CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 23/11/2021, 19BX02936, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-23
Numéro : 19BX02936
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Dominique  FERRARI
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS ROCHE ET BOUSQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Siblu France a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 16 août 2017 par lequel le préfet de la Charente Maritime l'a mise en demeure de régulariser sa situation au regard de la législation sur l'eau en déposant, soit un dossier d'autorisation au titre de la loi sur l'eau, soit un projet de remise en état des lieux, et à titre subsidiaire, d'annuler partiellement cet arrêté en tant qu'il concerne telle partie de la zone retenue Par un jugement n° 1702426 du 9 mai 2019, le tribunal administratif de Poitiers a prononcé l'annulation de l'arrêté du 16 août 2017 du préfet de la Charente Maritime. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 11 juillet 2019 et un mémoire complémentaire, enregistré le 22 septembre 2020, la ministre de la transition écologique demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 9 mai 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Siblu France en première instance. Elle soutient que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - le jugement est irrégulier en sa forme, en ce que la minute ne respecte pas les prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - il est irrégulier en sa forme, en ce qu'il est insuffisamment motivé concernant les éléments considérés comme étant de nature à qualifier un marais au sens des dispositions de l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; - il est irrégulier dans son instruction, en ce que le tribunal s'est fondé d'office et sans en avoir informé les parties, sur l'article L. 214-6 du code de l'environnement, en violation des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; En ce qui concerne le bien-fondé du jugement : - c'est à tort que le tribunal a estimé que les travaux litigieux n'affectent pas une zone humide ; la nouvelle définition des zones humides de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, telle qu'elle résulte de la loi du 24 juillet 2019, s'applique aux instances en cours ; la zone litigieuse remplit chacun des deux critères légaux alternatifs, ce qui ressort de la cartographie des zones humides du SAGE Seudre et de l'étude du cabinet ECR ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que les travaux litigieux n'affectent pas une zone de marais au sens de la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement, alors qu'elle est incluse dans le périmètre de l'association syndicale des marais doux de la Tremblade, qu'elle est située en zone de marais selon la carte des Mathes de 1716, et que sa configuration l'inclut dans le marais de La Tremblade ; - c'est à tort que le tribunal a jugé que la mise en demeure de régularisation n'est pas fondée en raison de ce que le préfet de la Charente-Maritime n'établit ni même n'allègue que les travaux réalisés avant 1987 n'auraient pas fait l'objet d'une régularisation en application du VII de l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 ou du III de l'article L. 214-6 du code de l'environnement ou qu'ils auraient depuis fait l'objet d'une modification substantielle ou notable au sens de l'article L. 181-14 du même code, alors que, d'une part, aucun document ne prouve l'existence de ces travaux d'assèchement antérieurs à ceux constatés en 2017 ni que ces travaux auraient fait l'objet d'une mise en conformité avant le 3 janvier 1995 ou d'une communication des informations légales requises avant le 31 décembre 2006, d'autre part, les travaux de 2017 constituent une modification substantielle de l'exploitation du camping nécessitant une nouvelle autorisation, puisqu'il s'agit de la création d'un drain enterré à 0,90 mètre de profondeur et de tranchées de 1,10 mètre de profondeur, 1,40 mètre de largeur sur 700 mètres de long destinées à la mise en place des réseaux (assainissement, EDF, ...) ; le drain enterré aura pour conséquence de modifier de manière irréversible la texture du sol en l'asséchant en profondeur ; les travaux de remblais, d'imperméabilisation et de déblais constituent également l'infraction. Enfin, il résulte de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, que dès lors que les travaux sont soumis à autorisation, et qu'ils ont été réalisés sans cette autorisation, l'autorité administrative compétente doit, à la suite du constat de ce manquement mettre l'intéressé en demeure de régulariser sa situation, ce qui est le cas en l'espèce. Par mémoire en défense enregistré le 23 février 2021, la société Siblu France, représentée par la SELARL Roche Bousquet, conclut, à titre principal, au rejet de la requête d'appel formée par l'Etat, à titre subsidiaire, à l'annulation de l'arrêté en litige en tant qu'il concerne telle partie de la zone retenue par l'administration, soit à raison du fait qu'il ne s'agit pas d'une zone humide ou de marais, soit encore que telle partie était déjà exploitée comme un terrain de camping, dans des conditions semblables aux conditions actuelles, à supposer même qu'il ait pu s'agir d'une zone humide, et en tout état de cause à ce que soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : En ce qui concerne la qualification de zone humide : - le terrain d'assiette des travaux ne concerne pas une zone humide au sens de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, dès lors que la définition d'une zone humide telle qu'issue de la loi du 24 juillet 2019 ne peut s'appliquer en l'espèce, car