CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 31/10/2024, 22BX02611, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-10-31
Numéro : 22BX02611
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Anne  MEYER
Commissaire du gouvernement : Mme ISOARD
Avocat(s) : SCP ARVIS & KOMLY NALLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... A... a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la décision du 26 octobre 2021 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de la Guadeloupe l'a suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 3 novembre 2021, jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination ou de rétablissement de la Covid-19. Par un jugement n° 2200019 du 5 juillet 2022, le tribunal a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 5 octobre 2022 et un mémoire enregistré le 9 mai 2023, Mme A..., représentée par la SCP Arvis et Komly-Nallier, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du 26 octobre 2021 ; 3°) de mettre à la charge du CHU de la Guadeloupe une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - alors que le tribunal administratif de la Guadeloupe organise des audiences en visioconférence indépendamment de la crise sanitaire depuis le 27 décembre 2021 afin d'éviter des déplacements aux avocats de barreaux extérieurs, cette procédure n'a pas été rappelée dans l'avis d'audience, et a été refusée sans motif légitime à son conseil, inscrit au barreau de Paris ; en l'absence de revenus, elle n'avait pas la possibilité de supporter le coût d'une substitution d'avocat ; elle a ainsi été privée de l'assistance de son conseil, alors que le conseil du CHU a présenté des observations orales à l'audience, en violation des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatives au droit au procès équitable ; le jugement doit donc être annulé ; - elle a saisi le tribunal d'une requête sommaire le 4 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 mars 2022 à 12 heures sans qu'elle ait été mise en demeure de produire un mémoire complémentaire, elle a produit ce mémoire le 31 mars 2022 à 9 h 05, et elle n'a pris connaissance du mémoire en défense produit concomitamment par le CHU qu'après la clôture de l'instruction ; en l'absence de réouverture de l'instruction, elle a été privée de la possibilité de répliquer au mémoire en défense, ce qui est également de nature à entraîner l'annulation du jugement ; - l'article 14 de la loi du 5 août 2021 impose à l'administration de procéder à plusieurs vérifications relatives à la situation de l'agent, de sorte qu'elle n'est pas en situation de compétence liée, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal pour écarter comme inopérants les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure ; le jugement est ainsi entaché d'erreur de droit ; - elle n'a reçu aucune information préalablement à la notification de la décision de suspension, et n'a été informée ni de la possibilité d'utiliser ses jours de congés pour différer la suspension, ni des conséquences de la suspension sur ses droits à l'avancement et à pension ; elle n'a jamais reçu notification de la mise en demeure, et la liste d'émargement produite par l'administration ne démontre pas un refus de signer, mais une absence de notification, alors qu'elle était en congé annuel avant de se déclarer gréviste à compter du 29 octobre 2021 ; au demeurant, la mise en demeure précisait seulement que l'absence de justificatif l'exposait à une suspension de fonctions sans rémunération, sans aucune information sur le fait qu'il s'agissait d'une obligation et qu'il serait possible de différer la prise d'effet de la suspension en soldant ses congés pour disposer du temps nécessaire à la régularisation ; avant sa suspension, elle a adressé plusieurs demandes de transmission d'un état de droits à congé sans recevoir aucune réponse ; elle n'a jamais été reçue en entretien, même après sa suspension, pour lui faire part des moyens permettant de régulariser sa situation ; contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, elle n'a pas été rendue destinataire des notes de service des 10, 15 et 21 septembre 2021 ; dès lors qu'elle n'a pas reçu ces informations préalablement à la suspension, elle a été privée d'une garantie ; - le 27 octobre 2021, elle a informé le CHU de ce qu'elle se déclarait gréviste à compter du 29 octobre et n'exercerait donc aucune fonction à compter de cette date ; elle a produit la copie du registre de main courante faisant état de sa déclaration de gréviste ; l'attestation du directeur des ressources humaines relative à une absence injustifiée révèle une mauvaise communication imputable au cadre de santé ; contrairement à ce qu'indique le jugement, elle ne s'est pas prévalue d'une atteinte à son droit de grève, mais d'une erreur de droit entachant la décision de suspension, moyen auquel le tribunal a fait droit le même jour dans une autre affaire ; elle n'avait