Conseil d'Etat, 9 / 10 SSR, du 23 octobre 2002, 221464, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 9 / 10 SSR
Type de recours : Recours en cassation
Date de la décision : 2002-10-23
Numéro : 221464
Rapporteur : M. Mahé
Commissaire du gouvernement : M. Goulard

Vu le recours du MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT, enregistré le 25 mai 2000 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat ; le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 16 mars 2000 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement du 20 mars 1996 par lequel le tribunal administratif de Paris a accordé aux sociétés Copra et Total la décharge de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux à laquelle elles ont été assujetties au titre des travaux autorisés par un permis de construire en date du 23 juillet 1992 délivré en vue de la transformation des locaux situés 13-17 quai Anatole France et 76, rue de Lille, dans le septième arrondissement de Paris ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des impôts ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 60-790 du 2 août 1960 ; Vu la loi n° 82-1020 du 3 décembre 1982 ; Vu le décret n° 68-193 du 23 février 1968 ; Vu le décret n° 82-389 du 10 mai 1982 ; Vu le décret n° 83-1261 du 30 décembre 1983 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Mahé, Maître des Requêtes ; - les observations de la SCP Delaporte, Briard, avocat de la Société Total, - les conclusions de M. Goulard, Commissaire du gouvernement ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation : ". Les locaux à usage professionnel ou administratif ainsi que les meublés, hôtels, pensions de famille ou établissements similaires ne peuvent, s'ils ne conservent pas leur destination primitive, être affectés à un usage autre que l'habitationà Il ne peut être dérogé à ces interdictions que par autorisation administrative préalable et motivée, après avis du maire (.)" ; qu'aux termes de l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme, qui reprend en les codifiant des dispositions issues de la loi n° 60-790 du 2 août 1960 : "Dans les zones comprises dans les limites de la région d'Ile-de-France., il est perçu une redevance à l'occasion de la construction de locaux à usage de bureaux." ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Total a échangé avec l'Etat un ensemble immobilier de bureaux situé rue d'Auteuil, rue Boileau et avenue de Rouvray, dans le seizième arrondissement de Paris, contre un immeuble occupé par le Centre national de la recherche scientifique 13-17, quai Anatole France et 76, rue de Lille ; qu'en application de l'article L. 631-7 précité, le préfet de Paris a, par arrêté du 30 avril 1992, accordé à la Société Total une dérogation autorisant l'affectation à un usage commercial des 11 097 mètres carrés de locaux administratifs situés dans ce dernier immeuble ; que l'arrêté du 30 avril 1992 disposait, dans ses articles 4 et 5, que cette opération donnerait lieu à paiement, le cas échéant, d'une redevance pour création de bureaux ainsi qu'à des compensations consistant d'une part, dans la disparition de locaux commerciaux qui résulterait de l'installation du Centre national de la recherche scientifique dans les bâtiments libérés par la société Total et, d'autre part, dans la construction, après démolition de locaux administratifs, de 186 logements d'une surface globale de 15 050 mètres carrés dans un immeuble situé 26-28, rue Boyer et 25-29, rue du Retrait, dans le vingtième arrondissement de Paris ; qu'à la suite des travaux autorisés par le permis de construire du 23 juillet 1992 délivré conjointement aux sociétés Total et Copra en vue de l'agrandissement et de la reconstruction partielle de l'immeuble du quai Anatole France, le montant de la redevance prévue à l'article L. 520-1 précité a été fixé à 19 189 120 F et mis à la charge de ces deux sociétés par une décision du maire de Paris en date du 14 septembre 1992 ; que, par le jugement du 20 mars 1996, le tribunal administratif de Paris a fait droit à la demande présentée par les sociétés en vue d'être déchargées de cette imposition à concurrence d'une somme de 15 689 769 F ; que le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 16 mars 2000 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté son recours tendant à l'annulation de ce jugement ; Sur la fin de non-recevoir opposée par les sociétés : Considérant que l'arrêt attaqué a été notifié au MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT le 24 mars 2000 ; que le pourvoi en cassation du ministre a été transmis par une télécopie enregistrée le 25 mai 2000 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, et que cette télécopie a été régularisée par l'envoi de l'original, du pourvoi enregistré le 31 mai 2000 ; qu'ainsi, le recours du ministre est recevable ; Sur la compétence du maire de Paris pour fixer le montant de la redevance contestée en application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : Considérant que le montant de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux est, aux termes de l'article R. 520-6 du code de l'urbanisme, "arrêté par décision du ministre chargé de l'urbanisme ou de son délégué" ; qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 23 février 1968, "délégation