CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 12/12/2017, 15BX01429, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-12
Numéro : 15BX01429
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : BONNET ANDRE 64

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société des Pétroles et Carburants Landais (SOPECAL), société à responsabilité limitée, a demandé au tribunal administratif de Pau à titre principal, de réformer les décisions par lesquelles le chef du pôle national des certificats d'économie d'énergie a, le 23 avril 2013, fixé ses certificats d'économie d'énergie à 15 510 323 kw/h d'énergie finale économisés (kw/h dits cumac), en les portant à 18 278 373 kw/h et, à titre subsidiaire, d'annuler ces décisions en prescrivant à l'administration de les fixer à ce niveau. Par un jugement n° 1301090 du 3 mars 2015, le tribunal administratif de Pau a annulé les décisions du 23 avril 2013 par lesquelles le chef du pôle national des certificats d'économie d'énergie a fixé les certificats d'économie d'énergie de la société des Pétroles et Carburants Landais à 15 510 323 kw/h d'énergie finale économisés, a donné acte à cette société de son désistement des conclusions à fins d'injonction et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par un recours, enregistré le 27 avril 2015, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 3 mars 2015 en tant qu'il annule les décisions du chef de pôle national des certificats d'économies d'énergie du 23 avril 2013 ; 2°) de rejeter l'ensemble des demandes présentées en première instance, et le cas échéant en appel, par la société des Pétroles et Carburants Landais. Elle soutient que : - en jugeant que la signataire des décisions attaquées, MmeA..., chef de pôle des certificats d'économies d'énergie, n'était pas compétente faute de délégation expresse du ministre, le jugement est entaché d'une erreur de droit dans l'application des dispositions combinées de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 ; - en tout état de cause, l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée n'aurait pu avoir d'influence sur le sens de celle-ci ni priver la société SOPECAL d'une quelconque garantie ; - l'analyse du tribunal qui a considéré que l'attestation sur l'honneur produite par plusieurs bénéficiaires suffisait pour établir le rôle actif et incitatif de la société SOPECAL est entachée d'une erreur d'appréciation ; - cette attestation est un élément exigé mais non suffisant ; le document de preuve doit présenter un caractère contractuel liant le demandeur et le bénéficiaire ; ce document doit être daté et, s'il s'agit d'une lettre d'engagement, celle-ci doit être tracée ; - au cas présent, pour les 46 opérations rejetées dans le cadre de la décision objet du recours, la quasi-totalité des attestations transmises ont été signées après réalisation des travaux et l'émission de la facture et deux attestations n'ont pas été datées par les signataires. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mars 2016, la société des Pétroles et Carburants Landais (SOPECAL), représentée par MeD..., demande à la cour : 1°) de confirmer le jugement attaqué ; 2°) d'annuler les décisions entreprises ; 3°) d'enjoindre au ministre de fixer le volume de certificats d'économie d'énergie à 18 278 373 kw/h cumac ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - seul le ministre est habilité à représenter l'Etat devant la cour ; à défaut de justification d'une délégation régulièrement publiée la requête d'appel est irrecevable ; - les décisions attaquées du 23 avril 2013 ont été prises par une autorité incompétente faute d'un décret de création du service à compétence nationale ou faute d'un décret portant délégation de signature du ministre chargé de l'énergie à Mme A...; - sur 41 des 45 dossiers qui ont fait l'objet d'une décision de rejet, les motifs retenus sont entachés d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur dans la qualification juridique des faits ; l'interdiction de la mention manuscrite pour établir l'existence du rôle actif et incitatif est une condition illégale ; l'exigence de l'administration tenant à ce que la mention du rôle actif et incitatif soit portée dans le corps du contrat révèle une erreur de droit ; elle n'a été rendue applicable qu'à compter d'un arrêté du 4 septembre 2014 et a été appliquée par anticipation aux décisions en litige ; - les dispositions de l'arrêté du 29 décembre 2010 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économie d'énergie sont plus restrictives que celles définies par le décret du 29 décembre 2010 qui permet de bénéficier de travaux par des partenaires liés contractuellement et sont par là-même illégales ; - il ne résulte ni de la circulaire datée du 29 juin 2011 relative à la deuxième période