CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 21/03/2017, 15LY00049, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-21
Numéro : 15LY00049
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : CDMF-AVOCATS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La commune de Moirans a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté conjoint du préfet de l'Isère et du président du conseil général de l'Isère en date du 17 mars 2011 portant approbation du schéma départemental d'accueil des gens du voyage de l'Isère révisé et de condamner l'Etat au versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1105653 du 6 novembre 2014, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2015, et deux mémoires enregistrés les 5 juin et 22 octobre 2015, la commune de Moirans, représentée par son maire en exercice, par la SELARL CDMF Associés, avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1105653 du tribunal administratif de Grenoble du 6 novembre 2014 ; 2°) d'annuler l'arrêté conjoint du préfet de l'Isère et du président du conseil général de l'Isère en date du 17 mars 2011 portant approbation du schéma départemental d'accueil des gens du voyage de l'Isère révisé ; 3°) de condamner l'Etat au versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la motivation du jugement contesté est succincte au regard des arguments développés par la commune de Moirans ; - les conseils municipaux consultés pour avis n'ont pas délibéré ce qui entache d'illégalité la procédure suivie dès lors que le préfet et le président du conseil général de l'Isère auraient préalablement dû recueillir l'avis de toutes les assemblées délibérantes ; - la circonstance que les maires des communes ont été rendus destinataires d'une demande d'avis par courrier du 12 mai 2010 ne permet pas de justifier de la régularité de la procédure ; - la jurisprudence Danthony ne peut s'appliquer aux litiges entre personnes publiques ; - la règle posée par cette jurisprudence a été soulevée d'office par le tribunal en méconnaissance du principe du contradictoire et de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; - son application ne pouvait conduire à écarter le vice de procédure dès lors qu'elle représente une garantie procédurale car elle permet de prendre en compte une représentation équilibrée des intérêts en présence ; - sa composition était irrégulière en l'absence de représentation équilibrée des communes concernées et des représentants des gens du voyage ; - le décret du 25 juin 2001 est contraire à la loi ; - la commission est irrégulièrement composée en raison de la sur-représentation de l'Etat ; - le diagnostic établi est insuffisant en ce qui concerne l'analyse de l'accès aux soins des gens du voyage en termes d'offre et de demande ; - le jugement a écarté, sans le motiver, le moyen tiré de ce que le schéma ne définit nullement la localisation des aires de grand passage ; - le schéma est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation car la commune ne compte que sept mille habitants et qu'elle a déjà réalisé une aire permanente de douze places et participe ainsi déjà à l'accueil des gens du voyage ; - le schéma ne peut lui imposer, sans son accord, la réalisation d'une aire de grand passage. Par un mémoire en défense enregistré le 24 février 2015 et un mémoire enregistré le 22 juin 2015, le département de l'Isère, représenté par son président en exercice, par la société ADP, avocats, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Moirans à lui verser une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Moirans ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 2 juin 2015 et un mémoire enregistré le 23 décembre 2015, le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Moirans ne sont pas fondés. L'instruction a été close le 30 décembre 2016 à 12 h 00 par ordonnance du 12 décembre 2016. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; - le décret n° 2001-540 du 25 juin 2001 relatif à la composition et au fonctionnement de la commission départementale consultative des gens du voyage ; - le code général des collectivités territoriales ; - l'arrêt du 14 juin 2016 par lequel la cour administrative d'appel n'a pas transmis au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la requérante ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Samuel Deliancourt, premier conseiller, - les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public, - et les observations de Me Harel, avocat, pour la commune de Moirans, ainsi que celles de Me Basciak, avocate, pour le département de l'Isère ; 1. Considérant que, par arrêté du 16 septembre 2002, le préfet de l'Isère et le président du conseil général de l'Isère ont conjointement approuvé le schéma départemental d'accueil des gens du voyage de l'Isère ; que, par l'arrêté contesté n° 2011076-0044 du 17 mars 2011, ils ont également approuvé le schéma départemental d'accueil des gens du voyage de l'Isère révisé, lequel prévoit notamment la réalisation d'une aire de grand passage de quatre-vingt à cent places sur le territoire de la commune de Moirans ; que cette dernière relève appel du jugement du 6 novembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce dernier arrêté ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient la commune de Moirans, le tribunal administratif a répondu, au point 8 du jugement attaqué, au moyen tiré de ce que le schéma contesté aurait omis de localiser des emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et de définir les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement de ces rassemblements ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre au détail de l'argumentation de la commune de Moirans, a suffisamment motivé sa réponse à l'ensemble des moyens soulevés devant lui et, en particulier, à celui tiré de ce que le schéma litigieux était irrégulier faute d'avoir précisément identifié l'emplacement de l'aire de grand passage sur son territoire, qu'il a écarté au point 9 de son jugement en relevant que "l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 n'imposait pas que le schéma localise de façon impérative le terrain d'assiette de cette aire" ; 4. Considérant, en troisième lieu, qu'en écartant de lui-même un vice de procédure dont il a considéré, au vu des pièces du dossier, qu'il n'avait ni privé les intéressés d'une garantie ni été susceptible d'exercer d'influence sur le sens de la décision attaquée, le tribunal n'a pas relevé d'office un moyen qu'il aurait été tenu de communiquer préalablement aux parties ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative doit être écarté ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : S'agissant de la saisine pour avis des collectivités et établissements publics intéressés : 5. Considérant que le paragraphe III de l'article 1er de la loi susvisée du 5 juillet 2000 dispose : " III. - Le schéma départemental est élaboré par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général. Après avis du conseil municipal des communes concernées et de la commission consultative prévue au IV, il est approuvé conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi. Passé ce délai, il est approuvé par le représentant de l'Etat dans le département. Il fait l'objet d'une publication. / Le schéma départemental est révisé selon la même procédure au moins tous les six ans à compter de sa publication. " ; que ni ces dispositions, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne prévoit qu'un délai est laissé aux collectivités et établissements publics intéressés pour se prononcer sur le projet de schéma qui leur est soumis pour avis ; qu'il s'ensuit que la procédure doit être réputée régulière lorsque ces personnes publiques ont été saisies pour avis et qu'elles ont disposé d'un délai raisonnable pour émettre leur avis ; 6. Considérant, qu'il ressort des pièces du dossier qu'avant de prendre l'arrêté attaqué du 17 mars 2011, le préfet de l'Isère et le président du conseil général de l'Isère, ainsi qu'ils étaient tenus de le faire en application des prescriptions de la loi du 5 juillet 2000 citées au point 5, ont sollicité, par lettres du 12 mai 2010, l'avis de l'ensemble des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés par le projet de révision du schéma départemental en leur demandant de leur faire part de leurs éventuelles observations et de transmettre les délibérations adoptées par leurs organes délibérants au plus tard le 11 juin 2010 ; que la double circonstance que certaines communes ou certains établissements se sont abstenus d'émettre un avis ou que leur exécutif a estimé devoir en donner un n'entachent pas d'irrégularité l'arrêté attaqué dès lors que les unes et les autres ont disposé d'un délai suffisant pour rendre leur avis et qu'au surplus, l'arrêté contesté ne vise que les délibérations adoptées par les organes collégiaux ; S'agissant de la consultation de la commission départementale consultative des gens du voyage : 7. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 5 juillet 2000 : " IV. - Dans chaque département, une commission consultative, comprenant notamment des représentants des communes concernées, des représentants des gens du voyage et des associations intervenant auprès des gens du voyage, est associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma. Elle est présidée conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le président du conseil général ou par leurs représentants. " ; que, selon l'article 1er du décret du 25 juin 2001 : " La commission consultative prévue au IV de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 susvisée comprend : a) Outre le préfet du département et le président du conseil général, quatre représentants des services de l'Etat désignés par le préfet, et quatre représentants désignés par le conseil général ; b) Cinq représentants des communes désignés par l'Association des maires du département ; Si, dans le département, il n'existe pas d'association de maires ou s'il en existe plusieurs, ces représentants sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste par les maires des communes du département ; c) Cinq personnalités désignées par le préfet du département sur proposition des associations représentatives des gens du voyage et des associations intervenant auprès des gens du voyage présentes dans le département, ou, à