CAA de NANTES, 5ème chambre, 30/11/2021, 20NT01832, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-30
Numéro : 20NT01832
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : LAURENT-DARY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Lorif a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel le maire de Plougoumelen (Morbihan) a exercé le droit de préemption urbain de la commune sur la parcelle cadastrée à la section D sous n° 1365, située au lieu-dit " Lann Ploeren ", d'enjoindre à la commune de Plougoumelen de lui céder le bien au prix de 191 000 euros dans un délai de deux mois, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, dans l'hypothèse où la commune de Plougoumelen aurait entre-temps cédé le bien à un tiers, de lui enjoindre, dans un délai de deux mois, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de saisir le juge judiciaire aux fins d'annulation de la cession. Par un jugement n° 1703901 du 25 février 2020, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 4 juillet 2017 du maire de Plougoumelen et a enjoint à la commune de Plougoumelen, dans l'hypothèse où elle aurait acquis le bien cadastré section D n° 1365 et en aurait conservé la propriété, de mettre en œuvre le dispositif prévu à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme et, dans l'hypothèse où le transfert de propriété n'aurait pas eu lieu à son profit, de respecter les dispositions de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 1er juillet et 17 décembre 2020 et le 28 janvier 2021, la commune de Plougoumelen, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Lorif devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de la société Lorif le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le projet de déménagement des services techniques communaux doit être regardé comme une action ou opération d'aménagement ayant pour objet de réaliser un équipement collectif au sens des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; l'arrêté litigieux est suffisamment motivé ; elle justifie de la réalité du projet poursuivi et de son intérêt général ; - s'agissant des autres moyens de première instance, le maire était compétent pour prendre cette décision et par une attestation du 6 juillet 2017, le greffe du tribunal de grande instance a attesté avoir réceptionné la décision de préemption avant le 8 juillet 2017. - la demande de rétrocession présentée par la société en exécution de l'annulation prononcée par le tribunal administratif est irrecevable. Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 octobre 2020 et 8 janvier 2021, la société Lorif, représentée par Me Dary, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Plougoumelen de lui céder le bien à un prix qui, conformément à l'article L. 231-11-1 du code de l'urbanisme, vise à rétablir les conditions de la transaction, dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir et, passé ce délai, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et enfin à ce que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la commune de Plougoumelen au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens soulevés par la commune de Plougoumelen ne sont pas fondés ; - le titulaire du droit de préemption urbain à l'échelle communale est le conseil municipal ; le maire n'était donc pas compétent pour prendre l'arrêté litigieux du 4 juillet 2017 ; - si l'arrêté du maire est daté du 4 juillet 2017, aucun élément n'établit qu'il a été notifié au greffe du tribunal de grande instance dans le délai prescrit par l'article R. 231-15 du code de l'urbanisme ; - la preuve de la réalité du projet n'est pas rapportée ; - le projet de la commune ne correspond à aucune des finalités prévues par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; le déménagement de services techniques non rattachés à une activité de service public, ne peut être considéré comme la réalisation d'un équipement collectif ; - en s'abstenant d'enjoindre à la commune de lui restituer le bien, le tribunal administratif a méconnu les dispositions de l'article L. 231-11-1 du code de l'urbanisme ; elle est fondée à solliciter sur le fondement de l'article L. 911-4 du code de la justice administrative, qu'il soit enjoint à la commune de lui restituer le bien à un prix qui, conformément à l'article L. 231-11-1 du code de l'urbanisme vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ; le prix devra nécessairement être revu à la baisse puisque le bien n'a plus aucun exploitant commercial, que la commune a touché des loyers commerciaux des mains de l'exploitant commercial et qu'elle n'entretient pas le bâtiment qui se dégrade ; il convient d'appliquer les dispositions de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme lesquelles prévoient que le bien doit lui être proposé en priorité dans la mesure où elle doit être regardée comme l'ancien propriétaire. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Buffet, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Messeant substituant Me Rouhaud, pour la commune de Plougoumelen. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 25 février 2020, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de la société Lorif, l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel le maire de Plougoumelen a exercé le droit de préemption urbain de la commune sur la parcelle cadastrée à la section D sous n° 1365, située au lieu-dit " Lann Ploeren ", et a enjoint à la commune de Plougoumelen, dans l'hypothèse où elle aurait acquis le bien cadastré section D n° 1365 et en aurait conservé la propriété, de mettre en œuvre le dispositif prévu à l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme, et dans l'hypothèse où le transfert de propriété n'aurait pas eu lieu à son profit, de respecter les dispositions de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme. La commune de Plougoumelen relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " 3. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 4 juillet 2017, le maire de Plougoumelen a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune sur la parcelle D 1365, située au lieu-dit " Lann Ploeren ", dans la zone d'activité de Kénéah sud, dont la société Lorif s'était portée acquéreuse, le 8 juin 2017, par la voie de l'adjudication judiciaire. Il ressort, également, des pièces du dossier que la commune a pour projet de transférer sur cette parcelle les locaux des services techniques communaux, dont la vocation est d'assurer l'entretien, la gestion, la création, des équipements et des espaces publics, pour les besoins de l'ensemble de la population. Un tel projet, qui porte sur une construction affectée à une activité de service au public, doit être regardé comme ayant pour objet la réalisation d'" équipements collectifs " au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et correspond donc aux actions ou opérations d'aménagements mentionnés à cet article. Par suite, c'est à tort que, pour annuler l'arrêté du 4 juillet 2017 du maire de Plougoumelen, le tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur ce que ce projet ne portait pas sur une action ou opération d'aménagement ayant pour objet de réaliser un équipement collectif au sens des dispositions précitées de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. 5. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Lorif tant en première instance qu'en appel. 