CAA de NANCY, 3ème chambre, 29/12/2021, 19NC02324, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-29
Numéro : 19NC02324
Président : M. WURTZ
Rapporteur : Mme la Pdte. Aline  SAMSON-DYE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : SCP GRILLON - BROCARD - GIRE - TRONCHE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Besançon de condamner la commune de Mandeure à lui payer la somme de 25 383 euros en réparation de préjudices qu'elle estime avoir subis en raison d'agissements constitutifs de harcèlement moral. Par un jugement n° 1701681 du 23 mai 2019, le tribunal administratif de Besançon a condamné la commune de Mandeure à verser la somme de 5 000 euros à Mme A..., mis à la charge de cette collectivité la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 juillet 2019 et 3 février 2020, la commune de Mandeure, représentée par Me Landbeck, demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement ; 2°) à titre subsidiaire, de le réformer, en limitant à 2 000 euros le montant de la condamnation prononcée à son encontre ; 3°) de rejeter les conclusions d'appel incident de Mme A... ; 4°) de mettre à la charge de cette dernière une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable dès lors que, dans sa délibération du 31 octobre 2019, le conseil municipal n'avait pas opposé un refus de faire droit à la demande du maire de relever appel du jugement litigieux, mais exprimé son désaccord avec les modalités proposées, sans que les termes de ce désaccord soient d'ailleurs précisés, le maire bénéficiant par ailleurs d'une autorisation lui permettant d'ester en justice dans le cadre d'une délégation permanente, qui était suffisante pour lui permettre de relever appel, et qui n'a pas été retirée ; - c'est à tort que les premiers juges ont retenu l'existence d'un harcèlement moral et condamné la collectivité à indemniser le préjudice moral de la victime, l'indemnité susceptible d'être versée à ce titre ne pouvant excéder 2 000 euros ; - il ne saurait être reproché aux premiers juges d'avoir refusé de caractériser un harcèlement à compter du 1er janvier 2015, compte tenu de l'absence et des missions exercées par l'intéressée, sans que celle-ci puisse soutenir qu'elle aurait fait l'objet d'un retrait d'autorisation de cumul ; Mme A... ne saurait prétendre à aucune indemnisation au titre de la perte de rémunération, en l'absence de lien avec la décharge de fonctions. Par des mémoires enregistrés les 18 octobre 2019, 12 décembre 2019 et 3 avril 2020, Mme B... A..., représentée par Me Tronche, demande à la cour : - à titre principal, de rejeter la requête de la commune de Mandeure comme irrecevable ; - à titre subsidiaire, de réformer le jugement attaqué et de condamner la commune de Mandeure à lui verser la somme de 25 383 euros ; - à titre infiniment subsidiaire, de rejeter la requête comme non fondée ; - de mettre à la charge de la commune de Mandeure une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors que le maire n'a pas été habilité à agir ; aucune information claire sur la solution retenue par les premiers juges n'a été donnée aux membres du conseil municipal, ainsi que cela ressort du procès-verbal du 10 juillet 2019 ; le conseil municipal a expressément refusé d'autoriser le maire à faire appel du jugement litigieux, le 31 octobre 2019 ; aucune délégation générale n'avait été précédemment consentie au maire de Mandeure pour faire appel, la délégation consentie le 5 avril 2014 n'incluant pas l'exercice des voies de recours ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'aucun fait de harcèlement moral ne pouvait être regardé comme constitué à compter du 1er janvier 2015, date à laquelle elle a été réintégrée dans le grade d'attaché principal, au regard des agissements de la collectivité, et en méconnaissance de l'autorité de chose jugée attachée au jugement n° 1501155 du 30 décembre 2016 ; - c'est à tort que les premiers juges ont limité à 5 000 euros l'indemnisation au titre de son préjudice moral, elle sollicite 15 000 euros à ce titre ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que le lien de causalité entre les préjudices matériels et les faits de harcèlement moral subis n'était pas démontré ; au regard du demi-traitement appliqué à sa rémunération, elle a subi une baisse de rémunération de 7 200 euros, ainsi que des pertes de 200 euros au titre de l'amputation de sa prime annuelle et de la diminution du nombre de chèques déjeuners et de 200 euros découlant de la privation de l'indemnité liée aux élections ; le harcèlement moral, en raison de la