CAA de NANTES, 4ème chambre, 22/12/2017, 16NT03904, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-12-22
Numéro : 16NT03904
Président : Mme la Pdte. PHEMOLANT
Rapporteur : M. Laurent  BOUCHARDON
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : LAPISARDI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Roscoff loisirs a demandé au tribunal administratif de Rennes, d'une part, d'annuler la décision du 23 août 2013 par laquelle le ministre de l'intérieur a demandé au directeur du casino qu'elle exploite à Roscoff de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs de l'établissement, ensemble la décision du même ministre en date du 25 novembre 2013 la confirmant et rejetant sa demande tendant à être indemnisée du préjudice subi, d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 829,40 euros par jour au titre de son manque à gagner. Par un jugement n° 1400402 du 6 octobre 2016, le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 décembre 2016 et 11 août 2017, la SAS Roscoff loisirs, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 6 octobre 2016 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la décision du 23 août 2013 par laquelle le ministre de l'intérieur a demandé au directeur du casino de veiller à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs ; 3°) d'annuler la décision du 25 novembre 2013 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté sa demande de retrait de la décision du 23 août 2013 et sa demande tendant à être indemnisée du préjudice subi en raison de l'interdiction d'exploiter des machines à sous dans les espaces réservés aux fumeurs du casino ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 829,40 euros par jour, à parfaire, à compter du 28 mars 2014, ou à tout le moins la somme de 391,71 euros par jour au titre de son manque à gagner, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 octobre 2013 avec capitalisation à compter du 21 octobre 2014 ; 5°) de condamner l'Etat aux entiers dépens de l'instance ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en jugeant que les décisions contestées ne faisaient que rappeler l'interdiction d'exploiter des machines à sous dans les salles fumeurs, sans se prononcer sur l'ensemble des articles censés interdire cette exploitation, le tribunal a méconnu son obligation de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête ; - les décisions contestées constituent des décisions individuelles faisant grief, qui ne se bornent pas à rappeler la réglementation applicable ; - c'est à tort que le tribunal a considéré que l'emplacement réservé aux fumeurs constitue un local distinct au sens de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; ces espaces fumeurs situés dans les salles de machines à sous ne sont pas des locaux distincts au sens de la réglementation des jeux, mais en continuité visuelle avec ces salles ; - la décision du 23 août 2013 est entachée d'une incompétence de l'auteur de l'acte ; - les décisions contestées sont illégales, faute d'avoir été précédées de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - l'installation de machines à sous dans les zones fumeurs est en parfaite conformité avec l'arrêté du 14 mai 2007 ; aucune disposition législative ou règlementaire n'interdit expressément l'exploitation de machines à sous dans des espaces fumeurs :  l'article 68-28 précise seulement que le fonctionnement des machines est placé sous la responsabilité du directeur responsable et des membres du comité de direction, sans imposer leur présence physique ;  l'article 68-14 n'impose aucunement l'ouverture d'une machine à sous durant la session de jeu ;  l'article 68-30 n'impose pas l'intervention immédiate d'un technicien en cas de dysfonctionnement, hypothèse au demeurant peu probable au regard du caractère récent des machines ; les interventions techniques nécessaires sont réalisées une heure après la fermeture de l'espace fumeurs au public ou le matin ;  l'article 68-20 n'impose pas la présence physique du caissier pour remplir le bon de paiement du vainqueur d'un jackpot dépassant le paiement automatique de la machine, dès lors qu'existe un système de vidéo-surveillance permettant l'alerte immédiate du caissier ;  l'article 68-1 qui impose une limite d'insertion de monnaie dans une machine à sous est respecté par la simple programmation des machines, sans que soit nécessaire la présence physique d'un agent ;  la prévention de l'addiction au jeu prévue par l'article 14 du même arrêté impose seulement au directeur du casino de s'assurer que les membres du comité de direction ont suivi une formation leur permettant de détecter les personnes en difficulté avec le jeu ; - elle a subi un préjudice en raison de l'édiction de ces deux décisions illégales, dès lors, d'une part qu'elle s'apprêtait à réaliser de lourds investissements pour pouvoir exploiter 13 machines à sous dans les espaces fumeurs dès le 28 mars 2014, d'autre part, au titre du manque à gagner. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juin 2017, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions dirigées contre la décision du 23 août 2013 sont devenues sans objet dès lors que la décision du 25 novembre 2013 a procédé à son retrait ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bouchardon ; - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public ; - et les observations de Me Pillet, avocat de la SAS Roscoff loisirs. 