Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 28/11/2011, 324604, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2011-11-28
Numéro : 324604
Président : M. Philippe Martin
Rapporteur : Mme Emilie Bokdam-Tognetti
Commissaire du gouvernement : M. Edouard Geffray
Avocat(s) : SCP DIDIER, PINET ; SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 30 janvier et 30 avril 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS, dont le siège est Cottons Centers Hays Lane à Londres Se1 2qe (Grande-Bretagne), représentée par son dirigeant ; la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 06BX01862 du 30 septembre 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, faisant droit à l'appel de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (ONIFLHOR), a d'une part, annulé le jugement n° 0101449-0402511 du 6 juillet 2006 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre de recettes d'un montant de 401 634,11 euros émis à son encontre le 18 janvier 2001 par l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) et condamné cet office à lui rembourser cette somme et, d'autre part, a rejeté son appel incident et la demande qu'elle avait présentée devant ce tribunal ; 2°) de mettre à la charge de l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (VINIFLHOR) une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le règlement (CE, Erratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 ; Vu le règlement (CEE) n° 377/93 de la Commission du 12 février 1993 ; Vu le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 ; Vu le règlement (CE) n° 144/96 de la Commission du 26 janvier 1996 ; Vu le règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Emilie Bokdam, Auditeur, - les observations de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS et de la SCP Didier, Pinet, avocat de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), - les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS et à la SCP Didier, Pinet, avocat de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par deux décisions du 23 mars 1995, prises en application du règlement (CE) n° 360/95 du 22 février 1995 portant ouverture de ventes par adjudications simples à l'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention, la Commission européenne a attribué à la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS, dans le cadre de deux adjudications simples numérotées 170/94 CE et 171/94 CE, une quantité totale de 750 000 hectolitres d'alcools détenus par les organismes d'intervention français, italien et espagnol, en vue de leur exportation hors de la Communauté européenne et de leur importation et de leur utilisation dans le secteur des carburants au Brésil ; que la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS a constitué auprès de chaque organisme d'intervention détenteur de l'alcool, en application du règlement (CE) n° 360/95, une garantie de bonne exécution d'un montant de 72,45 écus par hectolitre d'alcool ; que l'alcool ainsi adjugé devait être exporté dans un délai de quatre mois à partir de la date de délivrance du dernier bon d'enlèvement le concernant ; que, par le règlement (CE) n° 144/96 du 26 janvier 1996, la Commission a décidé d'accorder un délai supplémentaire à la société et reporté au 30 juin 1996 la date à laquelle l'exportation de ces alcools devait être, au plus tard, achevée ; que les derniers lots d'alcools français n'ont toutefois été exportés vers le Brésil que les 30 juillet et 27 août 1996 ; que l'office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) a émis, le 15 janvier 2001, un titre de recettes d'un montant de 2 634 547,12 F (401 634,11 euros) à l'encontre de la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS au titre de la part de la garantie acquise du fait du dépassement de la date limite d'exportation ; que, par un jugement du 6 juillet 2006, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ce titre de recettes, condamné l'ONIVINS à rembourser à la société la somme de 401 634,11 euros, assortie des intérêts au taux légal, et rejeté les conclusions indemnitaires présentées par cette société ; que cette dernière se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 30 septembre 2008 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, faisant droit à l'appel de l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (ONIFLHOR), a annulé ce jugement et rejeté ses conclusions d'appel incident et sa demande devant le tribunal administratif de Bordeaux ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. / (...) / 3. Tout accusé a droit notamment à : / a) être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ; / b) disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense ; / c) se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent ; / d) interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge ; / e) se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience ; que les stipulations précitées de l'article 6 ne sont applicables, en principe, qu'aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu'elles