Conseil d'État, 5ème chambre, 22/12/2022, 456345, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-22
Numéro : 456345
Rapporteur : M. Joachim Bendavid
Commissaire du gouvernement : M. Maxime Boutron

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 6 septembre 2021 et le 28 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'intersyndicale action praticiens hôpital et le syndicat jeunes médecins demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-908 du 7 juillet 2021 relatif aux droits et moyens syndicaux des personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre des solidarités et de la santé du 7 juillet 2021 relatif aux autorisations spéciales d'absence des représentants syndicaux personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics ; 3°) d'enjoindre au Premier ministre d'ajouter, dans le décret attaqué, un renvoi au décret n° 86-660 du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, ou les dispositions du décret n° 86-660 du 19 mars 1986 relatives aux droits des organisations syndicales ; de préciser la définition d'une organisation syndicale représentative et celle d'une organisation représentée au Conseil supérieur des professions médicales (CSPM) ; de modifier l'article D. 6152-73-1 du code de la santé publique en accordant à toutes les organisations syndicales le droit de bénéficier d'une messagerie électronique ; de modifier l'article D. 6152-73-3 du même code en portant à 390 le nombre de temps pleins alloués aux organisations syndicales ; d'ajouter aux dispositions de l'article D. 6152-73-3 du même code les réunions de négociation et le fait que les autorisations d'absence ne peuvent être refusées pour nécessité du service ; de porter, à l'article D. 6152-73-6 du même code, à 20 jours le nombre de jours alloué au congé de formation syndical ; d'ajouter dans le décret attaqué un article relatif aux autorisations d'absence pour les activités institutionnelles des représentants syndicaux et de porter le délai de prévenance de 3 à 10 jours ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 ; - le décret n° 86-660 du 19 mars 1986 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Joachim Bendavid, auditeur, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'intersyndicale action praticiens hôpital et le syndicat jeunes médecins demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, le décret du 7 juillet 2021 relatif aux droits et moyens syndicaux des personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics, et, d'autre part, l'arrêté du ministre des solidarités et de la santé du 7 juillet 2021 relatif aux autorisations spéciales d'absence des représentants syndicaux personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics. 2. Le décret et l'arrêté attaqués, pris en application de l'article 194 de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, précisent les modalités de mise en œuvre des droits et moyens syndicaux des personnels médicaux, odontologiques, pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics. Aux termes de l'article L. 6156-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi du 26 janvier 2016 précitée : " Le droit syndical est garanti aux personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé mentionnés aux chapitres Ier et II du présent titre. Les intéressés peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats. Ces organisations peuvent ester en justice. / Un décret prévoit la mise en œuvre des droits et moyens syndicaux de ces personnels ". Sur la légalité externe des actes attaqués : En ce qui concerne la procédure de vote devant le conseil supérieur des professions médicales : 3. La seule circonstance que le vote auquel le conseil supérieur des professions médicales (CSPM) a procédé sur le projet de décret ait pris la forme d'un vote d'ensemble, sans être précédé, ainsi que le prévoit en principe le règlement intérieur de cette instance, d'un vote article par article, n'a pas été en l'espèce de nature à entraîner une privation de garantie ou à exercer une influence sur le sens de la décision retenue. Elle ne saurait, par suite et en tout état de cause, affecter la légalité du décret attaqué. En ce qui concerne la compétence du ministre pour prendre l'arrêté : 4. Le 3ème alinéa de l'article R. 6152-73 du code de la santé publique renvoie à un arrêté pris par le ministre chargé de la santé les conditions dans lesquelles les autorisations spéciales d'absence sont accordées par le directeur de l'établissement pour les hypothèses propres aux activités du syndicat. Les syndicats requérants ne sont donc pas, en tout état de cause, fondés à soutenir que le ministre des solidarités et de la santé n'aurait pas été compétent pour signer l'arrêté attaqué, faute de justifier d'une délégation de signature du pouvoir réglementaire. Sur la légalité interne des actes attaqués : En ce qui concerne l'incompétence négative de l'auteur du décret : 5. Aucune disposition ni aucun principe n'imposait au pouvoir réglementaire d'épuiser, par le décret attaqué, la compétence qu'il tenait des dispositions législatives mentionnées au point 2. Par suite, le moyen tiré de ce que ce décret, pris en application du seul article L. 6156-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, serait entaché d'incompétence négative pour ne s'être prononcé que sur les moyens alloués aux seules organisations syndicales représentatives au CSPM, et pour n'avoir alloué des moyens regardés suffisants à l'ensemble des personnels mentionnés à l'article L. 6156-1 du code de la santé publique pour la garantie de leur droit syndical, doit être écarté. Il ne comporte pas davantage d'incompétence négative ou d'erreur de droit en ce qu'il ne prévoit pas, pour toutes les autres questions dont il ne traite pas, un renvoi, par défaut, au décret du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. En ce qui concerne la méconnaissance des principes de liberté syndicale, d'égalité de traitement et de non-discrimination entre les organisations syndicales et l'erreur manifeste d'appréciation : S'agissant de l'article D. 6152-73-1 du code de la santé publique : 6. Aux termes des dispositions de l'article D. 6152-73-1 du code de la santé publique, introduites par le décret attaqué : " Les organisations syndicales représentatives au Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé mentionné à l'article R. 6156-1 bénéficient, par le biais de leurs adhérents, d'une adresse de messagerie électronique syndicale au sein de l'établissement dans lequel ils exercent leurs fonctions. / Ils peuvent adresser leurs communiqués aux praticiens qui exercent dans l'établissement sur décision du directeur de l'établissement, après information du président de la commission médicale d'établissement ". 