Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 13/02/2013, 335640
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 6ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-02-13
Numéro : 335640
Rapporteur : Mme Chrystelle Naudan-Carastro
Commissaire du gouvernement : M. Alexandre Lallet

Vu, 1° sous le n° 335640, la requête, enregistrée le 18 janvier 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la fédération des employés et cadres de la CGT - Force ouvrière, dont le siège est 38, rue d'Eragny à Saint-Ouen-l'Aumone (95310), représentée par son secrétaire général, l'union départementale des syndicats de la CGT - Force ouvrière, dont le siège est au syndicat Cité Artisanale, 26, rue Francis Combe à Cergy-Pontoise cedex (95014), représentée par son secrétaire général, et le syndicat Force ouvrière des employés et cadres du commerce du Val-d'Oise, dont le siège est au syndicat Cité Artisanale, 26, rue Francis Combe à Cergy-Pontoise cedex (95014), représenté par son secrétaire général ; la fédération des employés et cadres de la CGT - Force ouvrière et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté n° 09-1185 du 8 septembre 2009 par lequel le préfet de la région Ile-de-France a établi le périmètre et la liste des communes de l'unité urbaine de Paris ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir les deux décisions implicites de rejet résultant du silence gardé, d'une part, par le préfet de la région Ile-de-France et, d'autre part, par le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, sur leurs recours tendant au retrait de cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2° sous le n° 337195, la requête, enregistrée le 2 mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente, dont le siège est 251, rue du Faubourg Saint-Martin à Paris (75010), représenté par son président ; la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente (CFTC - CSFV) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du préfet de la région Ile-de-France ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de la région Ile-de-France sur son recours tendant au retrait de cet arrêté ; 3°) de mettre respectivement à la charge de l'Etat et de la région Ile-de-France le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3° sous le n° 337196, la requête, enregistrée le 2 mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la fédération nationale des détaillants en chaussures de France et le syndicat des détaillants en chaussures de Paris Ile-de-France et Centre, dont le siège est 46, boulevard Magenta à Paris (75010), représentés par leurs présidents ; la fédération nationale des détaillants en chaussures de France et autre demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du préfet de la région Ile-de-France ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de la région Ile-de-France sur leur recours tendant au retrait de cet arrêté ; 3°) de mettre respectivement à la charge de l'Etat et de la région Ile-de-France le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment son article 62 ; Vu la convention n° 106 du 26 juin 1957 de l'Organisation internationale du travail relative au repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux ; Vu le code du travail, modifié notamment par la loi n° 2009-974 du 10 août 2009 ; Vu la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-588 DC du 6 août 2009 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Chrystelle Naudan-Carastro, Maître des Requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ; 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3132-25-1 du code du travail, issu de la loi du 10 août 2009 réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires, des dérogations à la règle du repos hebdomadaire dominical peuvent être accordées, à certaines conditions, dans des " périmètres d'usage de consommation exceptionnel " (PUCE) situés au sein des unités urbaines de plus de un million d'habitants ; que l'article L. 3132-25-2 du même code dispose que : " La liste et le périmètre des unités urbaines mentionnées à l'article L. 3132-25-1 sont établis par le préfet de région sur la base des résultats du recensement de la population " ; que pour l'application de ces dispositions, l'arrêté du 8 septembre 2009 du préfet de la région Ile-de-France a établi le périmètre de l'unité urbaine de Paris en fixant la liste des communes qui la composent ; que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre cet arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ; Sur les moyens tirés de la méconnaissance des stipulations de la convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux : En ce qui concerne le respect des exigences de l'article 7 de la convention : 2. Considérant que les stipulations du premier paragraphe de l'article 7 de la convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail prévoient les conditions dans lesquelles " des mesures pourront être prises, par l'autorité compétente ou par l'organisme approprié dans chaque pays " en vue d'introduire des dérogations au principe selon lequel le repos hebdomadaire doit correspondre au jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ; qu'aux termes des stipulations du quatrième paragraphe du même article : " Toute mesure portant sur l'application des dispositions des paragraphes 1, 2 et 3 du présent article devra être prise en consultation avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs intéressés, s'il en existe " ; que les requérants soutiennent que la loi du 10 août 2009, qui a modifié les règles législatives relatives au repos dominical, n'a pas été adoptée selon une procédure compatible avec ces dernières stipulations ; qu'ils en déduisent que l'arrêté attaqué, qui permet la mise en oeuvre de certaines dispositions de cette loi dans la région Ile-de-France, est, par suite, entaché d'illégalité ; 3. Considérant, en premier lieu, que si les requérants allèguent que la réforme du régime du repos dominical par la loi du 10 août 2009 n'aurait pris la forme d'une proposition de loi que dans le but d'écarter l'application des dispositions de la loi du 31 janvier 2007 relative à la modernisation du dialogue social, ce moyen est, en tout état de cause, sans incidence sur la compatibilité de ces dispositions législatives avec les stipulations de la convention n° 106 ; 4. Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article L. 3132-25-3 du code du travail, issues de la loi du 10 août 2009, subordonnent toute autorisation permettant de déroger à la règle du repos dominical dans les " périmètres d'usage de consommation exceptionnel " à la conclusion d'un accord collectif d'entreprise ou, à défaut, d'un avis du comité d'entreprise ou des délégués du personnel sur une demande de l'employeur ; qu'ainsi, les mesures dérogatoires au repos dominical ne peuvent entrer en vigueur sans une consultation préalable des employeurs et des salariés qu'elles concernent ; que par ailleurs, et en tout état de cause, les organisations représentatives d'employeurs et de salariés ont été mises en mesure d'exprimer leur avis au cours de la procédure d'élaboration de la loi sur l'ensemble des questions traitées par cette dernière ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal au motif que les dispositions législatives dont il permet la mise en oeuvre seraient incompatibles avec les stipulations citées ci-dessus du paragraphe 4 de l'article 7 de la convention n° 106 doit, en tout état de cause, être écarté ; En ce qui concerne le respect des exigences de l'article 10 de la convention : 5. Considérant qu'aux termes de cet article : " 1. Des mesures appropriées seront prises pour assurer la bonne application des règles ou dispositions relatives au repos hebdomadaire, par une inspection adéquate ou par d'autres moyens. / 2. Si les moyens par lesquels il est donné effet aux dispositions de la présente convention le permettent, l'application effective desdites dispositions sera assurée par l'institution d'un système de sanctions adéquat " ; 6. Considérant, d'une part, que les dispositions de la loi du 10 août 2009 ne font nullement obstacle à ce que l'autorité administrative constate et poursuive les infractions aux règles du repos dominical définies par le code du travail ; qu'elles ne mettent par ailleurs aucun terme aux procédures engagées, avant leur entrée en vigueur, sur le fondement des dispositions qui étaient alors applicables ; 7. Considérant, d'autre part, que si les dispositions dérogatoires introduites par la loi du 10 août 2009 ont notamment vocation à s'appliquer, en vertu de l'article L. 3132-25-1 du code du travail, dans des périmètres caractérisés par " des habitudes de consommation dominicale ", cette condition qui porte sur l'existence d'une consommation dominicale de la part des habitants d'un territoire donné, effectuée le cas échéant ailleurs que sur le territoire où ils habitent, et non sur l'existence d'un travail dominical dans ce même territoire, ne suppose pas, par elle-même, que les règles du repos dominical auraient été préalablement méconnues sur le territoire en question ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en rendant applicable en Ile-de-France certaines dispositions de la loi du 10 août 2009, l'arrêté attaqué serait incompatible avec les stipulations de l'article 10 de la convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail ; Sur les autres moyens relatifs à la légalité interne de l'arrêté attaqué, pris dans son ensemble : 9. Considérant que le moyen tiré de ce que la loi du 10 août 2009 fausserait la concurrence et méconnaîtrait par suite le traité sur l'Union Européenne n'est assorti d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 10. Considérant que l'arrêté attaqué a, ainsi qu'il a été dit, pour seul objet de fixer le périmètre de l'unité urbaine au sein de laquelle seront ultérieurement définis les " périmètres d'usage de consommation exceptionnels " ouvrant droit à l'octroi possible de dérogations individuelles au principe du repos dominical ; que, dans ces conditions, les requérants ne sauraient, en tout état de cause, utilement soutenir qu'il permet d'obtenir des dérogations à la règle du repos dominical en se prévalant de situations illégalement constituées ; Sur les communes rattachées par l'arrêté attaqué à l'unité urbaine de Paris : 11. Considérant que l'article L. 3132-25-2 du code du travail, issu de la loi du 10 août 2009 et déjà cité ci-dessus, prévoit que les unités urbaines mentionnées à l'article L. 3132-25-1 du même code sont établies sur la base des résultats du recensement de la population ; que le Conseil constitutionnel n'a, dans sa décision n° 2009-588 DC du 6 août 2009, déclaré ces dispositions suffisamment précises et, par suite, conformes à la Constitution, qu'en raison de ce que le législateur devait être regardé comme s'étant référé à la notion préexistante d'unité urbaine définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à la date de la promulgation de la loi du 10 août 2009 ; 12. Considérant que l'unité urbaine, telle que définie par l'INSEE à la date mentionnée ci-dessus, est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, comptant au moins 2 000 habitants ; 13. Considérant, par