Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 01/07/2021, 441663, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-01
Numéro : 441663
Rapporteur : Mme Fanélie Ducloz
Commissaire du gouvernement : M. Stéphane Hoynck
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 juillet, 20 juillet et 14 décembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir et la Confédération consommation logement cadre de vie demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance n° 2020-315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure, ainsi que la publication du 31 mars 2020 de la direction de l'information légale et administrative intitulée " Coronavirus : quels droits en cas d'annulation de vos vacances ' ", de la " Foire aux questions " du 7 avril 2020 de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes intitulée " Nouvelles règles de remboursement dans le secteur du tourisme " et de la lettre du 9 avril 2020 de la direction des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances et du ministère de l'action et des comptes publics ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ; - la directive (UE) n° 2015/2302 du 25 novembre 2015 ; - le code civil ; - le code du tourisme ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Fanélie Ducloz, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir et autre ; Considérant ce qui suit : 1. L'Union fédérale des consommateurs - Que choisir et la Confédération consommation logement cadre de vie demandent l'annulation pour excès de pouvoir de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure, ainsi que de la publication du 31 mars 2020 de la direction de l'information légale et administrative intitulée " Coronavirus : quels droits en cas d'annulation de vos vacances ' ", publiée sur le site internet " service-public.fr ", de la " Foire aux questions " du 7 avril 2020 de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes intitulée " Nouvelles règles de remboursement dans le secteur du tourisme " et de la lettre du 9 avril 2020 de la direction des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances et du ministère de l'action et des comptes publics, publiées sur le site internet du ministre de l'économie et des finances. Les conclusions de la requête de l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir et de la Confédération consommation logement cadre de vie doivent être regardées comme dirigées contre les dispositions de l'ordonnance du 25 mars 2020 et des publications des 31 mars, 7 et 9 avril 2020, en tant qu'elles concernent les voyages à forfait et les prestations de voyage liées. Sur le moyen de légalité externe : 2. Il ressort des pièces du dossier que l'ordonnance attaquée ne contient pas de dispositions différant à la fois de celles qui figuraient dans le projet soumis par le Gouvernement au Conseil d'Etat et de celles qui ont été adoptées par ce dernier. Dès lors, le moyen tiré de ce que les dispositions attaquées de cette ordonnance auraient été prises en méconnaissance des règles qui gouvernent l'examen des projets d'ordonnance par le Conseil d'Etat ne peut qu'être écarté. Sur les moyens de légalité interne : 3. D'une part, aux termes de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées : " 1. Les États membres veillent à ce que le voyageur puisse résilier le contrat de voyage à forfait à tout moment avant le début du forfait. Lorsque le voyageur résilie le contrat de voyage à forfait en vertu du présent paragraphe, il peut lui être demandé de payer à l'organisateur des frais de résiliation appropriés et justifiables. Le contrat de voyage à forfait peut stipuler des frais de résiliation standard raisonnables, calculés en fonction de la date de résiliation du contrat avant le début du forfait et des économies de coûts et des revenus escomptés du fait d'une remise à disposition des services de voyage concernés. En l'absence de frais de résiliation standard, le montant des frais de résiliation correspond au prix du forfait moins les économies de coûts et les revenus réalisés du fait d'une remise à disposition des services de voyage. À la demande du voyageur, l'organisateur justifie le montant des frais de résiliation. / 2. Nonobstant le paragraphe 1, le voyageur a le droit de résilier le contrat de voyage à forfait avant le début du forfait sans payer de frais de résiliation si des circonstances exceptionnelles et inévitables, survenant au lieu de destination ou à proximité immédiate de celui-ci, ont des conséquences importantes sur l'exécution du forfait ou sur le transport des passagers vers le lieu de destination. En cas de résiliation du contrat de voyage à forfait en vertu du présent paragraphe, le voyageur a droit au remboursement intégral des paiements effectués au titre du forfait mais pas à un dédommagement supplémentaire. / 3. L'organisateur peut résilier le contrat de voyage à forfait et rembourser intégralement le voyageur des paiements effectués pour le forfait, mais il n'est pas tenu à un dédommagement supplémentaire, si : / a) le nombre de personnes inscrites pour le forfait est inférieur au nombre minimal indiqué dans le contrat et que l'organisateur notifie la résiliation du contrat au voyageur dans le délai fixé par le contrat, mais au plus tard : / i) vingt jours avant le début du forfait dans le cas de voyages dont la durée dépasse six jours ; / ii) sept jours avant le début du forfait dans le cas de voyages dont la durée est de deux à six jours ; / iii) 48 heures avant le début du forfait dans le cas de voyages ne durant pas plus de deux jours ; / ou / b) l'organisateur est empêché d'exécuter le contrat en raison de circonstances exceptionnelles et inévitables et notifie la résiliation du contrat au voyageur sans retard excessif avant le début du forfait. / 4. L'organisateur procède aux remboursements requis en vertu des paragraphes 2 et 3 ou, au titre du paragraphe 1, rembourse tous les paiements effectués par le voyageur ou en son nom pour le forfait moins les frais de résiliation appropriés. Ces remboursements au profit du voyageur sont effectués sans retard excessif et en tout état de cause dans les quatorze jours au plus tard après la résiliation du contrat de voyage à forfait. / 5. Concernant les contrats hors établissement, les États membres peuvent prévoir dans leur droit national que le voyageur a le droit de se rétracter du contrat de voyage à forfait dans un délai de quatorze jours sans avoir à motiver sa décision. ". Il résulte notamment de ces dispositions qu'en cas de résiliation d'un contrat de voyage à forfait, le voyageur a droit au remboursement de l'intégralité des paiements effectués au titre du forfait moins, le cas échéant, des frais de résiliation appropriés, dans un délai de quatorze jours suivant la résiliation du contrat. 4. Aux termes de l'article 4 de cette directive : " (...) les États membres s'abstiennent de maintenir ou d'introduire, dans leur droit national, des dispositions s'écartant de celles fixées par la présente directive, notamment des dispositions plus strictes ou plus souples visant à assurer un niveau différent de protection des voyageurs ". 5. D'autre part, l'ordonnance attaquée a été prise sur le fondement de l'habilitation conférée au Gouvernement par l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence " afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d'activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l'emploi ". Elle prévoit que, lorsqu'un contrat de vente de voyages et de séjours fait l'objet d'une résolution entre le 1er mars 2020 et le 15 septembre 2020, " l'organisateur ou le détaillant peut proposer, à la place du remboursement de l'intégralité des paiements effectués, un avoir ", d'un montant égal à celui de l'intégralité des paiements effectués au titre du contrat résolu. Cette proposition est formulée au plus tard dans un délai de trois mois à compter de la notification de la résolution du contrat. Elle est valable pendant une durée de dix-huit mois. Ce n'est qu'à l'issue de ce délai de dix-huit mois et à défaut d'acceptation, par le client, de la prestation identique ou équivalente à celle que prévoyait le contrat résolu et qui lui a été proposée, que le professionnel sera tenu de le rembourser de l'intégralité des paiements effectués. 6. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport au Président de la République relatif à cette ordonnance, que ces dispositions ont été prises afin de sauvegarder la trésorerie et la solvabilité des prestataires visés par ces dispositions, dans un contexte où plus de 7 000 opérateurs de voyages et de séjour immatriculés en France, confrontés, en raison de la pandémie de Covid-19 affectant simultanément non seulement la France et la plupart des pays d'Europe mais aussi la quasi-totalité des continents, à un volume d'annulations des prestations commandées d'une ampleur jamais égalée et à des prises de commandes quasi nulles, se trouvaient en grande difficulté, et où un remboursement immédiat de l'ensemble des prestations annulées était de nature, au regard de ces circonstances, à mettre en péril les acteurs économiques concernés et, par voie de conséquence, la possibilité, pour les clients, de pouvoir obtenir un remboursement des paiements effectués. Il ressort également des pièces du dossier que le montant des avoirs émis par les professionnels français au 15 septembre 2020, fin d'application de l'ordonnance attaquée, est de l'ordre de 990 millions d'euros, ce qui représente 10 % du chiffre d'affaires du secteur d'une année normale. 7. Les associations requérantes soutiennent que les dispositions de l'ordonnance attaquée méconnaissent l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, lequel prévoit le droit pour le voyageur, en cas de résiliation d'un contrat de voyage à forfait, d'être remboursé de l'intégralité des paiements effectués au titre de ce contrat dans un délai de quatorze jours suivant sa résiliation, et portent atteinte à la libre concurrence au sein du marché unique et à l'objectif d'harmonisation de la directive. 8. La réponse à ces moyens dépend des questions de savoir si, premièrement, l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées doit être interprété comme imposant à l'organisateur d'un voyage à forfait, en cas de résiliation du contrat, de rembourser en argent l'intégralité des paiements effectués au titre du forfait, ou comme autorisant un remboursement en équivalence, en particulier sous la forme d'un avoir d'un montant égal au montant des paiements effectués ; deuxièmement, dans l'hypothèse où ces remboursements s'entendent d'un remboursement en argent, si la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 et ses conséquences sur les opérateurs de voyages qui, eu égard à l'ampleur exceptionnelle de cette pandémie telle que reconnue par l'Organisation mondiale de la santé, ont subi de ce fait une baisse exceptionnelle de leur chiffre d'affaires pouvant être évaluée entre 50 et 80 %, et, s'agissant des voyagistes à forfait, emploient 30 000 salariés en France pour un chiffre d'affaires de près de 11 milliards d'euros, sont de nature à justifier, et le cas échéant dans quelles conditions et selon quelles limites, une dérogation temporaire à l'obligation, pour l'organisateur, de rembourser le voyageur de l'intégralité des paiements effectués pour le forfait dans un délai de quatorze jours suivant la résiliation du contrat, prévue au paragraphe 4 de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées ; dernièrement, en cas de réponse négative à la question précédente, s'il est possible, dans les circonstances qui viennent d'être rappelées, de moduler dans le temps les effets d'une décision annulant un texte de droit interne contraire au paragraphe 4 de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées. 9. Ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat. Elles présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur la requête de l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir et la Confédération consommation logement cadre de vie. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir et la Confédération consommation logement cadre de vie jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1 - L'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées doit-il être interprété comme imposant à l'organisateur d'un voyage à forfait, en cas de résiliation du contrat, de rembourser en argent l'intégralité des paiements effectués au titre du forfait, ou comme autorisant un remboursement en équivalence, en particulier sous la forme d'un avoir d'un montant égal au montant des paiements effectués ' 2 - Dans l'hypothèse où ces remboursements s'entendent d'un remboursement en argent, la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 et ses conséquences sur les opérateurs de voyages, lesquels ont subi, du fait de cette crise, une baisse de leur chiffre d'affaires pouvant être évaluée entre 50 et 80 %, et représentent plus de 7 % du produit intérieur brut en France et, s'agissant des voyagistes à forfait, emploient 30 000 salariés en France pour un chiffre d'affaires de près de 11 milliards d'euros, sont-elles de nature à justifier, et le cas échéant dans quelles conditions et selon quelles limites, une dérogation temporaire à l'obligation, pour l'organisateur, de rembourser le voyageur de l'intégralité des paiements effectués pour le forfait dans un délai de quatorze jours suivant la résiliation du contrat, prévue au paragraphe 4 de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées ' 3 - En cas de réponse négative à la question précédente, est-il possible, dans les circonstances qui viennent d'être rappelées, de moduler les effets dans le temps d'une décision annulant un texte de droit interne contraire au paragraphe 4 de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées ' Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Union fédérale des consommateurs - Que choisir, première requérante dénommée, au Premier ministre et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie en sera adressée au ministre de l'Europe et des affaires étrangères.