Conseil d'État, 7ème chambre, 30/01/2017, 395291, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-01-30
Numéro : 395291
Rapporteur : M. Jean-Philippe Mochon
Commissaire du gouvernement : Mme Suzanne von Coester

Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 395291, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 15 décembre 2015 et 28 septembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, le Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 portant statut particulier du corps des directeurs des services de greffe judiciaires, le décret n° 2015-1274 du 13 octobre 2015 portant statut d'emploi de directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires, le décret n° 2015-1275 du 13 octobre 2015 portant statut particulier des greffiers des services judiciaires, le décret n° 2015-1276 du 13 octobre 2015 relatif au statut d'emploi de greffier fonctionnel des services judiciaires, et le décret n° 2015-1277 du 13 octobre 2015 fixant l'échelonnement indiciaire applicable aux membres du corps des directeurs des services de greffe judiciaires, aux emplois de directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires, aux membres du corps des greffiers des services judiciaires et aux emplois de greffier fonctionnel des services judiciaires ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 398788, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 14 avril et 13 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Fédération Interco C.F.D.T. demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 portant statut particulier du corps des directeurs des services de greffe judiciaires et la décision implicite du garde des sceaux, ministre de la justice, rejetant son recours gracieux ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 398789, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 14 avril et 13 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la Fédération Interco C.F.D.T. demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-1275 du 13 octobre 2015 portant statut particulier des greffiers des services judiciaires et la décision implicite du garde des sceaux, ministre de la justice, rejetant son recours gracieux ; 2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - le code civil ; - le code de la défense ; - la loi n° 83-864 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 82-453 du 28 mai 1982 ; - le décret n° 92-413 du 30 avril 1992 ; - le décret n° 2003-466 du 30 mai 2003 ; - le décret n° 2009-1388 du 11 novembre 2009 ; - le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Philippe Mochon, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, Coudray, avocat de la Fédération Interco C.F.D.T. 1. Considérant que le Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires et la Fédération Interco C.F.D.T. demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2015 1273 du 13 octobre 2015 portant statut particulier du corps des directeurs des services de greffe judiciaires, du décret n° 2015-1274 du 13 octobre 2015 portant statut d'emploi de directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires, du décret n° 2015-1275 du 13 octobre 2015 portant statut particulier des greffiers des services judiciaires, du décret n° 2015-1276 du 13 octobre 2015 relatif au statut d'emploi de greffier fonctionnel des services judiciaires et du décret n° 2015 1277 du 13 octobre 2015 fixant l'échelonnement indiciaire applicable aux membres du corps des directeurs des services de greffe judiciaires, aux emplois de directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires, aux membres du corps des greffiers des services judiciaires et aux emplois de greffier fonctionnel des services judiciaires ainsi que des décisions implicites du garde des sceaux, ministre de la justice, rejetant les recours gracieux ; que les requêtes du Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires et de la Fédération Interco C.F.D.T. sont dirigées contre les mêmes actes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la légalité externe des décrets attaqués : 2. Considérant, en premier lieu, que les articles 26, 26-1, 26-6, 31 et 511 du code civil confient différentes attributions aux greffiers en chef ; qu'en substituant au corps des greffiers en chefs le corps des directeurs de services de greffe et en prévoyant que les fonctionnaires appartenant aux corps des greffiers en chef sont intégrés dans le corps des directeurs de service de greffe et que ces derniers exercent les missions dévolues, dans l'ordre judiciaire, aux greffiers en chef par les dispositions législatives et réglementaires, les dispositions des articles 4 et 32 du décret n° 2015-1273 du 15 octobre 2015 n'ont ni pour objet, ni pour effet de modifier les attributions que le législateur a confiées aux greffiers en chef ; que le moyen tiré de l'incompétence du pouvoir réglementaire pour confier aux directeurs des services de greffe des attributions que le législateur a confié aux greffiers en chef doit être écarté ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que le protocole d'accord conclu le 15 juillet 2014 entre le garde des sceaux, ministre de la justice, et plusieurs organisations syndicales ou catégorielles sur la réforme des statuts des greffiers constitue une déclaration d'intention dépourvue de valeur juridique et de force contraignante ; que la circonstance que ce protocole d'accord n'aurait été signé que par une organisation représentative des greffiers en chef minoritaire est sans