CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 08/02/2022, 21MA00185, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-08
Numéro : 21MA00185
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Philippe  PORTAIL
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : CABINET MAILLOT - AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... et M. C... A..., ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 23 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Bélarga a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1905042 du 12 novembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 12 janvier 2021, M. B... A... et M. C... A..., représentés par Me Bonnet demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 12 novembre 2020 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler la délibération du 23 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Bélarga a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la délibération du 4 avril 2016 par laquelle le conseil municipal de Bélarga a fixé les modalités de la concertation ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bélarga la somme de 2000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - le rapport de présentation méconnaît les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales en raison de l'intéressement du maire ; - le règlement écrit et les documents graphiques du zonage sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation au regard des objectifs du projet d'aménagement et de développement durable ; les zones AUb et AUm sont en contradiction avec l'orientation 6 du projet d'aménagement et de développement durable de limiter la consommation d'espaces agricoles et l'orientation 6 de l'axe 3 de maintenir, favoriser, développer pérenniser l'activité agricole sous toutes ses formes ; - l'ouverture à l'urbanisation en dehors des espaces urbanisés de la commune contrevient aux dispositions de l'article L. 101-2 b du code de l'urbanisme concernant la lutte contre l'étalement urbain et la préservation des espaces affectés à l'activité agricole ; - par la voie de l'exception, la dérogation accordée au titre de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme méconnaît l'article L. 142-5 et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation car il ne s'agit pas de friches sans valeur agronomique ; - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de la consommation excessive de l'espace ; - le zonage agricole protégé Ap du secteur du Puech situé au sud-est de la commune est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, et le tribunal n'a pas répondu à ce moyen ; - en méconnaissance de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme, le classement en zone immédiatement constructible de la zone AUb est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en raison de la nécessité de renforcer le réseau d'eau potable ; Par un mémoire enregistré le 28 septembre 2021, la commune de Bélarga, représentée par Me Maillot, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; Un mémoire a été enregistré le 17 décembre 2021, présenté pour la commune de Bélarga, et non communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Un mémoire a été enregistré le 30 décembre 2021, présenté pour les requérants, et non communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné par décision du 24 aout 2021, M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-1 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Portail, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Bonnet, représentant les requérants, et de Me Montesinos-Brisset, représentant la commune de Bélarga. Considérant ce qui suit : 1. M. B... A... et M. C... A... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 23 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Bélarga a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement du 12 novembre 2020, dont les requérants relèvent appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement 2. D'une part, le jugement précise au point 13 que le secteur du Puech, classé en zone Ap, correspondant à des espaces agricoles sensibles où aucune construction n'est autorisée, est situé au sein de la plaine viticole, dans un espace agricole et rural. Il a ainsi répondu au moyen tiré de ce que ce classement en zone agricole protégée serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. D'autre part, le jugement relève en son point 20 que l'urbanisation envisagée n'entraîne une urbanisation nouvelle que d'une superficie de 5,6 hectares. Il répond ainsi au moyen tiré de la consommation excessive d'espace au regard des articles L. 424 et L. 425 du code de l'urbanisme. Le jugement n'est donc entaché d'aucune irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : 3. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services...Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". 4. D'une part, les requérants soulignent que la chambre d'agriculture de l'Hérault a émis un avis défavorable sur le projet de plan local d'urbanisme 4 février 2019, aux motifs que le rapport de présentation utilise des données agricoles et spatiales obsolètes, comporte une analyse agricole faible au regard de l'occupation réelle des sols, du potentiel agronomique des terres, et que les enjeux agricoles de la commune sont insuffisamment démontrés. Toutefois, l'étude agricole en pages 40 à 54 du rapport de présentation décrit l'évolution des surfaces agricoles, sans qu'il soit établi que ces données seraient obsolètes, et les projets en cours. Elle décrit l'augmentation de l'urbanisation au dépens des espaces agricoles. Elle indique le nombre d'exploitants et comporte une analyse de la qualité agronomique des sols illustrée par une cartographie. D'autre part, le rapport de présentation analyse les potentialités de densification en page 214, et il ne ressort pas des pièces du dossier que cette analyse serait erronée. Le rapport de présentation répond ainsi aux exigences de l'article L. 151-4 précité. En ce qui concerne la légalité interne : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". 6. En l'occurrence, le secteur d'une superficie de 3,6 hectares classé en zone AUb est situé dans le prolongement des zones urbaines de la commune. Il correspond à l'opération d'aménagement et de programmation (OAP) " secteur Eaux basses Croix Saint Antoine ", dans laquelle sont prévus un équipement petite enfance, un espace vert public, des logements locatifs sociaux et primo accédant. Bien que l'épouse du maire de Bélarga est associée gérante de la SCI propriétaire d'une partie de l'assiette foncière de cette zone, il n'a pas d'intérêt distinct de la commune et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait exercé une influence sur le sens de la délibération adoptée. 