CAA de NANTES, 6ème chambre, 05/03/2019, 17NT01902, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-05
Numéro : 17NT01902
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. François  PONS
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : CABINET CALLON AVOCAT ET CONSEIL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...A...a demandé au tribunal administratif de Rennes : 1 - d'annuler la partie I, fiche A de la note de service n° 2014/07/10182 du 1er août 2014 du directeur général des finances publiques relative à la refonte des régimes indemnitaires des agents de la direction générale des finances publiques et à la mise en oeuvre des nouvelles conditions de rémunération des personnels de catégorie " A " comptables et non comptables, ou d'annuler cette note de service dans son intégralité si le tribunal estimait cet acte comme indivisible ; 2 - d'annuler la partie II-2 de l'instruction du 18 décembre 2014 du directeur général des finances publiques relative aux mouvements général et complémentaire de mutations des inspecteurs de finances publiques du 1er septembre 2015 et du 1er mars 2016, ou d'annuler cette instruction dans son intégralité si le tribunal estimait cet acte comme indivisible ; 3 - d'annuler la décision du 2 juin 2015 par laquelle le directeur général des finances publiques a rejeté sa demande tendant au versement d'une allocation complémentaire de fonctions (ACF) de 37 points d'indice au titre du critère " expertise et encadrement ". 4 - d'enjoindre à l'administration de lui attribuer rétroactivement une ACF de 37 points à compter du 1er septembre 2014. Par un jugement n° 1503360 du 24 mai 2017, le tribunal administratif de Rennes a transmis au Conseil d'Etat les conclusions de la requête dirigées contre la note de service du 1er août 2014 et contre l'instruction du 18 décembre 2014, a annulé la décision du 2 juin 2015 par laquelle le directeur général des finances publiques a rejeté la demande de Mme A...tendant à l'attribution de l'allocation complémentaire de fonctions au titre des fonctions d'expertise et a enjoint au ministre de l'économie et des finances, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement, de prendre une nouvelle décision sur la demande de MmeA.... Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 20 juin 2017, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 24 mai 2017 ; 2°) de rejeter de la demande de MmeA.... Il soutient que : - le jugement du tribunal est irrégulier, les conclusions de Mme A...tendant à l'annulation de la décision du 2 juin 2015 auraient également dû être transférées au Conseil d'Etat sur le fondement des dispositions de l'article R. 341-3 du code de justice administrative ; - les missions exercées par les inspecteurs évaluateurs sont différentes de celles exercées par les inspecteurs rédacteurs ; - au sens de l'arrêté du 21 juillet 2014 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels des corps de catégories A, B et C exerçant leurs fonctions à la direction générale des finances publiques, le terme " expertise " correspond strictement à l'exercice de missions de rédaction, ainsi que le précise la note contestée du 1er août 2014 ; - il n'y a pas d'inégalité de traitement entre les inspecteurs en charge de l'évaluation du domaine et les inspecteurs affectés dans les services de direction ; - la requérante, qui n'exerce aucune fonction d'expertise au sens de l'arrêté du 21 juillet 2014, notamment liée à la rédaction d'actes domaniaux, ne peut solliciter le bénéfice de l'allocation complémentaire de fonctions " expertise " ; - il en est de même s'agissant de l'allocation complémentaire de fonctions " sujétions pour fonctions particulières " qui repose sur les contraintes liées à la zone géographique d'intervention. Par des mémoires en défense, enregistré le 27 novembre 2017 et le 21 janvier 2019, Mme A...conclut au rejet du recours et à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'action et des comptes publics de prendre une décision sur sa demande tendant au bénéfice de l'ACF. Elle soutient que : - le recours du ministre de l'action et des comptes publics est irrecevable faute de moyens d'appel ; - les autres moyens soulevés à l'encontre du jugement ne sont pas fondés ; - à la suite de l'annulation de l'instruction du 18 décembre 2014 relative aux mouvements général et complémentaire de mutation des inspecteurs des finances publiques du 1er septembre 2015, elle aurait dû rester affectée en " Direction ". Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 2002-710 du 2 mai 2002 ; - le décret n° 2010-986 du 26 août 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pons, - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par son présent recours, le ministre de l'action et des comptes publics relève régulièrement appel du jugement du 24 mai 2017 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, d'une part, transmis au Conseil d'Etat les conclusions de la requête de Mme A...dirigées contre la note de service du 1er août 2014 du directeur général des finances publiques relative à la refonte des régimes indemnitaires des agents de la direction générale des finances publiques et à la mise en oeuvre des nouvelles conditions de rémunération des personnels de catégorie " A " comptables et non comptables et contre l'instruction du 18 décembre 2014 du directeur général des finances publiques relative aux mouvements général et complémentaire de mutations des inspecteurs de finances publiques du 1er septembre 2015 et du 1er mars 2016 et, d'autre part, a annulé la décision du 2 juin 2015 par laquelle le directeur général des finances publiques a rejeté la demande de Mme A...tendant à obtenir le bénéfice de l'allocation complémentaire de fonctions (ACF) " expertise ". Sur la recevabilité : 2. Contrairement à ce qui est allégué, le recours du ministre de l'action et des comptes publics ne se borne pas à reproduire intégralement et exclusivement son mémoire de première instance. Le recours du ministre est motivé par la présentation de moyens d'appel mettant en cause le jugement contesté. Par suite, la fin de non recevoir soulevée par Mme A...doit être écartée. Sur la régularité du jugement : 3. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de justice administrative : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale (...) ". Aux termes de l'article R.341-3 du même code : " Dans le cas où un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi de conclusions distinctes mais connexes relevant les unes de sa compétence et les autres de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'Etat, son président renvoie l'ensemble de ces conclusions au Conseil d'Etat ". 4. Il résulte de ces dispositions que tout justiciable est recevable à invoquer au soutien d'une requête formée à l'encontre d'une décision administrative individuelle l'illégalité éventuelle de l'acte administratif réglementaire qui sert de fondement à cette décision. Il ne saurait cependant en être inféré qu'il existerait un lien de connexité, au sens des dispositions précitées de l'article R. 341-3 du code de justice administrative, entre les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte réglementaire et celles contestant la légalité d'une décision individuelle prise sur le fondement de cet acte réglementaire. Par suite, c'est sans méconnaitre les dispositions citées que le tribunal n'a pas transmis au Conseil d'Etat les conclusions de Mme A... tendant à l'annulation de la décision du 2 juin 2015. Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. Aux termes de l'article 1er du décret du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des établissements publics administratifs placés sous sa tutelle, des juridictions financières et des autorités administratives indépendantes relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour leur gestion : " Les fonctionnaires (...) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (...) peuvent bénéficier d'une allocation complémentaire de fonctions dans les conditions et suivant les modalités fixées par le présent décret ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Cette indemnité est différenciée suivant : / - les catégories ou niveaux dans lesquels sont classés les agents ; / - les fonctions exercées, classées selon des critères de responsabilité, d'expertise, de sujétion ou de contrôle. / Ces critères peuvent se cumuler ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " Chaque critère est affecté de taux de référence annuels en points auxquels est appliqué un coefficient multiplicateur d'ajustement pouvant varier entre 0 et 3 pour tenir compte des caractéristiques des fonctions exercées ou de la manière de servir de l'agent. / Le montant de l'allocation complémentaire de fonctions est égal au produit de ces taux de référence annuels en points et de valeurs annuelles de point ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les valeurs annuelles de point et les taux de référence ainsi que les modalités d'attribution de l'allocation complémentaire de fonctions sont fixés par arrêtés conjoints du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre chargé du budget et du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, établis par direction, par service ou par corps ". 6. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 21 juillet 2014 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels des corps de catégories A, B et C exerçant leurs fonctions à la direction générale des finances publiques : " Les personnels (...) exerçant leurs fonctions au sein de la direction générale des finances publiques peuvent bénéficier de l'allocation complémentaire de fonctions ". Aux termes de l'article 2 du même arrêté : " Cette indemnité a pour objet de rémunérer les travaux de toute nature qui peuvent être confiés aux personnels au sein des services de la direction générale des finances publiques, compte tenu des contraintes et sujétions de service liées à la technicité de leurs fonctions, à l'exercice de fonctions et responsabilités particulières, ainsi qu'aux fonctions d'encadrement et d'expertise ". Aux termes de l'article 3 du même arrêté : " Les taux de référence prévus à l'article 3 du décret du 2 mai 2002 susvisé sont fixés sur la base des barèmes en points figurant dans les tableaux suivants : / (...) 4. Expertise et encadrement - Personnels de catégorie A et assimilés exerçant des fonctions d'expertise ou assurant la responsabilité et le pilotage de structures comptables ou non comptables : 310 points / (...) ". Aux termes de l'article 8 du même arrêté : " Le directeur général des finances publiques est chargé de l'application du présent arrêté, (...) ". 7. Aux termes de la fiche A annexée à la partie I de la note de service n° 2014/07/10182 du 1er août 2014 intitulée " refonte des régimes indemnitaires des agents de la DGFIP. Mise en oeuvre des nouvelles conditions de rémunération des personnels de catégorie A comptables et non comptables " : d'une part, " il est rappelé qu'à l'exception des comptables, l'ensemble des personnels de catégorie A a vocation à percevoir l'ACF critère 'technicité' à hauteur de 70 points ", et d'autre part, " (...) un complément d'ACF au titre du critère 'Expertise et encadrement' de 37 points est accordé aux inspecteurs affectés dans les services de direction qui exercent des missions de soutien et d'expertise. / (...) / A l'inverse, les personnels en charge de missions opérationnelles sont exclus de cette attribution. Il en est ainsi (...) au sein de la mission domaine, [d]es évaluateurs du domaine et [d]es agents des commissariats aux ventes. / Sont donc uniquement concernés par l'ACF 'Expertise' les rédacteurs en charge de la gestion domaniale et les agents des pôles GPP gestion des patrimoines privés ". 