Conseil d'État, 5ème chambre, 13/12/2023, 462940, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-13
Numéro : 462940
Rapporteur : Mme Ségolène Cavaliere
Commissaire du gouvernement : M. Florian Roussel

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 462940, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 avril et 30 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Jeunes médecins demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-132 du 5 février 2022 portant diverses dispositions relatives aux personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre de remplacer les dispositions annulées ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 462977, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 avril et 5 juillet 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Le Conseil national de l'ordre des médecins demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-132 du 5 février 2022 portant diverses dispositions relatives aux personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2021 ; - l'ordonnance n° 2021-292 du 17 mars 2021 ; - le décret n° 2020-719 du 12 juin 2020 ; - la décision n° 2022-1027/1028 QPC du 9 décembre 2022 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Le Conseil national de l'ordre des médecins ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ségolène Cavaliere, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat du Conseil national de l'ordre des médecins. Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat Jeunes médecins et Le Conseil national de l'ordre des médecins demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 5 février 2022 portant diverses dispositions relatives aux personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé. Ce décret est pris, notamment, pour l'application des dispositions de l'article L. 6152-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue, en dernier lieu, de l'ordonnance du 17 mars 2021 visant à favoriser l'attractivité des carrières médicales hospitalières. Il y a lieu de joindre les deux requêtes pour y statuer par une même décision. Sur la légalité externe du décret attaqué : 2. En premier lieu, le moyen tiré de ce qu'il n'est pas établi que l'ensemble des membres du Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé ont été régulièrement convoqués à la séance du 4 novembre 2021 ni le quorum réuni n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peut dès lors qu'être écarté. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 6156-35 du code de la santé publique, relatif au fonctionnement du Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé : " L'ordre du jour des séances de l'assemblée plénière et des formations spécialisées, ainsi que les documents y afférents doivent être adressés aux membres du Conseil supérieur par voie électronique au moins quinze jours avant la séance. / Le délai est ramené à huit jours en cas d'urgence. / (...) ". Il ressort des pièces du dossier que les membres du Conseil supérieur, auquel le décret attaqué a été soumis pour avis dans sa séance du 4 novembre 2021, ont été convoqués à cette séance par un courrier électronique des services du ministre des solidarités et de la santé du 22 octobre 2021, soit plus de huit jours avant la séance, conformément au délai applicable lorsque le Gouvernement recourt à la procédure d'urgence. Le syndicat Jeunes médecins n'est ainsi pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article R. 6156-35 du code de la santé publique auraient été méconnues. Il en va de même, par voie de conséquence et en tout état de cause, du moyen tiré de ce que le vice de procédure allégué aurait porté atteinte au principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail garanti par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et à la liberté syndicale garantie par le sixième alinéa de ce même Préambule et par l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, alors au demeurant qu'il ressort des pièces du dossier que le syndicat requérant a été en mesure de présenter, deux jours avant la séance du Conseil supérieur, ses propositions d'amendement au projet de décret, lesquelles ont été examinées lors de cette séance. 4. En troisième lieu, le moyen tiré du vice de procédure affectant la consultation du Conseil supérieur au motif que celui-ci ne se serait pas prononcé par des votes portant successivement sur chaque amendement et chaque article ne peut être qu'écarté, dès lors qu'il n'est pas contesté que ce conseil a, comme le prévoit l'article 4 de son règlement intérieur, décidé à la majorité de ses membres présents de procéder à un vote d'ensemble sur le texte. Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne l'exercice d'activités non cliniques : 5. Aux termes de l'activité R. 6152-826 du code de la santé publique, issu du décret attaqué : " Dans le cadre de leurs obligations de service et des missions qui leur sont confiées, les praticiens relevant des sections 1 et 3 peuvent exercer des activités non cliniques, définies en cohérence avec le projet d'établissement, le projet de pôle et le projet de service. Elles permettent la contribution à des travaux d'enseignement et de recherche, l'exercice de responsabilités institutionnelles ou managériales, ainsi que la participation à des projets collectifs et la structuration des relations avec la médecine de ville. Elles s'exercent sous réserve des nécessités de service. / Les praticiens hospitaliers dont la quotité de travail est fixée à dix demi-journées par semaine sont