Cour administrative d'appel de Douai, Juge des Référés, 20/12/2010, 10DA01101, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : Juge des Référés
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-12-20
Numéro : 10DA01101
Rapporteur : M. Guillaume  Mulsant
Avocat(s) : SCM BAVAY-COPPIN-FOSSAERT-NINOVE

Vu la requête, enregistrée le 31 août 2010 par télécopie au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai et régularisée le 3 septembre 2010 par la production de l'original, présentée pour la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE (59180), représentée par son maire en exercice, par Me Ninove ; la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE demande au président de la Cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 1004726 du 12 août 2010 par laquelle le magistrat désigné par le président du Tribunal administratif de Lille, statuant en référé, a, sur déféré du préfet du Nord, suspendu l'exécution de sa décision de refus de mettre en place le dispositif de service minimum d'accueil prévu par l'article L. 133-4 du code de l'éducation jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité et lui a enjoint de procéder, dans un délai de trente jours et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à l'établissement et au dépôt auprès de l'autorité académique de la liste prévue à l'article L. 133-7 du même code ; 2°) de rejeter le déféré à fin de suspension présenté par le préfet du Nord devant le président du Tribunal administratif de Lille ; 3°) de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE soutient : - que le déféré du préfet du Nord lui a été communiqué par le greffe du Tribunal administratif de Lille le 3 août 2010 pour une audience fixée, eu égard à l'urgence, le 10 août 2010 ; qu'à cette période, le maire, le directeur général des services et le conseil de la commune exposante étaient indisponibles, ce qui ne leur a pas permis de produire en défense ; qu'il est, dans ces conditions, étonnant que l'ordonnance attaquée fasse état de conclusions présentées pour la commune ; - qu'en estimant que la commune exposante avait persisté à s'abstenir de mettre en place le service minimum d'accueil des élèves à l'occasion des mouvements de grève des 27 mai et 24 juin 2010 et que le maire avait, par courrier du 26 mai 2010, informé le préfet de son intention de ne pas assurer la mise en oeuvre du dispositif prévu par la loi, le premier juge a fondé son ordonnance sur des faits matériellement inexacts et s'est livré à une interprétation erronée dudit courrier ; qu'en effet, l'exposante n'a pas contesté mais a exécuté une précédente ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Lille lui enjoignant d'établir la liste prévue à l'article L. 133-7 du code de l'éducation ; qu'ainsi, le 4 février 2010, un avis de recrutement des personnes qui seraient chargées d'assurer le service d'accueil des enfants était affiché à la maire, ce qui a été constaté par huissier de justice, ledit document ayant été transmis à l'inspecteur d'académie et au préfet ; que la liste des personnes susceptibles de se voir confier cette mission d'accueil des enfants a été ensuite transmise à l'inspecteur d'académie le 11 mars 2010, ce qui a alors conduit le préfet à se désister de l'instance correspondante ; qu'en outre, la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE compte moins de 10 000 habitants et s'avère être, par habitant, la commune la plus pauvre au sein de la communauté urbaine de Dunkerque ; que le courrier adressé par le maire le 26 mai 2010 avait pour objet d'informer le préfet du Nord des difficultés rencontrées pour assurer le service d'accueil, une seule personne ayant donné suite à l'appel à candidature susmentionné et aucune personne n'étant qualifiée au sein du personnel communal pour encadrer des enfants ; que la totalité du personnel communal s'est d'ailleurs associée au mouvement de grève du 24 juin 2010 ; qu'il a été procédé le 20 août 2010, ce qui a été constaté par huissier de justice, à l'affichage d'un nouvel avis de candidature, ce dont l'inspecteur d'académie et le préfet ont été informés ; que l'ensemble des pièces versées au dossier prouve ainsi la volonté de la commune de respecter la loi, mais qu'elle se trouve toutefois dans l'impossibilité d'organiser le dispositif prévu par le législateur ; Vu l'ordonnance attaquée ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 septembre 2010 par télécopie au greffe de la Cour et confirmé le 23 septembre 2010 par courrier original, présenté au nom de l'Etat par le préfet du Nord ; le préfet conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, à la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, en application des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative, de