CAA de NANTES, 5ème chambre, 26/02/2018, 17NT00609, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-26
Numéro : 17NT00609
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : LPA CGR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" a demandé au tribunal administratif de Nantes : - d'annuler l'arrêté du 1er juillet 2014 par lequel la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a autorisé la société Eoliennes et Mer de Vendée (EMV), désormais dénommée Eoliennes en Mer Île d'Yeu et Noirmoutier (EMYN) à exploiter un parc éolien d'une capacité de 496 MW localisé sur le domaine public maritime, au large des îles d'Yeu et de Noirmoutier, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux qu'ils avaient notifié le 5 août 2014 contre cette décision ; - d'annuler la décision " révélée " par laquelle la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a retenu le site d'implantation du parc éolien en mer, localisé sur le domaine public maritime, au large des îles d'Yeu et de Noirmoutier. Par un jugement n° 1410187 du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 février et 29 décembre 2017, l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu", représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 15 décembre 2016 ; 2°) d'annuler l'arrêté ministériel du 1er juillet 2014, ainsi que le rejet de son recours gracieux, et la décision par laquelle le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a retenu le site d'implantation du parc éolien en mer entre l'île d'Yeu et Noirmoutier ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - Sur la régularité du jugement attaqué, le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de la méconnaissance de L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques, s'agissant de la décision de choisir le site d'implantation, révélés par l'organisation de la procédure d'appel d'offres ; - Sur la recevabilité, l'association est bien recevable à contester la décision, non formalisée, retenant le choix du site d'implantation du parc éolien ; l'existence de cette décision autonome se déduit de la mise en concurrence, de l'appel d'offres et de la décision du ministre d'autoriser la société EMV à construire et exploiter un parc éolien, qui révèle l'existence d'une décision préalable à l'arrêté ministériel du 1er juillet 2014 et distincte de ce dernier ; par ailleurs l'association NENY a bien intérêt à agir, eu égard à son objet ; - En ce qui concerne la légalité de la décision révélée retenant le site d'implantation : Le principe de participation et d'information du public a été méconnu en méconnaissance de l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; . la décision attaquée n'a pas été précédée d'une enquête publique ni d'une étude d'impact, en contravention avec l'article L. 2124-1 du code général des collectivités territoriales ; . le choix du site n'a été précédé d'aucune évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 et les espèces protégées alors même que le site prévu pour l'implantation du parc éolien se situe à proximité de nombreux sites très importants, en méconnaissance du 3 de l'article 6 de la directive Habitats n° 92/43 du 21 mai 1992 ; . la décision attaquée est intervenue en méconnaissance des stipulations de l'article 6 de la convention d'Aarhus, ainsi que des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement et des articles L. 120-1 et L. 120-1-1 du code de l'environnement ; . a été méconnu l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques aux termes duquel " Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques " ; . n'a pas été pris en compte l'impératif de préservation des sites et paysages dès lors que l'implantation du site éolien représente une perturbation majeure sur la courantologie de la zone et fragilise, ainsi, la défense contre la mer de l'île de Noirmoutier dont les 2/3 sont situés au-dessous du niveau des plus hautes mers ; . la création du parc éolien aura un effet néfaste sur l'île de Noirmoutier, et notamment sur la circulation maritime et sur le risque de submersion. - En ce qui concerne l'arrêté du 1er juillet 2014 retenant l'offre de la société EMV : - au titre de la légalité externe cet arrêté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors qu'il n'a été précédé, ni de la saisine de la commission nationale du débat public dans les conditions prévues à l'article L. 121-8 du code de l'environnement, ni d'une procédure de participation du public dans les conditions prévues par l'article 6 de la convention d'Aarhus, l'article 7 de la Charte de l'environnement et les articles L.120-1 et L.120-1-1 du code de l'environnement : - au titre de la légalité interne : . l'article L. 311-5 du code de l'énergie a été méconnu, dès lors qu'il apparaît que le choix du groupement mené par GDF n'a pas été opéré sur la base de l'ensemble des critères énoncés par cet article ; . l'arrêté attaqué est entaché d'erreur d'appréciation au regard des dispositions des articles L.311-5 et L.311-10 du code de l'énergie en ce qui concerne la