Cour Administrative d'Appel de Marseille, 2ème chambre - formation à 3, 17/07/2012, 11MA04070, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 2ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-07-17
Numéro : 11MA04070
Président : M. BENOIT
Rapporteur : Mme Anne  MENASSEYRE
Commissaire du gouvernement : Mme FEDI
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN & THIRIEZ

Vu l'arrêt n°346506, 346507, 346783, 346784 du 12 octobre 2011 par lequel le Conseil d'État a annulé l'arrêt 08MA03342 du 20 janvier 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement du 22 avril 2008 du tribunal administratif de Montpellier, l'arrêté du 22 décembre 2004 par lequel le préfet des Pyrénées-Orientales a fixé les conditions de financement par le département des Pyrénées-Orientales du service des transports scolaires assuré par la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée (PMCA), les titres de recettes respectivement émis les 7 février 2006, 18 avril 2006, 2 octobre 2006, 18 janvier 2007, 17 avril 2007 et 11 septembre 2007 par le président de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée sur le fondement de cet arrêté, et l'arrêté du 8 décembre 2006 par lequel le préfet a mandaté d'office sur le budget du département la somme de 793 381 euros au titre de la compensation financière due par le département à la communauté d'agglomération, et a renvoyé l'affaire devant la cour ; Vu la requête, enregistrée le 11 juillet 2008 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 08MA03342, présentée pour le DEPARTEMENT DES PYRENEES ORIENTALES, représenté par le président du conseil général, par Me Antoine ; le DEPARTEMENT DES PYRENEES ORIENTALES demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0501023, 0604204, 0604212, 0606834, 070004, 070991, 0702479, 0704213 du tribunal administratif de Montpellier en date du 22 avril 2008 rejetant sa requête dirigée contre l'arrêté du 22 décembre 2004 par lequel le préfet des Pyrénées Orientales a fixé les conditions de financement par le département des Pyrénées Orientales du service des transports scolaires assuré par la communauté d'agglomération Perpignan-Méditerrannée, et contre les titres de recettes émis les 17 février 2006, 18 avril 2006, 2 octobre 2006, 18 janvier 2007, 17 avril 2007, 11 septembre 2007 par le président de la communauté d'agglomération et contre l'arrêté du 8 décembre 2006 par lequel le préfet a mandaté d'office sur le budget du département la somme de 793 387 euros au titre de la compensation financière due par le département à la communauté d'agglomération ; 2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ; 3°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de l'État sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que le préfet a commis une erreur de droit en prenant l'année 2003-2004 comme année de référence ; que l'exercice de la compétence " transports scolaires " a été juridiquement transféré dès la création de la communauté d'agglomération, le 1er janvier 2001, et que l'année scolaire de référence ne pouvait être l'année scolaire 2003-2004 ; qu'il a mis en oeuvre une nouvelle procédure d'expertise qui est illégale ; que le conseiller de la chambre régionale des comptes n'a pas recueilli les observations des parties avant de transmettre son rapport et que les dispositions de l'article R. 213-125 du code de l'éducation ont ainsi été méconnues ; que le rapport d'expertise établi par le seul expert de la communauté d'agglomération n'a été notifié au département qu'après l'élaboration du projet d'arrêté, qui n'a pu faire valoir en temps utile ses observations ; que le montant de la participation financière procède d'une erreur manifeste d'appréciation ; que la capacité des véhicules dédiés au transports scolaires par la communauté d'agglomération retenue pour cette évaluation correspond à un total de 4 050 places, alors qu'elle n'a vendu que 800 cartes de transport ; qu'un examen de l'exercice 2006 révèle que la communauté d'agglomération bénéfice dans ce domaine d'un solde excédentaire de 2 480 053 euros alors que le département subit un déficit de 12 952 704 euros ; que le mécanisme mis en place par l'arrêté est confiscatoire ; que par voie de conséquence, les titres de recette émis et l'arrêté du 8 décembre 2006 sont illégaux ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 30 novembre 2009 au greffe de la cour, présenté pour la Communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée, représentée par son président en exercice, par la Selarl d'avocats Landot et associés, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation du DEPARTEMENT DES PYRENEES ORIENTALES à lui verser la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que c'est à bon droit que le préfet s'est référé aux données financières de l'année scolaire 2003-2003 pour établir son arbitrage ; que la compétence en matière d'organisation du transport scolaire ne peut être regardée comme ayant été transférée tant que les éléments financiers relatifs au transport scolaire ne sont pas définis, sauf à ce qu'une collectivité se voit chargée d'exercer une nouvelle compétence sans que les moyens nécessaires à cet exercice n'aient été préalablement définis ; que la procédure d'arbitrage était régulière ; que les observations des parties ont été expressément visées par le rapport rédigé par le magistrat désigné par le président de la chambre régionale des comptes et annexées à celui-ci ; que l'organisation d'une nouvelle expertise n'est pas critiquable dès lors qu'elle a contribué à renforcer l'information du préfet et