prendre toutes mesures utiles pour assurer le service minimum d'accueil des élèves, notamment de transmettre la liste mentionnée à l'article L. 133-7 du code de l'éducation et de mettre effectivement en place, en cas de grève, le dispositif prévu aux articles L. 133-4 et suivants du même code ; Le préfet du Nord soutient : - qu'il appartenait, en vertu du principe de continuité du service public, à la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, de prendre les dispositions utiles à lui permettre d'assurer sa défense devant le juge des référés durant la période estivale ; - que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE a pris, contrairement à ce qu'elle prétend, une décision de refus susceptible d'être déférée au juge administratif et dont l'existence est révélée par ses agissements récurrents et notamment par sa nouvelle abstention de mettre en place, à l'occasion des mouvements de grève des 27 mai et 24 juin 2010, le dispositif d'accueil des enfants scolarisés ; que le déféré à fin de suspension présenté devant le premier juge était, dès lors, recevable ; que le déféré au fond qui a été, par ailleurs, présenté au nom de l'Etat comportait au moins un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de ladite décision déférée ; qu'en effet, cette dernière a pour effet de faire échec à l'application d'une norme législative ; qu'ainsi, l'article L. 133-4 du code de l'éducation a créé une nouvelle compétence confiée aux communes, à savoir celle d'assurer, pendant les jours de grève, l'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques dans lesquelles le taux prévisionnel des enseignants grévistes a atteint 25% ; que, s'agissant de la situation particulière de la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, ce taux a été atteint à l'occasion des mouvements de grève des 27 mai et 24 juin 2010 ; que, dès lors que la loi créant ce dispositif a prévu le versement d'une compensation financière calculée pour chaque école ayant donné lieu à l'organisation d'un service d'accueil par la commune, l'appelante ne saurait invoquer ses ressources modestes pour justifier son refus d'appliquer la loi ; qu'il est d'ailleurs observé que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE avait organisé, lors du précédent mouvement de grève du 23 mars 2010, le service minimum d'accueil dont s'agit ; qu'il est ainsi établi que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE n'ignore nullement les obligations qui lui incombent et qu'elle dispose, en réalité, de moyens suffisants pour y faire face ; qu'ainsi que l'a rappelé dans une circulaire aux maires l'inspecteur d'académie, les personnes susceptibles d'assurer ce service ne sont pas nécessairement des agents communaux, mais peuvent être des assistantes maternelles, des animateurs d'associations gestionnaires de centres de loisirs ou des enseignants retraités ; qu'en outre et conformément à l'article L. 133-10 du code de l'éducation, il est possible de confier le soin d'organiser, pour le compte de la commune, ledit service à une autre commune, à un établissement public de coopération intercommunale, à une caisse des écoles ou à une association gestionnaire d'un centre de loisirs, l'association avec une autre commune pouvant, enfin, être envisagée ; que, dans ces conditions, les agissements de la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE révèlent un refus manifeste d'appliquer la loi ; que la suspension prononcée par le premier juge ne pourra, par suite, qu'être confirmée ; - que, dès lors que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE n'a pas, à ce jour, déféré à l'injonction prononcée à son égard par le premier juge, il y aura lieu de prononcer une nouvelle injonction, qui pourra être assortie d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; Vu le mémoire, enregistré le 1er octobre 2010 par télécopie, par lequel le préfet du Nord conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire, par les mêmes moyens ; Vu l'ordonnance en date du 12 octobre 2010, par laquelle le président de la Cour décide, en application de l'article R. 522-8 du code de justice administrative, de différer la clôture de l'instruction au 2 novembre 2010 ; Vu les pièces, enregistrées le 27 octobre 2010 par télécopie et régularisées le 28 octobre 2010 par courrier original, déposées pour la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 3 décembre 2010, soit après clôture de l'instruction, et confirmé par courrier original le 10 décembre 2010, présenté par le préfet du Nord ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'éducation ; Vu la loi n°2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ; Vu la décision en date du 1er septembre 2010, prise