Cour administrative d'appel de Paris, 2e chambre, du 9 décembre 1997, 96PA02017 97PA01053 97PA01476, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 2E CHAMBRE
Type de recours : Plein contentieux fiscal
Date de la décision : 1997-12-09
Numéro : 96PA02017 97PA01053 97PA01476
Président : Mme Lefoulon
Rapporteur : M. Mortelecq
Commissaire du gouvernement : Mme Tricot

VU I) le recours, enregistré sous le n 96PA02017 le 15 juillet 1996 au greffe de la cour administrative d'appel, présenté par le MINISTRE DE L'OUTRE-MER ; le ministre demande à la cour : 1 ) d'annuler le jugement n s 9500120 - 9500122 en date du 26 mars 1996 par lequel le tribunal administratif de Papeete a annulé la décision de refus opposée par le Haut-commissaire de la République en Polynésie française à la demande de la commune de Faa'a tendant à obtenir la révision de l'assiette du calcul des sommes affectées au fonds intercommunal de péréquation et le versement des sommes dont elle s'estimait lésée depuis 1989, et a renvoyé la commune devant l'Etat afin qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité ; 2 ) de rejeter la demande de la commune ; 3 ) de condamner la commune de Faa'a à lui verser des frais irrépétibles ; 4 ) de prononcer le sursis à exécution du jugement ; VU II) l'ordonnance, enregistrée le 25 avril 1997 sous le n 97PA01053, par laquelle le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat transmet à la cour le jugement de la demande n 96-327 présentée le 20 décembre 1996 pour la COMMUNE DE FAA'A devant le tribunal administratif de Papeete ; VU, enregistrée le 20 décembre 1996 au greffe du tribunal administratif de Papeete et le 25 avril 1997 au greffe de la cour administrative d'appel, la requête présentée pour la COMMUNE DE FAA'A représentée par son maire en exercice, par la SCP Y..., LANG-CHYMOL, CANIZARES, avocat ; la COMMUNE DE FAA'A demande à la cour : 1 ) l'annulation de la décision en date du 3 octobre 1996 par laquelle le Haut-commissaire de la République en Polynésie française a refusé d'exécuter le jugement n 95-120/122 du 26 mars 1996 du tribunal administratif de Papeete ; 2 ) la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 400.000 F CFP au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU III) l'ordonnance en date du 9 juin 1997, enregistrée sous le n 97PA01476 par laquelle le président de la cour a, en application du 3ème alinéa de l'article R.222-3 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, ouvert une procédure juridictionnelle pour l'instruction de la demande d'exécution du jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 présentée le 9 décembre 1996 pour la COMMUNE DE FAA'A par Me Y..., avocat ; VU la demande présentée pour la COMMUNE DE FAA'A ; la COMMUNE DE FAA'A demande à la cour : 1 ) d'ordonner l'exécution du jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 ; 2 ) de prononcer une astreinte par jour de retard à l'encontre de l'Etat d'un montant de 10.000 F à compter de la notification du jugement dont l'exécution est demandée ; 3 ) de condamner l'Etat à payer à la COMMUNE DE FAA'A la somme de 10.000 F hors taxes au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU les autres pièces du dossier ; VU l'ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ; VU la loi n 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française ; VU la loi n 84-820 du 6 septembre 1984 modifiée portant statut du territoire de la Polynésie française ; VU le décret n 72-668 du 13 juillet 1972 modifié ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu, au cours de l'audience publique du 26 novembre 1997 : - le rapport de M. MORTELECQ, conseiller, - les observations de la SCP ROUX-LANG-CHEYMOL-CANIZARES, avocat, pour la COMMUNE DE FAA'A, - et les conclusions de Mme TRICOT, commissaire du Gouvernement ; Considérant que, par un recours enregistré sous le n 96PA02017, le MINISTRE DE L'OUTRE-MER fait appel d'un jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 annulant la décision de refus opposée au maire de la COMMUNE DE FAA'A par le Haut-commissaire de la République en Polynésie française à sa demande de réévaluation de l'assiette du prélèvement destiné au financement du fonds intercommunal de péréquation et condamnant l'Etat au versement d'une indemnité destinée à compenser le manque à gagner subi par la commune pendant les années 1989 à 1994 ; que la COMMUNE DE FAA'A a demandé au Haut-commissaire de la République l'exécution de ce jugement ; que par une requête, enregistrée sous le n 97PA01053, elle conteste une décision en date du 3 octobre 1996 par laquelle cette autorité a refusé d'exécuter ce jugement ; qu'une procédure juridictionnelle a, par ailleurs, été ouverte pour l'instruction de ce