CAA de NANTES, 2ème chambre, 29/01/2021, 19NT04923, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-01-29
Numéro : 19NT04923
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : AGOSTINI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une première demande enregistrée le 22 octobre 2018 sous le n°1802509, M. et Mme E... J... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler, d'une part, l'arrêté du 19 janvier 2018 par lequel le maire de Caen ne s'est pas opposé aux travaux déclarés par M. G... et, d'autre part, la décision du 21 août 2018 par laquelle la même autorité a retiré la décision du 2 mai 2018 portant retrait de l'arrêté du 19 janvier 2018. Par une seconde demande enregistrée le 27 novembre 2018 sous le n°1802800, M. et Mme E... J... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 5 juin 2018 par lequel le maire de Caen ne s'est pas opposé aux travaux déclarés par Mme I... F... épouse G... ainsi que la décision du 28 septembre 2018 par laquelle il a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n°s 1802509-1802800 du 20 juin 2019, le tribunal adminsitratif de Caen a annulé l'arrêté du maire de Caen du 19 janvier 2018 et sa décision du 21 août 2018 et a sursis à statuer sur la requête n° 1802800 en application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. Mme I... G... a produit devant le tribunal administratif de Caen la déclaration préalable modificative déposée le 3 juillet 2019 ainsi que l'arrêté de non-opposition du maire de Caen du 23 août 2019 en vue de régulariser l'irrégularité constatée par le tribunal administratif de Caen dans son jugement n°s 1802509-1802800. Dans la même instance, M. et Mme E... J... ont alors demandé au tribunal d'annuler l'arrêté de régularisation du maire de Caen du 23 août 2019. Par un jugement n°1802800 du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Caen a annulé les décisions de non-opposition du maire de Caen des 5 juin 2018 et 23 août 2019. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 20 décembre 2019 et le 9 juillet 2020, Mme I... F... épouse G..., représentée par la SELARL Concept avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°1802800 du 5 décembre 2019 du tribunal administratif de Caen ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme J... devant le tribunal administratif de Caen ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme J... une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - ses moyens d'appel, contrairement à ce que soutiennent les intimés, sont opérants ; - les dispositions du point UB. 11.4.2 du règlement du plan local d'urbanisme ne s'appliquent pas à son projet qui n'est visé que par les dispositions du document d'urbanisme relatives aux constructions et extensions ; - pour l'application de ces dispositions, le rapport de présentation indique qu'elles sont destinées à concourir à la qualité du paysage des rues, de sorte qu'elles ne peuvent s'appliquer au muret qui n'est visible à partir d'aucune rue ; - en tout état de cause, son intention n'est pas de nuire à ses voisins mais uniquement à préserver son intimité ; - le mauvais état du muret, constaté par un expert judiciaire, découle directement des agissements de M. et Mme J... et le mur en parpaing qu'ils ont irrégulièrement réalisé rendait compliqués les travaux de renforcement à effectuer sur ce muret ; - le renforcement du muret était indispensable pour assurer sa préservation ainsi qu'il résulte de l'attestation de l'architecte-paysagiste jointe à sa première déclaration, de sorte qu'elle n'avait pas d'autre choix que de réaliser ces travaux ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, le projet litigieux respecte les dispositions du point UB. 11.4.2 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le muret est préservé même s'il doit être surmonté de quatre mètres de parpaings ; - le tribunal administratif ne pouvait fonder sa décision sur la caractère inesthétique du projet sans rajouter aux dispositions précitées alors qu'en tout état de cause, l'esthétisme sera préservé, le mur en parpaing devant être recouvert par des pierres de parement ; - M. et Mme J... reprenant en appel des moyens déjà soulevés en première instance, ils s'en remettent alors à leurs écritures produites devant le tribunal administratif. Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er avril 2020 et le 24 juillet 2020, M. et Mme J..., représentés par la SELARL Christophe D..., concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme G... