Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 28/12/2022, 441052
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2022-12-28
Numéro : 441052
Rapporteur : Mme Catherine Moreau
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : SCP BORE, SALVE DE BRUNETON, MEGRET

Vu la procédure suivante : Par un jugement n° 2018-0029 du 29 octobre 2018, la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine a constitué M. B... A..., agent comptable de l'établissement public médico-social départemental Jean-Elien Jambon du 1er juillet au 31 décembre 2015, débiteur de la somme de 64 261,67 euros versée au titre de l'indemnité de sujétion spéciale des personnels de la fonction publique hospitalière, de la somme de 914,64 euros versée au titre de la prime d'encadrement et de la somme de 561,06 euros versée au titre de l'indemnité pour travaux dangereux et insalubres. Par un arrêt n° 2020-0246 du 27 février 2020, la Cour des comptes a, sur appel formé par M. A..., annulé les articles de ce jugement relatifs au montant minimum des sommes devant être laissées à sa charge et rejeté le surplus de ses conclusions. Par un pourvoi, enregistré le 5 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des juridictions financières ; - la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; - le décret n° 90-693 du 1er août 1990 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - l'arrêté du 25 juillet 2013 portant application du premier alinéa de l'article 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat de M. A... ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, qui définit les obligations qu'il incombe au comptable public de respecter sous peine de voir sa responsabilité personnelle et pécuniaire engagée : " Outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes. / (...) ". Aux termes du VI du même article : " La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. (...) / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. / (...) ". Aux termes du IX du même article : " Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au deuxième alinéa du VI ne peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. / Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI. / (...) ". 2. Aux termes de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors applicable : " Les comptables sont tenus d'exercer : / (...) B. - En matière de dépenses, le contrôle : / De la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué ; / De la disponibilité des crédits ; / De l'exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent selon leur nature ou leur objet ; / De la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 ci-après ; / Du caractère libératoire du règlement. (...) ". Selon l'article 13 du même décret, alors applicable : " En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : / La justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquidation ; / L'intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. / En outre, dans la mesure où les règles propres à chaque organisme public le prévoient, les comptables publics vérifient l'existence du visa des contrôleurs financiers sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux. / Les comptables publics vérifient également l'application des règles de prescription et de déchéance. " En outre, aux termes de l'article 19 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le comptable public est tenu d'exercer le contrôle : (...) 2° S'agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l'ordonnateur ; / b) De l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement (...) ". Enfin, selon l'article 20 du même décret, dans sa rédaction alors applicable : " Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : / 1° La justification du service fait ; / 2° L'exactitude de la liquidation ; / 3° L'intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; / 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l'article 1er le prévoient, l'existence du visa ou de l'avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; / 5° La production des pièces justificatives ; / 6° L'application des règles de prescription et de déchéance ". 3. En premier lieu, d'une part, les dispositions rappelées ci-dessus instituent, dans l'intérêt de l'ordre public financier, un régime légal de responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables publics distinct de la responsabilité de droit commun. Lorsque le manquement du comptable aux obligations qui lui incombent n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme non rémissible. Lorsque le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes met en débet le comptable qui a alors l'obligation de verser de ses deniers personnels la somme correspondante. Il appartient ainsi au juge des comptes d'apprécier si le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné et, le cas échéant, d'évaluer l'ampleur de ce préjudice. Il doit, à cette fin, d'une part, rechercher s'il existait un lien de causalité entre le préjudice et le manquement à la date où ce dernier a été commis et, d'autre part, apprécier le montant du préjudice à la date à laquelle il statue en prenant en compte, le cas échéant, des éléments postérieurs au manquement. 4. Pour déterminer si le paiement irrégulier d'une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d'éviter que soit payée une dépense qui n'était pas effectivement due. Lorsque le manquement du comptable porte sur l'exactitude de la liquidation de la dépense et qu'il en est résulté un trop-payé, ou conduit à payer une dépense en l'absence de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d'effet libératoire, il doit être regardé comme ayant par lui-même, sauf circonstances particulières, causé un préjudice financier à l'organisme public concerné. A l'inverse, lorsque le manquement du comptable aux obligations qui lui incombent au titre du paiement d'une dépense porte seulement sur le respect de règles formelles que sont l'exacte imputation budgétaire de la dépense ou l'existence du visa du contrôleur budgétaire lorsque celle-ci devait, en l'état des textes applicables, être contrôlée par le comptable, il doit être regardé comme n'ayant pas par lui-même, sauf circonstances particulières, causé de préjudice financier à l'organisme public concerné. Le manquement du comptable aux autres obligations lui incombant, telles que le contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de la production des pièces justificatives requises ou de la certification du service fait, doit être regardé comme n'ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l'organisme public concerné lorsqu'il ressort des pièces du dossier, y compris d'éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l'existence au regard de la nomenclature, que l'ordonnateur a voulu l'exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait. 5. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 1er août 1990 relatif à l'attribution d'une indemnité de sujétion spéciale aux personnels de la fonction publique hospitalière : " Les fonctionnaires et stagiaires des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, à l'exception des personnels de direction et des pharmaciens, et les personnels contractuels exerçant des fonctions similaires à celles des personnes titulaires précités bénéficient d'une indemnité de sujétion spéciale ". L'article 2 du même décret précise : " Le montant mensuel de l'indemnité prévue à l'article 1er ci-dessus est égal aux 13/1900 de la somme du traitement budgétaire brut annuel et de l'indemnité de résidence servis aux agents bénéficiaires ". Enfin, aux termes de l'article 4 de ce décret : " L'octroi de l'indemnité de sujétion spéciale est exclusif de celui de la prime prévue à l'article 3 de l'arrêté du 7 mai 1958 modifié relatif à l'attribution de diverses indemnités aux agents des établissements d'hospitalisation, de soins ou de cure publics ". Il résulte de ces dispositions que l'indemnité de sujétion spéciale, dont le montant est déterminé en fonction du traitement budgétaire annuel et de l'indemnité de résidence servis à l'agent, est de droit pour les fonctionnaires, stagiaires et contractuels des établissements publics de santé concernés, à l'exclusion des personnels de direction, des pharmaciens et des agents bénéficiant de la prime prévue à l'article 3 de l'arrêté du 7 mai 1958 modifié, qui concerne uniquement les agents titulaires ayant participé à l'élaboration de projets de travaux sur des bâtiments et réseaux de distribution d'eau, de gaz, d'électricité ou d'évacuation des eaux usées, lorsque ces projets sont exécutés par les services techniques sans recourir à des architectes et techniciens privés. 6. Il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes que M. A..., comptable public de l'établissement public médico-social départemental Jean-Elien Jambon du 1er juillet au 31 décembre 2015, a versé une indemnité de sujétion spéciale à divers personnels non médicaux titulaires de l'établissement, pour un montant total de 64 261,67 euros, sur le fondement des dispositions réglementaires précitées. 7. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour retenir l'existence d'un préjudice financier au titre de la deuxième charge, résultant du paiement de cette indemnité, nonobstant le constat du service fait et de la volonté de l'ordonnateur d'exposer cette dépense, la Cour des comptes s'est fondée sur la circonstance qu'en l'absence des décisions individuelles de l'ordonnateur dont la vérification était requise par la nomenclature des pièces justificatives, le comptable public n'était pas en mesure de vérifier le respect des conditions énoncées par les dispositions précitées du décret du 1er août 1990. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 4 qu'en estimant que le paiement de l'indemnité de sujétion spéciale pouvait causer un préjudice financier à l'établissement hospitalier alors que, d'une part, le versement de cette indemnité était de droit pour les agents de l'établissement répondant aux conditions précisées au point 5 et, d'autre part, qu'il n'était pas contesté que tous les bénéficiaires de l'indemnité en litige répondaient à ces conditions, la Cour des comptes a entaché, sur ce point, son arrêt d'une erreur de droit. 8. En second lieu, ainsi qu'il a été rappelé au point 1, le IX de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011, dispose qu'aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité a été mise en jeu par le juge des comptes dans les cas mentionnés au troisième alinéa du VI du même article " hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses ". En vertu de l'article 42 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, dans sa rédaction applicable à la date des faits litigieux, le comptable public peut opérer les contrôles sur les ordres à payer de manière hiérarchisée, en fonction des caractéristiques des opérations relevant de la compétence des ordonnateurs et de son appréciation des risques afférents à celle-ci, et " à cet effet, adapte l'intensité, la périodicité et le périmètre de ses contrôles en se conformant à un plan de contrôle établi suivant les règles fixées par arrêté du ministre chargé du budget ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 25 juillet 2013 portant application du premier alinéa de l'article 42 précité : " Le comptable public établit un plan de contrôle hiérarchisé des ordres de payer qui distingue : / 1° Les catégories de dépenses soumises, a priori, à l'ensemble des contrôles définis par les articles 19 et 20 du décret susvisé ; / 2° Les catégories de dépenses soumises, a priori ou a posteriori, à tout ou partie des contrôles définis par les articles 19 et 20 du décret susvisé ". Il résulte de ces dispositions que le contrôle sélectif des dépenses, qui peut permettre d'accorder une remise gracieuse totale au comptable public, constitue un mode dérogatoire au contrôle exhaustif des dépenses, lequel demeure dès lors applicable pour toutes les dépenses qui ne sont pas expressément mentionnées dans le plan de contrôle. 9. Il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes que, lors de sa prise de fonctions en juillet 2015, M. A... avait établi pour le second semestre 2015 un plan de contrôle sélectif de la paye, approuvé par la direction départementale des finances publiques de la Gironde le 8 juillet 2015. Toutefois, ce plan ne prévoyait pas les modalités de contrôle des trois indemnités constitutives des deuxième, troisième et quatrième charges retenues à son encontre. En se fondant sur l'absence de mention de ces indemnités dans le plan de 2015, pour juger qu'il appartenait au comptable public d'exercer un contrôle exhaustif sur ces indemnités et, par suite, que celui-ci ne pouvait solliciter le bénéfice d'une remise gracieuse totale des sommes mises à sa charge au titre des deuxième, troisième et quatrième charges, la Cour des comptes n'a pas commis d'erreur de droit, ni entaché son arrêt de dénaturation des pièces du dossier qui lui était soumis. 10. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a lieu d'annuler l'arrêt attaqué qu'en tant que, par son article 2, il a rejeté la requête de M. A... contre le jugement du 29 octobre 2018 de la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine en tant qu'il le constitue débiteur d'une somme de 64 261,67 euros augmentée des intérêts de droit, au titre de la deuxième charge. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 2 de l'arrêt du 27 février 2020 de la Cour des comptes est annulé en tant qu'il rejette la requête de M. A... contre le jugement du 29 octobre 2018 de la chambre régionale des comptes de Nouvelle-Aquitaine en tant qu'il le constitue débiteur envers l'établissement public médico-social départemental Jean-Elien Jambon, au titre de la deuxième charge, d'une somme de 64 261,67 euros augmentée des intérêts de droit. Article 2 : L'affaire est renvoyée, dans cette mesure, à la Cour des comptes. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. A... est rejeté. Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et à la procureure générale près la Cour des comptes. Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à l'établissement public médico-social départemental Jean-Elien Jambon. Délibéré à l'issue de la séance du 7 décembre 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, conseillers d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 28 décembre 2022. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé La rapporteure : Signé : Mme Catherine Moreau La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain