CAA de LYON, 4ème chambre, 21/07/2021, 19LY02986, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-21
Numéro : 19LY02986
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : M. Christophe  RIVIERE
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : SELARL CABINET CHAMPAUZAC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La commune de Davezieux a demandé au tribunal administratif de Lyon : - de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ; - d'annuler les titres exécutoires émis par le syndicat mixte Ardèche musique danse les 15 mai 2014, 13 juin 2014, 7 avril 2015, 26 mai 2015, 13 avril 2016 et 13 juin 2016 pour un montant de 4 581,26 euros et d'annuler les titres exécutoires émis par ledit syndicat mixte les 6 mars et 6 avril 2018 et la mise en demeure du 11 juin 2018 pour un montant respectif de 5 726,56 euros et 5 726,57 euros ; - de mettre à la charge du syndicat mixte Ardèche musique danse le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement nos 1800008-1805473 du 29 mai 2019, le tribunal administratif de Lyon a décidé qu'il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité qu'elle a soulevée, a rejeté sa demande, et a mis à sa charge au profit du syndicat mixte Ardèche musique danse une somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2019, la commune de Davezieux, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement susmentionné nos 1800008-1805473 du 29 mai 2019 du tribunal administratif de Lyon rejetant sa demande d'annulation des huit titres exécutoires susmentionnés émis par le syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire et de la mise en demeure du 11 juin 2018 de la direction générale des finances publiques concernant le titre exécutoire émis le 6 mars 2018 et d'annuler ces actes ; 2°) de condamner le syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire aux entiers dépens ; 3°) de mettre à la charge du syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal a rejeté comme tardives ses conclusions tendant à l'annulation des titres exécutoires émis les 7 avril 2015, 13 avril 2016, et 13 juin 2016 dès lors que la mention " voie de recours " contenue dans ces titres est insuffisante pour faire courir les délais de recours en l'absence d'indication de la juridiction compétente ; - c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l'annulation des titres émis les 15 mai 2014, 13 juin 2014, et 26 mai 2015 dès lors qu'elle n'a pas reçu ces titres et qu'elle se trouvait ainsi dans une hypothèse d'impossibilité justifiée au sens de l'article R. 412-1 du code de justice administrative ; - concernant les titres exécutoires des 15 mai 2014, 13 juin 2014 et 26 mai 2015, il appartenait au syndicat ou au trésorier de produire les titres afin de vérifier que ceux-ci comportent les bases de liquidation des créances et en l'absence de leur production, ils devaient être annulés ; - concernant les titres émis les 7 avril 2015, 13 avril 2016, 13 juin 2016, 6 mars 2018 et 6 avril 2018, ils ne comportent pas les bases de liquidation des créances et les modalités de calcul et les différents éléments de la dette, ni la délibération n° 661 du 2 mars 2018 à laquelle ils font référence, qui n'étaient pas jointe à l'envoi des titres et ne lui a jamais été notifiée ; - les titres exécutoires contestés sont fondés sur une délibération du comité syndical du syndicat mixte décidant du mode de calcul des participations des communes illégale dès lors que le processus décisionnel établi au sein de ce syndicat tel qu'il résulte des dispositions règlementaires de l'article 7 de ses statuts, qui a été nécessairement appliqué pour prendre cette délibération, viole les principes constitutionnels d'interdiction de créer une tutelle d'une collectivité sur une autre et de libre administration des collectivités territoriales ; - les titres exécutoires contestés sont également fondés sur une délibération du comité syndical du syndicat mixte décidant du mode de calcul des participations des communes illégale dès lors qu'elle a été prise sur la base de statuts du syndicat (articles 7 et 15) qui sont entachés d'illégalité pour incompétence de leur auteur dès lors que les articles 34 et 72 de la constitution donnent au seul législateur la compétence pour organiser les conditions d'exercice des principes constitutionnels d'interdiction de créer une tutelle d'une collectivité sur une autre et de libre administration des collectivités territoriales et que les articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ne prévoient aucune faculté pour les rédacteurs de statuts de syndicats mixtes ouverts de restreindre la libre administration des collectivités et/ou de porter atteinte à l'interdiction de créer une tutelle, en particulier de mettre en place, par des dispositions règlementaires, un comité syndical ayant tout pouvoir de décision dans lequel les communes membres ne disposent d'aucun représentant ; les articles 7 et 15 des statuts du syndicat sont donc entachés