Conseil d'État, 10ème chambre, 05/07/2024, 474118, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-05
Numéro : 474118
Rapporteur : M. Emmanuel Weicheldinger
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 12 mai 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... C... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la Première ministre a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire et du décret n° 2022-1097 du 30 juillet 2022 relatif aux mesures de veille et de sécurité sanitaire maintenues en matière de lutte contre la covid-19, ainsi qu'à la réintégration des personnels de santé suspendus ; 2°) d'annuler le même décret du 30 juillet 2022 ; 3°) d'enjoindre au Premier ministre d'évaluer la nécessité de l'obligation vaccinale à l'égard des professionnels de santé, sous astreinte de 400 euros par jour de retard ; 4°) de mettre la somme de 2 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel n° 12 ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - le règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021; - le règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 ; - la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 ; - le code civil ; - le code de l'environnement ; - le code de la santé publique ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - la loi n° 2022-1089 du 30 juillet 2022 ; - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ; - le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; - le décret n° 2022-1097 du 30 juillet 2022 ; - le décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. La loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire a imposé à certaines catégories de personnes, dont les professionnels de santé, de se faire vacciner contre la covid-19, sauf contre-indication. La même loi a prévu que les fonctions ou le contrat de travail des personnes qui manquent à cette obligation sont suspendus. Le décret du 7 août 2021 a modifié le décret du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de la crise sanitaire pour définir notamment le schéma vaccinal et les cas de contre-indication. La loi du 30 juillet 2022 a mis fin aux régimes d'exception créés pour lutter contre l'épidémie de covid-19. En revanche, l'obligation vaccinale instituée par la loi du 5 août 2021 est demeurée en vigueur. Le décret du 30 juillet 2022 relatif aux mesures de veille et de sécurité sanitaire maintenues en matière de lutte contre la covid-19 a abrogé le décret du 1er juin 2021 et fixé à nouveau, notamment, les conditions de vaccination et la liste des contre-indications. 2. Mme C... A... a demandé à la Première ministre, par un courrier du 12 mai 2023, d'abroger les décrets des 7 août 2021 et 30 juillet 2022. Elle demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision de refus née du silence gardé sur sa demande. Elle demande aussi l'annulation du décret du 30 juillet 2022, ainsi que de la décision par laquelle la réintégration des personnels suspendus aurait été refusée. Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 30 juillet 2022 : 3. Les conclusions tendant à l'annulation du décret du 30 juillet 2022 sont tardives, donc irrecevables. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus d'abroger le décret du 7 août 2021 : 4. Ainsi qu'il a été dit au point 1, le décret du 7 août 2021 était un décret modifiant le décret du 1er juin 2021, lequel a été abrogé par le décret du 30 juillet 2022. Les conclusions tendant à l'annulation du refus de l'abroger étaient donc déjà dépourvues d'objet lors de l'introduction de la requête le 12 mai 2023. Par suite, elles sont irrecevables. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus d'abroger le décret du 30 juillet 2022 et de la décision qui aurait refusé de réintégrer les personnes ayant fait l'objet d'une mesure de suspension : 5. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé / (...) ". L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte au regard des circonstances qui prévalent à la date de sa décision. 6. En premier lieu, ainsi que la ministre du travail, de la santé et des solidarités le fait valoir, le décret du 13 mai 2023 a suspendu l'obligation de vaccination contre la covid-19. Il a donc nécessairement été mis fin aux mesures de suspension prises à l'endroit des agents publics et les salariés qui ne satisfaisaient pas à leur obligation vaccinale. Les conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle la Première ministre aurait, avant l'introduction de la requête le 12 mai 2023, rejeté une demande tendant à leur réintégration, sont donc devenues sans objet, à supposer qu'une telle demande lui ait été présentée. Pour la même raison et eu égard à ce qui a été dit au point précédent, la requérante ne peut pas, en tout état de cause, soutenir utilement, à l'encontre du refus d'abroger le décret du 30 juillet 2022, que les mêmes mesures de suspension auraient eu, lorsqu'elles étaient en vigueur, des conséquences excessives pour les personnels concernés et pour le fonctionnement des services. 7. En deuxième lieu, pour soutenir que le décret du 30 juillet 2022 serait devenu aujourd'hui illégal, la requérante invoque la recommandation de la Haute autorité de santé en date du 29 mars 2023, par laquelle celle-ci a estimé dorénavant possible la levée de l'obligation vaccinale. Toutefois, ce changement de circonstances a été pris en compte par le décret du 13 mai 2023 mentionné au point précédent, et qui a fait application du IV de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 aux termes duquel : " Lorsque, au regard de l'évolution de la situation épidémiologique ou des connaissances médicales et scientifiques, telles que constatées par la Haute Autorité de santé, l'obligation prévue au I n'est plus justifiée, celle-ci est suspendue par décret, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au même I ". Dans ce cadre, la Haute autorité de santé a constaté l'évolution de l'épidémie ainsi que celle des connaissances sur l'efficacité des vaccins. Les circonstances qui prévalaient à la date du décret du 30 juillet 2022 ne peuvent, quant à elles, pas être utilement invoquées, dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 5, le juge de l'excès de pouvoir doit apprécier la légalité du refus d'abrogation du décret en litige au regard de celles qui prévalent à la date de sa décision. Au demeurant, la Haute autorité de santé a précisé que " cette préconisation de lever l'obligation de vaccination contre la Covid-19 ne constitue en rien une remise en question de ses précédents avis et recommandations rendus dans des contextes sanitaires et épidémiques différents ". 