CAA de PARIS, 6ème chambre, 17/10/2023, 21PA00321, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-17
Numéro : 21PA00321
Président : Mme BONIFACJ
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : Mme NAUDIN
Avocat(s) : CABINET PEYRICAL ET SABATTIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association de défense des usagers, des maires et des élus en colère de la ligne RER D Sud (ADUMEC), d'une part, et les communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine, d'autre part, ont demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la délibération n° 2017-832 du conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), devenu Ile-de-France Mobilités, du 13 décembre 2017, relative à l'offre de transport du RER D pour le service annuel de 2019 et la délibération n° 2017-833 du conseil d'administration du STIF, du même jour, attribuant une subvention de 2 938 000 euros à SNCF pour l'adaptation des gares de Corbeil-Essonnes, de Viry-Châtillon et de Juvisy à la suite de la refonte de l'offre pour le service annuel de 2019 sur la ligne du RER D. Par un jugement nos1802380, 1802382-4/2 du 19 novembre 2020, le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 19 janvier 2021, les communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine, représentées par Me Sabattier, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Paris du 19 novembre 2020 ; 2°) d'annuler les délibérations n° 2017-832 et n° 2017-833 du conseil d'administration du STIF du 13 décembre 2017, mentionnées ci-dessus ; 3°) de mettre à la charge d'Ile-de-France Mobilités une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - elles justifient d'un intérêt à agir contre les délibérations attaquées ; - les délibérations attaquées ont été prises irrégulièrement en méconnaissance des exigences des articles L. 120-1, L. 121-8 et R. 121-2 du code de l'environnement, et des procédures de concertation prévues par le plan de déplacement urbain de la région Ile-de-France (PDUIF) et par la délibération n° CP 2017-383 du conseil régional de la région Ile-de-France du 20 septembre 2017 ; - certains administrateurs du STIF, également élus locaux, se trouvaient en situation de conflit d'intérêts, au sens de l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, et étaient intéressés au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; le principe d'impartialité a donc été méconnu ; - SNCF Mobilités se trouvait également en situation de conflit d'intérêts, après avoir conduit la phase administrative préalable à la décision du STIF approuvant le service annuel pour l'année 2019 ; l'adoption du service annuel pour 2019 a permis à SNCF Mobilités d'éviter la mise en œuvre de la procédure de l'avis de saturation prévue par le décret du 7 mars 2003 ; le principe d'impartialité a donc été méconnu ; - le service annuel pour 2019 a été adopté sans évaluation environnementale préalable, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 122-4 du code de l'environnement et 3 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; - le service annuel pour 2019 est incompatible avec le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF), le PDUIF et le schéma de principe du RER D ; - les délibérations attaquées sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elles ne respectent pas les principes posés par l'article L. 1111-1 du code des transports, créent une rupture de l'égalité injustifiée entre les usagers du service public, ne prennent pas en compte les effets socio-économiques du service annuel pour 2019 à propos desquels le jugement du tribunal administratif est insuffisamment motivé, rendent intenables pour la SNCF les exigences de ponctualité, causent un préjudice aux usagers du service et n'ont fait l'objet d'aucune réflexion globale intégrant les travaux et les investissements nécessaires à la mise en œuvre du service annuel pour l'année 2019. Par des observations, enregistrées le 29 mars 2021, l'association ADUMEC, représentée par Me Sabattier, demande à la Cour : 1°) de faire droit aux conclusions de la requête des communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine ; 2°) de mettre à la charge d'Ile-de-France Mobilités une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle déclare présenter des observations au soutien de la requête des communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-Sur-Seine et s'associer à leurs conclusions, et soutient justifier, compte tenu de son objet, d'un intérêt à agir contre les délibérations attaquées. Elle fait valoir les mêmes moyens que les communes appelantes. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2022, Ile-de-France Mobilités, représentée par Me Ramel, conclut au rejet de la requête, et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de chacune des communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ile-de-France Mobilités soutient que : - les communes appelantes ne justifient d'aucun intérêt à agir contre les délibérations attaquées en première instance, et à faire appel ; - les conclusions de l'ADUMEC présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont irrecevables ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 31 août 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; - le code des transports ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; - le décret n°2003-194 du 7 mars 2003 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Niollet, - les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique, - les observations de Me Corlouer, pour les communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine, et pour l'association ADUMEC, - et les observations de Me Aoerno, pour Ile-de-France Mobilités. Considérant ce qui suit : 1. Dans le but d'améliorer l'offre et la régularité du service de transport de la ligne D du RER, le conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), devenu Ile-de-France Mobilités, en qualité d'autorité organisatrice des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Ile-de-France, a, le 11 janvier 2017, adopté, sur