Cour administrative d'appel de Douai, 2e chambre - formation à 3, 29/12/2010, 08DA01547, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 2e chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2010-12-29
Numéro : 08DA01547
Président : M. Mortelecq
Rapporteur : M. Vladan  Marjanovic
Commissaire du gouvernement : M. Minne
Avocat(s) : ANTHIAN-SARBATX

Vu la requête, enregistrée le 12 septembre 2008 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, dont le siège social est situé Hôtel Communautaire, 100 avenue de Londres, BP 548 à Béthune cedex (62411), par Me Anthian-Sarbatx ; la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0702831, 0702832, 0702833, 0702834 en date du 19 juin 2008, par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté ses demandes relatives aux cotisations de taxe professionnelle établies à son profit au titre des années 2002 à 2006 ; 2°) d'enjoindre à l'administration de procéder soit à la mise en recouvrement des rôles généraux et supplémentaires de taxe professionnelle devant lui revenir sur la période non prescrite, soit à son indemnisation à hauteur des mises en recouvrement omises dans les rôles généraux ou supplémentaires à la suite d'erreurs d'assiette, à savoir 4 956 513 euros, hors intérêts moratoires ; 3°) d'en tirer toutes les conséquences en matière d'intérêts moratoires et de frais irrépétibles ; Elle soutient que ses conclusions à fin d'injonction présentées devant les premiers juges n'étaient que l'accessoire de sa demande d'indemnisation, présentée à titre principal, à raison de la faute des services de l'Etat dans la détermination de l'assiette de la taxe professionnelle ; que le moyen d'ordre public soulevé par le tribunal, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction, était donc irrecevable et ne pouvait fonder le dispositif du jugement attaqué ; que ledit jugement est irrégulier, en ce qu'il a opéré la jonction des 4 requêtes présentées devant lui, sans distinguer celles qui étaient dirigées contre la décision implicite de rejet de la réclamation préalable de celles qui étaient dirigées contre la décision d'admission partielle de cette réclamation, intervenue le 21 février 2007 ; que la demande de mise en recouvrement de rôles supplémentaires, présentée devant l'administration, valait demande indemnitaire en réparation du préjudice subi, à raison des fautes simples commises par l'Etat dans l'établissement de la taxe professionnelle ; que la recevabilité d'une telle demande est admise par la jurisprudence administrative ; que l'administration a lié le contentieux en rejetant implicitement puis en admettant partiellement cette demande ; que le tribunal a donc rejeté à tort, comme irrecevables pour défaut de demande préalable, les conclusions indemnitaires présentées devant lui ; que la réclamation préalable précisait le fondement de la responsabilité de l'Etat et dressait une liste précise des anomalies constatées dans l'établissement de la taxe professionnelle de sorte qu'elle était, par son contenu, de nature à lier le contentieux ; que la demande d'indemnisation se fonde, en premier lieu, sur le constat que l'administration a commis une faute simple en omettant d'inscrire au rôle un certain nombre d'entreprises qui auraient dû être assujetties à la taxe professionnelle ; que la perte de recettes fiscales pour la collectivité résultant de cette faute des services de l'Etat se chiffre à 4 956 513 euros ; que la demande d'indemnisation procède, en second lieu, de la faute simple commise par les services de l'Etat en omettant d'intégrer dans le calcul de la taxe professionnelle la valeur locative des biens soumis à taxe foncière ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 3 mars 2009, présenté par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que le moyen d'ordre public soulevé par les premiers juges était recevable et fondé, la demande de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS tendant, à titre principal, à ce qu'il soit enjoint à l'administration de procéder à l'émission de rôles supplémentaires de taxe professionnelle ; que les 4 requêtes présentées par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS présentaient à juger des questions similaires et concernaient les mêmes parties, de sorte que leur jonction n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement attaqué ; que la réclamation du 5 décembre 2006 tendait, seulement, à l'émission de rôles supplémentaires de taxe professionnelle au nom des établissements dont la requérante estimait qu'ils avaient été exonérés à tort, et ne constituait pas une