CAA de BORDEAUX, 2ème chambre, 15/02/2024, 22BX00373, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-02-15
Numéro : 22BX00373
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Anne  MEYER
Commissaire du gouvernement : Mme ISOARD
Avocat(s) : MAILLOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... Mazzola a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la " décision " du 16 octobre 2019 par laquelle le directeur général du centre hospitalier universitaire (CHU) de La Réunion lui a demandé les factures établies par son avocat afin de procéder à un remboursement, au titre de la protection fonctionnelle, des frais et honoraires d'avocat qu'elle avait exposés, ainsi que la décision du 20 novembre 2019 par laquelle la même autorité lui a accordé le remboursement partiel des sommes figurant sur les factures acquittées qu'elle avait présentées. Par un jugement n° 2000081 du 2 novembre 2021, le tribunal a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 3 février 2022, Mme Mazzola, représentée par Me Maillot, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les décisions des 16 octobre et 20 novembre 2019 ; 3°) de mettre à la charge du CHU de La Réunion une somme de 2 183 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le rapporteur public, qui a prononcé des conclusions communes sur les affaires distinctes relatives à sa suspension et à sa demande de protection fonctionnelle, les a commencées en faisant état de la fermeture du service d'urologie et d'un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), éléments qui ne figuraient pas au dossier ; cette utilisation d'éléments non soumis au contradictoire entache le jugement d'irrégularité ; - d'une part, les signatures attribuées à M. B... sont précédées de la mention " le directeur des affaires médicales ", et non " pour le directeur général du CHU, le directeur adjoint à la direction des affaires médicales ", et d'autre part, à défaut d'une analyse graphologique que la cour pourra ordonner avant dire droit, les signatures ne sont pas celle de M. B... ; les décisions sont ainsi entachées d'incompétence ; - dès lors que le directeur du CHU lui a accordé la protection fonctionnelle sans condition, les restrictions à cette protection méconnaissent cette décision créatrice de droit ; - l'absence de signature d'une convention avec son avocat est imputable à la carence du CHU, lequel a refusé de signer la convention qu'il avait demandée à son avocat ; il ne lui appartient pas de supporter les conséquences de cette carence ; - son avocat est spécialisé en droit de la presse, matière très technique qui n'est pas représentée au barreau de La Réunion, et l'affaire l'opposant au Journal de l'Ile de La Réunion qui l'accusait d'avoir commis une infraction pénale revêtait " manifestement un caractère majeur " ; l'arrêt n° 17PA022908 invoqué par le CHU a admis des frais d'avocat de 36 000 euros, et les autres décisions citées sont sans rapport avec sa situation ; - alors qu'elle n'avait commis aucune faute, elle a été suspendue de ses fonctions durant 9 mois, du 7 septembre 2018 au 1er juillet 2019 ; elle est trésorière de la fédération autonome de la fonction publique hospitalière de La Réunion (FAFPHR), syndicat nouvellement créé, très actif au CHU, dont la présidente, attaquée en diffamation par le CHU pour avoir fait état du rapport de l'IGAS, a été relaxée par le tribunal correctionnel de Saint-Denis ; l'article du Journal de l'Ile de La Réunion est nécessairement issu d'une information communiquée par la direction, comme l'a indiqué l'IGAS lors de son contrôle en 2020, et il a été publié avec en vis-à-vis un article hostile au syndicat ; le lien entre les attaques du CHU et ses fonctions syndicales est ainsi évident, de sorte que le refus de prise en charge de la protection fonctionnelle est entaché de détournement de pouvoir ; - attaquée dans la presse, elle n'a jamais été protégée par sa direction, et elle a déposé plainte pour harcèlement moral devant le procureur de la République de Saint-Denis ; le refus de prise en charge participe de ce harcèlement ; - les honoraires de son avocat ne sont pas excessifs dès lors qu'il l'a reçue en urgence, compte tenu du bref délai de prescription, qu'il a dû prendre connaissance de l'ensemble du dossier et des rapports rendus par l'agence régionale de santé (ARS), que le " domaine médical non juridique " nécessite des échanges fréquents entre l'avocat et son client, et que l'avocat a dû rédiger la poursuite, la réactiver tous les trois mois pour interrompre la prescription, préparer l'audience et engager des démarches spécifiques pour obtenir un retrait des publications sur internet ; ainsi, les décisions sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2023, le