CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 29/05/2018, 16LY02038, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-29
Numéro : 16LY02038
Président : M. DROUET
Rapporteur : Mme Nathalie  PEUVREL
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP AXIOJURIS -MES DESILETS - ROBBE - ROQUEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme F...C...épouse I...et la société civile d'exploitation viticole (SCEV) Comte J...ont demandé au tribunal administratif de Dijon, à titre principal, d'annuler le courrier du 21 octobre 2014 par lequel le préfet de la Côte-d'Or a indiqué à M. E... B...qu'il était titulaire, depuis le 14 septembre 2014, d'une autorisation implicite d'exploiter la parcelle AL 135 située sur le territoire de la commune de Meursault, ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette autorisation et de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1403558 du 31 mars 2016, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 15 juin 2016, 28 septembre 2017 et 8 novembre 2017, Mme F...C...épouse I...et la société civile d'exploitation viticole ComteJ..., représentées par la SCP Désilets-Robbe-Roquel, avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 31 mars 2016 ; 2°) à titre principal, d'annuler le courrier du 21 octobre 2014 ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision implicite d'autorisation d'exploiter du 14 septembre 2014 ; 4°) de mettre à la charge l'Etat et de M. B...une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent : à titre principal, que : - le courrier du 21 octobre 2014, qui constitue une décision administrative susceptible de recours, est insuffisamment motivé ; - cette décision méconnaît les dispositions de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime ainsi que les articles 3 et 8 du schéma directeur départemental des structures agricoles de la Côte d'Or, lesquels sont applicables, dès lors que l'exploitante en place est prioritaire ; pour le même motif, cette décision méconnaît les dispositions de l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime, qui sont entrées en vigueur dès la publication de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ; - la reprise de la parcelle litigieuse par M.B..., si elle répond à l'objectif du contrôle des structures dans le département de la Côte d'Or de favoriser l'agrandissement des exploitations agricoles dont les références sont insuffisantes, contrevient à l'objectif d'empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; à titre subsidiaire, que : - la décision du 12 mai 2014 prolongeant le délai d'instruction de la demande a été signée par une autorité incompétente ; - le motif invoqué n'est pas de nature à justifier une prorogation de ce délai ; - la décision d'autorisation d'exploiter est irrégulière en ce qu'elle est dépourvue de motivation ; - cette décision est illégale en ce qu'il résulte de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime qu'une autorisation d'exploiter doit être expresse ; les dispositions de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, qui permettent au préfet d'adopter des décisions implicites d'autorisation, entrent en contradiction avec celles de l'article L. 331-3 de ce code, dont le libellé implique nécessairement que les décisions en la matière soient des décisions expresses ; - l'autorisation implicite est entachée des mêmes illégalités internes que la décision expresse du 21 octobre 2014. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 septembre 2017, M. E...B..., représenté par la SCP du Parc-Curtil et Associés, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C...et de la SCEV Comte J...en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - le courrier du 21 octobre 2014 ne constitue pas une décision susceptible de recours, dès lors qu'il s'agit d'une simple attestation d'autorisation tacite ; - aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2017, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - les conclusions dirigées contre l'acte du 21 octobre 2014 sont irrecevables ; - aucun des moyens soulevés par les requérantes contre l'autorisation implicite d'exploiter délivrée à M. E...B...n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ; - le décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 relatif au schéma directeur régional des exploitations agricoles et au contrôle des structures des exploitations agricoles ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Nathalie Peuvrel, première conseillère, - les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public, -les observations de Me Goirand, avocat (SCP Désilets-Robbe-Roquel), représentant la SCEV ComteJ..., et de Me Moutoussamy, avocat, substituant la SCP du Parc-Curtil et Associés, avocat, représentant M. B... ; 1. Considérant que M.B..., viticulteur, est propriétaire depuis 2003 d'une parcelle de vigne de Meursault blanc de 35,41 ares, enregistrée au cadastre, au sein de la commune