CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3, 29/11/2018, 16DA01711, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-11-29
Numéro : 16DA01711
Président : M. Richard
Rapporteur : M. Jimmy  Robbe
Commissaire du gouvernement : Mme Fort-Besnard
Avocat(s) : HOURMANT

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 27 septembre 2016, la société Juliane, représentée par Me A...D..., demande à la cour : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 6 juillet 2016 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial de l'Eure a rejeté son recours dirigé contre l'avis du 14 mars 2016 par lequel la commission départementale d'aménagement commercial a émis un avis favorable à la demande présentée par la société Lidl en vue de l'extension de la surface de vente d'une surface commerciale à l'enseigne " Lidl ", située sur le territoire de la commune d'Ecouis ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 14 août 2016 par lequel le maire de la commune d'Ecouis a délivré un permis de construire à la société Lidl pour cette extension ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Ecouis, de l'Etat et de la société Lidl, chacun, la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jimmy Robbe, premier conseiller, - les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public, - et les observations de Me B...C..., représentant la société Lidl. Une note en délibéré présentée par la société Lidl a été enregistrée le 16 novembre 2018. Considérant ce qui suit : 1. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de l'Eure a accordé à la société Lidl, le 14 mars 2016, l'autorisation d'étendre la surface de vente d'un magasin à l'enseigne Lidl, situé à Ecouis, de 840 à 1 420 m². Par une décision du 6 juillet 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a rejeté comme irrecevable le recours présenté par la société Juliane, dirigé contre cet avis favorable, au motif que le magasin à l'enseigne Super U qu'elle exploite sur le territoire de la commune d'Etrepagny n'est pas compris dans la zone de chalandise définie par la pétitionnaire et que cette zone n'a pas été déterminée de façon erronée. Par un arrêté du 10 août 2016, le maire de la commune d'Ecouis a délivré à la société Lidl un permis de construire comprenant des démolitions pour la réalisation de son projet commercial. Compte tenu de ses écritures, l'avis de la CNAC étant en tout état de cause insusceptible d'être contesté directement devant la cour, la société Juliane doit être regardée comme demandant seulement l'annulation pour excès de pouvoir de ce permis de construire du 10 août 2016 en tant qu'il tient lieu d'autorisation exploitation commerciale. Sur les fins de non-recevoir : En ce qui concerne le défaut de production de la décision attaquée : 2. Aux termes de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué (...) ". 3. Si la requête n'était pas accompagnée du permis de construire en litige, ce dernier a été versé au dossier le 11 août 2017 par la société Juliane. 4. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de production de la décision attaquée doit être écartée. En ce qui concerne le défaut d'intérêt donnant qualité pour agir : 5. D'une part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du même code est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du même code : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions ". 6. D'autre part, le I de l'article L. 752-17 du code de commerce dispose que : " Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'État dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial / (...) / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire. Le maire de la commune d'implantation du projet et le représentant de l'État dans le département ne sont pas tenus d'exercer ce recours préalable ". 7. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d'un projet, est susceptible d'être affectée par celui-ci, a intérêt, en cas d'avis favorable donné au projet par la CDAC puis, en cas d'avis favorable à nouveau donné par la CNAC et en cas de délivrance du permis de construire, à former un recours contentieux contre ce permis en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. S'il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter soit de ce que le territoire sur lequel il exploite un commerce aurait dû, au regard des critères fixés à l'article R. 752-3 du code de commerce, être inclus dans cette zone de chalandise, son activité étant ainsi susceptible d'être affectée par ce projet, soit de ce que, alors même que le professionnel requérant n'est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l'activité commerciale du requérant, d'avoir sur cette activité une incidence significative. 