CAA de DOUAI, 2ème chambre, 08/12/2020, 19DA00886, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-12-08
Numéro : 19DA00886
Président : M. Sorin
Rapporteur : Mme Muriel  Milard
Commissaire du gouvernement : M. Baillard
Avocat(s) : CHANLAIR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... D... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler le titre exécutoire émis le 11 juillet 2016 par le maire de Trélou-sur-Marne, mettant à la charge des débiteurs de la " côte du Saule Prêtre " la somme totale de 6 353,34 euros, ainsi que les avis des sommes à payer n° 2016-001-000415 et 2016-00-1-000-179 émis à son encontre pour le recouvrement, respectivement de 21,02 euros et 10,20 euros en application de ce titre exécutoire. Par un jugement n° 1603382 du 5 février 2019, le tribunal administratif d'Amiens a déchargé M. D... des sommes mises à sa charge par ce titre exécutoire et ces avis des sommes à payer en ce qu'ils concernent les frais de fonctionnement retenus par la délibération du 14 avril 2016, et a laissé à sa charge le remboursement des intérêts relatifs à l'emprunt de 34 000 euros contracté en 2009. Procédure devant la cour : Par une requête, des mémoires et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 12 avril 2019, le 25 novembre 2019, le 15 décembre 2019, le 9 janvier 2020 et le 12 février 2020, M. D..., représenté par Me F... E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il ne l'a pas déchargé du paiement des intérêts relatifs à l'emprunt de 34 000 euros contracté en 2009 par la commune de Trélou-sur-Marne ; 2°) d'annuler le titre exécutoire dans cette mesure et de le décharger de l'obligation de payer cette somme ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Trélou-sur-Marne le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Muriel Milard, premier conseiller, - les conclusions de M. Bertrand Baillard, rapporteur public, - et les observations de Me B... C..., représentant M. D.... Considérant ce qui suit : 1. La commune de Trélou-sur-Marne a décidé, au début des années 1990, à la suite de crues d'orage importantes ayant entraîné des dégâts sur son territoire, d'entreprendre des travaux hydrauliques et de voirie. Elle a arrêté, par une délibération du 3 avril 1992, le programme de ces travaux sur le secteur dit du " Saule Prêtre " avec un financement de ces travaux partagés entre la commune, à hauteur de 5 %, et les propriétaires des parcelles incluses dans le périmètre de ces travaux, à hauteur de 95 % et compte-tenu de la superficie de leurs parcelles respectives. Par un arrêté du 3 décembre 1993, le préfet de l'Aisne a déclaré d'intérêt général, au sens des dispositions de l'article L. 151-36 du code rural alors en vigueur, les travaux d'équipement rural décidés par la commune de Trélou-sur-Marne. Le conseil municipal a, par une délibération du 6 mai 2009, autorisé le maire à conclure un prêt de 34 000 euros pour le financement de travaux hydro-viticoles, puis, par une délibération du 14 avril 2016, il a fixé le montant de la cotisation mise à la charge des propriétaires de la " côte du Saule Prêtre ", pour l'année 2016, à la somme de 4 277,69 euros s'agissant des frais de fonctionnement et à la somme de 2 074,85 euros s'agissant des frais d'investissement. Le maire a ensuite, en application de cette dernière délibération, émis un titre exécutoire le 11 juillet 2016 mettant à la charge des débiteurs de la " côte du Saule-Prêtre " la somme totale de 6 353,34 euros ainsi que des avis de sommes à payer n° 2016-001-000415 et 2016-001-000179 à l'encontre de M. D... le même jour pour le recouvrement des sommes de 21,02 euros et 10,20 euros en application de ce titre exécutoire. M. D... relève appel du jugement du 5 février 2019 du tribunal administratif d'Amiens en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire et des avis des sommes à payer en litige en tant qu'ils portent sur le remboursement des intérêts relatifs à l'emprunt de 34 000 euros contracté en 2009 par la commune de Trélou-sur-Marne. Sur le titre exécutoire du 11 juillet 2016 : En ce qui concerne l'indication des bases de liquidation du titre de perception et des avis des sommes à payer en litige : 2. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. En cas d'erreur de liquidation, l'ordonnateur émet un ordre de recouvrer afin, selon les cas, d'augmenter ou de réduire le montant de la créance liquidée. Il indique les bases de la nouvelle liquidation. Pour les créances faisant l'objet d'une déclaration, une déclaration rectificative, indiquant les bases de la nouvelle liquidation, est souscrite (...) ". 