CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 24/05/2022, 20BX00200, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-24
Numéro : 20BX00200
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Nicolas  NORMAND
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SOUMAILLE-SLAWINSKI AMBRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler d'une part, la délibération du 21 mars 2017 par laquelle le syndicat de l'association syndicale autorisée (ASA) de Peyre Mant Monségur s'est prononcé en faveur de la modification du périmètre de l'ASA pour y inclure certaines parcelles à l'exclusion de celles, cadastrées ZM 42, 43 et 9 p situées sur le territoire de la commune de Monségur et appartenant à M. A..., ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux dirigé contre cette délibération et d'autre part, les arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 autorisant cette modification de périmètre. Par un jugement n° 1701620, 1701841 du 7 novembre 2019, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 21 mars 2017, la décision implicite rejetant son recours gracieux dirigé contre cette délibération et les arrêtés du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 par lesquels le préfet des Landes a modifié le périmètre de l'ASA de Peyre Mant Monségur. Procédure devant la cour : Par un recours enregistré le 16 janvier 2020, le ministre de l'agriculture demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement tribunal administratif de Poitiers du 7 novembre 2019 ; 2°) de rejeter la demande première instance de M. A.... Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal a annulé la délibération du 21 mars 2017 et la décision implicite rejetant le recours gracieux dès lors que ce sont des actes préparatoires ne présentant pas un caractère décisoire ; le tribunal ne pouvait annuler, par voie de conséquence, les arrêtés préfectoraux ; - c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité pour annuler la délibération et les arrêtés préfectoraux attaqués. Par des mémoires, enregistrés les 16 août 2020 et 6 février 2022, l'association syndicale autorisée de Peyre Mant Monségur, représentée par Me Soumaille-Slawinski conclut : 1°) à l'annulation du jugement du 7 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 21 mars 2017, la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cette délibération et les arrêtés du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 par lesquels le préfet des Landes a modifié le périmètre de l'ASA de Peyre Mant Monségur. 2°) à ce que lui soit allouée une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen d'annulation retenu par le tribunal n'est pas fondé ; - M. A... ne pouvait solliciter l'annulation d'une décision de rejet implicite d'un recours gracieux qu'il n'a jamais effectué ; il n'avait pas davantage intérêt à agir ; la demande a été présentée en méconnaissance de l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 septembre 2021, M. A..., représenté par Me Defos Durau, conclut au rejet de la requête et à ce qui lui soit alloué une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 ; - le décret n° 2006-504 du 3 mai 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D... E..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Soumaille, représentant l'association syndicale autorisée de Peyre Mant Monségur. Considérant ce qui suit : 1. M. C... A..., propriétaire de parcelles cadastrées section ZM 42, 43 et 9 p situées sur le territoire de la commune de Monségur a sollicité l'inclusion de ses parcelles dans le périmètre de l'association syndicale autorisée (ASA) Peyre Mant Monségur. Par délibération du 21 mars 2017, le syndicat de ladite association n'a proposé que l'adhésion des parce!les détenues par M. G... F..., M. G... B..., M. I... et l'indivision Massetat, rejetant la demande de M. A.... Le 25 avril suivant, ce dernier a sollicité dudit syndicat qu'il revienne sur sa position. Une décision implicite de rejet est née de cette demande. Le 21 juin 2017, le préfet des Landes décidait, par arrêté, de modifier le périmètre de cette ASA en reprenant les propositions formulées par celle-ci. Le 28 juillet 2017, le préfet des Landes prenait un nouvel arrêté abrogeant et remplaçant celui du 21 juin 2017 par lequel il reprenait le même périmètre que celui fixé par ce dernier arrêté. Le ministre de l'agriculture et l'ASA de Peyre Mant Monségur relèvent appel du jugement du 7 novembre 2019 du tribunal administratif de Pau qui a annulé la délibération du 21 mars 2017, la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cette délibération et les arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017. Sur le bien fondé du motif d'annulation retenu par le tribunal : 2. Aux termes de l'article 37 de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 : " I. - Une proposition de modification statutaire portant extension du périmètre d'une association syndicale autorisée ou changement de son objet peut être présentée à l'initiative du syndicat, d'un quart des propriétaires associés, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales sur le territoire