CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 05/06/2015, 13MA03522, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-05
Numéro : 13MA03522
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Marie-Laure  HAMELINE
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : CANDON

Vu la requête, enregistrée le 23 septembre 2013 au greffe de la Cour, sous le n° 13MA03522, présentée pour M. D...H...demeurant..., pour M. K... G...demeurant ... et pour M. J... A...demeurant ... par Me C...; MM.H..., G...et A...demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1208349 en date du 22 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du bureau de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole du 23 octobre 2012 approuvant la conclusions d'un bail avec la SAS Suède pour la location de locaux en l'état futur d'achèvement dans la tour " La Marseillaise " ; 2°) d'annuler la délibération susvisée de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ; 3°) d'enjoindre à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, en application des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, de saisir le juge du contrat dans un délai d'un mois pour demander l'annulation du bail dans l'hypothèse où celui-ci serait déjà signé ; Ils soutiennent que : - les membres du bureau ont été insuffisamment informés sur le projet de bail eu égard aux enjeux du transfert en cause, la communication du rapport préalable ne permettant pas une information suffisante sur les clauses du contrat dont certaines sont très contraignantes, ni sur des points importants tels que l'accès des agents, les parkings et le restaurant d'entreprise, d'où une méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - le tribunal administratif a commis une erreur de droit en écartant le moyen tiré de la non consultation du comité technique en violation de l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, alors que le transfert du siège social de la communauté urbaine entre dans les questions énumérées par cet article et a des conséquences certaines sur les conditions de travail des agents, et que la délibération approuvant le bail modifie bien par elle-même l'organisation et le fonctionnement des services en créant des obligations certaines à la charge de la communauté urbaine ; - le choix de recourir à une location, entraînant le versement de loyers pour 77,9 millions d'euros durant douze ans soit l'équivalent du prix d'une acquisition de bureaux, et privant la communauté urbaine du bénéfice du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - il n'est pas établi que l'implantation des services de la communauté urbaine dans la tour située au sein d'Euroméditerranée serait un facteur de développement économique plus efficace qu'une implantation en un autre quartier de Marseille ; - le tribunal administratif a écarté à tort l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation nonobstant les clauses contraignantes du contrat, en relevant des avantages purement hypothétiques du projet quant à l'optimisation de l'espace, à l'amélioration des conditions de travail et au symbole identitaire représenté par la future tour ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 9 janvier 2014, présenté par Me F...pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole représentée par son président en exercice, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge solidaire des requérants d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'imposent pas la communication spontanée de l'ensemble des documents d'un dossier aux membres de l'assemblée délibérante ; - la convocation des membres du bureau était assortie de l'ordre du jour de la séance et du projet de délibération dont l'exposé des motifs apportait des informations sur le contenu du bail, et les élus communautaires ont également été mis en mesure par courriels de la possibilité de prendre connaissance du projet de bail sur le site internet de la communauté urbaine ; - aucune demande d'information complémentaire n'a été formulée par un membre du bureau ; - le tribunal administratif, n'a pas limité de manière erronée le champ de la consultation du comité technique à la règlementation du personnel, et a estimé à juste titre que l'approbation du bail n'emportait pas modification de l'organisation et du fonctionnement des services au sens de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, n'ayant pas pour objet le transfert des services ni la modification de l'affectation des agents ; - le principe de libre administration des collectivités territoriales fait obstacle à ce que le juge administratif se prononce sur l'opportunité d'un choix opéré par la communauté urbaine entre plusieurs dispositifs contractuels légalement envisageables tels que l'acquisition ou la location ; - les requérants ne démontrent en toute hypothèse l'existence d'aucune erreur manifeste d'appréciation sur ce point, alors notamment que le coût de la location est évalué à une valeur bien moindre que celui d'une acquisition de nouveaux locaux, et que le bénéfice du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée correspond à un montant inférieur à cette différence ; - le recours à la location est tout aussi avantageux pour le dynamisme économique local en faisant de la communauté urbaine un acteur majeur de la construction de la tour La Marseillaise ; - les modalités de location prévues par le projet de bail ne sont entachées d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; - les requérants ne contestent pas utilement les avantages du regroupement des quatre sites actuels des services de la communauté urbaine et l'amélioration des conditions de travail qui n'est pas strictement liée à la surface utile brute disponible par agent ; - les conclusions présentées par les requérants à fin d'injonction ne peuvent en tout état de cause être accueillies, dès lors que même en cas d'annulation de l'acte détachable du contrat, le juge administratif saisi sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative doit rechercher, en prenant en compte la nature du vice constaté, si le constat de la nullité du contrat ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général et si des mesures de régularisation peuvent être adoptées ; Vu le mémoire, enregistré le 24 janvier 2014, présenté par Me B...et Me E...pour la société par actions simplifiée (SAS) Suède, agissant par son représentant légal en exercice, qui conclut au rejet de la requête, et à la condamnation solidaire de MM.H..., G...et A...à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'à supporter les dépens éventuels ; Elle soutient que : - elle se réfère à l'ensemble des moyens présentés par la communauté urbaine Marseille Provence Métropole dans son mémoire en défense ; - les membres du bureau de Marseille Provence Métropole ont été parfaitement informés du projet de délibération ; - l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 n'a pas été méconnu, alors que la conclusion du bail en l'état futur d'achèvement n'a pas par elle-même d'effet sur les conditions d'organisation des services qui feront l'objet de décisions ultérieures ; - s'agissant des moyens de légalité interne, le juge administratif n'a pas à apprécier l'opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie du recours pour excès de pouvoir, et les erreurs manifestes d'appréciation alléguées ne sont en tout état de cause pas démontrées ; Vu le courrier du 2 mars 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ; Vu les mémoires, enregistrés les 26 et 29 mars 2015, présentés par Me C...pour MM.H..., G...etA..., qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens ; Ils soutiennent en outre que : - le rapport de synthèse adressé aux élus était insuffisant à défaut notamment d'informations comparatives, et le projet de bail n'a pas été diffusé aux membres du bureau ; - s'agissant de la violation de l'article 33 de la loi du 16 janvier 1984, ils renoncent au moyen tiré de l'erreur de droit du tribunal, mais maintiennent que cette disposition a été méconnue, la délibération en litige intéressant directement les conditions de travail des agents et impliquant le transfert des personnels dans les nouveaux locaux ; attendre des décisions ultérieures formalisant le transfert pour consulter le comité technique priverait cette procédure de tout effet ; les surfaces individuelles de travail des agents seront parmi les plus réduites du marché ; - le juge administratif peut contrôler l'erreur manifeste d'appréciation d'une décision créatrice de dépense publique en appréciant son utilité au regard des objectifs poursuivis et l'existence de solutions moins coûteuses ; - la communauté urbaine ne produit aucune étude sérieuse justifiant l'arbitrage au profit de la location plutôt que l'acquisition, et le rapport Deloitte dont elle se prévaut a été modifié sur ce point ; - le coût de la location s'élèvera au minimum à 72 178 992  TTC sans compter l'indexation des loyers, la redevance pour le restaurant d'entreprise et les chargées élevées de ce type d'immeuble, soit un surcoût de 2,4 à 4,8M  sur douze ans auquel doit s'ajouter le coût d'une éventuelle prolongation ou d'une autre décision à l'issue du bail ; - le recours à l'achat n'est pas plus pénalisant que la location concernant la trésorerie, ni pour les créations d'emploi induites par la construction de la tour ; - les grandes collectivités et institutions recourent toutes à l'acquisition plutôt qu'à la location, comme dans le cas du nouvel hôtel de la région Rhône-Alpes, ce qui permet une économie de loyers et une bonne