CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 01/10/2015, 14MA00010, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-01
Numéro : 14MA00010
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Muriel  JOSSET
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SELARL MAUDUIT LOPASSO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A...a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2011 par lequel le maire de Moissac-Bellevue a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l'édification d'un logement principal et d'une bergerie, pour une surface hors oeuvre nette créée de 144 m², sur un terrain situé au lieu-dit les Routes à Moissac-Bellevue, ensemble la décision par laquelle le maire a implicitement rejeté son recours gracieux présenté le 7 décembre 2012. Par un jugement n° 1200958 du 6 novembre 2013, le tribunal administratif de Toulon a annulé ces deux décisions. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 2 janvier 2014, la commune de Moissac-Bellevue, représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 6 novembre 2013 ; 2°) de rejeter la demande de Mme A...présentée devant le tribunal administratif de Toulon ; 3°) de condamner Mme A...à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le projet méconnaît les dispositions de l'article NC1 du règlement du plan d'occupation des sols ; la pétitionnaire ne justifie pas de la nécessité de la création d'un deuxième logement pour les besoins de son activité agricole ; elle ne justifie davantage ni de la nécessité de se trouver à proximité immédiate de son exploitation, ni de celle d'employer un berger ; - le projet méconnaît les dispositions de l'article NC3 du règlement du plan d'occupation des sols en ce qu'elle ne produit pas un acte établissant une servitude de passage ; la servitude de passage revendiquée mesure moins de 4 mètres de large ; - le projet méconnaît les dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; le terrain d'assiette du projet de situe dans une ZNIEFF ; - si besoin, il est demandé à la cour de substituer ces deux motifs à celui initialement retenu. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2014, MmeA..., représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Moissac-Bellevue à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaquée a été pris par une autorité incompétente ; - le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article NC1 du plan d'occupation des sols de la commune ; son activité est dispersée et elle ne bénéficie d'aucun logement pour son exploitation ; - la commune ne lui a pas demandé de pièces complémentaires ; le projet jouxte la voie publique, elle bénéficie d'une autorisation de passage de 4 mètres sur le fonds des épouxA..., ses parents, pour rejoindre la voie publique en cas de besoin ; - la commune se contente d'alléguer son appartenance au PNR du Verdon en 1997. Par un mémoire, enregistré le 4 septembre 2015, non communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, la commune conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 16 juillet 2015. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Josset, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de MeF..., représentant la commune de Moissac-Bellevue. 1. Considérant que, par arrêté du 5 octobre 2011, confirmé implicitement, le maire de Moissac-Bellevue a refusé de délivrer à Mme A...un permis de construire pour l'édification d'un logement principal et d'une bergerie d'une surface hors oeuvre nette de 144 m², au motif que le projet méconnaissait les dispositions de l'article NC1 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune ; que la commune de Moissac-Bellevue fait appel du jugement du 6 novembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Toulon a annulé, sur la demande de Mme A..., ces deux décisions ; 2. Considérant que la zone NC1 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Moissac-Bellevue est une zone naturelle réservée à l'exploitation agricole ; qu'aux termes de l'article NC1 du règlement précité, sont admises les occupations et utilisations du sol suivantes : " 1- La construction des bâtiments d'exploitations agricoles destinées au logement des récoltes, des animaux, du matériel agricole, à la culture sous abri. 2- la construction des équipements strictement nécessaires à l'exploitation agricole. 3- les constructions à usage d'habitation directement liée et nécessaires aux besoins d'une exploitation agricole. 4- les travaux confortatifs, de la transformation l'agrandissement des constructions existantes à usage d'habitation, dont l'édification serait interdite dans la zone,(...) " ; qu'aux termes de l'article NC2 de ce règlement sont interdites d'occupations et utilisations du sol suivantes : " 1-les constructions et installations non visées à l'article NC1 (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme E...A...exploite un élevage ovin qu'elle a repris de ses parents, selon un bail à fermage en date du 1er janvier 2009 ; qu'il ressort de ces mêmes pièces qu'elle dispose pour les besoins de cette exploitation de terres de ses parents, dont elle est nue propriétaire, des parcelles n°s 282, 283, 317 à 320, 325 et 326, qu'elle a acquises en 2010, situées à environ 1,5km de l'exploitation anciennement parentale et qu'elle bénéficie également d'une concession pluriannuelle de pâturage sur environ 261 hectares dans la forêt domaniale voisine et d'un affermage sur la commune de Vérignon ; que le projet de Mme A...consiste à édifier un logement pour son propre usage, une nouvelle bergerie et un hangar pour le fourrage, sur les terrains qu'elle a acquis en 2010 en pleine propriété ; que la commune qui ne remet pas sérieusement en cause l'activité d'élevage de Mme A..., à qui elle a, au demeurant, proposé un autre terrain d'implantation de son projet, se borne, comme en première instance dans sa défense, à soutenir que ce projet, en déplaçant le siège de l'exploitation, ne remédierait pas au caractère éclaté des activités de l'intéressée ; que, toutefois, Mme A...fait valoir, sans être utilement contredite par la commune, que ce projet est nécessaire à son exploitation agricole d'élevage d'ovins en ce que ses lieux d'activités sont actuellement dispersés, que les bâtiments existants, très anciens, ne correspondent plus aux conditions requises pour l'élevage d'un cheptel de 670 brebis, que la bergerie louée actuellement à ses parents conserverait son usage agricole en étant affectée à une activité d'agnelage et qu'elle n'a pas actuellement de logement sur son exploitation, ni pour elle-même ni pour son berger, alors que son troupeau nécessite une surveillance constante, notamment pour développer une activité d'agnelage ; que, dans ces circonstances, la commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le projet dont s'agit, qui est destiné à permettre à Mme A... de regrouper ses moyens