Conseil d'État, 10ème chambre, 22/07/2022, 448306, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-22
Numéro : 448306
Rapporteur : Mme Isabelle Lemesle
Commissaire du gouvernement : Mme Esther de Moustier

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire ampliatif enregistrés le 31 décembre 2020 et le 30 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AC... AE..., Mme AP... K..., M. S... T..., M. AH... AL..., Mme AD... L..., M. V... AI..., Mme AJ... AR..., Mme A... AS..., Mme AK... AM..., Mme G... X..., M. AB... W..., M. Z... AN..., Mme B... AG..., Mme AA... P..., Mme U... Q..., Mme AF... N..., Mme I... J..., l'association Action 21 France, Mme R... D..., Mme AO... E..., Mme AQ... C..., Mme Y... O... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les articles 1er, 2, 8, 11, 15, 21, 27, 36, 38, 40, 44, 45, 46 et 47 ainsi que de l'annexe 1 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ; 2°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au Premier ministre de procéder sans délai à une évaluation rétrospective des effets secondaires du masque sur les différentes catégories de personnes, en particulier les enfants de 6 à 10 ans et 11 à 17 ans ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son Préambule ; - le code de la santé publique, notamment son article L. 3131-15 ; - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat, - les conclusions de Mme M... de Moustier, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : Sur les interventions de Mme H... et autres : 1. Mme H... et autres justifient d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la requête. Leur intervention est, par suite, recevable. Sur les conclusions de la requête : 2. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population. ". Aux termes de l'article L. 3131-13 du même code : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé (...). " Aux termes de l'article L. 3131-15, dans sa version issue de la loi du 9 juillet 2020 : " I.- Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / (...) 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ; (...) III. Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires.". Par ailleurs, selon l'article L. 3131-19 du code de la santé publique : " En cas de déclaration de l'état d'urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. (...) Le comité rend périodiquement des avis sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme y compris celles relevant des articles L. 3131-15 à L. 3131-17, ainsi que sur la durée de leur application (...) ". 3. La situation épidémiologique au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, caractérisée par une accélération du rythme de l'épidémie de Covid-19, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement de l'article L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Le 29 octobre 2020, le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, le décret prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. L'état d'urgence sanitaire a été prorogé jusqu'au 16 février 2021 inclus, puis jusqu'au 1er juin 2021 inclus, respectivement par la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire et la loi du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire. 4. Aux termes de l'article 1er du décret du 29 octobre 2020 : " I. - Afin de ralentir la propagation du virus, les mesures d'hygiène définies en annexe 1 au présent décret et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d'au moins un mètre entre deux personnes, dites barrières, définies au niveau national, doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance ". L'annexe 1 identifie notamment le port du masque systématique dès lors que les règles de distanciation physique ne peuvent être garanties. Conformément au II de l'article 1er : " II. - Les rassemblements, réunions, activités, accueils et déplacements ainsi que l'usage des moyens de transports qui ne sont pas interdits en vertu du présent décret sont organisés en veillant au strict respect de ces mesures. Dans les cas où le port du masque n'est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d'habitation, lorsque les circonstances locales l'exigent ". En vertu de l'article 2 du décret : " (...) Les obligations de port du masque prévues au présent décret ne s'appliquent pas aux personnes en situation de handicap munies d'un certificat médical justifiant de cette dérogation et qui mettent en œuvre les mesures sanitaires de nature à prévenir la propagation du virus (...) ". Les articles 8, 11, 15, 21, 27, 36, 38, 40, 44, 45 et 47 rendent obligatoire l'usage du masque aux personnes de onze ans ou plus dans les transports et les établissements recevant du public. L'article 44 relatif aux activités sportives dans les établissements sportifs couverts et les établissements de plein air prévoit que cette obligation ne s'applique pas pour la pratique d'activités sportives. 5. Aux termes de l'article 36 du décret attaqué : " I. (...) L'accueil est organisé dans des conditions permettant de limiter au maximum le brassage des enfants et élèves appartenant à des groupes différents. II. - Portent un masque de protection : / (...) 3° Les élèves des écoles élémentaires ; 4° Les collégiens (...°) ; 5° Les enfants de six ans ou plus accueillis en application du II de l'article 32 ; (...) ". L'annexe 1 à ce décret prévoit que: " (...) / II. - L'obligation de porter un masque de protection mentionnée au présent décret s'applique aux personnes de onze ans ou plus, ainsi que dans les cas mentionnés aux 3° et 5° du II de l'article 36. Elle s'applique également aux enfants de 6 à 10 ans dans les autres cas, dans la mesure du possible (...) ". En ce qui concerne les moyens de légalité externe : 6. En premier lieu, il ressort du point 1 que le Premier ministre a pu légalement imposer sur le fondement de l'article L. 3131-15 code de la santé publique, dans un objectif de sauvegarde de la santé publique face à la recrudescence de l'épidémie de covid-19 et alors que l'état d'urgence sanitaire était déclaré sur l'ensemble du territoire national, le port du masque obligatoire. Il a en effet ainsi réglementé les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité, comme il y est habilité par le 5° du même article. 7. En deuxième lieu, si le comité scientifique prévu à l'article L. 3131-19 du code de la santé publique cité au point 1, qui avait été maintenu en fonction à la date du 22 septembre 2020 à laquelle il a rendu son avis, en vertu des dispositions du VI de l'article 1er de la loi du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire, rend périodiquement des avis sur les mesures propres à mettre un terme à la catastrophe sanitaire, il n'a pas à être saisi préalablement à l'édiction de chacune de ces mesures. En tout état de cause, le moyen tiré de ce qu'il aurait méconnu les règles déontologiques et procédurales qui lui sont applicables n'est pas assorti des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. 