COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 22/01/2013, 12LY01743, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-01-22
Numéro : 12LY01743
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : NADINE SOULAN

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 2 juillet 2012 sous le n°12LY01743, présentée pour la société par actions simplifiée (SAS) La Construction Lyonnaise, représentée par son dirigeant en exercice, par Me Soulan ; La société La Construction Lyonnaise demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lyon n° 0905457 du 26 avril 2012 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 20 avril 2009, par lequel le président de la communauté urbaine de Lyon a exercé le droit de préemption urbain sur un ensemble immobilier sis 42 rue Charles Luizet à Saint-Genis-Laval, ainsi que de la décision du 8 juillet 2009 portant rejet de son recours gracieux ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; 3°) de condamner la communauté urbaine de Lyon à lui verser la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement apporte une réponse des plus sibyllines au moyen tiré de ce que la décision contestée n'a pas été valablement notifiée par huissier aux propriétaires des biens litigieux, et est donc insuffisamment motivé ; qu'il est encore irrégulier en ce qu'il ne se prononce pas sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du conseil de la communauté urbaine de Lyon du 10 janvier 2007 ; que l'arrêté contesté n'a pas été notifié, dans le délai d'exercice du droit de préemption, à chacun des propriétaires des biens concernés ; qu'il est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 en ce qu'il ne vise aucune zone d'aménagement différé effectivement créée à Saint-Genis-Laval ; que la délibération du 10 janvier 2007 à laquelle il se réfère ne lui a pas été annexée ; que cette délibération a été adoptée en violation de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, les conseillers communautaires n'ayant reçu, dans les cinq jours précédant leur réunion, aucune information concernant les secteurs où il est prévu de créer des zones d'aménagement différé, le délai et les modalités de création de ces zones, leur financement et les actions d'aménagement envisagées ; que, trop générale et dépourvue de mentions relatives à la création d'une zone d'aménagement différé à Saint-Genis-Laval, elle n'a pu constituer la base légale de l'arrêté contesté ; que celui-ci méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, la communauté urbaine de Lyon n'ayant en réalité aucun projet réel et précis de construction de logements sociaux à Saint-Genis-Laval ; que la constitution de réserves foncières ne peut légalement justifier l'exercice du droit de préemption que dans le cadre d'une zone d'aménagement différé ; que ledit arrêté procède d'une erreur d'appréciation, dès lors que l'exposante avait pour projet, dûment autorisé par un permis de construire délivré le 30 septembre 2008, de réaliser un projet immobilier comportant 20 % de logements sociaux, et donc propre à répondre aux objectifs dont se prévaut la communauté urbaine de Lyon ; Vu le jugement attaqué et les décisions contestées ; Vu le mémoire, enregistré le 4 décembre 2012, présenté pour la communauté urbaine de Lyon par Me Bornard, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la société La Construction Lyonnaise à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le jugement attaqué est suffisamment motivé et répond à l'ensemble des moyens soulevés ; que la décision critiquée a bien été notifiée aux vendeurs des biens en litige, comme en attestent les exploits d'huissier produits ; que cette décision fait référence au programme local de l'habitat, et plus précisément à ses dispositions concernant la commune de Saint-Genis-Laval, ce qui constitue une motivation par référence expressément admise par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; qu'elle comporte en outre sa propre motivation ; qu'elle ne constitue pas un acte pris pour l'application de la délibération du 10 janvier 2007 approuvant le programme local de l'habitat, de sorte qu'il est inutilement excipé de l'illégalité de celle-ci ; que cette délibération a d'ailleurs une vocation purement programmatique et stratégique ; que les élus communautaires ont été régulièrement convoqués à la réunion du 10 janvier 2007, l'ordre du jour étant accompagné de l'ensemble des pièces nécessaires à leur parfaite information, notamment un exposé des motifs très complet ; que la mesure de préemption critiquée ne s'inscrit nullement dans le cadre d'une zone d'aménagement différé et n'était pas légalement subordonnée à l'institution préalable d'une telle zone ; qu'il est justifié de la réalité du projet qui en a justifié l'adoption ; que le programme d'action défini par le programme local de l'habitat souligne le déficit de logements sociaux à Saint-Genis-Laval et encourage la constitution de réserves foncières afin d'en relancer la construction ; qu'il souligne également la