CHU de La Réunion, représenté par Me Paraveman, conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - le rapporteur public a pu, sans entacher le jugement d'irrégularité, faire référence au contexte de la fermeture du service d'urologie du site Nord du CHU à compter du 1er juin 2021, ainsi qu'à la suspension invoquée par la requérante dans l'ensemble de ses recours ; - le directeur général du CHU a donné délégation à M. B..., directeur des affaires médicales, pour les actes et les correspondances relevant de la gestion du personnel médical, par une décision du 1er juillet 2019 publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture de La Réunion ; les décisions comportent la mention " pour le directeur général et par délégation, le directeur des affaires médicales " ; la signature est bien celle de M. B..., comme le démontre le contrat de recrutement d'un praticien contractuel qu'il a signé le 6 juillet 2018 ; - la décision créatrice de droits d'octroi de la protection fonctionnelle n'implique pas la prise en charge de l'intégralité des honoraires de l'avocat de l'agent auquel cette protection est accordée ; - il résulte des dispositions de l'article 5 du décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 que la conclusion d'une convention avec l'avocat de l'agent bénéficiaire de la protection fonctionnelle n'est pas une obligation ; - l'article 7 du décret du 26 janvier 2017 prévoit la possibilité d'une prise en charge partielle des honoraires lorsque le nombre d'heures facturées ou déjà réglées apparaît manifestement excessif ; la convention qui n'a pas été acceptée proposait un forfait de 12 000 euros, soit 24 heures au taux de 500 euros, ce qui excède manifestement les tarifs ordinaires pour un simple contentieux de diffamation, ainsi qu'un forfait de frais de déplacement de 1 500 euros, lequel n'a pas été respecté pour les déplacements du 15 mars et du 19 septembre 2019, facturés respectivement 4 794,76 euros et 4 856,32 euros sans préciser ni la date, ni l'objet de ces déplacements; eu égard à l'absence de complexité du dossier et à la possibilité pour Mme Mazzola de se faire assister par un avocat de moindre notoriété et plus proche de son domicile, le montant total de 25 551,08 euros, dont 11 151,08 euros de frais de déplacement, était manifestement excessif ; - dans l'attente de l'arrêté prévu par le décret du 26 janvier 2017, une circulaire du 23 avril 2019 relative à la protection fonctionnelle des agents de la protection judiciaire de la jeunesse propose un barème indicatif avec un taux horaire de 160 euros ; sur cette base et en retenant 30 heures de travail, la prise en charge des honoraires a été fixée à 4 800 euros HT soit 5 760 euros TTC, et Mme Mazzola a bénéficié en outre d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article 475-1 du code de procédure pénale ; les frais de déplacement admis pour un montant de 2 240 euros ont été calculés sur la base de l'arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission des personnels civils de l'Etat ; - le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi, et aucune erreur manifeste d'appréciation n'a été commise. Par lettre du 17 janvier 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la lettre du 16 octobre 2019, laquelle n'a pas le caractère d'une décision. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de procédure pénale ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de Mme Isoard, rapporteure publique. Une note en délibéré présentée pour Mme Mazzola a été enregistrée le 9 février 2024. Considérant ce qui suit : 1. Mme Mazzola, praticienne hospitalière au CHU de La Réunion, spécialisée en urologie, a été suspendue de ses fonctions à titre conservatoire par une décision du 7 septembre 2018. Le lendemain, le Journal de l'Ile de La Réunion a publié un article selon lequel elle aurait notamment falsifié des comptes rendus opératoires et serait exposée à une sanction disciplinaire. Par une décision du 10 décembre 2018, le directeur général du CHU lui a accordé le bénéfice de la protection fonctionnelle afin de poursuivre cette publication en diffamation, en lui demandant un projet de convention d'honoraires de son avocat. Le CHU n'a cependant pas accepté le projet de convention du conseil de Mme Mazzola, avocat au barreau de Paris, proposant des forfaits de 12 000 euros HT pour les honoraires et de 1 500 euros pour un déplacement en avion et une nuit sur place. Par un jugement correctionnel du 11 avril 2019, le tribunal de grande instance de Saint-Pierre a notamment condamné le directeur de publication du Journal de l'Ile de La Réunion à une peine de 5 000 euros d'amende et au versement d'une indemnité de 40 000 euros à Mme Mazzola en réparation de son préjudice