CAA de NANTES, 5ème chambre, 03/07/2020, 19NT03215, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-03
Numéro : 19NT03215
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SELARL CORNET VINCENT SEGUREL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B... J..., M. et Mme N... G..., M. E... O..., M. K... D..., Mme L... D..., M. R... C..., M. N... C... et Mme F... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 20 mars 2018, par lequel le maire de la commune d'Erquy a délivré à la SARL Kaufman et Broad Bretagne et à la SAS Immobilière Domusvi un permis de construire un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes et une résidence pour séniors sur un terrain situé rue des Plages Sauvages. Par un jugement no 1803407 du 14 juin 2019, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 juillet 2019 et 13 décembre 2019, M. et Mme B... J..., M. et Mme N... G..., M. E... O..., M. K... D..., Mme L... D..., M. R... C..., M. N... C... et Mme F... C..., représentés par Me Blanquet, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 14 juin 2019 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler l'arrêté du 20 mars 2018 du maire de la commune d'Erquy ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Erquy, la SARL Kaufman et Broad Bretagne et la SAS Immobilière Domusvi la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur requête est recevable ; - l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des articles R. 431-8 et R. 431-10 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ; - les exigences en matière de logements sociaux ont été méconnues ; - l'article 1AU 10 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) a été méconnu ; - l'article 1AU 12 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) a été méconnu ; - le point 1.6 du cahier réglementaire de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) a été méconnu ; - le point 11 du cahier réglementaire de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) a été méconnu ; - la modification n°7 du PLU autorise une extension non limitée de l'urbanisation qui méconnait l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistré le 17 septembre 2019 et 2 janvier 2020, la commune d'Erquy, représentée par Me Marchand, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis solidairement à la charge des requérants une somme globale de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen tiré de l'insuffisance du projet architectural du dossier de demande de permis de construire manque en fait et en tout état de cause, pourrait donner lieu à un sursis à statuer en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ; - le moyen tiré de l'illégalité du permis de construire au regard du non-respect de la " loi littoral " devait être jugé inopérant, en raison du permis d'aménager du 9 février 2018 devenu définitif, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du PLU est inopérant en raison notamment de l'existence d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) et le projet en cause n'avait pas à comporter de logements sociaux ; - le moyen tiré de l'illégalité de l'article 1AU2 est inopérant à l'encontre de ce permis de construire ; - aucun des autres moyens soulevés par les requérants n'est fondé. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2019, la SARL Kaufman et Broad Bretagne et la SAS Immobilière Domusvi, représentées par Me Remond, concluent : 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 2°) à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer sur le projet uniquement en tant qu'il porte sur la résidence service, dans l'attente d'une régularisation ; 3°) à titre infiniment subsidiaire, de limiter l'annulation du permis de construire à la seule construction de la résidence service ; 4°) à ce qu'il soit mis solidairement à la charge des requérants une somme globale de 10 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - le projet en cause n'avait pas à comporter de logements sociaux ; - aucun des autres moyens soulevés par les requérants n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Picquet, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Blanquet, représentant les requérants, de Me Léon représentant la commune d'Erquy et de Me Robert représentant la SARL Kaufman and Broad et la SAS Immobilière Domusvi. Considérant ce qui suit : Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 1. Le 22 juin 2017, la SARL Kaufman et Broad Bretagne et la SAS Immobilière Domusvi ont déposé à la mairie d'Erquy une demande de permis de construire un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) de 58 chambres et une résidence pour séniors de 15 logements sur le terrain situé rue des Plages Sauvages, au lieu-dit Les Prés Biard, cadastré section A n° 1 658. Par un arrêté du 20 mars 2018, le maire de la commune d'Erquy a délivré le permis de construire sollicité. M. et Mme J..., M. et Mme G..., M. O..., M. D..., Mme D..., MM. C... ainsi que Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation de cet arrêté. Par un jugement du 14 juin 2019, le tribunal a rejeté leur demande. Ils font appel de ce jugement. 