CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 03/05/2018, 16VE03040, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-03
Numéro : 16VE03040
Président : M. BRUMEAUX
Rapporteur : Mme Sophie  COLRAT
Commissaire du gouvernement : Mme RIBEIRO-MENGOLI
Avocat(s) : LERICHE-MILLIET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... E..., M. B...E...et la Sarl Le Viking ont demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la délibération en date du 13 novembre 2012 par laquelle le conseil municipal de Clichy-la-Garenne a approuvé le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Bac d'Asnières et la décision implicite par laquelle le maire de Clichy-la-Garenne a rejeté leur recours gracieux dirigé contre cette délibération. Par un jugement n° 1303571 du 1er août 2016, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 4 octobre 2016, les consorts E... et la Sarl Le Viking, représentés par Leriche-Milliet, avocat, demandent à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler, pour excès de pouvoir, cette délibération et la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre ; 3° de mettre à la charge de la commune de Clichy-La-Garenne le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les requérants soutiennent que : - les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire ; huit jours seulement leur ont été laissés pour répondre au mémoire de la commune de Clichy-la-Garenne enregistré le 4 juin 2015 et la note en délibéré déposée par la commune le 6 juillet 2016 a été prise en compte sans avoir été communiquée aux parties ; - le mémoire produit en première instance par la commune de Clichy-la-Garenne était irrecevable ; - le Tribunal a insuffisamment motivé sa réponse aux moyens tirés de l'imprécision des objectifs définis par les délibérations des 5 juillet 2005 et 9 décembre 2008 du comité syndical du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne au regard des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et de ce que le dossier de réalisation ne comporte pas les pièces faisant état de l'accord de la personne publique concernée sur le principe de la réalisation des équipements publics, les modalités de leur financement et de leur incorporation dans son patrimoine en méconnaissance de l'article L. 311-7 du même code ; - la délibération litigieuse méconnaît l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; les délibérations du comité syndical du syndicat mixte du 5 juillet 2005 et du 9 décembre 2008 ne définissent pas avec une précision suffisante les objectifs poursuivis ; - ces deux délibérations sont dépourvues de caractère exécutoire, la délibération du 5 juillet 2005 n'ayant pas été transmise à l'autorité préfectorale et la publication et l'affichage de la délibération du 9 décembre 2008 n'étant pas justifiées ; - la délibération du 14 février 2007 du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne créant la ZAC n'est pas devenue exécutoire en l'absence de transmission au contrôle de légalité ; - le dossier de réalisation de la ZAC est irrégulier au regard des exigences de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme faute de comporter l'accord des personnes publiques concernées, du fait de l'absence pour la place publique Bac d'Asnières et le parvis au carrefour des rues Bérégovoy et Petit des pièces faisant état de l'accord des personnes publiques sur le principe de leur réalisation, de leur participation au financement et des modalités d'incorporation dans leur patrimoine ; - il n'apparait pas que le dossier de réalisation de la ZAC ait été approuvé par le conseil municipal de Clichy-la-Garenne alors que c'est la commune qui a décidé de créer la ZAC ; - les requérants ne sont pas responsables de l'allongement de la procédure devant le Tribunal et c'est à tort que celui-ci leur a infligé une amende pour recours abusif. ..................................................................................................................... Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Colrat, - les conclusions de Ribeiro-Mengoli, rapporteur public, - et les observations de Me Leriche-Milliet, avocat, pour les consorts E...et la Sarl le Viking et de Me Cocrelle, avocat substituant MeA..., pour la commune de Clichy-la-Garenne. Sur la régularité du jugement attaqué : 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-35 du code général des collectivités territoriales : " En cas de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d'annulation devenue définitive de l'élection de tous ses membres, ou lorsqu'un conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-36 du même code " (...) Le président, ou, à défaut, le vice-président, remplit les fonctions de maire. Ses pouvoirs prennent fin dès l'installation du nouveau conseil. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-38 dudit code : " Les pouvoirs de la délégation spéciale sont limités aux actes de pure administration conservatoire et urgente. (...) " ; que, par une décision en date du 11 mai 2015, le Conseil d'Etat a confirmé le jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 27 octobre 2014 annulant les élections municipales tenues à Clichy-la-Garenne les 23 et 30 mars 2014 ; que le mémoire enregistré au greffe du Tribunal administratif le 4 juin 2015 a été produit pour la commune de Clichy-la-Garenne représentée par le président de la délégation spéciale nommée par le préfet en application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales alors qu'aucune délégation de cette instance ne lui avait été accordée pour représenter la commune en justice ; que la délibération du 2 juillet 2015 du conseil municipal de Clichy-la-Garenne autorisant le nouveau maire de la commune à représenter celle-ci en justice et susceptible de régulariser les écritures produites au nom de la commune par le président de la délégation spéciale a été produite après la clôture de l'instruction de la demande de première instance ; qu'ainsi, les requérants sont fondés à soutenir que les premiers juges ne pouvaient, sans entacher leur jugement d'une irrégularité, après avoir pris en compte ces dernières écritures, rejeter les conclusions des consorts E...et de la Sarl Le Viking tendant à ce que soit déclaré irrecevable le mémoire en défense produit pour la commune de Clichy-la-Garenne le 4 juin 2015 ; qu'ainsi, le jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du 1er août 2016 doit être annulé ; Sur le fond du litige : 2. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande des consorts E...et de la Sarl Le Viking devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ; Sur les conclusions des consorts E...tendant à ce que soient écartés des débats les mémoires en défense produits par la commune de Clichy-la-Garenne : 3. Considérant que la commune de Clichy-la-Garenne a produit les délibérations du conseil municipal en date du 2 juillet 2015 donnant délégation au maire, M.D..., pour représenter la commune en justice ; que ces délibérations ont eu pour effet de régulariser les écritures présentées au nom de la commune en première instance et de donner compétence au maire de Clichy-la-Garenne pour défendre la commune en appel devant la Cour ; que, par suite, les conclusions susmentionnées des requérants ne peuvent qu'être rejetées ; Sur la légalité de la délibération en date du 13 novembre 2012 par laquelle le conseil municipal de Clichy-la-Garenne a approuvé le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté du Bac d'Asnières : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) " ; qu'il résulte des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, laquelle peut être la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi dans un délai de cinq jours francs avant la réunion ; que la méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d'illégalité les délibérations prises par le conseil municipal alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance ; qu'il ne pourrait en aller différemment que dans le cas où il serait établi que les convocations irrégulièrement adressées ou distribuées sont effectivement parvenues à leurs destinataires cinq jours francs au moins avant le jour de la réunion ; 5. Considérant que le premier adjoint au maire de la commune de Clichy-la-Garenne a produit une attestation aux termes de laquelle les convocations au conseil municipal du 13 novembre 2012 ont toutes été déposées par un appariteur assermenté à l'adresse indiquée par chaque élu le 7 novembre 2012 ; qu'à cette convocation étaient joints l'ordre du jour de la séance, ainsi que l'exposé des motifs, le projet de délibération en cause et ses annexes ; que cette attestation fait foi en l'absence de tout commencement de preuve apportée en sens contraire par les requérants ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, les projets de délibérations étaient joints à la convocation accompagnés d'un rapport de présentation qui doit être regardé comme la note explicative de synthèse prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers municipaux, qui n'est d'ailleurs soulevé que de manière hypothétique, sans aucun commencement de preuve en sens contraire, doit être écarté ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone. " ; 8. Considérant que l'accord du département des Hauts-de-Seine et de la commune de Clichy-la-Garenne sur le programme des équipements publics figure en annexe 1 et 2 du dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté ; que, par une délibération du 19 septembre 2011, le conseil général des Hauts-de-Seine a approuvé le principe de la requalification de la route d'Asnières et le renforcement des réseaux correspondant, le principe de l'incorporation de ce bien dans le domaine public routier départemental et pris acte du financement des travaux