CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 08/12/2020, 19MA00414, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-08
Numéro : 19MA00414
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES MONTPELLIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par action simplifiée (SAS) Sudinvest-FSB a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner la commune du Pouget à lui verser la somme de 1 694 280 euros, assortie des intérêts, en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du refus illégal qui lui a été opposé par l'arrêté du 21 juin 2016 du maire du Pouget de lui délivrer un permis de construire. Par le jugement n° 1606389 du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 28 janvier 2019 et par un mémoire complémentaire enregistré le 22 juin 2020, la société par action simplifiée (SAS) Sudinvest-FSB, représentée par la SCP d'avocats CGCB et associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 20 décembre 2018 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) de condamner la commune du Pouget à lui verser la somme de 1 694 280 euros HT, assortie des intérêts au taux légal à compter du 5 octobre 2016, en réparation de son préjudice ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Pouget la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la commune a commis plusieurs fautes en refusant pour des motifs illégaux de lui délivrer le permis de construire qu'elle sollicitait ; - la délivrance du permis d'aménager le 11 juillet 2014 par le maire sur le terrain d'assiette créée des droits acquis à son profit pendant une période de cinq ans à compter de la délivrance de ce permis d'aménager en application de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ; - le maire ne pouvait en conséquence fonder le refus litigieux sur des motifs validés par ce permis d'aménager ; - le premier motif du refus litigieux, tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, ne peut fonder légalement ce refus ; - cet article a été abrogé par l'article 12 de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ; - la commune était en mesure de préciser le délai, le coût et les travaux nécessaires pour le raccordement du projet au réseau électrique ; - en tout état de cause, les travaux nécessaires au raccordement du projet au réseau public d'électricité sont des équipements propres au sens de l'article L. 332-15 alinéa 4 du code de l'urbanisme ; - le deuxième motif, tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, est lui aussi illégal ; - le projet est conforme à la destination de l'emplacement réservé n° 6 prévu par le plan local d'urbanisme de la commune ; - le troisième motif, tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, a été jugé illégal à bon droit par les premiers juges, dès lors que le maire ne pouvait pas se fonder sur l'avis imprécis et contradictoire du conseil général de l'Hérault du 15 avril 2016 et que les accès au projet ne portent pas atteinte à la sécurité publique ; - le maire a commis une autre faute en commettant un détournement de pouvoir en changeant d'avis pour favoriser un autre projet sur le terrain d'assiette ; - ces fautes engagent la responsabilité de la commune ; - les préjudices subis présentent un lien de causalité direct et certain avec ces fautes ; - les frais engagés en vain pour la réalisation des trois dossiers de demande du permis d'aménager et des permis de construire s'élèvent à la somme totale de 224 322,76 euros HT ; - le manque à gagner, si elle avait pu mener à terme son opération, s'élève à 1 535 224 euros HT. - Par un mémoire en défense enregistré le 29 mai 2020, la commune du Pouget, représentée par la SCP d'avocats SVA, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - la Cour opérera une substitution de base légale entre l'article 111-4 du code de l'urbanisme abrogé et l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme dont le contenu reste inchangé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. A..., - et les observations de Me B..., représentant la société Sudinvest-FSB et de Me C..., représentant la commune du Pouget. Considérant ce qui suit : 1. La société à responsabilité limitée (SARL) Foncière Saint-Bénezet a déposé une demande de permis d'aménager en vue de la création de 12 lots à bâtir et de 4 macro-lots d'une surface de plancher créée totale de 3917 m² et de 43 logements, sur deux parcelles anciennement cadastrées section D n° 809 et 1093, situées avenue des Condamines et rue de l'Estang, sur le territoire de la commune du Pouget. Par arrêté du 11 juillet 2014, le maire de la commune lui a délivré ce permis d'aménager. La SARL Foncière Saint-Bénezet et la SARL Sudinvest ont alors constitué la société anonyme Sudinvet-FSB afin de réaliser l'opération du lotissement " Les Condamines " qui faisait l'objet de ce permis d'aménager. Pour permettre le dépôt de la demande de permis de construire par la société Sudinvest-FSB désormais en charge de la réalisation du projet de ce lotissement, la société foncière Saint-Bénezet a sollicité le retrait de ce permis d'aménager. Par arrêté du 13 