Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, du 6 juillet 2006, 05DA01419, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1RE CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-07-06
Numéro : 05DA01419
Président : Mme Tricot
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP CARLIER - BERTRAND - KHAYAT

Vu la requête, enregistrée le 28 novembre 2005 par télécopie et confirmée par l'envoi de l'original reçu le 29 novembre 2006, présentée pour M. et Mme Michel X demeurant ..., par la SCP Carlier, Bertrand, Khayat ; les requérants demandent à la Cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 0101753, en date du 16 septembre 2005, par laquelle le vice-président du Tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande qui tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision en date du 12 février 2001 par laquelle la directrice de l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers a rejeté leur recours gracieux formé contre la décision du 8 août 2000 diminuant leur référence laitière ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ; 3°) de condamner l'Office interprofessionnel du lait et des produits laitiers à leur verser la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Ils soutiennent que, contrairement à ce qu'a retenu le premier juge, leur demande contenait des conclusions et des moyens ; que la baisse de leur production résulte d'un incendie constituant un cas de force majeure, de la mise aux normes de leur installation et de la cession de leur exploitation ; Vu l'ordonnance et la décision attaquées ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 19 mai 2006 et régularisé par l'envoi de l'original le 22 mai 2006, présenté pour l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions, venant aux droits de l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT), établissement public industriel et commercial, dont le siège est 2 rue Saint-Charles à Paris (75015), par Me Goutal, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. et Mme X à lui verser la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il fait valoir que les consorts X n'ont pas rapporté la preuve que le délai de recours prévu par l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'était pas expiré à la date d'introduction de leur demande devant le tribunal administratif ; que, par ailleurs, la demande qui ne comportait l'exposé d'aucun moyen ni d'aucune conclusion et qui n'a pas été régularisée dans le délai de recours ne satisfaisait pas aux conditions de l'article R. 411-1 du même code ; qu'à titre subsidiaire, la demande n'est pas fondée ; qu'aux termes de l'article 16 ter § 5 et § 6 du décret n° 91-157 du 11 février 1991, un producteur ne peut contester la décision du directeur de l'Office, réduisant sa quantité de référence, que dans la seule mesure où la diminution de sa production a pour origine un cas de force majeure ou une situation dûment justifiée affectant la capacité de production des producteurs et reconnue comme telle par l'autorité compétente ; que le cas de force majeure suppose, selon la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, que l'événement soit étranger à l'intéressé, anormal et imprévisible ; que, selon la même Cour, il importe que la non réalisation du fait soit due à des circonstances dont les conséquences n'auraient pu être évitées malgré toutes les diligences employées sauf à consentir des sacrifices excessifs ; qu'il convient également qu'il existe un lien de causalité entre le cas de force majeure et l'événement dont la réalisation a été impossible ; qu'au cas d'espèce, l'ensemble de ces éléments n'était pas réuni ; que l'incendie d'un hangar dans une exploitation agricole ne constitue pas un événement imprévisible et anormal qui n'aurait pas pu être évité malgré toutes les diligences employées ; que surtout, il n'existe pas de lien de causalité entre l'incendie et la diminution de la production laitière ; qu'il en va de même de l'argument tiré de la mise aux normes des bâtiments et la cession de l'exploitation ; que l'Office était donc fondé à diminuer les quantités de références laitières, la production ayant été inférieure pendant deux années consécutives à 70 % de la quantité de référence détenue ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré par télécopie le 14 juin 2006 et régularisé par l'envoi de l'original reçu le 16 juin 2006, présenté pour l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens et, en outre, par le moyen qu'il ne saurait appartenir à la défense d'établir que la requête est recevable pour avoir été introduite dans le délai de recours ; que les appelants ne sont pas en mesure de démontrer que leur demande a été introduite dans le délai prescrit par l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 15 juin 2006, présenté pour M. et Mme X qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens et, en outre, par le moyen que l'ONILAIT soulève pour la première fois devant la Cour le moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande devant le Tribunal pour tardiveté ; que selon la jurisprudence, il appartient à la personne qui oppose la tardiveté d'en apporter la preuve ; qu'il lui appartient donc de justifier de la date à laquelle la décision du 12 février 2001 leur a été notifiée ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 15 juin 2006 et régularisé par l'envoi de l'original reçu le 19 juin 2006, présenté pour l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992 établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers ; Vu le règlement (CEE) n° 536/93 de la Commission du 9 mars 1993 fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers ; Vu le règlement (CE) n° 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999 modifiant le règlement (CEE) n° 3450/92 susvisé ; Vu le code rural ; Vu le décret n° 91-157 du 11 février 1991 modifié relatif à la maîtrise de la production de lait de vache et aux modalités de recouvrement d'un prélèvement supplémentaire à la charge des acheteurs et des producteurs de lait ; Vu le décret n° 2000-279 du 24 mars 2000 modifiant le décret n° 91-157 du 11 février 1991 susvisé ; Vu l'arrêté du 19 avril 2000 relatif à l'application de l'article 16 ter du décret n° 91-157 du 11 février 1991 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 juin 2006, à laquelle siégeaient Mme Christiane Tricot, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur, et M. Alain Stephan, premier conseiller : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur, - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité de l'ordonnance : Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours » ; Considérant que, par une décision en date du 12 février 2001, la directrice de l'Office interprofessionnel du lait et des produits laitiers a rejeté le recours gracieux formé par M. et Mme X à l'encontre de sa décision du 8 août 2000 diminuant leurs références laitières ; que, pour contester les motifs de cette décision, les intéressés, dont les conclusions, malgré une certaine maladresse de présentation, devaient être regardées comme tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 12 février 2001, ont, par un mémoire sommaire du 18 avril 2001, explicitement présenté le moyen tiré de ce que l'Office interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) n'avait pas, en méconnaissance du règlement (CEE) n° 3950/92 du 28 décembre 1992, pris en compte l'existence d'un cas de force majeure dont ils estimaient pouvoir justifier par trois raisons de fait tirées l'une de la survenance d'un incendie, l'autre des difficultés résultant de l'obligation de mise aux normes de l'exploitation et, la dernière, des contraintes liées à « l'installation du fils » sur l'exploitation ; qu'au demeurant, cette motivation, qui, bien que succincte, répondait dès l'enregistrement de la demande aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, a été, en outre, complétée l'année suivante, en avril 2002, à l'occasion de la production d'un mémoire en réplique ; que, dans ces conditions, M. et Mme X sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée du 16 septembre 2005, le vice-président du Tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande comme irrecevable pour défaut de conclusion et de moyens et à en demander, dès lors, l'annulation ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme X devant le Tribunal administratif de Lille ; Considérant que M. et Mme X demandent l'annulation de la décision du 12 février 2001 par laquelle, après exercice du recours gracieux préalable institué par l'article 16 ter du décret du 11 février 1991 modifié, la directrice de l'ONILAIT a décidé de diminuer leur quantité de référence individuelle à compter du 1er avril 2000 à la suite d'un constat de sous-utilisation au cours des deux campagnes laitières successives ayant débuté les 1er avril 1998 et 1er avril 1999 ; Considérant qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 5 du règlement (CEE) n° 3950/92 du 28 décembre 1992 susvisé dans sa rédaction alors applicable issue du règlement (CE) n° 1256/1999 du Conseil du 17 mai 1999 susvisé : « ( ) / Sans préjudice de l'article 6, paragraphe 1, les quantités de référence dont disposent les producteurs qui n'ont pas commercialisé de lait ou d'autres produits laitiers pendant une période de douze mois sont affectées à la réserve nationale et susceptibles d'être réallouées conformément au premier alinéa. Lorsque le producteur reprend la production de lait ou d'autres produits laitiers dans un délai à déterminer par l'Etat membre, il lui est accordé une quantité de référence conformément à l'article 4, paragraphe 1, au plus tard le 1er avril qui suit la date de sa demande. / Lorsque, pendant au moins une période de douze mois, un producteur n'utilise pas 70 % au moins de la quantité de référence individuelle dont il dispose, en procédant soit à des livraisons, soit à des ventes directes, l'Etat membre peut, dans le respect des