cour administrative d'appel de Toulouse, 3ème chambre, 30/04/2024, 22TL22391, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-30
Numéro : 22TL22391
Président : M. Rey-Bèthbéder
Rapporteur : M. Pierre  Bentolila
Commissaire du gouvernement : Mme Perrin
Avocat(s) : RABHI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Les Portes de Jillaq a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 29 mars 2021 par laquelle le préfet de l'Hérault a retiré l'autorisation tacite n° 034AQHV0200 du 15 janvier 2021 , de placement de ses salariés en position d'activité partielle, ensemble la décision du 27 avril 2021 rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision du 29 mars 2021. Par un jugement n° 2102288 du 27 septembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 28 novembre 2022, l'association Les portes de Jillaq, représentée par Me Rabhi, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 27 septembre 2022 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler la décision du 29 mars 2021 par laquelle le préfet de l'Hérault a retiré l'autorisation tacite n° 034AQHV0200 du 15 janvier 2021, ensemble la décision du 27 avril 2021 rejetant son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Hérault de lui accorder l'autorisation de mise en activité partielle de salariés sollicitée, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 600 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges ont procédé d'office à une substitution de motif, sans même l'inviter à présenter ses observations sur le motif, substitué, tiré de ce que quatorze des quinze salariés recrutés au cours du mois de septembre 2020 auraient été tardivement déclarés auprès des organismes de protection sociale en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1221-10 du code du travail ; elle a de ce fait été privée d'une garantie, faute d'avoir pu se prévaloir, sur le fondement de l'article L 131-1 du code des relations entre le public et l'administration, d'un droit à l'erreur ; - la décision du 27 avril 2021 est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur de droit en tant qu'elle lui oppose la tardiveté de sa demande d'autorisation, alors que celle-ci a été présentée dans le délai prescrit par les dispositions de l'article R. 5122-3 du code du travail ; - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu du fait qu'elle a justifié pour le recrutement de quinze nouveaux salariés en septembre 2020 , dont deux pour une activité d'accueil collectif de mineurs, de l'accroissement de son activité alors que par ailleurs, c'est à tort que les premiers juges ont considéré qu'elle ne justifiait pas avoir été constituée sous forme d'une fédération d'associations et donc qu'elle ne justifiait pas de la nécessité de la reprise en septembre 2020, de onze salariés auparavant employés par l'une des associations composant la fédération et qui a été dissoute au cours du mois d'août 2020 ; ces salariés ont assuré en septembre et octobre 2020 les activités pour lesquelles ils ont été employés, avant l'annonce du confinement fin octobre 2020, qui a justifié leur demande de placement en chômage partiel ; l'embauche de deux nouveaux salariés a par ailleurs été justifiée par la demande adressée auprès des services de la Jeunesse et des Sports afin d'obtenir le statut d'accueil collectif de mineurs à compter du mois de septembre 2020 ; - le soutien scolaire, qui entre bien, contrairement à ce qui lui oppose le préfet, dans le cadre des missions définies par ses statuts, a connu un fort accroissement de son activité, marquée par une augmentation de 200 adhérents entre l'année 2019/2020 et l'année 2020/2021, comme l'établissent les bulletins d'adhésion ; - la réalisation tardive des formalités déclaratives prévues par l'article L. 1221-10 du code du travail résulte d'une faute de l'expert-comptable de l'association qui, eu égard aux circonstances dans lesquelles celle-ci a été commise, entre dans le champ des dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives au droit à l'erreur ; -les décisions de retrait de l'autorisation d'activité partielle de ses salariés sont entachées d'illégalité dès lors qu'à la suite des arrêtés du préfet du 11 août 2020 de suspension de son activité, elle a mis son activité en conformité avec son objet déclaré en préfecture et quant au taux d'encadrement des enfants accueillis. Par un mémoire en défense enregistré le 12 mai 