CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 16/11/2021, 19MA02811, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-16
Numéro : 19MA02811
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... et M. A... C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 3 novembre 2017 par lequel le maire de la commune de Collioure leur a délivré un certificat d'urbanisme déclarant que l'opération de construction de deux maisons qu'ils envisageaient sur un terrain cadastré AN n° 151 situé route Impériale, sur le territoire de la commune, n'était pas réalisable. Par jugement n° 1800070 du 23 avril 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 21 juin 2019 et par des mémoires complémentaires enregistrés les 9 octobre 2020 et 28 avril 2021, MM. C..., représentés par la Selarl d'avocats Genesis, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 23 avril 2019 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler l'arrêté du 3 novembre 2017 du maire de Collioure ; 3°) d'enjoindre à la commune de Collioure de leur délivrer un certificat d'urbanisme opérationnel positif pour leur projet, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Collioure la somme de 5 000 euros à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'avis des services d'assainissement n'a pas été recueilli en méconnaissance de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme, ce qui les a privés d'une garantie ; - ce vice de procédure ne pouvait pas être neutralisé par les premiers juges ; - le motif de refus fondé sur le risque d'atteinte à un espace boisé classé par la villa n° 2 n'est pas fondé ; - eu égard à la localisation approximative de ce projet dans la demande, la villa n° 2 n'empiète pas sur l'espace boisé classé au titre de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme ; - en tout état de cause, le projet ne compromet pas la conservation d'un boisement, dès lors que cet espace n'est pas boisé et n'est couvert que de ronces ; - le maire aurait dû délivrer un certificat positif assorti de prescriptions ; - par la voie de l'exception d'illégalité du PLU, le classement de leur parcelle en élément de paysage protégé au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme pour un motif qui n'est ni d'ordre culturel, ni d'ordre historique ni d'ordre architectural, est illégal ; - le maire ne peut pas interdire toute construction sur ce fondement et sur celui de l'article UC1 dans une zone U par définition constructible ; - en tout état de cause, l'instauration de la servitude de protection de leur parcelle au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, qui engendre une forte baisse de la valeur vénale de leur terrain, engendre une charge spéciale et exorbitante à leur détriment ; - le motif de la décision en litige fondé sur le risque d'atteinte au paysage au sens de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme n'est pas fondé, dès lors que le secteur du projet est déjà densément bâti et que le projet de construction laisse la crête visible depuis la mer conformément aux recommandations du commissaire enquêteur ; - le maire a délivré récemment des permis de construire sur des parcelles avoisinantes ; - le motif tiré du défaut de desserte du terrain d'assiette par le réseau public d'assainissement en méconnaissance de l'article UC4 du règlement n'est pas fondé, dès lors que le secteur classé en zone U est équipé à proximité immédiate du projet et que le terrain d'assiette peut facilement y être raccordé par un simple branchement en application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ; - le maire n'a pas recherché si ce branchement était réalisable ; - eu égard à l'illégalité de la décision en litige, la Cour enjoindra au maire, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de leur délivrer un certificat positif. Par des mémoires en défense enregistrés les 10 décembre 2019 et 16 avril 2021, la commune de Collioure, représentée par la SCP HGC, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise solidairement à la charge des requérants la somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. La présidente de la Cour a décidé, par décision du 24 août 2021, de désigner M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Carassic, - et les conclusions de M. Roux, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B... C... a déposé le 5 septembre 2017 une demande de certificat opérationnel pour la construction de deux maisons individuelles sur la parcelle d'une superficie de 2 102 m² cadastrée section AN n° 151, située route Impériale, lui appartenant en indivis avec son frère Eric C.... Par l'arrêté en litige du 3 novembre 2017, le maire de Collioure lui a délivré un certificat d'urbanisme déclarant que l'opération qu'ils envisageaient n'était pas réalisable. MM. Marc et Eric C... relèvent appel du jugement du 23 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 novembre 2017. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Pour déclarer l'opération de construction projetée par MM C... non réalisable, le maire de la commune de Collioure s'est fondé sur quatre motifs, tirés de ce que le projet de villa n° 2 empiète sur l'espace boisé classé qui grève en partie le terrain d'assiette, que la parcelle est reconnue comme un élément de paysage protégé au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme et de l'article UC1 du règlement du PLU, que le projet méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et qu'il méconnaît les articles L. 111-1 du code de l'urbanisme et UC4 du règlement du PLU en l'absence de desserte du terrain au réseau collectif d'assainissement. 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. ". Aux termes de l'article R. 410-1 de ce code : " La demande de certificat d'urbanisme précise l'identité du demandeur, la localisation, la superficie et les références cadastrales du terrain ainsi que l'objet de la demande. Un plan de situation permettant de localiser le terrain dans la commune est joint à la demande./Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, la demande est accompagnée d'une note descriptive succincte de l'opération indiquant, lorsque le projet concerne un ou plusieurs bâtiments, leur destination et leur sous-destination définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 et leur localisation approximative dans l'unité foncière ainsi que, lorsque des constructions existent sur le terrain, un plan du terrain indiquant l'emplacement de ces constructions. ". Aux termes de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille l'avis des collectivités, établissements publics et services gestionnaires des réseaux mentionnés à l'article L. 111-11 ainsi que les avis prévus par les articles R. 423-52 et R. 423-53. /Ces avis sont réputés favorables s'ils n'ont pas été émis dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis. ". 4. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis du 10 octobre 2017 de la communauté de communes Albères-Côte Vermeille, gestionnaire du réseau public d'assainissement, produit pour la première fois par la commune en appel, que le service instructeur de la commune a recueilli son avis dans le cadre de l'instruction de la demande des requérants conformément à l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme. Ce certificat d'urbanisme litigieux, qui indique qu'il n'existe pas de réseau public d'assainissement au droit de la parcelle et qu'aucun travaux d'extension du réseau ne sont prévus, comporte ainsi les mentions prévues par l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme s'agissant de l'état des équipements publics existants ou prévus du terrain concerné. Dès lors, et contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la décision en litige n'est pas entachée d'un vice de procédure. Par ailleurs, en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que le défaut de cette information, incomplète selon eux, les aurait privés d'une garantie, au motif que la décision en litige ni ne vise, ni ne mentionne, ni ne joint l'avis favorable du service gestionnaire du réseau d'assainissement, lequel estime possible le raccordement de la parcelle des requérants par la passation d'un projet urbain partenariat entre M. C... et la commune mettant à la charge du pétitionnaire ces frais de raccordement. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ". Aux termes de l'article L. 113-2 de ce code : " Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. ". 6. Il ressort des pièces du dossier et notamment du plan de zonage du PLU de la commune approuvé le 21 mars 2017 que la parcelle AN 151 d'une superficie de 2 102 m² est grevée le long de sa limite sud-est d'un espace boisé classé. Il ressort de la comparaison entre ce plan de zonage et le plan joint au dossier de demande du certificat litigieux que la villa n° 2 projetée empiète sur cet espace. Par la voie de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme, les requérants soutiennent que la parcelle en litige AN 151 ne comporte pas de boisements. Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce qu'elle soit classée par le PLU comme un espace boisé, alors au demeurant que le rapport de présentation du PLU justifie le maintien des 78 espaces boisés classés par le précédent plan d'occupation des sols de la commune par des "taches boisées rythmant le paysage et qui sont autant de refuges pour les espèces forestières et quelques boisements à créer imbriqués dans le tissu urbain". La réalisation de deux constructions individuelles sur cet espace boisé entraîne nécessairement un changement d'affectation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. Si les requérants soutiennent aussi que la localisation de la villa n° 2 projetée est approximative comme le prévoit le b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme et que la superficie de la parcelle permet aisément l'implantation de deux maisons individuelles sans empiéter sur cet espace boisé classé, il résulte des dispositions citées au point 3 qu'il appartient à l'autorité compétente, saisie d'une demande présentée sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, de délivrer un certificat d'urbanisme négatif lorsque le terrain ne peut être utilisé pour l'opération envisagée compte tenu notamment de la localisation et de la destination du ou des bâtiments projetés. Par suite, le maire a pu légalement se fonder sur ce motif pour prendre la décision en litige. 7. En troisième lieu, l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". Cet article permet au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 8. L'article UC1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Collioure prévoit que : " Sont interdites les occupations et utilisations de sols suivantes : (...) j) Toute construction ou installation susceptible de porter atteinte aux éléments protégés (titre VI) ". Au titre VI du même plan local d'urbanisme, consacré aux éléments remarquables protégés, le règlement prévoit, s'agissant du relief du Coma Sadolla où se situe la parcelle AN n° 151, que : " Seuls peuvent être autorisés les aménagements de voies douces et les travaux de végétalisation. Les affouillements et exhaussements sont également interdits ". Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme définit le relief du Coma Sadolla comme "un des puig non bâtis qui ponctuent les grappes construites. Visible en premier plan depuis la mer, le rivage, et la route de Port-Vendres, il participe à la structure si particulière du paysage colliourenc. Une partie du dôme protégé par le L. 151-19 est également classée en EBC. ". Eu égard à la volonté des auteurs du PLU de préserver cet élément "fort" du patrimoine de la commune de Collioure par une identification et une localisation de ce paysage, qui répond à un motif d'ordre culturel, historique ou architectural au sens de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, la stricte limitation de la constructibilité dans ce secteur du relief du Coma Sadolla par l'article UC1 du règlement, qui constitue le seul moyen pour atteindre cet objectif de préservation, n'excède pas ce qui est nécessaire à cet objectif et n'est incohérente, ni avec la vocation d'une zone urbaine, ni avec le classement de la parcelle en secteur UCb correspondant à "un espace en bord de mer, occupé par des habitations traditionnelles (villas) édifiées sur parcellaire important et avec une densité moindre". Par suite, le moyen des requérants, recevable, tiré de ce que, par la voie de l'exception d'illégalité, l'identification de leur parcelle comme un élément de paysage non bâti au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme serait illégal doit être écarté. En outre, en se bornant à soutenir sans autre précision que l'instauration de la servitude de protection de leur parcelle au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme entrainerait une forte baisse de la valeur vénale de leur terrain et engendrerait ainsi une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par la commune, les requérants n'établissent pas que l'identification de ce secteur comme un élément du paysage à préserver serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Et le projet portant sur la création de deux constructions individuelles visibles depuis la mer, le rivage et la route de Port-Vendres, porte atteinte à cette protection et méconnaît l'article UC1 du règlement. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 10. Ainsi qu'il vient d'être dit, le terrain d'assiette se situe sur le dôme du puig non bâti particulièrement visible de la mer et du rivage, qui constitue un élément fort du patrimoine de Collioure et qui fait l'objet d'une protection particulière au titre d'un paysage protégé, alors même qu'il est entouré par des immeubles collectifs présents à proximité et sur les pentes de cette montagne catalane et qu'il ne comporte pas de boisement. La note descriptive succincte de la demande prévoit la construction de deux "constructions classiques" à destination d'habitation le long de la route Impériale dans sa partie encore vierge de construction. La circonstance que le commissaire enquêteur consulté dans le cadre de l'enquête publique a estimé dans son avis, qui ne crée pas de droits au profit des requérants, que la parcelle était constructible dans sa partie basse sous condition de laisser la crête du puig visible depuis la mer, est sans incidence sur la légalité de la décision en litige. La circonstance qu'un permis de construire a été récemment délivré par le maire sur un terrain situé à 300 m du projet est sans incidence s'agissant d'un terrain d'assiette qui n'est pas classé quant à lui comme un élément de paysage non bâti sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Compte tenu de la situation et des caractéristiques du projet, le maire a pu légalement estimer que le projet, qui ne pouvait faire l'objet de prescriptions spéciales de construction notamment de hauteur eu égard à sa situation sur le puig du Coma Sadolla, portait atteinte aux lieux avoisinants et qu'il méconnaissait, dès lors, l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 11. En cinquième et dernier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés/. Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. ". Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d'un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent ne peut être réalisée sans l'accord de l'autorité administrative compétente. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou le certificat d'urbanisme opérationnel demandé pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité. Il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain. Si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation. 12. D'autre part, aux termes de l'article UC4-2 du règlement du PLU de la commune relatif à l'assainissement : " a. Toute construction ou installation nouvelle doit évacuer ses eaux usées par des canalisations souterraines raccordées au réseau collectif d'assainissement de caractéristiques suffisantes. ". 13. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis de la communauté de communes mentionné au point 4 qu'il n'existe pas de point de raccordement au réseau d'assainissement collectif au droit de la parcelle. Le classement de ce terrain en zone U, s'il indique que la zone est desservie par les équipements publics existants ou en cours de réalisation présentant une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter, n'implique pas que le terrain d'assiette est lui-même suffisamment desservi. Si les requérants soutiennent que les constructions projetées pourraient être raccordées, par un simple branchement, au réseau collectif d'assainissement qui présente des caractéristiques suffisantes et qui dessert les propriétés voisines situées à 70 m du projet, il ressort de l'avis du gestionnaire du réseau, consulté par la commune qui a ainsi accompli les diligences nécessaires, que le coût du raccordement, qui exige la réalisation d'une extension de 240 m linéaires de réseau, est évalué, selon une première approche budgétaire, à la somme de 58 574,80 euros HT. Les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'ils auraient pu prendre en charge le coût de l'extension de cet équipement public par la réalisation d'un projet urbain partenariat (PUP) avec la commune, qui a passé un tel PUP pour le raccordement d'un projet d'immeuble collectif voisin, dès lors qu'il résulte de ce qui a été dit précédemment que la commune n'avait pas de perspectives d'urbanisation du terrain d'assiette grevé d'une servitude d'espace boisé classé et d'une protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Dès lors que le terrain, objet du certificat litigieux, exigeait des travaux d'extension du réseau communal d'assainissement et que l'autorité compétente n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés, le maire a pu à bon droit estimer que la desserte du projet méconnaissait l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme et l'article UC4 du règlement du plan local d'urbanisme. 14. Il résulte de tout ce qui précède que MM. C... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 novembre 2017 du maire de la commune de Collioure. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Le présent jugement, qui rejette les conclusions en annulation présentées par les consorts C..., n'implique aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, leurs conclusions aux fins d'injonction de délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel "positif" doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Collioure, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme à verser à MM. C... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de MM. C... la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Collioure sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de MM. C... est rejetée. Article 2 : MM. C... verseront une somme de 2 000 euros à la commune de Collioure sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à M. A... C... et à la commune de Collioure. Délibéré après l'audience du 2 novembre 2021, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Barthez, président assesseur, - Mme Carassic, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2021. 7 N° 19MA02811