est donnée au préfet de Paris et aux préfets des départements de la région parisienne pour prendre au lieu et place du ministre de l'équipement et du logement toutes décisions prévues par la loi n° 60 -790 du 2 août 1960.", au nombre desquelles figurent celles relatives à la fixation du montant de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux ; que, lorsque le maire a reçu compétence pour la délivrance des permis de construire, le premier alinéa de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme dispose que : "La détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande ou avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du préfet pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme" ; que le deuxième alinéa du même article précise que "cette autorité est substituée au responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat" ; que par un arrêté du 30 mars 1984 pris en application de ces dispositions, le préfet de Paris a transféré au maire de Paris la compétence qu'il tenait du décret du 23 février 1968 précité pour fixer le montant de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux ; Considérant qu'il résulte du premier alinéa de l'article R. 424-1 précité que la délégation de pouvoir qu'il prévoit au profit des maires peut être instituée pour l'ensemble des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur et non uniquement pour celles d'entre elles qui sont assises et liquidées par le responsable du service de l'Etat chargé de l'urbanisme ; que la redevance pour création de locaux à usage de bureaux, dont l'avis de mise en recouvrement doit en vertu de l'article L. 520-2 du code de l'urbanisme être émis dans les deux ans qui suivent la délivrance du permis de construire ou les déclarations qui lui sont assimilées en vertu des articles L. 520-9 et R. 422-3 du même code entre, pour l'application de l'article R. 424-1 précité, dans la catégorie des impositions dont le permis de construire constitue le fait générateur ; qu'en se fondant sur le motif que la fixation du montant de cette redevance ne relevait pas de la compétence du responsable du service de l'Etat chargé de l'urbanisme pour juger que le préfet ne pouvait faire usage de la délégation de pouvoir prévue par l'article R. 424-1 et pour en tirer la conséquence que la décision du maire de Paris fixant le montant de l'imposition contestée était entachée d'incompétence, la cour administrative d'appel de Paris a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit être annulé pour ce motif ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que le jugement du 20 mars 1996 du tribunal administratif de Paris a été notifié au MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT le 14 mai 1996 ; que le ministre a interjeté appel par télécopie en date du 11 juillet 1996, confirmée par un mémoire enregistré au greffe de la cour administrative d'appel de Paris le 15 juillet 1996, dans le délai du recours contentieux ; que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés Total et Copra, cet appel était donc recevable ; Considérant que, par le jugement du 20 mars 1996, le tribunal administratif de Paris a prononcé la décharge de la redevance contestée au motif que l'arrêté du 30 mars 1984, fondant la compétence du maire de Paris pour fixer le montant de cette redevance, n'aurait pu entrer en vigueur faute de mesures de publicité suffisantes ; Considérant qu'aux termes de l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions assises et liquidées jusqu'au 9 novembre 1995 en application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme et sur le fondement de l'arrêté du préfet de Paris en date du 30 mars 1984, en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité" ; que pour écarter l'application de ces dispositions, qui font obstacle à ce que les contribuables puissent utilement se prévaloir de la publicité insuffisante dont l'arrêté du 30 mars 1984 aurait fait l'objet, les sociétés Total et Copra soutiennent qu'elles sont incompatibles avec l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention précitée : "Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes" ; qu'il résulte des termes mêmes de ces stipulations que le droit au respect de ses biens reconnu à toute personne physique ou morale ne porte pas atteinte au droit de chaque Etat de mettre en .uvre les lois qu'il juge nécessaires pour assurer le paiement des impôts ; que l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997 a pour seul objet de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'impôt le moyen tiré de ce que l'arrêté du 30 mars 1984, bien qu'inséré en caractères apparents dans un des journaux quotidiens du département de Paris et publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de Paris et de la préfecture de police, n'aurait pas fait l'objet d'une publicité suffisante faute d'un affichage dans les locaux de la préfecture et de la mairie de Paris ; qu'ainsi, cette loi a pour effet de permettre le paiement de taxes d'urbanisme mises à la charge de contribuables qui remplissent toutes les conditions de fond pour y être assujettis, et qu'elle ne prive pas de la possibilité de contester l'impôt par tout autre moyen de procédure ou de fond ; que dès lors, dans les circonstances de l'espèce, la loi du 29 décembre 1997 