Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, du 6 mai 2004, 99MA01153, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : 1ERE CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2004-05-06
Numéro : 99MA01153
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : Mme Cécile  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. HERMITTE
Avocat(s) : BRUNEL

Vu la requête, enregistrée le 22 juin 1999 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille, présentée pour la SCI FLORENS représentée par son liquidateur judiciaire, Me. Marcelle X, demeurant ..., par Me. André Y..., avocat ; La SCI FLORENS demande à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement n° 953206, en date du 25 mars 1999, par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de la commune d'Argelès-sur-Mer à lui verser la somme de 2.408.184,36 F en réparation des conséquences dommageables résultant pour elle de l'annulation par arrêt du Conseil d'Etat en date du 29 mars 1993, de la délibération en date du 11 décembre 1986 par laquelle le conseil municipal d'Argelès-sur-Mer a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de Port-Argelès ; Classement CNIJ : 60.01.02.02 C 2°/ de condamner solidairement l'Etat et la commune d'Argelès-sur-Mer à lui verser la somme de 3.435.824,36 F à titre de dommages et intérêts ; 3°/ de condamner solidairement l'Etat et la commune d'Argelès-sur-Mer à lui payer la somme de 50.000 F au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient - qu'elle a acquis le 28 juin 1990 deux locaux commerciaux et quatre garages au sein de la zone d'aménagement concerté en souscrivant deux prêts, dans le but de permettre à la SARL Le Meringue d'exploiter un commerce de Boulangerie- Pâtisserie- Croissanterie-Pizza-Restaurant-Bar-Glacier-Crêperie et une activité de point chaud ; - que l'annulation par le Conseil d'Etat du plan d'aménagement de zone a entraîné une désertification de la zone ; - que la SARL Meringue n'a pu alors payer son loyer ; - qu'elle a été mise en redressement judiciaire ; - qu'en ce qui concerne la responsabilité de l'Etat, c'est ce dernier qui a crée la zone d'aménagement concerté et qui a dirigé toute l'opération ; - qu'en l'absence d'accord du préfet le plan d'aménagement de zone n'aurait jamais existé ; - que l'Etat a caché l'existence du recours exercé à l'encontre du plan d'aménagement de zone ; - qu'il s'agit d'un acte pris conjointement avec la commune ; - qu'en ce qui concerne la responsabilité de la commune, elle a élaboré un plan d'aménagement de zone illégal et n'a pas informé les requérants du recours dirigé contre le plan d'aménagement de zone ; - que l'immeuble a perdu de sa valeur en raison de la désertification de la zone ; - que le plan d'aménagement de zone ayant été annulé pour raison de fond, son illégalité engage la responsabilité de la commune ; - que son préjudice financier est irréversible ; - que son préjudice concerne la perte de l'immeuble acquis pour une valeur de 2.055.280 F, les frais financiers pour un montant de 815.192,50 F, le montant des matériels pour une somme de 348.995 F, le montant des agencements pour une somme de 199.648, 86 F et les charges de copropriété pour une somme de 16.708 F ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 mai 2000, présenté pour la commune d'Argelès-sur-Mer, représentée par son maire en exercice, par la SCP d'avocats COULOMBIE-GRAS-CRETIN qui conclut, à titre principal au rejet de la requête et à la condamnation de la SCI FLORENS à lui payer la somme de 25.000 F au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, à être garantie par l'Etat des condamnations mises éventuellement à sa charge ; Elle soutient : - que la requête est irrecevable dans la mesure où elle dirigée contre deux décisions émanant de deux autorités distinctes ; - qu'à la date du dépôt des recours de première instance, la demande préalable formulée auprès du maire n'avait fait l'objet d'aucune décision expresse ou implicite ; - qu'elle n'a pas commis de faute ; - que le fait pour l'administration de ne pas avertir un particulier de projets ou informations de nature à lui nuire ne constitue pas une faute ; - qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait le maire à informer les acquéreurs ou le notaire chargé des ventes de l'opération du dépôt d'un recours devant le Tribunal administratif de Montpellier ; - qu'un administré ne peut se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un classement résultant d'un précédent document d'urbanisme ; - que la remise en cause d'un document d'urbanisme n'est pas fautive ; - que l'annulation du plan d'aménagement de zone est restée sans influence sur les permis de construire ; - que l'appelante n'était titulaire d'aucun droit