CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01047, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01047
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET JORION AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de Mayotte a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté sa demande du 29 mars 2012 tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 3 161 127,60 euros au titre des dépenses liées à la rémunération de seize maîtres coraniques que la collectivité départementale supporte depuis 2004 et de condamner l'Etat à verser cette somme, à parfaire, assortie des intérêts et de leur capitalisation. Par un jugement n° 1300502 en date du 19 février 2015, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mars et 5 mai 2015, et 22 février 2016, le département de Mayotte, représenté par MeB..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2015 du Tribunal administratif de Mayotte ; 2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 730 531 euros, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin d'évaluer la prise en charge, entre 2004 et aujourd'hui, de la dépense litigieuse ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que la prescription quadriennale lui a été opposée pour les créances antérieures au 1er janvier 2008 ; - en effet, alors que l'article 11 de la loi du 31 décembre 1968, dans sa rédaction initiale, faisait expressément référence à Mayotte, une telle référence a disparu à la suite de l'adoption de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 modifiant la rédaction de cet article 11, de sorte qu'à compter du 1er janvier 1996, aucune disposition de la loi du 31 décembre 1968 n'était plus applicable à Mayotte ; - dès lors que le régime de la prescription des créances sur l'Etat ne figure parmi aucune des six catégories énumérées par l'article L.O. 6113.1 du code général des collectivités territoriales échappant au principe d'identité législative selon lequel " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte ", la loi du 31 décembre 1968 est implicitement entrée en vigueur à Mayotte le 1er janvier 2008 par application de l'article LO 6123-1 du code général des collectivités territoriales; - toutefois, cette entrée en vigueur au 1er janvier 2008 ne l'a pas été de façon rétroactive. En effet, dès lors que conformément à l'article 2 du code civil : " la loi ne dispose que pour l'avenir ", faute d'une disposition contraire, le législateur doit être réputé n'avoir jamais entendu déroger au principe de non-rétroactivité, ce qui est tout particulièrement le cas en matière de prescription ; - il ressort sur ce point d'une jurisprudence constante que lorsqu'une loi nouvelle modifiant la prescription d'un droit abrégeait ce délai, le nouveau délai était immédiatement applicable, mais qu'il ne saurait, à peine de rétroactivité et sauf disposition spécifique, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle ; - à cet égard, si, ainsi que l'avait fait valoir le ministre des outre-mer en première instance, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, adopté dès l'origine, a prévu son applicabilité aux créances antérieures à son entrée en vigueur, un tel article ne saurait cependant trouver à s'appliquer implicitement pour une loi votée trente neuf ans après, et ayant, elle-même, prévu une applicabilité implicite de ces règles de prescription quadriennale, de sorte que, à défaut de dispositions expresses en ce sens lors de l'adoption de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, la règle de prescription quadriennale ne saurait rétroagir aux créances nées avant le 1er janvier 2008. Toute autre interprétation serait contraire aux dispositions du code civil qui prohibent, par principe, la rétroactivité, aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité de la loi et aux stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er de son premier protocole additionnel ; - ainsi, les créances antérieures (2004-2007), auxquelles il convenait d'appliquer le délai de droit commun prévu par le code civil (soit la prescription de trente ans) peuvent être considérées comme soumises à un régime de prescription quadriennale à partir du 1er janvier 2008, exactement comme si elles étaient apparues à cette date, de sorte qu'elles ne pouvaient être prescrites que le 31 décembre 2012. Or puisque, le 29 mars 2012, le président du conseil général de Mayotte avait écrit au Premier ministre pour lui demander l'indemnisation des charges indues, la prescription a été interrompue en 2012 ; - en toute hypothèse, le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 permettait d'écarter les dispositions de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une telle loi - spéciale - déroge aux dispositions générales relatives à la prescription quadriennale. A cet égard, la volonté du législateur était de faire cesser " au plus tard le 31 décembre 2004 " cette prise en charge indue et de poser un principe de droit à remboursement, sans limitation dans le temps ; - par application, tant de 1'article 34 de la Constitution, que du principe de spécialité