CAA de PARIS, 4ème chambre, 04/07/2017, 16PA02746, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-07-04
Numéro : 16PA02746
Président : M. EVEN
Rapporteur : M. Jean-Claude  PRIVESSE
Commissaire du gouvernement : Mme ORIOL
Avocat(s) : LOUSSOUARN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...A...a demandé au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler la décision du 10 septembre 2015, et celle rendue sur recours gracieux le 30 octobre 2015, par lesquelles le vice-recteur de l'académie de Nouvelle-Calédonie lui a retiré le bénéfice du remboursement des frais de transport, de l'indemnité forfaitaire de changement de résidence et de la seconde fraction de l'indemnité d'éloignement, et a émis deux titres de recette, d'un montant respectivement de 1 466 996 F CFP et 249 307 F CFP, afin de récupérer, pour le premier titre de recette, les frais de transport versés, ainsi que, pour le second titre de recette, la seconde fraction de l'indemnité d'éloignement versée. Par un jugement n° 1600020 du 10 juin 2016, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a fait droit à sa demande en annulant les décisions attaquées et en enjoignant à l'Etat (vice-recteur de la Nouvelle-Calédonie) de restituer à MmeA..., si elles ont été perçues, les sommes réclamées, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Procédure devant la Cour : La ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1600020 du 10 juin 2016 par lequel le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a, à la demande de Mme B...A..., annulé les décisions du vice-recteur de la Nouvelle-Calédonie des 10 septembre et 30 octobre 2015, lui a enjoint de restituer à l'intéressée les sommes de 1 466 996 F CFP et 249 307 F CFP, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, et a mis à la charge de l'Etat une somme de 150 000 F CFP sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme A...devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie. Elle soutient que : - la demande de première instance est tardive ; - le séjour de Mme A...en métropole ne présentait pas un caractère durable ; - les centres d'intérêt de l'intéressée se situent en Nouvelle-Calédonie où l'intéressée est finalement retournée après seulement un bref séjour en métropole. Par un mémoire en défense enregistré le 3 mars 2017, Mme B...A..., représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête d'appel et à la confirmation du jugement du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie. Elle soutient que les moyens invoqués par la ministre ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi du 30 juin 1950 fixant les conditions d'attribution des soldes et indemnités des fonctionnaires civils et militaires relevant du ministère de la France d'outre-mer, les conditions de recrutement, de mise en congé ou à la retraite de ces mêmes fonctionnaires ; - le décret du 22 septembre 1998 modifié fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des personnels civils de l'Etat à l'intérieur d'un territoire d'outre-mer, entre la métropole et un territoire d'outre-mer, entre deux territoires d'outre-mer et entre un territoire d'outre-mer et un département d'outre-mer, Mayotte ou la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ; - le décret n° 2014-133 du 17 février 2014 fixant l'organisation de l'administration centrale des ministères de l'éducation nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Privesse, - et les conclusions de Mme Oriol, rapporteur public. 1. Considérant que MmeA..., professeur des écoles du ministère de l'éducation nationale, a été affectée à l'académie de Nouvelle-Calédonie pour une période de deux ans en février 2010, qui a été renouvelée une fois, et a ensuite bénéficié d'une prolongation exceptionnelle jusqu'au 26 décembre 2014 ; qu'à l'issue d'un congé administratif de deux mois, elle a été réaffectée à Grenoble, dans son académie d'origine à compter du 25 février 2015 ; que par une décision du 1er décembre 2014, le vice-recteur de Nouvelle-Calédonie a accordé à Mme A...une indemnité comprenant la prise en charge de ses frais de transport à destination de la métropole, l'indemnité forfaitaire de changement de résidence, ainsi que le bénéfice de la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement en raison de son retour en métropole ; que, par un arrêté du 10 avril 2015, le recteur de l'académie de Grenoble a placé Mme A...en disponibilité du 1er septembre 2015 au 31 août 2016, dans le but de suivre son conjoint ; que cette mise en disponibilité a été prolongée jusqu'en 2017 ; que par une décision du 10 septembre 2015, le vice-recteur de la Nouvelle-Calédonie a retiré à Mme A...le bénéfice de ces indemnités ; que Mme A...a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision ; que par une décision du 30 octobre 2015, notifiée le 6 novembre 2015, le vice-recteur de la Nouvelle-Calédonie a confirmé le retrait de ces indemnités ; que deux titres de recettes ont été émis à l'encontre de l'intéressée afin d'obtenir la répétition des frais de transport ainsi que de la seconde fraction de l'indemnité d'éloignement, l'indemnité forfaitaire de changement de résidence ne lui ayant pas été versée ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par MmeA... : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret n° 2014-133 du 17 février 2014 fixant l'organisation de l'administration centrale des ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche : " Direction des affaires juridiques : La direction des affaires juridiques exerce une fonction de conseil, d'expertise et d'assistance auprès de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements. A ce titre, elle est consultée sur les projets de textes législatifs ou réglementaires préparés par les directions générales et les autres directions et assure le suivi des procédures d'adoption de ces textes. Elle est responsable de la codification des textes législatifs et réglementaires. - Elle représente les ministres devant les juridictions dans les instances ne relevant pas du contentieux des pensions ou de la compétence des services déconcentrés (...). " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, les directeurs d'administration centrale " peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité " ; que, par suite, le moyen tiré de ce que Mme D...première conseillère des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, nommée cheffe de service, adjointe à la directrice des affaires juridiques (groupe II) à la direction des affaires juridiques de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche pour une durée de trois ans à compter du 17 août 2015 par arrêté du 10 août 2015 n'aurait pas reçu de délégation pour signer le présent recours, doit être écarté ; Sur les fins de non recevoir opposées aux demandes de première instance : 3. Considérant qu'en vertu de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée " ; qu'en vertu de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision " ; qu'en vertu de l'article R. 421-6 du même code, abrogé par le décret n° 2015-1145 du 15 septembre 2015 modifiant le code de justice administrative à compter du 18 octobre 2015, dans sa rédaction applicable à la date de l'introduction par Mme A...de sa demande : " Devant les tribunaux administratifs de Mayotte, de la Polynésie française, de Mata-Utu et de Nouvelle-Calédonie le délai de recours de deux mois prévu à l'article R. 421-1 et au deuxième alinéa de l'article R. 421-2 est porté à trois mois " ; que l'administration n'est, aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative, tenue de faire figurer dans la notification de ses décisions, que les délais et voies de recours contentieux ainsi que les délais de recours administratifs préalables obligatoires ; que si elle peut y ajouter la mention des recours gracieux et hiérarchiques facultatifs, c'est à la condition toutefois qu'il n'en résulte pas des ambiguïtés de nature à induire en erreur les intéressés dans des conditions telles qu'ils pourraient se trouver privés du droit à un recours contentieux effectif ; 4. Considérant par ailleurs, que, sauf le cas où des dispositions législatives ou règlementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours dudit délai ; qu'il suit de là que le recours gracieux exercé par Mme A..., le 8 octobre 2015, à l'encontre de la décision du 10 septembre 2015, n'était pas tardif ; 5. Considérant enfin, que les délais de recours contentieux applicables sont ceux mentionnés par chacune des décisions attaquées à la date à laquelle elles ont été prises ; que dans ces conditions, l'intéressée n'était pas tardive lorsqu'elle a introduit, le 22 janvier 2016, sa demande dirigée contre la décision du 10 septembre 2015, après le rejet par le vice-recteur de son recours gracieux, notifié le 6 novembre 2015 ; que s'agissant de la seconde décision attaquée du 30 octobre 2015, notifiée le 6 novembre 2015, elle mentionnait un délai de recours de deux mois, en contradiction avec celle contenue dans la première décision, sans que l'autorité administrative ait fait mention de la réforme intervenue entre les deux dates, ce qui a pu induire l'intéressée en erreur ; qu'il en résulte que, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception d'inconventionnalité tirée de la méconnaissance, par le décret du 15 septembre 2015 précité, de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, Mme A...n'était pas forclose lorsqu'elle a saisi