CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 23/03/2023, 21BX01096, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-23
Numéro : 21BX01096
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : Mme Christelle  BROUARD-LUCAS
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : SOULAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'annuler la délibération n° 2018-55/RM du 12 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Rémire-Montjoly a approuvé l'échange foncier à conclure avec la société Siney Gestion, la commune cédant la parcelle cadastrée n° AC 934 de 4 943 m² à cette société, celle-ci cédant en contrepartie la parcelle aménagée en parking d'une contenance de 3 607 m² à détacher du terrain n° AC 933 d'une superficiede 9 882 m². Par un jugement n° 1801538 du 26 novembre 2020, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 10 mars 2021 et un mémoire récapitulatif enregistré le 10 novembre 2022, M. D... représentée par Me Lobeau, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 26 novembre 2020 du tribunal administratif de la Guyane ; 2°) d'annuler la délibération du 12 septembre 2018 de la commune de Rémire-Montjoly ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Rémire-Montjoly une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il a intérêt à agir et sa requête est recevable ; - il n'a jamais eu connaissance de la délibération du 22 mai 2019 dont il n'est pas prouvé qu'elle serait devenue exécutoire ; - la mention d'une délibération du 12 décembre 2018 dans la requête introductive d'instance relève d'une erreur purement matérielle ; - l'exposé des motifs était insuffisamment précis et trompeur s'agissant des conditions de l'échange intervenu en 2004, de l'occupation sans titre par la société Siney Gestion des terrains objet de l'échange et de l'intérêt de cet échange pour les clubs sportifs ; ce manque d'information a été de nature à induire les conseillers municipaux en erreur ; - la parcelle AC 934 appartient au domaine public de la commune et aurait dû faire l'objet d'une désaffectation et d'un déclassement ; - la gestion du domaine privé au sens de l'article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques ne concerne que les actes de gestion et non de disposition ; - cette opération étant extrêmement déséquilibrée au détriment de la commune, son intérêt général n'est pas établi et elle est entachée d'erreur d'appréciation et de détournement de pouvoir ; d'une part, l'utilité d'acquérir la parcelle AC 933b n'est pas établie alors que cette parcelle sera ensuite concédée à bail emphytéotique à la société Siney Gestion, ce montage a ainsi pour effet voire pour objectif de minorer le prix d'acquisition de la parcelle AC 934 ; d'autre part, l'utilisation de la soulte de 550 000 euros pour subventionner l'association Tennis Club de Suzini et les modalités de versement de cette soulte prévues à l'article 16 permettent à la société Siney Gestion de ne supporter aucun frais réel pour l'achat de la parcelle AC 934 puisque l'obligation de reconstruire les bâtiments mise à sa charge à l'article 3 de la délibération lui est ainsi remboursée ; - les articles 8 et 10 de la délibération ne fixent ni la durée du bail emphytéotique ni le montant de la redevance, ce qui méconnaît l'étendue de la compétence du conseil municipal ; - ce bail est illégal car il prévoit de conférer des droits réels au preneur sur le fondement de l'article L. 451-1 et suivants du code rural sans respecter les conditions prévues au 1° et 2° de l'article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales et en méconnaissance des obligations de service public au regard des installations prévues ; - cette opération d'échange et ce bail, qui conduisent à céder un élément du patrimoine et des droits réels immobiliers à un prix inférieur à leur valeur procurent à la société Siney Gestion des avantages illégaux et constituent une aide indirecte en l'absence de motifs d'intérêt général et de contreparties suffisantes. Par un mémoire en défense enregistré le 21 mai 2021, la société Siney Gestion conclut au non-lieu partiel sur les conclusions dirigées contre les dispositions de la délibération du 12 septembre 2018 qui ont été retirées ou modifiées par la délibération du 22 mai 2019, au rejet du surplus de la requête et demande qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la délibération du 12 septembre 2018 a été modifiée par la délibération du 22 mai 2019 qui a abrogé l'article 3 et modifié les articles 6, 11, 15 et 20 ; en l'absence de contestation de cette