CAA de NANTES, 4ème chambre, 08/01/2021, 19NT04628, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-01-08
Numéro : 19NT04628
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. BESSE
Avocat(s) : SELARL LANDOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La préfète de l'Orne a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler les délibérations du 22 mars 2018 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco a adopté pour l'année 2018 le budget annexe " assainissement collectif " des communes de Champsecret, Chanu, Domfront-en-Poiraie, Frênes-Monsecret, Lonlay-l'Abbaye, Saint-Bômer-les-Forges, Saint-Pierre-d'Entremont et Tinchebray-Bocage. Par un jugement n° 1801143, 1801144, 1801145, 1801146, 1801147, 1801148, 1801149 et 1801150 du 27 septembre 2019, le tribunal administratif de Caen a annulé ces délibérations. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 décembre 2019 et le 15 avril 2020, la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco, représentée par la SELARL Landot et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1801143, 1801144, 1801145, 1801146, 1801147, 1801148, 1801149 et 1801150 du tribunal administratif de Caen du 27 septembre 2019 ; 2°) de rejeter les demandes de la préfète de l'Orne devant le tribunal administratif de Caen ; 3°) à titre subsidiaire, de différer la prise d'effet de la décision au 1er janvier de l'année suivant le prononcé de l'arrêt ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les jugements n'ont pas pris en compte la disparité des modalités de gestion et des investissements réalisés sur les périmètres des différentes communes membres de la communauté de communes ; les disparités de modes de gestions, d'investissements et de dettes liés aux services d'assainissement collectif sur le périmètre des huit communes concernées par les délibérations justifiaient la division budgétaire opérée ; la division budgétaire opérée pour les huit périmètres communaux n'a pas engendré de différences de tarifs manifestement disproportionnées entre les usagers du service public de l'assainissement collectif ; le recours à huit budgets annexes relatifs à l'assainissement collectif pour l'année 2018 n'a pas méconnu le principe d'égalité de traitement des usagers du service public ; - à titre subsidiaire, les effets de l'annulation des huit délibérations doivent être modulées en raison des conséquences très lourdes s'attachant à l'annulation des huit budgets " assainissement collectif " pour l'année 2018, d'autant qu'il est envisagé une modification de loi rendant facultatif ou retardant le transfert de la compétence " assainissement collectif " des communes au profit des communautés de communes. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2020, la préfète de l'Orne conclut au rejet de la requête de la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco. Elle soutient que les moyens soulevés par la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 7 septembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 septembre 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - l'arrêté du 21 décembre 2017 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M 4 applicable aux services publics industriels et commerciaux - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., première conseillère, - les conclusions de M. Besse, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la communauté de communes de Domfront Tinchebray Interco. Considérant ce qui suit : 1. La communauté de communes de Domfront Tinchebray Interco (Orne) a été créée, à compter du 1er janvier 2017, par un arrêté préfectoral du 13 décembre 2016, par la fusion de la communauté de communes du Domfrontais et de la communauté de communes du canton de Tinchebray et comprend les communes de Tinchebray-Bocage, Domfront-en-Poiraie, Chanu, Lonlay-l'Abbaye, Saint-Bomer-les-Forges, Champsecret, Saint-Pierre-d'Entremont, Montsecret-Clairefongères, Saint-Quentin-les-Chardonnets, Moncy, Saint-Brice-en-Passais, Avrilly, Le Ménil Ciboult, Saint-Gilles-des-Marais et Saint-Christophe-de-Chaulieu. Par un arrêté du 12 juin 2017, la préfète de l'Orne a modifié l'arrêté du 13 décembre 2016 en intégrant dans les compétences optionnelles exercées par la communauté de communes de Domfront Tinchebray Interco des compétences d'assainissement comprenant " - la mise en oeuvre et gestion du service public d'assainissement non collectif (SPANC), vérifications techniques et contrôle des installations nouvelles et des réhabilitations des systèmes d'assainissement non collectif ; / - gestion, investissement, fonctionnement de l'assainissement collectif ", seule la compétence relative à l'assainissement non collectif ayant été initialement transférée à la communauté de communes. Par huit délibérations du 22 mars 2018, le conseil communautaire du nouvel établissement public de coopération intercommunale a adopté pour l'année 2018 des budgets primitifs annexes du service public d'assainissement collectif pour huit des communes de la communauté de communes, à savoir Champsecret, Chanu, Domfront-en-Poiraie, Lonlay-l'Abbaye, Frênes-Montsecret, Saint-Bomer-les-Forges, Saint-Pierre-d'Entremont et Tinchebray-Bocage. La préfète de l'Orne a saisi le tribunal administratif de Caen de déférés dirigés contre ces huit délibérations. Par un jugement n°s 1801143 à 1801150 du 27 septembre 2019, le tribunal administratif de Caen a fait droit à ces déférés et a annulé les huit délibérations du 22 mars 2018. La communauté de communes de Domfront Tinchebray Interco relève appel du jugement du tribunal administratif de Caen du 27 septembre 2019. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. L'article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes, pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial relevant de leur compétence, constituent une régie soumise aux dispositions du chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie, le cas échéant, après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L. 1413-1 ". L'article L. 2224-1 du même code dispose que : " Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ". Par ailleurs, l'article L. 2224-2 du même code dispose que : " Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l'article L. 2224-1. (...) ". Aux termes de l'article R. 2221-69 du même code : " Les recettes et les dépenses de fonctionnement et d'investissement de chaque régie font l'objet d'un budget distinct du budget de la commune ". Enfin, aux termes de l'article R. 2221-78 du même code : " La comptabilité des régies est tenue dans les conditions définies par un plan comptable conforme au plan comptable général. / Ce plan comptable est arrêté par le ministre chargé des collectivités locales et le ministre chargé du budget, après avis de l'Autorité des normes comptables. Des plans comptables particuliers à certaines activités peuvent être définis selon la même procédure. / La définition des chapitres et articles des crédits budgétaires est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget. / Des instructions conjointes du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget fixent les principes comptables, les règles de fonctionnement des comptes ainsi que la liste et la contexture des documents budgétaires et comptables à tenir par l'ordonnateur et le comptable ". 3. Par ailleurs, l'instruction budgétaire et comptable M4 applicables aux services publics industriels et commerciaux, issue, pour l'année en cause, de l'arrêté du 21 décembre 2017 dispose au point 1.1.2 de son titre III relatif au cadre budgétaire " L'unité budgétaire " que : " L'ensemble des dépenses et des recettes relatif à l'activité du service doit figurer sur un document unique (...) ". 4. Si les dispositions de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, qui interdisent en principe la prise en charge par les communes sur leur budget propre des dépenses au titre des services publics en cause, au nombre desquels figure le service public industriel et commercial de l'assainissement, et les dispositions de l'article R. 2221-69 du même code selon lesquelles les recettes et les dépenses de fonctionnement et d'investissement de chaque régie font l'objet d'un budget distinct, imposaient à la communauté de communes, qui s'était vu transférer la compétence relative à l'assainissement auparavant exercée par les communes membres, d'adopter pour ce service un budget annexe à son budget principal, aucune de ces dispositions législatives, ni aucune autre disposition ne prévoit d'autre dérogation au principe de l'unité budgétaire et n'autorise, notamment, la création de plusieurs budgets annexes pour le service unique de l'assainissement géré par la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco. Dès lors, aucune disposition législative ou réglementaire ne permet au conseil communautaire de l'établissement public de coopération intercommunale de déroger aux règles budgétaires, notamment rappelées dans le point 1.1.2 de l'instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services publics industriels et commerciaux, qui font obstacle, sauf dispositions contraires, à la création de plusieurs budgets annexes. Ainsi, la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco ne peut utilement invoquer ni la disparité de gestion et de situation du service de l'assainissement au sein des différentes communes membres qui sont dotées d'un tel service d'assainissement collectif, ni l'absence d'atteinte au principe d'égalité des usagers de ce service. 5. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé les huit délibérations du 22 mars 2018 adoptant respectivement, pour l'année 2018, huit budgets primitifs annexes distincts du service public d'assainissement collectif pour les communes de Champsecret, Chanu, Domfront-en-Poiraie, Lonlay-l'Abbaye, Frênes-Montsecret, Saint-Bomer-les-Forges, Saint-Pierre-d'Entremont et Tinchebray-Bocage. Sur la demande de modulation : 6. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur, que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 7. Si la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco fait état des difficultés administratives et budgétaires s'attachant à une annulation immédiate et rétroactive des délibérations en cause, tenant en particulier au caractère budgétaire des délibérations annulées, et invoque la circonstance que le transfert de la compétence " assainissement collectif " au profit des communautés de communes ne présente pas un caractère obligatoire, il n'apparait pas que ces difficultés emporteraient des conséquences manifestement excessives justifiant de différer l'annulation des délibérations du 22 mars 2018 ou d'en réputer définitifs les effets passés, alors surtout que l'exécution de ces délibérations a été suspendue depuis le mois de juin 2018 par le juge des référés du tribunal administratif de Caen. Sur les frais du litige : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Domfront Tinchebray Interco et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Une copie en sera adressée pour information à la préfète de l'Orne. Délibéré après l'audience du 15 décembre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme B..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2021. La rapporteure, M. B...Le président, L. LAINÉ La greffière, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT04628