COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 2ème chambre - formation à 3, 23/02/2010, 08LY02809, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 2ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-02-23
Numéro : 08LY02809
Président : M. CHANEL
Rapporteur : M. Juan  SEGADO
Commissaire du gouvernement : M. GIMENEZ
Avocat(s) : NOEMI RICHON

Vu la requête, enregistrée le 17 décembre 2009 au greffe de la Cour, présentée pour M. Abdeslam A, domicilié ... ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0502679 du 8 juillet 2008 par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande qui a été regardée comme tendant à l'annulation de la décision du 30 mars 2005 du directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de la Haute-Savoie confirmant sa décision du 9 décembre 2004 l'excluant définitivement du bénéfice de l'allocation de solidarité spécifique ; 2°) d'annuler la décision du directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de Haute-Savoie du 9 décembre 2004 ; 3°) d'enjoindre à l'administration de lui verser le montant de l'allocation dont il a été exclu jusqu'à la date à laquelle il a été dispensé de recherche d'emploi, soit le 2 janvier 2006, sous astreinte de 45 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt ; Il soutient qu'il a accompli des actes positifs de recherche d'emploi qui n'étaient pas dépourvus de chance d'aboutir, qu'il a, par la suite, connu des problèmes de santé invalidants rendant sa recherche d'emploi plus difficile et qu'il ne dispose pas de qualification professionnelle précise ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance en date du 3 juillet 2009 par laquelle la présidente de la 2ème chambre a, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, prononcé la clôture d'instruction au 21 août 2009 ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 27 août 2009 et régularisé le 31 août 2009, présenté par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient que l'intéressé ne démontre pas avoir entrepris, de sa propre initiative, des démarches de recherche d'emploi ayant une chance raisonnable d'aboutir ; qu'il n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en sanctionnant l'intéressé pour refus d'emploi et non justification d'accomplissement d'actes positifs d'emploi conformément à l'article R. 351-28 du code du travail alors en vigueur ; que la demande de condamnation au paiement d'une astreinte est spécieuse compte tenu du bien-fondé de la décision attaquée ; Vu l'ordonnance en date du 9 septembre 2009 par laquelle le président de la 2ème chambre a, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, prononcé le report de la clôture d'instruction au 9 octobre 2009 ; Vu la lettre en date du 14 janvier 2010 par laquelle le président de la 2ème chambre de la Cour a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour était susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public ; Vu les observations produites pour M. A le 18 janvier 2010 en réponse au moyen d'ordre public susceptible d'être soulevé d'office par la Cour, par lesquelles il fait valoir que, comme l'a soulevé la Cour, le jugement est irrégulier dès lors que le Tribunal n'a pas statué en tant que juge de plein contentieux, et qu'il convient de faire application de la loi répressive la plus douce ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code du travail ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 février 2010 : - le rapport de M. Segado, premier conseiller ; - les observations de Me Richon, avocat de M. A ; - et les conclusions de M. Gimenez, rapporteur public ; La parole ayant été de nouveau donnée aux parties présentes ; Considérant que, par décision du 30 mars 2005, le préfet de la Haute-Savoie a confirmé sa décision du 9 décembre 2004, excluant définitivement M. A du bénéfice de l'allocation de solidarité spécifique à compter du 1er février 2005 au double motif que, en méconnaissance de l'article R. 351-28 du code du travail alors en vigueur, l'intéressé avait refusé, sans motif légitime, plusieurs propositions d'emploi et n'avait pas effectué des actes positifs de recherches d'emploi réels et sérieux ; que M. A relève appel du jugement n° 0502679 du 8 juillet 2008 du Tribunal administratif de Grenoble rejetant sa demande tendant à l'annulation de cette décision du 30 mars 2005 et doit être regardé comme contestant cette sanction ; Considérant qu'il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue ; que, par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux ; Considérant que la sanction encourue, en vertu des dispositions de l'article R. 351-28 du code du travail, pour refus de propositions d'emploi et absence de justification de l'accomplissement d'actes positifs de recherches d'emploi, a le caractère d'une sanction que l'administration inflige à un administré ; que, par suite, le recours formé contre une telle sanction est un recours de plein contentieux ; qu'il résulte des termes mêmes du jugement que le Tribunal a estimé qu'il était saisi d'un recours en excès de pouvoir contre la décision infligeant à M. A une sanction d'exclusion définitive du bénéfice de l'allocation de solidarité spécifique à compter du 1er février 2005 prévue à l'article R. 351-28 du code du travail et a statué ainsi en se plaçant à la date de la décision et non à la date de son jugement, alors que ce recours relevait d'un recours de plein contentieux ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête de M. A, le jugement doit être annulé ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A devant le Tribunal administratif de Grenoble ; Sur les faits reprochés à M. A : Considérant, qu'aux termes de l'article L. 351-17 du code du travail en vigueur à la date des infractions et de la sanction contestée : Le revenu de remplacement est supprimé ou réduit dans les cas mentionnés au quatrième alinéa de l'article L. 311-5 dans les conditions et selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat... , et aux termes de ce quatrième alinéa de l'article L. 311-5 alors applicable : ...Un décret en Conseil d'Etat, élaboré après consultation des partenaires sociaux, détermine les conditions dans lesquelles sont radiées de la liste des demandeurs d'emploi des personnes qui ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise, ou qui, sans motif légitime, refusent d'accepter un emploi, quelle que soit la durée du contrat de travail offert, compatible avec leur spécialité ou leur formation, leurs possibilités de mobilité géographique compte tenu de leur situation personnelle et familiale et des aides à la mobilité qui leur sont proposées, et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région... ; que ces dispositions ont été ensuite modifiées et codifiées respectivement sous les articles L. 5426-2 et L. 5412-1 du nouveau code du travail par l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007, la loi n° 2008-67 du 21 janvier 2008 et celle n° 2008-758 du 1er août 2008 ; que, toutefois, ces nouvelles dispositions prévoient toujours que le revenu de remplacement est supprimé ou réduit par l'autorité administrative dans les cas précédemment déterminés, un décret en Conseil d'Etat devant, selon le 2° du nouvel article L. 5426-9, déterminer les conditions dans lesquelles ce revenu peut être supprimé ; Considérant, en premier lieu, que si M. A se prévaut de ce que, pendant le contrôle opéré par l'administration et la procédure d'exclusion, cette dernière lui avait signifié le 29 juillet 2004 le maintien des allocations, de ce qu'il a effectué un stage depuis cette date et a reçu notification, le 2 septembre 2004, du renouvellement de son droit à l'allocation de solidarité spécifique en raison du faible montant de ses ressources, ces circonstances n'étaient pas de nature à faire obstacle à ce que le préfet, par courrier du 23 septembre 2004, et, compte tenu d'éléments recueillis au cours du contrôle, envisage de prononcer une sanction à son encontre en raison de manquements à ses obligations de recherche d'emploi sur le fondement des dispositions précitées du code du travail ; Considérant, en deuxième lieu, que, pour soutenir que son dossier et son recours gracieux ont fait l'objet d'un examen partial, M. A se borne à se prévaloir de ce que le même agent a suivi toute la procédure avant et après son recours gracieux ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que la commission des recours gracieux a été préalablement consultée par le directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle et que la circonstance alléguée par le requérant ne saurait suffire à établir que sa situation n'avait pas fait l'objet d'un examen impartial au cours de la procédure d'exclusion, notamment lors de l'examen de son recours gracieux par cette commission au sein de laquelle cet agent n'avait pas voix délibérative ; Considérant, en troisième lieu, que, d'une part, il résulte de l'instruction que le nombre de recherches d'emploi dont fait état M. A, pour les années 1993 à 2004, au cours de laquelle il bénéficiait de l'allocation de solidarité spécifique en qualité de demandeur d'emploi, est très faible au regard du nombre d'années en cause, particulièrement en 2003 et 2004 au cours desquelles l'intéressé ne se prévaut, pour chacune de ces deux années, que d'une seule recherche d'emploi ; que, par ailleurs, certaines de ses démarches portaient sur des emplois, comme celui de vendeur, et étaient dépourvues d'une chance raisonnable d'aboutir faute de correspondre à son profil professionnel de peintre en bâtiment ou éloignées de ses qualifications professionnelles ; qu'en outre, des documents attestant de certaines de ses démarches de recherches d'emploi ont été rédigés et signés par le seul intéressé, comme la mention qu'il a portée sur une proposition de l'ANPE du 12 septembre 2003 faisant état d'un refus sur répondeur après