CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 22/11/2022, 21BX03652, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-22
Numéro : 21BX03652
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Héloïse  PRUCHE-MAURIN
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Biarritz 3ZEN a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 20 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la 11ème modification du plan local d'urbanisme de la commune de Biarritz. Par un jugement n° 1901958 du 28 juillet 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 10, 27 septembre et 18 octobre 2021, la SCI Biarritz 3ZEN, représentée par Me Courrech, demande à la cour : 1°) de réformer le jugement du 28 juillet 2021 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler la délibération du 20 juillet 2019 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers communautaires ont été destinataires d'une note de synthèse insuffisante, les privant d'une information pertinente sur l'objet et la portée de la modification envisagée ; - la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle a été prise dans le seul but de permette la réalisation d'un projet plus lucratif pour le promoteur et pour la commune ; en autorisant les constructions en R+2+combles d'une hauteur maximale de 14 mètres au faitage, la modification du PLU attaquée ne vise pas la réalisation d'une opération sociale mais uniquement l'augmentation du prix de vente du terrain, propriété de la commune et la réalisation du projet présenté par le pétitionnaire ; - la délibération attaquée, qui porte la hauteur maximale des constructions sur la parcelle AB 210 de 1 étage (R+1+comble, 6 mètres à l'acrotère et 10 mètres au faitage) à 2 étages (R+2+comble, 8,5 mètres à l'acrotère et 14 mètres au faitage), est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que la densification du secteur entraîne des risques pour la sécurité des usagers de la rue d'Alsace ; l'équilibre entre le développement urbain et la sécurité publique n'est pas respecté. Par ordonnance du 21 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 16 mai 2022. La communauté d'agglomération Pays Basque a produit un mémoire enregistré le 7 octobre 2022, postérieurement à la clôture d'instruction, et non communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 20 juillet 2019 le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la 11ème modification du plan local d'urbanisme de la commune de Biarritz. La société Biarritz 3ZEN, propriétaire d'une maison d'habitation à Biarritz, relève appel du jugement du 28 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus ". 3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communautés d'agglomération, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 4. Il ressort des pièces du dossier que le document, tenant lieu de note de synthèse, transmis aux membres du conseil communautaire en annexe de leurs convocations à la séance du conseil communautaire du 20 juillet 2019, correspond en réalité au projet de la délibération litigieuse. S'il expose les étapes de la procédure, la synthèse des observations et l'avis du commissaire-enquêteur, ce document apparaît insuffisant pour permettre aux conseillers d'appréhender le contexte de la modification envisagée. Toutefois, il était accompagné du rapport de présentation portant sur la modification n°11 du plan local d'urbanisme (PLU) de Biarritz qui expose très précisément, comme l'a à juste titre retenu le tribunal, les objectifs poursuivis et les choix ayant présidé à la modification du PLU. Dans ces conditions, les conseillers communautaires ont pu bénéficier d'une information suffisante pour utilement exercer leurs mandats. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation relatif à la modification litigieuse, que l'un des objectifs poursuivis par la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) est d'adapter les règles de hauteur et d'implantation concernant une parcelle cadastrée section AB n° 210 accueillant une ancienne école primaire, la commune de Biarritz, propriétaire du terrain, souhaitant adapter les règles de constructibilité de cette parcelle afin de permettre " la réalisation d'un programme de logements comportant notamment du locatif social, dans le cadre d'une opération de démolition-reconstruction ", " économiquement viable sur le site en question " ne pouvant s'envisager " qu'avec un nombre de niveau supérieur ". La parcelle cadastrée section AB n°210, située 14 rue d'Alsace, s'implante en zone UB du plan local d'urbanisme dans laquelle les règles relatives à la hauteur des constructions font l'objet de prescriptions à la parcelle, ou au groupe de parcelles. Le PLU modifié prévoit ainsi d'autoriser sur cette parcelle, située en zone UB, les constructions de deux étages (R+2+comble) et de porter la hauteur maximale à 8,5 mètres à l'acrotère et 14 mètres au faitage, l'ancienne version du PLU n'autorisant que des constructions d'un étage, d'une hauteur maximale de 6 mètres à l'acrotère et de 10 mètres au faitage. 