8. En troisième lieu, le moyen tiré de ce que l'étude d'impact du projet devenu loi du 5 août 2021 et celle du projet devenu loi du 30 juillet 2022 auraient été incomplètes est, en tout état de cause, inopérant contre le décret en litige. Au surplus, un vice de procédure qui entacherait un acte règlementaire ne peut pas être utilement invoqué à l'appui d'une demande tendant à l'annulation d'un refus de l'abroger. 9. En quatrième lieu, en vertu de l'article 2 du décret du 30 juillet 2022, le justificatif du statut vaccinal ne peut procéder que de l'administration de l'un des vaccins contre la covid-19 ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par la Commission européenne après évaluation de l'Agence européenne du médicament ou présentant des garanties similaires. En vertu du règlement (CE) n° 507/2006 de la Commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil, l'autorisation ne peut être accordée que si le rapport bénéfice/risque est positif, quand bien même s'accompagne-t-elle d'une poursuite des études et d'un dispositif de pharmacovigilance destiné à surveiller les éventuels effets indésirables. L'Agence européenne du médicament procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées. Il ressort des avis scientifiques disponibles que la vaccination offre une protection très élevée contre les formes graves de la maladie et réduit fortement les risques de transmission du virus. Ainsi qu'il a été dit au point 7, l'évolution des connaissances à ce sujet a été prise en compte par la décision de suspendre l'obligation vaccinale. Les effets indésirables sont trop limités pour compenser ces bénéfices. Ainsi, les moyens tirés de ce que les vaccins seraient trop peu efficaces et comporteraient des risques excessifs doivent être écartés. 10. En cinquième lieu, le I de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 a intégralement fixé le champ d'application de l'obligation vaccinale. Le décret du 30 juillet 2022 se borne à prévoir, pour les personnes concernées, les éléments permettant d'établir un certificat de statut vaccinal, les modalités de présentation de ce document et les éléments permettant d'établir et de contrôler le résultat d'un examen de dépistage virologique ne concluant pas à la contamination par la covid-19 ainsi que d'un certificat de rétablissement. Les professionnels de santé sont, eu égard à leurs missions, en contact avec des publics vulnérables et d'ailleurs, dans son avis déjà mentionné, la Haute autorité de santé a précisé que la vaccination devait être " fortement recommandée ". Par suite, et eu égard en outre à ce qui a été dit au point précédent quant aux bénéfices et aux risques des vaccins, la requérante n'est en tout état de cause, pas fondée à soutenir, à l'encontre du décret en litige, que les dispositions législatives relatives à l'obligation vaccinale porteraient une atteinte excessive à des droits garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou le droit de l'Union européenne. Les moyens tirés de ce que ces mêmes dispositions législatives seraient contraires à des principes constitutionnels ne pourraient, au surplus, être soulevés que dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité. 11. En sixième lieu, si le décret du 30 juillet 2022 fixe la liste des contre-indications à la vaccination, il ne ressort pas des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire n'aurait pas tenu compte des données acquises de la science. Il résulte des dispositions des articles L. 1110-1 et L. 1110-5 du code de la santé publique que le professionnel de santé amené à apprécier si la personne en cause peut être vaccinée doit s'assurer que l'acte ne lui fait pas courir un risque disproportionné par rapport au bénéfice escompté, en vérifiant en particulier 1'absence de contre-indication médicale reconnue. En outre, il appartient au Premier ministre, notamment en vertu du IV de l'article 12 de la loi du 5 août 2021, d'actualiser cette liste compte tenu de l'évolution des connaissances médicales et scientifiques. Par suite, la requérante n'est en tout état de cause pas fondée à soutenir que le pouvoir réglementaire aurait, en ne laissant pas les contre-indications médicales à l'appréciation individuelle de chaque médecin, méconnu l'étendue de sa compétence. 12. En septième et dernier lieu, les professionnels de santé français qui exerceraient leur activité dans des pays dont les autorités auraient fait un choix différent quant à la définition des catégories soumises à l'obligation vaccinale ne sont, en tout état de cause, pas dans la même situation que ceux exerçant en France. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre fin de non-recevoir soulevée par la ministre du travail, de la santé et des solidarités, qu'il n'y a pas lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle la Première ministre aurait refusé de réintégrer les personnels suspendus et que le surplus des conclusions de la requête doit être rejeté, y compris, par voie de conséquence, celles aux fins d'injonction et d'astreinte ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle la Première ministre aurait refusé de réintégrer les personnels ayant fait l'objet d'une mesure de suspension au titre de la méconnaissance de l'obligation de vaccination contre la covid-19. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C... A... est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme B... C... A... et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités. Copie en sera adressée au Premier ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 30 mai 2024 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; M. Olivier Yeznikian, conseiller d'Etat et M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur. Rendu le 5 juillet 2024. Le président : Signé : M. Bertrand Dacosta Le rapporteur : Signé : M. Emmanuel Weicheldinger La secrétaire : Signé : Mme Chloé-Claudia Sediang