CAA de BORDEAUX, 3ème chambre, 19/05/2020, 18BX03884, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-05-19
Numéro : 18BX03884
Président : M. NAVES
Rapporteur : Mme Déborah  DE PAZ
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : SCP B C J - BROSSIER - CARRE - JOLY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a saisi le tribunal administratif de Poitiers de deux demandes tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution à son bénéfice de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009 et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à l'indemniser du préjudice subi. Par un jugement n°s1400315-1401470 du 18 mai 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses requêtes. Par un arrêt n° 16BX02351 du 29 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux, sur l'appel de M. C..., a annulé ce jugement, annulé la décision attaquée, condamné l'Etat à lui verser la somme de 5 964 euros et rejeté le surplus des conclusions indemnitaires présentées par M. C.... Par une décision n° 418633 du 7 novembre 2018, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé les articles 1er, 2 et 3 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux et a renvoyé dans la mesure de la cassation prononcée, la requête du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire à la cour administrative d'appel de Bordeaux. Procédure devant la cour : Par des mémoires enregistrés les 13 et 14 décembre 2018 et le 28 juillet 2019 et par des mémoires enregistrés le 11 février 2019 et le 11 février 2020, M. C..., représenté par Me E..., maintient ses conclusions par les mêmes moyens. Il soutient en outre que : - la décision en litige constitue une sanction déguisée portant harcèlement moral ; - elle est illégale par voie de conséquence de l'illégalité entachant l'arrêté ministériel du 28 mai 2010. Par un mémoire en production de pièces complémentaires enregistré le 13 juin 2019 et un mémoire enregistré le 14 février 2020, le ministre de la transition écologique et solidaire indique à la cour s'en remettre à ses écritures produites dans les instances antérieures. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ; - le décret n° 91-1067 du 14 octobre 1991 ; - le décret n° 2001-1161 du 7 décembre 2001 ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... B..., - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ; - et les observations de M. C.... Considérant ce qui suit : 1. M. C..., chef de l'unité juridique du secrétariat général de la direction départementale des territoires des Deux-Sèvres, a bénéficié, par un arrêté du 6 décembre 2002, de 23 points de nouvelle bonification indiciaire. Par un arrêté du 8 juillet 2009, cette bonification lui a été retirée. Par un jugement du 7 novembre 2012, le tribunal administratif de Poitiers a annulé cet arrêté et par un autre jugement du 27 mars 2013 le tribunal administratif a annulé l'arrêté du même jour fixant la liste des postes éligibles à la bonification. Par un arrêté du 18 décembre 2013, le directeur départemental des territoires a mis fin, à compter du 1er août 2009, à l'attribution à M. C... des 23 points de nouvelle bonification indiciaire dont il bénéficiait de par l'arrêté du 6 décembre 2002. M. C... relève appel du jugement du 18 mai 2016, n°s 140315 et 1401470 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté ses requêtes tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2013 et à la condamnation de l'Etat à réparer son préjudice. Par un arrêt du 29 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a dans son article 1er, annulé ce jugement, ainsi que l'arrêté du 18 décembre 2013, dans son article 2, a condamné l'Etat à verser à M. C... la somme de 5 964 euros assortie des intérêts capitalisés et dans son article 3, la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et enfin, elle a dans un article 4, rejeté le surplus de sa requête d'appel. Sur pourvoi du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, le conseil d'Etat a annulé les articles 1, 2 et 3 de l'arrêt du 29 décembre 2017 de la cour administrative d'appel de Bordeaux, rejeté le pourvoi incident de M. C... en tant que l'arrêt de la cour avait rejeté ses conclusions indemnitaires et a renvoyé l'affaire à la cour, dans la mesure de la cassation prononcée. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, M. C... soutient que le jugement attaqué, pour rejeter sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 décembre 2013 mettant fin à l'attribution à son bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009, se réfère à l'arrêté du 16 juillet 2013 sans que cet arrêté ait fait l'objet d'une communication contradictoire. Toutefois, dès lors que l'arrêté du 16 juillet 2013 portant mise à jour à compter du 1er juin 2013 de la liste des postes éligibles au titre des 6ème et 7ème tranche de l'enveloppe Durafour avait été régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture n°29 du 31 juillet 2013 et eu égard au caractère réglementaire de cet acte, les premiers juges n'ont pas méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure en se fondant sur l'existence de cet arrêté sans en ordonner préalablement la production au dossier. 3. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement (...) en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent (...) présenter leurs observations sur le moyen communiqué ". 4. Il ressort du jugement attaqué que le tribunal administratif de Poitiers a jugé que l'administration était tenue, par la décision litigieuse, de refuser à M. C... l'attribution de la NBI dès lors que l'arrêté du 16 juillet 2013 qui liste les postes éligibles à cette bonification ne mentionne pas le poste de chef de bureau des affaires juridiques, et que, par suite, tous les moyens soulevés à l'appui de la demande d'annulation de la décision du 18 décembre 2013 étaient inopérants. 5. M. C... fait valoir que le tribunal administratif ne pouvait pas alors que l'administration ne soutenait pas qu'elle était en situation de compétence liée, relever d'office ce moyen sans le soumettre au principe du contradictoire. Toutefois, en statuant ainsi, le tribunal administratif n'a pas relevé d'office un moyen, mais s'est borné à exercer son office et à répondre aux moyens qui étaient soulevés devant elle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : 6. En premier lieu M. C... invoque, par voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres du 16 juillet 2013 fixant les postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire. 7. Tout d'abord, il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 20 décembre 2012, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le 2 janvier 2013, M. G..., directeur départemental des territoires, a reçu délégation du préfet des Deux-Sèvres pour signer les décisions dressant la " liste des postes éligibles " à la nouvelle bonification indiciaire. Par suite, il était compétent pour signer l'arrêté du 16 juillet 2013 portant fixation des postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de cet acte doit dès lors être écarté. 8. En deuxième lieu, en vertu de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales, la nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires est attribuée " pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières ". Toutefois, le bénéfice de la bonification instituée par les dispositions précitées de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 a un caractère temporaire qui cesse soit avec la cessation des fonctions y ouvrant droit, soit à la suite de la modification des dispositions réglementaires fixant le nombre d'emplois bénéficiaires et le taux applicable. 9. En l'espèce, si les fonctions rattachées aux affaires juridiques sont de celles ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire en vertu du décret du 14 octobre 1991 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels du ministère de l'équipement, du logement, des transports et de l'espace, et que M. C... avait ainsi bénéficié de 23 points de nouvelle bonification indiciaire mensuellement depuis 2002, aucune disposition légale ni aucun principe n'imposaient que M. C... soit maintenu dans les fonctions comprises dans la liste des emplois ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'arrêté du 16 juillet 2013 que l'emploi de chargé de mission " Plan de prévention ", a été préféré à celui de chef d'unité des affaires juridiques. Cet emploi inscrit sur la liste des postes ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire comporte une responsabilité et une technicité particulière et ce choix opéré au sein des fonctions définies par le décret du 14 octobre 1991 précité est lié à la politique environnementale du ministère de l'écologie que la politique de gestion des personnels vise à privilégier. Dans ces conditions, en excluant les fonctions rattachées aux affaires juridiques de celles ouvrant droit à la nouvelle bonification indiciaire, l'arrêté du 16 juillet 2013 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 10. En troisième lieu, ce choix ayant été arrêté après consultation du comité technique paritaire pour des motifs qui le justifiait légalement, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 16 juillet 2013, qui a été régulièrement publié ainsi qu'il a été dit au point 7 et qui lui est donc opposable et l'arrêté du 18 décembre 2013 pris pour son application, par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à la nouvelle bonification indiciaire qu'il percevait, constitueraient des sanctions disciplinaires déguisées constitutives d'un harcèlement moral ou qu'ils seraient entachés d'un détournement de pouvoir. 