le fondement de l'article L. 1241-1 du code des transports, une délibération n°2017/004 fixant les grands principes du projet de refonte du service annuel du RER D pour 2019. Cette délibération prévoyait notamment de réaliser les améliorations nécessaires pour que les correspondances de quai à quai à Corbeil, Juvisy et Viry-Châtillon se fassent avec la mission Corbeil-Paris rapide, de réduire les temps de correspondances à Corbeil, le soir, entre les navettes Juvisy-Malesherbes et les trains en provenance de Paris, de travailler sur la grille horaire pour garantir les correspondances entre les trains Corbeil-Paris et les services de navettes et de mettre en œuvre tout aménagement permettant d'améliorer la qualité des correspondances, et demandait à SNCF Réseau et à SNCF Mobilités de réaliser certaines études. A la suite des études d'amélioration du projet de desserte du RER D pour le service annuel de 2019, le conseil d'administration du STIF a approuvé ce projet par une délibération n°2017/832 du 13 décembre 2017. Par une seconde délibération n°2017/833 du même jour, il a attribué une subvention de 2 938 000 euros à SNCF pour l'adaptation des gares de Corbeil-Essonnes, de Viry-Châtillon et de Juvisy à la suite de la refonte de l'offre pour le service annuel de 2019. L'association de défense des usagers, des maires et des élus en colère de la ligne RER D Sud (ADUMEC) et les communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine ont demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler ces deux délibérations. Par un jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes. Les communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine font appel de ce jugement. Sur le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale préalable : 2. Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I. - Pour l'application de la présente section, on entend par : 1° " Plans et programmes " : les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne ; / 2° " Evaluation environnementale " : un processus constitué de l'élaboration d'un rapport sur les incidences environnementales, la réalisation de consultations, la prise en compte de ce rapport et de ces consultations lors de la prise de décision par l'autorité qui adopte ou approuve le plan ou programme, ainsi que la publication d'informations sur la décision, conformément aux articles L. 122-6 et suivants. / II. - Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : / 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ; / 2° Les plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4. / III. - Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale : / 1° Les plans et programmes mentionnés au II qui portent sur des territoires de faible superficie s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; / 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; / 3° Les modifications des plans et programmes mentionnés au II et au 1° et au 2° si elles sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. / IV. - Les incidences notables sur l'environnement d'un plan ou d'un programme ou de sa modification sont appréciées en tenant compte des critères mentionnés à l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. (...) ". 3. La délibération n° 2017-832 du STIF du 13 décembre 2017, relative à l'offre de transport du RER D pour le service annuel pour l'année 2019 et la délibération n° 2017-833 du conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France, du même jour, attribuant une subvention à SNCF, n'édictent aucun plan, schéma, programme ou autre document de planification, prévu par des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. Elles n'emportent par ailleurs aucune modification du plan régional de transport, prévu par les dispositions de l'article R. 1241-16 du code des transport, du schéma de principe des lignes prévu à l'article R. 1241-31 du même code ou de tout autre plan ou programme prévu par des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles seraient susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Elles ne constituent donc pas un plan ou un programme au sens de l'article L. 122-4 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure en l'absence d'évaluation environnementale préalable doit être écarté. Sur les moyens relatifs à la procédure de concertation préalable : 4. Il est constant que des groupes de travail ont été constitués et qu'un comité de ligne du RER D composé des représentants des collectivités locales concernées et des associations locales d'usagers a été réuni le 5 décembre 2017 à l'initiative d'Ile-de-France Mobilités, afin de procéder à une concertation avant l'adoption des délibérations attaquées. 5. En premier lieu, les moyens tirés de l'insuffisance de la procédure de concertation préalable au regard des prévisions du plan de déplacements urbains d'Île-de-France (PDUIF) et de la délibération n° CP 2017-383 du conseil régional de la région Ile-de-France du 20 septembre 2017 doivent être écartés par adoption des motifs retenus par les premiers juges. 6. En deuxième lieu, les communes appelantes ne sauraient utilement invoquer les dispositions des article L. 121-8 et R. 121-2 du code de l'environnement prévoyant la saisine de la Commission nationale du débat public s'agissant des créations de lignes ferroviaires, ni, en l'absence d'incidence sur l'environnement, celles de l'article L. 120-1 de ce code, relatives à la participation du public, s'agissant des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une telle incidence. 