autorisés à exercer des activités non cliniques une demi-journée par semaine en moyenne sur le quadrimestre par le chef de service ou, à défaut, par le chef de pôle. Cette demi-journée est de droit dès lors que le praticien la sollicite. Au-delà d'une demi-journée par semaine en moyenne sur le quadrimestre, les modalités prévues au troisième alinéa pour l'exercice des activités non cliniques s'appliquent à ces praticiens. / Pour les praticiens relevant de la section 1 n'exerçant pas à temps plein et ceux relevant de la section 3, l'exercice des activités non cliniques peut être autorisé par le directeur de l'établissement dans lequel le praticien exerce, pour une période définie, sur proposition du chef de service ou du responsable de la structure interne après avis du chef de pôle ou, pour des activités exercées en dehors du service ou de la structure d'affectation, sur proposition du président de la commission médicale d'établissement. La décision de refus est motivée et notifiée par écrit au praticien ". 6. En premier lieu, les dispositions citées au point précédent, qui permettent aux praticiens hospitaliers titulaires et aux praticiens contractuels d'exercer des activités non cliniques dans le cadre de leurs obligations de service et des missions qui leur sont confiées, sans modifier ni les possibilités d'exercice de telles activités en dehors de ce cadre ni les conditions d'exercice de leurs activités cliniques, ne portent, contrairement à ce qui est soutenu, aucune atteinte au principe d'indépendance professionnelle du médecin dans l'exercice de son art médical rappelé par l'article R. 4127-5 du code de la santé publique, alors même qu'elles subordonnent de telles activités non cliniques à l'autorisation, selon le cas, du directeur de l'établissement, du chef de service ou du chef de pôle. 7. En second lieu, les dispositions, citées ci-dessus, de l'article R. 6152-826 du code de la santé publique n'établissent par elles-mêmes aucune différence de traitement entre les praticiens pour lesquels l'exercice d'activités non cliniques est subordonné à l'autorisation du directeur de l'établissement. Le moyen tiré de ce que les conditions de leur mise en œuvre seraient de nature à porter atteinte au principe d'égalité ne peut ainsi qu'être écarté. En ce qui concerne le dispositif de non concurrence en cas de départ temporaire ou définitif : 8. Aux termes du I de l'article L. 6152-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé et de l'ordonnance du 17 mars 2021 visant à favoriser l'attractivité des carrières médicales hospitalières : " Lorsqu'ils risquent d'entrer en concurrence directe avec l'établissement public de santé dans lequel ils exerçaient à titre principal, il peut être interdit, en cas de départ temporaire ou définitif, aux praticiens mentionnés à l'article L. 6151-1, au 1° de l'article L. 6152-1 et à ceux mentionnés au 2° du même article L. 6152-1, dont la quotité de temps de travail est au minimum de 50 % d'exercer une activité rémunérée dans un établissement de santé privé à but lucratif, un cabinet libéral, un laboratoire de biologie médicale privé ou une officine de pharmacie. / Le directeur de l'établissement support fixe, sur proposition des directeurs des établissements membres du groupement hospitalier de territoire, après avis de la commission médicale de groupement et du comité stratégique, les conditions de mise en œuvre de cette interdiction, par profession ou spécialité, et, le cas échéant, par établissement, selon des modalités définies par voie réglementaire. / L'interdiction ne peut excéder une durée de vingt-quatre mois et ne peut s'appliquer que dans un rayon maximal de dix kilomètres autour de l'établissement public de santé dans lequel les praticiens mentionnés au premier alinéa du I du présent article exercent à titre principal. / En cas de non-respect de cette interdiction, une indemnité est due par les praticiens pour chaque mois durant lequel l'interdiction n'est pas respectée. (...) ". Aux termes des articles R. 6152-827 et R. 6152-828 du même code, issus du décret attaqué, pris pour l'application de ces dispositions : " La décision par laquelle le directeur de l'établissement support du groupement hospitalier de territoire fixe les conditions de mise en œuvre de l'interdiction d'exercice conformément au deuxième alinéa du I de l'article L. 6152-5-1 est portée à la connaissance de tous les praticiens concernés par tout moyen approprié " et : " Le praticien cessant temporairement ou définitivement ses fonctions qui envisage d'exercer une activité rémunérée dans un établissement de santé privé à but lucratif, un cabinet libéral, un laboratoire de biologie médicale ou une officine de pharmacie en informe le directeur de l'établissement dans lequel il exerce ou exerçait à titre principal, par écrit, deux mois au moins avant le début de l'exercice de cette activité ". 