CAA de MARSEILLE, 5ème chambre, 07/11/2022, 19MA03542, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-07
Numéro : 19MA03542
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Claire  BALARESQUE
Commissaire du gouvernement : M. PECCHIOLI
Avocat(s) : BRUNEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, les décisions des 12 octobre, 14 novembre et 13 décembre 2016, 30 janvier, 6 février, 6 mars, 14 avril et 10 mai 2017, 19 janvier, 13 février et 6 juin 2018 par lesquelles le président de la communauté de communes du Clermontais l'a placée en disponibilité d'office pour raison de santé et, d'autre part, les décisions du 20 mars 2017 et 18 mai 2017 par lesquelles le président de la communauté de communes du Clermontais a refusé de prononcer sa réintégration dans le cadre du nouveau dispositif prévu par l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984. Par un jugement n° 1702969 du 7 juin 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 29 juillet 2019 et 28 octobre 2020, Mme B... A..., représentée par Me Brunel, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler, d'une part, les décisions des 12 octobre, 14 novembre et 13 décembre 2016, 30 janvier, 6 février, 6 mars, 14 avril et 10 mai 2017, 19 janvier, 13 février et 6 juin 2018 par lesquelles le président de la communauté de communes du Clermontais l'a placée en disponibilité d'office pour raison de santé et, d'autre part, la décision du 20 mars 2017 par laquelle le vice-président de la communauté de communes du Clermontais a refusé de prononcer sa réintégration dans le cadre du nouveau dispositif prévu par l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984, ensemble la décision du 18 mai 2017 rejetant son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à la communauté de communes du Clermontais de la réintégrer dans les conditions prévues par l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984 ; 4°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Clermontais la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a méconnu les droits de la défense et l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en lui imposant d'établir que le président de la communauté de communes du Clermontais était absent ou empêché aux dates à laquelle les décisions contestées ont été prises ; la charge de la preuve de l'absence ou de l'empêchement de l'autorité qui délègue sa signature incombe à l'administration ; - les décisions contestées ont été prises par une autorité incompétente, en l'absence de délégation de signature régulière ; - les arrêtés des 12 octobre, 14 novembre et 13 décembre 2016 ont été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, le médecin expert chargé de l'examiner les 14 juin 2016, 6 décembre 2016 et 24 avril 2017 ayant siégé au sein du comité médical les 6 septembre 2016, 12 janvier 2017 et 23 novembre 2017 en méconnaissance des dispositions de l'article 4 du décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ; - les arrêtés du 30 janvier, 6 février, 6 mars, 14 avril et 10 mai 2017 et du 19 janvier, 13 février et 6 juin 2018 plaçant Mme A... en disponibilité d'office sont également entachés d'un vice de procédure tenant à l'irrégularité de la composition et de la tenue des comités médicaux ; - ces arrêtés méconnaissent les dispositions de l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984 résultant de l'ordonnance du 19 janvier 2017 ; - les décisions du 20 mars et 18 mai 2017 méconnaissent l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984, résultant de l'ordonnance du 19 janvier 2017, qui est entré en vigueur dès sa publication au journal officiel le 20 janvier 2017, sans nécessité d'un quelconque décret d'application. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 septembre et 17 novembre 2020, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la communauté de communes du Clermontais, représentée par la SCP CGCB et Associés conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable faute de moyen d'appel ; - les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - l'ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017 ; - le décret n°85-1054 du 30 septembre 1985 ; - le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ; - le décret n°91-298 du 20 mars 1991 ; - le décret n°2019-172 du 5 mars 2019 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public, - et les observations de Me Germe de la SCP CGCB et Associés représentant