Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème Chambre, 09/06/2011, 10VE01626, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-06-09
Numéro : 10VE01626
Président : Mme de BOISDEFFRE
Rapporteur : Mme Isabelle  AGIER-CABANES
Commissaire du gouvernement : Mme KERMORGANT
Avocat(s) : CABINET JEAN GRESY ; CABINET JEAN GRESY ; MOISSET

Vu I) la requête, enregistrée le 21 mai 2010 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles sous le n° 10VE01626, présentée pour M. Jacques A, demeurant ..., par Me Grésy ; M. A demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0807291 en date du 25 mars 2010 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 mai 2008 par laquelle la commune de Monnerville a refusé de modifier son plan d'occupation des sols en vue de classer une parcelle lui appartenant, cadastrée ZE n° 9, en zone constructible et de donner mandat au maire afin qu'il sollicite, dans le cadre de la mise en révision du schéma directeur du canton de Méréville, l'extension à cette parcelle de la future zone constructible ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette délibération ; 3°) d'enjoindre à la commune de Monnerville de réunir à nouveau son conseil municipal pour prendre une nouvelle délibération sur le classement de cette parcelle en zone constructible et d'engager la procédure de modification ou de révision du plan d'occupation des sols correspondante ; 4°) d'enjoindre à la commune de réunir à nouveau son conseil municipal pour prendre une nouvelle délibération donnant mandat à son maire en vue de faire modifier le schéma directeur pour rendre constructible ledit terrain ; Il soutient, sur la régularité du jugement attaqué, qu'il est insuffisamment motivé en droit ; que les premiers juges ne se sont pas prononcés sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, expressément soulevé dans la demande ; sur la légalité de la délibération attaquée, en ce qui concerne la légalité externe, que les conseillers municipaux ont été insuffisamment informés, toutes les pièces ne leur ayant pas été communiquées, et qu'ils n'ont pas disposé de suffisamment de temps pour étudier la question ; qu'il n'y a pas eu de débat ; que la convocation se bornait à mentionner dossier terrain de Monsieur Pelletier Jacques et que la délibération attaquée faisait simplement état de deux délibérations antérieures alors même que siégeaient deux nouveaux conseillers ; qu'ainsi, les articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ; que l'article L. 2121-21 alinéa 2 du même code a été méconnu en ce que la délibération ayant été prise à scrutin secret, elle devait préciser qui l'avait réclamée et si le quorum avait bien été atteint ; en ce qui concerne la légalité interne, que le classement en zone constructible de la parcelle en cause est compatible avec le schéma directeur ; qu'il fait moins de deux hectares et jouxte des parcelles déjà construites ; que le schéma directeur prévoit une extension de l'urbanisation au sud de la commune ; que le projet est d'intérêt général et ne concerne pas des terres qui auraient été antérieurement agricoles ; que les dispositions de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; que la décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; que le projet d'une dizaine de maisons individuelles était d'intérêt général pour la commune et qu'une simple modification du plan d'occupation des sols classant ces terrains en zone NAUH aurait suffi à le rendre possible ; que ce classement ne porterait pas atteinte à l'économie générale du plan, ne réduirait aucun espace boisé classé et ne comporterait aucun risque de nuisance ; ....................................................................................................... Vu II) la requête, enregistrée le 21 mai 2010 au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles sous le n° 10VE01631, présentée pour M. Jacques A, demeurant 23, rue des Bretons, à Cap Breton (40130), par Me Grésy ; M. A demande à la Cour : 1°) de réformer le jugement n° 0810526 du 25 mars 2010 du Tribunal administratif de Versailles en tant qu'il ne lui a pas accordé une indemnisation suffisante au titre du préjudice qu'il a subi en raison du non-respect par la commune des engagements qu'elle avait pris à son égard ; 2°) de désigner un expert avec mission d'évaluer le préjudice économique qu'il a subi ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Monnerville le versement d'une somme de 850 000 euros, assortie des intérêts de retard au taux légal à compter du 20 septembre 2008, ce chiffrage étant donné : à titre provisoire jusqu'au dépôt du rapport de l'expert pour affinage avant clôture de la présente procédure, ou à titre définitif si une mesure d'expertise ne devait pas être ordonnée avant clôture de la procédure ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Monnerville le versement à son avocat d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative correspondant aux honoraires qui lui auraient été facturés s'il n'avait pas été bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ; Il soutient que la commune a commis des fautes susceptibles d'engager sa responsabilité ; que les promesses faites par une commune au propriétaire d'un terrain en vue d'obtenir des avantages en contrepartie de la modification du plan d'occupation des sols sont illégales et sont constitutives d'une faute de service engageant la responsabilité extracontractuelle de la commune ; que, de même, les engagements non tenus pris par l'administration à l'égard d'entreprises ou de particuliers constituent des fautes ; que l'article 1er du 1er protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme a été méconnu dès lors qu'il avait une espérance légitime de voir sa créance se concrétiser ; que l'illégalité de la délibération constitue une faute ; en ce qui concerne la légalité externe, qu'elle est entachée d'un défaut d'information des conseillers et de méconnaissance de l'article L. 2121-21 alinéa 2 du code général des collectivités territoriales ; en ce qui concerne la légalité interne, que le classement en zone constructible des parcelles dont s'agit est compatible avec le schéma directeur ; que la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; que la faute est également constituée par l'existence d'accords répétés, de promesses non tenues, d'insécurité juridique et d'atteinte aux biens ; que n'étant pas un professionnel de l'immobilier, il n'avait pas conscience de la nullité des engagements pris par la commune ; qu'un protocole signé et plus de trente lettres échangées témoignent de l'existence de ces accords, lesquels ont fait naître une attente légitime ; qu'il est constamment dépressif et sous traitement antidépresseur ; que le préjudice tant matériel que moral s'élève à 850 000 euros, le préjudice moral s'élevant à 100 000 euros ; que le lien de causalité est établi ; que si la Cour l'estimait nécessaire, elle pourrait ordonner une expertise à fin de déterminer exactement le quantum de son préjudice matériel ; ....................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 mai 2011 : - le rapport de Mme Agier-Cabanes, premier conseiller, - les conclusions de Mme Kermorgant, rapporteur public, - les observations de Me Rochefort du cabinet Jean Grésy pour M. A, - et les observations de Me Polubocsko de la SELARL Landot et Associés pour la commune de Monnerville ; Considérant que les requêtes n° 10VE01626 et 10VE01631 sont relatives au même terrain et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a, dès lors, lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Considérant que M. A est propriétaire d'une parcelle cadastrée section ZE n° 9 sur le territoire de la commune de Monnerville ; que cette parcelle est classée en zone NC, à usage agricole, dans le plan d'occupation des sols de la commune, qui est située dans le périmètre du schéma directeur du canton de Méréville adopté le 7 juillet 1997 ; qu'à la suite de nombreuses démarches tendant à obtenir le classement de cette parcelle en zone constructible, le maire de la commune a conclu avec l'intéressé un accord aux termes duquel la commune s'engageait, dans le cadre des délibérations des 26 septembre 1995 et 24 novembre 2005, à demander et à obtenir le classement du reste de la parcelle soit environ 7 000 m² en zone NAUH lors de la révision du schéma directeur du canton de Méréville prévue pour 2007 et à demander la modification partielle du plan d'occupation des sols de la commune de Monnerville pour rendre le reste de la parcelle ZE n° 9 constructible ; qu'en contrepartie, le requérant s'est engagé à céder à la commune une bande de terrain une superficie de 1 100 m², pour un euro symbolique ; qu'à l'occasion de la mise en révision du schéma directeur, le conseil municipal de Monnerville a, par la délibération attaquée, refusé de mandater le maire afin qu'il sollicite l'extension de ce terrain dans la future zone constructible et d'engager la modification du plan d'occupation des sols en vue de classer le terrain du requérant en zone constructible ; que par deux jugements du 25 mars 2010 dont M. A relève appel, le Tribunal administratif de Versailles a, d'une part, rejeté sa demande tendant, à l'annulation de cette délibération et a, d'autre part, mis à la charge de la commune une somme de 5 000 euros au titre du préjudice moral subi par l'intéressé en raison des engagements non tenus de la commune, et rejeté ses conclusions tendant à l'indemnisation de son préjudice matériel ; que M. A demande à la Cour de mettre à la charge de la commune de Monnerville le versement d'une somme de 850 000 euros au titre des préjudices qu'il a subis ; que, par la voie de l'appel incident, la commune de Monnerville demande à la Cour d'annuler ledit jugement en tant qu'il met à sa charge cette somme de 5 000 euros et de rejeter de la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif ; Sur la requête n° 10VE01626 : En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, que M. A soutient que, faute d'avoir mentionné expressément les orientations du schéma directeur de la région Ile-de-France applicables au canton de Monnerville, les premiers juges n'auraient pas suffisamment motivé celui-ci ; que, cependant, en mentionnant les objectifs de développement modéré et équilibré des zones urbaines et de préservation