CAA de PARIS, 8ème chambre, 22/06/2020, 19PA03117, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-22
Numéro : 19PA03117
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : SCP PIWNICA-MOLINIE

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 4 octobre 2019, complétée par un mémoire ampliatif le 14 novembre 2019, la SAS BFM Business, représentée par la SCP Piwnica et Molinié, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, demande à la Cour : 1°) d'annuler la décision du 24 juillet 2019 par laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a rejeté sa candidature pour la diffusion du service radio de catégorie D dénommé " BFM Business " dans les zones de Compiègne, Dourdan et Fontainebleau ; 2°) d'annuler la décision n° 2019-379 du 24 juillet 2019 par laquelle le CSA a autorisé la SA SERC à exploiter un service radio de catégorie D par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence dénommé " Fun Radio " dans la zone de Compiègne ; 3°) d'annuler la décision n° 2019-390 du 24 juillet 2019 par laquelle le CSA a autorisé l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours à exploiter un service radio de catégorie A par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence dénommé " Radio Terre de Mixes " dans la zone de Dourdan ; 4°) d'annuler la décision n° 2019-388 du 24 juillet 2019 par laquelle le CSA a étendu l'autorisation délivrée à la SAS NRJ pour l'exploitation du service de radio de catégorie D dénommé " NRJ " à la zone de Fontainebleau ; 5°) d'annuler la décision n° 2019-385 du 24 juillet 2019 par laquelle le CSA a étendu l'autorisation délivrée à la SAS Rire et Chansons pour l'exploitation du service de radio de catégorie D dénommé " Rire et Chansons " à la zone de Fontainebleau ; 6°) d'enjoindre au CSA de lancer un nouvel appel à candidature dans les zones de Compiègne, Dourdan et Fontainebleau en vue de l'attribution des fréquences rendues disponibles dans un délai de deux mois ; 7°) de mettre à la charge du CSA le versement d'une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les décisions attaquées sont insuffisamment motivées ; S'agissant de la zone de Compiègne : - le CSA a commis une erreur d'appréciation en rejetant sa candidature au profit de celle de la SA SERC dès lors que sa programmation consacrée intégralement à l'information économique et financière était plus originale et était mieux à même de répondre à l'objectif de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels et à l'intérêt du public de la zone que le service " Fun radio " ; en effet, la zone de Compiègne comportait déjà onze radios musicales ou à dominante musicale, outre France Musique, et la programmation de " Fun Radio " était proche de celles des services " SkyRock ", " NRJ Compiègne " et " Virgin Radio " déjà présentes dans la zone ; la Cour a d'ailleurs jugé en ce sens s'agissant de " Fun Radio " dans son arrêt du 10 juillet 2018 ; - le critère tenant à l'ancienneté de " Fun Radio " dans la zone de Compiègne ne doit pas conduire à exclure systématiquement les services nouveaux qui seraient plus à même de répondre aux objectifs de pluralisme et de diversification des opérateurs ; S'agissant de la zone de Dourdan : - le CSA a méconnu l'objectif d'équilibre entre radios locales et services nationaux en autorisant une radio de catégorie A alors que la zone de Dourdan ne comptait, avant l'appel à candidatures, que des radios locales et aucun service national de radio privé ; l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 n'impose pas nécessairement que chaque zone bénéficie d'un service associatif mais que, sur l'ensemble du territoire, une part suffisante des ressources en fréquences soit consacrée à ces services ; S'agissant de la zone de Fontainebleau : - le CSA a méconnu l'impératif prioritaire de diversification des opérateurs en attribuant deux des cinq fréquences disponibles dans la zone de Fontainebleau au groupe NRJ qui disposait déjà de trois autorisations et qui dispose ainsi désormais de près de la moitié des fréquences autorisées dans cette zone. Par un mémoire, enregistré le 14 novembre 2019, la SAS BFM Business déclare, d'une part, se désister purement et simplement des conclusions tendant à l'annulation des décisions n° 2019-388 et n° 2019-385 du 24 juillet 2019 du Conseil supérieur de l'audiovisuel autorisant la SAS NRJ à exploiter des services de radio en catégorie D dénommés respectivement " NRJ " et " Rire et Chansons " dans la zone de Fontainebleau et, d'autre part, maintenir le surplus de ses conclusions. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 janvier 2020, le CSA conclut au rejet de la requête. Il soutient que : S'agissant de la décision rejetant la candidature de la SAS BFM Business : - le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 24 juillet 2019 rejetant la candidature de la SAS BFM Business dans les zones de Compiègne, Dourdan et Fontainebleau soulevé dans la requête sommaire et non repris dans le mémoire ampliatif de la requérante doit être regardé comme abandonné ; en tout état de cause, ce moyen manque en fait ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'objectif de diversification des opérateurs dans la zone de Fontainebleau soulevé dans la requête sommaire et non repris dans le mémoire ampliatif de la requérante doit également être regardé comme abandonné ; en tout état de cause, ce moyen est inopérant ; - les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. S'agissant des décisions d'autorisation : - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2020, la société SERC, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS BFM Business au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 février 2020, l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS BFM Business au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - le code de justice administrative ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public, - les observations de Me C... de la SCP Piwnica et Molinié pour la SAS BFM Business, et les observations de Me A... de la SCP Lyon-Caen et Thiriez pour la SA SERC. - et les observations de M. B... pour l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours. Considérant ce qui suit : 1. Le 13 juin 2018, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a lancé un appel à candidatures pour l'exploitation de services radiophoniques par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence à temps complet ou partagé dans le ressort du comité territorial de l'audiovisuel de Paris. Par cinq décisions du 24 juillet 2019, il a autorisé, d'une part, la SA SERC à exploiter un service radio de catégorie D dénommé " Fun Radio " dans la zone de Compiègne, d'autre part, l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours à exploiter un service radio de catégorie A dénommé " Radio Terre de Mixes " dans la zone de Dourdan et, enfin, les SAS NRJ et Rire et Chansons à exploiter respectivement les services de radio de catégorie D " NRJ " et " Rire et Chansons " dans la zone de Fontainebleau et a rejeté la candidature de SAS BFM Business. Par la présente requête, la SAS BFM Business demande à la Cour d'annuler ces cinq décisions. Sur le désistement partiel : 2. Si dans sa requête, la SAS BFM Business avait demandé à la Cour d'annuler la décision n° 2019-388 du 24 juillet 2019 du CSA autorisant la SAS NRJ à exploiter le service de radio de catégorie D dénommé " NRJ " à la zone de Fontainebleau et la décision n° 2019-385 du 24 juillet 2019 de la même autorité autorisant la SAS Rire et Chansons à exploiter le service de radio de catégorie D dénommé " Rire et Chansons " dans cette même zone, elle a, dans son mémoire enregistré le 14 novembre 2019, expressément abandonné ces conclusions. Dès lors, il y a lieu pour la Cour de ne statuer que sur les conclusions à fin d'annulation des décisions n° 2019-379 et n° 2019-390 du 24 juillet 2019 du CSA autorisant respectivement la SA SERC à exploiter le service radio " Fun Radio " dans la zone de Compiègne et l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours à exploiter un service radio dénommé " Radio Terre de Mixes " dans la zone de Dourdan et de la décision du même jour rejetant la candidature de la SAS BFM Business pour la diffusion du service radio " BFM Business " dans les zones de Compiègne, Dourdan et Fontainebleau. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe des décisions du CSA : 3. D'une part, aux termes de l'article 32 de la loi du 30 septembre 1986 : " Les autorisations prévues à la présente section sont publiées au Journal officiel de la République française avec les obligations dont elles sont assorties. Les refus d'autorisation sont motivés et sont notifiés aux candidats dans un délai d'un mois après la publication prévue à l'alinéa précédent. Lorsqu'ils s'appliquent à un service de radio diffusé par voie hertzienne terrestre, ils peuvent être motivés par référence à un rapport de synthèse explicitant les choix du conseil au regard des critères mentionnés aux articles 1er et 29. ". 4. La lettre du 16 septembre 2019 par laquelle le CSA a notifié à la SAS BFM Business le rejet de ses candidatures se réfère à l'extrait du procès-verbal de la séance plénière du 24 juillet 2019, qui vise les dispositions de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 et mentionne les éléments de fait sur lesquels le CSA s'est fondé, n'avait pas à contenir une motivation spécifique sur chacun des critères énumérés à l'article 29 et pouvait se borner à comparer l'intérêt des projets de la société intéressée à ceux des candidats qui avaient été retenus. Par suite, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté comme manquant en fait. 5. D'autre part, aucune disposition n'impose au CSA de motiver les autorisations d'exploiter des services radiophoniques. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation des décisions par lesquelles le CSA a autorisé respectivement la SA SERC à exploiter le service radio " Fun Radio " dans la zone de Compiègne et l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours à exploiter un service radio dénommé " Radio Terre de Mixes " dans la zone de Dourdan ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne des décisions du CSA : 6. Aux termes de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986, le CSA " accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. Il tient également compte : 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; 3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; 6° Pour les services dont les programmes musicaux constituent une proportion importante de la programmation, des dispositions envisagées en faveur de la diversité musicale au regard, notamment, de la variété des oeuvres, des interprètes, des nouveaux talents programmés et de leurs conditions de programmation ; 7° S'il s'agit de la délivrance d'une nouvelle autorisation après que l'autorisation précédente est arrivée à son terme, du respect des principes mentionnés au troisième alinéa de l'article 3-1. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille, sur l'ensemble du territoire, à ce qu'une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité, entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socioculturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion. Le conseil veille également au juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d'autre part. Il s'assure que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale. (...) ". 7. Par deux communiqués n° 34 du 29 août 1989 et n° 281 du 10 novembre 1994, le CSA, faisant usage de la compétence qui lui a été ainsi conférée, a déterminé cinq catégories de services en vue de l'appel à candidature pour l'exploitation de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre. Ces cinq catégories sont ainsi définies : services associatifs éligibles au fonds de soutien, mentionnés à l'article 80 (catégorie A), services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national identifié (catégorie B), services locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale (catégorie C), services thématiques à vocation nationale (catégorie D), et services généralistes à vocation nationale (catégorie E). S'agissant de l'appréciation portée dans la zone de Compiègne : 8. La SAS BFM Business soutient que le rejet de sa candidature est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de la prise en compte de l'intérêt du public de la zone de Compiègne dès lors que, d'une part, il n'existait pas dans cette zone de service de radio entièrement dédié à l'information économique et financière et, d'autre part, le public " jeunes " ciblé par " Fun Radio " bénéficiait de plusieurs services de radios dont les programmations musicales étaient en outre proches de celle proposée par " Fun Radio ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la programmation du service BFM Business était déjà représentée dans la zone en cause par celle de la radio du service public France Info qui est également entièrement dédiée à l'information et en partie par celles de France Inter et de France Culture ainsi que par les radios privées Radio Classique, RTL, RMC et Europe 1 qui consacrent une partie de leurs programmes à l'information avec notamment des émissions économiques et politiques et pour la majorité d'entre elles des journaux d'information diffusés chaque heure. En outre, si la requérante se prévaut de ce que sa programmation accordait une large place à " l'intermédiation " entre les entreprises et les demandeurs d'emploi, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce service de radio thématique à vocation nationale proposait des émissions dédiées à la zone de Compiègne. Par ailleurs, si le public " jeunes et jeunes-adultes ", qui est relativement important dans la zone de Compiègne accueillant de nombreux étudiants, bénéficiait déjà des programmes de " SkyRock ", " Virgin Radio ", " NRJ Compiègne " qui programmait de la dance-électro à hauteur de 22 %, la programmation de " Fun Radio " principalement axée sur ce dernier style de musique (plus de 70 %) et destinée à un jeune public se révélait originale dans la zone de Compiègne et bénéficiait, en outre, d'une audience quotidienne importante notamment entre 2017 et 2018. Par suite, eu égard à l'ensemble de ces éléments et même si l'offre de services de radios autorisés dans la zone de Compiègne comprenait majoritairement des radios musicales, le CSA n'a pas commis d'erreur d'appréciation en autorisant le service " Fun Radio " destiné à un public " jeunes " et en rejetant la candidature de " BFM Business ". 9. Si la requérante soutient que le critère de l'ancienneté du service " Fun Radio " dans la zone de Compiègne ne saurait conduire à exclure systématiquement les nouveaux services, il ressort des termes du procès-verbal de la séance plénière du 24 juillet 2019 que le CSA n'a retenu le motif tiré de ce que la suppression de " Fun Radio ", qui se caractérise par une diffusion continue dans la zone depuis 2001 et par un auditoire important et fidèle, serait de nature à mécontenter cet auditoire que de façon surabondante. Le CSA aurait ainsi, en tout état de cause, pris la même décision en se fondant sur les seules caractéristiques des programmations de " BFM Business " et " Fun Radio ". S'agissant de l'appréciation portée dans la zone de Dourdan : 10. Il ressort des pièces du dossier qu'avant l'appel à candidatures en cause, il n'existait dans la zone de Dourdan que cinq services radiophoniques relevant de la seule catégorie B. A la suite de l'appel à candidatures, le choix de retenir la radio " Terre de Mixes " a accentué le déséquilibre entre les services radiophoniques présentant un intérêt local et régional et les services radiophonique à vocation nationale. Toutefois, eu égard à l'intérêt pour le public de la zone de la programmation de ce service radio qui est le seul à proposer des émissions de communication sociale de proximité avec un programme d'intérêt local de 24 heures entièrement consacré à la zone de Dourdan et une programmation musicale originale axée notamment sur les musiques du monde, et alors qu'il est constant que la programmation de BFM Business était déjà en partie représentée par France Inter et dans une moindre mesure par France Culture, le CSA a pu, sans méconnaître les dispositions de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986, qui lui prescrivent de veiller à un juste équilibre entre réseaux nationaux et services locaux, régionaux et thématiques indépendants, retenir le service de radio " Terre de Mixes " en catégorie A. S'agissant de l'appréciation portée dans la zone de Fontainebleau : 11. Il ressort des mentions du procès-verbal de la séance plénière du 24 juillet 2019 qu'au regard des contraintes techniques spécifiques dans la zone de Fontainebleau, le CSA a assorti l'utilisation de trois fréquences sur les cinq fréquences disponibles de contraintes de programmes mentionnées à l'annexe de sa décision n° 2018-448 du 13 juin 2018 lançant l'appel à candidatures et qu'il a attribué ces trois fréquences aux services de radios " Rire et Chansons ", " Radio FG " et " NRJ " déjà autorisés dans la zone de Paris. Par ailleurs, le CSA a attribué les deux autres fréquences disponibles aux services radiophoniques " Oxygène la radio de la Seine-et-Marne " et " Europe 1 " respectivement en catégories A et E. Pour rejeter la candidature de la SAS BFM Business en catégorie D, le CSA s'est fondé, d'une part, sur la circonstance que ce service thématique à vocation nationale s'avérait susceptible, dans cette zone où aucune radio accomplissant une mission de communication sociale de proximité n'était autorisée, de contribuer dans une moindre mesure à la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels que le candidat retenu en catégorie A et, d'autre part, sur ce que sa programmation 100 % parlée axée sur la diffusion d'informations économiques et financières qui étaient en partie représentée dans la zone par la radio du service public France Inter et la programmation d'Europe 1, candidat en catégorie E, qui propose des programmes d'information politique et générale et des émissions de divertissement, était susceptible de compléter de façon moins satisfaisante l'offre radiophonique de la zone et de répondre dans une moindre mesure à l'intérêt du public que le candidat retenu. 12. La SAS BFM Business, qui ne conteste pas ces motifs de rejet de son offre, soutient que le CSA a méconnu l'impératif prioritaire de diversification des opérateurs en attribuant deux des cinq fréquences disponibles au groupe NRJ qui dispose ainsi de près de la moitié des fréquences autorisées dans la zone de Fontainebleau. Toutefois, cette circonstance n'est pas à elle seule, de nature à établir que le CSA aurait méconnu l'impératif de diversification des opérateurs. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS BFM Business n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions n° 2019-379 et n° 2019-390 du 24 juillet 2019 par lesquelles le CSA a autorisé respectivement la SA SERC à exploiter le service radio " Fun Radio " dans la zone de Compiègne et l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours à exploiter le service radio " Radio Terre de Mixes " dans la zone de Dourdan et la décision du CSA du même jour rejetant sa candidature dans les zones de Compiègne, Dourdan et Fontainebleau. Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par la SAS BFM Business : 14. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS BFM Business, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du CSA qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SAS BFM Business demande au titre des frais liés à l'instance. Il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la SAS BFM Business le versement à l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours, qui n'a pas eu recours au ministère d'un avocat, d'une somme au titre des frais liés à l'instance. 16. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS BFM Business le versement à la société SERC d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS BFM Business est rejetée. Article 2 : La SAS BFM Business versera à la société SERC une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions présentées par l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS BFM Business, au Conseil supérieur de l'audiovisuel, à la SA SERC, à l'association Maison des jeunes et de la culture de Limours et à la SAS NRJ. Délibéré après l'audience du 8 juin 2020, à laquelle siégeaient : - M. Luben, président, - Mme Collet, premier conseiller, - Mme D..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juin 2020. Le président de la formation de jugement, I. LUBEN La République mande et ordonne au ministre de la culture en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 6 N° 19PA03117