2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : (...) b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; (...) d) Les matériaux et les couleurs des constructions (...) ". Aux termes de son article R. 431-10 : " Le projet architectural comprend également : (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain (...) ". 3. La régularité de la procédure d'instruction d'un permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l'ensemble des documents exigés par le code de l'urbanisme. Pour autant, la circonstance que le dossier de demande ne les comporterait pas tous ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 4. A supposer même que les photomontages ou les documents graphiques présentés manqueraient d'objectivité ou d'exactitude, il n'est pas contesté que les plans joints au dossier de demande de permis de construire comportaient les dimensions exactes du projet et que le dossier comprenait des photographies du bâti environnant. De plus, contrairement à ce qui est soutenu, la notice architecturale mentionnait le parti d'aménagement tendant à assurer l'insertion du projet dans l'environnement bâti, en indiquant notamment : " (...) L'exposition favorable du coteau (...) explique la présence de résidences de logements collectifs dont la volumétrie se détache dans le paysage urbain dominé par des maisons individuelles. A l'ouest du site, un tissu urbain composé de maisons de villes plus anciennes (...) confère un caractère plus urbain à ce quartier bordant le rivage. Le site du projet se trouve donc à l'interface entre deux typologies urbaines différentes. (...) La parcelle de l'opération présente des caractéristiques fortes qui ont dicté l'organisation du projet. La composition prend en compte la forme singulière en triangle du terrain et sa pente marquée vers l'angle Nord-Ouest avec un dénivelé de 9 mètres. (...) Le projet s'implante au point le plus haut du site, proche des zones les plus urbanisées, rue des Plages Sauvages et rue des Goélands. Il s'implante en équerre sur le site et respecte au mieux le bâti environnant en reprenant le sens de faîtage des toitures. De la rue de la Closerie, les toitures seront masquées et absorbées par des maisons individuelles existantes. Du point de vue haut opposé, le projet sera perçu plutôt en pignon, telles que les maisons rue des Plages Sauvages, le volume entrant dans le terrain étant partiellement masqué par l'immeuble au premier plan. (...) L'association des jeux de toiture et des traitements des matériaux redonne une échelle proche des maisons qui lui font face. ". Dès lors, il n'est pas établi que le service instructeur, qui a notamment eu connaissance de l'avis émis par l'architecte des bâtiments de France le 28 novembre 2017, aurait été induit en erreur sur l'insertion du projet dans son environnement. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale (...) ". Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. La seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation au sens de la loi. Il résulte en outre de ces dispositions qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité, et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères qu'elles énumèrent. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale mentionné par les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma concerné. 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause, qui fait partie d'une opération plus large ayant donné lieu à un permis d'aménager devenu définitif le 9 février 2018, est situé dans une zone où l'habitat est très majoritairement pavillonnaire, alors que le projet, qui prévoit la création, sur un terrain, qui n'était initialement pas bâti, d'une surface de plancher de 4 346 m2, sur un terrain de 9 742 m2, comporte un premier bâtiment concernant un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) de 58 chambres, en R+2 et un second bâtiment concernant une résidence pour séniors de 15 logements, en R+1. Toutefois, il ressort du document intitulé " carte zonage habitat " et de la carte figurant dans le dossier de demande de permis de construire dans la notice, sous la rubrique " contexte urbain et paysager du site " que le projet est inclus dans un quartier où sont également situés, au nord, à l'ouest et au sud, trois immeubles de logements collectifs aux dimensions comparables. Ainsi, eu égard aux caractéristiques du quartier urbain dans lequel il s'implante, le projet n'entraîne pas une densification significative de la zone. Dès lors, la seule réalisation du projet dans ce quartier urbain est une simple opération de construction qui ne constitue pas une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme lequel n'a, par conséquent, pas été méconnu. 7. En troisième lieu, les requérants se bornent à soutenir en appel que la modification n° 7 du PLU autorise une extension non limitée de l'urbanisation qui méconnait l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme et que cette extension de l'urbanisation n'est pas justifiée et motivée par la configuration des lieux. Toutefois, il est constant que le territoire de la commune d'Erquy est couvert par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Saint Brieuc approuvé le 27 février 2015. Ce SCOT, contrairement à ce qui est soutenu, contient au travers des différents objectifs qu'il définit, des orientations et préconisations, suffisamment précises, relatives à l'évolution de l'urbanisation sur son territoire et mettant en oeuvre les dispositions législatives particulières au littoral. En outre, il n'est ni établi ni même allégué que l'urbanisation prévue ne serait pas conforme aux dispositions du SCOT. En tout état de cause, pour les motifs indiqués par les premiers juges, la modification n° 7 ne peut être regardée comme entraînant une extension de l'urbanisation non limitée et non justifiée. Dès lors, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du PLU ne peut qu'être écarté. 8. En quatrième lieu, aux termes du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) concernant la zone 1AU : " (...) Au titre de l'article L. 123-2 d) du code de l'urbanisme, dans les zones 1AU, au moins 20 % du nombre des logements de toutes les opérations en comprenant au moins 8, devront être affectés à la réalisation de logements locatifs à vocation sociale, dans le respect des objectifs de mixité sociale (...) ". 9. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire litigieux autorise la construction d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), qui relève des constructions nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et ne constitue donc pas " des logements " au sens des dispositions précitées. Si le projet litigieux porte également sur la réalisation d'une résidence pour séniors, cette dernière, qui assure la prise en charge collective des besoins des occupants, doit être regardée, comme l'indique l'article 2 de l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu, comme relevant de l'hébergement et non du logement. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du préambule du règlement de la zone 1AU du PLU ne peut qu'être écarté. 10. En cinquième lieu, l'article 1AU 2 du règlement du PLU dispose : " occupations et utilisations du sol admises sous conditions : Les constructions, installations et équipements nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif pour lesquels seuls les articles 6 et 7 s'appliquent ". Aux termes de l'article 1AU10 : " (...) Pour les constructions à usage principal d'habitat collectif : - une hauteur maximale de 14 m au point le plus haut de la construction ; - et un gabarit déterminé par un plan vertical d'une hauteur maximale de 9 m à compter du terrain naturel avant travaux et un plan incliné à 45° à compter du sommet de ce plan vertical. (...). Pour les constructions à usage d'habitat individuel et autres constructions : - une hauteur maximale de 11 m au point le plus haut de la construction ; - et un gabarit déterminé par un plan vertical d'une hauteur maximale de 6,50 m à compter du terrain naturel avant travaux et un plan incliné à 45° à compter du sommet de ce plan vertical. (...) ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions précitées de l'article 1AU2, qui ne portent que sur les constructions, installations et équipements nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et qui indiquent précisément quels articles leur sont applicables, sont suffisamment précises et encadrées. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1AU10 du règlement du PLU, qui n'est soulevé par les requérants que s'agissant de l'EHPAD, ne peut qu'être écarté. 11. En sixième lieu, aux termes de l'article 1AU 12 du règlement du plan local d'urbanisme : " 12.1 - Généralités : Le stationnement des véhicules doit être assuré en dehors du domaine public, dans des conditions répondant aux besoins des activités exercées dans les constructions projetées. 12.2.1 - Habitat collectif : Une place de stationnement par tranche, même incomplète, de 60 m² de surface de plancher de la construction, avec au minimum une place par logement, plus une place banalisée par tranche, même incomplète, de 300 m² de surface de plancher. (...) 12.2.5 - Etablissements hospitaliers ou médicalisés : 1 place de stationnement pour 2 lits créés. 12.2.6 - Etablissements gérontologiques : 1 place pour 4 chambres ou 4 logements créés (...) 12.2.7 - Etablissements de type foyer-logement : le nombre de places doit être en rapport avec l'utilisation envisagée qui devra être précisée par le demandeur. Ce nombre sera apprécié sur la base d'une place pour 4 chambres ou logements. (...) ". 12. Comme il a été dit précédemment, l'EHPAD relève des constructions nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif (CINASPIC) et les dispositions de l'article 1AU12 ne lui étaient en principe pas opposables. A supposer même que les auteurs du PLU aient entendu, malgré cette qualification de CINASPIC rendre applicables ces dispositions à certains établissements spécifiques, l'EHPAD doit être regardé, au sens de ces dispositions, comme un " établissement gérontologique ", qualification la plus précise, et non comme un " établissement hospitalier ou médicalisé ". Dès lors, 15 places de stationnement pour l'EHPAD de 58 lits étaient suffisantes. S'agissant de la résidence pour séniors de 15 logements, elle doit être regardée comme un " établissement de type foyer-logement " et non comme de l'habitat collectif et 4 places étaient donc exigibles. Le projet, qui comporte 30 places de stationnement, ne méconnait donc pas les dispositions de l'article 1AU12 du règlement du PLU. 13. En septième lieu, aux termes de l'article 1.6 du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine : " Secteur paysager S2. L'objectif de l'AVAP est de préserver et valoriser le patrimoine paysager avec son patrimoine bâti disséminé. (...) limiter l'urbanisation aux noyaux bâtis existants, y préserver la densité et l'échelle du bâti (hauteur, largeur des façades) (...) ". 14. Comme il a été dit au point 6, le projet est dans un quartier majoritairement pavillonnaire mais où sont également situés, au nord, à l'ouest et au sud, trois immeubles de logements collectifs aux dimensions comparables. Dès lors, alors même que le projet litigieux prend place sur un vaste terrain agricole et est d'importantes dimensions, il n'a pas été porté atteinte à l'objectif de limiter l'urbanisation aux noyaux bâtis existants en préservant la densité et l'échelle du bâti. 15. En huitième lieu, aux termes de l'article 11 du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine : " Les constructions nouvelles devront respecter la morphologie urbaine existante du secteur où elles sont édifiées par la volumétrie, les matériaux et les couleurs (...) Les constructions dont la dimension ou l'aspect risquent de porter atteinte au caractère architectural urbain ou paysager de l'AVAP d'Erquy seront refusées (...) ". 16. Pour les raisons indiquées aux points 13 et 14 et dès lors que l'arrêté comporte une prescription tendant à ce que pour minimiser l'impact du projet, les façades adoptent des teintes proches de la pierre locale, l'arrêté attaqué, qui d'ailleurs a fait l'objet d'un accord préalable de l'architecte des bâtiments de France, ne méconnaît pas l'article 11 du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. 17. En neuvième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que la rue des Plages Sauvages, dont la largeur de la chaussée est de 5 mètres, serait insuffisante pour desservir le projet, comportant 30 places de stationnement. En outre, deux accès sont prévus, le premier par la rue des Prés Briard pour la résidence des séniors et le second par la rue des Plages Sauvages pour l'EHPAD. Enfin, il n'est pas établi que la fréquentation de la rue des Plages Sauvages, notamment en été, serait telle qu'un risque pour la sécurité publique serait créé. Par suite, le maire de la commune d'Erquy n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme précité en délivrant le permis contesté. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme J... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Erquy, de la SARL Kaufman et Broad Bretagne et de la SAS Immobilière Domusvi, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement d'une somme au titre de ces dispositions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants les sommes demandées par la commune d'Erquy, la SARL Kaufman et Broad Bretagne et la SAS Immobilière Domusvi au titre des dispositions précitées. DÉCIDE : Article 1er : La requête présentée par M. et Mme J... et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Erquy, la SARL Kaufman et Broad Bretagne et la SAS Immobilière Domusvi sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... J..., désignés représentants uniques, à la commune d'Erquy, à la SARL Kaufman et Broad Bretagne et à la SAS Immobilière Domusvi. Copie en sera adressée au préfet des Côtes-d'Armor. Délibéré après l'audience du 19 juin 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président assesseur, - Mme Picquet, premier conseiller. Lu en audience publique le 3 juillet 2020. Le rapporteur, P. Picquet Le président, T. CELERIER Le greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19NT03215