Conseil d'État, 5ème et 6ème chambres réunies, 26/04/2018, 409870, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème et 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-04-26
Numéro : 409870
Rapporteur : M. Guillaume Leforestier
Commissaire du gouvernement : Mme Laurence Marion
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 409870, par une ordonnance n° 1617743, 1619596 du 29 mars 2017, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 19 avril 2017, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application des articles R. 351-2 et R. 341-3 du code de justice administrative, la requête de l'office public de l'habitat (OPH) de Puteaux. Par cette requête, enregistrée le 7 octobre 2016 au greffe du tribunal administratif de Paris, l'office demande : 1°) d'annuler la décision du 1er août 2016 par laquelle les ministres chargés du logement, de l'aménagement du territoire et de l'intérieur ont prononcé à son encontre une sanction pécuniaire de 1 081 822 euros, sur le fondement de l'article L. 342-14 du code de la construction et de l'habitation ; 2°) d'enjoindre à l'Etat et à l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) de lui restituer diverses sommes dans un délai de 7 jours à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 15 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4°) de communiquer copie de la décision à intervenir au procureur général près la Cour des comptes. 2° Sous le n° 410106, par une ordonnance n° 1617743, 1619596 du 29 mars 2017, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 19 avril 2017, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application des articles R. 351-2 et R. 341-3 du code de justice administrative, la requête de l'OPH de Puteaux. Par cette requête, enregistrée le 8 novembre 2016 au greffe du tribunal administratif de Paris, deux mémoires complémentaires et un mémoire en réponse à un supplément d'instruction, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 28 février, 5 et 23 mars 2018, l'office demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'ordre de recouvrer émis par l'agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) à son encontre le 10 octobre 2016 ; 2°) de le décharger de l'obligation de payer la somme de 1 081 122 euros ; 3°) d'enjoindre à l'Etat et à l'ANCOLS de lui restituer diverses sommes dans un délai de 7 jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 15 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'ANCOLS la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2014-1596 du 23 décembre 2014 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Guillaume Leforestier, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Laurence Marion, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de l'Office public de l'habitat de Puteaux et à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Agence nationale de contrôle du logement social. Vu les notes en délibéré, enregistrées le 4 avril 2018, présentées par l'ANCOLS ; Vu les notes en délibéré, enregistrées le 6 avril 2018, présentées par l'OPH de Puteaux ; 1. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite d'un contrôle effectué par la mission interministérielle d'inspection du logement social, puis par l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS), le conseil d'administration de cette agence a, par une délibération du 22 juillet 2016, proposé aux ministres chargés du logement et des collectivités territoriales de prononcer une sanction pécuniaire contre l'Office public de l'habitat (OPH) de Puteaux sur le fondement des dispositions de l'article L. 342-14 du code de la construction et de l'habitation ; que, par une décision du 1er août 2016, les ministres du logement et de l'habitat durable, de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales ont prononcé une sanction pécuniaire de 1 081 822 euros ; que, le 10 octobre 2016, l'ANCOLS a émis à l'encontre de l'office un ordre de recouvrer du même montant ; que l'OPH de Puteaux demande l'annulation de ces deux décisions par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les conclusions dirigées contre la décision de sanction du 1er août 2016 : En ce qui concerne la sanction infligée à raison du non-respect des droits de réservation de l'Etat et du supplément de loyer de solidarité, pour un montant total de 81 822 euros : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 342-9 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce, le rapport provisoire de contrôle " est communiqué à la personne concernée, au président ou au dirigeant de l'organisme concerné, qui est mis en mesure de présenter ses observations dans un délai d'un mois./ Le rapport définitif et, le cas échéant, les