Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 22/10/2021, 440210, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-22
Numéro : 440210
Rapporteur : M. Martin Guesdon
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 avril et 27 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Générations Futures, l'association France Nature Environnement, l'association Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), l'association Collectif Vigilance OGM et pesticides 16, l'Union syndicale Solidaires, l'association Eau et rivières de Bretagne, l'association Alerte des médecins sur les pesticides (AMLP), l'association Collectif de soutien aux victimes des pesticides de l'ouest et l'association Ligue pour la protection des oiseaux demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020 en ce qu'elle prévoit que " Dans l'attente de l'approbation des chartes et jusqu'au 30 juin 2020, les utilisateurs engagés dans un projet de charte soumis à concertation publique et comportant des mesures de réduction des distances telles que définies à l'annexe 4 de l'arrêté du 27 décembre 2019 peuvent, à titre individuel, appliquer ces réductions de distance, à condition qu'ils respectent les conditions prévues à cette annexe " ; 2°) d'annuler le communiqué de presse " Distances de sécurité pour les traitements phytopharmaceutiques à proximité des habitations ", publié le 30 mars 2020 sur le site internet du ministère de l'agriculture, en ce qu'il prévoit que " Par dérogation, jusqu'au 30 juin 2020, la réduction des distances a` 5 et 3 mètres sera possible dans les départements dès lors que la concertation aura été lancée sans attendre sa validation, et que les agriculteurs utilisent du matériel performant tel que défini par arrêté ministériel (voir la circulaire du 3 mars 2020). / Compte-tenu de la difficulté´ a` mener la concertation publique, dans le contexte en cours de la crise Covid19, les utilisateurs engagés dans un projet de charte pour lequel les promoteurs s'engagent a` mener la concertation dès que le contexte Covid19 le permettra, peuvent, dans l'attente de l'approbation de la charte et jusqu'au 30 juin 2020, appliquer les réductions de distance selon les modalités prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019. Les promoteurs en informent le préfet qui en accuse réception " ; 3°) d'annuler la note " Éléments de mise en œuvre ", dans sa version du 30 mars 2020, mise en ligne sur le site internet du ministère de l'agriculture en ce qu'elle prévoit que " Compte-tenu de la difficulté´ a` mener la concertation publique, dans le contexte en cours de la crise Covid19, les utilisateurs engagés dans un projet de charte pour lequel les promoteurs s'engagent a` mener la concertation dès que le contexte Covid19 le permettra, peuvent, dans l'attente de l'approbation de la charte et jusqu'au 30 juin 2020, appliquer les réductions de distance selon les modalités prévues par l'arrêté´ du 27 décembre 2019. Les promoteurs en informent le préfet qui en accuse réception " ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 2019-938 du 30 octobre 2018 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 ; - l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Martin Guesdon, auditeur, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. 2. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. Sur le cadre juridique applicable : 3. Aux termes du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, pris pour la transposition de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 : " I. - (...) l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; (...) ". Aux termes de l'article R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ". 4. En vertu du III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, lorsque les produits phytopharmaceutiques sont utilisés à proximité des zones d'habitation, cette utilisation est subordonnée aux mesures de protection contenues dans des chartes d'engagements des utilisateurs, approuvées par l'autorité administrative lorsqu'elle constate que les mesures qui y sont inscrites sont suffisantes pour protéger les personnes habitant à proximité des zones traitées. Ces chartes doivent nécessairement faire l'objet d'une décision de l'autorité administrative pour produire des effets juridiques. 5. L'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques a modifié l'arrêté du 4 mai 2017 en y insérant les articles 14-1 et 14-2, qui prévoient, en l'absence de distance minimale de sécurité fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique, des distances minimales de sécurité destinées à protéger les personnes habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées. L'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 ainsi modifié impose désormais une distance de sécurité minimale de 20 mètres qui ne peut être réduite, lorsque sont utilisés des produits phytopharmaceutiques comportant certaines mentions de danger ou contenant une substance considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme. L'article 14-2 retient, pour d'autres produits phytopharmaceutiques, une distance minimale de sécurité de 10 mètres pour les cultures hautes et de 5 mètres pour les cultures basses, ces distances pouvant être adaptées dans les conditions prévues à l'annexe 4 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié. Elles le sont notamment lorsque les techniques de réduction de la dérive sont mises en œuvre conformément aux chartes d'engagements. 