en vertu de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Douai désigne M. Guillaume Mulsant, président de la 1ère chambre, en tant que juge des référés ; Vu le code de justice administrative ; A l'audience publique, qui s'est ouverte le 16 décembre 2010 à 15 heures 30, ont été entendus : - M. Guillaume Mulsant, président désigné, en son rapport, - Me Ninove, pour la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, qui reprend l'argumentation développée dans la requête et qui invite le juge d'appel à constater l'impossibilité dans laquelle se trouve la commune d'organiser le service minimum d'accueil malgré les efforts qu'elle a mis en oeuvre, - Mme Launay, chef du bureau des structures territoriales de la préfecture du Nord, représentant le préfet du Nord, qui reprend les termes des mémoires produits en défense et estime que l'impossibilité alléguée n'est pas démontrée et que la commune n'a pas mis en oeuvre toutes les diligences qu'il lui était possible d'accomplir, afin notamment d'évaluer les besoins des parents et de susciter des candidatures supplémentaires pour assurer ledit service ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 555-1 du code de justice administrative : Sans préjudice des dispositions du titre II du livre V du présent code, le président de la cour administrative d'appel ou le magistrat qu'il désigne à cet effet est compétent pour statuer sur les appels formés devant les cours administratives d'appel contre les décisions rendues par le juge des référés. ; qu'aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l'article L. 554-1 du code de justice administrative : Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (...) Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois.(...) ; Considérant que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE (Nord) forme appel de l'ordonnance en date du 12 août 2010 par laquelle le magistrat désigné par le président du Tribunal administratif de Lille, statuant en référé, a, sur déféré du préfet du Nord, suspendu l'exécution de sa décision de refus de mettre en place le dispositif de service minimum d'accueil prévu par l'article L. 133-4 du code de l'éducation jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité et lui a enjoint de procéder, dans un délai de trente jours et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, à l'établissement et au dépôt auprès de l'autorité académique de la liste prévue à l'article L. 133-7 du même code ; que le préfet du Nord conclut au rejet de cette requête et demande, en outre, que l'injonction prononcée par le premier juge soit complétée et que l'astreinte de 500 euros par jour de retard dont elle est assortie soit portée à 1 000 euros ; Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : Considérant que, s'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, auxquelles renvoie l'article L. 554-1 du code de justice administrative, que le référé sur déféré préfectoral qu'elles instituent n'est subordonné à aucune condition d'urgence et qu'en dehors du cas, dit de référé accéléré , prévu par ailleurs au cinquième alinéa du même article, où l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le juge des référés dispose d'un mois pour y statuer, ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que le juge des référés se prononce dans un délai plus bref à condition que le raccourcissement de ce délai n'ait pas pour effet de porter atteinte au contradictoire et notamment de priver l'auteur de l'acte attaqué de la possibilité de présenter utilement sa défense ; qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet du Nord a saisi en l'espèce le président du Tribunal administratif de Lille le vendredi 30 juillet 2010 d'une demande de suspension en référé, qui a été communiquée à la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE le lundi 2 août 2010 à 12h13 par télécopie en même temps que l'avis d'audience pour le mardi 10 août suivant à 14 heures ; que ladite commune a ainsi bénéficié d'un délai de huit jours, qui, eu égard à la nature de l'affaire, doit être regardé comme suffisant à lui permettre de produire d'éventuelles observations en défense, alors même que la communication du déféré à fin de suspension est intervenue durant la période estivale ; que le juge des référés du tribunal administratif de Lille n'a, dans ces conditions, pas entaché pour ce motif son ordonnance d'irrégularité, nonobstant l'erreur de plume qu'elle comporte par ailleurs ; Sur la suspension prononcée par le premier juge : Considérant qu'aux termes de l'article L. 133-3 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 20 août 2008 : En cas de grève des enseignants d'une école maternelle ou élémentaire publique, les enfants scolarisés