Conseil d'Etat, Assemblée, du 27 octobre 1989, 95714, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : ASSEMBLEE
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1989-10-27
Numéro : 95714
Président : M. Long
Rapporteur : M. Pochard
Commissaire du gouvernement : M. de Guillenchmidt
Avocat(s) : S.C.P. Lyon-Caen, Fabiani, Liard, Avocat

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 29 février 1988 et 29 juin 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Fédération C.G.T. des services publics dont le siège social est situé ..., et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir : - du décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux, - du décret n° 87-1098 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux administrateurs territoriaux, - du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, - du décret n° 87-1100 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux attachés territoriaux, - du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des communes et des établissements publics locaux assimilés, - du décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire de certains emplois administratifs de direction des communes et des établissements publics locaux assimilés, - du décret n° 87-1103 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des secrétaires de mairie, - du décret n° 87-1104 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux secrétaires de mairie, - du décret n° 87-1105 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux, - du décret n° 87-1106 du 30 décembre 1987 portant échelonnement indiciaire applicable aux rédacteurs territoriaux, - du décret n° 87-1107 du 30 décembre 1987 portant organisation des carrières des fonctionnaires territoriaux de catégories C et D, - du décret n° 87-1108 du 30 décembre 1987 fixant les différentes échelles de rémunération pour les catégories C et D des fonctionnaires territoriaux, - du décret n° 87-1109 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des commis territoriaux, - du décret n° 87-1110 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents administratifs territoriaux, - du décret n° 87-1111 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de bureau territoriaux, Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; Vu le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 ; Vu le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Pochard, Maître des requêtes, - les observations de la S.C.P. Lyon-Caen, Fabiani, Liard, avocat de la Fédération C.G.T. des services publics, - les conclusions de M. de Guillenchmidt, Commissaire du gouvernement ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'ensemble des décrets n°s 87-1097 à 87-1111 du 30 décembre 1987 : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987, le conseil supérieur de la fonction publique territoriale "est consulté par le ministre chargé des collectivités territoriales pour les décrets réglementaires relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux et aux statuts particuliers des cadres d'emplois" et qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 24 du décret du 10 mai 1984, les délibérations de l'assemblée plénière et des différentes formations du conseil supérieur de la fonction publique territoriale ..." ne sont valables que si les deux tiers des membres sont présents ou représentés lors de l'ouverture de la réunion. Lorsque le quorum prévu à l'alinéa précédent n'est pas atteint, une nouvelle convocation est envoyée dans le délai de huit jours aux membres de la formation qui siège alors valablement si la moitié de ses membres sont présents ou représentés" ; Considérant qu'il est constant que, lorsque le conseil supérieur de la fonction publique territoriale s'est réuni le 17 décembre 1987 à 9 heures pour examiner les projets de décrets statutaires qui sont devenus les décrets n° 87-1097 à 87-1111 du 30 décembre 1987, dix-neuf membres titulaires et trois membres suppléants du conseil étaient présents, trois des membres titulaires présents ayant en outre reçu une procuration d'un membre titulaire absent ; que, pour le calcul du quorum des deux tiers défini à l'article 24 précité du décret du 10 mai 1984, il convient de tenir compte non seulement des membres titulaires ou suppléants présents, mais également des procurations, la possibilité du vote par