CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 06/12/2022, 20BX01411, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-12-06
Numéro : 20BX01411
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : CABINET VOLTA

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 23 avril 2020 et des mémoires enregistrés les 16 mars 2021, 17 mai 2021 et 14 octobre 2022, la société Londigny Energies, société à responsabilité limitée, représentée par Me Guiheux, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 27 février 2020 par lequel les préfets de la Charente et des Deux-Sèvres ont refusé de lui délivrer une autorisation environnementale pour la construction et l'exploitation de quatre éoliennes et quatre postes de livraison sur le territoire des communes de Londigny et Montalembert ; 2°) de lui délivrer l'autorisation sollicitée ou, subsidiairement, d'enjoindre aux préfets de la Charente et des Deux-Sèvres de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans le délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir ou, plus subsidiairement, de réexaminer sa demande et de statuer à nouveau dans le même délai ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'intervention est irrecevable en l'absence de mémoire en défense du ministre et d'intérêt des intervenants ; de plus, elle est irrecevable dès lors qu'une intervention ne peut avoir pour effet de retarder l'instruction du dossier ; elle est également irrecevable en tant qu'elle soulève un nouveau motif de refus alors qu'un intervenant n'est pas recevable à invoquer une substitution de motifs ; - l'arrêté est insuffisamment motivé en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; il ne permet pas de comprendre en quoi le dossier aurait été incomplet s'agissant des suivis environnementaux et des mesures permettant d'éviter, réduire et compenser les impacts des travaux de raccordement, alors qu'au vu de l'avis de la mission régionale de l'autorité environnementale, elle avait pris soin de compléter l'étude d'impact ; - à supposer que le dossier ait été insuffisant, il appartenait à l'administration de le faire compléter en application de l'article R. 122-5 VIII du code de l'environnement ; - les préfets se sont à tort estimés liés par l'avis de l'autorité environnementale qui n'est que consultatif ; - le motif tiré de l'opposition des riverains au projet ne pouvait justifier légalement le refus, les demandes d'autorisation environnementale devant être examinées au regard des intérêts visés par le code de l'environnement, conformément aux articles L. 181-3 et L. 511-1 de ce code ; au surplus, en l'espèce, la prétendue opposition des riverains n'est pas avérée ; - les préfets ont entaché leur décision d'erreur d'appréciation en se fondant sur de prétendus impacts paysagers ; le site d'implantation du projet, en dehors de tout zonage environnemental, fortement anthropisé et qui comporte de nombreux filtres visuels, ne présente aucune sensibilité particulière ; les sites patrimoniaux sont éloignés de plus de 6 km pour la plupart ; les premières habitations sont à plus de 500 m ; le site est en zone favorable dans l'ancien schéma régional éolien de Poitou-Charentes ; la variante retenue est de nature à garantir une bonne insertion dans le paysage ; l'effet de saturation, d'écrasement et de banalisation du paysage qui motive le refus n'est pas constitué ; les impacts cumulés avec les autres parcs éoliens du secteur sont faibles ; la fiabilité des photomontages du pétitionnaire n'est pas douteuse ; en revanche, les photomontages produits par les intervenants ne correspondent pas à la réalité du projet ; - à la suite de l'avis de l'autorité environnementale, l'étude d'impact a été complétée pour apporter des précisions sur les modalités de suivi de la mortalité et de l'activité des chauves-souris et des oiseaux ; les débats en commission départementale de la nature, des sites et des paysages du 28 novembre 2019 n'ont pas fait apparaître de difficulté ; aucune insuffisance sur ce point ne justifie le refus contesté ; aucun refus ne peut légalement intervenir si les risques peuvent être prévenus par des prescriptions particulières ; - le motif tiré du caractère incomplet des mesures d'évitement, de réduction et de compensation des impacts des travaux de raccordement est entaché d'erreur de droit, aucune disposition du code de l'environnement n'imposant au pétitionnaire d'étudier l'impact du raccordement au poste source ni de prévoir des mesures s'agissant des impacts de ce raccordement qui relève d'une législation distincte ; en tout état de cause, une présentation sommaire suffit à informer le public et les impacts attendus sont minimes ; - les intervenants ne sont pas fondés à invoquer une méconnaissance de l'arrêté du 22 juin 2020 dès lors que les dispositions de l'arrêté sont directement applicables aux installations concernées. Par des mémoires enregistrés les 3 mars 2021, 17 mai 2021 et 13 octobre 2022, M. C... N... de la Meslière, M. P... AA..., M. S... H..., M. et Mme U... Y..., A... AC... AB..., M. G... D..., M. R... T..., M. B... Q..., Mme L... W..., Mme L... V..., M. J... F..., M. X... I..., M. K... O... et