si le juge de plein contentieux statue sur le litige en fonction des règles de fond applicables au moment où il statue, il ne saurait faire une application rétroactive à la loi, ce qui est le cas lorsqu'il soumet à autorisation des travaux qui ne l'étaient pas au moment où ils ont été réalisés ; le fait de savoir si telle opération est soumise à tel régime doit être analysé comme une règle de procédure pour laquelle le juge applique le droit en vigueur au moment de l'opération ou de la décision ; - le site ne peut être qualifié de zone humide, dès lors que le critère botanique fait défaut ; les conclusions du rapport ECR qui disent s'être fondées sur une règlementation ancienne selon laquelle les critères étaient alternatifs et non cumulatifs, n'a donc pas appliqué la jurisprudence du Conseil d'Etat du 22 février 2017 selon laquelle les critères sont cumulatifs ; En ce qui concerne la qualification de marais : - l'arrêté a été édicté à l'issue d'une procédure irrégulière s'il se fonde en partie sur la qualification de zone de marais, dès lors que ce motif n'a pas été soumis au principe du contradictoire lors de la phase préalable à l'édiction de l'arrêté ; - si la Cour estime toutefois que l'arrêté litigieux n'est pas fondé sur ce motif, le ministre, qui soutient que la présence d'un marais justifie la mise en demeure, demande une substitution de motifs prohibée, dès lors qu'elle prive l'administré d'une garantie procédurale; - le terrain d'assiette ne constitue pas une zone de marais, comme l'a estimé le tribunal et comme le montre la photographie aérienne datant de 1991 produite par l'appelant, sur laquelle le terrain d'assiette des travaux était pour partie déjà affecté au camping, donc viabilisé et asséché, et pour partie (la parcelle n° A 1681) manifestement arborée, ce qui exclut tout rattachement à une zone de marais ; En ce qui concerne l'obligation de régularisation des installations, ouvrages ou activités existants au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 3 juillet 1992 : - l'arrêté a été édicté à l'issue d'une procédure irrégulière s'il se fonde sur l'absence de régularisation des installations, ouvrages ou activités existants au moment de l'entrée en vigueur de la loi du 3 juillet 1992, dès lors que ce motif n'a pas été soumis au principe du contradictoire lors de la phase préalable à l'édiction de l'arrêté ; - l'invocation en cause d'appel de ce motif ne saurait suppléer à ce vice de procédure ; - il n'est pas établi qu'avant l'implantation du camping, le site remplissait les deux critères de zone humide ou qu'il constituait un marais, et qu'en conséquence une demande d'autorisation des travaux d'assèchement était requise ; - le point VII de l'article 10 de la loi du 3 juillet 1992, n'impose une mise en conformité que des " installations et ouvrages existants " au jour de l'entrée en vigueur de la loi, et non des travaux réalisés antérieurement, ce qui exclut du champ de l'obligation les travaux, sans installations et ouvrages, réalisés avant cette loi ; en conséquence, ces travaux n'étaient pas non plus soumis à l'obligation de communication des informations avant le 31 décembre 2006 telles qu'elles résultent des dispositions du III de l'article L. 214-6 du code de l'environnement ; - les travaux de 2017 ne constituent pas une modification substantielle de l'existant. Par une ordonnance du 25 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 avril 2021 à 12h00. Vu la lettre en date du 5 octobre 2021, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office tiré de ce que compte tenu de l'absence de moyen de légalité externe soulevé en première instance à l'encontre de l'arrêté en litige le moyen tiré du vice de procédure entachant cette décision, ressortissant d'une cause juridique nouvelle en appel, est irrecevable. Par un mémoire, enregistré le 11 octobre 2021, la société Siblu France a répondu à ce moyen d'ordre public. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - l'arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Dominique Ferrari, - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, - et les observations de Me Bousquet, représentant la société Siblu France. Une note en délibéré présentée par la société Siblu France a été enregistrée le 20 octobre 2021. Considérant ce qui suit : 1. La société Siblu France, qui exploite aux Mathes le terrain de camping La Clé des Champs, a fait réaliser à partir de janvier 2017 des travaux portant sur les réseaux d'eau et d'électricité desservant ses 300 emplacements, ainsi que sur le réseau de drainage du site. À la suite d'une opération de contrôle effectuée le 13 février 2017, la Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) a dressé un rapport en manquement aux dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, au motif que la société Siblu France avait réalisé des travaux d'assèchement sur des parcelles d'une superficie de plus d'un hectare, sans avoir déposé de dossier de demande d'autorisation au titre de la loi sur l'eau. Par un arrêté du 16 août 2017, le préfet de la Charente- Maritime a mis cette société en demeure de régulariser sa situation dans un délai d'un an, soit en déposant une demande d'autorisation, incluant une étude détaillant notamment l'évaluation des incidences au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000, soit en déposant un projet de remise en état. La société Siblu France a demandé l'annulation de cet arrêté auprès du tribunal administratif de Poitiers qui, par un jugement du 9 mai 2019 a fait droit à sa requête. La ministre de la transition écologique relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé des moyens d'annulation retenus par le tribunal administratif de Poitiers : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 : " I. -Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année. ". De même l'article R. 211-108 du même code précise : " I.