prise de poids consécutive à la dépression qu'il a engendrée, a occasionné une dépense de 2 000 euros pour un dépassement d'honoraire pour une intervention chirurgicale ; ce harcèlement a également généré 783 euros de frais bancaires découlant de la perte de salaire subie de son placement en congés maladie ; - les moyens invoqués par la commune pour contester le jugement litigieux ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 12 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 8 novembre 2021. Par un courrier du 1er décembre 2021, des pièces complémentaires ont été demandées à Mme A... pour compléter l'instruction, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. Par un courrier enregistré le 6 décembre 2021, Mme A... a produit les pièces sollicitées, qui ont été communiquées le jour même à la commune de Mandeure. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Samson-Dye, - les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public, - et les observations de Me Tronche, pour Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. La commune de Mandeure relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Besançon l'a condamnée à verser la somme de 5 000 euros à Mme A..., en réparation du préjudice subi en raison d'agissements qualifiés de harcèlement moral. Mme A... conteste, pour sa part, ce jugement, en tant qu'il n'a que partiellement fait droit à ses conclusions indemnitaires. Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel : 2. Par une délibération du 5 avril 2014, le conseil municipal de Mandeure avait habilité le maire à intenter, au nom de la commune, les actions en justice ou à défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal. La seule circonstance qu'une délégation reproduise les dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales qui permettent de limiter sa portée aux cas fixés par l'organe délibérant ne saurait, en l'absence de toute mention explicite restreignant son champ d'application, la priver d'une portée générale, de sorte que la délibération précédemment mentionnée avait pour effet d'habiliter le maire à faire appel, contrairement à ce que soutient Mme A.... 3. S'il résulte de l'instruction que le conseil municipal, lors de sa séance du 31 octobre 2019, a refusé, d'une part, d'autoriser le maire à interjeter appel du jugement attaqué et, d'autre part, d'adopter une nouvelle délégation l'habilitant, notamment, à intenter des actions devant toutes les juridictions, en vue de l'autoriser expressément à faire appel, cette circonstance, postérieure à l'enregistrement de la requête d'appel qui avait été régulièrement introduite et, en tout état de cause, dépourvue de portée rétroactive, ne saurait avoir pour effet de rendre irrecevable la requête d'appel. 4. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par Mme A... pour contester la recevabilité de l'appel de la commune doit être écartée. Sur la responsabilité de la commune de Mandeure : 5. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus ". 6. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. 7. Il résulte de l'instruction qu'à la suite des élections municipales de mars 2014 et à la prise de fonction du nouveau maire, Mme A... s'est vue retirer l'essentiel des missions qui lui étaient normalement dévolues. Il ressort des éléments soumis au contradictoire que, par plusieurs courriers adressés au maire de Mandeure sur la période d'avril à juillet 2014, Mme A... a effectué des démarches visant à expliquer que le maire pouvait s'appuyer sur ses compétences jusqu'à son départ. En particulier, dans un courrier du 14 mai 2014, l'agent a précisé que depuis l'élection du nouveau maire " (...) la totalité de mon travail de DGS a été supprimée et confiée pour la plupart au directeur des services techniques (...) je ne suis plus destinatrice d'aucune information concernant la commune si ce n'est encore par le biais de quelques agents (...) je n'ai à ce jour plus aucune fonction, ni dossier ou suivi à traiter (...) J'attends une lettre de cadrage précise (...) ". Mme A... a réitéré une demande de clarification de son rôle dans un courriel du 26 mai 2014 et dans un courrier du 24 juin 2014. Toutefois, au regard des éléments versés au dossier ses missions, n'ont été clarifiées qu'en décembre 2014. En outre, par une note de service du 26 août 2014 adressée au service du personnel et à tous les personnels de service le maire a alors indiqué : " (...) aucun personnel ne sera autorisé à contacter directement la directrice des services ou le service du personnel (...) ", la référence à la directrice des services visant nécessairement Mme A..., à cette date, puisque la nouvelle titulaire n'a pris ses fonctions qu'en octobre 2014. 