l'association Eostress Nord Charente, représentés par la SCP KPL Avocats, interviennent au soutien de la défense et concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent que : - leur intervention est recevable dès lors que le ministre a produit un mémoire en défense ; - ils ont intérêt à intervenir dès lors qu'ils habitent à proximité du site d'implantation du projet, s'agissant des personnes physiques, et que l'objet de l'association lui donne intérêt à agir ; - un intervenant peut invoquer tout moyen à l'appui de son intervention, dans le cadre du litige défini par les parties ; le moyen nouveau qu'ils soulèvent se rattache, au surplus, au champ d'application de la loi qui est une question d'ordre public ; - le mémoire du ministre est plus tardif que leur intervention ; il ne peut donc leur être reproché une intention dilatoire ; - les moyens soulevés par la société requérante sont infondés ; - le projet ne respecte pas les obligations de démantèlement prévues par l'arrêté du 22 juin 2020 modifiant l'arrêté du 26 août 2011 et a été élaboré sans prendre en compte ces obligations ; - le projet devait donner lieu à une dérogation à l'interdiction d'atteinte aux espèces protégées et aux habitats ; ce motif suffisait à justifier le refus opposé et fait obstacle à ce que l'autorisation soit délivrée. Par des mémoires enregistrés les 26 mars 2021 et 20 octobre 2022, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Z... E..., - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, - et les observations de Me Galipon, représentant la société Londigny Energies. Deux notes en délibéré présentées par Me Guiheux pour la société Londigny Energies ont été enregistrées le 18 et 24 novembre 2022. Considérant ce qui suit : 1. Le 28 septembre 2018, la société Londigny Energies a déposé une demande d'autorisation environnementale pour l'implantation et l'exploitation d'un parc éolien comportant quatre aérogénérateurs de 180 m de hauteur totale et quatre postes de livraison, sur le territoire des communes de Londigny (Charentes), pour trois des quatre équipements, et de Montalembert (Deux-Sèvres) pour le quatrième équipement. Le projet a été mis à l'enquête publique du 5 novembre au 14 décembre 2018. Par arrêté du 27 février 2020, les préfets de la Charente et des Deux-Sèvres ont refusé l'autorisation sollicitée. La société Londigny Energies demande l'annulation de cet arrêté. Sur l'intervention : 2. La ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a produit un mémoire en défense le 26 mars 2021. Par suite, la société Londigny Energie n'est pas fondée à soutenir que l'intervention de M. N... de la Meslière, M. AA..., M. H..., M. et Mme Y..., A... AB..., M. D..., M. T..., M. Q..., Mme W..., Mme V..., M. F..., M. I..., M. O... et de l'association Eostress Nord Charente au soutien de la défense est irrecevable faute de mémoire en défense. 3. L'association Eostress Nord Charente a notamment pour but, aux termes de ses statuts, " de protéger les espaces naturels, le patrimoine bâti, les sites et les paysages du département de la Charente et des départements limitrophes, notamment des communes de les Adjots, Londigny, Montalembert, Montjean, et des communes avoisinantes " et " de lutter, y compris par toute action en justice, contre les projets d'installations industrielles dédaigneuses des intérêts de la nature, des gens, du patrimoine paysager et bâti, notamment contre les usines d'aérogénérateurs dites " parcs " éoliens ". Cet objet lui donne un intérêt suffisant au maintien de l'arrêté contesté. 4. L'introduction d'une intervention n'est pas subordonnée à une condition de délai autre que celle découlant de l'obligation pour l'intervenant d'agir avant la clôture de l'instruction. En l'espèce, l'intervention a été présentée le 3 mars 2021 à 7h50, tandis que l'instruction a été close le 3 mars 2021 à 12h00 et a d'ailleurs été rouverte à plusieurs reprises ultérieurement. 5. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'intérêt à intervenir des intervenants autres que l'association Eostress Nord Charente, que l'intervention doit être admise. Sur la légalité de l'arrêté interpréfectoral du 27 février 2020 : 6. L'arrêté comporte les considérations de fait et de droit sur lesquelles les préfets se sont fondés pour refuser l'autorisation demandée. Il expose en particulier les points sur lesquels les préfets estiment, au vu de l'avis de l'autorité environnementale, que l'étude d'impact doit être complétée ainsi que les éléments de fait qui leur ont paru caractériser une atteinte aux paysages par un effet de banalisation du paysage et de saturation lié au nombre de parcs éoliens présents ou en projet dans le secteur. Cette motivation, qui permet à la société de comprendre les motifs du refus qui lui a été opposé et de les contester utilement, satisfait aux exigences de l'article R. 181-34 du code de l'environnement. 7. Il ne résulte pas de l'instruction que les préfets, alors même qu'ils se sont référés aux insuffisances de l'étude d'impact soulignées dans l'avis de l'autorité environnementale du 28 mars 2018, se seraient estimés tenus, du fait de cet avis, de refuser l'autorisation sollicitée dès lors, notamment, qu'ils se sont appuyés sur d'autres motifs de refus. 