CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 27/10/2022, 21MA01697, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2022-10-27
Numéro : 21MA01697
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : HEQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme J... E..., M. B... F... et Mme A... H... ainsi que M. I... G... ont chacun demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 11 octobre 2017 par laquelle le conseil municipal de Mallemort a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et les décisions rejetant leurs recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement n° 1802957, 1802960, 2008951 du 8 mars 2021, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 11 octobre 2017 en tant qu'elle place les parcelles cadastrées section A n° 513, 512, 67 et 629 en zone agricole et rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation de leurs demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 6 mai 2021, le 7 mai 2021 et le 11 mai 2021, M. G..., représenté par Me Guin et Me D..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 8 mars 2021 ; 2°) d'annuler totalement cette délibération du conseil municipal de Mallemort du 11 octobre 2017 et la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la délibération du 11 octobre 2017 a été adoptée en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération du 11 octobre 2017 a méconnu l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; - le classement en zone agricole du hameau de Bramejean est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone N des parcelles cadastrées section E, n° 405, 406, 1001, 1002 et 1192 n'a pu légalement être modifié après l'enquête publique et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 13 juillet 2021, la métropole d'Aix-Marseille-Provence et la commune de Mallemort, représentées par Me Gouard-Robert, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. G... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que les moyens soulevés par M. G... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Humbert-Simeone substituant M° D..., représentant M. G..., et de Me Gouard-Robert, représentant la métropole d'Aix-Marseille-Provence et la commune de Mallemort. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 28 août 2008, le conseil municipal de Mallemort a décidé la révision générale du plan d'occupation des sols de la commune valant élaboration du plan local d'urbanisme. Par une délibération du 14 décembre 2016, il a arrêté le plan local d'urbanisme. Après l'enquête publique qui s'est tenue du 15 mai 2017 au 19 juin 2017, il a approuvé ce plan par une délibération du 11 octobre 2017. Sur la demande de plusieurs résidents de la commune, dont M. G..., le tribunal administratif de Marseille a, par un jugement du 8 mars 2021, annulé cette délibération en tant qu'elle place les parcelles cadastrées section A n° 513, 512, 67 et 629 en zone agricole et rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation de ces demandes. M. G... relève appel de ce jugement et demande l'annulation totale de cette délibération. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 4. Il ressort des pièces du dossier que la délibération attaquée mentionne que le conseil municipal a été régulièrement convoqué. La commune de Mallemort a produit par ailleurs copie des deux courriels adressés par le secrétariat général le 4 octobre 2017 informant, respectivement, les conseillers municipaux du groupe majoritaire, de ce que les " dossiers " relatifs à la séance du conseil municipal du 11 octobre suivant, contenant notamment les rapports, avaient été déposés dans leurs casiers en mairie, et les autres conseillers, de ce que ces dossiers leur avaient été envoyés ce jour par voie postale. La commune a également produit copie de la note de synthèse destinée à accompagner la convocation des conseillers et dont M. G... ne conteste pas le contenu. En se bornant à soutenir que la commune ne démontre pas que cette note faisait partie du " dossier " précité dont ils ne contestent pas la remise ou l'envoi aux conseillers, le requérant ne fait état d'aucun élément de nature à remettre en cause la régularité de la convocation des conseillers au regard des exigences résultant de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 5. En application de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Si le requérant soutient qu'aucune mise à disposition des pièces et documents nécessaires à l'information des élus n'a été organisée, il ne démontre ni même n'allègue que l'un des conseillers municipaux aurait demandé une telle communication et que cette demande aurait été refusée. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit donc être écarté. 6. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 7. Il est constant que Mme C..., propriétaire de l'un des deux campings existants sur la commune a participé tant aux travaux préparatoires de la commission d'urbanisme, dont elle est membre, avant l'adoption de la délibération du 11 octobre 2017, qu'au vote de celle-ci. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme approuvé a confirmé l'inclusion de ce camping, déjà prévue par le plan arrêté, dans un secteur de taille et de capacité d'accueil limités (STECAL) Nt dans lequel sont admis les aménagements de terrains permettant l'installation de campings et de caravaning ainsi que les constructions et installations nécessaires au fonctionnement de ces activités, sans porter atteinte au caractère naturel de la zone. A l'inverse, alors que le plan local d'urbanisme arrêté incluait le second camping, dit des Fontenelles, dans un autre STECAL, correspondant à un secteur Nt, ce dernier a été supprimé après l'enquête publique pour tenir compte de l'avis émis par le préfet des Bouches-du-Rhône le 14 mars 2017 qui préconisait que les STECAL Nt, Nt2 et Ntp soient strictement limités aux seules emprises correspondant à des besoins éventuels de construction, avec la définition de règles de surface de plancher ou d'emprise au sol, de hauteur et d'implantation. La commune de Mallemort, qui avait invité à ce titre les propriétaires des deux campings précités à lui indiquer quels étaient leurs besoins éventuels de construction, notamment dans le cadre d'une réunion, n'a pas reçu de réponse de la part du propriétaire du camping qui n'a plus été inclus dans un STECAL, même si les appelants soutiennent que l'intéressé n'avait pas été clairement informé du motif de cette consultation. Si, eu égard au faible nombre de parcelles couvertes par le STECAL confirmé par le PLU approuvé, Mme C... doit être regardée comme conseiller intéressé, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la délibération ait pris en compte son intérêt personnel par suite d'une influence que qu'elle aurait exercée. Le moyen tiré de l'application de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales n'est donc pas fondé en sa première branche. En outre, la seconde branche de ce moyen tirée de ce que la participation de la maire de Mallemort entacherait d'illégalité la délibération attaquée doit être écartée par adoption des motifs retenus par les premiers juges, le requérant ne faisant valoir en appel sur ce point aucun élément distinct de ceux soumis à l'appréciation du tribunal. 