CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 28/09/2021, 19BX02690, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-09-28
Numéro : 19BX02690
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Birsen  SARAC-DELEIGNE
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : CABINET BCTG & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 21 juin 2019 et des mémoires enregistrés les 26 novembre 2020 et 5 février 2021, la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre, représentée par Me Elfassi, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 23 avril 2019 par lequel le préfet de l'Indre a refusé de lui délivrer l'autorisation unique de construire et d'exploiter un parc éolien, composé de cinq aérogénérateurs et de deux postes de livraison, sur le territoire de la commune de Pouligny-Saint-Pierre ; 2°) de lui délivrer l'autorisation sollicitée ; 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de procéder au réexamen de sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en l'absence de production de la ministre de la transition écologique, l'intervention en défense est irrecevable ; l'association ne justifie pas d'un intérêt suffisamment direct lui donnant intérêt à intervenir ; les personnes physiques qui ne démontrent pas que les éoliennes seraient effectivement visibles depuis leur propriété ne justifient pas d'un intérêt à intervenir ; - la décision contestée est insuffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; - en fondant son refus sur le schéma de cohérence territorial (SCOT) de Brenne Marche, qui n'était pas directement opposable, le préfet a entaché sa décision d'irrégularité de motivation et d'erreur de droit alors en outre que les prescriptions visées dans l'arrêté ne ressortent pas du document d'orientation et d'objectifs du SCOT ; le tourisme qui ne constitue pas l'un des intérêts visés aux articles L. 511-1 du code de l'environnement et R. 111-27 du code de l'urbanisme ne peut davantage fonder le refus ; - cette décision est entachée d'erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que le projet s'insère de façon satisfaisante dans le paysage qui ne présente pas d'intérêt particulier, ni ne porte atteinte aux monuments historiques et aux lieux avoisinants ; l'appréciation de l'intérêt des lieux avoisinants doit se limiter à la zone d'implantation des éoliennes qui en l'espèce présente un caractère agricole ; aucun monument historique ou site inscrit ne se situe dans l'aire d'étude rapprochée ; l'éolienne en arrière-plan de l'église de Pouligny ne créera aucun effet d'écrasement sur le monument ; compte tenu de l'écran végétal, le projet sera faiblement perceptible depuis le château de Naillac et uniquement depuis les abords ouest du château ; aucune inter visibilité ne sera possible depuis le site de Fontgombault et les visibilités depuis le site inscrit de l'abbaye seront limitées par la trame arborée très importante sur l'ensemble du site ; compte tenu de la distance de 12 kilomètres séparant le parc éolien du château de Bouchet, l'atteinte à l'intérêt de ce site ne sera pas significative ; la visibilité des éoliennes depuis le couvent des Augustins et de l'église de Génitour situés sur la commune du Blanc, sera considérablement faible voire totalement nulle en raison de leur situation au sein de la trame urbaine ; le projet ne portera pas atteinte au parc régional de la Brenne ; les photomontages permettent d'illustrer l'absence d'atteinte au paysage lointain du fait notamment de la distance et de la topographie ; aucune atteinte ne sera davantage observée à l'égard des hameaux situés dans l'aire d'étude rapprochée ; le projet ne portera pas d'atteinte au cadre de vie des habitants de Le Blanc compte tenu de la distance et du respect des seuils d'émergence sonore tant en période diurne que nocturne ; - contrairement à ce que soutient le préfet, de nombreuses mesures compensatoires sont bien proposées par le pétitionnaire. Par des mémoires en intervention, enregistrés les 4 juin 2020, 25 novembre 2020 et 23 décembre 2020, l'association ADESA, M. C... F..., Mme E... A... et M. D... B..., représentés Me Cadro, concluent au rejet de la requête. Ils soutiennent que : - ils justifient tous d'un intérêt à intervenir ; - l'arrêté attaqué est suffisamment motivé et n'est pas fondé sur le SCOT qui n'est pas visé comme document de référence mais qui doit être regardé comme un élément parmi d'autres à l'appui de l'analyse sur les incidences du projet sur les paysages et le