CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 10/03/2020, 19BX00330, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-10
Numéro : 19BX00330
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : BOUBOUTOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... B..., M. J... B... et M. E... B... ont demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la délibération du 23 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Goyave a approuvé le plan local d'urbanisme communal ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux tendant au retrait de cette délibération. Par un jugement n° 1701119 du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 18 janvier 2019, le 12 février 2019, le 30 octobre 2019 et le 20 décembre 2019, MM. F... B..., J... B... et E... B..., représentés par Me I..., demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler ce jugement n° 1701119 du tribunal administratif de la Guadeloupe ; 2°) d'annuler la délibération du 23 mars 2017 ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au maire d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal la modification du classement des parcelles section AD n° 370 et 391 ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Goyave la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent, en ce qui concerne la légalité externe de la délibération attaquée, que : - les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à l'information des conseillers municipaux avant la réunion de l'organe délibérant ont été méconnues ; la commune n'apporte pas la preuve de la réception par les conseillers du courriel de convocation accompagné de la note explicative de synthèse ; de plus, un tel envoi dématérialisé n'est possible qu'avec l'accord des conseillers municipaux ; une des membres du conseil municipal ne fait pas partie des destinataires de l'envoi de la convocation dématérialisée ; - la note qui aurait été adressée aux membres du conseil municipal présente un contenu insuffisant et ne saurait ainsi être qualifiée de note explicative de synthèse. Ils soutiennent, en ce qui concerne la légalité interne de la délibération attaquée, que : - la délibération en litige est entachée d'incohérence et d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle a classé en zone agricole leurs parcelles n°370 et 391 ; ces parcelles sont en effet proches de zones urbanisées ; les terrains concernés sont viabilisés, desservis par une voie publique ; ils étaient censés accueillir un " éco-village " en accord avec la commune conformément l'orientation d'aménagement et de programmation n°2 du plan local d'urbanisme ; - le classement retenu est incompatible avec le schéma d'aménagement régional de la Guadeloupe qui encourage le projet " d'éco-village " que les parcelles en litige devaient accueillir. Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 septembre 2019 et le 1er décembre 2019, la commune de Goyave, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens contestant la légalité interne de la délibération en litige sont irrecevables comme reposant sur une cause juridique nouvelle et que tous les moyens soulevés doivent être écartés comme infondés. Par une ordonnance du 2 décembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 décembre 2019 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. H... A..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant MM. F... B..., J... B... et E... B..., et K..., représentant la commune de Goyave. Considérant ce qui suit : 1. MM. F... B..., J... B... et E... B... ont demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la délibération du 23 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de Goyave a approuvé le plan local d'urbanisme communal ainsi que la décision du maire du 7 septembre 2017 rejetant le recours gracieux exercé contre cette délibération. Ils relèvent appel du jugement rendu le 13 décembre 2018 par lequel le tribunal a rejeté leur demande d'annulation de ces décisions. Sur la légalité externe de la délibération du 23 mars 2017 : 2. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". 4. Il ressort des pièces du dossier que le responsable des services généraux de la commune de Goyave a adressé aux conseillers municipaux le 17 mars 2017 à 13h34 un courriel mentionnant l'ordre du jour de la séance du conseil municipal du 23 mars et valant convocation à celle-ci. Selon l'article 2 du règlement intérieur du conseil municipal, approuvé par délibération du 24 septembre 2014 à l'unanimité des membres présents et représentés, les convocations aux séances du conseil peuvent être envoyées autrement que par courrier traditionnel, et notamment par voie dématérialisée, de sorte que les conseillers municipaux doivent être regardés comme ayant donné leur accord de principe pour recevoir les convocations aux séances par courriel. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier d'appel que Mme G..., membre du conseil municipal, bien que ne figurant pas sur la liste des destinataires du courriel du 17 mars 2017, a attesté sur l'honneur avoir reçu la convocation. Dans ces conditions, et alors que la délibération du 23 mars 2017 en litige comporte la mention selon laquelle les conseillers municipaux ont été convoqués le 17 mars 2017, le moyen tiré de l'absence d'envoi et de réception de la convocation, prévue à l'article L. 2121-10 précité du code général des collectivités territoriales, doit être écarté. 5. En second lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 7. Il ressort des pièces du dossier que le responsable des services généraux de la commune de Goyave a adressé aux conseillers municipaux, le 17 mars 2017 à 13h53, un courriel comportant en pièce jointe un document intitulé " Rap 6 Approbation du plan local d'urbanisme ". Ce document, valant note explicative de synthèse, comportait une synthèse des différentes étapes de la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme, exposait les modifications apportées au projet de plan avant le début de l'enquête publique puis énumérait les réserves émises par le commissaire enquêteur dans ses conclusions. Ce même document rappelait les orientations retenues dans le projet d'aménagement et de développement durables et explicitait les modifications apportées au projet de plan après l'enquête publique à l'aide notamment de plusieurs vues aériennes accompagnées de commentaires. Deux tableaux permettant de comparer les modifications de zonage apportées au précédent plan d'occupation des sols par le nouveau document ont été insérés dans le document. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la note explicative de synthèse n'est ni succincte ni inintelligible et a permis aux conseillers municipaux d'appréhender de manière satisfaisante le contenu du plan soumis à leur approbation ainsi que les implications de leur décision. Par ailleurs, il ressort de l'attestation mentionnée au point 4 que Mme G... a aussi été destinataire de ce document d'information. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 précité du code général des collectivités territoriales doit être écarté. Sur la légalité interne de la délibération du 23 mars 2017 : 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : (...) 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 dudit code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 9. Aux termes de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 : " (...) VI. - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. En zone A peuvent seules être autorisées : - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (...) ". 10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 11. Les requérants sont propriétaires de deux parcelles cadastrées section AD n° 370 et n°391, dont les superficies sont respectivement de 2,1 ha et 6,6 ha, classées en zone agricole par le plan local d'urbanisme en litige. 12. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont eu pour objectifs, notamment, de hiérarchiser le développement de la structure urbaine en permettant prioritairement l'extension du bourg, la constitution d'un " pôle d'appui " du bourg sur le secteur Sainte-Claire, de permettre un développement mesuré du secteur de Bois-Sec, de circonscrire le développement des formes urbaines diffuses et linéaires et, enfin, de préserver les espaces agricoles et naturels d'une croissance de l'urbanisation. L'orientation d'aménagement et de programmation n° 2 du futur plan adoptée en mars 2017 qualifie le secteur de Forte-Ile, où se trouvent les parcelles des requérants, de zone marquée par des " développements urbains peu maîtrisés et principalement résidentiels " où l'urbanisation doit être circonscrite afin d'éviter tout phénomène de mitage et de permettre la préservation des corridors naturels. 13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes qui y ont été produits, que la parcelle n° 391 appartenant aux consorts B... se présente sous la forme d'un vaste espace couvert de boisements situé à l'écart des zones les plus urbanisées de la commune. Eu égard à ses caractéristiques et à sa localisation, cette parcelle pouvait être, sans erreur manifeste des auteurs du plan local d'urbanisme, classée en zone non constructible. Il en va de même pour la parcelle n° 370 qui est bordée sur trois de ses côtés par de grands espaces naturels alors même qu'elle est desservie par une voie de circulation de l'autre côté de laquelle se trouvent quelques constructions. Par ailleurs, la circonstance que la commune ait, un temps, envisagé d'acheter une partie des parcelles des requérants afin d'y faire construire un éco-village agro-touristique est sans incidence sur la légalité du classement retenu qui est aussi cohérent avec l'orientation d'aménagement et de programmation n° 2 visant à préserver le secteur considéré du mitage. 14. En second lieu, aux termes de l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales : " Les conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte et de la Réunion adoptent un schéma d'aménagement qui fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière (...) de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement. Ce schéma détermine notamment la destination générale des différentes parties du territoire de la région, (...) la localisation préférentielle des extensions urbaines, (...) ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 4433-8 du même code : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) doivent être compatibles avec le schéma d'aménagement régional. " 15. Si les requérants soutiennent que le classement en zone agricole de leurs parcelles fait obstacle au projet d'éco-village que la commune avait initialement envisagé de réaliser avec leur collaboration, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette seule circonstance rendrait le plan local d'urbanisme en litige incompatible avec le schéma d'aménagement régional de la Guadeloupe qui fait seulement état de la volonté de la commune de Goyave de devenir une " éco-commune " sans faire état d'un quelconque projet à réaliser sur les parcelles considérées. Au surplus, il n'est pas contesté que les parcelles des requérants sont situées, dans la carte du schéma d'aménagement régional, dans un espace agricole à forte valeur agronomique méritant à ce titre une protection particulière. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma d'aménagement régional de la Guadeloupe doit être écarté. 16. En troisième et dernier lieu, à supposer que les requérants aient entendu soulever un moyen tiré du détournement de pouvoir, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement litigieux aurait été décidé pour des motifs étrangers à l'urbanisme. 17. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge des requérants la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête n° 19BX00330 de MM. B... est rejetée. Article 2 : MM. F... B..., J... B... et E... B..., pris ensemble, verseront à la commune de Goyave la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... B..., à M. J... B..., à M. E... B... et à la commune de Goyave. Copie pour information en sera délivrée au préfet de la Guadeloupe. Délibéré après l'audience du 4 février 2020 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat président, M. H... A..., président-assesseur, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller. Lu en audience publique le 10 mars 2020. Le rapporteur, Frédéric A...Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Virginie Marty La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 19BX00330 5