taille du parc éolien, l'axe du parc éolien, le plan de câblage, le système de fondations des éoliennes ; . l'illégalité de la décision de retenir le choix du site d'implantation et de la procédure y afférant entache, par la voie de l'exception, la légalité de l'arrêté attaqué ; . l'autorisation d'exploiter du 1er juillet 2014 constitue une aide d'Etat accordée en méconnaissance des dispositions des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, sur l'interprétation desquelles il conviendrait le cas échéant de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne ; . compte tenu du coût comparativement élevé de l'éolien en mer, la procédure à laquelle il a été recouru ne satisfait pas au critère d'efficacité des mesures à mettre en place par les Etats membres pour garantir la réalisation des objectifs impartis en matière de production d'énergie à partir de ressources renouvelables, tel que ce critère est prévu au 2 de l'article 3 de la directive 2009/28/CE. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 juillet 2017, la société Eoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier, représentée par Mes Cassin etA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de l'association requérante au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal que la requête d'appel est irrecevable dès lors que la qualité pour agir du représentant de l'association ne ressort pas des pièces du dossier ; - à titre subsidiaire les conclusions dirigées contre la décision " révélée " de choisir le lieu du futur site d'exploitation sont irrecevables ; aucun des moyens dirigés contre l'autorisation d'exploiter du 1er juillet 2014 n'est fondé. Par un mémoire en défense enregistré le 12 septembre 2017, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions dirigées contre la décision " révélée " de choisir le lieu du futur site d'exploitation, qui ne constitue pas une décision détachable, sont irrecevables ; - aucun des moyens dirigés contre l'autorisation d'exploiter du 1er juillet 2014 n'est fondé. L'instruction a été close au 5 janvier 2018, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire présenté pour l'Etat, enregistré le 29 janvier 2018, n'a pas été communiqué à défaut d'éléments nouveaux au sens de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'énergie ; - le code de l'environnement ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeB..., substituant MeC..., représentant l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu", et celles de MeA..., représentant la société Eoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier. Une note en délibéré présentée pour l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" a été enregistrée le 20 février 2018. 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par un avis publié au Journal officiel de l'Union européenne du 16 mars 2013, le ministre de l'écologie du développement durable et de l'énergie a mis en oeuvre, en application des dispositions L. 311-1 du code de l'énergie, une procédure d'appel d'offres portant sur deux lots en vue de la sélection des opérateurs chargés de répondre aux objectifs de développement de la production électrique à partir de l'énergie éolienne en mer ; qu'à l'issue de cet appel d'offres et par arrêté du 1er juillet 2014 la société " Les éoliennes en mer de Vendée ", aux droits de laquelle se trouve la société " Eoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier " a été autorisée à installer et exploiter sur ce site un parc éolien d'une capacité de production de 496 MW sur le domaine public maritime au large des îles d'Yeu et de Noirmoutier ; que l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" relève appel du jugement en date du 15 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande, tendant à l'annulation de cette autorisation ainsi que de la décision, tenant au choix du site d'implantation de ce parc éolien, qui aurait selon elle été révélée par l'organisation de la procédure d'appel d'offres ; Sur les conclusions à fins d'annulation, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête d'appel : En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le choix du site d'implantation du parc éolien : 2. Considérant que l'association requérante soutient que l'organisation de la procédure d'appel d'offres relatée ci-dessus révèle l'existence d'une décision non formalisée, susceptible de faire grief, par laquelle le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie aurait au préalable arrêté le périmètre d'implantation du parc éolien entre les Îles d'Yeu et Noirmoutier ; 3. Considérant que s'il résulte du cahier des charges de l'appel d'offres que si chacun des deux lots soumis à cette procédure d'attribution était caractérisé, notamment, par son périmètre géographique, cette délimitation préalable a eu pour seul effet de définir, dans la perspective du lancement de cet appel d'offres, un zonage au sein duquel, le cas échéant, pourrait, sous réserve de l'obtention d'autorisations administratives ultérieures, être mis en oeuvre l'un des