CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 30/05/2017, 16BX02768, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-30
Numéro : 16BX02768
Président : Mme MEGE
Rapporteur : Mme Christine  MEGE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : BRIAND

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles (FRSEA) de Midi-Pyrénées, et autres ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler pour excès de pouvoir deux arrêtés du 13 mars 2015 par lesquels le préfet de la région Midi-Pyrénées a, pour le bassin Adour-Garonne, respectivement pour l'un complété les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole définies par l'arrêté du 31 décembre 2012 et précisé les communes de cette liste qui peuvent faire l'objet d'une délimitation infra-communale, pour l'autre, délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole pour les communes faisant l'objet d'une délimitation infra-communale, ainsi que la décision rejetant implicitement leur recours gracieux. Par un jugement n° 1504217 du 10 juin 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 9 août 2016 sous le n° 16BX02768, la FRSEA de Midi-Pyrénées, la FRSEA d'Aquitaine, la FDSEA de l'Ariège, la FDSEA de l'Aveyron, la FDSEA du Lot, la FDSEA du Tarn, la FDSEA du Tarn-et-Garonne, la FDSEA de la Haute-Garonne , la FDSEA de la Dordogne, la FDSEA de la Gironde, la FDSEA des Landes, la FDSEA du Lot-et-Garonne, la FDSEA des Pyrénées-Atlantiques, la FDSEA des Hautes-Pyrénées, la FDSEA de l'Aude, la FDSEA du Cantal, la chambre d'agriculture du Cantal, la chambre d'agriculture de l'Aveyron, la chambre d'agriculture du Lot, les Jeunes agriculteurs de Midi-Pyrénées, les Jeunes agriculteurs d'Aquitaine, les Jeunes agriculteurs de l'Ariège, les Jeunes agriculteurs de l'Aveyron, les Jeunes agriculteurs du Lot, les Jeunes agriculteurs du Tarn, les Jeunes agriculteurs du Tarn et Garonne, les Jeunes agriculteurs de la Haute-Garonne, les Jeunes agriculteurs de la Dordogne, les Jeunes agriculteurs de la Gironde, les Jeunes agriculteurs des Pyrénées Atlantiques, les Jeunes agriculteurs des Hautes Pyrénées, les Jeunes agriculteurs des Landes, les Jeunes agriculteurs du Lot et Garonne, M. C...-BT... -B...BQ..., M. BC...-B...BO..., M. AL...BY...-BA...CG..., M. A...AT..., M.AL... BX...-B...de la Garrissole, M. U...N..., M. S...BV...-BA...CF..., M. BH...-B...de la Maison Forte, M. AP...Andrieu, M. AV...AC..., M. AL...R..., M. AndréI..., M. AI...AF..., M. AU...M..., M. K...Andrau, M. AI...BW...-BK..., M. AU... BZ...-BA...CH..., M. S...AB..., M. BF...-B...BR..., M. AV...AQ..., M. BG...-B...du Cheylard, M. C... H..., M. BU...H...-BA...CE..., Mme BD...-BA...CC..., M. AH...BM...-BA...BM...CB..., M. AW...AR..., M. T...AZ..., M. AP...Y..., M. J...AX..., M. AH...AK..., M. X...AY..., Mme CA...BI...-B...BI..., M. AG...BP...-B...BP...81 FM, M. AJ... AO..., M. E...Z..., M. AG...AN..., M. F...Iches, M. C...-MichelO..., M. MichelAM..., M. AU...BN...-B...BN..., Mme BL...-BA...CD..., M. AJ...AD..., M. BJ...-BA...CI..., M. D...AE..., M. AL...BE...-BA...BE..., M. AL...AS..., M. CJ...BB...-BA...BB..., M. C...-BS... -B...la Cabanne ayant désigné la FRSEA Midi-Pyrénées comme représentant unique, représentés par Me Q..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 10 juin 2016 ; 2°) d'annuler les arrêtés du préfet de la région Midi-Pyrénées du 13 mars 2015 ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les arrêtés sont entachés d'un vice de procédure en raison, d'une part, de l'absence de consultation d'organisations professionnelles agricoles prescrite par l'article R. 211-77 du code de l'environnement autres que les chambres d'agriculture, d'autre part, de l'absence de concertation réelle lors de la seule réunion organisée le 28 août 2014 et de l'absence de prise en compte des nombreux avis défavorables ; - en méconnaissance de l'article 7 de la charte de l'environnement, de la convention d'Aarhus, des articles L. 120-1 et L. 110 du code de l'environnement, ils sont intervenus sans participation effective du public à leur élaboration dès lors que la consultation du public organisée par internet du 20 novembre au 18 décembre 2014 n'a pas présenté des garanties suffisantes de publicité et d'information et n'a suscité qu'un nombre limité d'observations ; - en raison de l'existence de sept cours d'eau transfrontaliers, les autorités espagnoles devaient, en application de la convention d'Helsinki, être consultées ; - ils sont dépourvus de base légale, en raison de l'illégalité, invoquée par voie d'exception, de l'arrêté du 5 mars 2015 dont les dispositions des articles 1er et 3 imposant la méthode de percentile 90 et fixant le seuil à 18 milligramme par litre en percentile 90 sont elles-mêmes dépourvues de base légale ; - ils sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation en raison de l'utilisation de la technique du percentile 90 et non de la moyenne de l'ensemble des mesures effectuées, de l'utilisation du seuil de 18 milligrammes par litre qui est inférieur à la teneur naturelle des eaux en nitrates dans la région, de l'absence d'analyse sur des critères permettant d'établir l'origine agricole de la pollution, de l'inadaptation et du nombre insuffisant des points de mesures et eu égard à l'impact des classements ; - le tribunal n'a pas statué sur l'ensemble des éléments présentés à l'appui du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2017, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la demande enregistrée le 11 septembre au greffe du tribunal administratif de Toulouse tendant à l'annulation des arrêtés du 13 mars 2015, publiés au recueil électronique des actes administratifs le 30 mars 2015, était tardive ; - les moyens soulevés par la FRSEA et autres ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré ce que l'annulation de l'arrêté du préfet de la région Midi-Pyrénées du 31 décembre 2012 délimitant les zones vulnérables aux pollutions par nitrates d'origine agricole dans le bassin Adour-Garonne est susceptible d'entraîner, par voie de conséquence, l'annulation de l'arrêté contesté du 13 mars 2015. Par un mémoire enregistré le 18 avril 2017, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en réponse au moyen d'ordre public, maintient ses précédentes conclusions et, à titre subsidiaire, conclut à ce que l'annulation des deux arrêtés du 13 mars 2015 soit assortie d'un différé de neuf mois. Par un mémoire, enregistré le 28 avril 2017, la FRSEA et autres, en réponse au moyen d'ordre public, maintient ses précédentes conclusions. Elles soutiennent que : - l'annulation de l'arrêté du 31 décembre 2012 est de nature à justifier par voie de conséquence celle des deux arrêtés contestés du 13 mars 2015 eu égard à leur caractère de simple modificatif de l'arrêté du 31 mars 2012 et en raison de leur définition en l'absence de toute nouvelle campagne de surveillance ; - les conditions de la mise en oeuvre d'un différé des effets de l'annulation de ces arrêtés ne sont pas réunies. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Charte de l'environnement ; - la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière signée à Espoo le 25 février 1991 ; - la convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eaux transfrontières et des lacs internationaux signée à Helsinki le 17 mars 1992 ; - la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ; - la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2015-126 du 5 février 2015 ; - l'arrêté de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 5 mars 2015 précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Mège, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeW..., représentant la FRSEA de Midi-Pyrénées et autres. Considérant ce qui suit : 1. La Fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles (FRSEA) de Midi-Pyrénées, et autres relèvent appel du jugement n°1504217 du 10 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de deux arrêtés du 13 mars 2015 par lesquels le préfet de la région Midi-Pyrénées a, pour le bassin Adour-Garonne, d'une part, complété les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole définies par l'arrêté du 31 décembre 2012 et précisé les communes de cette liste qui peuvent faire l'objet d'une délimitation infra-communale, d'autre part, délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole pour les communes faisant l'objet d'une délimitation infra-communale, ainsi que la décision rejetant implicitement leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2 Les requérants soutiennent que, pour écarter leur moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation comme non assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, le tribunal n'a pas tenu compte de l'ensemble des éléments invoqués. Toutefois, un tel moyen est relatif au bien-fondé de la solution retenue par le tribunal administratif et les requérants ne sauraient utilement s'en prévaloir pour critiquer la régularité du jugement. Sur la légalité des arrêtés du préfet de la région Midi-Pyrénées : 3. Pour demander l'annulation des deux arrêtés du 13 mars 2015, les requérants reprennent en appel les moyens déjà soulevés en première instance et tiré de ce qu'ils sont entachés de vices de procédure en raison de l'absence de consultation, au titre des organisations professionnelles agricoles, d'autres organismes que les chambres d'agriculture en violation de l'article R. 211-77 du code de l'environnement, et en raison des modalités insuffisantes d'association du public à leur élaboration en violation des articles L. 120-1 et L. 110 du code de l'environnement. Ils ne se prévalent devant la cour d'aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal. Par suite, il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges. 4. Les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement ont été prises afin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles le principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement est applicable aux décisions réglementaires de l'État au nombre desquelles les arrêtés par lesquels les préfets coordonnateurs dressent la liste des zones vulnérables. Par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement pour contester la régularité de la procédure d'adoption de l'arrêté du préfet de la région Midi-Pyrénées. Si les paragraphes 2 et 3 de l'article 6 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sont d'effet direct, ils ne régissent la participation du public au processus décisionnel en matière d'environnement qu'en ce qui concerne les activités particulières mentionnées à l'annexe 1 de cette convention, laquelle ne comprend pas la délimitation des zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole. D'autre part, les articles 7 et 8 de cette convention créent seulement des obligations entre les Etats parties et ne produisent pas d'effet direct dans l'ordre juridique interne. Elles ne peuvent pas être utilement invoquées à l'encontre de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de la Charte de l'environnement et de la convention d'Aarhus doit être écarté. 5. Les stipulations de la convention du 17 mars 1992 sur la protection et l'utilisation des cours d'eaux transfrontaliers et des lacs intérieurs, ainsi que l'article 5 de la convention du 25 février 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière créent seulement des obligations entre les Etats parties et ne produisent pas d'effet direct dans l'ordre juridique interne. Par suite, ces dispositions ne peuvent être utilement invoquées au soutien du moyen tiré du défaut de consultation des autorités étrangères. 6. Aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'environnement: " I. - Les règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. / II. - Elles fixent : / 1° Les normes de qualité et les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de cette qualité, en fonction des différents usages de l'eau et de leur cumul (...) ". L'article 1er du décret du 5 février 2015 relatif à la désignation et à la délimitation des zones vulnérables en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, pris sur le fondement de ces dispositions, modifie les articles R. 211-75 à R. 211-77 du code de l'environnement, qui transposent sur ce point la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991. Ces articles fixent les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. Le IV de l'article R. 211-76 de ce code, pour l'application duquel a été pris l'arrêté du 5 mars 2015 attaqué, dispose : " Un arrêté du ministre chargé de l'écologie précise les conditions d'application du présent article. Il fixe notamment les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptible de provoquer une eutrophisation. Il indique également les modalités d'élaboration et de mise en oeuvre du programme de surveillance et peut préciser les données utilisables. " . Par suite, les dispositions des articles 1er et 3 de l'arrêté du 5 mars 2015 qui fixent respectivement, la méthode de détermination de la teneur en nitrates pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être, et le seuil de teneur en nitrates au-delà duquel les masses d'eau superficielles sont considérées comme subissant ou susceptibles de subir une eutrophisation des eaux douces superficielles ne sont pas dépourvues de base légale, contrairement à ce que soutiennent les requérants. 7. Pour les motifs invoqués au point précédent, le préfet de la région Midi-Pyrénées, en mettant en oeuvre la méthode de détermination de la teneur en nitrates pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être, et le seuil de teneur en nitrates au-delà duquel les masses d'eau superficielles sont considérées comme subissant ou susceptibles de subir une eutrophisation, qui résultent des dispositions des articles 1er et 3 de l'arrêté du 5 mars 2015 n'a commis aucune erreur de droit. Si les requérants critiquent certains des points de mesures et le nombre insuffisant de ces mesures, ils ne précisent pas quels points de mesures seraient localisés d'une manière inappropriée ni n'établissent que des données plus récentes que celles sur lesquelles s'est fondé le préfet auraient permis de modifier la détermination des zones vulnérables au regard des mêmes critères, y compris dans les secteurs ayant donné lieu à une délimitation infra-communale. Enfin, la circonstance que le classement en zones vulnérables ait des conséquences sur les obligations des exploitations agricoles est sans incidence sur la légalité des deux arrêtés contestés. Dans ces conditions, le préfet n'a pas davantage commis d'erreur manifeste d'appréciation. 8. En dernier lieu, en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l'acte annulé et de celles dont l'acte annulé constitue la base légale. Il incombe au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il est saisi de conclusions recevables dirigées contre de telles décisions consécutives, de prononcer leur annulation par voie de conséquence, le cas échéant en relevant d'office un tel moyen qui découle de l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache à l'annulation du premier acte. 9. Par arrêt de ce jour n° 16BX02611 la Cour a annulé, à compter du 1er décembre 2017, l'arrêté du 31 décembre 2012 par lequel le préfet de la région Midi-Pyrénées a délimité les zones vulnérables aux pollutions par les nitrates d'origine agricole dans le bassin Adour-Garonne. D'une part, ni l'arrêté n° 201572-0003, qui modifie la liste des communes incluses dans les zones vulnérables en la complétant et précise les communes de cette liste qui peuvent faire l'objet d'une délimitation infra-communale, ni l'arrêté n° 201572-0004 qui délimite les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole pour les communes faisant l'objet d'une délimitation infra-communale, ne constituent des actes pris en application de l'arrêté du 31 décembre 2012. D'autre part, ces arrêtés pouvaient légalement être pris sur le fondement des dispositions de l'article R. 211-77 du code de l'environnement alors en vigueur qui permet au préfet coordonnateur de bassin de modifier l'inventaire des zones vulnérables et ne sont pas intervenus en raison de l'arrêté du 31 décembre 2012. Par suite, la FRSEA Midi-Pyrénées et autres n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés du 13 mars 2015 par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 31 décembre 2012. 10. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 10 juin 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande d'annulation des arrêtés du 13 mars 2015 et de la décision rejetant implicitement leur recours gracieux. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. DECIDE Article 1er : La requête de la FRSEA Midi-Pyrénées et autres est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la FRSEA Midi-Pyrénées désignée en tant que représentant unique, et au ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 2 mai 2017 à laquelle siégeaient : Mme Christine Mège, président, M. Frédéric Faïck, premier conseiller, Mme Sabrina Ladoire, premier conseiller, Lu en audience publique, le 30 mai 2017. Le premier assesseur, Frédéric Faïck Le président-rapporteur, Christine Mège Le greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Evelyne Gay-Boissières N° 16BX02768