CAA de NANTES, 5ème chambre, 16/01/2024, 22NT00191, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-01-16
Numéro : 22NT00191
Président : M. RIVAS
Rapporteur : Mme Anne-Maude  DUBOST
Commissaire du gouvernement : M. FRANK
Avocat(s) : JEAN-MEIRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Joyeux Immobilier, M. C... B... et Mme D... A... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 12 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Saint-Pierre-Quiberon (Morbihan) a retiré le permis de construire tacite né le 18 mars 2019 accordé à la société civile immobilière Joyeux Immobilier et refusé ce permis de construire pour la construction de deux maisons sur un terrain cadastré section AD n° 112 situé 1 avenue de Saint-Malo à Saint-Pierre-Quiberon (Morbihan), ainsi que la décision du 21 août 2019 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1904188 du 19 novembre 2021, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 12 juin 2019, et la décision du 21 août 2019, en tant qu'elles refusent, après avoir retiré le permis de construire tacite du 18 mars 2019, de délivrer le permis de construire sollicité par la SCI Joyeux Immobilier assorti de prescriptions destinées à assurer le respect des dispositions de l'article Ub11 du règlement du plan local d'urbanisme concernant la forme des ouvertures et la largeur des lucarnes ainsi que des dispositions des articles N1 et N2 du même règlement s'opposant à l'implantation de toute construction en zone Na et a enjoint au maire de Saint-Pierre-Quiberon de délivrer à la SCI Joyeux Immobilier un permis de construire assorti de telles prescriptions dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 20 janvier, 9 novembre 2022 et 26 janvier 2023, la commune de Saint-Pierre-Quiberon, représentée par Me Lahalle, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 19 novembre 2021 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société civile immobilière Joyeux Immobilier, Mme A... et M. B... devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de la SCI Joyeux Immobilier, de Mme A... et de M. B... le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le motif tiré de la méconnaissance par le projet de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme est de nature à fonder l'arrêté contesté ; - le motif tiré de la méconnaissance par le projet de l'article Ub11 du règlement du plan local d'urbanisme est de nature à fonder l'arrêté contesté ; - le motif tiré de la méconnaissance par le projet de l'article Na1 du règlement du plan local d'urbanisme est de nature à fonder l'arrêté contesté ; - le motif tiré de la méconnaissance par le projet de l'article Ub 9 du règlement du plan local d'urbanisme, substitué aux motifs initiaux, est de nature à fonder légalement l'arrêté en litige. Par des mémoires en défense enregistrés les 25 avril 2022, 17 janvier et 30 janvier 2023, la société civile immobilière Joyeux Immobilier, M. C... B... et Mme D... A..., représentés par Me Jean-Meire, concluent au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit prescrit, avant dire droit, une expertise pour définir la surface de la parcelle appartenant à la zone Ub du plan local d'urbanisme, à ce qu'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard soit mise à la charge de la commune de Saint-Pierre-Quiberon qui n'a pas exécuté le jugement du tribunal administratif de Rennes en délivrant le permis de construire sollicité, et à ce qu'il soit mis à la charge de la même commune, une somme de 3 960 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens soulevés par la commune de Saint-Pierre-Quiberon ne sont pas fondés ; - à titre subsidiaire, l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dubost, - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, - les observations de Me Leveque représentant la commune de Saint-Pierre-Quiberon et de Me Jean-Meire représentant la SCI Joyeux Immobilier, M. B... et Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. Le 10 octobre 2018, la société civile immobilière (SCI) Joyeux Immobilier, représentée légalement par Mme A... et M. B..., a déposé à la mairie de Saint-Pierre-Quiberon (Morbihan) une demande de permis de construire tendant à l'édification de deux maisons à usage d'habitation sur un terrain cadastré section AD n°112 situé 1 avenue de Saint-Malo. Par un arrêté du 12 juin 2019, le maire de Saint-Pierre-Quiberon a retiré l'autorisation d'urbanisme tacite qu'il estimait être née le 18 mars 2019 et a refusé le permis de construire sollicité. La SCI Joyeux Immobilier, M. B... et Mme A... ont alors saisi le tribunal administratif de Rennes. La commune de Saint-Pierre-Quiberon relève appel du jugement du 19 novembre 2021 par lequel ce tribunal a annulé cette décision, ainsi que celle du 21 août 2019 rejetant le recours gracieux de la pétitionnaire, en tant qu'elles refusent, après avoir retiré le permis de construire tacite du 18 mars 2019, de délivrer le permis de construire sollicité par la SCI Joyeux Immobilier, assorti de prescriptions destinées à assurer le respect des dispositions de l'article Ub11 du règlement du plan local d'urbanisme concernant la forme des ouvertures et la largeur des lucarnes ainsi que des dispositions des articles N1 et N2 du même règlement s'opposant à l'implantation de toute construction en zone Na, et lui a enjoint de délivrer à la SCI Joyeux un permis de construire assorti de telles prescriptions dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Pour l'application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation. 