octobre 2015, le maire a prononcé le retrait de ce permis d'aménager. La société Sudinvest-FSB a déposé ensuite une première demande de permis de construire, afin de créer 35 maisons individuelles, d'une surface de plancher créée totale d'environ 3108 m², sur le même terrain d'assiette cadastré désormais AD n° 110. Le maire a refusé de délivrer de permis de construire par arrêté du 4 janvier 2016. La société Sudinvest-FSB a déposé, le 28 janvier 2016, une nouvelle demande portant sur le même projet sur la même parcelle, qui a été également refusée par l'arrêté en litige du maire du 21 juin 2016. Estimant que ce dernier refus était illégal et qu'il engageait la responsabilité de la commune de nature à lui ouvrir droit à réparation, la société Sudinvest-FSB a formé le 5 octobre 2016 auprès du maire de la commune une réclamation préalable afin d'obtenir réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des dépenses qu'elle a engagées inutilement pour la réalisation de ce projet et du manque à gagner résultant du refus en litige. En l'absence de réponse de la commune, la société requérante a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner la commune à lui verser la somme de 1 694 280 euros en réparation de ses préjudices. Par le jugement du 20 décembre 2018 dont la société Sudinvest FSB relève appel, les premiers juges ont rejeté sa demande indemnitaire. Sur le bien-fondé du jugement : 2. La société requérante soutient que la commune a commis deux fautes eu égard d'une part, à l'illégalité du refus qui lui a été opposé par arrêté du 21 juin 2016 et d'autre part, au détournement de pouvoir commis par le maire en favorisant un autre projet sur la même parcelle. En ce qui concerne l'illégalité du refus du permis de construire : 3. Pour prendre l'arrêté de refus de permis de construire en litige, le maire du Pouget s'est fondé sur trois motifs tirés de ce que la commune n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quel concessionnaire de service public les travaux nécessaires au projet portant sur le réseau public d'électricité devaient être exécutés en méconnaissance de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, de ce que le projet empiétait sur l'emplacement réservé n° 6 prévu par le plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 19 février 2008 et de ce que le projet était de nature à porter atteinte à la sécurité et à la salubrité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 4. En premier lieu, aux termes du 2° de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues dans un délai de cinq ans suivant l'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager ". 5. Ainsi qu'il a été dit au point 1 du présent arrêt, le permis d'aménager délivré par le maire le 11 juillet 2014 à la société Foncière Saint-Benezet, dans le cadre du lotissement projeté "les Condamines" sur la parcelle AD n° 110 a été retiré à la demande de son bénéficiaire par arrêté du 13 octobre 2015. Il est réputé ainsi n'avoir jamais existé. Par suite, la société Sudinvest-FSB ne peut utilement se prévaloir des dispositions du 2° de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme pour soutenir que la commune du Pouget aurait porté atteinte aux "droits acquis" qu'elle détiendrait du fait de la délivrance de ce permis d'aménager. 6. En deuxième lieu, pour prendre la décision en litige, le maire du Pouget ne pouvait légalement se fonder comme il l'a fait, sur les dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, lesquelles ont été abrogées par l'article 12 de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015. 7. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. Le juge peut également faire droit à une demande présentée à cette fin par l'administration lorsque cette demande répond aux conditions auxquelles la substitution de base légale est subordonnée. La commune demande en appel de substituer les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, applicables à la date de la décision en litige, à celles de l'article L. 111-4 abrogées de ce code. 8. D'une part, le 1er alinéa de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme prévoit que : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ". Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d'un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent ne peut être réalisée sans l'accord de l'autorité administrative compétente. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité. 9. D'autre part, l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme prévoit que : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés.(...) L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures. ". Il résulte de cet article que, pour l'alimentation en électricité, relèvent des équipements propres à l'opération ceux qui sont nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction ou du terrain jusqu'au branchement sur le réseau public d'électricité qui existe au droit du terrain, en empruntant, le cas échéant, des voies privées ou en usant de servitudes, ou, en empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve, dans ce dernier cas, que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que le réseau correspondant, dimensionné pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soit pas destiné à desservir d'autres constructions existantes ou futures. En revanche, pour l'application de ces dispositions, les autres équipements de raccordement aux réseaux publics d'électricité, notamment les ouvrages d'extension ou de branchement en basse tension, et, le cas échéant, le renforcement des réseaux existants, ont le caractère d'équipements publics. 10. Le projet en litige de 35 constructions individuelles exige une desserte au réseau électrique. La notice architecturale du volet paysager jointe au dossier de demande de permis de construire mentionne, s'agissant du réseau public d'électricité, une "alimentation en énergie du projet depuis le poste de transformation ERDF situé sur la parcelle D n° 741 puis cheminement à travers l'avenue des Condamines pour créer deux réseaux, l'un pour alimenter les lots 1 à 9 depuis la rue de l'Estang, l'autre pour alimenter les lots 10 à 35 depuis l'entrée du lotissement". Il ressort des pièces du dossier que la commune s'est fondée dans la décision en litige sur l'avis de Electricité Réseau Distribution de France (ERDF) du 22 mars 2016 affirmant que le raccordement du projet au réseau électrique nécessitait une extension du réseau de 240 m sur le domaine public à partir du poste Garabas situé sur la parcelle D n° 741 et qu'il impliquait une contribution financière de la commune. Si la société requérante soutient que ERDF, consulté aussi bien dans le cadre de l'instruction de la demande du permis d'aménager que de celle de la première demande de permis de construire, a émis des avis contradictoires sur ces projets successifs pourtant similaires selon elle, il ressort des pièces du dossier que ERDF avait déjà informé la commune que le projet prévu par le permis d'aménager, au demeurant retiré, exigeait une contribution financière de la commune et qu'il avait conditionné l'absence de contribution de la commune à la réalisation de travaux d'extension du réseau électrique dans un autre distinct lors de l'instruction de la première demande de permis de construire. Ainsi, les avis successifs d'ERDF ne sont pas contradictoires. La circonstance qu'une convention de projet urbain partenarial (PUP) a été conclue le 11 juillet 2014 entre la commune et la société Foncière Saint-Benezet dans le cadre du permis d'aménager fixant la participation financière mise à la charge de la société pétitionnaire est sans incidence sur la légalité de l'arrêté litigieux de refus de permis de construire, dès lors que ce permis d'aménager a été retiré et que cette convention est caduque. Si, pour contester la longueur de 240 m indiquée dans l'avis d'ERDF, la société requérante produit pour la première fois en appel un procès-verbal d'huissier établi le 19 décembre 2018 mentionnant une distance à vol d'oiseau de 43 m entre le poste de transformation électrique les Garabas et l'extrémité la plus proche de la parcelle terrain d'assiette du projet au niveau du calvaire, ce procès-verbal n'est pas de nature à remettre en cause la longueur de 240 m indiquée par le gestionnaire du réseau du service public d'électricité eu égard au besoin important en électricité exigé par la construction de 35 logements et à la configuration "en pointe" du terrain d'assiette, laquelle exige une extension plus longue du réseau sur les deux voies qui entourent le projet pour desservir d'une part les lots 1 à 9 et d'autre part les lots 10 à 35. Par ailleurs, la société requérante n'apporte aucun élément de nature à établir que cet avis technique d'ERDF du 22 mars 2016 serait erroné. Ainsi, eu égard à la longueur de ce raccordement, qui excède 100 m, nécessaire pour alimenter le projet en électricité, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les travaux nécessaires de raccordement du projet litigieux au réseau d'électricité devraient être qualifiés d'"équipements propres" dont le coût de réalisation peut être mis à la charge du pétitionnaire au sens du dernier alinéa de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme. Au surplus, il n'est pas établi ni même allégué par la société requérante que le réseau correspondant serait dimensionné pour correspondre exclusivement aux besoins du projet en litige et qu'il ne serait pas destiné à desservir d'autres constructions existantes ou futures. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que ces travaux d'extension du réseau nécessaires au raccordement du projet doivent être regardés comme des équipements publics à la charge de la commune. Dès lors, le maire du Pouget a pu légalement fonder son refus de délivrer le permis de construire sollicité pour ce projet qui exige une modification de la consistance du réseau public d'électricité qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité au sens du 1er alinéa de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme. Dès lors, la demande de substitution de base légale présentée par la commune doit être accueillie. 