2023, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - le tribunal n'a pas procédé à une substitution de motif dès lors qu'il s'est fondé sur le motif tenant à l'absence de justification de l'accroissement de l'activité de l'association qui était déjà opposé par la décision de retrait de l'autorisation de placement des salariés en activité partielle et par la décision de rejet de son recours gracieux ; - l'association appelante ne peut utilement se prévaloir du droit à l'erreur s'agissant de la déclaration tardive par son cabinet d'expertise-comptable des salariés nouvellement recrutés auprès des organismes de protection sociale dès lors que cette déclaration lui incombait en propre, en vertu de l'article L. 1221-10 du code du travail et qu'elle avait déjà été défaillante à cet égard, à quatorze reprises ; - c'est par ailleurs à bon droit que les premiers juges ont neutralisé le motif, qui était erroné, tiré de ce que la demande d'autorisation présentée par l'association appelante l'avait été après expiration du délai prévu par les dispositions de l'article R. 5122-3 du code du travail ; - la demande de placement en activité partielle, portait sur vingt-trois salariés, alors que la demande précédente ne portait que sur dix salariés, et une telle augmentation en un mois des effectifs déclarés constitue un dévoiement du dispositif de placement en activité partielle, aucun élément n'étant apporté par l'association pour justifier du doublement de son activité entre août et septembre 2021 ; - il n'est notamment pas établi que l'association " Honey and Heaven " dissoute au cours du mois d'août 2020 appartenait aux dates des décisions attaquées à la fédération d'associations dont l'existence est alléguée par l'association appelante ; il n'est donc pas justifié à la date des décisions attaquées de l'obligation de reprise des onze salariés de l'association " Honey and Heaven " par l'association appelante ; -par ailleurs, l'argument de l'association selon laquelle elle se serait conformée aux arrêtés du préfet du 11 août 2020 interrompant son activité du fait des conditions d'accueil des mineurs, ne peut être retenu, faute pour l'association de justifier que cette mise en conformité nécessitait l'embauche d'un nombre aussi important de salariés ; - si l'association fait également valoir que l'accroissement de son activité serait démontré par l'augmentation du nombre de ses adhérents entre l'année 2019/2020 et l'année 2020 /2021, lors d'un contrôle effectué le 7 août 2020, seuls 48 enfants étaient présents, ce nombre étant très éloigné des effectifs d'enfants allégués par l'association. Vu les autres pièces de ce dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bentolila, président-assesseur, - et les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. L'association Les Portes de Jillaq, dont l'objet statutaire est d'accueillir des enfants à des fins de loisir et de soutien scolaire, a présenté, le 18 novembre 2020, une demande de placement en activité partielle de vingt-trois de ses salariés sur la période allant du 2 novembre au 31 décembre 2020 pour un volume total de 4 853 heures. Après s'être vu opposer trois rejets de sa demande par les services de l'unité départementale de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi en charge de l'instruction de son dossier, elle a présenté, le 31 décembre 2020, une nouvelle demande n° 034AQHV0200 ayant le même objet que sa demande du 18 novembre 2020, qui a fait naître une autorisation tacite le 15 janvier 2021. À la suite du réexamen de son dossier, le service instructeur l'a informée de ce que son autorisation était susceptible d'être retirée. Par une décision du 29 mars 2021, le préfet de l'Hérault a procédé au retrait de cette autorisation et, par une décision du 27 avril 2021, a rejeté le recours gracieux formé contre ce retrait. Saisi par l'association Les Portes de Jillaq d'un recours tendant à l'annulation de ces deux décisions, le tribunal administratif de Montpellier a, par un jugement du 27 septembre 2022 dont elle relève appel, rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. L'association appelante soutient que le tribunal a, sans la mettre à même de présenter ses observations, substitué d'office aux motifs fondant les décisions attaquées, celui tiré de ce qu'elle n'a pas respecté la formalité de déclaration préalable à l'embauche prévue par les dispositions de l'article L. 1221-10 du code du