cour administrative d'appel de Toulouse, 4ème chambre, 25/04/2024, 22TL21166, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-25
Numéro : 22TL21166
Président : M. Chabert
Rapporteur : M. Xavier  Haïli
Commissaire du gouvernement : Mme Meunier-Garner
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES - AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de Montbrun-Lauragais a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 2001976 du 18 mars 2022, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 17 mai 2022, M. A..., représenté par la SCP Salesse et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'intégralité de la délibération du 25 octobre 2019 et la décision implicite rejetant son recours gracieux, et en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées ... en sous-secteur UAa et en tant qu'elle contient une orientation d'aménagement et de programmation irrégulière du secteur " centre-bourg " de la commune ; 3°) d'enjoindre au maire de Montbrun-Lauragais d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt les demandes de retrait partiel qu'il formule ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Montbrun-Lauragais la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il justifie d'un intérêt à agir en tant que propriétaire et habitant de la commune ; - il n'a pas été satisfait à l'exigence d'une signature de la délibération par tous les membres présents conformément à l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération attaquée est entachée d'un vice dans la procédure d'élaboration, le plan adopté ayant été modifié après l'enquête publique et la modification retenue remettant en cause l'économie générale du plan en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; - le classement de ses parcelles cadastrées en sous-secteur UAa est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation alors qu'elles auraient dû être classées en zone UA et que le règlement applicable au sous-secteur UAa ne peut subordonner l'urbanisation d'une zone urbaine à une opération d'aménagement d'ensemble ; - l'orientation d'aménagement et de programmation sur le centre-bourg visant la densification du secteur lui fait grief puisqu'elle pourra conduire à un refus d'autorisation d'urbanisme et elle est irrégulière en se substituant au plan local d'urbanisme pour définir les caractéristiques des constructions attendues dans le secteur ; - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation alors qu'elle est irréalisable et incohérente. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2022, la commune de Montbrun-Lauragais, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour procéder à une régularisation, et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable pour insuffisance de motivation ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé ; - à titre subsidiaire, si un moyen était de nature à entraîner l'annulation de la délibération, un sursis à statuer pourrait être prononcé sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. La clôture d'instruction a été fixée au 7 avril 2023 par une ordonnance en date du 24 mars 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me de La Marque, représentant M. A... ; - et les observations de Me Marti, représentant la commune intimée. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Montbrun-Lauragais (Haute-Garonne) a adopté le plan local d'urbanisme de la commune en 2007. Par une délibération du 16 mai 2017, il a prescrit sa révision. Par une délibération du 15 février 2019 ce même conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme. L'enquête publique a eu lieu du 14 juin au 17 juillet 2019. Par une délibération du 25 octobre 2019, le conseil municipal a approuvé la révision du plan local d'urbanisme. M. A... est propriétaire sur cette commune des parcelles cadastrées ..., anciennement classées en zone UA, qui ont été classées en sous-secteur UAa par le plan local d'urbanisme. M. A... relève appel du jugement susvisé du 18 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique : 2. Le requérant reprend en appel, sans aucun élément nouveau, les moyens invoqués en première instance tirés de ce que la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme dès lors que les modifications du projet de plan local d'urbanisme intervenues ne procèdent pas de l'enquête publique et qu'elles ont été de nature à remettre en cause l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme, et de ce que la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Toulouse aux points 2 à 6 du jugement attaqué. En ce qui concerne l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " Centre-Bourg " : 3. Aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (...) ". 4. Il résulte de ces dispositions qu'en matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les orientations d'aménagement et de programmation peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d'urbanisme, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement. 5. Il ressort des pièces du dossier que l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " Centre-Bourg " précise, au titre des enjeux et objectifs du projet, s'agissant de " l'anticipation des mutations du secteur " que : " dans la mesure où certains secteurs bâtis sont susceptibles de muter à moyen ou long terme, il apparaît important d'encadrer dès à présent l'évolution de ces espaces. L'objectif sera d'affirmer la centralité par des aménagements adaptés. Les formes urbaines proposées ainsi que les aménagements urbains devront permettre d'affirmer le noyau villageois ". Alors que les dispositions précitées ne font pas obstacle à ce qu'une commune instaure une orientation d'aménagement et de programmation en vue de la densification de l'urbanisation, ces énonciations visent à encadrer les mutations de cette partie du centre du village afin de créer à moyen ou long terme une centralité, notamment par la densification du sous-secteur UAa. Si l'appelant soutient que l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " Centre-Bourg " précise les caractéristiques des constructions à mettre en œuvre, ces énonciations, relatives notamment aux principes de qualité urbaine et architecturale ainsi que d'énergie, constituent des recommandations et des indications qui se bornent à énoncer des principes d'aménagement et qui n'entrent en contradiction avec aucune prescription du règlement du sous-secteur UAa compris dans cette orientation d'aménagement et de programmation. En outre, elles ont pour seul objet de rappeler les règles fixées par l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la volumétrie et à l'implantation des constructions, dont le points 3 précise l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, notamment " dans les secteurs à dominante d'habitat identifiés dans OAP ", et celles fixées par l'article 4 dudit règlement relatif à la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère des constructions. Dans ces conditions, M. A... n'est pas fondé à soutenir que l'orientation d'aménagement et de programmation en cause serait illégale faute de respecter les exigences rappelées au point 4 du présent arrêt. 