CAA de NANTES, 4ème chambre, 29/09/2023, 22NT01307, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-09-29
Numéro : 22NT01307
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SELARL JURIS VOXA;SELARL JURIS VOXA;SELARL JURIS VOXA;SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler, d'une part, la délibération du 4 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Bayeux a notamment constaté la désaffectation du jardin attenant au bâtiment de l'ancien tribunal et prononcé le déclassement du domaine public de cette même parcelle, ensemble le rejet, en date du 30 octobre 2019, du recours gracieux contre cette décision et, d'autre part, la décision du 30 octobre 2019 par laquelle le maire de la commune de Bayeux a refusé que soit dressé procès-verbal d'infraction à l'encontre de la société civile immobilière (SCI) L'Augustine en ce que la construction réalisée par celle-ci ne respecte plus les dispositions du plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1902956 du 25 février 2022, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 28 avril 2022, et un mémoire, enregistré le 13 janvier 2023, qui n'a pas été communiqué, M. C..., représenté par Me Labrusse, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 25 février 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 4 juillet 2019 du conseil municipal de Bayeux et la décision du 30 octobre 2019 du maire de la commune de Bayeux rejetant son recours gracieux à l'encontre de la décision précitée et refusant de dresser un procès-verbal d'infraction ; 3°) d'enjoindre au maire de Bayeux de se prononcer à nouveau sur sa demande tendant à ce que soit dressé un procès-verbal dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Bayeux une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'agissant de la procédure de première instance et une somme de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions s'agissant des frais exposés en appel. Il soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas répondu aux moyens dirigés contre la délibération et tirés de la méconnaissance de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales et de ce que le conseil municipal ne pouvait a posteriori valider un acte de vente prévoyant la cession de biens appartenant à la commune à un prix inférieur à leur valeur réelle ; - le jugement est irrégulier dès lors qu'il n'a pas été tenu compte d'éléments produits dans le cadre de notes en délibéré ; - la délibération du conseil municipal est illégale dès lors que le conseil municipal ne pouvait en aucun cas valider a posteriori une vente qui portait sur l'allée piétonne et l'édifice de l'ancien tribunal, qui appartenait pour partie au moins au domaine public au moment de la vente ; - la délibération a été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération a été prise en méconnaissance de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ; - le jardin n'a pas été désaffecté ; - la délibération a été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales ; - le déclassement de l'emprise en litige n'est justifié par aucun motif d'intérêt général ; - la délibération est entachée d'un détournement de pouvoir ; - le principe d'interdiction de vendre un bien appartenant à une personne publique à un prix inférieur à sa valeur a été méconnu ; - le maire de la commune de Bayeux devait dresser un procès-verbal d'infraction à l'encontre de la SCI l'Augustine qui ne respecte pas les dispositions de l'article USS 12 du plan de sauvegarde et de mise en valeur. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, la SCI l'Augustine, représentée par Me Cassaz, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. C... la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'elle reprend ses fins de non-recevoir soulevées à l'encontre de la demande de première instance et que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 décembre 2022, la commune de Bayeux, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. C... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Picquet, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, - et les observations de M. C..., requérant, et de Me Bardoul, substituant Me Gorand, pour la commune de Bayeux. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 4 février 2015, le conseil municipal de la ville de Bayeux a notamment décidé le déclassement du domaine public de la parcelle située aux abords des anciens tribunaux de la ville, qualifiée de " jardin ". L'acte de vente définitif a été signé le 17 décembre 2015. La veille, par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil municipal de la ville de Bayeux avait constaté la désaffectation de ce terrain. La contestation de l'ensemble de ces décisions devant le tribunal administratif de Caen a conduit à l'annulation de la seule dernière délibération, aux motifs du défaut d'information des conseillers municipaux et de l'absence de justification d'un intérêt général de l'opération, dans un jugement n° 1600348 du 1er décembre 2016 confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 30 avril 2019. Quelques mois plus tard, le 4 juillet 2019, le conseil municipal de la commune de Bayeux a pris une nouvelle délibération de désaffectation et de déclassement de ce jardin, pour procéder à la régularisation formelle du déclassement préalable à l'acte de vente du 17 décembre 2015, contre lequel une action devant le tribunal judiciaire de Caen a été engagée. M. C... a demandé au tribunal administratif de Caen l'annulation de cette nouvelle délibération et de la décision du 30 octobre 2019, valant d'une part rejet du recours gracieux contre la délibération, et d'autre part refusant de dresser procès-verbal d'infraction aux dispositions du code de l'urbanisme. Par un jugement du 25 février 2022, le tribunal a rejeté sa demande. M. C... fait appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. C... a soulevé en première instance, à l'encontre de la délibération du conseil municipal de la commune de Bayeux du 4 juillet 2019, un moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales au motif que le jardin étant devenu la propriété exclusive de la SCI de l'Augustine le conseil municipal ne pouvait pas se prononcer sur son déclassement. Les premiers juges n'ont pas visé ce moyen dans le jugement attaqué et n'y ont pas répondu. Dès lors, M. C... est fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en raison d'un défaut de réponse à un moyen. Par suite, le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il se prononce sur la légalité de la délibération du conseil municipal de la commune de Bayeux du 4 juillet 2019 et de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération. 