CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 16/11/2023, 22MA01860, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-16
Numéro : 22MA01860
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Caroline  POULLAIN
Commissaire du gouvernement : M. QUENETTE
Avocat(s) : RAGOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme et M. C... et Silvio I..., Mme et M. F... et Roger G..., Mme J... H..., Mme et M. E... et Safouh D... et Mme et M. K... et Patrick B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Antibes a approuvé le plan local d'urbanisme communal révisé, ensemble les décisions du maire rejetant implicitement leurs recours gracieux. Par un jugement n° 1904614 du 27 avril 2022, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 27 juin 2022 et 17 avril et 1er juin 2023, Mme et M. I..., Mme et M. G..., Mme H..., Mme et M. D... et Mme et M. B..., représentés par Me Ragot, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 27 avril 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 29 mars 2019 et les décisions portant rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la clôture d'instruction a été prononcée de façon irrégulière en première instance ; - leur demande de première instance était bien recevable et le recours gracieux n'a pas figé les termes du débat ; - le projet d'aménagement et de développement durables a été modifié de façon importante sans qu'une nouvelle concertation préalable n'ait lieu ; - les pièces produites pour justifier de la réalité d'une concertation préalable ne satisfont pas aux exigences de l'article R. 611-8-5 du code de justice administrative ; - le commissaire enquêteur s'est abstenu de donner son avis sur le projet concernant le secteur L... ; - l'information donnée aux conseillers municipaux a été insuffisante au regard des exigences de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - le rapport dont les conseillers municipaux ont été destinataires ne satisfait pas aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - le règlement retenu pour la zone UE, sur le secteur L..., ne respecte pas l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables ; - la délibération est entachée de détournement de pouvoirs. Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 mars, 9 mai et 16 juin 2023, la commune d'Antibes, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête, à la suppression des passages injurieux, outrageants ou diffamatoires des écritures adverses, et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les recours gracieux introduits par les requérants ne sollicitaient que le retrait partiel de la délibération du 29 mars 2019 ; aucun ne comportait des moyens de légalité externe tendant à l'annulation totale de la délibération ; ces moyens ainsi que les conclusions tendant à cette annulation totale sont ainsi tardifs ; - les requérants sont irrecevables à contester les termes de la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme intervenue par déclaration de projet, approuvée par délibération distincte du 16 février 2017 ; - la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève ; - subsidiairement si un vice était retenu s'agissant de l'avis du commissaire enquêteur, un sursis à statuer pourrait être prononcé. Les parties ont été informées, par une lettre du 13 février 2023, qu'en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative il était envisagé d'appeler l'affaire au cours du second semestre 2023 et que l'instruction pourrait être close à partir du 17 mars 2023 sans information préalable. Par une ordonnance du 7 juillet 2023, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire, présenté pour les requérants, enregistré le 16 octobre 2023 après la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Poullain, - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, - et les observations de Me Lehmann, représentant les requérants, et de Me Mouakil, substituant Me Ducroux, représentant la commune d'Antibes. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 29 mars 2019, le conseil municipal de la commune d'Antibes a approuvé le plan local d'urbanisme communal révisé. Mme et M. I..., Mme et M. G..., Mme H..., Mme et M. D... et Mme et M. B..., qui résident tous dans le quartier dit " L... " identifié comme un secteur à enjeux, relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Nice du 27 avril 2022 ayant rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération et des décisions implicites ayant refusé de faire droit à leurs recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. (...) ". Il résulte des derniers alinéas, respectivement, des articles R. 613-1 et R. 613-2, que lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 est échue, l'instruction peut être close à la date d'émission de l'ordonnance qui prononce cette clôture ou à la date d'émission de l'avis d'audience. 3. En l'espèce, par lettre du 15 mars 2021, lue le jour même par le conseil des requérants, les parties ont été informées par le tribunal administratif, dans ce cadre réglementaire, qu'il était envisagé d'inscrire leur dossier à une audience qui pourrait avoir lieu entre le 1er août et le 31 décembre 2021 et qu'à compter du 14 avril 2021, l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans qu'elles n'en soient préalablement informées. Les requérants ne sauraient dès lors prétendre que la clôture d'instruction immédiate prononcée par ordonnance du 10 mai 2021 aurait été prise sans qu'une information préalable leur ait été adressée. Ils ne sont ainsi pas fondés à soutenir que le jugement a été, pour ce motif, rendu au terme d'une procédure irrégulière. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme et repris désormais à l'article L. 103-2 du même code : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / (...) / Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. / (...) ". 5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de la prescription de la révision du plan local d'urbanisme, et conformément aux modalités prévues par la délibération du 12 juillet 2012, la concertation publique sur le diagnostic et le projet d'aménagement et de développement durables a été engagée le 12 novembre 2014, notamment par l'organisation d'une exposition publique, présentant entre autres les six orientations du projet, ainsi que par la mise à disposition d'un registre et de différents documents, dans des lieux d'accueil et via divers supports de communication. Le projet d'aménagement et de développement durables a été adopté en suivant le 25 septembre 2015. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le second projet, adopté par délibération du 22 décembre 2017, et modifiant le premier afin d'intégrer davantage des considérations d'harmonie et de maitrise de l'évolution du tissu urbain, a lui aussi été précédé d'une phase de concertation publique conduite dans des formes similaires, une exposition ayant notamment été organisée du 16 au 30 novembre 2017. Les échanges avec le public se sont en outre poursuivis dans la phase d'écriture de la partie réglementaire du plan local d'urbanisme. Dans ces circonstances, et au regard du bilan de concertation adopté le 6 novembre 2018 et produit à l'instance dans les formes requises par mémoire du 16 juin 2023, il ne saurait être soutenu que les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (...) ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de son avis. 7. Dans sa présentation dédiée à ses conclusions motivées, le commissaire enquêteur a analysé chaque orientation d'aménagement et de programmation, et notamment celle relative au secteur " L... ". S'il a précisé qu'il ne se prononçait pas sur les observations du public s'agissant de cette orientation au motif qu'une procédure judiciaire était en cours à la suite de la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme en vigueur avec le projet d'aménagement envisagé, en évoquant, " pour ces observations ", un " avis personnel réservé ", il a indiqué que le projet participerait à la mise en œuvre des objectifs définis par la collectivité en début de procédure de révision, tenant à la requalification de l'entrée de ville, à la structuration du quartier, à l'offre de nouveaux logements aux formes mixte, et au traitement qualitatif des aménagements paysagers autour des axes de communication notamment. Il a, au final, rendu un avis favorable au plan local d'urbanisme révisé dans son ensemble, en relevant que celui-ci répondait à la volonté d'un développement mesuré de la commune dans le respect notamment de son tissu urbanisé et en préconisant quelques recommandations. Ainsi et contrairement à ce que soutiennent les requérants, le commissaire enquêteur a rendu son avis personnel motivé, conformément aux exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. 8. En troisième lieu, aux termes respectivement des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) " et " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, ainsi que les requérants l'ont d'ailleurs admis en cours d'instance, que les conseillers municipaux ont été destinataires d'un rapport de présentation du projet de plan local d'urbanisme révisé, valant note explicative de synthèse, en même temps qu'ils ont été convoqués au conseil municipal du 29 mars 2019. Ce rapport présente les objectifs de la révision, les étapes de l'élaboration du document et les évolutions apportées au projet de plan local d'urbanisme arrêté. Il indique notamment, sans dénaturer les conclusions du commissaire enquêteur évoquées ci-dessus au point 7, que ce dernier a émis dans ses conclusions un avis favorable sans réserve au projet, avec cependant quelques recommandations. L'information ainsi reçue par les conseillers était de nature à permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit de la révision et de mesurer les implications de leur décision. Le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 ont été méconnues doit dès lors être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 10. En premier lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article L. 157-18 du même code : " Le règlement peut déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant. ". 11. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 12. L'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durables vise à " assurer un développement et un aménagement du territoire harmonieux " en poursuivant le développement urbain dans les secteurs à enjeux, notamment celui L.... Alors même que la topographie viendrait accentuer les écarts recherchés, il ne ressort pas des pièces du dossier que le règlement retenu pour la zone UEa, correspondant audit secteur, contrarierait l'objectif d'harmonie en prévoyant des hauteurs de construction variables selon les localisations. En effet, l'aménagement vise précisément à l'organisation harmonieuse des constructions et à la répartition de celles-ci dans l'ensemble du secteur, avec disposition prioritaire des bâtiments collectifs de part et d'autre de l'avenue Pélissier, de l'avenue Grec, du chemin L... et de celui de la Constance, créant par les perspectives visuelles de véritables boulevards urbains, les habitats groupés et maisons individuelles étant placés en arrière-plan. Ainsi, la hauteur des constructions projetées doit être en adéquation avec l'environnement existant, plus élevée le long des voies structurantes et du rond-point L... et de moins en moins haute à mesure que l'on s'en éloigne le long des axes secondaires. Aucune incohérence n'est ainsi caractérisée entre le projet et le règlement. 13. Si la même orientation vise à maîtriser l'évolution du tissu urbain existant, notamment en ajustant l'équilibre entre bâti et végétal, il ne résulte pas de ce qu'est prévue par le règlement la densification du secteur L..., y compris par artificialisation de terrains aujourd'hui libres de construction, que les deux documents seraient incohérents entre eux, dès lors que ledit secteur est identifié comme à enjeu de développement urbain et qu'au demeurant est prévue l'intégration d'espaces communs qualitatifs, notamment supports de trames vertes le long des axes structurants et de voiries secondaires. 14. En second lieu, alors que les choix, notamment relatifs à la hauteur des constructions autorisées ou à la concentration des activités commerciales, sont expliqués par les partis d'urbanisme retenus ainsi qu'évoqué au point 12 ci-dessus, les seules circonstances que certains des propriétaires du quartier, bénéficiaires d'une constructibilité renforcée de leurs parcelles, à des degrés divers d'ailleurs, seraient également des élus locaux ou des personnalités influentes du territoire, et qu'un projet serait déjà engagé, ne sont pas de nature à caractériser un détournement de pouvoir. 15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Sur les conclusions de la commune d'Antibes tendant à la suppression d'écrits : 16. Contrairement à ce que soutient la commune d'Antibes, les termes des écritures des requérants, malgré leur virulence, n'excèdent pas les limites de la controverse entre parties dans le cadre d'une procédure contentieuse. Dès lors, il n'y a pas lieu d'en prononcer la suppression par application des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, qui permettent aux tribunaux, dans les causes dont ils sont saisis, de prononcer la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune d'Antibes qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme et M. I..., Mme et M. G..., Mme H..., Mme et M. D... et Mme et M. B... une somme globale de 2 000 euros à verser à la commune d'Antibes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E: Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune d'Antibes tendant à l'application de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sont rejetées. Article 3 : Mme et M. I..., Mme et M. G..., Mme H..., Mme et M. D... et Mme et M. B... verseront une somme globale de 2 000 euros à la commune d'Antibes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme et M. C... et Silvio I..., Mme et M. F... et Roger G..., Mme J... H..., Mme et M. E... et Safouh D... et Mme et M. K... et Patrick B... et à la commune d'Antibes. Délibéré après l'audience du 26 octobre 2023, à laquelle siégeaient : -M. Portail, président, -M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, -Mme Poullain, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023. 2 N° 22MA01860