du dispositif des certificats d'économie d'énergie, ni de la décision du 26 décembre 2011 qui définit les modes de preuve admissibles, ni d'aucune règle écrite qu'à la date des décisions attaquées, le bénéfice des certificats d'économie d'énergie ait été subordonné à l'utilisation de formules particulières ou au fait que la preuve de l'antériorité de la proposition soit apportée d'une manière déterminée ; les règles prévues par le nouvel arrêté du 4 septembre 2014 pour la période débutant au 1er janvier 2015 n'étaient pas applicables à la date des décisions en litige ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, dans les dossiers Porteilla et Fabing, la preuve du rôle actif et incitatif avait été apportée. Par ordonnance du 6 janvier 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 4 avril 2016 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'énergie ; - le décret n° 97-464 du 9 mai 1997, relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale, modifié par le décret n° 2005-124 du 14 février 2005 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005, relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; - le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010, relatif aux certificats d'économies d'énergie ; - l'arrêté du 30 septembre 2011 portant création du pôle national des certificats d'économies d'énergie ; - l'arrêté ministériel du 29 décembre 2010, fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et la composition d'une demande d'agrément d'un plan d'actions d'économies d'énergie ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Madelaigue ; - et les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La société des Pétroles et Carburants Landais (SOPECAL) est soumise, dans le cadre de son activité de distribution de fioul domestique, à des obligations d'économies d'énergie résultant de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programmation fixant les orientations de la politique énergétique. Pour remplir ses obligations au titre de la seconde période triennale d'obligations d'économies d'énergie (1er janvier 2011 - 31 décembre 2013), elle a formulé une demande de délivrance de certificats d'économies d'énergie (référence n°07500B/10482) pour un montant de 18 278 323 kWh cumac. Par décisions du 23 avril 2013, la chef du pôle national des certificats d'économies d'énergie a rejeté une partie des opérations de la requérante et délivré des certificats d'économies d'énergie pour un montant de 15 510 323 kWh cumac. Le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relève appel du jugement du 3 mars 2015, par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé ces décisions. Par la voie de l'appel incident la société des Pétroles et Carburants Landais demande à la cour d'enjoindre au ministre de fixer le volume de certificats d'économie d'énergie à 18 278 373 kw/h cumac. Sur la recevabilité du recours du ministre : 2. Aux termes de l'article R. 431-9 du code de justice administrative, dans sa rédaction en vigueur à la date d'introduction de la requête d'appel : " Sous réserve des dispositions de l'article R. 431-10 du présent code et des dispositions spéciales attribuant compétence à une autre autorité, (...) les recours, les mémoires en défense et les mémoires en intervention présentés au nom de l'Etat sont signés par le ministre intéressé. / Les ministres peuvent déléguer leur signature dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur ". 3. En vertu de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, les sous-directeurs d'administration centrale peuvent signer, au nom du ministre et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité, et en vertu de l'article 3 du même décret, ces sous- directeurs peuvent eux-mêmes subdéléguer leur signature à un fonctionnaire de catégorie A. Par une décision du 29 janvier 2015 publiée au Journal officiel du 1er février 2015, M. C..., directeur des affaires juridiques au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a donné délégation à M. F... B..., administrateur civil, adjoint au sous-directeur des affaires juridiques de l'énergie et des transports, à l'effet de signer au nom de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et de la ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets, dans la limite des attributions de la sous-direction des affaires juridiques de l'énergie et des transports. Par suite, le moyen tiré de ce que le signataire du recours n'aurait pas reçu délégation de signature de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie pour signer ce recours manque en fait. Sur le bien fondé du jugement : 4. Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (...) 