CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 13/04/2017, 16BX00341, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-04-13
Numéro : 16BX00341
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : ARZEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...C...a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 6 décembre 2012 par lequel le maire de Saint-Palais-sur-Mer a délivré à la SARL Resto Plage un permis de construire pour la création, sur le domaine public maritime, d'une terrasse temporaire, de mars à septembre chaque année jusqu'au 30 juillet 2017, ainsi que la décision du 7 février 2013 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1300750 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 28 janvier 2016, complétée le 17 mars 2016, et un mémoire enregistré le 29 septembre 2016, M.C..., représenté par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers en date du 26 novembre 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 6 décembre 2012, ensemble la décision du 7 février 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le dossier de demande de permis de construire est incomplet. Le plan de coupe PC3 et le plan de façade ne font pas apparaître l'intégralité de l'immeuble en cause. La notice explicative ne comporte aucune description sérieuse des abords du restaurant ni de sa configuration ni de la façon dont les matériaux et les coloris permettent l'intégration de la terrasse dans son environnement proche et lointain. Les photographies produites ne permettent pas d'apprécier l'environnement lointain du projet. Le dossier sécurité/accessibilité est sommaire, notamment en ce qui concerne l'accessibilité aux personnes handicapées alors qu'un avis défavorable a été rendu par la sous-commission départementale pour l'accessibilité aux personnes handicapées ; - la référence au caractère emblématique de l'activité du pétitionnaire révèle une bienveillance des services instructeurs. Cette considération factuelle constitue le fondement du permis alors même qu'elle est inexacte ; - le projet, par la seule intégration d'un escalier au milieu de la terrasse, ne satisfait pas aux recommandations de la sous-commission de sécurité qui a émis un avis partiellement défavorable. A supposer même que les insuffisances affectant le restaurant soient sans influence sur la légalité de son extension, cette dernière présente également des lacunes concernant son évacuation notamment à marée haute. Le projet présente ainsi des risques en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - s'agissant de la méconnaissance des règles d'accessibilité et de l'article R. 111-19-8 du code de la construction et de l'habitation, le projet ne prévoit aucune solution pour l'accès des personnes à mobilité réduite et l'arrêté ne prévoit aucune prescription à ce titre si ce n'est la recherche d'une solution, alors qu'il appartenait au maire de veiller, pour une autorisation courant jusqu'en juillet 2017, à ce qu'elle respecte la réglementation applicable au plus tard au 1er janvier 2015 ; - l'extension projetée est située en zone NP. Or il résulte des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme, qui sont d'interprétation stricte, que le projet ne fait pas partie des constructions susceptibles d'être édifiées dans cette zone. A supposer même que la terrasse présente un intérêt collectif, elle n'est pas indispensable puisque les touristes et autres personnes de passage peuvent se réorienter vers la dizaine de restaurants situés à proximité sans que cela bouleverse le paysage visuel et économique de la commune. Une telle terrasse ne peut pas davantage être regardée comme une " installation liée aux pratiques balnéaires et nautiques " comme le montrent les exemples (clubs de plage et de voile) mentionnés à l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2016, la commune de Saint-Palais-sur-Mer, prise en la personne de son maire et représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C...la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - l'arrêté en litige est une autorisation d'occupation visant à réaliser une terrasse qui est indépendante de l'autorisation d'exploitation de cette structure ; - le requérant ne précise pas quelle est la règle de droit méconnue au titre du caractère incomplet du dossier de demande de permis de construire. En tout état de cause, les photographies d'insertion du projet représentent l'intégralité du bâtiment. De plus, les pièces n'ont à représenter que l'intégralité du projet et non l'intégralité du bâtiment dans lequel il s'intègre. Le plan PC 5 représente l'état initial et l'état futur du projet conformément à ce qu'exige l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme. La circonstance que la notice explicative soit incomplète est sans incidence dès lors que les renseignements requis se trouvent dans le dossier de demande de permis de construire. Dès lors si la notice ne comporte aucune description des abords du restaurant et de sa configuration, la demande d'autorisation d'occupation du domaine public maritime mentionne la division de propriété du bâtiment où est implanté le restaurant et la notice fait par ailleurs état de l'environnement proche, à savoir la plage et les rochers mais aussi le bâtiment