- Les critères à retenir pour la définition des zones humides mentionnées au 1° du I de l'article L. 211-1 sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d'eau d'origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. Celles-ci sont définies à partir de listes établies par région biogéographique. / En l'absence de végétation hygrophile, la morphologie des sols suffit à définir une zone humide. (...) III.-Un arrêté des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture précise, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent article et établit notamment les listes des types de sols et des plantes mentionnés au I. ". 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 214-1 du même code : " Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. ". L'article L. 214-3 du même code ajoute : " I.- Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles (...) " Enfin, l'article R. 214-1 du même code prévoit la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-6. Figure dans cette nomenclature une rubrique 3.3.1.0 soumettant à autorisation l'assèchement, la mise en eau, l'imperméabilisation et les remblais réalisés au sein de zones humides ou de marais sur une surface supérieure ou égale à un hectare. 4. En premier lieu, en matière de police des ouvrages et travaux soumis à déclaration ou autorisation en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, et en particulier pour apprécier si un administré doit déposer une demande d'autorisation, le juge statue en plein contentieux et fait application au litige des règles de fond régissant l'installation ou l'ouvrage au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il se prononce. Par suite, contrairement à ce que fait valoir la société Siblu, il y a lieu de faire application des dispositions du 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement dans leur rédaction issue de la loi susvisée du 24 juillet 2019, retenant désormais, pour qualifier l'existence d'une zone humide, les critères pédologique et botanique de façon alternative et non plus cumulative. 5. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que les travaux contestés par le préfet portent sur une surface d'environ 3,5 hectares comprenant en totalité ou partiellement les parcelles cadastrées A n° 1664, 1665, 1670, 1671, 1678 et 1681 aux Mathes. Il résulte également de l'instruction que ce site est identifié par le schéma d'aménagement et de gestion des eaux de la Seudre comme zone humide du bassin versant de la Seudre, et se situe dans le périmètre de l'association syndicale constituée d'office (ASCO) du marais doux de La Tremblade. À la suite des opérations de contrôle effectuées par la DDTM de Charente-Maritime, la société Siblu France a fait procéder le 12 mai 2017 à une expertise pédologique des parcelles. Cette expertise a mis en valeur, pour huit des neuf sondages réalisés sur les parcelles, des histosols, sols connaissant un engorgement permanent en eau qui provoque l'accumulation de matières organiques peu ou pas décomposées. L'histosol est caractéristique d'un sol de zone humide, conformément à l'annexe I de l'arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement. Dès lors, malgré les aménagements du terrain ayant notamment réprimé la végétation spontanée, dont il subsiste néanmoins par endroit, des plantes indicatrices de zones humides il ressort des inventaires, et constatations matérielles que la zone, même dégradée, constitue une zone humide en raison notamment de la morphologie de ses sols au sens de l'article L. 211-1 du code de l'environnement et de la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du même code. 6. En troisième lieu, outre l'inclusion du terrain dans le périmètre de l'ASCO du marais doux de La Tremblade, la ministre produit pour la première fois en appel une carte des Mathes datant de 1716 sur laquelle est indiqué un marais à l'emplacement actuel du camping, et dont il est dit qu'il est presque toujours inondé. La présence d'un marais à cet emplacement est corroborée par l'analyse de l'altimétrie, des réseaux hydrauliques, la parcelle étant bordée par la rivière de Cravans et par un canal, ainsi que la présence d'histosols mise en évidence par l'expertise pédologique. Dès lors, eu égard à sa localisation, le terrain d'assiette des travaux doit être regardé comme situé dans un marais, quand bien même des aménagements ont pu modifier en surface le terrain pour y implanter une activité de camping. 7. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a considéré que les terrains en cause n'étaient pas situés dans des zones humides ou des marais à la date des travaux. 8. La société Siblu France soutient toutefois que des travaux d'assèchement auraient été réalisés sur la majeure partie de la superficie concernée par les travaux avant 1991.Toutefois, il ne peut être déduit des seuls arrêtés de classement du terrain de camping en catégorie " tourisme ", dont le premier date de 1994 et de photos aériennes remontant à 1991, montrant déjà l'affectation d'une partie du terrain au camping, que des travaux d'assèchement auraient été réalisés sur le terrain d'assiette des travaux antérieurement à ceux débutés en 2017. En effet, d'une part, les arrêtés préfectoraux de classement n'impliquent que l'existence d'aménagements pour l'accueil de campeurs et non la réalisation de travaux de drainage des sols, et d'autre part, il ressort au contraire de l'expertise pédologique de mars 2017, que le terrain d'assiette des travaux, était au jour des travaux, saturé en eau à faible profondeur, y compris aux endroits aménagés pour accueillir des mobil homes. Enfin, il résulte du rapport en manquement administratif que les travaux en litige ont pour objet précisément, par la réalisation de remblais et de tranchées drainantes situées à un mètre de profondeur, d'assécher les sols de manière permanente, compte tenu, ainsi que l'ont exposé à l'administration les exploitants du camping, de la suppression des emplacements nus et des espaces verts en vue de l'installation de mobil-homes. 