Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 06/04/2018, 405014
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-06
Numéro : 405014
Rapporteur : M. Frédéric Pacoud
Commissaire du gouvernement : M. Charles Touboul
Avocat(s) : SCP CELICE, SOLTNER, TEXIDOR, PERIER ; SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS

Vu la procédure suivante : Mme C...B..., épouseA..., a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les titres exécutoires émis les 30 novembre et 10 décembre 2013 par le président du conseil général de l'Ariège pour le recouvrement d'indus de revenu de solidarité active de 2 852,63 euros et 3 197,68 euros. Par un jugement nos 1400513, 1400514 du 13 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes. Par un pourvoi, enregistré le 14 novembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses demandes ; 3°) de mettre à la charge du département de l'Ariège la somme de 2 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Pacoud, maître des requêtes, - les conclusions de M. Charles Touboul, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Célice, Soltner, Texidor, Perier, avocat de Mme B...et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat du département de l'Ariège. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la caisse d'allocations familiales de l'Ariège a notifié à Mme B...épouseA..., le 23 juillet 2013, un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 7 025,31 euros et qu'à la suite du rejet du recours gracieux de l'intéressée contre cette décision, le président du conseil général de ce département a émis un titre exécutoire d'un montant de 2 852,63 euros, le 30 novembre 2013, puis un titre exécutoire d'un montant de 3 197,68 euros, le 10 décembre 2013. Par un jugement du 13 septembre 2016, contre lequel Mme B...se pourvoit en cassation, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de l'intéressée tendant à l'annulation de ces titres exécutoires. 2. Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 711-2 du code de justice administrative : " L'avis d'audience reproduit les dispositions des articles R. 731-3 et R. 732-1-1. Il mentionne également les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public, en application du premier alinéa de l'article R. 711-3 ou, si l'affaire relève des dispositions de l'article R. 732-1-1, de la décision prise sur la dispense de conclusions du rapporteur public, en application du second alinéa de l'article R. 711-3 ". Aux termes du second alinéa de l'article R. 711-3 du même code : " Lorsque l'affaire est susceptible d'être dispensée de conclusions du rapporteur public, en application de l'article R. 732-1-1, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, si le rapporteur public prononcera ou non des conclusions et, dans le cas où il n'en est pas dispensé, le sens de ces conclusions ". 3. L'affaire soumise au tribunal administratif de Toulouse relevait des contentieux énumérés par l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative et était ainsi susceptible d'être dispensée de conclusions du rapporteur public. Mme B...fait valoir qu'elle n'a pas été valablement informée de la dispense décidée par le président de la formation de jugement. Il ressort de la pièce produite en réponse à la mesure d'instruction ordonnée par la première chambre de la section du contentieux que l'avis d'audience qui a été adressé à l'intéressée se bornait à indiquer que " cette audience peut se dérouler sans conclusions du rapporteur public " et que l'état de l'instruction du dossier pouvait être consulté sur le site de l'application " Sagace ", sans comporter les informations relatives aux conclusions du rapporteur public prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 711-2 du code de justice administrative. Cette méconnaissance des dispositions mentionnées ci-dessus a privé, en l'espèce, la requérante d'une garantie, en ne la mettant pas en mesure de prendre connaissance de la dispense de conclusions du rapporteur public. Le jugement attaqué a donc été rendu au terme d'une procédure irrégulière. 4. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, que Mme B...est fondée à demander l'annulation du jugement qu'elle attaque. 5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, en application des dispositions du premier alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, et de joindre les demandes présentées par l'intéressée, d'une part, contre le titre exécutoire émis le 30 novembre 2013 et, d'autre part, contre le titre exécutoire émis le 10 décembre 2013, dès lors qu'elles présentent à juger les mêmes questions. Sur la fin de non-recevoir opposée par le département de l'Ariège : 6. Aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active. / (...) / Sauf si le bénéficiaire opte pour le remboursement de l'indu en une seule fois, l'organisme mentionné au premier alinéa procède au recouvrement de tout paiement indu de revenu de solidarité active par retenues sur les montants à échoir. / A défaut, l'organisme mentionné au premier alinéa peut également, dans des conditions fixées par décret, procéder à la récupération de l'indu par retenues sur les échéances à venir dues au titre [d'autres] prestations (...). / Après la mise en oeuvre de la procédure de recouvrement sur prestations à échoir, l'organisme chargé du service du revenu de solidarité active transmet (...) les créances du département au président du conseil général. (...) Le président du conseil général constate la créance du département et transmet au payeur départemental le titre de recettes correspondant pour le recouvrement (...) ". Aux termes de l'article L. 262-47 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil général (...) ". 7. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) 1° En l'absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l'établissement public local permet l'exécution forcée d'office contre le débiteur. (...) / 2° L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite. / L'action dont dispose le débiteur de la créance visée à l'alinéa précédent pour contester directement devant le juge de l'exécution mentionné aux articles L. 213-5 et L. 213-6 du code de l'organisation judiciaire la régularité formelle de l'acte de poursuite diligenté à son encontre se prescrit dans le délai de deux mois suivant la notification de l'acte contesté (...) ". 8. Alors même que la décision implicite confirmant l'indu de revenu de solidarité active réclamé à MmeB..., résultant du silence gardé par le président du conseil général de l'Ariège sur le recours gracieux formé par celle-ci contre la décision de la caisse d'allocations familiales de l'Ariège de récupérer cet indu, serait, à la date de l'introduction des requêtes devant le tribunal administratif de Toulouse, devenue définitive, l'intéressée restait recevable, dans le délai prévu par le 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, à contester le bien-fondé de la créance du département de l'Ariège à l'appui de ses demandes tendant à l'annulation des titres exécutoires émis pour son recouvrement. La fin de non-recevoir opposée par le département de l'Ariège aux demandes présentées par Mme B...devant le tribunal administratif de Toulouse doit, par suite, être écartée. Sur la régularité des titres exécutoires : 9. En premier lieu, aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressé aux redevables sous pli simple (...) / En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. 10. En l'espèce, il résulte de l'instruction, d'une part, que les titres adressés à la requérante mentionnaient qu'ils étaient émis par le président du conseil général de l'Ariège, dont le nom patronymique ainsi que l'initiale du prénom étaient précisés, et, d'autre part, que les bordereaux de titres de recettes, produits par le département devant le tribunal administratif, comportaient la signature de l'émetteur. 11. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet (...) d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 12. D'une part, les titres exécutoires contestés mentionnent qu'ils correspondent à un indu de revenu de solidarité active dit " socle " pour la période du 1er décembre 2012 au 30 juin 2013 et à un indu de revenu de solidarité active dit " socle majoré " pour la période du 1er mars 2012 au 30 novembre 2012. D'autre part, il résulte de l'instruction que Mme B...avait été préalablement rendue destinataire de la décision de la caisse d'allocations familiales du 23 juillet 2013, à laquelle les titres exécutoires faisaient implicitement mais nécessairement référence, lui notifiant un indu de revenu de solidarité active, pour les périodes mentionnées par les titres exécutoires, ainsi que les éléments de calcul de cet indu et ses motifs. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'aurait pas été régulièrement informée des bases et éléments de calcul de la dette dont il lui était demandé règlement. 13. En dernier lieu, la circonstance que les titres exécutoires attaqués ne mentionnent pas l'ordre de juridiction compétent pour connaître de leur contestation est sans incidence sur leur légalité. Sur le bien-fondé de la créance : 14. D'une part, aux termes de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction alors applicable : " (...) L'ensemble des ressources du foyer (...) est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active, dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat qui détermine notamment : (...) 