8. Aux termes de cet article R. 752-3 du code de commerce : " Pour l'application du présent titre, constitue la zone de chalandise d'un équipement faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale l'aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Elle est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques et de la localisation et du pouvoir d'attraction des équipements commerciaux existants. " 9. Le dossier accompagnant la demande d'autorisation d'exploitation commerciale déposée par la société Lidl a défini, pour l'extension du magasin à l'enseigne Lidl situé à Ecouis, une zone de chalandise unique " comprenant les communes situées dans un rayon maximum de 20 minutes en temps trajet-voiture ". La commune d'Etrépagny, dont il n'est pas contesté qu'elle est comprise dans ce rayon, a cependant été exclue de la zone de chalandise, compte tenu, selon les indications données par la société Lidl dans son mémoire en défense, du nombre de commerces à l'enseigne Lidl déjà présents et de leur répartition sur le territoire. Plus précisément, cette exclusion serait fondée, selon la société pétitionnaire, sur des études de caisses réalisées auprès de la clientèle des magasins à l'enseigne Lidl situés à Gisors et à Ecouis, dont il ressort notamment, pour celle réalisée en avril 2013, que les clients qui résident à Etrépagny représentent 3,2 % de la clientèle du magasin situé à Gisors et, pour celle réalisée en décembre 2015, que les clients qui résident à Etrépagny représentent 1,2 % de celle du magasin situé à Ecouis. La société Lidl en déduit que la clientèle qui réside à Etrépagny privilégie, au sein des magasins à l'enseigne Lidl, celui situé à Gisors. Cependant, ces études ne tiennent pas compte de l'évolution, susceptible d'être induite par l'extension de sa surface et par sa réorientation commerciale, de l'attraction de ce magasin à l'enseigne Lidl situé à Ecouis sur la clientèle qui réside à Etrépagny alors, en outre, que le trajet reliant la commune d'Etrépagny à celle d'Ecouis est plus court que celui la reliant à celle de Gisors. À cet égard, la société Lidl ne fait état d'aucune barrière géographique ou psychologique faisant obstacle à ce que cette clientèle qui réside à Etrépagny fréquente davantage ce magasin, compte tenu de cette extension et de cette réorientation. Il ne résulte donc pas des pièces du dossier que le magasin à l'enseigne Lidl situé à Ecouis, au regard de son projet d'extension et de réorientation commerciale, n'exercerait pas une attraction sur la clientèle résidant sur territoire de la commune d'Etrépagny, située à environ 13 minutes en voiture de ce magasin. 10. La société Juliane justifie ainsi que le territoire de la commune d'Etrépagny, sur lequel elle exploite un commerce, aurait dû, au regard des critères fixés à l'article R. 752-3 du code de commerce cité au point 8, être inclus dans la zone de chalandise définie par le projet, et que son activité est susceptible d'être affectée par ce projet. 11. Au demeurant, il résulte des pièces du dossier, et notamment de ce qui a été dit au point précédent, que la société Juliane est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l'activité commerciale du projet ainsi autorisé, d'avoir sur cette activité une incidence significative. 12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 11 que la société Juliane dispose d'un intérêt lui donnant qualité pour demander au juge administratif l'annulation pour excès de pouvoir de la décision en litige. Par suite, la fin de non-recevoir opposée sur ce point doit être écartée. Sur la légalité du permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale : 13. Si la cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort sur le fondement de l'article L. 600-10 du code de l'urbanisme, d'un recours contre le permis de construire en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, estime que le motif d'irrecevabilité opposé par la CNAC était fondé, elle doit rejeter comme irrecevables les moyens présentés devant elle par ce concurrent à l'encontre du permis de construire délivré en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. En revanche, si la juridiction ne confirme pas l'irrecevabilité du recours administratif préalable, il lui appartient d'examiner les moyens opposés par ce concurrent devant elle à l'encontre de ce permis. 14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 11 que la société Juliane disposait d'un intérêt à former un recours devant la CNAC contre l'avis favorable donné au projet par la CDAC. Par suite, le motif d'irrecevabilité opposé par la CNAC au recours formé par la société Juliane n'était pas fondé. Il appartient ainsi à la Cour d'examiner les moyens opposés par cette société à l'encontre du permis en litige. En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de convocation à la séance de la CNAC : 15. Il résulte des dispositions de l'article R. 752-34 du code de commerce que tout professionnel recevable à former un recours contre l'avis de la CDAC doit être convoqué 15 jours au moins avant la réunion au cours de laquelle la CNAC examine ce recours, et de celles de l'article R. 752-26 du même code que la CNAC, qui peut recevoir des contributions écrites, entend toute personne qui en fait la demande écrite au secrétariat, en justifiant les motifs de son audition, au moins 5 jours avant la réunion. 16. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la société Juliane avait intérêt à former un recours devant la CNAC contre l'avis favorable donné au projet par la CDAC. Le recours par lequel la société Juliane a saisi la CNAC était motivé et accompagné des éléments justifiant cette inclusion. La société Juliane, qui était ainsi recevable à saisir la CNAC, aurait dû être convoquée au moins 15 jours avant la séance du 6 juillet 2016 au cours de laquelle la CNAC a examiné ce recours. La société Juliane est ainsi fondée à soutenir que les dispositions de l'article R. 752-34 du code de commerce ont été méconnues. 