Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 30/06/2016, 380628
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2016-06-30
Numéro : 380628
Rapporteur : M. Bastien Lignereux
Commissaire du gouvernement : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Avocat(s) : SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu 1°, sous les nos 380628, 380629 et 380630, la procédure suivante : La société Total Réunion a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis de condamner l'Etat à réparer le préjudice subi du fait de l'intervention des arrêtés des 31 juillet, 3 octobre, 10 novembre et 2 décembre 2008, des 2 février, 10 mars, 14 septembre et 16 décembre 2009 ainsi que des 16 avril, 23 juin, 16 septembre et 26 octobre 2010 par lesquels le préfet de la Réunion a fixé le prix de certains hydrocarbures liquides et du gaz à la Réunion. Par trois jugements n° 1100327 du 13 juin 2013 et nos 1000809 et 0901469 du 10 juillet 2012, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté ces demandes. Par trois arrêts nos 13BX02095, 12BX02726 et 12BX02721 du 1er avril 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés par la société Total Réunion contre ces jugements. Par trois pourvois sommaires, trois mémoires complémentaires et trois mémoires en réplique, enregistrés respectivement les 26 mai et 23 juillet 2014 ainsi que le 24 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Total Réunion demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ces arrêts ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses appels ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, pour chacun de ses pourvois, la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... .................................................................................... Vu 2°, sous les nos 381493 et 381494, la procédure suivante : En premier lieu, la société Libya Oil Réunion a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 3 octobre 2008 par lequel le préfet de la Réunion a fixé le prix de certains hydrocarbures liquides et du gaz à la Réunion et de condamner l'Etat à réparer le préjudice subi du fait de l'intervention de cet arrêté. Par un jugement n° 0900464 du 10 juillet 2012, le tribunal administratif de Saint-Denis a annulé cet arrêté en tant qu'il ne fixe pas le prix de gros des hydrocarbures liquides et rejeté le surplus de cette demande. Par un arrêt n° 12BX02485 du 1er avril 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société Libya Oil Réunion contre ce jugement en tant qu'il avait rejeté le surplus de ses conclusions. En second lieu, la société Libya Oil Réunion a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis de condamner l'Etat à réparer le préjudice subi du fait de l'intervention des arrêtés pris par le préfet de la Réunion entre le 31 juillet 2008 et le 3 décembre 2010 en vue de fixer le prix de certains hydrocarbures liquides et du gaz à la Réunion. Par un jugement n° 1100244 du 13 juin 2013, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 13BX02178 du 1er avril 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par la société Libya Oil Réunion contre ce jugement. Par deux pourvois sommaires, deux mémoires complémentaires et deux mémoires en réplique, enregistrés respectivement les 19 juin et 19 septembre 2014 ainsi que le 10 février 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Libya Oil Réunion demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ces arrêts ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses appels ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, pour chacun de ses pourvois, la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... .................................................................................... Vu 3°, sous les nos 382046, 382047, 382048, 382049 et 382050, la procédure suivante : La société Engen Réunion a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés des 14 septembre et 16 décembre 2009 ainsi que des 16 avril, 23 juin, 16 septembre, 26 octobre 2010 par lesquels le préfet de la Réunion a fixé le prix de certains hydrocarbures liquides et du gaz à la Réunion et de condamner l'Etat à réparer le préjudice subi du fait de l'intervention de ces arrêtés. Par cinq jugements nos 1001256 et 1001103 du 13 juin 2013 et nos 1000063, 1000784 et 1000086 du 10 juillet 2012, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté ces demandes. Par cinq arrêts nos 13BX02388, 13BX02387, 12BX02575, 12BX02574 et 12BX02573 du 1er avril 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés par la société Engen Réunion contre ces jugements. Par cinq pourvois sommaires, cinq mémoires complémentaires et cinq mémoires en réplique, enregistrés respectivement les 1er juillet et 1er octobre 2014 ainsi que le 9 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Engen Réunion demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ces arrêts ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses appels ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, pour chacun de ses pourvois, la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... .................................................................................... .................................................................................... .................................................................................... .................................................................................... Vu 4°, sous les nos 382323, 382324 et 382325, la procédure suivante : La Société réunionnaise des produits