CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 16/10/2018, 16LY04486, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-16
Numéro : 16LY04486
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : DOITRAND & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Par une ordonnance n° 1304243 du 7 octobre 2013 le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a condamné la SARL Immobilière Massimi à verser à la ville de Lyon une provision de 420 000 euros à valoir sur le règlement d'une participation financière due au titre de l'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Massimi en vertu de conventions d'aménagement des 18 décembre 1997 et 24 mars 1998. La SARL Immobilière Massimi a demandé au tribunal administratif de Lyon, en application de l'article R. 541-4 du code de justice administrative, de la décharger de toute dette à l'égard de la ville de Lyon, d'annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 17 décembre 2013 par le maire de Lyon pour un montant de 420 000 euros ou, à titre subsidiaire, de condamner la ville de Lyon à lui verser une indemnité de ce montant en réparation de son préjudice financier. Par un jugement n° 1404057 du 3 novembre 2016, le tribunal administratif de Lyon a fixé le montant définitif de la dette de la SARL Immobilière Massimi à la somme de 420 000 euros tous intérêts compris au jour du jugement et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 30 décembre 2016 et un mémoire complémentaire enregistré le 14 juin 2018 qui n'a pas été communiqué, la SARL Immobilière Massimi, représentée par la SELARL Doitrand et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 novembre 2016 ; 2°) de la décharger de toute dette à l'égard de la ville de Lyon et d'annuler le titre exécutoire émis à son encontre le 17 décembre 2013 par le maire de Lyon ; 3°) à titre subsidiaire de condamner la ville de Lyon à lui verser, au titre de son préjudice financier, une somme correspondant au montant de la dette tel qu'il sera fixé et qui a été évalué à 420 000 euros par le tribunal administratif de Lyon ; 4°) de mettre à la charge de la ville de Lyon la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier, le magistrat qui s'est prononcé sur la provision étant membre de la formation de jugement ; - la ville de Lyon n'a pas respecté les modalités fixées par les stipulations des conventions du 18 décembre 1997 et du 24 mars 1998 pour recouvrer le fonds de concours ; - le contrat ayant expiré le 31 décembre 2004, date à laquelle l'équipement que devait financer le fonds de concours n'avait pas été réalisé, elle était délivrée de ses obligations et n'était plus redevable de la participation ; - il n'est pas justifié que la réalisation de l'école Ravier soit en lien avec la réalisation de la ZAC Massimi, alors que les travaux n'ont été réalisés que plusieurs années après la fin de l'opération et que 2 750 logements extérieurs à la ZAC ont été construits dans ce secteur ; - les travaux ont porté sur des classes maternelles et des locaux divers, au financement desquels elle ne s'était pas engagée, de sorte que sa participation est excessive ; - le montant du fonds de concours est hors de proportion avec celui des équipements publics à réaliser, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 311-4-1 du code de l'urbanisme ; - le montant des participations est supérieur au coût des équipements publics, en méconnaissance du principe de proportionnalité, alors en outre que les équipements réalisés excèdent les besoins des habitants ; - le titre exécutoire a été signé par une autorité incompétente ; - la ville de Lyon n'a pas justifié de la signature du bordereau de titre de recettes ; - la ville de Lyon n'a sollicité le paiement du fonds de concours qu'à l'issue d'un délai excessif, commettant ainsi une faute à l'origine pour elle d'un préjudice, puisqu'elle n'a pas inclus et répercuté le montant de la participation dans le prix de cession des terrains. Par un mémoire en défense enregistré le 14 mars 2017, la ville de Lyon, représentée par CSM Bureau Francis Lefèbvre Lyon, conclut au rejet de la requête et demande à la cour : 1°) de lui allouer les intérêts au taux légal sur la somme de 420 000 euros à compter du 17 décembre 2013 et la capitalisation de ces intérêts ; 2°) de mettre à la charge de la requérante une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - aucun des moyens de la requête n'est fondé ; - l'ordonnance de référé du 7 octobre 2013 n'avait qu'un caractère provisoire et ne faisait pas obstacle à ce que le magistrat qui l'a rendue se prononce sur le fond ; la requérante aurait pu, si elle estimait que l'affaire risquait d'être traitée en méconnaissance du principe du contradictoire, déposer une requête en suspicion légitime ; - n'ayant jamais dénoncé le montant du fonds