Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 10 juillet 1992, 105440 106591 110194 121353, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1992-07-10
Numéro : 105440 106591 110194 121353
Président : M. Vught
Rapporteur : M. Aguila
Commissaire du gouvernement : M. Le Chatelier
Avocat(s) : SCP Mattéi-Dawance, SCP Waquet, Farge, Hazan, Me Parmentier, Avocat

Vu 1°), sous le numéro 105 440, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 27 février 1989 et 27 juin 1989, présentés pour le syndicat des médecins libéraux, dont le siège est sis ... ; le syndicat des médecins libéraux demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale communiquée à la presse le 22 février 1989 refusant de lui reconnaître la qualité d'organisation syndicale représentative habilitée à négocier et à signer la convention nationale des médecins et ayant reconnu cette qualité à la fédération française des médecins généralistes ; Vu 2°), sous le numéro 106 591, la requête enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 13 avril 1989, présentée pour la confédération des syndicats médicaux français, dont le siège social est ... (75340) ; la confédération des syndicats médicaux français (C.S.M.F.) demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale communiquée à la presse le 22 février 1989 ayant reconnu à la fédération française des médecins généralistes (M.G. France) la qualité d'organisation syndicale représentative habilitée à négocier et à signer la convention nationale des médecins ; Vu 3°), sous le numéro 110 194, la requête enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 4 septembre 1989, présentée pour le syndicat des médecins libéraux, dont le siège social est sis au ... ; le syndicat des médecins libéraux demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté interministériel du 7 juillet 1989 portant approbation de la convention nationale des médecins et de son avenant n° 7 ; Vu 4°), sous le numéro 121 353, l'ordonnance en date du 6 novembre 1990, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 28 novembre 1990, par laquelle le président du tribunal administratif de Versailles a renvoyé au Conseil d'Etat, à la suite d'une ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat en date du 17 octobre 1990, prise en application des dispositions de l'article R.67 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, la requête du syndicat des médecins libéraux, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 17 avril 1989 sous le numéro 106 656, qui avait été transmise au tribunal administratif de Versailles par une ordonnance du président de la section du Contentieux du Conseil d'Etat en date du 11 octobre 1989 ; Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 avril 1989 et 5 juillet 1990 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le syndicat des médecins libéraux, dont le siège social est sis au ... ; le syndicat des médecins libéraux demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale du 17 mars 1989 refusant de lui reconnaître la qualité d'organisation syndicale représentative au sens de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code civil, en son article 1142 ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la loi du 6 janvier 1978 sur l'informatique, les fichiers et les libertés ; Vu la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Aguila, Auditeur, - les observations de la SCP Mattei-Dawance, avocat du syndicat des médecins libéraux, de la S.C.P. Waquet, Forge, Hazan, avocat de la fédération française des médecins généralistes et de Me Parmentier, avocat de la confédération des syndicats médicaux français, - les conclusions de M. Le Chatelier, commissaire du gouvernement ; Considérant qu'eu égard à la connexité existant entre, d'une part, les conclusions de la requête du syndicat des médecins libéraux tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 7 juillet 1989 "portant approbation de la convention nationale des médecins et de son avenant n° 7" - qui relèvent en premier et dernier ressort de la compétence du Conseil d'Etat -, et, d'autre part, les conclusions des requêtes de la confédération des syndicats médicaux français et du syndicat des médecins libéraux tendant à l'annulation du communiqué du 22 février 1989 par lequel le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale a reconnu à plusieurs organisations syndicales la qualité d'organisation syndicale représentative habilitée à négocier et à signer la convention nationale des médecins et les conclusions de la requête du syndicat des médecins libéraux tendant à l'annulation de la décision du 17 mars 1989 par laquelle le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale a refusé de lui reconnaître la qualité d'organisation syndicale représentative habilitée à négocier et à signer la convention nationale des médecins, le Conseil d'Etat est compétent, en application de l'article 2 bis du décret du 30 septembre 1953, pour connaître en premier ressort de l'ensemble de ces conclusions ; Sur les conclusions dirigées contre les décisions par lesquelles le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale a déterminé les organisations syndicales nationales les plus représentatives habilitées à participer à la négociation et à la signature éventuelles de la convention nationale des médecins : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par le ministre : Considérant qu'aux