Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 09/12/2021, 451567
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-09
Numéro : 451567
Rapporteur : Mme Juliana Nahra
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu la procédure suivante : La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), sur le fondement de l'article L. 52-15 du code électoral, a saisi le tribunal administratif de Bordeaux de sa décision du 16 décembre 2020 rejetant le compte de campagne de M. B... D..., candidat tête de liste aux élections municipales et communautaires qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Bordeaux. Par un jugement n°2006127 du 15 mars 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que le compte de campagne de M. D... a été rejeté à bon droit par la CNCCFP et que la dévolution de la somme de 6 853 euros avait également été prononcée à bon droit et il a déclaré M. B... D... inéligible pour une durée de dix-huit mois à compter du jour où son jugement sera devenu définitif. Par une requête, enregistrée le 9 avril 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement : 2°) d'annuler la dévolution de la somme de 6 853 euros ; 3°) de décider qu'il n'y a pas lieu de prononcer son inéligibilité. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Juliana Nahra, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 52-15 du code électoral : " (...) Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l'élection (...) ". 2. Par une décision du 16 décembre 2020, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a constaté le paiement de dépenses sans l'intermédiaire du mandataire et sans inscription au compte de campagne de M. B... D..., candidat en tête de la liste " Suivez le guide ", qui s'est présenté au premier tour de l'élection municipale et communautaire tenu le 15 mars 2020 dans la commune de Bordeaux. La Commission a rejeté le compte de campagne de M. D..., lui a refusé le bénéfice du remboursement forfaitaire par l'Etat de ses dépenses électorales, a indiqué que la somme de 6 853 euros ferait l'objet d'une dévolution et a saisi le juge de l'élection en application des dispositions précitées de l'article L. 52-15 du code électoral. Par un jugement du 15 mars 2021, le tribunal administratif a confirmé le rejet du compte de campagne de M. D... ainsi que la dévolution de la somme de 6 853 euros et a prononcé à son encontre une sanction d'inéligibilité d'une durée de dix-huit mois. M. D... relève appel de ce jugement. Sur le rejet du compte de campagne : 3. Aux termes de l'article L. 52-12 du code électoral : " Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement prévu à l'article L. 52-11 et qui a obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés est tenu d'établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celles de la campagne officielle par lui-même ou pour son compte, au cours de la période mentionnée à l'article L. 52-4. (...) Le candidat estime et inclut, en recettes et en dépenses, les avantages directs ou indirects, les prestations de services et dons en nature dont il a bénéficié. Le compte de campagne doit être en équilibre ou excédentaire et ne peut présenter un déficit (...) ". Aux termes de l'article L. 52-4 du même code : " Tout candidat à une élection déclare un mandataire conformément aux articles L. 52-5 et L. 52-6 au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée. Ce mandataire peut être une association de financement électoral, ou une personne physique dénommée 'le mandataire financier'. Un même mandataire ne peut être commun à plusieurs candidats. / Le mandataire recueille, pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l'élection et jusqu'à la date du dépôt du compte de campagne du candidat, les fonds destinés au financement de la campagne. / Il règle les dépenses engagées en vue de l'élection et antérieures à la date du tour de scrutin où elle a été acquise, à l'exception des dépenses prises en charge par un parti ou groupement politique. Les dépenses antérieures à sa désignation payées directement par le candidat ou à son profit font l'objet d'un remboursement par le mandataire et figurent dans son compte bancaire ou postal (...) ". 4. Si, par dérogation à la formalité substantielle que constitue l'obligation de recourir à un mandataire pour toute dépense effectuée en vue de sa campagne, le règlement direct de menues dépenses par le candidat peut être admis, ce n'est qu'à la double condition que leur montant, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 52-4 du code électoral, c'est-à-dire prenant en compte non seulement les dépenses intervenues après la désignation du mandataire financier mais aussi celles réglées avant cette désignation et qui n'auraient pas fait l'objet d'un remboursement par le mandataire, soit faible par rapport au total des dépenses du compte de campagne et négligeable au regard du plafond de dépenses autorisées fixé par l'article L. 52-11 du code électoral. 