COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 14/12/2010, 09LY02733, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-12-14
Numéro : 09LY02733
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : GUEYRAUD

Vu la requête, enregistrée le 1er décembre 2009, présentée pour M. André A, domicilié ... ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0600819 du Tribunal administratif de Grenoble du 1er octobre 2009 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 16 décembre 2005 par laquelle le conseil municipal de Saint-Marcel-Bel-Accueil a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil de classer la parcelle cadastrée B 297 qui lui appartient en zone U au plan local d'urbanisme ; 4°) de condamner cette commune à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Le requérant soutient que : - sa demande est recevable, étant directement concerné, en sa qualité de propriétaire, par le classement auquel le plan local d'urbanisme a procédé ; qu'il dispose, par suite, d'un intérêt à agir ; que la requête a été notifiée à la commune ; - l'analyse à laquelle procède le rapport de présentation est totalement déconnectée de l'environnement dans lequel s'insère la commune, c'est-à-dire la ville nouvelle de l'Isle-d'Abeau et l'agglomération de Bourgoin-Jallieu ; qu'ainsi, les données essentielles résultant du fort développement économique et démographique du secteur ne sont pas exposées et prises en considération ; qu'en particulier, le diagnostic prévu par le premier alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme n'est pas établi ; que la commune se décharge de ses obligations en matière de développement économique sur les zones d'activités extérieures ; qu'aucune conclusion n'est tirée du fait que la population est stagnante et vieillissante ; qu'aucune opération d'aménagement ou de construction n'est prévue pour tenter de remédier à la situation de très faible augmentation du nombre de logements nouveaux construits ; qu'il n'est question que du caractère rural de la commune et de la maîtrise de l'évolution démographique ; que, dans ces conditions, le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable sont gravement insuffisants, leurs conclusions sont erronées et leurs orientations sont inadaptées aux conditions réelles du développement démographique du secteur ; - la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil est comprise dans le périmètre du SDAU de l'Isle-d'Abeau, qui a été approuvé en mars 1978 ; qu'en application des dispositions combinées des article L. 123-1, alinéa 8, et L. 122-18 du code de l'urbanisme, les dispositions du SDAU, qui prévoient une forte augmentation de la population de la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil, sont toujours en vigueur ; que l'objectif affiché de la commune d'atteindre 1 700 habitants en 2010 est irréalisable en l'état de sa politique d'urbanisme ; que le plafonnement de la population résulte des dispositions restrictives du plan d'occupation des sols, qui ont été remplacées par celles du nouveau plan local d'urbanisme ; que ce dernier n'est donc pas compatible avec ledit SDAU ; - le rapport d'enquête et l'avis du commissaire enquêteur soutiennent le mythe du caractère rural de la commune et mettent en avant la préservation de l'environnement et la maîtrise du développement ; que ce rapport et cet avis reprennent mot à mot les avis de la commission d'urbanisme de la commune ; que le commissaire enquêteur doit se forger un avis personnel et objectivement motivé, sans s'arrêter aux postulats de la collectivité ; qu'en l'espèce, il s'avère que le commissaire enquêteur s'est départi de l'ouverture d'esprit, de l'indépendance et de l'objectivité que requiert sa mission ; - contrairement à ce qu'impose le 2° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, il est en l'espèce manifeste, et d'ailleurs explicitement déclaré, que le plan local d'urbanisme ne prévoit pas de capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat et d'activités économiques et commerciales ; que la commune se décharge sur les communes voisines des obligations fixées par la loi ; que les zones urbanisées ne couvrent que 7 % du territoire communal ; que les carences de la commune et l'insuffisance des équipements servent de prétexte pour justifier les dispositions restrictives ; qu'un tel parti, fondé sur le refus de prendre en considération les besoins locaux de développement, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation - le terrain qui lui appartient, cadastré B 297, en nature de pré non cultivé, ne présente aucun intérêt particulier au regard du paysage, du milieu naturel ou de point de vue agricole ; que ce terrain, proche du village, est bordé au sud par un lotissement récent de cinq lots, qui a été classé en zone U, et est desservi par les réseaux ; qu'antérieurement