CAA de PARIS, 6ème chambre, 10/12/2019, 17PA02672, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-10
Numéro : 17PA02672
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : SAVOIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : SNCF Réseau a demandé au Tribunal administratif de Paris de condamner le département du Lot-et-Garonne à lui payer la somme de 24 091 106,22 euros en exécution de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique, avec intérêts de retard et capitalisation de ces intérêts. Par un jugement n°1607996/2-1 du 31 mai 2017, le Tribunal administratif de Paris a partiellement fait droit à cette demande de SNCF Réseau en condamnant le département du Lot-et-Garonne à lui verser une somme de 20 891 308,53 euros, assortie des intérêts de retard capitalisés. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2017, le département du Lot-et-Garonne, représenté par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Paris du 31 mai 2017 ; 2°) de rejeter la demande présentée par SNCF Réseau devant le Tribunal administratif de Paris ; 3°) à titre subsidiaire, de prononcer la résiliation de la convention mentionnée ci-dessus ; 4°) de mettre à la charge de SNCF Réseau le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué a, à tort, fait droit à la demande de première instance, alors qu'elle était irrecevable, puisque n'ayant pas été précédée de la mise en oeuvre de la procédure de règlement amiable prévue à l'article 12 de la convention de financement ; - à titre subsidiaire, les difficultés financières du département, qui présentaient le caractère d'un cas de la force majeure, faisaient obstacle à ce que sa responsabilité soit retenue ; - l'absence de proposition par SNCF Réseau d'un protocole spécifique permettant de déterminer les modalités de desserte de son territoire et le tracé de la ligne Bordeaux-Toulouse et l'absence de réalisation de cette ligne constituent des manquements de SNCF Réseau à ses obligations contractuelles ; le département était donc fondé à se prévaloir de l'exception d'inexécution et à suspendre ses paiements ; - le bouleversement de l'équilibre de la convention justifie la résiliation ; - le consentement du département lors de la conclusion de la convention était vicié par une erreur sur le nombre de collectivités signataires et sur la rentabilité du projet ; - les incertitudes qui entourent la réalisation du tronçon Bordeaux-Toulouse et l'absence de conclusion du protocole spécifique mentionné ci-dessus ont entrainé la disparition de la cause de l'engagement du département, et rendu la convention nulle ; - à titre plus subsidiaire, la condamnation du département doit être limitée au montant de 20 891 308,53 euros, mentionné dans le jugement du tribunal administratif. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2017, SNCF Réseau, représenté par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que le versement de la somme de 3 000 euros soit mis à la charge du département du Lot-et-Garonne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. SNCF Réseau soutient que les moyens invoqués par le département du Lot-et-Garonne ne sont pas fondés. Par un mémoire en réplique, enregistré le 7 décembre 2017, le département du Lot-et-Garonne conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens. Il demande en outre à titre subsidiaire que le montant de la somme qu'il a été condamné à verser à SNCF Réseau soit ramené à 20 155 079,28 euros. Il soutient en outre que : - son consentement a été obtenu au prix de manoeuvres dolosives ; - le montant de la condamnation doit être diminué de 386 893,43 euros, montant total de la provision pour risque qui a été appliquée à tort sur les deux premiers appels de fonds, et de 151 867,51 euros en conséquence d'une majoration de la participation de l'Union européenne à la seconde phase de la résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux ; - les intérêts doivent être réduits en proportion et ne peuvent donner lieu à capitalisation. Par un nouveau mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2018, SNCF Réseau conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire en défense par les mêmes moyens. SNCF Réseau soutient en outre que : - les conclusions subsidiaires du département du Lot-et-Garonne tendant à la réduction du montant de la condamnation, présentées, pour la première fois, dans son mémoire en réplique, sont irrecevables ; elles tendent en effet au remboursement d'une partie des sommes versées à la suite des deux premiers appels de fonds, alors que les sommes dont SNCF Réseau avait demandé le paiement devant le tribunal administratif, correspondaient aux appels de fonds ultérieurs ; elles soumettent ainsi au juge d'appel un litige distinct de celui qui a donné lieu au jugement attaqué ; - ces conclusions subsidiaires ne pas fondées en ce qu'elles tendent à une réduction de la condamnation en conséquence d'une augmentation de la participation de l'Union européenne à la seconde phase de la résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux. Par une ordonnance du 23 janvier 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 février 2018. Par