Cour Administrative d'Appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 19/12/2014, 12MA04008, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-12-19
Numéro : 12MA04008
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Jean-Marie  ARGOUD
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES

Vu, I, enregistrée le 28 septembre 2012 sous le n° 12MA04008, la requête présentée pour la SARL Le Val de Provence, dont le siège est Le Nobel, 770, rue Alfred Nobel à Montpellier (34000), agissant par son représentant légal en exercice, par la SCP Coulombié-Gras-Crétin-Becquevort-Rosier-Soland-Gilliocq ; La SARL Le Val de Provence demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 1001836 et 1003124 du 2 août 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulon, après avoir annulé deux décisions du maire de la commune du Val du 12 mai 2009 portant préemption, la première, de parcelles cadastrées section E n°s 1109 et 1110 et section F n° 1 et la seconde d'une parcelle cadastrée section F n° 2, a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de la commune du Val à l'indemniser de préjudices résultant de l'illégalité de ces décisions de préemption et de promesses non tenues ; 2°) de condamner la commune du Val à lui verser une indemnité de 1 871 000 euros en réparation de préjudices résultant pour elle de l'illégalité des décisions de préemption en litige, du non respect de promesses formulées par la commune à son égard, d'une atteinte à son droit au respect de ses biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'illégalité de la décision d'abrogation de la modification du plan d'occupation des sols permettant l'ouverture à l'urbanisation de la zone de la Jouberte ; 3°) d'assortir cette somme des intérêts à compter de la date de sa réclamation préalable et de leur capitalisation ; 4°) d'enjoindre à la commune du Val de proposer les biens préemptés aux anciens vendeurs et à elle-même, acquéreur évincé ; 5°) de mettre à la charge de la commune du Val une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ........................................................................................................ Vu, II, enregistrée le 3 octobre 2012 sous le n° 12MA04129, la requête présentée pour la commune du Val, représentée par son maire en exercice, par la société d'avocats AJC ; La commune du Val demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 1er du jugement n°s 1001836 et 1003124 du 2 août 2012 par lequel le tribunal administratif de Toulon a, sur la demande de la SARL Le Val de Provence, annulé deux décisions de son maire du 12 mai 2009 portant préemption, la première, de parcelles cadastrées section E n°s 1109 et 1110 et section F n° 1 et la seconde d'une parcelle cadastrée section F n° 2 ; 2°) de rejeter les conclusions de la demande de la SARL Le Val de Provence tendant à l'annulation de ces deux décisions de préemption ; 3°) de mettre à la charge de la SARL Le Val de Provence une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 novembre 2014 : - le rapport de M. Argoud, premier conseiller ; - les conclusions de M. Roux, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., pour la SARL Le Val de Provence, ainsi que celles de Me B...pour la commune du Val ; Après avoir pris connaissance, dans l'instance n° 12MA04008, de la note en délibéré enregistrée le 20 novembre 2014 présentée pour la commune du Val et de celle enregistrée le 21 novembre 2014 présentée pour la SARL Le Val de Provence, ainsi que, dans l'instance n°12MA04129, de la note en délibéré enregistrée le 20 novembre 2014 présentée pour la commune du Val ; 1. Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre et de statuer par le même arrêt ; 2. Considérant que, par deux décisions du 12 mai 2009, le maire de la commune du Val a exercé le droit de préemption sur des parcelles cadastrées, respectivement section E n°s 1109 et 1110, et section F n°s et 2, qui avaient fait l'objet de la délivrance d'un permis de construire à la SARL Le Val de Provence le 20 décembre 2007 ; que par un jugement n°s 1001836 et 1003124 du 2 août 2012, le tribunal administratif de Toulon a, sur la demande de la SARL Le Val de Provence, annulé ces deux décisions de préemption en accueillant le moyen tiré de l'insuffisance de leur motivation et a rejeté les conclusions à fin d'indemnisation présentées par cette société ; que sous le n° 12MA04008, la SARL Le Val de Provence doit être regardée comme demandant l'annulation du jugement en litige en tant que, par son article 2, il a rejeté ses conclusions indemnitaires ; que, sous le n° 12MA04129, la commune du Val relève appel de ce même jugement en tant qu'il a, par son article 1er, prononcé l'annulation des deux décisions de préemption du 12 mai 2009 ; Sur la recevabilité des conclusions de la demande de première instance tendant à l'annulation des décisions de préemption du 12 mai 2009 : 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les décisions de préemption prises par le maire du Val le 12 mai 2009 ne comportent pas la mention des délais et voies