CAA de LYON, 4ème chambre, 17/02/2022, 20LY00197, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-02-17
Numéro : 20LY00197
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : M. Christophe  RIVIERE
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : AARPI ADMYS Avocats

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La commune de Talant a demandé au tribunal administratif de Dijon, dans le dernier état de ses écritures : - de condamner Dijon Métropole à réparer le préjudice qu'elle a subi à hauteur de la somme de 1 576 804,53 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable indemnitaire ; - de mettre à la charge de Dijon Métropole la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1801859 du 31 octobre 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 14 janvier 2020, la commune de Talant, représentée par Me Couret Hamon de MCH Avocat-Aarpi, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement susmentionné du 31 octobre 2019 du tribunal administratif de Dijon ; 2°) de condamner Dijon Métropole à lui verser la somme de 1 576 804,53 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable indemnitaire ; 3°) de mettre à la charge de Dijon Métropole la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement contesté est irrégulier pour n'avoir pas pris en compte le mémoire en réplique qu'elle a produit le 25 juillet 2019 et qu'ainsi le chiffrage de ses conclusions indemnitaires est erroné et que les moyens de preuve relatif à l'inexécution de la convention de gestion ou encore aux fonds de concours attribués aux autres communes de la Métropole n'ont pas été pris en compte par le juge dans son analyse ; - le jugement contesté est irrégulier pour avoir violé le principe du contradictoire puisque le mémoire déposé le 4 octobre 2019, soit avant la clôture de l'instruction, par Dijon Métropole, qui contenait des moyens nouveaux et des productions nouvelles, n'a pas été pris en compte par le tribunal, ni communiqué à la partie adverse ; - si le tribunal a considéré à son point n° 5 qu'il lui était loisible de se substituer à Dijon Métropole pour réaliser les travaux qu'elle jugeait urgents et indispensables sur son territoire, ce considérant est en totale contradiction avec les règles qui gouvernement les transferts de compétences au profit des intercommunalités ; - Dijon métropole a commis une faute en n'exerçant pas la compétence voirie et parking et en particulier en ne procédant pas aux travaux et donc aux investissements nécessaires, alors que la voirie de la commune est dégradée ; - le transfert de la compétence voirie a eu pour effet un enrichissement injustifié de la métropole qui perçoit une attribution de compensation pour une compétence laissée à l'abandon, le montant affecté à sa voirie étant bien en deçà des montants qu'elle doit reverser au titre des attributions de compensation (AC) ; ainsi, sur les années 2015, 2016 et 2017, elle a versé un montant d'attribution de compensation égal à 3 033 854,85 euros alors que sur la même période, Dijon Métropole a dépensé pour l'exercice de la compétence voirie sur la commune une somme de 2 204 118,34 euros, soit un différentiel de 829 736,51 euros, qui constitue son préjudice ; - elle est dans l'obligation de compenser l'abandon de la compétence par la métropole par la conclusion de marchés publics coûteux et l'affectation d'agents communaux à l'exercice de cette compétence, en particulier concernant l'entretien des espaces verts accessoires de voirie, dont le coût est bien supérieur à la somme forfaitaire annuelle de 6 165 euros allouée par la métropole et a représenté une charge nette de 21 22,59 euros en 2017 et 28 240,30 euros en 2018 ; elle n'a pas reçu de réponse à son courrier du 29 mars 2019 sollicitant la révision de cette somme forfaitaire, qui, bien qu'intervenu en cours de première instance, devait être pris en compte dans le cadre d'un litige de plein contentieux ; - malgré un risque de voir sa responsabilité engagée pour non-respect des règles du code de l'environnement et/ou celles relatives aux établissements recevant du public, ainsi qu'il ressort de la déclaration du maître d'œuvre, la métropole a refusé la réalisation des travaux de l'esplanade Jacques Anquetil ; - le refus de réaliser les travaux de l'esplanade Jacques Anquetil qui jouxte le complexe sportif Marie-Thérèse Eyquem, démontre que la métropole refuse d'exercer la compétence transférée et commet ainsi une faute de nature à engager sa responsabilité ; - la métropole