CAA de LYON, 1ère chambre, 23/06/2020, 18LY02016, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-23
Numéro : 18LY02016
Président : Mme MARGINEAN-FAURE
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme F... E... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 27 juin 2016 par laquelle le conseil municipal de Brindas a approuvé la modification n° 2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ainsi que la décision rejetant son recours gracieux formulé le 30 novembre 2016. Par un jugement n° 1606620 du 3 avril 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour I- Par une requête enregistrée sous le n° 18LY02016 le 3 juin 2018, Mme E..., représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 avril 2018 ainsi que la délibération du conseil municipal de Brindas du 27 juin 2016 approuvant la modification n° 2 du PLU ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Brindas la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - il n'est pas établi que la note de synthèse, prévue par les dispositions de l'article 2121-12 du code général des collectivités territoriales, versée aux débats en première instance a été transmise aux conseillers municipaux avec leur convocation dans les délais légaux pour la séance du 27 juin 2016 ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que les modifications apportées au PLU ne nécessitaient pas, par leur ampleur, la mise en oeuvre d'une procédure de révision ; la modification du périmètre de la zone Uz afin qu'il puisse correspondre au périmètre de la ZAC des Verchères aura pour conséquence de réduire la zone occupée en grande partie par des vergers ; de même, la modification du règlement de la zone Uz portant la surface de vente autorisée de 300 à 1 000 m² ramenée à la population de la commune est substantielle et relève de la procédure de révision ; - le conseil municipal est seul compétent pour décider d'une procédure de révision ; - les objectifs et les modalités de la concertation n'ont pas été précisés ni n'ont fait l'objet de mesures de publicité adéquates en violation des articles L. 103-2 et L. 103-3 et R. 153-20 du code de l'urbanisme ; la concertation relative à la correction de l'erreur matérielle concernant le périmètre de la ZAC et de la zone Uz a été insuffisante ; - le rapport de présentation est insuffisamment motivé ; - l'enquête publique est entachée de nombreuses irrégularités : la composition du dossier d'enquête publique ne permettait pas d'informer suffisamment le public sur la portée des modifications proposées ; aucune réunion publique n'a été tenue ; le dossier ne comportait pas d'étude d'impact, ni " d'étude de détail des limites exactes de la zone Uz " ; - le commissaire enquêteur n'a pas émis d'avis sur la question du choix de la procédure ; le caractère incomplet du dossier empêchait le commissaire enquêteur de donner un avis motivé ; - la modification du périmètre de la zone Uz, afin que ledit périmètre puisse correspondre au périmètre de la ZAC, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, faute d'avoir été précédée d'une étude de détail des limites exactes de la zone Uz et de la ZAC ; la modification de la zone Uz procède d'une nouvelle délimitation de la ZAC et est entachée à ce titre d'un détournement de procédure. Par un mémoire en défense enregistré le 30 novembre 2018, la commune de Brindas, représentée par la Selarl Ititnéraires Avocats Cadoz-Lacroix-Rey-Verne, conclut au rejet de la requête, ou, à titre subsidiaire, à ce que la cour fasse application de l'article L. 600-9 du code de justice administrative, et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conseillers municipaux ont reçu une information suffisante avant la tenue du conseil municipal ; - eu égard à l'objet de la modification n° 2 du PLU de Brindas, qui porte sur deux éléments ponctuels, le maire a pu y recourir sans méconnaître l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme ; - la commune ayant eu recours à la procédure de modification de droit commun, il est indifférent que la modification du périmètre de la zone Uz procède d'un ajustement de zonage ou d'une rectification d'erreur matérielle ; - la modification n° 2 du PLU n'a pas pour effet de modifier l'économie générale du PLU ; - le commissaire enquêteur n'a pas émis d'observation, de critique ou de réserve quant à la mise en oeuvre d'une procédure de modification ; le commissaire enquêteur a émis un avis favorable à la modification en litige ; - la procédure de modification issue de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme n'est pas soumise à concertation ; - la modification du périmètre de la zone Uz n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, ni d'un détournement de pouvoir. II- Par une requête enregistrée au greffe sous le n° 18LY02094 le 4 juin 2018, Mme E..., représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 avril 2018 ainsi que la délibération du conseil municipal de Brindas du 27 juin 2016 approuvant la modification n° 2 du PLU ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Brindas la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soulève les mêmes moyens que la requête enregistrée sous le n° 18LY02016. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... B..., première conseillère, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour Mme E... ainsi que celles de Me G... pour la commune de Brindas ; Considérant ce qui suit : 1. Mme E... relève appel du jugement du 3 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du 27 juin 2016 par laquelle le conseil municipal de Brindas a approuvé la modification n°2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Sur la requête n° 18LY02094 : 2. Le document enregistré sous le n° 18LY02094 constitue en réalité le double de la requête présentée par Mme E..., enregistrée sous le n° 18LY02016. Ce document doit être joint à la requête n° 18LY02016, sur laquelle il est statué par le présent arrêt, et rayé du registre du greffe de la cour. Sur la légalité de la délibération du 27 juin 2016 : En ce qui concerne les modalités de convocation du conseil municipal : 3. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". 4. Il ressort de la convocation adressée aux membres du conseil municipal qu'une note relative à la modification n° 2 du PLU était jointe, expliquant le contenu de cette modification, mentionnant l'avis favorable du commissaire enquêteur, ainsi que le positionnement de la commune sur les remarques de ce dernier. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, notamment d'une attestation du brigadier municipal, que les convocations ont été distribuées le 21 juin précédant la tenue du conseil. Dans ces conditions, le moyen selon lequel le conseil municipal s'est réuni sans disposer d'une information suffisante sur la procédure de modification du PLU en litige, doit être écarté. En ce qui concerne le recours à la procédure de modification : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-13 alors applicable du code de l'urbanisme : " I.- Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. / La révision est prescrite par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ". Aux termes de l'article L. 123-13-1 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application des dispositions de l'article L. 123-13, le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une procédure de modification lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. / La procédure de modification est engagée à l'initiative du (...) maire qui établit le projet de modification et le notifie au préfet et personnes publiques associées mentionnées aux I et III de l'article L. 121-4 avant l'ouverture de l'enquête publique (...) ". Ces dispositions ont été reprises aux articles L. 153-31 et L. 153-36 du code de l'urbanisme en vigueur à compter du 1er janvier 2016. 6. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation qui est suffisamment motivé sur ce point, que la délibération en litige a pour objet de créer un sous-secteur NI sur les parcelles AV 71 AW 96 et AW 64 au sein de la zone N afin d'y implanter une aire de loisirs, de modifier le règlement de la zone Uz en autorisant l'implantation d'une surface commerciale d'une superficie comprise entre 300 et 1 000 m². Elle aménage également diverses règles relatives à l'implantation des constructions, et modifie l'orientation d'aménagement et de programmation concernant la zone Uz ainsi que le périmètre de cette zone, afin qu'elle corresponde exactement à la zone d'aménagement concerté (ZAC) des Verchères. Contrairement à ce que soutient la requérante, qui concentre ses critiques sur la zone Uz, ces modifications n'ont pas changé les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables et n'en affectent pas la réalisation, ni ne portent atteinte à l'économie générale du plan. En effet, elles ne remettent pas en cause l'objectif de conforter la centralité du centre-bourg, dans lequel s'inscrit la création de la ZAC des Verchères qui s'implante au coeur de cet espace urbanisé, ni l'objectif de renforcer le dynamisme commercial de ce centre bourg, dans laquelle s'inscrit la possibilité d'implanter une surface de vente de 300 à 1 000 m², au sein de la zone Uz, qui est à vocation mixte d'habitat, d'artisanat et de commerces, et où des surfaces de vente allant jusqu'à 300 m² étaient déjà admises par le PLU adopté en 2014. Cette augmentation de la surface commerciale admise en zone Uz ne dénature pas les objectifs que se sont fixés les auteurs du PLU sur cette zone. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le PLU aurait dû faire l'objet d'une procédure de révision et non d'une modification. En ce qui concerne la compétence du maire : 7. En vertu des dispositions de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme précitées au point 5, le maire de Brindas était compétent pour prescrire, par arrêté du 24 juin 2015, la modification du PLU en litige. En ce qui concerne les moyens relatifs à la régularité de la concertation : 8. La procédure de modification prévue par l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme prescrit la tenue d'une enquête publique après recueil des avis des personnes publiques associées mais ne prévoit pas de concertation. Dans ces conditions, les moyens relatifs à cette procédure sont inopérants et doivent être, comme tels, écartés. En ce qui concerne le contenu du rapport de présentation : 9. Il ressort des mentions du rapport de présentation que les modifications envisagées sont suffisamment explicitées et énumérées. Il comporte notamment une carte expliquant que le périmètre de la zone Uz est modifié pour devenir cohérente avec celui de la ZAC des Verchères. Dans ces conditions le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne l'enquête publique : 10. En premier lieu, la requérante qui évoque " l'insuffisance de la concertation relative à l'erreur matérielle sur le périmètre de la ZAC des Verchères et de la zone Uz " n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes pour permettre à la cour d'y répondre. Si elle entend également se prévaloir de l'insuffisance du dossier d'enquête publique, ce moyen doit être écarté comme manquant en fait dès lors que, comme en atteste le rapport du commissaire-enquêteur, les points sur lesquels portaient la modification du PLU en litige étaient exposés dans le rapport de présentation s'agissant notamment de la mise en cohérence de la zone Uz avec le périmètre de la ZAC des Verchères. 11. En deuxième lieu, si la requérante soutient que l'enquête publique est irrégulière " en l'absence de réunions publiques ", aucune disposition n'exige l'organisation par le commissaire enquêteur de réunions publiques. Par ailleurs, le rapport du commissaire enquêteur rappelle les modalités de tenue des permanences pour les besoins de cette enquête. 12. En troisième lieu, la modification d'un plan local d'urbanisme n'étant pas soumise à la procédure d'étude d'impact, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique en l'absence d'étude d'impact doit être écarté comme inopérant. 13. En quatrième lieu, la requérante réitère son moyen de première instance et tiré de ce que le commissaire enquêteur n'aurait pas émis d'avis motivé. Il doit être écarté par adoption des motifs circonstanciés retenus par le tribunal au point 9 du jugement. En ce qui concerne la délimitation de la zone Uz : 14. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la zone Uz, qui est associée à une orientation d'aménagement et de programmation, correspond au périmètre de la ZAC des Verchères à vocation mixte d'habitat et d'activités commerciales et artisanales visant, selon les objectifs des auteurs du PLU, à développer l'attractivité et la centralité du bourg de Brindas. Par ailleurs, il ressort de la comparaison des documents graphiques annexés aux documents portant création de la ZAC avec ceux du PLU modifié que le périmètre de la zone Uz a été modifié afin de coïncider avec le périmètre de cette ZAC, dont la requérante ne peut utilement en contester le bien-fondé dans le cadre du présent litige. Si la requérante soutient que la modification porterait notamment sur des parcelles occupées par des vergers, il ressort des pièces du dossier que la zone se situe au sein des espaces urbanisés et que la commune n'a ainsi commis aucune erreur manifeste d'appréciation, ni erreur matérielle en retenant un classement qui, en ouvrant la zone à l'urbanisation, permet de développer l'offre de logements et les équipements afférents, notamment commerciaux, en cohérence avec les objectifs que se sont fixés les auteurs du PLU. 15. En second lieu, pour les motifs évoqués au point précédent, le moyen tiré de ce que la modification de la zone Uz procède d'une nouvelle délimitation du périmètre de la ZAC et serait entachée, à ce titre, d'un détournement de procédure n'est pas fondé et doit être écarté. 16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme E... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que Mme E... demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de la commune de Brindas qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E... le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Brindas, au titre des frais que la commune a exposés. DECIDE : Article 1er : La requête n° 18LY02094 est rayée du registre du greffe de la cour pour être jointe à la requête n° 18LY02016. Article 2 : La requête de Mme E... est rejetée. Article 3 : Mme E... versera à la commune de Brindas la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... E... et à la commune de Brindas. Délibéré après l'audience du 26 mai 2020 à laquelle siégeaient : Mme D... H..., présidente de chambre ; M. Thierry Besse, président-assesseur ; Mme C... B..., première conseillère. Lu en audience publique, le 23 juin 2020. 1 2 N° 18LY02016-18LY02094 dm