CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 17/12/2021, 19BX03172, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-12-17
Numéro : 19BX03172
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Dominique  FERRARI
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : DALBIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Publi 82 a demandé au tribunal administratif de Toulouse de prononcer l'annulation des titres exécutoires n° 182, 183, 184 et 185 émis le 12 octobre 2017 par la commune de Pompignan et de la décharger du paiement de la somme totale de 6 000 euros résultant de ces titres de perception. Par un jugement n° 1705829, 1705831, 1705832, 1705833 du 28 mai 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 29 juillet 2019, et des mémoires enregistrés le 1er avril 2020 et les 5 mars et 9 novembre 2021, la SAS Publi 82, représentée par Me Dalbin, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 mai 2019 ; 2°) d'annuler les titres exécutoires n° 182, 183, 184 et 185 émis le 12 octobre 2017 par la commune de Pompignan ; 3°) de la décharger du paiement de la somme totale de 6 000 euros résultant de ces titres de perception ; 4°) de condamner solidairement la commune de Pompignan et l'Etat au versement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : Sur la régularité du jugement : - le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des procès-verbaux de constatation d'infraction qui a été soulevé dans son mémoire en réplique n° 2 devant le tribunal ; S'agissant du titre exécutoire n° 182 : - il n'est pas suffisamment motivé ; - il est entaché d'un vice de procédure en ce que la société n'a pas été destinataire de la décision du préfet du Tarn-et-Garonne prononçant une amende à son encontre contrairement aux prescriptions de l'article L. 581-26 du code de l'environnement ; - le tribunal administratif de Toulouse dans son jugement a commis une erreur de fait en indiquant que 1'appelante avait réceptionné le 1er septembre 2017 1'arrêté préfectoral du 9 août 2017 correspondant au titre litigieux ; - il méconnait le principe du contradictoire visé par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - l'administration ne rapporte pas la preuve que Mme C... D..., qui a établi les procès-verbaux de constatation d'infraction, est légalement commissionnée et assermentée au titre de la police de la publicité. Ainsi, ces procès-verbaux ont été dressés par une autorité incompétente ; - la sanction pécuniaire de 1 500 euros est disproportionnée ; S'agissant du titre exécutoire n° 183 : - il n'est pas suffisamment motivé ; - il est entaché d'un vice de procédure en ce que la société n'a pas été destinataire de la décision du préfet du Tarn-et-Garonne prononçant une amende à son encontre contrairement aux prescriptions de l'article L. 581-26 du code de l'environnement ; - le tribunal administratif de Toulouse dans son jugement a commis une erreur de fait en indiquant que 1'appelante avait réceptionné le 1er septembre 2017 1'arrêté préfectoral du 9 août 2017 correspondant au titre litigieux ; - il méconnaît le principe du contradictoire visé par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - l'administration ne rapporte pas la preuve que Mme C... D..., qui a établi les procès-verbaux de constatation d'infraction, est légalement commissionnée et assermentée au titre de la police de la publicité. Ainsi, ces procès-verbaux ont été dressés par une autorité incompétente ; - la sanction pécuniaire de 1 500 euros est disproportionnée ; S'agissant du titre exécutoire n° 184 : - il n'est pas suffisamment motivé ; - il est entaché d'un vice de procédure en ce que la société n'a pas été destinataire de la décision du préfet du Tarn-et-Garonne prononçant une amende à son encontre contrairement aux prescriptions de l'article L. 581-26 du code de l'environnement ; - le tribunal administratif de Toulouse dans son jugement a commis une erreur de fait en indiquant que 1'appelante avait réceptionné le 1er septembre 2017 1'arrêté préfectoral du 9 août 2017 correspondant au titre litigieux ; - il méconnaît le principe du contradictoire visé par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - - l'administration ne rapporte pas la preuve que Mme C... D..., qui a établi les procès-verbaux de constatation d'infraction, est légalement commissionnée et assermentée au titre de la police de la publicité. Ainsi, ces procès-verbaux ont été dressés par une autorité incompétente ; - la sanction pécuniaire de 1 500 euros est disproportionnée ; S'agissant du titre exécutoire n° 185 : - il n'est pas suffisamment motivé ; - il est entaché d'un vice de procédure en ce que la société n'a pas été destinataire de la décision du préfet du Tarn-et-Garonne prononçant une amende à son encontre contrairement aux prescriptions de l'article L. 581-26 du code de l'environnement ; - le tribunal administratif de Toulouse dans son jugement a commis une erreur de fait en indiquant que 1'appelante avait réceptionné le 1er septembre 2017 1'arrêté préfectoral du 9 août 2017 correspondant au titre litigieux ; - il méconnaît le principe du contradictoire visé par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - l'administration ne rapporte pas la preuve que Mme C... D..., qui a établi les procès-verbaux de constatation d'infraction, est légalement commissionnée et assermentée au titre de la police de la publicité. Ainsi, ces procès-verbaux ont été dressés par une autorité incompétente ; - la créance n'est pas fondée, le panneau n'excédant pas 4 m² ; - la sanction pécuniaire de 1 500 euros est disproportionnée. Par mémoire en défense enregistré le 28 février 2020, la commune de Pompignan, représentée par Me Dupey, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la SAS Publi 82 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que le moyen tiré de l'absence d'habilitation de l'agent verbalisateur est nouveau en appel et irrecevable et que les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Par mémoire en défense enregistré le 15 février 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Des pièces produites par le préfet du Tarn et Garonne ont été enregistrées le 29 octobre 2021. