CAA de NANCY, 4ème chambre, 22/09/2020, 18NC03214, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-09-22
Numéro : 18NC03214
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS ACG REIMS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'une part, d'annuler la décision du 26 août 2016 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Fismes l'a suspendu de ses fonctions de praticien hospitalier, ensemble la décision implicite par laquelle le directeur hospitalier a rejeté son recours gracieux, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière l'a suspendu de ses fonctions de praticien hospitalier à titre conservatoire jusqu'à l'issue de la procédure d'insuffisance professionnelle engagée à son encontre, ensemble la décision du 29 septembre 2017 rejetant son recours gracieux contre cette décision et enfin, de condamner le centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière à lui verser la somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts. Par un jugement n° 1700094 - 1702330 du 25 septembre 2018, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 27 novembre 2018, M. A..., représenté par Me Chemla, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 septembre 2018 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 2°) d'annuler la décision du 26 août 2016 par laquelle le directeur du centre hospitalier de Fismes l'a suspendu à titre conservatoire, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ; 3°) d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière l'a suspendu à titre conservatoire pour insuffisance professionnelle, ensemble la décision du 29 septembre 2017 rejetant son recours gracieux ; 4°) de mettre à la charge du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et du centre hospitalier de Fismes la somme de 2 000 euros chacun au titre de la procédure de première instance et de 2 500 euros au titre de la procédure d'appel, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le courrier qu'il a adressé le 14 septembre 2016 au directeur du centre hospitalier de Fismes constituait un recours gracieux tendant à l'annulation de la décision du 26 août 2016 ; - son recours gracieux ayant interrompu le délai du recours contentieux, sa requête était recevable contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; - la décision du 26 août 2016 n'est pas suffisamment motivée ; - elle a été rendue à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence d'avis du chef de pôle et de la présidente de la commission médicale d'établissement, ce qui l'a privé d'une garantie ; - elle est entachée d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis et qu'il n'y avait aucune urgence à le suspendre de l'exercice de ses fonctions ; - la décision du 4 juillet 2017 est entachée d'illégalité, en raison de l'illégalité de celle du 26 août 2016 ; - il ne pouvait être suspendu de l'exercice de ses fonctions à titre conservatoire et dans l'intérêt du service par la décision du 4 juillet 2017, alors qu'il était déjà suspendu par la décision du 26 août 2016 ; - son insuffisance professionnelle n'est pas établie ainsi que l'a relevé le conseil national de l'ordre des médecins ; - le tribunal a entaché son jugement d'erreur de fait et d'erreur de droit en jugeant qu'une procédure pour insuffisance professionnelle avait été engagée à son encontre, alors que tel n'est pas le cas, dès lors qu'il est toujours suspendu de l'exercice de ses fonctions ; - il renonce à ses conclusions indemnitaires dans le cadre de la présente instance. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mai 2019, le centre hospitalier de Fismes, représenté par Me Lesné, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le courrier du 14 septembre 2016 ne peut être regardé comme un recours gracieux tendant au retrait ou à l'annulation de la décision du 26 août 2016 ; - le recours gracieux de M. A... tendant au retrait de la décision du 4 juillet 2017 étant tardif, sa requête devant le tribunal tendant à l'annulation de cette décision est irrecevable ; - les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2020, le centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - le recours gracieux de M. A... tendant au retrait de la décision du 4 juillet 2017 étant tardif, sa requête devant le tribunal tendant à l'annulation de cette décision est irrecevable ; - M. A... ne peut pas exciper de l'illégalité de la décision de suspension du 26 août 2016, devenue définitive, à l'encontre des décisions des 4 juillet et 29 septembre 2017, la décision du 26 août 2016 ne constituant, en outre, pas la base légale de celle du 4 juillet 2017 ; - les autres moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la santé publique ; - le décret n°2007-704 du 4 mai 