CAA de DOUAI, 1ère chambre, 29/08/2024, 22DA01231, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-08-29
Numéro : 22DA01231
Président : Mme Borot
Rapporteur : Mme Isabelle  Legrand
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : LMD AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée (SAS) Montigny Gohelle Distribution (MGD) a demandé au tribunal administratif de Lille : - d'annuler la décision du 28 mars 2019 par laquelle le Syndicat mixte des transports Artois-Gohelle (SMATG) a mis à sa charge le versement de la somme de 106 000 euros en remboursement de l'indemnité provisoire qui lui a été versée ; - d'annuler le titre exécutoire n° 2019-9-18 d'un montant de 106 000 euros émis le 19 mars 2019 par le président du SMATG ; - de mettre à la charge du SMATG la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1904603 du 11 avril 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande et mis à la charge de la SAS MGD la somme de 1 500 euros à verser au SMATG au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 10 juin 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Montigny Gohelle Distribution (MGD), représentée par Me David Mink, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du 28 mars 2019 du Syndicat mixte des transports Artois-Gohelle (SMATG) lui demandant le remboursement de la provision de 106 000 euros versée à son profit ; 3°) d'annuler le titre exécutoire émis le 19 mars 2019 par le SMATG à son encontre pour un montant de 106 000 euros ; 4°) de la décharger du remboursement de la provision de 106 000 euros ; 5°) de mettre à la charge du SMTAG la somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 28 mars 2019 est une décision faisant grief ; - cette décision et le titre exécutoire du 19 mars 2019 méconnaissent les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que l'avance de 106 000 euros constitue une décision créatrice de droit et que son retrait aurait dû être précédé d'une procédure amiable contradictoire ; - ils méconnaissent l'article 10 du protocole d'indemnisation provisoire du 10 novembre 2017, dès lors qu'il n'y a pas eu de tentative de règlement amiable du litige portant sur le remboursement de la provision avant la saisine du tribunal administratif ; - ils méconnaissent l'article 12.2 du règlement de la commission d'indemnisation amiable du préjudice économique (CIAPE) dans la mesure où le remboursement de la provision sollicitée ne résulte pas d'un refus d'indemnisation par la commission ; le tribunal administratif n'a pas répondu à ce moyen ; - c'est à tort que le tribunal a considéré que la demande de remboursement de la provision pouvait être fondée sur l'article 7.5 du règlement de la CIAPE. Par un mémoire en défense enregistré le 21 décembre 2022, le syndicat mixte Artois mobilités, anciennement dénommé syndicat mixte des transports Artois Gohelle, représenté par Me Mathieu Noël, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Montigny Gohelle Distribution le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la demande d'annulation et l'exception d'illégalité de la lettre du 29 mars 2019, qui n'est pas une décision faisant grief, sont irrecevables ; - les moyens présentés dans la requête à l'encontre du titre de recettes ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 1er mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 4 avril 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, - et les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La société par actions simplifiée (SAS) Montigny Gohelle Distribution (MGD) exploite sous l'enseigne " Intermarché " un supermarché situé 49 avenue François Mitterrand à Montigny-en-Gohelle (Pas-de-Calais). Des travaux de voirie effectués pour le compte du syndicat mixte des transports Artois Gohelle (SMTAG) en vue de faciliter la circulation des bus à haut niveau de service (BHNS) ont eu lieu dans cette avenue à compter du 1er juillet 2017. Par une délibération du 9 mars 2017, le SMTAG a institué une commission d'indemnisation amiable du préjudice économique (CIAPE) afin d'instruire les demandes d'indemnisation des pertes de rentabilité anormales des commerçants et responsables d'entreprises résultant de ces travaux. Estimant que la baisse de son chiffre d'affaires entre le 1er juillet 2017 et le 31 mars 2018 constituait un préjudice anormal et spécial imputable à ces travaux, la société MGD a présenté une demande indemnitaire auprès de la commission. Un protocole d'indemnisation provisoire conclu le 10 novembre 2017 entre le SMTAG et la société MGD a fixé le versement au profit de la société d'une avance de 106 000 euros couvrant les mois de juillet à septembre 2017. La demande de la SAS MGD en vue de son indemnisation définitive n'ayant pas abouti, le SMATG a adressé le 28 mars 2019 une lettre recommandée avec accusé de réception lui demandant le remboursement de l'avance versée et lui joignant le titre de recettes exécutoire émis le 19 mars 2019 à cette fin. Par la présente requête, la SAS MGD interjette appel du jugement n° 1904603 du 11 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Lille a, en son article 1er, refusé de faire droit à sa demande tendant à l'annulation de la lettre et du titre exécutoire et à la décharge de la somme réclamée. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article L.9 du code de justice administrative : " Les jugements doivent être motivés ". 3. La SAS MGD fait grief au tribunal administratif de Lille de ne pas s'être prononcé sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 12.2 du règlement intérieur de la CIAPE mise en place par le SMTAG dans le cadre du projet de bulles BHNS. 4. Toutefois, il ressort du point 9 du jugement attaqué que le tribunal, après avoir indiqué que le SMTAG avait fondé son titre de recettes sur l'article 12.2 du règlement intérieur de la CIAPE a implicitement considéré que le moyen tiré de la méconnaissance de cet article était fondé mais a jugé que l'article 7.5 de ce règlement, sur lequel le syndicat avait également fondé son titre de recettes, pouvait à lui seul justifier ce dernier. Par suite, la SAS MGD n'est pas fondée à soutenir que le jugement est irrégulier pour défaut de motivation et défaut de réponse à un moyen opérant. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la lettre du 28 mars 2019 : S'agissant de la fin de non-recevoir opposée par le SMTAG : 5. La lettre par laquelle l'administration informe un administré qu'il doit rembourser une somme indûment perçue et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, un titre de perception lui sera notifié, est une mesure préparatoire de ce titre, qui n'est pas susceptible de recours. 6. Par une lettre du 28 mars 2019, le président du SMATG a informé la SAS MGD qu'elle devait rembourser la somme de 106 000 euros représentant l'avance perçue sur l'indemnisation du préjudice économique qu'elle estimait avoir subi du fait de la réalisation des travaux de voirie et a joint le titre exécutoire correspondant émis le 19 mars 2019. Cette lettre, même si elle a été édictée postérieurement à l'émission du titre, est une mesure préparatoire à ce titre, qui n'est pas susceptible de recours. L'indication selon laquelle la lettre vaut décision et peut faire l'objet d'un recours est sans incidence sur sa qualification et le régime juridique qui en découle. Il suit de là que les conclusions tendant à l'annulation de cette lettre et les moyens tirés de son illégalité doivent être rejetés comme irrecevables. La SAS MGD n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a accueilli la fin de non-recevoir opposée par le SMTAG à l'encontre de la lettre du 28 mars 2019. En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation du titre de recettes du 19 mars 2019 : S'agissant de la méconnaissance du principe du contradictoire : 7. Aux termes de l'article L.121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L.110-1 de ce code : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration. ". Aux termes de l'article L.211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ". 8. Il résulte de ces dispositions que le principe du contradictoire ne saurait utilement être invoqué à l'encontre de décisions prises à la suite d'une demande adressée par un administré à l'administration. 9. Il ressort des pièces du dossier que le titre de recettes exécutoire a été pris après l'échec de la demande amiable d'indemnisation définitive formulée par la SAS MGD auprès du SMATG. La circonstance qu'en l'attente de la décision définitive du SMATG sur cette demande, le syndicat ait versé à la société une avance n'est pas de nature à faire regarder le titre exécutoire comme retirant une précédente décision créatrice de droits qui aurait fait droit à la demande. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par le SMATG, du principe du contradictoire doit être écarté comme inopérant. S'agissant de la méconnaissance de l'article 10 du protocole d'indemnisation provisoire du 10 novembre 2017 : 10. Aux termes de l'article 10 du protocole d'indemnisation provisoire du 10 novembre 2017 : " Tous différends découlant de l'application et/ou de l'interprétation du présent protocole, ou en relation avec celui-ci feront d'abord l'objet de négociations entre les parties, qui s'engagent à se rencontrer. / En cas d'échec des négociations, le litige sera soumis au Tribunal administratif de Lille ". Aux termes de l'article 1er de ce protocole : " Le présent protocole a pour objet de fixer les conditions dans lesquelles le SMT Artois-Gohelle accepte de verser une provision sur le versement d'une indemnisation dont le montant est, à ce stade, incertain, et dont la consistance et le niveau définitif seront tranchés par la commission. / Cette provision est liée au préjudice commercial qui serait subi par la société à raison des travaux de réalisation du projet de " Bulles " BNHS. / Le SMT Artois-Gohelle verse une provision sur le préjudice économique subi par la société SAS MGD à hauteur de 106 000 euros pour les mois de juillet, août et septembre 2017. ". 