Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 01/03/2013, 11NT02265, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-03-01
Numéro : 11NT02265
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : VALADOU

Vu la requête, enregistrée le 16 août 2011, présentée pour M. C... A..., demeurant..., par Me Josselin, avocat au barreau de Quimper ; M. A... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0702350 du 9 juin 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 27 octobre 2006 par laquelle le conseil municipal de Guengat a approuvé le plan local d'urbanisme ainsi que de la décision rejetant son recours gracieux ; 2°) d'annuler la décision rejetant son recours gracieux et la délibération du 27 octobre 2006 ou, subsidiairement, de ne les annuler qu'en tant que cette délibération approuve le classement en zone 2AUH des parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Guengat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 février 2013 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de M. A... ; - et les observations de Me Vautier, substituant Me Prieur, avocat de la commune de Guengat ; Sur la régularité du jugement : 1. Considérant, en premier lieu, qu'au soutien du moyen tiré de ce que le classement par le plan local d'urbanisme de Guengat en zone à urbaniser de parcelles appartenant à M. A... procèderait d'un détournement de pouvoir, le requérant exposait un argument selon lequel ce classement s'expliquerait seulement par une volonté de remettre en cause ses droits et ceux de sa famille mais non par une quelconque considération d'intérêt général ; que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre au détail de l'argumentation exposée dans les écritures de M. A..., ont suffisamment motivé leur jugement en estimant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 2. Considérant, en second lieu, qu'en estimant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil municipal ne disposait pas de l'ensemble des informations nécessaires, ou aurait ignoré la situation particulière des parcelles litigieuses des consortsA..., préalablement à l'adoption de la délibération du 27 octobre 2006, le tribunal administratif a suffisamment répondu au moyen tiré d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, au soutien duquel M. A... n'apportait aucun commencement de preuve d'une éventuelle méconnaissance de ce texte ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; que, selon l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, et qu'il doit être procédé à cet envoi dans un délai de trois jours francs avant la réunion ; que la méconnaissance de ces règles est de nature à entacher d'illégalité les délibérations prises par le conseil municipal, alors même que les conseillers municipaux concernés auraient été présents ou représentés lors de la séance ; 4. Considérant, tout d'abord, que, pas davantage qu'en première instance, le requérant n'apporte d'élément propre à établir que les exigences des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales auraient pu être méconnues ; qu'ensuite, la commune de Guengat a versé au dossier l'ensemble des convocations adressées aux conseillers municipaux en vue de la séance du 27 octobre 2006 ; que ces convocations sont datées du 18 octobre 2006, comme le confirme, par ailleurs, une mention portée sur la délibération contestée ; qu'elles comportent l'adresse personnelle de chacun des conseillers municipaux destinataires ; qu'il ressort également de l'attestation du 11 mai 2007 que treize des quatorze membres du conseil municipal indiquent avoir été régulièrement convoqués à toutes les réunions ayant trait à l'élaboration du plan local d'urbanisme ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le quatorzième conseiller municipal, dont la délibération du 27 octobre 2006 indique, sans que son exactitude soit contestée sur ce point, qu'absent il était excusé, n'aurait pas été régulièrement convoqué, alors que la lettre de convocation le concernant a été présentée ; que, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré d'une telle méconnaissance doit être écarté ; 5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; qu'il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan d'occupation des sols doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver ; 6. Considérant, tout d'abord, que le requérant n'apporte aucun commencement de preuve propre à établir que les exigences de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales auraient pu être méconnues ; qu'ensuite, il ressort des pièces du dossier que, préalablement à sa séance du 27 octobre 2006 lors de laquelle il a adopté la délibération contestée approuvant le plan local d'urbanisme, le conseil municipal de Guengat s'est réuni en formation plénière au moins à trois reprises entre juin 2005 et octobre 2006 à l'effet d'examiner le projet de plan, notamment les demandes des particuliers ainsi que les avis des personnes