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens développés à l'appui de la requête de Mme G... sont inopérants dès lors qu'ils remettent en cause l'autorité de la chose jugée qui s'attache au jugement avant-dire droit du 20 juin 2019 qui est devenu définitif ; - en tout état de cause, le moyen soulevé par la requérante n'est pas fondé en toutes ses branches ; - l'arrêté du 23 août 2019 est irrégulier au regard des dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme dès lors que Mme G... a exécuté des travaux quelques jours après avoir déposé la déclaration préalable du 3 juillet 2019 sans avoir procédé à une modification de sa déclaration de sorte que le dossier était entaché d'omission et d'inexactitude ; - les décisions de non-opposition du 5 juin 2018 et du 23 août 2019 sont entachées de fraude dès lors que la déclaration préalable prévoit la conservation du mur existant alors que la requérante a procédé à la démolition du mur en pierre existant dans la partie où est prévue la création du préau pour le remplacer par l'implantation du mur en agglos de la façade ; - elles ont été prises en méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-27 du code de l'urbanisme en l'absence de délivrance d'un permis de démolir portant sur le mur ancien préalablement aux décisions contestées ; - elles violent les dispositions de l'article 7.1.2. du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone UB faute, pour le projet litigieux, d'être situé dans la bande de constructibilité principale. Par un mémoire, enregistré le 29 juin 2020, la ville de Caen, représentée par son maire en exercice par Me L..., conclut à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Caen du 5 décembre 2019, au rejet de la demande de M. et Mme J... et à ce qu'il soit mis à la charge de ces derniers la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens d'appel de Mme G... sont opérants ; - les conclusions à fin d'annulation présentées par la commune de Caen sont irrecevables pour être tardives ; - le mur de pierres sur lequel repose la fondation projetée par Mme G... étant préservé, les dispositions de l'article UB 11.4.2 du règlement du plan local d'urbanisme n'ont pas été méconnues alors que, de plus, il est opposé l'exception d'illégitimité compte tenu de la situation illicite dans laquelle se trouvent M. et Mme J... ; - les moyens repris en appel par M. et Mme J... et qui ont déjà été écartés par le tribunal administratif de Caen dans son jugement avant-dire droit du 20 juin 2019, devenu définitif, sont inopérants. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A...'hirondel - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me C..., substituant Me H..., représentant Mme G..., et de Me D..., représentant M. et Mme J.... Une note en délibéré présentée pour la commune de Caen a été enregistrée le 13 janvier 2021. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme J... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 5 juin 2018 par lequel le maire de Caen ne s'est pas opposé aux travaux déclarés par Mme G... concernant un projet de construction d'un préau ouvert situé 77 avenue Henry Chéron ainsi que la décision du 28 septembre 2018 par laquelle il a rejeté leur recours gracieux. Par un premier jugement du 20 juin 2019, le tribunal administratif de Caen a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, sursis à statuer sur leur demande, a enjoint à Mme G... et à la commune de Caen de justifier dans un délai de trois mois, à compter de la notification du jugement, de l'éventuelle délivrance d'une décision de régularisation permettant d'assurer la conformité du projet aux dispositions de l'article UB 7.1.2. du règlement du plan local d'urbanisme et a écarté les autres moyens de la demande. Mme G... a déposé, le 3 juillet 2019, une déclaration préalable modificative visant à régulariser le vice relevé par ce jugement à laquelle le maire de Caen ne s'est pas opposé par un arrêté du 23 août 2019. Par un second jugement du 5 décembre 2019, le tribunal administratif de Caen a jugé que cette mesure n'était pas de nature à régulariser le vice entachant la décision initiale relevé dans son jugement du 20 juin 2019 et a annulé les arrêtés du maire de Caen des 5 juin 2018 et 23 août 2019. Mme G... relève appel de ce dernier jugement. Sur la fin de non-recevoir opposée par M. et Mme J... tirée de la tardiveté des conclusions à fin d'annulation présentées par la commune de Caen : 2. La commune de Caen, qui avait la qualité de partie défenderesse en première instance mais qui s'est abstenue de former appel du jugement dans le délai imparti pour ce faire, n'a pas la qualité de partie dans la présente instance. Si, ayant reçu communication des pièces de la procédure par le greffe de la cour, elle sollicite l'annulation du jugement attaqué, son mémoire doit toutefois être regardé comme présentant de simples observations en réponse à cette communication. Par suite, il n'y a pas lieu de répondre aux conclusions et aux moyens qu'elle développe. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 3. Aux termes du point 11.4.1 du règlement du plan local d'urbanisme de la ville de Caen : " Ces dispositions concernent les clôtures implantées à l'alignement, ainsi que les parties de clôture implantées dans la marge de recul / (...) Les clôtures doivent être conçues, tant dans leur aspect que leur hauteur, dans la recherche d'une harmonisation avec les clôtures environnantes. Toutefois, les clôtures des terrains bordant l'avenue Henry Chéron doivent être constituées d'un mur bahut surmonté d'une grille, afin de préserver leur caractère identitaire. Les clôtures existantes bordant cette rue doivent être mises en valeur. Les clôtures et portails anciens en maçonnerie ou en fer forgé doivent, dans la mesure du possible, être maintenus et restaurés ". Aux termes du point 11.4.2. du même règlement relatif aux clôtures en limite séparative : " (...) / Les murs de pierres doivent être préservés ". 