CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 05/11/2024, 23MA01637, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-05
Numéro : 23MA01637
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES PARIS

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistré le 28 juin 2023 et le 22 mai 2024, la société financière HG, représentée par Mes Gras et Senanedsch, de la SCP CGCB et associés, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler l'arrêté du 28 avril 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Cyr-sur-mer lui a refusé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la réalisation d'un supermarché de 6 296 m2 de surface de plancher et de 2 857, 45 m2 de surface de vente ; 2°) à titre principal, d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un avis favorable au projet en cause et au maire de Saint-Cyr-sur-mer de délivrer le permis de construire sollicité, et à titre subsidiaire, d'enjoindre à la Commission d'instruire à nouveau sa demande d'autorisation d'aménagement commercial et en cas d'avis favorable, au maire d'accorder le permis de construire ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société soutient que : - en sa qualité de pétitionnaire, elle est recevable à demander l'annulation de la décision de refus en litige ainsi que de l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ; - la société Distribution Casino France n'a pas d'intérêt pour agir à la date d'ouverture du magasin projeté, de sorte que c'est à tort que la CNAC a fait droit à son recours préalable ; - la CNAC a instruit sa demande en méconnaissance du principe d'impartialité ; - l'avis défavorable de la CNAC entre en contradiction, d'une part avec les mentions du refus de permis de construire relatives au caractère certain de la réalisation des infrastructures nécessaires au projet, et d'autre part avec le précédent avis de la CNAC qui qualifiait de friche le terrain d'assiette ; - c'est à tort que la CNAC a considéré le dossier de demande comme insuffisant, sans l'inviter à compléter sa demande, qui a été considéré par son service instructeur comme complet ; - son avis est entaché d'une première erreur de droit ayant consisté à se fonder sur la non-conformité du projet avec une orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme communal, d'une deuxième erreur de droit pour avoir exigé la production d'une convention de financement alors que le dossier comportait un courrier circonstancié de la commune et que celle-ci avait choisi un financement des infrastructures par une participation pour équipements publics exceptionnels et d'une troisième erreur de droit en ne tenant pas compte de l'environnement immédiat du projet pour apprécier son insertion ; - ce même avis est affecté d'erreurs de fait concernant le test dit " anti-friche ", les effets du projet sur la revitalisation du centre urbain, l'objectif de mutualisation des stationnements, la justification de la réalisation des équipements publics, la compacité du bâtiment, et l'insertion paysagère du projet ; - la CNAC a commis des erreurs d'appréciation au titre des effets du projet concernant les équilibres commerciaux, au titre de l'objectif de développement durable et en matière de consommation d'espaces et d'imperméabilisation ; - le refus de permis, entièrement fondé sur l'avis défavorable de la CNAC, est donc lui-même illégal. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 janvier 2024, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête, en faisant valoir que les demandes dirigées contre son avis défavorable du 17 septembre 2020, qui n'est pas décisoire, sont irrecevables et que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Demaret, de la SCP CGCB et associés, représentant la société financière HG et de M. A..., dirigeant la société financière HG. Une note en délibéré, enregistrée le 17 octobre 2024 a été présentée pour la société financière HG. Considérant ce qui suit : 1. Le 29 avril 2022, la société financière HG a présenté une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, sur une parcelle de quelque 10 000 m2 située dans la zone d'activités des Pradeaux sur la commune de Saint-Cyr-sur-mer, pour la réalisation d'un supermarché de 2 857,45 m2 de surface de vente et de 6 296 m2 de surface de plancher. Sur recours formé par la société Distribution Casino France contre l'avis favorable au projet émis le 15 septembre 2022 par la commission départementale d'aménagement commercial, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis quant à elle un avis défavorable le 9 mars 2023. Par un arrêté du 28 avril 2023, dont la société financière HG demande l'annulation à la Cour, le maire de Saint-Cyr-sur-mer lui a refusé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur la régularité de la saisine de la CNAC : 2. Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. ". Il résulte de ces dispositions que tout professionnel dont l'activité, exercée dans la zone de chalandise d'un projet de surface de vente, est susceptible d'être affectée par ce projet, peut former devant la Commission nationale d'aménagement commercial un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial. Par ailleurs, régulièrement saisie d'un recours administratif contre une décision de la commission départementale d'aménagement commercial, il appartient à la commission nationale de se prononcer à nouveau elle-même, au vu des circonstances de droit et de fait à la date de sa propre décision, sur la demande initialement formée devant la commission départementale. 3. Il ressort des pièces du dossier et il n'est du reste pas contesté qu'au sein de la zone d'activités des Pradeaux, comprise dans la zone de chalandise du projet en litige tel que définie par la société requérante, la société Casino exploite sous son enseigne, à la date de son recours devant la CNAC comme à la date de l'avis de celle-ci, un magasin de commerce de détail d'une surface de vente de 1 416 m2, dont l'activité est susceptible, compte tenu de la nature identique des produits vendus par ces deux enseignes, d'être affectée par ce projet. Ainsi, alors même qu'au jour de l'ouverture à la clientèle de la surface de vente projetée, la société Casino aurait transféré son magasin à une autre enseigne commerciale et que ce projet de transfert était connu au plus tard au jour de l'avis défavorable de la CNAC, elle pouvait régulièrement saisir cet organisme d'un recours contre l'avis favorable émis par la commission départementale d'aménagement commercial sur la demande d'autorisation d'exploitation commerciale de la société financière HG. Celle-ci n'est donc pas fondée à prétendre que la CNAC n'a pas été régulièrement saisie avant d'émettre un avis défavorable à son projet. Sur la régularité de l'avis de la CNAC : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 752-21 du code de commerce : " Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la Commission nationale d'aménagement commercial ne peut déposer une nouvelle demande d'autorisation sur un même terrain, à moins d'avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l'avis de la commission nationale ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un projet soumis à permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial pour un motif de fond, une nouvelle demande d'autorisation de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à raison d'un nouveau projet sur le même terrain ne peut être soumise, pour avis, à une commission d'aménagement commercial que pour autant que le pétitionnaire justifie que sa demande comporte des modifications en lien avec la motivation de l'avis antérieur de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il en découle qu'il appartient à la commission d'aménagement commercial saisie de ce nouveau projet de vérifier que cette condition préalable est satisfaite et, seulement dans l'hypothèse où elle l'est, de procéder au contrôle qui lui incombe du respect des autres exigences découlant du code de commerce, y compris, s'agissant des exigences de fond, de celles dont il avait été antérieurement estimé qu'elles avaient été méconnues ou dont il n'avait pas été fait mention dans l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. 5. Il ressort des pièces du dossier que pour tenir compte des motifs pour lesquels la CNAC a émis le 21 octobre 2021 un avis défavorable sur sa précédente demande d'autorisation d'exploitation commerciale, portant, comme le projet en litige, sur un projet de 2 857,45 m2 de surface de vente doté d'un " drive ", la société financière HG a présenté une nouvelle demande, comportant certaines modifications de ce projet. Contrairement à ce que celle-ci soutient, la CNAC, en considérant dans son avis du 9 mars 2023 qu'il n'était pas établi que le projet, prévu sur un emplacement libre, pouvait être réalisé sur un autre terrain d'assiette, constitutif d'une friche, ne s'est pas contredite au regard des motifs de son avis du 21 octobre 2021 qui qualifiait déjà ce terrain de friche. 