Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème Chambre, 29/04/2014, 12VE03371, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-29
Numéro : 12VE03371
Président : M. BOULEAU
Rapporteur : Mme Nathalie  RIBEIRO-MENGOLI
Commissaire du gouvernement : Mme AGIER-CABANES
Avocat(s) : FERGON

Vu le recours, enregistré le 10 septembre 2012, présenté pour le MINISTRE DE L'INTERIEUR par Me Fergon (SELAS Arcole), avocat ; le MINISTRE DE L'INTERIEUR demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 1105827 du 10 juillet 2012 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté interministériel en date du 13 décembre 2010 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, en tant que cet arrêté ne procède pas à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la sécheresse de l'année 2009 sur le territoire des communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois, ensemble le rejet par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration de leur recours gracieux ; 2° de rejeter la demande des communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois ; 3° de mettre à la charge desdites communes la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - la lettre de l'autorité préfectorale qui comporte la motivation de l'arrêté ministériel est un acte de notification de cet acte qui n'en affecte pas la légalité ; qu'une appropriation des motifs de l'avis de la commission ne caractérise pas un refus d'exercer sa compétence et, en tout état de cause, une telle appropriation suppose une décision, ce qui fait obstacle à la notion de refus d'exercer sa compétence ; la communication des motifs par une autorité subordonnée qui n'a pas participé à l'édiction de l'acte ne peut entacher la légalité de celui-ci ; les lettres de notification du préfet de la Seine-Saint-Denis ne révélaient aucune incompétence négative ; - la demande des communes est irrecevable faute pour celles-ci de justifier avoir autorisé leur maire à agir en justice ; - la formalité de communication de la décision avec sa motivation prévue à l'article L. 125-1 du code des assurances n'a pas été prévue à peine de nullité ; le moyen manque en tout état de cause en fait, la lettre du préfet de la Seine-Saint-Denis du 24 janvier 2011 énonçant les considérations de fait et de droit qui fondent la décision ; - la décision n'est pas entachée d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances dès lors que les critères destinés en l'espèce à apprécier l'existence d'un agent naturel d'une intensité anormale étaient scientifiquement définis et étaient adaptés à la situation des communes concernées ; les critères édictés pour l'étude des effets sur le sol de la sécheresse de l'année 2009 s'inscrivent dans la logique des critères édictés précédemment, notamment pour la sécheresse de l'année 2003 et ont simplement été améliorés pour tenir compte de certaines critiques émises par le passé ; depuis 2003 et pour une période de sécheresse estivale, sont appliqués deux critères alternatifs fondés sur le bilan hydrique des sols argileux sur la base de l'index SWI " Soil Wetness Index " utilisé par Météo France, qui ont été portés à la connaissance des communes concernées et qui permettent de prendre en compte exactement l'intensité et l'anormalité dès lors qu'il faut une sécheresse à caractère exceptionnel qui entraîne un indice d'humidité du sol très faible consacrant l'effet de la sécheresse sur les mouvements différentiels du sol ; les communes requérantes ne démontrent pas en quoi ces critères ne seraient pas adaptés à leur situation ; - le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit également être écarté en ce que les communes requérantes n'apportent aucun élément sur la nature de la sécheresse dont elles auraient été victimes qui permettrait de contredire l'appréciation qui en a été faite par les ministres compétents ; les ministres compétents ont pris leur décision sur la base des chiffres établis par Météo France pour les mailles 1456 et 1565 sur lesquelles s'étendent les territoires des deux communes et ont constaté qu'aucun des critères alternatifs n'était satisfait ; - le moyen tiré de la violation du principe d'égalité de traitement est inopérant dès lors qu'une commune ne peut utilement se prévaloir de ce qu'une autre commune a obtenu la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, a fortiori lorsqu'elle se trouve, comme en l'espèce, dans une situation distincte ; .................................