CAA de LYON, 3ème chambre, 20/10/2020, 18LY03520, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-20
Numéro : 18LY03520
Président : Mme PAIX
Rapporteur : Mme Sophie  CORVELLEC
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : CABINET BCTG & AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société Parc éolien du Loing a demandé au tribunal administratif de Dijon : I. Sous le n° 1601714 : 1°) d'annuler l'arrêté du 8 avril 2016 par lequel le préfet de l'Yonne a rejeté sa demande d'autorisation unique pour l'exploitation d'un parc éolien composé de quatre aérogénérateurs et d'un poste de livraison sur le territoire des communes de Saint-Privé et de Saint-Martin-des-Champs ; 2°) d'ordonner, à titre subsidiaire, qu'il soit procédé à une expertise avant dire droit ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Yonne de reprendre l'instruction de cette demande ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Sous le n° 1601716 : 1°) d'annuler la décision du ministre de la défense en date du 11 mars 2016 refusant d'autoriser l'implantation d'un parc éolien composé de quatre aérogénérateurs et d'un poste de livraison sur le territoire des communes de Saint-Privé et de Saint-Martin-des-Champs ; 2°) d'ordonner, à titre subsidiaire, qu'il soit procédé à une expertise avant dire droit ; 3°) d'enjoindre au ministre de la défense de se prononcer à nouveau sur le projet ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement nos 1601714-1601716 du 9 juillet 2018, le tribunal administratif de Dijon a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 18 septembre 2018 et un mémoire enregistré le 10 janvier 2020, la société Parc éolien du Loing, représentée par Me Elfassi (BCTG Avocats), avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Dijon du 9 juillet 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Yonne du 8 avril 2016 et la décision du ministre de la défense du 11 mars 2016 ; 3°) d'ordonner, à titre subsidiaire, qu'il soit procédé à une expertise avant dire droit ; 4°) d'enjoindre au préfet de l'Yonne de reprendre l'instruction de la demande d'autorisation unique dans un délai de 30 jours à compter de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier, dès lors qu'il a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, eu égard aux nouveaux éléments communiqués par le ministre de la défense au cours de l'audience publique ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les moyens tirés de l'insuffisante motivation des décisions en litige, ainsi que de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de droit qui les entachent, ne sont pas inopérants ; - les décisions en litige ne sont pas suffisamment motivées ; - les premiers juges ont, à tort, inversé la charge de la preuve quant à l'atteinte à la sécurité publique qu'engendrerait le projet ; - le préfet de l'Yonne et le ministre de la défense ont entaché leurs décisions d'une erreur de droit, en assimilant le secteur d'entraînement au vol à très basse altitude, dit " SETBA ", à un secteur réglementé et en s'opposant à son projet sans porter leur propre appréciation ; - le préfet de l'Yonne et le ministre de la défense ont entaché leurs décisions d'une erreur d'appréciation en estimant que le projet porte atteinte à la sécurité publique. Par un mémoire en défense enregistré le 10 janvier 2020, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il expose que : - comme l'ont jugé les premiers juges, l'avis du 11 mars 2016 du ministre de la défense n'est pas susceptible d'être déféré à la juridiction administrative ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par ordonnance du 14 janvier 2020, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 14 février 2020. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'aviation civile ; - le code de l'environnement ; - le code des transports ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; - le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 ; - le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 ; - l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation ; - l'arrêté du 26 août 2011 du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... D..., première conseillère, - et les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Le 21 décembre 2015, la société Parc éolien de Loing a sollicité la délivrance d'une autorisation unique en vue de l'implantation de quatre éoliennes et d'un poste de livraison sur le territoire des communes de Saint-Privé et de Saint-Martin-des-Champs. Par arrêté du 8 avril 2016, le préfet de l'Yonne a rejeté sa demande, en se fondant notamment sur le refus du ministre de la défense de donner son accord à ce projet en date du 11 mars 2016. Le tribunal administratif de Dijon a rejeté la demande de la pétitionnaire tendant à l'annulation de ces deux décisions, par un jugement du 9 juillet 2018, dont la société Parc éolien de Loing relève appel. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence ". Selon les dispositions de l'article R. 732-1 du même code : " Après le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement (...), les parties peuvent présenter ne soit en personne, soit par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales à l'appui de leurs conclusions écrites (...) / Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions ". En application de l'article R. 731-3 du même code, toute partie à l'instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré après le prononcé des conclusions du rapporteur public. 3. L'appelante soutient que, lors de l'audience de première instance, la représentante du ministre des armées a présenté à la barre de nouveaux documents graphiques, qu'elle les a longuement commentés et que la présentation de ces éléments a eu une influence déterminante sur le sens du jugement. Toutefois, et d'une part, il ne ressort pas des termes du jugement attaqué, lequel a expressément précisé que les cartes présentées par la ministre des armées lors de l'audience du 2 juillet 2018 ne constituaient que les illustrations graphiques qui n'étaient pas nécessaires au jugement, que les premiers juges se seraient fondés sur les pièces nouvelles ainsi présentées lors de l'audience pour rejeter les conclusions dont ils étaient saisis. D'autre part, la société Parc éolien du Loing ne prétend pas que ces pièces constituaient une circonstance de fait dont la ministre n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que les premiers juges ne pouvaient ignorer sans fonder leur décision sur des faits matériellement inexacts. Ces pièces ne constituaient pas davantage une circonstance de droit nouvelle ou que les juges de première instance devaient relever d'office. Dès lors, et alors que l'instruction de ces deux affaires était close, le tribunal administratif n'était pas tenu de rouvrir l'instruction en vue de soumettre ces éléments au contradictoire. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement a été rendu en méconnaissance du caractère contradictoire de l'instruction ne peut qu'être écarté. 4. En second lieu, les erreurs dont les premiers juges auraient, d'après l'appelante, entaché le jugement attaqué quant au caractère opérant de moyens et quant à la charge de la preuve de l'atteinte que porterait le projet de la société Parc éolien du Loing à la sécurité publique ne sont susceptibles d'affecter que le bien-fondé de ce jugement et demeurent sans incidence sur sa régularité. 5. Dans ces conditions, la société Parc éolien du Loing n'est pas fondée à soutenir que le jugement du 9 juillet 2018 du tribunal administratif de Dijon est entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. D'une part, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, alors en vigueur : " I - A titre expérimental et pour une durée de trois ans, sont soumis aux dispositions du présent titre les projets d'installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent (...) ". Le quatrième alinéa de l'article 2 de cette ordonnance prévoit que : " Lorsque les projets mentionnés à l'article 1er sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévues par d'autres législations ou règlementations, l'autorisation unique tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité administrative compétente. (...) ". 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. ". L'article R. 425-9 du même code prévoit que : " Lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne, le permis de construire ou le permis d'aménager tient lieu de l'autorisation prévue par l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense ". L'article R. 244-1 du code de l'aviation civile, dont certaines des dispositions du premier alinéa ont été abrogées à compter du 1er décembre 2010 pour être reprises à l'article L. 6352-1 du code des transports, prévoit que : " A l'extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l'établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense. / Des arrêtés ministériels déterminent les installations soumises à autorisation ainsi que la liste des pièces qui doivent être annexées à la demande d'autorisation. / L'autorisation peut être subordonnée à l'observation de conditions particulières d'implantation, de hauteur ou de balisage suivant les besoins de la navigation aérienne dans la région intéressée. / (...) ". L'article 1er de l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation dispose que : " Les installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre chargé des armées comprennent : / a) En dehors des agglomérations, les installations dont la hauteur en un point quelconque est supérieure à 50 mètres au-dessus du niveau du sol ou de l'eau (...) ". 