Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (bis), 18/09/2008, 01DA00971, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (bis)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2008-09-18
Numéro : 01DA00971
Président : M. Estève
Rapporteur : M. Marc  Estève
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : OTTAVIANI

Vu le recours, enregistré le 17 octobre 2001 par télécopie au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai et régularisé par la réception de l'original le 19 octobre 2001, présenté par le MINISTRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE, qui demande à la Cour : d'annuler le jugement n° 981677, en date du 29 juin 2001, du Tribunal administratif de Rouen qui a condamné l'Etat à verser à la SCEA de Bruneval la somme de 48 091,57 euros (315 460 francs), assortie des intérêts au taux légal en réparation du préjudice subi consécutif à la décision de refus prise par le préfet de la Seine Maritime le 31 juillet 1997 de subventionner les travaux de mise aux normes des bâtiments d'exploitation entrepris par la société ; Il soutient que le jugement contesté a condamné l'Etat sur la base d'un dispositif dont la SCEA de Bruneval n'avait pas souhaité bénéficier ; qu'alors que ladite société avait sollicité une subvention dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, les premiers juges ont condamné l'Etat pour avoir, à tort, privé l'intéressée d'une prime à l'épuration, dispositif prévu par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 et le décret du 28 octobre 1975 ; que le dispositif mis en place dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole est issu du règlement CE n° 2328-91 relatif à l'amélioration des structures agricoles et de la directive CE n° 91-676 du 12 décembre 1991 relative à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir des sources agricoles qui ont conduit les autorités françaises à règlementer de façon plus draconienne les pollutions issues des élevages, notamment bovins et porcins ; que pour aider les exploitants volontaires à réaliser les investissements nécessaires à la mise aux normes, l'Etat s'est engagé à apporter un soutien financier aux agriculteurs contraints de mettre leurs exploitations en conformité avec les dispositions du décret du 25 février 1992 modifiant la nomenclature des installations classées et l'arrêté du 29 février 1992 mettant en place de nouvelles règles techniques auxquelles devaient satisfaire les élevages de vaches laitières ; que les investissements aidés devaient concerner l'aménagement de bâtiments existants ; que M. X n'a pas aménagé d'anciens bâtiments mais construit de nouvelles installations ; que le préfet de la Seine-Maritime a estimé que les demandes de la société portaient sur des constructions nouvelles dont le permis de construire avait été délivré le 19 octobre 1994 ; qu'ainsi, ces aménagements ne ressortaient pas au cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole ; que, s'agissant du montant de l'indemnité retenu par le Tribunal, les premiers juges ont indemnisé la société sur la base d'un préjudice non soulevé en première instance ; que le préjudice invoqué est sans lien avec la décision litigieuse car l'obligation de conformité des bâtiments avec la réglementation découlait de la modification de la législation et de la réglementation relatives aux installations classées et non de la décision de refus de subvention ; que le jugement apparait insuffisamment motivé car il n'indique pas les éléments pris en compte pour la détermination du préjudice ; que la demande de subvention, si elle avait été admise, n'aurait pu dépasser le montant de 12 130,37 euros (79 570 francs) ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 mai 2008, présenté pour la SCEA de Bruneval, dont le siège social est situé Chemin des Echos à Saint-Jouin-Bruneval (76280), représentée par son gérant, par Me Ottaviani qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que le fonctionnement de la direction régionale et départementale de l'agriculture et de la forêt est obscur ; que les décisions sont prises par son directeur après avis de commissions relevant de l'appréciation souveraine de l'administration qui considère que ses arrêtés portant désignation de ses membres n'ont pas à être publiés ; que le préfet ne justifie pas avoir régulièrement délégué ses pouvoirs à la commission ou à son directeur pour prendre la décision litigieuse ; qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que la commission a un pouvoir décisionnel ; qu'en tout état de cause, l'irrégularité de sa composition au regard des termes de la convention d'exécution du contrat de plan 1994-1998 suffit à vicier la décision en litige ; que sur le fond, aucun texte n'est visé par l'administration dans sa décision qui permette de relier les faits au droit ; qu'en vertu des textes cités par le ministre, il est constant que les subventions sont prévues pour des bâtiments et non des élevages ; que la référence à un élevage nouveau ne correspond à aucun texte ; qu'en réalité, à l'époque de la subvention, il est incontestable que les bâtiments existaient ; que, contrairement aux allégations de l'administration, la demande de subvention ne portait pas sur des constructions nouvelles en 1994 ; que le site abritait bien à la date de la demande de subvention et depuis toujours un élevage bovin soumis à la nomenclature des installations classées depuis 1992 ; que les constructions de 1994 ont été réalisées pour se conformer aux prescriptions de l'arrêté 2101 de la nomenclature (décret n° 92-185 du 25 février 1992) ; qu'en 1994, l'élevage était donc aux normes en vigueur à cette époque ; que le 10 novembre 2005, un arrêté préfectoral a rendu applicable aux installations classées les dispositions du décret du 25 février 1992 modifié ; que les normes ont donc évolué depuis 1994 ; que les travaux dont la subvention était sollicitée concernaient le stockage des fumiers et la couverture du silo à maïs ; que la décision litigieuse est entachée d'un détournement de pouvoir car elle vise à satisfaire les organisations professionnelles ; que l'exploitation dont il s'agit a été mise en service en 1917 avec une interruption entre 1992 et 1994 uniquement pour les vaches laitières ; que seuls les travaux concernant la mise aux normes relatives aux stockages des fumiers ainsi que les jus à silo à maïs étaient concernés par la demande de subvention ; qu'il ressort du procès-verbal de la commission que l'Agence de l'Eau avait émis un avis favorable pour l'attribution de la subvention ; que la subvention de l'Agence de l'Eau étant liée au financement au surplus par l'Etat, il est évident que la subvention relevait d'une décision globale ; que le diagnostic DEXEL qui a été réalisé permet de considérer que les travaux retenus pour la demande de subvention concernent une mise aux normes car cette étude est réalisée par un organisme agréé par l'Etat ; qu'il est démontré qu'ils étaient aux normes applicables en 1994 ; qu'il est aussi démontré que les élevages de bovins existaient ; que le préjudice de la société qui a dû autofinancer les travaux de mise en conformité s'élève à 48 091,71 euros, ce qui correspond à la totalité des subventions dès lors que l'Etat est responsable de l'ensemble du préjudice ; Vu la lettre en date du 7 juillet 2008, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 21 juillet 2008 et régularisé par la production de l'original le 25 juillet 2008, présenté pour la SCEA de Bruneval en réponse à la communication du moyen d'ordre public ; elle fait valoir que s'il est incontestable que la circulaire invoquée est nulle, les fonds structurels de la communauté européenne et des fonds de l'Etat ont été alloué dans le cadre du contrat de plan Etat-Région en vue de l'aide à la mise aux normes des exploitations d'élevage ; que l'Etat a commis une faute en laissant le soin de fixer le régime d'attribution des aides à un ministre qui n'en avait pas la compétence et a commis une deuxième faute en ne respectant pas le principe d'égalité et, enfin, a commis une dernière faute en modifiant les critères en cours d'examen des dossiers ; Vu le mémoire, enregistré le 14 août 2008 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 21 août 2008, présenté par le ministre de l'agriculture et de la pêche en réponse à la communication du moyen d'ordre public ; il fait valoir que la commission qui a rendu l'avis du 31 juillet 1997 était régulièrement composée ; que l'arrêté attaqué ne vise pas la circulaire du 22 avril 1994 ; que la subvention réclamée ne pouvait être accordée conformément aux seules dispositions de l'arrêté du 29 février 1992 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 91/676 du Conseil du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir des sources agricoles ; Vu la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, et notamment son article 14-1 ; Vu le décret n° 73-438 du 27 mars 1973 pris pour l'application de l'article 5 de la loi du 19 décembre 1917 relatif à la nomenclature des établissements dangereux, insalubres ou incommodes ; Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 modifié pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement ; Vu le décret n° 92-185 du 25 février 1992 modifiant la nomenclature des installations classées au regard de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour l'environnement ; Vu l'arrêté du 29 février 1992 ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 septembre 2008, à laquelle siégeaient M. Marc Estève, président de chambre, M Albert Lequien, président-assesseur et M. Jean-Marc Guyau, premier conseiller : - le rapport de M. Marc Estève, président-rapporteur ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que la SCEA de Bruneval a contesté la légalité de la décision du 31 juillet 1997 par laquelle le préfet de la Seine-Maritime a refusé de lui accorder, dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, une subvention pour l'aider à financer la réalisation de travaux de mise aux normes des bâtiments de son exploitation et a demandé au Tribunal administratif de Rouen de prononcer la condamnation de l'Etat à lui rembourser une somme de 315 460 francs en réparation du préjudice subi du fait de ce refus ; que, par un jugement du 29 juin 2001 dont le ministre de l'agriculture et de la pêche fait appel, le Tribunal a fait droit à ces demandes ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que la SCEA de Bruneval a présenté le 10 juin 1997 une demande de subvention au titre de la maîtrise des pollutions d'origine animale ; que le programme dans lequel s'inscrit cette demande a été mis en place par l'Etat afin de répondre aux obligations mises à sa charge par la directive 91/676 du Conseil du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir des sources agricoles ; qu'en vertu du plan d'exécution du contrat de plan Etat-Région 1994-1998 signé entre l'Etat, la région Haute-Normandie et le département de la Seine-Maritime et de la circulaire du ministre de l'agriculture et de la pêche en date du 22 avril 1994, cette subvention d'investissement