9. Ainsi, c'est également à tort que le tribunal administratif de Poitiers a considéré que le préfet de la Charente-Maritime n'établissait pas ni même alléguait que les travaux réalisés avant 1987 n'avaient pas fait l'objet d'une régularisation en application du VII de l'article 10 de la loi du 3 janvier 1992 ou du III de l'article L. 214-6 du code de l'environnement ou qu'ils avaient depuis fait l'objet d'une modification substantielle ou notable au sens de l'article L. 181-14 du même code. 10. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Siblu France tant en appel qu'en première instance. Sur les autres moyens : 11. En premier lieu, la société Siblu France soulève pour la première fois en appel des moyens de légalité externe tirés des vices dans la procédure d'édiction de l'arrêté de mise en demeure. Ces moyens, qui se rattachent à une cause juridique distincte de celle qui a été soulevée devant les premiers juges, sont irrecevables. En outre, si l'appelante devait être regardée comme soutenant que la substitution de motifs sollicitée par l'administration, tirée de ce que les travaux emporteraient l'asséchement non pas d'une zone humide mais de marais, l'aurait privée de la garantie de discuter contradictoirement ce motif à défaut d'être mentionné dans le rapport de manquement, ce moyen, en tout état de cause, est inopérant dès lors que les parcelles en litige ont la qualité de zone humide. 12. En second lieu, il résulte du rapport en manquement administratif, que lors des opérations de contrôle, l'inspecteur de l'environnement au service eaux, biodiversité et développement durable de la DDTM de Charente-Maritime a constaté : " des opérations de remblais et déblais sur l'ensemble de la surface. Des tranchées sont en cours de réalisation pour installer le réseau d'assainissement des eaux usées ainsi que les chemins d'accès aux différents emplacements et de circulation dans le camping (...) ". Le directeur du camping a indiqué que l'objectif est de supprimer les emplacements nus constitués d'espaces de tente, caravane et d'espaces verts, par un ensemble de mobil homes et de raccorder le système des eaux usées de chaque unité au système d'assainissement de la commune. Lors des investigations administratives qui ont suivi, le directeur technique du groupe Siblu a précisé que les tranchées étaient destinées non seulement à la mise en place de réseaux électrique, de télécommunication et d'assainissement, mais aussi à la création d'un réseau de drainage comprenant un drain de 160 millimètres de diamètre enterré à 0,90 mètre de profondeur. Le plan du réseau de drainage produit par la société en charge des travaux et versé aux débats en première instance, confirme la constitution d'un réseau permettant un drainage de l'ensemble des parcelles concernées par l'arrêté. Ainsi, les travaux de remblais/déblais, notamment pour ajouter des voies carrossables, ainsi que la pose d'un système de drainage, caractérisent des installations et travaux d'assèchement, d'imperméabilisation et de remblais de zone humide ou de marais relevant de la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature de l'article R. 214-1 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que les travaux ne sont pas des travaux d'assèchement au sens de la nomenclature précitée doit être écarté. 13. En conséquence, le préfet pouvait, sans commettre d'erreur de droit ni d'appréciation, considérer que les travaux de la société Siblu France devaient être soumis à autorisation au titre de la loi sur l'eau sur le fondement des dispositions combinées du I de l'article L. 214-3 et de l'article R. 211-4 du code de l'environnement et édicter une mise en demeure de se conformer à ce régime d'autorisation. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que la ministre est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 16 août 2017 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a mis la société Siblu France en demeure de régulariser sa situation en déposant, soit un dossier d'autorisation au titre de la loi sur l'eau, soit un projet de remise en état des lieux. Dès lors, le jugement du tribunal du 9 mai 2019 doit être annulé et la demande de première instance de la société Siblu France doit être rejetée. Sur les frais liés au litige : 15. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande la société Siblu France au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 9 mai 2019 est annulé. Article 2 : La demande de la société Siblu France présentée devant le tribunal administratif de Poitiers et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Siblu France et à la ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime. Délibéré après l'audience du 19 octobre 2021 à laquelle siégeaient : Mme Evelyne Balzamo, présidente, M. Dominique Ferrari, président-assesseur, M. Nicolas Normand, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2021. Le rapporteur, Dominique Ferrari La présidente, Evelyne Balzamo La greffière, Camille Péan La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N° 19BX02936