associées à son élaboration et les résultats de l'enquête publique ; qu'il résulte de l'attestation du 11 mai 2007 produite en première instance que 13 des 14 conseillers municipaux y indiquent avoir été complètement informés de l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Guengat ; qu'il ne ressort pas du dossier que les membres du conseil municipal n'auraient pas été informés avant la séance du 27 octobre 2006 de la mise à leur disposition en mairie de l'ensemble des documents constituant le plan local d'urbanisme ; qu'au surplus, la commission de travail dédiée au plan local d'urbanisme, laquelle comprenait notamment dix des quatorze conseillers municipaux, s'est également réunie à plusieurs occasions et, lors de sa réunion du 5 octobre 2006, a notamment examiné les observations présentées par les consorts A...quant au classement de terrains leur appartenant ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les plans locaux d'urbanisme / (...) / comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenus pour l'ensemble de la commune. / (...) / Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...), qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme " ; 8. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, et si nul ne saurait se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un classement résultant d'un précédent plan, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ; S'agissant du classement en zone 2AUh des parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292 : 9. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération contestée que la zone 2AUh, dans laquelle se trouvent incluses les parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292 dont M. A... est usufruitier, est définie comme étant urbanisable à moyen ou long terme et " qu'il s'agit de secteurs à caractère naturel de la commune, affectés à de l'habitat et activités compatibles avec l'habitat, destinés à être ouverts à l'urbanisation mais dont les voiries publiques et les réseaux existants en périphérie immédiate de ces secteurs n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. / L'ouverture à l'urbanisation de ces secteurs sera subordonnée à une modification du plan local d'urbanisme " ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292 ne sont pas construites mais demeurent... ; que, même si une partie de leur superficie a été artificialisée, elles relèvent d'un secteur à caractère naturel de la commune ; qu'ainsi, leur classement en zone 2AUh, telle que définie au point 9, ne méconnaît pas leurs caractéristiques propres et, par suite, ne méconnaît pas davantage l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme ; 11. Considérant, en second lieu, que, si ces deux parcelles sont voisines de certaines parcelles construites, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'elles relèvent du même ensemble que les terrains non construits et actuellement à usage agricole situés au sud et à l'est et formant, avec ces parcelles, une zone 2AUh de 4, 3 hectares ; que l'ensemble de cette zone est situé en lisière sud du bourg de Guengat et très nettement en dehors de sa partie densément agglomérée, l'urbanisation au nord comme à l'est de cette zone demeurant, à usage agricole, ; que le projet d'aménagement et de développement durable compte au nombre de ses orientations générales celles de " conforter la structure urbaine actuelle " et, pour cela, d' " affirmer la place prépondérante du bourg dans l'urbanisation en : / - donnant la priorité au renforcement des secteurs déjà urbanisés du bourg, / (...) / - proposant des extensions de l'urbanisation au Sud et à l'Est du bourg ainsi qu'au Nord ", ainsi que de " promouvoir une gestion rigoureuse de l'espace en : / - limitant les possibilités d'urbanisation dispersée en ne permettant des extensions de l'urbanisation qu'aux seuls hameaux existants, / - proposant des nouvelles zones d'urbanisation en continuité avec l'existant conformément à la loi SRU " ; que le rapport de présentation ajoute que " les extensions de l'urbanisation se feront en continuité du bourg, notamment au Sud, à l'Est et au Nord. L'urbanisation des " dents creuses " du tissu urbain est également prévue " et que la zone 2AUh de Kergaradec " répond bien à la volonté décrite dans le PADD de proposer des extensions d'urbanisation en périphérie du bourg afin de procéder à une gestion rigoureuse de l'espace " ; que le classement en zone à urbaniser AU, et non en zone urbaine U, de cet ensemble de 4, 3 hectares du secteur de Kergaradec est cohérent avec les orientations générales retenues par le projet d'aménagement et de développement durables ainsi qu'avec le parti d'aménagement exposé par le rapport de présentation, plan et rapport qui n'ont aucunement envisagé une urbanisation immédiate de ce secteur de la commune ; qu'au sein même de ce secteur, les parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292, ne constituent pas