de Meursault, sous le n° AL 135, et exploitée par Mme F...C..., cessionnaire, depuis juin 2003, du bail qui avait été consenti à son père en 1978 ; que M. B...lui a, le 31 août 2011, délivré congé avec prise d'effet le 17 mars 2014, aux fins de reprise en vue de l'exploitation directe de cette parcelle ; que, par un jugement du 19 juillet 2012, le tribunal paritaire des baux ruraux de Beaune, confirmé sur ce point par la cour d'appel de Dijon, par un arrêt du 19 septembre 2013, a sursis à statuer sur la demande de Mme C...tendant à faire prononcer la nullité du congé et à obtenir son maintien dans les lieux dans 1'attente que 1'autorité administrative autorise l'opération de reprise de M.B... ; que la cour administrative d'appel de Lyon, saisie par M. B...du jugement du tribunal administratif de Dijon ayant annulé la décision du 15 février 2013 par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a informé M. B...que l'opération de reprise n'était pas soumise à autorisation, a rejeté cette requête par un arrêt n° 14LY00904 du 29 mars 2016 ; que M. B...a déposé une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter le 14 mars 2014 ; que, par courrier du 21 octobre 2014, le préfet de la Côte d'Or a informé M. B...qu'une autorisation implicite lui était accordée à compter du 14 septembre 2014 en l'absence de réponse expresse de l'administration à sa demande d'autorisation d'exploiter 35,41 ares de vignes sur le territoire de la commune de Meursault ; que Mme F...C...et la société civile d'exploitation viticole (SCEV) ComteJ..., dont elle est associée exploitante, ont demandé au tribunal administratif de Dijon, à titre principal, d'annuler le courrier du 21 octobre 2014, ou, à titre subsidiaire, d'annuler l'autorisation implicite d'exploiter du 14 septembre 2014 ; qu'elles relèvent appel du jugement du 31 mars 2016 du tribunal administratif de Dijon ayant rejeté leur demande ; Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 21 octobre 2014 : 2. Considérant que, par courrier du 21 octobre 2014, le préfet de la Côte d'Or a indiqué à M. B...: " Etant entendu qu'aucune décision ne vous a été communiquée au 14 septembre 2014, une autorisation d'exploiter tacite vous est accordée à compter de cette date, pour 35,41 ares de vignes sur la Commune de MEURSAULT " ; que, si les requérantes soutiennent que, par ce courrier, 1'administration a entendu substituer une décision explicite à la décision implicite d'acceptation qui était née préalablement de son silence gardé sur la demande de M.B..., il ressort des termes de ce courrier qu'il présente un caractère recognitif et n'a pas créé de droit au profit de M.B... ; que, par suite, comme le fait valoir à bon droit le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, les conclusions dirigées contre le courrier du 21 octobre 2014 sont irrecevables ; Sur la légalité de l'autorisation implicite d'exploiter née le 14 septembre 2014 : En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de l'acte du 12 mai 2014 prolongeant le délai d'instruction de la demande : 3. Considérant qu'aux termes du I de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " Le préfet dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande. / Il peut, par décision motivée, fixer ce délai à six mois à compter de cette date, notamment en cas de candidatures multiples soumises à l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ou de consultation du préfet d'un autre département. Il en avise alors les intéressés dans les meilleurs délais par lettre recommandée avec accusé de réception ou remise contre récépissé. (...) " ; que le dernier alinéa de cet article dispose que : " A défaut de notification d'une décision dans le délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier ou, en cas de prorogation de ce délai, dans les six mois à compter de cette date, l'autorisation est réputée accordée. " ; 4. Considérant que la lettre par laquelle le préfet informe le demandeur que le délai d'instruction de sa demande d'autorisation d'exploiter des terres agricoles est porté de quatre à six mois en application des dispositions précitées revêt le caractère d'une mesure préparatoire et n'est pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que la circonstance que le délai d'instruction ait été prolongé dans des conditions irrégulières peut toutefois être invoquée à l'appui d'un recours dirigé contre la décision rendue sur la demande d'autorisation d'exploitation lorsque, du fait d'une évolution des circonstances de droit ou de fait intervenue pendant la prolongation, celle-ci a eu une incidence sur le sens de la décision ; S'agissant de la compétence du signataire de l'acte : 5. Considérant que le préfet dispose de la faculté de déléguer sa signature, en vertu de l'article 43 du décret susvisé du 29 avril 2004, aux chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans le département pour les matières relevant de leurs attributions, ce qui inclut la