CAA de NANCY, 1ère chambre, 11/06/2020, 17NC01821, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-11
Numéro : 17NC01821
Président : M. KOLBERT
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme KOHLER
Avocat(s) : SELARL BOURGUN - BAUTZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 3 novembre 2014 par laquelle le président de la communauté urbaine de Strasbourg a rejeté sa demande tendant au remboursement des 36 jours de congés non consommés sur son compte épargne temps, d'enjoindre au président de la communauté urbaine de Strasbourg, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de réexaminer sa demande tendant au remboursement des 36 jours de congés non consommés sur son compte épargne-temps et de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1500007 du 3 novembre 2016 le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la requête de M. B.... Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'État le 4 janvier et 4 avril 2017, M. B..., représentée par la SCP Nicolas Boullez, a demandé au Conseil d'Etat l'annulation de ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg. Par une décision n° 406616 du 28 juillet 2017, le Conseil d'État statuant au contentieux a regardé le pourvoi de M. B... comme un appel et en a attribué le jugement à la cour administrative d'appel de Nancy. Procédure devant la cour : La requête sommaire et le mémoire complémentaire présentés par M. B... ont été enregistrés à la cour le 28 juillet 2017 sous le n° 17NC01821 et complétés par un mémoire enregistré le 7 décembre 2017. M. B..., représenté par la SCP Nicolas Boullez, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 3 novembre 2016 ; 2°) d'annuler la décision du président de la communauté urbaine de Strasbourg rejetant sa demande tendant au remboursement de 36 jours de congé non consommés sur son compte épargne-temps ; 3°) d'enjoindre à l'Eurométropole de Strasbourg, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de réexaminer sa demande tendant au remboursement de 36 jours de congé non consommés sur son compte épargne-temps ; 4°) de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal administratif de Strasbourg s'est abstenu de répondre au moyen tiré de ce qu'il avait un droit acquis au maintien de la réglementation du compte épargne-temps issue de la délibération du 10 juillet 1998 ; - le principe de sécurité juridique s'opposait à ce qu'il soit privé du droit de convertir le temps épargné en argent selon les règles issues de la délibération du 10 juillet 1998 par l'application de la délibération du 28 janvier 2011 et de celle du 25 octobre 2013 ; - le président de la communauté urbaine de Strasbourg n'était pas compétent pour rejeter sa demande tendant au règlement des 36 jours de congé placés sur son compte épargne-temps ; - il a été empêché à tort d'utiliser l'ensemble de ses jours de congé après avoir été placé en congé de maladie pendant 36 jours ; - la décision attaquée fait une application rétroactive illégale des délibérations du 28 janvier 2011 et 25 octobre 2013 ; - subsidiairement, la délibération du 25 octobre 2013 était contraire au principe général de sécurité juridique en ce qu'elle ne prévoyait pas de dispositions transitoires ; - la décision attaquée méconnaît le droit à congé annuel garanti par l'article 7 de la directive n° 93/104/CE du 23 novembre 1993. Par des mémoires en défense enregistrés le 10 novembre 2017 et le 6 février 2018, l'Eurométropole de Strasbourg, représentée par Me C..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que soit mis à la charge de M. B... le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ; - le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 ; - le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., ingénieur en chef de classe exceptionnelle de la communauté urbaine de Strasbourg, admis à la retraite le 1er juillet 2013, a sollicité le paiement de 36 jours épargnés sur son compte-épargne temps. Par une décision du 3 novembre 2014, le président de la communauté urbaine n'a fait que partiellement droit à cette demande en acceptant de ne lui verser qu'une somme correspondant à 12 jours non consommés de son compte épargne-temps pour un montant forfaitaire de 125 euros par jour. Par le jugement attaqué du 3 novembre 2016, le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande de M. B... tendant à l'annulation de cette décision en tant qu'elle a rejeté le surplus de ses prétentions. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 222-1 du code de justice administrative : " Les jugements des tribunaux administratifs et les arrêts des cours administratives d'appel sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger (...) ". Aux termes de l'article R. 222-13 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans statue en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l'application de l'article R. 732-1-1 : (...) / 10° Sur toute action indemnitaire ne relevant pas des dispositions précédentes, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur au montant déterminé par les articles R. 222-14 et R. 222-15 ". 