Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 19/02/2009, 312201, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème et 7ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-02-19
Numéro : 312201
Président : M. Vigouroux
Rapporteur : M. Jérôme  Marchand-Arvier
Commissaire du gouvernement : Mme Bourgeois-Machureau Béatrice
Avocat(s) : SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER

Vu 1°/, sous le n° 312201, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 10 janvier 2008 et 27 février 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES, dont le siège est 22, rue Bénard à Paris (75014) ; le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision, révélée par l'avis du 29 novembre 2007 du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, par laquelle la société Aéroports de Paris a fixé le tarif de la redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, à compter du 1er janvier 2008 ; 2°) de mettre à la charge de la société Aéroports de Paris (ADP) le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°/, sous le n° 312603, la requête, enregistrée le 28 janvier 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE AIR FRANCE, dont le siège est 45, rue de Paris à Roissy-Charles-de-Gaulle Cedex (95747) ; la SOCIETE AIR FRANCE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, notifiée à la société Aéroports de Paris par une lettre du 6 février 2007, excluant à compter du 1er janvier 2008 du périmètre des dépenses financées par la taxe d'aéroport les coûts liés à la fabrication et à la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de la société Aéroports de Paris ; 2°) d'annuler la décision d'Aéroports de Paris instaurant à compter du 1er janvier 2008 une redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, ainsi que la décision du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi portant homologation de cette décision ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la société Aéroports de Paris le versement de la somme de 5 000 euros chacun au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°/, sous le n° 312672, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 janvier 2008 et 27 février 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA), dont le siège est 22, rue Bénard à Paris (75014) ; le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la décision du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi portant homologation de la décision d'Aéroports de Paris instaurant la redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu, sous le n° 312603, la note en délibéré, enregistrée le 19 janvier 2009, présentée par la SOCIETE AIR FRANCE ; Vu, sous le n° 312603, la note en délibéré, enregistrée le 21 janvier 2009, présentée par Aéroports de Paris ; Vu, sous les n° s 312201 et 312672, la note en délibéré, enregistrée le 23 janvier 2009, présentée pour le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES ; Vu, sous les n°s 312201 et 312672, la note en délibéré, enregistrée le 13 février 2009, présentée par la société Aéroports de Paris ; Vu le code de l'aviation civile ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jérôme Marchand-Arvier, Auditeur, - les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du SYNDICAT DES COMPAGNIES AÉRIENNES AUTONOMES et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, - les conclusions de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, Commissaire du gouvernement ; Considérant que la requête n° 312603 tend à l'annulation de la décision du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, notifiée à la société Aéroports de Paris par une lettre du 6 février 2007, excluant à compter du 1er janvier 2008 du périmètre des dépenses financées par la taxe d'aéroport les coûts liés à la fabrication et à la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de la société Aéroports de Paris, de la décision d'Aéroports de Paris instaurant à compter du 1er janvier 2008 une redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, ainsi que de la décision du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi portant homologation de cette décision ; que les requêtes n° 312201 et 312672 tendent respectivement à l'annulation de la décision tarifaire d'Aéroports de Paris et de la décision ministérielle d'homologation ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par Aéroports de Paris et par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ; Considérant qu'aux termes de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts dans sa rédaction alors en vigueur : « A compter du 1er juillet 1999, une taxe dénommée taxe d'aéroport est perçue au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes (...). IV. (...) Le produit de la taxe est affecté sur chaque aérodrome au financement des services de sécurité - incendie - sauvetage, de lutte contre le péril aviaire, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux » ; qu'aux termes de l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile : « Sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique et sur les aérodromes mentionnés aux articles R. 231-1 et R. 232-2, les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l'article L. 224-2 sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de service à l'occasion de l'usage de terrains, d'infrastructures, d'installations, de locaux et d'équipements aéroportuaires fournis par l'exploitant d'aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l'aérodrome, à l'exploitation des aéronefs ou à celle d'un service de transport aérien » ; Sur la légalité externe : Considérant, en premier lieu, que, par la lettre adressée à Aéroports de Paris le 6 février 2007, le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi n'ont pas, contrairement à ce que soutient la SOCIETE AIR FRANCE, modifié le champ d'application de la taxe d'aéroport, mais ont seulement interprété la portée des dispositions de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts ; que si la lettre annonce que l'Etat cessera de prendre en charge, au titre de la taxe d'aéroport, les coûts liés à la fabrication et à la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de la société Aéroports de Paris, cette activité constituant une prestation de service d'Aéroports de Paris devant être financée par d'autres voies, elle n'a nullement pour effet ou pour objet de modifier des affectations de recettes au sein du budget de l'Etat ; qu'elle n'a donc pas, pour cette raison, empiété sur la compétence du législateur ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la commission consultative économique pour les aéroports de Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly, qui s'est réunie, comme le prévoient les dispositions de l'article R. 224-3 du code de l'aviation civile, le 20 juin 2007 puis le 29 octobre 2007, réunion à l'issue de laquelle elle a rendu son avis sur la proposition de redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, a disposé d'informations suffisantes pour rendre cet avis ; qu'en particulier, si les éléments d'informations fournis par Aéroports de Paris dans les documents transmis lors des réunions des 20 