CAA de PARIS, 8ème chambre, 20/12/2018, 17PA02592, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-20
Numéro : 17PA02592
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : TETE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. Par une demande, enregistrée sous le n° 1615946, l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), Mme J...E..., M. B... E..., M. A...G..., M. C...D..., M. A...H...et Mme I... F... ont demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du ministre des finances et des comptes publics et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, rendue publique le 28 juillet 2016, désignant le consortium Vinci Airports/CDC/Predica en qualité d'acquéreur pressenti d'une participation de 60 % détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon. II. Par une demande, enregistrée sous le n° 1622591, l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), Mme J...E..., M. B... E..., M. A...G..., M. C...D..., M. A...H...et Mme I... F... ont demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler, d'une part, l'arrêté du 28 octobre 2016 par lequel le secrétaire d'Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche a autorisé la cession de la participation de 60 % détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon à une société de droit français constituée par les sociétés Vinci Airports et Predica et par la Caisse des dépôts et consignations et, d'autre part, l'arrêté du 3 novembre 2016 fixant les modalités de transfert au secteur privé d'une participation majoritaire détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon, pris par le ministre de l'économie et des finances et le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie. Par un jugement n°s 1615946, 1622591/2-1 du 27 juin 2017, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ces demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2017, l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), MmeE..., M. E..., M. G..., M.D..., M. H...et MmeF..., représentés par Me Tête, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1615946, 1622591/2-1 du 27 juin 2017 du Tribunal administratif de Paris ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de produire l'intégralité des offres de tous les candidats, des contrats et cahiers des charges liant l'Etat à l'acquéreur Vinci ; 3°) d'annuler la décision du ministre des finances et des comptes publics et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, rendue publique le 28 juillet 2016, désignant le consortium Vinci Airports/CDC/Predica en qualité d'acquéreur pressenti d'une participation de 60 % détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon ; 4°) d'annuler l'arrêté du 28 octobre 2016 du secrétaire d'Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche ; 5°) d'annuler l'arrêté du 3 novembre 2016 du ministre de l'économie et des finances et du secrétaire d'Etat chargé de l'industrie ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la requête est recevable, l'association agit conformément à ses statuts et les riverains de l'aéroport ont également intérêt à agir ; - le jugement attaqué est irrégulier, les premiers juges n'ayant pas visé leurs conclusions à fin d'injonction et n'y ont pas répondu ; - le tribunal aurait également dû rouvrir l'instruction après la production de leur mémoire enregistré le 8 juin 2017, celui-ci comprenant des éléments dont ils n'étaient pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui étaient susceptibles d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire ; - les moyens développés dans le mémoire susmentionné n'ayant pas fait l'objet d'une analyse, même sommaire, dans les visas du jugement, le tribunal a méconnu les principes généraux du droit et les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - les premiers juges auraient dû, dans le cadre de la procédure inquisitoriale et conformément à leur demande, enjoindre à l'Etat de communiquer l'intégralité du dossier concernant la privatisation de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry ; - les premiers juges ont repris à tort le motif retenu par le Conseil d'Etat dans sa décision du 22 février 2017, les " décisions ultérieures " auxquelles il se référait étant celles justement contestées devant le tribunal ; le tribunal ne les a pas définies ; en tout état de cause, une société privée peut développer l'activité d'un aéroport sans qu'une décision administrative pouvant faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ne soit prise ; le droit à un recours effectif consacré par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales fait obstacle à ce que soit invoqué par les Etats un " recours illusoire " ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que les décisions contestées n'emportaient par elles-mêmes et directement aucune conséquence sur le développement de l'activité de l'aéroport ; en effet, en application du cahier des charges, le consortium conduit par Vinci doit procéder à des investissements à hauteur de 170 millions d'euros qui sont de nature à développer l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry et qui entraîneront des nuisances supplémentaires ; ils n'ont aucune autre voie de droit pour ralentir l'atteinte à l'environnement, le développement