CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 31/05/2016, 15LY03537, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-31
Numéro : 15LY03537
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : SCP CDMF AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I) - M. BX...EC..., M. G...-AU...CW..., M. CP...ED..., M. AA... DS..., Mme CH...AR..., M. G...-BU...BG..., M. BJ...BW..., Mme DW...EZ..., Mme DU...DO..., M. G...-FD...DK..., M. K... EF..., M. BO... EB..., M. G...DV..., M. CO...DH..., M. EV... BS..., M. A...BC..., M. CI... DC..., M. AA...BA..., M. G...Q..., Mme EH...AG..., M. R... AB..., M. BL...CV..., M. BK...DN..., M. BY... ET..., M. CO...BF..., M. CF... CY..., M. G...-AU...AF..., M. BJ... ET..., maître CS...DZ...en charge de la succession de M. BN...BV..., M. CZ...EN..., M. CK...ER..., M. F... CP..., M. BE...CC..., M. N... U...FF..., M. K...BP..., M. H...DX..., M. AA...AQ..., Mme DP... CX..., M. AU...AX..., M. BU... CE..., M. DR... AT..., M. N... DB..., M. AJ...EO..., M. AY...AS..., M. N...DT..., M. BJ... CJ..., M. AE...BH..., M. D...O..., M. DA...W..., M. AE...EG..., Mme EE...DF..., M. BR...DM..., M. AN...S..., M. N...EY..., M. G... DD..., M. BI...BQ..., M. V...AL..., M. CR...BZ..., M. AN...EL..., M. J... DJ..., M. AI...FA..., Mme CB...AO..., M. CG...EM..., M. BK... I..., M. G...-AU...BM..., M. CO...BT..., M. DY... AW..., M. CU... P..., M. BR...AV..., M. H...B..., M. CM...EU..., M. FB... DQ..., M. N...ES..., M. CR...BB..., M. BX...EK..., M. AY... EP..., M. BJ...EQ..., M. G...-AU...CT..., M. CG...EX..., M. BJ...Y..., Mme DI...CA..., M. CR...CD..., M. BX...AC..., M. EW... EA..., M. BR... M..., M. J...AD..., Mme AH...BD..., M. CQ... X... et l'association du port privé des quatre chemins ont demandé au tribunal administratif de Grenoble : - d'annuler les arrêtés du 14 décembre 2006 par lesquels le président de la communauté de communes du lac du Bourget, aux droits de laquelle est venue la communauté d'agglomération du lac du Bourget, a résilié à compter du 1er janvier 2007 la concession d'occupation permanente dont chacun d'eux, à l'exception de l'association, était titulaire dans le port des quatre chemins ; - d'annuler les arrêtés du même jour par lesquels la même autorité les a autorisés, à l'exception de l'association, à occuper pour un an un emplacement dans le port, en tant que ces arrêtés les placent dans la situation d'occupants précaires du domaine public. - de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du lac du Bourget une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 0700929 du 5 juillet 2011, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. II) M. CI...E...a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 14 décembre 2006 par lequel le président de la communauté de communes du lac du Bourget, aux droits de laquelle est venue la communauté d'agglomération du lac du Bourget, lui a accordé à compter du 1er janvier 2007 une autorisation annuelle d'occupation dans le port des quatre chemins, en tant qu'il devient bénéficiaire d'une simple autorisation révocable alors qu'il était auparavant titulaire d'une concession et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du lac du Bourget une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 0701940 du 5 juillet 2011, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. III) M. CZ...AK..., M. L...DE..., M. BU...-G...CN..., M. BJ...AM..., M. DG... CL...et M. CO...C...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler des arrêtés des 14 décembre 2006 et 30 mars 2007 du président de la communauté de communes du lac du Bourget, aux droits de laquelle est venue la communauté d'agglomération du lac du Bourget, portant autorisation d'occupation du domaine public pour des emplacements dans le port des quatre chemins, d'annuler les arrêtés portant révocation des précédentes autorisations et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du lac du Bourget une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 0703004 du 5 juillet 2011, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 11LY02310 du 17 janvier 2013, la cour administrative d'appel de Lyon a, sur appel conjoint de M. EC...et autres, de M. E...et de M. AK...et autres, annulé ces trois jugements du 5 juillet 2011 du tribunal administratif de Grenoble ainsi que les arrêtés contestés des 14 décembre 2006 et 30 mars 2007. Par une décision n° 367019 du 21 octobre 2015, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt du 17 janvier 2013 et a renvoyé l'affaire à la Cour. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 septembre et 22 novembre 2011, le 27 septembre 2012 et le 19 février 2016, M. EC...et autres, représentés par la Selarl CDMF-avocats affaires publiques, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler ces jugements du tribunal administratif de Grenoble du 5 juillet 2011 ; 2°) d'annuler les arrêtés contestés des 14 décembre 2006 et 30 mars 2007 ; 3°) de mettre à la charge de communauté d'agglomération du lac du Bourget une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - l'intervention de l'association des concessionnaires du port des quatre chemins doit être admise ; - le port n'est affecté à aucun service public ; au demeurant, s'il devait être regardé, ne serait-ce que partiellement, comme affecté à un service public, il est dépourvu de tout aménagement spécial concourant à cette affectation ; - le port ne pouvait relever du domaine public à la date de la résiliation des conventions, en l'absence de décision de classement expresse, préalable nécessaire en matière de domaine public fluvial artificiel ; - les concessionnaires bénéficient de droits acquis qui ne peuvent être remis en cause unilatéralement par la décision de la CALB d'intégrer dans sa globalité le port ; les dispositions de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ont été méconnues ; Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 et 18 septembre 2012 et le 26 avril 2016, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la communauté d'agglomération du lac du Bourget, représentée par la Selarl Itinéraires droit public, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête d'appel est irrecevable car elle est tardive et dépourvue de motivation ; - l'association des concessionnaires du port privé des quatre chemins n'avait pas qualité pour agir comme l'a exactement relevé le tribunal ; - le port des quatre chemins, qui est sa propriété, appartient à son domaine public ; en effet les biens considérés sont affectés à un service public dont les usagers sont les concessionnaires requérants ; le syndicat intercommunal du lac du Bourget avait été investi d'une mission de service public consistant à réaliser et à mettre à disposition du public des installations portuaires ; la communauté de communes du lac du Bourget qui lui a succédé a reçu en plus une compétence de gestion et a déclaré d'intérêt communautaire toutes les installations portuaires du bassin ; ces biens ont fait l'objet d'aménagements spéciaux qui ont été créés ex nihilo pour être réservés et affectés à l'usage du service public portuaire et de ses usagers ; l'intention initiale de la personne publique n'est pas un critère pertinent de détermination de la domanialité publique, alors qu'au demeurant la rétrocession initialement envisagée n'a jamais eu lieu ; les modalités de la gestion du port sont sans influence sur la domanialité publique, alors qu'au demeurant l'association des concessionnaires n'a pas disposé d'un quelconque pouvoir de décision ; l'arrêté préfectoral de délimitation du domaine public lacustre qui en exclut ce port est également sans conséquence ; le classement formel du port dans le domaine public n'était ni nécessaire au regard des articles L. 2111-7 et L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques, ni une condition de cette domanialité avant l'entrée en vigueur de ce code ; ce code qui prévoit désormais que le bien doit recevoir un aménagement indispensable à sa mission de service public n'a pas d'effet rétroactif et n'a pu faire sortir le port du domaine public ; il n'y a pas en l'espèce de violation de droits réels et perpétuels concédés, dès lors que les autorisations d'occupation privative du domaine public ont été prises sous la forme unilatérale d'arrêtés et non de contrats ; en tout état de cause, la soumission aux règles du domaine public est induite par la simple appartenance du bien à ce domaine ; les clauses des actes de concession portant sur la durée illimitée, la cessibilité et la transmissibilité des concessions sont nulles et inopposables, voire susceptibles d'entacher de nullité les actes eux-mêmes si elles en sont indivisibles ; ainsi le président de la communauté de communes du lac du Bourget pouvait légalement, par les arrêtés attaqués, mettre un terme aux concessions litigieuses dans l'intérêt d'une gestion en conformité avec les règles d'utilisation du domaine public. Par courrier du 12 décembre 2012, un moyen sur lequel la Cour est susceptible de fonder d'office sa décision a été communiqué aux parties et, par mémoire du 14 décembre 2012, les requérants ont formulé des observations en réponse à cette communication. Par un mémoire en intervention, enregistré le 3 mars 2016, l'association des concessionnaires du port privé des quatre chemins, représentée