Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 07/11/2013, 12NC01453, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-11-07
Numéro : 12NC01453
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Joseph  POMMIER
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : BONFILS

Vu la requête, enregistrée le 15 août 2012, présentée pour la société Cap, dont le siège est Voie Carpini Parc de l'Hermitage à Charmes (88130), par Me A... ; La société Cap demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002290 du 5 juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire d'Epinal en date du 1er décembre 2003 portant règlement local de publicité et de sa décision implicite, née sur sa demande reçue le 12 novembre 2010, refusant d'abroger cet arrêté ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du maire d'Epinal en date du 1er décembre 2003 et le refus implicite d'abroger cet arrêté ; 3°) d'enjoindre au maire d'Epinal d'abroger le règlement de publicité du 1e décembre 2003 dans le délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune d'Epinal le versement de la somme de 3 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'un défaut de motivation car les premiers juges ont omis de répondre aux critiques précises qu'elle avait formulées à l'encontre de la composition du groupe de travail chargé d'élaborer la réglementation spéciale de publicité ; - le règlement attaqué est entaché de vices de procédure dès lors que : * le groupe de travail chargé d'élaborer le projet devait comporter un représentant de la communauté de communes Epinal-Golbey ; * les candidatures des sociétés Publimat et des Enseignes Parmentelat qui n'avaient pas été directement et personnellement présentées mais l'avaient été par l'intermédiaire des organisations professionnelles dont elles étaient membres ne pouvaient être retenues ; * la candidature des deux représentants de la chambre de commerce et d'industrie d'Epinal était irrégulière car tardive ; * il n'est pas établi que le préfet a, conformément aux dispositions du code de l'environnement, consulté l'ensemble des organisations professionnelles et syndicales sur les candidatures émises par les représentants des professionnels de la publicité ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2012, présenté pour la commune d'Epinal par Me B...qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Cap le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la requête d'appel est irrecevable, la contribution pour l'aide juridique n'ayant pas été acquittée par voie électronique ; qu'elle est tardive ; que la demande de première instance est également irrecevable car dirigée contre des décisions qui n'ont aucune existence ; qu'à la date où elle a été enregistrée, aucune décision explicite ou implicite n'avait été prise ; que la requête n'était donc pas dirigée contre une décision ; que l'arrêté du 1er décembre 2003 étant devenu définitif à la date du recours, la société Cap n'était donc plus recevable, ainsi qu'en a jugé à bon droit le tribunal administratif, à en demander l'annulation ; que les moyens de légalité externe invoqués par la requérante sont irrecevables en application de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement ; qu'en tout état de cause les vices invoqués sont sans incidence sur le sens de la décision et n'ont entraîné aucune privation de garantie ; que la communauté de communes d'Epinal-Golbey ne dispose pas de la compétence en matière d'urbanisme ; que l'intégralité des représentants de la publicité extérieure ont bien demandé à participer au groupe de travail ; que la prétendue irrégularité de la désignation des représentants de la chambre de commerce et d'industrie d'Epinal est sans incidence sur la légalité de la procédure ; que le préfet a bien consulté par courrier du 26 juillet 2002 les organisations professionnelles représentatives sur la composition du groupe de travail ; qu'en tout état de cause ils n'ont qu'une voix consultative ; Vu le mémoire, enregistré le 10 décembre 2012, présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie qui indique que l'Etat ne peut être partie à cette instance dès lors que le maire a agi en cette matière en tant que représentant de la commune et non pas comme agent de l'Etat ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ; Vu le décret n° 80-924 du 21 novembre 1980 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 octobre 2013 : - le rapport de M. Pommier, président, - et les conclusions de M. Favret, rapporteur public ; Vu, enregistrée le 22 octobre 2013, la note en délibéré présentée pour la société Cap ; 1. Considérant que, par lettre du 9 novembre 2010 reçue le 12 novembre suivant, la Sarl Cap, titulaire de baux d'emplacements publicitaires sur le territoire de la commune d'Epinal, a demandé au maire d'abroger son arrêté du 1er décembre 2003 portant règlement local de publicité ; qu'elle a introduit un recours contentieux tendant à l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite, née du silence gardé pendant plus de deux mois, par laquelle le maire a rejeté sa demande d'abrogation ; qu'elle relève appel du jugement du 5 juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande dirigée contre ces deux décisions ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que, devant le tribunal administratif, la société Cap ne s'était prévalue que d'irrégularités affectant la procédure d'édiction de l'arrêté du préfet des Vosges en date du 21 mai 1999 fixant la composition du groupe de travail sur la publicité pour les enseignes