patrimoine ; - le projet sera implanté dans un territoire présentant un intérêt particulier et portera une atteinte démesurée à ce paysage compte tenu de l'effet de domination visuelle, d'écrasement du site naturel et de prégnance paysagère ; la qualité paysagère du pays Blancois réside essentiellement dans ses vallées rassemblant les itinéraires pittoresques, les sites touristiques et patrimoniaux majeurs, ainsi que de nombreux espaces naturels remarquables ; le projet sera en covisibilité totale ou partielle avec de nombreux monuments protégés, situés à moins de 5 kilomètres du site ; en 2009, dans le cadre d'un autre projet, le même bureau d'étude a estimé le secteur de Pouligny-Saint-Pierre comme peu compatible avec le développement éolien compte tenu de l'impact visuel important depuis le monument historique classé du château Naillac, et depuis le hameau de Saint-Aigny ; les points de vue choisis par le porteur du projet pour la réalisation des photomontages sont contestables ; le projet portera atteinte au cadre de vie des riverains ; - en cas d'annulation, seule une injonction de réexamen pourra être ordonnée dès lors que le projet qui a été refusé pour l'atteinte paysagère pourrait également l'être pour l'atteinte à la biodiversité. Par un mémoire en défense, enregistré 26 novembre 2020, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 ; - le décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 ; - l'arrêté du 26 août 2011 relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement modifié par l'arrêté du 22 juin 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Birsen Sarac-Deleigne, - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, - et les observations de Me Durand, représentant la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre, et de Me Cadro, représentant l'association ADESA, M. C... F..., Mme E... A... et M. D... B.... Considérant ce qui suit : 1. La société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre a déposé, le 27 février 2017, une demande d'autorisation unique, complétée le 9 mars 2018, en vue de l'implantation et l'exploitation d'un parc éolien composé de cinq aérogénérateurs et de deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Pouligny-Saint-Pierre. Par un arrêté du 23 avril 2019, le préfet de l'Indre a rejeté cette demande. La société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre demande à la cour, sur le fondement des dispositions du 2° de l'article R. 311-5 du code de justice administrative, d'annuler cet arrêté. Sur l'intervention de l'association ADESA et autres : 2. Une intervention ne peut être admise que si son auteur s'associe soit aux conclusions de l'appelant, soit à celles du défendeur. Il résulte de l'instruction que la ministre de la transition écologique a présenté un mémoire en défense tendant au rejet de la requête, enregistré le 26 novembre 2020. Les intervenants peuvent ainsi s'associer aux conclusions de la défense. L'association ADESA, qui a pour objet, aux termes de l'article 2 de ses statuts de : " protéger l'environnement et le patrimoine de la commune de Sauzelles, des communes environnantes et du Parc Régional de la Brenne ", justifie, au regard de son champ d'intervention, géographique comme matériel, d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien des conclusions de la ministre de la transition écologique. Par ailleurs, dès lors qu'au moins l'un des intervenants est recevable, une intervention collective est recevable. Il suit de là que, sans qu'il soit besoin d'examiner l'intérêt à intervenir des autres intervenants personnes physiques, l'intervention de l'association ADESA et autres est recevable. Sur la légalité de l'arrêté du 23 avril 2019 : 3. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...), les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. (...) ". Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Pour statuer sur une demande d'autorisation unique, il appartient à l'autorité administrative de s'assurer que le projet ne méconnaît pas, notamment, l'exigence de protection des paysages et de conservation des sites et ne porte pas atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Pour rechercher si l'existence d'une atteinte à un paysage, à la conservation des sites et des monuments ou au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants est de nature à fonder un refus d'autorisation ou à fonder les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel ou du paysage sur lequel l'installation est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette installation, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site, sur le monument ou sur le paysage. 