CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 09/02/2017, 16NC00243, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-09
Numéro : 16NC00243
Président : M. MESLAY
Rapporteur : M. Michel  RICHARD
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : VENDOME SOCIETE D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Gascogne Laminates a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler la délibération du 14 mars 2014 par laquelle la commission permanente du conseil général des Ardennes a décidé d'exiger le remboursement de la subvention versée pour un montant de 1 500 000 euros le 9 décembre 2005. Par un jugement n° 1401200 du 8 décembre 2015, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande de la société. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 9 février 2016 et un mémoire enregistré le 11 août 2016, la société Gascogne Flexibles, venant aux droits de la société Gascogne Laminates, représentée par la Selarl Vendôme avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1401200 du 8 décembre 2015 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 2°) d'annuler la délibération du 14 mars 2014 et le titre exécutoire du 28 avril 2014 ; 3°) subsidiairement, d'annuler le jugement pour irrégularité et de renvoyer le dossier au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 4°) subsidiairement, de condamner le département des Ardennes à lui verser une somme de 1 500 000 euros, ou d'un montant équivalent à celui qu'elle serait amenée à reverser au département des Ardennes en réparation du préjudice subi ; 5°) subsidiairement, de réduire le montant du reversement exigé par le département des Ardennes ; 6°) de mettre à la charge du département des Ardennes une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Gascogne Flexibles soutient que : - la décision contestée n'est pas signée, sauf à ce que le tribunal ait disposé d'un exemplaire signé qui ne lui a pas été communiqué, ce qui entacherait son jugement d'une irrégularité ; - la décision est insuffisamment motivée au regard des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 et des exigences désormais posées à l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - la décision litigieuse constitue une décision de retrait d'un acte unilatéral lui octroyant une subvention et n'est pas une mesure d'application d'un contrat (CE 5 juillet 2010 n° 308615 CCI de l'Indre) ; - la légalité de la décision de retrait s'examine au regard de la délibération attributive, qui est tout à fait claire et ne comprend aucune condition de maintien de l'emploi sur le site ; - la décision est fondée à tort sur le protocole d'accord du 24 janvier 2006, le versement de la subvention n'étant assorti d'aucune condition résolutoire tenant au maintien des emplois sur le site ; - le Conseil d'Etat dans l'arrêt CCI de l'Indre mentionne une condition implicite de la " subvention " et non de la convention portant subvention et en l'espèce, la condition mise à l'octroi de la subvention a bien été respectée dès lors que la société a réalisé les investissements à sa charge et a fourni les justificatifs des coûts qu'elle a supportés, qu'elle a maintenu pendant plus de trois ans l'activité et l'emploi et n'a dû y mettre fin qu'en raison de la nécessité impérieuse de fermer le site en raison de sa situation économique ; la société a durant cette période investi 3,4 millions d'euros sur le site de Givet afin d'y rassembler et d'y renforcer son activité "papier gommé " ; - la subvention a été versée en compensation de coûts directs et indirects auxquels la réorganisation des voies d'accès au site par le département des Ardennes a exposé la société Gascogne Laminates, ce que le département des Ardennes a admis en préambule de ses écritures introductives devant le tribunal ; la société a réalisé les travaux de restructuration de ses bâtiments prévus lors de l'allocation de cette somme, la réalisation des travaux constituant une condition de sa liquidation et non de son attribution ; le président du conseil général a requalifié délibérément l'octroi de la subvention de compensation en une mesure d'aide financière ; - la décision est entachée d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'engagement de réaliser les investissements - condition de l'octroi de la subvention - a été exécuté en totalité et que l'engagement de maintien des emplois doit être apprécié au regard des conditions posées par le protocole d'accord qui subordonne ce maintien à " une activité économique constante " ; or le dossier de consultation du comité d'entreprise a révélé la forte dégradation de la situation économique et financière de la société compte tenu de l'effondrement du marché du papier gommé, ainsi que du groupe dans son ensemble compte tenu de la crise connue en 2008 et 2009 et de la tempête qui a sévi dans la forêt landaise où elle s'approvisionne en matière première ; - la décision de retrait ne peut se fonder sur la convention signée entre la société et le département des Ardennes, cette dernière ne pouvant ajouter des conditions non prévues par la décision attributive dès lors qu'elle est intervenue postérieurement au commencement des travaux et qu'elle a été signée par le président du conseil général et non la commission permanente ; en tout état de cause, le protocole d'accord a précisé la condition d'attribution en son article 1 et les conditions de sa mise en oeuvre en ses articles 2,3 et 4 ; les modalités de versement de la subvention ont été conçues afin que l'emploi soit maintenu et que le versement ne soit pas effectué sans réalisation des investissements qu'elle visait à compenser, la clause relative au maintien des