CAA de LYON, 1ère chambre, 28/11/2023, 22LY03051, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-28
Numéro : 22LY03051
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Claire  BURNICHON
Commissaire du gouvernement : Mme CONESA-TERRADE
Avocat(s) : JEAN-MARC PETIT-AVOCAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... E... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 9 janvier 2017 par lequel le maire de La Clusaz a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l'édification d'un chalet. Par un jugement n° 1701394 du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Par un arrêt n°19LY04448 du 15 juin 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé ce jugement et a rejeté la demande de M. E.... Par une décision n°455581 du 19 octobre 2022, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté pour M. E..., a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 15 juin 2021 et lui a renvoyé l'affaire. Procédure devant la cour Par un mémoire enregistré le 25 novembre 2022, la commune de La Clusaz, représentée par la SELAS ADALTYS Affaires Publiques, conclut au rejet de la requête d'appel de M. E... et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 30 janvier 2023, M. E..., représenté par la SELARL Doitrand et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 3 octobre 2019 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler l'arrêté du 9 janvier 2017 du maire de La Clusaz refusant de lui accorder un permis de construire ; 3°) d'enjoindre à la commune de La Clusaz de lui délivrer le permis sollicité dans un délai de quinze jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de La Clusaz le versement d'une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier, les premiers juges n'ayant pas répondu à l'argument qu'il avait soulevé pour contester la méthode de calcul des droits à construire ; - les articles Ndr 14 et Ndr 15 du plan d'occupation des sols de la commune sont entachés d'illégalité en ce que, en imposant un seuil minimal de densité pour les constructions au sein du terrain récepteur, l'article Ndr 15 méconnaît les articles L. 123-4 et R. 123-10 du code de l'urbanisme alors applicable et c'est à tort que le maire a considéré que le projet méconnaît les dispositions de ces articles NDr 14 et NDr 15 ; - c'est à tort que le maire a considéré que le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet ne modifie pas la perception globale du hameau des Frasses dans lequel il doit s'insérer ; - c'est à tort que le maire a considéré que le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme, dès lors que la parcelle n'est affectée à aucun usage agricole et se trouve à proximité de plusieurs habitations. Par une ordonnance du 1er février 2023 la clôture de l'instruction a été fixée au 1er mars 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., premièer conseillère, - les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique, - et les observations de Me Doitrand, représentant M. E... et de Me Louis substituant Me Petit, représentant la commune de La Clusaz. Une note en délibéré a été présentée pour la commune de La Clusaz et a été enregistrée le 9 novembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par jugement du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de M. E... tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 janvier 2017 par lequel le maire de La Clusaz a refusé de lui délivrer un permis de construire relatif à l'édification d'une maison d'habitation d'une surface de plancher créée de 268 m² sur des parcelles cadastrées nos A..., B... et C... situées ... route des Frasses au lieu-dit Frasses Est. Ce jugement a été annulé par un arrêt du 15 juin 2021 de la cour administrative d'appel de Lyon, qui a rejeté la demande de première instance présentée par M. E.... Ce dernier s'est pourvu en cassation contre cet arrêt devant le Conseil d'Etat. Par une décision du 19 octobre 2022, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des pièces du dossier que M. E... avait critiqué en première instance le mode de calcul retenu pour déterminer le coefficient d'occupation des sols. Les premiers juges, qui n'ont répondu qu'au moyen relatif à l'opposabilité des dispositions des articles NDr 14 et NDr 15 du règlement du plan d'occupation des sols (POS) de la commune, ont omis de statuer sur ce moyen et ont, ainsi, entaché leur jugement d'une irrégularité. Par suite, le jugement doit être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Grenoble. Sur la légalité de l'arrêté du 9 janvier 2017 : 4. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité, le maire de La Clusaz s'est fondé sur le fait que le projet méconnaît les articles NDr 14 et NDr 15 du règlement du plan d'occupation des sols alors applicable, ainsi que les articles L. 122-9 et L. 122-10 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne la motivation et les droits acquis : 5. En premier lieu, il n'est pas contesté que le refus de permis de construire du 9 janvier 2017 comporte l'intégralité des motifs le justifiant. M. E... ne peut utilement soutenir que ce refus, seul en litige, comporte de nouveaux motifs par rapport à l'arrêté de sursis à statuer du 5 novembre 2014, étant au demeurant relevé que les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, issues de la loi du 6 août 2015, ne sont entrées en vigueur que le 8 août 2015. 6. En second lieu, d'une part, si M. E... fait valoir que la commune de La Clusaz lui avait délivré le 23 mai 2012 un permis de construire pour un projet identique, qu'il n'a pas mis en œuvre et est devenu caduc, ni son droit de propriété, tel que protégé par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et le premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni le principe de sécurité juridique ne sauraient imposer à une autorité administrative, saisie à nouveau d'une demande à laquelle elle avait illégalement fait droit, de prendre une décision identique. D'autre part, M. E... ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe de confiance légitime à l'encontre de l'arrêté en litige, dès lors que sa situation est entièrement régie par des règles de l'ordre juridique interne. En ce qui concerne la détermination des dispositions applicables : 7. D'une part, aux termes du IV de l'article 158 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " L'article L. 123-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la présente loi, demeure applicable aux demandes de permis et aux déclarations préalables accompagnées d'une convention de transfert de coefficient d'occupation des sols conclue avant l'entrée en vigueur de la présente loi ". Selon l'article L. 123-4 du même code : " Dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le plan local d'urbanisme peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant des règles qu'il fixe pour l'ensemble de la zone pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone. / Dans ces secteurs, les constructions ne sont autorisées qu'après de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s'ajoutant alors aux possibilités transférées ; la densité maximale de construction dans ces secteurs est fixée par le règlement du plan. / En cas de transfert, la totalité du terrain dont les possibilités de construction sont transférées est frappée de plein droit d'une servitude administrative d'interdiction de construire constatée par un acte authentique publié au fichier immobilier. Cette servitude ne peut être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat. ". 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée sont soumis au régime juridique défini par le présent chapitre. Toutefois, les dispositions de l'article L. 123-1, dans sa rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables jusqu'à leur prochaine révision. / (...) ". Aux termes de l'article L. 174-4 du même code : " Les plans d'occupation des sols maintenus provisoirement en vigueur en application des dispositions du présent chapitre ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. / Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par le titre V du présent livre. / Les dispositions de l'article L. 123-1 dans leur rédaction antérieure au 15 décembre 2000 leur demeurent applicables. ". En vertu du 4° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction demeurée applicable, le plan d'occupation des sols peut : " fixer pour chaque zone ou partie de zone, en fonction notamment de la capacité des équipements collectifs existants ou en cours de réalisation et de la nature des constructions à édifier, un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent, éventuellement pour chaque nature de construction, la densité de construction qui est admise ". Aux termes de l'article R. 123-21 du même code, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " (...) 2° Le règlement peut (...) : (...) Fixer le ou les coefficients d'occupation des sols de chaque zone ou partie de zone et les conditions dans lesquelles ces coefficients peuvent être éventuellement dépassés en application des articles L. 123-1 et L. 332-1 (...) ". 