CAA de DOUAI, 1ère chambre, 17/12/2019, 17DA02243, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-17
Numéro : 17DA02243
Président : M. Richard
Rapporteur : M. Charles-Edouard  Minet
Commissaire du gouvernement : M. Minet
Avocat(s) : DRANCOURT

Vu la procédure suivante : La chambre fédération nationale de l'immobilier (FNAIM) du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) Nord de France - chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du préfet du Nord du 16 décembre 2016 fixant les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés applicables dans la commune de Lille. Par un jugement n° 1610304 du 17 octobre 2017, le tribunal administratif de Lille a annulé l'arrêté du préfet du Nord du 16 décembre 2016 et rejeté les demandes présentées par la chambre FNAIM du Nord et l'UNIS. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 novembre 2017 et le 16 octobre 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter l'ensemble des demandes soumises au tribunal administratif de Lille. Il soutient que : - le jugement du tribunal administratif de Lille est insuffisamment motivé ; - la demande de première instance était irrecevable en tant qu'elle était présentée par la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme dès lors, d'une part, que cette association ne justifie pas d'un intérêt pour agir et d'autre part, que son président n'avait pas qualité pour ester en justice en son nom ; - l'arrêté en litige n'est pas contraire aux dispositions de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, la commune de Lille représentant à elle seule près de 50 % du parc locatif privé de la métropole européenne de Lille, la hausse continue du prix des loyers depuis les années 2000 atteignant près de 70 % sur 12 ans et le délai de relocation médian de 19 jours à Lille étant le plus court de toutes les communes de plus de 100 000 habitants. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2018, et un mémoire enregistré le 30 octobre 2019, la chambre FNAIM de l'immobilier du Nord, l'UNIS, Union des syndicats de l'immobilier et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord - Pas-de-Calais - Somme affiliée à l'UNPI, représentées par Me A... B..., demandent à la cour : 1°) de rejeter le recours du ministre de la cohésion des territoires ; 2°) par voie d'appel incident, d'annuler l'article 3 du jugement attaqué ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacune d'entre elles de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 ; - la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ; - le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 ; - le décret n° 2014-1334 du 5 novembre 2014 ; - le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Pierre Bouchut, premier conseiller, - les conclusions de M. Charles-Edouard Minet, rapporteur public, - et les observations de Me A... B..., représentant la chambre Fédération nationale de l'immobilier du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord- Pas -de- Calais -Somme. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 16 décembre 2016, pris sur le fondement de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, le préfet du Nord a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés applicables dans la commune de Lille. La Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " (FNAIM) du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier (UNIS) et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord - Pas-de-Calais - Somme affiliée à l'Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté. Par un jugement du 17 octobre 2017, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande comme irrecevable en tant qu'elle était présentée par la Chambre FNAIM du Nord et l'UNIS, mais y a fait droit en tant qu'elle était présentée par la Chambre régionale de la propriété immobilière et a annulé l'arrêté du préfet du Nord du 16 décembre 2016. Le ministre de la cohésion des territoires relève appel de ce jugement en tant qu'il annule cet arrêté. Par la voie de l'appel incident, la Chambre FNAIM du Nord et l'UNIS demandent l'annulation de l'article 3 du jugement attaqué qui rejette leurs conclusions comme irrecevables. Sur la recevabilité du recours du ministre de la cohésion des territoires : 2. Aux termes de l'article R. 414-3 du code de justice administrative : " (...) / Les pièces jointes sont présentées conformément à l'inventaire qui en est dressé. / Lorsque le requérant transmet, à l'appui de sa requête, un fichier unique comprenant plusieurs pièces, chacune d'entre elles doit être répertoriée par un signet la désignant conformément à l'inventaire mentionné ci-dessus. S'il transmet un fichier par pièce, l'intitulé de chacun d'entre eux doit être conforme à cet inventaire. Le respect de ces obligations est prescrit à peine d'irrecevabilité de la requête. / (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que le bordereau d'envoi du ministre de la cohésion des territoires annonce deux pièces jointes et que, conformément à ce bordereau, deux fichiers distincts intitulés " jugement " et " notification " sont produits. Dès lors, le moyen tiré de l'inobservation des dispositions précitées de l'article R. 414-3 du code de justice administrative manquant en fait, la fin de non-recevoir soulevée en défense ne peut être accueillie. Sur le bien-fondé du recours du ministre : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées en première instance par le préfet du Nord. 4. Aux termes du I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans la rédaction applicable au présent litige : " Les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d'un observatoire local des loyers prévu à l'article 16 de la présente loi. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones. / Dans ces zones, le représentant de l'Etat dans le département fixe chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique. / Les catégories de logement et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l'observatoire local des loyers. / Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l'observatoire local des loyers selon les catégories de logement et les secteurs géographiques. / Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés respectivement par majoration et par minoration du loyer de référence (...) ". L'article 1er du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 détermine les zones d'urbanisation continue du I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 en renvoyant à la liste annexée au décret n° 2013-392 du 10 mai 2013. A cette annexe est mentionnée l'agglomération de Lille avec, en correspondance, une liste de 59 communes. Aux termes de l'article 2 du décret du 10 juin 2015 : " Les catégories de logement et les secteurs géographiques mentionnés au I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée sont déterminés selon les modalités suivantes : / 1° Les catégories de logement sont déterminées en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non meublée, au nombre de pièces principales au sens de l'article R. 111-1-1 du code de la construction et de l'habitation et à l'époque de construction ; / 2° Les secteurs géographiques délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif ". 5. Il appartenait au préfet de mettre en oeuvre, dans un délai raisonnable, le dispositif d'encadrement des loyers dans les zones définies au I de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989. Il ne pouvait toutefois fixer des loyers de référence qu'à la condition de disposer des données relatives aux niveaux des loyers constatés par l'observatoire local des loyers, après avoir, le cas échéant, suscité la création d'une telle structure et obtenu ses premières séries de données. Dans le cas où les données nécessaires n'étaient disponibles que pour une partie seulement des secteurs géographiques inclus dans une zone, il était possible au préfet, sans que le principe d'égalité y fasse obstacle, de mettre en oeuvre le dispositif dans cette partie des secteurs géographiques, dès lors que l'application de la loi dans ces seuls secteurs n'était pas de nature à créer un risque sérieux de distorsion vis-à-vis du marché immobilier des secteurs limitrophes, susceptible de compromettre l'objectif poursuivi par le législateur. 6. Il ressort des pièces du dossier que l'autorité administrative disposait en 2016, pour identifier les catégories de logement, les secteurs géographiques et les niveaux de loyers sur le territoire de la commune de Lille, des travaux réalisés par l'agence départementale d'information sur le logement du Nord. Les données suffisamment précises, relatives aux 58 autres communes de la zone délimitée par le décret du 10 juin 2015, n'étaient, en revanche, pas disponibles à cette date, l'agrément de cette agence ne portant que sur le territoire de la commune de Lille. Cette commune présente la particularité de rassembler 45 % du parc locatif privé de l'ensemble de la Métropole européenne de Lille, soit quatre-vingt-cinq communes en 2016, auxquels s'ajoute la commune d'Avelin, limitrophe à la Métropole et figurant parmi les cinquante-neuf communes de la zone. La hausse du montant des loyers du parc locatif privé sur le territoire de la commune de Lille est de 70 % entre 2000 et 2012. Cette hausse, qui figure parmi les plus élevées des grandes villes de France, est supérieure à l'évolution nationale qui est de 50 %. Il ressort des pièces du dossier que le montant des loyers par mètre carré, dans la commune de Lille, se situe entre 11,4 euros et 14 euros tandis que le loyer médian au mètre carré des secteurs limitrophes s'évalue entre 9,3 et 10,8 euros, selon les enquêtes de l'ADIL effectuées sur un échantillon représentatif. Les montants des loyers de référence fixés par l'arrêté préfectoral en litige sont en très grande majorité supérieurs aux montants moyens des loyers de ces secteurs limitrophes. Au regard de ces spécificités, la fixation des loyers de référence dans les quatre secteurs définis au sein du territoire de la commune de Lille n'était pas de nature à créer un risque sérieux de distorsion vis-à-vis du marché immobilier des secteurs limitrophes. Dans ces conditions, il était légalement possible au préfet du Nord de mettre en oeuvre le dispositif d'encadrement des loyers du I de l'article 17 de la loi du 17 juillet 1989 pour la seule commune de Lille à la date à laquelle il a pris l'arrêté contesté. 7. Il résulte de ce qui précède que le ministre de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a annulé l'arrêté du 16 décembre 2016 au motif que le préfet avait méconnu l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 en ne fixant les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés que pour le territoire de la commune de Lille. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les demandeurs devant le tribunal administratif de Lille. 