COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 04/07/2013, 12LY01074, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-07-04
Numéro : 12LY01074
Président : M. du BESSET
Rapporteur : M. Emmanuel  du BESSET
Commissaire du gouvernement : Mme VINET
Avocat(s) : PETITJEAN

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 20 avril 2012, présentée pour Mme G... C...et M. E... C..., domiciliés au lieu-dit " Serverette " à Brezons (15230) ; Mme C...et M. C...demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100882 du 28 février 2012 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 mars 2011, par lequel le préfet du Cantal a, d'une part, déclaré d'utilité publique au profit de la commune de Brezons la dérivation des eaux souterraines des captages dits Serverette 1 et Serverette 2 sur le territoire de cette commune et la création de périmètres de protection, et a, d'autre part, autorisé cette commune à utiliser l'eau prélevée à des fins de consommation humaine ; 2°) d'annuler l'arrêté du 3 mars 2011 et, en cas de besoin, d'ordonner une expertise ; 3°) de condamner l'Etat à verser à Mme C...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et aux entiers dépens de l'instance ; Les consorts C...soutiennent que la commune reconnaît qu'elle pouvait remplacer le réservoir de Brezons et mettre en conformité le captage de Méjanesserre, et donc qu'elle n'est pas en manque d'eau ; que, dans ces conditions, elle ne démontre pas que la captation de la source appartenant à Mme C...lui est indispensable ; que la déclaration d'utilité publique a pour but unique de réaliser des économies au détriment de leurs droits et de la préservation du ruisseau du Bourguet ; qu'il appartient à la commune de prévoir, dans son budget, l'entretien de son réseau d'eau ; que le Tribunal administratif n'a pas tenu compte du non respect de la loi sur l'eau, applicable en vertu des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, et des conséquences, non analysées, de l'assèchement du ruisseau du Bourguet ; que, contrairement aux objectifs de la loi sur l'eau, la commune ne démontre pas que le projet garantit une gestion équilibrée des ressources en eau ; que la protection des zones humides est méconnue ; que la réglementation européenne exige un bon état général des eaux et que les ouvrages ou activités ayant un impact sur les milieux aquatiques soient conçus et gérés dans le respect des équilibres et des différents usages de l'eau ; que la déclaration d'utilité publique du 6 décembre 1989, ne concernant pas la totalité des eaux de Serverette, ne peut démontrer le respect de la loi sur l'eau et des zones humides ; que la suppression des zones humides et de l'alimentation du ruisseau du Bourguet entraîneront l'impossibilité d'irriguer et d'abreuver pour leur exploitation et la valorisation du buron C...par l'activité touristique projetée ; que le Tribunal administratif a, à tort, considéré que le projet est d'utilité publique, alors que les captages provisoires tolérés par M. C...ne desservent que deux groupes de très petits villages et ne captent pas la totalité des eaux des sources Serverette ; que la commune reconnaît l'existence d'une source, à seulement 2,1 kilomètres du réservoir de Serverette, pour laquelle les travaux de captage ont été estimés à 137 000 euros ; que ce coût pourrait être facilement réduit ; que la commune n'a jamais fait chiffrer sérieusement ces travaux ; que l'arrêté attaqué est vicié en raison de l'existence d'une autre solution plus adaptée aux circonstances ; que la source située au lieu-dit " Montagne de Grandval ", appartenant à la commune et la source de Méjanesserre suffiraient à alimenter la commune de Brezons ; que cette possibilité, qui n'a pas été étudiée, éviterait de procéder à une expropriation, de déséquilibrer l'exploitation agricole d'un jeune agriculteur et d'assécher le ruisseau du Bourguet ; que les travaux de captage de cette source seraient facilement réalisables ; que le droit de propriété doit pouvoir bénéficier de protections face à une procédure de déclaration d'utilité publique ; que le dossier constitué est donc nettement insuffisant ; que le projet ne répond pas aux objectifs du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ; qu'en effet, le projet, qui n'est pas motivé par un déficit structurel en eau, aura pour effet l'assèchement total des zones humides ; que les enquêtes publiques n'ont pas abordé la question de la perturbation des eaux courantes et de la faune piscicole ; que, la préservation des gisements d'eau nécessaires à la consommation humaine implique la remise en état du captage de Méjanesserre et du réservoir de Brezons ; que, le projet contesté n'utilise pas