9. Aux termes de l'article NDr 14 du règlement du plan d'occupation des sols (POS) de la commune de La Clusaz approuvé en 1994, applicable au présent litige dès lors que le plan local d'urbanisme (PLU) n'a été approuvé que le 6 avril 2017, soit postérieurement au refus en litige, que l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme a maintenu les dispositions de l'article L. 123-1 dans la rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, que ce POS n'était pas caduc, et que les dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite " ALUR " n'ont pas supprimé le coefficient d'occupation des sols pour les plans d'occupation des sols : " Un coefficient d'occupation du sol fixé à 0,08 est affecté aux terrains inscrits dans les secteurs NDe, NDea et NDr ; toutefois la densité des seules constructions admises dans le secteur NDr est limitée. ". Aux termes de l'article NDr 15 du règlement du même plan relatif au dépassement du COS : " Le dépassement du coefficient d'occupation du sol fixé à l'article 14 est imposé dans le secteur NDr ; dans ce secteur toute opération de construction doit être précédée d'un transfert des possibilités de construction résultant du coefficient d'occupation du sol fixé à l'article précédent et provenant des terrains situés dans le secteur NDe et NDea. En outre, ce transfert doit avoir pour effet de porter le coefficient d'occupation du sol du terrain récepteur à une valeur comprise entre 0,22 et 0,30. L'obligation de transfert de COS est alors fixée à 0,14 minimum. (...) ". 10. En premier lieu, M. E... a confirmé sa demande de permis de construire le 10 novembre 2016, à l'expiration du délai de deux ans imparti au titre de la décision de sursis à statuer du 5 novembre 2014. Cette dernière décision a été annulée par un arrêt n° 17LY03369 de la cour administrative d'appel de Lyon du 23 avril 2019, intervenu postérieurement au refus de permis de construire du 9 janvier 2017, et M. E... n'a pas confirmé sa demande après cette annulation contentieuse, qui ne comporte pas d'injonction de réexamen ou de délivrance. Il ne peut donc utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, ce refus se fonde sur les dispositions du POS qui étaient également en vigueur à la date à laquelle l'autorité compétente a opposé ce sursis à statuer du 5 novembre 2014, et notamment les articles NDr14 et ND15 du règlement du plan d'occupation des sols. Dans ces conditions, M. E... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté portant refus de permis de construire du 9 janvier 2017 est illégal en ce qu'il est fondé sur des dispositions d'urbanisme différentes de celles qui étaient déjà en vigueur à la date de l'arrêté de sursis à statuer. 11. En second lieu, M. E... doit être regardé comme soutenant, par voie d'exception, que les dispositions de l'article NDr 15 du plan d'occupation des sols, sur lesquelles s'est fondée l'autorité compétente, sont devenues illégales au regard des dispositions des articles L. 123-4 et R. 123-10 du code de l'urbanisme, issues de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 et du décret n° 2001-260 du 27 mars 2001, dès lors qu'elles fixaient une densité minimale des constructions. 12. D'une part, l'article précité L. 123-4 du code de l'urbanisme sur la possibilité de mettre en œuvre des transferts de coefficient d'occupation du sol (COS) dans les plans d'occupation des sols (POS) n'emporte pas l'illégalité des dispositions de l'article NDr 15 du règlement du POS de La Clusaz fixant la densité maximale de construction exigée. 13. D'autre part, le POS de la commune de La Clusaz, approuvé le 20 décembre 1994, reste soumis en application des dispositions précitées de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme alors en vigueur, au régime antérieur à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains et au décret du 27 mars 2001 pris pour son application. En conséquence, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article NDr 15 méconnaissent les dispositions de l'article R. 123-10 du code de l'urbanisme, issues du décret n° 2001-260 du 27 mars 2001, est inopérant. Il suit de là que M. E... n'est pas fondé à soutenir, par voie d'exception, que les dispositions de l'article NDr 15 du POS, sur lesquelles s'est fondée l'autorité compétente pour lui refuser le permis de construire sollicité, sont devenues illégales du fait de l'intervention de ces dispositions. En ce qui concerne le respect des dispositions du POS applicable : 14. Il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire, et notamment de la notice descriptive, que " le projet, objet de la présente demande de permis de construire se situe sur la parcelle référencée n° B... pour la construction d'un chalet. Pour les besoins de ce chalet, il est prévu de créer sur les parcelles cadastrées sous les références nos A... et C... un garage pour trois places de voiture et trois aires de stationnement aménagées sur le terrain. ". Les parcelles à prendre en compte pour calculer le COS sont, en l'espèce, celles situées dans la zone constructible NDr de ces trois parcelles dont la superficie