3. En l'espèce, le titre exécutoire du 11 juillet 2016 en litige précise qu'il s'agit d'un extrait de titre exécutoire pris en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, vise les articles R. 2342-4 et D. 3342-11 du code général des collectivités territoriales et mentionne qu'il a été adopté en application de la délibération du conseil municipal du 14 avril 2016. Il précise, ainsi que les avis des sommes à payer en litige, le taux retenu et le montant de la participation de M. D... aux travaux d'équipement rural déclarés d'intérêt général par l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993 en investissement et en fonctionnement pour les ouvrages de la " côte du Saule-Prêtre ", la période concernée, du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2016, et la localisation des parcelles. Il comporte ainsi les bases de la liquidation sur lesquelles il est fondé, ainsi que, en annexe, l'état exécutoire collectif avec la liste nominative de l'ensemble des débiteurs de la " côte du Saule-Prêtre ", le tableau des modifications déclarées en mairie quant aux parcelles, l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993 déclarant les travaux d'équipement rural d'intérêt général, l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal du 6 mai 2009 et du 14 avril 2016 autorisant respectivement le maire à conclure un prêt pour le financement de travaux hydro-viticoles et fixant le montant de la cotisation mise à la charge des propriétaires de la " côte du Saule-Prêtre ". Si M. D... fait valoir que l'ensemble du dossier annexé à l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993 n'a pas été joint et que les délibérations annexées ne précisent pas les tranches du programme de travaux déclarés d'intérêt général par le préfet auquel les montants se rattachent, les éléments joints aux titres de perception en litige lui permettaient de comprendre de façon suffisamment précise l'objet et les modalités de calcul des sommes mises à sa charge. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 doit être écarté. En ce qui concerne l'identification des débiteurs : 4. M. D... reprend en appel le moyen qu'il avait invoqué en première instance tiré de ce que le titre exécutoire en litige ne mentionne pas régulièrement ses destinataires. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption du motif retenu par le tribunal administratif d'Amiens au point 6 du jugement attaqué. Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993 et de la délibération du 6 mai 2009 : 5. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. 6. Le titre exécutoire et les avis des sommes à payer contestés n'ont pas comme base légale la délibération du 6 mai 2009, par laquelle le conseil municipal de Trélou-sur-Marne s'est borné à autoriser le maire à conclure un prêt pour le financement de travaux hydro-viticoles, mais celle du 14 avril 2016 qui fixe le montant de la cotisation mise à la charge des propriétaires de la " côte du Saule-Prêtre ", dont fait partie M. D..., et qui précise l'objet des dépenses exposées par la commune en 2015 pour l'entretien des ouvrages hydro-viticoles dans le secteur concerné, les montants correspondants quant aux frais de gestion et d'entretien ainsi que les intérêts de l'emprunt au titre de l'année 2016 pour un montant de 882,59 euros. Par suite, M. D... n'est pas fondé à exciper de l'illégalité de la délibération du 6 mai 2009 à l'appui de son recours dirigé contre le titre exécutoire du 11 juillet 2016 et les avis des sommes à payer correspondants. 7. Par ailleurs, l'arrêté préfectoral fixant le périmètre des propriétés concernées par les travaux exécutés en application de l'article L. 151-36 du code rural n'a pas un caractère réglementaire et ne forme pas avec les mesures qui déterminent le montant des participations financières pouvant être réclamées par les communes aux bénéficiaires des travaux, une opération complexe. L'arrêté du préfet de l'Aisne en date du 3 décembre 1993 étant, en l'espèce, devenu définitif à l'égard des propriétaires de terrains inclus dans le périmètre fixé par cette décision, ces personnes ne sont pas recevables à remettre en question la légalité de ce périmètre même par la voie de l'exception. Par suite, le moyen soulevé par M. D... tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 6 mai 2009 et de l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993 doit être écarté. Sur l'exception d'illégalité de la