Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 24/06/2008, 07NT02177, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-06-24
Numéro : 07NT02177
Président : M. DUPUY
Rapporteur : M. Sébastien  DEGOMMIER
Commissaire du gouvernement : M. ARTUS
Avocat(s) : HOURCARBIE

Vu la décision n° 279437 du 25 juin 2007, par laquelle le Conseil d'Etat, d'une part, a annulé l'ordonnance du 24 janvier 2005 par laquelle le président de la Cour administrative d'appel a rejeté comme irrecevable la requête de M. Jean X tendant à l'annulation du jugement du 4 décembre 2003 du Tribunal administratif de Nantes rejetant sa demande d'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 16 octobre 1998 du maire d'Avessac (Loire-Atlantique) lui refusant la délivrance d'un permis de construire pour édifier un bâtiment à usage d'habitation sur un terrain situé au lieudit Le Fromage, ainsi que du rejet du recours gracieux qu'il avait formé contre cet arrêté, d'autre part, a renvoyé l'affaire devant la Cour ; Vu la requête et le mémoire complémentaire enregistrés le 27 janvier 2004, les 2 octobre et 6 novembre 2007, présentés pour M. Jean X demeurant ..., par Me Hourcarbie, avocat au barreau de Paris ; M. X demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 99-727 du 4 décembre 2003 par lequel le Tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, d'une part, de l'arrêté du 16 octobre 1998 du maire d'Avessac (Loire-Atlantique) lui refusant la délivrance d'un permis de construire pour édifier un bâtiment à usage d'habitation sur un terrain situé au lieudit Le Fromage, d'autre part, du rejet du recours gracieux qu'il avait formé contre cet arrêté ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, lesdites décisions ; 3°) de déclarer nulle et non avenue l'autorisation préfectorale d'implantation de la station d'épuration de la commune ; 4°) de condamner la commune d'Avessac à lui verser une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 mai 2008 : - le rapport de M. Degommier, rapporteur ; - les observations de Me Hourcabie, avocat de M. X ; - les observations de Me Perdrix, substituant Me Martin-Bouhours, avocat de la commune d'Avessac ; - et les conclusions de M. Artus, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par jugement du 4 décembre 2003, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. X tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 16 octobre 1998 du maire d'Avessac (Loire-Atlantique) lui refusant la délivrance d'un permis de construire pour l'édification d'une maison d'habitation sur un terrain sis au lieudit Le Fromage, où il est cadastré à la section ZB n° 112, d'autre part, de la décision dudit maire rejetant son recours gracieux ; que M. X a, par une requête enregistrée le 27 janvier 2004, relevé appel de ce jugement devant la Cour administrative d'appel ; que, par une ordonnance du 24 janvier 2005, le président de la Cour a rejeté cette requête comme irrecevable ; que, par décision du 25 juin 2007, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire devant la Cour ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que si M. X a énoncé dans ses écritures devant le tribunal, à l'appui du moyen tiré d'un détournement de pouvoir, plusieurs allégations qui, selon lui, démontraient que le maire d'Avessac se serait opposé depuis longtemps et de manière systématique à son projet de construction, ces allégations ne sauraient caractériser une argumentation à laquelle le tribunal administratif aurait été tenu de répondre autrement que comme il l'a fait en énonçant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé sur ce point doit être écarté ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de refus de permis de construire du 16 octobre 1998 du maire d'Avessac : Sur la légalité externe : Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : A. Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : 1° Le plan de situation du terrain ; 2° Le plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions, des travaux extérieurs à celles-ci et des plantations maintenues, supprimées ou créées ; 3° Les plans des façades ; 4° Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis de construire et indiquant le traitement des espaces extérieurs ; 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme ; 7° Une notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet. A cet effet, elle décrit le paysage et l'environnement existants et expose et justifie les dispositions prévues pour assurer l'insertion dans ce paysage de la construction, de ses accès et de ses abords ; 8° L'étude d'impact, lorsqu'elle est exigée. (...) Lorsque la demande concerne la construction de bâtiments ou d'ouvrages devant être desservis par des équipements publics, le plan de masse indique le tracé de ces équipements et les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages y seront raccordés. A défaut d'équipements publics, le plan de masse indique les équipements privés prévus, notamment, pour l'alimentation en eau et l'assainissement. ; que ces dispositions n'imposant pas au demandeur d'un permis de construire de produire le compte-rendu d'une étude de sol et d'une étude