Conseil d'Etat, 6 / 2 SSR, du 17 mai 1999, 181769 182246 182294, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 6 / 2 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1999-05-17
Numéro : 181769 182246 182294
Président : Mme Aubin
Rapporteur : M. Guyomar
Commissaire du gouvernement : M. Lamy

Vu 1°), sous le numéro 181769 la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 9 août 1996 et 9 décembre 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE dont le siège est ... ; le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 96-610 du 5 juillet 1996 modifiant le décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat ; Vu, enregistré le 23 mars 1999, l'acte par lequel le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE déclare se désister purement et simplement de sa requête en tant qu'elle est dirigée contre l'article 3 du décret attaqué ; Vu 2°), sous le numéro 182246 la requête enregistrée le 9 septembre 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS et pour la CAISSE DES REGLEMENTS PECUNIAIRES DES AVOCATS (CARPA) de TOURS dont le siège est au Palais de Justice à Tours (37000) ; l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS et la CARPA DE TOURS demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 96-610 du 5 juillet 1996 modifiant le décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat ainsi que l'arrêté du garde dessceaux, ministre de la justice, en date du 5 juillet 1996 fixant les règles applicables aux dépôts et maniements des fonds, effets ou valeur reçus par les avocats pour le compte de leurs clients ; Vu 3°), sous le numéro 182294 la requête enregistrée le 10 septembre 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Michel X... demeurant ... ; M. X... demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 96-610 du 5 juillet 1996 modifiant le décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code pénal ; Vu la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales ; Vu la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ; Vu la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit ; Vu la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; Vu le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Guyomar, Auditeur, - les observations de la SCP Masse-Dessen, Georges, Thouvenin, avocat du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, de la SCP Vier, Barthélemy, avocat du Conseil national des barreaux, de l'Ordre des avocats du barreau de Paris, de la Conférence des bâtonniers et de l'Union nationale des caisses d'avocats et de la SCP Le Bret, Laugier, avocat de l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS, et de l'association la CARPA DE TOURS, - les conclusions de M. Lamy, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, de l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS et de la CAISSE DESREGLEMENTS PECUNIAIRES DES AVOCATS (CARPA) DE TOURS et de M. X... présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur l'intervention du Conseil national des barreaux, de l'Ordre des avocats à la cour de Paris, de la Conférence des bâtonniers et de l'Union nationale des caisses d'avocats : Considérant que le Conseil national des barreaux, l'Ordre des avocats à la cour de Paris, la Conférence des bâtonniers et l'Union nationale des caisses d'avocats ont intérêt au maintien du décret attaqué ; qu'ainsi leur intervention est recevable ; Sur le désistement partiel du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE : Considérant que le désistement du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, en tant que sa requête était dirigée contre l'article 3 du décret attaqué, est pur et simple ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ; Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 5 juillet 1996 : Considérant que, contrairement à ce que soutient M. X..., ni la loi du 31 décembre 1971 susvisée ni aucune autre disposition législative n'exige qu'un décret concernant la profession d'avocat soit pris après la consultation du Conseil national des barreaux ; que, dès lors, le moyen tiré d'un tel défaut de consultation est inopérant ; Considérant qu'aux termes de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 modifiée : "Dans le respect de l'indépendance de l'avocat, de l'autonomie des conseils de l'ordre et du caractère libéral de la profession, des décrets en Conseil d'Etat fixent les conditions d'application du présent titre. / Ils précisent notamment : ( ...) 9° ( ...) les conditions des garanties, les modalités du contrôle et les conditions dans lesquelles les avocats reçoivent des fonds, effets ou valeurs pour le compte de leurs clients, les déposent dans une caisse créée obligatoirement à cette fin par chaque barreau ou en commun par plusieurs barreaux et en effectuent le règlement" ; Sur la commission de contrôle des caisses des règlements pécuniaires : Considérant que le gouvernement tenait des dispositions législatives précitées le pouvoir de fixer les modalités du contrôle des conditions dans lesquelles les avocats procèdent à des règlements pécuniaires ; qu'il suit de là qu'il a pu, sans méconnaître sa compétence, instituer une commission de contrôle chargée de veiller au respect, par les caisses des règlements pécuniaires des avocats, de l'ensemble des règles et obligations relatives au maniement des fonds qui y sont déposés et disposant, à ce titre, de pouvoirs d'investigation, de recommandation et d'injonction ; Considérant qu'aux termes de l'article 241-3 ajouté au décret du 27 novembre 1991 par le décret attaqué : "La commission de contrôle est composée du président du Conseil national des barreaux, du bâtonnier de l'Ordre des avocats de Paris, du président de la Conférence des bâtonniers, du président de l'Union nationale des caisses d'avocats. Chacun d'eux désigne