CAA de NANTES, 5ème chambre, 19/11/2024, 23NT00275, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-19
Numéro : 23NT00275
Président : M. DEGOMMIER
Rapporteur : Mme Anne-Maude  DUBOST
Commissaire du gouvernement : M. FRANK
Avocat(s) : FRANCK BUORS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2020 par lequel le maire de la commune de Logonna-Daoulas (Finistère) a délivré à M. E... A... un permis de construire une extension pour des bureaux et un local technique sur un terrain cadastré section AS n° 78 situé route du Roz. Par un jugement n° 2000591 du 1er décembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du maire de la commune de Logonna-Daoulas du 22 janvier 2020. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 1er février 2023 et 14 mai 2024, la commune de Logonna-Daoulas, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er décembre 2022 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance est irrecevable ; les demandeurs n'ont pas intérêt à agir ; - l'arrêté contesté ne méconnait pas les dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme dès lors que le hangar clos et le hangar ouvert forment une unité fonctionnelle ; l'ensemble des constructions édifiées sur le terrain de l'opération projetée a fait l'objet d'une autorisation. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2023, M. D... et Mme B... C..., représentés par Me Buors, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Logonna-Daoulas, une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens soulevés par la commune de Logonna-Daoulas ne sont pas fondés ; - l'arrêté méconnaît les dispositions des dispositions des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Logonna-Daoulas approuvé le 19 décembre 2018 ; - l'arrêté méconnait l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et l'article N11 du règlement plan local d'urbanisme ; - l'arrêté méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; - le classement du terrain de l'opération projetée en zone Ni du règlement du Plui est illégal. La requête et les mémoires enregistrés dans la présente instance ont été communiqués à M. A... qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n°86-2 du 3 janvier 1986 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dubost, - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, - puis les observations de Me Delaunay, substituant Me Gourvennec, représentant la commune de Logonna-Daoulas et celles de Me Buors représentant M. et Mme C.... Une note en délibéré présentée pour la commune de Logonna-Daoulas a été enregistrée le 29 octobre 2024. Considérant ce qui suit : 1. M. A... a déposé le 25 octobre 2019 une demande de permis de construire une extension, de 128,61 m² de surface de plancher, d'un hangar existant, afin d'y accueillir, sur deux niveaux, des bureaux et un local technique, sur la parcelle cadastrée section AS n° 78 située route du Roz sur le territoire de la commune de Logonna-Daoulas (Finistère). Par un arrêté du 22 janvier 2020, le maire de la commune de Logonna-Daoulas a accordé le permis de construire sollicité. M. et Mme C... ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cet arrêté. La commune de Logonna-Daoulas relève appel du jugement du 1er décembre 2022 par lequel ce tribunal a annulé l'arrêté du 22 janvier 2020. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance : 2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ". 3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction. 4. Il ressort des pièces du dossier que le projet contesté qui autorise la réalisation d'une extension d'un hangar disposera à l'étage d'ouvertures donnant directement sur le terrain et la maison de M. et Mme C..., qui en sont les voisins immédiats, leur terrain jouxtant celui de l'opération en litige. Cette extension sera implantée à 3,20 mètres de la limite séparative de propriété, à proximité immédiate de la maison d'habitation des demandeurs, et il n'apparaît pas que la haie existante serait de nature à masquer cette extension. Il en résulte que M. et Mme C... qui font état des incidences du projet sur les conditions d'occupation et de jouissance de leur propriété justifient d'un intérêt à agir à l'encontre de l'arrêté contesté. Sur la légalité de l'arrêté du 22 janvier 2020 : 5. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Pour l'application de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un acte intervenu en matière d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d'apprécier si l'un au moins de ces motifs justifie la solution d'annulation. 6. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 7. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux vise à construire une extension, à usage de bureaux et de local technique, de deux hangars existants reliés entre eux. Les trois arrêtés du 24 juin 1970 et du 20 février 1973 ainsi que celui du 18 juin 2008, produit pour la première fois en appel, ont autorisé respectivement, sur le terrain de l'opération projetée, la construction d'un hangar à bateaux, d'un hangar ouvert puis d'une extension reliant les deux hangars existants. En outre, les pièces du dossier, notamment les plans de masse des constructions autorisées, ne permettent pas d'établir qu'une autre construction aurait été implantée sans autorisation sur la parcelle en cause. Dans ces conditions, c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé, pour annuler l'arrêté contesté, sur le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Logonna-Daoulas était tenu de rejeter la demande de permis de construire qui portait seulement sur le projet d'extension litigieux sans comprendre une demande de permis de construire pour la régularisation du hangar ouvert réalisé sans autorisation. 8. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme C... tant devant le tribunal administratif de Nantes que devant la cour. 9. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (...) ". 10. D'une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés. 11. Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 de ce code compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors que ces dispositions sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. 12. Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Brest auquel appartient la commune de Logonna-Daoulas, approuvé le 19 décembre 2018, mentionne le seul bourg de la commune en tant qu'agglomération et n'identifie aucun village ni aucun secteur déjà urbanisé sur son territoire. Le SCOT indique à cet égard que " Dans les communes littorales, les documents d'urbanisme locaux peuvent délimiter les villages (...). Ces villages correspondent : aux secteurs d'au moins 40 constructions densément groupées, structurées autour de voies publiques, aux secteurs comprenant au moins 80 constructions groupées, implantées sans interruption dans le foncier bâti et présentant un potentiel constructible inférieur à l'existant (...). " 13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et photographies produites, que la parcelle de l'opération projetée, située à proximité du rivage, est éloignée de l'agglomération de Logonna-Daoulas et s'insère dans un espace à dominante naturelle présentant quelques constructions, peu densément implantées, sur de vastes parcelles. Compte tenu de ces caractéristiques, la parcelle cadastrée section AS n° 78 ne peut être regardée comme incluse au sein d'une agglomération ou un village au sens des dispositions citées au point 10. 14. D'autre part, en adoptant les dispositions citées au point 9 du présent arrêt, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Toutefois, le simple agrandissement d'une construction existante, c'est-à-dire une extension présentant un caractère limité au regard de sa taille propre, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée, ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation prohibée par ces dispositions. 15. Le caractère de l'agrandissement envisagé s'apprécie par comparaison avec l'état de la construction initiale, sans qu'il y ait lieu de tenir compte des éventuels agrandissements intervenus ultérieurement. 16. S'agissant toutefois des constructions antérieures à la loi du 3 janvier 1986, le caractère de l'agrandissement envisagé s'apprécie par comparaison avec l'état de la construction à la date d'entrée en vigueur de cette loi. 17. Il ressort des pièces du dossier que l'opération contestée consiste en la création de bureaux et de locaux de stockage d'une surface de plancher de 128,61 m² situés en continuité de hangars existants d'une surface de plancher 682 m² dont l'essentiel a été autorisé, comme il a été dit au point 7, en 1970 et 1973. Compte tenu de sa surface de plancher importante de 128,61 m² et de la nature de l'opération projetée qui vise notamment à la création de bureaux alors que les constructions existantes sont uniquement des hangars, le projet contesté ne saurait être regardé comme un simple agrandissement d'une construction existante, telle qu'elle existait à la date d'entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986. Dans ces conditions, M. et Mme C... sont fondés à soutenir que l'arrêté contesté méconnait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 18. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de l'arrêté contesté. 19. Enfin, pour l'application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, le vice mentionné au point 17 n'est pas susceptible d'être régularisé, compte tenu de sa localisation en dehors d'une agglomération et d'un village existants. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Logonna-Daoulas n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. et Mme C..., l'arrêté du maire du 22 janvier 2020. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C... qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Logonna-Daoulas au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Logonna-Daoulas une somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Logonna-Daoulas est rejetée. Article 2 : La commune de Logonna-Daoulas versera à M. et Mme C... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Logonna-Daoulas, à M. D... C..., à Mme B... C... et à M. E... A.... Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Brest en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative. Délibéré après l'audience du 24 octobre 2024, à laquelle siégeaient : - M. Degommier, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024. La rapporteure, A.-M. DUBOST Le président, S. DEGOMMIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT00275