Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 03/10/2013, 10NT00188, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-10-03
Numéro : 10NT00188
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Valérie  GELARD
Commissaire du gouvernement : M. DEGOMMIER
Avocat(s) : JACQUOT

Vu la requête, enregistrée le 29 janvier 2010, présentée pour la SAS Fléchard, dont le siège social est Laiterie du Pont-Morin, ZA, à La Chapelle d'Andaine (61140), par Me Jacquot, avocat au barreau de Paris ; la SAS Fléchard demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 07-1476, 08-235, 08-768, 08-1415, 08-2112, 08-2369, 08-2885 et 09-1009 du 3 décembre 2009 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de : - deux notes aux opérateurs émises par l'ONILAIT le 13 février 1998 et le 25 juin 1998 ainsi que des 2 598 titres de recettes émis par ce même organisme et l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions entre 2003 et 2007 pour avoir reversement d'aides communautaires pour un montant total de 1 117 217,31 euros ; - 735 titres de recettes émis à son encontre depuis juin 2007 par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions pour avoir reversement d'aides communautaires pour un montant total de 325 136,57 euros ; - 48 titres de recettes émis à son encontre au cours des mois de janvier et février 2008 par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions pour avoir reversement d'aides communautaires pour un montant total de 48 761,26 euros ; - 44 titres de recettes émis à son encontre au cours des mois de mars et avril 2008 par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions pour avoir reversement d'aides communautaires pour un montant total de 18 685,01 euros ; - 35 titres de recettes émis par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions entre le 1er mai 2008 et le 15 juillet 2008 pour avoir restitution d'aides communautaires pour un montant total de 11 262,82 euros ; - 46 titres de recettes émis par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions entre le 16 juillet 2008 et le 20 septembre 2008 pour avoir reversement d'aides communautaires pour un montant total de 18 020,36 euros ; - 19 titres de recettes émis par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions entre le 21 septembre 2008 et le 5 décembre 2008 pour avoir restitution d'aides communautaires indûment perçues pour un montant total de 6 788,16 euros ; - 13 titres de recettes émis par l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions le 18 mars 2009 pour avoir reversement d'aides communautaires pour un montant total de 27 992,79 euros ; 2°) d'annuler l'ensemble de ces décisions ou, à titre subsidiaire, de ramener les sommes réclamées à une pénalité représentant 15 % de leur montant ; 3°) de mettre à la charge de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, FranceAgrimer, venant aux droits de l'ONILAIT, et de l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions, la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient : - qu'il ne résulte pas du règlement communautaire (CE) n° 2571/97 du 15 décembre 1997 que l'aide doive être reversée par l'adjudicataire lorsque les utilisateurs finaux n'ont pas produit la déclaration justifiant l'incorporation du beurre tracé aidé dans les produits finaux ; que ce règlement ne prescrit pas davantage que les utilisateurs sondables doivent obligatoirement produire chaque trimestre une déclaration justifiant l'incorporation du beurre ou que l'adjudicataire doive s'assurer que ces mêmes utilisateurs ont fourni à l'office la preuve de cette incorporation ; que le principe de sécurité juridique exige qu'un règlement imposant des charges soit clair et précis ; que les titres de recette contestés sont ainsi dépourvus de base légale ; - que, les fabricants étant soumis à des obligations très strictes au stade de la fabrication et de la vente du produit, ils ne peuvent être tenus pour responsables des manquements des utilisateurs à leurs propres obligations ; qu'enfin, l'administration se devait de procéder à des contrôles ; - que la réglementation européenne se suffisait à elle-même et ne nécessitait pas de transposition nationale ; - qu'il ressort des annexes au règlement que les relevés à fournir par les utilisateurs n'avaient qu'un but statistique et ne pouvaient servir de fondement à un contrôle sur pièces par les autorités nationales ; - qu'elle ne s'oppose