8. Aux termes de l'article de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 9. Ainsi qu'il a été mentionné au point 7, le plan local d'urbanisme a été approuvé après la suppression, postérieurement à l'enquête publique, du STECAL recouvrant le camping de Fontenelle, prévu par le plan local d'urbanisme arrêté. Cette modification résulte de l'avis émis par le préfet des Bouches-du-Rhône le 14 mars 2017 cité à ce même point quand bien même elle fait suite à l'absence de réponse obtenue du propriétaire de ce camping sur cette question. En ce qui concerne la légalité interne : 10. Aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. (...) ". La révision du plan d'occupation des sols de la commune de Mallemort a été décidée par une délibération de son conseil municipal du 28 août 2008. Dès lors, en application de ces dispositions et en l'absence au dossier de délibération expresse du conseil municipal optant pour l'application des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, sont restées applicables au plan local d'urbanisme adopté par la délibération attaquée du 11 octobre 2017. S'agissant du classement en zone agricole : 11. En vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 123-7 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (...) ". 12. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 13. Les orientations du projet d'aménagement et de développement durables tendent notamment à protéger la plaine agricole de la Durance pour son potentiel économique et stopper le phénomène de mitage et préserver l'écrin paysager, naturel et patrimonial, en particulier par le classement en zone agricole des milieux naturels et agricoles, en imposant des règles de constructibilité limitée dans sa partie inondable. Il ressort des pièces du dossier que le hameau de Bramejean est situé au nord-est de la commune à 4 kilomètres du bourg environ, à la jonction d'une voie et d'un chemin communaux. Les parcelles qui le composent ont toutes été classées en zone A par le plan local d'urbanisme. Selon le rapport de présentation du plan, ce hameau, auparavant classé au plan d'occupation des sols en zones urbaines Ua et Ud, s'étend sur une surface de 4 hectares environ. Identifié comme une tache urbaine sur la carte de synthèse des objectifs de développement durable du schéma de cohérence territoriale " de l'Agglopole Provence approuvé le 15 avril 2013, il s'inscrit au sein d'un vaste espace agricole dont la partie nord est couverte par le plan de prévention des risques naturels d'inondation de la basse vallée de la Durance. Si le rapport de présentation n'identifie pas ce secteur parmi ceux qui sont raccordés au réseau public d'eau potable, il indique que la commune est équipée d'un système d'assainissement collectif ainsi que d'un réseau d'assainissement distinct, raccordé à la station d'épuration de Bramejean et desservant le domaine de Pont-Royal et le hameau de Bramejean, lequel est désigné sur une carte comme une zone d'assainissement collectif déjà raccordée au réseau. Par ailleurs, selon les vues aériennes et les autres éléments apportés par les appelants, non contredits en défense, ce hameau comporte une quarantaine de maisons d'habitation regroupées et n'apparaît pas comprendre majoritairement de bâtiments ou d'installations qui seraient en lien avec une exploitation agricole. Il ne constitue pas en lui-même un espace agricole à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Dans ces conditions, bien que ce hameau soit situé en bordure d'un espace classé en zone agricole, son inclusion dans cette zone procède d'une erreur manifeste d'appréciation, nonobstant le caractère actuellement privé du réseau d'assainissement collectif précité. S'agissant du classement en zone naturelle : 14. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; En zone N, peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; (...) ". Aux termes de l'article L. 151-13 du même code : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; (...) 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. (...) ". 15. Le plan local d'urbanisme de Mallemort délimite une zone N qui correspond aux secteurs à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. Aucune nouvelle construction n'y est autorisée et y sont autorisées sous conditions, les aménagements, les extensions et les annexes de la des constructions à usage d'habitation ainsi que les constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des équipements collectifs, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière. 16. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section E, n° 405, 406, 1001, 1002 et 1192, sur lesquelles est implanté le camping Fontenelle ont été classées au plan local d'urbanisme en zone N. En dépit des limitations apportées par le règlement de zone, ce classement n'est pas incohérent avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables tendant à la préservation des campings existants. Par ailleurs, ces parcelles éloignées du bourg de Mallemort forment un tènement foncier d'une superficie de deux hectares en bordure d'un canal qui constitue une enclave au sein d'un vaste espace classé en zone A. Il résulte de la rédaction même de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme que la présence des différents réseaux ne fait pas obstacle à un classement en zone naturelle. Dans ces conditions, même si le plan local d'urbanisme arrêté prévoyait la création à cet endroit d'un STECAL au titre de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, la présence à elle seule de quelques constructions, des installations de loisirs et des emplacements aménagés et la superficie occupée ne caractérisent pas l'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du plan local d'urbanisme approuvé auraient commise dans le classement retenu. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. G... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande en tant que la délibération du 11 octobre 2017 classe en zone agricole le hameau de Bramejean. 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. G..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la métropole d'Aix-Marseille-Provence demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme demandée par M. G... au même titre. D É C I D E : Article 1er : La délibération du conseil municipal de Mallemort du 11 octobre 2017, en tant qu'elle classe en zone agricole le hameau de Bramejean, ensemble, dans la même mesure, la décision implicite rejetant le recours gracieux contre cette délibération, sont annulées. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 8 mars 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. G... et les conclusions de la métropole d'Aix-Marseille-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. I... G... à la métropole d'Aix-Marseille-Provence et à la commune de Mallemort. Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022, où siégeaient : - M. Portail, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Quenette, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2022. N° 21MA01697 2 nb