CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 25/06/2024, 23BX00526, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-25
Numéro : 23BX00526
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Karine  BUTERI
Commissaire du gouvernement : M. ELLIE
Avocat(s) : SCP CGCB & ASSOCIES BORDEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Pyrénées-Atlantiques a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt en tant qu'il porte création d'une zone d'activité classée en zone 2AUy et ouverture à l'urbanisation des zones dites " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage ", ensemble la décision du 15 octobre 2020 par laquelle le président de la communauté d'agglomération Pays basque a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération. Par un jugement n° 2002559 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée la zone d'activité classée en zone 2AUy ainsi que la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 15 octobre 2020, et a rejeté le surplus de la demande. Procédure devant la cour administrative d'appel : Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 février 2023 et le 21 février 2024, la communauté d'agglomération Pays basque, représentée par Me Gauci, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 2002559 du 30 décembre 2022 du tribunal administratif de Pau en tant qu'en son article 1er, il annule la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt en tant qu'elle crée la zone d'activité classée en zone 2AUy, ainsi que la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 15 octobre 2020 ; 2°) de rejeter le déféré du préfet des Pyrénées-Atlantiques ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur l'incompatibilité de la création de la zone d'activité 2AUy avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes : - le classement en zone 2AUy de la future zone d'activité est compatible avec les orientations du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT, en se plaçant à l'échelle de l'ensemble du territoire, et en considérant les orientations et objectifs du document ; En ce qui concerne le rapport de compatibilité : - les orientations et objectifs du SCOT s'imposent aux auteurs du plan local d'urbanisme (PLU) dans un rapport de compatibilité qui est apprécié dans le cadre d'une analyse globale conduisant le juge à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur ; - les premiers juges ne pouvaient pas se contenter de constater que la création de la zone d'activité classée en zone 2AUy du PLU, du fait de son inclusion au sein de la zone Natura 2000, zone de protection spéciale, dénommée " Les Barthes de l'Adour ", créée par arrêté ministériel du 12 avril 2006, avait pour effet de rendre ce zonage incompatible avec l'orientation B.2.1 a du DOO du SCOT, sans procéder à une appréciation globale à l'échelle de l'ensemble du territoire communal et sans prendre en compte l'analyse des incidences du PLU sur ce secteur ; - en retenant une incompatibilité avec l'orientation A.4.2.b du DOO du SCOT, les premiers juges n'ont pas opéré le contrôle de compatibilité en se plaçant à l'échelle de l'ensemble du territoire communal, et n'ont pas pris en considération l'ensemble des orientations et objectifs du DOO du SCOT ; En ce qui concerne les orientations du SCOT et leur respect par le PLU : - le paragraphe B.2.1.a du DOO du SCOT ne proscrit pas tout aménagement dans les secteurs concernés mais demande seulement aux auteurs du PLU de préserver les réservoirs de biodiversité identifiés, exception faite pour les projets d'intérêt général qui peuvent y être admis ; ces dispositions prévoient également d'" adapter le plan de zonage aux évolutions que peuvent connaître les périmètres de préservation " ; si elles prévoient d'" interdire les projets susceptibles d'impacter directement les réservoirs de biodiversité ", il n'y a pas d'impact significatif de la création de la zone sur les réservoirs de biodiversité ; - à l'échelle de l'ensemble du territoire communal, la zone Natura 2000 de 727ha67 est préservée et l'analyse des incidences du PLU montre que la création du secteur 2AUy n'aura pas d'impact significatif ; - les objectifs généraux tendant à " préserver les valeurs agricoles, naturelles, paysagères et patrimoniales du territoire " et à " construire un projet pour la biodiversité " sont retranscrits par les auteurs du PLU dans la mesure où, sur les 705ha60 de surface Natura 2000 présentes sur le territoire communal (pour une superficie totale de la zone Natura 2000 de 727ha67 et de la zone Natura 2000 " Les Barthes de l'Adour " de 15 651 ha), seulement 11ha36 (dont 5ha02 pour la zone litigieuse) sont classés en zone U ou AU, le reste étant classé en zone N ou A ; seuls 4 ha de la zone 2AUy sont inclus dans la zone Natura 2000, ce qui constitue