CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 06/11/2018, 16BX02698, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-11-06
Numéro : 16BX02698
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : MARCEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A...B...ont demandé au tribunal administratif de Pau la condamnation de la commune d'Osse-en-Aspe à leur verser une somme de 50 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'installation d'un système de captage et de clôtures sur un terrain dont ils sont propriétaires. Par un jugement n°1401957 du 7 juin 2016, le tribunal administratif de Pau leur a donné acte du désistement d'une partie de leurs conclusions indemnitaires et a rejeté le surplus de leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 3 août 2016 et 23 octobre 2017, M. et MmeB..., représentés par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 7 juin 2016 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler la décision du 1er octobre 2014 par laquelle la commune d'Osse-en-Aspe a rejeté la demande indemnitaire qu'ils avaient formulée ; 3°) de condamner la commune d'Osse-en-Aspe à leur verser la somme de 50 000 euros en réparation des préjudices subis ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Osse-en-Aspe le versement à leur profit de la somme de 1 500 euros par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'occupation sans titre et la réalisation de travaux sur leur propriété privée en 2009 par la commune d'Osse-en-Aspe est constitutive d'une emprise irrégulière qui s'est maintenue jusqu'à l'édiction de l'ordonnance d'expropriation, soit jusqu'au 24 janvier 2014 ; les préjudices directs et certains qu'ils ont subis en raison de cette emprise irrégulière doivent être réparés par la commune d'Osse-en-Aspe ; - les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur de fait en considérant qu'ils ne pouvaient se voir indemniser des préjudices subis dans la mesure où, d'une part, les préjudices invoqués n'étaient pas personnels car liés à l'activité agricole et, d'autre part, les préjudices évoqués n'étaient pas démontrés ; leur qualité de propriétaires, contrairement à ce que soutient la commune, leur ouvre un droit à réparation ; en l'espèce, s'ils n'ont en effet pu subir, en raison de l'emprise irrégulière, de préjudices liés à l'exploitation agricole dans la mesure où cette dernière a été confiée à un GAEC, ils ont en revanche subi un préjudice direct et personnel en tant que propriétaire des parcelles concernées ; l'emprise irrégulière de la commune sur leurs parcelles pendant plus de 5 ans a incontestablement occasionné des troubles dans les conditions d'existence ; en l'absence de mise en oeuvre de procédure d'expropriation, ils ont été privés des garanties légales et constitutionnelles leur permettant alors de pouvoir faire valoir des observations à tous les stades de la procédure ainsi que d'obtenir dans des délais raisonnables une juste et préalable indemnisation ; les travaux entrepris irrégulièrement par la commune ont eu pour effet de dégrader la piste qui partait du chemin communal et desservait lesdites parcelles, mais également d'en bloquer l'utilisation en raison de l'implantation du périmètre de sécurité sur l'emprise de la piste préexistante ; conformément à l'article 642 du code civil, ils disposaient d'un droit sur l'utilisation de la source Candau ; or, depuis la réalisation de l'emprise irrégulière, ils ne peuvent plus user de ce droit, ce qui constitue directement pour eux un préjudice dans la mesure où ils utilisaient l'eau de cette source pour leur maison d'habitation située en aval ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 prévoit une prescription quadriennale et non triennale pour toute action indemnitaire mettant en jeu la responsabilité de l'administration ; cette prescription a été interrompue par les différentes réclamations et discussions amiables qu'ils ont réalisées auprès de la commune dont la plus tardive est leur courrier du 18 décembre 2009 ; un nouveau délai de prescription courait donc jusqu'au 31 décembre 2013 ; les réponses de la commune apportées à leurs courriers, en particulier la lettre de la commune du 24 février 2012, montrent qu'ils ont réitéré leur demande d'indemnisation, demande qui a eu pour effet d'interrompre à nouveau le délai de prescription impliquant un nouveau délai de quatre ans expirant le 31 décembre 2016 au cours de laquelle la demande indemnitaire a été régulièrement formulée ; - en tout état de cause, la prescription ne peut être opposée dans la mesure où le préjudice qu'ils ont subi, dû au fonctionnement de l'ouvrage, est continu et devait être rattaché à chacune des années au cours desquelles il a été subi ; - le fonctionnement du captage de la source entraîne pour eux un préjudice continu se matérialisant en l'assèchement des parcelles qu'ils détiennent en aval ; - la commune qui pendant presque trois années a tenté de trouver une solution amiable auprès d'eux, en leur qualité de propriétaire, ne saurait soutenir qu'ils seraient dénués d'intérêt à agir. Par un mémoire en défense enregistré le 13 avril 2017, la commune d'Osse-en-Aspe conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. et Mme B...