CAA de NANTES, 4ème chambre, 10/01/2025, 23NT00594, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2025-01-10
Numéro : 23NT00594
Président : M. LAINÉ
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SELARL PUBLI-JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler le contrat portant concession d'aménagement conclu le 4 novembre 2019 entre Nantes Métropole et la société Loire Atlantique Développement - SPL (LAD-SPL), pour poursuivre la réalisation des zones d'aménagement concertées (ZAC) " Maison Neuve 2 " et " Haute Foret " à Sainte-Luce-Sur-Loire et Carquefou. Par un jugement n° 1911981 du 4 janvier 2023, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 février 2023 et 15 février 2024, et des mémoires enregistrés les 3 septembre et 12 novembre 2024 qui n'ont pas été communiqués, Mme B... C... et M. D... C..., venant aux droits de M. A... C..., décédé, représentés par Me Plateaux, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 janvier 2023 ; 2°) d'annuler le contrat portant concession d'aménagement conclu le 4 novembre 2019 entre Nantes Métropole et la société Loire Atlantique Développement - SPL (LAD-SPL) ; 3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il n'est pas établi que la minute était signée conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - ils avaient intérêt pour agir en première instance ; - le recours à la quasi-régie était subordonné à des justifications préalables et devait être motivé, Nantes Métropole ne produisant aucun élément justifiant les avantages du recours à un opérateur " in house ", cette question nécessitant en tout état de cause une saisine de la cour de justice de l'Union européenne pour question préjudicielle ; - Nantes Métropole exerçait concomitamment un contrôle analogue sur d'autres entités publiques concurrentes à la société LAD-SPL, ce qui nécessitait en retour une mise en concurrence préalable, cette question nécessitant en tout état de cause une saisine de la cour de justice de l'Union européenne pour question préjudicielle ; - la signature du contrat litigieux méconnaît les articles L. 300-1 et L. 300-4 du code de l'urbanisme, en raison de l'absence d'un programme d'aménagement suffisamment précis ; - le contrat doit être annulé pour défaut de base légale, du fait de l'annulation de l'avenant de résiliation, signé le même jour et également contesté ; - la signature du contrat litigieux méconnaît l'article L.300-1 du code de l'urbanisme, ainsi que les dispositions du plan local d'urbanisme (PLU), faute pour l'opération d'aménagement d'être compatible avec les règles d'urbanisme en vigueur, une zone humide étant incluse sur une partie substantielle du périmètre de la zone d'aménagement concerné ; - le choix du concessionnaire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2023, Nantes Métropole, représentée par Me Moghrani, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 3°) à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C... la somme de 3 000 euros pour requête abusive au titre de l'article R. 741-12 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen soulevé par les requérants relatif à l'absence de mise en concurrence préalable et à la contestation de la décision d'opter pour le régime de la quasi-régie est sans lien avec les intérêts lésés dont ils se prévalent et n'est pas un vice d'une telle gravité que le juge devrait le relever d'office ; - au surplus, ce moyen n'est pas fondé dès lors qu'aucune disposition législative ou règlementaire, ni aucun principe de la commande publique n'implique que le recours à la quasi-régie soit subordonné à la démonstration, par le pouvoir adjudicateur, du caractère plus avantageux de cette solution et, d'autre part, que le recours à la quasi-régie serait exclu dans l'hypothèse où le pouvoir adjudicateur exercerait un contrôle analogue sur d'autres entités ; - à titre subsidiaire, les requérants n'avaient pas intérêt pour agir en première instance ; - aucune disposition législative ou règlementaire n'impose que la signature d'une concession d'aménagement, sur le fondement de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, soit subordonnée à l'existence d'un programme d'aménagement suffisamment précis ; - la concession litigieuse ne forme pas avec l'avenant n° 6 de résiliation de la concession d'aménagement du 4 juillet 2005 un ensemble contractuel indivisible ; - les requérants ne démontrent pas en quoi l'éventuelle méconnaissance des prescriptions du PLU aurait un lien avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent, et ils ne démontrent pas davantage que cette méconnaissance est un vice d'une particulière gravité que le juge devrait relever d'office ; - le moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions du PLU n'est pas opérant s'agissant d'une concession d'aménagement ; - il n'est pas établi que la zone humide à laquelle se réfèrent les requérants serait incluse dans la ZAC et en tout état de cause, le plan de l'OAP Maison Neuve 2 précise que la zone humide pourra " évoluer vers une destination d'activité après application de la méthode ERC ". Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2023, la société Loire-Atlantique Développement - SPL, représentée par Me Marchand, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la minute du jugement attaqué est signée ; - rien ne fait en effet obligation aux pouvoirs adjudicateurs de justifier le recours à la quasi-régie au-delà des conditions pour y recourir ; - le fait que Nantes Métropole participe au capital social d'autres sociétés et exerce sur celles-ci un contrôle analogue ou conjoint ne la prive pas du bénéfice de la quasi-régie dans ses relations avec la société LAD-SPL ; - aucune disposition n'impose que la signature d'une concession d'aménagement soit subordonnée à l'existence d'un programme d'aménagement suffisamment précis et en tout état de cause, un programme global prévisionnel des constructions ainsi que le programme des équipements publics étaient annexés au contrat de concession ; - l'avenant de résiliation de la précédente concession et la nouvelle concession conclue avec la LAD-SPL ne se rapportent pas à un ensemble contractuel indivisible ; - la légalité d'un contrat d'aménagement ne s'apprécie pas au regard des règles d'urbanisme en vigueur ; - le lien direct et certain de ces moyens avec les intérêts lésés des époux C..., tel qu'exigé par la jurisprudence Département du Tarn-et-Garonne n'a jamais été établi par ces derniers ; - les consorts C... n'ont jamais démontré en quoi précisément la concession d'aménagement litigieuse léserait leurs intérêts de manière suffisamment directe et certaine. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la commande publique ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Picquet, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, - et les observations de Me Plateaux, représentant M. et Mme C.... de Me Pasquet, substituant Me Marchand, représentant Loire Atlantique Développement SPL. Considérant ce qui suit : 1. Les zones d'aménagement concertée (ZAC) de la Haute-Forêt à Carquefou et de Maison Neuve 2 à Sainte-Luce-sur-Loire, portant sur des périmètres respectifs de 100 et 49 hectares et destinées à accueillir des activités logistiques, industrielles et artisanales, ont été créées le 23 juin 2006. Leur aménagement avait été confié par Nantes Métropole à la société anonyme d'économie mixte Loire Atlantique Développement-SELA dans le cadre d'une concession d'aménagement signée le 4 juillet 2005. Cette concession a été résiliée à l'amiable par un avenant approuvé par le conseil métropolitain le 4 octobre 2019. Le même jour, ce conseil a approuvé la signature d'une nouvelle concession avec la société Loire Atlantique Développement - SPL (LAD-SPL) afin de poursuivre l'aménagement des deux ZAC, portant sur les 18 hectares restant à aménager. M. et Mme C..., se prévalant de leur double qualité de contribuables locaux et de propriétaires de terrains inclus dans le périmètre de la ZAC de Maison Neuve 2, ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler ce nouveau contrat signé le 4 novembre 2019. Par un jugement du 4 janvier 2023, le tribunal administratif a rejeté leur demande. Ils font appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. La minute du jugement attaqué comporte la signature de la présidente de la formation de jugement, du rapporteur et de la greffière d'audience. Par suite, elle est régulière au regard des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative qui prévoit que la minute comporte ces trois signatures en cas de formation collégiale. Dès lors, M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que le jugement est entaché d'une irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, aux termes de l'alinéa 2 de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'attribution des concessions d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 300-4 du code de l'urbanisme : " Les dispositions de la troisième partie du code de la commande publique et les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux concessions d'aménagement lorsque le concessionnaire assume un risque économique lié à l'opération d'aménagement. ". Aux termes de l'article L. 3211-3 du code de la commande publique, figurant dans la section 1 " Quasi-régie " du chapitre 1 du titre I du livre II de la troisième partie sur les concessions : " Sont soumis aux règles définies au titre II les contrats de concession conclus par un pouvoir adjudicateur, y compris lorsqu'il agit en qualité d'entité adjudicatrice, qui n'exerce pas sur une personne morale un contrôle dans les conditions prévues à l'article L. 3211-1, lorsque les conditions suivantes sont réunies : 1° Le pouvoir adjudicateur exerce sur la personne morale concernée, conjointement avec d'autres pouvoirs adjudicateurs, y compris lorsqu'ils agissent en qualité d'entité adjudicatrice, un contrôle analogue à celui qu'ils exercent sur leurs propres services ; 2° La personne morale réalise plus de 80 % de son activité dans le cadre des tâches qui lui sont confiées par les pouvoirs adjudicateurs qui la contrôlent ou par d'autres personnes morales contrôlées par les mêmes pouvoirs adjudicateurs ; 3° La personne morale contrôlée ne comporte pas de participation directe de capitaux privés au capital, à l'exception des formes de participation de capitaux privés sans capacité de contrôle ou de blocage requises par la loi qui ne permettent pas d'exercer une influence décisive sur la personne morale contrôlée. ". Enfin, l'article L. 1531-1 du code général des collectivités territoriales dispose que " Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital. / Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme (...) / Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres. (...) ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les contrats de concession d'aménagement remplissant les conditions de la quasi-régie conclus avec une société publique locale ne sont pas soumis aux règles de mise en concurrence prévues pour les autres contrats de concession. 4. D'une part, par sa délibération du 4 octobre 2019, le conseil métropolitain de Nantes Métropole a autorisé la signature du traité de concession contesté en précisant que " conformément aux articles L. 3211-3 et L. 3221-1 du code de la commande publique, ce contrat est conclu sans procédure de publicité, ni mise en concurrence, compte tenu du statut de société publique locale de la LAD-SPL, et du contrôle exercé conjointement sur cette société par Nantes Métropole et les autres personnes publiques actionnaires, analogue à celui qu'ils exercent sur leur propres services ". Il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire ou des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne que le recours à un contrat de quasi-régie serait subordonné à la démonstration de son caractère plus avantageux qu'une solution d'externalisation et à une motivation spécifique. 