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, (...) par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) / 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues à l'article L. 211-2 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, en conservant la faculté de mettre fin à tout moment à cette délégation, l'exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire, afin d'acquérir des biens au profit de celle-ci. 7. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 7 janvier 2017, prise sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, régulièrement affichée et transmise à la préfecture, le 9 janvier 2017, le conseil municipal de Plougoumelen a, notamment, délégué au maire le pouvoir " d'exercer au nom de la commune les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire (...) dans les conditions que fixent le conseil municipal. ". Cette délibération précise également que le conseil municipal décide " de fixer les limites à 350 000 euros HT ". Par suite, la décision litigieuse, qui porte sur la préemption d'un bien dont le prix d'adjudication est " de 191 000 euros en sus des frais à savoir 202 000 frais inclus ", n'est pas entachée d'incompétence. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-15 du code de l'urbanisme, relatif au cas des ventes par adjudication d'un bien soumis au droit de préemption lorsque cette procédure est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire : " Les ventes soumises aux dispositions de la présente sous-section doivent être précédées d'une déclaration du greffier de la juridiction ou du notaire chargé de procéder à la vente faisant connaître la date et les modalités de la vente. Cette déclaration est établie dans les formes prescrites par l'arrêté prévu par l'article R. 213-5. / Elle est adressée au maire trente jours au moins avant la date fixée pour la vente par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration. La déclaration fait l'objet des communications et transmissions mentionnées à l'article R. 213-6. / Le titulaire dispose d'un délai de trente jours à compter de l'adjudication pour informer le greffier ou le notaire de sa décision de se substituer à l'adjudicataire. / La substitution ne peut intervenir qu'au prix de la dernière enchère ou de la surenchère. / La décision de se substituer à l'adjudicataire est notifiée au greffier ou au notaire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration. ". 9. Il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de réception établi par le greffe du tribunal de grande instance de Lorient, que ce dernier a reçu le 6 juillet 2017, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel le maire de Plougoumelen a exercé le droit de préemption urbain de la commune sur la parcelle en cause, à la suite du jugement d'adjudication du 8 juin 2017. Par suite le moyen tiré de ce que le délai de trente jours prescrit par les dispositions précitées n'aurait pas été respecté ne peut qu'être écarté. 10. En troisième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 3, il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement, répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. 11. Il ressort des pièces du dossier, notamment du compte rendu de la réunion qui s'est tenue le 24 février 2017, à l'occasion de la révision du plan local d'urbanisme, que le conseil municipal a considéré que la parcelle considérée " représente une opportunité à saisir pour la commune d'installer les services techniques municipaux " et que cette opportunité " permet de pérenniser la situation des services techniques et évitera à terme à la commune de devoir louer une parcelle bâtie ". Par la délibération du 30 juin 2017, prise à la suite de la réception par la commune, le 29 avril 2017, dans le cadre d'une procédure de saisie immobilière, de la déclaration d'intention d'aliéner la parcelle D 1365 objet de la décision de péremption litigieuse, transmise par le tribunal de grande instance de Lorient, le conseil municipal a rappelé que " les services techniques municipaux sont aujourd'hui installés dans des locaux trop exigus, qui ne permettent pas de stocker et de sécuriser tout le matériel et les engins des services " et que " Tout aménagement ou extension ne peut être envisagé du fait que la commune n'est pas propriétaire du bâtiment. ". Cette délibération précise en outre, que " La superficie du terrain ainsi que le bâtiment cédé correspondent en tous points aux besoins de la collectivité pour le développement de son équipement public et le fonctionnement de ses services " et que " lesdits terrains sont situés à proximité directe du local actuellement loué pour les services techniques. La situation de ces services n'en sera donc pas bouleversée et le déménagement en sera facilité. ". Par ailleurs, il n'est pas contesté qu'à la date de la décision contestée, les services techniques municipaux avaient été transférés dans des locaux, dont la commune était seulement locataire moyennant un loyer annuel de 26 000 euros, implantés sur une parcelle de 23 ares qui se situe, dans la même zone d'activité, à proximité de la parcelle D 1365. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la société Lorif, et alors même que la collectivité envisagerait également à plus long terme, l'implantation d'un local associatif, la commune doit être regardée comme justifiant, à la date à laquelle elle a exercé le droit de préemption, de la réalité d'un projet de transfert et d'aménagement de locaux destinés à accueillir les services techniques municipaux. 12. Enfin, si la société Lorif soutient que les services techniques de la commune, dont l'effectif est de sept personnes, ont déjà déménagé il y a trois ans, de sorte que la décision de préemption ne revêtirait pas un intérêt général suffisant, il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu, d'une part, de ce que la commune n'est pas propriétaire des locaux accueillant actuellement les services techniques, d'autre part, de la localisation et de la superficie de la parcelle D 1365 qui répond aux besoins de services techniques qui ont vocation à accueillir du matériel et des engins de services municipaux, le maire aurait fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme en décidant de la préemption de cette parcelle. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Plougoumelen est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel le maire a préempté le bien cadastré section D n° 1365, situé dans la zone d'activité de Kenyah sud, lieu-dit Lann Ploeren. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 14. Le présent arrêt n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société Lorif doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Lorif le versement à la commune de Plougoumelen de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens au titre des mêmes frais. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Plougoumelen, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la société Lorif de la somme qu'elle demande au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 25 février 2020 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société Lorif devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la société Lorif tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La société Lorif versera à la commune de Plougoumelen une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Plougoumelen et à la société Lorif. Délibéré après l'audience du 15 novembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - Mme Buffet, présidente assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2021. La rapporteure, C. BUFFETLe président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 3 N° 20NT01832