Cour administrative d'appel de Versailles, 1ère Chambre, du 12 juillet 2006, 04VE03308, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Versailles
Formation : 1ERE CHAMBRE
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2006-07-12
Numéro : 04VE03308
Président : M. BELAVAL
Rapporteur : M. Frédéric  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme LE MONTAGNER
Avocat(s) : TAITHE

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 4 octobre 2004 en télécopie et le 6 octobre 2004 en original, et le mémoire de production de pièces, enregistré le 30 novembre 2004, présentés pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE, représentée par son président en exercice, par Me Y... ; la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0103826-0104390 en date du 8 juillet 2004 en tant que le Tribunal administratif de Versailles a limité à la somme de 246 845,14 euros le solde de la dotation d'intercommunalité que la communauté estimait lui être due au titre de l'année 2001 ; 2°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 385 111 euros correspondant au solde de dotation d'intercommunalité effectivement dû ; 3°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que l'objet des dispositions des deux derniers alinéas de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales est d'accorder une enveloppe spécifique aux syndicats d'agglomération nouvelle qui se transformaient en communauté d'agglomération afin d'éviter que leur dotation globale de fonctionnement ne diminue à la suite d'une telle transformation, la moyenne des dotations par habitant des communautés d'agglomération issues de syndicats d'agglomération nouvelle devant être égale à la moyenne des dotations par habitant des syndicats d'agglomération nouvelle ; que la dotation par habitant de la Communauté d'agglomération Evry-Coucouronnes-Bondoufle-Lisses, à laquelle la requérante s'est substituée en 2001 ne saurait par conséquent être inférieure à celle fixée pour les syndicats d'agglomération nouvelle au titre de l'année 2001 ; qu'en retenant une valeur de 277,27 F fixée par le comité des finances locales pour le montant de la dotation par habitant pour les syndicats d'agglomération nouvelle au titre de l'année 2001 au lieu du montant de 288,09 F, qui correspond à la dotation moyenne par habitant effectivement perçue par l'ensemble des syndicats d'agglomération nouvelle, le tribunal a commis une erreur de droit, dès lors que les deux derniers alinéas de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales ne font pas référence à la dotation par habitant fixée par le comité des finances locales ; .. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 29 juin 2006 : - le rapport de M. Martin, premier conseiller ; - les observations de Me X..., substituant Me Z..., pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE ; - et les conclusions de Mme Le Montagner, commissaire du gouvernement ; Considérant que par une décision en date du 25 avril 2001, le préfet de l'Essonne a notifié à la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses la dotation globale de fonctionnement revenant à l'établissement public au titre de l'année 2001, qui s'élevait à 21 622 405 F ; que par recours gracieux en date du 10 mai 2001, la communauté d'agglomération a demandé au préfet de l'Essonne que cette dotation globale de fonctionnement soit portée à 24 145 215 F ; qu'à la suite du rejet implicite de ce recours gracieux et du rejet par le ministre de l'intérieur, le 29 août 2001, d'une demande adressée dans le même sens par la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses, cette dernière a saisi le Tribunal administratif de Versailles d'une demande tendant à l'annulation de l'ensemble des décisions précitées et à la condamnation de l'Etat à lui verser un solde de dotation globale de fonctionnement d'un montant de 2 526 163 F, majoré des intérêts légaux à compter de la demande préalable ; qu'en demandant l'annulation de la décision du préfet de l'Essonne du 25 avril 2001, la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses a, en réalité, entendu demander au tribunal administratif d'annuler cette décision en tant qu'elle limitait à 21 622 405 F le montant de la dotation globale de fonctionnement, au lieu du montant de 24 145 215 F sollicité ; que le Tribunal administratif de Versailles a annulé les décisions attaquées et a fait partiellement droit à cette demande en condamnant l'Etat à verser à la communauté d'agglomération une indemnité de 1 619 198 F( 246 845,14 euros), correspondant au solde de dotation d'intercommunalité qu'il estimait dû ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE, qui vient aux droits de la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses, fait appel de ce jugement en tant qu'il a limité le solde de dotation d'intercommunalité à la somme de 1 619 198 F et demande la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité correspondant à un solde de 2 526 163 F ( 385 111 euros) ; que le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, par la voie du recours incident, demande l'annulation du jugement et le rejet de la demande de la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses dirigée contre la décision du préfet de l'Essonne du 25 avril 2001 notifiant la dotation globale de fonctionnement au titre de l'année 2001, en estimant que le montant de la dotation globale de fonctionnement revenant à la communauté d'agglomération devait être limité au montant initialement fixé de 21 622 405 F et qu'aucun solde de dotation globale de fonctionnement ne devait par suite être versé ; Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre reçoivent, à compter de l'année où ils perçoivent pour la première fois le produit de leur fiscalité, une attribution au titre de la dotation d'intercommunalité, calculée selon les modalités définies aux articles L. 5211-30 et suivants du même code ; qu'aux termes de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales : « I. Le montant total de la dotation d'intercommunalité visé à l'article L. 5211-28 est fixé par le comité des finances locales qui le répartit entre les cinq catégories de groupements suivants : 5° Les communautés d'agglomération créées avant le 1er janvier 2005 . II. La dotation par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération créées, ou issues de la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale, avant le 1er janvier 2005 est fixée à 250 F au 1er janvier 2000. L'évolution de ce montant ne peut être inférieure à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances . La dotation par habitant des communautés d'agglomération, issues d'une transformation de syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle en application des dispositions des articles L. 5341-1 et L. 5341-2, ne peut être inférieure à celle fixée pour les syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle. La majoration de la dotation des communautés d'agglomération, constituée en application de l'alinéa précédent, est répartie selon les modalités de l'article L. 5211-30. » ; qu'aux termes de l'article L. 5211-30 du même code : « I. Les sommes affectés à chacune des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale mentionnées aux 2°, 3°, 4° et 5° du I de l'article L. 5211-29 sont réparties entre les établissements après prélèvement des sommes nécessaires à l'application des dispositions de l'article L. 5211-33, à raison de 15 % pour la dotation de base et de 85 % pour la dotation de péréquation . ( . . . ) Chaque établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre mentionné au premier et deuxième alinéas perçoit, par prélèvement sur le montant total des sommes affectées à la catégorie d'établissement à laquelle il appartient : a) Une dotation de base, calculée en fonction de la population totale des communes regroupées et pondérée, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement public de coopération intercommunale ; b) Une dotation de péréquation calculée en fonction de la population totale des communes regroupées, du potentiel fiscal de l'établissement public de coopération intercommunale et pondérée, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement public de coopération intercommunale. (. . . ) » ; Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales a pour objet de déterminer les modalités de calcul de la répartition du montant total de la dotation d'intercommunalité fixé par le comité des finances locales entre les cinq catégories de groupement que cet article énumère ; que cette répartition est elle-même fixée par le comité des finances locales en faisant référence au montant moyen de dotation par habitant applicable à chaque catégorie et que la masse totale des crédits revenant à chaque catégorie est égale au produit de la population totale de la catégorie par la dotation moyenne par habitant ; qu'une fois réparti l'ensemble des crédits revenant à chaque catégorie d'établissement, les modalités de calcul des attributions individuelles revenant à chaque établissement public de coopération intercommunale, telles qu'elles sont définies à l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, font intervenir des critères propres à la dotation de base et à la dotation de péréquation qui leur sont attribuées, lesquelles sont calculées par rapport à la population, au potentiel fiscal et au coefficient d'intégration fiscale ; que l'application de ces critères peut aboutir à ce que l'établissement public perçoive en moyenne une attribution inférieure à celle fixée pour l'ensemble de la catégorie ; que les deux derniers alinéas du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient que la dotation par habitant des communautés d'agglomération issues de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle ne peut être inférieure à celle fixée pour les syndicats d'agglomération nouvelle, ne peuvent, eu égard à leur position au sein de l'article L. 5211-29, que renvoyer à la dotation par habitant fixée par le comité des finances locales pour la catégorie de référence, et non aux montants de dotation individuelle de chaque établissement public de coopération intercommunale éligible à la majoration de dotation ; que cette majoration de dotation ne saurait donc ni avoir pour effet de créer une catégorie distincte d'établissement public de coopération intercommunale, ni constituer une garantie