CAA de PARIS, 6ème chambre, 04/07/2023, 21PA02059, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-07-04
Numéro : 21PA02059
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : Mme NAUDIN
Avocat(s) : SOLTNER RAPHAEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de la Haute-Vienne a demandé au Tribunal administratif de Paris : 1°) de condamner solidairement l'Etat et SNCF Réseau à lui rembourser la somme de 5 112 700, 87 euros, perçue pour la réalisation du tronçon Tours-Bordeaux de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud-Europe-Atlantique, avec intérêts au taux légal à compter du 5 février 2018 et capitalisation des intérêts ; 2°) de condamner solidairement l'Etat et SNCF Réseau à lui rembourser la somme de 425 000 euros, perçue pour le financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé du tronçon Poitiers-Limoges de la LGV, avec intérêts au taux légal à compter du 30 août 2017 et capitalisation des intérêts. Par un jugement n°1807851/4-3 du 12 février 2021, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 20 avril 2021, le département de la Haute-Vienne, représenté par Me Soltner, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Paris du 12 février 2021 ; 2°) de condamner solidairement l'Etat et SNCF Réseau à lui rembourser la somme de 5 112 700, 87 euros, perçue pour la réalisation du tronçon Tours-Bordeaux de la LGV Sud-Europe-Atlantique ; 3°) de condamner solidairement l'Etat et SNCF Réseau à lui rembourser la somme de 425 000 euros, perçue pour le financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé du tronçon Poitiers-Limoges de la LGV ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat et de SNCF Réseau une somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - ainsi que le tribunal administratif l'a jugé à bon droit, la convention conclue le 14 avril 2011, intitulée " convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique " (ci-après la convention relative à la LGV Tours-Bordeaux), le protocole d'intention relatif à la branche Poitiers-Limoges et la convention relative au " financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé " de la LGV Poitiers-Limoges (ci-après la convention relative à la branche LGV Poitiers-Limoges) formaient un même ensemble contractuel ; - contrairement à ce qu'a retenu le tribunal administratif, la participation financière du département à la réalisation de la LGV Tours-Bordeaux était, selon cet ensemble contractuel, subordonnée à la réalisation effective de la branche Poitiers-Limoges de la LGV ; - l'abandon du projet de LGV Poitiers-Limoges a rendu caduc cet ensemble contractuel qui s'est trouvé résilié d'office, en particulier la convention et le protocole relatifs à la LGV Tours-Bordeaux en exécution desquels le département a versé à l'Etat la somme totale de 5 112 700,87 euros ; - le département est donc fondé à demander à l'Etat de lui restituer la somme de 5 112 700,87 euros au titre de sa responsabilité contractuelle ; - contrairement à ce qu'a retenu le tribunal administratif, le département est recevable à rechercher la responsabilité extracontractuelle de l'Etat à raison de l'illégalité fautive du décret du 10 janvier 2015 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation de la LGV Poitiers-Limoges, sa responsabilité sans faute à raison de l'abandon du projet de LGV Poitiers-Limoges qui lui a causé un préjudice anormal et spécial, et sa responsabilité à raison de l'enrichissement sans cause dont il a bénéficié du fait de l'abandon du projet ; - le département est également fondé à rechercher la responsabilité contractuelle de SNCF Réseau à hauteur de 425 000 euros en l'absence de réalisation des études d'avant-projet détaillé, prévues par la convention relative à la branche de la LGV Poitiers-Limoges. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 26 novembre 2021 et le 5 mai 2022, SNCF Réseau, représenté par Me Glaser et Me Yvonnet, demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête du département de la Haute-Vienne ; 2°) de mettre à la charge du département de la Haute-Vienne une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. SNCF Réseau soutient que : - la requête du département de la Haute-Vienne est irrecevable puisqu'elle n'a été introduite que le 20 avril 2021, plus de deux mois après la date du jugement attaqué ; - les conclusions de la requête tendant au remboursement par SNCF Réseau de la somme de 5 112 700, 87 euros, sont mal dirigées ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - les conclusions de la requête tendant au remboursement de la somme de 425 000 euros ne sont pas recevables, cette somme ayant été remboursée au département de la Haute-Vienne en décembre 2020, avant même l'introduction de la requête. Par un mémoire en défense, enregistré le 21 janvier 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par deux mémoires en