travail. Toutefois, ainsi qu'ils l'indiquent au point 6 du jugement, les premiers juges, après avoir considéré que le motif tenant à ce que la demande d'autorisation présentée par l'association appelante l'avait été après expiration du délai prévu par les dispositions de l'article R. 5122-3 du code du travail n'était pas avéré, ont estimé qu'il n'était pas établi que son activité avait connu un accroissement justifiant les recrutements opérés au cours du mois de septembre 2020, et ainsi, pour ce seul motif, que les décisions des 29 mars et 27 avril 2021 étaient fondées. Dès lors, il ne ressort pas des motifs de ce jugement que le tribunal, alors même qu'il indique, de façon incidente, que l'association a au regard des dispositions de l'article L. 1221-10 du code du travail procédé à la déclaration tardive de quatorze des quinze salariés recrutés en septembre 2020, aurait substitué d'office un motif à ceux sur lesquels reposent les décisions contestées. Au demeurant, le préfet de l'Hérault avait, dans son mémoire en défense présenté en première instance et communiqué à l'association Les Portes de Jillaq le 10 juin 2021, fait valoir que les déclarations préalables afférentes auxdites embauches avaient été transmises tardivement aux organismes de protection sociale en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1221-10 du code du travail. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le motif commun aux deux décisions attaquées des 29 mars et 27 avril 2021 tenant à l'absence de justification de l'accroissement de l'activité de l'association Les Portes de Jillaq : S'agissant de la nature de ce motif : 3. Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail dans sa version alors en vigueur : " I. - Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable : soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement ; - soit à la réduction de l'horaire de travail pratiqué dans l'établissement ou partie d'établissement en deçà de la durée légale de travail. En cas de réduction collective de l'horaire de travail, les salariés peuvent être placés en position d'activité partielle individuellement et alternativement. II. - Les salariés reçoivent une indemnité horaire, versée par leur employeur, correspondant à une part de leur rémunération antérieure dont le pourcentage est fixé par décret en Conseil d'État. L'employeur perçoit une allocation financée conjointement par l'État et l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage. Une convention conclue entre l'État et cet organisme détermine les modalités de financement de cette allocation. (...) ". Aux termes de l'article R. 5122-1 du même code : " L'employeur peut placer ses salariés en position d'activité partielle lorsque l'entreprise est contrainte de réduire ou de suspendre temporairement son activité pour l'un des motifs suivants : 1° La conjoncture économique ; 2° Des difficultés d'approvisionnement en matières premières ou en énergie ; 3° Un sinistre ou des intempéries de caractère exceptionnel ; 4° La transformation, restructuration ou modernisation de l'entreprise ; 5° Toute autre circonstance de caractère exceptionnel ". 4. Il ressort tant de la teneur de la lettre du 17 février 2021 par laquelle le directeur départemental de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi a informé l'association de son intention de procéder au retrait de l'autorisation n° 034AQHV0200 du 15 janvier 2021 de placement en position d'activité partielle de ses salariés, que des motifs énoncés dans le corps des décisions des 29 mars et du 27 avril 2021, que, pour retirer ladite autorisation, le préfet de l'Hérault s'est fondé à titre principal, sur le fait que l'association intéressée avait procédé au recrutement de quinze salariés supplémentaires au cours du mois de septembre 2020 sans justifier de la réalité de l'accroissement de son activité. Dès lors, en se prévalant de ces circonstances, le préfet de l'Hérault doit être regardé comme ayant entendu opposer à cette dernière un détournement du dispositif d'activité partielle de ses finalités et donc l'existence d'une fraude à la loi . S'agissant de la légalité de ce motif : 5. Il est toujours loisible à l'administration, même en l'absence de texte l'y autorisant expressément, de rejeter une demande entachée de fraude à la loi ou de retirer pour le même motif une autorisation accordée de façon expresse ou tacite. 