Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 14/06/2016, 14BX00349, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-14
Numéro : 14BX00349
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Christine  MEGE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : TERRASSE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Présence des Terrasses de la Garonne, Mme H...E..., M. et Mme D...et M. G...C...ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le permis de construire délivré le 10 septembre 2009 par le maire de Plaisance-du-Touch aux sociétés PCE et SNC Foncière Toulouse Ouest (FTO) pour la construction d'un centre de commerces et de loisirs et le permis de construire modificatif délivré le 8 juin 2010. Par un jugement n° 1000016, 1003614 du 28 novembre 2013, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 janvier 2014, 22 juin 2014, 24 septembre 2014, 31 mars 2016, 22 avril 2016 et 12 mai 2016, l'association Présence des Terrasses de la Garonne, MmeE..., M. et Mme D...et M.C..., représentés par MeF..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 novembre 2013 ; 2°) d'annuler le permis de construire du 10 septembre 2009 et le permis modificatif du 8 juin 2010 délivrés aux sociétés PCE et FTO ; 3°) de rejeter les demandes tendant à l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat ou de la commune de Plaisance-du-Touch la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Mège, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeF..., représentant l'association Présence des Terrasses de la Garonne, de MeA..., représentant la commune de Plaisance du Touch et de MeB..., représentant les sociétés PCE et FTO. Deux notes en délibéré présentées pour la commune de Plaisance du Touch ont été enregistrées le 25 mai 2016 et le 10 juin 2016. Considérant ce qui suit : 1. Le maire de Plaisance-du-Touch a délivré le 14 septembre 2007 aux sociétés PCE et Foncière Toulouse Ouest (FTO) un permis de construire un ensemble commercial et de loisirs dans la ZAC des Portes de Gascogne. Parallèlement ces sociétés avaient obtenu une autorisation d'exploitation commerciale qui a été annulée par décision du conseil d'Etat du 29 octobre 2007. A la demande du préfet de la Haute-Garonne, ce permis de construire a été retiré le 12 décembre 2007 par le maire de Plaisance-du-Touch. Les sociétés ont ensuite déposé une nouvelle demande de permis de construire et une nouvelle demande d'exploitation commerciale laquelle a été accordée le 21 octobre 2008. Après que le recours exercé contre cette décision ait été rejeté, le maire de Plaisance-du-Touch a, le 10 septembre 2009, délivré le permis de construire sollicité qui a été contesté devant le tribunal administratif par l'association Présence des Terrasses de la Garonne, MmeE..., M. et Mme D...et M.C.... En cours d'instance, le maire de Plaisance-du-Touch a, le 8 juin 2010, délivré un permis modificatif dont les demandeurs ont également poursuivi l'annulation devant le tribunal administratif. L'association Présence des Terrasses de la Garonne, MmeE..., M. et Mme D...et M. C... relèvent appel du jugement du 28 novembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs demandes d'annulation de ces deux dernières décisions. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Aux termes de ses statuts, l'association Présence des Terrasses de la Garonne a pour objet " de protéger, de conserver et de restaurer les espaces, ressources, milieux et habitats naturels, la diversité et les équilibres fondamentaux écologiques, l'eau, l'air, les sols, les sites, les paysages et le cadre de vie, de lutter contre les pollutions et nuisances et d'une manière générale d'agir et de mener des réflexions pour la sauvegarde de ses intérêts dans le domaine de l'environnement, de l'aménagement harmonieux et équilibré du territoire et de l'urbanisme ainsi que de défendre en justice l'ensemble de ses membres ". Un tel objet lui donne intérêt à agir en justice contre un permis de construire des bâtiments commerciaux sur un terrain situé au sein d'une vaste surface agricole ou naturelle. En outre, la circonstance que parmi les moyens d'actions de l'association listés de manière non exhaustive à l'article 4 des statuts ne figure pas les actions en justice, ne fait pas obstacle à ce que le conseil d'administration, organe compétent en la matière en vertu de l'article 14 des mêmes statuts, décide de saisir le tribunal administratif de Toulouse de demandes d'annulation de ces permis. 