CAA de NANTES, 5ème chambre, 05/02/2019, 17NT03595, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-02-05
Numéro : 17NT03595
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Sébastien  DEGOMMIER
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CAMILLE MIALOT AVOCAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 11 décembre 2014, par lequel le préfet des Côtes-d'Armor a déclaré cessibles, en vue de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des terrains lui appartenant au profit de la communauté d'agglomération " Lannion-Trégor communauté ". Par un jugement n° 1500688 du 29 septembre 2017, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 novembre 2017 et le 2 novembre 2018, Mme C..., représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 29 septembre 2017 ; 2°) d'annuler l'arrêté de cessibilité du 11 décembre 2014 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de Lannion-Trégor communauté une somme de 5000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de première instance n'était pas tardive ; l'arrêté de cessibilité lui a été notifié le 31 décembre 2014 et le tribunal administratif a été saisi dans les délais de recours contentieux ; - le jugement attaqué a omis d'analyser son moyen tiré de l'irrégularité des délibérations des communautés de communes de Belle-Isle-en-Terre et de Beg ar C'hra demandant l'engagement de la procédure d'expropriation, pour méconnaissance du droit à l'information des conseillers communautaires, ainsi que son moyen tiré du défaut d'indépendance du commissaire enquêteur ; - Le jugement litigieux a écarté à tort le moyen tiré de ce que l'enquête parcellaire n'a pas porté sur l'ensemble des parcelles dont l'expropriation était nécessaire à la réalisation du projet déclaré d'utilité publique, sans mettre en oeuvre ses pouvoirs d'instruction ; - le commissaire-enquêteur a fondé son avis favorable sur la nécessité de réaliser un sentier déjà réalisé ; son avis favorable est insuffisamment motivé et entaché d'erreurs et d'omissions entachant d'irrégularité l'arrêté contesté ; - la déclaration d'utilité publique porte sur des parcelles qui sont déjà la propriété des communautés de communes expropriantes, ce qui entache d'illégalité cet acte ; - la création d'un accès pour faciliter l'entretien mécanique de prairies ne sert que l'intérêt propre des communautés de communes concernées et n'est pas un motif d'utilité publique, pas plus que l'objectif de bonne gestion paysagère et environnementale ; la continuité du chemin de randonnée en rive droite ne nécessitait pas l'expropriation des époux C...dès lors que le chemin de randonnée devait passer sur la parcelle C 693 appartenant déjà aux communautés de communes ; l'expropriation n'était pas nécessaire et le tribunal a omis de se prononcer sur ce point ; le projet, qui conduit à l'expropriation de six hectares de terres boisées ou agricoles, porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété des épouxC... ; le projet litigieux n'est donc pas d'utilité publique ; - le département des Côtes d'Armor était seul compétent pour engager le projet litigieux, au titre de la politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, et alors que le périmètre de l'opération litigieuse est compris dans une zone de préemption instituée par le département ; l'opération ne pouvait pas être engagée par les communautés de communes ; - le projet déclaré d'utilité publique ne relevait pas des compétences transférées aux communautés de communes ; - le commissaire enquêteur désigné était intéressé à l'opération et a manqué à son obligation d'indépendance et d'impartialité, eu égard à ses engagements associatifs. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2018, la communauté d'agglomération Lannion-Trégor communauté, représenté par la SARL Martin avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C...une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par Mme C...ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2018, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la demande de première instance est tardive ; - les moyens soulevés par Mme C...ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Degommier, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant la communauté d'agglomération Lannion-Trégor communauté. Considérant ce qui suit : 1. Mme A... C...relève appel du jugement du 29 septembre 2017 du tribunal administratif de Rennes qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 décembre 2014, par lequel le préfet des Côtes-d'Armor a déclaré cessibles, en vue de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des terrains lui appartenant au profit de la communauté d'agglomération " Lannion-Trégor communauté ". Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, il ne résulte pas de la lecture des mémoires produits par Mme C... en première instance que celle-ci aurait soulevé le moyen tiré de l'irrégularité des délibérations du 17 juin 2010 et du 7 juillet 2010 des communautés de communes de Belle-Isle-en-Terre et de Beg Ar C'hra pour méconnaissance du droit à l'information des conseillers communautaires. Le tribunal n'a donc pas commis d'irrégularité en n'analysant pas et en ne répondant pas à un tel moyen. 3. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient MmeC..., le tribunal administratif a analysé et répondu à son moyen tiré du manque d'impartialité du commissaire enquêteur, au point 5 du jugement. 4. En troisième lieu, le tribunal administratif a notamment relevé au point 11 de son jugement que l'expropriation des terrains appartenant à M. et Mme C...permettra d'assurer la continuité entre les deux sites de Kernansquillec et de l'ancienne papeterie, notamment en créant un " accès mécanique ", que cette continuité ne pouvait pas être assurée par un autre moyen, en particulier celui de la création d'une servitude d'utilité publique et qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que l'opération eût été possible en recourant à l'article 682 du code civil relatif aux terrains enclavés. Ce faisant, le tribunal a répondu au moyen soulevé par MmeC..., tiré de ce que l'expropriation n'était pas nécessaire à la réalisation du but poursuivi. 