3. En second lieu, dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision. 4. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Bayeux et M. C... n'étaient pas en mesure de faire état, avant la clôture de l'instruction, des éléments contenus dans leurs notes en délibéré. Dès lors, le tribunal administratif de Caen n'a pas entaché d'irrégularité le jugement attaqué, qui vise ces notes en délibéré, en décidant de ne pas en tenir compte et de ne pas rouvrir l'instruction. 5. Il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions de M. C... tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Bayeux du 4 juillet 2019 et de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions présentées par M. C... devant la cour. Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Bayeux du 4 juillet 2019 : 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération contestée, si elle fait référence à la délibération du 4 février 2015, qui n'est plus susceptible de recours, autorisant notamment la cession du bâtiment accueillant l'ancien tribunal de commerce et l'ancien tribunal d'instance et le jardin attenant ainsi qu'à l'acte de vente définitif conclu le 17 décembre 2015, n'emporte pas par elle-même la cession des terrains en cause et ne porte que sur la désaffectation et le déclassement du jardin attenant au bâtiment de l'ancien tribunal. Ainsi, la circonstance alléguée que l'édifice des anciens tribunaux et deux parcelles déterminant l'emprise d'une allée piétonne, mentionnés dans l'acte de vente du 17 décembre 2015 et qui sont distincts du jardin, n'auraient pas été déclassés est sans influence sur la légalité de la délibération contestée du 4 juillet 2019. Il en est de même de l'argument tiré de ce que le maire ne serait pas habilité a posteriori à conclure l'acte du 17 décembre 2015, la légalité de cet acte ne faisant pas l'objet du présent litige. Par conséquent, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'inaliénabilité du domaine public doit être écarté comme inopérant. 7. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de délibération qui a été envoyé avec la convocation des conseillers municipaux en vue de la séance du 4 juillet 2019 comporte le rappel de l'ensemble de la procédure et les raisons pour lesquelles la désaffectation et le déclassement du jardin étaient nécessaires à la réalisation d'un projet hôtelier. Il est indiqué que le prix de cession retenu, qui est précisé, se situe dans la marge de négociation de 10% définie par le service des Domaines, ce qui est en tout état de cause suffisant, et il était loisible pour chaque conseiller de solliciter des précisions sur ce point particulier. Contrairement à ce que soutient M. C..., les conseillers municipaux n'avaient pas à être informés de ce que les parcelles cadastrées section AL n° 310 et section AL n° 312 incluses dans l'acte de vente du 17 décembre 2015 n'auraient pas fait l'objet d'un déclassement, la délibération litigieuse ne portant que sur la parcelle cadastrée section AL n° 313. Les éléments communiqués ont permis aux élus de comprendre les motifs de fait et de droit justifiant le projet de désaffectation et de déclassement du jardin et d'en apprécier la portée. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 9. En troisième lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. ". 10. La seule circonstance que la délibération litigieuse soit intervenue près de cinq ans après l'avis de France Domaine du 6 octobre 2014 évaluant à 150 000 euros, avec une marge d'appréciation de 10 %, la parcelle qualifiée de jardin ne suffit pas à établir que cet avis était devenu obsolète. Il en est de même de la circonstance que le jardin dont la valeur a été estimée, qui devait rester accessible au public à la date de l'avis de France Domaine, pouvait désormais être clos par l'acquéreur en dehors des heures d'ouverture de l'établissement hôtelier, dès lors qu'il n'est pas établi que cette modification aurait eu une incidence sur la valeur du terrain. Par suite, M. C... n'est pas fondé à soutenir qu'un nouvel avis de France Domaine aurait dû être sollicité préalablement à la délibération du 4 juillet 2019 en litige, laquelle n'a en tout état de cause pas directement pour objet de procéder à une " cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers " au sens des dispositions citées au point précédent. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. ". 12. Il ressort d'un procès-verbal de constat d'huissier de justice du 26 août 2019 que la grille clôturant le jardin en cause comporte un panneau avec l'indication " jardin privé accessible au public aux heures d'ouverture de l'établissement. Le mobilier est privé et réservé à la clientèle ". Ces éléments suffisent à établir qu'à la date de la délibération litigieuse, le jardin n'était plus affecté à l'usage direct du public au sens des dispositions de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le jardin n'avait pas fait l'objet d'une désaffectation avant le déclassement doit être écarté. 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. / Il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu'il est demandé par le représentant de l'Etat dans le département. / Lorsque le conseil municipal, à ce régulièrement requis et convoqué, refuse ou néglige de donner avis, il peut être passé outre. / Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local. ". 14. Il ressort de la délibération en litige qu'elle a pour objet et pour effet de prendre les mesures nécessaires en vue de régulariser rétroactivement la délibération du 16 décembre 2015 annulée par la juridiction administrative, afin de régulariser l'acte de vente du 17 décembre 2015, en portant sur la désaffectation et le déclassement du jardin attenant aux anciens tribunaux de commerce et d'instance. Par conséquent, la circonstance que la SCI l'Augustine était propriétaire du jardin concerné à la date de la délibération du 4 juillet 2019 n'est pas de nature à rendre celle-ci illégale. 