moral. Par lettre du 16 octobre 2019, le directeur général du CHU a demandé à Mme Mazzola de lui transmettre les factures de son avocat qu'elle avait acquittées, et après les avoir reçues, en a admis la prise en charge partielle, à hauteur de 4 800 euros HT pour les honoraires et de 2 440 euros pour les déplacements, par une décision du 20 novembre 2019. Mme Mazzola relève appel du jugement du 2 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande d'annulation des " décisions " des 16 octobre et 20 novembre 2019. Sur la régularité du jugement : 2. Le jugement attaqué est fondé sur les pièces dont le tribunal était saisi, relatives aux frais et honoraires d'avocat dont le remboursement était sollicité. La circonstance que le rapporteur public, qui a présenté des conclusions communes avec la requête de Mme Mazzola en annulation de la décision de suspension de fonctions du 7 septembre 2018 enrôlée à la même audience, les a commencées en faisant état de la fermeture du service d'urologie du site Nord du CHU de La Réunion survenue en juin 2021, après un rapport de l'inspection générale des affaires sociales, ne saurait faire regarder le jugement comme fondé sur ces éléments d'actualité sans lien avec le litige. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 3. La lettre du 16 octobre 2019, qui se borne à demander à Mme Mazzola de communiquer à l'administration les factures de son avocat qu'elle a acquittées, ne présente pas le caractère d'une décision. Par suite, la demande de première instance dirigée contre une " décision " du 16 octobre 2019 était irrecevable et ne pouvait qu'être rejetée. Sur la légalité de la décision du 20 novembre 2019 : En ce qui concerne la légalité externe : 4. La décision porte la mention " pour le directeur général et par délégation, le directeur des affaires médicales, Hakim B... ". Il ressort des pièces du dossier que par une décision du 1er juillet 2019, publiée au recueil spécial des actes administratifs de la préfecture de La Réunion n° 85 du 2 juillet 2019, le directeur général du CHU a donné délégation de signature à M. B... pour toutes les correspondances, actes et décisions concernant les personnels médicaux. La comparaison avec d'autres documents figurant au dossier, notamment la décision du 10 décembre 2018 accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle à Mme Mazzola, fait apparaître que la signature apposée sur la décision du 20 novembre 2019 est bien celle de M. B..., sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise graphologique. En ce qui concerne la légalité interne : 5. Aux termes de l'article 11 de la loi du 11 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire. / (...) / La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. / (...). " Aux termes de l'article 5 du décret du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de prise en charge des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou ses ayants droit : " Sans préjudice de la convention conclue entre l'avocat et l'agent au titre de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1971 susvisée, la collectivité publique peut conclure une convention avec l'avocat désigné ou accepté par le demandeur et, le cas échéant, avec le demandeur. / La convention détermine le montant des honoraires pris en charge selon un tarif horaire ou un forfait, déterminés notamment en fonction des difficultés de l'affaire. Elle fixe les modalités selon lesquelles les autres frais, débours et émoluments sont pris en charge. Elle règle le cas des sommes allouées à l'agent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. / La collectivité publique règle directement à l'avocat les frais prévus par la convention. (...). " Aux termes de l'article 6 du même décret : " Dans le cas où la convention prévue à l'article 5 n'a pas été conclue, la prise en charge des frais exposés est réglée directement à l'agent sur présentation des factures acquittées par lui. / Le montant de prise en charge des honoraires par la collectivité publique est limité par des plafonds horaires fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique, du ministre de la justice et du ministre chargé du budget. " Aux termes de l'article 7 de ce décret : " Si la convention prévue à l'article 5 comporte une clause en ce sens ou en l'absence de convention, la collectivité publique peut ne prendre en charge qu'une partie des honoraires lorsque le nombre d'heures facturées ou déjà réglées apparaît manifestement excessif. / Le caractère manifestement excessif s'apprécie au regard des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client, des pièces et des justificatifs produits ou de la nature des difficultés présentées par le dossier. / Lorsque la prise en charge par la