CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 20/11/2018, 16BX00685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-11-20
Numéro : 16BX00685
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : WATTINE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D...C...épouseA..., M. F...C..., M. I...C...et M. B... C... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 4 mars 2014 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud a approuvé le schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes, subsidiairement, d'annuler cette délibération en tant qu'elle instaure une zone d'aménagement commercial sur les parcelles dont ils sont propriétaires au lieu-dit Cramat à Soustons ainsi que la décision implicite par laquelle le président de la communauté de communes a rejeté leur recours gracieux du 23 mai 2014 tendant au retrait de cette délibération. Par un jugement n° 1401877 du 15 décembre 2015, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 février 2016, le 8 décembre 2016 et le 22 février 2017, Mme D...C...épouseA..., M. F...C..., M. I...C...et M. B...C..., représentés par MeG..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 15 décembre 2015 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud du 4 mars 2014 approuvant le schéma de cohérence territoriale applicable sur le territoire de ladite communauté, en tant qu'elle instaure une zone d'aménagement commercial sur les parcelles dont ils sont propriétaires au lieu-dit Cramat à Soustons ; 3°) d'annuler la décision implicite de rejet de leur recours gracieux du 23 mai 2014 ; 4°) de mettre à la charge de la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délimitation de la zone d'aménagement commercial (Zacom) de Cramat à Soustons est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; cette délimitation méconnaît les objectifs de consommation économe de l'espace, de reconquête d'anciens espaces d'activités inoccupés, de limitation des sites commerciaux péri-urbains et de revitalisation du commerce de centre-bourg ; - la délimitation de la Zacom est entachée d'un vice de procédure ; par le biais des Zacom, le schéma de cohérence territoriale tend à organiser le " marché " entre différents projets d'implantations au profit de l'enseigne Leclerc. Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 novembre 2016 et le 13 février 2017, la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud, représentée par MeH..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'indivision C...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les consorts C...ne sont pas fondés. Par ordonnance du 17 février 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 3 mars 2017 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Madelaigue, - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud. Considérant ce qui suit : 1. La communauté de communes Maremne Adour Côte Sud (MACS) a prescrit l'élaboration de son schéma de cohérence territoriale le 21 juillet 2003. Par délibération du 6 décembre 2012, le conseil communautaire de la communauté de communes a approuvé le projet de document d'aménagement commercial (DAC) devant être soumis à enquête publique commune avec le projet de schéma de cohérence territoriale (Scot). Après une enquête publique et une enquête publique complémentaire tenues respectivement du 29 juillet au 6 septembre 2013 et du 23 décembre 2013 au 7 janvier 2014, ce projet de DAC arrêté a ensuite été modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique et intégré au schéma de cohérence territoriale par la délibération de la communauté de communes MACS du 4 mars 2014. Les consortsC..., propriétaires d'une unité foncière au lieu-dit Cramat à Soustons située à l'ouest de la RD 652 et incluse, par le Scot, dans une zone d'aménagement commercial (Zacom), relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Pau du 15 décembre 2015 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 4 mars 2014 ainsi que de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux du 23 mai 2014 et demandent en appel l'annulation de la délibération contestée en tant qu'elle fixe le périmètre de la zone d'aménagement commercial de Soustons. 2. Aux termes de l'article L. 122-1-1 du code de l'urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale respecte les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. Il comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables et un document d'orientation et d'objectifs (...) ". Aux termes de l'article L. 122-1-9 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " Le document d'orientation et d'objectifs précise les objectifs relatifs à l'équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux exigences d'aménagement du territoire, notamment en matière de revitalisation des centres-villes, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l'espace et de protection de l'environnement, des paysages, de l'architecture et du patrimoine bâti. Il comprend un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones d'aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d'aménagement du territoire. Dans ces zones, il peut prévoir que l'implantation d'équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu'il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'organisation du territoire ". 