Conseil d'État, 9ème chambre, 21/06/2019, 401563, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2019-06-21
Numéro : 401563
Rapporteur : M. Sylvain Humbert
Commissaire du gouvernement : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Avocat(s) : SCP THOUIN-PALAT, BOUCARD ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la procédure suivante : La société d'édition de Canal Plus a demandé au tribunal administratif de Paris de prononcer la restitution de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision qu'elle a acquittée pour les années 2010 et 2011. Par un jugement n° 1312150 du 19 juin 2014, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 14PA03740 du 18 mai 2016, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par la société d'édition de Canal Plus contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et trois autres mémoires, enregistrés les 18 juillet, 18 octobre 2016, 22 janvier 2019, le 15 avril 2019 et le 22 mai 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société d'édition de Canal Plus demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge du Centre national du cinéma et de l'image animée la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le traité instituant la Communauté économique européenne, devenu traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment les articles 108 et 267 de ce dernier traité ; - le règlement (CE) n° 1998/2006 du 15 décembre 2006 ; - le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 ; - le règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 ; - la décision du 22 mars 2006 de la Commission européenne ; - la décision du 20 juillet 2007 de la Commission européenne ; - la décision du 20 décembre 2011 de la Commission européenne ; - la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 ; - l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 ; - le code général des impôts ; - le code du cinéma et de l'image animée ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Sylvain Humbert, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de la société d'édition Canal Plus et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat du Centre national du cinéma et de l'image animée ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société d'édition de Canal Plus a demandé au CNC la restitution de la taxe sur les services de télévision qu'elle a acquittée au titre des années 2010 et 2011. Elle se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 18 mai 2016 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté son appel contre le jugement du tribunal administratif de Paris du 19 juin 2014 rejetant sa demande de restitution de cette taxe. Sur les moyens tirés de la méconnaissance du droit de l'Union européenne relatif aux aides d'Etat : 2. Par une décision n° 376193, 380199, 380205, 380206, 380208, 380209 du 21 septembre 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a posé à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle sur l'interprétation de la notion de modification d'une aide existante au sens du c) de l'article 1er du règlement n° 659/1999 du Conseil de l'Union européenne portant modalités d'application de l'article 93, devenu 88, du traité instituant la Communauté européenne et du paragraphe 1 de l'article 4 du règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en oeuvre du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil de l'Union européenne portant modalités d'application de l'article 93 du traité instituant la Communauté européenne, lus à la lumière du paragraphe 3 de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 3. Par son arrêt du 20 septembre 2018 se prononçant sur les questions dont le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, l'avait saisie à titre préjudiciel, la Cour de justice de l'Union européenne a invité le Conseil d'Etat, à titre liminaire, à s'assurer que les trois taxes affectées au financement des aides au cinéma et à l'audiovisuel, à savoir la taxe sur les billets de cinéma, la taxe sur les services de télévision et la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes, faisaient, lors de la période en cause, partie intégrante des régimes d'aides en cause et, en particulier, à examiner si la mise en réserve d'une partie des recettes du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) avait eu pour effet de réaffecter le montant concerné à une mesure autre que celle revêtant toutes les caractéristiques d'une aide, au sens du paragraphe 1 de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et à apprécier l'impact que pourrait avoir la réattribution d'une partie de ces recettes au profit du budget général de l'Etat sur l'existence d'un lien d'affectation contraignant entre ces taxes et ces régimes. 4. Aux termes de l'article 87 du traité instituant la Communauté européenne, devenu l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions (...) ". Aux termes de l'article 88, devenu l'article 108 : " 1. La Commission procède avec les Etats membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces Etats. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun. / (...) 3. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l'article 87, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'Etat membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale (...) ". 