Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 26/04/2018, 16BX01565, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-26
Numéro : 16BX01565
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Paul-André  BRAUD
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : BORDERIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Légalité et urbanisme à Mios (LUM) a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 14 janvier 2015 par laquelle le conseil municipal de Mios a approuvé la sixième modification de son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1500818 du 10 mars 2016, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 mai 2016 et le 20 décembre 2016, l'association Légalité et urbanisme à Mios (LUM), prise en la personne de sa présidente, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux en date du 10 mars 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Mios du 14 janvier 2015 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Mios la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le conseil municipal a délibéré sur la prescription de la modification du plan local d'urbanisme puis sur l'adoption de cette modification en dehors de la mairie en méconnaissance de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales et ce sans aucun motif. Pour écarter ce moyen, le tribunal a fait, à tort, application de la jurisprudence Danthony alors que ce vice relatif à la protection du lieu de réunion ne s'inscrit pas dans le déroulement d'une procédure administrative. En outre, ce vice prive d'une garantie les habitants de la commune puisqu'ils n'ont pu assister aux séances en cause du conseil municipal. La circonstance que le lieu de réunion a fait l'objet d'un affichage cinq jours avant la séance du conseil municipal n'était pas suffisante pour assurer le respect du principe de la publicité des séances ; - il n'est pas établi que le conseil municipal aurait été régulièrement convoqué pour la séance du 28 mai 2014 au cours de laquelle a été débattue la prescription de la modification du plan local d'urbanisme, faute de justifier que les convocations ont bien été remises à chacun des destinataires. Il résulte de la jurisprudence que la seule production du texte type de la convocation ne permet pas d'établir la remise effective dans le délai franc de cinq jours de la convocation ; - l'adoption de la délibération contestée n'a pas été précédée de la communication d'une note de synthèse. Si le tribunal a retenu à ce titre la communication de la notice explicative et du rapport du commissaire-enquêteur, ces documents ne sont pas mentionnés comme ayant été joints à la convocation. Le projet de délibération seul joint à la convocation était insuffisamment précis ; - il résulte de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme que le projet de modification d'un plan local d'urbanisme est adressé au préfet et aux personnes publiques associées. Or, contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, il n'est pas établi que le projet a été notifié à l'ensemble des personnes publiques associées. La mention en ce sens dans le rapport du commissaire-enquêteur ne peut être regardée comme probante ; - cette modification du plan local d'urbanisme n'entre pas dans le champ d'application de cette procédure fixé par l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme. Elle réduit substantiellement l'espace constructible par un durcissement des règles d'implantation et concomitamment, elle adapte les règles de constructibilité dans les zones urbaines et les zones à urbaniser, ce qui étend la constructibilité. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2016, la commune de Mios, prise en la personne de son maire, représentée par la SELAS Cazamajour et Urbanlaw conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association LUM la somme de 5 000 euros hors taxes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Elle fait valoir que : - l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales détermine les conditions de publicité et de réunion du conseil municipal et participe ainsi à la procédure administrative préalable au sens de la jurisprudence Danthony. Il n'est pas établi un déni de publicité des débats. Or le lieu de réunion du conseil municipal avait fait l'objet d'un affichage en mairie et dans son annexe cinq jours francs avant les séances et d'une publicité sur le panneau numérique de la commune, sur son site Internet et sa page Facebook. Les délibérations ne révèlent aucune discussion sur le choix du lieu de réunion. Les séances en cause étaient publiques et les garanties offertes aux élus ont été préservées, comme en atteste leur participation aux votes. Le public ne pouvant participer aux échanges, une éventuelle insuffisance de publicité du lieu des séances ne peut donc pas priver les tiers d'une garantie. En outre, la délibération du 28 mai 2014 est superfétatoire puisqu'il s'agissait d'une procédure de modification simplifiée du plan local d'urbanisme ; - s'agissant de la régularité de la convocation des conseillers municipaux, ce moyen peut être neutralisé sauf si un élu a été privé d'une garantie ou si son absence a été de nature à influer sur le sens de la délibération. L'éventuelle omission de la note de synthèse est sans incidence si les pièces jointes à la convocation permettent aux élus d'être suffisamment informés. En l'espèce, lors de la séance du 14 janvier 2015, 28 élus sur 29 étaient présents, les 29 élus ont voté et la délibération a été adoptée à l'unanimité. En outre, ont été versées au dossier