1. Considérant que la SAS Roscoff loisirs, qui exploite un casino sur le territoire de la commune de Roscoff (Finistère), a envisagé l'installation de machines à sous dans les espaces réservés aux fumeurs de l'établissement à horizon de mars 2014 ; que, le 23 août 2013, le directeur de cabinet du ministre de l'intérieur a adressé à la société exploitante un courrier l'informant de ce que l'installation de machines à sous dans les salles réservées aux fumeurs n'était pas compatible avec la réglementation sur les jeux dans les casinos et demandant à son directeur de veiller à ce qu'aucune machine ne soit installée dans ces fumoirs sous peine de sanctions ; que, le 18 octobre 2013, la société a formé un recours gracieux contre le courrier du 23 août 2013, assorti d'une demande indemnitaire en réparation des préjudices économiques subis ; que ces demandes ont été rejetées par un courrier du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur du 25 novembre 2013 ; que la SAS Roscoff loisirs relève appel du jugement du 6 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation des courriers des 23 août et 25 novembre 2013, et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les courriers contestés ont eu pour objet d'informer la SAS Roscoff loisirs que, contrairement à ce qu'elle avait cru pouvoir déduire d'un courrier du 28 avril 2011 adressé au Syndicat des casinos de France par le secrétaire d'Etat chargé de la santé, les dispositions du code de la santé publique et de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation sur les jeux dans les casinos interdisent d'installer des machines à sous dans des espaces fumeurs ; que ces courriers, par lesquels le ministre a fait connaître la portée qu'il fallait selon lui donner aux dispositions en cause et a invité la SAS Roscoff loisirs à se conformer à cette interprétation sous peine de sanctions prises au titre de ses pouvoirs de police spéciale des jeux, constituent, eu égard à leur caractère impératif, des décisions faisant grief susceptibles de recours ; qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité, le jugement attaqué doit être annulé ; 3. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SAS Roscoff loisirs devant le tribunal administratif de Rennes ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 23 août 2013 : 4. Considérant que le ministre de l'intérieur fait valoir qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête dirigées contre la décision du 23 août 2013, dès lors que cette dernière a été retirée par sa décision du 25 novembre 2013, qui s'y est substituée ; 5. Considérant que le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, dans son courrier du 25 novembre 2013, a entendu " confirmer les termes du courrier du 23 août 2013, [qu'il] s'approprie, le présent courrier se substituant à celui du directeur de cabinet " ; que, compte-tenu de ses termes, un tel courrier doit être regardé comme procédant au retrait de la décision du 23 août 2013 ; qu'étant devenu définitif postérieurement à l'introduction de la demande de la SAS Roscoff loisirs devant le tribunal administratif de Rennes, faute d'avoir été contesté en tant que tel, ce retrait prive d'objet la demande formée par la société requérante ; qu'il n'y a dès lors plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre le courrier du ministre de l'intérieur du 23 août 2013 ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 25 novembre 2013 : En ce qui concerne le moyen portant sur la méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : 6. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 alors en vigueur : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / -restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / -infligent une sanction ; / -subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / -retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / -opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / -refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / -refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ; / -rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire " ; qu'aux termes de l'article 24 alors en vigueur de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique " ; qu'ainsi aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, les décisions qui doivent être motivées par application de la loi du 11 juillet 1979 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales, exception faite des cas où il est statué sur une demande ; qu'en excluant les décisions prises sur demande de l'intéressé du champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, le législateur a entendu dispenser l'administration de recueillir les observations de l'auteur d'un recours gracieux ou hiérarchique ; 7. Considérant qu'en l'espèce la décision du 25 novembre 2013 a été prise sur recours gracieux dirigé contre celle du 23 août 2013 ; que la SAS Roscoff Loisirs ne peut dès lors utilement invoquer la méconnaissance des dispositions précitées à l'encontre de la décision du 25 novembre 2013 ; En ce qui concerne les moyens relatifs à la méconnaissance des dispositions du code de la santé publique et des dispositions de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos : 8. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 3511-7 alors en vigueur du code de la santé publique : " Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif (...) sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 3511-1 du même code, dans sa version alors applicable : " L'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif mentionnée à l'article L. 3511-7 s'applique : 1° Dans tous les lieux fermés et couverts qui accueillent du public ou qui constituent des lieux de travail (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 3511-2 dudit code, dans sa version alors applicable : " L'interdiction de fumer ne s'applique pas dans les emplacements mis à la disposition des fumeurs au sein des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1 et créés, le cas échéant, par la personne ou l'organisme responsable des lieux (...) " ; qu'en vertu de l'article R. 3511-3 alors en vigueur de ce code : " Les emplacements réservés mentionnés à l'article R. 3511-2 sont des salles closes, affectées à la consommation de tabac et dans lesquelles aucune prestation de service n'est délivrée. Aucune tâche d'entretien et de maintenance ne peut y être exécutée sans que l'air ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure. Ils respectent les normes suivantes : 1° Etre équipés d'un dispositif d'extraction d'air par ventilation mécanique permettant un renouvellement d'air minimal de dix fois le volume de l'emplacement par heure. Ce dispositif est entièrement indépendant du système de ventilation ou de climatisation d'air du bâtiment. Le local est maintenu en dépression continue d'au moins cinq pascals par rapport aux pièces communicantes ; 2° Etre dotés de fermetures automatiques sans possibilité d'ouverture non intentionnelle ; 3° Ne pas constituer un lieu de passage ; 4° Présenter une superficie au plus égale à 20 % de la superficie totale de l'établissement au sein duquel les emplacements sont aménagés sans que la superficie d'un emplacement puisse dépasser 35 mètres carrés " ; 9. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007, dans sa version alors applicable : " Personnel. / Tout casino qui exploite les machines à sous dans un local distinct doit au moins employer dans cette salle un caissier et affecter un membre du comité de direction au contrôle de ces jeux. Il pourra également employer un mécanicien pour effectuer les opérations courantes d'entretien et de dépannage. (...) " ; qu'aux termes de l'article 68-18 du même arrêté : " Emplacements - Locaux / : Les machines à sous peuvent être installées dans les salles de jeux existantes, ou dans des locaux spécialement aménagés permettant d'assurer la sécurité de ces jeux et dont les conditions d'accès sont celles prévues à l'article 14 du décret du 22 décembre 1959 modifié " ; et qu'aux termes de l'article 68-28 dudit arrêté : " Personnes responsables de la surveillance et du fonctionnement des machines à sous/ Le fonctionnement des machines à sous est placé sous la responsabilité du directeur responsable et des membres du comité de direction, et, en particulier, tous les mouvements de fonds, les paiements des gains ainsi que les déplacements de machines, les incidents techniques et toutes opérations de maintenance " ; 10. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient la SAS Roscoff loisirs, une salle spécialement aménagée pour recevoir des machines à sous constitue un local distinct au sens des dispositions de l'article 68-27 dudit arrêté du 14 mai 2007 ; que par ailleurs, elle constitue une salle close dès lors qu'elle est réservée aux seuls consommateurs de tabac en vertu de l'article R. 3511-3 du code de la santé publique ; que de tels locaux doivent respecter de façon combinée les obligations posées par ces deux réglementations ; 11. Considérant, en deuxième lieu, qu'une salle réservée aux fumeurs ne peut être installée dans un casino que dans les conditions posées par l'article R. 3511-3 du code de la santé publique, à savoir en particulier qu'aucune prestation de service n'y soit délivrée et qu'aucune tâche d'entretien et de maintenance ne puisse y être exécutée sans que l'air y ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure ; que si, comme le soutient la société requérante, les dispositions de l'article 68-28 se contentent de rappeler les responsabilités des acteurs en matière de surveillance et de fonctionnement des machines à sous, celles de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 supposent la présence physique d'au moins un caissier au sein de tout local distinct abritant des machines à sous et l'affectation au contrôle de ces jeux d'un membre du comité de direction ; que, contrairement à ce que soutient la SAS Roscoff loisirs, la mise en place d'un dispositif de contrôle par le biais de son réseau informatique, de la vidéosurveillance et de vitres entourant l'espace fumeurs, pour efficace qu'ils puissent être, ne pourraient garantir le respect en permanence de ces dispositions notamment en cas d'urgence ; qu'ainsi, l'installation de machines à sous dans les espaces fumeurs ne permet pas de garantir, en toutes circonstances, le respect des dispositions du code de la santé publique et celles de la réglementation relative aux jeux dans les casinos ; que, par suite, l'autorité administrative, en se fondant sur ce motif, n'a entaché sa décision ni d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation ; 12. Considérant, en troisième et dernier lieu, que la circonstance que l'un des autres motifs que le ministre de l'intérieur aurait entendu s'approprier par ce courrier, tiré de la méconnaissance des articles 14, 68-1, 68-14, 68-20, et 68-30 de l'arrêté du 14 mai 2007, serait erroné est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision du 25 novembre 2013, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le motif mentionné aux points 10 et 11 du présent arrêt ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAS Roscoff loisirs n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision contestée ; Sur les conclusions indemnitaires : 14. Considérant que la SAS Roscoff loisirs demande à la cour de réparer les préjudices économiques résultant de l'illégalité des décisions contestées ; que, toutefois, il résulte des points 10 et 11 du présent arrêt que la société n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait commis une faute dans l'application des dispositions de l'arrêté du 14 mai 2007 et du code de la santé publique de nature à engager sa responsabilité ; que si elle se prévaut aussi de l'incompétence de l'auteur de la décision initiale du 23 août 2013, il ne ressort en tout état de cause d'aucun élément du dossier que cette illégalité serait à l'origine d'un préjudice pour la société ; que les conclusions indemnitaires de la SAS Roscoff loisirs doivent dès lors être rejetées ; Sur l'application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat (...) " ; que la présente instance n'ayant pas donné lieu à dépens au sens de l'article susvisé, les conclusions de la SAS Roscoff loisirs, tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser les dépens ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 17. Considérant que les termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le ministre de l'intérieur, qui n'est pas pour l'essentiel la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la SAS Roscoff loisirs et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 6 octobre 2016 est annulé. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 23 août 2013 du ministre de l'intérieur. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la SAS Roscoff loisirs devant le tribunal administratif de Rennes et devant la cour est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Roscoff loisirs et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 5 décembre 2017, à laquelle siégeaient : - MmeB..., conseillère d'Etat, présidente de la cour, - Mme Tiger-Winterhalter, présidente-assesseure, - M. Bouchardon, premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 décembre 2017. Le rapporteur, L. BOUCHARDONLa présidente, B. B... Le greffier, V. DESBOUILLONS La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16NT03904