des gaz à effet de serre et les nuisances de proximité qu'ils subissent quotidiennement ; - les décisions contestées ont été prises en méconnaissance des règles de mise en concurrence ; - un délai anormalement court a été laissé aux candidats pour déposer leur proposition de candidature ; - le cahier des charges de la cession a irrégulièrement permis à l'Etat de modifier son offre à tout moment, notamment après réception des propositions des candidats ; - le cahier des charges de la cession est illégal en tant qu'il fait obstacle à l'évolution de la politique aéroportuaire et à la modification de l'environnement législatif et réglementaire de l'opération ; - le cahier des charges de la cession est illégal par voie de conséquence de l'illégalité de la directive territoriale d'aménagement de l'aire métropolitaine lyonnaise ; - les décisions contestées sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation eu égard aux nuisances générées par les vols de nuit, à l'absence de mesures prises pour limiter les émissions de gaz à effet de serre et à l'identité de l'acquéreur choisi. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2018, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la requête est irrecevable en raison de l'absence d'intérêt à agir des requérants ; - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 30 novembre 2018, l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), MmeE..., M. E..., M. G..., M.D..., M. H...et Mme F...persistent dans leurs conclusions et dans leurs moyens. Ils soutiennent, en outre, que : - ils étaient en droit d'attendre de la Cour une ordonnance de réouverture d'instruction avec une nouvelle clôture éventuelle afin de pouvoir répliquer au mémoire en défense ; en application des principes généraux de la procédure administrative tendant à respecter les principes du contradictoire et de l'égalité entre les parties et des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il convient de révoquer la clôture de l'instruction et de renvoyer l'affaire à une autre audience afin de leur laisser le temps nécessaire pour présenter leurs observations ; - le Tribunal administratif de Paris a, par un jugement du 18 octobre 2018, rejeté leur demande tendant à obtenir la communication de toutes les pièces se rapportant aux conditions de vente des actions, notamment le contrat signé de vente et l'engagement d'investissement de la société retenue dans le cadre de la privatisation de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry ; il sera fait appel de ce jugement et il conviendra, pour une bonne administration de la justice, de joindre ces deux dossiers ; - si le contrat de cession comporte des engagements complémentaires de la part de l'acquéreur, notamment des engagements d'investissement pour le développement de l'aéroport, ils seront bien recevables à défendre les atteintes à l'environnement que comporte le développement de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry . Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, -le code de l'aviation civile, - le code des transports, - l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014, - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Larsonnier, - les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public, - et les observations de Me Tête, avocat de l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry, de MmeE..., de M. E..., de M. G..., de M.D..., de M. H...et de MmeF.... Considérant ce qui suit : 1. L'article 22 de l'ordonnance du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique, modifiée par le I de l'article 191 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dispose que : " VI. Les opérations par lesquelles l'Etat transfère au secteur privé la majorité du capital d'une société exploitant une infrastructure de transport aéroportuaire ou autoroutière dans le cadre d'une concession accordée par l'Etat sont autorisées par la loi ". L'article 191 de la même loi du 6 août 2015 dispose que : " II. - Lorsque les opérations de cession de capital prévues au VI de l'article 22 de l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique concernent une société exploitant un aérodrome, sont appliquées les dispositions suivantes : 1° Le cahier des charges de l'appel d'offres portant sur la cession de capital est approuvé par le ministre chargé de l'aviation civile. Il précise les obligations du cessionnaire relatives à la préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien, ainsi que ceux du territoire concerné en matière d'attractivité et de développement économique et touristique. Il précise également les obligations du cessionnaire afin de garantir le développement de l'aérodrome en concertation avec les collectivités territoriales sur le territoire desquelles il est installé ainsi qu'avec les collectivités territoriales actionnaires ; 2° Les candidats détaillent dans leurs offres les modalités par lesquelles ils s'engagent à satisfaire aux obligations mentionnées au 1° du présent II ; 3° Les candidats au rachat des parts de l'Etat disposent d'une expérience en tant que gestionnaire d'aéroport ou actionnaire d'une société gestionnaire d'aéroport et donnent, dès le stade de l'examen de la recevabilité des offres, des garanties sur leur capacité à exercer les missions prévues au cahier des charges de la concession des aérodromes concernés. Cette capacité est appréciée par l'autorité signataire du contrat de concession aéroportuaire. (...) IV. - Le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Lyon est autorisé. ". 