doit répondre d'une rupture d'égalité fautive et d'une discrimination entre ses communes membres dès lors que parmi les quatre communes les plus importantes de la métropole, Talant est la seule à n'avoir pas obtenu de fonds de concours au cours de cinq dernières années de la part de l'intercommunalité, alors que d'autres communes de la métropole, même de très petite taille, ont pu obtenir des fonds de concours importants pour la mise en œuvre de leur projet ; - elle a subi un préjudice financier depuis le 1er janvier 2015 en raison du sous-investissement de la métropole au titre de la voirie au regard des besoins constatés, évalué à la somme de 1 516 940,64 euros correspondant à la différence entre le montant qu'elle a versé à Dijon métropole sur quatre années (2015 à 2018 inclus), soit 4 045 139,80 euros (à raison d'un montant annuel moyen de 1 011 284,95 euros) et le montant réel engagé par la métropole sur ces quatre années, soit 2 528 199,16 euros ; - elle a subi également un préjudice financier lié à la sous-évaluation de l'exercice de la compétence " espaces verts accessoires de la voirie ", évalué à la somme de 59 862,89 euros correspondant à la différence entre le montant réel qu'elle a engagé au titre des années 2017 et 2018, soit 72 192,89 euros, et le montant forfaitaire qui lui a été versé par la métropole au titre de ces années, soit 12 330 euros ; - son préjudice financier global est donc de 1 576 803,53 euros ; - elle a subi un préjudice d'image, évalué à un euro symbolique dès lors que l'abandon de la compétence voirie par la métropole lui est particulièrement préjudiciable ; - ses préjudices sont liés directement aux fautes commises par la métropole en raison, d'une part, de l'absence d'exercice effectif de la compétence voirie eu égard au sous-investissement au regard des besoins constatés, à l'absence de travaux pour l'esplanade Jacques Anquetil et à l'absence de prise en charge financière des marchés publics conclus pour la gestion des espaces verts rattachés à la voirie, et, d'autre part, du refus discriminatoire de la métropole d'attribuer le fonds de concours qu'elle a sollicité. Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2020, Dijon Métropole, représentée par la Selarl Parme Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Talant la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - l'absence de mention du montant actualisé de l'indemnité réclamé par la commune procède d'une erreur purement matérielle, de plume, insusceptible d'avoir exercé une quelconque incidence sur l'issue du litige ; - les moyens de preuves contenus dans le mémoire en réplique de la commune ressortent expressément des motifs du jugement attaqué ; - le tribunal n'ayant pas fondé son jugement sur les éléments figurant au sein de son mémoire en défense n° 2, l'absence de communication de ce mémoire n'as pas eu pour effet de préjudicier aux intérêts de la commune, alors qu'en tout état de cause, un mémoire non pris en compte n'a pas à être notifié à l'autre partie ; - 12 millions d'euros de budget ont été affectés à la voirie, qui sont voués à satisfaire globalement l'intérêt métropolitain de Dijon Métropole et bénéficient globalement autant à la commune de Talant qu'aux autres communes membres ; - le moyen tiré de l'absence de réalisation des travaux nécessaire par Dijon Métropole manque en fait dès lors que la dégradation de la voirie de la commune de Talant par rapport aux années durant lesquelles elle en avait la charge n'est pas démontrée et qu'ainsi que les 236 000 euros affectés aux travaux de voirie sur le territoire de Talant ont été évalués de façon à satisfaire parfaitement les besoins de la commune ; - les travaux de la deuxième phase " Toison-Libération " sont en cours d'exécution et seront achevés dans les délais prévus par les stipulations du marché public et conformément aux arbitrages budgétaires programmés par Dijon ; au surplus, la commune ne produit aucune pièce permettant d'établir un lien entre ces travaux et l'obligation pesant sur Dijon Métropole au titre de sa compétence voirie ; - il n'y a pas de corrélation entre les contributions de chaque commune et les montants dépensés par la métropole : un transfert de compétence s'exerce à l'échelle de la métropole et selon les enjeux propres au territoire dans son entier ; - il ne saurait y avoir enrichissement sans cause dans l'hypothèse où le transfert de charges financières opéré entre la commune et l'intercommunalité résulte de l'article 1609 nonies C IV du