CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 19/11/2020, 19MA04215, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2020-11-19
Numéro : 19MA04215
Président : M. POUJADE
Rapporteur : M. Philippe  PORTAIL
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : SELARL GRIMALDI - MOLINA & ASSOCIÉS - AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... E... a demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner la commune de Bormes-Les-Mimosas à lui verser la somme de 675 809 euros, majorée des intérêts de retard à compter de sa demande préalable en réparation du préjudice qu'il soutient avoir subi de son fait. Par un jugement n° 1701303 du 11 juillet 2019, le tribunal administratif de Toulon a condamné la commune de Bormes-Les-Mimosas à verser à M. E... la somme de 350 000 euros majorée des intérêts au taux légal à compter du 30 décembre 2016. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 9 septembre 2019, la commune de Bormes-Les-Mimosas, représentée par Me F..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 11 juillet 2019 du tribunal administratif de Toulon ; 2°) de rejeter les demandes indemnitaires de M. E... ; 3°) de mettre à la charge de M. E... une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la créance dont se prévaut M. E... est prescrite en application des dispositions de l'article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - la faute de la commune est exonérée par le fait du tiers, en l'occurrence l'Etat, car le permis de construire refusé a été instruit exclusivement par les services de l'Etat qui ont émis un avis défavorable, repris par le maire dans sa motivation ; - M. E... a commis des fautes à l'origine du préjudice dont il demande réparation ; - M. E... ne justifie pas d'un lien de causalité entre la faute de la commune de Bormes-Les-Mimosas et le préjudice dont il demande réparation ; - la réalité du préjudice subi par M. E... n'est pas établie. Par un mémoire enregistré le 15 juin 2020, M. E..., représenté par Me B..., demande à la Cour de : - condamner la commune de Bormes-Les-Mimosas à lui verser la somme de 398 465 euros en réparation de la perte de valeur vénale de ses terrains ; - condamner la commune de Bormes-Les-Mimosas à lui verser la somme de 219 000 euros en réparation de la perte de valeur du fonds de commerce ; - condamner la commune de Bormes-Les-Mimosas à lui verser la somme de 58 344 euros en réparation de la perte du droit au bail ; - ordonner la capitalisation des intérêts ; - mettre à la charge de la commune de Bormes-Les-Mimosas la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la prescription n'a pas été opposée devant la juridiction de premier degré et ne peut plus l'être pour la première fois en appel ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - il justifie du préjudice dont il demande réparation, y compris par la voie de l'appel incident. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me D..., substituant Me F..., représentant la commune de Bormes-Les-Mimosas. Une note en délibéré produite par la commune de Bormes-les-Mimosas a été enregistrée au greffe de la Cour, le 10 novembre 2020. Considérant ce qui suit : 1. M. E... a acquis en 2003 des terrains cadastrés section AZ n° 161 et BD n° 1, d'une superficie totale de 11 150 m², correspondant au lot J du lotissement le Gaou Benat, sur le territoire de la commune de Bormes-Les-Mimosas. Par un arrêté du maire de la commune de Bormes-Les-Mimosas du 13 juin 2006, M. E... s'est vu opposer un refus de permis de construire un ensemble immobilier comprenant une école de voile, un centre de remise en forme et un espace de restauration. Par un jugement du 29 décembre 2009, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. M. E... a relevé appel de ce jugement. Il a vendu son tènement le 30 novembre 2011 à l'association syndicale libre des propriétaires du lotissement de la baie du Gaou Benat, pour un montant de 500 000 euros. Par un arrêt du 15 mars 2012, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé l'arrêté du 13 juin 2006 et le jugement du 29 décembre 2009. La Cour a ainsi jugé que le classement des parcelles de M. E... en zone naturelle était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et que le maire ne pouvait légalement fonder sa décision de refus sur la réglementation