8. Il est reproché à l'arrêté en litige d'être privé de base légale du fait de l'illégalité de l'arrêté du 25 mars 2015 délivrant l'agrément d'observatoire local des loyers à l'agence départementale pour l'information sur le logement du Nord et de l'illégalité de la communication du Premier ministre des 29 et 31 août 2014 révélant la décision de mettre en oeuvre à titre expérimental les dispositions de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, en tant qu'elles prévoient l'encadrement des loyers dans certaines agglomérations, aux seuls territoires des communes de Paris et de Lille. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. 9. Si, en vertu de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa version alors applicable au litige, il appartient à l'observatoire local des loyers de constater les catégories de logement et les secteurs géographiques en fonction de la structuration du marché locatif et les niveaux de loyers selon ces catégories et secteurs, l'arrêté d'agrément de l'observatoire local des loyers, qui ne présente pas de caractère réglementaire, ne constitue pas la base légale de l'arrêté du 16 décembre 2016 fixant les catégories de logement, les secteurs géographiques et les loyers de référence dans la commune de Lille. En outre, cet arrêté n'a pas été pris en application de l'agrément de l'observatoire local des loyers. Dès lors, le moyen tiré par la voie de l'exception de l'illégalité de l'agrément accordé à l'agence départementale pour l'information sur le logement du Nord en qualité d'observatoire local des loyers est sans influence sur la légalité de l'arrêté en litige. 10. Par ailleurs, la décision du Premier ministre de ne mettre en oeuvre ces dispositions législatives, à titre expérimental, que dans les agglomérations de Paris de Lille, révélée par ses communications des 29 et 31 août 2014, annulée par l'arrêt du Conseil d'Etat n° 391654 du 15 mars 2017, ne constitue pas la base légale de l'arrêté en litige, fondé sur les dispositions de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989, du décret n° 2014-1334 du 5 novembre 2014 et du décret n° 2015-650 du 10 juin 2015. Cet arrêté n'a en outre pas été pris en application de l'acte du Premier ministre annulé. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la décision du Premier ministre ainsi révélée est, par suite, inopérant. 11. Il ressort de l'examen du dossier, notamment du procès-verbal rédigé à l'issue de la séance du conseil d'administration de l'agence départementale pour l'information sur le logement du Nord du 30 novembre 2016, que l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne est intervenu dans le processus aboutissant à l'établissement des données transmises au préfet. Les demandeurs en déduisent que ledit conseil n'aurait pas été informé des niveaux des loyers qui ont été constatés sur le territoire de la commune de Lille, avant l'intervention de l'arrêté en litige. Toutefois, il est constant que l'agence départementale a bien collecté les données et les a communiquées à l'autorité administrative compétente. Et il n'est établi par aucune pièce du dossier que les niveaux de loyers n'auraient pas ainsi été constatés par cette agence, malgré la circonstance avérée qu'il a été recouru à l'agence nationale pour l'information sur le logement, recours prévu par le II de l'article 3 du décret n° 2014-1334 du 5 novembre 2014 aux termes duquel le traitement des données nécessaires à l'élaboration de résultats statistiques représentatifs peut, à la demande de l'observatoire, être réalisé par cette agence nationale, à l'appui de laquelle l'observatoire des loyers de l'agglomération parisienne est en effet intervenu, par le biais d'un partenariat de coopération, pour le traitement des données. En tout état de cause, il n'est pas même allégué qu'une telle irrégularité, à la supposer établie, aurait été de nature à exercer une influence sur la fiabilité de ces données. Dès lors, le moyen tiré de ce que les niveaux de loyer fournis au préfet auraient été constatés en méconnaissance des dispositions de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 doit être écarté. 12. Les demandeurs soutiennent que l'arrêté en litige, en tant qu'il ne met en oeuvre le dispositif d'encadrement des loyers que sur le territoire de la commune de Lille, méconnaît les dispositions des articles 15 et 16 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 dite directive " service " et, à titre subsidiaire, qu'il convient de saisir sur ce point la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle. L'article 15 n'interdit pas l'instauration de tarifs obligatoires maximaux, à la condition de respecter les conditions de non-discrimination, de proportionnalité et de nécessité au regard d'une raison impérieuse d'intérêt général qui peut être, selon la définition donnée par l'article 4 de la directive, un objectif de politique sociale. En outre, l'encadrement des loyers ne peut pas être regardé comme constituant un régime contractuel particulier imposé aux prestataires établis dans un autre Etat membre de l'Union au sens de l'article 16. Dès lors que les dispositions législatives, dont l'arrêté en litige fait application, ne sont pas incompatibles avec les dispositions de la directive du 12 décembre 2006, leur mise en oeuvre au niveau local ne peut pas, en tout état de cause, caractériser une méconnaissance de cette directive. Le moyen tiré de l'inconventionnalité des dispositions législatives dont il est fait application