4. Dans son jugement avant-dire droit du 20 juin 2019, le tribunal administratif de Caen a jugé que l'arrêté initial du 19 janvier 2018 du maire de Caen avait méconnu les dispositions du point 11.4.2. du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que le projet de la requérante avait pour effet d'entraîner la démolition d'une partie du mur de clôture en pierres séparant sa propriété de celle de M. et Mme J.... Pour la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, il a précisé, alors que les dispositions précitées ne pouvaient avoir pour effet d'interdire la construction en limite séparative, que cet arrêté pouvait être régularisé par la modification du projet de préau afin qu'il préserve le mur de pierres situé en limite séparative. Pour retenir que l'arrêté du maire de Caen du 23 août 2019 n'avait pu permettre de régulariser le vice tenant à la méconnaissance du point 11.4.2. du règlement du plan local d'urbanisme, le tribunal administratif a jugé, le 5 décembre 2019, que " le projet de préau figurant dans le dossier de déclaration préalable déposé le 3 juillet 2019 a pour effet de faire perdre au mur de pierres séparant le terrain du pétitionnaire de celui des requérants sa fonction de clôture ainsi que son esthétique, ce mur étant surmonté de près de 4 m de parpaings afin de l'intégrer au mur du préau " alors que les dispositions en litige avaient pour objet de protéger de manière spécifique les murs de pierres situés en limite séparative et faisant office de clôture. 5. En premier lieu, le tribunal administratif, pour refuser de reconnaître que la décision de non-opposition du 23 août 2019 n'a pas eu pour effet de régulariser le vice qu'il avait retenu dans son jugement avant-dire droit, a dû apprécier les modifications apportées au projet par la pétitionnaire dans sa déclaration préalable déposée le 3 juillet 2019 et sur lesquelles il ne s'était pas prononcé dans le jugement avant-dire droit du 20 juin 2019. Par ailleurs, à l'appui de sa requête, Mme G... allègue, d'une part, que les dispositions du point 11.4.2. ne s'appliquent pas à son projet et, qu'en tout état de cause, elles ont été respectées par le projet modificatif. La requérante entend, ainsi, contester le bien-fondé du jugement du 5 décembre 2019 qui se prononce sur la régularité de la décision de non-opposition du 23 août 2019 au regard du projet modificatif pour régulariser le vice retenu dans le jugement avant-dire droit du 20 juin 2019. Il suit de là que M. et Mme J... ne sont pas fondés à soutenir que les moyens présentés par Mme G... sont inopérants au motif qu'ils remettent en cause l'autorité de la chose jugée attachée au jugement du 20 juin 2019. 6. En second lieu, aux termes de l'article L.123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. Il comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-5 du même code : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. (...) ". Selon l'article R. 123-2 de ce code : " Le rapport de présentation : / (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; (...) ". Il résulte de ces dispositions que, si les indications contenues dans le rapport de présentation d'un plan local d'urbanisme ne sont pas, par elles-mêmes, opposables pour la délivrance d'une autorisation d'urbanisme, elles peuvent être prises en considération par le juge pour interpréter les dispositions d'un règlement du plan local d'urbanisme, lorsque cette interprétation ne ressort pas clairement de la seule lecture du texte de ces dispositions. 7. En créant les dispositions réglementaires précitées concernant les caractéristiques des clôtures, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu, ainsi qu'il ressort du rapport de présentation, concourir à la qualité du paysage des rues. En l'espèce, il est constant que si la parcelle de Mme G... est bordée par l'avenue Henry Chéron et la rue Million, le muret d'une hauteur d'environ soixante-dix centimètres surmonté d'un grillage, objet du litige, et qui constitue selon le règlement du plan local d'urbanisme, un " mur bahut ", n'est, en tout état de cause, visible depuis aucune de ces rues. 8. Au surplus, il résulte de la notice contenue dans la déclaration préalable modificative et de la pièce annexe n°1 qui lui est jointe, notamment des photographies, que, ainsi que l'a constaté l'expert judiciaire, le muret est particulièrement dégradé. La base du muret est notamment fortement affaiblie et déchaussée, comprend une zone défoncée ainsi que des joints abîmés. En outre, il résulte également de cette notice qu'une ouverture existait au milieu du muret servant de passage entre les deux anciens tènements que le projet entend combler par une semelle en béton surmontée de moellons à l'ancienne. Dans ces conditions, en procédant à la dépose du muret pour procéder à sa reconstruction à l'identique, alors même que la partie refaite sera légèrement avancée pour être accolée aux parpaings formant la façade de la construction envisagée, les travaux projetés auront pour effet de préserver ce muret au sens et pour l'application des dispositions du point UB 11.4.2 du règlement du plan local d'urbanisme. 