CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 18/09/2020, 19MA02861, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-09-18
Numéro : 19MA02861
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Georges  GUIDAL
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : SELARL APA&C "AFFAIRES PUBLIQUES - AVOCATS & CONSEILS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Le Relais Ratier a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, à titre principal, d'annuler la décision du 9 janvier 2017 par laquelle le maire de la commune de Saint-Chaffrey a refusé de conclure un bail commercial l'autorisant à poursuivre l'exploitation d'un restaurant d'altitude au lieu-dit " Le Ratier ", dans la station de ski de Serre-Chevalier ainsi que d'enjoindre à la commune de signer ce bail et, d'autre part, à titre subsidiaire, à défaut de prononcer cette injonction, de condamner la commune de Saint-Chaffrey à lui verser la somme de 1 343 291 euros en réparation du préjudice résultant de son refus de conclure ce bail. Par un jugement n° 1701707 du 26 avril 2019, le tribunal administratif de Marseille a décidé de surseoir à statuer sur cette demande jusqu'à ce que le tribunal de grande instance de Gap se soit prononcé sur la question de savoir si le refus de la commune de conclure un bail commercial avec la SAS Le Relais Ratier sur les locaux litigieux s'inscrivait dans la poursuite des relations contractuelles initiées entre les parties en 1986, ou devait au contraire être interprété comme un refus d'engager une relation contractuelle avec un tiers au contrat. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juin 2019 et le 10 août 2020, la commune de Saint-Chaffrey, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 26 avril 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Le Relais Ratier devant le tribunal administratif de Marseille ; 3°) de mettre à la charge de la société Le Relais Ratier la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son appel est recevable ; - le jugement est irrégulier faute d'avoir statuer sur les fins de non-recevoir invoquées à titre principal par la commune ; - le jugement est insuffisamment motivé ; - le tribunal administratif ne pouvait régulièrement surseoir à statuer sans s'être auparavant prononcé sur la nature du bail à construction conclu le 21 août 1986 et alors que la question préjudicielle posée ne relevait pas de la compétence exclusive du juge judiciaire ; - en l'absence de toute difficulté sérieuse c'est à tort que le tribunal administratif a saisi le juge judiciaire d'une question préjudicielle ; - les locaux en litige appartiennent au domaine public de la commune en raison de leur affectation au service public et pour avoir fait l'objet d'un aménagement spécial et non pas à son domaine privé ; - subsidiairement ils appartiennent au domaine public au bénéfice de la théorie de la domanialité publique virtuelle ; - en tout état de cause, il ne pouvait y avoir continuité au bail à construction entre deux personnes morales de droit privé distinctes et à objet social différent. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2020, la société Le Relais Ratier, représenté par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Chaffrey au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint-Chaffrey ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Chanon, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la commune de Saint-Chaffrey, et de Me C..., représentant la société Le Relais Ratier. Considérant ce qui suit : 1. La SCI La Brillance a conclu avec la commune de Saint-Chaffrey un bail à construction le 21 août 1986, pour une durée de trente ans, venant à expiration le 31 mai 2016 en vue de la construction sur le domaine skiable de la station de sports d'hiver de Serre-Chevalier, à 1 900 mètres d'altitude, à proximité d'une remontée mécanique, d'un ensemble immobilier comprenant un restaurant d'altitude, des bureaux pour la régie des remontées mécaniques, un local pour l'école de ski et un local pour un club de sport. Le restaurant, situé au premier étage de cette construction, était exploité par la société par action simplifiée (SAS) Le Relais Ratier. A l'expiration du bail à construction, la commune a proposé à cette société de poursuivre son exploitation sous couvert d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public d'une durée d'un an renouvelable. La société a refusé cette proposition et a sollicité la conclusion d'un bail commercial d'une durée de neuf années. Par une décision du 9 janvier 2017, la commune de Saint-Chaffrey a refusé de faire droit à cette demande. La société Le Relais Ratier a alors demandé au tribunal administratif de Marseille l'annulation de cette décision ainsi que la condamnation de la commune à lui verser la somme de 1 343 291 euros en réparation du préjudice résultant du refus de conclure ce bail. La commune de Saint-Chaffrey relève appel du