Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 03/04/2015, 13NT01609, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-03
Numéro : 13NT01609
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : MEUNIER

Vu la requête, enregistrée le 4 juin 2013, présentée pour la SARL Espace Détente, dont le siège est 103 rue de Larçay à Saint-Avertin (37550), par Me Meunier, avocat, qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1103217 du 2 avril 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation d'un arrêté du 4 juillet 2011 par lequel le maire de la commune de Saint-Avertin a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la rénovation de la façade d'un immeuble situé 103-107 rue de Larçay ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 4 juillet 2011 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Avertin le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est erroné ; - il n'existe pas de risque de glissement de terrain et le refus ne saurait être légal que si le risque est avéré ; - le maire a la possibilité de délivrer un permis assorti de prescriptions spéciales ; - il existe sur les lieux un pilier de renfort de douze mètres de hauteur, en béton armé ; - le motif tiré de la méconnaissance de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme n'est pas moins erroné ; - le permis demandé n'a pas pour objectif de permettre le développement de deux nouvelles activités commerciales ; - il existait déjà une activité commerciale et il n'y a donc aucun changement de destination ; - l'activité commerciale antérieure n'était pas considérée comme incompatible avec le milieu environnant et il n'y a aucune raison que celle de la SARL Espace Détente le soit ; - le maire a méconnu l'article N 11 du règlement du plan local d'urbanisme ; - le projet s'inscrit dans la dominante locale, compte tenu des autres commerces existants à proximité et des caractéristiques de leurs façades ; - le projet de rénovation s'insère ainsi parfaitement au sein des lieux et, grâce à la rénovation, le bâtiment sera mis en valeur tout en gardant sa trame originelle ; - il n'y a nul manque de qualité dans le traitement de la façade et le maire pouvait reprendre les éléments de l'avis de l'architecte des bâtiments de France ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 30 juillet 2013, présenté pour la SARL Espace Détente, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 novembre 2013, présenté pour la commune de Saint-Avertin par Me Casadéi, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SARL Espace détente le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - c'est à bon droit que le maire a été conduit à requalifier la demande dont il était saisi et à estimer qu'elle avait également pour objet un changement de destination des locaux existants et que le réglementation des ERP devait être respectée ; - le maire n'a pas commis d'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - il ne peut être fait grief au maire d'avoir suivi l'avis du géologue formulé en 2011 et de s'être ainsi opposé au projet ; - en vertu du principe de précaution, l'opposition au projet était parfaitement fondée ; - c'est à bon droit que le tribunal a estimé que le projet n'est pas compatible avec le milieu environnant, dès lors que le projet concerne le changement de destination d'un bâtiment ; - le maire a légalement opposé à la pétitionnaire l'article N11 du règlement du plan local d'urbanisme, le projet méritant d'être retravaillé dans son ensemble ; Vu l'ordonnance du 7 novembre 2014 fixant la clôture de l'instruction au 28 novembre 2014 ; Vu le mémoire, enregistré le 28 novembre 2014, présenté pour la SARL Espace Détente, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que : - il n'y a aucun changement de destination ; - les autres motifs de l'arrêté contesté sont sans fondement ; Vu l'ordonnance du 30 janvier 2015 décidant la réouverture de l'instruction ; Vu l'ordonnance du 30 janvier 2015 fixant la clôture de l'instruction au 20 février 2015 ; Vu le mémoire, enregistré le 20 février 2015, présenté pour la commune de Saint-Avertin, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son préambule et la Charte de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 mars 2015 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me Meunier, avocat de la SARL Espace Détente ; - et les observations de MeA..., substituant Me Casadéi, avocat de la commune de Saint-Avertin ; 1. Considérant que, par un arrêté du 4 juillet 2011, le maire de la commune de Saint-Avertin (Indre-et-Loire) a refusé la délivrance du permis de construire que, par une demande présentée le 17 janvier 2011 et complétée les 24 février et 19 avril 2011, la SARL Espace Détente avait sollicité en vue de réaliser des travaux de rénovation de la façade principale d'une construction existante implantée au 103 rue de Larçay, sur un terrain d'une superficie de 2 065 m2 ; que la SARL Espace Détente relève appel du jugement du 2 avril 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, de cet arrêté ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant qu'il résulte des termes mêmes des motifs de l'arrêté contesté que, pour refuser le permis de construire demandé par la SARL Espace Détente, le maire de Saint-Avertin s'est fondé sur trois motifs ; que, par le premier de ces motifs, il a estimé que " la demande de permis de construire doit être considérée comme portant sur la modification d'aspect du bâtiment et de ses abords, mais également sur : /. la création d'une surface complémentaire, /. le changement de destination, /. l'autorisation au titre de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation relative aux établissements recevant du public " ; que, par le deuxième de ces motifs et se fondant sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il a, au regard tant que de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme que de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme, estimé que " le projet, consistant à développer deux nouvelles activités commerciales recevant du public n'est pas compatible avec le milieu environnant soumis à risques de glissement de terrain, et qu'en application de l'article R. 111-2, l'autorisation doit être refusée " ; qu'enfin et par le troisième de ces motifs, se fondant sur