CAA de PARIS, 6ème chambre, 21/05/2021, 20PA00980, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-21
Numéro : 20PA00980
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : Mme Marie-Isabelle  LABETOULLE
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : SEP USANG CERAN-JERUSALEMY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... E... a demandé au Tribunal administratif de la Polynésie française d'annuler le compte rendu de la réunion, en date du 15 mars 2019, de la commission administrative paritaire compétente à l'égard des techniciens, des instructeurs de formation professionnelle et des instructeurs pompiers d'aérodrome, d'annuler sa notation établie par la directrice de l'environnement de la Polynésie française au titre de l'année 2017, d'annuler la décision implicite de refus opposée à sa demande du 19 décembre 2018 tendant à ce que sa notation soit effectuée par l'agent mandaté par sa centrale syndicale et à ce qu'il soit intégré au tableau de proposition des réductions d'ancienneté, d'enjoindre à la direction générale des ressources humaines (DGRH) d'enregistrer la notation réalisée par le syndicat de la fonction publique au titre de l'année 2017, à titre subsidiaire d'enjoindre à la DGRH d'établir, pour l'année 2017 et les années à venir, une notation chiffrée basée sur la moyenne de la note des agents exerçant dans le même grade, moyenne augmentée de 1,07 points, et à titre infiniment subsidiaire d'enjoindre à la DGRH de lui octroyer un crédit de réduction d'ancienneté de 2 mois au titre de l'année 2017 et de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 200 000 F CFP au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1900133 du 12 décembre 2019, le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 13 mars 2020, M. E..., représenté par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de la Polynésie française du 12 décembre 2019 ; 2°) de constater l'existence d'une décision créatrice de droits établissant que sa notation doit être établie par le syndicat de la fonction publique (SFP) ; 3°) de constater l'illégalité de la directive permanente n°1431/PR du 8 mars 2004, ainsi que des articles 17 alinéa 3 et 38 de la délibération n°95-223 du 14 décembre 1995 modifiée ; 4°) d'annuler la décision du 15 mars 2019 de la commission administrative paritaire ; 5°) d'annuler la notation établie par la direction de l'environnement le 31 octobre 2018 ainsi que celle établie le 24 janvier 2019 ; 6°) d'annuler la décision de rejet du recours qu'il avait formé le 19 décembre 2018 ; 7°) d'ordonner à la DGRH d'enregistrer la notation réalisée par le SFP au titre de l'année 2017 ou à défaut d'ordonner à la DGRH de lui attribuer pour les années à compter de 2017 une notation chiffrée basée sur la moyenne de la note des agents exerçant dans le même grade, majorée à hauteur de 1,07 points, ou à défaut de lui attribuer un crédit de réduction d'ancienneté de deux mois au titre de l'année 2017 ; 8°) d'enjoindre à l'administration de procéder à la réformation ou à l'abrogation de l'arrêté n°563/CM du 4 août 2005 ; 9°) d'annuler le tableau d'avancement, à savoir la décision n°018097/MAE/DGRH/SGC du 25 octobre 2019 ; 10°) d'ordonner à la DGRH d'enregistrer la notation réalisée par le SFP au titre de l'année 2018, ou à défaut de lui octroyer un crédit de réduction d'ancienneté de 2 mois au titre de l'année 2018 et d'ordonner la modification de l'arrêté n°2926/MAE/DGRH du 3 mars 2020 ; 11°) de mettre à la charge de la Polynésie française une somme de 300 000 F CFP au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens de l'instance. Il soutient que : - la validation par la DGRH pour l'année 2016 des propositions du SFP le concernant et lui accordant une réduction d'ancienneté de deux mois, doit être regardée comme une décision créatrice de droits pour les années suivantes et une telle décision ne peut dès lors être retirée ou abrogée qu'en cas d'illégalité et dans un délai de quatre mois à compter de son intervention ; - les notations établies par la direction de l'environnement méconnaissent le droit syndical en invitant le SFP à justifier de ses activités lors de ses heures de formation, cette demande étant de surcroit dépourvue de base légale en l'absence d'arrêté d'application de la délibération du 14 décembre 1995 ; - les décisions de la commission paritaire et les notations contestées méconnaissent le point 2 II-A de la directive permanente n°1431/PR du 8 mars 2004 qui établissent que la notation d'un permanent syndical doit être établie sur la base d'une moyenne ; - la proposition du SFP était justifiée dès lors que sa situation en décharge partielle, car bénéficiant par ailleurs de 8H de formation mensuelles, ne correspondait pas aux dispositions de cette directive ; - en tout état de cause les dispositions des articles 2.II.A et 2.II.B de cette directive qui prévoient une notation en fonction d'une moyenne sont contraires à la déclaration des droits de l'homme et du citoyen en tant qu'elles empêchent de distinguer en fonction des mérites et des talents et, dans son cas, elles conduisent à une baisse