emplois ne pouvant être lue indépendamment de la problématique de la nature et de la durée des travaux à réaliser et de leurs conséquences sur le niveau d'activité ; - l'exigence imposée à la société Gascogne Laminates, prévue par le protocole du 24 janvier 2006, de fournir ses comptes annuels et la DADS, chaque année pendant cinq ans, à compter de la signature de la convention, n'a ni pour objet ni pour effet, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, de lui imposer le maintien des emplois durant une période de cinq ans ; il s'agit de la durée habituelle du droit de regard sur les comptes et les justificatifs de la société ; le protocole d'accord ne prévoit d'ailleurs aucune durée pour la clause de maintien des emplois sur le site alors que c'est le cas en ce qui concerne les modalités de contrôle de la mise en oeuvre de la subvention ; - à supposer que la durée de la convention ait été fixée sans durée déterminée, le département des Ardennes ne pouvait revenir légalement sur sa décision d'attribution au motif que la société aurait mis fin unilatéralement à la convention ; - à supposer qu'une durée puisse être retenue, celle-ci ne saurait excéder trois ans soit une durée proportionnée à la nature de l'engagement pris par les parties ; - subsidiairement, à supposer que la décision de retrait de la subvention ne soit pas annulée, la société requérante aurait droit à la limitation du montant de la somme à reverser à hauteur de 150 000 euros et à la réparation de son préjudice d'un montant maximal de 1 500 000 euros né de la réalisation de travaux que le département des Ardennes s'était engagé à subventionner et qu'elle a effectués en raison du réaménagement des voies d'accès au site. Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2016, le département des Ardennes, représenté par la Selarl D4 avocats associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Gascogne Flexibles au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le département des Ardennes soutient que : - la décision a été régulièrement signée et la société Gascogne Laminates a disposé de la pièce correspondante plusieurs mois avant la clôture de l'instruction en première instance ; - la délibération est suffisamment motivée ; - la société Gascogne Laminates a accepté le principe de la subvention conditionnelle figurant dans la délibération du 14 mars 2014 et s'est donc engagée à respecter les conditions fixées dans le protocole d'accord auquel renvoie la délibération contestée ; - les conditions posées à l'attribution et au maintien de la subvention, notamment en ce qui concerne le maintien de l'activité (sans condition) et de l'emploi (sous condition d'une durée minimale de cinq ans et à activité constante), n'ont pas été respectées par la société Gascogne Laminates, ce qui a permis au département des Ardennes d'en exiger le remboursement ; - la circonstance que la convention a été signée par son président, conformément à ce qui a été décidé par la commission permanente et postérieurement à la délibération litigieuse, n'est pas de nature à l'entacher de nullité ; - la société ne justifie d'aucun préjudice indemnisable en l'absence de faute du département des Ardennes et de lien établi entre cette supposée faute et le préjudice dont elle réclame la réparation ; - la société ne justifie pas du bien fondé de sa demande tendant à la limitation du montant de la subvention dont le conseil général des Ardennes peut valablement demander le remboursement. Par une ordonnance du 11 août 2016, l'instruction a été close au 1er septembre 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Richard, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeB..., pour la société Gascogne Flexibles, ainsi que celles de MeA..., pour le département des Ardennes. Une note en délibéré, présentée par la Selarl D4 avocats associés pour le département des Ardennes, a été enregistrée le 23 janvier 2017. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision de la commission permanente du conseil général des Ardennes du 9 décembre 2005, une subvention d'un montant de 1,5 million d'euros a été attribuée à la société par actions simplifiée unipersonnelle Gascogne Laminates, anciennement SOPAL, correspondant aux travaux d'aménagement de son site industriel de Givet rendus nécessaires par la création d'une route départementale et estimés à 1,084 million d'euros HT, ainsi qu'à la perte d'exploitation liée à ces travaux, estimée à 0,416 million d'euros. Cette subvention a donné lieu à la conclusion d'un protocole d'accord signé le 24 janvier 2006. Par une décision du 6 novembre 2008, le président du conseil général des Ardennes a demandé le remboursement de la subvention puis a émis, le 17 novembre 2008, un titre exécutoire en vue du recouvrement de la somme litigieuse. 2. Par un arrêt du 19 décembre 2013, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé la décision du 6 novembre 2008 du président du conseil général des Ardennes et le titre exécutoire du 17 novembre 2008 au motif que la décision du 6 novembre 2008 était intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000. 3. Le 14 mars 2014, la commission permanente du conseil général des Ardennes a sollicité une nouvelle fois le remboursement de la subvention octroyée à la société Gascogne Laminates et un nouveau titre exécutoire a été émis le 28 avril 2014 en vue du recouvrement de la somme en litige. 