de concours lors de la signature de la convention, la requérante ne peut en remettre en cause l'évaluation dans le cadre de la présente instance ; - les moyens dirigés contre le titre exécutoire sont inopérants dans le cadre d'une instance engagée au titre de l'article R. 541-4 du code de justice administrative ; - la ville de Lyon n'avait pris aucun engagement sur la date de réalisation des travaux du groupe scolaire Ravier et n'a de ce fait commis aucune faute, alors au demeurant que la SARL Immobilière Massimi n'établit pas que les travaux auraient été réalisés dans un délai manifestement excessif ; - la SARL Immobilière Massimi n'établit pas la réalité de son préjudice, faute de justifier qu'elle n'aurait pas inclus le montant du fonds de concours dans le prix de cession des terrains, cette somme figurant d'ailleurs dans le bilan prévisionnel de la ZAC adressé au Grand Lyon ; - les intérêts sur la somme de 420 000 euros doivent courir à compter du 17 décembre 2013, date d'émission du titre exécutoire et donner lieu à capitalisation en application du principe issu de l'article 1343-2 du code civil. La clôture de l'instruction a été fixée au 18 juin 2018 par une ordonnance du même jour prise en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Par lettre du 6 septembre 2018, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de relever d'office l'irrecevabilité, comme dépourvues d'objet, des conclusions tendant à ce que les sommes allouées à la ville de Lyon par l'ordonnance du juge des référés portent intérêts, ceux-ci courant de plein droit à compter du prononcé de l'ordonnance. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code civil ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me B... pour la SARL Immobilière Massimi, ainsi que celles de Me A... pour la ville de Lyon ; Considérant ce qui suit : 1. Par une convention du 18 décembre 1997, la communauté urbaine de Lyon a confié à la SARL Immobilière Massimi la réalisation de la zone d'aménagement concertée (ZAC) Massimi, dans le 7ème arrondissement de Lyon. Cette convention prévoyait, en son article 11, que l'aménageur devait verser à la ville de Lyon un fonds de concours d'un montant de 2,5 millions de francs "pour répondre aux besoins scolaires générés par la ZAC" et renvoyait à une convention annexe pour définir les modalités de versement de ce fonds, laquelle a été conclue le 24 mars 1998 entre la ville de Lyon et la SARL Immobilière Massimi. Le 17 juin 2013, la ville de Lyon a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Lyon d'une demande tendant à ce que la société lui verse une provision correspondant au montant actualisé du fonds de concours. Par une ordonnance du 7 octobre 2013, le juge des référés a condamné la SARL Immobilière Massimi à verser à la ville de Lyon, à titre de provision, la somme de 420 000 euros. Par jugement du 3 novembre 2016, le tribunal administratif de Lyon, saisi par la SARL Immobilière Massimi au titre de l'article R. 541-4 du code de justice administrative d'une demande tendant à la fixation du montant définitif de sa dette, a fixé celle-ci à la même somme de 420 000 euros tous intérêts compris au jour du jugement. Il a par ailleurs rejeté les conclusions de la société tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 17 décembre 2013 par la ville de Lyon et ses conclusions indemnitaires. La SARL Immobilière Massimi relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement : 2. Le magistrat qui a accordé la provision de 420 000 euros à la ville de Lyon au motif que l'existence de l'obligation n'était pas sérieusement contestable a présidé la formation de jugement appelée à statuer sur la fixation définitive du montant de la dette. Il a ainsi statué à nouveau sur la question de l'existence de l'obligation du débiteur, déjà tranchée par son ordonnance de référé, dans des conditions qui méconnaissent les exigences qui découlent du principe d'impartialité. Par suite, la SARL Immobilière Massimi est fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité et à en demander l'annulation. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de la SARL Immobilière Massimi. Sur les conclusions présentées au titre de l'article R. 541-4 du code de justice administrative : 4. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 541-4 du même code : " Si le créancier n'a pas introduit de demande au fond dans les conditions de droit commun, la personne condamnée au paiement d'une provision peut saisir le juge du fond d'une requête tendant à la fixation définitive du montant de sa dette, dans un délai de deux mois à partir de la notification de la décision de provision rendue en première instance ou en appel. ". 