CAA de NANTES, 4ème chambre, 21/09/2018, 17NT02657, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-09-21
Numéro : 17NT02657
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : SCP DUFAY SUISSA CORNELOUP WERTHE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées (AIDAPHI) a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner le département du Loiret à lui verser la somme de 980 752 euros, majorée des intérêts légaux et de leur capitalisation, à compter de la date de réception de la demande de décision préalable, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'illégalité de la décision du département refusant de prendre en charge financièrement l'accueil des femmes enceintes et des mères isolées accompagnées d'enfants de moins de trois ans au sein des centres d'hébergement et de réinsertion sociale au titre des années 2009 à 2011. Par un jugement n° 1501316 du 29 juin 2017, le tribunal administratif d'Orléans a condamné le département du Loiret à verser à l'AIDAPHI la somme de 980 752 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 décembre 2014 et de la capitalisation de ces intérêts au 2 décembre 2015 et à chaque échéance annuelle. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 août 2017 et le 26 mars 2018, le département du Loiret, représenté par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 29 juin 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'AIDAPHI devant le tribunal administratif d'Orléans ; 3°) d'ordonner la restitution des sommes versées en application du jugement du 29 juin 2017 ; 4°) de mettre à la charge de l'AIDAPHI une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier ; d'une part, ce litige ne relève pas de la compétence du juge administratif ; les demandes de l'AIDAPHI qui portent sur l'obtention d'une " subvention " permettant de couvrir les dépenses engagées par l'association au titre de l'exploitation de ses centres d'hébergement et de réinsertion portent sur la tarification de ces établissements, qui ne peut être soumise qu'à l'appréciation du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Nantes ; d'autre part, le tribunal administratif d'Orléans n'a pas communiqué le dernier mémoire en réplique du département enregistré le 9 mai 2017 alors qu'il comportait des éléments nouveaux ; enfin, le tribunal administratif d'Orléans n'a pas pris en compte la note en délibéré produite le 30 mars 2017 ; - le jugement est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles ; - en l'absence de transfert de compétences de l'Etat, il lui appartenait de continuer à prendre en charge les frais de l'AIDAPHI relatifs à la gestion des centres d'hébergement et de réinsertion ; - le jugement est entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles ; - le jugement est illégal en ce qu'il porte atteinte aux dispositions relatives à l'admission du public à l'aide sociale à l'enfance ; - le département n'a commis aucune faute ; en application de l'article L. 121-7 du CASF, l'Etat est compétent en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, notamment pour les familles et personnes en difficulté ; le département dispose quant à lui d'une compétence supplétive dans des cas très spécifiques, dans les cas des femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois qui ont un besoin de soutien matériel et psychologique ; l'AIDAPHI n'a jamais été en mesure de produire un quelconque élément permettant de s'assurer que les personnes accueillies étaient bien des femmes enceintes et mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans, du fait d'un nécessaire soutien matériel et psychologique ; les centres d'hébergement et de réinsertion gérés par l'AIDAPHI ont été autorisés uniquement par l'Etat de sorte que les prestations ne peuvent être financées que par l'Etat ; - le montant du préjudice invoqué n'est pas justifié ; l'association n'a apporté aucun élément au cours de la procédure de première instance ni avant l'introduction de celle-ci permettant de démontrer que les frais exposés correspondaient réellement à des prestations fournies à des femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois ans relevant de l'aide sociale à l'enfance ; - il n'est pas établi que la charge financière de l'association est la conséquence directe du refus du département de toute prise en charge. Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 février 2018 et le 27 avril 2018, l'AIDAPHI, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande en outre qu'une somme de 7 000 euros soit mise à la charge du département du Loiret en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par le département du Loiret ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, notamment son article 68 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant le département du Loiret et celles de MeB..., représentant l'AIDAPHI. Une note en délibéré présentée pour l'AIDAPHI a été enregistrée le 4 septembre 2018. Une note en délibéré présentée pour le département du Loiret a été enregistrée le 5 septembre 2018. Considérant ce qui suit : 1. L'association interdépartementale pour le développement des actions en faveur des personnes handicapées et inadaptées (AIDAPHI) a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner le département du Loiret à lui verser la somme de 980 752 euros, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis au titre des années 2009 à 2011 en raison de l'illégalité de la décision du département refusant de prendre en charge financièrement 1'accueil des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans au sein des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), " Les Floréales ", " Eugène Descamps ", " Carfed " et " Bourgogne " dont elle assure la gestion. Par un jugement du 29 juin 2017, dont le