Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 06/06/2014, 12NT01531, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-06-06
Numéro : 12NT01531
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Bernard  MADELAINE
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : MOULIN

Vu la requête, enregistrée le 8 juin 2012, présentée pour le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen, dont le siège est situé 18 rue des Rocquemonts à Caen Cedex 4 (14050), par Me Moulin, avocat au barreau de Paris ; le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1000352 du 12 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 30 décembre 2009 par laquelle la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation (ARH) de Basse-Normandie a prononcé à son encontre une sanction financière d'un montant de 79 165 euros ; 2°) d'annuler cette décision, et d'ordonner à l'agence régionale de santé de Basse-Normandie de lui rembourser la somme de 79 165 euros qui a été payée ; 3°) à titre subsidiaire, de réformer cette décision en ramenant le montant de la sanction à 39 583 euros correspondant à 50 % du montant maximal de la sanction compte tenu des circonstances de fait ; 4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie le versement d'une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - la procédure prescrite à l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale n'a pas été respectée ; - la décision de sanction n'est pas motivée de façon précise et écrite ; le tableau récapitulatif des faits reprochés à l'établissement n'a jamais été communiqué à l'établissement ; - les erreurs de codage sont dépourvues de gravité ; la décision est donc entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - en tout cas, la décision doit être réformée dans le sens d'une réduction du montant de la sanction ; - l'infliction d'une double sanction pour les mêmes faits est contraire au principe affirmé dans la recommandation du conseil de l'Europe n° R (91)1 ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2013, présenté pour l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, dont le siège est situé Espace Claude Monet, 2 Place Jean Nouzille à Caen (14050), représentée par son directeur général, par Me Tugaut, avocat au barreau du Havre ; l'agence régionale de santé de Basse-Normandie conclut : - au rejet de la requête ; - à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable ; - la procédure prévue à l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale a été respectée ; - la décision est suffisamment motivée ; - la décision n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - un précédent contrôle avait déjà mis en évidence les mêmes erreurs de codage ; - la répétition de l'indu ne peut être assimilée à une sanction ; la pénalité de 10 % ne sanctionne que le non respect des délais de paiement ; Vu le courrier en date du 21 janvier 2014 adressé aux parties en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance en date du 24 février 2014 portant clôture immédiate de l'instruction en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu les pièces dont il résulte que, par application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office ; Vu, enregistré le 13 mars 2014, le mémoire présenté pour le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen, en réponse à la communication du moyen d'ordre public ; Vu, enregistré le 20 mars 2014, le mémoire présenté pour l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, en réponse à la communication du moyen d'ordre public ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 mai 2014 : - le rapport de M. Madelaine, faisant fonction de premier conseiller, - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen ; 1. Considérant que le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen a fait l'objet, dans le cadre du programme régional de contrôle de l'année 2008 de l'agence régionale de l'hospitalisation de Basse-Normandie, aux droits de laquelle vient l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, d'un contrôle externe relatif à l'application de la tarification à l'activité portant, d'une part, sur le groupe homogène de séjour (GHS) 1414 correspondant au groupe homogène de malades (GHM) 05C10W " chirurgie majeure de revascularisation avec CMA " (activité 1) et, d'autre part, sur le groupe homogène de séjour (GHS) 8298 correspondant au groupe homogène de malades (GHM) 24M36Z " autres motifs de recours de la CMD 23 : séjours de moins de deux jours, sans acte opératoire " (activité 2) ; qu'après avoir constaté des surfacturations à l'assurance maladie et des manquements aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation de Basse-Normandie, par une délibération du 30 décembre 2009, a prononcé à l'encontre du centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen une sanction financière d'un montant de 60 441 euros pour l'activité 1 et de 18 724 euros pour l'activité 2 ; que le centre hospitalier relève appel du jugement du 12 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ; Sur la recevabilité de la requête : 2. Considérant que la requête présentée pour le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen ne constitue pas la seule reproduction littérale de la demande de première instance mais comporte l'exposé suffisant de conclusions et de moyens d'appel ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non recevoir soulevée en défense par l'agence régionale de santé de Basse-Normandie, tirée de la méconnaissance des dispositions de cet article, doit être écartée ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant qu'il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue ; que, par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux ; 4. Considérant que la sanction encourue, en vertu des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale alors applicable, en cas de manquements aux règles de facturation établies en application de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, a le caractère d'une sanction que l'administration inflige à un administré ; que, par suite, le recours formé contre une telle sanction est un recours de plein contentieux ; 5. Considérant que, si le tribunal administratif de Caen s'est bien estimé saisi d'un recours de plein contentieux contre la sanction infligée au centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, il a méconnu partiellement son office en ne faisant pas application des règles en vigueur à la date de sa décision, qui avaient instauré des modalités plus douces de détermination de la sanction, application à laquelle il devait procéder d'office après en avoir informé les parties ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête du centre hospitalier, le jugement doit être annulé ; 6. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande du centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen présentée devant le tribunal administratif de Caen ; En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité : 7. Considérant que, par une décision du 7 juin 2010, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel la question, dont il a estimé qu'elle n'était ni nouvelle ni sérieuse, de la conformité aux principes constitutionnels de légalité des délits et des peines, de nécessité et de proportionnalité des peines, de présomption d'innocence, de respect des droits de la défense et au principe d'impartialité qui en découle, des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil d'Etat pour transmission éventuelle au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen portant sur les mêmes moyens ; Sur les conclusions tendant à l'annulation ou à la réduction de la sanction prononcée : En ce qui concerne la régularité et le principe de la sanction financière : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date du contrôle : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. / Cette sanction est prise par la commission exécutive mentionnée à l'article L. 6115-2 du code de la santé publique, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie mentionnés au sixième alinéa de l'article L. 1112-1 du même code en application du programme de contrôle régional établi par ladite commission. Elle est notifiée à l'établissement... " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du même code : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, la commission exécutive prononce la sanction, la notifie à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception et lui indique le délai et les modalités de paiement des sommes en cause... " ; 9. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'avant la rédaction du rapport de contrôle une réunion de concertation a été organisée, le 18 novembre 2008, entre les médecins-inspecteurs et les représentants du centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen et que ce dernier a ensuite été destinataire du rapport de contrôle réalisé ; que, préalablement au prononcé de la sanction, par un courrier du 28 octobre 2009, le directeur de l'agence régionale d'hospitalisation de Basse-Normandie a informé l'établissement de la sanction envisagée à son encontre et de ce qu'il disposait d'un mois, à compter de la réception de ce courrier, pour faire connaître ses observations à la commission exécutive ; qu'il est constant que, par un courrier du 27 novembre 2009, l'établissement a fait part à la commission de ses observations sur le projet de sanction financière, sans contester d'ailleurs la réalité des erreurs qui lui étaient reprochées ; que, dans ces conditions, le moyen tiré du non-respect du principe du contradictoire dans la procédure suivie doit être écarté ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que l'agence régionale d'hospitalisation de Basse-Normandie, qui n'y était pas tenue, n'a pas entaché d'illégalité la sanction de la commission exécutive, en s'abstenant de rendre le centre hospitalier destinataire des pièces transmises par les organismes d'assurance maladie en application de l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'eu égard à sa composition et à ses modalités de fonctionnement, la commission exécutive de l'agence régionale d'hospitalisation ne présente pas par elle-même un caractère de nature à faire douter de son impartialité notamment lorsqu'elle se prononce sur des sanctions infligées à des établissements de santé ; que, par ailleurs, aucune disposition alors applicable, et notamment pas celles figurant aux articles L. 162-22-18 et R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, n'imposaient à la commission exécutive, à l'issue de la procédure contradictoire écrite organisée par ces textes, d'entendre au cours d'une séance les observations orales de l'établissement de santé ; que, compte tenu de la nature et des modalités du contrôle qui est opéré sur pièces et sur place avant de donner lieu, le cas échéant, à une proposition de sanction dont les motifs sont notifiés à l'établissement concerné pour recueillir ses observations avant toute décision, l'absence d'observations orales, lors de la séance de la commission exécutive, n'a pas privé l'établissement de santé d'un examen de sa situation de manière contradictoire ; qu'elle n'est pas davantage de nature à vicier dès ce stade l'ensemble de la procédure, laquelle, le cas échéant, se poursuit devant la juridiction administrative selon le droit commun ; que, par suite, le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen n'est pas fondé à soutenir que la sanction en litige reposerait sur une violation des droits de la défense tant au regard du droit interne qu'au regard des stipulations du 1er paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 12. Considérant, en quatrième lieu, que la décision contestée du 30 décembre 2009 notifiant la sanction fait référence au courrier du 28 octobre 2009 et à la délibération de la commission exécutive du 15 décembre 2009, adoptée après réception et examen des observations de l'établissement ; qu'y sont jointes des fiches relatives aux données financières servant de base au calcul du montant de la sanction ; que si l'établissement requérant soutient que les tableaux récapitulatifs des séjours pour lesquels une erreur de codage ou de facturation avait été relevée n'étaient pas joints à ce courrier contrairement à ce qui était annoncé, il n'établit pas l'absence de ces documents dont il avait, en outre, déjà eu connaissance ; que ces informations permettaient à l'établissement de connaître les faits et comportements qui lui étaient reprochés et de contester utilement, comme il l'a fait, la décision prise ; qu'ainsi cette décision satisfait aux exigences de motivation découlant de la loi du 11 juillet 1979 ; 13. Considérant, en cinquième lieu, que le centre hospitalier requérant ne peut être fondé à soutenir qu'il aurait fait l'objet d'une double sanction pour les mêmes faits dès lors que, d'une part, le dispositif de remboursement aux organismes de protection sociale par les établissements des versements indus prévu par l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale ne constitue pas une sanction ; que, d'autre part, la majoration de 10 % de ce remboursement infligée à l'établissement n'avait pas pour objet de sanctionner les erreurs de codage ou de facturation commise, mais le retard à s'acquitter de sa dette ; 14. Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte de l'instruction que le contrôle a mis en évidence, pour l'activité 1, seize erreurs de facturation et quinze erreurs de codage, pour l'activité 2, quatorze erreurs de facturation, treize séjours regardés comme invalides et une erreur de codage, sur des échantillons de 110 dossiers dans l'une et l'autre activité ; que ces méconnaissances par l'établissement de santé requérant des règles de facturation et de codage, auxquelles il était soumis en vertu des dispositions précitées du code de la sécurité sociale, constituent des infractions aux règles qui régissent son activité de nature à justifier une sanction en application de l'article L. 162-22-18 de ce code, quand bien même les manquements incriminés n'auraient pas revêtu un caractère intentionnel ; En ce qui concerne le montant de la sanction financière : 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur à la date du présent arrêt : " ... Le directeur général de l'agence prononce la sanction ... Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du même code dans sa rédaction en vigueur : " Le directeur général de l'agence régionale de santé calcule le taux d'anomalies défini comme le quotient, d'une part, des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon, et, d'autre part, des sommes dues par l'assurance maladie au titre de la totalité des facturations de l'échantillon. / La sanction est fixée en fonction de la gravité des manquements constatés et de leur caractère réitéré, à un montant au maximum égal au montant des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou ensembles de séjours ayant fait l'objet du contrôle multiplié par le taux d'anomalies. / Le montant de la sanction ne peut excéder dix fois le montant des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon... " ; 16. Considérant, d'une part, que le montant de la sanction financière infligée pour les anomalies constatées dans le cadre de l'activité 1 a été fixé à 60 441 euros ; que, toutefois, en application des textes précités, qui ont modifié les règles appliquées par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation de Basse-Normandie dans le sens d'une meilleure adaptation des sanctions à la gravité des manquements constatés, la sanction maximum susceptible d'être infligée à l'établissement hospitalier requérant, compte tenu d'un taux d'anomalies constaté de 4 %, d'un montant de sommes indûment perçues de 17 262 euros, du montant des recettes de l'activité s'élevant à 604 144 euros et de la limite de dix fois le montant des sommes indûment perçues, serait de 24 165 euros ; 17. Considérant, d'autre part, que le montant de la sanction financière infligée pour les anomalies constatées dans le cadre de l'activité 2 a été fixé à 18 724 euros ; que, toutefois, en application des textes en vigueur à la date du présent arrêt, la sanction maximum susceptible d'être infligée à l'établissement hospitalier requérant, compte tenu d'un taux d'anomalies constaté de 13,6 %, d'un montant de sommes indûment perçues de 2 774 euros, du montant des recettes de l'activité s'élevant à 74 897 euros et de la limite de dix fois le montant des sommes indûment perçues, serait de 10 185 euros ; 18. Considérant, enfin, que ces calculs ne prennent pas en compte les sous-facturations commises au détriment de l'établissement, qui n'ont pas été recensées lors du contrôle ; qu'en outre il y a lieu de tenir compte des difficultés liées à la mise en place de la tarification à l'activité et de ses évolutions ; que, par suite, dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation du montant de la sanction prononcée au titre des deux activités en cause en le fixant au total à 30 000 euros ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 19. Considérant que l'exécution du présent arrêt implique nécessairement que le montant de la sanction excédant la somme de 30 000 euros acquittée par le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen lui soit restitué ; qu'il y a lieu, dès lors, d'enjoindre à l'agence régionale de santé de Basse-Normandie de mettre en oeuvre les procédures nécessaires en vue du remboursement au centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen de la somme de 49 165 euros ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à l'agence régionale de santé de Basse-Normandie une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre de la procédure d'appel et de la procédure de première instance ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 12 avril 2012 est annulé. Article 2 : Le montant de la sanction mise à la charge du centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen est fixé à 30 000 (trente mille) euros. Article 3 : L'agence régionale de santé de Basse-Normandie mettra en oeuvre les procédures nécessaires en vue du remboursement au centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen de la somme de 49 165 euros. Article 4 : L'agence régionale de santé de Basse-Normandie versera au centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 6 : Les conclusions de l'agence régionale de santé de Basse-Normandie présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier privé Saint-Martin de Caen et à l'agence régionale de santé de Basse-Normandie. Délibéré après l'audience du 19 mai 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - M. Madelaine, faisant fonction de premier conseiller. Lu en audience publique le 6 juin 2014. Le rapporteur, B. MADELAINE Le président, L. LAINÉ Le greffier, M. A... La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' N° 12NT015312 1