3. La circonstance que les domiciles de certains des requérants soient situés dans une autre commune que celle du lieu d'implantation ne fait pas en elle-même obstacle à la recevabilité de leurs demandes d'annulation. Il ressort des pièces du dossier que le projet de centre commercial et de loisirs autorisés par les permis de construire contestés est, eu égard à sa localisation et à son ampleur, de nature à altérer les conditions de circulation sur les voies publiques donnant accès aux résidences de MmeE..., M. et Mme D...et M.C.... Par suite, quand bien même les bâtiments dont la construction est autorisée ne seraient pas visibles de ces lieux d'habitation et que ceux-ci sont situés à plus d'un kilomètre du projet, les sociétés PCE et FTO ne sont pas fondées à leur dénier intérêt à agir. Sur la légalité du permis de construire du 10 septembre 2009 modifié le 8 juin 2010 : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " I - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et les paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels, et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / (...)/ ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser, les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; (...) ". 5. L'étude d'impact réalisée par le groupe ISIS, produite par les sociétés pétitionnaires à l'appui de leur demande de permis de construire déposée le 28 novembre 2008, est identique à celle réalisée en mars 2005 présentée à l'appui de la demande qui a donné lieu à la délivrance du permis de construire du 14 septembre 2007, ultérieurement retiré, tant en ce qui concerne la description du milieu naturel, la faune, la flore qu'en ce qui concerne les occupations du sol sur le site retenu et aux abords immédiats. Si figure au dossier l'attestation de la personne mandatée par le groupe ISIS pour réaliser en avril 2008 un inventaire de la faune et de la flore sur le site du projet, qui permet de tenir pour établie qu'un tel recensement a été effectué, il est constant que les résultats de celui-ci ne sont pas mentionnés dans l'étude d'impact pas plus que l'existence même de cet inventaire ni sa méthodologie. Il ressort pourtant des pièces du dossier, notamment d'une étude réalisée par Egis environnement portant sur un périmètre incluant celui de l'étude d'impact, que les parcelles incluses dans le périmètre de cette dernière ont connues une évolution importante depuis mars 2005. A compter de cette date, d'une part, le pâturage extensif s'y est développé, d'autre part les terres agricoles ont été mises en jachère, ce qui n'était pratiqué jusqu'alors que dans un secteur de dimension modeste. Le développement de ces deux pratiques, constaté en juillet 2006 s'est accentué progressivement au moins jusqu'en août 2007. Cette même étude indique qu'" une déprise agricole associée à une gestion de type pâturage extensif et fauche annuelle feront inéluctablement augmenter la biodiversité du site pendant les 5-10 premières années selon la nature du sol (richesse en entrants...) ". Il s'en suit que, quand bien même le site retenu pour l'implantation du centre commercial et de loisirs était déjà l'objet d'un début de déprise agricole en mars 2005, lors de l'inventaire de l'état initial du site, les effets de ce phénomène apparu peu auparavant ou concomitamment et qui s'est accentué par la suite étaient susceptibles d'avoir évolués pendant les trois années écoulées depuis 2005. Cette circonstance rendait nécessaire la réalisation d'une nouvelle étude de l'état initial du site pour répondre aux exigences de l'article R. 223-2 du code de l'environnement. 6. D'une part, l'étude d'impact produite au dossier de la demande du permis contesté ne fait aucune mention de la présence sur le site d'une station importante de " rosa gallica " espèce végétale protégée. Elle se borne sur ce point à présenter en quelques lignes la flore recensée comme ne comportant que des espèces très communes et banales, sans aucun caractère de rareté ni au plan national, ni au plan régional, ni au plan local. Or, il est établi par la note réalisée par la société Théma Environnement en réponse aux remarques formulées par la commission flore du conseil national de protection de la nature, saisie dans le cadre de l'instruction de la demande de dérogation à l'interdiction de destruction et/ou de déplacement d'une espèce végétale protégée, que la présence du rosier de France " rosa gallica " était avérée sur le site depuis son observation