6. Par l'instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020, les ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ont prévu que " Dans l'attente de l'approbation des chartes et jusqu'au 30 juin 2020, les utilisateurs engagés dans un projet de charte soumis à concertation publique et comportant des mesures de réduction des distances telles que définies à l'annexe 4 de l'arrêté du 27 décembre 2019 peuvent, à titre individuel, appliquer ces réductions de distance, à condition qu'ils respectent les conditions prévues à cette annexe ". Cette instruction a ainsi permis aux agriculteurs, lorsqu'un projet de charte d'engagements avait été effectivement élaboré, qu'il comportait des mesures définies à l'annexe 4 de l'arrêté et qu'il faisait l'objet d'une concertation publique, d'appliquer les distances minimales réduites prévues par l'arrêté à condition de respecter les mesures prévues par l'annexe 4 de l'arrêté, sans attendre l'approbation de la charte par le préfet. 7. Par un communiqué de presse et une note du 30 mars 2020, le ministre chargé de l'agriculture a prévu que " compte-tenu de la difficulté´ a` mener la concertation publique dans le contexte en cours de la crise Covid-19, les utilisateurs engagés dans un projet de charte pour lequel les promoteurs s'engagent a` mener la concertation dès que le contexte Covid-19 le permettra, peuvent, dans l'attente de l'approbation de la charte et jusqu'au 30 juin 2020, appliquer les réductions de distance selon les modalités prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019. Les promoteurs en informent le préfet qui en accuse réception ". Ces mesures entendaient permettre, dans le contexte de l'épidémie de covid-19 et des mesures de confinement prises pour y faire face, la réduction des distances de sécurité avant même que les projets de charte en cours d'élaboration soient soumis à la concertation, dès lors que leurs promoteurs s'engageaient à les soumettre à la concertation dès que cela était possible et que les utilisateurs appliquaient les mesures apportant des garanties équivalentes aux distances de sécurité, conformément à l'annexe 4 de l'arrêté. Sur l'instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020 : En ce qui concerne la légalité externe : 8. Il résulte des dispositions des articles L. 253-7 et R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime, citées au point 3, que les ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation sont compétents pour prendre les mesures d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'article L. 253-1 du même code. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le directeur général de l'alimentation, le directeur général de la santé, le directeur général de la prévention des risques et la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui disposaient, en vertu du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, d'une délégation les habilitant à signer l'instruction attaquée au nom, respectivement, des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation, avaient compétence pour décider que, en l'absence de chartes d'engagements des utilisateurs approuvées par l'autorité administrative, les distances de sécurité prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019 des mêmes ministres pouvaient être réduites, jusqu'au 30 juin 2020, dans les conditions fixées par l'annexe 4 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié. Le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de l'instruction doit, dès lors, être écarté. 9. En second lieu, aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration (...). Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif ". 10. D'une part, les éléments contestés de l'instruction du 3 février 2020 avaient pour seul effet de permettre aux utilisateurs de produits phytopharmaceutiques de réduire les distances de sécurité en appliquant des mesures présentant des garanties équivalentes de protection de la santé des riverains d'ores et déjà prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019, sans attendre l'approbation des chartes d'engagements des utilisateurs. D'autre part, cette possibilité, qui n'était que temporaire, n'avait pas pour effet de remettre en cause l'élaboration et l'adoption des chartes dans les conditions prévues par le décret du 27 décembre 2019. Enfin, les mesures devant obligatoirement figurer dans ces chartes concernaient, outre les distances de sécurité prévues par l'arrêté, l'information des riverains et les modalités de dialogue et de conciliation entre riverains et utilisateurs qui n'ont