Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 06/11/2014, 13NC02246, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-11-06
Numéro : 13NC02246
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  STEINMETZ-SCHIES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : KING ET SPALDING LLP

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Société Saint Gobain PAM a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'arrêté en date du 13 octobre 2011 par lequel le préfet de Meurthe-et-Moselle l'a mise en demeure de respecter les dispositions de l'article 26.8 de l'arrêté préfectoral 1998-102 du 7 avril 1998 et de l'article 8.7.11 de l'arrêté préfectoral 2010-346 du 29 novembre 2010 réglementant les installations de stockage de déchets dénommées " le Crassier " implantées à Choloy-Ménillot. Par un jugement n° 1102399 du 15 octobre 2013, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la demande de la société Saint Gobain PAM. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 13 décembre 2013, la société Saint Gobain PAM, représentée par Me Herschtel, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1102399 du 15 octobre 2013 du tribunal administratif de Nancy ; 2°) d'annuler l'arrêté du 13 octobre 2011 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le rapport de l'inspection des installations classées du 30 septembre 2011 et le projet d'arrêté de mise en demeure ne lui ont pas été communiqués préalablement à l'adoption de l'arrêté, en méconnaissance des articles L. 514-1 et L. 514-5 du code de l'environnement et de la garantie des droits de la défense ; - la seule communication du rapport de l'inspection des installations classées du 28 avril 2011 n'a pu lui permettre de présenter ses observations sur la mesure envisagée ; - l'arrêté est illégal en ce qu'il exige la production d'une étude qu'elle a déjà produite plus de dix ans auparavant ; - l'arrêté est illégal en ce qu'il lui impose des prescriptions nouvelles qui ne pouvaient lui être demandées que par un arrêté complémentaire et non par un arrêté de mise en demeure qui ne peut inviter l'exploitant qu'à se conformer aux prescriptions de fonctionnement préalablement fixées ; - les seules dispositions susceptibles d'encadrer la remise en état des zones 3 et 5 du crassier, dont l'activité a cessé dès 1998, sont celles résultant de l'article 26.5 de l'arrêté du 7 avril 1998. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juillet 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la procédure définie aux articles L. 514-1 et L. 514-5 du code de l'environnement a été respectée ; la société n'a pas été privée des droits de la défense ; - le rapport se réfère, à tort, à un rapport du 31 août 2011, au lieu du 28 avril 2011, ce qui constitue une simple erreur matérielle ; - l'étude réalisée le 6 juin 2000 ne peut être regardée comme répondant aux exigences posées par les articles 26.8 et 8.7.11 des arrêtés des 7 avril 1998 et 29 novembre 2010 ; - la mise en demeure n'impose pas de prescriptions nouvelles ; - le moyen tiré de l'inapplicabilité des dispositions de l'arrêté en raison de la cessation d'activité de l'exploitation des zones 3 et 5 est inopérant et doit être écarté. Par une ordonnance du 13 juin 2014, l'instruction a été close au 3 juillet 2014. Par une ordonnance du 7 juillet 2014, l'instruction a été rouverte. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code de l'environnement ; - l'arrêté ministériel du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux ; - l'arrêté ministériel du 30 décembre 2002 relatif au stockage de déchets dangereux ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me Herschtel, avocat de la société Saint-Gobain PAM. La société Saint-Gobain PAM a présenté une note en délibéré enregistrée le 16 octobre 2014. 