de sa notation qui constitue une discrimination ; - ces dispositions de la directive du 8 mars 2004 méconnaissent aussi le principe d'égalité de traitement en traitant différemment les agents déchargés d'activité pour l'exercice d'un mandat syndical et ceux mis à disposition ; - elles méconnaissent aussi l'article 28 de la délibération n°95-223 relative à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique qui prévoit que la notation des fonctionnaires mis à disposition des organismes syndicaux résulte d'une moyenne du type de celle prévue pour les agents en décharge d'activité ; - cette délibération, comme la directive, est contraire à la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et méconnait le principe d'égalité ; - ni la jurisprudence du Conseil constitutionnel ni aucun texte n'interdit au législateur de conférer aux syndicats des prérogatives telles que celles de noter les agents en décharge d'activité ; - plusieurs autres solutions que la prise en compte d'une moyenne pourraient être mises en oeuvre pour la notation des agents en situation de décharge ; - le rapporteur public devant le Tribunal administratif de Polynésie a, à tort, conclu à l'irrecevabilité de la demande d'annulation de l'avis de la commission administrative paritaire alors que les compte-rendu de cette commission revêtent bien un caractère décisoire, ainsi qu'à l'absence de décision sur la notation de 2016 ; le rapporteur public a méconnu la portée de l'article 17 §1 de la délibération du 14 décembre 1995 prévoyant que les décharges d'activité ne modifient pas la situation statutaire de l'agent en retenant qu'il n'exerçait aucune activité pour la DIREN, alors qu'il est réputé être en activité ; - contrairement à ce qu'a retenu le rapporteur public, ce n'est pas la circulaire du 8 mai 2004 qui a été appliquée et par ailleurs il a, à tort, énoncé que les agents bénéficiant d'une décharge d'activité ne seraient pas placés dans une situation comparable à celle des agents mis à disposition ; - le jugement omet de mentionner dans son rappel des faits qu'il conteste aussi les tableaux d'avancement établis à partir des notations effectuées ; - il a, à tort, retenu que, s'agissant de sa notation pour 2016, il n'avait pas fait l'objet d'une décision créatrice de droit, et il a, à tort aussi, retenu qu'il n'exerçait aucune activité au sein de la direction de l'environnement ; - le Tribunal a transformé les termes de la circulaire du 8 mars 2004 qui prévoit une notation par référence à une moyenne en jugeant qu'il avait bénéficié d'une note chiffrée de référence ; - il a, à tort, rejeté l'exception d'illégalité de la délibération du 14 décembre 1995 au motif qu'elle ne fonde pas les décisions attaquées, dès lors qu'elle ne définit pas les modalités de notation des fonctionnaires, alors qu'elle porte sur l'avancement des fonctionnaires, ce qui est directement lié à leur notation ; - pour l'année 2019 une procédure différente a été mise en oeuvre qui est également contestée ; - compte tenu des erreurs commises, il est demandé à la Cour de se prononcer directement sur ses droits pour l'année 2018. Par un mémoire en défense enregistré le 5 juin 2020, la Polynésie française, représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête ; 2°) de mettre à la charge de M. E... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable car les pièces jointes ne sont pas numérotées et il est impossible de déterminer si elles correspondent à celles mentionnées dans l'inventaire, en méconnaissance de l'article R.414-3 du code de justice administrative ; - la demande de première instance était irrecevable en tant qu'elle tendait à l'annulation de l'avis du 15 mars 2019 de la commission administrative paritaire, qui n'a pas le caractère d'une décision faisant grief ; - les conclusions tendant à l'annulation de la notation pour 2017 sont aussi irrecevables en tant qu'elles ne mettent en cause que les modalités de la notation chiffrée et non la note chiffrée elle-même et l'appréciation générale qui l'accompagne ; - les conclusions à fins d'injonction sont irrecevables dès lors qu'elles n'entrent pas dans le champ d'application des articles L.911-1 et suivants du code de justice administrative ; - les conclusions tendant à l'annulation de la notation pour 2018 et du tableau d'avancement du 25 octobre 2019 ainsi que les conclusions à fins d'injonction présentées pour la première fois en appel sont de ce fait même irrecevables, relevant d'un litige distinct de celui soumis au Tribunal ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 18 décembre 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la délibération n°95-221 AT du 14 décembre 1995 modifiée relative aux conditions générales de notation et d'avancement des fonctionnaires de la Polynésie française ; - la circulaire permanente n°1431/PR du 8 mars 2004 applicable pour la notation des fonctionnaires de la Polynésie française ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - et les conclusions de M. Baffray, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. E..., fonctionnaire en Polynésie française