8. Enfin, aux termes de l'article 8 du décret du 2 mai 2014 relatif à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement : " Le cas échéant, le dossier de demande mentionné à l'article 4 est complété par les pièces suivantes, lorsque le demandeur les détient : 1° L'autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense, lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne en application de l'article L. 6352-1 du code des transports (...) ". Le II de l'article 10 de ce même décret dispose que : " Le représentant de l'Etat dans le département : (...) 3° Sollicite les accords mentionnés à l'article 8, lorsque le dossier ne les comporte pas. Ces accords sont délivrés dans les deux mois. Ils sont réputés donnés au-delà de ce délai. Les désaccords sont motivés ". Le I de son article 12 prévoit en outre : " I. - Le représentant de l'Etat dans le département rejette la demande d'autorisation unique en cas de désaccord consécutif aux consultations menées conformément aux 2° et 3° du II de l'article 10. Ce rejet est motivé par l'indication des éléments mentionnés dans ce ou ces désaccords ". 9. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative compétente pour délivrer une autorisation unique doit, lorsque la construction envisagée en dehors d'une agglomération peut constituer un obstacle à la navigation aérienne en raison d'une hauteur supérieure à 50 mètres, saisir de la demande le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense afin de recueillir leur accord, de sorte que l'autorisation unique tienne lieu de l'autorisation prévue aux articles L. 6352-1 du code des transports et R. 244-1 du code de l'aviation civile, et qu'à défaut d'accord de l'un de ces ministres, l'autorité compétente est tenue de refuser l'autorisation. En ce qui concerne le refus opposé par le ministre de la défense le 11 mars 2016 : 10. Lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation ne constitue pas une décision susceptible de recours. En revanche, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. 11. Ainsi que l'ont estimé à juste titre les premiers juges, le refus opposé le 11 mars 2016 par le ministre de la défense au projet de la société Parc éolien de Loing, qui a été recueilli par le préfet dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation unique en application des dispositions de l'article 10 du décret du 2 mai 2014 rappelées au point 7 du présent arrêt, ne constitue pas une décision susceptible de recours. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Parc éolien de Loing sont irrecevables et ont été à bon droit rejetées par le tribunal administratif de Dijon. En ce qui concerne l'arrêté du préfet de l'Yonne du 8 avril 2016 : S'agissant de l'office du juge : 12. L'article 2 de l'ordonnance du 20 mars 2014 dispose que l'autorisation unique vaut permis de construire au titre de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme. Il en résulte que l'autorisation unique, alors même qu'elle doit être regardée comme une autorisation environnementale depuis le 1er mars 2017, continue également à produire ses effets en tant qu'elle vaut permis de construire. Le juge, saisi de moyens dirigés contre l'autorisation unique en tant qu'elle vaut permis de construire, statue alors comme juge de l'excès de pouvoir sur cette partie de l'autorisation. 13. Pour fonder la décision litigieuse, suite à la demande déposée le 21 décembre 2015, le préfet de l'Yonne s'est fondé sur un avis défavorable du ministre de la défense rendu le 11 mars 2016 qu'il devait solliciter en application des dispositions précitées du code de l'urbanisme. Cet avis rendu en application des dispositions du code de l'urbanisme doit dès lors être regardé comme portant sur l'autorisation de construire. Par suite, il convient de statuer comme juge de l'excès de pouvoir dans le cadre de ce litige. S'agissant de l'exception d'illégalité du refus du ministre de la défense du 11 mars 2016 : 14. En premier lieu, contrairement à ce que prétend la société Parc éolien du Loing, le refus du ministre de la défense du 11 mars 2016 mentionne les considérations de droit sur lesquelles il se fonde, en visant notamment l'article R. 244-1 du code de l'aviation, le décret du 2 mai 2014 relatif à l'expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et l'arrêté du 25 juillet 1990 relatif aux installations dont l'établissement à l'extérieur des zones grevées de servitudes aéronautiques de dégagement est soumis à autorisation. Par suite, et conformément au II de l'article 10 du décret du 2 mai 2014 rappelé au point 7 du présent arrêt, ce refus est suffisamment motivé. 