CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 11/03/2021, 19MA02538, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-11
Numéro : 19MA02538
Président : M. POUJADE
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : CONSALVI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL La Broue a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 21 juin 2017 par laquelle le conseil municipal de Puget-Ville a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU) ainsi que la décision du 31 août 2017 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1704344 du 5 avril 2019, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 juin 2019 et le 29 septembre 2020, la SARL La Broue, représentés par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 5 avril 2019 ; 2°) d'annuler la délibération précitée ainsi que la décision du 31 août 2017 précitée ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Puget-Ville la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen selon lequel les membres du conseil municipal ont été irrégulièrement convoqués et insuffisamment informés, avant la délibération du 21 juin 2017 approuvant le PLU, en méconnaissance de l'article L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - c'est à tort que le tribunal a écarté comme inopérant le moyen tiré du défaut de consultation de l'agence régionale de santé (ARS) ; - le commissaire-enquêteur a insuffisamment motivé son rapport ; - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'insuffisante motivation du rapport de présentation ; - le classement en zone " 2AUb " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - il est également entaché de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mars 2020, la commune de Puget-Ville, conclut à titre principal, au rejet de la requête. A titre subsidiaire, elle demande à la Cour de surseoir à statuer sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme afin de lui permettre de régulariser son PLU, et à titre infiniment subsidiaire, d'annuler partiellement le PLU attaqué. En tout état de cause, elle demande à la Cour de mettre à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la commune de Puget-Ville. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 21 juin 2017, le conseil municipal de Puget-Ville a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). La SARL La Broue relève appel du jugement du 5 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ainsi que de la décision du 31 août 2017 rejetant son recours gracieux. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Et l'article L. 2121-12 du même code précise que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / [...] Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. ". Enfin selon l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". D'une part, il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, qui peut être celle de la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi dans un délai de cinq jours francs avant la réunion. La méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d'illégalité les délibérations prises par le conseil municipal. Il en va ainsi alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance. Il ne pourrait en aller différemment que dans le cas où il serait établi que les convocations irrégulièrement adressées ou distribuées sont effectivement parvenues à leurs destinataires cinq jours francs au moins avant le jour de la réunion. D'autre part, il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'approbation du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'approbation de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. 3. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la convocation à la réunion du conseil municipal du mercredi 21 juin 2017 a été adressée par courrier électronique aux conseillers municipaux le 15 juin 2017. 4. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont expressément fait le choix d'un envoi de la convocation par voie dématérialisée en méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales. En effet, si par délibération du 8 juin 2017 le conseil municipal avait, sur proposition du maire, accepté que les convocations aux séances soient faites par voie électronique en faisant l'acquisition d'un logiciel de convocation, cette possibilité restait réservée, selon les mentions mêmes de la délibération " aux conseillers qui le souhaitent ". Et la commune ne se prévaut d'aucune autre pièce révélant l'existence de telles demandes préalablement aux convocations adressées par simple courrier électronique. Mais si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Et il ne ressort pas des pièces du dossier que la convocation des membres de l'assemblée délibérante par courrier électronique, sans qu'ils en aient fait la demande préalable, ait exercé une influence sur le sens de la décision attaquée ou ait privé les intéressés d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de convocation pris en cette première branche doit être écarté. 5. En outre, la société requérante ne démontre pas que les convocations, adressées par courrier électronique le 15 juin 2017 ne sont pas effectivement parvenues à leurs destinataires cinq jours francs avant le jour de la réunion. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation, pris en sa seconde branche, selon lequel les conseillers municipaux auraient été convoqués au-delà du délai de cinq jours francs fixé par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit également être écarté. 