Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 22/01/2009, 07NC01687, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-01-22
Numéro : 07NC01687
Président : M. le Prés GILTARD
Rapporteur : M. Olivier  COUVERT-CASTERA
Commissaire du gouvernement : Mme STEINMETZ-SCHIES
Avocat(s) : BRAND

Vu la requête, enregistrée le 4 décembre 2007, présentée pour la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN, dont le siège est à la mairie de Vigy, 4 Place de l'Eglise à Vigy (57640), représentée par son président en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil de communauté en date du 28 novembre 2007, par Me Brand ; La COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0606261-0701579 du 4 octobre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté, d'une part, sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 20 octobre 2006 portant création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine et, d'autre part, sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 24 janvier 2007 portant modification du précédent arrêté ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir lesdits arrêtés ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur les dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme pour écarter comme irrecevable l'exception d'illégalité de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 31 décembre 2002 fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, qu'elle avait invoquée à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 20 octobre 2006, alors qu'un arrêté fixant le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale n'est pas visé par les dispositions en cause du code de l'urbanisme ; - cette exception d'illégalité est fondée dès lors que l'arrêté préfectoral du 31 décembre 2002 est intervenu en violation de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme, à défaut pour elle d'avoir participé à l'élaboration de ce document alors qu'elle a été créée par un arrêté du préfet de la Moselle en date du 19 novembre 2002 qui lui a notamment transféré les compétences portant sur l'élaboration et le suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; - c'est à tort que les premiers juges ont considéré que la commune des Etangs n'avait pas été écartée du périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; or, en l'absence de coïncidence entre les périmètres fixés par les arrêtés préfectoraux du 31 décembre 2002 et du 20 octobre 2006, les dispositions de l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme ont été violées ; - les statuts du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine confèrent une représentation trop importante à la communauté d'agglomération de Metz Métropole, ce qui porte en particulier atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ; - l'exception d'illégalité de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 31 décembre 2002 fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine peut également être invoquée à l'encontre de l'arrêté contesté du 24 janvier 2007 ; - ledit arrêté, en tant qu'il concerne la commune des Etangs, est intervenu pour faire échec à un moyen d'annulation de l'arrêté du 20 octobre 2006 qu'elle avait invoqué dans son recours contre cet arrêté ; or, une telle motivation entache d'illégalité un acte administratif ; - c'est à tort que les premiers juges ont considéré que les modifications apportées par l'arrêté contesté du 24 janvier 2007 ne justifiaient pas une nouvelle procédure en application du principe du parallélisme des formes ; cet arrêté a ainsi été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, à défaut pour le préfet de la Moselle d'avoir procédé aux consultations requises avant de modifier l'arrêté instituant le syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu les observations, enregistrées le 17 mars 2008 et le 29 mai 2008, présentées par le syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, qui s'en remet aux observations qu'il a présentées en première instance et aux observations présentées par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2008, complété par un mémoire enregistré le 18 avril 2008, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient que : - si l'arrêté préfectoral fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale devait être considéré comme un acte prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme, au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, alors ces dispositions feraient obstacle à ce que puisse être utilement invoquée l'exception d'illégalité soulevée par la requérante ; - la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN n'avait pas d'existence légale à la date de la consultation des collectivités territoriales intéressées par le projet de périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, dès lors que l'arrêté du 19 novembre 2002 créant cette communauté n'a été publié et n'est ainsi entré en vigueur que le 20 janvier 2003 ; - il y a toujours eu une exacte identité entre le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine et celui du syndicat mixte chargé de son élaboration et de sa révision, conformément à l'obligation qui résulte de l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme ; - il résulte du code général des collectivités territoriales que le nombre et la répartition des sièges entre les membres du comité d'un syndicat mixte fermé sont arrêtés librement par les statuts de ce syndicat ; - l'arrêté du 20 octobre 2006 contesté n'étant pas illégal, l'arrêté du 24 janvier 2007 pris sur son fondement ne l'est pas davantage ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 décembre 2008 : - le rapport de M. Couvert-Castéra, président, - les observations de Me Brand, avocat de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN, - et les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, commissaire du gouvernement ; En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 20 octobre 2006 portant création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine : Sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 31 décembre 2002 fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine : Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : « L'illégalité pour vice de forme ou de procédure ... d'un schéma de cohérence territoriale ... ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté (...) » ; Considérant que l'arrêté par lequel le préfet, sur le fondement des dispositions du III de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme, arrête le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale, préalablement à l'adoption de l'arrêté préfectoral autorisant, sur le fondement de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, la création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi de ce document d'urbanisme, ne saurait être regardé comme l'acte prescrivant l'élaboration dudit document et n'est ainsi pas au nombre des actes mentionnés par les dispositions précitées de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme lesquelles, dès lors qu'elles dérogent à un principe général, sont d'interprétation stricte ; qu'il s'ensuit que, ainsi que le soutient la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN, c'est-à-tort que les premiers juges se sont fondés sur ces dernières dispositions pour écarter comme irrecevable l'exception d'illégalité fondée sur les vices de forme ou de procédure dont serait entaché l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 31 décembre 2002 fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; Considérant que la requérante peut utilement exciper de l'illégalité dudit arrêté, devenu définitif, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 20 octobre 2006 portant création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, dès lors que la première de ces décisions non réglementaires est une mesure spécialement prise en vue de permettre l'édiction de la seconde, avec laquelle elle forme une même opération administrative ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme : « I. - Le schéma de cohérence territoriale est élaboré à l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents (...) III. - Le périmètre est arrêté par le préfet ... sur proposition, selon les cas, des conseils municipaux ou de l'organe délibérant du ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents, à la majorité des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la majorité de la moitié au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population totale. Si des communes ne sont pas membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de schéma de cohérence territoriale, la majorité dans chaque cas doit comprendre au moins un tiers d'entre elles. Pour le calcul de la majorité, les établissements publics de coopération intercommunale comptent pour autant de communes qu'ils comprennent de communes membres. » ; Considérant que le respect des dispositions précitées par l'arrêté du préfet de la Moselle fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine doit être apprécié à la date du 31 décembre 2002 à laquelle cet arrêté a été pris ; que, si la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN a été créée par un arrêté du préfet de la Moselle en date du 19 novembre 2002, qui lui a notamment transféré les compétences portant sur l'élaboration et le suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, cet arrêté n'est entré en vigueur qu'à la date du 20 janvier 2003 à laquelle il a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Moselle ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré par la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN de ce que l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 31 décembre 2002 fixant le périmètre du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine est intervenu en violation de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme, au motif qu'elle n'a pas participé à l'élaboration de ce document, ne peut être accueilli dès lors qu'à cette date la requérante n'avait pas encore d'existence légale ; que doit en conséquence être écartée l'exception d'illégalité de cet arrêté invoquée par la requérante et fondée sur ce seul moyen repris en appel ; Sur le moyen tiré de ce que les périmètres fixés par les arrêtés préfectoraux du 31 décembre 2002 et du 20 octobre 2006 ne seraient pas identiques, en violation des dispositions de l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme : Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme : « Le schéma de cohérence territoriale est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale ou par un syndicat mixte constitués exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma (...) » ; Considérant que l'arrêté du 20 octobre 2006 par lequel le préfet de la Moselle a autorisé la commune des Etangs à se retirer de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN n'est entré en vigueur qu'à la date du 14 novembre 2006 à laquelle il a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Moselle ; qu'ainsi, à la date du 20 octobre 2006 à laquelle le préfet de la Moselle a pris son arrêté portant création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, la commune des Etangs, qui avait été incluse en tant que telle dans le périmètre de ce schéma par l'arrêté préfectoral du 31 décembre 2002, était toujours incluse dans celui-ci en tant que commune membre de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN ; que, par suite, le moyen susanalysé doit être écarté ; Sur le moyen tiré de ce que les statuts du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine confèrent une représentation trop importante à la communauté d'agglomération de Metz Métropole : Considérant qu'aux termes des dispositions des articles L. 5212-6 et L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales, rendues applicables par l'article L. 5711-1 du même code aux syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale et à ceux composés uniquement d'établissements publics de coopération intercommunale : « Le comité syndical est institué d'après les règles fixées aux articles L. 5211-7, L. 5211-8 et, sauf dispositions contraires prévues par la décision institutive, à l'article L. 5212-7. » et « Chaque commune est représentée dans le comité par deux délégués titulaires (...) » ; qu'aux termes de l'article L. 5711-3 dudit code : « Lorsque, en application des articles L. 5214-21, L. 5215-22 et L. 5216-7, un établissement public de coopération intercommunale se substitue à tout ou partie de ses communes membres au sein d'un syndicat, cet établissement est représenté par un nombre de délégués égal au nombre de délégués dont disposaient les communes avant la substitution. » ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'un établissement public de coopération intercommunale qui est membre d'un syndicat mixte appartenant à l'une des catégories précitées est en principe représenté au comité de ce syndicat par un nombre de délégué égal à deux délégués par commune membre de cet établissement, sauf