CAA de LYON, 5ème chambre, 16/06/2022, 21LY03398, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-16
Numéro : 21LY03398
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP SEBAN ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les délibérations n° 2016-1010 et n° 2016-1014 du 21 mars 2016 par lesquelles le conseil de la métropole de Lyon a respectivement approuvé le budget primitif 2016 et fixé les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2016. Par un jugement n° 1603892 du 12 juillet 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération n°2016-1014 du 21 mars 2016 et rejeté le surplus des conclusions de la demande. Par un arrêt n° 18LY03504 du 25 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par la métropole de Lyon contre ce jugement en tant qu'il annule la délibération n° 2016-1014 du 21 mars 2016 ainsi que l'appel incident de l'association des contribuables actifs du lyonnais contre ce jugement en tant qu'il rejette sa demande tendant l'annulation en tout ou partie de la délibération n°2016-1010. Par décision n° 434900 du 22 octobre 2021, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé l'article 1er de cet arrêt et a, dans cette mesure, renvoyé à la cour le jugement de l'affaire, désormais enregistrée sous le n° 21LY03398. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 12 septembre 2018 et un mémoire enregistré le 12 juin 2019, qui n'a pas été communiqué, la métropole de Lyon, représentée par la SCP Seban, demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du 12 juillet 2018 du tribunal administratif de Lyon et de rejeter la demande de l'association CANOL ; 2°) à titre subsidiaire, de limiter les conséquences de l'annulation à la seule part excessive de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2016 ; 3°) à titre très subsidiaire, de substituer au taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2016 celui fixé au titre d'une année précédente (2010 ou 2009 ou 2008 ou 2007 le cas échéant). 4°) et de mettre à la charge de l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL) la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation dès lors que les premiers juges ont, sans justification, écarté de l'assiette des dépenses de fonctionnement de la structure du service public de gestion des déchets ménagers, la somme de 17 millions d'euros correspondant au coût représentatif de la quote-part d'activité de chaque service transversal de la métropole de Lyon, qu'il soit central ou déconcentré ; - le tribunal a méconnu son office et a insuffisamment motivé son jugement en refusant de faire droit à la demande de substitution de base légale qui lui était soumise en application de l'article 1639 A du code de justice, en ce qui concerne le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l'année 2016, ce qui a eu notamment pour effet de priver le service public de tout financement régulier ; - la délibération n° 2016-1010 du 21 mars 2016 qui approuve le budget primitif est légale ; elle ne peut, par définition, être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le produit attendu de la TEOM au titre de 2016, par rapport aux dépenses réelles qui ont été exposées par le service, dès lors que celui-ci, qui se fonde sur le produit perçu l'année précédente, n'a qu'un caractère évaluatif et qu'il ne peut être recouvré qu'après l'adoption de la délibération qui fixe les taux ; en outre la sincérité de ce budget primitif et de cette estimation ne peuvent être mis en doute, dès lors, d'une part, que celle-ci se fonde sur les montants perçus l'année précédente, seulement augmentés de l'évolution forfaitaire des bases fiscales transmises par l'Etat et des investissements prévus, d'autre part, que les précédents contentieux initiés par la CANOL contre les délibérations antérieures portant adoption des budgets primitifs n'ont pas permis de relever une éventuelle insincérité des budgets primitifs de la métropole, la collectivité n'ayant pas eu connaissance le 21 mars 2016 de l'irrégularité du montant de la TEOM pour 2015, qui a servi de base à l'évaluation de celui de la taxe pour 2016 et qui n'a été censurée que par un jugement du 3 octobre 2017. - la délibération n° 2016-1014 du 21 mars 2016, qui approuve le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l'année 2016, n'est pas illégale ; dès lors qu'à la date du vote, la disproportion, que la jurisprudence fixe à compter d'un dépassement de 15 % du produit des recettes par rapport au montant estimé des dépenses nécessaires au fonctionnement du service, n'est pas établie, d'une part, en raison de la suppression de l'obligation d'instituer une redevance spéciale pour le financement du traitement et de la collecte des déchets non ménagers assimilés (forains, déchets sauvages, corbeilles de propreté urbaines), ce qui a permis à la collectivité d'inclure le coût de 17 millions d'euros précité, correspondant, dans les dépenses du service d'enlèvement des ordures ménagères et, d'autre part, du fait qu'il faudrait, en tout état de cause, inclure aussi dans les dépenses prévisibles une partie du montant des investissements à réaliser à terme afin de satisfaire aux obligations légales de traitement des déchets ; - à titre subsidiaire, c'est à tort que le tribunal n'a pas procédé à une annulation seulement partielle de la délibération, limitée à la part " excessive " du taux voté ; - en outre, le constat de l'illégalité de la délibération imposait au tribunal d'opérer, en application de l'article 1639 A du code général des impôts, une substitution du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2016 par celui fixé régulièrement au titre d'une année précédente, soit, en tout état de cause, au titre de 2009, 2008 ou 2007, années où les excédents de recettes étaient inférieurs à 10 %. Par un mémoire, enregistré le 13 décembre 2018, l'association des contribuables actifs du lyonnais (CANOL), représentée par Me Matricon, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la métropole de Lyon d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que la requête n'est pas fondée. Elle demande, en outre, à la cour de réformer le jugement du 12 juillet 2018 du tribunal administratif de Lyon en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération n° 2016-1010 du 21 mars 2016 qui approuve le budget primitif et, à titre principal, d'annuler cette délibération, à titre subsidiaire, d'annuler ladite délibération en tant qu'elle fixe le montant des recettes prévisionnelles provenant de la TEOM. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de la délibération n° 2016-1010 du 21 mars 2016 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé le budget primitif 2016, elle se prévaut de ce que : - la délibération en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le produit attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères excède de 51,8 % le montant des dépenses prévisionnelles non couvertes par les recettes n'ayant pas un caractère fiscal, ce qui est manifestement disproportionné au regard du coût prévisionnel du seul service de collecte et de traitement des ordures ménagères ; - le budget primitif 2016 approuvé par la délibération litigieuse ne peut être considéré comme ayant été voté en équilibre conformément aux dispositions de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales, dès lors que le produit attendu au titre de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères est manifestement disproportionné et que la collectivité ne pouvait ignorer ce fait au regard des annulations précédentes des délibérations pour 2011, 2012 et 2013 et de la jurisprudence du CE du 31 mars 2014 n° 368111 ; contrairement à que les premiers juges ont estimé, la seule circonstance que la métropole de Lyon n'a pas instauré la redevance spéciale d'élimination des déchets et qu'à compter du 1er janvier 2016, les coûts correspondants peuvent être couverts par la TEOM, ne peut expliquer cette disproportion, dès lors que ces coûts étaient déjà, mais illégalement, pris en compte, dans les états de répartition de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères des années précédentes ; ce budget est dépourvu de sincérité au regard des dispositions de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales, l'estimation du coût au budget primitif est systématiquement supérieure au coût constaté dans le compte administratif de l'année précédente, les charges indirectes ne sont pas détaillées, ce qui rend impossible le contrôle du bien-fondé de leur imputation et cet état ne comporte ni les coûts constatés des différentes formules de collecte en fonction de la formule de ramassage, ni la mise en relief du résultat d'exploitation du service, ni la cohérence des chiffres de la fonction 721, qui reprend les charges de fonctionnement réelles du service, avec ceux de la répartition de la taxe. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 191 ; - la directive n° 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code général des impôts ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me Couvreur pour la Métropole de Lyon et de Me Matricon pour l'association des contribuables actifs du lyonnais ; Considérant ce qui suit : 1. L'association des contribuables actifs du Lyonnais (CANOL) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les délibérations du conseil de la métropole n° 2016-1010 et n° 2016-1014 du 21 mars 2016 ayant adopté le budget primitif de l'année 2016 et fixé les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour cette même année. Par un jugement du 12 juillet 2018, le tribunal a annulé la délibération fixant les taux de la taxe pour l'année 2016 et rejeté les conclusions dirigées contre la délibération adoptant le budget primitif. Par un arrêt du 25 juillet 2019, la cour a rejeté, d'une part, l'appel formé par la métropole de Lyon contre ce jugement en tant qu'il a annulé la délibération fixant les taux de la taxe (article 1er) et, d'autre part, l'appel incident de l'association contre ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la délibération approuvant le budget primitif 2016 (article 2). Par une décision du 22 octobre 2021, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé l'article 1er de cet arrêt et a, dans cette mesure, renvoyé à la cour le jugement de l'affaire pour qu'elle y statue de nouveau. 2. Aux termes du I de l'article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article 57 de la loi du 29 décembre 2015 portant loi de finances rectificative pour 2015, rendu applicable à compter du 1er janvier 2016 en vertu du A du III de ce même article : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal (...) ". Les déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s'entendent des déchets non ménagers que ces collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. 3. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères susceptible d'être instituée sur le fondement de ces dispositions n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations. 