CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 13/12/2022, 21BX01465, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-13
Numéro : 21BX01465
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : Mme Bénédicte  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET LPA-CGR AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 avril 2021 et 21 février 2022, la société Total Quadran Antilles Guyane, anciennement la société Quadran Caraïbes, représentée par Me Gelas, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler l'arrêté du 6 novembre 2020 par lequel le préfet de la Guadeloupe a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire pour le renouvellement d'un parc éolien par la construction de vingt aérogénérateurs et des locaux techniques sur le territoire de la commune de La Désirade, ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet de la Guadeloupe a rejeté son recours gracieux présenté le 5 janvier 2021 contre cet arrêté ; 2°) d'enjoindre au préfet de la Guadeloupe, à titre principal, de délivrer le permis de construire le parc éolien dans un délai de trente jours à compter de la date de notification de la décision ou, à titre subsidiaire, de prendre une décision sur la demande de permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; - l'arrêté litigieux est entaché d'une contradiction de motifs quant à la qualification du projet en tant qu'urbanisation nouvelle qui ne s'implanterait pas en continuité de l'existant ; le parc existant du Souffleur, composé de six éoliennes, construction de même nature, constitue déjà une urbanisation existante ; l'ajout de quatorze nouvelles éoliennes, opération d'urbanisation, est réalisé en continuité d'un espace urbanisé existant ; l'absence d'urbanisation existante alentour manque en fait compte tenu de la présence d'un autre parc éolien implanté sur cette route ; l'arrêté est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits ; - l'arrêté est entaché de plusieurs erreurs de droit ; - l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme a été méconnu ; le site d'implantation du projet, composé de constructions industrielles constitue une agglomération ou village existant, au sens de cet article ; le projet de renouvellement par le remplacement des six éoliennes du parc éolien du Souffleur et l'ajout, en continuité de celui-ci de quatorze nouvelles machines, constitue une opération d'urbanisation, réalisée en continuité d'une agglomération ou village existant ; - l'article L. 121-39 du code de l'urbanisme a été méconnu ; le projet est éligible à la dérogation prévue à cet article, en tant qu'il n'est pas implanté sur un espace proche du rivage, et qu'une telle infrastructure est incompatible avec le voisinage d'une zone habitée ; la distance séparant le projet du rivage, comprise entre 500 et 700 mètres, justifie l'exclusion de la qualification d'espace proche du rivage ; l'espace séparant la côte du rivage est bien urbanisé ; la seule présence de végétation composée de fourrés littoraux ne permet pas d'exclure le caractère urbanisé de l'espace ; les éoliennes du projet ne sont pas visibles depuis les points de vue côtiers du fait de son implantation en retrait de la ligne de crête ; aucun critère ne permet de caractériser l'unité paysagère ; - l'article L. 121-40 du code de l'urbanisme a été méconnu ; le parc éolien existant, en tant qu'installation de production d'électricité, constitue un espace déjà urbanisé, qui s'inscrit dans le prolongement géographique du parc éolien de la Montagne, de même nature ; - le cadre juridique applicable à l'avis de la CDPENAF a été méconnu ; l'avis favorable de la CDPENAF n'avait pas à être recueilli ; le projet, qui ne constitue pas une opération d'agencement et d'organisation du territoire initiée par une collectivité locale, mais une opération unique et isolée initiée par une personne privée, ne peut être qualifié d'opération d'aménagement et d'urbanisme au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; - l'article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime ne s'applique qu'à un " projet d'opération d'aménagement et d'urbanisme " ; le préfet ne pouvait se référer à l'avis défavorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) pour adopter l'arrêté contesté ; il n'était pas en compétence liée ; - l'arrêté est entaché d'une incompétence négative, du fait que le préfet s'est senti lié par un avis simple ; - l'avis de la CDPENAF est irrégulier ; il est entaché d'une erreur de qualification de la destination des parcelles du projet, et d'une erreur dans l'appréciation de l'impact du projet ; l'avis ne comporte aucune motivation ; - l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; le site ne présente pas d'intérêt paysager particulier ; le projet s'insère dans une zone classée agricole par le plan local d'urbanisme, dans laquelle les éoliennes sont expressément autorisées ; le site ne fait l'objet d'aucune protection particulière ; aucun impact concret du projet n'est démontré, aucune atteinte n'est établie ; le choix d'éoliennes de taille modeste, de 45 mètres à hauteur de mât, permet, à lui seul, de remettre en cause l'appréciation selon laquelle les caractéristiques du projet porteraient atteinte au paysage ; depuis la côte, les éoliennes du projet sont invisibles ; depuis le plateau sur lequel les éoliennes doivent être implantées, l'atteinte paysagère n'est pas avérée ; l'impact de 28 machines serait donc moins important que celui qui a eu cours durant 19 ans, lorsque 41 éoliennes étaient simultanément exploitées sur les mêmes sites, sans que cela n'induise de problématique particulière ; - l'arrêté litigieux méconnait non seulement les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, mais aussi le règlement de la zone A2 du plan local d'urbanisme (PLU). Par un mémoire en défense enregistré le 1er février 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Total Quadran Antilles Guyane ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 22 février 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 22 mars 2022 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 novembre 2022 : - le rapport de Mme B... A..