CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 06/06/2023, 21TL01266, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-06
Numéro : 21TL01266
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : Mme Anne  BLIN
Commissaire du gouvernement : Mme TORELLI
Avocat(s) : PASSET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 3 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Montarnaud lui a infligé la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions de deux années dont une avec sursis, et d'ordonner à la commune de Montarnaud de le réintégrer dans l'emploi qu'il occupait avant son éviction du service dans un délai de 8 jours à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 80 euros par jour de retard, et de procéder à la reconstitution de sa carrière depuis le 1er mai 2019 et ce jusqu'à sa réintégration. Par un jugement n° 1903335 du 29 janvier 2021, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du maire de Montarnaud du 3 juin 2019 en tant qu'il fixe une date de prise d'effet antérieure au 7 juin 2019, et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 25 mars 2021, sous le n° 21MA01266 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 21TL01266, et un mémoire enregistré le 23 novembre 2022, M. A... B..., représenté par la SCP BCEP agissant par Me Callens, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 29 janvier 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 3 juin 2019 par lequel le maire de la commune de Montarnaud lui a infligé la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions de deux années dont une avec sursis ; 3°) d'enjoindre à la commune de Montarnaud de le réintégrer dans l'emploi qu'il occupait avant son éviction du service, dans un délai de 8 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 80 euros par jour de retard, et de procéder à la reconstitution de sa carrière depuis le 1er mai 2019 et ce jusqu'à sa réintégration ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Montarnaud la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est entaché d'irrégularité en ce que la composition du tribunal a méconnu le principe d'impartialité ; - la sanction prononcée à son encontre est insuffisamment motivée en fait ; - elle a été prise en méconnaissance des droits de la défense, dès lors que certaines pièces sur lesquelles se fondent la décision ont été ajoutées au dossier du requérant après qu'il ait eu accès à son dossier ; - les faits reprochés ne sont pas matériellement établis et ne justifiaient pas une sanction ; - la sanction est disproportionnée ; - elle est entachée de détournement de pouvoir et de procédure ; - ainsi que l'a jugé le tribunal, elle est entachée de rétroactivité illégale : il y a lieu de rejeter la demande de réformation du jugement présentée par la commune. Par une ordonnance en date du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. B.... Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juin 2022, la commune de Montarnaud, représentée par Me Passet, conclut au rejet de la requête, demande, par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 1er du jugement du 29 janvier 2021, et de mettre à la charge de M. B... le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - aucun des moyens invoqués par M. B... n'est fondé ; - le jugement doit être réformé en tant qu'il annule la date de prise d'effet antérieure à la date de notification de l'arrêté dès lors qu'il lui appartenait de placer l'agent dans une situation régulière à la suite de l'ordonnance du juge des référés du 24 mai 2019. Par ordonnance du 24 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 décembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure, - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, - et les observations de Me Callens, représentant M. B..., et de Me Passet, représentant la commune de Montarnaud. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., technicien principal au sein de la commune de Montarnaud qui exerçait les fonctions de responsable du service informatique, a fait l'objet, le 15 avril 2019, de la sanction de révocation. Par une ordonnance du 24 mai 2019, le juge des référés a suspendu l'exécution de cette décision. Par deux arrêtés en date du 3 juin 2019, le maire de Montarnaud a, d'une part, retiré l'arrêté du 15 avril 2019, et d'autre part, prononcé à l'encontre de M. B... une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée de deux ans, dont une année avec sursis, à compter du 1er mai 2019. M. B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler ce dernier arrêté. Il relève appel du jugement rendu le 29 janvier 2021 par le tribunal administratif de Montpellier qui a annulé l'arrêté du maire de Montarnaud du 3 juin 2019 en tant qu'il fixe une date de prise d'effet antérieure au 7 juin 2019, et rejeté le surplus de sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Eu égard à la nature de l'office attribué au juge des référés - et sous réserve du cas où il apparaîtrait, compte tenu notamment des termes mêmes de l'ordonnance, qu'allant au-delà de ce qu'implique nécessairement cet office, il aurait préjugé l'issue du litige - la seule circonstance qu'un magistrat a statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu'il se prononce ultérieurement sur la requête en qualité de juge du principal. 3. Il ne ressort ni des motifs ni du dispositif de l'ordonnance n° 1903334 en date du 15 juillet 2019 rejetant la demande de suspension de l'arrêté du 3 juin 2019 par lequel le maire de Montarnaud a exclu M. B... de ses fonctions pour deux ans dont un an avec sursis, que le juge des référés aurait préjugé de l'issue du litige en considérant qu'en l'état de l'instruction, aucun des moyens soulevés par le requérant n'était de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté litigieux. Par suite, la participation de ce magistrat au jugement au fond de l'affaire ne peut être regardée comme de nature à faire douter de l'impartialité de la formation de jugement. Dès lors, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué aurait été rendu en méconnaissance des exigences du principe d'impartialité ne peut qu'être écarté. 