Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, du 28 mai 2004, 99MA02177, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 5EME CHAMBRE - FORMATION A 3
Date de la décision : 2004-05-28
Numéro : 99MA02177
Président : Mme BONMATI
Rapporteur : M. Michel  POCHERON
Commissaire du gouvernement : M. LOUIS
Avocat(s) : SCP DURAND-ANDREANI

Vu la requête enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 17 novembre 1999, sous le n°'99MA02177, présentée par Me Durand, avocat à la Cour, pour la COMMUNE DU CASTELLET, dont le siège est Hôtel de Ville 83330 Le Castellet, ; La commune demande à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement n° 98 4762 en date du 8 juillet 1999 par lequel le magistrat délégué par le président du Tribunal administratif de Nice a, à la demande de M. Jean-Philippe X, Mme Simone Y, Mme Huguette Z, M. Christian A, M. Thierry B, M. François C, ayant désigné comme mandataire unique M. Jean-Philippe X, annulé la décision implicite du maire du CASTELLET en tant qu'elle a refusé de communiquer à M. X et autres les registres des délibérations du conseil municipal et les procès-verbaux des séances en date des 4 décembre 1997, 20 février 1998, 5 mars 1998, 25 mars 1998, et 31 mars 1998, les factures des honoraires versés par la commune à Me Blein en 1995, 1996, 1997, les justificatifs des dépenses effectuées par le maire lors du congrès des maires du 20 novembre 1997 et la lettre du maire à l'architecte des Bâtiments de France relative à l'installation d'une antenne sur le toit du château du Castellet ; Classement CNIJ : 26-06-01-02-02 C+ 2°/ de rejeter la demande présentée par M. X et autres devant le Tribunal administratif de Nice ; 3°/ subsidiairement, d'annuler le jugement attaqué en tant qu'il a statué sur des demandes relatives aux frais et justificatifs du congrès des maires du 20 novembre 1997 et à la lettre à l'architecte des Bâtiments de France, et considéré que les factures et les honoraires de Me Blein étaient des documents administratifs au sens de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; Elle soutient que la demande introductive d'instance, qui comporte en premier lieu le nom de Mme Y, mais n'est signée que de M. X, est par ce motif irrecevable ; que, dans une affaire similaire, le Tribunal administratif de Nice a estimé, contrairement au premier juge, qu'une décision implicite de refus qui naît deux mois après l'intervention d'un avis de la C.A.D.A doit être soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir dans un délai de deux mois ; que la communication des frais et justificatifs du congrès des maires du 20 novembre 1997 et la lettre à l'architecte des Bâtiments de France n'étaient plus réclamée par les demandeurs à la date du jugement attaqué ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne permet de communiquer les documents établis entre la commune et ses conseils ; que ces documents sont couverts par le secret professionnel ; que la consultation des registres des délibérations du conseil municipal et des procès-verbaux des séances n'a jamais été refusée aux demandeurs ; que les seuls documents communicables sont les délibérations du conseil municipal ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2000, présenté pour M. Jean-Philippe X, Mme Simone Y, Mme Huguette D, M. Thierry B, M. François C, par Me Hollet, avocat à la cour ; M. X et autres demandent à la Cour le rejet de la requête et la condamnation de la commune à leur verser la somme de 15.000 F au titre des frais irrépétibles ; Ils soutiennent que M. X étant le seul signataire de la demande, celle-ci était recevable ; que la décision de refus étant née le 1er septembre 1998, la demande, enregistrée le 27 octobre 1998, était recevable ; que la C.A.D.A a été à nouveau saisie sans succès le 2 septembre 1998, ce qui a fait naître une nouvelle décision de refus le 2 novembre 1998 ; que le maire a informé la C.A.D.A de son accord pour communiquer les documents en cause tout en refusant cette communication aux intéressés ; que la communication des frais et justificatifs du congrès des maires du 20 novembre 1997 et de la lettre à l'architecte des Bâtiments de France était sollicitée dans la rubrique démarches de leur demande introductive d'instance ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'empêche de communiquer les factures d'honoraires du conseil d'une commune ; que la requête est abusive ; Vu le mémoire enregistré le 19 mai 2000, présenté pour M. X et autres par Me Hollet ; M. X et autres persistent dans leurs conclusions par les mêmes moyens, et demande en outre à la cour d'ordonner à la commune de communiquer les documents réclamés sous astreinte de 1.000 F par jour de retard à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir ; Ils soutiennent en outre que la commune refuse de leur communiquer d'autres documents réclamés que les délibérations du conseil municipal ; Vu le mémoire, enregistré le 26 septembre 2000, présenté pour M. X et autres par Me Hollet ; M. X et autres persistent dans leurs conclusions par les mêmes moyens, et demandent eu outre à la cour, la réformation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté leur demande dirigée contre le refus de la commune de communiquer le fichier immobilier, d'ordonner la communication de ce fichier dans les mêmes conditions que les autres documents réclamés ; Ils soutiennent en outre qu'une délibération en date du 18 décembre 1992 du conseil