CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 19/05/2016, 14MA03866, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-19
Numéro : 14MA03866
Président : M. LASCAR
Rapporteur : Mme Anne  MENASSEYRE
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : KATTINEH

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Cap d'Ail a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 20 juin 2012 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a créé une zone de protection de biotope dénommée " Falaises de la Riviera " sur les communes de La Turbie, d'Eze, de Villefranche-sur-Mer, de Beaulieu-sur-Mer et de Cap d'Ail. Par un jugement n° 1300155 du 1er juillet 2014, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête. Procédure devant la Cour : Par une requête, un mémoire en réplique, et un mémoire portant réponse à un moyen d'ordre public, enregistrés le 3 septembre 2014, le 5 décembre 2015 et le 9 avril 2016, la commune de Cap d'Ail, représentée par Me D..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 1er juillet 2014 ; 2°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 20 juin 2012 ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en tant que les parcelles cadastrées AA 39, AK 80, AA 02 et AA 03 sont intégrées, en totalité ou partiellement, dans le périmètre de protection de la zone 5 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement n'a pas répondu au moyen tiré de ce que l'arrêté constituait en réalité une mesure compensatoire aux demandes de dérogation du syndicat intercommunal de Villefranche-sur-Mer ; - l'autorité administrative n'a pas établi par des études scientifiques que l'espace protégé était, eu égard à ses caractéristiques, effectivement nécessaire à la prévention de la disparition des espèces protégées ; - 1'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites rendu lors de la réunion du 14 décembre 2011 est irrégulier faute pour cette commission d'avoir été mise en mesure de se prononcer de manière éclairée sur le projet soumis ; - l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard à l'importance des mesures d'interdiction édictées, à l'importance du périmètre, incluant à tort la parcelle AA 39, et à sa durée illimitée, qui excède manifestement la durée de reconstitution des espèces ; - les prescriptions de l'arrêté revêtent un caractère trop général, et excèdent les pouvoirs complémentaires et restreints qui sont conférés au représentant de l'Etat par l'article R. 111-15 du code de l'environnement ; - les parcelles situées au sud de la zone, sur la commune de Cap d'Ail, ont été régulièrement exploitées par l'homme ; - l'arrêté de biotope constitue en réalité, illégalement, une mesure compensatoire à la dérogation au régime de protection de certaines espèces accordée au syndicat intercommunal de Villefranche-sur-mer ; - l'arrêté de biotope, en ce qu'il concerne la quasi-totalité de la parcelle AA 39, est entaché d'un détournement de procédure. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - le moyen tiré de ce que l'arrêté aurait en réalité pour objet d'empêcher le maintien de l'aire paysagère de la parcelle AA 39 dont l'aménagement fait l'objet d'un contentieux est inopérant dès lors que le périmètre de l'arrêté exclut en totalité l'aire paysagère et ses aménagements ; - les autres moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés. En application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative la clôture d'instruction a été fixée au 23 décembre 2015 ; Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la Cour ayant, par un arrêt 14MA03442 du 16 février 2016, annulé l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 20 juin 2012 en tant que la parcelle cadastrée section AZ n° 45 est partiellement intégrée dans la zone n° 3 " Savaric " de la zone de protection de biotope des Falaises de la Riviera, la demande tendant à l'annulation de cet arrêté est, dans cette mesure, devenue sans objet. Un mémoire présenté pour la commune de Cap d'Ail a été enregistré le 27 avril 2016, postérieurement à la clôture d'instruction. Vu : - les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., première conseillère, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant la commune de Cap d'Ail. 1. Considérant que la commune de Cap d'Ail relève appel du jugement du 1er juillet 2014, par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 juin 2012 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a créé une zone de protection de biotope dénommée " Falaises de la Riviera " sur les