demande indemnitaire fondée sur une faute imputable à l'Etat du fait de l'action des services fiscaux et tendant à la réparation du préjudice en résultant ; que l'administration n'a donc ni implicitement, ni expressément rejeté une quelconque demande indemnitaire émanant de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, et était fondée, devant les premiers juges, à opposer, à titre principal, aux conclusions indemnitaires présentées directement devant le tribunal, une fin de non-recevoir tirée du défaut de demande préalable ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, dans sa requête d'appel, a, en outre, inclus dans la liste des entreprises dont les bases d'imposition à la taxe professionnelle auraient été sous-évaluées 197 nouveaux dossiers au titre des années 2002 à 2004, 189 au titre de l'année 2005 et 218 au titre de l'année 2006, et dans la liste des entreprises qui n'auraient pas été taxées à ladite taxe, 51 nouveaux dossiers venant s'ajouter aux 137 initialement désignés ; que les demandes correspondantes, nouvelles en appel, sont par suite irrecevables ; qu'à titre subsidiaire, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS se borne à produire deux listes d'entreprises pour lesquelles elle aurait constaté soit un défaut de taxation à la taxe professionnelle, soit une sous-évaluation des bases d'imposition à ladite taxe, sans établir l'existence d'une faute imputable à l'Etat ; qu'en ce qui concerne la sous-évaluation des bases d'imposition à la taxe professionnelle, concernant 815 entreprises selon la requérante, des anomalies ont été détectées pour 105 dossiers qui ont donné lieu à l'émission de rôles supplémentaires au titre des années 2004 à 2006, pour un montant de 117 419 euros ; qu'en ce qui concerne les années 2002 et 2003, les anomalies constatées sur 53 dossiers, pour un montant total de 26 297 euros, n'ont pu donné lieu à l'émission de rôles supplémentaires compte tenu de la prescription fiscale ; qu'aucune anomalie n'a été détectée sur les 710 autres dossiers ; qu'eu égard au faible nombre de dossiers concernés, aux faibles montants dont la collectivité a été privée, au fait que 105 des dossiers visés par la demande ont fait l'objet de régularisation, au laps de temps très court qui restait à l'administration pour examiner, avant l'extinction du droit de reprise, la demande de la requérante quant à l'année 2003, et à l'obligation qui lui est faite de recueillir les observations du contribuable avant de procéder aux rehaussements des bases d'imposition à la taxe professionnelle, aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ne peut être retenue ; qu'en ce qui concerne le défaut de taxation à la taxe professionnelle de 137 entreprises, seules huit anomalies ont été recensées, et des rôles supplémentaires établis au titre des années 2004 à 2006, pour un montant total de 19 155 euros ; qu'eu égard au faible nombre de ces anomalies, aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ne peut être retenue ; qu'en tout état de cause, avant même la réclamation de la collectivité requérante, l'administration avait entamé la mise à jour des fichiers des redevables de la taxe professionnelle et émis des rôles supplémentaires qui avaient permis à la collectivité de recouvrer les sommes de 125 970 euros en ce qui concerne la prise en compte de la valeur locative des biens passibles de taxe professionnelle, et de 126 629 euros en ce qui concerne l'absence de taxation à la taxe professionnelle ; que la collectivité requérante n'a donc pas été privée de ressources fiscales du fait de l'inaction des services fiscaux ; qu'en l'absence de faute de l'Etat, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS ne peut prétendre au versement des dommages et intérêts, dont l'évaluation faite par la requérante est en tout état de cause purement forfaitaire et dénuée de fondement juridique ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 15 avril 2009 et régularisé par la production de l'original le 17 avril 2009, présenté pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS qui conclut aux mêmes fins que la requête, en ramenant à la somme de 1 649 100 euros, en principal, le montant des dommages et intérêts sollicités ; elle soutient, en outre, que sa demande visait la correction des rôles manquants et le rétablissement des bases défaillantes ; que cette demande relève de la prescription quadriennale ; qu'au stade de sa réclamation, il était normal de demander l'établissement de rôles supplémentaires afin de ne pas faire porter le litige sur le budget de l'Etat ; qu'il s'agissait bien