la communauté de communes du Clermontais. Une note en délibéré a été enregistrée le 21 octobre 2022 pour la communauté de communes du Clermontais. Considérant ce qui suit : 1. Mme A..., adjoint technique territorial affectée au service des cantines de la communauté de communes du Clermontais, a été placée en congés de maladie ordinaire du 15 juin 2015 au 20 septembre 2015, puis du 29 septembre 2015 au 28 septembre 2016. Par des arrêtés successifs du président de la communauté de communes du Clermontais, Mme A... a été placée en disponibilité d'office à compter du 29 septembre 2016, dans l'attente de son reclassement. Par une décision du 20 mars 2017, le président de la communauté de communes du Clermontais a rejeté sa demande de réintégration avec bénéfice de la période de préparation au reclassement prévue à l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984. Par une décision du 18 mai 2017, le président de la communauté de communes du Clermontais a confirmé ce refus. Mme A... relève appel du jugement du 7 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'ensemble de ces arrêtés et de ces décisions du président de la communauté de communes du Clermontais. Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel : 2. Mme A... a présenté devant la cour administrative d'appel, dans le délai de recours, un mémoire d'appel qui ne constituait pas la seule reproduction littérale de ses mémoires de première instance. La requête de Mme A... énonce à nouveau, de manière partiellement différente, les moyens justifiant sa demande et présente en tout état de cause des conclusions spécifiquement dirigées contre le jugement de première instance. La requête répond dès lors aux conditions posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir opposée sur ce point par la communauté de communes du Clermontais doit être écartée. Sur la fin de non-recevoir opposée en première instance et tirée de la tardiveté des conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 12 octobre 2016 : 3. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est au demeurant pas contesté par la requérante, que l'arrêté du 12 octobre 2016 la plaçant en disponibilité d'office lui a été régulièrement notifié le 23 novembre 2016. Le recours gracieux introduit le 6 avril 2017, après l'expiration du délai de recours contentieux, n'a pu interrompre ce dernier. Dès lors, les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 12 octobre 2016, présentées dans la demande de première instance de Mme A... enregistrée le 23 juin 2017, étaient tardives et, par suite, irrecevables. La fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes à l'encontre de ces conclusions doit donc être accueillie. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Contrairement à ce que soutient la requérante, en se fondant, pour écarter le moyen tiré de l'incompétence du signataire des décisions contestées sur ce que, d'une part, l'intéressé disposait d'une délégation de signature pour signer au nom du président de la communauté de communes du Clermontais en cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier et, d'autre part, qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que le président de la communauté de communes du Clermontais n'aurait pas été absent ou empêché aux dates de signature des décisions contestées, les premiers juges n'ont méconnu ni les règles de dévolution de la charge de la preuve applicables devant le juge de l'excès de pouvoir ni les droits de la défense ni les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte soulevé contre l'ensemble des décisions contestées : 5. Pour les motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Montpellier et rappelés ci-dessus, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des décisions contestées doit être écarté comme manquant en fait. En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du comité médical soulevé contre l'ensemble des arrêtés de mise en disponibilité d'office contestés : 6. D'une part, aux termes de l'article 39 du décret n°91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet : " A l'issue d'un congé de maladie, de grave maladie, d'accident de travail ou de maladie professionnelle, le fonctionnaire physiquement apte à reprendre son service reprend son ou ses emplois précédents ou un ou des emplois équivalents ". Aux termes de l'article 40 du même décret : " A l'expiration de ses droits à congé de maladie ou de grave