CAA de LYON, 4ème chambre, 25/05/2023, 21LY03131
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-25
Numéro : 21LY03131
Président : M. ARBARETAZ
Rapporteur : Mme Agathe  DUGUIT-LARCHER
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : ADALTYS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... F... a demandé au tribunal administratif de Lyon, en premier lieu, d'annuler, d'une part, l'arrêté du 23 décembre 2019 par lequel le maire de Lyon a établi le tableau d'avancement à la classe exceptionnelle du cadre d'emplois d'assistant territorial socio-éducatif, au titre de l'année 2019, ensemble la décision rejetant son recours gracieux, d'autre part, l'arrêté du 31 décembre 2019 par lequel le maire de Lyon a promu Mme B... à la classe exceptionnelle d'assistant territorial socio-éducatif, en second lieu, d'enjoindre au maire de Lyon de l'inscrire au tableau d'avancement à la classe exceptionnelle d'assistant territorial socio-éducatif au titre de l'année 2019, de le promouvoir dans ce grade dès 2019 et de reconstituer sa carrière en conséquence, subsidiairement, de réexaminer sa candidature en vue de l'établissement d'un nouveau tableau d'avancement dans le délai de trois mois. Par jugement n° 2005813 du 21 juillet 2021, le tribunal a fait droit à sa demande en annulant ces arrêtés et décisions et en enjoignant au maire de Lyon d'établir un nouveau tableau d'avancement au titre de l'année 2019. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés le 23 septembre 2021 et le 27 octobre 2022, la commune de Lyon, représentée par Me Le Chatelier, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande de M. F... ; 3°) de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande présentée par M. F... devant le tribunal était tardive ; - dès lors que le tableau d'avancement comportait le nombre maximum de fonctionnaires, la demande de M. F... n'était pas recevable ; - c'est à tort que le tribunal a annulé le tableau d'avancement au motif que si l'application combinée des dispositions des II et III de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 ne pouvaient permettre l'inscription en 2019 de M. F... au tableau d'avancement, la ville de Lyon devait toutefois examiner la possibilité de l'inscrire sur le fondement de l'article 79 de la loi du 26 janvier 1984 alors que seules les dispositions relatives aux fonctionnaires exerçant une activité syndicale étaient applicables et qu'elle ne pouvait porter d'appréciation sur sa valeur professionnelle conformément au IV de l'article 23 bis pré mentionné ; - c'est à tort que le tribunal a estimé, par voie de conséquence, que l'arrêté portant nomination de Mme B... au grade d'assistant socio-éducatif de classe exceptionnelle était illégal ; en tout état de cause, son dossier était meilleur que celui de M. F... avant qu'il n'exerce ses fonctions syndicales ; - M. F... n'a subi aucune discrimination à raison de ses activités syndicales ; - la commission administrative paritaire réunie le 10 décembre 2019 a disposé d'informations exactes ; - l'avis défavorable de la commission administrative paritaire sur le tableau d'avancement ne faisait pas obstacle à son adoption ; - Mme B... a été proposée à l'avancement par son supérieur hiérarchique, remplissait les conditions pour être promue avant sa mise en disponibilité pour convenance personnelle et disposait d'appréciations justifiant qu'elle soit promue. Par mémoire enregistré le 12 octobre 2022, M. F..., représenté par Me Hammerer, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la commune de Lyon une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - sa demande n'était pas tardive ; - c'est à juste titre que le tribunal a annulé le tableau d'avancement au motif que l'existence de dispositions spéciales plus avantageuses propres aux agents qui bénéficient d'une décharge d'activité syndicale ne sauraient exclure ces derniers d'office des procédures générales d'avancement dès lors que lesdites dispositions spéciales ne sont pas applicables ; - le refus de l'inscrire sur le tableau d'avancement est exclusivement fondé sur ses activités syndicales, ce qui est illégal ; - le tableau d'avancement a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la CAP s'est prononcée sur le base d'informations insuffisantes et inexactes, notamment sur la situation de Mme B..., ce qui l'a privé d'une garantie ; - ainsi que l'a jugé le tribunal, l'arrêté de nomination de Mme B..., qui trouve son fondement légal dans le tableau d'avancement, devait être annulé par voie de conséquence de l'annulation de ce tableau ; - le dossier de Mme B..., qui n'exerçait plus aucune fonction au sein de la ville depuis le mois de mars 2019 et n'avait pas fait l'objet dans son évaluation annuelle d'un avis favorable, n'était pas meilleur que le sien, de sorte qu'elle n'aurait pas dû être nommée ; - sa nomination a été prononcée alors que l'avis de la CAP était défavorable et que cette dernière n'avait pas obtenu toutes les informations nécessaires. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 2017-1419 du 28 septembre 2017 ; - le décret n° 2017-901 du 9 mai 2017 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Duguit-Larcher, - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public, - les observations de Me Riffard pour la commune de Lyon, et celles de Me Hammerer pour M. F... ; Considérant ce qui suit : 1. M. F..., assistant territorial socio-éducatif, employé par la commune de Lyon en qualité d'assistant social à la direction relations sociales et vie au travail, et bénéficiant d'une décharge d'activité syndicale à hauteur de 80 % au titre des années 2018 et 2019, a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 23 décembre 2019 par lequel le maire de Lyon a établi le tableau d'avancement à la classe exceptionnelle du cadre d'emplois d'assistant territorial socio-éducatif, au titre de l'année 2019, ensemble le rejet de son recours gracieux, ainsi que l'arrêté du 31 décembre 2019 promouvant Mme B... à ce grade. Par jugement du 14 mai 2021 dont la commune de Lyon relève appel, le tribunal a fait droit à sa demande en annulant ces arrêtés et décision et en enjoignant au maire de Lyon d'établir un nouveau tableau d'avancement pour 2019. Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal : 2. D'une part, aux termes de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " I.- Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d'activité (...) qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de services (...), est réputé conserver sa position statutaire. II.- Le fonctionnaire qui bénéficie, depuis au moins six mois au cours d'une année civile, de l'une des mesures prévues au I et qui consacre la totalité de son service à une activité syndicale a droit, dès la première année, à l'application des règles suivantes : (...) 3° Lorsqu'il réunit les conditions fixées par le statut particulier de son (...) cadre d'emplois pour bénéficier d'un avancement de grade au choix, ce fonctionnaire est inscrit, de plein droit, au tableau d'avancement de grade, au vu de l'ancienneté acquise dans ce grade et de celle dont justifient en moyenne les fonctionnaires titulaires du même grade relevant de la même autorité de gestion et ayant accédé, au titre du précédent tableau d'avancement et selon la même voie, au grade supérieur. III. Le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l'une des mesures prévues au I et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d'un service à temps plein à une activité syndicale est soumis au II. IV. Par dérogation à l'article 17, le fonctionnaire occupant un emploi à temps complet qui bénéficie de l'une des mesures prévues au I du présent article et qui consacre une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % et inférieure à 100 % d'un service à temps plein à une activité syndicale a droit à un entretien annuel avec l'autorité hiérarchique dont il relève, sans être soumis à une appréciation de sa valeur professionnelle (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article 79 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " L'avancement de grade a lieu (...) / (...) au choix par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, établi par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents (...) ". Enfin, aux termes de l'article 20 du décret du 9 mai 2017 portant statut particulier du cadre d'emplois des assistants territoriaux socio-éducatifs : " Peuvent être promus au grade d'assistant socio-éducatif de classe exceptionnelle : (...) 2° Au choix, après inscription sur un tableau d'avancement pris après avis de la commission administrative paritaire, les fonctionnaires justifiant d'au moins six mois d'ancienneté dans le 1er échelon de la première classe du grade d'assistant socio-éducatif et justifiant de six ans de services effectifs dans un corps, cadre d'emplois ou emploi de catégorie A ou de même niveau ". 4. L'article 23 bis précité a pour objet de garantir aux fonctionnaires bénéficiant d'une décharge significative de service pour motif syndical un déroulement de carrière équivalent à celui des fonctionnaires du cadre d'emplois auquel ils appartiennent et visent à les prémunir contre des appréciations défavorables qui pourraient être liées à l'exercice de leurs responsabilités ou de leurs mandats. Ces agents, dont les mérites professionnels ne peuvent être appréciés au cours de l'entretien annuel, conformément au point IV de cet article, afin d'éviter toute immixtion de l'autorité administrative dans l'activité syndicale, sont soumis de plein droit à la règle de l'avancement par référence à l'ancienneté moyenne des fonctionnaires de leur cadre d'emplois, elle-même dégagée du tableau précédent. Dans le cas, où comme en l'espèce, un nouveau grade est créé dans le cadre d'emplois, l'ancienneté moyenne dans le grade d'origine se dégage nécessairement du premier tableau d'avancement à ce nouveau grade. Il s'ensuit que les agents bénéficiant d'une décharge syndicale d'au moins 70% ne peuvent être inscrits au tableau d'avancement établi sur la base du mérite que s'ils remplissent, dans le grade d'origine, la condition d'ancienneté moyenne dégagée de ce premier tableau. Ces dispositions, qui garantissent un déroulement de carrière objectivement détaché de toute appréciation hiérarchique de la manière de servir, doivent s'appliquer au tableau d'avancement 2019 à la classe exceptionnelle d'assistant territorial socio-éducatif, alors même que ce grade était ouvert pour la première fois, au titre de cette année, à la promotion. 5. M. F..., qui bénéficiait d'une décharge d'activité de services pour l'exercice d'une activité syndicale et qui consacrait 80 % d'un service à temps plein à cette activité, entrait, par renvoi du III de cet article, dans le champ du II de l'article 23 bis précité de la loi du 13 juillet 1983. Ainsi que l'a estimé la commune de Lyon, en l'absence d'un tableau d'avancement au grade d'assistant socio-éducatif de classe exceptionnelle au titre de l'année 2018, ce grade n'existant pas encore et aucune comparaison ne pouvant être faite avec les deux anciens grades de l'ancien cadre d'emploi de catégorie B qui ne disposait d'aucun grade équivalent au grade d'assistant socio-éducatif de classe exceptionnelle, M. F... ne pouvait bénéficier dès l'année 2019, année nécessaire à la constitution de la référence d'ancienneté moyenne dans le grade d'origine des agents promus, d'une inscription au tableau d'avancement de ce grade. 