Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 13/11/2006, 287665
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-11-13
Numéro : 287665
Président : Mme Hagelsteen
Rapporteur : Mme Catherine  Meyer-Lereculeur
Commissaire du gouvernement : Mme Prada Bordenave
Avocat(s) : SCP PEIGNOT, GARREAU ; ODENT

Vu la requête, enregistrée le 1er décembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REGION PAYS DE LA LOIRE, dont le siège est Hôtel de Région 1, rue de la Loire à Nantes Cedex 9 (44966), représentée par le président du conseil régional ; la REGION PAYS DE LA LOIRE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) de supprimer, à compter du 11 décembre 2005, les trains n° 3894, Quimper-Redon-Nantes ; n° 3895 Nantes-Redon-Quimper ; n° 4406, Nantes-Tours, du lundi au samedi ; n° 4506/7, Tours-Nantes, du lundi au jeudi ; n° 13022/3, Caen-Le Mans-Tours ; n° 13024/5, Caen-Le Mans-Tours, le vendredi ; n° 13026/7, Caen-Le Mans-Tours, le dimanche ; n° 13030/1, Tours-Le Mans-Caen, du lundi au samedi, et n° 13034/5, Tours-Le Mans-Caen, le vendredi ; 2°) de mettre à la charge de la SNCF la somme de 6 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 83-1153 du 30 décembre 1983 modifiée ; Vu la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée, notamment son article 29 ; Vu le décret n° 83-817 du 13 septembre 1983 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Meyer-Lereculeur, chargée des fonctions de Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Peignot, Garreau, avocat de la REGION PAYS DE LA LOIRE et de Me Odent, avocat de la Société nationale des chemins de fer français, - les conclusions de Mme Emmanuelle Prada Bordenave, Commissaire du gouvernement ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la SNCF ; Sur la légalité externe de la décision attaquée : Sur le moyen tiré de l'incompétence de la SNCF : Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs : « (...) L'élaboration et la mise en oeuvre de la politique globale des transports sont assurées conjointement par l'Etat et les collectivités territoriales concernées dans le cadre d'une planification décentralisée, contractuelle et démocratique, avec la participation des représentants de tous les intéressés. (...) » ; qu'aux termes de l'article 18 de la loi précitée, la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) a pour objet « d'exploiter, selon les principes du service public, les services de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau ferré national (...) » ; qu'aux termes de l'article 21-1 de cette loi, « la région, en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional, est chargée, à compter du 1er janvier 2002, de l'organisation : / des services ferroviaires régionaux de voyageurs, qui sont les services ferroviaires de voyageurs effectués sur le réseau ferré national, à l'exception des services d'intérêt national et des services internationaux (...) ; qu'aux termes de l'article 24 de la loi précitée, « la SNCF est dotée de l'autonomie de gestion. Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat, l'établissement public entendu, fixe ses droits et obligations, les modalités de son fonctionnement, les règles d'harmonisation des conditions d'exploitation prévues à l'article 3, la définition de son équilibre d'exploitation et les conditions d'exécution du service public » ; qu'aux termes de l'article 5 du cahier des charges annexé au décret du 13 septembre 1983 portant approbation du cahier des charges de la SNCF, « La Société nationale des chemins de fer français contribue à la mise en oeuvre progressive du droit au transport. Elle assure à cette fin plusieurs catégories de services pour répondre à la diversité des besoins des usagers : a) Des services nationaux, définis dans les conditions prévues à l'article 6 ci-après ; (...) ; c) Des services d'intérêt régional, définis dans les conditions prévues par l'article 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs modifiée (...) ; qu'enfin, aux termes de l'article 6 de ce même cahier des charges, « La consistance des services nationaux est définie par la SNCF, dans le cadre de son autonomie de gestion en tenant compte des orientations générales de la politique de l'Etat en matière de transports » ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées qu'il appartient à la SNCF, chargée d'exploiter les services nationaux de transport de voyageurs et les services d'intérêt régional organisés par les régions, de définir la consistance de ces services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs, dans le cadre de son autonomie de gestion ; que, par la