CAA de LYON, 5ème chambre, 19/05/2022, 21LY03188, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-19
Numéro : 21LY03188
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : DEBAUSSART

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés le 29 septembre 2021, le 27 décembre 2021 et le 14 avril 2022, la SARL Ebdis, représentée par Me Renaux, avocate, demande à la cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 30 juillet 2021 par lequel le maire de Chazey-Bons a délivré à la SCCV Foncière Chabrières un permis en vue de l'extension d'un ensemble commercial par démolition/reconstruction d'un magasin de bricolage à l'enseigne Bricomarché, sur le territoire de cette commune ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la SCCV Foncière Chabrières, une somme de 5 000 euros, chacun, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; - l'auteur de l'arrêté ne justifie pas d'une délégation de signature régulière ; - l'article L. 751-2 du code de commerce qui prévoit que trois personnalités qualifiées représentant le tissu économique siègent désormais au sein des commissions départementales d'aménagement commercial est inconventionnel car pris en violation de l'article 14 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ; - le dossier de demande présente de graves inexactitudes, qui ont empêché les membres de la commission départementale d'aménagement commercial et de la Commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier les caractéristiques exactes du projet et donc son impact, au regard des critères et objectifs définis par l'article L. 752-6 du code de commerce ; - la Commission nationale d'aménagement commercial s'est prononcée sans avoir connaissance de l'activité du service " drive " assurée par ce magasin et sans que l'analyse d'impact du projet n'ait présenté les effets de cette activité de distribution par voie télématique ; - le pétitionnaire n'a pas tenu compte du précédent avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial ; - le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Bugey ; - il méconnaît les objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un mémoire enregistré le 13 janvier 2022, la commune de Chazey-Bons, représentée par Me Petit, avocat, conclut au rejet de la requête ou subsidiairement, à l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requérante ne justifie pas de son intérêt à agir ; - la décision a été signée par une autorité incompétente ; - le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la commission départementale d'aménagement commercial est inopérant ; - le dossier mentionnait bien la création d'un " drive " ; - la méconnaissance de l'article L 752-21 du code de commerce n'est pas caractérisée ; - le projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Bugey ; - il respecte les objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par des mémoires enregistrés le 7 mars 2022 et le 22 avril 2022, la société civile (SC) Foncière Chabrières, représentée par Me Debaussart, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête ne respecte pas les dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ; - la décision en litige a été signée par une autorité compétente ; - le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la commission départementale d'aménagement commercial est inopérant ; - le projet ne comprend pas la réalisation d'un " drive " au sens du 7°de l'article L.752-1 code de commerce, mais d'espaces de vente extérieurs dont la totalité de l'emprise est comptabilisée en surface de vente ; - il prend en compte le précédent avis de la Commission nationale d'aménagement commercial ; - il est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Bugey ; - les objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce ont été respectés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me Lopez-Longueville, représentant la SARL Ebdis, , de Me Untermaier, représentant la commune de Chazy-Bons, et de Me Debaussart, représentant la SCCV Foncière Chabrières ; Considérant ce qui suit : 1. Le 30 juillet 2019, la société Foncière Chabrières a déposé auprès de la mairie de Chazey-Bons une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension d'un ensemble commercial par démolition du magasin Bricomarché existant de 2 620 m² et création d'un nouveau magasin sous la même enseigne, sur une surface de vente de 4 082 m². Saisie de recours contre l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial de l'Ain, le 30 juillet 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 21 novembre 2019, un avis défavorable au projet. Le 12 janvier 2021, la société Foncière Chabrières a déposé auprès de la mairie de Chazey-Bons une nouvelle demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Le 16 mars 2021, la commission départementale d'aménagement commercial de l'Ain a rendu un avis favorable au projet. Le 8 juillet 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis favorable au projet et par un arrêté du 30 juillet 2021, le maire de Chazey-Bons a délivré à la société Foncière Chabrières, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SARL Ebdis qui exploite dans la zone de chalandise du projet un magasin à l'enseigne Weldom, spécialisé dans le bricolage et la décoration de la maison demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du maire de Chazey-Bons du 30 juillet 2021 : En ce qui concerne la compétence de l'auteur de l'arrêté : 2. Par un arrêté du 28 mai 2020, transmis en préfecture le 4 juin 2020 et affiché le même jour, le maire de la commune de Chazey-Bons a donné délégation de signature à Mme B... A..., adjointe, à l'effet de signer tous les documents concernant notamment l'urbanisme. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté litigieux doit dès lors être écarté. En ce qui concerne l'inconventionnalité de l'article L. 751-2 du code de commerce : 3. Aux termes du I de l'article L. 752-17 du code de commerce : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. (...) " 4. Il résulte de ces dispositions qu'en raison des pouvoirs ainsi conférés à la Commission nationale d'aménagement commercial, ses avis se substituent à ceux de la commission départementale contestés devant elle. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Ain du 16 mars 2021 aurait été rendu sur le fondement de l'article L. 751-2 du code de commerce qui méconnaît l'article 14 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 est inopérant. En ce qui concerne les inexactitudes du dossier de demande : 5. Si la requérante soutient que le dossier de demande présente de graves inexactitudes, qui ont empêché les membres de la commission départementale d'aménagement commercial et de la Commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier les caractéristiques exactes du projet et donc son impact, au regard des critères et objectifs définis par l'article L. 752-6 du code de commerce, elle ne précise pas la nature et le contenu de ces inexactitudes. Dès lors, ce moyen qui n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé doit être écarté. En ce qui concerne l'incomplétude du dossier s'agissant d'une activité " drive " : 6. Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) 7° La création ou l'extension d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile. (...) ". Aux termes de l'article L. 752-3 de ce code : " III. - Au sens du présent code, constituent des points permanents de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisés pour l'accès en automobile, les installations, aménagements ou équipements conçus pour le retrait par la clientèle de marchandises commandées par voie télématique ainsi que les pistes de ravitaillement attenantes. " et aux termes de l'article L. 752-16 de ce code : " Pour les points permanents de retrait par la clientèle d'achats au détail mentionnés à l'article L. 752-3, l'autorisation est accordée par piste de ravitaillement et par mètre carré d'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées au retrait des marchandises. " 7. Contrairement à ce que prétend la requérante, le projet litigieux ne comporte pas la création d'un point permanent de retrait, au sens du 7° de l'article L. 752-1 du code de commerce, mais prévoit l'extension de sa surface de vente, notamment par la création d'un " bati drive " d'une surface de 1 510 m² qui constitue un simple espace extérieur de vente, utilisé pour les matériaux lourds exposés en extérieur, et ne comprend aucune " pistes de ravitaillement ", ni de " places de stationnement affectées au service livraison " et ne fait pas l'objet de commandes par voie télématique. Par suite, la requérante ne peut utilement soutenir que le projet de demande aurait omis de présenter la création d'un " drive ". En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-21 du code de commerce : 8. Aux termes de l'article L. 752-21 du code de commerce : " Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale. (...) " 9. Il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a bien pris en compte l'avis négatif du 21 novembre 2019 de la Commission nationale d'aménagement commercial dans le projet objet du permis attaqué dès lors que, concernant la consommation foncière et l'imperméabilisation des sols, le pétitionnaire a tenu compte du précédent avis en prévoyant une diminution de la surface imperméabilisée qui passe de 61,2 % de l'emprise foncière à 58 %, concernant l'insertion architecturale et paysagère, le projet prévoit la plantation de 70 arbres de haute tige, ainsi que celle de haies bocagères, et la création de murs végétalisés sur plusieurs façades. En ce qui concerne le volet environnemental, le projet prévoit l'installation de 346 m² de panneaux photovoltaïques en toiture et la végétalisation de 854 m² de toiture. Enfin, il est indiqué que le bâtiment respectera la RT 2012. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 752-21 du code de commerce doit être écarté. En ce qui concerne l'incompatibilité du projet en litige avec le schéma de cohérence territoriale du Bugey : 10. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) ". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale (SCoT), mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent pris dans leur ensemble. 11. Le projet s'implantera au lieu-dit " le Chatet ", dans la zone d'activités de Penaye qui se situe à 3 km au sud du centre-ville de la commune de Chazey-Bons, et à 3 km au nord du centre-ville de la commune de Belley. Il ressort du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCoT du Bugey que la commune de Chazey-Bons appartient au pôle régional de Belley, identifié comme un secteur d'implantation commercial préférentiel. Si le DOO de ce SCoT prévoit en outre le renforcement du centre-ville de Belley, la limitation de la consommation foncière, la préservation des espaces agricoles et des ressources en eau, la bonne intégration des activités commerciales de périphérie, et la qualité extérieure des bâtiments commerciaux, le projet litigieux, qui correspond à l'extension d'une activité commerciale et prévoit la création d'espaces verts ainsi que l'utilisation d'énergies renouvelables, n'est incompatible avec aucun de ces objectifs. Le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectif du SCoT du Bugey doit, dès lors, être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 12. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 13. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 14. D'autre part, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. L'analyse d'impact prévue par le III du même article vise à faciliter l'appréciation des effets du projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes et de l'emploi et n'institue aucun critère d'évaluation supplémentaire d'ordre économique. Enfin, les dispositions du IV de l'article L. 752-6, relatives à l'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie, ont pour seul objet d'instituer un critère supplémentaire permettant d'évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Ces dispositions n'ont pas pour effet d'interdire toute délivrance d'une autorisation au seul motif qu'une telle friche existerait. S'agissant de l'aménagement du territoire : 15. En premier lieu, le projet litigieux consiste en la démolition d'un magasin existant et son extension, par la création d'un " bâti drive ", au sein d'une zone d'activités existante. La requérante n'établit pas que la localisation de ce projet méconnaîtrait le critère de l'intégration urbaine, alors que la loi n'implique pas que ce critère ne puisse être respecté que par une implantation en centre-ville. 16. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que si le projet vient réduire le boisement présent sur le terrain d'assiette, il s'accompagne d'un accroissement de la surface des terrains consacrés aux espaces verts et prévoit que le parc de stationnement de l'ensemble commercial comprendra, au lieu des 196 places de parking imperméables, 178 places réalisées en revêtement perméable qui seront mutualisées avec le magasin Intermarché. Si la requérante fait valoir que le projet autorisé est situé au sein d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II, elle n'apporte aucun élément permettant de considérer que l'extension prévue du magasin existant aurait des effets négatifs sur cet environnement, alors qu'il ressort d'un rapport d'étude environnementale produit par la défense que " le projet n'aura qu'un impact négligeable sur la zone d'intérêt écologique du Bassin de Belley ". Enfin, les moyens relatifs à la régularité d'un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale étant, en application des dispositions de l'article L 600-1-4 du code de l'urbanisme, irrecevables, la requérante ne peut pas valablement soutenir que le projet comprendrait un nombre insuffisant de place de parking au regard des dispositions du plan local d'urbanisme. De même, la requérante ne saurait utilement invoquer les dispositions de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui sont postérieures à la décision attaquée. 17. En troisième lieu, le projet qui se situe dans une zone de chalandise dont la population a augmenté de 5,54 % entre 2008 et 2018 aboutira à une extension de la surface de vente limitée à la création du " bâti drive " et destinée à éviter l'évasion commerciale dans le domaine de l'équipement de la maison, la zone de Belley présentant une offre insuffisante dans ce domaine. Si la requérante se prévaut de l'importance du taux de vacance commerciale au sein de la Communauté de Communes Bugey Sud et notamment à Belley qui a bénéficié de subventions du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), ces seules circonstances ne suffisent pas à établir que le projet contesté serait de nature à fragiliser les commerces du centre-ville des communes de la zone de chalandise, alors que l'extension projetée doit permettre de développer une offre de matériaux et produits lourds en extérieur qui peut s'avérer complémentaire à celle proposée par ces petits commerces. 18. En dernier lieu, d'une part, la requérante n'apporte aucun élément permettant d'établir que le comptage routier effectué par le conseil départemental de l'Ain, en 2018 et sur lequel le pétitionnaire a appuyé sa demande comprendrait des données insuffisantes ou erronées. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet va entraîner 1,8 % de flux de circulation supplémentaire et que les axes routiers existants permettront aisément d'absorber cet accroissement de circulation. S'agissant du développement durable : 19. En premier lieu, si le ruisseau à ciel ouvert présent sur le site d'implantation du projet sera busé sous le parc de stationnement, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce busage, serait de nature à porter atteinte à la qualité du cours d'eau. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit la mise en œuvre d'un dispositif de rétention des eaux pluviales issues du parking, avec mise en place d'un séparateur à hydrocarbures, conformément aux indications du service de la police de l'eau. 20. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet a tenu compte de sa visibilité en entrée de ville, depuis les axes de circulations, en prévoyant la plantation de haies végétales et celle d'un massif boisé entre le magasin Intermarché et le magasin Bricomarché destinées à améliorer l'insertion paysagère de la globalité de l'ensemble commercial. Le projet prévoit également l'amélioration de l'insertion architecturale, notamment par la création de toitures et de façades en partie végétalisées. Dans ces conditions, le projet qui contrairement à ce que soutient la requérante, prend en compte les remarques formulées par la Commission nationale d'aménagement commercial, dans son précédent avis, ne peut être regardé comme méconnaissant l'objectif fixé par le législateur en matière de développement durable. 21. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, la SARL Ebdis n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 30 juillet 2021 par lequel le maire de Chazey-Bons a délivré à la société Foncière Chabrières un permis de construire en vue de l'extension d'un bâtiment existant à l'enseigne Intermarché. Sur les frais liés à l'instance : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SARL Ebdis au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. 23. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Chazey-Bons et une somme de 2 000 euros à la S C Foncière Chabrières au titre des frais exposés par elles dans cette instance. DECIDE : Article 1er : La requête de la SARL Ebdis est rejetée. Article 2 : La SARL Ebdis versera à la commune de Chazey-Bons une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La SARL Ebdis versera à la SCCV Foncière Chabrières une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Ebdis, à la SCCV Foncière Chabrières, à la commune de Chazey-Bons, au président de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Délibéré après l'audience du 28 avril 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mai 2022. La rapporteure, P. DècheLe président, F. Bourrachot La greffière, C. Langlet La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, à la ministre de la transition écologique, au la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, au ministre de l'économie, des finances et de la relance, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY03188 ap