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dominique Ferrari, - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêtés du 19 août 2017, le préfet du Tarn-et-Garonne a prononcé à l'encontre de la SAS Publi 82, sur le fondement de l'article L. 581-26 du code de l'environnement, quatre amendes administratives d'un montant de 1 500 euros chacune en raison de l'implantation irrégulière de dispositifs publicitaires sur le territoire de la commune de Pompignan (Tarn-et-Garonne). Par courrier du 9 août 2017, le préfet a invité le maire de Pompignan à procéder au recouvrement de ces amendes dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux. Le 12 octobre 2017, le maire de Pompignan a émis à l'encontre de la société Publi 82 quatre titres exécutoires portant les n° 182, 183, 184 et 185 pour un montant de 1 500 euros chacun. La société Publi 82 relève appel du jugement du 28 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de ces titres exécutoires. Sur la régularité du jugement : 2. En vertu de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, la décision rendue par une juridiction administrative contient notamment l'analyse des conclusions et mémoires des parties. 3. Il résulte de l'instruction que dans son mémoire en réplique, enregistré au greffe du tribunal administratif de Toulouse le 31 mai 2018, la société Publi 82 a notamment invoqué le moyen tiré de ce que l'administration ne rapportait pas la preuve de ce que le signataire des procès-verbaux de constatation d'infraction était légalement commissionné et assermenté. Or, le jugement n'a pas répondu à ce moyen, qui n'était pas inopérant. Ce jugement est donc irrégulier et doit par suite être annulé. 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Publi 82 devant le tribunal administratif de Toulouse et devant la cour. Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1617-15 du code général des collectivités territoriales : " 4° (...) En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ". Il résulte de ces dispositions que le défaut de signature du titre exécutoire n'entache pas d'illégalité ce titre, dès lors que le bordereau de titres de recettes afférent est régulièrement signé par la personne qui a émis le titre. 6. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le bordereau de titres n° 000038 émis le 12 octobre 2017, portant notamment sur les titre exécutoires n° 182, 183, 184 et 185 a été signé par M. A... B..., maire de Pompignan. Il résulte de ces éléments que, s'il est constant que les titres exécutoires attaqués ne comportent pas la signature de leur auteur, ils doivent être regardés comme régulièrement signés au regard des dispositions de l'article L. 1617-15 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de ce que les titres exécutoires seraient illégaux, à raison d'un défaut de signature par l'autorité qui les a émis, doit être écarté. 7. En deuxième lieu, la société Publi 82 soutient qu'elle n'a pas été destinataire des arrêtés préfectoraux du 9 août 2017 par lesquels le préfet du Tarn-et-Garonne lui a notifié quatre amendes administratives de 1 500 euros chacune pour avoir apposé quatre dispositifs publicitaires sans déclaration préalable sur la commune de Pompignan, sur le fondement desquels ont été pris les titres exécutoires en litige. Il résulte cependant de l'instruction que ces quatre arrêtés préfectoraux ont chacun été adressés, par courrier avec accusé de réception, à la société Publi 82 le 19 août 2017, et que celle-ci a réceptionné lesdits courriers le 1er septembre 2017. Le moyen sera donc écarté. 8. En troisième lieu, la société requérante soutient que les titres exécutoires en litige ne sont pas suffisamment motivés. 9. Aux termes du second alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 10. En l'espèce, chaque titre exécutoire en litige mentionne qu'il correspond à une amende administrative pour un dispositif publicitaire, dont le nom est indiqué ainsi que l'adresse, sans déclaration préalable. Chaque titre exécutoire comporte également le montant de l'amende (1 500 euros) et mentionne, comme pièces justificatives, l'arrêté préfectoral du 9 août 2017, dont la société requérante a été préalablement destinataire le 1er septembre 2017. Les arrêtés préfectoraux pris pour chaque amende, comportent les motifs de l'amende et visent notamment les dispositions de l'article L. 581-26 du code de l'environnement qui punit d'une amende d'un montant de 1 500 euros la personne qui a apposé ou fait apposer un dispositif ou matériel visé à l'article L. 581-6 du code de l'environnement, sans déclaration préalable ou non conforme à cette déclaration. Ces indications étaient suffisantes pour informer la société requérante des bases et éléments de calcul de la dette dont le règlement était sollicité. Le moyen tiré du défaut de motivation des titres exécutoires en litige sera donc écarté. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 581-6 du code de l'environnement : " L'installation, le remplacement ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité sont soumis à déclaration préalable auprès du maire et du préfet dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 581-26 du même code : " Sans préjudice des dispositions des articles L. 581-30 et L. 581-34, est punie d'une amende d'un montant de 1500 euros la personne qui a apposé ou fait apposer un dispositif ou matériel visé à l'article L. 581-6, sans déclaration préalable ou non conforme à cette déclaration. Le manquement est constaté par un procès-verbal établi par un fonctionnaire ou agent mentionné à l'article L. 581-40. Une copie du procès-verbal est adressée à la personne visée. Le manquement ainsi relevé donne lieu à une amende prononcée par le préfet. L'amende est recouvrée, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle le manquement a été constaté. La personne visée a accès au dossier et est mise à même de présenter ses observations écrites, dans un délai d'un mois, sur le projet de sanction de l'administration. La décision du préfet, qui doit être motivée, est susceptible d'un recours de pleine juridiction. ". 