observations de l'organisme contrôlé et les suites apportées au contrôle sont communiqués au conseil de surveillance, au conseil d'administration ou à l'organe délibérant en tenant lieu et soumis à délibération à sa plus proche réunion./ (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 342-12 du même code : " En cas de manquements aux dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables, d'irrégularité dans l'emploi des fonds de la participation à l'effort de construction ou des subventions, prêts ou avantages consentis par l'Etat ou par ses établissements publics et par les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, de faute grave de gestion, de carence dans la réalisation de l'objet social ou de non-respect des conditions d'agrément constatés, l'agence demande à l'organisme ou la personne contrôlée de présenter ses observations et, le cas échéant, le met en demeure de procéder à la rectification des irrégularités dans un délai déterminé./ (...) " ; 3. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, d'une part, le directeur général de l'ANCOLS a, par courrier du 27 avril 2015, adressé à la présidente de l'OPH de Puteaux le rapport provisoire de contrôle de cet office en lui demandant, conformément à l'article L. 342-9 précité, de lui faire connaître ses observations dans le délai d'un mois ; qu'après avoir sollicité et obtenu à deux reprises le report de ce délai, la présidente de l'office a adressé au directeur général de l'ANCOLS ses réponses aux observations contenues dans le rapport provisoire, par courrier du 15 septembre 2015 ; que, d'autre part, le directeur général de l'ANCOLS a, par courrier du 15 mars 2016, communiqué à la présidente de l'OPH de Puteaux, conformément à l'article L. 342-12 précité, le rapport définitif adopté par le comité du contrôle et des sanctions de l'agence, accompagné d'une " lettre de suites " énumérant plusieurs irrégularités, formulant plusieurs questions auxquelles l'office était invité à répondre avant le 8 avril 2016, l'invitant à procéder à certaines rectifications et l'informant de ce que les manquements relevés étaient susceptibles de sanctions administratives ; que la présidente de l'office a répondu à cette " lettre de suites " par courrier du 14 avril 2016, ainsi qu'aux observations contenues dans le rapport définitif par courrier du 1er juillet 2016 ; qu'il suit de là que l'office requérant n'est pas fondé à soutenir que la procédure mise en oeuvre par l'ANCOLS aurait méconnu les articles L. 342-9 et L. 342-12 du code de la construction et de l'habitation, ni, en tout état de cause, que la décision attaquée aurait été prise en violation des droits de la défense faute pour lui d'avoir été informé de ce qu'une sanction pouvait lui être infligée ; 4. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le chargé d'inspection de la mission interministérielle d'inspection du logement social a, par courrier recommandé en date du 18 septembre 2014, informé la présidente de l'OPH de Puteaux, comme l'exigeaient des dispositions alors en vigueur du sixième alinéa de l'article L. 451-1 et de l'article R. 451-3 du code de la construction et de l'habitation, des opérations de contrôle qui ont débuté le 18 novembre 2014 ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce qu'aucun avertissement procédural n'aurait été adressé à l'office requérant avant le début de ces opérations manque en fait ; 5. Considérant que, contrairement à ce que soutient l'OPH, l'entrée en vigueur, après le début des opérations de contrôle, des dispositions issues du décret du 23 décembre 2014 n'a pas eu d'incidence sur la régularité de la procédure dès lors que le second alinéa de l'article 2 de ce décret dispose que les contrôles engagés par l'ANCOLS et la mission interministérielle d'inspection du logement social n'ayant pas donné lieu à un rapport définitif à la date du 31 décembre 2014 peuvent faire l'objet, après le 1er janvier 2015, d'un rapport définitif et, le cas échéant, provisoire, dans les conditions prévues aux articles R. 342-13 et R. 342-14 du code de la construction et de l'habitation issus de ce même décret ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 342-4 du code de la construction et de l'habitation, la " convocation comportant l'ordre du jour et les documents nécessaires à l'examen des points qui y sont inscrits sont transmis aux administrateurs dix jours au moins avant la date de la réunion " du conseil d'administration de l'ANCOLS ; qu'en l'absence de dispositions le prévoyant expressément, ce délai de procédure administrative n'a pas le caractère d'un délai franc ; qu'il résulte de l'instruction que les membres du conseil d'administration ont été convoqués par le président