classé en zone ND, il a été classé en zone A, alors qu'il ne mérite en rien d'être protégé en raison de son potentiel agronomique, biologique ou économique ; que son terrain aurait dû être classé en zone U, conformément à la définition de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme ; que le classement litigieux en zone A résulte d'une erreur manifeste d'appréciation ; - en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, il est fondé à demander qu'il soit ordonné à la commune de classer sa parcelle en zone urbaine U au plan local d'urbanisme ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 6 avril 2010, présenté pour la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner M. A à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que : - le requérant ne justifie pas lui avoir adressé, ou à toute autre administration supérieure, une réclamation pour obtenir le changement de zonage de son terrain ; que la demande d'annulation du plan local d'urbanisme est, par suite, irrecevable ; - le rapport de présentation, qui n'a aucune valeur réglementaire, ne peut entraîner l'illégalité du plan local d'urbanisme ; qu'en outre, le rapport de présentation qui a été élaboré en l'espèce comprend un diagnostic détaillé de la situation de la commune, le cadre général du plan, le projet d'aménagement et de développement durable et explique l'incidence sur l'environnement ; que le SDAU de l'Isle-d'Abeau, dont les objectifs ne pouvaient légitimement être atteints, a été remplacé par un SCOT, regroupant 94 communes ; que les prévisions d'accroissement de la population communale ont donc été modifiées, d'autant que la commune fait également partie de la Communauté de communes des Balmes dauphinoises, laquelle est essentiellement constituée de communes rurales ; qu'une zone d'activités commune a été créée ; que la population communale n'est ni stagnante ni vieillissante ; que la commune a néanmoins une vocation résidentielle ; que le tissu artisanal et commercial est développé, avec une agriculture encore bien présente ; que l'expansion pavillonnaire qu'elle a connue est très consommatrice d'espace ; qu'elle ne s'est nullement déchargée sur les communes voisines ; que la population n'a cessé de croître, si l'on tient compte des modifications des bases de calcul de l'INSEE ; qu'aucune perspective spécifique n'était nécessaire, la synthèse du rapport de présentation expliquant très clairement les conséquences que peut entraîner une expansion pavillonnaire mal maîtrisée et rappelant qu'il existe encore des capacités de construction non négligeables, qui sont partiellement remises en cause par les contraintes agricoles ou les importantes difficultés d'assainissement ; qu'elle a fait le choix d'une évolution démographique régulière et progressive ; qu'ainsi, en tout état de cause, le rapport de présentation est complet et exact au vu de la situation actuelle de la commune ; - M. A ne peut utilement critiquer le projet d'aménagement et de développement durable, qui exprime le projet de la collectivité et dont les objectifs ont été fixés par la commune après concertation avec les habitants ; que les huit objectifs du projet d'aménagement et de développement durable sont raisonnables et conformes aux différents constats qui ont pu être faits par les habitants eux-mêmes ; que le plan local d'urbanisme est compatible avec ledit projet ; - les objectifs du SDAU de l'Isle-d'Abeau étaient totalement irréalisables au regard de l'évolution récente de l'est lyonnais ; que ce schéma a été remplacé par un SCOT, regroupant 94 communes ; que ce SCOT cadre davantage avec sa situation ; qu'elle appartient également à la Communauté de communes des Balmes dauphinoises, à dominante rurale ; que les prévisions d'accroissement de la population ont en conséquence été modifiées ; qu'elle constitue avant tout une commune rurale, avec une forte activité agricole, et dont les contraintes naturelles ne lui permettent pas d'envisager une expansion démographique importante ; que le plan local d'urbanisme litigieux permet malgré tout un accroissement démographique ; que ce plan est ainsi parfaitement conforme au SCOT ; - l'avis du commissaire enquêteur est parfaitement neutre ; que celui-ci a compris la logique poursuivie ; qu'il a conclu son enquête au vu des résultats de la concertation, à laquelle il a activement participé, et a jugé que le projet était opportun ; que c'est donc en toute impartialité qu'il a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme ; que cet avis est large, global et personnel, même s'il lui a été indispensable de prendre en compte la situation de la commune ; - le projet a reçu un avis favorable de l'ensemble des personnes consultées ; que le requérant passe sous silence la nécessité pour le plan local d'urbanisme d'assurer l'ensemble des fonctions mentionnées