l'ensemble des attestations de remises en mains propres des convocations et de la correcte information des élus. En effet, étaient joints à la convocation, le projet de délibération, une notice de présentation, l'avis et les conclusions du commissaire-enquêteur. Enfin, la charge de la preuve de l'irrégularité de la convocation incombe à la partie qui l'allègue. Or l'association requérante ne rapporte nullement cette preuve ; - s'agissant de la consultation des personnes publiques associées, la preuve peut être rapportée par les mentions figurant dans le rapport du commissaire-enquêteur, comme c'est le cas en l'espèce ; - s'agissant de la procédure qui devait être suivie, le moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes faute d'indiquer la procédure qui aurait dû être suivie ni même la nature des modifications justifiant le recours à une telle procédure. Il résulte des articles L. 123-13 et suivants du code de l'urbanisme que la modification en cause relevait de la procédure de modification ordinaire car ni le projet d'aménagement et de développement durable, ni les zonages A, N et EBC, ni les périmètres de protection n'ont été affectés. La modification consiste en une réécriture des articles 3,4,6,7 et 11 de certains secteurs ou sous-secteurs du plan local d'urbanisme en diminuant les possibilités de construire au sens de l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme. Par ordonnance du 9 décembre 2016, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 19 janvier 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Paul-André Braud, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de MeA..., représentant la commune de Mios. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 14 janvier 2015, le conseil municipal de Mios a approuvé la modification n° 6 de son plan local d'urbanisme. L'association Légalité et urbanisme à Mios (LUM) relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 10 mars 2016 ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération. 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales : " (...) Le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie de la commune. Il peut également se réunir et délibérer, à titre définitif, dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune, dès lors que ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité, qu'il offre les conditions d'accessibilité et de sécurité nécessaires et qu'il permet d'assurer la publicité des séances. " 3. Il ressort de la délibération contestée que le conseil municipal s'est réuni au club du troisième âge et la commune de Mios ne fait état d'aucune circonstance faisant obstacle à ce que la réunion se tienne en mairie. Cependant, il n'est pas contesté que, cinq jours avant la réunion, le changement de lieu de la réunion a fait l'objet d'un affichage en mairie, dans son annexe, sur le panneau numérique municipal, sur le site Internet de la commune et sur son compte Facebook. En outre, il ressort de la délibération que 25 conseillers municipaux sur 29 étaient présents, et que les quatre absents étaient excusés et que trois d'entre eux ont donné pouvoir à des conseillers municipaux présents. Il ressort également de cette délibération qu'elle a été adoptée à l'unanimité des votants. Dans ces conditions, et alors que l'association requérante ne fait état d'aucun incident précis, la circonstance que la réunion ne se soit pas tenue en mairie ne peut être regardée comme un vice de procédure substantiel de nature à entacher la régularité de la délibération contestée. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 5. S'il est constant que n'était pas jointe à la convocation pour la réunion du conseil municipal du 14 janvier 2015 une note de synthèse sur la modification n°6 du plan local d'urbanisme, la commune soutient qu'étaient joints à cette convocation une notice de présentation détaillant de façon circonstanciée le contexte et l'objet de la modification, les conclusions et l'avis du commissaire enquêteur ainsi que le projet de délibération, lequel mentionnait l'annexion à la délibération du projet de modification et du rapport du commissaire enquêteur. Ainsi, à supposer même que la notice de présentation et les conclusions et avis du commissaire enquêteur n'aient pas été joints comme le suggère l'association, les conseillers municipaux étaient mis à même de les réclamer. Ils doivent dans ces conditions être réputés avoir disposé, alors qu'aucun d'entre eux ne le conteste, des documents leur permettant de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications de cette modification du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 6. En troisième lieu, si l'association LUM soutient que le projet de modification n'a pas été adressé à l'ensemble des personnes publiques associées en méconnaissance de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la notice de présentation et du rapport du commissaire enquêteur, que ces dernières ont été régulièrement consultées le 16 septembre 2014 sur le projet de modification du plan local d'urbanisme, comme le rappelle en outre la délibération attaquée. Il ne ressort d'ailleurs pas des pièces du dossier qu'une personne publique associée se soit plainte de ne pas avoir bénéficié des informations et garanties prévues par les textes. Dans ces circonstances, les pièces du dossier ne permettent pas d'établir une méconnaissance de l'article L. 123-13-1du code de l'urbanisme. 