cependant d'une demande de dommages et intérêts ; que le tribunal ne pouvait régulièrement joindre les requêtes dirigées contre la décision implicite de rejet et celles qui étaient dirigées contre la décision expresse de rejet, qui lie le contentieux ; que le ministre ne démontre pas l'existence de conclusions nouvelles en appel, alors qu'aucun motif de droit nouveau n'est soulevé ; que le ministre ne fournit aucune justification, ni précision sur les régularisations opérées par l'administration, et ne fournit aucun élément justifiant l'absence de régularisation concernant les dossiers écartés ; que l'examen des rôles généraux pour l'année 2007 révèle d'ailleurs que des entreprises qui, comme la Caisse d'Epargne et de prévoyance de Flandres ou la société Sodexho, devraient être assujetties à la taxe professionnelle ne le sont toujours pas ; que les régularisations opérées par l'administration permettent d'affiner le montant moyen des recettes fiscales dont la collectivité a été privée à hauteur de 266 euros par année d'imposition et par contribuable ; que l'administration ne démontre pas que 705 des 815 établissements visés par sa demande ne disposent pas de terrains ou de locaux passibles de la taxe foncière ; qu'au contraire, la collectivité a dressé une liste précise des 53 redevables qui sont à bon droit taxés avec une valeur locative foncière nulle ; Vu le mémoire, enregistré le 8 octobre 2009, présenté par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat qui reprend les conclusions de son précédent mémoire par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que la jonction opérée par le tribunal n'est pas irrégulière ; que la réclamation préalable ne contenait aucune demande de versement de dommages et intérêts en réparation d'un préjudice imputable à l'Etat ; que les conclusions indemnitaires étaient donc irrecevables ; que la collectivité requérante, au stade de l'appel, a ajouté à sa contestation des dossiers nouveaux qui n'étaient visés ni dans sa réclamation préalable, ni dans sa demande de première instance, au mépris du principe d'immutabilité de l'instance ; que les conclusions afférentes à ces dossiers sont donc irrecevables ; que les remarques de la requérante concernant la Caisse d'Epargne et de prévoyance de Flandres et la société Sodexho ont déjà été écartées devant les premiers juges, pour confirmer l'absence d'assujettissement de ces entreprises à la taxe professionnelle ; que le préjudice invoqué par la requérante, d'abord non chiffré, puis fixé à 4 956 513 euros, est désormais ramené à 1 649 100 euros ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des impôts ; Vu le livre des procédures fiscales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Vladan Marjanovic, premier conseiller, les conclusions de M. Patrick Minne, rapporteur public, aucun partie n'étant présente ni représentée ; Considérant qu'après avoir procédé au recensement des anomalies qui affecteraient les rôles de taxe professionnelle émis à son profit au titre des années 2002 à 2006, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS a saisi la direction des services fiscaux du Pas-de-Calais de deux réclamations en date du 5 décembre 2006, reçues le 8 décembre suivant, tendant, l'une, à la correction par voie de rôles supplémentaires de l'absence d'assujettissement à la taxe professionnelle, pour les années concernées, de 138 entreprises entrant, selon elle, dans le champ d'application de cet impôt et, l'autre, à la rectification, pour les mêmes années et également par voie de rôles supplémentaires, de l'omission, concernant 815 entreprises, de la valeur locative des biens soumis à la taxe foncière dans leurs bases d'imposition à la taxe professionnelle ; que, par deux requêtes enregistrées au greffe du Tribunal administratif de Lille le 6 avril 2007, sous les numéros 0702833 et 0702834, dirigées contre les décisions implicites de rejet nées du silence gardé par l'administration dans les deux mois suivant la réception des réclamations précitées, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS a demandé, au titre de chacune des deux catégories d'anomalies recensées, qu'il soit enjoint à l'administration de procéder soit à la mise en recouvrement des rôles généraux et supplémentaires de taxe professionnelle sur la période non encore prescrite , soit à son indemnisation à hauteur des mises en recouvrement omises dans les rôles généraux ou supplémentaires à la suite d'une erreur d'assiette, pour les cas simples soulevés ; qu'à la suite de la notification de la lettre, en date du 21 février 2007, par laquelle