réplique, enregistrés le 26 avril et le 5 mai 2022, le département de la Haute-Vienne déclare renoncer à ses conclusions tendant à ce que l'Etat et SNCF Réseau soient solidairement condamnés à lui rembourser la somme de 425 000 euros, perçue pour le financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé du tronçon Poitiers-Limoges de la LGV, et maintenir le surplus des conclusions de sa requête. Il soutient que : - les fins de non-recevoir soulevées par SNCF Réseau et par l'Etat doivent être écartées ; - en l'absence de condition tenant à la réalisation effective de la branche Poitiers-Limoges de la LGV, la participation financière du département à la réalisation de la LGV Tours-Bordeaux serait privée d'objet et de cause ; - SNCF Réseau lui a remboursé la somme de 425 000 euros, perçue pour le financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé dans le cadre de la réalisation du tronçon Poitiers-Limoges. Par une ordonnance du 5 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 juin 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code des transports ; - le décret n° 2011-761 du 28 juin 2011 ; - le décret n° 2015-18 du 10 janvier 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Niollet, - les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique, - les observations de Me Soltner, pour le département de la Haute-Vienne, - et les observations de Me Glaser, pour SNCF Réseau. Considérant ce qui suit : 1. Par un contrat conclu le 16 juin 2011 et approuvé par décret du 28 juin 2011, Réseau ferré de France (RFF), devenu SNCF Réseau, puis la société SNCF Réseau, a concédé à la société LISEA le financement, la conception, la construction, la maintenance et l'exploitation de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique (LGV SEA) entre Tours et Bordeaux, et des raccordements au réseau existant. Le financement du projet a donné lieu à la conclusion, le 14 avril 2011, entre l'Etat, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, RFF et plusieurs collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, dont le département de la Haute-Vienne, d'une convention, intitulée " convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique ", ayant notamment pour objet de définir la répartition entre les parties de la prise en charge de l'ensemble des investissements nécessaires à la réalisation du projet, et, en particulier, les concours du concédant, définis comme les sommes versées par le concédant au concessionnaire LISEA conformément aux stipulations de l'article 25 du contrat de concession. Le montant prévisionnel de la contribution totale du département de la Haute-Vienne a été fixé par cette convention à 8 758 031 euros, aux conditions économiques de juillet 2009. En exécution de la convention, des appels de fonds ont été adressés par RFF, devenu SNCF Réseau, aux collectivités publiques cocontractantes pour avoir paiement de leurs contributions. Le département de la Haute-Vienne, qui s'est acquitté des factures afférentes aux appels de fonds jusqu'au 29 octobre 2015 pour un montant total de 5 112 700,87 euros, a ultérieurement suspendu ses versements au motif que la branche Poitiers-Limoges de cette ligne à grande vitesse (LGV) ne serait pas réalisée du fait de l'annulation par le Conseil d'Etat de la déclaration d'utilité publique s'y rapportant. 2. Le département de la Haute-Vienne a également versé à SNCF Réseau une somme totale de 425 000 euros, en exécution d'une convention relative au " financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé " de la branche Poitiers-Limoges de la LGV, conclue le 27 octobre 2015, avec la région Limousin, la communauté d'agglomération Limoges Métropole, la ville de Limoges et SNCF Réseau. 3. Le département de la Haute-Vienne a demandé au Tribunal administratif de Paris de condamner solidairement l'Etat et SNCF Réseau à lui rembourser les sommes de 5 112 700,87 euros et de 425 000 euros, mentionnées ci-dessus. Il fait appel du jugement du 12 février 2021, par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande. Sur le désistement partiel du département de la Haute-Vienne : 4. Dans son mémoire enregistré le 5 mai 2022, le département de la Haute-Vienne déclare renoncer à ses conclusions tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de SNCF Réseau au remboursement de la somme de 425 000 euros, perçue pour le financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé de la branche Poitiers-Limoges de la LGV. Il y a lieu pour la Cour de lui en donner acte, et de ne statuer que sur le surplus des conclusions de sa requête. Sur le surplus des conclusions de la requête : 5. Aux termes de l'article préliminaire de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA portant définitions, le terme " Projet (...) désigne la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA et de ses investissements connexes, telle que