le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 6. Considérant qu'aux termes de l'article 4 du décret susvisé du 22 septembre 1998 modifié fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des personnels civils de l'Etat à l'intérieur d'un territoire d'outre-mer, entre la métropole et un territoire d'outre-mer, entre deux territoires d'outre-mer et entre un territoire d'outre-mer et un département d'outre-mer, Mayotte ou la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'application du présent décret, sont considérés comme : - résidence administrative : le territoire de la commune sur lequel se situe le service où l'agent est affecté (...) / - résidence habituelle : le lieu où se situe le centre des intérêts moraux et matériels de l'intéressé (...) - affectation : décision de l'autorité administrative dont relève l'agent et qui conduit à un changement de résidence, y compris par voie de mutation (...) " ; qu'aux termes de l'article 23 de ce décret : " Le changement de résidence est celui que l'agent se trouve dans l'obligation d'effectuer lorsqu'il reçoit une affectation dans une résidence différente de celle dans laquelle il était affecté antérieurement " ; qu'aux termes de son article 38 : " La prise en charge des frais de changement de résidence décrits au présent titre comporte : / a) La prise en charge des frais de transport des personnes dans les conditions prévues par le décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat ; / b) L'attribution d'une indemnité forfaitaire de transport de bagages ou de changement de résidence dans les conditions prévues aux articles 39 et 40 ci-dessous (...) / La prise en charge des frais de changement de résidence est limitée au parcours compris entre l'ancienne et la nouvelle résidence (...) " ; qu'aux termes de son article 40 : " L'agent qui ne bénéficie pas d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de tous les frais autres que les frais de transport de personnes au moyen d'une indemnité forfaitaire de changement de résidence (...) " ; qu'aux termes de l'article 41 de ce même décret : " Le congé administratif acquis au terme d'une affectation dans un territoire d'outre-mer (...), au sens des décrets n° 96-1026 et n° 96-1027 susvisés (...), ouvre droit à la prise en charge des frais de voyage de l'agent et, le cas échéant, de sa famille et à l'indemnité forfaitaire de transport de bagages ou de changement de résidence prévue à l'article 38 du présent décret, vers sa résidence habituelle ou sa résidence administrative d'origine, dès lors qu'elle se situe sur le sol national. / Lorsque le lieu de sa résidence habituelle et celui de sa résidence administrative d'origine ne se confondent pas, et dès lors que cette dernière se situe sur le sol national, l'agent peut demander la prise en charge de ses frais de voyage vers l'un ou l'autre de ces lieux (...) " ; qu'aux termes de l'article 66 : " La prise en charge des frais de changement de résidence incombe, en principe, au service qui assure la rémunération de l'intéressé après son installation dans la nouvelle résidence. / Le paiement des indemnités forfaitaires prévues aux articles 39 et 40 ci-dessus est effectué sur demande présentée par le bénéficiaire dans un délai d'un an au plus tard, à peine de forclusion, à compter de la date de son installation dans sa nouvelle résidence administrative ou de son retour à sa résidence habituelle. Les bénéficiaires des indemnités prévues aux articles 39 et 40 ci-dessus peuvent demander une avance d'un montant égal à celui de l'indemnité forfaitaire. Ils doivent, dans ce cas, justifier dans un délai d'un an à compter du paiement des sommes avancées, que tous les membres de la famille pris en compte pour le calcul de l'avance ont rejoint la résidence de leur affectation ou leur résidence habituelle. / Si, dans ce délai, l'agent n'a pas transféré sa résidence familiale ou si des membres de sa famille ne l'ont pas rejoint, l'indemnité servie doit être reversée, selon le cas, en totalité ou partiellement. / (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que le congé administratif acquis au terme d'une affectation dans un territoire d'outre-mer ouvre droit à la prise en charge des frais de voyage de l'agent vers sa résidence habituelle ou sa résidence administrative d'origine, dès lors qu'elle se situe sur le sol national, sans condition de changement de résidence au sens de l'article 23 du décret précité ; que l'indemnité forfaitaire de changement de résidence n'est acquise à l'agent que dans la mesure où il remplit la condition de changement de résidence au sens de l'article 23 du décret précité ; 7. Considérant, en premier lieu, que Mme A...a, à l'issue de son séjour en Nouvelle-Calédonie jusqu'au 26 décembre 2014, bénéficié