CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 18/02/2022, 20MA01664, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-02-18
Numéro : 20MA01664
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Virginie  CIREFICE
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : CABINET JOFFE ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société anonyme (SA) Orange a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler le titre exécutoire n° 501591 du 28 novembre 2017 émis à son encontre par la Métropole Aix-Marseille Provence et d'être déchargée en conséquence du paiement de la somme de 563 966,35 euros y afférente. Par le jugement n° 1803196 du 20 février 2020, le tribunal administratif de Marseille a annulé ce titre exécutoire et déchargé la société Orange de l'obligation de payer la somme correspondante. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 avril 2020, 29 et 31 octobre 2021, sous le n° 20MA01664, la Métropole Aix-Marseille Provence, représentée par Scp Charrel et associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 20 février 2020 du tribunal administratif de Marseille ; 2°) de rejeter les demandes présentées par la société Orange devant le tribunal administratif de Marseille ; 3°) de mettre à la charge de la société Orange la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - en l'absence d'encadrement réglementaire spécifique aux chantiers de travaux afférents aux ouvrages de communications électroniques, elle était libre d'instaurer une redevance d'usage du domaine public pour ces chantiers ; - le tribunal a estimé à tort que les dispositions des articles 45-9 et L. 47 du code des postes et des communications électroniques ont pour objet de réglementer le régime d'occupation du domaine public routier par les opérateurs de communications électroniques y compris pour la réalisation des travaux nécessaires à la pose ou à l'entretien de leurs installations et de plafonner le montant des redevances applicables selon les modalités d'occupation du domaine public routier ; - il a commis une erreur de droit en estimant que les opérateurs de communications électroniques devaient être exclus du champ d'application de la délibération en litige ; - le raisonnement qu'elle a suivi est le seul qui permet de préserver l'égalité des usagers devant les charges publiques ; - les titres exécutoires en litige ne violent pas les dispositions de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - les titres en litige sont suffisamment motivés ; - les titres sont bien fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 juin 2020 et 27 octobre 2021, la société Orange, représentée par le cabinet Joffe et associés, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la Métropole Aix-Marseille Provence, la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la métropole ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de des collectivités territoriales ; - le code des postes et des communications électroniques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la voirie routière ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Ciréfice, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me Mallet représentant la société Orange. Une note en délibéré présentée pour la Métropole Aix-Marseille Provence a été enregistrée le 10 février 2022. Considérant ce qui suit : 1. La société Orange, opérateur de communications électroniques, est titulaire d'une permission de voirie sur le territoire de la Métropole Aix-Marseille Provence pour les câbles, équipements et ouvrages implantés en surface ou en sous-sol du domaine public routier. La communauté urbaine Marseille Provence Métropole, aux droits de laquelle est venue la Métropole Aix-Marseille Provence, a imposé à tous les permissionnaires de voirie, pour les années 2012 à 2016 et par délibérations n° VOI 010-161/12/CC, n° VOI 001-809/12/CC, n° VOI 008-894/13/CC, n° VOI 013-797/15/CC et n° VOI 005-1672/15/CC de son conseil communautaire, une redevance dénommée " tranchée sur la voie publique ", au titre des travaux d'ouverture de tranchées sur les voies publiques relevant de sa compétence, les délibérations précitées n'ayant pas entendu exclure de leur champ d'application les opérateurs de communications électroniques. La Métropole Aix-Marseille Provence a, sur le fondement de ces délibérations, émis un titre exécutoire n° 501591 d'un montant de 563 966,35 euros à l'encontre de la SA Orange au titre des années 2012 à 2016. La SA Orange a formé le 18 janvier 2018 un recours gracieux contre ce titre exécutoire du 28 novembre 2017 que la Métropole Aix-Marseille Provence a expressément rejeté par une décision du 21 février 2018. La Métropole Aix-Marseille Provence relève appel du jugement du 20 février 2020 du tribunal administratif de Marseille qui a annulé le titre exécutoire n° 501591 du 28 novembre 2017 et a déchargé la société Orange de l'obligation de payer la somme correspondante. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que le tribunal administratif de Marseille a répondu à l'ensemble de l'argumentation des parties par un jugement suffisamment motivé. Par suite, la Métropole n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 3. Aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " (...) les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public (...) peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ". L'article L. 113-4 du même code prévoit que : " Les travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de télécommunications sont soumis aux dispositions des articles L. 46 et L. 47 du code des postes et communications électroniques ". 