Cour administrative d'appel de Paris, 1e chambre, du 16 septembre 1999, 96PA02808 96PA02812, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1E CHAMBRE
Date de la décision : 1999-09-16
Numéro : 96PA02808 96PA02812
Rapporteur : Mme HELMLINGER
Commissaire du gouvernement : M. BARBILLON

(1ère Chambre B) VU I ) la requête enregistrée au greffe de la cour le 13 septembre 1996 sous le n 96PA02808, présentée pour le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE, par Me Y..., avocat ; le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE demande à la cour : 1 ) d'annuler le jugement n 954292 en date du 9 juillet 1996 par lequel le tribunal administratif de Versailles a, à la demande de la commune des Ulis, annulé l'arrêté en date du 21 juin 1995 par lequel le préfet de l'Essonne a déclaré d'utilité publique la réalisation de l'axe routier "Massy-La-Francilienne" et mis en compatibilité les plans d'occupation des sols des communes concernées par le projet dont celui de la commune des Ulis ; 2 ) de condamner la commune des Ulis à lui verser la somme de 30.000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU II ) le recours enregistré au greffe de la cour le 13 septembre 1996 sous le n 96PA02812, présenté par le MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA REFORME DE L'ETAT ET DE LA DECENTRALISATION ; le MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA REFORME DE L'ETAT ET DE LA DECENTRALISATION demande à la cour : 1 ) d'annuler le jugement n 954292 en date du 9 juillet 1996 susvisé ; 2 ) de rejeter la demande présentée par la commune des Ulis devant le tribunal administratif de Versailles ; VU les autres pièces du dossier ; VU le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; VU le code de l'urbanisme ; VU le code de la voirie routière ; VU la loi n 52-1265 du 29 novembre 1952 modifiée sur les travaux mixtes ; VU le décret n 55-1064 du 4 août 1955 modifié portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes ; VU le décret n 84-617 du 19 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi n 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 septembre 1999 : - le rapport de Mme HELMLINGER, premier conseiller, - les observations de la SCP SUR-GRANGE-MAUVENU, avocat, pour le département de l'Essonne et celles de Me X..., avocat, pour lacommune des Ulis, - et les conclusions de M. BARBILLON, commissaire du Gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées, enregistrées sous les n 96PA02808 et 96PA02812, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Considérant que par un arrêté en date du 21 juin 1995, le préfet de l'Essonne a déclaré d'utilité publique la réalisation de l'axe routier départemental Massy-La-Francilienne sur le territoire des communes de Champlan, Marcoussis, Palaiseau, Saint-Jean-de-Beauregard, Les Ulis, Villebon-sur-Yvette et Villejust ; que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a, à la demande de la commune des Ulis, annulé cet arrêté au motif qu'il avait été pris par une autorité incompétente ; Considérant qu'aux termes de l'article L.11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "L'utilité publique est déclarée par décret en Conseil d'Etat. Si au vu des avis émis, les conclusions du commissaire ou de la commission chargée de l'enquête sont favorables, l'utilité publique pourra cependant être déclarée par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral ..." ; qu'aux termes de l'article R.11-1 du même code : "Lorsque les conclusions du commissaire ou de la commission chargée de l'enquête sont favorables, l'utilité publique peut, dans les cas autres que ceux énumérés à l'article R.11-2, être déclarée : 1 ) Par arrêté du ministre ou des ministres intéressés : a) Pour les opérations poursuivies en vue de l'installation des administrations centrales. b) Pour les opérations qui ont fait l'objet d'un avis de la commission nationale des opérations immobilières et de l'architecture. c) Dans les cas visés au 2 ) ci-après, à défaut d'accord entre les préfets. 2 ) Par arrêté conjoint des préfets intéressés, dans les cas autres que ceux visés au 1 ) ci-dessus, lorsque les opérations concernent des immeubles situés sur le territoire de deux départements. 3 ) Par arrêté du préfet du lieu des immeubles concernés par l'opération dans les autres cas." ; qu'aux termes de l'article L.151-4 du code de la voirie routière : "L'aménagement de points d'accès nouveaux sur une route express en service et la suppression de points d'accès existants sont décidés ou autorisés par l'Etat, après enquête publique et s'il y a lieu après déclaration d'utilité publique, dans les conditions fixées par voie réglementaire." ; et qu'aux termes de l'article R.151-5 du même code : "I-La décision de création ou de suppression d'un point d'accès prévue à l'article L.151-4 sur une route existante est prise après enquête publique et avis des départements et communes intéressés : 1 ) Par arrêté du ministre chargé de la voirie routière nationale lorsque la route express appartient au domaine public de l'Etat ..." ; Considérant que le projet dont le préfet de l'Essonne a déclaré l'utilité publique par l'arrêté attaqué consiste en la réalisation dans le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE d'une route départementale de 12,5 km reliant la commune de Massy au Nord à la route nationale