Cour administrative d'appel de Nantes, 2ème Chambre, du 18 avril 2006, 04NT00242, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 2EME CHAMBRE
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-04-18
Numéro : 04NT00242
Président : M. DUPUY
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. ARTUS
Avocat(s) : BREZULIER

Vu la requête enregistrée au greffe de la Cour le 10 février 2004, présentée pour l'association des habitants du littoral du Morbihan, représentée par son président en exercice, dont le siège est ..., par Me X..., avocat au barreau de Vannes ; l'association des habitants du littoral du Morbihan demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 99-3358 du 11 décembre 2003 du Tribunal administratif de Rennes en tant qu'il n'a prononcé qu'une annulation partielle de la délibération du 30 juin 1999 du conseil municipal de Sarzeau (Morbihan) approuvant la révision du plan d'occupation des sols communal et de la décision du 14 octobre 1999 du maire de Sarzeau rejetant le recours gracieux qu'elle a formé contre cette délibération ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 30 juin 1999 du conseil municipal de Sarzeau et la décision du 14 octobre 1999 du maire de Sarzeau ; 3°) de condamner la commune de Sarzeau à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 21 mars 2006 : - le rapport de Mme Buffet, rapporteur ; - et les conclusions de M. Artus, commissaire du gouvernement ; Considérant que par jugement du 11 décembre 2003, le Tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association des habitants du littoral du Morbihan, la délibération du 30 juin 1999 du conseil municipal de Sarzeau (Morbihan) approuvant la révision du plan d'occupation des sols communal, ensemble, la décision du 14 octobre 1999 du maire de Sarzeau rejetant le recours gracieux formé par ladite association contre cette délibération, en tant que le plan d'occupation des sols révisé ne réserve pas, en zones NA, NCa et ND, le cas des aménagements ayant pour but de conforter, sans les reconstruire ni les étendre, les constructions existantes et qu'il classe en zone NCc une partie du secteur de la Pointe de Benance ; que l'association des habitants du littoral du Morbihan interjette appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à la totalité des conclusions en annulation présentées dans sa demande ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a relevé, après avoir cité l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, que la zone de marais littoral et ses abords, à l'ouest de la pointe de Penvins, a été classée en zone NDs eu égard, d'une part, au paysage remarquable qu'elle constitue et, d'autre part, à sa participation à l'équilibre écologique des lieux attestée par la présence, à proximité immédiate, de sites répertoriés pour leur intérêt ornithologique et floristique et que les pointes de Bernon et de l'Ours constituent un secteur à forte esthétique, notamment en raison de sa faible urbanisation ( ) et appartiennent au site inscrit du golfe du Morbihan dont elle constitue une partie naturelle ; qu'il a également jugé, après avoir rappelé les dispositions de l'article L. 123-1 de ce code, que les plans d'occupation des sols expriment des prévisions et déterminent les zones d'affectation des sols selon l'usage principal qui doit en être fait ; que la commune n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités existantes d'utilisation des terrains dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt général ( ) ; qu'ainsi, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments de l'association requérante, n'ont omis de statuer, ni sur le moyen tiré de l'illégalité du classement de certains sites en zone NDs à protéger au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, ni sur celui tiré de ce que les auteurs du plan d'occupation des sols ne pouvaient légalement instituer une zone affectée exclusivement aux activités aquacoles ; que, par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité pour ce motif ; Sur les conclusions à fin d'annulation ; Sur la légalité externe : Considérant que l'association requérante n'oppose aucune critique devant la Cour aux motifs retenus par le Tribunal administratif de Rennes pour écarter ses moyens de légalité externe tirés de ce que la délibération du 30 juin 1999 contestée du conseil municipal de Sarzeau serait intervenue en méconnaissance des disposions des articles L. 300-2 et R. 123-17 du code l'urbanisme ; qu'il y a lieu, par adoption de ces mêmes motifs, d'écarter lesdits moyens qu'elle renouvelle en appel en se bornant à se référer à sa demande de première instance ; Sur la légalité interne : En ce qui concerne le classement des parcelles : Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : Les plans d'occupation des sols fixent dans le cadre des orientations des schémas directeurs ou des schémas de secteur, s'il en existe, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire ( ). Les plans d'occupation des sols déterminent l'affectation des sols selon l'usage principal qui doit en être fait ou la nature des activités dominantes qui peuvent y être exercées ; qu'aux termes de l'article R. 123-18 dudit code, dans sa rédaction en vigueur : ( ) les zones naturelles, équipées ou non, dans