CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 22/12/2021, 19BX01492, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-22
Numéro : 19BX01492
Président : M. NAVES
Rapporteur : Mme Sylvie  CHERRIER
Commissaire du gouvernement : M. BASSET
Avocat(s) : O'RORKE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler, de première part, l'arrêté du maire de Saint-Paul du 4 mai 2017, notifié le 20 mai 2017, mettant fin à son congé pour accident de service à compter du 1er mai 2017 et la plaçant en congé de maladie ordinaire avec plein traitement pour la période du 1er mai au 28 juin 2017, de deuxième part, l'arrêté du 6 juillet 2017 la plaçant en congé de maladie ordinaire avec demi-traitement pour la période du 30 juillet au 28 septembre 2017 et, de troisième part, l'arrêté du 3 octobre 2017 mettant fin à son congé pour accident de service à compter du 1er novembre 2017 et la plaçant en congé de maladie ordinaire à compter de cette même date. Par une ordonnance n° 1700597 du 15 février 2019 le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de La Réunion a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre les arrêtés du 4 mai et du 6 juillet 2017 en application des dispositions du 3° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative et a rejeté les conclusions dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2017 en application des dispositions du 7° de ce même article. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 12 avril et 22 août 2019, Mme C..., représentée par Me O'Rorke, demande à la cour : 1°) d'annuler cette ordonnance du 15 février 2019 ; 2°) d'annuler les arrêtés des 4 mai, 6 juillet et 3 octobre 2017 ; 3°) d'enjoindre au maire de Saint-Paul de tirer toutes les conséquences de ces annulations ; 4°) d'ordonner une expertise médicale afin notamment de déterminer si la pathologie dont elle souffre actuellement est en lien avec le service ou avec l'accident de service survenu le 23 février 2015 ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'ordonnance attaquée est entachée d'irrégularité dès lors que, contrairement à ce qu'a jugé le président de la 2ème chambre du tribunal administratif, les moyens de légalité interne invoqués dans sa demande étaient assortis de précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé ; - aucune date de consolidation de son état n'a été fixée à la suite de l'accident de service survenu le 23 février 2015 ; sa guérison ou son inaptitude n'ont pas été évaluées ; le placement d'office en congé de maladie ordinaire est donc irrégulier ; - l'avis de la commission de réforme a été adopté aux termes d'une procédure irrégulière ; le délai entre la date de convocation et la date de réunion était inférieur à 15 jours ; à la date de la réunion, elle n'avait pas retiré le pli postal contenant la convocation ; elle n'a pas été informée de son droit à formuler des observations orales devant la commission de réforme ni des voies de recours dont elle disposait contre l'avis de cette commission ; elle a été privée d'une garantie dès lors qu'il n'est pas établi que la commission aurait disposé du rapport écrit du médecin du service de médecine professionnelle ; - il ressort des termes mêmes de l'arrêté du 3 octobre 2017 que le maire de Saint-Paul s'est cru lié par l'avis de la commission de réforme et a ainsi méconnu l'étendue de sa compétence ; cet arrêté est insuffisamment motivé ; - la maladie dont elle souffre actuellement, dont la réalité est établie par les arrêtés attaqués, est en lien direct avec les conditions d'exercice de ses fonctions et l'agression subie à l'occasion du service le 23 février 2015 ; les certificats médicaux produits établissent le lien entre sa pathologie et le service ; le maire de Saint-Paul a d'ailleurs implicitement rapporté son arrêté du 3 octobre 2017, par un arrêté du 28 mai 2018 la plaçant en congé de longue maladie du 1er novembre 2017 au 31 octobre 2018, période durant laquelle elle a perçu l'intégralité de son traitement. Par un mémoire en défense enregistré le 10 juillet 2019, la commune de Saint-Paul, représentée par la Scp Charrel et associés, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation de Mme C... à lui verser la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la demande de première instance de Mme C... était irrecevable ; que la requête d'appel est irrecevable en ce que l'arrêté du 3 octobre 2017 n'a pas été produit, que l'ordonnance attaquée n'est entachée d'aucune irrégularité et qu'aucun des moyens de légalité invoqués par la requérante n'est fondé. Par une lettre du 15 septembre 2021, les parties ont été informées de ce qu'en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, l'arrêt de la cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrégularité du jugement attaqué en tant qu'il a prononcé, sur le fondement des dispositions du 3° de l'article R.222-1 du code de justice administrative, un non-lieu à statuer sur les conclusions de la demande dirigées contre les arrêtés du 4 mai et du 6 juillet 2017, alors que leur retrait par l'arrêté du 3 octobre 2017 n'avait pas acquis un caractère définitif. Par un courrier enregistré le 17 septembre 2021, la commune de Saint-Paul a formulé des observations sur le moyen d'ordre public ainsi porté à la connaissance des parties. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; - le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; - l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commission de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... D..., - les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Mme A... C..., rédactrice principale de 1ère classe, affectée au service " application du droit des sols " de la commune de Saint-Paul et chargée de la cellule " contentieux pénal de l'urbanisme ", a été victime, le 23 février 2015, d'une agression téléphonique de la part d'une de ses collègues. L'accident déclaré a été reconnu imputable au service par un arrêté du maire de Saint-Paul du 28 septembre 2015, l'intéressée ayant dans ce cadre conservé l'intégralité de son traitement pendant la période du 24 février 2015 au 30 septembre 2016. Par un arrêté du 24 octobre 2016, Mme C... a été maintenue en congé pour accident de service à compter du 1er octobre 2016 jusqu'à la date de notification de cet arrêté. Elle a par ailleurs été informée de ce que ses prochains arrêts de travail ne pourraient être pris en charge au titre du régime des accidents de service, le médecin agréé ayant conclu, le 13 septembre 2016, à l'absence de lien de causalité entre l'agression téléphonique et son état de santé alors constaté. Par un arrêté du 29 décembre 2016, elle a été placée en congé de maladie ordinaire à plein traitement du 26 octobre au 31 décembre 2016. L'exécution des arrêtés des 24 octobre et 29 décembre 2016 a été suspendue par une ordonnance, devenue définitive, du juge des référés du 1er mars 2017. A la suite de l'avis de la commission de réforme, défavorable à l'imputabilité au service des arrêts de travail du 1er mars au 28 juin 2017, le maire a, par un arrêté du 4 mai 2017, mis fin au congé pour accident de service de la requérante à compter du 1er mai 2017, date à laquelle il l'a placée en congé de maladie ordinaire jusqu'au 28 juin 2017, avec un plein traitement. Par arrêté du 6 juillet 2017, Mme C... a été placée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement, pour la période allant du 30 juillet 2017 au 28 septembre 2017. Par un arrêté du 3 octobre 2017, le maire de Saint-Paul a, d'une part, décalé la fin du congé pour accident de service de Mme C... au 1er novembre 2017 et, d'autre part, placé celle-ci en congé de maladie ordinaire, à plein traitement, à compter de cette date jusqu'au 31 décembre 2017. Mme C... relève appel de l'ordonnance du 15 février 2019 par laquelle le président de la 2ère chambre du tribunal administratif de La Réunion a, d'une part, constaté qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre les arrêtés du 4 mai et du 6 juillet 2017, en application des dispositions du 3° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative et, d'autre part, rejeté les conclusions dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2017, en application des dispositions du 7° de ce même article. Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel : 2. Si la commune de Saint-Paul fait valoir que Mme C... n'a pas produit en instance d'appel l'arrêté du 3 octobre 2017 - ce qu'elle avait en revanche bien fait en première instance - cette circonstance n'est pas de nature à rendre la requête d'appel irrecevable. Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 3. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance : / (...) 7° Rejeter (...) les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés (...) ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé (...) ". 4. La demande de Mme C... devant le tribunal administratif faisait état, à l'encontre de chacun des trois arrêtés contestés, parmi lesquels celui du 3 octobre 2017, de ce que l'autorité communale a fait une inexacte appréciation de sa situation en considérant, en l'absence de tout fait médical nouveau, que la pathologie dépressive dont elle souffre depuis l'accident de service survenu le 23 février 2015, n'était plus, à compter de la date fixée par l'arrêté considéré, la conséquence de cet accident et, plus généralement, des conditions dans lesquelles elle avait exercé ses fonctions au préalable. A l'appui de ce moyen ont été produits plusieurs documents dont deux expertises médicales et des certificats médicaux, l'intéressée ayant par ailleurs longuement développé le contexte dans lequel elle a exercé ses fonctions avant l'incident du 23 février 2015, ses relations avec ses collègues et sa supérieure hiérarchique et les conséquences, sur sa santé, de cet incident. Dans ces conditions, les conclusions de sa demande dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2017 ne pouvaient être regardées par le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de la Réunion comme ne comportant que des moyens manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, au sens du 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. 