5. Il résulte de l'instruction que M. D..., qui a obtenu 527 voix soit 0,96 % des suffrages exprimés lors du premier tour des élections municipales et communautaires tenues le 15 mars 2020 à Bordeaux, a déclaré 8 000 euros de recettes provenant intégralement de dons, et un montant de dépenses de 15 euros. La CNCCFP a relevé que le candidat a en réalité payé directement une somme de 1 132 euros, qui, si elle ne totalisait que 0,44 % du plafond des dépenses de la commune, représentait en revanche 100 % du montant total des dépenses en vue de sa campagne, ce que le candidat ne conteste pas. Compte tenu du caractère substantiel du manquement ainsi observé, c'est à bon droit que la CNCCFP a rejeté le compte de campagne. Sur le montant de la dévolution : 6. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 52-6 du code électoral : " Au terme de son mandat, le mandataire remet au candidat un bilan comptable de son activité. Lorsqu'un solde positif ne provenant pas de l'apport du candidat apparaît, il est dévolu, sur décision du candidat, soit à une association de financement d'un parti politique, soit à un ou plusieurs établissements reconnus d'utilité publique (...) ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 52-11-1 du même code : " Le remboursement forfaitaire n'est pas versé aux candidats qui ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés au premier tour de scrutin, qui ne se sont pas conformés aux prescriptions de l'article L. 52-11, qui n'ont pas déposé leur compte de campagne dans le délai prévu au II de l'article L. 52-12 ou dont le compte de campagne est rejeté pour d'autres motifs ou qui n'ont pas déposé leur déclaration de situation patrimoniale dans le délai légal et pour le scrutin concerné, s'ils sont astreints à cette obligation ". Aux termes de l'article R. 39 du même code : " Lorsqu'il est prévu par la loi, le remboursement par l'Etat des frais d'impression ou de reproduction et d'affichage exposés avant chaque tour de scrutin par les candidats, les binômes de candidats ou les listes est effectué, sur présentation des pièces justificatives, pour les imprimés suivants : a) Deux affiches identiques d'un format maximal de 594 mm × 841 mm, par emplacement prévu à l'article L. 51 ; b) Deux affiches d'un format maximal de 297 mm × 420 mm pour annoncer la tenue des réunions électorales, par emplacement prévu à l'article L. 51 ; c) Un nombre de circulaires égal au nombre d'électeurs, majoré de 5 % ; d) Un nombre de bulletins de vote égal au double du nombre d'électeurs, majoré de 10 % ". 7. Pour établir le montant devant faire l'objet d'une dévolution en application des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 52-6 du code électoral citées au point 6, le juge prend en compte les dépenses exposées en vue de la campagne électorale par le mandataire et, le cas échéant et dès lors qu'il n'y a pas enrichissement personnel, par le candidat, à l'exception des dépenses qu'il a irrégulièrement faites et qu'il a omis de porter sur le compte de campagne qu'il a déposé dans les conditions fixées par l'article L. 52-12. 8. Il résulte de l'instruction que M. D... apporte la preuve, au moyen d'attestations de l'entreprise prestataire et d'un relevé bancaire de son compte personnel, de la réalité d'une dépense d'un montant de 7 134 euros dont il s'est acquitté sur ses fonds propres pour l'impression de bulletins de vote et de professions de foi. Il établit également l'absence d'enrichissement personnel à hauteur du montant de cette dépense dès lors que celle-ci, qui est rattachable aux dépenses de campagne officielle au sens de l'article R. 39 du code électoral, n'avait pas à être acquittée par le mandataire ni à figurer au compte de campagne et ne lui sera pas remboursée en application du deuxième alinéa de l'article L. 52-11-1 du code électoral faute d'avoir obtenu au moins 5 % des voix. En revanche, la dépense d'un montant de 1 132 euros, qui a été prise en charge directement par le candidat en violation de l'article L. 52-4 du code électoral, ne peut être prise en compte, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Bordeaux, pour établir le montant devant faire l'objet de la dévolution. Par suite, il y a lieu de fixer à 8 000 euros - (15 euros + 7 134 euros), soit 851 euros, le montant de la somme devant faire l'objet d'une dévolution en application de l'article L. 52-6 du code électoral. Sur l'inéligibilité : 9. Aux termes de l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral : " Saisi par la commission instituée par l'article L. 52-14, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales (...). / Saisi dans les mêmes conditions, le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12. / Il prononce également l'inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales. ". Aux termes de ce même article dans sa rédaction issue de cette loi : " Lorsqu'il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, le juge de l'élection, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer inéligible : 1° Le candidat qui n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12 ; (...) ". 