réponse aux besoins spécifiques ; - l'absence d'intérêt du projet pour le développement économique révèle également une erreur manifeste d'appréciation alors que l'utilité des investissements publics à Euroméditerranée est douteuse, que les projets d'immeubles de grande hauteur viennent à rebours de la culture locale, et que la communauté urbaine y est au demeurant déjà implantée ; - l'intérêt du déplacement des personnels et l'amélioration des conditions de travail ne sont pas démontrés ; Vu le mémoire, enregistré le 14 avril 2015, présenté par Me I...pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; Elle soutient en outre que : - le transfert des agents dans les nouveaux locaux n'implique pas nécessairement de modification de leurs tâches, et ne résultera que d'une décision postérieure à la délibération litigieuse qui sera soumise à l'avis du comité technique ; - elle a fourni une étude interne pertinente de comparaison des coûts, alors qu'à l'inverse les requérants ne démontrent aucunement qu'une acquisition de locaux pourrait être financée par un emprunt au taux de 3,87 %, et font état d'autres exemples non suffisamment détaillés ou non comparables ; - le regroupement des personnels sur un site unique présente indéniablement un intérêt général ; Vu le mémoire, enregistré le 14 avril 2015, présenté par Me C...pour MM. H..., G...etA..., qui concluent aux mêmes fins que leurs précédentes écritures par les mêmes moyens ; Ils font valoir en outre que la construction d'un immeuble de bureaux sur le site Euroméditerranée 2, au vu du projet envisagé par la commune de Marseille, coûterait 48 millions d'euros pour 16 000 mètres carrés, soit 58,5 millions d'euros coût d'emprunt inclus pour une acquisition en pleine propriété, alors que le présent projet prévoit une location de douze ans pour un coût hors charges supérieur à 60 millions d'euros ; Vu le mémoire, enregistré le 17 avril 2015, présenté par Me B...et Me E...pour la société civile immobilière Tour LM représentée par son représentant légal en exercice, déclarant venir aux droits de la SAS Suède, qui conclut au rejet de la requête ; Elle fait valoir que : - le terrain d'assiette de la tour La Marseillaise et l'immeuble en l'état futur d'achèvement lui ont été cédés le 23 décembre 2014 par la SAS Suède, ce qui a entraîné le transfert à son profit du bail en l'état futur d'achèvement conclu par la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ; - en tant que successeur de la SAS Suède elle s'approprie les observations déjà présentées dans l'instance par cette dernière ; - les membres du bureau de la communauté urbaine ont bénéficié de nombreuses informations sur le projet de bail, et la production d'études comparatives préalables n'était pas exigible ; - seules les décisions ultérieurement prises par la communauté urbaine dans le cadre de la procédure de transfert de ses locaux devront être soumises à la consultation du comité technique si elles ont trait aux conditions d'organisation et de fonctionnement des services, la production de plans des étages de la future tour étant à cet égard sans conséquence ; - les requérants critiquent du point de vue de la légalité interne de purs choix d'opportunité qu'il n'appartient pas au juge administratif de contrôler ; - il n'est au demeurant nullement démontré que l'acquisition serait systématiquement plus économique que la location ; Vu l'avis d'audience adressé le 20 avril 2015 portant clôture d'instruction en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, puis l'ordonnance en date du 20 avril 2015 portant réouverture de l'instruction jusqu'au 23 avril 2015 à 15 heures ; Vu le mémoire, enregistré le 20 avril 2015, présenté par Me C...pour MM. H..., G...et A...qui concluent aux mêmes fins que leurs précédentes écritures par les mêmes moyens ; Ils font valoir en outre que la consultation du comité technique était nécessaire en application de la jurisprudence, et l'évocation du sujet lors d'une réunion de ce comité ne peut tenir lieu de la consultation prévue par l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 et le décret n° 85-565 du 30 mai 1985 pris pour son application ; Vu le mémoire, enregistré le 23 avril 2015 à 12h04, présenté par Me I...pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, qui conclut aux mêmes fins que ses précédents mémoires par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; Vu le code civil ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 2015 : - le rapport de Mme Hameline, premier conseiller ; - les conclusions de M. Revert, rapporteur public ; - les observations de Me C...pour les requérants, celles de Me I...pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, et celles de Me B...pour la société civile immobilière Tour LM venant aux droits de la SAS Suède ; 1. Considérant que, par délibération du 26 octobre 2012, le bureau de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a approuvé un projet de bail en l'état futur d'achèvement avec la société par actions simplifiée (SAS) Suède, portant sur la prise en location de 15 912 mètres carrés d'espaces de bureaux pour une durée de douze ans à compter d'une date d'effet prévisionnelle fixée au 2 septembre 2016 dans la future tour " La Marseillaise ", immeuble de grande hauteur dont la réalisation sur un projet de l'architecte Jean Nouvel est prévue dans le périmètre de l'opération d'aménagement Euroméditerranée, quartier d'Arenc à Marseille ; que le contrat de bail a été signé le 16 novembre 2012 en exécution de cette délibération par le président de la communauté urbaine ; que MM.H..., G...etA..., agissant en qualité d'habitants et contribuables marseillais, ont demandé au tribunal administratif de Marseille l'annulation de la délibération du 26 octobre 2012 constituant un acte détachable du contrat de droit privé, ainsi que le prononcé d'une injonction à l'encontre de la communauté urbaine visant à saisir le juge du contrat afin de faire constater la nullité de celui-ci ; que le tribunal administratif a rejeté leur demande par un jugement du 22 juillet 2013, dont MM. H..., G...et A...interjettent appel ; 2. Considérant que la société civile immobilière Tour LM, à laquelle la SAS Suède a cédé le 23 décembre 2014 le terrain d'assiette de la future tour " La Marseillaise " ainsi que l'immeuble en l'état futur d'achèvement, vient aux droits de la SAS Suède en qualité de défendeur dans la présente instance, s'étant vu transférer à la même date le bail conclu avec la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ; Sur le bien-fondé du jugement contesté : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 26 octobre 2012 : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 4. Considérant que MM.H..., G...et A...soutiennent que les dispositions de cet article ont été méconnues dès lors que les membres du bureau de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole n'auraient pas bénéficié d'une information complète et exacte sur des éléments essentiels du contrat de bail dont la délibération en litige autorise la signature, en faisant état de ce que des études comparatives n'étaient pas fournies, et que les aspects relatifs à la politique des transports publics et à la gestion des personnels n'étaient pas traités ; que, toutefois, les termes du rapport de synthèse diffusé aux membres du bureau avant la séance comportaient les informations principales relatives au contenu du contrat et notamment à la consistance, à la localisation et à la surface du bien loué en état futur d'achèvement, à l'identité du cocontractant, au prix et à la période prévue de durée du bail ; que, par ailleurs, les éléments produits par la communauté urbaine devant les premiers juges établissent que les documents annexes consultables en vue de la réunion du bureau du 26 octobre 2012 ont été mis à disposition de l'ensemble des conseillers communautaires par la direction des assemblées de la communauté urbaine par courriel du 19 octobre 2012 via le " portail des élus ", et qu'il n'est pas sérieusement contesté que ceux-ci pouvaient ainsi disposer en temps utile du projet de bail ; qu'en toute hypothèse, il est constant qu'aucun élu n'a formé de demande d'information supplémentaire qui n'aurait pas été satisfaite sur le projet faisant l'objet de la délibération en litige ; que, dans ces conditions, et ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, l'information donnée aux membres du bureau de la communauté urbaine doit être regardée comme suffisante au regard des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; 5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération en litige : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l'organisation et au fonctionnement des services ; 2° Aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ; 3° Aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; 4° Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; 5° A la formation, à l'insertion et à la promotion de l'égalité professionnelle ; 6° Aux sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail. " ; 6. Considérant que, si la délibération du 26 octobre 2012 qui approuve la passation d'un contrat de bail en l'état futur d'achèvement entre la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et un opérateur privé pour l'occupation de 15 912 mètres carrés de bureaux dans la tour " la Marseillaise " a, notamment, pour objectif de permettre le regroupement sur un même site des services administratifs actuellement dispersés, et de concourir à une amélioration des conditions de fonctionnement, elle n'a par elle-même ni