CAA de NANTES, 4ème chambre, 02/12/2022, 21NT01591, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-02
Numéro : 21NT01591
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Stéphane  DERLANGE
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : SARDAY

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 juin 2021, 8 mars 2022 et 20 juillet 2022, la SAS CODIM, représentée par Me Renaux, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 12 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Montaigu-Vendée a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un magasin à l'enseigne Super U et la création d'un point de retrait des marchandises par automobile (" drive ") ; 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Montaigu-Vendée de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou à défaut d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) d'émettre un avis favorable sur sa demande ou de la réexaminer, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté contesté et l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) du 18 mars 2021 sont insuffisamment motivés ; - le rapport d'instruction devant la CNAC n'a pas tenu compte de la note détaillée et du mémoire en défense qu'elle lui a adressés ; - la CNAC a commis une erreur d'appréciation sur l'impact du projet sur l'animation de la vie urbaine au sens de l'article L. 752-6 du code de commerce ; - en reprenant in extenso les critiques formulées dans le rapport d'instruction partial et inexact de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) sur le recensement des commerces exploités dans le centre-ville de Montaigu-Vendée et dans la zone de chalandise, la CNAC a renoncé à exprimer sa propre appréciation sur le projet ; - en considérant que le projet aurait nécessairement un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine et en se reportant au seul recensement des commerces susceptibles d'être concurrencés, la CNAC a commis une erreur de droit ; - l'appréciation de la CNAC est fondée sur des faits inexacts et en retenant les hypothèses les plus défavorables ; - le projet est compatible avec la stratégie d'aménagement commercial inscrite dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et dans l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) commerce du plan local d'urbanisme (PLUi), approuvé le 25 juin 2016 ; - la CNAC a commis une erreur d'appréciation sur la consommation économe des sols au sens de l'article L. 752-6 du code de commerce ; - la CNAC a considéré à tort qu'aucune artificialisation supplémentaire n'était possible et ce alors que le projet, eu égard aux mesures compensatoires prévues n'emporte aucune artificialisation supplémentaire ; - la CNAC a commis une erreur d'appréciation sur la desserte du projet par les transports en commun et par les modes de déplacement doux au sens de l'article L. 752-6 du code de commerce ; - la CNAC a commis une erreur d'appréciation sur l'insertion paysagère et architecturale du projet au sens de l'article L. 752-6 du code de commerce ; - sa requête est recevable, y compris en ce qu'elle concerne les frais liés au litige à mettre à la charge de l'Etat ; - la commune de Montaigu-Vendée est partiale. Par un mémoire, enregistré le 24 septembre 2021, la CNAC conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - les conclusions dirigées contre l'Etat au titre des frais de procès sont irrecevables ; - les moyens de la société requérante ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 décembre 2021 et 28 mars 2022, la SAS SOPODIS, représentée par Me Robert-Védie, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SAS CODIM le versement d'une somme de 12 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la SAS CODIM n'est fondé. Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 février 2022 et 22 mars 2022, la SAS SODINOVE, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SAS CODIM une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la SAS CODIM n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2021, la commune de Montaigu-Vendée, représentée par Me Sarday, s'en remet à justice sur la demande d'annulation de l'arrêté du 12 avril 2021 et demande à la cour de mettre à la charge de la SAS CODIM une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle constate une forte centralisation des commerces sur son territoire, au détriment des communes périphériques, qui la conduit à ne pas soutenir des agrandissements d'hypermarchés autrement qu'en périphérie et en particulier le déménagement du centre-ville de l'enseigne E. Leclerc. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Derlange, président assesseur, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, - et les observations de Me Renaux pour la SAS CODIM, de Me Sarday pour la commune de Montaigu-Vendée et de Me Facelina-Tabard pour la SAS SODINOVE. Considérant ce qui suit : 1. La SAS CODIM exploite un hypermarché à l'enseigne Super U, d'une surface de vente de 3 827 m², rond-point Porte de Boufféré sur le territoire de la commune nouvelle de Montaigu-Vendée, au sein d'un espace commercial d'une surface de vente de 10 353 m². Le 19 octobre 2020, elle a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale dans le but de porter la surface de vente de cet hypermarché à 6 000 m² et de créer un point de retrait des marchandises par automobile (" drive ") avec sept pistes. La commission départementale d'aménagement commerciale (CDAC) a émis un avis favorable le 10 décembre 2020. Toutefois, sur recours de sociétés concurrentes, la SAS SODINOVE (enseigne E. Leclerc) et la SAS SOPODIS (enseigne Intermarché), la Commission nationale d'aménagement commerciale (CNAC) a émis le 18 mars 2021 un avis défavorable sur le projet. En conséquence, par un arrêté du 12 avril 2021, le maire de Montaigu-Vendée a refusé de délivrer le permis de construire sollicité à la SAS CODIM. Celle-ci demande à la cour d'annuler cet arrêté en tant qu'il lui refuse l'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté attaqué : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial (...) ". 3. D'autre part, aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine (...) ". 4. Enfin, aux termes de l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, issue de l'article 166 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : " (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre (...) / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales (...) / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi du 23 novembre 2018, relatives à l'effet du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial de certains centres-villes, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 6. En l'espèce, la CNAC a rejeté la demande de la SAS CODIM au motif que son projet contribuera à accroître un pôle commercial de périphérie au détriment du centre-ville de Montaigu-Vendée alors qu'il existe déjà plusieurs pôles commerciaux de périphérie autour de la commune, qu'il n'est pas desservi par les transports en commun, qu'il entraine une artificialisation supplémentaire de terrains sans mesure compensatoire et que son insertion paysagère et architecturale est insatisfaisante. En ce qui concerne l'objectif d'aménagement du territoire : 7. Au regard des dispositions rappelées aux points 4 et 5, la CNAC ne pouvait se borner, pour considérer que les effets du projet de la SAS CODIM sur l'animation de la vie urbaine, en termes d'intégration urbaine et de préservation ou de revitalisation du tissu commercial de centre-ville de Montaigu-Vendée, faisaient obstacle à la délivrance de l'autorisation sollicitée, à opposer de manière générale le fait que l'extension du centre commercial " Super U " et de son " drive " conduirait à accroître un pôle commercial de périphérie au détriment du centre-ville de Montaigu-Vendée aux motifs qu'il existe déjà plusieurs pôles commerciaux de périphérie autour de la commune et qu'un certain nombre de commerces des centres villes de la commune et de la zone de chalandise seraient impactés. Ainsi, l'avis défavorable émis le 18 mars 2021 se fonde essentiellement sur l'existence d'un taux de vacance commerciale de 6% sur la zone de chalandise, alors qu'il ressort des pièces du dossier que ce taux était en voie de stabilisation, voire d'amélioration, et que le ministre chargé du commerce considère dans son avis du 4 mars 2021 que les vacances y sont faibles en faisant état en particulier d'un taux de 2,75 % de vacance commerciale au centre-ville de Montaigu en février 2021. Il ressort également des pièces du dossier, en particulier de l'avis favorable émis par la CDAC le 10 décembre 2020, que la zone de chalandise est marquée par une forte évolution démographique, le nombre d'habitants s'étant accru de 15,47% entre 2007 et 2017, dans un bassin d'emploi qualifié d'attractif. Dans ces conditions, en dépit de l'absence de desserte par les transports en commun, cette circonstance n'étant pas à elle seule de nature en l'espèce à justifier un refus d'autorisation, la CNAC a commis une erreur d'appréciation dans l'application des critères prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce, notamment le e) du 1° de ces dispositions, en retenant que l'extension envisagée serait de nature à compromettre l'objectif d'aménagement du territoire. En ce qui concerne l'objectif de développement durable : 8. D'une part, si la CNAC a relevé que le projet entraînera une artificialisation supplémentaire des sols, celle-ci passant de 45,3% à 54,3%, et une réduction des espaces verts, il n'en reste pas moins que ce dernier taux et la surface de 55 202 m² demeurant consacrée aux espaces verts ne permettent pas de considérer que le projet compromettrait de manière significative la réalisation de l'objectif de développement durable en ce qui concerne les critères d'imperméabilisation des sols et de préservation de l'environnement, dès lors que par ailleurs la SAS