Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 15/01/2019, 18NT00370, 18NT00387, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-15
Numéro : 18NT00370, 18NT00387
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Arnaud  MONY
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : SCP GUILLAUMA & PESME

Vu les procédures suivantes : Procédures contentieuses antérieures : Dans une première affaire, M. J...C...et M. F...-K... C...ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 10 juillet 2015 par laquelle le conseil municipal de la commune de Boutigny-Prouais (Eure et Loir) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n°1503272 du 28 novembre 2017, le tribunal administratif d'Orléans a fait droit à leur demande. Dans une seconde affaire, la SAS Claudem ainsi que M. et Mme E...ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'une part d'annuler la délibération adoptée par le conseil municipal de la commune de Boutigny-Prouais du 10 juillet 2015 portant approbation du plan local d'urbanisme communal, et, d'autre part, les deux certificats d'urbanisme du 15 décembre 2015 délivrés par la commune déclarant non réalisables deux projets d'installation de locaux d'activités sur les parcelles cadastrées section D n° 127 et A n°61.. Par un jugement n°1601071 du 28 novembre 2017, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes. N° 18NT00370, 18NT00387 Procédures devant la cour : I- Par une requête, enregistrée le 30 janvier 2018, la commune de Boutigny-Prouais, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 28 novembre 2017 ; 2°) de rejeter la demande de M. J...C...et de M. F...-K...C... ; 3°) de mettre à la charge de M. J...C...et de M. F...-K...C... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Boutigny-Prouais soutient que : - la délibération du 4 novembre 2005 et celle du 12 décembre 2011 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme communal présentaient, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, un caractère exécutoire ; - le plan local d'urbanisme communal a été élaboré au terme d'une procédure qui a associé les différentes personnes publiques requises, la participation de ces dernières à des réunions de travail attestant nécessairement de leur connaissance de la procédure en cours, et les formalités de notification prévues par l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme doivent ainsi être regardées comme ayant été accomplies ; - la concertation qui a été menée n'était pas irrégulière, et à supposer même que la délibération adoptée le 4 novembre 2005 ait été illégale faute d'avoir fixé les modalités de la concertation, la délibération adoptée le 12 décembre 2011 a remédié à ce vice ; - les modalités de concertation prévues ont été respectées ; - c'est à tort que le tribunal administratif a retenu le moyen d'annulation tiré de ce que les avis des personnes publiques associées n'étaient pas joints au dossier d'enquête publique, dès lors que le dossier d'enquête publique fait bien état de ces avis ; - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique ont procédé de cette dernière ; - aucun des griefs de fond articulés par les requérants de première instance contre la légalité du plan local d'urbanisme communal n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 septembre 2018, M. J...C... et M. F...-K...C..., représentés par MeI..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. J...C... et M. F...C... font valoir que la requête d'appel est irrecevable, faute pour le maire d'établir avoir été dûment autorisé à cette fin par son conseil municipal, et que les différents moyens d'annulation retenus par le tribunal administratif sont fondés. N° 18NT00370, 18NT00387 Par un mémoire enregistré le 24 septembre 2018, MmeD..., représentée par Me I...déclare intervenir volontairement au soutien des conclusions en annulation présentées par M. J...C... et M. F...C.... Mme D...conclut au rejet de la demande de la commune de Boutigny-Prouais et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II- Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 janvier 2018 et le 19 juin 2018, la SAS Claudem et M. et MmeE..., représentés par la Selarl Lazare avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 28 novembre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération adoptée le 10 juillet 2015 ou, à défaut, de constater son illégalité, et d'annuler les deux certificats d'urbanisme négatifs du 15 décembre 2015 ; 3°) d'enjoindre à la commune de statuer de nouveau sur les demandes correspondantes dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Boutigny-Prouais une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SAS Claudem et les autres requérants soutiennent que : - le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer dès lors que les premiers juges se sont abstenus de répondre au moyen d'annulation tiré de l'irrégularité de la procédure suivie, notamment en ce qui concerne le respect des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - les premiers juges ont également omis de se prononcer sur le moyen tiré de la contrariété du classement en zone A de leurs parcelles avec les objectifs retenus par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la commune ; - le classement de leurs parcelles étant illégal, les certificats d'urbanisme qui leur ont été délivrés le 15 décembre 2015 sont eux-mêmes illégaux ; - la procédure suivie par la commune pour aboutir à l'approbation