maladie, le fonctionnaire temporairement inapte pour raison de santé à reprendre son service est placé dans la position de disponibilité dans les conditions prévues aux deuxième et troisième alinéas de l'article 19 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 susvisé. ". Aux termes de l'article 42 de ce décret : " (...) La composition du comité médical départemental et les procédures suivies pour l'octroi des congés prévus au premier alinéa du 2° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et à l'article 40 du présent décret et pour la saisine du comité médical supérieur sont celles prévues par la réglementation en vigueur pour les fonctionnaires titulaires à temps complet. " 7. D'autre part, aux termes de l'article 3 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Dans chaque département, un comité médical départemental est constitué auprès du préfet. (...) / Chaque comité comprend deux praticiens de médecine générale et, pour l'examen des cas relevant de sa compétence, un médecin spécialiste de l'affection dont est atteint le fonctionnaire qui demande à bénéficier du congé de longue maladie ou de longue durée prévu au 3° ou au 4° de l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 susvisée. / Il est désigné un ou plusieurs suppléants pour chacun de ces membres. / S'il ne se trouve pas, dans son ressort territorial, un ou plusieurs des spécialistes agréés nécessaires, le comité médical fait appel à des spécialistes exerçant dans d'autres ressorts territoriaux. Ces spécialistes font connaître, éventuellement par écrit, leur avis sur les questions relevant de leur compétence. / Les membres du comité médical sont désignés sur proposition du directeur départemental de la cohésion sociale, pour une durée de trois ans renouvelable, par le préfet parmi les praticiens figurant sur la liste prévue à l'article 1er du présent décret. (...) ". Aux termes de l'article 4 de ce décret : " Le comité médical est chargé de donner à l'autorité compétente, dans les conditions fixées par le présent décret, un avis sur les questions médicales soulevées par l'admission des candidats aux emplois publics, l'octroi et le renouvellement des congés de maladie et la réintégration à l'issue de ces congés, lorsqu'il y a contestation. / Il est consulté obligatoirement pour : / (...) / d) La réintégration après douze mois consécutifs de congé de maladie ; / e) L'aménagement des conditions de travail du fonctionnaire après congé de maladie ou disponibilité d'office ; / f) La mise en disponibilité d'office pour raison de santé et son renouvellement ; (...). Il peut recourir, s'il y a lieu, au concours d'experts pris en dehors de lui. Ceux-ci doivent être choisis suivant leur qualification sur la liste des médecins agréés prévue à l'article 1er du présent décret. Les experts peuvent donner leur avis par écrit ou siéger au comité à titre consultatif. S'il ne se trouve pas dans leur ressort territorial un ou plusieurs des experts dont l'assistance a été jugée nécessaire, les comités font appel à des experts professant dans d'autres départements (...) ". 8. Il ressort des pièces du dossier que le comité médical a, par un avis du 6 septembre 2016, émis un avis défavorable à la demande de congé de grave maladie présentée par Mme A... et s'est déclaré " favorable au congé de maladie ordinaire du 29/09/2015 au 28/09/2016 " avec " une reprise sur poste adapté sans station debout prolongée à voir avec le médecin de prévention ". A la suite de cet avis, le président de la communauté de communes du Clermontais a saisi le médecin de prévention. Après avoir examinée Mme A..., ce dernier a conclu le 26 septembre 2016 à la possibilité d'une reprise " sur un poste sans station debout prolongée ". Estimant que ces préconisations du comité médical et du médecin de prévention n'étaient pas compatibles avec les fonctions exercées par Mme A..., affectée à la préparation des repas de cantine, au service des enfants à table et au ménage, le président de la communauté de communes a saisi le comité médical d'une demande d'avis portant sur la mise en disponibilité d'office de Mme A.... Dans l'attente de l'avis du comité médical, le président de la communauté de communes du Clermontais a, par un arrêté du 12 octobre 2016, placé Mme A... en disponibilité d'office " à titre conservatoire " du 29 septembre 2016 au 31 octobre 2016 inclus. Cette décision de mise en disponibilité d'office " à titre conservatoire " a