CAA de PARIS, 8ème chambre, 16/05/2022, 21PA01392, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-16
Numéro : 21PA01392
Président : M. LE GOFF
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : SELARL JOVE-LANGAGNE-BOISSAVY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une demande enregistrée sous le n° 2006172/6-1, M. B... C... a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a implicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu'il a formé par courrier du 4 décembre 2019 contre la décision du 8 novembre 2019 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) d'Ile-de-France Ouest a prononcé à son encontre un blâme. Par une demande enregistrée sous le n° 2006173/6-1, la société par actions simplifiée (SAS) E... a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision par laquelle la CNAC du CNAPS a implicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu'elle a formé par courrier du 4 décembre 2019 contre la décision du 8 novembre 2019 par laquelle la CLAC d'Ile-de-France Ouest a prononcé à son encontre un avertissement. Par un jugement n°s 2006172 et 2006173/6-1 du 22 janvier 2021, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ces demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 18 mars et 16 novembre 2021, M. C... et la SAS E..., représentés par Me Jove Dejaiffe, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 2006172 et 2006173/6-1 du 22 janvier 2021 du Tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler les décisions de la CLAC du conseil national des activités privées de sécurité rejetant implicitement leurs recours administratifs préalables obligatoires formés contre les décisions du 8 novembre 2019 de la CLAC d'Ile-de-France Ouest leur infligeant des sanctions ; 3°) de mettre à la charge du conseil national des activités privées de sécurité la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les décisions de la CLAC d'Ile-de-France Ouest du 8 novembre 2019 sont insuffisamment motivées ; si les décisions implicites de la CNAC prises à la suite des recours administratifs préalables obligatoires se substituent aux décisions initiales, cette substitution a eu pour effet de reporter sur les décisions implicites de la CNAC les motivations retenues par les décisions de la CLAC d'Ile-de-France Ouest du 8 novembre 2019 ; - la CLAC a fait preuve de partialité dans le choix des questions posées lors de l'audition de M. D dans le cadre du contrôle du cabinet F... et en versant le compte rendu de cette audition dans la procédure les concernant ; - la CLAC a méconnu le principe du contradictoire et le principe du respect des droits de la défense en procédant à une démonstration " orientée " des manquements qui leur sont reprochés ; - à la date des faits reprochés, ils n'exerçaient pas d'activité relevant des dispositions des articles L. 621-1 et L. 622-9 du code de la sécurité intérieure dès lors qu'il n'est pas possible d'identifier la SAS E... parmi les clients de M. D, que la prestation d'intelligence économique en cause n'entre pas dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure et que la SAS E... n'a disposé qu'à compter du 30 octobre 2017 de l'autorisation d'exercer l'activité de recherches privées ; le tribunal a renversé la charge de la preuve ; - le contrat les liant à M. D n'est pas un contrat de sous-traitance mais un contrat de louage d'ouvrage et en tout état de cause, il appartient à M. D d'établir la nature juridique de leur relation ayant donné lieu aux prestations de mai et juin 2017 ; - la CLAC a méconnu la présomption de bonne foi et la présomption d'innocence. Par un mémoire en défense enregistré le 27 octobre 2021, le conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me Claisse, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 500 euros soit mise à la charge de M. C... et de la SAS E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité intérieure ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - et les observations de Me Jove, avocat de M. C... et de la SAS E... et de Me Coquillon, avocate du Conseil national des activités privées de sécurité. Considérant ce qui suit : 1. La société par actions simplifiée (SAS) E..., dont le président est M. C..., a déposé le 24 mars 2017 une demande d'autorisation d'exercice en qualité d'agence de recherches privées à laquelle il a été fait droit, en application du livre VI du code de la sécurité intérieure, par une décision de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) d'Ile-de-France Ouest du 30 octobre 2017. Un contrôle sur place de l'activité de cette société a eu lieu le 18 avril 2018. A l'issue de cette enquête, la CLAC d'Ile-de-France Ouest a prononcé, par une première délibération du 8 novembre 2019, une sanction d'avertissement à l'encontre de la SAS E... pour défaut d'autorisation de fonctionnement et défaut de justifications précises des rémunérations, sur le fondement des articles L. 622-9 et R. 