d'inconstitutionnalité. Par un mémoire enregistré le 19 novembre 2019, le syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire, représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et donc à la confirmation du jugement contesté, et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Davezieux la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... ; - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public ; - les observations de Me B... pour la commune de Davezieux et celles de Me A... pour le syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire. Considérant ce qui suit : 1. Le syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire, anciennement dénommé syndicat mixte de l'école départementale de musique et de danse de l'Ardèche, qui a pour objet une mission d'enseignement artistique, de sensibilisation à l'art musical et chorégraphique sur les bassins d'enseignements a, dans le courant de l'année 2012, décidé d'une augmentation de la participation des communes, devant se poursuivre les années suivantes. Des titres exécutoires ont été émis les 15 avril et 14 juin 2013 par le syndicat mixte pour un montant de 4 581,25 euros chacun à l'encontre de la commune de Davezieux pour le recouvrement de ces participations au titre de l'année 2013. Ils ont été toutefois annulés par un jugement n° 1306318 du 19 janvier 2017 du tribunal administratif de Lyon pour défaut d'indication des bases de liquidation. La commune de Davezieux, et d'autres communes, ont demandé leur retrait du syndicat mixte Ardèche musique danse. Par des délibérations du 2 juillet 2013, le comité syndical a refusé d'autoriser ce retrait. Ces délibérations ont été annulées pour vice de procédure par un jugement n° 1306316 du 19 janvier 2017 du tribunal administratif de Lyon. Par une délibération du 20 mars 2017, ledit syndicat a de nouveau refusé d'autoriser ce retrait. Cette délibération a été confirmée par un jugement n° 1703924 du 29 mai 2019 du tribunal administratif de Lyon. Le syndicat mixte a émis de nouveaux titres exécutoires au titre des participations de la commune de Davezieux au titre des années 2014, 2015 et 2016, en particulier les 15 mai 2014, 13 juin 2014, 7 avril 2015, 26 mai 2015, 13 avril 2016 et 13 juin 2016 pour un montant de 4 581,25 euros et, au titre de l'année 2018, les 6 mars et 6 avril 2018 pour un montant respectif de 5 726,56 euros et 5 726,57 euros. La commune de Davezieux a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler ces huit titres et la mise en demeure du 11 juin 2018 de la direction générale des finances publiques concernant le titre exécutoire émis le 6 mars 2018. Par un jugement nos 1800008-1805473 du 29 mai 2019, dont la commune de Davezieux relève appel, le tribunal administratif a rejeté sa demande, et a mis à sa charge au profit du syndicat mixte Ardèche musique danse une somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". 3. Il résulte de ces dispositions que la notification d'une décision administrative doit, s'agissant des voies de recours, mentionner, le cas échéant, l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire ainsi que l'autorité devant laquelle il doit être porté ou, dans l'hypothèse d'un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, préciser laquelle. 4. En l'espèce, les titres exécutoires émis les 7 avril 2015, 13 avril 2016, et 13 juin 2016 mentionnent comme voies de recours : " pour contester le bien-fondé de cette créance, vous devez déposer un recours devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite (cf 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales) ". Une telle mention permet à elle seule faire courir les délais de recours. Ainsi, la commune de Davezieux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté comme tardives ses conclusions tendant à l'annulation des titres exécutoires émis les 7 avril 2015, 13 avril 2016, et 13 juin 2016, réceptionnés respectivement les 22 avril 2015, 25 avril 2016 et 23 juin 2016. 5. En second lieu, aux termes de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué (...) ". 6. Il résulte de ces dispositions qu'une requête est irrecevable et doit être rejetée comme telle lorsque son auteur n'a pas, en dépit d'une invitation à régulariser ou d'un mémoire régulièrement communiqué opposant une telle fin de non-recevoir, produit la décision attaquée ou, en cas d'impossibilité, tout document apportant la preuve des diligences qu'il a accomplies pour en obtenir la communication. 7. En l'espèce, la commune ne justifie pas avoir accompli des diligences auprès du syndicat mixte pour obtenir la communication des titres exécutoires émis les 15 mai 2014, 13 juin 2014, et 26 mai 2015. Par suite, la commune de Davezieux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble de ses arguments, a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l'annulation de ces titres, alors même qu'elle allègue ne pas en avoir été destinataire. Sur le bien-fondé du jugement et en particulier la légalité des titres exécutoires émis les 6 mars et 6 avril 2018 : 8. En premier lieu, l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable aux collectivités territoriales et leurs établissements publics en vertu de son article 1er, prévoit que : " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. (...) ". 