candidature, ne sont pas corroborés par des éléments probants provenant notamment des employeurs et ne sauraient ainsi justifier de la réalité de démarches sérieuses de recherche d'emploi ; que la seule production d'une liste d'agences intérimaires où il serait inscrit ne saurait établir qu'il effectuait des recherches actives d'emploi auprès de ces agences ; que le requérant ne saurait remettre en cause le caractère notoirement insuffisant des recherches d'emploi accomplies entre 1993 à 2004 et particulièrement au cours des dernières années en faisant état des quatre stages et bilans avec suivi d'accompagnement dont il a bénéficié entre 2000 et 2004 ; que si M. A se prévaut de son état de santé, soit des douleurs gastriques invalidantes et des dorso-lombalgies, il n'est pas établi, par les documents qu'il produit, qu'il aurait souffert de ces pathologies avant 2004 ni qu'elles l'auraient empêché de travailler entre 1993 et 2004 ; qu'enfin il n'est pas démontré que l'insuffisance de recherches d'emploi serait imputable à l'absence de moyens de locomotion ; que, par suite, M. A ne peut être regardé comme justifiant de l'accomplissement d'actes positifs de recherches d'emploi au sens des dispositions précitées du code du travail ; Considérant, d'autre part, que pour sanctionner l'intéressé, le préfet s'est fondé sur un second motif tiré de ce que celui-ci avait refusé quatre propositions d'emploi successives entre 2000 et 2002 sans motif légitime ; que, si le motif de refus invoqué par le requérant, qui entendait occuper à un emploi à temps complet, et tiré du faible nombre d'heures proposées peut être regardé comme légitime concernant la proposition d'emploi d'agent de propreté en contrat à durée indéterminée pour dix heures par semaine qui lui a été faite en juillet 2002, il résulte cependant de l'instruction que M. A, qui avait répondu à une offre d'emploi de l'ANPE d'octobre 2000, a rompu le contrat de travail dès le 3ème jour d'essai ; qu'il a en outre refusé en 2002 une offre d'emploi de peintre proposée par l'agence locale en invoquant des problèmes de transport ; qu'il ne produit aucun élément ou document de nature à établir qu'il se trouvait dans l'impossibilité d'occuper ces deux emplois en raison de l'absence de moyen de locomotion ; que, M. A a également refusé une offre d'emploi de peintre en 2002 présentée par l'agence locale en raison du salaire proposé ; qu'un tel motif de refus ne saurait être regardé comme légitime alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que le salaire ainsi proposé était inférieur à celui normalement pratiqué dans la profession et la région au regard de ses qualifications et de son expérience professionnelle ; qu'enfin, les pièces produites par le requérant ne démontrent pas que ces propositions d'emploi étaient incompatibles avec son état de santé ; que, par suite, M. A doit être regardé comme ayant refusé, sans motif légitime, de répondre à trois offres d'emploi proposées par l'agence nationale pour l'emploi ; Considérant qu'il s'ensuit que M. A ne justifiant pas de l'accomplissement d'actes positifs de recherches d'emploi et ayant en outre refusé, sans motif légitime, de répondre à trois offres d'emploi proposées par l'agence nationale pour l'emploi, ces deux faits reprochés sont de nature à justifier une sanction sur le fondement des dispositions précitées du code du travail ; Sur le quantum de la sanction : Considérant qu'aux termes de l'article R. 351-28 du code du travail en vigueur à la date de l'infraction et de la sanction, pris en application de L. 351-17 du code du travail alors en vigueur : Sont exclues, à titre temporaire ou définitif, du revenu de remplacement mentionné par l'article L. 351-1 les personnes qui : 1. Refusent sans motif légitime : a) Un emploi compatible avec leur spécialité ou leur formation antérieure et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région ; (...) 2. Ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi au sens du premier alinéa de l'article R. 351-27. Le caractère réel et sérieux de ces actes est apprécié compte tenu de la situation du demandeur d'emploi et de la situation locale de l'emploi. (...) ; que ces dispositions, codifiées désormais sous l'article R. 5426-3 du code du travail, ont été modifiées par le décret n° 2005-915 du 2 août 2005 relatif au suivi de la recherche d'emploi, notamment son article 9, puis par le décret n° 2008-244 du 7 mars 2008 ; qu'en vertu de ces dernières dispositions, les manquements sans motif légitime pour refus de proposition d'emploi et absence de justification de l'accomplissement d'actes positifs de recherches d'emploi, étaient passibles, lors de la première infraction, d'une sanction de réduction de 20 % du montant du revenu de remplacement pendant 2 à 6 mois, et en cas uniquement d'occurrence de ces manquements puis, à compter du 1er mai 2008, de répétition de ces manquements, d'une sanction de réduction de 50 % pour une