CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 23/05/2023, 22BX02371, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-23
Numéro : 22BX02371
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Michaël  KAUFFMANN
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : SCP CGCB & ASSOCIES BORDEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... C... a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2020 du préfet de la Guyane instaurant des servitudes de maîtrise de l'urbanisation, en tant que celui-ci inclut la parcelle de son habitation dans la zone de servitude " SUP 1 ", ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 2100717 du 18 juillet 2022, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 2 septembre 2022 et 8 février 2023, Mme C..., représentée par Me Gauci, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2100717 du tribunal administratif de la Guyane du 18 juillet 2022 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2020 du préfet de la Guyane instaurant des servitudes de maîtrise de l'urbanisation, en tant que celui-ci inclut la parcelle de son habitation dans la zone de servitude " SUP 1 ", ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, elle dispose d'un intérêt lui donnant qualité pour contester l'arrêté du 11 décembre 2020 ; En ce qui concerne le bien-fondé du jugement : - en application des dispositions de l'article L. 555-16 du code de l'environnement, les servitudes d'utilité publique prenant en compte la maîtrise des risques à proximité des canalisations de transport de combustible ne peuvent être instituées que pour des canalisations en service et non, comme en l'espèce, pour des canalisations nouvelles ; - s'agissant d'une canalisation qui n'est pas une canalisation de distribution de gaz à hautes caractéristiques ni une canalisation mentionnée aux articles L. 153-8 et L. 153-15 du code minier implantée à l'extérieur du périmètre défini par le titre minier et qui a été mise en service avant le 1er juillet 2017, la servitude en litige ne pouvait être instaurée ; - l'arrêté contesté est illégal, par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté autorisant la construction et l'exploitation de la canalisation ; l'ensemble constitue une opération complexe et ce moyen est, dès lors, recevable ; ainsi que l'a relevé la commission d'enquête publique, le dossier soumis à enquête publique était manifestement insuffisant ; cette autorisation aurait dû être refusée ou assortie de prescriptions spéciales supplémentaires permettant d'assurer la sécurité des riverains ; un tracé différent de la canalisation aurait dû être retenu, voire des modalités alternatives de transport d'hydrocarbures ou d'installation de la centrale thermique ; le tracé de la canalisation est inclus dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté (ZAC) EcoQuartier de Rémire-Montjoly qui prévoit la construction de 1 500 logements, un pôle d'équipements culturels, trois groupes scolaires et 15 000 m² de surface de plancher dédiée aux activités et aux commerces et se trouve en inadéquation avec les principes posés par cette ZAC ; la convention de servitude amiable conclue entre l'EPFAG et EDF-PEI afin d'autoriser l'installation de la canalisation n'a pas été signée ; ce tracé côtoie un établissement recevant du public susceptible de recevoir plus de 300 personnes dont il n'a pas été tenu compte dans la liste des établissements recevant du public de l'étude de danger ; - l'arrêté contesté est illégal, par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté déclarant d'utilité publique les travaux de la canalisation ; l'ensemble constitue une opération complexe et ce moyen est, dès lors, recevable ; le dossier soumis à enquête publique était manifestement insuffisant ; l'intérêt général relatif au tracé litigieux peut être remis en cause ; ainsi que l'a relevé la commission d'enquête publique, le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint du 19 décembre 2019 n'était pas joint au dossier d'enquête publique ; l'opération objet de la déclaration d'utilité publique n'est pas compatible avec le plan local d'urbanisme de la commune de Rémire-Montjoly dans la mesure où elle méconnait le parti d'aménagement retenu et méconnait les dispositions du règlement des zones AUZ, UC et UD dans lesquelles elle est prévue. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2022, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête en soutenant que Mme C... ne dispose pas d'un intérêt lui donnant qualité pour contester l'arrêté du 11 décembre 2020, que les arrêtés des 30 novembre et 5 décembre 2020 déclarant d'utilité publique le projet de canalisation et autorisant sa construction et son exploitation ne constituant pas des actes préalables à l'arrêté contesté, leur illégalité ne peut, en l'espèce, être valablement invoquée et qu'en tout état de cause, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 janvier et 27 février 2023, la société Electricité de France - Production électrique insulaire (EDF-PEI), représentée par Me Hercé, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme C... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que Mme C... ne dispose pas d'un intérêt lui donnant qualité pour contester l'arrêté du 11 décembre 2020, que l'exception tirée de l'illégalité de l'arrêté autorisant la construction et l'exploitation de la canalisation est irrecevable et inopérante, que l'exception tirée de l'illégalité de l'arrêté déclarant d'utilité publique le projet de canalisation litigieux est inopérante et irrecevable en ce qui concerne les vices de forme et de procédure et qu'en tout état de cause, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 5 mars 2014 définissant les modalités d'application du chapitre V du titre V du livre V du code de l'environnement et portant règlement de la sécurité des canalisations de transport de gaz naturel ou assimilé, d'hydrocarbures et de produits chimiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A... B..