CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 29/12/2017, 16BX02351, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-12-29
Numéro : 16BX02351
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Pierre  BENTOLILA
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : SCP B C J - BROSSIER - CARRE - JOLY

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : M. A...B...a demandé devant le tribunal administratif de Poitiers par deux requêtes distinctes d'annuler l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution à son profit de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009, d'enjoindre au préfet de lui verser la nouvelle bonification indiciaire (NBI) dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard et la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 216 180 euros en réparation de l'ensemble des préjudices notamment financiers qu'il a subis sur la période comprise entre le 1er août 2009 et le 31 mars 2014. Par un jugement n°s 1400315-1401470 du 18 mai 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses requêtes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 18 juillet 2016 et un mémoire complémentaire du 24 avril 2017, M.B..., représenté par Me D...demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers ; 2°) d'annuler l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser, avec les intérêts au taux légal à compter du 3 février 2004 et la capitalisation des intérêts, la somme de 246 680 euros en réparation de l'ensemble des préjudices qu'il a subis sur la période comprise entre le 1er août 2009 et le 31 mars 2014 du fait de l'absence de versement de la nouvelle bonification indiciaire ; 4°) d'enjoindre au préfet de lui verser la NBI dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est entaché d'irrégularité dès lors que contrairement à ce qu'impose l'article L. 5 du code de justice administrative, le tribunal s'est fondé sur un acte réglementaire du 16 juillet 2013, selon lequel l'emploi qu'il occupe n'est plus éligible à la nouvelle bonification indiciaire, qui n'avait pas été produit par les parties, sans communiquer cette pièce aux parties ; - le tribunal s'est fondé sur le fait que le préfet aurait été en compétence liée pour lui supprimer le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire mais sans avoir informé les parties, contrairement à ce qu'impose l'article R 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'il soulevait d'office ce moyen ; - sur le fond, l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009 est entaché d'une erreur de droit, dès lors qu'il ne saurait lui être appliqué un retrait rétroactif de la nouvelle bonification indiciaire seule sa suppression pouvant intervenir à compter de la notification de la décision de suppression ; - l'annulation par les jugements des 7 novembre 2012 et 27 mars 2013 du tribunal administratif de Poitiers, des arrêtés du 8 juillet 2009 portant fixation de la liste des postes éligibles et retrait de la nouvelle bonification indiciaire impliquait nécessairement la réattribution de 23 points de bonification à compter du 1er août 2009, telle que prévue par l'arrêté du 6 décembre 2012 ; - il conteste par voie d'exception, la légalité de l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire ; - en effet, cet arrêté a été signé par M.E..., directeur départemental des territoires sans que ne soit justifié de délégation de signature qui lui aurait été accordée, et l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire doit donc être regardé comme émanant d'une autorité incompétente ; - par ailleurs, il n'est pas justifié de la publication de l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire , lequel doit donc être considéré comme n'étant pas opposable, la circulaire du 2 août 2001 rappelant que les actes pris en matière de nouvelle bonification indiciaire ne sont opposables qu'à condition d'avoir fait l'objet d'une publication ; - alors que la nouvelle bonification indiciaire est en vertu de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 attribuée pour les emplois nécessitant une responsabilité ou une technicité particulière, la décision du 16 juillet 2013 qui supprime le poste de chef de bureau des affaires juridiques, de la liste des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire, est intervenue pour des raisons étrangères à l'éligibilité de ce poste au regard de l'article 27 et manque donc de base légale ; - en effet, si est affichée la volonté de donner une priorité à la politique environnementale, les différents PV du comité technique démontrent qu'en réalité tel n'est pas le cas, dès lors que le PV du comité technique du 18 octobre 2011 indique que la nouvelle bonification indiciaire a été attribuée au chef de la mission circulation sécurité routière gestion de crise, lequel au demeurant n'est pas attaché donc pas éligible à la nouvelle bonification indiciaire , au détriment du poste de chef de l'unité d'environnement, alors que le PV du comité technique du 30 novembre 2012, démontre qu'en réalité la nouvelle bonification indiciaire suit la personne et non pas le poste, comme c'est le cas par exemple, du poste de chef de bureau du système d'information ; - il apparait qu'en réalité, la nouvelle bonification indiciaire n'est pas attribuée en fonction des emplois occupés, compte tenu de la nature des fonctions attachées à ces emplois, mais s'effectue en fonction des personnes et de leurs situations ; - l'exclusion de l'emploi occupé par M. B...des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire n'est pas justifiée, et