CAA de PARIS, 1ère chambre, 01/04/2021, 20PA00345, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-01
Numéro : 20PA00345
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : DBCJ AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... et M. E... A... ont, par deux requêtes distinctes, demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision n° 2017-35 du 21 septembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Melun a exercé son droit de préemption sur deux parcelles cadastrées AB 172 et AB 186, situées 106 avenue du Général Patton, appartenant à M. D... et dont M. A... s'était porté acquéreur, M. A... ayant également demandé l'annulation de la décision par laquelle le maire de Melun a implicitement rejeté son recours gracieux tendant au retrait de cette décision. Par un jugement n° 1708894, 1802274 du 7 novembre 2019, le tribunal administratif de Melun, qui a joint les deux requêtes, les a rejetées. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 30 janvier 2020, M. B... D... et M. E... A..., représentés par Me G..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 7 novembre 2019, par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs requêtes ; 2°) d'annuler la décision n° 2017-35 du 21 septembre 2017 par laquelle le maire de la commune de Melun a exercé son droit de préemption sur les deux parcelles situées 106, avenue du Général Patton, appartenant à M. D... ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Melun une somme de 2 000 euros, à verser à chacun, au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : Sur la régularité du jugement : - le jugement est irrégulier en ce qu'il n'a pas prononcé un non-lieu à statuer, alors que le maire n'a pas saisi le juge de l'expropriation ; - à la suite de leur note en délibéré, les premiers juges auraient dû rouvrir l'instruction ; - les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision contestée ; Sur la décision contestée :- elle est insuffisamment motivée ; - elle est tardive et méconnaît les dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; - il n'est pas justifié de la réalité d'un projet sur le bien en cause conforme aux dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ;- la décision de préemption est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2020, la commune de Melun, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidairement de M. D... et M. A... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, notamment son article 5. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - les observations de Me Castillo-Marois, avocat de MM. D... et A..., - et les observations de Me C..., avocat de la commune de Melun. Considérant ce qui suit : 1. M. D..., qui est propriétaire de deux parcelles au 106 avenue du Général Patton à Melun, où il exploitait une discothèque, a, par acte du 12 juillet 2017, consenti à M. A... une promesse unilatérale de vente de ces dernières au prix de 3,5 millions d'euros. A la suite d'une déclaration d'intention d'aliéner, réceptionnée le 17 juillet 2017 par la commune de Melun, le maire de la commune, par une décision du 21 septembre 2017, a décidé d'exercer son droit de préemption sur ces biens et a proposé au propriétaire de les acquérir au prix de 1,63 million d'euros. M. D... et M. A... ont, par des requêtes distinctes, contesté cette décision devant le tribunal administratif de Melun. Par jugement commun du 7 novembre 2019, dont ils font appel, ce tribunal a rejeté leurs requêtes. Sur la régularité du jugement attaqué : En ce qui concerne un non-lieu à statuer : 2. Aux termes de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme : " A compter de la réception de l'offre d'acquérir faite en application des articles R. 213-8 (c) ou R. 213-9 (b), le propriétaire dispose d'un délai de deux mois pour notifier au titulaire du droit de préemption : (...) / b) Soit qu'il maintient le prix ou l'estimation figurant dans sa déclaration et accepte que le prix soit fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; (...) " et aux termes de l'article R. 213-11 du même code : " Si le titulaire du droit de préemption estime que le prix mentionné à l'article R. 213-10 (b) est exagéré, il peut, dans le délai de quinze jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire, saisir la juridiction compétente en matière d'expropriation par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. (...) / A défaut de saisine de la juridiction dans le délai fixé par le présent article, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l'exercice de son droit. ". 3. Il ressort des écritures même de la commune qu'elle n'a pas saisi le juge de l'expropriation, et doit être regardée comme ayant renoncé à l'exercice de son droit de préemption au sens des dispositions précitées de l'article R. 213-11 du code de l'urbanisme. Toutefois, la demande d'annulation d'une décision de préemption d'un bien, qui apporte une limitation au droit de propriété du vendeur et à l'action de l'acheteur, affectant leurs intérêts, ne se trouve pas privée d'objet par la renonciation ultérieure de l'auteur de la préemption. Dès lors, le moyen soulevé par les requérants, tiré de ce que les premiers juges ont omis de prononcer un non-lieu à statuer sur leur demande de première instance, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la réouverture de l'instruction : 4. Aux termes de l'article R. 731-3 du code de justice administrative : " A l'issue de l'audience, toute partie à l'instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. ". 5. Devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision. 6. Il ressort des pièces du dossier que les requérants ont respectivement produit, après l'audience qui s'est tenue le 4 octobre 2019 au tribunal administratif de Melun, à laquelle leurs affaires ont été appelées, une note en délibéré faisant état de ce que, au cours de celle-ci, la commune avait reconnu ne pas avoir saisi le juge de l'expropriation, et demandant en conséquence au tribunal de prononcer un non-lieu à statuer sur leurs demandes. Si les requérants font valoir qu'ils n'étaient pas en mesure de faire état de cette circonstance de fait avant la clôture de l'instruction, en tout état de cause, comme il a déjà été dit au point 3, celle-ci n'était pas susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire. Dans ces conditions, les premiers juges, qui n'avaient, contrairement à ce que soutiennent les requérants, pas d'obligation de rouvrir l'instruction, ont pu se borner à viser ces notes en délibéré. En ce qui concerne la motivation du jugement : 7. Le jugement attaqué, après avoir rappelé à son point 6, les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme relatives notamment à la motivation des décisions de préemption, mentionne à son point 7, que le maire de Melun justifie de la réalité d'un projet d'action répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, la motivation de la décision attaquée se référant à ce projet, et en particulier à la nécessité de proposer dans ce secteur des activités complémentaires de type médico-social et en conclut que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision est insuffisamment motivée. Dès lors les requérants ne sauraient soutenir que les premiers juges auraient omis de répondre au moyen de l'insuffisante motivation de la décision de préemption quant à l'indication de son objet. 8. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité. Sur la décision du 21 septembre 2017 par laquelle le maire a décidé d'exercer son droit de préemption : En ce qui concerne le respect du délai d'exercice du droit de préemption : 9. Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (...). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble (...). La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. (...) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa (...). Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption (...). Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. ". Aux termes de l'article R. 213-7 du même code : " I.- Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l'article L. 213-2 vaut renonciation à l'exercice de ce droit. / Ce délai court à compter de la date de l'avis de réception postal du premier des accusés de réception (...). / II.- Il est suspendu, en application de l'article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d'obtenir la communication de l'un ou de plusieurs des documents suivants : (...) / 6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble ; (...) ". 10. Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable, ces dispositions visant notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation envisagée. Dans l'hypothèse d'une déclaration incomplète, le titulaire du droit de préemption peut adresser au propriétaire une demande de précisions complémentaires, qui proroge le délai initial de deux mois. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. Tel n'est pas le cas, en revanche, de la notification de la décision de préemption à l'acquéreur évincé. 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le notaire en charge de la vente, mandaté par M. D..., a adressé une déclaration d'intention d'aliéner des biens en cause le 12 juillet 2017 à la mairie de Melun, qui a été réceptionnée par celle-ci le 17 juillet suivant. Il ressort également des pièces du dossier, que la commune a demandé à M. D..., sur le fondement du 6° des dispositions précitées de l'article R. 213-7 du code de l'urbanisme, de lui communiquer les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble, l'accusé de réception par M. D... de ce courrier, le 24 août, étant, contrairement à ce que soutiennent les requérants, également produit dans le dossier de première instance. Il en résulte qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le délai de deux mois, qui avait été suspendu par la demande de la mairie, a recommencé à courir à compter du 25 août 2017, date à laquelle la mairie a reçu les informations demandées, comme le mentionne la décision de préemption elle-même. Le délai restant étant alors inférieur à un mois, le titulaire du droit de préemption disposait d'un mois pour prendre sa décision, en vertu des mêmes dispositions, soit jusqu'au 25 septembre 2017. Ce délai n'était donc pas expiré lorsque la décision de préemption a été prise par le maire de la commune le 21 septembre 2017. 