6. Par suite c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a estimé que les dispositions de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 ne pouvaient légalement justifier l'exclusion de M. F... de toute possibilité d'être inscrit à ce tableau et a, pour ce motif, annulé l'arrêté du 23 décembre 2019 portant tableau d'avancement ainsi que, par voie de conséquence, l'arrêté du 30 décembre 2019 nommant Mme B... dans le grade d'assistant territorial socio-éducatif de classe exceptionnelle. 7. Toutefois il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. F... devant le tribunal et la cour. Sur les autres moyens : En ce qui concerne les moyens dirigés contre l'arrêté du 23 décembre 2019 portant tableau d'avancement : S'agissant de la consultation de la commission administrative paritaire : 8. En premier lieu, s'il ressort des pièces du dossier que la commission administrative paritaire initialement réunie le 8 novembre 2019 disposait d'informations insuffisantes et inexactes, il ne ressort pas des pièces du dossier que tel aurait été le cas des informations fournies lors de la séance du 10 décembre 2019 qui est la séance au cours de laquelle la commission a donné son avis sur le tableau d'avancement. La circonstance que les membres présents lors de cette seconde réunion n'auraient pas été les mêmes que ceux présents lors de la première réunion est sans incidence sur la régularité de la procédure. 9. En deuxième lieu, l'avis rendu par la commission étant un avis simple, la circonstance que le maire de Lyon ne se serait pas conformé à l'avis de la commission, qui était défavorable, est sans incidence sur la régularité de la procédure. S'agissant des modalités d'avancement de grade des personnels occupant des fonctions syndicales : 10. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat (...), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé (...) ". M. F... n'a pas présenté dans un mémoire distinct le moyen tiré de ce que l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Ce moyen n'est, par suite, pas recevable et ne peut qu'être écarté. 11. En deuxième lieu, par application de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983, dont l'objectif est d'éviter toute discrimination entre fonctionnaires en raison des opinions syndicales conformément à l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 et de garantir l'exercice du droit syndical de ces agents, conformément à l'article 8 de cette même loi, lorsque, comme en l'espèce, il n'y a pas de précédent tableau d'avancement qui permette d'établir l'avancement moyen, un agent exerçant des fonctions syndicales et entrant dans le champ de cet article ne peut être promu lors de l'établissement du premier tableau d'avancement, qui servira de référence pour la promotion des agents entrant dans le champ de ces dispositions l'année suivante. La nécessité de constituer, la première année, un tableau de référence ne constitue pas une discrimination injustifiée à l'égard des agents entrant dans le champ de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 dès lors que cette différence de traitement avec les autres agents est fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objectif poursuivi par la loi. Ces dispositions ne méconnaissent ainsi pas les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme au regard de l'article 11 de cette convention. Elles ne méconnaissent pas plus, pour les mêmes motifs, l'article 5 de la Charte sociale européenne. S'agissant de l'appréciation portée sur les candidats : 12. Si M. F... fait valoir que le choix de retenir Mme B... plutôt que lui- même est, compte tenu de leurs situations et mérites respectifs, entaché d'erreur manifeste d'appréciation toutefois, compte tenu de ce qui a été indiqué aux points 2 à 5, il n'y avait pas lieu de comparer leurs mérites respectifs pour établir le tableau d'avancement. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les moyens dirigés contre l'arrêté du 31 décembre 2019 nommant Mme B... : 13. En premier lieu, compte tenu de ce qui précède, M. F... n'est pas fondé à exciper, à l'encontre de l'arrêté du 31 décembre 2019 nommant Mme B... dans le grade d'assistant territorial socio-éducatif de classe exceptionnelle, de l'illégalité de l'arrêté du 23 décembre 2019 portant tableau d'avancement dans ce grade. 14. En deuxième lieu, l'arrêté nommant Mme B... a été signé le 31 décembre 2019 par Mme C... E..., responsable de service par intérim, qui disposait, en vertu d'un arrêté du 10 décembre 2019 du maire de Lyon régulièrement publié au bulletin municipal officiel de la Ville de Lyon du 16 décembre 2019, d'une délégation pour signer ce type d'arrêté. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté manque en fait. 15. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir de la demande de M. F..., que la commune de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal a annulé les arrêtés des 23 et 31 décembre 2019. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Lyon qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à M. F... la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. F... une somme à verser à la commune de Lyon sur ce fondement. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 2005813 du 21 juillet 2021 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : La demande de M. F... présentée devant le tribunal administratif de Lyon est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lyon et à M. D... F.... Copie sera adressée pour information à Mme B.... Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient : M. Arbarétaz, président, Mme Evrard, présidente assesseure, Mme Duguit-Larcher, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023. La rapporteure, A. Duguit-LarcherLe président, Ph. Arbarétaz La greffière, M. - A.... Pillet La République mande et ordonne au ministre de l'Intérieur et des Outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de la fonction publique chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Le greffier, 2 N° 21LY03131