pas reçu la décision de suspension, postée le 27 octobre 2021, lorsqu'elle s'est déclarée gréviste, et ne pouvait donc être suspendue de ses fonctions à compter du 3 novembre ; - elle a transmis un certificat de rétablissement au médecin du travail du CHU le 14 janvier 2022, mais ce n'est que le 21 février 2022 qu'elle a été réintégrée dans ses fonctions ; - il n'a jamais été établi que la décision de suspension lui aurait été notifiée avant le 26 novembre 2021, date à laquelle le Gouvernement a adopté des règles dérogatoires d'application de la loi du 5 août 2021 en Guadeloupe afin de permettre la mise en place d'un dialogue avec les agents ; alors que l'obligation vaccinale avait été reportée au 31 décembre 2021 et que le CHU ne l'a pas interrogée sur son souhait de s'engager dans cette démarche, le CHU ne pouvait légalement la suspendre de ses fonctions à compter du 3 novembre 2021 ; - le 3 novembre 2021, date de prise d'effet de la suspension, elle n'avait pas reçu notification de la décision du 26 octobre 2021 ; en prévoyant une date de prise d'effet antérieure à la notification, l'administration a méconnu les dispositions de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration selon lesquelles une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée. Par des mémoires en défense enregistrés les 2 février et 7 juin 2023, le CHU de la Guadeloupe, représenté par la SELARL Minier, Maugendre et Associées, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - Mme A... ne démontre pas que le jugement se serait fondé sur des moyens ou des pièces évoqués dans son mémoire complémentaire qui n'a pas été communiqué ; le mémoire en défense a été communiqué à Mme A... le 30 mars 2022, et si la clôture était fixée au 31 mars à 12 heures, son conseil a pris connaissance de ce mémoire par Télérecours le 31 mars 2022 à 16 h 54, dans le délai de deux jours ouvrés prévu à l'article R. 611-8 du code de justice administrative ; l'instruction devait donc être regardée comme étant rouverte, et Mme A... avait la possibilité de répliquer avant la clôture trois jours francs avant l'audience, comme le précisait l'avis d'audience ; - l'article 14 de la loi du 5 août 2021 applicable aux agents des établissements de santé prévoit que l'agent qui ne respecte pas l'obligation vaccinale ne peut plus exercer son activité ; ainsi, l'établissement hospitalier est en situation de compétence liée en ce qu'il ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation pour prononcer la suspension d'un agent qui ne produit pas de justificatif, même si l'entrée en vigueur de cette suspension est différée ; - l'article 14 de la loi du 5 août 2021 n'impose pas à l'employeur d'informer l'agent de la possibilité d'utiliser des jours de congé avant de prendre une mesure de suspension ; deux notes de service des 10 et 15 septembre 2021, ainsi qu'un addendum du 21 septembre 2021, envoyés par courriel à tous les agents de l'établissement et publiés sur l'intranet du CHU, ont informé les agents de ce que la non-présentation des justificatifs entraînerait la suspension sans rémunération de l'intéressé ; en outre, par une mise en demeure du 14 octobre 2021 remise en mains propres et qui a été notifiée par voie postale, le directeur général du CHU a rappelé les conséquences du non-respect de l'obligation vaccinale, et Mme A..., qui était présente dans son service lors de la notification des mises en demeure le 15 octobre 2021, a refusé de signer la liste d'émargement comme l'indique le rond apposé à côté de son nom ; enfin, il résulte de la rédaction de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 que la mesure de suspension est nécessairement antérieure à l'information de l'agent ; - jusqu'au dernier mémoire de Mme A..., il ne disposait pas de ses pièces nos 10 à 17 produites à l'appui du mémoire complémentaire de première instance qui n'avait pas été communiqué ; toutefois, si le registre de main courante indique qu'elle s'est déclarée gréviste, un agent gréviste reste soumis à l'obligation vaccinale dès lors qu'il reste en position d'activité et peut reprendre son service à tout moment, et Mme A... continuait à pénétrer dans les locaux de l'établissement ; - si Mme A... fait valoir qu'elle a été réintégrée tardivement dans ses fonctions après avoir présenté un certificat de rétablissement, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision de suspension, qui s'apprécie à la date à laquelle elle a été prise ; - Mme A... ne peut utilement se prévaloir de recommandations gouvernementales du 26 novembre 2021, postérieures à la décision de suspension, au demeurant dépourvues de valeur juridique et permettant la levée des mesures de suspension jusqu'au 31 décembre 2021 pour les seuls agents s'engageant par écrit dans une démarche de dialogue, ce qui n'était pas son cas ; le dispositif " Ecoute et Parole " mis en œuvre à compter du 21 décembre 2021 comprenait un temps d'écoute et