desquels s'étend ce périmètre ou de l'autorité administrative compétente dans le département où l'association a son siège. L'extension de périmètre peut également être engagée à la demande de propriétaires dont les immeubles ne sont pas inclus dans le périmètre. / La proposition de modification est soumise à l'assemblée des propriétaires. Lorsque la majorité, telle qu'elle est définie à l'article 14, des membres de l'assemblée se prononce en faveur de la modification envisagée, l'autorité administrative ordonne une enquête publique conformément aux dispositions de l'article 12. / Lorsqu'il s'agit d'étendre le périmètre, l'autorité administrative consulte les propriétaires des immeubles susceptibles d'être inclus dans le périmètre dans les conditions prévues aux articles 13 et 14. / II. - Toutefois, il n'est pas procédé à une enquête publique et la proposition de modification est soumise au syndicat qui se prononce à la majorité de ses membres, lorsque l'extension envisagée porte sur une surface n'excédant pas un pourcentage, défini par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 62, de la superficie incluse dans le périmètre de l'association et qu'ont été recueillis, par écrit, l'adhésion de chaque propriétaire des immeubles susceptibles d'être inclus dans le périmètre ainsi que, à la demande de l'autorité administrative, l'avis de chaque commune intéressée. / III. - L'autorisation de modification des statuts peut être prononcée par acte de l'autorité administrative publié et notifié dans les conditions prévues à l'article 15. ". 3. Pour annuler la délibération précitée du 21 mars 2017 puis par voie de conséquence, la décision implicite de rejet du recours dirigé contre cette délibération ainsi que les arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017, le tribunal a considéré que cet acte qui opère un choix de modification de périmètre et met ainsi un terme à la procédure d'inclusion dans le périmètre de l'ASA défenderesse de toute parcelle non contenue dans cette proposition, présentait un caractère décisoire et pouvait, par suite, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Toutefois, la délibération du 21 mars 2017 de l'organe délibérant de l'ASA Peyre Mant Monségur proposant la modification de son périmètre n'est qu'un élément de la procédure prévue par les dispositions précitées de l'ordonnance du 1er juillet 2004, suivant laquelle les propositions de cette nature doivent être examinées par le syndicat avant qu'il y soit statué par l'autorité administrative compétente laquelle dispose d'un large pouvoir d'appréciation l'autorisant à s'écarter, le cas échéant, de la proposition qui lui est soumise. Il suit de là que cette délibération présente le caractère d'un acte préparatoire ne faisant pas grief et n'est pas détachable de ladite procédure. Le ministre est donc fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a fait droit à la demande d'annulation de cet acte et a annulé par voie de conséquence la décision implicite de rejet du recours gracieux dirigé contre cette délibération et les arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017. 4. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres conclusions présentées par M. A... devant le tribunal administratif de Pau et dirigées contre la décision implicite de rejet du recours gracieux et contre les arrêtés du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet du recours gracieux dirigé contre la délibération du 21 mars 2017 : 5. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 3 du présent arrêt, les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du recours gracieux dirigé contre la délibération du 21 mars 2017 sont irrecevables. Sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 : En ce qui concerne l'exception de non-lieu soulevée par l'ASA Peyre Mant Monségur et le préfet des Landes : 6. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive. 7. Il ressort des pièces du dossier que, par l'arrêté du 28 juillet 2017, le préfet des Landes a abrogé, et non pas retiré, l'arrêté attaqué du 21 juin 2017 et que celui-ci avait reçu un commencement d'exécution durant la période où il avait été en vigueur à raison de la modification du périmètre de l'ASA à laquelle il a procédé. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cet arrêté du 21 juin 2017 ne sont pas devenues sans objet et il y a lieu d'y statuer. En ce qui concerne la recevabilité des demandes dirigées contre les arrêtés préfectoraux : 8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. ". 9. Les demandes distinctes de M. A... enregistrées devant le tribunal administratif de Pau le 4 août 2017 et le 8 septembre 2017 tendant respectivement à l'annulation des arrêtés du préfet des Landes du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 comportaient, à l'appui des conclusions, l'exposé de faits et de moyens. Il suit de là que la fin de non-recevoir soulevée par l'ASA Peyre Mant Monségur et le préfet des Landes tirée de ce que les demandes dirigées contre ces arrêtés préfectoraux méconnaissent les dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. 