5. D'autre part, il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire ou des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne que la circonstance que Nantes Métropole exercerait un contrôle analogue sur d'autres sociétés d'économie mixte, exerçant dans le même ressort géographique et assurant les mêmes prestations que la société LAD-SPL, aurait obligé cette collectivité publique à suivre des mesures de publicité et de mise en concurrence préalables entre ces sociétés. 6. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union Européenne d'une question préjudicielle dès lors qu'aucune question sérieuse d'interprétation du droit de l'Union ne se pose, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le recours à la quasi-régie était irrégulier. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. (...) ". Aux termes de l'article L. 300-4 du même code : " (...) Lorsqu'une opération d'aménagement est destinée à être réalisée dans une zone d'aménagement concerté, l'attribution de la concession d'aménagement peut intervenir avant la création de la zone, dès lors que la personne publique à l'initiative de la zone d'aménagement concerté a arrêté le bilan de la concertation prévue à l'article L. 300-2 et a délibéré sur les enjeux et l'objectif de l'opération, son périmètre d'intervention, son programme et son bilan financier prévisionnel. / Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. (...) ". 8. La concession d'aménagement en litige, portant sur une opération d'aménagement incluse dans des ZAC créées en 2006, comporte, dans ses annexes 4 et 5, le programme global prévisionnel des constructions et le programme des équipements publics qui sont suffisamment définis. Les seules circonstances que la concession d'aménagement prévoit, à son article 8.1.1., un réexamen annuel de l'opération lors de la présentation du compte-rendu annuel à la collectivité et, à son article 3.1., la possibilité pour la société LAD-SPL de " proposer le cas échéant des modifications de programme qui s'avéreraient opportunes (...) " ne sont pas de nature à établir que l'objet du contrat serait trop imprécis. Par conséquent, le moyen, dont le lien direct et certain avec les intérêts lésés de M. et Mme C... n'est en tout état de cause pas établi, tiré de ce que la signature du contrat litigieux méconnaîtrait les articles L. 300-1 et L. 300-4 du code de l'urbanisme, faute de justifier de la réalité d'un projet d'aménagement, doit être écarté. 9. En troisième lieu, par un arrêt du même jour, la requête relative à la contestation de l'avenant de résiliation de la précédente concession d'aménagement a été rejetée par la cour. En tout état de cause, l'avenant de résiliation de la précédente concession conclue avec la société LAD-SELA et le nouveau contrat conclu avec la société LAD-SPL ne se rapportent pas à un ensemble contractuel indivisible. Ainsi, le moyen, dont le lien direct et certain avec les intérêts lésés de M. et Mme C... n'est en tout état de cause pas établi, tiré de ce que le contrat devrait être annulé pour défaut de base légale, du fait de l'annulation de l'avenant de résiliation signé le même jour et également contesté, doit être écarté. 10. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que si des zones humides incluses dans le périmètre de la ZAC située à Sainte-Luce-sur-Loire ont été identifiées par le plan local d'urbanisme (PLU) de Nantes Métropole, d'une part, ces zones humides ne représentent qu'une partie relativement faible du périmètre de la ZAC et il n'est d'ailleurs pas établi que des constructions seront édifiées en leur sein. D'autre part, le PLU indique qu'il s'agit de " prendre en compte les zones humides inscrites dans une démarche ERC (éviter, réduire, compenser) ". Par conséquent, la présence de zones humides n'est pas, à elle seule, de nature à rendre l'objet de la concession d'aménagement illicite. Le moyen tiré de ce que la signature du contrat litigieux méconnaît l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ainsi que les dispositions du PLU doit donc être écarté. 11. En cinquième et dernier lieu, si les requérants soutiennent que le choix du concessionnaire est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ils se bornent à faire état de la situation financière de la société LAD-SELA, l'ancien concessionnaire, alors que le titulaire de la concession litigieuse est la société LAD-SPL. En tout état de cause, l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas démontrée par la seule référence aux rapports de la chambre régionale des comptes faisant état d'une baisse du chiffre d'affaires de la société LAD-SELA. Par suite, ce moyen doit être écarté. Sur les conclusions à fin d'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative présentées par Nantes Métropole : 12. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". 13. La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de Nantes Métropole tendant à l'application de ces dispositions ne sont pas recevables. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme C... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de ces derniers la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés en appel par Nantes Métropole et non compris dans les dépens et la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés à ce même titre par la société Loire Atlantique Développement - SPL. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée. Article 2 : M. et Mme C... verseront à Nantes Métropole et à la société Loire Atlantique Développement - SPL la somme de 1 500 euros chacune sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par Nantes Métropole et par la société Loire Atlantique Développement - SPL est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C..., à M. D... C..., à Nantes Métropole et à la société Loire Atlantique Développement - SPL. Délibéré après l'audience du 10 décembre 2024, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Picquet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025. La rapporteure, P. PICQUET Le président, L. LAINÉ La greffière, A. MARTIN La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT00594