CAA de NANTES, 5ème chambre, 06/07/2021, 20NT02832, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-06
Numéro : 20NT02832
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 septembre et 30 novembre 2020 et le 11 mars 2021, la société Sorodis, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 24 juin 2020 de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) refusant son projet consistant en l'extension de 24 708 m2 à 27 988 m2 de la surface de vente d'un ensemble commercial existant à l'enseigne " E. Leclerc " à Romorantin-Lanthenay ; 2°) d'enjoindre à la CNAC d'autoriser son projet dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir. Elle soutient que : - la décision de la CNAC est entachée d'une erreur de droit en ce que, si la commission estimait ne pas disposer de l'ensemble des éléments d'appréciation, il lui appartenait d'interroger le pétitionnaire et de lui demander des compléments ; son dossier et les éléments de réponse apportés sont suffisants ; - dans une note du 20 avril 2020, elle a justifié de l'innocuité de son projet sur les commerces de centre-ville ; le centre Leclerc de Romorantin participe à l'attractivité voulue par les pouvoirs publics sur la commune ; le critère de la contribution à l'animation de la vie urbaine n'est pas uniquement satisfait par un projet de centre-ville ; - s'agissant de la vacance des commerces, l'attribution de fonds FISAC n'est pas, par elle-même, révélatrice d'une fragilité du commerce de centre-ville de nature à justifier un avis défavorable ; le maire de Romorantin est venu expliquer devant la CNAC la complémentarité entre les actions menées sur le centre-ville et le renforcement de l'attractivité de la périphérie ; - l'étude d'impact de trafic global est suffisante ; - si 32 arbres présents sur le parking ont vocation à être supprimés pour permettre l'installation d'ombrières photovoltaïques, ces abattages sont largement compensés puisque 64 arbres doivent être plantés. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2020, le président de la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions de la demande de la société Sorodis tendant à ce qu'il soit enjoint à la CNAC d'avoir à autoriser le projet sont irrecevables en ce que l'article L. 911-1 du code de justice administrative n'est pas opposable à la commission nationale ; - les moyens soulevés par la société Sorodis ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 6 janvier 2021, la société des Nouveaux Hypermarchés, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Sorodis le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la société Sorodis ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me D..., substituant Me C..., pour la société Sorodis. Une note en délibéré présentée pour la société Sorodis a été enregistrée le 18 juin 2021. Considérant ce qui suit : 1. La société Sorodis a déposé une demande d'autorisation d'exploitation commerciale portant sur l'extension d'un ensemble commercial existant à l'enseigne " E. Leclerc ", d'une surface de vente de 24 708 m2, sur le territoire de la commune de Romorantin-Lanthenay, consistant en l'extension de 1 295 m2 de l'hypermarché, portant sa surface de vente de 6 500 à 7 795 m2, et en celle de 385 m2 de " l'espace culturel ", portant sa surface de vente de 1 300 à 1 685 m2. Ce dossier a été présenté en même temps qu'un autre projet, porté par une autre société ayant le même dirigeant, de création de 3 cellules commerciales dans cet ensemble commercial. Par une décision du 19 décembre 2019, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Loir-et-Cher a autorisé le projet de la société Sorodis. La société des Nouveaux Hypermarchés a formé un recours préalable contre cette autorisation. Par une décision du 24 juin 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial a admis le recours et a refusé le projet de la société Sorodis. Celle-ci demande à la cour d'annuler cette décision. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. -L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable :/ a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;/ b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. (...). ". 3. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées à l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi du 23 novembre 2018 qui sont énoncées au e) du I, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. 4. En premier lieu, lorsqu'elle estime qu'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale est incomplète, il appartient à la Commission nationale d'aménagement commercial, non de refuser d'emblée pour ce motif l'autorisation, mais d'inviter la société à compléter dans cette mesure son dossier afin de combler les insuffisances constatées, puis, le cas échéant, de rejeter la demande en raison de lacunes persistantes. 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Sorodis porte sur l'extension d'un ensemble commercial de périphérie en vue de créer, notamment, une zone mixte d'animation et de dégustation de produits locaux, une zone dédiée aux évènements commerciaux et aux produits saisonniers encombrants et une surface de vente de produits culturels. Il ressort, également, des pièces du dossier que la commune de Romorantin-Lanthenay, dans laquelle la vacance commerciale s'élève à 11,5 %, soit 22 commerces vacants en centre-ville sur 190, a bénéficié à deux reprises, en 2009 et 2013, de subventions au titre du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) et fait l'objet, depuis janvier 2020, d'une opération de revitalisation de territoire (ORT), l'axe 2 de cette opération visant, par la mise en oeuvre d'actions d'aménagement d'infrastructures et d'amélioration du centre-ville, à " favoriser un développement économique commercial équilibré ". Contrairement à ce qui est soutenu, le service instructeur de la commission a adressé, le 15 avril 2020, au dirigeant des deux sociétés, un courriel l'invitant à compléter ses demandes pour lui permettre d'apprécier la " cohérence du projet avec la stratégie " Coeur de ville " mise en place " par la commune et " l'articulation globale de ces projets avec l'opération de revitalisation de territoire en cours dans la commune ", le rapport de la direction départementale des territoires du Loir-et-Cher ayant relevé qu'il n'était pas démontré que le projet était " cohérent avec le dispositif Action Coeur de Ville mis en place à Romorantin-Lanthenay, notamment en matière de concurrence avec les commerces de centre-ville " et les marchés locaux. Le service instructeur lui a, également, demandé d'approfondir " la question de l'impact concurrentiel avec le centre-ville ", et de présenter une version actualisée de l'étude synthétisant les résultats des flux générés par ce projet et l'autre projet, présentée concomitamment, ainsi qu'il a été dit au point 1, de création de trois cellules commerciales dans ce même ensemble commercial. 6. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que la société pétitionnaire a répondu, dans ses lettres des 20 avril et 15 juin 2020, notamment, qu'il ne fallait pas " opposer " le commerce de centre-ville et celui de périphérie, que l'ORT [opération de revitalisation de territoire] ne devait pas être un moyen de perfuser le petit commerce de centre-ville, que " la participation positive à l'animation de la vie urbaine a été relevée par la Chambre de commerce dont un représentant a siégé en CDAC [ commission départementale d'aménagement commercial] et qui s'est prononcé favorablement au projet ", que, s'agissant du projet d'extension de l'espace culturel, " il est bien évident que ce type d'activité qui participe à l'animation globale de la commune ne vient pas réellement concurrencer une librairie papeterie généraliste qui, ainsi que l'illustre sa devanture, est notamment orientée vers le tourisme. " et que, s'agissant de l'étude de trafic global, elle n'était pas en mesure de transmettre un tel document mais que la somme des deux études de trafic indique que la " marge de sécurité " est large. Elle a également indiqué que les orientations de l'opération de revitalisation de territoire " ne traduisent pas une faiblesse structurelle du commerce de centre-ville à laquelle il ne pourrait être remédié qu'en prohibant tout développement d'une autre forme de commerces ". Eu égard au caractère imprécis des réponses ainsi apportées, les moyens tirés par la société requérante de ce que la décision attaquée serait entachée d'erreurs de droit et de fait en ce que, n'ayant pas été invitée par la commission nationale à compléter son dossier, celle-ci ne pouvait lui refuser l'autorisation sollicitée aux motifs que le dossier ne permet pas " d'apprécier les effets cumulés des deux volets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de Romorantin-Lanthenay et des communes voisines " et qu'il ne comprend pas " d'étude de trafic globale permettant d'apprécier l'impact des deux volets du projet d'ensemble sur les flux de circulation routiers ", ses écritures devant la commission nationale étant, en tout état de cause, suffisantes, ne peuvent qu'être écartés. 7. En deuxième lieu, le projet porte sur l'extension d'un ensemble commercial situé à 4,5 kilomètres du centre-ville de Romorantin-Lanthenay, qui constitue le principal pôle commercial de la zone de chalandise, construit en 2014 et éloigné des habitations. Si la requérante soutient que l'extension de l'hypermarché vise la commercialisation de produits saisonniers encombrants, c'est-à-dire une activité non alimentaire et le développement d'une zone mixte d'animation dégustation de produits locaux, et que l'extension de " l'espace culturel " est " essentiellement destinée à des activités ludiques, artistiques et éducatives ", il ne ressort pas des pièces du dossier que ce projet, situé en périphérie, en bordure de la route départementale qui contourne la commune de Romorantin-Lanthenay par l'ouest, contribuerait à l'animation du centre-ville dont il est éloigné, le projet n'étant, en outre, pas desservi par les transports en commun. Si elle soutient, également, sur ce point, que " la participation positive à l'animation de la vie urbaine a été relevée par la Chambre de Commerce dont un représentant a siégé en CDAC et qui s'est prononcé favorablement au projet ", il ressort des pièces du dossier que cette chambre consulaire a émis un avis réservé sur le projet, en considérant, notamment, que le projet " s'avère prématuré au regard de la fragilité du commerce sur Romorantin-Lanthenay ". Dans ces conditions, en refusant par la décision attaquée l'autorisation sollicitée au motif que le projet de la société pétitionnaire porte sur une extension d'un ensemble commercial de périphérie qui " ne contribue pas à l'animation du centre-ville dont il est éloigné, la desserte en transports en commun étant inexistante, la clientèle n'a d'autre choix que de se déplacer en voiture ", et alors même que le maire de Romorantin-Lanthenay et certains commerçants auraient soutenu ce projet, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 8. Il résulte de l'instruction que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait pris la même décision de refus si elle ne s'était fondée que sur les motifs énoncés aux points 6 et 7. Par suite, les moyens que la société requérante dirige contre les autres motifs retenus par cette commission sont inopérants. 9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la Commission nationale d'aménagement commercial à la requête, que la société Sorodis n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 24 juin 2020 de la commission nationale. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 10. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 juin 2020 n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par la société Sorodis ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Sorodis la somme de 1 500 euros à verser à la société des Nouveaux Hypermarchés au titre des frais exposés par elle au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Sorodis est rejetée. Article 2 : La société Sorodis versera à la société des Nouveaux Hypermarchés une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Sorodis, au ministre de l'économie, des finances et de la relance (Commission nationale d'aménagement commercial) et à la société des Nouveaux Hypermarchés. Délibéré après l'audience du 18 juin 2021, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme A..., présidente assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2021. La rapporteure, C. A...Le président, T. CELERIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT02832