une infime partie de cette zone ; - il n'est pas porté atteinte au site Natura 2000 " Barthes de l'Adour ", qui constitue un site de protection spéciale désigné au titre de la directive européenne n° 2009/147/CE du 30 novembre 2009, dite " directive oiseaux ", les données disponibles n'ayant pas permis l'identification du secteur comme une zone d'alimentation potentielle de certains oiseaux ; - la zone 2AUy n'est pas identifiée comme un réservoir de biodiversité et des mesures d'évitement ont été prévues pour préserver la trame verte et bleue ; elle est en retrait des enjeux de biodiversité ; - la zone 2AUy existait déjà sous l'empire du PLU de 2004 ; - au-delà de cette zone litigieuse de 5ha02, le PLU tend dans son ensemble à la protection des réservoirs de biodiversité en compatibilité avec l'orientation B.2 du DOO du SCOT relative à la construction d'un projet pour la biodiversité ; - la création de cette zone litigieuse s'inscrit en compatibilité avec les autres orientations du DOO du SCOT relatives notamment au développement urbain et économique ; - l'orientation A.4.2 du DOO du SCOT n'interdit pas la création des nouvelles zones d'activités mais invitent seulement les auteurs du PLU à favoriser l'utilisation des zones d'activités existantes, ce qui a été fait dans la nécessité de produire des espaces économiques pour les entreprises sur l'ensemble du territoire ; - la création de la zone 2AUy s'inscrit dans un contexte de rareté des offres foncières à vocation économique ; - les zones existantes ne peuvent être optimisées. Sur l'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et le règlement du plan local d'urbanisme : - la création de la zone litigieuse n'est pas incohérente avec l'orientation 3 du PADD de " garantir les conditions de maintien de la biodiversité et des fonctionnalités écologiques " dont l'un des objectifs est d'" identifier les milieux naturels supports d'une forte biodiversité et respecter leur intégrité " dès lors que le secteur 2AUy, d'une superficie de 5h02 ha, n'est pas identifié comme une zone d'alimentation potentielle de certains oiseaux au sein de la zone Natura 2000 de 727ha67, et que des mesures de réduction et de protection sont prévues ; - les premiers juges n'ont pas pris en considération l'orientation 2 du PADD prévoyant de développer les activités économiques et l'emploi alors que l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet ; la cohérence entre la création de la zone 2AUy et l'orientation 2 du PADD est flagrante ; - alors que le respect de la cohérence entre le PADD et le règlement s'apprécie à l'échelle de l'ensemble du PLU, les auteurs du PLU ont veillé à permettre un développement économique mesuré tout en préservant la biodiversité dès lors que, sur les 705ha60 de surface Natura 2000 présentes sur le territoire communal (pour une superficie totale de la zone Natura 2000 de 727ha67), seulement 11ha36 (dont 5ha02 pour la zone litigieuse) sont classés en zone U ou AU ; - l'ouverture du secteur à l'urbanisation n'est pas incohérente avec l'orientation 3 du PADD. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête et fait valoir que les moyens soulevés par la communauté d'agglomération Pays basque sont infondés. Par une ordonnance du 22 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 22 mars 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Karine Butéri, - les conclusions de M. Sébastien Ellie, rapporteur public, - et les observations de Me Gauci, représentant la communauté d'agglomération Pays basque. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt. Par une décision du 15 octobre 2020, le président de cet établissement public de coopération intercommunale a rejeté le recours gracieux formé par le préfet des Pyrénées-Atlantiques, au titre du contrôle de légalité, contre cette délibération. Le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déféré cette délibération en tant que la révision de ce document d'urbanisme porte création d'une zone d'activité classée en zone 2AUy et ouverture à l'urbanisation des zones dites " Le bourg ", " Broy ", " Genevois " et " L'Hermitage ", et la décision du 15 octobre 2020. Par un jugement n° 2002559 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée la zone d'activité 2AUy, ainsi que la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 15 octobre 2020. La communauté d'agglomération Pays basque relève appel de ce jugement en tant qu'en son article 1er, il annule la délibération du 22 février 2020 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt en tant qu'elle crée la zone d'activité 2AUy, et la décision du 15 octobre 2020. 