8. Il ressort des pièces du dossier que les inspecteurs des finances publiques responsables de l'évaluation du domaine, au nombre de 492 en 2014, qui sont chargés de missions dites opérationnelles dans les directions départementales des finances publiques, ont pour fonctions d'estimer les valeurs vénales d'immeubles, de droits immobilier ou de fonds de commerce, d'être commissaires du gouvernement devant le juge de l'expropriation et de négocier les actes d'acquisition et de prise à bail, lors de la réalisation amiable des opérations. Si de telles fonctions font partie des travaux d'expertise qui sont mentionnées au IV de l'article 4 du décret du 26 août 2010 portant statut particulier des personnels de catégorie A de la direction générale des finances publiques dont ces agents relèvent, elles ont pu être regardées, sans que la note de service litigieuse soit entachée d'erreur manifeste d'appréciation sur ce point, comme n'ouvrant pas droit, en sus des 70 points d'ACF accordés au titre du critère " technicité " à l'ensemble des personnels non-comptables de catégorie A de la DGFIP, à des points d'ACF au titre du critère " expertise ". Par suite, c'est à tort que le tribunal a estimé que le directeur général des finances publiques, par la note de service du 1er août 2014, avait subordonné le bénéfice de l'ACF à des critères non prévus par les dispositions réglementaires visées et a annulé pour ce motif la décision du 2 juin 2015 par laquelle le directeur général des finances publiques a rejeté la demande de Mme A...tendant à l'attribution de l'ACF titre des fonctions d'expertise. 9. Il y a lieu, par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens évoqués par Mme A...à l'appui de sa demande. 10. En premier lieu, contrairement à ce que soutient MmeA..., le directeur général des finances publiques, agissant sous l'autorité du ministre en tant que chef de service, pouvait déterminer, dans le respect des dispositions précitées du décret du 2 mai 2002 et de l'arrêté du 21 juillet 2014, celles des fonctions d'encadrement et d'expertise qui ouvrent droit, à ce titre, à l'ACF et préciser le taux de référence annuel fixé en points permettant le calcul de son montant. 11. En deuxième lieu, la circonstance, à la supposer établie, que la note de service litigieuse n'ait fait l'objet d'aucune publicité est sans incidence sur sa légalité. 12. En troisième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit. 13. Il ressort, d'abord, des pièces du dossier que les inspecteurs responsables de la gestion domaniale, au nombre d'une centaine environ en 2014, qui sont affectés dans les services dits de direction des directions départementales des finances publiques, ont pour fonctions de rédiger les actes d'acquisition, de prise à bail et de cession des biens de l'Etat et de traiter le contentieux domanial. Eu égard à la nature de ces fonctions qui s'exercent sous l'autorité directe des directeurs départementaux, la différence de traitement dont elles bénéficient grâce à l'attribution de 37 points d'ACF au titre du critère " expertise ", par rapport à celles des inspecteurs responsables de l'évaluation du domaine, est en rapport avec l'objet de cette indemnité et n'est pas manifestement disproportionnée. 14. Il ressort, ensuite, des pièces du dossier, que les inspecteurs responsables de l'évaluation du domaine, au nombre de 37 en 2014, qui sont affectés à la direction nationale des interventions domaniales au sein de la brigade nationale d'enquête et de documentation domaniale, exercent des fonctions comparables à celles des évaluateurs affectés dans les directions départementales mais sont amenés à se déplacer sur l'ensemble du territoire national. Eu égard à cette dernière contrainte, la différence de traitement dont ces fonctions bénéficient, conformément à la fiche D annexée à la partie I de la note de service, à travers la seule attribution de 14 points d'ACF au titre du critère " sujétions pour fonction particulière ", par rapport à celles des évaluateurs affectés en directions départementales, est aussi en rapport avec l'objet de cette indemnité et n'est pas manifestement disproportionnée. 15. En quatrième lieu, Mme A...ne peut utilement soutenir que les évaluateurs du domaine affectés dans les directions départementales seraient les seuls inspecteurs des finances publiques à ne percevoir l'ACF qu'au titre du critère " technicité ". 16. En cinquième et dernier lieu, l'annulation de l'instruction du 18 décembre 2014 relative aux mouvements général et complémentaire de mutation des inspecteurs des finances publiques du 1er septembre 2015 et de son mouvement complémentaire du 1er mars 2016, n'impliquait pas, par elle-même, l'affectation de Mme A...dans le service " direction " ou l'attribution de l'ACF expertise. Le moyen est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. 17. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'action et des comptes publics est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 2 juin 2015 par laquelle le directeur général des finances publiques a rejeté la demande de Mme A...tendant à obtenir le bénéfice de l'ACF " expertise". Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A..., n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par celle-ci ne peuvent être accueillies. DECIDE : Article 1er : Le jugement n°1503360 du 24 mai 2017 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : la demande présentée par Mme A...devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'action et des comptes publics et à Mme B...A.... Délibéré après l'audience du 8 février 2019, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président assesseur, - M. Pons, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 mars 2019. Le rapporteur, F. PONSLe président, H. LENOIR La greffière, E. HAUBOIS La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°17NT01902