CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 10/10/2016, 15MA01838, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-10
Numéro : 15MA01838
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Verdeille a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 11 juillet 2012 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique au profit de la communauté de communes de la vallée de l'Hérault l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de la Croix à Gignac, a mis en compatibilité le plan d'occupation des sols de la commune de Gignac, et a déclaré cessibles les immeubles nécessaires à la réalisation de cette opération. Par un jugement n° 1204800 du 9 mars 2013, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 4 mai 2015, complétée par des mémoires enregistrés les 20 janvier et 5 août 2016, la SCI Verdeille représentée par la SCP d'avocats Coulombier Gras Crétin Becquevort Rosier, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 mars 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Hérault du 11 juillet 2012 ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la communauté de communes de la vallée de l'Hérault une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens de l'instance. Elle soutient que : - le dossier d'enquête publique est insuffisant quant aux caractéristiques principales des ouvrages et à l'estimation sommaire des dépenses, en ce qui concerne d'une part le coût des voiries consacrées aux " déplacements doux ", et d'autre part la nature et le coût des équipements publics faisant l'objet de deux réserves foncières ; - l'une des réserves foncières était en réalité destinée dès la date de l'enquête à accueillir un lycée pour un coût de 45 000 000 euros ; - ces lacunes et la disproportion manifeste par rapport au coût réel de l'opération ne permettaient pas d'apprécier la nécessité publique de l'expropriation et d'évaluer ses inconvénients ; - l'institution des réserves foncières en vue de la création d'équipements publics n'entre pas dans le champ de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme ; - la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols est irrégulière faute d'avoir été précédée de la consultation du syndicat mixte Hérault Transports en application des articles L. 123-16 et L. 121-4 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense enregistrés les 28 septembre 2015 et 25 mai 2016, la communauté de communes de la vallée de l'Hérault conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SCI Verdeille en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens invoqués à l'encontre de l'arrêté en litige n'est fondé. Par un mémoire en défense enregistré le 5 août 2016, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête de la SCI Verdeille. Il soutient que : - à titre principal, la requête est irrecevable à défaut pour le gérant de la SCI de justifier de sa qualité pour agir en appel ; - à titre subsidiaire sur le fond, il se réfère aux écritures présentées dans l'instance par la communauté de communes de la vallée de l'Hérault. Les parties ont été informées par lettre du 29 août 2016, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour était susceptible de fonder sa décision à intervenir sur le moyen relevé d'office tiré de la tardiveté des conclusions présentées par la SCI Verdeille devant le tribunal administratif contre l'arrêté du préfet de l'Hérault du 11 juillet 2012 en tant qu'il porte déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement et mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de Gignac. Par un mémoire enregistré le 31 août 2016, la SCI Verdeille conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens, et soutient en outre, en réponse au moyen susceptible d'être soulevé d'office par la Cour, que : - le déclenchement du délai de recours contre la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols est subordonné à l'application des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme ; - elle est recevable à contester la déclaration d'utilité publique par voie d'exception en toute hypothèse. Par un mémoire enregistré le 13 septembre 2016, la communauté de communes de la vallée de l'Hérault conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens, et présente ses observations sur le moyen susceptible d'être soulevé d'office par la Cour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code des transports ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Hameline, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la SCI Verdeille. Une note en délibéré a été présentée pour la SCI Verdeille le 27 septembre 2016. 1. Considérant que, par un arrêté du 11 juillet 2012, le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique, à la demande de la communauté de communes de la vallée de l'Hérault, les travaux et acquisitions nécessaires à l'opération de la zone d'aménagement concerté de la Croix dans la commune de Gignac, a mis en compatibilité le plan d'occupation des sols de la commune, et a déclaré cessibles les immeubles nécessaires à la réalisation de cette opération ; que la SCI Verdeille, propriétaire des parcelles F n° 77, 814, 843 et 845 incluses dans le périmètre déclaré cessible, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler cet arrêté préfectoral ; que le tribunal administratif a rejeté sa demande par un jugement du 9 mars 2015, dont la SCI Verdeille relève appel ; Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Hérault du 11 juillet 2012 en tant qu'il porte déclaration d'utilité publique de l'opération : 2. Considérant qu'alors même que l'arrêté du 11 juillet 2012 a également pour objet de déclarer cessibles les terrains nécessaires à l'opération d'aménagement, le délai du recours contentieux à l'encontre des dispositions de cet arrêté qui déclarent d'utilité publique l'opération envisagée