CAA de NANCY, 1ère chambre, 11/06/2020, 20NC00520, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-11
Numéro : 20NC00520
Rapporteur : M. Eric  KOLBERT
Avocat(s) : SELARL DEVEVEY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La préfète de la Haute-Saône a déféré au tribunal administratif de Besançon, en vue de son annulation, le permis de construire tacitement délivré par le maire de Vy-les-Filain en vue de la réalisation par M. B... A... d'un bâtiment à usage de logement de fonction agricole sur les parcelles cadastrées ZA 57 et ZA 58. La préfète de la Haute-Saône a assorti ce déféré d'une demande de suspension, en référé, de l'exécution de permis de construire. Par une ordonnance n° 2000099 du 13 février 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Besançon a suspendu l'exécution de ce permis de construire. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 27 février 2020 sous le n° 20NC00520, et complétée par des mémoires enregistrés le 26 mai 2020 et le 4 juin 2020, M. B... A..., représenté par Me C..., demande au juge des référés de la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance du 13 février 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Besançon ; 2°) de rejeter la demande de suspension ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat, le versement d'une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le déféré préfectoral était irrecevable comme ayant été exercé au-delà du délai de recours contentieux dès lors que, alors que le permis de construire tacite était réputé accordé sur la base du dossier qui avait été transmis au maire sans avoir fait l'objet d'aucune demande de complément régulièrement notifiée, ce permis tacite était réputé avoir été délivré sur la base d'un dossier complet ce qu'établit le fait que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), le 12 juillet 2019 a pu émettre un avis et que, conformément à l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme, la commune était réputée avoir transmis le dossier en préfecture ce qui implique que la transmission réalisée le 20 novembre 2019 était déjà tardive et n'a pu rouvrir le délai de recours ; - aucune demande ne lui ayant été adressée par le maire en vue de lui faire compléter son dossier, ce dernier était réputé complet à l'issue du délai d'instruction et l'absence de l'attestation de conformité de l'installation au regard de l'assainissement non collectif, prévue au d de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme ne constitue pas un moyen de nature propre à jeter un doute sérieux sur la légalité du permis tacite ; - le moyen tiré de l'insuffisance du plan de masse manque en fait ; - il est établi que, contrairement à ce qu'a estimé le juge des référés, l'importance de son activité d'élevage, qui est actuellement de 52 bovins, justifie une présence et une surveillance humaine constante et donc la réalisation d'un logement de fonction alors que pour le moment, son habitation se situe à plus de 10 km du lieu de son exploitation et qu'il a déjà été plusieurs fois victime de vols ; - il n'existe aucune autre possibilité d'acquérir un autre terrain en zone constructible de la carte communale à proximité de son exploitation ; - les bâtiments agricoles existants sont raccordés au réseau électrique de manière suffisante et ce réseau dessert l'unité foncière qui sert d'assiette au projet ce qui implique qu'aucune extension n'est nécessaire ; - l'ordonnance attaquée ne précise pas en quoi, au regard de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme, le projet contesté serait de nature à favoriser une urbanisation dispersée alors même qu'il s'agit d'un logement situé sur la même unité foncière que son exploitation agricole, à 80 m de cette dernière, et que le terrain, non cultivé, n'a aucun potentiel agricole particulier ni paysager ou environnemental et qu'ainsi aucun risque de mitage du territoire agricole n'est à craindre ; -les dispositions de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme ne permettent pas de fonder un refus de permis de construire ; - le schéma régional de cohérence écologique n'est pas opposable aux autorisations d'urbanisme ; Par un mémoire en défense enregistré le 18 mai 2020, complété par un mémoire enregistré le 2 juin 2020, la préfète de la Haute-Saône conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la préfecture n'a reçu, de la part de la commune, transmission du dossier de M. A... que le 20 novembre 2019 et dans ses conditions, le déféré formé le 13 février 2020 n'était pas tardif ; - la consultation de la CDPENAF, par le service instructeur agissant pour le compte de la commune, ne s'inscrit pas dans la procédure de transmission au contrôle de légalité et ne saurait faire courir le délai de recours ; - le dossier de demande de permis de construire était incomplet en raison de l'absence de l'attestation prévue au d) de l'article R. 431-16 de l'urbanisme ; - le plan de masse joint au dossier était également incomplet faute de faire figurer les réseaux publics auxquels le projet devrait être raccordé ou les modalités d'alimentation par des équipements privés, en méconnaissance de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme ; - l'implantation d'une habitation, en dehors du secteur constructible de la carte communale, ne peut être, en l'espèce, justifiée par une nécessité impérative liée à la gestion et à la surveillance d'une exploitation agricole d'élevage alors que le cheptel alors présent dans son exploitation était limité, en " unités gros bétail " (UGB) à deux animaux jusqu'au 17 avril 2019 et dix-sept autres pris en pension après cette date et que la CDPENAF a émis un avis défavorable eu égard à l'insuffisance de ce cheptel et qu'en outre, M. A... a également une activité d'agent commercial pour une entreprise de matériel agricole ; - en outre, ni le terrain ni le bâtiment d'exploitation ne sont desservis par le réseau public d'électricité, et aucune indication ne permet d'établir la date de réalisation d'un tel réseau, ce qui fait obstacle au projet, conformément aux dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, alors au surplus qu'en application de l'article L. 332-15 du même code, une extension éventuelle ne saurait excéder cent mètres ; - le bâtiment, même