15. En sixième lieu, il ressort de la délibération contestée que le déclassement du jardin aux fins de régulariser sa cession à la SCI L'Augustine permet une continuité foncière entre les deux établissements hôteliers Villa Lara et Villa Augustine, en assurant l'esthétique des lieux, ce qui est de nature à pérenniser le classement 5 étoiles de l'établissement, le seul obtenu pour l'ensemble des établissements hôteliers de la commune, qui constitue un atout significatif pour la commune de Bayeux, laquelle bénéficie du classement " station de tourisme ", et s'inscrit dans un objectif de développement touristique local. La circonstance qu'un projet de véranda pour l'hôtel existant Villa Lara a finalement été abandonné est, dès lors, sans incidence. Par conséquent, et alors que le jardin demeurera accessible au public pendant les horaires d'ouverture de l'hôtel, le moyen tiré de ce que le déclassement du jardin ne correspond pas à une finalité d'intérêt général doit être écarté. Pour ces motifs, et alors même que la délibération en cause a été prise dans le cadre de la régularisation d'une vente, le moyen tiré de ce que la délibération litigieuse serait entachée d'un détournement de pouvoir doit être également écarté. 16. En septième et dernier lieu, la délibération en cause, si elle a été prise dans le cadre de la régularisation d'une vente, n'a pas eu pour objet de décider cette cession. En tout état de cause, le prix fixé pour le jardin correspond à l'estimation de France Domaine en tenant compte d'une marge d'appréciation de 10% et il n'est pas établi que cette estimation serait manifestement erronée. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le principe d'interdiction de vendre un bien appartenant à une personne publique à un prix inférieur à sa valeur a été méconnu doit être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 4 juillet 2019 et de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération doivent être rejetées. Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il statue sur le refus de dresser un procès-verbal d'infraction : 18. L'article USS 12 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Bayeux relatif au stationnement impose pour les hôtels, notamment pour toute transformation de bâtiment existant, une place de stationnement pour trois chambres. Cet article précise que " le bénéficiaire de l'autorisation de travaux peut être tenu quitte de cette obligation, soit en justifiant, pour les places qu'il ne peut réaliser lui-même, de l'obtention d'une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation, soit de l'acquisition de places dans un parc privé (...). ". 19. Aux termes de la délibération du 4 juillet 2019, le conseil municipal de la commune de Bayeux a constaté la résiliation de plein droit de la convention portant sur onze places de stationnement, conclue le 24 juin 2015 avec la SCI L'Augustine. Toutefois, M. et Mme B... ont modifié leur projet, du fait de la suppression du restaurant initialement prévu, et obtenu, le 5 décembre 2017, un permis de construire pour la création de 8 chambres d'hôtel dans l'enceinte des anciens tribunaux, ne nécessitant plus que trois places de stationnement. Ce permis de construire a été transféré à la SCI L'Augustine, dont les gérants sont également M. et Mme B..., le 27 février 2018. Etait jointe à la demande de permis de construire une attestation de mise à disposition de trois places de stationnement dans la partie existante de l'hôtel, constituant donc un parc privé. Il n'est pas établi, par la seule circonstance que des places de stationnement avaient été créées en 1984 puis supprimées sur une partie du terrain d'assiette, que les trois places de stationnement auraient pu être réalisées sur le terrain d'assiette en 2017. La convention de mise à disposition, dans les circonstances particulières de l'espèce, peut être regardée comme une acquisition de places de stationnement dans un parc privé au sens de l'article USS12 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Bayeux dès lors que cette mise à disposition est effectuée par M. et Mme B..., co-gérant de la SCI de l'Orangerie et avec l'accord de la société par actions simplifiée Victory représentée par son président M. B.... Dans ces conditions, il n'est pas établi que l'article USS12 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur aurait été méconnu et M. C... n'est donc pas fondé à soutenir que le maire de la commune de Bayeux aurait dû dresser un procès-verbal d'infraction. Il s'ensuit que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision du 30 octobre 2019 refusant de dresser ce procès-verbal. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bayeux, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens pour la procédure de première instance et la procédure d'appel. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... les sommes demandées à ce titre par la commune de Bayeux et par la SCI L'Augustine au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1902956 du 25 février 2022 du tribunal administratif de Caen est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de M. C... tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Bayeux du 4 juillet 2019 et de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération. Article 2 : Les conclusions de M. C... présentées devant le tribunal administratif de Caen et tendant à l'annulation la délibération du conseil municipal de la commune de Bayeux du 4 juillet 2019 et de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération ainsi que le surplus de ses conclusions présentées en appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Bayeux et de la SCI L'Augustine présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., à la commune de Bayeux et à la société civile immobilière L'Augustine. Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Picquet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2023. La rapporteure, P. PICQUET Le président, L. LAINÉ Le greffier, C. WOLF La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT01307