Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 20/11/2009, 07MA04934, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-20
Numéro : 07MA04934
Président : M. LAMBERT
Rapporteur : M. Jean-Louis  D'HERVE
Commissaire du gouvernement : M. BACHOFFER
Avocat(s) : CHAUSSE

Vu la requête, enregistrée le 17 décembre 2007 sous le n°07MA04934, présentée pour la COMMUNE DE CAVAILLON (84301), représentée par son maire en exercice, par Me Chausse, avocat ; la COMMUNE DE CAVAILLON demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0527785 en date du 9 novembre 2007 du tribunal administratif de Nîmes qui a annulé la délibération du 22 septembre 2005 du conseil municipal approuvant la révision simplifiée de son plan d'occupation des sols ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Chepar au tribunal administratif de Nîmes ; 3°) de mettre à la charge de la SA Chepar la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; .......................... Vu le jugement attaqué ; Vu, enregistré le 5 juin 2008, le mémoire présenté pour la société Chepar représentée par son gérant, par Me Coque, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000  soit mise à la charge de la COMMUNE DE CAVAILLON au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ................................ Vu, enregistré comme ci dessus le 11 juillet 2008 le mémoire produit pour la COMMUNE DE CAVAILLON qui conclut aux mêmes fins que sa requête ; ............................. Vu, enregistré le 12 novembre 2008 au greffe de la Cour, transmis par le greffe du tribunal administratif de Montpellier qui en était destinataire et l'a enregistré le 6 novembre 2008, le mémoire produit pour la société Chepar par Me Coque, qui conclut aux mêmes fins que son mémoire en défense par les mêmes moyens ; Vu, enregistré le 2 novembre 2009 le mémoire présenté pour la société Chepar par Me Coque qui conclut au rejet de la requête ; ........................... Vu enregistré le 5 novembre 2009 le mémoire produit pour la COMMUNE DE CAVAILLON ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Vu le décret n°2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions, et notamment son article 2 ; Vu l'arrêté du 27 janvier 2009 pris par le vice-président du Conseil d'Etat autorisant la cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret n°2009-14 du 7 janvier 2009 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 novembre 2009: - le rapport de M. d'Hervé, président assesseur ; - les conclusions de M. Bachoffer, rapporteur public ; - et les observations de Me Ceccarelli-Leguen substituant Me Chausse pour la commune de Cavaillon et de Me Coque pour la société Chepar ; Considérant que par délibération du 22 septembre 2005, le conseil municipal de la COMMUNE DE CAVAILLON a adopté la révision simplifiée de son plan d'occupation des sols après avoir tiré le bilan de la concertation organisée pour ce projet ; que par le jugement attaqué dont la commune fait appel, le tribunal administratif de Nîmes a annulé cette délibération au motif que, d'une part, les avis des personnes publiques associées à la révision n'avaient pas été joints au dossier d'enquête publique et que, d'autre part, certaines de ces personnes dont la consultation est obligatoire n'avaient pas été mises à même de donner un avis ; Considérant qu'aux termes de l'article L.123-19 du code de l'urbanisme alors en vigueur les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L.123-1-1 à L.123-18. Les dispositions de l'article L.123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables. Ils peuvent faire l'objet : ...b) D'une révision simplifiée selon les modalités définies par le neuvième alinéa de l'article L.123-13, si cette révision est approuvée avant le 1er janvier 2006 et si elle a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, ou la rectification d'une erreur matérielle. L'opération mentionnée à la phrase précédente peut également consister en un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan d'occupation des sols et ne comporte pas de graves risques de nuisance. ; qu'aux termes de l'article L.123-13 du même code alors applicable : Lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, ou lorsque la révision a pour objet la rectification d'une erreur matérielle, elle peut, à l'initiative du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. La révision simplifiée donne lieu à un examen conjoint des personnes publiques associées mentionnées à l'article L.123-9. Le dossier de l'enquête publique est complété par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général. Les dispositions du présent alinéa sont également applicables à un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance. ; qu'aux termes de l'article