CAA de LYON, 6ème chambre, 06/07/2021, 19LY04592, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-07-06
Numéro : 19LY04592
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. François-Xavier  PIN
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : AGIS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... B... et Mme D... B... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Laurent-de-Mure a rejeté leur demande préalable, de condamner la commune de Saint-Laurent-de-Mure à leur verser la somme de 15 000 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis à raison de la faute commise par la commune de Saint-Laurent-de-Mure à avoir autorisé le raccordement de cinq maisons d'habitation sur la conduite d'eau potable traversant leur propriété, d'enjoindre à la commune de Saint-Laurent-de-Mure, à titre principal, de supprimer les raccordements intervenus en méconnaissance de la convention de servitude conclue le 16 novembre 1984, à titre subsidiaire, de procéder à ses frais et moyennant indemnité à une modification de cette convention de servitude, et de mettre à la charge de la commune de Saint-Laurent-de-Mure la somme de 2 000 euros par application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1803089 du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 6 décembre 2019 et un mémoire enregistré le 22 février 2021, M. et Mme B..., représentés par Me A..., demandent à la cour : 1°) à titre principal, d'ordonner une médiation ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler le jugement n° 1803089 du 3 octobre 2019 du tribunal administratif de Lyon ; 3°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Laurent-de-Mure a rejeté leur demande de régularisation de la convention de servitude conclue le 16 novembre 1984 ainsi que leur demande indemnitaire ; 4°) de condamner la commune de Saint-Laurent-de-Mure à leur verser la somme de 15 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2017 et de leur capitalisation, en réparation du préjudice moral, du préjudice de jouissance et du préjudice tiré de la perte de valeur vénale de leur propriété qu'ils ont subis ; 5°) d'enjoindre à la commune de Saint-Laurent-de-Mure, à titre principal, de supprimer les raccordements intervenus en méconnaissance de la convention de servitude conclue le 16 novembre 1984, à titre subsidiaire, de procéder à ses frais et moyennant indemnité à une modification de cette convention de servitude ; 6°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Laurent-de-Mure la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la juridiction administrative est compétente pour connaître du litige ; - ils ne sont pas opposés à l'organisation d'une mesure de médiation ; - au regard de leurs conclusions de première instance, c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que leur demande présentait le caractère d'un recours de plein contentieux indemnitaire et non d'un recours pour excès de pouvoir et n'a pas statué sur leur demande d'annulation de la décision implicite de leur réclamation préalable ; - la décision implicite du maire de Saint-Laurent-de-Mure est intervenue en méconnaissance de la convention de servitude conclue entre les parties et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation s'agissant de la nécessité de régulariser une situation de fait irrégulière ; - la canalisation d'eau potable qui traverse leur parcelle dessert huit maisons alors que la convention de servitude conclue en 1984 précisait que cette canalisation devait exclusivement desservir les trois parcelles cadastrées section F nos 876, 877 et 878 ; ils n'ont pas donné leur accord pour les cinq raccordements effectués postérieurement de sorte que cette canalisation constitue une emprise irrégulière ; - en accordant des autorisations d'urbanisme portant sur des projets se raccordant sur la canalisation en cause, sans avoir obtenu leur accord ni avoir procédé à une modification de la convention de servitude, la commune de Saint-Laurent-de-Mure, qui ne dispose d'aucun titre lui permettant de raccorder de nouvelles propriétés sur cette canalisation, a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; - la faute commise par la commune a aggravé les conditions d'usage de la servitude consentie et augmente les fréquences d'entretien de la canalisation et les risques d'incidents ; - ils ont droit, au titre du préjudice moral, du préjudice de jouissance et du préjudice tiré de la perte de valeur vénale de leur propriété, à une indemnité qui ne saurait être inférieure à la somme de 15 000 euros ; - à supposer que la cour estime que le déplacement de la canalisation présenterait trop d'inconvénients au regard l'intérêt général, elle pourra néanmoins enjoindre à la commune de régulariser la convention de servitude. Par un mémoire en défense enregistré le 1er février 2021, la commune de Saint-Laurent-de-Mure, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les premiers juges se sont prononcés sur l'ensemble des conclusions dont ils étaient saisis ; - la canalisation d'eau potable est régulièrement implantée sur la propriété de M. et Mme B... ; - elle n'a modifié ni le tracé, ni la consistance de la portion de canalisation d'eau implantée sous la parcelle de M. et Mme B... consécutivement à la desserte par le réseau public d'eau potable de construction supplémentaires ; la desserte de ces lots est intervenue par une extension de cette canalisation, au-delà de leur propriété, et n'occasionnant aucun empiètement, emprise ou dépossession de leur terrain ; elle n'a pas procédé à une emprise irrégulière ; - le préjudice invoqué n'est pas établi ; - l'injonction tendant à la suppression des raccordements surnuméraires occasionnerait une atteinte excessive à l'intérêt général ; - les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de procéder à ses frais à une modification de la convention de servitude ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pin, premier conseiller, - les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, - et les