Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, du 22 juillet 2003, 01DA00834, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1ERE CHAMBRE
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2003-07-22
Numéro : 01DA00834
Président : Mme Sichler
Rapporteur : Mme Merlin-Desmartis
Commissaire du gouvernement : M. Yeznikian
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS VIANES - TUR

Vu le recours, enregistré le 17 août 2001 au greffe de la cour administrative d'appel de Douai présenté par le ministre de l'emploi et de la solidarité ; le ministre demande à la Cour d'annuler le jugement en date du 31 mai 2001 du tribunal administratif d'Amiens en ce qu'il a condamné l'Etat à verser à la société Cape Socap la somme de 289 550 francs en indemnisation des préjudices résultant de l'application d'un arrêté illégal en date du 14 mai 1997 ; Le ministre soutient que l'arrêté du 14 mai 1997 qui impose un certificat de qualification pour les entreprises effectuant des activités de retrait d'amiante, fait partie d'une série de mesures prises par les ministres de la santé et du travail, conformément à leur mission de protection de la santé publique et de la santé des salariés, à la suite des conclusions alarmantes d'une enquête de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale quant à la dangerosité de l'amiante ; qu'il s'agissait de protéger la population et les travailleurs lors des travaux de désamiantage devenus nécessaires ; que l'arrêté du 14 mai 1997 imposait, dans un souci de prévention, aux entreprises souhaitant effectuer les travaux de retrait d'amiante de prouver leurs capacités avant Code B Classement CNIJ 61-01-01 60-01-02-01-005 60-01-04-02 de pouvoir accéder au marché ; que cet arrêté a été annulé par arrêt du Conseil d'Etat du 3 octobre 1997 pour cause d'incompétence des ministres signataires ; que cette annulation ne remettait cependant pas en cause le principe de la certification qui a été repris à l'identique, par un décret du 26 décembre 1997, signé par le premier ministre et un arrêté du même jour ; qu'il était indispensable de mettre en place l'obligation de certification avant l'été 1997, de nombreux travaux de désamiantage devant intervenir dans les établissements scolaires pendant les congés d'été ; qu'il ne saurait être reproché à l'administration d'avoir imposé un délai d'application de l'arrêté trop proche de son entrée en vigueur, dès lors que des mesures transitoires ont été prévues dans le texte même de l'arrêté ; que les entreprises concernées ont par ailleurs été informées, par le biais d'annonces diverses, des mesures qui allaient être mises en place ; qu'elles ont ainsi pu anticiper ces mesures en déposant des dossiers de demande de certification dès le début de l'année 1997 ; que l'entreprise Cape Socap a elle-même déposée une demande de certification chez Qualibat en janvier 1997, mais n'a pas obtenu le certificat à titre probatoire ; que le tribunal administratif peut ordonner toute mesure d'instruction sur ce point ; qu'en réalité l'entreprise Cape Socap n'a pas su respecter le référentiel technique obligatoire ; que l'illégalité originale qui entachait l'arrêté du 14 mai 1997 n'est susceptible d'ouvrir aucun droit à réparation dès lors que le dispositif est justifié au fond ; que les premiers juges, qui n'ont pas répondu à ce moyen, ont commis une erreur de droit ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 novembre 2001, présenté pour la société Cape Socap par Me A... ; la société Cape Socap demande à la Cour : 1°) de rejeter le recours du ministre et confirmer le jugement du tribunal administratif d'Amiens condamnant l'Etat à lui payer la somme de 289 500 francs ; 2°) à titre reconventionnel, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 410 899 francs ; 3°) à titre subsidiaire, de fixer cette condamnation à 1 303 141 francs ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'outre l'incompétence de l'auteur de l'acte, l'arrêté du 14 mai 1997 était entaché d'autres causes d'illégalités soulevées devant les premiers juges ; qu'en ne prévoyant pas de délai d'adaptation, l'arrêté imposait aux entreprises des formalités impossibles revenant à écarter des marchés les entreprises non déjà qualifiées, portant ainsi atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; qu'en matière d'atteinte à une liberté publique, le juge doit exercer un contrôle maximum, une faute simple suffisant à engager la responsabilité de l'Etat ; que les mesures réglementaires prévues par l'arrêté annulé par le Conseil d'Etat n'apportaient pas de garantie particulière en matière de sécurité et de santé par rapport aux mesures déjà prises ; que le reproche qui est fait à l'entreprise Cape Socap de n'avoir pas anticipé le règlement n'est pas un moyen de droit ; que le ministre n'établit pas avoir