un nouveau mémoire en réplique, enregistré le 1er février 2018, le département du Lot-et-Garonne conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des transports ; - le décret n° 2011-761 du 28 juin 2011 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de M. Baffray, rapporteur public, - les observations de Me D... pour le département du Lot-et-Garonne, - et les observations de Me B... pour SNCF Réseau. Considérant ce qui suit : 1. Il résulte de l'instruction que, par contrat conclu le 16 juin 2011 et approuvé par décret n° 2011-761 du 28 juin 2011, Réseau ferré de France (RFF), devenu SNCF Réseau, a concédé à la société LISEA le financement, la conception, la construction, la maintenance et l'exploitation de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud Europe Atlantique (LGV SEA) entre Tours et Bordeaux, et des raccordements au réseau existant. Le financement du projet a donné lieu à la conclusion entre l'Etat, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), RFF et plusieurs collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, dont le département du Lot-et-Garonne, d'une convention, intitulée " convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique ", ayant notamment pour objet de définir la répartition entre les parties, de la prise en charge de l'ensemble des investissements nécessaires à la réalisation du projet, et en particulier les concours du concédant, définis comme les sommes versées par le concédant RFF au concessionnaire LISEA conformément aux stipulations de l'article 25 du contrat de concession. Le montant prévisionnel de la contribution totale du département du Lot-et-Garonne a été fixé par cette convention à 33 834 322 euros, aux conditions économiques de juillet 2009. En exécution de la convention, des appels de fonds ont été adressés par RFF, devenu SNCF Réseau, aux collectivités publiques cocontractantes pour avoir paiement de leurs contributions. Le département du Lot-et-Garonne, qui s'est partiellement acquitté des factures afférentes aux quatre premiers appels de fonds, a suspendu ses versements à compter du cinquième appel de fonds daté du 19 avril 2013. SNCF Réseau a alors demandé au Tribunal administratif de Paris de le condamner à lui verser une somme de 24 091 106,22 euros. Par un jugement du 31 mai 2017, le Tribunal administratif de Paris a partiellement fait droit à cette demande de SNCF Réseau en condamnant le département du Lot-et-Garonne à lui verser une somme de 20 891 308,53 euros toutes taxes comprises, avec intérêts et capitalisation de ces intérêts. Le département du Lot-et-Garonne fait appel de ce jugement. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Aux termes de l'article 12 de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne ferroviaire à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique : " (...) / En cas de différend découlant de la présente Convention, ou en relation avec celle-ci, les Parties s'efforceront de le résoudre à l'amiable, notamment en organisant des contacts et échanges entre les dirigeants de chacune des Parties, en particulier dans le cadre du comité de suivi prévu à l'article 9. / A défaut d'accord amiable obtenu selon les modalités définies ci-dessus dans les 60 jours de leur survenance, tous différends découlant de la présente Convention, de sa validité, de son exécution ou de son inexécution, ou en relation avec celle-ci pourront être soumis à la juridiction compétente. ". 3. Pour écarter la fin de non-recevoir que le département du Lot-et-Garonne avait soulevée devant lui, tirée de l'absence de mise en oeuvre de la procédure prévue par ces stipulations, le tribunal administratif s'est référé, d'une part, au courrier du 13 janvier 2015, par lequel le directeur du projet LGV SEA de SNCF Réseau a indiqué à la directrice générale des services du département du Lot-et-Garonne que plusieurs des appels de fonds adressés au département en application de la convention précitée n'avaient pas été réglés, en dépit du dépassement de leur date d'échéance, et l'a en conséquence invitée à procéder au versement des sommes impayées ainsi qu'au paiement des intérêts de retards dus en application de l'article 5.2 de la convention. Le tribunal s'est référé, d'autre part, à la lettre adressée le 1er février 2016 par le président de SNCF Réseau au président du conseil départemental du Lot-et-Garonne, intitulée " Demande préalable d'exécution de la convention de financement relative au projet LGV SEA ", rappelant que le défaut de paiement des sommes en cause constituait une méconnaissance de ses obligations contractuelles par le département, réclamant explicitement le versement de ces sommes, et précisant qu'en application de l'article 12 de la convention précitée, SNCF Réseau se verrait dans l'obligation, faute d'une régularisation avant le 4 avril 2016, d'engager à l'encontre du département une procédure juridictionnelle de recouvrement des sommes dues. Le tribunal a estimé à bon droit que, par ces deux courriers, SNCF Réseau, qui n'était pas tenu de soumettre le différend l'opposant au département du Lot-et-Garonne au comité de suivi visé à l'article 9 de la convention, devait être regardé comme s'étant efforcé de résoudre à l'amiable le différend l'opposant au département du Lot-et-Garonne, conformément aux stipulations de l'article 12 de la convention, et que la circonstance que les demandes d'étalement de sa dette présentées par le département n'ont pas été accueillies par SNCF Réseau est sans incidence sur le respect de ces stipulations. Le moyen tiré de l'irrecevabilité de la demande de première instance doit donc être écarté. Sur les autres moyens de la requête : 4. Aux termes de l'article préliminaire de la convention de financement et de réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA portant définitions, le terme " Projet (...) désigne la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la LGV SEA et de ses investissements connexes, telle que figurant à l'article 2 de la présente Convention ". Aux termes de l'article 1er de la même convention : " Objet de la convention : La Convention a pour objet de définir : - la répartition entre l'Etat, les collectivités territoriales signataires et Réseau ferré de France de la prise en charge de l'ensemble des investissements nécessaires à la réalisation du Projet, dont notamment les Concours du concédant prévus par le contrat de concession (...)". Aux termes de l'article 2 de cette convention : " Consistance du Projet : Le Projet objet de la Convention est constitué : - d'une ligne nouvelle ferroviaire à grande vitesse à double voie comprenant un tracé neuf d'environ 300 kilomètres entre Tours (Saint-Avertin) et Bordeaux (Ambarès-et-Lagrave), incluant la réalisation des installations et équipements nécessaires, relevant de la maîtrise d'ouvrage du futur concessionnaire ; - des raccordements au réseau existant à Monts, La-Celle-Saint-Avant, Migné-Auxances, Coulombiers (sud-est et nord-ouest), Villognon et La Couronne, relevant de la maîtrise d'ouvrage du futur concessionnaire ; - des jonctions du réseau ferroviaire existant avec les extrémités de la ligne nouvelle ainsi qu'avec les raccordements listés ci-avant et les autres adaptations nécessaires du réseau ferré existant relevant de la maîtrise d'ouvrage de Réseau ferré de France ; - de la seconde phase de résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux, consistant en la mise à quatre voies de la ligne classique Paris-Bordeaux entre Cenon et la Benauge relevant de la maîtrise d'ouvrage de Réseau ferré de France (...) ". Aux termes de l'article 7 de cette convention : " Engagements sur la réalisation des branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Espagne et Poitiers-Limoges de la LGV SEA : L'Etat, les collectivités territoriales et Réseau ferré de France confirment leur volonté commune de réaliser les trois branches Bordeaux-Toulouse, Bordeaux-Espagne et Poitiers-Limoges de la LGV SEA. Ils confirment leur attachement à lancer chacune de ces branches, en fonction de ses caractéristiques propres, dans la continuité de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux. / Des protocoles spécifiques précisent, pour les différentes collectivités territoriales concernées, les conditions d'application de cet objectif. ". 5. En premier lieu, pour écarter le moyen que le département du Lot-et-Garonne avait soulevé devant lui, tiré d'une erreur viciant son consentement lors de la conclusion de la convention du 16 juin 2011, citée ci-dessus, le tribunal administratif a relevé que la signature de cette convention par l'ensemble des collectivités qui y sont visées n'avait pas constitué un élément déterminant du consentement du département, qu'aucune stipulation de cette convention ne comportait d'engagement de l'Etat ou de SNCF Réseau en ce qui concerne la fréquence de la desserte de la gare d'Agen, et que le département n'avait pas été induit en erreur sur l'étendue des obligations de ses cocontractants ou sur l'objet de la convention. Le département ne fait valoir devant le Cour aucun élément nouveau de nature à remettre en cause le bien fondé de ces motifs. 6. En deuxième lieu, en se bornant à faire état d'un courrier qui lui a été adressé par le ministre des transports mentionnant l'engagement de " l'ensemble des collectivités territoriales partenaires ", et d'une réponse à une question parlementaire (réponse ministérielle n° 54803, publiée le 1er décembre 2009, JO AN p. 11513) qui ne concerne pas la réalisation du tronçon Bordeaux-Toulouse de la LGV SEA, le département n'établit pas que son consentement lors de la conclusion de la convention du 16 juin 2011, citée ci-dessus, aurait été obtenu par des manoeuvres dolosives. 