4. La société Gascogne Flexibles, venant aux droits de la société Gascogne Laminates, relève appel du jugement du 11 décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 mars 2014 et du titre exécutoire du 28 avril 2014. I. Sur la légalité de la délibération du 14 mars 2014 : 5. Par la décision du 9 décembre 2005, la commission permanente du conseil général des Ardennes a décidé, "dans l'attente de l'inscription des crédits au budget primitif de 2006, d'accorder à la société SOPAL une subvention de 1 500 000 euros", compte tenu des coûts à supporter par l'entreprise en raison des travaux routiers prévus par le conseil général des Ardennes et altérant ses conditions d'exploitation. La décision autorisait également le président du conseil général "à signer la convention avec la société SOPAL, convention qui règlera les conditions de mise en oeuvre de cette décision". 6. Aux termes de la décision contestée du 14 mars 2014, la commission permanente du conseil général des Ardennes "décide, conformément aux stipulations de l'article 3 du protocole du 24 janvier 2006, de demander à la société Gascogne Laminates, anciennement SOPAL, la restitution de la somme de 1 500 000 euros HT pour défaut d'exécution de ses obligations contractuelles". 7. L'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, ces conditions pouvant avoir fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire. (CE 5 juillet 2010 n° 308615). 8. Le protocole d'accord du 24 janvier 2006 signé par la société SOPAL et le conseil général des Ardennes en application de cette décision comporte un article 1er décrivant les travaux que devait opérer la société sur son site en raison de la création de la nouvelle voie réalisée sous maîtrise d'ouvrage du conseil général des Ardennes, un article 2 relatif aux engagements du conseil général pour le versement de la subvention afin de compenser le coût de ces travaux pour l'entreprise et un article 3 relatif aux engagements de l'entreprise. 9. L'article 3 du protocole d'accord du 24 janvier 2006 énonce ainsi qu'" en contrepartie du versement de la subvention mentionnée à l'article 2, l'entreprise s'engage à : -réaliser les investissements prévus à l'article 1 de la présente convention, maintenir l'activité sur le site, maintenir les emplois existants à activité économique constante, fournir ses comptes annuels et la DADS, chaque année, pendant cinq ans, à compter de la signature de la convention ". 10. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des termes de la délibération attributive de subvention du 9 décembre 2005, éclairée par le courrier qui la précède du président du conseil général des Ardennes à la société SOPAL du 19 mai 2005 ainsi que par le protocole d'accord du 24 janvier 2006 et la lettre d'accompagnement de ce protocole qui se réfère aux modalités de versement de la subvention, que pour attribuer et maintenir le bénéfice de la subvention à la société Gascogne Laminates, les parties aient entendu fixer une condition de durée tenant au maintien de l'activité et de l'emploi sur le site au-delà de la durée de réalisation desdits travaux dont il s'agissait de tenir compte pour ne pas handicaper l'activité de l'entreprise. 11. Il ressort en revanche des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contesté qu'entre la fin de l'année 2005 et la fin de l'année 2006, la société Gascogne Laminates a réalisé les travaux qui avaient justifié l'octroi de la somme de 1 500 000 euros. Lors de la réalisation de ces travaux rendus nécessaires par la décision du département des Ardennes de réaménager la voirie et les accès, la société requérante a maintenu son activité et les emplois sur son site en y regroupant l'ensemble de la production de papier gommé du groupe entre le 5 décembre 2005 et l'intervention de la fermeture du site annoncée courant décembre 2008 et réalisée entre janvier et mars 2009. Dans ces conditions, elle doit être regardée comme ayant respecté les conditions posées au bénéfice de la subvention de 1 500 000 euros, laquelle lui avait été versée afin de lui permettre de réaliser les travaux en cause et de compenser les pertes d'exploitation occasionnées durant leur exécution. 12. La société appelante est donc fondée à soutenir que pour lui demander de rembourser la subvention de 1 500 000 euros, la commission permanente du conseil général des Ardennes s'est fondée sur un motif erroné en estimant que les conditions posées à l'octroi et au maintien du bénéfice de la subvention n'avaient pas été remplies. 13. En conclusion de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la société Gascogne Flexibles est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement contesté, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 mars 2014 lui demandant de rembourser la somme de 1 500 000 euros et du titre exécutoire émis consécutivement pour recouvrer la somme en cause. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Gascogne Flexibles qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le département des Ardennes demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 15. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces dernières dispositions, de mettre à la charge du département des Ardennes le paiement de la somme de 1 500 euros à la société Gascogne Flexibles au titre des frais que celle-ci a exposés pour son recours au juge. Par ces motifs, DECIDE : Article 1er : Le jugement du 8 décembre 2015 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, la délibération du 14 mars 2014 de la commission permanente du conseil général des Ardennes et le titre exécutoire émis le 28 avril 2014 sont annulés. Article 2 : Le département des Ardennes versera à la société Gascogne Flexibles une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions du département des Ardennes tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Gascogne Flexibles et au département des Ardennes. 2 N° 16NC00243