à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; qu'en outre, l'article L. 122-2 prévoit la possibilité d'opter pour un aménagement limité de l'urbanisation, pour les communes périphériques aux grandes agglomérations ; que c'est cette possibilité qui a déterminé son choix ; qu'une place importante est laissée à la préservation des espaces ruraux ; que l'exigence de compatibilité avec le projet d'aménagement et de développement durable, lequel énonce les priorités choisies, a été respectée ; qu'elle a néanmoins connu un développement urbain et des zones d'activités ; que le zonage est quasiment similaire à celui du plan d'occupation des sols, avec toutefois une augmentation des terrains constructibles ; que le terrain de M. A a été classé en zone A en raison du fait qu'il est bordé au sud et au nord par des parcelles cultivées ; que les zones U ont été délimitées au centre de la commune et aux abords immédiats ; que le zonage tient compte des contraintes physiques ; qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'a donc été commise ; - même si la Cour constate une illégalité, elle ne pourra faire droit à la demande de reclassement de son terrain en zone U présentée par le requérant, le recours pour excès de pouvoir, tel que diligenté par M. A, ne permettant au juge que de prononcer une annulation ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 21 mai 2010, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 juin 2010 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 novembre 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Gueyraud, avocat de M. A ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services. / Ils comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune (...) ; qu'aux termes de l'article R. 123-2 du même code : Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; / ( ...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement (...) ; Considérant que le rapport de présentation indique que, dans le cadre du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville nouvelle de l'Isle-d'Abeau, qui a été approuvé en 1978, la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil devait connaître un développement résidentiel important mais que, toutefois, les axes de développement alors prévus doivent être revus, au regard notamment de l'évolution récente de l'est lyonnais, et qu'un schéma de cohérence territoriale est en cours d'élaboration ; que le rapport comprend ensuite un exposé de l'évolution de la population de la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil et des données socio-économique de cette évolution ; qu'à partir de ces éléments, le rapport de présentation précise quelles sont les potentialités de construction du plan local d'urbanisme, devant permettre d'accueillir une nouvelle population pour, à terme, compte tenu du rythme constaté d'accroissement de la population, passer d'environ 1 200 habitants actuellement à une population totale comprise entre 1 600 et 1 700 habitants ; que le rapport précise que, compte tenu du fait que l'habitat est très majoritairement composé de maisons individuelles ou de fermes, la commune envisage la réalisation d'un petit programme locatif social, pour répondre à la demande émanant des jeunes couples ou des personnes âgées ; que le rapport de présentation comprend également un exposé du tissu artisanal et commercial de la commune et précise que, dans le cadre de la Communauté de communes des Balmes dauphinoises, à laquelle appartient la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil, est envisagée la réalisation d'une zone d'activités ; que, compte tenu des conclusions du diagnostic qui a été établi, le rapport de présentation expose les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, lequel privilégie la préservation de l'identité communale et un développement maîtrisé, dans une perspective de conservation de l'activité agricole et de remise en cause de l'expansion pavillonnaire, qui est consommatrice d'espace et dénature la commune ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les éléments ainsi exposés dans le rapport de présentation seraient insuffisants ou erronés et que, comme le soutient M. A, ce rapport, ainsi que le projet d'aménagement et de développement durable, seraient inadaptés aux conditions réelles du développement démographique et économique de la commune et de l'environnement dans lequel elle s'insère ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) ; que le commissaire enquêteur a émis un avis personnel et suffisamment motivé et ne s'est pas borné à avaliser, sans distance critique, la position de l'administration ; qu'aucun élément du dossier ne peut permettre d'établir que le commissaire enquêteur aurait manqué à son devoir d'impartialité ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : (...) Le plan local d'urbanisme