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; Vu l'arrêté du 21 avril 2009 portant organisation de la direction générale du Trésor et de la politique économique ; Vu l'arrêté du 22 avril 2005 portant organisation et attributions de la direction de la défense et de la sécurité civiles ; Vu l'arrêté du 27 mars 2007 portant organisation de la direction du budget ; Vu le code des assurances, en particulier l'article L. 125-1 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 avril 2014 : - le rapport de Mme Ribeiro-Mengoli, premier conseiller, - les conclusions de Mme Agier-Cabanes, rapporteur public, - et les observations de Me C...de la SELARL Latournerie Wolfrom et associés pour les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois ; 1. Considérant qu'à la suite de la sécheresse ayant caractérisé plusieurs mois de l'année 2009, les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois, s'estimant en état de catastrophe naturelle, ont présenté au préfet de la Seine-Saint-Denis une demande de reconnaissance de cet état ; que cette demande a été rejetée par un arrêté du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État en date du 13 décembre 2010 ; que par le jugement en date du 10 juillet 2012 dont le MINISTRE DE L'INTERIEUR relève régulièrement appel, le Tribunal administratif de Montreuil a annulé cet arrêté interministériel en tant qu'il n'a pas retenu les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois parmi les communes pour lesquelles il constate l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 21 juin 2009 au 22 septembre 2009, en ce qui concerne la commune de Neuilly-Plaisance, et du 1er mai 2009 au 30 octobre 2009, en ce qui concerne la commune de Rosny-sous-Bois ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats.(...)Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises./L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile.(...) " ; 3. Considérant que si les lettres du 24 janvier 2011 adressées aux communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois par le préfet de la Seine-Saint-Denis en application des dispositions susvisées de l'article L. 125-1 du code des assurances indiquent avoir pour objet l'avis émis par la Commission interministérielle instituée par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles et si le préfet de la Seine-Saint-Denis, après y avoir synthétisé les éléments retenus par ladite commission, porte à la connaissance de ces communes le rejet de leur demande à la suite de cet avis, il n'en résulte pas que les ministres auteurs de l'arrêté litigieux, qui ont repris à leur compte les éléments d'appréciation retenus par la commission susvisée et ont suivi sa position sur le cas des communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois, se seraient estimés liés par l'avis émis par celle-ci ; qu'il s'ensuit que le MINISTRE DE L'INTERIEUR qui, en soutenant que le moyen retenu par les premiers juges n'était pas fondé a bien entendu contester le bien-fondé du jugement et non sa régularité ainsi que le font valoir les communes intimées, est recevable et est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil s'est fondé sur ce motif pour annuler l'arrêté interministériel du 13 décembre 2010 en tant qu'il refuse à la commune de Neuilly-Plaisance et à la commune de Rosny-sous-Bois la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; 4. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois devant le tribunal administratif ; 5. Considérant, en premier lieu, que compte tenu de l'objet qui s'attache à la constatation de l'état de catastrophe naturelle et des conséquences qu'emporte une telle constatation, le législateur a entendu confier à la fois au ministre chargé de la tutelle des assurances et à celui chargé de la sécurité civile, la compétence pour prendre l'arrêté mentionné à l'article L. 125-1 du code des assurances ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal au motif que les ministres signataires n'étaient pas investis du pouvoir réglementaire doit être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 27 juillet 2005, publié le 28 juillet 2005 au Journal officiel de la République française : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les hauts fonctionnaires de défense (...) " ; qu'aux termes de l 'article 6 du même décret : " Le présent décret entre en vigueur le premier jour du troisième mois qui suit sa publication. Les agents mentionnés à l'article 1er qui sont alors en fonction disposent à compter de cette date de la délégation prévue au même article. " ; 7. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que M.F..., Mme B...A...et M.G..., signataires de l'arrêté attaqué, qui exerçaient les fonctions respectives de directeur de la sécurité civile, de sous-directrice des assurances au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et de sous-directeur à la direction du budget, ont été nommés, respectivement, par décret du 11 juillet 2008, publié au Journal officiel du 16 juillet 2008, par arrêté du 28 juillet 2010 publié au Journal officiel du 30 juillet 2010, et par arrêté du 23 novembre 2010 publié au Journal officiel du 25 novembre 2010 ; qu'il s'ensuit qu'ils étaient compétents pour signer l'arrêté du 13 décembre 2010 relatif à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, acte dont l'édiction est au nombre des attributions relevant de leurs directions