pas à ce qu'une question préjudicielle soit le cas échéant posée à la Cour de justice de l'Union européenne ; - qu'en tout état de cause, elle demande à bénéficier du principe de proportionnalité eu égard aux circonstances particulières de ce contentieux et aux dysfonctionnements de l'ONILAIT, puis de l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions ; que, dans le cadre d'une négociation avec l'administration, la non présentation du relevé trimestriel avait été regardée comme une exigence subordonnée et qu'une pénalité de 15 % avait été admise conformément aux stipulations de l'article 24 du règlement (CE) n° 2220/85 du 22 juillet 1985 ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2011, présenté pour l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, FranceAgrimer, venant aux droits de l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions et de l'ONILAIT, représenté par son directeur général en exercice, par Me Alibert, avocat au barreau de Paris, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Fléchard au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il fait valoir : - que le règlement n° 2571/97 est particulièrement clair ; que, pour que l'Office, puis les instances de l'Union Européenne puissent vérifier que les conditions posées pour bénéficier de l'aide au beurre pâtissier ont été respectées, l'article 18 3° du règlement prévoit que les preuves nécessaires pour obtenir la libération de la garantie de transformation doivent être présentées à l'Office dans un délai de 12 mois à partir de l'expiration du délai d'incorporation, soit 16 mois à compter de l'expiration du délai de présentation des offres ; - qu'une fois ce délai écoulé, si les preuves sont fournies dans un délai de 18 mois, la garantie ne reste acquise qu'à hauteur de 15 %, les 85 % restant étant remboursés à l'adjudicataire en application du paragraphe 3 de l'article 22 du règlement n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985, auquel renvoie l'article 27 du règlement n° 2571/97 ; qu'après l'expiration de ce délai la garantie de transformation reste acquise en totalité pour la quantité de matière première pour laquelle la preuve de l'incorporation imposée par le règlement n'a pas été produite dans le délai imparti ; - que les preuves de l'incorporation des produits aidés définies à l'annexe XII du règlement n° 2571/97 consistent en une déclaration effectuée périodiquement par les utilisateurs finaux des produits aidés ; que ces données permettent de connaître les quantités de beurre utilisées par les utilisateurs finaux et de s'assurer que l'intégralité de la matière grasse aidée a bien été incorporée par ces utilisateurs dans les produits éligibles ; - que, si les adjudicataires ou les utilisateurs finaux restent libres de ne pas utiliser les modèles annexés à la note aux opérateurs du 25 juin 1998, il ne leur incombe pas moins de communiquer à l'Office les données requises par le règlement communautaire ; que la circonstance que cette obligation n'a pas été méconnue par l'adjudicataire lui-même mais par son cocontractant est sans influence sur l'obligation de reversement de l'aide ou l'appréhension de la garantie dès lors que c'est l'adjudicataire qui perçoit l'aide communautaire et qu'il est le seul avec lequel l'Office est juridiquement lié ; - que l'appréhension de la garantie ou la demande de reversement d'une aide communautaire ne constitue pas une sanction ; - qu'aucun règlement ne fait peser sur l'administration la charge d'avertir l'adjudicataire de l'absence de transmission des données trimestrielles ; que, ne constatant pas de libération de la garantie à l'expiration du délai prévu, la SAS Fléchard aurait dû se rapprocher de son cocontractant ou à tout le moins de l'Office afin de connaître les motifs de rétention de cette garantie ; - que la preuve de l'incorporation de la matière grasse aidée dans les produits finaux constitue une exigence principale et non, comme le soutient la société requérante une exigence subordonnée ; que la totalité des garanties devait donc être appréhendée et que c'est à juste titre que le tribunal administratif a estimé que le principe de proportionnalité n'avait pas été méconnu ; Vu le mémoire, enregistré le 16 septembre 2011, présenté pour la SAS Fléchard, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et porte à 10 000 euros le montant de la somme qu'elle sollicite