L.123-9, Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables. ; qu'aux termes de l'article R.123-21-1 du même code dans sa rédaction alors applicable, Lorsqu'il décide d'engager une procédure de révision simplifiée en application du huitième alinéa de l'article L.123-13, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent saisit le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public qui délibère sur les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation conformément à l'article L.300-2. Le débat prévu à l'article L.123-9 peut avoir lieu au cours de la même séance lorsque la révision implique de changer les orientations du projet d'aménagement et de développement durable. L'examen conjoint des personnes publiques associées a lieu, à l'initiative du maire ou du président de l'établissement public, avant l'ouverture de l'enquête publique. Lorsqu'une association mentionnée à l'article L.121-5 demande à être consultée, son président adresse la demande au maire ou au président de l'établissement public. Le projet de révision simplifiée, accompagné du procès verbal de la réunion d'examen conjoint est soumis à l'enquête publique...La délibération qui approuve la révision du plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation organisée en application du sixième alinéa de l'article L.300-2. ; qu'enfin aux termes de l'article L.121-4 du code de l'urbanisme : L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture ( ... ) ; Sur le recours à la procédure de révision simplifiée : Considérant que la révision simplifiée de son plan d'occupation des sols en litige par la COMMUNE DE CAVAILLON avait pour objet de permettre l'aménagement du quartier de la Voguette afin de structurer cette entrée de ville en permettant la réalisation d'ensemble d'un secteur à prédominance économique et commerciale ; que ce projet qui doit se développer sur des zones classées NA au plan d'occupation des sols entraîne également la modification du classement de terrains à vocation agricole ; qu'eu égard à la taille de la zone d'emprise du projet couverte par la révision, notamment la partie agricole concernée par la modification du zonage, qui ne représente que 0,9% du territoire communal, et à la vocation principale antérieure que traduit son classement dans le plan d'occupation des sols initial, cette révision n'est pas de nature à modifier l'économie générale du plan d'occupation des sols ; que la création à cette occasion dans ce même secteur d'une zone 5NA d'une emprise limitée où, en raison du caractère inondable des terrains, aucune construction ne peut être édifiée, qui tient compte des études menées dans le cadre de l'élaboration d'un plan de prévention du risque d'inondation, s'inscrit dans le cadre de la réalisation du projet, objet de la révision ; qu'ainsi l'objet de la délibération en litige n'excède pas le champ d'application de la procédure de révision simplifiée organisée par les dispositions des article L.123-13 et L.123-19 du code de l'urbanisme ; Sur les motifs du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'ensemble des dispositions ci dessus rappelées que si les personnes publiques mentionnées à l'article L.121-4 du code de l'urbanisme doivent être associées et consultées lors de la révision simplifiée d'un plan d'occupation des sols, cette consultation prend la forme particulière d'un examen conjoint du projet ; que si cette modalité de consultation nécessite de leur faire parvenir un dossier de présentation du projet et de les tenir informées des réunions de travail organisées à cette fin et auxquelles elles doivent être convoquées, elle n'impose pas que ces personnes publiques formalisent un avis, le cas échéant distinct du compte-rendu de ces réunions auxquelles elles ont participé, et qui serait joint au dossier d'enquête publique ; qu'il ressort des pièces du dossier que le maire a convoqué à deux réunions tenues les 20 janvier et 23 juin 2005 toutes les personnes publiques associées à la révision et qu'à ces convocations était joint le dossier de présentation du projet ; que le compte-rendu exhaustif de ces deux réunions a été versé au dossier soumis à enquête publique ; que c'est en conséquence à tort que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de l'absence au dossier d'enquête, d'avis formalisés ou exprès, des personnes publiques associées ; que, de même, l'absence du président du conseil régional à ces réunions, dès lors qu'il est établi qu'il a été régulièrement convoqué et tenu informé de la révision, n'est pas d'avantage susceptible d'avoir vicié la procédure ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il n'existe pas dans le secteur couvert par le plan d'occupation des sols d'autorité autonome, distincte de la