CAA de LYON, 5ème chambre, 30/09/2021, 19LY02406, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-30
Numéro : 19LY02406
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Mathilde  LE FRAPPER
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP CHATON GRILLON BROCARD GIRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... a demandé au tribunal administratif de Dijon : - d'annuler l'arrêté du 30 mai 2018 par lequel le maire de la commune de Meursanges a accordé, au nom de l'Etat, un permis de construire à la commune tendant à la construction d'une halle artisanale et culturelle, ensemble la décision du maire de Meursanges du 18 septembre 2018 portant rejet de son recours gracieux et la décision implicite née du silence gardé par le préfet de la Côte-d'Or sur ce même recours ; - de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Meursanges une somme de 2 000 euros au titre des frais liés au litige. Par un jugement n° 1803014 du 23 avril 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 juin 2019, le 18 février 2020 et le 15 mars 2021, M. A..., représenté par la SCP DSC Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 30 mai 2018, ensemble les décisions portant rejet de son recours administratif ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Meursanges une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il justifie d'un intérêt à agir ; - les conclusions en défense présentées par la commune sont irrecevables, la commune n'ayant pas la qualité de partie à l'instance, dirigée contre un arrêté pris au nom de l'Etat ; - le jugement a méconnu le principe du contradictoire et est, par suite, irrégulier ; - la délibération du 7 mai 2018 autorisant le maire à déposer la demande de permis de construire a méconnu le droit à l'information des conseillers municipaux, qui n'ont pas été régulièrement convoqués et n'ont pas été suffisamment informés notamment de la teneur du projet, de son coût, de ses modalités de financement et des difficultés de stationnement générées ; - le dossier de demande de permis de construire ne comportait pas d'attestation de conformité du projet d'installation d'assainissement, en méconnaissance de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, le permis de construire aurait dû être assorti de réserves relatives au contrôle de l'exécution de l'installation ; - le permis de construire est intervenu en méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, la commune n'étant pas valablement propriétaire d'une partie du terrain d'assiette appartenant au domaine public départemental ; - les délibérations du conseil municipal et de la commission permanente du conseil départemental autorisant l'échange de parcelles sont entachées d'illégalité et entraînent, par voie d'exception, l'illégalité du permis de construire ; - le projet de halle porte atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants et méconnaît ainsi l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; - le permis de construire méconnaît l'article R. 111-25 du code de l'urbanisme compte tenu de l'insuffisance du stationnement hors des voies publiques. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - le jugement est régulier ; - elle se rapporte aux mémoires produits en première instance par le préfet de la Côte d'Or en ce qui concerne la légalité du permis de construire délivré. Par des mémoires enregistrés le 1er octobre 2019, le 5 juin 2020 et le 29 mars 2021, la commune de Meursanges, représentée par la SCP Chaton-Grillon-Brocard-Gire, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. A... une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - M. A... est dépourvu d'intérêt à agir à l'encontre du projet, qui améliore les conditions d'occupation, d'utilisation et de jouissance de son bien ; - la commune a bien la qualité de partie à l'instance en qualité de bénéficiaire du permis de construire ; - les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 mai 2021, par ordonnance du 13 avril 2021. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Le Frapper, première conseillère, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me Corneloup, représentant M. A..., et de Me Maurin, représentant la commune de Meursanges ; Considérant ce qui suit : 1. M. A... relève appel du jugement du 23 avril 2019 du tribunal administratif de Dijon ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 mai 2018 par lequel le maire de Meursanges a accordé à la commune, au nom de l'Etat, un permis de construire une halle artisanale et culturelle et de réaménager la place Gantheret. Sur la recevabilité des écritures produites pour la commune de Meursanges : 2. Lorsqu'un tiers saisit un tribunal administratif d'une demande tendant à l'annulation d'une autorisation administrative individuelle, le tribunal doit appeler dans l'instance la personne qui a délivré l'autorisation attaquée ainsi que le bénéficiaire de celle-ci, la communication de la demande conférant à ces personnes, conformément aux dispositions de l'article R. 811-1 du code de justice administrative, la qualité de parties en défense. Les mémoires produits par la commune, en qualité de bénéficiaire du permis de construire attaqué, sont, dès lors, également recevables dans l'instance d'appel tendant à nouveau à l'annulation de l'autorisation lui ayant été délivrée. Sur la régularité du jugement : 3. Aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ". Selon le troisième alinéa de l'article R. 611-1 du même code : " Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". 4. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la commune de Meursanges a répondu, dès son mémoire enregistré le 7 mars 2019, au nouveau moyen soulevé par M. A... le 19 février 2019 tiré de l'insuffisance du stationnement, en énumérant les emplacements de stationnement dont elle estimait disposer et en produisant quelques photographies. Le nouveau mémoire produit par la commune le 20 mars 2019 se bornait à rappeler l'énumération précédente et à l'illustrer de quelques nouvelles photographies et d'un plan cadastral situant les emplacements déjà soumis au débat. M. A... a ainsi disposé d'un délai suffisant pour être en mesure, soit dans son mémoire produit le 12 mars 2019, soit en tout état de cause avant la clôture de l'instruction fixée au 25 mars, de critiquer utilement les éléments avancés par la commune de Meursanges, ce qu'il n'a toutefois fait que dans un mémoire enregistré le 3 avril 2019, postérieurement à la clôture de l'instruction, que le tribunal n'était, dès lors, pas tenu de communiquer. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit, par suite, être écarté. Sur la légalité de l'arrêté du 30 mai 2018 : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". En vertu de l'article L. 2121-11 du même code, dans les communes de moins de 3 500 habitants telles que Meursanges, cette convocation doit être adressée trois jours francs au moins avant le jour de la réunion. Il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers à leur domicile personnel, sauf s'ils ont fait le choix, qui n'est soumis à aucun formalisme particulier, d'une transmission dématérialisée. 6. Il ressort des pièces du dossier que le maire et les 9 autres conseillers municipaux ont été rendus destinataires, sur leurs adresses personnelles de courrier électronique, des convocations du 30 avril 2018 à la réunion du conseil municipal du 7 mai 2018 au cours de laquelle le maire a été autorisé à déposer la demande de permis de construire. En acceptant de communiquer ces coordonnées, les conseillers ont ainsi nécessairement consenti au choix d'une transmission dématérialisée des convocations. Le délai de trois jours francs ayant par ailleurs été respecté, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation à la séance du conseil municipal du 7 mai 2018 doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 8. Ces dispositions, qui ne concernent pas le contenu de la convocation, n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer que celle-ci comporte d'autres informations que celles relatives à l'ordre du jour, ainsi que le prévoit l'article L. 2121-10 du même code pour les communes de moins de 3 500 habitants, ni qu'elle soit accompagnée d'une copie des documents à approuver. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause et d'exercer efficacement leur mandat. La circonstance que le coût du projet ait dû être ultérieurement réévalué est par ailleurs sans incidence sur la capacité des conseillers municipaux à accéder aux informations qui étaient connues avant le 7 mai 2018. Le moyen tiré du défaut d'information des conseillers municipaux ne peut, dès lors, qu'être écarté. 9. En troisième lieu, en vertu de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, le dossier joint à la demande de permis de construire doit comprendre, le cas échéant : " d) Le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation ". Le III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Pour les immeubles non raccordés au réseau public de collecte, la commune assure le contrôle des installations d'assainissement non collectif. Cette mission consiste : / 1° Dans le cas des installations neuves ou à réhabiliter, en un examen préalable de la conception joint, s'il y a lieu, à tout dépôt de demande de permis de construire ou d'aménager et en une vérification de l'exécution. A l'issue du contrôle, la commune établit un document qui évalue la conformité de l'installation au regard des prescriptions réglementaires ". 10. Il n'est pas contesté que le dossier de demande de permis de construire comportait la " demande d'autorisation pour l'installation d'un dispositif d'assainissement non collectif ", établie sur un formulaire émanant du service public d'assainissement non collectif de la communauté d'agglomération de Beaune Côte et Sud, qui a fait l'objet, au stade de la conception, d'un avis favorable avec réserves du contrôleur le 31 octobre 2016, puis de l'élu en charge de sa validation. Contrairement à ce que soutient M. A..., la demande ainsi visée était constitutive du " document attestant de la conformité " de l'installation d'assainissement non collectif prévu pour les deux sanitaires du projet, au sens des dispositions précitées de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, les dispositions précitées de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales imposant en toute hypothèse une vérification de l'exécution de l'installation avant délivrance d'un certificat de conformité, la circonstance que le permis délivré le 30 mai 2018 n'ait pas été assorti de prescriptions imposant un contrôle avant remblaiement ou reprenant les " réserves " du service, imposant que la filière soit réalisée conformément au guide de pose du fabricant et que la nature du sol soit prise en considération lors de la réalisation des travaux, n'a ni pour objet, ni pour effet de faire obstacle au contrôle complet de l'installation avant son remblaiement. Ce moyen doit, par suite, être écarté. 