procuration étant d'ailleurs expressément prévue à l'article 23 du décret du 10 mai 1984 ; qu'ainsi vingt-cinq des trente-six membres du conseil étaient présents ou représentés et le quorum des deux tiers exigé par l'article 24 du décret était réuni ; que, toutefois, avant estimé à tort que les procurations ne pouvaient être prises en compte et que par suite il n'était pas satisfait à la règle de quorum, le président du conseil supérieur a cru devoir faire remettre aux membres du conseil une nouvelle convocation en vue d'une réunion à tenir le même jour à 10 heures ; que les projets de décret ont été examinés au cours de la réunion qui a commencé à 10 heures ; que, pour demander l'annulation totale des quinze décrets attaqués, la Fédération requérante invoque un moyen unique, tiré de ce que ces décrets auraient été pris sur une procédure irrégulière, la convocation à la seconde réunion ayant été effectuée dans des conditions irrégulières et n'ayant notamment pas été envoyée à l'ensemble des membres titulaires ; Considérant que, d'une part, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le conseil supérieur de la fonction publique territoriale était, lorsqu'il s'est réuni à 9 heures, en formation régulière pour siéger ; qu'il ressort, d'autre part, des pièces du dossier que la composition du conseil supérieur était, lorsqu'il a repris ses travaux à 10 heures et examiné les projets de décret, identique à la composition qu'il avait à 9 heures ; que, dans ces conditions, et bien qu'à la suite d'une mauvaise interprétation des dispositions réglementaires relatives au quorum, une nouvelle convocation ait été effectuée, les délibérations qui ont eu lieu à partir de 10 heures doivent, eu égard tant au laps de temps très bref qui s'était écoulé depuis que les membres du conseil s'étaient séparés qu'à la présence exclusive des mêmes participants, être regardées comme constituant non une seconde réunion régie par les dispositions de l'alinéa dernier de l'article 24 du décret du 10 mai 1984, mais la poursuite, après une interruption, de la réunion initiale ; qu'ainsi, le moyen susanalysé doit être écarté ; que, dès lors, les conclusions tendant à l'annulation totale des décrets n° 87-1097 à 87-1111 doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de certaines dispositions des décrets n° 87-1097, 87-1099, 87-1101, 87-1103, 87-1105 et 87-1109 du 30 décembre 1987 : En ce qui concerne la légalité des articles 2, alinéas 1 et 3 du décret n° 87-1097, 2, alinéas 3 à 6 du décret n° 87-1099, 2, alinéa 2 du décret n° 87-1101, 2 du décret n° 87-1103, 2, alinéa 3 du décret n° 87-1105 et 2, alinéa 5 du décret n° 87-1109 : Considérant que les dispositions susmentionnées prévoient que les agents appartenant aux différents cadres d'emplois ne pourront exercer leurs fonctions ou se voir confier certains emplois de direction que dans les seules communes situées, suivant les cas, en-deçà ou au-delà d'un seuil d'importance démographique qu'elles fixent ou dans les établissements publics locaux d'importance équivalente et en ce qui concerne l'article 2, alinéa 2, du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987, qu'il ne peut être créé d'emploi de secrétaire général adjoint que dans les communes dont la population excède 20 000 habitants ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d'emplois régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics. - Ces statuts particuliers ont un caractère national. - Un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d'un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d'emplois. Chaque titulaire d'un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondant à ce grade ... ; qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les statuts particuliers sont établis par décret en Conseil d'Etat. Ils précisent notamment le classement de chaque cadre d'emplois, emploi ou corps dans l'une des quatre catégories mentionnées à l'article 5 du présent titre" ; qu'en chargeant le gouvernement d'établir lesdits statuts particuliers, l'article 6 précité de la loi du 26 janvier 1984 l'a nécessairement habilité à définir les fonctions que seraient appelés à exercer les membres des différents cadres d'emplois ainsi que celles qui correspondraient aux divers emplois de direction ; que, par suite, en prenant les dispositions attaquées, le gouvernement