CAA de NANTES, 5ème chambre, 20/09/2022, 21NT01677, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-09-20
Numéro : 21NT01677
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : Mme Cécile  ODY
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SARL MAUDET-CAMUS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) des Sables a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 11 mars 2016 par laquelle le conseil municipal de Pornic (Loire-Atlantique) a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de cette commune, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1607523 du 26 juin 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 18NT03209 du 10 janvier 2020, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la SCI des Sables contre ce jugement. Par une décision n° 439453 du 14 juin 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et a renvoyé à la cour l'affaire, qui porte désormais le n° 21NT01677. Procédure devant la cour : Avant cassation : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 août 2018 et 14 octobre 2019, sous le n° 18NT03209, la SCI des Sables, représentée par Me Maudet, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 26 juin 2018 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 11 mars 2016 du conseil municipal de Pornic ; 3°) d'ordonner une visite des lieux en application des dispositions de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Pornic le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération contestée a été approuvée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - elle n'a pas respectée les dispositions de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle crée un cône de vue grevant notamment les parcelles BL 349 et BL 347 et en tant qu'elle crée une zone non aedificandi affectant notamment sur une partie de la parcelle BL 349. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2019, la commune de Pornic, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SCI des Sables le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé. Après cassation : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 septembre 2021 et 11 janvier 2022 (ce dernier non communiqué), sous le n° 21NT01677, la SCI des Sables, représentée par Me Camus, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 26 juin 2018 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) d'annuler la délibération du 11 mars 2016 du conseil municipal de de Pornic ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Pornic le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération contestée a été approuvée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - elle n'a pas respectée les dispositions de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle crée un cône de vue grevant notamment les parcelles BL 349 et BL 347 et en tant qu'elle crée une servitude non aedificandi affectant notamment une partie de la parcelle BL 349. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2021, la commune de Pornic, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SCI des Sables le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - les observations de Me Camus, pour la SCI des Sables et celles de Me Léon, substituant Me Marchand, pour la commune de Pornic. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 26 juin 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la SCI des Sables tendant à l'annulation de la délibération du 11 mars 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Pornic a approuvé la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de cette commune. Par un arrêt du 10 janvier 2020, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la SCI des Sables contre ce jugement. Par une décision du 14 juin 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt de la cour et a renvoyé l'affaire devant la cour qui porte désormais le n° 21NT01677. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen susceptible d'entraîner l'annulation totale de la délibération du 11 mars 2016 : 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 3. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des huit attestations établies le 31 mars 2017 et le 18 décembre 2018 par différents membres du conseil municipal, que l'ordre du jour de la délibération du 11 mars 2016 approuvant le plan local d'urbanisme a été communiqué aux conseillers municipaux le 5 mars 2016, soit plus de cinq jours avant la date de la délibération. Ces attestations mentionnent également que cette convocation était accompagnée d'une note explicative de synthèse rappelant le contenu du projet de modification du plan local d'urbanisme. Si la SCI des Sables conteste les conditions de la notification de cette convocation, elle n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux à la délibération du 11 mars 2016 doit être écarté. En ce qui concerne les moyens susceptibles d'entraîner l'annulation de la délibération du 11 mars 2016 en tant qu'elle institue un cône de vue et une servitude non aedificandi sur les parcelles de la requérante : 5. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. ". Aux termes de l'article L. 151-23 du même code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. (...) ". 6. La SCI des Sables est propriétaire de plusieurs parcelles d'un seul tenant cadastrées section BL n°s 345, 347 et 349, classées en zone Ubb, situées 28 ter rue des Sablons, sur le territoire de la commune de Pornic. Sur le fondement des dispositions qui viennent d'être citées la modification en litige du plan local d'urbanisme de Pornic a notamment eu pour effet d'instituer un cône de vue affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 347, 348, 349 et 226 ainsi qu'une zone non aedificandi affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 226 et 349. S'agissant de la procédure : 7. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement.". Et aux termes de l'article R. 151-5 du même code : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; 2° Modifié ; 3° Mis en compatibilité. ". Si la requérante se prévaut d'une violation de ces dispositions, il résulte de son argumentaire qu'elle entend en réalité remettre en cause la sincérité du dossier de l'enquête publique organisée, préalablement à l'adoption de la délibération en litige, en application des dispositions de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, lesquelles renvoient, en ce qui concerne la composition du dossier, à celles des articles R. 123-8 et suivants du code de l'environnement. La requérante met spécifiquement en cause la notice explicative figurant à ce dossier d'enquête, cette notice devant, en application de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, présenter l'objet de l'enquête ainsi que les caractéristiques les plus importantes du projet. Elle soutient que cette notice comportait une photographie mensongère, s'agissant du cône de vue que la modification en litige avait notamment pour objet d'instituer sur les parcelles dont la société requérante est propriétaire. 