CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 29/03/2022, 19MA03803, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-29
Numéro : 19MA03803
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Philippe  PORTAIL
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP VINSONNEAU-PALIES NOY GAUER & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 15 mai 2017 par laquelle le maire de Béziers lui a refusé la protection fonctionnelle, d'enjoindre à la commune de Béziers de lui accorder la protection fonctionnelle et de faire cesser le harcèlement moral qu'il soutient subir, et de condamner la commune de Béziers à lui verser une indemnité de 31 762 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis de son fait. Par un jugement n° 1703316 du 21 juin 2019, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 15 mai 2017 refusant d'accorder à M. B... la protection fonctionnelle et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 9 août 2019, M. B..., représenté par Me Constans, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 21 juin 2019 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler la décision du maire de la commune de Béziers du 15 mai 2017 ; 3°) d'enjoindre à la commune de Béziers de lui octroyer la protection fonctionnelle et de prendre toutes mesures pour faire cesser le harcèlement moral dont il s'estime victime ; 4°) de condamner la commune de Béziers à lui verser la somme de 31 762 euros en réparation des préjudices résultant de la gestion défaillante de sa carrière par la commune de Béziers, du harcèlement moral dont il estime avoir été victime et du défaut de protection de la part de son employeur ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Béziers la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'omission à statuer sur les raisons qui ont conduit en 2015 à sa rétrogradation des fonctions de responsable du musée des Beaux-Arts à celles de chargé de mission sans consultation de la CAP ; - le tribunal a également commis une omission à statuer en s'abstenant de prendre en compte les attestations fournies par M. B... ; - l'arrêté par lequel le régime indemnitaire de M. B... a été abaissé en 2016 a été retiré pour illégalité en 2017 ; - la commune de Béziers a fait signer un courrier d'ouverture d'une procédure disciplinaire par un agent ne disposant d'aucune délégation à cet effet et a ensuite abandonné cette procédure faute de disposer d'éléments solides, le requérant n'ayant rien à se reprocher ; l'engagement de cette procédure injustifiée s'inscrit dans un processus de harcèlement moral ; - il a subi un harcèlement de la part de l'adjoint au maire à la culture ; - en ne réagissant pas aux alertes de M. B... sur sa situation professionnelle qui s'est dégradée à partir de 2013, la commune de Béziers a manqué à son obligation de sécurité à son égard ; - il a été évincé début 2015 de son poste de responsable du musée des Beaux-Arts pour un poste de simple chargé de mission toujours au sein du musée ; ce changement d'affectation, qui s'est accompagné d'une perte de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), n'a pas été soumis à l'avis de la commission administrative paritaire ; - il a dû assumer les mêmes responsabilités que précédemment quand le nouveau responsable du musée des Beaux-Arts de Béziers a été placé en congé de maladie de longue durée, mais sans bénéficier de la NBI, sans information préalable ; la réorganisation a été faite dans le seul but de rétrograder M. B... ; - sans qu'il change de poste, la commune de Béziers a décidé de ramener sa prime fonctionnelle du niveau 7 au niveau 5, par arrêté du 19 mai 2016 ; et la ville a finalement retiré cette décision par un arrêté du 16 mai 2017 ; - son avancement d'échelon à l'anciennenté lui a été accordé avec retard, après qu'il a dû le réclamer ; - il a été affecté sur un poste ne correspondant pas à son statut en étant rétrogradé de responsable du musée à simple chargé de mission sans responsabilité d'encadrement ni de direction et ce déclassement professionnel s'est accompagné d'une absence de mise à disposition des moyens nécessaires à l'exercice de sa mission car il n'a pas été mis à sa disposition d'ordinateur portable ; - eu égard au harcèlement moral dont a été victime l'intéressé et aux manquements de son employeur à l'obligation de sécurité, la commune de Béziers était tenue de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle ; - il peut prétendre à la réparation des préjudices découlant du harcèlement moral ; il a perdu environ 280 euros mensuels du fait de deux baisses consécutives de rémunération, soit 4 762 euros (139 x 25 euros et 143 x 9 mois), il a subi des troubles dans les conditions d'existence dès lors qu'il a été placé dans une situation inconfortable qui a hypothéqué ses chances d'évolution professionnelle, qui peuvent être évalués à 5 000 euros, et un préjudice moral qui peut être évalué à 20 000 euros, eu égard à la prise en charge par un psychiatre dont il a dû être l'objet ; et son compagnon a aussi subi un préjudice moral, qui peut être évalué à 2 000 euros. Par un mémoire en défense enregistré le 9 avril 2020, la commune de Béziers, représentée par Me Hiault Spitzer, demande à la Cour de rejeter la requête de M. B..., d'annuler le jugement du 21 juin 2019 en tant qu'il a annulé la décision du 15 mai 2017 refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle au requérant et de mettre à la charge de M. B... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - dès lors que les agissements dont fait état M. B... ne caractérisent pas un harcèlement moral, la commune de Béziers n'a pas commis d'illégalité en lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle ; dès lors, aucune erreur de droit n'entache le refus d'accorder la protection fonctionnelle, et le jugement doit dès lors être annulé en tant qu'il a annulé ce refus ; - le requérant ne justifie pas des préjudices dont il demande réparation. Par courrier du 9 mars 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la décision de la Cour est susceptible d'être fondée sur des moyens d'ordre public relevés d'office et tirés de l'irrecevabilité des conclusions d'appel incident de la commune de Béziers tendant à l'annulation du jugement du 21 juin 2019 du tribunal administratif de Montpellier en ce qu'il a annulé la décision du 15 mai 2017 refusant d'accorder à M. B... la protection fonctionnelle, comme se rapportant à une cause juridique distincte de l'appel principal, et de l'irrecevabilité des conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la décision du 15 mai 2017 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle, cette décision ayant déjà été annulée par le jugement du 21 juin 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret 91-843 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux de conservation du patrimoine code de justice administrative. - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. La présidente de la Cour a décidé, par décision du 24 août 2021, de désigner M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Portail, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Lalubie, représentant M. B..., et de Me Hiault Spitzer, représentant la commune de Béziers. Considérant ce qui suit : Sur la recevabilité de l'appel incident de la commune de Béziers : 1. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie des conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Eu égard à l'objet de ces dispositions et au lien ainsi établi entre la décision juridictionnelle et la définition de ses mesures d'exécution, des conclusions tendant à leur mise en œuvre à la suite d'une annulation pour excès de pouvoir ne présentent pas à juger un litige distinct de celui qui porte sur cette annulation. Ainsi, l'appel incident de la commune de Béziers tendant à l'annulation de l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 21 juin 2019 annulant la décision refusant d'accorder à M. B... la protection fonctionnelle ne présente pas à juger un litige distinct de l'appel principal dirigé contre l'article 3 du même jugement rejetant notamment les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B.... Cet appel incident est dès lors recevable. Sur la régularité du jugement : 2. D'une part, si M. B... fait valoir que le tribunal ne se serait pas prononcé sur les raisons qui ont conduit en 2015 à sa rétrogradation des fonctions de responsable du musée des Beaux-Arts de Béziers à celle de chargé de mission sans consultation de la commission administrative paritaire, il s'agissait d'un argument à l'appui du moyen tiré de l'illégalité fautive à avoir refusé d'accorder la protection fonctionnelle à un agent victime d'un harcèlement moral. Le tribunal n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments du demandeur de première instance. D'autre part, le tribunal fonde son jugement sur les échanges contradictoires entre les parties. Il a donc pris en compte les attestations produites par M. B..., même s'il n'en fait pas état. Le moyen tiré d'une omission à statuer doit, dès lors, être écarté. Sur les conclusions d'appel incident de la commune de Béziers : 3. Le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 15 mai 2017 par laquelle le maire de Béziers a refusé la protection fonctionnelle à M. B... en jugeant que le maire de Bézier avait commis une erreur de droit en motivant ce refus par le fait qu'un conflit entre l'agent et la collectivité dont il relève n'entre pas dans le champ de la protection fonctionnelle. 4. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 5. La commune de Béziers doit être regardée comme demandant une substitution de motifs tirée de ce que les agissements dont fait état M. B... ne sont pas constitutifs de harcèlement moral. 6. Aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : /1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. (...) " . Aux termes du IV de l'article 11 de cette loi dans sa rédaction applicable en l'espèce: " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". 7. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration à laquelle il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. Une souffrance psychologique liée à des difficultés professionnelles ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, lequel se définit également par l'existence d'agissements répétés de harcèlement ainsi que d'un lien entre ces souffrances et ces agissements. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 8. M. B... est attaché territorial de conservation du patrimoine et a été recruté par la commune de Béziers en 2013, en qualité de responsable du musée des Beaux-Arts. 9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le 17 décembre 2013, M. B... a eu une altercation avec un agent du musée auquel, en sa qualité de supérieur hiérarchique, il avait demandé de ne plus garer son véhicule dans la cour du musée. Après des échanges verbaux très vifs entre les intéressés, M. B... a donné une gifle à cet agent. M. B... a fait l'objet le 2 juillet 2014 d'une sanction de deux ans d'exclusion temporaire de fonction dont dix-huit mois avec sursis, à effet du 7 juillet 2014. Il soutient que l'autorité hiérarchique n'a pas pris en compte le contexte dans lequel s'est produit cet incident, et, en particulier, le fait que son geste malencontreux n'était qu'une réaction aux insultes dont il avait été l'objet par cet agent. Toutefois, le conseil de discipline s'est prononcé le 30 juin 2014 en faveur de la sanction appliquée par 6 voix sur 7. Cette sanction, que le requérant n'a du reste pas contestée, ne révèle pas, dans ces conditions, une situation de harcèlement moral. 10. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que M. B... a été déchargé en janvier 2015 de ses fonctions de directeur du musée des Beaux-Arts de Béziers, pour être affecté à la récollection des œuvres des musées de la ville. Et il a été alors privé du bénéficie de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) du fait qu'il n'exerçait plus de fonctions de direction. Eu égard à la perte de responsabilités qu'entraînait ce changement d'affectation, celui-ci aurait dû être précédé de la consultation de la commission administrative paritaire en application des dispositions alors applicables de l'article 52 la loi n° 84 53 du 26 janvier 1984. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que tant cette réorganisation que la perte de la NBI qui en a découlé ont concerné d'autres agents du service des musées. Les fonctions de responsable des collections du musée confiées au requérant sont au nombre de celles prévues par l'article 2 du décret du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux de conservation du patrimoine, lequel dispose : " Les membres du cadre d'emplois sont affectés, en fonction de leur formation, dans un service ou établissement correspondant à l'une des spécialités suivantes de la conservation du patrimoine : 1. Archéologie ; 2. Archives ; 3. Inventaire ; 4. Musées. 5. Patrimoine scientifique, technique et naturel. Les attachés territoriaux de conservation du patrimoine participent à l'étude, au classement, à la conservation, l'entretien, l'enrichissement et à la mise en valeur du patrimoine d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public mentionné à l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Ils contribuent à faire connaître ce patrimoine par des expositions, des enseignements, des publications ou toute autre manifestation ayant pour objet de faciliter l'accès du public à la connaissance et à la découverte du patrimoine. Ils peuvent être nommés aux emplois de direction des services communaux ou régionaux d'archives, des services d'archéologie ou des établissements contrôlés assurant les missions mentionnées au deuxième alinéa du présent article. Dans les services ou établissements dirigés par un conservateur du patrimoine, les attachés de conservation ont vocation à remplir les fonctions d'adjoint du conservateur du patrimoine ou à diriger l'un des secteurs d'activités de l'établissement. ". Et si M. B... a pu rencontrer des difficultés pour obtenir le matériel informatique nécessaire à ses nouvelles fonctions, il n'a nullement été écarté du fonctionnement des musées de la ville. Il a procédé avec efficacité au recollement des collections et a contribué largement à l'organisation d'une exposition qui s'est tenue à l'automne 2015. Ce regrettable dysfonctionnement ne révèle pas, dans ces conditions, une situation de harcèlement moral. 11. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B... aurait été soumis à une charge de travail excessive, notamment pour la préparation de l'exposition qui s'est tenue au musée des Beaux-Arts à l'automne 2015. 12. En quatrième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'adjointe au maire de Béziers en charge de la culture serait intervenue auprès des agents du service des musées aux dépens de l'autorité hiérarchique exercée par M. B... sur ce service. 