statuent sur des droits et obligations de caractère civil ou sur des accusations en matière pénale et ne peuvent être invoquées pour critiquer une procédure administrative, alors même qu'elle conduirait au prononcé d'une sanction ; qu'il ne peut en aller autrement que dans l'hypothèse où la procédure d'établissement de cette sanction pourrait, eu égard à ses particularités, emporter des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d'une procédure ultérieurement engagée devant le juge ; que, par suite, en jugeant que la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS ne pouvait utilement se prévaloir, à l'encontre de la procédure administrative suivie par l'ONIVINS pour établir le titre de recettes litigieux, des stipulations de cet article, la cour administrative d'appel de Bordeaux n'a pas commis d'erreur de droit ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en jugeant qu'il ne résultait pas de l'instruction que la société adjudicataire ait eu l'obligation de mélanger les alcools français, italiens et espagnols afin de les transformer et de les dénaturer ensemble avant de les exporter vers le Brésil, la cour a porté sur les faits qui lui étaient soumis une appréciation souveraine, exempte de dénaturation ; Considérant, en troisième lieu, que l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 portant ouverture de ventes par adjudications simples à l'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention, dispose : (...) 2. Dans les vingt jours qui suivent la date de réception de la décision de la Commission attribuant l'alcool, l'adjudicataire fournit la preuve de la constitution auprès de chaque organisme d'intervention détenteur de l'alcool de la garantie de bonne exécution visant à assurer l'exportation et l'utilisation aux fins prévues de l'alcool en cause. / Cette garantie de bonne exécution correspond à un montant de 72,45 écus par hectolitre d'alcool à 100% vol, à constituer pour la quantité totale mise en vente dans le cadre de chaque adjudication prévue au présent règlement. / (...) / 5. Par dérogation à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, un montant de 12,08 écus par hectolitre d'alcool à 100 % vol de la garantie de bonne exécution reste acquis pour ce qui concerne les quantités d'alcool non exportées dans le délai prévu à l'article 6 paragraphe 4 ; qu'aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue. ; qu'aux termes de l'article 4 de ce règlement : 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : / (...) - par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l'appui de la demande d'un avantage octroyé ou lors de la perception d'une avance (...) ; que l'article 5 du même règlement dispose : 1. Les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire aux sanctions administratives suivantes: /(...) / f) la perte d'une garantie ou d'un cautionnement constitué aux fins du respect des conditions d'une réglementation (...). / 2. Sans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, les autres irrégularités ne peuvent donner lieu qu'aux sanctions non assimilables à une sanction pénale prévues au paragraphe 1, pour autant que de telles sanctions soient indispensables à l'application correcte de la réglementation ; qu'enfin, aux termes de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1493/1999 portant organisation commune du marché vitivinicole : (...) 12. La garantie pour assurer l'exportation des alcools est libérée par l'organisme d'intervention détenteur de l'alcool pour chaque quantité d'alcool pour laquelle la preuve est fournie que celle-ci a été exportée dans le délai prévu. Par dérogation à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, et sauf en cas de force majeure, lorsque le délai d'exportation est dépassé, la garantie devant assurer l'exportation de 5 euros par hectolitre d'alcool à 100 % vol est acquise, à concurrence de: / a) 15 % en tout état de cause; / b) 0,33 % du montant restant, après déduction des 15 %, par jour de dépassement du délai d'exportation concerné (...) ; Considérant que la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS soutient que la cour a commis une erreur de droit en jugeant que le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 n'a pas restreint le champ des comportements pouvant, en droit communautaire, donner lieu au prononcé d'une sanction administrative par l'ajout d'une condition tirée de l'existence d'un préjudice financier pour les Communautés et que, quand bien même le retard à l'exportation d'alcools vers le Brésil ayant donné lieu à la mesure litigieuse n'aurait pas eu pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés, l'ONIVINS avait pu légalement, sur le fondement des dispositions du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995, lui infliger une retenue partielle de la garantie de bonne exécution pour dépassement de la date limite d'exportation ; que la société requérante soutient également que la cour a méconnu le principe de rétroactivité des dispositions portant sanctions