pétroliers a demandé au tribunal administratif de Saint-Denis de condamner l'Etat à réparer le préjudice subi pour la période du 1er juillet 2008 au 3 décembre 2010 du fait de l'intervention des arrêtés par lesquels le préfet de la Réunion a fixé le prix de certains hydrocarbures liquides et du gaz à la Réunion. Par trois jugements nos 1000739 et 0901470 du 10 juillet 2012 et n° 1100363 du 13 juin 2013, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté ces demandes. Par trois arrêts nos 12BX02742, 12BX02728 et 13BX02112 du 1er avril 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels formés par la Société réunionnaise des produits pétroliers contre ces jugements. Par trois pourvois sommaires, trois mémoires complémentaires et trois mémoires en réplique, enregistrés respectivement les 7 juillet et 8 octobre 2014 ainsi que le 14 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Société réunionnaise des produits pétroliers demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ces arrêts ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses appels ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, pour chacun de ses pourvois, la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... .................................................................................... .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son premier protocole additionnel ; - le code de commerce ; - le décret n° 88-1045 du 17 novembre 1988 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bastien Lignereux, auditeur, - les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société Total Réunion, de la société Libya Oil Reunion, de la société Engen Reunion et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la société réunionnaise de produits pétroliers ; 1. Considérant que les pourvois visés ci-dessus présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant que, par douze arrêtés des 31 juillet, 3 octobre, 10 novembre et 2 décembre 2008, des 2 février, 10 mars, 14 septembre et 16 décembre 2009 ainsi que des 16 avril, 23 juin, 16 septembre et 26 octobre 2010, le préfet de la Réunion a fixé le prix du gaz et de certains hydrocarbures liquides à la Réunion ; que les sociétés Libya Oil Réunion et Engen Réunion ont demandé au tribunal administratif de Saint-Denis d'annuler certains de ces arrêtés pour excès de pouvoir ; que ces deux sociétés ainsi que la société Total Réunion et la société réunionnaise des produits pétroliers (SRPP), qui exercent toutes une activité d'importation et de distribution de produits pétroliers dans ce département, ont en outre demandé à ce tribunal la réparation du préjudice qu'elles estimaient avoir subi du fait de l'intervention de tout ou partie de ces arrêtés ; que le tribunal, s'il a fait droit pour partie à l'un des recours pour excès de pouvoir de la société Libya Oil Réunion, a rejeté l'ensemble des autres demandes qui lui étaient soumises ; que les quatre sociétés se pourvoient en cassation contre les arrêts du 1er avril 2014 par lesquels la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté leurs appels contre les jugements du tribunal administratif de Saint-Denis des 10 juillet 2012 et 13 juin 2013 en tant que ces jugements ont rejeté leurs demandes ; Sur les conclusions des pourvois dirigées contre les arrêts attaqués en tant qu'ils ont statué sur les demandes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des arrêtés du préfet de La Réunion et à l'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 410-2 du code de commerce : " Sauf dans les cas où la loi en dispose autrement, les prix des biens, produits et services relevant antérieurement au 1er janvier 1987 de l'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 sont librement déterminés par le jeu de la concurrence. / Toutefois, dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'Etat peut réglementer les prix après consultation de l'Autorité de la concurrence. / Les dispositions des deux premiers alinéas ne font pas obstacle à ce que le Gouvernement arrête, par décret en Conseil d'Etat, contre des hausses ou des baisses excessives de prix, des mesures temporaires motivées par une situation de crise, des circonstances exceptionnelles, une calamité publique ou une situation manifestement anormale du marché dans un secteur déterminé. Le décret est pris après consultation du Conseil national de la consommation. Il précise sa durée de validité qui ne peut excéder six mois " ; 4. Considérant que, sur le fondement des dispositions alors en vigueur du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, aujourd'hui reprises au deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce cité ci-dessus, a été adopté le décret du 17 novembre 1988 réglementant les prix de certains produits dans le département de la Réunion, en vigueur à la date des arrêtés en litige ; que l'article 1er de ce décret fixe des prix de vente maxima, exprimés en francs par hectolitre, pour la vente en gros et la vente au détail des produits pétroliers ; que son article 2 fixe le prix de vente au consommateur, exprimé en francs, de la bouteille de 12,5 kg de gaz domestique ; qu'aux termes de son article 4 : " Les prix fixés toutes taxes comprises par le présent décret sont modifiés par arrêté préfectoral en fonction de la variation des droits et taxes assis sur les produits " ; qu'enfin, aux termes de son article 5 : " Les prix fixés pour les produits pétroliers peuvent être modifiés par arrêté préfectoral en fonction de l'évolution du prix des produits importés. / Le