CAA de PARIS, 8ème chambre, 11/04/2022, 20PA02430, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-11
Numéro : 20PA02430
Président : M. HO SI FAT
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : SCP AUGUST & DEBOUZY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La province Nord de la Nouvelle-Calédonie a demandé au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler l'arrêté n° 2019-931/GNC du 16 avril 2019 par lequel le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a autorisé la société Le Nickel (SLN) à céder des produits miniers de nickel au bénéfice final de sociétés chinoises par l'intermédiaire de la société Eramet et de sociétés japonaises. Par un jugement n° 1900279 du 28 mai 2020, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 24 août 2020 et les 28 septembre, 22 octobre et 13 décembre 2021, la province Nord de la Nouvelle-Calédonie, représentée par Me Brenot et Me Billery, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1900279 du 28 mai 2020 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; 2°) d'annuler l'arrêté n° 2019-931/GNC du 16 avril 2019 du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; 3°) de mettre à la charge du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la fin de non-recevoir opposée par la société anonyme Le Nickel (SLN) tirée de ce qu'elle ne justifie pas d'un intérêt à agir n'est pas fondée ; Sur la légalité externe de l'arrêté du 16 avril 2019 : - l'arrêté a été pris au vu d'un avis du comité du commerce extérieur minier (CCEM) irrégulier, faute d'avoir été rendu dans des conditions garantissant l'objectivité et l'impartialité de ses membres, dès lors que le président du comité, également président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, a joué un rôle prééminent notamment en transmettant aux membres avant la séance du comité un rapport dans lequel il fait état de sa position et en votant également au nom du président de la province Sud qui était absent ; ce vice dans le déroulement de la procédure a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de l'avis du CCEM et, par suite, sur le sens de l'arrêté et l'a ainsi privée d'une garantie ; Sur la légalité interne de l'arrêté du 16 avril 2019 : S'agissant de la méconnaissance des dispositions du code minier de la Nouvelle-Calédonie relatives aux conditions de cession et d'exportation des minerais : - les demandes d'autorisation de cession de minerais de la SLN et l'arrêté ne précisent pas la provenance des minerais cédés à l'exportation, ni le volume des minerais extraits pour chaque site d'approvisionnement, en méconnaissance des articles R. 132-7, R. 132-7-1 et R. 132-7-2 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, en particulier du principe de gestion raisonnée et durable de la ressource ; - le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne pouvait accorder les autorisations sollicitées pour une durée de dix ans alors qu'il était informé que de nombreuses concessions de la SLN faisaient l'objet d'une procédure de retrait pour inactivité depuis plus de dix ans et que certaines concessions en activité devaient faire l'objet en 2019 de déclarations quinquennales ; - l'arrêté méconnaît l'article R. 132-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie en autorisant l'exportation de coproduits de laverie, qui sont des produits miniers au sens de l'article R. 132-2 du même code, provenant totalement ou en partie de réserves géographiques métallurgiques à l'intérieur desquelles toute cession de produits miniers est interdite, et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'autorisation d'exporter des coproduits de laverie méconnaît l'article R. 132-6 du code minier de la Nouvelle-Calédonie dès lors qu'elle est fondée sur la seule recherche de la compétitivité économique de la SLN et ne prend pas en considération les autres critères énoncés par cet article, notamment le critère fondamental du développement durable des ressources minières ; elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'arrêté méconnaît les articles R. 132-3, R. 132-6 et R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, dès lors qu'il porte atteinte au principe d'une bonne utilisation de la ressource minière et a pour seul but de préserver ou d'améliorer la compétitivité de la SLN dont le modèle économique est obsolète, sans tenir compte des autres critères énoncés par l'article R. 132-6 ; - le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a présenté le 28 avril 2020 un projet de loi du pays en vue de modifier les articles Lp. 132-2, R. 132-2 et R. 132-5 du même code ; S'agissant de la méconnaissance du code de l'environnement de la province Nord : - l'arrêté méconnaît l'article 110-2 de ce code ; - en ne prenant pas en considération la protection de l'environnement et les dispositions du code de l'environnement de la province Nord, l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article Lp. 111-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, dès lors que le principe de l'indépendance des législations ne s'applique pas en l'espèce ; S'agissant du défaut de compatibilité avec les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie : - l'arrêté n'est pas compatible avec les principes et les objectifs énoncés dans le schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie, en particulier dans son chapitre 4 ; - en accordant les autorisations d'exportation sollicitées par la SLN, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a commis une erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant de la violation des principes énoncés dans le protocole A... : - l'arrêté méconnaît les principes énoncés par l'article 12 du protocole A... signé le 1er février 1998 ; S'agissant du détournement de pouvoir : - le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a commis un détournement de pouvoir en laissant à la SLN une liberté totale dans le choix de ses clients et des volumes d'exportation. Par des mémoires en défense enregistrés les 8 juillet, 19 octobre et 22 novembre 2021, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, représenté par Me Lecuyer, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure suivie devant le CCEM, de la méconnaissance des articles R. 132-5, R. 132-6 et R. 137-7-2 du code minier de la Nouvelle-Calédonie et des dispositions du code de l'environnement de la province Nord, notamment de son article L. 110-2, de l'incompatibilité de l'arrêté avec les principes et les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie, de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; - les moyens tirés de la mise en œuvre de la procédure de retrait de nombreuses concessions de la SLN pour inactivité et de la méconnaissance de l'article 12 du protocole A... sont inopérants. Par un mémoire enregistré le 11 juillet 2021, la société Le Nickel (SLN), représentée par Me Chambarlhac, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la province Nord de la Nouvelle-Calédonie est dépourvue d'intérêt à agir contre l'arrêté du 16 avril 2019 ; - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relatives à la Nouvelle-Calédonie ; - la délibération du congrès de la Nouvelle-Calédonie n° 466 du 18 mars 2009 arrêtant les dispositions du schéma de mise en valeur des ressources minières de la Nouvelle-Calédonie ; - le code minier de la Nouvelle-Calédonie ; - le code de l'environnement de la province Nord ; - le protocole d'accord dit A... du 1er février 1998 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Larsonnier, - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - et les observations de Me Billery, avocat de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté n° 2019/931/GNC du 16 avril 2019, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a autorisé la société Le Nickel (SLN), pour une durée de dix ans, à céder des minerais de nickel et coproduits de laverie au bénéfice de la société Pacific Metals Corporation (Pamco) dans la limite de 560 000 tonnes humides par an, de la société Nippon Yakin par l'intermédiaire de la société Mitsubishi dans la limite de 440 000 tonnes humides par an et de sociétés chinoises par l'intermédiaire de la société Eramet dans la limite de 3 000 000 tonnes humides par an et du tonnage total autorisé, pouvant être porté de 2 000 000 tonnes humides dès 2019 à 3 000 000 dès 2020 et 4 000 000 dès 2021, en fonction d'engagements pris par la société. Par un jugement du 28 mai 2020, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté la demande de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie tendant à l'annulation de cet arrêté. La province Nord de la Nouvelle-Calédonie relève appel de ce jugement. Sur la fin de non-recevoir opposée par la SLN : 2. L'article 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que la Nouvelle-Calédonie " est compétente dans les matières suivantes : (...) 6° Commerce extérieur, à l'exception des prohibitions à l'importation et à l'exportation relatives à des matières relevant de la compétence de l'Etat ; (...) ". Aux termes de l'article R. 132-6 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " Toute cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence est situé(e) à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie est soumise à la délivrance d'une autorisation afin de garantir la bonne utilisation des ressources minières, la préservation des intérêts de l'industrie minière et métallurgique locale, la compétitivité de cette industrie et la préservation des intérêts des collectivités, dans une perspective de développement durable. / Dans le cadre fixé au premier alinéa du présent article, sont soumises à un régime d'autorisation les cessions de produits miniers dont la teneur en métal calculée sur sec est inférieure à la limite visée à l'article R. 132-4 et la cession des produits miniers situés à l'extérieur des réserves géographiques métallurgiques à l'exception des minerais de chrome dont la teneur en métal est supérieure à 30% Cr2O3. Le gouvernement est habilité à définir la liste des produits miniers dont la cession est soumise à la délivrance d'une autorisation préalable ". 3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'il accorde une autorisation de cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social est situé à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie doit garantir la préservation des intérêts des collectivités. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté par la SLN, que cette société exploite des sites miniers situés en province Nord et que l'arrêté contesté autorise la cession de produits miniers provenant de ces sites. A ce titre, la province Nord de la Nouvelle-Calédonie justifie d'un intérêt à agir contre l'arrêté contesté. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée par la SLN, tirée du défaut d'intérêt à agir de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie, doit être écartée. Sur les conclusions aux fins d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 16 avril 2019 : 4. Aux termes de l'article R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " L'autorisation de cession est délivrée par le gouvernement après avis du comité du commerce extérieur minier. (...) ". Aux termes de l'article R. 132-21 du même code : " Le comité du commerce extérieur minier est composé des membres suivants : - le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou son représentant, président du comité ; - les trois présidents des assemblées de province ou leur représentant ; - les trois représentants des organisations professionnelles intéressées, nommés sur proposition de ces organisations pour deux ans par le gouvernement, ou leur suppléant, à savoir : a) deux représentants des exportateurs de produits miniers sur proposition des organismes professionnels des exportateurs de produits miniers et métallurgiques ou leur suppléant ; b) un représentant de l'industrie métallurgique sur proposition des organismes professionnels de l'industrie métallurgique ou son suppléant ". Aux termes de l'article R. 132-20-2 du même code : " Les avis du comité du commerce extérieur minier sont émis à la majorité des voix des membres présents ; en cas de partage égal de celles-ci, la voix du président du comité est prépondérante ". 5. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation de cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence sont situés à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie est délivrée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie après avis du comité du commerce extérieur minier (CCEM), qui est présidé par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, le principe d'impartialité, qui est un principe général du droit s'imposant à tous les organismes administratifs, fait obstacle à ce que siège au sein d'un organisme consultatif une personne ayant un intérêt personnel à l'affaire examinée. 6. La province Nord de la Nouvelle-Calédonie fait valoir que le président du CCEM a, d'une part, préalablement à la réunion du 3 avril 2019, adressé aux membres du comité un rapport qui expose le contexte économique, la situation et la stratégie de la SLN, opère une synthèse des autorisations de cession déjà détenues par la SLN, présente de manière détaillée les trois demandes de la SLN et fait état, en conclusion, de la " proposition du président du CCEM " et a, d'autre part, pris la parole en début de séance pour exposer les éléments de la situation de la SLN qu'il a qualifiée d'exceptionnelle. Elle soutient que cette pratique inhabituelle du président du CCEM, alors qu'elle avait clairement fait connaître le 23 janvier 2019 auprès du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, également président du CCEM, et des dirigeants de la SLN et du groupe Eramet son opposition aux demandes de la SLN, méconnaîtrait le principe d'impartialité et que le rôle prééminent tenu par le président a pesé sur les débats et influencé les membres du CCEM, en particulier quant au choix de délivrer une autorisation unique pour les trois demandes de la SLN. 7. Cependant, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe ne faisait obstacle à ce que le président du CCEM, alors même que ce n'est pas l'usage, fasse connaître sa proposition d'avis préalablement à la réunion du comité et prenne la parole en ouverture de la séance du 3 avril 2019. En outre, il ressort du compte rendu de cette séance que les membres du comité, notamment les représentants de la province Nord et de la province des îles Loyauté, ont pu faire valoir leurs positions sur les demandes en cause. Par ailleurs, comme la requérante le reconnaît, il résulte des dispositions de l'article R. 132-21 du code minier de la Nouvelle-Calédonie citées au point 4 que le CCEM est présidé par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Il ne ressort pas du compte rendu de la séance que celui-ci aurait utilisé ses fonctions de président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie pour faire pression de quelque manière que ce soit sur les membres du comité, notamment sur les représentants des organisations professionnelles qui, comme il a été dit, ont pu poser des questions et exposer leurs positions avant de prendre part au vote. Enfin, il ressort de ce compte rendu de séance que l'avis favorable du CCEM a été rendu, en tout état de cause, à la majorité des votes des membres présents, soit trois voix contre deux. Dans ces conditions, la circonstance que le président de l'assemblée de la province Sud, absent lors de la séance, a été représenté par le président du CCEM lors du vote n'a pas eu d'influence sur le sens de l'avis rendu par le CCEM et n'a privé notamment la province Nord de la Nouvelle-Calédonie d'aucune garantie. Dès lors, ainsi que l'ont jugé à bon droit les premiers juges, la province Nord n'est pas fondée à soutenir que le principe d'impartialité aurait été méconnu et que l'avis favorable aux demandes d'autorisation de la SLN rendu par le CCEM le 3 avril 2019 à la majorité des voix serait entaché d'irrégularité. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 16 avril 2019 a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 16 avril 2019 : S'agissant du respect des dispositions du code minier de la Nouvelle-Calédonie relatives aux conditions de cession et d'exportation des minerais : 8. En premier lieu, aux termes de l'article R. 132-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " L'autorisation de cession est délivrée par le gouvernement (...). Elle est accordée en prenant en considération l'évolution des marchés ainsi que les critères suivants : 1 - le tonnage de produits miniers cédé ; 2 - la qualité chimique des produits miniers, et notamment la teneur en métal ; 3 - la provenance des produits miniers ; 4 - le type de contrat et la durée ; 5 - les principes économiques de la valorisation des produits miniers ; 6 - l'intérêt et les avantages pour le pétitionnaire et la Nouvelle-Calédonie d'une telle opération. (...) ". Aux termes de l'article R. 132-7-1 du même code : " La demande d'autorisation de cession (...) indique : 1) la nature, le tonnage humide et l'humidité des produits miniers cédés ; 2) la qualité chimique des produits miniers, et notamment leur teneur en métal ; 3) la provenance des produits miniers ; 4) le type de contrat et la durée ; 5) les principes économiques de la valorisation des produits miniers ; 6) l'intérêt et les avantages pour le pétitionnaire et la Nouvelle-Calédonie d'une telle opération ". Aux termes de l'article R. 132-7-2 du même code : " Il est déposé une demande d'autorisation de cession par client destinataire des produits miniers au bénéfice duquel la cession est sollicitée, par type de produit minier cédé et par provenance ". 9. Il ressort des termes de l'article 8 de l'arrêté en litige que les minerais cédés aux fins d'exportation proviennent de l'ensemble des sites de la SLN exploités en moyens propres ou tâcheronnés et situés en dehors des réserves géographiques métallurgiques et que les coproduits de laverie proviennent de l'ensemble des sites de la SLN exploités en moyens propres ou tâcheronnés. En outre, l'arrêté précise les tonnages des produits miniers dont la cession est autorisée au bénéfice de la société Pamco, de la société Nippon Yakin et de sociétés chinoises par l'intermédiaire de la société Eramet. Il ne résulte pas des dispositions précitées du code minier de la Nouvelle-Calédonie, ni de celles de l'article R. 132-6 du même code citées au point 2, qu'une autorisation de cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence est situé à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie doive distinguer les minerais destinés à être cédés selon leur provenance et préciser le volume des minerais extraits pour chaque site d'approvisionnement du demandeur. Si la SLN s'est bornée à présenter trois demandes, selon les clients auxquels elle entendait céder des produits miniers, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance aurait empêché l'autorité administrative d'exercer son contrôle au regard des critères énoncés par les dispositions précitées du code minier de la Nouvelle-Calédonie avant de délivrer les autorisations sollicitées. Enfin, la requérante ne peut pas utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article R 132-16-1 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, lequel concerne la cession de produits miniers entre opérateurs installés en Nouvelle-Calédonie. 10. En deuxième lieu, il ressort des termes de l'arrêté contesté que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a retenu le principe d'une augmentation progressive du volume des produits miniers dont la cession est autorisée au profit des sociétés chinoises et a soumis cet accroissement progressif à la condition pour la SLN de présenter en 2020 un rapport " démontrant les investissements réalisés et les accroissements de capacité correspondant, les recrutements réalisés, les synergies mises en œuvre avec les autres opérateurs calédoniens " et en 2021, 2022 et 2024, des rapports justifiant l'avancement de ces engagements. Les rapports présentés en 2022 et 2024 devront également mentionner les mesures de réduction des impacts environnementaux mises en œuvre par la SLN et leurs résultats associés, les impacts sur la valorisation des gisements et les impacts sur le coût de production. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en portant une appréciation globale sur le volume des produits miniers cédés sur une période de dix ans au bénéfice des sociétés japonaises Pamco et Nippon Yakin et des sociétés chinoises, en particulier pour ces dernières dans les conditions qui viennent d'être énoncées, provenant de l'ensemble des sites exploités par la SLN en dehors des réserves géographiques métallurgiques, sauf pour les coproduits de laverie, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie aurait méconnu l'exigence de " bonne utilisation des ressources minières " prévu par l'article R. 132-6 et R. 132-7-2 du code minier de la Nouvelle-Calédonie non plus que " le principe de gestion raisonnée et durable de la ressource " déduit par la requérante de cet article et de l'article R. 132-7-2 du même code. 11. En troisième lieu, la requérante soutient que l'article R. 132-6 du code minier de la Nouvelle-Calédonie impliquerait de prendre en considération, avant de mutualiser et d'accorder les autorisations d'extraction de produits miniers aux fins d'exportation, les titres administratifs miniers délivrés par les provinces concernant les sites exploités par la SLN, en particulier les autorisations personnelles minières prévues par l'article Lp. 121-1 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, les déclarations quinquennales du titulaire d'une concession prévues au 2) de l'article R. 142-10-1 de ce code, ainsi que les éventuelles procédures de retrait de concessions minières prévue par l'article Lp. 131-13 du même code, afin de s'assurer de la disponibilité des quantités de minerais cédés aux fins d'exportation. 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la note de la direction de l'industrie, des mines et de l'énergie de la Nouvelle-Calédonie du 30 août 2019 adressée au président de l'assemblée de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie, d'une part, que l'augmentation des exportations des produits miniers de la SLN " pourra conduire pour certains sites à des extensions de zones autorisées, voire à l'ouverture de nouveaux sites " et qu'elle intervient au moment où la SLN doit " préciser pour chacun de ses centres miniers les modalités d'exploitation pour les cinq prochaines années " et, d'autre part, que, postérieurement à l'arrêté contesté, la SLN a déposé des déclarations quinquennales pour plusieurs de ses sites et que le site de Poum doit faire l'objet d'une nouvelle demande d'autorisation personnelle minière. Toutefois, d'une part, l'arrêté contesté ne fait en rien obstacle à l'exercice, par les provinces, de leurs compétences relatives aux autorisations personnelles minières, aux déclarations quinquennales du titulaire d'une concession et à la procédure de retrait d'une concession minière notamment pour inactivité, qui relèvent de la police des mines. D'autre part, en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que, faute d'avoir pris en considération, avant d'accorder l'autorisation de cession sollicitée, les titres administratifs miniers délivrés par les provinces concernant les sites exploités par la SLN et les procédures de retrait de concessions minières en cours, alors que, comme il a déjà été dit, cette autorisation prévoit un accroissement progressif du volume des produits cédés au bénéfice des sociétés chinoises qui est conditionné par la justification notamment des investissements réalisés par la SLN, des mesures de réduction des impacts environnementaux mises en œuvre, des impacts sur la valorisation des gisements et des impacts sur le coût de production, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie aurait méconnu les principes de préservation des intérêts des collectivités et d'une bonne utilisation de la ressource minière énoncés à l'article R. 132-6 du code minier de la Nouvelle-Calédonie. Pour les mêmes motifs, et alors même que l'arrêté accorde pour une durée de dix ans les autorisations sollicitées par la SLN et que les déclarations du titulaire d'une concession mentionnant le bilan d'exploitation sont effectuées tous les cinq ans, il n'est pas davantage établi que cet arrêté serait entaché de partialité et de détournement de pouvoir pour ne pas avoir pris en considération les titres administratifs miniers délivrés par les provinces concernant les sites exploités par la SLN et les procédures de retrait de concessions minières en cours. 13. En quatrième lieu, la province Nord de la Nouvelle-Calédonie soutient que les coproduits de laverie sont des produits miniers au sens de l'article R. 132-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie et que, dès lors, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ne pouvait légalement autoriser la cession aux fins d'exportation des coproduits de laverie issus du traitement de minerais provenant en tout ou partie de réserves géographiques métallurgiques, notamment du site de Tiébaghi. 14. Aux termes de l'article R. 132-2 du code minier de la Nouvelle-Calédonie : " Au sens du présent chapitre, les termes suivants : / - " produits miniers " signifient les minerais de nickel, de chrome et de cobalt bruts ou traités à l'exception des produits issus d'un procédé de transformation métallurgique ; / - " produits métallurgiques " signifient tout produit de nature métallique obtenu à partir de produits miniers, à l'issue d'un traitement par un procédé de transformation métallurgique ; / - " la cession " signifie l'opération qui consiste à transférer à un tiers tout ou partie de la production de la mine, ou des installations de traitement des minerais bruts ou traités extraits en Nouvelle-Calédonie ". Aux termes de l'article R. 132-3 de ce code : " Toute cession de produits miniers au bénéfice d'un opérateur dont le siège social ou la résidence est situé(e) à l'extérieur de la Nouvelle-Calédonie, est interdite quand elle porte atteinte à l'exploitation durable des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie ou à l'essor et la consolidation de son industrie minière et métallurgique ". Aux termes de l'article R. 132-5 du même code : " Est également réputée porter atteinte à l'exploitation durable des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie ou à l'essor et la consolidation de son industrie minière et métallurgique toute cession de produits miniers situés à l'intérieur d'une des réserves géographiques métallurgiques créées par arrêté du gouvernement dans les conditions de l'article Lp. 132-2, à l'exception des minerais de chrome dont la teneur en métal est supérieure à 30 % Cr2O3. (...) ". 15. Il ressort des pièces du dossier que les coproduits de laverie sont issus d'un procédé, exclusivement utilisé par la SLN et la société Eramet dans les unités de traitement du minerai ou les " laveries " de Tiébaghi et de Népoui, consistant en un tri granulométrique et densimétrique du minerai afin de séparer les grains les plus lourds, pauvres en nickel, des grains plus légers et plus fins qui ont une teneur forte en nickel et que les coproduits de laverie sont constitués des grains ayant une teneur en nickel inférieure à 1,6 %. Il est constant qu'à la date de l'arrêté contesté, ces coproduits de laverie n'étaient pas valorisables en Nouvelle-Calédonie, ni même au Japon ou en Corée du Sud, clients " traditionnels " de la Nouvelle-Calédonie, mais stockés sous forme de verse, et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ait existé une quelconque perspective, eu égard notamment aux délais nécessaires pour développer le procédé industriel nécessaire, de pouvoir valoriser ces coproduits en Nouvelle-Calédonie avant le terme de l'autorisation délivrée. Dans ces conditions, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie était fondé à regarder les coproduits de laverie comme des résidus de traitement de l'usine de Tiébaghi et non comme des minerais bruts ou traités au sens de l'article R. 132-2 du code minier de la Nouvelle-Calédonie, dont l'exportation aurait été interdite par l'article R. 132-5 du même code. La circonstance que dans son numéro d'octobre 2016, la revue de la SLN Fréquence Nickel présente un tableau des produits métallurgiques et miniers en exposant un cumul des ventes de saprolites et de coproduits de laverie et que dans un article intitulé " La SLN valorise la majorité des produits extraits de ses gisements ", la SLN mentionne que les coproduits de laverie sont vendus à l'export, n'est pas de nature à remettre en cause la nature de résidus des coproduits de laverie. Il suit de là, et alors que ces coproduits de laverie étaient jusqu'à la date de l'arrêté en litige mis en verse, que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie n'a pas non plus commis d'erreur manifeste d'appréciation en autorisant, pour une durée de dix ans, l'exportation de coproduits de laverie provenant de l'ensemble des sites SLN exploités en moyens propres ou tâcheronnés, y compris ceux situés à l'intérieur des réserves géographiques métallurgiques. 16. En dernier lieu, la province Nord de la Nouvelle-Calédonie soutient que l'arrêté contesté a été pris au seul motif de permettre à la SLN d'améliorer sa rentabilité et sa compétitivité économique et qu'en raison de l'augmentation des volumes de produits miniers dont il autorise l'exportation par cette société, alors que le nickel est une ressource épuisable, cet arrêté méconnaîtrait le principe de l'exploitation durable des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie énoncé par l'article R. 132-3 du code minier de la Nouvelle-Calédonie cité au point 14, ainsi que le principe de bonne utilisation des ressources minières posé par l'article R. 132-6 du même code cité au point 2. 17. La circonstance que l'arrêté du 16 avril 2019 est motivé par la nécessité de permettre à la SLN d'améliorer sa rentabilité économique n'est pas en elle-même de nature à l'entacher d'illégalité, dès lors que celui-ci ne méconnaît pas les dispositions du code minier de la Nouvelle-Calédonie relatives aux conditions de cession et d'exportation des minerais. Selon la requérante, le volume de minerai exporté en nickel contenu par la SLN a été porté de 6 957 tonnes en 2010 à 21 137 tonnes en 2019 et correspondra à 50 048 tonnes en 2021. Ces éléments ne sont pas contredits par la Nouvelle-Calédonie qui, pour la période comprise entre 2009 et 2019, a retenu un facteur multiplicateur de 3,7. Cependant, comme il a déjà été dit, d'une part, l'arrêté en litige a conditionné l'augmentation progressive du volume des produits miniers dont il autorise la cession au profit des sociétés chinoises à la condition pour la SLN de justifier à partir de 2020 des investissements réalisés, des " synergies mises en œuvre avec les autres opérateurs calédoniens " ainsi qu'à compter de 2022, des mesures de réduction des impacts environnementaux mises en œuvre par la SLN et de leurs résultats associés, des impacts sur la valorisation des gisements et des impacts sur le coût de production et, d'autre part, les tonnages mentionnés incluent les coproduits de laverie qui, en l'absence de tout procédé industriel permettant leur valorisation par les industries locales, sont stockés et mis en verse. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en autorisant l'exportation, pour une durée de dix ans, de produits miniers situés à l'extérieur des réserves géographiques métallurgiques pour un volume maximum annuel de 560 000 tonnes humides et de 440 000 tonnes humides au bénéfice respectivement des sociétés Pamco et Nippon Yakin et des coproduits de laverie provenant de l'ensemble des sites de la SLN dans les conditions décrites ci-dessus, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie aurait méconnu les principes d'une exploitation durable des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie et de bonne utilisation de ces ressources minières dans une perspective de développement durable, résultant des articles R. 132-3 et R. 132-6 du code minier de la Nouvelle-Calédonie. Pour les mêmes motifs, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. S'agissant de la compatibilité de l'arrêté avec les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie : 18. L'article Lp. 111-7 du code minier de la Nouvelle-Calédonie dispose que : " Ainsi qu'il est énoncé à l'article 39 de la loi organique modifiée n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie : / " Toute décision individuelle prise dans le cadre de la réglementation minière doit être compatible avec les principes et les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières. ". 19. La province Nord de la Nouvelle-Calédonie invoque le contenu du schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie et notamment le chapitre 4 du III portant sur " les orientations en matière de développement industriel nécessaires à l'exploitation des richesses minières dans une perspective de développement durable ". Elle invoque l'orientation générale selon laquelle : " Il est proposé de favoriser la compétitivité des entreprises locales et de promouvoir la valorisation locale de la ressource, tout en maintenant les courants d'exportation actuels, pour l'essor et la consolidation de l'industrie minière et métallurgique de la Nouvelle-Calédonie ". Elle se réfère à trois orientations : " Favoriser la valorisation locale de la ressource " en valorisant " les infrastructures minières et métallurgiques existantes sur le territoire " et en réservant " des ressources minières spécifiques à la valorisation locale dans des unités métallurgiques ", " Assurer un développement raisonné et équilibré de l'industrie métallurgique sur le territoire " dans le cadre de laquelle il est indiqué : " toute initiative sérieuse visant à doter la Nouvelle-Calédonie de capacité métallurgique supplémentaire valorisant les minerais issus des réserves métallurgiques, même de capacité modeste, sera encouragée " et " Définir les principes régissant la politique d'exportation des produits miniers " dans le cadre de laquelle il est mentionné : " Afin d'éviter que les opérateurs miniers ne se retrouvent en situation de dépendance à l'égard des seuls transformateurs locaux, les exportations de minerai garniéritique ou latéritique à destination des clients traditionnels de la Nouvelle-Calédonie seront maintenues à un niveau sensiblement équivalent ". 20. Il ne résulte pas de ces orientations, qui consistent seulement à conserver un niveau stable d'exportation afin que les opérateurs miniers ne se retrouvent pas en situation de dépendance à l'égard des seuls transformateurs locaux, que les exportations de minerais seraient réservées aux clients dits " traditionnels " de la Nouvelle-Calédonie, tel le Japon, et qu'ainsi la Chine ne pourrait en bénéficier, ni que les quantités de produits miniers exportés vers les clients " traditionnels " de la Nouvelle-Calédonie ne pourraient pas augmenter. Contrairement à ce que soutient la province Nord de la Nouvelle-Calédonie, il ne ressort pas davantage de ces orientations que l'exportation de minerais devrait nécessairement être envisagée comme une solution subsidiaire destinée à consolider l'économie de la Nouvelle-Calédonie lorsque la seule activité locale se révèle insuffisante, alors notamment que le schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie précise également que " les débouchés de l'activité minière sont naturellement constitués par l'exportation des productions de nickel et cobalt ". La circonstance que ce document mentionne le régime des exportations après avoir rappelé la nécessaire prise en compte de l'objectif de développement économique durable sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie n'est pas de nature à établir le caractère subsidiaire des exportations de minerais par rapport à la valorisation locale des ressources. 21. Il ne ressort pas des pièces du dossier, alors même que la finalité de l'arrêté en litige est de permettre à la SLN d'améliorer sa compétitivité économique, que seraient incompatibles avec l'objectif de développement économique durable sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, ou avec les autres orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de Nouvelle-Calédonie, les autorisations accordées à la SLN d'exporter des produits miniers vers le Japon pour une quantité globale d'un million de tonnes humides par an ainsi qu'à destination de sociétés chinoises pour une quantité qui augmentera progressivement à compter de 2019 en fonction notamment de la réalisation par la SLN d'investissements et des accroissements de capacités correspondants, de recrutements et des synergies mises en œuvre avec les autres opérateurs calédoniens. 