collectivité publique ne couvre pas l'intégralité des honoraires de l'avocat, le règlement du solde incombe à l'agent dans le cadre de ses relations avec son conseil. " 6. En premier lieu, si les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 font obligation à l'administration d'accorder sa protection à l'agent victime de diffamation dans l'exercice de ses fonctions, cette protection pouvant prendre la forme d'une prise en charge des frais engagés dans le cadre de poursuites judiciaires qu'il a lui-même introduites, elles n'ont pas pour effet de contraindre l'administration à prendre à sa charge, dans tous les cas, l'intégralité de ces frais. Par suite, Mme Mazzola n'est pas fondée à soutenir que la décision du 20 novembre 2019 méconnaîtrait la décision créatrice de droits par laquelle le directeur général du CHU de La Réunion lui a accordé la protection fonctionnelle. 7. En deuxième lieu, Mme Mazzola ne saurait utilement reprocher au CHU de ne pas avoir signé la convention proposée par son avocat dès lors qu'il résulte des dispositions de l'article 5 du décret du 26 janvier 2017 citées au point 5 que la conclusion d'une telle convention est une possibilité, et non une obligation. 8. En troisième lieu, l'administration peut décider, sous le contrôle du juge, de ne rembourser à son agent qu'une partie seulement des frais engagés lorsque le montant des honoraires réglés apparaît manifestement excessif au regard, notamment, des pratiques tarifaires généralement observées dans la profession, des prestations effectivement accomplies par le conseil pour le compte de son client ou encore de l'absence de complexité particulière du dossier. 9. D'une part, Mme Mazzola a présenté deux factures d'honoraires acquittées pour un montant total de 14 400 euros TTC correspondant au forfait de 12 000 HT mentionné par le projet de convention, lequel indiquait que le taux horaire de l'avocat était de 500 euros HT, et que la cliente avait préféré un forfait. Ces honoraires, pratiqués par un avocat au barreau de Paris spécialisé en droit de la presse, apparaissent manifestement excessifs au regard des tarifs pratiqués par la profession et de l'absence de complexité particulière du dossier. Par suite, et en l'absence de publication de l'arrêté interministériel fixant des plafonds horaires de prise en charge, prévu à l'article du 7 du décret du 26 janvier 2017, le directeur général du CHU a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, fixer le remboursement alloué à Mme Mazzola à la somme de 4 800 euros HT sur la base de 30 heures de travail au taux horaire de 160 euros HT, soit 5 760 euros TTC, alors au demeurant que le jugement du tribunal de grande instance de Saint-Pierre du 11 avril 2019, antérieur à la décision du 20 novembre 2019, avait condamné le Journal de l'Ile de La Réunion et son directeur de publication à verser à Mme Mazzola une somme de 5 000 euros au titre de l'article 475-1 du code de procédure pénale. 10. D'autre part, alors que le projet de convention d'honoraires prévoyait un forfait de déplacement de 1 500 euros pour un aller-retour en avion de Paris à La Réunion et une nuit sur place, Mme Mazzola a produit deux factures acquittées pour des frais de vol et d'hôtel, datées des 15 mars et 19 septembre 2019, pour des montants respectifs de 4 794,76 euros et 4 856,32 euros, sans préciser les dates et les motifs des déplacements, de sorte que le lien entre ces factures et la défense de Mme Mazzola n'est pas établi. Dans ces circonstances, la somme de 2 240 euros admise par le CHU pour un déplacement n'apparaît pas manifestement insuffisante. 11. Il résulte de ce qui précède que la décision d'admission partielle des frais et honoraires d'avocat exposés par Mme Mazzola n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Aucun élément du dossier ne permet de la rattacher à un prétendu harcèlement moral ou à une discrimination en raison de l'appartenance syndicale de l'intéressée. Par voie de conséquence, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme Mazzola n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande. 13. Mme Mazzola, qui est la partie perdante, n'est pas fondée à demander qu'une somme soit mise à la charge du CHU de La Réunion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme Mazzola est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... Mazzola et au centre hospitalier universitaire de La Réunion. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, présidente, Mme Anne Meyer, présidente-assesseure, M. Olivier Cotte, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 février 2024. La rapporteure, Anne A... La présidente, Catherine GiraultLa greffière, Virginie Guillout La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22BX00373