CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 04/12/2018, 18LY00692, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-04
Numéro : 18LY00692
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Antoine  GILLE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : BONNEFOY-CLAUDET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme C...A...a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 21 mars 2016 par laquelle le conseil municipal de Chessy-les-Mines a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1604263 du 14 décembre 2017, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 20 février et 29 octobre 2018, Mme C... A..., représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 14 décembre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Chessy-les-Mines approuvant le plan local d'urbanisme de la commune, à tout le moins en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section AE n° 17 en zone AUb ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Chessy-les-Mines la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique et relatives à l'élargissement du périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 1 affectant l'économie générale du projet, la délibération critiquée a été adoptée en violation de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ; - compte tenu de la teneur des orientations retenues pour l'OAP n° 1, cette délibération a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ; - c'est à tort que le tribunal a écarté le grief tiré de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'institution de l'OAP n° 1, dans lequel trois secteurs relevant d'un régime différent ont été précisément définis, dont le périmètre a été établi sur l'hypothèse de non mise en oeuvre d'un permis d'aménager sur des parcelles classées en zone UB et qui ne contient pas d'orientation particulière pour l'essentiel de son périmètre ; - les orientations retenues par l'OAP n° 1 caractérisent un défaut de cohérence entre celles-ci, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de la commune et le rapport de présentation, qui n'expose pas plus les motifs de la délimitation des zones et des OAP qu'il ne justifie de la cohérence des OAP avec le PADD ; - compte tenu du caractère urbanisé du secteur et de sa localisation, le classement de la parcelle AE 17 en zone AUb méconnait les dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme ; - l'institution de l'emplacement réservé n° 4, dont l'objet demeure incertain, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 14 septembre 2018 ainsi qu'un mémoire enregistré le 8 novembre 2018 qui n'a pas été communiqué, la commune de Chessy-les-Mines, représentée par la SELARL BG avocats conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Antoine Gille, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me D...pour Mme A..., ainsi que celles de Me B... pour la commune de Chessy-les-Mines ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 21 mars 2016, le conseil municipal de Chessy-les-Mines a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Mme A... relève appel du jugement du jugement du 14 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur la légalité de la délibération du 21 mars 2016 : En ce qui concerne la procédure d'adoption du PLU de Chessy-les-Mines : 2. Au soutien de sa demande d'annulation de la délibération du 21 mars 2016, Mme A... réitère le moyen soulevé en première instance selon lequel, compte tenu des modifications apportées au projet soumis à enquête publique en ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation dites "OAP n°1", le PLU ne pouvait être approuvé sans qu'une nouvelle enquête ne soit organisée. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. En ce qui concerne la légalité interne du PLU de Chessy-les-Mines : 3. Aux termes de l'article L. 123-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes (...). Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. ". Aux termes de l'article L. 123-1-4 alors en vigueur du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune (...). / Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-1-5 alors en vigueur du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-3-1 alors en vigueur du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4 peuvent, le cas échéant par quartier ou par secteur, prévoir les actions et opérations d'aménagement prévues par ces dispositions. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-4 alors en vigueur du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues à l'article R. 123-9. " . Aux termes de l'article R. 123-6 alors en vigueur du même code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". S'agissant des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) définies pour le secteur de Bourgchanin : 4. Le PLU de Chessy-les-Mines a défini, sous l'intitulé OAP n° 1, diverses orientations d'aménagement et de programmation portant sur un secteur à vocation d'habitat d'une superficie approximative de 0,7 ha situé, à l'ouest du centre bourg, au lieu-dit Bourgchanin. Cette OAP y distingue un secteur A, bordé par la route départementale n° 19 et couvrant une partie de la parcelle cadastrée section AE n° 17, et des secteurs B et C situés dans la partie orientale de la zone et correspondant aux parcelles cadastrées section AE n° 20, 21, 369 et 370. Alors que le secteur A de l'OAP n° 1 est défini comme étant voué à l'habitat "intermédiaire en R+2 maximum", la vocation des secteurs B et C porte sur l'habitat "individuel ou groupé en R+1 maximum". 5. Contrairement à ce que soutient Mme A..., les dispositions citées ci-dessus du code de l'urbanisme ne font pas en elles-mêmes obstacle à ce que, comme en l'espèce, une OAP couvre un secteur comprenant des parcelles classées dans des zones différentes du règlement du PLU dont il relève, envisage la réalisation d'un équipement tel qu'une voie publique susceptible de desservir également des terrains situés en dehors de son périmètre, ou inclue dans ce périmètre des parcelles pour lesquelles une autorisation d'urbanisme telle qu'un permis d'aménager a précédemment pu être délivrée. 