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Dega, représentant Mme C..., et de Me Floury, représentant la société EDF-PEI. Considérant ce qui suit : 1. L'article 7 du décret du 30 mars 2017 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de la Guyane a prévu le remplacement de la centrale thermique de Dégrad-des-Cannes par une nouvelle centrale thermique, dont le principe de l'installation sur le territoire de la commune de Matoury a été arrêté par une délibération de la collectivité territoriale de Guyane du 10 février 2017 et dont l'exploitation par la société EDF-PEI a été autorisée par un arrêté du ministre en charge de l'énergie le 13 juin 2017. Par deux arrêtés du 22 octobre 2020, le préfet a délivré à la société EDF-PEI un permis de construire ainsi qu'une autorisation environnementale pour l'exploitation de cette installation. Par un arrêté du 5 décembre 2020, le préfet a autorisé la construction et l'exploitation d'une canalisation de transport d'hydrocarbures entre le port de Dégrad-des-Cannes et la centrale électrique du Larivot, traversant les communes de Rémire-Montjoly, Cayenne et Matoury. Mme C..., qui réside à Rémire-Montjoly, à proximité d'un point de passage de la canalisation, a adressé le 4 février 2021 un recours gracieux au préfet de la Guyane contre son arrêté du 11 décembre 2020 instaurant des servitudes d'utilité publique relatives à la maîtrise de l'urbanisation le long du tracé de la canalisation de transport d'hydrocarbures, qui a été implicitement rejeté. Mme C... relève appel du jugement du 18 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2020, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AO n° 204 sur le territoire de la commune de Rémire-Montjoly, dont Mme C... est propriétaire et sur laquelle est édifiée sa maison d'habitation, est située en totalité dans l'emprise de la servitude d'utilité publique " SUP 1 " instaurée le 11 décembre 2020 par arrêté du préfet de la Guyane, dans laquelle, en vertu de l'article 2 de l'arrêté, la délivrance d'un permis de construire relatif à un établissement recevant du public susceptible de recevoir plus de 100 personnes ou à un immeuble de grande hauteur et son ouverture est subordonnée à la fourniture d'une analyse de compatibilité ayant reçu l'avis favorable du transporteur ou, en cas d'avis défavorable du transporteur, l'avis favorable du préfet. Ainsi, quand bien même l'intéressée n'a pas invoqué, devant les premiers juges, de projet de construction susceptible d'être concerné par la servitude instaurée par l'arrêté litigieux, elle justifiait d'un intérêt lui donnant qualité pour contester l'arrêté du 11 décembre 2020, qui limite l'usage de sa parcelle et qui, par conséquent, lui fait grief. Par suite, l'appelante est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane ne lui a pas reconnu un tel intérêt à agir et a rejeté sa requête comme irrecevable. Dès lors, ce jugement doit être annulé et, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de se prononcer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur la demande de Mme C... tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2020 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Aux termes de l'article L. 555-16 du code de l'environnement : " Lorsqu'une canalisation de transport en service est susceptible de créer des risques, notamment d'incendie, d'explosion ou d'émanation de produits toxiques, menaçant gravement la santé ou la sécurité des personnes, les dispositions suivantes sont applicables. / (...) / La construction ou l'extension de certains établissements recevant du public ou d'immeubles de grande hauteur sont interdites ou subordonnées à la mise en place de mesures particulières de protection par le maître d'ouvrage du projet en relation avec le titulaire de l'autorisation. (...) ". Aux termes de l'article R. 555-30 du code de l'environnement : " Le préfet de chaque département concerné institue par arrêté : / (...) / b) En application du troisième alinéa de l'article L. 555-16, après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement et de risques sanitaires et technologiques, des servitudes d'utilité publiques : / -subordonnant, dans les zones d'effets létaux en cas de phénomène dangereux de référence majorant au sens de l'article R. 555-10-1, la délivrance d'un permis de construire relatif à un établissement recevant du public susceptible de recevoir plus de 100 personnes ou à un immeuble de grande hauteur et son ouverture à la fourniture d'une analyse de compatibilité ayant reçu l'avis favorable du transporteur ou, en cas d'avis défavorable du transporteur, l'avis favorable du préfet rendu au vu de l'expertise mentionnée au III de l'article R. 555-31 ; (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 555-30-1 du même code : " / (...) / II.-Le b de l'article R. 555-30 s'applique aux canalisations de distribution de gaz à hautes caractéristiques mentionnées au II bis de l'article R. 554-41, ainsi qu'aux canalisations mentionnées aux articles L. 153-8 et L. 153-15 du code minier implantées à l'extérieur du périmètre défini par le titre minier et qui ont été mises en service avant le 1er juillet 2017. (...) ". 4. En premier lieu et d'une part, il résulte des termes mêmes du premier alinéa de l'article L. 555-16 du code de l'environnement que les dispositions relatives aux servitudes d'utilité publique relatives à la maîtrise de l'urbanisation que doit instituer le préfet, en application du troisième alinéa de cet article, s'appliquent tant aux canalisations de transport qui se trouvent en service à la date à laquelle ces servitudes sont mises en place qu'à celles dont la mise en service est envisagée ou projetée, dès lors qu'elles sont susceptibles de générer, lors de leur mise en service, des risques menaçant gravement la santé et la sécurité des personnes. Ainsi, Mme C... n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 11 décembre 2020 est illégal dès lors que la canalisation de transport d'hydrocarbures entre le port de Dégrad-des-Cannes et la centrale électrique du Larivot, dont la construction et l'exploitation ont été autorisées par arrêté du 5 décembre 2020, n'était pas encore en service à la date de l'instauration des servitudes d'utilité publique par l'arrêté contesté du 11 décembre 2020. 