communes de La Turbie, d'Eze, de Villefranche-sur-Mer, de Beaulieu-sur-Mer et de Cap d'Ail ; Sur l'étendue du litige : 2. Considérant que, par un arrêt 14MA03442 du 16 février 2016, la Cour a annulé l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 20 juin 2012 en tant que la parcelle cadastrée section AZ n° 45 est partiellement intégrée dans la zone n° 3 " Savaric " de la zone de protection de biotope des " Falaises de la Riviera " ; que la demande tendant à l'annulation de cet arrêté est, dans cette mesure, devenue sans objet ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant qu'en indiquant au point 5 du jugement que l'arrêté attaqué avait pour objet, conformément aux dispositions de l'article R. 411-15 du code de l'environnement, la conservation des biotopes d'espèces végétales et animales protégées, et au point 11 que la parcelle cadastrée AA 39 n'étant pas pour sa totalité incluse dans la zone de protection et hébergeant une espèce végétale protégée, le détournement de pouvoir allégué ne pouvait qu'être écarté, le tribunal a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que l'acte attaqué aurait été pris dans un autre but que celui poursuivi par la loi et correspondrait en fait à un ensemble de mesures destinées à compenser des atteintes provoquées par des travaux sur une partie du territoire concerné ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-16 du code de l'environnement : " I - Les arrêtés préfectoraux mentionnés à l'article R. 411-15 sont pris après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, ainsi que de la chambre départementale d'agriculture. (...) " ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'en invoquant l'absence d'étude scientifique objective, dont ne pourrait pas tenir lieu, selon elle, l'argumentaire scientifique établi en mars 2009 par M. A..., la commune de Cap d'Ail ne met pas en cause, contrairement à ce qu'elle persiste à soutenir, la légalité externe de la décision qu'elle attaque ; qu'en invoquant l'absence ou l'insuffisance des éléments et études au vu desquels l'autorité administrative a arrêté sa décision, alors que les textes régissant la procédure d'adoption d'un arrêté définissant les zones de protection du biotope sont silencieux sur ce point, la commune peut seulement être regardée comme critiquant le bien-fondé de la mesure mais ne démontre pas qu'elle aurait été élaborée à l'issue d'une procédure irrégulière ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 9 du décret du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, désormais codifié à l'article R. 133-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf urgence, les membres des commissions reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l'ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites " ; que la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CNDPS) s'est réunie le 14 décembre 2011 et a émis, à l'unanimité, un avis favorable sur le projet d'arrêté qui lui était soumis ; que bien que le compte-rendu de la réunion fasse apparaître que le président de la commission a demandé, à l'issue de celle-ci, qu'à l'avenir, le projet d'arrêté assorti du projet de carte soit envoyé aux membres de la commission avant la réunion, il ressort également de ce document qu'une discussion approfondie s'est engagée à l'issue d'une présentation détaillée du projet d'arrêté et que la commission a disposé, pendant la séance, des éléments nécessaires à la prise de décision ; qu'ainsi les membres de la commission ont été mis en mesure de se prononcer de manière éclairée sur le projet qui leur était soumis pour avis ; que, dès lors, dans les circonstances particulières de l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le non-respect des dispositions précitées aurait exercé une influence sur l'avis rendu par la CNDPS ni qu'elle aurait privé les personnes intéressées d'une garantie ; que, par suite, ce moyen doit être écarté ; 7. Considérant que, par ailleurs, la circonstance que l'avis du délégué pour la flore de la commission nationale de la protection de la nature, communiqué à titre d'information aux membres de la CNDPS, ait été émis dans le cadre de l'instruction de la demande du SIVOM de Villefranche-sur-Mer tendant à l'octroi d'une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées à l'occasion des travaux de sécurisation des falaises de la Riviera n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie ; qu'enfin, et contrairement à ce qui est soutenu, il ne saurait être déduit des termes du compte-rendu de la commission que le périmètre porté à sa connaissance n'était pas celui finalement arrêté ; En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " l -Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (...) d'espèces (en litige de sa demande) végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : (...) 