CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 08/01/2018, 16BX01584, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-01-08
Numéro : 16BX01584
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : GERNEZ

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...C...a demandé au tribunal administratif de Pau, en premier lieu, d'annuler la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté sa demande, formulée par lettre du 28 novembre 2013, tendant, d'une part, à ce que le poste de chef du service départemental de l'information générale du Gers qu'il occupe depuis le 1er janvier 2008 soit inscrit sur la liste des postes, fixée par arrêté ministériel, bénéficiant de l'allocation de service et, d'autre part, à ce que la somme de 20 819 euros lui soit versée en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'absence de versement de ladite allocation sur la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2013, en deuxième lieu, de condamner l'État à lui verser la somme de 20 819 euros susmentionnée et, en troisième lieu, d'enjoindre au ministre de l'intérieur de prendre un nouvel arrêté intégrant son poste d'affectation au nombre des postes éligibles à l'allocation de service. Par un jugement n° 1400462 du 3 mars 2016, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 9 mai 2016 et 30 juin 2017, M.C..., représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 3 mars 2016 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable du 28 novembre 2013 susmentionnée ; 3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 20 819 euros en réparation de son préjudice financier ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - à titre liminaire, le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 ayant abrogé les dispositions du décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 instituant une allocation de service allouée aux fonctionnaires du corps de conception et de direction de la police nationale ainsi qu'aux commandants de police, fonctionnaires relevant du corps de commandement de la police nationale, occupant les fonctions de chefs de circonscription de sécurité publique, de service ou d'unité organique, en pratique à compter du 1er janvier 2014, son analyse ne porte que la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013, à laquelle il a arrêté le décompte de son préjudice ; - sur le fond, il résulte des dispositions des articles 1 et 4 du décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 que l'allocation de service constitue un régime indemnitaire propre aux officiers de police assumant des fonctions de chefs de circonscription ou de service ; - toutefois, le dispositif mis en place par le ministère de l'intérieur souffre de plusieurs insuffisances dont, en particulier, celle de soumettre le versement de l'allocation de service à la double condition cumulative que, d'une part, le chef de service ait le grade de commandant de police et que, d'autre part, le poste de chef de service soit inscrit sur une liste arrêtée par ce même ministère ; - or en pratique, le caractère limitatif des postes inscrits dans cette liste a pour effet d'exclure du bénéfice de l'allocation de service tous les officiers de police chefs de service dont les postes n'y seraient pas inscrits, alors que de nombreux officiers de police de tous grades sont effectivement nommés par arrêté pour exercer des fonctions de chefs de service et qu'ils assument les mêmes contraintes et responsabilités que les commandants de police chefs de Service dont les postes figurent sur la liste ; - ainsi, ce dispositif porte nécessairement atteinte au principe d'égalité de traitement des agents dès lors qu'à responsabilités, contraintes et fonctions identiques de chefs de service, des commissaires de police et commandants de police perçoivent un régime indemnitaire supérieur en raison de ces fonctions alors que d'autres officiers de police placés dans des situations comparables n'en perçoivent pas ; - en outre, le ministre de l'intérieur a commis une erreur manifeste d'appréciation, dans la mesure où les responsabilités et contraintes assumées par les officiers de police, inhérentes à leurs fonctions de chefs de service, doivent être traduites par un régime indemnitaire adapté à ces fonctions, sans que puisse leur être opposée l'existence d'une liste limitative de laquelle ils seraient exclus, ou une condition de grade, puisque leur statut leur permet, en dehors de toute considération de grade, d'accéder à des fonctions de chef de service ; - contrairement à ce qu'a prétendu le ministre de l'intérieur devant les premiers juges, la combinaison des articles 1 et 4 du décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 ne permet aucunement de déduire que seuls " certains " postes de chefs de service détenus par des commandants de police ouvriraient droit à l'allocation de service, selon qu'ils seraient - ou non - inscrits sur la liste établie par arrêté, dès lors que la condition fixée par ce décret est que ces commandants de police aient été nommés chefs de service par arrêté du ministre, l'établissement de la liste de ces nominations n'étant que la conséquence