occupé par M.C.... Enfin les photographies jointes au dossier de demande représentent le bâtiment dans son ensemble et permettent d'apprécier l'insertion harmonieuse du projet dans son environnement proche et lointain. Les matériaux et les coloris sont mentionnés sur le plan PC 3 ; - s'agissant du dossier sécurité-accessibilité, il comprend les pièces nécessaires à l'appréciation des organismes consultés au titre de la sécurité et de l'accessibilité. En outre, il n'est pas précisé quelles seraient les pièces manquantes au regard de ce qu'exigent le code de l'urbanisme et le code de la construction et de l'habitation. La circonstance que le reste du restaurant, et non le projet en cause, fasse l'objet d'une réserve et d'une procédure de régularisation est sans incidence sur la légalité de l'avis du service départemental d'incendie et de secours et du permis en litige. De plus le permis de construire reprend les prescriptions préconisées par le service départemental d'incendie et de secours, notamment en ce qui concerne l'intégration d'un escalier. Par ailleurs, ces prescriptions sont de nature à compenser les éventuelles insuffisances du dossier technique ; - le motif tiré de la préexistence de l'établissement n'est pas une circonstance de droit mais une circonstance de fait, cette dernière ne révélant nullement une bienveillance dans l'instruction de la demande. En outre, un permis de construire n'a pas à être motivé. De plus la circonstance que l'un de ses motifs soit erroné est sans incidence sur sa légalité lorsqu'il ressort des pièces du dossier que la même décision aurait été prise en l'absence de ce motif. L'existence d'autres services de restauration à proximité de la plage n'enlève en rien le caractère indispensable du commerce du pétitionnaire puisque c'est un établissement emblématique et il est le seul à être aménagé aussi près de l'océan. Il est important de conserver de tels établissements au regard de l'afflux touristique généré par l'activité balnéaire de la ville. Enfin, les pièces produites démontrent que l'existence d'une terrasse estivale remonte à 1985 et que le restaurant est encore plus ancien. Ce motif est donc, en tout état de cause, fondé ; - s'agissant de la sécurité, le projet en cause ne concerne pas directement le restaurant mais uniquement son extension par la réalisation d'une terrasse. La construction du restaurant a été régulièrement autorisée sur la base des règles d'urbanisme alors en vigueur. En l'espèce, s'il y a eu un contrôle du restaurant par la commission de sécurité, cela est sans lien avec le permis en litige, lequel concerne la construction d'une terrasse pour laquelle le service départemental d'incendie et de secours a émis un avis favorable. La solidité de la terrasse est confirmée par le diagnostic de la société Apave. S'agissant du restaurant, la commission de sécurité a finalement émis un avis favorable à la suite de la contre-visite du 3 avril 2013. Le projet ne présente donc aucun risque pour la sécurité des usagers ; - le projet en cause n'a pas pour objet de modifier le restaurant, en sa qualité d'établissement recevant du public, au sens des dispositions du code de la construction et de l'habitation. Ainsi, l'accès au restaurant n'est pas modifié par le projet. L'escalier dont fait mention la commission d'accessibilité appartient à la commune et est implanté sur le domaine public. Sa mise aux normes ne peut donc relever du pétitionnaire du permis en litige. En outre, le pétitionnaire a jusqu'en 2017 pour mettre en conformité son établissement avec la règlementation sur l'accessibilité ; - comme démontré précédemment, l'établissement de restauration existe depuis plus de cinquante ans et participe à l'activité économique et au développement touristique de la commune. Ce projet permet de répondre aux attentes des touristes et des personnes de passage. Il n'est donc pas contestable que l'installation temporaire de cette terrasse est liée et impliquée par l'activité balnéaire et nautique. Les exemples mentionnés à l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme ne sont nullement exhaustifs. Se détendre en terrasse pour se restaurer ou se désaltérer fait partie des activités pratiquées sur les sites balnéaires. De plus, le projet, qui est démontable, ne remet pas en cause la protection des sites et la circonstance qu'il existe des restaurants à proximité est sans incidence sur la légalité du permis en litige. L'article N2 n'est donc pas méconnu. Par ordonnance du 1er juillet 2016, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 29 septembre 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Paul-André Braud, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de Me Bouyssi, avocat de M.C..., et de Me Papin avocat de la commune de Saint-Palais-sur-Mer ; Considérant ce qui suit : 1. Le préfet de la Charente-Maritime a, par un arrêté du 9 août 2012, " autorisé le restaurant " Chez Lolo ", représenté par M. A...", à occuper, du mois de mars au mois de septembre et jusqu'au 30 juillet 2017, le domaine public maritime, en l'occurrence un terrain situé sur la plage du Bureau sur le territoire de la commune de Saint-Palais-sur-Mer, pour y installer une terrasse démontable. Puis le maire de Saint-Palais-sur-Mer a, par un arrêté