à voir réaliser la zone d'aménagement concerté ; - qu'elle ne peut se prévaloir d'une prétendue faute de la commune relative à des études de marché qu'elle n'a pas réalisées ; - qu'elle ne pouvait ignorer l'éventualité que le projet reste inachevé ; - que le plan d'aménagement de zone n'est que la suite de décisions illégales de l'Etat ; - que la SCI FLORENS ne démontre pas la réalité de son préjudice qui n'est qu'éventuel ; - que la perte de la valeur vénale du bien n'est jamais indemnisée ; - que la construction du port est aujourd'hui achevée ; - que la zone n'est pas déserte ou abandonnée ; - que le préjudice n'est pas définitif dès lors que l'aménagement de la zone se poursuit dans le cadre d'un nouveau plan d'occupation des sols approuvé les 7 avril et 8 juin 1995 en accord avec la loi littoral ; - qu'il n'y a pas d'atteinte à une situation juridiquement protégée ; - qu'un requérant ne peut tenir de sa seule qualité de commerçant d'ores et déjà installé, un quelconque droit au maintien, voire à l'extension de sa clientèle ; - que les prétendus dommages ne relèvent que des aléas normaux qu'un commerçant doit subir ; - que l'appelante a pris un risque délibéré en s'installant dans le secteur de Port-Argelès alors que la construction n'était pas achevée ; - que ce risque lui a permis d'acheter les biens convoités à un prix inférieur ; - que l'administration peut à tout moment renoncer à une opération d'aménagement ; - que le plan d'occupation des sols approuvé par délibération municipale des 7 avril et 8 juin 1995, qui permet notamment l'achèvement du quartier de Port-Argelès, interdit toute création de commerce en zone 4NA à l'exception des hôtels-restaurants dans le secteur 4NAb ; - que les commerçants actuels bénéficient en fait de dispositions d'urbanisme plus favorables que celles issues du plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du port dans la mesure où le nouveau plan d'occupation des sols permet une extension de l'urbanisation sans toutefois permettre la création de nouveaux commerces ; - que le préjudice est matériellement inexistant ; - que les frais d'aménagement des locaux commerciaux ne peuvent être pris en compte dès lors qu'ils ne sont pas la conséquence directe du fait dommageable ; - que les intérêts ou agios de découvert au titre d'emprunt ou d'engagement de caution qui auraient été contractés, des loyers non versés ainsi que des frais de procédure ou de résiliation de bail ne sont pas établis ; - qu'ils ne sont pas la conséquence directe du fait dommageable ; - que ces frais ont été engagés aux risques et périls de l'appelante ; - qu'il n'y a pas de lien de causalité ; - que l'annulation du plan d'aménagement de zone n'a entraîné aucun changement dans la consistance des biens constituant la propriété ; - que ces prétendus préjudices auraient pu résulter de la décision de la commune de réduire le projet initial ; - que les servitudes d'urbanisme instituées par l'article L.160-5 du code de l'urbanisme n'ouvrent pas droit à indemnisation ; - que cet article consacre le principe de mutabilité des documents d'urbanisme, sans que le changement de la règle n'engage la responsabilité de l'administration ; - que l'appelante n'allègue ni ne justifie de la délivrance d'une autorisation individuelle en cours de validité à l'appui de sa demande d'indemnisation ; - qu'elle ne bénéficie d'aucun droit acquis au sens des dispositions du 2e alinéa de l'article L.160--5 du code de l'urbanisme ; - que l'expertise sollicitée est inutile ; - qu'à titre subsidiaire, l'Etat devra la garantir des condamnations mises à sa charge ; - que la décision ministérielle du 6 février 1986 approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté était illégale ; - qu'elle s'analyse comme une opération complexe dont l'illégalité rejaillit sur la légalité de la décision d'approbation du plan d'aménagement de zone ; - que la décision ministérielle méconnaît les dispositions des articles L146-2, L.146-4 III et L.146-4 II du code de l'urbanisme ; - que la décision du préfet des Pyrénées-Orientales en date du 25 août 1986 est aussi illégale car elle méconnaît le principe de l'extension limitée ; - que la responsabilité pour faute de l'Etat est engagée ; - qu'il y a lieu de retenir la responsabilité en cascade de ses décisions ayant conduit la commune à prendre le plan d'aménagement de zone ; - que l'Etat n'a jamais attiré l'attention de la commune sur l'excessive densité du programme envisagé ; Vu le mémoire, enregistré le 17 avril 2001, présenté pour la SCI FLORENS qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et soutient, en outre, que la requête est recevable dès lors qu'il s'agit d'une demande de condamnation solidaire et que les demandes de condamnation