du centre ville d'Epinal ; que, comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, d'éventuelles irrégularités entachant cet arrêté, qui avait été non pas modifié mais abrogé par l'arrêté du 12 novembre 2002 ayant le même objet, étaient sans influence sur la légalité de l'arrêté du maire d'Epinal en date du 1er décembre 2003, pris au vu du projet élaboré par un groupe de travail dont la composition résultait de l'arrêté préfectoral du 12 novembre 2002 modifié par un arrêté du 10 janvier 2003 ; que, par suite, la Sarl Cap ne saurait sérieusement soutenir que le tribunal administratif aurait insuffisamment motivé son jugement en n'examinant pas les griefs formulés contre la procédure de désignation des membres du groupe de travail constitué par l'arrêté préfectoral du 21 mai 1999 ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du maire d'Epinal en date du 1er décembre 2003 portant règlement local de publicité : 3. Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté comme irrecevables car tardives les conclusions présentées par la Sarl Cap tendant à l'annulation de l'arrêté du maire d'Epinal en date du 1er décembre 2003 ; que la Sarl Cap ne critique pas le jugement en tant qu'il a rejeté ces conclusions ; que, par suite, les conclusions de la requête d'appel tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er décembre 2003 ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables ; Sur les conclusions dirigées contre la décision implicite née le 12 janvier 2011 rejetant la demande d'abrogation de l'arrêté du 1er décembre 2003 : 4. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; que c'est à la date à laquelle l'autorité se prononce sur la demande d'abrogation dont elle a été saisie qu'il convient de se placer pour apprécier si cette demande était fondée ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juillet 2010 : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure commise à l'occasion de l'élaboration, de la révision ou de l'approbation d'un règlement local de publicité ne peut être invoquée par voie d'exception après l'expiration d'un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de ce règlement. Cette règle ne s'applique pas lorsque le vice de procédure concerne la méconnaissance substantielle ou la violation manifeste des règles de l'enquête publique " ; 6. Considérant que la commune d'Epinal soutient que ces dispositions rendent irrecevables les moyens de la requérante, tirés de vices de procédure dans l'adoption du règlement dont l'abrogation est demandée ; que cependant, en soulevant à l'appui de son recours dirigé contre le refus d'abrogation des moyens tirés de vices affectant le règlement dont l'abrogation est demandée, la requérante n'invoque pas ces illégalités par voie d'exception mais agit par voie d'action ; que, par suite, la commune d'Epinal n'est pas fondée à soutenir que les moyens de légalité externe invoqués par la Sarl Cap à l'appui de sa demande tendant à l'annulation du refus implicite de son maire d'abroger l'arrêté du 1er décembre 2003 seraient irrecevables en vertu des dispositions précitées de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable : " I.-La délimitation des zones de publicité autorisée, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, ainsi que les prescriptions qui s'y appliquent, sont établies à la demande du conseil municipal. Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral. Il est présidé par le maire qui, en cette qualité, dispose d'une voix prépondérante. Il comprend, en nombre égal, des membres du conseil municipal et éventuellement un représentant de l'assemblée délibérante de l'organisme intercommunal compétent en matière d'urbanisme, d'une part, et, d'autre part, des représentants des services de l'Etat. Les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les chambres d'agriculture, les associations locales d'usagers visées à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ainsi que les représentants des professions directement intéressées, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sont, s'ils le demandent, associés, avec voix consultative, à ce groupe de travail. (...) Le projet établi par le groupe de travail et qui a recueilli l'avis favorable de la commission départementale compétente en matière de sites est arrêté par le maire après délibération du conseil municipal (...) " ; que l'article 1er du décret du 21 novembre 1980 alors applicable dispose que : " La délibération par laquelle un conseil municipal demande la création ou la modification sur le territoire de la commune, d'une zone de publicité autorisée, d'une zone de publicité restreinte ou d'une zone de publicité élargie, fait l'objet d'une publication par extrait au recueil des actes administratifs du département et d'une mention insérée en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 de ce même décret: " L'arrêté préfectoral constituant le groupe de travail (...) ne peut pas être pris avant l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de l'accomplissement de la dernière des mesures de publicité (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 dudit décret : " Les demandes de participation avec voix consultative au groupe de travail doivent obligatoirement parvenir au préfet dans le délai fixé à l'article précédent " ; qu'aux termes de l'article 4 de ce décret : " Lorsqu'une chambre de commerce et d'industrie ou une chambre des métiers ou une chambre d'agriculture demande à être associée avec voix consultative au groupe de travail, il ne peut être désigné plus de deux représentants par établissement public " ; qu'aux termes de son article 6 : " Les représentants des entreprises de publicité extérieure (...) qui demandent à être associés avec voix consultative au groupe de travail, sont désignés, après consultation des organisations professionnelles représentatives, dans la limite de cinq représentants au total " ; 8. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie ; 9. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 581-14 du code de l'environnement que le groupe de travail chargé de préparer le projet de réglementation de publicité doit comporter un représentant de l'assemblée délibérante d'un organisme intercommunal lorsque cet organisme détient, soit en application des textes le régissant, soit en raison d'un transfert de compétences effectué à son profit, la compétence d'élaboration des documents d'urbanisme de la commune ; qu'en revanche, ces dispositions n'imposent pas de faire siéger dans le groupe de travail un organisme intercommunal exerçant d'autres compétences en matière d'urbanisme que celles mentionnées ci-dessus ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si la communauté de communes d'Epinal-Golbey a reçu compétence pour mener certaines actions et opérations d'aménagement de l'espace, la commune d'Epinal ne lui a pas transféré les compétences qu'elle détenait en vue de l'élaboration des documents d'urbanisme ; qu'ainsi la communauté de communes d'Epinal-Golbey ne peut être regardée comme compétente en matière d'urbanisme au sens des dispositions de l'article L. 581-14 du code de l'environnement ; qu'elle n'avait donc pas à être représentée dans le groupe de travail chargé d'élaborer le projet de règlement local de publicité de la commune d'Epinal ; 11. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que deux des cinq sociétés représentant les entreprises de publicité extérieure au sein du groupe de travail aient été présentées par l'organisation professionnelle dont elles étaient membres ne peut suffire à faire regarder ces candidatures comme n'émanant pas des entreprises elles-mêmes et n'est contraire à aucune règle régissant la procédure d'élaboration des règlements locaux de publicité ; 12. Considérant, en troisième lieu, que la délibération du conseil municipal d'Epinal en date du 28 juin 2002 demandant la création d'une zone de publicité restreinte pour les enseignes du centre ville a été publiée dans deux journaux les 31 juillet et 1er août 2002 et au recueil des actes administratifs du département le 22 août 2002 ; qu'il ressort des pièces du dossier que ce n'est que le 27 novembre 2002, donc postérieurement à l'expiration du délai de quinze jours dont elle disposait en vertu de l'article 2 du décret du 21 novembre 1980 et qui courrait à compter du 23 août 2002, que la chambre de commerce et d'industrie d'Epinal a demandé à participer au groupe de travail ; que c'est par suite à tort que le préfet des Vosges a cru devoir modifier par l'arrêté du 10 janvier 2003 son précédent arrêté du 12 novembre 2002 pour compléter la composition du groupe de travail en y ajoutant deux représentants de la chambre de commerce et d'industrie avec voix consultative ; 13. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions citées plus haut de l'article 6 du décret du 21 novembre 1980 que les organisations professionnelles représentatives doivent être consultées sur l'ensemble des candidatures à ce groupe de travail présentées par les représentants des professions directement intéressées ; qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le préfet ait procédé à une telle consultation ; que, dans ces conditions, la désignation des représentants des entreprises de publicité extérieure doit être regardée comme intervenue en méconnaissance des dispositions de l'article 6 du décret du 21 novembre 1980 ; 14. Considérant toutefois que les irrégularités mentionnées aux points 12 et 13 qui ont affecté la désignation de certains membres du groupe de travail chargé d'élaborer le projet de règlement de publicité de la commune d'Epinal n'ont pas privé les intéressés d'une garantie ; que, compte tenu notamment de ce que les membres dont la désignation a été entachée d'irrégularité ne participaient au groupe de travail qu'à titre consultatif, il ne ressort pas des pièces du dossier que les vices de procédure relevés aient pu exercer une influence sur l'élaboration du projet de règlement local de publicité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du maire d'Epinal en date du 1er décembre 2003 a été pris au terme d'une procédure irrégulière doit être écarté ; que c'est donc sans commettre d'illégalité que le maire d'Epinal a rejeté implicitement la demande de la société requérante tendant à l'abrogation dudit arrêté ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance et de la requête d'appel, que la Sarl Cap n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande ; qu'il y a lieu de rejeter, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la Sarl Cap le versement à la commune d'Epinal de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Epinal, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la Sarl Cap demande au titre des frais de même nature qu'elle a exposés ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la Sarl Cap est rejetée. Article 2 : La Sarl Cap versera à la commune d'Epinal une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Sarl Cap, à la commune d'Epinal et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. '' '' '' '' 5 12NC01453