Conseil d'Etat, Juge des référés, du 6 juin 2003, 256472, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-06-06
Numéro : 256472
Président : M. Lasserre
Rapporteur : M. Lasserre
Avocat(s) : SCP GATINEAU

Vu la requête, enregistrée le 30 avril 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. Christian A, demeurant ... ; M. Christian A demande au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la décision de la commission de contrôle des assurances en date du 4 avril 2003, qui, sur le fondement de l'article L. 323-1-1 du code des assurances, interdit d'une part à la société ICD Vie la libre disposition de la totalité de ses actifs et désigne d'autre part un administrateur provisoire auquel sont transférés les pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'entreprise ; 2°) de condamner la commission de contrôle des assurances à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. A soutient qu'il est urgent de suspendre la décision de la commission de contrôle des assurances eu égard au caractère grave et immédiat du préjudice causé par une décision l'empêchant d'administrer librement sa société et le contraignant à assumer financièrement des engagements auxquels il n'a pas consenti ; que l'administrateur provisoire nommé par la commission de contrôle des assurances a engagé des audits coûteux qui grèvent inutilement les finances de la société ; que la gravité des conséquences de la décision contestée n'est contrebalancée par aucun intérêt public ; qu'il existe en l'état de l'instruction, plusieurs moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; que la décision litigieuse est matériellement inexistante car elle ne lui a pas été régulièrement notifiée ; qu'à supposer que la décision existe, elle est insuffisamment motivée et entachée d'un vice de procédure tenant à l'absence de procédure contradictoire préalable prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'en fondant sa décision sur l'existence d'un risque financier pour les assurés de la société et sur l'impossibilité d'une gestion normale de la société ICD Vie, la commission de contrôle des assurances a commis des erreurs dans la qualification juridique des faits dès lors qu'il n'existe plus d'assurés ; que la décision attaquée, prise en raison d'une hostilité persistante à l'égard de M. A, est entachée d'un détournement de pouvoir ; Vu les observations complémentaires produites pour M. A enregistrées le 14 mai 2003 ; M. A reprend les mêmes conclusions par les mêmes moyens ; Vu le mémoire en défense présenté par la commission de contrôle des assurances, enregistré le 26 mai 2003 ; la commission de contrôle des assurances soutient que la condition d'urgence n'est pas caractérisée ; que M. A n'est plus dirigeant de la société ICD Vie et ne possède que 0,08 % des actions de cette dernière ; qu'il ne peut donc prétendre que la décision porte gravement atteinte à ses intérêts ; qu'à supposer la considération d'urgence établie, des considérations d'intérêt général tenant à l'intérêt financier des assurés justifient que la suspension ne soit pas ordonnée ; qu'il n'existe en l'état de l'instruction, aucun moyen susceptible de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; que cette dernière a été régulièrement notifiée à M. A ; qu'elle est suffisamment motivée ; que l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ne s'applique pas en l'espèce compte tenu de l'existence d'une procédure contradictoire spécifique prévu par l'article L. 323-1-1 du code des assurances ; qu'à supposer qu'une audition préalable ait été nécessaire, la commission aurait dû entendre l'actionnaire principal de la société ICD Vie et non M. A ; que la commission n'a commis aucune erreur dans la qualification juridique des faits ; que c'est à juste titre qu'elle a fondé sa décision sur l'existence d'un risque financier pour les assurés et sur le constat que la société ICD Vie ne pouvait être gérée dans des conditions normales ; que le moyen tiré du détournement du pouvoir n'est pas fondé ; Vu le mémoire en réplique présenté pour M. A, enregistré le 2 juin 2003 ; M. A reprend les mêmes conclusions par les mêmes moyens ; il soutient en outre qu'il est bien dirigeant d la société ICD Vie suite à l'annulation prononcée par le Conseil d'Etat des précédentes décisions de la commission de contrôle des assurances et à l'ordonnance du tribunal de commerce de Paris mettant fin aux fonctions de liquidateur et du juge contrôleur ; qu'à supposer l'existence d'un risque financier pour les assurés, la décision n'en serait pas moins entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de nature à crée un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 4 juin 2003, présenté par la commission de contrôle des assurances, par lequel cette dernière soutient qu'il subsiste des assurés d'ICD Vie, dont les contrats n'ont pas été transférés ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 4 juin 2003, présenté pour M. A, qui soutient que l'annulation du retrait d'agrément par le