termes de l'article L.162-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : "Les rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et les médecins sont définis par une convention nationale conclue entre la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés et une ou plusieurs des organisations syndicales les plus représentatives de médecins pour l'ensemble du territoire" ; qu'aux termes de l'article L.162-33 du code de la sécurité sociale : "Dans un délai déterminé, précédant l'échéance, tacite ou expresse de la convention, le ou les ministres compétents provoquent une enquête de représentativité afin de déterminer les organisations syndicales nationales les plus représentatives qui participeront à la négociation et à la signature éventuelles des conventions prévues aux articles L.162-5 et L.162-9, en fonction des critères suivants : effectifs, indépendance, cotisations, expérience et ancienneté du syndicat" ; qu'à l'approche de l'échéance de la convention nationale des médecins conclue en 1985, après avoir provoqué une enquête de représentativité, le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale a déterminé les organisations syndicales habilitées à négocier et à signer la convention nationale des médecins, par des décisions rendues publiques par un communiqué en date du 22 février 1989 et notifiées aux intéressés par lettres du 17 mars 1989 ; En ce qui concerne la légalité externe : Considérant, en premier lieu, que l'enquête de représentativité prévue à l'article L.162-33 précité du code de la sécurité sociale doit comporter au moins une initiative des ministres compétents, portée à la connaissance de l'ensemble des organisations syndicales de la profession par une publicité appropriée et invitant ces organisations à produire, dans un délai convenable, les justifications au vu desquelles il sera statué sur leur représentativité d'après les critères prévus par la loi ; qu'aucune disposition ne s'opposait à ce que l'enquête fût confiée par le ministre à la direction régionale des affaires sanitaires et sociales d'Ile-de-France ; que si le syndicat des médecins libéraux fait valoir que l'enquête aurait été menée "sans méthode prédéterminée", il n'est pas établi, ni même allégué, que l'enquête n'ait pas rempli les conditions précédemment définies ; que si les chiffres fournis par les organisations syndicales et relatifs à leurs effectifs concernaient soit l'année 1987, soit, pour l'une d'entre elles, l'année 1988, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette différence ait eu une influence sur les résultats de l'enquête ; qu'aucune disposition n'obligeait le ministre compétent à communiquer les renseignements recueillis lors de l'enquête aux syndicats intéressés avant de statuer sur leur représentativité ; que le moyen tiré à cet égard de la violation du principe contradictoire ne peut pas davantage être retenu ; qu'en l'absence de toute disposition contraire, le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale était compétent pour prendre seul les décisions attaquées ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que ces décisions auraient dû revêtir la forme d'un arrêté interministériel n'est pas fondé ; qu'enfin les décisions attaquées, qui sont au nombre de celles qui doivent être motivées en vertu de la loi susvisée du 11 juillet 1979, sont suffisamment motivées dès lors que le communiqué précité du 22 février 1989 mentionne les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que l'article L.162-5 précité du code de la sécurité sociale n'exclut pas qu'une organisation syndicale représentant principalement les médecins généralistes puisse être considérée comme l'une des organisations syndicales les plus représentatives de médecins pour l'ensemble du territoire ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la fédération française des médecins généralistes répond aux critères énoncés par l'article L.162-33 précité du code de la sécurité sociale ; qu'en particulier, il résulte de l'enquête de représentativité que les effectifs de cotisants de cette organisation représentent 5,16 % du total des médecins libéraux ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que ladite organisation n'aurait pas la qualité d'organisation représentative ne saurait être retenu ; Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l'enquête de représentativité, que les effectifs de cotisants du syndicat des médecins libéraux ne représentent que 1,68 % du total des médecins libéraux ; que, dès lors, compte tenu de la faiblesse de ces effectifs, le ministre compétent n'a pas commis d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation en décidant que le syndicat des médecins libéraux n'était pas représentatif au sens de l'article L.162-33 du code de la sécurité sociale ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions dirigées contre les décisions par lesquelles le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale a déterminé les organisations syndicales nationales les plus représentatives habilitées à participer à la négociation et à la signature éventuelles de la convention nationale des médecins doivent être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté interministériel du 7 juillet 1989 : Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'annulation de la décision par laquelle le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale a refusé de reconnaître au