n'a pas excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait dudit article 6 ; que, dès lors, la Fédération requérante ne saurait utilement se prévaloir à l'encontre desdites dispositions de l'article 34 de la Constitution qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ; Considérant, en second lieu, que pour procéder à la définition des fonctions correspondant aux divers cadres d'emplois et emplois de niveaux hiérarchiques différents, les auteurs du décret ont pu, sans erreur de droit, se référer à un critère tiré de l'importance démographique des communes où ces fonctions sont exercées ; que, d'ailleurs, un tel critère est utilisé aux articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour la définition des emplois qu'ils mentionnent ; Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas du dossier que la fixation par les dispositions attaquées des différents seuils d'importance démographique communes ou des seuils d'importance des établissements publics locaux soit entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en particulier, si la Fédération requérante soutient que les dispositions attaquées ne permettraient pas de déterminer le cadre d'emplois dont les membres peuvent occuper l'emploi de secrétaire général de communes de 2 000 à 10 000 habitants, il résulte de l'article 2, alinéa 2 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, aux termes duquel les attachés territoriaux "peuvent, en outre, occuper l'emploi de secrétaire général ou de secrétaire de communes de mois de 40 000 habitants", que ces agents peuvent occuper l'emploi de secrétaire général dans les communes de 2 000 à 10 000 habitants ; En ce qui concerne la légalité des articles 5 des décrets n° 87-1097, 87-1099 et 87-1105 : Considérant qu'aux termes des dispositions respectives des articles 5 des décrets n° 87-1097, 87-1099 et 87-1105 peuvent être inscrits sur la liste d'aptitude prévue pour le recrutement par voie de promotion interne en qualité d'administrateur territorial : "1° Les attachés principaux et les directeurs territoriaux qui justifient, au 1er janvier de l'année considérée, de quatre ans de services effectifs accomplis dans l'un de ces grades en position d'activité ou de détachement ; 2° les fonctionnaires territoriaux de catégorie A qui ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de plus de 20 000 habitants ou de secrétaire général adjoint d'une commune de plus de 80 000 habitants pendant au moins six ans", en qualité d'attaché territorial : "1° Les fonctionnaires territoriaux qui, âgés de quarante ans au moins, justifient de plus de cinq années de services effectifs accomplis en qualité de fonctionnaire territorial de catégorie B en position d'activité ou de détachement ; 2° Les fonctionnaires territoriaux de catégorie B qui, âgés de quarante ans au moins, ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de 2 000 à 5 000 habitants pendant au moins deux ans", en qualité de rédacteur territorial : "1° Les fonctionnaires territoriaux qui, âgés de trente-huit ans au moins, justifient de quinze ans de services effectifs en position d'activité ou de détachement dans un emploi d'une collectivité territoriale dont cinq au moins en qualité de fonctionnaire territorial d'un cadre d'emplois ou d'un emploi de catégorie C ; 2° Les fonctionnaires de catégorie C qui, âgés de trente-huit ans au moins, ont exercé les fonctions de secrétaire de mairie d'une commune de moins de deux mille habitants depuis au moins deux ans" ; Considérant que lorsqu'il s'agit d'organiser au profit des agents d'un corps ou d'un cadre d'emploi déterminé l'accès par promotion interne à un corps ou un cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur, il ne peut être légalement dérogé au principe d'égalité de traitement à laquelle ont droit les agents d'un même corps ou cadre d'emplois que lorsque l'intérêt du service dans le corps ou le cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur l'exige ; Considérant, en premier lieu, qu'en fixant une condition d'âge minimum pour l'inscription sur les listes d'aptitude prévues pour le recrutement en qualité d'attaché territorial et en qualité de rédacteur territorial, les articles 5 des décrets n° 87-1099 et 87-1105 n'ont pas porté atteinte à l'égalité entre agents appartenant à un même cadre d'emplois ; Considérant, en second