CAA de NANCY, 2ème chambre, 30/06/2022, 21NC03366, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-30
Numéro : 21NC03366
Président : M. MARTINEZ
Rapporteur : Mme Cyrielle  MOSSER
Commissaire du gouvernement : Mme HAUDIER
Avocat(s) : SCHEGIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, à titre principal, d'annuler la décision du 24 septembre 2013 par laquelle l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFFI) a mis à sa charge la somme de 16 800 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail, la décision implicite par laquelle cet office a rejeté son recours gracieux reçu le 20 novembre 2013 ainsi que la décision du 18 mai 2017 ramenant la somme mise à sa charge à 15 000 euros et, à titre subsidiaire, de réduire le montant de la contribution mise à sa charge. M. D... A... a également demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler le titre de perception émis le 23 octobre 2013 par la direction régionale des finances publiques d'Alsace ainsi que la mise en demeure de payer du 12 mars 2014. Par un jugement n° 1401298 et n° 1401977 du 18 octobre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 24 septembre 2013, la décision implicite de rejet du recours gracieux, la décision du 18 mai 2017, le titre exécutoire et la mise en demeure de payer. Par un arrêt n° 17NC02691 du 22 octobre 2019, la cour administrative d'appel de Nancy a, sur appel de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, annulé ce jugement en tant qu'il annule la décision du 24 septembre 2013, la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté par M. A... le 20 novembre 2013 et la décision du 18 mai 2017 ainsi que, à concurrence de la somme de 1 800 euros, le titre exécutoire du 23 octobre 2013 et la mise en demeure de payer du 12 mars 2014. Elle a également jugé qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête à fin d'annulation de la décision du 24 septembre 2013, de la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté par M. A... le 20 novembre 2013, du titre exécutoire du 23 octobre 2013 et de la mise en demeure de payer du 12 mars 2014 à concurrence de la somme de 1 800 euros. Par une décision n° 437653 du 30 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a, saisi d'un pourvoi présenté pour M. A..., annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 22 octobre 2019 en tant qu'il a annulé le jugement du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu'il annulait la décision du 24 septembre 2013 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. A..., hormis à concurrence de la somme de 1 800 euros pour laquelle elle a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre ces deux décisions, ainsi que la décision du 18 mai 2017 et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire devant la même cour. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 novembre 2017 et le 17 mai 2018, l'Office français de l'immigration et de l'intégration, représenté par Me Schegin, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 18 octobre 2017 ; 2°) de rejeter la demande de M. D... A... ; 3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le recours contre la décision du 18 mai 2017 est irrecevable dès lors que les conclusions sont dirigées contre une décision favorable à l'intéressé ; - le contradictoire a été respecté dans la mesure où le contrevenant n'a pas demandé la communication des procès-verbaux ; il n'avait pas l'obligation de l'informer de la faculté de les demander ; en outre, le défaut de transmission n'a pas privé M. A... d'une garantie, ni exercé une influence sur le sens de la décision contestée ; - l'auteur de la décision du 24 septembre 2013 disposait d'une délégation de signature régulière tout comme le signataire de la décision du 18 mai 2017 ; - la décision du 24 septembre 2013 est motivée ; - la matérialité des faits est établie en ce que la situation de travail est caractérisée ; - le classement sans suite par le procureur de la République et l'absence de redressement par l'URSSAF est sans incidence dès lors que la matérialité des faits est établie ; - la prescription pénale ne s'applique pas à la contribution spéciale et à la contribution forfaitaire qui relèvent de la prescription quinquennale de l'article 2224 du code civil ; - la décision du 18 mai 2017 ne constitue pas une nouvelle décision de liquidation des contributions ; - le vice de procédure relatif aux procès-verbaux de police est inopérant dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la régularité des opérations de police ; - l'intéressé n'entrait pas dans les cas de minoration de la contribution, laquelle a été fixée à 5 000 fois le taux horaire du salaire minimum compte tenu de la pluralité d'infractions ; la rétroactivité in mitius a été appliquée d'office pour ramener la contribution à la somme de 15 000 euros dans la décision du 18 mai 2017. Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 mai 2018 et le 4 février 2022, M. A..., représenté par Me Gallet, conclut, à titre principal au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que le montant de la contribution spéciale mise à sa charge soit réduite. Il demande enfin que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Office français de l'immigration et de l'intégration en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les décisions du 24 septembre 2013 et du 18 mai 2017 sont entachées d'un vice de compétence puisqu'aucune délégation ne lui a pas été notifiée en même temps que les décisions contestées ; en outre, aucune délégation de signature n'a été fournie pour la signataire de la décision du 18 mai 2017 ; - la décision du 18 mai 2017 est intervenue au-delà du délai de prescription de cinq ans ; le délai de prescription de deux ans prévu à l'article L. 8115-5 du code du travail devrait s'appliquer pour assurer l'homogénéité des prescriptions en droit du travail ; - la décision du 24 septembre 2013 est insuffisamment motivée en fait et en droit ; le taux de 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti appliqué par l'OFII n'est pas justifié alors qu'une seule infraction a été retenue ; la décision du 18 mai 2017 n'est pas davantage motivée s'agissant notamment du nouveau montant de 15 000 euros appliqué ; - il n'a pas été mis en mesure de demander la communication des procès-verbaux en méconnaissance des droits de la défense et du contradictoire ; il a été privé d'une garantie puisqu'il n'a pas pu prendre connaissance de ces procès-verbaux ; il n'a pas été mis en mesure de solliciter la communication des preuves sur lesquelles les griefs à son encontre étaient fondés ; - l'OFII n'a pas appliqué le principe de la rétroactivité de la loi pénale plus douce ; l'OFII n'ayant invoqué qu'une seule infraction, il aurait dû appliquer le taux réduit de 2 000 fois le taux horaire minimum en application des articles L. 8253-1 et R. 8253-1 du code de travail ; à titre subsidiaire, il a entaché sa décision d'une erreur de droit dans l'application de l'article L. 8253-1 du code du travail et aurait dû appliquer le taux de 1 000 fois le taux horaire minimum ; - les faits ne sont pas établis alors qu'il n'y a eu aucune condamnation pénale ni redressement par l'URSSAF ; la relation de travail n'est pas établie ; les procès-verbaux qui encourent la nullité ne peuvent pas être utilisés par l'OFII ; - les décisions en litige sont entachées d'une erreur d'appréciation dans la mesure où la relation entre le ressortissant étranger en situation irrégulière et M. A... relevait de l'entraide communautaire ; - la sanction ne respecte pas le principe de nécessité et de proportionnalité garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de Mme Haudier, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. A l'occasion d'un contrôle sur la voie publique à Strasbourg le 10 novembre 2011, les services de police ont constaté la présence de M. B..., ressortissant palestinien démuni de titre de séjour et de titre l'autorisant à exercer une activité salariée, qui a déclaré effectuer des travaux de peinture pour le compte de M. A.... Un procès-verbal d'infraction a été établi et transmis à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), en application de l'article L. 8271-17 du code du travail. Par une décision du 24 septembre 2013, le directeur général de l'OFII a mis à la charge de M. A... la somme de 16 800 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail. Un titre de perception a été émis le 23 octobre 2013 en vue de recouvrer cette somme. Le directeur général de l'OFII a implicitement rejeté le recours gracieux formé par M. A... le 20 novembre 2013. Le 12 mars 2014, une mise en demeure de payer la contribution spéciale majorée, d'un montant de 18 480 euros, a été adressée à l'intéressé. Par une décision du 18 mai 2017, le directeur général de l'OFII a ramené le montant de la contribution spéciale à la somme de 15 000 euros en application des dispositions de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans leur version alors applicable, limitant le montant total des sanctions pécuniaires prévues pour l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler. Par un jugement du 18 octobre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 24 septembre 2013, la décision implicite de rejet du recours gracieux, la décision du 18 mai 2017 ainsi que le titre exécutoire et la mise en demeure de payer. La cour administrative d'appel de Nancy, saisie par l'OFII, a annulé ce jugement en tant qu'il annulait la décision du 24 septembre 2013, la décision implicite de rejet du recours gracieux présenté par M. A... et la décision du 18 mai 2017 ainsi que, à concurrence de la somme de 1 800 euros, le titre exécutoire et la mise en demeure de payer. Elle a également jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande à fin d'annulation des différentes décisions attaquées à concurrence de la somme de 1 800 euros et a rejeté le surplus des conclusions de l'appel. Par une décision du 30 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a, saisi d'un pourvoi présenté pour M. A..., annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 22 octobre 2019 en tant qu'il a annulé le jugement du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu'il annulait la décision du 24 septembre 2013 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. A..., hormis à concurrence de la somme de 1 800 euros pour laquelle elle a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions dirigées contre ces deux décisions, ainsi que la décision du 18 mai 2017 et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire devant la même cour. Sur la légalité de la décision du 24 septembre 2013 et la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. A... : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 8251-1 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France ". Aux termes de l'article L. 8253-1 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l'employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 acquitte une contribution spéciale. Le montant de cette contribution spéciale est déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et est au moins égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l'article L. 3231-12 et, en cas de réitération, à 25 000 fois ce même taux. / L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et de liquider cette contribution (...) ". Aux termes de l'article L. 8271-17 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Outre les inspecteurs et contrôleurs du travail, les agents et officiers de police judiciaire, les agents de la direction générale des douanes sont compétents pour rechercher et constater, au moyen de procès-verbaux transmis directement au procureur de la République, les infractions aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger sans titre de travail et de l'article L. 8251-2 interdisant le recours aux services d'un employeur d'un étranger sans titre. " Aux termes de l'article R. 8253-6 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Au vu des procès-verbaux qui lui sont transmis, le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration décide de l'application de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 et notifie sa décision à l'employeur ainsi que le titre de recouvrement ". 3. Si ni les articles L. 8253-1 et suivants du code du travail, ni l'article L. 8271-17 du même code ne prévoient expressément que le procès-verbal constatant l'infraction aux dispositions de l'article L. 8251-1 relatif à l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler en France, et fondant le versement de la contribution spéciale, soit communiqué au contrevenant, le respect du principe général des droits de la défense suppose, s'agissant des mesures à caractère de sanction, ainsi d'ailleurs que le précise désormais l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et mise à même de demander la communication des pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus. Par suite, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est tenu d'informer l'intéressé de son droit de demander la communication du procès-verbal d'infraction sur la base duquel ont été établis les manquements qui lui sont reprochés. 4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 5. Par un courrier du 22 juillet 2013, le directeur général de l'OFII a informé M. A... qu'il avait été établi par un procès-verbal, dressé par les services de police à la suite d'un contrôle effectué le 10 novembre 2011, qu'il avait employé un travailleur démuni de titre de séjour et de titre l'autorisant à exercer une activité salariée, qu'il était susceptible de se voir appliquer la contribution spéciale prévue par l'article L. 8253-1 du code du travail et qu'il disposait d'un délai de quinze jours à compter de la réception de cette lettre pour faire valoir ses observations. Toutefois, il ne ressort pas de ce courrier ni des autres éléments de l'instruction que M. A... ait été informé de son droit de demander la communication du procès-verbal d'infraction sur la base duquel les manquements avaient été établis. Il est constant que, si M. A... a répondu à ce courrier le 5 août 2013, il n'a sollicité la communication des éléments fondants la sanction envisagée que postérieurement à l'édiction de la décision du 24 septembre 2013. Dans ces conditions, il n'a pas été mis à même de demander les pièces fondant la sanction dont il était susceptible de faire l'objet et dès lors, la garantie édictée au point 4 n'a pas été respectée. En conséquence, la décision du 24 septembre 2013 est intervenue au terme d'une procédure irrégulière. Par suite, M. A... est fondé à soutenir que cette décision ainsi que, par voie de conséquence, la décision implicite de rejet de son recours gracieux sont entachées d'illégalité. Sur la légalité de la décision du 18 mai 2017 : 6. Si la décision du 18 mai 2017 a ramené le montant total de la créance due par M. A... à la somme de 15 000 euros, elle n'en demeure pas moins, contrairement à ce que soutient l'OFII, une décision qui fait grief à l'intéressé qui peut de ce fait la contester. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par l'OFII de ce chef doit être écartée. 7. Eu égard à l'annulation la décision du 24 septembre 2013 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux, la décision du 18 mai 2017, qui est intervenue sur le fondement de de celle de 2013, doit être annulée par voie de conséquence. 8. Il résulte de tout ce qui précède que l'OFII n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 24 septembre 2013 et la décision implicite de rejet du recours gracieux, hormis à concurrence de la somme de 1 800 euros pour laquelle la cour administrative d'appel de Nancy a prononcé un non-lieu à statuer, ainsi que la décision du 18 mai 2017. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la somme demandée à ce titre par l'OFII soit mis à la charge de M. A... qui n'est pas partie la perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'OFII une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Dans les limites du renvoi de l'affaire par le Conseil d'Etat ci-dessus analysées au point 1, la requête de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est rejetée. Article 2 : L'OFII versera à M. A... la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office français de l'immigration et de l'intégration et à M. D... A.... Délibéré après l'audience du 9 juin 2022, à laquelle siégeaient : M. Martinez, président, M. Agnel, président-assesseur, Mme Mosser, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022. La rapporteure, Signé : C. C...Le président, Signé : J. MARTINEZ La greffière, Signé : C. SCHRAMM La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, C. SCHRAMM 2 N° 21NC03366