COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 22/01/2013, 12LY01451, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-01-22
Numéro : 12LY01451
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : GALLAT

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 7 juin 2012, présentée pour la commune de Saint-Jean-de-Bournay (38440), représentée par son maire en exercice par Me Gallat ; La commune de Saint-Jean-de-Bournay demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble n° 0801979 - 0803760 du 5 avril 2012 qui, à la demande de MM. D...C...et B...E..., a annulé les délibérations de son conseil municipal des 27 février 2008 et 24 juin 2008 approuvant le dossier de réalisation et le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières ; 2°) de rejeter les demandes présentées devant le tribunal administratif de Grenoble par MM. C... etE... ; 3°) de condamner MM. C... etE... à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la concertation a été conduite conformément aux dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et aux prévisions des délibérations des 28 mars 2007 et 27 juin 2007 qui en ont défini les modalités ; que la seconde réunion publique et le bilan de la concertation dont le jugement attaqué relève l'absence sont intervenus postérieurement aux délibérations contestées, ce qui s'explique par le fait que le processus de concertation a été d'emblée conçu comme devant couvrir à la fois la création de la zone d'aménagement concerté et la modification subséquente du plan d'occupation des sols ; que cette concertation unique est d'ailleurs prévue par le cinquième alinéa de l'article L. 300-2 ; que le motif d'annulation tiré du caractère inconstructible des terrains d'assiette de la zone d'aménagement concerté est erroné en droit, dès lors que le respect des règles d'urbanisme doit être apprécié lors de la réalisation des opérations d'aménagement et non lors de l'approbation de la création de la zone d'aménagement concerté ou de l'approbation de son dossier de réalisation ; qu'il est en effet logique de ne modifier le plan local d'urbanisme qu'après que le programme de réalisation des aménagements a été défini ; Vu le jugement attaqué et les délibérations contestées ; Vu l'ordonnance, en date du 19 octobre 2012, fixant la clôture de l'instruction, conformément à l'article R. 613-1 du code de justice administrative, au 21 novembre 2012 ; Vu le courrier, en date du 8 novembre 2012, avisant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public ; Vu le mémoire, enregistré le 19 novembre 2012, présenté pour M. C...et M. E... par MeA..., concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Saint-Jean-de-Bournay à leur verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que, comme l'énonce à bon droit le jugement attaqué, les délibérations contestées ont été prises sans que la seconde réunion publique prévue par la délibération du 27 juin 2007 n'ait été tenue et sans qu'ait été présenté le bilan de la concertation ; que l'intervention ultérieure de ces formalités est sans effet ; que le tribunal ne s'est pas mépris sur la portée de l'article R. 311-6 en relevant que, faute pour la commune d'avoir modifié le plan d'occupation des sols, les terrains compris dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté litigieuse demeurent ...; Vu le mémoire, enregistré le 21 novembre 2012, présenté pour la commune de Saint-Jean-de-Bournay, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Elle ajoute que les premiers juges auraient dû déclarer la demande dont ils étaient saisis irrecevable en tant qu'elle vise la délibération du 27 février 2008, retirée par celle du 24 juin 2008, et que MM. C...et E...ont contestée seulement en tant qu'elle approuve de nouveau le dossier de réalisation et le programme des équipements de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières ; que les conclusions dirigées contre l'approbation du dossier de réalisation sont également irrecevables en raison du caractère préparatoire d'une telle décision ; Vu l'ordonnance, en date du 21 novembre 2012, portant réouverture de l'instruction, en application de l'article R. 613-4 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 26 novembre 2012, présenté pour M. C...et M. E..., concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ; Ils soutiennent que leurs conclusions dirigées contre de la délibération du 24 juin 2008 la visent en toutes ses dispositions, y compris en ce qu'elle retire celle du 27 février 2008, de sorte que leurs conclusions dirigées contre celle-ci ne peuvent être privées d'objet ; que l'approbation du dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté, étape fondamentale de la mise en place de celle-ci, ne saurait être regardée comme une simple mesure préparatoire ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 janvier 2013 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Gallat, avocat de la