Cour administrative d'appel de Paris, 3 ème chambre , 30/06/2016, 15PA02654, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 3 ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-06-30
Numéro : 15PA02654
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : Mme Marianne  JULLIARD
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : SELARL ERIC VEVE ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Net 55 a demandé au Tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler la décision implicite par laquelle l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) a rejeté sa demande tendant au remboursement de la somme de 2 646,17 euros versée au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2009 et 2010, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui restituer la somme de 2 646,17 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts. Par un jugement n° 1401770/5-2 du 18 juin 2015, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 6 juillet 2015, la société Net 55 représentée par Me A...demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1401770/5-2 du 18 juin 2015 du Tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) a rejeté sa demande tendant au remboursement de la somme de 2 646,17 euros versée au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2009 et 2010 ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de lui restituer la somme de 2 646,17 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts à compter du 17 mai 2013 ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - elle maintient ses moyens de première instance ; - le tribunal administratif a entaché son jugement d'irrégularité en omettant de répondre au moyen tiré du caractère disproportionné de la redevance, les modalités de calcul de celle-ci lui faisant supporter le coût de services fournis à d'autres opérateurs, notamment du fait de l'absence d'application du décret n°97-520 du 22 mai 1997, en violation de l'article 12 de la directive " autorisation " ; - la redevance de gestion prévue par les décrets n°2007-1531 et 2007-1532 devant être regardée comme une imposition de toute nature, dès lors que la gestion du spectre hertzien par l'ARCEP contribue à la satisfaction de l'intérêt général, seul le législateur était compétent pour l'instaurer ; - l'ARCEP ne justifie pas du montant précis des recettes perçues au titre de la redevance de gestion et des coûts administratifs exposés pour la gestion des fréquences pour chacune des cinq catégories d'autorisations d'utilisation des fréquences et, au sein de ces catégories, pour chaque catégorie d'opérateur, en violation des dispositions de l'article 12 de la directive " autorisation " ; - les tableaux chiffrés produits par l'ARCEP ne sont justifiés par aucune pièce comptable ; - les montants de la redevance de gestion doivent reposer sur une base réelle, c'est-à-dire sur les coûts administratifs globaux tels qu'évalués annuellement, par référence aux bilans annuels desdits coûts et non sur une base forfaitaire ; - l'ARCEP facture chaque années les coûts de recherche des fréquences disponibles alors qu'ils ne devraient l'être que la première année d'autorisation ; - les paramètres de calcul de la redevance de gestion sont sans rapport avec le contenu de la mission de gestion des fréquences, en particulier la mission de contrôle des installations qui peut donner lieu à des frais d'intervention, en méconnaissance de la directive 2002/20. Une mise en demeure a été adressée à l'ARCEP le 18 janvier 2016, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive " autorisation ") ; - la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques (directive " cadre ") ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des postes et communications électroniques ; - la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; - la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 ; - le décret n° 97-520 du 22 mai 1997 relatif à la redevance due par les affectataires de fréquences radioélectriques ; - le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion de fréquences radioélectriques ; - le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; - l'arrêté du 24 octobre 2007 portant application du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Julliard, - et les conclusions de M. Roussel, rapporteur public. 1. Considérant que la société Net 55 relève du jugement du 18 juin 2015 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite par laquelle l'ARCEP a rejeté sa demande tendant au remboursement de la somme de 2 646,17 euros versée au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2009 et 2010, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui restituer la somme de 2 646,17 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que la société Net 55 soutient que le tribunal administratif a entaché son jugement d'irrégularité en omettant de répondre au moyen tiré du caractère disproportionné de la redevance litigieuse du fait que les administrations affectataires de fréquences, qui devraient acquitter une redevance de gestion en vertu du décret n° 97-520 du 22 mai 1997 susvisé, s'en trouvent exonérées du fait de la carence de l'administration à prendre l'arrêté d'application prévu en son article 4 ; que, toutefois, cet article vise " les entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l'autorisation générale ou auxquelles un droit d'utilisation a été octroyé " et la société Net 55 ne saurait en conséquence utilement se prévaloir d'une non-application aux administrations du décret du 22 mai 1997 ; qu'ainsi le tribunal, en ne répondant pas à un moyen inopérant, n'a pas entaché son jugement d'irrégularité ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sur la légalité de la mise à la charge de la société Net 55 de la redevance annuelle de gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2009 et 2010 : 3. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 susvisée : " 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l'autorisation générale ou auxquelles un droit d'utilisation a été octroyé : / a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l'application du régime d'autorisation générale, des droits d'utilisation et des obligations spécifiques visées à l'article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d'harmonisation et de normalisation internationales, d'analyse de marché, de contrôle de la conformité et d'autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l'élaboration et l'application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l'accès et l'interconnexion, et / b) sont réparties entre les entreprises individuelles d'une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires. / 2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences (...) accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : (...) - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret (...) " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions précises et inconditionnelles qu'il existe une obligation pour les autorités réglementaires de justifier précisément que la redevance de gestion de fréquences radioélectriques, qui trouve son fondement dans les dispositions précitées de l'article 12 de la directive 2002/20/CE transposée sur ce point par celles précitées de l'article 2 du décret n° 2007-1532, couvre exclusivement les coûts administratifs globaux tels que détaillés au paragraphe 1 de cet article ; qu'en l'espèce, aucune disposition des décrets n° 2007-1531 et 2007-1532 du 24 octobre 2007 n'est venue transposer cet article ; que, dès lors, la méconnaissance des obligations imposées par l'article 12 de la directive 2002/20/CE est susceptible d'être invoquée par un justiciable à l'appui d'un recours dirigé contre un acte individuel pris à son encontre ; 5. Considérant que si la société Net 55 soutient qu'il appartient à l'ARCEP, en vertu des dispositions de l'article 12 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 " Autorisation " et des règles nationales de justifier des montants précis des coûts administratifs globaux et des recettes qu'elle expose au titre de la gestion des autorisations d'utiliser les fréquences, il ressort des pièces du dossier que l'ARCEP produit des éléments de comptabilité analytique détaillés permettant d'établir, d'une part, que le produit des redevances de gestion couvre effectivement les coûts administratifs globaux au sens des dispositions de l'article 12 de la directive du 7 mars 2002 précitées et, d'autre part, que ces redevances ne couvrent qu'une partie des coûts ainsi exposés ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que ces tableaux reposeraient sur des données comptables erronées ; qu'en outre, les dispositions précitées de l'article 12, qui se bornent à exiger un équilibre entre " les coûts administratifs globaux " exposés et " la somme totale des taxes perçues ", n'imposent pas à l'ARCEP, contrairement à ce que soutient la société Net 55 de produire un bilan comptable ou de détailler la répartition respective du montant des redevances perçues et des coûts de gestion exposés pour chaque catégorie d'opérateurs exploitant des fréquences hertziennes ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques délivrées par arrêté du ministre chargé des communications électroniques pris avant le 1er janvier 1997 ou accordées par décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis à une redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences " ; qu'aux termes de l'article 2 du même décret : " Le mode de calcul de la redevance instituée à l'article 1er et les conditions de son paiement et de son recouvrement sont déterminés par décret " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences (...) accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : (...) - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret (...) " ; 7. Considérant que la redevance annuelle de gestion ainsi instaurée est destinée à couvrir les coûts exposés pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences incombant à l'ARCEP ; que cette gestion inclut la recherche et la coordination des bandes de fréquences, notamment pour les réseaux allotis de couverture nationale ou infranationale dans les zones frontalières afin d'éviter les brouillages, l'inscription des fréquences dans le fichier national des fréquences, le contrôle du respect par les titulaires d'autorisations des obligations de couverture mises à leur charge, le contrôle des installations utilisées par ces titulaires et la vérification de la cohérence