2. En application de ces dispositions, le décret n° 2016-276 du 7 mars 2016 a décidé le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société anonyme Aéroports de Lyon. La procédure d'appel d'offres tendant à la désignation du cessionnaire, dont l'avis a été publié au Journal officiel de la République française, a été ouverte à la suite de ce décret sur la base d'un cahier des charges approuvé par le ministre chargé de l'aviation civile. A l'issue de cette procédure, le ministre des finances et des comptes publics et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, par une décision rendue publique le 28 juillet 2016, ont désigné le consortium Vinci Airports/ Caisse des dépôts et consignations /Predica en qualité d'acquéreur pressenti de la participation de 60 % détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon. Par un arrêté du 28 octobre 2016, le secrétaire d'Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche a autorisé la cession de la participation précitée à une société de droit français constituée par les sociétés Vinci Airports et Predica et par la Caisse des dépôts et consignations. Par un arrêté du 3 novembre 2016, le ministre de l'économie et des finances et le secrétaire d'Etat chargé de l'industrie ont fixé les modalités de transfert au secteur privé de ladite participation. L'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), MmeE..., M.E..., M.G..., M. D..., M. H... et Mme F...par la présente requête, laquelle est en état d'être jugée, relèvent appel du jugement du 27 juin 2017 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation, d'une part, de la décision rendue publique le 28 juillet 2016 et, d'autre part, des arrêtés des 28 octobre 2016 et 3 novembre 2016. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. L'article R. 611-10 du code de justice administrative dispose que : " Sous l'autorité du président de la chambre à laquelle il appartient et avec le concours du greffier de cette chambre, le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai accordé aux parties pour produire leurs mémoires. Il peut demander aux parties, pour être jointes à la procédure contradictoire, toutes pièces ou tous documents utiles à la solution du litige. ". La mise en oeuvre de ce pouvoir d'instruction constitue un pouvoir propre du juge. 4. Il ressort des dossiers de première instance, enregistrés sous les n°s 1615946 et 1622591 transmis à la Cour par le Tribunal administratif de Paris, que les requérants ont demandé au tribunal d'enjoindre à l'Etat de produire l'intégralité des offres de tous les candidats, des contrats et cahiers des charges liant l'État à l'acquéreur Vinci. S'agissant de la mise en oeuvre d'un pouvoir qui leur est propre, les premiers juges n'étaient pas tenus de viser les conclusions tendant à ce que la mesure d'instruction sollicitée par les requérants soit ordonnée ou d'y répondre expressément. 5. L'article R. 613-1 du code de justice administrative dispose que : " Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close. Cette ordonnance n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. (...). ". L'article R. 613-3 du même code dispose que : "Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction. ". L'article R. 613-4 du même code dispose que : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. Cette décision est notifiée dans les mêmes formes que l'ordonnance de clôture. La réouverture de l'instruction peut également résulter d'un jugement ou d'une mesure d'investigation ordonnant un supplément d'instruction. (...) ". Lorsque, après la clôture de l'instruction, le juge est saisi d'un mémoire émanant d'une des parties, il lui appartient d'en prendre connaissance ainsi que de le viser dans son jugement. S'il a toujours la faculté d'en tenir compte après l'avoir analysé et avoir rouvert l'instruction, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de son jugement, que si ce mémoire contient l'exposé soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder son jugement sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office. 6. Il ressort du dossier de première instance n° 1615946 que le tribunal, après avoir reporté à trois reprises la clôture d'instruction, a fixé, par une ordonnance en date du 1er février 2017 dont l'avocat des requérants a accusé réception le 9 février 2017, la clôture d'instruction au 21 février 2017 à 12 heures. Il ressort du dossier de première instance n° 1622591 que par une ordonnance en date du 6 mars 2017 dont l'avocat des requérants a accusé réception le 9 mars 2017, le tribunal a fixé la clôture d'instruction au 27 mars 2017 à 12 heures. Ainsi, le mémoire enregistré le 8 juin 2017 dans chacun des dossiers a été produit après la clôture de l'instruction. Ce mémoire mentionnait l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs du 9 mars 2017 ainsi que des documents transmis par l'agence des participations de l'Etat le 1er juin 2017 dont les avis de la commission des participations et des transferts n° 2016-A 2 du 19 juillet 2016 et n° 2016 A. C 12 du 27 juillet 2016 concernant respectivement l'évaluation de la société Aéroports de Lyon et la cession de la participation majoritaire détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon. Ce mémoire n'était fondé sur aucune circonstance de droit nouvelle et ne comportait l'exposé d'aucune circonstance de fait dont les requérants n'auraient pas été en mesure de faire état devant le tribunal avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder son jugement sur des faits matériellement inexacts. Le tribunal a fait une exacte application des dispositions de l'article R. 613-3 du code de justice administrative en décidant de ne pas de rouvrir l'instruction et en se bornant à viser ce mémoire sans l'analyser. 