CAA de NANTES, 5ème chambre, 05/04/2022, 21NT01360, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-05
Numéro : 21NT01360
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... C..., Mme E... A..., Mme D... A..., Mme B... A... et Mme G... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 21 juin 2018 du conseil municipal de Damgan (Morbihan) approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision du maire portant rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1806029 du 19 mars 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 mai et 12 novembre 2021, M. F... C..., Mme E... A... et Mme G... C..., représentés par Me Rouhaud, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la délibération du 21 juin 2018 du conseil municipal de Damgan et la décision du maire portant rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Damgan le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité ; les premiers juges ont omis de répondre à leur moyen tiré de l'illégalité des dispositions applicables en secteur Na en ce qu'elles limitent les possibilités d'extension des habitations existantes dans des termes insuffisamment précis et portent atteinte à la sécurité juridique des propriétaires des constructions concernées ; - les modalités de concertation fixées par la délibération du 31 juillet 2014 du conseil municipal n'ont pas été respectées ; les dispositions de l'article L. 103-4 du code de l'urbanisme ont donc été méconnues ; la concertation n'a pas porté sur le projet de règlement écrit, le projet de règlement graphique, les orientations d'aménagement et de programmation et le projet d'évaluation environnementale ; - le règlement graphique n'est pas cohérent avec les orientations du plan d'aménagement et de développement durables ; - la délibération contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions des articles R. 151-18 et R. 151-24 du code de l'urbanisme ; - le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Damgan, en tant qu'il classe leurs parcelles en zone naturelle, n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables relatives au renouvellement urbain. Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 octobre et 24 novembre 2021 (ce dernier non communiqué), la commune de Damgan, représentée par la société d'avocats Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. C... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. C... et autres ne sont pas fondés. Par une lettre en date du 17 novembre 2021, la Cour a demandé, sur le fondement de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, que soit désigné un mandataire unique aux requérants, par l'intermédiaire de leur conseil, Me Rouhaud. En l'absence de désignation d'un tel mandataire, la notification sera faite au premier dénommé, conformément aux dispositions de cet article. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Buffet, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Messéant substituant Me Rouhaud, pour M. C... et autres, et de Me Guil, pour la commune de Damgan. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 19 mars 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de M. F... C..., de Mme E... A..., de Mme D... A..., de Mme B... A... et de Mme G... C... tendant à l'annulation de la délibération du 21 juin 2018 du conseil municipal de Damgan approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que de la décision du maire portant rejet de leur recours gracieux. M. F... C..., Mme E... A... et Mme G... C... relèvent appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Contrairement à ce qui soutiennent les requérants, le tribunal administratif de Rennes a répondu, aux points 27 à 31 du jugement attaqué, au moyen tiré de l'illégalité des dispositions applicables en secteur Na en ce qu'elles limitent les possibilités d'extension des habitations existantes dans des termes insuffisamment précis, portant atteinte à la sécurité juridique des propriétaires des constructions concernées. Par suite, ce jugement n'est pas entaché d'irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente (...) prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code, " (...) Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que les modalités de concertation ont été fixées par la délibération du 31 juillet 2014 du conseil municipal, qui prévoit la publication d'articles dans la presse et sur le site internet de la mairie, la mise à disposition à la mairie des éléments d'étude, la mise en place d'un registre à l'hôtel de la collectivité, destiné à recueillir les observations émanant du public, ainsi que l'organisation de réunions publiques avec l'urbaniste chargé de l'étude. Il ressort des pièces du dossier, notamment du bilan de la concertation, que ces modalités ont été respectées. Si les requérants soutiennent que la concertation n'a pas porté sur le projet de règlement écrit, le projet de règlement graphique, les orientations d'aménagement et de programmation et le projet d'évaluation environnementale, ces documents, qui ne sont pas encore élaborés au stade de la concertation, ne sont présentés au public qu'ultérieurement, lors de la phase de l'enquête publique, après que le conseil municipal a délibéré sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui a pour rôle de définir les orientations générales du futur document d'urbanisme, et après l'arrêt par ce même conseil municipal du projet de plan. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure de concertation serait entachée d'irrégularité doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (...). ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 7. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme en litige identifie, dans son axe 1 " Entre entités à affirmer et unités à composer ", le secteur de Kervoyal comme une entité à redynamiser par la mise en valeur de l'entrée à Kervoyal depuis le boulevard de l'Atalante et la limitation de l'urbanisation du front de mer. L'axe 3 " Un développement du territoire défini en cohérence avec ses capacités " de ce projet comporte plusieurs orientations parmi lesquelles le développement d'un " urbanisme moins consommateur d'espaces agricoles et naturels " qui " privilégie le renouvellement urbain au sein des espaces urbanisés ". L'axe 4 " Un cadre de vie à préserver et valoriser " prévoit de " préserver la façade littorale en limitant le développement ", de " limiter le développement linéaire des espaces urbanisés au profit d'une urbanisation dans le tissu urbain existant ou en profondeur " et de " veiller à la préservation globale du littoral en cohérence avec les objectifs Natura 2000 et la loi Littoral en préservant les espaces naturels pas ou peu urbanisés identifiés comme présentant le caractère d'une coupure de l'urbanisation ". Dans ces conditions, doit être écarté le moyen tiré de ce que la création par le règlement du plan, dans le secteur non encore urbanisé de Kervoyal, délimité au sud par le boulevard de l'Atalante, en bord de mer, et à l'ouest par un espace remarquable classé Nds à protéger, d'une zone naturelle Na dans laquelle dans laquelle sont comprises, notamment, les parcelles dont les requérants sont propriétaires, zone définie comme " délimitant les parties du territoire affectées à la protection stricte des sites, des milieux naturels et des paysages, pouvant comprendre des constructions à usage d'habitation " révèlerait une incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. M. F... C... et sa sœur, Christiane C..., sont propriétaires des parcelles cadastrées à la section AP sous les nos 220, 221, 227 et 228, au lieu-dit " Kervoyal ". L'indivision A... est propriétaire des parcelles voisines cadastrées à la section AP sous les nos 258, 259, 260, 261 et 262. L'ensemble de ces parcelles ont été classées par la délibération contestée en zone Na affectée, ainsi qu'il a été dit au point 7 ci-dessus, à la protection stricte des sites, des milieux naturels et des paysages. A l'appui de leur moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché ce classement, les requérants se bornent à soutenir que leurs parcelles auraient dû être classées en zone constructible. 11. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que ces parcelles forment un espace d'une surface de deux hectares, pour l'essentiel non bâti et densément boisé, qui se situe à proximité immédiate de la mer dont elles sont séparées par le boulevard de l'Atalante. Elles sont voisines, sur leur côté ouest, de très vastes parcelles demeurées à l'état naturel, qui s'étendent également jusqu'à la mer, sont classées en zone naturelle remarquable NDs à protéger, comportant un espace boisé classé et sont comprises dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) et une zone Natura 2000. Par suite, alors même que trois d'entre elles supportent déjà une maison d'habitation, qu'elles jouxtent à l'est des terrains construits et qu'une aire réservée au stationnement des camping-cars a été aménagée, au sud de ce secteur, le long de la rue de Roseaux qui mène à la mer, le classement de ces parcelles en zone Na justifié, contrairement à ce qui est soutenu, pages 31 et 77 du rapport de présentation, n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan, lequel vise à préserver la façade littorale de la commune du développement de l'urbanisation. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. / Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. ". Aux termes de l'article R. 151-25 du même code : " Peuvent être autorisées en zone N : (...) 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 13. Aux termes de l'article R. 151-30 de ce code : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire :/1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations. ". 14. Le règlement du plan autorise, dans son article N. I. 2 applicable à la zone Na : " L'extension mesurée des habitations existantes, sans élévation du bâtiment principal, en continuité du volume existant ", et à condition que " l'extension ne crée pas de logement nouveau et n'excède pas 30 % par rapport à l'emprise au sol du bâtiment existant à la date d'approbation du présent PLU (...). Les possibilités décrites ci-après ne sauraient être admises dans le cas de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir en raison de leur situation, de leur nature ou de leur état de dégradation et des contraintes nouvelles qu'elles apporteraient aux activités principales de la zone. / La restauration d'un bâtiment dont il existe l'essentiel des murs porteurs, lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve de respecter les principales caractéristiques du bâtiment. / La reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de 10 ans ; sous réserve qu'il ait été édifié régulièrement. ". 15. Ces dispositions déterminent avec précision, conformément aux prescriptions de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme, les extensions qui peuvent être autorisées dans la zone Na, de manière à ne pas compromettre la qualité paysagère du site en ce qui concerne tant leur hauteur que leur emprise. Le même article comporte également des précisions, distinctes de celles applicables aux extensions, sur les conditions dans lesquelles les constructions peuvent être restaurées ou reconstruites et n'a nullement pour objet, contrairement à ce qui est soutenu, " d'exclure toute extension mesurée des habitations existantes dans le cas de constructions qu'il n'est pas souhaitable de maintenir en raison de leur situation, de leur nature ou de leur état de dégradation et des contraintes nouvelles qu'elles apporteraient aux activités principales de la zone ". Enfin, les requérants ne peuvent utilement soutenir que ces dispositions du règlement, qui n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire certains usages, affectations, activités ou constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations, méconnaitraient les dispositions précitées de l'article R. 151-30 du code de l'urbanisme. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Damgan, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. C... et autres de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C... et autres le versement à la commune de Damgan d'une somme globale de 1 000 euros au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... et autres est rejetée. Article 2 : M. C... et autres verseront à la commune de Damgan une somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... C..., premier requérant dénommé, et à la commune de Damgan. Délibéré après l'audience du 18 mars 2022, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - Mme Buffet, présidente-assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2022. La rapporteure, C. BUFFETLe président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01360