CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 28/03/2023, 21BX02571, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-28
Numéro : 21BX02571
Président : Mme MARTIN
Rapporteur : Mme Pauline  REYNAUD
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : KLEIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Laboratoires Copmed a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler les décisions des 20 mai, 24 mai et 3 juillet 2019 par lesquelles la direction départementale de la protection des populations de Charente-Maritime a refusé de lui délivrer une attestation à l'exportation complète pour les produits " Candibiotic " et " Candinat ", d'annuler les décisions des 20 et 24 mai 2019 en tant qu'elles lui imposent d'exclure la phrase : " fabrication et la vente des produits ci-dessus sont légalement autorisées en France " de l'attestation pour l'exportation délivrée pour les dix produits qu'elle mentionne, et d'enjoindre à la direction départementale de protection des populations de Charente-Maritime de signer les attestations à l'exportation présentées pour les produits " Candibiotic " et " Candinat " et pour les dix autres produits concernés. Par un jugement n° 1902070 du 20 avril 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 16 juin 2021, la société Laboratoires Copmed, représentée par Me Ciussi, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1902070 du tribunal administratif de Poitiers du 20 avril 2021 ; 2°) d'annuler les décisions des 20 mai, 24 mai et 3 juillet 2019 de la direction départementale de la protection des populations de Charente-Maritime ; 3°) d'enjoindre à la direction départementale de la protection des populations de Charente-Maritime de signer les attestations à l'exportation présentées pour les produits Candinat et Candibiotic, et pour les dix autres produits concernés, comportant toutes les mentions et, en particulier pour ces derniers, l'autorisation de fabrication et de vente en France, et ce sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne le produit " Candibiotic " : - la décision de refus opposée le 3 juillet 2019 de signer l'attestation à l'exportation portant sur les produits Candinat et Candibiotic n'est pas suffisamment motivée ; - les décisions de refus de signer l'attestation à l'exportation pour ces produits sont entachées d'une erreur d'appréciation, d'une erreur de droit et d'un abus de pouvoir, dès lors que la direction départementale de protection des populations retient à tort que le Candibiotic pourrait être regardé comme un médicament par présentation au sens de l'article L. 5111-1 du code de la santé publique ; - les mentions figurant sur l'étiquetage du produit Candibiotic gélules respectent les dispositions de l'article 7 du règlement (UE) n° 1169/2011 ; En ce qui concerne le produit Candinat : - le refus n'est pas suffisamment motivé ; - aucun manquement légal ni réglementaire n'a été reproché au produit Candinat, de sorte que la direction départementale ne pouvait légalement refuser de signer l'attestation à l'exportation sollicitée ; En ce qui concerne les dix autres produits : - les manquements à la réglementation évoqués pour le seul produit Candibiotic ne pouvaient justifier le refus de signature d'une attestation à l'exportation complète, mentionnant en particulier que les produits sont légalement fabriqués et vendus en France, pour les dix autres produits faisant l'objet de la demande présentée le 16 mai 2019 ; - la décision procède d'un détournement de pouvoir et d'une erreur de droit. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués par la société Laboratoires Copmed ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du conseil du 25 octobre 2011 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la santé publique ; - le décret n° 2006-352 du 20 mars 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A... B..., - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. La société Laboratoires Copmed exerce une activité de fabrication et de vente de compléments alimentaires et cosmétiques, de produits diététiques et de produits d'hygiène corporelle. Le 25 avril 2018, elle a fait l'objet d'un contrôle de première mise sur le marché pour plusieurs de ses produits par les services de la direction départementale de la protection des populations de Charente-Maritime, à l'issue duquel ont été constatés plusieurs manquements. Le 17 mai 2019, la société Laboratoires Copmed a demandé aux services de la direction de la protection des populations de Charente-Maritime de signer une " attestation pour l'exportation " pour douze compléments alimentaires qu'elle souhaitait commercialiser au Vietnam, dont les produits Candinat et Candibiotic. Par une décision du 20 mai 2019, la direction départementale de la protection des populations de Charente-Maritime a rejeté sa demande. Le 24 mai 2019, la société Laboratoires Copmed a alors demandé à l'administration de lui délivrer une attestation d'exportation pour les douze produits concernés sans la mention, dans l'attestation à l'exportation, que la vente et la fabrication de ces produits étaient légalement autorisés en France. La direction départementale a accepté la demande de la société et signé l'attestation le 27 mai 2019. La société requérante a demandé le 25 juin 2019 à l'administration de signer une nouvelle attestation à l'exportation des produits Candibiotic et Candinat à destination du Vietnam. Par un courriel du 3 juillet 2019 se référant aux précédents échanges concernant ces mêmes produits, la direction départementale de la protection des populations a refusé de signer l'attestation d'exportation. La société Laboratoires Copmed relève appel du jugement n° 1902070 du 20 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 20 mai 2019 portant refus de signature de l'attestation à l'exportation présentée, de celle du 24 mai 2019 en tant qu'elle a imposé la suppression de la mention relative à la légalité de la fabrication et de la vente des produits litigieux et de celle du 3 juillet 2019 portant refus de la seconde demande de signature d'une attestation d'exportation. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le moyen commun invoqué à l'encontre des décisions attaquées : 2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. (...) ". Pour l'application de ces dispositions, l'administration doit indiquer soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé, les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde. 3. La décision du 3 juillet 2019 de refus de signature de l'attestation d'exportation pour les produits Candibiotic et Candinat à destination du Viêtnam, à laquelle sont jointes les décisions attaquées des 20 mai et 24 mai 2019, indique que " pour les mêmes raisons développées ci-dessous, je ne peux de nouveau instruire cette demande en l'état ". La première décision du 20 mai 2019 mentionne que l'attestation d'exportation demandée par la société ne pouvait être signée dès lors que l'administration ne pouvait attester que le produit Candibiotic pouvait être légalement vendu en France, son étiquetage n'étant pas conforme à la réglementation, ainsi qu'il lui avait été signalé lors du contrôle du 26 avril 2018. Cette décision indique également que le même constat s'applique au produit Candinat. Cette décision fait ainsi référence au rapport de contrôle établi pour la première mise sur le marché du produit Candibiotic, dont il n'a pas été sérieusement contesté qu'il avait été communiqué à la société requérante et précise que les constats dressés pour le produit Candibiotic sont applicables au produit Candinat, dont la déclaration de mise sur le marché est intervenue le 27 juillet 2018, soit postérieurement au contrôle. La décision du 24 mai 2019 mentionne quant à elle l'accord de l'administration pour signer l'attestation d'exportation, sous réserve de la suppression de la mention que " la fabrication et la vente des produits ci-dessous sont légalement autorisés en France ". Dans ces conditions, la société Laboratoires Copmed a pu connaître les raisons pour lesquelles la direction départementale de la protection des populations avait refusé de signer les deux attestations d'exportation demandées. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des décisions attaquées doit être écarté. En ce qui concerne le produit Candibiotic : 4. D'une part, selon l'article 7 du règlement n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires prévoit : " (...) / 3. Sauf dérogations prévues par la législation de l'Union applicable aux eaux minérales naturelles et aux denrées alimentaires destinées à un usage nutritionnel particulier, les informations sur les denrées alimentaires n'attribuent pas à celles-ci des propriétés de prévention, de traitement ou de guérison d'une maladie humaine, ni n'évoquent de telles propriétés. / 4. Les paragraphes 1, 2 et 3 s'appliquent également à : / a) la publicité ; / b) la présentation des denrées alimentaires et notamment à la forme ou à l'aspect donné à celles-ci (...) ". Aux termes de l'article L. 5111-1 du code de la santé publique : " On entend par médicament toute substance ou composition présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives à l'égard des maladies humaines ou animales, ainsi que toute substance ou composition pouvant être utilisée chez l'homme ou chez l'animal ou pouvant leur être administrée, en vue d'établir un diagnostic médical ou de restaurer, corriger ou modifier leurs fonctions physiologiques en exerçant une action pharmacologique, immunologique ou métabolique (...). Lorsque, eu égard à l'ensemble de ses caractéristiques, un produit est susceptible de répondre à la fois à la définition du médicament (...) et à celle d'autres catégories de produits régies par le droit communautaire ou national, il est, en cas de doute, considéré comme un médicament ". 5. D'autre part, aux termes de l'article 8 du décret du 20 mars 2006 relatif aux compléments alimentaires : " L'étiquetage des compléments alimentaires, leur présentation et la publicité qui en est faite n'attribuent pas à ces produits des propriétés de prévention, de traitement ou de guérison d'une maladie humaine, ni n'évoquent ces propriétés ". L'article 15 de ce décret prévoit que : " Le responsable de la première mise sur le marché d'un complément alimentaire ne relevant pas de la procédure prévue à l'article 16 informe la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de la mise sur le marché du produit en lui transmettant un modèle de son étiquetage ". Selon l'article 16 de ce décret : " La première mise sur le marché français d'un complément alimentaire contenant une substance à but nutritionnel ou physiologique, une plante ou une préparation de plante, (...) donne lieu à la procédure suivante : / 1° L'importateur ou le fabricant (...) doit faire une déclaration à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (...) / 4° Dans un délai maximal de deux mois après la réception du dossier complet de la déclaration mentionnée au 1°, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes fait savoir au déclarant si le produit peut être commercialisé et dans quelles conditions. (...). / 5° Le refus d'autorisation de commercialisation est motivé : / a) Soit par l'absence des documents et informations mentionnés au c du 2° du présent article ; / b) Soit par des éléments scientifiques, délivrés notamment par l'Agence française de sécurité des aliments, démontrant que le produit présente un risque pour la santé. L'article 20 de ce décret dispose enfin que : " Il est interdit d'importer pour la mise en libre pratique, de détenir en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit, de mettre en vente, de vendre ou de distribuer à titre gratuit des compléments alimentaires qui ne répondent pas aux dispositions du présent décret ". 6. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier, en particulier du rapport de contrôle du 26 avril 2018 de la première mise sur le marché établi par la direction départementale de la protection des populations, que le produit Candibiotic est présenté sur le livret d'informations produits de 2018, disponible sur le site internet de la société, comme destiné à soutenir le système immunitaire en cas de candidose, maladie humaine. Dans ces conditions, la direction départementale de la protection des populations a pu légalement estimer, sans que la circonstance que l'étiquetage du produit ne comportait pas de mention relative au soutien du système immunitaire ait une incidence, que ce produit indiquait des allégations thérapeutiques, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 7 du règlement du 25 octobre 2011. Il ressort par ailleurs du rapport de contrôle que l'utilisation de la racine " Candi " fait clairement référence à une maladie humaine, la candidose, et que la dénomination de ce produit est ainsi de nature à lui conférer le statut de médicament par présentation, au sens de l'article L. 5111-1 du code de la santé publique. Les deux demandes d'autorisations de complément alimentaire présentées les 4 avril et 7 juin 2018 par la société Laboratoires Copmed pour le produit " Candibiotic / gélule ", en application des dispositions précitées de l'article 16 du décret du 20 mars 2006, ont d'ailleurs été rejetées par des décisions de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes des 2 juillet 2018 et 3 août 2018, qui a estimé que le produit Candibiotic constituait un médicament par présentation. Ces décisions, qui emportaient interdiction de vendre ou distribuer ce produit, n'ont pas été contestées par la société Laboratoires Copmed. La circonstance que la dénomination Candibiotic est une marque déposée, déjà utilisée pour un produit similaire, le Candibiotic sachets, dont la mise sur le marché a été autorisée le 24 juin 2015, est sans incidence sur la qualification juridique du produit Candibiotic en litige, au sens du code de la santé publique. Par suite, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que la direction départementale de la protection des populations a refusé de signer l'attestation d'exportation pour le produit Candibiotic. En ce qui concerne le produit Candinat : 7. Il est constant que le produit Candinat n'a pas été visé par le contrôle de première mise sur le marché effectué par la direction départementale de la protection des populations en avril 2018. Le produit Candinat est toutefois également présenté sur le livret d'informations produits de 2018, disponible sur le site internet de la société Laboratoires Copmed, comme destiné à soutenir le système immunitaire en cas de candidose, maladie humaine. A cet égard, la circonstance que le produit Candinat a fait l'objet le 27 août 2018 d'une attestation de déclaration par la société Laboratoires Copmed, en application des dispositions de l'article 15 du décret du 20 mars 2006 précité, ne constitue pas une garantie de conformité aux dispositions de l'article 7 du règlement du 25 octobre 2010. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation ni d'abus de droit que la direction départementale de la protection des populations a refusé de signer l'attestation d'exportation pour le produit Candinat. En ce qui concerne les autres produits : 8. Il ressort des pièces du dossier que, dès lors qu'elles emportaient reconnaissance par l'administration que tous les produits listés étaient légalement vendus et fabriqués en France, c'est sans commettre d'erreur de droit ni d'abus de droit que la direction départementale de la protection des populations a refusé de signer les attestations d'exportation en litige, qui, compte tenu de leur présentation globale, ne permettaient pas de distinguer les produits conformes et ceux posant une difficulté. Dans ces conditions, l'administration a pu légalement, dans la décision du 20 mai 2019, inviter la société Laboratoires Copmed à exclure de l'attestation d'exportation les produits posant difficulté ou à supprimer la mention relative à la conformité de leur vente sur le territoire français. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la société Laboratoires Copmed n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décisions des 20 mai, 24 mai et 3 juillet 2019 par lesquelles la direction départementale de la protection des populations a refusé de signer les attestations d'exportation sollicitées. Sur les frais liés à l'instance : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Laboratoires Copmed au titre des frais exposés non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Laboratoires Copmed est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Laboratoires Copmed et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré après l'audience du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient : Mme Bénédicte Martin, présidente, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Mme Pauline Reynaud, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2023. La rapporteure, Pauline B...La présidente, Bénédicte Martin La greffière, Caroline Brunier La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX02571 2