de recours, lesquels ne peuvent par suite être opposés à la SARL Le Val de Provence, en vertu de l'article R. 421-5 du code de justice administrative ; que la commune du Val n'est pas fondée à soutenir que ces délais auraient été déclenchés par la lettre du 18 août 2009, comportant la mention des voies et délais de recours, par laquelle elle a accusé réception d'un recours gracieux formé par la SARL Le Val de Provence contre la décision du conseil municipal de la commune du 6 mai 2009, qui est une décision distincte des décisions en litige ; qu'enfin, la commune du Val n'est pas davantage fondée à soutenir que la mention des décisions de préemption contestées, dans un mémoire communiqué à la SARL Le Val de Provence dans le cadre d'une autre instance, emporterait pour ladite société connaissance acquise de ces décisions ; que la fin de non-recevoir opposée par la commune du Val, tirée de la tardiveté des conclusions de première instance de la SARL Le Val de Provence tendant à l'annulation des deux décisions de préemption du maire de la commune du Val du 12 mai 2009, doit ainsi être écartée ; Sur le bien-fondé du motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 alors applicable : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. " ; 5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; que, lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption ; qu'à cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe ; 6. Considérant que les deux décisions de préemption en litige sont motivées par le maire du Val de façon identique dans les termes suivants : "Je vous informe que conformément aux dispositions des articles L. 212-1 et suivants du Code de l'Urbanisme et à la délibération du Conseil Municipal en date du 10 avril 2008, j'ai décidé d'exercer au nom de la Commune le droit de préemption au motif de création de logements sociaux dans le cadre du Programme Local de l'Habitat (P.L.H.) Communautaire (Comté de Provence). / Ce document constate en effet le déficit de la Commune en matière de construction de logements sociaux. / La zone NA de " la Jouberte" est décrite par ce document comme une zone potentielle d'accueil de ces logements" ; 7. Considérant que, d'une part, il ressort des pièces du dossier qu'à la date des décisions attaquées, le programme local de l'habitat de la communauté de communes du Comté de Provence, à laquelle appartient la commune du Val, était en cours d'élaboration et que les études tendant à son élaboration ne permettaient pas d'identifier d'action ou d'opération déterminée dans le secteur de la Jouberte ; qu'ainsi la mention du cadre du PLH communautaire ne permettait pas aux destinataires des décisions de préemption d'identifier l'objet en vue duquel elles étaient prises ; que, d'autre part, cette motivation ne peut être regardée comme se référant à une délibération du conseil municipal définissant la mise en oeuvre d'un programme local d'habitat ou d'un programme de logement social au sens du dernier alinéa des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dès lors que, premièrement, ainsi qu'il vient d'être dit, à la date de la décision attaquée, le programme local d'habitat de la communauté de communes du Comté de Provence, à laquelle appartient la commune du Val, n'était qu'à l'état de projet et que, deuxièmement, la commune n'avait délibéré sur aucun projet de logement social particulier ; que la commune du Val n'est par suite pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur l'insuffisante motivation des décisions contestées au regard des exigences découlant des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, pour annuler les décisions de préemption en litige ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ; 9. Considérant que la Sarl Le Val de Provence demande qu'il soit enjoint à la commune du Val de proposer les biens objets de la préemption illégale à la vente, tant à elle-même qu'aux anciens vendeurs ; 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la date du présent arrêt, la commune du Val n'a pris aucune mesure concrète tendant à la réalisation du projet de logement en vue duquel les décisions de préemption ont été prises et qu'il n'existe donc pas de motif d'intérêt général suffisant qui ferait obstacle à ce que la commune, qui n'a pas revendu les biens en cause, mette fin aux effets des décisions de préemption ; qu'il y a lieu, par suite, d'enjoindre à la commune de s'abstenir de revendre à un tiers les biens illégalement préemptés et de proposer à la société Le Val de Provence puis, le cas échéant, aux propriétaires initiaux d'acquérir ces biens et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle, dans un délai de trois mois à compter du présent arrêt ; Sur le litige indemnitaire : En ce qui concerne le principe de la responsabilité : 11. Considérant que la Sarl Le Val de Provence recherche la responsabilité de la commune du Val sur le fondement, premièrement, de l'illégalité des décisions de préemption, deuxièmement, des promesses non tenues de la commune, troisièmement, de l'atteinte portée à son droit au respect de ses biens garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, quatrièmement et enfin, de l'atteinte au principe de sécurité juridique ; 12. Considérant, en premier lieu, d'une part, que l'illégalité résultant de l'insuffisante motivation des décisions de préemption constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune du Val ; 13. Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, les décisions de préemption doivent, en principe, être justifiées par un projet réel ; qu'il ressort des pièces du dossier que, consécutivement à la réception de la déclaration d'intention d'aliéner les parcelles en cause, le conseil municipal de la commune du Val a tenu une réunion le 21 avril 2009 portant sur un projet de réalisation de logements sociaux et a décidé de confier la réalisation d'une étude en ce sens à la société Habitat et Société ; que cette étude, proposant la réalisation d'un projet de construction sur ces terrains, a été rendue le 12 mai 2009, soit le jour-même où ont été prises les décisions de préemption en litige ; que, contrairement à ce que soutient la Sarl Le Val de Provence, la commune justifiait ainsi d'un projet réel ; que la circonstance que ce projet serait comparable au projet qu'elle entendait elle-même réaliser est sans incidence sur la possibilité légale pour la commune du Val d'exercer son droit de préemption ; que la SARL Le Val de Provence n'est par suite pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la responsabilité de la commune n'était pas engagée sur ce premier fondement ; 14. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction que la commune du Val a participé avec la Sarl Le Val de Provence à une étude visant à réaliser l'aménagement du secteur de la Jouberte ; que cette étude s'est concrétisée, d'une part, par l'adoption par la commune, le 30 mars 2007, d'un plan d'aménagement d'ensemble et de la modification du plan d'occupation des sols ayant pour seul objet de rendre constructibles les terrains faisant l'objet du projet de construction de la société Le Val de Provence et, d'autre part, par la conclusion d'une convention de participation, le 26 septembre 2007, fixant la participation de ladite société à la réalisation par la commune des équipements collectifs nécessaires à son projet ; que l'adoption par la commune de ces actes réglementaires, bien que n'ouvrant aucun droit à leur maintien, ajoutée à la convention de participation traduisant l'accord de la commune sur les modalités de réalisation du projet de la Sarl Le Val de Provence, caractérisent un engagement de la commune envers cette société de soutenir la réalisation de ce projet et, au minimum, de ne pas y faire obstacle ; que la Sarl Le Val de Provence est ainsi fondée à soutenir qu'en exerçant son droit de préemption sur le terrain d'assiette du projet et en abrogeant le plan d'occupation des sols afin d'empêcher la réalisation de son projet, la commune du Val a manqué à son obligation de tenir son engagement et qu'elle a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; 15. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article premier du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales susvisée : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international " ; 16. Considérant que la société soutient que la responsabilité de la commune est engagée du fait l'atteinte portée à ses biens, constitués par le droit à construire résultant du permis de construire qui lui avait été délivré, par la remise en cause de ce permis de construire ; que, toutefois, la remise en cause, par une décision de préemption, d'un permis de construire ne caractérise pas par elle-même une atteinte excessive au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi par la décision de préemption ; que la société Le Val de Provence n'est par suite pas fondée à rechercher la responsabilité de la commune sur un tel fondement ; 17. Considérant, en quatrième lieu, que la Sarl Le Val de Provence n'ayant aucun droit au maintien de la réglementation d'urbanisme en vigueur, n'est fondée à soutenir, ni que la modifications des dispositions du plan d'occupation des sols s'appliquant au terrain d'assiette de son projet auraient porté atteinte au principe de sécurité juridique, ni que la responsabilité de la commune serait engagée sur ce fondement ; En ce qui concerne le lien de causalité et le préjudice indemnisable : 18. Considérant que la Sarl Le Val de Provence invoque trois chefs de préjudice relatifs aux frais qu'elle a exposés en vain, au gain manqué par l'opération et à sa perte d'image vis à vis des opérateurs pour le compte desquels elle avait porté le projet ; que ces préjudices sont sans lien avec l'illégalité externe entachant les décisions de préemption ; 19. Considérant que, s'agissant de l'autre fondement de responsabilité retenu tel qu'il a été déterminé au point 14 ci-dessus, les dépenses exposées par la société antérieurement à la conclusion de la convention de participation du 26 septembre 2007, à partir de laquelle le promoteur doit être regardé comme