Cour Administrative d'Appel de Versailles, 4ème Chambre, 22/11/2011, 11VE00078, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 4ème Chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2011-11-22
Numéro : 11VE00078
Président : M. BROTONS
Rapporteur : Mme Claire  ROLLET-PERRAUD
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : CAZIN

Vu la requête, enregistrée le 5 janvier 2011, au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles, présentée pour Mme Danièle A, directrice de la maison de retraite Les Ombrages à Bourg-la-Reine (92340), demeurant ..., par Me Berthier, avocat ; Mme A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0811368 en date du 10 novembre 2010 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et du département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 1 944 000 euros en raison de l'ensemble de préjudices subis ; 2°) de condamner solidairement l'Etat et le département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 2 066 000 euros sauf à actualiser ce montant au jour de la décision à rendre ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le département des Hauts-de-Seine a méconnu l'autorité de chose jugée par la Cour administrative d'appel de Paris ; que c'est à la demande des services départementaux qu'elle a modifié sa situation ; qu'en effet, elle n'a pas sollicité une nouvelle autorisation de fonctionnement mais une simple confirmation de l'autorisation dont elle était titulaire auparavant ; que ce sont ses interlocuteurs au conseil général et à la DDASS qui l'ont invitée à opter pour la transformation de son établissement en EHPAD le 26 décembre 2005 ; qu'elle a également créé une structure nouvelle, la SARL Les Ombrages , sur la demande de ses interlocuteurs ; qu'à la demande du conseil général, elle a constitué un dossier en tous points semblable à une demande de création d'établissement ; que ces manoeuvres sont constitutives d'une faute qui a engagé la responsabilité du département et de l'Etat ; que la convocation à la séance du CROSMS a été adressée au lieu de l'établissement à Bourg-la-Reine et non au siège social de la SARL à Paris ; qu'elle n'a été avisée tant à son adresse personnelle qu'au siège de la société que tardivement ceci la privant de toute possibilité d'y assister et d'y défendre sa position ; qu'il y a donc un vice de procédure constitutif d'une faute ; que la décision de refus de réouverture est viciée du fait qu'elle n'a pas été portée valablement à sa connaissance ; que cet arrêté de refus de réouverture est privé d'une motivation suffisante ; que cet arrêté fonde sa motivation sur l'avis défavorable du CROSMS ; que les objectifs du schéma départemental ne pouvaient lui être opposés dès lors que l'autorisation est réputée n'avoir pas cessé de lui appartenir ; que le projet d'établissement qui seul peut répondre à ces objectifs n'est pas exigible lors du dépôt de la demande de réouverture mais seulement lors de la visite de conformité ; qu'une erreur de droit a été commise : une confusion a eu lieu entre l'instruction de la demande de réouverture et le contrôle a postériori du projet d'établissement ; que le tribunal a omis de se prononcer sur ce moyen ; que l'autorisation devant lui être rétroactivement restituée, nulle absence de besoin communal ou départemental ne pouvait lui être valablement opposée ; qu'en outre l'étude des besoins auxquels le projet a vocation à répondre met en évidence le vieillissement de la population dans le département et l'insuffisance d'hébergement ; que les plans des locaux n'étant pas exigibles au moment de la demande de réouverture, aucun document produit ne pouvait permettre d'affirmer que les locaux ne répondaient pas au cahier des charges ; que le ratio de personnel envisagé correspond aux prescriptions normalement exigées en la matière ; que le dossier financier a été dressé par un expert-comptable agréé ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 novembre 2011 : - le rapport de Mme Rollet-Perraud, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur public ; Considérant que l'établissement pour personnes âgées Les Ombrages situé à Bourg-la-Reine a fait l'objet d'une fermeture administrative par arrêté du préfet des Hauts-de-Seine du 1er octobre 1997 en raison de graves manquements à l'hygiène et à la sécurité des personnes accueillies ; que par un arrêt du 5 août 2004, la Cour administrative d'appel de Paris a annulé le jugement du 12 décembre 2000, par lequel le Tribunal administratif de Paris avait rejeté la demande d'annulation