Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 12/11/2009, 09DA00063, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-12
Numéro : 09DA00063
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP BRIOT-TOURBIER

Vu la requête, enregistrée le 13 janvier 2009 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour M. Roland A, demeurant ..., par la SCP Briot, Tourbier ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0602719-0602720-0602721-0602722-0602723-0602724-0602725-0602726-0602815-0602817 du 4 novembre 2008 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 juin 2006 du conseil municipal de la commune d'Escames approuvant la carte communale et de l'arrêté du 12 septembre 2006 du préfet de l'Oise approuvant cette délibération ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) de dire que la commune devra tirer les conséquences de l'annulation des décisions ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Escames la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que le jugement est entaché de défaut de motivation en violation de l'article L. 9 du code de justice administrative dans la mesure où le Tribunal n'a pas précisé sur quels critères il se fondait pour retenir que la parcelle en cause était située à l'extérieur du bourg alors qu'il s'agissait d'un point déterminant ; que le rapport de présentation méconnaît les dispositions de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il souffre de carences dans l'analyse de l'état initial de l'environnement en ne définissant et en ne délimitant pas précisément les bourgs existants, ce qui a conduit à une fixation arbitraire des zones constructibles et inconstructibles ; que le jugement est fondé sur des faits matériellement inexacts en ce qu'il a estimé que le classement en zone inconstructible des parcelles situées à l'extérieur des bourgs ne posait pas de difficultés alors que sa parcelle cadastrée section B n° 207 ne se trouve pas à l'extérieur mais en zone urbanisée dès lors qu'elle est à proximité de la parcelle 209 devenue constructible en face d'une habitation, ce qui fait qu'elle n'est pas isolée et qu'elle est à proximité des réseaux d'eau et d'électricité outre d'une borne d'incendie ; que contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, la carte communale est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des principes énoncés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dès lors que la maîtrise de l'expansion urbaine a été conçue de façon beaucoup trop restrictive ; qu'en effet, la carte communale a été instituée en tenant compte avant tout des intérêts des exploitants agricoles, seuls consultés, alors qu'ils ne représentent que 7 % de la population, et non en considération de l'intérêt général ; que le classement en zone inconstructible d'un grand nombre de parcelles ne permettra pas de remédier à la faiblesse de l'offre immobilière et fera obstacle à l'installation de nouveaux administrés sur le territoire de la commune alors que sa population vieillit ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2009, présenté pour la commune d'Escames, représentée par son maire en exercice, par la SCP Dagois-Gernez et Pelouse-Laburthe qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. A de la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir, par la voie de l'appel incident que les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme faisaient obstacle à ce que le Tribunal juge recevables les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Oise dès lors que la notification des requêtes individuelles a été faite collectivement au préfet alors qu'elle aurait dû être faite individuellement ; que le Tribunal a suffisamment motivé son jugement en examinant la situation particulière de chaque parcelle et répondu point par point aux moyens soulevés ; que le rapport de présentation était complet et explicitait les choix faits par la commune ; que la commune accepte le jugement en ce qu'il annule le classement de la parcelle cadastrée section B n° 209 en zone inconstructible ; qu'en ce qui concerne la parcelle n° 207, celle-ci se trouve hors du bourg d'Escames et sa constructibilité entraînerait l'extension des réseaux alors que la voirie n'est pas adaptée à une augmentation de la circulation puisqu'il est déjà difficile de faire croiser deux véhicules ; que la construction située en face est alimentée par un transformateur à l'usage exclusif du propriétaire et une nouvelle construction ne bénéficierait pas d'une alimentation électrique ; que comme l'a jugé le Tribunal, aucune disposition législative ou réglementaire n'exigeait l'organisation de la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ce qui fait que l'absence de consultation des habitants autres que les agriculteurs ne peut être utilement invoquée ; que comme il l'a estimé à juste titre, les possibilités d'implantation d'habitations sur 14 emplacements distincts ouvertes par la carte communale correspondent aux estimations des besoins de la population qui sont de 4 logements supplémentaires jusqu'en 2015, ce qui fait que la carte communale n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; Vu le mémoire, enregistré le 22 juin 2009, présenté pour M. A qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que si les requêtes dirigées contre l'arrêté préfectoral ont été adressées par un seul et unique courrier, la notification n'en a pas moins été individuelle ; que la parcelle B 209 fait incontestablement partie intégrante du hameau d'Escames, elle n'est pas isolée car les parcelles 225 et 226 plus à l'extérieur du bourg comprennent un immeuble à usage d'habitation de même que les parcelles B 43, 49 et 50 qui lui font face alors que la parcelle 207 se situe dans le prolongement direct de la zone urbanisée notamment en continuité avec les parcelles B 209 et 644 et face aux parcelles 225 et 226 comprenant toutes des habitations ; que ses terrains présentent toutes les caractéristiques d'une zone constructible en particulier en raison de ce qu'il ressort des plans figurant dans le rapport qu'ils sont