d'exploitation, de mettre aux normes les bâtiments de bergerie, de développer une activité d'agnelage et ainsi d'assurer dans de meilleures conditions le suivi et la surveillance des animaux, était nécessaire à son exploitation agricole ; que la circonstance selon laquelle l'exploitation dispose déjà d'un logement, occupé par les parents de MmeA..., dont la qualité d'anciens éleveurs et celle d'agricultrice, pour sa mère, n'est pas contestée, ne prive pas le projet en litige de l'intéressée, en ce qui concerne la partie logement, de lien direct avec l'exploitation agricole ; qu'ainsi, eu égard aux caractéristiques du projet et à la nature de l'exploitation de la MmeA..., c'est à bon droit que le tribunal a censuré l' erreur d'appréciation du maire dont la décision de refus retenait à tort que le projet contesté, et plus particulièrement la construction d'un logement, n'était pas directement lié et nécessaire aux besoins de l' exploitation agricole ; 4. Considérant que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même le requérant de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que, dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; 5. Considérant qu'ainsi qu'elle est en droit de le faire devant la juridiction d'appel et dans les conditions rappelées au point précédent du présent arrêt, la commune demande qu'à ce motif erroné de l'arrêté du 5 octobre 2011 soit substitué un autre motif tiré de la méconnaissance de l'article NC3 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune en ce que la pétitionnaire n'a pas justifié bénéficier d'une servitude de passage sur le chemin permettant l'accès du terrain d'assiette du projet à la voie publique, chemin qui est en outre d'une largeur inférieure à celle requise par ces dispositions ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article NC3 du plan d'occupation des sols " Tout terrain enclavé est inconstructible à moins que son propriétaire ne produise une servitude de passage suffisante, en aucun cas inférieure à 4 mètres, instituée par acte authentique ou par voie judiciaire en application de l'article 682 du code civil " ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet contesté doit être relié au nord à la voie publique en empruntant un chemin situé sur les parcelles 314-315 lesquelles n'appartiennent pas à Mme A...mais à ses parents ; qu'il n'est par ailleurs pas contesté que ce chemin est d'une largeur inférieure à 4 mètres ; 8. Considérant que Mme A...fait valoir que ce motif ne peut être régulièrement invoqué, dès lors que la commune ne lui a pas demandé, lors de l'instruction de sa demande, de produire une servitude de passage instituée par acte authentique ou notarié et que depuis le refus en litige, elle bénéficie d'une autorisation de passage sur ce même chemin lui accordant, en outre le droit de l'élargir ; 9. Considérant d'une part, que si aux termes de l'article R. 423-38 dudit code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ", ces dispositions, qui figurent dans une section du code relative à l'instruction des demandes de permis et ont pour objet de préciser les conditions dans lesquelles est susceptible de naître, le cas échéant, au profit du demandeur un permis de construire tacite, ne peuvent être utilement invoquées à l'appui de conclusions tendant à l'annulation d'une décision refusant un permis de construire ; que, d'autre part, la légalité d'une décision s'appréciant à la date à laquelle elle a été prise, la circonstance que le 21 mars 2014, soit postérieurement à l'acte attaqué, les parents de Mme A...lui ont donné l'autorisation de passer sur le chemin situé sur leurs parcelles 315 et 316 et de l'élargir si nécessaires à 4 mètres, est sans incidence sur la légalité du nouveau motif de refus invoqué par la commune ; 10. Considérant, que, dès lors, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs sollicitée, laquelle n'a pas pour effet de priver la requérante d'une garantie procédurale ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commune aurait pris la même décision si elle ne s'était fondée que sur ce seul motif ; 11. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par Mme A...tant en première instance qu'en appel au soutien de sa demande d'annulation de la décision du maire en litige ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-12 du code général des collectivités territoriales : " Les élections du maire et des adjoints sont rendues publiques par voie d'affichage dans les 24 heures " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-1 du même code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : 1° Les délibérations du conseil municipal (...) " ; qu'aux termes enfin de son article L. 2131-6 : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les délibérations à portée électorale, qui doivent être transmises au sous-préfet ou au préfet en vertu de l'article R. 118 du code électoral mais qui ne peuvent être déférées par le préfet au tribunal administratif que dans les conditions spéciales prévues à ses articles L. 248 et R. 119, n'entrent pas dans le champ des actes dont la force exécutoire est subordonnée à leur transmission préalable au préfet dans le seul but de permettre à celui-ci d'exercer son contrôle administratif dans les conditions définies par l'article L. 2131-6 précité ; que les mandats dont procèdent ces délibérations entrent donc en vigueur dès la proclamation publique des résultats de l'élection ; que selon certificat du maire du 27 septembre 2013, cette proclamation publique a eu lieu par affichage le 17 mars 2008 ; que par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué doit être écarté ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Moissac-Bellevue est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté en litige du 5 octobre 2011 ; qu'il y a donc lieu d'annuler ce jugement et de rejeter la demande présentée par Mme A...devant le tribunal ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Moissac-Bellevue, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse quelque somme que ce soit Mme A...au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; 16. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A...une quelconque somme au titre des dispositions précitées ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement susvisé du tribunal administratif de Toulon du 6 novembre 2013 est annulé. Article 2 : La demande de Mme A...présentée devant le tribunal administratif de Toulon est rejetée. Article 3: Les conclusions de la commune de Moissac-Bellevue et de Mme A...tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Moissac-Bellevue et à MmeA.... Délibéré après l'audience du 10 septembre 2015, où siégeaient : - M. d'Hervé, président de chambre, - Mme Josset, présidente-assesseure, - MmeC..., première-conseillère. Lu en audience publique le 1er octobre 2015. '' '' '' '' 2 N° 14MA00010