CAA de BORDEAUX, 7ème chambre (formation à 3), 11/02/2021, 19BX00489, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 7ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-11
Numéro : 19BX00489
Président : M. REY-BETHBEDER
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : Mme CHAUVIN
Avocat(s) : SCP DELAVALLADE - GELIBERT - DELAVOYE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 21 juin 2017 par lequel le préfet de la Gironde a déclaré d'utilité publique les travaux d'aménagement de l'avenue de la Libération sur le territoire de la commune de Biganos. Par un jugement n° 1703613 du 6 décembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 février 2019 et le 28 mai 2020, M. A..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 6 décembre 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté attaqué du 21 juin 2017 ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué a omis de répondre au moyen invoqué au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, tiré de ce que l'acquisition de la parcelle cadastrée section AI 282 est sans rapport avec les travaux de sécurisation du quartier et de l'avenue de la Libération à Biganos ; - en considérant que la déclaration d'utilité publique contestée porte sur le seul aménagement de la parcelle AI 282 d'une superficie de 2 600 m², tel que défini par le plan 1/500ème annexé à l'arrêté, le tribunal a commis une erreur d'appréciation des faits au regard de l'application des articles L. 123-1 et suivants et R. 123-1 et suivants du code de l'environnement ; contrairement à ce qu'affirment le préfet et la commune de Biganos, l'opération de travaux d'aménagement autour de la parcelle AI 282 fait partie d'une opération d'aménagement plus globale ainsi que le montre le dossier d'enquête publique préalable à la DUP constitué par la commune de Biganos justifiant l'utilité de l'opération d'aménagement ; s'agissant d'une seule et même opération, l'expropriation de sa parcelle est intimement liée au projet d'aménagement portant sur l'avenue de la Libération ; - la superficie de l'opération à l'origine de la déclaration d'utilité publique étant dès lors supérieure à dix hectares, l'enquête publique préalable à la DUP aurait dû être organisée sur le fondement des dispositions du code de l'environnement ; - pour les mêmes motifs, une étude d'impact devait être jointe au dossier d'enquête publique préalable à la DUP conformément à l'article L. 122-2 du code de l'environnement ; - pour les mêmes motifs, l'arrêté préfectoral devait être accompagné d'une note exposant les motifs et considérations justifiant son utilité publique, conformément à l'article L. 122-1 dernier alinéa du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - l'appréciation sommaire des dépenses est manifestement sous-évaluée ; les dépenses relatives aux travaux de sécurisation du quartier de l'avenue de la Libération prévues par la convention d'aménagement du bourg, qui constituent un élément essentiel de la justification de l'utilité publique de l'opération devaient être prises en compte ; cette insuffisance a pu avoir une influence sur le sens de la décision et priver le public d'une garantie ; - le tribunal a considéré à tort que seules les acquisitions foncières menées en vue de la réalisation de l'opération déclarée d'utilité publique par l'arrêté doivent être comptabilisées pour le calcul de l'estimation sommaire ; - les acquisitions antérieures et futures nécessaires aux travaux de sécurisation du quartier et de l'avenue de la libération doivent être prises en compte ; - les premiers juges n'ont pas pu tenir compte, au stade de l'appréciation de l'utilité publique de l'opération, de la situation financière du bénéficiaire de l'expropriation et de sa capacité à contracter un emprunt puisqu'il n'a pas permis au commissaire enquêteur de connaître le coût exact des travaux d'aménagement de l'avenue de la Libération ; - la réponse du commissaire-enquêteur à ses observations écrites montre que, malgré les apparences, le projet de sécurisation de l'avenue de la Libération présente une incertitude sur le nombre de parcelles déjà acquises ou à acquérir, sur le coût total des acquisitions nécessaires et un défaut d'intégration du coût de l'indemnité d'éviction du preneur du bail commercial ; - le montant total du projet d'aménagement représente environ un tiers des dépenses d'investissement annuel de la commune et est disproportionné par rapport aux capacités financières réelles de la commune ; - l'arrêté de déclaration d'utilité publique est donc entaché d'une erreur manifeste d'appréciation quant au bilan entre les avantages et inconvénients de l'opération projetée. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2020, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient que le jugement est régulier et que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 14 janvier 2020, la commune de Biganos, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête de M. A... et à ce que soit mise à sa charge la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le jugement est régulier et que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F... H..., - les conclusions de Mme Aurélie Chauvin, rapporteur public, - et les observations de Me G..., substituant Me E..., et de Me C..., représentant la commune de Biganos. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 21 juin 2017, le préfet de la Gironde a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement de l'avenue de la Libération sur le territoire de la commune de Biganos et nécessitant l'acquisition de la parcelle AI 282. M. A..., propriétaire de cette parcelle, située 49 avenue de la Libération, relève appel du jugement du 6 décembre 2018 du tribunal administratif de Bordeaux qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments soulevés par le requérant, a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que l'inclusion de sa parcelle dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique au point 11 en indiquant notamment que la procédure d'expropriation est nécessaire pour répondre à l'objectif d'amélioration de la sécurité de l'avenue de la Libération. Par suite, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'une irrégularité. Ce moyen ne pourra qu'être écarté. Sur l'intervention de la commune de Biganos : 3. La commune de Biganos n'a pas la qualité de partie à la présente instance mais celle d'intervenant s'agissant d'un arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement de l'avenue de la Libération sur son territoire. En outre, elle a un intérêt au maintien de l'arrêté en litige dès lors qu'elle conduit le projet d'aménagement en litige. Son intervention en défense doit donc être admise. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 4. Aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'environnement : " I. - Font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption :1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 (...) ". En vertu de l'article L. 122-1 du même code : " Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale. (...) ". Et aux termes de l'article R. 122-2 du même code " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau ". En application de la rubrique n° 39 de ce tableau : " Projets soumis à évaluation environnementale " " Travaux, constructions et opérations d'aménagement ; b) opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est supérieur ou égal à 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme est supérieurs ou égale à 40.000 m2 ". 5. M. A... soutient que le dossier d'enquête publique aurait dû être constitué au regard des dispositions du code de l'environnement et non selon les prescriptions de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, au motif que les travaux d'aménagement de l'avenue de la Libération s'étendent sur une surface très largement supérieure à dix hectares et relèvent de la rubrique 39 annexée à l'article R 122-2 du code de l'environnement. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la déclaration d'utilité publique contestée porte sur le seul aménagement d'un espace compris entre l'entrée du centre culturel Lucien Mounaix et l'avenue de la Libération sur une superficie d'environ 2 600 m² tels que définis par le plan 1/500e annexé à l'arrêté et non sur l'ensemble de l'aménagement de l'avenue de la Libération. Et si le projet, qui nécessite l'acquisition par la commune de la parcelle cadastrée AI 282 située 49 avenue de la Libération pour une superficie totale de 976 m², dont 580 m² de bâti, et l'aménagement global de l'avenue de la Libération sont liés, dans la mesure où l'acquisition de la parcelle permettra d'accroître la sécurité et le confort des usagers sur la partie de voie concernée puisque l'accès à ce centre culturel n'est possible par véhicule que par un giratoire situé à proximité avec l'intersection avec l'avenue de la Libération, ces deux projets sont dissociables et font d'ailleurs l'objet de financements distincts. L'acquisition de la parcelle Al 282 poursuit les objectifs d'améliorer la " fenêtre sur la culture " vers le centre culturel et de permettre de prolonger la trame verte vers les espaces boisés du parc sportif situé à proximité et pas uniquement les travaux d'aménagement routiers en vue d'améliorer la sécurité sur l'avenue de la Libération. Dans ces conditions, le projet n'entre pas dans la catégorie des projets devant être soumis, au titre de la rubrique n° 39 b) du tableau annexé à l'article R. 122-2 précité, à une évaluation environnementale, justifiant que le projet fasse l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du code de l'environnement. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie doit dès lors être écarté. 6. Pour les mêmes motifs, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que dans la mesure où les travaux couvrent une superficie supérieure ou égale à dix hectares, une étude d'impact devait être jointe au dossier d'enquête publique préalable à la DUP conformément à l'article R. 122-2 du code de l'environnement. 7. Pour les mêmes motifs, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que l'acte déclarant l'utilité publique de l'opération aurait dû être accompagné d'un document qui expose les motifs et considérations justifiant l'utilité publique de l'opération conformément à l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. 8. Par ailleurs, l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique impose au dossier soumis à enquête publique, lorsque le projet concerne la réalisation de travaux ou d'ouvrages, de comporter une appréciation sommaire des dépenses. Cette obligation a pour objet de permettre à tous les intéressés d'évaluer les charges pouvant en résulter pour la collectivité ou les usagers et de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique. 9. En l'espèce, ainsi qu'il vient d'être dit, l'opération déclarée d'utilité publique porte seulement sur l'aménagement de la parcelle AI 282, afin de sécuriser l'avenue de la Libération au droit de la parcelle précitée et de valoriser l'entrée du centre culturel. En se prévalant de la circonstance que les délibérations afférentes à la signature par la commune et le département d'une convention d'aménagement de bourg et des extraits de cette convention ont été annexés au dossier d'enquête publique préalable à la DUP, M. A... n'établit pas que l'ensemble des