entre la liste des sites mis en service transmise par les titulaires de l'autorisation et les déclarations faites par ces mêmes titulaires auprès de la commission d'assignation des fréquences et de la commission des sites et servitudes ; que, dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient la société Net 55, la circonstance que la gestion du spectre hertzien contribue également à la satisfaction de l'intérêt général n'est pas, à elle seule, de nature à la priver de sa qualification de redevance pour service rendu, dès lors, d'une part, qu'elle trouve sa contrepartie directe dans les coûts exposés par l'ARCEP pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation des fréquences, et, d'autre part, que cette gestion, nécessaire à l'utilisation des fréquences hertziennes, bénéficie principalement et directement aux entreprises titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences ; qu'il y a par suite lieu d'écarter le moyen tiré de ce que, la redevance de gestion devant en réalité être regardée comme une imposition de toute nature, seul le législateur aurait été compétent pour l'instaurer ; 8. Considérant que la société Net 55 n'établit pas que les " dotations budgétaires " dont bénéficierait par ailleurs l'ARCEP de la part de l'Etat permettraient de couvrir les frais exposés au titre de la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les coûts engendrés par cette gestion seraient déjà couverts par l'impôt ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances : " La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée " ; 10. Considérant que le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 susvisé, pris en Conseil d'Etat, qui fixe en son article 1er le principe de l'assujettissement des titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques délivrées par l'ARCEP au paiement d'une redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences a pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances, renvoyer à un décret simple le soin de fixer le mode de calcul et les conditions de paiement et de recouvrement de ladite redevance ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé, qui procède à cette fixation, n'a pas été pris en Conseil d'Etat est inopérant et doit être écarté ; 11. Considérant que la société Net 55 soutient que les administrations affectataires de fréquences, qui devraient acquitter une redevance de gestion en vertu du décret n° 97-520 du 22 mai 1997 susvisé, s'en trouvent exonérées du fait de la carence de l'administration à prendre l'arrêté d'application prévu à son article 4, en violation de l'article 12 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 précité ; que, toutefois, cet article vise, ainsi qu'il a été dit au point 2 " les entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l'autorisation générale ou auxquelles un droit d'utilisation a été octroyé " ; qu'ainsi, la société Net 55 ne saurait se prévaloir sur le fondement de cette directive d'une différence de traitement avec lesdites administrations ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret n° 2007-1532 susvisé : " Par dérogation à l'article 2, les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public sont assujettis au paiement d'une redevance dont le montant est déterminé par le chapitre III. Lorsqu'il n'est pas déterminé par le chapitre III, ce montant est précisé dans le cahier des charges annexé aux autorisations correspondantes. / Pour les autorisations d'utilisation des fréquences pour l'exploitation d'un réseau mobile terrestre ouvert au public, les chapitres Ier et II et le premier alinéa de l'article 14 du présent décret ne sont pas applicables " ; 13. Considérant que la société Net 55 soutient que ces dispositions introduisent une différence de traitement entre les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public et les autres opérateurs, les premiers étant notamment soustraits au paiement de la redevance de gestion, et méconnaissent par suite le principe d'égalité de traitement des opérateurs ; 14. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ; 15. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public sont assujettis, en application des dispositions précitées de l'article 3 du décret n° 2007-1532, à une redevance dont le montant est déterminé soit par les dispositions du chapitre III dudit décret, soit dans le cahier des charges annexé aux autorisations dont ils bénéficient ; qu'en l'espèce, les opérateurs de téléphonie mobile supportent, en vertu des décisions d'autorisation dont ils sont détenteurs, les coûts relatifs au contrôle des obligations de couverture du territoire par le réseau mobile exploité ainsi que les coûts liés à la réalisation annuelle sur ledit réseau des mesures de la qualité du service fourni conformément à une méthodologie définie par l'ARCEP ; que ces mêmes coûts sont, en revanche, supportés par l'ARCEP s'agissant des opérateurs exploitant un réseau hertzien fixe et recouvrés dans le cadre de la redevance annuelle de gestion à laquelle ils sont soumis ; que la différence de situation qui en résulte est de nature à justifier la différence de traitement introduite par le décret n° 2007-1532 entre ces différentes catégories d'opérateurs ; que, par suite, le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les différentes catégories d'opérateurs doit être écarté ; 16. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 12 du décret n° 2007-1532 susvisé que le montant annuel, exprimé en euros, de la redevance de gestion est égal au produit d'une constante de référence " G " par la surface hertzienne dont l'utilisation est autorisée ; que l'arrêté du 24 octobre 2007 portant application de ce décret a fixé la valeur de la constante " G " à 50 euros ; que si la société Net 55 soutient que l'ARCEP ne démontre pas le caractère objectif et proportionné de ce montant, il résulte de l'instruction que ce montant a été déterminé, à l'issue de travaux menés conjointement par l'ARCEP et l'Agence nationale des fréquences, par le rapport du nombre de fréquences attribuées en application du décret du 3 février 1993, que le décret n° 2007-1532 a remplacé, à l'ensemble des coûts directement supportés pour la gestion des autorisations d'utilisation de fréquences ; qu'au résultat obtenu a été appliquée une double " marge de sécurité " destinée à garantir que le montant total des redevances perçues ne soit pas supérieur aux coûts administratifs globaux exposés ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le montant de la constante " G " ne serait ni objectif, ni proportionné, doit être écarté ; 17. Considérant que la société Net 55 soutient qu'en fixant à 50 euros le montant de la constante de référence " G " et en prévoyant un montant de la redevance de gestion pour les assignations égal au produit de cette constante par le nombre d'assignations attribuées, les dispositions de l'article 12 du décret n° 2007-1532 ont méconnu les dispositions de l'article 12 de la directive 2002/20/CE précitées ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que ce mode de calcul de la redevance de gestion a été déterminé en tenant compte de l'ensemble des prestations assurées par l'ARCEP dont bénéficient, de façon mutualisée, les sociétés affectataires de fréquences hertziennes pendant toute la durée des autorisations qu'elles détiennent ; qu'il n'y a dès lors pas lieu, contrairement à ce que soutient la société Net 55, de distinguer les prestations fournies au moment de l'affectation des fréquences et les prestations assurées tout au long de leur occupation privative ; que, par suite, le mode de calcul de ces fréquences ne méconnaît pas les dispositions de la directive 2002/20/CE précitées ; 18. Considérant que si la société Net 55 soutient qu'une partie des prestations de gestion des fréquences hertziennes relevant de l'ARCEP est déléguée, en vertu d'une convention du 11 mai 2012, à l'Agence nationale des fréquences, il résulte de ladite convention que ces prestations portent exclusivement sur les demandes d'utilisation temporaire de fréquences, sur les demandes d'utilisations de fréquences pour des réseaux du service mobile et sur les demandes d'utilisation de fréquences inférieures à 470 MHz ; qu'il n'est ni établi ni même soutenu que la société Net 55 relève de l'une de ces hypothèses ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle supporterait une double charge financière, la première au titre de l'impôt, destiné à financer les activités de l'Agence nationale des fréquences, et la seconde au titre de la redevance annuelle de gestion, destinée à alimenter le budget de l'ARCEP ; 19. Considérant que, contrairement à ce que soutient la société Net 55, la circonstance, à la supposer établie, qu'elle n'aurait fait l'objet que de missions de contrôle éparses n'est pas de nature à établir l'existence d'une disproportion entre le montant de la redevance et les avantages procurés par l'occupation privative du domaine public hertzien ; que, par ailleurs, et contrairement à ce qu'elle soutient, le produit de la taxe forfaitaire pour l'utilisation de fréquences radioélectriques sans autorisation, due, comme son nom l'indique, lorsqu'une fréquence est occupée en dehors de toute autorisation, n'est pas déjà inclus dans le montant de la redevance de gestion relative aux fréquences dont l'occupation privative est autorisée ; que, par suite, la circonstance que la société Net 55 ait exposé des coûts afférents au paiement de cette taxe est sans incidence sur le montant dû au titre de la redevance de gestion ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Net 55 n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle l'ARCEP a rejeté sa demande tendant au remboursement de la somme de 2 646,17 euros versée au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour les années 2009 et 2010 ; qu'il y a lieu, en conséquence, de rejeter également ses conclusions aux fins d'injonction ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Net 55 est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Net 55 et à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Délibéré après l'audience du 16 juin 2016, à laquelle siégeaient : - M. Bouleau, premier vice-président, - M. Polizzi, président assesseur, - Mme Julliard, première conseillère, Lu en audience publique, le 30 juin 2016. La rapporteure, M. JULLIARDLe président, M. BOULEAU Le greffier, N. ADOUANE La République mande et ordonne au la ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 5 N° 10PA03855 3 N° 15PA02654