par la Selarl CDMF-avocats affaires publiques, demande à la Cour : 1°) d'annuler les arrêtés des 14 décembre 2006 et 29 et 30 mars 2007 notifiés à ses membres et portant révocation d'autorisations d'occupation, qualifiée de privative, du domaine public ; 2°) d'annuler les arrêtés des 14 décembre 2006 et 30 mars 2007 portant autorisation d'occupation annuelle du domaine public ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du lac du Bourget une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, premier conseiller ; - les conclusions de M. Clément, rapporteur public ; - et les observations de Me Z...pour les requérants et l'intervenant, ainsi que celles de Me T...pour la communauté d'agglomération du lac du Bourget ; 1. Considérant que M. EC...et autres relèvent appel de trois jugements du 5 juillet 2011 par lesquels le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation d'arrêtés du 14 décembre 2006 et du 30 mars 2007 par lesquels le président de la communauté de communes du lac du Bourget, devenue la communauté d'agglomération du lac du Bourget, a résilié les concessions d'occupation permanente dont chacun d'eux bénéficiait au sein du port des quatre chemins et leur a substitué des autorisations précaires d'occupation du domaine public contre paiement d'une redevance portuaire ; Sur l'intervention de l'association des concessionnaires du port privé des quatre chemins : 2. Considérant, d'une part, que si l'association des concessionnaires du port des quatre chemins était recevable à intervenir, le cas échéant, à l'appui des demandes d'annulation présentées par ses membres devant le tribunal administratif, elle n'avait pas qualité pour en solliciter elle-même l'annulation ; que sa demande était dès lors irrecevable, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif ; 3. Considérant, d'autre part, que l'association des concessionnaires du port des quatre chemins était demandeur en première instance ; qu'elle avait ainsi la qualité de partie devant le tribunal administratif et, par suite, qualité pour faire appel ; que, dès lors, son intervention en appel n'est pas recevable ; Sur la légalité des arrêtés des 14 décembre 2006 et 30 mars 2007 : 4. Considérant qu'en vertu des dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, dans sa rédaction en vigueur en 1968, seules des dépendances appartenant à l'Etat relevaient du domaine public fluvial ; qu'aux termes de l'article 1er de ce même code, dans sa rédaction issue de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : " Le domaine public fluvial comprend : / - les cours d'eau navigables ou flottables (...) ; / (...) - les ports intérieurs et leurs dépendances ; / (...) - les cours d'eau, canaux, lacs, plans d'eau et ports intérieurs appartenant au domaine public fluvial des collectivités territoriales et de leurs groupements ; (...) " ; qu'aux termes de l'article 1-5 du même code, créé par la même loi : " Les collectivités territoriales et leurs groupements sont compétents pour créer, aménager et exploiter les ports intérieurs dont ils sont ou deviennent propriétaires (...). / Le classement d'un port intérieur dans le domaine public et son déclassement du domaine public s'opèrent conformément aux dispositions d'une part de l'article 2-1, d'autre part des premier, troisième et dernier alinéas de l'article 4. " ; qu'en vertu de l'article L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques, enfin, le domaine public fluvial artificiel est constitué, notamment, des canaux et plans d'eau appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements et classés dans leur domaine public fluvial, ainsi que des biens immobiliers appartenant à l'une de ces personnes publiques et concourant au fonctionnement d'ensemble des ports intérieurs ; que l'article L. 2111-12 du même code fixe les règles relatives au classement dans le domaine public fluvial de l'une de ces personnes publiques et prévoit, dans son dernier alinéa, que celles-ci sont applicables aux ports intérieurs ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le port des quatre chemins, qui était à l'origine propriété du syndicat intercommunal du lac du Bourget, puis, ensuite, de la communauté de communes du lac du Bourget et de la communauté d'agglomération du lac du Bourget qui lui ont succédé, n'appartenait pas au domaine public fluvial lors de sa création et n'a fait l'objet par la suite d'aucune décision de classement dans le domaine public fluvial du syndicat intercommunal du lac du Bourget ou des établissements publics de coopération intercommunale qui lui ont succédé, en application des dispositions citées au point 4 ; 6. Considérant