s'établit à 2425 m². 15. Le dossier de demande de permis de construire permet de constater que la construction en litige est projetée sur un terrain situé en zone Ndr, secteur dans lequel les dispositions de l'article NDr 15 du règlement du POS imposent un transfert de COS égal à 0,14 minimum (0,22-0,08) du terrain d'assiette de l'opération. Si M. E... soutient que le dépassement du COS exigé doit être calculé en tenant compte de la superficie de la seule partie de parcelle cadastrée A n° B... classée en zone Ndr, où doit s'implanter le projet, la demande de permis de construire portait, ainsi qu'il a été dit, sur les trois parcelles cadastrées A n°s A..., B... et C... et la commune de la Clusaz a pu légalement déterminer les conditions de transfert de COS au regard de la superficie de l'ensemble du terrain faisant l'objet de la demande d'autorisation d'urbanisme d'une superficie de 2 425 m2. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet comprend un chalet existant, dont la surface de plancher à retenir, au titre des règles du COS, est de 69 m2. Dans ces conditions, et après application à ce chalet du coefficient d'occupation des sols de 0,08 prévu par l'article NDR 14 précité, le terrain d'assiette résiduel est d'une superficie de 1 562,5 m2. Ainsi, par application à cette superficie du transfert de COS de 0,14, M. E... devait ainsi justifier d'un transfert des possibilités de construction d'au moins 218,75 m2. Il suit de là que le maire de La Clusaz était fondé à opposer un refus à la demande de M. E..., qui avait produit une convention n'envisageant un transfert qu'à hauteur de 180,8 m2. En ce qui concerne la préservation des terres et milieux : 16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-9 reprenant les dispositions de l'ancien article L. 145-3 alinéa 3 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. ". Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, qui porte sur l'édification d'un chalet en madriers sur trois niveaux sur la parcelle cadastrée section A n° B... avec un accès par les parcelles A nos A... et C... situées au sud et qui comporteront un garage et des aires de stationnement, se situe en retrait de la ligne de construction des maisons existantes du hameau des Frasses situées le long de la route des Frasses. Si l'implantation du chalet est à proximité de la limite parcellaire entre les parcelles A nos B... et A..., cette construction se détachera des constructions existantes et sera de nature, compte tenu de sa configuration au nord de ces constructions et en hauteur, à porter atteinte aux milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnard, alors même qu'elle ne serait plus affectée à un usage agricole ou pastoral et ne serait pas située à proximité du siège d'une exploitation agricole. M. E... n'est dès lors pas fondé à soutenir que le refus de permis de construire en litige ne pouvait être fondé sur les dispositions précitées du code de l'urbanisme. 17. En second lieu, aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet relève des terres nécessaires au maintien et au développement des activités citées par les dispositions précitées. Il suit de là que M. E... est fondé à soutenir que le maire de La Clusaz ne pouvait se fonder sur les dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme pour refuser de lui délivrer le permis sollicité. 18. Il résulte de ce qui précède que seuls les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions des articles NDr 14 et NDr 15 du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de La Clusaz et celles de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme pouvaient légalement fonder le refus de permis de construire en litige. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le maire de La Clusaz aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls motifs. 19. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 9 janvier 2017 par lequel le maire de La Clusaz a refusé de lui délivrer un permis de construire. Ses conclusions aux fins d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, également être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de La Clusaz tendant à la mise en œuvre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1701394 du 3 octobre 2019 du tribunal administratif de Grenoble est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Grenoble et le surplus des conclusions des parties en appel sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E... et à la commune de La Clusaz. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillière. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2023. La rapporteure, C. F... La présidente, M. G...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Un greffier, N° 22LY03051