CAA de NANTES, 5ème chambre, 19/07/2019, 18NT01002, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-19
Numéro : 18NT01002
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : SCP GROS MANUEL HICTER HELOISE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'EARL de la Roulette, M. et Mme D... B... et la SCEA de la Chaussée ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler l'arrêté de la préfète du Cher du 23 décembre 2015 autorisant l'entreprise Yves Boudot à exploiter une carrière et deux unités de traitement-concassage-criblage aux lieux-dits " La Grande Pièce " et " Chanterenne " sur les territoires des communes de Vornay et de Dun sur Auron. Par un jugement n° 1601030 du 4 janvier 2018, le tribunal administratif d'Orléans a complété l'arrêté du 23 décembre 2015 comme suit : " Article 1.2.3 MATERIAUX EXTRAITS ET QUANTITES AUTORISEES/Le matériau extrait est du calcaire. / La quantité maximale de matériaux extraits de la carrière est de 300 000 tonnes/an avec une moyenne de 250 000 tonnes/an et un volume total à extraire de 3 260 000 m3 pendant l'ensemble de la période d'exploitation. /La quantité maximale traitée dans les installations de traitement est de 300 000 tonnes/an et de 3 260 000 m3 durant l'ensemble de la période d'exploitation. " et il a rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 mars 2018 et 10 janvier 2019, l'EARL de la Roulette, M. et Mme D... B... et la SCEA de la Chaussée, représentés par la SCP Manuel Gros, Héloïse A... et associés, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 4 janvier 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2015 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au bénéfice de chacun des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé, dans le considérant n° 34 ; - le jugement attaqué n'a pas répondu au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation ; - la demande d'autorisation n'était pas complète, en raison de l'absence de justification de la demande de permis de construire, de l'absence d'étude de danger actualisée à la suite des modifications substantielles du projet et de l'absence de consultation de la CDCEA à la suite de la modification du projet ; - l'étude d'impact était insuffisante ; - le projet n'était pas compatible avec le schéma directeur des carrières ; - le projet n'était pas compatible avec les dispositions du plan local d'urbanisme ; - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 31 août 2018, l'entreprise Yves Boudot, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête et demande que les requérants soient condamnés in solidum à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les requérants n'évoquant pas le fond du litige, si la cour annule le jugement attaqué pour irrégularité, elle ne pourra que renvoyer l'affaire au tribunal ; - aucun des moyens soulevés n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est fondé. Par un courrier du 6 juin 2019, les parties ont été informées que la cour était susceptible de surseoir à statuer, sur le fondement des dispositions de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, dans l'attente d'une autorisation modificative régularisant l'incompatibilité d'une partie de la voie d'accès au projet avec le règlement de la zone N du PLU de la commune de Vornay. Un mémoire en réponse à ce courrier, enregistré le 12 juin 2019, a été présenté pour l'entreprise Yves Boudot et n'a pas été communiqué. Un mémoire en réponse à ce courrier, enregistré le 13 juin 2019, a été présenté pour les requérants et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public ; - les observations de Me A..., représentant les requérants et de Me E... représentant l'entreprise Yves Boudot. Considérant ce qui suit : 1. L'EARL de la Roulette, M. et Mme B... et la SCEA de la Chaussée ont demandé au tribunal administratif d'Orléans l'annulation de l'arrêté de la préfète du Cher du 23 décembre 2015 autorisant l'entreprise Yves Boudot à exploiter une carrière, deux unités de traitement-concassage-criblage et une aire de transit de stockage aux lieux-dits " La Grande Pièce " et " Chanterenne ". Le projet porte sur une superficie de 439 304 m², pour une superficie exploitable de 359 000 m², répartie sur les parcelles ZO n° 5pp, 6, 7pp, ZP n°7pp sur la commune de Vornay et ZW n° 7 sur la commune de Dun sur Auron, et une fraction du chemin rural (C.R.) 15, avec une extraction prévue sur une durée de 30 ans, selon un phasage en 6 tranches successives. Ces installations qui figurent aux rubriques 2510-1, 2515-1 et 2517-2 de la nomenclature sur les installations classées visées par l'article L. 511-2 du code de l'environnement sont soumises à autorisation. A la suite de la demande déposée en 2012 par l'entreprise Yves Boudot, un dossier a été soumis à enquête publique du 15 janvier au 15 février 2014. Au regard des observations recueillies, le projet a été modifié afin de permettre un accès à partir de l'angle sud-ouest, et non plus