CAA de BORDEAUX, 5ème chambre (formation à 3), 01/12/2015, 14BX03676, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-12-01
Numéro : 14BX03676
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Béatrice  MOLINA-ANDREO
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : CABINET D'AVOCAT VALETTE-BERTHELSEN ; CABINET D'AVOCAT VALETTE-BERTHELSEN ; CABINET D'AVOCAT VALETTE-BERTHELSEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile Alpanga a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 8 avril 2013 par lequel le maire de Saint-Palais-sur-Mer s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle avait déposée le 12 février 2013, ensemble la décision du 13 juin 2013 rejetant son recours gracieux formé contre cet arrêté, ainsi que l'arrêté du 18 septembre 2013 par lequel le maire de Saint-Palais-sur-Mer l'a sommée d'interrompre les travaux entrepris sans autorisation de construire. Par un jugement n° 1301782-1302081 du 27 novembre 2014, le tribunal administratif de Poitiers a annulé les décisions contestées des 8 avril, 13 juin et 18 septembre 2013. Procédures devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n° 14BX03676 les 22 décembre 2014 et 24 mars 2015, la commune de Saint-Palais-sur-Mer, représentée par Me A... -C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 27 novembre 2014 du tribunal administratif de Poitiers ; 2°) de rejeter la demande présentée par la SC Alpanga devant le tribunal administratif de Poitiers ; 3°) de mettre à la charge de la SC Alpanga une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés sous le n° 14BX03677 les 22 décembre 2014 et 24 mars 2015, la commune de Saint-Palais-sur-Mer, représentée par Me A... -C..., demande à la cour : 1°) de prononcer le sursis à exécution du jugement susmentionné n° 1301782-1302081 rendu par le tribunal administratif de Poitiers le 27 novembre 2014 ; 2°) de mettre à la charge de la SC Alpanga une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .......................................................................................................... Par un recours, enregistré sous le n° 15BX00356 le 30 janvier 2015, le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement susmentionné n° 1301782-1302081 rendu par le tribunal administratif de Poitiers le 27 novembre 2014 en tant qu'il annule l'arrêté interruptif de travaux du 18 septembre 2013 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la SC Alpanga devant le tribunal administratif de Poitiers. .......................................................................................................... Vu : - les autres pièces des dossiers. Vu : - le code des postes et des communications électroniques ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, modifiée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Béatrice Molina-Andréo, - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la commune de Saint-Palais-sur-Mer, et de MeB..., représentant la SC Alpanga. Considérant ce qui suit : 1. La société civile (SC) Alpanga a déposé le 12 février 2013 une déclaration préalable pour réaliser des travaux sur une construction déclarée existante sur le territoire de la commune de Saint-Palais-sur-Mer (Charente-Maritime), au 11 rue Triet. Par un arrêté du 8 avril 2013, confirmé sur recours gracieux le 13 juin suivant, le maire s'est opposé à cette déclaration préalable. Au vu de deux procès-verbaux de constat d'infraction dressés par la police municipale les 16 et 17 septembre 2013 faisant état de travaux entrepris en dépit de l'arrêté du 8 avril 2013, le maire a, par un arrêté du 18 septembre 2013, sommé la société Alpanga d'interrompre lesdits travaux. Toutefois, saisi par cette dernière de deux requêtes en annulation, le tribunal administratif de Poitiers a, par jugement du 27 novembre 2014, annulé l'arrêté du 8 avril 2013, la décision du 13 juin 2013, ainsi que l'arrêté en date du 18 septembre suivant. Par un recours n° 15BX00356, le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité interjette appel de ce jugement en tant qu'il annule l'arrêté ordonnant l'interruption des travaux. La commune de Saint-Palais-sur-Mer, quant à elle, interjette appel de l'ensemble du jugement sous la requête n° 14BX03676 et demande, sous la requête n° 14BX03677, d'en ordonner le sursis à exécution. Ces requêtes et recours concernent la même affaire et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur la régularité du jugement : 2. La commune de Saint-Palais-sur-Mer soutient que les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré de ce qu'aucune décision tacite de non-opposition aux travaux déclarés ne pouvait intervenir compte tenu de ce que les travaux en cause auraient été soumis, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, à l'obligation d'obtenir un permis de construire et de ce que le maire aurait, en conséquence, été tenu de s'opposer auxdits travaux déclarés. Toutefois, la circonstance invoquée n'étant pas de nature à faire obstacle à l'intervention à l'issue du délai d'instruction, prévue par l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, d'une décision tacite de non-opposition, le moyen soulevé était inopérant. Il s'ensuit que le tribunal administratif de Poitiers, qui a au demeurant relevé que la société Alpanga était titulaire d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable, pouvait, sans entacher son jugement d'omission à statuer, ne pas y répondre. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne l'arrêté du 8 avril 2013 : 3. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. / (...) " et aux termes de l'article L. 421-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable (...) ". Aux termes de l'article L. 424-1 de ce code : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. ". En vertu des dispositions des articles R. 423-19, R. 423-23 et R. 423-24 dudit code, le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables est fixé à un mois, à compter de la réception en mairie d'un dossier complet, et majoré d'un mois lorsque, notamment, le projet est situé dans un secteur sauvegardé. Aux termes de l'article R. 423-47 : " Lorsque les courriers sont adressés au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier. " Aux termes de l'article R. 424-1 : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. ". Enfin, aux termes de l'article L. 424-5, dans sa rédaction alors en vigueur : " La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait. / (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que la société Alpanga a, le 12 février 2013, déposé une déclaration préalable en vue de réaliser des travaux d'achèvement d'une construction tenant en la pose de fermetures, de revêtements de façade et de toiture. Compte tenu de ce que le projet est situé dans une zone de protection du patrimoine architectural, la commune de Saint-Palais-sur-Mer a, par lettre du 19 février 2013, informé l'intéressée de ce que le délai d'instruction était porté à deux mois en application de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme. Par l'arrêté contesté du 8 avril 2013, le maire de Saint-Palais-sur-Mer s'est opposé à la déclaration préalable en cause, considérant que les travaux projetés relevaient du régime du permis de construire et méconnaissaient les dispositions des articles 5 et 6 du règlement du plan local d'urbanisme applicable au secteur Uda et 2.2.2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP). Les premiers juges ont toutefois annulé cet arrêté au motif que la SC Alpanga devait être regardée comme titulaire, à la date du 12 avril 2013, d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable en vertu de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme et que le retrait de cette décision par l'arrêté contesté du 8 avril 2013 ne pouvait être opéré sans méconnaître les dispositions de l'article L. 424-5 du même code. 5. D'une part, il résulte des dispositions précitées que l'auteur d'une déclaration préalable doit être mis en mesure de savoir de façon certaine, au terme du délai d'instruction prévu par le code de l'urbanisme, s'il peut ou non entreprendre les travaux objet de cette déclaration. La notification de la décision d'opposition avant l'expiration du délai d'instruction, qui n'est pas un délai franc, constitue dès lors une condition de légalité de cette décision. Cette notification intervient à la date à laquelle le demandeur accuse réception de l'arrêté portant opposition à déclaration préalable, en cas de réception dès la première présentation du pli, ou à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée par le demandeur. 6. D'autre part, il incombe à l'administration, lorsque sa décision est parvenue au pétitionnaire après l'expiration du délai d'instruction et qu'elle entend contester devant le juge administratif l'existence d'une décision implicite, d'établir la date à laquelle le pli accompagnant sa décision a régulièrement fait l'objet d'une première présentation à l'adresse de l'intéressé. Cette preuve peut résulter des mentions précises, claires et concordantes figurant sur les documents remis à l'expéditeur conformément à la réglementation postale ou, à défaut, d'une attestation circonstanciée du prestataire ou d'autres éléments de preuve établissant que le courrier a bien été présenté au destinataire dans les conditions réglementaires prévues. A ce titre, il résulte de la réglementation postale, et notamment de l'instruction postale du 6 septembre 1990, qu'en cas d'absence du destinataire d'une lettre remise contre signature, le facteur doit, en premier lieu, porter la date de vaine présentation sur le volet " preuve de distribution " de la liasse postale, cette date se dupliquant sur les autres volets, en deuxième lieu, détacher de la liasse l'avis de passage et y mentionner le motif de non distribution, la date et l'heure à partir desquelles le pli peut être retiré au bureau d'instance et le nom et l'adresse de ce bureau, cette dernière indication pouvant résulter de l'apposition d'une étiquette adhésive, en troisième lieu, déposer l'avis ainsi complété dans la boîte aux lettres du destinataire et, enfin, reporter sur le pli le motif de non distribution et le nom du bureau d'instance. 7. En premier lieu, la commune de Saint-Palais-sur-Mer soutient que l'arrêté contesté du 8 avril 2013, envoyé le lendemain, a été présenté à l'adresse de la société Alpanga le 11 avril 2013. Il ressort, il est vrai d'une lettre du 26 juillet 2013 de la directrice du courrier ouest Bretagne, d'un document de La Poste relatif au suivi de l'envoi, d'une lettre du 28 novembre 2013 du service juridique de la direction du courrier Haute-Bretagne et de l'avis daté du 18 juin 2014 du médiateur du groupe de La Poste, que le pli en cause a été l'objet d'une tentative de distribution le 11 avril 2013. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la société Alpanga n'a pas été avisée, à cette date du 11 avril 2013, par un avis de passage mentionnant le motif de la non-distribution du pli, de la mise à disposition de celui-ci au bureau de poste, le médiateur du groupe de La Poste ne parvenant d'ailleurs pas à expliquer les raisons pour lesquelles " le facteur n'a pas déposé un avis de passage dans la boîte aux lettres de la société destinataire comme cela est prévu dans un pareil cas ". Ce non-respect de la réglementation postale par les services postaux a, compte tenu des garanties pratiques de se voir délivrer le pli recommandé qu'elle confère à son destinataire, revêtu un caractère substantiel faisant obstacle à ce que la notification de l'arrêté du 8 avril 2013 soit réputée avoir été régulièrement accomplie le 11 avril 2013, date à laquelle elle a été présentée au siège social de la société Alpanga. Il ressort des pièces du dossier que la date à laquelle le pli accompagnant l'opposition à déclaration préalable a fait l'objet d'une notification dans les formes requises est celle du 16 avril 2013, soit après l'expiration du délai d'instruction intervenu le 12 avril précédent. Par suite, le moyen tiré de ce que la société Alpanga n'aurait pas été titulaire, à compter du 12 avril 2013, d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable qui ne pouvait, en vertu des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme citées ci-dessus, être retirée par l'arrêté contesté, doit être écarté. 