10. Aux termes du premier alinéa de l'article 15 de la loi du 2 décembre 2019 : " La présente loi, à l'exception de l'article 6, entre en vigueur le 30 juin 2020 ". Aux termes du XVI de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 : " A l'exception de son article 6, les dispositions de la loi n°2019-1269 du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ne sont pas applicables au second tour de scrutin régi par la présente loi ". Il résulte de ces dispositions que les dispositions de la loi du 2 décembre 2019 modifiant celles du code électoral, à l'exception de son article 6, ne sont pas applicables aux opérations électorales en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires organisées les 15 mars et 28 juin 2020, y compris en ce qui concerne les comptes de campagne. 11. Toutefois, l'inéligibilité prévue par les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition. Il incombe, dès lors au juge de l'élection, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée, de faire application, le cas échéant, d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date des faits litigieux et celle à laquelle il statue. Le législateur n'ayant pas entendu, par les dispositions citées au point 10, faire obstacle à ce principe, le juge doit faire application aux opérations électorales mentionnées à ce même point des dispositions de cet article dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019. En effet, cette loi nouvelle laisse désormais au juge, de façon générale, une simple faculté de déclarer inéligible un candidat en la limitant aux cas où il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, alors que l'article L. 118-3 dans sa version antérieure, d'une part, prévoyait le prononcé de plein droit d'une inéligibilité lorsque le compte de campagne avait été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité et, d'autre part, n'imposait pas cette dernière condition pour que puisse être prononcée une inéligibilité lorsque le candidat n'avait pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrit par l'article L. 52-12 de ce même code. 12. En application des dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019, en dehors des cas de fraude, le juge de l'élection ne prononce l'inéligibilité d'un candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit que s'il constate un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales. Il lui incombe à cet effet d'apprécier s'il s'agit d'un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales et s'il présente un caractère délibéré ainsi que de tenir compte de l'existence éventuelle d'autres motifs d'irrégularité du compte, du montant des sommes en cause ainsi que de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 13. Il résulte de l'instruction que si M. D... a méconnu, en réglant directement l'intégralité de ses dépenses électorales et en s'abstenant d'inscrire leur montant dans le compte de campagne, une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales, le montant de cette dépense est modeste et, rapporté au plafond des dépenses légalement autorisées pour la commune de Bordeaux, n'est pas significatif. Eu égard notamment à la nature et au caractère modeste des dépenses en cause, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de réduire à six mois la durée de l'inéligibilité prononcée à son encontre. 14. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à demander la réformation du jugement du tribunal administratif de Bordeaux qu'il attaque, en tant qu'il a fixé le montant de la dévolution à la somme de 6 853 euros et en tant qu'il a prononcé à son encontre une sanction d'inéligibilité d'une durée de dix-huit mois. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du 15 mars 2021 du tribunal administratif de Bordeaux sont annulés. Article 2 : Le montant de la dévolution est fixé à 851 euros. Article 3 : M. D... est déclaré inéligible pour une durée de six mois à compter de la présente décision. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D... est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à Monsieur B... D... et à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur. Délibéré à l'issue de la séance du 10 novembre 2021 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. K... E..., M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. I... M..., M. J... G..., M. F... L..., M. C... N..., M. Boussaroque, conseillers d'Etat et Mme Juliana Nahra, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 9 décembre 2021. La Présidente : Signé : Mme Christine Maugüé La rapporteure : Signé : Mme Juliana Nahra La secrétaire : Signé : Mme A... H...