dans cette école bénéficient gratuitement, pendant le temps scolaire, d'un service d'accueil qui est organisé par l'Etat, sauf lorsque la commune en est chargée en application du quatrième alinéa de l'article L. 133-4. ; qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 133-4 du même code, dans sa rédaction issue du même texte : La commune met en place le service d'accueil à destination des élèves d'une école maternelle ou élémentaire publique située sur son territoire lorsque le nombre des personnes qui ont déclaré leur intention de participer à la grève en application du premier alinéa est égal ou supérieur à 25 % du nombre de personnes qui exercent des fonctions d'enseignement dans cette école. ; qu'aux termes de l'article L. 133-7 du même code, dans sa rédaction issue du même texte : Le maire établit une liste des personnes susceptibles d'assurer le service d'accueil prévu à l'article L. 133-4 en veillant à ce qu'elles possèdent les qualités nécessaires pour accueillir et encadrer des enfants. / Cette liste est transmise à l'autorité académique (...) et qu'aux termes de l'article L. 133-8 du même code, dans sa rédaction issue du même texte : L'Etat verse une compensation financière à chaque commune qui a mis en place le service d'accueil prévu au quatrième alinéa de l'article L. 133-4 au titre des dépenses exposées pour la rémunération des personnes chargées de cet accueil. (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE s'est abstenue à plusieurs reprises, bien que comptant sur son territoire plusieurs écoles maternelles et élémentaires publiques dont les personnels enseignants ayant manifesté leur intention de prendre part aux mouvements de grève avait atteint le seuil prévu par l'article L. 133-4 précité du code de l'éducation, de prendre les mesures propres à mettre en place le service d'accueil institué par les dispositions précitées, à l'occasion des mouvements de grève des 20 novembre 2008, 29 janvier et 19 mars 2009 ; que, par courrier du 18 novembre 2008, le maire de Cappelle la Grande avait d'ailleurs clairement indiqué au préfet du Nord qu'il entendait ne pas mettre en place ledit service pour assurer l'accueil des élèves durant les mouvements de grève à venir ; que cette attitude a conduit le préfet du Nord à saisir à deux reprises le Tribunal administratif de Lille par la voie du déféré préfectoral ; que, malgré plusieurs courriers du préfet du Nord et de l'inspecteur d'académie rappelant à la commune ses obligations légales et lui communiquant des renseignements propres à l'éclairer, la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, bien que figurant toujours parmi les communes visées par la disposition sus-rappelée, a persisté dans cette attitude à l'occasion des mouvements de grève des 27 mai et 24 juin 2010, durant lesquels il est constant qu'aucun service d'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires concernées n'a été mis en place ; Considérant que, dans ces circonstances, le premier juge a pu, à la date à laquelle il a pris l'ordonnance attaquée, estimer, sans se fonder sur des faits matériellement inexacts, que, d'une part, l'attitude qui était alors celle de la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE et, d'autre part, dans ce contexte, le courrier adressé au préfet du Nord le 26 mai 2010 par le maire de Cappelle la Grande pour lui faire part de l'impossibilité dans laquelle se trouvait la commune d'assurer le service d'accueil révélaient une décision de ne pas mettre en place ce service, laquelle était susceptible d'être déférée par l'autorité préfectorale ; que le juge des référés du Tribunal administratif de Lille ne s'est pas davantage livré à une appréciation erronée des faits de l'espèce, nonobstant les circonstances que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE avait déféré aux précédentes injonctions prononcées par lui, que deux avis avaient successivement été affichés à la mairie dans le but de recruter des personnes susceptibles d'assurer ledit service et n'avaient recueilli qu'une seule candidature, que ladite commune ne disposerait que de ressources modestes et qu'aucun des membres du personnel communal ne serait qualifié pour encadrer des enfants ; que le premier juge a, enfin, constaté à bon droit, dans ces conditions, que le moyen tiré de ce que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE ne pouvait se soustraire à l'obligation légale créée par les dispositions précitées était, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur la légalité de ladite décision ; Considérant que, s'il résulte de l'instruction que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE a, depuis lors, publié un nouvel appel à candidatures dans le journal communal, puis, déférant