de la zone ND du plan d'occupation des sols de la commune, que le maire de Bormes-Les-Mimosas ne pouvait davantage fonder sa décision de refus sur les dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme interdisant toute construction en dehors des parties urbanisées des communes, dès lors que le projet de M. E... était situé au sein d'un secteur déjà urbanisé et enfin qu'en l'absence de plan de délimitation du domaine public maritime, il n'était pas établi que le projet empièterait sur le domaine public et était susceptible de porter atteinte au domaine public et à la servitude piétonne instaurée le long de ce rivage. M. E... a saisi le maire de la commune de Bormes-Les-Mimosas d'une réclamation préalable le 29 décembre 2016 pour être indemnisé du préjudice qu'il soutient avoir subi en raison du refus illégal du permis de construire. Par un jugement du 11 juillet 2019, le tribunal administratif de Toulon a condamné la commune de Bormes-Les-Mimosas à verser à M. E... une somme de 350 000 euros, correspondant à la différence entre la valeur des terrains et le montant pour lequel ils ont été vendus, et a rejeté la demande de M. E... tendant à l'indemnisation de la perte d'un fonds de commerce et d'un droit au bail. La commune de Bormes-Les-Mimosas relève appel de ce jugement. Par la voie de l'appel incident, M. E... demande la capitalisation des intérêts et la condamnation de la commune de Bormes-Les-Mimosas à lui verser la somme de 398 465 euros en réparation de la perte de valeur vénale de ses terrains, 219 000 euros en réparation de la perte de valeur du fonds de commerce et la somme de 58 344 euros en réparation de la perte du droit au bail. Sur la responsabilité : En ce qui concerne l'exception de prescription : 2. Aux termes de l'article 7 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond ". 3. Il résulte de ces dispositions que la prescription quadriennale, qui n'a pas été opposée par l'administration en première instance, ne peut être invoquée pour la première fois en appel. Dès lors, l'exception tirée de la prescription quadriennale opposée par la commune de Bormes-Les-Mimosas ne peut qu'être écartée. En ce qui concerne l'existence d'une faute : 4. En premier lieu le maire de la commune de Bormes-Les-Mimosas a commis une faute de nature à engager la responsabilité de sa commune en refusant illégalement la délivrance d'un permis de construire à M. E.... 5. En deuxième lieu, la commune de Bormes-Les-Mimosas soutient que les fautes commises selon elle par M. E... sont de nature à l'exonérer de sa responsabilité. 6. D'une part, M. E... n'a pas commis de faute en faisant librement usage de son bien et en le vendant à l'association syndicale libre des propriétaires du lotissement de la baie du Gaou Benat, alors que la procédure relative à la légalité de l'arrêté du 13 juin 2006 était pendante devant la cour administrative d'appel de Marseille. D'autre part, M. E... n'avait aucune obligation de faire mentionner dans l'acte de vente de sa propriété l'appel en cours concernant le refus de permis de construire. Il n'était pas davantage tenu de former un recours contre la délibération du 28 mars 2011 par laquelle le conseil municipal de Bormes-Les-Mimosas a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune qui a classé partiellement en zone NL et en zone Udf ses terrains. 7. En troisième lieu la commune soutient que le fait du tiers, en l'occurrence de l'Etat, a été de nature à l'exonérer de sa responsabilité, car l'arrêté portant refus de permis de construire a été pris au vu de l'avis défavorable des services de l'Etat qui ont instruit la demande. 8. Une faute commise dans le cadre de la procédure d'instruction d'une demande d'autorisation d'urbanisme n'est susceptible d'engager, à l'égard du pétitionnaire, que la responsabilité de la personne publique qui délivre ou refuse de délivrer l'autorisation sollicitée, quand bien même la faute entacherait un avis émis par une autre personne au cours de l'instruction de la demande. Le permis de construire ayant été délivré au nom de la commune, la responsabilité de l'Etat n'est pas engagée à l'égard du pétitionnaire en raison l'avis défavorable émis par ses services lors de l'instruction de la demande de permis de construire. La commune de Bormes-Les-Mimosas n'est pas fondée dès lors à