15. En deuxième lieu, il résulte des termes mêmes de son refus du 11 mars 2016 que, pour s'opposer au projet de la société requérante, le ministre de la défense, après avoir rappelé le nombre et la hauteur des éoliennes projetées, a estimé que celui-ci était " de nature à induire une contrainte supplémentaire préjudiciable à la sécurité des vols et à la réalisation de ces missions, compte tenu de l'étendue de l'emprise et de la hauteur importante des éoliennes ainsi que de leur faible visibilité, surtout dans des conditions météorologiques dégradées ". Il a, en outre, joint en annexe à sa décision une cartographie des contraintes aéronautiques comportant la localisation du projet. Ainsi, et contrairement à ce que prétend la société requérante, il ne ressort pas des motifs de cette décision que le ministre de la défense se serait estimé tenu de s'opposer à ce projet en raison de sa seule localisation au sein d'un " secteur d'entraînement au vol à très basse altitude ", appelé SETBA , ni qu'il aurait, à tort, considéré ce SETBA comme une zone réglementée, faisant juridiquement obstacle à ce projet. Par ailleurs, aucune disposition ne s'oppose à ce qu'il puisse tenir compte de l'existence d'une telle zone, ainsi que des contraintes des exercices aériens qui doivent y être exécutés, comme circonstances de fait, pour apprécier la dangerosité, pour la circulation aérienne, des obstacles que sont susceptibles de constituer les éoliennes projetées. Ainsi, la société Parc éolien de Loing n'est pas fondée à soutenir que le ministre de la défense aurait entaché sa décision d'une erreur de droit en assimilant le SETBA à un secteur réglementé pour s'opposer à son projet sans l'examiner. 16. En troisième lieu, si la décision par laquelle le ministre de la défense s'oppose à un projet d'implantation d'un parc éolien, doit, en tant que mesure de police, être adaptée, nécessaire et proportionnée, ni les dispositions précitées du code de l'urbanisme, du code de l'aviation civile et du code des transports, qui se fondent seulement sur l'existence d'un " obstacle à la navigation aérienne ", ni la jurisprudence ne subordonnent son édiction à l'existence de motifs tenant à la sécurité présentant " un caractère d'une exceptionnelle gravité ", contrairement à ce que prétend la société Parc éolien du Loing. Il ressort, en l'espèce, des pièces du dossier que le projet de cette société prévoyait l'implantation d'un poste de livraison et de quatre éoliennes, d'une hauteur sommitale, pale haute, de 150 mètres sur le territoire des communes de Saint-Privé et de Saint-Martin-des-Champs, dans un SETBA. Il est constant qu'au sein de ce secteur sont exécutés des exercices d'entraînement d'avions militaires, à une vitesse pouvant atteindre 1 000 km/heure, à basse ou très basse altitude, laquelle, susceptible d'être limitée à 80 mètres, est inférieure à la hauteur des constructions envisagées. Il ressort par ailleurs des documents graphiques versés au dossier, notamment de la carte produite en première instance par le préfet de l'Yonne et de celle produite en appel par la société appelante, que cette partie du SETBA comprenait déjà de nombreux obstacles, tenant à la présence à proximité d'autres parcs éoliens, implantés ou autorisés, et d'agglomérations, lesquelles ne peuvent être survolées et approchées à moins de 2 kilomètres et limitant notablement l'accès par l'Ouest à ce secteur. Les quatre éoliennes projetées constituaient donc, eu égard à leur hauteur, un obstacle supplémentaire à ceux préexistants, indépendamment, par ailleurs, de la surface totale du SETBA qu'évoque la requérante. Un tel obstacle est de nature à nuire à la réalisation des exercices assurés dans ce secteur et à leur sécurité. Dans ces conditions, et alors même que les SETBA ne sont pas exclusivement réservés à la navigation aérienne militaire et que des exercices n'y sont pas organisés en permanence, la société Parc éolien du Loing n'est pas fondée à soutenir que le ministre de la défense a commis une erreur d'appréciation en s'opposant à son projet. S'agissant des autres moyens de la requête : 17. Il résulte de ce qui précède que le ministre de la défense s'est légalement opposé au projet de la société Parc éolien du Loing. Dès lors, comme indiqué au point 8 du présent arrêt, le préfet de l'Yonne était en situation de compétence liée pour refuser l'autorisation sollicitée. Dès lors, les moyens tirés de l'insuffisante motivation de cette décision, de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de droit dont elle serait entachée doivent être écartés comme inopérants. 18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la société Parc éolien du Loing n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 19. La présente décision rejetant les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Parc éolien du Loing et n'appelant, dès lors, aucune mesure d'exécution, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la société Parc éolien du Loing. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Parc éolien du Loing est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc éolien du Loing, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, au ministre des armées et au ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 29 septembre 2020 à laquelle siégeaient : Mme C... A..., présidente de chambre, M. Gilles Fédi, président-assesseur, Mme B... D..., première conseillère. Lu en audience publique, le 20 octobre 2020. 2 N° 18LY03520