12. La société Publi 82 soutient que la procédure des sanctions prises à son encontre serait irrégulière car prise en méconnaissance du principe du contradictoire visé par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration. Cependant, d'une part, les articles précités du code des relations entre le public et l'administration ne s'appliquent pas aux décisions préfectorales ayant prononcé les sanctions administratives prises à l'encontre de la société requérante qui relèvent de la procédure spécifique décrite à l'article L. 581-26 précité du code de l'environnement. D'autre part, il résulte de l'instruction que par courriers du 15 juin 2017, notifiés le 20 juin suivant, le préfet du Tarn-et-Garonne a informé la société requérante de son intention de prononcer à son encontre une amende de 1 500 euros par manquement constaté et l'a invitée à présenter des observations écrites dans un délai d'un mois conformément à ces dispositions, ce que la société requérante a d'ailleurs fait par courrier du 20 juillet 2017. Dès lors, le moyen tiré de ce que la société aurait été privée de la garantie liée à la procédure contradictoire doit être écarté 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 581-40 du code de l'environnement " (...) sont habilités à procéder à toutes constatations, outre les officiers de police judiciaire : (...) 5° Les fonctionnaires et agents des services de l'Etat et de ses établissements publics, commissionnés à cet effet et assermentés ". Les procès-verbaux dressés le 12 juin 2017, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, précisent que Mme C... D..., agissant en qualité de " chargée de la publicité " au bureau prospective et développement durable de la direction départementale des territoires du Tarn-et-Garonne est habilitée conformément à l'article L. 581-40 du code de l'environnement, légalement commissionnée et assermentée le 1er décembre 2009. Par suite, Mme C... D... était compétente pour dresser les procès-verbaux de constatation d'infraction à la réglementation de la publicité, des enseignes et des préenseignes du 12 juin 2017 qui fondent les poursuites. 14. En sixième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment des mentions des arrêtés du préfet du 9 août 2017, que les amendes administratives pour le recouvrement desquelles ont été émis les titres exécutoires contestés ont été infligées à la société requérante à raison de l'installation de dispositifs publicitaires en violation des dispositions précitées de l'article L. 581-6 du code de l'environnement. Il résulte des procès-verbaux dressés le 12 juin 2017, qui, en vertu de l'article L. 172-16 du code de l'environnement, font foi jusqu'à preuve du contraire, que les dispositifs publicitaires en litige ont été apposés sans déclaration préalable, ce qui est d'ailleurs reconnu par la société Publi 82 dans son courrier adressé au préfet le 20 juillet 2017. Dans ces conditions, la société n'est pas fondée à soutenir que la commune ne rapporterait pas la preuve de l'existence de la créance et de son bien-fondé. 15. Par ailleurs, si la société fait valoir que les panneaux en litige n'excédaient pas 4 m², cette circonstance est sans incidence sur le bien-fondé de la créance qui repose sur l'apposition de panneaux sans autorisation. 16. Enfin, compte tenu des agissements antérieurs de la société, qui ont donné lieu à un signalement au procureur de la République en 2014 et à l'engagement depuis 2016 par l'administration de l'Etat de 25 procédures administratives dont 17 mises en demeures, la sanction administrative pécuniaire de 1 500 euros par infraction constatée prévue par les dispositions précitées de l'article L. 581-26 du code de l'environnement n'est pas disproportionnée. 17. Il résulte de tout ce qui précède, que la société Publi 82 n'est pas fondée à demander l'annulation des titres exécutoires en litige. Par voie de conséquences, ses conclusions en décharge du paiement de la somme totale de 6 000 euros résultant de ces titres exécutoires doivent également être rejetées. Sur l'amende pour requête abusive : 18. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la commune de Pompignan tendant à ce que la société Publi 82 soit condamnée à une telle amende ne peuvent être accueillies. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pompignan et de l'Etat, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme sollicitée par la société Publi 82 au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement de ces dispositions, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Pompignan. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 mai 2019 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société Publi 82 devant le tribunal administratif de Toulouse et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : La société Publi 82 versera à la commune de Pompignan une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Pompignan est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Publi 82, à la commune de Pompignan et à la ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée au préfet du Tarn-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 23 novembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, M. Dominique Ferrari, président-assesseur, M. Nicolas Normand, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2021. Le rapporteur, Dominique Ferrari La présidente, Evelyne Balzamo Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 19BX03172