à lui verser une somme de 3 000 euros par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et sollicite qu'il soit enjoint aux époux B...de produire le statut du GAEC La Roseraie. Elle soutient que : - le recours des époux B...est irrecevable en raison de la prescription de la réclamation indemnitaire du fait de la loi du 31 décembre 1968 sur la prescription des dettes de l'administration ; la prescription se compte à compter du début de l'emprise et les époux B...ont reconnu que les travaux ont bien eu lieu en 2006 pour se terminer début 2007 et que l'emprise irrégulière par la pose de la clôture datait donc de 2006 ; l'action indemnitaire aurait dû être engagée avant fin 2010 ; - le recours des époux B...n'est pas recevable dès lors qu'ils n'ont pas intérêt à agir, exploitant leur exploitation agricole via un GAEC dit total doté de la personnalité morale et qu'en vertu de l'article L. 323-2 du code rural, les droits nés de l'exploitation agricole des parcelles leur appartenant ont été transférés au GAEC La Roseraie ; les préjudices d'exploitation n'ont pu être subis que par le GAEC qui exerce seul l'activité agricole sur ces parcelles ; ils ne peuvent se prévaloir de leur qualité de propriétaire pour la première fois en cause d'appel alors qu'ils ne se sont pas prévalus de cette qualité devant le juge de première instance ; - les moyens juridiques qu'ils invoquent sont fondés sur une cause juridique distincte de celle invoquée en première instance et sont dès lors irrecevables pour la première fois en cause d'appel ; - la commune sera en tout état de cause exonérée de toute responsabilité ; s'il y a une emprise irrégulière, elle résulte des obligations de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui a imposé à la commune l'agrandissement du périmètre de sécurité autour des captages d'eau potable, elle constitue un cas fortuit exonératoire de responsabilité pour faute ; - les préjudices allégués par les époux B...ne sont pas établis ; n'ayant plus la jouissance à titre personnel de leur terrain en raison du transfert au GAEC, l'impossibilité d'accéder aux 321 m² litigieux du fait de l'existence d'une clôture ne saurait constituer un préjudice indemnisable ; ils ne peuvent se plaindre d'avoir été privés de garantie légale et constitutionnelle consacrée en matière d'expropriation, dès lors d'une part, qu'ils ont refusé l'échange amiable de terrain qui leur été proposé, d'autre part, que les garanties légales prévues par la procédure d'expropriation ont été respectées dans la mesure où un arrêté du 22 février 2011 du préfet des Pyrénées-Atlantiques a prescrit l'ouverture des enquêtes conjointes préalables à la déclaration d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux souterraines, de l'instauration de périmètre de protection des sources situées notamment sur le territoire de la commune, que la déclaration d'utilité publique a été adoptée par le préfet le 16 décembre 2011, qu'un arrêté de cessibilité est intervenu ainsi que l'ordonnance d'expropriation le 24 janvier 2014, qu'en tout état de cause, le tribunal de grande instance a fixé à 277 euros le montant de l'indemnité d'expropriation des 321 m² litigieux sans qu'il ne soit contesté par les requérants ; la commune a en outre procédé à la consignation de cette somme auprès de la Caisse des dépôts et consignations ; la demande indemnitaire est quoiqu'il en soit excessive, le fait de ne pouvoir accéder à une parcelle de 321 m² d'une valeur de 277 euros ne pourra en aucun cas être réparée par l'allocation d'une indemnité de 3 000 euros par année d'emprise irrégulière, ce qui aboutirait en effet à évaluer le préjudice à un rendement de 1083 % sachant que le rendement des terres agricoles est aujourd'hui en moyenne en France de 1 % ; n'ayant plus la jouissance à titre personnel de leur terrain, l'utilisation par eux personnellement du chemin d'accès ne saurait constituer un préjudice indemnisable, lequel selon le constat d'huissier qu'ils ont produit, amène effectivement au captage mais ne s'y arrête pas et continue jusqu'en bordure de leur parcelle C 195 p2 leur permettant ainsi un accès à leur fougeraie ; l'impossibilité de pouvoir alimenter en eau un abreuvoir ne saurait constituer un préjudice indemnisable ; par ailleurs, la source et son captage ont toujours été sur le terrain communal et aucun préjudice ne saurait donc résulter de l'impossibilité d'utilisation de la source. Un mémoire présenté pour la commune d'Osse-en-Aspe a été enregistré le 13 juillet 2018 et n'a pas été communiqué. Par ordonnance du 14 juin 2018, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 juillet 2018 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Elisabeth Jayat, - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de Me D...représentant M. et Mme B...et de MeC..., représentant la commune d'Osse-en-Aspe. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B...sont propriétaires des parcelles cadastrées section C n° 195 et 196 sur le territoire de la commune d'Osse-en-Aspe. Par une lettre du 17 juillet 2014, ils ont demandé à la commune le versement d'une somme de 50 000 euros en réparation des préjudices qu'ils soutiennent avoir subis du fait, d'une part, de la dégradation d'une piste d'accès à une fougeraie, d'autre part, de l'installation irrégulière par la commune d'un ouvrage de captage d'eau et de clôtures, sur une partie de leurs parcelles, soit 306 m² sur la parcelle C n° 195 d'une surface totale de 9410 m² et 15 m² sur la parcelle C n° 196 d'une surface totale de 9800 m², avant qu'une expropriation n'intervienne le 24 janvier 2014 en vue de la protection du captage d'eau potable de la source Candau, et, de troisième part, de la privation de l'accès à l'eau de la source. Par une décision du 1er octobre 2014, le maire de la commune a rejeté leur demande d'indemnisation. Ils relèvent appel du jugement du 7 juin 2016, par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande indemnitaire. Sur la fin de non-recevoir opposée : 2. M. et Mme B...avaient invoqué devant le tribunal administratif un préjudice lié aux difficultés d'exploitation agricole de leur terrain alors que l'exploitation de ce terrain est assurée non par eux-mêmes personnellement mais par un groupement agricole d'exploitation en commun dont ils sont membres et que, par suite, seul ce groupement avait intérêt à agir en réparation du préjudice d'exploitation. Un requérant peut toutefois justifier à tout moment de la procédure devant les juges du fond, y compris pour la première fois en appel, de la qualité qui lui donne intérêt pour agir. M. et Mme B...sont donc recevables à invoquer, pour la première fois en appel leur qualité de propriétaires du terrain pour demander réparation du préjudice qu'ils ont personnellement subi. Sur l'exception de prescription : 3. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ". L'article 2 de la même loi dispose que : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (...) Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (...) ". 4. Les droits de créance invoqués par la victime d'un dommage causés par un fait de l'administration en vue d'obtenir l'indemnisation de ses préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens de l'article 1er précité de la loi du 31 décembre 1968, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés, et à laquelle la victime est en mesure de connaître l'origine du dommage ou du moins de disposer d'indications suffisantes selon lesquelles ce dommage pourrait être imputable au fait de l'administration. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. En revanche, la circonstance que le dommage, et notamment les troubles subis dans les conditions d'existence, présente un caractère continu est, par elle-même, sans incidence sur la date à partir de laquelle a couru le délai de la prescription quadriennale. 5. Il résulte de l'instruction et notamment du courrier adressé par M. B...au maire de la commune d'Osse-en-Aspe le 18 décembre 2009, que le requérant s'estimait dessaisi des parties de ses parcelles qui " ont déjà été clôturées depuis 3 ans " et considérait que sa piste avait été " anéantie par (les) soins " de la municipalité. Les factures de travaux produites par la commune, datées du mois de novembre 2007, corroborent l'exécution des travaux de captage et de mise en place des périmètres de protection de ce captage avant la fin de l'année 2007. Si M. et Mme B...font état, dans leur réclamation préalable du 17 juillet 2014, de travaux dommageables exécutés en 2009 et 2010, aucun élément de l'instruction ne permet d'estimer que les travaux auxquels les requérants imputent leurs préjudices auraient été réalisés après la fin de l'année 2007. M. et Mme B...ayant manifesté avoir eu connaissance au plus tard en 2007 de la réalité, de l'origine et de l'étendue du préjudice qu'ils soutiennent avoir subi, le délai de prescription de la créance dont ils se prévalent expirait en principe le 31 décembre 2011, sans qu'ait d'incidence le caractère continu du préjudice invoqué. 