administratives moins sévères, en ne faisant pas application des dispositions du paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 et en jugeant que la restructuration d'une réglementation et du régime des sanctions attaché à cette réglementation fait obstacle à l'application de ce principe ; Considérant que la réponse aux moyens de la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS analysés ci-dessus dépend des réponses aux questions de savoir : 1°) si la perte, à hauteur de 12,08 écus par hectolitre d'alcool non exporté dans le délai prévu, de la garantie de bonne exécution constituée par l'adjudicataire auprès des organismes d'intervention détenteurs de l'alcool adjugé, prévue par le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 en cas de dépassement du délai d'exportation par l'adjudicataire, et la perte, à concurrence de 15 % en tout état de cause et de 0,33 % du montant restant par jour de dépassement, de la garantie devant assurer l'exportation prévue par le paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 en cas de retard à l'exportation de l'alcool adjugé, constituent des sanctions administratives ou des mesures d'une autre nature ; 2°) si la seule méconnaissance, par un opérateur, du délai d'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention, qui lui ont été attribués par la Commission dans le cadre d'une procédure d'adjudication, constitue un manquement qui a ou est susceptible d'avoir pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés européennes ou à des budgets gérés par celles-ci, au sens de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; 3°) en ce qui concerne l'éventuelle combinaison des dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 avec celles du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 : - dans l'hypothèse d'une réponse positive à la question visée au 2°, si le régime de retenue de garantie en cas de retard à l'exportation prévu par le règlement sectoriel du 22 février 1995 de la Commission s'applique à l'exclusion de tout autre régime de mesures ou de sanctions prévu par le droit de l'Union européenne ; ou bien, si le régime de mesures et de sanctions administratives prévu par le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 est, au contraire, seul applicable ; ou bien encore, si les dispositions des deux règlements des 22 février 1995 et 18 décembre 1995 doivent être combinées pour déterminer les mesures et sanctions à mettre en oeuvre, et si oui, de quelle manière ; - dans l'hypothèse d'une réponse négative à la question visée au 2°, si les dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 interdisent l'application de la retenue de garantie prévue par le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995, au motif que ce règlement transversal du 18 décembre 1995 aurait, en prévoyant une condition tirée de l'existence d'un préjudice financier pour les Communautés, fait obstacle à ce qu'une mesure ou une sanction prévue par un règlement agricole sectoriel antérieur ou postérieur soit appliquée en l'absence d'un tel préjudice ; 4°) dans l'hypothèse où, compte tenu des réponses apportées aux questions précédentes, la retenue de garantie constituerait une sanction applicable en cas de dépassement du délai d'exportation par l'adjudicataire, s'il y a lieu d'appliquer rétroactivement, et en cas de réponse positive, selon quelles modalités, aux fins de calculer la retenue de garantie pour méconnaissance du délai d'exportation fixé pour les adjudications n° 170/94 CE et 171/94 CE par le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 modifié, les dispositions du paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000, alors même, d'une part, que ce dernier règlement n'a ni modifié ni abrogé explicitement les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 régissant spécifiquement les adjudications n° 170/94 CE et 171/94 CE, mais seulement celles du règlement (CE) n° 377/93 de la Commission du 12 février 1993, qui fixait le régime de droit commun des adjudications d'alcools provenant de distillations détenus par les organismes d'intervention et renvoyait, s'agissant des modalités de libération des garanties de bonne exécution constituées par les adjudicataires, au règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 auquel les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 dérogent expressément et, d'autre part, que le règlement (CE) n° 1623/2000 a été conçu après la réforme de l'organisation commune des marchés vitivinicoles adoptée en 1999, qu'il modifie substantiellement le système des adjudications et le régime des garanties constituées dans ce cadre, tant en ce qui concerne leur objet que leur montant et les modalités de leur perte et de leur libération et, enfin, qu'il supprime le Brésil de la liste des pays tiers vers lesquels les exportations, en vue d'un usage exclusif dans le secteur des carburants, des alcools adjugés sont autorisées ; Considérant que ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elles présentent