Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 18/03/2010, 09NT00931, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-03-18
Numéro : 09NT00931
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Philippe  D IZARN de VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. DEGOMMIER
Avocat(s) : BENJAMIN

Vu la requête enregistrée le 16 avril 2009, présentée pour l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT, représentée par son président en exercice, dont le siège est La Loye à Fussy (18110), par Me Benjamin, avocat au barreau de Paris ; l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 07-3467 du 17 février 2009 par lequel le Tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Cher du 26 juillet 2007 déclarant d'utilité publique le projet de construction de la rocade nord-ouest de Bourges ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Charte de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 ; Vu l'arrêté interministériel du 20 janvier 1982, modifié, relatif à la liste des espèces végétales protégées sur l'ensemble du territoire ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 février 2010 : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, premier conseiller ; - les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ; - et les observations de Me Lucien-Baugas, substituant Me Benjamin, avocat de l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT ; Considérant que, par jugement du 17 février 2009, le Tribunal administratif d'Orléans a rejeté la demande de l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Cher du 26 juillet 2007 déclarant d'utilité publique le projet de construction de la rocade nord-ouest de Bourges ; que l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT en relève appel ; Considérant que le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que, contrairement aux prescriptions de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, la commission d'enquête n'aurait pas examiné les observations de l'association requérante ; qu'ainsi, le jugement attaqué doit être annulé ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT devant le Tribunal administratif d'Orléans ; Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : (...) 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 123-3 du code de l'environnement (...) 7° L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que défini à l'article 3 du même décret. ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : (...) II. - L'étude d'impact présente successivement : 1º Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2º Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; (...) 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; (...) 6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact mentionne les espèces animales et végétales rencontrées sur le site alors que le tracé retenu évite les ensembles écologiques importants, notamment le bois de Contremoret, et préserve ainsi les espèces animales s'y trouvant ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le bruit produit par les travaux de construction de la rocade, nonobstant l'emploi éventuel d'explosifs, puis la circulation routière serait susceptible d'avoir sur la faune sauvage des conséquences que l'étude d'impact aurait dû spécifiquement examiner ; que l'étude, qui identifie parmi les effets indirects du projet l'engagement de procédures de remembrement, comporte une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ; que tous les coûts à analyser ne pouvaient être monétarisés ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la perte de diversité biologique soit au nombre des effets indirects que l'étude d'impact aurait dû aborder ; que si les éléments énumérés au 6° du II de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ne font pas l'objet d'un chapitre unique, cette circonstance n'a pas privé le public de la possibilité de présenter utilement des observations et n'a pas entaché la procédure d'irrégularité ; que si ce document ne peut être regardé comme comportant une évaluation précise des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, cette omission ne revêt pas, eu égard à l'importance du projet de contournement de l'agglomération de Bourges et à sa nature, un caractère substantiel de nature à vicier la procédure d'enquête publique ; que la requérante ne saurait utilement se prévaloir de la circulaire, dépourvue de caractère réglementaire, du 17 février 1998 relative à l'application de l'article 19 de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi du 30 décembre 1982 : L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte : (...) 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ; (...) 5° (...) L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte également une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel, tant des avantages et inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par les usagers. Ce bilan comporte l'estimation d'un taux de rentabilité pour la collectivité calculée selon les usages des travaux de planification. Il tient compte des prévisions à court et à long terme qui sont faites, au niveau national ou international, dans les domaines qui touchent aux transports, ainsi que des éléments qui ne sont pas inclus dans le coût du transport, tels que la sécurité des personnes, l'utilisation rationnelle de l'énergie, le développement économique et l'aménagement des espaces urbain et rural. Il est établi sur la base de grandeurs physiques et monétaires ; ces grandeurs peuvent ou non faire l'objet de comptes séparés. / Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères. L'évaluation indique les motifs pour lesquels le projet présenté a été retenu ; que les articles 3 et 6 du même décret disposent respectivement que : Lorsqu'un projet est susceptible d'être réalisé par tranches successives, les conditions prévues à l'article 2 s'apprécient au regard de la totalité dudit projet et non de chacune de ces tranches ; l'évaluation (...) doit être préalable à la réalisation de la première tranche et que : (...) le dossier d'évaluation prévu à l'article 4 est inséré dans les dossiers soumis à enquête publique ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions, et notamment de l'article 3 du décret du 17 juillet 1984, que, lorsqu'un projet d'infrastructure de transports est réalisé en plusieurs tranches, l'évaluation socio-économique doit porter sur l'ensemble du projet et doit être effectuée avant la réalisation de la première tranche du projet ; qu'à l'exception des cas où, en raison du délai écoulé, des circonstances ultérieures auraient modifié les données essentielles sur lesquelles l'évaluation est fondée, ces dispositions n'imposent pas de réaliser une étude socio-économique pour chacune de ses tranches ; que, par arrêté du 23 novembre 1999, le préfet du Cher a déclaré d'utilité publique le projet de rocade est de Bourges ; que l'évaluation socio-économique effectuée à cette occasion a porté sur l'ensemble du projet de rocade est, nord-est et nord-ouest de Bourges dont la partie est constituait la première tranche au sens de l'article 3 du décret du 17 juillet 1984 ; qu'ainsi, elle tenait compte des deux parties de la tranche nord du projet ; que l'association requérante ne démontre pas que des circonstances ultérieures à l'évaluation initiale auraient modifié les données essentielles sur lesquelles celle-ci est fondée et justifié par suite son actualisation ; que, notamment, le projet d'autoroute Troyes-Auxerre-Bourges qui n'a fait l'objet d'aucune décision, ne nécessitait pas d'actualiser le dossier d'évaluation inséré dans le dossier soumis à enquête publique ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique relatif à l'avis d'ouverture d'enquête publique : (...) Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés dans chacune des communes désignées par le préfet ; cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire ; il est certifié par lui (...) En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité, il est procédé, par les soins de l'expropriant, à l'affichage du même avis sur les lieux ou en un lieu situé au voisinage des aménagements, ouvrages ou travaux projetés et visible de la voie publique. ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête a, en particulier, été publié par voie d'affiches dans les communes de Bourges, Saint-Doulchard, Vasselay, Fussy et Saint-Eloi-de-Gy concernées par le projet et en divers lieux situés au voisinage des travaux projetés ; que si l'affichage de cet avis en mairie de Saint-Doulchard n'a été effectué qu'à partir du 6 novembre 2006, soit quatorze jours avant l'ouverture de l'enquête le 20 novembre suivant, ce retard n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, entaché la validité de l'enquête dès lors que la période qui s'est écoulée entre le 6 novembre 2006 et le 28 décembre 2006, date de clôture de l'enquête, est au total supérieure au délai minimum d'un mois qui, selon l'article R. 11-14-5 du code précité, doit séparer l'accomplissement de l'ensemble des mesures de publicité et la clôture de l'enquête ; que la circonstance qu'un faible nombre de personnes ait exprimé un avis sur les registres d'enquête mis à disposition dans deux de ces communes est sans influence sur la régularité de la procédure qui a été conduite ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions de l'article R. 11-14-7 doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : (...) Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête examine les observations consignées ou annexées aux registres d'enquête et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à la déclaration d'utilité publique de l'opération (...) ; que la commission d'enquête n'était pas tenue de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête ; qu'il ressort de ses conclusions que, conformément aux dispositions précitées, elle a examiné les observations présentées par l'association requérante, portées d'ailleurs sur le registre afférent au tronçon nord-est de la rocade ; Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 3. l'acte déclarant l'utilité publique est accompagné d'un document qui expose les motifs et considérations justifiant le caractère d'utilité publique de l'opération ; que ces dispositions, qui exigent que l'auteur de la décision, une fois cette dernière prise, porte à la connaissance du public une information supplémentaire explicitant les motifs et les considérations qui l'ont fondée, ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de la déclaration d'utilité publique qui serait une condition de légalité de cette dernière ; qu'ainsi, les dispositions de cet article ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre d'un acte déclarant d'utilité publique une opération ; Sur la légalité interne : Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à l'environnement et à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant que le projet de rocade nord-ouest de Bourges achève le contournement de l'agglomération berruyère, en même temps que la construction de la rocade nord-est qui a fait l'objet d'un autre arrêté du préfet du Cher du 26 juillet 2007 portant déclaration d'utilité publique ; qu'il répond à l'objectif d'assurer l'écoulement du trafic, à l'importance duquel contribuent de nombreux poids lourds, empruntant la route départementale 2076, classée axe à grande circulation, en le détournant du centre de cette ville, tout en améliorant la sécurité de la circulation ; que le contournement sud de l'agglomération déjà en service ne permet pas d'assurer la continuité de cet itinéraire, eu égard à l'allongement de parcours engendré ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les prévisions de trafic ont été surestimées ; qu'à supposer même que le projet d'autoroute Troyes-Auxerre-Bourges se concrétise, son tracé rejoindrait celui de la rocade nord-ouest et ne rendrait pas le projet inutile ; que le coût des travaux, de l'ordre de 2,35 millions d'euros par kilomètre, n'est pas excessif, compte tenu du trafic attendu et des caractéristiques du milieu traversé ; que l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT ne saurait utilement invoquer les difficultés éventuelles à financer les travaux ; qu'eu égard tant à l'objectif de l'opération qu'aux mesures compensatoires prises en ce domaine, les incidences du projet sur l'environnement alléguées par les requérantes, tenant à la création d'emplacements réservés au sein d'espaces boisés, à l'arrachage de quelques tulipes sauvages protégées, au risque d'assèchement du secteur sud du bois de Contremoret et aux effets du bruit des circulations sur les animaux sauvages, ne peuvent être regardées comme excessives eu égard à l'intérêt que cet ouvrage présente ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet de rocade nord-ouest de Bourges serait dénué d'utilité publique ; que, par suite, l'arrêté préfectoral contesté ne peut être regardé comme méconnaissant les dispositions de l'article 2 de la Charte de l'environnement ; Considérant que le moyen tiré de ce que, en raison de la présence sur le site de tulipes sauvages, l'arrêté du préfet du Cher méconnaîtrait l'interdiction de destruction des espèces végétales protégées prévue par l'article 1er de l'arrêté susvisé du 20 janvier 1982 doit être écarté dans la mesure où les arrêtés interministériels pris pour fixer les listes des espèces animales et végétales à protéger n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet d'interdire la réalisation de travaux ou d'opérations présentant un caractère d'utilité publique même si elles sont susceptibles de porter atteinte à des espèces protégées, dès lors que ces travaux ou opérations interviennent au terme d'une procédure régulière d'autorisation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la demande de l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT devant le Tribunal administratif d'Orléans doit être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif d'Orléans du 17 février 2009 est annulé. Article 2 : La demande de l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT devant le Tribunal administratif d'Orléans et le surplus de ses conclusions devant la Cour sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION VASSELAY POUMON VERT et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Une copie en sera, en outre, adressée au département du Cher et au préfet du Cher. '' '' '' '' N° 09NT00931 2 1 N° 3 1