incidence sur la légalité des décrets attaqués nos 2015-1273, 2015-1274 et 2015-1277 du 15 octobre 2015 ; 4. Considérant, en troisième lieu, que les statuts d'emploi ont le caractère de mesures d'organisation du service et présentent un caractère réglementaire ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutient le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires, l'auteur des décrets attaqués n° 2015-1274 et n° 2015-1276 était compétent pour créer les statuts d'emploi de directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires et de greffier fonctionnel des services judiciaires ; 5. Considérant, en quatrième lieu, que l'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision ; que, par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre ladite décision envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau ; 6. Considérant que, si les projets des décrets attaqués nos 2015-1273 et 2015-1275 du 15 octobre 2015, examinés pour avis par le comité technique ministériel du ministère de la justice les 9 et 10 juillet 2015, ont été ensuite modifiés sans que leur version ultérieure soit de nouveau soumise à cet organisme, il ressort des pièces du dossier qu'aucune de ces modifications ne soulevait de questions nouvelles imposant une nouvelle consultation du comité technique ministériel ; que le moyen tiré de l'irrégularité des décret attaqués en raison de l'absence de nouvelle consultation du comité technique ministériel doit, dès lors, être écarté ; 7. Considérant, en cinquième lieu, que la consultation du comité technique ministériel du ministère de la justice préalablement à l'adoption des décrets attaqués a constitué, pour les personnels du ministère de la justice concernés, une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; qu'au demeurant, l'article 45 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État permet aux comités techniques d'entendre des experts, faculté qui n'a pas été mise en oeuvre en l'espèce ; qu'ainsi, les projets de décret ayant été soumis à la consultation du comité technique compétent, la Fédération Interco C.F.D.T. n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que, faute pour ce comité technique d'avoir pu auditionner les représentants des corps de greffiers et de greffiers en chef, les décrets attaqués nos 2015-1273 et 2015-1275 auraient été pris en méconnaissance du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail ; 8. Considérant, en dernier lieu, qu'il résulte des dispositions combinées des articles 15 et 16 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, des articles 47 et 57 du décret du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique et de l'article 34 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État, qu'une question ou un projet de disposition ne doit être soumis à la consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail que si le comité technique ne doit pas lui-même être consulté sur la question ou le projet de disposition en cause ; que le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ne doit ainsi être saisi que d'une question ou d'un projet de disposition concernant exclusivement la santé, la sécurité ou les conditions de travail ; qu'en revanche, lorsqu'une question ou un projet de disposition concerne ces matières et l'une des matières énumérées à l'article 34 du décret du 15 février 2011, seul le comité technique doit être obligatoirement consulté ; que, ce comité peut, le cas échéant, saisir le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de toute question qu'il juge utile de lui soumettre ; qu'en outre, l'administration a toujours la faculté de consulter le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, eu égard à l'objet des décrets attaqués, l'administration, qui a consulté le comité technique du ministère de la justice, n'était pas tenue de consulter le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du même ministère ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité des décrets attaqués en raison du défaut de consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ne peut qu'être écarté ; Sur la légalité interne des décrets attaqués : 10. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du I de l'article 13 ter de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles, par la voie du détachement, aux militaires régis par le statut général des militaires prévu au livre Ier de la quatrième partie du code de la défense, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par les statuts particuliers. (...) " ; que l'article 13 quater de la même loi précise que " Les articles 13 bis et 13 ter ne s'appliquent pas aux corps qui comportent des attributions d'ordre juridictionnel. " ; que le I de l'article L. 4139-2 du code de la défense dispose que : " Le militaire, remplissant les conditions de grade et d'ancienneté peut, sur demande agréée, après un stage probatoire, être détaché, dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État, pour occuper des emplois vacants et correspondant à ses qualifications au sein des administrations de l'État, des collectivités territoriales, de la fonction publique hospitalière et des établissements publics à caractère administratif, nonobstant les règles de recrutement pour ces emplois. / Les contingents annuels de ces emplois sont fixés par voie réglementaire pour chaque administration de l'État et pour chaque catégorie de collectivité territoriale ou établissement public administratif, compte tenu des