de filière indiquant le moyen de traitement des eaux usées, l'autorité administrative ne peut légalement refuser le permis de construire demandé au motif que ces derniers documents n'ont pas été fournis ; que, toutefois, bien que le maire d'Avessac ait demandé à M. X de produire les documents précités, cette circonstance s'avère sans incidence sur la légalité du refus de permis contesté, dès lors que le motif de refus retenu dans cette décision est étranger à ces documents ; Sur la légalité interne : Sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan d'occupation des sols révisé d'Avessac : Considérant que, pour contester le refus de permis de construire qui lui a été opposé par le maire d'Avessac, M. X a soulevé, par la voie de l'exception, le moyen tiré de l'illégalité du plan d'occupation des sols révisé de la commune, approuvé par délibération du 19 juin 1997 du conseil municipal, dont les dispositions classent le terrain d'assiette du projet en zone NC, secteur NCa et l'incluent au sein de la zone non aedificandi instituée autour de la station d'épuration, en invoquant, d'une part, la violation des règles de l'enquête publique préalable à l'approbation dudit plan, d'autre part, l'erreur manifeste commise dans l'appréciation à l'origine du classement de sa parcelle en zone NC et de son inclusion en zone non aedificandi ; En ce qui concerne le déroulement de l'enquête publique : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Le plan d'occupation des sols rendu public est soumis par le maire à enquête publique dans les conditions suivantes : (...) Un arrêté du maire précise : 1. L'objet de l'enquête (...) ; 2. Les nom et qualité du commissaire-enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; 3. Les jours et heures, et le ou les lieux où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet ; (...) ; 4. Sur proposition du commissaire-enquêteur ou du président de la commission d'enquête, le ou les lieux, les jours et heures où le commissaire-enquêteur ou un membre de la commission d'enquête se tiendra à la disposition du public pour recueillir ses observations. 5. Le lieu où le public pourra adresser ses observations écrites au commissaire-enquêteur ou au président de la commission d'enquête ; 6. Le ou les lieux où, à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête. Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du maire, publié en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé de même dans les huit premiers jours de celle-ci. Il est publié par voie d'affiches et éventuellement par tous autres procédés dans la ou les communes membres concernées. (...) Pendant le délai fixé au troisième alinéa, les observations sur le plan d'occupation des sols peuvent être consignées par les intéressés sur le ou les registres d'enquête, ou adressées par écrit, au lieu fixé pour l'ouverture de l'enquête, au commissaire-enquêteur ou au président de la commission d'enquête, lequel les annexe au registre mentionné à l'alinéa précité. (...) A l'expiration du délai d'enquête, le ou les registres d'enquête sont clos et signés par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête examine les observations consignées ou annexées aux registres, établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou défavorables. Le commissaire-enquêteur ou le président de la commission d'enquête adresse le dossier accompagné du rapport et des conclusions au maire dans le délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête. (...) Le rapport et les conclusions sont tenus à la disposition du public à la mairie ou, le cas échéant, au siège de l'établissement public compétent et aux mairies des communes concernées. ; Considérant, en premier lieu, que contrairement aux affirmations du requérant, il ressort des pièces du dossier et, notamment, du rapport du commissaire-enquêteur que les avis des services de l'Etat et des personnes publiques associés figuraient au dossier soumis à l'enquête publique ; que, dès lors, en tout état de cause, ce moyen manque en fait ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des indications circonstanciées figurant dans le rapport du commissaire-enquêteur que l'ouverture de l'enquête a été diffusée par le journal Ouest France le 13 mars et le 3 avril et par les Informations le 12 mars et le 2 avril 1997. D'autre part, cet avis a été affiché sur les panneaux de la mairie dans les délais réglementaires (les justificatifs sont joints au dossier) ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence de publicité de l'avis d'enquête publique relatif au plan d'occupation des sols révisé d'Avessac doit être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur, établis à l'issue de l'enquête publique relative à la révision du plan d'occupation des sols, relatent le déroulement de l'enquête et procèdent à un rappel des enjeux et objectifs économiques, sociaux et environnementaux du projet de révision ; que dans ce même rapport, le commissaire-enquêteur mentionne et analyse, en donnant son avis, les observations consignées sur les registres d'enquête, ainsi que les lettres reçues ; qu'enfin, après avoir examiné les caractéristiques du projet de révision, il émet un avis favorable, assorti de deux réserves ; que, dans ces conditions, les conclusions du commissaire-enquêteur, qui n'était pas obligé de reprendre une option, qu'il aurait envisagée au cours de l'enquête, concernant le classement de la parcelle de M. X, doivent être regardées, contrairement à ce que soutient l'intéressé, comme satisfaisant aux conditions énoncées par les dispositions du huitième alinéa de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme ; Considérant, en quatrième lieu, que si le dernier alinéa de l'article R. 123-11 précité du code de l'urbanisme fait obligation de tenir à la disposition du public le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur, il n'impose pas au conseil municipal de recueillir les observations du public sur ces documents avant d'approuver le plan d'occupation des sols ; que, dans ces conditions, la délibération du 19 juin 1997 prononçant l'approbation du plan d'occupation des sols révisé de la commune d'Avessac ne peut être regardée comme illégale du seul fait qu'elle est intervenue dès la réception par le maire du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur, avant que ces documents n'aient été mis à la disposition du public ; Considérant, enfin, que les dispositions de l'article 15 du décret du 23 avril 1985 susvisé, alors en vigueur, n'étaient pas applicables aux enquêtes relatives aux plans d'occupation des sols ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance desdites dispositions est inopérant ; En ce qui concerne le classement de la parcelle ZB 112 appartenant à M. X : Considérant, d'une part, qu'il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; que selon les dispositions de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : les zones urbaines, dites zones U, sont définies comme étant celles dans lesquelles les capacités des équipements publics existants ou en cours de réalisation permettent d'admettre immédiatement des constructions (...) ; que les zones naturelles comprennent : a) Les zones d'urbanisation future, dites zones NA, qui peuvent être urbanisées à l'occasion soit d'une modification du plan d'occupation des sols, soit de la création d'une zone d'aménagement concerté ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de constructions compatibles avec un aménagement cohérent de la zone tel qu'il est défini par le règlement ; (...) c) Les zones de richesses naturelles, dites zones NC, à protéger en raison notamment de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol ou du sous-sol (...) ; qu'il ressort des pièces du dossier que la révision du plan d'occupation des sols de la commune d'Avessac a eu, notamment, pour objectif de densifier les parties déjà urbanisées de la commune autour du bourg et de définir d'autres zones urbanisables en vue d'accueillir une population nouvelle, tout en assurant la protection du caractère rural de la commune et des zones à vocation agricole existantes ; qu'eu égard au parti d'aménagement ainsi retenu, le classement en secteur NCa de la parcelle ZB 112 appartenant à M. X, qui est située dans une zone à caractère rural et à proximité immédiate d'une exploitation agricole et de la station d'épuration, ne peut être regardé comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; que ce classement n'est pas davantage, en tout état de cause, contraire à l'autorité de la chose jugée qui s'attache au jugement du 25 juillet 1996 du Tribunal administratif de Nantes annulant un certificat d'urbanisme négatif délivré au requérant, au demeurant, sous l'empire d'un précédent plan d'occupation des sols ; Considérant, d'autre part, que M. X n'est pas recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 29 février 1979 déclarant d'utilité publique le projet de création du réseau d'assainissement de la commune d'Avessac et notamment, la création de la station d'épuration communale, à l'encontre de la délibération approuvant la révision du plan d'occupation des sols, laquelle n'a pas le caractère d'une mesure d'application dudit arrêté ; qu'en ce qui concerne l'extension de la station d'épuration, il ressort des pièces du dossier qu'elle fait l'objet de l'emplacement réservé nº 8 ; que s'il ressort de la notice d'assainissement annexée au règlement du plan d'occupation des sols révisé que les capacités de la station d'épuration ne sont utilisées que dans la limite de 885 équivalents habitants, alors qu'elles peuvent répondre à des besoins de 1 000 équivalents habitants, toutefois, les projets de raccordement au réseau collectif, et notamment, des différentes zones d'urbanisation future prévues au plan d'occupation des sols, nécessiteront d'augmenter les capacités de traitement de cette station ; qu'ainsi, et alors même que le nombre d'équivalents habitants supplémentaires n'était pas encore évalué lors de la révision du plan d'occupation des sols, les auteurs de ce plan n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en prévoyant un emplacement réservé pour l'extension de ladite station d'épuration et en édictant une zone non aedificandi de 100 mètres autour de cet ouvrage ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance des articles NC 1 et NC 6.3 du règlement du plan d'occupation des sols communal : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article NC 1 du règlement du plan d'occupation des sols communal, approuvé par délibération du 19 juin 1997 : Occupations et utilisations du sol admises - Dans le secteur NCa, sont admises les occupations et utilisations du sol suivantes : - les constructions à usage agricole ; - les installations classées pour la protection de l'environnement, à condition d'être nécessaires à l'activité agricole, et d'être implantées à plus de 100 m de la limite de la zone urbaine ou d'urbanisation future ; - les constructions à usage d'habitation à condition d'être des logements de fonction directement liées et nécessaires à l'activité des exploitations, et d'être implantées à proximité du siège d'exploitation ; - les constructions à usage d'habitation directement liées et nécessaires aux activités autres qu'agricoles existantes à la date d'approbation du présent plan d'occupation des sols à condition d'être situées à proximité immédiate des bâtiments d'activités desquels elles dépendent, et d'être implantées à plus de 100 m de bâtiments agricoles en activité (...) ; qu'aux termes de l'article NC 6-3 dudit règlement : Dans la zone non aedificandi : - toute construction nouvelle est interdite dans la zone non aedificandi figurant au plan n° 2.5 située autour de la station d'épuration, toutefois, cette règle ne s'applique pas : - aux équipements nécessaires à l'exploitation et à la gestion des voiries et réseaux, - aux constructions à usage d'annexes (garages, abris à bois...), - aux extensions des constructions existantes ; qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet de construction d'une maison d'habitation, pour lequel M. X a sollicité la délivrance d'un permis de construire est situé en zone NC, secteur NCa du plan d'occupation des sols, dont les dispositions interdisent les constructions à usage d'habitation non liées aux exploitations agricoles, ainsi que dans la zone non aedificandi de cent mètres instituée autour de la station d'épuration ; qu'il n'est pas allégué que la construction projetée serait directement liée et nécessaire à une activité agricole ; que, dans ces conditions, le maire d'Avessac a pu légalement se fonder sur les dispositions précitées des articles NC 1 et NC 6-3 du règlement du plan d'occupation des sols communal pour refuser le permis de construire sollicité ; Considérant, en deuxième lieu, que M. X soutient que le maire d'Avessac a tout mis en oeuvre durant près de 30 ans, pour l'empêcher d'édifier une construction sur son terrain, par divers agissements et diverses décisions illégales qui ont eu pour effet d'entraver ou de compliquer la réalisation de son projet ; qu'à cet effet, il fait, notamment, valoir que le maire lui a délivré à plusieurs reprises un certificat d'urbanisme négatif, l'a accusé d'avoir causé une déviation du rû de Painhojus, a prévu un agrandissement de la station d'épuration et a refusé de classer sa parcelle en zone constructible à la faveur de la révision du plan d'occupation des sols communal ; que, toutefois, ni ces arguments, ni aucune autre pièce du dossier ne permet de considérer que la décision de refus de permis litigieuse, fondée sur les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols applicable à la zone NC, a été prise dans un but étranger à l'intérêt général ; qu'ainsi, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant, en dernier lieu, que les circonstances invoquées par M. X, selon lesquelles le maire d'Avessac lui aurait délivré des certificats d'urbanisme négatifs illégaux, qu'il serait le bénéficiaire de certificats d'urbanisme positifs délivrés en 1981 et en 1996 et que des permis de construire ont été accordés à des tiers sur des terrains voisins également situés en zone NC, sont sans influence sur la légalité de la décision contestée ; Sur les conclusions tendant à ce que la Cour déclare l'inexistence de l'autorisation préfectorale d'implanter la station d'épuration : Considérant que si M. X présente également des conclusions tendant à ce que l'arrêté du 22 août 1978 déclarant d'utilité publique les travaux de construction d'une station d'épuration sur le territoire de la commune d'Avessac soit déclaré nul et non avenu, les moyens qu'il invoque à cette fin, tirés de l'implantation illégale de cet ouvrage, ne sont pas de nature à le faire regarder comme tel ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, que ces dispositions font obstacle à ce que la commune d'Avessac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à M. X la somme que celui-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de condamner M. X à verser à la commune d'Avessac une somme de 1 000 euros au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. X est rejetée. Article 2 : M. X versera à la commune d'Avessac une somme de 1 000 euros (mille euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Jean X et à la commune d'Avessac (Loire-Atlantique). Une copie en sera, en outre, adressée au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. '' '' '' '' N° 07NT021777 1 N° 3 1