11. En quatrième lieu, en vertu du a) de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, les demandes de permis de construire doivent être déposées par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux. Lorsque l'autorité saisie d'une demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration ou de refuser la demande de permis pour ce motif. 12. En l'espèce, par des délibérations du 8 février 2018 et du 26 mars 2018, le conseil municipal de Meursanges et la commission permanente du conseil départemental de Côte d'Or ont successivement approuvé un échange de parcelles de leurs domaines publics respectifs, ayant pour effet de faire entrer dans le domaine public communal une partie du terrain d'assiette du projet de halle antérieurement incluse dans le domaine public départemental. Ces deux délibérations précisaient que l'échange domanial serait effectif dès la date à laquelle les deux collectivités auraient pris des décisions concordantes. Le conseil municipal de Meursanges a pris acte de ces volontés concordantes par délibération du 7 mai 2018, faisant suite à un courrier du président du conseil départemental du 19 avril 2018 estimant que la procédure d'échange était terminée. Le permis de construire en litige ne pouvait dès lors, sans élever une contestation sérieuse, être refusé au motif que la commune n'était pas propriétaire apparent de l'intégralité du terrain d'assiette du projet de halle. Ce moyen doit, par suite, être écarté. 13. En cinquième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Le permis de construire attaqué n'ayant pas été pris pour l'application des délibérations du 8 février 2018 et du 26 mars 2018 relatives à l'échange domanial, lesquelles n'en constituent pas davantage la base légale, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de ces délibérations est inopérant et ne peut ainsi qu'être écarté. 14. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 611-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Ces dispositions permettent de rejeter ou d'assortir de réserves les seuls projets qui, par leurs caractéristiques et aspect extérieur, portent une atteinte visible à leur environnement naturel ou urbain. Pour rechercher l'existence d'une telle atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur son environnement naturel ou urbain. 15. En l'espèce, l'environnement urbain du projet comprend notamment une église et des constructions traditionnelles en pierre, dont une ancienne cure du 16ème siècle dont la valeur architecturale n'est pas contestée. Le projet en litige consiste à créer une place publique " minérale " principalement piétonne supportant une halle culturelle de forme simple et parallélépipédique, dont le rez-de-chaussée est entièrement vitré au sud et à l'ouest pour créer une transparence visuelle sur la place depuis la route départementale, et dont le volume est principalement formé de sa toiture " enveloppante ". Il ressort notamment de la notice architecturale que la charpente sera de type traditionnel en chêne, que la toiture à 4 pans reprend l'architecture rurale bourguignonne et qu'elle sera couverte en tuiles plates de type " prieuré " rappelant la toiture de l'ancienne cure. Dans ces conditions, même si la halle se distingue de l'architecture des constructions avoisinantes, le permis de construire du 30 mai 2018 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées. 16. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-25 du code de l'urbanisme : " Le permis (...) peut imposer la réalisation d'installations propres à assurer le stationnement hors des voies publiques des véhicules correspondant aux caractéristiques du projet ". 17. Le projet consiste en la réalisation d'un établissement recevant du public à caractère polyvalent, pouvant accueillir au maximum 193 personnes destiné à abriter des ventes occasionnelles de produits artisanaux ou locaux, des manifestations publiques, ou encore de petits spectacles, qui ne présentent pas un caractère permanent mais ponctuel. Il prévoit la réalisation de 9 places de stationnement sur la place Gantheret et le réaménagement de places de stationnement le long des deux routes départementales bordant le projet, ainsi que le précise la notice architecturale, soit 12 places le long de la rue des vignes et 10 places le long de l'église. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune dispose, hors des voies publiques, d'emplacements de stationnement en quantité suffisante sur les parkings de la mairie, de l'école, du " city ", de la bibliothèque et de la place de la fontaine, à tout le moins. La commune fait d'ailleurs valoir sans être contredite que les vœux du maire attirent chaque année environ 200 personnes sans générer de difficultés de stationnement notables. Par suite, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que le permis de construire n'a été ni refusé, ni assorti de prescriptions en matière de stationnement. 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et la commune de Meursanges, qui n'ont pas, dans la présente instance, la qualité de parties perdantes, versent à M. A... la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche de mettre à la charge de M. A... le versement à la commune de Meursanges d'une somme de 2 000 euros en application des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. B... A... versera à la commune de Meursanges une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la ministre de la transition écologique et à la commune de Meursanges. Délibéré après l'audience du 9 septembre 2021, à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2021. 2 N° 19LY02406