CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 11/04/2023, 20BX02908, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-11
Numéro : 20BX02908
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : Mme Pauline  REYNAUD
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CRECENT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association de défense des milieux aquatiques a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 12 janvier 2018 par lequel le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a réglementé l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon, ainsi que la décision du 9 avril 2018 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a rejeté le recours gracieux formé le 8 février 2018 contre cet arrêté, et d'enjoindre à l'Etat de mettre en place une interdiction de la pêche aux filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon. Par un jugement n° 1802046 du 16 juin 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 29 août 2020, et des mémoires enregistrés les 20 avril 2021, 2 septembre 2022, 7 octobre 2022 et 2 janvier 2023, l'association de défense des milieux aquatiques, représentée par Me Crecent, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement n° 1802046 du tribunal administratif de Bordeaux du 16 juin 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 12 janvier 2018 par lequel le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a réglementé l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon, ainsi que la décision du 9 avril 2018 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a rejeté le recours gracieux formé le 8 février 2018 contre cet arrêté ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de ne pas délivrer de dérogation à l'interdiction de pêcher au chalut de fond dans toute la bande marine littorale des trois milles nautiques du département de la Gironde ; 4°) de surseoir à statuer et de transmettre une question préjudicielle à la cour de justice de l'Union européenne sur l'interprétation du paragraphe 5 de l'article 4 et du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive 92/43/CE du 21 mai 1992 ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne l'irrégularité du jugement : - les premiers juges n'ont pas statué sur l'ensemble des moyens soulevés par elle, dès lors qu'ils n'ont pas répondu aux moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article D. 922-17 du code rural et de la pêche maritime et de l'incompatibilité de ces dispositions avec les dispositions légales nationales, constitutionnelles, communautaires et internationales ; En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué : - l'arrêté du 12 janvier 2018 méconnait les dispositions de l'article D. 922-17 du code rural et de la pêche maritime dès lors qu'il autorise une dérogation, sans restrictions, renouvelée depuis de nombreuses années et porte ainsi atteinte à la protection des ressources ; - il méconnaît les dispositions de l'arrêté du 3 mai 1977 dès lors que les navires autorisés sont équipés pour pratiquer les deux types de pêche, pélagique et au filet remorqué ; - il méconnaît les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement dès lors que le projet d'arrêté et la note de présentation ne fournissent aucune motivation ni aucune justification à la dérogation en litige ; - il méconnaît les articles L. 122-1 et L. 414-4 du code de l'environnement, en particulier son alinéa IV, du fait de l'absence d'évaluation environnementale des incidences Natura 2000, malgré l'impact évident des pratiques de pêche sur les zones et les espèces ; - il méconnaît la directive européenne 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite directive Habitats faune flore, en particulier son article 6 qui n'a pas été transposée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement qui prévoit la possibilité d'une dérogation systématique pour la pêche professionnelle dans son II bis ; - il méconnaît les articles 3 et 9 du règlement (UE) n° 1380/2013, relatifs aux " principes de bonne gouvernance " et aux " principes et objectifs des plans pluriannuels " ; - il méconnait les articles 2 et 7 du règlement (UE) n° 1380/2013 et l'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime ; - il est incompatible avec la directive-cadre 2008/56/CE du 17 juin 2008 ; la transposition de cette directive ne permet pas d'atteindre le bon état écologique des eaux ; - il méconnaît certains des objectifs poursuivis par le plan d'action pour le milieu marin des sous-régions marines du Golfe de Gascogne et des mers celtiques ; - il méconnaît le principe de précaution ; - il méconnaît les règles communautaires relatives à la pêche maritime ; - il méconnaît les articles L. 414-1 à L. 414-7 du code de l'environnement et la directive oiseaux ; - les caractéristiques des fonds marins dans la bande côtière présentent un danger pour les chalutiers pêchant dans cette zone ; - l'arrêté attaqué a été pris pour des motifs erronés ; - la cour doit surseoir à statuer et transmettre une question préjudicielle à la cour de justice de l'Union européenne sur l'interprétation du paragraphe 5 de l'article 4 et du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive 92/43/CE du 21 mai 1992. Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 juin 2022, 10 novembre 2022 et 25 janvier 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués par l'association requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... C..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Crecent, représentant l'association de défense des milieux aquatiques. Une note en délibéré présentée par l'association de défense des milieux aquatiques a été enregistrée le 22 mars 2023. Considérant ce qui suit : 1. L'association de défense des milieux aquatiques a pour objet la défense des ressources marines et du milieu marin. Par un arrêté du 12 janvier 2018, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a réglementé l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon. Par une décision du 9 avril 2018, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a rejeté le recours gracieux présenté par l'association de défense des milieux aquatiques le 8 février 2018. Cette association relève appel du jugement n° 1802046 du 16 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 janvier 2018 et de la décision du 9 avril 2018. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de l'exception d'illégalité de l'article D. 922-17 du code rural et de la pêche maritime et du décret n° 2014-1608 du 26 décembre 2014, avec les dispositions légales " nationales, constitutionnelles, communautaires et internationales ", présenté par l'association de défense des milieux aquatiques. Par suite, l'association requérante est fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'une omission à statuer et donc irrégulier et doit, pour ce motif, être annulé. 3. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement, par la voie de l'évocation, sur la demande présentée par l'association de défense des milieux aquatiques présentée devant le tribunal administratif de Bordeaux. Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " I. La participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement est mise en œuvre en vue : / 1° D'améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique ; / 2° D'assurer la préservation d'un environnement sain pour les générations actuelles et futures ; / 3° De sensibiliser et d'éduquer le public à la protection de l'environnement ; /4° D'améliorer et de diversifier l'information environnementale. / II. La participation confère le droit pour le public : /1° D'accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; /2° De demander la mise en œuvre d'une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ; /3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ; /4° D'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation. / (...) ". Aux termes de l'article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsqu'elles ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration, les décisions des personnes publiques prises en application de la législation nationale ou des règlements de l'Union européenne relatifs à la pêche maritime et à l'aquaculture marine ayant une incidence sur l'environnement sont soumises à participation du public dans les conditions et limites prévues aux articles L. 120-1 à L. 120-2 du code de l'environnement ". Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : (...) II.-Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfecture (...). ". 5. Il ressort des pièces du dossier qu'une note de présentation ainsi que le projet d'arrêté en litige auquel était joint une carte comportant le périmètre concerné par la dérogation ont été mis à disposition du public sur le site internet de la direction interrégionale de la mer Sud Atlantique entre le 21 novembre et le 13 décembre 2017. Il ressort des pièces du dossier que la note de présentation se limite à indiquer que le projet vise à " renouveler une réglementation relative à l'exercice de la pêche maritime à l'aide d'un chalut dans la bande littorale des trois milles au large du département de la Gironde " et présente ainsi un caractère très sommaire. Si l'arrêté attaqué mentionne son objet, et indique qu'il consiste en un renouvellement de l'arrêté préfectoral du 11 décembre 2014 portant réglementation de l'usage de filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon, il ne précise toutefois pas les dispositions réglementaires applicables ni les contraintes particulières à la zone couverte par le site Natura 2000 " Bassin d'Arcachon et Cap Ferret ". Par ailleurs, ni l'arrêté attaqué, ni la note de présentation ne comportent les motifs justifiant que soit autorisée la dérogation en litige, en particulier au regard du respect des exigences de protection des ressources posées à l'article D. 922-17 du code rural et de la pêche maritime. Enfin, la précision des conditions dans lesquelles la dérogation en litige a été délivrée, relatives aux caractéristiques des navires autorisés à utiliser un filet remorqué, à la délimitation d'un périmètre et d'une période de pêche, ne suffit pas à considérer que le public a pu accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective au sens de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Dans ces conditions, le public a été privé d'une garantie. Par suite, l'arrêté du 12 janvier 2018 a été pris à la suite d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions précitées du code de l'environnement. 6. En second lieu, aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après "Evaluation des incidences Natura 2000" : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage. (...) / II bis. - Les activités de pêche maritime professionnelle s'exerçant dans le périmètre d'un ou de plusieurs sites Natura 2000 font l'objet d'analyses des risques d'atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000, réalisées à l'échelle de chaque site, lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'objectifs mentionnés à l'article L. 414-2. Lorsqu'un tel risque est identifié, l'autorité administrative prend les mesures réglementaires pour assurer que ces activités ne portent pas atteinte aux objectifs de conservation du site, dans le respect des règles de la politique commune de la pêche maritime. Ces activités sont alors dispensées d'évaluation d'incidences sur les sites Natura 2000. (...) / III. Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : / 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ; / 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. / IV. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que toute manifestation ou intervention qui ne relève pas d'un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 peut être soumis à autorisation en application de la présente section et fait alors l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000. Sans préjudice de l'application du IV bis, une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernés est arrêtée par l'autorité administrative compétente parmi ceux figurant sur une liste nationale de référence établie par décret en Conseil d'Etat. / IV bis. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV fait l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l'autorité administrative. (...) ". 7. Il résulte des dispositions précitées du I de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que la dérogation portant autorisation de l'usage des filets remorqués dans la bande littorale de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon doit donner lieu à une évaluation de ses incidences sur les sites Natura 2000 situés dans son ressort géographique lorsque son exécution, et notamment l'exercice de l'activité de pêche qu'elle planifie, est susceptible d'affecter de manière significative les espèces à la protection desquelles ces sites sont dédiés. Le II bis de l'article L. 414-4 exclut de l'appréciation de cette condition la pêche maritime professionnelle lorsque l'analyse des risques d'atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000 par ces activités a été réalisée à l'échelle de chaque site lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'objectifs et qu'aucun risque n'a été identifié ou que des mesures réglementaires ont été prises pour assurer que ces activités ne portent pas atteinte aux objectifs de conservation du site. Enfin, il résulte du IV de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que la circonstance que l'activité de pêche en litige ne figure pas sur les listes prévues au III de cet article ne la dispense pas de l'évaluation des incidences lorsque la condition figurant au I est remplie. 