de dialogue avec un délai de huit jours pour accepter ou non d'être vacciné, durant lequel l'agent percevait son plein traitement, et l'information des agents a été relayée par la préfecture et l'agence régionale de santé ; - la décision du 26 octobre 2021, dont la date d'effet est le 3 novembre suivant, n'est entachée d'aucune rétroactivité, et au demeurant, une mesure de suspension peut avoir une prise d'effet rétroactive afin de régulariser la situation de l'intéressé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021, modifié par le décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Isoard, rapporteure publique, - et les observations de Me Arvis, représentant Mme A..., et celles de Me Rajbenbach, représentant le CHU de la Guadeloupe. Une note en délibéré présentée pour le CHU de la Guadeloupe a été enregistrée le 8 octobre 2024. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 26 octobre 2021, Mme A..., infirmière titulaire affectée au CHU de la Guadeloupe, a été suspendue de ses fonctions sans rémunération à compter du 3 novembre 2021, jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination contre la Covid-19 ou d'un certificat de rétablissement. Elle relève appel du jugement du 5 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation de cette décision. 2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique (...). " Aux termes de l'article 13 de la même loi : " I. -Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. (...) / (...) / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. / (...). " Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. / (...) / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / (...) / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. / Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / (...). " Au regard des vérifications que doit effectuer l'employeur avant de porter une appréciation sur la situation de l'agent, la suspension de celui-ci ne peut être regardée, nonobstant l'obligation légale, comme relevant d'une compétence liée, contrairement à ce qu'a retenu le tribunal. Par suite, les moyens de procédure ne sauraient être regardés comme inopérants. 3. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 4. Il résulte des dispositions du II de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 que l'utilisation de jours de congés avec l'accord de l'employeur permet de retarder la date d'effet de la suspension, ce qui permet de laisser à l'agent un délai supplémentaire pour régulariser sa situation au regard de l'obligation vaccinale, ainsi que de prolonger son droit à la rémunération et aux autres avantages de la position d'activité au-delà de la date à laquelle il se trouve en situation de ne plus pouvoir exercer son activité. La mise en œuvre de cette possibilité, qui constitue, contrairement à ce que soutient le centre hospitalier, une modalité de régularisation de la situation de l'agent, même si elle est temporaire, implique qu'une demande soit présentée à l'employeur avant la date d'effet de la suspension. Mme A... soutient qu'elle n'a pas été informée de la possibilité d'utiliser ses jours de congés afin de différer la suspension, ce que le CHU de la Guadeloupe ne conteste pas, alors qu'aucune des notes de service qu'il a diffusées ne mentionne cette possibilité. Dans ces circonstances, Mme A... est fondée à soutenir que ce défaut d'information l'a privée d'une garantie, et que la décision du 26 octobre 2021 est entachée d'illégalité. 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement ni les autres moyens de la requête, que Mme A... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 26 octobre 2021. 6. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du CHU de la Guadeloupe une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le CHU, qui est la partie perdante, n'est pas fondé à demander l'allocation d'une somme au titre des frais qu'il a exposés à l'occasion du présent litige. DÉCIDE : Article 1er : La décision du 26 octobre 2021 par laquelle le directeur général du CHU de la Guadeloupe a suspendu Mme A... de ses fonctions sans rémunération à compter du 3 novembre 2021 et le jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe n° 2200019 du 5 juillet 2022 sont annulés. Article 2 : Le CHU de la Guadeloupe versera à Mme A... une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions présentées par le CHU de la Guadeloupe au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... et au centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe. Délibéré après l'audience du 8 octobre 2024 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, M. Antoine Rives, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2024. La rapporteure, Anne B... La présidente, Catherine GiraultLa greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne à la ministre de la santé et de l'accès aux soins en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22BX02611