le 12 juillet 2016 pour une réunion qui s'est tenue le 22 juillet 2016 et que le conseil a, au cours de cette séance, adopté une délibération proposant aux ministres compétents d'infliger une sanction financière à l'OPH de Puteaux ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le délai de convocation prévu à l'article R. 342-4 n'aurait pas été respecté manque en fait ; que si l'office soutient que le secret des délibérations du conseil d'administration, imposé par l'article R. 342-4 du même code, a été violé par la publication d'articles de presse indiquant que la délibération litigieuse aurait été prise à l'unanimité, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; 7. Considérant qu'en vertu de l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation, les offices publics de l'habitat sont des établissements publics industriels et commerciaux ; qu'il résulte des articles L. 100-1 et L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration que les dispositions de ce code ne s'appliquent pas, sauf exception, aux relations entre personnes morales de droit public ; que l'office requérant ne peut, dès lors, utilement soutenir que la décision attaquée méconnaîtrait l'article L. 212-1 du même code, faute d'être revêtue de signatures régulières, ni qu'elle méconnaîtrait son article L. 311-3, faute que ses réponses au rapport provisoire établi par la mission d'inspection aient été communiquées au conseil d'administration de l'ANCOLS et aux ministres chargés d'examiner l'opportunité d'une sanction ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, applicable aux relations entre personnes morales de droit public en vertu de l'article L. 211-1 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent./ A cet effet, doivent être motivées les décisions qui :/ (...) 2° Infligent une sanction " ; que l'autorité qui inflige la sanction doit, à ce titre, indiquer, soit dans sa décision elle-même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à la personne sanctionnée, outre les dispositions en application desquelles la sanction est prise, les considérations de fait et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour décider de son principe et en fixer le montant ; que la décision attaquée vise les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux contrôles menés par l'ANCOLS, aux règles d'attribution des logements, à l'obligation pour le bailleur d'exiger le paiement du supplément de loyer de solidarité lorsque celui-ci est dû et aux missions des organismes d'habitations à loyer modéré et des offices publics de l'habitat ; qu'il résulte clairement des termes de cette décision et de ses annexes que la sanction prononcée à l'encontre de l'OPH de Puteaux est motivée, à hauteur de 42 822 euros, par le non-respect des droits de réservation de l'Etat, à hauteur de 39 000 euros, par l'inapplication du supplément de loyer de solidarité ; que le moyen tiré de ce que cette décision serait insuffisamment motivée ne peut, par suite, qu'être écarté ; 9. Considérant que si, en matière d'édiction de sanctions administratives, sont seuls punissables les faits constitutifs d'un manquement à des obligations définies par des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date où ces faits ont été commis, en revanche, et réserve faite du cas où il en serait disposé autrement, s'appliquent immédiatement les textes fixant les modalités des poursuites et les formes de la procédure à suivre, alors même qu'ils conduisent à réprimer des manquements commis avant leur entrée en vigueur ; que le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait privée de base légale, en ce qu'elle a été prise au terme d'une procédure entrée en vigueur postérieurement aux faits auxquels elle se rapporte, doit, dès lors, être écarté ; qu'il résulte de l'instruction que les faits justifiant la sanction prise à l'encontre de l'office requérant constituaient, au moment où ils ont été commis, des manquements aux dispositions des articles R. 441-5, L. 441-11 et L. 442-3-3 du code de la construction et de l'habitation alors en vigueur ; que les sanctions dont ces manquements étaient passibles étaient alors prévues aux articles L. 451-2-1, R. 441-5 et L. 441-11 du même code ; qu'il suit de là que l'office requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée méconnaîtrait le principe de légalité des délits et des peines et l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 10. Considérant que l'office requérant ne peut utilement se prévaloir de sanctions infligées à d'autres organismes et à raison d'autres manquements pour soutenir que cette décision revêtirait un caractère discriminatoire ; 11. Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; En ce qui concerne la sanction infligée à raison des fautes graves de gestion entachant l'opération d'aménagement du parking " Lorilleux " : 12. Considérant qu'à la date des faits reprochés à l'office requérant, aucune disposition ne prévoyait la possibilité d'infliger à un organisme d'habitations à loyer modéré une sanction pécuniaire pour faute grave de gestion ; que si l'article L. 313-13 du code de la construction et de l'habitation permettait, à la même date, à l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction de prononcer une sanction pécuniaire en cas de faute grave de gestion commise par les organismes placés sous son contrôle, les organismes d'habitations à loyer modéré étaient expressément exclus du champ de contrôle de cette agence en vertu du dernier alinéa de l'article L. 313-7 du même code ; qu'il suit de là que l'office requérant est fondé à soutenir que la sanction du 1er août 2016 méconnaît le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines en tant qu'elle lui inflige une sanction pécuniaire d'un million d'euros à raison des fautes graves de gestion entachant l'opération d'aménagement du parking " Lorilleux " ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée doit être annulée en tant qu'elle inflige à l'office requérant une sanction d'un million d'euros pour faute grave de gestion dans la conduite de l'opération d'aménagement du parking " Lorilleux " ; qu'il y a lieu, par conséquent, de ramener le montant de la sanction prononcée par les ministres chargés du logement, de l'intérieur et des collectivités territoriales à 81 822 euros ; Sur les conclusions dirigées contre l'ordre de recouvrer émis le 10 octobre 2016 : 14. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, par une décision n° 2016-010 du 18 février 2016 publiée sur le site Internet de l'agence, le directeur général de l'ANCOLS a donné délégation à M. Laurent Doré, secrétaire général, à effet de signer en son nom tous actes résultant de l'exercice des fonctions d'ordonnateur ; qu'ainsi, les moyens tirés de ce que l'ordre de recouvrer attaqué aurait été pris par une autorité incompétente et ne serait pas revêtu de la signature de l'ordonnateur doivent être écartés ; 15. Considérant que l'ordre de recouvrer émis le 10 octobre 2016 par l'ANCOLS se borne à reprendre le montant mentionné dans la décision du 1er août 2016, pour l'exécution de laquelle il a été pris ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 8 ci-dessus, cette décision et ses annexes font apparaître le détail des éléments de calcul aboutissant à ce montant ; que l'office requérant n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que n'auraient pas été portées à sa connaissance les modalités de calcul détaillées des sommes dues ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point 13 que le montant de l'ordre de recouvrer attaqué doit être ramené à 81 822 euros ; Sur les conclusions accessoires : 17. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; que la réformation des décisions attaquées implique nécessairement que l'ANCOLS restitue à l'office requérant la somme d'un million d'euros, augmentée des intérêts à compter de la date d'encaissement des sommes par le Trésor public ; qu'il y a lieu, pour le Conseil d'Etat d'ordonner cette restitution dans le délai de deux mois sans toutefois l'assortir d'une astreinte ; qu'il n'appartient pas, en revanche, au Conseil d'Etat d'ordonner la communication de sa décision au procureur général près la Cour des comptes ; 18. Considérant, enfin, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat et de l'ANCOLS une somme de 2 000 euros chacun à verser à l'OPH de Puteaux au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'OPH de Puteaux, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La sanction infligée à l'OPH de Puteaux par la décision attaquée du 1er août 2016 est ramenée à la somme de 81 822 euros. Article 2 : Le montant de l'ordre de recouvrer du 10 octobre 2016 est ramené à 81 822 euros. Article 3 : Il est enjoint à l'ANCOLS de restituer la somme d'un million d'euros à l'OPH de Puteaux, augmentée des intérêts à compter de la date d'encaissement des sommes par le Trésor public, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Article 4 : L'Etat et l'ANCOLS verseront chacun à l'OPH de Puteaux la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de l'OPH de Puteaux est rejeté. Article 6 : Les conclusions présentées par l'ANCOLS au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 7 : La présente décision sera notifiée à l'office public de l'habitat de Puteaux, au ministre de la cohésion des territoires, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à l'Agence nationale de contrôle du logement social.