législative applicable à Mayotte, de simples décrets ne pouvaient, sans aucun support législatif, lui étendre l'applicabilité d'une loi en matière de prescription. Il y a donc lieu de soulever, en tant que de besoin, une exception d'illégalité à l'encontre des trois décrets mentionnés par le ministre et de les écarter en conséquence. Du reste, le décret de 1981 et celui de 1992 ont été adoptés à une époque où la loi du 1er février 1995 n'avait pas encore soustrait l'archipel des Comores au régime de la loi de 1968 ; - en outre, les règles de prescription portent sur les droits pécuniaires des administrés, c'est-à-dire sur leurs biens au sens de l'article premier du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et ne sont pas de simples règles procédurales à respecter dans les échanges avec l'administration ou devant les juridictions administratives. Dès lors, la loi du 11 juillet 2001 n'a pas introduit à Mayotte les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ; - le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité sur ce point décidé le 26 janvier 2016 par la cour de céans ne règle pas la question de l'applicabilité du mécanisme ; - dans le cas spécifique des dépenses liées à la rémunération des seize maîtres coraniques, la prescription a été interrompue dès 2009, par application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une réunion s'est tenue le 2 septembre 2009 sur l'inventaire des charges supportées par le conseil général de Mayotte en matière d'éducation, de sorte que les créances nées après le 1er janvier 2005 peuvent toutes être réclamées ; - s'agissant du principe du droit à réparation, dès lors que les dépenses indues peuvent résulter de textes législatifs, de textes réglementaires pris par le Gouvernement ou par le préfet de Mayotte, de conventions ou tout simplement d'une situation de fait, il est parfaitement indifférent que, contrairement à ce qu'a relevé le tribunal dans certains dossiers de charges indues, il n'ait pas pu être retrouvé de traces écrites d'une sollicitation des services de l'Etat ; - dès lors que l'Etat dispose de la compétence de la compétence, ainsi qu'il est d'usage dans un Etat unitaire, et que toute compétence publique et donc toute charge appartient par principe à l'Etat, une charge n'a à être supportée par une collectivité territoriale que si un texte d'un niveau au moins législatif en dispose ainsi, de sorte qu'un usage, une convention ou un décret ne peut mettre une dépense à la charge d'une collectivité territoriale et que le consentement de celle-ci à une dépense qui ne relève pas de sa compétence est inopérant ; - il résulte de l'article 72-2 de la Constitution que l'Etat ne décide pas à la place d'une collectivité territoriale quelle est l'affectation de ses ressources et que lorsqu'il transfère une charge à une collectivité territoriale, il doit la compenser ; - si les obligations mises à la charge d'une collectivité territoriale ne sauraient méconnaître leur compétence propre, cela signifie qu'une collectivité territoriale n'a pas à supporter une dépense qui ne relève pas de sa compétence, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales. Or en l'espèce, dans certains cas, des dépenses ont été mises à la charge du conseil général par décret, alors qu'elles incombaient à l'Etat, et sans qu'aucun texte de niveau législatif ne permette un tel transfert de charge ; - l'illégalité du traitement qui a été réservé à Mayotte est apparue si évidente aux yeux du législateur, qu'il a adopté un article législatif spécifique afin de tenter d'y mettre fin, en l'occurrence le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, dont le tribunal n'a jamais tenu compte ; - lorsqu'une charge incombe à l'Etat, elle ne peut être supportée par une autre personne, physique ou morale, quand bien même cette personne y consentirait en signant une convention mettant à sa charge ces dépenses ; - une personne publique qui, du fait de la carence de l'Etat, prend à sa charge une dépense qui incombe à ce dernier, doit en être indemnisée ; - s'agissant plus particulièrement de la prise en charge de la rémunération des seize maîtres coraniques, la dépense supportée par le conseil général de Mayotte résulte d'un arrêté du préfet de Mayotte du 14 avri1 1987 portant organisation de l'enseignement coranique, dont l'article 2 dispose que " La rémunération des maîtres coraniques agréés sera prise en charge par la collectivité territoriale de Mayotte ". En conséquence, jusqu'à aujourd'hui, les maîtres coraniques ont été rémunérés par la collectivité de Mayotte à la demande de l'Etat ; - dans ce dossier spécifique des maîtres coraniques, il pourrait être envisagé de se placer sur un fondement plus classique de la responsabilité pour faute. En effet, imposer - comme l'a fait l'arrêté du 14 avril 1987 - la prise en charge, par une personne publique, de la rémunération de personnels chargés de dispenser un enseignement religieux est sans doute contraire à l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 portant séparation des églises et de l'Etat, de sorte qu'en