CAA de NANTES, 2ème chambre, 22/03/2017, 15NT02583, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-22
Numéro : 15NT02583
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme PILTANT
Avocat(s) : DE BAYNAST

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. G...B..., M. A...B..., M. D...B...et Mme E...B...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1301260 du 16 juin 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 17 août 2015, un mémoire en réplique enregistré le 24 novembre 2016 et un mémoire de productions enregistré le 5 décembre 2016, les consortsB..., représentés par MeF..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 juin 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 13 décembre 2012 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Talmont-Saint-Hilaire une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues, la délibération du 17 décembre 2007 prescrivant le plan local d'urbanisme ayant fixé en termes très généraux et non de manière précise les objectifs poursuivis ; - il n'est pas établi que l'entier dossier de PLU ait été mis à la disposition des élus préalablement à la réunion du conseil municipal consacrée à l'approbation du PLU et, par suite, leur droit à l'information a été méconnu au regard de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; - le dossier soumis à enquête publique était incomplet : le dossier ne comportait pas la copie des notifications du projet de PLU aux personnes publiques associées en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme ; il ne listait pas avec précision l'ensemble des pièces figurant au dossier d'enquête en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ; le manque de rigueur du tracé de certaines zones, ainsi que l'a noté le commissaire enquêteur, a empêché le public de déterminer avec certitude le zonage des différentes parcelles ; la route qui traverse en son milieu la parcelle cadastrée section DM n°15 sise au Porteau n'a pas été reportée sur le fond de carte du PLU ; il apparaît ainsi que cette parcelle n'est pas cultivable ; - le maire, qui a participé activement à l'élaboration du PLU, était " intéressé à l'affaire " au sens de l'article L. 2131-11 du CGCT, puisque la parcelle cadastrée section CL n° 53 sise au lieu-dit " Les Beignons ", appartenant à son fils, a été classée en partie en zone UBb, alors qu'elle était précédemment classée en zone NC inconstructible, par un déplacement vers l'est de la limite de cette zone, sans autre justification que de permettre à celui-ci de lotir une partie de sa parcelle ; - ils abandonnent leurs moyens relatifs au classement des parcelles AL n° 23 et n° 24, DM n° 5 et AK n° 36 ; en revanche, ils maintiennent que le classement en zone A de leur parcelle cadastrée section DM n° 15 située dans la partie nord du secteur urbanisé du Porteau est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il en va de même de la parcelle DM n° 19 ; - la parcelle DM n° 15 est, en particulier, entourée de parcelles construites ; elle faisait partie d'une zone d'urbanisation future II NA au POS dans le cadre de la ZAC Saint-Martin ; il s'agit d'une " dent creuse " dans un espace urbanisé qui se situe en dehors d'une coupure d'urbanisation et dans la continuité de " l'agglomération dépourvue de centralité propre " du Porteau au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; elle est séparée du vaste espace agricole situé au nord des parcelles DM n° 16 et 18 par une voie carrossable ; elle est dépourvue de potentiel agronomique et n'est pas exploitée ; - les parcelles cadastrées DM n° 11 et n° 75 ont été intégrées au secteur UBc " La salle du Roy " dont la parcelle DM n° 15 n'est pas détachable ; - le classement des parcelles DM n° 16-17 et n°18 en zone Nh est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Par un mémoire en défense, enregistré le 2 novembre 2015, et un mémoire enregistré le 29 décembre 2016, la commune de Talmont-Saint-Hilaire, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête, subsidiairement au sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable, faute de critiquer le jugement ; - l'éventuelle irrégularité externe tirée de l'insuffisance de motivation de la délibération du 17 décembre 2007 prescrivant le PLU est susceptible de régularisation ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public, - et les observations de MeF..., représentant les consortsB..., et de MeC..., représentant la commune de Talmont-Saint-Hilaire. 