7. En deuxième lieu, eu égard à l'intérêt général que revêt la création de la zone AUb, ainsi qu'il a été dit précédemment, le moyen tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir doit être écarté. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...) ". 9. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 10. D'une part, si l'orientation 6 du projet d'aménagement et de développement durable de Belarga prévoit de limiter la consommation d'espaces agricoles et l'orientation 6 de l'axe 3 de maintenir, favoriser, développer pérenniser l'activité agricole sous toutes ses formes, l'axe 1 préconise un équilibre entre un développement urbain favorisant la mixité sociale et une gestion économe des espaces naturels et agricoles. D'autre part, si l'axe 4 du projet d'aménagement et de développement durable préconise de s'inscrire dans le cadre des obligations liées aux risques existants sur la commune, il ne ressort pas des pièces du dossier que la zone AUb correspondant à l'opération d'aménagement et de programmation (OAP) " secteur Eaux basses Croix Saint Antoine " est située en zone inondable. Dès lors, la création d'une zone AUb destinée à la réalisation de logements sociaux ou en primo accédant et d'équipements d'intérêt général, et d'une zone AUm destinée à l'accueil d'un établissement à caractère social, ne caractérise pas une incohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme: " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ". Il résulte de ces dispositions que le juge exerce un contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard des objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme précité en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 12. Ainsi que le souligne la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestier dans son avis du 31 janvier 2019, la consommation d'espace demeure limitée avec 5,5 hectares pour la durée du plan local d'urbanisme eu égard à l'évolution de la population, estimée à une augmentation de 1,8 % par an. La création des zones AUb et Aum décrites au point 10 n'apparaît pas dès lors incompatible avec les dispositions de l'article L. 101-2 précité. 13. En cinquième lieu, l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme dispose : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : 1° Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que les zones naturelles, agricoles ou forestières d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu ne peuvent être ouvertes à l'urbanisation à l'occasion de l'élaboration ou d'une procédure d'évolution d'un document d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. ". 14. Il ressort des pièces du dossier qu'en l'absence de SCOT applicable sur la commune de Bélarga, le préfet de l'Hérault a accordé le 28 mars 2019 la dérogation pour l'ouverture à l'urbanisation des zones AUb et AUm décrites au point 10 après que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers a émis un avis favorable le 15 janvier 2019, dans lequel cette instance relève que la consommation d'espace reste modérée avec 5,5 hectares, eu égard à l'augmentation annuelle prévisible de la population communale. Le préfet souligne dans sa décision que les deux secteurs projetés d'ouverture à l'urbanisation sont constitués en majorité de friches et situés sur des sols ne présentant pas de qualités agronomiques particulières, et que l'ouverture de ces secteurs n'entraîne pas de déboisement significatif et n'impactera pas les secteurs naturels remarquables et les continuités écologiques identifiées sur la commune. Si les requérants contestent que les terrains concernés sont constitués majoritairement de friches, il ressort des pièces du dossier qu'ils le sont au moins partiellement. Dans ces circonstances, le préfet de l'Hérault n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en accordant le 28 mars 2019 la dérogation prévue par l'article L. 142-5 précité. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité de cette décision doit donc être écarté. 15. En sixième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. " 16. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 17. Il ressort du règlement du plan local d'urbanisme que la zone A correspond à un espace agricole à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique et économique des terres, que les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A, et que celle-ci comporte un secteur Ap correspondant à des espaces agricoles sensibles où aucune construction n'est autorisée. 18. Le rapport de présentation préconise en page 169 de préserver des vues sur les paysages depuis les espaces publics accessible. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont voulu ainsi préserver la vue sur les environs immédiats du village par la création de cette zone Ap située au sud est du village, à proximité immédiate de la partie urbanisée. Ce classement n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 19. En septième lieu, l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 20. Il ressort du rapport d'enquête publique que la direction départementale des territoires et de la Mer de l'Hérault a estimé dans son avis rendu sur le projet de plan local d'urbanisme que le règlement de la zone AUb devra conditionner l'ouverture à l'urbanisation de cette zone à une modification ou révision du plan local d'urbanisme et au renforcement du réseau de distribution d'eau potable de la commune. La commune de Bélarga ne conteste pas la nécessité de ce renforcement. Or le règlement du plan local d'urbanisme dispose que la zone AU a une capacité des réseaux à la périphérie immédiate suffisante pour être ouverte à l'urbanisation, laquelle n'est pas subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. Toutefois, il ressort de la lettre du 1er juillet 2019 adressée par le président du syndicat mixte des eaux de la vallée de l'Hérault au maire de Belarga au sujet de l'élaboration du plan local d'urbanisme, que ce syndicat mixte avait alors inscrit à son budget prévisionnel de 2020 le renforcement du réseau permettant de sécuriser l'alimentation en eau du secteur AUb. En ouvrant immédiatement ce secteur de 3,6 hectares à l'urbanisation, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 21. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de MM. A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Bélarga fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3: Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et M. C... A... et à la commune de Bélarga. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2022 où siégeaient : M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Carassic, première conseillère, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 février 2022. 2 N° 21MA00185