CAA de NANCY, 3ème chambre - formation à 3, 20/12/2016, 15NC00876, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-12-20
Numéro : 15NC00876
Président : Mme ROUSSELLE
Rapporteur : M. Olivier  FUCHS
Commissaire du gouvernement : M. COLLIER
Avocat(s) : KGA AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le casino de Blotzheim a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler le courrier du 23 août 2013 par lequel le ministre de l'intérieur a demandé à son directeur de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs, ainsi que le courrier du 25 novembre 2013 confirmant les termes du courrier du 23 août 2013 et rejetant sa demande indemnitaire. Il a également demandé à ce tribunal de condamner l'Etat à réparer le préjudice économique résultant de l'exécution des actes contestés. Par un jugement n° 1400328 du 11 mars 2015, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 7 mai 2015, le 4 mai 2016 et le 10 novembre 2016, le casino de Blotzheim, représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 11 mars 2015 ; 2°) d'annuler le courrier du 23 août 2013 par lequel le ministre de l'intérieur a demandé à son directeur de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs, ainsi que le courrier du 25 novembre 2013 confirmant les termes du courrier du 23 août 2013 et rejetant sa demande indemnitaire ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 501 euros par jour en réparation du préjudice économique résultant de l'exécution provisoire de la demande du ministre de l'intérieur du 23 août 2013, à compter de cette date jusqu'à celle de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le casino de Blotzheim soutient que : - les actes en litige lui font grief et sont susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir ; - la décision du 25 novembre 2013, rendue sur recours gracieux, ne s'est pas substituée à celle du 23 août 2013 ; - le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé ; - les premiers juges ne se sont pas prononcés sur l'intégralité des considérations de droit qui fondent les actes contestés ; - le dispositif mis en place au casino ne contrevient pas à l'article R. 3511-3 du code de la santé publique ; le tribunal, par son interprétation de l'arrêté du 14 mai 2007, a créé une présomption irréfragable de non-respect des dispositions du code de la santé publique qui méconnaît les dispositions de ce code ; - aucune procédure contradictoire n'a précédé l'édiction des actes contestés ; - l'espace fumeur dans lequel sont installées les machines à sous ne constitue pas un " local distinct " au sens de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; une présence physique continue d'un caissier ou d'un membre de la direction n'y est donc dès lors nullement obligatoire ; les agencements techniques permettent le fonctionnement des machines à sous sans intervention de salariés dans le fumoir ; - les interventions sur le fondement des articles 68-14, 68-20, 68-28 et 68-30 de l'arrêté du 14 mai 2007 n'imposent aucunement la présence de personnels dans les fumoirs en méconnaissance des dispositions de l'article R. 3511-3 du code de la santé publique ; - l'article 68-1 de l'arrêté du 14 mai 2007 n'implique pas, contrairement à ce que prétend le ministre, la nécessaire présence de personnels pour assurer le fonctionnement du dispositif de vigilance ; - l'article 14 de l'arrêté du 14 mai 2007 n'implique pas la présence de personnels dans le fumoir afin de pouvoir détecter les personnes présentant une addiction au jeu ; - l'exploitation des machines à sous dans les fumoirs n'est pas incompatible avec l'article R. 3511-3 du code de la santé publique, y compris en cas d'urgence ; - le système de vidéosurveillance, qui est agréé par la préfecture, permet d'assurer une surveillance efficace ; - l'illégalité des actes contestés lui cause un préjudice économique. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les actes contestés ne modifient pas l'ordonnancement juridique ni ne produisent par eux-mêmes d'effets ; ils ne constituent pas des décisions faisant grief et, par suite, ne peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; - les autres moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. En application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du directeur de cabinet du ministre de l'intérieur pour signer la décision du 23 août 2013 par laquelle il a été demandé au directeur du casino de Blotzheim de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs. Des observations au moyen d'ordre public soulevé, présentées pour le casino de Blotzheim, ont été enregistrées le 24 novembre 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret du 22 décembre 1959 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Fuchs, - les conclusions de M. Collier, rapporteur public, - et les observations de Me B...pour le casino de Blotzheim. 1. Considérant que le 15 juin 2013, le casino de Blotzheim a ouvert, au sein de son espace de jeux, des espaces fumeurs en y installant des machines à sous ; que, le 23 août 2013, le directeur de cabinet du ministre de l'intérieur lui a adressé un courrier demandant à son directeur de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans ces espaces fumeurs ; qu'à la suite de la réception de ce courrier, le casino de Blotzheim, qui s'est conformé à ces indications et a édicté une mesure d'interdiction de fumer dans les emplacements concernés, a formé un recours gracieux contre ce courrier, assorti d'une demande indemnitaire de réparation des préjudices économiques subis ; que ces demandes ont été rejetées par un courrier du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques en date du 25 novembre 2013 ; que le casino de Blotzheim relève appel du jugement du 11 mars 2015 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des courriers des 23 août et 25 novembre 2013, ainsi que ses conclusions indemnitaires ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que par le courrier du 23 août 2013, le ministre de l'intérieur, après avoir exposé au directeur de la société requérante la réglementation des jeux applicable et son articulation avec les dispositions du code de la santé publique de lutte contre le tabagisme passif, lui a demandé " de veiller