adoptant cet arrêté et en le laissant perdurer jusqu'à aujourd'hui, l'Etat aurait commis une faute ; - pour autant, il faut admettre que les règles de laïcité ne sont pas les mêmes en métropole et à Mayotte, dès lors qu'ainsi que le rappelle une circulaire du 25 aout 2011 du ministre de l'intérieur relative à la règlementation des cultes outre-mer, en l'absence d'un texte introduisant explicitement la loi du 9 décembre 1905 à Mayotte, le droit des cultes à Mayotte est resté régi par les dispositions du décret du 16 janvier 1939 dit " décret Mandel ", en application de son article 1er qui vise explicitement les territoires dans lesquels le régime de la séparation des Eglises et de l'Etat n'est pas applicable et de l'arrêté du gouverneur général de Madagascar du 10 mars 1939 qui a étendu l'application de ce décret à Mayotte. Il n'existe donc aucune objection de principe à ce que la prise en charge financière de l'enseignement religieux, et donc également de la rémunération de ceux qui en sont chargés, soit supportée par la puissance publique, et donc l'Etat, à l'origine de la réglementation en vigueur à Mayotte ; - en réalité, le problème n'est pas qu'il y ait eu carence de l'Etat mais que celui-ci ait recruté les maîtres coraniques, donné un statut aux maîtres coraniques et mis à la charge du conseil général le soin de les rémunérer ; - si le ministre des outre-mer a cru pouvoir reprocher au conseil général de ne pas avoir contesté la légalité des arrêtés, ni d'avoir contesté le paiement des rémunérations, d'une part, la jurisprudence a posé le droit à indemnisation, même dans l'hypothèse ou une collectivité territoriale avait contractuellement accepté de prendre une dépense indue à sa charge, et, d'autre part, le responsable n'est pas celui qui, de bonne foi, a appliqué un arrêté présumé légal ; - à cet égard, l'arrêté du 14 avril 1987 a été pris par le préfet de Mayotte en tant que représentant du Gouvernement et non en tant qu'exécutif de la collectivité territoriale de Mayotte, de même que l'arrêté du 23 octobre 1977 portant recrutement (et non confirmation de recrutement) de six maîtres coraniques ; - il ne peut être allégué que le département de Mayotte, qui n'avait pas de représentation juridique avant la réunion du 31 mars 1977 dont le ministre fait état, aurait concouru, par l'intermédiaire de sa commission restreinte, à l'arrêté du 23 octobre 1977, pris par le préfet de Mayotte en tant que représentant de l'Etat, qui a recruté les maîtres coraniques et donc créé cette institution ; - en outre, il ne saurait être reproché au département de Mayotte de ne pas avoir abrogé l'arrêté du 14 avril 1987, dès lors que l'institution des maîtres coraniques ne relevant pas de la compétence du département, ce dernier ne pouvait abroger un arrêté pris par le préfet seul ; - si le jugement attaqué a souligné " qu'il n'entre pas dans la compétence de l'Etat d'assurer l'enseignement religieux ", affirmation qui n'est - en soi - pas contestable, cette compétence ne relève pas davantage du conseil général de Mayotte. Or, s'il a assumé une telle compétence - et une telle charge - c'est par application d'un arrêté du préfet de Mayotte du 23 octobre 1977, puis du 14 avril 1987, lequel n'a jamais été rapporté ; - si le jugement attaqué a également opposé le fait " qu'à aucun moment les maitres coraniques n'ont pu être assimilés à des agents public de l'Etat. ", il importe peu que ceux-ci soient des fonctionnaires ou des agents publics, ou encore, qu'ils relèvent de la fonction publique de l'Etat ou de la fonction publique territoriale ; - la réalité des dépenses supportées par le conseil général de Mayotte, qui n'a pas été contestée par le tribunal, est établie par les pièces versées par ses soins ; - le département de Mayotte entend produire les bulletins de salaire de l'ensemble des maitres coraniques pour la période de décembre 2004 à décembre 2014, récapitulant les dépenses, mois par mois, charge par charge, et agent par agent, ce qui permet d'affirmer que le coût indûment supporté par le département de Mayotte, arrêté au 31 décembre 2015, s'élève à 3 730 531 euros ; - dans l'hypothèse où la cour de céans estimerait, alors même que, d'une part, le conseil général de Mayotte a contribué au financement de dépenses qui ne lui appartenaient pas, et que, d'autre part, son droit à réparation n'est pas contestable, ces dépenses ne seraient pas suffisamment établies, il lui appartiendrait alors de décider d'une mesure d'expertise. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 7 septembre 2015 et 15 juin 2016, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - contrairement à ce que soutient le département, la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 s'est appliquée de plein droit dès sa publication sur l'ensemble du territoire de la République concernant les créances sur l'Etat sans qu'une mention expresse du législateur n'ait à le préciser. A cet égard, les dispositions de l'article 11 de cette loi, qui la rendent applicable " à Mayotte " n'ont pas d'autre objet que de la rendre applicable aux créances sur la collectivité de Mayotte et ses établissements publics ; - au surplus, les décrets n° 92-164 du 21 février 1992 [relatif au régime budgétaire et comptable applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte], n° 98-81 du 11 février 1998 [modifiant la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968] et n° 2003-618 du 3 juillet 2003 [relatif à la prescription quadriennale outre-mer] rendent applicables à Mayotte la loi du 31 décembre 1968. - qui plus est, en application des dispositions de l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, il est réitéré que cette loi fait partie des lois applicables de plein droit à Mayotte ; - en tout état de cause, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, dont la rédaction n'a pas varié, a clairement prévu qu'elle avait un caractère rétroactif, de sorte que les jurisprudences citées par le département sont inopérantes ; - en outre, les dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ne prévoient pas expressément la possibilité de déroger à la loi de 1968 et concernent uniquement les modalités d'organisation de la prise en charge progressive par l'Etat de services qui relèvent de sa compétence sans instaurer un droit à prise en charge et à remboursement ; - si le conseil départemental estime que la prescription a été interrompue en raison de la tenue d'une réunion le 2 septembre 2009 sur l'inventaire des charges supportées par le conseil départemental de Mayotte en matière d'éducation, pour soutenir que la prescription ne serait pas applicable aux créances nées avant le 1er janvier 2005, en l'espèce, ce n'est que par courriers en date du 29 mars 2012 et du 6 avril 2012 que le président du conseil départemental a saisi le Premier ministre ainsi que les ministres concernés d'une demande gracieuse de remboursement des charges indues assumées par le département de Mayotte ; - en outre, la date même de la réunion du " 2 septembre 2009 " portant sur l'inventaire des charges supportées par le conseil départemental de Mayotte en matière d'éducation pose question et n'a pu vraisemblablement avoir eu lieu que le 2 septembre 2011 ; - conformément à l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, l'Etat a organisé le partage et le transfert des services existants et pris en charge les dépenses liées à la rémunération des maîtres coraniques ; - l'Etat n'a procédé à aucun transfert ou création de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution ; - s'agissant de la prise en charge des dépenses litigieuses par le département, celui-ci souligne, à juste titre, qu'aucune disposition du décret du 16 janvier 1939 ne s'oppose à ce qu'une collectivité territoriale finance, dans le respect du principe d'égalité entre les cultes, des dépenses liées aux cultes ; - il est impossible de déduire de l'arrêté n° 312/CAB du 14 avril 1987 l'existence d'une compétence créée par l'Etat ou même déléguée par ce dernier à cette date au conseil départemental, dès lors que, d'une part, la rémunération des maîtres coraniques est assurée par la collectivité, au moins depuis 1977 (date indiquée des premiers recrutements par arrêté) et que, d'autre part, le représentant de l'Etat assurait à cette date l'exécutif de la collectivité territoriale créée en 1976 après l'accession des Comores à l'indépendance ; - ainsi, les arrêtés de 1977 et 1987, édictés par le représentant de l'Etat agissant comme exécutif du conseil départemental de Mayotte, sont la reprise de situations existantes avant l'indépendance des Comores ; - le statut d'exécutif ayant été transféré en 2004, par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, au président du conseil départemental, celui-ci avait toute latitude, dès cette date, pour contester les dispositions antérieures s'il les avait analysées comme des transferts de compétence ; - en outre, le requérant ne démontre pas la carence de l'Etat en la matière, dès lors que la présence des maîtres coraniques est ancienne et représente une spécificité typiquement mahoraise, et ce bien avant les divers changements de statuts institutionnels de Mayotte, de sorte que, de fait, cette compétence a toujours été assumée par Mayotte en tant que collectivité et non par l'Etat à Mayotte ; - dès lors, l'Etat n'a procédé à aucun transfert de compétence ni création de compétence, au sens de l'article 72 de la Constitution mais la prise en charge a été organisée, puis " affinée " au regard du statut sui generis de Mayotte de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976, par les arrêtés du 23 octobre 1977 et du 14 avril 1987 en ce sens ; - par conséquent, l'enseignement religieux par des maîtres coraniques ne peut être pris en charge par l'Etat et le département a, depuis 2004, volontairement assumé le coût de cet enseignement ; - si les élections départementales ont eu lieu en juillet 1977 après la création du conseil général de Mayotte au printemps 1977, il n'en demeure pas moins qu'une représentation de la collectivité de Mayotte existait entre décembre 1976 et juillet 1977 et était associée à la rédaction et à l'élaboration des textes concernant