au mieux les ouvrages existants et n'ajuste pas les prélèvements à la ressource disponible ; que, d'autre part, Mme C...n'ayant jamais accordé de droit de captage de ses sources, l'arrêté attaqué viole ses droits de propriété ; que le projet leur cause des préjudices culturaux démesurés du fait des emprises projetées et des dommages environnementaux insuffisamment appréciés ; que M. A...C..., époux de MmeC..., alors conseiller municipal, non propriétaire des deux sources de Serverette et des parcelles en cause, a signé une délibération du conseil municipal du 19 janvier 1988 prévoyant l'alimentation en eau de Brezons à partir de ces deux sources ; que l'acte notarié prévu par cette délibération n'a jamais été établi ; que c'est illégalement que la commune de Brezons a utilisé partiellement les captages des sources de MmeC... ; que sans rechercher si une autre solution était mieux adaptée la commune a décidé d'engager une procédure d'instauration de périmètres de protection ; qu'en deux ans, alors qu'en moyenne la procédure dure sept ans, le préfet a, sur la base de conclusions succinctes de la délégation territoriale du Cantal de l'agence régionale de santé Auvergne et de l'hydrogéologue, ordonné, par arrêté du 6 août 2010, une enquête publique conjointe ; que Mme C...n'a jamais accordé aucun droit sur ses sources ; qu'aucune procédure de servitude ou d'expropriation n'a été intentée avant 2008 ; que l'implantation sans titre d'une canalisation d'eau sur une propriété privée constitue une emprise irrégulière ; qu'un arrêté préfectoral ne saurait masquer une situation illégale ; que la délibération du 19 janvier 1988 n'est pas un contrat et qu'aucun transfert de propriété n'a pu en résulter ; que cette délibération est nulle ; que le dossier d'enquête ne comporte pas les renseignements prévus par l'article R. 1321-6 2°, 3°, 6° et 4° du code de la santé publique ; qu'aucune véritable analyse de la qualité de l'eau n'a été effectuée ; que les nouvelles exigences européennes sur la qualité de l'eau ne sont pas prises en compte ; qu'il s'agit d'un problème sanitaire puisqu'en 2008 la consommation de l'eau avait été interdite ; qu'il n'existe aucun document relatif à la compatibilité du projet avec les objectifs du SDAGE et du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ; qu'aucune étude n'a analysé, au regard de la loi sur l'eau et de la préservation des zones humides, les conséquences environnementales de la captation du trop-plein de la source sur le ruisseau s'écoulant vers le Bourguet et le ruisseau du Brezons ; que les atteintes à la propriété privée doivent être prises en compte ; que le projet privera d'eau leur exploitation ; que les parcelles concernées par l'emprise du projet et les servitudes administratives représentent la seule partie de leur exploitation où peut être produit du fourrage ; que les périmètres de protection interdiront toute construction nouvelle et rendront impossible l'aménagement du buron, situé à proximité, en structure commerciale et de tourisme ; que le projet contesté a pour objectif le captage de l'ensemble des eaux de la Serverette, alors qu'actuellement celles-ci ne sont pas toutes captées et utilisées ; que la commune reconnaît que le débit à l'entrée du réservoir de la Serverette est de 108 m3 par jour et la consommation journalière de la commune est de 49 m3 ; Vu le jugement attaqué ; Vu, enregistré le 10 juillet 2012, le mémoire irrégulièrement présenté par la commune de Brezons, sans ministère d'avocat ; Vu, enregistré le 6 août 2012, le mémoire en défense présenté par le ministre de l'intérieur, qui conclut au rejet de la requête ; Le ministre soutient que la déclaration d'utilité publique de 1989 ne permettant plus l'acquisition des terrains nécessaires à la protection des sources de Serverette, la commune a engagé une nouvelle procédure de déclaration d'utilité publique ; que le moyen tiré de la violation de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau est inopérant dès lors que la procédure est celle prévue aux articles L. 1321-1 et suivants du code de la santé publique ; que le projet répond aux orientations fondamentales et dispositions du SDAGE 2010-2015 Adour Garonne ; qu'en application de l'arrêté de déclaration d'utilité publique du 6 décembre 1989 des travaux de captage ont été réalisés et l'eau des sources Serverette alimente désormais le réseau public de la commune ; que les terrains relatifs à la protection immédiate des sources n'ont pas pu être acquis à l'amiable et la protection rapprochée, définie par l'arrêté du 6 décembre 1989, est apparue insuffisante pour assurer une eau de bonne qualité ; qu'en effet, l'eau de ces sources est, sur le plan