à 100% par la SEM 92 ; que, par une délibération du 30 août 2011, le conseil municipal de Clichy-la-Garenne a approuvé le principe de la réalisation des équipements publics de la zone d'aménagement concerté, de leur incorporation dans le patrimoine de la commune et de leur financement par la SEM 92 ; que la création d'une place publique et l'aménagement du parvis du carrefour des rues Bérégovoy et Petit sont expressément cités dans la liste des équipements dressée à la page 16 du dossier de réalisation et que le chiffrage de leur coût est intégré dans le programme des équipements publics concernant le passage Berthier et la rue Pierre Bérégovoy ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté aurait été incomplet ou non conforme aux dispositions précitées faute d'accord manifesté par les personnes publiques concernées manque en fait ; 9. Considérant que la délibération attaquée " prend acte " du dossier de réalisation et approuve le programme des équipements publics ; que cette formulation permet de considérer que la commune de Clichy-la-Garenne a approuvé le dossier de réalisation, comme l'exigent les dispositions de l'article R. 311-7 précité ; que les requérants ne précisent pas les points cités dans le résumé non technique de l'étude d'impact réalisée en juillet 2012 et qui auraient été connus dès 2007 lors de la création de la zone d'aménagement concerté ; qu'ils ne précisent pas davantage en quoi la synthèse du résumé non technique de l'étude d'impact ne serait pas conforme à l'article R. 122-5 du code de l'environnement ; 10. Considérant que les dispositions de l'article R. 111-48 du code de l'urbanisme issues du décret n° 2007-1177 du 3 août 2007 ne sont pas applicables aux zones d'aménagement concerté dont le dossier de création a été approuvé avant le 1er octobre 2007 ; qu'en l'espèce, le dossier de création de la zone d'aménagement concerté a été approuvé par une délibération du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne du 14 février 2007 et par une délibération du conseil municipal de Clichy-la-Garenne du 6 mars 2007 ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée n'a pas été précédée d'une étude de sécurité en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-48 du code de l'urbanisme ; 11. Considérant que la zone d'aménagement concerté du Bac d'Asnières a pour but de permettre le désenclavement et le renouvellement urbain d'un quartier de la commune qui avait perdu son caractère attractif, la création de plus de 600 logements et la requalification du bâti et du réseau de voirie ; que le programme des équipements publics prévoit la création d'une place publique sur la parcelle occupée par l'hôtel Le Viking dont les requérants exposent qu'il a une vocation sociale marquée puisqu'il est utilisé dans le cadre des politiques d'accueil et de relogement provisoire de personnes dépourvues de logements stables ; qu'au regard de l'intérêt qui s'attache à la réalisation de la zone d'aménagement concerté et du réaménagement urbain dont elle est l'instrument, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la disparition de l'hôtel Le Viking serait constitutive d'une erreur manifeste d'appréciation ; Sur l'exception d'illégalité des actes de création de la zone d'aménagement concertée : 12. Considérant que la délibération attaquée portant approbation du programme des équipements publics forme avec la décision autorisant la création de la zone d'aménagement concerté une opération complexe ; que, par suite, les requérants sont recevables à invoquer par voie d'exception l'illégalité des délibérations du 6 mars 2007 du conseil municipal de la commune de Clichy-la-Garenne approuvant la création de la zone d'aménagement concerté et la délibération du 9 octobre 2010 de ce même conseil municipal approuvant le bilan de la concertation et la modification du périmètre de la zone ; 13. Considérant qu'en application des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, l'illégalité pour vice de forme ou de procédure de l'acte créant une zone d'aménagement concerté ne peut plus être invoqué après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de ce que le dossier de création et le dossier modificatif de création de la zone d'aménagement concerté auraient été incomplets au regard des dispositions de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme ; 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'article 1er de la délibération du comité syndical du 5 juillet 2005 définit les objectifs de la zone d'aménagement concerté : requalification du bâti, aménagement de l'espace public, création d'équipements structurants et accompagnement du développement économique ; que ces objectifs sont, en tout état de cause, définis de façon suffisamment précise au regard des exigences posées par les dispositions de l'article L. 300-2 susrappelées ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-5 