municipal a autorisé le maire à signer une convention avec le cabinet Rolland-Blein, chargé de procéder à un recensement des différents locaux devant être soumis à imposition et de constituer un fichier immobilier communal ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel ; Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; Vu le décret n° 88-465 du 28 avril 1988 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mai 2004 : - le rapport de M. Pocheron, premier conseiller ; - les observations de Maître Caillouet-Ganet de la SCP Durand-Andréani pour la COMMUNE DU CASTELLET ; - et les conclusions de M. Louis, premier conseiller ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que, dans la demande qu'ils ont adressée au maire du CASTELLET le 14 avril 1998, reprise dans la demande adressée à la Commission d'Accès aux Documents Administratifs ( C.A.D.A ) le 1er juillet 1998, en vue d'obtenir la communication de certains documents administratifs communaux, M. X et autres ont mentionné les justificatifs de frais du congrès des maires du 20 novembre 1997 et la lettre du maire à l'architecte des Bâtiments de France relative à l'installation d'une antenne sur le château du Castellet ; que, si ces documents n'étaient pas expressément repris dans la liste des informations réclamées présentée dans la demande introductive d'instance devant le tribunal administratif, les copies des courriers notifiés au maire et à la C.A.D.A y étaient jointes et les demandeurs y exprimaient leur volonté de se voir communiquer les pièces dont ils sollicitaient la production depuis six mois ; que, de surcroît, les justificatifs et la lettre en cause étaient indiqués comme faisant partie des documents dont il était attendu communication dans un mémoire ultérieur enregistré le 18 juin 1999 ; que, d'ailleurs, la commune a répondu en défense pour s'opposer à leur production ; que, par suite, la COMMUNE DU CASTELLET n'est pas fondée à soutenir que le premier juge a statué ultra-petita en annulant le refus opposé à la communication des documents sus-mentionnés ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : Considérant qu'aux termes de l'article R.92 du code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel alors en vigueur : Sauf si elle est signée par un des mandataires mentionnés à l'article R.108, la requête présentée par plusieurs personnes physiques ou morales doit comporter, parmi les signataires, la désignation d'un représentant unique. A défaut, le premier dénommé sera averti par le greffier en chef qu'il est considéré comme le représentant mentionné à l'alinéa précédent, sauf à provoquer de la part des autres signataires la désignation d'un autre représentant unique choisi parmi eux et d'en avertir le tribunal ou la cour. ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que la demande, présentée par plusieurs personnes physiques, dont la première dénommée était Mme Y, était signée par M. X ; que, cependant, les demandeurs ont désigné ce dernier comme leur représentant unique et en ont informé le tribunal conformément aux dispositions précitées ; que, par suite, la COMMUNE DU CASTELLET n'est pas fondée à soutenir que la demande était signée par une personne dépourvue de qualité pour agir ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 28 avril 1998 : Le silence gardé pendant plus d'un mois par l'autorité compétente, saisie d'une demande de communication de documents en application du titre 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, vaut décision de refus. En cas de refus...tacite, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de...l'expiration du délai fixé au premier alinéa du présent article pour saisir la commission instituée à l'article 5 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. La saisine de la commission, dans les conditions prévues au deuxième alinéa du présent article, est obligatoire préalablement à tout recours contentieux. La commission notifie, dans un délai d'un mois à compter de sa saisine, son avis à l'autorité compétente qui informe la commission dans le mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. Le silence gardé par l'autorité compétente pendant plus de deux mois à compter de la saisine de la commission par l'intéressé vaut décision de refus. Le délai de recours contentieux est prorogé jusqu'à la notification à l'intéressé de la réponse de l'autorité compétente. ; que la fin de non recevoir opposée à la demande de première instance par la COMMUNE DU CASTELLET pour tardiveté doit être rejetée par adoption des motifs du jugement attaqué ; Sur le fond : Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 17 juillet 1978 alors en vigueur : Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par le présent titre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif. Sont considérés comme documents administratifs au sens du présent titre tous dossiers, rapports, études, comptes-rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, à l'exception des avis du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs, prévisions et décisions revêtant la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de traitements automatisés d'informations non nominatives. ; Considérant que des factures d'honoraires, qui ont un caractère nominatif, sont a priori exclues du champ d'application des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 ; que, cependant, les procès-verbaux des délibérations des conseils