bactériologique, régulièrement non conforme aux limites réglementaires ; que, d'ailleurs, face aux risques sanitaires un arrêté municipal du 20 juillet 2005 en a limité la consommation ; que la commune de Brezons a adhéré à une entente intercommunale en août 2005, afin de remédier aux difficultés de distribution d'une eau conforme dans les petites collectivités rurales du secteur de Pierrefort ; qu'ainsi, en mars 2008, un programme a été proposé à onze communes à fin, notamment, d'identification des ressources à pérenniser (dont les sources de Serverette) et d'évaluation des coûts de mise en conformité des ouvrages ; que c'est sur la base de cette étude que la commune de Brezons a fait le choix de retenir les captages de Serverette pour l'alimentation de l'ensemble de la commune, d'autant que ces sources, déjà utilisées, ont un débit suffisant pour répondre aux besoins ; que cette solution présente un intérêt certain en limitant le nombre de sources à capter, surveiller, entretenir voire réhabiliter ; que les requérants n'établissent pas l'existence de solutions alternatives à l'expropriation permettant la réalisation de l'opération dans des conditions équivalentes ; que si le juge contrôle l'utilité publique de l'opération, il ne peut se prononcer sur le choix opéré par l'administration entre plusieurs possibilités et d'autres solutions ; Vu l'ordonnance du 18 avril 2013 portant clôture de l'instruction au 6 mai 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 29 avril 2013, présenté pour la commune de Brezons qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation les consorts C...à lui verser une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que, courant 1986, des discussions sont intervenues avec la famille C...pour la gestion, au profit de la commune, de captages sur leur propriété ; que, le 5 septembre 1987, le conseil municipal a pris connaissance du projet d'alimentation en eau potable de la commune, dressé par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt ; qu'à la suite d'une délibération du 19 janvier 1988, prise en présence de M. A...C..., et de la déclaration d'utilité publique du 6 décembre 1989, des travaux ont été effectués pour le captage des deux sources de Serverette situées sur la propriété C...et, depuis, l'eau de ces sources alimente la commune ; que ce captage a permis l'assainissement du terrain concerné et a donné à la famille C...le bénéfice d'une alimentation gratuite en eau potable ; que les terrains constituant le périmètre de protection immédiat, prévu par l'arrêté du 6 décembre 1989, n'ont pu être acquis à l'amiable ; que le périmètre de protection rapproché est apparu insuffisant pour assurer la production d'une eau de qualité ; que, ne pouvant se fonder sur l'arrêté déclaratif d'utilité publique de 1989, la commune a décidé d'engager une nouvelle procédure afin de permettre l'acquisition des terrains nécessaires ; que les requérants s'opposent à cette nouvelle procédure, alors que la famille C...avait autorisé ces captages dans les années 1987-1988 ; que si les requérants soutiennent que les travaux réalisés constituent une emprise irrégulière, Mme C...a eu connaissance de l'autorisation donnée alors par son époux, et en a bénéficié depuis plus de vingt ans ; que la procédure contestée ne vise qu'à confirmer le choix des captages réalisés en 1989 ; que ce choix, qui présente un coût d'investissement inférieur aux autres solutions, notamment celle du captage sur la montagne de Grandval, résulte d'études effectuées, dans le cadre d'une entente intercommunale, par les services de l'Etat, au regard des qualités bactériologiques de l'eau ; que si le juge contrôle l'utilité publique du projet, d'ailleurs non contestée par les requérants, il ne lui appartient pas de se prononcer sur l'opportunité du choix entre plusieurs solutions ou possibilités ; Vu l'ordonnance du 3 mai 2013 reportant la clôture de l'instruction au 24 mai 2013 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de la santé publique ; Vu le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 modifié relatif aux eaux destinées à la consommation humaine, à l'exclusion des eaux minérales naturelles, modifié ; Vu l'arrêté du 26 juillet 2002 relatif à la constitution des dossiers mentionnés aux articles 5, 10, 28 et 44 du décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 juin 2013 : - le rapport de M. du Besset, président de chambre ; - et les conclusions de Mme Vinet, rapporteur public ; 1. Considérant que, par arrêté du 3 mars 2011, le préfet du Cantal, d'une part, a déclaré d'utilité publique au profit de la commune de Brezons la dérivation des eaux souterraines des captages dits " Serverette 1 " et " Serverette 2 ", situés sur le territoire de celle-ci, ainsi que la création de périmètres de protection, et, d'autre part, a autorisé cette commune à utiliser l'eau prélevée à des fins de consommation humaine ; que, Mme G...C..., propriétaire des sources, et M. E...C..., son fils, qui exploite les terres agricoles sur lesquelles elles sont situées, ont demandé au Tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler cet arrêté ; que, par le jugement attaqué, le Tribunal a rejeté leur demande ; Sur la légalité de l'arrêté du 3 mars 2011 en tant qu'il porte déclaration d'utilité publique : 2. Considérant que la circonstance que les sources et terrains concernés par la déclaration d'utilité publique en litige ont fait l'objet depuis plusieurs années d'une emprise irrégulière de la part de la commune de Brezons est sans influence sur la légalité de l'arrêté du 3 mars 2011 ; 3. Considérant qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 4. Considérant, en premier lieu, que l'opération en litige vise à assurer la satisfaction des besoins en eau potable de la population permanente et estivale de la commune de Brezons ; qu'ainsi cette opération répond à une finalité d'intérêt général ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur et d'un document en date du 9 avril 2010 établi par l'Agence régionale de santé Auvergne, que les besoins en eau de la commune de Brezons, qui comprend 215 habitants, auxquels viennent s'ajouter, principalement l'été, environ 130 personnes en villégiature, s'ils sont en moyenne, compte tenu de la consommation et des pertes du réseau, de 42 m3 par jour, s'élèvent, en période de pointe, à 58 m3 par jour ; 6. Considérant que, d'une part, il ressort également des pièces du dossier que le captage dit de Méjanesserre, dont la commune dispose déjà, a un débit d'étiage de 50 m3 par jour ; que, compte tenu de l'étendue des besoins, telle que définie au point 5, cette source est insuffisante pour les satisfaire ; que, d'autre part, si les requérants soutiennent que la commune pourrait en complément procéder au captage et à l'exploitation de la source dite du " Traou de Lougue ", qui lui appartient, cette possibilité est purement hypothétique, en l'absence de toute donnée fiable sur le débit potentiel de cette source ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 6 que le moyen, tiré par les requérants de ce que les ressources en eau dont dispose d'ores et déjà la commune de Brezons seraient suffisantes pour couvrir ses besoins et qu'ainsi la commune serait en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, doit être écarté ; 8. Considérant que, d'une part, il n'est pas établi que des ruisseaux, et notamment le ruisseau dit du Bourguet, seraient appelés à disparaître du fait des captages projetés ; que, d'autre part, si la production de fourrage risque d'être diminuée, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas sérieusement allégué que cette diminution compromettrait la pérennité de l'exploitation agricole de M.C... ; qu'enfin si les requérants soutiennent qu'ils avaient le projet d'exploiter un " buron " situé dans l'emprise des périmètres de protection, ils n'ont versé au dossier aucun élément de nature à établir la réalité de ce projet ; que, dans ces conditions, les atteintes à la propriété privée, le coût financier ou les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne peuvent être regardés comme excessifs par rapport à l'intérêt qu'elle présente ; Sur la légalité de l'arrêté du 3 mars 2011 en tant qu'il autorise l'utilisation de l'eau prélevée à des fins de consommation humaine : 9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 1321-6 du code de la santé publique dans sa rédaction alors applicable : " La demande d'autorisation d'utilisation d'eau en vue de la consommation humaine, prévue au I de l'article L. 1321-7, est adressée au préfet du ou des départements dans lesquels sont situées les installations. / Le dossier de la demande comprend : / 1° Le nom de la personne responsable de la production, de la distribution ou du conditionnement d'eau ; / 2° Les informations permettant d'évaluer la qualité de l'eau de la ressource utilisée et ses variations possibles ; / 3° L'évaluation des risques de dégradation de la qualité de l'eau ; / 4° En fonction du débit de prélèvement, une étude portant sur les caractéristiques géologiques et hydrogéologiques du secteur aquifère ou du bassin versant concerné, sur la vulnérabilité de la ressource et sur les mesures de protection à mettre en place ; / 5° L'avis de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique, spécialement désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour l'étude du dossier, portant