Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 14/03/2022, 446506
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-14
Numéro : 446506
Rapporteur : M. Pierre Boussaroque
Commissaire du gouvernement : M. Arnaud Skzryerbak
Avocat(s) : sarl CABINET BRIARD

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 446506, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 novembre 2020 et 20 décembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national de l'orthopédie française (SNOF) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement rejeté sa demande d'abrogation de l'article 1er de l'arrêté du 3 décembre 2015 relatif à la délivrance des orthèses de série par les orthoprothésistes, les podo-orthésistes et les orthopédistes-orthésistes ; 2°) d'enjoindre à ce ministre d'abroger cet article en tant qu'il ne prévoit pas que les orthoprothésistes, les podo-orthésistes et les orthopédistes-orthésistes disposent d'une compétence exclusive pour la délivrance des orthèses de série ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 466510, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 novembre 2020 et 12 mai 2021, le SNOF demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision par laquelle le directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) a rejeté sa demande d'abrogation du " moratoire " en vertu duquel les caisses d'assurance maladie remboursent les orthèses de série délivrées par des professionnels ne remplissant pas les conditions légales auxquelles cette délivrance est subordonnée, ainsi que ce " moratoire " ; 2°) d'enjoindre au directeur général de la CNAM de mettre fin sans délai à ce " moratoire " ; 3°) de mettre à la charge de la CNAM la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code de la sécurité sociale ; - l'arrêté du 1er février 2011 relatif aux professions de prothésiste et orthésiste pour l'appareillage des personnes handicapées ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Cabinet Briard, avocat du Syndicat national de l'orthopédie Française et à la SCP Duhamel - Rameix - Gury - Maître, avocat de l'union nationale des caisses d'assurance maladie ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes du Syndicat national de l'orthopédie française (SNOF) présentent à juger des questions analogues. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur le cadre juridique : 2. L'article L. 4364-1 dispose que : " Les prothésistes et orthésistes réalisent, sur prescription médicale, l'appareillage nécessaire aux personnes handicapées. / Ils comprennent les professions suivantes : / 1° Les orthoprothésistes ; / 2° Les podo-orthésistes ; / (...) 5° Les orthopédistes-orthésistes. / Peuvent exercer l'une de ces professions les personnes qui, dans des conditions déterminées par décret, justifient d'une formation attestée par un diplôme d'Etat, un titre ou un certificat ou disposent d'une expérience professionnelle et respectent des règles de délivrance de l'appareillage. / Les conditions d'application du présent article sont définies par décret. " Aux termes de l'article D. 4364-2 du code de la santé publique : " Est considérée comme exerçant la profession d'orthoprothésiste toute personne qui procède à l'appareillage orthopédique externe sur mesure avec prise d'empreinte ou moulage d'une personne malade ou handicapée présentant soit une amputation de tout ou partie d'un membre, soit une déficience ostéoarticulaire, musculaire ou neurologique. / (...) La définition des appareillages réservés aux orthoprothésistes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. / La liste des orthèses de série pouvant être délivrées par les orthoprothésistes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ". Aux termes de l'article D. 4364-3 du même code : " Est considérée comme exerçant la profession de podo-orthésiste toute personne qui procède à l'appareillage orthopédique sur mesure du pied, par chaussure orthopédique sur mesure et sur moulage, par appareil podojambier sur moulage pour chaussures de série ou orthopédiques, d'une personne malade ou handicapée présentant soit une amputation partielle du pied, soit une déficience ostéoarticulaire, musculaire ou neurologique du pied ou de l'extrémité distale de la jambe, voire de ces deux régions anatomiques associées. / (...) La liste des orthèses de série pouvant être délivrées par les podo-orthésistes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ". Et aux termes de l'article D. 4364-6 du même code : " Est considérée comme exerçant la profession d'orthopédiste-orthésiste toute personne qui procède à l'appareillage des personnes malades ou atteintes d'un handicap par appareillage orthétique ou orthopédique réalisé sur mesure ou par appareillage orthétique ou orthopédique de série. / (...) La définition des appareillages réservés aux orthopédistes-orthésistes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. / La liste des orthèses de série pouvant être délivrées par les orthopédistes-orthésistes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé ". Il résulte par ailleurs des dispositions des articles D. 4364-8, D. 4364-10 et D. 4364-10-1 du même code que ne peuvent exercer les professions d'orthoprothésiste, de podo-orthésiste ou d'orthopédiste-orthésiste que les professionnels titulaires d'un diplôme d'Etat ou, à défaut, de titres ou de qualifications reconnues dans les conditions définies par l'arrêté du 1er février 2011 relatif aux professions de prothésiste et orthésiste pour l'appareillage des personnes handicapées. Sur la requête présentée sous le n° 446506 : 3. Par l'arrêté du 3 décembre 2015 pris pour l'application des articles D. 4364-2, D. 4364-3 et D. 4364-6 du code de la santé publique cités au point 2, le ministre chargé de la santé a défini la liste des orthèses de série que peuvent délivrer respectivement les orthoprothésistes, les podo-orthésistes et les orthopédistes-orthésistes. Le syndicat requérant demande l'annulation pour excès de pouvoir du refus du ministre d'abroger l'article 1er de cet arrêté, aux termes duquel : " Les orthoprothésistes, podo-orthésistes et les orthopédistes-orthésistes délivrent les orthèses de série figurant respectivement aux articles 2, 3 et 4 du présent arrêté " en tant qu'il ne prévoit pas que ces professionnels disposent d'une compétence exclusive pour délivrer ces orthèses de série. 