principes généraux du droit communautaire : - décider s'il y a lieu, et à quelles conditions, de verser à la réserve nationale tout ou partie de la quantité de référence non utilisée. Les quantités de référence non utilisées ne sont toutefois pas versées à la réserve nationale en cas de force majeure ou dans les situations dûment justifiées affectant la capacité de production des producteurs et reconnues comme telles par l'autorité compétente, - fixer les conditions auxquelles une quantité de référence est réallouée aux producteurs concernés » ; que l'article 16 ter ajouté au décret n° 91-157 du 11 février 1991 susvisé par le décret n° 2000-279 du 24 mars 2000 dispose : « I. Lorsqu'un producteur n'utilise pas, durant deux campagnes successives, 70 % au moins de la quantité de référence individuelle dont il dispose, en procédant soit à des livraisons, soit à des ventes directes, une fraction de la quantité de référence non utilisée est affectée à la réserve nationale dès la campagne suivante. / Les dispositions de l'alinéa précédent s'appliquent pour la première fois à compter du 1er avril 2000 en prenant en compte les quantités de référence individuelles utilisées durant les campagnes ayant débuté aux 1er avril 1998 et 1er avril 1999. / II. La fraction des quantités de référence individuelles affectée à la réserve nationale est déterminée selon une formule fixée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture. ( ) / III. Dans les quarante-cinq jours suivant la fin de la campagne, chaque acheteur déclare à l'ONILAIT l'identité des producteurs mentionnés au premier alinéa ainsi que les volumes de lait qu'ils ont livrés, corrigés de la matière grasse. L'ONILAIT recense les producteurs vendant directement à la consommation. / IV. L'ONILAIT notifie à chaque producteur concerné la fraction de sa quantité de référence inutilisée pour les livraisons ou pour les ventes directes qui est affectée à la réserve nationale. Il procède, les cas échéant, à l'ajustement correspondant de la quantité de référence notifiée à chaque acheteur en application du 1° de l'article 1er. / V. Le producteur, s'il entend contester la décision prise par l'ONILAIT en application du présent article doit former un recours gracieux préalable dans le délai d'un mois fondé notamment sur la survenance d'un cas de force majeure ou de l'une des situations visées au troisième alinéa, premier tiret, de l'article 5 du règlement (CEE) du 28 décembre 1992 modifié établissant un prélèvement supplémentaire ans le secteur du lait et des produits laitiers. / VI. Le directeur de l'ONILAIT statue sur les recours mentionnés au précédent alinéa après instruction par le préfet du département dans lequel les exploitations concernées ont leur siège, et avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, en application de l'article 22 du présent décret. / En cas de silence gardé par le directeur de l'ONILAIT pendant deux mois, le recours gracieux est considéré comme rejeté. Les modalités de présentation et d'examen des recours sont arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture. ( ) » ; que l'arrêté du 19 avril 2000 relatif à l'application de l'article 16 ter du décret n° 91-157 du 11 février 1991 modifié précise notamment en son article 5 que : « Le recours prévu par le paragraphe V de l'article 16 ter du décret du 11 février 1991 susvisé est adressé par le producteur concerné, par lettre recommandée avec accusé de réception, au directeur de l'ONILAIT. Ce recours indique la décision contre laquelle il est formé et les motifs qui justifient son exercice. / La décision sur ce recours est prise par le directeur de l'ONILAIT après instruction par le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt du lieu du siège de l'exploitation du requérant et avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture » ; qu'enfin, l'article 24 du décret n° 91-157 du 11 février 1991 modifié qui institue une commission de conciliation des litiges pouvant survenir entre les acheteurs de lait, ou les producteurs commercialisant directement, et l'ONILAIT à propos des quantités de référence, exclut, dans sa version alors applicable, sa compétence pour les litiges relatifs à l'application de l'article 16 ter du même décret ; Sur le caractère rétroactif des dispositions issues du décret n° 2000-279 du 24 mars 2000 et la méconnaissance des principes généraux du droit communautaire : Considérant que les dispositions du paragraphe I de l'article 16 ter du décret du 11 février 1991 précité issues du décret n° 2000-279 du 24 mars 2000, ainsi que les mesures contenues dans la circulaire d'application du 28 avril 2000 qui n'ont aucun caractère réglementaire, prévoient de mettre en oeuvre le dispositif prévu par le deuxième aliéna l'article 5 modifié du règlement du 28 décembre 1992 issu du règlement du 17 mai 1999 mentionné ci-dessus, « pour la première fois à compter du 1er avril 2000 en prenant en compte les quantités de référence individuelles utilisées durant les