décision de retrait, les conclusions dirigées contre la délibération initiale sont devenues sans objet ; - le surplus de la requête d'appel est irrecevable dès lors qu'elle vise une délibération du 12 décembre 2018 non contestée en première instance ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense enregistrés le 23 juillet 2021 et le 9 novembre 2022, la commune de Rémire-Montjoly conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... E..., - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération n° 2018-55/RM du 12 septembre 2018, le conseil municipal de la commune de Rémire-Montjoly a approuvé un échange foncier à conclure avec la société Siney Gestion entre la parcelle AC 934 d'une surface de 4 943 m² appartenant à la commune et une parcelle AC 933a d'une contenance de 3 607 m² à détacher du terrain n° AC 933 appartenant à cette société, ainsi que la signature d'un bail emphytéotique avec cette société pour l'occupation de cette parcelle AC 933a et des terrains communaux cadastrés AC 919, AC 931 et AC 932. M. D... relève appel du jugement du 26 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur l'étendue du litige : 2. Lorsqu'une décision administrative faisant l'objet d'un recours contentieux est retirée en cours d'instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l'annulation de la nouvelle décision. Lorsque le retrait a acquis un caractère définitif, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision. 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 22 mai 2019, le conseil municipal de Rémire-Montjoly a modifié la délibération du 12 septembre 2018 en annulant l'article 3 de cette délibération et en annulant et remplaçant les articles 6, 11, 15 et 20. Les conclusions de M. D... doivent donc être regardées comme dirigées contre la délibération du 12 septembre 2018 telle que modifiée par la délibération du 22 mai 2019. Si le requérant, qui a été informé de l'existence de cette délibération au plus tard lors de la communication du mémoire en défense de la société Siney Gestion le 23 juin 2021, n'a pas contesté les décisions de retraits qu'elle comportait, il ne demandait pas spécifiquement l'annulation des articles qui ont été modifiés, par suite, ses conclusions ne sont pas devenues sans objet. Sur la fin de non-recevoir opposée par la société Siney Gestion : 4. Si la requête de M. D... mentionne dans son en-tête et ses conclusions une délibération du 12 décembre 2018, elle se réfère dans l'ensemble de ses développements à la délibération du 12 septembre 2018 ainsi qu'au jugement du 26 novembre 2020 rejetant sa demande dirigée contre cette délibération. Ainsi cette mention relève d'une simple erreur matérielle, qui a été corrigée dans le mémoire récapitulatif, et il n'existe aucune ambiguïté sur la décision attaquée. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête tendrait à l'annulation d'une décision différente de celle contestée en première instance ne peut être accueillie. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la délibération dans son ensemble : 5. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 6. Il ressort des pièces du dossier qu'avant le vote de la délibération du 12 septembre 2018, le maire de la commune de Rémire-Montjoly a rappelé l'historique du dossier et notamment la délibération du 20 octobre 2004 qui autorisait un premier échange de terrains entre la commune et la SCI Siney, aux droits de laquelle vient la société Siney Gestion. Cet échange portait notamment sur la parcelle AC 921a, devenue la parcelle AC 933, dont une partie fait l'objet de l'échange approuvé par la délibération en litige. Cette délibération de 2004 prévoyait que le transfert de propriété de la parcelle AC 921a n'interviendrait que lorsque la SCI Siney aurait réalisé sur les parcelles AC 538 et AC 541 appartenant à la commune, un terrain de football en remplacement de celui existant sur cette parcelle. Toutefois, alors qu'il n'est pas contesté que le transfert de propriété est intervenu et que la société Siney Gestion est désormais propriétaire de cette parcelle, et que le maire indique dans son exposé de présentation que l'échange de 2004 a permis d'atteindre les objectifs poursuivis s'agissant du développement du football à travers le futsal et sa pérennisation sur le site, la circonstance que le maire n'ait pas mentionné l'absence éventuelle de réalisation du terrain de football tel qu'il était prévu dans la délibération de 2004 n'est pas de nature à faire regarder l'information apportée aux conseillers municipaux comme insuffisante. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, le maire a fait état de l'aménagement et de l'utilisation des parcelles AC 919, AC 931 et AC 932 par la société Siney Gestion sans titre d'occupation et indiqué que la conclusion du bail emphytéotique avait pour objectif de régulariser cette situation. Enfin, l'exposé du maire précise de manière suffisamment détaillée les avantages pour les clubs sportifs présents sur le site des échanges intervenus en 2004 comme de l'échange à intervenir et de la conclusion du bail emphytéotique, qui leur permettent de bénéficier de l'aménagement, de la mise à disposition et de l'entretien des espaces communs, voiries et parkings, ainsi que de la modernisation et de la sécurisation de leurs installations. Par suite le moyen tiré de l'information insuffisante des conseillers municipaux doit être écarté. En ce qui concerne l'échange de parcelles : 7. Aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ". 8. Dès lors que l'article 16 de la délibération en litige procède au déclassement de la parcelle AC 934, une telle décision portant par elle-même désaffectation, le moyen tiré de ce que la délibération autorisant l'échange serait intervenue sans désaffectation et déclassement préalable manque en fait. 9. Aux termes de l'article L. 2221-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Ainsi que le prévoient les dispositions du second alinéa de l'article 537 du code civil, les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables. " Aux termes de l'article L. 3211-23 de ce code : " Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics peuvent céder des biens et des droits, à caractère mobilier et immobilier, par voie d'échange. Ces opérations d'échange s'opèrent dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales ou par le code de la santé publique. " Enfin aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s'il s'agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. (...) Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. ". 10. Il ressort de ces dispositions que le conseil municipal était compétent pour délibérer sur l'échange litigieux. Il ressort des pièces du dossier que le prix fixé pour la parcelle AC 934, soit 1M d'euros correspond à l'évaluation qui a été réalisée par France Domaines le 21 juin 2018. En revanche, alors que France Domaine avait également retenu un prix de 202 euros par mètre carré pour la parcelle AC 933a, soit un montant de 728 614 euros pour 3 607 m2, sa valeur a été fixée à 450 000 euros pour tenir compte du fait que la société Siney Gestion en garderait l'usage et la gestion dans le cadre du bail emphytéotique. Ainsi en prévoyant la cession de la parcelle AC 934 en contrepartie de la parcelle AC 933a et d'une soulte de 550 000 euros la commune de Rémire-Montjoly n'a pas cédé cet élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur telle qu'estimée par France Domaine. A cet égard, la circonstance que la commune a décidé d'attribuer le montant de cette soulte sous forme de subvention au club de tennis de Suzini pour lui permettre de financer la reconstruction, sur les parcelles qui lui sont attribuées par bail, des terrains de tennis actuellement situés sur la parcelle AC 934, est sans incidence sur le prix fixé dans le cadre de l'échange avec la société Siney Gestion. Par ailleurs la circonstance que l'article 3 de la délibération du 12 septembre 2018, au demeurant annulé par la délibération du 22 mai 2019, prenait acte de ce que, dans le cadre de l'accord intervenu entre le club de tennis et la société Siney Gestion, celle-ci assurerait la reconstruction des terrains de tennis sur les parcelles AC 218 et AC 219, ne permet pas de considérer que cette société se serait engagée à assumer le financement de ces travaux, et non uniquement leur réalisation, alors que les conditions financières de l'échange ne sont pas comparables avec celles envisagées en 2004, qui comportaient une telle obligation, en raison d'une forte augmentation de la valeur de la parcelle AC 934 depuis cette date. Enfin, et alors que les communes gèrent librement leur domaine privé, il ressort des motifs de cette délibération que, contrairement à ce que soutient la requérante, il existe un intérêt pour la commune de devenir propriétaire de la parcelle AC 933a aménagée en parking dès lors que cela lui permet de s'assurer de la possibilité pour les clubs sportifs présents sur le site de continuer à bénéficier de leur utilisation partagée ainsi que d'assurer leur entretien sans frais pour la collectivité. En outre, ainsi qu'il a