du plan local d'urbanisme est entachée de plusieurs irrégularités substantielles ; - les avis des personnes publiques associées à la démarche ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique ; - ce dossier ne contenait pas non plus d'évaluation environnementale, ni le bilan de la concertation, ni l'indication des textes régissant l'enquête publique ; - l'avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé et ne reflète pas l'opinion personnelle de son auteur ; N° 18NT00370, 18NT00387 - la procédure suivie pour élaborer le plan local d'urbanisme est irrégulière dans son ensemble faute de pouvoir identifier la délibération ayant déclenché la procédure ; - le plan local d'urbanisme a été élaboré sans véritable concertation et sans que les objectifs poursuivis par la commune n'aient été portés à la connaissance du public ; - à supposer même que la délibération adoptée le 12 décembre 2011 ait régulièrement pu fixer les objectifs de la concertation prévus par la commune, celle-ci n'a pas mis en oeuvre ce qu'elle avait annoncé ; - le PADD est illégal dès lors qu'il ne comporte pas d'objectif chiffré de réduction de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ; - le classement en zone A de leurs parcelles n'est pas compatible avec les orientations du PADD en matière de maintien de l'activité économique ; - les choix opérés par la commune sont directement à l'origine des difficultés économiques qu'ils rencontrent depuis plusieurs années ; - ces choix sont entachés d'un détournement de pouvoir et de procédure ; - le classement en zone A de leurs parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 avril 2018, la commune de Boutigny-Prouais, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SAS Claudem et des autres requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mony, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeG..., représentant la SAS Claudem et M. et MmeE.... N° 18NT00370, 18NT00387 Considérant ce qui suit : 1. Le tribunal administratif d'Orléans, statuant sur la demande de M. J...C...et de M. F...-K...C..., a par un jugement n° 1503272 du 28 novembre 2017 annulé la délibération adoptée le 10 juillet 2015 par le conseil municipal de la commune de Boutigny-Prouais portant adoption du plan local d'urbanisme communal. La commune relève appel de ce jugement. Parallèlement, le tribunal administratif, statuant sur la demande d'annulation de la même délibération du 10 juillet 2015 formée par la SAS Claudem et M. et MmeE..., a cette fois rejeté cette demande par un jugement n°1601071, dont la SAS Claudem et les autres requérants relèvent également appel. Sur la jonction 2. Les deux affaires étant relatives à un même document local d'urbanisme, contre lequel sont notamment dirigés des moyens d'annulation proches ou similaires et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour pouvoir statuer par une décision unique. Sur l'intervention de MmeD... : 3. MmeD..., en sa qualité de propriétaire de terrains situés sur le territoire de la commune de Boutigny-Prouais, a intérêt à l'annulation de la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme communal. Son intervention est ainsi recevable. Sur les conclusions en annulation : En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie par la commune depuis le 4 novembre 2005 ayant abouti à l'adoption de la délibération litigieuse 4. La commune de Boutigny-Prouais, soutient, en premier lieu, que tant la délibération du 4 novembre 2005 que celle du 12 décembre 2011 sont devenues exécutoires dès lors que les différentes formalités de l'article R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme ont été respectées. Selon elle, c'est à tort que le tribunal administratif a retenu le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions pour juger que la procédure ayant conduit à l'adoption de la délibération du 10 juillet 2015 était entachée d'une irrégularité de nature à entraîner son annulation en totalité. Elle n'apporte toutefois au soutien de cette allégation, pas plus que devant les premiers juges, aucun élément de nature à démontrer qu'elle aurait effectivement respecté, s'agissant de l'acte prescrivant le plan local d'urbanisme communal, les différentes formalités de publicité posées par les articles R. 123-24 et R. 123-25 alors applicables du code de l'urbanisme, en particulier en ce qui concerne l'insertion dans un journal diffusé dans le département de la mention de l'affichage de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme. Les délibérations du 4 novembre 2005 et du 12 décembre 2011 ne présentant pas un caractère exécutoire, c'est à juste titre que le N° 18NT00370, 18NT00387 tribunal administratif a jugé que la délibération du 10 juillet 2015 approuvant le plan local d'ubanisme communal était entachée d'illégalité. 5. La commune de Boutigny-Prouais critique, en second lieu, le motif retenu par le tribunal administratif pour accueillir le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors applicable relatif aux diverses formalités devant accompagner le démarrage de la procédure à suivre en vue de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. 