trop grande concentration des logements sociaux dans deux quartiers et affiche la volonté de décloisonner l'offre, ce que permet la décision contestée ; que l'allégation de la requérante selon laquelle son projet comportait des logements sociaux en appelle à un contrôle d'opportunité échappant à l'office du juge de l'excès de pouvoir ; Vu le mémoire, enregistré le 31 décembre 2012, présenté pour la société la société La Construction Lyonnaise, concluant aux mêmes fins que la requête, sauf à porter à 2 500 euros le montant réclamé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vue le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 janvier 2013: - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Bornard, représentant le cabinet Léga-Cité, avocat de la communauté urbaine de Lyon ; 1. Considérant que la société La Construction Lyonnaise relève appel du jugement, en date du 26 avril 2012, par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du président de la communauté urbaine de Lyon du 20 avril 2009 exerçant le droit de préemption urbain sur un ensemble immobilier sis 42 rue Charles Luizet à Saint-Genis-Laval, dont elle s'était portée acquéreur, et de la décision du 8 juillet 2009 portant rejet de son recours gracieux ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'en énonçant, après avoir cité notamment les dispositions des articles L. 213-2, R. 213-7 et R. 213-25 du code de l'urbanisme et relevé que la décision contestée du 20 avril 2009 avait été notifiée aux propriétaires des biens concernés le jour même par voie d'huissier, que cette notification était régulière, nonobstant la circonstance que les intéressés n'ont pas signé les significations d'huissier, le tribunal a suffisamment motivé le rejet du moyen de la requérante selon lequel ladite décision n'a pas été notifiée aux personnes ayant qualité pour en accuser réception ; que le jugement attaqué satisfait ainsi aux exigences de l'article L. 9 du code de justice administrative ; 3. Considérant, en second lieu, que, contrairement à ce que soutient la société La Construction Lyonnaise, le tribunal s'est expressément prononcé, pour le juger d'ailleurs inopérant, sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du conseil de la communauté urbaine de Lyon du 10 janvier 2007 approuvant le programme local de l'habitat ; Sur le fond : 4. Considérant qu'en vertu des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme, le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner établie par le vendeur vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption ; qu'aux termes de l'article R. 123-25 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " Les demandes, offres et décisions du titulaire du droit de préemption et des propriétaires prévues par le présent titre sont notifiées par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par acte d'huissier ou par dépôt contre décharge " ; qu'il résulte de ces dispositions que, eu égard à la nécessité pour le propriétaire d'un bien mis en vente de savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'il peut ou non poursuivre l'aliénation entreprise, la décision de préemption doit être exécutoire au terme de ce délai, c'est-à-dire non seulement prise mais encore notifiée au propriétaire ou à son mandataire et transmise au représentant de l'Etat dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales ; 5. Considérant que l'huissier auquel la communauté urbaine de Lyon a fait appel pour procéder à la notification de l'arrêté contesté a dressé actes des démarches qu'il a effectuées à cette fin auprès de M. Louis Féraud, de Mme Yvette Féraud et de Mme Marie-Rose Roche, propriétaires des biens litigieux ; que les mentions de ces actes, qui font foi par elles-mêmes jusqu'à inscription de faux sans qu'il ait été besoin d'y recueillir la signature des intéressés, établissent que ledit arrêté leur a été notifié le jour même de son adoption, soit avant l'expiration du délai de deux mois prévu par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; qu'il est par ailleurs dûment justifié de sa transmission, à la même date, à la préfecture du Rhône ; qu'ainsi, le moyen tiré du dessaisissement du président de la communauté urbaine de Lyon a été à bon droit rejeté par le tribunal ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat (...), la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération " ; qu'une décision portant exercice du droit de préemption doit être motivée sur le fondement dudit article et non de celui de la loi susvisée du 11 juillet 1979 inutilement invoquée ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; que, lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption ; qu'à cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe ; 7. Considérant que l'arrêté contesté mentionne que le droit de préemption est exercé " en vue de la constitution d'une réserve foncière pour une mise en oeuvre de la politique locale de l'habitat " et s'inscrit " dans le cadre du programme local de l'habitat