Conseil d'État, 1ère - 6ème chambres réunies, 28/12/2017, 401954
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-28
Numéro : 401954
Rapporteur : M. Frédéric Pacoud
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER ; SCP SPINOSI, SUREAU

Vu la procédure suivante : La Fédération nationale des orthophonistes (FNO), le Syndicat national autonome des orthoptistes (SNAO), la Fédération nationale des podologues (FNP), l'Organisation nationale des syndicats d'infirmiers libéraux (ONSIL), M. E...F..., M. A...B..., Mme D...H...et M. G...C...ont demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO) sur leur demande du 18 avril 2011 tendant, d'une part, à l'annulation de l'appel de la cotisation proportionnelle d'ajustement au titre du régime de prestations complémentaires de vieillesse pour l'année 2010 et, d'autre part, à l'émission d'un nouvel appel de cotisations tenant compte d'une participation des caisses d'assurance maladie à hauteur des deux tiers de son montant. Par un jugement n° 1107694 du 15 décembre 2014, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 15VE00528 du 7 juin 2016, la cour administrative d'appel de Versailles a, sur l'appel de la FNO, du SNAO, de la FNP et de M.F..., annulé le jugement du tribunal administratif de Versailles du 15 décembre 2014, annulé la décision implicite de la CARPIMKO et enjoint à cette dernière de réexaminer, dans un délai de six mois, les conditions dans lesquelles l'appel de cotisations afférant à l'année 2010 doit être émis. Par un pourvoi, enregistré le 29 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de la FNO, du SNAO, de la FNP et de M.F... ; 3°) de mettre à la charge de la FNO, du SNAO, de la FNP et de M. F...la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la sécurité sociale ; - le décret n° 2008-1044 du 10 octobre 2008 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Pacoud, maître des requêtes, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes et à la SCP Spinosi, Sureau, avocat de la Fédération nationale des orthophonistes et autres. Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 645-1 du code de la sécurité sociale, relatif aux avantages complémentaires ouverts aux praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés : " Les médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes et auxiliaires médicaux mentionnés à l'article L. 722-1 et les directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales non médecins mentionnés à l'article L. 162-14 bénéficient d'un régime de prestations complémentaires de vieillesse propre à chacune de ces catégories professionnelles ". L'article L. 645-3 du même code dispose que : " Pour chacun des régimes prévus au premier alinéa de l'article L. 645-1, une cotisation d'ajustement peut être appelée, dans des conditions fixées par décret, en sus de la cotisation prévue à l'article L. 645-2. Cette cotisation annuelle obligatoire est proportionnelle aux revenus que les intéressés tirent de l'activité mentionnée aux articles L. 722-1 et L. 162-14. (...) Les caisses d'assurance maladie participent au financement de cette cotisation dans les conditions prévues au 5° du I de l'article L. 162-14-1 ". En vertu du 5° du I de cet article L. 162-14-1, dans sa rédaction applicable au litige, les conventions conclues entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs organisations syndicales nationales les plus représentatives de la profession concernée définissent : " Les conditions dans lesquelles les caisses d'assurance maladie participent au financement des cotisations dues par les professionnels de santé au titre de leurs honoraires ou de leurs revenus tirés des activités non salariées réalisées dans des structures dont le financement inclut leur rémunération, en application des articles L. 242-11, L. 645-2 et L. 722-4 ; la ou les conventions fixent l'assiette et le niveau de cette participation et les modalités de sa modulation, notamment en fonction du lieu d'installation ou d'exercice ; elles fixent également les modalités de calcul et de répartition entre régimes de cette participation ; la participation ne peut être allouée que si le professionnel de santé est à jour du versement des cotisations et contributions sociales dues aux organismes mentionnés aux articles L. 213-1 et L. 752-4, ou a souscrit et respecte un plan d'apurement accordé par eux dans des conditions fixées par décret ; elle peut être en outre partiellement ou totalement suspendue, dans les conditions prévues par les conventions, pour les professionnels de santé ne respectant pas tout ou partie des obligations qu'elles déterminent ". 