Conseil d'État, 10ème / 9ème SSR, 24/09/2014, 362984, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème / 9ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-09-24
Numéro : 362984
Rapporteur : M. Frédéric Bereyziat
Commissaire du gouvernement : Mme Delphine Hedary
Avocat(s) : FOUSSARD ; SCP DE CHAISEMARTIN, COURJON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure 1° / La société anonyme Maxima a demandé au tribunal administratif de la Polynésie française, d'une part, d'annuler la décision du 16 avril 2009 du président de la Polynésie française retirant l'autorisation d'exercice qui lui avait été délivrée à titre temporaire le 19 décembre 2008, d'autre part, d'enjoindre aux services compétents de la Polynésie française de lui délivrer un agrément qui ne soit assorti d'aucune limitation de durée. Par un jugement n° 0900288 du 1er juin 2010, le tribunal a fait droit à ses conclusions à fins d'annulation et rejeté ses conclusions à fins d'injonction. Par un arrêt n° 10PA04425 du 21 juin 2012, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par la société et tendant, en premier lieu, à l'annulation du jugement n° 0900288, en tant que celui-ci rejetait les conclusions à fins d'injonction, en second lieu, à ce que l'autorisation du 19 décembre 2008 soit jugée constituer un agrément délivré à titre définitif et sans condition de durée ou, subsidiairement, à ce qu'il soit fait droit aux conclusions à fins d'injonction présentées en première instance. 2° / La société Maxima a demandé au même tribunal administratif d'annuler la décision implicite du président de la Polynésie française rejetant sa demande du 25 juin 2010 par laquelle elle sollicitait la requalification de l'autorisation d'exercice qui lui avait délivrée, à titre temporaire, le 19 décembre 2008 en agrément délivré sans condition de durée. Par un jugement n° 1000581 du 10 mai 2011, le tribunal a rejeté la demande en excès de pouvoir. Par un arrêt n° 11PA04045 du 21 juin 2012, la même cour administrative d'appel a rejeté l'appel formé par la société contre le jugement n° 1000581 du 10 mai 2011. 3°/ La société Maxima a demandé au même tribunal de mettre à la charge de la Polynésie française les sommes de 1 500 000 000 F CFP et 50 000 000 F CFP aux titres, respectivement, de la réparation du préjudice qu'elle avait subi du fait de la perte de son fonds de commerce et du remboursement des frais qu'elle avait dû engager pour créer et lancer ce fonds de commerce. Par un jugement n° 1000565 du 8 mars 2011, le tribunal a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 11PA02945 du 21 juin 2012, la même cour a rejeté l'appel formé par la société et tendant, en premier lieu, à l'annulation du jugement n° 1000565 du 8 mars 2011, en deuxième lieu, à ce qu'il soit fait droit à ses conclusions de première instance, en troisième lieu et à titre subsidiaire, à ce qu'une expertise soit prescrite aux fins de déterminer le montant du préjudice qu'elle avait subi. Procédure devant le Conseil d'Etat 1°/ Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés sous le n° 362986 les 24 septembre 2012, 24 décembre 2012 et 8 novembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Maxima demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 10PA04425 du 21 juin 2012 de la cour administrative d'appel de Paris ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la Polynésie française les entiers dépens, y compris la contribution à l'aide juridique mentionnée à l'article R. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du même code. 2°/ Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés sous le n° 362985 les 24 septembre 2012, 24 décembre 2012 et 8 novembre 2013, la société Maxima demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 11PA04045 du 21 juin 2012 de la cour administrative d'appel de Paris ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la Polynésie française les entiers dépens, y compris la contribution à l'aide juridique, ainsi qu'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3°/ Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique enregistrés sous le n° 362984 les 24 septembre 2012, 24 décembre 2012 et 8 novembre 2013, la société Maxima demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 11PA02945 du 21 juin 2012 de la cour administrative d'appel de Paris ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la Polynésie française les entiers dépens, y compris la contribution à l'aide juridique, ainsi que la somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code des assurances, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 91-716 du 26 juillet 1991, notamment ses articles L. 321-1 et L. 321-2-1 ; - la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, ainsi que la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Béreyziat, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Delphine Hedary, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Foussard, avocat de la société Maxima et à la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de la présidence de la Polynésie française ; 1. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que la société anonyme Maxima, entreprise d'assurances créée en 2007 et dont le siège est établi à Papeete, a demandé, le 16 décembre 2008, que lui soit délivré un agrément sur le fondement de l'article L. 321-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable à la Polynésie française, et obtenu, le 19 décembre 2008, une autorisation d'exercice valable jusqu'au 30 avril 2009, délivrée par le président de la Polynésie française ; que la même autorité a, successivement, retiré cet acte le 16 avril 2009, implicitement rejeté la demande de la société tendant à ce que cet acte soit réputé constituer un agrément délivré à titre définitif et rejeté la demande de la société tendant à ce que soient réparés les préjudices que l'intéressée estimait avoir subis en engageant des frais pour créer et lancer son fonds de commerce puis en perdant celui-ci ; que la société a contesté, pour excès de pouvoir, la décision de retrait et le refus implicitement opposé à sa demande de requalification ; qu'elle a également demandé au juge de l'excès de pouvoir de déclarer que l'acte du 19 décembre 2008 devait être regardé comme un agrément délivré à titre définitif ou, subsidiairement, d'enjoindre à l'autorité compétente de lui délivrer un tel agrément ; qu'elle a parallèlement engagé devant le juge administratif une action en responsabilité et demandé, à titre subsidiaire, qu'une expertise soit prescrite aux fins de déterminer le montant du préjudice qu'elle estimait avoir subi ; que les premiers juges n'ont fait droit qu'à celles de ses conclusions dirigées contre la décision de retrait ; que par trois pourvois, qu'il y a lieu de joindre, la société attaque les arrêts rejetant ses appels contre ces jugements, en tant que ces derniers ne lui donnaient pas satisfaction ; Sur le pourvoi n° 362986 : 2. Considérant, en premier lieu, que saisi de conclusions tendant à ce que soient prescrites les mesures d'exécution qu'implique nécessairement l'annulation d'un acte administratif, le juge administratif est tenu d'assurer l'exécution de la chose jugée s'attachant tant au dispositif qu'aux motifs qui en sont le support nécessaire, sans pouvoir retenir un autre motif que celui retenu comme fondement de cette annulation ; 3. Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour statuer sur l'appel dont elle était saisie, la cour a recherché ceux des motifs du jugement qui constituaient le support nécessaire de la partie du dispositif, non contestée devant elle, prononçant l'annulation de la décision de retrait prise le 16 avril 2009 ; que la cour a retenu, au nombre de ces motifs, ceux par lesquels le tribunal avait jugé, en premier lieu, que le président de la Polynésie française pouvait légalement délivrer une autorisation d'exercice dont la durée soit limitée dans le temps, dès lors que cette autorité n'estimait pas disposer de l'expertise nécessaire pour apprécier en toute connaissance de cause les mérites de la demande d'agrément, en deuxième lieu, qu'il était loisible à cette même autorité de solliciter l'avis des organes chargés, sur le territoire métropolitain, du contrôle prudentiel des entreprises d'assurance, quand bien même la législation applicable en Polynésie française ne subordonnait pas la délivrance des agréments à une telle formalité; qu'en estimant que la chose ainsi jugée faisait obstacle à ce que la société demandât la prescription d'une mesure d'injonction fondée sur des motifs directement contraires à ceux qui précèdent, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des motifs du jugement n° 0900288 du 1er juin 2010 que, pour juger illégale la décision de retrait de l'autorisation initialement accordée à la société Maxima, les premiers juges se sont notamment fondés sur les circonstances, d'une part, que les services compétents de la Polynésie française avaient accordé cette autorisation alors même que leur attention avait été attirée par la société sur le caractère incomplet de son dossier, d'autre part, qu'il n'était pas établi devant eux qu'à la date de retrait de cet acte, le dossier dont ces services disposaient demeurait incomplet ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, la cour n'a pas méconnu la portée de ce jugement ni entaché son arrêt de dénaturation ou d'erreur de droit en jugeant qu'il ne ressortait pas des termes du jugement contesté devant elle que le dossier de demande d'agrément déposé par la société fût complet ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des énonciations mêmes de l'arrêt attaqué que c'est par un motif surabondant que la cour a jugé que les autorités polynésiennes pouvaient légalement refuser d'agréer une entreprise d'assurances dont le dossier de demande d'agrément était complet ; que dès lors, la société ne peut utilement soutenir qu'en statuant par ce motif, la cour aurait insuffisamment motivé son arrêt et méconnu les principes de liberté du commerce et de l'industrie, de liberté d'entreprendre et de libre concurrence ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le pourvoi n° 362986 doit être rejeté ; Sur le pourvoi n° 362985 : 7. Considérant, en premier