CAA de NANTES, 2ème chambre, 09/07/2021, 20NT01342, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-09
Numéro : 20NT01342
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SELAS WILHELM ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés le 15 avril 2020 et le 26 avril 2021, la SAS Sodinove, représentée par la SCP F... et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 16 mars 2020 par lequel le maire de Montaigu-Vendée a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour un projet de transfert d'un centre commercial à l'enseigne " E. Leclerc ", et comportant une surface de plancher de 29 322 m2 au lieu-dit la Grande Barillère à Saint-Hilaire-de-Loulay ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial d'émettre un nouvel avis dans un délai de quatre mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 3°) d'enjoindre au maire de Montaigu-Vendée de réexaminer sa demande dans le délai de deux mois à compter de la réception du nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Elle soutient que : ­ le motif tiré de ce que le projet serait consommateur d'espaces agricoles est entaché d'une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce compte tenu de ce qu'il respecte le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et les orientations définies dans ce document d'urbanisme ; ­ en retenant le motif tiré de ce que la nécessité du transfert n'était pas justifiée, la Commission nationale d'aménagement commercial a entaché son avis d'une erreur de droit en s'abstenant de lui demander de compléter sur ce point son dossier. En tout état de cause, et contrairement à ce qu'a retenu la commission, elle a justifié des motifs pour lesquels le site actuel ne pouvait pas être remis en état, les documents produits n'étant pas obsolètes ; ­ le motif tiré de ce que l'architecture ne permettra pas de créer une nouvelle zone commerciale moderne d'ensemble commercial à taille humaine résulte d'une appréciation purement subjective et est entaché d'une erreur de fait ; ­ si le projet ne sera pas directement desservi par un réseau de transport collectif, la situation ne sera pas fondamentalement différente de la situation actuelle alors qu'en tout état de cause, un tel motif ne lui saurait être opposé dès lors que le projet se situe en zone rurale. Par des mémoires en intervention, enregistrés les 1er octobre 2020, 6 janvier 2021 et 30 avril 2021, la commune nouvelle de Montaigu-Vendée, représentée par son maire en exercice, par la SELARL d'avocats Interbarreaux BRG, conclut au bien-fondé de la requête et demande à la cour d'en tirer les conséquences quant à la légalité du permis de construire contesté, et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : ­ le motif tiré de ce que le projet serait consommateur d'espaces agricoles est entaché d'une erreur de fait alors que le projet est, sur ce point, compatible avec le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) Terres de Montaigu et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; ­ le motif tiré de ce que la remise en état du site actuel n'est pas justifiée est entaché d'une erreur de droit faute pour la commission d'avoir demandé au pétitionnaire de compléter son dossier. En tout état de cause, pour l'application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce, il ne s'agit pas d'un motif pouvant être légalement opposé en cas de transfert de magasin alors que le risque que l'ancien site devienne une friche commerciale est exclu dès lors qu'il est réservé pour un projet de logements. Enfin, l'étude de 2014 produite par le pétitionnaire pour expliquer les raisons pour lesquelles le site ne pouvait pas être remis en état n'était pas obsolète, le pétitionnaire ayant au surplus produit des photographies du site ; ­ par son architecture traditionnelle et le traitement paysager envisagé, le projet s'intègre dans son environnement ; ­ le projet étant situé en zone rurale, le motif tiré de ce qu'il ne sera pas directement desservi par un réseau de transport collectif n'est pas justifié alors qu'il est distant de plus de 700 mètres de l'arrêt le plus proche, dont la fréquence est tout au plus de 3 à 4 passages par jour en lien avec le trafic des scolaires. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial, représentée par son président en exercice, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : ­ elle n'a commis aucune erreur de droit ou de fait susceptible d'entacher son avis ; ­ les conclusions de la commune de Montaigu-Vendée tendant à ce qu'il soit mis une somme de 2 500 euros à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont irrecevable dès lors que la décision attaquée a été prise au nom de la commune. Par des mémoires, enregistrés le 20 janvier 2021 et le 19 mai 2021, la SAS Codim, représentée par la SELAS Wilhelm et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Sodinove et de la commune nouvelle de Montaigu-Vendée la somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondée. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ­ le code de commerce ; ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ­ le rapport de M. A...'hirondel, ­ les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, ­ et les observations de Me F..., représentant la SAS Sodinove, de Me B..., substituant Me C..., représentant la commune nouvelle de Montaigu-Vendée, et de Me H..., substituant Me D..., représentant la SAS Codim. Considérant ce qui suit : 1. La SAS Sodinove demande à la cour d'annuler l'arrêté du 16 mars 2020 par lequel le maire de Montaigu-Vendée a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour le transfert du centre commercial à l'enseigne " E. Leclerc " situé rue Duchaffault sur la commune de Montaigu-Vendée vers le site de La Grande Barillère à Saint-Hilaire-de-Loulay. La commune de Montaigu-Vendée, par un mémoire en intervention enregistré le 1er octobre 2020, conclut aux mêmes fins que la requête. Sur l'intervention volontaire de la commune de Montaigu-Vendée : 2. La commune de Montaigu-Vendée, sur le territoire de laquelle le projet de transfert du centre commercial doit se réaliser, indique avoir délivré la décision en litige du seul fait de la compétence liée dans laquelle se trouvait son maire pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité compte tenu de l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial. Toutefois, elle précise que cette décision est notamment de nature à remettre en cause les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays du Bocage Vendéen qui ont été intégrés dans le cadre du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) Terres de Montaigu et qui tendent au développement harmonieux et cohérent du commerce ainsi que ses projets d'habitats de compacité urbaine afin d'éviter un étalement urbain de l'habitat. Par suite, elle a intérêt à l'annulation de la décision attaquée. En conséquence, son intervention doit être admise. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; (...) / 2° En matière de développement durable : / (...) / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; (...) ". 4. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet aux objectifs énoncés par la loi, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation de ces objectifs. 5. Pour émettre un avis défavorable au projet en litige, la Commission nationale d'aménagement commercial s'est fondée sur les motifs tirés, d'une part, du caractère insuffisant du dossier présenté par le pétitionnaire quant aux conditions de remise à niveau de l'existant, d'autre part, d'une consommation excessive de terres agricoles, ensuite, d'une absence de concept novateur de l'ensemble commercial projeté et enfin, en raison d'un aménagement paysager et d'une desserte par le réseau de transport collectif insuffisants. 6. En premier lieu, lorsqu'elle estime qu'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale est incomplète, il appartient à la Commission nationale d'aménagement commercial, non de refuser d'emblée pour ce motif l'autorisation, mais d'inviter la société à compléter dans cette mesure son dossier afin de combler les insuffisances constatées, puis, le cas échéant, de rejeter la demande en raison de lacunes persistantes. Dès lors, la commission nationale a commis une erreur de droit en fondant son avis sur une analyse insuffisante quant aux possibilités de remise à niveau du site actuel en raison des lacunes de l'étude de faisabilité de 2014 sans avoir invité préalablement la société à compléter sur ce point son dossier. En outre, si pour apprécier les effets sur l'animation de la vie urbaine des communes de la zone de chalandise, la commission nationale peut prendre en compte la circonstance que le projet est susceptible de provoquer l'apparition de friches commerciales, elle ne saurait, en revanche, exiger du pétitionnaire qu'il justifie de l'impossibilité de remettre en état le site actuel. Au surplus, la SAS Sodinove a établi avoir conclu un compromis de vente avec la commune de Montaigu-Vendée dans le cadre d'un projet de construction d'environ 120 logements poursuivi par la collectivité locale, ce qui est de nature à éviter l'apparition d'une friche commerciale et à participer à l'animation de la vie urbaine. En outre, l'étude de faisabilité de 2014, qui n'apparaît pas obsolète au regard des photographies du site, présentées également par le pétitionnaire, démontre l'extrême vétusté des bâtiments actuels et la difficulté de procéder à une rénovation respectant les normes en vigueur. 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige est destiné à s'implanter sur un terrain d'une surface de 104 000 m², situé en entrée de ville, en front de la route départementale n°753 entre deux giratoires, dans la zone commerciale de la Barillère. Une quinzaine d'habitations sont présentes en face du projet. A l'ouest de la zone, sont déjà implantés deux commerces, l'un à l'enseigne " Intermarché Super ", l'autre à l'enseigne " Bricocash ", puis les premiers quartiers d'habitations plus denses de la commune. Le projet est également installé face à la zone d'activités et d'habitat de la Grande Barillère où est notamment présente une entreprise de maçonnerie. Il n'est pas contesté, par ailleurs, que le terrain, en partie sud, est en état de friches depuis de très nombreuses années et ne présente aucune valeur agronomique du fait de la présence de roches affleurantes. Si un chemin d'exploitation bordé d'arbres traverse la parcelle, il ne présente aucune caractéristique naturelle remarquable et ne bénéficie d'aucune protection particulière. La zone commerciale de la Barillère a été, par ailleurs, identifiée dans le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays du Bocage Vendéen approuvé le 29 mars 2017 comme " pôle de pays " et réservée aux nouveaux commerces d'importance de plus de 1 000 m² et à leurs extensions et, dans le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) " Terres de Montaigu ", en zone économique à vocation commerciale à urbaniser (1AUEC) destinée à desservir cinq communes (Montaigu, Boufféré, Saint-Georges de Montaigu, Saint-Hilaire de Loulay et La Guyonnière) pour les équipements et services structurants de niveaux de gamme élevés. Selon le projet d'aménagement et de développement durables de ce même document d'urbanisme, les auteurs du PLUi poursuivent également l'objectif de réaffirmer le poids économique de l'agriculture locale en utilisant notamment l'espace agricole de façon économe et raisonnée en garantissant un équilibre entre le développement urbain et la préservation des espaces agricoles et forestiers en fixant à cette fin des objectifs chiffrés. Il suit de là qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'au regard de sa localisation le projet serait de nature à entraîner une consommation excessive de terres agricoles. 