Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 26/04/2018, 16BX02019, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-26
Numéro : 16BX02019
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SCP MARIEMA-BOUCHET & BOUCHET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A...a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'une part, d'annuler la décision en date du 6 novembre 2014 par laquelle le directeur régional des finances publiques a cédé la parcelle cadastrée AP 201 à la commune de Rémire-Montjoly, d'autre part, d'annuler la décision en date du 20 mars 2015 par laquelle le directeur régional des finances publiques de la Guyane a rejeté sa demande de cession à titre gratuit de la parcelle cadastrée AP 201 sur la commune de Rémire-Montjoly, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 100 000 euros à titre de dommages et intérêts et enfin d'enjoindre au directeur régional des finances publiques de la Guyane de réexaminer sa demande. Par un jugement n° 1500615 du 7 avril 2016, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 20 juin 2016, le 8 janvier 2018 et le 8 mars 2018, MmeA..., représentée par MeG..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guyane du 7 avril 2016 ; 2°) d'annuler la décision en date du 6 novembre 2014 par laquelle le directeur régional des finances publiques a cédé la parcelle cadastrée AP 201 à la commune de Rémire-Montjoly ; 3°) d'annuler la décision en date du 20 mars 2015 par laquelle le directeur régional des finances publiques de la Guyane a rejeté sa demande de cession à titre gratuit de la parcelle cadastrée AP 201 sur la commune de Rémire-Montjoly ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 100 000 euros à titre de dommages et intérêts et enfin d'enjoindre au directeur régional des finances publiques de la Guyane de réexaminer sa demande ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de la commune de Rémire-Montjoly une somme de 4 000 euros sur le même fondement. Elle soutient que : - l'auteur des décisions attaquées ne disposait pas d'une délégation de signature régulière dès lors que l'arrêté du 1er juillet 2013 par lequel le préfet a donné délégation de signature à M.D..., directeur régional des finances publiques, et l'arrêté du 6 novembre 2013 par lequel le directeur régional des finances publiques a donné subdélégation à M. E... n'ont pas été régulièrement publiés et affichés ; la subdélégation accordée revêt un caractère trop général ; il n'est pas justifié d'un empêchement ou d'une absence de M. D... ; - les décisions en litige ne sont pas suffisamment motivées en droit et leur motivation en fait est erronée ; - le motif tiré de ce que la commune de Rémire-Montjoly a formé une demande de cession présentée sur le fondement de l'article L. 5142-1 du code général des collectivités territoriales est erroné dès lors que la délibération du 20 février 2013 ne mentionne aucune opération d'aménagement urbain et ne contient que des généralités ; - une opération ponctuelle qui n'est pas qualifiée d'opération d'aménagement ne peut justifier la constitution d'une réserve foncière, et l'avis favorable de la commission d'attribution foncière n'a pas été versé au dossier ; - les illégalités commises sont constitutives de fautes de nature à engager la responsabilité de l'Etat et l'administration a également commis une faute en ne lui apportant des informations sur la cession de la parcelle à la commune qu'en 2015 alors qu'elle avait déposé une demande en 2009, et que la cession à la commune a eu lieu en 2014 alors que la CAA de Bordeaux n'avait pas rendu son arrêt sur les précédentes décisions relatives à la parcelle en cause, qui ont été annulées ; - son préjudice moral et financier résulte de l'absence de réponse pendant plusieurs années, alors qu'elle a investi avec espoir dans son projet de construction d'un lieu d'accueil à bas coût pour des familles en mutation ; - le tribunal n'a pas motivé la condamnation prononcée à son encontre au profit de la commune de Rémire-Montjoly sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, alors qu'elle n'avait pas attrait la commune mais l'Etat. Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 août 2016 et le 26 janvier 2018, le ministre des finances et des comptes publics conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les arrêtés portant délégation de signature du 1er juillet 2013 et du 6 novembre 2013 ont été régulièrement publiés au recueil des actes administratifs et affichés, alors que les photographies prises par la requérante en 2017 ne sauraient démontrer une absence d'affichage en 2013, celui-ci n'étant au demeurant pas requis dans les locaux de la DRFIP ; - les décisions attaquées sont suffisamment motivées ; - la délibération du conseil municipal de Rémire-Montjoly du 20 février 2013 précise la nature des projets en cause, qui consistent à réaliser l'aménagement d'un quartier de pêcheurs dans la zone de la pointe du Mahury, résorber l'habitat spontané du site des Manguiers et assurer la protection des espaces les plus sensibles de la montagne du Mahury ; ces projets d'aménagement urbain ont pour finalité de permettre à la fois de lutter contre l'habitat insalubre et pour la protection des espaces naturels conformément aux prescriptions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; - l'Etat n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ; l'Etat pouvait décider de la cession gratuite à la commune sans attendre l'arrêt de la CAA de Bordeaux ; l'Etat a informé en 2015 la requérante de la cession survenue en 2014 et il n'avait pas à notifier cette cession à la requérante ; la requérante ne démontre pas la nature et l'ampleur de ses préjudices, ni un lien de causalité avec les fautes alléguées ; elle n'avait au demeurant pas présenté de demande préalable. Par un mémoire enregistré le 28 février 2018, la commune de Rémire-Montjoly conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de Mme A...une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les décisions attaquées ont été signées par une autorité compétente ; - les décisions de refus de cession de parcelles du domaine privé n'ont pas à être motivées ; - elle a sollicité la cession de la parcelle en cause par délibération du 1er mars 2013 avec des objectifs entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; l'Etat était libre d'y faire droit. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 modifié ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès ; - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 14 janvier 2009, Mme A...a sollicité auprès de la direction régionale des finances publiques de la Guyane 1a cession de la parcelle cadastrée AP 201, d'une superficie de 6 500 m², située sur la commune de Rémire-Montjoly à proximité du fleuve Mahury. Par une décision en date du 23 août 2010, l'administration a rejeté la demande de Mme A...au motif que la commune de Rémire-Montjoly avait également présenté une demande de cession de cette parcelle. Mme A...a saisi le tribunal administratif de la Guyane d'une demande d'annulation de cette décision, rejetée par jugement en date du 29 novembre 2012. Par un arrêt en date du 18 décembre 2014, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, d'une part, annulé le jugement du tribunal et d'autre part, annulé la décision du directeur régional des finances publiques du 23 août 2010. Mme A...a réitéré sa demande de cession de la parcelle litigieuse et par décision en date du 20 mars 2015, l'administration a rejeté sa demande au motif que la parcelle avait été attribuée à la commune de Rémire-Montjoly par décision du 6 novembre 2014. Par jugement n° 1500615 du 7 avril 2016, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté les demandes de Mme A...tendant à l'annulation des décisions du 20 mars 2015 et du 6 novembre 2014 et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 100 000 euros en réparation des divers préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité fautive de ces décisions et de l'attitude de l'Etat. Sur la régularité du jugement : 2. Est une partie pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative la personne qui aurait eu qualité pour former tierce opposition si elle n'avait pas été mise en cause. Il est constant que le tribunal avait mis en cause la commune de Rémire-Montjoly, qui aurait eu qualité pour former tierce opposition contre un jugement qui aurait annulé la décision lui attribuant la parcelle litigieuse sans lui communiquer la requête. Dans ces conditions, et alors que la contestation par Mme A...du mémoire de la commune présentant des conclusions en ce sens à son encontre était fondée sur le moyen inopérant selon lequel elle n'avait mis en cause que l'Etat, les premiers juges, en estimant " qu'il y avait lieu en revanche de condamner Mme A...à verser une somme de 1 000 euros à la commune de Rémire-Montjoly ", ont suffisamment motivé leur décision. Sur la légalité des décisions attaquées : 3. En premier lieu, aux termes de l'article 44 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 modifié relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " I - Les chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans le département, ainsi que l'adjoint auprès du directeur départemental des finances publiques mentionné au 15° de l'article 43, peuvent donner délégation pour signer les actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation aux agents placés sous leur autorité. Le préfet de département peut, par arrêté, mettre fin à tout ou partie de cette délégation. Il peut également fixer, par arrêté, la liste des compétences qu'il souhaite exclure de la délégation que peuvent consentir les chefs de service et l'adjoint auprès du directeur départemental des finances publiques aux agents placés sous leur autorité. (. . .) " 4. Il ressort des pièces du dossier que par arrêté du préfet de la Guyane en date du 1er juillet 2013, régulièrement publié au recueil des actes administratifs disponible sur Internet, M. F... D..., directeur régional des finances publiques, a reçu délégation de signature notamment pour " toutes opérations se rapportant à la passation et à la signature au nom de l'Etat des actes de gestion et de cession des biens domaniaux. " Cet arrêté prévoit, dans son article 6, que M. D...peut subdéléguer sa signature. Par arrêté du 6 novembre 2013, également disponible au recueil des actes administratifs, M. D...a donné à M. B...E..., inspecteur principal, responsable du service de France Domaine et signataire des décisions attaquées, subdélégation de signature pour toute décision relative aux matières citées dans l'article 1er du précédent arrêté. Ainsi, le signataire des décisions litigieuses a été régulièrement habilité par une délégation de signature qui est suffisamment précise, et contrairement à ce que soutient la requérante, la subdélégation dont bénéficie M. E...n'est pas soumise à la condition que M. D...aurait été absent ou empêché. La circonstance que ces délégations n'aient en outre pas été affichées au siège de l'autorité compétente, à la supposer établie, est sans incidence sur leur opposabilité en l'absence de méconnaissance d'une quelconque obligation à ce titre, dont la requérante ne justifie pas le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées ne peut qu'être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 applicable au litige et désormais codifié à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : /- restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / - infligent une sanction ; / - subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / - opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / - refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / - refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public. " La cession par l'Etat d'une parcelle de son domaine privé n'est pas un droit pour celui qui en fait la demande. Il suit de là qu'une décision de refus de cession d'une telle parcelle n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de cet article. 6. La demande de cession présentée par Mme A...a été rejetée par décision du 20 mars 2015. L'administration, qui n'était pas tenue de motiver son refus ainsi qu'il a été dit au point 5, a néanmoins précisé qu'elle se fondait sur la circonstance qu'elle avait pris une décision d'attribution de cette parcelle au profit de la commune de Rémire-Montjoly. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 20 mars 2015 ne peut en tout état de cause qu'être écarté. 7. L'appréciation du caractère défavorable d'une décision doit se faire en considération des seules personnes physiques ou morales qui sont directement concernées par elle. S'agissant d'une demande par laquelle une commune sollicite la cession à titre gratuit de parcelles, cette qualité n'appartient qu'à la commune auteur de la demande. Par suite, Mme A...n'est pas fondée à soutenir que la décision du 6 novembre 2014 par laquelle l'administration a décidé d'attribuer la parcelle litigieuse à la commune de Rémire-Montjoly devait être motivée. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Dans le département de la Guyane, les immeubles domaniaux compris dans un plan d'occupation des sols opposable aux tiers, un plan d'urbanisme approuvé ou un document d'urbanisme en tenant lieu, peuvent faire l'objet :/ (...) 3° De cessions gratuites aux collectivités territoriales (...) en vue de constituer sur le territoire d'une commune des réserves foncières dans les conditions fixées aux articles L. 221-1 et L. 221-2 du code de l'urbanisme (...). La superficie globale cédée en une ou plusieurs fois ne peut excéder sur chaque commune une superficie de référence égale à dix fois la superficie des parties agglomérées de la commune de situation des biens cédés à la date de la première cession gratuite (...) " Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, (...) sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 " Aux termes de l'article L. 221-2 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " La personne publique qui s'est rendue acquéreur d'une réserve foncière doit en assurer la gestion raisonnablement. Avant leur utilisation définitive, les immeubles acquis pour la constitution de réserves foncières ne peuvent faire l'objet d'aucune cession en pleine propriété en dehors des cessions que les personnes publiques pourraient se consentir entre elles et celles faites en vue de la réalisation d'opérations pour lesquelles la réserve a été constituée. Ces immeubles ne peuvent faire l'objet que de concessions temporaires qui ne confèrent au preneur aucun droit de renouvellement et aucun droit à se maintenir dans les lieux lorsque l'immeuble est repris en vue de son utilisation définitive. Toutefois, lorsque les terres concédées sont à usage agricole, il ne peut être mis fin à ces concessions que moyennant préavis d'un an au moins. (...) " Enfin, aux termes de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. " Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune du département de la Guyane demande à l'Etat, qui n'est pas tenu de faire droit à une telle demande, de lui céder à titre gratuit des parcelles de son domaine privé aux fins de se constituer des réserves foncières, elle n'est pas tenue d'avoir défini les caractéristiques précises du projet en vue duquel elle constitue ces réserves, ni sa date de réalisation. Elle doit, en revanche, être en mesure d'indiquer le projet d'action ou l'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme qui justifie sa demande. 9. Il ressort des pièces du dossier que par délibération du 20 février 2013, la commune de Rémire-Montjoly a décidé de solliciter la cession de plusieurs parcelles appartenant à l'Etat, au nombre desquelles figure la parcelle que Mme A...souhaitait acquérir, afin de réaliser l'aménagement d'un quartier de pêcheurs dans la zone de la pointe du Mahury, de résorber l'habitat spontané du site des Manguiers et d'assurer la protection des espaces les plus sensibles de la montagne du Mahury. Contrairement à ce que soutient MmeA..., ce projet, qui a pour finalité de permettre à la fois de lutter contre l'habitat insalubre et de protéger des espaces naturels, entre bien dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune n'était pas en mesure d'indiquer le projet d'action ou l'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme justifiant sa demande de cession ne peut qu'être écarté. 10. En quatrième lieu, il résulte de ce qui précède que les décisions du 6 novembre 2014 et du 20 mars 2015 ne sont pas illégales. Par suite, Mme A...n'est pas fondée à demander l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité de ces décisions. De même, si Mme A...soutient que l'administration a commis une faute en décidant la cession à la commune en 2014 alors que la cour de Bordeaux n'avait pas rendu son arrêt sur les précédentes décisions relatives à la parcelle en cause, un tel comportement ne revêt pas un caractère fautif dès lors que l'appel n'est pas suspensif. Enfin, la circonstance que l'administration a informé en 2015 la requérante de la cession de la parcelle à la commune intervenue en 2014, alors qu'elle avait déposé une demande en 2009, ne saurait constituer une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration compte tenu des différentes procédures contentieuses engagées relatives à la cession de ces parcelles. 11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée aux conclusions indemnitaires, que Mme A...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la requête aux fins d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction doivent être également rejetées. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 13. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A...est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Rémire-Montjoly présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C...A..., à la commune de Rémire-Montjoly et au ministre de l'action et des comptes publics. Copie en sera adressée au directeur régional des finances publiques de la Guyane. Délibéré après l'audience du 15 mars 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, Mme Cécile Cabanne, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 avril 2018. Le rapporteur, Jean-Claude PAUZIÈSLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt 2 No 16BX02019