pouvant légitimement s'attendre à ce que la commune n'agisse pas en défaveur de son projet, sont sans lien de causalité avec le principe de la responsabilité ; que la société peut seulement prétendre, à condition de justifier de leur réalité, à l'indemnisation des préjudices résultant des frais qu'elle a exposés postérieurement à cette date, de son gain manqué et de sa perte d'image ; que les préjudices dont la société requérante demande réparation au titre des dépenses exposées pour la présentation d'un dossier à la CDEC, pour des travaux effectués par un géomètre et par un architecte, ayant été engagées avant cette date, sont donc sans lien direct avec le fait générateur de la responsabilité de la commune ; 20. Considérant qu'il résulte de l'instruction, notamment de ce que le présent arrêt enjoint à la commune du Val de proposer la vente des biens objets de la préemption illégale à la Sarl Le Val de Provence et de ce qu'une nouvelle modification du règlement d'urbanisme a de nouveau rendu les terrains concernés constructibles, que l'opération envisagée n'est pas définitivement compromise ; que, par suite, le préjudice invoqué au titre du gain manqué du fait de l'abandon de l'opération ne peut être regardé comme certain ; 21. Considérant que la société Le Val de Provence justifie avoir exposé en vain des frais d'un montant de 102,20 euros auprès de sa banque, des frais d'enregistrement des promesses unilatérales de vente d'un montant de 1 000 euros, des frais d'huissier pour un montant de 505 euros et des frais de reprographie pour des montants de 102,80 euros, de 95,68 euros et de 11,72 euros, soit au total 1 817,40 euros ; 22. Considérant qu'en ce qui concerne les autres chefs de préjudice, qui comprennent l'atteinte à l'image de la société, des frais de personnels, des frais de préparation de diverses réunions, des dépenses auprès du Trésor public, des indemnités d'immobilisation, des frais de notaire, des frais de déplacement, des taxes d'urbanisme relatives au permis de construire qui n'a pas été mis en oeuvre, les pièces du dossier ne permettent d'établir ni leur étendue, ni le montant des frais exposés, ni la mesure dans laquelle ces frais auraient été engagés après le 26 septembre 2007, date à compter de laquelle la responsabilité de la commune du Val se trouve engagée ; qu'il y a lieu, par suite, de demander à la SARL le Val de Provence de produire tous éléments de nature à justifier du montant de ces préjudices et de la date à laquelle les frais correspondant ont été engagés ; 23. Considérant que les frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens ont vocation à être réparés au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; En ce qui concerne les intérêts : 24. Considérant que la société Le Val de Provence a droit aux intérêts à compter du 1er octobre 2010, date de réception par la commune du Val de sa demande préalable ; que la capitalisation a été demandée dans la demande de première instance enregistrée au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2010 ; qu'à cette date il n'était pas dû une année d'intérêts ; qu'ainsi, il y a lieu de faire droit à la demande de capitalisation pour les intérêts échus à la date du 1er octobre 2011 et pour chaque échéance annuelle ultérieure ; 25. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Le Val de Provence est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué les premiers juges ont rejeté sa demande indemnitaire ; qu'elle est fondée à demander la condamnation de la commune du Val à lui verser une somme de 1 817,40 euros, assortie des intérêts au taux légal avec capitalisation dans la mesure indiquée au point précédent ; qu'il y a lieu de procéder à un supplément d'instruction afin d'inviter la SARL Le Val de Provence à fournir les justifications nécessaires à l'évaluation du surplus de son préjudice dans les conditions fixées au point 22 ci-dessus ; D E C I D E : Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Toulon du 2 août 2012 est annulé. Article 2 : La commune du Val est condamnée à verser à la SARL Le Val de Provence une somme de 1 817,40 euros (mille huit cent dix-sept euros et quarante centimes), en réparation des préjudices mentionnés au point 21. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 1er octobre 2010. Les intérêts échus le 1er octobre 2011 seront capitalisés à compter de cette date puis à chaque échéance annuelle ultérieure à compter de cette date, pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : Avant de statuer sur le surplus des conclusions indemnitaires de la société Le val de Provence, il sera procédé à un supplément d'instruction tendant à la production, par cette société, des justifications mentionnées au point 22 des motifs. Ces documents devront parvenir au greffe de la Cour dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : Tous droits et moyens sur lesquels il n'a pas été statué par le présent arrêt sont réservés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Le Val de Provence et à la commune du Val. '' '' '' '' 4 N°s 12MA04008, 12MA04129