CAA de BORDEAUX, 3ème chambre - formation à 3, 25/10/2018, 18BX00845, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-25
Numéro : 18BX00845
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : M. Laurent  POUGET L.
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : CABINET CHEVALIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...F...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2012 par lequel le président de la communauté de communes du Val d'Albret l'a maintenu en disponibilité à compter du 23 novembre 2011, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cet arrêté. Par un jugement n° 1202110 du 30 septembre 2014, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 14BX03341 du 23 mai 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête de M. F...relevant appel du jugement. Par une décision n° 401731 du 20 février 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur saisine de M.F..., a annulé l'arrêt de la cour et lui a renvoyé cette affaire. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 28 novembre 2014, 10 août 2015 et 5 avril 2016 ainsi que par des mémoires après cassation enregistrés les 17 avril 2018 et 17 mai 2018, M.F..., représenté par MeG..., demande à la cour : 1°) d'annuler ou de réformer le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 septembre 2014 ; 2°) d'annuler l'arrêté contesté du 20 janvier 2012 et la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cet acte ; 3°) d'annuler les délibérations du conseil de la communauté n° 2013-19 et 2013-20 du 27 mars 2013, la délibération n° 2014-98 du 14 avril 2014 en son point 12, la délibération n° 2014-98 du 12 novembre 2014 en son point 7, la délibération n° 2015-55 du 13 mai 2015 en son point 5, ainsi que les arrêtés pris sur le fondement desdites délibérations, à savoir les arrêtés portant création d'une activité accessoire pour mission temporaire au profit de M. D...puis de M.A... ; 4°) d'enjoindre à la communauté de communes du Val d'Albret de le réintégrer juridiquement dans son emploi initial à compter du 24 janvier 2012 jusqu'à la date où il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite le 1er décembre 2014 ou, à défaut, de le placer en surnombre pour un an à la date du jour de réception de sa demande, soit du 23 novembre 2011 au 22 novembre 2012, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, de procéder à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux y compris ses droits à pension, les sommes dues devant être assorties des intérêts à taux légal à compter du 23 novembre 2011, et de la capitalisation des intérêts échus à la date du 6 janvier 2012 ou, à défaut, de le réintégrer juridiquement dans ses fonctions de directeur général à travers l'emploi de directeur territorial ou de l'emploi de directeur général des services à partir du jour de la vacance de ces fonctions, le 1er avril 2013, jusqu'au 1er décembre 2014, dans un délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, de procéder à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux y compris ses droits à pension, les sommes dues devant être assorties des intérêts à taux légal à compter du 1er avril 2013, et de la capitalisation des intérêts échus à la date du 6 janvier 2012 ; 5°) de condamner la communauté de communes du Val d'Albret au versement, à son profit, de la somme de 49 454 euros au titre de son préjudice matériel, à parfaire, et de 25 000 euros au titre de son préjudice moral, les sommes dues devant être assorties des intérêts à taux légal à compter du 1er avril 2013, avec capitalisation des intérêts échus à la date du 6 janvier 2014 ; 6°) de mettre à la charge de la communauté de communes la somme de 15 000 euros ainsi que les entiers dépens, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté attaqué contrevient aux articles L. 3142-61 (devenu L. 3142-84) et L. 3142-64 (devenu L. 3142-87) du code du travail ; ces dispositions lui sont applicables puisque ce dernier article a étendu le bénéfice des dispositions de l'article L. 3142-84 aux fonctionnaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ; le Conseil d'Etat en a d'ailleurs jugé ainsi dans son arrêt du 20 février 2018, qui s'impose à la cour ; par ailleurs, l'article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales a étendu le bénéfice des dispositions précitées aux membres du conseil des communautés de communes ; en vertu du principe général du droit selon lequel la situation du salarié doit être régie par la norme qui lui est la plus favorable, n'ayant pas demandé son placement en détachement mais en disponibilité de droit, il peut se prévaloir des dispositions de l'article L. 3142-61 du code du travail, disposition qui lui est la plus