délibération du 14 avril 2016 : 8. D'une part, aux termes de l'article L. 151-36 du code rural, dont les dispositions ont repris en substance celles de l'article 175 de l'ancien code rural : " Les départements, les communes ainsi que les groupements de ces collectivités et les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales peuvent prescrire ou exécuter les travaux entrant dans les catégories ci-dessous définies, lorsqu'ils présentent, du point de vue agricole ou forestier, un caractère d'intérêt général (...) : 1° Lutte contre l'érosion et les avalanches, défense contre les torrents, reboisement et aménagement des versants, défense contre les incendies et réalisation de travaux de desserte forestière, pastorale ou permettant l'accès aux équipements répondant aux objectifs de protection précités (...) ; 6° Irrigation, épandage, colmatage et limonage (...). Les personnes morales mentionnées au premier alinéa prennent en charge les travaux qu'elles ont prescrits ou exécutés. Elles peuvent toutefois, dans les conditions prévues à l'article L. 151-37, faire participer aux dépenses de premier établissement, d'entretien et d'exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt (...) ". Aux termes de l'article L. 151-37 du même code : " Le programme des travaux à réaliser est arrêté par la ou les personnes morales concernées. Il prévoit la répartition des dépenses de premier établissement, d'exploitation et d'entretien des ouvrages entre la ou les personnes morales et les personnes mentionnées à l'article L. 151-36. Les bases générales de cette répartition sont fixées compte tenu de la mesure dans laquelle chacune a rendu les travaux nécessaires ou y trouve un intérêt. Le programme définit, en outre, les modalités de l'entretien ou de l'exploitation des ouvrages qui peuvent être confiés à une association syndicale autorisée à créer. Le programme des travaux est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...). Le caractère d'intérêt général (...) des travaux (...) [est prononcé] par arrêté ministériel ou par arrêté préfectoral (...). Les dépenses relatives à la mise en oeuvre de cette procédure sont à la charge de la ou des collectivités qui en ont pris l'initiative ". Aux termes de l'article L. 151-38 de ce code : " (...) Le recouvrement des cotisations des intéressés est effectué comme en matière de contributions directes (...) ". 9. D'autre part, aux termes de l'article 2 de l'arrêté du préfet de l'Aisne du 3 décembre 1993 : " Participation de la commune aux dépenses, au titre de l'intérêt général : au titre de l'intérêt général, la commune participera, une fois déduites les subventions reçues à cet effet, aux dépenses d'investissement au taux de 5% ". Aux termes de l'article 3 du même arrêté : " Participation des intéressés aux dépenses : les intéressés aux dépenses sont les propriétaires des parcelles incluses dans le plan périmétral. La participation demandée est calculée au prorata de la contenance cadastrale des parcelles (...) ". Aux termes de l'article 4 du même arrêté : " Entretien des ouvrages : les dépenses d'entretien et de conservation en bon état des ouvrages réalisés au titre du présent arrêté sont assurés par la commune et revêtent un caractère obligatoire ". 10. M. D... soutient que la commune de Trélou-sur-Marne ne pouvait légalement mettre les dépenses nécessaires à la réalisation des travaux litigieux à la charge des propriétaires de la " côte du Saule Prêtre ", qu'elle n'établit pas que les travaux entrepris sur les chemins n° 34 et n° 171, financés par un emprunt contracté en 2009 dont les intérêts ont été mis à la charge des propriétaires concernés par l'arrêté du 3 décembre 1993 et par la délibération du 14 avril 2016, sont en lien avec l'une des tranches de travaux inclus dans le programme d'aménagement hydro-viticole défini par la commune et déclaré d'intérêt général par l'arrêté du préfet de l'Aisne du 3 décembre 1993, et fait valoir que la première phase de travaux s'achevait après un délai de cinq ans, que dans cette première phase figuraient les voiries en aval de la zone AOC et que le reste des travaux devait être programmé annuellement par un groupe de travail qui ne s'est jamais réuni. 11. Il résulte des dispositions précitées du code rural et de l'article 3 de l'arrêté du 3 décembre 1993 précité pris pour leur application, que, contrairement à ce que soutient M. D..., et ainsi que l'ont relevé les premiers juges au point 11 du jugement attaqué, une commune peut mettre les dépenses nécessaires à la réalisation des travaux qu'il autorise à la charge des propriétaires relevant du périmètre défini. 