et sous-directions respectives ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires de l'arrêté attaqué doit être écarté ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, la décision des ministres, assortie de sa motivation, est notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'État dans le département ; que le préfet de la Seine-Saint-Denis, à l'occasion de la notification aux communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois de la décision des ministres les concernant, leur a fait connaître les raisons pour lesquelles l'état de catastrophe naturelle n'a pas été constaté sur leur territoire au titre de l'année 2009 et y a joint une notice explicitant le système de mesure mis en oeuvre par Météo France sur le fondement duquel les ministres ont pris leur décision ; qu'il ressort des pièces du dossier et des termes mêmes du courrier de notification du 24 janvier 2011 que celui-ci indiquait avec suffisamment de précision les éléments de droit et de fait qui fondent la décision ; que le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté litigieux au regard des exigences de l'article L. 125-1 du code des assurances doit, dès lors et en tout état de cause, être écarté ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, que la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est conditionnée par l'existence d'un agent naturel présentant une " intensité anormale " ; que l'ensemble des dossiers de demande mentionnés par l'arrêté interministériel du 13 décembre 2010 attaqué portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle a fait l'objet d'une analyse à partir d'outils identiques de Météo-France ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport météorologique de la sécheresse géotechnique en 2009 réalisé par Météo France en mai 2010 et de la notice explicative adressée aux communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois, que le système de zonage Aurore mis en oeuvre auparavant a été remplacé, pour la mesure des épisodes de sécheresse à compter de 2009, par un nouvel outil Safran/Isba/Modcou (SIM) mis au point par Météo-France qui, utilisant l'ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologique des 4 500 postes Météo-France, modélise le bilan hydrique de l'ensemble de la France métropolitaine à l'aide d'une grille composée de 8977 mailles carrées de 8 km de côté ; qu'à ces mailles sont associées des valeurs déterminées à partir de critères permettant d'évaluer, pour chaque maille, le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal ; que les critères de mesure eux-mêmes ont fait l'objet d'une adaptation à compter de 2009 afin d'étudier le bilan hydrique des sols argileux avec une plus grande précision ; qu'a ainsi été utilisé un critère fondé sur un indice d'humidité du sol superficiel pendant quatre trimestres consécutifs, dont une décade appelée " choc hivernal " du trimestre de fin de recharge, soit du mois de janvier au mois de mars, définissant une sécheresse dite " hivernale " dès lors qu'il serait inférieur à 80 % de la normale calculée par référence à la période 1971-2000 et s'agissant de la période dite estivale, deux critères dits " de la réserve hydrique " et " de la durée de retour " appliqués de manière alternative ; que l'arrêté en litige s'est ainsi appuyé sur ces outils et critères de mesure développés par Météo-France, fondés sur des connaissances scientifiques et des données précises, pour procéder à l'évaluation du caractère anormal de l'intensité de l'agent naturel ; 10. Considérant que si les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois, pour soutenir que ces critères n'étaient pas appropriés pour évaluer le caractère intense et anormal du phénomène de sécheresse, s'appuient sur le rapport d'information sur la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 et le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles des sénateurs M. D... et MmeE..., publié le 14 octobre 2009, qui relève la nécessité de procéder à une amélioration des critères appliqués à la sécheresse de 2003, il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été dit au point 9, il a été mis en oeuvre, conformément aux préconisations de ce rapport et afin d'améliorer les critères de mesure, pour les épisodes de sécheresse en 2009, une nouvelle méthode basée sur le modèle SIM qui remplace le modèle hydrique agronomique utilisé en 2003, lequel reposait sur un découpage du territoire en 200 zones homogènes du point de vue climatique, alors que le modèle d'analyse appliqué en 2009 repose sur un maillage plus fin du territoire en zones de 8 kilomètres de côté dont les données sont fournies par 4 500 postes répartis sur le territoire ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 9, les critères de mesure ont également fait l'objet d'une adaptation à compter de 2009 afin d'étudier le bilan hydrique des sols argileux avec une plus grande précision ; que, par