visant à assurer à chaque communauté d'agglomération issue de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle un montant de dotation par habitant égal à ce qu'elle aurait perçu si elle avait continué d'appartenir à la catégorie des syndicats d'agglomération nouvelle ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondouffle-Lisses a perçu au titre de son appartenance à la catégorie des communautés d'agglomération une dotation moyenne par habitant s'élevant à 233,68 F ( soit 35,62 euros) ; que cette dotation pouvait, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, s'établir du fait des critères individuels applicables à cette communauté, à un niveau inférieur à celui de la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération qui s'élevait à 253 F ( soit 38,57 euros), nonobstant la circonstance qu'elle ait perçu, ensuite, l'intégralité de la majoration prévue aux deux derniers alinéas du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales pour les communautés d'agglomération issues de syndicats d'agglomération nouvelle ; que, s'agissant de cette majoration, il résulte des principes rappelés ci-dessus que la dotation par habitant à prendre en compte pour le calcul de cette majoration ne peut que renvoyer à la dotation par habitant fixé par le comité des finances locales, et non à la dotation moyenne par habitant effectivement constatée au sein des syndicats d'agglomération nouvelle ; qu'ainsi, c'était sans erreur de droit que le préfet de l'Essonne avait fixé, par sa décision du 25 avril 2001, à 19 588 021 F, au titre de la dotation de base et de la dotation de péréquation, le montant de la dotation d'intercommunalité due à la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondouffle-Lisses ; que, dès lors, le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est fondé à soutenir que c'est sur la base d'un mode de calcul entaché d'erreur de droit que le Tribunal administratif de Versailles a, d'une part, annulé la décision du 25 avril 2001 du préfet de l'Essonne fixant à 19 588 021 F la dotation d'intercommunalité due à la communauté d'agglomération requérante et, d'autre part, accordé à celle-ci une indemnité d'un montant de 1 619 198 F, afin de lui assurer une dotation par habitant égale à la dotation moyenne par habitant des communautés d'agglomération ; Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen soulevé par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE devant le tribunal administratif ; Considérant que si l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée fait figurer parmi les décisions administratives défavorables soumises à une obligation de motivation en la forme celles qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, la décision du préfet de l'Essonne du 25 avril 2001, en tant qu'elle ne résulte pas de l'examen d'une situation particulière mais, ainsi qu'il vient d'être dit, de l'application pure et simple des dispositions législatives du code général des collectivités territoriales, ne présente ni un caractère réglementaire, ni individuel ; que, par suite, elle n'entre pas dans le champ des dispositions de la loi précitée du 11 juillet 1979 ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence de motivation de ladite décision doit être écarté ; que, doit être écarté, pour le même motif, le moyen tiré de ce que la décision du 29 août 2001 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours hiérarchique de la Communauté d'agglomération d'Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses contre la décision du 25 avril 2001 aurait dû être motivée ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est fondé à soutenir, par la voie de son recours incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a annulé la décision du 25 avril 2001 du préfet de l'Essonne, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux et la décision du 29 août 2001 du ministre de l'intérieur et a condamné l'Etat à verser à la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses une somme de 1 619 198 F ( 246 845,14 euros), majorée des intérêts légaux à compter du 15 mai 2001 ; que, par suite, le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué ; qu'en revanche, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE n'est fondée ni à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Versailles a limité à la somme de 246 845,14 euros le solde de dotation d'intercommunalité dû pour l'année 2001, ni à demander la condamnation de l'Etat à lui payer la somme de 385 111 euros ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à la COMMUNATE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE à payer à l'Etat la somme qu'il réclame sur le fondement du même article ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Versailles du 8 juillet 2004 est annulé. Article 2 : La requête de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION EVRY-CENTRE ESSONNE et la demande de la Communauté d'agglomération Evry-Courcouronnes-Bondoufle-Lisses présentée devant le Tribunal administratif de Versailles sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions du recours du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est rejeté. 04VE03308 2