1. Considérant que les consorts B...relèvent appel du jugement du 16 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 décembre 2012 du conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire portant approbation du plan local d'urbanisme, notamment en tant qu'elle classe en zone A les parcelles cadastrées section DM n° 15 et 19, et en secteur Nh les parcelles cadastrées section DM n° 16-17 et 18 situées au lieu-dit " Le Porteau " ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. " ; 3. Considérant que par sa délibération prescrivant le plan local d'urbanisme du 17 décembre 2007, le conseil municipal de Talmont-Saint-Hilaire a constaté l'obsolescence du plan d'occupation des sols approuvé le 25 mars 2002 et défini deux objectifs portant d'une part, sur l'adaptation d'une offre foncière cohérente avec la dynamique de développement de la commune, et d'autre part sur la nécessité d'assurer une meilleure prise en compte de la loi " littoral " ; que ces motifs marquent la volonté de la commune d'élaborer un plan local d'urbanisme adapté aux réalités de sa situation géographique en permettant un développement de l'habitat plus soucieux de l'environnement ; qu'en conséquence, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, par sa délibération du 17 décembre 2007, le conseil municipal n'aurait pas délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis dans le cadre de l'élaboration de son plan local d'urbanisme ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; En ce qui concerne le caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R. 121-1. (...) " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement aux allégations des requérants, le commissaire enquêteur a mentionné la liste de l'ensemble des pièces du dossier d'enquête aux pages 6 et 7 de son rapport, qu'il a visé expressément les avis émis par les personnes publiques associées et a procédé à leur analyse aux pages 12 et suivantes de son rapport ; que si les requérants soutiennent que le dossier d'enquête ne comporte pas la preuve des courriers de notification adressés aux personnes publiques associées, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose une telle formalité ; que par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne l'insuffisante information du public : 6. Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a relevé dans son rapport " le manque de rigueur du tracé de certaines zones " dans les documents graphiques, il n'est pas établi que la lisibilité malaisée des plans de zonage ait porté atteinte à l'information effective des habitants et des personnes concernées ; qu'il ne ressort pas du rapport d'enquête publique, en dépit des interrogations qui ont pu être émises, que des personnes aient manifesté leur impossibilité à lire les plans de zonage et à déterminer le classement des parcelles leur appartenant ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'information du public doit être écarté ; En ce qui concerne l'insuffisante information des élus : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'il est constant que les membres du conseil municipal de la commune de Talmont-Saint-Hilaire ont eu connaissance avant l'adoption de la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme d'une notice explicative détaillée leur donnant toute information utile leur permettant d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leur décision ; qu'il n'est pas établi par les requérants que l'ensemble du plan local d'urbanisme n'aurait pas été mis à disposition des élus antérieurement à la séance du conseil municipal du 13 décembre 2012 ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'accès au plan local d'urbanisme aurait été refusé à un ou plusieurs conseillers municipaux qui en auraient fait la demande ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le droit à l'information des conseillers municipaux n'aurait pas été respecté ; En ce qui concerne la participation au vote d'un élu intéressé : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité ; que, de même, la participation d'un conseiller intéressé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité s'il a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération ; que, cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel ; 9. Considérant que si les requérants soutiennent que le maire de la commune a participé à l'adoption d'une délibération qui rend constructible une partie de la parcelle cadastrée section CL n° 53 située au lieu-dit " Les Beignons " appartenant à son fils, laquelle était antérieurement classée en zone NC, en déplaçant de façon injustifiée vers l'est la limite séparant le secteur UBb de la zone A, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Talmont-Saint-Hilaire aurait participé de façon active aux débats qui n'ont pas porté sur ce point ou exercé une quelconque influence sur le vote, qui a recueilli 24 voix pour et 5 abstentions sur 29 votants ; que la parcelle litigieuse, qui n'est d'ailleurs classée en zone UBb que pour le tiers de sa superficie, se situe à l'extrémité, mais en continuité d'un quartier pavillonnaire densément urbanisé que les auteurs du plan, qui n'étaient pas tenus par les limites parcellaires, ont entendu étendre de l'autre côté de la rue de la Doubletière et le long de l'avenue des sports jusqu'à la limite de la zone agricole ; que, par ailleurs, la parcelle en cause, qui jouxte des parcelles construites et est desservie par les réseaux, n'est pas la seule parcelle du secteur à bénéficier d'un classement en zone UBb ; que, dans ces conditions, la seule circonstance que le maire ait participé au vote ne suffit pas à établir que les dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues ; En ce qui concerne les classements critiqués : S'agissant du classement en zone Nh des parcelles cadastrées section DM n° 16 et 18 : 10. Considérant que l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable, dispose que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : (...) 14° (...) / Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. (...) " ; 11. Considérant que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé les parcelles cadastrées section DM n° 16 et 18 en zone N, définie par le règlement comme constituant un des " secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, soit des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, (...) soit de leur caractère d'espace naturel (...) " et les ont affectées à un secteur Nh, où sont implantés des groupements d'habitations existants et où les extensions et constructions ne sont autorisées que sous certaines conditions, notamment en ce qui concerne les granges d'intérêt patrimonial ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents cartographiques joints, que les parcelles concernées, alors même qu'elles sont situées en limite de zones urbanisées classées en zones UBc, UBb et UTp, s'inscrivent dans un secteur demeuré largement naturel et agricole, à proximité du rivage et d'espaces boisés côtiers, et qu'elles ne supportent que des bâtiments anciens et une grange dont l'intérêt patrimonial n'est pas contesté ; qu'au regard de ces éléments et compte tenu du parti d'aménagement retenu, consistant à assurer le maintien des espaces agricoles et à limiter l'urbanisation des espaces proches du rivage, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en affectant ces deux parcelles au secteur Nh de la zone N ; qu'ils n'ont pas davantage méconnu les dispositions précitées du code de l'urbanisme, dès lors que ces dispositions ont pour objet et pour effet de permettre la création, à l'intérieur d'une zone A, de secteurs à constructibilité limitée, dont l'institution ne porte, comme c'est le cas en l'espèce, atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages ; S'agissant du classement en zone A des parcelles cadastrées section DM n° 15 et 19 : 13. Considérant que l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...). " ; que les auteurs du plan local d'urbanisme ont classé les deux parcelles en litige, cadastrées section DM n° 15 et 19, proches du rivage, en zone A, correspondant aux parties du territoire communal affectées de manière pérenne aux activités agricoles et à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique de ces secteurs ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que ces deux parcelles sont insérées dans un vaste secteur à dominante rurale et agricole que le chemin de " La salle Roy " au nord n'a pas vocation à compartimenter ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, quand bien même elle serait traversée en son milieu par le retour d'une partie de ce chemin vers le sud, la parcelle cadastrée section DM n° 15 appartenant aux requérants ne serait pas cultivable ; que la parcelle cadastrée section DM n° 19 ne comporte qu'un terrain de tennis destiné à l'agrément des habitations classées en zone U ; que, par suite, le classement de ces parcelles en zone agricole, compte tenu du parti d'aménagement retenu par le plan local d'urbanisme, consistant à assurer le maintien des espaces agricoles et à limiter l'urbanisation des espaces proches du rivage, n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation, en dépit des circonstances que ces parcelles ont fait partie d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) dans le précédent plan d'occupation des sols (POS) et qu'elles jouxtent en leur partie sud un ensemble de terrains classés en zone constructible et composés de lotissements dont elles sont par ailleurs séparées par une voie carrossable et par des haies bocagères ; 15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée à la requête, que les consorts B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Talmont-Saint-Hilaire, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les consorts B...demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Talmont-Saint-Hilaire et de mettre à la charge des consorts B...le versement d'une somme globale de 500 euros au même titre ; D É C I D E : Article 1er : La requête des consorts B...est rejetée. Article 2 : Les consorts B...verseront à la commune de Talmont-Saint-Hilaire une somme globale de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. G...B..., à M. A...B..., à M. D...B..., à Mme E...B...et à la commune de Talmont-Saint-Hilaire. Délibéré après l'audience du 7 mars 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 mars 2017. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT02583 1