deux parcs éoliens de production d'électricité faisant l'objet de cet appel d'offres ; que l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et l'île d'Yeu" n'est dès lors pas recevable à critiquer le choix de ce périmètre géographique, dépourvu par lui-même de tout effet juridique direct ; En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'autorisation d'exploiter du 1er juillet 2014 : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'énergie, dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige : " L'exploitation d'une installation de production électrique est subordonnée à une autorisation administrative délivrée selon la procédure prévue aux articles L. 311-5 et L. 311-6 ou au terme d'un appel d'offres en application de l'article L. 311-10. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des investissements de production, les nouvelles installations de production sont exploitées par toute personne (...) dès lors que cette personne est titulaire de l'autorisation d'exploiter. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " L'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte des critères suivants : 1° La sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité, des installations et des équipements associés ; 2° Le choix des sites, l'occupation des sols et l'utilisation du domaine public ; 3° L'efficacité énergétique ; 4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ; 5° La compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ; 6° Le respect de la législation sociale en vigueur. (...) " ; que selon l'article L. 311-10 du même code : " Lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l'autorité administrative peut recourir à la procédure d'appel d'offres. / Les critères mentionnés à l'article L. 311-5 servent à l'élaboration du cahier des charges de l'appel d'offres (...) toute personne exploitant ou désirant construire et exploiter une unité de production, installée sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou, dans le cadre de l'exécution d'accords internationaux, sur le territoire de tout autre Etat, peut participer à l'appel d'offres. (...) " ; qu'enfin l'article L. 311-11 du même code dispose que : " L'autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues à l'article L. 311-5 dans des conditions fixées par voie réglementaire. (...) " ; 5. Considérant qu'il ressort des statuts de l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" et notamment de son article 2 que cette association s'est fixée pour but de défendre l'environnement terrestre et maritime des îles d'Yeu et de Noirmoutier et de lutter par toutes actions en justice contre les nuisances et les atteintes causées à l'environnement, à la santé et à la sécurité publique par les infrastructures de raccordement terrestre de l'énergie éolienne offshore ; 6. Considérant que les décisions contestées ont pour seul objet de désigner, à l'issue de la procédure d'appel d'offres en cause, l'entreprise agréée pour exploiter l'installation de production d'électricité mentionnée au point 1 du présent arrêt, sans que cette désignation vaille autorisation pour la réalisation et l'exploitation de cette même installation, cette dernière autorisation étant, en l'occurrence, délivrée sur le fondement des dispositions de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ; que, par suite, alors même qu'au titre des critères énoncés à l'article L. 311-5 précité du code de l'énergie se trouvent notamment le choix des sites et la compatibilité avec l'objectif de protection de l'environnement et que le cahier des charges de l'appel d'offres a prévu que 20% de la note attribuée à chaque candidat le serait en fonction du critère " activités existantes et environnement ", l'arrêté contesté n'est pas, en lui-même, susceptible de porter atteinte aux intérêts que l'association requérante s'est donnée pour objet de défendre ; que dès lors, à défaut de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, sa demande d'annulation de l'autorisation d'exploiter accordée à la société Eoliennes en mer Iles d'Yeu et de Noirmoutier n'était, en tout état de cause, pas recevable en première instance ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, que l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" la somme que demande la société Eoliennes en Mer Îles d'Yeu et de Noirmoutier au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association "Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu" est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative par la société Eoliennes en Mer Îles d'Yeu et de Noirmoutier sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Non aux éoliennes entre Noirmoutier et Yeu ", à la société Eoliennes en Mer Îles d'Yeu et de Noirmoutier et au ministre d'Etat, ministre de la Transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 9 février 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 février 2018. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la Transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT00609