5. Il résulte des stipulations du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatives aux aides d'Etat citées au point 4, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, que les taxes n'entrent pas dans le champ d'application de ces stipulations, à moins qu'elles ne constituent le mode de financement d'une mesure d'aide, de telle sorte qu'elles fassent partie intégrante de cette mesure. La Cour de justice a précisé, notamment par son arrêt du 22 décembre 2008, Société Régie Networks (C-333/07), que " pour qu'une taxe puisse être considérée comme faisant partie intégrante d'une mesure d'aide, il doit exister un lien d'affectation contraignant entre la taxe et l'aide concernées en vertu de la réglementation nationale pertinente, en ce sens que le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l'aide et influence directement l'importance de celle-ci et, par voie de conséquence, l'appréciation de la compatibilité de cette aide avec le marché commun ". Dans le même arrêt, la Cour de justice a indiqué que le montant d'une taxe affectée doit être regardé comme influençant directement l'importance des aides même si ces dernières sont attribuées par une commission, dès lors que " cet organe n'a pas le pouvoir d'affecter les fonds disponibles à des fins autres que ces aides ". Par son arrêt du 10 novembre 2016 DTS Distribuidora de Television Digital c/ Commission (C-449/14), la Cour de justice a jugé qu'il n'y avait pas de lien d'affectation contraignant entre une taxe et une aide dans un cas où le montant des aides octroyées est déterminé en fonction de critères sans rapport avec les recettes fiscales affectées et où la législation nationale prévoit qu'un éventuel excédent de ces recettes par rapport à ces aides doit être réattribué, selon le cas, à un fonds de réserve ou au Trésor public, les recettes affectées faisant en outre l'objet d'un plafond absolu, de telle sorte que tout excédent est également réattribué au budget général de l'Etat. 6. En premier lieu, il ressort des éléments produits par les parties après l'arrêt de la Cour de justice que la taxe sur le prix des entrées en salles, la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes et la taxe sur les services de télévision, qui constituent l'essentiel des ressources du CNC, sont, en vertu de la réglementation nationale, affectées au CNC. Jusqu'au 31 décembre 2008, les taxes en cause étaient retracées par un compte d'affectation spéciale sur lequel le CNC prélevait les sommes nécessaires au versement des aides. A compter du 1er janvier 2009, ces taxes ont été versées directement au CNC, concourant par là à l'ensemble des recettes de l'établissement. Au titre de la période en litige, le CNC a déterminé librement la part des taxes qu'il affectait au régime d'aides et attribué les aides en cause en fonction de règles générales fixées par décret et par arrêté. Le montant du produit des taxes affectées au CNC au titre de la période de 2007 à 2011 a progressé de 57 %, ou 46,3 % après neutralisation des changements de méthode comptable, principalement par l'effet de la modification de l'assiette de la taxe sur les services de télévision à compter du 1er janvier 2008 qui a fait passer le produit de cette taxe de 337,4 millions d'euros en 2008 à 631 millions d'euros en 2011, alors que les aides accordées n'ont crû que de 23 % sur la même période, sans que les règles d'attribution des aides aient été modifiées pour tenir compte de cette évolution et assurer une évolution proportionnelle des recettes et des dépenses. 7. En deuxième lieu, l'augmentation des recettes du CNC a donné lieu à une mise en réserve des excédents de recettes. Ainsi qu'il ressort d'un rapport de la Cour des comptes d'août 2012, le CNC a affecté entre 80 et 90 % de ses excédents de recettes à trois réserves qualifiées par ce rapport de facultatives, à savoir la " réserve pour projet immobilier " destinée à des achats immobiliers ou à des travaux, la " réserve de solidarité pluriannuelle " destinée à surmonter les aléas d'un exercice pour le financement des aides autorisées et la " réserve numérique " destinée à garantir le financement du plan numérique. Le plan numérique constitue un nouveau régime d'aides qui a été approuvé par la Commission européenne par une décision du 21 mars 2012, dont le financement, à partir des recettes prévues pour un autre régime d'aides antérieurement autorisé par la Commission, a absorbé 7,5 millions d'euros issus des réserves en 2008, 53,34 millions d'euros en 2009, 154 millions d'euros en 2010 et 39,3 millions d'euros en 2011. La réserve pluriannuelle a été abondée au titre de 2009 à hauteur de 12 millions d'euros et au titre de 2010 à hauteur de 21,1 millions d'euros. 8. En troisième lieu, les taxes affectées au CNC ont fait l'objet d'un prélèvement au profit de l'Etat d'un montant de 20 millions d'euros en application de l'article 35 de la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et d'un plafonnement ayant conduit au reversement à l'Etat d'un montant de 50 millions d'euros en application de l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. En outre, l'article 41 de loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prévu le prélèvement d'un montant de 150 millions d'euros sur le fond de roulement du CNC, lequel résulte notamment de la mise en réserve des excédents de taxes affectées au titre de la période en litige. Enfin, il résulte du rapport de la Cour des comptes d'août 2012 que le prélèvement pour frais de fonctionnement sur les taxes affectées, qui s'ajoute aux prélèvements et mises en réserve mentionnés ci-dessus, s'est élevé à 26,4 millions d'euros en 2008, 27 millions d'euros en 20098, 32,2 millions d'euros en 2010 et 42 millions d'euros en 2011. 9. Il résulte de ce qui précède que même si une part des sommes mises en réserve devait servir à financer le versement d'aides futures, si les sommes reversées à l'Etat ont été, au cours de la période concernée, d'un montant modeste au regard du produit des taxes affectées et si le prélèvement pour frais de fonctionnement représente une part limitée du produit de ces taxes, le total des sommes soustraites au financement du régime d'aides au cinéma et à l'audiovisuel antérieurement autorisé a représenté une part croissante des recettes devant servir au financement de ce régime d'aide. Ainsi, le montant des recettes collectées ne peut être regardé comme ayant influencé directement l'importance des aides accordées chaque année, dont le montant a évolué significativement moins vite que celui du produit des taxes affectées au CNC. Dans ces conditions, les trois taxes affectées au CNC ne peuvent être regardées comme faisant partie intégrante du régime d'aides concerné au titre de la période en litige. En statuant ainsi, le Conseil d'Etat ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme se prononçant sur la validité des décisions du 22 mars 2006, du 20 juillet 2007 et du 20 décembre 2011 par lesquelles la Commission européenne a déclaré compatible avec le marché commun le régime d'aides au cinéma et à l'audiovisuel financé par les taxes en cause qui lui avait été notifié par les autorités françaises. 10. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'absence de lien d'affectation contraignant entre la taxe sur le prix des entrées en salles, la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes et la taxe sur les services de télévision, d'une part, et le régime d'aides au cinéma et à l'audiovisuel qu'elles financent, d'autre part, la société requérante ne peut utilement, à l'appui de conclusions tendant au remboursement de la taxe sur les services de télévision acquittée, soutenir que la cour a commis une erreur de droit en écartant les moyens invoquant des modifications substantielles du régime d'aides financé notamment par cette taxe qui auraient justifié une notification à la Commission européenne. Ce motif, qui répond aux moyens soulevés devant la cour, doit être substitué aux motifs retenus par l'arrêt attaqué dont il justifie légalement le dispositif. Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : 11. Aux termes de l'article premier du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Une personne ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d'un bien qu'elles ont pour objet de protéger et à laquelle il aurait été porté atteinte. A défaut de créance certaine, l'espérance légitime d'obtenir une somme d'argent doit être regardée comme un bien au sens de ces stipulations. 12. Aux termes de l'article 302 bis KB du code général des impôts, transféré par le décret du 7 avril 2009 susvisé à l'article 1609 sexdecies du même code, applicables avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 24 juillet 2009 susvisé : " I. Il est institué une taxe due par tout éditeur de services de télévision au sens de l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, qui est établi en France et qui a programmé, au cours de l'année civile précédente, une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides du compte d'affectation spéciale ouvert dans les écritures du Trésor et intitulé : "Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale", ainsi que par tout distributeur de services de télévision au sens de l'article 2-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée établi en France./ Pour l'application du présent article, est regardé comme distributeur de services de télévision tout éditeur de services de télévision, dont le financement fait appel à une rémunération de la part des usagers, qui encaisse directement le produit des abonnements acquittés par ces usagers ". Il résulte de ces dispositions que les éditeurs de télévision qui procèdent eux-mêmes à la distribution de services de télévision, doivent s'acquitter de la taxe en tant qu'éditeur et en tant que distributeur. L'article L. 115-6 du code du cinéma et de l'image animée, issu de la même ordonnance, aux termes duquel : " Tout éditeur de services de télévision, redevable à ce titre de la taxe mentionnée au présent article, et dont le financement fait appel à une rémunération de la part des usagers et qui encaisse directement le produit des abonnements acquittés par ces usagers, est en outre redevable de cette taxe au titre de son activité de distributeur de services de télévision ", n'a par suite pas modifié la portée des dispositions précitées du code général des impôts qu'il a codifiées dans le code du cinéma et de l'image animée. 13. Il s'ensuit que l'ordonnance du 24 juillet 2009, qui n'a pas excédé l'habilitation résultant de l'article 71 la loi du 5 mars 2009 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, n'a pas affecté la situation des éditeurs de services de télévision qui distribuent leurs propres programmes. Par suite, la cour administrative d'appel n'a, en tout état de cause, pas commis d'erreur de droit en jugeant que l'ordonnance du 24 juillet 2009 n'avait privé la requérante d'aucune espérance légitime, en l'absence de toute modification des règles relatives à la taxe sur les services de télévision acquittée par les éditeurs qui distribuent leurs propres programmes. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société d'édition de Canal Plus n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque. Son pourvoi doit en conséquence être rejeté, y compris ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société d'édition de Canal Plus la somme que demande le CNC au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de Société d'édition de Canal Plus est rejeté. Article 2 : Les conclusions présentées par le Centre national du cinéma et de l'image animée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société d'édition de Canal Plus et au Centre national du cinéma et de l'image animée. Copie en sera adressée au ministre de l'action et des comptes publics et au ministre de la culture.