dudit arrêté, et prononcé l'annulation de l'arrêté du 1er octobre 1997 en raison d'un vice de procédure ; que le 10 janvier 2005, Mme A, en sa qualité de directrice de la maison de retraite Les Ombrages , a demandé au président du conseil général des Hauts-de-Seine la confirmation de son autorisation de fonctionnement pour une capacité de 23 lits accordée le 17 mai 1993 ; qu'après plusieurs modifications du dossier de demande, le préfet des Hauts-de-Seine et le président du conseil général ont pris le 19 mai 2008 un arrêté refusant l'autorisation sollicitée pour la réouverture et la transformation en EHPAD de la résidence les Ombrages ; que par un jugement du 10 novembre 2010, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté la requête de Mme A tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et du département des Hauts-de- Seine à lui verser la somme de 1 944 000 euros en raison de l'ensemble des préjudices subis ; que par la présente requête, Mme A demande l'annulation dudit jugement et la condamnation solidaire de l'Etat et du département à lui verser la somme de 2 066 000 euros ; Sur les fins de non-recevoir opposées par le département des Hauts-de-Seine : Considérant qu'aux termes de l'extrait du registre du commerce et des sociétés établi le 16 février 2009, Mme A est gérante de la SARL Les Ombrages ; que, par suite, l'intéressée a qualité lui donnant intérêt à agir dans la présente instance ; Considérant que les conclusions indemnitaires présentées par Mme A en première instance dans le mémoire du 6 avril 2010, enregistré le 17 mai 2010 ont pour seul objet d'actualiser l'évaluation du préjudice financier dont réparation était demandée dans la requête introductive d'instance ; que, par suite, elles n'avaient pas à faire l'objet d'une nouvelle décision préalable ; que, dès lors, les fins de non recevoir opposées par le département des Hauts-de-Seine doivent être rejetées ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'en rejetant la demande présentée par Mme A sans se prononcer sur le moyen tiré de ce que le département aurait procédé au contrôle a postériori du projet d'établissement en lieu et place de l'instruction de la demande de réouverture, le tribunal administratif a entaché son jugement d'une omission de réponse à moyen ; que, par suite, Mme A est fondée à en demander, pour ce motif et dans cette mesure, l'annulation ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme A ; Sur le fond du litige : Considérant que l'autorisation de fonctionner a été accordée provisoirement pour 23 lits le 17 mai 1993 à la SARL Damrémont et non comme le soutient la requérante à elle-même en sa qualité de directrice de la maison de retraite ; que par son arrêt du 5 août 2004, la Cour administrative d'appel de Paris a annulé l'arrêté du 1er octobre 1997 prononçant la fermeture définitive de la maison de retraite gérée par la SARL résidence Damrémont ; que par suite, d'une part, l'exécution de cet arrêt ne pouvait impliquer la réouverture par la SARL Les Ombrages de l'établissement, d'autre part le préfet et le département des Hauts-Seine n'ont pu, par l'arrêté du 19 mai 2008 qui avait pour objet de refuser à la SARL Les Ombrages l'autorisation de réouverture et de transformation en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) de la résidence les Ombrages , méconnaître l'autorité de chose jugée par la cour ; que si, par une lettre du 13 novembre 2007, Mme A a indiqué aux services du département que la SARL Les Ombrages serait la structure gestionnaire de l'établissement, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ce changement de société gestionnaire aurait fait suite à une demande des autorités administratives ; que de la même façon, il ne ressort pas des pièces produites que ces autorités auraient demandé à Mme A de modifier les termes de sa demande et de solliciter la transformation de l'établissement en EHPAD ; que, par suite, la réalité des agissements reprochés par la requérante aux services du département n'est pas établie ; que dès lors, Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'administration aurait méconnu l'autorité de chose jugée en se livrant à des agissements fautifs qui l'auraient encouragée à modifier sa demande, afin que celle-ci aboutisse à un refus ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté du 19 mai 2008 : I.-Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : (...)