CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 28/09/2018, 17MA04418, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-09-28
Numéro : 17MA04418
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Bruno  COUTIER
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : CABINET WAGNER - WILLM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... E...et M G... E...ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 8 juin 2012 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un parking avec aire de retournement dans le quartier du Pont du Riou à Contes. Par un jugement n° 1202728 du 17 décembre 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 14MA00545 du 5 octobre 2015, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par les consorts E... contre ce jugement. Par décision n° 394998 du 9 novembre 2017, le Conseil d'Etat a, sur pourvoi des consorts E..., annulé l'arrêt de la Cour et lui a renvoyé l'affaire. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés le 3 février 2014, le 8 février 2018, le 26 mars 2018 et le 25 avril 2018, les consorts E..., représentés par Me D..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 17 décembre 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 8 juin 2012 du préfet des Alpes-Maritimes portant déclaration d'utilité publique ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les premiers juges ne se sont pas prononcés sur le moyen tiré des erreurs de fait affectant la délibération du conseil municipal du 4 novembre 2010 approuvant le projet de réalisation du parking du Riou et demandant qu'il soit déclaré d'utilité publique ; - la délibération du 4 novembre 2010 mentionne à tort que le projet de réalisation du parking du Riou est un nouveau projet ; - elle énonce que les démarches engagées précédemment auprès des propriétaires des terrains concernés en vue d'une cession amiable n'ont pas abouti alors que la propriété de ces terrains ayant déjà été transférée à la commune, aucune nouvelle démarche n'a en réalité été initiée ; - l'opération en litige ne présente pas un caractère d'utilité publique ; - la commune de Contes disposait de suffisamment de terrains pour réaliser des places de stationnement dans des conditions équivalentes, sans recourir à l'expropriation ; - cette opération aurait pu être réalisée sur d'autres terrains leur appartenant ; - le bilan inconvénients/avantages est défavorable ; - l'avis du commissaire enquêteur doit être regardé comme défavorable et non pas comme étant favorable avec réserves ; - l'arrêté contesté ne fait pas apparaître que le préfet aurait pris en compte la non satisfaction par la commune des conditions suspensives posées par le commissaire enquêteur dans son rapport ; - la nouvelle procédure de déclaration d'utilité publique n'a été engagée que dans le seul but de faire échec à leur droit de se voir rétrocéder leurs terrains et est donc entachée de détournement de procédure ; - les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été méconnues. Par des mémoires, enregistrés le 24 octobre 2014, le 20 décembre 2017, le 23 février 2018, le 13 avril 2018 et le 4 mai 2018, la commune de Contes, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des consorts E... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coutier, premier conseiller, - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me C... substituant le cabinet D...-Willm représentant les consorts E...et de Me F... représentant la commune de Contes. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération en date du 13 décembre 2002, le conseil municipal de la commune de Contes a approuvé le projet de réalisation de soixante-dix-sept places de stationnement dans le quartier du Riou sur des parcelles d'une superficie totale de 3 788 m², cadastrées section AO n° 179 à 181, appartenant en indivision à Mme B... E... et à M. G... E.... Par un arrêté du 17 décembre 2004, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de création de parking et immédiatement cessibles les parcelles des consortsE.... A défaut d'accord amiable intervenu entre la commune de Contes et les propriétaires du terrain, une ordonnance d'expropriation a été prononcée le 27 mai 2005. Par un jugement du 23 mai 2006 du tribunal administratif de Nice, confirmé par arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 15 juin 2009, la demande d'annulation de l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2004 présentée par les consorts E...a été rejetée. Par un arrêt du 17 mai 2010, la cour d'appel de Montpellier, cour de renvoi après l'annulation par décision de la cour de Cassation du 1er juillet 2008 de l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 14 février 2007, a définitivement fixé à la somme globale de 304 780,01 euros le montant des indemnités dues par la commune de Contes aux requérants. 