17. La CNAC, si elle n'est pas une juridiction, exerce un pouvoir propre dès lors que le permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivré, en cas de recours contre l'avis favorable donné au projet par la CDAC, sans l'avis favorable donné par elle. La faculté offerte aux parties de déposer des pièces et contributions écrites pendant la durée de l'instruction jusqu'à 10 jours avant la tenue de la réunion, et celle de faire entendre toute personne désireuse d'apporter son témoignage, à la condition qu'elle en fasse la demande au moins 5 jours avant la réunion, constitue une garantie offerte aux parties. Dans les circonstances de l'espèce, alors qu'aucune urgence n'est alléguée et qu'il n'est pas soutenu que la société Juliane aurait été précédemment informée de la date de la réunion de la CNAC en sorte qu'elle puisse s'y préparer, l'absence de convocation a privé la société Juliane de toute possibilité de présenter des pièces et des contributions écrites supplémentaires, et privé de portée utile celle de demander l'audition de personnes extérieures. Ce vice, qui a privé la société Juliane d'une garantie, entache la régularité de la procédure à l'issue de laquelle l'avis a été émis. En ce qui concerne le moyen tiré des insuffisances du dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale : 18. Il résulte des dispositions du a) du 2° de l'article R. 752-6 du code de commerce que la demande d'autorisation d'exploitation commerciale doit être accompagnée d'un dossier comportant, au titre des informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement proche du projet, une carte ou un plan indiquant les limites de la zone de chalandise et, à ce titre, des éléments justifiant la délimitation de cette zone. 19. Le dossier accompagnant la demande d'autorisation d'exploitation commerciale déposée par la société Lidl a déterminé la zone de chalandise du projet d'extension en litige en fonction des critères suivants : " Le pouvoir d'attraction du concept Lidl. Rappelons que le magasin est existant depuis 2003, il conservera sa clientèle habituelle ; / la surface de vente, plus attractive, du futur magasin, qui augmente de 580,80 m² ; / La localisation des autres magasins exploités sous la même enseigne, notamment ceux de Gisors, Vernon, Aubevoye, Louviers, Pîtres, et Ferrières-en-Bray ; / Les modes de transport utilisés pour l'accès au projet ; / La présence de barrières géographiques et psychologiques ". Ce dossier précise qu'a été définie " une zone de chalandise unique, comprenant les communes situées dans un rayon maximum de 20 minutes en temps trajet-voiture ". Ce dossier, s'il indique ainsi les critères de délimitation de la zone de chalandise, ne précise pas comment leur application a conduit à exclure le territoire de la commune d'Etrépagny, pourtant comprise dans ce rayon, de la zone de chalandise, alors en outre et ainsi qu'il a été rappelé au point 10, que ce territoire aurait dû être inclus dans la zone de chalandise définie par le projet. La société Juliane est dès lors fondée à soutenir que le dossier accompagnant la demande d'autorisation d'exploitation commerciale déposée par la société Lidl était incomplet au regard des exigences posées par les dispositions du a) du 2° de l'article R. 752-6 du code de commerce et que la zone de chalandise définie dans ce dossier était inexacte. Cette inexactitude et cette insuffisance du dossier ont été, à elles seules, de nature à fausser l'appréciation portée par la CNAC sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 20. Il résulte de ce qui a été dit aux points 15 à 19 que l'avis émis par la CNAC est entaché d'illégalité. Une telle illégalité entache également d'illégalité le permis de construire délivré par le maire d'Ecouis en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme. 21. Aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible d'entraîner, en l'état du dossier soumis à la cour, l'annulation de la décision contestée pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme. 22. Il résulte tout de ce qui précède que la société Juliane est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 14 août 2016 du maire d'Ecouis portant délivrance d'un permis de construire à la société Lidl en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au procès : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Juliane, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme réclamée sur leur fondement par la société Lidl et par la commune d'Ecouis. 24. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Lidl une somme de 1 500 euros à verser à la société Juliane sur le même fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Ecouis une somme à verser à la société Juliane sur le même fondement. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 14 août 2016 du maire d'Ecouis délivré à la société Lidl est annulé en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Article 2 : La société Lidl versera à la société Juliane une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions de la société Lidl et de la commune d'Ecouis présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Juliane, à la société Lidl, à la commune d'Ecouis et à la Commission nationale d'aménagement commercial. N°16DA01711 2