jugement du 26 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a décidé de surseoir à statuer sur la demande de la société jusqu'à ce que le tribunal de grande instance de Gap se soit prononcé sur la question de savoir si le refus de la commune de conclure ce bail commercial s'inscrivait dans la poursuite des relations contractuelles initiées entre les parties en 1986, ou devait au contraire être interprété comme un refus d'engager une relation contractuelle avec un tiers au contrat. Sur la décision du tribunal administratif de surseoir à statuer : 2. La contestation par une personne privée de l'acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire. En revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l'intéressé de l'acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d'engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. 3. Aux termes des stipulations du un bail à construction conclu le 21 août 1986 par la commune de Saint-Chaffrey avec la SCI La Brillance " A titre de condition essentielle et déterminante du présent bail à construction sans laquelle le preneur n'aurait pas contracté, le bailleur s'engage irrévocablement à accorder préférentiellement au preneur, lorsque ce dernier aura, à l'expiration du bail (...) perdu la propriété des constructions par suite du droit d'accession du bailleur, un contrat de location portant sur partie ou totalité desdites constructions. Ce contrat de location, qui sera consenti pour une durée de neuf années, renouvelable, sera soumis aux règles spéciales que la législation en vigueur à l'époque de sa conclusion pourra prévoir pour ces locaux en raison de leur nature et de leur destination actuelle (bar, snack, restaurant) ". 4. Le tribunal administratif a estimé, par le jugement attaqué, que la question de savoir si le refus de la commune de conclure un bail commercial avec la SAS Le Relais Ratier portant sur les locaux litigieux s'inscrivait dans la poursuite des relations contractuelles initiées entre les parties en 1986, ou devait au contraire être interprété comme un refus d'engager une relation contractuelle avec un tiers au contrat ne pouvait être tranchée que par la juridiction judiciaire et a demandé au tribunal de grande instance de Gap de se prononcer à titre préjudiciel sur cette question. 5. Toutefois, il ne peut y avoir matière à question préjudicielle, que si la question posée relève d'un autre ordre de juridiction, soulève une difficulté sérieuse et est nécessaire à la solution du litige. En l'espèce, la question de savoir si la décision en litige pouvait être regardée comme un refus d'engager une relation contractuelle avec un tiers au contrat ou s'inscrivait dans la poursuite des relations contractuelles existantes permettant à la SAS Le Relais Ratier de se prévaloir de la clause préférentielle mentionnée au point 3 ne conduisait les premiers juges qu'à se prononcer sur des éléments essentiellement factuels ne concernant ni l'interprétation ni la validité du contrat de bail. Par suite, alors qu'elle n'exigeait que des interprétations et des appréciations relevant de la compétence de la juridiction administrative, cette question ne pouvait être regardée comme soulevant une difficulté sérieuse. 6. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Chaffrey est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a sursis à statuer sur la demande de la SAS Le Relais Ratier jusqu'à ce que le juge judiciaire se soit prononcé sur la question mentionnée au point 4. 7. Il appartient toutefois à la Cour, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par la SAS Le Relais Ratier devant le tribunal administratif de Marseille. Sur la domanialité de l'immeuble en litige : 8. Selon les stipulations du bail à construction, " les constructions édifiées et tous travaux et aménagements effectués par le preneur resteront sa propriété ou celle de ses ayants-cause pendant toute la durée du présent bail à construction ". Il en résulte que la commune de Saint-Chaffrey ne détenait aucun droit de propriété plein et entier sur la construction en litige durant toute la durée du bail. Les locaux dans lesquels étaient exploités le restaurant, indépendamment de la question de savoir s'ils étaient affectés ou non au service public du tourisme dès leur aménagement, ne pouvaient, dès lors et en tout état de cause, être regardés comme une dépendance du domaine public avant que la commune n'en acquière la propriété à la date d'expiration du bail le 31 mai 2016. 9. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur le 1er juillet 2006 : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique (...) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Aux termes de l'article L. 2111-2 du même code : " Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques (...) qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable ". 