CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 08/12/2021, 19BX03082, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-08
Numéro : 19BX03082
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Anne  MEYER
Commissaire du gouvernement : Mme GALLIER
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS GSA CONSEIL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 19 septembre 2017 par laquelle le directeur du centre hospitalier d'Agen-Nérac a refusé de la titulariser à l'issue de son stage, et d'enjoindre à cette autorité de la réintégrer en qualité d'agent titulaire, ou à titre subsidiaire de réexaminer sa situation. Par un jugement n° 1705075 du 13 juin 2019, le tribunal a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 23 juillet 2019 et des mémoires enregistrés les 10 mars et 28 mai 2021, Mme C..., représentée par Me Tandonnet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du directeur du centre hospitalier d'Agen-Nérac du 19 septembre 2017 ; 3°) d'enjoindre au directeur du centre hospitalier de la réintégrer en qualité d'agent titulaire ou à titre subsidiaire de réexaminer sa situation, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge du centre hospitalier d'Agen-Nérac une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, le refus de titularisation doit s'analyser comme une mesure disciplinaire car elle occupe désormais un emploi de catégorie B, et les conditions de déroulement de la seconde partie de son stage démontrent qu'elle a été sanctionnée par la privation d'un poste qui lui avait été promis et qu'elle a été sciemment mise en difficulté sur des missions pour lesquelles elle n'avait pas été formée ; ainsi, la décision devait être précédée d'une procédure contradictoire ; - alors que son expérience depuis 2008 était relative à la gestion des marchés publics et des achats, elle a été volontairement mise en difficulté par une affectation en décembre 2016 sur des missions de contrôle de gestion ne correspondant ni à sa formation initiale, ni à la période de stage écoulée ; contrairement à ce qu'affirme le centre hospitalier, et à ce qu'a retenu le tribunal, elle n'a bénéficié d'aucun accompagnement ; - le " compte-rendu d'entretien d'évaluation du 10 mai 2016 " établi de manière unilatérale, dont elle n'a eu connaissance que dans le cadre de la procédure contentieuse, ne peut être pris en compte pour apprécier ses aptitudes, et l'évaluation du 3 novembre 2016 lui est favorable dès lors qu'elle souligne que l'année 2016 a été particulièrement complexe et que sa note est augmentée ; l'entretien du 11 mai 2017 a été réalisé non par son chef de service mais par le directeur des ressources humaines, lequel ne pouvait juger la qualité de son travail, dans un contexte de mal-être chronique au sein du personnel ; l'appréciation du 1er septembre 2017 n'est pas négative dès lors qu'une stagiaire a vocation à progresser, et doit être relativisée car le contrôle de gestion ne correspondait pas à sa formation, l'encadrement n'était pas sa mission principale, et l'absence d'autre critique signifie qu'elle répondait aux attentes pour les autres fonctions du poste ; elle ne s'est jamais vu signifier d'objectifs tangibles, clairs et mesurables qui auraient permis de conférer une objectivité au refus de titularisation ; c'est à tort que le tribunal, qui n'a pas tenu compte de ses évaluations élogieuses en qualité d'agent contractuel, puis en 2014, 2015 et 2018, a estimé que le refus de titularisation n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la volonté initiale de l'hôpital était de la titulariser au service achat dans le cadre du concours réservé organisé pour deux agents dont elle-même, sur le fondement de l'article 27 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ; la prolongation de son stage sur un poste de contrôle de gestion, en contradiction avec cette démarche, avait pour but de la mettre en difficulté afin de justifier un refus de titularisation après l'arrivée au 1er janvier 2016 d'un nouveau directeur qui souhaite embaucher des contractuels et limiter les titularisations ; le fait que le poste sur lequel elle devait être titularisée a été proposé par arrêté du 29 août 2017 aux élèves attachés d'administration pour la rentrée de janvier 2018 démontre que la décision de ne pas la titulariser était prise avant la fin de son stage fixée au 3 octobre 2017, ce qui démontre que la prétendue insuffisance professionnelle n'était qu'un prétexte pour ne pas avoir à titulariser un nouveau fonctionnaire. Par des mémoires en défense enregistrés les 8 janvier, 8 avril et 15 juin 2021, le centre hospitalier d'Agen-Nérac, représenté par Me Munier, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme C... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens invoqués par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ; - le décret n° 2001-1207 du 19 décembre 2001 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Gallier, rapporteure publique, - et les observations de Me Munier, représentant le centre hospitalier d'Agen-Nérac. Considérant ce qui suit : 1. Mme C..., attachée d'administration hospitalière contractuelle au centre hospitalier d'Agen recrutée sous contrats à durée déterminée successifs à compter du 26 mai 2008, puis sous contrat à durée indéterminée depuis le 1er mai 2011, a été admise le 31 mars 2015 au concours réservé sur épreuves d'attaché d'administration hospitalière organisé par cet établissement et nommée dans ce corps en qualité de fonctionnaire stagiaire à compter du 1er avril 2015. Sa période de stage a été prolongée à deux reprises, du 1er juillet au 31 décembre 2016, puis du 1er janvier au 2 octobre 2017. Par une décision du 19 septembre 2017, le directeur de l'établissement, devenu le centre hospitalier d'Agen-Nérac, a refusé de la titulariser et l'a rayée des cadres à compter du 3 octobre 2017 pour insuffisance de son évaluation professionnelle. Mme C... relève appel du jugement du 13 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de cette décision. 