Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 17/01/2014, 12NT02471, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-01-17
Numéro : 12NT02471
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Eric  FRANCOIS
Commissaire du gouvernement : M. POUGET
Avocat(s) : GORAND

Vu la requête, enregistrée le 31 août 2012, présentée pour Mme C... A..., demeurant ... et M. et Mme B..., demeurant..., par Me Salmon, avocat au barreau de Caen ; Mme A... et M. et Mme B... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 11-2359 du 6 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision née le 7 août 2011 du silence gardé par le maire de Ranville (Calvados) sur leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du conseil municipal du 5 février 2009 approuvant le plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler cette décision implicite et cette délibération ; 3°) à titre subsidiaire d'enjoindre au conseil municipal d'abroger la délibération litigieuse dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 75 euros par jour de retard passé ce délai ou d'enjoindre au maire de statuer à nouveau sur leur demande d'abrogation sous les mêmes conditions ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Ranville le montant de la contribution pour l'aide juridique qu'ils ont supporté ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Ranville le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier pour n'avoir pas répondu au moyen tiré du caractère insuffisant du projet d'aménagement et de développement durable ; - nonobstant les attestations des conseillers municipaux, leur convocation à la séance du conseil municipal du 5 février 2009 qui a approuvé le plan local d'urbanisme a été irrégulière ; en outre, les documents nécessaires à leur information ne leur ont pas été remis ; - le rapport de présentation est insuffisant en ce qu'il ne comporte pas d'explication du changement de zonage affectant leur propriété et ne mentionne pas la création future d'un nouvel axe routier ; le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) est insuffisant en ce qu'il omet également de mentionner la création de cet axe ; - nonobstant le rapport du commissaire enquêteur indiquant que les avis des personnes publiques étaient joints au dossier d'enquête publique, il n'est pas établi que les observations du préfet y aient figuré ; - l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé et par suite irrégulier ; - le classement en zone agricole de leurs terrains proches de parcelles construites, desservis par les réseaux, précédemment classés en zone NA d'urbanisation future et situés dans un secteur repéré comme tel par le PADD est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 novembre 2012, présenté pour la commune de Ranville, représentée par son maire, par Me Gorand, avocat au barreau de Caen ; la commune de Ranville conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme A... et M. et Mme B... le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable en ce que les requérants n'établissent pas avoir acquitté la contribution pour l'aide juridique ; - la demande de première instance était irrecevable en tant qu'elle a été introduite après l'expiration du délai de recours contentieux ; en effet, ce dernier a couru malgré le défaut de délivrance par la commune de l'accusé de réception prévu par loi du 12 avril 2000, la délivrance d'un tel accusé n'entrant pas dans les prévisions de la loi quand un recours gracieux est formé contre une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ; - le régime légal de preuve aménagé par le code de procédure civile n'est pas applicable devant la juridiction administrative ; en l'espèce, les certificats des conseillers municipaux attestant avoir reçu dans le délai requis une convocation écrite pour la réunion du conseil municipal du 5 février 2009 revêtent valeur probante ; - les conseillers municipaux ont été informés que l'approbation du PLU figurait à l'ordre du jour de cette réunion, cette information n'étant subordonnée à aucun formalisme particulier dans une commune comptant moins de 3 500 habitants ; - le rapport de présentation justifie la délimitation des différentes zones, notamment de celle recouvrant les parcelles des requérants qui répond à l'objectif de pérennisation de l'agriculture, et mentionne la création d'un nouvel axe routier ; le PADD mentionne également cette nouvelle voie appelée à relier Troarn à Courseulles ; - les observations du préfet du Calvados figuraient au dossier d'enquête publique ; - le commissaire enquêteur a répondu aux observations formulées et a exprimé un avis personnel suffisamment motivé ; - alors même qu'ils étaient précédemment constructibles, les terrains des requérants, entourés au nord, au sud et à l'est de parcelles non bâties, ont pu être classés en zone agricole sans que ce classement soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation ni de détournement de pouvoir ; Vu l'ordonnance du 12 novembre 2013 fixant la clôture de l'instruction au 28 novembre 2013 à 12 heures ; Vu le mémoire, enregistré le 20 novembre 2013, présenté pour Mme A... et M. et Mme B... qui concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens qu'ils développent ; ils ajoutent que la contribution pour l'aide juridique a été acquittée par voie électronique et que le délai de recours n'a pas couru à défaut de délivrance par la commune de l'accusé de réception prévu par la loi du 12 avril 2000 ; Vu le mémoire, enregistré le 27 novembre 2013, présenté pour la commune de Ranville, qui persiste dans ses conclusions ; Vu le mémoire, enregistré le 13 décembre 2013 présenté pour Mme A... et M. et Mme B..., qui maintiennent leurs conclusions précédentes ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 décembre 2013 : - le rapport de M. François, premier conseiller ; - les conclusions de M. Pouget, rapporteur public ; - et les observations de Me Gorand, avocat de la commune de Ranville ; 1. Considérant que Mme A... et M. et Mme B... interjettent appel du jugement du 6 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite née le 7 août 2011 du silence gardé par le maire de Ranville (Calvados) sur leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du conseil municipal du 5 février 2009 approuvant le plan local d'urbanisme ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les requérants ont acquitté la contribution pour l'aide juridique due au titre de la requête d'appel ; que dès lors la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance de l'article R. 411-2 du code de justice administrative doit être écartée ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant qu'il ressort de l'examen du jugement attaqué que le tribunal a omis d'examiner le moyen tiré de l'insuffisance du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme au regard des dispositions de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme, qui n'était pas inopérant ; que, par suite le jugement du 6 juillet 2012 doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme B... et Mme A... devant le tribunal administratif de Caen ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de refus d'abrogation du plan local d'urbanisme : 5. Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; que l'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des attestations des conseillers municipaux que les convocations à la séance du conseil municipal du 5 février 2009, dont l'article L. 2121-10 précité du code général des collectivités territoriales n'impose pas qu'elles soient nominatives, sont parvenues le 31 janvier 2009 au domicile des conseillers ; qu'elles précisaient l'ordre du jour de la séance, permettant aux membres du conseil de se procurer le cas échéant toute information préalable qu'ils auraient estimé utile ; que, dès lors, le moyen tiré par les requérants, qui ne sauraient se prévaloir utilement du régime de preuve instauré par le code de procédure civile, de la violation des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 précités du code général des collectivités territoriales ne peut être accueilli ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. " ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des lettres de notification adressées aux personnes publiques associées et des attestations produites, que la délibération du 12 septembre 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée aux personnes visées par les dispositions précitées de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation : (...) 3° (...) expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables (...). En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 10. Considérant que le rapport de présentation mentionne notamment le maintien du nécessaire équilibre entre l'extension des zones urbaines et la préservation des zones agricoles et précise que l'ancien plan d'occupation des sols avait excessivement développé les zones d'urbanisation future NA, incluant les parcelles des requérants, qu'il convenait en conséquence de réduire au profit des zones agricoles ; qu'il mentionne par ailleurs l'existence d'une route nouvelle appelée à relier Troarn à Courseulles, dont le tracé exact sera défini par le département ; qu'ainsi, il satisfait aux prescriptions de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; 11. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune " ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le projet d'aménagement et de développement durable mentionne la création de la future liaison entre Troarn et Courseulles au nombre des orientations d'aménagement retenues ; qu'ainsi il ne méconnaît pas sur ce point les dispositions de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme ; 12. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique (...). Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. " ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions portées par le commissaire enquêteur dans son rapport, que les avis émis par les personnes publiques consultées et particulièrement par le préfet du Calvados le 23 septembre 2008 ont été joints au dossier d'enquête publique ; qu'ainsi, il a été satisfait aux dispositions dudit article ; 13. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. (...) ; " ; qu'il ressort du rapport du commissaire enquêteur que ce dernier, conformément à ces dispositions, a répondu aux observations recueillies au cours de l'enquête publique et a exprimé son opinion personnelle dans des conclusions motivées, faisant notamment valoir que les limites entre les zones urbaines et naturelles sont par nature délicates à tracer et émettant des recommandations relatives notamment à l'ouverture de certains terrains aux activités du port de Caen-Ouistreham et au tracé de la future liaison Troarn-Courseulles ; 14. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...) " ; que les plans locaux d'urbanisme déterminent les zones d'affectation des sols selon l'usage principal qui doit en être fait sans que leurs auteurs soient liés par les modalités existantes d'utilisation des terrains ; que la circonstance que des terrains aient pu être classés dans une zone constructible par le plan d'urbanisme antérieur ne saurait à elle seule faire obstacle à leur classement en zone agricole par le nouveau plan ; 15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, compte tenu des perspectives démographiques de la commune et d'un objectif de développement durable, les auteurs du plan local d'urbanisme de Ranville ont entendu limiter les secteurs ouverts à l'urbanisation, cette ouverture affectant principalement les marges nord-est du bourg, et pérenniser l'activité agricole en élargissant les superficies dévolues à l'agriculture ; qu'eu égard au parti d'aménagement ainsi retenu, le classement en zone agricole A des parcelles cadastrées ZA 36, ZA 55 et ZA 79 appartenant aux requérants, incluses dans un vaste secteur agricole, seule la parcelle ZA 79 étant limitrophe à l'ouest de l'urbanisation existante, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, alors même que ces parcelles, desservies par les réseaux, étaient classés en zone d'urbanisation future NA dans le plan d'occupation des sols antérieur ; 16. Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance, que M. et Mme B... et Mme A... ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision née le 7 août 2011 du silence gardé par le maire de Ranville (Calvados) sur leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du conseil municipal du 5 février 2009 approuvant le plan local d'urbanisme ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la requête des intéressés n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, leurs conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant qu'en vertu du second alinéa de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les dépens sont mis à la charge de la partie perdante, sous réserve de circonstances particulières justifiant qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties ; que M. et Mme B... et Mme A... sont les parties perdantes ; que, par suite, en l'absence de circonstance particulière justifiant que les dépens soient mis partiellement ou totalement à la charge de la commune de Ranville, la somme que les appelants ont exposée au titre de la contribution pour l'aide juridique doit être laissée à leur charge ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Ranville, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. et Mme B... et Mme A... de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. et Mme B... et de Mme A... pris ensemble une somme globale de 1 500 euros au titre des frais de même nature que la commune de Ranville a exposés ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 6 juillet 2012 du tribunal administratif de Caen est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. et Mme B... et Mme A... devant le tribunal administratif de Caen et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : M. et Mme B... et Mme A... verseront ensemble à la commune de Ranville une somme globale de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B..., à Mme C... A... et à la commune de Ranville. Délibéré après l'audience du 17 décembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Sudron, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 janvier 2014. Le rapporteur, E. FRANÇOIS Le président, A. PÉREZ Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre de l'égalité des territoires et de logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 12NT02471