dépenses relatives à la sécurisation du quartier et de l'avenue de la Libération constituent des dépenses nécessaires à l'opération déclarée d'utilité publique par l'arrêté contesté. Seules les acquisitions foncières menées en vue de la réalisation de l'opération déclarée d'utilité publique doivent donc être comptabilisées, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal, pour le calcul de l'estimation sommaire. À ce titre, le dossier d'enquête publique comprend une appréciation sommaire des dépenses dans laquelle sont détaillés quatre postes de dépenses pour un total de 363 000 euros. Le premier de ces postes concerne l'acquisition de l'ensemble immobilier constitué par la parcelle AI 282 de 976 m², pour un montant de 290 000 euros, conforme à l'évaluation du service des domaines du 29 avril 2015, ainsi que trois autres postes relatifs à la démolition du bâti, les plantations de l'espace public et les frais notariés. M. A... n'établit pas que l'estimation du coût des acquisitions foncières aurait été manifestement sous-évaluée. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que l'appréciation sommaire des dépenses serait entachée de sous-évaluation manifeste ou serait irrégulière ne peuvent qu'être écartés. En ce qui concerne la légalité interne : 10. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 11. Le projet en litige, qui consiste à permettre l'aménagement des abords de l'avenue de la Libération, au droit de l'espace culturel Lucien Mounaix a pour objectifs d'améliorer la " fenêtre sur la culture " vers le centre culturel, de permettre de prolonger la trame verte vers les espaces boisés du parc sportif situé à proximité, conformément aux objectifs définis par les documents d'urbanisme, et également d'améliorer la sécurité de l'avenue de la Libération dès lors que l'accès au centre culturel n'est possible par véhicule qu'à partir d'un carrefour giratoire situé à proximité de l'intersection avec l'avenue de la Libération et que les travaux de sécurisation passent par l'aménagement de l'espace situé devant le centre culturel. Cette opération, qui répond à une finalité d'intérêt général, ne peut être réalisée sans procéder à l'expropriation litigieuse de la parcelle AI 282 appartenant à M A.... 12. M. A... soutient que l'incertitude sur le montant de la dépense et l'absence d'élément sur la capacité financière de la commune à assumer le projet seraient de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique. Toutefois, d'une part, en se bornant à citer des extraits du rapport du commissaire enquêteur, qui au demeurant a estimé que " le coût financier ne paraît pas excessif par rapport à l'intérêt qu'il présente ", relatifs à la difficulté d'évaluer le montant de l'indemnité qui sera fixée par le juge de l'expropriation ou la date d'évaluation par France domaine, évaluation qui, du reste, n'a pas de limite de validité, M. A... n'apporte aucun élément de nature à établir que les incertitudes invoquées sur le coût de l'opération justifieraient l'annulation de l'arrêté attaqué. Il ne saurait davantage utilement soutenir que le projet de sécurisation de l'avenue de la Libération présente une incertitude sur le nombre de parcelles déjà acquises ou à acquérir et sur le coût total des acquisitions nécessaires dès lors que l'opération déclarée d'utilité publique en litige porte seulement sur l'aménagement de la parcelle AI 282 et non sur l'ensemble des travaux d'aménagements de l'avenue de la Libération. Pour la même raison, la circonstance, à la supposer établie, que le montant total du projet d'aménagement de l'avenue de la Libération représenterait environ un tiers des dépenses d'investissement annuel de la commune est également sans incidence sur l'appréciation du coût financier de l'opération en litige par rapport à l'intérêt qu'elle présente. Ainsi, l'appelant n'établit pas davantage en appel qu'en première instance que les travaux en litige seraient excessifs par rapport aux capacités financières de la commune, au regard de son budget et des avantages attendus de l'opération et de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique. 13. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que soient mentionnés dans le dossier d'enquête le mode de financement des travaux ou les capacités financières de la commune. M. A... n'est dès lors pas fondé à soutenir que le tribunal aurait dû vérifier l'adéquation des travaux d'aménagement avec les capacités financières de la commune. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'État, qui n'a pas la qualité de partie perdante, le paiement d'une somme au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. 16. Par ailleurs, les conclusions de la commune de Biganos présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, alors que l'arrêté en litige a été pris par l'État au bénéfice de la commune et que, par suite, la commune, alors même qu'elle a été appelée pour produire éventuellement des observations, n'a pas la qualité de partie dans la présente instance, doivent être également rejetées. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la commune de Biganos est admise. Article 2 : La requête de M. A... est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la commune de Biganos présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune de Biganos. Copie en sera adressée au préfet de la Gironde. Délibéré après l'audience du 14 janvier 2021 à laquelle siégeaient : M. Éric Rey-Bèthbéder, président, Mme I..., présidente-assesseure, Mme F... H..., premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 février 2021. Le président de chambre, Éric Rey-Bèthbéder La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 8 N° 19BX00489