CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 07/11/2023, 21MA04517, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-07
Numéro : 21MA04517
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : MOUSNY-PANTALACCI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Bastia, d'une part, d'annuler l'arrêté du 21 janvier 2020 par lequel la préfète de la Corse-du-Sud a refusé de lui délivrer un permis de construire trois logements, sur la parcelle cadastrée section A n° 3313 b, sise lieudit Termimone, dans la commune de Peri, et d'autre part, d'enjoindre au préfet de la Corse-du-Sud dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, à titre principal, de lui délivrer un permis de construire et à titre subsidiaire, de procéder à un nouvel examen de sa demande. Par un jugement n° 2000300 du 30 septembre 2021, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 25 novembre 2021, M. A..., représenté par Me Mousny Pantalacci, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 30 septembre 2021 ; 2°) d'annuler cet arrêté du 21 janvier 2020 ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Corse-du-Sud, à titre principal de lui délivrer le permis de construire demandé, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir, et à titre subsidiaire, de procéder dans le même délai à un nouvel examen de sa demande ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges n'ont pas suffisamment motivé leur jugement et ont commis une erreur d'appréciation en considérant qu'il ne peut utilement se prévaloir de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, alors que la desserte de son terrain par le réseau électrique, sur une distance inférieure à 100 mètres, ne nécessite pas une extension ou un renforcement, mais un simple raccordement ; - les premiers juges ont commis les mêmes irrégularité et erreur, en considérant que sa propriété n'était pas implantée en continuité avec une urbanisation existante au sens de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ; - c'est également au prix d'une insuffisance de motivation et d'une erreur d'appréciation que le tribunal a jugé que sa parcelle constitue une terre nécessaire au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières au sens de l'article L. 122-10 du même code. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête, en faisant valoir que les moyens qui y sont développés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 11 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 septembre 2023, à 12 heures, puis reportée au 19 septembre 2023, à 12 heures par une ordonnance du 1er septembre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 20 avril 1976 portant classement de communes ou parties de communes en zone de montagne ; - l'arrêté interministériel du 6 septembre 1985 délimitant la zone de montagne en France ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - et les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A... a déposé le 20 septembre 2019 une demande de permis de construire pour la réalisation de trois logements, d'une surface de plancher de 219 m², sur une parcelle cadastrée section A n° 3313 b, située sur la commune de Péri, lieu-dit Terminone. Par un arrêté du 21 janvier 2020, la préfète de la Corse-du-sud a refusé de délivrer cette autorisation. Par un jugement du 30 septembre 2021, dont M. A... relève appel, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté, et à ce qu'il soit enjoint au préfet de la Corse-du-Sud de lui délivrer le permis de construire sollicité et, subsidiairement, de procéder à un nouvel examen de sa demande d'autorisation. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, les moyens de M. A... tirés de l'insuffisante motivation du jugement attaqué, en ce qu'il a écarté ses moyens tirés de la méconnaissance des articles L. 111-11, L. 122-5 et L. 122-10 du code de l'urbanisme, ne sont pas assortis des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, le tribunal n'ayant pas, en tout état de cause, écarté le dernier de ces moyens en s'appuyant sur une cartographie des espaces agricoles. 3. D'autre part, eu égard à l'office du juge d'appel, qui est appelé à statuer d'une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et d'autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les moyens tirés de ce que le tribunal administratif aurait commis des erreurs d'appréciation en écartant l'argumentation tirée de la violation des dispositions législatives citées au point précédent sont inopérants. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe du refus litigieux : 4. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". 