Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 17/01/2014, 12NT00992, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : autres
Date de la décision : 2014-01-17
Numéro : 12NT00992
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : CASADEI-JUNG

Vu la requête, enregistrée le 12 avril 2012, présentée pour M. et Mme A...C..., demeurant..., par la SCP d'avocats Casadei ; M. et Mme C... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1003026 en date du 14 février 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 24 juin 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aschères le Marché a approuvé le plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler la délibération du 24 juin 2010 pour excès de pouvoir ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Aschères le Marché une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le conseil municipal n'a pas délibéré sur les objectifs poursuivis par la révision du document d'urbanisme en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - le rapport de présentation n'explique pas les choix retenus pour établir le plan d'aménagement et de développement durable et les motifs des règles applicables dans chacune des zones définies au plan local d'urbanisme ne sont pas exposés en méconnaissance de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - le tribunal a inexactement apprécié les éléments du dossier au regard des dispositions des articles L. 121-1 et R. 123-7 du code de l'urbanisme ; les auteurs du PLU, loin de mettre un terme au mitage, l'ont accentué en isolant des zones UB au sein de la zone A, notamment dans les parties sud et sud-ouest de la commune ; les zones UB ne se situent pas dans le bourg, mais " recouvrent les extensions récentes ou non développées en étoile depuis le bourg " ; pour respecter les principes posés à l'article L. 121-1, il importait de relier entre elles les zones UB plutôt que de pérenniser des interstices incluant des terrains parfaitement desservis ; - le plan de zonage et le règlement se contredisent ; la parcelle litigieuse est située entre deux zones UB, alors qu'elle est localisée comme les parcelles situées au nord et au sud classées UB dans une extension en étoile au sens du règlement ; l'effet de " dent creuse " est manifeste ; la parcelle en cause aurait du être intégrée avec ces dernières en zone UB, en l'occurrence dans l'une des extensions du bourg ; - le classement de la parcelle ZS 18 en zone A, compte tenu de son environnement bâti notamment, n'est pas justifié au regard de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme ; cette parcelle n'est pas cultivée et ne peut faire l'objet d'une exploitation agricole ; elle est dépourvue de la valeur agronomique qui seule justifie une protection particulière ; l'erreur manifeste d'appréciation est établie ; l'intérêt de préserver une " percée visuelle " dans ce secteur de la commune reste très relatif ; - la servitude qui leur est imposée est disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis et porte une atteinte excessive à leur droit de propriété, en méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 août 2012, présenté pour la commune d'Aschères le Marché, par la SCP d'avocats Cébron de Lisle - Benzekri, qui conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'annulation partielle de la délibération attaquée, et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C..., sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la délibération du 20 avril 2006 ayant décidé de mettre en révision le POS adopté le 24 septembre 1991 a été prise au regard de la motivation exposée par le maire de la commune, à savoir que la révision était rendue " nécessaire en raison d'un manque de terrain nécessaire à l'accueil d'une nouvelle population " ; le conseil municipal a ainsi délibéré sur les objectifs poursuivis par la révision, conformément aux dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable sont expliqués et les objectifs de la révision justifiés ; le rapport de présentation a fait la synthèse de ces éléments ; le rapport de présentation expose, et les motifs de délimitation des zones retenues et les motifs des règles applicables au sein de ces dernières, conformément à l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - le classement d'une parcelle dans une zone déterminée ne constitue pas une servitude et ne porte pas atteinte au droit de propriété ; - alors même que la parcelle ZS 18 est située entre deux zones UB, et serait desservie par les réseaux, son classement en zone A n'est ni contradictoire, ni entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; la parcelle des requérants est située à proximité de parcelles agricoles à l'est et à l'ouest, et aux portes de leur exploitation agricole ; son classement ne favorise pas le mitage et permet une échappée visuelle sur la plaine agricole, dans le respect des orientations du projet d'aménagement et de développement durable ; - l'alternance de zones A et de zones UB le long des voies de communications est parfaitement compatible avec les principes posés par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; - subsidiairement, au cas où une illégalité serait constatée, l'annulation ne devrait être prononcée qu'en tant qu'elle concerne le classement de la parcelle ZS 18 en zone A ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 9 décembre 2013, présenté pour M. et Mme C..., qui tendent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens ; Ils soutiennent, en outre, que : - le conseil municipal n'a pas délibéré sur les objectifs poursuivis, ayant pris le soin de préciser dans sa délibération du 20 avril 2006 que pendant la concertation serait produite " une note résumant les objectifs principaux du PLU une fois ceux-ci définis " ; - le conseil municipal n'a pas tiré le bilan de la concertation par une délibération distincte, en méconnaissance de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme ; le bilan de la concertation n'a en outre pas été joint au dossier de l'enquête ; Vu le mémoire, enregistré le 18 décembre 2013, postérieurement à la clôture de l'instruction, présenté pour la commune d'Aschères le Marché ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 décembre 2013 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me B..., substituant Me Casadéi, avocat de M. et Mme C... ; 1. Considérant que, par délibération du 20 avril 2006, le conseil municipal de la commune d'Aschères le Marché a décidé de procéder à la révision du plan d'occupation des sols approuvé le 24 septembre 1991 ; que, par délibération du 24 juin 2010, le conseil municipal a approuvé cette révision du plan d'occupation des sols valant plan local d'urbanisme (PLU) ; que la parcelle cadastrée section ZS n° 18 appartenant à M. et Mme C..., classée en zone NC avant la révision du plan d'occupation des sols a été classée en zone A du nouveau PLU ; que M. et Mme C... interjettent appel du jugement en date du 14 février 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans à rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 24 juin 2010 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme " ; qu'il est toutefois spécifié, au cinquième alinéa de cet article, que ces documents d'urbanisme " ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées " ; qu'il résulte de ces dispositions que, d'une part, la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme doit porter sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant de réviser son document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de concertation avec les habitants et les associations locales ; que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ; 3. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la révision du plan d'occupation des sols (POS) a été rendue nécessaire par l'accroissement régulier de la population d'Aschères le Marché depuis 1982, et la réalisation des zones Na du POS ; qu'il ressort de la délibération du 20 avril 2006 prescrivant cette révision que celle-ci " est rendue nécessaire en raison d'un manque de terrains nécessaires à l'accueil d'une nouvelle population " et que le conseil municipal a délibéré après avoir entendu l'exposé du maire ; qu'en mentionnant ces éléments pour justifier l'engagement d'une procédure de révision du plan d'occupation des sols, le maire a suffisamment indiqué, au moins dans ses grandes lignes, l'objectif poursuivi par cette révision ; que le conseil municipal a délibéré sur cet objectif ; que, d'autre part, par cette même délibération, il a fixé les modalités de la concertation préalable, conformément à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; qu'il a ainsi prévu de mettre à la disposition du public aux heures habituelles d'ouverture de la mairie, une note résumant les objectifs principaux de l'élaboration du PLU, un registre pour recevoir les observations du public, ainsi que les études préalables et les comptes rendus des réunions de travail au fur et à mesure de leur établissement ; qu'il est constant que ces modalités ont été respectées ; qu'ainsi, les requérants ne sauraient utilement soutenir, à l'encontre de la délibération approuvant la révision du plan d'occupation des sols, que les modalités de la concertation qui a précédé cette délibération auraient méconnu les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que, par ailleurs, la délibération du 31 janvier 2008 arrête le projet de plan local d'urbanisme après avoir dressé le bilan de la concertation menée, aucune observation de nature à remettre en cause les orientations du plan n'ayant été émise ; que les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors applicable, ne prescrivaient pas de joindre le bilan de la concertation au dossier de l'enquête publique ; que, par suite, les moyens, pris en leurs diverses branches, tirés de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doivent être écartés ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 " ; qu'il ressort de l'examen du rapport de présentation que celui-ci précise notamment pages 37 à 39 les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et expose pages 34 et 35 les motifs des règles applicables dans chacune des zones définies au plan local d'urbanisme ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation est suffisant au regard des exigences des dispositions précitées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : " (...) les plans locaux d' urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; / 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune a souhaité maintenir " des échappées visuelles vers la campagne " et a estimé que l'intérêt architectural du bourg tient en sa division en plusieurs quartiers entrecoupés d'enclaves agricoles permettant une ouverture sur le paysage beauceron ; qu'à cet égard, des fenêtres ouvertes sur le paysage, dans le bourg d'Aschères, doivent être conservées, en vertu des orientations particulières du projet d'aménagement et développement durable ; qu'en outre, il ressort du rapport de présentation que la commune tend à favoriser l'extension future d'Aschères le Marché " sous forme de nouveaux quartiers plutôt que sous forme d'urbanisation diffuse, en maintenant les percées non construites sur le linéaire des rues existantes " et que le projet urbain de la commune consiste en une " densification du centre bourg d'Aschères plutôt que l'étirement de l'urbanisation le long des voies de communication " ; que la parcelle litigieuse, qui est dépourvue de construction, ne figure pas au nombre des " extensions existantes " se développant en étoile depuis le bourg ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le parti d'aménagement ayant entraîné une alternance de zones A et de zones UB le long des voies de communication est compatible avec le principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et n'est pas contradictoire avec le règlement de la zone UB ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles / Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. Est également autorisé, en application du 2° de l'article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement " ; qu'il résulte de ces dispositions que le classement en zone agricole peut concerner des zones à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, alors même qu'elles seraient desservies ou destinées à être desservies par des équipements publics et seraient situées à proximité immédiate de zones construites ; que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan lorsqu'ils classent en zone agricole un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste ; 8. Considérant que s'il ressort du plan de zonage versé au dossier que la parcelle cadastrée section ZS n° 18 jouxte, au Nord, une zone construite classée UB, au lieu-dit Beaumont, et, au Sud, un secteur où l'on peut observer la présence de quelques constructions également situées en zone UB, il apparaît clairement qu'elle s'intègre dans une zone agricole qui s'étend d'est en ouest ; que, dès lors, cette parcelle, qui au demeurant fait partie de l'exploitation des requérants, dont le siège se situe à proximité, ne peut être regardée comme dépourvue de tout potentiel agronomique ; qu'ainsi, alors même qu'elle serait correctement desservie par les réseaux, et ne serait pas cultivée, M. et Mme C... n'établissent pas, compte tenu du parti d'aménagement retenu, visant notamment à préserver les espaces agricoles, que ces éléments seraient de nature à faire regarder le classement de cette parcelle en zone A comme entaché d'erreur de fait, d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation ; 9. Considérant, en dernier lieu, que si l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales énonce que : " toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens ", cette stipulation ne porte pas atteinte au droit que détient chaque Etat, conformément aux termes mêmes du second alinéa de cet article, de mettre en oeuvre les dispositions qu'il juge nécessaires pour réglementer l'usage des biens dans l'intérêt général ; que le classement litigieux, fondé sur des considérations d'urbanisme, répond à un motif d'intérêt général et ne prive pas M. et Mme C... de leur droit de propriété ; qu'il suit de là qu'en faisant application, en l'espèce, des dispositions précitées de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas méconnu ces stipulations ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aschères le Marché, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent M. et Mme C... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Aschères le Marché au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée. Article 2 : M. et Mme C... verseront une somme de 1 500 euros à la commune d'Aschères le Marché sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... C... et à la commune d'Aschères le Marché. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique le 17 janvier 2014. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, B. ISELIN Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 2 N° 12NT00992