CAA de NANTES, 2ème chambre, 06/05/2022, 21NT00233, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-06
Numéro : 21NT00233
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : BOREL

Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Camus, représentant la SAS Maphi.' Considérant ce qui suit : 1. La SAS Maphi a déposé, le 30 avril 2019, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploiter pour l'extension d'un magasin à l'enseigne Mr Bricolage et la création d'un ensemble commercial de cinq moyennes surfaces à Fontenay-le-Comte (Vendée) dédiées à l'équipement de la personne, dans la zone d'activité des Trois Canons. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) a émis un avis favorable à ce projet. Saisie par le préfet de Vendée et la société Alcyon d'un recours préalable, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a donné, quant à elle, un avis défavorable à ce projet, le 23 janvier 2020, aux motifs que les cinq nouveaux magasins, d'une taille comparable aux magasins de centre-ville, risquaient d'aggraver les difficultés de celui-ci. La SAS Maphi a retiré, le 24 janvier 2020, cette demande de permis de construire. Avant que la CNAC ne se soit prononcée, la SAS Maphi avait toutefois, le 23 décembre 2019, présenté au maire de Fontenay-le-Comte une nouvelle demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale dont l'objet n'était plus que l'extension du magasin Mr Bricolage pour une surface de 2 403 m². La commission départementale d'aménagement commercial a rendu un avis tacite favorable, né le 17 juin 2020, sur cette nouvelle demande de permis de construire. Par arrêté du 20 juillet 2020, le maire de Fontenay-le-Comte a délivré le permis de construire sollicité. Saisie le 24 juillet 2020 par la société Alcyon, la CNAC a rendu un avis favorable au projet le 29 octobre 2020. La société Alcyon demande l'annulation de l'arrêté du maire du 20 juillet 2020 en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-38 du code de commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions ". Si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la Commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. Elle n'est pas non plus tenue de répondre à chacun des moyens développés par les demandeurs eu égard au caractère administratif du recours exercé devant elle. 3. En l'espèce, la commission nationale, après avoir rappelé qu'une précédente version du projet avait été refusée, précise que le présent projet a été déposé avant l'avis précédent de la CNAC et que ce dépôt anticipé n'a pas permis au pétitionnaire de répondre à l'ensemble des motifs de refus retenus, notamment en ce qui concerne la surface réservée aux espaces verts et le recours aux énergies renouvelables. Elle relève ensuite que le projet actuel de la SAS Maphi lève le principal point de blocage en renonçant à la création de cinq moyennes surfaces et estime, dans ces conditions, que le projet n'impactera pas outre mesure le centre-ville de Fontenay-le-Comte et enfin, qu'étant donné la taille et la nature des produits vendus, le magasin à l'enseigne Mr Bricolage a toute sa place en périphérie de ville et qu'alors même que le recours aux énergies renouvelables reste relativement faible, le projet permet de moderniser le point de vente, d'améliorer les éléments de développement durable et de le rendre plus confortable pour les clients, satisfaisant ainsi aux critères de l'article L. 752-6 du code de commerce. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas suffisamment motivé doit être écarté. 4. En deuxième lieu, les dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme sont applicables aux permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Il dispose que les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. La société requérante soutient que le dossier de demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est incomplet dès lors qu'il ne comporte pas l'analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, prévue par le III de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa version issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Un tel moyen, qui ne se rattache pas à l'appréciation des critères mentionnés au I de l'article L. 752-6, a été invoqué par la requérante dans son mémoire du 2 février 2022, soit plus de deux mois après la communication du mémoire en défense du 12 mars 2021. Il s'ensuit que doit être accueillie la fin de non-recevoir tirée par la SAS Maphi de l'irrecevabilité de ce moyen au regard des dispositions de l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 752-21 du code de commerce : " Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale./ Lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l'article L. 752-15 du présent code, elle