Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 17/03/2021, 432769, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-17
Numéro : 432769
Rapporteur : M. Pierre Boussaroque
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Villette
Avocat(s) : SCP MELKA - PRIGENT ; SCP DELAMARRE, JEHANNIN ; SCP LYON-CAEN, THIRIEZ

Vu la procédure suivante : M. C... A..., la société civile immobilière Voltaire 1744, M. D... B... et l'association Nantes Patrimoine ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du 13 décembre 2018 par lequel le maire de Nantes a accordé au département de la Loire-Atlantique un permis de construire pour la rénovation et l'extension du musée Dobrée. Par une ordonnance n° 1906154 du 4 juillet 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 19 et 31 juillet et le 7 novembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B..., M. A..., la société Voltaire 1744 et l'association Nantes Patrimoine demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de faire droit à leur demande ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes et du département de la Loire-Atlantique la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Vincent Villette, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Melka-Prigent, avocat de M. A..., de M. B..., de la SCI Voltaire 1744 et de l'association Nantes Patrimoine, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la commune de Nantes et à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat du département de la Loire-Atlantique ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er mars 2021, présentée par M. B... et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 2. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de Nantes que le maire de Nantes a délivré au département de la Loire-Atlantique, par un arrêté du 13 décembre 2018, un permis de construire, modifié par un arrêté du 17 juin 2019, en vue de la rénovation du musée Dobrée et de l'extension de certains de ses bâtiments. M. B... et autres se pourvoient contre l'ordonnance du 4 juillet 2019 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a rejeté leur demande tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 décembre 2018. Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 3. Il appartient au juge des référés qui rejette une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision, d'analyser soit dans les visas de son ordonnance, soit dans les motifs de celle-ci, les moyens développés au soutien de la demande de suspension, afin, notamment, de mettre le juge de cassation en mesure d'exercer son contrôle. 4. L'ordonnance attaquée vise le moyen tiré de ce que le permis de construire modificatif délivré au département de la Loire-Atlantique n'avait pu corriger le vice dont aurait été entaché le permis de construire litigieux en l'absence de consultation de l'architecte des bâtiments de France. Le juge des référés n'était pas tenu de viser, en outre, le détail de l'argumentation développée au soutien de ce moyen. Les requérants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir que l'ordonnance qu'ils attaquent serait insuffisamment motivée. Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée : 5. En premier lieu, l'article L. 114-1 du code de l'urbanisme prévoit que les projets d'aménagement et la réalisation des équipements collectifs et des programmes de construction qui, par leur importance, leur localisation ou leurs caractéristiques propres peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions, font l'objet d'une étude préalable de sécurité publique permettant d'en apprécier les conséquences. L'article R. 114-1 du même code soumet à cette étude notamment la création, dans une agglomération de plus de 100 000 habitants au sens du recensement général de la population, d'un établissement recevant du public de deuxième catégorie, définie par l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation comme pouvant accueillir de 701 à 1500 personnes. L'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public définit, à ses articles GN 3, CO 8 et CO 10, les conditions de distance et d'isolement entre bâtiments et les mesures de résistance au feu de leurs façades permettant de les regarder comme constituant des établissements recevant du public distincts. 6. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la commission communale pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public a, compte tenu notamment du sas d'isolement existant en sous-sol dans la circulation les reliant, regardé le palais Dobrée, d'une part, et l'ensemble constitué du manoir Jean V et du bâtiment Voltaire, d'autre part, comme constituant des établissements recevant du public distincts relevant chacun de la troisième catégorie, définie par l'article R. 123-19 du code de la construction et de l'habitation comme pouvant accueillir de 301 à 700 personnes. En jugeant que n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de ce que cette décision aurait autorisé la construction d'un établissement recevant du public de deuxième catégorie en méconnaissance des dispositions de l'article L. 114-1 du code de l'urbanisme, le juge des référés n'a pas commis d'erreur de droit. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article UA 8 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Nantes, la " règle générale " est que " la distance séparant deux constructions édifiées sur un même terrain doit être soit nulle soit au moins égale à la hauteur " hors tout " effective en tout point de la construction la plus haute, avec un minimum de 4 mètres ". En vertu des " dispositions particulières " du même article, " un retrait différent peut être admis lorsqu'il s'agit de projet d'extension d'une construction existante à la date d'approbation du PLU, implantée différemment de la règle définie ci-dessus. Dans ce cas, le projet peut être conçu dans le prolongement des murs de la construction existante et dans le respect du retrait existant ". 8. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que si le projet litigieux comporte une extension du manoir Jean V dans le prolongement des murs de la construction existante, diminuant ainsi selon les requérants le retrait existant avec le bâtiment Voltaire, il prévoit également la création d'une liaison fonctionnelle sur deux niveaux, au rez-de-chaussée et en sous-sol, servant d'espace d'accueil et de circulation entre cette extension et le bâtiment Voltaire et les réunissant en un seul ensemble. Dans ces conditions, l'invocation de la règle de retrait fixée à l'article UA 8 du plan local d'urbanisme est inopérante. Par suite, en ne retenant pas comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de ce que le projet litigieux méconnaîtrait la règle de distance d'implantation entre deux constructions posée par l'article UA 8 du règlement du plan local d'urbanisme, le juge des référés a souverainement apprécié les faits de l'espèce sans les dénaturer et n'a pas commis d'erreur de droit. 9. En troisième lieu, l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme prévoit, à son point 1.6, que : " Pour les constructions nécessaires aux services publics et collectifs / Le nombre de places de stationnement à réaliser est déterminé en tenant compte : / de leur destination ; / du taux et du rythme de leur fréquentation ; / de leur situation géographique au regard des transports en commun et des parcs publics de stationnement existants ou en projet à proximité ", et à son point 3 que : " Pour les travaux (...) d'extension d'une construction existante à la date d'approbation du PLU, le nombre de places exigé résulte de la différence entre : / le nombre de places qui serait exigé sur la base du PLU pour la destination de la construction avant l'opération ; / le nombre de places qui serait exigé sur la base du PLU pour la destination de la construction après l'opération ". 10. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que si le projet litigieux emporte une diminution du nombre de places de stationnement par rapport à l'existant, le site du musée Dobrée est desservi par un réseau dense de transports publics et est situé à proximité de plusieurs parkings publics. En jugeant que n'était pas propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de ce que le projet méconnaîtrait les exigences posées par l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme, le juge des référés a, sans erreur de droit, souverainement apprécié les faits de l'espèce sans les dénaturer. 11. En quatrième lieu, l'article UA 13.1.3 du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que : " Au moins 25 % de la superficie du terrain d'assiette du projet située dans la bande constructible secondaire doivent être en pleine terre ". Selon la définition donnée par ce règlement : " un espace non construit peut être qualifié de " pleine terre " si son revêtement est perméable ; sur une profondeur de 10 mètres de profondeur à compter de sa surface, il ne comporte que le passage éventuel de réseaux (électricité, téléphone, internet, eaux potables, usées, pluviales) ; il doit pouvoir recevoir des plantations. Les aires de stationnement et leurs accès sont exclus des surfaces de pleine terre ". 12. Si les requérants soutiennent que, pour écarter comme n'étant pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de la méconnaissance de cet article, le juge des référés a nécessairement dû regarder comme constituant des espaces de pleine terre des espaces ne répondant pas à cette définition et faire application de dispositions du plan local urbanisme illégales en tant qu'elles incluent dans la bande constructible secondaire la marge de recul, le juge des référés a pu, au regard des éléments qui lui étaient soumis, juger, par une appréciation souveraine des faits de l'espèce exempte de dénaturation et sans commettre d'erreur de droit, que n'étaient pas propres à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée les moyens tirés de la méconnaissance par le projet des exigences de l'article UA 13.1.3 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'illégalité des dispositions de ce règlement relatives à la bande de constructibilité secondaire, qui n'étaient pas en l'espèce utilement contestées par la voie de l'exception. 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis de construire : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12 ". L'article R. 431-8 du même code précise que : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; (...) / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer (...) " et l'article R. 431-9 du même code prévoit que : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier côté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. " 14. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble de ces documents, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que figuraient dans le dossier de demande de permis de construire des documents graphiques, notamment un plan de masse et une présentation du projet en trois dimensions faisant apparaître les constructions et démolitions prévues, les plantations existantes et les aménagements apportés aux espaces extérieurs du musée. Le juge des référés a souverainement jugé, sans commettre d'erreur de droit ni dénaturer les faits de l'espèce, que n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de ce que le dossier de demande de permis de construire était incomplet. 