CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 06/02/2024, 22MA00685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-06
Numéro : 22MA00685
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Stéphen  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : SELARL ALTIUS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 février 2022 et 28 septembre 2023, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, demande à la Cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 27 décembre 2021 par lequel le maire de Saint-Cannat a délivré à la SCI Espace Daumas un permis de construire en vue de la démolition de bâtiments existants et de l'extension d'une surface commerciale exploitée depuis 2018 sous l'enseigne " U Express " Route d'Aix à Saint-Cannat ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Cannat et de l'Etat la somme de 1 500 euros chacun à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est insuffisamment motivé ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est manifestement incomplet et méconnaît l'article R. 752-6 du code de commerce ; ainsi, le demandeur a transmis aux commissions compétentes des informations insuffisantes concernant les flux de circulation, et la garantie du financement et la réalisation effective des aménagements envisagés de la desserte du site ; - le projet méconnaît les articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce ; ainsi, et en premier lieu, il ne se justifie pas en termes d'aménagement du territoire dès lors qu'il aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, sur les flux de circulation et la présentation des garanties du financement et de réalisation effective des aménagements nécessaires à la desserte, et sur la consommation de l'espace ; en second lieu, la qualité environnementale du projet est insuffisante dès lors que l'imperméabilisation du site liée aux places de stationnement reste trop importante et que le projet s'avère peu vertueux en termes de développement durable. Par deux mémoires, enregistrés les 19 mai 2022 et 13 octobre 2023, la SCI Espace Daumas, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2022, la commune de Saint-Cannat, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Un courrier du 12 septembre 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code. Par une ordonnance du 26 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Martin, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - les observations de Me Girard, substituant Me Bolleau, représentant la SAS Distribution Casino France ; - et les observations de Me Djabali, représentant la commune de Saint-Cannat et la SCI Espace Daumas. Considérant ce qui suit : 1. La société civile immobilière (SCI) Espace Daumas a déposé le 21 mai 2021 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la démolition de bâtiments existants et de l'extension d'une surface commerciale exploitée depuis 2018 sous l'enseigne " U Express ", Route d'Aix à Saint-Cannat. Le projet, qui consiste à augmenter de 1 066 m² la surface de vente du supermarché pour la porter à 1 996 m², à l'occasion de son passage sous l'enseigne " Super U " avec création d'un drive de six pistes, a fait l'objet d'un avis favorable émis par la commission départementale de l'aménagement commercial (CDAC) des Bouches-du-Rhône le 19 juillet 2021. Saisie de deux recours contre cet avis, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) les a rejetés et a émis, le 25 novembre 2021, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 27 décembre 2021, le maire de la commune de Saint-Cannat a délivré à la SCI Espace Daumas le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sollicité. La société par actions simplifiée (SAS) Distribution Casino France, qui exploite deux supermarchés à l'enseigne " Casino " à Lambesc et Eguilles, dans la zone de chalandise du projet, demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du 27 décembre 2021 : En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article L. 752-20 du code de commerce : " (...) Les décisions de la commission nationale (...) doivent être motivées conformément aux articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l'administration. ". Et aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 752-38 de ce code : " (...) L'avis ou la décision est motivé (...). ". Cette obligation de motivation n'implique pas que la Commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. 3. La Commission nationale, dans son avis du 25 novembre 2021, a mentionné les textes applicables, en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet. Ainsi, après avoir décrit le projet et son implantation, ainsi que les principales caractéristiques de la commune d'implantation et de la zone de chalandise, l'avis de la Commission mentionne notamment que le projet est correctement desservi, qu'il ne devrait pas porter atteinte à la vitalité des commerces des centres-villes de la commune d'implantation et des communes alentours, qu'il est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du pays d'Aix, qu'il prévoit la réduction des espaces imperméabilisés du site et comporte des éléments performants en matière de développement durable. Cet avis, alors même qu'il ne ferait pas état, selon la requérante, de certains des griefs qu'elle avait soulevés dans son recours, est ainsi suffisamment motivé. En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale : 4. Aux termes du I de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa version applicable au litige : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments mentionnés ci-après ainsi que, en annexe, l'analyse d'impact définie au III de l'article L. 752-6. (...) / 3° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) b) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; (...) f) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial pour les aménagements pris en charge au moins pour partie par les collectivités territoriales, la mention des principales caractéristiques de ces aménagements, une estimation des coûts indirects liés aux transports supportés par les collectivités comprenant la desserte en transports en commun, ainsi qu'une présentation des avantages, économiques et autres, que ces aménagements procureront aux collectivités ; (...) ". 