informé les entreprises par un texte précis et officiel des mesures qu'il envisageait de prendre ; que les assertions quant à une campagne d'information ne sont pas sérieuses ; que le texte de l'arrêté ne comportait pas de mesures transitoires s'agissant des nouveaux chantiers ; que la qualification des entreprises est bien devenue obligatoire pour ceux-ci dès le 1er juin 1997, soit quelques jours après la publication de l'arrêté au journal officiel le 23 mai 1997, pour le retrait et le confinement de flocages ou calorifugeages qui constituaient alors l'essentiel du marché de désamiantage ; que ce marché est devenu inaccessible aux entreprises ne disposant pas de la qualification et en particulier, à l'entreprise Cape Socap ; qu'il a ainsi été porté atteinte à l'égalité d'accès des entreprises au marché ; qu'à titre subsidiaire, la responsabilité de l'Etat est engagée au titre de la responsabilité sans faute, pour rupture de l'égalité devant les charges publiques ; qu'à supposer même que l'arrêté du 14 mai 1997 n'ait pas été illégal au fond, la brutalité de son entrée en vigueur a causé à la société un préjudice anormal et spécial qui doit être indemnisé ; que le préjudice subi pour la perte de marché commercial union-France s'élève, comme l'a jugé le tribunal administratif, à 289 550 francs compte tenu d'une marge brute, non contestée, de 29 % sur le devis estimatif ; qu'il y a lieu de l'indemniser pour la perte des marchés Tour Bretagne à Nantes - d'un montant de 1 746 088 francs - gymnase P. et R. Colas à Asnières-sur-Seine - d'un montant de 235 885 francs et Chaufferie école J. Dulud à Neuilly d'un montant de 174 000 francs, trois marchés dont la société Cape Socap a été évincée en raison de la réglementation applicable , alors qu'elle avait établi des devis et des dossiers d'offre ; qu'elle a, pour les mêmes raisons perdu des marchés après avoir été candidate aux appels d'offre : caisse primaire d'assurance maladie de Roubaix (d'un montant de 2 360 000 francs), ambassade de France en Pologne (1 000 000 francs), école des Grésillons à Gennevilliers (550 000 francs), hôtel des impôts de Mantes-la-jolie (500 000 francs), direction départementale de l'équipement du Loiret (5 200 000 francs) ; que son chiffre d'affaires s'est effondré, des licenciements étant rendus inévitables ; que le montant du préjudice exposé à ce titre s'élève à 240 721,98 francs ; que les frais d'étude et de conseil engagés pour l'évaluation du préjudice s'élèvent à 80 000 francs ; que le préjudice résultant de l'atteinte à sa notoriété et à son image s'élève à 200 000 francs ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 96-98 modifié relatif à la protection des travailleurs contre les risques liés à l'inhalation de poussières d'amiante ; Vu le code du travail, en particulier son article L. 331-2 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience, Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 juillet 2003 où siégeaient Mme Sichler, président de chambre, Mme Merlin-Desmartis, président-assesseur, MM Lequien, Quinette et Mme Brenne, premiers conseillers : - le rapport de Mme Merlin-Desmartis, président-assesseur, - les observations de M. X..., président-directeur général de la société Cape Socap - et les conclusions de M. Yeznikian, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par arrêté en date du 14 mai 1997, modifiant l'arrêté du 14 mai 1996 relatif aux règles techniques que doivent respecter les entreprises effectuant des activités de confinement et de retrait d'amiante, les ministres chargés du travail et de l'agriculture ont imposé aux entreprises souhaitant réaliser de tels travaux sur de l'amiante friable l'obtention préalable d'un certificat attribué, le cas échéant à titre probatoire, par un organisme certificateur accrédité à cet effet ; que cet arrêté a été annulé par le Conseil d'Etat par décision en date du 3 octobre 1997 au motif que les ministres signataires n'avaient pas compétence pour le prendre ; que cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; Considérant, toutefois, qu'une telle mesure avait pour objet d'assurer une meilleure protection des travailleurs intervenant sur les chantiers de retrait d'amiante friable, à la suite des conclusions alarmantes d'une enquête réalisée par l'Institut national de la santé et de la recherche médicale quant à l'insuffisante maîtrise par les entreprises des risques encourus par ces travailleurs du fait de l'inhalation de poussières d'amiante ; qu'une telle mesure revêtait un caractère d'urgence en raison du nombre important de chantiers de ce type qui devaient être menés à bien pendant l'été, en particulier dans les établissements scolaires ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, une telle exigence de certification préalable à l'obtention des marchés, attestant