des " dents creuses du tissu urbain " ; que, si ces deux parcelles sont incluses dans un périmètre d'assainissement collectif et si elles sont susceptibles d'être raccordées à des réseaux collectifs d'alimentation en eau et en énergie électrique, la desserte, en particulier par la voirie, du secteur de Kergaradec est actuellement insuffisante et ce secteur correspond à la définition d'une zone " dont les voiries publiques et les réseaux existants en périphérie immédiate (...) n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ", c'est-à-dire la définition de la zone 2AUh par le plan local d'urbanisme en litige ; qu'eu égard à l'ensemble de ces éléments et alors même qu'à les envisager isolément, ces deux parcelles bénéficieraient, selon le requérant, d'une desserte suffisante par la voirie, leur classement en zone 2AUh ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant du classement en zone 2AUh des parcelles cadastrées section ZO nos 282 et 283 : 12. Considérant qu'à l'appui du moyen tiré de ce que l'inclusion de ces deux parcelles dans la zone 2AUH de Kergaradec constitue une erreur manifeste d'appréciation, le requérant se borne à soutenir que ces parcelles sont suffisamment desservies par la voirie ainsi que les réseaux publics de distribution d'eau et d'électricité et qu'elles sont aptes à l'assainissement individuel ; que, toutefois, ces circonstances ne sont pas de nature à établir que l'inclusion dans cette zone de ces parcelles non construites, qui relèvent du même ensemble de terrains naturels que les parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292, procèderait d'une telle erreur, qui ne ressort pas des pièces du dossier ; S'agissant du moyen tiré d'un détournement de pouvoir : 13. Considérant que M. A... soutient que le classement en zone AU, et non en zone U, de divers terrains situés dans le secteur de Kergaradec et dont lui ou d'autres membres de sa famille sont propriétaires a été décidé dans des buts étrangers à ceux que peuvent légalement poursuivre les auteurs d'un plan local d'urbanisme ; qu'à l'appui de ce moyen, il allègue que ce classement a pour propos tant de le sanctionner pour la réalisation en 2003 d'un accès permettant la desserte de certaines parcelles, dont celle cadastrée section ZO n° 292, par la rue du stade, réalisation qui lui avait été alors reprochée par le maire, que de nuire à sa situation comme à celle de sa famille et de défavoriser la SCEA de Kergaradec, dont les associés sont ses fils, au profit du GAEC du Stang, dont le gérant serait un membre de la famille du maire ; 14. Considérant, toutefois, que le plan local d'urbanisme contesté a été adopté par une délibération collégiale votée à l'unanimité ; qu'à l'occasion de l'enquête publique qui s'est tenue en 2006, les consorts A...ont fait valoir les raisons de leur opposition au classement en zone 2AUh de divers terrains leur appartenant dans le secteur de Kergaradec et, en particulier, celles justifiant selon eux le rattachement des parcelles cadastrées section ZO nos 281 et 292 à une zone urbaine ; que, néanmoins, le commissaire enquêteur a émis un avis défavorable à une telle demande ; qu'il ressort en outre des pièces produites devant les premiers juges, que les doléances exprimées par les consorts A...ont été examinées à l'occasion de la réunion plénière du 5 octobre 2006 du groupe de travail chargé de l'élaboration du plan local d'urbanisme, réunion lors de laquelle étaient présentes, outre le maire et six conseillers municipaux, cinq personnes extérieures au conseil municipal ; que ce groupe de travail a, à son tour, proposé de ne pas accéder aux demandes des consortsB... ; que le classement de ces deux parcelles en zone 2AUh, qui n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation, ne saurait s'analyser en une sanction, alors même qu'il est établi que le maire a fait reproche au requérant en 2003 des conditions dans lesquelles il a réalisé certains travaux en vue d'en améliorer la constructibilité, laquelle amélioration n'ouvrait toutefois aucun droit à un classement en zone urbaine dans le plan local d'urbanisme dont le conseil municipal avait prescrit l'élaboration l'année précédente ; que le requérant n'établit pas qu'il existerait une volonté de la part de la commune ou de son maire de nuire à sa situation ou à celle de sa famille ou de défavoriser une exploitation agricole au bénéfice d'une autre ; qu'eu égard à l'ensemble de ces éléments, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Guengat, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande M. A... à ce titre ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros que la commune de Guengat demande au titre des frais par elle exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera à la commune de Guengat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à la commune de Guengat et au ministre de l'égalité des territoires et du logement. '' '' '' '' 1 N° 11NT 02265 2 1