CODIM justifie de mesures positives à cet égard comme la plantation de quatre-vingt-sept arbres supplémentaires, une isolation du bâti à la norme RT 2012, la mise en place d'un système de récupération des calories sur l'installation " froid ", le remplacement des éclairages par un système LED, la récupération des eaux de refroidissement de la pompe à incendie, l'équipement de la toiture de l'extension en panneaux photovoltaïques, d'une superficie totale de 1 660 m², le tri des déchets, le traitement des eaux pluviales dans un ouvrage de régulation paysager non étanche de 1 586 m² avec séparateur à hydrocarbures et bassin d'infiltration, ainsi que la réalisation de deux-cent-quarante-sept places de stationnement en revêtement " evergreen " perméable. 9. D'autre part, si la volumétrie du projet est importante, elle doit être appréciée relativement au fait qu'il s'agit d'une extension. A cet égard, le caractère qualitatif du projet est avéré en ce qu'il contribue à améliorer l'existant, compte tenu du fait qu'il modifie la hauteur du bâtiment en le rendant plus horizontal et que les façades intègrent des surfaces végétalisées, avec de nouveaux matériaux et des couleurs blanches et ocres évoquant l'architecture traditionnelle vendéenne. Le fait que le parking semi-enterré ait limité la plantation d'arbres doit être relativisé au regard de l'économie d'espace que cela a permis. Compte tenu de l'importance, ainsi qu'il a été dit, des espaces verts dans l'ensemble du projet, et en l'absence de tout caractère remarquable des alentours, la CNAC a également commis une erreur d'appréciation en considérant que l'insertion paysagère et architecturale était insatisfaisante. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS CODIM est fondée à soutenir que c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a considéré que le projet en litige ne répondait pas suffisamment aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce précité. 11. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à conduire à l'annulation de l'arrêté litigieux. 12. L'arrêté attaqué du 12 avril 2021 du maire de la commune de Montaigu-Vendée pris en application d'un avis illégal de la Commission nationale d'aménagement commercial est lui-même illégal et doit, dès lors, être annulé. Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. La censure des motifs retenus par la Commission nationale d'aménagement commercial pour rendre un avis défavorable n'implique pas nécessairement que la commission émette un avis favorable sur le projet dès lors que les motifs de l'avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial le 18 mars 2021 ne concernaient que certains des critères d'évaluation, relevant de deux seulement des trois objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, l'annulation de la décision attaquée implique seulement que la Commission nationale d'aménagement commercial se prononce à nouveau sur le recours formé devant elle. En conséquence, en réponse aux conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante, il y a lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, de procéder à ce réexamen, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, et au maire de Montaigu-Vendée de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la SAS CODIM dans un délai de trois mois suivant la notification du nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur les frais liés au litige : 14. Les conclusions présentées par la SAS SOPODIS, la SAS SODINOVE et la commune de Montaigu-Vendée au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées dès lors que la SAS CODIM n'est pas la partie perdante. 15. En revanche, il y lieu de mettre à la charge de l'Etat, personne morale dont dépend la Commission nationale d'aménagement commercial, la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'arrêté du 12 avril 2021 du maire de Montaigu-Vendée est annulé. Article 2 : Il est enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un nouvel avis sur le projet de la SAS CODIM dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt et, d'autre part, au maire de Montaigu-Vendée de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la SAS CODIM dans un délai de trois mois suivant la notification du nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Article 3 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la SAS CODIM sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS CODIM, à la commune de Montaigu-Vendée, à la SAS SODINOVE, à la SAS SOPODIS et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Une copie en sera adressée, pour information, à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Chollet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2022. Le rapporteur, S. DERLANGE Le président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au préfet de la Vendée et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concernent, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01591