une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur le pourvoi de la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur le pourvoi présenté par la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1°) La perte, à hauteur de 12,08 écus par hectolitre d'alcool non exporté dans le délai prévu, de la garantie de bonne exécution constituée par l'adjudicataire auprès des organismes d'intervention détenteurs de l'alcool adjugé, prévue par le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 en cas de dépassement du délai d'exportation par l'adjudicataire, et la perte, à concurrence de 15 % en tout état de cause et de 0,33 % du montant restant par jour de dépassement, de la garantie devant assurer l'exportation prévue par le paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000 en cas de retard à l'exportation de l'alcool adjugé, constituent-elles des sanctions administratives ou des mesures d'une autre nature ' 2°) La seule méconnaissance, par un opérateur, du délai d'exportation d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention qui lui ont été attribués par la Commission dans le cadre d'une procédure d'adjudication, constitue-t-elle un manquement qui a ou est susceptible d'avoir pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés européennes ou à des budgets gérés par celles-ci, au sens de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ' 3°) En ce qui concerne l'éventuelle combinaison des dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 avec celles du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 : - Dans l'hypothèse d'une réponse positive à la question visée au 2°, le régime de retenue de garantie en cas de retard à l'exportation prévu par le règlement sectoriel du 22 février 1995 de la Commission s'applique-t-il à l'exclusion de tout autre régime de mesures ou de sanctions prévu par le droit de l'Union européenne ' Ou bien, le régime de mesures et de sanctions administratives prévu par le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 est-il, au contraire, seul applicable ' Ou bien encore, les dispositions des deux règlements des 22 février 1995 et 18 décembre 1995 doivent-elles être combinées pour déterminer les mesures et sanctions à mettre en oeuvre et, si oui, de quelle manière ' - Dans l'hypothèse d'une réponse négative à la question visée au 2°, les dispositions du règlement transversal (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 interdisent-elles l'application de la retenue de garantie prévue par le paragraphe 5 de l'article 5 du règlement sectoriel (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995, au motif que ce règlement transversal du 18 décembre 1995 aurait, en prévoyant une condition tirée de l'existence d'un préjudice financier pour les Communautés, fait obstacle à ce qu'une mesure ou une sanction prévue par un règlement agricole sectoriel antérieur ou postérieur soit appliquée en l'absence d'un tel préjudice ' 4°) Dans l'hypothèse où, compte tenu des réponses apportées aux questions précédentes, la retenue de garantie constituerait une sanction applicable en cas de dépassement du délai d'exportation par l'adjudicataire, y a-t-il lieu d'appliquer rétroactivement et, en cas de réponse positive, selon quelles modalités, aux fins de calculer la retenue de garantie pour méconnaissance du délai d'exportation fixé pour les adjudications n° 170/94 CE et 171/94 CE par le règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 modifié, les dispositions du paragraphe 12 de l'article 91 du règlement (CE) n° 1623/2000 de la Commission du 25 juillet 2000, alors même, d'une part, que ce dernier règlement n'a ni modifié ni abrogé explicitement les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 régissant spécifiquement les adjudications n° 170/94 CE et 171/94 CE, mais seulement celles du règlement (CE) n° 377/93 de la Commission du 12 février 1993, qui fixait le régime de droit commun des adjudications d'alcools provenant de distillations détenus par les organismes d'intervention et renvoyait, s'agissant des modalités de libération des garanties de bonne exécution constituées par les adjudicataires, au règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 auquel les dispositions de l'article 5 du règlement (CE) n° 360/95 de la Commission du 22 février 1995 dérogent expressément, et d'autre part, que le règlement (CE) n° 1623/2000 a été conçu après la réforme de l'organisation commune des marchés vitivinicoles adoptée en 1999, qu'il modifie substantiellement le système des adjudications et le régime des garanties constituées dans ce cadre, tant en ce qui concerne leur objet que leur montant et les modalités de leur perte et de leur libération et, enfin, qu'il supprime le Brésil de la liste des pays tiers vers lesquels les exportations, en vue d'un usage exclusif dans le secteur des carburants, des alcools adjugés sont autorisées ' Article 2 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE ED ET F MAN ALCOHOLS, à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée au Premier ministre.