CAA de LYON, 3ème chambre, 29/06/2022, 21LY04293, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-29
Numéro : 21LY04293
Président : M. TALLEC
Rapporteur : M. Gilles  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : CABINET ISEE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme F... D... (épouse E...) a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand : 1°) d'annuler l'arrêté du 18 février 2015, du maire de la commune de Pont-du-Château, par lequel ce dernier a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident survenu le 18 avril 2014 ; 2°) d'annuler les arrêtés du 1er et du 7 septembre 2015, du maire de la commune de Pont-du-Château, la plaçant en congé de maladie ordinaire puis en disponibilité d'office pour raisons de santé ; 3°) d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2015, par lequel le maire de la commune de Pont-du-Château, lui a infligé la sanction disciplinaire du blâme ; 4°) d'annuler l'arrêté, notifié le 22 février 2016, par lequel maire de la commune de Pont-du-Château, l'a nommée au 7ème échelon du grade d'adjoint administratif de deuxième classe à l'ancienneté maximum. Par un jugement n°1500802, 1502027, 1600343 et 1600609 du 13 avril 2017, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a fait droit à ses demandes. Procédure devant la cour I°) Par une requête enregistrée le 13 juin 2017 et un mémoire, enregistré le 14 février 2019, la commune de Pont du Château, représentée par Me Martins Da Silva, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 13 avril 2017 ; 2°) de mettre à la charge de Mme D... la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : -'contrairement à ce qu'a considéré le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, le harcèlement moral n'est pas caractérisé ; -'le malaise dont la requérante a été victime le 18 avril 2014 n'est pas imputable au service, un premier événement du même type étant survenu plusieurs mois auparavant ; son premier arrêt de travail provoqué par une grave asthénie date de novembre 2013 et trouve sa cause dans les difficultés qu'elle a rencontrées dans le cadre de l'association des personnels ; -'la sanction qui lui a été infligée est fondée sur un manquement au devoir de réserve qui ne pouvait se justifier par le motif que Mme D... aurait entendu dénoncer un prétendu harcèlement moral ; - le maire pouvait prononcer l'avancement d'échelon de Mme D... à la durée maximale d'ancienneté dès lors que pour la période en cause, sa présence a été très réduite ce qui ne permettait pas d'apprécier convenablement sa valeur professionnelle ; - la réussite au concours d'adjoint administratif de première classe de Mme D... en juillet 2014 est sans incidence sur la validité de l'arrêté portant avancement d'échelon. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 août 2017, Mme D..., représentée par Me Pitaud Quintin, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de Pont-du-Château la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et qu'elle soit condamnée aux dépens. Elle soutient que les moyens de la commune de Pont-du-Château ne sont pas fondés. Par un arrêt n° 17LY02345 du 25 juin 2019, la cour administrative d'appel de Lyon a, sur appel de la commune de Pont-du-Château, annulé ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du maire de Pont-du-Château du 17 décembre 2015 infligeant un blâme à Mme D... et l'arrêté notifié le 22 février 2016 prononçant l'avancement d'échelon de Mme D... à l'ancienneté maximale, a rejeté les conclusions de première instance de l'agent tendant à l'annulation de ces deux arrêtés et a rejeté le surplus des conclusions de la requête d'appel. Par une décision no 433838 du 29 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé à la cour le jugement de l'affaire, désormais enregistrée sous le n° 21LY4293. II°) Par deux mémoires enregistrés les 19 janvier et 11 mars 2022, la commune de Pont du Château, représentée par Me Martins Da Silva, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 13 avril 2017 en ce qu'il a annulé l'arrêté du 17 décembre 2015 infligeant un blâme à Mme D... et l'arrêté du 22 février 2016 prononçant l'avancement d'échelon de Mme D... à l'ancienneté maximale ; 2°) de mettre à la charge de Mme D... la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Pont du Château soutient que : - Mme D... n'a subi aucun harcèlement moral ; - la sanction disciplinaire infligée à l'agent et la décision d'avancement d'échelon à l'ancienneté maximale sont légales. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 24 février 2022 et le 29 mars 2022, Mme D..., représentée par Me Delay, conclut au rejet de la requête de la commune de Pont du Château et à la confirmation du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand et demande que soit mise à la charge de la commune de Pont-du-Château la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative . Elle soutient que les moyens de la commune de Pont-du-Château ne sont pas fondés. Par ordonnance du 31 mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 8 avril 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Fédi, président-assesseur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me Martins Da Silva, représentant la commune de Pont-du-Château et de Me Delay, représentant Mme D.... Considérant ce qui suit : 1. Mme D..., adjointe administrative de deuxième classe au sein des services de la commune de Pont-du-Château, a adressé, le 24 novembre 2015, un courrier électronique à des élus de la commune afin de dénoncer des faits de harcèlement moral dont elle s'estimait victime. Par un arrêté du 17 décembre 2015, le maire de Pont-du-Château lui a infligé un blâme au motif que ce courriel constituait un manquement à son devoir de réserve. Par ailleurs, par un arrêté du 22 février 2016, le maire de la commune a nommé Mme D... au 7ème échelon du grade d'adjoint administratif de deuxième classe à l'ancienneté maximum. Par un jugement du 13 avril 2017, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a notamment annulé ces deux arrêtés. Par un arrêt n° 17LY02345 du 25 juin 2019, la cour administrative d'appel de Lyon , sur appel de la commune de Pont-du-Château, a annulé ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du maire de Pont-du-Château du 17 décembre 2015 infligeant un blâme à Mme D... et l'arrêté notifié le 22 février 2016 prononçant l'avancement d'échelon de Mme D... à l'ancienneté maximale, a rejeté les conclusions de première instance tendant à l'annulation de ces deux arrêtés et a rejeté le surplus des conclusions de la requête d'appel. Cet arrêt a été annulé par une décision du 29 décembre 2021 du Conseil d'Etat, lequel a renvoyé à la cour administrative de Lyon le jugement de l'affaire. Sur l'appréciation de l'existence d'un harcèlement moral : 2. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.(...) / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés ". Aux termes de l'article 29 de la même loi : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". 3. En vertu des dispositions citées au point 2, les fonctionnaires ne peuvent être sanctionnés lorsqu'ils sont amenés à dénoncer des faits de harcèlement moral dont ils sont victimes ou témoins. Toutefois, l'exercice du droit à dénonciation de ces faits doit être concilié avec le respect de leurs obligations déontologiques, notamment de l'obligation de réserve à laquelle ils sont tenus et qui leur impose de faire preuve de mesure dans leur expression. Lorsque le juge est saisi d'une contestation de la sanction infligée à un fonctionnaire à raison de cette dénonciation, il lui appartient, pour apprécier l'existence d'un manquement à l'obligation de réserve et, le cas échéant, pour déterminer si la sanction est justifiée et proportionnée, de prendre en compte les agissements de l'administration dont le fonctionnaire s'estime victime ainsi que les conditions dans lesquelles ce dernier a dénoncé les faits, au regard notamment de la teneur des propos tenus, de leurs destinataires et des démarches qu'il aurait préalablement accomplies pour alerter sur sa situation. Pour être qualifiés de harcèlement moral, de tels agissements répétés doivent excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elles n'excèdent pas de telles limites, des recommandations, remarques et reproches justifiés par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, ne sont pas constitutives d'un harcèlement moral au sens des dispositions précitées. A cet égard, une souffrance psychologique liée à des difficultés professionnelles ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, qui se définit également par l'existence d'agissements répétés et d'un lien entre ces souffrances et ces agissements. 4. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir été recrutée dans le cadre de plusieurs remplacements du 1er décembre 2010 au 7 août 2011, Mme D... a été titularisée le 1er janvier 2013 et affectée à la direction des ressources humaines de la commune de Pont-du-Château. Le 25 janvier 2012, elle a d'ailleurs été élue présidente de l'association du personnel communal. Le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, confirmé sur ce point par l'arrêt de la cour administrative de Lyon du 25 juin 2019, a annulé l'arrêté du 18 février 2015 par lequel son maire a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont Mme D... a été victime le 18 avril 2014 ainsi que, par voie de conséquence, les arrêtés datés des 1er septembre 2015 et 7 septembre 2015 par lesquels cette même autorité a, respectivement, placé l'agent en position de congé de maladie ordinaire, puis en position de disponibilité d'office. 5. Si Mme D... fait état de certaines difficultés rencontrées avec des agents ou des élus, toutefois les auteurs des faits ne sont pas identifiés, ainsi que cela ressort notamment du courriel du 18 janvier 2014 adressé à M. C... dans lequel Mme D... indique : " Après les agressions verbales des collègues qui ont mis à mal l'Association du Personnel à l'automne, après les nuisances professionnelles occasionnées par ces mêmes personnels, après une atteinte grave à ma vie privée par ces personnes tenues au secret professionnel... ". De même , si l'intéressée fait valoir que l'évolution des missions qui lui ont été confiées caractérise une situation de harcèlement moral, il est constant qu'une partie de ces missions avait un caractère temporaire puisque le poste qu'elle occupait au service des ressources humaines de la ville comportait deux volets , le premier dédié à la formation des 170 agents de la collectivité territoriale et le second consistant à gérer des tâches diverses évolutives et qui pouvaient prendre fin à tout moment. Alors qu'il n'est pas sérieusement contesté que le service de l'urbanisme connaissait de réelles difficultés d'organisation, du fait de départs en retraite ou d'arrêts maladie et du nombre croissant de dossiers à traiter, et compte tenu de l'expérience de l'intéressée et de la diminution de sa charge de travail au sein du service des ressources humaines, Mme D... a été mutée, avec son accord, dans l'intérêt du service, par décision du 27 mai 2014. Si dans un premier temps, le bureau qui lui a été affecté était encombré de dossiers et occupé par l'adjoint à l'urbanisme, et si les codes d'accès informatiques n'ont été actualisés que trois semaines après son arrivée, du fait notamment que l'agent en charge de l'informatique n'est mis à disposition des services que deux demi-journées par semaine, Mme D... ne conteste pas le fait qu'elle pouvait procéder, dans l'immédiat, à des opérations de classement urgentes. De plus, le même élu s'est installé, par la suite, dans un autre bureau pour permettre à Mme D... de travailler dans de bonnes conditions. En outre, le maire a écrit à Mme D... le 28 juillet 2014 pour lui demander de préciser à quels faits, évènements voire à quels collègues elle imputait ses difficultés relationnelles. 6. Mme D... fait état également du comportement de certains élus et du directeur général des services qui serait constitutif de faits de harcèlement moral. S'agissant de M. A......, si Mme D... lui reproche de ne pas l'avoir saluée à la fin de l'année 2013 et de ne plus venir la voir tous les jours pour faire le point sur son travail, il est constant que les missions confiées à l'intéressée en relation avec ce dernier avaient été menées à bien. S'agissant de M. B...... les circonstances que cet élu ait rappelé à l'agent les règles de fonctionnement de la collectivité relatives à la transmission des arrêts de travail au maire et au directeur général des services, lui ait annoncé sa mutation dans l'intérêt du service et lui ait demandé de respecter sa mutation dans l'intérêt du service pour lui permettre de déménager ses affaires sur son nouveau lieu d'affectation, n'excèdent pas l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. S'agissant du directeur général des services, Mme D... lui impute quatre agissements. Le 31 mars 2014, il lui aurait reproché de ne pas savoir faire des additions, le 3 juin 2014, il lui aurait demandé d'un air autoritaire " si elle avait un problème ", le 6 juin 2014, il lui aurait pris des mains un parapheur en lui demandant pourquoi ce n'était pas sa collègue, à qui cette mission