lieu, que, si les dispositions précitées ont pour effet qu'il peut être exigé d'agents appartenant à un même cadre d'emplois des conditions différentes d'ancienneté et, en ce qui concerne la promotion en qualité d'administrateur territorial, de grade, suivant qu'ils ont ou non exercé dans certaines catégories de communes les fonctions de secrétaire général, secrétaire général adjoint ou secrétaire de mairie, le gouvernement n'a, compte tenu de la nature des fonctions et des emplois que sont appelés à exercer les membres des cadres hiérarchiquement supérieurs, fait une appréciation erronée de l'intérêt du service ni en opérant, pour l'accès aux cadres en cause par voie de promotion interne, une distinction entre les agents appartenant à un même cadre d'emplois et en faisant bénéficier, par le 2° des articles 5 des décrets n° 87-1097, 87-1099 et 87-1105 ceux qui avaient exercé les fonctions susmentionnées de conditions d'ancienneté ou d'appartenance de grade plus favorables, ni en réservant ces conditions aux seuls agents ayant exercé lesdites fonctions sans en étendre le bénéfice aux agents qui auraient exercé des fonctions de même nature dans d'autres collectivités territoriales ou dans des établissements publics locaux ; En ce qui concerne la légalité des dispositions des titres VI des décrets n° 87-1097, 87-1099, 87-1103 et 87-1105 relatives à l'ancienneté ou à la durée de services des agents à intégrer : Considérant que si les décrets n° 87-1097, 87-1099, 87-1103 et 87-1105 comportent dans leurs titres VI, relatifs à la constitution initiale des cadres d'emplois, des dispositions qui prévoient des procédures ou des modalités d'intégration différentes en fonction de la plus ou moins grande ancienneté ou durée de services des intéressés, ces dispositions n'ont par elles-mêmes pour effet d'exclure aucun agent du bénéfice de l'intégration ; que la Fédération requérante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir qu'elles méconnaitraient l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, aux termes duquel : "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale et classés dans les cadres d'emplois ou emplois en prenant en compte la durée totale des services qu'ils ont accomplis" ; En ce qui concerne la légalité des articles 33 du décret n° 87-1097 et 39 du décret n° 87-1099 : Considérant qu'il résulte des articles 21, alinéa 2 du décret n° 87-1097 et 26, alinéa 2 du décret n° 87-1099, auxquels renvoient respectivement les articles 33 du décret n° 87-1097 et 39 du décret n° 87-1099, que les agents intégrés dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux et dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux en application des dispositions des titres VI de ces décrets "sont réputés détenir dans le cadre d'emplois .. l'ancienneté exigée pour parvenir à l'échelon auquel ils ont été classés" ; que, d'une part, ces dispositions, qui intéressent seulement le reclassement des agents en cause dans les cadres d'emplois, n'ont ni pour objet ni pour effet d'assimiler à une durée de services effectifs l'ancienneté qu'ils sont ainsi réputés y détenir ; que, d'autre part, si l'application de ces dispositions peut avoir pour effet que des agents qui occupaient avant intégration des emplois semblables avec la même ancienneté mais un indice de rémunération différent se trouvent reclassés avec une ancienneté différente dans le cadre d'emplois où ils sont intégrés, cette différence de traitement a son origine dans une différence de situation indiciaire dans les emplois occupés avant intégration ; que, dès lors, le moyen tiré par la Fédération requérante d'une prétendue méconnaissance du principe d'égalité entre agents appartenant à un même corps ou un même cadre d'emplois ne saurait être accueilli ; En ce qui concerne la légalité des articles 39 du décret n° 87-1097 et 46 du décret n° 87-1099 : Considérant que les articles 39 du décret n° 87-1097 et 46 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, prévoient, d'une part, qu'il pourra être procédé aux recrutements nécessaires afin de pourvoir certains emplois de fonctionnaires territoriaux qui deviendraient vacants avant l'organisation des premiers concours de recrutement aux grades d'administrateur et d'attaché ou au plus tard avant le 31 décembre 1988, et, d'autre part, que les agents ainsi recrutés bénéficieront