permis aux parties de s'exprimer à nouveau ; que l'ensemble de la procédure a été mené en respectant le principe du contradictoire ; qu'elle assume le transport scolaire de plus de 7 200 élèves dont 6 462 sont transportés dans le périmètre de l'agglomération, les recettes étant alors directement perçues par le délégataire, et 800 qui se rendent à des points situés en dehors de l'agglomération, pour lesquels il existe une régie de recettes ; que le montant de la compensation prévu par le code de l'éducation doit uniquement être déterminé par rapport aux charges supportées par le département durant l'année scolaire ayant précédé le transfert, et non en fonction des recettes perçues par la communauté d'agglomération au titre de l'exercice de sa compétence en matière de transport public ; qu'elle subit en réalité un déficit de 333 163 euros, et doit supporter une charge financière de 2 713 306 euros ; que le département intègre dans ses ressources des recettes qui sont extérieures au service public des transports scolaires, telles par exemple que le versement de transport ; que les calculs du département sont faux ; que les conclusions tendant à l'annulation des six titres de recette sont irrecevables, le requérant n'apportant aucune précision quant aux titres dont il demande l'annulation ; qu'en tout état de cause, l'arrêté du 22 décembre 2004 étant régulier, lesdits titres et l'arrêté du 8 décembre 2006 le sont également ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2009 au greffe de la cour, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales qui conclut au rejet de la requête ; il renvoie à son mémoire de première instance, annexé, l'appelant ne faisant valoir aucun élément nouveau en appel ; Vu le mémoire, enregistré le 11 mars 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ; il fait en outre valoir que l'année 2003-2004 est bien celle qui devait être retenue comme année de référence ; que l'intervention de la CRC n'est pas nécessaire au stade de la détermination des éléments financiers ; que le requérant ne fait mention d'aucun chiffre qu'il estimerait devoir être retenu en lieu et place de ceux figurant dans l'arrêté ; Vu les mémoires, enregistrés le 3 mai 2010 au greffe de la Cour, présentés pour le DEPARTEMENT DES PYRENEES ORIENTALES qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Il précise qu'il n'a cessé de manifester sa volonté de transférer la compétence " transport scolaire " à la communauté d'agglomération ; que l'expertise sollicitée unilatéralement par le préfet a été réalisée par un cabinet d'expertise privée dont l'impartialité n'est pas démontrée et qui peut être remise en cause dès lors qu'elle a été établie avec l'unique collaboration de la communauté d'agglomération ; que le jugement du tribunal administratif est entaché d'irrégularité, celui-ci ayant omis de statuer sur ce moyen ; que les principes qui ont préexisté à la rédaction de l'article L. 213-11 du code de l'éducation en vigueur à partir du 11 janvier 2005 préexistaient et devaient être mis en oeuvre par le préfet ; que les dispositions de l'arrêté du 15 janvier 2004 n'exercent aucune influence sur le contentieux en cours dirigé contre l'arrêté du 22 décembre 2004 ; que les calculs retenus pour fixer le montant de la compensation sont faux ; Vu le mémoire, enregistré le 2 novembre 2010, présenté pour la Communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens ; Elle ajoute que le moyen tiré de l'irrégularité externe du jugement entrepris est irrecevable car tardif ; Vu le mémoire, enregistré le 15 décembre 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, qui maintient ses conclusions précédentes, par les mêmes moyens ; Il précise qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdisait au préfet de solliciter une nouvelle expertise, venant en complément de la procédure fixée par le code de l'éducation ; que dans le cadre de l'arbitrage, le préfet a été équitable dans le calcul de la subvention en tenant compte des besoins nécessaires au bon fonctionnement des transports scolaires dans le périmètre en cause ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 décembre 2010 au greffe de la Cour, présentée pour la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée, par Me Landot, avocat ; Il précise qu'aucune disposition du code de l'éducation ne prévoit que le préfet serait tenu de recueillir systématiquement les observations des parties à chacune des étapes suivies ; que le préfet a pu à bon droit mettre à la charge du département une subvention d'équilibre ; qu'en cas d'annulation, il serait opportun d'en différer les effets ; Vu le mémoire, enregistré le 22 mai 2012, présenté pour le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES, par la SCP Lyon-Caen-Thiriez, qui demande à la cour d'enjoindre au préfet des Pyrénées-Orientales de prendre une nouvelle décision à l'issue d'une nouvelle instruction incluant une nouvelle saisine de la chambre régionale des comptes, porte le montant de ses prétentions au titre des frais irrépétibles à la somme de 7 000 euros, et maintient le surplus de ses conclusions précédentes, par les mêmes moyens ; Il ajoute que par sa décision du 12 octobre 2011, le Conseil d'Etat a clarifié les règles relatives au financement des transports scolaires en cas de création ou de modification d'un périmètre de transports urbains ; que la solution validée par le tribunal méconnaît ces règles dès lors qu'elle exclut les charges que le département continue à supporter pour la desserte du périmètre de transports urbains ainsi que les économies structurelles