11. Il ressort des pièces du dossier qu'avant l'émission du titre exécutoire, le syndicat a proposé à la société, par deux courriers du 31 janvier 2018 et du 16 mai 2018, de suivre les avis émis par la CIAPE en faveur du versement à son profit d'une indemnité définitive d'un montant de 150 471 euros à raison du préjudice économique subi pendant les travaux réalisés du 1er juillet 2017 au 15 novembre 2017. Si la société a indiqué, dans deux courriers des 15 février 2018 et 12 avril 2018, accepter cette indemnisation, déduction faite de l'avance, elle n'a pas signé le protocole transactionnel d'indemnisation définitive en raison du rejet de sa demande d'indemnisation au titre de la période postérieure au 15 novembre 2017, et a formé le 14 juin 2018 un recours gracieux contre le rejet de sa demande complémentaire d'indemnisation. Ces échanges révèlent qu'un différend en lien avec le protocole d'indemnisation provisoire du 10 novembre 2017 a fait l'objet de négociations entre la SAS MGD et le SMTAG, au sens de l'article 10 de ce protocole. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit, en tout état de cause, être écarté. S'agissant de la méconnaissance de l'article 7.5 du règlement intérieur de la CIAPE mise en place par le SMTAG dans le cadre du projet de bulles BHNS : 12. Aux termes de l'article 7.5 du règlement intérieur de la CIAPE : " Tout recours contentieux formé devant une juridiction pour obtention d'une indemnisation liée au préjudice pour lequel il se prévaut devant la Commission prive le demandeur du bénéfice de la procédure amiable et met fin à la procédure. ". 13. Il ressort des pièces du dossier que la SAS MGD a introduit le 15 octobre 2018 une requête au tribunal administratif de Lille tendant à la condamnation du SMTAG à lui verser la somme de 164 871 euros en réparation des préjudices subis du 1er juillet 2017 au 31 mars 2018. En application de l'article 7.5 précité du règlement intérieur de la CIAPE, ce recours contentieux visant à obtenir une indemnisation liée au préjudice dont la société s'est prévalue devant la commission a mis fin à la procédure amiable d'indemnisation devant cette dernière. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7.5 du règlement intérieur de la CIAPE doit être écarté comme non fondé et ce motif suffisait à fonder le titre exécutoire en litige. S'agissant de la méconnaissance de l'article 12.2 du règlement intérieur de la CIAPE: 14. Aux termes de l'article 12-2 du règlement intérieur de la CIAPE : " En cours d'instruction par la commission, le dossier d'un demandeur peut faire l'objet exceptionnellement du versement d'une avance sur le montant de l'indemnisation demandée. Cependant, dans le cas d'un refus d'indemnisation par la commission, cette avance devra être remboursée intégralement. (...) ". 15. Il ressort de la lettre du 28 mars 2019, qui accompagne le titre exécutoire de recettes du 19 mars 2019 et en précise les motifs, que le SMTAG a considéré qu'au vu du refus de la CIAPE d'émettre un avis favorable à l'intégralité de la demande d'indemnisation formulée par la SAS MGD et de l'introduction par cette dernière d'une action en justice contre le syndicat, la société était délibérément sortie de la démarche de règlement amiable du différend. Il ressort des pièces du dossier que la société a demandé au SMTAG de réviser le montant de l'indemnisation pour l'étendre au préjudice économique résultant des travaux postérieurs au 15 novembre 2017 et que la CIAPE réunie le 18 avril 2018 a réitéré son avis favorable au versement d'une indemnisation définitive au profit de la société d'un montant de 150 471 euros au titre du préjudice économique résultant des travaux réalisés du 1er juillet au 15 novembre 2017 mais a émis un avis défavorable sur la demande d'indemnisation complémentaire. Ainsi, la commission a opposé un refus d'indemnisation qui justifiait qu'en application de l'article 12-2 du règlement intérieur de la CIAPE le remboursement intégral de l'avance de 106 000 euros puisse être demandé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 12.2 du règlement intérieur de la CIAPE doit être écarté comme non fondé. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS MGD n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions à fin d'annulation du titre exécutoire du 19 mars 2019. Il suit de là que ses conclusions à fin de décharge de l'obligation de rembourser l'avance de 106 000 euros doivent également être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat mixte Artois mobilités, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la société MGD au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 18. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS MGD le versement d'une somme de 1 000 euros à verser au syndicat mixte Artois mobilités en application des dispositions précitées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Montigny Gohelle Distribution est rejetée. Article 2 : Le syndicat mixte Artois mobilités versera à la SAS Montigny Gohelle Distribution une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Montigny Gohelle Distribution et au syndicat mixte Artois mobilités. Délibéré après l'audience publique du 4 juillet 2024 à laquelle siégeaient : - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, - Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure, - M. Denis Perrin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 août 2024. La présidente-rapporteure, Signé : I. LegrandLa présidente de la 1ère chambre, Signé : G. Borot La greffière, Signé : N. Roméro La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, Nathalie Roméro N°22DA01231 2