8. En troisième lieu, il ressort également des pièces du dossier que le projet prévoit la création de cinq bâtiments conçus de manière identique avec une structure métallique permettant le clos/couvert avec une isolation écologique renforcée et un habillage de façade alternant différents matériaux. L'entrée de chaque activité sera agrémentée de murs rideaux. Si l'hypermarché présente une hauteur totale de 14,10 mètres, le projet prévoit, pour éviter un " effet écran ", de l'installer en retrait par rapport à la voie publique et d'insérer entre cette voie et l'hypermarché le parking, lequel fera l'objet d'un aménagement particulier. Des aménagements paysagers sont en outre prévus consistant, en complément d'une haie bocagère périphérique, en la plantation de bosquets d'arbres de haut jet et d'arbustes qui accompagnent les cheminements et bordent les ouvrages de rétention d'eau de pluie. Le projet prévoit également le maintien et la valorisation des affleurements rocheux au sein des prairies fleuries. Ainsi que le note au demeurant le service instructeur, le projet paysager vise à masquer les constructions pour en atténuer l'impact visuel. Enfin, eu égard à ce qui été dit au point précédent, le secteur ainsi que le site sur lequel est implanté le projet ne présentent pas de caractéristiques naturelles ou remarquables particulières. Il suit de là, et sans qu'il puisse être exigé du pétitionnaire qu'il présente " un concept novateur d'ensemble commercial à taille humaine ", que le projet, par l'architecture comme par son environnement paysager envisagés, s'insère de façon suffisamment harmonieuse dans le paysage sans porter atteinte à son environnement. 9. En quatrième lieu, il n'est pas établi, ni même allégué que les flux de transport supplémentaires occasionnés par le projet ne pourront pas être absorbés par les infrastructures routières existantes. La seule circonstance que projet n'est pas inséré dans les réseaux de transport collectif dès lors que les arrêts les plus proches sont situés à environ 1,3 km du projet ne saurait, à elle seule, justifier l'avis défavorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial. 10. Il résulte de tout ce qui précède, que la Commission nationale d'aménagement commercial en estimant que le projet serait de nature à compromettre les objectifs fixés par la loi en matière d'aménagement du territoire ou de développement durable, a entaché d'illégalité son avis. Par suite, la SAS Sodinove est fondée à soutenir que l'arrêté du maire de Montaigu-Vendée du 16 mars 2020 portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est également entaché d'illégalité et à demander son annulation. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 11. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ". 12. Le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Montaigu-Vendée statue à nouveau sur la demande de permis de construire de la SAS Sodinove, après un nouvel examen par la Commission nationale d'aménagement commercial, laquelle se trouve à nouveau saisie de ce dossier. Il y a lieu d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de procéder à ce réexamen dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et au maire de Montaigu-Vendée de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'avis émis par la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Sodinove, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SAS Codim demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il y a lieu également, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter cette même demande en tant qu'elle est dirigée contre la commune de Montaigu-Vendée. 14. La commune de Montaigu-Vendée, intervenante, n'étant pas partie à la présente instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions qu'elle a présentées sur leur fondement. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la commune de Montaigu-Vendée est admise. Article 2 : L'arrêté du maire de Montaigu-Vendée du 16 mars 2020 est annulé. Article 3 : Il est enjoint, d'une part, à la Commission nationale d'aménagement commercial de procéder à un nouvel examen du dossier présenté par la SAS Sodinove dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et, d'autre part, au maire de Montaigu-Vendée de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'avis émis par la Commission nationale d'aménagement commercial. Article 4 : Les conclusions de la commune de Montaigu-Vendée et de la société Codim tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Sodinove, à la commune de Montaigu-Vendée, à la Commission nationale d'aménagement commercial et à la SAS Codim. Délibéré après l'audience du 22 juin 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Douet, présidente de la formation de jugement, - M. A...'hirondel, premier conseiller, - Mme E..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2021. Le rapporteur, M. G...La présidente, H. DOUET La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT01342