7. Les requérants n'assortissent pas le moyen tiré de ce que le tribunal aurait méconnu les principes généraux du droit en se bornant à viser le mémoire enregistré le 8 juin 2017 dans les conditions décrites au point précédent des précisions suffisantes permettant d'en apprécier son bien-fondé. 8. Il résulte du point 6 du présent arrêt que les requérants n'ont pas été privés devant le tribunal de la garantie d'un procès équitable. Par suite, ils ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges auraient méconnu les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni en tout état de cause, les stipulations de l'article 13 de cette même convention. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 9. Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges ont estimé, eu égard, d'une part, aux statuts de l'association ACENAS lui donnant pour mission de s'opposer à toute extension de l'activité de l'aéroport de Lyon nuisible au cadre de vie, notamment à la création de pistes supplémentaires et aux vols de nuit et à la circonstance que les autres requérants, qui étaient des particuliers riverains de l'aéroport, excipaient de ce que les décisions litigieuses pourraient conduire au développement de l'aéroport et donc à augmenter les nuisances, notamment la nuit et, d'autre part, à l'objet des décisions en litige tenant à la cession au secteur privé de la majorité du capital de la société concessionnaire de l'aéroport concerné, que l'association ACENAS et les six autres demandeurs ne justifiaient pas d'un intérêt suffisamment direct et certain leur donnant qualité pour demander l'annulation des décisions litigieuses. 10. Pour contester le motif retenu par le tribunal, les requérants soutiennent que les décisions contestées impliquaient nécessairement le développement de l'activité de l'aéroport, le cahier des charges approuvé par le ministre chargé de l'aviation civile prévoyant en particulier que le cessionnaire devait procéder à des investissements à hauteur de 170 millions d'euros. Toutefois, les décisions en litige se bornaient à désigner, à l'issue de la procédure d'appel d'offres, le consortium Vinci Airports/CDC/Predica en qualité d'acquéreur d'une participation de 60 % détenue par l'Etat au capital de la société Aéroports de Lyon, à autoriser la cession de cette participation à ce consortium et, enfin, à fixer le nombre et le prix des actions cédées. La modification du capital de la société Aéroports de Lyon résultant des décisions litigieuses n'ayant pas pour objet ni pour effet direct d'étendre l'activité aéroportuaire, c'est à juste titre que le tribunal, qui a suffisamment motivé son jugement sur ce point, a jugé que les décisions en litige n'emportaient par elles-mêmes et directement aucune conséquence sur le développement de l'activité de l'aéroport, ni sur les nuisances liées à cette activité et que, dès lors, l'association ACENAS et les autres riverains, qui ne sauraient utilement se prévaloir de leur seule qualité d' " usager du service public ", ne justifiaient pas d'un intérêt suffisamment direct et certain leur donnant qualité pour demander l'annulation des décisions litigieuses. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal n'a pas méconnu leur droit à un recours effectif dès lors que l'association ACENAS et les riverains de l'aéroport pourront, s'ils s'y croient fondés, contester les éventuelles décisions ultérieures concernant le développement de l'activité de l'aéroport. 11. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de procéder à la mesure d'instruction qu'ils demandent que l'association ACENAS, MmeE..., M.E..., M. G..., M. D..., M. H...et Mme F...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête présentée par l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), MmeE..., M. E..., M.G..., M. D..., M. H...et Mme F...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association contre l'extension et les nuisances de l'aéroport de Lyon-Saint-Exupéry (ACENAS), à Mme J...E..., à M. B... E..., à M. A...G..., à M. C...D..., à M. A...H..., à Mme I... F...et au ministre de l'économie et des finances. Copie en sera adressée au premier ministre. Délibéré après l'audience du 6 décembre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Luben, président assesseur, - Mme Larsonnier, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 décembre 2018. Le rapporteur, V. LARSONNIERLe président, J. LAPOUZADE Le greffier, C. POVSE La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 17PA02592