6. Même si la preuve de la notification des deux délibérations du 4 novembre 2005 et du 12 décembre 2011 aux personnes publiques devant être associées à la procédure en application de l'article L. 123-6 n'est pas rapportée par la commune, une telle circonstance, alors même qu'il ressort des pièces du dossier que plusieurs personnes publiques ont, que ce soit après novembre 2005 ou après décembre 2011, participé aux réunions de travail organisées alors par la commune, ne peut suffire à établir une insuffisance d'information ayant privé l'ensemble des personnes publiques mentionnées par l'article L. 123-6 d'une garantie tout en ayant été susceptible d'avoir une influence sur le contenu du projet de plan d'urbanisme alors en cours d'élaboration. C'est ainsi à tort que le tribunal administratif s'est saisi de ce moyen pour en faire un second motif d'annulation de la délibération litigieuse. 7. En revanche, il ressort des pièces du dossier que ce n'est que le 12 décembre 2011 que la commune de Boutigny-Prouais a, pour la première fois, défini tant le cadre juridique correct de la procédure suivie que les objectifs poursuivis au travers elle et les modalités de la concertation devant l'accompagner. La commune n'a toutefois, ce faisant, pas entièrement repris la mise en chantier de la transformation de son plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme. Elle s'est contenté au contraire de reprendre son projet dans l'état où il se trouvait alors, bien que ce projet ait été élaboré dans le cadre d'une procédure ayant été irrégulièrement initiée, comme indiqué au point 4, en dehors de toute référence à des objectifs préalablement définis et en dehors de toute concertation dont les modalités auraient été préalablement définies comme cela ressort implicitement mais nécessairement des pièces du dossier, la discussion se poursuivant à partir des travaux s'étant déjà déroulé entre 2005 et 2011. Cette délibération adoptée le 12 décembre 2011 ne peut ainsi avoir eu pour effet de régulariser la procédure suivie après l'adoption de la délibération du 4 novembre 2005, la commune ayant pour la première fois à cette date, d'une part, fixé les grands objectifs devant être poursuivis au travers de l'élaboration d'un tel document et, d'autre part, défini les modalités de la concertation devant être menée, alors même que le projet de plan local d'urbanisme auquel était alors parvenue la commune a lui-même été élaboré en dehors de toute référence à des objectifs préalablement fixés et en dehors de tout cadre de concertation préalablement défini. De la sorte, la délibération adoptée le 12 décembre 2011 ne peut être regardée ni comme ayant régularisé les vices dont était entachée la délibération du 4 novembre 2005 ni comme ayant eu pour effet de mettre régulièrement en oeuvre une nouvelle procédure. La commune de Boutigny-Prouais ne peut ainsi sérieusement soutenir que la procédure suivie pour élaborer son plan local d'urbanisme n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ou celles de l'article L. 300-2 de ce même code, lesquelles se combinent nécessairement, comme l'a relevé à juste titre le tribunal administratif au travers des points 10 à 12 de son jugement n° 1503272. La SAS Claudem et les autres N° 18NT00370, 18NT00387 requérants, qui ont soulevé devant le tribunal administratif le moyen tiré de l'irrégularité globale de la procédure employée par la commune de Boutigny-Prouais sont de leur côté fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas retenu ce moyen, qui ne se limitait pas à invoquer l'illégalité de la délibération du 4 novembre 2005, et qui était de nature à entraîner l'annulation qu'ils demandaient. 8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que, comme indiqué au point précédent, si la commune a entendu adopter le 12 décembre 2011 une seconde délibération afin de " confirmer " celle adoptée le 4 novembre 2005, cette délibération du 12 décembre 2011 est la seule à avoir fixé les modalités de la concertation devant être suivie au cours de la procédure. La réunion publique, évoquée par la commune dans le bilan de la concertation dressé lors de la séance du conseil municipal du 17 mars 2014, ayant eu lieu en 2007 ne peut ainsi correspondre à la réunion publique mentionnée par la délibération de 2011. La commune n'apporte également aucun élément de nature à établir qu'elle aurait effectivement, ainsi que le prévoyait pourtant la délibération, fait paraître des articles dans le bulletin municipal de la commune afin d'assurer " la meilleure information possible du public ". Les différents bulletins municipaux produits, qui se bornent à indiquer sous forme de " brèves " les dates et l'objet de certaines délibérations du conseil municipal ne comportent au contraire aucun élément d'information de la population quant au contenu des travaux relatifs à l'élaboration du document local d'urbanisme et à l'évolution de ceux-ci. Aucun bulletin municipal n'a en particulier informé la population du contenu du projet de PADD avant que celui-ci ne soit adopté par le conseil municipal, d'une part, ni en ce qui concerne celui du projet de plan local d'urbanisme avant que celui-ci ne soit arrêté par le conseil municipal pour être soumis à enquête publique. La commune ne peut ainsi, d'une part, ni être regardée comme ayant respecté les modalités de concertation établies seulement en 2011 ni même respecté les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme alors applicable dès lors que la seule concertation menée, qui se situe entre les années 2005 et 2011, l'a alors été, comme déjà indiqué, en dehors de toute définition préalable du cadre dans lequel elle aurait dû être menée, alors même que, à cette époque, la commune n'avait pas délibéré sur les grands objectifs qu'elle entendait poursuivre au travers de l'évolution de son plan d'occupation des sols en plan local d'urbanisme. 