CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 16/03/2020, 18BX03759, 17BX03760, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-16
Numéro : 18BX03759, 17BX03760
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : DUCOURNEAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme F... B... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'avenant au contrat de gérance conclu entre l'Etat et M. A... concernant le déplacement intra-communal du débit de tabac " Le Chiquito ". Par un jugement n° 1601203 du 30 août 2018, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'avenant du 18 février 2016 au contrat de gérance de débit de tabac conclu entre l'Etat et M. A.... Procédures devant la cour : I.- Par une requête, enregistrée le 30 octobre 2018 sous le n° 18BX03759, et un mémoire en réplique, enregistré le 22 janvier 2019, le ministre de l'action et des comptes publics, direction générale des douanes et des droits indirects, demande à la cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 30 août 2018. Il soutient que : - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la vente au détail de tabac ne peut être considérée comme un service public, car cela reviendrait à considérer que cette activité revêt un caractère d'intérêt général ; en effet, les critères de la définition de l'intérêt général ne sont pas réunis ; a fortiori, il ne s'agit donc pas d'un service public administratif ; en outre, il ressort de l'article 1er de l'arrêté du 8 juillet 2010 relatif au contrat liant les débitants de tabac à l'administration que les missions de service public qu'ils exercent sont précisément liées à des activités autres que la vente du tabac ; donc, en considérant que la revente de tabac exercée par les débitants était un service public et en déduisant que le déplacement d'un débit de tabac constituait une mesure d'organisation du service public, le tribunal a commis une erreur ; - les premiers juges ont également fait une interprétation erronée du caractère juridique des décisions prises sur le fondement de l'article 70 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 ; par suite, une décision d'autorisation ou de refus d'un déplacement intracommunal d'un bureau de tabac ne constitue nullement une mesure d'organisation du service public à caractère réglementaire ; il s'agit au contraire d'une décision individuelle, relative au fonctionnement des débits de tabac ; - par suite également, le silence gardé par le maire doit s'analyser comme une décision implicite autorisant le déplacement du débit de tabac de M. A..., au sens de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, et notamment de son 1° ; - l'administration des douanes, en signant le contrat de gérance après avoir obtenu une autorisation tacite née d'une décision implicite a fait une correcte application de l'article 13 du décret n° 2010-720, le directeur régional des douanes étant alors en situation de compétence liée ; en revanche, le maire de Saintes ne l'était pas ; - toutefois, si l'administration des douanes avait estimé que cette décision d'autorisation contrevenait gravement à l'équilibre du réseau, dont elle est le garant, elle n'aurait pas manqué de saisir le préfet, afin qu'il use de son pouvoir hiérarchique sur le maire ; en effet, en l'espèce, il y a absence d'atteinte à l'équilibre du réseau ; d'ailleurs, Mme B... n'apporte pas la preuve des prétendues difficultés financières qu'elle encourrait en raison du déplacement en cause ; - le seul fait que l'implantation des débits de tabac soit soumise à une condition d'équilibre du réseau ne permet pas de conclure que cette activité relève de l'intérêt général ; cette condition, prévue à l'article 9 du décret n° 2010-720 du 28 juin 2010, a seulement pour but d'éviter de remettre en cause la viabilité économique et financière des débits de tabacs environnants ; par suite, les décisions d'octroi ou de refus d'autorisation de déplacement prises par un maire ne peuvent s'analyser comme des mesures d'organisation du service public de vente au détail des tabacs manufacturés ; - en tout état de cause, si une diminution du chiffre d'affaire " tabac " de Mme B... a pu être constatée depuis le déplacement du bureau de tabac de M. A..., la situation économique de Mme B... n'est nullement mise en péril, car il ressort de la base de données gérée par l'administration des douanes, que les résultats économiques et financier du bureau de tabac de Mme B... sont bien supérieurs à la moyenne nationale ; de toutes façons, les douanes ont émis un avis favorable au déplacement du bureau de M. A..., ce déplacement n'étant pas de nature à déséquilibrer le maillage du réseau ; - en outre, si la cour venait à confirmer le jugement, le débit géré par M. A... devrait être fermé définitivement et le contrat de gérance devrait être résilié ; une telle issue porterait préjudice à la fois à M. A... et à l'intérêt de l'Etat. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2019, et un mémoire en réplique, enregistré le 15 janvier 2020, Mme F... B..., représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés. Par une ordonnance en date du 8 janvier 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 janvier 2020 à 12h00. Un mémoire présenté par le ministre de l'action et des comptes publics a été enregistré le 24 janvier 2020 à 14h12. Par une lettre en date du 6 février 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions en annulation de Mme B..., dirigées contre l'avenant conclu entre le directeur régional des douanes et M. A..., auquel elle est tiers, étaient irrecevables, cet avenant ne constituant pas une décision faisant grief. Des observations en réponse à ce moyen d'ordre public, présentées pour Mme B..., ont été enregistrées le 9 février 2020. II.