Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 19/09/2014, 12NT02593, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-09-19
Numéro : 12NT02593
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sylvie  AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : SCP BARON COSSE GRUAU

Vu I°) la requête n° 12NT02593, enregistrée le 10 septembre 2012, présentée pour la communauté de communes de Vire par MeA... ; la communauté de communes de Vire demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 11 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande de M. C..., la délibération de son conseil communautaire du 12 mai 2011 modifiant les modalités de paiement des parcelles situées dans le parc commercial de la Douitée cédées à la société Carrefour Property en vue de l'aménagement d'un hypermarché et autorisant son président à signer tous documents afférents à la cession de ces parcelles ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Caen ; 3°) de mettre à la charge de M. C... le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le moyen d'annulation retenu par le tribunal, qui ne précisait pas son fondement juridique, n'était pas suffisamment motivé ; il doit ainsi être regardé comme ayant été soulevé d'office sans information préalable des parties ; - le principe de non compensation entre les recettes et les dépenses, qui ne s'applique qu'à la présentation de la comptabilité publique, ne fait pas obstacle à la dation en paiement prévue par la délibération contestée ; - la décision contestée n'ayant pas eu pour effet de grever ses finances, M. C... n'est pas recevable à la contester en se prévalant de sa qualité de contribuable local, retenue à tort par le tribunal ; - la dation en paiement ne confère pas à l'opération adoptée le caractère d'une convention publique d'aménagement devant faire l'objet d'une procédure de mise en concurrence ; - aucun des autres moyens invoqués en première instance par M. C... n'est susceptible d'être retenu ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 février 2013, présenté pour M. C... par MeE... ; M. C... demande à la cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) d'enjoindre à la communauté de communes de Vire de résilier le contrat de vente qui aurait été conclu avec la société Carrefour Property dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Vire le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le moyen d'annulation retenu était suffisamment motivé pour être examiné ; - il a intérêt à agir en sa qualité d'exproprié en droit d'obtenir la rétrocession des parcelles dont il était initialement propriétaire et en sa qualité de contribuable local, en raison de la minoration du prix de vente par rapport au prix du marché et de l'impossibilité de mettre les travaux d'aménagement à la charge de l'acquéreur en dehors d'un marché de travaux publics ou d'une convention publique d'aménagement de nature à en permettre la réalisation au meilleur prix ; - la réalisation de travaux publics à la place de la collectivité ne constitue pas une dation en paiement ; - ainsi que l'a jugé le tribunal, l'opération est contraire au principe d'universalité budgétaire prévu par l'article 23 du décret du 29 décembre 1962 ; - le bilan des acquisitions et des cessions devant être soumis chaque année, en application de l'article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales à délibération de l'organe délibérant et annexé aux comptes administratifs de l'établissement concerné, la dation en paiement est illégale ; - dans le cadre de l'évocation, les autres moyens invoqués en première instance sont de nature à entraîner l'annulation de la délibération ; Vu II°) la requête n° 12NT02595, enregistrée le 10 septembre 2012, présentée pour la société Carrefour Property dont le siège social est situé ZI route de Paris à Mondeville (14120), représentée par Me F...B... ; la société Carrefour Property demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 11 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande de M. C..., la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de Vire du 12 mai 2011 modifiant les modalités de paiement des parcelles situées dans le parc commercial de la Douitée cédées à la société Carrefour Property en vue de l'aménagement d'un hypermarché et autorisant son président à signer tous documents afférents à la cession de ces parcelles ; 2°) de rejeter la demande de M. C... tendant à l'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de Vire du 12 mai 2011 ; 3°) de mettre à la charge de M. C... le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement attaqué, qui ne vise que les premières écritures de chacune des parties, est irrégulier ; - le moyen d'annulation retenu par le tribunal n'était pas motivé en droit ; - la délibération contestée n'ayant pas des effets directs sur les finances de la communauté de communes, la qualité de contribuable local de M. C... ne lui donne pas intérêt à agir ; n'étant plus propriétaire des parcelles constituant le terrain d'assiette du projet, il ne peut pas se prévaloir de cette qualité ; - l'opération en litige a été inexactement qualifiée de dation en paiement mais ne porte pas atteinte au principe d'universalité budgétaire ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 février 2013, présenté pour M. C..., représenté par MeE... ; M. C... demande à la cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) d'enjoindre à la communauté de communes de Vire de résilier le contrat de vente qui aurait été conclu avec la société Carrefour Property dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de la société Carrefour Property le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le défaut de mention de l'ensemble des mémoires produits par les parties n'entache pas le jugement d'irrégularité ; - le moyen d'annulation retenu était suffisamment motivé pour être examiné ; - il a intérêt à agir en sa qualité d'exproprié en droit d'obtenir la rétrocession des parcelles dont il était initialement propriétaire et en sa qualité de contribuable local, en raison de la minoration du prix de vente par rapport au prix du marché et de l'impossibilité de mettre les travaux d'aménagement à la charge de l'acquéreur en dehors d'un marché de travaux publics ou d'une convention publique d'aménagement de nature à en permettre la réalisation au meilleur prix ; - la réalisation de travaux publics à la place de la collectivité ne constitue pas une dation en paiement ; - ainsi que l'a jugé le tribunal, l'opération est contraire au principe d'universalité budgétaire prévu par l'article 23 du décret du 29 décembre 1962 ; - le bilan des acquisitions et des cessions devant être soumis chaque année, en application de l'article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales à délibération de l'organe délibérant et annexé aux comptes administratifs de l'établissement concerné, la dation en paiement est illégale ; - dans le cadre de l'évocation, les autres moyens invoqués en première instance sont de nature à entraîner l'annulation de la délibération ; Vu le mémoire, enregistré le 29 mai 2013, présenté pour la société Carrefour Property qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle ajoute que : - n'étant pas le dernier propriétaire des parcelles à l'origine du litige, M. C... ne peut se prévaloir de sa qualité d'exproprié ; - les travaux prévus par la délibération contestée doivent être réalisés sur les parcelles qui lui ont été vendues ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code des marchés publics ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié ; Vu le décret n° 86-455 du 14 mars 1986 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 29 août 2014 : - le rapport de Mme Aubert, président-assesseur ; - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ; - et les observations de Me B...pour la société Carrefour Property ; 1. Considérant que les requêtes nos 12NT02593 et 12NT02595 présentées par la communauté de communes de Vire et par la société Carrefour Property ont fait l'objet d'une instruction commune et présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que la communauté de communes de Vire et la société Carrefour Property demandent l'annulation du jugement du 11 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande de M. C..., la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du 12 mai 2011 modifiant les modalités de paiement des parcelles situées dans le parc commercial de la Douitée cédées à la société requérante en vue de l'aménagement d'un hypermarché et autorisant le président de l'établissement à signer tous documents afférents à la cession de ces parcelles ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant que par une délibération du 11 décembre 2009 le conseil communautaire de la communauté de communes de Vire a approuvé le projet de cession à la société Carrefour Property d'un ensemble de parcelles situées dans le parc d'activités commerciales de la Douitée d'une superficie totale de 46 900 m² au prix de 656 000 euros HT en vue de l'aménagement d'un hypermarché ; qu'afin d'améliorer la desserte du parc d'activités, la communauté de communes a décidé de procéder à un échange de parcelles d'une superficie de 794 m² avec la société Districo et de vendre la parcelle ainsi acquise à la société requérante ; que cet échange nécessitant des travaux de modification des clôtures de parcelles appartenant à deux autres personnes privées ainsi que la remise en état d'une aire de stockage de la société Districo, la communauté de communes a décidé de confier à la société Carrefour Property la réalisation de ces travaux, évalués à la somme totale de 165 600 euros HT, en contrepartie de la diminution corrélative du prix de vente ; que ce projet a été approuvé par une délibération de son conseil communautaire du 12 mai 2011 dont M. C..., agissant en qualité de contribuable local, a demandé l'annulation ; que par un jugement du 11 juillet 2012 dont la communauté de communes de Vire et la société Carrefour Property relèvent appel, le tribunal administratif de Caen a fait droit à cette demande ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 23 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur : " Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. (...) " ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de priver une collectivité territoriale du droit de prévoir, au titre des modalités de paiement de la cession d'un bien de son domaine privé, la diminution du prix de vente consenti en contrepartie de l'exécution par l'acquéreur d'obligations qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit de mettre à sa charge ; qu'il suit de là qu'en adoptant le projet de vendre à la société Carrefour Property un ensemble de parcelles au prix de 491 000 euros HT au lieu de 656 000 HT en contrepartie de la réalisation de travaux dont le montant total a été évalué à 165 600 euros HT, le conseil communautaire de la communauté de communes de Vire n'a pas méconnu les dispositions précitées du décret du 29 décembre 1962 ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la communauté de communes de Vire et la société Carrefour Property sont fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a annulé, sur ce fondement, la délibération du 12 mai 2011 ; 6. Considérant toutefois qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. C... tant en première instance qu'en appel ; En ce qui concerne la légalité externe : 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil communautaire de la communauté de communes de Vire ont été convoqués à la réunion du 12 mai 2011 par un courrier daté du 6 mai 2011, conformément aux dispositions combinées des articles L. 5211-1 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, qui imposent un délai de trois jours francs au moins entre l'envoi de la convocation et la date de la réunion dans le cas d'une communauté de communes ne comportant aucune commune de plus de 3 500 habitants ; que M. C... n'apporte aucun élément de nature à établir que ces convocations, dont le caractère nominatif n'est pas exigé par les dispositions dont elles relèvent, n'auraient pas été adressées à la date qu'elles indiquent à l'ensemble des membres du conseil communautaire ; 8. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions ; qu'il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse jointe à la convocation à la réunion du conseil communautaire du 12 mai 2011 rappelle la teneur de la délibération du 11 décembre 2009 approuvant le projet de vente ainsi que la superficie des parcelles et le prix de vente convenu, expose le projet d'échange de parcelles avec la société Districo, le projet de remise en état de l'aire de stockage de cette société, les travaux complémentaires de clôture, le coût estimatif de ces deux opérations, les modalités de paiement qu'il est envisagé de proposer à la société Carrefour Property ainsi que leurs motifs ; qu'elle a ainsi mis les conseillers communautaires à même de comprendre l'objet de la délibération proposée et d'en discuter utilement ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers envisagée par un établissement public de coopération intercommunale donne lieu à délibération motivée de l'organe délibérant portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. La délibération est prise au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. (...) " ; qu'aux termes de l'article 7 du décret n° 86-455 du 14 mars 1986 alors en vigueur : " (...) l'avis du service des domaines porte sur les conditions financières de l'opération. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 11 décembre 2009 approuvant la vente à la société Carrefour Property de terrains d'une superficie totale de 46 900 m² au prix de 656 000 euros HT a été précédée d'un avis émis par le service des domaines le 26 octobre 2009 ; qu'en se bornant à prévoir qu'une partie du prix de vente sera acquittée sous la forme de travaux incombant à la communauté de communes réalisés à ses frais par l'acquéreur, la délibération du 12 mai 2011 n'a pas modifié les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles au sens des dispositions précitées ; qu'il suit de là qu'elle n'avait ni à viser l'avis émis par le service des domaines ni à être précédée d'un nouvel avis ; En ce qui concerne la légalité interne : 10. Considérant que l'opération approuvée par la délibération en litige constitue une vente dont le prix sera partiellement payé sous la forme de la réalisation et du financement par l'acquéreur de travaux de remise en état et de clôture de parcelles privées à la charge de la communauté de communes ; qu'ainsi, ces travaux, qui ne sont qu'une modalité de paiement d'une partie du prix de vente, dont ils représenteront au maximum le quart, ne constituent pas l'objet principal du contrat ; qu'il s'ensuit que l'opération n'a pas le caractère d'une convention publique d'aménagement dont la conclusion devrait être précédée d'une mise en concurrence ; que, pour le même motif, le non respect des règles de publicité et de mise en concurrence applicables aux marchés de travaux publics n'est pas utilement invoqué, la société Carrefour Property n'ayant pas, au surplus, la qualité d'entrepreneur au sens de l'article 1er du code des marchés publics ; 11. Considérant qu'en employant la notion de dation partielle en paiement pour qualifier les modalités de paiement adoptées par la délibération du 12 mai 2011, les membres du conseil communautaire n'ont pas entendu mettre en oeuvre un régime juridique spécifique ; qu'il suit de là que l'erreur de qualification qu'ils auraient ainsi commise n'est pas utilement invoquée ; 12. Considérant que la seule circonstance que des parcelles voisines de celles vendues à la société Carrefour Property au prix de 14 euros HT le m², sur la base d'un avis du service des domaines les évaluant à 5 euros HT le m², auraient été cédées au prix de 31,44 euros le m² ne permet pas, à elle seule, de regarder la délibération contestée comme entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou constitutive d'une aide publique illégale au sens de l'article L. 1511-3 du code général des collectivités territoriales ; 13. Considérant que M. C... n'apporte aucun élément de nature à établir que la personne de l'acquéreur a constitué un élément essentiel de la vente au sens des dispositions précitées de l'article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales ; que, dès lors, la faculté de substitution au profit d'une société autre que la société Carrefour Property, ou d'un établissement de crédit, prévue par la délibération contestée, est sans incidence sur sa légalité ; 14. Considérant que l'obligation de soumettre chaque année à l'organe délibérant le bilan des acquisitions et des cessions et de l'annexer au compte administratif de l'établissement concerné, imposée par l'article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales, ne fait pas obstacle par elle-même à la mise en oeuvre de modalités de paiement telles que celles prévues par la délibération contestée ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées à la demande de M. C... et ni d'examiner la régularité du jugement, que la communauté de communes de Vire et la société Carrefour Property sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé la délibération du 12 mai 2011 ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 16. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions de M. C... tendant à l'annulation de la délibération du 12 mai 2011, n'implique aucune mesure d'exécution ; que ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la communauté de communes de résilier le contrat de vente conclu avec la société Carrefour Property doivent, dès lors, être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes de Vire et de la société Carrefour Property le versement des sommes que M. C... demande sur ce fondement ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C... le versement à la communauté de communes de Vire et à la société Carrefour Property de la somme de 1 000 euros chacune sur le même fondement ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 11 juillet 2012 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Caen, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : M. C... versera à la communauté de communes de Vire et à la société Carrefour Property la somme de 1 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes de Vire, à la société Carrefour Property et à M. D... C.... Délibéré après l'audience du 29 août 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - Mme Tiger-Winterhalter, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 septembre 2014. Le rapporteur, S. AUBERTLe président, L. LAINÉ Le greffier, N. CORRAZE La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 Nos 12NT02593,12NT02595 2 1