avantageuse au sens de l'article L. 3142-64 du même code ; par suite, il est fondé à demander l'annulation de l'arrêté l'ayant maintenu en disponibilité, ou, à tout le moins, sa réformation ; en sa qualité de directeur territorial, sa réintégration est de plein droit ; - la décision contestée est entachée d'erreur de droit en ce qui concerne les motifs justifiant la suppression du poste de directeur territorial ; en effet, les titulaires du grade de directeur territorial peuvent légalement exercer les fonctions de directeur d'un établissement public local assimilé à une commune de plus de 10 0000 habitants sur le fondement de l'article 2 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; contrairement à ce qu'affirme la communauté de communes, celle-ci pouvait légalement créer un emploi de directeur territorial faisant fonction de directeur général d'établissement public de coopération intercommunale au 26 octobre 2000, et de ce fait, élever un attaché principal au grade de directeur territorial afin de pourvoir cet emploi au 9 janvier 2001 ; la décision le nommant au grade de directeur territorial a été édictée en toute légalité et est devenue définitive ; quand bien même la collectivité considèrerait que cette décision est devenue illégale a posteriori, son retrait demeure exclu ; ainsi, la suppression de l'emploi de directeur territorial faisant fonction de directeur général, par délibération du 27 mars 2013, est illégale, car fondée sur une erreur de droit ; elle ne respecte pas davantage le formalisme prévu à l'article 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, dès lors que l'avis du comité technique paritaire du 22 janvier 2013 et le rapport de la communauté de communes sur lequel il se base ne comportent aucune allusion à des suppressions de postes mais seulement à des créations ; - la collectivité a commis une erreur manifeste d'appréciation ; alors que l'arrêté litigieux prévoyait que tout emploi vacant lui serait proposé en vue d'être réintégré dans un délai raisonnable, l'emploi de directeur territorial faisant fonction de directeur général figurait toujours au tableau des effectifs de la communauté de communes au 27 mars 2013 et permettait donc de le réintégrer dans un emploi correspondant à son grade, la vacance de l'emploi permanent et à temps plein de directeur général des services ayant été préalablement constatée ce même jour, emploi confié pour un an à M.D... ; - faute de se voir proposer la réintégration dans l'emploi de directeur territorial faisant fonction de directeur général, supprimé le 1er avril 2013, il aurait dû bénéficier de l'emploi permanent de directeur général des services, non supprimé et vacant à ce jour, jusqu'à ce qu'il puisse faire valoir ses droits à la retraite le 1er décembre 2014 ; - le fait de lui avoir promis une réintégration prioritaire constitue une erreur de motivation, irrégularité lui faisant grief ; par ailleurs, la collectivité fait valoir un motif nouveau et non réel, à savoir sa perte de confiance envers lui ; d'une part, étant en disponibilité, il n'était plus soumis au devoir de réserve, d'autre part, ce motif aurait dû figurer dans la décision contestée, enfin les faits qui lui sont reprochés sont largement postérieurs à l'arrêt du 20 janvier 2012 et avaient pour finalité la défense de sa réputation et de son honneur ; - il convient d'annuler les délibérations du conseil de la communauté n° 2013-19 et 2013-20 du 27 mars 2013, la délibération n° 2014-98 du 14 avril 2014 en son point 12, la délibération n° 2014-98 du 12 novembre 2014 en son point 7, la délibération n° 2015-55 du 13 mai 2015 en son point 5, ainsi que les arrêtés pris sur le fondement desdites délibérations, à savoir les arrêtés du 30 mars 2013, du 4 avril 2014 et du 19 novembre 2015 portant création d'une activité accessoire pour mission temporaire au profit de M. D...ainsi que l'arrêté du 20 mai 2015 au profit puis de M.A... ; - il a subi un préjudice qu'il avait chiffré dans sa requête introductive d'instance devant le tribunal administratif ; s'il ne peut prétendre au rappel de son traitement en tant que tel, il doit obtenir la réparation de son dommage ; les préjudices matériel et moral qu'il a subis doivent faire l'objet d'une indemnisation à hauteur, respectivement de 49 454 euros correspondant à la perte totale de salaire, d'un montant de 142 106 euros duquel doit être défalquée l'allocation chômage perçue de 92 652 euros, et de 25 000 euros correspondant à six mois de salaire en raison de la volonté de la communauté de communes de lui nuire et à l'atteinte portée à sa dignité et à sa réputation. Par des mémoires en défense enregistrés les 13 mai et 29 septembre 2015 et, après cassation, les 7 et 