CAA de LYON, 3ème chambre, 15/11/2023, 21LY01825, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-15
Numéro : 21LY01825
Président : M. TALLEC
Rapporteur : Mme Emilie  FELMY
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : JARS PAPPINI & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société Keller Dorian Graphics a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 31 juillet 2019 par lequel le préfet du Rhône lui a imposé des prescriptions complémentaires à la suite de la cessation des activités de l'établissement situé 10 bis rue Saint-Eusèbe dans le 3ème arrondissement de Lyon. Par un jugement n° 1907748 du 8 avril 2021, le tribunal administratif de Lyon a annulé cet arrêté. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 juin et 30 juillet 2021, la ministre de la transition écologique demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 8 avril 2021 ; 2°) de rejeter la demande de la société Keller Dorian Graphics. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier à défaut de signature de la minute par le président de la formation de jugement et le greffier d'audience ; - il est insuffisamment motivé ; - les prescriptions imposées à la société Keller Dorian Graphics n'excédaient pas les mesures de remise en état pouvant être mises à sa charge. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 septembre 2021, la société Keller Dorian Graphics, représentée par Me Jars, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête de la ministre est irrecevable ; - à titre subsidiaire, les moyens présentés par la ministre ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 22 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 septembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure, - et les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La société Keller Dorian Graveurs, spécialisée dans les activités d'impression de sols plastiques et papiers peints, a exploité entre 1919 et 2000 un site industriel soumis à la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement au 10 bis rue Saint-Eusèbe dans le 3ème arrondissement de Lyon. La société Keller Dorian Graphics, ayant pour activité la fourniture de cylindres gravés, a repris l'ensemble des activités du site, à l'exception de celle relative au traitement de surface utilisant le chrome, la société Keller Dorian Graveurs restant propriétaire du terrain. A la suite de l'arrêt des activités de la société Keller Dorian Graphics en 2004 et de l'instruction de sa demande de cessation d'activité, des pollutions aux chrome, solvants chlorés, hydrocarbures et polychlorobiphényles (PCB) ont été relevées sur le site. Le préfet du Rhône a fixé, par plusieurs arrêtés en 2006 et 2007, des prescriptions de remise en état du site. Par courrier du 27 octobre 2009, la société Keller Dorian Graveurs lui a indiqué reprendre les obligations de la société Keller Dorian Graphics dans le cadre de la procédure de cessation d'activité et vouloir rendre compatible le site avec un usage d'habitation. Par un arrêté du 9 novembre 2012, le préfet du Rhône a prescrit à la société Keller Dorian Graveurs les travaux de dépollution du site. Par un jugement du 5 novembre 2015, que la cour administrative d'appel de Lyon a confirmé le 27 mars 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé et réformé cet arrêté en considérant que seuls les seuils de dépollution relatifs au chrome étaient susceptibles d'être rendus opposables à la société Keller Dorian Graveurs. Par un arrêté du 31 juillet 2019, le préfet du Rhône a fixé à l'encontre de la société Keller Dorian Graphics des prescriptions complémentaires, lui imposant de surveiller pendant un an, de manière trimestrielle, la qualité de l'air intérieur et des gaz de sols au droit du bâtiment A de la résidence d'habitation édifiée en lieu et place du site industriel anciennement exploité. La ministre de la transition écologique relève appel du jugement du 8 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé ce nouvel arrêté. Sur la recevabilité de la requête d'appel : 2. Contrairement à ce que soutient la société défenderesse, la ministre, qui a au demeurant produit un mémoire ampliatif à sa requête régulièrement communiqué à la partie défenderesse, a présenté au soutien de celle-ci des moyens et conclusions conformes aux prescriptions imposées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Il y a par suite lieu d'écarter la fin de non-recevoir opposée par la société Keller Dorian Graphics. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.". L'article L. 512-6-1 du même code dispose : " Lorsque l'installation soumise à autorisation est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme et, s'il ne s'agit pas de l'exploitant, le propriétaire du terrain sur lequel est sise l'installation ". Selon l'article R. 512-31 de ce code : " Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 rend nécessaires ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié. (...) ". Son article R. 512-39-4 prévoit que : " I. - A tout moment, même après la remise en état du site, le préfet peut imposer à l'exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article R. 181-45, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. / En cas de modification ultérieure de l'usage du site, l'exploitant ne peut se voir imposer de mesures complémentaires induites par ce nouvel usage sauf s'il est lui-même à l'initiative de ce changement d'usage. (...) ". Enfin selon son article R. 512-39-5 : " Pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l'exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article R. 512-31, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation. ". 4. En application des dispositions de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de 'l'environnement, reprises aux articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement, l'obligation de remise en état du site prescrite pour les installations soumises à autorisation, aux articles R. 512-39-1 et suivants du même code, pèse sur le dernier exploitant de l'installation ou sur son ayant-droit. Cette obligation est applicable aux installations de la nature de celles soumises à autorisation en application du titre 1er du livre V du code de l'environnement, dès lors que ces installations demeurent susceptibles de présenter les dangers ou inconvénients énumérés à l'article L. 511-1 de ce code. Dans cette hypothèse, l'obligation de remise en état du site pèse sur l'ancien exploitant ou, si celui-ci a disparu, sur son ayant-droit. Lorsque l'exploitant ou son ayant-droit a cédé le site à un tiers, cette cession ne l'exonère de ses obligations que si le cessionnaire s'est substitué à lui en qualité d'exploitant. Il incombe ainsi à l'exploitant d'une installation classée, à son ayant-droit ou à celui qui s'est substitué à lui, de mettre en œuvre les mesures permettant la remise en état du site qui a été le siège de l'exploitation dans l'intérêt, notamment, de la santé ou de la sécurité publique et de la protection de l'environnement. L'autorité administrative peut contraindre les personnes en cause à prendre ces mesures et, en cas de défaillance de celles-ci, y faire procéder d'office et à leurs frais. 5. D'une part, ainsi que le tribunal administratif de Lyon l'a retenu dans un jugement n° 1300498 du 5 novembre 2015 que la Cour a confirmé par un arrêt n° 16LY00158 du 27 mars 2018, la société Keller Dorian Graveurs, antérieurement responsable d'une pollution au chrome, ne pouvait se voir imputer les obligations de surveillance du site précédemment exploité dès lors qu'elle ne s'était pas formellement substituée à la société Keller Dorian Graphics, responsable d'une pollution aux solvants chlorés, en sa qualité d'ancien exploitant. Par suite, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, le procès-verbal de recollement du 14 avril 2016 adressé à la société Keller Dorian Graveurs, évaluant les seules mesures de dépollution relatives au chrome mises à la charge de cette société pour un usage de type industriel, ne permet pas d'établir que les mesures prises par elle afin de procéder à la reconversion des lieux en site affecté à l'habitation auraient été suffisantes au regard des obligations, nécessairement de nature différente, incombant à la société Keller Dorian Graphics. 6. D'autre part, si la société Keller Dorian Graphics, en sa qualité de dernier exploitant connu, est soumise à une obligation de remise en état en vertu des dispositions des articles L. 511-1 et suivants et de l'article R. 512-39-5 du code de l'environnement et demeure tenue de satisfaire aux prescriptions additionnelles liées à l'apparition ou à la persistance des risques ou inconvénients que son ancienne activité suscite, une telle obligation ne s'étend qu'aux mesures de réhabilitation pour un usage du site comparable à l'usage industriel qu'elle en faisait à la date à laquelle elle a cessé son activité et non pas ses futurs usages possibles, et notamment un usage d'habitation. Toutefois, en l'espèce, le préfet a limité les obligations imposées à la société à une surveillance du site. Sur ce point, la ministre fait valoir que des pollutions en composés organiques volatiles halogénés et en hydrocarbures volatils (COHV) ont été identifiées au sein de l'emprise foncière de l'ancienne installation exploitée par la société Keller Dorian Graphics et que des incertitudes sur la teneur et sur la concentration de ces substances nocives dans l'air intérieur du bâtiment d'habitation édifié sur l'emprise du site ne permettent en tout état de cause pas de déterminer si l'état actuel du site est conforme à un usage industriel. Pour établir que le site est compatible avec l'usage qui en était fait lorsque celle-ci y exploitait son établissement, la société Keller Dorian Graphics produit une étude de fin de travaux de réhabilitation réalisée par le bureau d'étude Arcadis en 2014 ainsi qu'un courrier de la société AECOM, apportant des réponses à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Auvergne-Rhône-Alpes dans le cadre d'une réunion de novembre 2018, indiquant que la situation à la date