4. Il ne résulte toutefois, contrairement à ce que soutient le syndicat requérant, ni des dispositions des articles D. 4364-2, D. 4364-3 et D. 4364-6 du code de la santé publique citées au point 2, ni d'ailleurs d'aucune autre disposition ou d'aucun principe, que les orthoprothésistes, podo-orthésistes et orthopédistes-orthésistes disposeraient d'une compétence exclusive pour la délivrance des orthèses de série. En ne faisant pas état d'une telle compétence exclusive de leur part pour délivrer les orthèses de série mentionnées à l'arrêté attaqué du 3 décembre 2015, qu'il n'aurait pu légalement instituer lui-même, le ministre chargé de la santé a pris en compte la possibilité également reconnue à d'autres professionnels, notamment aux pharmaciens et aux pédicures-podologues, de délivrer, le cas échéant sous certaines conditions, de telles orthèses. Ce faisant, il n'a méconnu ni les dispositions précitées ni l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme. 5. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite du ministre chargé de la santé d'abroger l'article 1er de l'arrêté du 3 décembre 2015 relatif à la délivrance des orthèses de série par les orthoprothésistes les podo-orthésistes et les orthopédistes-orthésistes en tant qu'il ne prévoit pas une compétence exclusive de ces professionnels pour délivrer les orthèses de série dont il dresse la liste. Ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à ce ministre d'abroger cet article dans cette mesure et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent dès lors qu'être également rejetées. Sur la requête présentée sous le n° 446510 : 6. Aux termes de l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale : " Le remboursement par l'assurance maladie des dispositifs médicaux à usage individuel (...) et des prestations de services et d'adaptation associées est subordonné à leur inscription sur une liste (...) " et aux termes de l'article R. 165-1 du même code : " Les produits et prestations mentionnés à l'article L. 165-1 ne peuvent être remboursés par l'assurance maladie (...) que s'ils figurent sur une liste établie par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé de la santé (...) ". La liste des produits et prestations établie par les ministres chargés de santé et de la sécurité sociale en application de ces dispositions prévoit, dans la partie du chapitre 1er de son titre II, consacré aux " orthèses (ex-petit appareillage) ", intitulée " généralités ", que " les conditions d'exercice des professionnels doivent être conformes à la réglementation en vigueur ". 7. Si, comme il a été dit au point 4, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que les orthoprothésistes, podo-orthésistes et orthopédistes-orthésistes disposeraient d'une compétence exclusive pour la délivrance des orthèses de série, celles-ci doivent néanmoins, pour être prises en charge par l'assurance maladie, être délivrées dans le respect des dispositions de la liste des produits et prestations mentionnée à l'article R. 165-1 du code de la sécurité sociale, qui subordonnent leur remboursement à leur délivrance par les seuls professionnels qui y sont légalement habilités. 8. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté que les caisses d'assurance maladie remboursent les orthèses de série délivrées par des professionnels n'étant pas habilités à les délivrer, en particulier par des prestataires de services et distributeurs de matériels mentionnés à l'article L. 5232-3 du code de la santé publique ne disposant pas de personnel habilité à le faire. Il appartient en conséquence au directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie, saisi par le syndicat requérant d'une demande tendant à ce qu'il prenne toutes mesures ou décisions de nature à faire cesser de telles pratiques, d'user pour y mettre fin des pouvoirs dont il dispose sur le fondement de l'article L. 221-3-1 du code de la sécurité sociale lui donnant autorité sur le réseau des caisses locales et lui permettant de prendre toutes décisions nécessaires à leur bon fonctionnement. Il n'a pu légalement, dès lors qu'il ne conteste pas l'existence des pratiques dénoncées par le SNOF, refuser, comme il l'a fait par la décision implicite attaquée, de prendre toute mesure ou décision de nature à les faire cesser. 9. Par suite, le syndicat requérant est fondé à demander, pour ce motif, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle le directeur général de la CNAM a refusé de prendre toute mesure ou décision de nature à faire cesser les remboursements irréguliers dénoncés. 10. L'annulation de cette décision implique nécessairement que le directeur général de la CNAM prenne les mesures ou décisions de nature à faire cesser de telles pratiques. Il y a lieu de lui enjoindre de prendre ces mesures ou décisions dans un délai de quatre mois. 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la CNAM une somme de 3 000 euros à verser au SNOF au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la CNAM au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête n° 446506 du SNOF est rejetée. Article 2 : La décision implicite par laquelle le directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie a refusé de prendre toute mesure ou décision de nature à faire cesser les remboursements des prothèses délivrées par des professionnels n'étant pas habilités à les délivrer est annulée. Article 3 : Il est enjoint au directeur général de la Caisse nationale de l'assurance maladie de prendre toute mesure ou décision de nature à faire cesser les remboursements des prothèses délivrées par des professionnels n'étant pas habilités à les délivrer dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision. Article 4 : La Caisse nationale de l'assurance maladie versera au Syndicat national de l'orthopédie française une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions de la Caisse nationale de l'assurance maladie présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée Syndicat national de l'orthopédie française, au ministre des solidarités et de la santé et à la Caisse nationale de l'assurance maladie. Copie en sera adressée à la section du rapport et des études. Délibéré à l'issue de la séance du 21 février 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme B... L..., Mme D... K..., présidentes de chambre ; Mme C... E..., Mme H... J..., M. I... G..., Mme Bénédicte Fauvarque-Cosson, conseillers d'Etat ; M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat-rapporteur et M. Damien Botteghi, conseiller d'Etat. Rendu le 14 mars 2022. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz Le rapporteur : Signé : M. Pierre Boussaroque La secrétaire : Signé : Mme A... F... La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :