CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 02/02/2023, 21VE02758, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-02
Numéro : 21VE02758
Président : M. OLSON
Rapporteur : Mme Sarah  HOULLIER
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : SELARL VERPONT AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune d'Aulnay-sur-Mauldre a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération du 16 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision du 4 juin 2020 rejetant son recours gracieux, et de mettre à la charge de la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise une somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2004982 du 28 juillet 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande, ainsi que les conclusions présentées par la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée, le 28 septembre 2021, la commune d'Aulnay-sur-Mauldre, représentée par Me Lalanne, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette délibération, ainsi que la décision du 4 juin 2020 rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulière en méconnaissance du principe du contradictoire ; - la délibération du 11 décembre 2018, arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, a été prise au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que le maire d'Aulnay-sur-Mauldre a été empêché de s'exprimer au cours des débats en violation de son droit d'expression et du droit à l'information des conseillers communautaires ; - la délibération attaquée ne prend pas en considération les risques naturels prévisibles d'inondation, en méconnaissance des articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - le classement en zone naturelle des parcelles situées au sud du Vieux chemin du Val, le long de la rue du Val et entre la route de Bazemont et Vieux chemin de Bazemont à Aulnay-sur-Mauldre est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone Nv des parcelles cadastrées AE 270 et AE 1 à Aulnay-sur-Mauldre est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et pourrait révéler un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2022, la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise, représentée par Me Peynet, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aulnay-sur-Mauldre une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 7 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er décembre 2022, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Lalanne pour la commune d'Aulnay-sur-Mauldre et de Me Peynet pour la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise. Considérant ce qui suit : 1. La communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise a, par une délibération du 14 avril 2016, prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Le projet a été arrêté par délibération du 11 décembre 2018, puis par une nouvelle délibération du 9 mai 2019. Le plan local d'urbanisme intercommunal a ensuite été approuvé par une délibération du 16 janvier 2020. La commune d'Aulnay-sur-Mauldre demande l'annulation du jugement n° 2004982 du 28 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette dernière délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. L'article L. 5 du code de justice administrative dispose que : " L'instruction des affaires est contradictoire ". 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la clôture de l'instruction avait été prononcée le 6 avril 2021 et l'audience fixée au 21 juin 2021. Toutefois, la requérante a été informée, par courrier Télérecours du 15 juin 2021, de la mise à disposition de 22 pièces, produites par la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise, qui, compte tenu de leur caractère volumineux, n'étaient consultables que sur rendez-vous au greffe du tribunal. Si la requérante soutient que la mise à disposition de ces pièces volumineuses six jours avant l'audience, qui a nécessairement eu pour effet de rouvrir l'instruction, méconnaît le principe du contradictoire, il ressort des pièces du dossier transmis par le tribunal et des termes mêmes du jugement attaqué, que les premiers juges ne se sont fondés sur aucune de ces 22 pièces, qui étaient toutes en lien avec le déroulement et la publicité de l'enquête publique et les conclusions de la commission d'enquête, alors qu'aucun moyen relatif à l'enquête publique n'avait été soulevé par la requérante en première instance. Par suite, dès lors que le tribunal ne s'est pas fondé, dans les motifs de son jugement, sur des éléments contenus dans ces pièces, le moyen tiré de ce que la procédure suivie en première instance méconnaîtrait le principe du contradictoire doit être écarté. Sur la légalité de la délibération attaquée : En ce qui concerne le droit d'expression et le droit à l'information des conseillers communautaires : 4. Il résulte des dispositions des articles L. 2121-7 et suivants du code général des collectivités territoriales, rendus applicables aux communautés urbaines par l'article L. 5211-1 du même code, que les