Conseil d'État, 10ème chambre, 28/12/2021, 444851, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-28
Numéro : 444851
Rapporteur : Mme Myriam Benlolo Carabot
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo

Vu la procédure suivante : Par une requête et trois mémoires complémentaires enregistrés les 23 septembre et 29 décembre 2020, 1er et 15 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... E... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2020-860 du 10 juillet 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans les territoires sortis de l'état d'urgence sanitaire et dans ceux où il a été prorogé, le décret n° 2020-884 du 17 juillet 2020 modifiant le décret du 10 juillet 2020, le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 déclarant l'état d'urgence sanitaire, le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, le décret n° 2020-1294 du 23 octobre 2020 modifiant le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ainsi, dans le dernier état de ses écritures, que les décrets n° 2020-1454 du 27 octobre 2020, n° 2020-1582 du 14 décembre 2020, n° 2020-1627 du 20 décembre 2020 , n° 2020-1643 du 22 décembre 2020, n° 2020-1668 du 23 décembre 2020, n° 2021-4 du 5 janvier 2021 , n° 2021-16 du 9 janvier 2021, n° 2021-31 du 15 janvier 2021 , n° 2021-51 du 21 janvier 2021, n° 2021-57 du 23 janvier 2021 , n° 2021-76 du 27 janvier 2021 et n° 2021-105 du 2 février 2021, l'arrêté n° 2020-0066 du 27 août 2020 du préfet de police de Paris en ses articles 1er et 3, l'arrêté n° 2020-00748 du 21 septembre 2020 du préfet de police de Paris modifiant l'arrêté n° 2020-00666 du 27 août 2020, le protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés en entreprise face à l'épidémie de covid-19 du 31 août 2020, les avis rendus par le Haut conseil scientifique sur chacun des décrets attaqués ; 2°) à titre subsidiaire, pour les territoires sortis de l'état d'urgence sanitaire, d'annuler pour excès de pouvoir l'article 1er, les premier et dernier alinéas de l'article 8, les premier, deuxième et dernier alinéas du IV de l'article 11, le I de l'article 15, le IV de l'article 21, le III de l'article 27, le II de l'article 36, le premier alinéa de l'article 38, le III de l'article 40, le II de l'article 44, le V et le VI de l'article 45, le II de l'article 46, le II de l'article 47, le dernier alinéa du I, le II et le III de l'annexe 1 du décret du 10 juillet 2020, les 3° et 4° de l'article 1er du décret du 17 juillet 2020, les articles 1er et 3 de l'arrêté du préfet de Paris du 27 août 2020, le protocole national pour assurer la santé et la sécurité des salariés en entreprise face à l'épidémie de covid-19 du 31 août 2020 ; 3°) de prononcer une astreinte de 500 euros à l'encontre de l'Etat pour chaque jour de retard de l'exécution de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde de droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - la convention pour la protection des droits de l'homme et de la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ; - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l'état d'urgence sanitaire ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Myriam Benlolo Carabot, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : Sur le cadre juridique du litige : 1. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique et déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. 2. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises. La loi du 9 juillet 2020, organisant un régime de sortie de cet état d'urgence, a autorisé le Premier ministre à prendre, hormis sur les territoires dans lesquels l'article 2 de la même loi proroge l'état d'urgence sanitaire, à compter du 11 juillet 2020 et jusqu'au 30 octobre 2020 inclus, diverses mesures dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19. Le décret du 10 juillet 2020 est pris pour l'application de cette loi. 3. Une nouvelle progression de l'épidémie au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, dont le rythme n'a cessé de s'accélérer au cours de cette période, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131 12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Dans ce cadre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le Premier ministre a notamment pris le décret du 16 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, le décret du 23 octobre 2020 le modifiant et le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Sur les conclusions tendant à l'annulation totale de l'ensemble des dispositions, actes et avis contestés : 4. Si le requérant soutient qu'il n'existerait pas d'éléments justifiant lesdérogations apportées par les dispositions qu'il conteste aux libertés fondamentales, que serait méconnue la répartition des compétences entre la loi et le règlement, que les mesures prises seraient disproportionnées et qu'elles méconnaîtraient le principe de sécurité juridique, il n'invoque à l'appui de ces conclusions que des considérations de portée générale, des moyens inopérants, ou des affirmations qui ne sont pas assorties de faits susceptibles de venir à leur soutien ou des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Ces conclusions ne peuvent, par suite, et en tout état de cause, qu'être rejetées. Sur les conclusions relatives au port du masque : 5. Aux termes de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique " dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique " prendre un certain nombre de mesures de restriction ou d'interdiction des déplacements, activités et réunions " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ". Par ailleurs, selon le I de l'article 1er de la loi du 9 juillet 2020, dans le cadre de la sortie de l'état d'urgence sanitaire, le Premier ministre peut, par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, " 1° Réglementer ou (...) interdire la circulation des personnes et des véhicules, ainsi que l'accès aux moyens de transport collectif et les conditions de leur usage (...) ; 2° Réglementer l'ouverture au public, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou de plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion (...) ". Le II de cet article dispose que " (...) Lorsque les mesures prévues au même I doivent s'appliquer dans un champ géographique qui n'excède pas le territoire d'un département, le Premier ministre peut habiliter le représentant du département à les décider lui-même ". Le III de cet article prévoit que : " Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. ". Les mesures adoptées sur ces fondements peuvent faire l'objet, devant le juge administratif, des recours présentés, instruits et jugés selon les procédures prévues aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative. Leur violation peut faire l'objet des sanctions pénales visées à l'article L. 3136-1 du code de santé publique. 