Cour Administrative d'Appel de Versailles, 4ème Chambre, 06/11/2007, 06VE00493, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 4ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-11-06
Numéro : 06VE00493
Président : M. GIPOULON
Rapporteur : M. Jean-Paul  EVRARD
Commissaire du gouvernement : Mme COLRAT
Avocat(s) : GOLSHANI

Vu la requête, enregistrée le 6 mars 2006 en télécopie et le 8 mars 2006 en original, la requête sommaire, ensemble le mémoire ampliatif, enregistré le 6 juillet 2006 en télécopie et le 12 juillet 2006 en original, présentés pour la SOCIETE IDF COMMUNICATIONS, dont le siège est 7-9 rue de la Croix-Marte à Palaiseau (91127), par Me Saam Golshani, avocat au barreau de Paris ; La SOCIETE IDF COMMUNICATIONS, antérieurement dénommée société NTL France, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0104543-0105171 en date du 19 décembre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté les demandes de la société NTL France tendant à ce que soit constatée la nullité du contrat en date du 8 janvier 2001 par lequel la commune de Yerres lui a délégué le service public de l'établissement et de l'exploitation d'un réseau câblé ; 2°) de constater la nullité de ce contrat ; 3°) d'annuler les délibérations du conseil municipal de Yerres en date des 20 décembre 2000 et 15 novembre 2001 ainsi que la décision de notification du 6 décembre 2001 ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Yerres le versement de la somme de 2000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La société soutient que le jugement attaqué est irrégulier en ce que le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'incompétence de la commune pour exercer l'activité d'opérateur au sens de 15° de L. 32 du code des postes et télécommunications, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales ; qu'il a omis de viser le moyen tiré de l'incompétence de la commune à déléguer le service des télécommunications ; qu'il a également insuffisamment répondu au moyen relatif à l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; Elle soutient également que la délibération du conseil municipal de la commune de Yerres autorisant la signature du contrat litigieux est entachée de plusieurs irrégularités de procédure ; que l'insertion de l'avis relatif au projet de délégation de service public dans le Moniteur des travaux publics, publication non spécialisée, est irrégulière, de même que l'absence de toute mention concernant la durée de la délégation envisagée, ainsi encore que l'information insuffisante des membres du conseil municipal ; que l'objet du contrat de délégation de service public est illégal en tant qu'il porte une atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie qui régit la fourniture de services de télécommunications ; que la convention est intervenue après une passation irrégulière résultant d'une violation du principe d'égal accès des candidats à une délégation de service public, la commune ayant modifié sensiblement l'objet du contrat au cours de la procédure de mise en concurrence ; que l'illégalité de la délibération du 20 décembre 2000 entache de nullité la convention du 8 janvier 2001 ; que la délibération décidant la résiliation de la convention est également elle-même illégale, aucun manquement grave aux obligations contractuelles n'étant établi et ne pouvant justifier la résiliation ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 octobre 2007 : - le rapport de M. Evrard, président assesseur ; - les observations de Me Feldman pour la SOCIETE IDF COMMUNICATIONS ; - les observations de Me De Palmas pour la commune de Yerres ; - et les conclusions de Mme Colrat, commissaire du gouvernement ; Considérant que par une convention conclue le 8 janvier 2001 pour une durée de vingt ans, la commune de Yerres a confié à la société NTL France, aujourd'hui dénommée SOCIETE IDF COMMUNICATIONS, le service public d'établissement et d'exploitation d'un réseau câblé sur le territoire de cette commune ; que, par une délibération du 15 novembre 2001, le conseil municipal de Yerres a décidé de résilier la convention en raison des manquements graves du délégataire qui s'était abstenu d'en assurer l'exécution ; que, par le jugement du 19 décembre 2005 dont la SOCIETE IDF COMMUNICATIONS relève régulièrement appel, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande de cette société tendant à ce qu'il constate la nullité de cette convention ; Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation des délibérations du conseil municipal d'Yerres : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la société NTL France a demandé aux premiers juges de constater l'illégalité de la convention du 8 janvier 2001 sans demander l'annulation de la délibération du 20 décembre 2000 autorisant