conseillers communautaires bénéficient d'un droit à l'expression pour les affaires inscrites à l'ordre du jour du conseil communautaire, ainsi que d'un droit à l'information au titre de l'article L. 2121-13 de ce code. 5. En l'espèce, l'article 7 du règlement intérieur de la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise prévoit que " Concernant les points à l'ordre du jour, la parole est répartie entre les groupes selon les modalités arrêtées en conférence des présidents. Chaque président(e) de groupe devra autant que possible organiser la prise de parole au sein de son groupe. En tout état de cause, le(a) président(e) de la CU veillera au bon respect du droit d'expression des conseiller(e)s communautaires. Aucune(e) conseiller(e) ne peut intervenir avant d'avoir demandé et obtenu du/de la Président(e) de prendre la parole ; les conseiller(e)s communautaires prennent la parole dans l'ordre déterminé par le/la Président(e). Si un(e) conseiller(e) s'écarte du sujet traité, il/elle peut être rappelé(e) à l'ordre par le(a) Président(e). Quand le/la Président(e) juge le conseil suffisamment informé, il peut inviter l'orateur à conclure. Le(a) Président(e) met fin à toute attaque personnelle, toute interpellation de conseiller(e) à conseiller(e), toute manifestation ou interruption troublant l'ordre. Il rappelle à l'ordre le(a) conseille(e) qui tient des propos contraires aux lois, aux règlements ou aux convenances ". 6. Il ressort du compte rendu des débats de la séance du 11 décembre 2018 portant sur l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme intercommunal, que le maire de la commune d'Aulnay-sur-Mauldre a pris la parole. Si, après plus de trois minutes, il lui a été demandé de conclure, il ressort de la retranscription de son intervention que cette dernière ne contenait, à ce stade, que des propos généraux sur les relations entre les communes et les communautés urbaines. Invité à en venir aux faits, le maire d'Aulnay-sur-Mauldre a persisté dans sa présentation générale avant de refuser de poursuivre lorsque le président de séance, au demeurant appuyé par les autres conseillers présents, a réitéré sa demande tendant à ce qu'il recentre son propos sur l'essentiel. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire d'Aulnay-sur-Mauldre aurait été privé de son droit d'expression, ni que cette situation aurait privé les autres conseillers communautaires de la possibilité d'être exposés à une opinion différente de celle portée par la communauté urbaine, en méconnaissance du droit d'information prévu par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 101-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme : 7. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. (...) ". Selon l'article L. 101-1 dudit code : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. / Les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences. / En vue de la réalisation des objectifs définis à l'article L. 101-2, elles harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace dans le respect réciproque de leur autonomie. " Aux termes de l'article L. 101-2 du même code : " " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; / 8° La promotion du principe de conception universelle pour une société inclusive vis-à-vis des personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie dans les zones urbaines et rurales ". 8. En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des documents d'urbanisme qu'elles mentionnent que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, et en application de la même décision, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. 9. La commune d'Aulnay-sur-Mauldre, soumise au risque d'inondation et dont une partie importante du centre-bourg est classée en zone d'aléa moyen du plan de prévention des risques inondation de la Mauldre, soutient que le zonage retenu par le plan local d'urbanisme intercommunal organise les conditions d'une diminution de la population communale ou l'exposition des populations nouvelles à un risque d'inondation, lui-même accru par la densification des zones déjà très urbanisées du centre-bourg, au détriment d'autres zones moins densément bâties et moins exposées au risque d'inondation. Toutefois, il ressort des pièces jointes au plan local d'urbanisme intercommunal que ce dernier a identifié le risque d'inondation affectant certains secteurs du territoire intercommunal, dont la commune d'Aulnay-sur-Mauldre, et fait à cet égard référence au plan de prévention des risques inondation de la Mauldre et au schéma d'aménagement et de gestion de la Mauldre dont les principales prescriptions sont rappelées par les dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal. Si la requérante soutient que la densification des zones déjà urbanisées en centre-bourg tend à organiser la diminution de sa population, il ressort des pièces du dossier que la commune dispose encore de nombreux terrains non bâtis ou susceptibles d'être densifiés dans les zones urbanisées, en dehors des zones d'aléa du plan de prévention du risque d'inondation. Ainsi, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme intercommunal serait incompatible avec les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne le classement des secteurs du Val d'Aulnay, du Vieux Chemin de Bazemont et des parcelles cadastrées AE 270 et AE 001 : 10. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Par suite, la seule circonstance qu'un terrain a pu, dans le passé, être classé en zone urbanisée, ne fait pas obstacle à ce que ce terrain puisse être classé pour l'avenir en zone naturelle. 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la zone du Val d'Aulnay, formée de 35 parcelles classées en zone naturelle par le nouveau plan local d'urbanisme intercommunal, bien qu'accueillant quelques constructions éparses, est une vaste zone naturelle formée de plusieurs espaces boisés et située à l'écart du centre-bourg et des principales zones d'urbanisation de la commune. Par suite, eu égard à la configuration des lieux et aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal de préserver et valoriser les ressources naturelles et de maintenir un équilibre entre les espaces ouverts et les espaces urbanisés, le classement en zone naturelle de ces parcelles n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la circonstance que d'autres parcelles aux caractéristiques équivalentes aient été classées en zone urbaine ne pouvant être utilement invoquée. 13. D'autre part, le secteur compris entre le Vieux chemin de Bazemont et la route de Bazemont, composé de huit parcelles classées en zone naturelle du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, bien qu'abritant une habitation, est pour l'essentiel naturel et boisé et s'ouvre, au nord, sur un vaste espace agricole. Ainsi, compte tenu de la configuration des lieux et des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables rappelés au point 12 de cet arrêt, le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation à ce sujet doit être écarté. 14. Enfin, la requérante soutient que le classement en zone Nv des parcelles cadastrées AE 270 et AE 001 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et pourrait être entaché d'un détournement de pouvoir. Si, par un courrier du 27 septembre 2018, le président de la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise a informé le maire de la commune que les parcelles initialement identifiées pour l'implantation d'une boulangerie, d'une boucherie-charcuterie-épicerie fine et d'une halle semi-couverte ne pourraient finalement être classées en zone à urbaniser car le projet est incompatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation " Artisanat et Commerce ", qui vise à " encourager le développement du commerce de proximité et de l'artisanat dans les centralités urbaines et rurales " et à " limiter la consommation de foncier en priorisant le confortement des polarités existantes ", notamment par la forte limitation de création de nouveaux commerces de flux, cette seule circonstance n'est pas de nature à révéler l'existence d'un détournement de pouvoir. 15. En outre, il ressort des pièces du dossier que ces deux parcelles, d'une superficie de 6 763 m², étaient déjà classées en zone naturelle sous l'empire du précédent document d'urbanisme. Bien que situées entre une route départementale d'une part et une voie ferrée d'autre part, elles ont conservé un caractère naturel, marqué par la présence de plusieurs arbres et l'absence de constructions. Par ailleurs, le projet d'aménagement et de développement durables fixe comme objectif de limiter " la multiplication des zones commerciales périphériques " et de " proscrire l'ouverture de nouveaux espaces (...) pour redévelopper des commerces de proximité et limiter les mobilités automobiles ". Par suite, eu égard à la configuration des lieux et aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, au demeurant traduits dans l'orientation d'aménagement et de programmation " Artisanat et Commerce " mentionnée au point 14 de cet arrêt, le classement en zone naturelle de ces parcelles n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Aulnay-sur-Mauldre n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune d'Aulnay-sur-Mauldre demande à ce titre. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune d'Aulnay-sur-Mauldre une somme de 1 500 euros à verser à la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune d'Aulnay-sur-Mauldre est rejetée. Article 2 : La commune d'Aulnay-sur-Mauldre versera une somme de 1 500 euros communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Aulnay-sur-Mauldre et à la communauté urbaine Grand Paris Seine-et-Oise. Délibéré après l'audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient : M. Olson, président de la Cour, M. Even, président de chambre, Mme Houllier, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2023. La rapporteure, S. A...Le président, T. OLSONLa greffière, S. DESNOS La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE02758