4. L'implantation du parc est envisagée dans l'unité paysagère dite du Pays Blancois, au sein du Parc Régional de la Brenne marqué par une dualité de paysage avec d'une part, la zone d'implantation du parc, constituée de plaines calcaires et de vastes plateaux occupés par une agriculture intensive, dépourvue de reliefs importants, partiellement ponctuée de boisements et qui ne présente pas par elle-même d'attrait particulier, et, d'autre part, les vallées de l'Angelin et surtout de la Creuse, qui accueillent des prairies et des sites touristiques et patrimoniaux et participent à la qualité du paysage. Si la commune du Blanc, située à trois kilomètres du projet, bénéficie d'un classement en site patrimonial remarquable, il ne résulte pas de l'instruction que la qualité du bâti au sein des rares hameaux et fermes situés à proximité du site d'implantation serait de nature à conférer aux lieux un caractère pittoresque ou emblématique. Le site des " Mille étangs " qui constitue l'attrait touristique majeur du département, se trouve à distance du site d'implantation, les premiers plans d'eau de la Brenne des étangs se trouvant à 8 kilomètres du site. La circonstance que le parc se situe dans le territoire le plus habité du parc régional de la Brenne ne saurait suffire à attester que le site d'implantation présenterait un intérêt particulier. En outre, le projet s'inscrit dans une zone favorable à l'éolien du schéma régional de l'éolien, tandis que la charte 2010-2022 du parc naturel régional de la Brenne, dans lequel s'inscrit le projet, permet le développement du grand éolien à condition que les éoliennes soient situées en dehors de la Grande Brenne, ce qui est le cas en l'espèce. 5. Il résulte des termes de l'arrêté contesté que pour refuser l'autorisation unique d'exploiter sollicitée par la société requérante, le préfet de l'Indre s'est fondé sur les motifs tirés de ce que le projet qui prévoit l'installation et l'exploitation, sur le territoire de la commune de Pouligny-Saint-Pierre, de cinq éoliennes présentant une hauteur maximale en bout de pale de 150 mètres porterait une atteinte grave à plusieurs sites et monuments, qu'il serait de nature à bouleverser le caractère et l'intérêt des lieux avoisinants et à porter atteinte aux paysages naturels et patrimoniaux, en altérant les caractéristiques essentielles des paysages de la Brenne. 6. En premier lieu, s'il est vrai que le projet sera partiellement visible depuis le centre bourg de Pouligny-Saint-Pierre, situé à 2 kilomètres du projet, à partir notamment de la rue située en bordure de l'église Saint-Pierre, il résulte de l'instruction que ce monument, situé en retrait, à l'arrière du village, ne bénéficie que d'une protection partielle en raison de ses voûtes. En outre, il résulte des photomontages non sérieusement contestés de l'étude d'impact que l'incidence du projet sur la qualité de ce site sera faible dès lors qu'une partie seulement d'une éolienne sera visible depuis cette rue, sans effet d'écrasement, compte tenu de la hauteur perçue des éoliennes considérablement inférieure à celle de l'église, tandis que les photomontages complémentaires versées par la société requérante confirment l'absence de covisibilité depuis le parvis et le parking de l'église. 7. En deuxième lieu, pour refuser l'autorisation sollicitée, le préfet de l'Indre s'est fondé également sur la circonstance que le projet est situé à proximité du site patrimonial remarquable de la commune du Blanc et qu'il portera atteinte tant au cadre de vie des habitants de la commune du fait de la perception du projet au quotidien, qu'à ses monuments historiques et notamment au château de Naillac, monument inscrit. Il a retenu également que la prégnance des éoliennes dans les vues depuis le viaduc du Blanc entraînera une altération du circuit touristique de la voie verte et de la perception du grand paysage de la Creuse et de sa vallée. 