4. Les dépenses susceptibles d'être prises en compte sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe. 5. Il ressort du tableau élaboré par la métropole de Lyon, intitulé " coût de la gestion des déchets - BP 2016 - comparaison méthode " CANOL " versus méthode GRAND LYON " et sur lequel les premiers juges se sont fondés, que le montant prévisionnel des dépenses réelles de fonctionnement pour 2016, concernant le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, s'élève à la somme de 120 millions d' euros. Ce montant comprend en premier lieu, les dépenses de fonctionnement prévisionnelles imputées sur la fonction " 721 Collecte et traitement des déchets " telles qu'elles figurent sur les documents du budget primitif intitulés " A- Présentation croisée - section de fonctionnement - présentation détaillée " et " état de répartition de la TEOM - section de fonctionnement - dépenses ", pour un montant de 108,1 millions d'euros, en deuxième lieu, les dépenses prévisionnelles imputées sur la fonction " 722 Collecte déchets ménagers et assimilés dans l'espace public ", pour un montant total de 7,2 millions d'euros, en troisième lieu, des charges relatives aux moyens généraux de la direction pour un montant total de 1,4 millions d'euros et enfin, des charges de structure de la direction de la propreté pour un montant de 3,3 millions d'euros. Si la CANOL soutient qu'il y a lieu d'extourner de ce montant les coûts d'enlèvement et de traitement des déchets non ménagers, il résulte des dispositions précitées qu'à compter du 1er janvier 2016, l'objet de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères a été étendu au financement de l'élimination des déchets non ménagers. Par ailleurs, la CANOL n'établit pas qu'eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, les déchets ainsi comptabilisés ne pouvaient être collectés et traités sans sujétions techniques particulières. 6. Il y a lieu d'ajouter à la somme de 120 millions d' euros, les dépenses qui correspondent à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la métropole dès lors que cette quote-part a été calculée au moyen d'une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d'identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l'administration générale de la métropole, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales. 7. Il ressort notamment du tableau précité produit par la métropole de Lyon ainsi que du document intitulé " Méthode de calcul - Coût de la gestion des déchets ", élaboré par les services de la métropole et mentionnant " dispositif appliqué à l'exercice 2016 " qui présentent par des données suffisamment précises, les clefs de répartition et les ventilations des dépenses en fonction des différents services concernés que le montant prévisionnel de ces charges de structure s'élève à 17,1 millions d'euros. La métropole admet toutefois que de ce montant peut être extournée la somme de 871 679 euros correspondant aux frais de gouvernance qui ne sont pas directement exposés pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales. En défense, la CANOL n'apporte aucun élément permettant d'établir que le surplus de ces charges ne serait pas directement et uniquement exposé pour les besoins de ce service public. Ainsi, il y a lieu d'ajouter à la somme de 119,8 millions d'euros, la somme de 16,2 millions d'euros au titre des charges de structure. 8. Enfin, à ces montants doit être ajoutée la somme de 14,4 millions d'euros au titre de dotations aux amortissements, dont la CANOL ne critique pas utilement le montant en se bornant à en réclamer la justification comptable. 9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le montant minimal des dépenses de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, au titre de l'année 2016 s'établit à 150,6 millions d'euros (120 + 16,2 + 14,4). Il convient de retrancher de cette dernière somme, le montant des recettes non fiscales qui s'élève à 33,662 millions d'euros, ce qui porte à la somme de 116,937 millions d'euros, le coût net des dépenses prévisibles du service. La CANOL n'apportant aucun élément permettant d'établir le caractère insincère de ces prévisions ou l'éventuel décalage avec les données réelles pouvant être constatées, il y a lieu de retenir la somme de 116,937 millions d'euros, au titre des dépenses prévisionnelles non couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. 10. Il ressort de la délibération en litige que le montant attendu de taxe sur les ordures ménagères est de 128,9 millions d'euros, ce qui entraîne un excédent de recettes de 11,963 millions d'euros, représentant 10,23 % (11,963/116,937) du coût estimé du service. Cet excédent du produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères n'apparaît pas manifestement disproportionné pour assurer la collecte et le traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, et non couvertes par des recettes non fiscales. Par suite, la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation pour annuler la délibération du conseil de la métropole de Lyon du 21 mars 2016 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour 2016. 11. A défaut d'autres moyens à examiner au titre de l'effet dévolutif, il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération de son conseil du 21 mars 2016 fixant les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour 2016. Pour les mêmes motifs, la demande d'annulation de cette délibération que la CANOL a présentée devant le tribunal doit être rejetée. 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole de Lyon, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la CANOL à l'occasion du litige. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la CANOL une somme au titre des frais exposés par la métropole de Lyon. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1603892 du 12 juillet 2018 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il a annulé la délibération n°2016-1014 du 21 mars 2016. Article 2 : La demande présentée par la CANOL devant le tribunal administratif de Lyon tendant à l'annulation de la délibération n°2016-1014 du 21 mars 2016 et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de la métropole de Lyon présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole de Lyon et à l'association des contribuables actifs du lyonnais. Copie sera adressée au préfet du Rhône et au directeur de contrôle fiscal Centre-Est. Délibéré après l'audience du 25 mai 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2022. La rapporteure, P. Dèche Le président, F. Bourrachot La greffière, S. Bertrand La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY03398 ap