d'un congé administratif d'une durée de deux mois destiné à préparer son retour en métropole, où elle a été affectée dans son académie d'origine, l'académie de Grenoble, à compter du 25 février 2015 ; qu'elle était donc éligible au remboursement de ses frais de transport vers la métropole ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'ayant effectivement rejoint sa nouvelle affectation dans l'académie de Grenoble, elle remplissait la condition de changement de résidence énoncée par l'article 23 du décret précité et était également éligible à la prise en charge de son indemnité forfaitaire de changement de résidence ; que cette indemnité n'ayant pas été versée, l'autorité administrative n'est pas fondée à lui opposer les dispositions instituées par l'article 66 du décret susmentionné qui ne s'appliquent qu'à un reversement ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 30 juin 1950 susvisée fixant les modalités d'attribution des soldes et indemnités des fonctionnaires civils et militaires relevant du ministère de la France d'outre-mer, les conditions de recrutement, de mise en congé ou à la retraite de ces mêmes fonctionnaires : " Pour faire face aux sujétions particulières inhérentes à l'exercice de la fonction publique dans les territoires d'outre-mer, les fonctionnaires civils visés à l'article 1er recevront : ... 2° une indemnité destinée à couvrir les sujétions résultant de l'éloignement pendant le séjour et les charges afférentes au retour, accordée au personnel appelé à servir en dehors soit de la métropole, soit de son territoire, soit du pays ou territoire où il réside habituellement et majorée d'un supplément familial. Elle sera fonction de la durée du séjour et de l'éloignement et versée pour chaque séjour administratif, moitié avant le départ et moitié à l'issue du séjour " ." ; qu'il ressort de ces dispositions que la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement n'est due qu'à l'issue du séjour pour couvrir les charges afférentes au retour ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que dès son retour en métropole, Mme A...a demandé une mise en disponibilité pour suivre son conjoint en Nouvelle- Calédonie du 1er septembre 2015 au 31 août 2016, laquelle lui a été octroyée par arrêté du recteur de l'académie de Grenoble du 16 avril 2015 ; que, dans ces conditions, son bref séjour en métropole ne peut être regardé comme constituant un retour durable au sens de l'article 2 de la loi du 30 juin 1950, de nature à lui ouvrir droit au paiement de la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement ; que, par suite, le ministre chargé de l'éducation nationale est fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Nouvelle Calédonie a retenu ce motif pour accorder à l'intéressée le bénéfice de cette indemnité ; 11. Considérant qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par MmeA... ; 12. Considérant, d'une part, que l'indemnité instituée par les dispositions précitées est unique, même si son versement intervient en deux fois ; que, d'autre part, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; qu'une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage ; 13. Considérant qu'en l'espèce l'autorité administrative ne pouvait retirer la deuxième fraction de l'indemnité d'éloignement à Mme A...au-delà du délai de quatre mois suivant la décision du 1er décembre 2014 par laquelle elle l'avait octroyée ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la ministre de l'éducation, de l'enseignement supérieur et de la recherche n'est pas fondée à se plaindre que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé les décisions des 10 septembre et 30 octobre 2015 par lesquelles le vice-recteur de Nouvelle-Calédonie a refusé de rétablir au bénéfice de Mme A...l'octroi des indemnités litigieuses ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros à verser à Mme A...sur le fondement des dispositions énoncées par l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : Le recours de la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche est rejeté. Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 000 euros à Mme A...sur le fondement des dispositions énoncées par l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêté sera notifié à Mme B...A...et au ministre de l'éducation nationale. Délibéré après l'audience du 23 mai 2017, à laquelle siégeaient : - M. Even, président de chambre, - M. Privesse, premier conseiller, - M. Dellevedove, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 juillet 2017 Le rapporteur, JC PRIVESSELe président, B. EVENLe greffier, I. BEDR, La République mande et ordonne au ministre de l'éducation nationale en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16PA02746