CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 14/05/2019, 18BX01303, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-14
Numéro : 18BX01303
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : SCP NOYER - CAZCARRA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...F..., M. E...F...et M. C...F...ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 30 janvier 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune du Porge a approuvé le plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1703055 du 1er février 2018, le tribunal a annulé la délibération contestée en tant qu'elle approuve l'article 2 du règlement de la zone 1AU et a rejeté le surplus de la demande dont il était saisi. Procédure devant la cour : Par une requête, présentée le 30 mars 2018, M. B...F..., M. E...F...et M. C...F..., représentés par MeG..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 1er février 2018 ; 2°) de mettre à la charge de la commune du Porge la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que : - le jugement ne contient pas l'analyse des conclusions et des mémoires en méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative. Ils soutiennent, au fond, que : - le classement de leurs parcelles en zone 1AU, résultant de leur inclusion dans l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Villeneuve " est entaché d'illégalité ; en raison de leur localisation au sein du " bourg nord ", ces parcelles auraient dû bénéficier d'un classement plus favorable à leur constructibilité ; elles sont de plus raccordées aux réseaux et ont fait l'objet d'une division foncière ; à elles seules, ces parcelles permettent un projet d'aménagement cohérent sans qu'il soit nécessaire de les inclure dans l'OAP " Villeneuve " ; - le plan local d'urbanisme adopté a sous-estimé la croissance démographique de la commune, ce qui a conduit à engager sa révision quelques mois après seulement ; le plan local d'urbanisme est à ce titre entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'ont participé à son adoption plusieurs conseillers municipaux qui ont bénéficié, du fait de l'adoption du plan local d'urbanisme, d'un classement plus favorable pour leurs parcelles. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2018, la commune du Porge, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que : - le jugement du tribunal fait bien mention des conclusions et des mémoires des parties conformément à l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; Elle soutient, au fond, que : - en matière de zonage, la commune dispose d'un pouvoir discrétionnaire ; les parcelles appartenant aux requérants présentent les caractéristiques d'une zone à urbaniser telles que les fixe l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme ; il s'agit de terrains certes équipés mais non urbanisés ; il faut aussi tenir compte du parti d'urbanisation retenu pour le secteur de Villeneuve tel qu'il est exprimé dans le projet d'aménagement et de développement durables ; celui-ci consiste à assurer en priorité un développement urbain maîtrisé autour d'un schéma d'organisation cohérent assurant des bouclages par les voies existantes et offrant un accompagnement paysager ; le secteur de Villeneuve fait ainsi l'objet d'OAP afin de développer une nouvelle offre d'habitats diversifiés et de constituer un nouveau quartier avec des espaces en lien avec l'identité forestière de la commune ; la localisation des parcelles non bâties des requérants au sein de la vaste unité foncière que constitue le secteur Villeneuve justifie le classement retenu sans erreur manifeste ; le commissaire-enquêteur n'a nullement assorti son avis favorable au plan local d'urbanisme d'une réserve concernant un reclassement des parcelles des requérants ; - les requérants ne démontrent pas l'incohérence du plan local d'urbanisme et son illégalité du seul fait que ses auteurs auraient sous-estimé la croissance démographique communale ; - aucun élément ne permet de penser que les conseillers municipaux mis en cause par les requérants auraient exercé une influence sur le plan local d'urbanisme afin de bénéficier d'un classement plus favorable pour leurs parcelles ; en tout état de cause, au regard de leur nombre, ils n'auraient pu exercer une telle influence, la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ayant été adoptée à une majorité de 18 voix sur un total de 23 élus présents ; en tout état de cause, le classement retenu pour les parcelles des élus en cause n'obéit pas à un intérêt qui se distinguerait de celui de la généralité des habitants de la commune. Par ordonnance du 4 juillet 2018, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 17 septembre 2018 à 12h00. Par courrier du 22 mars 2019, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la contestation de la délibération en litige en tant qu'elle approuve l'orientation d'aménagement et de programmation Villeneuve-Ouest. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 et notamment son article 12 ; - le code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frédéric Faïck, - les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public, - et les observations de MeG..., représentant M. B...F..., M. E...F...et M. C...F..., et de MeD..., représentant la commune du Porge. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de la commune du Porge, dont le territoire était couvert par un plan d'occupation des sols approuvé le 14 juin 1985, a prescrit, par délibération du 25 juin 2002, l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ont été débattues au cours de la séance du conseil municipal du 2 février 2015 avant que le projet de plan soit arrêté le 27 janvier 2016. L'adoption du nouveau plan local d'urbanisme fut approuvée par une délibération du 30 janvier 2017 que MM.B..., E...et C...F...ont contestée devant le tribunal administratif de Bordeaux. Par jugement du 1er février 2018, le tribunal a annulé la délibération contestée du 30 janvier 2017 en tant qu'elle approuve l'article 2 du règlement de la zone 1AU et a rejeté le surplus des conclusions de la demande dont il était saisi. MM.B..., E...et C...F...doivent être regardés, aux termes de leur requête d'appel, comme demandant l'annulation du jugement en tant qu'il n'a pas annulé totalement la délibération en litige. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient (...) l'analyse des conclusions et mémoires (...) ". 3. Conformément à ces dispositions, le jugement attaqué comporte la mention des conclusions et mémoires présentés par les parties en première instance. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement doit, par suite, être écarté. Sur la légalité de la délibération du 30 janvier 2017 : 4. En premier lieu, la seule circonstance que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient sous estimé la croissance démographique de la commune, ce qui les aurait conduits à prescrire la révision de ce document quelques mois seulement après son adoption, ne suffit pas à révéler que la délibération du 30 janvier 2017 en litige serait entachée d'erreur manifeste comme l'allèguent les requérants. En particulier, ces derniers n'identifient pas les dispositions du plan local d'urbanisme qui seraient frappées d'illégalité du fait de la sous estimation démographique, à supposer celle-ci avérée. Enfin, les requérants ne contestent pas les affirmations de la commune selon lesquelles la révision a été décidée dans le but de contenir la pression foncière et démographique en étalant dans le temps l'ouverture à l'urbanisation de certaines zones. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement (...) ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat (...) Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (...) ". Aux termes de l'article L. 151-6 dudit code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements (...) ". Aux termes de l'article L. 151-7 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager (...) ". 6. En application de ces dispositions, les auteurs du plan local d'urbanisme du Porge ont identifié, notamment sur les parcelles des requérants, une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) propre au secteur de Villeneuve Ouest ayant pour objectif de favoriser l'urbanisation cohérente d'un secteur situé à moins de 250 mètres du centre-bourg et considéré comme stratégique. Il s'agit pour les auteurs du document, de rompre avec la tendance constatée d'une urbanisation linéaire le long de l'avenue de Maisonnieu en favorisant le développement d'une nouvelle offre d'habitat diversifiée. A cet effet, les auteurs du plan ont élaboré, pour la zone 1AU correspondante, un règlement de zone particulier, des dispositions générales auxquelles les autorisations d'urbanisme doivent être compatibles, ainsi que des dispositions indicatives ou à valeur pédagogique. Le parcellaire du futur secteur est organisé par un document graphique intitulé " schéma d'aménagement de Villeneuve " qui prévoit notamment un morcellement de la propriété des requérants sur laquelle des voiries nouvelles, des liaisons et cheminements doux et autres espaces verts sont prévus. 7. En se bornant à soutenir que, compte tenu de sa localisation et de ses caractéristiques, leur propriété ne pouvait légalement être intégrée au sein de l'OAP du secteur Villeneuve-Ouest, les requérants ne contestent pas sérieusement le bien-fondé de ladite orientation ni la détermination par les auteurs du plan local d'urbanisme de son secteur d'application. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme applicable en l'espèce : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement (...)". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AP n° 246, 273 et 340 appartenant aux requérants, situées en zone UB dans le plan d'occupation des sols, ont été classées en zone 1AU par le nouveau plan local d'urbanisme. Selon le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, les zones 1AU recouvrent des espaces considérés comme stratégiques pour le futur développement urbain de la commune dès lors qu'ils ont vocation à favoriser un mode de développement cohérent organisé selon un schéma d'ensemble. 