COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 03/04/2012, 11LY00353, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-04-03
Numéro : 11LY00353
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP VEDESI

Vu la requête, enregistrée le 11 février 2011, présentée pour la SOCIETE MIONNAYDIS, dont le siège est 75 avenue des Arrivaux à Saint-Quentin-Fallavier (38070) ; La SOCIETE MIONNAYDIS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0804387 du Tribunal administratif de Lyon du 11 janvier 2011 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 juin 2008 par laquelle le conseil municipal de la commune de Mionnay a décidé d'exercer le droit de préemption sur la parcelle cadastrée B 272 ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de condamner la commune de Mionnay à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La SOCIETE MIONNAYDIS soutient, en premier lieu, qu'elle dispose d'un intérêt à agir à l'encontre du jugement attaqué, qui a rejeté sa demande ; qu'en sa qualité d'acquéreur évincé, elle a intérêt à poursuivre l'annulation de la délibération litigieuse ; que la circonstance que la promesse de vente n'aurait pas été réitérée par acte authentique dans les délais fixés par le compromis est sans incidence ; qu'en outre, à la date de cette délibération, elle était titulaire d'une autorisation d'urbanisme commercial définitive et d'un permis de construire ; qu'en deuxième lieu, le Tribunal a commis une erreur de droit en écartant le moyen tiré de l'illégalité externe de la délibération attaquée ; que, comme le prévoit l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont consenti à être convoqués par la voie d'un courrier électronique, à une adresse différente de leurs domiciles ; que la convocation écrite du 18 juin 2008 est parvenue au-delà du délai légal de convocation de trois jours francs prévu par l'article L. 2121-11 du même code ; qu'il n'est d'ailleurs pas prouvé que cette convocation a été envoyée au domicile des conseillers municipaux, ou à une autre adresse, en présence d'un accord formel des intéressés ; que la commune de Mionnay ne peut utilement faire valoir que l'ensemble des conseillers municipaux ont été présents ou représentés lors de la séance ; que la faible taille de la commune est sans incidence, le législateur ayant adapté les modalités de convocation aux communes comportant moins de 3 500 habitants ; qu'en troisième lieu, le droit de préemption a été exercé pour réaliser sur la parcelle en cause une aire de jeux de type city-stade ; qu'au regard du caractère modeste et ponctuel de cette réalisation, le Tribunal n'a pu régulièrement considérer que la décision de préemption a pour objectif la réalisation d'une action ou d'une opération répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que le projet doit s'inscrire dans une opération d'aménagement ; que la commune n'explique pas pourquoi l'objectif de la municipalité de permettre à chaque génération de bien vivre à Mionnay doit s'analyser comme une opération d'aménagement ; qu'en outre, le projet de city-stade constitue le seul élément de mise en oeuvre de cette politique ; qu'il ne peut donc être regardé comme s'inscrivant dans un projet plus global ; qu'en quatrième lieu, les éléments avancés pour justifier le projet sont trop généraux pour permettre d'établir la réalité du projet ; que la délibération du 6 juin 2008, à laquelle renvoie la délibération attaquée, mentionne que le conseil municipal décide de mettre au point le projet, ce qui laisse penser que celui-ci n'est pas encore arrêté ; que la délibération du 16 juin 2008, censée fonder l'exercice du droit de préemption, mentionne la possibilité d'implanter divers équipements sur le site, ce qui contredit la volonté s'installer un city-stade sur la parcelle ; que la commune n'a jamais rapporté la preuve des réunions alléguées avec les associations et les jeunes du village ; qu'ainsi, le Tribunal n'a pu légalement estimer que la réalité du projet était démontrée ; qu'en cinquième lieu, contrairement à ce que le Tribunal a estimé et à ce que la commune de Mionnay a soutenu, des moyens techniques existent pour permettre l'extension des installations sportives, même si celles-ci sont situées à proximité de canalisations de gaz, et le coût d'une extension serait nettement moins onéreux que le coût de l'acquisition de la parcelle litigieuse ; que l'investissement à réaliser est manifestement excessif au regard de la taille de la commune de Mionnay, d'autant qu'une solution nettement moins onéreuse était possible ; qu'en outre, le city-stade présente une superficie de 420 m² ; que la préemption d'un terrain d'une superficie de 7 515 m² est manifestement excessive au regard de ce projet ; qu'en sixième lieu, la jurisprudence exige une adéquation entre la superficie du bien préempté et la précision de la motivation du projet ; que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la délibération attaquée est suffisamment motivée ; qu'en septième lieu, le Tribunal a commis une erreur de droit en écartant le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 6 juin 2008 ; que, dans l'hypothèse dans laquelle cette délibération serait regardée comme un avis simple dépourvu de valeur décisoire, elle ne serait alors pas de nature à motiver la délibération attaquée, cet avis ayant ultérieurement été remis en cause par la délibération du 16 juin 2008, qui évoque la possibilité de plusieurs projets ; qu'en réalité, la délibération attaquée constitue une mesure d'application de la délibération du 6 juin 2008, puisqu'elle met