CAA de NANCY, 4ème chambre, 10/10/2023, 21NC01142, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-10
Numéro : 21NC01142
Président : Mme GHISU-DEPARIS
Rapporteur : M. Arthur  DENIZOT
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : ZOUAOUI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de faire droit à sa demande d'octroi du plafond réglementaire et du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale occupant les fonctions de chef de service, d'autre part, d'annuler les arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 par lesquels le ministre de l'intérieur a fixé la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du plafond réglementaire et du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale. Enfin, M. A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'enjoindre au ministre de l'intérieur de modifier les arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 et de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 14 706 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'absence de versement de l'indemnité sollicitée, assortie des intérêts au taux légal à compter du 10 janvier 2019. Par un jugement n° 1903486 du 26 février 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 20 avril 2021, M. A..., représenté par Me Zouaoui, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 26 février 2021 en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande de condamnation de l'Etat ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de faire droit à sa demande d'octroi du plafond réglementaire et du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale occupant les fonctions de chef de service ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 17 206 euros ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 7 septembre 2018 en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi ; 4°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui verser l'allocation à compter du 1er mars 2017 ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le rapport du 7 septembre 2018 doit être analysé comme une réclamation indemnitaire préalable ayant pour objet de lier le contentieux ; par suite, sa demande de première instance ne pouvait être regardée comme tardive et irrecevable ; - la demande de première instance est recevable car elle a été introduite dans le délai de prescription quadriennale ; - en méconnaissance du principe d'égalité de traitement des agents d'un même corps de fonctionnaires exerçant les mêmes responsabilités, le chef du groupement d'intervention régional de Lorraine était, au 4 mai 2018, le seul chef de groupement d'intervention régional exclu du bénéfice du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance ; - l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; - son préjudice financier, résultant de la différence entre l'indemnité de responsabilité et de performance perçue au titre de la période de mars 2017 à mars 2019 et l'indemnité de responsabilité et de performance qu'il aurait dû percevoir au titre de cette même période, s'élève, après déduction des indemnités de permanence, à la somme de 12 511 euros ; - il a subi un préjudice fiscal à hauteur de 1 695 euros ; - ses troubles dans les conditions d'existence seront justement indemnisés à hauteur de la somme de 3 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les décisions implicites de rejet des 5 janvier 2019 et 8 mars 2019 sont purement confirmatives de la décision implicite de rejet née le 7 novembre 2018 ; par suite, la demande de première instance de M. A... est tardive et donc irrecevable ; - alors que seuls 14 206 euros étaient demandés en première instance les conclusions indemnitaires portées en appel à la somme de 17 206 euros sont irrecevables. Un mémoire présenté par M. A... sans l'assistance d'un avocat a été enregistré le 13 juin 2023. En l'absence de régularisation, malgré un courrier l'y invitant du 15 juin 2023, il n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le décret n° 2013-1144 du 11 décembre 2013 modifié ; - l'arrêté du 5 mai 2017 fixant la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale ; - l'arrêté du 4 mai 2018 fixant la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denizot, premier conseiller, - et les conclusions de M. Michel, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., commandant divisionnaire de police, a été nommé en qualité de chef du groupe d'intervention régional (GIR) de Lorraine à compter du 1er mars 2017. Par deux rapports reçus les 7 septembre et 5 novembre 2018, M. A... a informé la directrice centrale de la police judiciaire puis le directeur des ressources et des compétences de la police nationale que le GIR de Lorraine ne figurait pas dans les arrêtés du ministre de l'intérieur des 5 mai 2017 et 4 mai 2018, fixant tous deux la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale. Par un courrier reçu le 7 janvier 2019, M. A... a sollicité du ministre de l'intérieur, d'une part, l'inscription du GIR Lorraine sur la liste des postes pouvant bénéficier du plafond règlementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance et, d'autre part, l'indemnisation du préjudice subi en raison de l'absence de versement de cette indemnité. M. A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler, d'une part, la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de faire droit à sa demande d'octroi du plafond réglementaire et du montant forfaitaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale occupant les fonctions de chef de service et, d'autre part, les arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 du ministre de l'intérieur. M. A..., qui demandait à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de modifier les arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018, a également demandé au tribunal administratif de Strasbourg de condamner l'Etat au versement d'une somme de 14 706 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de l'absence de versement de l'indemnité en litige. 