Conseil d'État, 5ème chambre, 23/09/2022, 462201, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-09-23
Numéro : 462201
Rapporteur : Mme Ségolène Cavaliere
Commissaire du gouvernement : M. Maxime Boutron
Avocat(s) : SCP MARLANGE, DE LA BURGADE

Vu la procédure suivante : M. B... A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Marseille, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution : - en premier lieu, du courrier du 17 août 2021 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Provence-Alpes-Côte d'Azur l'a informée de l'interdiction d'exercer sa profession de médecin dont elle ferait l'objet à compter du 15 septembre faute de satisfaire à l'obligation de vaccination contre la covid-19, des mises en demeure de produire les justificatifs de cette vaccination en date des 16 octobre et 22 novembre 2021, et de la décision du 14 décembre 2021 lui notifiant l'interdiction d'exercer, sous peine de poursuites pénales ; - en deuxième lieu, de la décision du 16 décembre 2021 de la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Vaucluse de lui infliger une " récupération financière " au titre des remboursements aux assurés sociaux des consultations, soins et prescriptions qu'elle effectuerait en méconnaissance de l'interdiction d'exercer ; - en troisième lieu, du courrier du président du conseil départemental du Vaucluse de l'ordre des médecins la convoquant à un entretien le 6 janvier 2022 afin d'examiner sa situation. Par une ordonnance n° 2200297 du 15 février 2022, le juge des référés a rejeté sa demande. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 et 21 mars 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ; 3°) de mettre solidairement à la charge de l'ARS de Provence-Alpes-Côte d'Azur, de la CPAM du Vaucluse et du conseil départemental du Vaucluse de l'ordre des médecins la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire distinct, enregistré le 10 mars 2022, présenté en application de l'article R. 771-16 du code de justice administrative, Mme A... conteste le refus qui lui a été opposé par le juge des référés du tribunal administratif de Marseille de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles 12, 13, 14, 16, 18, 19 et 20 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ; - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ségolène Cavaliere, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public. La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de Mme A.... Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que, par un courrier du 17 août 2021, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Provence-Alpes-Côte d'Azur a informé Mme B... A..., médecin libéral, de l'interdiction d'exercer dont elle ferait l'objet à compter du 15 septembre suivant jusqu'à ce qu'elle satisfasse à l'obligation de vaccination contre la covid-19, et l'a mise en demeure de produire les justificatifs de vaccination par deux courriers des 16 octobre et 22 novembre 2021. Par courrier du 14 décembre 2021, le directeur général lui a notifié l'interdiction d'exercer sa profession jusqu'à ce qu'elle satisfasse à l'obligation vaccinale contre la covid-19, sous peine de poursuites pénales. En outre, la directrice de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Vaucluse a fait part à Mme A..., par courrier du 16 décembre 2021, de sa décision de procéder, à l'expiration d'un délai de trente jours à compter de la notification de l'interdiction d'exercer dont elle fait l'objet, à une " récupération financière " à sa charge des remboursements aux assurés sociaux des consultations, soins et prescriptions qu'elle effectuerait en méconnaissance de l'interdiction d'exercer. Par un courrier du 6 janvier 2022, le président du conseil départemental du Vaucluse de l'ordre des médecins a convoqué Mme A... afin que le conseil examine sa situation. Mme A... a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Marseille, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'ensemble de ces actes. Au soutien de sa demande, elle a demandé au juge des référés de transmettre au Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19 et 20 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. 2. Par une ordonnance du 15 février 2022, le juge des référés a rejeté la demande de Mme A... en se fondant sur l'incompétence de la juridiction administrative pour connaitre des conclusions tendant à la suspension de l'exécution de la décision de la directrice de la CPAM du Vaucluse du 16 décembre 2021, et, s'agissant du surplus des conclusions, sur ce que la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'était pas remplie. Il a, ainsi, décidé de ne pas transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat. Mme A... se pourvoit en cassation contre cette ordonnance. Par un mémoire distinct, présenté sur le fondement de l'article R. 771-16 du code de justice administrative, elle conteste le refus opposé par le juge des référés à sa demande de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 3. A l'appui de son pourvoi, Mme A... demande au Conseil d'Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles 12 à 14 et 16 à 20 de la loi 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. 4. Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. (...) ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance: " (...) Le refus de transmettre la question ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige ". Et aux termes de l'article 23-5: " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un tribunal administratif a refusé de transmettre au Conseil d'Etat une question prioritaire de constitutionnalité qui lui a été soumise et que l'auteur de cette question conteste ce refus à l'occasion d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. En ce qui concerne les articles 17 à 20 : 5. L'article 17 de la loi du 5 août 2021, relatif aux autorisations d'absence pour se rendre aux rendez-vous médicaux liés aux vaccinations contre la covid-19, n'est pas applicable au litige au sens et pour l'application de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 cité ci-dessus. Il en va de même de l'article 18, relatif à la réparation des préjudices imputables à la vaccination obligatoire contre la covid-19, de l'article 19, qui rend applicable les articles précédents à Wallis-et-Futuna, et de l'article 20, qui modifie l'article 398-1 du code de procédure pénale. Seules sont applicables au litige les dispositions des articles 12, 13, 14 et 16. En ce qui concerne les articles 12 et 14 : 6. L'article 12 de la loi du 5 août 2021 prévoit que " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I (...) ". L'article 14 de la même loi dispose que " I. (...) B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12./ Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. (...) IV. - Les agences régionales de santé vérifient que les personnes mentionnées aux 2° et 3° du I de l'article 12 qui ne leur ont pas adressé les documents mentionnés au I de l'article 13 ne méconnaissent pas l'interdiction d'exercer leur activité prévue au I du présent article. V. - Lorsque l'employeur ou l'agence régionale de santé constate qu'un professionnel de santé ne peut plus exercer son activité en application du présent article depuis plus de trente jours, il en informe, le cas échéant, le conseil national de l'ordre dont il relève ". 7. Ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015, il est loisible au législateur de définir une politique de vaccination afin de protéger la santé individuelle et collective, ainsi que de modifier les dispositions relatives à cette politique de vaccination pour tenir compte de l'évolution des données scientifiques, médicales et épidémiologiques. Le droit à la protection de la santé garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 n'impose pas de rechercher si l'objectif de protection de la santé que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé. 8. En adoptant, notamment pour les professionnels de santé exerçant à titre libéral, le principe d'une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l'épidémie de Covid-19 accompagné de l'émergence de nouveaux variants et compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, garantir le bon fonctionnement de la médecine de ville grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles et protéger, par l'effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des malades pris en charge par les professionnels de santé exerçant à titre libéral. 9. Cette obligation vaccinale ne s'impose pas, en vertu de l'article 13 de la même loi du 5 août 2021, aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Par ailleurs l'article contesté donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, pour suspendre cette obligation pour tout ou partie des catégories de personnes qu'elle concerne. Enfin, la vaccination contre la covid-19, dont l'efficacité au regard des deux objectifs rappelés au point 8. est établie en l'état des connaissances scientifiques, n'est susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions qu'elle conteste, qui sont justifiées par une exigence de santé publique et ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif qu'elles poursuivent, portent atteinte à l'exigence constitutionnelle de protection de la santé garantie par le Préambule de la Constitution de 1946, à l'inviolabilité du corps humain, au principe constitutionnel de respect de la dignité de la personne humaine et à la liberté de conscience et à la liberté d'entreprendre. 10. En deuxième lieu, d'une part, les dispositions contestées s'appliquent de manière identique à l'ensemble des personnes qui exercent leur activité professionnelle au sein des établissements de santé et des professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique. La circonstance qu'elles font peser sur ces personnes une obligation vaccinale qui n'est pas imposée à d'autres catégories de personnes, notamment aux personnels des entreprises de transports et de la restauration commerciale, constitue, compte tenu des missions des établissements et professionnels de santé et de la vulnérabilité des patients qu'ils prennent en charge, une différence de traitement en rapport avec cette différence de situation, qui n'est pas manifestement disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi. 11. En troisième lieu, les dispositions contestées ne portent par elles-mêmes aucune atteinte au droit à l'emploi. 