6. La société Biarritz 3ZEN soutient que cette modification est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'un bâtiment de deux étages ne s'intégrera pas dans le secteur de la rue d'Alsace, composé essentiellement de maisons individuelles. Il ressort toutefois des pièces du dossier que sur trois des parcelles contiguës à la parcelle AB n°210, les parcelles cadastrées section AB n°203, 204 et 209, les constructions de deux étages (R+2+combles) d'une hauteur maximale de 8,50 mètres à l'acrotère et 14 mètres au faitage, sont déjà autorisées. En outre, et alors que le rapport de présentation relatif à la modification litigieuse précise que la " hauteur souhaitée sur le terrain de l'ancienne école s'inscrit en cohérence avec la situation rencontrée aux abords et garantira une bonne intégration paysagère au quartier ", il ressort des pièces produites que le quartier abrite certes des maisons individuelles à un étage, mais également des bâtiments de deux étages, dont certains accueillent du logement collectif. Enfin, la société appelante ne peut utilement se prévaloir, au soutien de son argumentation, du règlement du site patrimonial remarquable approuvé par délibération du conseil municipal de Biarritz le 12 février 2020, postérieur à la délibération attaquée. En tout état de cause, il ressort de l'extrait de ce règlement produit par la CAPB en première instance que les constructions en R+2+combles sont autorisées sur la parcelle AB n°210. Dans ces conditions, au vu des caractéristiques du quartier et des règles de constructibilité applicables aux parcelles voisines, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers communautaires auraient entaché la délibération attaquée d'une erreur manifeste d'appréciation en portant d'un à deux étages autorisés et de 6 et 10 mètres à 8,5 et 14 mètres la hauteur maximale des constructions autorisées sur la parcelle AB n°210. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : (...) b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / (...) 4° La sécurité et la salubrité publiques ;(...) ". Aux termes de l'article L. 151-1 du même code : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité du plan local d'urbanisme au regard des objectifs de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme précité en se plaçant au niveau de l'ensemble du territoire de la commune et non pas à l'échelle d'un seul secteur. 8. Si la société Biarritz 3ZEN soutient que la modification des règles de constructibilité de la parcelle AB N° 210 remet en cause l'équilibre entre les objectifs listés au b) du 1°) de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme précité, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la densification du secteur, relative car limitée à la seule parcelle AB n°210 sur laquelle les règles de hauteur des constructions ont été rehaussées, soit de nature à remettre en cause cet équilibre. En outre, si l'appelante soutient que ce rehaussement ne permet pas d'atteindre l'objectif de sécurité publique posé au 4°) du même article, un tel objectif doit s'apprécier à l'échelle du territoire de la commune et non à l'échelle d'un secteur, encore moins d'un projet immobilier porté par la commune. En tout état de cause, si la rue d'Alsace est étroite et à sens unique, il ne ressort pas des pièces du dossier que le trafic généré par le projet immobilier porté par la commune de Biarritz, consistant en un immeuble collectif en R+2 comprenant 26 logements dont 8 sociaux, sera très supérieur à celui induit par l'ancienne école élémentaire ni d'ailleurs que ce trafic antérieur aurait été lui-même à l'origine de risques particuliers pour la sécurité. Enfin, si la société appelante déplore l'absence de règlementation adéquate de la circulation, cette circonstance est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de l'acte contesté. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 9. En quatrième et dernier lieu, si comme le soutient la société Biarritz 3ZEN, propriétaire d'un terrain situé à proximité du projet, la commune de Biarritz tire un avantage financier certain de cette modification, qui permet l'implantation d'un projet précis d'une rentabilité supérieure, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que l'autorité administrative aurait poursuivi, en l'espèce, un objectif exclusivement financier et étranger à l'intérêt général, dès lors que ce projet favorise le développement du parc de logements sociaux, quand bien même le programme immobilier concerné ne prévoit finalement que 30% de logements sociaux au lieu des 50% initialement envisagés. Dans ces conditions, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la société appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 20 juillet 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé la 11ème modification du plan local d'urbanisme de la commune de Biarritz. 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la SCI Biarritz 3ZEN au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la SCI Biarritz 3ZEN est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Biarritz 3ZEN et à la communauté d'agglomération Pays Basque. Délibéré après l'audience du 25 octobre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Claire Chauvet, président-assesseur, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 novembre 2022. La rapporteure, Héloïse A... La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°21BX03652