5. Mme C... est par suite fondée à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée en tant qu'elle a rejeté ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2017 en application des dispositions du 7° de l'article R.222-1 du code de justice administrative. Il revient dès lors à la cour de statuer sur lesdites conclusions par la voie de l'évocation. Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2017 : En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées en défense : 6. En premier lieu, les conclusions d'une requête unique tendant à ce que soient annulées plusieurs décisions sont recevables dans leur totalité si elles présentent entre elles un lien suffisant. La demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de La Réunion, enregistrée sous le n° 1700597, était dirigée contre trois décisions du maire de la commune de Saint-Paul relatives à sa situation médicale présentant entre elles un lien suffisant. La commune de Saint-Paul n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que les conclusions de la demande de première instance dirigées contre l'arrêté du 3 octobre 2017 n'étaient pas recevables. 7. En deuxième lieu, par un mémoire enregistré le 23 novembre 2017 au greffe du tribunal administratif de La Réunion, Mme C... a indiqué soulever, à l'égard de l'arrêté du 3 octobre 2017, les mêmes moyens que ceux qu'elle avait invoqués et développés dans sa requête initiale, à l'encontre de l'arrêté du 4 mai 2017. Par ailleurs, dans un mémoire ultérieur, enregistré au greffe le 24 août 2018, elle a développé le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachés les trois arrêtés attaqués. La commune de Saint-Paul n'est par suite pas fondée à soutenir que les conclusions de la demande dirigées contre l'arrêté 3 octobre 2017 étaient irrecevables faute d'être assorties de moyens. 8. En troisième lieu, et dès lors que l'arrêté litigieux met fin au congé pour accident de service de Mme C... à compter du 1er novembre 2017, il doit être regardé comme ayant retiré, en cours d'instance, les arrêtés initialement attaqués dans le cadre de celle-ci. Par suite, les conclusions soumises au tribunal administratif dans un mémoire enregistré au greffe le 23 novembre 2017, tendant à l'annulation de l'arrêté litigieux du 3 octobre 2017, n'étaient pas tardives et ne peuvent être regardées comme des conclusions nouvelles, intervenues après la cristallisation du débat contentieux. Elles étaient dès lors recevables. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 3 octobre 2017 : 9. Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : / (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. (...) / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales. (...) ". 10. Il résulte de ces dispositions que le fonctionnaire en activité a droit à des congés de maladie à plein traitement, pendant une durée de trois mois, en cas de maladie dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Au-delà de cette période, il a droit à des congés de maladie à demi-traitement, pendant une durée de neuf mois, s'il lui est toujours impossible d'exercer ses fonctions. En cas de congé de longue maladie, ces durées sont portées, respectivement, à un an et trois ans. Toutefois, si la maladie est imputable au service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service. 11. Aux termes de l'article 14 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commission de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : " Le secrétariat de la commission de réforme convoque les membres titulaires et l'agent concerné au moins quinze jours avant la date de la réunion. (...) ", l'article 16 de cet arrêté dispose par ailleurs que : " (...) Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l'intermédiaire d'un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d'un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller. ". 12. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 13. Par ailleurs, en cas de retour à l'administration, au terme du délai de mise en instance, du pli recommandé contenant une décision, la notification est réputée avoir été régulièrement accomplie à la date à laquelle ce pli a été présenté à l'adresse du destinataire de cette décision, dès lors du moins qu'il résulte soit de mentions précises, claires et concordantes portées sur l'enveloppe, soit, à défaut, d'une attestation du service postal ou d'autres éléments de preuve, que le préposé a, conformément à la réglementation en vigueur, déposé un avis d'instance informant le destinataire que le pli était à sa disposition au bureau de poste. 