12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du tampon de la préfecture sur la décision elle-même que celle-ci a été reçue par cette dernière, le jour même, soit le 21 septembre 2017. Il ressort également des pièces produites par les requérants eux-mêmes que cette décision a été notifiée à M. D..., propriétaire des biens en cause, par un courrier recommandé avec avis de réception, qui lui a été présenté et a fait l'objet d'un avis de passage le 23 septembre 2017. En cas de notification par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la réception par le propriétaire doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée dans la déclaration d'intention d'aliéner, et non comme le soutiennent les requérants, à la date à laquelle le propriétaire a été, comme en l'espèce, chercher son pli tenu à sa disposition au bureau de poste. 13. Il résulte donc de ce qui précède que la décision de préemption contestée a été prise et est devenue exécutoire dans le délai prévu par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de la tardiveté de cette décision ne pouvant qu'être écarté. En ce qui concerne la motivation de la décision de préemption : 14. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 de ce code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.". 15. La décision du maire du 21 septembre 2017 mentionne que le droit de préemption est exercé en vue de maîtriser le foncier et de permettre la réalisation d'une opération d'ensemble sur la " Butte de Beauregard " dans l'optique d'accompagner le développement du " Santépôle " en proposant, sur ces terrains, qui lui sont adjacents, des activités complémentaires de type médico-social. L'objet de la préemption est ainsi indiqué de manière suffisamment précise, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision contestée ne peut, en conséquence, qu'être écarté. En ce qui concerne le projet justifiant la préemption : 16. Il résulte des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, précitées au point 13, que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. 17. Il ressort de la décision contestée qu'elle vise la délibération du conseil municipal du 10 février 2011 instituant un droit de préemption urbain renforcé sur une partie du territoire. Cette délibération, produite au dossier, institue ce droit sur les zones urbaines et les zones d'urbanisation future, dont le secteur sud de la " Butte de Beauregard " qui est clairement identifié comme dédié au développement d'un pôle d'activités ainsi qu'à la desserte du futur pôle de santé. La décision contestée vise également la délibération du 24 mars 2016, portant convention de mandat public avec la société Melun Val-de-Seine Aménagement, pour la réalisation des études préalables à l'opération de l'aménagement du secteur de la " Butte de Beauregard ". Il ressort de cette délibération que la commune souhaite requalifier son entrée Nord, à proximité de laquelle doit se situer le futur hôpital " santé pôle " de Seine-et-Marne, qu'elle voit comme un potentiel autour duquel elle peut programmer des services spécialisés dans la recherche sur la santé et une offre de services et de commerces axés sur le bien-être et l'aide à la personne, afin de répondre à des carences dans ce domaine. Cette délibération, fait également état de ce qu'a déjà été menée une étude de faisabilité de l'opération, tant en ce qui concerne la constructibilité du site, que l'intérêt des professionnels pour une implantation, et que sa faisabilité financière a été constatée. Il ressort des pièces du dossier que ce projet a déjà été défini dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune, approuvé par délibération du conseil municipal du 5 septembre 2013, qui retient, au titre de ses orientations d'aménagement, la redynamisation de l'économie et des équipements, notamment par la reconstruction du centre hospitalier Marc Jacquet et des cliniques sur la " Butte de Beauregard " ainsi que l'implantation d'un pôle spécifique de recherche et d'innovation au sud de cette butte. Dans ces conditions, la réalité du projet en vue duquel a été exercé le droit de préemption par le maire de la commune de Melun, et qui correspond à une opération d'aménagement tendant à organiser l'extension ou l'accueil d'activités économiques mentionnée à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ne peut être sérieusement contestée. En ce qui concerne le détournement de pouvoir invoqué : 18. La seule circonstance que le maire a renoncé à la préemption du bien en s'abstenant de saisir le juge de l'expropriation, n'est pas de nature à démontrer que la décision de préemption serait entachée de détournement de pouvoir. 19. Il résulte de ce qui précède que M. D... et M. A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés à l'instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Melun, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. D... et M. A... demandent au titre des frais qu'ils ont exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. D... et M. A... solidairement, une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Melun. DÉCIDE :Article 1er : La requête de M. D... et M. A... est rejetée. Article 2 : M. D... et M. A... verseront solidairement à la commune de Melun, une somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D..., à M. E... A... et au maire de la commune de Melun.Délibéré après l'audience du 11 mars 2021, à laquelle siégeaient :- M. Lapouzade, président de chambre,- M. Diemert, président-assesseur,- Mme F..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er avril 2021. Le président, J. LAPOUZADE La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.22N° 20PA00345