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 (...) ". Aux termes de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale : " Les services à compétence nationale rattachés directement au ministre dont ils relèvent sont créés par décret. / Les services à compétence nationale rattachés à un directeur d'administration centrale, à un chef de service ou à un sous-directeur sont créés par arrêté du ministre dont ils relèvent. Toutefois, ils sont créés par décret lorsqu'ils exercent des compétences par délégation du ministre. (...). ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 septembre 2011 portant création du pôle national des certificats d'économies d'énergie : " Il est créé, sous le nom de pôle national des certificats d'économies d'énergie, un service à compétence nationale rattaché au sous-directeur de l'efficacité énergétique et de la qualité de l'air de la direction générale de l'énergie et du climat. ". Aux termes de son article 2 : " Les agents du pôle national des certificats d'économies d'énergie sont chargés de la mise en oeuvre du dispositif relatif aux certificats d'économies d'énergie, et en particulier : / - de l'instruction des demandes de certificats d'économies d'énergie ; / - de l'instruction des demandes d'agrément des plans d'actions d'économies d'énergie ; / - de la délivrance des certificats d'économies d'énergie (...) ". 5. Mme E...A...a été nommée chef du pôle national des certificats d'économies d'énergie par arrêté du 27 octobre 2011, publié au Journal officiel de la République française du 22 novembre 2011. Elle bénéficiait ainsi, en application des dispositions de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 d'une délégation de signature lui permettant de signer les décisions en litige sans que ne puisse être utilement opposée la circonstance que le service à compétence nationale ait été créé par décret ou par arrêté. Par suite, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a annulé ses décisions du 23 avril 2013 dans leur entier pour ce motif. 6. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens soulevés en première instance. 7. En vertu de l'article L. 221-1 du code de l'énergie, sont soumises à des obligations d'économies d'énergie notamment les personnes qui vendent du fioul domestique aux consommateurs finals et dont les ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat. Selon les dispositions du même article dans leur rédaction en vigueur à la date de la décision litigieuse, ces personnes " peuvent se libérer de ces obligations soit en réalisant, directement ou indirectement, des économies d'énergie, soit en acquérant des certificats d'économies d'énergie ". L'article L. 221-7 du même code, dans sa version en vigueur à la date des décisions litigieuses, dispose que le ministre chargé de l'énergie peut délivrer des certificats d'économies d'énergie à toute personne visée à l'article L. 221-1 de ce code lorsque son action, additionnelle par rapport à son activité habituelle, permet la réalisation d'économies d'énergie. Après l'instauration d'une première période d'application triennale de ce dispositif, une seconde période triennale s'est ouverte à compter du 1er janvier 2011. Pour la mise en oeuvre de cette deuxième période est notamment intervenu le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 relatif aux certificats d'économies d'énergie. Aux termes de l'article 6 de ce décret : " Le demandeur de certificats d'économies d'énergie doit à l'appui de sa demande justifier son rôle actif et incitatif dans la réalisation de l'opération. Est considérée comme un rôle actif et incitatif toute contribution directe, quelle qu'en soit la nature, apportée, par le demandeur ou par l'intermédiaire d'une personne qui lui est liée contractuellement, à la personne bénéficiant de l'opération d'économies d'énergie et permettant la réalisation de cette dernière. Cette contribution doit être intervenue antérieurement au déclenchement de l'opération ". L'arrêté ministériel du 29 décembre 2010 fixant la liste des éléments d'une demande de certificats d'économies d'énergie et la composition d'une demande d'agrément d'un plan d'actions d'économies d'énergie, détermine en son annexe 1 la liste des documents devant être fournis par le demandeur pour les demandes hors plans d'actions d'économies d'énergie. Aux termes du point 3.1. de cette annexe : " Exigences génériques : Pour chaque opération d'économies d'énergie, la demande comporte : (...) 2. Afin de s'assurer du rôle actif et incitatif du demandeur tel que défini à l'article 6 du décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 susvisé : - la description de la contribution du demandeur ; / - la justification que cette contribution est directe et intervenue antérieurement au déclenchement de l'opération ; / - une attestation sur l'honneur signée par le bénéficiaire de l'opération d'économies d'énergie du rôle actif et incitatif du demandeur dans la réalisation de cette opération ". 8. Il résulte de ces dispositions réglementaires que les justifications à apporter à la demande de certificats d'économies d'énergie n'obéissent pas, quant à la preuve de l'antériorité du rôle actif et incitatif du demandeur, à des obligations de forme particulières. Alors même que les dispositions précitées de l'arrêté du 29 décembre 2010 prévoient que la demande doit comporter une description de la contribution du demandeur, une justification du fait qu'elle est intervenue antérieurement au déclenchement de l'opération d'économie d'énergie et une attestation du bénéficiaire de l'opération certifiant le rôle actif et incitatif du demandeur, ce texte n'interdit pas que la preuve de l'antériorité de la contribution du demandeur résulte de l'attestation sur l'honneur signée par le bénéficiaire de l'opération d'économies d'énergie, dès lors que cette attestation permet à l'administration de s'assurer de l'antériorité de cette contribution. Il en va notamment ainsi lorsque l'attestation sur l'honneur est rédigée antérieurement à la réalisation de l'opération en cause et qu'elle est accompagnée de tous autres justificatifs utiles, tels que des factures, une attestation de fin des travaux et la preuve du versement d'une prime d'économie d'énergie au bénéficiaire de l'aide. 9. Les décisions attaquées rejetant la demande de délivrance à la société des Pétroles et Carburants Landais des certificats d'économies d'énergie sollicités se fondent sur l'existence d'une simple mention manuscrite du rôle actif et incitatif apposée sur les factures pour refuser, par principe, que l'attestation du bénéficiaire de l'opération d'économies d'énergie puisse être utilisée au titre de justificatif de l'antériorité du rôle actif et incitatif du demandeur. En prenant ces décisions dans 41 dossiers sur les 45 qui ont fait l'objet d'une décision de rejet, alors même que les dispositions précédemment citées ne posent pas l'obligation de fournir des éléments distincts constitués, d'une part de l'attestation sur l'honneur des bénéficiaires, qui est destinée à établir le rôle actif et incitatif du demandeur de certificats et, d'autre part, de justifications de l'antériorité de ce rôle par rapport à l'opération en cause, le chef du pôle national des certificats d'économies d'énergie a commis une erreur de droit. 10. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés par la société SOPECAL, que le ministre n'est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Pau a annulé les décisions du 23 avril 2013, en tant qu'elles limitent à 15 510 323 kWh cumac la délivrance à la société SOPECAL de certificats d'économie d'énergie. Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par la voie de l'appel incident par la SOPECAL : 11. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ". 12. L'annulation des décisions contestées n'implique pas la délivrance des certificats d'économies d'énergie à hauteur de 18 278 373 kw/h cumac demandés par la société, mais implique seulement, en application des dispositions précitées au point précédent, d'enjoindre au ministre de réexaminer cette demande de délivrance de certificats d'économies d'énergie en application des principes susrappelés aux points 7 à 9, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que demande la société des Pétroles et Carburants Landais au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Les décisions du directeur du pôle national des certificats d'économies d'énergie du 23 avril 2013 sont annulées en tant qu'elles limitent à 15 510 323 kw/h d'énergie finale économisés le volume des certificats d'économie d'énergie attribués à la société SOPECAL au titre de la période en litige. Article 2 : Le jugement n° 1301090 du 3 mars 2015 du tribunal administratif de Pau est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Il est enjoint au ministre de réexaminer la demande de délivrance de certificats d'économies d'énergie présentées par la société SOPECAL en tant qu'elle porte sur un volume supérieur à 15 510 323 kw/h d'énergie finale économisés. Article 4 : Le surplus des conclusions de la société des Pétroles et Carburants Landais est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et à la société des Pétroles et Carburants Landais. Copie pour information sera adressée au préfet des Landes. Délibéré après l'audience du 14 novembre 2017 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, Mme Christine Mège, président-assesseur, Mme Florence Madelaigue, rapporteur, Lu en audience publique, le 12 décembre 2017. Le rapporteur, Florence Madelaigue Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Evelyne Gay-Boissières La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 15BX01429