adopté par le conseil de la communauté le 10 janvier 2007 qui consiste notamment à développer du logement locatif sur les communes qui en comptent peu, ce qui est le cas pour Saint-Genis-Laval (16,69 %) " ; qu'il précise en outre que, " conformément au programme local de l'habitat, le tènement préempté pourra supporter une opération mixte comprenant au minimum 20 % de logements sociaux " ; que le programme local de l'habitat approuvé par la délibération du conseil de la communauté urbaine de Lyon du 10 janvier 2007, définit les modalités de mise en oeuvre de ce programme et comporte un chapitre consacré à la commune de Saint-Genis-Laval prévoyant la mise en oeuvre du droit de préemption urbain, notamment dans " les zones urbaines à vocation habitat de centre " en vue d'y développer l'offre de logements sociaux ; que la référence à cette délibération permet d'identifier la nature de l'action d'aménagement pour les besoins de laquelle la réserve foncière en cause est constituée ; qu'ainsi, l'arrêté contesté, qui n'a pas pour objet de constituer une réserve foncière dans le cadre d'une zone d'aménagement différé et n'avait donc pas à faire mention de la création d'une telle zone, satisfait, en la forme, aux exigences de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme, lequel, par ailleurs, n'impose pas d'annexer à la décision de préemption la délibération à laquelle, le cas échéant, elle se réfère ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par son article L. 5211-1 : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération (...). / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la convocation des membres du conseil de la communauté urbaine de Lyon à la réunion du 10 janvier 2007, qui leur a été adressée plus de cinq jours avant cette réunion, comportait en annexe le projet de délibération approuvant le programme local de l'habitat et leur indiquait l'endroit où les documents y afférents étaient tenus à leur disposition ; qu'eu égard à l'objet de la délibération en cause, étranger à toute création de zones d'aménagement différé, la société requérante ne peut utilement faire valoir que l'information ainsi donnée aux conseillers communautaires était insuffisante en ce qu'elle ne précisait pas la localisation de ces zones, le délai et les modalités de leur création ainsi que la nature, le coût et les modalités de financement des actions d'aménagement envisagées dans ce cadre ; que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 10 janvier 2007 ne saurait dès lors en tout état de cause être accueilli ; 9. Considérant que ni les dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, ni celles des articles L. 211-1 et suivants du même code relatives au droit de préemption urbain ne prohibent l'exercice de ce droit, lorsqu'il est exercé au titre de la mise en oeuvre du programme local de l'habitat, dans le but de constituer une réserve foncière ; que la circonstance selon laquelle le terrain litigieux n'est pas inclus dans le périmètre d'une zone d'aménagement différé ne saurait ainsi, par elle-même, affecter la légalité de l'arrêté contesté ; qu'en application des principes sus-rappelés, par ailleurs, le président de la communauté urbaine de Lyon a pu légalement décider de préempter les biens immobiliers des consorts Féraud sans être à même de justifier d'un projet d'aménagement dont les caractéristiques précises fussent déjà déterminées ; qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier que les principes d'aménagement du terrain en cause, consistant en la réalisation d'un ensemble de bâtiments collectifs de trois niveaux, ont été définis dès décembre 2006 ; 10. Considérant que le développement de l'offre de logements sociaux, qui est un élément de la politique locale de l'habitat, figure ainsi au nombre des actions d'aménagements au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et peut dès lors justifier l'exercice du droit de préemption urbain ; que la circonstance que la société La Construction Lyonnaise a obtenu un permis de construire en vue de la réalisation, sur le terrain litigieux, d'un ensemble immobilier comportant, selon ses dires, 20 % de logements sociaux ne saurait suffire à démontrer que l'arrêté contesté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société La Construction Lyonnaise n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté urbaine de Lyon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à la société La Construction Lyonnaise la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la communauté urbaine de Lyon ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société La Construction Lyonnaise est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la communauté urbaine de Lyon tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société La Construction Lyonnaise et à la communauté urbaine de Lyon. Délibéré après l'audience du 4 janvier 2013, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 22 janvier 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY01743 mg