dispositions contraires prévues par la décision qui institue ce syndicat ; que ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne limitent le nombre de délégués d'un même établissement public de coopération intercommunale au sein du comité d'un syndicat mixte par rapport au nombre total de délégués qui siègent dans ce comité ; que, par suite, le préfet de la Moselle n'a pas entaché d'illégalité son arrêté du 20 octobre 2006 portant création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine en fixant à 24 délégués, sur les 50 qui composent le comité syndical, la représentation de la communauté d'agglomération de Metz Métropole, qui, au demeurant, comptait à cette date 38 communes, représentant près de 60 % de la population totale couverte par le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; que, par ailleurs, la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN ne peut utilement se prévaloir du principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté contesté, qui est intervenu conformément aux dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 24 janvier 2007 portant modification de l'arrêté préfectoral de création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine : Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales : « I.-Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5215-40, le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être ultérieurement étendu, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, par adjonction de communes nouvelles : 1° Soit à la demande des conseils municipaux des communes nouvelles (...) La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Soit sur l'initiative de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale. La modification est alors subordonnée à l'accord du ou des conseils municipaux dont l'admission est envisagée ; 3° Soit sur l'initiative du représentant de l'Etat. La modification est alors subordonnée à l'accord de l'organe délibérant et des conseils municipaux dont l'admission est envisagée (...) » et qu'aux termes de L. 5211-19 du même code : « (...) Lorsque la commune se retire d'un établissement public de coopération intercommunale membre d'un syndicat mixte, ce retrait entraîne la réduction du périmètre du syndicat mixte. Les conditions financières et patrimoniales du retrait de la commune sont déterminées par délibérations concordantes du conseil municipal de la commune et des organes délibérants du syndicat mixte et de l'établissement public de coopération intercommunale. A défaut d'accord, ces conditions sont arrêtées par le représentant de l'Etat. (...) La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. » ; qu'enfin, aux termes de l'article L. 5211-20-1 du même code : « Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5215-8, le nombre des sièges de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, ou leur répartition entre les communes membres, peuvent être modifiés à la demande : 1° Soit de l'organe délibérant de l'établissement public ; 2° Soit du conseil municipal d'une commune membre, à l'occasion d'une modification du périmètre ou des compétences de l'établissement public ou dans le but d'établir une plus juste adéquation entre la représentation des communes au sein de l'organe délibérant et l'importance de leur population. / Toute demande est transmise, sans délai, par l'établissement public à l'ensemble des communes intéressées. A compter de cette transmission, chaque conseil municipal dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer sur la modification envisagée. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable. / La décision de modification est subordonnée à l'accord des conseils municipaux se prononçant dans les conditions de majorité prévues par le présent code pour la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale intéressé. /La décision de modification est prise par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. » ; Considérant, d'une part, que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le retrait de la commune des Etangs de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN, autorisé par arrêté du préfet de la Moselle en date du 20 octobre 2006, est entré en vigueur le 14 novembre 2006 ; que ce retrait a entraîné à cette date, en application des dispositions précitées de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, la réduction du périmètre du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; qu'ainsi, le préfet de la Moselle ne pouvait, par l'arrêté contesté du 24 janvier 2007, admettre la commune des Etangs au nombre des membres de ce syndicat mixte sans respecter au préalable la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales ; que, d'autre part, l'arrêté contesté du 24 janvier 2007 modifie la répartition du nombre de délégués au comité syndical prévue par l'arrêté du 20 octobre 2006 portant création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine, en attribuant notamment un délégué titulaire à la commune des Etangs, sans que la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article L. 5211-20-1 du code général des collectivités territoriales ait été suivie au préalable ; qu'il s'ensuit que doit être accueilli le moyen tiré par la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN de ce que l'arrêté du 24 janvier 2007 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, à défaut pour le préfet de la Moselle d'avoir procédé aux consultations requises avant de modifier l'arrêté instituant le syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 24 janvier 2007 portant modification de l'arrêté préfectoral de création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés en appel par la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0606261-0701579 du Tribunal administratif de Strasbourg en date du 4 octobre 2007 est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Moselle en date du 24 janvier 2007 portant modification de l'arrêté préfectoral de création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine. Article 2 : L'arrêté du préfet de la Moselle en date du 24 janvier 2007 portant modification de l'arrêté préfectoral de création du syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine est annulé. Article 3 : L'Etat versera à la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTE DE COMMUNES DU HAUT-CHEMIN, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au syndicat mixte chargé de l'élaboration et du suivi du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération messine. 2 N° 07NC01687