6. D'autre part, la circonstance que, dans les visas de l'arrêté en litige, le maire de Saint-Cyr-sur-mer a mentionné l'avis favorable de la commune et en a précisé les motifs, liés notamment au caractère suffisamment certain des travaux d'équipements d'infrastructures nécessaires au projet, alors que l'avis défavorable de la CNAC, en raison duquel le maire a refusé d'accorder le permis sollicité, est fondé notamment sur le motif contraire, est sans incidence sur la légalité de ces deux mesures. 7. Enfin, il ne résulte ni des motifs de cet avis défavorable du 9 mars 2023, ni des précisions qu'elle y a apportées dans ses écritures devant la Cour, que la CNAC aurait considéré que les pièces du dossier de demande étaient imprécises ou incomplètes, notamment en ce qui concerne l'analyse des friches commerciales et industrielles existantes et celles de l'atteinte du projet aux centres urbains existants, et se serait ainsi fondé sur des motifs liés à la composition du dossier de demande pour rendre son avis. Ainsi la requérante ne peut utilement soutenir que la Commission a commis une irrégularité en s'abstenant de l'inviter à compléter ou préciser les éléments de sa demande avant de la rejeter. 8. Il suit de là que la société financière HG, qui se borne à critiquer la régularité de l'avis de la CNAC du 9 mars 2023, sans en demander l'annulation contrairement à ce que soutient la CNAC, n'est pas fondée à prétendre que cet avis serait irrégulier. Sur le bien-fondé de l'avis de la CNAC : 9. Pour rendre un avis défavorable au projet de la société financière HG, la CNAC s'est fondée sur sept motifs, au nombre desquels figurent, premièrement, l'absence de démonstration par le pétitionnaire qu'aucun autre terrain en friche ne pouvait accueillir le projet, deuxièmement le caractère fortement consommateur d'espaces de celui-ci, troisièmement l'imperméabilisation excessive des sols qu'il emporte et enfin son impact sur les paysages. 10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire :a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; (...) 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; (...) ". 11. Le IV du même article dispose que : " Le demandeur d'une autorisation d'exploitation commerciale doit démontrer, dans l'analyse d'impact mentionnée au III, qu'aucune friche existante en centre-ville ne permet l'accueil du projet envisagé. En l'absence d'une telle friche, il doit démontrer qu'aucune friche existante en périphérie ne permet l'accueil du projet envisagé ". L'article R. 752-6 du même code précise que le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale comporte : " b) Une carte ou un plan de l'environnement du projet, accompagné d'une description faisant apparaître, dans le périmètre des communes limitrophes de la commune d'implantation incluses dans la zone de chalandise définie pour le projet, le cas échéant : - la localisation, en centre-ville et en périphérie, des éventuelles friches, notamment commerciales ou industrielles, susceptibles d'accueillir le projet " et que " Une friche au sens du présent article s'entend de toute parcelle inexploitée et en partie imperméabilisée ". 12. En premier lieu, les dispositions du IV de l'article L. 752-6, relatives à l'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie, ont pour seul objet d'instituer un critère supplémentaire permettant d'évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Ces dispositions n'ont pas pour effet d'interdire toute délivrance d'une autorisation au seul motif qu'une telle friche existerait. Néanmoins, et d'une part, contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier, à la date de l'arrêté en litige, que le terrain d'assiette de son projet, certes constitutif d'un lot équipé de la ZAC des Pradeaux, serait pour partie imperméabilisé et aurait reçu par le passé une exploitation commerciale ou industrielle, et présenterait ainsi le caractère d'une friche au sens des dispositions législatives et réglementaires précitées. D'autre part, ni l'analyse versée au dossier de demande par la pétitionnaire, qui présente le terrain d'assiette comme une " dent creuse " implantée sur une zone commerciale (ZAC des Pradeaux), et qui se borne à indiquer que, sur les autres secteurs urbains, sont recensés d'autres terrains en friche mais non constitutifs de friches commerciales, ni la carte qui y est jointe et qui matérialise, entre autres, des parcelles constitutives de friches au sein de d'une zone plus étendue que cette ZAC, ne démontrent qu'aucune friche en centre-ville ou dans les autres périphéries que la zone considérée elle-même, correspondant à la définition donnée par les dispositions réglementaires précitées, ne permet l'accueil du projet envisagé. C'est dès lors sans commettre ni erreur de droit ni erreur de fait que la CNAC a pu se fonder sur ce motif, à la suite de l'avis défavorable du ministre chargé du commerce du 27 février 2023, pour rendre son avis défavorable sur le fondement des dispositions législatives citées au point 11. 