2. Par une délibération du 30 mars 2010, le conseil municipal de la commune de Contes a sollicité auprès du préfet des Alpes-Maritimes une prorogation des effets de la déclaration d'utilité publique précitée. Par arrêté du 4 août 2010, le préfet des Alpes-Maritimes a rapporté son arrêté du 21 avril 2010 prorogeant les effets de l'arrêté du 17 décembre 2004 en raison de sa caducité. 3. Entre temps, en l'absence de début d'exécution des travaux, les consorts E...ont déposé le 30 juillet 2010 une demande de rétrocession de leurs biens auprès du tribunal de grande instance de Nice. 4. Par délibération du 4 novembre 2010, le conseil municipal de Contes a approuvé le " nouveau projet de parking du Riou " prévoyant notamment la création de 71 places de stationnement et l'aménagement d'une aire de retournement sur l'avenue de Borriglione et a requis une nouvelle déclaration d'utilité publique et la cessibilité des parcelles concernées. Par arrêté du 8 juin 2012, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique ce projet. Par jugement du 17 décembre 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande des consorts E...tendant à l'annulation de cet arrêté. Par un arrêt du 5 octobre 2015, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé contre ce jugement. Par une décision du 9 novembre 2017, le Conseil d'Etat a, sur recours des consortsE..., annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la Cour au motif que celle-ci ne s'était pas prononcée sur le moyen soulevé au soutien de la contestation de l'utilité publique du projet tiré de ce que la commune de Contes disposait de suffisamment de terrains pour réaliser des places de stationnement dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et que ceux-ci décrivaient précisément certaines parcelles dont ils produisaient les plans et indiquaient la superficie, deux d'entre elles, respectivement de 1 142 et 1 052 m², se situant à proximité immédiate de leur terrain. Sur la régularité du jugement attaqué : 5. Le tribunal a estimé que l'argumentation développée par les consorts E...tendant à établir que le projet de création du parking du Riou approuvé par la délibération du 4 novembre 2010 est identique au projet qui avait été déclaré d'utilité publique par l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2004 ne mettait pas en cause la légalité de la demande de mise en oeuvre d'une nouvelle procédure aux fins de faire déclarer d'utilité publique ce projet. Il a, ce faisant, répondu au moyen tiré des erreurs de fait qui affecteraient cette délibération. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet de réalisation du parking dit du Riou approuvé par la délibération du 4 novembre 2010 du conseil municipal de Contes, laquelle a également approuvé la demande de déclaration publique de ce projet, constitue une simple actualisation du projet qui a été déclaré d'utilité publique le 17 décembre 2004, la réduction de dix-huit à douze du nombre de places aménagées sur l'avenue Borriglione ainsi que la nouvelle estimation du coût de l'opération ne pouvant, à elles seules, le faire regarder comme étant un nouveau projet contrairement à ce qui est énoncé dans cette délibération. Toutefois, cette circonstance n'est pas de nature à entacher d'illégalité cette délibération dès lors qu'elle ne met pas en cause la motivation de ce projet qui, ainsi qu'il ressort des termes mêmes de ladite délibération, repose sur " la nécessité de disposer aux abords du village d'aires de stationnement et d'améliorer la sécurité en matière de circulation " et sur le fait que " le projet de parking avec aire de retournement au quartier du Riou est un élément indispensable du dispositif d'amélioration du stationnement et de la sécurité au village de Contes ". La circonstance selon laquelle cette même délibération indique que les démarches engagées précédemment auprès des propriétaires des terrains concernés en vue d'une cession amiable n'ont pas abouti alors qu'en réalité la propriété des parcelles nécessaires à la réalisation du projet a été transférée par l'effet de l'ordonnance d'expropriation du 27 mai 2005 rendue par le tribunal de grande instance de Nice est par ailleurs sans incidence sur la légalité de cette délibération. 7. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement que cette opération répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine, et enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur produit dans le cadre de l'enquête publique préalable à l'édiction de l'arrêté contesté, qu'alors même que divers aménagements ont été réalisés par la commune depuis la précédente déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement du parking du Riou, soit la création de 175 places de stationnement au niveau des prés Massa, la création d'un parking souterrain place Ollivier pouvant accueillir 140 véhicules, la création d'un parking de 16 places à proximité de la poste ainsi que l'installation d'un ascenseur reliant la ville basse et le village perché, les problèmes de circulation au sein du vieux village, de sécurité des usagers et de stationnement persistent, principalement en raison de l'accroissement de la fréquentation touristique dans ce périmètre, l'existence d'emplacements de stationnement public en divers autres endroits du territoire communal n'étant à cet égard pas de nature à pallier ces difficultés. Il ressort en revanche des pièces du dossier qu'en raison de la localisation de son emprise, la création du parking du Riou permet au moins partiellement de soulager la circulation dans ce périmètre et d'améliorer la sécurité des piétons. 