CAA de NANTES, 5ème chambre, 21/11/2016, 15NT01461, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-21
Numéro : 15NT01461
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : LAUNAY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...Aillaud a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision en date du 10 novembre 2010 par laquelle le ministre du travail, de la solidarité et de la fonction publique et le ministre de la santé et des sports ont prononcé à son égard une exclusion temporaire d'un an assortie d'un sursis de six mois à compter du 1er décembre 2010. Par un jugement n° 1002526 du 26 janvier 2012, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 12NT00822 du 11 avril 2013, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté la requête par laquelle M. Aillaud avait relevé appel du jugement du tribunal administratif de Caen. Par une décision n° 369235 du 17 avril 2015 le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 11 avril 2013 et a renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Nantes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 mars 2012, 4 mars 2013 et 23 novembre 2015, M. Aillaud, représenté par la SCP Massé-Dessen, Thouvenin et Coudray, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 26 janvier 2012 ; 2°) d'annuler la sanction prise à son encontre le 10 novembre 2010 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : Sur la régularité du jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a omis de répondre aux moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 1432-9 du code de la santé publique et des ddispositions de l'article 19 du décret du 8 octobre 2007 ; Sur la légalité de la sanction : - la décision contestée a été prise par une autorité incompétente car elle relevait de la compétence du directeur de l'agence régionale de santé (A.R.S) de Basse-Normandie et non de celle du ministre ; - en tout état de cause, en vertu des dispositions de l'article L. 1432-9 du code de la santé publique, le directeur de l'agence régionale de santé aurait dû être associé à la gestion des personnels ayant la qualité de fonctionnaire ; - en méconnaissance de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983, il n'a pas eu communication de l'intégralité de son dossier et notamment du courriel du 10 février 20l0 par lequel 7 agents de l'agence feraient part au directeur de cet établissement de leur soulagement de savoir qu'une procédure disciplinaire était engagée à son encontre ; - dès lors qu'il avait intégré les effectifs de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, la sanction litigieuse ne pouvait intervenir qu'après avis du conseil de discipline dépendant de cet établissement conformément aux dispositions des articles 19 de la loi du 13 juillet 1983 et 66 de la loi du 11 janvier 1984, et non seulement en considération de l'avis du conseil de discipline du 12 février 2010 ; - en tout état de cause le ministre ne pouvait s'appuyer sur l'avis du conseil de discipline du 12 février 2010, dès lors que sa composition avait changé à la date de la sanction en litige ; - il résulte du procès-verbal de la séance du conseil de discipline du 12 février 20 l 0 que M. C...a été désigné en qualité de secrétaire de séance et est intervenu notamment pour lire le rapport de saisine du conseil de discipline et les pièces versées à 1'appui de ce rapport, alors qu'il est membre suppléant des représentants du personnel sans voix délibérative ; - contrairement aux dispositions de l'article 5 du décret du 25 octobre 1984, son mémoire en défense présenté avant la séance du conseil de discipline n'a pas été lu devant cette instance ; il n'a pas davantage été invité à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne délibère ; - l'avis du conseil de discipline est entaché d'une insuffisance de motivation ; - s'il a été sanctionné en raison d'un comportement qui mettrait en cause ses collègues et des perturbations générées dans les conditions de travail de l'ensemble des agents du service, ces faits ne sont pas établis ; - les faits reprochés à M. Aillaud dans le cadre de ces activités syndicales ne peuvent constituer des fautes disciplinaires ; - à supposer les faits reprochés matériellement établis, la sanction infligée n'est pas proportionnée à leur gravité ; - il y a eu volonté de l'écarter du service durant la période de réforme de son administration dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, ce qui constitue un détournement de pouvoir. Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 juillet 2012 et 27 juillet 2015, la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes et le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. Aillaud sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en considération de la somme mise à la charge de l'administration à l'occasion de la décision du 17 avril 2015 du Conseil d'Etat. Ils soutiennent qu'aucun des moyens soulevés par M. Aillaud n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 modifiée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-16 modifiée du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; - le décret n°82-451 du 28 mai 1982 ; - le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ; - le décret n° 2007-1448 du 8 octobre 2007 ; - le décret n° 2010-336 du 31 mars 2010 ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - et les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, 1. Considérant que le 9 octobre 2009, le directeur régional des affaires sanitaires et sociales (Drass) de Basse-Normandie a saisi le ministre du travail des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ainsi que celui chargé de la santé et des sports en leur demandant de réunir le conseil de discipline afin qu'une sanction fût prononcée à l'encontre de M. Aillaud, secrétaire administratif de classe normale affecté à la Drass de Basse-Normandie depuis le 1er mars 1986 ; que le conseil de discipline, réuni le 12 février 2010, a émis un avis favorable à une sanction d'exclusion temporaire de service d'un an assortie d'un sursis de six mois, laquelle a été prononcée par un arrêté du 19 février 2010 des deux ministres concernés ; que cette décision a été annulée par un jugement du 8 octobre 2010 du tribunal administratif de Caen pour insuffisance de motivation ; que le 10 novembre 2010, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ainsi que le ministre de la santé et des sports ont pris un nouvel arrêté prononçant la même sanction ; que M. Aillaud relève appel du jugement du 26 janvier 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 10 novembre 2010 ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que M. Aillaud avait invoqué devant le tribunal administratif le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 19 du décret n° 2007-1448, en soutenant qu'à la suite de l'annulation de l'arrêté du 19 février 2010, les ministres concernés ne pouvaient décider d'une sanction à son encontre sans réunir à nouveau la commission administrative compétente, dès lors que la composition de cette dernière avait changé ; qu'il est constant que le tribunal administratif n'a pas répondu à ce moyen, qui n'était pas inopérant ; que le jugement attaqué est de ce fait entaché d'une insuffisance de motivation ; qu'il y a lieu, compte tenu de cette irrégularité, de prononcer l'annulation du jugement attaqué et d'évoquer la demande présentée par M. Aillaud devant le tribunal administratif de Caen ; Sur la légalité de la sanction infligée à M. Aillaud : En ce qui concerne la légalité externe : S'agissant de la compétence de l'auteur de l'acte : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 19 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination " ; et qu'aux termes de l'article L. 1432-9 du code de la santé publique : " Le personnel de l'agence comprend : 1° Des fonctionnaires ; 2° Des personnels mentionnés au 1° de l'article L. 6152-1 ; 3° Des agents contractuels de droit public ; 4° Des agents de droit privé régis par les conventions collectives applicables au personnel des organismes de sécurité sociale. / Le directeur de l'agence a autorité sur l'ensemble des personnels de l'agence. Il gère les personnels mentionnés aux 3° et 4°. Il est associé à la gestion des personnels mentionnés aux 1° et 2° " ; 4. Considérant, d'une part, que M. Aillaud soutient qu'en raison de son affectation à l'agence régionale de la santé de Basse-Normandie, le directeur de cette agence était seul compétent pour prendre une sanction à son égard ; qu'il ne se prévaut toutefois d'aucune dérogation à la règle prévue aux dispositions précitées de la loi du 13 juillet 1983, dont il résulte que le ministre chargé des affaires sociales ainsi que le ministre chargé du travail et de l'emploi, investis du pouvoir de nomination à son égard, avaient de ce fait compétence pour exercer le pouvoir disciplinaire ; 5. Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 1432-9 du code de la santé publique que la gestion des fonctionnaires affectés à l'agence régionale de santé (ARS) ne relève pas de la compétence du directeur de cet établissement mais de celle du ministre chargé des affaires sociales ; que si, en application des mêmes dispositions, le directeur de l'ARS est associé à la gestion des fonctionnaires affectés au sein de son établissement, il n'en résulte pas que le législateur ait entendu lui accorder un pouvoir de codécision en ce domaine ; que par suite, la circonstance, à la supposer établie, que le directeur de l'ARS n'aurait été informé qu'a posteriori de la sanction prise par les ministres concernés à l'encontre de M. Aillaud est sans incidence sur la légalité de cette décision ; S'agissant des droits de la défense : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 19 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés " ; 7. Considérant que M. Aillaud soutient qu'en violation des dispositions