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'étaient joints au courrier électronique du 15 juin 2017 notamment une note explicative de synthèse, le projet de PLU et le rapport du commissaire-enquêteur. Et il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas non plus allégué qu'un membre du conseil municipal aurait demandé en vain la communication de pièces ou se serait estimé insuffisamment informé. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen selon lequel les conseillers municipaux n'auraient pas été suffisamment informés avant l'adoption du PLU attaqué, en méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales. 7. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 104-23 du code de l'urbanisme : " L'autorité environnementale est saisie par la personne publique responsable. Elle est consultée sur l'évaluation environnementale et sur la prise en compte de l'environnement par le projet de document d'urbanisme. ". Et l'article R. 104-24 du code de l'urbanisme alors applicable, précise que : " Dès réception des documents qui lui sont soumis, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement consulte :1° Le ministre chargé de la santé pour les directives territoriales d'aménagement et de développement durables, le schéma directeur de la région d'Ile-de-France et les schémas d'aménagement régionaux des régions d'outre-mer ; 2° Le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) pour les autres documents. Cette consultation est réputée réalisée en l'absence de réponse du directeur général de cette agence dans le délai d'un mois à compter de la réception par l'agence de la demande de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement... ". Enfin l'article R. 104-25 du même code dispose que : " L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement formule un avis sur l'évaluation environnementale et le projet de document dans les trois mois suivant la date de sa saisine. L'avis est, dès son adoption, mis en ligne et transmis à la personne publique responsable. [...] A défaut de s'être prononcée dans le délai indiqué au premier alinéa, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement est réputée n'avoir aucune observation à formuler. Une information sur cette absence d'avis figure sur son site internet. ". D'autre part, en vertu de l'article R. 123-8 du code de l'environnement alors en vigueur, le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme et au moins lorsqu'ils sont requis l'évaluation environnementale et l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet, plan, ou programme. 8. En l'espèce la commune de Puget-Ville fait valoir qu'elle abrite la zone de conservation spéciale (ZCS) n°FR9301622 " La plaine du massif des Maures " et qu'une évaluation a par conséquent été diligentée qui a été intégrée au chapitre 3 du rapport de présentation. Elle ajoute que l'autorité environnementale a été saisie pour avis sur le projet de PLU le 7 novembre 2016 et qu'elle n'a rendu aucun avis dans le délai de trois mois. Dans ces conditions la société requérante ne peut utilement reprocher à la commune de Puget-Ville de ne pas justifier de la saisine du directeur général de l'ARS, dès lors qu'aux termes des dispositions précitées de l'article R. 104-24 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement de le consulter, dans le cadre de la procédure d'élaboration de l'avis de l'autorité environnementale, et non à la personne publique responsable de l'élaboration ou de l'évolution du document d'urbanisme en cause. C'est par suite à bon droit que le tribunal a écarté les moyens tirés du défaut de saisine de l'ARS et de l'absence d'avis de l'ARS ou à défaut de justification de sa saisine dans le dossier d'enquête publique, comme inopérants. 9. En troisième lieu, le moyen selon lequel le rapport du commissaire enquêteur serait insuffisamment motivé doit être écarté, par adoption des motifs aux points 20 à 22 du jugement, qui n'appellent pas de précision en appel. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision attaquée : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services./ Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques./ Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ". Ainsi que l'a à bon droit relevé le tribunal, le rapport de présentation est un document réglementaire d'ordre général et aucune disposition n'impose à l'autorité chargée d'élaborer le PLU de fournir, parcelle par parcelle, les motifs des classements qu'elle opère. Et le caractère éventuellement erroné des données fournies par ce rapport de présentation concernant le secteur " 2AUb " ", au demeurant non établi, n'est pas de nature à entacher d'insuffisance le rapport de présentation, mais le cas échéant le bien-fondé du classement retenu. Le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit, dès lors, être écarté. 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation./ [...] Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. En l'espèce, ainsi que l'a à bon droit relevé le tribunal, il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents graphiques du règlement du PLU attaqué de la commune de Puget-Ville, que les parcelles cadastrées section D n° 34 et 1576 sont classées en zone 2AUb qui correspond d'après le règlement, à la zone, localisée dans le quartier du " Mas de Brun ", à proximité de la gare ferroviaire, déclinaison de la zone 2AU définie comme une zone d'urbanisation future, dont l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du PLU. D'une superficie de 42 506 m², ces deux parcelles, situées en bordure de la voie ferrée, appartenaient à l'origine à Réseau ferré de France (RFF) et servaient à la société nationale des chemins de fer français (SNCF) de zone de stockage pour ses matériels, avant d'être occupée, jusque dans les années 2000, par une société spécialisée dans la fabrication de poteaux en béton moulé précontraint. Depuis 2006, la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) en est devenue la propriétaire et, à la date d'adoption de la délibération attaquée du 21 juin 2017, ces deux parcelles n'abritaient que des installations industrielles à l'abandon comprenant un grand hangar ainsi que des petites constructions légères et en dur, quasiment en ruine et des dépôts de matériaux en friche. Le rapport de présentation du PLU précise, pages 137 et 138 que, bien qu'antérieurement classée en zone UD dans le plan d'occupation des sols (POS), cette zone, qui est identifiée comme la " réserve foncière " du " Mas de Brun ", n'est pas équipée et que les accès et les réseaux la desservant sont encore insuffisants pour envisager un aménagement et desservir des constructions. Le même rapport de présentation pages 151 et 152 précise que le caractère urbain de ce secteur est remis en cause car il s'agit d'un vaste secteur qui n'est pas urbanisé et qui ne dispose d'aucun accès satisfaisant pour assurer une desserte, et que les équipements existants à sa périphérie n'ont pas une capacité suffisante. En se bornant à soutenir que les parcelles en cause seraient à proximité de la route départementale et que les accès permettaient déjà de desservir deux coopératives, sans plus de précision et qu'une convention d'occupation du site, qu'elle ne produit pas à la procédure, conclue le 1er juillet 2001 entre RFF et la SNCF avec la société BMI décrivait le site avec un accès suffisant, la société requérante ne démontre pas que les accès étaient suffisants, alors que la commune produit de son côté un compromis de vente signé les 22 et 26 mai 2015 entre la SARL La Broue et la SOVAFIM qui précise que le terrain est enclavé. La commune produisait en outre en première instance une vue aérienne sur laquelle elle matérialisait les voies d'accès, qui révèle que l'accès aux parcelles en cause ne s'effectue pas à partir de la route départementale 97 située à proximité. La commune se prévaut aussi d'une vue satellite annotée sur laquelle elle a matérialisé les différentes voies à proximité, de photographies de l'impasse Saint Maur qui révèlent un accès très étroit, et d'un procès-verbal établi par un agent de police municipale le 29 mars 2018 qui constate la présence d'un talus sur le chemin du mas de Brun et la présence d'un portail clos au bout du parking de la gare SNCF sur le chemin des Mimosas. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles en cause bénéficieraient d'un accès suffisant. Au surplus, la commune fait valoir sans être sérieusement contestée que les réseaux d'eau potable et d'assainissement, s'ils se révélaient suffisants pour abriter des activités industrielles, n'ont pas une capacité suffisante pour d'autres destinations. Et la société requérante ne peut utilement soutenir que le maintien d'un classement en zone urbaine aurait été préférable dès lors, d'une part, qu'il n'existe aucun droit au maintien du classement précédent et, d'autre part, qu'ainsi qu'il a été dit au point 11, il appartient seulement au juge administratif de s'assurer que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation et non de vérifier qu'un autre classement était possible. De même, la société requérante ne peut utilement se prévaloir du fait que la commune n'aurait pas exercé le droit de priorité dont elle bénéficiait à l'occasion de la vente des parcelles, qui demeure sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Elle ne peut non plus utilement soutenir que la commune aurait dû instaurer une " orientation d'aménagement et de programmation ", qui relève des choix de la commune qu'il n'appartient pas à la Cour de contrôler à l'occasion de la contestation du classement du PLU. Dans ces conditions, et alors même qu'elles sont entourées de plusieurs constructions à usage d'habitation, c'est à bon droit que le tribunal a estimé, qu'eu égard au parti d'urbanisme retenu, et compte tenu des caractéristiques des parcelles cadastrées section D n° 34 et 1576, les auteurs du PLU de la commune de Puget-Ville, n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation en les classant en zone 2AUb. 13. En sixième lieu, à supposer que la société requérante ait entendu invoquer un moyen tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir, ce moyen devra être écarté alors notamment, ainsi qu'il a été dit aux points 11 et 12, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles en cause en zone " 2AU " soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL La Broue n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la SARL La Broue dirigées contre la commune de Puget-Ville qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL la Broue la somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Puget-Ville en application de ces dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SARL La Broue est rejetée. Article 2 : La SARL La Broue versera à la commune de Puget-Ville une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL La Broue et à la commune de Puget-Ville. Délibéré après l'audience du 18 février 2021, où siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Portail, président assesseur, - Mme A..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 mars 2021. 2 N° 19MA02538 hw