dossier sous le n 97PA01476 ; que ce recours et ces requêtes, qui concernent les mêmes parties et le même jugement, présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de les joindre pour y être statué par un même arrêt ; Sur le recours n 96PA02017 : Sur les fins de non-recevoir opposées au recours du ministre : En ce qui concerne la tardiveté invoquée : Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article R.229 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le délai d'appel contre les jugements rendus par le tribunal administratif de Papeete est en principe de trois mois ; qu'en vertu de l'article R.230 du même code, s'ajoute à ce délai, le cas échéant, le délai supplémentaire de distance d'un mois prévu par l'article 643 du nouveau code de procédure civile ; que, d'autre part, en vertu des dispositions de l'article R.216 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, lorsque la notification d'un jugement du tribunal administratif de Papeete doit être faite à l'Etat, cette notification est adressée dans tous les cas au Haut-commissaire ; que cette notification fait courir les délais d'appel à l'encontre de l'Etat ; Considérant qu'il résulte des dispositions susmentionnées que le délai pour former appel au nom de l'Etat d'un jugement du tribunal administratif de Papeete est de quatre mois ; que le jugement en date du 26 mars 1996 du tribunal administratif de Papeete a été notifié le 27 mars 1996 au Haut-commissaire de la République en Polynésie française ; qu'il suit de là que le recours du MINISTRE DE L'OUTRE-MER, enregistré au greffe de la cour le 15 juillet 1996, avant l'expiration du délai de quatre mois à compter de cette notification, n'est pas tardif ; En ce qui concerne la compétence du signataire du recours : Considérant que par un arrêté du 20 novembre 1995 portant délégation de signature, le MINISTRE DELEGUE A L'OUTRE-MER a accordé à M. X..., sous-directeur des affaires politiques de l'outre-mer, délégation permanente à l'effet de signer, dans la limite de ses attributions et en son nom tous actes, à l'exclusion des décrets ; que, par suite, la COMMUNE DE FAA'A n'est pas fondée à soutenir que le recours aurait été formé par un fonctionnaire non habilité à cette fin ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que le ministre fait valoir que le jugement est insuffisamment motivé en ce que ni son dispositif ni ses motifs ne fixent de manière précise les bases de calcul du préjudice qu'aurait subi la COMMUNE DE FAA'A ; qu'il résulte de l'examen du jugement que les premiers juges, s'ils ont indiqué que l'indemnité due devrait être calculée en prenant en compte l'ensemble des impositions de toute nature figurant au budget du territoire, comprenant notamment les taxes dites parafiscales ainsi que certaines ressources faussement qualifiées de redevances pour services rendus, et en appliquant un taux constant de prélèvement sur l'ensemble de l'exercice budgétaire, n'ont pas précisé les taxes et redevances ainsi visées ; qu'ils ont renvoyé la COMMUNE DE FAA'A devant l'Etat "pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité à laquelle elle a droit selon les principes dégagés par le présent jugement" en indiquant qu'il y aurait "notamment" lieu de réintégrer, dans l'assiette du fonds intercommunal de péréquation, divers éléments qu'ils énuméraient sans se prononcer sur l'ensemble des prétentions de la commune ; qu'ainsi ils n'ont pas défini l'ensemble des bases de l'indemnité de manière suffisamment précise pour qu'elles ne puissent prêter à contestation ; qu'il y a lieu, en conséquence, d'annuler les articles 2, 3, 4 et 5 du jugement et de statuer par la voie de l'évocation sur les conclusions de la demande de la COMMUNE DE FAA'A en tant qu'elles sont dirigées contre le Haut-commissaire de la République en Polynésie française ; Sur les conclusions de la demande : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre à la demande : Considérant qu'aux termes de l'article 8 de la loi du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française : "Les recettes de la section de fonctionnement du budget communal se composent : 1 ) Des versements du fonds intercommunal de péréquation dans les conditions prévues à l'article 10 ci-dessous" ; qu'aux termes de l'article 10 de cette même loi : "Un fonds intercommunal de péréquation reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget territorial. Cette quote-part, qui ne peut être inférieure à 15 % desdites ressources, est, compte tenu des charges respectives du territoire et des communes, fixée par décret en Conseil d'Etat après consultation de l'assemblée territoriale et avis du gouverneur et sur proposition du ministre chargé des territoires d'outre-mer ... Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application du présent article. Il devra fixer également les modalités selon lesquelles le fonds assurera à chaque commune un minimum de ressources." ; En ce qui concerne l'assiette de la quote-part des ressources destinées à alimenter le fonds intercommunal de péréquation : Considérant, en premier lieu, que si la commune soutient que l'ensemble des ressources du territoire devait être pris en compte pour le calcul du prélèvement, les travaux préparatoires à la loi du 24 décembre 1971 font apparaître que "le fonds est alimenté par des ressources du territoire : impôts, droits et taxes perçus au profit du budget territorial, y compris l'octroi de mer" ; que, si le rapport à l'assemblée nationale prévoit que le fonds reverse obligatoirement "une part des ressources territoriales au profit des budgets communaux", cette indication doit être lue à la lumière de ce qui précède et ne saurait permettre de donner pour base au prélèvement l'ensemble des ressources du territoire ; que, par suite, aucun préjudice n'est né pour la commune de l'exclusion de la base de calcul des produits d'exploitation du territoire et de ses autres ressources financières, telles les dotations de l'Etat et le produit des emprunts souscrits ; Considérant, en deuxième lieu, que l'expression "impôts, droits et taxes" mentionnée à l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971 doit s'entendre comme correspondant aux impositions de toute nature au sens de l'article 34 de la Constitution et, par suite, ne peut recouvrir ni les taxes parafiscales, ni les redevances pour services rendus ; que, par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait subi un préjudice du fait de l'absence de prise en compte de ces ressources dans le calcul du prélèvement affecté au fonds ; Considérant, en troisième lieu, que la commune soutient que le territoire de la Polynésie française ne peut avoir de parafiscalité, dès lors que l'établissement de taxes parafiscales relève du pouvoir réglementaire de l'Etat en vertu des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui, dans son article 4, dispose que les taxes parafiscales sont établies par décret en Conseil d'Etat ; que toutefois, cette ordonnance à caractère organique est relative aux lois de finances et n'est pas applicable s'agissant du budget du territoire ainsi que celui des établissements publics à caractère industriel et commercial créés par celui-ci ou les communes polynésiennes ; que, par suite, le territoire est libre de créer des taxes parafiscales dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que lui-même, les communes ou leurs établissements publics ; qu'en conséquence, la commune ne peut soutenir que la totalité des taxes parafiscales devraient être considérées comme des ressources fiscales ; qu'elle n'est pas, dans cette mesure, fondée à demander réparation à l'Etat ; Considérant, en quatrième lieu, que la COMMUNE DE FAA'A ne saurait soutenir que la contribution de solidarité territoriale sur les activités salariées et non salairées aurait due être incluse dans la base de calcul du prélèvement, dès lors que celle-ci l'a toujours été, depuis sa création en 1993 ; que la circonstance que les deux premières contributions sur les activités salariées aient été annulées par le tribunal administratif est sans influence, dès lors qu'aucun reversement n'a été demandé aux communes à la suite de ces jugements ; Considérant, en cinquième lieu, que si la commune soutient, dans le dernier état de ses écritures, que la taxe sur les agrégats, les redevances aéroportuaires et les redevances de pêche doivent faire partie de l'assiette du prélèvement, en tant qu'impositions de toute nature, l'administration indique, sans être contestée, qu'elles sont perçues en contrepartie de services rendus ou de l'utilisation d'un ouvrage, qu'elles sont affectées, et qu'il existe un lien étroit entre paiement et service ; que la commune n'établit pas devantage que les redevances pour occupation du domaine public n'auraient pas le caractère de rémunérations pour service rendu ; que les revenus des jeux de hasard, ainsi que le produit des condamnations, ne sauraient être regardés comme des impositions de toute nature ; qu'il n'est pas soutenu que les amendes mentionnées au chapitre 970, au même titre que les condamnations, auraient le caractère d'amendes fiscales ; que le produit des droits de place perçus dans les halles, foires et marchés constitue, selon les termes mêmes de l'article 8 de la loi du 24 décembre 1971, une recette des communes et non du territoire et ne peut, par suite, être un élément de l'assiette du prélèvement ; Considérant, enfin, que si la commune a, dans ses