7. En troisième lieu, il résulte des stipulations citées ci-dessus de la convention du 16 juin 2011 que l'engagement du département du Lot-et-Garonne de participer, au titre de cette convention, au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux trouve sa cause dans la réalisation de ce seul tronçon. En effet, l'article 7 de la convention ne subordonne pas l'engagement des collectivités concernées de participer au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux de la ligne, à la réalisation du tronçon Bordeaux-Toulouse, ni même à la conclusion du protocole spécifique dont il prévoit l'adoption. Le département du Lot-et-Garonne n'est dès lors, et en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l'absence de conclusion de ce protocole et les incertitudes qui entoureraient selon lui la réalisation du tronçon Bordeaux-Toulouse de la ligne, qui a pourtant été déclaré d'utilité publique par le décret n° 2016-738 du 2 juin 2016, dont la légalité a été confirmée par le Conseil d'Etat dans un arrêt du 11 avril 2018 (n° 401753), postérieurement aux appels de fonds en litige, auraient entrainé la disparition de la cause de son engagement à participer au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux. 8. En quatrième lieu, compte tenu de ce qui vient d'être dit, l'absence de signature du protocole prévu à l'article 7 de la convention et l'absence de réalisation du tronçon Bordeaux-Toulouse de la LGV SEA ne sont pas de nature, alors que le département ne conteste pas n'avoir pas sollicité la conclusion de ce protocole, à caractériser un manquement de SNCF Réseau à ses obligations contractuelles. Le département du Lot-et-Garonne n'est donc, en tout état de cause, pas fondé à soutenir qu'il était en droit, eu égard à un tel manquement, de se soustraire à ses propres obligations et de suspendre ses versements au financement de la réalisation du tronçon central Tours-Bordeaux. Il ne saurait par suite utilement invoquer les dispositions de l'article L. 1512-2 du code des transports, ni soutenir que d'autres collectivités auraient conclu des protocoles avec SNCF Réseau sur le fondement de l'article 7 de la convention. 9. En cinquième lieu, si le département du Lot-et-Garonne fait état de ses difficultés financières et budgétaires imputables, notamment, à la progression de ses dépenses sociales, et des subventions exceptionnelles qui lui ont été accordées, ces difficultés n'ont pas présenté un caractère extérieur, imprévisible et irrésistible tel qu'elles pourraient être regardées comme relevant d'un cas de force majeure. Le département n'est donc pas fondé à invoquer la force majeure pour se soustraire à l'exécution de ses obligations contractuelles. 10. En dernier lieu, les conclusions subsidiaires du département du Lot-et-Garonne tendant à la réduction du montant de la condamnation prononcée par le tribunal administratif, à hauteur de 386 893,43 euros, montant total de la provision pour risque qui a été appliquée sur les deux premiers appels de fonds, et de 151 867,51 euros en conséquence d'une majoration de la participation de l'Union européenne à la seconde phase de la résorption du bouchon ferroviaire de Bordeaux, visent à obtenir le remboursement d'une partie des sommes versées à la suite des deux premiers appels de fonds. Or, les sommes dont SNCF Réseau avait demandé le paiement devant le tribunal administratif, correspondaient aux appels de fonds ultérieurs. Ces conclusions subsidiaires du département soumettent ainsi au juge d'appel un litige distinct de celui qui a donné lieu au jugement attaqué, et sont donc, ainsi que le fait valoir SNCF Réseau, irrecevables. 11. Il résulte de ce qui précède que le département du Lot-et-Garonne n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris l'a condamné à verser à SNCF Réseau la somme de 20 891 308,53 euros toutes taxes comprises, avec intérêts et capitalisation de ces intérêts. Sur les conclusions du département du Lot-et-Garonne tendant à la résiliation de la convention : 12. Le département du Lot-et-Garonne n'établit en tout état de cause pas que l'équilibre de la convention du 16 juin 2011 aurait été bouleversé d'abord par les difficultés financières et budgétaires dont il fait état et qui n'ont, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, pas présenté un caractère imprévisible, ensuite du fait de l'insuffisance qu'il allègue, de la desserte de la gare d'Agen, à propos de laquelle la convention ne comporte aucun engagement, et enfin du fait du renoncement de certaines des collectivités intéressées à signer ou à exécuter la convention. En l'absence de tout bouleversement de l'équilibre de la convention, le " bilan socio-économique (...) finalement négatif " dont il fait état n'est pas de nature à justifier sa résiliation. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de SNCF Réseau qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que le département du Lot-et-Garonne demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du département du Lot-et-Garonne le versement d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par SNCF Réseau et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département du Lot-et-Garonne est rejetée. Article 2 : Le département du Lot-et-Garonne versera à SNCF Réseau une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au département du Lot-et-Garonne et à SNCF Réseau. Délibéré après l'audience du 26 novembre 2019, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. C..., président-assesseur, - M. Pagès, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 décembre 2019. Le rapporteur, J-C. C...Le président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, P. TISSERAND La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17PA02672