8. Pour refuser l'autorisation sollicitée, les préfets se sont fondés, d'une part, sur l'insuffisance de l'étude d'impact, d'autre part, sur l'opposition des riverains, et, enfin, sur l'atteinte aux paysages par un effet de banalisation et de saturation. 9. S'agissant des insuffisances de l'étude d'impact, les préfets de la Charente et des Deux-Sèvres ont retenu des lacunes en ce qui concerne le suivi environnemental, d'une part, et les mesures d'évitement, de réduction et de compensation des impacts des travaux de raccordement, d'autre part. Pour ce qui est du suivi environnemental, il résulte de l'instruction que l'étude d'impact comporte, en pages 112 et 113 du volet " milieux naturels ", l'exposé des mesures de suivi de la mortalité et de l'activité des chauves-souris ainsi que l'exposé des mesures de suivi de l'impact sur les oiseaux et, en annexe, un document de diagnostic écologique qui expose en pages 83 à 88, les mesures prévues pour assurer le suivi de l'impact écologique du projet et en particulier le protocole retenu et les thèmes du suivi (chiroptères, avifaune nicheuse, migratrice, hivernante ...). Cet exposé était suffisant pour assurer l'information du public et de l'administration qui était ainsi mise à même, le cas échéant, d'imposer des prescriptions pour le cas où elle aurait estimé les mesures prévues insuffisamment efficaces. Pour ce qui est des travaux de raccordement au poste source de Nord Charente, l'étude d'impact n'avait pas à comporter d'indication relative aux modalités de raccordement envisagées, dès lors que le raccordement d'une installation de production d'électricité aux réseaux de distribution et de transport d'électricité incombe aux gestionnaires de ces réseaux et relève d'une autorisation distincte. Au demeurant, l'étude d'impact contient, outre un exposé des modalités de raccordement inter-éoliennes, comportant l'accord des propriétaires concernés, l'exposé des modalités de raccordement du projet au réseau. Elle précise notamment qu'un raccordement souterrain au réseau public sera réalisé sous le contrôle du gestionnaire de réseau depuis les postes de livraison jusqu'au poste source et qu'une capacité a été réservée sur le poste source Nord Charente. L'étude expose également le tracé prévisionnel du raccordement interne au parc et du raccordement du parc au réseau tout en précisant que le tracé sera arrêté par le gestionnaire du réseau. Elle indique, par ailleurs, les modalités de réalisation des tranchées pour les câbles enterrés. Elle expose, enfin, que les impacts attendus du raccordement sont minimes et que, s'agissant des milieux naturels, le raccordement n'aura aucun impact particulier, dès lors que son tracé sera éloigné des zones Natura 2000 et des zonages d'inventaire écologique ainsi que l'indique la carte figurant dans l'étude. 10. Il résulte de ce qui précède que les insuffisances relevées dans l'étude d'impact par les préfets de la Charente et des Deux-Sèvres ne sont pas de nature à justifier le refus opposé alors, au surplus, que, comme le soutient la société Londigny Energies, il appartenait aux préfets, s'ils estimaient l'étude insuffisante, de mettre en œuvre l'article R. 122-5 du code de l'environnement aux termes duquel : " (...) Afin de veiller à l'exhaustivité et à la qualité de l'étude d'impact : (...) Si nécessaire, l'autorité compétente demande au maître d'ouvrage des informations supplémentaires à celles fournies dans l'étude d'impact, mentionnées au II et directement utiles à l'élaboration et à la motivation de sa décision sur les incidences notables du projet sur l'environnement prévue au I de l'article L. 122-1-1 ". 11. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I.-L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas (...) ". L'article L. 511-1 du même code dispose que : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (...) ". Dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, il appartient à l'autorité administrative d'assortir l'autorisation environnementale délivrée des prescriptions de nature à assurer la protection des intérêts mentionnés par les dispositions précitées en tenant compte des conditions d'installation et d'exploitation précisées par le pétitionnaire dans le dossier de demande, celles-ci comprenant notamment les engagements qu'il prend afin d'éviter, réduire et compenser les dangers ou inconvénients de son exploitation pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. Ce n'est que dans le cas où il estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation d'exploitation est sollicitée, que même l'édiction de prescriptions additionnelles ne permet pas d'assurer la conformité de l'exploitation à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, que le préfet ne peut légalement délivrer cette autorisation. 12. S'agissant de l'opposition des riverains, retenue dans l'arrêté attaqué, cette considération, qui n'est pas au nombre de celles visées aux articles L. 181-3 et L. 511-1 précités du code de l'environnement, ne peut justifier légalement le refus contesté. 