défaut, parmi des personnalités qualifiées en raison de leur connaissance des gens du voyage ;d) Deux représentants désignés par le préfet sur proposition des caisses locales d'allocations familiales ou de mutualité sociale agricole concernées. / Chaque membre de la commission peut être remplacé par un suppléant désigné dans les mêmes conditions que le titulaire. / Les membres de la commission sont nommés par arrêté du préfet, dans les conditions énoncées aux alinéas ci-dessus. " ; 8. Considérant, en premier lieu, que les dispositions sus rappelées de la loi du 5 juillet 2000 n'ont pas prévu une représentation égalitaire des personnes publiques, associations et représentants des gens du voyage appelés à siéger au sein de la commission consultative, mais ont seulement défini les catégories de personnes devant y être représentées ; qu'ainsi, et contrairement à ce que soutient la commune requérante, le pouvoir réglementaire pouvait légalement prévoir, en l'absence de toute précision contenue dans les dispositions en cause de la loi, que cette commission serait composée comme il est dit à l'article 1er du décret du 25 juin 2001 ; 9. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions du décret du 25 juin 2001, citées au point 7, que la commission départementale consultative des gens du voyage doit comprendre, outre le préfet, quatre représentants de l'Etat ; que, toutefois, l'arrêté du 9 août 2001 du préfet de l'Isère portant composition de la commission départementale consultative des gens du voyage de l'Isère, modifié en dernier lieu par arrêté du 8 juin 2010, prévoit que cette commission comprend vingt-trois membres, dont, outre le préfet, cinq représentants des services de l'Etat, en méconnaissance des dispositions sus-rappelées de l'article 1er du décret du 25 juin 2001 ; qu'il suit de là que la commune de Moirans est fondée à soutenir que cette commission était irrégulièrement composée ; 10. Considérant cependant que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; 11. Considérant, d'une part, que la consultation commission départementale consultative des gens du voyage prévue par l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 préalablement à l'adoption d'un schéma départemental d'accueil des gens du voyage ne présente pas, eu égard notamment à sa composition, le caractère d'une garantie dès lors que, comme il a été dit au point 8, elle n'a pas pour objet de représenter de manière égalitaire les intérêts en présence ; 12. Considérant, d'autre part, qu'il ne ressort des pièces du dossier ni que la présence irrégulière d'un représentant supplémentaire des services de l'Etat, ainsi d'ailleurs que la participation, également irrégulière, d'une personne non désignée qui a suppléé le représentant de la caisse d'allocations familiales de la Vienne, aurait effectivement privé les intéressés d'une garantie, ni que cette irrégularité aurait exercé une influence sur le sens de l'avis au vu duquel a été pris l'arrêté attaqué, l'avis favorable de la commission ayant été rendu à l'unanimité ; 13. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 25 juin 2001 : " La commission siège valablement si la moitié de ses membres sont présents. Ses délibérations sont adoptées à la majorité absolue des membres présents. En cas de partage égal des voix, l'avis ou la proposition est réputé avoir été adopté./ Lorsque le quorum n'est pas atteint, une nouvelle réunion doit être convoquée dans le délai d'un mois. Dans ce cas, la commission siège valablement quel que soit le nombre de membres présents. " ; qu'en vertu de ces dispositions, l'avis émis par cette commission est régulier si la moitié au moins des vingt-deux membres régulièrement désignés, soit 11 membres, a pris part au vote ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, alors même que le compte-rendu de la séance de la commission départementale consultative des gens du voyage du 10 décembre 2010 précise que vingt-six personnes, dont treize membres avec voix délibérative, y étaient présentes, onze des membres présents ayant pris part au vote étaient régulièrement désignés ; que la commune de Moirans n'est, dans ces conditions, pas fondée à soutenir que l'avis de la commission a été irrégulièrement acquis faute que le quorum eût été atteint ; S'agissant de l'analyse de l'accès aux soins : 15. Considérant que l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 dispose : " II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation des aires permanentes d'accueil et les communes où celles-ci doivent être réalisées. (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le diagnostic établi par le cabinet ACIEF comporte, en pages 104 à 107, une analyse de l'accès aux soins retraçant les résultats des études nationales et locales menées depuis 2007 auprès des gens du voyage, ainsi que les actions, individuelles et collectives, menées en vue de limiter les effets résultant des contraintes de leur mode de vie sur leur santé et leur bien-être ; que ces informations doivent, ainsi que l'ont retenu à bon droit les premiers juges, être regardées comme suffisantes au regard des exigences posées par les dispositions précitées ; En ce qui concerne la légalité interne : 16. Considérant, en premier lieu, que l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 dans sa rédaction alors en vigueur dispose : " I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles. II. (...) Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental. Il précise la destination des aires permanentes d'accueil et leur capacité. Il définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage qui les fréquentent. (...) " ; qu'en vertu de l'article 2 dans sa rédaction alors applicable : " I. - Les communes figurant au schéma départemental en application des dispositions des II et III de l'article 1er sont tenues, dans un délai de deux ans suivant la publication de ce schéma, de participer à sa mise en oeuvre. Elles le font en mettant à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d'accueil, aménagées et entretenues. Elles peuvent également transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale chargé de mettre en oeuvre les dispositions du schéma départemental ou contribuer financièrement à l'aménagement et à l'entretien de ces aires d'accueil dans le cadre de conventions intercommunales. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que la commune de Moirans, qui compte plus de cinq mille habitants, ne peut utilement soutenir que l'arrêté contesté serait illégal au motif que le schéma révisé ne pouvait lui imposer, sans son accord, de réaliser une aire de grand passage sur son territoire ; qu'elle ne saurait en outre se soustraire à ses obligations en se prévalant de sa participation à l'accueil des gens du voyage en raison de la présence sur son territoire d'une aire permanente d'accueil de 12 places, dès lors que celle-ci, dont la finalité diffère d'une aire de grand passage, ne figure pas dans le schéma départemental ; 17. Considérant, en deuxième lieu, que le II de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000, dans sa rédaction alors en vigueur, précise : " (...) Le schéma départemental détermine les emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement de ces rassemblements. (...) " ; qu'au titre des emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels prévus par ces dispositions, le schéma départemental d'accueil des gens du voyage peut légalement prévoir des "aires de grand passage", destinées à accueillir des groupes de caravanes rassemblées à l'occasion d'événements familiaux ou religieux ; 18. Considérant que, si le schéma départemental doit, s'agissant des aires de grand passage, déterminer les emplacements de celles-ci dans le département, il n'a toutefois pas à identifier précisément à peine d'irrégularité la ou les parcelles d'assiette susceptibles de les accueillir ; qu'en l'espèce, le schéma départemental qui précise que l'une des aires de grand passage qu'il prévoit sera implantée sur le territoire de la commune de Moirans, sur un emplacement au demeurant susceptible d'être précisément identifié, a ainsi déterminé un emplacement conformément aux prescriptions du troisième alinéa du II de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 ; que, par suite, la commune de Moirans n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté contesté serait illégal au motif qu'il ne précise pas la localisation exacte de cette aire sur son territoire ; 19. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune appelante a été retenu en raison de sa localisation à proximité de l'autoroute A 48 où il est constant que des groupes de gens du voyage s'installent de manière temporaire depuis plusieurs années en raison de sa situation proche de cette infrastructure ; que la commune de Moirans, qui ne peut sérieusement soutenir que le projet, d'un coût élevé, serait à sa charge dès lors que les aires de grand passage, qui ne sont pas des aires permanentes, peuvent, en vertu de l'article 4 de la loi du 5 juillet 2000, faire l'objet de subventions de la part de l'Etat pouvant s'élever, dans la limite d'un plafond fixé par décret, à 100 % des dépenses engagées, n'est, dans ces conditions, pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué serait, à cet égard, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en se prélavant notamment de ses finances locales et de sa population de sept mille habitants ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Moirans n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les conclusions présentées par la commune de Moirans, partie perdante, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner ladite commune à verser au département de l'Isère la somme demandée par ce dernier au titre de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Moirans est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le département de l'Isère au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Moirans, au département de l'Isère et au ministre du logement et de l'habitat durable. Copie en sera adressée au préfet de l'Isère. Délibéré après l'audience du 21 février 2017, à laquelle siégeaient : - M. Régis Fraisse, président de la cour, - M. Hervé Drouet, président-assesseur, - M. Samuel Deliancourt, premier conseiller. Lu en audience publique le 21 mars 2017. 2 N° 15LY00049 al