observations de Me F..., représentant M. et Mme B... et de Me G..., représentant la commune de Saint-Laurent-de-Mure. Considérant ce qui suit : 1. Le 16 novembre 1984, la commune de Saint-Laurent-de-Mure a conclu avec M. et Mme B..., ainsi qu'avec les propriétaires du fonds voisin, une convention de servitude de passage sur une bande de 19 mètres de longueur et 1,20 mètre de largeur sur la parcelle dont Mme B... est propriétaire, autorisant, d'une part, l'installation d'une canalisation souterraine d'alimentation en eau potable d'un diamètre de 60 millimètres destinée à desservir uniquement trois lots et, d'autre part, l'accès à cette bande de terrain pour procéder à la surveillance ainsi qu'à des travaux d'entretien, de réparation ou de modification de cet ouvrage. Après avoir constaté que cette canalisation alimentait en eau potable plus de trois constructions, contrairement aux stipulations de cette convention, M. et Mme B... ont demandé au maire de Saint-Laurent-de-Mure, par un courrier du 28 décembre 2017, d'une part, de réviser la convention de servitude en date du 16 novembre 1984 et, d'autre part, de les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis. M. et Mme B... ont saisi le tribunal administratif de Lyon d'une demande tendant à obtenir, outre l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Saint-Laurent-de-Mure a rejeté leur réclamation, la condamnation de la commune à leur verser la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice résultant du non-respect par la commune des obligations découlant de la convention de servitude du 16 novembre 1984, et l'injonction à la commune de supprimer les raccordements intervenus en méconnaissance de cette convention et de procéder à sa modification moyennant une indemnité. M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 3 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit ordonné une médiation : 2. Aux termes de l'article L. 213-7 du code de justice administrative : " Lorsqu'un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi d'un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci ". Il n'y pas lieu pour la cour, dans les circonstances de l'espèce, de proposer une médiation aux parties. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Lorsque le juge administratif condamne une personne publique responsable de dommages qui trouvent leur origine dans l'exécution de travaux publics ou dans l'existence ou le fonctionnement d'un ouvrage public, il peut, saisi de conclusions en ce sens, s'il constate qu'un dommage perdure à la date à laquelle il statue du fait de la faute que commet, en s'abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les effets, la personne publique, enjoindre à celle-ci de prendre de telles mesures. Pour apprécier si la personne publique commet, par son abstention, une faute, il lui incombe, en prenant en compte l'ensemble des circonstances de fait à la date de sa décision, de vérifier d'abord si la persistance du dommage trouve son origine non dans la seule réalisation de travaux ou la seule existence d'un ouvrage, mais dans l'exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l'ouvrage et, si tel est le cas, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général, qui peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi, ou aucun droit de tiers ne justifie l'abstention de la personne publique. En l'absence de toute abstention fautive de la personne publique, le juge ne peut faire droit à une demande d'injonction, mais il peut décider que l'administration aura le choix entre le versement d'une indemnité dont il fixe le montant et la réalisation de mesures dont il définit la nature et les délais d'exécution. 4. Pour la mise en oeuvre des pouvoirs décrits ci-dessus, il appartient au juge, saisi de conclusions tendant à ce que la responsabilité de la personne publique soit engagée, de se prononcer sur les modalités de la réparation du dommage, au nombre desquelles figure le prononcé d'injonctions, dans les conditions définies au point précédent, alors même que le requérant demanderait l'annulation du refus de la personne publique de mettre fin au dommage, assortie de conclusions aux fins d'injonction à prendre de telles mesures ou de régulariser une convention de servitude. Dans ce cas, il doit regarder ce refus de la personne publique comme ayant pour seul effet de lier le contentieux. 5. Il résulte de l'instruction que la requête de M. et Mme B... tend à obtenir la réparation des dommages résultant de l'absence de respect, par la commune de Saint-Laurent-de-Mure, du nombre maximal de constructions autorisées à être desservies par la canalisation d'eau potable, tel qu'il a été fixé par la servitude grevant leur propriété. Dès lors, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la décision implicite par laquelle la commune de Saint-Laurent-de-Mure a refusé de procéder à la révision de la convention de servitude et de les indemniser a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de la demande de M. et Mme B... qui, en formulant les conclusions analysées au point 1, ont donné à l'ensemble de leur requête le caractère d'un recours de plein contentieux. 6. Par suite, en ne se prononçant pas expressément sur les conclusions des requérants tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant leur réclamation préalable, décision qui a pour seul objet et pour seul effet de lier le contentieux, le tribunal administratif n'a pas entaché son jugement d'une irrégularité tenant à une méconnaissance de son office ou à une omission à statuer sur ces conclusions à fin d'annulation. Sur les conclusions à fin d'annulation : 7. Ainsi qu'il a été dit aux points 3 à 5, la décision implicite par laquelle la commune de Saint-Laurent-de-Mure a rejeté la réclamation de M. et Mme B... a eu pour seul effet de lier le contentieux. Dès lors, les vices propres dont cette décision serait, le cas échéant, entachée sont sans incidence sur la solution du litige dont l'objet doit conduire le juge à se prononcer sur les droits des requérants à obtenir réparation des dommages qu'ils allèguent subir du fait de la canalisation d'eau potable traversant leur propriété. Sur les conclusions indemnitaires : 8. Sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l'Etat ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative. Cette compétence, qui découle du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l'autorité judiciaire par des règles ou principes à valeur constitutionnelle. Dans le cas d'une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l'extinction du droit de propriété. 