Conseil d'Etat et la décision du tribunal de commerce de mettre fin aux fonctions du liquidateur spécial et du juge contrôleur ont eu pour effet de le rétablir de plein droit dans ses fonctions de dirigeant d'ICD Vie ; que l'assemblée générale des actionnaires réunie le 16 mai 2003 a d'ailleurs estimé qu'il n'était pas nécessaire de reconstituer les organes sociaux ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 4 juin 2003, présenté par la commission de contrôle des assurances, par lequel celle-ci conteste le fait que M. A ait retrouvé ses fonctions de dirigeant d'ICD Vie à la suite de la décision mettant fin à la liquidation spéciale de cette société ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des assurances ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et notamment son article 24 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. Christian A, d'autre part, la commission de contrôle des assurances ; Vu le procès verbal de l'audience publique du mercredi 4 juin 2003 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus : - la SCP GATINEAU, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. Christian A ; - les représentants de la commission de contrôle des assurances ; Considérant que, par une décision en date du 10 mars 2003, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé, sur la requête de M. A, plusieurs décisions prises par la commission de contrôle des assurances à l'encontre, d'une part, de la société ICD SA, société d'assurance détenue par la société holding ITEA elle-même contrôlée par M. A, d'autre part, de la société ICD Vie, société d'assurance spécialisée dans l'assurance-vie elle-même filiale à plus de 99 % de la société ICD SA ; que parmi les décisions annulées par le Conseil d'Etat, au motif que la commission avait manqué à l'exigence d'impartialité en prenant parti, dans des lettres adressées à M. A avant qu'elle ne délibère sur les sanctions qui lui ont été infligées, sur les manquements aux obligations légales reprochés à l'intéressé, figurent les retraits d'agrément, prononcés respectivement les 7 novembre et 19 décembre 2000, des sociétés ICD SA et ICD Vie ; qu'à la suite de cette annulation contentieuse, le tribunal de commerce de Paris, saisi par M. A, constatant que sa décision d'ouverture de la procédure de liquidation d'ICD Vie, prononcée de plein droit en application de l'article L. 326-2 du code des assurances à la suite du retrait d'agrément, avait perdu sa base légale du fait de l'annulation de ce retrait, a mis fin aux fonctions du liquidateur et du juge-commissaire chargé de contrôler les opérations de liquidation d'ICD-Vie ; que, faute de demande en ce sens, la liquidation d'ICD SA, d'ailleurs transformée en janvier 2001 en liquidation judiciaire de droit commun, n'a, en revanche, pas été remise en cause ; Considérant que, réunie le 4 avril 2003, la commission de contrôle des assurances, après avoir estimé que l'annulation de toutes les décisions ayant conduit à la mise en liquidation d'ICD Vie exposait ses assurés à un risque financier qui, s'il ne pouvait être précisément mesuré en l'état, n'en conservait pas moins un caractère certain, a décidé, sur le fondement de l'article L. 323-1-1 du code des assurances, de prendre la mesure de sauvegarde consistant à interdire à la société ICD Vie la libre disposition de la totalité de ses actifs ; que, constatant ensuite que la gestion de la société ne pouvait être assurée dans des conditions normales, la commission a également décidé de confier à un administrateur provisoire la totalité des pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'entreprise ICD Vie ; que M. A demande la suspension de ces deux décisions ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; En ce qui concerne la décision privant la société ICD Vie de la libre disposition de ses actifs : Considérant que, pour justifier l'urgence à suspendre cette décision, M. A soutient que la mesure contestée porte une atteinte grave et immédiate à ses intérêts de propriétaire et de dirigeant d'ICD Vie, qualités qui sont contestées en défense par la commission de contrôle des assurances ; Considérant que la poursuite de la liquidation judiciaire d'ICD SA, dans les conditions rappelées ci-dessus, a pour effet de confier exclusivement au liquidateur de cette société les droits et obligations concernant le patrimoine de la société, y compris les titres représentant les 99 % du capital d'ICD Vie et les droits de vote correspondants à l'assemblée générale de cette filiale d'ICD SA ; que, compte tenu de cette situation, M. A ne peut invoquer, au titre de ses intérêts de propriétaire, que ceux qu'il tire de sa détention directe de 41 actions d'ICD Vie, soit moins de 0,1 % du capital ; Considérant que si les conséquences juridiques de la cessation de la liquidation spéciale d'ICD Vie sur le sort des organes sociaux, en l'absence de jurisprudence judiciaire rendue précisément dans un cas de la nature de celui de l'espèce, peuvent donner lieu à une certaine incertitude, il