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale que le projet a fait l'objet d'une étude de trafic et d'impact circulatoire réalisée en mai 2021 par le cabinet " Horizon Conseil ", selon laquelle l'écoulement des flux est convenable et sécurisé. Cette étude, qui prend en compte non seulement le projet d'extension autorisé par l'arrêté en litige, mais également l'impact de la création d'un pôle médical et de services, fait notamment état, s'agissant de l'impact global sur le réseau viaire, d'un trafic entrant et sortant de 240 véhicules par heure en heure de pointe du soir du vendredi et un flux de 250 véhicules par heure en heure de pointe du samedi matin, soit un flux supplémentaire sur le réseau existant, notamment sur la route départementale D7n, évalué entre 165 et 225 véhicules par heure, de sorte que, à l'échelle du secteur d'étude, les trafics en section courante en heures de pointe du soir le vendredi et du matin le samedi devraient connaitre des évolutions relativement limitées et cohérentes avec le gabarit des axes. Si la requérante se prévaut de ce que les flux induits par la réalisation d'un drive de six pistes n'ont pas été pris en considération, elle n'établit pas toutefois que la méthode d'évaluation aurait conduit à une sous-estimation du trafic supplémentaire induit par le projet, l'étude produite ayant de surcroit mentionnée la création de cet équipement, qui apparait sur le plan de masse d'aménagement reproduit au point 4 " Phase 2 - Evaluation des trafics futurs ". 6. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet prévoit la réalisation d'aménagement au titre de la desserte au sens et pour l'application des dispositions citées au point 4 du f) du 3° du I de l'article R. 752-6 du code de commerce, et ce en dépit de la circonstance que l'étude de trafic précédemment citée indique que la mise en service de la déviation Sud de Saint-Cannat après la réalisation du projet permettra d'optimiser le fonctionnement circulatoire du secteur d'étude. En outre, et en tout état de cause, si l'étude préconise un réglage du temps de vert sur un feu installé à un carrefour situé à proximité, un tel réglage ne saurait davantage être regardé comme un tel aménagement imposant que soient versés au dossier tous documents garantissant son financement et sa réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial. 7. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'établit pas que le dossier soumis à la Commission nationale d'aménagement commercial aurait été insuffisamment précis, au regard des exigences imposées par l'article R. 752-6 du code de commerce, et ne lui aurait pas permis d'apprécier l'impact du projet au regard des objectifs et des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation doit, dans ses différentes branches, être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce : 8. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. (...) ". Et aux termes du I de l'article L. 752-6 du même code : " L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : (...) / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, (...) / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone (...) / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; (...) ". Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en l'extension, à hauteur de 1 066 m², d'une surface commerciale située à 800 mètres du centre-ville de Saint-Cannat, proche de plusieurs quartiers d'habitation, au sein d'une zone de chalandise qui a connu une augmentation de population de 6,1 % au cours des quinze dernières années. Si la requérante soutient que le projet aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, il ressort des pièces du dossier que le taux de vacance commercial dans le centre-ville de Saint-Cannat est très faible, de l'ordre de 1,88 %, et que ce taux est de 7,4 % à Rognes, de 3,9 % à Lambesc, et de 6 % à Eguilles, communes voisines du projet. En outre, selon l'analyse d'impact du dossier de demande d'autorisation, dont les informations ne sont pas contestées sur ce point précis, la densité commerciale de la zone de chalandise du projet d'extension est inférieure à celles des territoires similaires (207 m² pour 1 000 habitants contre 308 m² pour des territoires similaires) et les superettes existantes en centre-ville seront très peu impactées de par leur fonction de proximité immédiate et d'achat de dépannage. S'il est certes exact que, selon la direction départementale des territoires et de la mer, le projet peut être générateur d'une concurrence accrue entre les différents supermarchés de la zone de chalandise, elle ajoute qu'il devrait néanmoins renforcer l'attractivité de l'offre commerciale dans cette même zone. 10. En deuxième lieu, en ce qui concerne les flux de circulation, et ainsi qu'il a été précédemment évoqué, il