2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 3. Pour l'application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. Sur le bien-fondé du jugement : 4. Pour annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle porte création de la zone d'activité classée en zone 2AUy, le tribunal administratif de Pau a considéré qu'elle n'était pas compatible avec les orientations fixées par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes et qu'elle révélait une incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et le règlement du document d'urbanisme. 5. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...). 6. Il résulte de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme et des articles L. 141-3 et suivants de ce code, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En application l'article L. 131-4 de ce code, les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 7. Le territoire de la commune d'Urt est couvert par le SCoT de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes, approuvé par le conseil syndical le 6 février 2014. 8. D'une part, les auteurs de ce SCoT se sont donnés notamment pour but, à travers l'objectif B.2 du document d'orientation et d'objectifs (DOO), de " construire un projet pour la biodiversité ". Pour le concrétiser, ils ont notamment prévu, au point B.2.1 de ce document, de " protéger durablement les réservoirs de biodiversité du territoire ". A cet égard, le DOO du SCoT fixe, en son point B.2.1a, l'objectif de " protéger strictement les espaces reconnus au niveau national et supranational " comportant comme orientation de " protéger les réservoirs de biodiversité désignés par un statut de protection, de gestion, d'engagement européen ou d'inventaire national ou régional relatifs aux habitats naturels d'intérêt communautaire ". Ce même point précise en outre que, " pour les sites Natura 2000, les modalités de protection et de gestion définies par le DOCOB du site doivent être respectées ". 9. D'autre part, le DOO du SCoT de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes poursuit l'ambition, en son point A.4, d'" assurer un développement économique équilibré, adossé aux ressources locales ". Au titre des orientations générales définies au point A.4.2 pour " poser les bases du projet économique du territoire ", il fixe celle de " favoriser le développement économique dans le tissu urbain existant, pour accroître la diversité des fonctions et limiter l'étalement urbain ". L'orientation A.4.2.b consistant à " anticiper en continu le développement de l'offre foncière économique " se décline notamment par l'objectif " d'optimiser les ZAE existantes, rationnaliser l'artificialisation à vocation économique " qui précise que " Dans le respect des principes définis en matière de recentrage du développement urbain et de limitation de la consommation foncière, le SCoT préconise l'optimisation des zones existantes, pour certaines sous-occupées et en baisse d'attractivité. Ces sites existants, lorsqu'ils ont des disponibilités foncières ou des possibilités de densification, doivent accueillir en priorité les entreprises en quête d'une implantation en zones d'activités ", ce qui doit conduire à " inciter, dans les documents d'urbanisme et les politiques publiques, le réinvestissement des zones existantes en dégageant de nouvelles potentialités d'accueil (...) et en travaillant à la redynamisation des zones existantes ". 10. Il ressort des pièces du dossier que la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt porte création, en face du pont d'Urt, d'une zone d'activité classée en zone 2AUy qui s'inscrit dans le cadre d'une stratégie de développement économique communautaire. Ainsi que l'a relevé le tribunal, cette future zone d'activité, d'une surface totale de 5,2 ha en état de prairie pâturée, traversée par un corridor boisé faisant l'objet d'un classement en élément de paysage au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, est en grande partie comprise dans le périmètre du site Natura 2000 dénommé " Les Barthes de l'Adour " classé par arrêté ministériel du 12 avril 2006 en zone de protection spéciale FR7210077 notamment destinée à conserver des zones d'alimentation et de reproduction de l'avifaune. Le document d'objectifs (DOCOB) relatif à cette zone de protection spéciale, établi en 2006 et actualisé en 2015, identifie une sensibilité écologique, un niveau de risque lié aux activités humaines et des priorités de gestion et de conservation sur l'ensemble du site, en ce qui concerne notamment cinq espèces d'oiseaux sauvages présents dans la commune d'Urt inscrites à l'annexe I de la directive européenne dite " directive oiseaux " n° 2009/147/CE du 30 novembre 2009. 11. En appel, la communauté d'agglomération Pays basque soutient que la création de la zone 2AUy est compatible avec, notamment, l'objectif visant à " construire un projet pour la biodiversité " dès lors qu'elle représente une infime partie de la zone Natura 2000 qui reste dans l'ensemble très largement préservée et qu'il n'y a pas d'impact significatif sur les réservoirs de biodiversité. 