été prolongée jusqu'au 31 décembre inclus par deux arrêtés des 14 novembre et 13 décembre 2016. Le comité médical s'est ensuite prononcé le 12 janvier 2017 sur la mise en disponibilité d'office de Mme A..., en retenant l'inaptitude de l'intéressée à son poste et la nécessité d'un reclassement et en donnant un avis favorable à sa mise en disponibilité du 29 septembre 2016 au 31 mars 2017. A la suite de cet avis, le président de la communauté de communes du Clermontais a, par un arrêté du 30 janvier 2017, placé Mme A... en disponibilité d'office pour la période du 1er au 31 janvier 2017. Cette décision de mise en disponibilité d'office a été renouvelée pour les mois de février à juin 2017 par les arrêtés des 6 février, 6 mars, 14 avril et 10 mai 2017. Le conseil médical, saisi par le président de la communauté de communes du Clermontais sur le renouvellement de la mise en disponibilité d'office de Mme A..., s'est prononcé le 23 novembre 2017 en faveur de ce renouvellement " du 1er avril 2017 au 31 décembre 2017 dans l'attente d'une reprise sur poste adapté ". A la suite de cet avis, le président de la communauté de communes du Clermontais a prolongé la mise en disponibilité d'office de Mme A... pour la période du 1er janvier au 30 juin 2018, par des arrêtés des 19 janvier, 13 février et 6 juin 2018. 9. Il résulte des dispositions précitées des articles 3 et 4 du décret du 30 juillet 1987 que le comité médical chargé de donner un avis sur les questions médicales soulevées par la réintégration d'un agent à l'issue de congés maladie ne peut, sans entacher la procédure d'irrégularité, désigner un expert pris parmi ses membres pour procéder à l'examen de l'agent sur l'état duquel il est consulté. 10. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal des séances du comité médical départemental, que le docteur C..., rhumatologue, est membre titulaire de ce comité médical, en qualité de médecin spécialiste. Il est par ailleurs constant que le docteur C... a été désigné à plusieurs reprises en qualité d'expert pour donner son avis par écrit sur la situation de Mme A... à l'issue de ses congés maladie en établissant des rapports d'expertise les 14 juin 2016, 6 décembre 2016 et 24 avril 2017 sur lesquels le comité s'est appuyé pour émettre les avis des 6 septembre 2016, 12 janvier 2017 et 23 novembre 2017. Dans ces conditions, et alors même que le docteur C... n'aurait pas signé ces avis du comité médical, les dispositions précitées du décret du 30 juillet 1987 ont été méconnues. Cette irrégularité, qui a eu pour effet de priver Mme A... d'une garantie substantielle, est de nature à entacher d'illégalité les arrêtés des 14 novembre et 13 décembre 2016 de mise en disponibilité d'office à titre conservatoire pris à la suite de l'avis rendu par le comité médical le 6 septembre 2016 déclarant Mme A... apte à la reprise de ses fonctions sur un poste adapté, les arrêtés des 30 janvier, 6 février, 6 mars, 14 avril et 10 mai 2017 de mise en disponibilité d'office pris à la suite de l'avis rendu par le comité médical le 12 janvier 2017 déclarant Mme A... inapte à l'exercice de ses fonctions ainsi que les arrêtés des 19 janvier, 13 février et 6 juin 2018 de mise en disponibilité d'office pris à la suite de l'avis du 23 novembre 2017 déclarant Mme A... apte à la reprise de ses fonctions sur un poste adapté. 11. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, Mme A... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des arrêtés ci-dessus indiqués la plaçant en disponibilité d'office, qui sont intervenus à la suite d'une procédure irrégulière. En ce qui concerne la légalité des décisions des 20 mars et 30 mars 2017 refusant d'accorder à Mme A... le bénéfice de l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984 : 12. Aux termes de l'article 1er du code civil : " Les lois et, lorsqu'ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu'ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures (...) ". 13. L'article 9 de l'ordonnance du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d'activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique a inséré, après l'article 85 de la loi du 26 janvier 1984, un article 85-1 ainsi rédigé : " Le fonctionnaire reconnu inapte à l'exercice de ses fonctions a droit à une période de préparation au reclassement avec traitement d'une durée maximale d'un an. Cette période est assimilée à une période de service effectif. ". Aux termes de l'article 86 de cette même loi : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application de la présente section. ". 