relevant du cadre d'emploi de technicien, affecté à la direction de l'environnement, bénéficie depuis le 1er janvier 2016, en raison de ses activités syndicales, d'une décharge partielle d'activité à hauteur de 161 heures par mois, à laquelle s'ajoute un congé pour formation syndicale à hauteur de 8 heures par mois. Il avait par courriers des 6 mars 2017 et 4 juin 2017, demandé que sa notation pour 2016 soit établie par le syndicat de la fonction publique, dont il était le secrétaire général, et, dans le silence de l'administration, il avait, avec ce syndicat, saisi le Tribunal administratif de la Polynésie française qui avait rejeté leur demande par jugement du 9 janvier 2018. Entretemps, la direction générale des ressources humaines avait finalement accordé à l'intéressé en décembre 2017, sur avis de la commission paritaire du 27 décembre 2017, au titre de l'année 2016, les deux mois de réduction d'ancienneté souhaités. La DIREN a ensuite procédé à sa notation le 25 octobre 2018 modifiée ensuite le 24 janvier 2019 car incomplète. Entretemps, l'intéressé avait formé un recours gracieux en date du 19 décembre 2018, tendant à ce que cette notation soit établie dans les mêmes conditions que celles de l'année précédente et conduise par conséquent, à lui accorder une nouvelle réduction d'ancienneté de deux mois. Ce recours a toutefois fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par ailleurs, lors de sa séance du 15 mars 2019, la commission administrative paritaire compétente s'est réunie pour se prononcer sur la répartition des réductions de durée d'ancienneté des techniciens au titre de l'année 2018, telle que proposée par la DGRH et qui ne prévoyait pas de réduction en faveur de M. E.... Celui-ci a alors saisi le 13 avril 2019 le Tribunal administratif d'une demande dirigée contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 19 décembre 2018, contre sa notation pour l'année 2017 et contre le compte-rendu de la réunion de la commission administrative paritaire du 15 mars 2019 qui ne le fait pas figurer dans la liste des agents susceptibles de bénéficier d'une réduction d'ancienneté au titre de 2018. Le Tribunal a toutefois rejeté l'ensemble de ces conclusions par un jugement du 12 décembre 2019 dont il interjette appel. Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation du tableau d'avancement, (décision n°018097/MAE/DGRH/SGC du 25 octobre 2019) et à ce qu'il soit ordonné à la DGRH d'enregistrer la notation réalisée par le SFP au titre de l'année 2018, ou à défaut de lui octroyer un crédit de réduction d'ancienneté de 2 mois au titre de l'année 2018 et d'ordonner la modification de l'arrêté n°2926/MAE/DGRH du 3 mars 2020 : Ainsi que le relève à juste titre la Polynésie Française ces conclusions sont présentées pour la première fois en appel et par suite elles sont de ce seul fait irrecevables. Sur le bien-fondé du jugement : 1. En premier lieu, c'est à juste titre que le Tribunal a rejeté comme irrecevables les conclusions tendant à l'annulation du compte rendu de la réunion de la commission administrative paritaire du 15 mars 2019 du fait que l'avis d'une CAP ne faisait pas grief, et qu'ainsi ce compte rendu n'était pas susceptible de recours, l'irrégularité éventuelle d'un avis d'une commission paritaire pouvant seulement, le cas échéant, affecter la légalité de la décision prise ultérieurement. 2. En deuxième lieu, si la direction des ressources humaines lui a finalement accordé en décembre 2017, sur avis de la commission paritaire du 27 décembre 2017, au titre de l'année 2016, deux mois de réduction d'ancienneté, une telle décision, sans qu'il soit besoin de déterminer si, comme le relève l'administration, elle résulte ou non d'une erreur, ne saurait, en tout état de cause, lui créer de droits acquis, ni à voir sa notation effectuée pour les années suivantes par le syndicat auquel il appartient, ni à bénéficier chaque année d'une réduction de mois d'ancienneté identique, quelle que soit sa notation pour l'année considérée. Ainsi, M. E... n'est pas fondé à se prévaloir de ce que le compte rendu de la commission paritaire du 26 décembre 2019 avait indiqué que " ces mois (lui) resteront définitivement acquis ", une telle assurance ne pouvant légalement concerner que les mois de réduction d'ancienneté octroyés en décembre 2017 et non poser en principe l'attribution à titre systématique d'une telle réduction d'ancienneté pour les années à venir. 