ont entre elles un lien suffisant ; que la requête pouvait être présentée avant l'intervention d'une décision implicite de refus d'indemnisation ; que son préjudice n'est pas éventuel ; que le lien de causalité est établi ; que l'article L.160-5 du code de l'urbanisme n'a pas vocation à s'appliquer en l'absence de servitude d'urbanisme ; que l'appel en garantie est infondé ; Vu le mémoire, enregistré le 8 décembre 2003, présenté par le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer qui conclut au rejet de la requête et de l'appel en garantie présenté par la commune d'Argelès-sur-Mer à son encontre ; Il soutient : - que la faute commise est sans incidence sur le permis de construire devenu définitif et n'est pas à l'origine directe d'une perte de valeur vénale des immeubles de la zone ; - que les acquéreurs d'un bien dans une zone d'aménagement concerté ne bénéficient d'aucun droit à la réalisation de l'aménagement ; - que de nombreux permis de construire étaient définitifs au moment de l'annulation du plan d'aménagement de zone ; - que si certains d'entre eux n'ont pas été réalisés, cette situation n'est pas liée à l'illégalité du plan d'aménagement de zone mais à des décisions propres aux constructeurs ; - que l'immeuble des requérants a été édifié ; - que s'agissant de l'appel en garantie, la légalité du plan d'aménagement de zone et de la création de la zone d'aménagement concerté ne sont pas nécessairement dépendantes ; - que le plan d'aménagement de zone a été annulé en raison d'un vice propre ; - que le projet aurait été légal si le plan d'aménagement de zone avait prévu une urbanisation limitée ; - que l'accord préfectoral, en date du 25 août 1986, ne liait pas la commune qui disposait d'une marge d'appréciation pour renoncer à l'opération ; - que le porter à connaissance attire l'attention de la commune sur les contraintes liées à la loi littoral ; - qu'il ne peut être reproché à l'Etat d'avoir fourni des renseignements erronés et des indications inexactes ; - que la mise à disposition des services de la DDE ne prive pas la commune du pouvoir de décision en matière de planification urbaine ; - qu'aucun élément du dossier ne permet de soutenir que l'élaboration du dossier de plan d'aménagement de zone a été réalisée, d'une part, par les seuls agents de l'Etat et, d'autre part, en contradiction avec les directives de la commune ; - que l'absence de déféré ne constitue pas une faute lourde ; - que la faute des requérants atténue celle de l'Etat ; - qu'ils n'ignoraient pas l'existence d'un recours contre le plan d'aménagement de zone ; - que l'achèvement de la zone était nécessairement soumis à un aléa ; - que les requérants ne rapportent pas la preuve des préjudices qu'ils prétendent subir ; - que la base de calcul de la perte de chiffre d'affaires n'est pas précisée ; - que la perte de la valeur vénale d'un bien ne peut être appréciée qu'au jour de sa revente ; - qu'il n'est pas démontré que la valeur du bien immobilier aurait été supérieure si le plan d'aménagement de zone n'avait pas été annulé ; - que la zone d'aménagement concerté est en partie achevée et comporte de nombreux commerces ; - qu'à la date du jugement du Tribunal administratif de Montpellier annulant le plan d'aménagement de zone, 30% des constructions avaient été réalisées, 70 % des équipements prévus mis en place et plus de la moitié des constructions avaient fait l'objet d'autorisation de construire définitives ; - qu'en tant que partie perdante, les appelants ne peuvent prétendre au remboursement de leurs frais d'instance ; - que l'expertise sollicitée ne serait pas utile ; Vu le mémoire, enregistré le 2 avril 2004 au greffe de la Cour, présenté pour la SCI FLORENS représentée par son nouveau liquidateur judiciaire, M. Jean-Pierre A... qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et soutient, en outre, que le ministre a donné son accord au plan d'aménagement de zone ; que l'Etat et la commune sont solidairement responsables ; qu'elle n'a commis aucune faute ; que si elle avait connu le risque d'annulation, elle aurait renoncé à l'achat ; Vu le mémoire, enregistré le 5 avril 2004, présenté pour la commune d'Argelès-sur-Mer qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures et demande la condamnation de l'appelante à lui payer la somme de 4.