dégagées par PMCA résultant notamment de la différence de réglementation applicable au transport de voyageurs à l'intérieur et hors du périmètre de transports urbains ; que les critères retenus par le préfet ne sont pas au nombre de ceux qu'il pouvait prendre en compte ; qu'il aurait dû identifier les charges que le département continue à assumer ; qu'il continue à prendre en charge le coût du transport des élèves résidant hors du périmètre PMCA mais qui y sont scolarisés, et le coût du transport des élèves résidant dans le périmètre, mais scolarisés à l'extérieur de celui-ci ; qu'il continue également d'assurer des dépenses sur le périmètre de transports urbains ; que PMCA peut utiliser son réseau de transports urbains pour le transport scolaire ; que ses autobus peuvent accueillir 100 passagers, contrairement aux autocars du département qui ne peuvent accueillir que 50 passagers assis ; qu'une nouvelle instruction incluant nécessairement une nouvelle saisine de la chambre régionale des comptes doit présider à la nouvelle décision que prendra le préfet ; Vu le mémoire, enregistré le 6 juin 2012, présenté pour la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée, qui demande, à titre subsidiaire que, dans l'hypothèse d'une annulation, les effets de cette annulation soient différés, porte le montant de ses prétentions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à la somme de 6 000 euros, et maintient le surplus de ses conclusions précédentes, par les mêmes moyens ; Elle ajoute que l'esprit des textes est de privilégier l'accord amiable à l'arrêté préfectoral pour définir la compensation financière du transfert ; que l'intervention de l'expertise contestée par le département était parfaitement justifiée dans le contexte dans lequel elle est intervenue ; que les coûts laissés à la charge du département, de même que les recettes issues de l'exploitation du service des transports transférés à la communauté d'agglomération ont bien été pris en compte dans le calcul du déficit dont le partage était envisagé par le magistrat de la chambre régionale des comptes ; que le préfet s'est appuyé sur les seules données fournies par le département ; qu'aucune disposition ne justifiait une nouvelle saisine du magistrat de la chambre régionale des comptes à la suite du premier rapport ; que les données financières de 2003-2004 ont valablement été prises en compte, l'arrêté préfectoral devant prendre effet à la date du 1er septembre 2005 ; que le préfet pouvait distinguer dans l'arrêté d'arbitrage, entre la dotation globale de décentralisation et la subvention d'équilibre ; que le département a reçu, lors du transfert de la compétence, un transfert de fiscalité et une dotation globale de décentralisation ; que dès lors qu'aucune fiscalité n'a été transférée à la communauté urbaine, le reversement d'une fraction de dotation globale de décentralisation doit s'accompagner du versement d'une subvention d'équilibre, les charges transférées devant être compensées dans leur intégralité ; que le conseil d'Etat a autorisé le préfet à prévoir le versement d'une subvention d'équilibre sans limite de délai, dans le cadre de son arbitrage, et a justifié cette solution par la possibilité de remettre en cause, à tout moment, l'arbitrage par la voie conventionnelle ; que l'absence de réévaluation de cette subvention ne lui est pas favorable, alors que le coût des services ne cesse d'augmenter ; que le département ne démontre pas en quoi le montant retenu par le préfet serait inadapté, et se borne à procéder par voie d'affirmation ; que l'arrêté a tenu compte des charges que le département a indiqué continuer de supporter ainsi que des économies réalisées par l'autorité organisatrice du transport urbain, ces éléments devant seulement servir à l'appréciation du préfet, et n'étant pas les seuls à fonder sa décision ; qu'il appartenait au département de justifier desdites charges et desdites économies ; que ces critères de calcul ont cependant été écartés, après avoir été pris en compte, par le magistrat de la chambre régionale des comptes, par les représentants des parties dans le cadre des conciliations, par le préfet et par le tribunal ; que les seuls services assurés par le département sur le territoire de la communauté d'agglomération sont des services de transport et de dépôt d'élèves en provenance d'une zone hors périmètre de transport urbain, sans prise en charge de nouveaux passagers dans le périmètre du transport urbain ; qu'il a en revanche transféré à la communauté d'agglomération les services qui, au départ du périmètre de transport urbain desservent des zones hors périmètre de transport urbain situées dans le département, alors que de tels services relèvent de sa compétence ; qu'ainsi elle supporte déjà une grande partie des charges qui pouvaient être prises en compte par le préfet dans le calcul de la compensation financière ; que seules les économies qui pourront être réalisées de manière inévitable, prévisible et non contestable doivent être intégrées dans le calcul de la compensation due par le département ; qu'aucune économie répondant à ces exigences n'était susceptible d'être intégrée dans le calcul de la compensation financière ; qu'elle a dû supporter un déficit chronique du service de transport scolaire qui lui a été transféré dès la première année d'exploitation ; qu'elle a adopté un plan de transport spécifique pour les services réguliers assurant à titre principal la desserte des établissements scolaires ; qu'il n'est pas possible de rendre obligatoire l'utilisation de bus scolaires en milieu urbain