22. La circonstance, postérieure à l'arrêté contesté, que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a déposé le 28 avril 2020 un projet de loi en vue de modifier certains articles du code minier de la Nouvelle-Calédonie est, en tout état de cause, sans incidence sur la compatibilité de cet arrêté avec les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie. 23. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompatibilité de l'arrêté du 16 avril 2019 avec les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières de la Nouvelle-Calédonie doit être écarté. S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 110-2 du code de l'environnement de la province Nord : 24. Aux termes de l'article 110-2 du code de l'environnement de la province Nord : " (...), les politiques publiques concilient la protection de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Elles veillent notamment à une exploitation responsable et rationnelle des ressources de manière à en assurer la pérennisation dans le respect de son environnement ". L'article Lp. 111-5 du code minier de la Nouvelle-Calédonie dispose que : " La réglementation minière édictée par le présent livre s'applique dans le territoire des trois provinces sans préjudice des réglementations prises dans d'autres domaines, conformément à ses compétences, par chacune d'entre elles en ce qui concerne son territoire ". 25. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que celui-ci a pour seul objet et pour seul effet d'autoriser la SLN à exporter au profit de sociétés japonaises et chinoises des produits miniers et des coproduits de laverie dans des quantités qu'il fixe. Il est ainsi régi par les dispositions du code minier de la Nouvelle-Calédonie et doit être compatible avec les principes et les orientations du schéma de mise en valeur des richesses minières. Il ne fait aucunement obstacle au contrôle, par la province Nord de la Nouvelle-Calédonie, du respect des dispositions du code de l'environnement de cette province à l'occasion, notamment, de l'attribution ou du renouvellement d'autorisations personnelles minières ou de concessions minières, et plus généralement de l'exercice de son pouvoir de police des mines en application du code minier de la Nouvelle-Calédonie. Par suite, la province Nord de la Nouvelle-Calédonie ne peut utilement soutenir que l'arrêté contesté porte atteinte aux objectifs fixés par l'article 110-2 du code de l'environnement de la province Nord. 26. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que l'extraction du minerai pauvre nécessaire à l'extraction du minerai riche n'est pas valorisée en raison de sa faible teneur en nickel et que son exportation, de même que celle des coproduits de laverie, conduit à limiter leur mise en verse sur le site minier, minorant ainsi l'impact environnemental de l'extraction, que l'arrêté en litige méconnaîtrait les dispositions du code de l'environnement de la province Nord, en particulier les objectifs généraux de développement durable, de protection de l'environnement, de développement économique, de progrès social et d'exploitation rationnelle des ressources. S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance du protocole d'accord dit A... : 27. La province Nord de la Nouvelle-Calédonie ne peut utilement se prévaloir à l'appui du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du 16 avril 2019 de la méconnaissance des stipulations du protocole d'accord dit A..., conclu le 1er février 1998 entre la Société Minière du Sud Pacifique SA (SMSP), la société Eramet, la SLN, l'Etat et le Territoire. S'agissant du détournement de pouvoir invoqué : 28. La province Nord de la Nouvelle-Calédonie se borne à reprendre en appel, sans l'assortir d'éléments nouveaux, le moyen développé dans sa demande de première instance, tiré de ce que l'arrêté du 16 avril 2019 serait entaché d'un détournement de pouvoir. Il y a lieu, par adoption des motifs retenus à juste titre par les premiers juges au point 26 du jugement, d'écarter ce moyen. 29. Il résulte de tout ce qui précède que la province Nord de la Nouvelle-Calédonie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 30. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la province Nord de la Nouvelle-Calédonie demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie le versement d'une somme au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie sur le fondement de ces dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie est rejetée. Article 2 : Les conclusions du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3: Le présent arrêt sera notifié à la province Nord de la Nouvelle-Calédonie, au président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et à la société Le Nickel. Copie en sera adressée au Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie. Délibéré après l'audience du 21 mars 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Fombeur, présidente de la Cour, - M. Le Goff, président de chambre, - Mme Larsonnier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2022. La rapporteure, V. LARSONNIER La présidente, P. FOMBEUR La greffière, E. VERGNOL La République mande et ordonne au Haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20PA02430