commune de Saint-Jean-de-Bournay ; 1. Considérant que la commune de Saint-Jean-de-Bournay relève appel du jugement, en date du 5 avril 2012, par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé, à la demande de MM. D... C...et B...E..., les délibérations de son conseil municipal des 27 février 2008 et 24 juin 2008 approuvant successivement, la seconde en remplacement de la première, le dossier de réalisation et le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté dites " des Hautes Echarrières " ; Sur l'objet et la recevabilité des demandes de première instance : 2. Considérant qu'il ressort des termes des mémoires produits en première instance par MM. C... et E...que ces derniers n'ont entendu contester la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 24 juin 2008, qui retire celle du 27 février 2008, qu'en tant seulement qu'elle approuve de nouveau le dossier de réalisation et le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières, et non en tant qu'elle opère ce retrait ; qu'ainsi, la demande des intéressés tendant à l'annulation de la délibération du 27 février 2008, soustraite de l'ordonnancement juridique, avait perdu son objet lorsque le tribunal a rendu son jugement ; que celui-ci est dès lors entaché d'irrégularité et doit être annulé en ce qu'il statue au fond sur ladite demande au lieu de prononcer sur elle un non-lieu à statuer ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone (...) ; b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. / Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création (...) " ; que la décision par laquelle, sur le fondement de ces dispositions, la personne publique qui a décidé la création d'une zone d'aménagement concerté en approuve le dossier de réalisation, constitue une mesure seulement préparatoire aux actes devant ensuite intervenir pour définir les éléments constitutifs de cette zone, notamment l'acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l'intérieur de la zone ; qu'il s'ensuit qu'en faisant droit aux conclusions de MM. C... et E...dirigées contre les délibérations du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay des 27 février 2008 et 24 juin 2008 en tant qu'elles approuvent le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières, alors que ces dispositions desdites délibérations ne revêtent pas le caractère d'actes faisant grief, le tribunal administratif de Grenoble a commis une irrégularité ; que son jugement doit, dans cette mesure également, être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions dirigées contre la délibération du 27 février 2008 et contre celle du 24 juin 2008 en tant qu'elle approuve le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières ; 5. Considérant que, comme il a été indiqué, les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 27 février 2008 ont perdu leur objet ; qu'il n'y a dès lors pas lieu d'y statuer ; 6. Considérant que la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 24 juin 2008, ainsi qu'il vient d'être dit, ne fait pas grief en tant qu'elle approuve le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières ; que les conclusions dirigées contre elle doivent dès lors, dans cette mesure, être rejetées comme irrecevables ; Sur le fond : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté (...). / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. / Lorsqu'une opération d'aménagement doit faire l'objet d'une concertation en application des b ou c et nécessite une révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme, la révision du document d'urbanisme et l'opération peuvent, à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, faire l'objet d'une concertation unique " ; 8. Considérant, d'une part, qu'en arguant de l'insuffisance de la concertation menée par la commune au cours de l'année 2007, MM. C...et E...ont nécessairement entendu exciper de l'illégalité de la délibération, en date du 24 octobre 2007, par laquelle le conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay avait approuvé la création de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières ; que ce vice de procédure a été invoqué par MM. C... et E...moins de six mois après la prise d'effet de cette délibération, et donc dans le délai prévu à cet effet par l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant, d'autre part, que le conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay, qui avait engagé la procédure de création de la zone d'aménagement concerté par délibération du 28 mars 2007, a défini les modalités de la concertation par délibération du 27 juin 2007, prévoyant à ce titre, notamment, " deux réunions publiques au moment des étapes décisives de la procédure ", outre une réunion restreinte avec les riverains ; qu'il est constant qu'une seule réunion publique a été tenue, le 2 juillet 2007, avant que la création de la zone d'aménagement concerté litigieuse ne soit approuvée par délibération du 24 octobre 2007 ; que celle-ci, par ailleurs, a été adoptée sans que le maire ait dressé le bilan de la concertation ; que si la commune appelante fait état d'une réunion publique tenue le 28 mai 2009 et produit le compte rendu de la séance du conseil municipal du 24 novembre 2009 au cours de laquelle a été dressé le bilan de la concertation, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des termes des délibérations susmentionnées des 28 mars et 27 juin 2007, qu'elle aurait fait le choix, comme il est allégué, de mener une unique procédure de concertation intéressant dans un premier temps la création de la zone d'aménagement concerté, puis, dans un second temps, la modification subséquente du plan d'occupation des sols ; qu'en outre, elle démontre elle-même, en produisant la liste des personnes invitées à participer à la réunion restreinte tenue le 11 septembre 2007, censée permettre l'expression des riverains du projet, que certains d'entre eux seulement, à l'exclusion notamment de plusieurs personnes habitant de quartier dit " du Bas " qui jouxte directement la zone d'aménagement concerté litigieuse, y ont été conviés ; qu'ainsi, les premiers juges ont à bon droit retenu le moyen tiré du caractère irrégulier de la procédure de concertation engagée par la commune de Saint-Jean-de-Bournay ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-6 du code de l'urbanisme : " L'aménagement et l'équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d'urbanisme applicables. / Lorsque la commune est couverte par un plan local d'urbanisme, la réalisation de la zone d'aménagement concerté est subordonnée au respect de l'article L. 123-3 " ; que l'article R. 311-8 du même code de l'urbanisme dispose : " le conseil municipal (...) approuve le programme des équipements publics " ; qu'il découle de ces dispositions que l'acte de création de la zone d'aménagement concerté, la délibération approuvant le dossier de réalisation et la délibération approuvant le programme des équipements publics, qui fixent seulement la nature et la consistance des aménagements à réaliser, ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ou du plan d'occupation des sols en vigueur à la date de leur adoption ; qu'il appartient seulement aux autorités compétentes de prendre les dispositions nécessaires pour que les autorisations individuelles d'urbanisme ayant pour objet, dans le cadre défini par les actes qui viennent d'être mentionnés, l'aménagement et l'équipement effectifs de la zone puissent, conformément aux principes de droit commun, être accordées dans le respect des règles d'urbanisme, et notamment des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ou du plan d'occupation des sols, applicables à la date de leur délivrance ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué, la circonstance que les terrains compris dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté litigieuse, classés en zone d'urbanisation future 2NA par le plan d'occupation des sols de Saint-Jean-de-Bournay, demeuraient inconstructibles à la date de la délibération contestée du 24 juin 2008, faute pour la commune d'avoir modifié ce plan à l'effet de les ouvrir à l'urbanisation, est sans incidence sur la légalité de cette délibération ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Jean-de-Bournay n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 24 juin 2008 en tant qu'elle approuve le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Jean-de-Bournay, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à MM. C...et E...la somme qu'ils réclament en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la commune de Saint-Jean-de-Bournay ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble n° 0801979 - 0803760 du 5 avril 2012 est annulé, d'une part, en ce qu'il a annulé la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 27 février 2008, d'autre part, en ce qu'il a annulé la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 24 juin 2008 en tant que ladite délibération porte approbation du dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la demande de MM. C... et E...tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 27 février 2008. Article 3 : Les conclusions présentées au tribunal administratif de Grenoble par MM. C... et E...tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Saint-Jean-de-Bournay du 24 juin 2008 en tant qu'elle porte approbation du dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté des Hautes Echarrières sont rejetées. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Saint-Jean-de-Bournay est rejeté. Article 5 : Les conclusions de MM. C...et E...tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Jean-de-Bournay, à M. D...C...et à M. B...E.... Délibéré après l'audience du 4 janvier 2013, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 22 janvier 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY01451 mg