CAA de NANCY, 4ème chambre, 16/03/2021, 19NC01092, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-16
Numéro : 19NC01092
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : SONNENMOSER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat départemental CFDT Interco 67 a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'une part, d'annuler la décision du 26 octobre 2015 par laquelle le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin a refusé le bénéfice d'une décharge d'activité de service à M. C... sur le contingent de décharge d'activité de service du syndicat départemental CFDT Interco 67 calculé par le centre de gestion ainsi que de procéder au remboursement des heures de décharge de M. C..., ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 15 décembre 2015 et d'autre part, d'annuler la décision du 21 avril 2016, ensemble la décision du 26 octobre 2015, par laquelle le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin a refusé le bénéfice d'une décharge d'activité de service à M. C... sur le contingent de décharge d'activité de service du syndicat départemental CFDT Interco 67 calculé par le centre de gestion ainsi que de procéder au remboursement des heures de décharge de M. C.... Par un jugement n° 1602246 - 1603510 du 7 février 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté les demandes du syndicat départemental CFDT Interco 67. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 avril et 10 mai 2019 et 27 octobre 2020, le syndicat CFDT Interco 67, représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 7 février 2019 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler les décisions des 26 octobre 2015 et 21 avril 2016 du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin ; 3°) de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il n'a pas été en mesure de connaître le sens des conclusions du rapporteur public avant l'audience devant le tribunal administratif ; - le jugement attaqué est entaché d'une insuffisance de motivation, faute d'avoir répondu au moyen qui n'était pas inopérant, tiré de ce que le refus du centre de gestion d'accorder une décharge d'activité de service à M. C... est illégal, dès lors qu'il est en charge du comité technique dont relève le Sycoparc ; - il est entaché d'erreur de droit dans l'administration de la charge de la preuve ; - il appartient au centre de gestion de prendre en charge le calcul et le remboursement des frais liés à la décharge d'activité de service pour les collectivités et établissements affiliés, que cette affiliation soit obligatoire ou volontaire et à tout le moins pour les représentants du personnel siégeant au sein du comité technique ; - le Sycoparc est obligatoirement affilié au centre de gestion, dès lors qu'il regroupe plusieurs communes et emploie moins de 350 agents ; - le 2° de l'article 2 du décret du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale est illégal, par voie d'exception, dès lors qu'il méconnaît les alinéas 6 et 8 du préambule de la Constitution de 1946 et l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le Sycoparc n'est pas au nombre des syndicats mixtes qui peuvent être affiliés à titre volontaire au centre de gestion, dès lors qu'il ne comprend pas exclusivement des collectivités et leurs établissements publics administratifs et est ainsi nécessairement au nombre des établissements publics obligatoirement affiliés au centre de gestion. Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 mai 2020 et 14 janvier 2021, le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin, représenté par Me E... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du syndicat CFDT Interco 67 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le Sycoparc n'est pas au nombre des collectivités et établissements publics qui doivent obligatoirement s'affilier au centre de gestion ; - les collectivités et établissements publics affiliés à titre volontaire au centre de gestion sont tenus d'accorder des décharges d'activité de service à leurs agents ; - M. C... peut bénéficier d'une décharge d'activité qu'il appartient au Sycoparc et non au centre de gestion de calculer ; - les autres moyens soulevés par le syndicat CFDT Interco 67 ne sont pas fondés. La procédure a été communiquée à M. D... C... et à la fédération nationale Interco CFDT qui n'ont pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution et notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale ; - la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ; - le décret n° 85-643 du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., présidente assesseur, - et les conclusions de M. Michel, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. C... est attaché territorial du syndicat mixte de coopération du parc naturel régional des Vosges du nord (Sycoparc). Le 3 septembre 2015, le syndicat départemental Interco CFDT 67 a informé le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin que M. C... était le bénéficiaire d'une décharge d'activité partielle de service de huit heures par mois sur le contingent des heures attribuées par le centre de gestion au syndicat départemental CFDT Interco 67. Le 26 octobre 2015, le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin lui a répondu que M. C... ne pouvait pas bénéficier d'une telle décharge sur le contingent d'heures du centre de gestion et qu'en conséquence, il ne procèderait pas au remboursement des heures de décharge d'activité de M. C.... Le syndicat départemental CFDT Interco 67 a adressé, le 15 décembre 2015, un recours gracieux au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin. Le silence gardé par le centre de gestion sur ce recours gracieux a fait naître une décision implicite de rejet, à laquelle s'est substituée une décision expresse de rejet, le 21 avril 2016. Par un jugement du 7 février 2019, dont le syndicat départemental CFDT Interco 67 relève appel, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces décisions. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne. ". 3. Il ressort des pièces du dossier et en particulier des fiches requêtes devant le tribunal administratif de Strasbourg que les parties ont été mises à même de connaître le sens des conclusions du rapporteur public dans les deux requêtes présentées par le syndicat requérant, le 8 janvier 2019, avant l'audience publique du 10 janvier suivant. Le moyen tiré de ce que le syndicat départemental CFDT Interco 67 n'aurait pas été mis à même de connaître le sens des conclusions du rapporteur public avant l'audience publique du 10 janvier 2019 en méconnaissance de l'article R. 711-3 du code de justice administrative doit, par suite, être écarté. 4. En second lieu, alors même, qu'ainsi que le fait valoir le syndicat requérant, le Sycoparc ne dispose pas de son propre comité technique mais est rattaché à celui du centre de gestion de la fonction publique territoriale, cette circonstance est sans incidence sur la légalité du refus du centre de gestion d'accorder une décharge partielle d'activité de service à M. C... sur le contingent d'heures du centre de gestion qui est fondé sur le caractère non obligatoire de l'affiliation du Sycoparc. Par suite, en ne répondant pas à ce moyen inopérant, le tribunal administratif de Strasbourg n'a pas entaché le jugement attaqué d'omission à statuer. 5. Par suite, les moyens d'irrégularité du jugement attaqué doivent être écartés. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. Aux termes, d'une part, de l'article 14 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les centres de gestion regroupent les collectivités et établissements qui leur sont affiliés à titre obligatoire ou volontaire en application de l'article 15. Ils assurent, pour les fonctionnaires de catégories A, B, et C, les missions définies à l'article 23 (...) ". Selon le II de l'article 23 de cette loi, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " II.- Les centres de gestion assurent pour leurs fonctionnaires, y compris ceux qui sont mentionnés à l'article 97, et pour l'ensemble des fonctionnaires des collectivités territoriales et établissements publics affiliés, les missions suivantes, sous réserve des dispositions du II de l'article 12-1 : / (...) 11° Le calcul du crédit de temps syndical et le remboursement des charges salariales afférentes à l'utilisation de ce crédit dans les cas prévus au second alinéa des 1° et 2° du I de l'article 100-1 (...) ". Le I de l'article 100-1 de la même loi, dans sa rédaction applicable en l'espèce, énonce que : " I. _ Sous réserve des nécessités du service, les collectivités et établissements accordent un crédit de temps syndical aux responsables des organisations syndicales représentatives. Celui-ci comprend deux contingents : (...) / 2° Un contingent est accordé sous forme de décharges d'activité de service. Il permet aux agents publics d'exercer, pendant leurs heures de service, une activité syndicale au profit de l'organisation syndicale à laquelle ils appartiennent et qui les a désignés en accord avec la collectivité ou l'établissement (...) / Les centres de gestion calculent ce contingent de décharges d'activité de service pour les collectivités et établissements obligatoirement affiliés et leur versent les charges salariales de toute nature afférentes à ces décharges d'activité de service concernant l'ensemble des agents de ces collectivités et établissements ". 7. Aux termes, d'autre part, de l'article 15 de loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Sont obligatoirement affiliés aux centres de gestion les communes et leurs établissements publics qui emploient moins de trois cent cinquante fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet (...) / L'affiliation est facultative pour les autres collectivités et établissements (...) / Peuvent, en outre, s'affilier volontairement aux centres les communes et leurs établissements publics qui n'y sont pas affiliés à titre obligatoire, ainsi que les départements et les régions et leurs établissements publics (...). ". L'article 2 du décret du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale, énonce, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que : " Sont affiliés au centre départemental de gestion : / 1° A titre obligatoire : / a) Les communes qui emploient moins de 350 fonctionnaires titulaires ou stagiaires à temps complet ; / b) Les communes qui, n'employant aucun fonctionnaire titulaire ou stagiaire à temps complet, emploient au moins un fonctionnaire à temps non complet ; / c) Les communes qui n'emploient que des agents non titulaires ; / d) Les établissements publics administratifs communaux et intercommunaux qui ont leur siège dans le département et qui répondent aux conditions définies aux a, b et c ci-dessus. / 2° A titre volontaire : / a) Les communes employant au moins 350 fonctionnaires titulaires ou stagiaires à temps complet, quel que soit le nombre des fonctionnaires titulaires ou stagiaires à temps non complet ; / b) Les établissements publics communaux et intercommunaux qui ont leur siège dans le département et qui répondent aux conditions définies au a du 2° ci-dessus ; / c) Le département et la région dont le chef-lieu se trouve dans le département ; / d) Les établissements publics administratifs départementaux ou interdépartementaux, les syndicats mixtes groupant exclusivement des collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs qui ont leur siège dans le département ; / e) Le centre départemental de gestion ; / f) Et pour le centre départemental de gestion du département chef-lieu de région, les établissements publics administratifs régionaux ou interrégionaux dont le siège se trouve dans la région.". 