29 mai 2018, la communauté de communes Albret Communauté (CCAC), représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête de M. F...et à ce que soit mise à la charge de l'intéressé, outre les entiers dépens, la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté en litige est tout à fait légal ; si le Conseil d'Etat a estimé, dans sa décision du 20 février 2018, que les dispositions de l'article L. 3142-84 du code du travail étaient applicables à la situation de M.F..., il n'a pas entendu écarter pour autant la possibilité d'appliquer au cas d'espèce les règles relatives au régime de la disponibilité pour convenance personnelle prévu au titre III du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ; - les dispositions du 3ème alinéa de l'article 26 du décret précité lui permettaient de maintenir l'intéressé en disponibilité jusqu'à ce qu'un poste lui soit proposé dans les conditions prévues à l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984 ; elle ne disposait d'aucun emploi vacant correspondant au grade du requérant au moment de sa demande de réintégration ; de plus, à la suite d'une réorganisation, l'emploi de directeur territorial a été supprimé, tant pour des raisons budgétaires que pour mettre l'établissement en conformité avec les textes en vigueur, la promotion d'un attaché principal au grade de directeur territorial détaché dans l'emploi de directeur d'un établissement public de coopération intercommunale de moins de 40 000 habitants étant illégale ; - M. F...ne pouvait se prévaloir d'un droit à être réintégré prioritairement sur la première vacance de poste, soit celle du directeur général des services qui cessait ses fonctions le 1er avril 2013 ; la CCAC souhaitait ne pas pourvoir ce poste en vue de réaliser des économies ; en outre, il n'était pas envisageable de confier ce type de poste au requérant en raison de son attitude très critique envers le président et les élus de la communauté de communes et de ses propos en public qui constituent une violation du droit de réserve que doivent observer les fonctionnaires territoriaux ; - les conclusions indemnitaires du requérant sont irrecevables dès lors qu'elles n'ont été précédées d'aucune demande préalable, en méconnaissance de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; il n'a d'ailleurs pas chiffré son prétendu préjudice ; - dans l'hypothèse où la cour ferait droit à la demande de réformation ou d'annulation de l'arrêté contesté, il conviendrait de fixer le préjudice matériel, correspondant à une perte de revenus, à hauteur de 44 733,66 euros en cas de réintégration dans les deux mois de la demande formulée par M.F..., de 25 982,72 euros en cas de réintégration à compter du 1er avril 2013 jusqu'au 30 novembre 2014 et de 14 550,60 euros en cas de mise en surnombre de l'intéressé pour une durée d'un an en application des articles 73 et 97 de la loi du 26 janvier 1984 ; le requérant n'est pas fondé à solliciter une indemnité au titre du préjudice moral dès lors qu'il ne justifie pas de son existence. Par ordonnance du 5 juin 2018, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 juin 2018 à 12 heures. Par un courrier du 18 septembre 2018, les parties ont été avisées de ce que la cour état susceptible de soulever d'office un moyen d'ordre public en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative. M. F...a présenté le 20 septembre 2018 ses observations sur ce moyen d'ordre public. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code du travail ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriales ; - le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration ; - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux ; - le décret n° 87-1100 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux attachés territoriaux ; - le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés ; - le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 relatif aux règles d'assimilation des établissements publics locaux aux collectivités territoriales pour la création de certains grades de fonctionnaires territoriaux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Laurent Pouget, - les conclusions de Mme Déborah de Paz, rapporteur public, - les observations de MeB..., représentant M.F..., et les observations de MeE..., représentant la communauté de communes Albret Communauté. Considérant ce qui suit : 1. M.F..., attaché territorial principal, exerçait les fonctions de secrétaire général de la communauté de communes du Val d'Albret (CCVA) depuis le 19 mai 1999. Dans le cadre du décret susvisé du 22 septembre 2000 organisant l'assimilation des établissements publics locaux aux collectivités territoriales pour la création de certains grades