2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la Fédération nationale des orthophonistes (FNO), le syndicat national autonome des orthoptistes (SNAO), la Fédération nationale des podologues (FNP), l'Organisation nationale des syndicats d'infirmiers libéraux (ONSIL) et quatre professionnels de santé ont demandé, le 18 avril 2011, à la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO), de retirer l'appel de la cotisation d'ajustement, prévue par l'article L. 645-3 du code de la sécurité sociale, auquel cette caisse avait procédé au titre de 2010, et d'émettre un nouvel appel de cotisation tenant compte d'une participation des caisses d'assurance maladie à hauteur des deux tiers de son montant. Ils ont ensuite saisi le tribunal administratif de Versailles d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite rejetant leur demande. Par un arrêt du 7 juin 2016, faisant partiellement droit à leur appel, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé le jugement du tribunal administratif de Versailles du 15 décembre 2014 rejetant leur requête et la décision implicite par laquelle la CARPIMKO avait rejeté leur demande, puis a enjoint à cette caisse de réexaminer, dans un délai de six mois, les conditions dans lesquelles l'appel de cotisations afférent à l'année 2010 doit être émis. La CARPIMKO se pourvoit en cassation contre cet arrêt. Sur l'intervention du ministre des solidarités et de la santé : 3. Le ministre des solidarités et de la santé justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêt attaqué. Ainsi, son intervention est recevable. Sur le pourvoi de la CARPIMKO : 4. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort:/ (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale (...) ". 5. D'une part, la caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes (CARPIMKO), section professionnelle des auxiliaires médicaux de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales, a, en vertu de l'article L. 641-1 du code de la sécurité sociale, la personnalité juridique, et est dotée, en vertu de l'article R. 641-2 du même code, d'un conseil d'administration, lequel, disposant du pouvoir de modifier certains éléments du régime d'assurance vieillesse complémentaire régi par la caisse, sous réserve d'une approbation devant intervenir, à la date des faits, par arrêté ministériel, s'est vu confier un pouvoir réglementaire. Par suite, la CARPIMKO doit être regardée comme une autorité à compétence nationale, au sens du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative. 6. D'autre part, la décision par laquelle la CARPIMKO a décidé d'appeler auprès de ses affiliés la cotisation d'ajustement prévue par l'article L. 645-3 du code de la sécurité sociale au titre de l'exercice 2010 revêt un caractère général et impersonnel et présente ainsi un caractère réglementaire. 7. Il suit de là que le Conseil d'Etat est compétent, en vertu du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, pour connaître en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre cette décision. Dès lors, il appartenait à la cour administrative d'appel de Versailles de relever d'office l'incompétence du tribunal administratif pour connaître de la demande de la Fédération nationale des orthophonistes et des autres demandeurs. Il y a lieu, par suite, pour le Conseil d'Etat, d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles du 7 juin 2016 et le jugement du tribunal administratif de Versailles du 15 décembre 2014 et de statuer directement sur la demande de la Fédération nationale des orthophonistes et des autres demandeurs. Sur la portée et sur la recevabilité de la demande de la Fédération nationale des orthophonistes et des autres demandeurs : 8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la Fédération nationale des orthophonistes et les autres demandeurs ont adressé au greffe du tribunal administratif de Versailles, qui les a reçus le 13 janvier 2012, deux timbres mobiles d'une valeur totale de 35 euros. Par suite, la CARPIMKO n'est pas fondée à soutenir que leur demande serait irrecevable faute de comporter la contribution pour l'aide juridique prévue, à la date de son introduction, par l'article 1635 bis Q du code général des impôts. 