11. En quatrième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. La décision contestée lui retirant le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire procède de l'arrêté du 16 juillet 2013 du directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres fixant les postes éligibles à la nouvelle bonification indiciaire. Par suite, M. C... ne peut utilement invoquer l'illégalité de l'arrêté ministériel du 28 mai 2010 lequel fixe la liste nominative des agents à la direction départementale des territoires des Deux-Sèvres en vue d'en faciliter la gestion, notamment en ce qui concerne la gestion des payes, à la suite de l'organisation de cette direction par un arrêté préfectoral du 4 janvier 2010, lui-même pris pour l'application du décret du 3 décembre 2009 précité,, à l'encontre de l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires a mis fin, à compter du 1er août 2009, à l'attribution à M. C... des 23 points de nouvelle bonification indiciaire, lequel n'a pas été pris pour l'application de l'arrêté du 28 mai 2010 et qui n'en constitue pas davantage la base légale. Par suite, les moyens tirés de l'illégalité dont serait entaché cet arrêté sont inopérants à l'encontre de la décision en litige. 12. En cinquième lieu, si l'annulation d'une décision supprimant illégalement une décision administrative accordant un avantage financier ayant créé des droits au profit de son bénéficiaire, oblige l'autorité compétente à replacer l'intéressé dans la situation existante à la date de la décision illégale, celle-ci peut toutefois reprendre, après une nouvelle procédure, une nouvelle décision, mais elle ne peut en revanche pas légalement donner à sa décision un effet rétroactif. 13. En l'espèce, eu égard aux motifs des annulations prononcées par les jugements du tribunal administratif de Poitiers, du 7 novembre 2012 et du 27 mars 2013, des arrêtés du 8 juillet 2009 supprimant le poste de M. C... de la liste des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire et lui supprimant cette bonification, le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres pouvait après une nouvelle procédure reprendre une nouvelle décision supprimant cet avantage pour l'avenir. Toutefois, l'annulation par le jugement du 7 novembre 2012 du tribunal administratif de Poitiers du retrait illégal de la nouvelle bonification indiciaire dont bénéficiait M. C... a eu pour effet de replacer M. C... dans la situation existante à la date de ce retrait, soit à compter du 1er août 2009. C'est pourquoi, en supprimant cet avantage financier rétroactivement à compter du 1er août 2009, l'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution au profit de M. C... de 23 points de bonification indiciaire mensuelle à compter du 1er août 2009, est entaché d'une rétroactivité illégale sur la période du 1er août 2009 au 18 décembre 2013, date de remise en main propre de l'arrêté du même jour à M. C.... Par suite, M. C... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté en litige en tant qu'il lui a supprimé rétroactivement le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire. Sur les conclusions en injonction : 14. Eu égard aux motifs du présent arrêt, l'exécution de celui-ci implique nécessairement que le ministère de la transition écologique et solidaire verse à M. C... les rappels de traitement correspondant à la nouvelle bonification indiciaire à laquelle il a droit sur la période du 1er août 2009 au 18 décembre 2013. Ce rappel de traitements sera assorti des intérêts au taux légal à compter du 3 février 2014, et de la capitalisation des intérêts à chaque échéance annuelle à compter du 3 février 2015. Il y a lieu au ministre de procéder à ce règlement dans le délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais d'instance : 15. Il y a lieu en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. C... au titre de ses frais d'instance. DECIDE : Article 1er : L'arrêté du 18 décembre 2013 par lequel le directeur départemental des territoires des Deux-Sèvres a mis fin à l'attribution de 23 points de bonification indiciaire mensuelle est annulé en tant qu'il prend effet à compter du 1er août 2009. Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'environnement de procéder dans un délai de trois mois au règlement des sommes, assortis des intérêts au taux légal à compter du 3 février 2014 et leur capitalisation à compter du 3 février 2015 et à chaque échéance annuelle à compter de cette date, au titre du rappel de traitement correspondant à la nouvelle bonification indiciaire à laquelle M. C... a droit sur la période du 1er décembre 2009 au 18 décembre 2013. Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à M. C... au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C... est rejeté. Article 5 : Le jugement n° 140315-1401470 du 18 mai 2016 du tribunal administratif de Poitiers est réformé en tant qu'il est contraire au présent arrêt. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et au ministre de la transition écologique et solidaire. Délibéré après l'audience du 18 février 2020 à laquelle siégeaient : M. Dominique Naves, président, Mme F... H..., présidente-assesseure, Mme D... B..., premier-conseiller. Lu en audience publique, le 19 mai 2020. Le président, Dominique NAVES La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX03884