2. Par un jugement du 26 février 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté, comme irrecevable, la demande de M. A.... Ce dernier relève appel de ce jugement uniquement en tant qu'il ne fait pas droit à ses conclusions indemnitaires. Sur la compétence du Conseil d'Etat en premier et dernier ressort : 3. D'une part, aux termes de l'article 4 du décret du 11 décembre 2013, dans sa rédaction applicable jusqu'au 31 mars 2017 : " Les responsabilités particulières inhérentes aux postes de chef de circonscription de sécurité publique ou de certains services ou unités organiques ouvrent, pour leurs titulaires, le bénéfice du plafond réglementaire de leur part fonctionnelle. / Un membre du corps de commandement qui exerce l'intérim sur un poste mentionné au précédent alinéa (ou celui d'un membre du corps de conception et de direction) peut bénéficier, à partir du premier jour du septième mois de cet intérim, de l'application du montant de référence de commandant et du coefficient multiplicateur maximal. / Un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique fixe le nombre de postes concernés. Dans la limite de ce contingent, un arrêté du ministre de l'intérieur en fixe la liste ". D'autre part, aux termes de l'article 4 du même décret, dans sa rédaction applicable à compter du 1er avril 2017 : " (...) les responsabilités particulières inhérentes aux postes de chef de circonscription de sécurité publique ou de certains services ou unités organiques ouvrent, pour leurs titulaires, le bénéfice d'un montant forfaitaire, indépendant du grade du titulaire du poste, fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. / Un membre du corps de commandement qui exerce l'intérim sur un poste mentionné au précédent alinéa (ou celui d'un membre du corps de conception et de direction) peut bénéficier, à partir du premier jour du troisième mois de cet intérim, du montant forfaitaire prévu à l'alinéa précédent. / Un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique fixe le nombre de postes concernés. Dans la limite de ce contingent, un arrêté du ministre de l'intérieur en fixe la liste ". 4. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale (...). ". Aux termes de l'article R. 341-3 de ce code : " Dans le cas où un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de sa compétence et les autres de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, son président renvoie l'ensemble de ces conclusions au Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 351-2 de ce même code : " Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de la compétence du Conseil d'Etat, son président transmet sans délai le dossier au Conseil d'Etat qui poursuit l'instruction de l'affaire. (...) ". La décision d'un ministre refusant de modifier des dispositions à caractère réglementaire présente elle-même un caractère réglementaire. 5. Les arrêtés du ministre de l'intérieur des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 fixant la liste des postes de chef de circonscription de sécurité publique et de chef de service ou d'unité organique bénéficiant du plafond règlementaire de la part fonctionnelle de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale revêtent un caractère réglementaire. Dès lors, la demande de M. A..., présentée devant le tribunal administratif de Strasbourg, tendant à l'annulation des arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 relèvent, en application des dispositions précitées de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat. 6. Au sein de la même demande de première instance, M. A... a également demandé à ce qu'il soit enjoint à la modification de ces arrêtés ainsi que l'indemnisation du préjudice financier qu'il estimait avoir subi en raison de l'absence d'inscription du poste de chef du GIR de Lorraine, qu'il occupe depuis le 1er mars 2017. Les conclusions de la demande de première instance tendant d'une part, à l'annulation et à la modification des arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018, d'autre part, à la réparation du préjudice résultant de l'illégalité de ces arrêtés présentent entre elles un lien de connexité. Par suite, le Conseil d'Etat est également compétent, en application des dispositions de l'article R. 341-3 du code de justice administrative précité, pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions indemnitaires et des conclusions à fin d'injonction contenues dans la demande de M. A... soumise aux premiers juges. La circonstance que l'intéressé ait entendu modifier l'étendue de ses conclusions en instance d'appel, en abandonnant ses conclusions tendant à l'annulation et à la modification des arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018, ne saurait avoir pour effet de modifier la nature de