2. Il ressort des pièces du dossier que Mme C... était affectée, depuis son recrutement en 2008, à la direction des services économiques du centre hospitalier d'Agen, où elle était principalement chargée de l'encadrement du personnel de la direction, des procédures de passation, de la validation et du suivi des marchés publics, de la gestion des dépenses, des relations avec les fournisseurs, de la coordination des groupements d'achats, et à partir de 2013 du " plan action achats " de l'établissement. Elle a été maintenue sur ce poste en qualité de fonctionnaire stagiaire. Par un avis du 5 juin 2016, le directeur des services économiques a proposé une prolongation de son stage de six mois au motif qu'elle ne maîtrisait pas encore la technicité de son poste. Le 16 janvier 2017, le directeur du centre hospitalier a reçu Mme C... en présence du directeur des ressources matérielles et du directeur des ressources humaines, lui a fait part de ce que l'évaluation de sa contribution en qualité de cadre des fonctions achat et logistique ne permettait pas d'envisager une titularisation, et lui a accordé une ultime chance de démontrer sa capacité à exercer des fonctions de responsabilité dans le cadre d'une seconde prolongation de stage, avec une fiche de poste modifiée. Par lettre du 28 juillet 2017, le directeur des ressources humaines a indiqué à Mme C... qu'elle n'avait pas suffisamment progressé en termes de compétences attendues sur le poste puis, par lettre du 28 septembre 2017, il lui a annoncé qu'elle ne serait pas titularisée dans le corps des attachés d'administration hospitalière compte tenu des évaluations faites sur son poste depuis le mois de janvier 2017, et lui a proposé un contrat à durée indéterminée en qualité d'adjointe des cadres hospitaliers sur un poste de responsable des consultations externes. Mme C... a accepté cette proposition et a poursuivi son activité au centre hospitalier dans le cadre de ce contrat à compter du 3 octobre 2017. 3. Aux termes de l'article 2 du décret du 19 décembre 2001 portant statut particulier du corps des attachés d'administration hospitalière : " Les attachés d'administration hospitalière participent, sous l'autorité du directeur de l'établissement, à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions prises dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social. Ils peuvent se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités, notamment dans les domaines des admissions et des relations avec les usagers, de la gestion des ressources humaines, de la gestion des achats et des marchés publics, de la gestion financière et du contrôle de gestion. Ils peuvent assurer la direction d'un bureau ou d'un service. " Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, s'agissant d'un agent contractuel, ou correspondant à son grade, s'agissant d'un fonctionnaire, et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. 4. En premier lieu, si Mme C... a été admise à un concours réservé aux agents contractuels du centre hospitalier, prévu à titre dérogatoire par les dispositions de l'article 27 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 afin de prendre en compte les acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions auxquelles destine le corps d'accueil sollicité par le candidat, cette circonstance est sans incidence sur le caractère probatoire de la période de stage à laquelle elle était soumise postérieurement à son recrutement en qualité de fonctionnaire stagiaire. Par suite, le moyen tiré de ce que l'organisation du concours réservé équivaudrait à une promesse de titularisation ne peut qu'être écarté. 5. En deuxième lieu, Mme C... se prévaut d'évaluations positives. Elle a obtenu une note de 16,5 sur 25 au titre de l'année 2016, et son supérieur hiérarchique a indiqué que l'année avait été complexe du fait de la fusion des établissements d'Agen et de Nérac, nécessitant une réorganisation du service en profondeur, que Mme C... s'était bien impliquée dans l'ensemble des dossiers, s'était remise en question, participait à l'évolution du service vers une gestion moderne des achats et des approvisionnements et devait poursuivre ses efforts. Il n'en ressort pas que l'intéressée aurait atteint les objectifs qui lui avaient été fixés, et cette appréciation bienveillante et imprécise n'est pas contradictoire avec celle du directeur des ressources humaines selon laquelle les progrès entrevus n'étaient pas encore à la hauteur des attentes, notamment sur la planification des marchés et sur la consolidation des gains potentiels sur les achats. L'évaluation hiérarchique de fin de stage du 1er juillet 2017, qui conclut sans ambiguïté à la persistance d'écarts entre les attendus des fonctions d'attaché d'administration hospitalière et leur exercice par Mme C..., ne peut être interprétée comme positive au regard des progrès relevés, qualifiés d'insuffisants au regard des exigences du poste. Pour contester le bien-fondé des appréciations portées sur l'exercice de ses fonctions durant le stage préalable à son éventuelle titularisation, la requérante ne peut utilement se prévaloir de ses évaluations antérieures en qualité d'agent contractuel. 