8. En troisième lieu, ainsi qu'il ressort de l'instruction, l'avis du 29 octobre 2020 du Haut Conseil de santé publique, dont les missions d'expertise sanitaires sont définies à l'article L. 1411-4 du code de la santé publique, a été préparé et rendu à la demande du directeur général de la santé pour le ministre des solidarités et de la santé selon une procédure régulière et répondant aux principes d'impartialité, de transparence, de pluralité et du contradictoire conformément aux dispositions de l'article L. 1452-1 du même code et de la charte d'expertise sanitaire, approuvée par le décret du 21 mai 2013, prévue à l'article L. 1452-2 de ce code. Par ailleurs, aucune disposition légale ou réglementaire n'impose la présence de membres spécifiques de la communauté scientifique au sein de la commission ad hoc du Haut conseil, constituée selon les modalités définies à l'article 16 de son règlement intérieur et, à supposer qu'elle soit établie, la méconnaissance des dispositions de ce règlement applicables en matière de publicité n'est pas prescrite à peine d'irrégularité des décisions rendues au vu de ces avis. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du décret attaqué, qui n'est au demeurant pas pris au visa de l'avis du 29 octobre 2020, doit, en tout état de cause, être écarté. En ce qui concerne les moyens de légalité interne : 9. En premier lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le décret contesté méconnaîtrait la loi du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, dès lors qu'il résulte en tout état de cause de l'article 2 de cette loi que l'interdiction qu'elle édicte ne s'applique pas si la tenue est prescrite ou autorisée par des dispositions législatives ou réglementaires. 10. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la date à laquelle le décret attaqué a été adopté, les indicateurs de la pandémie, qui ne sont pas sérieusement contestés, présentaient une évolution préoccupante révélant l'existence d'un risque élevé de propagation du virus et qu'en l'état des connaissances, le virus peut se transmettre par gouttelettes respiratoires, par contacts et par voie aéroportée, les personnes contaminées pouvant être contagieuses sans le savoir, notamment pendant la phase pré-symptomatique. L'Organisation mondiale de la santé, le Haut Conseil de la santé publique et le Conseil scientifique Covid-19, qui se fondent sur les études épidémiologiques récentes et la revue de la littérature scientifique existante, recommandent le port du masque. Associé aux mesures de distanciation physique et aux autres gestes barrières et d'hygiène, et accompagné de campagnes de sensibilisation, le port d'un masque, qui ne présente pas de risque particulier, est efficace pour réduire le risque de contamination par le virus. Circonscrite aux activités et aux lieux dans lesquels le respect des mesures " barrières " n'est pas garanti, limitée dans le temps, accompagnée d'exonérations et sous le contrôle du juge, cette mesure est donc nécessaire, adaptée et proportionnée. 11. Il n'est pas davantage sérieusement contesté que ce virus et ses variants, même si ceux-ci ne semblaient pas encore circuler de manière active sur le territoire national à la date de ces deux décrets, sont susceptibles d'être diffusés par l'intermédiaire des enfants. A cet égard il est constant que les établissements accueillant un public scolaire sont des lieux de fort brassage, le plus souvent clos, dans lesquels les élèves et leurs professeurs sont en présence les uns des autres pendant plusieurs heures. Dans ce contexte, le Gouvernement a souhaité favoriser le maintien de la scolarisation au sein de leurs établissements des élèves des classes élémentaires et secondaires en dépit de la permanence de la pandémie et de ses évolutions défavorables. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des conclusions convergentes de plusieurs rapports de la communauté scientifique, aux niveaux national et international, dont celui du Haut-Conseil de la santé publique du 29 octobre 2020, qu'en période et/ou zone de circulation très active de la Covid-19 et par précaution, le port du masque par les enfants dès l'âge de 6 ans à l'école élémentaire est recommandé, dans le respect de difficultés spécifiques, et qu'il n'existe pas de contre-indications dermatologiques, pneumologiques, ORL et phoniatriques ou psychiatriques actuellement documentées au port du masque. S'il est vrai que cette mesure constitue une contrainte et peut s'avérer contre-indiquée à la situation médicale d'enfants souffrant de certaines pathologies, les dispositions contestées, qui tiennent compte de l'âge et de la maturité des enfants, et dont la mise en œuvre est placée sous le contrôle des adultes, dont les professeurs, ne font pas obstacle à ce que les situations particulières soient prises en compte et fassent, le cas échéant, l'objet de solutions alternatives dans le cadre de l'éducation nationale. Par ailleurs, l'obligation ne s'applique pas aux enfants en situation de handicap et les activités physiques et sportives réalisées par les enfants en sont dispensées. 12. Pour les motifs exposés aux points précédents, si la requérante soutient que les dispositions contestées sont entachées d'erreur de droit, d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaissent l'article L. 3131-15 du code de la santé publique ainsi que le principe de proportionnalité en ce qu'elles imposent de manière systématique le port du masque, ces moyens ne peuvent qu'être écartés. 13. Les autres moyens soulevés par les requérants soit ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, soit se bornent à invoquer des considérations qui ne sauraient venir utilement à leur soutien. 14. Il résulte de ce qui tout précède que M. AE... et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation des dispositions qu'ils attaquent. Leur requête doit être rejetée, y compris, par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de Mme H... et autres est admise. Article 2 : La requête de M. AE... et autres est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. AC... AE..., premier requérant dénommé, à Mme F... H... premier intervenant dénommé et au ministre de la santé et de la prévention. Copie en sera adressée à la Première ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 21 juin 2022 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Isabelle Lemesle, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 22 juillet 2022. Le président : Signé : M. Bertrand Dacosta La rapporteure : Signé : Mme Isabelle Lemesle La secrétaire : Signé : Mme Naouel Adouane