nord-est, du site, par une voie privée éloignée des habitations, empruntant un pont à construire au-dessus de la rivière Airain, nécessitant un aménagement de la sortie sur la RD 2076. Ce nouvel accès a conduit également à une inversion du phasage d'exploitation progressant finalement du sud-ouest vers le nord-est et au déplacement corrélatif de l'aire de traitement vers le sud-ouest du site. Une enquête publique complémentaire a eu lieu du 1er septembre au 1er octobre 2015. Par un jugement du 4 janvier 2018, le tribunal a complété l'arrêté du 23 décembre 2015 comme suit : " Article 1.2.3 MATERIAUX EXTRAITS ET QUANTITES AUTORISEES/Le matériau extrait est du calcaire. / La quantité maximale de matériaux extraits de la carrière est de 300 000 tonnes/an avec une moyenne de 250 000 tonnes/an et un volume total à extraire de 3 260 000 m3 pendant l'ensemble de la période d'exploitation. /La quantité maximale traitée dans les installations de traitement est de 300 000 tonnes/an et de 3 260 000 m3 durant l'ensemble de la période d'exploitation. " et il a rejeté le surplus de la demande. L'EARL de la Roulette, M. et Mme B... et la SCEA de la Chaussée font appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". Il ressort du jugement attaqué et notamment de son point 34 que la réponse au moyen tiré de l'incompatibilité de la voie d'accès à la carrière et du pont avec les règlements des zones A et N est, contrairement à ce que soutiennent les requérants, suffisamment motivée. 3. En second lieu, les premiers juges ont répondu, aux points 15, 19, 21, 41 et 42 de leur jugement et en les écartant, à tous les arguments soulevés par les demandeurs à l'appui du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, qui n'était pas soulevé de manière véritablement autonome, se bornant à regrouper des arguments déjà cités à l'appui des précédents moyens. Dès lors, et alors même que le jugement n'a pas indiqué que le moyen précité était écarté, il n'est pas entaché d'irrégularité. Sur le bien fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le caractère complet du dossier de demande d'autorisation modifié : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 512-4 du code de l'environnement en vigueur le 23 décembre 2015 : " La demande d'autorisation est complétée dans les conditions suivantes : 1° Lorsque l'implantation d'une installation nécessite l'obtention d'un permis de construire, la demande d'autorisation doit être accompagnée ou complétée dans les dix jours suivant sa présentation par la justification du dépôt de la demande de permis de construire. L'octroi du permis de construire ne vaut pas autorisation au sens des dispositions du présent titre (...) ". D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que les constructions nécessaires au projet et notamment l'unité de traitement fixe, ne pourraient pas correspondre à la mention " préfabriqué " contenue dans le récépissé de dépôt de demande de permis de construire qui était joint au dossier de demande d'autorisation d'exploitation. D'autre part, s'il est constant qu'aucun récépissé de dépôt de demande de permis de construire modificatif n'a été joint, cette circonstance est sans influence sur le respect des dispositions précitées. 5. En deuxième lieu, si des modifications telles que mentionnées au point 1 ont été apportées au projet, il ne résulte pas de l'instruction qu'elles nécessitaient une actualisation de l'étude de dangers dès lors que la nature et le périmètre de l'exploitation n'ont pas été modifiés. Si les conditions d'accès ont changé, ce changement ne peut être regardé comme une modification substantielle créant des risques distincts par rapport à ceux précédemment étudiés dans l'étude initiale, concernant la sécurité des automobilistes ou la santé des bovins. 6. En troisième lieu, lorsque l'autorité compétente demande, sans y être légalement tenue, l'avis d'un organisme consultatif sur un projet de texte, elle doit procéder à cette consultation dans des conditions régulières. Néanmoins, elle conserve, dans cette hypothèse, la faculté d'apporter au projet, après consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles, quelle qu'en soit l'importance, sans être dans l'obligation de saisir à nouveau cet organisme. Il est constant que la commission départementale de consommation des espaces agricoles (CDCEA) qui a rendu un avis favorable à l'unanimité le 3 juin 2014, a été saisie de manière facultative. Dès lors, elle n'avait pas à être à nouveau saisie à la suite de la modification du projet. 