9. Dans ces conditions, c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a annulé la décision du maire de Caen du 23 août 2019, et celle du 5 juin 2018, au motif qu'elle n'était pas de nature à régulariser le vice tenant à la violation du point UB 11.4.2 du règlement du plan local d'urbanisme. En ce qui concerne les autres moyens invoqués par M. et Mme J... : 10. Il appartient, toutefois, à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme J... devant le tribunal administratif de Nantes et devant la cour. 11. Les parties peuvent, à l'appui de la contestation de l'acte de régularisation, invoquer des vices affectant sa légalité externe et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant-dire droit. Elles ne peuvent soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par la décision avant-dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la mesure de régularisation. 12. En premier lieu, M. et Mme J... soutiennent que la demande de déclaration était incomplète au regard des dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle aurait dû être complétée afin de tenir compte des travaux que Mme G... avait engagés à la suite du dépôt de cette demande. Toutefois, si Mme G... a exécuté les travaux avant l'intervention de la décision du maire de Caen de ne pas s'y opposer, il ne ressort pas des pièces du dossier que les travaux ainsi réalisés ne seraient pas conformes à ceux précisés dans la déclaration préalable modificative déposée le 3 juillet 2019. Par suite, et alors que les intimés n'indiquent au demeurant pas les pièces du dossier qu'il aurait été nécessaire de compléter, le moyen tiré de ce que le dossier joint à la déclaration modificative serait incomplet ne peut être qu'écarté. 13. En deuxième lieu, il résulte de la même notice que Mme G... a précisé vouloir conforter le muret pour éviter tout effondrement et assurer sa conservation en justifiant, ainsi qu'il a été dit au point 9, de l'état de délabrement avancé de ce muret, notamment au niveau de ses fondations. Elle indiquait, à cet égard, que cette préservation nécessitait de procéder à un ferraillage postérieur bétonné. Elle avait également produit, dans sa première demande, un courrier d'un architecte-conseil du 17 avril 2018, préconisant, compte tenu de cet état de vétusté " la construction d'un ouvrage neuf (avec fondation en hors gel, poteaux et chaînage (...) [qui] est indispensable pour assurer une pérennité à l'ouvrage et éviter des sinistres à venir ". Dans ces conditions, alors même que ces travaux nécessitaient préalablement de déposer le muret pour le reconstruire à l'identique, les intimés ne sont pas fondés à soutenir que la décision contestée du 23 août 2019 aurait été obtenue à la suite de manoeuvres frauduleuses. 14. En troisième lieu, et ainsi qu'il a été dit précédemment, les travaux consistent à déposer le muret pour le reconstruire à l'identique afin de le conforter et d'assurer sa préservation. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait illégale à défaut d'avoir été précédée d'une demande de permis de démolir, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-27 du code de l'urbanisme, ne peut être qu'écarté. 15. En quatrième lieu, la circonstance que le projet litigieux se situerait en zone inconstructible dès lors qu'il n'est pas implanté dans la bande de constructibilité principale en méconnaissance des dispositions de l'article 7.1.2 du règlement du plan local d'urbanisme ne caractérise pas, en l'espèce, l'existence d'éléments révélés par la procédure de régularisation de nature à justifier que la cour réexamine ce moyen déjà écarté par le tribunal administratif de Caen dans son jugement avant dire droit du 20 juin 2019. 16. Il suit de là que l'arrêté du maire de Caen du 23 août 2019 a eu pour effet de régulariser le vice retenu par le tribunal administratif de Caen dans son jugement du 20 juin 2019 tiré de la méconnaissance du point UB 11.4.2 du règlement du plan local d'urbanisme. Les conclusions de M. et Mme J... présentées en première instance et dirigées contre la mesure de régularisation du 23 août 2019 doivent, dès lors, être rejetées. 17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme G... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé les arrêtés du maire de Caen du 5 juin 2018 et du 23 août 2019. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme G..., qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent M. et Mme J... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme J... une somme de 1 500 euros à verser à Mme G... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Enfin, les conclusions formées sur le fondement de ces dispositions par la commune de Caen qui, ainsi qu'il a été dit au point 2, n'a pas la qualité de partie, ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 5 décembre 2019 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. et Mme J... devant le tribunal administratif de Caen est rejetée. Article 3 : M. et Mme J... verseront une somme de 1 000 euros à Mme G... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Caen présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme I... F... épouse G..., à M. et Mme J... et à la commune de Caen. Délibéré après l'audience du 12 janvier 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme B..., présidente-assesseur, - M. A...'hirondel, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2021. Le rapporteur, M. K...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N°19NT049232 1