CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 08/11/2022, 21BX03114, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-08
Numéro : 21BX03114
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Christelle  BROUARD-LUCAS
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : DREVET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 11 juin 2020 rejetant partiellement son recours gracieux dirigé contre la délibération du 25 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Meilhan-sur-Garonne a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, d'annuler la délibération du 4 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Meilhan-sur-Garonne a approuvé la révision du plan local d'urbanisme et retiré sa délibération du 25 janvier 2020, à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 4 juillet 2020 en tant qu'elle institue un zonage correspondant à la trame verte et bleue et classe en zone N les parcelles cadastrées AH n°296 et n°299 et ZX n°001 et n°002. Par un jugement n° 2004655 du 19 mai 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du classement de la parcelle cadastrée AH n°199 (299) et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 19 juillet 2021, Mme B..., représentée par Me Drevet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 mai 2021; 2°) à titre principal d'annuler la délibération du conseil municipal de Meilhan-sur-Garonne du 4 juillet 2020 ; 3°) à titre subsidiaire d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées AH 296 et ZX 001 et ZX 002 en zone N ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Meilhan-sur-Garonne une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - cette délibération a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dès lors que, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, M. Marchand, conseiller municipal était intéressé par l'adoption de la délibération en litige ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences des articles L. 151-4, R. 151-1 et R. 151-5 du code de l'urbanisme ; - la commune n'établit pas que les notifications aux personnes publiques associées prévues par l'article L. 153-11 auraient été effectuées ; - la commune ne justifie pas du respect des conditions de convocation prévues à l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - les pièces versées aux débats ne permettent pas d'établir que les élus auraient été suffisamment informés conformément à l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - la procédure est irrégulière en application de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme dès lors qu'il n'est pas établi que les modalités de la concertation auraient été respectées ; - la parcelle AH 296 ne répond pas aux critères de la zone naturelle s'agissant d'une parcelle à usage exclusif de jardin, son classement en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; rien ne permet de justifier la distinction de zonage avec les parcelles attenantes AH 303, AH 6 et AH8 ; ce classement est contradictoire avec la volonté de contenir l'urbanisation au sein du bourg et de limiter l'étalement urbain ; - la vocation agricole des parcelles ZX 001 et ZX 002 n'a pas disparu, ce qui ne permet pas de les classer en zone naturelle et la commune ne démontre pas l'existence d'un besoin de protection tel que prévu par l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense enregistré le 10 février 2022, la commune de Meilhan-sur-Garonne, représentée par Me Rover, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique: - le rapport de Mme D... E..., - les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public, - et les observations de Me Drevet, représentant Mme B... et de Me Rover, représentant la commune de Meilhan-sur-Garonne. Considérant ce qui suit : 1. Mme B... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision du 11 juin 2020 rejetant partiellement son recours gracieux dirigé contre la délibération du 25 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de Meilhan-sur-Garonne a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU), ainsi que la délibération du 4 juillet 2020 par laquelle il a retiré la délibération du 25 janvier 2020 et de nouveau approuvé la révision du plan local d'urbanisme. Par un jugement du 19 mai 2021, le tribunal a décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du classement de la parcelle cadastrée AH n°299 et rejeté le surplus de sa demande. Mme B... relève appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à sa demande d'annulation dirigée contre la délibération du 4 juillet 2020. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ". 3. Il ressort des mentions du registre des délibérations du conseil municipal de la commune de Meilhan-sur-Garonne que la convocation à la séance du 4 juillet 2020 a été adressée aux conseillers municipaux le 25 juin 2020 soit dans le respect du délai de trois jours francs prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. En l'absence de tout élément produit par la requérante de nature à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve contraire, le moyen tiré de ce que ces dispositions auraient été méconnues doit être écarté. 4. En deuxième lieu, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui n'est assorti d'aucune précision, doit être écarté. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 6. Si M. Marchand, conseiller municipal en charge du dossier de révision du plan local d'urbanisme, est propriétaire de deux parcelles constructibles au lieu-dit les Saumars, d'une part, leur classement n'a pas évolué par rapport au document d'urbanisme précédent et, d'autre part, la seule circonstance que d'autres parcelles de ce hameau fassent l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP), qui a pour seul objet d'imposer des règles pour l'urbanisation des parcelles concernées et n'implique pas d'investissement public, n'est pas de nature à entraîner une plus-value sur les parcelles avoisinantes. Ainsi, cette circonstance n'est pas de nature, par elle-même, à permettre de considérer que M. C... aurait, par sa participation à la délibération, entendu défendre un intérêt propre et étranger à l'intérêt général, s'agissant d'une délibération déterminant les prévisions et règles d'urbanisme applicables sur l'ensemble du territoire de la commune, quand bien même ce conseiller avait décidé de se déporter " par précaution " lors du vote de la délibération du 25 janvier 2020. Il en est de même de la circonstance que la mère de ce conseiller municipal est également propriétaire de deux parcelles dans cette zone dès lors que le classement de la première de ces parcelles n'a pas évolué par rapport au précédent document d'urbanisme et que la seconde, initialement immédiatement constructible, est désormais classée en zone d'urbanisation différée et grevée des obligations liées à l'instauration d'une OAP, qui concerne également une autre parcelle. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune aurait envisagé de rendre ces parcelles inconstructibles, ce qui ne saurait se déduire de la seule observation de l'intéressée durant la procédure de concertation précisant, comme d'autres propriétaires, qu'elle souhaitait que ses parcelles restent constructibles. Enfin, et au demeurant, leur classement s'inscrit dans le cadre de l'objectif de densification de l'urbanisation dans les hameaux traditionnels. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme en vigueur à la date d'approbation de la délibération du 26 septembre 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil départemental et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4.". 8. La commune produit en défense les accusés de réception attestant de la notification de cette délibération aux personnes publiques concernées. En l'absence de précision de la part de la requérante et de critique de ces documents, et alors qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des avis émis par les personnes publiques associées sur le plan local d'urbanisme arrêté le 13 octobre 2018, qu'une éventuelle omission aurait été sans influence sur le sens de la décision adoptée par la commune de Meilhan-sur-Garonne et n'aurait pas privé les intéressés d'une garantie, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. 9. En cinquième lieu, il ressort de la délibération du 13 octobre 2018 relative au bilan de la concertation que les modalités de concertation prévues dans la délibération du 26 septembre 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme ont été mises en œuvre. Dès lors, en l'absence de tout élément produit par la requérante de nature à remettre en cause ces mentions précises, le moyen tiré de ce que les modalités de la concertation n'auraient pas été respectées doit être écarté. 10. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. (...) ". Aux termes de l'article R. 151-1 de ce code : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie (...) ". 11. Ces dispositions n'interdisaient pas à la commune de Meilhan-sur-Garonne de s'associer à quatre autres communes pour établir un rapport de présentation à l'échelle du groupement qu'elles constituent dans la mesure où ce document comporte un diagnostic, une analyse et une présentation des choix retenus propres à chaque commune. En l'espèce, le rapport de présentation, après avoir rappelé les objectifs de la révision engagée à l'échelle de chaque commune, comporte, outre une analyse globale du positionnement des communes du groupement, qui partagent des caractéristiques socio-démographiques, économiques et territoriales du fait, notamment, de leur positionnement au regard du pôle économique de Marmande, une présentation des données démographiques, économiques et géographiques propres à la commune de Meilhan-sur-Garonne et souligne les spécificités de sa situation lorsque cela est nécessaire. En outre le chapitre du rapport de présentation relatif à l'explication des choix retenus et l'exposé des motifs concerne uniquement la commune de Meilhan-sur-Garonne et procède à une analyse au vu des orientations du projet d'aménagement et de développement durables et des éléments tirés du diagnostic de sa situation. Si, du fait de la date de prescription du plan local d'urbanisme le 26 septembre 2015 et d'adoption du projet d'aménagement et de développement durables le 16 novembre 2016, le rapport a été établi en 2016 sur la base des données de 2012 publiées en 2015, d'une part, il n'existe pas d'obligation d'actualisation du rapport de présentation au cours de la procédure, d'autre part, les évolutions dont se prévaut la requérante sur la période 2012-2016 ne sont pas significatives, ni de nature à remettre en cause le diagnostic qui a été posé. Enfin, les circonstances que la population de la commune a légèrement diminué entre 2011 et 2016 et que son nombre d'actifs a diminué entre 2009 et 2012, contrairement aux autres communes, ne sont pas de nature à remettre en cause la pertinence du diagnostic retenu qui note le positionnement de Meilhan-sur-Garonne comme pôle relais de proximité, souligne l'influence de l'agglomération de Marmande sur les évolutions démographiques, la vocation résidentielle de la commune, sa dépendance aux pôles économiques extérieurs au territoire et le poids des services et de l'agriculture dans l'économie locale. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. 12. En septième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable en l'espèce : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;(...) ". Aux termes de l'article L. 151-1 de ce code : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. /Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131- 5. " L'article L. 151-8 de ce code prévoit que " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " Et l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable aux plans locaux d'urbanisme dont la révision a été engagée avant le 1er janvier 2016 en vertu de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relative à la partie réglementaire du code de l'urbanisme précise que " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 14. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Meilhan-sur-Garonne prévoit que le classement en zone N " doit être motivé, soit par la qualité du site ou des paysages et/ou leur intérêt esthétique ou historique, soit par le caractère majoritairement naturel des lieux qu'il s'agit dès lors de conserver ". Il précise que " l'objectif de cette zone est de garantir la vocation d'espace naturel en réhabilitant les paysages et en restaurant les milieux " et définit les zones N comme correspondant " aux espaces naturels et forestiers principalement à l'ouest du bourg et le long de la Garonne " qui " présentent la double fonction de caractériser le paysage de la commune et de procurer une richesse écologique " et précise que " La délimitation des zones à vocation naturelle et forestière répond à l'objectif des élus de protéger et valoriser l'environnement défini dans l'axe 5 du PADD. " 15. Concernant la parcelle AH 296, qui était précédemment classée en zone U2 et dont la requérante conteste le classement en zone N, il ressort des pièces du dossier qu'il s'agit d'un terrain de caractère boisé vierge de toute construction, entouré par d'autres parcelles boisées et situé entre le bourg et la rivière. Son classement s'inscrit dans l'axe 5 du projet d'aménagement et de développement durables dont l'objectif est de " protéger et valoriser l'environnement en assurant les continuités écologiques au sein et entre les différentes trames et sous-trames, en protégeant les milieux à forts enjeux écologiques servant de refuge pour différentes espèces faunistiques et floristiques et en assurant une mise en réseau entre milieux de la trame verte et bleue, éléments de nature ordinaire permettant la continuité des trames ". Il ressort également du rapport de présentation que cette parcelle appartient à la trame verte définie par projet d'aménagement et de développement durables en qualité d'" espace de boisement à préserver en ce qu'il joue un rôle structurant au sein de la trame verte " et qu'elle est identifiée par le rapport de présentation comme située au sein d'un réservoir de biodiversité. Dans ce contexte, les circonstances que cette parcelle serait utilisée à usage de jardin et qu'elle ne comporterait pas d'essences d'arbres méritant une protection particulière ne sont pas de nature à la faire regarder comme ne comportant pas les caractéristiques justifiant son classement en zone N. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la requérante, au regard de sa situation en bordure de la zone urbanisée du bourg de Meilhan, ce classement est cohérent avec le parti pris du plan local d'urbanisme de limiter l'extension de l'urbanisation en privilégiant la construction en dent creuse dans les zones déjà urbanisées. Dans ces conditions, et sans que puisse être utilement invoqué le classement d'autres parcelles attenantes, les moyens tirés de ce que le classement de cette parcelle en zone N serait entaché d'erreur de fait, d'erreur manifeste d'appréciation et en contradiction avec le rapport de présentation doivent être écartés. 16. Concernant les parcelles ZX 001 et ZX 002, précédemment classées en zone A, il ressort des pièces du dossier qu'il s'agit de terrains à l'état naturel et boisé. Si ces terrains sont entourés de parcelles cultivées, la requérante qui se prévaut de leur vocation agricole, procède uniquement par affirmations et n'apporte aucun élément de nature à établir que ces parcelles auraient fait antérieurement l'objet d'une exploitation agricole et elle ne justifie pas davantage du projet de conversion à l'agriculture biologique qu'elle invoque pour expliquer l'absence d'exploitation de ces parcelles. Il ressort également des pièces du dossier que la plus grande partie de ces parcelles se situe sur les trames vertes et bleues, définies par le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation, et que la partie restante est recensée au titre des milieux forestiers ou humides à préserver. Enfin, ces parcelles sont également identifiées par le projet d'aménagement et de développement durables comme appartenant aux milieux à forts enjeux écologiques servant de refuge pour différentes espèces floristiques et faunistiques. Par suite, alors que ces éléments permettent de justifier que ces parcelles ont vocation à être protégées, le moyen tiré de ce que le classement de ces parcelles en zone N serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sa requête d'appel doit, par suite, être rejetée y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B..., qui est la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Meilhan-sur-Garonne au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Mme B... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Meilhan-sur-Garonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... et à la commune de Meilhan-sur-Garonne. Délibéré après l'audience du 13 octobre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, présidente, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 novembre 2022. La rapporteure, Christelle E...La présidente, Marianne Hardy La greffière, Marion Azam Marche La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX03114 2