de l'activité agricole, et en estimant que le classement du terrain dont s'agit n'était pas compatible avec ceux-ci, le Tribunal administratif de Versailles a suffisamment motivé son jugement ; Considérant, en second lieu, que M. A soutient que les premiers juges auraient omis de se prononcer sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise par la commune en refusant de mandater son maire pour solliciter le changement de classement de la parcelle dont s'agit ; que, cependant, il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges ont explicitement rejeté ce moyen ; que, dès lors, le moyen tiré de cette omission manque en fait ; En ce qui concerne la légalité de la délibération attaquée : S'agissant de la légalité externe : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ; Considérant que M. A fait valoir que la convocation adressée aux conseillers municipaux se bornait à mentionner Dossier terrain de Monsieur Pelletier, Jacques ; qu'aucune pièce n'a été jointe à cette convocation et qu'aucun élément complémentaire n'a été donné aux conseillers préalablement au vote et qu'il n'y a pas eu de débat ; que, cependant, il y a lieu d'écarter ce moyen, déjà soulevé en première instance et repris sans modification en appel, par les motifs retenus par les premiers juges ; qu'en outre, la circonstance, à la supposer établie, que les conseillers n'auraient pas débattu en séance, après l'exposé du maire, de la délibération attaquée, est sans influence sur la légalité de celle-ci ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes du 2e alinéa de l'article L. 2121-21 du même code : (...) Il est voté au scrutin secret : 1°) Soit lorsqu'un tiers de membres présents le réclame (...) ; Considérant que M. A n'apporte pas le moindre commencement de preuve que le vote à bulletin secret n'aurait pas été demandé par un tiers des conseillers ; qu'en outre l'absence, dans le registre des délibérations, de certaines mentions relatives aux conditions du recours au vote secret est, par elle-même, sans influence sur la légalité de celle-ci ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-21 précité du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté ; S'agissant de la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que le schéma directeur du canton de Méréville dont fait partie la commune de Monnerville prévoit, conformément aux dispositions du schéma directeur régional d'Ile-de-France applicables aux bourgs, villages et hameaux, un développement modéré et équilibré des zones urbaines tout en assurant la préservation de l'activité agricole ; que, pour l'application de ces principes, il précise que, sur le territoire de cette commune, les extensions urbaines se réaliseront soit dans les tissus existants, soit dans la continuité des agglomérations en s'appuyant notamment sur les trames viaires ; que le schéma directeur de canton de Méréville, lequel comprend la commune de Monnerville, prévoit que le développement de la commune sera privilégié au sud, en continuité de l'agglomération dans le respect de la silhouette du bourg, lequel est un village-rue traditionnel ; qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZE n° 9 appartenant à M. A, d'une superficie de 7 000 m² environ, est située dans une zone à vocation agricole classée NC au plan d'occupation des sols ; que si elle est proche des espaces d'urbanisation future délimités au sud de la commune de Monnerville, en continuité avec l'agglomération, par le schéma directeur du canton de Méréville, elle ne leur est pas contiguë et ne saurait, dès lors, être regardée comme s'insérant dans la continuité de l'agglomération ; que, par suite, nonobstant la faible superficie de cette parcelle, eu égard à la nature et à la localisation de celle-ci, la commune de Monnerville, en refusant de mandater son maire afin de solliciter du syndicat intercommunal d'études et de projets (SIEP) le classement de ce terrain dans la future zone constructible et en refusant son classement en zone constructible, n'a commis ni erreur de droit, ni erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme : Lorsqu'une commune (...) estime que l'un de ses intérêts essentiels est compromis par les dispositions du projet de schéma en lui imposant, notamment, des nuisances ou des contraintes excessives, la commune (...) peut dans le délai de trois mois mentionné à l'article L. 122-8, saisir le préfet par délibération motivée qui précise les modifications demandées au projet de schéma ; Considérant que M. A fait valoir qu'en refusant d'exercer la faculté, ouverte par les dispositions précitées de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme, de demander au préfet que soit modifié le classement dans le schéma directeur du canton de Méréville de la parcelle dont s'agit, la commune de Monnerville aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ; que, cependant, s'il n'est pas contesté que ce schéma directeur faisait l'objet d'une révision à la date de la délibération attaquée, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un projet de schéma approuvé par délibération de l'établissement public ait été transmis pour avis à la commune en