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, que le territoire de la commune d'Urt intercepte 705 ha 60 de zones Natura 2000, représentant 37% de ce territoire communal, répartis pour 483 ha 03 en zone N, pour 244 ha 64 en zone A et pour 11 ha 36, représentant 1,6% dudit territoire, en zones U et AU. Il en ressort également que l'ensemble du territoire communal classé en zone Natura 2000 est divisé en 4 zones distinctes parmi lesquelles la zone " Les Barthes de l'Adour " identifiée dans le DOCOB du site de protection spéciale qu'elle constitue comme une zone d'alimentation potentielle de la cigogne blanche, de l'aigrette garzette, du combattant varié, de la grande aigrette et de la bécassine des marais. Si la partie de la zone " Les Barthes de l'Adour " qui couvre le territoire de la commune d'Urt représente seulement 6 ha 81 de sa superficie totale égale à 15 651 ha répartis sur trente communes du Pays basque et des Landes, elle se trouve consommée à hauteur de 4 ha de sa superficie communale par la création de la zone d'activité 2AUy qui emporte ainsi presque entièrement la disparition de son territoire dans la commune. Certes, il ressort du rapport de présentation que, dans le cadre de la modification du plan local d'urbanisme, nécessaire à l'ouverture à l'urbanisation de cette zone 2AU, des inventaires complémentaires devront être menés afin de déterminer les enjeux précis liés à la faune et que, le cas échéant, des mesures compensatoires devront être mises en place. Toutefois, alors que les mesures ainsi envisagées, qui ne sont d'ailleurs pas des mesures de réduction, ne sont pas suffisamment déterminées au regard des objectifs précis de conservation du site Natura 2000 " Les Barthes de l'Adour ", il ne ressort pas des pièces du dossier que les inventaires de terrain d'ores-et-déjà réalisés, dont l'appelante se prévaut sans les produire, permettraient d'établir que cet espace identifié comme tel dans le DOCOB du site de protection spéciale ne serait pas utilisé par ces espèces protégées. Par ailleurs, la circonstance que le secteur litigieux était déjà classé en zone AU dans le précédent plan local d'urbanisme est sans incidence sur la légalité de la création de la zone d'activité classée en 2AUy opérée par le plan local d'urbanisme dont la révision est contestée. S'il est soutenu que la délimitation de la zone 2AUy répond par ailleurs à l'objectif inscrit dans le SCoT de développement économique par la promotion des zones d'activité économique, il apparaît que les auteurs de ce schéma ont entendu poursuivre cet objectif en prenant en considération la préservation de l'environnement. Ainsi que l'a relevé le tribunal, ils ont, en outre, entendu optimiser les zones existantes et non favoriser la création de nouvelles zones d'activité. Dans ces conditions, alors au demeurant que la pénurie d'offre foncière à vocation économique ne ressort pas des pièces du dossier, et eu égard notamment au degré de précision de l'objectif retenu par le SCoT de " construire un projet pour la biodiversité " ainsi qu'à la nature des enjeux environnementaux mis en péril par la disparition d'une partie significative du site Natura 2000 " Les Barthes de l'Adour " et à l'occupation humaine qu'implique une zone d'activités, le plan local d'urbanisme révisé, en tant qu'il porte création de la zone d'activité classée en 2AUy, est incompatible avec les orientations fixées par le SCoT de l'agglomération de Bayonne et du sud des Landes. 13. Il résulte de ce qui précède que l'un des moyens retenus par le tribunal est de nature à justifier l'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque du 22 février 2020 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Urt, en tant qu'elle crée la zone d'activité classée en zone 2AUy, et la décision du président de la communauté d'agglomération Pays basque du 15 octobre 2020. La communauté d'agglomération Pays basque n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a partiellement annulé cette délibération et cette décision. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que la communauté d'agglomération Pays basque demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération Pays basque est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Pays basque et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée pour information au préfet des Pyrénées-Atlantiques et à la commune d'Urt. Délibéré après l'audience du 4 juin 2024 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Karine Butéri, présidente-assesseure, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 juin 2024. La rapporteure, Karine Butéri La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23BX00526