été dit, le versement de la soulte permet à la commune de soutenir le club de tennis pour la modernisation de ses équipements. Ainsi, d'une part, le prix payé par la société Siney Gestion correspond à la valeur du bien et d'autre part cette opération d'échange permet à la commune de poursuivre l'intérêt général de développement de cette zone mixte et de mise à disposition des associations sportives d'équipements adaptés à leurs besoins. Par suite, le moyen tiré de ce que le principe de l'échange ne répondait pas à l'intérêt de la commune et le prix fixé serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 11. D'une part, la délibération en litige ne comporte aucune cession de droit réel immobilier. D'autre part, dès lors que la cession n'est pas intervenue à un prix inférieur à la valeur de la parcelle AC 934, le moyen tiré de ce que, en l'absence de motifs d'intérêt général et de contreparties suffisantes, cet échange constituerait une aide à caractère économique illégale doit être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir doit être écarté. En ce qui concerne la conclusion d'un bail emphytéotique : 12. Aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : (...) 6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ;(...) " Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il entend autoriser le maire à souscrire un bail, le conseil municipal doit, sauf à méconnaître l'étendue de sa compétence, se prononcer sur tous les éléments essentiels du contrat à intervenir. 13. Il est constant que les articles 8 et 10 de la délibération en litige qui décident de concéder à la société Siney Gestion par bail emphytéotique l'occupation des terrains cadastrés AC 919, AC 931, AC 932 et AC 933a, ne fixent ni la durée, ni le montant de ce bail. Si la commune soutient que les termes de ce bail figuraient dans le projet annexé visé à l'article 12 de cette délibération, le projet de bail qu'elle a produit en appel dans le cadre d'une mesure d'instruction ne comporte pas davantage ces informations. Or, une telle délibération, par laquelle le conseil municipal a exercé une compétence qui lui est propre et a autorisé le maire à prendre les mesures d'exécution qu'elle impliquait, devait définir avec précision la durée et le montant du bail concédé qui en constituent des éléments essentiels. Par suite, en l'absence de ces mentions, le conseil municipal de Rémire-Montjoly a méconnu l'étendue de sa compétence, ce qui entache d'illégalité cette délibération en tant qu'elle autorise la conclusion de ce bail emphytéotique. 14. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens dirigés contre la décision autorisant la conclusion d'un bail emphytéotique, que M. D... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande tenant à l'annulation de la délibération du 12 septembre 2018 en tant qu'elle autorisé la conclusion du bail emphytéotique avec la société Siney Gestion pour les parcelles cadastrées AC 919, AC 931, AC 932 et AC 933a. Sur les frais liés à l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne permettent pas de mettre à la charge de M. D..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demandent la commune de Rémire-Montjoly et la société Siney Gestion au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Rémire-Montjoly le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. D... et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La délibération du 12 septembre 2018 de la commune de Rémire-Montjoly est annulée en tant qu'elle a autorisé la conclusion du bail emphytéotique avec la société Siney Gestion pour les parcelles cadastrées AC 919, AC 931, AC 932 et AC 933a. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de la Guyane du 26 novembre 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : La commune de Rémire-Montjoly versera à M. D... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. D... et les conclusions de la commune de Rémire-Montjoly et de la société Siney Gestion tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Rémire-Montjoly, à M. B... F... A..., au tennis club de Suzini et à la société Siney Gestion. Délibéré après l'audience du 2 mars 2023 à laquelle siégeaient : M. Jean-Claude Pauziès, président, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Charlotte Isoard, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 mars 2023. La rapporteure, Christelle E...Le président, Jean-Claude PauzièsLa greffière, Stéphanie LarrueLa République mande et ordonne au préfet de la Guyane en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX01096 2