et que cette économie ne peut être considérée comme inévitable et non contestable ; que le coût à l'investissement d'un autobus est bien supérieur à celui d'un autocar ; que le coût horaire de la rémunération du personnel du transport urbain est plus élevé que celui qui résulte de la convention applicable en matière de transports interurbains de voyageurs ; qu'il n'est pas possible de toujours remplir des véhicules de 100 personnes ; que dans l'hypothèse d'une annulation, l'intérêt général justifierait que ses effets soient différés dans le temps ; Vu le mémoire, enregistré le 8 juin 2012, présenté par le ministre de l'intérieur, qui maintient ses conclusions précédentes, par les mêmes moyens ; Il ajoute que le préfet disposait d'une liberté d'appréciation qui lui permettait de répartir le financement des transports scolaires sans procéder à une deuxième saisine de la chambre régionale des comptes ; qu'aucun texte ne lui interdisait de compléter les propositions du magistrat de la chambre régionale des comptes par une autre expertise à la suite de la procédure fixée par l'article R. 213-12 du code de l'éducation ; que la subvention d'équilibre est figée dans le temps et diminue donc progressivement par le processus de l'érosion monétaire ; qu'elle deviendra, avec le temps, une part marginale du coût du transport scolaire incombant à PMCA ; que le département peut se défaire de cette obligation par la signature d'une convention avec la communauté d'agglomération ; que les affirmations du département ne s'appuient sur aucun élément financier chiffré ; que si l'utilisation des lignes urbaines est ouverte aux élèves, la très grande majorité du transport scolaire réalisé par la communauté urbaine s'effectue avec des cars de 50 à 60 places assises et pas avec des bus ; que cette contrainte répond à un souci de sécurité des enfants et au respect des consignes diffusées par le conseil national des transports dans son guide pour la sécurité des transport scolaires , qui rappelle le dispositif de l'arrêté du 2 juillet 1982 prévoyant que les enfants doivent être transportés assis ; que le versement de transport a été créé pour financer le transport urbain des salariés et non le transport scolaire et ne saurait être soustrait du montant des charges que la communauté d'agglomération est amenée à supporter ; qu'il n'y a pas lieu de prendre une nouvelle décision et de recommencer la procédure avec l'intervention d'un magistrat de la chambre régionale des comptes ; Vu le mémoire, enregistré le 8 juin 2012, présenté par le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES, qui maintient ses conclusions précédentes, par les mêmes moyens ; Il précise que la seconde expertise n'a jamais été menée dans le but de parvenir à un accord amiable, et que c'est de façon unilatérale et sans avoir sollicité l'avis préalable des parties que le préfet a désigné un collège d'experts non prévu par les textes ; qu'il a récusé son expert en raison des lacunes de ce dernier, qui n'appréhendait pas les données techniques complexes du dossier ; qu'il ne saurait être fait grief au département de ne pas avoir fourni de lui-même des données sur les charges qu'il continue à supporter, dès lors que le seul fait que le préfet n'ait pas tenu de compte de ces charges pour fixer la somme due au titre de la compensation financière entraîne l'illégalité de l'arrêté préfectoral ; que les conditions financières retenues par le préfet sont illégales ; que la communauté d'agglomération peut parfaitement supporter les conséquences financières d'une annulation rétroactive de l'arrêté du 22 décembre 2004 ; Vu le mémoire, enregistré le 19 juin 2012, présenté pour la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée, qui maintient ses conclusions précédentes, par les mêmes moyens ; Elle précise que les parties ont décidé ensemble et de leur plein gré de reporter la date du transfert effectif de la compétence, par voie de convention dont le préfet a pris acte ; que le préfet n'était pas lié par l'analyse du magistrat de la cour des comptes, qui ne formule que des propositions ; que le département a retiré son expert à la veille de la dernière réunion d'expertise, et non au moment où il s'apercevait des lacunes réelles et avérées de ce dernier ; que la logique du département impliquerait qu'il lui suffise de ne pas indiquer au préfet les charges qui lui incombent et de soutenir que des économies auraient pu être envisagées pour que l'arrêté préfectoral soit illégal ; que le département confond dans ses écritures les éléments qui forment la compensation financière du transfert et les critères à prendre en compte pour déterminer le montant de la compensation ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'éducation ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982, notamment son article 27 ; Vu la loi n° 99-586 du 19 juillet 1999, notamment son article 74 ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, notamment son article 13 ; Vu la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 et notamment son article 28 ; Vu le décret n° 84-324 du 3 mai 1984 ; Vu l'arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes, notamment son article 71 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 juin 2012 : - le rapport de Mme Menasseyre, rapporteure, - les conclusions de Mme Fedi, rapporteure publique, - et les observations de Me Juffroy de la SCP Lyon-Caen Fabiani Thiriez pour le DÉPARTEMENT DES PYRÉNÉES-ORIENTALES, de Me Crochemore de la SELARL Landot et associés pour la communauté d'agglomération Perpignan Méditerrannée ; Considérant qu'à la suite de la création, le 1er janvier 2001, de la communauté d'agglomération Tet Méditerranée, regroupant initialement six communes, et dont le territoire a été étendu le 1er janvier 2003 à onze communes supplémentaires, sous la dénomination Perpignan Méditerranée, le périmètre de transports urbains a été étendu à ces dix-sept communes ; que le DÉPARTEMENT DES PYRÉNÉES-ORIENTALES, avec l'accord de la communauté d'agglomération, a cependant continué, après ces dates, à supporter la plus grande partie des charges liées au fonctionnement du service des transports scolaires sur le territoire des communes nouvellement incluses dans ce périmètre, jusqu'à la prise en charge effective de ce service par la communauté d'agglomération à compter du 1er septembre 2005 ; que le département et la communauté d'agglomération ne parvenant pas à s'accorder sur les modalités de financement du service des transports scolaires, le président du conseil général a saisi le préfet des Pyrénées-Orientales afin qu'il arbitre leur différend ; que, par un arrêté du 22 décembre 2004, ce dernier a fixé la somme due par le département à la communauté d'agglomération au titre de la compensation financière du transfert de compétence à une somme de 3 867 655 euros, correspondant d'une part à une somme de 1 487 512 euros, actualisable chaque année, correspondant à 32,89 % de la dotation globale de décentralisation et d'autre part à une subvention d'équilibre définitivement fixée à la somme de 2 380 143 euros ; qu'en application de cet arrêté, six titres de recettes ont été émis par la communauté d'agglomération les 17 février 2006, 18 avril 2006, 2 octobre 2006, 18 janvier 2007, 17 avril 2007 et 12 octobre 2007 ; que par arrêté du 8 décembre 2006, le préfet des Pyrénées-Orientales a mandaté d'office sur le budget du département la somme de 793 381 euros au bénéfice de la communauté d'agglomération au titre de la compensation du département pour les transports scolaires ; que le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES relève appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 avril 2008 rejetant ses demandes dirigées contre les deux arrêtés du préfet et les six titres de recettes de la communauté d'agglomération sus mentionnés ; Sur la régularité du jugement : Considérant que le jugement attaqué a été notifié au DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES le 13 mai 2008 ; que ce n'est que le 3 mai 2010 que l'appelant a contesté dans un mémoire complémentaire la régularité dudit jugement ; qu'il suit de là que ce moyen, fondé sur une cause juridique distincte de celles qui servaient de fondement a la requête, constitue une demande nouvelle qui, présentée tardivement, n'est pas recevable ; Sur la régularité de la procédure ayant abouti à l'adoption de l'arrêté du 22 novembre 2004 : Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 3 mai 1984 relatif aux procédures d'arbitrage par le représentant de l'Etat dans le département pour la fixation des conditions de financement des transports, ultérieurement codifié à l'article R. 213-10 du code de l'éducation : " L'arbitrage du commissaire de la République de département prévu à l'article 29, quatrième alinéa, de la loi du 22 juillet 1983 susvisée intervient à la demande du président de l'organe exécutif de l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains ou du président du conseil général. " ; qu'aux termes de l'article 2 de ce décret, ultérieurement codifié à l'article R. 213-11 du code de l'éducation : " Lorsqu'une demande d'arbitrage lui est présentée, le commissaire de la république transmet le dossier au président de la chambre régionale des comptes qui désigne un conseiller chargé de concilier les parties ou, à défaut, de présenter des propositions. (...) " ; qu'aux termes, enfin, de l'article 4 du décret du 3 mai 1984 susvisé, codifié à l'article R. 213-12 du code de l'éducation : " A défaut d'accord, et au plus tard dans un délai de quarante-cinq jours à compter de la transmission du dossier, le conseiller adresse au commissaire de la République ses propositions accompagnées des observations des parties. Le commissaire de la République fixe alors, par arrêté, les conditions de financement des services de transports scolaires concernés " ; Considérant que le président du DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES a sollicité, par courrier en date du 15 juillet 2003, l'arbitrage du préfet, conformément aux dispositions de l'article 1er du décret du 3 mai 1984 susvisé ; que celui-ci a saisi le président de la chambre régionale des comptes du Languedoc-Roussillon par courrier du 16 juillet 2003 ; que le conseiller désigné par le président de la chambre régionale des comptes le 23 juillet 2003 a transmis son rapport au préfet des Pyrénées-Orientales le 22 août 2003 ; que les présidents de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée et du DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES ont respectivement fait part de leur désaccord sur ces propositions par courriers des 1er et 5 septembre 2003 ; que le préfet des Pyrénées-Orientales a alors décidé, en accord avec le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES et la communauté d'agglomération, lesquels ont chacun désigné un expert, de solliciter une nouvelle expertise avant de fixer le montant des charges afférentes au service des transports scolaires dans le périmètre de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée ; que ce rapport lui a été remis le 20 avril 2004 par le seul expert de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée, le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES ayant en effet, peu avant la remise du rapport d'expertise, retiré sa mission à l'expert qu'il avait désigné ; que le préfet des Pyrénées-Orientales a enfin recueilli les observations du DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES le 29 novembre 2004 et de la communauté d'agglomération de Perpignan Méditerranée le 9 décembre 2004 sur ce rapport d'expertise ; Considérant, en premier lieu, que le DEPARTEMENT DES PYRENEES- ORIENTALES estime que l'arrêté du 22 décembre 2004 a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que les observations des parties n'étaient pas jointes aux propositions transmises au préfet des Pyrénées-Orientales le 22 août 2003 ; que toutefois, les dispositions susmentionnées ne définissent ni les modalités de recueil de ces observations, ni dans quelles conditions les propositions de l'arbitre sont accompagnées desdites observations ; qu'il ressort de l'examen du document adressé au préfet des Pyrénées-Orientales que le conciliateur qui a disposé de 33 jours au coeur de l'été 2003 pour mener à bien sa mission a consigné, dans le corps de ce document, soit en substance, soit sous la forme de citations, soit sous la forme d'annexes les principales observations dont les parties avaient pu lui faire part ; qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que tant le département que la communauté d'agglomération ont fait part au préfet des Pyrénées-Orientales, dans la quinzaine qui a suivi le dépôt des propositions, des observations qu'elles suscitaient de leur part ; qu'ils ont, en outre, eu tout loisir, entre le dépôt des propositions le 29 août 2003 et l'adoption de la décision contestée 16 mois plus tard d'apporter à ces remarques tous les compléments et les précisions que pouvaient appeler les propositions en cause ; que, dans ce contexte les modalités selon lesquelles les observations des parties ont été portées à la connaissance de l'autorité préfectorale, qui n'ont privé le département d'aucune garantie, ne peuvent être regardées comme ayant été de nature à entacher la légalité de l'arrêté contesté ; Considérant, en deuxième lieu, que, lors des dépôt des propositions du conciliateur, aucun texte ne définissait les éléments à prendre en considération pour arrêter les modalités de compensation des charges transférées ; qu'il était loisible, même sans texte, au préfet des Pyrénées-Orientales, qui n'était pas tenu de suivre les propositions du conseiller chargé de concilier les parties et auquel les dispositions susmentionnées n'imposaient pas de délai pour arrêter sa décision, de chercher, au vu des observations critiques présentées par les parties sur les propositions du conciliateur, à compléter son information ; qu'en choisissant de missionner à cette fin un collège de deux experts désignés chacun par l'une des parties, le préfet des Pyrénées-orientales s'est efforcé de réunir les conditions d'une prise de décision éclairée, prise à l'issue d'une procédure contradictoire et offrant des garanties suffisantes quant à l'impartialité du collège d'experts ; que la circonstance que le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES ait, peu avant la remise du rapport d'expertise, retiré sa mission à l'expert qu'il avait désigné, est sans influence sur la validité du procédé retenu par le préfet ; qu'il en résulte que le département n'est pas davantage fondé à soutenir que le préfet aurait, en prenant sa décision au vu du document rédigé par le seul expert encore missionné, entaché d'irrégularité les conditions d'élaboration de sa décision ; Considérant, en troisième lieu que la circonstance que le rapport d'expertise établi par le seul expert de la communauté d'agglomération n'a été notifié au département qu'après l'élaboration du projet d'arrêté, n'a pas privé l'appelant de la possibilité de présenter ses observations en temps utile, avant l'adoption de l'arrêté contesté ; qu'il ressort des pièces du dossier que le président du conseil général des Pyrénées-Orientales a fait part, le 29 novembre 2004, au préfet des observations qu'appelait de sa part le projet d'arrêté qui lui était soumis ; qu'ainsi la circonstance que la transmission du rapport d'expertise ait été postérieure à celle du projet d'arrêté n'a privé le département d'aucune garantie ; Sur la légalité interne de l'arrêté du 22 décembre 2004 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 213-11 du code de l'éducation, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté du 22 décembre 2004 : " Les transports scolaires sont des services réguliers publics, au sens de l'article 29 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs. / Le département a la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports. (...) / A l'intérieur des périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984, cette responsabilité est exercée par l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains. / En cas de création ou de modification ultérieures d'un périmètre de transports urbains incluant le transport scolaire, une convention est passée entre l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains et le département. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transports scolaires dans ce nouveau périmètre. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les procédures d'arbitrage par le représentant de l'Etat dans le département en cas de litige (...) " ; Considérant que ces dispositions doivent être entendues, ainsi que l'a ultérieurement confirmé le législateur en adoptant les dispositions de l'article 13 de la loi du 13 août 2004, comme imposant au département, lorsqu'un périmètre de transports urbains est créé ou étendu postérieurement au 1er septembre 1984, de verser à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains, devenue compétente, en lieu et place du département, pour l'organisation et le fonctionnement des transports scolaires à l'intérieur du périmètre créé ou sur le territoire des communes incluses dans le périmètre étendu, une compensation financière au titre des charges transférées ; que lorsque, à défaut d'accord permettant la conclusion de la convention prévue par les dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 213-11 du code de l'éducation afin de déterminer les conditions de financement du service des transports scolaires à l'intérieur du nouveau périmètre de transports urbains, le préfet règle le différend, il lui appartient de prévoir la compensation des charges transférées, en se fondant sur le montant des dépenses exposées par le département, au titre de la compétence transférée, à la date de prise en charge effective de la compétence par l'autorité organisatrice des transports urbains et en tenant compte, d'une part, des charges que le département continue de supporter pour la desserte du périmètre de transports urbains au titre de sa compétence en matière de transports scolaires interurbains et, d'autre part, des économies qui découlent, à service constant et indépendamment de tout choix de gestion, de l'exercice de la compétence transférée par l'autorité organisatrice des transports urbains, eu égard notamment aux conditions de réglementation des transports publics de voyageurs à l'intérieur d'un périmètre de transports urbains ; que, s'il est loisible au préfet d'arrêter un montant de compensation provisoire dans l'hypothèse où il ne dispose pas, à la date de sa décision, des éléments lui permettant d'évaluer avec une précision suffisante le montant des charges transférées et celui des charges conservées par le département, il lui appartient, une fois ces éléments connus, d'arrêter les conditions de financement du transfert de compétence de façon définitive ; que sa décision s'impose alors aux collectivités concernées jusqu'à ce qu'elles parviennent, le cas échéant, à un accord, conclu en application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 213-11 du code de l'éducation ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le transfert de la compétence transport scolaire par le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES à la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée n'a été effectif qu'en septembre 2005 ; qu'il résulte de ce qui précède que le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES n'est pas fondé à soutenir que le préfet aurait dû se fonder, pour évaluer le montant de la compensation financière due à l'autorité organisatrice des transports urbains, sur le montant des dépenses exposées par le département durant l'année scolaire 1999-2000 ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que pour arrêter le montant de la compensation financière due au titre des charges transférées, le préfet des Pyrénées-Orientales a estimé que le montant total des dépenses exposées par l'ensemble des acteurs au titre des transports scolaires dans le périmètre concerné s'élevait à la somme de 6 335 229 euros pendant l'année scolaire 2003-2004 ; qu'il a estimé que ces dépenses représentaient 32,89 % du coût total du transport scolaire sur l'ensemble du département ; qu'il a fixé le montant du transfert à la somme de 3 867 655 euros, correspondant d'une part à une somme de 1 487 512 euros, actualisable chaque année, égale à 32,89 % de la dotation globale de décentralisation et d'autre part à une subvention d'équilibre définitivement fixée à la somme de 2 380 143 euros, en prenant en considération, notamment, le fait qu'une partie des dépenses exposées au titre des transports scolaires dans le périmètre concerné était financée par les utilisateurs, et le fait qu'à travers sa participation à l'UDSIST, délégataire du service public du transport scolaire, et l'utilisation par le public scolaire des lignes de transport urbain qu'elle exploitait dans son périmètre, la communauté d'agglomération supportait, dès avant le transfert, une partie du coût lié aux transports scolaires sur le périmètre concerné ; Considérant qu'il n'est pas sérieusement contesté que, pour arrêter les montants retenus, l'autorité préfectorale s'est fondée soit sur les données issues du rapport rédigé par le conciliateur, soit sur des données provenant de l'UDSIST ; qu'ainsi le département, qui ne propose d'ailleurs pas d'évaluation plus pertinente, alors que, en charge de la compétence transférée jusqu'en septembre 2005, il est le mieux à même de fournir tous les éléments susceptibles d'éclairer les coûts induits par l'exercice de cette compétence, n'est pas fondé à soutenir que le montant de la compensation financière en cause aurait été arrêté au vu d'éléments inexacts ; que si le département conteste les modalités de calcul des charges correspondant au fonctionnement de la gare routière, à la gestion de l'UDSIST et aux coûts indirect induit par le transport de public scolaire sur les lignes de transport urbain, il ressort des pièces du dossier d'une part que la prise en compte de ces coûts a été neutralisée, au moment du calcul du montant de la compensation financière, par la prise en compte des recettes correspondantes, et, d'autre part que le calcul de ces charges reposait sur une répartition acceptable, et dont, à tout le