à l'injonction prononcée par le premier juge, transmis le 11 octobre 2010 à l'inspection académique la liste des deux personnes ayant présenté leur candidature en réponse à cet avis pour assurer ledit service d'accueil, enfin, saisi le 20 octobre 2010 la Communauté urbaine de Dunkerque afin que des solutions intercommunales d'organisation soient étudiées, il ne résulte pas de l'instruction, notamment des seules pièces versées au dossier par la commune, qu'un service minimum d'accueil des élèves ait été depuis lors effectivement mis en place, en particulier en prévision des mouvement de grève organisés les 12 et 19 octobre 2010 ; qu'ainsi, compte tenu notamment des termes dans lesquels l'appel à candidatures publié a été rédigé, de ce que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE ne démontre pas avoir accompli toutes les diligences en son pouvoir pour assurer une application effective des dispositions législatives précitées et de l'attitude qu'elle a adoptée à l'occasion des deux derniers mouvements de grève susmentionnés, ladite commune ne démontre pas avoir entendu retirer sa précédente décision de refus de mettre en place ledit service ; qu'elle n'est, par suite, pas fondée à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée en tant qu'elle en a suspendu l'exécution ; Sur l'injonction : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. et qu'aux termes de l'article L. 911-3 du même code : Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ; Considérant, d'une part, que, compte tenu des mesures prises, ainsi qu'il a été dit, par la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE en exécution de l'injonction prononcée par le premier juge, il y a lieu de ramener l'astreinte de 500 euros par jour de retard dont celle-ci a été assortie à 250 euros ; Considérant, d'autre part, que le préfet du Nord, qui ne forme pas appel de l'ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Lille, réitère les conclusions qu'il présentait en première instance et qui tendaient à ce qu'il soit enjoint, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, à la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, en application des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative, de prendre toutes mesures utiles pour assurer le service minimum d'accueil des élèves, notamment de transmettre la liste mentionnée à l'article L. 133-7 du code de l'éducation et de mettre effectivement en place, en cas de grève, le dispositif prévu aux articles L. 133-4 et suivants du même code ; que, toutefois, la présente ordonnance, qui rejette pour l'essentiel la requête de la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, n'implique pas, par elle-même, de mesure d'exécution autre que celle prescrite par le premier juge et à laquelle ladite commune a d'ailleurs, ainsi qu'il a été dit, en partie déféré ; qu'ainsi, lesdites conclusions présentées par le préfet du Nord doivent être rejetées ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, d'une part, que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le magistrat désigné par le président du Tribunal administratif de Lille, statuant en référé, après avoir suspendu, sur déféré du préfet du Nord, l'exécution de sa décision de refus de mettre en place le dispositif de service minimum d'accueil prévu par l'article L. 133-4 du code de l'éducation jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité et lui avoir enjoint de procéder, dans un délai de trente jours, à l'établissement et au dépôt auprès de l'autorité académique de la liste prévue à l'article L. 133-7 du même code, a assorti l'injonction ainsi prescrite d'une astreinte de 500 euros par jour de retard, d'autre part, que les conclusions aux fins d'injonction assortie d'astreinte présentées par le préfet du Nord doivent être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, en application desdites dispositions et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; ORDONNE : Article 1er: L'astreinte de 500 euros par jour de retard dont le magistrat désigné par le président du Tribunal administratif de Lille a assorti l'injonction prescrite par son ordonnance n°1004726 en date du 12 août 2010 est ramenée à 250 euros par jour de retard. Article 2 : L'ordonnance susmentionnée du 12 août 2010 est réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente ordonnance. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE et les conclusions aux fins d'injonction assortie d'astreinte présentées par le préfet du Nord sont rejetés. Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la COMMUNE DE CAPPELLE LA GRANDE, ainsi qu'au préfet du Nord. Copie sera transmise au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. '' '' '' '' 3 N°10DA01101 2