faculté, prévue à l'article R. 336-1 précité du code rural et de la pêche maritime, de prolonger le délai d'instruction d'une demande d'autorisation d'exploiter ; 6. Considérant que le courrier du 12 mai 2014 par lequel l'autorité administrative a informé M. B...que le délai d'instruction de sa demande était porté à six mois en application des dispositions précitées du I de l'article R. 331-6 a été signé par M. G...A..., chef du bureau " Structures, foncier et modernisation des exploitations ", bénéficiaire, en vertu de l'arrêté n° 641 du 18 octobre 2013, d'une délégation de signature à cet effet de M. H... D..., directeur départemental des territoires ; 7. Considérant, par ailleurs, qu'il ressort de l'arrêté n° 637 du 15 octobre 2013 que le préfet de la Côte-d'Or a délégué sa signature à M.D..., notamment pour les décisions accordant ou refusant l'autorisation préalable en matière de contrôle des structures agricoles, relevant de la rubrique " S9 Contrôle des structures " ; qu'entre dans cette rubrique l'acte du 12 mai 2014 par lequel a été décidée la prolongation du délai d'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter déposée par M.B... ; qu'une telle décision ne saurait, dès lors, être regardée comme relevant de la compétence propre du préfet de la Côte-d'Or ; 8. Considérant, enfin, que, s'il n'est, comme le soutiennent les requérantes, pas établi que les recueils des actes administratifs spéciaux du mois d'octobre 2013 contenant les deux arrêtés susmentionnés des 15 et 18 octobre 2013 n'ont été publiés informatiquement qu'au début de l'année 2016, il ressort cependant du dossier soumis aux juges de première instance que ces recueils ont fait l'objet d'une publication sur support papier les 17 et 18 octobre 2013 ; que, si leur publication ultérieure sur le site internet de la préfecture comporte une numérotation erronée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette erreur matérielle traduirait un défaut de publication régulière de la délégation de signature du préfet de la Côte-d'Or au directeur départemental des territoires, puis de celle de ce dernier à M. A...; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme C...n'est pas fondée à soutenir que l'acte du 12 mai 2014 a été signé par une autorité incompétente ; S'agissant du motif fondant la prolongation du délai d'instruction de la demande : 10. Considérant qu'il ne résulte pas des dispositions précitées du I de l'article R. 331-6 que la prorogation du délai ne pourrait être justifiée que par la nécessité de consulter le préfet d'un autre département ou l'existence de candidatures multiples ; qu'ainsi, en prolongeant le délai d'instruction de la demande de M. B...au motif qu'un exploitant en place s'opposait à la reprise sur la surface demandée, le préfet de la Côte-d'Or n'a pas fait une inexacte application de ces dispositions ; 11. Considérant que Mme F...C...et la SCEV Comte J...n'établissent pas que le délai d'instruction aurait été prolongé irrégulièrement ; qu'elles ne sont, ainsi, pas fondées à soutenir que l'irrégularité de l'acte du 12 mai 2014 entacherait d'illégalité la décision tacite du 14 septembre 2014 faisant droit à la demande de M.B... ; qu'elles ne sauraient, dès lors, utilement soutenir que cette irrégularité aurait eu une incidence sur le sens de la décision du fait d'une évolution des circonstances de droit ou de fait intervenue pendant la prolongation du délai d'instruction de la demande ; En ce qui concerne les autres moyens : 12. Considérant, en premier lieu, qu'une décision implicite d'acceptation ne saurait, par sa nature même, être motivée ; 13. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige, que l'autorité administrative, pour se prononcer sur la demande d'autorisation, se conforme aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles ainsi qu'à diverses prescriptions, dont il dresse la liste ; qu'il ne ressort pas des dispositions de cet article que le législateur ait entendu exclure la possibilité qu'un décret en Conseil d'Etat pris pour son application institue une procédure d'autorisation implicite d'exploiter en cas de silence gardé par l'administration à l'issue d'un certain délai ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le dernier alinéa de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime précité créant un régime de décision implicite d'acceptation serait de nature à porter atteinte à la protection des libertés, à la sauvegarde des autres principes de valeur constitutionnelle ou, comme le soutiennent les requérantes, à une garantie essentielle pour les tiers, alors, au demeurant, qu'il appartient à l'administration, en cas de litige, de faire valoir devant le juge les motifs pour lesquels l'autorisation a été accordée ; 14. Considérant, en troisième lieu, que les moyens tirés de ce que l'autorisation implicite d'exploiter délivrée à M. B...méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime et celles de l'article 8 du schéma directeur départemental des structures agricoles de la Côte d'Or ont été écartés à bon droit par les premiers juges par des motifs non sérieusement contestés qu'il y a lieu, pour la cour, d'adopter ; 15. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci, et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. / (...) / L'objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / En outre, il vise : - soit à empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; - soit à favoriser l'agrandissement des exploitations agricoles dont les dimensions, les références de production ou les droits à aide sont insuffisants au regard des critères arrêtés dans le schéma directeur départemental des structures ; - soit à permettre l'installation ou conforter l'exploitation d'agriculteurs pluriactifs partout où l'évolution démographique et les perspectives économiques le justifient. " ; qu'aux termes de l'article L. 331-3 du même code : " L'autorité administrative se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande. Elle doit notamment : (...) 3° Prendre en compte les biens corporels ou incorporels attachés au fonds dont disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objets de la demande en appréciant les conséquences économiques de la reprise envisagée ; 4° Prendre en compte la situation personnelle du ou des demandeurs, notamment en ce qui concerne l'âge et la situation familiale ou professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place ; (...) 6° Tenir compte du nombre d'emplois non salariés et salariés permanents ou saisonniers sur les exploitations concernées (...). " ; qu'enfin, l'article 3 du schéma directeur départemental des structures agricoles de la Côte d'Or du 27 juillet 2004 résultant de l'arrêté préfectoral du 4 novembre 2011 reprend les termes de l'article L. 331-1 précité du code rural et de la pêche maritime et ajoute que le contrôle des structures " vise également à préserver les exploitations familiales présentant les garanties de viabilité économique. " ; 16. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la reprise par M.B..., célibataire, âgé de cinquante cinq ans et disposant de 3 hectares 05 ares 71 centiares représentant 0,41 unité de référence selon la définition du schéma directeur départemental des structures agricoles de la Côte d'Or, de 35 ares 41 centiares de terres précédemment mises en valeur par la SCEV ComteJ..., cultivant 7 hectares 62 ares 50 centiares représentant 1,19 unités de référence, aurait pour effet de porter atteinte à l'équilibre, du point de vue économique, de l'exploitation des cédants ; que l'autorisation en litige a pour objet de favoriser l'agrandissement d'une exploitation agricole dont la dimension est insuffisante, conformément à l'un des objectifs arrêtés dans le schéma directeur départemental des structures agricoles de la Côte d'Or ; qu'il n'est pas démontré par les requérantes qu'elle serait de nature à empêcher l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs ; que, si les requérantes soutiennent que la SCEV compte trois salariés alors que M. B...est le seul actif de son exploitation, il n'est pas établi que les employés de la SCEV ne pourraient pas continuer à être employés sur les parcelles autres que celle faisant l'objet de la reprise, dont la superficie ne représente au demeurant que moins de 5 % de la superficie totale exploitée par la SCEV Comte J...et 0,077 unité de référence ; qu'enfin, si l'avis favorable à la reprise émis par la commission départementale d'orientation de l'agriculture lors de sa séance du 9 septembre 2014 est en partie fondé sur la structure parcellaire de l'exploitation (reconstitution d'un clos ), il ne ressort ni des écritures du préfet de la Côte-d'Or, ni de celles du ministre chargé de l'agriculture que l'autorisation implicite en litige serait fondée sur ce motif ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme C...et la SCEV Comte J...ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande ; Sur les frais liés au litige : 18. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C...et de la SCEV Comte J...une somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle, en revanche, à ce que soit mise à la charge de M.B..., qui n'est pas partie perdante, la somme que demandent Mme C...et la SCEV Comte J...au titre des frais non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C...et de la SCEV Comte J...est rejetée. Article 2 : Mme C...et la SCEV Comte J...verseront globalement à M. B...une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F...C..., à la société civile d'exploitation viticole (SCEV) ComteJ..., à M. E...B...et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or. Délibéré après l'audience du 7 mai 2018, à laquelle siégeaient : M. Hervé Drouet, président de la formation de jugement, M. Marc Clément, premier conseiller, Mme Nathalie Peuvrel, première conseillère. Lu en audience publique, le 29 mai 2018 8 N° 16LY02038 sh