COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 21/05/2015, 14LY01566, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-21
Numéro : 14LY01566
Président : M. WYSS
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : SCP DENARIE - BUTTIN - BERN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Broche et Fils et la société de distribution alimentaire de la Vallée (ci-après SDAV) ont demandé au Tribunal administratif de Grenoble : - d'annuler la délibération du 19 mai 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aime a retenu l'enseigne Leclerc pour la réalisation d'un ensemble commercial, a décidé de conclure un bail emphytéotique avec la coopérative régionale Leclerc et a autorisé le maire à négocier les termes de ce bail ; - de mettre à la charge de la commune d'Aime la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ces sociétés ont également demandé au Tribunal administratif de Grenoble : - d'annuler la délibération du 28 juillet 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aime a approuvé le projet de promesse de bail emphytéotique à conclure avec la société Aime Distribution ou toute autre société qui s'y substituerait pour la réalisation d'un ensemble commercial et a autorisé le maire à signer la promesse de bail ainsi que l'acte authentique de réitération de la promesse de bail ; - de mettre à la charge de la commune d'Aime la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Par un jugement n° 1105265-1105039 du 25 mars 2014, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 20 mai 2014, la SA Broche et Fils et la SARL Société de Distribution Alimentaire de la Vallée, représentées par MeA..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1105265-1105039 du 25 mars 2014 du Tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les délibérations du conseil municipal d'Aime en date des 19 mai 2011 et 28 juillet 2011 ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Aime une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que : - c'est à tort que le Tribunal a estimé que leurs demandes étaient irrecevables pour défaut de qualité pour agir, dès lors que la SA Broche gère et contrôle la SAS S.D.A.V., qui a conclu un contrat de franchise avec la société Distribution Casino France portant sur un magasin sis à Aime, que les relations commerciales entre le groupe Casino et la SA Broche et fils se sont poursuivies en ce qui concerne l'aménagement de la zone commerciale des Iles, que la décision du conseil municipal de retenir le groupe Leclerc, alors qu'avait été initialement retenu la société Onagan, filiale du groupe Casino, pour l'aménagement de la zone commerciale leur fait grief ; s'il n'est pas contesté qu'elles n'ont jamais eu la volonté de se porter directement candidates pour répondre à l'appel d'offre de la commune, le groupe Casino avait le projet de permettre à la société Broche d'investir et d'exploiter le supermarché envisagé et la SDAV est titulaire d'un bail commercial sur un entrepôt situé dans la zone commerciale et d'un bail civil situé à proximité ; - les délibérations litigieuses ont été adoptées en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - les délibérations ont pour objet d'autoriser la conclusion d'un bail emphytéotique administratif qui ne peut être dissocié d'une concession d'aménagement, soumis aux règles de passation des marchés publics, ou pouvant être qualifié de concession de travaux publics au sens du droit communautaire ; la procédure d'attribution est soumise à des obligations de publicité et de transparence ; la commune a elle-même engagé une procédure de mise en concurrence ; la commune procède à un abandon de recette ; le choix de la commune remet en cause des droits acquis de la société Bobsleigh qui n'avait pas renoncé à maintenir son offre, l'appel d'offre ne pouvait être jugé infructueux ; la commune n'a ni invoqué ni sollicité l'annulation du bail du 18 septembre 2008 et ne pouvait retenir une autre société ou entamer une procédure de négociation avec d'autres entreprises, d'autant plus qu'elle n'a pas procédé à un nouvel appel d'offre ou publié un nouvel avis de publicité ; seul un motif d'intérêt général, non justifié en l'espèce, permet à une collectivité de renoncer à passer un marché ; - les délibérations sont illégales en tant qu'elles autorisent le maire à signer la promesse de bail authentique ainsi que l'acte authentique de réitération dès la levée des conditions suspensives, le conseil municipal ne pouvant se décharger de l'appréciation des conditions de levée des conditions suspensives ; Par un mémoire, enregistré le 1er août 2014, la SARL Aime Distribution, représentée par Me B...