en juin 2008 par le conservatoire botanique national des Pyrénées et de Midi-Pyrénées (CBNPMP). D'autre part, si cette étude d'impact mentionne la fréquentation du site par le hérisson d'Europe elle ne fait pas état de la présence sur le site de trois autres espèces animales protégées répertoriés sur le site à partir de 2005 par l'étude du bureau d'études Ecotone. Dans ces conditions, la méthodologie mise en oeuvre pour procéder à l'état des lieux apparaît insuffisante tant dans son volet de recueil de données qui s'est borné à la consultation de quelques services institutionnels sans interroger des associations reconnues qui effectuent régulièrement des inventaires de la faune et de la flore, que dans son volet d'étude de terrain qui ne s'est pas déroulé pendant l'ensemble d'un cycle biologique. La mise en oeuvre de moyens insuffisants n'a pas permis de procéder à un recensement exhaustif de la faune et de la flore du secteur étudié. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que l'étude d'impact était, sur les points susmentionnés, insuffisante. 7. En deuxième lieu, l'article 1 Auf-3 du plan local d'urbanisme dispose : " Pour être constructible, tout terrain doit avoir un accès à une voie publique ou privée ouverte à la circulation soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur fonds voisin, éventuellement obtenu par application de l'art 682 du code civil. / Les caractéristiques de ces accès doivent être adaptées aux usages qu'ils supportent ou aux opérations qu'ils doivent desservir et notamment permettre l'approche du matériel de lutte contre l'incendie. ". La conformité d'un immeuble aux prescriptions d'un plan local d'urbanisme s'apprécie non par rapport à l'état initial de la voie mais en tenant compte des prévisions inscrites dans le plan local d'urbanisme à l'égard de celle-ci et des circonstances de droit et de fait déterminantes pour leur réalisation qui doit être certaine dans son principe comme dans son échéance de réalisation. 8. Il est constant qu'à la date de délivrance du permis de construire le 10 septembre 2009, les caractéristiques de la voie publique donnant accès au terrain d'assiette étaient insuffisantes pour répondre au trafic qui sera généré par la réalisation d'un vaste complexe commercial et de loisirs. Afin d'assurer l'adaptation des voies publiques donnant accès au terrain d'assiette du projet dans des conditions répondant à son usage futur, il a été prévu la création d'une route départementale D 924 à deux fois deux voies entre la déviation de la route nationale 124, à laquelle elle sera raccordée par la transformation du demi-échangeur existant en échangeur complet, et la route départementale 24 à l'entrée nord-ouest de Plaisance-du-Touch. La réalisation de ces travaux a fait l'objet d'un protocole d'accord conclu le 18 décembre 2003 entre le département de la Haute-Garonne, le syndicat intercommunal de développement et d'expansion économique (SIDEXE) et la société PCE. Par cette convention, qui rappelle que le département a inscrit la réalisation de cette section de la RD 924 au programme prioritaire de ces opérations en juillet 2002, le département s'est engagé sur le principe de réalisation de cet ouvrage dont les modalités de prise en charge financière entre les trois partenaires ont été précisées, ainsi que la date prévisionnelle de réalisation fixée à mi-2007. Toutefois, la convention soumet le respect de cette échéance à l'obtention des autorisations administratives avant fin 2005. Il est constant que l'ensemble de ces autorisations n'avaient pas été accordées à cette date et qu'aucun nouvel engagement avec échéance de réalisation n'a été pris par le département à la date de délivrance du permis de construire. Dans le cadre de la procédure d'instruction du permis délivré le 10 septembre 2009, le département de la Haute-Garonne a rappelé dans son avis du 8 janvier 2009 que la réalisation de cette voie restait soumise à l'obtention d'autorisations administratives ainsi qu'à la transformation du demi-échangeur de Saint-Gilles en échangeur complet par l'Etat lequel, à cette date, n'avait pris aucun engagement ni défini de planning. Il est également constant qu'à la date de délivrance du permis, aucune des conditions préalables rappelées dans cet avis n'avaient été levées. Enfin, le syndicat intercommunal de développement et d'expansion économique, par une délibération du 13 février 2009, s'est seulement engagé à " donner à l'Etat, au département et