campagnes ayant débuté aux 1er avril 1998 et 1er avril 1999 » ; que les dispositions de l'article 16 ter issues du décret du 24 mars 2000, lequel a été publié au Journal officiel du 26 mars 2000, étaient entrées en vigueur lorsque la nouvelle campagne laitière a débuté le 1er avril 2000 ; que le gouvernement ayant choisi de retenir non pas une période de douze mois au moins mais celle, d'ailleurs plus favorable, de deux années consécutives pour vérifier le niveau d'utilisation des quantités de référence individuelles auprès des différents producteurs, en vue de prononcer, le cas échéant, un reversement d'une part de celles-ci à la réserve nationale lorsque le producteur n'utilise pas 70 %, au moins, de la quantité de référence individuelle dont il dispose, a pu, sans entacher sa mesure de rétroactivité illégale, la faire entrer en vigueur à compter du 1er avril 2000 en se fondant sur les relevés d'utilisation de ces quantités au cours des deux années antérieures, qui ne dépendent que du constat de situations de fait existantes ; que, par ailleurs, les dispositions nationales prévoient conformément au règlement communautaire que les quantités de référence non utilisées ne seront pas versées à la réserve nationale en cas de force majeure ou dans les situations dûment justifiées affectant la capacité de production des producteurs et reconnues comme telles par l'autorité compétente ; que, si M. et Mme X allèguent que l'article 16 ter méconnaîtrait d'autres principes généraux communautaires, ils n'assortissent leur moyen d'aucune précision de nature à en apprécier le bien-fondé ; Sur la méconnaissance de l'article 6 du règlement (CEE) du 28 décembre 1992 modifié par les dispositions nationales : Considérant que M. et Mme X font valoir que la réglementation française aurait aggravé la situation des producteurs en s'abstenant d'instaurer un régime autorisant les prêts de références entre producteurs permis, selon eux, par les dispositions de l'article 6 du règlement mentionné ci-dessus ; qu'en tout état de cause, un tel moyen apparaît sans influence sur la légalité de la décision attaquée ; Sur les moyens tirés des modalités d'examen de leur réclamation : Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que leur réclamation n'aurait pas fait l'objet d'un examen complet et attentif ; qu'aucune disposition ni aucun principe n'imposent que le producteur intéressé soit prévenu de la date à laquelle la commission appelée à émettre un avis sur sa demande doit tenir sa réunion au cours de laquelle elle sera examinée ; que la décision attaquée qui contient les motifs de droit et de fait sur lesquels elle se fonde est, en l'espèce, suffisamment motivée ; Sur le cas de force majeure : Considérant que ni l'incendie qui a ravagé un hangar le 17 avril 1999, lequel ne suffit pas à expliquer le niveau et la durée de la baisse de production laitière, ni l'obligation de mise aux normes de l'exploitation, laquelle résulte d'une situation prévisible et connue du producteur, ni les impératifs liés à la transmission de l'exploitation, laquelle est d'ailleurs intervenue plusieurs mois après la décision attaquée, ne présentent les caractères d'un cas de force majeure au sens de l'article 5 du règlement communautaire du 28 décembre 1992 modifié ; que, par suite, M. et Mme X ne peuvent se prévaloir de ces situations pour justifier le maintien de la totalité de leurs quantités non utilisées de référence individuelles pour la campagne qui a débuté le 1er avril 2000 ; Sur l'existence d'une situation affectant les capacités de production : Considérant que M. et Mme X n'établissent pas qu'ils se trouvaient dans une situation ayant affecté leurs capacités de production ; que le lien entre l'incendie et la suppression d'une partie du cheptel n'est pas établi alors qu'il n'est pas sérieusement contesté que les baisses de livraison de lait ou de vente directe présentent un caractère structurel ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le moyen tiré de la tardiveté de la demande opposé en appel, que M. et Mme X ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision attaquée, en date du 12 février 2001, de la directrice de l'ONILAIT ; que, par voie de conséquence, leur demande présentée sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme et M. X la somme dont l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions, venant aux droits de l'ONILAIT, réclame le paiement en application des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : L'ordonnance n° 0101753 du 16 septembre 2005 du vice-président du Tribunal administratif de Lille est annulée. Article 2 : La demande de Mme et M. X est rejetée. Article 3 : Les conclusions de Mme et M. X et celles de l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions présentées en appel sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme et M. Michel X, à l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions et à M. Dominique Y. Copie sera transmise au préfet du Nord. 2 N°05DA01419