du 6 décembre 2012, délivré au nom de la commune à la société à responsabilité limitée (SARL) Resto Plage, représentée par M.A..., un permis de construire ladite terrasse valable de mars à septembre chaque année jusqu'au 30 juillet 2017. M.C..., propriétaire d'une maison à usage d'habitation comportant les étages surmontant le restaurant et jouxtant ainsi le terrain d'assiette de la terrasse, relève appel du jugement du tribunal administratif de Poitiers en date du 26 novembre 2015 rejetant sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 décembre 2012 du maire de Saint-Palais-sur-Mer et de la décision de ce dernier du 7 février 2013 rejetant son recours gracieux. Sur la recevabilité de la demande de M. C...: 2. Le juge d'appel, auquel est déféré un jugement ayant rejeté au fond des conclusions sans que le juge de première instance ait eu besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées devant lui, ne peut faire droit à ces conclusions qu'après avoir écarté expressément ces fins de non recevoir, alors même que le défendeur, sans pour autant les abandonner, ne les aurait pas reprises en appel. Il ressort des pièces du dossier que la SARL Resto Plage a opposé devant le tribunal administratif de Poitiers trois fins de non-recevoir tirées du défaut d'intérêt à agir de M. C..., de la tardiveté de sa demande et du non-respect des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Si ces fins de non-recevoir n'ont pas été reprises en appel, elles n'ont néanmoins pas été expressément abandonnées. 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme issu de l'ordonnance du 18 juillet 2013 susvisée : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. ". Il résulte de l'article 5 de l'ordonnance du 18 juillet 2013 que ces dispositions sont entrées en vigueur le 19 août 2013, un mois après la publication de l'ordonnance au Journal officiel. De plus, s'agissant de dispositions nouvelles qui affectent la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative, elles sont, en l'absence de dispositions contraires expresses, applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur. Par suite, l'article L. 600-1-2 ne peut être utilement invoqué dans le cadre du présent recours formé contre un arrêté du 6 décembre 2012. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'acte authentique du 7 octobre 1988, que M. C...est propriétaire d'une maison voisine du terrain d'assiette du projet en cause. Si la SARL Resto Plage soutient que M. C...ne peut justifier d'un intérêt à agir dans la mesure où une terrasse avait déjà été installée les années précédant le permis contesté, un propriétaire voisin dispose d'un intérêt lui donnant qualité pour agir quelle que soit la date de réalisation des travaux autorisés par le permis. Dans ces conditions, M. C...justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre le permis de construire délivré le 6 décembre 2012 à la SARL Resto Plage. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. " 5. La SARL Resto Plage ne justifiant pas des conditions d'affichage de son permis de construire, elle ne peut utilement soutenir qu'au regard de la seule date de délivrance du permis de construire du 6 décembre 2012, la requête enregistrée le 8 avril 2013 au tribunal administratif de Poitiers serait tardive au regard des dispositions de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme, alors au demeurant qu'il ressort des pièces du dossier que M. C...a adressé au maire le 4 février 2013 un recours gracieux, qui a été expressément rejeté le 7 février 2013. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'auteur d'un recours contentieux et, le cas échéant d'un recours administratif, est tenu de notifier une copie du recours tant à l'auteur de l'acte ou de la décision qu'il attaque qu'à son bénéficiaire. Il appartient au juge, au besoin d'office, de rejeter le recours comme irrecevable lorsque son auteur, après y avoir été invité par lui, n'a pas justifié de l'accomplissement des formalités requises par les dispositions précitées. La production du certificat de dépôt de la lettre recommandée suffit à justifier de l'accomplissement de la formalité de notification prescrite à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il n'est pas soutenu devant le juge qu'elle aurait eu un contenu insuffisant au regard de l'obligation d'information qui pèse sur l'auteur du recours. 7. La SARL Resto Plage soutient que M. C...n'établit pas, par la seule production d'un certificat de dépôt de la lettre recommandée, avoir accompli à son égard les formalités requises par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme pour ce qui concerne le recours administratif adressé au maire de Saint-Palais-sur-Mer. Il résulte cependant de ce qui est énoncé au point précédent que ce certificat de dépôt est suffisamment probant dans la mesure où la SARL Resto Plage ne soutient pas que le courrier y afférent aurait un contenu insuffisant au regard de l'obligation d'information instituée par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, la SARL Resto Plage soutient également que M. C...n'établit pas avoir accompli à l'égard du maire de Saint-Palais-sur-Mer les formalités requises par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme pour ce qui concerne le recours contentieux au motif que les pièces produites ne permettent pas d'identifier l'objet de l'envoi. Il ressort des pièces du dossier que le certificat de dépôt de la lettre recommandée et l'avis de réception produits font mention du numéro 811 lequel correspond au numéro de dossier figurant dans l'entête de la lettre accompagnant la notification du recours contentieux. En outre, la commune de Saint-Palais-sur-Mer n'invoque nullement la méconnaissance des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme pour ce qui la concerne. Dans ces conditions, et pour les motifs énoncés au point précédent, M. C...