sur les disponibilités en eau, sur les mesures de protection à mettre en oeuvre et sur la définition des périmètres de protection mentionnés à l'article L. 1321-2 ; / 6° La justification des produits et des procédés de traitement à mettre en oeuvre ; / 7° La description des installations de production et de distribution d'eau ; 8° La description des modalités de surveillance de la qualité de l'eau. (...) " ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de juin 2009 de M.B..., hydrogéologue, et du rapport de l'Agence régionale de santé Auvergne mentionné au point 5, que des études ont été menées sur la qualité des eaux des sources de Serverette de 2003 à 2009 ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que le dossier de l'enquête publique ne comporterait pas les renseignements prévus par les dispositions précitées des 2° et 3° de l'article R. 1321-6 du code de la santé publique doit être écarté ; 11. Considérant que si les études mentionnées ci-dessus ont révélé une déficience de la qualité bactériologique, elles relèvent que celle-ci est liée en partie à l'absence de périmètres de protection immédiats autour des ouvrages de captage où se trouvent des bovins ; qu'alors que l'instauration de ces périmètres a pour objet d'améliorer et de préserver la qualité des eaux destinées à la consommation humaine et qu'en outre un traitement de désinfection au chlore a été installé en octobre 2008, les requérants ne sauraient soutenir qu'en raison de la mauvaise qualité de l'eau l'arrêté en litige serait entaché d'illégalité ; 12. Considérant que si le dossier d'enquête ne comporte ni la justification des produits et procédés de traitement à mettre en oeuvre, ni la description des modalités de surveillance de la qualité de l'eau, en méconnaissance des dispositions précitées des 6° et 8° de l'article R. 1321-6 du code de la santé publique, d'une part il est constant que les captages dits " Serverette 1 " et " Serverette 2 " sont déjà utilisés en vue de la consommation humaine depuis plusieurs années, d'autre part l'arrêté en litige prévoit en son article 4.2 l'examen et l'entretien régulier des installations avec au minimum deux opérations de nettoyage/ désinfection par an et l'établissement d'un carnet sanitaire tenu à la disposition du service chargé du contrôle ; que, dans ces conditions, cette irrégularité ne peut être regardée en l'espèce comme ayant été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise et n'est, dès lors, pas de nature à l'entacher d'illégalité ; 13. Considérant qu'aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit qu'un document relatif à la compatibilité d'un projet de captage de source avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux soit joint au dossier de la demande d'autorisation d'utilisation d'eau en vue de la consommation humaine ; 14. Considérant que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des annexes 4 et 5 de l'arrêté ministériel du 26 juillet 2002 sur la constitution des dossiers mentionnés aux articles 5, 10, 28 et 44 du décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 relatif aux eaux destinées à la consommation, dès lors que ces articles ont été abrogés par le décret n° 2003-46 du 21 mai 2003 ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'environnement : " les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendues compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux " ; que si les requérants soutiennent que l'arrêté en litige est incompatible avec les orientations du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, ce moyen n'est assorti d'aucune précision de nature à permettre à la Cour d'en apprécier le bien-fondé ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que Mme C...et M. C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande ; Sur les conclusions présentées au titre des frais non compris dans les dépens : 17. Considérant que, d'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge la commune de Brezons, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; que, d'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de Mme C...et M. C...au titre des frais exposés par la commune de Brezons ; DECIDE : Article 1er : La requête de Mme C...et M. C...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Brezons au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G...C..., à M. E... C..., à la commune de Brezons et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Cantal. Délibéré après l'audience du 27 juin 2013, où siégeaient : - M. du Besset, président de chambre, - M. D...et MmeF..., premiers conseillers. Lu en audience publique, le 4 juillet 2013. 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