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Kerjean-Gauducheau, représentant la société Total Quadran Antilles Guyane. Une note en délibéré présentée par la société Total Quadran Antilles Guyane a été enregistrée le 30 novembre 2022. Considérant ce qui suit : 1. La société Quadran Caraïbes a déposé, le 10 juillet 2020, une demande de permis de construire pour le renouvellement d'un parc de six éoliennes remplacées par la construction de vingt aérogénérateurs, six containers de batteries de stockage d'énergie, un container de stockage de matériel, un poste de livraison, un local de gestion de l'énergie, sur un terrain cadastré section AN n° 46, situé au lieu-dit Morne Souffleur sur le territoire de la Désirade. Par la présente requête, la société Total Quadran Antilles-Guyane, anciennement la société Quadran Caraïbes, demande à la cour d'annuler l'arrêté du 6 novembre 2020 par lequel le préfet de la Guadeloupe a refusé de lui accorder le permis de construire ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet de la Guadeloupe a rejeté son recours gracieux présenté le 5 janvier 2021 contre cet arrêté. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime : " En Guadeloupe, (...), tout projet d'élaboration ou de révision d'un document d'aménagement ou d'urbanisme ayant pour conséquence d'entraîner le déclassement de terres classées agricoles, ainsi que tout projet d'opération d'aménagement et d'urbanisme ayant pour conséquence la réduction des surfaces naturelles, des surfaces agricoles et des surfaces forestières dans les communes disposant d'un document d'urbanisme, ou entraînant la réduction des espaces non encore urbanisés dans une commune soumise au règlement national d'urbanisme, doit faire l'objet d'un avis favorable de la commission mentionnée à l'article L. 181-10. (...) " et aux termes de l'article L. 181-10 dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : "Pour son application en Guadeloupe, (...), l'article L. 112-1-1 est ainsi rédigé : /" Art. L. 112-1-1.-Il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers composée, outre le préfet qui la préside, de représentants en proportion égale : /" 1° Des services de l'Etat ; /" 2° Des collectivités territoriales ; /" 3° De la profession agricole, des opérateurs fonciers agricoles et d'au moins un propriétaire foncier ; /" 4° Des associations agréées de protection de l'environnement. ". 3. Aux termes de l'article L. 121-39 du code de l'urbanisme : " Par dérogation aux dispositions de l'article L. 121-8, l'implantation des ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peut être autorisée par l'autorité administrative compétente de l'Etat, en dehors des espaces proches du rivage, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. /Cette autorisation est refusée si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables ou si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière. ". 4. Il résulte de ces dispositions que, dans les départements d'outre-mer, lorsqu'un projet d'urbanisme a pour conséquence de réduire les surfaces naturelles, agricoles ou forestières, l'autorité compétente ne peut en autoriser la réalisation par la délivrance d'un permis de construire qu'après avoir recueilli l'avis favorable de la commission. Contrairement à ce que soutient la société requérante, ces dispositions visent tout projet " d'opération d'aménagement et d'urbanisme ", quand bien même il ne serait pas au nombre des opérations d'aménagements visées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. 5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet faisant l'objet de la demande de permis de construire consiste à remplacer le parc de six éoliennes existant par la construction de vingt aérogénérateurs de 67 mètres de hauteur totale sur mâts de 44 mètres, nécessitant pour chacun la création d'une plateforme empierrée de 25 sur 35 mètres. Il prévoit la mise en place de six containers, abritant les batteries de stockage, d'une surface projetée au sol de 588 m², d'un container pour le stockage du matériel de 29 m², d'un poste de livraison et d'un local de gestion de l'énergie, d'une surface chacun de 14 m². Des voies de circulation internes à la centrale, stabilisées sans être imperméabilisées, ainsi que des plateformes techniques seront aménagées sur une zone d'une surface totale de 19 040 m². Les locaux techniques existants seront conservés. Il n'est pas contesté que le terrain d'assiette est situé en zone agricole A2 du plan local d'urbanisme de la commune de La Désirade, approuvé le 15 mars 2019. Dès lors que le projet vise à renouveler et à accroitre le parc existant de six éoliennes à vingt aérogénérateurs, il a nécessairement pour conséquence une réduction des surfaces naturelles, agricoles et forestières, dans une commune disposant d'un document d'urbanisme et devait faire l'objet d'un avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, (CDPENAF) conformément à l'article L. 181-12 précité du code rural et de la pêche maritime. Le préfet de la Guadeloupe était ainsi lié par l'avis défavorable rendu le 24 septembre 2020 de la CDPENAF. Dès lors, le moyen tiré de ce que le préfet se serait à tort cru en situation de compétence liée et aurait ainsi entaché sa décision d'incompétence négative ne peut qu'être écarté. 