à ce qu'au sein de [son] établissement, aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs [...] faute de quoi [il serait] amené à suspendre voire à retirer l'autorisation d'exploitation de ces machines à sous " ; que, par le courrier du 25 novembre 2013, le ministre de l'intérieur s'est approprié les termes de ce premier courrier et a rejeté les conclusions de la société à fin d'indemnisation ; 3. Considérant que, par les deux courriers en litige, le ministre ne s'est pas borné à rappeler la réglementation applicable mais s'est livré à une interprétation des dispositions combinées du code de la santé publique et de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; qu'il a ainsi arrêté une position déterminée, générale et impérative, qui a au demeurant été transmise à tous les casinos concernés ; que ces courriers sont intervenus après que le secrétaire d'Etat chargé de la santé, saisi par le syndicat des casinos modernes de France, a pour sa part estimé dans un courrier du 28 avril 2011 que le projet poursuivi " paraît répondre aux exigences réglementaires du code de la santé publique " ; qu'en outre, en qualité d'autorité investie des pouvoirs de la police spéciale des jeux, le ministre a rappelé au directeur du casino de Blotzheim que l'autorisation d'exploitation de l'établissement pouvait être suspendue, voire retirée en cas de méconnaissance des dispositions de l'arrêté interministériel du 14 mai 2007 précité ; qu'ainsi, et alors même que les lettres en litige ne mettent pas en oeuvre la procédure de retrait ou de suspension d'autorisation prévue à l'article 5-1 du décret du 22 décembre 1959 alors en vigueur, eu égard à leur teneur et aux effets que l'administration a entendu leur conférer, elles constituent des décisions faisant grief susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir ; qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité, le jugement attaqué doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le casino de Blotzheim devant le tribunal administratif de Strasbourg ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'intérieur : 5. Considérant que le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, dans son courrier du 25 novembre 2013, a entendu " confirmer les termes du courrier du 23 août 2013, [qu'il] s'approprie, le présent courrier se substituant à celui du directeur de cabinet " ; 6. Considérant, d'une part, qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu'en l'espèce, compte tenu de ses termes, la lettre du 25 novembre 2013 ne peut être regardée comme une décision de retrait de la décision du 23 août 2013 ; qu'en tout état de cause, et à supposer même que le ministre ait entendu retirer sa décision initiale, ce retrait n'aurait pas acquis un caractère définitif et ne priverait donc pas d'objet la demande formée par le requérant ; 7. Considérant, d'autre part, que lorsqu'une décision administrative prise illégalement donne lieu à un recours administratif ne constituant pas un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux et que l'autorité saisie de ce recours prend légalement une décision expresse par laquelle elle maintient la mesure contestée, la décision initiale ne se trouve pas régularisée ; que la décision du 25 novembre 2013 ne peut ainsi avoir eu pour effet de régulariser la décision du 23 août 2013 ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir tirée de ce que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 23 août 2013 étaient privées d'objet avant même l'enregistrement de la requête au greffe du tribunal doit être écartée ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 23 août 2013 : 9. Considérant que les dispositions des articles 1er et 2 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, dans leur rédaction alors applicable, font obstacle à ce que le directeur de cabinet d'un ministre puisse signer un acte relatif à des affaires pour lesquelles une délégation a déjà été donnée à une personne mentionnée à l'article 1er de ce décret, notamment à un directeur d'administration centrale ; 10. Considérant que la décision du 23 août 2013, prise en matière de réglementation de la police des jeux, relevait de la compétence du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur ; qu'en l'absence de délégation de signature en ce sens, elle ne pouvait être édictée par le directeur de cabinet du ministre ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'annulation de la décision du 23 août 2013, le casino de Blotzheim est fondé à soutenir que cette décision est entachée d'incompétence ; 11. Considérant, toutefois, que le vice d'incompétence dont est entachée la décision du 23 août 2013 n'entraîne pas nécessairement l'annulation de la décision prise sur recours gracieux du 25 novembre 2013, qui, émanant de l'autorité compétente, n'est pas entachée du même vice ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 25 novembre 2013 : 12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 24, alors en vigueur, de la loi du 12 avril 2000, les décisions qui doivent être motivées par application de la loi du 11 juillet 1979 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales, exception faite des cas où il est statué sur une demande ; qu'en excluant les décisions prises sur demande de l'intéressé du champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, le législateur a entendu dispenser l'administration de recueillir les observations de l'auteur d'un recours gracieux ou hiérarchique ; que la décision contestée ayant été prise sur recours gracieux, le casino de Blotzheim, qui a pu à cette occasion faire valoir ses observations, ne peut dès lors utilement invoquer la méconnaissance de ces dispositions ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que contrairement à ce que soutient le requérant, la circonstance qu'aucune observation n'a été formulée ni par les agents du ministère de l'intérieur lors de leurs contrôles réguliers sur place, ni par l'agence régionale de santé, n'est pas de nature à avoir créé, à son profit des droits, et ne vaut pas autorisation d'exploitation ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la décision en litige procéderait au retrait de décisions créatrices de droit doit être écarté ; 14. Considérant, en