6. En troisième lieu, le document que Mme C... qualifie de " compte-rendu d'entretien d'évaluation du 10 mai 2016 ", cette date étant celle de la demande d'évaluation du stage dont le terme était prévu au 1er juillet 2017, est en réalité l'avis émis le 5 juin 2016 par son supérieur hiérarchique, lequel a proposé une prolongation de stage aux motifs qu' elle ne maîtrisait pas encore la technicité de son poste et devait faire preuve de plus de rigueur dans le pilotage et le suivi de la gestion économique et de la politique d'achat, notamment, sur les plans méthodologique et organisationnel, en élaborant et en suivant des tableaux de bord et le " plan action achat ". Mme C... a eu connaissance de ce document dans le cadre de la procédure de première instance et a pu en contester le contenu. Des insuffisances dans la maîtrise du poste ont encore été mises en évidence lors de l'entretien du 16 janvier 2017 mentionné au point 2, notamment l'absence de tableau des marchés, conduisant à de simples renouvellements alors qu'une relance aurait été profitable économiquement, ainsi qu'un retard de plusieurs mois dans la production de balances de stocks. La circonstance que Mme C... a occupé le même poste, pour lequel elle disposait d'une fiche de poste définissant avec précision ses fonctions, depuis son recrutement en mai 2008 jusqu'à la fin de l'année 2016, n'est pas de nature à faire obstacle à ce que ses résultats soient analysés au regard du niveau de compétences attendu d'un fonctionnaire de catégorie A. Contrairement à ce qu'elle soutient, elle a bénéficié en 2016 de deux formations en sus de sa formation statutaire initiale, portant l'une sur les nouvelles règles des marchés publics, l'autre sur l'adaptation à l'emploi. Mme C... ne saurait reprocher au centre hospitalier d'avoir manqué de précision dans les objectifs qui lui ont été assignés alors qu'elle a revendiqué, en commentaire de son évaluation, avoir atteint les objectifs fixés. Enfin, les appréciations de sa hiérarchie, pointant les efforts consentis et leur insuffisance, que l'administration n'était pas tenue de soumettre à une procédure contradictoire, démontrent qu'elle a bénéficié d'un accompagnement suivi de son stage. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 10-1 du décret du 19 décembre 2001 : " (...) / A l'issue du stage, les attachés d'administration hospitalière stagiaires dont les services ont donné satisfaction et dont la formation théorique et pratique a été validée par le jury sont titularisés par l'autorité investie du pouvoir de nomination, après avis de la commission administrative paritaire compétente. / (...) / Peuvent être autorisés à accomplir un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an, après avis de la commission administrative paritaire : / 2° Les attachés d'administration hospitalière stagiaires dont le stage n'a pas été jugé satisfaisant, mais dont la formation d'adaptation à l'emploi a été validée. / (...). " Il ressort des pièces du dossier qu'alors que Mme C... n'avait pas donné satisfaction après une première prolongation de son stage qui n'était pas de droit, le directeur du centre hospitalier lui en a accordé une seconde, présentée comme une ultime chance de démontrer sa capacité à exercer des responsabilités dans l'établissement, sur une fiche de poste recentrée sur la planification, le contrôle et la gestion des dépenses de titre 2 (charges à caractère médical) et de titre 3 (charges à caractère hôtelier et général), en conservant des missions de management et de gestion des approvisionnements. Les missions de contrôle de gestion figurant sur cette fiche, consistant à assurer la consolidation et le suivi des tableaux de bord d'indicateurs de dépenses, y compris des projets liés à l'amélioration de la performance, et à identifier et proposer des pistes d'action et d'amélioration de la performance dans le domaine des ressources matérielles, n'excèdent pas en technicité les fonctions dévolues aux attachés d'administration hospitalière par les dispositions de l'article 2 du décret du 19 décembre 2001 citées au point 3, de sorte que Mme C... ne peut utilement faire valoir qu'elles ne correspondaient ni à sa formation universitaire initiale, ni à son expérience sur son précédent poste et aux formations spécifiques qu'elle avait suivies. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du " point sur la prolongation de stage " du 18 juillet 2017 et de l'évaluation de fin de stage du 1er septembre 2017, que Mme C..., malgré ses efforts, est seulement parvenue à produire les tableaux de suivi demandés par sa hiérarchie, sans être capable d'en extraire une analyse pertinente ni de les utiliser pour formuler des propositions, ce qui caractérise une inaptitude à exercer normalement les fonctions de participation à la conception et à l'élaboration des décisions prises par la direction dévolues aux attachés d'administration hospitalière. 8. Dès lors que l'inaptitude de Mme C... à exercer normalement les fonctions correspondant au grade d'attaché d'administration hospitalière est caractérisée, les moyens tirés de ce que le refus de titularisation constituerait une sanction disciplinaire déguisée nécessitant une procédure contradictoire et serait entaché de détournement de pouvoir ne peuvent qu'être écartés. 9. Il résulte de ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige doivent être rejetées. 10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre une somme à la charge de Mme C... au titre des frais exposés par le centre hospitalier d'Agen-Nérac à l'occasion du présent litige. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier d'Agen-Nérac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... C... et au centre hospitalier d'Agen-Nérac. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2021. La rapporteure, Anne A... La présidente, Catherine GiraultLa greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 5 N° 19BX03082