CAA de PARIS, 8ème chambre, 04/07/2024, 23PA04833, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-04
Numéro : 23PA04833
Président : Mme MENASSEYRE
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : HOURCABIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par un jugement n° 1815544/2-1, 1815545/2-1 et 1816740/2-1 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Paris a enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics de prendre, dans les six mois de la notification du jugement, un arrêté conjoint constatant le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charge résultant de cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active, dans les conditions de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche ont demandé au tribunal administratif de Paris d'enjoindre à l'Etat d'exécuter ce jugement. Par une ordonnance du 28 septembre 2022, le premier vice-président du tribunal administratif de Paris a décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle en application de l'article R. 921-6 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2220452/2-1 du 26 septembre 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 24 novembre 2023 et le 10 mai 2024, les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche, représentés par Me Hourcabie, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2220452 du 26 septembre 2023 du tribunal administratif de Paris ; 2°) d'enjoindre à l'Etat d'édicter, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, pour chacun des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017, portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active, l'arrêté prévu par l'article L. 1614- 3 du code général des collectivités territoriales, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en exécution du jugement du 30 juin 2020, le ministre de l'intérieur et le ministre chargé du budget étaient tenus d'édicter plusieurs arrêtés conjoints fixant, au titre de chaque période visée par les décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, le montant des dépenses résultant des accroissements de charges dus à cette réforme en application de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales ; - l'Etat n'a pas respecté le délai de six mois courant à compter de la publication des dispositions réglementaires mettant en œuvre la revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA pour prendre les arrêtés constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges dus à cette réforme ; ce délai s'applique quand bien même plusieurs textes successifs seraient pris pour la mise en œuvre d'un plan d'action pluriannuel ; - l'édiction d'un unique arrêté de fixation des charges les prive de la possibilité d'apprécier en temps utile les incidences propres sur leurs charges de chaque décret portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA. Par un mémoire en défense enregistré le 12 avril 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - l'exécution du jugement n° 1815544/2-1, 1815545/2-1, 1816740/2-1 du 30 juin 2020 impliquait de ne prendre qu'un seul arrêté pour constater le montant des dépenses résultant des accroissements cumulés de charges dus aux mesures de revalorisations exceptionnelles du RSA ; - par l'arrêté du 2 décembre 2020, publié au Journal officiel de la République française le 5 décembre 2020, c'est-à-dire moins de six mois après la notification du jugement du 30 juin 2020, l'Etat a fixé, après avis de la commission consultative pour l'évaluation des charges, le coût annuel des revalorisations exceptionnelles du RSA à compter du 1er septembre 2018 à un montant total de 1 399 805 208 euros pour l'ensemble des départements ; - les effets financiers définitifs des revalorisations exceptionnelles du RSA n'ont été connus qu'à partir du 1er septembre 2018, ce qui justifie le choix de présenter de manière globalisée les charges nouvelles constatées par l'arrêté du 2 décembre 2020 s'agissant d'une réforme compensée dans sa totalité dès sa mise en œuvre ; ce choix est également dicté par le respect de l'objectif de lisibilité et de clarté de la norme ; - la date de prise d'effet de l'arrêté fixée au 1er septembre 2018 correspond au jour à compter duquel les effets financiers définitifs du cinquième décret portant revalorisation du montant forfaitaire du RSA ont pu être définitivement connus et chiffrés par les services de la CNAF et de la CMSA et ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 1614-3 et L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 ; - les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ; - l'arrêté interministériel du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Larsonnier, - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - et les observations de Me Rouikha, représentant les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche. Considérant ce qui suit : 1. Par cinq décrets en date des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017, le Premier ministre a procédé à cinq revalorisations du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) conformément à l'engagement pris par le gouvernement dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013, engagement selon lequel, en 2017, le montant forfaitaire du RSA socle aurait gagné 10 % en sus de l'inflation. Par un jugement n° 1815544/2-1, 1815545/2-1 et 1816740/2-1 du 30 juin 2020, le tribunal administratif de Paris a, d'une part, annulé les décisions implicites par lesquelles le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont rejeté les demandes des départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche adressées par courriers des 26 avril 2018, 27 avril 2018 et 15 mai 2018 tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales constatant le montant des accroissements de charge résultant de chacun de ces décrets et, d'autre part, enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics de " prendre un arrêté conjoint, pour les cinq décrets " portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, " dans les conditions de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales dans les six mois à compter de la notification " du jugement. Le 2 février 2021, les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche ont saisi le tribunal administratif de Paris d'une demande d'injonction en vue de l'exécution de ce jugement. Après ouverture d'une procédure juridictionnelle, par un jugement du 26 septembre 2023, dont les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche relèvent appel, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Sur l'exécution du jugement du 30 juin 2020 : 2. Aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 du même code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". L'article L. 1614-3 du même code prévoit que : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1. (...) ". Aux termes de l'article L. 1614-5-1 du même code : " L'arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constatant soit des accroissements ou diminutions de charges en application des dispositions de l'article L. 1614-3, soit des pertes de produit fiscal en application des dispositions de l'article L. 1614-5, intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ". 3. Par son jugement définitif du 30 juin 2020, dont l'exécution était demandée devant lui, le tribunal a jugé que les décrets des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017, qui avaient pour objet une revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA à hauteur de 2 % par an sur une période de cinq ans, modifiaient les règles relatives à l'exercice de compétences transférées, au sens des dispositions du second alinéa de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient la compensation des charges nouvelles en résultant. Il a précisé qu'il était constant que cette revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA avait entraîné des dépenses nouvelles pour les départements et qu'il appartenait dès lors au ministre chargé de l'intérieur et au ministre chargé du budget de prendre, après avis de la commission consultative d'évaluation des charges, l'arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissement de charges résultant de ces décrets, conformément à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Après avoir précisé que l'invocation par l'Etat de dispositifs de compensation ne saurait rendre inutile l'édiction des arrêtés constatant le droit à compensation des départements en la matière, le tribunal a considéré que les départements requérants pouvaient prétendre à l'annulation des refus implicites qu'ils attaquaient en tant qu'ils refusaient d'édicter les arrêtés prévus par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales afférents aux cinq décrets mentionnés ci-dessus. 4. Par l'article 1er de ce jugement, le tribunal administratif de Paris a, ainsi qu'il a déjà été dit annulé, les décisions implicites par lesquelles le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics ont rejeté les demandes des départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche, tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA. Les premiers juges ont, par voie de conséquence de cette annulation, par l'article 2 de ce jugement, enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics de prendre un arrêté conjoint dans les conditions de l'article L. 1614-3 du code précité, pour les cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement. Le tribunal ayant ainsi annulé le refus de prendre l'arrêté conjoint prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des cinq décrets successifs de revalorisation, l'exécution du jugement du 30 juin 2020 impliquait ainsi, pour les ministres concernés, de prendre conjointement soit un arrêté unique, soit cinq arrêtés constatant de manière distincte, pour chacun des décrets en cause, le montant des dépenses résultant de l'accroissement des charges induit par la revalorisation exceptionnelle du RSA qu'il fixait. 5. Il résulte de l'instruction que, par arrêté conjoint du 2 décembre 2020 pris après consultation de la commission consultative pour l'évaluation des charges du Comité des finances locales, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités locales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie des finances et de la relance, chargé des comptes publics ont fixé, à compter du 1er septembre 2018, le coût annuel de ces revalorisation à à 1 399 805 208 euros pour l'ensemble des départements et arrêté ce coût à 5 235 510 euros pour le département de l'Orne, 10 694 998 euros pour le département du Calvados et 5 505 861 euros pour le département de la Manche. Cet arrêté évalue donc le montant des dépenses résultant des accroissements de charge résultant, en année pleine, et à compter du 1er septembre 2018, des cinq revalorisations successivement intervenues depuis le 1er septembre 2013, sans préciser le montant de l'accroissement des charges induit, entre ces deux dates, par chacune des revalorisations annuelles du montant forfaitaire du RSA décidées par les cinq décrets. Dans ces conditions, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics ne peuvent être regardés comme ayant entièrement exécuté, en adoptant cet arrêté, le jugement du 30 juin 2020 du tribunal administratif de Paris. 