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'association les Portes de Jillaq a été autorisée à placer, du 16 mars 2020 au 15 septembre 2020, dix salariés en position d'activité partielle, puis a procédé, au début du mois de septembre 2020, au recrutement de quinze salariés supplémentaires, dont, au demeurant, dix n'ont été déclarés auprès des organismes de protection sociale qu'entre le 18 septembre et le 20 novembre pour une embauche rétroactive au 9 septembre 2020. L'association a déposé, le 18 novembre suivant, une nouvelle demande portant sur la période allant du 2 novembre au 31 décembre 2020 concernant vingt-trois salariés. 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 227-15 du code de l'action sociale et des familles : " Sous réserve des dispositions de l'article R. 227-16, l'effectif minimum des personnes exerçant des fonctions d'animation en séjours de vacances et en accueils de loisirs est fixé comme suit : 1° Un animateur pour huit mineurs âgés de moins de six ans ; 2° Un animateur pour douze mineurs âgés de six ans ou plus ". Aux termes de l'article R. 227-16 du même code : " I.- Pour l'encadrement des enfants en accueils de loisirs périscolaires, lorsqu'il relève des dispositions de l'article L. 227-4, l'effectif minimum des personnes exerçant des fonctions d'animation est fixé comme suit : 1° Pour les enfants âgés de moins de six ans, un animateur pour huit mineurs lorsque la durée de l'accueil de loisirs excède cinq heures consécutives et un animateur pour dix mineurs lorsque la durée de l'accueil de loisirs n'excède pas cinq heures consécutives ; 2° Pour les enfants âgés de six ans ou plus, un animateur pour douze mineurs lorsque la durée de l'accueil de loisirs excède cinq heures consécutives et un animateur pour quatorze mineurs lorsque la durée de l'accueil de loisirs n'excède pas cinq heures consécutives. II.- L'effectif minimum des personnes exerçant des fonctions d'animation en accueils de loisirs périscolaires peut être réduit pour les activités organisées dans le cadre d'un projet éducatif territorial et dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 551-13 du code de l'éducation, sans pouvoir être inférieur à : 1° Pour les enfants âgés de moins de six ans, un animateur pour dix mineurs ; cet effectif est d'un animateur pour quatorze mineurs lorsque la durée de l'accueil de loisirs n'excède pas cinq heures consécutives ; 2° Pour les enfants âgés de six ans ou plus, un animateur pour quatorze mineurs ; cet effectif est d'un animateur pour dix-huit mineurs lorsque la durée de l'accueil de loisirs n'excède pas cinq heures consécutives. (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 227-12 de ce code : " Les fonctions d'animation en séjours de vacances et en accueils de loisirs sont exercées : 1° Par les titulaires du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur ou d'un diplôme, titre ou certificat de qualification figurant sur une liste pouvant tenir compte de la durée de l'accueil, du nombre et de l'âge des mineurs. Cette liste est arrêtée par le ministre chargé de la jeunesse après avis du Conseil d'orientation des politiques de jeunesse institué par le décret n° 2016-1377 du 12 octobre 2016 ; (...) 3° Par les personnes qui, dans le cadre de la préparation du brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur ou de l'un des diplômes ou titres figurant sur la liste mentionnée au premier alinéa, effectuent un stage pratique ou une période de formation ; 4° A titre subsidiaire, par des personnes autres que celles mentionnées aux alinéas précédents. Le nombre des personnes mentionnées aux 1° et 2° ne peut être inférieur à la moitié de l'effectif requis. Celui des personnes mentionnées au 4° ne peut être supérieur à 20 % dudit effectif, ou à une personne lorsque cet effectif est de trois ou quatre ". 8. Alors, du reste, que la rentrée scolaire a eu lieu le 1er septembre pour l'année 2020-2021, l'association Les Portes de Jillaq n'est pas fondée à soutenir que les recrutements opérés à partir du 9 septembre 2020 auraient été nécessités par la mise en conformité de l'établissement sis 91 rue de Font Caude à Montpellier au taux d'encadrement imposé par les dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles dès lors que les fiches uniques E de déclarations datées du 6 septembre 2020 font apparaître que, dès cette date, l'établissement disposait déjà d'un personnel composé de sept animateurs qualifiés et de cinq personnes ayant qualité de stagiaires au sens du 3° de l'article R. 227-12 dudit code, ce qui, conformément à la règlementation en vigueur, suffisait pour accueillir les effectifs déclarés comprenant 40 mineurs âgés de plus de six ans en accueil de loisir périscolaire et 140 mineurs de plus de six ans en accueil de loisir sans hébergement. 