établit, par les documents qu'il produit, avoir satisfait à la formalité de notification du recours contentieux à l'auteur du permis de construire prescrite à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Sur la légalité de l'arrêté du 6 décembre 2012 : 8. Aux termes de l'article N 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Palais-sur-Mer relatif aux occupations et utilisations du sol interdites : " Dans l'ensemble de la zone N et des secteurs, sont interdites : (...) toute construction, occupation et utilisation de sol non mentionné à l'article N 2 (...) ". Aux termes de l'article N 2 de ce règlement relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : " (...) Dans le secteur Np : - Les installations liées aux pratiques balnéaires et nautiques (club de plage, voile...), les installations liées aux animations et aux manifestations publiques et les équipements liés à la sécurité et à l'hygiène à condition qu'ils soient démontables ". Les dispositions de l'article N 2 dérogeant au principe posé par l'article N 1, elles sont d'interprétation stricte. 9. En l'espèce, il est constant que le terrain d'assiette du projet autorisé par le permis de construire en litige est situé en secteur Np correspondant à la plage. Contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Palais-sur-Mer, un restaurant n'est pas une installation liée aux pratiques balnéaires et nautiques au sens de l'article N 2 précité, mais une installation accessoire à ces pratiques, qui ne peut être regardée, quelle que soit son ancienneté et sa réputation dans la commune, comme autorisée par le règlement ainsi restrictivement rédigé pour protéger la plage. Dans ces conditions, la commune de Saint-Palais-sur-Mer ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article N 2 pour autoriser la construction d'une terrasse démontable d'un restaurant en secteur Np. Par suite, M. C...est fondé à soutenir que le permis en litige méconnaît l'article N 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Palais-Sur-Mer. 10. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. " Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. 11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies et du constat d'huissier du 16 décembre 2011 que par forte marée, le terrain d'assiette du projet peut être envahi par l'océan, ce qui rend impraticables les escaliers prévus pour permettre l'accès et l'évacuation de la terrasse par la plage. Dans ces conditions, l'évacuation de la terrasse, notamment en cas d'incendie à l'intérieur du restaurant, ne pourrait s'effectuer par la plage. Si l'existence de ce risque n'est pas sérieusement contestée par la commune, sa faible probabilité ne dispensait pas l'autorité administrative d'en tenir compte. Dans ces conditions, le maire de Saint-Palais-sur Mer a commis une erreur manifeste d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun des autres moyens n'est, en l'état du dossier, susceptible de fonder l'annulation du permis de construire. En outre, au regard des dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier que les vices affectant le projet puissent être régularisés par un permis de construire modificatif. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. C...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 décembre 2012 ainsi que, par voie de conséquence, de la décision du 7 février 2013 rejetant le recours gracieux subséquent. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.C..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Palais-sur-Mer demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer la somme de 1 500 euros à verser à M. C...au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1300750 du tribunal administratif de Poitiers en date du 26 novembre 2015, l'arrêté du maire de Saint-Palais-sur-Mer du 6 décembre 2012 et la décision de ce dernier du 7 février 2013 rejetant le recours gracieux de M. C...sont annulés. Article 2 : La commune de Saint-Palais-sur-Mer versera à M. C...la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Palais-sur-Mer présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M.D... C..., à la commune de Saint-Palais-sur-Mer et à la société à responsabilité limitée Resto Plage. Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime et au procureur de la République près le tribunal de grande instance de Saintes. Délibéré après l'audience du 16 mars 2017 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 avril 2017. Le rapporteur, Paul-André BRAUDLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Delphine CÉRON La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 5 No 16BX00341