commune, du département ou de la région, compétente en matière de transports urbains ; que le syndicat intercommunal mentionné en défense, dont la compétence est limitée à l'organisation du transport scolaire sur le territoire des communes de Cavaillon et de Cabrières d'Avignon, ne peut être assimilé à l'autorité mentionnée à l'article L.121-4 précité ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier qu'entre la date à laquelle la commune a initié sa procédure de révision et celle de son approbation par la délibération en litige, l'établissement public de coopération intercommunale compétent pour l'élaboration d'un schéma de cohérence territorial, ayant vocation à terme à s'appliquer sur le territoire de la commune, était en cours de constitution, ses statuts ayant été adoptés par arrêté préfectoral du 30 mars 2006 ; qu'en associant à la révision de son plan d'occupation des sols le syndicat mixte chargé du suivi du schéma directeur de l'agglomération de Cavaillon, toujours applicable, la commune n'a pas entaché la procédure d'une irrégularité substantielle ; Considérant qu'il résulte de qui précède que c'est à tort que les premiers juges ont annulé pour les motifs qu'ils ont retenus la délibération du 22 septembre 2005 ; Considérant qu'il appartient à la cour, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens présentés par la société Chepar tant devant le tribunal administratif que devant la cour ; Sur la légalité externe de la délibération du 22 septembre 2005 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R.123-17 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, (...) lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers (...) Ces avis sont rendus dans le délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de révision a été adressé à la chambre d'agriculture dès le 21 décembre 2004 en mentionnant également dans la lettre d'envoi, qui invitait l'organisme à participer à l'examen conjoint du projet dans les conditions précitées, la référence aux dispositions précitées ; que dans ces circonstances, l'avis favorable de l'organisme consulaire, qui a par ailleurs participé aux réunions d'examen conjoint et fait connaître ses observations, a été régulièrement recueilli, dès lors qu'aucun avis n'a été formalisé dans le délai imparti ; Considérant en deuxième lieu, que le moyen tiré de l'absence de consultation du directeur du parc naturel du Luberon manque en fait ; que le moyen relatif à l'absence de consultation de l'établissement public compétent en matière de programme local de l'habitat, qui se borne à mentionner la lettre de l'article L.121-4 du code de l'urbanisme précité, n'est pas assorti de précision suffisante pour que la cour en apprécie le bien fondé ; Considérant en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation ont été décidées conformément à l'article L.300-2 du code de l'urbanisme et portées à la connaissance du public par une publicité et des avis dans la presse dont la commune a apporté des justificatifs suffisamment précis et détaillés et qui ont été transmis à la société Chepar dans le cadre de la procédure contradictoire ; qu'il ressort des éléments produits au dossier par la commune, notamment des articles de presse faisant le compte rendu de plusieurs réunions que l'information délivrée sur les projets de la commune était complète et rendait compte des grandes orientations retenues pour la zone ; qu'eu égard toutefois à l'état d'avancement des projets, en ce qui concerne la nature des activités devant être développées sur la zone, la société Chepar n'est pas fondée à soutenir que les éléments d'information n'étaient pas suffisamment précis en ce qui concerne les opérateurs économiques devant mettre en oeuvre le projet ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L.123-13 du code de l'urbanisme, relatif à la procédure de révision simplifiée, le dossier de l'enquête publique doit être complété par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général ; qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation de la révision, qui, ainsi que rappelé plus haut, avait pour objet principal l'équipement de zones d'urbanisation future du plan d'occupation des sols, était joint au dossier d'enquête et présentait de façon détaillé, notamment dans les pages 56 à 59, sous le titre notice explicative de l'intérêt général , les raisons présidant à l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur et celles du choix retenu d'en faire une zone d'activité à dominante commerciale ainsi que les effets attendus pour le développement de la commune ; que le moyen de la société Chepar qui soutient que cette notice fait défaut manque en fait ; Considérant, en cinquième lieu, que la convocation adressée le 14 