8. Il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour des motifs tirés de l'intérêt du service. Eu égard à l'importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le secrétaire général d'une commune de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l'autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions. L'absence de confiance du nouveau maire de Mandeure à l'égard de Mme A... en qualité de directrice générale des services de la commune était donc de nature à justifier qu'elle soit déchargée de ses fonctions, sans qu'y fasse obstacle le fait que le tribunal a annulé, pour un motif de procédure, la décision du 15 juillet 2014 la déchargeant de ses fonctions. De plus, l'intéressée avait fait part au maire, après les élections, de son souhait de quitter la collectivité, de sorte que la perspective de ce départ rendait légitime que le maire fasse évoluer ses missions pour cette période intermédiaire ou qu'elle se mette en retrait en s'abstenant de participer à certaines réunions. Toutefois, ces circonstances ne sauraient suffire à justifier que Mme A... ait été privée de toute information sur les tâches qui étaient attendues d'elle, alors qu'elle demeurait un agent de la commune, ou qu'il soit interdit aux agents d'entrer en contact avec elle. Il ne ressort pas des documents soumis au contradictoire que la manière de servir de l'intéressée était défaillante ou qu'elle présentait des insuffisances professionnelles, les allégations de la commune à cet effet n'étant pas assorties d'éléments suffisants pour en établir le bien-fondé, alors en particulier que les échanges avec les élus qui sont produits par les deux parties n'établissent pas un défaut de loyauté et de transparence, ni une rétention d'informations de la part de Mme A.... 9. Par suite, c'est à juste titre que le tribunal a estimé que Mme A... avait été victime, en raison de ces agissements qui ne relevaient pas de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, de harcèlement moral pour la période comprise entre avril et décembre 2014 . 10. Le tribunal a par ailleurs estimé qu'aucun fait constitutif de harcèlement n'a été caractérisé à compter de l'année 2015, ce que conteste Mme A.... La fiche de poste définissant ses fonctions après la fin de son détachement sur emploi fonctionnel lui donnait pour mission " - d'établir un constat quant à l'existant et analyse du devenir du syndicat d'Hérimoncourt ; - de réaliser une analyse des subventions aux associations (analyse du coût de fonctionnement et des subventions en nature allouées aux associations, intégration de ces coûts au sein des conventions à passer avec les associations, mise en parallèle de ces éléments avec l'instauration de critères d'octroi de subventions à définir) ; - veille juridique afférente aux collectivités territoriales et pouvant être utile à la commune dans ses différents secteurs d'intervention ; - audit et refonte du plan communal de sauvegarde ; - création et mise en place d'une réserve de protection civile ". Ces fonctions relèvent de celles pouvant être confiées à un attaché principal et leur attribution ne sauraient être regardée comme caractérisant, par elle-même, un harcèlement, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que ces tâches seraient dépourvues de consistance. En outre, si la décision du 16 février 2015 par laquelle le maire a rapporté l'autorisation qui avait été donnée à Mme A... d'exercer des activités accessoires au titre de l'année 2015 a été annulée par le tribunal administratif, car aucun des motifs alors invoqués par le maire ne permettait à ce dernier de s'opposer à la poursuite par Mme A... de l'exercice de ses activités accessoires, l'autorité de chose jugée attachée à cette annulation, ainsi qu'au moyen retenu par les juges, ne fait pas obstacle à ce que la commune soutienne, dans un litige recherchant sa responsabilité, que la mesure en question aurait pu être légalement édictée. A cet égard, il ne résulte pas de l'instruction que Mme A... aurait rendu compte au maire du contenu et de l'avancée des missions une fois tous les quinze jours, ainsi que cela lui avait été demandé, le maire faisant valoir que deux mois après l'envoi de cette lettre, il n'avait toujours eu aucun retour, s'agissant de la signature de la lettre de mission ou de l'avancée des travaux qu'il lui avait confiés. La décision du 16 février 2015 aurait ainsi pu être légalement