a commencé à courir non à compter de la notification dudit arrêté aux propriétaires intéressés, mais à compter de la publication de celui-ci, ainsi que le mentionne d'ailleurs son article 9 ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté a été affiché au siège de la communauté de communes de la vallée de l'Hérault à partir du 20 juillet 2012 et à la mairie de Gignac à partir du 9 août 2012 ; qu'ainsi, le délai de recours contentieux de deux mois déclenché par ces mesures de publicité était expiré le 4 novembre 2012, date à laquelle la demande de la SCI Verdeille a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montpellier ; que, par suite, les conclusions de cette demande dirigées contre les dispositions de l'arrêté du 11 juillet 2012 portant déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement n'étaient, en toute hypothèse, pas recevables et ne pouvaient dès lors qu'être rejetées ; Sur la légalité de l'arrêté du préfet de l'Hérault en tant qu'il porte mise en compatibilité du plan d'occupation des sols et déclaration de cessibilité des terrains nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté : En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement : S'agissant du contenu du dossier d'enquête publique : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme : " Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. " ; qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors en vigueur : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; (...) " ; 4. Considérant que la mention des caractéristiques principales des ouvrages les plus importants et l'appréciation sommaire des dépenses, prévues par les dispositions précitées, doivent permettre aux intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique ; que, dans le cas de la création d'une zone d'aménagement concerté, l'appréciation sommaire des dépenses doit inclure les dépenses nécessaires à l'aménagement et à l'équipement des terrains et, le cas échéant, le coût de leur acquisition ; qu'en revanche, les dépenses relatives aux ouvrages qui seront ultérieurement construits dans le périmètre de la zone n'ont pas à être incluses ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte du contenu du dossier soumis à l'enquête publique en l'espèce que l'estimation sommaire des dépenses intègre le coût de réalisation de travaux de voirie pour un total de 12 000 000 euros dans le poste consacré aux travaux ; que la communauté de communes de la vallée de l'Hérault, qui indique dans le dossier son intention de créer des circulations douces faites de zones plantées qui répondent notamment aux besoins d'absorption des eaux pluviales, fait valoir sans être utilement contredite que l'estimation des dépenses pour travaux de voirie inclut celles relatives à ces " déplacements doux " et notamment la réalisation de pistes cyclables permettant de relier les installations et équipements de la zone d'aménagement concerté au réseau de déplacements doux géré par la commune de Gignac et par le département de l'Hérault sur les voies publiques, comme l'avenue de Lodève, dont ces collectivités assurent la gestion ; que la SCI requérante ne démontre ni que le coût du poste de travaux relatif aux déplacements doux serait sous-évalué, ni qu'il aurait dû inclure des dépenses correspondant à des travaux, au demeurant non précisés, envisagés par la commune ou par le département dans le cadre de leurs compétences et non compris dans l'opération d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de la Croix elle-même ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le coût du projet aurait été manifestement sous-évalué sur ce point dans le dossier d'enquête publique doit être écarté ; 6. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'opération prenant la forme d'une zone d'aménagement concerté de 27 hectares située en entrée de ville de Gignac, inclut la modernisation et l'extension d'une zone d'activité existante ainsi que la réalisation de logements, d'équipements, voiries et d'un parc le long des berges de l'Hérault ; que la communauté de communes de la vallée de l'Hérault indique dans le dossier soumis à enquête publique qu'elle a prévu, au sein de ce périmètre, d'instituer deux réserves foncières d'une superficie d'un hectare, afin de réaliser dans la première au nord de l'avenue de Lodève un futur équipement public à vocation intercommunale inséré dans un espace public paysager, et dans la seconde, jouxtant la nouvelle gare multimodale, un autre équipement public tirant parti de la proximité immédiate de cette installation ; que le dossier soumis à l'enquête, qui mentionnait ainsi l'objet des réserves foncières ne devait pas à peine d'irrégularité contenir de précisions supplémentaires sur les caractéristiques des futurs ouvrages non connues à cette date ; que l'appelante ne démontre au demeurant pas, à cet égard, que la communauté de communes de la vallée de l'Hérault aurait détenu, à la date de la constitution du dossier d'enquête publique, des éléments d'information suffisamment certains et précis sur ces points qu'elle aurait été dès lors tenue de porter à la connaissance du public, alors notamment qu'il ne résulte d'aucune des pièces du dossier qu'un projet de lycée ait été prévu sur l'emplacement de l'une ou l'autre des emprises ainsi réservées de la zone d'aménagement concertée de la Croix ; qu'enfin, ainsi qu'il a été dit au point 4 ci-dessus, le coût prévisionnel afférent à ces constructions ultérieures n'avait pas à être inclus dans l'estimation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête ; que, dans ces conditions, la SCI Verdeille n'est pas fondée à soutenir que les caractéristiques essentielles des ouvrages à venir sur les deux réserves foncières étaient insuffisamment mentionnées au dossier d'enquête publique en méconnaissance de l'article