CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 26/12/2024, 23TL00063, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-26
Numéro : 23TL00063
Président : Mme Geslan-Demaret
Rapporteur : Mme Virginie  Dumez-Fauchille
Commissaire du gouvernement : Mme Torelli
Avocat(s) : PANFILI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis, à hauteur de 20 000 euros au titre du préjudice moral, de 70 434,59 euros au titre des pertes de salaires et de primes, de 64 507 euros au titre des pertes de droits à pension de retraite et de 1 800 euros au titre des frais d'avocat, d'enjoindre à l'administration de réexaminer sa demande de mobilité et de promotion, de reconstruire rétroactivement sa carrière à partir de 2016 et de retirer le rapport litigieux de son dossier administratif et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2020295 du 27 décembre 2022, le tribunal administratif de Nîmes, auquel l'affaire avait été transmise par ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 janvier 2023 et le 4 janvier 2024, M. B... A..., représenté par Me Panfili, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°2020295 du tribunal administratif de Nîmes du 27 décembre 2022 ; 2°) de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis à hauteur de 20 000 euros au titre du préjudice moral, de 70 434,59 euros au titre des pertes de salaires et de primes, de 64 507 euros au titre des pertes de droits à pension de retraite et de 1 800 euros au titre des frais d'avocat ; 3°) d'annuler l'avis de mobilité-promotion du 26 novembre 2019 ; 4°) d'enjoindre à l'administration de réexaminer sa demande de mobilité et de promotion, de reconstruire rétroactivement sa carrière à partir de 2016 et de retirer le rapport litigieux de son dossier administratif ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la responsabilité pour faute de l'administration est engagée en raison des brimades et humiliations qu'il a subies, de la privation de garanties disciplinaires du fait des irrégularités dans l'accès à son dossier administratif et sa tenue, du fait de la sanction déguisée qui lui a été infligée dans les refus de mobilité et de promotion qui lui ont été opposés, de l'acharnement déguisé à son endroit dans la gestion de sa carrière ; - elle a commis un détournement de pouvoir dans les refus opposés aux mobilités et promotions sollicitées ; - en lien avec ses fautes, il a subi un préjudice moral, ainsi que des préjudices matériels du fait de la perte de revenus, de la perte de droits à pension et des frais d'avocat exposés ; - il subit toujours les effets de fautes de l'administration, ce qui justifie qu'il soit enjoint au rectorat de réexaminer ses demandes de mobilité-promotion, de reconstruire rétroactivement sa carrière depuis 2016 et de retirer le rapport litigieux de son rapport administratif. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er décembre 2023, le recteur de l'académie de Toulouse conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - les conclusions aux fins d'annulation de l'avis de mobilité-promotion du 25 novembre 2019 sont irrecevables en raison du défaut de caractère décisoire de cet avis ; - les conclusions aux fins d'injonction de la requête sont irrecevables dès lors que les mesures sollicitées ne constituent pas des mesures d'exécution d'une décision rendue par le juge administratif et n'entrent dès lors pas dans le champ d'application des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative ; - les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 16 janvier 2024, le ministre de l'éducation nationale conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Par ordonnance du 4 décembre 2023, la clôture d'instruction a été reportée au 25 janvier 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n°2001-1174 du 11 décembre 2001 ; - le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 ; - l'arrêté du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support électronique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère, - et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., issu du corps des conseillers principaux d'éducation, a intégré le 1er septembre 2011 le corps des personnels de direction des établissements d'enseignement ou de formation, après y avoir été détaché du 1er septembre 2008 au 30 août 2011. A compter du 1er septembre 2012, il a été affecté au lycée Jules Michelet de Montauban (Tarn-et-Garonne) en qualité d'adjoint au chef d'établissement. Par courrier du 18 septembre 2019, M. A... a demandé l'indemnisation, à hauteur de 156 461,39 euros, des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait de la faute commise par l'administration en lui appliquant une sanction déguisée ayant pour effet de bloquer son évolution de carrière, dans un contexte de harcèlement moral. Par jugement du 27 décembre 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté les demandes de M. A... tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 156 461,39 euros en réparation des préjudices subis et à l'injonction à l'administration de réexaminer ses demandes de mobilité et promotion et retirer le rapport qu'il critique de son dossier administratif. M. A... relève appel de ce jugement. Sur les conclusions à fin d'indemnité : En ce qui concerne la responsabilité de l'administration : 2. En premier lieu, aux termes de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en vigueur à la date des faits en litige : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. / Il ne peut être fait état dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé. / Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi. / Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le dossier du fonctionnaire peut être géré sur support électronique s'il présente les garanties prévues par les alinéas précédents. ". Aux termes de l'article 1er du décret du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique : " Le dossier individuel de l'agent public est composé des documents qui intéressent sa situation administrative, notamment ceux qui permettent de suivre son évolution professionnelle. Le dossier individuel est unique. Il est tenu dans les conditions fixées par l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 1er de l'arrêté du 21 décembre 2012 relatif à la composition du dossier individuel des agents publics géré sur support électronique : " Le dossier individuel des agents publics, géré sur support électronique, se compose des documents figurant dans la nomenclature cadre annexée au présent arrêté ainsi que des informations attachées à ces documents, permettant d'établir la traçabilité des opérations de gestion y afférentes en application de l'article 5 du décret du 15 juin 2011 susvisé. Chaque document du dossier géré sur support électronique est classé par référence à cette nomenclature. ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article R. 311-12 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. *311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". 4. Il résulte des dispositions précitées que le dossier individuel d'un fonctionnaire ne peut légalement contenir que des documents nécessaires à la gestion administrative de sa carrière. Saisie d'une demande en ce sens, l'administration doit retirer de ce dossier les pièces qui font état des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé, ainsi que celles dont le contenu présente un caractère injurieux ou diffamatoire. 5. Il résulte de l'instruction que, à l'occasion de la procédure de référé introduite par M. A... aux fins de se voir communiquer l'intégralité de son dossier administratif, le recteur de l'académie de Toulouse a indiqué que le ministère de l'éducation nationale disposait du dossier administratif de M. A..., tandis qu'au rectorat se trouvait un " fond de dossier " le concernant. Toutefois, alors que, par courriel du 15 janvier 2020, le directeur général des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale a adressé à M. A... copie de son dossier administratif sous un format électronique, M. A... n'établit pas, par cette seule mention dans un mémoire en défense du recteur, que se trouverait au rectorat un dossier comportant des pièces qui ne figureraient pas dans le dossier individuel conservé par le ministère et dont il a reçu communication, ni que le dossier de l'intéressé au ministère ne respecterait pas les dispositions réglementaires et législatives applicables à la tenue des dossiers administratifs. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que son dossier administratif ne présenterait pas un caractère unique, ni qu'il n'a pas été en mesure de consulter l'intégralité de son dossier. 6. En deuxième lieu, M. A... ne démontre pas par la seule capture d'écran d'un extrait de la base informatique de gestion des ressources humaines, qui mentionne une fin de fonction, le concernant, au 1er avril 2016, que son dossier administratif comporte une telle information erronée, alors, notamment, qu'il ressort des formulaires de demandes de mutation successives une position en activité de M. A..., au lycée Michelet et une information exacte concernant son ancienneté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leur sexe. / Aucun fonctionnaire ne doit subir d'agissement sexiste, défini comme tout agissement lié au sexe d'une personne, ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant (...).". Aux termes de l'article 6 quinquiès de la même loi : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération :/ 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / (...) ". 8. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. 9. M. A... a pris son poste de proviseur adjoint du lycée Michelet de Montauban à compter du 1er septembre 2012. S'il est attesté par sa prédécesseure que le proviseur de cet établissement a manifesté un certain mécontentement au regard de la nomination de M. A..., ce dernier, qui invoque des appels téléphoniques et courriels oppressants de la part du proviseur, des demandes inappropriées, des incursions incessantes dans son bureau et l'absence de communication verbale, n'établit pas la véracité de ces allégations à portée générale qui ne sont pas étayées ni appuyées sur des faits circonstanciés, non plus que l'effacement de son nom du papier à en-tête ni la rétention d'information. Par ailleurs, il résulte de l'instruction qu'un différend a opposé M. A... au proviseur quant à l'éventuelle saisine du conseil de discipline relativement à l'absentéisme d'une élève de terminale, ce qui a fait l'objet d'un rapport établi le 27 avril 2015 adressé par le proviseur au directeur académique des services de l'éducation nationale et figurant au dossier de M. A.... Ce différend, la retranscription de phrases adressées par le proviseur à M. A... lors de son entretien relatif à la lettre de mission, ainsi que la circonstance que M. A... n'était pas mentionné dans en sa qualité de proviseur adjoint, dans les invitations aux cérémonies de remise de diplôme du baccalauréat en 2014 et 2015 traduisent, certes, des difficultés relationnelles entre M. A... et le proviseur dont il est adjoint mais ne permettent pas, même pris dans leur ensemble, de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral au sens des dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 11 décembre 2001 portant statut particulier du corps des personnels de direction d'établissement d'enseignement ou de formation relevant du ministre de l'éducation nationale : " Les personnels de direction participent à l'encadrement du système éducatif et aux actions d'éducation. A ce titre, ils occupent principalement, en qualité de chef d'établissement ou de chef d'établissement adjoint, les fonctions de direction des établissements mentionnés à l'article L. 421-1 du code de l'éducation, dans les conditions prévues aux articles L. 421-3, L. 421-5, L. 421-8, L. 421-23 et L. 421-25 du même code ". Aux termes de l'article 22 du même décret : " Le ministre chargé de l'éducation procède aux mutations des personnels, en tenant compte, notamment, des résultats de l'entretien professionnel annuel. Les mutations peuvent être prononcées soit sur demande des intéressés, soit dans l'intérêt du service ". Par ailleurs, aux termes de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction alors applicable : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. / (...) Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, les affectations prononcées doivent tenir compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. Priorité est donnée aux fonctionnaires séparés de leur conjoint pour des raisons professionnelles, aux fonctionnaires séparés pour des raisons professionnelles du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité lorsqu'ils produisent la preuve qu'ils se soumettent à l'obligation d'imposition commune prévue par le code général des impôts, aux fonctionnaires handicapés relevant de l'une des catégories mentionnées aux 1°, 2°, 3°, 4°, 9°, 10° et 11° de l'article L. 5212-13 du code du travail et aux fonctionnaires qui exercent leurs fonctions, pendant une durée et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ainsi qu'aux fonctionnaires qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. Lorsqu'un service ou une administration ne peut offrir au fonctionnaire affecté sur un emploi supprimé un autre emploi correspondant à son grade, le fonctionnaire bénéficie, sur sa demande, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, d'une priorité d'affectation sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou une administration situé dans la même zone géographique, après avis de la commission administrative paritaire compétente. ". 11. D'une part, une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent. 12. Il résulte de l'instruction que M. A..., en poste en qualité de chef d'établissement adjoint au lycée Michelet a formulé, de 2015 à 2020, des demandes de mutation vers des postes de chef d'établissement. La circonstance qu'il avait reçu, en vue du mouvement de mutation pour 2016, un avis moins favorable que l'année précédente pour le poste de chef d'établissement sollicité ne permet pas de démontrer que son administration aurait entendu le sanctionner à la suite du différend relaté dans le rapport évoqué au point 9, alors que l'avis de la rectrice et celui de son supérieur hiérarchique, pour l'année 2016 et pour les suivantes, sont justifiés par l'évaluation des compétences de l'intéressé, auquel il est notamment conseillé de renforcer sa capacité à piloter des projets, et d'exercer, avant de devenir chef principal d'un établissement de relative importance, les fonctions d'adjoint dans un autre contexte, notamment dans un établissement dans lequel il disposerait de davantage d'autonomie. A cet égard, la teneur de ces recommandations, formulées par les supérieurs hiérarchiques de M. A... dans leurs avis, ne présentent pas de lien avec le rapport mentionné au point 9, versé au dossier administratif de M. A..., dans lequel il est fait état d'un défaut de loyauté de l'intéressé à l'occasion précise du différend l'opposant au proviseur principal de l'établissement. Dès lors, les refus opposés aux demandes de mutation de M. A... ne présentent pas le caractère d'une sanction déguisée. Par suite, le requérant ne peut utilement soutenir que les garanties liées à l'engagement d'une procédure disciplinaire n'ont pas été respectées. 13. D'autre part, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent quant à la teneur des avis émis sur les demandes de mutation de M. A... par ses supérieurs hiérarchiques, fondés sur la manière de servir de l'intéressé et l'évaluation de ses capacités par rapport à celles attendues d'un chef d'établissement, M. A... n'est pas fondé à soutenir que ses demandes annuelles de mutations ont fait l'objet d'une opposition systématique de son administration en lien avec le rapport de 2015 présent dans son dossier. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 22 du décret du 11 décembre 2001 doit être écarté. 14. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué par M. A... n'est pas établi. 15. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'absence de faute commise par l'administration, M. A... n'est pas fondé à soutenir que la responsabilité de cette dernière doit être engagée. Les conclusions à fins d'indemnité de M. A... doivent dès lors être rejetées. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes à fin d'indemnité. Les conclusions de M. A... tendant à l'annulation de l'avis de mobilité-promotion du 26 novembre 2019, présentées en annexe à ses conclusions à fin d'indemnisation, ne peuvent qu'être rejetées par voie de conséquence. Sur les conclusions à fin d'injonction : 16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution (...)". Aux termes de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé.(...) ". 17. En dehors des cas expressément prévus par des dispositions législatives particulières, notamment des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative inapplicables en l'espèce, il n'appartient pas au tribunal administratif d'adresser des injonctions à l'administration. Les conclusions de M. A... tendant à l'injonction à l'administration de réexaminer sa demande de mobilité et de promotion, de reconstruire rétroactivement sa carrière à compter de 2016 et de retirer le rapport dressé en 2015 de son dossier administratif, qui ne relèvent pas du champ d'application des articles L. 911-1 et L. 911-2, sont donc irrecevables et doivent être rejetées. Sur les frais exposés à l'occasion du litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la ministre de l'éducation nationale. Copie en sera adressée au recteur de l'académie de Toulouse. Délibéré après l'audience du 10 décembre 2024, à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Dumez-Fauchille, première conseillère, Mme Bentolila, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 décembre 2024 . La rapporteure, V. Dumez-Fauchille La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne à la ministre de l'éducation nationale en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°23TL00063 2