8. S'il résulte de l'instruction que la position de la commune du Blanc située au niveau de la Creuse et sur le versant opposé de la vallée, permet des vues en promontoire qui font face au projet notamment depuis les maisons situées sur les hauteurs de la ville et depuis les abords ouest du château de Naillac, il résulte du volet paysager qui n'est pas utilement contesté que pour les monuments historiques, la trame urbaine empêchera majoritairement les intervisibilités. S'agissant du château de Naillac, la visibilité sera considérablement réduite en raison de la végétation présente même en période hivernale, le projet apparaissant en arrière-plan des arbres. Il ne résulte ni du photomontage n° 12, réalisé à l'approche du Blanc, à partir de la route départementale 975, ni du photomontage n°15, réalisé au niveau de la route départementale D27, faisant apparaître les éoliennes à l'arrière-plan de la ligne d'horizon, dans un paysage vide de toute habitation et ne présentant pas d'intérêt particulier, ni d'aucun autre élément de l'instruction, que le projet porterait atteinte au cadre de vie quotidien des habitants du Blanc. Il ne résulte pas davantage de l'étude d'impact ou du volet photomontages ou encore d'autres éléments de l'instruction, qu'une telle atteinte résulterait des perceptions depuis les monuments de l'ancien couvent des Augustins ou de l'église Saint-Génitour qui s'inscrivent dans la trame urbaine. Par ailleurs, s'il est constant qu'au niveau de la route communale, au sein de la trame bâtie, les éoliennes seront visibles dans les arcades du viaduc, ouvrage ferroviaire de 800 mètres récemment réutilisé pour le passage de la voie verte, et que les photomontages réalisés depuis le sommet de ce viaduc, confirment une vue complète sur le parc éolien, il ne résulte pas de l'instruction que le viaduc ou le circuit touristique de la voie verte ferait l'objet d'une protection particulière ni que l'atteinte que ce projet est susceptible de porter au paysage ou à l'environnement visuel serait significative. 9. En troisième lieu, en ce qui concerne le site inscrit de Fontgombault, lequel comprend l'abbaye de Fontgombault et le prieuré de Décennet, formant un espace de qualité architecturale et paysagère remarquable, situés à cinq kilomètres du parc, il ressort de l'étude paysagère et des sept photomontages réalisés que les ouvertures visuelles en direction du projet sont peu nombreuses et que les éoliennes seront masquées par la végétation et le bâti aussi bien depuis le pourtour du monument que depuis les routes, la présence de nombreux arbres organisés en bois ou en linéaire qui bordent les axes routiers limitant la profondeur des champ visuels des panoramas. Si la ministre soutient qu'une covisibilité serait possible au vu du photomontage n°46, la société requérante soutient sans être contredite que le projet éolien en cause est le parc de Sauzelles, les éoliennes de Pouligny, situées à gauche étant totalement masquées par la topographie et la végétation, ainsi que cela ressort d'ailleurs du commentaire accompagnant ce photomontage. 10. En quatrième lieu, s'il ressort du photomontage n° 51 que le projet sera visible par temps clair depuis les terrasses du château du Bouchet, monument historique et site inscrits, donnant un panorama plongeant sur la Brenne et le site inscrit de l'étang de la Mer Rouge, son impact sera diminué par la distance de plus de 11 kilomètres du château et de près de 10 kilomètres de l'étang par ailleurs entouré de boisements filtrant intégralement les vues en direction du projet, de sorte que l'atteinte à l'intérêt de ces sites ne saurait être regardée comme significative. 11. En cinquième lieu, le préfet a retenu une altération paysagère, en raison notamment de la perception quasi permanente dans un rayon de 10 kilomètres et au-delà de 15 kilomètres. Toutefois, il résulte de l'étude paysagère que les unités paysagères de la Grande Brenne et de la Petite Brenne, paysages remarquables du parc national de la Brenne, seront préservées des impacts visuels du projet éolien du fait du maillage bocager dense et d'une couverture végétale importante. Il ressort du volet photomontages de l'étude d'impact que, plus largement, s'agissant du secteur des Mille Etangs, les éoliennes seront en grande partie masquées par le relief et qu'elles ne seront pas non plus visibles depuis le chemin GRP des Mille Etangs alors que la visibilité depuis la route RD 650, fréquentée et touristique, sera faible voire inexistante. Si le préfet retient un effet de surplomb et d'écrasement, celui-ci ne résulte ni de l'étude paysagère, ni du volet photomontages, ni d'aucun autre élément de l'instruction. A cet égard, il ne résulte pas de l'instruction que les photomontages produits par la société requérante, complétés à la demande de l'autorité environnementale et de la commission d'enquête, seraient insuffisants ou non représentatifs, la seule mention par le bureau d'étude de ce que, parfois, le montage photographique est sujet à quelques approximations du fait notamment de situations particulières liées aux spécificités du terrain et aux conditions météorologiques, ne pouvant suffire à remettre en cause leur qualité alors que, par ailleurs, le bureau d'étude indique qu'en dépit de ces éléments, les photomontages sont suffisamment fiables pour donner une perception globale de la position et de la taille des éoliennes relativement au paysage environnant. 