10. En second lieu, les arrêtés préfectoraux attaqués du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 indiquent respectivement que " l'extension de Monsieur A... C..., concernant les parcelles ZM 42,43 et 9 d'une contenance de 5,1373 ha, sises sur la commune de Monségur est refusée " et que " l'extension sollicitée par Monsieur A... C..., concernant les parcelles ZM 42,43 et 9 d'une contenance de 5,1373 ha, sises sur la commune de Monségur sont refusées par le Conseil Syndical, réuni en séance le 21 mars 2017 ". Il suit de là, alors même que la demande de M. A... tendant à la régularisation de sa situation au sein du périmètre de l'ASA a été présentée par son fermier, l'EARL Arc en ciel, dirigée par M. H... lequel a d'ailleurs produit des documents signés par M. A... lui-même, notamment le bulletin d'adhésion à l'ASA, que M. A... justifie d'une qualité lui donnant intérêt à agir pour obtenir l'annulation de ces deux arrêtés préfectoraux. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense par l'ASA Peyre Mant Monségur, tirée du défaut d'intérêt à agir de M. A... doit être écartée. En ce qui concerne la légalité des arrêtés préfectoraux : 11. Le principe d'impartialité implique que ne prennent pas part à la délibération d'un organe collégial tous ceux qui sont intéressés à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération. L'irrégularité est constituée lorsque le membre intéressé de l'organe collégial a eu une influence sur la délibération adoptée. Ce principe s'applique aussi lorsque la délibération est adoptée durant la phase de consultation précédant la prise de décision. Dans l'hypothèse où il relèverait l'existence d'une irrégularité, le juge administratif, avant d'en tirer les conséquences sur la légalité de l'acte pris à l'issue de la procédure comportant cette consultation, doit apprécier si elle a privé les intéressés d'une garantie ou a été susceptible d'exercer une influence sur l'acte attaqué. 12. Il ressort des pièces du dossier que pour refuser de proposer l'adhésion de M. A... au périmètre de l'ASA de Peyre Mant Monségur, cette dernière a invoqué un motif tenant à une ressource en eau limitée, à l'efficacité du réseau hydraulique et à la cohérence des projets portés par les 4 autres pétitionnaires. Si cette délibération a été adoptée à l'unanimité par les 7 membres présents de l'ASA lors de sa réunion du 21 mars 2017, M. B... G... qui a participé aux débats et au vote lors de sa séance était intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération puisqu'il avait proposé l'adhésion de sa propre parcelle ZA 25 sise 146 chemin de Cournerot à Peyre et que son fils F... G... avait également proposé l'adhésion de sa parcelle ZA 25 située à la même adresse. En sa qualité de vice-président de cette ASA, M. B... G... a nécessairement eu une influence sur le vote de cette délibération laquelle est au surplus motivée par la cohérence des projets portés par les quatre autres pétitionnaires. Dès lors que cette délibération soumet au préfet une proposition de modification de périmètre, le vice de procédure qui l'entache, qui a privé M. A... d'une garantie, a eu une influence sur le sens des arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017 pris à l'issue de la procédure de consultation. M. A... est donc fondé à soutenir, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués, que ces arrêtés sont entachés d'illégalité. 13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le ministre de l'agriculture et l'association Syndicale Autorisée de Peyre Mant Monségur sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du 21 mars 2017 et la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cette délibération. En revanche, le ministre de l'agriculture et l'ASA de Peyre Mant Monségur ne sont pas fondés à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Pau a annulé les arrêtés préfectoraux du 21 juin 2017 et du 28 juillet 2017. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de l'ASA Peyre Mant Monségur tendant au versement d'une somme d'argent au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat et de l'ASA Peyre Mant Monségur, la somme de 1 000 euros chacun à verser à M. A.... DECIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Pau est annulé en tant qu'il annule la délibération du 21 mars 2017 et la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cette délibération. Article 2 : Le surplus des conclusions du ministre de l'agriculture et de l'ASA Peyre Mant Monségur est rejeté. Article 3 : L'Etat et l'ASA Peyre Mant Monségur verseront à M. A... la somme de 1 000 euros chacun en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, à l'association syndicale autorisée de Peyre Mant Monségur et à M. C... A.... Copie en sera adressée au préfet des Landes. Délibéré après l'audience du 19 avril 2022 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, M. Dominique Ferrari, président-assesseur, M. Nicolas Normand premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2022. Le rapporteur, Nicolas E... La présidente, Evelyne Balzamo Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX00200