durée de 2 à 6 mois ou d'une suppression définitive du revenu de remplacement ; que ces dispositions ont ainsi substitué, pour une première infraction, une sanction d'une réduction de seulement 20 % du montant du revenu de remplacement pendant une période limitée allant de 2 mois à un maximum de 6 mois, à une sanction antérieure qui pouvait aller jusqu'à la suppression définitive du revenu de remplacement de l'intéressé ; que le décret n° 2008-1056 du 13 octobre 2008 modifiant l'article R. 5426-3 du code du travail combiné avec l'article L. 5412-1 du code du travail désormais applicable, s'il n'a pas modifié les sanctions en cas de manquements pour absence de justification de l'accomplissement d'actes positifs de recherches d'emploi, a alourdi les peines en cas de refus injustifié de plusieurs propositions d'emploi en instaurant une échelle de sanction plus sévère qui ne peut, de ce fait, être appliquée par la Cour ; que, dès lors, les nouvelles dispositions de l'article R. 5426-3 du code du travail issues tant du décret n° 2005-915 du 2 août 2005 que du décret n° 2008-244 du 7 mars 2008 et de celui n° 2008-1056 du 13 octobre 2008, en ce qui concerne, pour ce dernier, uniquement le manquement pour l'accomplissement d'actes positifs de recherches d'emploi, prévoient des peines moins sévères lors de la constatation d'une première infraction, soit une réduction de 20 % du montant du revenu de remplacement pendant 2 à 6 mois maximum, que les anciens textes applicables ; que, par suite, il y a lieu pour le juge de la sanction, statuant comme juge de plein contentieux sur la demande de M. A, d'appliquer aux infractions commises par ce dernier l'échelle de sanctions résultant de ces dispositions qui limitent la sanction à une réduction de 20 % du montant du revenu de remplacement pendant une période pouvant aller de 2 à 6 mois maximum ; Considérant que, compte tenu des dispositions du code du travail ainsi applicables à la situation du requérant et eu égard à la gravité des deux manquements reprochés à M. A, il y a lieu de fixer la sanction administrative infligée à l'intéressé à une réduction de 20 % du montant du revenu de remplacement pendant une durée de 6 mois ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A est seulement fondé à demander à ce que la sanction prise le 30 mars 2005 soit ramenée à une réduction de 20 % du montant du revenu de remplacement pendant une durée de six mois et à ce que la décision du 30 mars 2005 du préfet de la Haute-Savoie soit modifiée en ce qu'elle a de contraire à cette décision ; Sur les conclusions aux fins de rétablissement de ses droits : Considérant que ce contentieux étant un contentieux de pleine juridiction, le juge ainsi saisi se prononce lui-même sur la sanction à infliger, sauf à renvoyer à l'administration compétente, et sous son autorité, le règlement de tel aspect du litige dans des conditions précises qu'il lui appartient de fixer ; qu'il y a lieu, dès lors, de prescrire au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, dans les deux mois suivant la notification du présent arrêt, de prendre les mesures nécessaires pour que M. A soit rétabli, pendant la période au cours de laquelle il a été exclu à raison de la décision du 30 mars 2005, dans ses droits à l'allocation de solidarité spécifique avec seulement une réduction de 20 % de ses droits pendant une durée de six mois compte tenu de la sanction infligée, et d'assurer le versement de l'allocation ainsi due ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 0502679 du 8 juillet 2008 du Tribunal administratif de Grenoble est annulé. Article 2 : La sanction prise le 30 mars 2005 par le préfet de la Haute-Savoie à l'encontre de M. Abdeslam A est ramenée à une réduction de 20 % du montant du revenu de remplacement pendant une durée de six mois. Article 3 : La décision du 30 mars 2005 du préfet de la Haute-Savoie est modifiée en ce qu'elle a de contraire à la présente décision. Article 4 : Le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement prendra, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt, les mesures nécessaires pour que M. A, soit rétabli, pendant la période au cours de laquelle il a été exclu à raison de la décision du 30 mars 2005, dans ses droits à l'allocation de solidarité spécifique avec seulement une réduction de 20 % de ses droits pendant une durée de six mois compte tenu de la sanction infligée, et d'assurer le versement de l'allocation ainsi due. Article 5 : Le surplus de la demande de M. A est rejeté, ainsi que le surplus de sa requête. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. Abdeslam A et au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Copie sera adressée au préfet de la Haute-Savoie. Délibéré après l'audience du 2 février 2010 à laquelle siégeaient : M. Chanel, président de chambre, M. Monnier et M. Segado, premiers conseillers, Lu en audience publique, le 23 février 2010. '' '' '' '' 1 2 N° 08LY02809