CAA de DOUAI, 1ère chambre, 26/10/2021, 20DA01345, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-26
Numéro : 20DA01345
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Stéphane  Eustache
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : SCP LEPRETRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. M'Hamed A... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler les délibérations du 14 septembre 2018 par lesquelles le conseil municipal de l'Epine-aux-Bois a, d'une part, arrêté les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique et, d'autre part, approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe leurs parcelles cadastrées ZN 49 et ZN 77 en zone NJ. Par un jugement n°1803350 du 23 juin 2020, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 31 août 2020 et un mémoire enregistré le 20 mai 2021, M. A... et Mme C..., représentés par Me Laurent Beaulac, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler dans son ensemble la délibération du 14 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de l'Epine-aux-Bois a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune de l'Epine-aux-Bois une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me Julie Garrigues représentant M. A... et Mme C.... Considérant ce qui suit : 1. M. M'Hamed A... et Mme B... C..., propriétaires des parcelles cadastrées ZN 65, 103, 48, 77 et 49, situées route de Paris à l'Epine-aux-Bois, ont demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler les délibérations du 14 septembre 2018 par lesquelles le conseil municipal de l'Epine-aux-Bois a, d'une part, arrêté les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique et, d'autre part, approuvé le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe leurs parcelles cadastrées ZN 49 et ZN 77 en zone NJ. Le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande par un jugement du 23 juin 2020, dont ils relèvent appel. Sur la recevabilité des conclusions d'appel : 2. Si M. A... et Mme C... ont demandé, dans leur requête de première instance enregistrée le 13 novembre 2018 au greffe du tribunal administratif d'Amiens, l'annulation totale de la délibération du 14 septembre 2018 approuvant le plan local d'urbanisme de l'Epine-aux-Bois, ils n'ont ultérieurement demandé après avoir reçu communication du mémoire en défense de cette commune, dans leur mémoire en réplique enregistré le 7 février 2020 à 10 H 25 au greffe du tribunal administratif, l'annulation de cette délibération qu'en tant qu'elle classe en zone NJ les parcelles ZN 49 et ZN 77 dont ils sont propriétaires. M. A... et Mme C... ont confirmé cette restriction de leurs conclusions de première instance dans leur second mémoire en réplique enregistré le 7 février 2020 à 16 H 07 au greffe du tribunal administratif. 3. Alors que, dans le jugement attaqué du 23 juin 2020, le tribunal administratif a qualifié leur demande comme tendant à l'annulation partielle de cette délibération, M. A... et Mme C... n'ont pas contesté cette qualification dans leur requête d'appel enregistrée le 31 août 2020 au greffe de la présente cour et ils n'ont contesté cette qualification que dans leurs observations en réponse au courrier du 6 octobre 2021 les avertissant que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité de leurs conclusions d'appel tendant à l'annulation totale de cette délibération. 4. Dans ces conditions, même si M. A... et Mme C... ont soulevé dans leurs mémoires en réplique de première instance et dans leurs requête et mémoire en réplique d'appel des moyens ne portant pas sur les parcelles ZN 49 et ZN 77 qui, même s'ils étaient accueillis, seraient sans incidence sur la légalité des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de l'Epine-aux-Bois classant ces parcelles ZN 49 et ZN 77 en zone NJ, leur requête d'appel, dont la recevabilité doit être appréciée à l'aune de ses conclusions, est irrecevable en tant qu'elle tend à l'annulation d'autres dispositions de ce plan local d'urbanisme que celles qui classent en zone NJ ces parcelles ZN 49 et ZN 77. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la préparation et l'adoption de la délibération attaquée : 5. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". 6. Il résulte de cette disposition que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 7. En l'espèce, si les parcelles appartenant au maire et à des conseillers municipaux ont été classées en zone U par le plan local d'urbanisme, alors qu'elles n'étaient pas constructibles sous l'empire du plan d'occupation des sols le précédant, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des témoignages produits par les appelants, que ce classement résulterait de l'influence exercée par ces personnes, dans leur intérêt personnel, aux cours des travaux préparatoires, durant les débats précédant l'adoption du plan local d'urbanisme ou pendant les opérations de vote. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Dès lors, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. En ce qui concerne l'avis du commissaire-enquêteur : 8. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 9. En l'espèce, le rapport établi le 26 mai 2018 par le commissaire-enquêteur relate le déroulement de l'enquête publique du 24 mars au 26 avril 2018 et rend compte des avis exprimés par les personnes publiques associées. Il comporte en outre une synthèse thématique des observations du public et une analyse des propositions produites pendant l'enquête et des observations en réponse de la commune de l'Epine-aux-Bois, notamment en ce qui concerne le classement de certaines parcelles en zone NJ. 10. Dans son rapport, le commissaire-enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à chacune des objections qui étaient opposées au projet, a consigné, de manière séparée et avec une précision suffisante, ses conclusions motivées. A ce titre, le commissaire-enquêteur a notamment demandé que soient corrigées deux erreurs matérielles et s'est montré favorable à une modification du projet, proposée par la commune en réponse à plusieurs observations du public, tendant à permettre, en zone NJ, les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation dans la limite de 30 % de la surface d'habitation existante. 11. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport du commissaire-enquêteur méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. Par suite, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. En ce qui concerne le rapport de présentation : 12. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ". 13. Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie (...) ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 (...) ". Selon l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". 