application des dispositions de l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, en l'absence de transmission de ce projet, les dispositions de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme ne trouvaient, en tout état de cause, pas à s'appliquer ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme est inopérant ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement n° 0807291 attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande ; En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, par lequel la Cour rejette les conclusions à fin d'annulation de M. A, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, dès lors, les conclusions à fin d'injonction présentées par l'intéressé ne peuvent qu'être rejetées ; Sur la requête 10VE01631 : Sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête ; En ce qui concerne la responsabilité : Considérant, en premier lieu, que par le présent arrêt, la Cour de céans rejette les conclusions de la requête de M. A tendant à l'annulation de la délibération précitée en date du 22 mai 2008 ; que, par suite, M. A n'est pas fondé à demander la condamnation de la commune de Monnerville à réparer les différents préjudices qu'il soutient avoir subis du fait de l'illégalité fautive alléguée de cette délibération ; qu'en outre, et en tout état de cause, la déchéance des prêts souscrits par M. A, laquelle l'aurait obligé à souscrire des assurances bancaires étant antérieure à la délibération attaquée du 22 mai 2008, le lien de causalité entre ces deux événements n'est pas établi ; Considérant, en second lieu, que le requérant fait également valoir que la responsabilité de la commune de Monnerville est engagée à raison de l'engagement qu'elle a souscrit à son égard de modifier le classement de sa parcelle en contrepartie de la cession d'une partie de celle-ci pour un euro symbolique ; que le maire ne pouvait s'engager, au nom de la commune, à modifier la réglementation d'urbanisme dans le sens de stipulations contractuelles conclues avec un particulier ; que, par suite, la commune, qui n'a pas porté atteinte au bien de l'intéressé en maintenant le classement préexistant, n'a commis aucune faute en s'abstenant d'appliquer une convention nulle ; qu'en revanche, M. A est fondé à soutenir que le maire de la commune de Monnerville a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à son égard en s'engageant, de manière inconsidérée, à modifier la réglementation d'urbanisme applicable à la parcelle conformément au protocole d'accord ainsi intervenu ; En ce qui concerne le préjudice : Considérant, en premier lieu, que le préjudice résultant de la perte de bénéfices escomptés lors de la vente de son terrain une fois loti, présente un caractère purement éventuel et ne peut être indemnisé ; Considérant, en deuxième lieu, que M. A devait normalement envisager l'éventualité que le conseil municipal ne fasse pas droit à sa demande ou que les orientations du schéma directeur du canton de Méréville, adoptées en 1995, rendant son terrain inconstructible soient maintenues lors de la révision de celui-ci ; que, même si M. A n'est pas parfaitement familiarisé avec les procédures administratives, il a néanmoins pris le risque de souscrire, outre un prêt pour l'achat d'un véhicule et un prêt à la consommation, en 2005 et 2006, deux prêts relais habitat pour l'acquisition d'une maison d'habitation, pour des montants de 230 000 euros et 30 000 euros ; que ces derniers lui ont été accordés, avant toute modification du zonage de son terrain, lequel était déjà classé en zone agricole lors de son acquisition, sur la base de la valeur escomptée de son terrain une fois loti comme il ressort d'une attestation fournie par sa banque ; qu'il ne s'est pas, ainsi, assuré de la faisabilité juridique de l'opération qu'il envisageait ; que, dès lors, l'obligation de rembourser ces emprunts ne peut regardée comme résultant directement des agissements de la commune ; Considérant, enfin, que M. A a subi un préjudice moral résultant du faux espoir, entretenu par la commune par des assurances et des promesses, de voir se réaliser un gain résultant de la plus-value à laquelle il aspirait ; qu'il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l'estimant comme l'a fait le tribunal à 5 000 euros ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise demandée, M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Versailles, par le jugement n° 0810526, a rejeté ses conclusions tendant à l'indemnisation de son préjudice financier ; qu' il y a également lieu de rejeter les conclusions incidentes de la commune de Méréville ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Monnerville, qui n'est pas, en la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A de la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A le versement à la commune de Monnerville de la somme qu'elle demande sur le fondement de ces dispositions ; DECIDE : Article 1er : Les requêtes n° 10VE01626 et 10VE01631 présentées par M. A sont rejetées. Article 2 : L'appel incident de la commune de Monnerville et ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. '' '' '' '' Nos 10VE01626-10VE01631 2