figurant à l'article 2 de la présente Convention ". Aux termes de l'article 1er de la même convention : " Objet de la convention : La Convention a pour objet de définir : - la répartition entre l'Etat, les collectivités territoriales signataires et Réseau ferré de France de la prise en charge de l'ensemble des investissements nécessaires à la réalisation du Projet, dont notamment les Concours du concédant prévus par le contrat de concession (...) ". Aux termes de l'article 2 de cette convention : " Consistance du Projet : Le Projet objet de la Convention est constitué : - d'une ligne nouvelle ferroviaire à grande vitesse à double voie comprenant un tracé neuf d'environ 300 kilomètres entre Tours (Saint-Avertin) et Bordeaux (Ambarès-et-Lagrave), incluant la réalisation des installations et équipements nécessaires, relevant de la maîtrise d'ouvrage du futur concessionnaire ; (...) ". Aux termes de l'article 7 de cette convention : " Engagements sur la réalisation des branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Espagne et Poitiers-Limoges de la LGV SEA : L'Etat, les collectivités territoriales et Réseau ferré de France confirment leur volonté commune de réaliser les trois branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Espagne et Poitiers-Limoges de la LGV SEA. Ils confirment leur attachement à lancer chacune de ces branches, en fonction de ses caractéristiques propres, dans la continuité de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux. / Des protocoles spécifiques précisent, pour les différentes collectivités territoriales concernées, les conditions d'application de cet objectif ". Aux termes du protocole d'intention relatif à la branche Poitiers-Limoges : " L'Etat, Réseau ferré de France (RFF) et les collectivités territoriales de la région Limousin, signataires du présent protocole, confirment leur volonté commune de conduire aussi rapidement que possible les études et les procédures afin de lancer les travaux de la branche Poitiers-Limoges, dans la continuité de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux. / Pour atteindre cet objectif, l'Etat et RFF prennent les deux engagements suivants : - Objectif d'un lancement de l'enquête publique relative à la branche Poitiers-Limoges courant 2012, de façon à disposer fin 2013 du décret portant déclaration d'utilité publique de l'opération. - Objectif d'assurer le démarrage des travaux de la branche Poitiers-Limoges dans un délai de trois ans à compter de la publication du décret portant déclaration d'utilité publique de l'opération. L'Etat fera ses meilleurs efforts pour améliorer encore ce calendrier prévisionnel, notamment dans l'objectif d'un lancement de l'opération à partir de 2015. / Pour assurer les conditions de respect de ces engagements, l'Etat, RFF et les collectivités territoriales signataires conviennent des dispositions spécifiques suivantes, qui complèteront les dispositions de la convention de financement du tronçon central Tours-Bordeaux dont le projet a été transmis aux collectivités territoriales en vue de sa signature. / Pendant la totalité du chantier de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux, les collectivités territoriales signataires pourront constituer une retenue financière égale à 40 % du montant des participations prévues au titre du financement du tronçon central, prélevée sur chaque appel de fonds émis par RFF. Dans l'hypothèse où la publication du décret portant déclaration d'utilité publique ne serait pas intervenue d'ici la fin 2013, le taux de cette retenue sera porté à 50 % des montants appelés à partir de cette date jusqu'à ce que cette publication intervienne. /(...) / Avec ce dispositif, les collectivités territoriales du Limousin auront payé 33% du montant total de leur participation au financement du tronçon central Tours-Bordeaux à la fin 2013 et, en tout état de cause, cette proportion ne dépassera pas 60 % du montant total tant que le lancement des travaux de la branche Poitiers-Limoges ne sera pas intervenu (...) / Les collectivités territoriales signataires du présent protocole d'accord réuniront les conditions leur permettant de s'engager positivement sur le projet de convention de financement du tronçon central Tours-Bordeaux qui leur a été transmis, afin d'être en mesure de procéder à sa signature d'ici la fin de l'année. / Les dispositions du présent protocole d'accord entreront en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la convention de financement du tronçon central Tours-Bordeaux ". 