- Par une requête, enregistrée le 30 octobre 2018 sous le n° 18BX03760, et un mémoire en réplique, enregistré le 22 janvier 2019, le ministre de l'action et des comptes publics, direction générale des douanes et des droits indirects, demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 30 août 2018. Il soutient que les moyens qu'il développe dans l'instance au fond n° 18BX03759 sont sérieux et de nature à entraîner le prononcé du sursis qu'il sollicite ; une confirmation de l'annulation du contrat de gérance entraînerait des conséquences difficilement réparables pour M. A... et pour l'Etat. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 janvier 2019, Mme F... B..., représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que la demande de sursis à exécution doit être rejetée ; les conséquences exposées par le ministre et qui seraient difficilement réparables selon lui découlent de l'illégalité de l'avenant. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code général des impôts ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations - la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ; - la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens ; - le décret n° 2010-720 du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés ; - le décret n° 2012-1163 du 17 octobre 2012 portant création d'une prime de service public de proximité en faveur des débitants de tabac ; - l'arrêté du 8 juillet 2010 relatif au contrat liant les débitants de tabac à l'administration des douanes et droits indirects dans le cadre de l'exercice du monopole de vente au détail des tabacs manufacturés ; - l'arrêté du 22 octobre 2012 pris en application du décret n° 2012-1163 du 17 octobre 2012 portant création d'une prime de service public de proximité en faveur des débitants de tabac ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme H..., - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public, - et les observations de M. A.... Considérant ce qui suit : 1. Mme F... B..., gérante du débit de tabac " Le Malakoff " situé 2, avenue du Haras à Saintes, a demandé au tribunal administratif de Poitiers l'annulation de l'avenant au contrat de gérance conclu le 18 février 2016 entre l'Etat, représenté par le directeur régional des douanes et droits indirects, et M. A..., portant sur le déplacement du débit de tabac " Le Chiquito " tenu par celui-ci, du 26, rue Frédéric Mestreau au 171, avenue de Nivelle, dans la même commune de Saintes. Par une requête au fond, enregistrée sous le n° 18BX03759, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 30 août 2018, qui, a, faisant droit à la demande de Mme B..., annulé l'avenant du 18 février 2016 au contrat de gérance de débit de tabac conclu entre l'Etat et M. A.... Par une requête, enregistrée sous le n° 18BX03760, le ministre demande le sursis à exécution de ce même jugement. Ces deux requêtes présentant des questions identiques à juger et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même arrêt. Sur la requête au fond : En ce qui concerne le bien-fondé du jugement : 2. D'une part, aux termes de l'article 568 du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision litigieuse : " Le monopole de vente au détail est confié à l'administration qui l'exerce dans des conditions et selon des modalités fixées par décret, par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à droit de licence au-delà d'un seuil de chiffre d'affaires réalisé sur les ventes de tabacs manufacturés (...) ". Aux termes de l'article 289 de l'annexe II à ce code, dans sa version applicable : " Les directeurs interrégionaux des douanes et droits indirects (...) sont compétents, dans le cadre de leurs attributions, pour prendre les décisions administratives individuelles suivantes : (...) 39° implantation des débits de tabac ordinaires permanents et saisonniers ; (...) ". Aux termes de l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : " Le déplacement, dans la même commune, d'un débit de tabac ordinaire permanent est autorisé par le maire, après avis du directeur régional des douanes et de l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac. A défaut de réponse dans le délai d'un mois à compter de la date de saisine, le silence gardé par le directeur régional des douanes ou par l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac vaut avis favorable. ". Aux termes de l'article 13 du décret du 28 juin 2010 relatif à l'exercice du monopole de la vente au détail des tabacs manufacturés : " Un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé à l'intérieur d'une même commune dans les conditions prévues à l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 susvisée. / Les dispositions des articles 9 et 11 s'appliquent aux déplacements intracommunaux. / Une fois l'autorisation délivrée, le débitant de tabac et le directeur interrégional des douanes et droits indirects signent un avenant au contrat de gérance qui mentionne le nouveau lieu d'implantation et, éventuellement, les nouveaux horaires d'ouverture du débit. (...) ". 3. Il résulte de ces dispositions que l'article 568 du code général des impôts réserve à l'administration de l'Etat le monopole de la vente au détail du tabac et prévoit que ce monopole est exercé par l'intermédiaire, notamment, de débitants désignés comme ses préposés et tenus à droit de licence au-delà d'un seuil de chiffre d'affaires réalisé sur les ventes de tabacs manufacturés. Toutefois, la gérance d'un débit de tabac par un préposé de l'administration, qui est un agent public, ne saurait être regardée comme une délégation de service public. 