13. S'agissant de l'impact sur les paysages, il résulte de l'instruction que le site d'implantation du projet se trouve dans l'entité paysagère du Ruffecois, constitué de plaines vallonnées, à proximité des Terres rouges de taillis et d'entités bocagères. Le paysage, ponctué de bourgs et de hameaux, traversé par les vallées de la Haute-Charente et de ses affluents et par la vallée de la Péruze, y est constitué de plaines et de plateaux vallonnés et boisés, à dominante agricole, et les perspectives visuelles sont variables, avec des ouvertures séquentielles. Le secteur comporte de nombreux monuments historiques classés ou inscrits, tels que l'église Saint-Junien de Vaussais, à 2,6 km. Le site prévu pour l'implantation du projet ne présente aucun caractère remarquable mais, par son caractère naturel et le patrimoine culturel qu'il abrite, n'est toutefois pas dépourvu de tout intérêt. 14. Le secteur où doit s'implanter le projet de Londigny est par ailleurs marqué par la présence de très nombreux parcs éoliens déjà implantés, autorisés, ou ayant donné lieu à avis de l'autorité environnementale, les préfets ayant relevé dans l'arrêté contesté 88 éoliennes. Dans ce contexte, il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que le parc en projet, portant, ainsi qu'il a été dit, sur l'installation de quatre éoliennes, serait par lui-même susceptible de dénaturer la perception du paysage déjà fortement anthropisé. Il ne résulte pas non plus de l'instruction qu'il pourrait porter atteinte aux monuments et sites classés ou inscrits du secteur. 15. Il résulte en revanche de l'instruction, et en particulier de l'étude de saturation réalisée par la direction régionale de l'équipement, de l'aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine qu'en prenant en compte le projet en litige, depuis les bourgs de Montjean, Montalembert et Sauzé-Vaussais, l'indice d'occupation des horizons, calculé en retenant les éoliennes situées à 10 km maximum, atteint 279° à Montjean, 216° à Montalembert et 249° à Sauzé-Vaussais quand le seuil généralement admis se situe en-deçà de 120°. Il résulte de cette même étude que l'indice de densité sur les horizons occupés est, respectivement, pour chacun des trois bourgs, de 0,2, 0,32 et 0,2 quand l'indice en principe considéré comme acceptable est inférieur à 0,1. Enfin, cette étude fait apparaître un espace de respiration, pour chacun des trois bourgs, de 85°, 68° et 62° quand il est généralement admis qu'un espace sans éolienne de 160° minimum est nécessaire pour éviter un effet de saturation visuelle. Dans ces conditions, et en l'absence d'élément permettant d'estimer que la configuration des lieux, par la présence de filtres visuels, permettrait de réduire significativement l'effet de saturation dans les lieux de vie concernés, la préfète de la Charente et le préfet des Deux-Sèvres ont pu légalement estimer que l'implantation du projet, cumulée avec les autres parcs existants et les projets à prendre en compte, serait de nature à favoriser un phénomène de saturation des paysages, portant ainsi atteinte aux intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, sans que des prescriptions permettent d'éviter de telles atteintes. 16. Il résulte de l'instruction que les préfets auraient pris la même décision de refus s'ils ne s'étaient fondés que sur ce motif, qui suffit à justifier légalement le refus de l'autorisation sollicitée. 17. Il résulte de ce qui précède que la société Londigny Energies n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté interpréfectoral du 27 février 2020. Sur les conclusions tendant à la délivrance d'une autorisation ou au prononcé d'une injonction : 18. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions présentées par la société Londigny Energies, n'implique ni la délivrance de l'autorisation sollicitée, ni qu'il soit enjoint aux préfets compétents de délivrer cette autorisation ou de réexaminer la demande. Les conclusions à ces fins doivent ainsi être rejetées. Sur les frais d'instance : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande la société Londigny Energies au titre des frais d'instance. DECIDE : Article 1er : L'intervention de M. N... de la Meslière, M. AA..., M. H..., M. et Mme Y..., A... AB..., M. D..., M. T..., M. Q..., Mme W..., Mme V..., M. F..., M. I..., M. O... et de l'association Eostress Nord Charente est admise. Article 2 : La requête de la société Londigny Energies est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Londigny Energies, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à M. C... N... de la Meslière, désigné représentant unique des intervenants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative. Une copie en sera adressée pour information au préfet de la Charente et à la préfète des Deux-Sèvres. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Nathalie Gay, première conseillère, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2022. La première assesseure, Nathalie GayLa présidente-rapporteure, Elisabeth E... La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion territoriale en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX01411