9. Une créance ne peut être mise en recouvrement sans indiquer, soit dans le titre exécutoire lui-même, soit par référence précise à un document joint à celui-ci ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables. 10. En l'espèce, les titres exécutoires contestés des 6 mars 2018 et 6 avril 2018 mentionnent qu'ils ont pour objet la " participation conservatoire Ardèche musique et danse 2018 ", d'un montant respectif de 5 726,56 euros et de 5 726,57 euros, correspondant à la première et à la seconde part de la participation de la commune et font référence à la délibération n° 661 du 2 mars 2018 du comité syndical du syndicat mixte, précédemment adressée à la requérante, qui concerne la participation des communes pour l'année 2018, précise les modalités de calcul de cette participation, fixe les échéances de paiement en deux fois, soit mars et avril de l'exercice 2018, chaque titre représentant chacun 50 % du montant de la participation, et comporte une annexe présentant le montant de la contribution commune par commune pour 2018, indiquant un montant de 11 453,13 euros pour la commune de Davezieux correspondant aux deux titres de perception contestés représentant chacun 50 % du montant de la participation due. Par suite, la commune de Davezieux n'est pas fondée à soutenir que ces titres ne comportent pas les bases de liquidation des créances. 11. En second lieu, aux termes de l'article 34 de la constitution : " La loi détermine les principes fondamentaux : -de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ". Aux termes de l'article 72 de la constitution : " (...) Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. (...) Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. (...) ". 12. Aux termes de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) : " Un syndicat mixte peut être constitué par accord entre des institutions d'utilité commune interrégionales, des régions, des ententes ou des institutions interdépartementales, des départements, la métropole de Lyon, des établissements publics de coopération intercommunale, des communes, des syndicats mixtes définis à l'article L. 5711-1 ou à l'article L. 5711-4, des chambres de commerce et d'industrie territoriales, d'agriculture, de métiers et d'autres établissements publics, en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales. (...) La répartition des sièges au sein du comité syndical entre les collectivités locales et les établissements publics membres du syndicat mixte est fixée par les statuts. A défaut de dispositions particulières dans les statuts, le nombre de sièges attribués aux établissements publics de coopération intercommunale qui se substituent à tout ou partie de leurs communs membres au sein du syndicat mixte en application des articles L. 5214-21, L. 5215-22 et L. 5216-7 est égal au nombre de sièges dont disposaient les communes avant la substitution. Les fonctions de délégué sont exercées à titre bénévole. Le président du syndicat mixte est élu par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le bureau qu'il a constitué. (...) ". Aux termes de l'article L. 5721-6-2 du même code : " Le retrait d'un syndicat mixte ou, lorsque les statuts du syndicat le permettent, le retrait d'une ou plusieurs compétences transférées à un syndicat mixte, s'effectue dans les conditions fixées à l'article L. 5211-25-1. Lorsque les biens meubles et immeubles ont été acquis ou réalisés ou lorsque la dette a été contractée, postérieurement au transfert de compétences, la répartition de ces biens ou du produit de leur réalisation ainsi que celle du solde de l'encours de la dette est fixée, à défaut d'accord, par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. ". 13. Aux termes de l'article 7 " comité syndical " des statuts du syndicat mixte de l'école départementale de musique et de danse de l'Ardèche : " Le Syndicat est administré par un Comité Syndical composé de représentants désignés par les collectivités membres. (...) Le Comité Syndical est composé : - de 4 Conseillers Généraux et 4 suppléants désignés par l'Assemblée Départementale, en nombre égal au nombre de Bassins effectivement intégrés, chacun porteur de trois voix, - de trois représentants par Bassin, l'un au moins au titre des Communes lieux d'enseignement, chacun porteurs d'une voix, et de trois suppléants par bassin. La majorité des délégués au Comité est nécessaire pour la validité des délibérations, la voix du Président étant prépondérante en cas d'égalité. Un membre peut donner pouvoir de voter en son nom par mandat écrit à un autre membre selon les modalités définies par le règlement intérieur. Toute création de nouveau bassin impliquera la désignation supplémentaire d'un nouveau Conseiller Général titulaire, d'un suppléant, et de trois représentants locaux et trois suppléants locaux. (...) ". 