la conclusion de cette convention, ni l'annulation de la délibération du 15 novembre 2001 qui en décide la résiliation, ni l'annulation de la « décision » de notification du 6 décembre 2001 ; que ces conclusions sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal, après avoir cité les stipulations du contrat litigieux relatives à l'objet du service public délégué, a mentionné que le réseau confié au concessionnaire était limité à la distribution de services de télévision et de radiodiffusion sonore ; qu'il a ainsi implicitement mais nécessairement estimé que ce réseau n'était pas un réseau de communications électroniques ouvert au public et a, ainsi, répondu au moyen tiré de ce que la commune ne pouvait légalement, en application des dispositions de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales, exercer l'activité d'opérateur d'un réseau de communications électroniques au sens du 15° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications ; Considérant, en deuxième lieu, que si le jugement attaqué n'a ni visé ni analysé le moyen évoqué ci-dessus, tiré de l'incompétence de la commune pour exploiter un réseau de communications électroniques ouvert au public, le tribunal y a répondu, ainsi qu'il vient d'être dit ; que, dans ces conditions, l'omission de viser expressément ce moyen n'entache pas ce jugement d'irrégularité ; Considérant, en troisième lieu, qu'en réponse au moyen tiré de ce que la convention en litige portait, par son objet même, atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, le tribunal a indiqué que cette liberté n'avait pas pour effet d'interdire aux collectivités publiques toute activité industrielle et commerciale et notamment, en l'espèce, la fourniture de services de télévision et de radiodiffusion, dès lors que l'exercice de cette activité, qui correspond à un intérêt public local, ne crée pas de distorsion de concurrence au sein d'un secteur même non dépourvu d'initiatives privées ; qu'il a ainsi suffisamment répondu au moyen soulevé par la société NTL France devant les premiers juges ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Considérant que pour demander à la Cour d'annuler le jugement attaqué et de constater la nullité de la convention du 8 janvier 2001 par laquelle la commune de Yerres a confié à la société NTL France l'établissement et l'exploitation d'un réseau câblé, la société requérante fait valoir que tant par son objet que par ses conditions de passation, cette convention est irrégulière ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service. /Les délégations de service public des personnes morales de droit public relevant du présent code sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. (...) » et qu'aux termes de l'article R. 1411-1 du même code : « L'autorité responsable de la personne publique délégante doit satisfaire à l'exigence de publicité prévue à l'article L. 1411-1 par une insertion dans une publication habilitée à recevoir des annonces légales et dans une publication spécialisée correspondant au secteur économique concerné. (...) » ; Considérant qu'il est constant que la commune de Yerres, en application de ces dispositions, a fait procéder à l'insertion de l'avis d'appel public à la concurrence pour la délégation de service public en cause dans le Bulletin officiel d'annonce des marchés publics, dans le recueil de l'Office des publications officielles des communautés européennes et dans la revue le Moniteur des travaux publics ; que cette dernière revue peut être regardée, compte tenu de son lectorat et de la diversité des domaines techniques qu'elle traite, comme propre à assurer une information des professionnels susceptibles d'être intéressés par l'opération, équivalente à l'information qui pourrait être assurée par une publication spécialisée, exclusivement consacrée au secteur économique considéré et, par suite, comme une revue dans laquelle une insertion est suffisante pour permettre que soient respectées les obligations de publicité préalable à l'attribution d'un contrat de délégation de service public d'un réseau câblé ; que, dès lors, la commune de Yerres a, contrairement à ce qui est soutenu, satisfait aux obligations de publicité qui s'imposaient à elle ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 1411-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à l'avis d'appel public à la concurrence : « Cette insertion précise la date limite de présentation des offres de candidature, qui doit être fixée un mois au moins après la date de la dernière publication. Elle précise également les modalités de présentation de ces offres et mentionne les caractéristiques essentielles de la convention envisagée, notamment son objet et sa nature. » ; qu'il résulte de ces dispositions que la fixation de la