ressort de l'étude de trafic et d'impact circulatoire réalisée en mai 2021 qu'à l'échelle du secteur d'étude, les trafics en section courante en heures de pointe du soir le vendredi et du matin le samedi devraient connaître des évolutions relativement limitées et cohérentes avec le gabarit des axes et que, de surcroît, la mise en service de la déviation Sud de Saint-Cannat après la réalisation dudit projet permettra d'optimiser le fonctionnement circulatoire du secteur d'étude. En outre, la requérante n'établit pas que le projet sera de nature à créer des risques au titre de la sécurité routière, les défenderesses faisant valoir à cet égard que la desserte a d'ores-et-déjà été améliorée par la création d'une voie spécifique avec un " tourne-à-gauche " sur la route départementale 7n, avec feux tricolores, afin d'organiser l'accès à la zone commerciale, aménagement réalisé dès 2015 par la communauté du Pays d'Aix selon l'attestation établie le 29 septembre 2021 par le maire de la commune de Saint-Cannat. 11. En troisième lieu et d'une part, il ressort des pièces du dossier que l'intégralité des places de stationnement seront perméables en " Ecovégétal pavé ", y compris les pistes du drive, et que la surface perméable de l'assiette foncière sera de 49 % après réalisation du projet contre 41 % avant sa réalisation. Au demeurant, il ressort de l'avis émis par la direction départementale des territoires et de la mer le 6 juillet 2021 que le ratio de la surface de stationnement par rapport à la surface de plancher est ramené à 0,98 par le projet en litige contre 2,10 avant sa mise en œuvre, ce qui a conduit les services de l'Etat à qualifier le projet de volontariste en termes d'optimisation des aires de stationnement. Dans ces conditions, en se bornant à soutenir que l'imperméabilisation du site liée aux places de stationnement reste trop importante, la SAS Distribution Casino France n'établit pas que les dispositions citées au point 8 de l'article L. 752-6 du code de commerce auraient été méconnues. 12. D'autre part, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la circulaire du 24 août 2010, qui se borne à énoncer des orientations générales que le Premier ministre a adressées aux préfets pour les éclairer dans la mise en œuvre de leurs attributions en matière d'aménagement commercial dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation, sans les priver de leur pouvoir d'appréciation, et dont les dispositions sont dépourvues de tout caractère impératif et ne constituent pas des lignes directrices. Elle ne peut davantage utilement se prévaloir, s'agissant d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale délivré le 27 décembre 2021 au vu d'un avis de la CNAC du 25 novembre 2021, des dispositions du V de l'article L. 752-6 du code de commerce issues de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dès lors qu'en vertu de l'article 9 du décret du 13 octobre 2022 relatif aux modalités d'octroi de l'autorisation d'exploitation commerciale pour les projets qui engendrent une artificialisation des sols, ces dispositions ne sont susceptibles de s'appliquer qu'aux demandes d'autorisation déposées à compter du 15 octobre 2022. 13. Enfin, et en tout état de cause, la circonstance que le pétitionnaire a acquis quatre parcelles supplémentaires demeure sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors qu'il ressort tant des pièces du dossier que des propres écritures de la SAS Distribution Casino France que les lots supplémentaires résultant de ces acquisitions ne sont pas mobilisés par le projet contesté. 14. En quatrième et dernier lieu, il ressort du dossier de demande d'autorisation que le projet a fait l'objet d'une étude thermique concluant à sa conformité à la norme RT 2012, le projet se traduisant par une amélioration des performances énergétiques de l'ensemble du bâtiment et l'installation de panneaux photovoltaïques sur 52 % de la toiture du bâtiment. En se bornant à relever que, selon l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer, seule la partie extension du bâtiment aura un coefficient Bbio inférieur de 49 % par rapport au Bbio maximum, que le pétitionnaire se contente du minimum réglementaire pour la partie existante, et que les panneaux photovoltaïques ne sont mis en œuvre que sur la toiture de l'extension, la société requérante n'établit pas que le projet, dont l'avis précité relève qu'il concourt à une amélioration de l'existant en ce qui concerne les performances énergétiques de l'ensemble du bâtiment, méconnaîtrait les dispositions citées au point 8 du 2° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce. 15. Il résulte de tout de ce qui précède que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander à la Cour d'annuler le permis de construire délivré le 27 décembre 2021 par le maire de la commune de Saint-Cannat à la SCI Espace Daumas en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Distribution Casino France au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement d'une somme de 2 000 euros à la SCI Espace Daumas et à la commune de Saint-Cannat chacune, au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la commune de Saint-Cannat et à la SCI Espace Daumas une somme de 2 000 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la SCI Espace Daumas, à la commune de Saint-Cannat, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à la présidente de la Commission nationale d'aménagement commercial et à la SAS Meldyva. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2024. 2 No 22MA00685