département du Loiret relève appel, le tribunal administratif d'Orléans a fait droit à la demande de l'AIDAPHI. Sur la compétence du juge administratif de droit commun : 2. Aux termes de l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles : " Les recours dirigés contre les décisions prises par (...) le président du conseil départemental (...) déterminant les dotations globales, les dotations annuelles, les forfaits annuels, les dotations de financement des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation, les remboursements forfaitaires, subventions obligatoires aux établissements de santé mentionnés à l'article L. 4383-5 du code de la santé publique, les prix de journée et autres tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé et d'organismes concourant aux soins, sont portés, en premier ressort, devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale ". 3. Les conclusions présentées pour l'AIDAPHI, tant devant le tribunal administratif que devant la présente cour, ont pour objet l'indemnisation du préjudice que cette association estime avoir subi du fait de l'illégalité du refus du département du Loiret au titre des années 2009, 2010 et 2011 de prendre en charge financièrement les dépenses qu'elle a engagées au cours de ces années pour l'accueil des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants au sein des CHRS. Contrairement à ce que soutient le département du Loiret, ce litige purement indemnitaire ne peut être regardé comme visant à obtenir la révision des recettes arrêtées au titre des années 2009, 2010 et 2011 par le préfet du Loiret et ne se rattache pas à la détermination des tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux, au sens des dispositions de l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles citées ci-dessus. Ainsi, les conclusions de l'AIDAPHI relatives à l'indemnisation des conséquences de l'illégalité fautive dont est entachée la décision du département du Loiret se rattachent à un recours de plein contentieux qui ne relève pas de la compétence spéciale du tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale définie à l'article L. 351-1 du code de l'action sociale et des familles. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la juridiction administrative de droit commun doit être écarté. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer un mémoire ou une pièce contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties. 5. Il résulte du dossier de première instance que le département du Loiret a produit devant le tribunal administratif d'Orléans cinq mémoires, le dernier étant enregistré le 9 mai 2017. Toutefois, ce mémoire se bornait à répondre à l'argumentation présentée par l'AIDAPHI et ne comportait ni conclusions ni moyens nouveaux. Par ailleurs, dès lors que le tribunal administratif d'Orléans a fait intégralement droit à la demande de l'AIDAPHI, l'absence de communication du dernier mémoire du département du Loiret et des deux pièces qui étaient jointes n'a pu préjudicier ni aux droits de l'association, ni à ceux du département du Loiret. Par suite, cette méconnaissance de l'obligation posée par l'article R. 611-1 du code de justice administrative ne saurait entacher la procédure d'irrégularité. 6. En second lieu, il ressort également du dossier de première instance que le mémoire enregistré le 30 mars 2017, visé dans le jugement, a été communiqué à l'AIDAPHI le 31 mars 2017. Par suite, le moyen soulevé par le département du Loiret, tiré de l'atteinte au principe du caractère contradictoire de la procédure, doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 7. En premier lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles : " Sont à la charge de l'Etat au titre de l'aide sociale : (...) 8° Les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion, mentionnées aux articles L. 345-1 à L. 345-3(...) ". Aux termes de l'article L. 345-1 du même code : " Bénéficient, sur leur demande, de l'aide sociale pour être accueillies dans des centres d'hébergement et de réinsertion sociale publics ou privés les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d'insertion, en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale.(...) ". 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 222-1 du même code : " (...) les prestations d'aide sociale à l'enfance mentionnées au présent chapitre sont accordées par décision du président du conseil départemental du département où la demande est présentée ". Aux termes de l'article L. 222-5 de ce code : " Sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil départemental : / (...) 4° Les femmes enceintes et les mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique, notamment parce qu'elles sont sans domicile. (...) ". 9. Il résulte des dispositions des articles L. 121-7 et L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles que sont en principe à la charge de l'Etat les mesures d'aide sociale relatives à l'hébergement des familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques ou de logement, à l'exception des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin, notamment parce qu'elles sont sans domicile, d'un soutien matériel et psychologique, dont la prise en charge incombe au département au titre de l'aide sociale à l'enfance en vertu de l'article L. 222-5 du même code. 10. Il résulte de l'instruction que l'AIDAPHI a sollicité à partir de l'année 2009, à de nombreuses reprises, le département du Loiret pour que ce dernier finance, au titre de l'aide sociale à l'enfance, l'accueil au sein des CHRS des femmes enceintes et des mères isolées accompagnées d'enfants de moins de trois ans. Le département du Loiret a toujours refusé au motif que la prise en charge du public concerné ne relevait pas de sa compétence. Le 17 février 2010, le département a notamment refusé d'allouer à l'AIDAPHI des sommes couvrant les dépenses correspondantes pour les années 2009 et 2010. Si un projet de convention type a été élaboré entre l'AIDAPHI et les services du département du Loiret pour la prise en charge financière du public concerné, ce projet n'a pas été mené à son terme en raison d'un refus de la commission permanente du conseil général. 