pour objet ni pour effet d'arrêter les conditions ultérieures d'organisation et de fonctionnement des services de la communauté urbaine, les conditions de travail et les services accessoires mis à disposition des agents de celle-ci ou les modalités de transfert des personnels concernés ; que, par suite, et alors même qu'elle ouvre la possibilité d'un regroupement du personnel administratif en un même lieu à l'avenir, l'approbation du projet de contrat de location entre la communauté urbaine et la SAS Suède n'affecte pas directement l'organisation des services et les conditions de fonctionnement de l'administration communautaire, alors que le contrat de bail litigieux ne comporte en outre aucune définition particulière des conditions de travail des agents ; que la communauté urbaine a d'ailleurs précisé lors d'un point d'information du comité technique réalisé le 9 octobre 2012 sur ce sujet que les membres du comité seraient saisis en temps opportun pour avis sur l'organisation et la mise en oeuvre du dispositif de regroupement des services administratifs ; que, par suite, le moyen tiré du vice de procédure résultant de l'absence de consultation préalable du comité technique doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 7. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré de ce que la communauté urbaine Marseille Provence Métropole aurait commis une erreur manifeste d'appréciation de nature à entraîner l'annulation de la délibération en litige en choisissant de recourir à la location pour une durée de douze ans et non à l'acquisition de locaux pour ses services administratifs, relève d'un choix d'opportunité effectué par la personne publique dont il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier le bien-fondé ; que ce moyen ne peut dès lors qu'être écarté ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges ; 8. Considérant, en second lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier soumis à la Cour que la communauté urbaine aurait commis une erreur manifeste d'appréciation, ni qu'elle aurait entaché sa décision de détournement de pouvoir, en approuvant la passation d'un contrat de location en l'état futur d'achèvement avec la SAS Suède pour la location de locaux destinés à héberger ses services administratifs au sein de la future tour " la Marseillaise " ; que les requérants ne démontrent pas l'existence d'une telle erreur manifeste en se bornant, d'une part, à faire valoir le caractère hypothétique de certaines des conséquences annoncées du projet de location en matière d'amélioration des conditions de travail ou de dynamisation économique du périmètre d'Euroméditerranée, et, d'autre part, à comparer l'opération projetée avec d'autres scénarios qu'ils allèguent être moins coûteux ou plus pertinents sans au demeurant le démontrer ; que les moyens susmentionnés doivent, dès lors, être écartés ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que MM.H..., G...et A...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du bureau de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole du 26 octobre 2012 ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 10. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions présentées par les requérants à fin d'annulation de la délibération approuvant le projet de bail, n'implique nécessairement aucune mesure d'exécution par la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ; que, par suite, les conclusions de la requête tendant à ce qu'il soit ordonné à celle-ci de saisir le juge du contrat afin de faire constater la nullité de celui-ci ne peuvent, en toute hypothèse, qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des requérants, d'une part, une somme de 1 500 euros à verser à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, et, d'autre part, une somme de 1 500 euros à verser à la société civile immobilière Tour LM venant aux droits de la SAS Suède qui a la qualité de défendeur dans la présente instance, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : Article 1er : La requête de MM.H..., G...et A...est rejetée. Article 2 : MM.H..., G...et A...verseront conjointement et solidairement une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et une autre somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la société civile immobilière Tour LM. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...H..., à M. K...G..., à M. J... A..., à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, à la société par actions simplifiée Suède et à la société civile immobilière Tour LM. Délibéré après l'audience du 6 mai 2015, à laquelle siégeaient : - M. Bocquet, président de chambre, - M. Pocheron, président-assesseur, - Mme Hameline, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 juin 2015. '' '' '' '' 4 N° 13MA03522