en oeuvre le projet d'aménagement défini par cette dernière et y trouve sa légalité ; qu'il est donc possible d'exciper de l'illégalité de la délibération du 6 juin 2008 ; que le délai de convocation des membres du conseil municipal défini par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté ; qu'enfin, le Tribunal a commis une erreur de droit en acceptant d'examiner le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 4 avril 2008 instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Mionnay ; qu'en effet, cette délibération ne présente pas un caractère réglementaire ; Vu le jugement attaqué ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 31 août 2011, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 octobre 2011 ; Vu le mémoire, enregistré le 11 octobre 2011, présenté pour la commune de Mionnay, représentée par son maire, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner la SOCIETE MIONNAYDIS à lui verser une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient, en premier lieu, que, ainsi que le Tribunal l'a jugé, la société requérante n'établit pas que les conseillers municipaux auraient été convoqués dans un délai inférieur à trois jours francs ; que ceux-ci ont été informés de la date et de l'ordre du jour du conseil municipal du 21 juin 2008 au cours de la séance précédente du 16 juin 2008 ; qu'une convocation a ensuite été adressée aux conseillers municipaux par courriel dès le 17 juin suivant ; que la SOCIETE MIONNAYDIS ne démontre pas que ces derniers se seraient opposés à ce mode d'envoi des convocations ; que l'ensemble des conseillers municipaux étaient présents ou représentés à la séance du 21 juin 2008 ; qu'en tout état de cause, ces derniers attestent avoir effectivement reçu la convocation dans le délai imparti par l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; que, dans ces conditions, les dispositions de cet article n'ont pas été méconnues ; qu'en deuxième lieu, avant même la déclaration d'intention d'aliéner, elle avait le projet de créer un city-stade, comme le démontre la profession de foi diffusée lors des élections municipales de mars 2008 ; que l'opération a été clairement expliquée dans la cadre de la délibération du 21 juin 2008 ; que cette opération consiste en la création d'un espace sportif dédié plus spécifiquement aux jeunes ; qu'une société spécialisée a été contactée au début du mois de juin 2008 ; que cet équipement sportif complètera utilement les équipements existants, insuffisants et vétustes, et permettra de répondre aux besoins exprimés par les jeunes ; qu'elle ne dispose d'aucun terrain susceptible d'accueillir ledit équipement, la zone sur laquelle sont implantées les installations sportives étant située à proximité d'une canalisation de gaz rendant impossible toute extension ; que le terrain préempté, situé en dehors du périmètre de protection de cette canalisation et à proximité du village, représente une réelle opportunité ; que le prix de vente est conforme aux données du marché ; qu'un city-stade constitue un équipement collectif au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; qu'ainsi, à la date de la délibération attaquée, il existait bien un projet répondant aux objets mentionnés à cet article ; qu'en troisième lieu, les conseillers municipaux ont été convoqués dès le 31 mars 2008 au conseil municipal du 4 avril suivant ; que la délibération approuvée à cette dernière date est donc légale ; qu'enfin, la délibération du 6 juin 2008 ne constitue qu'un acte préparatoire, dont la requérante ne peut utilement invoquer l'illégalité ; qu'en tout état de cause, le délai de convocation de trois jours a bien été respecté, les conseillers ayant été convoqués dès le 2 juin 2008 ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 13 octobre 2011, la clôture de l'instruction a été reportée au 30 novembre 2011 ; Vu le mémoire, enregistré le 30 novembre 2011, présenté pour la SOCIETE MIONNAYDIS, tendant aux mêmes fins que précédemment ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 1er décembre 2011, la clôture de l'instruction a été reportée au 18 janvier 2012 ; Vu le mémoire, enregistré le 12 janvier 2012, présenté pour la commune de Mionnay, tendant aux mêmes fins que précédemment, le montant de la somme réclamée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative étant porté à 3 000 euros ; La commune soutient, en outre, en premier lieu, que la SOCIETE MIONNAYDIS ne dispose d'aucun intérêt à agir ; qu'en effet, le compromis de vente est devenu caduc, la demande de permis n'ayant été déposée que le 26 juin 2007 et la modification du plan d'occupation des sols n'étant intervenue que le 9 février 2007, alors que ce compromis prévoyait des dates limites en décembre 2006 ; qu'en deuxième lieu, elle disposait d'un projet suffisamment précis et certain à la date de la délibération attaquée, consistant à créer un city-stade et, à terme, une salle polyvalente ; qu'un tel projet entre dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mars 2012 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Tissot, représentant la SCP Vedesi, avocat de la SOCIETE MIONNAYDIS, et de Me Gauthier, représentant le cabinet Fidal Société d'avocats, avocat de la commune de Mionnay ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) " ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des attestations rédigées par les conseillers municipaux, que ces derniers ont reçu une convocation à la séance du 21 juin 2008, aux cours de laquelle a été adoptée la délibération attaquée, dès le 17 juin 2008, par voie