syndicat des médecins libéraux la qualité d'organisation syndicale représentative habilitée à négocier et à signer la convention nationale des médecins devrait entraîner par voie de conséquence l'annulation de l'arrêté interministériel du 7 juillet 1989 doit, en tout état de cause, être écarté ; qu'il résulte également de ce qui a été dit ci-dessus que le moyen tiré de ce que ledit arrêté serait intervenu à la suite d'une enquête irrégulière n'est pas fondé ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'en application de son article 36, la convention approuvée par un arrêté du 4 juillet 1985 avait été tacitement reconduite, en l'absence de dénonciation par les parties signataires dans les six mois précédant sa date d'échéance ; que, contrairement à ce que soutient le syndicat des médecins libéraux, cette circonstance ne faisait pas obstacle à la signature d'un avenant à ladite convention et à l'approbation par les autorités compétentes tant de la reconduction de cette convention que de son avenant ; Considérant que l'article 36 de ladite convention prévoit dans son deuxième alinéa que les parties signataires dressent tous les deux ans un bilan général de l'application de la convention et décident des aménagements éventuels à apporter au dispositif conventionnel ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter la possibilité de conclure des avenants à la convention ; qu'ainsi, les moyens tirés d'une part, de ce que de nouveaux aménagements à la convention ne peuvent intervenir que tous les deux ans, et d'autre part, de ce qu'un avenant ne peut prévoir que de simples aménagements ne peuvent être accueillis ; Considérant que l'avenant prévoit que des protocoles d'accord à intervenir avant le 1er novembre 1989 devront compléter certaines de ses dispositions ; que l'arrêté attaqué a pu légalement d'une part, approuver immédiatement le renouvellement de la convention nationale des médecins et son avenant n° 7, et d'autre part, conformément à l'intention des parties, subordonner le maintien de cette approbation à la condition que soit approuvé au plus tard le 30 novembre 1989 l'ensemble des documents complémentaires requis par la convention modifiée ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 6 janvier 1978 sur l'informatique, les fichiers et les libertés "... aucune décision administrative ou privée impliquant une appréciation sur un comportement humain ne peut avoir pour seul fondement un traitement automatisé d'informations donnant une définition du profil ou de la personnalité de l'intéressé" ; que l'article 6 de l'avenant relatif aux tableaux statistiques d'activité des praticiens ne contrevient pas par lui-même aux dispositions précitées de la loi du 6 janvier 1978 ; Considérant que les requérants ne précisent pas en quoi l'article 10 de l'avenant qui prévoit que, à partir de références médicales nationales établies par les parties signataires, des contrats conclus dans chaque circonscription de caisse par les partenaires locaux peuvent fixer des objectifs, déterminer les moyens pour y parvenir, et élaborer éventuellement les modalités d'affectation collective des résultats, porterait atteinte au principe de l'indépendance des syndicats ; Considérant que les articles 13 et 14 relatifs à la formation médicale continue prévoient notamment que celle-ci est financée, d'une part, par l'ensemble des médecins et, d'autre part, par les caisses nationales ; que ces articles n'instituent pas un prélèvement obligatoire relevant de la compétence du législateur, dès lors que les médecins peuvent refuser d'adhérer à la convention nationale ; qu'à l'appui de son moyen tiré de ce que l'utilisation des fonds des caisses d'assurance maladie prévue par ces articles dépasserait les compétences desdites caisses, le syndicat des médecins libéraux n'invoque aucune disposition législative ou réglementaire ; que ce moyen ne peut donc qu'être écarté ; Considérant que ni l'article 8 de l'avenant, qui institue un comité de suivi statistique, ni l'article 15 évoquant la possibilité pour le médecin et le malade de conclure un contrat de santé annuel, ni enfin les articles 6, 10, 13 et 14 précités de l'avenant ne portent atteinte au libre choix du médecin par le malade, à la liberté de prescription, à la règle du paiement direct des honoraires par le malade, ou au secret professionnel ; Considérant que la circonstance que l'article 17 de l'avenant donne au comité médical paritaire local la possibilité de procéder à l'audition du directeur de la caisse d'assurance maladie de son ressort alors que les instances de l'ordre des médecins n'ont pas la même possibilité, n'est pas de nature à entacher d'illégalité ledit article ; Considérant que l'institution de sanctions nouvelles par l'article 18 de l'avenant, qui n'impose pas une obligation de faire, n'est pas contraire aux dispositions de l'article 1142 du code civil ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le syndicat des médecins libéraux n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté interministériel précité en date du 7 juillet 1989 ;Article 1er : Les requêtes susvisées sont rejetées.Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat des médecins libéraux, à la confédération des syndicats médicaux français, au ministre de l'économie et des finances, au ministre du budget, au ministre de l'agriculture et de la forêt et au ministre de la santé et de l'action humanitaire.