précitées il n'a pas eu accès l'intégralité de son dossier dans la mesure où il n'a pas eu communication d'un courriel du 10 février 2010 par lequel sept agents de la DRASS exprimaient leur satisfaction de le voir traduit en conseil de discipline ; que toutefois la présentation de ce courrier électronique lors de la séance du conseil de discipline du 12 février 2010 n'a pas entaché d'irrégularité la procédure dès lors que ce document ne faisait état d'aucun élément nouveau ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 5 du décret n° 86-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'Etat : " Le rapport établi par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire ou par un chef de service déconcentré ayant reçu délégation de compétence à cet effet et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance (...) Le fonctionnaire et, le cas échéant, son ou ses défenseurs peuvent, à tout moment de la procédure devant le conseil de discipline, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales. Ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer " ; 9. Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du 12 février 2010 du conseil de discipline que lecture aurait été donnée aux membres de la commission du mémoire en réplique rédigé par M. Aillaud le 2 février 2010 ; que M. Aillaud est donc fondé à soutenir que les dispositions précitées ont été sur ce point méconnues ; 10. Considérant toutefois qu'il ressort du même procès-verbal que M. Aillaud, qui a obtenu le report de la séance initialement prévue au 12 janvier 2010 pour préparer sa défense et qui, lors de la séance du 12 février, était assisté du conseil de son choix en la personne de M. B..., a pu largement s'exprimer, notamment en reprenant point par point son mémoire, lequel avait été joint au dossier disciplinaire communiqué aux membres de la commission ; que par suite l'irrégularité tenant à l'absence de lecture préalable de ce rapport, qui n'a ni porté atteinte aux garanties offertes à M. Aillaud, ni influé sur le sens de l'avis, n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision prise à la suite de l'avis du conseil de discipline ; 11. Considérant, d'autre part, que M. Aillaud ne peut sérieusement soutenir qu'il n'a pas été invité à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer, dès lors qu'il résulte du procès-verbal de la séance du conseil de discipline que le requérant a décliné l'invitation qui lui en avait été faite ; S'agissant de la composition du conseil de discipline : 12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 67 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, les sanctions disciplinaires sont prises après avis de la commission administrative paritaire du corps de l'agent, et non en considération de la structure dans laquelle l'agent exerce son activité ; que M. Aillaud, qui fait partie du corps des secrétaires administratifs, n'est par suite pas fondé à soutenir que la sanction qu'il conteste ne pouvait intervenir qu'après un avis émanant d'un conseil de discipline propre à l'agence régionale de santé auprès de laquelle il avait été affecté ; 13. Considérant, en deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 1, que les ministres concernés ont prononcé à l'encontre de M. Aillaud une sanction d'exclusion temporaire de service d'un an assortie d'un sursis de six mois, suivant l'avis émis par le conseil de discipline compétent lors de sa réunion du 12 février 2010 ; que cette décision ayant été annulée pour insuffisance de motivation par un jugement du 8 octobre 2010 du tribunal administratif de Caen, les autorités investies du pouvoir disciplinaire pouvaient prendre un nouvel arrêté prononçant la même sanction le 10 novembre 2010 sans réunir à nouveau le conseil de discipline, dès lors que cette nouvelle décision se fondait sur les faits qui avaient déjà été soumis à ce conseil ; que M. Aillaud n'est par suite pas fondé à invoquer la modification de la composition du conseil de discipline intervenue du fait de l'organisation d'élections professionnelles entre les deux arrêtés dont il a fait l'objet ; 14. Considérant en troisième lieu, que selon l'article 29 du décret susvisé du 28 mai 1982 le secrétariat d'une commission administrative paritaire est assuré par un membre de l'administration qui peut n'être pas membre de la commission ; qu'aux termes de l'article 31 du même texte : " Les suppléants peuvent assister aux séances de la commission sans pouvoir prendre part aux débats. Ils n'ont voix délibérative qu'en l'absence des titulaires qu'ils remplacent " ; 15. Considérant qu'en procédant, ainsi qu'il résulte du procès-verbal de la séance du 12 février 2010, à la lecture du rapport préparé en vue de la saisine du conseil de discipline, M. C..., chef du bureau des personnels administratifs et techniques de catégories B et C et représentant suppléant de l'administration, s'est borné à assurer les fonctions de secrétaire