reliés aux réseaux existants - ligne haute tension souterraine et réseau d'adduction en eau potable - alors qu'il n'est nullement démontré que la voirie serait trop étroite ; que, dès lors, la carte communale est entachée d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation sur ce point ; Vu la lettre du 28 juillet 2009 par laquelle la Cour, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, a informé les parties de ce que son arrêt était susceptible de se fonder sur un moyen relevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 23 septembre 2009, présenté pour la commune d'Escames qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que son appel incident est recevable dès lors que le jugement litigieux ne fait pas entièrement droit à sa demande notamment en ce qui concerne la fin de non-recevoir valablement soulevée ; que ses observations sur la parcelle B 209 sont sans objet dès lors que le Tribunal a fait droit à sa demande sur ce point ; que la parcelle B 207 est située à près de 400 mètres de la partie constructible de la précédente ainsi que des parcelles B 225 et 226 qui sont en outre situées en zone inondable, ce qui démontre son caractère inconstructible ; que si le requérant soutient que cette parcelle se situe dans le prolongement direct de la zone urbanisée du hameau d'Escames, elle est en fait intégrée au hameau d'Hémécourt et est séparée de la zone urbanisée d'Escames par la parcelle B 208, ce qui fait obstacle à ce qu'elle en constitue le prolongement ; que les parcelles B 43, 49 et 50 ne sont pas situées en face car elles en sont séparées par la rivière Le Thérain et la route départementale ; que la parcelle B 644 n'existe pas ; que la construction d'une maison nécessiterait la création d'un réseau basse tension comme cela a été indiqué au maire par Electricité réseau distribution de France; que la voirie actuelle ne permet pas à deux voitures de se croiser ; Vu le mémoire, enregistré le 25 septembre 2009 par télécopie et régularisé par production de l'original le 29 septembre 2009, présenté par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que le jugement est suffisamment motivé ; que les parcelles de M. A B 207 et 209 et ZD 49 ne se situent pas au sein des parties urbanisées de la commune ; que la parcelle B 209 se situe à l'extrême périphérie des zones bâties en étant entourée sauf exception de terrains sans construction ; que les deux autres parcelles sont uniquement entourées de terrain non bâtis et de terres à vocation agricole ; que la parcelle ZD 49 est séparée physiquement par une route et relève significativement d'un autre secteur que le secteur B ; que la prise en compte du point de vue des agriculteurs ne traduit pas l'existence d'un détournement de pouvoir alors que la commune est rurale et que la population a pu participer à l'élaboration de la carte communale au cours de l'enquête publique ; qu'il n'est pas établi que le classement des parcelles par la carte communale ait une influence sur le marché foncier de la commune ; que le préjudice financier allégué résultant du classement en zone inconstructible est sans influence sur la légalité de la délibération approuvant le document d'urbanisme de la commune ; que la commune n'a fait que tirer les conséquences de l'existant dans son classement ; que la baisse du marché immobilier susceptible d'être causée par le zonage retenu ne serait pas en tout état de cause de nature à faire regarder le classement comme entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que le classement retenu n'a ni pour objet, ni pour effet de réduire les possibilités de développement démographique compte tenu, en particulier que son objectif est de densifier les bourgs afin d'éviter le mitage ; Vu la décision du 16 mars 2009 du bureau d'aide juridictionnelle près le Tribunal de grande instance de Douai accordant l'aide juridictionnelle totale à M. Roland A ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991, modifiée, relative à l'aide juridique et le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Tourbier, pour M. A, Mme Belliard (maire) et M. Leroux (adjoint au maire), pour la commune d'Escames ; Considérant que par une délibération du 11 décembre 2002, le conseil municipal de la commune d'Escames a décidé l'élaboration d'une carte communale ; que le projet a été soumis à enquête publique du 1er au 30 mars 2006 ; que par une délibération du 14 juin 2006, le conseil municipal a approuvé la carte communale délimitant un secteur U du territoire de la commune où les constructions sont autorisées et un secteur N où, sauf exception, les constructions ne sont pas admises ; que par un arrêté du 12 septembre 2006, le préfet de l'Oise a approuvé cette délibération ; que saisi notamment par M. A, le Tribunal administratif d'Amiens a, par un jugement du 4 novembre 2008, rejeté les conclusions tendant à l'annulation de cette délibération, a annulé l'arrêté en tant qu'il approuvait la délibération en tant qu'elle classait en zone non constructible une partie de la parcelle cadastrée section B n° 209 propriété de M. A et rejeté le surplus des conclusions de sa demande ; que M. A relève appel de ce jugement dans cette dernière mesure ; que la commune d'Escames acquiesce à ce jugement en tant qu'il concerne la partie de la parcelle cadastrée section B n° 209 jugée entachée d'illégalité ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que pour estimer que la carte communale n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation en décidant de classer en zone inconstructible les parcelles propriétés du requérant, le tribunal administratif a relevé qu'elles se situaient à l'extérieur du bourg et que ce classement répondait au parti d'aménagement consistant à limiter l'urbanisation à ces derniers en y densifiant les habitations ; qu'il n'a pas, en s'abstenant de préciser plus en détail les éléments de fait sur lesquels il se fondait pour retenir l'inclusion ou l'exclusion de ces parcelles dans un bourg, entaché son jugement d'insuffisance de motivation ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal d'Escames du 14 juin 2006 : Considérant que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal d'Escames du 14 juin 2006 approuvant la carte communale au motif que le requérant n'avait pas notifié son recours à la commune en violation des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme alors applicables ; que le requérant ne critiquant pas ce motif, ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Oise du 12 septembre 2006 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 124-1 du code de l'urbanisme : La carte communale après un rapport de présentation comprend un ou plusieurs documents graphiques. Le ou les documents graphiques sont opposables aux tiers ; qu'aux termes de l'article R. 124-2 du même code : Le rapport de présentation : 1º Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2º Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées (...) ; 3º Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; Considérant que le rapport de présentation de la carte communale d'Escames présente l'état initial de l'environnement de la commune, en faisant état en particulier du contexte paysager, naturel et agricole et expose de façon suffisante ses perspectives d'évolution, notamment du point de vue démographique en relevant l'évolution de la population ainsi que de du point de vue économique compte tenu de la dominante agricole des activités ; qu'il justifie les choix retenus pour délimiter les secteurs où les constructions sont autorisées, en relevant notamment la volonté de ne pas nuire à l'agriculture et de maîtriser l'expansion urbaine en densifiant les hameaux existants, à l'exception de celui de Longavesne, afin d'éviter l'extension linéaire et de ne pas supporter les coûts liés à l'extension des réseaux qui en résulterait tout en tenant compte de certains risques ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il définit et délimite de façon suffisante les hameaux existants par les descriptions et les graphiques qu'il comporte ; qu'il n'est pas contesté, enfin, que le rapport évalue les incidences des choix de la carte sur l'environnement tout en exposant la manière dont ce document prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. (...) ; que cet article L. 121-1 dispose que : (...) les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2º La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les besoins de la population de la commune d'Escames en matière d'habitat ont été estimés, selon une évaluation qui n'est pas sérieusement contestée, à quatre logements supplémentaires pour une période allant jusqu'à l'année 2015 ; qu'ainsi, en adoptant un parti d'aménagement consistant à limiter l'urbanisation aux bourgs composant la commune en y densifiant les habitations et à classer en secteur inconstructible le reste du territoire communal, les auteurs de la carte communale n'ont pas méconnu l'obligation de prévoir des capacités de construction suffisantes résultant des dispositions précitées, dès lors que ce choix permet l'implantation d'habitations sur quatorze emplacements distincts et d'envisager, selon les initiatives prévisibles de leurs propriétaires, la construction de cinq d'entre elles avant l'année 2015 ; que, par suite, et nonobstant la circonstance qu'il serait nécessaire de pallier le vieillissement de la population communale, le moyen tiré de l'incompatibilité de la carte communale litigieuse avec les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, en raison de l'atteinte à l'offre immobilière et à la situation démographique, ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : Les cartes communales (...) délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. ; qu'aux termes de l'article R. 124-3 du même code : Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. Ils peuvent préciser qu'un secteur est réservé à l'implantation d'activités, notamment celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées (...). Dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme définies au chapitre Ier du livre Ier et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section B n° 207 et la partie restante de la parcelle cadastrée section B n° 209 propriétés du requérant se situent à l'extérieur du hameau d'Escames, la première étant nettement séparée des dernières constructions de ce hameau comme de celui d'Hémécourt et la seconde appartenant à la zone naturelle commençant à la fin du hameau nonobstant sa desserte par certains réseaux ; que, dans ces conditions, leur classement en zone non constructible, qui répond au parti d'aménagement retenu consistant à limiter l'urbanisation en densifiant les habitations en hameau sans extension des réseaux, n'est entaché ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en dernier lieu, que la seule circonstance que la commune d'Escames ait consulté les agriculteurs de la commune, alors même que l'ensemble de la population a été mise à même de présenter des observations lors de l'enquête publique préalable à l'adoption de la carte communale, n'est pas de nature à établir que celle-ci aurait été prise pour des motifs étrangers à l'intérêt général, ni même qu'elle méconnaîtrait le principe d'égalité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté le surplus de sa demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, ses conclusions à fin d'injonction doivent doivent, en toute hypothèse, être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions susmentionnées font obstacle, en tout état de cause, à ce que la somme de 1 000 euros demandée par M. A soit mise à la charge de la commune d'Escames, qui n'est pas, dans la présente affaire, la partie perdante ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme de 1 000 euros que la commune d'Escames demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête M. A est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune d'Escames tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Roland A, à la commune d'Escames et au ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Copie sera transmise au préfet de l'Oise. '' '' '' '' 2 No09DA00063