11. A ce titre, le classement en zone 1AU des parcelles appartenant aux requérants a été justifié par leur intégration dans le secteur Villeneuve auquel le plan local d'urbanisme consacre une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) dont l'objectif est de mettre en oeuvre une urbanisation cohérente dans un espace considéré comme stratégique car situé non loin du centre bourg. L'urbanisation de ce secteur, qui couvre une superficie de 8,8 hectares, doit permettre le développement d'une offre d'habitat diversifiée contribuant à l'édification d'un nouveau quartier qui bénéficiera d'espaces collectifs paysagers en lien avec l'identité forestière de la commune. C'est en limite ouest du secteur Villeneuve, ainsi identifié par l'OAP, que se trouvent les parcelles des requérants, lesquelles forment un ensemble d'un seul tenant de 6 650 m2 de superficie. 12. Selon le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, la commune du Porge comporte plusieurs grandes unités foncières non bâties qui, à ce titre, ont vocation à accueillir dans le cadre d'un zonage AU une urbanisation future organisée selon un schéma d'ensemble. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes produites, que les parcelles appartenant aux requérants, ensemble boisé de 6 650 m2 de superficie, forment avec le secteur concerné par l'OAP Villeneuve un ensemble foncier cohérent, caractérisé par l'absence de constructions, alors même qu'elles se situent en limite ouest dudit secteur. Ces parcelles, eu égard à leurs caractéristiques, ont ainsi vocation à accueillir des constructions et aménagements dans le cadre d'un projet d'urbanisation d'ensemble. Par suite, et bien qu'elles soient desservies par les réseaux d'équipements publics, le classement en zone AU des parcelles appartenant aux requérants, lesquels ne peuvent utilement se prévaloir de la circonstance que l'OAP Villeneuve compromettrait leur propre projet de division foncière, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle bâtie appartenant à une conseillère municipale est contiguë avec le hameau de Laruau-Sud, lequel se caractérise par une urbanisation relativement dense. Le classement en zone UC de cette parcelle se justifie par la vocation de ladite zone qui est de recouvrir l'enveloppe bâtie des hameaux existants. 14. Le classement en zone naturelle d'une zone de 21 hectares non bâtie, largement boisée et située en dehors de l'enveloppe urbaine du bourg, se justifie par la volonté qu'ont eue les auteurs du plan local d'urbanisme de limiter l'urbanisation en confortant la ceinture forestière qui constitue l'enveloppe paysagère de la commune. Eu égard à l'objectif poursuivi, ce classement n'a pas été décidé dans le but de favoriser les intérêts du conseiller municipal dont la propriété borde une partie de la zone considérée. 15. Il ressort des pièces du dossier qu'un conseiller municipal est propriétaire de vastes parcelles non construites situées dans l'enveloppe urbanisée du centre bourg. Elles ont ainsi vocation à accueillir, dans le cadre du zonage AU dont elles ont fait l'objet, une urbanisation à terme. 16. Enfin, il ne ressort aucunement des pièces du dossier que le classement en zone Neq des parcelles qui appartenaient auparavant à un conseiller municipal aurait permis à celui-ci de bénéficier d'une plus-value à l'occasion de la vente desdites parcelles, laquelle a eu lieu dès 2013, soit bien avant l'adoption du plan local d'urbanisme et alors que les grandes orientations de celui-ci n'avaient pas encore été arrêtées. 17. Il résulte des points 13 à 16 que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi et que, par suite, le moyen soulevé sous cet angle doit être écarté. 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux s'est abstenu de prononcer l'annulation totale de la délibération du 30 janvier 2017 en litige. Par voie de conséquence, les conclusions des requérants présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions en mettant à leur charge de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune du Porge non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête n° 18BX01303 présentée par M. B...F..., M. E...F...et M. C...F...est rejetée. Article 2 : M. B...F..., M. E...F...et M. C...F..., pris ensemble, verseront à la commune du Porge la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...F..., à M. E...F..., à M. C...F...et à la commune du Porge. Délibéré après l'audience du 2 avril 2019 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Frédéric Faïck, premier conseiller, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller. Lu en audience publique, le 14 mai 2019. Le rapporteur, Frédéric FaïckLe président, Elisabeth JayatLe greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX01303