CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 09/02/2016, 14LY02762, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-02-09
Numéro : 14LY02762
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Vincent-Marie  PICARD
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : YVAN DAUMIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...H..., M. C...E..., M. G...E..., la société immobilière de Bernex, M. C... F...et Mme D...A...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de la délibération du conseil municipal de Bernex du 28 juin 2013 portant approbation de la révision n° 3 du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n°s 1304646-1304695-1306443-1306675 du 10 juillet 2014, le tribunal administratif de Grenoble, en son article 1er, a annulé cette délibération en tant que la révision approuvée classe en zone UX les parcelles cadastrées D 2734 à D 2737 et en zone UB les parcelles C 46, 61 en partie, 1859 et 2129 à 2133 et, en son article 4, a rejeté le surplus des conclusions des demandes présentées par Mme H...et autres. Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée le 2 septembre 2014 sous le n° 14LY02762, Mme A... demande à la cour : 1°) d'annuler l'article 4 de ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2014 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir, en sa totalité, la délibération du 28 juin 2013 du conseil municipal de Bernex ou, à tout le moins, en ce qu'elle approuve le classement en zone agricole de ses parcelles A 4237, 4095, 4099, 3971, 4256, 4063, 884, 3179, 887, 901, 4247, 4245 et 3967 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bernex une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens de l'instance. Elle soutient que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme a été méconnu ; que la délibération du 29 mai 2008 ne fixe pas les grandes lignes des objectifs de la révision ; que la délibération du 28 mars 2011 ne permet pas de pallier les insuffisances de cette précédente délibération compte tenu de l'état d'avancement de la procédure, notamment du projet d'aménagement et de développement durable ; que la réunion publique du 11 mai 2011 n'était pas une réunion de concertation ; que la motivation du commissaire enquêteur était insuffisante ; que l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales a été méconnu faute de convocation régulière des élus ; que, compte tenu des articles L. 145-3 et R. 123-7 du code de l'urbanisme, le classement en secteur A des parcelles en cause, antérieurement en zone UB, est manifestement erroné ; qu'elles n'ont plus d'intérêt agricole et sont en continuité avec des zones urbanisées ; que le schéma de cohérence territoriale du Chablais préconise l'urbanisation des dents creuses notamment ; que d'autres parcelles, dans une situation comparable, ont été classées en secteur urbanisé. Par un mémoire enregistré le 21 juillet 2015, la commune de Bernex conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les objectifs de la révision ont été fixés dès l'origine et que la concertation s'est utilement déroulée ; que le commissaire enquêteur a émis un avis personnel et motivé ; que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués ; que le classement des parcelles en cause est dénué d'erreur manifeste d'appréciation. Par une ordonnance du 7 juillet 2015, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 juillet 2015. Mme A...a produit un mémoire, enregistré le 23 décembre 2015. II. Par une requête enregistrée le 10 septembre 2014 sous le n° 14LY02853, M. C... E..., M. G...E..., la société immobilière de Bernex et Mme H... demandent à la cour : 1°) d'annuler l'article 4 de ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2014 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir, en sa totalité, la délibération du 28 juin 2013 du conseil municipal de Bernex ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bernex le paiement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales a été méconnu, le maire et des membres du conseil municipal étant intéressés au classement en zone constructible de plusieurs parcelles ; qu'une telle illégalité, retenue par le tribunal pour quelques parcelles, ne peut entraîner que l'annulation totale de la délibération ; que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme a été méconnu ; que la délibération contestée est affectée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit pour le classement en zone U d'un certain nombre de parcelles situées aux lieux dits Chez les Racles et Le Beule ; que l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme a été méconnu, les motifs du classement en zone U des parcelles concernées n'étant pas précisés. Par un mémoire enregistré le 17 juillet 2015, la commune de Bernex conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. E... et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les requérants ne justifient pas de leur intérêt à agir ; qu'aucun de leurs moyens n'est fondé. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Picard, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me Daumin, avocat de MmeA..., et celles de Me Djeffal, avocat de la commune de Bernex. Deux notes en délibéré, présentées pour la commune de Bernex, ont été enregistrées les 26 et 27 janvier 2016. 1. Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que Mme A...ainsi que M. E...et autres relèvent appel d'un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2014 qui, ayant annulé par son article 1er, la délibération du 28 juin 2013 du conseil municipal de Bernex portant approbation de la révision n° 3 du plan local d'urbanisme de la commune, en tant qu'elle porte classement en zone UX de parcelles cadastrées D 2734 à D 2737 et en zone UB de parcelles C 46, 61 en partie, 1859 et 2129 à 2133, a rejeté, par son article 4, le surplus de leurs conclusions dirigées contre cette délibération ; que la commune conclut au rejet des requêtes ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant que, pour prononcer l'annulation partielle de la délibération contestée, le tribunal s'est fondé sur l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que " les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires " sont illégales ; que les premiers juges n'ont relevé la méconnaissance de cette dispositions qu'en ce qui concerne les parcelles mentionnées au point 2 ci-dessus ; que ce motif n'appelait donc l'annulation de la délibération litigieuse qu'en ce qu'elle portait sur le classement de ces parcelles et non l'annulation de cet acte dans son ensemble ; que le jugement attaqué n'est donc, à cet égard, entaché d'aucune irrégularité ; Sur la légalité de la délibération du 28 juin 2013 : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 153-19 : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...), dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire (...) " ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) " ; 6. Considérant que si le commissaire-enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, il doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, dans son rapport remis à l'issue de l'enquête qui s'est tenue entre le 3 décembre 2012 et le 3 janvier 2013, le commissaire enquêteur a notamment indiqué, dans le document intitulé " Conclusions du commissaire enquêteur ", que " la situation actuelle, avec un plan d'occupation des sols datant de 1987 et manifestement obsolescent et peu fiable juridiquement, outre le fait qu'elle permet de délivrer des autorisations qui pourraient être contestées, donne de mauvaises informations aux particuliers " et qu'il fallait y " mettre un terme dans les meilleurs délais " ; qu'il a fait état de la possibilité de prendre en compte un certain nombre de demandes présentées par des particuliers et rappelé " la nécessité de remplacer rapidement le plan d'occupation des sols existant par un document conforme aux dispositions de la Loi Montagne et compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Chablais, le document actuel qui permet de délivrer des autorisations qui pourraient être contestées ne présentant, à cet égard, aucune sécurité juridique " ; qu'il a ajouté que des réserves ou observations avaient été recueillies auprès des personnes publiques associées et de la population ; qu'il a donné un avis favorable au projet, sous réserve que " soit prise en compte, après réexamen par le groupe de travail des observations relatives aux dépositions recueillies au cours de l'enquête et contenues dans l'annexe ci-jointe ", en recommandant de " réfléchir à l'utilité du maintien des zones Ai et Ni dont l'intérêt ne " lui a pas paru " évident et pourrait être source de confusion, au profit d'une rédaction plus adaptée du règlement en ce qui concerne notamment les possibilités de réfection, extensions et mises aux normes " ; que ces conclusions sont assorties d'une annexe, qui s'analyse comme une synthèse des avis du commissaire enquêteur sur les demandes de particuliers recueillies au cours de l'enquête ; que, dans son rapport, outre l'avis également formulé sur chacune des observations émanant du public, le commissaire enquêteur a présenté ses remarques sur le plan d'urbanisme envisagé ; qu'il résulte ainsi de ces documents, rapprochés les uns des autres, que le commissaire enquêteur a pris personnellement position sur le projet de la commune dans des conditions permettant de connaître les raisons exactes pour lesquelles il a rendu un avis favorable ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 103-3 : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme (...) " ; 9. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que la méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé ; que, si les deux volets sont en principe adoptés simultanément, les dispositions citées ci-dessus ne font pas obstacle à ce qu'ils soient approuvés par des délibérations successives, pourvu que la concertation organisée sur les objectifs poursuivis par l'élaboration du plan local d'urbanisme ne soit pas ainsi privée d'effet utile ; 10. Considérant que si la délibération initiale du 29 mai 2008 prescrivant la révision du document d'urbanisme ne fixait aucun objectif, se bornant à faire état de la situation existante, le conseil municipal de Bernex a adopté, le 28 mars 2011, une seconde délibération qui assignait à cette révision des objectifs précis, tenant à la structuration du développement urbain, à la consolidation de son caractère de village montagnard, au renforcement du socle économique, à l'ouverture de nouvelles perspectives de développement, à l'impulsion d'une politique des déplacements et à l'amélioration du fonctionnement général du territoire ; 11. Considérant que la concertation a été organisée sous la forme de deux réunions publiques, l'une s'étant tenue le 20 janvier 2010 et l'autre le 11 mai 2011, et de la tenue d'un registre destiné à recevoir les observations du public ; que si, antérieurement à la délibération du 28 mars 2011 et au second débat public, le conseil municipal avait déjà discuté, en juillet 2010 et en février 2011, des orientations du projet d'aménagement et de développement durables et si, lors de la seconde réunion publique, ont été exposés le projet d'aménagement et de développement durables ainsi que les pièces réglementaires, il apparaît que les habitants ont disposé d'environ un mois entre le moment où les objectifs de la révision ont été portés à leur connaissance et celui où le projet d'aménagement et de développement durables leur a été présenté et ont eu jusqu'au 25 juin 2012, date à laquelle le projet de plan a été arrêté, pour s'exprimer sur le registre prévu à cet effet ; que, dans ces circonstances, et compte tenu en particulier de l'importance limitée de la population vivant à Bernex, le moyen tiré de la violation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 12. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, relatif aux réunions du conseil municipal : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. " ; 13. Considérant que Mme A...se plaint de ce que la commune s'est bornée à lui communiquer une modèle type de convocation daté du 24 juin 2013, donc antérieur de plus de trois jours francs à la séance du conseil municipal du 28 juin suivant, au cours de laquelle a été adoptée la délibération contestée, faisant valoir qu'il n'est pas justifié de ce que cette convocation aurait été effectivement adressée aux intéressés dans le délai imparti par les dispositions précitées ; que, cependant, cette délibération précise que les conseillers municipaux ont été convoqués le 24 juin 2013 et que le maire en a également attesté, alors que Mme A...ne produit aucun élément qui permettrait d'en douter ; que le moyen ne peut donc qu'être écarté ; 14. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; 15. Considérant, d'abord, que, s'agissant des parcelles appartenant au fils et au gendre du maire, situées au lieu dit Grange Blanche, il apparaît que le maire, intéressé, n'a participé ni aux débats ni au vote de la délibération du 28 mars 2011 par laquelle le conseil municipal a, d'une part, approuvé, par son classement en zone UX du plan, le principe de l'ouverture à l'urbanisation du secteur situé au lieu dit Champs de Grange Blanche, où se trouvent ces parcelles, jusque-là en secteur NAx1 du plan d'occupation des sols, d'autre part, sollicité, en application de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et de sites sur ce projet ; que, lors de la réunion de cette commission le 12 mai 2011, le maire s'est borné à présenter le dossier, sans prendre part au vote ; que, par ailleurs, le secteur NAx dans lequel étaient auparavant classées les parcelles en question était une zone d'urbanisation future, donc destinée à être urbanisée ; que, dans ces circonstances, rien ne permet de dire que la participation du maire au vote de la délibération contestée aurait effectivement exercé une influence sur son sens ; 16. Considérant, ensuite, que la seule participation au vote de la délibération contestée du maire et de sa nièce, conseillère municipale, ne suffit pas à justifier de l'influence qu'ils auraient effectivement exercée sur les débats à l'issue desquels a été retenu le classement en zone UC de parcelles leur appartenant, situées au lieudit La Beule, antérieurement classées en zone ND ; 17. Considérant, enfin, que n'est pas davantage établie l'influence qu'aurait exercée une conseillère municipale pour le classement en zone U de deux parcelles appartenant à son époux, situées au lieudit Chez les Racles, autrefois classées en secteur N ; 18. Considérant, par suite, que le moyen tiré de la violation de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté ; 19. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme : " En cas de modification ou de révision du plan local d'urbanisme, le rapport de présentation est complété, le cas échéant, par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation explicite les raisons pour lesquelles le classement de parcelles situées aux lieux dits Le Beule et Chez Les Racles a été modifié ; 20. Considérant, en sixième lieu, que M. E...et autres soutiennent que le classement en zones UB et UC d'un certain nombre de parcelles situées dans les secteurs dits Le Beule et Chez Les Racles, autrefois classées en secteurs N ou UB, serait erroné ; qu'ils se bornent à affirmer que le rapport de présentation n'exposerait pas les motifs de cette délimitation, sans jamais expliquer en quoi il en résulterait une incohérence sur ce point avec le règlement du plan local d'urbanisme ; qu'à cet égard, le rapport explicite les motifs de cette délimitation ; que le moyen tiré de l'erreur de droit ou de l'erreur manifeste d'appréciation dont procéderait un tel classement ne peut donc qu'être écarté ; 21. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. " ; 22. Considérant que si Mme A...se plaint du classement en zone agricole A de ses parcelles cadastrées section A n° 899, 900, 901, 4245, 4247, 3179, 4063, 884, 4256, 4258, 4095, 4237, 4099, 3971, 890, 887, 3967, situées dans le secteur des Pales, anciennement en zone urbanisée UB, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles se trouvent en dehors des parties urbanisées de la commune, dans une partie du territoire que les auteurs du plan d'urbanisme, malgré la desserte de certaines d'entre elles par les voies ou réseaux, ont entendu réserver à l'activité agricole, l'objectif étant, comme le prévoient les orientations générales du schéma de cohérence territoriale du Chablais, de préserver une telle activité en dehors du développement, sous certaines conditions, du chef lieu et des hameaux les plus denses ; que rien ne permet, à cet égard, d'affirmer que ces terres ne pourraient faire l'objet d'une exploitation agricole, sous forme de culture ou d'élevage notamment ; que, par suite, et même si certaines de ces parcelles se trouvent à la jonction avec des zones urbaines ou que d'autres terrains, dans une situation comparable, ont été ouverts à l'urbanisation, l'appréciation à laquelle se sont livrés les auteurs du plan d'urbanisme n'est, en l'espèce, entachée d'aucune erreur manifeste ; 23. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 122-5 : " (...) Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants (...). " ; que si cette disposition exige une urbanisation en continuité avec des secteurs déjà construits, elle n'interdit pas de réserver à des activités agricoles des zones situées à la périphérie de parties du territoire communal déjà urbanisées ; que la seule circonstance que certaines de parcelles de Mme A...se trouvent à la jonction avec des secteurs déjà urbanisés ou urbanisables ne suffit pas, par elle-même, à caractériser une méconnaissance de cette disposition ; 24. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune, Mme A...et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble n'a, qu'en partie, annulé la délibération contestée ; que les conclusions que Mme A...et que M. E...et autres ont présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par voie de conséquence, qu'être rejetées ; que, sur ce même fondement, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A...le paiement à la commune de Bernex d'une somme de 1 000 euros et, à la charge de M. E...et autres, le paiement à cette même commune d'une somme globale d'un montant identique ; DECIDE : Article 1er : Les requêtes de Mme A...et de M. E...et autres sont rejetées. Article 2 : Mme A...versera à la commune de Bernex la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : M. C... E..., M. G...E..., la société immobilière de Bernex et Mme H... verseront solidairement à la commune de Bernex la somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...A..., à M. C... E..., à M. G... E..., à la société immobilière de Bernex, à Mme B...H...et à la commune de Bernex. Délibéré après l'audience du 19 janvier 2016, à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, M. Picard, président-assesseur, M. Levy Ben Cheton, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 février 2016. '' '' '' '' 2 N°s 14LY02762, 14LY02853