la mise en place du conseil général de Mayotte, contexte dans lequel l'arrêté du 23 octobre 1977 a été rédigé pour tenir compte des spécificités mahoraises ; - en application de l'article 5 de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, " le représentant du Gouvernement instruit les affaires qui intéressent Mayotte et exécute les décisions du conseil général. " ; - sur les seize maîtres coraniques concernés, seuls neuf venaient régulièrement enseigner le Coran en dehors des heures d'enseignement obligatoires, alors que les sept autres étaient totalement inconnus des directeurs d'école et des inspecteurs de circonscription, situation dont le président du conseil départemental, à la suite du transfert de l'exécutif en 2001, aurait dû tirer toutes les conséquences ; - pour justifier de la réalité et du montant des dépenses qu'il aurait réalisées en lieu et place de l'Etat des années 2004 à 2014, le département s'est borné en première instance à produire un document intitulé " masse salariale service cadial et maîtres coraniques " et, pour les années 2004 à 2011, un récapitulatif des salaires, ainsi qu'une liste de maîtres coraniques, sans fournir aucune pièce justificative de liquidation de la dépense alors que ces productions permettraient de vérifier la réalité et les montants de ces dépenses prétendument engagées, ainsi que leur affectation effective aux seuls maîtres coraniques ; - si par extraordinaire, il devait être considéré que la demande du requérant relative à la prise en charge des dépenses litigieuses était fondée, cette indemnisation devrait être minorée a minima de 7/16ème et serait par ailleurs soumise aux règles régissant la prescription quadriennale définies par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, en vertu desquelles les éventuelles créances nées entre les années 2004 et 2007 devraient être considérées comme prescrites, de sorte que le conseil général ne pourrait, au plus, que se prévaloir d'une créance de 2 298 753,52 euros ; - outre la prescription, cette indemnisation devrait également être minorée en l'absence de précision sur la variation des sommes demandées et sur la présence effective de sept maîtres coraniques ; - enfin, les documents produits par le département ne suffisent pas à établir une faute de l'administration qui justifierait la nomination d'un expert, laquelle relève au demeurant du seul pouvoir du juge. Par un mémoire en défense enregistré le 7 septembre 2015, le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche s'en rapporte à ses écritures du 6 août 2014, produites en première instance, dans lesquelles il a opposé la prescription quadriennale pour les créances, dont le département se prévaut, portant sur les années antérieures au 31 décembre 2007, et s'en remet, pour le reste, aux observations présentées en défense par le ministre des outre-mer au nom de l'Etat. Par un mémoire distinct enregistré le 29 octobre 2015, déposé au titre des articles 23-1 de l'ordonnance n° 58-1068 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et R. 771-3 du code de justice administrative, le département de Mayotte, demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité des articles LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales et 9 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements et les établissements publics. Par ordonnance du 26 janvier 2016, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question ainsi soulevée. Par ordonnance du 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, et notamment son article 72-2 ; - la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'Outre-Mer ; - la loi organique n° 2010-1486 et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relatives à Mayotte ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'éducation ; - la loi du 9 décembre 1905 dite de séparation des églises et de l'Etat ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ; - la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 ; - la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; - le décret du 16 janvier 1939 instituant outre-mer des conseils d'administration des missions religieuses ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset ; - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., représentant le département de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 29 mars 2012 communiquée à plusieurs ministres du gouvernement et au préfet de Mayotte, le président du conseil général de Mayotte a sollicité du Premier ministre le remboursement de diverses dépenses, regroupées sous le nom de charges indues, qu'il exposait avoir supportées depuis l'année 2004, sous la forme de mises à disposition de personnels, de dépenses d'investissement et de charges de fonctionnement ayant bénéficié selon lui à l'Etat, en dépit de l'objectif, fixé par les dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, d'une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, devant s'achever au plus tard le 31 décembre 2004. A cette lettre était joint un tableau récapitulatif de onze charges indues et, plus particulièrement, les dépenses liées à la rémunération de seize maîtres coraniques supportées par la collectivité départementale au cours des années 2004 à 2011, chiffrées à 3 161 127,60 euros. Le département de Mayotte relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de paiement et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme de 3 161 127,60 euros qu'il a portée, en instance d'appel, à 3 730 531 euros, actualisée au 31 décembre 2015. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. La décision implicite de rejet de la réclamation préalable formée par la lettre du 29 mars 2012 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Sur les conclusions indemnitaires : 3. En premier lieu, d'une part, les dispositions de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 susvisée, en vertu desquelles : " La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l'Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l'exercice des cultes (...) ", créent, pour les personnes publiques, des obligations, en leur imposant notamment d'assurer la liberté de conscience et de garantir le libre exercice des cultes, et de veiller à la neutralité des agents publics et des services publics à l'égard des cultes, en particulier en n'en reconnaissant ni n'en subventionnant aucun. En vertu de l'article 43 de cette loi : " Des décrets détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable en Algérie et aux colonies ". D'autre part, aux termes de l'article 10 de loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte, abrogé le 13 juillet 2001 : " Les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. ". Selon l'article 3 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, abrogé au 1er janvier 2008 : " I. - Outre les lois, ordonnances et décrets qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire national, sont applicables de plein droit à Mayotte les lois, ordonnances et décrets portant sur les matières suivantes : 1° Nationalité ; / 2° Etat et capacité des personnes ; / 3° Régimes matrimoniaux, successions et libéralités ; / 4° Droit pénal ; / 5° Procédure pénale ; / 6° Procédure administrative contentieuse et non contentieuse ; / 7° Droit électoral ; / 8° Postes et télécommunications. (...). ". Aux termes de l'article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 3 de la loi organique du 21 février 2007 susvisée : " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception de celles qui interviennent dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou dans l'une des matières suivantes : / 1° Impôts, droits et taxes ; / 2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ; / 3° Protection et action sociales ; / 4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; / 5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; / 6° Finances communales. / Les dispositions législatives et réglementaires intervenant dans les matières mentionnées aux 1° à 6° ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse. / L'applicabilité de plein droit des lois et règlements ne fait pas obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de Mayotte. / Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2008. (...) ". Enfin, la collectivité de Mayotte relève, depuis le 31 mars 2011, en application de l'article L.O. 3511-1 du code général des collectivités territoriales, du régime de l'identité législative prévu à l'article 73 de la Constitution. 4. Pour demander la condamnation de l'Etat à lui rembourser les dépenses qu'il soutient avoir supportées au cours des années 2004 à 2011, liées à la rémunération de seize maîtres coraniques dispensant des enseignements dans les écoles primaires et coraniques, et notamment la morale, la lecture de texte arabe et du coran, ainsi que la langue et l'écriture, le Département de Mayotte se prévaut de l'illégalité d'un arrêté du préfet de Mayotte du 14 avri1 1987 portant organisation de l'enseignement coranique, destiné notamment à définir les modalités d'agrément des maîtres coraniques et leurs modalités de rémunération, au motif qu'il a illégalement mis à la charge de la collectivité territoriale de Mayotte les frais liés à cet enseignement religieux, en méconnaissance des dispositions, précitées au point 3, de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905, dite de séparation des églises et de l'Etat. 5. Toutefois, et ainsi que l'admet d'ailleurs lui-même l'appelant, si un décret portant règlement d'administration publique en date du 6 févier 1911 a étendu les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 à la Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion, aucune des dispositions législatives précitées ni aucune disposition décrétale n'a jamais procédé à une semblable extension à Mayotte à la suite de son entrée en vigueur (CE, N° 18649, A, 9 octobre 1981, Beherec). En outre, si la collectivité de Mayotte relève, depuis le 31 mars 2011, du régime de l'identité législative prévu à l'article 73 de la Constitution, l'instauration d'un tel régime n'a pas pour effet de rendre applicable au département de Mayotte l'ensemble du droit applicable en métropole en lieu et place de la législation spéciale en vigueur dans cette collectivité mais permet l'applicabilité de plein droit, au département de Mayotte, des lois et règlements édictés à compter de cette date, sous réserve des adaptations éventuelles tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de cette collectivité (CE, N° 358266, B, 5 juillet 2012, MmeA...). Dans ces conditions, le statut des églises demeure régi, dans ce territoire, par les dispositions du décret susvisé du 16 janvier 1939 instituant outre-mer des conseils d'administration des missions religieuses, dit " décret Mandel ". Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de la loi du 9 décembre 1905 par l'arrêté susmentionné du préfet de Mayotte du 14 avri1 1987 portant organisation de l'enseignement coranique ne peut qu'être écarté comme inopérant. 6. En deuxième lieu, l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. (...). / Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ". En vertu de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales : " Aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi ". 7. Il est vrai qu'aucune disposition du décret du 16 janvier 1939 susmentionné au point 5, dit " décret Mandel ", ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ne vient préciser qui, de l'Etat ou du département de Mayotte, doit prendre en charge le financement de l'enseignement religieux dispensé à Mayotte dans les établissements d'enseignement, et notamment du premier degré. Toutefois, il résulte de l'instruction, et notamment d'un courrier en date du 2 novembre 2011 adressé par le vice-rectorat de Mayotte au conseil général de Mayotte, que l'enseignement dispensé par les maîtres coraniques dans les établissements scolaires concernés ne constitue pas un enseignement obligatoire relevant, en tant que tel, de la mission d'intérêt général d'enseignement qui est confiée au ministre de l'éducation nationale, notamment par les dispositions de l'article L. 111-1 et L. 112-1 du code de l'éducation, mais un enseignement facultatif limité à quelques élèves seulement, en dehors des heures d'enseignement obligatoires, qui trouve son origine dans les spécificités historiques et culturelles de l'île mahoraise. Ainsi, l'arrêté du 14 avril 1987 portant organisation de l'enseignement coranique à Mayotte n'a pas mis à la charge du département de Mayotte une dépense à la charge de l'Etat, en méconnaissance de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales, et n'a pas davantage procédé à un transfert de compétences vers cette collectivité qui aurait impliqué, en vertu de l'article 72-2 de la Constitution, une compensation financière. En outre, si, ainsi que le soutient l'appelant, ce même arrêté du 14 avril 1987 a été signé par le préfet, représentant du gouvernement à Mayotte, sur proposition de l'inspecteur d'académie, directeur de l'enseignement, un tel arrêté n'a eu, par lui-même, ni pour objet ni pour effet de procéder au recrutement de maîtres coraniques, qui n'a pu résulter, en l'espèce, que de décisions individuelles prises volontairement par le département de Mayotte afin de faire dispenser des enseignements qui ne relèvent pas de la compétence de l'Etat. A cet égard, l'appelant n'établit ni même n'allègue que, parmi les seize maîtres coraniques rémunérés sur la période de 2004 à 2011, figuraient les six maîtres coraniques initialement recrutés par un précédent arrêté du préfet de Mayotte en date du 23 octobre 1977 dont il fait par ailleurs état. Il s'ensuit que l'appelant ne saurait demander le remboursement de la rémunération des seize maîtres coraniques du seul fait que l'Etat ait édicté l'arrêté du 14 avril 1987 afin de poser les règles d'organisation de l'enseignement coranique. 8. En troisième lieu, selon le I de l'article 65 de la loi susvisée du 11 juillet 2001 : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ". 9. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, les dispositions précitées ont eu pour seul objet, dans le cadre de l'érection de Mayotte en collectivité départementale et du transfert de l'exécutif du département au président du conseil général après les élections cantonales de mars 2004, d'instaurer une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses relevant de sa compétence, et non d'ouvrir, au profit du département, un droit à remboursement, sans limitation de durée, de toute dépense qu'il serait amenée à engager. 10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale opposée en défense par le ministre des outre-mer et le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, que le département de Mayotte n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de Mayotte demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département de Mayotte est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de Mayotte au ministre des outre-mer et au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Copie en sera transmise au Premier ministre et au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 27 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01047