13. En cinquième lieu, par lettre du 12 février 2016, le directeur général des services de la ville de Béziers a informé M. B... qu'il était envisagé d'engager une procédure disciplinaire à son encontre pour non-respect de la hiérarchie et des élus. Le directeur général des services a contesté être le signataire de cette lettre, qui aurait été signée par un agent qui n'avait pas délégation pour signer un courrier de cette nature. La ville a ensuite renoncé à engager cette procédure disciplinaire. Il résulte toutefois que cette velléité de la ville d'engager une procédure disciplinaire à l'encontre de M. B... faisait suite à des échanges vifs entre M. B... et l'adjointe à la culture, qui a estimé que l'intéressé lui avait manqué de respect. Alors même que la lettre du 12 février 2016 aurait été signée par une personne ne disposant pas d'une compétence ou d'une délégation à cette fin, elle ne révèle pas une situation de harcèlement moral. 14. En sixième lieu, l'arrêté du 19 mai 2016, réduisant de 5 à 7 le niveau des indemnités de fonctions perçues par le requérant, faisait suite à la réorganisation du service, et a concerné d'autres agents. Si la commune de Béziers a admis ultérieurement l'illégalité de cette décision et a rétabli M. B... au niveau 7 de ce régime indemnitaire, cette circonstance ne révèle pas l'existence d'une situation de harcèlement moral. 15. En septième lieu, M. B... soutient que son avancement d'échelon à l'ancienneté lui a été attribué avec retard en 2017. La commune de Béziers soutient pour sa part qu'il a bénéficié du cinquième échelon de son grade avec 2,5 ans d'ancienneté dans le quatrième échelon, conformément à son statut. Il résulte des pièces du dossier que M. B... a obtenu le quatrième échelon le 1er février 2015. Or, le décret du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux de conservation du patrimoine, dans sa version entrée en vigueur le 1er janvier 2017, dispose que la durée passée dans le quatrième échelon du grade d'attaché territorial du patrimoine est de deux ans. L'intéressé aurait donc dû obtenir le cinquième échelon le 1er avril 2017, en prenant en compte ses deux mois de disponibilité. Toutefois, cette erreur regrettable dans la gestion d'un agent ne révèle pas une situation de harcèlement moral 16. Il résulte des pièces du dossier que les faits décrits par M. B..., pris ensemble ou séparément, ne font pas présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral. Ils ne révèlent pas d'avantage un manquement de la commune de Béziers à son obligation de sécurité envers ses agents. Par suite, la commune de Béziers est fondée à soutenir que le maire de Béziers pouvait légalement refuser à M. B... la protection fonctionnelle pour ce seul motif. 17. Toutefois, il appartient à la Cour, saisie par l'effet dévolutif, d'examiner l'autre moyen soulevé en première instance par M. B... contre la décision lui refusant la protection fonctionnelle. En l'occurrence, il ne ressort pas de pièces du dossier que le maire de Béziers n'a pas porté une appréciation personnelle sur le droit de M. B... à bénéficier de la protection fonctionnelle. 18. La commune de Béziers est fondée dès lors à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 15 mai 2017 et à demander l'annulation de ce jugement dans cette mesure ainsi que le rejet de la demande d'annulation de cette décision présentée par M. B... devant le tribunal, et devant la Cour. Sur les conclusions de M. B... à fin d'indemnisation : 19. Ainsi qu'il a été dit aux points 6 à 16, M. B... n'établit pas l'existence de faits constitutifs d'un harcèlement moral, ni d'un manquement de la commune de Béziers à son obligation de sécurité envers ses agents. Par ailleurs, si le tribunal a annulé la décision lui refusant la protection fonctionnelle pour erreur de droit, il résulte de ce qui a été dit au point 18 que c'est à tort que le tribunal a prononcé cette annulation. Dès lors, M. B... n'établit pas l'existence d'une faute de l'administration, et les conclusions indemnitaires de l'intéressé doivent être, dès lors, rejetées. Sur les conclusions à fin d'injonction : 20. L'article L. 911-1 du code de justice administrative dispose : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 21. En l'absence d'illégalité commise par la commune de Béziers, les conclusions de M. B... tendant à ce que soit adressée à la commune de Béziers une injonction de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions des parties fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 21 juin 2019 annulant la décision refusant d'accorder à M. B... la protection fonctionnelle est annulé. Article 2 : La demande de première instance de M. B... tendant à l'annulation de la décision du 15 mai 2017 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle et les conclusions de sa requête d'appel sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Béziers est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Béziers. Délibéré après l'audience du 15 mars 2022 où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Carassic, première conseillère, - M. Mouret, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2022. 2 N°19MA03803