3. Aux termes du II de l'article L. 752-1 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas prévus au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme peuvent définir des zones d'aménagement commercial. / Ces zones sont définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l'analyse de l'offre commerciale existante ni sur une mesure de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces. / La définition des zones figure dans un document d'aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme. A peine de caducité, ce document d'aménagement commercial doit faire l'objet, dans un délai d'un an à compter de la délibération l'adoptant, d'une enquête publique. (...) ". Il résulte de ces dispositions que le document d'aménagement commercial a pour seul objet de définir des zones d'aménagement commercial et de fixer des orientations et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales à l'intérieur de ces zones. 4. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale approuvé par la délibération litigieuse comporte dans sa partie 5-2.2 un document d'aménagement commercial définissant ainsi les grands principes du développement commercial du territoire de la communauté de communes : " L'objectif premier de ce document d'aménagement commercial est de renforcer la qualité globale du maillage et du service commercial du territoire de la communauté de communes auprès de ses habitants, des touristes(...) Les objectifs du DAC sont les suivants : doter le territoire de la communauté de communes de Maremne Adour côte sud d'un nouvel équipement commercial majeur apte à réduire sensiblement l'évasion des dépenses des habitants vers les villes et métropoles voisines ; conforter l'attraction, la diversité et le poids économique du commerce de centre ville à Soustons... ; limiter la multiplication des sites commerciaux péri-urbains dans le souci de mieux concentrer et polariser le maillage commercial du territoire et de réduire l'expansion urbaine... ; ... favoriser l'émergence d'une plus grande complémentarité entre l'offre des pôles commerciaux de centre ville et des pôles commerciaux périphériques du territoire de la MACS... ; renforcer l'accessibilité générale des sites périurbains et réduire fortement l'expansion urbaine associée. ". Dans sa partie 5-2.5 le document d'aménagement commercial définit six zones d'aménagement commercial répertoriées sur un listing annexe, ainsi que les délimitations et les règlementations applicables à chaque Zacom ainsi que les secteurs hors Zacom dans lesquelles les nouvelles implantations d'ensemble commerciaux de plus de 1 200 m2 de plancher ne sont pas autorisées sauf pour les zones identifiées comme des centralités urbaines dont l'objet est de favoriser le développement du commerce de l'artisanat et des services de proximité d'autre part. 5. Il ressort des pièces du dossier que pour répondre à la recommandation de la commission d'enquête, les auteurs du Scot ont précisé la vocation et les caractéristiques générales des Zacom définies dans le document d'aménagement commercial en fournissant les éléments d'explication des surfaces des emprises foncières des pôles commerciaux. Afin de limiter la dispersion commerciale hors commerces de proximité, autorisés dans les quartiers, et pour que le territoire reste attractif, la population étant en croissance continue depuis plusieurs décennies, le nombre de Zacom a été limité à six. 6. En premier lieu, le périmètre de la Zacom en litige " route de Tosse Soustons " lieu dit Cramat a été modifié, postérieurement aux enquêtes publiques initiale et complémentaire. Le document d'orientation et d'objectifs a ainsi porté l'emprise foncière de la Zacom de Soustons de 93 000 m2 à 174 760 m2 afin d'y inclure le centre commercial Leclerc existant, répondant ainsi, contrairement à ce qu'allèguent les requérants, à la limitation à 3 500 m2 de la surface de plancher maximale des nouveaux équipements commerciaux afin d'ouvrir le champ aux porteurs de projet et a soustrait de la Zacom la partie Nord de l'unité foncière appartenant à l'indivisionC.... 7. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que la surface de la Zacom est trop importante au regard notamment de la surface foncière requise pour une surface plancher de 3 500 m2, et affirment que pour 3 500 m² de surface commerciale, une surface totale de 1,4 hectares pour la zone aurait été suffisante. Toutefois, il ressort de l'enquête publique complémentaire que le périmètre de la Zacom a été calé sur la zone à urbaniser du plan local d'urbanisme de Soustons déjà support d'une activité commerciale. En l'absence de demandes connues au jour de l'enquête, cette délimitation permet d'envisager dans cette zone les opérations d'aménagement tenant compte notamment de la superficie minimale, de l'emprise des futures voies de desserte ou des marges de recul. 