-D..., demande à la Cour : 1°) à titre principal, de se déclarer incompétente ; 2°) à titre subsidiaire, de rejeter la requête ; 3°) de mettre à la charge des requérantes, in solidum, une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - la juridiction administrative n'est pas compétente pour statuer sur les conclusions tendant à l'annulation des délibérations litigieuses ; - à titre subsidiaire, les demandes de première instance sont irrecevables pour défaut d'intérêt pour agir ; - le moyen tiré de l'absence de procédure de mise en concurrence est inopérant, s'agissant d'un bail emphytéotique de droit commun, qui ne peut être qualifié de concession d'aménagement ou de marché de travaux ; la promesse dont bénéficiait la société Bobsleigh est devenue caduque ; - les autres moyens invoqués par les requérantes ne sont pas fondés. Par un mémoire, enregistré le 4 août 2014, la commune d'Aime, représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) à titre principal, de se déclarer incompétente ; 2°) à titre subsidiaire, de rejeter la requête ; 3°) de mettre à la charge des requérantes, in solidum, une somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens de l'instance ; Elle soutient que : - la juridiction administrative n'est pas compétente pour statuer sur les conclusions tendant à l'annulation des délibérations litigieuses ; le jugement doit être réformé sur ce point ; - à titre subsidiaire, les demandes de première instance sont irrecevables pour défaut d'intérêt pour agir ; - le moyen tiré de l'absence de procédure de mise en concurrence est inopérant, s'agissant d'un bail emphytéotique de droit commun, elle n'avait aucune obligation de recourir à la même procédure que celle qu'elle avait décidé d'appliquer en 2007 ; la promesse dont bénéficiait la société Bobsleigh est devenue caduque ; - le moyen relatif à l'information des conseillers municipaux n'est pas fondé ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Samson-Dye, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant les sociétés Broche et Fils et SDAV, de MeC..., représentant la commune d'Aime, et de MeB..., représentant la société Aime Distribution. 1. Considérant que les sociétés Broche et Fils et SDAV relèvent appel du jugement du 25 mars 2014 par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté pour irrecevabilité leurs demandes tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du 19 mai 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Aime a retenu l'enseigne Leclerc pour la réalisation d'un ensemble commercial, a décidé de conclure un bail emphytéotique avec la coopérative régionale Leclerc et a autorisé le maire à négocier les termes de ce bail, et, d'autre part, de la délibération du 28 juillet 2011 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé le projet de promesse de bail emphytéotique à conclure avec la société Aime Distribution ou toute autre société qui s'y substituerait pour la réalisation d'un ensemble commercial et a autorisé le maire à signer la promesse de bail ainsi que l'acte authentique de réitération de la promesse de bail ; Sur la compétence de la cour administrative d'appel : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 811-1 du code de justice administrative : " Dans le cas où un jugement rendu en premier ressort est susceptible d'appel, celui-ci est porté devant la juridiction d'appel compétente en vertu des dispositions du livre 3." ; que l'article l. 321-1 de ce code dispose : " Les cours administratives d'appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences que l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduit à attribuer au Conseil d'Etat et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2." ; 3. Considérant que le jugement attaqué a été rendu en premier ressort dans une matière ne relevant pas des contentieux mentionnés à l'article R. 811-1 du code de justice administrative ; que ce jugement ne relève pas des compétences que l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduit à attribuer au Conseil d'Etat et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2 du même code ; que, par suite, la cour administrative d'appel de céans est compétente pour connaître de l'appel formé contre ce jugement, alors même que le litige ne relèverait pas de la compétence de la juridiction administrative ; Sur la régularité du jugement : En ce qui concerne la compétence de la juridiction administrative : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date des actes en litige : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (...) Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif " ; 5. Considérant que le projet litigieux porte sur la construction d'un centre commercial qui contribuera à étendre la zone d'activité des Iles, qui figure parmi les opérations déclarées d'utilité publique par arrêté du préfet de la Savoie du 19 mars 2007, pris au profit de la commune d'Aime ; qu'une telle opération, de nature à développer l'emploi, et dont il n'est pas allégué qu'elle ne présenterait pas d'utilité dans le contexte local, constitue par suite une opération d'intérêt général relevant de la compétence de la commune ; que le contrat envisagé prévoit, pour le preneur, une obligation de construire, qui n'est pas envisageable dans le cadre d'un bail emphytéotique de droit commun ; que, dès lors, ce projet vise à la conclusion d'un bail emphytéotique administratif, au sens des dispositions législatives précitées ; que, compte tenu de cette qualification de bail administratif, un tel contrat doit être regardé comme étant qualifié légalement de contrat administratif ; 6. Considérant que, contrairement à ce soutiennent la société Aime Distribution et la commune d'Aime, les demandes tendant à l'annulation des délibérations préalables à la conclusion d'un tel contrat administratif relèvent de la compétence de la juridiction administrative ; que, par suite, le jugement n'est pas irrégulier en tant qu'il statue sur les conclusions dont il est saisi ; En ce qui concerne l'irrecevabilité des demandes de première instance : 7. Considérant que les requérantes produisent, pour la première fois en appel, des documents justifiant que la société SDAV a bénéficié d'un bail valable du 1er janvier 2003 au 31 décembre 2011 pour la location d'un entrepôt lieu-dit les Iles, à proximité du projet ; que, dans ces conditions, et à supposer même que la société Broche n'aurait pas eu, pour sa part, d'intérêt pour agir, les conclusions aux fins d'annulation de leurs demandes étaient, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, recevables ; qu'il suit de là que les sociétés Broche et fils et SDAV sont fondées à soutenir que le jugement est irrégulier ; qu'il doit par suite être annulé ; qu'il y a lieu, pour la Cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes des sociétés Broche et fils et SDAV ; Sur la légalité des délibérations attaquées : 8. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; qu'il résulte de ces dispositions que le maire doit faire parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que leur convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux préalablement à la réunion du 19 mai 2011 rappelait, de manière suffisamment complète, le déroulement de la procédure ayant conduit à la conclusion d'une promesse de bail avec la société Bobsleigh, les motifs de la caducité de ce contrat et ceux ayant présidé au choix de l'enseigne Leclerc ; que, par ailleurs, il n'est pas contesté que la convocation des membres du conseil municipal à la séance du 28 juillet 2011 était accompagnée d'une note de synthèse, produite au dossier, visant la délibération du 19 mai 2011, rappelant le contexte du projet et précisant les conditions essentielles du bail, dont le projet était également annexé à la convocation ; qu'ainsi, le moyen tiré du défaut d'information des membres du conseil municipal doit être écarté ; 10. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, que par délibération du 11 janvier 2007, le conseil municipal de la commune d'Aime a décidé, dans le cadre de l'extension de la zone d'activité des Iles, de mettre des parcelles relevant de son domaine privé à la disposition d'un opérateur économique afin qu'il y développe des activités commerciales, au moyen d'un bail emphytéotique administratif ; qu'afin de choisir l'attributaire du contrat, une consultation a été lancée, à laquelle plusieurs candidats se sont présentés ; que par délibérations du 12 et du 17 juillet 2007, le conseil municipal a retenu la proposition de la société Onagan Promotion appartenant au groupe Casino, et a approuvé le projet de contrat à passer avec cette société ; qu'un bail emphytéotique administratif a été conclu le 18 septembre 2008 avec la société Bobsleigh, pour le groupe Casino, sous plusieurs conditions suspensives, dont la réalisation devait être constatée par acte notarié à une date fixée en dernier lieu au 15 septembre 2010 ; que la société Bobsleigh n'ayant pas honoré ces conditions, et ayant en particulier souhaité modifier son offre puis refusé de répondre à la sommation de signer cet acte le 22 