14. En l'espèce, le rapport de présentation comporte un diagnostic détaillé des caractéristiques de la commune de l'Epine-aux-Bois, établi au regard de prévisions économiques et démographiques et des besoins locaux répertoriés en matière d'équipements, de services, de commerces et d'infrastructures de transports, en faisant notamment mention de manière suffisamment précise d'un projet d'installation d'un parc éolien. En outre, le rapport relève qu'entre 2001 et 2015, le développement urbain s'est principalement réalisé au sein des jardins d'habitations, de friches ou de " dents creuses " au sein du tissu bâti, de sorte que la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers a été négligeable durant cette période. Par ailleurs, le rapport précise que les besoins en logements identifiés jusqu'en 2035 par le schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes du Sud de l'Aisne seront intégralement satisfaits grâce à la densification de certaines " dents creuses " qui sont sélectionnées en visant une densité urbaine comprise entre 13 et 17 logements par hectare et en tenant compte des risques de sécurité routière. Enfin, eu égard au caractère essentiellement rural de la commune et en l'absence de besoins exprimés en la matière, il n'y avait pas lieu que le rapport comportât un inventaire des capacités de stationnement des véhicules et des possibilités de mutualisation de ces capacités. 15. Dans ces conditions, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne serait pas conforme aux prescriptions des dispositions précitées du code de l'urbanisme. Dès lors, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. En ce qui concerne les suites données à l'enquête publique : 16. Aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". 17. Il résulte de cette disposition que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 18. Les appelants ne sauraient utilement contester dans la présente instance le classement en zone NJ des parcelles ZN 120 et ZN 190 dès lors qu'ils ne demandent l'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de l'Epine-aux-Bois qu'en tant qu'elle classe les parcelles ZN 49 et ZN 77 en zone NJ. 19. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire-enquêteur que le projet de classement en zone A de la parcelle cadastrée ZN 120 a été contesté par une personne qui demandait son classement en zone U en relevant l'inscription dans une telle zone d'une autre parcelle, cadastrée ZN 127, jouxtant le même hameau et présentant aussi une large surface sans construction. Par ailleurs, en réponse aux observations formulées durant l'enquête publique contestant le caractère trop restrictif des règles de constructibilité en zone NJ, la commune a indiqué qu'elle était favorable à leur assouplissement afin de créer des espaces de transition entre les zones A et U. Tirant les conséquences de cet assouplissement et des observations émises durant l'enquête publique, le projet a été modifié afin de classer en zone NJ la parcelle ZN 120, de même que, par cohérence, la parcelle ZN 190 qui est située dans le même hameau et qui présente des caractéristiques similaires. 20. Il résulte de ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération litigieuse méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme. Dès lors, le moyen invoqué à ce titre doit être écarté. En ce qui concerne la cohérence du règlement avec le projet d'aménagement et de développement durables : 21. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 22. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 23. En premier lieu, il résulte du projet d'aménagement et de développement durables que la commune de l'Epine-aux-Bois a entendu concentrer l'urbanisation future, par comblement des " dents creuses ", dans le centre du village et dans le hameau de la Haute-Epine, avec cette précision : " Dans les autres hameaux et écarts, l'urbanisation sera limitée aux ensembles existants et aucune extension des zones constructibles n'y sera réalisée ". 24. Contrairement à ce que soutiennent M. A... et Mme C..., le classement en zone NJ des parcelles ZN 49 et ZN 77, qui est seul utilement contesté, n'a pas été déterminé en tenant compte du classement en zone U de parcelles situées dans d'autres hameaux que celui de la Haute-Epine et des objectifs de densification urbaine de la commune, mais en tenant compte des caractéristiques propres de ces deux parcelles, leur classement en zone U ayant été refusé pour des motifs liés à l'inadaptation de leurs voies d'accès, aux possibilités de construction existantes dans la parcelle ZN 78 située dans le hameau de la Haute-Epine et aux possibilités limitées de construction admises en zone NJ. Par suite, à la supposer même avérée, l'incohérence invoquée entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durables est sans incidence sur la légalité des dispositions du plan local d'urbanisme qui ont classé en zone NJ les parcelles cadastrées ZN 49 et ZN 77. 25. En deuxième lieu, il ressort des termes mêmes du projet d'aménagement et de développement durables que, pour classer une parcelle en zone constructible, doivent être pris en considération, non seulement, la continuité avec les zones déjà bâties et l'objectif de " mixité fonctionnelle habitat / petite activité ", mais aussi les " enjeux de sécurité routière " et l'objectif d'urbaniser prioritairement les " dents creuses " des zones déjà bâties dans les conditions mentionnées au point 23. 26. Si M. A... et Mme C... soutiennent que les parcelles cadastrées ZN 49 et ZN 77 se situent dans le hameau de la Haute-Epine à proximité immédiate de zones déjà bâties et que leur classement en zone U permettrait le développement de leur activité, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles ne constituent pas des dents creuses et que la voie d'accès qui les dessert ne répondait pas, à la date de la délibération litigieuse, aux exigences de sécurité requises pour un classement en zone U et le développement d'une activité commerciale ou industrielle, dont d'ailleurs les requérants n'ont pas précisé la nature. Par suite, le classement en zone NJ de ces parcelles ZN 49 et ZN 77 n'apparaît pas incohérent avec les objectifs et les équilibres poursuivis par le projet d'aménagement et de développement durables qui doivent être appréhendés de manière globale. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme doit être écarté. 27. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de l'Epine-aux-Bois tirée de la tardiveté de la requête, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 14 septembre 2018 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune l'Epine-aux-Bois en tant qu'elle classe en zone NJ les parcelles cadastrées ZN 49 et ZN 77. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de l'Epine-aux-Bois, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. A... et Mme C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 29. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... et de Mme C... une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de l'Epine-aux-Bois au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... et de Mme C... est rejetée. Article 2 : M. A... et Mme C... verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de l'Epine-aux-Bois en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. M'Hamed A..., à Mme B... C... et à la commune de l'Epine-aux-Bois. Copie en sera transmise, pour information, au préfet de l'Aisne. N°20DA01345 4