incombait, qui était venue le lui remettre, le 11 septembre 2014, il l'aurait prise à partie publiquement alors qu'elle venait déposer un arrêt de travail. Toutefois, en tout état de cause, ces faits sont insuffisamment précis, circonstanciés et probants pour permettre de regarder, comme au moins plausible, le harcèlement moral dont l'agent se prétend victime de la part du directeur général des services, lequel n'est au demeurant pas son supérieur hiérarchique direct. De même, si Mme D... se plaint de menaces de la part de l'adjoint à l'urbanisme, il n'est pas contesté que les 9 et 11 septembre 2015, l'intéressée n'a pas répondu au " bonjour " de ce dernier, lequel lui a fait remarquer que son comportement était anormal. Dans ces conditions, il n'est pas démontré que les reproches adressés par sa hiérarchie à Mme D... excéderaient, par leur nature ou leur caractère répété, l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que Mme D... ne produit aucun élément de nature à faire présumer l'existence du harcèlement moral qu'elle prétend avoir subi. Sur la sanction disciplinaire du 17 décembre 2015 : 7. En raison du refus de la laisser participer aux fonctions de secrétariat de bureau de vote pour les élections régionales, Mme D... a, le 24 novembre 2015, envoyé un courriel de trois pages au maire de Pont-du-Château, dont elle a adressé copie à treize élus municipaux, dans lequel elle faisait part de sa déception, de son incompréhension et de son ressenti et dénonçait la manière injuste dont elle estimait avoir été traitée, en écrivant, notamment, que " L'hypocrisie a donc remplacé une fois de plus le courage " qu'elle se considérait traitée " moins bien qu'un chien à qui on octroie parfois une niche ", qu'elle était la " seule des agents habitués à participer à un secrétariat d'élection à " me faire jeter ". La façon de faire est " DEGUEULASSE " ou encore, qu'elle avait été privée de participer aux repas des anciens : " de façon brutale et lâche ". Elle indiquait également d'une part : " Or là, comme pour tout ce qui est décidé depuis 2 ans en matière d'activité professionnelle me concernant, tout se fait en catimini, quand ce n'est pas hors des cadres de la loi, de façon violente et/ou sournoise, dégradante, humiliante, et dans tous les cas irrespectueuse et désormais irresponsable. ", d'autre part : " J'ignore ce qui peut mener certains de vos collègues élus et quelques rares agents à être entrés dans ce jeu macabre, somme toute illégal. " enfin : " Mon talon d'Achille pour les bourreaux qui s'acharnent... ". En employant de telles expressions, qui par leur caractère excessif, s'écartent de la mesure nécessaire aux relations professionnelles et surtout en les diffusant à un large cercle d'élus municipaux, Mme D... a méconnu le devoir de réserve qui s'imposait à elle, alors même qu'il n'est pas établi que ces reproches seraient en lien avec les prétendus agissements imputés à son employeur. La circonstance que ces propos n'aient pas fait l'objet d'une plus large publicité ne fait pas obstacle au prononcé de cette sanction. Un tel manquement est, par suite, alors que la situation de harcèlement moral qu'elle entendait dénoncer n'est pas établie, de nature à justifier un blâme, lequel n'est pas disproportionné. 8. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la commune de Pont-du-Château est fondée à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, pour annuler l'arrêté du 17 décembre 2015 par lequel son maire, en raison d'un tel manquement, infligé un blâme à Mme D... a fait droit au seul moyen soulevé devant lui, tiré de ce que cette dernière ne pouvait être sanctionnée pour avoir dénoncé le harcèlement moral dont elle était victime. En l'absence de tout autre moyen soulevé à l'encontre de cet arrêté tant en première instance qu'en appel, il y a donc lieu d'annuler le jugement attaqué dans cette mesure et de rejeter la demande tendant à l'annulation de cette décision dont Mme D... avait saisi le tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Sur l'arrêté notifié le 22 février 2016 prononçant l'avancement d'échelon de Mme D... à l'ancienneté maximale : 9. Aux termes de l'article 77 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 dans sa version applicable aux faits de l'espèce : " L'avancement des fonctionnaires comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de grade. ". Aux termes de l'article 78 de cette même loi : " L'avancement d'échelon a lieu de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur. Il est fonction à la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle, telle qu'elle est définie à l'article 17 du titre Ier du statut général, du fonctionnaire. (...) L'avancement d'échelon à l'ancienneté maximale est accordé de plein droit. L'avancement d'échelon à l'ancienneté minimale peut être accordé au fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie ". Il résulte de ces dispositions que pour être accordé avant la fin de l'ancienneté maximale requise, l'avancement d'échelon nécessite que l'autorité administrative, à qui il appartient de se prononcer, soit en mesure de porter sur la valeur professionnelle de l'agent concerné, sous le contrôle du juge, une appréciation exempte d'erreur manifeste. 10. Par arrêté du 27 février 2014, Mme D... a été promue au 6ème échelon de son grade à compter du 1er février 2014. Par l'arrêté en litige, qui lui a été notifié le 22 février 2016, elle a été promue au 7ème échelon de son grade à compter du 8 janvier 2016 à l'ancienneté maximale. Il n'est pas contesté qu'en 2014, Mme D... n'a travaillé que du 1er janvier au 9 février puis du 26 février au 17 avril et en 2015, que du 8 septembre au 11 octobre puis du 22 octobre au 24 novembre et du 21 au 31 décembre, ne cumulant sur une période d'un peu plus de vingt-trois mois ayant couru entre les deux échelons, qu'une durée totale de travail de quatre mois et demi et pour des durées consécutives inférieures à cinq semaines. En outre, ainsi qu'il a été dit précédemment, il ne ressort pas des pièces du dossier que les congés de maladie dont a bénéficié l'agent seraient la conséquence d'un harcèlement moral. Par ailleurs, s'il est vrai que la collectivité ne saurait se prévaloir de l'absence de l'agent consécutive à ses congés de maladie, aucun élément du dossier ne permet de démontrer que l'arrêté litigieux serait entaché d'illégalité, alors que son comportement a conduit à ce qu'un blâme lui soit infligé durant cette période. La double circonstance qu'elle ait été reçue au concours d'adjoint administratif de 1ère classe et que d'autres agents aient pu bénéficier d'un avancement à la durée minimale d'ancienneté est sans influence sur la légalité de l'acte en litige. Dans ces conditions la commune de Pont-du-Château est fondée à soutenir que son maire, faute notamment d'avoir pu porter une appréciation circonstanciée sur la valeur professionnelle de l'agent au cours de cette période, a pu décider de ne promouvoir Mme D... à l'échelon supérieur de son grade qu'à l'ancienneté maximale, sans entacher sa décision d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite les conclusions de Mme D... tendant à l'annulation dudit arrêté doivent être rejetées. 11. Il résulte de ce qui précède que la commune de Pont-du-Château est fondée à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'arrêté, notifié à l'intéressée le 22 février 2016, la promouvant au 7ème échelon à l'ancienneté maximale. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pont-du-Château, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par Mme D.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... le paiement des frais exposés par la commune de Pont-du-Château au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1500802, 1502027, 1600343, 1600609 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 13 avril 2017 est annulé en tant qu'il a annulé d'une part, l'arrêté du maire de la commune de Pont-du-Château du 17 décembre 2015 infligeant un blâme à Mme D... d'autre part, l'arrêté notifié le 22 février 2016 prononçant l'avancement d'échelon de cette dernière à l'ancienneté maximale. Les conclusions de première instance de Mme D... tendant à l'annulation de ces mêmes décisions sont rejetées. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : Les conclusions de Mme D... relatives aux frais irrépétibles sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Pont-du-Château et à Mme F... D.... Délibéré après l'audience du 14 juin 2022, à laquelle siégeaient : M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, M. Gilles Fédi, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2022. Le rapporteur, Gilles FédiLe président, Jean-Yves Tallec La greffière, Sandra Bertrand La République mande et ordonne au préfet du Puy de Dôme en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY04293