Cour administrative d'appel de Paris, 2e chambre, du 21 septembre 2000, 98PA00166, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 2E CHAMBRE
Date de la décision : 2000-09-21
Numéro : 98PA00166
Rapporteur : M. HEU
Commissaire du gouvernement : Mme KIMMERLIN

(2ème chambre B) VU la requête, enregistrée sous le n 98PA00166 le 20 janvier 1998 au greffe de la cour administrative d'appel, présentée pour la COMMUNE DE POUM, représentée par son maire en exercice, Hôtel de ville à Poum (Nouvelle-Calédonie), par Me X..., avocat, et la SCP ROUX-LANG-CHEYMOL-CANIZARES, avocat ; la COMMUNE DE POUM demande à la cour : 1 ) d'annuler le jugement n 9700246 en date du 22 octobre 1997 par lequel le tribunal administratif de Nouméa a rejeté sa requête tendant à la condamnation de l'Etat et du Territoire de Nouvelle-Calédonie à lui verser la somme de 64.535.926 F CFP en réparation du préjudice résultant pour elle de la perte de recettes subie au titre de la quote-part du Fonds intercommunal de péréquation pour les années 1991 à 1995 ; 2 ) de condamner l'Etat et le Territoire de Nouvelle-Calédonie à lui verser la somme de 64.535.926 F CFP avec intérêts légaux et capitalisation desdits intérêts ainsi que la somme de 20.000 F en application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU les autres pièces du dossier ; VU l'ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; VU la loi n 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée relative à la création et à l'organisation des communes dans le Territoire de la Nouvelle-Calédonie ; VU la loi organique n 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; VU le décret n 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; VU le décret n 99-46 du 22 janvier 1999 fixant la majoration de la quote-part pour l'année 1995 des recettes du budget du Territoire de la Nouvelle-Calédonie destinée à alimenter le Fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes ; VU le code territorial des impôts ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu, au cours de l'audience publique du 8 septembre 2000 : - le rapport de M. HEU, premier conseiller, - les observations de la SCP ROUX-LANG-CHEYMOL-CANIZARES, avocat, pour la commune de POUM, - et les conclusions de Mme KIMMERLIN, commissaire du Gouvernement ; Considérant, d'une part, que, par la présente requête, la COMMUNE DE POUM fait appel du jugement, en date du 22 octobre 1997, par lequel le tribunal administratif de Nouméa a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat et du Territoire de la Nouvelle-Calédonie à lui verser la somme de 64.535.926 F CFP, en réparation du préjudice financier étant résulté pour elle de la perte de recettes subie, au titre des années 1991 à 1995, du fait des inexactitudes entachant, selon elle, la fixation de l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation ; que si le secrétaire d'Etat à l'outre-mer et le Territoire de la Nouvelle-Calédonie ont chacun de leur côté présenté des conclusions qu'ils disent tendre à la réformation du jugement attaqué par la voie du recours incident, ces conclusions, dirigées contre un jugement dont le dispositif de rejet de la demande indemnitaire présentée par la COMMUNE DE POUM contre l'Etat et le Territoire ne peut être regardé que comme leur donnant pleine satisfaction, tendent en réalité, dans le cadre de la détermination de l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation à laquelle il convient de procéder pour l'appréciation du mérite de la demande présentée par la COMMUNE DE POUM, à en exclure certaines recettes ; qu'enfin, le secrétaire d'Etat à l'outre-mer a demandé, pour le cas où sa responsabilité serait retenue, que le Territoire de la Nouvelle-Calédonie soit condamné à garantir l'Etat des condamnations susceptibles d'être prononcées contre lui ; Considérant, d'autre part, qu'il résulte de la loi susvisée n 99-209 du 19 mars 1999 que la Nouvelle-Calédonie vient aux droits du Territoire de la Nouvelle-Calédonie ; qu'en conséquence, les conclusions mettant en cause le Territoire de la Nouvelle-Calédonie doivent être regardées comme dirigées contre la Nouvelle-Calédonie, représentée par le président du congrès ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'en jugeant que les recettes de la régie locale des tabacs sont toutes le produit de ventes commerciales et ne peuvent être considérées comme des impôts, droits et taxes devant être inclus dans l'assiette de la quote-part attribuée au Fonds intercommunal de péréquation institué par l'article 