7. En quatrième et dernier lieu, le contenu de l'étude d'impact doit être proportionné à l'importance du projet et de ses risques prévisibles pour la santé et l'environnement. Les effets sur l'environnement d'un projet d'installation classée qui doivent, conformément à l'article R. 512-8 du code de l'environnement, faire l'objet d'une analyse spécifique dans l'étude d'impact doivent être déterminés au regard de la nature de l'installation projetée, de son emplacement et de ses incidences prévisibles sur l'environnement. Il résulte de l'instruction que la demande de modification contient des éléments suffisants sur la sécurité des automobilistes, les nuisances sonores, les poussières et les vibrations. Il n'est pas établi que les incidences prévisibles de l'installation auraient nécessité une étude des risques d'inondation liés au pont et des risques sur la santé des bovins à 700 mètres de l'exploitation. Enfin, la seule circonstance que les campagnes de mesure sonores aient eu lieu en 2010 ne suffit pas à établir leur absence de pertinence. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact sur les modifications apportées au projet doit être écarté. En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma départemental des carrières : 8. Aux termes de l'article L. 515-3 du code de l'environnement : " (...) II.-Le schéma régional des carrières est élaboré par le préfet de région. (...) Les autorisations et enregistrements d'exploitations de carrières délivrés en application du titre VIII du livre Ier et du présent titre doivent être compatibles avec ce schéma. (...) ". 9. Il résulte de l'instruction que la production de la carrière en cause sera de 250 000 tonnes en moyenne par an, dont 70 000 tonnes annuelles utilisées pour les besoins internes de l'entreprise, soit 180 000 tonnes de roches calcaires qui seront destinées à la production extérieure. Le schéma départemental des carrières du Cher adopté le 30 mai 2016, applicable à la date du présent arrêt, indique que le département du Cher affiche en 2010 une consommation de granulats sensiblement égale à sa production. Toutefois, il précise également, à la page 25 du rapport que " la dépendance de la région Île-de-France pourrait s'accentuer au cours des 10 prochaines années en raison : des difficultés et des restrictions d'accès aux gisements liées à la pression foncière et d'une augmentation sensible des besoins en matériaux de construction, liée à la concrétisation de programmes d'infrastructures et d'urbanisation majeurs, le projet du " Grand Paris " en particulier ", la DRIEE - Île-de-France ayant évalué ces besoins supplémentaires entre + 0,14 Mt à + 0,4 Mt par an. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la production de la carrière ne correspondrait pas aux besoins. Le moyen tiré de l'incompatibilité du projet litigieux avec le schéma départemental des carrières doit ainsi être écarté. En ce qui concerne la compatibilité avec le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vornay : 10. L'article L. 514-6 du code de l'environnement dispose : " I. - Les décisions prises en application des articles L. 512-7-3 à L. 512-7-5, L. 512-8, L. 512-12, L. 512-13, L. 512-20, L. 513-1, L. 514-4, du I de l'article L. 515-13 et de l'article L. 516-1 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Par exception, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration. (...) ". L'article A1 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Vornay intitulé " Occupations et utilisations du sol interdites " dispose que " Toute occupation et utilisation des sols est interdite à l'exception de celles visées à l'article A2 ". Aux termes de l'article A2 du même règlement " Occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières Sont autorisées les occupations et utilisations de sols définies au présent article (...) Secteur A : Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, et sous réserve qu'ils n'entrainent pas de nuisances incompatibles avec le voisinage ou l'activité agricole (...) Secteur Ac : Les carrières ainsi que toutes constructions et installations liées et nécessaire à l'activité d'exploitation. (...) ". Aux termes de l'article N2 du règlement précité : " Sont autorisées les occupations et utilisations de sols définies au présent article (...) Les affouillements et exhaussements du sol lies a l'entretien des milieux naturels, des paysages, ou a l'activité forestière, aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif, ou répondant a des impératifs techniques compatibles avec l'intérêt de la zone. (...) ". 11. Il ressort des dispositions précitées de l'article L. 514-6 du code de l'environnement qu'une installation classée pour la protection de l'environnement doit être compatible avec le règlement d'un plan local d'urbanisme. L'opération qui fait l'objet d'une installation classée pour la protection de l'environnement ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme qu'à la double condition qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. 12. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le projet litigieux de carrière est implanté en zone Ac et permet la création d'une route de 1 300 mètres de longueur et d'un pont sur l'Airain, situés quant à eux en zone A et N du PLU de la commune de Vornay. L'article 2.2.3 de l'arrêté attaqué porte sur les aménagements routiers nécessaires à l'accès de la carrière. Ainsi, ces aménagements routiers, alors même qu'ils feront l'objet d'autres autorisations, doivent être regardés comme des éléments de l'installation classée. 