6. En troisième lieu, la société Total Quadran Antilles-Guyane soutient que l'arrêté en litige, reprenant à son compte la motivation de l'avis défavorable de la commission qui indique que " le projet entraîne une réduction significative d'un espace agricole naturel et forestier " est entaché d'erreurs de droit. La société requérante peut être regardée comme contestant ainsi l'avis défavorable de la commission qui s'imposait à l'autorité compétente. 7. Contrairement à ce qu'indique la société requérante, l'avis rendu le 24 septembre 2020 par la CDPENAF n'est, en tout état de cause, pas dépourvu de motivation, dès lors qu'après avoir rappelé l'objet de la demande d'autorisation à construire, la commission a estimé que le projet entraînait une réduction significative d'un espace agricole, naturel et forestier, au sens de l'article L.181-12 du code rural et de la pêche maritime. 8. En indiquant que le projet consiste à " renouveler un parc éolien (20 aérogénérateurs) + locaux techniques (6 containers) de 228 m² sur la parcelle AN 46 d'une superficie de 77 850 m² ", la commission ne s'est pas méprise sur la portée de la demande, notamment la surface de plancher. 9. La société Total Quadran Antilles-Guyane soutient que le projet s'implante dans un espace urbanisé et n'entraîne pas de réduction d'un espace agricole, naturel et forestier. 10. Aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 181-12 du code rural et de la pêche maritime: "Dans les délais et conditions définis au code de l'urbanisme, la commission se prononce sur ces projets au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles en prenant en compte l'ensemble des critères suivants :/1° Les objectifs d'intérêt général du projet ; /2° Les potentialités agronomiques et environnementales des terres agricoles ; /3° Les réserves de constructibilité existant dans les zones urbaines ou à urbaniser de la commune considérée et des communes limitrophes ; /4° La possibilité de solutions alternatives. ". 11. Si un projet d'implantation de vingt éoliennes constitue une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le projet en litige situé dans un secteur naturel, classé en zone agricole et dépourvu de constructions ne se situe pas en continuité d'une agglomération ou d'un village existant. La circonstance que six éoliennes étaient précédemment implantées sur le terrain d'assiette ne permet pas, contrairement à ce qui est soutenu, de qualifier celui-ci de zone déjà urbanisée, laquelle se caractérise par un nombre et une densité significatifs de constructions. 12. Il est constant que le terrain d'assiette est situé dans une zone agricole de type A2 du plan local d'urbanisme de la commune, lequel dispose que, dans cette zone, " les éoliennes sont autorisées à condition qu'elles soient compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages ". Il ressort des pièces du dossier que l'emprise au sol sera de 171 m² pour les vingt mâts des éoliennes et de 645 m² pour les locaux techniques. 19 040 m² de terrain seront aménagés pour les plateformes techniques empierrées, d'une dimension de 25 m sur 35 m, pour chaque éolienne, et les voies de circulation internes à la centrale, nécessitant des travaux de débroussaillage et de nivellement. Ces travaux doivent avoir lieu dans une zone présentant des potentialités environnementales importantes ainsi que des éléments paysagers à fort impact visuel. Le plateau de la Montagne de la Désirade révèle une biodiversité importante, caractérisée par une variation des milieux naturels, des fourrés littoraux, d'une grande densité. Il n'est pas contesté que les éoliennes, qui s'étendront sur une bande de deux kilomètres, seront implantées en limite d'une zone de protection environnementale ferme, ainsi que l'indique la carte synthétique des enjeux paysagers de l'unité paysagère des îles de la Désirade. Dans ces conditions, sans que la société Total Quadran Antilles-Guyane puisse utilement se prévaloir de la circonstance, au demeurant non démontrée, que les mêmes sites auraient permis l'exploitation pendant 19 ans, de 41 éoliennes, la commission a pu légalement émettre un avis défavorable au projet au motif qu'il entraînait une réduction significative d'un espace naturel, présentant des potentialités environnementales. 13. En quatrième et dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 12 que l'avis rendu par la CDPENAF n'est pas entaché d'illégalité. Ainsi, le préfet de la Guadeloupe était tenu de refuser la délivrance du permis de construire sollicité et de rejeter le recours gracieux formé par la société Total Quadran Antilles-Guyane contre ce refus. Par suite, les autres moyens dirigés contre l'arrêté préfectoral contesté doivent être écartés comme inopérants. 14. Il résulte de ce qui précède que la société Total Quadran Antilles-Guyane n'est fondée à demander l'annulation ni de l'arrêté portant refus de permis de construire, ni de la décision implicite rejetant son recours gracieux présenté le 5 janvier 2021 contre cet arrêté. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 15. Le présent arrêt qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté en litige n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ne peuvent être accueillies. Sur les frais liés à l'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Total Quadran Antilles-Guyane est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Total Quadran Antilles-Guyane et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Guadeloupe. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure, M. Nicolas Normand, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022. La rapporteure, Bénédicte A...La présidente, Evelyne BalzamoLa greffière, Caroline Brunier La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX01465