de séance du conseil de discipline auxquelles il avait été désigné ; qu'il ressort du même procès-verbal qu'il s'est abstenu de toute participation au délibéré ; que par suite, M. Aillaud n'est pas fondé à soutenir que M.C..., en sa qualité de membre suppléant de la commission, aurait irrégulièrement pris part aux débats ; S'agissant de la forme de l'avis émis par le conseil de discipline : 16. Considérant que l'avis émis par le conseil de discipline le 12 février 2010 est expressément fondé sur " le comportement général de M. Aillaud depuis plusieurs années, et notamment les provocations, menaces et injures, accompagnées de propos écrits et verbaux, mettant en cause tant ses supérieurs que ses collègues " et sur " les perturbations générées dans les conditions de travail de l'ensemble des agents du service " ; qu'il énonce ainsi, par une motivation suffisante, les considérations de fait sur lesquelles il est fondé ; En ce qui concerne la légalité interne : 17. Considérant, en premier lieu, que si l'intéressé conteste avoir envoyé un courriel émanant de sa boîte personnelle, adressé à des directeurs avec une copie au ministre, indiquant que " la seule proposition à vous faire est de me révoquer comme les pétainistes l'ont fait avec tant de fonctionnaires, avant que la roue ne tourne... ", il est constant qu'à aucun moment il n'a adressé de démenti de ces faits ; qu'il a, par ailleurs, qualifié sa hiérarchie de " collaborateurs " et son directeur de " raciste ", ainsi qu'il résulte du procès-verbal d'un comité technique paritaire tenu le 1er juillet 2009 ; que plusieurs de ses collègues, agents de catégorie C, ainsi que des agents de service chargés de l'entretien des locaux et des agents de sécurité ont fait part de leur " malaise " et de leurs souffrances résultant du comportement de l'intéressé ; que ce dernier, qui ne bénéficiait pas, contrairement à ce qu'il persiste à affirmer, d'une décharge syndicale intégrale, a également refusé d'assister à un entretien d'évaluation ainsi qu'à plusieurs réunions de service ; qu'il ressort des débats devant le conseil de discipline que le comportement et les propos de M. Aillaud ont contribué à dégrader l'ambiance de travail au sein de la Drass de Basse-Normandie et ont créé de vives tensions entre les agents qui y étaient affectés ; que dans ces conditions, et sans qu'ait d'incidence le classement sans suite de la plainte déposée en mars 2008 contre lui par huit de ses collègues, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision contestée reposerait sur des faits matériellement non établis ; 18. Considérant, en deuxième lieu, que si M. Aillaud invoque ses responsabilités syndicales, il résulte de la description faite au point précédent que certains des faits qui lui sont reprochés, tel le refus de se présenter à des entretiens d'évaluation, alors qu'il ne bénéficiait pas d'une décharge intégrale, sont sans rapport avec cette activité ; qu'au surplus, si une plus grande liberté d'expression peut être reconnue aux agents qui détiennent des responsabilités syndicales, ces dernières ne permettaient pas à M. Aillaud de s'affranchir de manière répétée du respect le plus élémentaire dû à ses collègues et à sa hiérarchie ; qu'ainsi les faits reprochés à M. Aillaud, tels qu'ils ont été rappelés au point précédent, constituaient des fautes de nature à justifier une sanction ; 19. Considérant, enfin, que compte tenu de la gravité des faits qui lui sont reprochés et de leur caractère répété à l'égard d'un nombre important d'agents de la Drass, la sanction infligée, soit une exclusion temporaire de service d'un an assortie d'un sursis de six mois, n'apparaît pas, contrairement à ce que soutient le requérant, disproportionnée au regard des fautes commises par lui ; qu'elle ne révèle pas davantage un détournement de pouvoir ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. Aillaud n'est pas fondé à demander l'annulation de la sanction décidée à son encontre le 10 novembre 2010 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant, d'une part, que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande M. Aillaud au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; d'autre part, qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. Aillaud une somme sur le même fondement ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 26 janvier 2012 est annulé. Article 2 : La demande de M. Aillaud est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...Aillaud, à la ministre des affaires sociales et de la santé et au ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. Délibéré après l'audience du 4 novembre 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 novembre 2016. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne à la ministre des affaires sociales et de la santé et au ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social en ce qui les concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT01461