6. L'OAP n° 1 énumère divers principes d'aménagement, illustrés également par un schéma, prévoyant en particulier que l'accès au secteur A ne pourra se faire que par un accès unique sur la RD 19, que l'accès au secteur C se fera par le chemin de Bourgchanin situé au nord de la zone, que l'implantation des bâtiments en secteur A sera parallèle à la voie de desserte du tènement en formant un alignement discontinu, qu'une frange végétalisée sera maintenue au nord de la parcelle AE n° 17, qu'une zone non construite sera prévue pour préserver la vue sur le château de Chessy, ou encore que les bâtiments ne pourront dépasser une certaine hauteur ou un certain nombre de niveaux selon les secteurs où ils se trouvent. Cette OAP envisage également que le secteur A pourra comprendre une offre de logements adaptés aux personnes âgées avec un potentiel maximal d'une vingtaine de logements et la réalisation d'espaces collectifs, et prévoit aussi que l'aménagement de ce secteur passera obligatoirement par "une opération d'ensemble". Ce faisant, alors que l'OAP n° 1 couvre approximativement 0,7 ha dont le secteur A représente un peu plus de la moitié de la superficie et que le caractère inopposable du document graphique qualifié "d'illustration possible" qui accompagne l'énoncé de ces principes d'aménagement est expressément rappelé, les auteurs du PLU de Chessy-les-Mines, contrairement à ce que soutient Mme A..., ont légalement défini des principes généraux en vue de poursuivre un aménagement cohérent du secteur en cause sans fixer les caractéristiques précises des constructions susceptibles d'y être réalisées ou imposer un mode particulier de mise en oeuvre des projets pouvant y être envisagés. 7. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de son rapport de présentation, que la détermination des objectifs poursuivis par l'adoption du PLU de Chessy et la définition par la commune des orientations générales de sa politique d'aménagement découlent du constat des inconvénients d'un développement urbain extensif en termes de consommation des espaces naturels et agricoles ou d'animation et d'utilisation des équipements du centre-bourg, au regard notamment des préconisations du schéma de cohérence territoriale du Beaujolais pour les communes dites "de polarité 4" dont relève Chessy-les-Mines. Pour l'établissement du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) auquel renvoient les OAP en litige, les auteurs du PLU de Chessy-les-Mines ont notamment choisi de mettre un terme à l'extension de l'enveloppe urbaine en privilégiant l'utilisation des disponibilités foncières au centre de la commune, en y favorisant la densification et en diversifiant la typologie des logements susceptibles d'être offerts aux ménages au gré de leur "parcours résidentiel", tout en préservant les "séquences paysagères" et points de vue remarquables de la commune. 8. Les orientations définies par l'OAP n° 1 rappelées au point 6, dont la mise en oeuvre n'est pas compromise par la délivrance en 2014 d'un permis d'aménager sur les parcelles n° 369 et 370, s'inscrivent dans une perspective d'optimisation et de densification de l'enveloppe urbaine, de diversification de l'offre de logements et de préservation de la vue sur le château de Chessy-les-Mines depuis la route départementale. Contrairement à ce que soutient la requérante et alors même que l'urbanisation des secteurs A, B ou C de cette OAP pourrait ne pas être menée conjointement, ces orientations, qui portent sur un périmètre situé à proximité immédiate du centre ancien de la commune, respectent le parti général d'aménagement retenu par le PADD rappelé au point 7 et ne sauraient davantage être regardées comme procédant en l'espèce d'une erreur manifeste d'appréciation. S'agissant du classement de la parcelle appartenant à Mme A... en zone AUb : 9. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle est entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. Pour contester le classement de l'essentiel de sa parcelle cadastrée section AE n° 17 en zone à urbaniser AUb, Mme A... fait valoir que cette parcelle, dont une partie est bâtie et qui jouxte un lotissement ainsi que d'autres parcelles bâties, est dépourvue de tout caractère naturel et relève d'un secteur déjà urbanisé comme en témoigne son précédent classement en zone urbaine. Il ressort cependant des pièces du dossier que la partie de la parcelle en litige qui est concernée par ce classement AUb relève d'un ensemble de terrains non construits d'une superficie approximative de 0,7 hectare bordé par la route départementale 19 et situé à proximité du centre-bourg. Le classement de cet ensemble de terrains en zone AUb à vocation principale d'habitat, dont l'urbanisation est envisagée selon les orientations de l'OAP n° 1 mentionnée ci-dessus et à laquelle renvoie le règlement de la zone, répond aux caractéristiques de ces terrains et à l'objectif que les auteurs du PLU se sont donné et que rappelle le PADD de favoriser la densification des constructions à proximité du centre-bourg et la diversification de l'offre de logements. Dans ces conditions, les circonstances dont il est fait état ne suffisent pas pour considérer que les auteurs du PLU de Chessy-les-Mines ont, en approuvant le classement contesté, méconnu les dispositions précitées de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme ou commis une erreur manifeste d'appréciation. S'agissant de l'emplacement réservé n° 4 : 11. Si Mme A... conteste l'institution par la délibération critiquée de l'emplacement réservé n° 4, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation du PLU qui, aux pages 230 et suivantes, explicite les choix de la commune en matière d'emplacements réservés et fait précisément état de la localisation et de l'objet de l'emplacement réservé en litige, que celui-ci est destiné à l'aménagement d'un parking paysager au titre des équipements prévus par l'OAP n° 1 mentionnée ci-dessus. Compte tenu de la localisation du secteur en cause comme des orientations retenues pour son aménagement, et alors que la commune n'est pas tenue par les dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme de justifier d'un projet d'aménagement précis et déjà élaboré, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du PLU de Chessy-les-Mines ont, en instituant cet emplacement réservé en bordure de voie publique dans la partie nord de l'OAP n° 1, entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que Mme A... demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de la commune de Chessy-les-Mines, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la requérante le versement de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Chessy-les-Mines. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Mme A... versera à la commune de Chessy-les-Mines la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... et à la commune de Chessy-les-Mines. Délibéré après l'audience du 13 novembre 2018, à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 décembre 2018. 2 N° 18LY00692 md