15. En sixième lieu, les requérants soutenaient devant le juge des référés que le maire aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ne sursoyant pas à statuer sur la demande de permis en litige. Ils faisaient valoir, d'une part, que le zonage du terrain d'assiette du projet et le classement des bâtiments concernés au titre du patrimoine nantais leur assuraient une protection insuffisante et, d'autre part, que la délivrance du permis de construire sollicité compromettait l'exécution du plan local d'urbanisme métropolitain en cours d'élaboration à la date de la décision litigieuse et en particulier de son projet d'article B.2.3 aux termes duquel " le percement de nouvelles ouvertures peut être autorisé dès lors qu'il respecte la composition des façades ". A supposer même que, dans le cadre de l'extension du manoir Jean V, le percement d'une ouverture de ce bâtiment vers cette extension, correspondant à l'une de ses anciennes portes, puisse ne pas respecter la composition de sa façade actuelle, le juge des référés n'a commis aucune erreur de droit en jugeant que le moyen tiré de ce que l'exécution du futur plan local d'urbanisme s'en trouverait compromise n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité du permis de construire attaqué. 16. En septième lieu, d'une part, aux termes de l'article UA 1 du règlement du plan local d'urbanisme : " Dans toute la zone, sont interdites (...) 6. la démolition ou la modification de certains éléments du "patrimoine nantais" (...) ainsi que la construction d'éléments supplémentaires, à l'exception des cas prévus à l'article 2 (...) ". L'article UA 2 de ce règlement prévoit que : " Sont admises (...) / 6. la démolition ou la modification de certains éléments identifiés au titre du L. 151-19 du Code de l'Urbanisme figurant au plan de zonage (cf. légende du règlement pièce n°5.2.3) : / - pour les " patrimoines nantais " et " petits patrimoines " lorsqu'il apparaît qu'elles ne portent pas atteinte à la valeur de ce patrimoine ; (...) / - pour l'ensemble des catégories : " patrimoines nantais ", " petits patrimoines " et des " séquences urbaines remarquables de type 1 et de type 2 " lorsqu'il apparaît qu'elles sont rendues nécessaires pour assurer la sécurité des usagers, la salubrité des locaux, ou encore la mise en valeur de l'ensemble des éléments du terrain d'assiette ". 17. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que le projet litigieux, qui concerne un ensemble immobilier identifié comme " patrimoine nantais ", comporte des démolitions intérieures d'ampleur limitée dans le palais Dobrée pour y construire un monte-charge et des extensions du manoir Jean V et du bâtiment Voltaire pour accueillir le public dans de meilleures conditions, dictées par le souci de mettre en valeur le site du musée Dobrée. En jugeant que le moyen tiré de la violation des articles UA 1 et UA 2 du règlement du plan local d'urbanisme n'était pas propre à créer un doute sérieux sur la légalité du permis de construire attaqué, le juge des référés a souverainement apprécié les faits de l'espèce, qu'il n'a pas dénaturés. 18. D'autre part, l'article UA 11.1 du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que : " (...) Conformément à l'article R-111-27 du code de l'urbanisme, la situation des constructions, leur architecture, leurs dimensions, leur aspect extérieur doivent être adaptés au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales " et l'article UA 11.3 de ce règlement précise que, pour les constructions nouvelles : " (...) L'innovation et la qualité architecturale guideront le renouvellement de la ville sur elle-même. (...) Ce principe s'applique en particulier lorsqu'il s'agit de garantir des raccordements cohérents du volume des constructions projetées avec celui des constructions existantes, dans des secteurs à caractère patrimonial (abord de monuments historiques, patrimoine nantais, séquences urbaines remarquables, zones UAp, UBp). Dans ces secteurs, les constructions nouvelles devront tenir compte des caractéristiques marquantes des édifices avoisinants. " Enfin, aux termes de l'article UA 11.6 de ce règlement : " Eléments identifiés au plan de zonage et définis au chapitre 1-C du présent règlement, par les termes : " patrimoine nantais " (...). / Tous les travaux affectant des ouvrages faisant l'objet d'une protection particulière (...) doivent préserver et mettre en valeur les éléments caractéristiques dudit patrimoine (...). Dans ce cadre, toute intervention concernant des patrimoines nantais (...) doit : (...) renoncer à la pose d'éléments extérieurs incompatibles avec le caractère de l'édifice ". 19. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que le projet de rénovation du musée Dobrée comporte l'adjonction aux bâtiments existants, d'époques et de styles architecturaux divers, d'une extension et d'un bâtiment de liaison de style contemporain, faisant appel à des matériaux choisis en raison de leur compatibilité avec les matériaux existants. En jugeant que n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée le moyen tiré de la méconnaissance par cette décision de l'article UA 11 du règlement du plan local d'urbanisme, le juge des référés a souverainement apprécié les faits qui lui étaient soumis et ne les a pas dénaturés. 20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'ordonnance qu'ils attaquent. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du département de la Loire Atlantique et de la commune de Nantes, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 500 euros à verser au département de la Loire-Atlantique et à la commune de Nantes au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de M. B... et autres est rejeté. Article 2 : M. B..., M. A..., la SCI Voltaire 1744 et l'association Nantes Patrimoine verseront, chacun, une somme de 500 euros au département de la Loire Atlantique et une somme de 500 euros à la commune de Nantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. D... B..., représentant unique, pour l'ensemble des requérants, au département de la Loire-Atlantique et à la commune de Nantes.