631-31 du code de la sécurité intérieure. Par une seconde délibération du même jour, elle a prononcé une sanction de blâme à l'encontre de M. C... pour défaut de collaboration au contrôle et défaut de vérification de la capacité du sous-traitant, sur le fondement des articles R. 631-14 et R. 631-23 du même code. Par deux courriers du 4 décembre 2019, M. C... et la SAS E... ont, conformément aux dispositions de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, introduit des recours administratifs préalables obligatoires à l'encontre de ces délibérations devant la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Ces recours ont donné lieu le 11 février 2020 à des décisions implicites de rejet. Par un jugement du 22 janvier 2021, le Tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes de M. C... et la SAS E... tendant à l'annulation de ces décisions implicites. M. C... et la SAS E... relèvent appel de ce jugement. Sur les conclusions aux fins d'annulation : En ce qui concerne la motivation des décisions : 2. L'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure dispose que : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 633-9 du même code : " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. (...) ". 3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu'elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. 4. Il résulte des points 2 et 3 que les décisions de la CNAC intervenues à la suite des recours administratifs préalables formés le 4 décembre 2019 par M. C... et la SAS E... contre les décisions de la CLAC d'Ile-de-France Ouest du 8 novembre 2019 se sont substituées à ces dernières décisions. M. C... et la SAS E... ne peuvent dès lors utilement soutenir que les décisions de la CLAC d'Ile-de-France Ouest du 8 novembre 2019 sont insuffisamment motivées. 5. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ". 6. Les recours administratifs préalables de M. C... et de la SAS E... ayant donné lieu à des décisions implicites de rejet de la CNAC, il appartenait à M. C... et à la SAS E... de solliciter la communication des motifs de ces décisions comme le prévoit l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas soutenu par les requérants qu'ils auraient sollicité en vain la communication des motifs de ces décisions. Dans ces conditions, ils ne sont pas fondés à soutenir que la motivation des décisions de la CLAC se confond avec celle des décisions de la CNAC et que ces dernières sont insuffisamment motivées. En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie devant le CNAPS : 7. Les requérants soutiennent que la CLAC a fait preuve de partialité dans le choix des questions posées lors de l'audition de M. D dans le cadre du contrôle du cabinet F... et en versant le compte rendu de cette audition dans la procédure les concernant. Cependant, il ne résulte pas de l'instruction qu'en interrogeant M. D sur la nature juridique de la relation le liant à M. C... et à la société E... pour les missions " de surveillance et de filatures " de mai et juin 2017, en lui demandant précisément s'il avait agi en tant que sous-traitant ou collaborateur libéral et en versant au dossier des requérants le compte rendu des déclarations de M. D, la CLAC a méconnu le principe d'impartialité. 8. Les requérants soutiennent également que la CLAC a méconnu le principe du contradictoire et le principe du respect des droits de la défense en procédant à une démonstration " orientée " des griefs qui leur sont reprochés. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que M. C... et la SAS E... n'ont pas été en mesure de présenter utilement leurs observations, en particulier lors de l'audition de M. C... le 13 juin 2018, ni même que la CLAC a méconnu le principe d'impartialité lors de son contrôle et de la procédure disciplinaire. En ce qui concerne l'activité exercée avant le 30 octobre 2017 par la SAS E... : 9. Il ressort notamment des rapports du 17 septembre 2018 présentés devant la CLAC d'Ile-de-France Ouest, du compte rendu de visite de la SAS E... du 18 avril 2018 et du compte rendu final de contrôle de la société établi le 10 juillet 2018 par l'agent de contrôle du CNAPS que pour prononcer un avertissement à l'encontre de la SAS E..., la CNAC s'est fondée sur les manquements tirés du défaut d'autorisation de fonctionnement de la société en méconnaissance de l'article L. 622-9 du code de la sécurité intérieure en retenant que les activités de recherches privées de la société ont commencé alors qu'elle ne disposait pas de l'autorisation d'exercer, qui ne lui a été délivrée que le 30 octobre 2017, et du défaut de justifications précises des rémunérations en méconnaissance de l'article R. 631-31 du même code, la société étant dans l'incapacité de présenter aux contrôleurs du CNAPS les dossiers relatifs aux prestations offertes à ses clients en l'absence d'archivage de ces dossiers. En outre, la CNAC, pour infliger un blâme à M. C..., a retenu son absence de collaboration au contrôle en méconnaissance de l'article R. 631-14 du code de la sécurité intérieure et le défaut de vérification de la capacité du sous-traitant, sur le fondement des articles R. 631-23 et L. 364-4 de ce code. 10. L'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure dispose que : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ". 