CAA de VERSAILLES, 6ème chambre, 22/11/2022, 21VE00835, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-22
Numéro : 21VE00835
Président : M. ALBERTINI
Rapporteur : M. Paul-Louis  ALBERTINI
Commissaire du gouvernement : Mme MOULIN-ZYS
Avocat(s) : SCP ALAIN LEVY & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Mputu, ainsi que M. D... F..., Mme C... H..., Mme A... B... et M. E... F... ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler l'arrêté n° 2018/092 du 22 novembre 2018 par lequel le maire de la commune de Gennevilliers a exercé son droit de préemption sur le bien sis 42 avenue Louis Roche à Gennevilliers, cadastré section N n°59 et appartenant aux consorts F..., ainsi que d'enjoindre à ladite commune de produire le certificat de dépôt et l'accusé de réception de la lettre de notification de l'arrêté de préemption précité ainsi que l'avis de France Domaine du 26 octobre 2018. Par un jugement n° 1812614 du 18 janvier 2021, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 mars 2021 et le 28 septembre 2022, la SCI Mputu, représentée par Me Bouboutou, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Gennevilliers une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier, en ce qu'il est entaché d'un défaut de motivation ; - l'arrêté de préemption est illégal car il est insuffisamment motivé ; - il est illégal au motif qu'il a été adopté au terme d'une procédure irrégulière, s'agissant de la demande faite au maire de la commune par le président de l'établissement public territorial Boucle Nord de Seine d'exercer son droit de préemption sur le bien litigieux ; - il est illégal, en ce que l'opération invoquée comme justifiant l'exercice du droit de préemption en vue de constitution de réserve foncière en zone d'aménagement différé est obsolète ; - il est aussi illégal à raison de l'absence de projet réel dans la zone précitée. Par un mémoire en défense enregistré le 17 mars 2022, la commune de Gennevilliers, représentée par Me Salaün, avocat, conclut au rejet de la requête et demande en outre qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI Mputu en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais engagés et non compris dans les dépens. Elle fait valoir que : - les mémoires présentés par M. F... sont irrecevables, faute d'être présentés par le ministère d'un avocat ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par un courrier du 3 octobre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du maire de la commune de Gennevilliers pour prendre l'arrêté de préemption n° 2018/092. Par un mémoire en réponse au moyen d'ordre public, enregistré le 5 octobre 2022, la commune de Gennevilliers, représentée par Me Salaün, conclut comme précédemment et fait valoir que la commune est demeurée directement compétente pour exercer le droit de préemption en zone d'aménagement différé, que le droit de préemption peut parfaitement être exercé par son titulaire au bénéfice d'une autre collectivité publique et que la compétence du signataire de la décision de préemption est établie par la délibération du conseil municipal du 29 mars 2014 et par l'arrêté du maire de Gennevilliers du 15 octobre 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. G..., - les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique, - et les observations de Me Salaün, pour la commune de Gennevilliers, et de M. D... F.... Une note en délibéré, présentée par Me Bouboutou pour la SCI Mputu, a été enregistrée le 2 novembre 2022. Considérant ce qui suit : 1. Les consorts F... sont propriétaires en indivision d'un terrain sis 42 avenue Louis Roche, cadastré section N n° 59 sur le territoire de la commune de Gennevilliers, sur lequel sont implantés une ancienne église et ses annexes. Le 26 octobre 2018, ils ont consenti une promesse de vente pour ces biens à la SCI Mputu. Le 21 août 2019, à la suite de la réception en mairie, le 28 août 2018, d'une déclaration d'aliéner ce bien de la part des consorts F..., le maire de la commune de Gennevilliers a formulé une demande de communication de documents sur ce bien, reçus en mairie le 26 octobre 2018, puis par un arrêté n° 2018/092 du 22 novembre 2018, le maire a décidé d'exercer son droit de préemption urbain en vue de constituer une réserve foncière. La SCI Mputu relève appel du jugement du 18 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté précité. Sur la recevabilité des mémoires de M. D... F... : 2. Aux termes de l'article R. 811-7 du code de justice administrative : " (...) les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d'appel doivent être présentés, à peine d'irrecevabilité, par l'un des mandataires mentionnés à l'article R. 431-2. Lorsque la notification de la décision soumise à la cour administrative d'appel ne comporte pas la mention prévue au deuxième alinéa de l'article R. 751-5, le requérant est invité par la cour à régulariser sa requête dans les conditions fixées à l'article R. 612-1 (...) ". 