CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 28/10/2021, 19MA03653, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-28
Numéro : 19MA03653
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SELARL ABEILLE & ASSOCIÉS - AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 14 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Cavalaire-sur-Mer a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1701819 du 7 juin 2019, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 3 août 2019 et 5 août 2020, l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire, représentée par Me Vicquenault, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 juin 2019 ; 2°) d'annuler la délibération du 14 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Cavalaire-sur-Mer a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Cavalaire-sur-Mer la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association soutient que : - la commune devait recourir à une procédure de révision dès lors que la modification du document emporte une remise en cause des orientations du projet d'aménagement et de développement durables ; - la modification devait être précédée d'une évaluation environnementale et d'un examen au cas par cas ; - la modification est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) des cantons de Grimaud et Saint-Tropez qui fixe à 1 % le taux de croissance annuelle du parc de logements ; - le reclassement d'une parcelle classée Nl en zone Na méconnait les dispositions des articles L. 121-23 et R. 121-4 du code de l'urbanisme et le classement en zone Na est irrégulier ; - le remplacement des règles de la zone Aup de Pardigon par les règles de la zone UE du plan local d'urbanisme approuvé en 2005 méconnait les dispositions de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme dès lors que le site du Pardigon a le caractère d'un espace remarquable ; - la commune a méconnu les dispositions de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme en ne procédant pas à un nouveau classement des zones AUp de Pardigon, AUEa des Rigaud et AUIa et AUIb ; - le plan local d'urbanisme méconnait les dispositions de la loi littoral concernant l'extension limitée de l'urbanisation ; - la commune a méconnu l'étendu de sa propre compétence. Par un mémoire en défense enregistré le 2 juillet 2020, la commune de Cavalaire-sur-Mer, représentée par le cabinet Abeille et associés, agissant par Me Pontier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens d'appel sont infondés. Un courrier du 23 août 2019 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Une ordonnance du magistrat rapporteur du 24 septembre 2020 a fixé la clôture de l'instruction à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire présenté par la commune de Cavalaire-sur-Mer, enregistré le 7 décembre 2020 après la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive n° 2001/42/CE du 27 juin 2001 ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Baizet, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Vicquenault représentant l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire et de Me Larroque du cabinet Abeille et associés, représentant la commune de Cavalaire-sur-Mer. Une note en délibéré a été produite le 24 octobre 2021 par l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire. Considérant ce qui suit : 1. L'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire relève appel du jugement du 7 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Cavalaire-sur-Mer a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du préambule de la modification en litige par lequel la commune expose que ladite modification lui permet d'appliquer la suppression des contenus des articles 5 et 14 induite par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014, et d'apporter les adaptations réglementaires nécessaires à la maîtrise de la capacité d'accueil d'un certain nombre de zones, que la commune se serait cru tenue de procéder à la modification litigieuse. Dans ces conditions, le moyen nouveau en appel tiré de l'incompétence négative de la commune ne peut qu'être écarté. 3. En deuxième lieu, en se bornant à soutenir que le plan local d'urbanisme ne respecte pas la loi littoral qui n'autorise que l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage dans dix-neuf secteurs, l'association n'apporte pas de précisions permettant d'apprécier le bien-fondé de son moyen. 4. En troisième lieu, le moyen tiré du vice de procédure en ce que la commune aurait dû mettre en œuvre une procédure de révision dès lors que la modification litigieuse porterait atteinte aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté pour les motifs exposés aux points 2 à 6 du jugement en litige, qui n'appellent pas de précisions en appel. 5. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / (...) 1° Les plans locaux d'urbanisme (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 6. L'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire soutient que la modification litigieuse du plan local d'urbanisme serait incompatible avec l'objectif de maîtrise de la croissance des logements contenu dans le schéma de cohérence territoriale des Cantons de Grimaud et de Saint-Tropez dont le document d'orientations générales fixe à 1 % le taux de croissance annuelle du parc de logements. Toutefois, alors que le taux de croissance annuelle de 1 % défini par le schéma précité s'apprécie non pas en prenant en compte la seule commune de Cavalaire-sur-Mer, mais en prenant en compte l'ensemble du secteur de Cavalaire-sur-Mer, La Croix-Valmer et le Rayol-Canadel, l'association n'établit pas que, par la seule suppression des règles concernant la superficie minimale des terrains et le coefficient d'occupation des sols, le taux de croissance du parc de logements du secteur dépasserait ce pourcentage ni que, à supposer qu'un tel dépassement existe, la modification en litige entrainerait alors une incompatibilité avec l'ensemble des orientations et objectifs du schéma précité. Le moyen tiré de l'incompatibilité avec le SCOT doit, par suite, être écarté. 7. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme : " Font (...) l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; (...) ". Aux termes de l'article L. 104-3 du même code : " Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d'évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration. ". 8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la modification litigieuse a pour objet de prendre en compte la suppression, par la loi Alur, des dispositions relatives aux coefficients d'occupation des sols et aux superficies minimales des terrains, de modifier certains règlements de zone afin de préserver la cohérence des orientations et objectifs définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, de corriger des erreurs et imprécisions, de prendre en compte la recodification du code de l'urbanisme, de mettre à jour les dispositions sur les voies bruyantes, et de modifier divers règlements et zonages. Si l'intégration de la loi Alur et la mise en cohérence des règlements réalisés est susceptible d'apporter une densification de l'urbanisation, cette densification ne concerne que des zones urbaines ou à urbaniser. La modification en litige ne comporte aucune ouverture à l'urbanisation supplémentaire dans les zones concernées et n'a pas d'impact sur la superficie des espaces urbanisés. Aussi, bien que les zones impactées soient situées à proximité immédiates de plusieurs zones protégées, notamment les ZNIEFF Maures et Corniche des Maures et le site Natura 2000 Corniche varoise, l'association n'apporte aucun élément de nature à établir que la modification serait, par sa nature et son ampleur, susceptible d'avoir des effets notables supplémentaires sur l'environnement. L'avis émis le 20 octobre 2016 par le préfet du Var, demandant aux auteurs de la modification litigieuse d'apporter une précision sur la nécessité de procéder à une évaluation environnementale, ne saurait suffire à établir qu'une telle évaluation serait nécessaire. 9. D'autre part, si en vertu des dispositions précitées des articles L. 104-2 et L. 104-3 du code de l'urbanisme précités, pris pour la transposition de la directive n° 2001/42/CE du 27 juin 2001, et interprétés à la lumière de ses objectifs, la nécessité d'une évaluation environnementale devait faire l'objet d'un examen au cas par cas, en l'espèce dès lors qu'il n'est pas établi que la modification en litige serait susceptible d'avoir des effets notables supplémentaires sur l'environnement, l'absence d'examen au cas par cas, n'a pas été de nature à priver effectivement les intéressés d'une garantie et n'a pu avoir, en tout état de cause, aucune incidence sur le sens de la décision prise. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'absence d'évaluation environnementale et de l'absence d'examen au cas par cas ne peuvent qu'être écartés. 10. En sixième lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages. ". Et selon l'article L. 121-24 du même code : " Des aménagements légers peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements ". 11. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un SCOT, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 12. Le document d'orientation générale du SCOT des Cantons de Grimaud et Saint-Tropez approuvé le 12 juillet 2006 définit des espaces naturels remarquables afin de préserver des sites de grandes valeurs écologiques et patrimoniales, et définit en ce sens six sites, dont les Maures littorales qui concernent notamment la commune de Cavalaire-sur-Mer, en laissant le soin aux plans locaux d'urbanisme de délimiter précisément ces espaces. Le plan local d'urbanisme de Cavalaire-sur-Mer approuvé le 10 juillet 2013 a délimité l'espace naturel remarquable des Maures littorales, en classant en espace remarquable Nl la quasi-totalité des zones naturelles encerclant les espaces urbains, et notamment l'ensemble forestier situé au sud-ouest du territoire de la commune, comprenant le secteur du Dattier situé sur la corniche des Maures, espace qui est également classé en espace boisé significatif. 13. Or, il ressort des pièces du dossier que la présente modification a eu pour objet de déclasser la parcelle cadastrée AP 65 de la zone Nl précitée pour la classer en zone Na, au motif que le classement antérieur résultait d'une " erreur de classement " dès lors que la parcelle était bâtie. Toutefois, comme le soutient l'association requérante, ladite parcelle est située au cœur de l'espace naturel remarquable et de l'espace boisé significatif précités, et forme une unité paysagère avec le reste du massif forestier qui l'entoure. La circonstance qu'elle serait bâtie ne faisait pas obstacle à son classement en espace remarquable, alors qu'il ressort en outre des pièces du dossier d'approbation du plan local d'urbanisme, accessible tant au juge qu'aux parties sur le site internet de la commune, qu'elle est éloignée des parcelles bâties appartenant au hameau des Dattier que le plan local d'urbanisme approuvé 2013 a classé en zones N et Na. Les auteurs du plan local d'urbanisme ne pouvaient ainsi déclasser la parcelle litigieuse de la zone Nl sans méconnaître les dispositions de la loi littoral précitées dès lors que cette parcelle présente le caractère d'un espace naturel remarquable et que le classement Na ainsi prévu autorise des occupations et utilisations du sol qui ne peuvent être qualifiés d'aménagements légers. Dans ces conditions, le classement de cette parcelle en zone Na est entaché d'illégalité. 