possibilités d'accueil. / Après un an de détachement, le militaire peut demander, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, son intégration ou sa titularisation dans le corps ou le cadre d'emploi dont relève l'emploi considéré, sous réserve de la vérification de son aptitude. Pour l'intégration ou la titularisation dans un corps enseignant, la durée du détachement est portée à deux ans. La période initiale de détachement peut être prolongée pour une période de même durée. / (...) " ; 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 4139-2 du code de la défense instituent au profit des personnels militaires souhaitant accéder à l'une des trois fonctions publiques civiles une procédure spécifique de détachement, pouvant le cas échéant conduire à une intégration ; que les décrets attaqués portant statuts particuliers du corps des directeurs des services de greffe judiciaires et du corps des greffiers des services judiciaires ont été pris notamment sur le fondement de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces décrets méconnaîtraient les dispositions des articles 13 ter et quater de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires relatives à la mobilité dans la fonction publique, qui excluent leur application au détachement dans les corps chargés d'attributions juridictionnelles ne peut qu'être écarté comme inopérant ; 12. Considérant, en deuxième lieu, qu'aucune disposition ni aucun principe ne s'oppose, eu égard à la nature des missions confiées aux directeurs des services de greffe judiciaires et aux greffiers des services judiciaires, à la création de statuts d'emploi de directeur fonctionnel des services de greffe judiciaires et d'emploi de greffier fonctionnel des services judiciaires ouverts à tous les fonctionnaires remplissant certaines conditions de niveau et d'ancienneté ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la création de ces statuts d'emplois par les décrets nos 2015-1274 et 2015-1276 du 15 octobre 2015 affecterait la spécificité des deux corps de greffiers des services judiciaires et serait, pour ce motif, entachée d'erreur manifeste d'appréciation, ne peut qu'être écarté ; qu'eu égard aux responsabilités spécifiques confiées aux directeurs fonctionnels des services de greffe judiciaires et aux sujétions plus importantes que celles qui pèsent sur les directeurs de service de greffe, le création d'un tel statut d'emploi, ouvert notamment aux fonctionnaires appartenant au corps des directeurs des services de greffe, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 13. Considérant, en troisième lieu, que les statuts d'emploi définis par les décrets attaqués nos 2015-1274 et 2015-1276 prévoient un déroulement de carrière soumis à des conditions objectives et subordonnent, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, le retrait de l'emploi à l'intérêt du service ; que, dès lors, le syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires n'est pas fondé à soutenir que le statut d'emploi permettrait qu'il soit mis fin aux fonctions d'un greffier pour le seul motif d'un différend avec un magistrat et priverait ainsi les greffiers sous statut d'emploi des garanties nécessaires à l'exercice de leurs fonctions ; 14. Considérant, en quatrième lieu, que le Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires n'invoque la méconnaissance d'aucun texte relatif aux conditions d'accès aux emplois de chef de greffe dans les différentes juridictions judiciaires ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les décrets attaqués soient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'ils ouvriraient l'accès à certains emplois de chef de greffe à des greffiers et non seulement à des directeurs de service de greffe ; 15. Considérant, en quatrième lieu, que les fonctionnaires ne peuvent invoquer aucun droit acquis au maintien de leur statut, lequel peut être modifié à tout moment, dans le respect des dispositions législatives en vigueur ; qu'aucune disposition ne confère aux fonctionnaires d'un corps supprimé intégrés dans un nouveau corps le droit de conserver dans ce corps le bénéfice des avantages acquis sous le régime antérieur ; qu'ainsi, en tout état de cause, le Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires ne peut utilement soutenir que les statuts prévus par les décrets attaqués comporteraient des dispositions moins favorables que les statuts des corps supprimés s'agissant du reclassement dans le corps des greffiers des fonctionnaires de catégorie C, du déroulement de carrière des greffiers, des grilles indiciaires ainsi que des possibilités de mutation et de promotion ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que les décrets attaqués seraient, pour ces raisons, entachés d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ; 16. Considérant, en cinquième lieu, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le décret attaqué n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 intègre les greffiers en chef du grade provisoire et les greffiers en chef du second grade dans le corps des directeurs des services de greffe judiciaires au grade de directeur et les soumette, par voie de conséquence, aux mêmes conditions pour accéder au grade supérieur ; que la circonstance que ce décret aurait ainsi des effets négatifs sur les perspectives de carrière que pouvaient anticiper les greffiers en chef du grade provisoire avant leur intégration dans le nouveau corps est sans incidence sur sa légalité ; 17. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 32 du décret attaqué n° 2015 1273 du 13 octobre 2015 : " I. - A la date d'entrée en vigueur du présent décret, les fonctionnaires appartenant au corps des greffiers en chef des services judiciaires régi par le décret n° 92-413 du 30 avril 1992 portant statut particulier des greffiers en chef des services judiciaires sont intégrés dans le corps des directeurs des services de greffe judiciaires régi par le présent décret. / II. - Les greffiers en chef du deuxième grade sont classés dans le grade de directeur du corps des directeurs des services de greffe judiciaires régi par le présent décret et les greffiers en chef du premier grade sont classés dans le grade de directeur principal du corps des directeurs des services de greffe judiciaires régi par le présent décret, à identité d'échelon, avec conservation de l'ancienneté acquise dans ces échelons. / III. - Les greffiers en chef du premier grade qui, à la date d'entrée en vigueur du présent décret, étaient nommés dans un emploi de la première ou de la deuxième catégorie prévue par le décret n° 92-413 du 30 avril 1992 susmentionné conservent, à titre personnel, s'ils y ont intérêt, l'indice qu'ils détenaient dans cet emploi. " ; qu'il résulte de ces dispositions que le classement dans le corps des directeurs de services de greffe des anciens greffiers en chef du premier grade nommés dans un emploi de première ou de deuxième catégorie est soumis aux mêmes conditions et modalités que celui des autres greffiers en chef, à l'exception des dispositions favorables leur garantissant le maintien de l'indice atteint dans l'emploi de première ou deuxième catégorie ; que, malgré la possibilité de se porter candidat sur des emplois de directeur fonctionnel des services de greffe, les dispositions du nouveau statut leur assurent un déroulement de carrière dans le grade de directeur principal et, le cas échéant, dans celui de directeur hors classe ; que, par suite, la Fédération Interco C.F.D.T. ne saurait soutenir que les dispositions du décret attaqué n° 2015-1273 ont prévu des modalités d'intégration des anciens greffiers en chef du premier grade nommés sur des emplois de première ou deuxième catégorie dans le corps des directeurs de services de greffe méconnaissant le principe d'égalité et entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; que la circonstance, à la supposer établie, que ce décret aurait des effets négatifs sur les perspectives de carrière de ces fonctionnaires est sans incidence sur sa légalité ; 18. Considérant, en dernier lieu, que l'article 2 du décret n° 2003-466 du 30 mai 2003 portant statut particulier des greffiers des services judiciaires confiait aux greffiers du premier grade des fonctions d'encadrement en qualité de chef de greffe et autorisait que des fonctions d'adjoint au chef de greffe ou de chef de service soient confiées à des greffiers ; qu'aux termes de l'article 4 du décret attaqué n° 2015-1275 du 13 octobre 2015 portant statut particulier des greffiers des service judiciaires : " Les greffiers sont des techniciens de la procédure. Ils assistent les magistrats dans les actes de leur juridiction et authentifient les actes juridictionnels dans les cas et suivant les conditions prévus par le code de l'organisation judiciaire, le code du travail et les textes particuliers. / Les greffiers exercent également des fonctions d'assistance des magistrats dans le cadre de la mise en état et du traitement des dossiers ainsi que dans le cadre des recherches juridiques. Selon les directives des magistrats, ils rédigent des projets de décisions et de réquisitoires. / Dans le cadre d'un service d'accueil et d'informations générales du public, les greffiers peuvent être chargés de fonctions consistant à renseigner, orienter et accompagner les usagers dans l'accomplissement des formalités ou procédures judiciaires. Ils peuvent être en charge de fonctions d'enseignement professionnel. Ils accomplissent, à titre accessoire ou temporaire, les actes de gestion nécessaires au fonctionnement des juridictions dans les domaines administratif, budgétaire et des ressources humaines. " ; que s'il résulte de ces dispositions que le nouveau statut des greffiers des services judiciaires ne prévoit pas, à la différence du décret du 30 mai 2003, que les greffiers ayant atteint un grade supérieur exercent des fonctions d'encadrement, de telles fonctions sont désormais assumées par les greffiers détachés sur des emplois de greffiers fonctionnels des services judiciaires, en vertu de l'article 7 du décret n° 2015 1276 du 13 octobre 2015 relatif au statut d'emploi de greffier fonctionnel des services judiciaires ; que par suite, le moyen tiré de ce que, en privant les greffiers de fonctions d'encadrement, le décret attaqué n° 2015-1275 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ; que, pour les mêmes motifs, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de continuité de la carrière n'est, en tout état de cause, pas fondé ; 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires et la Fédération Interco C.F.D.T. ne sont pas fondés à demander l'annulation des actes qu'ils attaquent ; qu'il suit de là que leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires et de la Fédération Interco C.F.D.T. sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national C.G.T. des Chancelleries et services judiciaires, à la Fédération Interco C.F.D.T., au Premier ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice.