CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 11/04/2023, 22BX00400, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-11
Numéro : 22BX00400
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : Mme Evelyne  BALZAMO
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : TALAN AVOCAT BON JULIEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société TDF a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 9 janvier 2020 par lequel le maire de Saint-Priest-sous-Aixe s'est opposé à sa déclaration préalable du 13 décembre 2019 ainsi que la décision du 7 mars 2020 par laquelle il a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 2000631 du 23 décembre 2021, le tribunal administratif de Limoges a annulé l'arrêté du 9 janvier 2020 ainsi que la décision du 7 mars 2020 et a enjoint au maire de Saint-Priest-sous-Aixe de délivrer une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la société TDF. Procédures devant la cour : I. Par une requête, des pièces et un mémoire, enregistrés les 4, 9 et 18 février, 12 et 18 octobre 2022, la commune de Saint-Priest-sous-Aixe, représentée par Me Soltner, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 23 décembre 2021 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de la société TDF ; 3°) de mettre à la charge de la société TDF le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement du tribunal administratif, qui ne fait pas mention d'un mémoire enregistré à son greffe le 30 novembre 2021, est irrégulier ; - la demande de la société TDF est irrecevable dès lors qu'elle n'a aucun intérêt pour agir à l'encontre de l'arrêté puisqu'elle bénéficie d'un emplacement sur la parcelle AY 90 respectant les dispositions d'urbanisme et à moindre coût ; - l'arrêté du 9 janvier 2020 était suffisamment motivé ; - le plan local d'urbanisme ne permet pas la construction d'une antenne-relais dans la zone envisagée par la société TDF ; - le projet de la société TDF méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; - la société TDF pouvait construire l'antenne-relais sur une autre parcelle, sur laquelle un autre opérateur a déjà installé un pylône. Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mars, 3 et 4 octobre 2022, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe de lui délivrer un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable du 13 décembre 2019 dans un délai de sept jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 5 000 euros par jour de retard, et à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe le versement d'une somme de 3 000 euros. Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Priest-sous-Aixe ne sont pas fondés. II. Par une requête, enregistrée le 31 mars 2022, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande à la cour l'ouverture d'une procédure en exécution du jugement n° 2000631 du 23 décembre 2021 du tribunal administratif de Limoges et qu'une astreinte de 500 euros par jour de retard soit prononcée à l'encontre du maire de Saint-Priest-sous-Aixe jusqu'à la notification d'une décision de non-opposition à déclaration préalable. Elle soutient que le délai d'un mois imparti par le jugement du tribunal administratif en date du 23 décembre 2021 est expiré et que la commune n'a pas exécuté l'injonction ; les dispositions de l'article L. 911-4 du code de justice administrative doivent être mises en œuvre. Par une ordonnance du 30 août 2022, le président de la cour administrative d'appel de Bordeaux a, en application de l'article R. 921-6 du code de justice administrative, décidé l'ouverture, sous le n° 22BX02017, d'une procédure juridictionnelle en vue de prescrire, s'il y a lieu, les mesures qui seraient nécessaires à l'exécution de ce jugement. Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 avril, 20, 22 septembre et 12 octobre 2022, la commune de Saint-Priest-sous-Aixe, représentée par Me Soltner, conclut à ce que la cour constate qu'elle a exécuté le jugement du 23 décembre 2021 et que la demande d'exécution est donc sans objet. Elle fait valoir qu'une décision de non-opposition a été délivrée à la société TDF par arrêté du 4 mai 2022. Vu : - le jugement dont l'exécution est demandée ; - les autres pièces des dossiers. Vu : - la Constitution ; - la charte de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... A..., - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. La société TDF a déposé une déclaration préalable le 13 décembre 2019 en vue de la construction d'un pylône d'antenne relais de téléphonie mobile sur la parcelle AW39 au lieudit " Les Planches Longues " de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe. Par un arrêté du 9 janvier 2020, le maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe s'est opposé à cette déclaration préalable. Par une décision du 7 mars 2020, il a rejeté le recours gracieux formé par la société TDF contre cet arrêté. Par la requête n° 22BX00400, la commune de Saint-Priest-sous-Aixe relève appel du jugement du 23 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé ces décisions et a enjoint au maire de délivrer à la société TDF un arrêté de non-opposition à déclaration préalable. Par la requête n° 22BX02017, la société TDF demande à la cour d'ordonner à la commune de Saint-Priest-sous-Aixe d'exécuter le jugement du 23 décembre 2021 du tribunal administratif de Limoges. 2. Les deux affaires n° 22BX00400 et 22BX02017, sont relatives à la situation de la même société et présentent à juger les mêmes questions ; il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. Sur la régularité du jugement du 23 décembre 2021 : 3. Il ressort des pièces du dossier que, dans un mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif le 30 novembre 2021, la commune de Saint-Priest-sous-Aixe a invoqué l'irrecevabilité de la demande de la société TDF faute d'intérêt pour agir dès lors que cette société disposait déjà de la possibilité de construire son antenne relais à moindre coût et en respectant les dispositions d'urbanisme applicables, sur une autre parcelle. Si le tribunal a visé le mémoire du 30 novembre 2021, il n'a pas visé le moyen ainsi présenté en défense et n'a pas répondu à cette fin de non-recevoir. Dès lors, son jugement a été rendu dans des conditions irrégulières et doit, par suite, être annulé. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société TDF devant le tribunal administratif de Limoges. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune : 5. Il ressort des pièces du dossier que la société TDF a présenté le 13 décembre 2019 une déclaration préalable en vue de l'implantation d'une antenne relais sur la parcelle cadastrée AW 39 et s'est vue opposer une décision d'opposition par le maire de Saint-Priest-sous-Aixe. Elle justifie ainsi, en sa qualité de pétitionnaire, d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de cette décision d'opposition, à supposer même qu'elle disposerait comme le soutient la commune de la possibilité d'implanter une telle installation sur une autre parcelle. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir de la société TDF, opposée par la commune doit être écartée. Sur la légalité des décisions contestées : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. (...) ". 7. Lorsqu'une décision administrative prise illégalement donne lieu à un recours administratif ne constituant pas un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux et que l'autorité saisie de ce recours prend légalement une décision expresse par laquelle elle maintient la mesure contestée, la décision initiale ne se trouve pas régularisée. 8. L'arrêté du 9 janvier 2020, par lequel le maire de Saint-Priest-sous-Aixe s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société TDF, vise " le code de l'urbanisme " ainsi que " le plan local d'urbanisme communautaire du Val de Vienne " sans aucune précision. Il est dès lors insuffisamment motivé en droit. Le recours gracieux formé par la société TDF ne constituant pas un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, la décision du 7 mars 2020 par laquelle le maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe a rejeté ce recours gracieux n'a pu avoir pour effet de régulariser le défaut de motivation qui entache ledit arrêté. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du 9 janvier 2020 doit être accueilli. 9. En deuxième lieu, aux terme de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : "Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". 10. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 11. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du constat d'huissier et des nombreuses prises de vues de la zone produits par la commune, que la parcelle AW39 s'inscrit dans un paysage ouvert, constitué de prairies et de haies, mais qui ne présente pas un caractère et un intérêt particuliers. De même, la zone d'implantation envisagée pour le projet d'antenne relais est à plus de trois mètres en deçà de la ligne de crête située à proximité, qui n'est au demeurant marquée que par un faible dénivelé. Dès lors, quand bien même la parcelle se situerait dans la partie haute de la commune, et alors qu'il n'est pas allégué que le projet porte atteinte à une perspective monumentale ou à un site inscrit ou classé, le maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe, en estimant que le projet de la société TDF portait atteinte à l'environnement naturel et aux paysages, a commis une erreur d'appréciation. 12. En troisième lieu, l'arrêté du 9 janvier 2020 doit être regardé comme étant également fondé sur le principe de précaution. Ce dernier, consacré à l'article 5 de la Charte de l'environnement, est défini à l'article L. 110-1 du code de l'environnement comme le principe " selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ". S'il appartient à l'autorité administrative compétente de prendre en compte ce principe lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, ces dispositions ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus. 13. L'arrêté du 9 janvier 2020 indique que le projet de la société TDF " peut engendrer des nuisances pour le voisinage bâti ". En défense en première instance, la commune a précisé qu'elle visait ainsi les risques induits par le projet, d'une part, en termes d'esthétisme, d'autre part, en termes d'émission d'ondes radioélectriques. Toutefois, les nuisances esthétiques éventuellement provoquées par le projet n'entrent pas dans le champ d'application du principe de précaution tel que défini précédemment. En outre, il ne ressort des pièces du dossier aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autorités compétentes, le maire de Saint-Priest-sous-Aixe s'oppose à la déclaration préalable de la société TDF. Dans ces conditions, la société TDF est fondée à soutenir que le maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe ne pouvait légalement opposer le motif tiré de l'application du principe de précaution. 14. Les motifs opposés par le maire de Saint-Priest-sous-Aixe dans son arrêté n'étant pas fondés, il y a lieu pour la cour d'examiner les substitutions de motifs demandées par la commune. 15. En premier lieu, la commune soutient que le projet de la société TDF devait faire l'objet d'une demande de permis de construire et non d'une déclaration préalable et que de ce fait, il méconnaissait les dispositions des articles L. 421-6 et R. 431-5 et suivants du code de l'urbanisme. 16. Aux termes de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable (...) : / Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m² ". Aux termes de l'article R. 420-1 de ce même code : " L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus ". 17. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable déposée par la société TDF avait pour objet la construction d'une antenne relais de téléphonie mobile composée, d'une part, d'un pylône de 30 mètres de hauteur et, d'autre part, d'installations techniques dont la surface au plancher se situe entre 5 et 20 mètres carrés. Si la commune soutient que ces installations seraient implantées sur une terrasse qui porterait l'emprise au sol du projet au-delà de 20 mètres carrés, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette terrasse dépasserait le niveau du sol. Dès lors, le projet de la société TDF relevait bien du régime de la déclaration préalable. Par suite, les demandes de substitution de motifs présentées par la commune tirées de ce que le projet de la société TDF aurait dû faire l'objet d'une demande de permis de construire et méconnaissait ainsi les dispositions de l'article L. 421-6 et R* 431-5 et suivants du code de l'urbanisme ne peuvent être accueillies. 18. En deuxième lieu, la commune de Saint-Priest-sous-Aixe soutient que le projet de la société TDF n'est pas conforme aux dispositions du plan local d'urbanisme puisque, d'une part, il n'entre dans aucune des exceptions au principe d'interdiction de construction en zone A, et d'autre part, il excède la hauteur maximale des constructions dans cette même zone. 19. Il ressort des dispositions de l'article 2 de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme que sont autorisées les constructions et installations techniques nécessaires aux services publics. De même, si l'article 10 de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que la hauteur maximale des bâtiments à usage d'habitation est fixée à 7 mètres, et celle des autres bâtiments à 12 mètres, cet article ajoute que ces dispositions ne s'appliquent pas aux constructions et installations techniques nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. Or, les antennes relais installées par les opérateurs dans le cadre de l'exploitation d'un réseau de télécommunication constituent de telles installations. Par suite, la demande de substitution de motifs présentée par la commune tirée de la méconnaissance par le projet des dispositions des articles 2 et 10 de la zone A du règlement du plan local d'urbanisme ne peut être accueillie. 20. En troisième et dernier lieu, la commune de Saint-Priest-sous-Aixe doit être regardée comme soutenant que le projet de la société TDF méconnaît les dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques. 21. Aux termes du II de l'article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques : " L'opérateur fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs de ces sites. / Lorsque l'opérateur envisage d'établir un site ou un pylône et sous réserve de faisabilité technique, il doit à la fois : / - privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant ; / - veiller à ce que les conditions d'établissement de chacun des sites ou pylônes rendent possible, sur ces mêmes sites et sous réserve de compatibilité technique, l'accueil ultérieur d'infrastructures d'autres opérateurs ; / - répondre aux demandes raisonnables de partage de ses sites ou pylônes émanant d'autres opérateurs ". 22. Si la commune conteste l'opportunité du lieu d'implantation de l'antenne relais de la société TDF en soutenant que l'installation pouvait être mutualisée avec une antenne relais implantée par une autre société sur une autre parcelle de Saint-Priest-sous-Aixe, il n'appartient pas à l'autorité d'urbanisme saisie d'une déclaration préalable d'apprécier l'opportunité du choix d'implantation du projet mais seulement de se prononcer sur sa conformité aux règles d'urbanisme en vigueur. Les dispositions de l'article D. 98-6-1 précité ne prévoyant aucune obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs, la demande de substitution de motifs présentée par la commune tirée de leur méconnaissance ne peut pas être accueillie. 23. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 9 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe s'est opposé à la déclaration préalable de la société TDF, ainsi que la décision du 7 mars 2020 rejetant le recours gracieux formé par cette société, doivent être annulés. Sur les conclusions à fin d'exécution : 24. Aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution ". 25. Le présent arrêt annule le jugement n° 2000631 du tribunal administratif de Limoges du 23 décembre 2021. La demande de la société TDF tendant à l'exécution de ce jugement ne peut, par suite, qu'être rejetée. Sur les conclusions à fin d'injonction : 26. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 4 mai 2022, le maire de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée le 13 décembre 2019 par la société TDF. Les conclusions de cette dernière tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de Saint-Priest-sous-Aixe de lui délivrer un tel arrêté sont donc devenues sans objet. Il n'y a, par suite, pas lieu d'y statuer. Sur les frais liés à l'instance : 27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société TDF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Priest-sous-Aixe demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 28. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune de Saint-Priest-sous-Aixe, qui est la partie perdante dans la présente instance, la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 2000631 du tribunal administratif de Limoges du 23 décembre 2021 est annulé. Article 2 : L'arrêté du 9 janvier 2020 et la décision du 7 mars 2020 du maire de Saint-Priest-sous-Aixe sont annulés. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'injonction de la société TDF. Article 4 : La commune de Saint-Priest-sous-Aixe versera à la société TDF la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Priest-sous-Aixe et à la société TDF. Délibéré après l'audience du 21 mars 2023 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023. La présidente-assesseure, Bénédicte MartinLa présidente-rapporteure, Evelyne A... Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX00400, 22BX02017