s'il était justifié par des motifs d'ordre agricole, serait de nature à favoriser une urbanisation dispersée et à créer un mitage de l'espace naturel environnant en méconnaissance de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ; - le projet se situe dans un corridor écologique bénéficiant d'une protection pour les milieux herbacés, au titre du schéma régional de cohérence écologique de Franche-Comté adopté le 2 décembre 2015 et des prescriptions spéciales pourraient venir assortir, en vertu de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme, un permis. Par ordonnance du 11 mai 2020, prise en application de l'article 9 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, le juge des référés a décidé qu'il serait statué sur cette affaire sans audience publique et a fixé la clôture de l'instruction au 26 mai 2020. Par ordonnance du 28 mai 2020, prise en application du II de l'article 16 de l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, le juge des référés a reporté au 4 juin 2020 la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; - le code de justice administrative. Par décision du 2 janvier 2020, la présidente de la cour a désigné M. D..., premier vice-président, pour statuer en appel sur les décisions des juges des référés en application des dispositions de l'article L. 555-1 du code de justice administrative. Considérant ce qui suit : 1. M. B... A..., propriétaire dans la commune de Vy-les-Filain, d'une unité foncière située en zone non constructible de la carte communale et sur laquelle se trouve déjà son exploitation agricole et notamment un bâtiment destiné à l'élevage de bovins, a déposé en mairie, le 21 mai 2019, une demande de permis de construire pour la réalisation d'une maison d'habitation avec garage et piscine, destinée à lui servir de logement de fonction agricole. Il est détenteur depuis, le 21 juillet 2019 d'un permis de construire tacite, obtenu dans les conditions prévues par les dispositions combinées des articles R. 423-23 et R. 424-1 du code de l'urbanisme mais la préfète de la Haute-Saône a, le 13 janvier 2020, demandé l'annulation de ce permis tacite devant le tribunal administratif de Besançon et elle a assorti ce déféré d'une demande de suspension en référé de l'exécution de ce permis. M. A... fait appel de l'ordonnance n° 2000099 du 13 février 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Besançon a fait droit à cette demande de suspension. 2. Aux termes de l'article L. 555-1 du code de justice administrative : " Sans préjudice des dispositions du titre II du livre VI du présent code, le président de la cour administrative d'appel ou le magistrat qu'il désigne à cet effet est compétent pour statuer sur les appels formés devant les cours administratives d'appel contre les décisions rendues par le juge des référés ". L'article L. 554-1 du même code dispose que : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué (...) ". Sur la recevabilité du déféré préfectoral : 3. D'une part, aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission (...) ". Parmi les actes mentionnés par l'article L. 2131-2 de ce code figure, au 6° : " Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ". L'article R. 423-23 du code de l'urbanisme fixe à deux mois le délai d'instruction de droit commun pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle. L'article R. 424-1 du même code prévoit que, à défaut d'une décision expresse dans le délai d'instruction, le silence gardé par l'autorité compétente vaut permis de construire. Aux termes de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme : " Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis ". L'article R. 423-7 du même code dispose que : " Lorsque l'autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt ". D'autre part, aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées (...), l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier en mairie, adresse au demandeur (...) une lettre recommandée avec demande d'avis de réception (...) indiquant, de façon exhaustive les pièces manquantes ". 4. S'il résulte des dispositions de l'article L. 424-8 du code de l'urbanisme rappelées ci-dessus qu'un permis de construire tacite est exécutoire dès qu'il est acquis, sans qu'il y ait lieu de rechercher s'il a été transmis au représentant de l'Etat, les dispositions de cet article ne dérogent pas à celles de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Figurent au nombre de ces actes les permis de construire tacites. Une commune doit être réputée avoir satisfait à l'obligation de transmission, dans le cas d'un permis de construire tacite, si elle a transmis au préfet l'entier dossier de demande, en application de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme. Le délai du déféré court alors à compter de la date à laquelle le permis est acquis ou, dans l'hypothèse où la commune ne satisfait à l'obligation de transmission que postérieurement à cette date, à compter de la date de cette transmission. Lorsque, en application de l'article R. 423-38 du même code, la commune invite le pétitionnaire à compléter son dossier de demande, la transmission au préfet de l'entier dossier implique que la commune lui transmette les pièces complémentaires éventuellement reçues en réponse à cette invitation. 5. D'une part, il n'est pas contesté, même par le préfet en appel, que faute pour le maire de Vy-les-Filain, d'avoir justifié d'une notification régulière à M. A... de son courrier du 18 juin 2019 dans lequel il lui demandait de compléter son dossier de permis de construire, le délai d'instruction ne pouvait pas avoir été prolongé et qu'ainsi M. A... se trouvait bien, à la date du 21 juillet 2019, titulaire d'un permis de construire tacite, que le dossier ait ou non été complet. 6. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le dossier de permis de construire déposé par M. A... ait été effectivement transmis à la préfecture de Haute-Saône avant le 20 novembre 2019. Contrairement à ce qu'il soutient, les dispositions de l'article R. 423-7 du code de l'urbanisme ne créent, à cet égard, aucune présomption de transmission qui serait attachée à la seule constatation de ce que le dossier soit complet. En outre, ni la circonstance que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), qui siège à la préfecture, ait examiné, pour avis, la demande de permis accompagnée de son dossier, le 12 juillet 2019, ni le fait que l'instruction de la demande pour le compte de la commune ait été confiée à la direction départementale des territoires qui dépend de la préfecture, ne permettent de regarder la formalité de transmission du dossier de permis, seule de nature à faire courir le délai de recours prévu à l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, comme ayant été nécessairement accomplie avant le 20 novembre 2019. 7. Il résulte de ce qui précède que le déféré préfectoral enregistré au greffe du tribunal administratif de Besançon le 13 janvier 2020 et tendant à l'annulation du permis tacite obtenu par M. A... n'était pas tardif et que ce dernier n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés de ce tribunal n'a pas rejeté la demande de suspension dont ce déféré était assorti. Sur les moyens de légalité retenus par le juge des référés : 8. En premier lieu, M. A... ne conteste pas que son dossier de demande de permis de construire, qui prévoyait la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif, ne comportait pas l'attestation de conformité aux prescriptions réglementaires applicables telle qu'elle est prévue, en pareil cas, par le 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, alors que cette pièce devait être fournie par le pétitionnaire en vertu des dispositions du d de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme. La circonstance qu'il ne soit pas établi que le service instructeur lui ait demandé de compléter son dossier, à la supposer avérée, n'a aucune incidence sur les conséquences à tirer du caractère incomplet du dossier sur la légalité du permis tacite ainsi obtenu. Alors qu'il n'appartient pas au juge des référés, eu égard à son office, de faire usage des pouvoirs conférés au juge du fond par les dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de l'absence au dossier de l'attestation requise était, dans ces conditions, de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité du permis contesté. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : 1° De l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ainsi que de l'édification d'annexes à proximité d'un bâtiment existant ;2° Des constructions et installations nécessaires : a) A des équipements collectifs ; b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; c) A la mise en valeur des ressources naturelles ;d) Au stockage et à l'entretien du matériel des coopératives d'utilisation de matériel agricole. / Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. / Les constructions et installations mentionnées aux b et d du même 2° sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ". 10. Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des cartes communales délimitent les secteurs où les constructions ne peuvent être autorisées, à l'exception des constructions et installations nécessaires, notamment, à l'exploitation agricole ou forestière. Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à cette exploitation, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole ou forestière, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole ou forestière d'une consistance suffisante. 11. Il est constant que la construction autorisée par le permis contesté doit être implantée en zone inconstructible de la carte communale dans un secteur dépourvu de toute construction à l'exception des deux hangars édifiés sur la parcelle dans laquelle M. A... déclare exercer une activité d'éleveur de bovins. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que les caractéristiques et les effectifs de l'élevage de M. A..., qui, à la date de la demande et à la date du permis contesté, ne comportait plus que dix-neuf génisses dont la plupart étaient seulement prises en pension de manière temporaire, rendait alors nécessaire la présence constante de l'exploitant dans un logement situé en immédiate proximité, alors que M. A... réside à une dizaine de kilomètres de l'exploitation et qu'il ne conteste pas exercer également une activité d'agent commercial pour une entreprise de matériel agricole. Eu égard en outre, à l'avis défavorable émis tant par le maire de Vy-les-Filain que par la CDPENAF, le moyen tiré de ce que la construction en litige ne peut être regardée comme nécessaire à l'exploitation agricole de M. A... est également propre, en l'état de l'instruction, à jeter un doute sérieux sur la légalité du permis contesté. 12. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme : " En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination. 1° A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés (...) ". 13. La construction projetée se trouve située dans une vaste zone naturelle et agricole, à 80 mètres des hangars déjà présents sur la parcelle et à plus de 250 mètres du secteur bâti du bourg et par suite, le moyen tiré de ce qu'en raison de cette localisation, elle est de nature à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants est également propre, en l'état de l'instruction, à jeter un doute sérieux sur la légalité du permis contesté. Sur les autres moyens soulevés en appel par le préfet : 14. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En l'état du dossier, aucun autre moyen ne paraît susceptible de fonder la suspension de l'exécution du permis de construire litigieux. 15. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, qui est suffisamment motivée, le juge des référés du tribunal administratif de Besançon a décidé de suspendre l'exécution du permis tacite obtenu le 21 juillet 2019. Sur les frais de l'instance : 16. L'Etat n'étant pas partie perdante à la présente instance, les conclusions présentées à son encontre par M. A... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. ORDONNE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... A..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Vy-les-Filain. Copie en sera transmise à la préfète de la Haute-Saône. Fait à Nancy, le 11 juin 2020 Le juge des référés, Signé : E.D... La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Saône, en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. Pour expédition conforme La greffière, V. Firmery 2 20NC00520