CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 14/03/2024, 22VE00715, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-14
Numéro : 22VE00715
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Barbara  AVENTINO
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : CATRY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Versailles, à titre principal, d'annuler la délibération du 20 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Montesson a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, ou à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant que le plan local d'urbanisme crée un emplacement réservé n° 9 sur les parcelles cadastrées AZ493, 494 et 506 et crée un espace paysager remarquable sur toutes les parcelles qui longent l'avenue Gabriel Péri et, enfin, de mettre à la charge de la commune de Montesson une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, plus les entiers dépens. Par un jugement n° 2006078 du 28 janvier 2022, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 25 mars 2022, M. A..., représenté par Me Catry, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette délibération en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 9 sur les parcelles cadastrées Section AZ n° 493, 494 et 506, ainsi qu'un espace paysager remarquable sur toutes les parcelles qui longent l'avenue Gabriel Péri ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Montesson la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. Il soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont effectué une interprétation erronée du moyen de légalité interne portant sur l'instauration d'un espace paysager protégé sur les parcelles qui longent l'avenue Gabriel Péri ; - les premiers juges auraient dû se prononcer sur le moyen tiré de ce que l'emplacement réservé en litige ne correspond pas à la destination qu'il se fixe ; - ils auraient dû prononcer l'illégalité du classement en emplacement réservé, par voie de conséquence de celle de la création d'un espace paysager protéger ; - le classement en espace paysager remarquable méconnait l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ; - l'emplacement réservé n° 9 est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les terrains concernés ne présentent aucun intérêt écologique particulier ; - ces classements sont incompatibles avec les objectifs du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération Saint-Germain-Boucles-de-Seine. Par un mémoire en défense et des pièces, enregistrés le 6 mai 2023 et le 1er février 2024, la commune de Montesson, représentée par Me Piton, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de M. A... ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 20 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 23 octobre 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Aventino, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Me Catry, pour M. A.... Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Montesson a, par une délibération du 26 mars 2015, prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune, puis, par une délibération du 27 juin 2019, a tiré le bilan de la concertation et approuvé le projet de révision du plan local d'urbanisme, et enfin, par une délibération du 20 juillet 2020, a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Le tribunal administratif de Versailles a, par un jugement n° 2006078 du 28 janvier 2022, rejeté la demande de M. A... tendant, à titre principal, à l'annulation de cette dernière délibération ou, à titre subsidiaire, à son annulation en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 9 sur les parcelles cadastrées AZ493, 494 et 506 et crée un espace paysager remarquable sur toutes les parcelles qui longent l'avenue Gabriel Péri. M. A... fait appel de ce jugement et demande à la cour d'annuler la délibération du 20 juillet 2020 en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 9 sur les parcelles cadastrées section AZ n° 493, 494 et 506, ainsi qu'un espace paysager remarquable sur toutes les parcelles qui longent l'avenue Gabriel Péri. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort du jugement attaqué que le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de ce que le classement en espace paysager remarquable des bandes de terrain situées de part et d'autre des parcelles cadastrées section AZ n° 493, 494 et 506, qui longent l'avenue Gabriel Péri, méconnait l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Il a ainsi entaché son jugement d'une omission à statuer. Ce jugement doit par suite, être annulé, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens relatifs à sa régularité. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par M. A... devant le tribunal administratif de Versailles. Sur la légalité de la délibération du 20 juillet 2020 : 4. Par délibération en date du 20 juillet 2020, le conseil municipal de la commune de Montesson a approuvé la révision de l'ensemble du plan local d'urbanisme de la commune. Les dispositions du plan local d'urbanisme qui ont fait expressément l'objet de la procédure de révision se sont substituées à celles du plan local d'urbanisme initial approuvé le 20 décembre 2012, y compris en ce qu'elles maintiennent le classement en espace paysager remarquable de deux bandes situées le long de l'avenue Gabriel Péri de part et d'autre des parcelles cadastrées section AZ n° 493, 494 et 506. Ainsi, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 20 juillet 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme, qui ne présentent pas le caractère de décision confirmative de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme initial, ne peut qu'être écartée. En ce qui concerne la légalité externe 5. En premier lieu, les moyens de légalité externe soulevés par M. A... dans sa requête introductive d'instance devant le tribunal administratif de Versailles étaient suffisamment précis. Par suite, ces moyens de légalité externe, développés dans les mémoires complémentaires, ne procèdent pas d'une cause juridique nouvelle qui n'a pas été invoquée avant l'expiration du délai de recours contentieux et sont recevables. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein (...) du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'elles fixent un délai minimal de deux mois entre la séance du conseil municipal au cours de laquelle le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) doit avoir lieu et la séance du conseil municipal au cours de laquelle est examiné le projet de plan local d'urbanisme. 7. Il ressort de la délibération contestée du 27 juin 2019 que le projet de révision du plan local d'urbanisme a été arrêté au cours de la séance du conseil municipal du même jour, soit plus de deux mois après l'adoption de la délibération du 21 février 2019 actant de ce qu'a eu lieu, lors de la séance du conseil municipal du 21 février 2019, le débat sur les orientations générales du PADD. Le moyen tiré de ce que les orientations du PADD n'auraient pas été débattues dans les conditions posées par l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme précité doit par suite être écarté. 8. En troisième lieu, l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable, dispose que : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (...) 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) ". Il est précisé en outre au IV de ce même article que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce plan local d'urbanisme. 9. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l'intercommunalité en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. 10. D'une part, le conseil municipal de Montesson a fixé, par sa délibération du 26 mars 2015, les modalités de la concertation sur la révision de son plan local d'urbanisme et a ainsi prévu d'organiser des réunions publiques faisant l'objet d'une publicité appropriée, de publier dans la revue municipale des points sur l'évolution du projet, de diffuser les informations par voie d'affichage sur les panneaux municipaux et de publication sur le site internet de la commune, ainsi que d'organiser une exposition dans les locaux de la mairie et d'y mettre à la disposition des habitants un registre d'observations. Il ressort du bilan de la concertation, de 13 pages, annexé à la délibération du 27 juin 2019 que l'ensemble de ces modalités a été mis en œuvre. 11. D'autre part, si M. A... soutient qu'il n'est pas possible de s'assurer qu'aucune modification rendant nécessaire une nouvelle concertation n'aurait été apportée au projet de plan local d'urbanisme soumis à l'enquête publique, ce moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé. Les moyens tirés de l'insuffisance de la concertation ne peuvent donc qu'être écartés. 12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 513-14 du code de l'urbanisme : " (...) le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 513-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 513-19 de ce code : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire. ". 13. D'une part, il ressort du rapport du commissaire-enquêteur que le projet de plan local d'urbanisme arrêté a été soumis pour avis aux personnes publiques associées par courrier du 1er juillet 2019. Le même rapport reprend en annexe la liste exhaustive de ces avis. Dès lors, le moyen tiré de l'absence de consultation des personnes publiques associées manque en fait et doit donc être écarté. 14. D'autre part, il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié. Toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 15. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de plan local d'urbanisme révisé a fait l'objet d'une modification avant l'ouverture de l'enquête publique pour tenir notamment compte de l'avis d'une personne publique associée à son élaboration. Le moyen tiré de ce qu'une nouvelle consultation de ces personnes aurait dû avoir lieu pour ce motif doit donc être écarté. 16. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". 17. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 18. Il ressort du tableau annexé à la délibération en litige, qui présente la synthèse des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme révisé après l'enquête publique, pour tenir compte des avis des personnes publiques associées, des observations du public et de l'avis et des recommandations du commissaire-enquêteur, qu'aucune de ces modifications ne remet en cause l'économie générale du projet. Le moyen tiré de ce qu'il n'est pas établi que le projet de plan local d'urbanisme n'aurait pas été modifié de manière substantielle après enquête publique, alors que M. A... ne fait état d'aucune modification en particulier, ne peut dès lors qu'être écarté. 19. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...). ". Enfin, l'article L. 2121-13 de ce code dispose que tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. 