du code de l'urbanisme : " L'acte qui crée la zone d'aménagement concerté en délimite le ou les périmètres. Il indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier à l'intérieur de la zone. Il mentionne le régime applicable au regard de la taxe locale d'équipement. Il est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. Il est en outre publié : a) Lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ou, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 dudit code si un tel recueil existe ; (...,) " ; qu'en tout état de cause, un certificat rédigé par le 1er adjoint au maire en date du 23 avril 2007 atteste l'affichage de la délibération du 6 mars 2007 pendant un mois ; que les requérants n'apportent aucun élément de preuve en sens inverse ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 311-5 précité doit être écarté ; 16. Considérant que le cachet de la préfecture des Hauts-de-Seine sur le rapport de présentation de la délibération du 14 février 2007 du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne approuvant le dossier de création de la zone d'aménagement concerté démontre la réalité de la transmission de celle-ci dans son intégralité au contrôle de légalité ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de ce que faute de justification de cette transmission, ladite délibération serait privée de caractère exécutoire et entacherait d'illégalité la délibération du 6 mars 2007 du conseil municipal de Clichy-la-Garenne ; 17. Considérant que, pour le même motif que celui exposé au point précédent, la délibération du comité syndical du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne définissant les objectifs de la zone d'aménagement concerté et fixant les modalités de la concertation doit être regardée comme ayant été transmise au contrôle de légalité ; que, par suite, le moyen de ce qu'elle n'aurait pas de caractère exécutoire doit être écarté ; 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités départementales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage (...) ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département. " ; que figurent au dossier les avis de publication de la délibération du 9 décembre 2008 du comité syndical du syndicat mixte de Clichy-la-Garenne au recueil des actes administratifs du syndicat mixte ; que, par suite, et sans qu'il ait été besoin de procéder à son affichage, les requérants ne sont pas fondés a remettre en cause le caractère exécutoire de ladite délibération fixant les objectifs de la zone d'aménagement concerté et les modalités de la concertation ; 19. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les consorts E...et la Sarl Le Viking ne sont pas fondés à se prévaloir de l'illégalité de la délibération créant la zone d'aménagement concerté du Bac d'Asnières ; 20. Considérant que, si l'éventuelle illégalité de la convention d'aménagement peut avoir pour conséquence de contraindre la commune de Clichy-la-Garenne à résilier cette convention conclue avec l'aménageur et à procéder dans le respect des procédures prévues par le code de l'urbanisme à la désignation d'un nouvel aménageur, elle n'a, en revanche, pas pour effet de rendre illégale les décisions de création et de réalisation de la zone d'aménagement concerté ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la convention d'aménagement doit être écarté ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la demande des consorts E...et de la Sarl Le Viking devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise doit être rejetée ; Sur les conclusions des requérants tendant à ce que soit annulée l'amende pour recours abusif infligée par les premiers juges : 22. Considérant que l'annulation prononcée par le présent arrêt du jugement en date du 1er août 2016 rend sans objet les conclusions relatives à l'amende pour recours abusif infligée par les premiers juges en application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des consorts E...et de la Sarl Le Viking pris ensemble la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Clichy-la-Garenne et non compris dans les dépens ; 24. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Clichy-la-Garenne, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1303571 du 1er août 2016 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé. Article 2 : La demande présentée par les consorts E...et la Sarl Le Viking devant le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise ainsi que leurs conclusions présentées en appel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées. Article 3 : Les consorts E...et la Sarl Le Viking verseront à la commune de Clichy-la-Garenne une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions des consorts E... et de la Sarl Le Viking relatives à l'amende pour recours abusif infligée par le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise. 2 N° 16VE03040