devait être soumise au comité technique ; - compte tenu de l'illégalité de la décision du l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009, il a subi un préjudice total de 246 680 euros en réparation de l'ensemble des préjudices qu'il a subis sur la période comprise entre le 1er août 2009 et le 31 mars 2014, ces préjudices se décomposant en la somme de 5 964 euros représentative des sommes qui auraient du lui être versées au titre de la nouvelle bonification indiciaire, de la somme de 4 000 euros du fait de l'absence de réalisation d'un placement financier, de la somme de 20 000 euros de perte de droits à la retraite, de la somme de 51 180 euros relative à la sa perte de jouissance de son capital, de la somme de 100 000 euros du fait des dommages causés par le retrait de la nouvelle bonification indiciaire , de 50 000 euros au titre du préjudice moral, de la somme de 150 000 euros au titre de l'abus de droit et de la résistance abusive. Par un mémoire en défense enregistré le 7 avril 2017, le ministre de l'environnement, de l'énergie, de la mer, et le ministre du logement, et de l'habitat durable, concluent au rejet de la requête de M.B.... Ils font valoir que : - comme l'a jugé le Conseil d'Etat dans l'arrêt Ferjani du 26 septembre 2001, n°206386, dans l'hypothèse comme c'est le cas en l'espèce où un acte réglementaire est publié, l'absence de communication de cet acte n'est pas sanctionnée ; en l'espèce, l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire, de nature réglementaire, a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture n° 29 du 31 juillet 2013 ; dans ces conditions, le moyen invoqué sur le fondement de l'article L. 5 du code de justice administrative, tiré d'un manquement au principe du contradictoire, doit être écarté ; - par ailleurs, pour ce qui est de l'autre moyen d'irrégularité du jugement, tiré de ce que le tribunal administratif a considéré que le préfet était en situation de compétence liée pour procéder à la suppression de la nouvelle bonification indiciaire accordée à M.B..., ce moyen doit être écarté dès lors que le Conseil d'Etat a jugé, par un arrêt du 22 octobre 2014, Guessas, n° 364000, que lorsque le juge administratif considère que l'administration se trouvait en situation de compétence liée, il n'est pas tenu d'en informer les parties sur le fondement de l'article R 611-7 du code de justice administrative ; - sur le fond, compte tenu de ce que par des jugements des 7 novembre 2012 et 27 mars 2013, le tribunal administratif de Poitiers a annulé, pour erreur de droit, les arrêtés du directeur départemental des territoires du 8 juillet 2009 par lesquels l'emploi de M. B...a été supprimé de la liste des postes éligibles et par lesquels il a été supprimé l'attribution à M.B..., de 23 points de nouvelle bonification indiciaire, le directeur départemental des territoires, compte tenu de ce que les annulations prononcées n'impliquaient pas nécessairement l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire à M.B..., se trouvait à nouveau saisi de la situation de M. B... ; - le directeur pouvant prendre une décision de refus d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire fondée sur un autre motif que celui ayant fait l'objet d'une annulation par le tribunal administratif, la nouvelle décision prise devant nécessairement revêtir un caractère rétroactif ; - le moyen du détournement de pouvoir invoqué par M.B..., doit être écarté, dès lors que la suppression du poste de responsable du bureau juridique, comme éligible à la nouvelle bonification indiciaire, a été compensé par l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire au responsable de l'unité d'environnement ; - si l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire était animée du souci de privilégier les fonctions relevant des politiques environnementales, devaient être prises en compte d'autres fonctions telles que celles afférentes au poste mission CSRGC, reconnu éligible à compter du 1er décembre 2011, ainsi que celui de chargé de mission prévention, à compter du 1er mai 2012 ; - la contestation, par rapport à sa propre situation, par M.B..., de l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire pour l'emploi de chef de bureau du système d'information et de chargé du domaine de l'urbanisme au pôle territorial de Bressuire doit être écartée dès lors que ces emplois relèvent de la catégorie B ; - le refus d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire à M.B..., n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - en ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 16 juillet 2013, pour ce qui est de l'incompétence alléguée du signataire, le décret du 7 décembre 2001 et l'arrêté du 7 décembre 2001 admettent la délégation aux préfets du pouvoir d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire et M. E...