Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 05/07/2018, 407075, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-05
Numéro : 407075
Rapporteur : M. Sylvain Monteillet
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés le 23 janvier 2017 et les 22 janvier et 13 juin 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...D...et M. C...A...demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Président de la République, le Premier ministre et le ministre de la fonction publique ont rejeté leurs demandes tendant à l'abrogation, d'une part, de l'article 9 du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation et, d'autre part, de la circulaire n° 1996 du 12 mars 2001 du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et du secrétaire d'Etat au budget, relative à la modification des zones d'indemnité de résidence, en tant que ces dispositions privent d'indemnité de résidence les fonctionnaires affectées dans les communes relevant de l'agglomération de Genève et en particulier la commune de Ferney-Voltaire ; 2°) d'enjoindre au Président de la République, au Premier ministre et au ministre de la fonction publique d'abroger l'article 9 du décret du 24 octobre 1985 et la circulaire du 12 mars 2001 dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision du Conseil d'Etat avec une astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) d'enjoindre au Président de la République, au Premier ministre et au ministre de la fonction publique de modifier les dispositions réglementaires organisant l'indemnité de résidence dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision du Conseil d'Etat avec une astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code général des impôts ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - le décret n° 62-1263 du 30 octobre 1962 ; - le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 ; - le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Sylvain Monteillet, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence (...) " Sur ce fondement, l'article 9 du décret du 24 octobre 1985 modifié relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation fixe les modalités d'allocation et de calcul de l'indemnité de résidence. La circulaire n° 1996 du 12 mars 2001 du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et du secrétaire d'Etat au budget précise la composition des zones d'indemnité de résidence au niveau des communes. 2. M. D...et M. A...ont demandé le 31 octobre 2016 au Président de la République, au Premier ministre et au ministre de la fonction publique l'abrogation de l'article 9 du décret du 24 octobre 1985 et de la circulaire du 12 mars 2001. La présente requête tend à l'annulation, au motif d'un changement de circonstances de fait, des décisions implicites de rejet qui leur ont été opposées et à ce qu'il soit enjoint aux autorités compétentes de procéder aux abrogations en cause et de modifier les dispositions réglementaires organisant l'indemnité de résidence. Dans les termes dans lesquels les demandes d'abrogation ont été formulées et au vu de l'argumentation de la requête, celle-ci doit être regardée comme tendant seulement à l'annulation de ces décisions en tant qu'elles privent d'indemnité de résidence les fonctionnaires affectées dans les communes françaises relevant de l'agglomération de Genève et en particulier dans la commune de Ferney-Voltaire. 3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". L'autorité administrative compétente pour abroger un acte réglementaire est celle qui, à la date de l'abrogation, est compétente pour prendre cet acte. 4. Si une décision réglementaire peut devenir illégale en raison d'un changement dans les circonstances qui ont pu légalement motiver son édiction dans les matières où l'administration dispose de pouvoirs étendus pour adapter son action à l'évolution des circonstances de fait, un tel changement ne peut entraîner l'illégalité d'un acte réglementaire que s'il revêt, pour des causes indépendantes de la volonté des intéressés, le caractère d'un bouleversement tel qu'il ne pouvait entrer dans les prévisions de l'auteur de la mesure et qu'il a eu pour effet de retirer à celle-ci son fondement juridique. 5. En premier lieu, en vertu de l'article 9 du décret du 24 octobre 1985, il est prévu trois taux d'indemnité de résidence, de 0 %, de 1 % et de 3 % du traitement soumis aux retenues pour pension, dont le champ d'application territoriale est fixé suivant les zones territoriales d'abattement de salaires telles qu'elles sont déterminées par l'article 3 du décret du 30 octobre 1962 portant majoration du salaire minimum national interprofessionnel garanti. Ces zones sont périodiquement modifiées pour tenir compte des agglomérations urbaines multicommunales délimitées lors du dernier recensement de population effectué par l'Institut national de la statistique et des études économiques, ainsi que du périmètre des agglomérations nouvelles. La circulaire du 12 mars 2001 a procédé à la dernière actualisation des zones d'indemnité de résidence. Il en résulte que la réglementation relative à l'indemnité de résidence, en prévoyant des taux différents pour son calcul suivant des zones définies, a pour objet de tenir compte, d'une manière forfaitaire, dans la rémunération totale des agents, des différences existant dans le coût de la vie entre les diverses localités où les intéressés sont appelés à exercer leurs fonctions. 6. D'une part, si les requérants soutiennent que le revenu médian des ménages résidant dans les communes françaises de l'agglomération genevoise est plus élevé que certains revenus médians de ménages résidant dans des communes où s'appliquent un taux d'indemnité de résidence de 3 %, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que cette situation implique de regarder les différences de taux d'indemnité de résidence entre les communes comme n'étant pas justifiées au regard du coût de la vie. 7. D'autre part, pour soutenir que les communes françaises de l'agglomération genevoise ne sont pas dans une situation différente de celle des communes pour lesquelles s'applique un taux d'indemnité de résidence de 3 %, les requérants invoquent le fait que ces communes sont identifiées comme étant caractérisées par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logement, ainsi que cela ressort de la liste établie sur le fondement de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation et de la liste annexée au décret du 10 mai 2013 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts. Toutefois, il ne se déduit de cette circonstance ni que la situation des communes françaises de l'agglomération genevoise serait entièrement identique à celle des communes où s'applique un taux de 3 %, dès lors notamment que l'appréciation globale du coût de la vie implique de prendre en compte plusieurs postes de dépenses, ni que la composante du coût de la vie liée au marché immobilier aurait conduit à un bouleversement tel dans cette zone depuis la création du régime de l'indemnité de résidence, même s'il n'a pas évolué depuis la dernière actualisation des zones d'indemnité de résidence par la circulaire du 12 mars 2001, que les dispositions attaquées auraient été privées de leur fondement juridique. De même, les données notariales fournies, d'après lesquelles le prix de vente médian au mètre carré d'un logement est supérieur dans les communes françaises de l'agglomération genevoise aux prix médians constatés dans le département de l'Ain et au niveau national, ne suffisent pas à établir un tel bouleversement dans les circonstances de fait. 8. En second lieu, si les requérants soutiennent que les dispositions qu'ils attaquent sont de nature à entraver le recrutement de fonctionnaires, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que ces dispositions, qui ne sont pas exclusives d'autres mesures d'incitation à la mobilité dans des zones où apparaissent des besoins de recrutement spécifique, portent atteinte par elles-mêmes au principe de continuité du service public. 9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de la fonction publique, que M. D...et M. A...ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions implicites par lesquelles le Président de la République, le Premier ministre et le ministre de la fonction publique ont rejeté leurs demandes. 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mis à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. D...et M. A...est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B...D...et M. C...A..., au Premier ministre et au ministre de l'action et des comptes publics.