préfet peut modifier, une fois par an, les prix prévus aux articles 1er et 2 compte tenu des variations justifiées des salaires et des autres éléments du prix de revient " ; 5. Considérant, en premier lieu, que si l'article 4 du décret du 17 novembre 1988, alors en vigueur, fait obligation au préfet de la Réunion de modifier les prix de vente maxima des produits pétroliers en fonction de la variation des droits et taxes assis sur ces produits, l'article 5 de ce décret lui ouvre seulement la faculté, lorsqu'il fixe ces prix, de prendre en compte l'évolution du prix des produits importés et, une fois par an, les variations justifiées des salaires ainsi que des autres éléments du prix de revient ; que, par suite, le préfet n'est pas tenu de répercuter, dans les prix qu'il fixe, les variations, à la hausse ou à la baisse, des différents éléments constitutifs du prix de revient des produits pétroliers distribués à la Réunion, à l'exception des droits et taxes assis sur ces produits ; qu'il lui est ainsi loisible, sous le contrôle du juge, de ne pas répercuter ces évolutions pour un motif d'intérêt général ; que, toutefois, il ne peut pour autant fixer les prix des produits pétroliers à un niveau manifestement inférieur à leur prix de revient ; que, dans ces conditions, en jugeant que ces dispositions permettent au préfet de la Réunion de tenir compte de l'évolution tendancielle du prix des produits importés, là où les sociétés soutiennent qu'il serait tenu de répercuter automatiquement toute évolution, ainsi que de la situation économique de l'île, en particulier de l'évolution du pouvoir d'achat des consommateurs et de la situation des entreprises, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de ce qui est dit ci-dessus que la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que la circonstance que les prix arrêtés par le préfet auraient conduit les requérantes à réduire leur marge n'était pas par elle-même de nature à entacher d'illégalité les arrêtés qu'il a pris ; que si elle a, par un motif erroné en droit, ajouté qu'il en allait de même de la circonstance que les prix arrêtés les auraient conduit à vendre à un prix inférieur au prix de revient, ce motif de ses arrêts présente toutefois un caractère surabondant dès lors que les requérantes ne se prévalaient devant elle que d'une réduction de leur marge et non pas d'une disparition de celle-ci ; que le moyen dirigé contre ce motif des arrêts attaqués ne peut donc être accueilli ; 7. Considérant, en troisième lieu, que si les sociétés requérantes soutiennent que la cour aurait entaché ses arrêts de dénaturation des faits en estimant que le préfet n'avait pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, alors qu'il aurait, selon elles, fixé des prix trop bas et déconnectés de la réalité économique, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, et notamment des éléments de fait décrits par le rapport sur la fixation des prix des carburants dans les départements d'outre-mer remis en mars 2009 par l'inspection générale des finances, le conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies et l'inspection générale de l'administration, que le niveau des prix des produits pétroliers dans le département laissait aux sociétés requérantes des marges substantielles, dont il n'est pas soutenu qu'elles auraient été excessivement affectées par les arrêtés en litige ; que, par suite, le moyen de dénaturation qu'elles soulèvent ne peut qu'être écarté ; 8. Considérant, en quatrième lieu, que la cour n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas entaché son arrêt de contradiction de motifs en jugeant que, dès lors que les arrêtés litigieux ont été légalement pris, ainsi qu'il a été dit au point 5 ci-dessus, sur le fondement du décret du 17 novembre 1988 pris pour l'application des dispositions désormais codifiées au deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce, le moyen tiré de ce que le préfet aurait méconnu sa compétence en prenant des mesures temporaires motivées par une situation de crise qui ne pouvaient être adoptées que par décret en Conseil d'Etat sur le fondement du troisième alinéa précité de l'article L. 410-2 ne pouvait qu'être écarté ; 9. Considérant, en cinquième lieu, que si les sociétés requérantes soutiennent que la cour aurait omis de répondre à leur moyen tiré de ce que le préfet ne pouvait, pour fixer le prix de la bouteille de 12,5 kg de gaz domestique, tenir compte de l'évolution du prix des produits importés, dans la mesure où cette évolution ne devrait, selon elles, être prise en compte que pour les seuls produits pétroliers, ce que ne serait pas le gaz domestique selon les requérantes, il ne ressort pas de leurs écritures d'appel qu'elles auraient soulevé ce moyen avant la clôture de l'instruction ; que, par suite, la cour n'a pas entaché ses arrêts de défaut de motivation en ne statuant pas sur la fixation du prix du gaz et n'a pas, en conséquence, commis d'erreur de droit sur cette fixation, que ne mentionne aucun motif de ses arrêts ; 10. Considérant, en sixième lieu, qu'une demande tendant à l'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat ne peut qu'être rejetée lorsque l'illégalité alléguée n'a entraîné aucun préjudice ; que par suite, la cour, qui a suffisamment motivé ses arrêts sur ce point sans les entacher de dénaturation, n'a pas commis d'erreur de droit en écartant le moyen soulevé au soutien de leurs demandes indemnitaires par les sociétés Total Réunion et SRPP, tiré de ce qu'en prenant les arrêtés litigieux le préfet n'aurait pas pris en compte, contrairement à ce que prescrit l'article 4 précité du décret du 17 novembre 1988, les variations des droits et taxes assis sur les produits pétroliers, au motif qu'il ne résultait pas de l'instruction qu'une telle omission aurait, compte tenu notamment du faible impact de ces variations sur le prix des produits, une incidence sur le niveau des prix fixés et aurait eu des conséquences préjudiciables pour ces sociétés ; que, si la société Libya Oil soutient que la cour aurait omis de répondre à un moyen similaire, il ne ressort pas de ses écritures d'appel qu'elle l'aurait soulevé devant cette cour ; 11. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes " ; qu'à défaut de créance certaine, l'espérance légitime, fondée sur une base juridique suffisante, d'obtenir une somme d'argent doit être regardée comme un bien, au sens de ces stipulations ; 12. Considérant que, devant la cour, la société Engen Réunion soutenait que le préfet a méconnu ces stipulations, d'une part, en refusant de faire application du protocole qu'il avait conclu le 16 avril 1998, pour une durée de quatre ans, avec les quatre sociétés requérantes, qui précisait, en recourant à l'expression " prix de structure ", les modalités de détermination des prix des produits pétroliers qu'il entendait appliquer dans l'exercice de son pouvoir réglementaire et, d'autre part, en définissant ces prix à un niveau compromettant l'équilibre de gestion de ces sociétés sans compenser le préjudice en résultant en dépit des engagements pris en ce sens par l'Etat, dont témoigneraient le rapport de mars 2009 sur la fixation des prix des carburants dans les départements d'outre-mer mentionné au point 7 ainsi que le rapport de la mission d'information sur le prix des carburants dans les départements d'outre-mer déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 23 juillet 2009 ; que, toutefois, la cour n'a pas commis d'erreur de qualification juridique des faits, sur lesquels elle a porté une appréciation souveraine qui n'est pas entachée de dénaturation, en jugeant que ces éléments ne pouvaient être regardés comme une base juridique suffisante pour fonder une espérance légitime au sens de ces stipulations ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les pourvois des sociétés Total Réunion, Libya Oil Réunion et Engen Réunion ainsi que les conclusions des pourvois de la Société réunionnaise des produits pétroliers dirigées contre les arrêts qu'elle attaque en tant qu'ils ont statué sur sa demande d'engagement de la responsabilité pour faute de l'Etat, doivent être rejetés ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme à verser aux sociétés Total Réunion, Libya Oil Réunion et Engen Réunion soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans ces instances, la partie perdante ; Sur les conclusions du pourvoi de la société SRPP dirigées contre les arrêts qu'elle attaque en tant qu'ils ont statué sur les demandes d'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat : 14. Considérant qu'il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu'ainsi, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, un distributeur de produits pétroliers tenu de les vendre à un prix au plus égal à celui fixé par le préfet de la Réunion en application du deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce, est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle activité, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que des mesures de réglementation des prix, établies dans un but d'intérêt général, sur le fondement de dispositions législatives et réglementaires, ne sauraient ouvrir droit à réparation en l'absence d'une faute imputable à l'Etat, la cour a commis une erreur de droit ; que, par suite, ses arrêts statuant sur les appels de la SRPP doivent être annulés en tant qu'ils ont rejeté sa demande d'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat ; 16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans cette mesure, l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ; 17. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'ainsi que le soutient le ministre des outre-mer, si les arrêtés litigieux ont pu entraîner un préjudice pour la société requérante, celle-ci n'établit pas, alors que ces arrêtés ont concerné l'ensemble des distributeurs de produits pétroliers à la Réunion, en quoi ce préjudice présenterait un caractère spécial ; que, dès lors, elle n'est pas fondée à en demander réparation sur le terrain de la responsabilité sans faute de l'Etat ; 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme à verser à la société SRPP soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les pourvois des sociétés Total Réunion, Libya Oil Réunion et Engen Réunion sont rejetés. Article 2 : Les arrêts nos 12BX02742, 12BX02728 et 13BX02112 de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 1er avril 2014 sont annulés en tant qu'ils ont rejeté la demande d'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat présentée par la Société réunionnaise des produits pétroliers. Article 3 : Les requêtes d'appel de la Société réunionnaise des produits pétroliers en tant qu'elles tendent à l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat sont rejetées. Article 4 : Le surplus des conclusions des pourvois de la Société réunionnaise des produits pétroliers est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée aux sociétés Total Réunion, Libya Oil Réunion, Engen Réunion et Société réunionnaise des produits pétroliers et à la ministre des outre-mer.