12. En quatrième lieu, le grief tiré de ce que les dispositions contestées des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 porteraient une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. En ce qui concerne l'article 16 : 13. L'article 16 de la loi du 5 août 2021 prévoit que : " I. - La méconnaissance de l'interdiction d'exercer, mentionnée au I de l'article 14, est sanctionnée dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article L. 3136-1 du code de la santé publique pour le fait, pour toute personne, de se rendre dans un établissement recevant du public en méconnaissance d'une mesure édictée sur le fondement du 5° du I de l'article L. 3131-15 du même code ". Aux termes de l'article L. 3136-1 du code de la santé publique : " La violation des autres interdictions ou obligations édictées en application des articles L. 3131-1 et L. 3131-15 à L. 3131-17 est punie de l'amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe, y compris le fait par toute personne de se rendre dans un établissement recevant du public en méconnaissance d'une mesure édictée sur le fondement du 5° du I de l'article L. 3131-15, (...). Si les violations prévues au troisième alinéa du présent article sont verbalisées à plus de trois reprises dans un délai de trente jours, les faits sont punis de six mois d'emprisonnement et de 3 750 € d'amende ainsi que de la peine complémentaire de travail d'intérêt général, selon les modalités prévues à l'article 131-8 du code pénal et selon les conditions prévues aux articles 131-22 à 131-24 du même code, et de la peine complémentaire de suspension, pour une durée de trois ans au plus, du permis de conduire lorsque l'infraction a été commise à l'aide d'un véhicule (...) ". 14. Aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : " La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires (...) ". En conséquence, la détermination des sanctions dont sont assorties les infractions ne doit pas, eu égard à la qualification des faits en cause, être entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Eu égard au risque de diffusion de l'épidémie que les personnes soumises à l'obligation vaccinale dans l'intérêt de la santé publique et qui méconnaissent l'interdiction d'exercice prévue par les dispositions du B du I de l'article 14 de la 5 août 2021 font courir à leur patientèle et à leurs collaborateurs, le grief tiré de ce que les sanctions, de nature contraventionnelle, prévues par l'article 16 de la même loi méconnaîtraient le principe de nécessité et de personnalité des peines et la liberté d'entreprendre n'est pas sérieux. En ce qui concerne l'article 13 : 15. Mme A... ne formule aucun grief précis contre cet article, qui est relatif aux justifications de l'obligation vaccinale et au contrôle du respect de l'obligation vaccinale. 16. Il résulte de ce qui est dit aux points 5 à 15 que la question, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux, pour ce qui est des dispositions applicables au litige. Par suite, il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question soulevée par Mme A.... Sur le pourvoi en cassation : 17. Aux termes de l'article L. 822-1 du code de justice administrative : " Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat fait l'objet d'une procédure préalable d'admission. L'admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n'est fondé sur aucun moyen sérieux ". 18. Pour demander l'annulation de l'ordonnance qu'elle attaque en tant qu'elle rejette sa demande de suspension des décisions litigieuses, Mme A... soutient qu'elle est entachée : - d'irrégularité en ce que sa minute n'est pas signée ; - d'erreur de droit en ce qu'elle juge que la juridiction administrative est incompétente pour connaître de ses conclusions dirigées contre la décision de la directrice de la CPAM du Vaucluse du 16 décembre 2021 ; - d'erreur de droit en ce que, pour juger que la condition d'urgence n'était pas remplie, elle juge qu'il lui appartenait de justifier de la nécessité pour elle de bénéficier à très bref délai d'une mesure provisoire de suspension dans l'attente du règlement au fond du litige ; - de dénaturation des pièces du dossier en ce qu'elle estime, s'agissant du surplus des conclusions de sa demande, que la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est pas remplie. 19. Eu égard aux moyens soulevés, il y a lieu d'admettre les conclusions du pourvoi dirigé contre l'ordonnance attaquée en tant qu'elle statue sur la demande de suspension de l'exécution de la décision de directrice de la CPAM du Vaucluse du 16 décembre 2021. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme A.... Article 2 : Les conclusions du pourvoi dirigé contre l'ordonnance du 15 février 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille sont admises en tant qu'elle statue sur la demande de suspension de l'exécution de la décision de directrice de la CPAM du Vaucluse du 16 décembre 2021. Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de Mme A... n'est pas admis. Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme B... A... et à la caisse primaire d'assurance maladie du Vaucluse. Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé de Provence-Alpes-Côte d'Azur, au conseil départemental de l'ordre des médecins du Vaucluse, au Premier ministre, au ministre de la santé et de la prévention et au Conseil constitutionnel. Délibéré à l'issue de la séance du 1er septembre 2022 où siégeaient : Mme Fabienne Lambolez, assesseure, présidant ; M. Olivier Yeznikian, conseiller d'Etat et Mme Ségolène Cavaliere, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 23 septembre 2022. La présidente : Signé : Mme Fabienne Lambolez La rapporteure : Signé : Mme Ségolène Cavaliere Le secrétaire : Signé : M. Bernard Longieras