CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 03/05/2018, 16LY04208, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-03
Numéro : 16LY04208
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SCP BAKER & MCKENZIE

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 19 décembre 2016, la SAS Philan, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 19 octobre 2016 par lequel le maire de la commune de Joigny a délivré à la SNC Lidl un permis de construire pour l'extension, après démolition de deux bâtiments commerciaux, d'un magasin à l'enseigne Lidl ; 2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de la SNC Lidl au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête a été présentée dans le délai de recours ; - elle justifie d'un intérêt à agir dès lors que le projet autorisé aura un impact significatif sur l'activité du supermarché qu'elle exploite sur le territoire de la commune de Joigny ; - elle a exercé le recours administratif préalable obligatoire auprès de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ; - en l'absence de titre ou d'autorisation du propriétaire des parcelles cadastrées BK n° 406 et 421, le permis de construire a été délivré en méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-4 du code de commerce ; - l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente en l'absence de production d'une délégation conformément aux dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales ; - compte tenu de la modification de l'emprise foncière du magasin existant, le projet aurait dû s'analyser comme la création et non l'extension d'un magasin ; - compte tenu du caractère substantiel de la modification résultant de la réduction importante du parc de stationnement, la société Lidl aurait du déposer une nouvelle demande ; - le dossier de demande est lacunaire et imprécis sur l'insertion paysagère du projet ; il est insuffisant pour apprécier l'impact du projet sur les flux de circulation et les capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; il ne comporte aucun élément validant la réalisation du carrefour giratoire à créer ; il est imprécis sur la nature des mesures retenues pour le site en matière de développement durable et leur mise en oeuvre ; il comporte un document étranger au projet ; - le projet ne procède pas d'un aménagement raisonné du territoire ; en effet, il n'est pas économe de l'espace et ne répond pas à l'objectif de compacité des aires de stationnement ; il va générer une augmentation de 35 % des flux de circulation ; ses accès, en particulier pour les véhicules lourds, présentent des risques pour la circulation des véhicules et des piétons, alors qu'aucun élément ne garantit la réalisation du carrefour giratoire ; il est mal desservi par les transports en commun et les modes de transport alternatifs ; - le projet n'est pas économe de l'espace ; - le projet aura des effets négatifs en matière de protection des consommateurs dès lors qu'il va générer des flux de véhicules supplémentaires, qu'aucun partenariat n'est exposé en ce qui concerne le magasin existant et que les accès présentent des risques pour la sécurité des consommateurs. Par un mémoire enregistré le 27 octobre 2017, la société Lidl, représentée par la SCP Baker et Mckenzie, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la SAS Philan en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés. Par un mémoire enregistré le 30 octobre 2017, la commune de Joigny, représentée par la SCP Seban et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SAS Philan en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 27 novembre 2017 par une ordonnance du 6 novembre 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - le décret n° 2015-165 du 12 février 2015 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier-conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me D... pour la SAS Philan ainsi que celles de Me A... pour la commune de Joigny ; 1. Considérant que, par un arrêté du 19 octobre 2016, le maire de la commune de Joigny a délivré à la SNC Lidl un permis de construire valant permis de démolir pour l'extension, après démolition de deux bâtiments commerciaux, d'un magasin à l'enseigne Lidl ; que la SAS Philan demande l'annulation de ce permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; Sur la légalité du permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale : En ce qui concerne le défaut d'habilitation à déposer un dossier d'aménagement commercial : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial : " la demande d'autorisation d'exploitation commerciale est présentée : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 752-5, dans sa rédaction issue du même décret : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale précise la qualité en laquelle le demandeur agit et la nature du projet. (...) " ; 3. Considérant que le dossier de demande a été présenté par la SNC Lidl en sa qualité de futur propriétaire-exploitant de la construction, implantée sur les parcelles cadastrées section BK n° 405, 406 et 421, avec l'autorisation écrite de l'actuel propriétaire du terrain du projet ; qu'était également jointe au dossier une attestation de la SCI La Clef des Champs, propriétaire des parcelles cadastrées section BK n°406 et 421, autorisant la société Lidl à déposer un dossier auprès de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la