5. Enfin, il revient au juge de l'excès de pouvoir, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. En l'espèce, et eu égard à l'argumentation de Mme C...et aux éléments produits par les parties, notamment le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et le plan joint en annexe à l'arrêté portant ouverture de l'enquête parcellaire, le tribunal n'a pas commis d'irrégularité en écartant le moyen relatif au périmètre de l'enquête parcellaire sans mettre en oeuvre ses pouvoirs d'instruction. 6. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande de première instance ; En ce qui concerne le périmètre de l'enquête parcellaire : 7. Aux termes de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors applicable : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête dans chacune des communes où sont situés les immeubles à exproprier : 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le service de la publicité foncière au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens ". 8. L'administration, qui n'est pas tenue de déclarer cessibles tous les terrains compris dans le périmètre de l'opération déclarée d'utilité publique, dès lors que l'acquisition de certains de ces terrains peut être faite par voie amiable, doit faire figurer dans l'arrêté de cessibilité tous ceux de ces terrains dont elle entend poursuivre l'acquisition par voie d'expropriation. Il ressort des pièces du dossier et n'est, d'ailleurs, pas contesté, que le plan parcellaire figurant au dossier soumis à l'enquête prévue par les dispositions précitées, délimite les parcelles à exproprier comprises dans ce périmètre, lesquelles sont d'ailleurs la propriété de MmeC.... Dès lors, la circonstance que le plan parcellaire annexé à l'arrêté de cessibilité contesté, serait différent du plan définissant l'emprise du projet déclaré d'utilité publique par arrêté du 4 juillet 2011 du préfet des Côtes d'Armor, est sans influence sur la légalité dudit arrêté de cessibilité. En ce qui concerne les conclusions du commissaire enquêteur : 9. L'article R. 11-20 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors en vigueur prévoit que : " Le préfet désigne, par arrêté, dans les conditions fixées au premier alinéa de l'article R. 11-4 et parmi les personnes mentionnées à l'article R. 11-5, un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête désigné pour procéder à l'enquête prescrite en application de la section I peut être désigné pour procéder également à l'enquête prévue à la section II du présent chapitre. ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 11-5 alors en vigueur du même code : " Ne peuvent être désignées pour exercer les fonctions de commissaire enquêteur les personnes appartenant à l'administration de la collectivité ou de l'organisme expropriant ou participant à son contrôle ou les personnes intéressées à l'opération soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans. ". 10. Si Mme C...soutient que M. Hervé Nicol, commissaire enquêteur désigné pour l'enquête parcellaire, est un membre actif de l'association des " Amis du Léguer ", participant régulièrement aux différentes fêtes du Léguer en tant qu'intervenant, dans le cadre de randonnées le long de ce cours d'eau, cette seule circonstance ne suffit pas à faire regarder M. B...comme personne intéressée à l'opération d'aménagement éco-touristique du site de Kernansquillec, poursuivie par Lannion Trégor Communauté. Le défaut d'indépendance et d'impartialité du commissaire enquêteur ne ressort pas des pièces du dossier. 11. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors en vigueur : "A l'expiration du délai prévu à l'article R. 11-20, les registres d'enquête sont clos et signés par les maires et transmis dans les vingt-quatre heures avec le dossier d'enquête au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes personnes susceptibles de l'éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. ". 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, que les terrains dont les communautés de communes de Beg Ar C'hra, qui a intégré depuis le 1er janvier 2014 Lannion Trégor communauté, et du pays de Belle-Isle-en-Terre souhaitent l'acquisition dans le cadre du projet d'aménagement éco-touristique de la vallée des papeteries doivent être utilisés pour la création d'un accès mécanique pour l'entretien en aval du site en rive droite, pour acquérir l'ensemble des parcelles jouxtant les prairies reconstituées, pour avoir une maîtrise totale du paysage visible du site et pour acquérir les parcelles permettant de réaliser les travaux d'aménagement, d'entretien et de sécurisation du chemin de randonnée. Dans son rapport d'enquête parcellaire, le commissaire enquêteur a décrit la configuration du chemin de randonnée au niveau des parcelles appartenant à MmeC..., relevant le caractère rétréci et accidenté du chemin à cet endroit, ne permettant pas un passage sécurisé pour toutes les personnes, et indiqué que " le passage doit être établi dans des conditions de sécurité satisfaisantes pour tous les piétons. Ces conditions entraînent l'obligation de passer sur la propriété appartenant aux consortsC...". Ce faisant, le commissaire-enquêteur a fondé son avis, non pas sur la nécessité de réaliser un ouvrage qui était déjà réalisé, contrairement à ce qui est soutenu, mais sur la nécessité d'aménager un passage, non inondable, dans des conditions satisfaisantes de sécurité et d'en permettre l'entretien et la mise en valeur. Il a suffisamment motivé cet avis. Il ne ressort nullement de cet avis, rapproché des autres pièces, notamment le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et les plans annexés à l'arrêté de cessibilité, que le commissaire enquêteur aurait commis des erreurs et omissions traduisant une incompréhension du dossier. En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique : 13. En premier lieu, si l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur donne compétence aux départements pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non, afin de préserver notamment la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels, ces dispositions n'ont pas pour effet de confier aux départements une compétence exclusive en matière de préservation et de valorisation des espaces naturels. En vertu de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, peuvent être confiées aux communautés de communes les compétences relatives à la protection et la mise en valeur de l'environnement. Il ressort des pièces du dossier que la communauté de communes du pays de Belle-Isle-en-Terre a reçu compétence, par arrêté des 4 décembre 2006, modifié par arrêté du 17 juin 2008 du préfet des Côtes-d'Armor, en ce qui concerne la création et l'entretien des sentiers de randonnée, les actions de protection ou de mise en valeur du patrimoine naturel et bâti défini au plan d'aménagement d'ensemble et la gestion de l'eau et des milieux aquatiques des bassins versants du Léguer, du Trieux et du Jaudy, tandis que, en vertu d'un arrêté préfectoral du 14 mai 2009, la communauté de communes de Beg-Ar-C'hra a reçu compétence en matière de développement touristique, notamment l'aménagement, le balisage et l'entretien des circuits de randonnée inscrits au schéma intercommunal de randonnée, d'aménagement, d'entretien et d'animation des sites naturels et patrimoniaux dont la communauté de communes est propriétaire et de protection des sites et paysages sensibles, notamment le site de Kernansquillec. Il suit de là que le projet déclaré d'utilité publique relevait de la compétence de ces deux communautés de communes. 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " L'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête publique et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés ". Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement éco-touristique du site de Kernansquillec inclut dans son périmètre les terrains, appartenant aux épouxC..., concernés par l'expropriation. La circonstance que, parmi les terrains compris dans le périmètre visé par la déclaration d'utilité publique, figurent également des terrains déjà acquis par les expropriants ainsi que des terrains sur lesquels ils bénéficient de droits tels que des servitudes de passage, notamment pour la réalisation d'un sentier sur la rive droite du Léguer, n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté du 4 juillet 2011 portant déclaration d'utilité publique. 15. En troisième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. 16. Il ressort des pièces du dossier que le projet déclaré d'utilité publique a pour objet, dans le cadre du projet global d'aménagement et de préservation de la vallée du Léguer engagé par les communautés de communes de Beg Ar C'hra et du Pays de Belle-Isle-en-Terre, de permettre un aménagement éco-touristique des sites de Kernansquillec et d'une ancienne papeterie, par l'acquisition des terrains dont M. et Mme C...sont propriétaires en rive droite du Léguer, de créer un sentier de randonnée rejoignant les deux sites réhabilités et ouverts au public ainsi que d'assurer la bonne gestion paysagère et environnementale des coteaux. Ce projet ne se limite pas à faciliter l'entretien mécanique des prairies. Il tend à la fois à réhabiliter et à mettre en valeur un site industriel désaffecté ainsi qu'à préserver des espaces naturels protégés à différents titres, comme des espaces inclus dans le réseau Natura 2000, dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II ou encore qualifiés d'espaces naturels sensibles, et ainsi ne se limite pas à servir l'intérêt propre des seules communautés de communes concernées, mais présente une finalité d'intérêt général. Il ressort notamment du dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, que les terrains des épouxC..., dont les communautés de communes de Beg Ar C'hra et du pays de Belle-Isle-en-Terre souhaitent l'acquisition, doivent être utilisés pour la création d'un accès mécanique pour l'entretien en aval du site en rive droite, pour acquérir l'ensemble des parcelles jouxtant les prairies reconstituées, pour avoir une maîtrise totale du paysage visible du site et pour faciliter les travaux d'aménagement, d'entretien et de sécurisation du chemin de randonnée. Si Mme C...soutient que la continuité du chemin de randonnée ne nécessitait pas le recours à l'expropriation, il apparaît que, compte tenu de la topographie très accidentée des lieux au niveau de la parcelle C 693, constituée d'une falaise sur laquelle vient prendre appui le lit reconstitué de la rivière, l'acquisition des terrains de Mme C...en rive droite permettra d'assurer un accès mécanique facilitant l'aménagement et l'entretien du site. Enfin, si le projet litigieux implique l'expropriation de six hectares de terres boisées et agricoles, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que cette opération, compte tenu de son utilité et alors qu'elle ne concerne aucun terrain bâti, porterait une atteinte excessive à la propriété de MmeC.... 17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de Lannion-Trégor communauté, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que Mme C...demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme C...une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Lannion-Trégor communauté et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Mme C...versera à Lannion-Trégor communauté une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A...C..., au ministre de l'intérieur, et à la communauté d'agglomération Lannion-Trégor communauté. Une copie sera adressée au préfet des Côtes d'Armor. Délibéré après l'audience du 18 janvier 2019, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président de chambre, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique le 5 février 2019. Le rapporteur, S. DEGOMMIER Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT03595