Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 05/03/2015, 14BX00954, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-05
Numéro : 14BX00954
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : Mme MEGE
Avocat(s) : SCP CGCB & ASSOCIÉS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 24 mars 2014, présentée pour la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon, représentée par son président, par Me A...; La Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon demande à la cour : 1°) d'annuler la décision n° 1344 DR du 27 novembre 2013 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a délivré à la société " SNC Espace commercial Les Océanides " l'autorisation préalable requise en vue de procéder à la création d'un ensemble commercial de 17 magasins sur une surface totale de vente de 15 280 mètres carrés sur la commune de La-Teste-de-Buch ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; Vu le décret n° 2012-770 du 24 mai 2012 ; Vu le décret n° 2012-772 du 24 mai 2012 ; Vu l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 février 2015 : - le rapport de M. Paul-André Braud, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Christine Mège, rapporteur public ; - et les observations de Me Gauci, avocat de la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon et celles de Me Renaux, avocat du Groupe Pichet représentant la SNC Espace commercial Les Océanides ; Vu la note en délibéré, enregistrée à la cour le 10 février 2015, présentée pour la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du bassin d'Arcachon par Me C...A... ; Vu la note en délibéré, enregistrée à la cour le 12 février 2015, présentée pour la SNC Espace commercial Les Océanides par Me Renaux ; 1. Considérant que, par une décision en date du 20 novembre 2008, la commission départementale d'aménagement commercial de la Gironde a délivré à la SNC Espace commercial Les Océanides une autorisation d'exploiter un ensemble commercial d'une surface totale de 15 280 mètres carrés réparti entre quarante-six magasins ; qu'à la suite de l'annulation de cette autorisation par un jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 11 juillet 2011, confirmé par un arrêt de la cour de céans du 5 juillet 2012, la SNC Espace commercial Les Océanides a de nouveau sollicité une autorisation d'exploitation pour ce projet en réduisant le nombre de magasins à dix-sept ; qu'après un refus opposé par la Commission départementale d'aménagement commercial de la Gironde le 14 mars 2012, la Commission nationale d'aménagement commercial a fait droit au recours formé par la SNC Espace commercial Les Océanides en lui délivrant l'autorisation sollicitée le 13 juin 2012 ; que, saisi par la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon, le Conseil d'Etat a annulé cette décision de la commission nationale, par un arrêt du 23 septembre 2013, pour défaut de justification suffisante des aménagements routiers rendus nécessaires par le projet ; qu'après cette annulation, la SNC Espace commercial Les Océanides a, au regard des évolutions récentes et programmées des voies de circulation, demandé à la commission nationale de réexaminer leur demande et de prendre une nouvelle décision ; que, par une décision du 27 novembre 2013, la Commission nationale d'aménagement commercial a délivré l'autorisation sollicitée ; que la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon demande l'annulation de cette décision ; Sur la légalité externe : 2. Considérant, en premier lieu qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce : " Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission " ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 752-16 du même code : " Pour les projets d'aménagement commercial, l'instruction des demandes est effectuée conjointement par les services territorialement compétents chargés du commerce ainsi que ceux chargés de l'urbanisme et de l'environnement " ; que, par ailleurs, en vertu de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, les directeurs d'administration centrale peuvent signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; que le même article dispose que le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation ; qu'en outre, en vertu de l'article 3 du même décret, les directeurs d'administration centrale peuvent donner délégation aux fonctionnaires de catégorie A et aux agents contractuels chargés de fonctions d'un niveau équivalent pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation ; que le même article précise que cette délégation prend fin en même temps que les fonctions de celui qui l'a donnée ; 3. Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions des décrets du 24 mai 2012 relatifs aux attributions respectives du ministre de l'égalité des territoires et du logement, qui est chargé de l'urbanisme, et du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, qui est chargé de l'environnement, que la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature est placée sous l'autorité conjointe de ces deux ministres ; que, par suite, en vertu des dispositions combinées du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et de l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, l'adjointe à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie au sein de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, dont l'acte de délégation de signature du 13 janvier 2011 a été publié au Journal officiel de la République française le 16 janvier 2011, avait qualité pour signer, au nom tant du ministre chargé de l'urbanisme que de celui chargé de l'environnement, l'avis du 26 novembre 2013 recueilli par le commissaire du Gouvernement au titre de l'article R. 752-51 du code de commerce ; 4. Considérant, d'autre part, que par arrêté du 29 juin 2011 publié au Journal officiel de la République française du 3 juillet 2011, pris sur le fondement de l'article 3 du décret du 27 juillet 2005, M.D..., directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services, a donné délégation de signature à M. B...dans les limites des attributions du service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services ; que, dès lors que le ministre chargé du commerce a autorité sur cette direction générale qui comprend le service du tourisme, du commerce, de l'artisanat et des services et que M. D...