CAA de NANTES, 2ème chambre, 17/11/2020, 18NT03362, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-11-17
Numéro : 18NT03362
Président : M. le Pdt. COUVERT-CASTERA
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SCP CHEVALIER - MERLY

Vu les autres pièces du dossier. Vu le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ­ le rapport de M. A...'hirondel, ­ les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, ­ et les observations de Me C..., représentant Maître E... es qualités de mandataire liquidateur de la SCI des Longrais et de la SA Hardy Roux, de Me D..., représentant la métropole " J... ", et de Me F..., substituant Me I..., représentant la commune de La Chapelle-des-Fougeretz. Considérant ce qui suit : 1. Il résulte de l'instruction que la SA Hardy Roux développement et la SCI des Longrais ont signé, le 23 juillet 2010, un compromis de vente avec la SAS Lamotte Constructeur d'un montant de 2 350 000 euros portant sur les parcelles cadastrées section AH n°s 97, 98 (pour partie), 99 (pour partie) et 120. Le même jour, la SCI des Longrais a conclu un accord avec la société Laisne Frères pour le restant des parcelles AH n°s 98 et 99 au prix de 168 180 euros. Le notaire des sociétés requérantes a adressé, le 28 octobre 2010, à la commune de La Chapelle-des-Fougeretz deux déclarations d'intention d'aliéner correspondant aux cessions ainsi envisagées. La commune de La Chapelle-des-Fougeretz a délégué à la communauté d'agglomération " J... " l'exercice du droit de préemption urbain pour l'acquisition de ces parcelles. Par deux décisions du 24 décembre 2010, la communauté d'agglomération " J... " a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur les cessions envisagées au prix de 1 325 000 euros s'agissant des parcelles devant être vendues à la SAS Lamotte Constructeur et au prix de 135 000 euros s'agissant des celles devant être cédées à la société Laisne Frères. Les sociétés requérantes ayant refusé, par courrier du 16 février 2011, de vendre les terrains à ces montants, la communauté d'agglomération " J... " a alors saisi le juge de l'expropriation afin qu'il en fixe le prix. Par le décret n° 2014-1602 du 23 décembre 2014, la communauté d'agglomération " J... " a été transformée en métropole sous le nom de " J... ". Le juge de l'expropriation de la cour d'appel de Rennes a fixé, par deux arrêts du 9 janvier 2015, la valeur des parcelles cadastrées section AH n°s 97, 98 (pour partie), 99 (pour partie) et 120, à la somme de 2 339 818 euros et celle des parcelles cadastrées section AH n°s 154, 155 et 157, issues de la division des parcelles AH n°s 98 et 99, à la somme de 133 650 euros. Estimant ces prix excessifs, la métropole " J... " a renoncé à exercer le droit de préemption urbain sur ces parcelles par des décisions du 10 avril 2015. Pour le même motif, la commune de La Chapelle-des-Fougeretz a renoncé à exercer ce droit par des décisions du 24 avril 2015. Par deux lettres du 10 juillet 2015, la SA Hardy Roux développement et la SCI des Longrais ont demandé à la métropole " J... " et à la commune de La Chapelle-des-Fougeretz de leur verser la somme de 4 319 622,86 euros en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis en raison des fautes commises lors de l'exercice illégal du droit de préemption. Ces collectivités publiques ont rejeté leur demande. Les sociétés requérantes relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Rennes du 29 juin 2018 qui a rejeté leur demande tendant à la condamnation de la métropole " J... " et de la commune de La Chapelle-des-Fougeretz à leur verser cette somme. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, il convient d'écarter, par adoption des motifs retenus par les premiers juges au point 2 du jugement attaqué, l'exception d'incompétence de la juridiction administrative opposée par la métropole " J... ". 3. En deuxième lieu, si les sociétés requérantes soutiennent que le jugement attaqué a omis de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que la responsabilité sans faute de l'administration pouvait être retenue en l'espèce, un tel moyen, qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué, ne peut en tout état de cause être utilement invoqué pour contester sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la responsabilité pour faute : 4. A l'appui de leurs conclusions à fin d'indemnisation, les sociétés requérantes invoquent plusieurs fautes commises par la métropole " J... " et la commune de La Chapelle-des-Fougeretz, en excipant, d'une part, de l'illégalité tant de la décision de préemption que de celle décidant de renoncer à l'exercice du droit de préemption urbain et en invoquant, d'autre part, des agissements fautifs de ces collectivités. S'agissant de la responsabilité de la métropole " J... ", venant aux droits de la communauté d'agglomération " J... " : 5. A l'issue d'une procédure de préemption qui n'a pas abouti, le propriétaire du bien en cause peut, si la décision de préemption est entachée d'illégalité, obtenir réparation du préjudice que lui a causé de façon directe et certaine cette illégalité. Lorsque le propriétaire a cédé le bien après renonciation de la collectivité, son préjudice résulte en premier lieu, dès lors que les termes de la promesse de vente initiale faisaient apparaître que la réalisation de cette vente était probable, de la différence entre le prix figurant dans cet acte et la valeur vénale du bien à la date de la décision de renonciation. Le propriétaire subit un autre préjudice qui résulte, lorsque la vente initiale était suffisamment probable, de l'impossibilité dans laquelle il s'est trouvé de disposer du prix figurant dans la promesse de vente entre la date de cession prévue par cet acte et la date de vente effective, dès lors que cette dernière a eu lieu dans un délai raisonnable après la renonciation de la collectivité. En revanche, lorsque la vente n'a pas eu lieu dans un tel délai, quelles qu'en soient les raisons, le terme à prendre en compte pour l'évaluation de ce second préjudice doit être fixé à la date de la décision de renonciation. Quant à la légalité de la décision de préemption : 6. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux décisions en litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. 7. En premier lieu, il résulte des arrêtés du président de la communauté d'agglomération " J... " du 24 décembre 2010 que, pour exercer le droit de préemption urbain sur les tènements, objet du litige, l'autorité titulaire du droit de préemption s'est fondée, d'une part, sur la circonstance que ces parcelles sont incluses dans le périmètre du droit de préemption urbain et sont situées dans un secteur de renouvellement urbain identifié dans l'étude de cadrage prospective engagée par la commune de La Chapelle-des-Fougeretz sur le secteur sud, et d'autre part, sur la nécessité de constituer une réserve foncière à vocation d'habitat destinée à un projet de réaménagement de zone d'activité économique existante qui se trouve en accroche urbaine avec le centre-bourg ainsi qu'en connexion avec les zones d'urbanisation future à vocation économique et d'habitat sur le secteur sud de la commune. La métropole " J... " produit l'étude de cadrage de l'urbanisation (Comité Technique n°2 du 6 octobre 2010, Comité Technique n°3 du 3 novembre 2010 et comité de Pilotage n°1 du 6 décembre 2010), réalisée conjointement par elle-même et la commune de La-Chapelle-des-Fougeretz consistant en un projet de renouvellement urbain du secteur Sud de cette commune dans lequel s'insèrent les parcelles dont il s'agit. En particulier, il résulte des cartes contenues dans ces documents qu'elles sont situées à l'intérieur du secteur soumis au droit de préemption urbain communal et s'inscrivent dans le projet de réaménagement poursuivi en vue de permettre un développement de l'habitat ou des activités. Alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à la date d'exercice du droit de préemption urbain, cette étude de cadrage justifie la réalité d'une opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré par les sociétés requérantes de ce que les décisions de préemption, qui sont suffisamment motivées, seraient entachées d'une illégalité fautive au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, doit être écarté. 8. En second lieu, aux termes de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l'objet d'une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire : / a) Soit sa décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption ; / b) Soit sa décision d'acquérir aux prix et conditions proposés, y compris dans le cas de versement d'une rente viagère ; / c) Soit son offre d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; (...) ". 9. Il résulte de l'instruction que le service des domaines a émis un avis le 29 novembre 2010 sur la valeur vénale des biens après une visite sur place effectuée le 24 novembre 2010. Cet avis, qui décrit l'état du site et des bâtiments existants, et qui se fonde sur les données comparatives du marché local et environnant, a évalué à 1 550 000 euros la valeur vénale de l'ensemble immobilier avec une marge de négociation de plus ou moins 15 %, tout en précisant que cette évaluation ne tenait pas compte de la présence éventuelle de pollution d'amiante, de plomb ou d'insectes xylophages. Dans ces conditions, en proposant un prix de 1 325 000 euros pour les parcelles devant être vendues à la SAS Lamotte Constructeur et un prix de 135 000 euros pour les parcelles destinées à être cédées à la société Laisne Frères, ce qui représente un total de 1 460 000 euros entrant dans la fourchette fixée par le service des domaines, la communauté d'agglomération " J... " ne peut être regardée comme ayant proposé un prix anormalement bas, de nature à caractériser un détournement de pouvoir, alors même que le juge de l'expropriation, saisi par la communauté d'agglomération, a finalement fixé la valeur totale de ces terrains à la somme de 2 473 468 euros. Quant à la légalité de la décision de renonciation à l'exercice du droit de préemption : 10. Si l'autorité titulaire du droit de préemption a renoncé à acquérir les parcelles devant être cédées à la société Laisne Frères au prix de 133 650 euros fixé par le juge de l'expropriation, qui est inférieur à celui proposé dans la décision de préemption du 24 décembre 2010, il est constant que ce tènement ne présente qu'une contenance de 2 803 m² alors que pour permettre la réalisation de son projet, cette autorité devait acquérir les deux tènements contigus d'une emprise totale de 37 485 m² pour lesquels elle a pris simultanément deux décisions de préemption. Dans ces conditions, eu égard au large pouvoir d'appréciation dont dispose la collectivité publique pour renoncer à l'exercice du droit de préemption, la métropole " J... " n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. Le détournement de pouvoir allégué n'est pas davantage établi. Quant aux agissements fautifs allégués : 11. Les sociétés requérantes ne sauraient faire grief à la communauté d'agglomération " J... ", compte tenu de l'avis des domaines qu'elle avait en sa possession, d'avoir saisi le juge de l'expropriation, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme et d'avoir présenté devant ce dernier ses arguments pour justifier le prix proposé, lequel était en adéquation avec l'estimation réalisée par le service des domaines. Dans ces conditions, et alors qu'il a été dit au point 7, que le titulaire du droit de préemption urbain avait justifié de la réalité d'une opération d'aménagement, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que " J... " aurait commis une faute tenant à l'absence de volonté d'acquérir les biens faisant l'objet du droit de préemption urbain ou en s'abstenant de faire toute nouvelle proposition destinée à améliorer l'offre initiale. 