qu'indépendamment de la qualification donnée par les parties à une convention par laquelle une personne publique confère à une personne privée le droit d'occuper un bien dont elle est propriétaire, l'appartenance au domaine public d'un tel bien était, avant l'entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ; 7. Considérant qu'en créant un port de plaisance sur des terrains lui appartenant, le syndicat intercommunal du lac du Bourget, auquel a aujourd'hui succédé la communauté d'agglomération du lac du Bourget, vise à permettre la pratique d'une activité de loisirs dans un site à vocation touristique, en réalisant à cet effet des aménagements spéciaux, tels que des emplacements pour le stationnement des bateaux ; qu'un tel ouvrage doit être regardé comme affecté au service public du développement économique, du tourisme et des loisirs ; que les requérants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir que le port des quatre chemins ne ferait pas partie du domaine public de la communauté d'agglomération du lac du Bourget ; 8. Considérant qu'en raison du caractère précaire et personnel des titres d'occupation du domaine public, leurs titulaires ne peuvent se prévaloir d'un droit acquis au maintien ou au renouvellement de leur titre ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que les décisions contestées auraient été prises en méconnaissance d'obligations réciproques qui auraient été consenties dès le départ entre les parties pour une durée illimitée, ou en violation d'un droit de propriété protégé par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ou l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que M. EC...et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de M. EC... et autres une somme de 1 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par la communauté d'agglomération du lac du Bourget ; que ces dispositions font obstacle à ce que la somme que M. EC...et autres demandent au même titre, soit mise à la charge de l'intimée, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante ; DECIDE : Article 1er : L'intervention de l'association des concessionnaires du port privé des quatre chemins n'est pas admise Article 2 : La requête de M. EC...et autres est rejetée. Article 3 : M. EC...et autres verseront à la communauté d'agglomération du lac du Bourget une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de l'association des concessionnaires du port privé des quatre chemins présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. BX...EC..., à M. G...-AU...CW..., à M. CP...ED..., à M. AA... DS..., à Mme CH...AR..., à M. G...-BU...BG..., à M. BJ... BW..., à Mme DW...EZ..., à Mme DU...DO..., à M. EI... DK..., à M. K...EF..., à M. BO... EB..., à M. G...DV..., à M. CO... DH..., à M. G...-AU...BS..., à M. A...BC..., à M. CI...DC..., à M. AA... BA..., à M. G...Q..., à Mme EH...AG..., à M. R... AB..., à M.BL... CV..., à M. BK...DN..., à M. CO...BF..., à M. G...-AU...AF..., à M.BJ... ET..., à maître CS...DZ...en charge de la succession de M. BN...BV..., à M. CZ...EN..., à M. CK...ER..., à M. F...CP..., à M. BE...CC..., à M. K... BP..., à M. H...DX..., à M. AA...AQ..., à Mme DP...CX..., à M. AU... AX..., à M. BU... CE..., à M. DR...AT..., à M. N...DB..., à M. AJ... EO..., à M. AY...AS..., à M. N...DT..., à M. BJ...CJ..., à M. AE... BH..., à M. D...AP..., à M. DA...W..., à M. AE...EG..., à Mme EE... DF..., à M. BR...DM..., à M. AN...S..., à M. N...EY..., à M. G... DD..., à M. BI...BQ..., à M. V...AL..., à M. CR...BZ..., à M. AN... EL..., à M. J...DJ..., à M. AI...FA..., à Mme CB...AO..., à M. CG... EM..., à M. BK...I..., à M. G...-AU...BM..., à M. DY... AW..., à M. CU... P..., à M. BR...AV..., à M. H...B..., à M. CM...EU..., à M. FC..., à M. CR...BB..., à M. BX...EK..., à M. AY...EP..., à M. BJ... EQ..., à M. G...-AU...CT..., à M. CG...EX..., à M. BJ...Y..., à Mme DI...CA..., à M. CR...CD..., à M. BX...AC..., à M. G... -BU...EA..., à M. BR... M..., à M. J...AD..., à Mme AH...BD..., à M. CI...E..., à M. CZ... AK..., à M. L...DE..., à M. BU...-G...CN..., à M. BJ...AM..., à M. DG... CL..., à M. CO...C..., à M. AY...ET..., à Mme AZ...CY..., à M. DA... CY..., à M. BJ... CY..., à Mme DL...U..., à M. BB...U..., à Mme EJ...BT..., à M. L... BT..., à M. BU...BT..., à M. L...FE...X..., à la communauté d'agglomération du lac du Bourget et à l'association des concessionnaires du port privé des quatre chemins. Délibéré après l'audience du 3 mai 2016 à laquelle siégeaient : - M. Boucher, président de chambre ; - M. Drouet, président-assesseur ; - Mme Dèche, premier conseiller. Lu en audience publique, le 31 mai 2016. '' '' '' '' 1 2 N° 15LY03537