lesquelles les règles et coefficients mentionnés ci-dessus peuvent exprimer l'interdiction de construire ( ) comprennent : a ) Les zones d'urbanisation future, dites zones NA, qui peuvent être urbanisées à l'occasion soit d'une modification du plan d'occupation des sols soit de la création d'une zone d'aménagement concerté ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de constructions compatibles avec un aménagement cohérent de la zone tel qu'il est défini par le règlement ; ( ) c) Les zones de richesses naturelles, dites zones NC, à protéger en raison notamment de la valeur agricole des terres ou de la richesse du sol ou du sous-sol ; d) Les zones, dites zones ND, à protéger en raison, d'une part, de l'existence de risques ou de nuisances, d'autre part, de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ( ) ; qu'aux termes de l'article L. 146-2 du même code : ( ) Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte : - de la préservation des espaces et milieux mentionnés à l'article L. 146-6 ; - de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; ( ) Dans les espaces urbanisés, ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation de rénovation des quartiers ( ), à l'amélioration, l'extension ou la reconstruction des constructions existantes. ; qu'aux termes de l'article L. 146-6 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver ( ). ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 146-1 du code, dans sa rédaction alors en vigueur : En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique ( ) a) Les dunes, les landes côtières, les plages et les lidos, les estrans, les falaises et les abords de celles-ci ; ( ) d) Les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps ; ( ) e) Les marais, les vasières, les tourbières, les plans d'eau, les zones humides et milieux temporairement immergés ; f) Les milieux abritant des concentrations naturelles d'espèces animales ou végétales telles que les herbiers, les frayères, les nourrisseries et les gisements naturels de coquillages vivants ; les espaces délimités pour conserver les espèces en application de l'article 4 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 et les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; g) Les parties naturelles des sites inscrits ou classés en application de la loi du 2 mai 1930 modifiée ( ) ; Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment, du rapport de présentation joint au projet de révision du plan d'occupation des sols, que la pointe de Penvins se situe au sud de la commune de Sarzeau, dans un espace naturel d'une grande richesse écologique et paysagère qui s'ouvre sur la mer et dont la partie orientale est comprise dans une zone humide d'importance internationale comme habitat des oiseaux d'eau au titre de la convention de Ramsar ; que les pointes de l'Ours et de Bernon, dont les falaises constituent des sites d'affleurement de structures géologiques caractéristiques de la genèse rocheuse de la Bretagne méridionale, constituent une partie naturelle du site du Golfe du Morbihan inscrit par arrêté interministériel du 15 avril 1965 ; que les îles Stibiven, Govidan et Brannec, qui constituent également des sites inscrits au titre de la loi du 2 mai 1930, font partie d'une zone humide d'importance internationale comme habitat des oiseaux d'eau au titre de la convention de Ramsar et figurent à l'inventaire des zones importantes pour la conservation des oiseaux (ZICO) en application de la directive susvisée du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, les secteurs en cause ne comportent qu'une urbanisation très diffuse non susceptible de les faire regarder comme des espaces urbanisés ; que les parties naturelles des sites inscrits sont présumées constituer des sites ou paysages remarquables au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; que la circonstance que certains terrains soient affectés à un usage agricole, notamment, à la pointe de Bernon, et que d'autres soient utilisés pour le stationnement de caravanes, à la pointe de Penvins et à la pointe de l'Ours, n'est pas de nature à retirer à ces espaces leur caractère remarquable ; qu'ainsi, les auteurs du plan d'occupation des sols révisé n'ont pas entaché d'erreur leur appréciation d'espace remarquable portée sur ces différents sites, ni d'une erreur manifeste leur classement en zone NDs à protéger en raison de la qualité des sites et paysages littoraux, par application des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas contesté, que la pointe du Ruaud est caractérisée par la présence de nombreuses exploitations ostréicoles, ainsi que d'une installation portuaire ; que, dans ces conditions, alors même que ce secteur comporterait des constructions à usage d'habitation, son classement en zone NCc pour une superficie au demeurant limitée à 14 hectares, où toute construction ou installation autres que terre-pleins, bassins et ateliers aquacoles est interdite, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de l'emplacement n° 76 réservé en vue de la création d'une aire naturelle de stationnement à la Grée Penvins, de même que le classement en zone UBa, au lieudit Penvins, d'un secteur urbanisé de type pavillonnaire, à supposer même que ces secteurs aient été inclus dans une zone