13. En deuxième lieu, le projet en litige, qui doit s'implanter sur une parcelle de 10 025 m2 à l'état naturel, comprise entre la voie ferrée au nord, la route départementale à l'ouest et un parc de loisirs, emporte, de par l'emprise du bâtiment projeté et de ses abords, la consommation de 5 485 m2, soit plus de la moitié du terrain d'assiette et l'imperméabilisation de près de 70 % de la parcelle. Il est certes constant que, par rapport au précédent projet, l'emprise au sol de l'opération en litige a été réduite de 360 m2, et la surface imperméabilisée diminuée de 550 m2, et le projet, qui prend place au sein d'une ZAC, prévoit l'aménagement d'espaces verts sur 22,3 % de cette superficie et l'essentiel des aires de stationnement en sous-sol ou sous la construction. Mais compte tenu de l'absence de démonstration par la pétitionnaire de ce qu'aucune friche sur la commune de Saint-Cyr-sur-mer n'est de nature à recevoir son projet, ces aspects de l'opération ne sont pas de nature à assurer une consommation économe de l'espace et la qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de l'imperméabilisation des sols, conformément aux objectifs d'aménagement du territoire et de développement durable énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce. C'est dès lors à bon droit, sans commettre ni erreur de droit ni erreur de fait, que la CNAC a pu se fonder sur ces deux motifs pour émettre son avis défavorable du 9 mars 2023. 14. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que par son caractère naturel et ses dimensions, et malgré son enclavement entre trois voies et un parc de loisirs, le terrain d'assiette du projet participe du paysage agricole et naturel qui prédomine, dans ce secteur, à l'entrée nord-sud de la commune de Saint-Cyr-sur-mer, et auquel l'implantation du projet est de nature à porter atteinte, nonobstant les aménagements paysagers prévus en pleine terre sur quelque 22 % du terrain, notamment par la plantation de 48 arbres à son pourtour, et les modifications architecturales apportées au bâtiment projeté pour tenir compte du précédent avis défavorable de la CNAC. Celle-ci a ainsi légalement pu se fonder sur ce motif tiré de la méconnaissance de l'objectif de développement durable, compte tenu de la mauvaise insertion paysagère du projet, pour rendre son avis défavorable. 15. Il résulte de l'instruction que, quel que soit le bien-fondé des autres motifs retenus par la CNAC, celle-ci aurait rendu le même avis défavorable en se fondant sur les motifs énoncés aux points 12 à 14. Il n'y a donc pas lieu d'examiner la demande de substitution de motifs présentée par la CNAC, ni les moyens tirés de l'illégalité de ces autres motifs. 16. Enfin, il ne ressort ni des motifs de l'avis du 9 mars 2023, ainsi qu'il vient d'être dit, ni des autres éléments de l'instance, que la CNAC se serait bornée, pour rejeter la demande d'autorisation de la société financière HG, à émettre des hypothèses ou à formuler des conjectures, et aurait de la sorte manifesté une partialité à l'égard de son projet. Par suite son moyen tiré de la méconnaissance de l'exigence d'impartialité ne peut qu'être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que, en raison de l'avis défavorable de la CNAC, le maire de Saint-Cyr-sur-mer étant tenu de rejeter sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, la société financière HG n'est pas fondée à demander l'annulation de son arrêté de refus du 28 avril 2023. Sa requête doit donc être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et ses prétentions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la société financière HG est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société financière HG, à la commune de Saint-Cyr-sur-mer, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la société Distribution Casino France. Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024. N° 23MA016372