1. Considérant que la société Saint-Gobain PAM exerce à Foug (Meurthe-et-Moselle) une activité de production de pièces et matériaux de voirie en fonte et a été autorisée, au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, à stocker des déchets industriels issus de ses activités sur une décharge interne dénommée " le crassier " située à Choloy-Ménillot ; qu'un arrêté du 7 avril 1998, dont les dispositions se substituent à celles de l'arrêté précédent, l'a autorisée à poursuivre l'exploitation de son usine de Foug et a précisé dans son article 26 les conditions d'exploitation et de réaménagement final dudit crassier ; que par un arrêté du 23 octobre 2002, la poursuite du crassier a été autorisée jusqu'au 31 décembre 2032, mais en restreignant le stockage aux déchets inertes ; qu'un arrêté du 29 novembre 2010 a actualisé les conditions de l'autorisation applicable aux installations classées de la société, en particulier, à l'article 8.7, celles applicables à la décharge interne ; que la société a fait l'objet d'une visite d'inspection le 8 avril 2011, qui a donné lieu à un rapport de visite du 28 avril 2011, transmis à la société Saint-Gobain PAM qui a fait part de ses observations par courrier du 21 juin 2011 ; que par l'arrêté litigieux en date du 13 octobre 2011, le préfet de Meurthe et Moselle a mis en demeure la société Saint-Gobain PAM de respecter les dispositions de l'article 8. 7. 11 de l'arrêté du 29 novembre 2010 et de l'article 26.8 de l'arrêté préfectoral du 7 avril 1998 ; que par jugement du 15 octobre 2013, dont la société Saint-Gobain PAM relève appel, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande en annulation de l'arrêté de mise en demeure du 13 octobre 2011 ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 13 octobre 2011 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 514-1 du même code : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 514-5 du même code : " (...) L'exploitant est informé par l'inspecteur des installations classées des suites du contrôle. L'inspecteur des installations classées transmet son rapport de contrôle au préfet et en fait copie simultanément à l'exploitant. Celui-ci peut faire part au préfet de ses observations (...) " ; 3. Considérant qu'il ressort de ces dispositions, d'une part, que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé ; que, cependant, alors même que le préfet a compétence liée, lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, pour édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé, la circonstance que le rapport de l'inspecteur constatant les manquements n'ait pas été préalablement porté à la connaissance de l'exploitant dans les conditions prescrites par le code de l'environnement est de nature à entacher d'irrégularité la mise en demeure prononcée ; 4. Considérant, en premier lieu, que l'inspecteur des installations classées a procédé le 8 avril 2011 à une visite des installations de stockage de déchets de la société Saint-Gobain PAM, en présence de représentants de la société et d'inspecteurs ; qu'un rapport d'inspection a été établi par l'inspecteur des installations classées le 28 avril 2011 et transmis, le même jour, au préfet de Meurthe-et-Moselle et à la société Saint-Gobain PAM ; que la société Saint-Gobain PAM a, par courrier du 21 juin 2011, fait part de ses observations à l'administration sur ce rapport, soit antérieurement à la date à laquelle le préfet a pris l'arrêté de mise en demeure contesté ; que le document du 30 septembre 2011, établi par l'inspection des installations classées après examen des observations de la société Saint-Gobain, et transmis au préfet en même temps qu'un projet d'arrêté de mise en demeure, n'avait pas à être adressé à la société Saint-Gobain PAM préalablement à l'arrêté litigieux, dès lors que celle-ci avait bien été destinataire du rapport d'inspection du 28 avril 2011 faisant suite à la visite d'inspection du 8 avril 2011 et été mise à même d'y répondre, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 514-5 ; que si le rapport d'inspection du 28 avril 2011 n'est pas visé par l'arrêté attaqué, qui se réfère à la suite d'une erreur matérielle, à un " rapport de l'inspection des installations classées de la DREAL en date du 31 août 2011 ", cette erreur matérielle, aussi regrettable soit-elle, n'est pas de nature à justifier l'annulation de l'arrêté litigieux, alors surtout que celui-ci était accompagné d'un courrier d'accompagnement auquel était joint le document du 30 septembre 2011, et qui ne laissait aucun doute sur la circonstance que l'arrêté de mise en demeure faisait suite au rapport du 28 avril 2011 et aux observations en réponse de la société exploitante ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que le " rapport " du 30 septembre 2011 se borne à récapituler, dans un premier temps, dans une partie intitulée " éléments de situation ", les points essentiels du rapport d'inspection du 28 avril 2011, dans un deuxième temps, de résumer le contenu du courrier en réponse de l'exploitant du 21 juin 2011, dans un troisième temps de donner l'avis de