°6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; (...) ; que l'article L. 313-1 du même code prévoit que : La création, la transformation ou l'extension des établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 sont soumises à autorisation, sous réserve des dispositions de l'article L. 313-1-1. La section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale ou le comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale compétent émet un avis sur tous les projets de création ainsi que sur les projets de transformation et d'extension portant sur une capacité supérieure à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat d'établissements ou de services de droit public ou privé. (...) ; Considérant qu'il est constant que la convocation à la réunion du 21 mars 2008 du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale d'Ile-de-France (CROSMS) datée du 6 mars 2008 a été adressée au 1, rue Arnoux à Bourg-la-Reine qui est l'adresse de l'établissement ; que la requérante a indiqué sur sa demande datée du 31 mai 2007 de réouverture de la maison de retraite l'adresse de l'établissement rue Arnoux ainsi que sur ses correspondances antérieures et postérieures destinées au département ; que l'intéressée n'établit pas avoir informé le département de son souhait de se voir envoyer son courrier à une autre adresse ; qu'enfin, Mme A n'établit ni même n'allègue que cette convocation lui serait parvenue tardivement ; que, par suite, la circonstance que les convocations ont été adressées au siège social de la SARL Les Ombrages et à son domicile les 18 et 19 mars 2008 soit peu de temps avant la réunion du CROSMS n'a pas été de nature à priver Mme A de la possibilité d'assister à la réunion du comité et le cas échéant de faire valoir ses observations ; Considérant qu'il résulte des termes de l'article R. 313-7 du code de l'action sociale et des familles que les décisions prises à la suite de la procédure décrite plus haut sont notifiées par lettre recommandée avec avis de réception au demandeur de l'autorisation ; que toutefois, à supposer même qu'une irrégularité aurait été commise au regard de cet article, Mme A ne fait état d'aucun préjudice en résultant ; Considérant que l'arrêté du 19 mai 2008 vise les textes applicables et notamment l'avis du 21 mars 2008 du CROSMS ; qu'en outre, il fait siens les motifs de refus retenus par le comité ; que, par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté serait insuffisamment motivé, alors même qu'il lui aurait été notifié de façon incomplète ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 313-4 du code précité : L'autorisation initiale est accordée si le projet : 1° Est compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève (...) ; 2° Satisfait aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le présent code et prévoit les démarches d'évaluation et les systèmes d'information respectivement prévus aux articles L. 312-8 et L. 312-9 ; 3° Présente un coût de fonctionnement qui n'est pas hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ; 4° Est compatible, lorsqu'il en relève, avec le programme interdépartemental mentionné à l'article L. 312-5-1, et présente un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 312-5-2, L. 313-8, L. 314-3, L. 314-3-2 et L. 314-4, au titre de l'exercice au cours duquel prend effet cette autorisation. (...) ; Considérant que, comme il a été dit plus haut, l'annulation de l'arrêté du 1er octobre 1997 ne pouvait avoir pour effet d'autoriser la SARL Les Ombrages à rouvrir la résidence et à la transformer en EHPAD ; que la demande de la SARL ne pouvait donc s'analyser que comme une demande de réouverture et non comme une simple confirmation de l'autorisation détenue auparavant par la SARL Damrémont ; que, par suite, en application des dispositions de l'article L. 313-4 du code de l'action sociale et des familles, les objectifs du schéma départemental étaient opposables à la demande de la SARL Les Ombrages ; que, par conséquent, si aux termes de l'article R. 313-3 du code de l'action sociale et des familles, seule la production d'un avant-projet du projet d'établissement est exigée pour l'examen des demandes d'autorisation, cet avant projet doit nécessairement contenir les informations permettant aux autorités administratives de vérifier la compatibilité du projet avec les objectifs du schéma départemental ; que, par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'autorité administrative aurait mis en oeuvre la procédure du contrôle a postériori du projet d'établissement au lieu de procéder à l'instruction de la demande de réouverture ; Considérant que, pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment, l'autorité