de cette nomination, et non une condition supplémentaire pour prétendre à l'allocation de service ; - ainsi, si le ministre de l'intérieur entendait écarter certains commandants de police chefs de service du bénéfice de cette allocation, il lui revenait de ne pas les nommer dans de telles fonctions par arrêté ; - son poste, qui était inscrit sur l'arrêté du 14 mars 2007 sous la référence " SGAP de Bordeaux - Renseignements généraux - Directeur départemental du Gers ", a bien figuré sur la liste prévue par le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004, jusqu'à sa nomination dans les fonctions de chef de ce service, le 1er juillet 2008, date à laquelle celui-ci a été purement supprimé de la liste, lors de l'entrée en vigueur de l'arrêté du 19 juin 2008, et alors que son prédécesseur bénéficiait jusqu'à cette date de l'allocation de service ; - c'est donc de manière tout à fait irrégulière qu'il s'est retrouvé écarté du bénéfice de l'allocation de service, et ce d'autant plus qu'il occupe des fonctions de direction des services au sens de l'article 2 du décret n° 2005-716 du 29 juin 2005 portant statut particulier du corps de commandement de la police nationale ; - sa situation étant identique à celle d'autres officiers de police occupant les mêmes fonctions, le principe d'égalité de traitement entre agents publics, qui a une valeur constitutionnelle, doit s'appliquer ; - en effet, il n'existe aucune justification à ce que le poste de chef du service départemental de l'information générale du Gers en résidence à Auch ne figure pas dans cette liste, alors que les responsabilités particulières et contraintes inhérentes à l'exercice des fonctions de chef de service sont identiques à celles des postes qui y sont inscrits ; - ainsi, l'allocation de service aurait dû lui être versée dès sa prise de fonction dans le poste dont s'agit, le 1er juillet 2008, alors même qu'il ne détenait alors pas encore le grade de commandant de police auquel il a accédé le 1er février 2010 ; - en limitant le nombre d'officiers de police chefs de Service bénéficiaires de l'allocation de service au travers d'une liste " fermée " et en le nommant par arrêté au poste de chef du service départemental de l'Information générale du Gers sans inscrire simultanément ce poste sur la liste des postes de chef de service détenus par des commandants de police, le ministre de l'intérieur commet une erreur manifeste d'appréciation ; - les " critères " avancés par le ministre de l'intérieur pour justifier une prétendue moindre importance du département du Gers quant à la mission des services de l'Information générale sont avancés de façon purement opportuniste et ne sauraient convaincre ; - par ailleurs, il est pour le moins étonnant que le critère du caractère " frontalier " d'autres départements soit soulevé à l'initiative du tribunal administratif de Pau alors que le ministère de l'intérieur lui-même ne s'en prévalait pas et sans que le tribunal indique en quoi le caractère frontalier pourrait avoir une incidence sur l'importance du poste de chef du service départemental de l'information générale ; - ainsi, son poste n'aurait pas dû être retiré de la liste des postes ouvrant droit au versement de l'allocation de service pour son chef de Service ; - si le ministre a soutenu également qu'il disposerait d'un large pouvoir d'appréciation pour distinguer entre les postes qui mériteraient le versement de l'allocation de service et ceux qui ne le mériteraient pas, le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 ne prévoit pas une telle marge de manoeuvre, ni pour les commissaires, ni pour les commandants de police, étant précisé que la rémunération des agents publics est un domaine dans lequel les administrations ne disposent pas d'un pouvoir discrétionnaire, la création et l'attribution de compléments de rémunération sous la forme de primes ou indemnités étant obligatoirement soumises à un principe de légalité, ce que dispose l'alinéa 1 de l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - si le ministre de l'intérieur a soutenu par ailleurs que l'existence d'une liste limitative démontrerait que les postes de chefs de service détenus par des commandants de police ont tous été évalués préalablement à leur inscription, ou non, sur ladite liste, en réalité, les services du ministre de l'intérieur ne déterminent cette liste qu'en fonction d'un nombre de postes correspondant à une enveloppe budgétaire et fixent ensuite le contenu de la liste des postes selon des critères qui restent inconnus ; - enfin, le ministre ne s'est prévalu d'aucun motif d'intérêt général qui serait de nature à fonder, par l'arrêté du 19 juin 2008, le retrait du poste dont s'agit de la liste des postes éligibles à l'allocation de service ; - en tout état de cause, en supposant que le ministre n'avait pas l'obligation de lui attribuer l'allocation de service en raison de sa nomination comme chef du service départemental de l'information générale du Gers, il ne démontre pas qu'il n'aurait pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, ni d'inégalité fautive de traitement en ne lui servant pas l'allocation de service, dès