les dispositions de l'article N 11 du règlement du plan local d'urbanisme, il a estimé que " le projet dans ses dispositions actuelles, par le manque de qualité du traitement des façades, des percements et des matériaux n'est pas de nature à constituer une réelle requalification de l'ensemble du bâtiment et de ses abords s'inscrivant dans un secteur d'entrée de ville " ; 3. Considérant, en premier lieu, qu'un permis de construire n'a d'autre objet que d'autoriser la construction d'immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire ; que la circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces immeubles risqueraient d'être ultérieurement transformés ou affectés à un usage non conforme aux documents et aux règles générales d'urbanisme n'est pas, par elle-même, sauf le cas d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date de la délivrance du permis, de nature à affecter la légalité de celui-ci ; qu'il en résulte qu'il n'appartient pas à l'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire de donner à cette demande un objet différent de celui qu'a entendu lui donner son auteur et, ce faisant, de la " requalifier ", sauf dans le cas d'éléments établissant l'existence, à la date de la décision statuant sur la demande de permis, d'une fraude du pétitionnaire quant à la définition de cet objet ; 4. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la demande de permis de construire présentée par la SARL Espace Détente, telle que complétée le 19 avril 2011, qu'elle avait pour seul objet la réalisation de travaux sur une construction existante, consistant une rénovation de la façade sur rue de cette construction, au moyen du démontage du bardage métallique existant et des menuiseries, de la réalisation d'une façade en structure métallique rapportée composée de panneaux métalliques de couleur gris foncé et gris claire avec des façades vitrées, aucune autre intervention n'étant prévue ; que la notice jointe à la demande ajoute que le projet comporte une bande verte engazonnée le long de la clôture existante sur la façade de la parcelle et la plantation d'une haie d'arbres de haute tige d'essence locale à feuillage persistant ; que la commune de Saint-Avertin n'établit pas, ni même n'allègue que, quant à l'objet de cette demande de permis de construire, la SARL Espace Détente se serait livrée à une manoeuvre destinée à induire l'administration en erreur ; que, dès lors, en se fondant notamment sur la circonstance que la demande de permis " doit être considérée " comme portant également sur la création d'une surface complémentaire ainsi qu'un changement de destination, le maire de Saint-Avertin, qui s'est mépris sur l'objet de la demande de permis de construire dont il était saisi, a commis une erreur de droit ; que, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, cette erreur ne saurait être regardée comme sans incidence sur l'appréciation de la légalité de l'arrêté contesté, dès lors qu'il résulte des motifs de cet arrêté que c'est au regard de l'objet qu'il a ainsi cru devoir donner à la demande de permis de construire que le maire de Saint-Avertin a, ensuite, apprécié le respect par cette demande des exigences de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et des articles N 2 et N 11 du règlement du plan local d'urbanisme ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations " ; que ces dispositions ne font pas obligation de refuser le permis de construire dans le cas qu'elles prévoient ; que, lorsque le projet présenté risque de porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique mais qu'il est possible de prévenir un tel risque au moyen de prescriptions spéciales, ces dispositions ne permettent pas à l'autorité saisie de la demande de se borner à refuser le permis de construire sollicité, mais doivent la conduire à assortir sa délivrance de prescriptions spéciales destinées à pallier ce risque ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'avis, favorable, du syndicat intercommunal pour la surveillance des cavités souterraines et des masses rocheuses de l'Indre-et-Loire du 23 juin 2011, que la pente située au sud du terrain de la société requérante présente un signe de glissement de terrain lent, l'aléa étant qualifié comme moyen ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la réalité de ce risque est suffisamment établie ; que, toutefois et ainsi que le précise le même avis, il serait nécessaire, face à ce risque, de renforcer le pied de coteau par un mur de soutènement conçu en béton armé et drainé ou toute autre technique de blocage de bas de pente ; que les motifs de l'arrêté contesté énoncent eux-mêmes que l'ouverture au public ne sera possible qu'en cas d'un tel renforcement ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un tel renforcement serait techniquement ou économiquement irréalisable ; que, dans ces conditions, les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne permettaient pas au maire de Saint-Avertin de se borner à refuser le permis de construire, mais devaient le conduire à assortir sa délivrance de prescriptions spéciales destinées à pallier ce risque de glissement de terrain ; que l'arrêté contesté procède ainsi, sur ce point, d'une inexacte application de ces dispositions ; qu'il en va d'autant plus ainsi que la seule rénovation de la façade de la construction existante est en elle-même étrangère au risque de glissement affectant le sud du terrain d'assiette de cette construction et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette rénovation serait, en l'espèce, de nature à aggraver ce risque; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'il est énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage " ; que ces dispositions s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ; qu'au demeurant, l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme prévoit que le permis de construire ou la décision prise sur la déclaration préalable de travaux doit respecter les préoccupations définies par l'article L. 110-1 du code de l'environnement qui se réfère au principe de précaution " selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable " ; que, s'il appartient dès lors à l'autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme, les dispositions de l'article 5 de la Charte de l'environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en oeuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus ; 8. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 5 de la Charte de l'environnement que le principe de précaution ne saurait trouver à s'appliquer que lorsque la réalisation d'un dommage est incertaine en l'état des connaissances scientifiques ; que l'article L. 110-1 du code de l'environnement n'est, de même, applicable qu'en présence d'une absence de certitudes compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ; qu'en l'espèce et comme il a été dit, le risque que le fond du terrain de la société requérante soit l'objet d'un glissement n'est pas, en l'état des connaissances scientifiques et techniques, incertain, mais est, au contraire établi ; qu'il en résulte que, s'agissant de ce risque, la commune de Saint-Avertin ne saurait valablement, au titre d'une demande de substitution de motifs, se fonder sur le principe de précaution ; qu'il lui appartenait, conformément à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, comme d'ailleurs au principe d'action préventive énoncé au 2° du II du même article L. 110-1, d'assortir le permis de construire des prescriptions appropriées propres à prévenir que ne se réalise le risque que le fond de la parcelle soit sujet à un glissement de terrain ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Avertin, sont admis, en secteur Nd : " (...) la réhabilitation, l'extension (...) et le changement de destination, d'installations et de bâtiments existants, sous réserve que l'opération reste compatible avec le milieu environnant " ; qu'il ne ressort pas du dossier que la rénovation de la façade de la construction dont est propriétaire la société requérante, laquelle rénovation formant, comme il a été dit, l'unique objet de sa demande de permis, ne serait pas compatible avec le milieu environnant ; que la commune n'apporte, à cet égard, aucun élément de nature à établir en quoi la modification de l'aspect extérieur de cette façade serait incompatible avec ce milieu ; 10. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article N 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Avertin : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur disposition ou leur aspect extérieur sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains. / (...) / Pour les constructions à usage de commerces et de services, le traitement des façades commerciales (matériaux, couleurs) doit concourir à la mise en valeur de l'ensemble de la construction. Elles devront respecter la trame et la modénature du bâtiment d'origine s'il s'agit d'un bâtiment existant. / (...) / Toitures / (...) / Dans le cas de toiture terrasse l'acrotère doit être souligné en façade par un traitement spécifique (structure, matériaux, couleurs, ...) / (...) Le choix des matériaux sera effectué selon la dominante locale, sont autorisés (...) : / - l'ardoise naturelle et artificielle, la tuile traditionnelle, / - le zinc pour des projets contemporains, / - les matériaux translucides pour les vérandas " ; 11. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la demande de permis de construire présentée par la société Espace Détente porte seulement sur la rénovation de la façade, côté rue, d'un bâtiment à usage d'activités, aucun travaux n'étant prévue sur la toiture, qui n'est pas une toiture terrasse mais une toiture à deux pans, de cette construction ; que, dès lors, en se fondant notamment, pour rejeter la demande de permis de construire, sur des dispositions de l'article N 11 du règlement du plan local d'urbanisme ne concernant que les toitures, le maire de Saint-Avertin a méconnu le champ d'application de ces dispositions ; qu'en outre, la façade du bâtiment actuel, qui se présente extérieurement comme constituant, pour l'essentiel, un hangar, est sans aucun caractère esthétique ; que le projet de rénovation de cette façade, par l'apposition de panneaux métalliques, alternativement lisses ou ondulés, de couleur gris foncé ou gris claire ainsi que l'aménagement de baies vitrées de grandes dimensions, permet de concourir à la mise en valeur de l'ensemble de la construction, en lui donnant, en façade sur rue, un aspect esthétique dont elle est actuellement entièrement dépourvue ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle rénovation de façade serait de nature à porter atteinte, dans ce secteur de la rue de Larcay dépourvu de caractère ou d'intérêt particulier, aux sites ou aux paysages naturels ou urbains, ni aux lieux avoisinants, comportant, outre des maisons d'habitations, quelques locaux commerciaux, dont ceux situés, de l'autre côté de cette rue, en face des terrains de la requérante et dont les façades font l'objet d'un traitement très comparable au projet de cette dernière ; que, dès lors et contrairement à ce qu'a estimé le jugement attaqué, le troisième et dernier motif de l'arrêté du 4 juillet 2011 procède d'une inexacte application des dispositions de l'article N 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Avertin, qui ne subordonnent pas la délivrance d'un permis de construire à la " requalification " des constructions existantes ; 12. Considérant qu'aucun autre moyen n'est, en l'état du dossier, susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté du 4 juillet 2011 ; 13. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la SARL Espace Détente est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SARL Espace Détente, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande à ce titre la commune de Saint-Avertin ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière le versement de la somme de 2 000 euros que demande cette société au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 2 avril 2013 et l'arrêté du maire de Saint-Avertin du 4 juillet 2011 refusant la délivrance d'un permis de construire à la SARL Espace Détente sont annulés. Article 2 : La commune de Saint-Avertin versera à la SARL Espace Détente la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Espace Détente et à la commune de Saint-Avertin. Délibéré après l'audience du 13 mars 2015, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 avril 2015. Le rapporteur, A. DURUP de BALEINELe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 1 N° 13NT01609 2 1