RN 447, dite "La Francilienne", qui dessert à l'est la commune d'Evry, et comportant une bretelle en direction de la commune des Ulis ; que ce projet implique ainsi la création d'un point d'accès de cette route sur la "Francilienne", qui doit se matérialiser par la réalisation d'un échangeur ; que si en vertu des dispositions susrappelées des articles L.151-4 et R.151-5 du code de la voirie routière, le ministre chargé de la voirie est compétent pour autoriser la création de ce point d'accès, dés lors que la "Francilienne" constitue une route express nationale, il ne tient ni de ces dispositions, qui ont une portée limitée à leur objet et ne peuvent avoir pour effet de modifier la répartition des compétences en matière de déclaration d'utilité publique, ni d'aucune autre disposition, le pouvoir de déclarer d'utilité publique l'aménagement de ce point d'accès ; qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que le préfet de l'Essonne était compétent pour déclarer d'utilité publique la réalisation dans son ensemble de la route départementale projetée ; que, par suite, le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE et le MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA REFORME DE L'ETAT ET DE LA DECENTRALISATION sont fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles s'est fondé sur un motif tiré de l'incompétence du préfet de l'Essonne pour annuler l'arrêté en date du 21 juin 1995 ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune des Ulis tant devant le tribunal administratif de Versailles que devant la cour ; Sur la légalité externe de l'arrêté du 21 juin 1995 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 du décret du 4 août 1955 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes : "Les projets de travaux énumérés à l'article 4 (A et C, I) font l'objet d'une conférence à l'échelon central entre les différents départements ministériels intéressés par leur réalisation ..." ; qu'aux termes de l'article 9 de ce même décret : "Lorsque les conférents n'arrivent pas à réaliser un accord sur le projet présenté, le dossier de l'affaire, comprenant les avis des conférents, est soumis à la commission des travaux mixtes par le ministre de qui relève le service qui a ouvert la conférence ..." et qu'aux termes de l'article 32 dudit décret : "La commission émet un avis motivé ... Au vu de l'avis contenant les conclusions de la commission, il est statué par décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport des ministres intéressés" ; Considérant que le projet de construction de l'axe routier départemental Massy-La-Francilienne a fait l'objet, en application du décret précité, d'une procédure d'instruction mixte à l'échelon central entre les différents départements ministériels intéressés par sa réalisation ; qu'il ressort des conclusions, communiquées par le greffe du tribunal administratif, du procès-verbal de la conférence de clôture dressé le 9 mai 1995 à l'issue de l'instruction mixte que toutes les divergences entre les conférents ont pu être levées ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin d'ordonner la communication de l'intégralité du procès-verbal de ladite conférence, le moyen tiré de ce que le dossier de l'axe routier Massy-La-Francilienne devait être transmis à la commission des travaux mixtes instituée par le titre IV du décret du 4 août 1995 et l'utilité publique déclarée par décret en Conseil d'Etat doit être écarté ; que la circonstance, d'ailleurs non établie, selon laquelle l'examen de réserves émises par les services auraient été renvoyées à un groupe d'étude avant d'être levées, est sans influence sur la régularité de la procédure prévue à l'article 9 dudit décret ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet faisant l'objet de l'arrêté litigieux consiste en la réalisation d'une route départementale deux fois deux voies ; que la commune des Ulis, qui se borne à alléguer que ce projet consiste, en réalité, en la construction d'une autoroute, ne peut soutenir, sur le fondement des dispositions de l'article R.11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, en vertu desquelles les créations d'autoroutes relèvent d'un décret en Conseil d'Etat, que le préfet de l'Essonne n'était pas compétent pour prendre l'arrêté attaqué ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du I de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme : "Le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ( ...) avant : ( ...) c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune ... Un décret en Conseil d'Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa ( ...). A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public ( ...)" ; qu'aux termes du III du même article L.300-2 : "Les autres personnes publiques ayant l'initiative d'opérations d'aménagement sont tenues aux mêmes obligations. Elles organisent la concertation dans des conditions fixées en accord avec la commune." ; que le 2 de l'article R.300-1 du code de l'urbanisme classe parmi les projets soumis aux dispositions précitées, ceux qui, comme en l'espèce, portent sur la réalisation d'un investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 12.000.000 F, et conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commission permanente du conseil général de l'Essonne, lors de sa réunion du 21 avril 1993, a approuvé les modalités de la concertation relatives au projet dont s'agit, qui avaient été définies avec les communes concernées lors d'une réunion préalable tenue le 6 avril 1993 et qui ont consisté, dans chacune de ces communes, à mettre à la disposition du public le dossier soumis à concertation, à réaliser une exposition permanente pendant une période d'un mois, et à organiser dans chaque mairie une présentation publique de ce projet, à l'issue de laquelle un compte-rendu établi par le conseil général de l'Essonne a été adressé aux maires ; que le projet dont s'agit a par ailleurs fait l'objet de plusieurs réunions au cours desquelles les membres du conseil municipal de la commune des Ulis, ainsi que les habitants des quartiers directement concernés par ce projet, ont été informés de ses caractéristiques et ont pu faire valoir aux représentants du DEPARTEMENT DE L'ESSONNE leurs observations et leurs objections, notamment en ce qui concerne le tracé retenu pour la bretelle de l'ouvrage en direction de la commune ; que la procédure de concertation ainsi organisée par le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE satisfait aux conditions sus-rappelées de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme, sans que la commune des Ulis puisse faire valoir que cette procédure est irrégulière, faute pour le conseil général de l'Essonne d'avoir prévu expressément, lors de la réunion du 21 avril 1993, une délibération du conseil municipal de chaque commune tirant le bilan de la concertation et se prononçant sur le projet ; qu'il appartenait en effet au conseil municipal des Ulis de procéder, de sa propre initiative, à cette délibération, comme l'ont d'ailleurs fait les autres communes concernées par ce projet et comme le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE l'y avait invitée ; que la circonstance que le conseil général de l'Essonne n'a pas établi de compte-rendu à l'issue de chaque réunion organisée sur le projet dans les communes concernées n'est pas de nature à avoir vicié la sincérité de la concertation ; que si la commune des Ulis affirme par ailleurs que les convocations aux réunions de concertation ont été envoyées trop tardivement et ne concernaient qu'un nombre trop réduit de personnes pour que la concertation puisse se dérouler dans des conditions satisfaisantes, elle ne l'établit pas ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R.11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : ...5 ) l'appréciation sommaire des dépenses ..." ; qu'il résulte de ces dispositions que le dossier d'enquête doit mettre le public en mesure de connaître le coût total de l'opération envisagée tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête sans que l'administration soit tenue d'en établir le détail pour chaque ouvrage ; que l'appréciation sommaire des dépenses qui figure dans le dossier soumis à l'enquête sur l'ouvrage dont s'agit, qui s'est déroulée du 24 mai au 30 juin 1994, fait l'objet d'un tableau dans lequel figurent l'évaluation du coût des acquisitions foncières fondées sur une estimation du service des Domaines en juin 1993, celle du coût de l'exploitation et de l'entretien en novembre 1993, ainsi que l'évaluation du coût des études et de celui des travaux à réaliser, fondée sur les données économiques du mois d'août 1991, et accompagnée, en ce qui concerne les travaux, d'un coefficient d'actualisation ; que la commune des Ulis n'est ainsi pas fondée à soutenir que l'appréciation sommaire des dépenses repose sur des données trop anciennes par rapport à la date de l'enquête publique ; que si l'évaluation du coût total de l'opération est passée de 1.118,5 millions de francs à la date de l'enquête à 1.560 millions de francs au mois de janvier 1996, cette circonstance, qui résulte pour l'essentiel de la prise en compte du coût des travaux dont la nécessité est apparue au cours de l'enquête publique, notamment de ceux qui correspondent au déplacement du tracé de la bretelle des Ulis, est sans influence sur la régularité de cette appréciation ; que la commune des Ulis ne peut se prévaloir utilement, au soutien de son moyen tiré de l'insuffisance de l'appréciation sommaire des dépenses, de ce que le coût prévisible pour la réalisation de l'ouvrage est excessif pour les finances du département et qu'il conviendrait de solliciter d'autres personnes publiques pour participer au financement dudit ouvrage, dés lors que les dispositions précitées de l'article R.11-3 n'impliquent pas que l'appréciation sommaire des dépenses comporte des éléments relatifs aux modalités de financement de la dépense ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la commune des Ulis, l'appréciation sommaire des dépenses effectuée par le département satisfait aux exigences de cet article ; Considérant, en cinquième lieu, que le moyen tiré par la commune des Ulis de ce que l'étude d'impact et d'évaluation socio-économique prévue par l'article 4 du décret du 17 juillet 1984 susvisé sont insuffisantes, qui au demeurant manque en fait, n'est pas assorti des précisions suffisantes pour que la cour puisse en apprécier le bien-fondé ; Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article R.11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " ... Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête examine les observations consignées ou annexées aux registres d'enquêtes et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à la déclaration d'utilité publique de l'opération ..." ; qu'il ressort du rapport de la commission d'enquête qu'elle a examiné les observations consignées ou annexées aux registres, en particulier celles des habitants des Ulis ; qu'elle n'était pas tenue en formulant son avis, de répondre à chacune des observations qui lui ont été soumises ; qu'à supposer même que la commission d'enquête ait interprété l'avis formulé par certaines des communes concernées par le projet de manière erronée, cette circonstance est sans influence sur la régularité de l'avis qu'elle a émis ; que la commune des Ulis n'établit pas que le remplacement, à la suite de sa disparition, d'un registre, dans la commune de Villejust, a été de nature à influencer l'avis émis par la commission ; Sur la légalité interne de l'arrêté du 21 juin 1995 : Considérant que si le projet d'axe routier qui fait l'objet de la déclaration d'utilité publique litigieuse ne figure pas au schéma directeur de la région Ile-de-France, approuvé le 26 avril 1994, il ressort des pièces du dossier que ce projet est compatible, au sens des dispositions combinées des articles L.141.1 et L.111.1.1 du code de l'urbanisme, avec ledit schéma dont il ne remet en cause ni les options fondamentales, ni la destination finale des sols, ni le maintien des espaces boisés ; que par suite, la déclaration d'utilité publique attaquée n'a pas été prononcée en méconnaissance des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; Considérant, en deuxième lieu, que si ce projet diffère de celui qui figure sur le schéma routier départemental, lequel ne comporte pas de bretelle en direction de la commune des Ulis, il ne ressort pas des pièces du dossier que celui-ci ne soit pas compatible avec ledit schéma, au sens de l'article 18 du décret du 17 juillet 1984 susvisé ; Considérant, en dernier lieu, qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social et les atteintes à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant que le projet de création d'un axe routier reliant la commune de Massy à la route express dite "La Francilienne" a pour but d'améliorer les liaisons routières entre les pôles urbains de Massy, des Ulis, de Brétigny et d'Evry et de remédier ainsi aux difficultés de circulation dans le nord du département, dues à la saturation des axes routiers et autoroutiers existants ; que si la commune des Ulis affirme que le projet sera à l'origine d'une dégradation des conditions de circulation, elle ne le démontre pas ; que si elle fait valoir que les inconvénients d'ordre social et écologique apparaissent excessifs eu égard à l'intérêt que le projet présente, il ressort des pièces du dossier que les inconvénients invoqués, qui sont limités à une partie réduite de la commune et sont inhérents à la présence d'un tel ouvrage dans des quartiers habités, ont été réduits par les aménagements paysagers et phoniques prévus sur la bretelle reliant l'axe routier projeté à la commune des Ulis ; qu'il ressort par ailleurs de ces mêmes pièces que d'importants aménagements ont été prévus sur toute la longueur de cet ouvrage pour en réduire les effets dommageables et améliorer son insertion dans le paysage ; que les précautions ainsi prises permettent d'escompter, sur la plus grande partie du tracé retenu, une diminution des nuisances générées par la circulation ; que le coût financier de ce projet, de l'ordre de 110 millions de francs le kilomètre, n'est pas excessif, compte tenu du fait qu'une partie de la route projetée doit traverser des zones urbanisées et qu'en outre les ouvrages d'art ont été conçus pour accueillir en utilisation finale un site propre aux transports en commun ; qu'ainsi, eu égard à l'importance de l'opération et aux précautions prises, ni les inconvénients allégués ni le coût du projet ne sont de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE et le MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE, DE LA REFORME DE L'ETAT ET DE LA DECENTRALISATION sont fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé l'arrêté en date du 21 juin 1995 par lequel le préfet de l'Essonne a déclaré d'utilité publique la réalisation de l'axe routier "Massy-La-Francilienne" et mis en compatibilité les plans d'occupation des sols des sept communes concernées par le projet ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que la commune des Ulis succombe dans la présente instance ; que sa demande tendant à ce que le DEPARTEMENT DE L'ESSONNE et l'Etat soient condamnés à lui verser une somme au titre des frais qu'elle a exposés doit, en conséquence, être rejetée ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions précitées, de condamner la commune des Ulis à payer au DEPARTEMENT DE L'ESSONNE la somme de 5.000 F ;Article 1er : Le jugement n 954292 du 9 juillet 1996 du tribunal administratif de Versailles est annulé.Article 2 : La demande présentée par la commune des Ulis devant le tribunal administratif de Versailles est rejetée.Article 3 : La commune des Ulis est condamnée à verser au DEPARTEMENT DE L'ESSONNE une somme de 5.000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.Article 4 : Les conclusions de la commune des Ulis tendant au bénéfice des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.