novembre 2010 qui lui avait été adressée, par huissier, le contrat a été frappé de caducité ; que la commune d'Aime a alors décidé d'entendre à nouveau les autres groupes qui avaient présenté une proposition lors de la précédente consultation ; 11. Considérant qu'en refusant de signer l'acte de réitération du contrat avec la société Bobsleigh lorsque celle-ci a repris contact avec la commune, en février 2011, la commune d'Aime n'a porté atteinte à aucun droit acquis, dès lors que le contrat qui avait été conclu en septembre 2008 est devenu caduc, du fait de la volonté de son cocontractant de faire évoluer son offre ; 12. Considérant, en troisième lieu, que le projet de contrat envisagé avec le groupe Leclerc ne saurait, compte tenu de sa finalité limitée à la réalisation d'un ensemble commercial puis à la location des commerces, et des missions confiées au preneur, qui n'est pas chargé de la commercialisation de charge foncière, être regardé comme concédant une opération d'aménagement, au sens de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme ; que, par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les obligations procédurales relatives à la conclusion de concession d'aménagement ont été méconnues ; 13. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la commune d'Aime retire un intérêt économique direct du bail emphytéotique administratif envisagé, puisqu'elle sera propriétaire des constructions réalisées par le preneur à l'issue de ce bail ; que la promesse de contrat prévoit par ailleurs, pour le preneur, une obligation de réaliser une construction déterminée ; que le projet doit, dans ces conditions, être regardé comme répondant à des besoins exprimés par la commune, au sens de la directive n° 2004/18 ; que, par suite, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le contrat en cause relève du champ de la commande publique et peuvent utilement se prévaloir du principe de transparence des procédures ; 14. Considérant toutefois que ce principe n'interdit pas, par lui-même, qu'une collectivité soit dotée de la possibilité de négocier librement avec les personnes qu'elle choisit, sous réserve du respect des autres obligations qui s'imposent à elle en fonction du type de procédure applicable, et dans tous les cas, du principe d'égalité de traitement des concurrents ; 15. Considérant que le contrat conclu avec la société Bobsleigh était devenu caduc, en absence de la signature de l'acte de réitération prévu, du fait de l'abstention de cette société, ce qui était assimilable à un retrait d'offre par un candidat après son acceptation par la collectivité ; qu'en s'abstenant de reprendre les négociations avec la société Bobsleigh, dans ce contexte particulier, la commune d'Aime ne peut être regardée comme ayant violé les principes de transparence des procédures ou d'égalité de traitement des candidats ; 16. Considérant par ailleurs que la commune ne s'était pas engagée, dans le cahier des charges édicté en 2007, à reprendre les discussions avec un candidat qui aurait refusé de réitérer son offre après son acceptation par la collectivité ; que, par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que la collectivité aurait méconnu une obligation qu'elle se serait volontairement impartie ; 17. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que le moyen tiré de ce que le conseil municipal ne pouvait se décharger de l'appréciation des conditions de levée des conditions suspensives n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les sociétés Broche et Fils et SDAV ne sont pas fondées à demander l'annulation des délibérations litigieuses ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées par les sociétés requérantes ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune d'Aime et la société Aime Distribution. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1105265-1105039 du Tribunal administratif de Grenoble en date du 25 mars 2014 est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions d'appel et de première instance de la société Broche et Fils et de la Société de Distribution Alimentaire de la Vallée est rejeté. Article 3 : Les conclusions de la société Aime Distribution et de la commune d'Aime sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Broche et Fils, à la Société de Distribution Alimentaire de la Vallée, à la commune d'Aime, à la société Aime Distribution et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 30 avril 2014, où siégeaient : - M. Wyss, président de chambre, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 mai 2015. '' '' '' '' N° 14LY01566 2