3. M. D... F..., qui a reçu communication de la requête par un courrier recommandé précisant le caractère obligatoire du ministère d'avocat en application des dispositions précitées, a présenté le 18 mars 2022, le 23 septembre 2022 et le 30 septembre 2022, des mémoires sans le ministère d'avocat. Par suite, son intervention est irrecevable. Sur la régularité du jugement : 4. La SCI Mputu fait valoir que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé, en ce que les premiers juges n'auraient pas répondu de manière adaptée au moyen soulevé devant eux, tiré du défaut de motivation de l'arrêté de préemption. Toutefois, en considérant que " la décision attaquée mentionne les textes applicables, les délibérations instituant le droit de préemption et la création de la ZAD sur le territoire de la commune dans le secteur de Grésillons. Elle précise que le bien est préempté en vue de constituer une réserve foncière ", pour écarter le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de préemption, les premiers juges n'ont pas omis de statuer sur ce moyen. Il s'ensuit que ce moyen manque en fait et doit être écarté. Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. En premier lieu, la SCI Mputu soutient que l'arrêté n° 2018/092 du 22 novembre 2018 par lequel le maire de la commune de Gennevilliers a exercé son droit de préemption sur le bien litigieux serait entaché d'une insuffisance de motivation, en ce qu'il ne se référerait pas aux motivations générales de l'acte instituant la zone d'aménagement différé, à savoir l'arrêté n° 2012-2-097 du 28 novembre 2012, renouvelé par l'arrêté n° 2016-2-495 du 28 novembre 2016, en se bornant à les mentionner dans ses visas, ce qui ne saurait être assimilé à une motivation par référence. 6. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone (...) ". 7. En vertu de ces dispositions, il est constant que lorsqu'une collectivité publique décide d'exercer le droit de préemption pour constituer une réserve foncière à l'intérieur d'une zone d'aménagement différé, les exigences de motivation résultant de l'article L. 210-1 précité doivent être regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de l'acte créant cette zone. A cette fin, la collectivité peut, soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévues par cet acte, soit renvoyer à ce dernier dès lors qu'il permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie. 8. Au cas particulier, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée mentionne les textes applicables, les délibérations instituant le droit de préemption et la création de la zone d'aménagement différé dans le secteur de Grésillons, sur le territoire de la commune de Gennevilliers. Elle précise aussi que le bien en cause est préempté en vue de constituer une réserve foncière. Il apparait de surcroît que l'acte créant la zone d'aménagement différé, à savoir l'arrêté n° 2012-2-097 du 28 novembre 2012, permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie, en ce qu'il mentionne la volonté de " constituer une réserve foncière en vue de permettre la réalisation d'un projet urbain tel que mentionné à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, comprenant des logements, des activités et des infrastructures de transport ", ainsi que " la nécessité de constituer une réserve foncière dans ce secteur afin d'y préserver la possibilité d'un aménagement cohérent et, à cette fin, de se prémunir contre le risque d'une évolution non maîtrisée du prix des terrains ", tout en désignant, aux termes de l'article 2, la commune de Gennevilliers comme titulaire du droit de préemption dans le périmètre délimité. Compte tenu de ces éléments, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de préemption en litige manque en fait et ne peut qu'être écarté. 9. En deuxième lieu, la SCI Mputu fait valoir que le président de l'établissement public territorial Boucle Nord de Seine n'était pas habilité à solliciter du maire de la commune de Gennevilliers l'exercice de son droit de préemption sur le bien en litige, au moment de la décision attaquée, et que le maire était, dans cette circonstance, en situation de compétence liée en préemptant le terrain appartenant aux consorts F..., dès lors qu'en vertu de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, la compétence pour constituer une réserve foncière d'intérêt non métropolitain a été transférée à l'établissement public territorial Boucle Nord de Seine, en lieu et place de la commune de Gennevilliers, le maire ne conservant alors qu'une compétence de mise en œuvre non décisionnaire. 10. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'aux termes de l'arrêté du 28 novembre 2012 créant la zone d'aménagement différé dans le secteur des Grésillons, sur le territoire de la commune de Gennevilliers, la commune précitée a été désignée comme titulaire du droit de préemption dans cette zone. Cette compétence a ensuite été renouvelée et confirmée par l'arrêté du 28 novembre 2016, prorogeant la durée de la zone d'aménagement différé pour une nouvelle période de 6 ans. En outre, ainsi que le relève à juste titre la commune dans ses écritures en défense, la demande du président de l'établissement public territorial adressée au maire de la commune, afin qu'il exerce son droit de préemption sur le bien en cause ne saurait être regardée comme constituant le fondement juridique de la compétence du maire en la matière, dès lors que la commune a été expressément désignée comme titulaire du droit de préemption dans le secteur des Grésillons par les arrêtés précités instituant et prorogeant la zone d'aménagement différé, et que le maire a régulièrement reçu une délégation de ce droit par l'organe délibérant de la commune, de telle sorte qu'il lui appartenait d'exercer le droit de préemption sur le bien en litige indépendamment d'une demande en ce sens de la part du président de l'établissement public territorial. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu par la SCI Mputu, la demande d'exercer le droit de préemption de la part du président de l'établissement public territorial et la décision de préempter elle-même ne constituent pas une opération complexe, de sorte qu'en tout état de cause, la prétendue illégalité de la première ne saurait entraîner celle de la seconde. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté de préemption attaqué aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière ne peut qu'être écarté. 11. En troisième lieu, la SCI Mputu soutient que l'opération justifiant l'exercice du droit de préemption, en vue de la constitution de réserves foncières en zone d'aménagement différé, serait obsolète, en ce que l'objectif retenu pour la création de la zone par l'arrêté du 28 novembre 2012, à savoir la réalisation d'un " projet urbain comprenant des logements, des activités et des infrastructures de transport ", aurait été abandonné par l'arrêté du 28 novembre 2016 prorogeant la zone d'aménagement différé, et que la confirmation de la vocation économique du secteur consisterait à abandonner l'objectif précité. 12. Il ressort des pièces du dossier que la zone d'aménagement différé a été créée dans l'objectif de réaliser " un projet urbain comprenant des logements, des activités et des infrastructures de transport ", en constituant une réserve foncière dans un secteur ayant déjà une vocation économique en vertu des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers, et que l'arrêté du 28 novembre 2016 vise simplement une " délibération du conseil municipal du 10 février 2016 qui approuve les orientations du schéma directeur du secteur des Grésillons confirmant la vocation économique de ce secteur tout en l'orientant également vers l'innovation collaborative ", l'objet de cette zone étant de constituer une réserve foncière dans un secteur dénommé " territoire économique ", tel que défini dans les orientations du plan local d'urbanisme, situé aux abords de la gare RER des Grésillons, afin d'y préserver la possibilité d'un aménagement cohérent et de se prémunir contre le risque d'une évolution non maitrisée du prix des terrains. C'est donc à bon droit que les premiers juges ont considéré que si le projet de la future gare du Grand Paris express a été ajouté, la vocation économique du secteur des Grésillons a été maintenue, ainsi que l'objectif de la zone d'aménagement différé, de sorte que si cet objectif a pu évoluer, il ne saurait être regardé comme caduc, d'autant plus qu'il entre dans le champ des objectifs visés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme permettant l'exercice du droit de préemption. Compte tenu de ces éléments, le moyen tiré de la caducité de l'objet de la zone d'aménagement différé manque en fait et ne peut qu'être écarté. 13. En dernier lieu, lorsqu'une collectivité exerce dans une zone d'aménagement différé le droit de préemption dont elle est titulaire à des fins de constitution de réserves foncières en se référant aux motivations générales de l'acte qui crée cette zone, elle n'a pas à justifier de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement à la date de sa décision. Toutefois, la collectivité ne peut légalement exercer ce droit si la préemption est dépourvue d'utilité pour atteindre les objectifs en vue desquels la zone a été créée. 14. Si la SCI Mputu se prévaut d'une absence de projet réel pour la constitution de réserves foncières, et soutient que cette existence ne saurait être établie par la seule circonstance que le maire de la commune entend constituer une réserve foncière, la constitution de réserves foncières est en l'espèce suffisamment établie par l'existence d'un projet réel décrit au point 12., sans pour autant qu'il soit nécessaire, au jour de la décision de préemption, qu'il soit précis, la commune justifiant, à la date de la décision de préemption en cause, de la réalité d'un projet urbain présentant un intérêt général. Il y a lieu, dès lors, d'écarter ce moyen, le maire de la commune de Gennevilliers n'ayant en outre pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Sur les conclusions tendant à l'application de de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 16. La commune de Gennevilliers n'étant pas la partie perdante à la présente instance, il n'y a pas lieu de mettre à sa charge la somme demandée par la SCI Mputu sur le fondement des dispositions précitées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SCI Mputu une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Gennevilliers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SCI Mputu est rejetée. Article 2 : La SCI Mputu versera à la commune de Gennevilliers la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Mputu, à la commune de Gennevilliers et à M. D... F.... Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient : M. Albertini, président de chambre, M. Mauny, président assesseur, Mme Viseur-Ferré, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2022. Le président assesseur, O. MAUNYLe président rapporteur, P.-L. G...La greffière, S. DIABOUGA La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE00835