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l'arrachage, la cueillette ou l'enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel ; 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 411-15 du même code : " Afin de prévenir la disparition d'espèces figurant sur la liste prévue à l'article R. 411-1, le préfet peut fixer, par arrêté, les mesures tendant à favoriser, sur tout ou partie du territoire d'un département (en litige de sa demande) la conservation des biotopes tels que (en litige de sa demande) haies, bosquets, landes, dunes, pelouses ou toutes autres formations naturelles, peu exploitées par l'homme, dans la mesure où ces biotopes ou formations sont nécessaires à l'alimentation, à la reproduction, au repos ou à la survie de ces espèces " ; 9. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté en litige vise à garantir l'équilibre biologique des milieux et la conservation des biotopes nécessaires au maintien et à la reproduction des espèces protégées énumérées à l'article 1er de l'arrêté, soit, pour les espèces végétales, la Nivéole de Nice, l'Ophrys de Bertoloni, le Crocus de Ligurie, la Camélée à trois coques, le Lavatère maritime, le Caroubier, le Chou de montagne, l'Atracyle grillagé, l'Herbe barbue, la Coronille de Valence, la Sabline à feuille d'orpin ; qu'à cette fin son article 2 interdit par exemple l'ouverture de nouvelles voies d'escalade et les activités de bivouac, son article 3 l'usage du feu, son article 5 les nouvelles constructions, activités qui menacent très directement les biotopes des espèces protégées ; qu'en revanche, les activités cynégétiques et forestières, dans la mesure où elles ne sont pas de nature à porter atteinte aux biotopes des espèces protégées, continuent de s'exercer librement sous réserve des dispositions énumérées à l'article 3 ; qu'ainsi la commune appelante n'est pas fondée à soutenir que, par l'étendue et la généralité des mesures d'interdiction, l'arrêté contesté constituerait une protection générale des espèces excédant les pouvoirs conférés à l'autorité administrative par les dispositions précitées de l'article R. 411-15 du code de l'environnement ; que si la commune appelante fait également valoir que la parcelle AA 39 aurait été régulièrement exploitée par l'homme, pour y avoir abrité d'abord une décharge sauvage puis y avoir fait l'objet depuis plusieurs années d'aménagements d'installations publiques, il ressort des pièces du dossier qu'ainsi que le fait valoir la ministre, l'aire paysagère aménagée sur cette parcelle a été précisément exclue du périmètre de l'arrêté litigieux ; que, compte tenu de cette exclusion, la commune de Cap d'Ail n'est pas fondée à soutenir que l'article R. 411-15 du code de l'environnement aurait été sur ce point méconnu ; qu'enfin les considérations compensatoires qui ont présidé à l'adoption de cet arrêté ne sont pas de nature à démontrer qu'il serait entaché d'une erreur de droit dès lors que, ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, il a bien pour objet de garantir l'équilibre biologique des milieux et la conservation des biotopes nécessaires au maintien et à la reproduction des espèces protégées ; 10. Considérant, en deuxième lieu, que le bien-fondé de la création de la zone de biotope litigieuse est, contrairement à ce que soutient la commune appelante, suffisamment démontré par l'argumentaire scientifique établi en mars 2009 par M. A..., docteur en écologie, à l'occasion du programme de sécurisation des falaises, portant sur la localisation des habitats naturels, l'intérêt des peuplements floristiques et faunistiques et les enjeux des mesures de conservation de chacun des six secteurs de la zone de protection ; que cette étude fait apparaître la présence et la localisation, dans le périmètre, des " stations d'espèces végétales protégées " ; que si la commune conteste que les biotopes en cause soient nécessaires " à l'alimentation, à la reproduction, au repos ou à la survie de ces espèces ", la démonstration de cette nécessité est suffisamment rapportée par les références, figurant dans l'étude de l'expertA..., au statut des espèces protégées identifiées dans le périmètre et aux développements relatif à l'état des populations, aux