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'il s'agit d'un projet conçu et défini par l'Etat pour lequel ce dernier est intervenu avec un pouvoir décisionnel à chacun des stades de son approbation ; que l'invocation du caractère décentralisé de la délibération approuvant le plan d'aménagement de zone ne peut entraîner un partage de responsabilité ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 avril 2004 : - le rapport de Mme FEDI, premier conseiller ; - les observations de Me X... de la SCP COULOMBIE GRAS, pour la commune d'Argelès-sur-Mer ; - et les conclusions de M. HERMITTE, premier conseiller ; Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir relatives à la requête de première instance soulevées par la commune d'Argelès-sur-Mer ; Considérant que, par arrêt en date du 29 mars 1993, le Conseil d'Etat a annulé la délibération, en date du 11 décembre 1986, par laquelle le conseil municipal d'Argelès-sur-Mer a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de Port-Argelès ; que la SCI FLORENS qui a acquis en juin 1990, dans le périmètre de ladite zone d'aménagement concerté, deux locaux commerciaux et quatre garages en vue d'en confier l'exploitation à un tiers, soutient avoir subi un préjudice du fait de l'interruption de l'aménagement de la zone ; que, par jugement en date du 25 mars 1999, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa requête tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de la commune d'Argelès-sur-Mer à réparer ledit préjudice ; que la SCI FLORENS interjette appel de ce jugement ; Considérant qu'aux termes de l'article L.146-4.II du code de l'urbanisme : L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) doit être justifiée et motivée, dans le plan d'occupation des sols, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma directeur ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celle d'un schéma de mise en valeur de la mer. En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande et après avis de la commission départementale des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature (...) ; Considérant, en premier lieu, que si la SCI FLORENS soutient que l'Etat aurait commis une faute en créant illégalement, par arrêté en date du 6 février 1986 du ministre de l'urbanisme, du logement et des transports, une zone d'aménagement concerté contraire aux dispositions de la loi du 3 janvier 1986 susvisée, elle n'apporte pas à l'appui de ce moyen des éléments suffisamment précis pour permettre à la Cour d'en apprécier le bien- fondé ; Considérant, en second lieu, que l'Etat et la commune qui n'étaient pas tenus de prendre l'initiative d'informer le public de l'existence d'un recours pour excès de pouvoir introduit contre la délibération en date du 11 décembre 1986 du conseil municipal approuvant le plan d'aménagement de zone, n'ont commis aucune faute en s'abstenant d'avertir la SCI FLORENS dudit recours ; Considérant enfin que, par décision en date du 25 août 1986, le préfet des Pyrénées Orientales a donné son accord au plan d'aménagement de zone dans le cadre des dispositions de l'article L.146-4-II du code de l'urbanisme ; qu'en l'absence de schéma directeur, de schéma d'aménagement régional et de schéma de mise en valeur de la mer, l'accord ainsi donné par le représentant de l'Etat qui ne présentait pas un caractère superfétatoire et ne prenait pas en compte les exigences de la règle de l'extension limitée, était illégal au regard des exigences de l'article L.146-4.II du code de l'urbanisme susmentionné ; qu'en outre, en prenant la délibération du 11 décembre 1986, la commune d'Argelès-sur-Mer a elle aussi commis une illégalité ; que, toutefois, malgré l'existence de ces illégalités fautives, l'appelante n'était titulaire d'aucun droit à voir réaliser la zone d'aménagement concerté de Port-Argelès même après l'approbation d'un plan d'aménagement de zone auquel la commune pouvait renoncer ; que, dès lors, le préjudice dont elle se prévaut résulte exclusivement du risque qu'elle a accepté de prendre en acquérant des biens au sein d'une zone dont l'aménagement n'était pas terminé ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SCI FLORENS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par la SCI FLORENS doivent dès lors être rejetées ; Considérant, d'autre part, qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions susmentionnées de la commune d'Argelès-sur-Mer ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la SCI FLORENS est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune d'Argelès-sur-Mer tendant à la condamnation de la SCI FLORENS au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI FLORENS, à la commune d'Argelès-sur-Mer et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Délibéré à l'issue de l'audience du 15 avril 2004, où siégeaient : M. ROUSTAN, président de chambre, Mme Z... et Mme FEDI, premiers conseillers, assistés de Mme EJEA, greffier ; Prononcé à Marseille, en audience publique le 6 mai 2004. Le président, Le rapporteur, Signé Signé Marc ROUSTAN Cécile FEDI Le greffier, Signé Françoise EJEA La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, 4 N° 99MA01153