peut être déposée directement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial. " 6. La CNAC a émis, contre le projet initial de la SAS Maphi portant extension d'un magasin existant et création de cinq surfaces commerciales, un avis défavorable, le 23 janvier 2020, motivé par l'impact négatif d'un tel projet sur le centre-ville de Fontenay-le-Comte, par l'insuffisance des transports en commun et de l'accessibilité à vélo de la zone, de la faiblesse de la proportion d'espaces verts et l'absence de recours aux énergies renouvelables. Il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par la SAS Maphi relative au projet en litige a été déposé antérieurement à l'avis émis par la CNAC sur le projet initial. Dans ces conditions, la société Alcyon ne peut utilement soutenir que la SAS Maphi n'a pas pris en compte les motifs de rejet du projet initial. 7. En quatrième lieu, la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale n'est possible que dans trois hypothèses. Premièrement, si l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est favorable à l'autorisation et ne fait l'objet, dans le délai d'un mois prévu à l'article L. 752-17 du code de commerce, ni d'un recours devant la commission nationale d'aménagement commercial sur le fondement du I de cet article, ni d'une auto-saisine de celle-ci, sur le fondement de son V. Deuxièmement, si cet avis, favorable ou défavorable, fait l'objet, dans les mêmes conditions, d'un recours devant la commission nationale ou d'une auto-saisine de celle-ci et que la commission nationale rend un avis exprès favorable. Troisièmement, enfin, si l'avis de la commission départementale est favorable et qu'il est confirmé par le silence gardé par la commission nationale plus de quatre mois, soit sur un recours porté devant elle, soit à la suite de son auto-saisine. Il résulte des dispositions de ce même article L. 752-17 du code de commerce que, dans tous les cas où intervient un avis, exprès ou tacite, de la commission nationale, cet avis se substitue à l'avis de la commission départementale. 8. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire a été délivré à la SAS Maphi dans le délai d'un mois à compter de la décision tacite favorable de la CDAC sans que la CNAC ne se soit auto saisie ni qu'elle ait été saisie du recours prévu à l'article L. 752-17 du code de commerce. Dès lors, alors même que l'avis de la CNAC s'est substitué à l'avis de la commission départementale, la circonstance que le permis de construire ait été délivré en visant l'avis de la CDAC n'a pas entaché ce permis d'un vice de procédure. 9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération :1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. (...) ". Aux termes de l'article R. 752-38 du même code : " (...) L'avis ou la décision est motivé (...) ". 10. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. En ce qui concerne l'objectif d'aménagement du territoire : 11. Il ressort des pièces du dossier que le centre-ville de Fontenay-le-Comte connaît un taux de vacance significatif d'environ 9 % bien que la ville ait bénéficié en 2011, 2016 et 2018 de subventions du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) et que la commune soit sélectionnée au programme Action Cœur de ville. Le centre-ville de la commune comporte 49 locaux commerciaux vacants contre 7 en périphérie et la direction départementale des territoires et de la mer souligne d'ailleurs dans son rapport adressé à la CDAC en octobre 2019 que la périphérie de la ville nuit à l'émergence d'un centre-ville commerçant plus fort. Il ressort de ces mêmes pièces que le centre-ville comporte 4 drogueries-quincailleries. 12. Toutefois, le versement de subventions FISAC et l'engagement d'une action " Cœur de Ville " dans la commune de Fontenay-le-Comte ne sont pas de nature à empêcher par eux-mêmes la réalisation ou l'extension de tout projet commercial en dehors du centre-ville de cette commune. Le projet litigieux consiste en la démolition du magasin Mr Bricolage et sa reconstruction en bord de parcelle avec une extension de 2 403 m² de surface de vente, correspondant à la régularisation de 956 m² déjà exploités depuis 2008, dans le cadre des mesures transitoires intervenues après la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et une extension nette de 1 447 m² de surface de vente par la transformation d'une friche voisine, laissée par l'abandon des anciennes serres municipales. Si la société Alcyon soutient également que la dévitalisation du centre-ville a conduit la commune à décider, dans la convention cadre signée à l'occasion de l'adhésion au programme Action Cœur de ville, le gel de l'extension de la zone commerciale des Trois Canons, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux ne porte plus sur la création de cinq nouvelles cellules commerciales lesquelles avaient, selon le rapport de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM), repris par le rapport d'instruction de la CNAC, un effet " potentiellement négatif sur la redynamisation du centre-ville ". Contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'extension de la surface commerciale du magasin Mr Bricolage, dans les conditions ci-dessus rappelées, accroîtra l'attractivité générale de la zone des Trois Canons, qui comporte déjà un hypermarché et de nombreux autres commerces de jardinage ou d'équipement de la maison, au détriment des commerces de centre-ville. Dans ces conditions, si le projet aura pour effet d'accroître sa surface de vente il n'aura, en revanche, qu'un effet limité sur l'animation du centre-ville à proximité duquel il sera réalisé. Enfin, si la société Alcyon fait valoir que la zone de chalandise est déjà pourvue de plusieurs magasins de bricolage puisqu'existe sur le seul territoire de la commune un Bricomarché et une offre complémentaire en bricolage et sur les segments de la décoration, la jardinerie, l'animalerie et vente de matériaux de construction, cette circonstance n'entraîne pas, en tout état de cause, d'effets négatifs sur l'animation du centre-ville. 13. Si le projet prévoit la création de 311 places de stationnement, les estimations du pétitionnaire mentionnent une augmentation de 135 véhicules en heure de pointe. La création d'un parking de 311 places n'apparaît pas surdimensionnée par rapport au surcroît d'activité créé par l'extension. En outre, le site était déjà en grande partie imperméabilisé puisqu'il abritait d'anciennes serres en friche. Dans ces conditions, la consommation d'espace n'apparaît pas excessive. En ce qui concerne l'objectif de développement durable : 14. Le projet prévoit 2 648 m² d'espaces verts soit 11.14 % de l'emprise et 1 arbre pour 150 m², implantés pour partie en arrière du bâtiment et le long de l'aire de stationnement ainsi qu'une toiture végétalisée. Bien que la CNAC ait relevé le caractère insuffisant des surfaces dédiées aux espaces verts, il ressort des pièces du dossier que le projet tend à l'exploitation d'un bâtiment plus respectueux de l'environnement en ce qu'il comprend des panneaux solaires pour le chauffage des lieux, entraînant une amélioration de 10 % de la réglementation thermique RT 2012, un éclairage du parc autonome et une réduction de la consommation électrique de 50 %. En ce qui concerne l'objectif de protection des consommateurs : 15. La société Alcyon soutient que l'accès au nouveau magasin provoquera une concentration du trafic sur le rond-point de Krotoszyn alors que l'étude de circulation signale déjà des ralentissements récurrents sur ce rond-point. Toutefois, selon cette étude : " le flux de véhicules généré par le projet sera supporté par les infrastructures, qui conserveraient une réserve de capacité suffisante ". Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que l'accès au magasin Mr Bricolage par une voie latérale emporte, eu égard à l'augmentation estimée de la fréquentation, des problèmes de sécurité. Enfin, si la desserte du site par les transports en commun ou les modes de circulation doux est insuffisante, cette circonstance ne suffit pas à établir que la CNAC a fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce au regard de l'objectif de protection des consommateurs visé à l'article L. 752-6 du code de commerce. 16. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet contesté compromettrait la réalisation des objectifs énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la CNAC, que la société Alcyon n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire délivré le 20 juillet 2020 par le maire de Fontenay-le-Comte à la SAS Maphi en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fontenay-le-Comte et de l'Etat, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes réclamées par la société Alcyon sur leur fondement. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière les sommes de 1 000 euros à verser d'une part à la SAS Maphi et d'autre part à la commune de Fontenay-le-Comte au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Alcyon est rejetée. Article 2 : La société Alcyon versera à la SAS Maphi et à la commune de Fontenay-le-Comte une somme de 1 000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Alcyon, à la commune de Fontenay-le-Comte, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la SAS Maphi. Copie en sera adressée au préfet de Vendée. Délibéré après l'audience du 26 avril 2022, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2022. La rapporteure, H. A... Le président, A. PÉREZ La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT00233