Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 19/04/2013, 11NT01313, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-04-19
Numéro : 11NT01313
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Alain  SUDRON
Commissaire du gouvernement : M. POUGET
Avocat(s) : MARTIN

Vu, 1, sous le n° 11NT01313, la requête, enregistrée le 2 mai 2011, présentée pour le syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel, dont le siège est au 2, rue du Prieuré, BP 29 à Ardevon (50170), représenté par son président dument mandaté, par Me Martin avocat au barreau de Rennes ; le syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0902621 du 25 mars 2011 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande des sociétés Socadetop et Sodetour, l'arrêté du 27 juillet 2009 du préfet de la Manche déclarant d'utilité publique l'acquisition des terrains et les travaux nécessaires à l'aménagement d'un cheminement piétonnier et au prolongement du bassin de rétention des eaux de pluie du Marais Blanc, sur la parcelle cadastrée section ZA n° 93 située sur le territoire de la commune de Beauvoir ; 2°) de rejeter la demande des sociétés Socadetop et Sodetour ; 3°) de mettre à la charge solidaire des sociétés Socadetop et Sodetour la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................................................... Vu, II, sous le n° 11NT01459, le recours enregistré le 24 mai 2011, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration ; le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0902621 du 25 mars 2011 par lequel le tribunal administratif de Caen a, à la demande des sociétés Socadetop et Sodetour, annulé l'arrêté du 27 juillet 2009 du préfet de la Manche déclarant d'utilité publique l'acquisition et les travaux nécessaires à l'aménagement d'un cheminement piétonnier et au prolongement du bassin de rétention des eaux de pluie du Marais Blanc sur la parcelle cadastrée section ZA n° 93 située sur le territoire de la commune de Beauvoir ; 2°) de rejeter la demande des sociétés Socadetop et Sodetour ; .................................................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 mars 2013 : - le rapport de M. Sudron, président-assesseur ; - les conclusions de M. Pouget, rapporteur public ; - les observations de Me Lahalle, avocat de la Socadetop et de la Sodetour ; - et les observations de Me Donias, substituant Me Martin, avocat du syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel ; 1. Considérant que la requête n° 11NT01313, présentée pour le syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel et le recours n° 11NT01459, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration sont dirigés contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que par un arrêté du 27 juillet 2009 le préfet de la Manche a déclaré d'utilité publique l'acquisition par le syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel de la parcelle cadastrée ZA n° 93 située sur le territoire de la commune de Beauvoir ainsi que la réalisation des travaux nécessaires à l'aménagement d'un cheminement piétonnier et au prolongement du bassin de rétention des eaux de pluie du parking du Marais Blanc sur cette parcelle ; que le syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel et le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration interjettent appel du jugement du 25 mars 2011 par lequel le tribunal administratif de Caen, à la demande des sociétés Socadetop et Sodetour, a annulé cet arrêté ; Sur la légalité de l'arrêté contesté : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : : " L'utilité publique, dans les cas autres que ceux énumérés à l'article R. 11-2, est déclarée : 1° Par arrêté du préfet du lieu des immeubles faisant l'objet de l'opération lorsque l'opération se situe sur le territoire d'un seul département ; 2° Par arrêté conjoint des préfets intéressés, lorsque l'opération concerne des immeubles situés sur le territoire de plusieurs départements .. " ; 4. Considérant qu'il est constant que la parcelle ZA n° 93, objet de l'arrêté contesté du préfet de la Manche, est située sur le territoire de la commune de Beauvoir (Manche) ; que l'opération qu'elle autorise ne saurait être regardée comme un élément de la réalisation fractionnée du projet de rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel déclaré d'utilité publique par un arrêté conjoint des 17 et 21 juillet 2003 des préfets d'Ille et Vilaine et de la Manche ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Caen a annulé l'arrêté du 27 juillet 2009 au motif qu'il n'aurait pas été signé conjointement par les préfets de ces deux départements par application des dispositions précitées du 2° de l'article R. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 5. Considérant qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les sociétés Socadetop et Sodetour devant elle et le tribunal administratif de Caen ; 6. Considérant en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : ...6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code... " ; qu'aux termes de l'article R. 122-8 du code de l'environnement : " I. Ne sont pas soumis à la procédure de l'étude d'impact, sous réserve des dispositions de l'article R. 122-9, les aménagements, ouvrages et travaux dont le coût total est inférieur à 1 900 000 euros. En cas de réalisation fractionnée, le montant à retenir est celui du programme général de travaux... " ; 7. Considérant qu'ainsi qu'il vient d'être dit, l'opération autorisée par l'arrêté contesté ne peut être regardée comme un élément de la réalisation fractionnée du projet déclaré d'utilité publique par l'arrêté conjoint des 17 et 21 juillet 2003 des préfets d'Ille et Vilaine et de la Manche ; qu'il ressort des pièces du dossier que le coût de l'opération, d'un montant de 1 035 958 euros HT, qui correspond aux frais d'étude, d'acquisition de la parcelle ZA93, de maîtrise d'oeuvre et de réalisation des travaux d'aménagement, est inférieur au seuil de 1 900 000 euros au-delà duquel l'article R. 122-8 du code de l'environnement impose la réalisation d'une étude d'impact ; que le moyen tiré de la violation de ces dispositions, doit, par suite, être écarté ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : "Les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique des aménagements, ouvrages ou travaux appartenant aux catégories définies par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement" ; qu'aux termes de l'article R. 11-14-5 du même code : " Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête, précise par arrêté : 1° L'objet de l'enquête, la date à laquelle elle sera ouverte et sa durée qui ne peut être inférieure à un mois, ni excéder deux mois, sauf prorogation d'une durée maximum de quinze jours... " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : "I - La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement ; II. En cas de réalisation fractionnée d'une même opération, l'appréciation des seuils et critères mentionnés à l'annexe I tient compte de l'ensemble de l'opération (...)" ; que l'annexe I de l'article R. 123-1 du même code soumet à enquête publique, en application de l'article L. 123-1, sous la rubrique 31°) les " travaux ouvrages et aménagements dans les espaces et milieux littoraux faisant l'objet d'une protection particulière ...b) tous autres travaux, ouvrages, aménagements visés au III de l'article L. 146-4 et au 2è et 3 è alinéas de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ", d'un montant supérieur à 160 000 euros ; que sont visées au titre de ces dispositions les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau et les aménagements légers lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion, à la mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à l'ouverture au public d'espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine du littoral et nécessaires au maintien des équilibres biologiques, ainsi que la réalisation des travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse, située à plus de 500 mètres du littoral, s'insère dans la coupure d'urbanisation du secteur de La Caserne qui, bien qu'à proximité d'espaces naturels protégés (Znieff de types I et II, site d'intérêt communautaire), regroupe un nombre conséquent de commerces liés au tourisme ; qu'elle est engazonnée, plantée d'arbres et comporte des emplacements de camping ; que, compte tenu de sa situation et de ses caractéristiques, elle ne fait pas partie des espaces, visés au III de l'article L. 146-4 et à l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, pour lesquels les dispositions précitées du code de l'environnement prévoient que la durée de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique doit être d'un mois ; que, dans ces conditions, l'arrêté contesté, qui a été précédé d'une enquête publique du 23 mars au 10 avril 2009, n'a pas méconnu ces dernières dispositions ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : "Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires." ; que ces dispositions sont applicables aux délibérations adoptées par un syndicat mixte par application des dispositions de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales ; 11. Considérant que les sociétés Socadetop et Sodetour soutiennent que l'arrêté contesté a méconnu les dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales au motif que M. Vannier, maire du Mont-Saint -Michel et membre en cette qualité du comité syndical du syndicat mixte, qui exploite diverses sociétés commerciales dans le secteur de La Caserne, a pris part à la délibération du comité syndical du 16 décembre 2008 autorisant le président du syndicat mixte à saisir l'autorité préfectorale afin de mettre en oeuvre la procédure de déclaration d'utilité publique en litige ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier que cette procédure répond à un souhait émis par la commission désignée lors de l'enquête publique menée en 2002 en vue de permettre une meilleure organisation du flux des visiteurs et de répondre aux exigences de stockage des eaux pluviales sur les parcs de stationnement ; que la délibération du comité syndical du 21 février 2008 au cours de laquelle il a été décidé à l'unanimité d'approuver la mise en oeuvre par le syndicat mixte d'une procédure de déclaration d'utilité publique pour la parcelle concernée, a été adoptée avant l'élection de M. Vannier à la mairie du Mont Saint Michel et donc avant sa participation au comité syndical et enfin que la délibération du 16 décembre 2008 ayant été adoptée par 14 voix pour, et 1 abstention, il n'est pas établi que la participation de M. Vannier à cette séance ait été de nature à exercer une influence décisive sur le résultat du vote ; que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit, par suite, être écarté ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Ainsi