6. Il résulte des stipulations citées ci-dessus de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA, dont l'article 2 fixe l'objet, que l'engagement du département de la Haute-Vienne de participer, au titre de cette convention, au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux trouve sa cause dans la réalisation de ce seul tronçon. En effet, ni l'article 7 de la cette convention, ni le protocole d'intention relatif à la branche Poitiers-Limoges signé sur son fondement - seules conventions auxquelles l'Etat est partie - ne subordonnent l'engagement des collectivités concernées de participer au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne, à la réalisation effective de la branche Poitiers-Limoges, l'absence de lancement des travaux de réalisation de cette branche permettant seulement aux collectivités concernées d'opérer, le cas échéant, une retenue financière sur le montant de leurs participations dans les conditions prévues par le protocole d'intention. Le département de la Haute-Vienne n'est dès lors, et en tout état de cause, pas fondé à soutenir que son engagement à participer au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux se serait trouvé dépourvu d'objet ou de cause, lorsqu'il a été pris, ou lorsque, postérieurement aux appels de fonds en litige, le projet de LGV Poitiers-Limoges a été abandonné. Il n'est pas davantage fondé à soutenir que l'abandon de ce projet aurait rendu caducs la convention et le protocole en exécution desquels il a versé la somme totale de 5 112 700,87 euros à SNCF Réseau. S'agissant de la responsabilité contractuelle de l'Etat : 7. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il ne résulte pas des stipulations de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA et du protocole d'intention relatif à la branche Poitiers-Limoges - seules conventions auxquelles l'Etat est partie, et qui ne sont frappées ni d'un vice du consentement, ni de caducité - que les parties auraient subordonné l'engagement du département de la Haute-Vienne de verser la somme de 5 112 700,87 euros dont le remboursement est demandé, à la réalisation effective de la branche Poitiers-Limoges de la LGV. Par suite, le département n'est en tout état de cause pas fondé à soutenir que l'abandon de ce projet constituerait un manquement de l'Etat à ses obligations contractuelles, de nature à engager sa responsabilité. S'agissant de la responsabilité extracontractuelle de l'Etat : 8. Le département de la Haute-Vienne, qui est lié par la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA et par le protocole d'intention relatif à la branche Poitiers-Limoges, à l'Etat et à SNCF Réseau dont il demande la condamnation solidaire au versement de la somme de 5 112 700,87 euros, ne peut exercer à leur encontre, en particulier à l'encontre de l'Etat, d'autre action que celle procédant de cette convention et de ce protocole qui ne sont, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, frappés ni d'un vice du consentement, ni de caducité. Ses conclusions tendant à la mise en jeu de la responsabilité extracontractuelle de l'Etat à raison de l'illégalité fautive du décret du 10 janvier 2015 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux nécessaires à la réalisation de la branche Poitiers-Limoges de la LGV, de sa responsabilité sans faute à raison du préjudice anormal et spécial que l'abandon de ce projet lui aurait causé, et de sa responsabilité quasi-contractuelle à raison de l'enrichissement sans cause dont l'Etat aurait, selon le département, bénéficié du fait de l'abandon du projet, ne peuvent donc qu'être rejetées. 9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, le département de la Haute-Vienne n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par son jugement du 12 février 2021, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses conclusions tendant à ce que l'Etat et SNCF Réseau soient condamnés à lui rembourser la somme de 5 112 700, 87 euros. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de SNCF Réseau qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement de la somme que le département de la Haute-Vienne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge du département de la Haute-Vienne le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par SNCF Réseau et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Il est donné acte du désistement des conclusions du département de la Haute-Vienne tendant à ce que l'Etat et SNCF Réseau soient solidairement condamnés à lui rembourser la somme de 425 000 euros, perçue pour le financement de la phase d'initialisation des études d'avant-projet détaillé de la branche Poitiers-Limoges de la LGV. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du département de la Haute-Vienne est rejeté. Article 3 : Le département de la Haute-Vienne versera à SNCF Réseau une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Haute-Vienne, à SNCF Réseau et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - M. Niollet, président-assesseur, - M. Pagès, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 juillet 2023. Le rapporteur, J-C. NIOLLETLe président, T. CELERIER La greffière, E. TORDO La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA02059