Conseil d'État, 1ère et 2ème sous-sections réunies, 13/01/2003, 235176, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 2ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-01-13
Numéro : 235176
Président : M. Stirn
Rapporteur : M. Nicolas  Boulouis
Avocat(s) : SCP PARMENTIER, DIDIER ; SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu 1°), sous le n° 235176, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 26 juin et 26 octobre 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la MUTUELLE GENERALE DES SERVICES PUBLICS, dont le siège est 207, rue de Tolbiac à Paris (75013) ; la MUTUELLE GENERALE DES SERVICES PUBLICS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-371 du 27 avril 2001 relatif aux modalités de la gestion des prestations d'action sociale interministérielles ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 811,23 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 238290, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 septembre 2001 et 15 janvier 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'UNION FEDERALE DES CADRES DES FONCTIONS PUBLIQUES CFE-CGC, dont le siège est 63, rue du Rocher à Paris (75008) ; l'UNION FEDERALE DES CADRES DES FONCTIONS PUBLIQUES CFE-CGC demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-371 du 27 avril 2001 relatif aux modalités de la gestion des prestations d'action sociale interministérielles, ensemble la décision du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat rejetant le recours gracieux dirigé contre ledit décret ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 811,23 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°), sous le n° 238291, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 septembre 2001 et 15 janvier 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FGF-CFTC), dont le siège est 2 bis, quai de la Mégisserie à Paris (75001) ; la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FGF-CFTC) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-371 du 27 avril 2001 relatif aux modalités de la gestion des prestations d'action sociale interministérielles, ensemble la décision du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat rejetant le recours gracieux dirigé contre ledit décret ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 811,23 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu, dans les trois affaires susvisées, les notes en délibéré présentées pour la MUTUELLE GENERALE DES SERVICES PUBLICS, l'UNION FEDERALE DES CADRES DES SERVICES PUBLICS CFE-CGC et la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FGF-CFTC) ; Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne ; Vu la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 1992 ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, notamment son article 9 modifié par l'article 25 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Boulouis, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Parmentier, Didier, avocat de la MUTUELLE GENERALE DES SERVICES PUBLICS et autres et de la SCP Delaporte, Briard, avocat de la Fédération nationale des mutuelles de la fonction publique et autres, - les conclusions de Mlle Fombeur, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre le décret du 27 avril 2001 relatif aux modalités de la gestion des prestations d'action sociale interministérielles ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les fins de non-recevoir opposées aux requêtes n° 238290 et n° 238291 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des statuts de la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FGF-CFTC) et de l'UNION FEDERALE DES CADRES DES FONCTIONS PUBLIQUES CFE-CGC, le président représente ces deux organisations en justice ; que la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FGF-CFTC) et l'UNION FEDERALE DES CADRES DES FONCTIONS PUBLIQUES CFE-CGC ont produit un exemplaire de la délibération de leur conseil d'administration, compétent au regard de leurs statuts pour décider une action en justice, autorisant leur président à contester la légalité du décret du 27 avril 2001 ; qu'ainsi, la fin de non-recevoir tirée de ce que les requêtes présentées par les syndicats susmentionnés seraient irrecevables faute de qualité pour agir de leurs auteurs ne peut qu'être écartée ; Considérant, en deuxième lieu, que le décret attaqué a pour objet de charger la Mutualité fonction publique de la gestion matérielle de l'octroi aux fonctionnaires et agents de l'Etat de prestations d'action sociale ; que ce décret affecte les conditions de travail et d'emploi des personnels qui sont chargés de l'action sociale dans ces administrations ; que, par suite, les syndicats requérants, qui ont notamment pour objet la défense de ces personnels, justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation de ce décret ; Sur l'intervention de la Mutualité fonction publique services : Considérant que la Mutualité fonction publique services a intérêt au maintien du décret attaqué ; que son intervention est, par suite, recevable ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 : « Les fonctionnaires participent par l'intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics, à l'élaboration des règles statutaires et à l'examen des décisions individuelles relatives à leur carrière./ Ils participent à la définition et à la gestion de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs dont ils bénéficient ou qu'ils organisent./ Les prestations d'action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération visée à l'article 20 de la présente loi et sont attribuées indépendamment du grade, de l'emploi ou de la manière de servir./ L'Etat, les collectivités locales et leurs établissements publics peuvent confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations dont bénéficient les agents à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association./ Ils peuvent participer aux organes d'administration et de surveillance de ces organismes » ; Considérant, en premier lieu, que ni les dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 ni aucune autre disposition de cette loi