de fin des travaux révélait l'absence d'impact significatif en COHV dans les sols à l'aplomb des bâtiments, en particulier la faible présence de ces composés dans les gaz du sol à l'aplomb du bâtiment A, et l'absence d'impact dans l'air ambiant du logement. Il ressort cependant du rapport de la DREAL du 22 mars 2019 que cette étude est affectée de carences méthodologiques concernant notamment l'évaluation des pollutions des sols, du fait de l'imprécision de l'emplacement et des modalités des prélèvements dans les fouilles, la quasi-absence d'investigation au-delà de trois mètres lors du diagnostic initial, l'absence de production des procès-verbaux d'analyse, le caractère fragmentaire et l'absence de contexte des analyses réalisées après les excavations, l'absence de contrôle de plusieurs mailles impactées significativement en COHV et de représentativité des résultats d'analyse fournis pour une maille concernée par les pollutions en COHV identifiées avant les travaux dans la même zone et, en ce qui concerne les gaz présents dans les sols, l'absence de recherche d'hydrocarbures volatils. Si l'étude d'analyse de risques résiduels de 2014 conclut que les investigations réalisées à l'issue des travaux de dépollution semblent montrer la présence, sous le bâtiment A, d'une pollution diffuse aux COHV, l'inspection retient que cette conclusion n'est pas fiable et qu'il existe un impact important de ces composés sur la qualité de l'air des sols, d'un ordre de grandeur ne permettant pas d'exclure a priori un risque inacceptable vis-à-vis de l'usage retenu pour le site. Concernant enfin la qualité de l'air intérieur dans le bâtiment A, la DREAL estime que les résultats relatifs à la pollution des sols, présentés comme ayant un impact inférieur aux valeurs de référence, ne sont pas fiables en raison de la campagne menée en période hivernale, de nature à minimiser significativement les résultats obtenus, et de l'absence de campagnes complémentaires destinées à garantir la représentativité de ces résultats. Par suite, à supposer même que l'étude produite par la société en 2014 ait été complète, compte tenu des connaissances scientifiques à cette date et des obligations règlementaires en vigueur, l'arrêté litigieux du 31 juillet 2019 qui retient que la société Keller Dorian Graphics n'est pas en mesure de fournir un état des lieux précis des pollutions résiduelles en solvants chlorés dont elle est responsable, n'est entaché ni d'erreur de fait ni d'erreur d'appréciation. 7. Dans ces conditions, compte tenu non de la destination d'habitation du site retenue par l'arrêté attaqué aux termes d'un motif surabondant faisant référence à l'impact sur la santé des résidents de l'immeuble, mais des incertitudes sur les mesures réalisées et l'état des lieux de la pollution résiduelle en solvants chlorés dont elle est responsable, et alors même que la société Keller Dorian Graphics ne conteste pas qu'une telle pollution présente des dangers ou des inconvénients notamment pour la protection de la nature et de l'environnement, les mesures de surveillance imposées par le préfet, qui visent à assurer une meilleure connaissance des sources de pollution et de leur impact sur les milieux, n'excèdent pas, ainsi que la ministre le fait valoir, les prescriptions nécessaires et utiles à la protection des intérêts écologiques et sanitaires auxquels se réfère l'article L. 511-1 du code de l'environnement, au sens de l'article R. 512-39-5 précité. Par suite, l'arrêté litigieux n'est pas entaché d'illégalité de ce fait. 8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué ni de se prononcer sur la substitution de base légale demandée par l'appelante, que la ministre de la transition écologique est fondée à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 31 juillet 2019. 9. Dans le cadre de l'examen incombant à la cour ainsi saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, il résulte de la demande présentée par la société Keller Dorian Graphics devant le tribunal administratif de Lyon que celle-ci n'a soulevé aucun autre moyen. Par conséquent, le jugement du tribunal administratif doit être annulé et les conclusions de la société devant le tribunal administratif de Lyon doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la société Keller Dorian Graphics demande au titre des frais qu'elle a exposés dans la présente instance. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 8 avril 2021 est annulé. Article 2 : La demande de la société Keller Dorian Graphics est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la société Keller Dorian Graphics présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la société Keller Dorian Graphics. Délibéré après l'audience du 31 octobre 2023, à laquelle siégeaient : M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure, M. Joël Arnould, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2023. La rapporteure, Emilie FelmyLe président, Jean-Yves Tallec La greffière, Sandra BertrandLa République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY01825