septembre 2005 aux membres du conseil municipal pour la séance du 22 septembre suivant précisait les points de l'ordre du jour et, concernant la délibération en litige, était accompagnée d'un rapport explicatif de synthèse faisant état du déroulement de la procédure de concertation et rappelant les étapes de la procédure de révision décidée par une délibération antérieure ainsi que le contenu des modifications retenues ; qu'ils ont ainsi été mis à même de se prononcer en toute connaissance de cause ; que par suite, contrairement à ce que soutient la société Chepar, les dispositions de l'article 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été méconnues ; Considérant, en sixième lieu, que si la société Chepar soutient que l'adjoint au maire, dont la signature est portée sur l'exemplaire de la délibération attaquée qu'elle a produite, n'était pas titulaire d'une délégation régulière, cette circonstance est en tout état de cause sans incidence sur la compétence de l'auteur de l'acte en litige dès lors que la signature de cet adjoint a pour seul objet de certifier conforme au vote du conseil municipal cette délibération de l'assemblée délibérante qui en est l'auteur ; Sur la légalité interne de la délibération du 22 septembre 2005 : Considérant en premier lieu, que le schéma directeur de l'agglomération de Cavaillon a inclus la plus grande partie de la zone de la Voguette correspondant au projet en zone d'activité projetée , classement qui n'est pas incompatible avec l'ouverture à l'urbanisation de zones déjà classées NA au plan d'occupation des sols ; que si la délibération conduit également à modifier le zonage 1NC de terrains agricoles pour une surface d'environ 29 hectares, sur un total communal de plus de 2 600 hectares pour ce même classement, et qui doivent être intégrées dans la nouvelle zone d'activité dont la révision a pour objet de permettre la réalisation, la faible importance relative de la zone agricole ainsi déclassée, qui représente moins de 1% des terres agricoles de la commune et ne porte pas atteinte à la vocation de la zone plus importante en bordure de laquelle les parcelles concernées sont situées, n'est pas susceptible de compromettre les grandes options du schéma pour la commune et ce secteur particulier ; Considérant en deuxième lieu que s'il est soutenu que l'abandon par la commune de son projet initial de recourir à une procédure de zone d'aménagement concerté pour réaliser l'équipement de la zone révèlerait sa volonté, d'une part de se soustraire à l'obligation de mise en concurrence des opérateurs et, d'autre part, de valider ainsi de façon préférentielle la politique d'acquisition foncière menée dans cette zone par l'un des concurrents de la société Chepar, ces critiques, qui sont relatives aux modalités d'équipement futures de la zone, sont sans incidence sur la légalité de la procédure de révision, dont la conduite est en tout état de cause nécessaire à l'ouverture à l'urbanisation de la zone, indépendamment du mode de réalisation ultérieurement mis en oeuvre ; qu'elles ne sont pas, de ce fait, révélatrices d'un détournement de pouvoir ; Considérant, en troisième lieu, que les risques mesurés, liés au caractère inondable d'une partie du secteur, ont été pris en compte au cours de l'étude de la révision, ont été mentionnés dans le rapport de présentation du projet qui en tient compte et ont fait l'objet d'un zonage adapté, et alors que l'élaboration d'un plan de prévention de ce risque était en cours d'élaboration, ainsi que le rappelle la commune ; qu'en se bornant à affirmer sans autre précision la sous évaluation de ce risque susceptible de compromettre le projet, la société Chepar n'établit pas l'illégalité de la délibération en litige ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE CAVAILLON est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la délibération portant révision n° 1 de son plan d'occupation des sols ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de COMMUNE DE CAVAILLON, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la société Chepar au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge la société Chepar la somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature exposés par la COMMUNE DE CAVAILLON ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0527785 en date du 9 novembre 2007 du tribunal administratif de Nîmes est annulé. Article 2 : La demande présentée au tribunal administratif de Nîmes par la société Chepar est rejetée. Article 3 : La société Chepar versera la somme de 2000 euros à la COMMUNE DE CAVAILLON au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE CAVAILLON, à la société Chepar et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. '' '' '' '' N°07MA04934 2