9. D'autre part, en l'absence, dans ses statuts, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, une association ou un syndicat est régulièrement engagé par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de le représenter en justice. Il résulte de l'article IX des statuts de la Fédération nationale des podologues et de l'article 9 du règlement intérieur auxquels ces derniers renvoient que le président de cette fédération a qualité pour la représenter en justice, sans qu'aucune stipulation ne réserve à un autre organe la capacité de décider d'une action en justice. Par suite, alors même que la Fédération nationale des orthophonistes n'a pas produit de délibération de son conseil fédéral ou des présidents de région, prévue par l'article 38 de ses statuts, et que le Syndicat national autonome des orthoptistes n'a pas produit de délibération de son conseil, prévue par l'article 19 de ses statuts, la CARPIMKO n'est pas fondée à soutenir que la demande, qui est également présentée par la Fédération nationale des podologues, valablement représentée par son président, et par M.F..., orthophoniste, serait irrecevable faute pour les représentants des personnes morales requérantes de justifier de leur qualité pour agir. 10. Enfin, la demande de la Fédération nationale des orthophonistes et des autres demandeurs, dirigée contre la décision implicite par laquelle la CARPIMKO a rejeté leur demande de retrait de l'appel de la cotisation d'ajustement au titre du régime de prestations complémentaires de vieillesse pour l'année 2010, à une date à laquelle la décision de procéder à cet appel n'était pas devenue définitive, doit être regardée comme tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cet appel ainsi que de la décision rejetant leur recours gracieux. Sur la qualité du représentant de la CARPIMKO : 11. La CARPIMKO est représentée dans la présente instance par son directeur, qui a qualité, en vertu de l'article L. 122-1 du code de la sécurité sociale, pour la représenter en justice. Par suite, la Fédération nationale des orthophonistes et les autres demandeurs ne sont pas fondés à demander que soient écartés les mémoires en défense présentés par la CARPIMKO. Sur la légalité des décisions attaquées : 12. Par les dispositions de l'article L. 645-3 du code de la sécurité sociale, le législateur a ouvert, pour chacun des régimes de prestations complémentaires de vieillesse propres aux médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux et directeurs de laboratoires privés d'analyses médicales non médecins exerçant une activité libérale dans le cadre conventionnel, la possibilité d'appeler, dans des conditions fixées par décret, une cotisation d'ajustement en sus de la cotisation forfaitaire annuelle obligatoire mentionnée à l'article L. 645-2, et prévu la participation des caisses d'assurance maladie au financement de cette cotisation d'ajustement dans les conditions fixées par les conventions nationales conclues entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives de chacune des professions intéressées. 13. D'une part, le premier alinéa de l'article 2 du décret du 10 octobre 2008 relatif au régime des prestations complémentaires de vieillesse prévu à l'article L. 645-1 du code de la sécurité sociale dispose qu'à compter du 1er janvier 2010, la cotisation d'ajustement mentionnée à l'article L. 645-3 de ce code est fixée pour les auxiliaires médicaux mentionnés à l'article L. 722-1 du même code à 0,40 % des revenus de l'avant-dernière année définis à l'article L. 645-3, dans la limite d'un plafond. L'article 3 de ce décret précise que, par dérogation à ces dispositions, le taux de la cotisation d'ajustement est fixé à 0,25 % pour l'exercice 2010. Le Premier ministre a ainsi fait usage de la faculté ouverte par l'article L. 645-3 pour que, à compter de l'exercice 2010, et sous réserve de l'intervention des autres dispositions à laquelle l'entrée en vigueur de cet article était subordonnée, la cotisation d'ajustement soit appelée pour le régime propre aux infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes, compte tenu de sa situation financière, 14. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 645-3 du code de la sécurité sociale, éclairées par les travaux préparatoires de l'article 77 de la loi du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 dont elles sont issues, que le législateur a entendu que la cotisation d'ajustement ne puisse être appelée qu'à la condition que les caisses d'assurance maladie participent à son financement, en se référant à leur participation à la cotisation forfaitaire annuelle obligatoire au même régime mentionnée à l'article L. 645-2, prévue par les conventions définissant les rapports entre l'assurance maladie et les professions considérées sur le fondement du 5° du I de l'article L. 162-14-1, auquel l'article L. 645-3 renvoie