7. En quatrième lieu, l'association LUM excipe l'illégalité de la délibération du 28 mai 2014 par laquelle le conseil municipal de Mios a décidé de prescrire la modification n° 6 du plan local d'urbanisme, de notifier le projet de modification au préfet et aux personnes publiques associées et d'autoriser le maire à engager les démarches pour l'organisation d'une enquête publique. 8. D'une part, l'association LUM soutient que le conseil municipal s'est réuni dans la salle de restauration communale en méconnaissance de l'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales. Cependant, il n'est pas contesté que, cinq jours avant la réunion, le changement de lieu de la réunion a fait l'objet d'un affichage en mairie, dans son annexe, sur le panneau numérique municipal, sur le site Internet de la commune et sur son compte Facebook. En outre, il ressort de la délibération que 28 sur 29 conseillers municipaux étaient présents et que l'absente avait donné pouvoir, et que la délibération a été adoptée à l'unanimité des votants. Dans ces conditions, et alors que l'association requérante ne fait état d'aucun incident précis, la circonstance que la réunion ne se soit pas tenue en mairie ne peut être regardée comme un vice de procédure substantiel de nature à entacher la régularité de la délibération contestée. 9. D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, (...)Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) " Si l'association LUM soutient que la régularité de la convocation de l'ensemble des conseillers municipaux n'est pas établie, il ressort des termes de la délibération en cause, laquelle fait foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil municipal a été convoqué le 21 mai 2014, soit dans le respect du délai institué par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. En outre, aucune pièce versée au dossier ne révèle l'existence d'une irrégularité affectant la convocation des conseillers municipaux, lesquels, à l'exception d'un qui a donné un pouvoir, étaient tous présents lors de la séance du conseil municipal du 28 mai 2014. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ne peuvent être accueillis. 10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " I. Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (...) " Aux termes de l'article L. 123-13-1 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application des dispositions de l'article L. 123-13, le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une procédure de modification (...) ". Aux termes de l'article L. 123-13-2 de ce code dans sa rédaction alors applicable : " (...) Lorsque le projet de modification a pour effet : 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan ; 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire ; 3° Soit de réduire la surface d'une zone urbaine ou à urbaniser, il est soumis à enquête publique (...) ". 11. D'une part, à supposer que l'association LUM ait entendu soutenir que la modification contestée nécessitait de recourir non pas à la procédure de modification simplifiée, prévue par l'article L. 123-13-3 du code de l'urbanisme, mais à la procédure de modification normale, prévue par l'article L. 123-13-2 dudit code dès lors qu'elle réduit substantiellement l'espace constructible, il ressort précisément des pièces du dossier que le projet de modification en cause a été soumis à enquête publique, et a donc été adopté selon la procédure de modification normale. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-13-2 du code de l'urbanisme ne peut être accueilli. 12. D'autre part, à supposer que l'association LUM ait entendu soutenir que la modification contestée nécessitait de recourir non pas à la procédure de modification normale, mais à la révision du plan local d'urbanisme prévue à l'article L.123-13, dès lors qu'elle réduit substantiellement l'espace constructible et traduit ainsi un changement des orientations du projet d'aménagement et de développement durable, elle n'apporte à l'appui de ce moyen aucune démonstration de nature à justifier que la réécriture de certaines règles à la suite de la suppression des coefficients d'occupation des sols par la loi ALUR du 24 mars 2014, afin notamment d'une part d'imposer un retrait plus important des constructions par rapport aux voies ou aux limites séparatives, une superficie minimale d'espaces verts, et des exigences plus précises en matière de desserte des terrains, d'autre part de lever certains obstacles à la densification du centre bourg et d'orienter les constructions vers un style architectural traditionnel, modifierait les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, dont elle ne cite aucun extrait. Par suite, le moyen doit être écarté. 13. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Mios en première instance, que l'association LUM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Mios en date du 14 janvier 2015. 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mios, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'association LUM au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'association LUM la somme demandée par la commune de Mios au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association Légalité et urbanisme à Mios est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Mios présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Légalité et urbanisme à Mios et à la commune de Mios. Délibéré après l'audience du 15 mars 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, M. Paul-André Braud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 avril 2018. Le rapporteur, Paul-André BRAUDLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 No 16BX01565