code général des impôts ; - le montant d'attribution de compensation versé par la commune pour les années 2015, 2016 et 2017, qui est de 2 129 141 euros et non de 3 033 854,85 euros, est inférieur aux dépenses effectuées par Dijon Métropole sur cette même période, soit 2 204 118,34 euros comme indiqué par la commune ; - aucune carence fautive concernant la prise en charge financière de l'entretien des espaces verts ne peut lui être imputée dès lors que la commune a sollicité tardivement la mise en œuvre de la clause de révision ; - aucune obligation ne lui est faite de participer, par le biais d'un fonds de concours, au financement des travaux d'extension du parking du complexe sportif Marie-Thérèse Eyquem et par suite sa responsabilité ne peut être engagée pour une carence dans l'exercice de cette compétence ; - la discrimination alléguée par la commune n'est pas démontrée, alors qu'elle a reçu des fonds de concours en 2005, 2010 et 2013 et que rien n'impose à un EPCI de verser à toutes ses communes membres des fonds de concours qui sont octroyés au regard de l'intérêt métropolitain ; - les préjudices financiers ne sont pas établis dès lors que la commune soustrait volontairement l'ensemble des opérations revêtant un intérêt métropolitain prises en charge par Dijon Métropole, et dont elle est également bénéficiaire et que la commune n'établit pas que sa voirie est mal entretenue par Dijon Métropole ; - le préjudice d'image allégué par la commune n'est pas justifié ; - si, par extraordinaire, le jugement était annulé, elle conclut à nouveau au rejet de la requête d'appel de la commune de Talant pour tous les motifs rappelés ci-avant ; au surplus, elle renvoie la cour à ses écritures de première instance. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général des impôts ; - le décret n° 2017-635 du 25 avril 2017 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rivière ; - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public ; - et les observations de Me Delaisement, pour Dijon Métropole. Considérant ce qui suit : 1. En septembre 2016, la commune de Talant a engagé une opération de rénovation et d'agrandissement de son complexe sportif Marie-Thérèse Eyquem, pour notamment y adjoindre une salle de spectacle, et a sollicité à cet effet la participation financière de la communauté urbaine du Grand Dijon, puis de Dijon Métropole, dont elle est membre sous forme d'un fonds de concours. Le 30 janvier 2018, elle a renouvelé sa demande et saisi le président de Dijon Métropole d'une demande de réalisation de travaux d'extension du parking attenant au complexe Marie-Thérèse Eyquem. Ces demandes sont demeurées sans réponse. Après des démarches auprès du conseil métropolitain, la commune de Talant a adressé à Dijon Métropole, le 14 mai 2018, une demande préalable d'indemnisation, qui a été implicitement rejetée le 14 juillet 2018. Elle a demandé au tribunal administratif de Dijon, dans le dernier état de ses écritures, de condamner Dijon Métropole à lui verser la somme de 1 576 804,53 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter de la réception de la demande préalable indemnitaire, en réparation des préjudices financiers et d'image qu'elle a subis en raison des fautes commises par cette métropole résultant de son abstention à exercer la compétence " voirie et parking " pour laquelle elle perçoit des attributions de compensation et de la discrimination opérée entre les communes qui sont membres de la Métropole concernant l'attribution de fonds de concours. Par un jugement n° 1801859 du 31 octobre 2019, dont la commune de Talant relève appel, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, si le jugement contesté mentionne que la commune de Talant demande à titre d'indemnisation une somme de 1 438 360,10 euros, alors que dans le mémoire enregistré le 25 juillet 2019 ces conclusions indemnitaires avaient été portées par la commune à la somme de 1 576 804,53 euros, cette erreur matérielle est demeurée sans incidence sur la régularité de ce jugement, qui a visé ce mémoire. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative dans sa rédaction alors applicable : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. ". 4. Il ressort des pièces du dossier que le mémoire produit le 4 octobre 2019 par Dijon Métropole n'a pas été communiqué, tout en étant néanmoins visé par le jugement contesté. Il n'est cependant ni allégué ni démontré au regard des motifs de ce jugement que l'absence de communication de ce mémoire a préjudicié aux droits de la commune de Talant. 5. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". 6. Le jugement contesté a bien pris en compte et répondu, à ses points 9 et 11, aux éléments de preuve produits par la commune de Talant concernant tant la convention de gestion des espaces verts conclue avec Dijon Métropole que la méconnaissance du principe d'égalité, en particulier l'attribution de fonds de concours à d'autres communes de la métropole. 7. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Talant n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne l'absence fautive d'exercice effectif de la compétence voirie et parking ou une carence fautive dans l'exercice de cette compétence : 8. Aux termes de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales : " I. - La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : (...) 2° En matière d'aménagement de l'espace métropolitain : (...) b) (...) création, aménagement et entretien de voirie ; (...) parcs et aires de stationnement et plan de déplacements urbains ; (...) ". Aux termes de l'article L. 5217-11 du même code : " Les articles L. 5215-32 à L. 5215-35 sont applicables aux métropoles. ". Aux termes de l'article L. 5215-32 du même code : " Les recettes du budget de la communauté urbaine comprennent : (...) 4° Les attributions imputées sur la dotation globale de fonctionnement ". Aux termes de l'article L. 5217-12 du même code : " I. - Les métropoles bénéficient, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle de leur création, d'une dotation globale de fonctionnement égale à la somme des deux éléments suivants : 1° Une dotation d'intercommunalité, calculée selon les modalités définies à l'article L. 5211-28 ; 2° Une dotation de compensation, calculée selon les modalités définies à l'article L. 5211-28-1. (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-28-1 du même code : " A compter de 2004, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre perçoivent une dotation de compensation égale aux montants dus au titre de 2003 en application du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) et du 2° bis du II de l'article 1648 B du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), indexés selon le taux mentionné par le 3° du I de l'article L. 2334-7. (...) ". Aux termes de l'article L. 5217-12-1 du même code : " Les dépenses obligatoires des métropoles comprennent notamment : (...) 14° Les dépenses d'entretien des voies métropolitaine (...) ". 9. En vertu de l'article 1609 nonies C du code général des impôts : " V. - 1° L'établissement public de coopération intercommunale verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Elle ne peut être indexée. Lorsque l'attribution de compensation est négative, l'établissement public de coopération intercommunale peut demander à la commune d'effectuer, à due concurrence, un versement à son profit. Les attributions de compensation fixées conformément aux 2°, 4°, 5° ou, le cas échéant, au 1° bis constituent une dépense obligatoire pour l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, les communes membres. Le conseil de l'établissement public de coopération intercommunale communique aux communes membres, avant le 15 février de chaque année, le montant prévisionnel des attributions au titre de ces reversements. (...) 2° L'attribution de compensation est égale à la somme des produits mentionnés au I et aux 1 et 2 du I bis et du produit de la taxe sur les surfaces commerciales prévue à l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, perçus par la commune l'année précédant celle de la première application du présent article, diminuée du coût net des charges transférées calculé dans les conditions définies au IV.(...) ". 10. La commune de Talant, qui ne peut à l'appui de son recours indemnitaire que se prévaloir de sa propre situation, ne peut utilement invoquer de manière générale le défaut d'exercice par Dijon Métropole de la compétence " voirie et parking ". 