5. En indiquant, après avoir cité les dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme qui pose notamment le principe, en zone de montagne, de la préservation des terres agricoles nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, et indiqué que le terrain d'assiette du projet présente une forte potentialité agricole, la préfète de la Corse-du-Sud a suffisamment motivé sa décision au regard de l'exigence posée par l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne la légalité interne du refus litigieux : 6. Pour rejeter la demande de permis de construire de M. A..., la préfète de la Corse-du-Sud s'est fondée, d'une part, sur le motif tiré de l'implantation du projet sans continuité avec l'urbanisation existante, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, d'autre part, ainsi qu'il a été dit au point 5, sur le motif tiré de la forte potentialité agricole et enfin, sur le motif tiré de l'absence de desserte du terrain d'assiette du projet par le réseau public d'électricité, en méconnaissance des articles L. 111-11 et R. 111-13 du même code. S'agissant du premier motif de refus : 7. Aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme : " Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers (...) " et aux termes de l'article L. 122-5 du même chapitre de ce code : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ". L'article L. 122-5-1 du même code précise que " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux. ". Enfin, l'article L. 122-6 du code ajoute que ces critères mentionnés à l'article L. 122-5-1 sont pris en compte " b) Pour l'interprétation des notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale. ". 8. Il résulte des dispositions précitées, d'une part, qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet aux dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne et, d'autre part, que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. Pour déterminer si un projet de construction réalise une urbanisation en continuité par rapport à un tel groupe, il convient de rechercher si, par les modalités de son implantation, notamment en termes de distance par rapport aux constructions existantes, ce projet sera perçu comme s'insérant dans l'ensemble existant. 9. Le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), qui peut préciser les modalités d'application de ces dispositions en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, adopté par la délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 de l'assemblée de Corse, prévoit qu'un bourg est un gros village présentant certains caractères urbains, qu'un village est plus important qu'un hameau et comprend ou a compris des équipements ou lieux collectifs administratifs, culturels ou commerciaux, et qu'un hameau est caractérisé par sa taille, le regroupement des constructions, la structuration de sa trame urbaine, la présence d'espaces publics, la destination des constructions et l'existence de voies et équipements structurants. Ces prescriptions apportent des précisions aux dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne et sont compatibles avec celles-ci. En revanche, le PADDUC se borne à rappeler les critères mentionnés ci-dessus et permettant d'identifier un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existant et d'apprécier si une construction est située en continuité des bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. 10. Il ressort des pièces du dossier, et spécialement des extraits cadastraux et clichés aériens, que le terrain d'assiette de l'opération, que M. A... indique destiné à la division foncière, sans en justifier ni du projet ni de l'autorisation, qui est distant du village de Péri de plus de 200 mètres et qui comporte déjà en sa partie sud une construction de 300 m² et en sa partie nord une construction de 200 m², est séparé par une voie publique des trois constructions situées quelque 50 mètres plus au sud et implantées le long de celle-ci, et par une voie privée de trois autres constructions, situées à une quarantaine de mètres à l'est. Compte tenu de la taille de l'ensemble formé par ces constructions les plus proches du projet, et de l'absence de trame urbaine et d'espaces publics, et en dépit de la desserte de ces bâtiments par le réseau public d'électricité et d'eau potable, ainsi que par le service public de collecte des déchets ménagers, M. A... n'est pas fondé à prétendre que son opération se réalise en continuité avec un hameau existant au sens des dispositions législatives citées au point 7, telles que précisées par le PADDUC. Eu égard à la superficie importante du terrain d'assiette de son projet, qui fait obstacle à ce que la construction projetée soit perçue comme appartenant à un même ensemble de constructions, M. A... n'est pas davantage fondé à soutenir que ce projet sera réalisé en continuité avec un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existant, au sens de ces mêmes dispositions. La circonstance, à la supposer avérée, que le PADDUC aurait identifié son terrain comme une tâche urbaine est sans incidence sur l'application de ces dispositions, dès lors que le livret III de ce plan précise que cette modélisation " n'a aucune portée juridique et ne saurait être confondue avec l'espace urbanisé ". Il en va de même de la circonstance que la cartographie établie à partir de la base de données européenne d'occupation biophysique des sols dite " Corine land cover " range le secteur en " tissu urbain continu ", une telle désignation ne liant ni l'administration ni le juge. 11. Il suit de là que c'est à bon droit que la préfète de la Corse-du-Sud