9 de la loi susvisée du 3 janvier 1969, le tribunal administratif de Nouméa s'est borné à trancher le débat qui opposait les parties, la COMMUNE DE POUM soutenant que ces recettes devaient être retenues au contraire dans leur totalité, tandis que le Territoire de la Nouvelle-Calédonie observait qu'une partie d'entre elles ne servait qu'à couvrir le coût d'achat des tabacs et les frais d'exploitation de la régie locale ; que la réponse à cette question était nécessaire à l'appréciation du point de savoir si la quote-part fixée par décret au titre des années litigieuses était inférieure, comme le soutenait la commune, au taux minimal de 15 % prescrit par l'article 9 de la loi du 3 janvier 1969 puis par l'article 9-1 de cette loi et si, en conséquence, la responsabilité de l'Etat et du Territoire était susceptible d'être engagée ; que, par suite, la COMMUNE DE POUM ne saurait soutenir que, faute pour le tribunal administratif de lui avoir communiqué son intention de soulever un moyen d'office, le principe du caractère contradictoire de la procédure aurait été en première instance méconnu ; Considérant, en second lieu, que la COMMUNE DE POUM fait valoir que le jugement est insuffisamment motivé en ce que ses motifs ne comportent pas d'élément comptable permettant de justifier les données chiffrées que les premiers juges ont retenues ; qu'il résulte toutefois de l'examen dudit jugement que ces derniers, s'ils n'ont pas indiqué de façon individuelle le montant des sommes devant être incluses ou soustraites de l'assiette de la quote-part minimale de 15 % affectée au Fonds intercommunal de péréquation, ont tout d'abord rappelé le montant des droits, impôts et taxes retenu par l'Etat au titre des années en litige pour fixer le montant des dotations territoriales au fonds, puis mentionné que "ces sommes sont supérieures à celles qui résultent de la différence entre les recettes de toutes natures encaissées par les comptables du Trésor, telles qu'elles figurent dans leurs écritures comptables, et celles qui, conformément à ce qui a été dit plus haut, ne constituent pas des "impôts, droits et taxes" ou qui sont perçues légalement par le Territoire au profit du budget d'un autre organisme public" ; que les premiers juges ont par là même défini de manière suffisamment précise l'ensemble des éléments à inclure selon eux dans l'assiette de la quote-part territoriale du Fonds intercommunal de péréquation ; que, par suite, la COMMUNE DE POUM, qui n'allègue d'ailleurs pas que le tribunal administratif se serait mépris dans la liquidation de l'assiette de la quote-part territoriale du Fonds intercommunal de péréquation à partir des éléments dont elle conteste seulement le principe de l'inclusion dans ou de l'exclusion de la base, n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'insuffisance de motivation ; Sur les conclusions indemnitaires : Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi susvisée n 69-5 du 3 janvier 1969 dans sa rédaction issue de la loi n 75-1219 du 26 décembre 1975 : "Un fonds intercommunal de péréquation reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget territorial, y compris l'octroi de mer qui prend le caractère d'une recette territoriale et des avances et autres recettes compensatrices de moins-values fiscales allouées par l'Etat au Territoire. Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 15 % desdites ressources, est, chaque année, compte tenu des charges respectives du Territoire et des communes, fixée par décret après consultation de l'assemblée territoriale et avis du gouverneur et sur proposition du ministre chargé des Territoires d'outre-mer ..." ; que ces dispositions ont été abrogées par l'article 28 de la loi n 93-1 du 4 janvier 1993, lequel a introduit dans la loi du 3 janvier 1969 un article 9-1 aux termes duquel : "Un fonds intercommunal de péréquation pour le fonctionnement des communes reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus au profit du budget territorial. Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 15 % des recettes énumérées à l'alinéa précédent, est fixée chaque année, compte tenu du montant desdites recettes inscrit au budget primitif, par décret sur proposition du ministre chargé des Territoires d'outre-mer, après consultation du congrès et avis du haut-commissaire de la République. Elle sera, le cas échéant, majorée par décret pour atteindre le seuil de 15 % de ces recettes telles qu'elles sont constatées à la clôture de l'exercice ..." ; En ce qui concerne la nature des ressources territoriales à comprendre dans la quote-part destinée à alimenter le Fonds intercommunal de péréquation : Considérant, en premier lieu, que la COMMUNE DE POUM soutient qu'il résulterait des travaux préparatoires à la loi du 3 janvier 1969 modifiée que c'est l'ensemble des ressources du Territoire qui devraient, pour le calcul de l'assiette de la quote-part alimentant le Fonds intercommunal de péréquation institué par l'article 9 de cette loi, être prises en compte ; que, toutefois, dès lors que les dispositions précitées tant de l'article 9 de la loi du 3 janvier 1969 modifiée que de l'article 9-1 de la même loi précisent que l'assiette de cette quote-part est constituée des seuls "droits, impôts et taxes perçus au profit du budget territorial" de la Nouvelle-Calédonie, doivent seules en faire partie les ressources du Territoire constituant des impositions de toutes natures, à l'exclusion tant des ressources relevant d'autres catégories que des ressources fiscales qui ne sont pas perçues au profit du budget du Territoire ; que, par suite, ladite assiette ne peut être regardée comme comprenant les amendes forfaitaires, les amendes douanières, les produits résultant de confiscations, les redevances pour services rendus, les revenus du domaine, les fonds de concours ni les dons et legs ; Considérant, en deuxième lieu, que si la COMMUNE DE POUM soutient que la "subvention industrielle" instituée par délibération de l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie en date du 19 janvier 1968, et à laquelle sont assujettis les exploitants qui usent ou dégradent des voies publiques, aurait dû être incluse dans la base de calcul du prélèvement, il résulte toutefois de l'instruction que ne sont redevables de ladite "subvention", qui a pour objet de compenser l'usage ou la dégradation de la voie publique, que les entreprises industrielles et les exploitants de mines, carrières ou forêts, lesquels peuvent en être exonérés à la condition qu'ils s'engagent auprès des communes intéressées à entretenir en permanence ou à améliorer la voirie qu'ils utilisent pour les besoins de leur exploitation ; qu'ainsi, et sans qu'ait d'incidence son mode de recouvrement, cette "subvention industrielle" présente le caractère d'une redevance pour usage anormal de la voie publique, qui, contrairement à ce que prétend la COMMUNE DE POUM, n'avait, par suite, pas à être incluse dans l'assiette du prélèvement au profit du Fonds intercommunal de péréquation ; Considérant, en troisième lieu, que la COMMUNE DE POUM soutient également que la redevance de la zone économique exclusive aurait dû être incluse dans l'assiette du fonds ; qu'il résulte cependant de l'instruction que la perception des sommes correspondantes par le Territoire procède de ce que, par un échange de lettres en date du 20 juillet 1979, la France et le Japon ont fixé les conditions auxquelles sont soumis les navires de pêche japonais pour pouvoir pratiquer la pêche dans la zone économique exclusive des Territoires d'outre-mer, le tonnage autorisé ainsi que le montant des "droits de pêche" à percevoir par l'Etat français, avant leur reversement au Territoire de la Nouvelle-Calédonie, faisant l'objet de négociations annuelles ; que dans ces conditions, compte tenu des règles sus-rappelées, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Nouméa a confirmé l'exclusion de l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation des sommes alimentant par cette voie le budget territorial ; Considérant, en quatrième lieu, que la COMMUNE DE POUM prétend encore que le produit de la vente des tabacs, perçu par la régie locale des tabacs pour le compte du Territoire, devrait être inclus dans l'assiette du fonds dans sa totalité ; qu'il est constant que les recettes perçues à ce titre par la régie locale des tabacs ont été prises en compte pour le calcul de l'assiette du prélèvement au profit du Fonds intercommunal de péréquation, sous la déduction toutefois d'une part destinée à couvrir l'achat du tabac et les frais d'exploitation de la régie ; que le tribunal administratif a, quant à lui, considéré, pour apprécier si le seuil de 15 % avait été respecté, que ces recettes étant le produit de ventes commerciales, ne pouvaient être regardées comme des "droits, impôts et taxes" et devaient en conséquence être exclues en totalité de l'assiette de calcul de la quote-part du Fonds intercommunal de péréquation ; Considérant, toutefois, qu'il résulte de l'instruction qu'une partie des recettes ainsi