ressort des pièces du dossier que l'assemblée générale des actionnaires d'ICD Vie, réunie le 16 mai 2003, a estimé, sur la proposition du liquidateur d'ICD SA, que le conseil d'administration d'ICD Vie, dans sa composition antérieure à l'ouverture de la liquidation et donc son président, M. A, retrouvaient de plein droit leurs fonctions et qu'il était par suite inutile de procéder à la reconstitution des organes sociaux ; que, dans ces conditions, M. A peut se prévaloir, à la date de la décision contestée, de sa qualité de dirigeant - au moins de fait - d'ICD Vie ; Considérant en premier lieu que si M. A fait valoir que ses intérêts de dirigeant sont gravement affectés par la mesure de sauvegarde qu'il conteste, au motif qu'elle l'obligera, s'il recouvre plus tard le plein contrôle de la société ICD Vie, à assumer des engagements souscrits par un autre que lui-même, la décision privant la société ICD Vie de la libre disposition de ses actifs, dont le seul effet est de subordonner toute cession d'actifs à l'accord préalable de la commission de contrôle des assurances, n'a ni l'objet, ni l'effet que lui impute M. A, qui n'est pas privé du fait de cette décision de ses pouvoirs de gestion et de représentation de la société ; que s'il invoque le coût des audits engagés par l'administrateur provisoire, qui grèveraient selon lui inutilement les finances de la société, cette circonstance est également sans lien direct avec les conséquences de la décision mentionnée ci-dessus ; Considérant en second lieu que la privation de la libre disposition des actifs décidée par la commission ne constitue pas une sanction, mais une mesure de sauvegarde d'une durée limitée, dont la levée ou le maintien doit être décidé dans un délai de trois mois, soit au plus tard en l'espèce le 4 juillet 2003 ; que M. A n'invoque aucun projet de cession, poursuivi dans l'intérêt de la société et de ses assurés, auquel la décision contestée serait susceptible de faire obstacle à court terme, et en tout cas avant le 4 juillet 2003 ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de rechercher si un intérêt public serait susceptible de s'opposer à la suspension demandée, que M. A ne justifie pas que la décision de priver la société ICD Vie de la libre disposition de ses actifs porte une atteinte grave et immédiate à ses intérêts ; que la condition d'urgence n'étant pas remplie, les conclusions tendant à la suspension de cette décision ne peuvent être accueillies ; En ce qui concerne la décision désignant un administrateur provisoire : Considérant que la décision par laquelle la commission de contrôle des assurances a désigné un administrateur provisoire a pour effet de confier à ce dernier la totalité des pouvoirs d'administration et de direction de la société ICD Vie ; qu'en privant M. A de ses fonctions de dirigeant - au moins de fait - de la société, elle porte une atteinte grave et immédiate à sa situation ; que si la commission de contrôle des assurances invoque l'intérêt public à protéger les assurés, il ne résulte pas des pièces du dossier qu'en l'absence d'éléments précis sur les risques que la gestion de M. A serait susceptible de créer pour les assurés résiduels d'ICD Vie, en nombre très réduit depuis le transfert progressif du portefeuille des contrats, cet intérêt public ne puisse pas être protégé par l'effet cumulé de la soumission à l'accord préalable de la commission de toute cession d'actifs, dont le caractère exécutoire a été maintenu conformément aux motifs exposés ci-dessus, et de la détention dans les mains du liquidateur de la société ICD SA, actionnaire principal d'ICD Vie, des pouvoirs liés au contrôle patrimonial de cette dernière ; que, dans ces conditions, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie ; Considérant que les moyens tirés de ce que la décision nommant un administrateur provisoire est insuffisamment motivée, faute d'énoncer les considérations de fait qui en sont le fondement, et de ce que, en l'absence d'éléments précis ressortant du dossier, la condition posée par l'article L. 323-1-1 du code des assurances, selon laquelle la gestion de la société ne peut être assurée dans des conditions normales, ne serait pas remplie, sont de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de cette décision ; Considérant que les deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant remplies, M. A est fondé à demander la suspension de la décision nommant un administrateur provisoire de la société ICD Vie ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à verser à M. A la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La décision en date du 4 avril 2003 par laquelle la commission de contrôle des assurances a désigné un administrateur provisoire de la société ICD Vie est suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'annulation de cette décision. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Christian A, à la commission de contrôle des assurances et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.