Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 28/04/2006, 242727, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 6ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-04-28
Numéro : 242727
Président : Mme Hagelsteen
Rapporteur : Mlle Anne  Courrèges
Commissaire du gouvernement : M. Devys Christophe
Avocat(s) : SCP MONOD, COLIN ; SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY

Vu, avec les pièces qui y sont visées, la décision en date du 3 décembre 2003 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur les requêtes, enregistrées sous les n°s 242727, 243359, 243385 et 243703, présentées respectivement pour M. Abdelkader A, par la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL, pour la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT et pour la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif, a sursis à statuer jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée sur les questions suivantes : 1°) Compte tenu de l'objet de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993, qui est, aux termes du 1 de son article 1er, de fixer des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail, la définition du temps de travail que cette directive énonce doit-elle être regardée comme s'appliquant aux seuls seuils communautaires qu'elle fixe ou comme étant d'application générale et visant aussi les seuils retenus par les droits nationaux, notamment en vue d'assurer la transposition de cette directive, alors que ces derniers seuils peuvent, comme dans le cas de la France et dans un souci de protection des salariés, avoir été fixés à un niveau plus protecteur que ceux de la directive (par exemple, une durée maximale hebdomadaire de quarante-quatre heures sur douze semaines consécutives selon le code du travail contre quarante-huit heures sur quatre mois consécutifs en vertu de la directive) ' 2°) Dans quelle mesure un régime d'équivalence strictement proportionnel, qui diffère des cas précédemment soumis à la Cour de justice des Communautés européennes en ce qu'il consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni durant les périodes d'inaction, pourrait être regardé comme compatible avec les objectifs de la directive invoquée ' Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 modifiée ; Vu le code du travail ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mlle Anne Courrèges, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Monod, Colin, avocat de M. A, de la SCP Masse-Dessen-Thouvenin, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET SERVICES SOCIAUX CFDT, de Me Brouchot, avocat de la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE et de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de l'UNIFED, - les conclusions de M. Christophe Devys, Commissaire du gouvernement ; Sur la légalité du décret attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des objectifs de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 modifiée : Considérant, d'une part, que le dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail permet l'institution de durées équivalentes à la durée légale pour certaines catégories de salariés dont l'emploi comporte des périodes d'inaction ; que le régime d'équivalence ainsi prévu, qui tient compte du caractère intermittent de l'activité concernée, constitue, en vue de l'appréciation tant des règles relatives aux rémunérations et aux heures supplémentaires que de celles concernant les durées maximales de travail, un mode particulier de comptabilisation du travail effectif, défini au premier alinéa du même article L. 212-4 comme " le temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles " ; que ce mode particulier de comptabilisation consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni durant les périodes d'inaction ; Considérant, d'autre part, que la directive n° 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 modifiée, concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, définit, au 1 de son article 2, le temps de travail comme " Toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales " et prescrit aux Etats membres de fixer des règles minimales en matière de protection des travailleurs, notamment un temps de pause après six heures de travail effectif, une durée maximale hebdomadaire de quarante-huit heures en moyenne sur toute période de quatre mois consécutifs et, pour les travailleurs de nuit, une durée maximale de travail quotidien de huit heures en moyenne sur une période déterminée ; Considérant que, par un arrêt rendu le 1er décembre 2005 sur renvoi préjudiciel du Conseil d'Etat statuant au contentieux sur les requêtes dirigées contre le décret du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif, la Cour de justice des Communautés européennes a déclaré que la notion de temps de travail au sens de la directive du 23 novembre 1993 fait obstacle à ce que soient regardées comme du temps de repos les périodes durant lesquelles un salarié présent sur son lieu de travail en vue d'y accomplir un service de garde n'est pas effectivement sollicité, dès lors qu'il demeure, pendant ce temps d'inaction, à la disposition de son employeur et que, pour l'appréciation du respect des prescriptions minimales fixées par la directive, ces périodes doivent alors être intégralement comptabilisées ; qu'elle en a déduit que la directive du 23 novembre 1993 doit être interprétée en ce sens qu'elle s'oppose à la réglementation d'un Etat membre qui, s'agissant des services de garde que les travailleurs de certains établissements sociaux et médico-sociaux accomplissent selon le régime de la présence physique sur le lieu même de travail, prévoit un système d'équivalence pour les besoins du décompte du temps de travail effectif lorsque le respect de l'intégralité des prescriptions minimales édictées par cette directive en vue de protéger de manière efficace la sécurité et la santé des travailleurs n'est pas assuré ; qu'elle a toutefois ajouté, d'une part, que, dans l'hypothèse où le droit national fixe, notamment pour la durée maximale hebdomadaire de travail, un plafond plus favorable aux travailleurs, les seuils ou plafonds pertinents pour vérifier l'observation des règles protectrices prévues par la directive sont exclusivement ceux énoncés par cette dernière, et d'autre part, que la directive du 23 novembre 1993 ne trouve pas à s'appliquer à la rémunération des travailleurs ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, si la directive du 23 novembre 1993 ne fait pas obstacle à l'application des rapports d'équivalence aux durées maximales de travail fixées par le droit national, il ne saurait en résulter une inobservation des seuils et plafonds communautaires, pour l'appréciation desquels les périodes de travail effectif doivent être comptabilisées dans leur intégralité, sans possibilité de pondération ; qu'en autorisant, à l'article L. 212-4 du code du travail, la création de régimes d'équivalence, le législateur français a entendu faire application des mécanismes de pondération que ces régimes prévoient pour l'appréciation des règles posées aux articles L. 220-2 du code du travail quant au temps de pause, L. 212-7 quant à la durée de travail hebdomadaire maximale et L. 213-3 quant à la