5. En premier lieu, la SARL Immobilière Massimi, pour soutenir qu'elle n'est redevable d'aucune somme, ne saurait utilement soutenir que la demande de provision en référé présentée par la ville de Lyon sur le fondement des dispositions de l'article L. 541-1 du code de justice administrative était irrecevable. 6. En deuxième lieu, aux termes du paragraphe 3, intitulé "Défaut du paiement de la participation financière (fonds de concours)", de l'article 21 de la convention du 18 décembre 1997 mentionnée au point 1 : " Dans le cas où les échéances de participation définies dans la convention entre la ville de Lyon et l'aménageur jointe en annexe à la présente convention ne seraient pas honorées dans les délais prévus dans ladite convention, la ville de Lyon saisira la communauté urbaine de Lyon qui mettra en demeure l'aménageur, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, de régler le montant correspondant aux échéances. / A défaut de réponse dans le délai de trente jours, la communauté urbaine de Lyon mettra en jeu la garantie prévue au titre IV pour lesdits montants et versera les sommes à la ville de Lyon. ". Aux termes de l'article 2 de la convention annexe du 24 mars 1998 : " (...) Le montant du fonds de concours sera versé en intégralité le 1er février 2002 (...). / L'aménageur s'engage à régler le fonds de concours dans un délai de 45 jours à compter de la réception de la demande de paiement qui lui sera faite par le trésorier-payeur de la ville de Lyon. / Faute de paiement de l'intégralité du fonds de concours dans les délais, la ville de Lyon saisira la communauté urbaine qui mettra en demeure l'aménageur de régler la somme selon les modalités définies dans la convention conclue entre l'aménageur et la communauté urbaine de Lyon. ". 7. La SARL Immobilière Massimi fait valoir qu'en méconnaissance de la procédure prévue par les stipulations précitées, le trésorier-payeur général de la ville de Lyon ne l'a pas invitée à régler le montant du fonds de concours préalablement à la mise en demeure que lui a envoyée la communauté urbaine de Lyon, par courrier daté du 22 avril 2013. Toutefois, ces stipulations, qui créaient seulement une obligation pour la société de payer sa dette dans les délais ainsi définis, n'instituent pas une procédure préalable obligatoire à la saisine du juge administratif. Par suite, elles ne faisaient pas obstacle à ce que la ville de Lyon puisse, sans porter atteinte à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, saisir le tribunal administratif de Lyon sans demande de paiement préalable. 8. En troisième lieu, si la convention du 18 décembre 1997 conclue entre la communauté urbaine de Lyon et la SARL Immobilière Massimi expirait le 31 décembre 2004 en vertu de son article 1er, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les parties à ce contrat ou le bénéficiaire d'une stipulation pour autrui puissent, postérieurement à cette date, demander le paiement de sommes dues en exécution du contrat. En l'espèce, aucune stipulation des conventions ne précise que les travaux de construction du groupe scolaire, situé en dehors du périmètre de la ZAC que devait financer l'offre de concours, devaient être achevés ou même entrepris avant la fin de l'opération. Par ailleurs, si l'article 2 de la convention annexe du 24 mars 1998 prévoyait le versement intégral du fonds de concours pour le 1er février 2002, cette stipulation, qui fixait une date à partir de laquelle le paiement du fonds de concours pouvait être exigé, ne faisait pas obligation à la ville de Lyon de demander le paiement du fonds de concours à cette date, alors que les travaux envisagés n'avaient pas encore démarré. 9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 311-4-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Il ne peut être mis à la charge des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone. / Lorsque la capacité des équipements programmés excède les besoins de l'opération, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs. / Lorsqu'un équipement doit être réalisé pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans plusieurs opérations successives devant faire l'objet de zones d'aménagement concerté ou de programmes d'aménagement d'ensemble, la répartition du coût de cet équipement entre différentes opérations peut être prévue dès la première, à l'initiative de l'autorité publique qui approuve l'opération. ". 