6. Par ailleurs, ces dispositions ne s'imposant aux demandes d'autorisation d'urbanisme que dans un rapport de compatibilité, le requérant ne peut utilement soutenir que cette orientation d'aménagement et de programmation, dans son schéma d'organisation, serait incohérente avec l'alignement des futures constructions qu'implique la desserte centrale du cœur du centre-bourg. Enfin, la délimitation par l'orientation d'un périmètre d'opération d'aménagement d'ensemble correspondant au sous-secteur UAa de la zone UA a pour objectif de réaliser une telle opération pour garantir une cohérence architecturale en lien avec le bâti existant. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que ladite orientation serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en se bornant à faire état de la difficulté de réalisation des aménagements projetés. En ce qui concerne le classement des parcelles de M. A... en sous-secteur UAa : 7. D'une part, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 151-21 dudit code : " Dans les zones U et AU, le règlement peut, à l'intérieur d'une même zone, délimiter des secteurs dans lesquels les projets de constructions situés sur plusieurs unités foncières contiguës qui font l'objet d'une demande de permis de construire ou d'aménager conjointe sont appréciés comme un projet d'ensemble et auxquels il est fait application de règles alternatives édictées à leur bénéfice par le plan local d'urbanisme. ". 8. D'autre part, aux termes de l'article 1 du chapitre 1 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone UA de la commune de Montbrun-Lauragais : " Sont autorisées sous condition les constructions et activités suivantes : Dans le sous-secteur UAa, les occupations et utilisations du sol ne sont autorisées que si elles font partie d'une opération d'aménagement d'ensemble et sous condition d'être compatibles avec l'Orientation d'Aménagement et de Programmation intégrée au PLU ". La zone UA correspond au périmètre du bourg centre ou se trouvent de nombreux équipements publics et de l'habitat ancien. Ce secteur est caractérisé par la présence d'éléments architecturaux de qualité et porte des enjeux patrimoniaux participants directement à l'identité de la commune. Selon ce même règlement, la zone UA est une zone accueillant des équipements et de l'habitat. 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. En subordonnant l'urbanisation de ce type de secteur à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas imposé de formalités ou de conditions de procédure autres que celles que prévoient les dispositions législatives et réglementaires. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la délimitation par le plan local d'urbanisme du sous-secteur UAa correspond au " périmètre d'opération d'ensemble " institué par l'opération d'aménagement d'ensemble du secteur " centre-bourg " classé en zone urbaine dont les objectifs ont été rappelés aux points 5 et 6 du présent arrêt. Dès lors, et contrairement à ce que soutient M. A..., les dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 25 octobre 2019 applicables au sous-secteur UAa dans lequel se situent les parcelles en litige ne sont pas entachées d'erreur de droit. 11. En second lieu, la délibération attaquée a approuvé le classement en sous-secteur UAa d'une partie de la parcelle ... et de la parcelle ... appartenant à M. A..., anciennement classées en zone UA. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu, ainsi que cela résulte de l'axe 1 du projet d'aménagement et de développement durables, intitulé " Anticiper le développement mesuré de Montbrun en adéquation avec son contexte territorial ", mettre en œuvre une politique globale en affirmant l'enveloppe urbaine centrale via une anticipation des mutations urbaines de ce secteur (intensification, renouvellement urbain) et son renforcement par le développement de nouveaux quartiers en accroche de l'enveloppe urbaine centrale. Le projet d'aménagement et de développement durables précise ainsi qu'" afin de limiter les impacts négatifs sur le territoire de la consommation d'espaces, le projet communal vise à prioriser le développement de l'urbanisation dans le centre-bourg et sa continuité en y mobilisant le potentiel foncier disponible. Cela passe par l'intensification et le renouvellement de l'espace urbain existant et l'encadrement de l'urbanisation sur les espaces libres. (...) L'objectif est de s'inscrire dans un urbanisme plus vertueux et respectueux de l'environnement par la mise en place d'Opération d'Aménagement et de Programmation recherchant l'optimisation foncière tout en prenant en compte les attentes des habitants ". 12. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas sérieusement contesté que le classement en sous-secteur UAa desdites parcelles, qui se situent dans le centre-bourg de Montbrun-Lauragais, et qui s'insèrent au sein d'un secteur urbanisé, participe de la réalisation de ce parti d'aménagement. Par ailleurs, cette opération d'aménagement d'ensemble qui y est projetée permet d'assurer la prise en compte de l'opération d'aménagement et de programmation susmentionnée, notamment la réalisation de la voie centrale ainsi que d'un cheminement doux. Enfin, la circonstance que ces parcelles pourraient également faire l'objet d'un classement en zone UA est sans incidence sur la légalité de leur classement en sous-secteur UAa. Par suite, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que ledit classement de ses parcelles approuvé par la délibération en litige serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de la commune intimée, qui n'est pas partie perdante, la somme sollicitée par le requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A... une somme à verser à la commune de Montbrun-Lauragais au même titre. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Montbrun-Lauragais présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Montbrun-Lauragais. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024. Le rapporteur, X. Haïli Le président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. No 22TL21166 2