20. Un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil municipal n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, ces délais ont été respectés, doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire. 21. Il ressort des pièces du dossier et en particulier des indications figurant dans le procès-verbal de la séance du conseil municipal du 20 juillet 2020 que les conseillers municipaux de Montesson ont été convoqués le 10 juillet 2020. Cette même date de convocation est précisée dans le courrier de convocation produit et figure également dans l'extrait du registre des délibérations, lequel fait foi jusqu'à preuve du contraire. La production d'une copie de la note de synthèse que la commune déclare avoir adressée aux conseillers municipaux retrace la chronologie de la procédure et détaille sur près de 8 pages les principaux éléments du projet de révision. Ces éléments couplés aux pièces jointes à cette note de synthèse ont permis aux conseillers municipaux de bénéficier d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des articles précités du code général des collectivités territoriales par la délibération en litige doit être écarté dans toutes ses branches. En ce qui concerne la légalité interne : 22. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". Ces dispositions permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. 23. Il ressort des pièces du dossier qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, la délibération en litige a maintenu le long de l'avenue Gabriel Péri l'identification en espace paysager remarquable, au sein duquel, aux termes du règlement, les constructions sont interdites, une première bande de 4 mètres de large sur les parcelles situées entre le rond-point des Terres Blanches et la rue Gabriel Laubeuf et une seconde bande de même largeur entre l'emplacement réservé n° 9 et la limite de la commune. Si cette commune fait valoir que la première bande est destinée à protéger un alignement d'arbres, il ressort toutefois des pièces du dossier que le talus enherbé sur lequel sont plantés les arbres alignés ne présente aucun intérêt. En outre, il prend fin avant la rue Gabriel Laubeuf, de sorte que cette bande recouvre dans sa dernière partie, au nord de l'emplacement réservé n° 9, une aire de stationnement bitumée, ainsi que le jardin d'une maison individuelle ceint d'un mur de clôture dont l'intérêt paysager ou écologique n'est pas davantage établi. Il est également constant que la seconde bande au sud de l'emplacement réservé n° 9 recouvre des espaces d'une zone commerciale qui sont presque entièrement minéralisés. Dans ces conditions, le requérant est fondé à soutenir que la commune ne pouvait, sans commettre une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation, classer ces deux bandes de terrain le long de l'avenue Gabriel Péri dans un secteur de protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. La délibération du 20 juillet 2020 de la commune de Montesson est, par suite, illégale dans cette mesure. 24. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; (...) En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. ". 25. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AZ n° 493, 494 et 506 ont été grevées d'un emplacement réservé n° 9 de 211 m2 afin d'assurer une continuité paysagère le long de l'avenue Gabriel Péri, entre les deux bandes identifiées en espace paysager protégé décrites au point 23 du présent arrêt. Or, ainsi qu'il a été dit, les parcelles qui jouxtent cet emplacement réservé au nord et au sud ne présentent pas un paysage dont l'intérêt notamment écologique justifie une protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. La continuité paysagère justifiant l'instauration de cet emplacement réservé n° 9 étant inexistante, le requérant est également fondé à soutenir que la commune ne pouvait, sans commettre une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation, créer l'emplacement réservé en litige. La délibération du 20 juillet 2020 de la commune de Montesson est, par suite, également illégale dans cette autre mesure. 26. Enfin, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de légalité interne soulevés à l'encontre du zonage litigieux en espace paysager et en emplacement réservé ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à justifier l'annulation partielle de la délibération litigieuse. 27. Il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée en tant qu'elle classe en espace paysager protégé une bande des parcelles situées le long de l'avenue Gabriel Péri et qu'elle instaure un emplacement réservé n° 9. Il y a en revanche lieu de rejeter le surplus de sa demande. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans le cadre de la présente instance, la somme réclamée par la commune de Montesson au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Montesson une somme de 1 500 euros à verser au requérant en application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 2006078 du 28 janvier 2022 est annulé. Article 2 : La délibération de la commune de Montesson du 20 juillet 2020 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de Montesson est annulée en tant qu'elle classe en espaces paysagers protégés les parcelles situées le long de l'avenue Gabriel Péri et qu'elle instaure un emplacement réservé n° 9. Article 3 : La commune de Montesson versera à M. A... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la M. A... et à la commune de Montesson. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2024, à laquelle siégeaient : M. Even, président de chambre, Mme Aventino, première conseillère, M. Cozic, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024. La rapporteure, B. AVENTINOLe président, B. EVEN La greffière, I. SZYMANSKI La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 22VE00715