menaces et à la vulnérabilité qui y figurent pour chacune des espèces en cause ; que la recherche d'espèces protégées ne pouvant se faire à l'échelle parcellaire mais étant réalisée par échantillonnage au sein des biotopes favorables à ces espèces, l'absence de précision sur la localisation d'individus d'espèces protégées sur certaines parcelles n'impliquait pas que ces parcelles, constituant des milieux de vie de ces espèces, soient exclues du périmètre considéré ; que le ministre justifie par ailleurs que le conservatoire botanique national méditerranéen de Porquerolles a identifié des stations de l'Atractyle grillagé sur la parcelle AA 39, cette espèce étant également, au vu des pièces du dossier, localisée sur les versants Sud et Est de la zone " Tête de chien ", de sorte que la contestation de la commune relative à la présence de cette espèce sur la parcelle en cause doit être écartée ; que la circonstance que le préfet des Alpes-Maritimes n'a pas limité dans le temps les mesures de protection édictées ne permet pas de regarder sa décision comme entachée d'illégalité dès lors que le temps nécessaire au rétablissement de l'équilibre du milieu ne peut être prédéterminé et alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose une telle limitation ; qu'ainsi la commune n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté critiqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, la circonstance qu'un défrichement très partiel, subordonné au reboisement de la zone par des essences forestières méditerranéennes validé par le directeur départemental des territoires et de la mer, ait été autorisé sur la parcelle AA 39 par décision préfectorale du 20 juin 2012, n'étant pas davantage de nature à démontrer l'existence d'une telle erreur ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'il est loisible à l'État, compte tenu notamment des conditions locales et de la situation des espèces à protéger, de choisir entre les divers modes de protection dont l'autorité publique peut faire usage, sur le fondement du code de l'environnement ou d'autres législations, pour assurer la protection d'une espèce déterminée ; que si d'autres instruments de protection des espaces naturels mettent en place une gestion obligatoire, le choix de la mesure de protection retenue ne saurait pour autant relever d'un détournement de procédure au seul motif de l'existence de mesures alternatives ; qu'un tel détournement ne saurait davantage résulter de ce que le comité chargé, en vertu de l'article 8 de l'arrêté, " d'organiser une évaluation régulière de l'état de conservation des différents biotopes présents sur le site et des populations d'espèces végétales qu'ils hébergent " se réunisse sans périodicité prédéterminée mais " chaque fois que nécessaire ", ce comité s'étant d'ailleurs réuni une première fois le 21 janvier 2015 ; qu'enfin si la commune affirme également que l'arrêté en litige a en réalité pour objet d'empêcher le maintien de l'aire paysagère de la parcelle AA 39 dont l'aménagement fait l'objet d'un contentieux, cet argument ne peut qu'être écarté dès lors que, comme il a été dit au point 9, le périmètre de l'arrêté exclut en totalité l'aire paysagère et ses aménagements ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Cap d'Ail n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté la partie demeurant en litige de sa demande; qu'il ne saurait davantage, pour les mêmes motifs, être fait droit à ses conclusions subsidiaires ; que la commune étant la partie perdante, ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; D É C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de la commune de Cap d'Ail en tant qu'elles portent sur l'inclusion partielle de la parcelle cadastrée section AZ n° 45 dans la zone n° 3 " Savaric " de la zone de protection de biotope des " Falaises de la Riviera " définie par l'arrêté du 20 juin 2012 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a créé une zone de protection de biotope dénommée " Falaises de la Riviera " sur les communes de La Turbie, d'Eze, de Villefranche-sur-Mer, de Beaulieu-sur-Mer et de Cap d'Ail. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Cap d'Ail est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cap d'Ail et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Délibéré après l'audience du 3 mai 2016, où siégeaient : - M. Lascar, président de chambre, - M. Chanon, premier conseiller, - Mme C..., première conseillère. Lu en audience publique, le 19 mai 2016. '' '' '' '' N° 14MA03866 7 acr