9. En premier lieu, la possibilité d'interdire à certains praticiens d'un établissement public de santé, en cas de départ temporaire ou définitif, d'exercer une activité rémunérée dans un établissement de santé privé à but lucratif, un cabinet libéral, un laboratoire de biologie médicale privé ou une officine de pharmacie, dans un rayon maximal de dix kilomètres autour de cet établissement et pour une durée qui ne peut excéder vingt-quatre mois, résulte de la loi elle-même, que Le Conseil constitutionnel a, au demeurant, jugée conforme à la Constitution par sa décision n° 2022-1027/1028 QPC du 9 décembre 2022, et non des dispositions réglementaires attaquées. Par suite, les moyens tirés de ce que cette interdiction d'exercice porte atteinte au principe d'indépendance professionnelle du médecin dans l'exercice de son art médical rappelé à l'article R. 4127-5 du code de la santé publique, au principe du libre choix du médecin par le malade, prévu par l'article L. 1110-8 du même code, à la liberté d'installation et la liberté d'exercice des médecins, ainsi qu'à la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne peuvent, qu'être écartés comme inopérants. Il en va de même, pour les mêmes motifs, du moyen tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte au principe d'égalité en ce qu'elles prévoient que les conditions de mise en œuvre de l'interdiction d'exercice sont fixées par le directeur de l'établissement support du groupement hospitalier de territoire. 10. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'article R. 6152-827 du code de la santé publique méconnaîtrait le principe de légalité des délits et des peines en ce qu'il ne fixe pas les conditions justifiant l'édiction d'une interdiction d'exercice ne peut en tout état de cause qu'être écarté, dès lors qu'une telle mesure n'a pas le caractère d'une sanction. Si, en revanche, l'indemnité prévue par le quatrième alinéa du I de l'article L. 6152-5-1, dont le montant ne peut, en vertu des mêmes dispositions, excéder 30 % de la rémunération moyenne mensuelle perçue par le praticien, présente le caractère d'une sanction, ces dispositions prévoient qu'il appartient au directeur de l'établissement support de fixer, sur proposition des directeurs des établissements membres du groupement hospitalier de territoire, après avis de la commission médicale de groupement et du comité stratégique, les conditions de mise en œuvre de l'interdiction qu'elles constituent par profession ou spécialité, et, le cas échéant, par établissement. Par suite, il ne peut utilement être soutenu que le décret attaqué méconnaîtrait le principe de légalité des délits et des peines. 11. En troisième lieu, les dispositions, citées ci-dessus, de l'article R. 6152-828 du code de la santé publique prévoient que le praticien cessant temporairement ou définitivement ses fonctions qui envisage d'exercer une activité rémunérée dans un établissement de santé privé à but lucratif, un cabinet libéral, un laboratoire de biologie médicale privé ou une officine de pharmacie est tenu d'en informer le directeur de l'établissement de santé publique concerné, par écrit, dans un délai minimal de deux mois avant le début de l'exercice de cette activité. Ce délai, dont il n'est pas soutenu qu'il serait excessif et qui a pour objectif de laisser au directeur de l'établissement de santé publique concerné un délai suffisant avant le début de l'exercice de l'activité pour s'assurer du respect de l'interdiction d'exercice, ne porte, par lui-même, pas atteinte au principe d'indépendance professionnelle ni à la liberté d'installation des médecins. 12. En quatrième lieu, le moyen tiré de l'illégalité de l'article R. 6152-829 du code de la santé publique à raison de l'absence de précision des conditions dans lesquels le non-respect d'une interdiction d'exercice pourra être constaté ne peut qu'être écarté, dès lors que ces dispositions organisent une procédure contradictoire permettant au praticien concerné de présenter des observations écrites et d'être entendu par la direction de l'établissement, dans le cadre d'un entretien, sur la réalité du manquement reproché, les conditions de publicité de la décision d'interdiction d'exercice ainsi que, le cas échéant, les conditions du recueil des preuves. En ce qui concerne l'entretien professionnel : 13. Le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 6152-825 du code de la santé publique, issues du décret attaqué, qui instaurent un entretien professionnel annuel pour les praticiens hospitaliers titulaires, les praticiens contractuels, les assistants des hôpitaux et les praticiens attachés, seraient entachées d'illégalité n'est pas assorti des précisions nécessaires pour en apprécier le bienfondé et ne peut, dès lors, qu'être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 13 de la loi du 24 juillet 2019 : 14. Le syndicat requérant ne peut utilement soutenir que l'auteur du décret attaqué aurait méconnu la portée de l'habilitation donnée au Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, par l'article 13 de la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de soins, sur le fondement duquel a été prise l'ordonnance du 17 mars 2021 visant à favoriser l'attractivité des carrières médicales et hospitalières. 15. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat Jeunes médecins et Le Conseil national de l'ordre des médecins ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent. Leurs requêtes doivent par suite être rejetées, y compris, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du syndicat Jeunes médecins et du Conseil national de l'ordre des médecins sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat Jeunes médecins, au Conseil national de l'ordre des médecins, à la Première ministre et au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré à l'issue de la séance du 16 novembre 2023 où siégeaient : M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et Mme Ségolène Cavaliere, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 13 décembre 2023. Le président : Signé : M. Jean-Philippe Mochon La rapporteure : Signé : Mme Ségolène Cavaliere Le secrétaire : Signé : M. Bernard Longieras