doit, par suite, être écarté, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle. 13. Aux termes de l'article 1er du protocole n° 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. / Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". La législation régissant l'encadrement des loyers s'analyse en une ingérence légale, visant un but légitime de politique sociale, dans les droits des propriétaires bailleurs. Il n'est pas établi que l'arrêté en litige, pris en application de la loi du 6 juillet 1989 et du décret du 10 juin 2015, porterait une atteinte disproportionnée à ces droits et notamment que les loyers encadrés par cet arrêté seraient excessivement bas par rapport aux loyers perçus avant leur encadrement. Dès lors, le moyen tiré de l'inconventionnalité de cet arrêté doit être écarté pour ce motif. 14. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué violerait le droit des propriétaires bailleurs au respect de leurs biens en faisant porter une charge disproportionnée sur les propriétaires bailleurs louant des logements sur le territoire de Lille par rapport à ceux du reste de l'agglomération et celui tiré de ce qu'il créerait une insécurité juridique ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. Sur les conclusions d'appel incident : 15. La chambre "Fédération nationale de l'immobilier" du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme affiliée à l'Union nationale de la propriété immobilière demandent, par la voie de l'appel incident, l'annulation de l'article 3 du jugement du tribunal administratif de Lille du 17 octobre 2017 rejetant pour irrecevabilité les conclusions présentées par la chambre "Fédération nationale de l'immobilier" de l'immobilier du Nord et l'Union des syndicats de l'immobilier. 16. Il ressort des pièces du dossier que l'UNIS regroupe, selon l'article 1er de ses statuts, des administrateurs de biens, des syndics de copropriété, des agents immobiliers et transactionnaires, tous autres professionnels exerçant à titre accessoire ces activités, ainsi que des experts et des marchands de biens. Selon l'article 1er de ses statuts, la chambre locale Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " de l'immobilier du Nord regroupe elle des agents immobiliers, des administrateurs de biens, des mandataires en vente de fonds de commerce, des spécialistes en biens ruraux et forestiers, des experts immobilier et commercial, des diagnostiqueurs immobiliers, des conseils en immobilier d'entreprise, des aménageurs fonciers et lotisseurs, des commercialisateurs de constructions et de programmes neufs, des marchands de biens et des rénovateurs. 17. L'objectif du dispositif étant de modérer la hausse des loyers et non de les faire baisser, et les honoraires payés par le locataire et par le bailleur étant plafonnés par le décret n° 2014-890 du 1er aout 2014, les intimées ne sont pas fondées à soutenir que l'encadrement des loyers sur la seule commune de Lille aura de facto pour conséquence une diminution des honoraires de gestion perçus par les agences immobilières. S'il est également soutenu que ce dispositif entraînera nécessairement une diminution des investissements locatifs et, partant, une baisse des honoraires de transaction, ce moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier la pertinence, dans un contexte avéré de forte attractivité de la ville de Lille. La démonstration que l'arrêté en litige porterait aux intérêts collectifs dont les intimées ont pour objet d'assurer la défense une atteinte directe et certaine de nature à rendre ces deux associations recevables à en demander l'annulation n'étant pas apportée, par suite, les intimées ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté comme irrecevables les conclusions présentées par la chambre "Fédération nationale de l'immobilier" de l'immobilier du Nord et l'Union des syndicats de l'immobilier. 18. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, le ministre de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision du préfet du Nord du 16 décembre 2016. Pour les motifs énoncés aux points 15 à 17, l'appel incident des intimées tendant à l'annulation de l'article 3 du jugement rejetant pour irrecevabilité les conclusions présentées par la chambre " Fédération nationale de l'immobilier " de l'immobilier du Nord et l'Union des syndicats de l'immobilier doit être rejeté. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'État, qui n'est pas la partie perdante, verse à la Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " du Nord, à l'Union des syndicats de l'immobilier et à la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme affiliée à l'Union nationale de la propriété immobilière les sommes qu'elles demandent au titre des frais liés au litige. DÉCIDE : Article 1er : Les articles 1er et 2 du jugement du 17 octobre 2017 du tribunal administratif de Lille sont annulés. Article 2 : Les demandes présentées par la Chambre " Fédération nationale de l'immobilier " du Nord, l'Union des syndicats de l'immobilier et la chambre régionale de la propriété immobilière Nord-Pas-de-Calais-Somme affiliée à l'Union nationale de la propriété immobilière devant le tribunal administratif de Lille et devant la cour sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à la Chambre "Fédération nationale de l'immobilier" du Nord, à l'Union des syndicats de l'immobilier et à la chambre régionale de la propriété immobilière Nord Pas de Calais Somme. N°17DA02243 2