2007 relatif à l'organisation et au fonctionnement du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et modifiant le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Grenier, présidente assesseur, - et les conclusions de M. Michel, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., praticien hospitalier, a été affecté au sein du centre de soins de suite et de réadaptation du centre hospitalier de Fismes à compter du 1er avril 2015. Le 4 novembre 2015, il a été nommé chef du service de soins de suite et de réadaptation. Par une décision du 26 août 2016, le directeur du centre hospitalier de Fismes l'a suspendu de ses fonctions à titre conservatoire et dans l'intérêt du service. Par un arrêté du 4 juillet 2017, la directrice du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière l'a suspendu à titre conservatoire et dans l'intérêt du service jusqu'à l'issue de la procédure pour insuffisance professionnelle diligentée à son encontre. Le 29 septembre 2017, la directrice du centre national de gestion a rejeté le recours gracieux formé par M. A... contre cette dernière décision. Par un jugement du 25 septembre 2018, dont M. A... relève appel, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté ses demandes tendant d'une part, à l'annulation de la décision du 26 août 2016 et de la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'il aurait adressé au directeur du centre hospitalier de Fismes le 14 septembre 2016, d'autre part à l'annulation de la décision du 4 juillet 2017, ensemble la décision rejetant son recours gracieux du 29 septembre 2017 et enfin ses conclusions indemnitaires tendant à ce que le centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière soit condamné à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi. M. A... conteste ce jugement en tant uniquement qu'il rejette ses conclusions à fin d'annulation. Sur la régularité du jugement : 2. Par son courrier du 14 septembre 2016, M. A... indiquait avoir été " désagréablement surpris ", à son retour de congés, par le rapport de son confrère, le Dr. Martinet et avoir le sentiment que chacun de ses actes était surveillé. Il dénonçait le comportement " anti-confraternel " de son collègue, qui aurait manoeuvré contre ses intérêts sans l'avoir jamais informé des griefs qu'il formulait contre lui. Rappelant son expérience de trente ans en qualité de praticien hospitalier, il précisait que ses patients n'avaient jamais déposé plainte contre lui. Il dénonçait également le comportement de la secrétaire du service, à l'origine, selon lui, des difficultés rencontrées au sein du service, sans qu'elle n'ait jamais été sanctionnée. Après avoir rappelé qu'il n'appartenait pas à son confrère de se prononcer sur sa manière d'exercer et en particulier sur l'existence d'un éventuel danger pour les patients, il relevait n'avoir pas été mis à même de présenter ses observations et ainsi de répondre aux griefs, selon lui calomnieux, dirigés contre lui, préalablement à la décision du 26 août 2016 le suspendant de l'exercice de ses fonctions à titre conservatoire et dans l'intérêt du service. Ainsi, M. A..., s'il contestait, dans son courrier du 14 septembre 2016, la régularité et le bien-fondé de la décision du 26 août 2016, ne demandait cependant pas expressément son retrait, ni même n'invitait le directeur du centre hospitalier de Fismes à reconsidérer sa position. Ce courrier ne saurait, par suite, être regardé comme un recours gracieux de nature à interrompre les délais dont disposait M. A... pour demander l'annulation de la décision du 26 août 2016 devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. 3. Il résulte de ce qui précède que c'est sans irrégularité que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté comme tardive et, en conséquence, irrecevable, la demande de M. A... tendant à l'annulation de la décision du 26 août 2016. Sur le bien-fondé du jugement s'agissant des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 juillet 2017 de la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière : 4. En premier lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut-être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 5. L'arrêté du 4 juillet 2017 de la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière portant suspension de M. A... de ses fonctions de praticien hospitalier jusqu'à l'issue de la procédure pour insuffisance professionnelle diligentée à son encontre n'est pas pris en application de la décision du 26 août 2016 du directeur du centre hospitalier de Fismes, qui n'en constitue pas la base légale. Par suite, M. A... ne peut utilement invoquer, par la voie d'exception, l'illégalité de la décision du 26 août 2016 pour contester l'arrêté du 4 juillet 2017. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 6152-79 du code de la santé publique : " L'insuffisance professionnelle consiste en une incapacité dûment constatée à accomplir les travaux ou à assumer les responsabilités relevant normalement des fonctions de praticien hospitalier. Elle résulte de l'inaptitude à l'exercice des fonctions du fait de l'état physique, psychique ou des capacités intellectuelles du praticien. / L'insuffisance professionnelle ne peut être retenue dans les cas mentionnés aux articles R. 6152-37 à R. 6152-41. Elle est distincte des fautes à caractère disciplinaire. / Le praticien hospitalier qui fait preuve d'insuffisance professionnelle fait l'objet soit d'une mesure de reconversion professionnelle, soit d'une mesure de licenciement avec indemnité (...) ". Selon l'article R. 6152-80 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque la commission statutaire nationale est appelée à donner un avis sur l'insuffisance professionnelle d'un praticien hospitalier, elle siège dans une composition et selon des modalités déterminées aux articles R. 6152-324-13 à R. 6152-324-23. / La commission statutaire nationale est saisie par le directeur général du Centre national de gestion après avis de la commission médicale de l'établissement où est affecté le praticien, siégeant en formation restreinte aux praticiens titulaires, et du directeur général de l'agence régionale de santé. / La commission médicale d'établissement rend son avis dans un délai de deux mois à compter de la date de sa convocation. A défaut, seul est requis l'avis du président de la commission médicale d'établissement. / L'intéressé a communication de son dossier deux mois avant sa comparution devant la commission. Il peut se faire assister par un ou plusieurs experts de son choix et citer des témoins. / L'administration peut également désigner des experts et citer des témoins. ". En vertu de l'article R. 6152-81 du même code : " Lorsque l'intérêt du service l'exige, le praticien qui fait l'objet d'une procédure prévue à l'article R. 6152-80 peut être suspendu en attendant qu'il soit statué sur son cas. / Il conserve, pendant la durée de sa suspension, la totalité des émoluments prévus au 1° de l'article R. 6152-23. ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au directeur général du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière de prononcer les mesures à l'égard d'un praticien hospitalier faisant preuve d'insuffisance professionnelle et que, dans l'attente de l'issue de la procédure, il peut, lorsque l'intérêt du service l'exige, décider de suspendre le praticien hospitalier de ses activités cliniques et thérapeutiques. 7. Il ressort des pièces du dossier que la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a décidé d'engager une procédure pour insuffisance professionnelle à l'encontre de M. A... en application des articles R. 6152-79 et suivants du code de la santé publique. Elle pouvait, par suite, dans l'attente de l'issue de cette procédure, le suspendre de l'exercice de ses fonctions de praticien hospitalier dans l'intérêt du service en application de l'article R. 6152-81 du même code. L'arrêté du 4 juillet 2017, qui suspend M. A... de l'exercice de toutes fonctions de praticien hospitalier, n'a ni le même objet, ni les mêmes effets que la décision du 26 août 2016 qui le suspend à titre conservatoire et eu égard à l'urgence, de ses seules fonctions au sein du centre hospitalier de Fismes. Par suite la mesure de suspension édictée, le 26 août 2016, par le directeur du centre hospitalier de Fismes à l'encontre de M. A... ne faisait pas obstacle à ce que, dans le cadre de la procédure pour insuffisance professionnelle engagée à son encontre, la directrice générale du centre national de gestion le suspende de l'exercice de ses fonctions de praticien hospitalier en application de l'article R. 6152-81 du code de la santé publique. 8. En troisième lieu, par un courrier du 4 juillet 2017, la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a informé M. A... de l'engagement d'une procédure pour insuffisance professionnelle à son encontre. Il suit de là que le moyen tiré de ce qu'aucune procédure pour insuffisance professionnelle n'ayant été engagée à son encontre, M. A... ne pouvait être suspendu de l'exercice de ses fonctions, qui manque en fait, doit être écarté. 