12. Il résulte par ailleurs de l'instruction que le contrat de prêt de 34 000 euros souscrit par la commune auprès de la caisse d'épargne de Picardie au mois de juin 2009 pour financer les travaux hydrauliques sur la " côte du Saule-Prêtre " porte sur une durée de quinze ans et précise que le montant des intérêts de ce prêt au titre de l'année 2016 s'élève à la somme de 882,59 euros, soit la somme correspondant à celle mise à la charge des propriétaires viticulteurs dont M. D... fait partie. Le lien entre le remboursement de cet emprunt et le financement des travaux projetés, dont M. D... n'établit pas qu'il porterait sur une somme hors de proportion avec leur montant, est ainsi établi. Il ressort par ailleurs du détail estimatif des ouvrages par catégorie du périmètre d'intervention " Le Saule-Prêtre " que les travaux de voirie du chemin rural n° 34 dit " de Pisseleux " inclus dans la zone AOC ainsi que ceux du chemin rural n° 171 dit " du Bas de la Côte " dans la même zone, figurent dans le programme de travaux déclarés d'intérêt général par arrêté préfectoral du 3 décembre 1993. En outre, il ressort des extraits de plans cadastraux relatifs à ces chemins ruraux que les travaux de voirie en béton de ces chemins ont été réalisés respectivement les 20, 21 et 22 avril 2009 et les 8, 10, 15 et 16 avril 2009. La réalisation de ces travaux à ces dates est d'ailleurs corroborée par la production d'attestations des propriétaires concernés et des factures d'achat des matériaux nécessaires à celle-ci. Il ressort par ailleurs du mémoire explicatif relatif aux travaux à réaliser dans le périmètre d'intervention " Le Saule-Prêtre " figurant dans le dossier d'enquête publique que six catégories de travaux étaient prévues, dont quatre à vocation hydraulique et deux à vocation de voirie, et que ces travaux devaient être réalisés en deux phases. Ce mémoire précise que ces deux phases seraient découpées en plusieurs tranches de travaux annuelles dont le nombre prévisionnel était de seize. Ce calendrier prévoyait en outre un délai minimal d'achèvement de huit années et ne fixait aucune date butoir avant laquelle les travaux prévus devaient être réalisés. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les travaux de voirie relatifs aux deux chemins ruraux n° 34 et n° 171, qui constituent des travaux initiaux et non des travaux d'entretien d'ouvrages déjà existants, comme le soutient à tort M. D..., correspondent au programme de travaux déclarés d'intérêt général par le préfet en 1993 ainsi qu'au phasage des travaux, décliné en tranches annuelles, prévu initialement. La circonstance que les tranches de travaux se soient déroulées au-delà de la période d'achèvement de huit ans, prévue initialement, n'est pas de nature à remettre en cause cette correspondance dès lors que cette durée était simplement prévisionnelle et que le retard accumulé est, en soi, sans incidence sur la possibilité pour la commune d'émettre les titres exécutoires correspondant aux travaux réalisés en application de l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993. Par suite, M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les intérêts, au titre de l'année 2016, de l'emprunt contracté par la commune en 2009 pour la réalisation des travaux en cause, ont été mis à la charge des propriétaires des parcelles de la côte du Saule-Prêtre dont il fait partie. 13. Il résulte de ce qui précède que les titres exécutoires en litige ayant été régulièrement émis dans le cadre de la réalisation des travaux d'équipement rural déclarés d'intérêt général par l'arrêté préfectoral du 3 décembre 1993, le moyen tiré du détournement de procédure et du détournement de pouvoir, selon lequel la commune ferait supporter aux agriculteurs des frais d'aménagement du territoire dont elle devrait assumer la charge dans le seul but de percevoir illégalement une somme d'argent, ou bien dans celui de financer d'autres travaux sans rapport avec les travaux prescrits par l'arrêté du 3 décembre 1993, ne peut qu'être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens n'a que partiellement fait droit à sa demande. Doivent être rejetées par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. D... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Trélou-sur-Marne et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera à la commune de Trélou-sur-Marne une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2 N°19DA00886