9. La pose d'une canalisation d'eau potable par une collectivité publique sur une parcelle appartenant à une personne privée, qui dépossède le propriétaire de cette parcelle d'un élément de son droit de propriété, ne peut être mise à exécution qu'après soit l'accomplissement d'une procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, soit l'institution de servitudes dans les conditions prévues par les dispositions de la loi du 4 août 1962 et du décret du 15 février 1964, ultérieurement codifiées aux articles L. 152-1, L. 152-2 et R. 152-1 à R. 152-15 du code rural et de la pêche maritime, soit enfin, l'intervention d'un accord amiable avec le propriétaire. 10. La pose de la canalisation d'eau potable par la commune de Saint-Laurent-de-Mure, enfouie sous le terrain appartenant à Mme B... a été précédée d'un accord amiable, qui a pris la forme d'une convention de servitude conclue le 16 novembre 1984, de sorte que l'intéressée n'a pas été dépossédée d'un élément de son droit de propriété par la commune et que cet ouvrage public ne présente pas, en lui-même, le caractère d'une emprise irrégulière sur une propriété immobilière. Toutefois, il est constant que, postérieurement à l'institution de cette servitude et à la pose de la canalisation, la commune a autorisé le raccordement, au total, de huit constructions en aval de la portion de la conduite d'eau traversant le terrain de Mme B... alors que la servitude avait été instituée pour desservir seulement trois constructions, implantées sur les parcelles cadastrées section F nos 876, 877 et 878. La convention de servitude n'ayant pas été révisée pour prendre en compte ces raccordements ultérieurs, l'implantation de la canalisation est devenue irrégulière. Cette circonstance n'a cependant eu aucun effet sur la consistance, le tracé ou les caractéristiques de la canalisation objet de la servitude à laquelle M. et Mme B... avaient consenti. En outre, si les requérants soutiennent que l'autorisation donnée par la commune à cinq propriétés supplémentaires de se raccorder en aval à cette canalisation d'eau potable est susceptible d'augmenter la fréquence de son entretien et des risques d'incidents, ils n'assortissent cette allégation d'aucun commencement de preuve, de sorte qu'il ne résulte pas de l'instruction que le raccordement de cinq constructions supplémentaires à la canalisation aurait créé une aggravation de la servitude conventionnelle. Dans ces conditions, M. et Mme B... n'établissent pas l'existence du préjudice moral, des troubles de jouissance ni de la perte de valeur vénale de leur propriété qu'ils allèguent avoir subi de ce fait. Par suite, leurs conclusions indemnitaires doivent être rejetées. Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. Lorsqu'il est saisi d'une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d'un ouvrage public, dont il est allégué qu'il est irrégulièrement implanté, par un requérant qui estime subir un préjudice du fait de l'implantation de cet ouvrage et qui en a demandé sans succès la démolition à l'administration, il appartient au juge administratif, juge de plein contentieux, de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l'ouvrage est irrégulièrement implanté, puis, si tel est le cas, de rechercher, d'abord, si eu égard notamment à la nature de l'irrégularité, une régularisation appropriée est possible, puis, dans la négative, de prendre en considération, d'une part, les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général et, enfin, d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général. 12. D'une part, ainsi qu'il a été dit au point 10, M. et Mme B... ne justifient pas d'un préjudice du fait de l'implantation de la canalisation d'eau traversant leur propriété, laquelle n'est irrégulière qu'en raison du fait que cet ouvrage est raccordé non à trois, mais à huit constructions situées en aval. Par suite, les conclusions de M. et Mme B... tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de procéder à la suppression des raccordements de cinq constructions au réseau d'eau potable desservi par la canalisation traversant leur propriété, alors au demeurant qu'il ne résulte pas de l'instruction que les requérants auraient vainement sollicité la destruction de cet ouvrage auprès de l'administration, ne peuvent qu'être rejetées. D'autre part, s'il appartient au juge administratif de connaître des conclusions présentées par M. et Mme B... tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de modifier la convention de servitude en tant que cette mesure est susceptible de constituer une régularisation appropriée de l'irrégularité relevée, de telles conclusions ne peuvent qu'être rejetées en l'absence de préjudice du fait de l'irrégulière implantation de l'ouvrage. 13. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B... la somme que demande la commune de Saint-Laurent-de-Mure au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par M. et Mme B... soient mises à la charge de la commune de Saint-Laurent-de-Mure, qui n'est pas la partie perdante. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Laurent-de-Mure présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... B..., à Mme D... B... et à la commune de Saint-Laurent-de-Mure. Délibéré après l'audience du 10 juin 2021, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Gayrard, président assesseur, M. Pin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2021. 2 N° 19LY04592