3. En troisième lieu, si en application de l'article 2.II.A de la circulaire permanente n°1431/PR du 8 mars 2004 relative à la notation, les agents en situation de décharge syndicale reçoivent une note correspondant à la " note moyenne des fonctionnaires appartenant au même grade et détenant le même échelon " tandis qu'en application de l'article 2.II.D de la même circulaire les agents mis à disposition de divers organismes se voient attribuer une note chiffrée " déterminée en fonction du barème afférent à leur grade et échelon par comparaison avec la notation des fonctionnaires se trouvant au même niveau hiérarchique dans leur service d'origine ", une telle différence de calcul de la notation ne porte pas atteinte au principe d'égalité dès lors qu'elle concerne des agents qui ne se trouvent pas dans une situation statutaire identique. Par ailleurs, M. E... ne peut utilement se prévaloir à l'encontre de cette circulaire du 8 mars 2004, de l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen en tant qu'il prévoit l'égal accès de tous les citoyens " à toutes dignités, places et emplois publics, selon leurs capacités, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ", dès lors que cette disposition, qui a pour but d'interdire les discriminations dans l'accès aux emplois publics, n'a ni pour objet ni pour effet de régir les modes de notation des agents publics. Enfin, M. E... ne peut davantage exciper de l'illégalité de l'article 2.II.D de cette circulaire, relatif au mode de notation des agents mis à disposition au motif qu'en prévoyant que leur notation est établie par le service d'origine de l'agent, il contreviendrait au principe de liberté syndicale, alors que les décisions qu'il conteste n'ont, en tout état de cause, pas été prises sur le fondement de ces dispositions mais sur celles de l'article 2.II.A de la même circulaire. Ainsi, M. E... n'est à aucun titre fondé à exciper de l'illégalité de la directive permanente du 8 mars 2004. 4. En quatrième lieu, s'il entend exciper de l'illégalité des articles 17 alinéa 3 et 28 de la délibération du 14 décembre 1995 modifiée, le Tribunal a, à juste titre, relevé que ces dispositions sont relatives à l'avancement des fonctionnaires bénéficiant d'une décharge totale de service pour mandat syndical ou mis à disposition et non à leur notation, qui, si elle a des incidences sur l'avancement, n'en constitue pas moins une opération distincte, et par suite les décisions attaquées n'ont pas été prises sur le fondement de cette délibération. 5. En cinquième lieu, si M. E... suggère d'autres modes de notation des agents en décharge totale d'activité qui lui paraitraient plus justes, et consisteraient, par exemple, à prendre en compte et conserver pour le calcul de la note, l'écart observé l'année précédente entre la moyenne des notes et la note de l'agent concerné, une telle suggestion ne permet pas d'établir que le système retenu par directive du 8 mars 2004, ou les décisions directement contestées, seraient entachés d'illégalité. De même, s'il fait valoir qu'en application de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, la liberté syndicale ne fait pas obstacle à ce que le législateur confère à des organisations syndicales des prérogatives susceptibles d'être exercées notamment en faveur de leurs adhérents, il n'en résulte pas, en tout état de cause, que la procédure appliquée en l'espèce pour les notations contestées ou les diverses décisions querellées seraient illégales. 6. En sixième lieu, si M. E... critique longuement les conclusions du rapporteur public devant le Tribunal administratif une telle critique est inopérante à l'encontre des décisions attaquées. 7. En septième lieu, si M. E... fait grief au Tribunal d'avoir retenu qu'il s'était vu attribuer " la note chiffrée de référence " alors que la circulaire du 8 mars 2004 ne prévoit pas de note de référence mais une note moyenne, il ressort sans ambiguïté possible des termes du jugement que le Tribunal, qui a rappelé au point 6 le système de notation établi par l'article 2.II.A de la circulaire du 8 mars 2004 pour les agents en situation de décharge totale d'activité, a seulement entendu indiquer que cette procédure avait été mise en oeuvre. De même, si M. E... fait, dans un autre développement, valoir que sa notation n'aurait pas été effectuée par référence à une moyenne, cette observation, contraire au sens de tout le reste de son argumentation contestant le recours à de telles moyennes, n'est en tout état de cause assortie d'aucune précision de nature à permettre d'en apprécier le bien-fondé. 8. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande. Sa requête ne peut par suite qu'être rejetée, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des fins de non-recevoir opposées en défense. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Polynésie française, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. E... au tire des frais exposés et non compris dans les dépens. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la Polynésie française et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. E... est rejetée. Article 2 : M. E... versera à la Polynésie française une somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... E... et à la Polynésie française. Copie pour information en sera adressée au haut-commissaire de la République en Polynésie française. Délibéré après l'audience du 6 mai 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. Niollet, président-assesseur, - Mme D... premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 mai 2021. Le rapporteur, M-I. D...Le président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au Haut-commissaire de la République en Polynésie française en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20PA00980