3. Une demande d'un fonctionnaire tendant au remboursement de jours de congés non consommés sur son compte épargne-temps, sans que soit mise en cause la responsabilité de la personne publique qui l'emploie, ne constitue pas une action indemnitaire au sens des dispositions précitées du 10° de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. Un tel litige relève donc, en l'absence de toute autre disposition dérogatoire applicable, de la compétence de principe de la formation collégiale du tribunal administratif qui en est saisi. Le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Strasbourg n'était dès lors pas compétent pour statuer sur la demande présentée par M. B.... Par suite, le jugement attaqué est irrégulier et doit être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen d'irrégularité soulevé par M. B.... 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Strasbourg tendant à l'annulation de la décision du 3 novembre 2014. Sur la légalité de la décision attaquée : 5. L'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. 6. L'annexe IV à la délibération du conseil de la communauté urbaine de Strasbourg (CUS) du 10 juillet 1998 a créé, au profit des agents de la communauté urbaine, un régime d'épargne-temps permettant d'alimenter le compte épargne-temps de chacun, sur une période maximale de dix ans, par l'épargne de jours de congé annuel et par la conversion en temps de primes d'indemnités. Cette annexe précisait en outre que " Si des raisons de force majeure conduisaient un agent à ne pas pouvoir bénéficier des jours de congés annuels accumulés sur le compte épargne-temps, les jours résultant d'une conversion de primes d'indemnités feraient l'objet d'une rétro-conversion. Les jours accumulés au titre des congés annuels seraient en revanche perdus (...) ". Aux termes de l'article 10 du règlement du compte épargne-temps de la communauté urbaine de Strasbourg du 21 décembre 1999, pris pour l'application de cette délibération : " Dans le cas où l'agent quitte la CUS (démission, mutation...), il peut clore son compte en convertissant le temps épargné en argent (...) / Toutefois, ne sont remboursés que les éléments monétaires ayant préalablement été convertis en temps : la prime de fin d'année et les heures supplémentaires rémunérées. Les congés annuels ne sont pas remboursés, ni les heures supplémentaires non susceptibles d'être rémunérées. / La rétro-conversion se fait en prenant en compte la situation administrative de l'agent au moment de son départ. ". 7. Le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale dans sa rédaction issue du décret n° 2010-531 du 20 mai 2010 a laissé à l'appréciation des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements la possibilité de prévoir une compensation financière, dans des limites qu'il définit, des jours inscrits sur le compte épargnetemps (CET). En application de ce décret, le conseil de la communauté urbaine de Strasbourg a adopté, le 28 janvier 2011, une nouvelle délibération, aux termes de laquelle : " La délibération du 10 juillet 1998 est modifiée, en ce qu'elle concernait la mise en place du dispositif des comptes épargne-temps, / - un nouveau dispositif de CET basé sur le décret du 20 mai 2010 est créé, dans les conditions d'un règlement qui sera adopté par l'autorité territoriale, / les jours épargnés dans les anciens CET sont intégrés dans les nouveaux CET, même s'ils dépassent le plafond des 60 jours (...) ". Ni cette délibération, ni le règlement du 24 mars 2011 pris pour son application n'avaient prévu la possibilité, laissée ouverte par le décret du 20 mai 2010, d'une compensation financière des jours inscrits sur le compte épargne-temps. Cette indemnisation a finalement été instituée, dans certains cas, par la délibération du conseil de la communauté urbaine de Strasbourg du 25 octobre 2013 pour les jours épargnés au-delà de vingt et dans la limite d'un plafond de soixante, sur la base d'un montant forfaitaire par jour fixé en fonction de la catégorie statutaire des agents concernés, déterminé par référence aux montants prévus à l'arrêté du 28 août 2009 pris pour l'application du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 modifié portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature et applicable à la fonction publique territoriale. Les agents visés par ce dispositif sont ceux qui n'ont pas pu utiliser les jours épargnés sur leur compte-épargne-temps soit avant la date fixée de leur départ à la retraite pour invalidité, à cause de congés pour longue maladie, grave maladie, longue durée, accident de service, accident du travail et maladie professionnelle soit avant la date d'échéance, le cas échéant, d'une position de cessation progressive d'activité. 