à la société, toutes les autorisations nécessaires sur les parcelles dont il est propriétaire pour permettre la mise en oeuvre des procédures administratives et la réalisation des études préalables " et a retenu le principe d'une cession des terrains à l'Etat pour l'euro symbolique à la date de commencement des travaux. Par ailleurs, la circonstance que le conseil départemental ait fait figurer dans le compte-rendu d'une réunion qui s'est tenue le 7 décembre 2015 la réalisation de la RD 924 comme " opération de modernisation retenue par le conseil général " et qu'un nouveau protocole d'accord ait été signé le 31 mars 2016 est, en tout état de cause, sans incidence sur l'appréciation du caractère suffisamment certain dans son principe et son échéance de la réalisation de cette infrastructure à la date de la délivrance du permis de construire contesté le 10 septembre 2009. Dans ces conditions, l'échéance de réalisation des nécessaires modifications des conditions de desserte du projet ne pouvait être regardée comme certaine. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le projet méconnaissait les dispositions précitées de l'article 1 Auf-3 du plan local d'urbanisme. 9. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen des requérants, ne parait susceptible, en l'état de l'instruction, de fonder l'annulation des décisions contestées. Sur l'application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de justice administrative : 10. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations ". 11. Les sociétés PCE et FTO ont déposé le 28 novembre 2014 une demande de permis modificatif dont le dossier a été complété à la suite de la réalisation en décembre 2015 d'une nouvelle étude d'impact, Il est vrai que la réalisation de la RD 924 a été présentée, lors d'une réunion du conseil départemental qui s'est tenue le 11 décembre 2015, au titre des opérations de modernisation retenues par le conseil départemental, et que le département de la Haute-Garonne a conclu le 31 mars 2016 avec les sociétés pétitionnaires un accord-cadre par lequel il s'engage à reprendre " sans délai d'une part les procédures d'aliénation des RD 82 et 24, la procédure de réalisation du 1er tronçon du RD 924, dans les conditions fixées à l'avenant précité, et d'autre part, la procédure de délivrance des autorisations d'intervention sur voirie départementale ". Toutefois, ni cette présentation au titre des opérations de modernisation, ni même cet accord-cadre ne peuvent être regardés comme établissant que les conditions fixées par la convention du 18 décembre 2003, dont le contenu a été rappelé au point 8, relatives à l'obtention préalable des autorisations administratives et à la transformation par l'Etat du demi-échangeur en échangeur complet soient satisfaites. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier qu'elles puissent l'être dans le délai d'instruction d'un permis modificatif, ni que l'échéance de réalisation pourrait en être déterminée à cette date. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que la violation de l'article 1-Auf3 du plan local d'urbanisme puisse être régularisée par la délivrance d'un permis de construire modificatif dans les conditions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des sociétés PCE et FTO tendant à l'application des dispositions précitées. 12. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 28 novembre 2013, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leurs demandes d'annulation du permis de construire délivré le 10 septembre 2009 et du permis modificatif délivré le 8 juin 2010. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Plaisance-du-Touch ainsi que les sociétés PCE et FTO, au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Plaisance-du-Touch une somme de 3 000 euros à verser globalement aux requérants au même titre. DECIDE Article 1er : Le jugement n° 1000016, 1003614 du 28 novembre 2013 du tribunal administratif de Toulouse et les permis de construire délivrés les 10 septembre 2009 et 8 juin 2010 par le maire de Plaisance-du-Touch aux sociétés PCE et FTO sont annulés. Article 2 : La commune de Plaisance-du-Touch versera la somme de 3 000 euros globalement à l'association Présence des Terrasses de la Garonne, MmeE..., M. et Mme D...et M. G... C...en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la commune de Plaisance-du-Touch, de la société PCE et de la société FTO tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' N° 14BX00349