ailleurs, " l'argumentaire technique " produit par les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois qui font valoir qu'il émanerait d'une association ADS 86 mais dont l'auteur ne peut être identifié, n'est pas de nature à établir l'absence d'objectivité, de précision et de pertinence de la méthode suivie par l'administration en fonction des données de la science ; qu'en effet, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'état de déficit hydrique du sol, auparavant évalué, ainsi que cela ressort du rapport susvisé du 14 octobre 2009, à partir d'un modèle à double réservoir qui prenait en compte les données météorologiques acquises dans un réseau constitué d'un nombre limité de stations relativement espacées les unes des autres, a été remplacé par un maillage plus dense afin de calculer un indice d'humidité du sol (SWI), qui est calculé en prenant notamment en compte l'humidité de la zone racinaire et de la zone profonde, sur la base d'un maillage régulier et relativement fin du territoire national ; qu'il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que les outils de mesure du phénomène de sécheresse utilisés en 2009, qui tiennent compte de l'état des connaissances acquises, s'ils demeurent... ; 11. Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier et, en particulier, du rapport météorologique de la sécheresse en 2009 précis et argumenté établi par la direction de la climatologie de Météo-France, que la sécheresse et la réhydratation des sols survenue du 21 juin 2009 au 22 septembre 2009, en ce qui concerne la commune de Neuilly-Plaisance, et du 1er mai 2009 au 30 octobre 2009, en ce qui concerne la commune de Rosny-sous-Bois, n'a pas revêtu un caractère d'intensité anormale justifiant que soit constaté l'état de catastrophe naturelle ; que si la commune de Villiers-sur-Marne située dans le département du Val-de-Marne a fait l'objet par le même arrêté d'une constatation de l'état de catastrophe naturelle, il ressort des pièces du dossier que cette commune ne figure que pour une partie de sa superficie sur la même maille météorologique de 8 kilomètres de côté n° 1565 ayant servi de base d'analyse, pour partie, pour la commune de Neuilly-Plaisance, qui se situe pour la majorité de son territoire sur la maille n° 1456, laquelle couvre également l'ensemble de la commune de Rosny-sous-Bois ; qu'alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les critères d'appréciation retenus par l'administration, en l'état des connaissances acquises et fondés sur des données précises, seraient inappropriés ou dépourvus d'objectivité, les communes intimées, qui n'établissent pas que les mailles dans lesquelles figurent leur territoire serait inadaptées à leur situation du fait notamment qu'une commune voisine aurait été reconnue en état de catastrophe naturelle, et alors même que de nombreux immeubles ont fait l'objet de déclarations de sinistres sur leur territoire lequel se situe, à l'instar de la commune voisine de Villiers-sur-Marne, sur des sols de nature argileuse, ne sont pas fondées à soutenir que le rejet de leur demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle aurait été entaché d'une erreur d'appréciation ; qu'enfin, la circonstance que la lettre de notification adressée le 24 janvier 2011 par le préfet de la Seine-Saint-Denis aux communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois n'ait évoqué que l'absence de période de sécheresse hivernale constatée sur leur territoire alors que leurs demandes couvraient, pour la première, la période du 21 juin 2009 au 22 septembre 2009 et, pour la seconde, la période du 1er mai 2009 au 30 octobre 2009, n'est pas davantage de nature à faire regarder l'arrêté attaqué, pris après que la commission interministérielle susvisée a constaté qu'aucun des critères, tant " hivernal " qu' " estival " n'était rempli et alors que le critère dit " hivernal " couvre les douze mois de l'année considérée, comme entaché d'une erreur de fait ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la demande, que la demande des communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 13 décembre 2010 en ce qu'il rejette leur demande tendant à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur leur territoire doit être rejetée et, par voie de conséquence, les conclusions présentées par lesdites communes aux fins d'injonction ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas davantage lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur ce même fondement par l'Etat ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1105827 du 10 juillet 2012 du Tribunal administratif de Montreuil est annulé. Article 2 : La demande des communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions aux fins d'injonction présentées en appel par les communes de Neuilly-Plaisance et de Rosny-sous-Bois et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 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