3. Pour retirer le permis de construire tacite accordé à la SCI Joyeux immobilier, le maire de Saint-Pierre Quiberon a considéré que le projet litigieux méconnaissait les dispositions des articles L. 121-8 et L. 121-16 du code de l'urbanisme applicables aux zones littorales, les dispositions de l'article R. 111-27 du même code, les dispositions de l'article 1 du règlement du plan local d'urbanisme communal applicable à la zone NDs et les dispositions de l'article 11 du règlement de ce plan local d'urbanisme applicable à la zone Ub. Les premiers juges ont estimé que ces motifs, entachés d'illégalités, ne pouvaient légalement fonder l'arrêté de retrait et précisé que si le projet litigieux méconnaît l'article Ub 11 du règlement du plan local d'urbanisme concernant la forme des ouvertures et la largeur des lucarnes et les articles N1 et N2 du même règlement s'opposant à l'implantation de toute construction en zone Na, ces illégalités, compte tenu de leur nature, ne justifiaient pas le retrait et le refus du permis de construire, mais seulement l'édiction de prescriptions accompagnant sa délivrance. 4. En appel, la commune se limite à soutenir que les motifs tirés de la méconnaissance par le projet de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme, de l'article Ub11 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'article Na1 du règlement du plan local d'urbanisme sont de nature à fonder l'arrêté contesté. 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement. ". 6. Ne peuvent déroger à l'interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces. 7. Il est constant que la parcelle d'implantation du projet est située au sein de la bande littorale des 100 mètres. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, déjà bâti et supportant une maison d'habitation ainsi qu'une construction semi-enterrée, est bordé à l'est par la route départementale n° 768 dénommée " avenue de Saint-Malo " le long de laquelle sont disposées, de part et d'autre et sur deux rangs, des constructions individuelles densément organisées. Au nord de la parcelle, se trouve un tissu urbain ininterrompu de maisons, desservies non seulement par l'avenue de Saint-Malo mais également par le boulevard de l'Océan. Au sud de la parcelle, se trouve une construction de faible dimension dédiée aux activités de loisirs nautiques et au sud-est, de l'autre côté de la route départementale, quelques maisons en continuité immédiate du secteur densément urbanisé qui longe cette même voie. Cet ensemble compose le quartier dit de " E... ", comprenant une centaine de constructions. Par ailleurs, le schéma de cohérence territorial (SCOT) du Pays d'Auray, approuvé le 14 février 2014, a classé le lieudit " E... ", au sein duquel est située la parcelle d'implantation du projet, en tant que village ou agglomération au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. En outre, le plan local d'urbanisme de la commune définit le lieudit " E... " comme l'une des trois agglomérations de la commune et la parcelle supportant le projet est implantée au sein de l'enveloppe agglomérée qu'il définit. Dans ces conditions, et bien que le terrain en cause s'ouvre à l'ouest sur des espaces naturels s'étendant jusqu'au rivage, la parcelle d'implantation du projet fait partie intégrante d'un espace urbanisé, dont le projet litigieux, qui se limite à la construction de deux maisons individuelles se substituant à deux bâtiments existants, ne constitue pas une densification significative. Ainsi, le moyen tiré de ce que les dispositions précitées de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme étaient de nature à fonder l'arrêté contesté doit être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article Ub 11 du règlement du plan local d'urbanisme : " Les constructions doivent s'intégrer à leur environnement. Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou leur aspect extérieur sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales.(...) En secteurs Ub1, Ub3 et Ub4, les ouvertures devront être plus hautes que larges. ". Le cahier des recommandations architecturales, figurant en pièce 4a2 du règlement écrit, limite à 1,50 mètre la largeur des lucarnes. 9. Alors que la parcelle d'implantation du projet est située en zone Ub 1 au plan local d'urbanisme, il ressort des pièces du dossier, notamment des plans des façades ouest, qu'en méconnaissance de ces dispositions, les ouvertures du projet sont plus larges que hautes et les lucarnes d'une largeur supérieure à 1,50 mètres. 10. Toutefois, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites ou aux paysages urbains, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 11. En l'espèce, la modification du projet en ce qui concerne les ouvertures et les lucarnes, au demeurant proposée par la société civile immobilière Joyeux Immobilier dans sa lettre du 3 avril 2019 pour assurer sa mise en conformité avec les dispositions de l'article Ub 11 du plan local d'urbanisme, ne nécessitait pas, compte tenu de son ampleur limitée, la présentation d'un nouveau projet et devait faire l'objet de simples prescriptions accompagnant la délivrance de l'arrêté de permis de construire. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet contesté devait être refusé en ce qu'il méconnaissait les dispositions de l'article Ub11 du règlement du plan local d'urbanisme doit être écarté. 12. En troisième lieu, la commune de Saint-Pierre-Quiberon ne conteste pas le jugement attaqué qui a considéré que les dispositions de la zone Nds du règlement du plan local d'urbanisme ne permettent pas de fonder la décision contestée. Toutefois, la commune a fait valoir, en première instance, que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone Na étaient de nature à fonder la décision en litige. 13. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 14. Aux termes de l'article N1 du plan local d'urbanisme : " Occupations et utilisations du sol interdites. En tous secteurs : (...) Toute construction à usage d'habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, tout lotissement, tout comblement, affouillement, exhaussement de terrain, tout aménagement autres que ceux visés à l'article N2. (...) ". Aux termes de l'article N2 dudit plan : " Occupations et utilisation du sol soumises à des conditions particulières. En secteur Na : (...) Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changement de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". Aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. (...) ". 15. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. 16. D'abord, il ressort des pièces du dossier que la partie de la parcelle classée en zone Na du plan local d'urbanisme s'ouvre directement sur un site naturel maritime. Elle est séparée de l'océan uniquement par une plage de sable. Ensuite, la pergola implantée en zone Na du plan local d'urbanisme constitue un accessoire de la construction projetée en zone Ub du même plan. Elle sera composée d'une terrasse en bois légèrement surélevée par rapport au terrain naturel ainsi que de cinq poteaux métalliques s'ancrant sur la terrasse et en façade du bâtiment. Compte tenu du caractère très limité de la pergola, de ses caractéristiques techniques et de sa faible emprise au sein de la zone Na, cette partie du projet n'est pas de nature à compromettre la qualité paysagère du site. Dans ces conditions, le motif tiré de ce que le projet méconnaitrait les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone Na n'est pas de nature à fonder légalement l'arrêté contesté. 17. En quatrième lieu, la commune fait également valoir, pour la première fois en appel, que le motif tiré de la méconnaissance par le projet de l'article Ub 9 du règlement du plan local d'urbanisme, substitué aux motifs initiaux de l'arrêté en litige, est de nature à le fonder légalement. 18. Aux termes de l'article Ub 9 du plan local d'urbanisme : " Emprise au sol des constructions. En tous secteurs : L'emprise au sol maximale des constructions est de 50 % de la surface totale de la parcelle. ". 19. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la superficie totale de la parcelle qui est de 985 m² autorise une construction d'une emprise au sol maximale de 492,5 m². A cet égard, la disposition précitée du règlement, qui se réfère à 50 % de la " surface totale " de la parcelle, n'impose pas, pour le calcul de cette surface, de prendre seulement en considération la surface de la parcelle classée en zone Ub du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, alors qu'il est constant que l'emprise au sol des constructions projetées est inférieure à 492,5 m², le motif tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme précité n'est pas davantage de nature à fonder légalement la décision contestée de retrait et de refus du permis de construire. Par suite, il y a lieu d'écarter la demande de substitution de motifs formée par la commune pour la première fois en appel. 20. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de prescrire une expertise, que la commune de Saint-Pierre-Quiberon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision contestée et lui a enjoint de délivrer le permis de construire sollicité assorti des prescriptions précédemment rappelées. Sur les conclusions à fin d'astreinte : 21. Il résulte de l'instruction que par un arrêté du 7 octobre 2022, la commune de Saint-Pierre-Quiberon a délivré le permis de construire sollicité en exécution du jugement du tribunal administratif de Rennes du 19 novembre 2021. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, les conclusions à fin d'astreinte présentées par la SCI Joyeux Immobilier, M. B... et Mme A... doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la SCI Joyeux Immobilier, de Mme A... et de M. B..., qui ne sont pas la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Saint-Pierre-Quiberon demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Pierre-Quiberon le versement à la SCI Joyeux immobilier, à Mme A... et à M. B... de la somme de 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Saint-Pierre-Quiberon est rejetée. Article 2 : La commune de Saint-Pierre-Quiberon versera respectivement à la SCI Joyeux immobilier, à Mme A... et à M. B... une somme de 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Pierre-Quiberon, à M. C... B... désigné représentant unique des défendeurs en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative. Délibéré après l'audience du 21 décembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Rivas, président de la formation de jugement, - Mme Ody, première conseillère, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2024. La rapporteure, A.-M. DUBOST Le président de la formation de jugement, C. RIVAS La greffière, S. PIERODÉ La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT00191