14. Il ressort des pièces du dossier que l'avis de réception du courrier du 29 mars 2017 envoyé à Mme C..., l'informant de ses droits et lui notifiant que sa situation serait examinée par la commission de réforme au cours de sa séance du 13 avril suivant, retourné au secrétariat de la commission de réforme le 17 avril 2017, porte la mention " pli avisé non réclamé ". Mme C... soutient, sans être contredite, qu'aucun avis de passage n'a été déposé dans sa boîte aux lettres et qu'elle n'a ainsi pas été avisée de la date de la réunion de la commission de réforme au cours de laquelle serait examinée sa situation, ce qui l'a d'ailleurs conduite à formuler une réclamation auprès du secrétariat de cette commission par lettre du 2 mai 2017, afin notamment d'obtenir communication du courrier susmentionné du 29 mars 2017. Or, ni l'avis de réception produit par la commune, ni aucune autre pièce du dossier, ne permet d'établir la date de présentation du pli contenant ce courrier à Mme C..., ni même que celle-ci aurait été avisée qu'un pli était à sa disposition au bureau de poste. Dans ces conditions, le courrier du 29 mars 2017 ne peut être regardé comme lui ayant été régulièrement notifié. 15. Dans ces conditions, Mme C... n'a pas été mise en mesure de se rendre à la réunion de la commission de réforme prévue le 13 avril 2017, ni n'a été informée de ce qu'elle pouvait prendre connaissance de son dossier, présenter des observations écrites et être entendue par les membres de cette commission, en se faisant, le cas échéant, assister par le médecin ou le conseiller de son choix. A cet égard, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été présente ou représentée le jour où la commission de réforme s'est prononcée sur sa situation. Dans ces conditions, elle a été privée des garanties prévues par les dispositions précitées de l'arrêté du 4 août 2004. L'arrêté en litige du 3 octobre 2017, qui indique dans ses visas qu'il se fonde sur l'avis de la commission de réforme du 13 avril 2017, émis au terme d'une procédure irrégulière, est par suite entaché d'illégalité et doit, pour ce motif, être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués. 16. L'annulation de cette décision de retrait fait revivre les arrêtés retirés des 4 mai et 6 juillet 2017, également contestés par Mme C... devant le tribunal administratif. Sur les conclusions dirigées contre les arrêtés des 4 mai et 6 juillet 2017 : 17. Par l'arrêté du 4 mai 2017, le maire de la commune de Saint-Paul a, d'une part, mis fin à compter du 1er mai 2017 au congé pour accident de service dont bénéficiait Mme C... et, d'autre part, placé celle-ci, à compter de cette date, en congé de maladie ordinaire à plein traitement, jusqu'au 28 juin 2017. L'arrêté du 6 juillet 2017 a par ailleurs placé l'intéressée en congé de maladie ordinaire à demi-traitement du 30 juillet 2017 au 28 septembre 2017, après avoir constaté qu'elle avait bénéficié de trois mois de congés de maladie rémunérés à plein traitement au cours des douze mois précédents et avait ainsi épuisé ses droits à plein traitement. 18. Ces arrêtés sont tous les deux fondés sur l'avis de la commission de réforme du 13 avril 2017, qu'ils citent d'ailleurs dans leurs visas. Par suite, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 11 à 15, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité de l'ordonnance attaquée sur ce point, Mme C... est fondée à soutenir que, ces deux arrêtés, adoptés aux termes d'une procédure irrégulière, sont entachés d'illégalité et doivent, en conséquence, être annulés. 19. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise médicale sollicitée par Mme C..., que celle-ci est fondée à demander l'annulation des trois arrêtés attaqués datés respectivement du 4 mai 2017, 6 juillet 2017 et 3 octobre 2017. Sur les conclusions à fin d'injonction : 20. L'exécution du présent arrêt implique le réexamen de la situation de Mme C... dans le délai de deux mois suivant sa notification. Sur les frais liés à l'instance : 21. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Saint-Paul une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme C... et non compris dans les dépens. La demande présentée au même titre par la commune de Saint-Paul qui est, dans la présente instance, la partie perdante, doit en revanche être rejetée. DÉCIDE : Article 1er : L'ordonnance n° 1700597 rendue le 15 février 2019 par le président de la 2ère chambre du tribunal administratif de La Réunion, ainsi que les arrêtés des 4 mai 2017, 6 juillet 2017 et 3 octobre 2017, sont annulés. Article 2 : La commune de Saint-Paul versera à Mme C... une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Il est enjoint à la commune de Saint-Paul de réexaminer la situation de Mme C... dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions de la demande et les conclusions présentées par la commune de Saint-Paul sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C... et à la commune de Saint-Paul. Délibéré après l'audience du 13 décembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Karine Butéri, présidente, Mme Sylvie Cherrier, première conseillère, M. Olivier Cotte, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2021. La rapporteure, Sylvie D... La présidente, Karine Butéri La greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 19BX01492