de fonctionnaires territoriaux, la CCVA a décidé la création d'un poste de " directeur territorial à temps complet faisant fonction de directeur général des services de la communauté de communes ". Par un arrêté du président de la CCVA du 9 janvier 2001, M. F...a été promu sur place à compter du 1er janvier 2001 au grade de directeur territorial. Par un arrêté du 19 mai 2008, M. F... a été placé à sa demande en disponibilité pour convenances personnelles à compter du 1er juin 2008, en vertu de l'article 7 de la loi du 3 février 1992, pour exercer les mandats de conseiller municipal de Nérac et de président de la CCVA. Ayant démissionné de son mandat de président de la CCVA le 9 octobre 2011, il a demandé le 22 novembre suivant sa réintégration dans les effectifs de cet établissement public de coopération intercommunal. Par un arrêté du 20 janvier 2012, implicitement confirmé sur recours gracieux du 14 mars 2012, le nouveau président de la CCVA a maintenu M. F...à compter du 23 novembre 2011 en position de disponibilité, au motif, notamment, que l'intérêt du service et en particulier l'organisation des équipes de direction et d'encadrement ne permettait pas de procéder à sa réintégration. M. F...a interjeté appel du jugement du 30 septembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté son recours dirigé contre cet arrêté du 20 janvier 2012. Par un arrêt n° 14BX03341 du 23 mai 2016, la cour administrative d'appel de Bordeaux a confirmé ce jugement. Saisi par M. F..., le Conseil d'Etat, statuant au contentieux par une décision n° 401731 du 20 février 2018, a annulé l'arrêt de la cour et a renvoyé l'affaire à celle-ci afin qu'elle statue de nouveau sur les conclusions de la requête de M. F.... Dans le dernier état de ses écritures, celui-ci demande à la cour d'annuler l'arrêté du 20 janvier 2012 l'ayant maintenu en disponibilité ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux dirigé contre cet acte, d'enjoindre à la communauté de communes Albret Communauté (CCAC), venant aux droits de la communauté de communes du Val d'Albret (CCVA), de procéder à sa réintégration juridique dans l'emploi de directeur territorial faisant fonction de directeur général, le cas échéant en surnombre ou, à défaut, de le réintégrer dans les fonctions permanentes de directeur général des services, et de reconstituer sa carrière et ses droits sociaux, avec intérêts au taux légal et capitalisation desdits intérêts, d'annuler " toute décision découlant des délibérations du conseil de la communauté n° 2013-19 et 2013-20 du 27 mars 2013, la délibération du 14 avril 2014 en son point 12, la délibération du 12 novembre 2014 en son point 7 et la délibération du 13 mai 2015 en son point 5 " et, enfin, de condamner la communauté de communes à réparer ses préjudices. Sur la légalité de l'arrêté du 20 janvier 2012 et du rejet implicite du recours dirigé contre cet arrêté : 2. Aux termes de l'article L. 3142-60 du code du travail, devenu l'article L. 3142-83 du même code : " Le contrat de travail d'un salarié membre de l'Assemblée nationale ou du Sénat est, sur sa demande, suspendu jusqu'à l'expiration de son mandat, s'il justifie d'une ancienneté minimale d'une année chez l'employeur à la date de son entrée en fonction ". En vertu de l'article L. 3142-61 du même code, devenu l'article L. 3142-84 : " A l'expiration de son mandat, le salarié retrouve son précédent emploi, ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente, dans les deux mois suivant la date à laquelle il a avisé son employeur de son intention de reprendre cet emploi. / Il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat (...) ". Selon l'article L. 3142-64 du code précité, devenu l'article L. 3142-87 : " Les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux fonctionnaires et aux agents non titulaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi qu'aux personnels des entreprises publiques, sauf s'ils bénéficient de dispositions plus favorables ". En vertu des dispositions combinées des articles L. 2123-9 et L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales, les maires, les adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins et les membres du conseil d'une communauté de communes qui, pour l'exercice de leur mandat, ont cessé d'exercer leur activité professionnelle de fonctionnaires territoriaux, peuvent bénéficier des dispositions des articles L. 3142-83 et L. 3142-87 du code du travail, en l'absence d'autres dispositions qui leur seraient plus favorables. 