de courrier électronique ; que, dès lors qu'il est établi que les convocations sont ainsi effectivement parvenues aux conseillers municipaux trois jours au moins avant le jour de la réunion, comme l'imposent des dispositions précitées de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, la circonstance que ceux-ci n'auraient pas expressément accepté le choix d'un envoi dématérialisé est, en tout état de cause, sans incidence ; que, dans ces conditions, la SOCIETE MIONNAYDIS n'est pas fondée à soutenir que ces dispositions ont été méconnues ; Considérant qu'au cours de la séance du 6 juin 2008, le maire de la commune de Mionnay s'est borné a informer les conseillers municipaux de la réception d'une déclaration d'intention d'aliéner et de la possibilité ultérieure de préempter la parcelle litigieuse, au cours d'une prochaine réunion du conseil municipal ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'au cours de cette séance, le conseil municipal aurait adopté une quelconque décision au sujet de cette parcelle ; que, par suite, la SOCIETE MIONNAYDIS ne peut utilement exciper de l'illégalité d'une prétendue délibération du 6 juin 2008 ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) " ; qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; Considérant que la délibération attaquée mentionne que la préemption est exercée en vue de créer sur la parcelle " un espace de type city-stade ", " lieu de rencontre convivial où chacun peut exercer une discipline de son choix, telle que : handball, volley-ball, roller, hockey " ; qu'ainsi, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, cette délibération fait apparaître la nature du projet ; Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme qu'une décision de préemption est légalement justifiée dès lors que l'action ou l'opération qui la fonde est engagée dans l'intérêt général et répond à l'un des objets définis à ce dernier article ; que l'aire de jeux projetée par la commune de Mionnay constitue un équipement collectif et est de nature à favoriser le développement des loisirs ; que, même si, comme le fait valoir la société requérante, il est modeste et ne s'inscrit pas dans un cadre plus général, ce projet, qui est engagé dans l'intérêt général, constitue une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la municipalité a envisagé la création d' " espaces destinés aux jeunes : jardin d'enfants, city-stade ", dès la campagne pour les élections de mars 2008 ; qu'une documentation pour la création " d'un multi-sports " a été adressée à la commune par la société Euroludique, par un courrier du 6 juin 2008, accompagné d'un devis daté du 2 juin 2008 ; que ces éléments ont été reçus en mairie le 11 juin 2008 ; que le conseil municipal a évoqué la possibilité de créer une aire de jeux de type city-stade au cours de la séance du 6 juin 2008, puis à nouveau au cours de la séance du 16 juin 2008 ; que, si, au cours de cette dernière, le conseil municipal a évoqué la possibilité de créer d'autres équipements sur le terrain, et notamment une salle polyvalente, contrairement à ce que soutient la société requérante, cette circonstance n'enlève rien au fait qu'un projet de réaliser une aire de jeux, lequel a en définitive motivé la décision de préemption, était envisagé, à titre principal ; que, dès lors, la commune justifiait bien, à la date à laquelle elle a exercé son droit de préemption, de la réalité d'un projet ; Considérant que la SOCIETE MIONNAYDIS ne peut utilement soutenir qu'un autre projet moins coûteux aurait été possible ; que cette société ne démontre pas que le projet qui a justifié la décision de préemption aurait pu être réalisé dans des conditions équivalentes sur un terrain appartenant déjà à la commune de Mionnay, rendant cette préemption inutile ; Considérant que, si la SOCIETE MIONNAYDIS soutient que le coût du projet, d'environ 280 000 euros, est manifestement excessif au regard de la taille de la commune de Mionnay, elle n'apporte aucun élément précis de justification sur la situation financière de cette commune, susceptible de permettre de démontrer que le projet serait disproportionné au regard des capacités financières dont dispose cette dernière ; Considérant que la société requérante fait valoir que la superficie de la parcelle qui a été préemptée, d'environ 7 500 m², est disproportionnée au regard du projet qui justifie la préemption, lequel implique de disposer d'une surface de 420 m² ; que, toutefois, l'aire de jeux projetée, qu'il est préférable d'éloigner des habitations, pourra être implantée en laissant des espaces libres aux alentours ; que, dans ces conditions, et compte tenu du fait qu'une préemption d'une partie seulement de la parcelle n'était pas légalement possible, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Mionnay, la SOCIETE MIONNAYDIS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Mionnay, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer à la SOCIETE MIONNAYDIS la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de cette société le versement d'une somme au bénéfice de cette commune sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de la SOCIETE MIONNAYDIS est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Mionnay tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE MIONNAYDIS et à la commune de Mionnay. Délibéré à l'issue de l'audience du 6 mars 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président, M. Zupan, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 avril 2012. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY00353 vv