R. 11-3 I 4° précité du code de l'expropriation, ni que leur coût était insuffisamment pris en compte en méconnaissance du 5° du même article, alors qu'il est constant que l'estimation sommaire des dépenses incluait le coût d'acquisition de la parcelle d'assiette de celle des deux réserves foncières n'appartenant pas encore à la communauté de communes à cette date ; 7. Considérant, par voie de conséquence, que le moyen tiré de ce que le préfet de l'Hérault n'a pu valablement procéder à l'appréciation de l'utilité publique d'ensemble du projet, compte-tenu des mentions insuffisantes du dossier d'enquête concernant les deux réserves foncières, doit être également écarté ; S'agissant de la méconnaissance de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme par l'institution de réserves foncières : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme : " (...) les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, (...) sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 " ; qu'aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction au vigueur à la date de la décision en litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. - L'aménagement, au sens du présent code, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations " ; 9. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 10. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 6 ci-dessus, la zone d'aménagement concerté prévue sur le territoire de la commune de Gignac doit inclure deux réserves foncières sur une petite partie de son périmètre, afin de réaliser dans la première un futur équipement public à vocation intercommunale inséré dans un espace public paysager, et dans la seconde, jouxtant la nouvelle gare multimodale, un autre équipement public ; que la communauté de communes de la vallée de l'Hérault doit ainsi être regardée comme ayant réservé des terrains afin d'y implanter des équipements collectifs au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; qu'elle justifiait, dès lors, suffisamment en ce qui les concerne de la réalité d'une opération d'aménagement au sens de l'article L. 221-1 du même code, alors même que n'était pas davantage précisée à ce stade la vocation des deux futurs équipements publics en vue desquels les parcelles concernées faisaient l'objet d'une réserve foncière ; 11. Considérant qu'il suit de là que la SCI Verdeille n'est pas fondée à soutenir, par la voie de l'exception, que l'illégalité de la déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement entacherait la légalité des décisions par lesquelles le préfet de l'Hérault a mis en compatibilité le plan d'occupation des sols et déclaré cessibles les terrains nécessaires à la réalisation de l'opération ; En ce qui concerne la procédure de mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de Gignac : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " La déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / b) L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint du représentant de l'Etat dans le département, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, du maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé le projet, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4 s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L.121-4 (...)." ; qu'au nombre des organismes mentionnés par ce dernier article figurent notamment " les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains " ; 13. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le syndicat mixte Hérault Transports ait, dans tout ou partie du périmètre concerné, la qualité d'autorité organisatrice des transports urbains en application des articles L. 1231-1 et suivants du code des transports ; que la circonstance que ce syndicat exerce une partie de ses compétences en matière de transports interurbains ou scolaires sur le territoire de la commune de Gignac demeure à cet égard sans influence ; que, par suite, son association à l'examen conjoint du projet de mise en compatibilité du plan d'occupation des sols en application des articles L. 123-16 et L. 121-4 précités du code de l'urbanisme ne revêtait pas de caractère obligatoire ; que, dans ces conditions, l'absence de convocation du syndicat mixte Hérault transport à la réunion d'examen conjoint par les personnes publiques organisée par le sous-préfet de Lodève le 16 février 2012 n'a entaché la procédure de mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de la commune de Gignac d'aucune irrégularité ; 14. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel de la SCI Verdeille, celle-ci n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 11 juillet 2012 portant déclaration d'utilité publique de l'opération de la zone d'aménagement concerté de la Croix à Gignac, mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de la commune et déclaration de cessibilité des immeubles nécessaires à la réalisation de cette opération ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et la communauté de communes de la vallée de l'Hérault, qui ne sont pas les parties perdantes, versent à la SCI Verdeille la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la SCI Verdeille à verser une somme de 2 000 euros à la communauté de communes de la vallée de l'Hérault en vertu des mêmes dispositions ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la SCI Verdeille est rejetée. Article 2 : La SCI Verdeille versera une somme de 2 000 euros à la communauté de communes de la vallée de l'Hérault en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Verdeille, au ministre de l'intérieur et à la communauté de communes de la vallée de l'Hérault. Copie en sera adressée pour information à la commune de Gignac. Délibéré après l'audience du 26 septembre 2016, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 octobre 2016. '' '' '' '' 2 N° 15MA01838