8. En troisième lieu, il ressort du document d'aménagement commercial que ses auteurs ont entendu permettre, par la création de cette zone d'aménagement commercial, d'assurer la continuité urbaine entre le bourg et les quartiers situés au sud-ouest tout en achevant l'aménagement commercial en accroche de bourg afin de favoriser les déplacements courts. Les orientations d'aménagement définies dans ce périmètre assurent la continuité des liaisons inter quartiers au sud du bourg conformément au schéma d'organisation générale inscrit dans le plan local d'urbanisme et le projet vise l'implantation des grandes surfaces complémentaires du commerce de centre ville. Si le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale fixe comme objectif de " limiter la multiplication des sites commerciaux périurbains, dans le souci de mieux concentrer et polariser le maillage commercial du territoire et de réduire l'expansion urbaine ", la Zacom de Soustons contribue à atteindre cet objectif, non pas en créant un nouveau site commercial périurbain, mais en renforçant un site commercial existant, exploité sous 1'enseigne Leclerc bien desservie par le réseau de transports en commun. En outre, la délimitation du périmètre de la Zacom ne crée pas, par elle-même, un risque de multiplication des sites commerciaux périurbains dès lors que leur ouverture nécessite une demande d'autorisation déposée devant la commission d'aménagement commercial et qu'il appartiendra à cette dernière de délivrer, ou non, l'autorisation. La circonstance que la zone en cause, telle que définie dans le document, s'étende sur une grande partie de la parcelle des requérants est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délimitation de la Zacom de Soustons aurait méconnu les objectifs d'aménagement du territoire qu'elle doit poursuivre en application de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme et serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé et doit être écarté. 9. En quatrième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la délimitation de la Zacom de Soustons serait trop vaste au regard de l'offre commerciale existante dans les communes voisines, et qu'elle serait de nature à créer un déséquilibre commercial, ni que les projets d'implantation commerciale excèderaient les capacités d'absorption des zones de chalandise ni enfin que le Scot ne tiendrait pas compte des études réalisées par la chambre de commerce et d'industrie des Landes au sujet du potentiel commercial du département dès lors que l'article L. 752-1 du code de commerce précité fait interdiction aux auteurs des documents d'aménagement commercial, comme l'ont à juste titre relevé les premiers juges, de délimiter les zones d'aménagement commercial en fonction de l'analyse de l'offre commerciale existante et de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces. 10. En cinquième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il existerait, à Soustons, des friches inoccupées dont l'étendue et la localisation auraient permis d'accueillir une Zacom dans des conditions équivalentes à celle définie par la délibération en litige. Le moyen tiré de ce que la délimitation de la Zacom méconnaîtrait l'objectif de reconquête d'anciens espaces d'activités inoccupés doit être écarté. 11. En sixième lieu, si les requérants soutiennent que la délimitation de la Zacom serait révélatrice d'un détournement de pouvoir ou de procédure au motif que la mobilisation des parcelles de leur propriété aurait pour seul et unique usage l'équipement commercial dédié à l'extension des activités du centre commercial E. Leclerc, ils ne l'établissent pas, alors que, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la partie Ouest de la Zacom, qui recouvre une portion de l'unité foncière des consortsC..., n'est pas dédiée à l'extension de ce centre commercial, mais à la création de nouvelles surfaces commerciales, complémentaires à 1'hypermarché Leclerc existant. Le moyen doit être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 4 mars 2014 en tant qu'elle fixe le périmètre de la zone d'aménagement commerciale de Soustons ainsi que de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux du 23 mai 2014. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes MACS qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les consortsC..., au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des consorts C...la somme demandée par la communauté de communes MACS au même titre. DECIDE : Article 1er : La requête des consorts C...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...C...épouseA..., à M. F...C..., à M. I...C..., à M. B...C...et à la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud. Délibéré après l'audience du 6 novembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller, Lu en audience publique, le 20 novembre 2018. Le rapporteur, Florence MadelaigueLe président, Elisabeth JayatLe greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 16BX00685