invoquer une faute des services de l'Etat pour demander à être exonérée de sa responsabilité. En ce qui concerne le lien de causalité entre la faute et le préjudice : 9. En premier lieu, la circonstance que, dans l'hypothèse ou un permis de construire aurait été délivré à M. E..., ce permis de construire aurait pu faire l'objet d'un recours d'un tiers justifiant d'un intérêt à agir ou d'un déféré du préfet n'est qu'une éventualité et n'est pas dans ces conditions de nature à écarter le lien de causalité entre la faute commise par le maire de la commune de Bormes-Les-Mimosas en refusant ce permis de construire et les préjudices dont M. E... demande réparation. 10. En deuxième lieu, la commune fait valoir que le permis de construire aurait pu être refusé pour d'autres motifs que ceux censurés dans l'arrêt du 15 mars 2012 de la cour administrative d'appel de Marseille. 11. L'autorité absolue de la chose jugée par une décision juridictionnelle prononçant une annulation pour excès de pouvoir s'attache non seulement à son dispositif, mais également aux motifs qui en sont le soutien nécessaire. Cet arrêt du 15 mars 2012, qui est devenu définitif, est donc revêtu de l'autorité en ce qui concerne les motifs d'illégalité du refus de permis de construire. En revanche, cette illégalité n'engage pas la responsabilité de l'administration si elle pouvait prendre légalement une mesure équivalente sur un autre fondement. 12. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté du 12 juin 2006: " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur ou le plan local d'urbanisme, la carte communale ou le plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ". La commune de Bormes-Les-Mimosas souligne, à juste titre, que la déclaration d'illégalité du plan d'occupation des sols de la commune de Bormes-Les-Mimosas résultant de l'arrêt du 15 mars 2012, a pour effet de remettre en vigueur, en l'absence d'un document d'urbanisme immédiatement antérieur, les règles générales d'urbanisme rendues alors applicables. 13. Aux termes de l'article R. 111-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date du refus de permis de construire : " Le permis de construire peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles envisagé, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. Il peut également être refusé si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de nature et de l'intensité du trafic. ". 14. Il ressort des pièces du dossier que l'accès du terrain d'assiette du projet en litige dessert plusieurs centaines de lots bâtis du lotissement du Gaou Bénat et est adapté à cette desserte. En outre, il ressort des pièces du dossier que le projet d'équipements de loisirs objet de la demande de permis de construire est essentiellement à destination des habitants du lotissement et ne générera pas sensiblement de circulation automobile supplémentaire. Par ailleurs, la commune n'établit pas, ni même n'allégue, que les trente-huit places de stationnement prévues par le projet ne seront pas suffisantes. 15. Aux termes des dispositions de l'article R. 111-4-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions sont de nature, par leur localisation ou leur destination : a) A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ". 16. Il ressort des pièces du dossier que le projet, situé à proximité immédiate d'importants lotissements, et desservi par les réseaux divers, n'est pas de nature à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants. 17. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 18. Il ressort des pièces du dossier que les terrains d'assiette du projet comportent un dispositif d'assainissement autonome. La circonstance que les terrains d'assiette du projet n'étaient pas raccordés au réseau public d'assanissement n'est pas de nature à établir qu'il était de nature à porter atteinte à la salubrité publique. 19. La commune de Bormes-Les-Mimosas soutient enfin que le dossier de demande de permis de construire était incomplet, car le pétitionnaire n'aurait pas produit l'ensemble des pièces complémentaires demandées par le service instructeur. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le pétitionnaire a produit une notice précise sur l'accessibilité des locaux. M. E..., qui n'était tenu d'indiquer les surfaces que des seuls bâtiments situés sur les parcelles d'assiette du projet, a produit une note comportant le calcul des surfaces. Il a produit une note relative à l'activité de restauration. Le dossier de demande de permis de construire comporte une note explicite sur les VRD. Les plantations prévues dans le projet apparaissent sur le plan de masse. Les plans de coupes nord/sud et est/ouest figurent au dossier de demande de permis de construire. La commune ne précise pas sur quel fondement elle aurait été tenue de classer sans suite le dossier de demande de permis de construire en raison du délai mis par le pétitionnaire à produire les documents manquants. 20. Il résulte de ce qui précède que la commune de Bormes-Les-Mimosas n'est pas fondée à soutenir que le maire aurait pu légalement refuser le permis de construire. En ce qui concerne le préjudice : 21. En premier lieu, l'expertise produite par M. E..., et réalisée par un expert en immobilier et évaluation immobilière, évalue la valeur vénale des terrains de M. E... en 2011 à un montant de 900 924 euros. L'expert a dans un premier temps évalué cette valeur vénale en 2016, à 865 569,50 euros, selon une méthode dont la commune de Bormes-Les-Mimosas ne conteste pas la pertinence. Il en a ensuite déduit une valeur vénale en 2011 selon une méthode indiciaire que la commune ne conteste pas davantage. Contrairement à ce que soutient la commune, le montant de la valeur vénale en 2011 est ainsi justifié. Il ne résulte pas de l'instruction que le prix de la vente intervenue le 30 novembre 2011 n'aurait pas correspondu à celui d'un terrain inconstructible. M. E... est fondé à soutenir qu'il a subi un préjudice correspondant à la différence entre la valeur vénale de son tènement en 2011 et le prix de la vente conclue avec l'association syndicale libre des propriétaires du lotissement de la baie du Gaou Benat et que ce préjudice présente un lien de causalité directe avec la faute commise par par le maire de la commune de Bormes-Les-Mimosas en lui refusant illégalement un permis de construire. Bien qu'il ait pris à tort comme élément de comparaison la valeur du bien en 2013, le tribunal a fait une juste évaluation du préjudice subi par M. E... en raison de la perte de la valeur vénale de son bien en l'évaluant à un montant de 350 000 euros. 22. En deuxième lieu, et en revanche, l'expert a évalué la perte de valeur du fonds de commerce et du droit au bail par une extrapolation à partir du chiffre d'affaires réalisé par l'association syndicale libre des propriétaires du lotissement de la baie du Gaou Benat, qui a réalisé un projet semblable à celui envisagé par M. E... lors du dépôt de sa demande de permis de construire. Un tel préjudice ne présente pas de caractère certain et M. E... n'est dès lors pas fondé à en demander réparation. Sur la capitalisation : 23. La capitalistaion peut être demandée pour la première fois en appel. Il y a lieu d'ordonner la capitalisation à compter de la date à laquelle elle est demandée, soit le 15 juin 2020, sous réserve que le jugement du 11 juillet 2019 n'ai pas été exécuté. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. E... qui n'est pas la partie essentiellement perdante, la somme que demande la commune de Bormes-Les-Mimosas, sur le fondement de ces dispositions. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Bormes-Les-Mimosas la somme de 2 000 euros à verser à M. E... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Bormes-Les-Mimosas est rejetée. Article 2 : Les intérêts sur la somme de 350 000 euros que la commune de Bormes-Les-Mimosas a été condamnée à verser à M. E..., échus à la date du 15 juin 2020, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates, au cas où le jugement attaqué n'aurait pas encore été exécuté, pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 11 juillet 2029 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : La commune de Bormes-Les-Mimosas versera à M. E... la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de l'appel incident de M. E... est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Bormes-Les-Mimosas et à M. A... E.... Délibéré après l'audience du 5 novembre 2020, où siégeaient : - M. Poujade, président, - M. C..., président assesseur, - Mme Gougot, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 novembre 2020. 2 N° 19MA04215 nb