perçues par la régie locale des tabacs procède de l'application au coût de revient des produits de "coefficients fiscaux" déterminés par les autorités compétentes du territoire, et doit ainsi être regardée comme présentant un caractère fiscal, pour l'appréciation du seuil de 15 % fixé par la loi du 3 janvier 1969 ; qu'ainsi, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les recettes de la régie locale des tabacs ont été dans cette mesure incluses dans l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation ; Considérant, en cinquième lieu, que s'il résulte de l'ensemble des textes régissant la fiscalité en Nouvelle-Calédonie que les assemblées consulaires ainsi que les communes et les provinces sont autorisées à percevoir des centimes additionnels sur certains impôts, droits ou taxes territoriaux, il est constant que ces centimes additionnels constituent des contributions distinctes calculées en fonction du montant de l'impôt territorial concerné et que, quoique soumis aux mêmes règles de recouvrement, ils ne sont pas perçus "au profit du budget territorial" au sens des dispositions précitées ; Considérant, en sixième lieu, qu'il ressort des dispositions de l'article 478 du code territorial des impôts que si la taxe de circulation, dite "vignette", est "perçue au profit du budget du Territoire", ce dernier est tenu d'accorder annuellement aux communes, en contrepartie de la suppression des taxes additionnelles communales à la taxe de circulation, une "subvention" représentant 17 % du produit total de la taxe ; qu'ainsi, c'est à bon droit, contrairement à ce qu'a jugé sur ce point le tribunal administratif de Nouméa, que le produit de la taxe de circulation a été regardé par l'administration comme ne devant être inclus dans l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation qu'à concurrence de la quotité dont dispose finalement le Territoire, soit après déduction de la fraction faisant l'objet d'une rétrocession obligatoire aux communes dans le cadre du dispositif susmentionné ; Considérant, en septième lieu, qu'il ressort de l'article 656 du code territorial des impôts que le produit de la contribution exceptionnelle de solidarité qu'il institue est affecté à concurrence d'une partie seulement de son montant au budget du Territoire et, pour le surplus, au régime d'assurance chômage géré par la caisse de compensation de prestations familiales et à l'agence pour l'emploi ; qu'ainsi, cette contribution exceptionnelle de solidarité ne doit qu'à concurrence de la fraction de son produit affectée au budget du Territoire être incluse dans l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation ; Considérant, en huitième lieu, qu'il ressort des dispositions de la délibération en date du 19 janvier 1968 que la réexportation de certaines marchandises à destination des îles Wallis et Futuna donne lieu à une ristourne, au profit de ces îles, de la taxe ayant frappé ces marchandises à l'importation ; qu'en conséquence, il n'y a pas lieu d'inclure les recettes dont s'agit, lesquelles ne peuvent être regardées comme définitivement perçues au profit du Territoire de la Nouvelle-Calédonie, dans l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation ; Considérant, en dernier lieu, que la délibération du 13 mars 1991 fixant le régime fiscal des ventes à des voyageurs non résidents de marchandises destinées à l'exportation dispose que les ventes réalisées sur le Territoire bénéficient, dans certaines conditions, d'une exonération totale des droits et taxes d'importation ; que lorsque le commerçant a, préalablement à la vente, payé des droits et taxes à l'importation sur la marchandise concernée, ils lui sont remboursés par le Territoire ; qu'ainsi, et sans qu'y fasse en tout état de cause obstacle le principe dit d'universalité budgétaire, c'est à bon droit, conformément à ce que soutiennent en appel le secrétaire d'Etat à l'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, que les sommes ainsi reversées par le Territoire ont été considérées, pour la détermination de l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation, comme ne présentant pas le caractère d'impôts, droits et taxes définitivement perçus au profit du budget du Territoire, au sens des dispositions précitées de la loi du 3 janvier 1969 ; En ce qui concerne la méthode de calcul de la quote-part des ressources alimentant le Fonds intercommunal de péréquation : Considérant que la COMMUNE DE POUM soutient que c'est à tort que le tribunal administratif de Nouméa a