lors qu'une liste limitative de postes bénéficiaires du régime indemnitaire des chefs de service ne saurait aucunement faire obstacle à la comparaison entre les caractéristiques des postes inscrits sur la liste et des postes qui n'y sont pas inscrits ; - compte tenu des deux fautes ainsi commises par le ministre de l'intérieur, il est fondé à solliciter l'indemnisation du préjudice résultant de l'absence de versement de l'allocation de service depuis sa prise de fonctions sur le poste en cause, et ce jusqu'à ce que le régime de l'allocation de service soit remplacé le 31 décembre 2013 ; - contrairement à ce qu'a soutenu le ministre, la période pendant laquelle il a exercé les fonctions de chef du service départemental de l'information générale du Gers au grade de capitaine de police doit être prise en compte pour l'évaluation de son préjudice ; - ainsi, compte de la prescription quadriennale acquise en ce qui concerne l'année 2008, il a droit au versement de la somme de 20 819 euros, correspondant à la différence entre le montant de l'allocation de service qu'il aurait dû percevoir et la prime de commandement qu'il a perçue depuis sa prise de fonction sur le poste en cause, le 1er juillet 2008. Par un mémoire en défense enregistré le 21 juin 2017, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - le requérant se bornant, pour l'essentiel, à réitérer les griefs formulés en première instance, il s'en rapporte à ses écritures produites devant le tribunal administratif par un mémoire du 30 octobre 2015 ; - par ailleurs, postérieurement au jugement entrepris, le Conseil d'Etat a, dans un arrêt n° 396190, du 7 octobre 2016, Jorand, jugé " qu'en réservant le bénéfice de l'allocation de service puis du plafond réglementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance aux seuls membres du corps de commandement de la police nationale occupant certains postes de chef de service en raison des responsabilités particulières qui leur sont attachées, les deux décrets n° 2004-455 du 27 mai 2004 et décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 n'ont pas méconnu le principe d'égalité de traitement des agents d'un même corps de fonctionnaires " ; - or il convient de relever que, dans cette affaire, le Conseil d'Etat a jugé que le ministre de l'intérieur avait pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, exclure le titulaire du poste de chef du SDIG de la Meuse du bénéfice de l'allocation de service, alors que le département de la Meuse compte 193 000 habitants, soit un nombre supérieur à celui du Gers (189 000 habitants). Par ordonnance en date du 30 juin 2017, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 juillet 2017. Deux mémoires complémentaires présentés pour M. C...ont été enregistrés les 20 octobre et 17 novembre 2017, postérieurement à la clôture d'instruction, et n'ont pas donné lieu à communication. Par une lettre en date du 6 décembre 2017, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de ce que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau s'est reconnu compétent pour statuer sur la demande de M. C...dès lors que celle-ci tend à l'annulation du refus implicite du ministre de l'intérieur de modifier un arrêté ministériel fixant la liste des postes éligibles à l'indemnité litigieuse, qui revêt un caractère réglementaire et relève, en application des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, de même que, par l'effet de la connexité, ses conclusions indemnitaires et ses conclusions aux fins d'injonction. Par mémoire enregistré le 8 décembre 2017, M. C...a présenté ses observations sur ce moyen susceptible d'être relevé d'office, en indiquant à cette occasion qu'il entendait se désister de ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur d'inscrire le poste de chef du service départemental de l'information générale du Gers sur la liste fixée par arrêté ministériel. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée ; - le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 modifié, abrogé au 14 décembre 2013 ; - le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 modifié ; - les arrêtés des 12 août 2010, 1er octobre 2010 et 16 juin 2011 fixant la liste des postes éligibles à l'allocation de service ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset, - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre en date du 28 novembre 2013 réceptionnée le 2 décembre suivant, M. B... C..., fonctionnaire titulaire entré dans les cadres du ministère de l'intérieur en 1982 en qualité de secrétaire administratif et ayant accédé en dernier lieu au grade de commandant le 1er février 2010, a demandé au ministre de l'intérieur, d'une part, d'inscrire le poste de chef du service départemental de l'information générale (SDIG) du Gers qu'il occupe depuis le 1er janvier 2008 sur la liste des postes, fixée par arrêté ministériel, bénéficiant de l'allocation de service prévue par le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 et, d'autre part, de lui verser la somme totale de 20 819 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'absence de versement de ladite allocation sur la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2013. M. C...relève appel du jugement du 3 mars 2016 par lequel le tribunal administratif de Pau, statuant au fond, a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le ministre de l'intérieur à sa réclamation du 28 novembre 2013, à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 20 819 euros susmentionnée et à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de prendre un nouvel arrêté intégrant son poste d'affectation au nombre des postes éligibles à l'allocation de service. 