9. En second lieu, dès lors que le récépissé de déclaration de l'association " Les Portes de Jillaq " du 10 juillet 2013 n'indiquait pas les noms des associations qui auraient composé la fédération d'associations dont l'existence est alléguée à cette date par l'appelante et alors que les éléments produits à cet égard sont postérieurs aux décisions attaquées des 29 mars et 27 avril 2021, l'association " Les Portes de Jillaq " ne peut en tout état de cause, se prévaloir de ce que, sur le fondement des dispositions de l'article L. 1224-1 du code du travail, elle aurait repris onze salariés de l'association " Honey and Heaven ", lors de sa dissolution au mois d'août 2020. 10. Il résulte de ce qui précède que le préfet de l'Hérault a pu, par les décisions attaquées, considérer que, du fait de ce que l'association " Les Portes de Jillaq " n'avait pas justifié de la réalité de l'accroissement de son activité à raison duquel elle demandait le placement de ses salariés en activité partielle, elle devait être regardée comme ayant entendu par les demandes présentées détourner le dispositif d'activité partielle de ses finalités. En ce qui concerne la légalité du motif propre à la décision rejetant le recours gracieux : 11. Aux termes de l'article R. 5122-2 du code du travail : " L'employeur adresse au préfet du département où est implanté l'établissement concerné une demande préalable d'autorisation d'activité partielle. La demande précise : 1° Les motifs justifiant le recours à l'activité partielle ; 2° La période prévisible de sous-activité ; 3° Le nombre de salariés concernés. Elle est accompagnée, lorsque l'entreprise compte au moins cinquante salariés, de l'avis rendu préalablement par le comité social et économique en application de l'article L. 2312-8. Par dérogation, dans les cas prévus au 3° ou au 5° de l'article R. 5122-1, cet avis peut être recueilli postérieurement à la demande mentionnée au premier alinéa, et transmis dans un délai d'au plus deux mois à compter de cette demande. (...) ". Aux termes de l'article R. 5122-3 du même code : " Par dérogation à l'article R. 5122-2, l'employeur dispose d'un délai de trente jours à compter du placement des salariés en activité partielle pour adresser sa demande par tout moyen donnant date certaine à sa réception : 1° En cas de suspension d'activité due à un sinistre ou à des intempéries prévues au 3° de l'article R. 5122-1 ; 2° En cas de circonstance de caractère exceptionnel prévue au 5° de l'article R. 5122-1 ". 12. Alors même que, dans le courrier du 27 avril 2021 rejetant son recours gracieux, le préfet de l'Hérault a indiqué que la demande d'autorisation présentée par l'association Les Portes de Jillaq était tardive faute de respect du délai de trente jours prévu par les dispositions de l'article R. 5122-3 précité, il résulte de l'instruction et eu égard à ce qui a été dit aux points 7 et 8 du présent arrêt, qu'ainsi que l'ont considéré à bon droit les premiers juges, cette autorité aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur le seul motif tiré de ce que l'appelante n'avait pas justifié de la réalité de l'accroissement de son activité justifiant les recrutements opérés au début du mois de septembre 2020 dès lors qu'ainsi qu'il est indiqué au point 10 du présent arrêt, ce défaut de justification était de nature à révéler son intention de détourner le dispositif d'activité partielle de sa finalité. 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Les Portes de Jillaq n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association Les Portes de Jillaq demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE: Article 1er : La requête de l'association Les Portes de Jillaq est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Les Portes de Jillaq et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. Délibéré après l'audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme Beltrami, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2024. Le président-assesseur, P. Bentolila Le président, É. Rey-BèthbéderLa greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°22TL22391 2