jugé, conformément à la position défendue devant lui par le Territoire de la Nouvelle-Calédonie et l'Etat, que la quote-part du Fonds intercommunal de péréquation devait être assise sur le montant des impôts, droits et taxes "dont la perception ou l'encaissement au profit du budget territorial a été constaté par les comptables du Trésor" ; que, cependant, il résulte des dispositions susmentionnées de la loi du 3 janvier 1969 que la quote-part affectée au Fonds intercommunal de péréquation est effectivement assise sur les impôts, droits et taxes "perçus" au profit du budget territorial ; que, d'ailleurs, l'article 9-1 de la loi du 3 janvier 1969 a expressément prévu un mécanisme correcteur permettant, à la clôture de l'exercice comptable, de majorer la quote-part par décret pour qu'elle atteigne le seuil de 15 % des recettes en cause "telles qu'elles sont constatées à la clôture de l'exercice" ; qu'ainsi, la commune n'est pas fondée à critiquer la méthode retenue pour fixer l'assiette de la quote-part affectée au Fonds intercommunal de péréquation en n'y incluant pas, en particulier, les admissions en non valeur, les provisions pour risques financiers et les restitutions d'impôts directs ou indirects ; En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie : Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte pas de l'instruction et, notamment des données chiffrées versées au dossier, que, compte tenu de l'application des règles susmentionnées à la détermination de l'assiette des dotations territoriales au Fonds intercommunal de péréquation, la quote-part affectée à ce fonds, au titre des années en litige, serait inférieure au seuil de 15 % fixé par la loi susvisée du 3 janvier 1969 ; qu'ainsi, la COMMUNE DE POUM ne justifie pas qu'elle aurait à ce titre subi un préjudice ; que, par suite, sa demande tendant à la condamnation de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie à lui verser de ce chef une indemnité ne peut, en tout état de cause, qu'être rejetée ; Considérant, en second lieu, que la COMMUNE DE POUM soutient, d'une part, que la responsabilité de l'Etat serait encore engagée à son égard en raison de manquements dans l'exercice du contrôle de légalité des délibérations du congrès du territoire et pour n'avoir pas, dans des délais raisonnables après la clôture de l'exercice, majoré par décret la quote-part affectée au titre de l'année 1995 au Fonds intercommunal de péréquation, ainsi qu'il est prévu au deuxième alinéa de l'article 9-1 de la loi n 69-5 du 3 janvier 1969 modifiée et, d'autre part, que la responsabilité de la Nouvelle-Calédonie le serait également pour ne pas avoir fait de suffisantes diligences sur ce point ; qu'il est toutefois constant que la requérante s'était bornée en première instance à demander la condamnation de l'Etat et du territoire à la réparation du préjudice résultant des inexactitudes entachant, selon elle, la détermination de l'assiette du Fonds intercommunal de péréquation ; qu'ainsi, en tant qu'elles ont pour fondement les manquements susmentionnés, les conclusions indemnitaires que la commune présente tant contre l'Etat que contre la Nouvelle-Calédonie présentent le caractère d'une demande nouvelle en appel qui ne peut, dès lors, qu'être rejetée comme irrecevable ; qu'en tout état de cause, il en est de même des conclusions indemnitaires présentées par la COMMUNE DE POUM en tant qu'elles ont pour fondement la faute qui résulterait selon elle de l'absence d'édiction du décret cependant prévu tant par l'article 9 de la loi n 69-5 du 3 janvier 1969 que par l'article 9-1 de cette loi issu de l'article 28 de la loi n 93-1 du 4 janvier 1993 ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la COMMUNE DE POUM tendant à ce que l'Etat et la Nouvelle-Calédonie soient condamnés à lui verser une somme de 64.535.926 F CFP, correspondant à un manque à gagner pour les exercices 1991 à 1995, doivent être rejetées ; que, par voie de conséquence, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions du secrétaire d'Etat à l'outre-mer tendant à ce que la Nouvelle-Calédonie garantisse l'Etat des condamnations qui seraient le cas échéant prononcées à son encontre ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que la COMMUNE DE POUM succombe dans la présente instance ; que sa demande tendant à ce que l'Etat et la Nouvelle-Calédonie soient condamnés à lui verser une somme au titre des frais qu'elle a exposés doit, en conséquence, être rejetée ;Article 1er : La requête de la COMMUNE DE POUM est rejetée.