12. Par ailleurs, si la renonciation est intervenue plus de quatre ans après les arrêtés décidant de l'exercice du droit de préemption urbain, cette circonstance ne peut être imputée à l'autorité titulaire de ce droit dès lors que ce délai est seulement dû à la longueur de la procédure diligentée devant le juge de l'expropriation, régulièrement saisi conformément aux dispositions de l'article R. 213-8 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, si " J... " n'a pas donné suite à son offre d'acquérir, par voie amiable, les terrains au prix de 1 800 000 euros, offre exprimée par un courrier du 8 octobre 2015, cette circonstance, postérieure à son renoncement en date du 10 avril 2015 à acquérir ces terrains par la voie de la préemption, est sans incidence pour apprécier la faute que la collectivité territoriale aurait commise dans l'exercice du droit de préemption urbain. De même, il ne résulte pas de l'instruction que la mise à disposition par la communauté d'agglomération " J... ", dès mars 2011, d'équipements à destination des gens du voyage sur les terrains des sociétés requérantes ait eu une incidence, tant sur le montant proposé par la communauté d'agglomération " J... " que sur celui fixé par le juge de l'expropriation. S'agissant de la responsabilité de la commune de La Chapelle-des-Fougeretz : 13. Il résulte de l'instruction, et ainsi qu'il a été dit, que l'exercice du droit de préemption urbain a été délégué, pour les parcelles dont il s'agit, par arrêtés du 1er décembre 2010 du maire de La Chapelle-des-Fougeretz à la communauté d'agglomération " J... ". Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la commune de La Chapelle-des-Fougeretz aurait commis des fautes dans la mise en oeuvre de l'exercice du droit de préemption urbain. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la métropole la " J... ", venant aux droits de la communauté d'agglomération " J... " et la commune de La Chapelle-des-Fougeretz n'ont commis aucune faute dans la mise en oeuvre de l'exercice du droit de préemption urbain pour les parcelles dont il s'agit. En ce qui concerne la responsabilité sans faute : 15. La responsabilité des personnes publiques peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques au cas où des mesures légalement prises ont pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un dommage anormal et spécial. 16. La SA Hardy Roux développement et la SCI des Longrais soutiennent que la communauté d'agglomération " J... " et la commune de La-Chapelle-des-Fougeretz, en exerçant le droit de préemption le 4 août 2010, avant d'y renoncer en avril 2015, ont été à l'origine d'un préjudice spécial et anormal dès lors qu'elles ont subi une perte financière résultant de l'impossibilité de trouver un acquéreur acceptant d'acheter l'immeuble au prix fixé dans les compromis de vente du 23 juillet 2010 ou tout au moins, au prix fixé par le juge de l'expropriation, ce qui les a privées d'une recette leur permettant de respecter le plan de redressement et de faire face à leurs échéances financières. Toutefois, en exerçant son droit de préemption sur les immeubles dont il s'agit, la collectivité publique n'a pas fait subir aux sociétés requérantes d'aléas ou de sujétions excédant ceux que doivent normalement supporter les vendeurs et les acquéreurs de terrains situés en zone urbaine. Le préjudice allégué ne saurait, dans ces conditions, ouvrir droit à réparation en l'absence de faute. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de prescription quadriennale et les fins de non-recevoir opposées par les défendeurs, que la SA Hardy Roux développement et la SCI des Longrais ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la SA Hardy Roux développement et de la SCI des Longrais les sommes que la métropole " J... " et la commune de La Chapelle-des-Fougeretz demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par les sociétés requérantes soit mise à la charge de la communauté d'agglomération " J... " et de la commune de La Chapelle-des-Fougeretz, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SA Hardy Roux développement et de la SCI des Longrais est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la métropole " J... " et de la commune de La Chapelle-des-Fougeretz tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCP E..., agissant en qualité de mandataire judiciaire de la SA Hardy Roux développement, à Me B... G..., agissant en qualité de mandataire judiciaire de la SCI des Longrais, à la métropole " J... " et à la commune de La Chapelle-des-Fougeretz. Délibéré après l'audience du 20 octobre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Couvert-Castéra, président de la cour, - Mme Douet, président-assesseur, - M. A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 novembre 2020. Le rapporteur, M. H...Le président, O. COUVERT-CASTÉRA Le greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°18NT03362