SNC Lidl n'aurait pas été autorisée à déposer le dossier de demande d'autorisation, faute d'avoir la maîtrise foncière de l'ensemble du terrain d'assiette du projet et de justifier d'un titre au sens des dispositions citées au point 2, doit être écarté ; En ce qui concerne l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué : 4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal. " ; 5. Considérant que l'arrêté attaqué a été signé par M. C... B..., cinquième adjoint au maire de la commune de Joigny, titulaire d'une délégation prise sur le fondement des dispositions citées au point 4 pour signer " toutes pièces et documents se rapportant à l'urbanisme (...) ", incluant par voie de conséquence les permis de construire, y compris ceux tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait ; En ce qui concerne l'erreur de qualification donnée à l'autorisation : 6. Considérant qu'en vertu de l'article L. 752-1 du code de commerce, sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale tant les projets ayant pour objet la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 m² que les projets d'extension conduisant à un dépassement du seuil des 1 000 m² de surface de vente ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'en application de ces dispositions, la CDAC s'est prononcée sur la demande de la SNC Lidl concernant l'extension d'un magasin existant dans la commune de Joigny et portant sa surface de vente à 1 420 m², et a émis un avis favorable, réputé confirmé en application de l'article L. 752-17 du code de commerce, en l'absence d'avis exprès de la CNAC sur le recours formé par la SAS Philan ; qu'il en résulte que la qualification du projet d'extension d'un magasin existant, fût-elle erronée, est restée sans incidence sur la légalité du permis de construire en litige ; En ce qui concerne les modifications au projet nécessitant une nouvelle demande d'autorisation : 8. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 752-15 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 : " Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d'instruction ou dans sa réalisation, subit des modifications substantielles, du fait du pétitionnaire, au regard de l'un des critères énoncés à l'article L. 752-6, ou dans la nature des surfaces de vente. (...) " ; 9. Considérant que, contrairement à ce que soutient la société requérante, les modifications apportées au projet portant sur la réduction du nombre de stationnement pour tenir compte de l'avis de la CDAC qui a estimé que la surface allouée aux aires de stationnement était trop importante au regard des prescriptions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, ne présentent pas un caractère substantiel exigeant qu'une nouvelle demande soit formée par la SNC Lidl devant cette commission afin que cette dernière procède à une nouvelle instruction du projet ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 8 doit, dès lors, être écarté ; En ce qui concerne les insuffisances du dossier de demande : 10. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article R. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015, le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant une évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; que la demande d'autorisation comportait une analyse des flux de déplacements induits par le projet et une description du réseau de transport public existant ; que si la société requérante soutient que le dossier était incomplet, en particulier sur l'évaluation des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes, la société requérante ne démontre pas que la CNAC n'aurait pas été en mesure de se prononcer en toute connaissance de cause sur le projet, alors que l'augmentation du trafic demeure limitée compte tenu du fait que ce projet porte sur l'extension d'un magasin Lidl existant et prévoit la démolition d'un autre magasin à l'enseigne But ; 11. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu du g) du 3° de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015, le dossier comprend, en cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet, tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; que si la SAS Philan soutient que le dossier de demande ne comporte aucune garantie du financement et de la réalisation effective du giratoire prévu à l'angle de la rue des entrepreneurs et de la rue des Près Sergents, la création d'un tel équipement public a été finalement abandonnée en cours d'instruction de la demande, préalablement au recours devant le CNAC et à la délivrance du permis de construire en litige ; que le moyen tiré de l'insuffisance à ce titre du dossier de demande doit, par suite, être écarté ; 12. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutient la SAS Philan, le dossier de demande précisait les mesures retenues pour le site de Joigny, alors même qu'elles se recoupent avec celles de la politique générale de l'enseigne, en matière de développement durable, pour limiter les gaz à effet de serre, réduire la consommation énergétique, limiter l'imperméabilisation des sols, les pollutions et nuisances en tous genres ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la perspective d'insertion du dossier de demande, qui ne concernerait pas le site de Joigny, ait pu fausser l'appréciation de la commission, qui disposait notamment d'une perspective d'insertion paysagère et architecturale du projet à l'intersection de la voie nouvelle et de la voie des entrepreneurs ; En ce qui concerne l'appréciation du projet par la CNAC : 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- (...) La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " ; 14. Considérant que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; S'agissant du respect des objectifs en matière d'aménagement du territoire : 15. Considérant, en premier lieu, que le projet en litige doit s'implanter à 1,5 km du centre-ville, dans la zone d'activités de La Petite Isle, en lieu et place des bâtiments commerciaux vieillissants que constituent le magasin Lidl exploité depuis 2001 et le magasin But, qui ont vocation à être démolis ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation par la CNAC de la localisation du projet et son intégration urbaine serait erronée ; 16. Considérant, en deuxième lieu, que, compte tenu notamment de la réduction du nombre de places de stationnement à 115, au lieu des 140 places initiales, préalablement au recours devant le CNAC et à la délivrance du permis de construire en litige, il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutient la société requérante, que le projet ne permettrait pas une consommation économe de l'espace, notamment pour les besoins en stationnement, au sens du b) du 1° de l'article L. 752-6 du code de commerce ; 17. Considérant, en troisième lieu, qu'alors que la densité des surfaces soumises à autorisation commerciale ne figure plus au nombre des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce, la circonstance, à la supposer établie, que l'offre serait suffisante dans le secteur alimentaire, ne suffit pas pour considérer que le projet permettant au supermarché Lidl d'étendre sa surface de vente, qui permettra de renforcer l'offre commerciale alimentaire de proximité, ne contribuerait pas à l'animation urbaine ; 18. Considérant, en quatrième lieu, que le site disposera de deux accès, l'un situé à l'est du projet par la rue des Près Sergents, l'autre au nord, par la rue des Entrepreneurs ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les caractéristiques de cette voie qui dispose déjà de deux ronds-points à ses extrémités et ses aménagements, à savoir l'existence d'un panneau stop et de l'interdiction pour les véhicules de couper la voie, ne permettraient pas une desserte sécurisée de l'ensemble commercial ; que l'accès des véhicules de livraison aura lieu prioritairement en dehors des horaires d'ouverture au public ; qu'aucun élément du dossier ne vient étayer l'insuffisante capacité des voies pour absorber le flux de circulation supplémentaire généré par le projet, limité compte tenu de la démolition des magasins existants ; que le site est desservi par une navette gratuite et accessible par les piétons et par les cyclistes, nonobstant l'absence de voie spécifiquement réservée à cet usage ; 19. Considérant qu'au regard de l'ensemble de ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que la CNAC ait fait une appréciation erronée des effets du projet en matière d'aménagement du territoire ; S'agissant du respect des objectifs en matière de développement durable : 20. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet ne permettrait pas une insertion satisfaisante dans son environnement, compte tenu notamment des aménagements paysagers prévus ; que l'intégralité des sols est déjà imperméabilisée compte tenu de l'emprise des magasins et des espaces de stationnement existants ; que, dans ces conditions, l'appréciation par la CNAC des effets du projet en matière de développement durable n'apparaît pas erronée ; S'agissant du respect des objectifs en matière de protection des consommateurs : 21. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, le projet permettra de renforcer l'offre commerciale alimentaire de proximité dans la zone d'activité de La Petite Isle et qu'il sera facilement accessible pour les consommateurs, qui se verront proposer une nouvelle variété de produits, en particulier issus de filières de production locale ; que, dès lors, l'appréciation par la CNAC des effets du projet en matière de protection des consommateurs n'apparaît pas erronée ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAS Philan n'est pas fondée à demander l'annulation, en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, du permis de construire délivré par le maire de Joigny à la SNC Lidl le 19 octobre 2016 ; Sur les frais liés au litige : 23. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la SAS Philan demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge la SNC Lidl, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; qu'en application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Philan le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Joigny, d'une part, et à la SNC Lidl, d'autre part ; DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Philan est rejetée. Article 2 : La SAS Philan versera une somme de 2 000 euros à la commune de Joigny, d'une part, et à SNC Lidl, d'autre part, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Philan, à la commune de Joigny et à la SNC Lidl. Copie en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 27 mars 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 mai 2018. 2 N° 16LY04208 fg