CAA de BORDEAUX, 7ème chambre (formation à 3), 17/12/2020, 18BX03354, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 7ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-12-17
Numéro : 18BX03354
Président : Mme PHEMOLANT
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : Mme CHAUVIN
Avocat(s) : SCP BOUYSSOU & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... I... et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision par laquelle la commune de Graulhet a implicitement rejeté leur demande indemnitaire et de la condamner à leur verser la somme de 30 000 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de leur demande préalable, en réparation des préjudices subis depuis le second semestre 2012 du fait de la carence fautive du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police générale. Par un jugement n° 1400769 du 4 juillet 2018, le tribunal administratif de Toulouse a condamné la commune de Graulhet à verser à M. I... et Mme B... la somme de 12 000 euros, tous intérêts compris en réparation des nuisances provoquées par les occupants de l'aire d'accueil des gens du voyage située à proximité de leur propriété et rejeté le surplus de leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 4 septembre 2018, la commune de Graulhet, représentée par son maire en exercice, par Me G..., demande à la cour : 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2018 et de rejeter l'intégralité des demandes de M. I... et Mme B... ; 2°) à titre subsidiaire, de réformer ce jugement et de ramener le montant de l'indemnisation à de plus justes proportions ; 3°) de mettre à la charge de M. I... et Mme B... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - aucune faute ne peut être imputée au maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; le tribunal a fait une appréciation erronée tant des troubles invoqués, qui n'ont été que ponctuels et non permanents, que du caractère suffisant des mesures mises en oeuvre par le maire au titre de ses pouvoirs de police pour faire cesser ces prétendus troubles à la tranquillité et à la salubrité publiques ; - la commune a justifié des mesures de police adoptées par le maire pour faire cesser les troubles dénoncés ; les premiers juges ne démontrent pas le caractère tardif des mesures prises ; - l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu par la cour le 5 novembre 2013 porte sur l'indemnisation de la période écoulée de mai 2009 au 5 novembre 2013 ; les intimés n'ont pas manifesté, en cause d'appel, la volonté de réactualiser le montant de leur préjudice ; l'exception de chose jugée invoquée en première instance aurait nécessairement dû être accueillie sur la totalité de cette période ; la période susceptible d'être indemnisée dans le cadre de la seconde réclamation indemnitaire n'a pu débuter que le 6 novembre 2013 ; - les préjudices invoqués ne sont justifiés ni dans leur principe, ni dans leur montant ; - au-delà du 31 août 2014, aucun préjudice ne peut être indemnisable dès lors que leur trouble a pris fin avec la fermeture de l'aire provisoire ainsi qu'ils l'ont reconnu ; - au titre de l'effet dévolutif de l'appel, la responsabilité sans faute de la commune ne saurait être engagée ; les nuisances en cause n'ont pas pour origine l'existence ou le fonctionnement de l'aire provisoire d'accueil mais l'utilisation anormale qui en est faite par ses occupants ; en tout état de cause, le caractère anormal et spécial de leurs préjudices n'est pas justifié. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2018, M. I... et Mme B..., représentés par Me A..., demandent à la cour : 1°) de rejeter la requête de la commune de Graulhet ; 2°) de condamner la commune de Graulhet à leur verser la somme de 30 000 euros en réparation de l'intégralité de leur préjudice, majorée des intérêts légaux à compter de la date de réception de la réclamation préalable et la capitalisation des intérêts ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Graulhet la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en l'absence de délibération du conseil municipal l'autorisant à ester en justice, le maire de la commune n'a pas qualité pour agir ; - l'absence et la carence du maire en vue d'assurer le maintien de la sécurité publique et de la tranquillité publique est fautive et de nature à engager la responsabilité de la commune à leur égard ; les mesures prises par la commune pour faire cesser les nombreuses nuisances subies ne peuvent être regardées comme suffisantes ; - la responsabilité de l'administration peut également être recherchée sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques, à raison des dommages anormaux causés par l'existence et le fonctionnement de cette aire d'accueil ; - l'exception de chose jugée soulevée par la commune qui considère qu'ils ont déjà été indemnisés de leur préjudice doit être écartée s'agissant d'une action qui repose sur des faits nouveaux ; leur demande indemnitaire porte sur la réparation de préjudices distincts de ceux qui ont déjà été indemnisés ; - le préjudice tenant à la perte de valeur vénale de leur propriété, évalué à 10 000 euros, doit être pris en compte ; - la condamnation de la commune au titre des troubles dans les conditions d'existence et du préjudice moral doit être portée à 20 000 euros. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F... J..., - et les conclusions de Mme Aurélie Chauvin, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Graulhet a aménagé en mai 2009 une aire d'accueil des gens du voyage, à titre provisoire, sur des parcelles situées en face de l'habitation de M. I... et de Mme B..., sise au lieudit Le Cambou. Par un jugement du 22 février 2013, le tribunal administratif de Toulouse, saisi par M. I... et Mme B..., a condamné la commune de Graulhet, en raison de la carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police, à leur verser une indemnité de 15 000 euros, en réparation des préjudices subis, durant une période de trois ans et demi à compter du mois de mai 2009, du fait des nuisances provoquées par les occupants de l'aire provisoire d'accueil. La cour a confirmé ce jugement par un arrêt n°s13BX01069-13BX01325 du 5 novembre 2013. M. I... et Mme B... ont présenté à la commune le 17 février 2014 une nouvelle réclamation préalable en vue d'obtenir le versement de la somme de 30 000 euros en réparation de divers préjudices résultant pour eux des nuisances persistantes provoquées par les occupants de l'aire d'accueil, et suite à son rejet implicite, ont saisi de nouveau le tribunal administratif de Toulouse. La commune de Graulhet relève appel du jugement du 14 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, après avoir accueilli l'exception de la chose jugée opposée par la commune en tant que l'indemnisation demandée portait sur la période antérieure au 1er décembre 2012, partiellement fait droit à leur demande, en condamnant la commune à leur verser une somme de 12 000 euros tous intérêts compris. M. I... et Mme B... demandent à la cour, par la voie de l'appel incident, de porter cette condamnation à la somme de 30 000 euros. Sur la fin de non-recevoir tirée de l'absence de qualité pour agir : 2. Aux termes de l'article L. 2132-1 du code général des collectivités territoriales : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune. ". Aux termes de cet article L. 2122-22 dudit code : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 6° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal (...) ". Il ressort des pièces produites par la commune de Graulhet que, par délibération du 17 avril 2014, le conseil municipal de Graulhet a habilité le maire à intenter les actions en justice au nom de la commune. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir du maire de Graulhet doit être écartée. Sur le fond : 3. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique (...) ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; (...)5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, (...) les pollutions de toute nature, (...) ". 4. Pour accueillir la demande de M. I... et Mme B..., le tribunal administratif après avoir estimé que ces derniers justifiaient de nuisances importantes provoquées par les occupants de l'aire d'accueil des gens du voyage, tels que la vue d'un terrain couvert de détritus et de déjections, sur lequel sont entreposés des automobiles hors d'usage et divers autres matériels abandonnés, des nuisances olfactives en raison des feux allumés dégageant des fumées, des nuisances sonores au cours de la nuit en provenance de l'aire résultant notamment de la musique, d'aboiements de chiens ou de coups de feu, a jugé qu'il revenait au maire de la commune de Graulhet de faire usage des pouvoirs de police qu'il détient de l'article L. 2212-2 précité pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques et qu'en ne faisant pas usage de ses pouvoirs, le maire a commis une faute qui engage la responsabilité de la commune à l'égard des victimes des dommages. 5. Il résulte toutefois de l'instruction qu'au mois de mars 2013, en réponse à la demande des intimés, le maire de Graulhet a engagé un projet d'installation d'un ralentisseur sur la voie afin de garantir la sécurité publique aux abords de l'aire provisoire qui a été mis en place en septembre Le maire a aussi mené un travail de concertation avec des représentants de la communauté des gens du voyage en reconduisant à compter de septembre 2013 la gestion sociale de l'aire d'accueil mise en place en juillet 2009 avec l'association d'accueil des gens du voyage permettant à deux agents municipaux de visiter l'aire chaque jour ouvré, pour répondre aux difficultés rencontrées. Les relevés de permanence établis par le gestionnaire de l'aire confirment également les passages des services municipaux de nettoyage ou de déblaiement pour assurer le suivi régulier de la propreté et l'entretien de l'aire d'accueil ainsi qu'aux abords du terrain. Des mesures ont, par ailleurs, été prises pour veiller au respect du règlement intérieur, ainsi qu'il ressort des relevés quotidiens du gestionnaire de l'aire établissant qu'il s'est rendu à plusieurs reprises à la gendarmerie pour signaler certains actes répréhensibles notamment en 2014, au cours des semaines 6,18, 20 et 21 mais aussi que la gendarmerie s'est déplacée pour procéder à des constatations au cours des semaines 19 et 21 de l'année 2014. Le maire a, de plus, décidé la fermeture de l'aire provisoire du 25 juillet 2014 au 24 août 2014 afin d'en assurer l'entretien, prolongée jusqu'au 24 mai 2015 en raison d'une intrusion et de dégradations. Il résulte également de l'instruction que le maire de Graulhet s'est employé à obtenir des mesures coercitives d'expulsion en sollicitant le préfet du Tarn, qui a adopté deux arrêtés d'expulsion successifs en date des 18 août 2014 et 11 septembre 2014 afin d'éviter que de telles intrusions ne se reproduisent. Le maire de la commune de Graulhet a, en outre, fait renforcer les mesures préventives par la création d'un fossé et la mise en place de merlons dès septembre 2014 afin d'empêcher l'entrée des caravanes. Par arrêté du 19 mars 2015, un sens interdit " sauf riverains " à l'entrée du chemin de Catougnac a été mis en place afin d'assurer la sécurité et la tranquillité des riverains. En l'absence de personnel de police municipale, le maire a demandé à la gendarmerie le contrôle du respect de son arrêté du 19 mars 2015 règlementant la circulation et a sollicité le commandant de brigade autonome de Graulhet pour une surveillance régulière aux abords de l'habitation des intimés. Enfin, le maire a proposé aux intimés l'aménagement d'un nouvel accès à leur habitation afin qu'ils ne risquent pas de croiser les gens du voyage. 6. Il résulte de ce qui précède que le maire de la commune de Graulhet s'est efforcé depuis mars 2013, dans la limite de ses compétences et des moyens dont il pouvait disposer, de répondre aux difficultés liées au mode de vie des gens du voyage et au comportement de certains membres de cette communauté. Contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, et bien que ces mesures n'aient pas suffi à faire cesser tous les troubles causés aux intimés, il ne résulte pas de l'instruction que le maire se soit abstenu de prendre des mesures de nature à prévenir ou à faire cesser les troubles à la sûreté et à la tranquillité publiques. C'est dès lors à tort que le tribunal administratif a retenu pour la période en cause une carence fautive du maire à user de ses pouvoirs de police et condamné la commune à indemniser M. I... et Mme B... sur ce terrain juridique. 7. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. I... et Mme B... devant le tribunal administratif de Toulouse et devant la cour. 8. M. I... et Mme B... soutiennent, en invoquant une atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques, qu'ils auraient subi un préjudice anormal ou spécial dont ils seraient en droit de demander réparation. Toutefois, ils n'établissent pas, par les pièces fournies au dossier que les troubles subis du fait de l'installation de cette aire d'accueil, qui ne sont établis que de manière ponctuelle, pour la période postérieure au 1er décembre 2012, aient présenté le caractère d'anormalité requis et ainsi qu'il vient d'être dit, les autorités de police ne se sont pas abstenues d'intervenir pour tenter de faire cesser ces troubles. Les troubles dont se plaignent M. I... et Mme B... n'ont pas non plus pour origine la présence ou le fonctionnement de l'ouvrage public que constitue le terrain aménagé pour les gens du voyage, qui par lui-même n'a créé aucun dommage mais l'utilisation qui en a été faite ponctuellement. Ils ne peuvent, dès lors, prétendre à ce que la responsabilité sans faute de la commune soit engagée en raison du préjudice anormal et spécial que constituerait le voisinage dudit terrain. 9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de chose jugée qu'elle oppose à l'action de M. I... et de Mme B..., que la commune de Graulhet est fondée à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Toulouse qui l'a condamnée à indemniser M. I... et Mme B... des préjudices subis par eux du fait de l'occupation par des gens du voyage de l'aire d'accueil provisoire sur le territoire de cette commune, pour la période postérieure au 1er décembre 2012, et le rejet de la demande présentée à son encontre par M. I... et Mme B... devant le tribunal administratif. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à M. I... et Mme B... la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. I... et Mme B... le versement de la somme que la commune de Graulhet demande sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 4 juillet 2018 est annulé. Article 2 : La demande de M. I... et de Mme B... présentée devant le tribunal administratif et leurs conclusions d'appel incident ainsi que leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La demande de la commune de Graulhet en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Graulhet et à M. I... et Mme B.... Copie en sera adressée au préfet du Tarn. Délibéré après l'audience du 15 octobre 2020 à laquelle siégeaient : Mme E... H..., présidente de la cour, Mme K..., présidente-assesseure Mme F... J..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 17 décembre 2020. Le rapporteur, Florence J... La présidente de la cour, Brigitte H... La greffière, Angélique Bonkoungou La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX03354