11. Il résulte de l'instruction, notamment des factures établies les 18 mai et 16 juin 2017 par M. D et adressées à la société E..., que dans le cadre d'une prestation d'intelligence économique sollicitée par un client, la SAS E... a fait appel aux services de M. D qui exerce l'activité d'agent de recherches privées en qualité de micro-entrepreneur, pour des missions " de surveillance et de filatures " les 15, 16 et 18 mai, et 16 juin 2017. Or, si M. D était bien titulaire d'une carte professionnelle à titre individuel, il ne disposait pas d'une autorisation d'exercer, ni d'un agrément de dirigeant en qualité de micro-entrepreneur. Lors de son audition par les agents du CNAC le 13 juin 2018, M. C... a reconnu avoir fait appel à M. D sur le seul fondement du numéro de sa carte professionnelle sans avoir procédé à d'autres vérifications permettant de s'assurer que celui-ci remplissait les conditions réglementaires pour exercer les missions qui lui étaient confiées. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir devant la Cour qu'il n'est pas possible d'identifier la SAS E... parmi les clients de M. D. 12. Les requérants soutiennent que les manquements reprochés ne sont pas fondés dès lors que la prestation d'intelligence économique fournie en mai et juin 2017 n'entre pas dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure et que la SAS E... n'a disposé de l'autorisation d'exercer qu'à compter du 30 octobre 2017. Toutefois, les activités d'intelligence économique ne sont pas par nature exclues de ces dispositions et elles peuvent en relever si l'objet de la mission consiste à " recueillir (...) des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ", ces intérêts pouvant être économiques. Les requérants n'établissent pas que les prestations fournies à leur client, un cabinet comptable, ne consistaient pas à recueillir des informations ou des renseignements en vue de la défense de ses intérêts, alors qu'il résulte de l'instruction, comme il a déjà été dit, que la SAS E... a eu recours aux services d'un agent de recherches privées pour effectuer des missions " de surveillance et de filatures " dans le cadre de cette prestation d'intelligence économique sollicitée par ce cabinet comptable. La circonstance que le rapport du 17 septembre 2018 relatif à la SAS E... présenté devant la CLAC d'Ile-de-France Ouest ne mentionne pas que l'objet social de la société comprend également une activité de " conseils et des prestations en matière informatique, acquisition, développement, organisation, financière, industrielle ou commerciale " est sans incidence sur la nature de la prestation d'intelligence économique en cause. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges, qui n'ont pas renversé la charge de la preuve que supportent les requérants, ont estimé que la prestation d'intelligence économique fournie par les intéressés entre dans le champ d'application de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure. 13. Il résulte de l'instruction et il n'est pas contesté que la SAS E... a obtenu l'autorisation d'exercer une activité d'agence de recherches privées à compter du 30 octobre 2017. Dans ces conditions, la CLAC d'Ile-de-France Ouest n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que la prestation d'intelligence économique fournie en mai et juin 2017 à son client par la société E... a été réalisée alors que la société ne disposait pas d'autorisation d'exercer. Le recours à un agent de recherches privées, M. D, afin qu'il accomplisse des missions " de surveillance et de filatures " dans le cadre de cette prestation d'intelligence économique ne pouvait pas légalement pallier l'absence d'autorisation de la société E.... En ce qui concerne la nature juridique de la relation contractuelle avec M. D : 14. Aux termes de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure : " Les entreprises et leurs dirigeants proposent, dans leurs contrats avec les clients ainsi que dans les contrats signés entre eux, une clause de transparence, stipulant si le recours à un ou plusieurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux est envisagé ou non. / Si le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale est envisagé dès la signature du contrat, ils informent leurs clients de leurs droits à connaître le contenu des contrats de sous-traitance ou de collaboration libérale projetés. A cette fin, la clause de transparence rappelle, en les reproduisant intégralement, les dispositions des articles 1er, 2, 3 et 5 de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance. S'il n'est pas prévu