municipaux, dont la communication est par ailleurs prévue par l'article L.2121-26 du code général des collectivités territoriales, sont au nombre des documents administratifs que la loi du 17 juillet 1978 rend, dans les conditions et selon les modalités qu'elle prévoit, librement accessibles aux administrés ; que le droit reconnu par cet article L.2121-26 du code général des collectivités territoriales à toute personne physique ou morale de prendre communication desdits procès-verbaux implique le droit de recevoir également communication des pièces annexées à ces procès-verbaux ; qu'en l'espèce, les factures d'honoraires versés à Me Blein, mentionnées au procès-verbal de la séance du conseil municipal en date du 14 juin 1996 au cours de laquelle a été adoptée la délibération approuvant leur règlement, avaient vocation à être annexées audit procès-verbal ; que, par suite, la COMMUNE DU CASTELLET n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le magistrat délégué par le président du Tribunal administratif de Nice a annulé la décision de refuser la communication de ces factures ; Sur les conclusions incidentes de M. X et autres : Considérant que M. X et autres soutiennent sans être contestés que, par délibération en date du 18 décembre 1992, le conseil municipal du CASTELLET a autorisé le maire à signer une convention avec le cabinet Rolland- Blein, convention annexée au procès-verbal de ladite délibération, et selon laquelle il était nécessaire de procéder, entre autres, à la constitution d'un fichier communal ; que, par délibération en date du 14 juin 1996, le même conseil municipal a approuvé le paiement des honoraires de Me Blein pour solde élaboration du fichier immobilier ; qu'il suit de là que le fichier immobilier communal était, à la date de la décision tacite de refus de communiquer la pièce en cause, établi ; que ce document est au nombre de ceux dont, aux termes des dispositions précitées de la loi du 17 juillet 1978, il peut être demandé communication ; que, par suite, M. X et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le premier juge a rejeté leur demande dirigée contre le refus opposé par le maire du CASTELLET à leur demande de communication du fichier immobilier communal ; Considérant qu'aux termes de l'article L.911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public...prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution., et qu'aux termes de l'article L.911-3 du même code : Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L.911-1... d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ; Considérant que le présent arrêt implique nécessairement qu'il soit prescrit à la COMMUNE DU CASTELLET de communiquer à M. X et autres, dans les formes prescrites à l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978, les registres des délibérations du conseil municipal et les procès-verbaux des séances en date des 4 décembre 1997, 20 février, 5, 25 et 31 mars 1998, les factures des honoraires versés par la commune à Me Blein et dont le règlement a été approuvé par la délibération du conseil municipal en date du 14 juin 1996, les justificatifs des dépenses effectuées par la commune lors du congrès des maires en date du 20 novembre 1997, la lettre du maire à l'architecte des Bâtiments de France relative à l'installation d'une antenne sur le toit du château du Castellet et le fichier immobilier de la commune élaboré par Me Blein, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, de condamner la COMMUNE DU CASTELLET à payer à M. X et autres la somme de 1.500 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la COMMUNE DU CASTELLET est rejetée. Article 2 : Le jugement en date du 8 juillet 1999 du magistrat délégué par le président du Tribunal administratif de Nice est annulé en tant seulement qu'il a rejeté la demande de M..X et autres dirigée contre la décision par laquelle le maire du CASTELLET a refusé de leur communiquer le fichier immobilier communal élaboré par Me Blein. Article 3 : La COMMUNE DU CASTELLET communiquera à M. X et autres dans les formes prescrites à l'article 4 de la loi du 17 juillet 1978 les registres des délibérations du conseil municipal et les procès-verbaux des séances en date des 4 décembre 1997, 20 février, 5, 25, et 31 mars 1998, les factures des honoraires versés par la commune à Me Blein et dont le règlement a été approuvé par la délibération du conseil municipal en date du 14 juin 1996, les justificatifs des dépenses effectuées par la commune lors du congrès des maires en date du 20 novembre 1997, la lettre du maire à l'architecte des Bâtiments de France relative à l'installation d'une antenne sur le toit du château du Castellet, et le fichier immobilier de la commune élaboré par Me Blein, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, et, passé ce délai, sous astreinte de 150 euros par jour de retard. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DU CASTELLET et à M. Jean-Philippe X, Mme Simone Y, Mme Huguette D, M. Thierry B, M. François C. Délibéré à l'issue de l'audience du 3 mai 2004, où siégeaient : Mme Bonmati, président de chambre, M. Moussaron, président assesseur M. Pocheron, premier conseiller, assistés de Mme Ranvier, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 28 mai 2004. Le président, Le rapporteur, Signé Signé Dominique Bonmati Michel Pocheron Le greffier, Signé Patricia Ranvier La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, 2 N° 99MA02177