l'inspection des installations classées et ses préconisations et, enfin, de conclure à ce que la société Saint Gobain soit mise en demeure de respecter les prescriptions de l'article 26.8 de l'arrêté du 7 avril 1998 et 8.7.11 de l'arrêté du 29 novembre 2010 en produisant une étude de mise en conformité des conditions de remise en état des zones 3 et 5 du crassier aux dispositions réglementaires en vigueur, comportant une étude de caractérisation de la dangerosité des déchets ; qu'il est constant que le manquement ainsi reproché à la société avait déjà été relevé par le rapport d'inspection du 28 avril 2011 et le courrier adressé à la société Saint Gobain le même jour ; que, par suite, le moyen selon lequel la seule communication du rapport de l'inspection des installations classées du 28 avril 2011, auquel n'est pas annexé de projet de mise en demeure, n'a pu permettre à la société de présenter ses observations sur la mesure envisagée manque en fait et doit être écarté ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de mise en demeure doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 7. Considérant que la société conteste l'obligation qui lui est faite de produire dans le délai de trois mois une étude de mise en conformité des conditions finales de remise en état des zones 3 et 5 du crassier avec les textes en vigueur, soit l'arrêté ministériel du 9 septembre 1997 relatif au stockage des déchets non dangereux et l'arrêté ministériel du 30 décembre 2002 relatif au stockage de déchets dangereux, et comportant une caractérisation des déchets qui y sont stockés et de leur dangerosité ; S'agissant du moyen tiré de ce que l'étude demandée est une prescription nouvelle : 8. Considérant que s'il résulte des termes mêmes de l'article L. 514-1 du code de l'environnement que le préfet peut seul mettre en demeure l'exploitant de respecter les mesures qui lui étaient antérieurement imposées et qui résultaient, soit de la réglementation générale applicable à son établissement, soit de l'arrêté d'autorisation ou d'arrêtés complémentaires, le préfet ne peut toutefois user de cette procédure pour imposer à l'exploitant des prescriptions nouvelles, lesquelles doivent faire l'objet d'arrêtés de prescriptions spéciales ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article 26.8 de l'arrêté préfectoral d'autorisation du 7 avril 1998 : " Etude de mise en conformité : l'exploitant réalisera une étude de mise en conformité des conditions d'aménagement du crassier, de son exploitation et de son suivi avec les dispositions des arrêtés ministériels suivants : soit l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux décharges existantes de déchets ménagers et assimilés, soit l'arrêté du 18 décembre 1992 relatif au stockage de certains déchets industriels spéciaux ultimes et stabilisés pour les installations existantes. Cette étude de mise en conformité sera transmise à l'inspection des installations classées pour le 30 juin 1998 " ; qu'aux termes de l'article 8.7.11 de l'arrêté du 29 novembre 2010 : " Réaménagement final des anciennes zones de stockage de déchets 2, 3 et 5 : les dispositions imposées aux sous-articles 26.5 et 26.8 de l'arrêté préfectoral n° 1998.102 du 7 avril 1998 restent applicables pour le réaménagement final des anciennes zones du crassier exploitées " ; 10. Considérant qu'en prescrivant la réalisation d'une étude devant déterminer les caractéristiques des déchets stockés dans les zones 3 et 5, et notamment leur dangerosité, ainsi que les éventuels travaux complémentaires nécessaires au réaménagement final de la zone, le préfet, contrairement à ce que soutient la société requérante, a seulement exigé de la société Saint Gobain qu'elle respecte les dispositions de l'article 8.7.11 de l'arrêté du 29 novembre 2010, qui, en renvoyant à l'article 26.8 de l'arrêté d'autorisation n°1998/102 du 7 avril 1998, a réitéré la prescription qu'il contenait ; que l'étude de mise en conformité du " suivi " de l'exploitation imposé à l'exploitant suppose une caractérisation des déchets afin de déterminer les règles applicables au réaménagement final du site ; que cette étude avait au demeurant déjà été prescrite par l'arrêté préfectoral n° 2005-526 ; que, par suite, le préfet n'a pas imposé dans l'arrêté litigieux de prescriptions nouvelles ; S'agissant du moyen tiré de ce que l'étude demandée a déjà été réalisée : 11. Considérant que la société Saint Gobain fait valoir qu'elle a remis le 6 juillet 2000 à la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement de Lorraine une étude de mise en conformité de la décharge interne de l'usine de Foug ; que, toutefois, ladite étude, d'une part, s'inscrit dans le cadre d'une demande faite par la DRIRE le 4 décembre 1997 sans faire référence à l'arrêté de 1998, et, d'autre part, a pour objet " les conditions d'admission des déchets, la vérification de l'impact éventuel de la décharge, les aménagements et modalités d'exploitation de la décharge " et ne concerne donc pas les conditions du suivi post exploitation ; que, par suite, ladite étude ne peut être regardée comme répondant à toutes les exigences des articles 26.8 de l'arrêté du 7 avril 1998 et 8.7.11 de l'arrêté du 29 novembre 2010 ; que la circonstance que l'inspection des installations classées a pris acte de cette étude dans ses rapports des 4 juillet 2002, 28 avril et 30 septembre 2011 et n'a pas demandé qu'elle soit complétée est sans incidence sur l'obligation de réaliser une étude de mise en conformité avec les textes applicables des conditions de remise en état des zones 3 et 5 du crassier ; S'agissant du moyen tiré de l'inapplicabilité des prescriptions des arrêtés ministériels du 9 septembre 1997 et 30 décembre 2002 en raison de la cessation d'activité de l'exploitation des zones 3 et 5 dès 1998 : 12. Considérant que la société requérante soutient que les zones 3 et 5 du crassier ont cessé d'être exploitées avant même 1998 et que l'administration, qui en a été informée au plus tard le 15 octobre 2001, en a pris acte par l'arrêté du 23 octobre 2002 ; qu'elle en déduit qu'il ne peut lui être demandé de mettre en conformité ces installations avec les prescriptions de l'arrêté du 9 septembre 1997, cette mise en conformité n'ayant été imposée qu'aux installations ayant continué à fonctionner après le 1er juillet 2002, ni avec celles de l'arrêté du 30 décembre 2002, dont l'article 47 prévoit qu'il n'est applicable qu'aux installations recevant des déchets à la date de sa publication ; 13. Considérant qu'il ressort des termes mêmes de l'arrêté préfectoral n° 2002-525 du 23 octobre 2002 qu'il complète l'arrêté préfectoral n° 1998-102 du 7 avril 1998 autorisant la société requérante à exploiter l'usine située sur le territoire de la commune de Foug et ses différentes installations dont celles de la décharge des déchets industriels ; que si cet arrêté indique que " seuls seront admis sur le crassier les déchets inertes, à l'exclusion de tout autre déchet ", il ne fait état ni de la cessation de toute activité de dépôt de déchets sur le crassier, ni de la fin du dépôt de déchets dans les zones 3 et 5 du crassier ; que seul un courrier du 13 octobre 2010, notifié le 15 octobre suivant au préfet de Meurthe-et-Moselle, a informé ce dernier de ce que la société exploitante avait cessé toute exploitation dans les zones 3 et 5 ; que le préfet a ainsi pu, sur la base de cette notification, prendre l'arrêté n° 2010-346 du 29 novembre 2010 qui acte à l'article 8.7.1 la fin de l'exploitation des zones 2, 3 et 5 du crassier, et prévoit, à l'article 8.7.11, que les prescriptions des articles 26.5 et 26.8 de l'arrêté du 7 avril 1998 restent applicables pour le réaménagement final de ces zones ; qu'ainsi la société requérante, qui est réputée avoir cessé l'exploitation des zones 3 et 5 en 2010, n'est pas fondée à soutenir que les arrêtés ministériel du 9 septembre 1997 et du 30 décembre 2002 lui seraient inapplicables ; que si elle fait valoir que le crassier, ne recevant plus à compter d'octobre 2002 que des déchets inertes, n'était plus une installation classée pour la protection de l'environnement, cette circonstance n'a pu avoir pour effet de soustraire son exploitant aux dispositions du code de l'environnement selon lequel l'exploitant reste tenu à l'obligation de remise en état en vertu de l'article L. 512-6-1 ; que, par suite, le préfet pouvait légalement imposer à la société Saint Gobain PAM de respecter les prescriptions des arrêtés précités ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Saint Gobain PAM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation " ; 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Saint Gobain PAM au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Saint Gobain PAM est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Saint Gobain PAM et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle. '' '' '' '' 2 13NC02246