13. En deuxième lieu, ces aménagements routiers, de par leur nature et leur consistance, peuvent être regardés comme des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que ces aménagements soient de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans la zone A. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction qu'ils entraîneraient des nuisances incompatibles avec le voisinage ou l'activité agricole. Ils sont donc autorisés en zone A du règlement du plan local d'urbanisme. 14. En troisième et dernier lieu, le règlement du PLU de la commune de Vornay n'autorise les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif qu'en secteur Nh et non en secteur N. En outre, une voie et un pont, qui sont des constructions, ne peuvent être regardés comme de simples affouillements au sens du règlement précité. La partie de la voie et le pont en cause ne contrarient pas la vocation générale de la zone N, au vu de leur emplacement et de leur faible consistance. Toutefois, alors même qu'ils sont un accessoire indispensable à la carrière qui, elle, est autorisée en zone Ac, ils ne peuvent être regardés comme étant autorisés par l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité des voies d'accès au projet avec le règlement du PLU doit être accueilli seulement en tant qu'il porte sur la zone N. En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : 15. Comme il a été dit au point 3, les premiers juges ont répondu, aux points 15, 19, 21, 41 et 42 de leur jugement et en les écartant, à tous les arguments soulevés par les demandeurs à l'appui du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, qui n'était pas soulevé de manière véritablement autonome. Il y a lieu, par adoption des motifs, de reprendre les réponses apportées par les premiers juges à ces différents arguments, sur lesquels les requérants n'apportent aucune précision nouvelle en appel. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir, excepté s'agissant de la partie de la voie d'accès au projet située en zone N, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a uniquement réformé l'article 1.2.3 de l'arrêté litigieux et rejeté le surplus de leur demande. Sur les conséquences à tirer du vice entachant d'illégalité l'arrêté du 23 décembre 2015 : 17. Aux termes de l'article L. 181-18 du code de l'environnement : " I.- Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés : 1° Qu'un vice n'affecte qu'une phase de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation, peut limiter à cette phase ou à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et demander à l'autorité administrative compétente de reprendre l'instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d'irrégularité ; 2° Qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. II.- En cas d'annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l'autorisation environnementale, le juge détermine s'il y a lieu de suspendre l'exécution des parties de l'autorisation non viciées. " 18. Les dispositions précitées du 2° du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement permettent au juge, même pour la première fois en appel, lorsqu'il constate un vice qui entache la légalité de l'autorisation environnementale attaquée mais qui peut être régularisé par une décision modificative, de rendre un jugement avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l'intervention d'une décision corrigeant le vice dont est entachée la décision attaquée. 19. Le vice tiré de l'incompatibilité d'une partie de la voie d'accès au projet avec le règlement de la zone N du règlement du PLU de la commune de Vornay est susceptible d'être régularisé. Il sera sursis à statuer sur la présente requête, pendant un délai de dix mois à compter de la notification du présent arrêt, jusqu'à ce que le préfet ait transmis à la cour l'arrêté de régularisation. DÉCIDE : Article 1er : Il est sursis à statuer sur la présente requête jusqu'à ce que le préfet du Cher ait procédé à la transmission d'un arrêté de régularisation édicté ou, à défaut, jusqu'à l'expiration d'un délai de dix mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 2 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'a pas été statué par le présent arrêt, sont réservés jusqu'à la fin de l'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL de la Roulette, à M. et Mme D... B..., à la SCEA de la Chaussée, à l'entreprise Yves Boudot et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie sera adressée au préfet du Cher. Délibéré après l'audience du 14 juin 2019, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président de chambre, - M. Degommier, président assesseur, - Mme C..., premier conseiller. Lu en audience publique le 19 juillet 2019. Le rapporteur, P. C... Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT01002