lieu, qu'en jugeant que le caractère temporaire de l'autorisation délivrée le 19 décembre 2008 ressortait clairement de la volonté de l'auteur de cet acte, que cette volonté était connue de la société et acceptée par elle, enfin qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que la Polynésie française se fût engagée à délivrer ultérieurement à la société un agrément définitif, la cour a porté sur ces pièces, notamment sur la lettre du 16 décembre 2008 rédigée par la société elle-même, une appréciation souveraine exempte de dénaturation ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'ainsi qu'il a été rappelé au point 2, le juge administratif, saisi de conclusions tendant à ce que soient prescrites les mesures d'exécution qu'implique nécessairement l'annulation d'un acte administratif, est tenu d'assurer l'exécution de la chose jugée s'attachant tant au dispositif qu'aux motifs qui en sont le support nécessaire, sans pouvoir retenir un autre motif que celui retenu comme fondement de cette annulation ; que le respect de la chose jugée fait également obstacle, lorsque cette annulation est devenue définitive, à ce que le juge de l'excès de pouvoir accueille des moyens incompatibles avec ces motifs ; qu'ainsi, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en écartant les moyens soulevés devant elle et tirés de ce qu'aucune disposition applicable en Polynésie française ne permettait au président de subordonner la délivrance d'un agrément à une décision ou même un avis d'une autorité administrative indépendante, et de ce qu'à supposer que l'avis d'une quelconque instance fût nécessaire, le respect de cette formalité était en l'espèce impossible, du fait soit de l'absence de convention conclue entre la Polynésie française et les organismes métropolitains chargés du contrôle prudentiel soit de la carence des autorités polynésiennes à saisir ces organismes ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 4, en jugeant qu'il ne ressortait pas des énonciations du jugement n° 0900288 du 1er juin 2010 que le dossier de demande d'agrément déposé par la société fût complet, la cour n'a pas méconnu la portée de ce jugement ; que la cour a pu également juger, sans entacher son arrêt de dénaturation ni d'insuffisance de motivation, que le caractère complet de cette demande ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que, dans l'arrêt attaqué comme dans l'arrêt n° 11PA04425, c'est par un motif surabondant que la cour a jugé que les autorités polynésiennes pouvaient légalement refuser d'agréer une entreprise d'assurances dont le dossier de demande d'agrément était complet ; que, dès lors et ainsi qu'il a été dit au point 5, le moyen tiré de ce que ce motif serait erroné en droit ne peut qu'être écarté ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le pourvoi n° 362985 doit être rejeté ; Sur le pourvoi n° 362984 : En ce qui concerne la carence des autorités polynésiennes à compléter la législation applicable localement : 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, pour établir le préjudice qui serait résulté pour elle de la faute qu'auraient commise les autorités polynésiennes en s'abstenant d'adopter une législation applicable à l'agrément des entreprises d'assurance souhaitant s'établir en Polynésie française, la société Maxima faisait notamment valoir, devant la cour, que le caractère temporaire de l'autorisation délivrée le 16 décembre 2008 était motivé par la saisine à venir, par la Polynésie française et pour simple avis, des organes métropolitains compétents pour apprécier les mérites techniques de sa candidature et que si, en définitive, aucun agrément permanent ne lui avait été délivré, c'était seulement parce que la législation applicable en Polynésie française ou encore la carence des autorités polynésiennes avait fait obstacle à la consultation de ces organes ; 13. Considérant, toutefois, qu'il ressort des mêmes pièces qu'après l'intervention du jugement n° 0900288 du 1er juin 2010 déjà mentionné, la société Maxima a substantiellement modifié la teneur des demandes qu'elle avait formulées auprès des services polynésiens compétents pour agréer les entreprises d'assurance ; qu'en particulier, il ressort des lettres qu'elle a adressées respectivement les 25 juin 2010 et 16 juillet 2010 au président de la Polynésie française et au directeur de cabinet du ministre de l'économie de cette collectivité que la société n'entendait plus, à ces dates, que sa demande d'agrément soit soumise à une quelconque mesure d'instruction ou d'expertise complémentaire et exigeait, au contraire, qu'un agrément définitif lui soit immédiatement délivré, avec effet rétroactif au 19 décembre 2008, au regard du seul dossier constitué le 16 décembre 2008 et complété par la production d'extraits de casiers judiciaires ; 14. Considérant qu'il suit de là qu'en jugeant que, contrairement à ce que soutenait la société Maxima, il ne résultait pas de l'instruction que la délivrance d'un agrément définitif eût été refusée par la Polynésie française au motif que celle-ci ne disposait pas de l'expertise technique requise, la cour n'a pas dénaturé