troisième lieu et d'une part, qu'aux termes de l'article L. 3511-7 du code de la santé publique, alors en vigueur : " Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif (...) sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'alinéa précédent " ; qu'aux termes de l'article R. 3511-1 du code de la santé publique, dans sa version alors applicable : " L'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif mentionnée à l'article L. 3511-7 s'applique : 1° Dans tous les lieux fermés et couverts qui accueillent du public ou qui constituent des lieux de travail (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 3511-2 du même code, alors applicable : " L'interdiction de fumer ne s'applique pas dans les emplacements mis à la disposition des fumeurs au sein des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1 et créés, le cas échéant, par la personne ou l'organisme responsable des lieux " ; qu'en vertu de l'article R. 3511-3 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Les emplacements réservés mentionnés à l'article R. 3511-2 sont des salles closes, affectées à la consommation de tabac et dans lesquelles aucune prestation de service n'est délivrée. Aucune tâche d'entretien et de maintenance ne peut y être exécutée sans que l'air ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure " ; 15. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos : " Personnel. / Tout casino qui exploite les machines à sous dans un local distinct doit au moins employer dans cette salle un caissier et affecter un membre du comité de direction au contrôle de ces jeux. Il pourra également employer un mécanicien pour effectuer les opérations courantes d'entretien et de dépannage. (...) Tous ces personnels doivent être agréés par le ministre de l'intérieur " ; qu'aux termes de l'article 68-18 de ce même arrêté : " Les machines à sous peuvent être installées dans les salles de jeux existantes, ou dans des locaux spécialement aménagés permettant d'assurer la sécurité de ces jeux et dont les conditions d'accès sont celles prévues à l'article 14 du décret du 22 décembre 1959 modifié " ; 16. Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, un local distinct au sens de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 ne s'entend pas uniquement des locaux mentionnés à l'article 68-18 de ce même arrêté, spécialement aménagés afin de permettre d'assurer la sécurité des jeux et dont les conditions d'accès permettent de contrôler l'identité des joueurs ; qu'une salle close affectée à la consommation de tabac au sens de l'article R. 3511-3 du code de la santé publique constitue nécessairement un tel local distinct ; 17. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées qu'une salle réservée aux fumeurs ne peut être installée dans un casino que dans les conditions posées par l'article R. 3511-3 du code de la santé publique, à savoir en particulier qu'aucune prestation de service n'y soit délivrée et qu'aucune tâche d'entretien et de maintenance ne puisse y être exécutée sans que l'air y ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure ; que, toutefois, l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 suppose la présence d'au moins un caissier au sein de tout local distinct abritant des machines à sous et d'affecter au contrôle de ces jeux un membre du comité de direction ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que si l'aménagement d'un espace fumeur au sein d'un casino est possible, l'exploitation de machines à sous dans ce même espace, qui nécessite la présence d'un caissier, contrevient en revanche aux dispositions précitées du code de la santé publique, et ce nonobstant les nombreuses précautions prises dans les faits par le casino requérant pour éviter tout tabagisme passif ; que l'autorité administrative, en se fondant sur ce motif, n'a pas entaché sa décision d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation ; 18. Considérant, en dernier lieu, que la circonstance, à la supposer avérée, que l'un des autres motifs que le ministre de l'intérieur aurait entendu s'approprier par ce courrier, tiré de la méconnaissance des articles 14, 68-1, 68-14, 68-20 et 68-30 de l'arrêté du 14 mai 2007 ainsi que de la violation d'une obligation générale de sécurité, serait erroné est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision du 25 novembre 2013, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le motif mentionné aux points 14 à 17 du présent arrêt ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le casino de Blotzheim n'est pas fondé à soutenir que le courrier du 25 novembre 2013 est entaché d'illégalité ; que ses conclusions à fin d'annulation de cette décision doivent par suite être rejetées ; Sur les conclusions indemnitaires : 20. Considérant que le casino de Blotzheim demande à la cour de réparer les préjudices économiques résultant de l'illégalité des décisions contestées ; qu'en l'absence d'illégalité de la décision du 25 novembre 2013, il n'est pas fondé à soutenir que l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; 21. Considérant par ailleurs que si la décision du 23 août 2013 est fautive car entachée d'un vice d'incompétence les faits de l'espèce étaient, ainsi qu'il a été indiqué aux points 16 et 17, de nature à justifier légalement la décision au fond et la même décision a pu être prise par une autorité compétente ; qu'ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que l'illégalité de la décision du 23 août 2013 soit à l'origine des préjudices allégués par la société requérante, qui n'est dès lors pas fondée à en demander réparation ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le casino de Blotzheim est seulement fondé à demander l'annulation de la décision du 23 août 2013 ; que ses autres conclusions à fin d'annulation et d'indemnisation doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 11 mars 2015 et la décision du 23 août 2013 du directeur de cabinet du ministre de l'intérieur sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions présentées par le casino de Blotzheim devant le tribunal administratif de Strasbourg et devant la cour est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au casino de Blotzheim et au ministre de l'intérieur. 2 N° 15NC00876