11. Aucune disposition législative ou règlementaire n'impose à Dijon Métropole, établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre créé le 28 avril 2017 par transformation de la communauté urbaine du Grand Dijon, en application du décret du 25 avril 2017 susvisé, chargé d'agir dans l'intérêt métropolitain, d'exercer la compétence " voirie et parking " pour des projets situés sur le territoire de la commune de Talant, pour des montants en adéquation avec les attributions de compensation négatives versées par cette dernière en application des dispositions précitées de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. En tout état de cause, Dijon Métropole fait valoir, en produisant un bilan communal de progressivité de l'attribution de compensation " charge voirie ", que le montant de l'attribution de compensation versé par la commune au titre des années 2015, 2016 et 2017, s'élève à la somme de 2 129 141 euros (dont 677 138 euros pour 2015, 709 714 euros pour 2016 et 742 289 euros pour 2017) et non à celle de 3 033 854,85 euros, et demeure ainsi inférieur aux dépenses engagées sur cette même période, soit 2 204 118,34 euros comme indiqué par la commune. 12. Par ailleurs, si la commune de Talant invoque une dégradation de l'état de sa voirie par rapport aux années où elle exerçait cette compétence, le diagnostic de la voirie effectué à sa demande le 21 juin 2018 par la société Vectra révèle que les chaussées sont dans leur ensemble structurellement en assez bon état. Ainsi, aucune carence fautive en ce qui concerne l'entretien de la voirie de la commune de Talant ne peut être imputée à Dijon Métropole qui a consacré à l'exercice de cette compétence un investissement à hauteur de 236 000 euros. 13. En outre, si, concernant, les travaux d'extension du parc de stationnement de l'esplanade Jacques Anquetil, qui jouxte le complexe sportif Marie-Thérèse Eyquem, la commune de Talant soutient que la métropole a refusé de les financer, alors que cette carence serait susceptible d'engager sa responsabilité pour méconnaissance des règles du code de l'environnement et celles relatives aux établissements recevant du public (ERP), aucune obligation de financer ces travaux ne pesait cependant sur Dijon Métropole dont le refus ne saurait ainsi constituer une carence fautive. 14. Enfin, la commune de Talant soutient que le coût de l'entretien des espaces verts accessoires de voirie qu'elle supporte excède de beaucoup la somme forfaitaire annuelle de 6 165 euros allouée par Dijon Métropole, en application de la convention de gestion qui lui confie la gestion de l'entretien des espaces verts accessoires de voirie situés sur l'espace public de la commune. Toutefois, alors que cette même convention stipule en son article 6.2.2 que " dans l'hypothèse où le coût réellement supporté par la commune s'écarte sensiblement de ce montants, les parties conviennent de se réunir en vue d'étudier l'opportunité d'une actualisation de ces montants par voie d'avenant ", la commune de Talant n'a demandé à Dijon Métropole la révision de la part forfaitaire précitée sur le fondement de cette clause que par courrier du 29 mars 2019. La commune de Talant n'est donc pas, comme l'ont relevé les premiers juges, fondée à invoquer une carence fautive de Dijon Métropole sur ce point. En ce qui concerne le refus discriminatoire de la métropole d'attribuer le fonds de concours sollicité par la commune de Talant : 15. Il ne résulte pas de l'instruction que les choix opérés par Dijon Métropole en matière d'attribution de fonds de concours l'ont été dans le but de discriminer la commune de Talant, alors que la métropole n'est pas tenue de verser un fonds de concours à l'une de ses communes membres. En particulier, il ne résulte pas de l'instruction que le refus d'allocation d'un fonds de concours pour la construction de la salle de spectacle " l'Ecrin " soit fondé sur des motifs discriminatoires, alors d'ailleurs que la commune de Talant a bénéficié de telles contributions en 2005, 2010 et 2013. A cet égard, la commune n'apporte pas des éléments de fait précis susceptibles de faire suspecter une atteinte au principe de l'égalité de traitement. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Talant n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. 17. Ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, en conséquence, être rejetées. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge la commune de Talant la somme de 2 000 euros au profit de Dijon Métropole au titre de ce même article L. 761-1. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Talant est rejetée. Article 2 : La commune de Talant versera à Dijon Métropole une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Talant et à Dijon Métropole. Copie sera adressée au préfet de Côte-d'Or. Délibéré après l'audience du 27 janvier 2022, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président de chambre, Mme Michel, président-assesseur, M. Rivière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2022. 2 N° 20LY00197