ne renvoient à un décret en Conseil d'Etat pour leur application ; que le décret attaqué, qui se borne à confier des tâches de gestion à la Mutualité fonction publique, ne fixe aucune règle statutaire ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ce décret serait illégal faute d'avoir été pris en Conseil d'Etat doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par le ministre chargé de leur exécution » ; qu'il ne résulte ni du décret attaqué, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire, que l'exécution de ce décret nécessite, par elle-même, l'intervention de mesures prises par d'autres ministres que ceux de la fonction publique et de l'économie, des finances et de l'industrie qui l'ont contresigné ; Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants ni les dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983, ni aucun principe n'imposent la consultation des agents soit directement soit par l'intermédiaire des organisations syndicales représentatives sur les textes relatifs à la gestion des prestations d'action sociale ; En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué : Considérant, en premier lieu, que les dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983 ouvrent à l'Etat, aux collectivités locales et à leurs établissements publics la possibilité de confier à titre exclusif la gestion de tout ou partie des prestations d'action sociale à des organismes à but non lucratif ; que, eu égard à leur objet, ces dispositions ont nécessairement pour effet de permettre aux collectivités publiques de choisir un ou plusieurs organismes pour gérer les prestations d'action sociale de leurs agents sans avoir à procéder à la publicité et à la mise en concurrence préalable prévues par le code des marchés publics ; que s'il est soutenu en outre qu'en permettant de telles dérogations à ce code, ces dispositions seraient incompatibles avec les objectifs de la directive n° 92/50 du 18 juin 1992 portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services, la gestion des prestations sociales ne fait pas partie des services dits prioritaires mentionnés à l'annexe I.A de cette directive, seule catégorie de services pour l'attribution desquels, à la date du décret attaqué, des règles de mise en concurrence devaient être instituées en application des dispositions des titres II à VI de cette directive ; qu'il suit de là que les moyens tirés de ce que le décret qui pouvait, sans méconnaître les dispositions législatives précitées, retenir un seul organisme pour la gestion de plusieurs prestations d'action sociale, aurait été pris en méconnaissance des dispositions de l'article 39 du code des marchés publics alors en vigueur, relatif à la mise en concurrence, et des objectifs de la directive du 18 juin 1992 doivent être écartés ; Considérant, en deuxième lieu, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant, en troisième lieu, que les requérants font également valoir des moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles 82 et 86 du traité instituant la Communauté européenne et de l'article L. 420-2 du code de commerce ; qu'en particulier, ils soutiennent qu'en confiant le monopole de la gestion des chèques-vacances, de l'aide-ménagère à domicile, de l'aide à l'amélioration de l'habitat et de l'aide à l'installation à la Mutualité fonction publique, qui gère déjà les prestations légales de sécurité sociale en application des articles L. 712-6 et suivants du code de la sécurité sociale au bénéfice des fonctionnaires de l'Etat et des magistrats et, directement ou pour le compte des vingt-neuf mutuelles qu'elle regroupe, des prestations complémentaires facultatives en matière de santé et de vieillesse au profit des agents de l'Etat, des collectivités locales et des hôpitaux, le décret attaqué a placé cette mutuelle en situation d'abuser de sa position dominante, notamment à l'égard des autres mutuelles sur le marché des prestations sociales au profit des agents publics ; Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 462-3 du code de commerce, le Conseil de la concurrence « peut être consulté par les juridictions sur les pratiques anticoncurrentielles définies aux articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-5 et relevées dans les affaires dont elles sont saisies » ; qu'en vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, lorsqu'il doit apprécier la légalité d'un acte administratif en prenant en compte le droit de la concurrence, consulter le Conseil de la concurrence et lui demander des éléments d'appréciation ; qu'il y a lieu pour le Conseil d'Etat, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions précitées du code de commerce et de demander au Conseil de la concurrence de lui fournir tous éléments nécessaires à l'appréciation des moyens ainsi soulevés ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la Mutualité fonction publique services est admise. Article 2 : Avant-dire-droit sur les conclusions des requêtes de la MUTUELLE GENERALE DES SERVICES PUBLICS, de l'UNION FEDERALE DES CADRES DES FONCTIONS PUBLIQUES CFE-CGC et de la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FCG-CFTC) dirigées contre le décret du 27 avril 2001 relatif aux modalités de la gestion des prestations d'action sociale interministérielles, le Conseil de la concurrence sera invité à fournir tous éléments d'appréciation susceptibles de permettre au Conseil d'Etat de déterminer si la Mutualité fonction publique est placée, par l'effet de ce décret, en situation d'abuser d'une position dominante en particulier sur le marché des prestations sociales au profit des agents publics. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la MUTUELLE GENERALE DES SERVICES PUBLICS, à l'UNION FEDERALE DES CADRES DES FONCTIONS PUBLIQUES CFE-CGC, à la FEDERATION GENERALE CFTC DES SYNDICATS CHRETIENS DE FONCTIONNAIRES, AGENTS DE L'ETAT ET ASSIMILES (FGF-CFTC), à la Mutualité fonction publique, à la Mutualité fonction publique services, au Premier ministre, au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Copie en sera adressée pour information au Conseil de la concurrence.