également, s'agissant de la cotisation d'ajustement. Par suite, s'il était loisible aux parties à chacune des conventions de prévoir une participation distincte pour la cotisation forfaitaire annuelle obligatoire et pour la cotisation d'ajustement, la circonstance que les conventions en vigueur n'aient pas été modifiées pour préciser la participation des caisses à la seconde ne faisait pas obstacle à l'application de l'article L. 645-3, dans les conditions fixées par le décret du 10 octobre 2008, dès lors que, pour chacune des professions considérées, la participation des caisses au financement du régime des prestations complémentaires de vieillesse avait été fixée sur le fondement du 5° du I de l'article L. 162-14-1, fût-ce à une date où était seule prévue la cotisation forfaitaire annuelle obligatoire. 15. Eu égard aux stipulations des conventions nationales des orthophonistes, des orthoptistes, des infirmières et des infirmiers, des masseurs-kinésithérapeutes et des pédicures-podologues, fixant le montant de la participation des caisses d'assurance maladie à la cotisation due au titre du régime des avantages complémentaires de vieillesse, il incombait à la CARPIMKO de procéder à l'appel de la cotisation d'ajustement au titre de 2010, alors même que c'est en janvier et février 2011 seulement qu'ont été conclus des avenants à ces conventions prévoyant de façon spécifique la participation des caisses au financement de cette cotisation additionnelle, et que ces avenants ont été approuvés par des arrêtés des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale du 15 juillet 2011. Toutefois, elle était tenue de fixer le taux auquel les professionnels de santé devaient cotiser dans le respect des dispositions combinées de l'article 3 du décret du 10 octobre 2008 et des conventions en vigueur, fixant le montant de la participation des caisses au double de la cotisation des professionnels au titre du régime des avantages complémentaires de vieillesse. 16. Il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale des orthophonistes et les autres demandeurs sont fondés à demander l'annulation de la décision par laquelle la CARPIMKO a décidé d'appeler auprès de ses affiliés la cotisation proportionnelle d'ajustement prévue par l'article L. 645-3 du code de la sécurité sociale au titre de l'exercice 2010 en tant seulement qu'elle a fait porter sur les affiliés plus du tiers du montant de cette cotisation dont le taux a été fixé à 0,25 % par l'article 3 du décret du 10 octobre 2008. Par voie de conséquence, ils sont fondés à demander l'annulation de la décision implicite rejetant leur recours gracieux dans la même mesure. La présente décision n'impliquant nécessairement l'adoption d'aucune mesure sur le fondement des articles L. 911-1 ou L. 911-2 du code de justice administrative, leurs conclusions à fins d'injonction doivent, en revanche, être rejetées. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la CARPIMKO le versement à la Fédération nationale des podologues et à M. F...d'une somme de 750 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la Fédération nationale des orthophonistes et des autres requérants qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention du ministre des solidarités et de la santé est admise. Article 2 : L'arrêt du 7 juin 2016 de la cour administrative d'appel de Versailles et le jugement du 15 décembre 2014 du tribunal administratif de Versailles sont annulés. Article 3 : La décision par laquelle la CARPIMKO a décidé d'appeler auprès de ses affiliés la cotisation proportionnelle d'ajustement prévue par l'article L. 645-3 du code de la sécurité sociale au titre de l'exercice 2010, en tant qu'elle met à la charge des affiliés plus du tiers du montant de cette cotisation, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux de la Fédération nationale des orthophonistes et autres, dans cette mesure, sont annulées. Article 4 : La CARPIMKO versera à la Fédération nationale des podologues et à M. F...une somme de 750 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la Fédération nationale des orthophonistes et autres est rejeté. Article 6 : Les conclusions de la CARPIMKO présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : La présente décision sera notifiée à la Caisse autonome de retraite et de prévoyance des infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, pédicures-podologues, orthophonistes et orthoptistes, à la Fédération nationale des orthophonistes, première dénommée, pour l'ensemble des défendeurs, et à la ministre des solidarités et de la santé.