14. Aux termes de l'article 15 " retrait " des mêmes statuts : " Sous réserve des dispositions de l'article L. 5 721-6-2 du Code général des Collectivités Territoriales, le retrait du Syndicat est possible à l'issue d'une année scolaire pour une collectivité adhérente dans les conditions suivantes cumulatives : - Il doit être accepté à la majorité par le Comité Syndical, après exposé en Comité Syndical des modifications justifiant le retrait du syndicat mixte. - Il doit être accepté par les 2/3 des communes adhérentes, directement ou indirectement, représentant au moins la moitié des élèves au début de l'année scolaire au cours de laquelle est prise la délibération. - Il doit être accepté par le Conseil Général. Le Comité Syndical fixe les conditions financières de ce retrait. ". 15. En l'espèce, les dispositions de l'article 7 des statuts du syndicat mixte, en vertu desquels a été prise la délibération du 2 mars 2018 n'ont ni pour objet ni pour effet de violer le principe constitutionnel d'interdiction de créer une tutelle d'une collectivité sur une autre et celui de libre administration des collectivités territoriales, en particulier de créer une tutelle du département sur les collectivités et les établissements publics de coopération intercommunale membres, comme le soutient la commune qui se prévaut de leur contrariété à ces principes constitutionnels. Ces dispositions n'imposent pas en effet que le président, qui en vertu de l'article L. 5721-2 alinéa 5 du CGCT et de l'article 10 des statuts, est élu par le comité syndical, soit désigné parmi les conseillers généraux. D'ailleurs, un représentant du collège des communes, du bassin Vallée du Rhône, maire-adjoint de la commune de Tournon-Sur-Rhône, a été élu président du syndicat mixte en 2014. Un tel syndicat mixte, qui implique pour sa constitution un accord des collectivités membres, le transfert par celles-ci de compétences et la désignation de leurs délégués comme membres du comité syndical, n'a pas pour conséquence d'instaurer une telle tutelle. Surtout, la délibération du 2 mars 2018 mentionne qu'elle comporte un collège de conseillers généraux composé de 4 porteurs de 3 voix et un collège de communes composé de 12 porteurs de 1 voix, qu'il y avait 3 présents dans le collège de conseillers généraux, soit 9 suffrage exprimés, et 4 présents dans le collège des communes, soit 4 suffrages exprimés, soit au total 13 suffrages exprimés, que le comité syndical s'est réuni sans condition de quorum suite à une précédente réunion, le 26 février 2018, au cours de laquelle le quorum n'avait pas été atteint, et que la délibération a recueilli 6 votes pour, 1 vote contre, et 6 abstentions. Ainsi, alors même que les conseillers généraux étaient alors majoritairement présents, la délibération n'a pas été adoptée à la majorité. 16. Ainsi, la commune de Davezieux n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la délibération précitée du 2 mars 2018 au motif qu'elle procéderait d'un processus décisionnel statutaire instauré en violation de principes constitutionnels car autorisant les représentants du département à détenir le pouvoir de décision à eux seuls au sein du comité syndical, et cela même à l'encontre de l'avis unanime des collectivités membres. 17. Pour les mêmes motifs, la commune de Davezieux n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la délibération précitée du 2 mars 2018 en ce qu'elle est fondée sur des dispositions règlementaires statutaires du syndicat mixte, en particulier ses articles 7 et 15, qui seraient entachés d'illégalité pour incompétence de leur auteur dès lors que les articles 34 et 72 de la Constitution donnent au seul législateur la compétence pour organiser les conditions d'exercice des principes constitutionnels d'interdiction de créer une tutelle d'une collectivité sur une autre et de libre administration des collectivités territoriales, alors que ladite délibération n'a aucunement pour objet de statuer sur une demande de retrait du syndicat mixte. 18. Il résulte de tout de ce qui précède que la commune de Davezieux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Davezieux, partie perdante, doivent être rejetées. 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Davezieux au profit du syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire la somme de 2 000 euros. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Davezieux est rejetée. Article 2 : La commune de Davezieux versera la somme de 2 000 euros au syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Davezieux et au syndicat mixte Ardèche musique et danse conservatoire. Délibéré après l'audience du 1er juillet 2021, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président de chambre, Mme Michel, présidente-assesseure, M. C..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2021. 2 N° 19LY02986