8. La méconnaissance des dispositions régissant la composition du dossier d'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de cette enquête que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 9. Il ressort des pièces du dossier que la notice explicative figurant au dossier d'enquête comprend une photographie prise depuis la pointe du cône de vue fixée rue des Sablons, au droit de la parcelle cadastrée BL n° 226 voisine de la propriété de la SCI des Sables. Il ressort des pièces du dossier, notamment du constat d'huissier dressé le 2 juin 2017 et produit par la requérante, que, contrairement à ce que soutient la SCI des Sables, cette photographie montrant le trottoir et le mur de clôture extérieure a été prise depuis le domaine public et selon la même orientation que celle définie par le règlement graphique. En outre, si l'angle de vue de la photographie annexée à la notice explication est plus large que celui défini par le règlement graphique, cette approximation est toutefois sans incidence dès lors que le report du cône de vue sur le document graphique du plan local d'urbanisme permettait d'identifier cette différence et d'apprécier sans incertitude les limites de l'espace soumis à ce cône de vue. S'agissant de la légalité interne : 10. Les articles L. 151-19 et L. 151-23 cités au point 5, issus de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 11. S'agissant du cône de vue en litige, l'article Ub 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Pornic interdit toutes constructions à l'intérieur des cônes de vue figurant au plan de zonage. En outre, l'article Ub 6.1.1 du même règlement prévoit que " le long des cônes de vue figurant au plan de zonage, les implantations des constructions ne devront pas participer à obstruer les vues sur la mer ". De plus, la notice explicative de la modification n°1 du plan local d'urbanisme énonce que " Les secteurs côtiers sont des espaces, en zone urbaine, peu denses, qui offrent régulièrement, depuis le domaine public, des perspectives sur le littoral. Ce lien entre terre et mer constitue l'un des enjeux paysagers forts des espaces proches du rivage qu'il est important de préserver. Des cônes de vue sont ainsi inscrits sur des vues localisées à Sainte-Marie. (...) A l'intérieur de ceux-ci, toute construction sera interdite ". Si le cône de vue en litige vise à préserver la vue sur le littoral depuis le domaine public, il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment des photographies et vues aériennes produites, que des arbres de haute tige sont implantés le long d'un mur de clôture séparant la propriété de la SCI des Sables de la propriété voisine et empêchent toute vue vers le littoral depuis le domaine public. Il suit de là que la SCI des Sables est fondée à soutenir que la modification n° 1 du plan local d'urbanisme de Pornic, qui vise à préserver depuis le domaine public une vue inexistante, présente dans cette mesure une incohérence, l'institution de ce cône de vue n'étant pas nécessaire à la satisfaction de l'un des objectifs de préservation prévus aux articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme. 12. S'agissant de la zone non aedificandi en litige, l'article Ub 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Pornic énonce que sont interdites toutes constructions à l'intérieur des zones non aedificandi figurant au plan de zonage. De plus, il ressort de la notice explicative que des zones non aedificandi sont créées sur " des terrains bâtis peu denses de la zone urbaine, situés en frange littorale, arborés ou non, de grande qualité d'un point de vue patrimonial, sur lesquels l'urbanisation modifierait profondément un paysage constitué d'espaces actuellement peu denses, dans des secteurs de capacité d'accueil peu développée (réseaux, infrastructures viaires,... ". Si l'objectif de cette zone non aedificandi, qui interdit toute construction sur des parcelles situées dans une zone urbaine de la commune, est de préserver d'une urbanisation excessive un site qualifié par la commune " d'une très grande qualité patrimoniale par son importance, sa végétation et sa proximité du rivage ", la commune ne justifie pas que les parcelles concernées, lesquelles sont soumises, compte tenu de leur situation, aux dispositions du code de l'urbanisme protectrices du littoral, et notamment à celles des articles L. 121-8, 121-13, 121-16 et 121-23, ne pourraient faire l'objet de restrictions moindres au droit de construire. Il résulte de ce qui précède que la commune de Pornic ne justifie pas, compte tenu des caractéristiques et de la situation de ces terrains, que l'interdiction de toute construction qui s'attache à la création d'une zone non aedificandi serait le seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. Par suite, la SCI des Sables est fondée à soutenir que cette zone non aedificandi a été créée en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme. 13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit nécessaire de procéder à une visite des lieux, que la SCI des Sables est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 mars 2016 du conseil municipal de Pornic approuvant la modification n°1 de son plan local d'urbanisme, en tant que cette délibération institue un cône de vue affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 347, 348, 349 et 226, ainsi qu'une zone non aedificandi affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 226 et 349. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI des Sables, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à la commune de Pornic de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Pornic le versement à la SCI des Sables le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du 26 juin 2018 du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de la SCI des Sables tendant à l'annulation de la délibération du 11 mars 2016 par laquelle le conseil municipal de Pornic a approuvé la modification n°1 de son plan local d'urbanisme, en ce que cette délibération institue un cône de vue affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 347, 348, 349 et 226, ainsi qu'une zone non aedificandi affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 226 et 349. Article 2 : La délibération du 11 mars 2016 du conseil municipal de Pornic approuvant la modification n°1 de son plan local d'urbanisme est annulée en tant qu'elle institue un cône de vue affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 347, 348, 349 et 226 ainsi qu'une zone non aedificandi affectant les parcelles cadastrées section BL n°s 226 et 349. Article 3 : La commune de Pornic versera à la SCI des Sables la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la SCI des Sables et les conclusions présentées par la commune de Pornic au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI des Sables et à la commune de Pornic. Délibéré après l'audience du 2 septembre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - M. Rivas, président assesseur, - Mme Ody, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022. La rapporteure, C. A... Le président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01677