11. En troisième lieu, le maire s'est fondé pour prendre le refus en litige, sur la circonstance que le projet empiète sur l'emplacement réservé n° 6 du plan local d'urbanisme en méconnaissance de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, qui prévoit que : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques (...).En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. ". L'autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l'objet ne serait pas conforme à la destination de l'emplacement réservé, tant qu'aucune modification du plan local d'urbanisme emportant changement de la destination n'est intervenue. 12. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune du Pouget a créé sur toute la limite nord de la parcelle AD n° 110 un emplacement réservé n° 6 d'une largeur de 6 m destiné sans ambigüité à la création d'une voie de liaison piétonne entre la rue de l'Estang et l'avenue des Condamines. Il ressort notamment du plan de masse PC1 joint à la demande de permis de construire que huit constructions projetées implantées à 4 m de la limite séparative nord empièteront de plusieurs mètres sur la largeur de cet emplacement réservé. Si la société requérante soutient que son dossier de demande comprenait son engagement à réaliser à cet endroit une voie douce présentant le même objet que l'emplacement réservé n° 6 et qu'il serait ainsi conforme à la destination de cet emplacement réservé, ce plan de masse démontre que les mètres de largeur restants sur cet emplacement réservé sont destinés à créer des "noues paysagères" permettant, selon la présentation du projet par le pétitionnaire, de réaliser la rétention et le dispositif d'assainissement des eaux pluviales du projet. Par suite, alors même que le pétitionnaire s'est engagé, dans la demande de permis, de construire cette voie douce à l'intérieur de son projet, l'empiètement du projet sur l'emplacement réservé n° 6 n'est pas conforme à la destination de cet emplacement réservé. La circonstance que le maire aurait validé la réalisation de cette voie douce lors de la délivrance du permis d'aménager est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision en litige dès lors que ce permis d'aménager a été retiré. Par suite, ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges, le maire du Pouget, qui était tenu de refuser la demande de permis de construire, a pu à bon droit opposer ce motif pour prendre la décision en litige. 13. Il résulte de ce qui précède que le maire n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de la commune en prenant le refus de permis de construire en litige. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 14. Dès lors que le refus de permis de construire en litige est fondé légalement sur la méconnaissance par le projet des articles L. 111-11 et L. 151-41 du code de l'urbanisme, le détournement de pouvoir allégué par la société Sudinvest-FSB n'est pas établi. En tout état de cause, à supposer même que la société requérante puisse être regardée comme invoquant les assurances données par la commune quant à la faisabilité de ses différents projets successifs tels que décrits au point 1 qui constitueraient une faute en raison du refus final du maire de lui délivrer le permis de construire en litige, la circonstance que le maire du Pouget, par arrêté du 11 juillet 2014, a délivré à la SARL Foncière Saint-Bénezet un permis d'aménager en vue de la création de 12 lots à bâtir et de 4 macro-lots d'une surface de plancher créée totale de 3917 m² et de 43 logements sur le terrain en litige ne peut être regardée comme un engagement ou une garantie donnée à la société Sudinvest-FSB par la commune de délivrer à cette société sur ce même terrain un permis de construire pour un projet différent. Le maire a pu ainsi, sans commettre de détournement de pouvoir, délivrer sur ce terrain un permis de construire à la cave coopérative du village permettant son extension. Dès lors, la commune n'a pas commis de faute sur ce deuxième fondement de responsabilité. 15. Dès lors que la commune n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité en refusant de délivrer le permis de construire sollicité, la société requérante n'est pas fondée à demander au maire l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de ce refus. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Sudinvest-FSB n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande indemnitaire. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la commune du Pouget qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Sudinvest-FSB la somme de 1 000 euros à verser à la commune du Pouget au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Sudinvest-FSB est rejetée. Article 2 : La société Sudinvest-FSB versera la somme de 1 000 euros à la commune du Pouget sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Sudinvest-FSB et à la commune du Pouget. Délibéré après l'audience du 24 novembre 2020, où siégeaient : - M. Chazan, président de chambre, - Mme Simon, président assesseur, - Mme D..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2020. 8 N° 19MA00414