8. Il est constant qu'aucune analyse des risques d'atteinte aux objectifs de conservation des sites Natura 2000 n'a été réalisée à l'échelle du site " Bassin d'Arcachon et Cap Ferret " en cause dans le présent litige à la date de l'arrêté attaqué, celui-ci mentionnant d'ailleurs qu'une telle analyse doit être réalisée dans le futur et intégrée dans le document d'objectif de cette zone Natura 2000. Par suite, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que la dérogation portant autorisation de l'usage des filets remorqués dans la bande littorale de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon devait faire l'objet d'une évaluation d'incidence sur les sites Natura 2000 dès lors qu'elle était susceptible de les affecter de manière significative. 9. Il ressort des pièces du dossier et notamment du formulaire standard de données du site Natura 2000 " Bassin d'Arcachon et Cap Ferret " que parmi les habitats marins qui ont justifié sa désignation de site d'intérêt communautaire, figurent notamment les bancs de sable à faible couverture d'eau marine et les replats boueux ou sableux exondés à marée basse, qui couvrent le périmètre à l'intérieur duquel la dérogation en litige a été accordée. Ces entités sableuses constituées de sédiments fins à grossiers sont peuplées par des communautés d'espèces adaptées aux conditions de vie particulières liée à l'hydrodynamisme de l'ouvert et des fonds des chenaux et des marées. Parmi les invertébrés, les mollusques bivalves se nourrissant de particules en suspension y trouvent un milieu particulièrement favorable du fait de l'abondante matière en suspension véhiculé par les houles et les courants. Ces espèces sont la proie de nombreux prédateurs comme les oiseaux et les juvéniles de poissons plats tels que la sole ou le turbot, pour lesquels cet habitat fait office de véritable nourricerie. Il ressort également des éléments produits par l'association requérante que la bande littorale des trois milles d'Arcachon abrite des nourriceries identifiées, fondamentales pour le développement des juvéniles de nombreuses espèces protégées et le renouvellement des stocks de poissons. 10. Il ressort des nombreuses données produites par l'association requérante que les chaluts de fonds ont des impacts très négatifs sur les fonds marins, et entraînent notamment une altération des structures de certains habitats (déplacements de roches et d'organismes structurels), une destruction des refuges pour les juvéniles de nombreuses espèces, des remises en suspension de sédiments et des perturbations de cycles biogéochimiques, des remises en suspension de contaminants et de certains métaux lourds, ainsi qu'une diminution de la capacité d'accueil de certains organismes. Le chalutage a ainsi un impact significatif sur la structure des habitats du site d'intérêt communautaire. 11. Par ailleurs, si l'arrêté attaqué encadre l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon en définissant un périmètre et des périodes de pêche, et en précisant les caractéristiques des navires autorisés à utiliser un filet remorqué, il ressort toutefois de ce même arrêté qu'il sera possible de pêcher toute l'année à l'intérieur du périmètre délimité par les points A, B, E, H, K, N, M, A..., G et D, comprenant la zone Natura 2000, le second périmètre intégrant celui-ci. Ainsi, les mesures encadrant la dérogation en litige ne permettent pas de s'assurer avec certitude de l'absence d'atteinte significative aux objectifs de conservation du site d'intérêt communautaire. Il est précisé au contraire dans l'arrêté attaqué lui-même qu'une analyse de risques de pêche intègrera prochainement le document d'objectif de la zone Natura 2000 " Bassin d'Arcachon et Cap Ferret " et que les propositions de mesures issues de cette analyse de risques pourraient amener à une modification de l'utilisation du chalut à moins de trois milles de la laisse de basse mer au sein de ce site Natura 2000. 13. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté portant réglementation de l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, et devait dès lors, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation de ses incidences au regard des objectifs de conservation du site. Par suite, l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ni de saisir la Cour de Justice de l'Union Européenne d'une question préjudicielle, que l'association de défense des milieux aquatiques est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 12 janvier 2018 par lequel le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a réglementé l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon, ainsi que la décision du 9 avril 2018 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a rejeté le recours gracieux formé le 8 février 2018 contre cet arrêté. Sur les frais liés à l'instance : 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement, à l'association de défense de milieux aquatiques, de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'arrêté du 12 janvier 2018 par lequel le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a réglementé l'usage des filets remorqués à moins de trois milles de la laisse de basse mer au large d'Arcachon, ainsi que la décision du 9 avril 2018 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a rejeté le recours gracieux formé le 8 février 2018, sont annulés. Article 2 : L'Etat versera à l'association de défense des milieux aquatiques la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense des milieux aquatiques, au collectif Sauvonslamer.com et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire. Délibéré après l'audience du 21 mars 2023 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, M. Michaël Kauffmann, premier conseiller, Mme Pauline Reynaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023. La rapporteure, Pauline C...La présidente, Evelyne Balzamo Le greffier, Christophe Pelletier La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 20BX02908 2