sa demande de première instance. Le Conseil d'Etat est par suite compétent pour connaître, en premier ressort, du présent litige 7. Aux termes de l'article R. 351-4 du code de justice administrative : " Lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi un tribunal administratif, une cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat relève de la compétence d'une de ces juridictions administratives, le tribunal administratif, la cour administrative d'appel ou le Conseil d'Etat, selon le cas, est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance, pour constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur tout ou partie des conclusions ou pour rejeter la requête en se fondant sur l'irrecevabilité manifeste de la demande de première instance ". Le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande de M. A... comme manifestement irrecevable en raison de sa tardiveté. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 8. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (...) ". L'article R. 421-2 du même code dispose que : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête ". 9. D'une part, par un rapport du 7 septembre 2018, M. A... a fait état à la directrice centrale de la police judiciaire de la circonstance que le poste de chef du GIR de Lorraine ne figurait pas sur les arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 établissant la liste des emplois bénéficiant du plafond règlementaire de l'indemnité de responsabilité et de performance allouée aux fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale. Dans ce courrier, M. A... a indiqué vouloir informer sa hiérarchie que cette situation, qui semblait selon l'intéressé constitutive d'une inégalité de traitement, lui causait un préjudice financier important. Un rapport, rédigé en des termes substantiellement identiques, a été transmis le 5 novembre 2018 au directeur des ressources et des compétences de la police nationale. Contrairement à ce que fait valoir le ministre de l'intérieur, aucun de ces rapports ne contestait directement la légalité de la décision de ne pas attribuer à M. A... le plafond règlementaire de l'indemnité de responsabilité ou de performance qui aurait été révélée par les bulletins de paie de l'intéressé. Par ailleurs, il ne résulte pas des termes employés dans ces deux rapports que M. A..., qui souhaitait essentiellement informer sa hiérarchie, ait expressément sollicité la révision des arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 ou ait eu l'intention claire d'engager la responsabilité de l'Etat à l'indemniser de son préjudice financier. Par suite, compte tenu du caractère général des termes employés dans ces rapports et de la nature de la démarche engagée par l'intéressé, M. A... ne saurait être regardé comme ayant formé, les 7 septembre et 5 novembre 2018, un recours gracieux ou une demande préalable tendant au paiement d'une somme d'argent susceptible de faire naître une décision de rejet. 10. D'autre part, par un courrier transmis le 8 janvier 2019 au directeur central de la police judiciaire, M. A..., après avoir rappelé que sa situation résultait d'une inégalité de traitement, a demandé cette fois-ci expressément la modification des arrêtés des 5 mai 2017 et 4 mai 2018 ainsi que l'indemnisation de son préjudice financier. Ainsi, comme le soutient M. A... en appel, ce courrier doit être regardé comme la première demande préalable, adressée par l'intéressé à sa hiérarchie, tendant au paiement d'une somme d'argent. Par suite, la décision implicite de rejet, née le 8 mars 2019, à la suite du silence gardé par le directeur central de la police judiciaire sur la demande de M. A..., ne saurait être regardée comme correspondant à une décision confirmative du silence gardé sur les rapports adressés par M. A... les 7 septembre et 5 novembre 2018 mais est constitutive d'une décision implicite de rejet de sa première demande indemnitaire. Dans ces conditions, la demande enregistrée au greffe du tribunal administratif de Strasbourg le 6 mai 2019, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois, n'était pas tardive et n'était donc pas irrecevable. 11. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande indemnitaire comme irrecevable. 12. Dès lors, il y a lieu, d'une part, d'annuler le jugement n° 1903486 du 26 février 2021 du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu'il porte rejet des conclusions indemnitaires, et, d'autre part, au regard de ce qui a été dit au point 6 du présent arrêt, de transmettre le dossier de M. A... au Conseil d'Etat, pour qu'il y soit statué, en application des dispositions de l'article R. 351-2 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1903486 du 26 février 2021 du tribunal administratif de Strasbourg est annulé en tant qu'il porte rejet des conclusions indemnitaires de M. A.... Article 2 : Le dossier de la demande de M. A... est, dans cette mesure, transmis au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Délibéré après l'audience du 19 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Ghisu-Deparis, présidente, - Mme Samson-Dye, présidente assesseure, - M. Denizot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 octobre 2023. Le rapporteur, Signé : A. DenizotLa présidente, Signé : V. Ghisu-Deparis La greffière, Signé : M. B... La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, M. B... 2 N° 21NC01142