4. Alors même qu'elles trouveraient leur fondement dans les mêmes faits, la circonstance que l'exécution de la sanction de révocation prononcée à l'encontre de M. B... par arrêté du 15 avril 2019 ait fait l'objet d'une mesure de suspension par ordonnance n° 1902274 en date du 24 mai 2019, ne saurait être de nature à faire douter de l'impartialité de la formation de jugement de l'instance litigieuse au motif que le rapporteur public avait en qualité de juge des référés suspendu l'exécution de la précédente sanction. 5. M. B... ne peut sérieusement soutenir que la circonstance que le président de la formation de jugement de l'instance litigieuse ait constaté par ordonnance n° 1902273 en date du 21 décembre 2020 qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur la demande d'annulation présentée à l'encontre de l'arrêté du 15 avril 2019, au motif de son retrait par arrêté du 3 juin 2019 devenu définitif, aurait pour effet de faire douter de l'impartialité de la formation de jugement. 6. De même, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué aurait été rendu en méconnaissance des exigences du principe d'impartialité au motif que, par jugement n° 1804938 en date du 18 septembre 2020, le tribunal composé du même président de la formation de jugement a rejeté sa demande dirigée à l'encontre de la décision implicite du maire de Montarnaud refusant de faire droit à sa demande de protection fonctionnelle, laquelle constitue une mesure différente dans son objet de la sanction attaquée. Sur le bien-fondé du jugement : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) infligent une sanction ". L'article L. 211-5 de ce code précise que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Il ressort des termes de la décision attaquée qu'elle énonce de manière suffisamment circonstanciée les différents griefs reprochés à M. B... ayant conduit à la sanction prononcée à son encontre. Ces griefs portant sur un manque de respect envers le maire, des accusations graves et mensongères formulées à l'encontre du maire et du directeur général des services, des menaces formulées à l'encontre de ces deux autorités, un manquement au devoir de réserve et de discrétion, et des faits de harcèlement d'un agent dans l'exercice de ses fonctions, étaient assortis de précisions suffisantes sur la date et le contexte dans lequel ces faits reprochés à M. B... sont survenus. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation dont elle serait entachée doit dès lors être écarté. 8. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B..., qui a été informé de ce qu'une procédure disciplinaire était envisagée à son encontre par lettre du 26 décembre 2018, a consulté son dossier le 7 janvier 2019. Il ressort du procès-verbal de consultation que le dossier comprenait, outre son dossier individuel, le dossier disciplinaire et notamment différentes attestations rédigées à l'issue de la réunion du 12 juin 2018, les arrêts maladie, courriers et pièces relatives à la procédure de reconnaissance de l'imputabilité au service de l'accident sollicité par le requérant, lesquelles pièces détaillaient l'ensemble des griefs retenus à son encontre. Si la commune de Montarnaud a produit de nouvelles attestations établies les 14, 15 et 16 mai 2019 par des agents communaux, l'épouse du maire et deux adjoints au maire, ces attestations se bornaient à relater de manière plus circonstanciée des faits dont M. B... avait eu connaissance lors de la consultation de son dossier, sans faire état d'aucun élément nouveau. Contrairement à ce que persiste à soutenir M. B..., ces éléments n'ont pas été repris dans les motifs de la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense doit être écarté. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. ". Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : (...) / Troisième groupe : la rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent ; l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; (...) ". 10. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 11. Pour prononcer une sanction du troisième groupe à l'encontre de M. B..., le maire de Montarnaud s'est fondé sur le manque de respect dont le requérant a fait preuve à son encontre lors d'une réunion du 12 juin 2018, consistant en un refus d'obtempérer à sa demande de quitter la salle, un haussement de ton, une agressivité verbale et une remise en cause de la parole et de son autorité. Il est également reproché à M. B... d'avoir proféré des accusations mensongères et graves en accusant le maire de violence physique à son égard, d'avoir continué à propager cette rumeur malgré le rejet de sa plainte et le refus de la reconnaissance de son accident de travail par la caisse primaire d'assurance maladie, d'avoir proféré des accusations et des menaces à l'encontre du directeur général des services de la commune et du maire. Il lui est en outre fait grief d'avoir manqué à son devoir de réserve et de discrétion en propageant des propos diffamatoires dans le village. Enfin, il lui est reproché d'avoir tenté de faire pression sur l'un des agents qui était présent lors de la réunion du 12 juin 2018, afin qu'il modifie sa version des faits. 12. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue d'une réunion qui s'est tenue le 12 juin 2018 en présence du maire et de quatre agents, M. B... a refusé de quitter la salle, en adoptant un comportement menaçant envers le maire de Montarnaud et le directeur général des services. Il ressort des attestations établies par les autres participants à la réunion que le maire a demandé à plusieurs reprises à l'intéressé de rejoindre son poste de travail et, face à son refus et à son attitude menaçante, a posé sa main sur son épaule pour l'inviter à quitter la salle. Alors que les personnes présentes font état d'une altercation verbale entre le maire et M. B... à l'exclusion de tout fait de violence physique, celui-ci a mis en cause le maire le lendemain, en alléguant avoir été victime de violences physiques. L'intéressé, qui a été placé en arrêt maladie à compter du 13 juin 2018, a sollicité la reconnaissance de cet arrêt maladie comme étant imputable au service. Si M. B... soutient avoir été victime de violences, les pièces médicales produites ne permettent pas de démontrer la réalité des violences dont il indique avoir été victime, lesquelles sont démenties par l'ensemble des personnes présentes lors de l'altercation. La seule attestation produite par M. B..., qui émane d'un élu de la commune qui n'était pas présent lors de l'altercation, selon laquelle le maire serait capable de réactions incontrôlées pour avoir assisté à deux reprises à des emportements de sa part, ne saurait permettre d'attester la réalité des dires de l'appelant. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'auteur de cette attestation était en conflit avec le maire, et a été déclaré coupable et condamné par le tribunal correctionnel de Montpellier le 1er février 2018 pour des faits de diffamation envers le maire de Montarnaud. Par ailleurs, alors que la plainte déposée par l'intéressé a fait l'objet d'un classement sans suite le 26 octobre 2018, le rapport établi par un agent de la caisse primaire d'assurance maladie de l'Hérault conclut à l'absence d'altercation physique et a fortiori d'accident du travail le 12 juin 2018. Il ressort également des pièces du dossier que M. B... a tenu des propos menaçants envers le maire et le directeur général des services, notamment le 13 juin 2018, et a demandé à un agent de modifier son témoignage en sa faveur, en se présentant par deux fois dans les locaux de la mairie de Montarnaud, alors qu'il se trouvait en arrêt maladie. En revanche, les attestations insuffisamment précises et concordantes produites par la commune de Montarnaud ne permettent pas à elles seules d'établir que M. B... aurait propagé des rumeurs au sein du village. Toutefois, les autres faits ayant motivé la sanction sont suffisamment établis par les pièces du dossier. 13. Il résulte de ce qui précède qu'à l'exception des faits concernant le manquement au devoir de réserve, l'arrêté du 6 juin 2019 n'est entaché d'aucune erreur dans la matérialité des faits reprochés à M. B.... Les faits relatifs au refus d'obéissance et les propos irrespectueux tenus à l'égard du maire ainsi que sa mise en cause mensongère, constituent des fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire. A cet égard, M. B... ne peut utilement persister à soutenir que ces derniers faits ne seraient pas fautifs au motif qu'il a exercé un droit ouvert au fonctionnaire, dès lors que l'intéressé connaissait le caractère mensonger de la dénonciation qu'il a faite. Enfin, sont également de nature à justifier une sanction, les menaces proférées tant à l'encontre de ses supérieurs hiérarchiques qu'auprès d'une partie des agents présents lors de la réunion du 12 juin 2018, notamment du directeur général des services, qui révèlent des manquements au devoir de réserve, au respect dû à la hiérarchie, au devoir de conscience professionnelle et à la probité attendue des fonctionnaires. Au regard des faits qui viennent d'être exposés, et alors même que M. B... n'a fait l'objet d'aucune sanction depuis sa prise de fonctions au sein de la commune à compter du 17 avril 2018, la sanction prise à son encontre n'est pas disproportionnée aux faits relevés à son encontre. 14. En dernier lieu, si M. B... soutient que la sanction prononcée à son encontre a été prise au seul motif de sa plainte et de sa demande de reconnaissance d'accident du travail ainsi que du bénéfice de la protection fonctionnelle, le détournement de pouvoir et de procédure allégués ne sont pas établis par les pièces du dossier. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation totale de la décision attaquée. Sur l'appel incident : 16. D'une part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires, l'administration ne peut déroger à cette règle générale en leur conférant une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation. 17. D'autre part, une sanction disciplinaire ne peut prendre effet à une date antérieure à la notification de la décision qui la prononce. 18. Si la commune de Montarnaud fait valoir qu'il lui appartenait de placer M. B... dans une situation régulière à la suite de l'ordonnance rendue par le juge des référés le 24 mai 2019 prononçant la suspension de l'exécution de la sanction de révocation prenant effet au 1er mai 2019, cette circonstance ne permettait pas que la nouvelle sanction prononcée prenne effet à une date antérieure à celle de la notification de l'arrêté litigieux. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé l'arrêté du 6 juin 2019 en tant qu'il fixe une date de prise d'effet antérieure au 7 juin 2019. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montarnaud, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 20. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Montarnaud et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... et l'appel incident de la commune de Montarnaud sont rejetés. Article 2 : M. B... versera à la commune de Montarnaud une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié M. A... B... et à la commune de Montarnaud. Délibéré après l'audience du 23 mai 2023, à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, M. Teulière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2023. La rapporteure, A. Blin La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°21TL01266 2