8. En deuxième lieu, la commune de Saint-Palais-sur-Mer soutient que, compte tenu de ce que les travaux en cause auraient été soumis, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, à l'obligation d'obtenir un permis de construire, le maire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés. Toutefois, et ainsi qu'il a déjà été dit au point 2, cette circonstance, à la supposer établie, n'a pas été de nature à faire obstacle à l'intervention à l'issue du délai d'instruction, prévue par l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, d'une décision tacite de non-opposition. Le moyen est, par suite, inopérant. 9. Aux termes de l'article R. 424-3 du code de l'urbanisme : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans les délais mentionnés aux articles R. 423-59, R. 423-67 et R. 423-67-1, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions. / (...) ". Aux termes de l'article R. 424-4 du même code : " Dans les cas prévus à l'article précédent, l'architecte des Bâtiments de France (...) adresse copie de son avis (...) au demandeur et lui fait savoir qu'en conséquence il ne pourra pas se prévaloir d'un permis tacite. ". 10. En troisième lieu, la commune de Saint-Palais-sur-Mer soutient qu'en application de l'exception prévue par les dispositions précitées de l'article R. 424-3 du code de l'urbanisme, le défaut de notification dans le délai d'instruction de l'arrêté d'opposition à la déclaration de travaux en cause aurait, compte tenu de l'avis défavorable rendu sur le projet par l'architecte des bâtiments de France, en réalité fait naître une décision implicite de rejet. Toutefois, les dispositions de l'article R. 424-3, qui ne font exception qu'au b de l'article R. 424-1 précité au point 3, ne sont pas applicables aux décisions afférentes aux déclarations préalables de travaux, visées au a. du même article R. 424-1. Par suite, et alors, en tout état de cause, qu'il n'est pas établi que l'architecte des bâtiments de France aurait notifié son avis dans les délais mentionnés aux articles R. 423-59, R. 423-67 et R. 423-67-1, le moyen soulevé ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne l'arrêté du 18 septembre 2013 : 11. Aux termes de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " (...) / Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. / (...). ". 12. Aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...) / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles (...) ". Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux au motif qu'ils ne sont pas menés en conformité avec une autorisation de construire, qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées en application de la loi du 11 juillet 1979, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. 13. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la société Alpanga a bénéficié, à compter du 12 avril 2013, d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable du 12 février 2013. Dès lors, le moyen tiré de ce que, en l'absence d'autorisation d'urbanisme, le maire de Saint-Palais-sur-Mer aurait été tenu de prendre un arrêté interruptif de travaux, doit être écarté. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, retenu par les premiers juges comme motif d'annulation de l'arrêté du 18 septembre 2013, n'est pas inopérant. 14. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'avant d'ordonner une interruption de travaux sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, le maire de Saint-Palais-sur-Mer ait invité la société Alpanga à faire valoir ses observations. Par suite, et alors qu'il n'est fait état d'aucune situation d'urgence ou de circonstances exceptionnelles, l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. 15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la société Alpanga, que la commune de Saint-Palais-sur-Mer et le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 8 avril 2013 portant opposition à la déclaration préalable déposée le 12 février 2013, ensemble le rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté, ainsi que l'arrêté ordonnant l'interruption des travaux du 18 septembre 2013. Sur les conclusions tendant au sursis à exécution du jugement : 16. Le présent arrêt statue sur la requête de la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Par suite, ses conclusions à fin de sursis à exécution du jugement attaqué sont devenues sans objet. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SC Alpanga, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la commune de Saint-Palais-sur-Mer demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Alpanga présentées sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 14BX03677 présentée par la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Article 2 : La requête n° 14BX03676 présentée par la commune de Saint-Palais-sur-Mer et le recours n° 15BX00356 présenté par le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la SC Alpanga présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 N°s 14BX03676, 14BX03677, 15BX00356