7. En troisième lieu, compte tenu de ce qui vient d'être dit, les communes appelantes ne sauraient se plaindre de l'absence d'un registre de concertation et d'un bilan de la concertation. Sur les moyens tirés de violations du principe d'impartialité : 8. En premier lieu, la circonstance que trois administrateurs du STIF ayant voté les délibérations attaquées, exerçaient également des mandats d'élus locaux de communes desservies par la ligne D du RER et se trouvaient ainsi en charge d'intérêts publics autres que ceux du STIF, et le fait que le maire de Montgeron était aussi président de la commission de l'offre de transport et était pareillement en charge de tels intérêts publics, sont insuffisants pour établir que le principe d'impartialité aurait été méconnu. De plus, ainsi que le tribunal administratif l'a jugé à juste titre, il n'est ni allégué, ni établi que ces élus auraient eu des intérêts personnels à l'adoption des délibérations attaquées. Le moyen tiré d'une violation de ce principe en raison de leur participation au vote, doit donc être écarté. Les communes appelantes ne sauraient utilement invoquer sur ce point les dispositions de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013, visé ci-dessus, dans le champ desquelles le STIF n'entre pas, et celles de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, applicables aux seuls conseillers municipaux. 9. En second lieu, ainsi que le tribunal administratif l'a jugé à juste titre, la circonstance que SNCF Mobilités, en qualité d'autorité chargée du réseau de transport ferroviaire, qui a approuvé le service annuel pour 2019, avait été en charge de l'information préalable du public et de la réalisation des études tendant à l'amélioration du projet de desserte de la ligne de RER D, et le fait que SNCF Mobilités se trouve en situation de monopole pour exploiter la ligne litigieuse, ne sont pas de nature à révéler un conflit d'intérêts avec le STIF. Ces circonstances ne sont pas non plus de nature à révéler une violation du principe d'impartialité. Les communes appelantes ne sauraient utilement invoquer sur ce point les dispositions du décret du 7 mars 2003, visé ci-dessus, applicable au réseau ferroviaire mentionné à l'article L. 2122-1 du code des transports, composé du réseau ferré national et des lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées. Sur les moyens tirés de l'incompatibilité des délibérations attaquées avec le plan de déplacements urbains d'Ile-de-France (PDUIF), avec le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) et avec le schéma de principe du RER D : 10. Les moyens visés ci-dessus doivent être écartés par adoption des motifs retenus par les premiers juges. Sur les autres moyens de la requête : 11. En premier lieu, ainsi que le tribunal administratif l'a jugé à juste titre, les communes appelantes ne sauraient utilement invoquer la méconnaissance des dispositions générales de l'article L. 1111-1 du code des transports, ne sont pas fondées à faire état d'une rupture de l'égalité entre les usagers de la ligne de RER D se situant au niveau des branche Malesherbes et de la Vallée de la Seine et les autres usagers de cette ligne, et n'établissent pas que la coupure de la ligne du RER D à la gare de Juvisy et à la gare de Corbeil Essonne entraînerait des effets socio-économiques importants pour les communes desservies par les branches concernées et ne s'intègrerait pas dans le cadre d'une " politique globale des territoires ". 12. En second lieu, il ressort du rapport de présentation de la délibération n° 2017-832 du conseil d'administration du STIF du 13 décembre 2017, que la nouvelle offre de transport du RER D pour le service annuel pour l'année 2019 vise à améliorer l'offre et la régularité du service sur cette ligne. En faisant état de l'absence de preuve de la saturation de cette même ligne, des conséquences des délibérations attaquées pour les usagers situés sur les territoires desservis par les branches Malesherbes et de la Vallée de la Seine, qui doivent, contrairement aux autres usagers de la ligne, procéder à une correspondance supplémentaire, des difficultés rencontrées par les personnes à mobilité réduite lors des correspondances, des effets socio-économiques des délibérations attaquées pour les communes desservies par les branches concernées de la ligne, dont les auteurs de ces délibérations ont tenu compte, ainsi que des investissements et du coût des travaux à prévoir, sur lesquels elles ne fournissent aucune précision, et en produisant, à l'appui de leurs écritures, des témoignages d'usagers et divers articles de presse postérieurs aux délibérations attaquées ainsi que certains éléments statistiques sur la ponctualité des trains après ces délibérations, alors que les chiffres produits par Ile-de-France Mobilités font apparaitre une amélioration de la ponctualité sur la ligne de RER D en 2019, les communes appelantes ne démontrent pas que ces délibérations reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation. 13. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par Ile-de-France Mobilités, les communes appelantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le Tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en tout état de cause obstacle à ce que soient mises à la charge de Ile-de-France Mobilités, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que les trois communes appelantes et l'association ADUMEC demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de chacune de ces communes une somme de 500 euros au titre des frais exposés par Ile-de-France Mobilités et non compris dans les dépens. D E C I D E: Article 1er : La requête des communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine est rejetée. Article 2 : Les communes de Ris-Orangis, d'Etiolles et de Soisy-sur-Seine verseront chacune une somme de 500 euros à Ile-de-France Mobilités sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de l'association ADUMEC, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Ris-Orangis, pour l'ensemble des communes appelantes, à Ile-de-France Mobilités et à l'association de défense des usagers, des maires et des élus en colère de la ligne RER D Sud. Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient : Mme Bonifacj, présidente de chambre, M. Niollet, président-assesseur, M. Pagès, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023. Le rapporteur, J-C. NIOLLET La présidente, J. BONIFACJLa greffière, Z. SAADAOUI La République mande et ordonne au préfet de de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 1 2 N° 21PA00321