qu'il est dit à l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme : Lorsque la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement, présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet. / Dans ce cas, l'enquête publique porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence. /La déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir qu'au terme de la procédure prévue par l'article L. 123-14-2 " ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le règlement du POS de Beauvoir révisé par délibération du 22 janvier 2004 prévoit, pour la zone UX dans laquelle s'insère la parcelle ZA n° 93 la possibilité de construire des bâtiments dans le cadre d'opérations liées aux loisirs et au tourisme et que le constructeur doit réaliser les aménagements nécessaires au libre écoulement des eaux pluviales ; que l'aménagement d'un cheminement piétonnier et la réalisation de l'extension d'un bassin de rétention des eaux pluviales prévus par le projet litigieux doivent par suite être regardés comme compatibles avec les dispositions du POS de Beauvoir ; que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 11-4 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique doit, par suite, être écarté ; 14. Considérant en cinquième lieu, qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 15. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la notice explicative jointe au dossier d'enquête publique que la parcelle litigieuse forme un obstacle dans le cheminement piétonnier vers le Mont en obligeant les promeneurs à la contourner ainsi qu'un écran visuel sur ce dernier et que le projet permettra de rétablir la continuité et la cohérence du trajet existant ainsi qu'un dégagement de la vue sur le site ; que si les sociétés intimées font valoir que l'extension prévue du bassin de rétention des eaux de pluie ne couvrira que 4 % des capacités créées et qu'un creusement supplémentaire des autres bassins existants aurait suffi, il n'est pas sérieusement contesté qu'en l'absence de prolongation du bassin central du Marais Blanc sur la parcelle litigieuse jusqu'à la route départementale 275 celui-ci ne permettra pas de répondre totalement aux exigences de stockage des eaux de ruissellement provenant des installations du secteur et notamment des parkings, et que la capacité utile de rétention ainsi créée de l'ordre de 2 160 m3 est nécessaire au bon fonctionnement du réseau hydraulique, sans qu'aucune autre surface ne puisse être utilisée à cette fin dans le secteur ; que dans ces conditions, l'opération envisagée répond à une finalité d'intérêt général ; 16. Considérant, d'autre part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le syndicat mixte Baie du Mont Saint-Michel aurait été en mesure de réaliser l'opération contestée dans des conditions équivalentes sans recourir à la procédure d'expropriation ; 17. Considérant, enfin, qu'il n'est pas établi que le coût global de l'opération évalué à 1 035 958 HT soit particulièrement élevé au regard de la nature des travaux à réaliser sur la parcelle litigieuse ; qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que cette parcelle ne représente pas la totalité des campings gérés par la société Sodetour, qui exploite également à proximité des bâtiments commerciaux et que la perte de chiffre d'affaires induite par l'opération, qui se limite aux mois de juillet et d'août, ne représente que 18,56 % de son chiffre d'affaires total ; que les sociétés intimées n'établissent ni même n'allèguent que les pertes d'exploitation à prévoir les conduiraient à une réduction ou même à une cessation d'activité ; qu'ainsi, l'opération envisagée ne porte pas une atteinte excessive au droit de propriété et aux intérêts des sociétés Socadetop et Sodetour, au regard des avantages qu'elle présente ; 18. Considérant, en dernier lieu, qu'eu égard à ce qui vient d'être dit, il n'est pas établi que le projet litigieux aurait eu pour seul objet de nuire à l'activité des sociétés intimées et serait ainsi entaché d'un détournement de pouvoir ; 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel et le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités locales et de l'immigration sont fondés à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé l'arrêté du 27 juillet 2009 du préfet de la Manche ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et du syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement aux sociétés Socadetop et Sodetour de la somme que celles-ci demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'au titre des mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des sociétés Socadetop et Sodetour le versement au syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel de la somme de 2 000 euros ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 25 mars 2011 du tribunal administratif de Caen est annulé. Article 2 : La demande présentée par les sociétés Socadetop et Sodetour devant le tribunal administratif de Caen et leurs conclusions devant la cour présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Les sociétés Socadetop et Sodetour verseront solidairement au syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte Baie du Mont Saint Michel, au ministre de l'intérieur, à la Société pour l'amélioration et le développement du tourisme populaire (Socadetop) et à la Société de développement touristique et commercial (Sodetour). '' '' '' '' 2 Nos 11NT01313, 11NT01459