6. Le ministre de l'intérieur fait valoir en défense que la date de prise d'effet de l'arrêté au 1er septembre 2018 correspond au jour à compter duquel les effets financiers définitifs du cinquième décret ont pu être définitivement connus et chiffrés par les services de la caisse nationale d'allocations familiales et de la caisse de mutualité sociale agricole. Il résulte toutefois de l'instruction, et tout particulièrement du procès-verbal de la séance de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales qui s'est tenue le 21 octobre 2020 et de la délibération n° 20-1 rendue par cette instance que, pour évaluer le montant des dépenses en cause, ces services ont, dans un premier temps, évalué le coût de la revalorisation du RSA année par année, pour chaque foyer bénéficiaire du RSA sur les douze mois glissants de chaque revalorisation à compter de la date d'entrée en vigueur de chaque décret de revalorisation, avant de calculer ce coût globalement, en procédant à des ajustements pour tenir compte des événements susceptibles d'interférer sur l'ouverture ou le montant des droits des bénéficiaires et en complétant cette évaluation par une évaluation des surcoûts liés à l'augmentation du nombre de bénéficiaires induite par la revalorisation. Ils ont, dans un deuxième temps, calculé le coût de chaque revalorisation sur les années suivant l'année de référence, et, enfin, agrégé le coût pluriannuel de chaque décret. Eu égard aux différentes étapes de ce calcul, le coût de chaque décret ayant été calculé isolément pour être ensuite agrégé afin de procéder à une évaluation globale de la réforme, la circonstance, invoquée en défense, selon laquelle les effets financiers définitifs de la réforme des revalorisations exceptionnelles du RSA conduite à son terme n'auraient été connus qu'à partir du 1er septembre 2018 n'apparaît pas de nature à faire obstacle à la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l'entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause. 7. Le ministre de l'intérieur ne saurait davantage invoquer utilement, pour justifier le défaut d'exécution complète du jugement du 30 juin 2020, une " pratique constante et jamais remise en cause jusqu'à présent ". Il ne saurait davantage se prévaloir d'un avis favorable sur la méthodologie d'évaluation des charges qui a été présentée devant la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, alors au demeurant qu'il ressort de la lecture de la délibération n° 20-1 mentionnée ci-dessus qu'en présence d'un partage des voix, l'avis a simplement été réputé donné. Enfin, la question de l'édiction de l'arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges procédant d'une modification des règles relatives à l'exercice des compétences transférées étant, comme le fait valoir le ministre en défense, distincte de celle de l'existence et du niveau de la compensation des charges transférées, il ne saurait pas davantage valablement invoquer l'existence de mesures de compensation pour justifier l'abstention du pouvoir réglementaire sur les points en litige. 8. Il résulte de ce qui précède que les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande d'exécution du jugement du 30 juin 2020. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 9. Il résulte de ce qui a été exposé aux points précédents que la complète exécution du jugement du tribunal administratif de Paris du 30 juin 2020 implique nécessairement que le ministre de l'intérieur et le ministre de l'action et des comptes publics, constatent, sous la forme d'un arrêté conjoint unique ou de cinq arrêtés conjoints, pour chacun des départements requérants, le montant des dépenses résultant de l'accroissement des charges induit par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets pris entre 2013 et 2017 en faisant apparaître, de façon distincte, le coût de chaque revalorisation sur l'année de référence au cours de laquelle elle est intervenue et sur les années suivantes, selon la méthode présentée devant la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés à l'instance : 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun des départements appelants de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 2220452/2-1 du 26 septembre 2023 du tribunal administratif de Paris est annulé. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur et au ministre de l'action et des comptes publics, de constater, sous la forme d'un arrêté conjoint unique ou de cinq arrêtés conjoints, le montant des dépenses résultant respectivement pour les départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche, de l'accroissement des charges induit par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017, en faisant apparaître, de façon distincte, le coût de chaque revalorisation sur l'année de référence au cours de laquelle elle est intervenue et sur les années suivantes, selon la méthode présentée devant la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera la somme respective de 1 000 euros aux départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié aux départements de l'Orne, du Calvados, de la Manche, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 10 juin 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Menasseyre, présidente de chambre, - Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure, - Mme Larsonnier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024. La rapporteure, V. Larsonnier La présidente, A. Menasseyre La greffière, N. Couty La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 23PA04833 2