durée de travail quotidienne maximale des travailleurs de nuit ; que, dès lors, faute pour le décret attaqué de comporter des règles prévoyant notamment, sans application du rapport d'équivalence qu'il définit, un temps de pause après six heures de travail effectif, une durée de travail maximale hebdomadaire de 48 heures en moyenne sur toute période de quatre mois consécutifs et, pour les travailleurs de nuit, une durée maximale de travail quotidien de 8 heures en moyenne sur une période déterminée, ce décret ne permet pas d'assurer le respect des prescriptions de la directive ; que, par suite, s'il pouvait légalement définir un rapport d'équivalence pour l'appréciation des règles relatives aux rémunérations et aux heures supplémentaires ainsi que de celles concernant les durées maximales de travail fixées par le droit national, le décret attaqué est entaché d'illégalité en tant qu'il ne fixe pas les limites dans lesquelles devait être mis en oeuvre le régime d'équivalence ainsi créé pour garantir le respect des seuils et plafonds communautaires ; En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de la durée de travail maximale journalière : Considérant que le dernier alinéa de l'article L. 212-1 du code du travail prévoit que, dans les établissements visés au premier alinéa, la durée quotidienne du travail effectif par salarié ne peut excéder dix heures, sauf dérogations dans des conditions fixées par décret ; Considérant qu'en vertu du régime d'équivalence instauré par le décret attaqué, un temps de présence de douze heures en chambre de veille est décompté comme quatre heures et demie de travail effectif, soit une durée nettement inférieure aux dix heures maximum prévues par l'article L. 212-1 précité du code du travail ; qu'ainsi, les dispositions de l'article 3 du décret attaqué, qui limitent à douze heures le temps de présence en chambre de veille, ne méconnaissent pas la durée légale maximale de travail quotidien ; que le moyen doit donc être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la rupture d'égalité et de la violation du principe de proportionnalité de la rémunération du travail à temps partiel : Considérant que le dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail a pour objet d'introduire, en vue notamment de l'appréciation des droits à rémunération des salariés, une durée équivalente à la durée légale ; que la durée légale, fixée à l'article L. 212-1 du même code, correspond à la quotité de travail qu'un salarié doit accomplir dans un établissement pour être regardé comme y travaillant à temps plein ; que, dès lors, ni la durée légale, ni, par voie de conséquence, la durée équivalente à la durée légale instaurée par décret, ne sont applicables aux salariés travaillant à temps partiel ; qu'ainsi, l'exclusion des emplois à temps partiel du champ d'application du décret attaqué découle de la loi elle-même ; que, par suite, le moyen tiré de ce que cette exclusion serait contraire au principe d'égalité et au principe de proportionnalité de la rémunération entre salariés à temps partiel et à temps complet défini au troisième alinéa de l'article L. 212-4-5, ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander l'annulation du décret attaqué qu'en tant seulement qu'il ne fixe pas les limites dans lesquelles doit être mis en oeuvre le régime d'équivalence qu'il définit pour garantir le respect des seuils et plafonds communautaires prévus par la directive du 23 novembre 1993 ; Sur les conclusions de l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social tendant à ce que le Conseil d'Etat limite dans le temps les effets de l'annulation : Considérant que l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social est recevable, en sa qualité d'intervenante, à présenter des conclusions en ce sens alors même que les parties à l'instance n'en ont pas formées, dès lors que telles conclusions tendent à ce que le juge adopte des dispositions qu'il est en son pouvoir de prendre indépendamment des conclusions des parties ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de limiter dans le temps les effets des annulations prononcées par la présente décision ; Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT : Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; Considérant que la présente décision implique nécessairement que les autorités compétentes prennent les mesures de nature à assurer le respect des seuils et plafonds communautaires prévus par la directive du 23 novembre 1993 ; que, si en application du dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail, une durée équivalente à la durée légale peut être instituée dans les professions et pour des emplois déterminés comportant des périodes d'inaction non seulement par décret en Conseil d'Etat mais aussi par décret, pris après conclusion d'une convention ou d'un accord de branche, le présent décret, ayant été pris en Conseil d'Etat, ne peut être modifié que par un décret en Conseil d'Etat ; que, par suite, il y a lieu d'ordonner au Premier ministre de prendre un tel décret dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat le versement à la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT et à la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FO d'une somme de 3 000 euros à chacune au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens et à la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL d'une somme de 150 euros au même titre ; que, par ailleurs, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions combinées avec celles de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 pour mettre à la charge de l'Etat le versement à la SCP Monod-Colin, avocat de M. A qui a obtenu l'aide juridictionnelle, d'une somme de 3 000 euros sous réserve que la SCP renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Le décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 est annulé en tant qu'il ne fixe pas les limites dans lesquelles doit être mis en oeuvre le régime d'équivalence qu'il définit pour garantir le respect des seuils et plafonds communautaires prévus par la directive du 23 novembre 1993. Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre de prendre, dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, le décret en Conseil d'Etat nécessaire au regard des motifs de cette décision. Article 3 : L'Etat versera à la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT, à la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FO une somme de 3 000 euros à chacune et à la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL une somme de 150 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et versera à la SCP Monod-Colin, avocat de M. A, une somme de 3 000 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 sous réserve que ladite société renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat. Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. Abdelkader A, à la FEDERATION DE LA SANTE ET DE L'ACTION SOCIALE CGT, à la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT, à la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FO, à l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social, au Premier ministre et au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.