ne saurait être regardée, compte tenu de son objectif et de sa portée, comme méconnaissant le respect dû aux biens du contribuable en vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant, dès lors, que les sociétés ne sont pas fondées à demander que l'application de la loi du 29 décembre 1997 soit écartée ; que, par suite, le motif tiré de l'incompétence du maire de Paris pour asseoir et liquider la redevance contestée, sur lequel le tribunal administratif de Paris s'est fondé pour prononcer la décharge, ne peut être maintenu ; Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif ; Sur la régularité de la procédure d'imposition : Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la compétence du maire de Paris pour fixer le montant de la redevance en litige ne peut être contestée ; que l'article 3 de l'arrêté du 24 mars 1989, publié au Bulletin officiel de la Ville de Paris du 8 avril 1989, prévoit que la signature du maire de Paris est déléguée, pour les affaires entrant dans leurs attributions, à M. X..., chef du bureau de la fiscalité et de la construction, et à son adjoint, M. Y..., attaché d'administration ; que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés Total et Copra, M. Y... pouvait donc régulièrement signer la décision du 14 septembre 1992 fixant le montant de la redevance contestée ; Sur le bien-fondé de l'imposition : Considérant, en premier lieu, que l'article L. 520-7 du code de l'urbanisme exclut du champ d'application de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux "les locaux affectés au service public et appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics ne présentant pas un caractère industriel et commercial", au nombre desquels figure le centre national de la recherche scientifique ; qu'aux termes de l'article L. 520-9 du même code : "Est assimilé, pour l'application du présent titre, à la construction de locaux à usage de bureaux ou de locaux de recherche le fait de transformer en de tels locaux des locaux précédemment affectés à un autre usage." ; qu'il résulte de ces dispositions que les sociétés Copra et Total ne sont pas fondées à soutenir que l'installation de bureaux commerciaux, en lieu et place des bureaux administratifs occupés par le Centre national de la recherche scientifique, ne pouvait donner lieu à paiement de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux ; Considérant, en second lieu, que par la généralité de leurs termes, les dispositions de l'article L. 520-9 précité sont applicables à toutes les constructions de locaux à usage de bureaux ainsi qu'à toutes les conversions en bureaux de locaux précédemment affectés à un autre usage, sous la seule réserve des exonérations prévues par certaines dispositions du code de l'urbanisme et alors même qu'il s'agirait, comme en l'espèce, d'une création de bureaux destinée à remplacer d'autres surfaces que les sociétés redevables avaient renoncé à affecter à cet usage dans l'immeuble du seizième arrondissement dont elles ont abandonné la jouissance au Centre national de la recherche scientifique ; que, par suite, il y a lieu de rejeter la demande des sociétés tendant à ce que la redevance contestée soit assise, non pas sur la totalité des locaux de l'immeuble du 13-17, quai Anatole France, soit 11 993 mètres carrés, mais seulement sur la partie de ces locaux excédant les surfaces auxquelles elles avaient renoncé dans le seizième arrondissement, soit 2 187,1 mètres carrés ; Considérant, en troisième lieu, que les compensations assortissant la délivrance des autorisations mentionnées à l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation, qui n'a ni le même objet ni, d'ailleurs, le même champ d'application que l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme, sont sans lien avec la redevance qui est due en cas de création de locaux à usage de bureaux dans la région d'Ile-de-France ; que les contreparties mentionnées à l'article 5 de l'arrêté du 30 avril 1992, et notamment la libération par la société Total d'autres locaux à usage de bureaux dans un arrondissement voisin, n'étaient donc pas de nature à affecter le montant de l'imposition due ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 20 mars 1996, le tribunal administratif de Paris a déchargé à concurrence d'un montant de 15 689 769 F les sociétés Total et Copra de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux à laquelle elles ont été assujetties à la suite des travaux autorisés par le permis de construire du 23 juillet 1992 ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer aux sociétés Total et Copra la somme qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;Article 1er : L'arrêt du 16 mars 2000 de la cour administrative d'appel de Paris et le jugement du 20 mars 1996 du tribunal administratif de Paris sont annulés.Article 2 : La redevance pour création de locaux à usage de bureaux dont le tribunal administratif a accordé la décharge aux sociétés Total et Copra à concurrence d'un montant de 15 689 769 F (2 391 889,9 euros) est intégralement remise à leur charge.Article 3 : Les conclusions des sociétés Total et Copra tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.Article 4 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS, DU LOGEMENT, DU TOURISME ET DE LA MER et aux sociétés Copra et Total.