CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 02/10/2018, 17LY00785, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-02
Numéro : 17LY00785
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : CAYLA DESTREM

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme C... E..., M. A... E..., M. B... E... et M. D... E... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 18 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Thonon-les-Bains a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement n° 1403987 du 22 décembre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 23 février 2017 et un mémoire complémentaire enregistré le 26 avril 2018 qui n'a pas été communiqué, Mme C... E..., M. A... E..., M. B... E..., M. D... E...et M. G... E..., représentés par Me H..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 22 décembre 2016 ; 2°) d'annuler cette délibération du 18 décembre 2013 et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Thonon agglomération la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les premiers juges, en rejetant leur demande comme irrecevable alors qu'ils sont tous propriétaires en indivision de parcelles bâties sur la commune, ont entaché leur jugement d'irrégularité ; - la délibération du 30 juillet 2008 prescrivant l'élaboration du PLU et la délibération du 24 avril 2013 arrêtant le projet de PLU n'ont pas suffisamment défini les objectifs poursuivis ni les modalités de la concertation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - les modalités de la concertation n'ont pas été respectées ; - l'avis prescrivant l'enquête publique n'était pas conforme aux prescriptions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, ne précisant ni la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées, ni l'avis de l'autorité administrative compétente en matière d'environnement, ni l'identité de la personne responsable du plan ; - il n'est pas justifié que le dossier d'enquête publique était complet et réellement mis à la disposition du public ; - les conclusions du commissaire enquêteur étaient insuffisamment motivées ; - le plan est illégal en ce qu'il n'a pas pris suffisamment en compte le risque pour la sécurité publique lié à la présence d'une canalisation de transport de gaz ; - le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ne prend pas suffisamment en compte la politique de l'habitat, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; - la limitation de la hauteur autorisée pour les bâtiments en zone UEi méconnaît les objectifs fixés par le PADD et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de Montagny ne prévoit pas un accès adapté aux parcelles concernées et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, s'agissant de la prise en compte des espaces verts ; - la décision implicite de rejet de leur recours gracieux n'était pas motivée ; - cette décision implicite est entachée des mêmes illégalités internes que le PLU. Par un mémoire en défense enregistré le 28 février 2018, la communauté d'agglomération Thonon agglomération, représentée par la SCP AABM avocats associésF... Monnier, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. La clôture de l'instruction a été fixée au 26 avril 2018 par une ordonnance du 26 mars 2018 prise en application du premier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me F... pour la communauté d'agglomération Thonon agglomération ; Considérant ce qui suit : 1. La commune de Thonon-les-Bains a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU) par une délibération de son conseil municipal du 30 juillet 2008. Par délibération du 24 avril 2013, le conseil municipal a arrêté le projet de plan. Le PLU a été adopté par délibération du 18 décembre 2013. Par un jugement du 22 décembre 2016, dont les consorts E... relèvent appel, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 18 décembre 2013 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. En faisant état de leur qualité de propriétaires de terrains sur la commune de Thonon-les-Bains et en produisant un avis de taxe foncière, Mme E..., usufruitière de ces terrains, et ses enfants, qui en sont propriétaires, justifient de leur intérêt à demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2013 portant approbation du PLU de la commune. Dès lors, en rejetant pour ce motif comme irrecevable la demande des consorts E... et, par voie de conséquence, l'intervention en demande de M. G... E..., les premiers juges ont entaché leur jugement d'une irrégularité. Les requérants sont par suite fondés à demander l'annulation de ce jugement. 3. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande des consorts E.... Sur l'intervention en première instance de M. G... E... : 4. M. G... E... propriétaire indivis de parcelles sur la commune de Thonon-les-Bains, justifie d'un intérêt à demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2013 en litige. Par suite, son intervention à l'appui de la demande est recevable. Sur la légalité de la délibération du 18 décembre 2013 : En ce qui concerne la convocation du conseil municipal : 5. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". 6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été destinataires de convocations en date des 9 et 12 décembre 2013 mentionnant l'ordre du jour de la délibération du 18 décembre 2013. La commune de Thonon-les-Bains produit des attestations de conseillers municipaux indiquant avoir reçu ces convocations dans les délais légaux. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les membres du conseil étaient tous présents ou excusés lors de la séance du 18 décembre 2013. Dans ces conditions et alors que les requérants n'apportent aucun élément qui établirait l'absence d'une telle convocation, le moyen doit être écarté. En ce qui concerne l'exception d'illégalité des délibérations des 30 juillet 2008 et 24 avril 2013 et la procédure de concertation : 7. S'il résulte des dispositions alors en vigueur des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée cette concertation, délibérer sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme ainsi que sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut cependant, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU. Par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la délibération du 30 juillet 2008 n'a pas défini les objectifs poursuivis ni qu'elle a retenu des modalités de concertation insuffisantes. 8. Les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme n'imposant pas que la délibération arrêtant le projet de PLU définisse les modalités de la concertation ni les objectifs poursuivis, les requérants ne peuvent, en tout état de cause, utilement soutenir que la délibération du 24 avril 2013 serait entachée de ce fait d'une illégalité ni par suite exciper de son illégalité à l'appui de leurs conclusions. 9. En se bornant à exposer qu'une réunion publique a été annulée alors qu'il ressort des pièces du dossier que plusieurs autres réunions ont été organisées et à faire valoir qu'aucun microphone n'était mis à la disposition du public, les requérants n'établissent pas que les modalités de concertation définies par la délibération du 30 juillet 2008 n'auraient pas été respectées. En ce qui concerne les visas de la délibération du 24 avril 2013 : 10. Si la délibération du 24 avril 2013 arrêtant le projet de PLU vise celle du 23 avril 2008 par laquelle le conseil municipal de Thonon-les-Bains avait décidé dans un premier temps d'engager une procédure de révision simplifiée du PLU, ce simple visa, à caractère informatif, n'a pu affecter la régularité de la procédure d'adoption du PLU dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que la procédure de révision générale du plan, décidée par la délibération du 30 juillet 2008, également visée par la délibération du 24 avril 2013, a été suivie. En ce qui concerne l'enquête publique : 11. En se bornant à soutenir qu'il n'est pas établi que le commissaire enquêteur a été régulièrement désigné ni que le dossier d'enquête publique était complet et mis effectivement à la disposition du public, alors que la commune produit la décision de désignation du commissaire enquêteur et différents documents précisant les documents mis à la disposition du public, les requérants n'assortissent pas leur moyen de précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 12. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête : / (...) 6° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; / (...) 9° L'existence de l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement (...) et le lieu où il peut être consulté ; / (...) 11° L'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; (...) ". Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté prescrivant l'enquête publique précisait, d'une part, que l'évaluation environnementale du PLU et l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement étaient inclus dans le dossier soumis à enquête publique et, d'autre part, que les informations relatives au projet pouvaient être obtenues auprès du service urbanisme de la commune de Thonon-les-Bains, qui était ainsi identifiée comme la personne responsable du projet. Par ailleurs, aucune réunion d'information et d'échange n'ayant été prévue pendant l'enquête publique, l'arrêté n'avait pas à comporter d'information sur ce point. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté du 13 août 2013 prescrivant l'enquête publique doit ainsi être écarté. 13. Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". Aux termes de l'article R. 123-20 du même code : " A la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, l'autorité compétente pour organiser l'enquête, lorsqu'elle constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, peut en informer le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui dans un délai de quinze jours, par lettre d'observation. / Si l'insuffisance ou le défaut de motivation est avéré, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue, dispose de quinze jours pour demander au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête de compléter ses conclusions. (...) ". 14. Il ressort des pièces du dossier que, dans les conclusions motivées de son rapport, le commissaire enquêteur a donné un avis favorable au projet en précisant les raisons qui ont justifié cet avis. Il a également émis plusieurs remarques et propositions et précisé, le 10 décembre 2013, à la demande du président du tribunal administratif de Grenoble, son avis sur les principales réserves émises par les personnes publiques associées. Ainsi, les conclusions du commissaire enquêteur, qui a formulé un avis personnel, sont suffisamment motivées. En ce qui concerne la prise en compte de la canalisation de polyéthylène : 15. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le plan de zonage du PLU identifie parmi les servitudes d'utilité publique la canalisation de transport de gaz et, d'autre part, que le règlement du PLU interdit les constructions d'établissements recevant du public dont la capacité d'accueil excède cent personnes dans cette zone. Dans ces conditions, le moyen, au demeurant dépourvu de toute précision, selon lequel le PLU serait illégal en ce qu'il ne prendrait pas suffisamment en compte les contraintes réglementaires liées à la présence de cette canalisation doit être écarté. En ce qui concerne le PADD : 16. En se bornant à faire état de ce que la région Rhône-Alpes " aurait émis des réserves " sur la politique de l'habitat et du logement, alors au demeurant que la commune de Thonon-les-Bains fait valoir, sans être contredite, les avoir prises en compte, les requérants n'assortissent pas leur moyen tiré de ce que le PADD méconnaîtrait le principe d'équilibre fixé à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, lequel s'apprécie au demeurant à l'échelle du PLU pris dans son ensemble, de précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. En ce qui concerne le règlement et l'orientation d'aménagement et de programmation applicables aux parcelles des requérants : 17. Aux termes de l'article L. 123-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-1-4 alors en vigueur du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. / 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. / Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. / Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. / Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. (...) ". Aux termes de l'article L. 123-1-5 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / (...) 4° Déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et à l'insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant ; (...) ". 18. Les requérants font valoir, en premier lieu, que la hauteur maximale autorisée dans la zone UEi, dont relèvent les parcelles leur appartenant, est de dix mètres, alors que le règlement applicable aux parcelles voisines situées le long de l'avenue des ducs de Savoie, classées en zone UA, autorise des constructions d'une hauteur de douze mètres. Toutefois, cette seule limitation, portant sur un secteur de faible superficie, ne peut être regardée comme contrariant l'objectif de création de logements en vue de permettre l'accueil de treize mille nouveaux habitants en 2030 fixé par le PADD, lequel doit être apprécié à l'échelle du territoire communal. Par ailleurs, en fixant à dix mètres la hauteur maximale autorisée des constructions dans ce secteur actuellement peu bâti situé entre une zone d'habitat dense, classée en zone UA, et un secteur d'urbanisation diffuse de type pavillonnaire en bord de lac, classé en zone UF, où la hauteur maximale des constructions autorisées a été fixée à neuf mètres, les auteurs du PLU n'ont entaché le règlement d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 19. En deuxième lieu, l'OAP de Montagny, qui couvre les parcelles des requérants, identifie, contrairement à ce qu'ils soutiennent, deux accès piétonniers dont l'un donne sur l'avenue des ducs de Savoie. S'agissant des accès routiers, si elle prévoit, dans la partie sud du périmètre de l'OAP, un accès routier par cette avenue et non par le chemin des Fléchères, comme l'avaient suggéré les requérants lors de l'enquête publique, cette orientation n'est sur ce point entaché d'aucune erreur manifeste eu égard à la configuration des parcelles et à l'étroitesse du chemin des Fléchères, sans que les requérants puissent utilement faire valoir qu'ils n'ont pas la maîtrise foncière de la parcelle par laquelle est envisagé cet accès routier situé au sud. 20. Enfin, si les requérants soutiennent que la délimitation des espaces verts par l'OAP serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, ce moyen, qui n'est assorti d'aucune précision, doit être écarté. Sur la légalité de la décision implicite de rejet du recours gracieux : 21. Les vices propres dont serait entachée la décision rejetant le recours gracieux des requérants contre la délibération du 18 décembre 2013 ne sauraient être utilement invoqués à l'appui de leur requête tendant à l'annulation, à la fois, de cette délibération et du refus de faire droit au recours gracieux formé contre elle. 22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions des consorts E... tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2013 par laquelle le conseil municipal de Thonon-les-Bains a approuvé le PLU de la commune et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux contre cette délibération doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les consorts E... demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 2 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Thonon Agglomération. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 22 décembre 2016 est annulé. Article 2 : L'intervention de M. G... E... devant le tribunal administratif est admise. Article 3 : La demande de Mme C... E..., M. A... E..., M. B... E... et M. D... E... devant le tribunal administratif de Grenoble ainsi que leurs conclusions en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Mme C... E..., M. A... E..., M.B... E..., M. D... E... et M. G... E... verseront solidairement à la communauté d'agglomération Thonon agglomération la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... E..., premier requérant dénommé, pour l'ensemble des requérants, et à la communauté d'agglomération Thonon agglomération. Délibéré après l'audience du 11 septembre 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 octobre 2018. 2 N° 17LY00785 mg