décision attaquée, qui procède, à compter du 11 décembre 2005, à des aménagements des horaires des trains circulant sur les axes Caen-Le Mans-Tours, Nantes-Lyon, et Quimper-Nantes-Bordeaux-Toulouse, et non pas à des suppressions de lignes, la SNCF a modifié la consistance de services « interrégionaux » de transport ferroviaire de voyageurs, lesquels constituent, non des services d'intérêt régional organisés par la région, mais des services nationaux relevant de sa compétence ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la décision contestée aurait été prise par une autorité incompétente doit être écarté ; Sur les moyens tirés du défaut de consultation préalable de la REGION PAYS DE LA LOIRE : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 22 de la loi du 30 décembre 1982 précitée, « La région est consultée sur les modifications de la consistance des services assurés dans son ressort territorial par la SNCF, autres que les services d'intérêt régional au sens de l'article 21-1 » ; qu'aux termes de l'article 52 du cahier des charges de la SNCF annexé au décret du 13 septembre 1983, « Avant de prendre les décisions correspondantes, la SNCF communique à la région les modifications qu'elle prévoit d'apporter à la consistance générale des services ferroviaires de voyageurs d'intérêt national, situés dans le ressort de la région, dans la mesure où ces modifications affectent de façon significative le service rendu aux usagers régionaux. Cette information est assurée au moins quatre mois avant la date prévue pour l'entrée en vigueur des modifications en cause. / (...) La SNCF précise les délais dans lesquels les observations des collectivités doivent être effectuées pour que ses projets puissent être éventuellement modifiés. Ces délais doivent, autant que possible, tenir compte du calendrier de fonctionnement des organes de ces collectivités » ; Considérant, en premier lieu, que si la REGION PAYS DE LA LOIRE soutient n'avoir pas été consultée sur les modifications de la consistance des services assurés par la SNCF dans son ressort territorial, en violation des dispositions précitées de l'article 22 de la loi du 30 décembre 1982 et de l'article 52 du cahier des charges de la SNCF, il ressort toutefois des pièces du dossier que la REGION PAYS DE LA LOIRE a été informée, dès 2003, ainsi que les autres régions concernées, des projets de refonte des lignes « corail » que la SNCF envisageait initialement de mettre en oeuvre à compter de décembre 2004, projets que l'établissement a accepté, en juillet 2004, de différer d'un an ; que le directeur du transport public de la SNCF a informé le président du conseil régional des PAYS DE LA LOIRE, par courrier en date du 29 juillet 2005 reçu le 3 août 2005, des modifications que la SNCF envisageait d'apporter à la consistance des services sur le ressort territorial de la région, à compter de décembre 2005, en réduisant le nombre de trains interrégionaux sur l'axe Quimper-Nantes-Bordeaux-Toulouse et l'axe Nantes-Lyon et en supprimant intégralement la desserte de la ligne Caen-Le Mans-Tours par des trains interrégionaux ; qu'il ressort également des pièces du dossier que, suite aux critiques suscitées par ces projets, la SNCF a adressé au conseil régional des PAYS DE LA LOIRE de nouvelles propositions, tendant en particulier au maintien d'un aller-retour quotidien sur l'axe Caen-Le Mans-Tours ainsi qu'à l'engagement de la SNCF de financer une augmentation des dessertes de trains express régionaux, en compensation des réductions de dessertes de trains interrégionaux ; que l'ensemble du dispositif de refonte des liaisons interrégionales, retenu au terme des négocations, a été présenté à la région, par lettre du directeur régional de la SNCF en date du 28 octobre 2005 ; que, par suite, la SNCF n'a pas méconnu l'obligation de consultation prévue par l'article 22 de la loi du 30 décembre 1982 ; Considérant, en deuxième lieu, que si la REGION PAYS DE LA LOIRE soutient que la décision de la SNCF a méconnu les dispositions précitées de l'article 52 du cahier des charges de la SNCF fixant un délai minimum de quatre mois entre l'information de la région sur les modifications de la consistance générale des services de voyageurs d'intérêt national avant leur mise en oeuvre, les dernières propositions de la SNCF ne lui ayant été communiquées que par courrier en date du 28 octobre 2005, ce délai a été respecté, dès lors que la collectivité a été informée, ainsi qu'il a été dit, par lettre de la SNCF du 29 juillet 2005 reçue le 3 août 2005, des propositions de modifications de consistance des services devant entrer en vigueur à compter du changement de service de décembre 2005 ; Considérant, en troisième lieu, que si la REGION PAYS DE LA LOIRE soutient que la SNCF a également méconnu les dispositions précitées de l'article 52 du cahier des charges de l'établissement en ne lui fixant aucun délai pour produire ses observations sur les propositions formulées dans son courrier du 28 octobre 2005, il ressort des pièces du dossier que, dans sa lettre du 29 juillet 2005, la SNCF avait indiqué à la région qu'elle restait « disponible pour participer à tous nouveaux travaux susceptibles de répondre aux attentes de la puissance publique en matière d'offres ferroviaires sur ces axes », avant l'entrée en vigueur des modifications envisagées en décembre 2005 ; que l'établissement a repris contact avec la région pour prendre en considération ses critiques ; que, par lettre du 7 octobre 2005, le président de la REGION PAYS DE LA LOIRE a opposé un refus catégorique aux offres de discussions de la SNCF ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir, dans les circonstances de l'espèce, que la décision contestée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 52 du cahier des charges de la SNCF ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation de consultation préalable de la REGION PAYS DE LA LOIRE doit être écarté ; Sur la légalité interne de la décision attaquée : Considérant que si la REGION PAYS DE LA LOIRE soutient que la décision de suppression des services ferroviaires est fondée sur des faits matériellement inexacts, le caractère déficitaire des lignes concernées et l'inadaptation de l'offre aux besoins des usagers n'étant pas établis, elle n'apporte au soutien de ce moyen aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé ; qu'ainsi, elle ne conteste pas effectivement le déficit supporté par la SNCF en raison de l'exploitation des lignes sur les trois axes concernés ; que de même, si la requérante soutient que la décision de la SNCF est incompatible avec les objectifs fixés par le contrat de plan conclu entre l'Etat et la SNCF, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant qu'aux termes de l'article 44 du cahier des charges de la SNCF annexé au décret du 13 septembre 1983, « La Société nationale des chemins de fer français contribue, par son activité, au développement économique et social des régions, des départements et des communes, et à l'aménagement équilibré du territoire (...). Elle prend en considération ces objectifs dans son organisation interne et dans ses études et décisions concernant tant la consistance des services qu'elle assure, que la localisation de ses implantations » ; qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier des échanges de la SNCF et de la région et des enquêtes de fréquentation auxquelles il a été procédé, que contrairement aux allégations de la requérante, la décision contestée a pris en compte les objectifs précités ; Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, « Le système de transports intérieurs doit satisfaire les besoins des usagers dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité » ; qu'aux termes de l'article 3 de cette même loi « La politique globale des transports de personnes et de marchandises (...) tient compte des coûts économiques réels à la création, à l'entretien et à l'usage des infrastructures, équipements et matériels de transport et des coûts sociaux et environnementaux, monétaires et non monétaires, supportés par les usagers et les tiers. » ; que, compte tenu de l'ampleur du déficit supporté par la SNCF en raison de l'exploitation des liaisons interrégionales en cause, d'une part, et du nombre réduit de voyageurs sur ces liaisons, d'autre part, la décision de la SNCF, qui porte réorganisation de la consistance des services sur ces lignes sans les supprimer et en les adaptant à la fréquentation, n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; Sur les conclusions relatives à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SNCF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la REGION PAYS DE LA LOIRE ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions précitées et de mettre à la charge de la REGION PAYS DE LA LOIRE le versement d'une somme de 4 000 euros au titre des frais exposés par la SNCF et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la REGION PAYS DE LA LOIRE est rejetée. Article 2 : La REGION PAYS DE LA LOIRE versera à la SNCF la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la REGION PAYS DE LA LOIRE, à la Société nationale des chemins de fer français et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.