administrative devait vérifier que le projet d'établissement présenté par la SARL Les Ombrages répondait aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale ; que, dans son avis, le CROSMS section sociale indique que l'estimation des besoins réalisée dans le cadre du schéma départemental des Hauts-de-Seine fait apparaître que d'ici 2010, le territoire concerné est suffisamment équipé par rapport aux objectifs fixés. ; que la section spécialisée personnes âgées du CROSMS retient également que les besoins de la commune ne sont pas prioritaires et que les besoins du territoire sont déjà couverts ; que si dans le dossier de demande d'autorisation, la requérante a joint une étude des besoins qui conclut que la démographie du territoire en cause justifie l'ouverture de l'établissement, cette étude ne fait à aucun moment référence au schéma départemental et ne permet pas de remettre en cause les avis susmentionnés ; Considérant que l'article R. 313-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les demandes d'autorisation doivent contenir une note décrivant le projet architectural assortie de plan en cas de construction nouvelle ; que dans la demande d'autorisation, Mme A a produit aux services du département les plans des locaux actuels de l'établissement sans indiquer que des travaux étaient envisagés ; que, par suite, les services pouvaient au vu des pièces du dossier de demande d'autorisation procéder à un premier examen de la conformité du projet aux exigences réglementaires s'agissant des locaux de l'établissement ; Considérant qu'il n'est pas contesté que le ratio de personnel préconisé dans le département des Hauts-de-Seine est de 0,60 ; que toutefois, le ratio tel qu'il ressort de la demande d'autorisation présentée par la SARL Les Ombrages est de 0,51 ; que la requérante n'apporte aucune précision de nature à justifier que ledit ratio correspondrait aux prescriptions normalement exigées en la matière ; Considérant que l'arrêté du 19 mai 2008 a été pris notamment au motif que le budget prévisionnel annuel de l'établissement n'était pas satisfaisant ; qu'en effet, le CROSMS - section sociale - relève que le montant des salaires des agents de services et des agents des services hospitaliers était irréaliste et que le budget prévisionnel ne permettait pas de définir les tarifs dépendance ; qu'en se bornant à soutenir que le dossier financier a été dressé par un expert-comptable agréé et qu'il donne une idée précise et claire de la gestion de l'établissement, la requérante n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause l'analyse des organismes consultatifs ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Etat comme le département des Hauts-de-Seine n'ont commis aucune faute, dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation présentée par la SARL Les Ombrages , de nature à mettre en cause leur responsabilité et à ouvrir droit à réparation des préjudices financiers résultant de la non réouverture de l'établissement ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et du département des Hauts-de-Seine à lui verser la somme de 1 944 000 euros en raison de l'ensemble de préjudices subis ; Sur l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : Considérant que les passages de la requête dont le département demande la suppression et dont le contenu n'excède pas les limites admissibles dans le cadre du débat contentieux, ne présentent pas de caractère injurieux ou outrageant ; qu'il n'y a donc pas lieu d'en prononcer la suppression par application des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le département des Hauts-de-Seine au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, en l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat et du département des Hauts-de-Seine la somme demandée par Mme A, au même titre ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 0811368 du Tribunal administratif de Versailles en date du 10 novembre 2010 est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur le moyen tiré ce que le département aurait procédé au contrôle a posteriori du projet d'établissement en lieu et place de l'instruction de la demande de réouverture. Article 2 : La demande présentée devant le Tribunal administratif de Versailles et le surplus des conclusions de la requête de Mme A sont rejetés. Article 3 : Les conclusions présentées au titre des articles L. 741-2 et L. 761-1 du code de justice administrative par le département des Hauts-de-Seine sont rejetées. '' '' '' '' N° 11VE00078 2