10. En vertu de l'article 11 de la convention du 18 décembre 1997 et de l'article 2 de la convention annexe du 24 mars 1998, le fonds de concours que l'aménageur devait verser était destiné à " la réalisation de travaux nécessaires à l'accueil des élèves d'âge primaire résidant dans la ZAC ". Contrairement à ce que soutient la SARL Immobilière Massimi, le fonds de concours ne portait pas ainsi sur la seule réalisation de classes mais devait aussi permettre le financement de l'ensemble des équipements liés à l'accueil d'élèves du cycle primaire, qui inclut l'école maternelle. Il résulte de l'instruction, et notamment des documents internes produits par la ville de Lyon, et non utilement contredits, que les travaux d'extension du groupe scolaire Ravier, devant permettre l'accueil de neuf classes, se sont élevés à un montant supérieur à 4,8 millions d'euros. Si la SARL Immobilière Massimi fait valoir que l'extension du groupe scolaire était également justifiée par la réalisation à la même période de la ZAC Bon lait, devant accueillir plus de 1 500 logements, dont une partie sous forme de chambres en résidence non destinées à accueillir des enfants d'âge primaire, et de plusieurs autres centaines de logements dans des immeubles en construction à proximité, il ne résulte pas de l'instruction que, compte tenu du fait qu'environ six cents logements devaient être créés au sein de la ZAC Massimi, la somme mise à la charge de la SARL Immobilière Massimi, excèderait, au regard du coût de l'équipement public, les seuls besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans cette ZAC. 11. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu, en application de l'article R. 541-4 du code de justice administrative, de fixer le montant définitif de la dette de la SARL Immobilière Massimi à l'égard de la ville de Lyon à la somme de 420 000 euros, correspondant au montant actualisé du fonds de concours dû en vertu de l'article 2 de la convention du 24 mars 1998. Sur les conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 17 décembre 2013 : 12. Aux termes de l'article L. 11 du code de justice administrative : " Les jugements sont exécutoires. ". L'ordonnance du 7 octobre 2013 du juge des référés du tribunal administratif de Lyon était, malgré son caractère provisoire, exécutoire, de sorte qu'elle emportait obligation pour la SARL Immobilière Massimi de verser la somme de 420 000 euros qu'elle a été condamnée à payer. Par suite, le titre exécutoire émis en vue du recouvrement de cette condamnation, qui ne crée par lui-même aucune obligation, a le caractère d'un acte dépourvu d'effet juridique propre dont la SARL Immobilière Massimi n'est pas recevable à demander l'annulation. Sur les conclusions indemnitaires : 13. Il ne résulte d'aucune stipulation de la convention conclue le 24 mars 1998 entre la ville de Lyon et la SARL Immobilière Massimi que la ville de Lyon, qui a demandé pour la première fois le paiement du fonds de concours en 2006, aurait été tenue de réaliser les travaux du groupe scolaire ou de demander le paiement de la participation financière à la société avant le 31 décembre 2004, date à laquelle expirait la convention de réalisation de la ZAC Massimi. Dès lors, la société requérante n'établit pas que la ville de Lyon aurait commis une faute la mettant dans l'impossibilité d'intégrer le montant du fonds de concours dans le prix de vente des terrains. Par suite, ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions reconventionnelles de la ville de Lyon : 14. En vertu des dispositions de l'article L. 1153-1 du code civil reprises à l'article 1231-7 du même code, la condamnation à verser une indemnité emporte intérêts au taux légal dès le prononcé du jugement ou de l'ordonnance accordant une provision jusqu'à son exécution, même en l'absence de demande en ce sens. Ainsi, la demande de la ville de Lyon tendant à ce que lui soient alloués des intérêts au taux légal à compter de la date du titre exécutoire émis suite à l'ordonnance prise le 7 octobre 2013 par le juge des référés sont dépourvues d'objet et ne peuvent qu'être rejetées. 15. La ville de Lyon a demandé pour la première fois la capitalisation des intérêts échus le 14 mars 2017. A cette date, une année d'intérêts était due. Il y a lieu de faire droit à cette demande à cette date ainsi qu'à chaque échéance annuelle ultérieure. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la SARL Immobilière Massimi demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de la ville de Lyon, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la la SARL Immobilière Massimi le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la ville de Lyon. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 novembre 2016 est annulé. Article 2 : Le montant définitif de la dette de la SARL Immobilière Massimi à l'égard de la ville de Lyon est fixé à la somme de 420 000 euros. Les intérêts dus de plein droit échus le 14 mars 2017 et ceux échus le 14 mars 2018 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : La SARL Immobilière Massimi versera à la ville de Lyon la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Immobilière Massimi et à la ville de Lyon. Délibéré après l'audience du 25 septembre 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 16 octobre 2018. 2 N° 16LY04486 fp