2° Les modalités d'évaluation des ressources, y compris les avantages en nature. L'avantage en nature lié à la disposition d'un logement à titre gratuit est déterminé de manière forfaitaire (...) ". Le premier alinéa de l'article R. 262-6 du même code précise que : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux ". Enfin, l'article R. 262-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, prévoit que : " Les avantages en nature procurés par un logement occupé soit par son propriétaire ne bénéficiant pas d'aide personnelle au logement, soit, à titre gratuit, par les membres du foyer, sont évalués mensuellement et de manière forfaitaire (...) ". 15. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article R. 262-7 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction alors applicable : " Les ressources prises en compte pour le calcul de l'allocation sont égales à la moyenne mensuelle des ressources perçues au cours des trois mois précédant la demande ou la révision ". 16. En premier lieu, il résulte de l'instruction, d'une part, que, par ordonnance du 22 décembre 2011, le juge aux affaires familiales du tribunal de grande instance de Foix, après avoir constaté la séparation de M. et Mme A...qui avaient contracté mariage le 27 juillet 2002, a prévu qu' " au titre de sa contribution aux charges du mariage ", M. A..." assurera(it) le règlement du crédit contracté pour financer l'immeuble constituant le logement du ménage, qu'il occupe ", son épouse ayant pour sa part cessé d'occuper ce logement avec leurs deux enfants, qui avaient leur résidence chez elle. Dès lors qu'elle n'occupait pas ce logement, l'avantage dont MmeB..., épouseA..., a ainsi bénéficié, correspondant au paiement de la moitié des mensualités assurant le règlement du crédit contracté par le ménage pour l'achat de cet immeuble, ne pouvait, en tout état de cause, être évalué de manière forfaitaire en vertu de l'article R. 262-9 du code de l'action sociale et des familles, mais devait être pris en compte dans les ressources de l'intéressée pour le calcul de ses droits au revenu de solidarité active sur la base de son montant réel. La circonstance que cet avantage ait été identifié, à tort, par la caisse d'allocations familiales de l'Ariège, comme une " prestation compensatoire ", alors qu'il résulte de l'instruction et des termes mêmes de l'ordonnance du juge aux affaires familiales du 22 décembre 2011 que M. et Mme A...n'étaient pas divorcés et que c'est au titre de sa contribution aux charge du mariage que cette somme était prise en charge par M.A..., est sans incidence sur sa prise en compte dans le calcul des droits au revenu de solidarité active de Mme B...épouseA.... 17. En second lieu, Mme B...ne saurait utilement faire valoir qu'à la suite de la vente de l'immeuble intervenue le 10 juillet 2015, à une date postérieure à l'émission des titres exécutoires contestés, elle aurait restitué à son mari la moitié des mensualités assurant le règlement du crédit, dont ce dernier s'était acquitté à partir de la fin de l'année 2011, dès lors qu'il résulte de l'instruction que son mari lui a en contrepartie versé un loyer, d'un montant équivalent, correspondant à son occupation du logement de 2012 à 2015, de telle sorte que cette opération doit être regardée comme étant demeurée, en tout état de cause, sans incidence sur les ressources de l'intéressée pour la période en cause. Par suite, le moyen tiré de l'absence de bien-fondé de la créance doit être écarté. 18. Il résulte de ce qui précède que Mme B...n'est pas fondée à demander l'annulation des titres exécutoires qu'elle attaque. Sur les conclusions à fin d'injonction et les conclusions relatives aux frais exposés par les parties à l'occasion des litiges : 19. Les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B...au titre de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ne peuvent, par voie de conséquence du rejet de ses conclusions à fin d'annulation, qu'être rejetées. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 761-1 du même code font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du département de l'Ariège, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B...une somme au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 13 septembre 2016 est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par Mme B...devant le tribunal administratif de Toulouse ainsi que le surplus des conclusions de son pourvoi devant le Conseil d'Etat sont rejetés. Article 3 : Les conclusions présentées par le département de l'Ariège au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à MmeC... B... épouse A...et au département de l'Ariège. Copie en sera adressée à la ministre des solidarités et de la santé et à la caisse d'allocations familiales de l'Ariège.