8. En premier lieu, il résulte de la combinaison des dispositions du 11° de l'article 23 et du second alinéa du 2° du I de l'article 100-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, auquel renvoie le 11° de l'article 23, citées au point 6 du présent arrêt, que les centres départementaux de gestion calculent le contingent des décharges d'activité de service accordées aux responsables des organisations syndicales représentatives pour les seuls collectivités et établissements obligatoirement affiliés en vertu des dispositions de l'article 15 de la même loi citées au point 7 du présent arrêt et non pour les collectivités et établissements affiliés à titre volontaire aux centres de gestion. 9. Il ressort des pièces du dossier que le Sycoparc est au nombre des syndicats mixtes qui relèvent de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel, dans sa rédaction applicable en l'espèce, " un syndicat mixte peut être constitué par accord entre des institutions d'utilité commune interrégionales, des régions, des ententes ou des institutions interdépartementales, des départements, la métropole de Lyon, des établissements publics de coopération intercommunale, des communes, des syndicats mixtes définis à l'article L. 5711-1 ou à l'article L. 5711-4, des chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, de métiers et d'autres établissements publics, en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales. ". Outre la région Grand Est, le département de la Moselle, le département du Bas-Rhin, plusieurs communes et établissements publics intercommunaux, il ressort des pièces du dossier que le Sycoparc est constitué de plusieurs chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, de métiers ainsi que de l'Office national des forêts. 10. Par suite, alors même que le Sycoparc emploie moins de trois cent cinquante fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet, il n'est pas au nombre des établissements publics communaux et intercommunaux qui sont obligatoirement affiliés à un centre de gestion en application de l'article 15 de la loi du 26 janvier 1984 et du d) du 1° de l'article 2 du décret du 26 juin 1985, cités au point 7. La circonstance qu'il ne serait pas davantage au nombre des " syndicats mixtes groupant exclusivement des collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs qui ont leur siège dans le département " au titre du d) du 2° de l'article 2 du même décret cité au point 7, pouvant s'affilier à titre volontaire au centre de gestion départemental, ne saurait nécessairement lui conférer la qualification d'établissement public communal et intercommunal obligatoirement affilié à un centre de gestion en application de l'article 15 de la loi du 26 janvier 1984 et du d) du 1° de l'article 2 de ce décret. 11. En deuxième lieu, le syndicat requérant ne peut utilement invoquer les dispositions du III bis de l'article 33-1, issues de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, entrées en vigueur le 22 avril 2016, lesquelles n'étaient pas applicables lorsque les décisions contestées ont été prises, date à laquelle leur légalité s'apprécie. 12. Il résulte de ce qui précède que, sans que la méconnaissance, par le tribunal administratif de Strasbourg, de ses obligations en matière d'administration de la charge de la preuve puisse être utilement invoquée pour contester la légalité des décisions contestées, c'est à bon droit que le centre de gestion a pu refuser de prendre en charge la décharge d'activité de M. C... sur son contingent d'heures au motif que le Sycoparc n'était pas un établissement obligatoirement affilié. 13. En dernier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. 14. Les décisions du 26 octobre 2015 et du 21 avril 2016 par lesquelles le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin a refusé d'accorder à M. C... une décharge d'activité de service sur son contingent d'heures dédiées aux organisations syndicales ne sont pas prises en application du 2° de l'article 2 du décret du 26 juin 1985 relatif aux centres de gestion institués par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale, qui n'en constitue pas la base légale. Pas suite, le syndicat départemental Interco CFDT 67 ne saurait utilement soutenir, par voie d'exception, que le 2° de l'article 2 du décret du 26 juin 1985 méconnaît la liberté syndicale et en particulier la liberté d'organisation interne des syndicats quant à la répartition des heures de décharge d'activité de service dont ils bénéficient en méconnaissance des alinéas 6 et 8 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 15. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat départemental Interco CFDT 67 n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des décisions des 26 octobre 2015 et 21 avril 2016. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin, qui n'est pas dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande le syndicat départemental Interco CFDT 67 au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que présente le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête du syndicat départemental Interco CFDT 67 est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat départemental Interco CFDT 67, au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin, à la fédération nationale Interco CFDT et à M. D... C.... 2 N° 19NC01092