édictée. Aucun autre fait précis, portant spécifiquement sur l'année 2015, n'est invoqué. Dans ces conditions, c'est à juste titre que le tribunal a estimé qu'aucun fait de harcèlement moral n'était établi s'agissant de la période postérieure au 1er janvier 2015. Sur les préjudices indemnisables : 11. Compte tenu de ce qui a été indiqué au point 8, la requérante n'est pas fondée à obtenir réparation du préjudice tiré de la perte de rémunération liée à la fin de ses fonctions de directrice générale des services, qui pouvait être légalement prononcée et qui est étrangère au harcèlement moral dont elle a été victime. Elle ne saurait davantage être indemnisée de la perte de l'indemnité liée à l'organisation d'élections, auxquelles elle n'a pas effectivement participé. 12. La circonstance que le harcèlement ne s'est pas prolongé après la fin de l'année 2014 ne saurait suffire à exclure qu'il ait pu avoir des effets, susceptibles d'ouvrir droit à l'indemnisation des préjudices de l'intéressée, pendant l'année 2015, alors qu'il résulte de l'instruction que Mme A... a été victime d'une dépression dont la cause réside dans le harcèlement moral qu'elle a subi, et qui a justifié plusieurs périodes d'arrêt de travail au cours de l'année 2015. Dans ces conditions et alors même que Mme A... n'a pas sollicité la reconnaissance de l'imputabilité au service de cette pathologie, elle est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont exclu l'indemnisation de la perte de rémunération en lien avec ses arrêts de travail. Toutefois, ainsi que le maire l'avait fait valoir dans ses écritures devant le tribunal, dont la cour est ressaisie au titre de l'effet dévolutif de l'appel, Mme A... bénéficiait d'une prise en charge, par sa mutuelle, des pertes de rémunérations liées à ses congés de maladie. Il ressort du document produit par l'intéressée, en réponse à la demande de la cour, que cette indemnisation s'élevait à 95 % d'un revenu de référence, dont le montant brut, soit 2 950 euros de traitement et 1 343 euros de prime, correspond à la rémunération brute mensuelle perçue au titre de ses anciennes fonctions de directrice générale des services. Mme A... n'a pas produit d'autres documents permettant à la cour d'apprécier le montant qu'elle a effectivement perçu, ou de tenir pour établi qu'elle n'aurait en réalité pas bénéficié de cette garantie. Dès lors, il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait effectivement subi une perte de revenus, à quelque titre que ce soit, par rapport aux rémunérations auxquelles elle aurait pu prétendre en tant qu'attaché principal. 13. Si Mme A... sollicite une indemnité au titre de frais bancaires, il ne résulte pas des documents produits que les frais ainsi exposés auraient pour cause directe les arrêts de travail provoqués par les agissements de harcèlement moral dont elle a été victime, en l'absence notamment de document démontrant que les frais exposés seraient supérieurs à ceux des années précédentes. 14. En outre, il n'est pas établi par les éléments soumis au contradictoire que la prise en charge chirurgicale de la surcharge pondérale de Mme A... aurait un lien direct et certain avec les conséquences du harcèlement moral ainsi caractérisé. 15. Enfin et compte tenu de ce qui a été indiqué précédemment s'agissant de la période au cours de laquelle le harcèlement moral a eu un impact sur la situation de Mme A..., laquelle inclut les périodes d'arrêt de maladie en lien avec ce fait générateur, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi en l'évaluant à 8 000 euros, la somme accordée par les premiers juges étant insuffisante. 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions d'appel de la commune de Mandeure doivent être rejetées et que Mme A... est seulement fondée à demander que la somme que cette commune est condamnée à lui verser soit portée de 5 000 à 8 000 euros. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme A..., qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune de Mandeure la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la collectivité requérante une somme de 2 000 euros, à verser à l'intimée, sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : La somme que la commune de Mandeure a été condamnée à verser à Mme B... A... est portée à 8 000 euros. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Besançon du 23 mai 2019 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune de Mandeure versera la somme de 2 000 euros à Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mandeure et à Mme B... A.... 6 N° 19NC02324