était bénéficiaire d'une délégation de signature accordée par arrêté du préfet du 20 décembre 2012, régulièrement publiée le 2 janvier 2013 au recueil n° 1 des actes administratifs, lui permettant de signer toute décision relative à la nouvelle bonification indiciaire ; par ailleurs l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire a fait l'objet d'une publication régulière au recueil (n° 29) des actes administratifs, le 31 juillet 2013 ; - si M. B...invoque concernant l'absence d'attribution à son profit, de la nouvelle bonification indiciaire, son illégalité au regard de la loi du 18 janvier 1991 et du décret du 14 octobre 1991, le choix des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire relève du pouvoir discrétionnaire des ministres et des priorités que souhaitent donner les ministres quant à la nature des emplois retenus (CE, 23 septembre 1996, Bernard, n° 146881) ; - les procès-verbaux des comités techniques paritaires (CTP) et des comités techniques (CT) démontrent que les attributaires à la DTT 79 de la nouvelle bonification indiciaire se situent bien dans le champ d'application de la liste des emplois bénéficiaires ; - en ce qui concerne les conclusions indemnitaires présentées par M.B..., elles ne peuvent être que rejetées, faute d'illégalité des décisions prises à son égard relatives à la nouvelle bonification indiciaire, de l'absence de justificatif des chefs de préjudice subis, ni du lien de causalité entre les préjudices allégués et les fautes reprochées à l'Etat. Vu les pièces du dossier. Vu : - la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ; - le décret n° 91-1067 du 14 octobre 1991 ; - le décret n° 2001-1161 du 7 décembre 2001 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pierre Bentolila, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public, - et les observations de Me C...représentant M.B.... Une note en délibéré présentée par M. B...a été enregistrée le 19 décembre 2017. Considérant ce qui suit : 1. M. B...chef de l'unité juridique du secrétariat général de la direction départementale des territoires des Deux-Sèvres, a bénéficié, par un arrêté du 6 décembre 2002, de 23 points de nouvelle bonification indiciaire. Par un arrêté du 8 juillet 2009, cette bonification lui a été retirée. Par un jugement du tribunal administratif de Poitiers, du 7 novembre 2012, cet arrêté a été annulé et par un autre jugement du 27 mars 2013 le tribunal administratif a annulé l'arrêté du même jour fixant la liste des postes éligibles à la bonification. Par un arrêté du 18 décembre 2013, le directeur départemental des territoires a mis fin, à compter du 1er août 2009, à l'attribution à M. B... des 23 points de nouvelle bonification indiciaire dont il bénéficiait de par l'arrêté du 6 décembre 2002. M. B...relève appel du jugement du 18 mai 2016, n°s 140315 et 1401470 par lequel le tribunal administratif a rejeté ses requêtes tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2013 et à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme totale de 246680 euros en réparation de l'ensemble des préjudices subis. Sur les conclusions en annulation : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens présentés à l'appui des conclusions en annulation : Sur la légalité interne : 2. En premier lieu M. B...invoque, par voie d'exception d'illégalité de l'arrêté du 18 décembre 2013 lui supprimant le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire, l'illégalité de l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire à compter du 1er juin 2013. L'arrêté du 16 juillet 2013, régulièrement publié au recueil (n° 29) des actes administratifs, le 31 juillet 2013, a été signé par M.E..., directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres. Si M. E...était bénéficiaire d'une délégation de signature accordée par arrêté du préfet du 20 décembre 2012, régulièrement publiée le 2 janvier 2013 au recueil n° 1 des actes administratifs, cette délégation de signature du 20 décembre 2012 donnée par le préfet des Deux-Sèvres à M.E..., directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres, si elle vise 52 types de décisions en matière de gestion du personnel, pour laquelle la délégation est accordée, aucune de ces 52 décisions ne concerne l'attribution des primes ni même la rémunération et donc pas la nouvelle bonification indiciaire. La délégation de signature accordée à M. E...ne lui permettait donc pas de signer l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire. 3. En deuxième lieu, en vertu de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991, la nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires est attribuée " pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières ". Il résulte de ces dispositions que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire est lié aux emplois occupés, et non au grade des fonctionnaires concernés. Il ressort des pièces du dossier qu'alors que l'emploi de chef de l'unité juridique du secrétariat général de la direction départementale des territoires (DDT) des Deux-Sèvres, que M. B... occupait, le faisait bénéficier par un arrêté du 6 décembre 2002, de 23 points de nouvelle bonification indiciaire, M.B..., après sa réussite au concours d'attaché principal en 2008, a, par arrêté du 31 mars 2009 du ministre, été affecté à la DDT en qualité de " chef de la mission " réseau juridique ", et après que par arrêté du 28 mai 2010, M. B...ait été affecté sur un poste de " chef d'unité des affaires juridiques " à compter du 1er janvier 2010 ", par un arrêté du 8 juillet 2009, le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire lui a été supprimé du fait de la suppression de son emploi de la liste des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire. Par un jugement du tribunal administratif de Poitiers, du 7 novembre 2012, cet arrêté du 8 juillet 2009 a été annulé et par un autre jugement du 27 mars 2013 le tribunal administratif a annulé l'arrêté du même jour fixant la liste des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire. Par un arrêté du 18 décembre 2013, le directeur départemental des territoires a mis fin, à compter du 1er août 2009, à l'attribution à M. B... des 23 points de nouvelle bonification indiciaire dont il bénéficiait de par l'arrêté du 6 décembre 2002. 4. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'arrêté du 16 juillet 2013 pris par le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres fixe la liste des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire à compter seulement du 1er juin 2013 alors que l'arrêté du 16 juillet 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres supprime le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire dès le 1er août 2009. 5. D'autre part, compte tenu de l'annulation par les jugements du tribunal administratif de Poitiers, du 7 novembre 2012, et du 27 mars 2013, des arrêtés du 8 juillet 2009 supprimant le poste de M. B...de la liste des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire NBI et lui supprimant cette bonification, et compte tenu par le présent arrêt, de l'invalidation par la voie de l'exception, de la base légale de l'arrêté du 18 décembre 2013, constituée par l'arrêté du 16 juillet 2013, ces circonstances ont pour effet de faire revivre l'arrêté du 6 décembre 2002, par lequel il a été attribué 23 points de nouvelle bonification indiciaire à M. B... en sa qualité de responsable juridique du secrétariat général de la direction départementale des territoires des Deux-Sèvres. A supposer qu'il soit considéré que cet arrêté était devenu caduc compte tenu de la réussite de M.B..., au concours d'attaché principal en 2008, et de son affection par arrêté du 31 mars 2009 à la DDT en qualité de " chef de la mission " réseau juridique " ", puis par un arrêté du 28 mai 2010, sur un poste de " chef d'unité des affaires juridiques au secrétariat de la DDT à compter du 1er janvier 2010 ", il ressort des pièces du dossier, et notamment des comptes rendus des comités techniques paritaires produits au dossier, que la volonté de supprimer le bénéfice de la NBI à M. B..., n'a pas eu pour cause au sens des critères de l'article 27 précité de la loi du 18 janvier 1991, " une responsabilité ou une technicité particulières ", laquelle n'est pas contestée et se trouve particulièrement établi par le caractère interdépartemental et interrégional du poste occupé par M.B..., mais seulement des considérations liées à la réussite de M. B...au principalat, et même à la personne de M.B.... De telles considérations qui doivent rester à l'écart des critères d'attribution de la nouvelle bonification indiciaire à M.B..., ne permettaient donc pas au directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres de mettre fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à M.B.... 6. M. B...est donc fondé à demander l'annulation du jugement n° 140315-1401470 du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers et de l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009. Sur les conclusions indemnitaires : 7. Il résulte de ce qui précède, que M. B...est fondé à demander la condamnation de l'Etat à verser la somme de 5 964 euros avec intérêts au taux légal à compter du 3 février 2014 (date de la demande préalable) et capitalisation des intérêts à chaque échéance annuelle à compter du 3 février 2015 au titre de son droit au versement de la nouvelle bonification indiciaire pour la période comprise entre le 1er août 2009 et le 31 mars 2014. 8. En revanche, faute de justifications apportées par M.B..., les conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser les sommes de 4 000 euros du fait de l'absence de réalisation d'un placement financier, 20 000 euros de perte de droits à la retraite, 51 180 euros relative à la sa perte de jouissance de son capital, 100 000 euros du fait des dommages causés par le retrait de la nouvelle bonification indiciaire , 50 000 euros au titre du préjudice moral, et 150 000 euros au titre de l'abus de droit et de la résistance abusive doivent être rejetées. Sur les conclusions en injonction : 9. Compte tenu de ce qu'il est fait droit aux conclusions indemnitaires présentées par M. B... tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser un rappel de nouvelle bonification indiciaire pour la période comprise entre le 1er août 2009 et le 31 mars 2014, les conclusions en injonction présentées par M.B..., tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de lui verser les mêmes sommes au titre de la nouvelle bonification indiciaire, deviennent sans objet. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative au bénéfice de M. B.... DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 140315-1401470 du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers et l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009 sont annulés. Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. B...la somme de 5 964 euros avec intérêts au taux légal à compter du 3 février 2014 (date de la demande préalable) et la capitalisation des intérêts, et capitalisation des intérêts à chaque échéance annuelle à compter du 3 février 2015au titre de son droit au versement de la nouvelle bonification indiciaire pour la période comprise entre le 1er août 2009 et le 31 mars 2014. Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à M. B...au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions en injonction. Article 5 : Le surplus de la requête de M. B...est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...et au ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président-assesseur, M. Pierre Bentolila, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 décembre 2017. Le rapporteur, Pierre BentolilaLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Vanessa Beuzelin La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Vanessa Beuzelin 2 N° 16BX02351