moins, le département n'établit pas qu'elle aurait été manifestement erronée ; Considérant que la contestation par le département du montant de la dotation globale de décentralisation transférée n'est présentée que par voie de conséquence de celle des éléments de calcul des dépenses en cause retenus par le préfet dont il vient d'être dit qu'ils l'ont été correctement ; qu'il y a donc lieu de rejeter également cette contestation ; Considérant qu'il ne ressort pas de l'examen des pièces du dossier que le mécanisme mis en place par l'arrêté aboutisse, pour le département, à un résultat confiscatoire ; que si le département a indiqué, dans des écritures qu'il n'a pas reprises par la suite que les moyens mis en oeuvre par la communauté d'agglomération seraient supérieurs aux besoins et que la compensation financière arrêtée par le préfet financerait, au détriment du département un solde excédentaire pour la communauté d'agglomération, il ressort des pièces du dossier que les éléments qu'il a retenus pour apporter cette démonstration, dans laquelle il n'a d'ailleurs pas persisté, reposent sur des fondements inexacts, notamment sur un nombre de cartes scolaires vendues erroné et sur une prise en compte de l'intégralité du produit du " versement de transport ", qui n'a pas lieu d'être ; qu'il ne ressort pas davantage de l'examen des pièces du dossier qu'en décidant le reversement de la subvention d'équilibre et en fixant ce montant à la somme de 2 380 143 euros, le préfet ait commis une erreur d'appréciation ni que ce versement soit susceptible d'entraîner un enrichissement sans cause pour la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée ou excède le déficit d'exploitation susceptible d'être engagé par ladite communauté dans le cadre de l'exercice de sa compétence " transports scolaires ", compte tenu des coûts d'exploitation dudit service ; qu'eu égard aux modalités de calcul retenues, le préfet doit être regardé comme ayant suffisamment pris en compte les charges que le département continue de supporter pour la desserte du périmètre de transports urbains au titre de sa compétence en matière de transports scolaires interurbains ; qu'il ne ressort pas davantage de l'examen des pièces du dossier que le montant de la compensation financière défini par l'arrêté contesté ne prenne pas suffisamment en compte les économies susceptibles de découler de l'exercice de la compétence transférée par l'autorité organisatrice des transports urbains ; Considérant enfin si le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES fait grief à l'arrêté contesté de pérenniser à travers le financement du transfert d'un déficit de gestion le versement d'une subvention d'équilibre, l'article L. 213-11 du code de l'éducation permettait au préfet de mettre à la charge du département, sans limitation de durée, la subvention d'équilibre susmentionnée, de sorte que, ainsi que l'a ultérieurement précisé le législateur en adoptant les dispositions de l'article 28 de la loi du 5 janvier 2006, la compensation intégrale des moyens nécessaires à l'exercice de la compétence transférée soit assurée ; Sur les titres de recettes et l'arrêté du 8 décembre 2006 : Considérant que, pour demander l'annulation des titres de recettes émis les 17 février 2006, 18 avril 2006, 2 octobre 2006, 18 janvier 2007, 17 avril 2007, 11 septembre 2007 par le président de la communauté d'agglomération et de l'arrêté préfectoral du 8 décembre 2006 par lequel le préfet a mandaté d'office sur le budget du département la somme de 793 387 euros au titre de la compensation financière due par le département à la communauté d'agglomération, le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES se borne à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 22 décembre 2004 ; qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération, que sa contestation ne peut qu'être rejetée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le DEPARTEMENT DES PYRENEES ORIENTALES n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 22 décembre 2004 du préfet des Pyrénées Orientales et, par voie de conséquence les actes pris en son application, à savoir les titres de recettes émis par la communauté d'agglomération les 17 février 2006, 18 avril 2006, 2 octobre 2006, 18 janvier 2007, 17 avril 2007 et 12 octobre 2007 et l'arrêté préfectoral du 8 décembre 2006 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat et la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée, qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, soient condamnés à verser au requérant la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche de condamner le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES à verser à la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée la somme de 3 000 euros à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du DEPARTEMENT DES PYRENEES ORIENTALES est rejetée. Article 2 : Le DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES est condamné à verser à la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent jugement sera notifié au DEPARTEMENT DES PYRENEES-ORIENTALES, au ministre de l'intérieur et à la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée. Délibéré après l'audience du 25 juin 2012, où siégeaient : - M. Benoit, président de chambre, - Mme Menasseyre, première conseillère, - Mme Masse-Degois, première conseillère, Lu en audience publique, le 17 juillet 2012. La rapporteure, A. MENASSEYRE Le président, L. BENOIT La greffière, D. GIORDANO La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, '' '' '' '' 2 N° 11MA04070