durée d'une convention de délégation de service public ou, à défaut, l'indication des conditions dans lesquelles la collectivité délégante appréciera les offres au regard de la durée de contrat qu'elles proposent, constitue une caractéristique de la convention envisagée ; Considérant que si la mention de la durée de la convention envisagée ne figurait pas dans l'avis publié ainsi qu'il a été dit plus haut, elle était mentionnée dans le document définissant les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations remis aux candidats ; que, par suite, que les dispositions de l'article R. 1411-1 du code général des collectivités territoriales susmentionné n'ont pas été méconnues ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal » ; qu'aux termes de l'article L. 1411-5 du même code : «(...) Au vu de l'avis de la commission, l'autorité habilitée à signer la convention engage librement toute discussion utile avec une ou des entreprises ayant présenté une offre. Elle saisit l'assemblée délibérante du choix de l'entreprise auquel elle a procédé. Elle lui transmet le rapport de la commission présentant notamment la liste des entreprises admises à présenter une offre et l'analyse des propositions de celles-ci, ainsi que les motifs du choix de la candidate et l'économie générale du contrat » ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que les membres du conseil municipal de Yerres ont été destinataires de la convocation à la réunion du conseil du 21 décembre 2000 à laquelle était annexé, d'une part, un rapport de présentation retraçant l'économie générale de la convention envisagée et exposant les motifs de choix du délégataire, d'autre part, du projet de contrat soumis à l'approbation de l'assemblée municipale et, enfin, des procès-verbaux de la commission d'ouverture des plis des 3 et 23 décembre 1999 et des 19 et 22 mai 2000 ; Considérant qu'il ressort des termes mêmes de ce rapport de présentation que les éléments financiers portés à la connaissance des membres du conseil municipal, et notamment le montant des investissements prévisionnels, n'ont concerné que les services de télévision et de radiodiffusion sonore, à l'exclusion des services de télécommunications qu'il n'était pas envisagé de déléguer ; que les informations financières et techniques délivrées, dépourvues d'ambiguïté et dont l'inexactitude n'est pas démontrée, ont permis au conseil municipal de statuer dans des conditions répondant aux prescriptions du code général des collectivités territoriales ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable à l'espèce : « Les plis contenant les offres sont ouverts par une commission composée : a) lorsqu'il s'agit d'une commune de 3 500 habitants et plus et d'un établissement public, par l'autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public ou son représentant, président, et par cinq membres de l'assemblée délibérante élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste » ; Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obstacle à ce qu'un consultant du cabinet chargé par la commune d'analyser les offres ou un agent de la collectivité territoriale ou encore un membre de l'assemblée communale assiste, sans voie délibérative, aux séances de cette commission ; que, par suite, la procédure de passation de la convention n'est pas entachée d'irrégularité ; Considérant, en cinquième lieu, que l'exploitation d'un réseau de diffusion de télévision par câble sur le territoire d'une commune constitue un service public dont la collectivité territoriale peut confier la gestion à une personne privée ; que, par suite, la société requérante n'est fondée à soutenir ni que la commune de Yerres était incompétente pour déléguer ce service public, ni qu'en déléguant ce service elle ait porté atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie ; Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 1511-6 alors en vigueur du code général des collectivités territoriales : « Les collectivités territoriales (...) peuvent créer des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications (...) pour les mettre à disposition d'exploitants de réseaux (...). Ces collectivités et établissements ne peuvent pas exercer les activités d'opérateur au sens du 15° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications » et qu'aux termes de l'article L. 32 du code des postes et communications électroniques : « 15º Opérateur. On entend par opérateur toute personne physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques. » ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du contrat conclu entre la commune de Yerres et la société NTL France : « Le concédant confie au concessionnaire (..) l'établissement et l'exploitation du Réseau, destiné notamment à la distribution de services de télévision et de radiodiffusion sonore dans les limites définies contractuellement » et qu'aux termes de l'alinéa 4 du même article : « A titre purement accessoire et dans son intérêt propre, le concessionnaire est autorisé à assurer l'exploitation des services de télécommunications dans le cadre de la législation relative aux infrastructures et services de télécommunications et notamment du code des P. et T. » ; qu'il résulte de ces stipulations que l'objet du contrat a été limité aux services de télévision et de radiodiffusion et ne porte pas sur l'exploitation d'un réseau de communications électroniques ouvert au public ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'une activité d'opérateur serait illégalement exercée par la commune et que, par voie de conséquence, le contrat en litige serait entaché de nullité ; Considérant, en septième lieu, qu'en application des dispositions susmentionnées de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales, les délégations de service public des communes sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes ; que la personne responsable de la passation du contrat de délégation de service public peut apporter, au cours de la consultation engagée sur le fondement de ces dispositions, des adaptations à l'objet du contrat qu'elle envisage de conclure au terme de la négociation lorsque ces adaptations sont d'une portée limitée, justifiées par l'intérêt du service et qu'elles ne présentent pas, entre les entreprises concurrentes, un caractère discriminatoire ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'avis d'appel public à la concurrence mentionnait quatre catégories de services susceptibles d'être délégués : une offre de chaînes généralistes et thématiques, une offre de services de télécommunications, un accès aux services en ligne et une offre de services de télégestion des équipements urbains et des parcs immobiliers ; qu'après réception et comparaison des offres puis négociation, l'objet du contrat conclu a été limité à la distribution de services de télévision et de radiodiffusion sonore ; Considérant que s'il est soutenu qu'en limitant ainsi l'objet du contrat, la commune aurait, en cours de procédure, apporté un changement substantiel et aurait, dès lors, violé l'égalité des candidats à la délégation du service public, il ressort des pièces produites, d'une part, que la suppression de l'activité résiduelle de télégestion des équipements urbains et des parcs immobiliers a constitué une adaptation minime de la délégation, d'autre part que le service des télécommunications est assuré par le délégataire au titre de ses activités propres et, enfin que l'incidence financière de l'ensemble des modifications apportées aux prestations mentionnées dans l'appel public à la concurrence est réduite ; que ces adaptations, d'une portée limitée, sont justifiées par l'intérêt du service ; que, dans ces conditions, les modifications de l'objet du contrat opérées au cours de la procédure de passation n'ont pas, en l'espèce, présenté un caractère substantiel et n'ont pas constitué un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence de nature à entacher de nullité ce contrat ; Considérant, en huitième lieu, que si la société requérante fait valoir que la nullité de la convention en litige résulterait de l'illégalité de la délibération du 20 décembre 2000 autorisant la signature de cette convention, il résulte de ce qui précède que les moyens soulevés au soutien de ces conclusions ne sont pas fondés ; que si elle soutient, par ailleurs, que la délibération du 15 novembre 2001 décidant la résiliation de la convention ainsi que la « décision » de notification du 6 décembre 2001 sont également entachées d'illégalité, elle ne l'établit pas ; que l'intéressée s'étant abstenue délibérément de respecter ses obligations contractuelles et n'ayant, malgré une mise en demeure, donné aucun commencement d'exécution à la convention qu'elle avait signée, la commune a pu, sans erreur de droit ou de fait, considérer que cette abstention constituait un manquement grave justifiant la résiliation de la convention aux torts du délégataire ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête ne sont pas fondées et doivent être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Yerres qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la SOCIETE IDF COMMUNICATIONS à payer à la commune de Yerres la somme de 1 500 euros au titre des sommes exposées par elle dans la présente instance et non comprises dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête de la SOCIETE IDF COMMUNICATIONS est rejetée. Article 2 : La SOCIETE IDF COMMUNICATIONS versera la somme de 1 500 euros à la commune de Yerres en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. N° 06VE00493 2