Conseil d'État, 6ème et 5ème chambres réunies, 24/04/2019, 403442, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-04-24
Numéro : 403442
Rapporteur : Mme Coralie Albumazard
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe
Avocat(s) : SCP BOUZIDI, BOUHANNA ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN

Vu la procédure suivante : M. et Mme A...et Olga C...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 14 février 2013 par lequel le maire de Valras-Plage (Hérault) a délivré à M. E...D...un permis de construire. Par un jugement n° 1301720 du 2 octobre 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 14MA04755 du 12 juillet 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a, d'une part, annulé l'arrêté du 14 février 2013 en tant qu'il autorise la construction d'un mur en limite séparative et le jugement du tribunal administratif de Montpellier en ce qu'il a de contraire à son arrêt, et, d'autre part, rejeté le surplus des conclusions de M. et MmeC.... Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 12 septembre 2016, 9 décembre 2016, 9 février 2017 et 10 octobre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme C...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Valras-Plage la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Coralie Albumazard, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Bouzidi, Bouhanna, avocat de Mme C...et à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la commune de Valras-Plage. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, par un arrêté du 14 février 2013, le maire de Valras-Plage a délivré à M. E...D...un permis de construire pour surélever d'un étage une maison d'habitation située sur la parcelle cadastrée section BN n° 45, en zone UC du plan local d'urbanisme (PLU), et pour transformer en garage un local d'habitation situé au rez-de-chaussée. M. et MmeC..., propriétaires d'une maison d'habitation située sur la parcelle voisine cadastrée section BN n° 44, ont saisi le tribunal administratif de Montpellier d'un recours pour excès de pouvoir contre cet arrêté. Par un jugement du 2 octobre 2014, le tribunal a rejeté leur demande. Par un arrêt du 12 juillet 2016 contre lequel Mme C...se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Marseille a, d'une part, annulé cet arrêté en tant qu'il autorise la construction d'un mur en limite séparative ainsi que le jugement du tribunal en ce qu'il a de contraire à sa décision, et, d'autre part, rejeté le surplus des conclusions de M. et MmeC.... Sur le pourvoi : 2. Le pourvoi de Mme C...doit être regardé comme dirigé contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille uniquement en tant qu'il n'a pas fait entièrement droit à sa demande, et non contre ses article 1er et 2 qui ont procédé à l'annulation du permis attaqué en tant qu'il autorise la construction d'un mur en limite séparative et annulé le jugement du tribunal dans cette mesure, partie de l'arrêt qui est devenue définitive en l'absence de pourvoi incident. 3. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire ", ce dernier ne pouvant être accordé, en vertu de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme alors applicable " que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que la construction d'un ensemble immobilier unique, même composé de plusieurs éléments, doit en principe faire l'objet d'une seule autorisation de construire, sauf à ce que l'ampleur et la complexité du projet justifient que des éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l'objet de permis distincts, sous réserve que l'autorité administrative vérifie, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux que garantirait un permis unique sont assurés par l'ensemble des permis délivrés. En revanche, des constructions distinctes, ne comportant pas de liens physiques ou fonctionnels entre elles, font l'objet d'autorisations elles-mêmes distinctes, dont la conformité aux règles d'urbanisme est appréciée par l'autorité administrative pour chaque projet pris indépendamment. Lorsque les éléments d'un projet auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer l'annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments qui le composent. En dehors de cette hypothèse, seules les dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme lui permettent de procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme, dans le cas où l'illégalité qui l'affecte peut être régularisée. 5. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour a prononcé l'annulation de l'arrêté litigieux en tant seulement qu'il autorise le rehaussement d'un mur existant, après avoir retenu que cet élément du projet, situé en limite séparative, méconnaissait les dispositions de l'article UC 7 du règlement du PLU, sans faire usage des pouvoirs qu'elle tient de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme. En prononçant ainsi une annulation partielle du permis contesté, la cour a nécessairement estimé que ce mur aurait pu faire l'objet d'une autorisation distincte du reste de la maison de M. D...et qu'il en était donc divisible. Ce faisant, elle a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis dès lors qu'il en ressortait que le mur en cause, destiné à être surélevé en même temps que la maison de M.D..., était adossé à cette maison au niveau de la terrasse du premier étage, son rehaussement devant permettre de le mettre au niveau du balcon d'un second étage de la maison de M.D..., autorisé par le permis, à laquelle il continuerait d'être adossé et dont il serait toujours matériellement indissociable. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit être annulé en tant qu'il n'a procédé à l'annulation que partielle de l'arrêté attaqué. 6. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans cette mesure, l'affaire en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur l'appel de Mme C...en tant qu'il tend à l'annulation de l'intégralité du permis de construire accordé à M. D...: En ce qui concerne les moyens contestant la légalité du permis de construire : 7. En premier lieu, l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme dispose que " sont joints à la demande de permis de construire : / a) un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12 ". L'article R. 431-8 de ce même code définit le contenu de la notice relative au projet architectural, en imposant notamment à cette dernière de décrire " l'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ". 8. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, ne serait susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier auraient été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 9. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de demande de permis de construire comporte une notice de présentation cotée PCMI 4 décrivant le projet, les matériaux utilisés, son aspect extérieur et son insertion par rapport aux constructions avoisinantes, mais également plusieurs photographies et photomontages permettant d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 précitées doit être écarté. 10. En deuxième lieu, l'article UC 5 du règlement du PLU dispose que " les divisions de terrains doivent aboutir à créer des parcelles de formes simples. Elles ne doivent en aucun cas aboutir à des délaissés inconstructibles, sauf s'ils doivent être rattachés aux propriétés riveraines. / - en UC1 et UC1a par lot 200 m2 minimum, [...] ". Ces dispositions ont pour objet de définir la superficie minimale des terrains issus d'une division foncière. Dès lors, il ne peut être soutenu que le projet litigieux, qui n'a pas pour objet de diviser le terrain d'assiette de la construction qu'il est projeté d'agrandir, méconnaîtrait les dispositions précitées au motif que celui-ci présenterait une surface de 194 m2. 11. En troisième lieu, le moyen tiré de ce que l'implantation des balcons du 1er et du 2ème étage méconnaît les règles d'implantation de l'article UC 6 du règlement du PLU doit être écarté comme inopérant dès lors que, par le permis modificatif délivré le 8 juin 2017, les vices allégués à ce titre ont été supprimés. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article UC 7 du règlement du PLU de la commune de Valras-Plage, " les constructions doivent être édifiées de telle sorte que la distance comptée horizontalement de tout point d'un bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché soit au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces 2 points, sans que ce retrait puisse être inférieur à 3 mètres. / Dans la marge de recul précitée, les escaliers extérieurs sont autorisés dans la limite d'un mètre. / Toutefois, les constructions peuvent être édifiées en limites séparatives dans les cas suivants : / (...) / lorsque le bâtiment peut être adossé à un bâtiment de gabarit sensiblement identique ". 13. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le projet litigieux n'a pas pour objet de créer un escalier en limite séparative, lequel figure déjà dans l'existant, comme le montrent les plans PCMI 5 " élévation ouest - existant " et les photographies de l'existant PCMI 8 A et C, et, d'autre part, que les autres travaux projetés ont pour effet de porter la hauteur du bâtiment existant de 6,90 mètres à 9,60 mètres, soit à un gabarit sensiblement identique à la maison de Mme C...à laquelle il est adossé, ainsi que cela ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire et notamment du photomontage intitulé PCMI 6 " insertion paysagère ". Par suite, le moyen tiré de ce que le projet autorisé par l'arrêté attaqué, outre le mur situé en limite séparative ayant justifié l'annulation partielle déjà prononcée, méconnaîtrait l'article UC 7 du règlement du PLU précité, doit être écarté. 14. En cinquième lieu, l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige, dispose que " le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". L'article UC 11 du règlement du PLU dispose quant à lui que, " par leur aspect extérieur, les constructions et autres modes d'occupation du sol ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites et paysages urbains ". Ces dispositions ont le même objet que celles, également invoquées par la requérante, de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du PLU que doit être appréciée la légalité de l'arrêté attaqué. 15. Ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, il ressort des nombreuses photographies des lieux versées au dossier que le projet litigieux se situe dans une zone fortement urbanisée en deuxième ligne de la mer constituée de constructions d'époques et de typologies différentes comportant à la fois des petits collectifs, des maisons individuelles et des maisons jumelées d'un ou deux étages avec terrasses et balcons en saillie. Contrairement à ce qui est soutenu, le quartier ne présente pas un caractère homogène ni une unité architecturale propre avec laquelle le projet litigieux créerait une rupture. A supposer même qu'aucune construction de la zone ne présente une façade de huit mètres de haut sans décroché de façade, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, d'une hauteur sensiblement identique à l'habitation de la requérante à laquelle il est adossé, serait de nature à porter atteinte aux lieux avoisinants. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article UC 11 du règlement du PLU doit être écarté. 16. En sixième lieu, l'article UC 13 du règlement du PLU dispose que " les surfaces libres de toute construction, ainsi que les aires de stationnement doivent être plantées (...) ". Comme l'a jugé le tribunal administratif, il ressort des pièces du dossier que le projet ne prévoit pas de modifier le traitement des espaces libres sur lesquels sont déjà plantés des arbres. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions au motif que le dossier de permis de construire ne contiendrait aucune mesure relative aux plantations doit être écarté comme inopérant. 17. En septième lieu, l'article UC 14 du règlement du PLU dispose que " le coefficient d'occupation du sol applicable pour chaque secteur est de 0,60 ", tandis que l'article UC 15 du même règlement interdit tout dépassement de ce coefficient. Comme le précise l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige, les surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non, y compris les rampes d'accès et les aires de manoeuvres, ne sont pas prises en compte dans le calcul de la surface de plancher de la construction. 18. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'imprimé Cerfa de demande de permis de construire, que la surface totale du projet autorisé, déduction faite de la surface de 23 m2 du studio transformé en garage, non pris en compte dans le calcul de la surface de plancher de la construction conformément aux dispositions rappelées au point précédent, s'établit à 100 m2 pour un terrain d'assiette de 194 m2. Dès lors, le moyen tiré de ce que le projet litigieux méconnaîtrait le coefficient d'occupation du sol fixé par l'article UC 14 du règlement du PLU doit être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a écarté les moyens d'annulation autres que celui ayant justifié l'annulation partielle de l'arrêté attaqué prononcée par la cour dans la partie non contestée de son arrêt tiré de ce que le projet comporte l'édification d'un mur en limite séparative qui méconnaît les dispositions de l'article UC 7 du règlement du PLU. Le permis attaqué n'est donc entaché que de ce seul vice, retenu par la cour dans la partie de son arrêt devenue définitive, vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application des dispositions du code de l'urbanisme. En ce qui concerne les conséquences à tirer de l'annulation partielle du permis de construire : 20. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en oeuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé. ". Aux termes de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d'aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance. ". 21. Il résulte de l'instruction qu'à la demande de M.D..., le maire de Valras-Plage a, le 8 juin 2017, pris un arrêté ayant pour objet, d'une part, de régulariser le vice retenu par la cour, par la suppression du mur situé en limite séparative mentionné au point 5, et, d'autre part, de modifier le projet sur d'autres points. Cet arrêté valant tant mesure de régularisation que permis modificatif a été communiqué aux parties au cours de la présente instance. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme que sa légalité ne peut être contestée par ces dernières que dans le cadre de celle-ci. Par suite, en l'absence de contestation de sa légalité, le vice dont était affecté le permis de construire initial doit être regardé comme ayant été régularisé. Il n'y a donc pas lieu d'annuler le permis de construire en sa partie non annulée par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juillet 2016 en sa partie devenue définitive. 22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux demandes présentées par les parties sur le fondement des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 3 de l'arrêt n° 14MA04755 de la cour administrative d'appel de Marseille du 12 juillet 2016 est annulé. Article 2 : Les conclusions d'appel de Mme C...tendant à l'annulation de l'intégralité de l'arrêté du 14 février 2013 et de l'intégralité du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 octobre 2014 sont rejetées. Article 3 : Les conclusions des parties tendant à l'application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme B...C..., à la commune de Valras-Plage et à M. E...D....