juin et 29 octobre 2007 sur les coûts liés à la fabrication et à la délivrance des badges ainsi que sur les catégories de personnes redevables de la redevance n'étaient pas très détaillés, ils étaient néanmoins suffisants pour permettre à la commission consultative économique d'émettre valablement un avis sur la proposition de redevance qui lui était soumise ; Considérant, en troisième lieu, que la demande d'homologation de la décision fixant le tarif de la redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée, accompagnée de l'avis de la commission consultative économique, a été transmise par Aéroports de Paris aux ministres compétents le 29 octobre 2007 ; que la décision tarifaire a été expressément homologuée par les ministres le 28 novembre 2007 et qu'elle a été publiée le lendemain au Journal officiel ; qu'ainsi, la décision tarifaire a été valablement homologuée ; que la circonstance que la décision d'homologation du tarif de la redevance contestée n'a pas été publiée est sans incidence sur la légalité de cette décision et sur celle de la décision tarifaire ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, qu'une redevance pour service rendu ne peut être mise à la charge d'un usager sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile qu'à la double condition que les opérations que la redevance est appelée à financer ne soient pas effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien et des populations survolées, et, d'autre part, que ladite redevance trouve sa contrepartie dans une prestation directement rendue à ceux qui l'acquittent et soit proportionnée au coût de cette prestation ; que la mise en place d'un système automatisé de contrôle d'accès aux zones réservées des aéroports, lesquelles sont réglementairement soumises à des exigences de sécurité particulières, permet, nonobstant ces exigences, de garantir aux personnes ayant à pénétrer dans ces zones pour l'exercice normal de leurs activités et auxquelles des titres appropriés sont remis, une facilité d'accès et de circulation à l'intérieur de celles-ci ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les redevances perçues lors de la délivrance des titres de circulation sont la contrepartie d'un service rendu directement et principalement aux personnes ayant à accéder aux zones réservées et ne financent pas des missions d'intérêt général incombant à l'Etat et mentionnées par les dispositions précitées de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts ; Considérant, en deuxième lieu, que si les dispositions précitées de l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile disposent que les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l'article L. 224-2 sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de services, ni cette disposition ni aucune autre disposition législative et réglementaire relative aux redevances aéroportuaires n'a pour objet ou pour effet d'interdire à la société Aéroports de Paris d'instituer des redevances pour facturer les services qu'elle rend, dans le cadre de sa mission, à d'autres catégories d'usagers que les exploitants d'aéronefs et leurs prestataires de services ; que par suite la société Aéroports de Paris a pu légalement décider de facturer la prestation rendue à toutes les personnes accédant à la zone réservée et qui en bénéficient ; qu'ainsi la circonstance que la redevance instituée excède le champ des redevances prévues par l'article R. 224-1 du code de l'aviation civile n'est pas de nature à entraîner l'illégalité de la décision attaquée ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 224-4 du code de l'aviation civile : « I. - Les contrats prévus au II de l'article L. 224-2 (...) déterminent : - celles des redevances mentionnées à l'article R. 224-1 dont les conditions d'évolution font l'objet du contrat ; celles-ci comprennent obligatoirement les redevances mentionnées au 1° de l'article R. 224-2 et les principales redevances accessoires, à l'exception de celles dont les conditions tarifaires sont fixées par contrat dans les conditions du 2° de l'article R. 224-2 ; - les périodes tarifaires successives, d'une durée n'excédant pas un an, dans lesquelles les redevances susmentionnées sont établies dans le cadre du contrat ; les dates prévisionnelles d'entrée en vigueur des modifications des tarifs des redevances susmentionnées correspondent au début de chacune de ces périodes (...) » ; que la redevance relative aux badges d'accès dans les zones réservées, qui n'entre pas dans le cadre du contrat de régulation économique conclu le 6 février 2006 entre l'Etat et Aéroports de Paris, n'avait donc pas, contrairement à ce qu'affirme la SOCIETE AIR FRANCE, à tenir compte des périodes tarifaires prévues par ce contrat ; Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le montant unitaire de la redevance, qui a été fixé en fonction, d'une part, du coût total de fabrication des titres et de fonctionnement en personnel et matériel des dispositifs de contrôle automatisé, en y intégrant les coûts de recouvrement de la redevance, et, d'autre part, du nombre de titres distribués, y compris ceux remis au personnel d'Aéroports de Paris et aux agents des services publics, soit manifestement disproportionné par rapport aux coûts des services rendus ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE AIR FRANCE n'est pas fondée à demander l'annulation de la lettre du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi excluant à compter du 1er janvier 2008 du périmètre des dépenses financées par la taxe d'aéroport les coûts liés à la fabrication et à la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de la société Aéroports de Paris ; que la SOCIETE AIR FRANCE et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES ne sont pas davantage fondés à demander l'annulation de la décision d'Aéroports de Paris instaurant à compter du 1er janvier 2008 une redevance pour la fabrication et la délivrance des titres de circulation en zone réservée des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget, ainsi que la décision du ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables et du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi portant homologation de cette décision ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et d'Aéroports de Paris les sommes que la SOCIETE AIR FRANCE et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la SOCIETE AIR FRANCE et du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES une somme de 3 000 euros chacun à verser à la société anonyme Aéroports de Paris et une somme de 3 000 euros chacun à verser à l'Etat ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n° 312201, 312603 et 312672 sont rejetées. Article 2 : La SOCIETE AIR FRANCE et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES verseront chacun une somme de 3 000 euros à Aéroports de Paris et une somme de 3 000 euros à l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE AIR FRANCE, au SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SARA), à Aéroports de Paris, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et au ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.