protégée au titre de la convention de Ramsar, soient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne le règlement du plan d'occupation des sols : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article NA1 du règlement du POS, sont admis en tous secteurs de la zone NA destinée à être ouverte à l'urbanisation : l'aménagement, la reconstruction ou l'extension mesurée des constructions existantes ainsi que l'édification d'annexes (telles que abris de jardin, garages ) sous réserve que ces opérations ne compromettent pas l'aménagement cohérent du secteur concerné. Toutefois, ces diverses possibilités ne sauraient être admises dans le cas de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir ou de conforter en raison de leur situation ou de leur état de dégradation ; que l'article NC1, concernant le secteur NCa affecté aux activités agricoles, admet : ( ) la restauration des bâtiments non en ruine, la reconstruction après sinistre qu'elles soient ou non directement liées aux activités de la zone. Toutefois, ces possibilités ne sauraient être admises dans le cas de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir ou de conforter en raison de leur situation, de leur nature ou de leur état de dégradation et des contraintes nouvelles qu'elles apporteraient aux activités principales de la zone ; que l'article ND1 admet, en secteur NDa délimitant les parties du territoire affectées à la protection stricte des sites, des milieux naturels, la reconstruction après sinistre dans le volume initial ( ) Toutefois, ces différentes possibilités ne sauraient être admises dans le cas de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir ou de conforter en raison de leur situation, de leur nature, leur aspect ou de leur état de dégradation ; qu'enfin, s'agissant de la zone NDs correspondant aux espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables, au sens des dispositions de l'article L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme, ce même article ND1 du règlement prévoit : La reconstruction après sinistre des constructions existantes à condition que la construction soit d'un volume au maximum égal au volume avant sinistre, et pour une même destination, que le permis pour la reconstruction soit déposé dans les 5 ans suivant la date du sinistre et que la construction d'origine ait été édifiée régulièrement. Toutefois, de telles possibilités ne sauraient être admises dans les cas : de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir ou de conforter en raison de leur situation, de leur nature, de leur aspect ou de leur état de dégradation ou de modifications des abords qui porteraient atteinte à l'intérêt paysager ou écologique des lieux ; Considérant qu'il ressort des termes mêmes des articles sus-rappelés du règlement du plan d'occupation des sols révisé de la commune de Sarzeau que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, les auteurs de ce document ont entendu autoriser la reconstruction après sinistre des constructions existantes dans les zones NA, NCa, NDA et NDs ; qu'en assortissant cette règle générale, dans le but d'assurer la protection de ces zones naturelles, de réserves inspirées par des motifs d'urbanisme liés, notamment, à la situation, à la nature et à l'état des constructions existantes, ils n'ont entaché lesdits articles, d'aucune illégalité ; que l'association requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme, lesquelles s'appliquent aux seuls espaces urbanisés, pour contester la légalité des dispositions des articles NA1, NC1 et ND1 précités, relatives aux zones naturelles NA, NCa, NDA et NDs ; Considérant, d'autre part, qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dites naturelles dans lesquelles la construction peut être limitée ou interdite ; que ceux-ci ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ; que, par suite, l'interdiction prescrite par les dispositions de l'article NC1 du règlement du plan d'occupation des sols révisé, dans la zone classée NCc, caractérisée par la présence de nombreuses exploitations agricoles et d'installations portuaires, des constructions ou installations autres que les terre-pleins, bassins et ateliers aquacoles, ne méconnaît pas les dispositions dudit article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; Considérant, enfin, qu'eu égard à l'objet sus-décrit des plans d'occupation des sols, les dispositions précitées des articles NA1, NC1 et ND1 dudit règlement n'ont pas pour effet, contrairement à ce que soutient l'association requérante, de remettre en cause les droits acquis résultant des autorisations d'occupation du sols antérieures, ni de porter atteinte au droit de propriété ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association des habitants du littoral du Morbihan Antier n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Sarzeau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à l'association des habitants du littoral du Morbihan la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association des habitants du littoral du Morbihan est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association des habitants du littoral du Morbihan X, à la commune de Sarzeau (Morbihan) et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. N° 04NT00242 2 1 3 1