9. En quatrième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier, qu'à la suite de la note établie par l'infirmière coordinatrice du pôle sanitaire du 12 août 2016 et du rapport du 19 août 2016 du chef de pôle du centre hospitalier faisant état d'une prise en charge inadaptée par M. A... de cinq patients admis au sein du service de soins de suite et de réadaptation du centre hospitalier de Fismes en juillet et août 2016, une mission d'inspection a été diligentée par l'Agence régionale de santé (ARS) Grand Est. Le rapport du 17 mars 2017 des deux inspecteurs, qui ont étudié les dossiers médicaux des patients pris en charge depuis le début de l'année 2016, dont ceux mentionnés dans les deux rapports d'août 2016, relève plusieurs actes contraires aux recommandations des sociétés savantes et de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ou méconnaissant certaines dispositions du code de déontologie. Il énonce également que M. A... n'actualise pas suffisamment ses connaissances et que sa prise en charge et ses prescriptions sont " standardisées ", inadaptées à l'état de santé des patients qui ne sont pas soignés de manière individualisée, M. A... semblant, en outre, parfois confondre les patients ce qui peut générer des difficultés dans leur suivi. De plus, ce rapport évoque les interrogations des professionnels de santé travaillant avec M. A... quant au suivi des patients et en particulier à la régularité de ses visites auprès d'eux. Par ailleurs, les professionnels de santé travaillant au sein de l'équipe de M. A... observent qu'il semble hésitant dans sa pratique et que ses prescriptions médicales peuvent être confuses. Le rapport de la mission d'inspection de l'ARS Grand Est relève également que M. A... ne semble pas avoir conscience de la gravité des faits qui lui sont reprochés et a indiqué, à plusieurs reprises, " ne pas comprendre ce qui arrivait ". Ce rapport conclut ainsi que des problèmes de " nature à altérer la qualité de la prise en charge et à mettre en danger la sécurité des patients " ont été mis en évidence et préconise de suspendre M. A... de l'exercice de ses fonctions de praticien hospitalier en application de l'article R. 6152-81 du code de la santé publique. Enfin, un courrier du 14 janvier 2016 d'un chirurgien au sein d'une clinique met également en exergue plusieurs dysfonctionnements dans la prise en charge par M. A... d'une patiente transférée au sein du service de soins de suite et de réadaptation du centre hospitalier de Fismes qu'il a revue en consultation ultérieurement. L'ensemble des pièces produites établit, de manière suffisamment précise et circonstanciée, des prises en charge et prescriptions inadaptées à l'état des patients de nature à les mettre en danger ainsi qu'une pratique hésitante voire confuse de M. A.... Par suite, en engageant une procédure pour insuffisance professionnelle à son encontre et en le suspendant de l'exercice de ses fonctions de praticien hospitalier dans l'attente de l'issue de cette procédure, la directrice générale du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière n'a pas entaché l'arrêté de suspension du 4 juillet 2017 d'erreur d'appréciation. 10. D'autre part, la procédure prévue par les articles R. 6152-79 et suivants du code de la santé publique est distincte de celle prévue par l'article R. 4124-3-5 du même code devant le conseil de l'ordre des médecins en cas d'insuffisance professionnelle rendant dangereux l'exercice de la profession de médecin, qui autorise le conseil régional ou interrégional de l'ordre des médecins à prononcer la suspension temporaire, totale ou partielle, du droit d'exercer. Ainsi, la circonstance que la formation restreinte du conseil national de l'ordre des médecins a estimé, par une décision du 21 février 2017, que les conditions prévues par l'article R. 4124-3-5 du code de la santé publique n'étaient pas satisfaites, dès lors que M. A... ne présentait pas d'insuffisance professionnelle au regard de la qualification au titre de laquelle il était inscrit au tableau de l'ordre, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 11. En dernier lieu, en se bornant à indiquer qu'il reprend les autres moyens qu'il avait soulevés en première instance et en s'abstenant de joindre à sa requête une copie de la demande de première instance. M. A... n'apporte pas les précisions indispensables permettant à la cour d'apprécier le bien-fondé de ces moyens. 12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 juillet 2017, ensemble la décision du 29 septembre 2017 rejetant son recours gracieux. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du centre hospitalier de Fismes et du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens au titre de la procédure de première instance et d'appel. 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions que présente le centre hospitalier de Fismes sur le fondement des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier de Fismes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., au centre hospitalier de Fismes et au centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière. 2 N° 18NC03214