6. Toutefois, par le courrier mentionné ci-dessus du 18 décembre 2009, portant en objet la mention " périmètre de sécurité de la source Candau ", M. et Mme B...ont rappelé au maire de la commune qu'ils subissaient depuis trois ans la présence de clôtures sur leur terrain et qu'une piste de leur propriété avait été détériorée et, s'estimant dépossédés de leurs parcelles clôturées, ont demandé au maire de procéder à un échange de terrains. Ce courrier se rapportait au fait générateur de la créance qu'ils invoquent et a, dès lors, interrompu le délai de prescription. Il n'est par ailleurs pas contesté qu'un nouveau courrier des intéressés a été adressé le 22 février 2012, au sujet de cet échange de terrain, à la commune qui y a répondu par une lettre du 24 février 2012 produite au dossier. Ce courrier, également relatif au fait générateur de la créance, a de nouveau interrompu le délai de prescription qui n'était donc pas expiré lorsque M. et Mme B...ont présenté à la commune leur réclamation préalable du 17 juillet 2014. Sur la responsabilité de la commune : 7. Le maître d'ouvrage est responsable, même en l'absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s'il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d'un cas de force majeure. Il est constant que les ouvrages de protection du captage de la source Candau ont été installés en 2007 sur la propriété de M. et Mme B...et que ce n'est que le 24 janvier 2014 que le terrain d'assiette des installations a fait l'objet d'une expropriation. La responsabilité de la commune d'Osse-en-Aspe est, par suite, engagée vis-à-vis de M. et Mme B...du fait de la présence de ces aménagements. 8. Si l'article L. 1321-2 du code de la santé publique obligeait la commune à instaurer des périmètres de protection autour du captage d'eau potable de Candau, cette obligation, qui s'accompagnait d'ailleurs d'une obligation d'acquérir les terrains s'agissant du périmètre de protection immédiate, n'est pas de nature à l'exonérer de sa responsabilité à raison de la présence de l'ouvrage public sur la propriété de M. et MmeB..., dès lors que la commune ne fait état sur ce point d'aucune circonstance constitutive d'un cas de force majeure qui l'aurait empêchée de respecter la procédure prévue par les textes applicables. 9. Ainsi que le soutient la commune en défense, M. et Mme B...ne sont pas exploitants des terres incluant le périmètre de protection du captage d'eau potable, ces terres étant exploitées par un groupement agricole d'exploitation en commun. Ils ne peuvent donc être regardés comme ayant subi un préjudice lié aux difficultés d'exploitation de leurs terres. Il n'est par ailleurs pas établi que les travaux réalisés par la commune auraient entraîné la dégradation d'un chemin de leur propriété menant à une fougeraie. Les requérants ne produisent par ailleurs aucun élément permettant d'estimer que la source de Candau se trouverait sur leur propriété et non, comme le soutient la commune, sur la parcelle lui appartenant, cadastrée C 197. Dans ces conditions, le préjudice qu'ils invoquent, lié à une perte de jouissance de la source, n'est pas établi. 10. Il résulte en revanche de l'instruction que M. et Mme B...ont été privés entre le mois de novembre 2007 et le 24 janvier 2014 de la jouissance de leur terrain, d'une superficie de 321 m², et qui a été évalué à 277 euros par le juge de l'expropriation. Il sera fait une juste appréciation des troubles de jouissance et du préjudice moral subi de ce fait en fixant à 1 000 euros le montant de l'indemnisation à laquelle ils peuvent prétendre à ce titre. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et MmeB..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement à la commune d'Osse-en-Aspe de la somme qu'elle demande au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d'Osse-en-Aspe le versement à M. et Mme B...de la somme de 1 500 euros en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La commune d'Osse-en-Aspe est condamnée à verser à M. et Mme B...la somme de 1 000 euros en réparation du préjudice subi. Article 2 : Le jugement du 7 juin 2016 du tribunal administratif de Pau est réformé en ce qu'il est contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune d'Osse-en-Aspe versera à M. et Mme B...la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune d'Osse-en-Aspe tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A...B...et à la commune d'Osse-en-Aspe. Délibéré après l'audience du 25 septembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller, Mme Caroline Gaillard premier conseiller, Lu en audience publique, le 6 novembre 2018. Le premier assesseur, Florence Madelaigue Le président-rapporteur, Elisabeth Jayat Le greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 16BX026982