CAA de BORDEAUX, 4ème chambre - formation à 3, 30/11/2018, 16BX03638, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-11-30
Numéro : 16BX03638
Président : M. POUZOULET
Rapporteur : M. Philippe  POUZOULET
Commissaire du gouvernement : Mme LADOIRE
Avocat(s) : BRIAND

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Haute-Garonne a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 28 avril 2014 par laquelle le conseil municipal de Lavernose-Lacasse a approuvé la deuxième modification du plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision du maire du 7 août 2014 refusant de procéder au retrait de cette délibération. Par un jugement n°1404715 du 16 septembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette délibération en tant qu'elle approuve la modification du plan local d'urbanisme de la commune ouvrant à l'urbanisation les secteurs de " Sarravere ", de " Campariol ", de " Diligent " et de " route de Toulouse " ainsi que la décision du 7 août 2014 dans la même mesure. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 16 novembre 2016, le 13 avril 2017 et le 18 mai 2017, la commune de Lavernose-Lacasse, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 16 septembre 2016 ; 2°) de rejeter les conclusions à fin d'annulation présentées en première instance par le préfet de la Haute-Garonne ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la prescription n°56 du document d'orientation générale (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la grande agglomération toulousaine est illégale dès lors qu'elle impose un rapport de conformité et non de compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) avec le SCOT, en méconnaissance des articles L. 110, L. 122-1 et L. 122-1-15 du code de l'urbanisme et du principe de libre administration des collectivités territoriales et dès lors qu'elle fait obstacle au développement des projets communaux ; le tribunal administratif de Toulouse, par un jugement n° 1503533 du 16 mars 2017, a d'ailleurs annulé le refus d'abrogation du point 4 de la prescription n° 56 qui ne permettent pas le déplacement des pixels sur des terrains plus appropriés ; - les secteurs " Sarravere ", " Campariol " et " Diligent " correspondent soit à des secteurs identifiés par les pixels situés sur son territoire, soit à des extensions de zones déjà urbanisées ; en outre, le positionnement des pixels n'est qu'un point d'ancrage ; au surplus, les hameaux " Sarravere " et " Campariol " sont proches de la zone d'implantation d'un pixel et que le pixel permet uniquement de définir une potentialité d'urbanisation sur un secteur donné sans davantage de précision ; en ce qui concerne le hameau " Diligent ", il est également situé à proximité immédiate d'un pixel, justifiant la modification du PLU ; enfin, ces secteurs ne figurent pas dans des espaces agricoles protégés concernés par le SCOT ; - la modification apportée sur le secteur " route de Toulouse " est compatible avec le SCOT dès lors que l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur est dans la continuité du développement de la zone concernée ; le classement en zone AU était justifié notamment par l'attente de la création d'un réseau d'assainissement collectif en 2014 et que la commune souhaite procéder au classement en zone UC afin de pouvoir financer les travaux d'assainissement par l'intermédiaire d'un projet urbain partenarial ; de plus, cette zone est couverte par des pixels ; enfin, la prescription n° 56 du SCOT précise que l'extension du hameau " Route de Toulouse " est possible en zone déjà urbanisés, ce qui est le cas de ce hameau ; - l'ouverture à l'urbanisation du secteur " Bordeneuve " est compatible avec le SCOT dès lors qu'il est couvert par un demi-pixel et jouxte des aires urbaines et qu'il n'est pas établi que la commune aurait atteint le plafond de 50% de son potentiel d'urbanisation consommable avant 2020 prévue par la prescriptions n°56 du SCOT. Par des mémoires en défense, enregistrés respectivement le 10 février 2017, le 15 février 2017, le 27 avril 2017 et le 22 juin 2017, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - dans son jugement n°1503533 rendu le 16 mars 2017, le tribunal administratif de Toulouse n'a prononcé que l'abrogation pour l'avenir des deux derniers alinéas de la prescription n° 56 en tant qu'ils ne permettaient pas le déplacement des pixels et que cela n'a dès lors pas pour effet de doter la commune de pixels supplémentaires ; le principe de la pixellisation n'est cependant nullement remis en cause ; en outre, le phasage de l'ouverture à l'urbanisation prévu par la prescription n° 56 n'est pas concerné par ce jugement le dispositif de ce jugement ; - chaque pixel doit effectivement être vu comme un point d'ancrage du développement urbanistique futur et non un positionnement d'une potentialité d'urbanisation sur une parcelle, mais cela ne signifie pas que des secteurs tels que ceux en litige, qui sont très éloignés des pixels, pourraient bénéficier d'une ouverture à l'urbanisation ; la prescription n° 56 du SCOT autorise un développement des hameaux existant par intensification des zones urbanisées existantes qui se défini comme le comblement des dents creuses et non pas comme une extension linéaire ; les secteurs en litige ne peuvent pas faire l'objet d'une ouverture à l'urbanisation dès lors qu'ils ne sont pas couverts par un pixel et n'ont pas la configuration d'une " dent creuse " dans un secteur déjà urbanisé ; l'ouverture des secteurs " Sarravere " et " Campariol " à l'urbanisation empièterait sur un espace agricole protégé, ce qui s'oppose à la prescription n° 2 du SCOT qui empêche cette ouverture à l'urbanisation ; enfin, l'espace agricole protégé est directement contigu à l'espace urbanisé identifié au 1er janvier 2010 dans le SCOT ; - le secteur " route de Toulouse " n'est pas couvert par un pixel ; le pixel le plus proche est situé à plus de 400 mètres ; l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur méconnaît l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - l'ouverture à l'urbanisation du secteur " Bordeneuve " méconnaît la prescription n° 56 du SCOT dès lors qu'elle consiste en l'extension d'une zone UC au détriment d'une zone 2AU située hors pixel ; si la commune soutient que ce secteur est couvert par un demi-pixel, il s'agit en réalité du secteur " la pointe " situé à plus de 400 mètres du secteur concerné et qui est déjà mobilisé ; la commune a déjà atteint son potentiel d'urbanisation. Par ordonnance du 23 juin 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 31 août 2017 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Philippe Pouzoulet, - les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public, - et les observations de Me B...se substituant à MeA..., représentant la commune de Lavernose-Lacasse. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Lavernose-Lacasse a approuvé, par délibération du 28 avril 2014, la modification du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune en vue d'autoriser l'ouverture partielle à l'urbanisation des secteurs de " Bordeneuve ", " Sarravere ", " Campariol ", " chemin des Perrils ", " route de Toulouse " et " Diligent ", et de créer une zone AH au sein de la zone agricole. Par un courrier du 25 juin 2014, le sous-préfet de Muret a demandé au maire de la commune le retrait de cette délibération. Le préfet de la Haute-Garonne a déféré au tribunal administratif de Toulouse la délibération du 28 avril 2014, ensemble la décision du 7 août 2014 par laquelle le maire a refusé de faire procéder au retrait de cette délibération. La commune de Lavernose-Lacasse doit être regardée comme relevant appel du jugement du 16 septembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé cette délibération en tant qu'elle approuve la modification du PLU de la commune ouvrant à l'urbanisation les secteurs de " Sarravere ", " Campariol ", " Diligent " " route de Toulouse " ainsi que la décision du 7 août 2014 en tant qu'elle refuse de retirer, dans cette même mesure, la délibération litigieuse. 2. Aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme : " (...) Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatible avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur (...). ". 3. Le territoire de la commune de Lavernose-Lacasse est inclus dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la grande agglomération toulousaine au sein duquel elle est identifiée comme un territoire de développement mesuré par le document d'orientations générales (DOG) du SCOT. La prescription n°56 du DOG, qui fixe une règle dite de phasage, précise que : " Dans les territoires de développement mesuré, les capacités foncières en extension de chaque commune ne pourront être ouvertes dans les PLU qu'à hauteur de 50% avant 2020 et 50% après 2020, dans le respect des différentes densités recommandées. Cette règle s'applique à chaque commune. (...). / Le développement des hameaux existants est autorisé par intensification des zones urbanisées existantes et dans les zones d'urbanisation future (pixel). / Le mitage de l'espace agricole, comme la création ou l'extension des hameaux sont interdits hors territoires d'urbanisation future (pixels). ". L'annexe 4 du DOG énonce que : " les territoires d'extension urbaine s'inscrivent dans l'espace naturel et agricole préservé, sur des zones d'urbanisation future des PLU (zones AU), sur les zones U non bâties et les opérations d'aménagement en cours (...). Ils sont traduits par des pixels. (...). / Ainsi, après l'approbation du SCOT, aucun PLU ne pourra inscrire de nouvelles zones d'urbanisation hors pixel. (...). ". 4. En premier lieu, un plan local d'urbanisme, s'il doit être compatible avec un schéma de cohérence territoriale, n'en constitue cependant pas une mesure d'application. Ainsi, l'illégalité de la prescription n° 56 du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de la grande agglomération toulousaine, dont les dispositions applicables au litige ne sont en tout état de cause pas affectées par l'annulation prononcée par le tribunal administratif de Toulouse dans un jugement devenu définitif n° 1503533 du 16 mars 2017, ne saurait être utilement excipée pour contester l'opposabilité de cette prescription à la commune et le bien-fondé des motifs du déféré du préfet fondés sur cette prescription. 5. En deuxième lieu, il est constant que la délibération litigieuse classe en zone UC les secteurs " Campariol ", " Sarravere " et " Diligent " qui ne sont marquées d'aucun pixel. Il ressort des pièces du dossier que ces secteurs sont chacun constitués d'un hameau entouré de terrains non bâtis et qu'il ne s'y trouve pas de parcelles pouvant être regardées comme des " dents creuses " insérées dans un espace déjà urbanisé. Par suite, l'ouverture de ces secteurs à l'urbanisation n'est pas compatible avec la prescription n° 56 précitée du SCOT de la grande agglomération toulousaine. 6. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la commune, le secteur " route de Toulouse " n'est affecté d'aucun pixel. Si l'appelante soutient que l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur est en continuité avec le développement de l'urbanisation au nord de la commune, il ressort toutefois des pièces du dossier que celui-ci ne correspond pas non plus à une " dent creuse " dès lors qu'il jouxte, au nord comme à l'est, de grandes étendues de terrains non bâtis. Dans ces conditions, le classement de ce secteur en zone UC n'est pas compatible avec la prescription n° 56 du SCOT. 7. En dernier lieu et à supposer que la commune soutienne que l'ouverture à l'urbanisation du secteur " Bordeneuve " est compatible avec le SCOT, ce qu'a admis le tribunal sans que l'administration ne demande une infirmation du jugement sur ce point, le moyen est inopérant à l'appui de la requête. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Lavernose-Lacasse n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a partiellement annulé la délibération du 28 avril 2014 du conseil municipal ainsi que la décision du 7 août 2014 du maire de Lavernose-Lacasse. Par suite, les conclusions de la commune présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Lavernose-Lacasse est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Lavernose-Lacasse, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 26 octobre 2018 à laquelle siégeaient : M. Philippe Pouzoulet, président, Mme Sylvande Perdu, premier conseiller, M. Romain Roussel, premier conseiller, Lu en audience publique, le 30 novembre 2018. Le premier conseiller, Sylvande Perdu Le président, Philippe Pouzoulet Le greffier, Catherine Jussy La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°16BX03638