10. Lorsqu'une personne publique a pris la décision d'affecter un bien qui lui appartient à un service public et que l'aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public peut être regardé comme entrepris de façon certaine, eu égard à l'ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment, les actes administratifs intervenus, les contrats conclus, les travaux engagés, ce bien doit être regardé comme une dépendance du domaine public. 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'après avoir constaté qu'elle en était devenue propriétaire à compter du 1er juin 2016 à la suite de l'expiration du bail à construction, la commune de Saint-Chaffrey a décidé, par délibération de son conseil municipal du 30 mai 2016, d'affecter dans sa totalité l'immeuble en litige " au service public de l'exploitation du domaine skiable et au service public d'accueil et d'animation touristique, toute saison, de la station de Serre-Chevalier " y compris le niveau où était situé le restaurant. Toutefois, si l'activité de ce restaurant d'altitude contribue à l'accueil de touristes dans la station de Serre-Chevalier et concourt ainsi au développement de son attrait touristique, cette seule circonstance, compte tenu des modalités d'exploitation de l'établissement et de son intérêt propre, ne suffit pas à lui conférer le caractère d'un service public. A cet égard, à supposer même que la commune ait décidé d'imposer à l'exploitant du restaurant, dans la continuité des obligations résultant du bail à construction, l'ouverture continue de l'établissement en période hivernale correspondant à la période d'ouverture de la station de ski et en période estivale correspondant aux vacances scolaires, cette seule sujétion ne suffit pas à établir qu'elle aurait ainsi entendu lui confier une mission de service public. Au demeurant, la commune n'a pas engagé une procédure de délégation de service public pour sélectionner l'exploitant du restaurant, mais s'est bornée à proposer à la SAS Le Relais Ratier la délivrance d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public. Par ailleurs, si ces locaux, mis à la disposition de la SAS Le Relais Ratier pendant la durée du bail à construction, étaient aménagés depuis leur création pour permettre l'exploitation d'un restaurant d'altitude et d'un bar, un tel aménagement ne saurait être regardé comme un aménagement indispensable à l'exécution des missions du service public d'accueil et d'animation touristique au sens de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Enfin, la circonstance que ces locaux soient situés à proximité des remontées mécaniques et de la gare téléphérique qui appartiennent au domaine public communal, ne saurait suffire à caractériser l'existence d'un tel aménagement indispensable. 12. En second lieu, il est constant que les parcelles cadastrées section E n° 544, 2220 et 2223, qui constituent le terrain d'assiette de la construction objet du bail conclu le 21 août 1986, sont situées sur le front de neige de la station de sports d'hiver de Serre-Chevalier. Si une piste de ski alpin, qui a fait l'objet d'un aménagement spécial en vue de son affectation au service public de l'exploitation des pistes de ski fait partie du domaine public de la commune qui est responsable de ce service public, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les parcelles en cause auraient fait l'objet de tels aménagement nécessaires à l'exécution des missions du service public de l'exploitation des pistes de ski. Dès lors, ces parcelles, qui sont en l'espèce clairement délimitées et dissociables de celles ayant fait l'objet d'aménagements en piste de ski alpins appartiennent au domaine privé de la commune de Saint-Chaffrey. La construction autorisée par le bail sur ces parcelles, propriété de la commune depuis le 1er juin 2016, qui n'empiète pas sur la piste de ski, ne saurait être regardée comme l'accessoire de cette piste. Il ressort également des pièces du dossier que les locaux qui abritent le restaurant, qui bénéficient d'un accès direct et autonome, ne sont pas reliés aux autres locaux du rez-de-chaussée qui composent l'ensemble immobilier et sont divisibles de ces locaux dont il est soutenu qu'ils sont affectés au service public. Par suite, ce restaurant ne saurait être regardé comme un accessoire des locaux appartenant au domaine public. 13. Il résulte de ce qui précède que les locaux abritant le restaurant n'ont pu devenir, depuis que la commune de Saint-Chaffrey en est devenu propriétaire, des dépendances du domaine public communal et qu'ils appartiennent au domaine privé de la commune. Sur la légalité de la décision du 9 janvier 2017 refusant la conclusion d'un bail commercial : 14. La décision par laquelle le maire de Saint-Chaffrey a, le 9 janvier 2017, refusé de conclure un bail commercial au profit de la SAS Le Relais Ratier pour lui permettre l'exploitation du restaurant est fondée sur deux motifs. Le premier, tiré de ce que les locaux en litige appartiennent au domaine public communal, doit, conformément à ce qui a été dit au point 13, être tenu pour illégal. 