9. La commune de Boutigny-Prouais n'est ainsi pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a également retenu le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 alors applicable du code de l'urbanisme. La SAS Claudem et les autres requérants sont de leur côté fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas retenu ce moyen dans son jugement n° 1601671. 10. En quatrième lieu, il ressort également des pièces du dossier et en particulier du rapport du commissaire-enquêteur détaillant de manière très précise le contenu du dossier soumis à enquête publique, que celui-ci ne comportait pas les différents avis des personnes publiques s'étant exprimé sur le projet de plan local d'urbanisme, alors même qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a lui-même pu prendre connaissance de ces pièces. 11. C'est ainsi à juste titre que les premiers juges ont également accueilli le moyen d'annulation tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique. N° 18NT00370, 18NT00387 12. En dernier lieu, si la commune soutient que c'est à tort que les premiers juges ont retenu comme moyen d'annulation la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-13-2 alors applicables du code de l'urbanisme en raison des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique, elle n'assortit ce moyen d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien fondé. 13. Aucun autre moyen d'annulation n'apparaît susceptible, selon les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de fonder l'annulation de la délibération litigieuse. 14. Il ressort de ce qui précède que la commune de Boutigny-Prouais n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par la décision attaquée n° 1503272, le tribunal administratif d'Orléans a annulé la délibération du 10 juillet 2015 portant approbation du plan local d'urbanisme communal. En revanche, la SAS Claudem et les autres requérants sont de leur côté fondés à soutenir, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, que c'est à tort que, par la décision attaquée n° 161071, le tribunal administratif a rejeté leur demande d'annulation de cette même délibération du 10 juillet 2015. En ce qui concerne les certificats d'urbanisme 15. Le présent arrêt, qui annule le plan local d'urbanisme de Boutigny-Prouais dans sa totalité, a pour effet de priver de tout fondement légal le motif opposé par la commune à la SAS Claudem pour déclarer non réalisables les opérations projetées par cette dernière et entraîne ainsi l'annulation des deux certificats d'urbanisme délivrés le 15 décembre 2015. 16. La SAS Claudem et les autres requérants sont ainsi fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif d'Orléans n'a pas fait droit à leur demande d'annulation de ces décisions. Sur les conclusions en injonction : 17. Compte tenu des motifs s'attachant à l'annulation des certificats d'urbanisme du 15 décembre 2015, il y a lieu d'enjoindre à la commune de Boutigny-Prouais de réexaminer, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, les demandes de certificats d'urbanisme déposées par la SAS Claudem pour ses projets situés sur les parcelles D 727 et A 161. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que M. J...C...et M. F...-K...C..., d'une part, et la SAS Claudem et M. et MmeE..., d'autre part, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présents litiges, versent à la commune de Boutigny-Prouais la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par N° 18NT00370, 18NT00387 elle non compris dans les dépens. Ces mêmes dispositions font également obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de même nature de MmeD..., qui n'a pas la qualité de partie dans le présent litige. Il y a en revanche lieu de mettre à la charge de la commune de Boutigny-Prouais, au même titre, une somme de 1 500 euros tant au profit de M. J...C...et M. F...-K... C...que de la SAS Claudem et de M. et MmeE.... . D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1601071 du 28 novembre 2017 du tribunal administratif d'Orléans et les certificats d'urbanisme du 15 décembre 2015 délivrés par la commune de Boutigny-Prouais à la SAS Claudem sont annulés. Article 2 : La requête de la commune de Boutigny-Prouais et ses conclusions en application de l'article L. 761-1 présentées dans le dossier n°1800387 sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de Mme D...en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Il est enjoint à la commune de Boutigny-Prouais d'examiner de nouveau, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, les demandes de certificats d'urbanisme déposés par la SAS Claudem. Article 5 : La commune de Boutigny-Prouais versera 1 500 euros à M. J...C...et M. F...-K...C..., d'une part, et à la SAS Claudem et M. et MmeE..., d'autre part, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Boutigny-Prouais, à M. J...C..., à M. F...-K... C...et à Mme D..., d'une part, et à la SAS Claudem, à M. A...E...et à Mme H...E...d'autre part. N° 18NT00370, 18NT00387 Délibéré après l'audience du 19 octobre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller, Lu en audience publique le 15 janvier 2019. Le rapporteur, A. MONY Le président, J-P. DUSSUETLe greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au ministre de la Cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2