8. D'une part, l'entrée en vigueur de la délibération du 28 janvier 2011 a eu pour effet de priver les agents de la communauté urbaine de Strasbourg alors titulaires d'un compte épargne-temps de la possibilité qui leur avait été ouverte par la délibération du 10 juillet 1998 et le règlement du 21 décembre 1999, d'obtenir, au moment de quitter la communauté urbaine ou lorsque des raisons de force majeure les avaient empêchés de bénéficier des jours épargnés sur le compte épargne-temps, la rétro-conversion de ceux des jours épargnés qui résultaient d'une conversion de primes ou d'heures supplémentaires rémunérées, cette rétro-conversion devant alors tenir compte de la situation administrative de ces agents au moment de leur départ. En supprimant cette possibilité, sans réserver le cas des agents qui, en raison de circonstances particulières telles qu'une invalidité, ne pouvaient utiliser, avant leur départ de la communauté urbaine, les jours inscrits sur leur compte épargne-temps sous forme de jours de repos, la délibération du 28 janvier 2011 a porté une atteinte excessive aux intérêts des agents qui avaient pu régulièrement, sous le régime antérieur, constituer tout ou partie de leur épargne-temps par conversion de primes ou d'heures supplémentaires rémunérées, méconnaissant ainsi le principe de sécurité juridique énoncé au point 5 ci-dessus. 9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment des tableaux fournis par la communauté urbaine, qu'à la date de son admission à la retraite, M. B... avait épargné 210 jours sur son compte épargne-temps depuis sa création et en avait consommé 178, laissant 32 jours épargnés non utilisés. Il n'est pas contesté qu'avant son admission à la retraite, l'intéressé s'est trouvé dans l'impossibilité d'utiliser les jours ainsi épargnés sous forme de congés annuels en raison de deux périodes de congés de maladie. Il résulte de ce qui a été dit au point 8, que si la communauté urbaine de Strasbourg, faisant application rétroactive de la délibération du 25 octobre 2013, a accordé à M. B..., sur la base d'un montant forfaitaire, une compensation financière de 12 jours sur les 32 qu'elle estimait demeurer inutilisés sur son compte épargne-temps, elle a, ce faisant, appliqué des dispositions contraires au principe de sécurité juridique en refusant d'indemniser M. B... à hauteur du nombre total de jours inutilisés de son compte épargne-temps ayant résulté d'une conversion de primes ou d'heures supplémentaires rémunérées et en fixant sur la base d'un montant forfaitaire l'indemnisation accordée au lieu de la fixer au regard de la situation administrative de l'intéressé au moment de son admission à la retraite. 10. Enfin, si M. B... affirme qu'à la date de son admission à la retraite, il disposait encore de 36 jours sur son compte épargne-temps et non 32, il n'apporte aucun élément de nature à étayer cette affirmation ou à mettre en doute le calcul de l'administration quant au nombre exact de jours non utilisés. Dès lors, la communauté urbaine ne pouvait que rejeter sa demande d'indemnisation en tant qu'elle portait sur un nombre de jours supérieur à 32. A cet égard et dans cette mesure, les autres moyens de la requête dirigés contre la décision du président de la communauté urbaine de Strasbourg du 3 novembre 2014 doivent être écartés comme inopérants. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du président de la communauté urbaine de Strasbourg du 3 novembre 2014 est illégale en tant qu'elle a refusé le paiement à M. B... de la totalité des jours inutilisés de son compte épargne-temps à la date de son admission à la retraite, dans la limite de 32 jours, et résultant d'une conversion de primes ou d'heures supplémentaires rémunérées et en tant qu'elle a fixé le montant du remboursement accordé à concurrence de 12 jours par application du tarif forfaitaire mentionné au point 7 ci-dessus. M. B... est, par suite, fondé à demander l'annulation, dans cette mesure, de cette décision. Sur la demande d'injonction et d'astreinte : 12. L'exécution du présent arrêt implique qu'il soit procédé à un nouvel examen de la demande de M. B... tendant au remboursement des jours de congés non consommés sur son compte épargne temps, tenant compte de ce qui a été dit aux points 8 à 11. Il y a lieu d'enjoindre à l'Eurométropole de Strasbourg de procéder à cet examen dans un délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés à l'instance : 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 14. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. B..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Eurométropole de Strasbourg le versement à M. B... d'une somme de 1 500 euros au titre de ces dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Strasbourg du 3 novembre 2016 est annulé. Article 2 : La décision du président de la communauté urbaine de Strasbourg du 3 novembre 2014 est annulée en tant qu'elle a refusé de rembourser à M. B... un montant correspondant, dans la limite de 32 jours, au nombre total de jours inutilisés de son compte épargne-temps ayant résulté d'une conversion de primes ou d'heures supplémentaires rémunérées et en tant qu'elle a calculé le montant du remboursement accordé pour 12 jours par application du tarif forfaitaire prévu par l'arrêté ministériel du 28 août 2009. Article 3 : Il est enjoint au président de l'Eurométropole de Strasbourg de procéder, dans un délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt, à un nouvel examen de la demande de M. B... tendant au remboursement des jours de congés non consommés sur son compte épargne temps, en conformité avec les points 8 à 11 de cet arrêt. Article 4 : L'Eurométropole de Strasbourg versera à M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à l'Eurométropole de Strasbourg. 2 N° 17NC01821