suite, que pour établir la liste des communes faisant partie de l'unité urbaine de Paris pour l'application de l'article L. 3132-25-1 du code du travail, il appartenait au préfet de la région Ile-de-France d'ajouter à la ville de Paris celles des communes qui, à la date de sa décision, présentaient une continuité de bâti avec la ville de Paris, sous réserve que la commune ainsi ajoutée à l'unité urbaine compte, sur la partie de son territoire en continuité de bâti avec la ville de Paris, au moins la moitié de sa population ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les communes de Brie-Comte-Robert, Claye-Souilly, Louvres, Moisselles, Montsoult et Persan, qui d'ailleurs ne font pas partie de la liste des communes composant l'unité urbaine de Paris établie par l'INSEE sur la base du recensement de 2007 et de l'urbanisation observée au 1er janvier 2010, ne présentaient pas la continuité d'urbanisation ou la densité de population nécessaires pour qu'elles figurent, à la date de l'arrêté attaqué, sur la liste établie par le préfet de la région Ile-de-France ; 15. Considérant, en revanche, qu'il ressort des pièces du dossier que les communes d'Aubergenville, Collégien, Flins-sur-Seine, Goussainville, Le Thillay, Nozay, Vaudherland et Villejust, dont les requérants contestent également l'inclusion dans l'unité urbaine de Paris, répondaient, à la date de la décision attaquée, aux conditions auxquelles est subordonné le rattachement à une unité urbaine ; que la seule circonstance que ces communes ne figuraient pas sur la liste établie par l'Institut national de la statistique et des études économiques en 2009, sur la base du recensement de l'année 1999 et de l'urbanisation observée à la même époque, est sans incidence sur le bien-fondé de ce rattachement ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que leur inscription visait exclusivement à favoriser certains intérêts commerciaux ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 8 septembre 2009 en tant qu'il inscrit sur la liste des communes de l'unité urbaine de Paris les communes de Brie-Comte-Robert, Claye-Souilly, Louvres, Moisselles, Montsoult et Persan ; qu'ils sont, pour les mêmes motifs, fondés à demander dans cette même mesure l'annulation des décisions implicites par lesquelles le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, d'une part, et, d'autre part, le préfet de la région Ile-de-France, ont rejeté leurs demandes tendant au retrait de cet arrêté ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros à la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente et le versement de la somme de 750 euros chacun à la fédération nationale des détaillants en chaussures de France et au syndicat des détaillants en chaussures de Paris Ile-de-France et Centre, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'il n'y a pas lieu, en revanche, compte tenu des moyens soulevés dans leur requête, de mettre à la charge de l'Etat la somme dont la fédération des employés et cadres de la CGT - Force ouvrière, l'union départementale des syndicats de la CGT - Force ouvrière et le syndicat Force ouvrière des employés et cadres du commerce du Val-d'Oise demandent le versement au même titre ; 18. Considérant, par ailleurs, qu'il résulte des termes de ce même article L. 761-1 du code de justice administrative que seules les parties à l'instance peuvent en solliciter l'application ou voir mettre à leur charge une somme sur son fondement ; qu'il suit de là que les conclusions par lesquelles la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente, la fédération nationale des détaillants en chaussures de France et le syndicat des détaillants en chaussures de Paris Ile-de-France et Centre sollicitent que les frais qu'ils ont exposés soient partiellement mis à la charge de la région Ile-de-France, qui n'a pas la qualité de partie dans la présente instance, ne peuvent qu'être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté du préfet de la région Ile-de-France du 8 septembre 2009 est annulé en tant qu'il inscrit sur la liste des communes de l'unité urbaine de Paris les communes de Brie-Comte-Robert, Claye-Souilly, Louvres, Moisselles, Montsoult et Persan. Article 2 : Les décisions implicites par lesquelles le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville et le préfet de la région Ile-de-France ont rejeté les recours hiérarchiques ou gracieux de la fédération des employés et cadres de la CGT - Force ouvrière, du syndicat Force ouvrière des employés et cadres du commerce du Val-d'Oise, de la fédération des syndicats CFTC commerce service et forces de vente, de la fédération nationale des détaillants en chaussures et du syndicat des détaillants en chaussures de Paris Ile-de-France et Centre sont annulées en tant qu'elles concernent les communes mentionnées à l'article 1er. Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente, une somme de 750 euros à la fédération nationale des détaillants en chaussures de France et une somme de 750 euros au syndicat des détaillants en chaussures de Paris Ile-de-France et Centre, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la fédération des employés et cadres de la CGT - Force ouvrière, à l'union départementale des syndicats de la CGT - Force ouvrière, au syndicat Force ouvrière des employés et cadres du commerce du Val d'Oise, à la fédération des syndicats CFTC commerce services et force de vente, à la fédération nationale des détaillants en chaussures de France, au syndicat des détaillants en chaussures de Paris Ile-de-France et Centre et au ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.