à la signature du contrat, le recours à la sous-traitance ou à la collaboration libérale ne peut intervenir qu'après information écrite du client. / Lors de la conclusion d'un contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale, les entreprises de sécurité privée doivent s'assurer du respect, par leurs sous-traitants ou collaborateurs libéraux, des règles sociales, fiscales et relatives à l'interdiction du travail illégal, dans le cadre de ce contrat. / Tout contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale ne peut intervenir qu'après vérification par l'entreprise de sécurité privée donneuse d'ordre de la validité de l'autorisation de l'entreprise sous-traitante, des agréments de ses dirigeants et associés et des cartes professionnelles de ses salariés qui seront amenés à exécuter les prestations dans le cadre de ce contrat ". 15. Il résulte de l'instruction, comme il a déjà été dit, que la SAS E... a fait appel aux services d'un agent de recherches privées M. D pour des missions " de surveillance et de filatures " les 15, 16 et 18 mai et 16 juin 2017 dans le cadre de la prestation d'intelligence économique fournie à l'un des clients et que les informations alors recueillies l'ont été à la demande de ce tiers, en vue de la défense de ses intérêts. Ce tiers était en relation contractuelle avec la SAS E... et non avec l'autoentrepreneur à l'égard duquel cette société avait ainsi la qualité de donneur d'ordre. Or, comme il a également déjà été dit, M. D était dépourvu d'autorisation d'exercer l'activité de recherches privées et ne disposait pas d'un agrément de dirigeant en qualité de micro-entrepreneur. En application des dispositions précitées de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure, il appartenait à M. C... et à la SAS E..., avant de lui confier des missions dans le cadre de la prestation d'intelligence économique, de vérifier la validité de l'autorisation d'exercer de M. D et de son agrément de dirigeant en qualité de micro-entrepreneur. C'est à juste titre que le tribunal a jugé que la circonstance qu'aucun contrat de sous-traitance au sens de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 n'aurait été conclu entre la SAS E... et cet autoentrepreneur et que leur relation relèverait d'un contrat de prestation de service est sans incidence sur les obligations auxquelles étaient tenues M. C... et la SAS E... en leur qualité de donneur d'ordre dès lors que l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure ne distingue pas entre sous-traitance et collaboration libérale. Enfin, si les requérants soutiennent devant la Cour que leur relation avec M. D n'était pas régie par un contrat de sous-traitance ou de collaboration libérale mais par un contrat de louage d'ouvrage et qu'il appartenait à M. A... de produire le contrat en cause, ils ne produisent en tout état de cause aucun élément de nature à étayer leurs affirmations alors qu'il leur appartenait en l'espèce de produire ce contrat. Dans ces conditions, la CNAC, qui n'a pas méconnu la présomption de bonne foi, ni la présomption d'innocence, n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que M. C... a méconnu les dispositions de l'article R. 631-23 du code de la sécurité intérieure. 16. Enfin, les requérants ne contestent pas devant la Cour la matérialité des faits consistant en l'absence de collaboration au contrôle de M. C... en méconnaissance de l'article R. 631-14 du code de la sécurité intérieure et dans le défaut de justifications précises des rémunérations reproché à la SAS E... en méconnaissance de l'article R. 631-31 du même code. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... et la SAS E... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des décisions de la CLAC du conseil national des activités privées de sécurité rejetant implicitement leurs recours administratifs préalables obligatoires formés contre les décisions du 8 novembre 2019 de la CLAC d'Ile-de-France Ouest leur infligeant des sanctions. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. C... et la SAS E... au titre des frais liés à l'instance soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, par application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. C... et de la SAS E... une somme de 500 euros à verser au CNAPS. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... et de la SAS E... est rejetée. Article 2 : M. C... et la SAS E... verseront au conseil national des activités privées de sécurité une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à la SAS E... et au conseil national des activités privées de sécurité. Délibéré après l'audience du 11 avril 2022, à laquelle siégeaient : - M. Le Goff, président, - M. Ho Si Fat, président assesseur, - Mme Larsonnier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2022. La rapporteure, V. D... Le président, R. LE GOFF La greffière, E. VERGNOL La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA01392