peut être octroyée aux exploitants qui réalisent des travaux de mise en conformité de leurs bâtiments d'élevage avec la réglementation en vigueur, laquelle est issue notamment du décret du 25 février 1992 modifiant la nomenclature au regard de la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour l'environnement et de l'arrêté du 29 février 1992 pris par le ministre chargé de l'environnement fixant les règles techniques auxquelles devaient satisfaire les élevages de vaches laitières et allaitantes, les éleveurs, devant impérativement, dans le délai imparti, régulariser leur situation en termes d'effectifs, de structure des bâtiments et de pratiques agronomiques ; que toutefois le tribunal administratif, pour faire droit à la demande sus-rappelée de la société appelante s'est fondé sur les dispositions de l'article 14-1 de la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution et prévoyant certaines dispositions transitoires applicables aux exploitations d'élevage selon lesquelles : « ...3- Lorsqu'un dispositif permet d'éviter la détérioration de la qualité des eaux, une prime est versée au maître d'ouvrage public ou privé de ce dispositif ou à son mandataire. Elle est calculée en fonction de la quantité de pollution dont l'apport au milieu naturel est supprimé ou évité. ... » ; que cette prime, instaurée antérieurement au programme de maîtrise des pollutions d'origine animale et aux aides qui y sont liées, si elle répond également à un objectif de protection de la qualité de l'eau, est calculée en fonction de la quantité journalière de pollution dont l'apport en milieu naturel est supprimé ou évité et vient en déduction de la redevance annuelle instaurée par la même loi, perçue par l'Agence de l'eau auprès de toute personne privée ou publique, physique ou morale polluant les eaux ; que, dès lors, la subvention sollicitée par la SCEA de Bruneval ne rentrait pas dans le champ d'application de la loi du 16 décembre 1964 susvisée ; qu'ainsi, le ministre de l'agriculture et de la pêche est fondé à soutenir que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la SCEA de Bruneval avait droit à la subvention demandée sur le fondement de ces dispositions ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par la SCEA de Bruneval devant le Tribunal administratif de Rouen et la Cour de céans ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : « Le fonds national pour le développement des adductions d'eau a pour objet de permettre ... 4° jusqu'au 31 décembre 1999, l'attribution de subventions en capital aux exploitations agricoles pour l'exécution de travaux de maîtrise des pollutions d'origine agricole destinés à assurer la protection de la qualité de l'eau. ..» ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les conditions d'attribution de la subvention sollicitée, appliquées par le préfet pour prendre la décision de refus contestée, ont été exclusivement fixées par une circulaire ministérielle en date du 22 avril 1994 relative aux aides à la mise en conformité des élevages bovins et porcins qui prévoit notamment que les investissements aidés dans le cadre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole ne concernent que l'aménagement de bâtiments existants ; que toutefois, cette circulaire, dans les prévisions de laquelle la SCEA intimée ne rentrait d'ailleurs pas, a été annulée, par arrêt du 30 décembre 1998 du Conseil d'Etat et ne peut donc servir de base légale à la subvention querellée ; que le versement de ladite subvention ne pouvait davantage trouver sa cause juridique dans la convention passée entre l'Etat, le département, et l'Agence de l'Eau, à laquelle la SCEA n'était pas partie ; qu'enfin, l'arrêté du 29 février 1992 est inopposable en l'espèce, l'exploitation de la SCEA de Bruneval comportant moins de 80 vaches et n'étant pas soumise à un régime de déclaration ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède, que le ministre de l'agriculture et de la pêche, n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé la décision attaquée ; Sur les conclusions indemnitaires : Considérant que si la SCEA de Bruneval fait valoir qu'elle a dû autofinancer les travaux de mise en conformité pour un montant de 48 091,71 euros et demande d'engager la responsabilité de l'Etat à cette hauteur, en invoquant la faute qu'avait commise l'Etat en ne mettant pas en place un dispositif régulier d'octroi des subventions, elle n'établit, ni la réalité et le montant du préjudice, ni que la faute alléguée aurait un rapport de cause à effet avec ledit préjudice ; que la circonstance que d'autres éleveurs auraient bénéficié à tort de la subvention ne crée aucun droit à réparation au profit de l'intimée et ne caractérise nullement un détournement de pouvoir ; que par suite, en l'absence de préjudice établi, la SCEA de Bruneval ne peut prétendre à aucune indemnité ; que par suite, le ministre de l'agriculture et de la pêche est fondé à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a condamné l'Etat à verser à la SCEA de Bruneval la somme de 48 091,71 euros et à demander sur ce point l'annulation du jugement ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de rejeter la demande présentée par la SCEA de Bruneval au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 981677 en date du 29 juin 2001 du Tribunal administratif de Rouen est annulé. Article 2 : La demande de la SCEA de Bruneval est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de la pêche et à la SCEA de Bruneval. Copie sera transmise au préfet de la Seine-Maritime. 2 N°01DA00971