écritures de première instance, énuméré un certain nombre d'autres recettes territoriales, composées du produit de recouvrement des frais de contrôle, des produits d'exploitation afférents à la conservation des hypothèques, de la participation du GIE Tahiti tourisme et de la participation CPS, de la taxe sur les cessions de bétail, de la taxe de solidarité pour la protection sociale et de l'exonération des droits et taxes sur le service fiscal indirect, elle n'a assorti cette demande d'aucune argumentation de nature à démontrer que ces recettes devraient être assimilées à des impositions de toute nature ; qu'il en va de même en ce qui concerne le droit spécifique sur les perles exportées du territoire ; que, dans ces conditions, elle n'établit pas que la non-inclusion des recettes provenant de ces lignes budgétaires dans l'assiette du prélèvement destiné au fonds intercommunal de péréquation serait constitutive d'un préjudice ; En ce qui concerne le calcul de la quote-part des ressources destinées à alimenter le fonds intercommunal de péréquation : Considérant que si la COMMUNE DE FAA'A soutient que c'est à tort qu'à partir de l'année 1990 les sommes affectées au fonds intercommunal de péréquation ont été déterminées sur la base des budgets primitifs du territoire, l'article 10 de la loi du 24 décembre 1971, en stipulant que le fonds reçoit une quote-part des impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget territorial, a laissé au pouvoir réglementaire un large pouvoir d'appréciation sur le choix du document budgétaire pouvant servir de base à l'assiette du prélèvement ; que d'ailleurs, les décrets pris à partir de 1990, s'ils ont retenu que le prélèvement serait effectué sur les recettes provenant des impôts, droits et taxes inscrits au budget primitif du territoire, ont prévu systématiquement un mécanisme correcteur permettant, à la clôture de l'exercice comptable, de majorer la quote-part pour qu'elle atteigne le seuil minimum de 15 % de l'ensemble des recettes du budget territorial constatées lors de cette clôture ; que, par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que le prélèvement affecté au fonds intercommunal de péréquation ne pouvait être fixé qu'à partir du compte administratif et à demander réparation à ce titre ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il ait lieu, en tout état de cause, d'ordonner l'expertise sollicitée, la COMMUNE DE FAA'A ne justifie pas d'un préjudice indemnisable ; que ses conclusions tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une somme de 1.702.832.066 F CFP correspondant au manque à gagner sur les exercices 1989 à 1994 doivent en conséquence être rejetées ; que, par voie de conséquence, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions du ministre tendant à ce que le territoire de la Polynésie française garantisse l'Etat et verse à la COMMUNE DE FAA'A la somme qu'il a été condamné par le tribunal à payer à celle-ci ; Sur les requêtes n s 97PA01053 et 97PA01476 : Considérant que le présent arrêt annule les articles 2, 3, 4 et 5 du jugement du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 ; que, dès lors, il n'y a lieu de statuer, ni sur la requête n 97PA01476 qui demande, en application des dispositions de l'article L.8-4 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, qu'en soit assurée l'exécution, ni sur la requête par laquelle la COMMUNE DE FAA'A soumet à la censure de la cour la décision en date du 3 octobre 1996 du Haut-commissaire de la République refusant d'exécuter ce jugement ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que la COMMUNE DE FAA'A succombe dans les présentes instances ; que ses demandes tendant à ce que le MINISTRE DE L'OUTRE-MER soit condamné à lui verser une somme au titre des frais qu'elle a exposés doivent, en conséquence, être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, en tout état de cause, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande du ministre tendant à la condamnation de la commune à lui rembourser les frais exposés ; que cette demande doit, par suite, être rejetée ;Article 1er : Les articles 2, 3, 4 et 5 du jugement n s 95-00120, 95-00122 du tribunal administratif de Papeete en date du 26 mars 1996 sont annulés.Article 2 : La demande n 95-00122 de la COMMUNE DE FAA'A ainsi que ses conclusions tendant au versement de sommes au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur l'appel en garantie présenté par le ministre.Article 4 : Les conclusions du ministre tendant à ce que la COMMUNE DE FAA'A lui verse une somme au titre des frais exposés sont rejetées.Article 5 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les requêtes enregistrées sous les n s 97PA01053 et 97PA01476.