la capacité de l'entreprise à effectuer les travaux en cause, était de nature à renforcer la sécurité des salariés par rapport à la réglementation existante ; que, s'il est vrai que l'arrêté critiqué, pris le 14 mai 1997 et publié le 23, rendait la certification obligatoire pour les chantiers débutant après le 1er juin, les auteurs de l'arrêté n'ont, compte tenu de la nature des intérêts en cause, du fait que le certificat pouvait être délivré à titre probatoire dans des délais assez brefs et que l'applicabilité immédiate ne concernait que les activités de désamiantage les plus dangereuses, commis aucune erreur manifeste dans leur appréciation des délais indispensables pour mettre en oeuvre les dispositions contestées ; qu'au demeurant, l'intention de rendre obligatoire la certification avait été rendue publique par le ministre dès le mois de juillet 1996, permettant ainsi aux entreprises de présenter une demande de certification dans les délais utiles ; que si les dispositions en cause ainsi que les conditions de leur mise en oeuvre ont rendu plus difficile l'accès des entreprises aux marchés de retrait d'amiante, elles n'ont pas porté à la liberté du commerce et de l'industrie une atteinte qui ne soit justifiée par la nécessité de protéger la santé publique et celle des travailleurs ; que la différence de traitement instaurée entre les entreprises bénéficiant déjà d'une certification et celles n'en bénéficiant pas est inhérente au principe même de la réglementation en cause et en rapport avec les finalités d'intérêt général de cette réglementation ; que la date prévue pour son entrée en vigueur ne crée pas non plus de différence de traitement contraire au principe d'égalité ; que l'ensemble des circonstances invoquées ci-dessus était de nature à justifier légalement les mesures édictées par l'arrêté du 14 mai 1997, lesquelles ont d'ailleurs été reprises à l'identique par les autorités compétentes par un décret et un arrêté en date du 26 décembre 1997 ; qu'ainsi les préjudices qu'aurait subis la société requérante résultent de l'application même des dispositions réglementaires en cause et non du vice d'incompétence dont était entaché l'arrêté initial ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif a fait droit sur le terrain de la responsabilité pour faute aux conclusions en réparation présentées par l'entreprise Cape Socap ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'entreprise Cape Socap devant le tribunal administratif d'Amiens ; Considérant qu'il appartient au ministre du travail, sur le fondement de l'article L. 231-2 du code du travail, de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les risques particuliers encourus par les travailleurs en raison de l'exercice de certaines professions ou de certains modes de travail ; que, plus généralement, les mesures critiquées ont été adoptées dans le cadre de mesures générales prises par le ministre de la santé pour assurer la protection de la population contre les graves dangers de l'exposition à l'amiante ; que de telles mesures, eu égard aux objectifs de protection de la santé publique et de la sécurité des travailleurs qu'elles poursuivent, ne peuvent ouvrir droit à indemnisation que si elles sont constitutives d'une faute ; que, par suite, la responsabilité de l'Etat à l'endroit de la société Cape Socap ne saurait être engagée, comme elle le soutient à titre subsidiaire, sur le fondement d'une rupture de l'égalité devant les charges publiques ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que le ministre de l'emploi et des affaires sociales est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a condamné l'Etat à verser à la société Cape Socap la somme de 289 500 francs ; qu'il y a lieu, par ailleurs, de rejeter les conclusions en indemnité présentées à titre incident par la société Cape Socap ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que l' Etat, qui n'est pas la partie perdante, ne saurait être condamné à verser à la société Cape Socap la somme qu'elle demande au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement en date du 31 mai 2001 du tribunal administratif d'Amiens est annulé. Article 2 : Les conclusions d'appel incident présentées par la société Cape Socap, ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que la demande présentée par la même société devant le tribunal administratif d'Amiens sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, à la société Cape Socap. Délibéré à l'issue de l'audience publique du 8 juillet 2003 dans la même composition que celle visée ci-dessus. Prononcé en audience publique le 22 juillet 2003. Le rapporteur Signé : M. Merlin-Desmartis Le président de chambre Signé : F. Z... Le greffier Signé : M. Y... La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme Le greffier Muriel Y... 7 N°01DA00834