5. D'autre part, contrairement à ce qui est soutenu par l'appelante, si les dispositions du II de l'article R. 555-30-1 du code de l'environnement précisent que les servitudes d'utilité publique relatives à la maîtrise de l'urbanisation s'appliquent également aux canalisations de distribution de gaz à hautes caractéristiques mentionnées au II bis de l'article R. 554-41, ainsi qu'aux canalisations mentionnées aux articles L. 153-8 et L. 153-15 du code minier implantées à l'extérieur du périmètre défini par le titre minier et qui ont été mises en service avant le 1er juillet 2017, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'exclure les canalisations de transport mentionnées au 1° de l'article L. 554-5 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 555-1 de ce code, dont les caractéristiques sont précisées par les dispositions du I de l'article R. 554-41 du même code. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du II de l'article R. 555-30-1 du code de l'environnement doit être écarté. 6. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 7. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral du 30 novembre 2020, en tant qu'il a déclaré d'utilité publique le projet de canalisation de transport d'hydrocarbures entre le port de Dégrad-des-Cannes et la centrale électrique du Larivot, et l'arrêté préfectoral du 5 décembre 2020, qui a autorisé la construction et l'exploitation de cette canalisation, qui constituent tous deux des actes non réglementaires, mentionnent les voies et délai de recours et ont été publiés les 2 et 9 décembre 2020 au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Guyane. Ces arrêtés qui, au demeurant, ne constituent pas la base légale de l'arrêté contesté du 11 décembre 2020, lequel n'a pas davantage été pris pour leur application, étaient ainsi devenus définitifs à l'égard de Mme C... le 6 novembre 2021, date à laquelle l'intéressée a, pour la première fois devant le tribunal administratif de la Guyane, excipé de leur illégalité. Par ailleurs, à la différence des servitudes d'exploitation, mentionnées aux articles L. 555-25 et suivants du code de l'environnement, les servitudes d'utilité publique relatives à la maîtrise de l'urbanisation prévues à l'article L. 555-16 du même code ne forment pas avec la déclaration d'utilité publique d'un projet de canalisation de transport d'hydrocarbures, ni avec l'arrêté autorisant la construction et l'exploitation d'une telle canalisation, une opération administrative unique comportant un lien tel que les illégalités qui les affecteraient pourraient, alors même qu'ils auraient acquis un caractère définitif, être régulièrement invoquées par la voie de l'exception. Par suite, Mme C... n'est pas recevable à se prévaloir en première instance et devant la cour, à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2020, de l'illégalité des arrêtés préfectoraux des 30 novembre et 5 décembre 2020, ni ne peut utilement s'en prévaloir. 8. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées du troisième alinéa de l'article L. 555-16 et de l'article R. 555-30 du code de l'environnement que les servitudes d'utilité publique relatives à la maîtrise de l'urbanisation sont instituées par le préfet sans préjudice du zonage prévu par les plans locaux d'urbanisme des communes sur lesquelles est prévue leur mise en œuvre. Par suite, la requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que la zone de servitude " SUP 1 " qu'elle conteste est comprise en zone urbaine et méconnaît le règlement de la zone UD du plan local d'urbanisme de la commune de Rémire-Montjoly. Mme C... ne peut, en tout état de cause, davantage utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de la circulaire n° 2006-64 du 4 août 2006 relative au porter à connaissance à fournir dans le cadre de l'établissement des documents d'urbanisme en matière de canalisations de transport de matières dangereuses, qui ne concernent pas l'instauration des servitudes d'utilité publique relatives à la maîtrise de l'urbanisation, ni de celles de l'article 6 de l'arrêté du 5 mars 2014 définissant les modalités d'application du chapitre V du titre V du livre V du code de l'environnement et portant règlement de la sécurité des canalisations de transport de gaz naturel ou assimilé, d'hydrocarbures et de produits chimiques, qui régissent la conception et la mise en service des canalisations de transport de matières dangereuses. 9. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2020 du préfet de la Guyane instaurant des servitudes de maîtrise de l'urbanisation, en tant que celui-ci inclut la parcelle de son habitation dans la zone de servitude " SUP 1 ", ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter l'ensemble des conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 2100717 du 18 juillet 2022 du tribunal administratif de la Guyane est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de la Guyane et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la société EDF-PEI présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... C..., à la société Electricité de France - Production électrique insulaire et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée à la collectivité territoriale de Guyane. Délibéré après l'audience du 2 mai 2023 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2023. Le rapporteur, Michaël B... La présidente, Evelyne BalzamoLe greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 22BX02371 2