était toujours en fonction à la date de l'avis en cause, M. B...était demeuré compétent, malgré le changement de ministre, pour signer l'avis émis au nom du ministre chargé du commerce ; 5. Considérant, en second lieu, que la confédération requérante ne peut utilement contester le contenu des avis émis par les ministres intéressés, qui, ne liant pas la Commission nationale d'aménagement commercial pour délivrer l'autorisation sollicitée, sont sans effet sur la légalité de la décision attaquée ; Sur la légalité interne : En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial : 6. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " La liberté et la volonté d'entreprendre sont les fondements des activités commerciales et artisanales. Celles-ci s'exercent dans le cadre d'une concurrence claire et loyale. /Le commerce et l'artisanat ont pour fonction de satisfaire les besoins des consommateurs, tant en ce qui concerne les prix que la qualité des services et des produits offerts. Ils doivent participer au développement de l'emploi et contribuer à accroître la compétitivité de l'économie nationale, animer la vie urbaine et rurale et améliorer sa qualité. /Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi " ; qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. /Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction alors applicable : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. /La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / (...)1° En matière d'aménagement du territoire : /d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone (...) " ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code ; que l'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs ; que, lorsque l'instruction fait apparaître que, pour satisfaire aux objectifs fixés par le législateur en matière d'aménagement du territoire ou de développement durable, des aménagements sont nécessaires, l'autorisation ne peut être accordée que si la réalisation de tels aménagements à l'ouverture de l'ensemble commercial est suffisamment certaine ; 7. Considérant que l'association requérante soutient que la Commission nationale d'aménagement commercial a méconnu l'autorité de la chose jugée par le Conseil d'Etat le 23 septembre 2013 en estimant que la réalisation du passage nivelé sous la route nationale 250 était un élément surabondant pour satisfaire aux objectifs fixés par le législateur, alors que le Conseil d'Etat a, par l'arrêt susmentionné, considéré cet aménagement comme étant nécessaire pour ne pas compromettre leur réalisation ; que cependant, l'autorité de la chose jugée ne saurait être opposée aux appréciations dépendant de la situation de fait à la date de la nouvelle décision de la commission nationale ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée par la commission nationale, qui au demeurant a pris en compte la réalisation du passage dénivelé sous la route nationale 250 pour s'assurer de la satisfaction des objectifs du législateur, doit être écarté ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer, qu'en raison de l'accroissement des flux de circulation provoqué par l'exploitation du nouvel ensemble commercial, la réalisation d'un passage dénivelé sous la route nationale 250 prolongé par une voie d'accès nouvelle, qui permettrait de relier directement le centre-ville de la commune et l'ensemble commercial sans interférer avec le réseau national, est nécessaire pour que le projet ne compromette pas la réalisation des objectifs fixés par le législateur ; qu'il ressort également de l'étude de trafic réalisée par le cabinet A.E.D. le 25 octobre 2013, que le trafic produit par ce projet et celui afférent à l'implantation d'un centre commercial E. Leclerc est acceptable par l'ensemble du réseau à l'exception d'un giratoire ; qu'il ressort enfin,de la contribution de la direction départementale des territoires et de la mer que les infrastructures de maillage local qui étaient programmées et qui ont été réalisées, combinées avec le passage dénivelé sous la route nationale 250, constituent une réponse adaptée aux impacts prévisibles du projet sur la circulation locale ; que, dans ces conditions et contrairement à ce que soutient l'association requérante, la réalisation de cet ouvrage, compte tenu des travaux d'amélioration du réseau viaire au sein de la zone d'implantation du projet qui ont déjà été réalisés, serait suffisante pour assurer le respect de ces mêmes objectifs ; 9. Considérant qu'il ressort de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du bassin d'Arcachon sud en date du 14 octobre 2013, de la délibération du conseil municipal de La-Teste-de-Buch en date du 17 octobre 2013, de la convention de financement passée le même jour passée entre la commune de La-Teste-de-Buch et la société Testedis, ainsi que de la convention de financement en date du 4 novembre 2013 passée entre la commune et la SNC Espace commercial les Océanides, que le financement du passage dénivelé sous la route nationale 250 est intégralement prévu et assuré par la communauté d'agglomération du bassin d'Arcachon Sud, la commune de La-Teste-de-Buch, la société Testedis et la SNC Espace commercial Les Océanides ; que si l'association requérante invoque l'illégalité de la convention en date du 4 novembre 2013 susmentionnée en l'absence d'autorisation de l'Etat permettant la réalisation de ces travaux sur son domaine, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale ; que l'autorisation d'exploiter attaquée n'est pas un acte pris pour l'application de cette convention de financement, laquelle ne constitue pas davantage sa base légale ; que, dès lors, s'il appartient à la commission de prendre en compte les financements proposés pour la réalisation des aménagements requis par le projet, elle n'est toutefois pas tenue d'en contrôler la légalité ; qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et notamment du courrier de la direction interdépartementale des routes Atlantique en date du 21 novembre 2013, que l'Etat est favorable à la réalisation de cet ouvrage dont les travaux