9. Si les consorts E...soutiennent que l'aménagement en parking des parcelles cadastrées AP 1 et AO 14P répondait partiellement au besoin en places de stationnement, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que ces parcelles se situent à l'entrée du vieux village alors que les parcelles concernées par la déclaration d'utilité publique se situent à sa sortie sur l'autre versant, d'autre part, que l'aménagement de ce parking dit de la Bourgade sur la route de Berre, soit dix places de stationnement, poursuivait un objectif distinct consistant à sécuriser cette voie et à remédier aux stationnements non autorisés sur ladite voie et enfin que leur surface de 402 m² était en tout état de cause très insuffisante pour permettre la réalisation d'un parc de stationnement d'une capacité équivalente à celle du projet en litige, soit 71 places. 10. S'agissant des parcelles AO 49, AO 50 et AO 52 invoquées par les appelants, il ressort des pièces du dossier qu'elles ne peuvent techniquement être aménagées en parking sauf au prix d'adaptations coûteuses pour les deux premières en raison de leur forte déclivité, soit 64 % sur les vingt-trois premiers mètres et davantage encore en leur partie basse, et du fait, pour la dernière, notamment qu'elle n'est pas accessible depuis l'avenue Borriglione en raison de la pente du terrain et de la présence, entre les deux terrains, de la parcelle AO 51 qui est privée. Ces lots sont en outre situés en zone de risque par le plan de prévention des risques naturels de la commune comme étant susceptibles d'être concernés par des mouvements de terrain. 11. Pour ce qui concerne enfin les parcelles AR 24, AR 31 et AR 32, elles ne se situent pas à la sortie du village perché mais en contrebas et ne permettent donc pas la réalisation du projet envisagé dans des conditions équivalentes. Au surplus, ces parcelles se situent pour l'essentiel en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation de la commune. 12. Si les consorts E...font valoir que ce parking aurait pu être réalisé sur une autre parcelle leur appartenant et située à proximité immédiate, dont ils ont proposé la cession amiable, il ressort des pièces du dossier que la situation de ce terrain présentait des caractéristiques topologiques différentes de celles des parcelles objet de l'expropriation en litige susceptibles de faire obstacle à la réalisation du projet. Dès lors, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix effectué par la commune. 13. Il ressort des pièces du dossier que l'aménagement d'un ascenseur entre la partie basse et la partie haute du territoire communal n'a pas résolu les problèmes de circulation dans le périmètre du vieux village et de stationnement à ses abords. Par ailleurs, le coût du projet ne paraît pas excessif au regard des bénéfices qui sont attendus en termes de confort et de sécurité des résidents du vieux village. Dès lors, l'opération en litige présente un caractère d'intérêt général et la déclaration d'utilité publique demeure, eu égard aux buts poursuivis, nécessaire. 14. Aux termes de l'article R. 11-13 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique applicables au litige : " Si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à l'adoption du projet, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au sous-préfet ; celui-ci transmet ensuite l'ensemble des pièces au préfet, avec son avis. Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération. (...) ". 15. L'arrêté contesté vise l'avis favorable émis le 25 janvier 2012 par le commissaire enquêteur sur l'opération en litige et précise qu'il est assorti de réserves et de recommandations. Cet arrêté vise la lettre du 6 février 2012 par laquelle le préfet a demandé au maire de la commune de Contes, sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 11-13 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, d'inviter le conseil municipal à se prononcer sur les réserves émises par le commissaire enquêteur. Enfin, il vise la délibération du 29 mars 2012 par laquelle le conseil municipal a décidé de poursuivre la réalisation du projet en justifiant cette réalisation au regard des réserves et recommandations émises par le commissaire enquêteur. Aucune dispositions légale ou réglementaire, ni aucun principe ne faisait obligation au préfet d'indiquer, dans cet arrêté portant déclaration d'utilité publique du projet de parking du Riou, qu'une ou plusieurs de ces réserves n'auraient pas été levées par la commune après l'actualisation du projet à laquelle elle a procédé sur son invitation. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet n'aurait lui-même pas pris en compte la non-satisfaction de l'une ou plusieurs de ces réserves, qui ne le liaient pas. Le fait que le préfet a sollicité l'avis du conseil municipal sur les réserves émises par le commissaire enquêteur ne suffit pas à faire regarder l'avis rendu par ce dernier comme étant défavorable et de nature à faire obstacle à ce que l'autorité administrative prononce la déclaration d'utilité publique du projet. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 8 juin 2012 serait illégal aux motifs que le préfet aurait méconnu son office et aurait à tort estimé que l'ensemble des réserves avaient été levées doit être écarté. 16. Aux termes du II de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, en vigueur à la date de l'arrêté contesté, désormais repris aux articles L. 121-4 et L. 121-5 du même code : " L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai pendant lequel l'expropriation devra être réalisée. Ce délai ne peut, si la déclaration d'utilité publique est prononcée par arrêté, être supérieur à cinq ans (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 12-6 du même code repris à l'article L. 421-1 : " Si les immeubles expropriés en application du présent code n'ont pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique ". Il résulte de ces dispositions qu'une nouvelle déclaration d'utilité publique relative aux mêmes terrains fait en principe obstacle à ce que le propriétaire exproprié en application d'une précédente déclaration d'utilité publique, ou ses ayants droits, exerce son droit de rétrocession à l'issue du délai de cinq ans mentionné au premier alinéa de l'article L. 12-6 du code de l'expropriation. Toutefois, il en va autrement dans l'hypothèse où la nouvelle déclaration d'utilité publique a eu pour seul objet d'empêcher l'exercice par les anciens propriétaires, ou leurs ayants droit, de leur droit de rétrocession. 17. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Contes n'a jamais renoncé à la réalisation du projet de création du parking du Riou qu'elle a d'ailleurs actualisé en 2008 et pour lequel elle a demandé, le 30 mars 2010, la prorogation des effets de l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2004 portant déclaration d'utilité publique de ce projet, soit antérieurement à la demande de rétrocession formulée par les consorts E...le 30 juillet 2010 en application des dispositions précitées de l'article L. 12-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. L'absence de réalisation de ce projet dans le délai de cinq ans que prévoyait l'arrêté du 17 décembre 2004 résulte des incertitudes qu'ont fait naître les multiples actions contentieuses engagées par les consorts E...qui ont entendu contester tant la légalité de l'arrêté précité du 17 décembre 2004 que les conditions d'indemnisation de la dépossession de leurs biens. Il y a lieu, dans ces conditions, d'écarter le moyen tiré de ce que l'arrêté du 8 juin 2012 du préfet des Alpes-Maritimes aurait été pris dans le seul but de faire obstacle au droit de rétrocession ouvert aux consorts E...et que cet acte serait donc, en conséquence, entaché de détournement de procédure ou de détournement de pouvoir. 18. Aux termes des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur des lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". 19. Ainsi qu'il a été dit, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du 8 juin 2012 du préfet des Alpes-Maritimes aurait été pris dans le seul but de faire obstacle au droit de rétrocession ouvert aux consorts E...en vertu du premier alinéa de l'article L. 12-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique repris à l'article L. 421-1 du même code. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cet arrêté violerait leur droit au respect de leurs biens et méconnaitrait ainsi les stipulations précitées de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 20. Il résulte de tout ce qui précède que le consorts E...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge la commune de Contes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les consorts E...demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge solidaire des consorts E...une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Contes et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête des consorts E...est rejetée. Article 2 : Mme B... E...et M G... E...verseront solidairement à la commune de Contes une somme globale de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...E..., à M G... E..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Contes. Délibéré après l'audience du 14 septembre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président-assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique le 28 septembre 2018. 2 N° 17MA04418 bb