15. Le maire s'est fondé également sur un second motif tiré de ce que le bail à construction ne faisait à aucun moment référence " à un bail commercial ni même au régime juridique de ces baux par référence au code de commerce ". Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que, selon les stipulations du bail à construction rappelées au point 3, la commune s'engageait à son expiration à accorder au preneur un contrat de location portant sur partie ou totalité des constructions pour une durée de neuf années, renouvelable, " soumis aux règles spéciales que la législation en vigueur à l'époque de sa conclusion pourra prévoir pour ces locaux en raison de leur nature et de leur destination actuelle (bar, snack, restaurant) ". Il résulte sans ambiguïté de cette stipulation, que les parties s'étaient engagées à l'expiration du bail à construction à la conclusion au bénéfice du preneur d'un contrat de location selon les règles applicables à cette date aux baux commerciaux. Par suite, ce motif est entaché d'une erreur de fait. 16. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 17. Dans sa requête d'appel la commune de Saint-Chaffrey invoque un nouveau motif tiré de ce que le bail à construction a été conclu avec la SCI La Brillance, structure distincte de la SAS Le Relais Ratier et qu'il ne pouvait y avoir continuité au bail à construction entre deux personnes morales de droit privé distinctes et à objet social différent, circonstance qui faisait obstacle à ce que cette dernière société se prévale des stipulations de ce contrat. Il ressort des clauses du bail que le droit préférentiel qu'il a institué n'a été consenti qu'au seul bénéfice du preneur, la SCI La Brillance. Le présent litige concerne les relations entre la commune et la SAS Le Relais Ratier sous-occupante des locaux, qui n'a que la qualité de tiers par rapport à ce contrat. A cet égard, le changement d'actionnaires intervenu en 2012 au sein de la SAS Le Relais Ratier n'a pu avoir ni pour objet ni pour effet de modifier cette situation. La cession des parts sociales intervenue à cette occasion n'a pas davantage conféré à la société un prétendu droit au bail commercial. Enfin, si la commune a délivré en 2002 un permis de construire pour l'extension d'une terrasse à la SAS Le Relais Ratier et non pas au titulaire du bail à construction, cette circonstance est sans incidence sur les droits et obligations respectifs des parties à ce contrat. Il en résulte que la SAS Le Relais Ratier n'est pas fondée à se prévaloir du droit préférentiel qui n'était consenti qu'à la seule SCI La Brillance. Ce motif est au nombre ceux qui pouvaient être invoqués par la commune pour refuser d'engager avec la SAS Le Relais Ratier une relation contractuelle. Il est, par suite, de nature à justifier légalement le refus de conclure avec celle-ci un bail commercial. Il résulte de l'instruction que la commune aurait pris la même décision si elle avait entendu initialement se fonder sur ce motif. Dès lors qu'elle ne prive la SAS Le Relais Ratier d'aucune garantie procédurale, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de procéder à la substitution de motifs demandée. 18. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir invoquée en première instance par la commune et d'examiner les moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, que la demande présentée par la SAS Le Relais Ratier devant le tribunal administratif de Marseille tendant à l'annulation de la décision du maire de Saint-Chaffrey en date du 9 janvier 2017, ne peut qu'être rejetée. Sur les conclusions indemnitaires de la société Le Relais Ratier : 19. La décision du maire de Saint-Chaffrey du 9 janvier 2017 refusant de conclure un bail commercial n'est pas entachée d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune. Par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir invoquée en première instance par la commune, les conclusions indemnitaires présentées par la SAS Le Relais Ratier devant le tribunal administratif de Marseille ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Le Relais Ratier une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Saint-Chaffrey au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de cette commune qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 26 avril 2019 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la SAS Le Relais Ratier devant le tribunal administratif de Marseille et ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La SAS Le Relais Ratier versera à la commune de Saint-Chaffrey, une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Chaffrey et à la SAS Le Relais Ratier. Délibéré après l'audience du 4 septembre 2020, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. B..., président assesseur, - M. Coutier, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 septembre 2020. 2 N° 19MA02861 nl