nécessiteront l'occupation de son domaine public ; qu'il ressort de la contribution de la direction départementale des territoires et de la mer que cet aménagement a fait l'objet d'un calendrier de travaux qui programme l'ouverture du passage souterrain pour juin 2015 ; qu'il en résulte qu'à la date de la décision attaquée, et alors même qu'aucune convention autorisant les travaux sur le domaine public de l'Etat n'aurait encore été établie, la réalisation effective d'un tel aménagement pour l'ouverture de l'équipement commercial litigieux était suffisamment certaine et que, par suite, en estimant que le projet était compatible avec la réalisation des objectifs fixés par le législateur, la commission nationale n'a pas commis d'erreur d'appréciation ; En ce qui concerne la compatibilité avec le document d'aménagement commercial : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le document d'orientation et d'objectifs précise les objectifs relatifs à l'équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux exigences d'aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centres-villes, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l'espace et de protection de l'environnement, des paysages, de l'architecture et du patrimoine bâti. Il comprend un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones d'aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d'aménagement du territoire. Dans ces zones, il peut prévoir que l'implantation d'équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu'il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'organisation du territoire " ; qu'aux termes du II de l'article L. 752-1 du code de commerce, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les schémas prévus au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme peuvent définir des zones d'aménagement commercial. /Ces zones sont définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l'analyse de l'offre commerciale existante ni sur une mesure de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces. /La définition des zones figure dans un document d'aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l'établissement public prévu aux articles L. 122-4 et L. 122-4-1 du code de l'urbanisme. A peine de caducité, ce document d'aménagement commercial doit faire l'objet, dans un délai d'un an à compter de la délibération l'adoptant, d'une enquête publique " ; qu'aux termes de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme : " Les programmes locaux de l'habitat, les plans de déplacements urbains, les schémas de développement commercial, les plans locaux d'urbanisme, les plans de sauvegarde et de mise en valeur, les cartes communales, la délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 143-1, les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. Il en est de même pour les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce et l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée " ; qu'aux termes de l'article L.122-11-1 du même code : " Le schéma de cohérence territoriale est publié et transmis au préfet dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. Il est exécutoire deux mois après sa transmission au préfet./Toutefois, dans ce délai de deux mois, le préfet notifie par lettre motivée à l'établissement public prévu aux articles L. 122-4 et L. 122-4-1 les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au schéma lorsque les dispositions de celui-ci : /1° Ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement maintenues en vigueur après la publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ou avec les prescriptions particulières prévues à l'article L. 145-7 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 111-1-1 ; /2° Compromettent gravement les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, sont contraires à un projet d'intérêt général, autorisent une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ; /Dans ce cas, le schéma de cohérence territoriale ne devient exécutoire qu'après l'intervention, la publication et la transmission au préfet des modifications demandées(...) " ; 11. Considérant que l'association requérante soutient que l'autorisation attaquée est incompatible avec le document d'aménagement commercial du Bassin d'Arcachon - Val de l'Eyre ; qu'il ressort des pièces du dossier que ce document d'aménagement commercial a été intégré au schéma de cohérence territoriale du Bassin d'Arcachon - Val de l'Eyre par une délibération du 24 juin 2013 du conseil syndical du syndicat mixte du Bassin d'Arcachon et du Val de l'Eyre (SYBARVAL) ; que le préfet de la Gironde a demandé par courrier en date du 28 août 2013 la modification du schéma de cohérence territoriale du Bassin d'Arcachon - Val de l'Eyre, approuvé par la même délibération ; qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 122-11-1 du code de l'urbanisme, ce schéma de cohérence territoriale ne pouvait donc devenir exécutoire qu'après l'intervention, la publication et la transmission au préfet des modifications demandées, qui n'étaient pas intervenues à la date de la décision attaquée ; que dès lors, le document d'aménagement commercial, compris au sein du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Bassin d'Arcachon - Val de l'Eyre, n'était pas opposable à la date de l'autorisation attaquée ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de cette autorisation avec le document d'aménagement commercial du Bassin d'Arcachon - Val de l'Eyre ne peut qu'être écarté ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon n'est pas fondée à demander l'annulation de l'autorisation attaquée ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que dans les circonstance de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon, sur le fondement des mêmes dispositions, le versement d'une somme de 1 500 euros à la SNC Espace commercial Les Océanides ; DECIDE : Article 1er : La requête de la Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon est rejetée. Article 2 : La Confédération pour les Entrepreneurs et la Préservation du Pays du Bassin d'Arcachon versera à la SNC Espace commercial Les Océanides une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 No 14BX00954