un suppléant choisi au sein de l'organisation qu'il représente./ La commission élit son président ainsi que celui de ses membres appelé à remplacer le président si celui-ci est absent ou empêché./ La commission peut bénéficier, sur sa demande, d'une assistance technique procurée par toute personne désignée par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice./La commission établit son règlement intérieur./ En cas de partage des voix, celle du président est prépondérante" ; Considérant que l'ensemble de ces dispositions, relatives à la composition et au fonctionnement de la commission de contrôle, permettent que soit préservée son indépendance ; Considérant que la circonstance que le décret du 5 juillet 1996 n'a expressément prévu ni que les membres de la commission de contrôle ne pourraient prendre part aux délibérations concernant la caisse instituée par le barreau dont ils sont membres, ni que le président de l'union nationale des caisses d'avocats ne pourrait prendre part aux délibérations concernant une caisse à laquelle l'union nationale des caisses d'avocats aurait fourni des prestations de service, n'est pas de nature à faire regarder le décret attaqué comme portant atteinte à l'impartialité de la commission de contrôle, dès lors qu'il appartient à chacun de ses membres de respecter, même sans texte, les règles de déontologie qui régissent le fonctionnement de tout organisme collégial ; Considérant que si l'article 236 du décret du 27 novembre 1991 prévoit que les caisses des règlements pécuniaires des avocats sont créées par des délibérations des conseils de l'ordre, l'article 237 du même décret, dans sa rédaction issue de l'article 4 du décret du 5 juillet 1996, dispose que : "La caisse des règlements pécuniaires des avocats est constituée sous forme d'association déclarée régie par la loi du 1er juillet 1901" ; que, dès lors, si l'article 53 précité de la loi du 31 décembre 1971 a précisé que les décrets pris pour son application devraient respecter l'autonomie des conseils de l'ordre, les dispositions du décret du 5 juillet 1996 qui concernent exclusivement les caisses des règlements pécuniaires, lesquelles sont dotées de la personnalité morale, n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à l'autonomie des conseils de l'ordre ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'autonomie de ces conseils doit être écarté ; Sur la désignation d'un commissaire aux comptes au sein de chaque caisse des règlements pécuniaires : Considérant qu'aux termes de l'article 241-2 du décret du 27 novembre 1991 dans sa rédaction issue du décret du 5 juillet 1996 : "Le ou les conseils de l'ordre auprès desquels est instituée la caisse désignent, pour une durée de six ans, un commissaire aux comptes choisi sur la liste mentionnée à l'article 219 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales et répondant aux conditions de choix prescrites par l'article 30 de la loi du 10 juillet 1991 susvisé./ Le contrôle du commissaire aux comptes ainsi désigné porte sur le respect par la caisse de l'ensemble des règles et obligations fixées par le présent décret et par l'arrêté mentionné à l'article 241-1./ Le commissaire aux comptes peut se faire communiquer tous documents utiles à sa mission./ Il établit chaque année un rapport./ La commission prévue à l'article 241-3, le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle est établi le siège de la caisse, le ou les bâtonniers de l'ordre des avocats auprès desquels la caisse est instituée en sont destinataires" ; Considérant que la désignation d'un commissaire aux comptes au sein de chaque caisse des règlements pécuniaires est prévue par l'article 30 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; qu'elle n'est, d'ailleurs, en elle-même contraire ni au principe d'indépendance ni au caractère libéral de la profession d'avocat ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, pour l'accomplissementde leur mission et dans la mesure strictement nécessaire à celui-ci, les commissaires aux comptes, qui sont eux-mêmes tenus au secret professionnel peuvent et doivent recevoir communication de toutes pièces et documents ; que les restrictions apportées au secret professionnel qui en découlent sont les conséquences nécessaires des dispositions législatives prévoyant les modalités du contrôle des conditions dans lesquelles les avocats reçoivent des fonds, effets ou valeurs pour le compte de leurs clients ; que, par suite, en prévoyant la désignation d'un commissaire aux comptes au sein de chaque caisse des règlements pécuniaires des avocats, le décret attaqué n'a pas porté une atteinte illégale à la règle du secret professionnel telle qu'elle est prévue par l'article 226-13 du nouveau code pénal ; Sur la légalité de l'article 12 du décret attaqué : Considérant que l'article 292 du décret du 27 novembre 1991 dans sa rédaction résultant de l'article 12 du décret attaqué aux termes duquel : "L'avocat qui a été autorisé à ouvrir un ou plusieurs bureaux secondaires hors du ressort du barreau auquel il appartient procède aux règlements pécuniaires mentionnés au 9° de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 précitée par l'intermédiaire de la caisse de règlements pécuniaires instituée par le conseil de l'ordre de son barreau" trouve son fondement légal dans ces dispositions législatives elles-mêmes ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret attaqué étendrait illégalement la compétence territoriale des caisses ne peut qu'être écarté ; Sur l'affectation des produits financiers des fonds déposés dans les caisses des règlements pécuniaires : Considérant qu'aux termes de l'article 235-1 du décret du 27 novembre 1991 dans sa rédaction issue du décret du 5 juillet 1996 : "Les produits financiers des fonds, effets ou valeurs mentionnés au 9° de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 précitée sont affectés exclusivement : 1° Au financement des services d'intérêt collectif de la profession, et notamment des actions de formation, d'information et de prévoyance, ainsi qu'aux oeuvres sociales des barreaux ; 2° A la couverture des dépenses de fonctionnement du service de l'aide juridictionnelle et au financement de l'aide à l'accès au droit" ; Considérant qu'en prévoyant au 9° de l'article 53 précité de la loi du 31 décembre 1971 modifiée, comme il a été dit ci-dessus, que "des décrets en Conseil d'Etat fixent ( ...) les conditions dans lesquelles les avocats reçoivent des fonds, effets ou valeurs pour le compte de leurs clients, les déposent dans une caisse créée obligatoirement à cette fin par chaque barreau ou en commun par plusieurs barreaux et en effectuent le règlement", le législateur a entendu habiliter le pouvoir réglementaire à décider de l'affectation des produits financiers des fonds déposés dans les caisses des règlements pécuniaires des avocats ; que, par suite, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que les dispositions attaquées seraient dépourvues de base légale ni qu'elles auraient été prises par une autorité incompétente ; Considérant qu'une telle définition de l'affectation des produits financiers de fonds, qui sont la propriété des caisses dépositaires, n'est pas contraire à l'article 68 de la loi du 10 juillet 1991 qui dispose que "le financement de l'aide à l'accès au droit est notamment assuré par ( ...) les contributions des caisses de règlements pécuniaires des barreaux du ressort ( ...)" ; Considérant que, compte tenu de l'habilitation législative qu'il avait reçue, le gouvernement a pu fixer les règles concernant l'affectation des produits financiers des fonds déposés dans les caisses de règlements pécuniaires sans méconnaître les dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ; que les requérants ne sont fondés à soutenir niqu'en prévoyant l'affectation de ces fonds les dispositions en cause auraient institué un prélèvement de nature fiscale ni qu'elles méconnaîtraient le principe de l'égalité devant les charges publiques ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS, la CARPA DE TOURS et M. X... ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 5 juillet 1996 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 juillet 1996 : Considérant qu'aux termes de l'article 241-1 ajouté au décret du 27 novembre 1991 par le décret du 5 juillet 1996 : "Un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, pris après avis du conseil national des barreaux, fixe les règles applicables aux dépôts et maniement des fonds, effets ou valeurs mentionnés au 9° de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 précitée" ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le principe de l'autonomie des conseils de l'ordre ne saurait être utilement invoqué à l'encontre de l'arrêté fixant les règles applicables aux dépôts et maniement des fonds, effets ou valeurs reçus par les avocats pour le compte de leurs clients ; Considérant qu'en se bornant à renvoyer, d'une part, pour les logiciels dont les caisses doivent être équipées, à la définition de normes techniques par la commission de contrôle et, d'autre part, pour la présentation des comptes de résultat, à la confection d'un modèle par l'Union nationale des caisses d'avocats, le garde des sceaux, ministre de la justice, n'a excédé ni l'habilitation législative dont disposait le gouvernement ni le pouvoir qui lui a été confié par le décret attaqué ; Considérant qu'aux termes de l'article 9 de l'arrêté attaqué : "La caisse des règlements pécuniaires des avocats passe des accords avec l'établissement de crédit dans lequel est ouvert son compte afin que ce dernier lui signale immédiatement toute interdiction bancaire édictée à l'encontre d'un avocat, quel que soit l'établissement bancaire à l'origine de cette interdiction" ; Considérant qu'aux termes de l'article 57 de la loi du 24 janvier 1984 : "Tout membre d'un conseil d'administration et, selon le cas, d'un conseil de surveillance et toute personne qui, à un titre quelconque, participe à la direction ou à la gestion d'un établissement de crédit ou qui est employée par celui-ci, est tenu au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues à l'article 378 du code pénal" ; Considérant qu'en prévoyant que les établissements de crédit devraient signaler aux caisses des règlements pécuniaires des avocats les interdictions bancaires édictées à l'encontre de leurs clients avocats, les dispositions précitées de l'arrêté du 5 juillet 1996 méconnaissent la règle du secret bancaire posée à l'article 57 de la loi du 24 janvier 1984 précité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS, la CARPA DE TOURS et M. X... sont seulement fondés à demander l'annulation de l'article 9 de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 5 juillet 1996 ;Article 1er : L'intervention du Conseil national du barreau, de l'Ordre des avocats à la cour de Paris, de la Conférence des bâtonniers et de l'Union nationale des caisses d'avocats est admise.Article 2 : Il est donné acte du désistement partiel de la requête du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE.Article 3 : L'article 9 de l'arrêté du 5 juillet 1996 est annulé.Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes du SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, de l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS et de la CARPA DE TOURS et la requête de M. X... sont rejetés.Article 5 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT DES AVOCATS DE FRANCE, à l'ORDRE DES AVOCATS AU BARREAU DE TOURS, à la CARPA DE TOURS, à M. Michel X..., au Premier ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice.