'apprécie à la date à laquelle la qualification d'intérêt général a été retenue ; qu'elle ne peut ainsi utilement invoquer les faits postérieurs à l'arrêté relatifs aux supposés sites alternatifs exploitables, dont il n'est pas démontré qu'ils étaient immédiatement exploitables à la date de la décision attaquée ; qu'elle ne saurait davantage invoquer utilement les conséquences sur l'environnement des conditions effectives d'exploitation du site, révélées par des tests de polluants en décembre 2008 ou la mise en demeure adressée par le préfet à l'exploitant aux fins de cesser de polluer en décembre 2014 ou encore le dépassement de la durée d'autorisation d'exploiter, qui, ayant trait à la réalisation même du projet, sont sans influence sur son caractère d'utilité publique au stade de la qualification de projet d'intérêt général ; qu'elle ne peut pas plus invoquer utilement l'insuffisance des mesures compensatoires, l'appréciation de l'utilité publique du projet devant être effectuée de manière préalable et indépendamment de ces mesures ; 9. Considérant que si la commune invoque l'absence de recherche alternative sérieuse et l'existence d'alternatives techniques telles que tri, valorisation, recyclage, compostage, en se prévalant de l'élargissement de la zone de chalandise de l'incinérateur de Toulon et des capacités de huit centres de compostage, ainsi que de la possibilité d'exporter des déchets dans les départements voisins, il n'est pas démontré que de telles modalités pouvaient, à la date de la décision attaquée, être mises en oeuvre pour faire face à très court terme, et pour une durée limitée à cinq ans, à la saturation des installations ; que la durée du projet, limitée à une période de cinq ans, prorogeable de six ans sous conditions, ne présente pas un caractère excessif pour un service de l'ampleur de celui qui est en cause ; que le projet d'extension de l'installation de stockage concerne une superficie totale de 12,5 ha dont seulement 3,6 ha relèvent d'une nouvelle emprise foncière elle-même située à l'intérieur du périmètre d'exploitation, comme l'a indiqué le tribunal ; que les effets de l'exploitation au-delà de cette emprise, imputables aux conditions d'exploitation et non à la qualification d'intérêt général du projet, ne peuvent pas être utilement invoqués au stade de l'appréciation de l'utilité publique du projet ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le projet contesté entend répondre, en l'absence de site alternatif immédiatement exploitable et pendant une durée limitée, à l'insuffisance des capacités des installations de stockage de déchets dans le département du Var ; que seule une augmentation limitée de la surface de l'installation est concernée par le projet d'intérêt général ; que la faible surface d'emprise du projet, lequel ne se situe pas à l'intérieur de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique et de la réserve naturelle nationale de la plaine des Maures, ne présente pas un fort enjeu écologique ; qu'eu égard à ces éléments, les inconvénients du projet contesté résultant de l'extension d'une installation de stockage de déchets non dangereux dans une zone protégée à divers titres ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que, pour les mêmes motifs, le préfet, en qualifiant l'opération de projet d'intérêt général, n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; 11. Considérant que la circonstance que les conséquences de l'opération de qualification qui, par elle-même, n'a pas de bénéficiaire, puissent profiter à la société Sovatram n'est pas non plus de nature à retirer au projet son utilité publique, résultant des considérations exposées ci-dessus ; que la commune du Cannet-des-Maures n'est fondée à soutenir ni que l'arrêté serait entaché d'un détournement de pouvoir ni qu'il procèderait, de fait, à un abandon de compétence au profit de l'exploitant ; 12. Considérant enfin que la commune ne saurait utilement invoquer un principe inexistant de territorialité en matière de gestion de déchets ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la commune du Cannet-des-Maures n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par la commune du Cannet-des-Maures doivent dès lors être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les sociétés Sovatram et Valteo au même titre ; D E C I D E : Article 1er : L'intervention de la société Valteo est admise. Article 2 : La requête la commune du Cannet-des-Maures est rejetée. Article 3 : Les conclusions des sociétés Sovatram et Valteo tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Cannet-des-Maures, à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, à la société Sovatram et à la société Valteo. Délibéré après l'audience du 28 juin 2016, où siégeaient : - M. Lascar, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme D..., première conseillère. Lu en audience publique, le 12 juillet 2016. '' '' '' '' N° 16MA00043 7 acr