6. Aux termes de l'article 1er du décret du 10 juillet 2020 modifié, pris sur le fondement de la loi du 9 juillet 2020, " I. - Afin de ralentir la propagation du virus, les mesures d'hygiène définies en annexe 1 au présent décret et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d'au moins un mètre entre deux personnes, dites barrières, définies au niveau national, doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance. L'annexe 1 identifie notamment le port du masque systématique dès lors que les règles de distanciation physique ne peuvent être garanties. Conformément au II de l'article 1er : " II. - Les rassemblements, réunions, activités, accueils et déplacements ainsi que l'usage des moyens de transports qui ne sont pas interdits en vertu du présent décret sont organisés en veillant au strict respect de ces mesures. Dans les cas où le port du masque n'est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d'habitation, lorsque les circonstances locales l'exigent ". En vertu de l'article 2 du décret, " (...) Les obligations de port du masque prévues au présent décret ne s'appliquent pas aux personnes en situation de handicap munies d'un certificat médical justifiant de cette dérogation et qui mettent en œuvre les mesures sanitaires de nature à prévenir la propagation du virus (...) ". Les articles 8, 11, 15, 21, 27, 36, 38, 40, 44, 45 et 47 rendent obligatoire l'usage du masque aux personnes de onze ans ou plus dans les transports et les établissements recevant du public. Selon l'article 46, le préfet peut imposer le port du masque notamment dans les parcs, jardins, espaces verts aménagés, plages et lacs en fonction des circonstances locales. Par un arrêté du 27 août 2020, pris sur le fondement du II de l'article 1er du décret du 10 juillet 2020, et modifié par un arrêté du 21 septembre 2020, le préfet de police de Paris a imposé le port du masque, à compter du 21 août 2020 à 8 heures à toute personne d'au moins onze ans sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public situés à Paris, classée en zones de circulation active du virus, et dans les emprises des aérodromes de Paris-Charles de Gaulle, du Bourget et de Paris-Orly, à l'exception des personnes circulant à vélo, à l'intérieur des véhicules des particuliers et des professionnels, ou à bord d'un véhicule motorisé à deux roues ou trois roues et portant un casque avec visière qui en sont dispensés. Dans le contexte de dégradation de la situation sanitaire, à la suite de l'adoption du décret du 14 octobre 2020 déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020, l'obligation du port du masque a été maintenue et aménagée en application du décret du 16 octobre 2020 modifié par le décret du 23 octobre 2020 et du décret du 29 octobre 2020, pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. 7. Il ressort de ce qui précède que le Premier ministre a, par les dispositions précitées imposant le port du masque obligatoire, réglementé les déplacements et l'accès aux moyens de transport ainsi qu'aux établissements, espaces et lieux ouverts au public, dans lesquels la distanciation physique entre les personnes n'est pas ou ne peut être suffisamment garantie durant, dans un objectif de sauvegarde de la santé publique face à la persistance puis à la recrudescence de l'épidémie de COVID -19. L'arrêté modifié précité du préfet de police, dont le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en raison de la connexité avec les conclusions dirigées contre les décrets contestés, fait application, dans le cadre de l'habilitation qui lui est donnée par le Premier ministre, de ces dispositions sur le territoire de Paris dans un contexte de forte dégradation de la situation épidémiologique. 8. Le requérant soutient que l'obligation du port du masque méconnaîtrait la liberté de pensée et de conscience, le droit à la protection de la vie privée en instaurant une mise sous tutelle forcée, le droit de disposer de son corps, et qu'elle entrainerait des discriminations directes et indirectes fondées sur l'état de santé supposé des personnes. Il se borne toutefois à énoncer des propos de portée générale et polémique, sans les étayer de moyens de droit susceptibles de venir utilement à leur soutien, et sans apporter aucun élément précis au soutien de ses affirmations selon lesquelles, dans le contexte sanitaire prévalant à la date des textes contestés, l'obligation de port du masque n'aurait pas été nécessaire, appropriée et proportionnée à l'objectif de sauvegarde de la santé publique poursuivi. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A... doit être rejetée, y compris, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et d'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à Monsieur B... E... A.... Copie en sera adressée au ministre des solidarités et de la santé. Délibéré à l'issue de la séance du 15 décembre 2021 où siégeaient : M. Bertrand Dacosta, président de chambre, présidant ; Mme Nathalie Escaut, conseillère d'Etat et Mme Myriam Benlolo Carabot, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 28 décembre 2021. Le président : Signé : M. Bertrand Dacosta La rapporteure : Signé : Mme Myriam Benlolo Carabot La secrétaire : Signé : Mme C... D...