le directeur des services fiscaux l'informait de l'émission d'un rôle supplémentaire pour corriger des omissions de taxation concernant l'année 2003, de l'existence d'une procédure en cours concernant un 3ème dossier, du classement sans suite des autres situations en raison de l'imposition au lieu du principal établissement ou de l'absence d'activité, et de l'extension des investigations en 2007 à l'ensemble des anomalies potentielles relevées, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS a saisi le Tribunal administratif de Lille de deux nouvelles requêtes dirigées contre cette décision explicite de rejet , enregistrées le 16 avril 2007 sous les numéros 0702831 et 0702832, et tendant aux mêmes fins que les deux requêtes précitées enregistrées le 6 avril précédent ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS relève appel du jugement, en date du 19 juin 2008, par lequel le Tribunal administratif de Lille, après en avoir prononcé la jonction, a rejeté ces quatre requêtes, motifs pris de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal, et de celle des conclusions indemnitaires présentées directement devant le juge ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que les quatre requêtes présentées par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS devant le Tribunal administratif de Lille présentaient à juger les mêmes questions, concernaient les mêmes parties et avaient fait l'objet d'une instruction commune ; que la seule circonstance que les deux premières requêtes étaient dirigées contre les décisions implicites de rejet des réclamations en date du 5 décembre 2006, tandis que les deux dernières visaient la décision explicite en date du 21 février 2007 rejetant ces mêmes réclamations ne faisait pas, par elle-même, obstacle à ce que le tribunal en prononce la jonction ; qu'il ne ressort pas du jugement attaqué que cette jonction a exercé une influence sur le sens des décisions prises par le tribunal concernant ces deux dernières requêtes enregistrées ; que, dès lors, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS n'est pas fondée à soutenir que la jonction prononcée par le tribunal présentait un caractère abusif entachant d'irrégularité le jugement rendu ; Sur le fond : Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (...) ; Considérant qu'il ressort des réclamations mentionnées ci-dessus, présentées le 5 décembre 2006 par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, que celles-ci tendaient non à l'indemnisation par l'Etat du préjudice subi par la collectivité à raison des fautes, de nature à engager sa responsabilité, qui auraient été commises par les services fiscaux dans l'établissement des rôles de taxe professionnelle litigieux mais, exclusivement, à la correction des anomalies constatées en ce domaine, par la voie de rôles supplémentaires émis à l'encontre des entreprises exonérées à tort de taxe professionnelle ou imposées à cette taxe sur une base insuffisante ; qu'ainsi, ces réclamations ne constituaient pas des demandes préalables d'indemnité ; que, dans ces conditions, ni les décisions implicites de rejet de ces réclamations, ni la lettre précitée du directeur des services fiscaux en date du 21 février 2007, qui étaient seulement susceptibles d'être déférées au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir, n'ont lié le contentieux indemnitaire porté directement devant les premiers juges par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS ; que, devant le tribunal administratif, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat a, à titre principal, invoqué l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires ainsi présentées par la requérante, à défaut d'une réclamation préalable ayant lié le contentieux, et n'a défendu au fond qu'à titre subsidiaire ; que, par suite, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions comme étant irrecevables ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS, qui se borne à soutenir que les conclusions à fin d'injonction présentées devant les premiers juges n'étaient que l'accessoire de ses demandes indemnitaires, n'est, dès lors, pas fondée à se plaindre du rejet desdites conclusions purement accessoires ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement attaqué ; que, par voie de conséquence, ses conclusions, au demeurant non chiffrées, tendant au remboursement des frais exposés non compris dans les dépens doivent être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE L'ARTOIS et au ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement. '' '' '' '' 2 N°08DA01547