pas, par elles-mêmes, d'incidence sur l'environnement. Il s'ensuit que la dérogation introduite par les ministres ne saurait être regardée comme ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que les énonciations de l'instruction attaquées auraient dû faire l'objet d'une procédure de consultation du public doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 11. En se bornant à prévoir que les utilisateurs de produits phytopharmaceutiques pourraient temporairement appliquer les distances de sécurité figurant dans des chartes d'engagement qui n'étaient pas encore approuvées par l'autorité administrative, à la condition de respecter les autres conditions prévues par les dispositions de l'arrêté du 4 mai 2017, alors que l'arrêté du 27 décembre 2019 mentionné au point 5 indiquait que l'adaptation des distances de sécurité dans le cadre des chartes d'engagement était conditionnée à leur approbation par l'autorité administrative, les ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ont fait usage de la compétence générale conférée à l'autorité administrative par les dispositions de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime pour prendre les mesures d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'article L. 253-1 du même code. Les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, des articles D. 253-46-1-2 et D. 253-46-1-3 du code rural et de la pêche maritime, qui fixent les modalités d'élaboration et le contenu des chartes d'engagements des utilisateurs et de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié doivent, dès lors, être écartés comme inopérants. Sur le communiqué de presse et la note " Eléments de mise en œuvre " : 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le communiqué de presse et la note " Eléments de mise en œuvre " attaqués, d'ailleurs publiés sur le seul site du ministère de l'agriculture, n'émanent que du seul ministre de l'agriculture et de l'alimentation. D'autre part, par les éléments contestés de ce communiqué de presse et de cette note, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a entendu prévoir que les utilisateurs de produits phytopharmaceutiques pourraient réduire les distances de sécurité dans les conditions prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019, avant même qu'un projet de charte ne soit soumis à la concertation publique. Dès lors, ainsi qu'il a été dit au point 8, cette mesure, qu'il appartenait le cas échéant aux ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation d'édicter conjointement, a été prise par une autorité incompétente. 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Générations Futures et autres est seulement fondée à demander l'annulation des termes contestés du communiqué de presse du 30 mars 2020 et de la note " Eléments de mise en œuvre " du même jour en tant qu'ils prévoient que les utilisateurs engagés dans un projet de charte pour lequel les promoteurs s'engagent a` mener la concertation dès que le contexte Covid-19 le permettra, peuvent, dans l'attente de l'approbation de la charte et jusqu'au 30 juin 2020, appliquer les réductions de distance selon les modalités prévues par l'arrêté du 27 décembre 2019. 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme globale de 1 500 euros à verser à l'association Générations Futures et autres, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le communiqué de presse " Distances de sécurité pour les traitements phytopharmaceutiques à proximité des habitations ", publié le 30 mars 2020 et la note " Éléments de mise en œuvre ", dans sa version du 30 mars 2020, sont annulés dans la mesure indiquée au point 13 de la présente décision. Article 2 : L'Etat versera à l'association Générations Futures et autres une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'association Générations Futures et autres est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'association Générations Futures, à l'association France Nature Environnement, à l'association Union fédérale des consommateurs - Que choisir (UFC-Que choisir), à l'association Collectif Vigilance OGM et pesticides 16, à l'Union syndicale Solidaires, à l'association Eau et rivières de Bretagne, à l'association Alerte des médecins sur les pesticides (AMLP), à l'association Collectif de soutien aux victimes des pesticides de l'ouest, à l'association Ligue pour la protection des oiseaux, à la ministre de la transition écologique, au ministre de l'économie, des finances et de la relance, au ministre des solidarités et de la santé et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Délibéré à l'issue de la séance du 1er octobre 2021 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Guillaume Goulard, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Stéphane Verclytte, M. Christian Fournier, M. Hervé Cassagnabère, conseillers d'Etat et M. Martin Guesdon, auditeur-rapporteur. Rendu le 22 octobre 2021. Le Président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Martin Guesdon La secrétaire : Signé : Mme Elsa Sarrazin