7. D'une part, les associations requérantes ne sauraient, à l'encontre des dispositions nouvelles qu'ils contestent, utilement se prévaloir des dispositions relevant des décrets du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique et du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, qui ne sont pas applicables aux personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics. 8. D'autre part, eu égard au rôle joué par les organisations syndicales représentatives au CSPM, c'est-à-dire celles directement représentées au CSPM ou celles qui, ayant présenté une liste commune aux élections professionnelles, ont des membres qui siègent au CPSM, la possibilité qui leur est ainsi donnée de bénéficier, par le biais de leurs adhérents, d'une adresse de messagerie électronique syndicale au sein de l'établissement dans lequel ces derniers exercent leurs fonctions pour communiquer, ne révèle pas, par elle-même, l'existence d'une discrimination entre organisations syndicales, d'une atteinte à leur représentativité, à l'égalité entre ces diverses organisations ou enfin à la liberté syndicale. 9. Il en résulte que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'article D. 6152-73-1 du code de la santé publique. S'agissant de l'article D. 6152-73-2 du code de la santé publique : 10. Aux termes des dispositions de l'article D. 6152-73-2 du code de la santé publique, introduites par le décret attaqué : " Dans la limite des crédits ouverts à cet effet au budget du ministre chargé de la santé, une subvention de fonctionnement pour des moyens informatiques et de téléphonie est allouée pour chaque siège de représentant titulaire détenu au Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé. / Le montant de cette subvention est fixé par un arrêté conjoint des ministres chargés de la fonction publique, du budget et de la santé ". 11. D'une part, la faiblesse alléguée du montant de la subvention accordée aux organisations syndicales représentatives au CSPM, fixé par arrêté, ne saurait être utilement invoquée à l'encontre des dispositions de l'article D. 6152-73-2 issues du décret attaqué, qui se bornent à prévoir, pour ces organisations, l'octroi d'une subvention de fonctionnement pour des moyens informatiques et de téléphonie. D'autre part, aucune disposition législative n'imposait au pouvoir réglementaire de prévoir l'octroi de locaux aux organisations syndicales représentatives. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de ces dispositions. S'agissant des articles D. 6152-73-3 et D. 6152-73-4 du code de la santé publique : 12. D'une part, aux termes des dispositions de l'article D. 6152-73-3 du code de la santé publique, introduites dans ce code par le décret attaqué : " Un crédit global de temps syndical annuel est alloué à l'ensemble des organisations syndicales représentées au Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques. / Son volume en équivalent temps plein est fixé à dix-huit. Il est réparti entre les organisations syndicales représentées au conseil supérieur proportionnellement au nombre de voix obtenu par chacune d'elles lors des élections à ce conseil avec répartition des restes à la plus forte moyenne. / Le crédit de temps syndical ainsi attribué est utilisé librement pour les besoins de l'activité syndicale et de la représentation des personnels auprès de l'autorité administrative ". 13. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article D. 6152-73-4 du code de la santé publique, introduites dans ce code par le décret attaqué : " Les organisations syndicales représentatives désignent les bénéficiaires du crédit global de temps syndical parmi les agents employés par les personnes publiques mentionnées à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986. / L'utilisation du crédit global de temps syndical par les bénéficiaires est accordé par le directeur de l'établissement sous réserve des nécessités de service. Le refus doit être motivé. / Au début de chaque année civile, les organisations syndicales communiquent au ministère chargé de la santé la liste nominative des personnels bénéficiaires du crédit global de temps syndical et la répartition du nombre d'équivalents temps plein entre ces bénéficiaires. / Au vu de ces informations, le ministère chargé de la santé verse à chaque établissement une compensation financière ". 14. Les associations syndicales ne peuvent utilement comparer les montants de crédit global de temps syndical annuel alloué qu'il appartient ensuite aux organisations syndicales de répartir en vertu des dispositions citées aux deux points précédents, avec ceux qui seraient alloués aux organisations syndicales intervenant dans d'autres secteurs de la fonction publique ou auprès des magistrats judiciaires. Si elles allèguent que leur montant fixé en volume en équivalent temps plein à dix-huit serait manifestement insuffisant, elles n'apportent aucun élément de nature à établir le bien-fondé de leur moyen. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles D. 6152-73-3 et D. 6152-73-4 du code de la santé publique méconnaîtraient les principes de liberté syndicale, d'égalité de traitement et de non-discrimination entre les organisations syndicales, et seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation, doit être écarté. S'agissant de l'article D. 6152-73-5 du code de la santé publique : 15. Les dispositions de l'article D. 6152-73-5 du code de la santé publique, introduites dans ce code par le décret attaqué, prévoient que les représentants syndicaux se voient accorder, sur simple présentation de leur convocation, une autorisation d'absence lorsqu'ils sont appelés à siéger au sein du CSPM ou lorsqu'ils prennent part à des réunions de travail convoquées par l'administration, et précisent les modalités du décompte de temps de cette autorisation d'absence. 16. Le bénéfice de ces dispositions n'est pas limité, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aux seules organisations syndicales représentées au CSPM dans le cadre des réunions convoquées par l'administration. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article D. 6152-73-5 du code de la santé publique méconnaîtraient les principes de liberté syndicale, d'égalité de traitement et de non-discrimination entre les organisations syndicales, et seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation, manque en fait. S'agissant de l'article D. 6152-73-6 du code de la santé publique : 17. Les dispositions de l'article D. 6152-73-6 du code de la santé publique, introduites dans ce code par le décret attaqué, fixent les modalités suivant lesquelles le congé pour formation syndicale avec traitement, d'une durée maximum de cinq jours ouvrables par an, est accordé par le directeur de l'établissement aux personnels mentionnés à l'article R. 6156-3 du même code. 18. Les dispositions précisant les conditions d'exercice du droit syndical par les fonctionnaires et les agents publics définies par les décrets du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique, du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, et du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre du décret attaqué qui fixe les conditions d'exercice du droit syndical des personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article D. 6152-73-6 du code de la santé publique méconnaîtraient les principes de liberté syndicale, d'égalité de traitement et de non-discrimination entre les organisations syndicales, et seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation, doit être écarté. S'agissant des autorisations spéciales d'absence prévues par l'arrêté attaqué : 19. L'arrêté attaqué prévoit que les représentants syndicaux dûment mandatés des personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics puissent bénéficier, sur décision du directeur de l'établissement, autorisations spéciales d'absence, dans la limite de dix jours par an, pour assister aux congrès syndicaux, fédéraux et confédéraux ainsi qu'aux réunions des instances nationales et régionales de leur syndicat lorsqu'ils en sont membres élus, conformément aux dispositions des statuts de leur organisation. 20. Les dispositions précisant les conditions d'exercice du droit syndical par les fonctionnaires et les agents publics définies par les décrets du 28 mai 1982 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique, du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, et du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, ne sauraient être utilement invoquées à l'encontre du décret attaqué qui fixe les conditions d'exercice du droit syndical des personnels médicaux, odontologiques et pharmaceutiques des établissements de santé et médico-sociaux publics. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'arrêté attaqué méconnaîtraient les principes de liberté syndicale, d'égalité de traitement et de non-discrimination entre les organisations syndicales, et seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation, doit être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance de la règle de la mise en œuvre certaine et uniforme de la règle de droit et celle des principes d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme : 21. D'une part, les " organisations syndicales représentatives au Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé " et les " organisations syndicales représentées au Conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques " mentionnées dans le décret attaqué désignent les organisations syndicales disposant d'au moins un siège au CSPM. D'autre part, les " représentants syndicaux " désignent les praticiens hospitaliers ou hospitalo-universitaires ayant une mission de représentation d'une organisation syndicale. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué ne garantirait pas une mise en œuvre certaine et uniforme de la règle de droit et méconnaîtrait les principes d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme, doit être écarté. 22. Il résulte de tout ce qui précède que l'intersyndicale action praticiens hôpital et le syndicat jeunes médecins ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 7 juillet 2021 et de l'arrêté du 7 juillet 2021 attaqués. Leurs conclusions aux fins d'injonction ne peuvent par suite qu'être rejetées, ainsi que leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'intersyndicale action praticiens hôpital et du syndicat jeunes médecins est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'intersyndicale action praticiens hôpital, au syndicat jeunes médecins, à la Première ministre, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de la santé et de la prévention et à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. Délibéré à l'issue de la séance du 1er décembre 2022 où siégeaient : M. Olivier Yeznikian, assesseur, présidant ; Mme Fabienne Lambolez, conseillère d'Etat et M. Joachim Bendavid, auditeur-rapporteur. Rendu le 22 décembre 2022. Le président : Signé : M. Olivier Yeznikian Le rapporteur : Signé : M. Joachim Bendavid La secrétaire : Signé : Mme Nathalie Pilet