12. En sixième lieu, contrairement à ce que soutient le préfet, la société requérante a proposé plusieurs mesures compensatoires parmi lesquelles des mesures d'accompagnement liées au paysage pour un montant de 35 000 euros, la création de filtres visuels longeant la route départementale D 650, ainsi que des mesures compensatoires visant à développer un ou plusieurs projets de paysages sur la commune de Pouligny-Saint-Pierre pour réduire les impacts depuis les hameaux environnants et notamment Muant et Le Clous, pour lesquels des ouvertures en direction du projet sont possibles du fait de l'absence de filtres visuels. 13. La faculté de demander une substitution de motifs étant réservée à l'administration, auteure de la décision attaquée, les intervenants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que les éoliennes seraient visibles depuis l'intérieur des villages pour soutenir que l'arrêté préfectoral serait fondé alors que le préfet n'a pas fondé son refus sur les atteintes aux villages et hameaux avoisinants et que l'administration ne se prévaut aucunement d'un tel motif. 14. Il résulte de tout de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, que la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre est fondée à soutenir que le préfet n'a pu sans commettre d'erreur d'appréciation estimer que le projet serait de nature à porter atteinte aux paysages naturels et patrimoniaux et, à demander par suite, l'annulation de l'arrêté du 23 avril 2019. Sur les conclusions aux fins de délivrance de l'autorisation et aux fins d'injonction : 15. Dans le cadre d'un litige relevant d'un contentieux de pleine juridiction, comme en l'espèce, le juge administratif a le pouvoir d'autoriser la création et le fonctionnement d'une installation classée pour la protection de l'environnement en l'assortissant des conditions qu'il juge indispensables à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 de ce code. Il a, en particulier, le pouvoir d'annuler la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé l'autorisation sollicitée et, après avoir, si nécessaire, régularisé ou complété la procédure, d'accorder lui-même cette autorisation aux conditions qu'il fixe ou, le cas échéant, en renvoyant le bénéficiaire devant le préfet pour la fixation de ces conditions. 16. En l'état de l'instruction, et notamment en l'absence de précision suffisante sur le respect de l'ensemble des intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et sur le respect des dispositions des articles L. 411-1 et L. 411-2 du même code, il n'y a pas lieu de procéder à la délivrance de l'autorisation sollicitée par la société. Le présent arrêt implique en revanche, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, que le préfet de l'Indre réexamine la demande de la société et prenne une nouvelle décision dans un délai qu'il y a lieu de fixer à quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre de la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'intervention de l'association ADESA, de M. C... F... et de Mme E... A... et M. D... B... est admise. Article 2 : L'arrêté du 23 avril 2019 du préfet de l'Indre est annulé. Article 3 : Il est prescrit au préfet de l'Indre de réexaminer la demande de la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre et de prendre une nouvelle décision dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : L'Etat versera à la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société Ferme éolienne de Pouligny-Saint-Pierre, à la ministre de la transition écologique, à l'association ADESA, désignée en application de l'article R.751-3 du code de justice administrative et au préfet de l'Indre. Délibéré après l'audience du 31 août 2021 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Frédéric Faïck, président assesseur, Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 septembre 2021. La rapporteure, Birsen Sarac-DeleigneLa présidente, Elisabeth JayatLa greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 6 N° 19BX02690