4. Il résulte également de l'article 289 de l'annexe II au code général des impôts que les directeurs interrégionaux des douanes et droits indirects ont compétence pour prendre les décisions administratives individuelles concernant l'implantation des débits de tabac ordinaires permanents et saisonniers, l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 ayant cependant prévu que, lorsqu'il s'agit du déplacement, dans la même commune, d'un débit de tabac ordinaire permanent, il est autorisé par le maire, après avis du directeur régional ou interrégional des douanes et droits indirects, même s'il résulte de ces dispositions que les décisions d'autorisation d'implantation, de transfert, de déplacement et de fermeture d'un débit de tabac sont prises au nom de l'Etat , dès lors qu'il ne ressort ni des termes de l'article 70 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, ni des travaux parlementaires qui ont précédé son adoption, qu'en confiant la compétence au maire pour statuer sur les demandes de déplacement d'un débit de tabac ordinaire permanent à l'intérieur d'une même commune, le législateur ait entendu que de telles décisions soient désormais prises au nom de la commune. Il s'ensuit que la décision du maire, prise sur le fondement de l'article 70 précité, autorisant le déplacement d'un bureau de tabac, doit être regardé comme une décision individuelle. 5. D'autre part, aux termes de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction en vigueur, applicable jusqu'au 31 décembre 2015, ensuite codifié aux articles L. 231-1 et L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " I. - Le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision d'acceptation. / La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d'acceptation est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre. (...) / Le premier alinéa n'est pas applicable et, par dérogation, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : 1° Lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle (...) ". 6. M. A... a demandé au maire de Saintes l'autorisation de déplacer son débit de tabac à l'intérieur de la commune. Par courrier du 2 juin 2015, celui-ci a saisi à la fois les douanes et la confédération des buralistes pour avis. Le 1er juillet 2015, la direction régionale des douanes de Poitiers a émis un avis favorable à ce déplacement. En l'absence de décision explicite du maire dans le délai de deux mois, le directeur régional des douanes et des droits indirects a estimé que celui-ci avait implicitement accordé son autorisation et a conclu, le 18 février 2016, un avenant au contrat de gérance de M. A... mentionnant le nouveau lieu d'implantation de son débit de tabac. 7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 et 5 ci-dessus que la décision que prend le maire, au nom de l'Etat, par laquelle il autorise ou refuse d'autoriser le déplacement d'un débit de tabac sur le territoire de sa commune, type de décision qui ne figure pas dans la liste annexée au décret n° 2015-1461 du 10 novembre 2015 relatif aux exceptions à l'application du principe selon lequel le silence vaut acceptation, présente le caractère d'une décision individuelle. Par suite, le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à soutenir que, pour annuler l'avenant en litige, les premiers juges ont considéré à tort que cette décision présentait un caractère réglementaire et que l'avenant du 18 février 2016 avait été conclu sans que le maire ait préalablement autorisé le déplacement du débit de tabac, en méconnaissance de l'article 70 de la loi du 12 mai 2009 et de l'article 13 du décret du 28 juin 2010. 8. Il y a lieu pour la cour d'annuler le jugement et, saisie par l'effet dévolutif de l'ensemble du litige, de statuer sur la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif. En ce qui concerne la recevabilité de la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif : 9. L'avenant au contrat de gérance, signé entre le directeur régional des douanes et un débitant de tabac ayant obtenu l'autorisation de déplacer, dans la même commune, le débit de tabac qu'il exploite, a pour seul objet de prendre acte du nouveau lieu d'implantation du débit et, éventuellement, ses nouveaux horaires d'ouverture, lesquels sont fixés par le gérant lui-même, conformément aux dispositions de l'article 29 du décret du 28 juin 2010. Dès lors, l'avenant contesté, signé le 18 février 2016 entre le directeur régional des douanes et M. A..., ne constituait pas une décision faisant grief à la requérante, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, alors en outre qu'elle est tiers à ce contrat et que la circonstance qu'elle se soit mépris sur la nature de la décision du maire est sans incidence sur la recevabilité de sa demande. 10. Dans ces conditions, le recours formé par Mme B..., tendant à l'annulation de l'avenant au contrat de gérance conclu le 18 février 2016, était irrecevable. 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir qu'il a opposées devant le tribunal administratif, que le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'avenant du 18 février 2016 au contrat de gérance de débit de tabac conclu entre l'Etat et M. A.... Par voie de conséquence, les conclusions de Mme B... tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées. Sur la requête à fins de sursis à exécution : 12. Le présent arrêt fait droit à la requête au fond du ministre de l'action et des comptes publics. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur sa requête à fin de sursis du jugement que le présent arrêt annule. DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête du ministre de l'action et des comptes publics n° 18BX03760. Article 2 : Le jugement n° 1601203 du 30 août 2018 du tribunal administratif de Poitiers est annulé. Article 3 : La demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'action et des comptes publics, à Mme F... B..., à M. D... A.... Copie en sera transmise au directeur régional des douanes et droits indirects à Poitiers et au maire de Saintes. Délibéré après l'audience du 10 février 2020 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme E... C..., présidente-assesseure, Mme H..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 16 mars 2020. Le rapporteur, H...Le président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°s 18BX3759, 17BX03760 2