les faits de l'espèce ; que la cour a donné à ces mêmes faits une exacte qualification juridique en déduisant de la constatation qui précède que ni le défaut de délivrance d'un agrément définitif ni, par voie de conséquence, le préjudice qui en serait résulté pour la société Maxima n'avaient directement pour cause la faute qu'auraient commise les autorités polynésiennes en s'abstenant d'adopter une nouvelle réglementation ou de conclure, sur le fondement de l'article 169 de la loi organique du 27 février 2004, une convention avec les organismes compétents en métropole pour procéder à une évaluation technique des demandes d'agrément ; En ce qui concerne les conditions de délivrance d'un agrément définitif : 15. Considérant que le code des assurances, dans sa rédaction, applicable en Polynésie française, antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 26 juillet 1991, prévoit par son article L. 321-1 que les entreprises d'assurance visées à l'article L. 310-1 du même code ne peuvent commencer leurs opérations qu'après avoir obtenu un agrément administratif ; que, selon l'article L. 321-2-1 du même code, l'autorité compétente prend en compte, pour accorder ou refuser cet agrément " les moyens techniques et financiers dont la mise en oeuvre est proposée et leur adéquation au programme d'activité de l'entreprise ; - l'honorabilité et la qualification des personnes chargées de la conduire ; - la répartition de son capital ou, pour les sociétés mentionnées à l'article L. 322-26-1, les modalités de constitution du fonds d'établissement " ; que ces dispositions chargent ainsi l'autorité compétente d'apprécier, au vu d'un dossier matériellement complet soumis par l'entreprise d'assurance, si cette dernière répond aux critères légaux d'octroi de l'agrément sollicité ; que, par suite, doit être écarté le moyen de la société Maxima tiré de ce qu'en jugeant que le dépôt d'un dossier matériellement complet à l'appui d'une demande d'agrément n'entraînait pas, de ce seul fait, la délivrance d'un agrément définitif, la cour aurait commis une erreur de droit ; En ce qui concerne le caractère complet de la demande d'agrément déposée par la société : 16. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit aux points 4 et 9, la cour n'a pas méconnu les termes du jugement n° 0900288 rendu le 1er juin 2010, ni entaché son arrêt de dénaturation ou d'erreur de droit, en jugeant qu'il ne ressortait pas de ces termes que le dossier déposé par la société à l'appui de sa demande d'agrément du 16 décembre 2008 fût complet ; que son arrêt est suffisamment motivé sur ce point ; En ce qui concerne le préjudice qui serait né, pour la société, de la délivrance d'une autorisation temporaire d'exercice : 17. Considérant, en premier lieu, que la cour n'a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant que la société n'avait pas été trompée sur la portée de la décision du 19 décembre 2008 et son caractère seulement provisoire ; 18. Considérant, en second lieu, que si aucune des dispositions du code des assurances applicable en Polynésie française ne prévoit que l'agrément accordé sur le fondement des dispositions mentionnées au point 15 peut être assorti d'une restriction consistant à en limiter la durée, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que l'autorité compétente pour délivrer l'agrément puisse, à la demande d'une entreprise d'assurance, autoriser le cas échéant l'entreprise pétitionnaire à exercer provisoirement son activité, le temps nécessaire à la présentation d'un dossier complet et à l'instruction de la demande de l'intéressée ; qu'ainsi, en jugeant que le tribunal administratif avait à bon droit estimé, dans son jugement du 1er juin 2010, que l'autorité compétente avait la faculté de prendre une telle mesure, pour autant qu'elle soit justifiée par des circonstances particulières, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ; En ce qui concerne l'exception du risque accepté par la société Maxima : 19. Considérant que la société Maxima ne peut utilement critiquer le motif surabondant par lequel la cour a jugé qu'elle avait pris, en toute connaissance de cause, le risque de commencer son activité sans agrément au mois de janvier 2008 ; 20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le pourvoi n° 362984 doit être rejeté ; Sur les dépens : 21. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser les contributions pour l'aide juridique acquittées par la société Maxima à la charge de l'intéressée ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la Polynésie française qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Maxima une somme totale de 4 000 euros à verser à la Polynésie française, au titre des même dispositions ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les pourvois n° 362984, 362985 et 362986 de la société Maxima sont rejetés. Article 2 : La société Maxima versera à la Polynésie française une somme totale de 4 000 euros au titre de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société anonyme Maxima et au président de la Polynésie française. Copie en sera adressée à la ministre des outre-mer.