doit, s'il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale (...) ; qu'aux termes de l'article L. 122-18 du même code : (...) Les schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains sont soumis au régime juridique des schémas de cohérence territoriale tel qu'il est défini par le présent chapitre. Ils demeurent applicables jusqu'à leur prochaine révision et ont les mêmes effets que les schémas de cohérence territoriale (...) ; Considérant que, comme indiqué précédemment, le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville nouvelle de l'Isle-d'Abeau, qui a été approuvé le 10 mars 1978, est mentionné et analysé par le rapport de présentation ; que, comme l'indique ce rapport, ce schéma directeur prévoit un développement résidentiel important de la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil, alors que celle-ci souhaite limiter l'expansion des zones pavillonnaires ; que, compte tenu des évolutions constatées depuis l'adoption du schéma directeur, des données réelles du développement démographique de la commune et de l'ensemble du secteur, des caractéristiques de cette dernière et des contraintes limitant son développement auxquelles elle doit faire face, notamment en matière d'assainissement, et enfin des possibilités de constructions nouvelles que prévoit le plan local d'urbanisme litigieux, il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement à ce qu'imposent les dispositions précitées, ce plan comporterait des dispositions incompatibles avec le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville nouvelle de l'Isle-d'Abeau ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme : (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer : / (...) 2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux (...) ; Considérant que, compte tenu, d'une part, de l'évolution démographique prévisible de la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil et de ses besoins en matière économique, d'autre part, des contraintes limitant son développement, notamment en matière d'assainissement, qui est rendu difficile en raison de différentes contraintes naturelles, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment du tableau des surfaces des différentes zones du plan et des potentialités de construction exposées dans le rapport de présentation, que le plan local d'urbanisme litigieux comporterait des possibilités de construction trop restrictives ne permettant pas, contrairement à ce qu'imposent les dispositions précitées, de satisfaire aux besoins futurs en matière d'habitat et d'activités économiques ; Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : Les zones agricoles sont dites zones A. Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ; Considérant que l'un des objectifs principaux du plan local d'urbanisme litigieux est de préserver l'activité agricole sur le territoire de la commune ; que, par ailleurs, la commune, qui souhaite éviter le développement de nouveaux quartiers pavillonnaires, a prévu de nouvelles possibilités de construire dans les secteurs déjà urbanisés, ou à leur périphérie immédiate ; qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle appartenant à M. A, qui était antérieurement classée en zone ND au plan d'occupation des sols, se rattache au vaste secteur naturel qui est situé au nord du village, au delà d'un lotissement ; que cette parcelle n'est bordée sur aucun de ses côté par un terrain déjà urbanisé et, notamment, est séparée de ce lotissement par des terrains non construits ; que, même si sa parcelle est en nature de pré, M. A ne démontre pas qu'elle ne présenterait aucun potentiel agronomique, biologique ou économique ; que, dans ces conditions, en décidant de classer le terrain de M. A en zone A au plan local d'urbanisme, le conseil municipal de la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil, M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ; Considérant que le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution ; qu'il y a lieu, en conséquence, de rejeter les conclusions de M. A tendant à ce que la Cour enjoigne à la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil de classer la parcelle qui lui appartient en zone U au plan local d'urbanisme ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer au requérant la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A le versement d'une somme de 1 200 euros au bénéfice de cette commune sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. A est rejetée. Article 2 : M. A versera à la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. André A et à la commune de Saint-Marcel-Bel-Accueil. Délibéré après l'audience du 23 novembre 2010 à laquelle, siégeaient : M. Bézard, président de chambre, M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 14 décembre 2010. '' '' '' '' 1 7 N° 09LY02733 mg