14. En septième lieu et d'une part, par un jugement n° 1303696 du 16 juin 2016 devenu définitif, le tribunal administratif de Toulon a annulé la création de la zone AUp et de l'emplacement réservé n° 51 sur le site de Pardigon, au motif que cette zone s'inscrit dans l'ensemble formé par la coulée verte de Pardigon qui sépare deux secteurs d'urbanisation dense, que cet espace boisé prend naissance en bordure de mer dans un espace naturel protégé acquis par le conservatoire du littoral pour se poursuivre sans véritable interruption jusqu'à la forêt descendant des Maures, que ce secteur s'ouvre directement sur la mer, la presqu'île de Saint-Tropez et les îles d'Hyères, qu'il comporte de nombreuses espèces végétales d'intérêt et qu'il constitue ainsi un ensemble boisé proche du rivage représentatif des paysages varois, qui peut être qualifié de remarquable. 15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le règlement de la zone Aup qui a ainsi été annulée, indique, à l'issue de la présente modification, que " les dispositions relatives à la zone Aup ont été annulées dans le cadre des jugements émis par le tribunal administratif le 16 juin 2016. Les règles en vigueur sur ces espaces sont celles du document d'urbanisme antérieur, le plan local d'urbanisme approuvé en 2005, dans sa forme opposable après sa dernière modification ". 16. Or, comme le soutient l'association requérante, les règles du document d'urbanisme antérieur applicables à cette zone sont celles de la zone UE qui autorise, sous conditions, les installations classées au titre de la protection de l'environnement, les constructions et aménagements dans les terrains de camping, ou encore les constructions à usage de commerce. La commune ne peut sérieusement soutenir que cette modification du règlement ne fait que tirer les conséquences du jugement d'annulation précité, dès lors que le renvoi au règlement de la zone UE méconnait les dispositions des articles L. 123-23 et L. 123-24 du code de l'urbanisme n'autorisant, dans les espaces remarquables, que les aménagements légers. En outre, la commune ne peut, sans méconnaitre l'autorité de la chose jugée par le jugement d'annulation précité, se prévaloir de ce que la zone en litige ne serait pas constitutive d'un espace naturel remarquable. Dans ces conditions, l'association requérante est fondée à soutenir que le règlement de la zone Aup ainsi modifié méconnait les dispositions de l'article L. 123-23 du code de l'urbanisme. 17. En septième lieu, aux termes de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation partielle par voie juridictionnelle d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation. Il en est de même des plans d'occupation des sols qui, à la date du 14 décembre 2000, ne couvrent pas l'intégralité du territoire communal concerné. ". Ces dispositions font obligation à l'autorité compétente d'élaborer, dans le respect de l'autorité de la chose jugée par la décision juridictionnelle ayant partiellement annulé un plan local d'urbanisme, de nouvelles dispositions se substituant à celles qui ont été annulées par le juge, alors même que l'annulation contentieuse aurait eu pour effet de remettre en vigueur, en application des dispositions de l'article L. 600-12 du même code ou de son article L. 174-6, des dispositions d'un plan local d'urbanisme ou, pour une durée maximale de vingt-quatre mois, des dispositions d'un plan d'occupation des sols qui ne méconnaîtraient pas l'autorité de la chose jugée par ce même jugement d'annulation. 18. Si la commune de Cavalaire-sur-Mer s'est abstenue, en méconnaissance des dispositions précitées, d'élaborer les nouveaux zonages des zones AUp de Pardigon, AUEa des Rigaud et AUIa et AUIb, une telle abstention n'a toutefois pas d'incidence sur la légalité de la modification en litige. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit par suite être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire est fondée à demander l'annulation de la délibération du 14 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Cavalaire-sur-Mer a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme, en tant que cette délibération déclasse la parcelle cadastrée AP 65 d'une zone Nl pour la classer en zone Na et en tant qu'elle modifie le règlement de la zone Aup de Pardigon, ainsi que la réformation du jugement du tribunal administratif de Toulon dans cette mesure. Sur les frais liés au litige : 20. L'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la commune de Cavalaire-sur-Mer au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Cavalaire-sur-Mer la somme de 2 000 euros à verser à l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La délibération du 14 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Cavalaire-sur-Mer a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme est annulée en tant qu'elle déclasse la parcelle cadastrée AP 65 d'une zone Nl pour la classer en zone Na et en tant qu'elle modifie le règlement de la zone Aup de Pardigon. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 juin 2019 est réformé dans cette mesure. Article 3 : La commune de Cavalaire-sur-Mer versera à l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Cavalaire-sur-Mer tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Comité de sauvegarde de la baie de Cavalaire et à la commune de Cavalaire-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 14 octobre 2021 où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 octobre 2021. 4 N° 19MA03653 hw