2. D'une part, aux termes de l'article 1 du décret du 27 mai 2004 susvisé, applicable au cours de la période litigieuse : " En raison des responsabilités particulières qu'ils assument et des contraintes inhérentes à leurs fonctions, il peut être alloué une allocation de service aux fonctionnaires du corps de conception et de direction de la police nationale, à l'exclusion des élèves, et aux commandants de police nommés par arrêté chef de circonscription de sécurité publique, de service ou d'unité organique. (...) ". Aux termes de l'article 4 de ce décret, également applicable au cours de la période litigieuse : " La liste des postes de chef de service ou d'unité organique détenus par les commandants de police est fixée par arrêté ministériel visé par le contrôleur budgétaire. ". 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale (...). ". Aux termes de l'article R. 341-3 de ce code : " Dans le cas où un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de sa compétence et les autres de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, son président renvoie l'ensemble de ces conclusions au Conseil d'Etat. ". En vertu de l'article R. 341-4 dudit code : " Dans les cas prévus aux articles R. 341-2 et R. 341-3 ci-dessus, il est fait application des dispositions des articles R. 351-2, R. 351-6 et R. 351-7 ci-après. ". Aux termes de l'article R. 351-2 de ce même code : " Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de la compétence du Conseil d'Etat, son président transmet sans délai le dossier au Conseil d'Etat qui poursuit l'instruction de l'affaire. (...) ". La décision d'un ministre refusant de modifier des dispositions à caractère réglementaire présente elle-même un caractère réglementaire. 4. L'arrêté du ministre de l'intérieur fixant la liste des postes ouvrant droit au bénéfice de l'allocation de service, alors prévue par les dispositions précitées de l'article 4 du décret du 27 mai 2004, revêt un caractère réglementaire. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 1, M. C...a saisi le ministre de l'intérieur, par lettre en date du 28 novembre 2013, afin d'obtenir la modification de cet arrêté et l'inscription du poste de chef du service départemental de l'information générale (SDIG) du Gers qu'il occupe depuis le 1er janvier 2008. Dès lors, la demande de M.C..., présentée devant le tribunal, aux fins d'annulation du refus implicite du ministre de l'intérieur de modifier cet arrêté à caractère réglementaire relève, en application des dispositions précitées de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat. Eu égard à la connexité existant entre les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite de refus susmentionnée et celles tendant à la réparation du préjudice que M. C...estime avoir subi du fait de l'absence d'inscription du poste en cause sur la période litigieuse du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2013, le Conseil d'Etat est également compétent, en application des dispositions de l'article R. 341-3 du code de justice administrative, pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions indemnitaires et des conclusions aux fins d'injonction contenues dans la demande de M. C...soumise aux premiers juges. La circonstance que l'intéressé ait entendu modifier l'étendue de ses conclusions en instance d'appel, en abandonnant ses conclusions tendant à ce que le ministre inscrive le poste de chef du service départemental de l'information générale (SDIG) du Gers sur les listes fixées par arrêtés ministériels, ne saurait avoir pour effet de modifier la nature de son recours. Eu égard à son objet, tel qu'il vient d'être exposé, c'est à tort que le tribunal administratif de Pau s'est reconnu compétent pour statuer sur la demande de M.C.... 5. Dès lors, il y a lieu, d'une part, d'annuler le jugement du 3 mars 2016 du tribunal administratif de Pau et, d'autre part, de transmettre le dossier de la demande de M. C...au Conseil d'Etat, pour qu'il y soit statué, en application des dispositions de l'article R. 351-2 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1400462 du 3 mars 2016 du tribunal administratif de Pau est annulé. Article 2 : Le dossier de la demande de M. C...est transmis au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au président de la section contentieux du Conseil d'Etat, à M. B...C...et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président assesseur, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 janvier 2018. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Vanessa Beuzelin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Vanessa Beuzelin 2 N° 16BX01584