a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par M. A..., en se fondant sur l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. S'agissant du deuxième motif de refus : 12. Aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. ". Parmi les orientations réglementaires du PADDUC, figure, à côté des espaces stratégiques agricoles, celle que les espaces ressources pour le pastoralisme et l'arboriculture traditionnelle sont constitués par les espaces à vocation pastorale reconnus d'intérêt agronomique pour les systèmes de production traditionnels, et préservés en application des dispositions législatives précitées. Le PADDUC précise que ces espaces doivent être maintenus dans leur ensemble et que l'absence d'exploitation ou l'existence d'une friche ne saurait justifier l'extension de l'urbanisation. Les auteurs du plan ont, ce faisant, apporté des précisions aux dispositions de l'article L. 122-10, qui ne sont pas incompatibles avec celles-ci. 13. Il ressort des pièces du dossier que suivant une étude réalisée en 1981 par la société d'études techniques et d'entreprises générales, numérisée en 1998, dont l'obsolescence des données et éléments d'appréciation ne résulte d'aucun des éléments de l'instance, la parcelle en litige s'insère dans les espaces à potentialité agricole, à partir du recoupement notamment d'une évaluation du climat local et des caractéristiques édaphiques du secteur. Il n'est pas contesté par l'appelant que cette identification se fonde sur la vocation pastorale du tènement, dont la réalité, les conditions et la reconnaissance de l'intérêt agronomique pour les systèmes de production traditionnels ne sont pas davantage mises en doute par l'intéressé. Dans ces conditions, ses affirmations selon lesquelles sa parcelle n'a jamais accueilli d'exploitation agricole et ne répond pas aux conditions d'installation d'une telle exploitation posées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles, et que ce terrain n'est raccordé ni raccordable au réseau d'eau brute, ne sont pas à elles seules de nature à démontrer que cette terre, bien que non comprise au sein d'espaces stratégiques agricoles délimités par le PADDUC, ne serait pas nécessaire au développement d'une activité pastorale au sens des dispositions citées au point 12. C'est donc à bon droit et en tout état de cause sans se méprendre sur la dévolution de la charge de la preuve, que le tribunal a écarté le moyen de M. A... tiré de l'erreur d'appréciation commise par la préfète au regard de ces dispositions, telles que précisées par le PADDUC. S'agissant du dernier motif de refus : 14. Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ". En outre l'article R. 111-13 de ce code, applicable dans les communes dépourvues de document d'urbanisme, dispose que : " Le projet peut être refusé si, par sa situation ou son importance, il impose soit la réalisation par la commune d'équipements publics nouveaux hors de proportion avec ses ressources actuelles, soit un surcroît important des dépenses de fonctionnement des services publics. ". 15. Les dispositions de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. L'autorité compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité pour un projet qui exige une modification de la consistance d'un réseau public qui, compte tenu de ses perspectives d'urbanisation et de développement, ne correspond pas aux besoins de la collectivité ou lorsque des travaux de modification du réseau ont été réalisés sans son accord. 16. S'il ressort des pièces du dossier de demande que la desserte du projet en litige par le réseau public d'électricité est assurée par son raccordement depuis la voie publique, suivant une voie privée grevée d'une servitude de passage sur une distance inférieure à 100 mètres, l'avis rendu le 8 novembre 2019 par le syndicat d'énergie de la Corse-du-Sud, saisi par le préfet dans le cadre de l'instruction de la demande, indique qu'un renforcement de ce réseau est nécessaire et que son ampleur justifie un avis défavorable. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier, pas même du nouvel avis donné par le syndicat d'énergie le 28 février 2020, qui ne se prononce pas sur le renforcement du réseau mais sur le chiffrage des travaux de raccordement, que, compte tenu de son importance, le projet de construction de trois logements de M. A... ne nécessite pas une modification du réseau public, ni que le gestionnaire de ce réseau aurait eu l'intention de réaliser les travaux correspondants. Dans ces conditions c'est à bon droit que sur le fondement des dispositions législatives et réglementaires citées au point 14, la préfète a refusé de délivrer à M. A... un permis de construire pour cause d'absence de desserte par le réseau public d'électricité. 17. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 21 janvier 2020 lui refusant un permis de construire. Sa requête d'appel doit donc être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et ses prétentions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée à la commune de Peri et au préfet de la Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023. N° 21MA045172