11. En deuxième lieu, l'article 68 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a complété in fine la première phrase du 4° de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, selon laquelle, dans sa rédaction alors en vigueur, " sont pris en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance sur décision du président du conseil général (...) les femmes enceintes et les mères isolées avec leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d'un soutien matériel et psychologique,... ", par les mots " notamment parce qu'elles sont sans domicile ". Par cet ajout, le législateur a souligné que les femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois ans sans domicile doivent en principe être regardées comme ayant besoin d'un soutien matériel et psychologique au sens du 4° de cet article. Il n'a, ce faisant, procédé ni à un transfert aux départements d'une compétence qui aurait relevé jusqu'alors de l'Etat ni à une création ou extension de compétence, de nature à imposer l'attribution aux départements de ressources. Il s'ensuit que le département du Loiret ne peut se prévaloir de la circonstance que l'Etat a financé dans le département l'aide afférente aux femmes enceintes et aux mères isolées d'enfants de moins de trois ans jusqu'en 2009. 12. En troisième lieu, si les CHRS gérés par l'AIDAPHI n'ont pas été habilités par le département à recevoir des subventions, il résulte de l'instruction que les établissements en cause ont été autorisés et habilités par l'Etat à leur création. Le refus du département de financer l'aide en cause tenant à son appréciation erronée quant à sa compétence au regard du public concerné, le département du Loiret ne peut se prévaloir pour s'exonérer de sa responsabilité de ce qu'il était, au titre des années 2009, 2010 et 2011, la seule autorité à pouvoir admettre les femmes et les enfants concernés à l'aide sociale à l'enfance. 13. Il résulte ainsi des points 7 à 11 qu'il appartenait au département du Loiret d'assumer les dépenses correspondant à la prise en charge financière du public visé au 4° de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles. Ainsi, le département du Loiret a commis une faute en refusant systématiquement d'indemniser l'AIDAPHI pour la prise en charge financière, durant les années 2009, 2010 et 2011, de l'accueil des femmes enceintes et des mères isolées d'enfants de moins de trois ans. 14. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que l'AIDAPHI a supporté seule, au cours des années 2009, 2010 et 2011, la charge financière représentée par l'accueil au sein des quatre CHRS en cause des femmes enceintes et des mères isolées accompagnées d'enfant de moins de trois ans. Cette dépense est la conséquence directe du refus du département du Loiret de toute prise en charge financière au titre de l'aide sociale à l'enfance du public concerné. L'association a produit les comptes administratifs des quatre structures établis et validés par l'Etat, autorité de tutelle au titre des années 2009 à 2011. Ces comptes administratifs font tous apparaître une somme identifiée comme représentant le coût de 1'hébergement dans ces structures des femmes enceintes et des femmes avec enfants de moins de trois ans, dont le montant total est de 980 752 euros. Pour contester cette somme, le département du Loiret se borne à souligner que l'AIDAPHI n'a apporté aucun élément permettant de démontrer que les frais exposés correspondaient réellement à des prestations fournies à des femmes enceintes et mères isolées d'enfants de moins de trois ans relevant de l'aide sociale à l'enfance et que le financement des prestations relevant de l'aide sociale à l'enfance exige la fixation d'un tarif journalier, rendue impossible compte tenu des modalités de fixation par l'Etat des dotations globales pour financer les CHRS. Ces affirmations ne permettent pas de remettre en cause l'évaluation du préjudice réalisée par les premiers juges et fixée par une juste appréciation à la somme de 980 752 euros. 15. Il résulte de tout ce qui précède que le département du Loiret n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans l'a condamné à verser à l'AIDAPHI la somme de 980 752 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 décembre 2014 avec capitalisation de ces intérêts. Il s'ensuit que ses conclusions à fin de restitution de cette somme doivent également être rejetées. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'AIDAPHI, qui n'est pas la partie perdante, la somme que demande le département du Loiret, au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du département du Loiret une somme de 2 000 euros à verser à l'AIDAPHI sur ce même fondement. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département du Loiret est rejetée. Article 2 : Le département du Loiret versera à l'AIDAPHI une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au département du Loiret et l'AIDAPHI. Copie en sera adressée pour information au préfet du Loiret. Délibéré après l'audience du 4 septembre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Tiger-Winterhalter, présidente assesseure, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 septembre 2018. Le rapporteur, M-P. Allio-RousseauLe président, L. Lainé Le greffier, V. Desbouillons La République mande et ordonne au préfet du Loiret en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT02657