3. Il ressort des pièces du dossier que M.F..., qui exerçait depuis le 1er janvier 2001 les fonctions de directeur général des services au sein de la communauté de communes du Val d'Albret (CCVA), a bénéficié d'une disponibilité pour convenances personnelles à compter du 1er juin 2008 afin d'exercer des mandats électifs locaux. Après avoir démissionné, le 9 octobre 2011, de son mandat de président de la CCVA, l'intéressé a sollicité sa réintégration dans cet établissement public " dans son précédent emploi ou dans un emploi analogue ". Dans ces conditions, la réintégration de M. F...était de droit, dans les conditions fixées par les dispositions précitées du code du travail, sans que la CCVA puisse valablement refuser cette réintégration en invoquant l'intérêt du service ou l'absence de poste vacant, alors au demeurant qu'il ressort des pièces du dossier que l'emploi de directeur territorial qu'occupait précédemment le requérant demeurait non pourvu à la date des décisions en cause. A cet égard, la communauté de communes ne pouvait davantage justifier le refus de réintégration de M. F...par l'illégalité de cet emploi, créé par une délibération à caractère réglementaire du conseil de la communauté en date du 26 avril 2000 qui n'avait pas été abrogée à la date des décisions contestées. Par suite, la décision du 20 janvier 2012 est entachée d'illégalité et doit être annulée, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux en date du 14 mars 2012. 4. Il résulte de ce qui précède que M. F...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions contestées. Sur les conclusions à fin d'annulation de diverses délibérations du conseil de la communauté : 5. Les conclusions de M. F...dirigées contre les délibérations du conseil communautaire n° 2013-19 et 2013-20 du 27 mars 2013, n° 2014-20 du 14 avril 2014, n° 2014-98 du 12 novembre 2014 et n° 2015-55 du 13 mai 2015, et contre les arrêtés pris subséquemment, ont été présentées pour la première fois en appel. Par suite, elles sont irrecevables et ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. Sur les conclusions indemnitaires : 6. En vertu de l'article R. 412-1 du code de justice administrative, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision. 7. Il est constant qu'aucune décision née d'une demande indemnitaire préalable présentée par M. F...n'a été prise par l'administration, laquelle, dans ses écritures en défense, a opposé à titre principal une fin de non-recevoir aux conclusions du requérant tendant à être indemnisé des préjudices causés par le refus illégal de faire droit à sa demande de réintégration. Dans ces conditions, lesdites conclusions sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions à fin d'injonction : 8. L'exécution du présent arrêt, qui annule l'arrêté ayant procédé au maintien en disponibilité de M.F..., implique nécessairement que la communauté de communes Albret Communauté, venant aux droits et obligations de la CCVA, le réintègre juridiquement dans l'emploi de directeur territorial qu'il occupait précédemment, pour la période comprise entre le 20 janvier 2012 et le 1er décembre 2014, date à laquelle il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite, et qu'elle procède en conséquence à la reconstitution de sa carrière et de ses droits sociaux au titre de ladite période. Cette reconstitution n'implique pas, en revanche, le versement au requérant d'intérêts légaux, avec capitalisation. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M.F..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la communauté de communes Albret Communauté demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière, au profit de M.F..., la somme de 1 500 euros sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1202110 du 30 septembre 2014 du tribunal administratif de Bordeaux, l'arrêté du 20 janvier 2012 du président de la communauté de communes du Val d'Albret et la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. F...contre cet arrêté sont annulés. Article 2 : Il est enjoint à la communauté de communes Albret Communauté de réintégrer juridiquement M. F...dans l'emploi qu'il occupait avant sa mise en disponibilité, au titre de la période du 20 janvier 2012 au 1er décembre 2014, et de procéder à la reconstitution subséquente de sa carrière et de ses droits sociaux, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : La communauté de communes Albret Communauté versera à M. F...la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...F...et à la communauté de communes Albret Communauté. Délibéré après l'audience du 27 septembre 2018 à laquelle siégeaient : M. Aymard de Malafosse, président, M. Laurent Pouget, président-assesseur, M. David Katz, premier conseiller, Lu en audience publique le 25 octobre 2018. Le rapporteur, Laurent POUGET Le président, Aymard de MALAFOSSE Le greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 6 N° 18BX00845