4. Aux termes de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques : " Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d'un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier (...). / (...) / L'occupation du domaine public routier (...) peut donner lieu au versement de redevances aux conditions prévues [à l'article] L. 47 ". Aux termes de cet article L. 47 dans sa rédaction applicable au litige : " Les exploitants de réseaux ouverts au public peuvent occuper le domaine public routier, en y implantant des ouvrages dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation. / Les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des réseaux sont effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière. / L'occupation du domaine routier fait l'objet d'une permission de voirie, délivrée par l'autorité compétente, suivant la nature de la voie empruntée, dans les conditions fixées par le code de la voirie routière. La permission peut préciser les prescriptions d'implantation et d'exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie. / (...) / La permission de voirie ne peut contenir des dispositions relatives aux conditions commerciales de l'exploitation. Elle donne lieu à versement de redevances dues à la collectivité publique concernée pour l'occupation de son domaine public dans le respect du principe d'égalité entre tous les opérateurs. / L'autorité mentionnée au troisième alinéa se prononce dans un délai de deux mois sur les demandes de permission de voirie. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article et notamment le montant maximum de la redevance mentionnée à l'alinéa ci-dessus ". Aux termes de l'article R. 20-45 du même code : " La permission de voirie prévue au premier alinéa de l'article L. 47 est délivrée : / (...) / - par l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale gestionnaire du domaine dans les autres cas ". Selon l'article R. 20-51 du même code : " Le montant des redevances tient compte de la durée de l'occupation, de la valeur locative de l'emplacement occupé et des avantages matériels, économiques, juridiques et opérationnels qu'en tire le permissionnaire. / Le gestionnaire du domaine public peut fixer un montant de redevance inférieur pour les fourreaux non occupés par rapport à celui fixé pour les fourreaux occupés. / Le produit des redevances est versé au gestionnaire ou au concessionnaire du domaine occupé, dans les conditions fixées par la permission de voirie ". L'article R. 20-52 de ce code dispose enfin que : " Le montant annuel des redevances, déterminé, dans chaque cas, conformément à l'article R. 20-51, en fonction de la durée de l'occupation, des avantages qu'en tire le permissionnaire et de la valeur locative de l'emplacement occupé, ne peut excéder : / I.- Sur le domaine public routier : / 1° Dans le cas d'une utilisation du sol ou du sous-sol, par kilomètre et par artère : 300 euros pour les autoroutes ; 30 euros pour le reste de la voirie routière ; / 2° Dans les autres cas, par kilomètre et par artère : / 40 euros ; / 3° S'agissant des installations autres que les stations radioélectriques : 20 euros par mètre carré au sol. L'emprise des supports des artères mentionnées aux 1° et 2° ne donne toutefois pas lieu à redevance. / (...) ". 5. En l'absence de réglementation particulière, toute autorité gestionnaire du domaine public est compétente, sur le fondement des dispositions des articles L. 2122-1, L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, pour délivrer les permissions d'occupation temporaire de ce domaine et fixer le tarif de la redevance due en contrepartie de cette occupation, en tenant compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de cette occupation. 6. Pour juger que le conseil communautaire de la Métropole Aix-Marseille Provence n'était pas compétent pour fixer, par cinq délibérations du conseil communautaire, le tarif de la redevance due, au titre des années 2012 à 2016, par les opérateurs de communications électroniques en contrepartie de l'occupation provisoire du domaine public routier par les chantiers de travaux que ces opérateurs ont réalisés et, par voie de conséquence, que la Métropole Aix-Marseille Provence ne pouvait légalement émettre le titre exécutoire en litige pour le recouvrement de cette redevance sur le fondement de ces cinq délibérations du conseil communautaire entachées d'illégalité, le tribunal administratif de Marseille s'est fondé, d'une part, sur les dispositions de l'article L. 113-4 du code de la voirie routière citées au point 3 qui prévoient que les travaux exécutés sur la voie publique pour les besoins des services de communications électroniques sont soumis aux dispositions des articles L. 46 et L. 47 du code des postes et communications électroniques et, d'autre part, sur ce que l'article L. 47 de ce code cité au point 4 mentionne les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des réseaux, sans faire de distinction entre les occupations permanentes et provisoires, et renvoie à un décret le soin de déterminer, notamment, le montant maximum de la redevance due en contrepartie de l'occupation du domaine public routier, pour en déduire l'existence d'une réglementation tarifaire particulière qui excluait que la commune puisse légalement faire usage de la compétence générale qu'elle tire de sa qualité de gestionnaire du domaine public. 7. Toutefois, d'une part, il ressort des articles L. 45-9 et L. 47 du code des postes et communications électroniques précités qu'ils ont pour objet de réglementer respectivement le droit de passage et la permission de voirie nécessaires à l'implantation des ouvrages par les exploitants des réseaux de communications électroniques et aux travaux correspondants qui doivent être effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière, et de prévoir le principe du paiement d'une redevance due au titre de l'occupation permanente du domaine public routier par ces ouvrages, tandis que, d'autre part, les articles R. 20-45, R. 20-51 et R. 20-52 du même code, auxquels renvoie l'article L. 47, ne font référence qu'à ce même droit de passage et, à ce titre, ne mentionnent que les artères et les fourreaux, occupés ou non. 8. Par suite, en l'absence de dispositions particulières applicables à l'occupation provisoire du domaine public routier par les chantiers de travaux des exploitants des réseaux de communications électroniques, le tribunal administratif de Marseille, en statuant comme il l'a fait, a méconnu le champ d'application des dispositions citées au point 4. Ainsi, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur ce motif pour annuler le titre exécutoire litigieux. 9. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la S.A Orange devant le tribunal administratif de Marseille. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire : 10. D'une part, l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique applicable au présent litige dispose que : " toute créance liquidée faisant l'objet (...) d'un ordre de recouvrer indique les bases de liquidation (...) ". Ainsi, l'ordonnateur doit indiquer, soit dans le titre exécutoire lui-même, soit par référence précise à un document joint à celui-ci ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables. 11. Il résulte de l'instruction que si le titre de perception contesté, émis le 28 novembre 2017, mentionne que la créance correspond à la redevance d'occupation du domaine public pour " ouvertures de tranchées sur le territoire de Marseille Provence " pour les années 2012 à 2016, aucune précision n'est apportée concernant les modalités de calcul du montant total de 563 966, 35 euros, ni dans le titre en cause, ni dans le tableau annexé, auquel ledit titre ne fait d'ailleurs pas référence. Dès lors, le titre exécutoire, qui ne comporte pas l'indication des bases de liquidation est entaché d'illégalité. La SA Orange est fondée, pour ce motif à demander l'annulation du titre exécutoire. 12. D'autre part, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. " Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) / 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. / (...) / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. " Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même, mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 13. En l'espèce, si la Métropole a produit, d'une part, un document du 2 juillet 2018 émanant de sa société prestataire Docapost Fast, attestant que le bordereau dématérialisé du titre de recette n° 501591 du 28 novembre 2017, comporte la signature électronique de M. C... A..., 14ème vice-président du conseil de la Métropole et, d'autre part, la délégation dont il bénéficiait, régulièrement publiée, il résulte toutefois de l'instruction que le titre de recette en litige mentionne le président de la Métropole, M. B... comme émetteur de la créance. La SA Orange est également fondée, pour ce motif, à demander l'annulation du titre exécutoire. En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire : 14. Si la société Orange relève, pour la première fois en appel, que le total du linéaire retenu dans le tableau accompagnant le titre en litige à 2540,50 mètres ne correspond pas à celui retenu dans un tableau détaillant sur plus de 20 pages l'ensemble de ses occupations du domaine public sur le territoire de la Métropole et relevant au final une occupation linéaire de 2 773 mètres, il ressort dudit tableau que certaines de ses lignes sont afférentes à des occupations concernant notamment la fin de l'année 2015. Par suite, la société Orange n'établit pas, par la pièce ainsi produite, une incohérence de nature à mettre en cause les informations du tableau annexé au titre de perception attaqué. 15. La circonstance que la société Orange aurait finalement, postérieurement aux dates de fins de travaux, abandonné certains travaux, pour lesquelles elle avait sollicité et obtenu des autorisations d'entreprendre est sans influence sur l'exigibilité de la redevance, laquelle a été établie conformément aux autorisations d'occupation du domaine public accordées à la société Orange. 16. Si la société Orange soutient en se référant au tableau cité au point 14 et détaillant sur plus de 20 pages l'ensemble de ses occupations du domaine public sur le territoire de la métropole que la métropole aurait inclus dans le calcul de la redevance 2016 des occupations portant sur l'année 2017, il ressort dudit tableau que ce dernier n'avait pas pour unique objet de permettre le calcul de la redevance au titre de la seule année 2016. Par suite, la société Orange n'établit pas l'incohérence ainsi alléguée. 17. Il résulte des points 14 à 16 que la société Orange n'est pas fondée à contester le bien-fondé du titre litigieux. Sur les conclusions à fin de décharge : 18. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre, statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 19. L'annulation du titre de perception du 20 novembre 2017 résultant seulement de vices de forme, n'implique pas, aucun des autres moyens invoqués n'étant susceptibles de la fonder, que la SA orange soit déchargée de l'obligation de payer les sommes dont le titre de perception en litige l'a constituée débitrice. Par suite, ses conclusions à fin de décharge doivent être rejetées. 20. Il résulte de ce qui précède que la Métropole Aix-Marseille Provence est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a accordé à la société Orange la décharge de l'obligation de payer. Sur les frais liés au litige : 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la société Orange une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la Métropole et non compris dans les dépens en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la Métropole qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande au même titre la société Orange. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 20 février 2020 du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il a déchargé la société Orange de l'obligation de payer la somme de 563 966, 35 euros. Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 3 : La SA Orange versera à la Métropole Aix-Marseille Provence une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Orange et à la Métropole Aix-Marseille Provence. Délibéré après l'audience du 4 février 2022, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - Mme Ciréfice, présidente assesseure, - M. Prieto, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 février 2022. 2 N° 20MA01664 fa