à la date de leur recrutement des dispositions des articles 23, 24 et 36 du décret n° 87-1097 ou des dispositions des articles 28, 29, 30 et 42 du décret n° 89-1099, c'est-à-dire du droit à l'intégration comme administrateurs ou attachés territoriaux reconnu par ces dispositions aux fonctionnaires qui occupaient certains emplois, suivant le cas, à la date de publication des décrets ou au 1er janvier 1986 ; Considérant, toutefois, que si les articles 23 et 24 du décret n° 87-1097 et les articles 28 à 30 du décret n° 87-1099 reconnaissent un droit à intégration aux agents qu'ils mentionnent, il résulte des articles 28 du décret n° 87-1097 et 34 du décret n° 87-1099 que les agents nommés dans certains des emplois en cause entre le 1er janvier 1986 et la publication des décrets du 30 décembre 1987 ne se voient reconnaître qu'une vocation à intégration dans les cadres des administrateurs ou des attachés, leur intégration étant subordonnée à une proposition motivée d'une commission d'homologation qui dispose d'un pouvoir d'appréciation ; qu'aucune considération tirée de l'intérêt du service dans les cadres d'emplois des administrateurs ou des attachés territoriaux ne justifie que des agents recrutés dans les mêmes conditions mais plus tardivement bénéficient de conditions d'intégration plus favorables dans ces cadres que des agents recrutés antérieurement dans les mêmes emplois et y possédant donc une ancienneté supérieure ; que la Fédération requérante est, par suite, fondée à soutenir que les articles 39 du décret n° 87-1097 et 46 du décret n° 87-1099 méconnaissent illégalement le principe d'égalité de traitement entre agents appartenant â un même corps ou à un même cadre d'emploi ; que lesdits articles, dont les dispositions sont indivisibles, doivent dès lors être annulés ; En ce qui concerne la légalité des articles 34 du décret n° 87-1097 et 40 du décret n° 87-1099 : Considérant qu'aux termes de l'article 34 du décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 : "L'affectation à un emploi régi par des dispositions statutaires particulières ne peut avoir pour effet, si le fonctionnaire occupait cet emploi lors de son intégration dans le présent cadre d'emplois, de classer ce fonctionnaire à un échelon comportant un indice plus élevé que celui afférent à l'emploi qu'il occupait à la date de son intégration" ; que cet article et l'article 40 du décret n° 87-1099, conçu en termes analogues, dérogent dans le cas des agents qu'ils mentionnent à la règle du détachement à l'indice égal ou immédiatement supérieur posée à l'article 6, dernier alinéa du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité et de congé parental ; que, ce faisant, ils créent une discrimination au regard des conditions de détachement entre d'une part les administrateurs ou attachés territoriaux détachés à la suite de leur intégration dans l'emploi régi par des dispositions statutaires particulières qu'ils occupaient avant leur intégration et d'autre part les administrateurs ou attachés détachés dans d'autres emplois de même nature, où ils bénéficieront de l'indice égal ou immédiatement supérieur à leur indice d'intégration ; Considérant qu'en admettant même que le gouvernement ait eu pour but, en édictant les articles 34 du décret n° 87-1097 et 40 du décret n° 87-1099 d'éviter que des agents se trouvant dans la situation visée auxdits articles ne réalisent, tout en n'ayant pas cessé d'occuper le même emploi, un double gain indiciaire lors de leur intégration, puis de leur détachement, une telle considération ne saurait être regardée comme une circonstance exceptionnelle, seule de nature à justifier qu'il soit dérogé dans l'intérêt du service au principe de l'égalité entre agents appartenant à un même corps ou un même cadre d'emplois ; qu'il ne ressort du dossier l'existence d'aucune autre circonstance exceptionnelle qui puisse justifier l'atteinte portée par les dispositions attaquées au principe susrappelé ; que, dès lors, les articles 34 du décret n° 87-1097 et 40 du décret n° 87-1099 sont entachés d'excès de pouvoir et doivent être annulés ; Article 1er : Les articles 34 et 39 du décret n° 87-1097 du 30 décembre 1987 et les articles 40 et 46 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la Fédération C.G.T. des services publics, au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.