14. Contrairement à ce que soutient la requérante, l'application de ces dispositions résultant de l'ordonnance du 19 janvier 2017 est manifestement impossible en l'absence d'un texte réglementaire fixant, notamment, les conditions de procédure applicables à la mise en œuvre de ce nouveau dispositif. Les dispositions de l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984 ne sont donc entrées en vigueur qu'à la date d'entrée en vigueur, le 8 mars 2019, du décret du 5 mars 2019 instituant une période de préparation au reclassement au profit des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions. Dans ces conditions, le président de la communauté de communes du Clermontais était tenu de refuser, par les décisions contestées des 20 mars, 30 mars et 18 mai 2017, d'accorder à Mme A... le bénéfice de ces dispositions, qui n'étaient pas encore entrées en vigueur. 15. Il résulte de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation des décisions refusant de lui accorder le bénéfice de l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a refusé d'annuler les arrêtés des 14 novembre 2016, 13 décembre 2016, 30 janvier 2017, 6 février 2017, 6 mars 2017, 14 avril 2017, 10 mai 2017, 19 janvier 2018, 13 février 2018 et 6 juin 2018 ainsi que la décision du 18 mai 2017 rejetant le recours gracieux de Mme A... du 6 avril 2017 en tant qu'elle porte sur lesdits arrêtés. Le jugement du tribunal administratif de Montpellier doit être annulé dans cette mesure. Sur les conclusions de la requête aux fins d'injonction : 17. Le présent arrêt, qui annule les arrêtés des 14 novembre 2016, 13 décembre 2016, 30 janvier 2017, 6 février 2017, 6 mars 2017, 14 avril 2017, 10 mai 2017, 19 janvier 2018, 13 février 2018 et 6 juin 2018 ainsi que de la décision du 18 mai 2017 rejetant le recours gracieux de Mme A... du 6 avril 2017 en tant que ce recours gracieux portait sur lesdits arrêtés, implique, eu égard aux motifs d'annulation retenus, qu'il soit enjoint à la communauté de communes du Clermontais d'examiner à nouveau la situation de Mme A..., après avoir notamment procédé à la saisine du conseil médical départemental, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 18. En revanche, le présent arrêt confirmant le rejet par le tribunal administratif de Montpellier des conclusions à fin d'annulation dirigées contre les décisions des 20 mars et 30 mars 2017 refusant d'accorder à Mme A... le bénéfice de l'article 85-1 de la loi du 26 janvier 1984, les conclusions aux fins d'injonction présentées par la requérante tendant à être réintégrée dans les conditions prévues à cet article ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais du litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la communauté de communes du Clermontais demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes du Clermontais le versement à Mme A... d'une somme de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier est annulé en tant qu'il a rejeté la demande d'annulation des arrêtés des 14 novembre 2016, 13 décembre 2016, 30 janvier 2017, 6 février 2017, 6 mars 2017, 14 avril 2017, 10 mai 2017, 19 janvier 2018, 13 février 2018 et 6 juin 2018 ainsi que de la décision du 18 mai 2017 rejetant son recours gracieux du 6 avril 2017 en tant que ce recours gracieux portait sur lesdits arrêtés. Article 2 : Les arrêtés des 14 novembre 2016, 13 décembre 2016, 30 janvier 2017, 6 février 2017, 6 mars 2017, 14 avril 2017, 10 mai 2017, 19 janvier 2018, 13 février 2018 et 6 juin 2018 sont annulés. Article 3 : La décision du 18 mai 2017 rejetant le recours gracieux de Mme A... du 6 avril 2017 est annulé en tant qu'elle porte sur les arrêtés visés à l'article précédent. Article 4 : Il est enjoint à la communauté de communes du Clermontais d'examiner à nouveau la situation de Mme A... après avoir notamment procédé à la saisine du comité médical départemental, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 5 : La communauté de communes du Clermontais versera à Mme A... une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la communauté de communes du Clermontais. Délibéré après l'audience du 17 octobre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Bocquet président, - Mme Vincent, présidente assesseure, - Mme Balaresque, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2022. N° 19MA03542 2