au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient en outre : - que FranceAgrimer ne tient pas compte de la diversité des utilisateurs de beurre pâtissier et des règles applicables à chacun ; - que l'incorporation d'un traceur pour les ventes effectuées aux artisans était la preuve que le beurre pâtissier serait bien utilisé dans la croissanterie, la pâtisserie ou les glaces et ne reviendrait pas sur le marché traditionnel du beurre de consommation ; - que les relevés trimestriels d'incorporation de beurre pâtissier ne constituent pas une preuve principale ; - que c'est le document intitulé "déclaration de vente" que les fabricants de beurre pâtissier devaient adresser chaque mois à l'Office qui permettait à cet organisme d'organiser ses contrôles jusqu'à l'utilisateur final, d'apporter la preuve que le remboursement des aides au beurre pâtissier était fondé et de faire valoir auprès des contrôleurs du FEOGA que ce beurre avait bien été incorporé ; que ce sont ces formalités et contrôles qui seuls constituent la preuve que le beurre aidé a bien été incorporé dans les pâtisseries, les viennoiseries et les glaces produites par les artisans ; - que le non respect d'une exigence secondaire entraîne une pénalité de 15 % et non le remboursement de l'aide ou de la subvention octroyée ; Vu le mémoire, enregistré le 26 août 2013, présenté pour FranceAgrimer, qui maintient ses précédentes écritures ; Il soutient en outre : - que la société Fléchard ne conteste pas utilement le dépassement des délais d'incorporation du beurre dans les produits finaux, ni la tenue irrégulière de la comptabilité matière relevée à l'occasion des contrôles sur place ; - que le bénéfice des aides communautaires est subordonné à la transmission dans les délais prescrits, des données relatives au beurre aidé à défaut de quoi il se trouve en situation de compétence liée pour réclamer le reversement des aides ; que seules ces données permettent d'établir que le beurre aidé a été utilisé pour la fabrication de produits alimentaires, mais surtout qu'il a bien été incorporé dans l'un des produits éligibles désignés par le règlement et cela dans le délai prescrit ; que l'usage de traceurs ne dispense pas de fournir ces données ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CE) N° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 modifié fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles ; Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; Vu le règlement (CE) N° 2571/97 de la Commission du 15 décembre 1997 modifié relatif à la vente à prix réduit de beurre et à l'octroi d'une aide à la crème, au beurre et au beurre concentré destinés à la fabrication de produits de pâtisserie, de glaces alimentaires et autres produits alimentaires ; Vu le règlement (CE) N° 1898/2005 de la Commission du 9 novembre 2005 portant modalités d'application du règlement (CE) N° 1255/1999 du Conseil en ce qui concerne les mesures d'écoulement sur le marché communautaire pour la crème, le beurre et le beurre concentrée abrogeant le règlement N° 2571/97 dont les stipulations restent applicables aux adjudications dont le délai pour la présentation des offres a expiré avant le 15 décembre 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 12 septembre 2013 : - le rapport de Mme Gélard, premier conseiller ; - les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ; - les observations de Me Jacquot, avocat de la SAS Fléchard ; - et les observations de Me Alibert, avocat de FranceAgrimer ; 1. Considérant qu'au cours des années 1970 la Communauté Economique Européenne a mis en place un système, qui a été abandonné en 2007, d'aide par adjudication destiné aux fabricants de beurre et de crème de lait afin qu'ils puissent écouler leurs excédents auprès des utilisateurs professionnels, qu'il s'agisse d'industriels de la biscuiterie, de la chocolaterie et des glaces, de grossistes, de revendeurs ou d'artisans pâtissiers ; qu'afin de bénéficier de ces aides, versées en France par l'ONILAIT, puis l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions à compter du 1er janvier 2006, l'adjudicataire, fabricant de ces produits, devait déposer une garantie bancaire dont le montant était quasiment identique à celui de l'aide octroyée ; que cette garantie était libérée lorsque la preuve était apportée que le beurre pâtissier avait été effectivement utilisé dans la fabrication de produits finaux éligibles ; que le règlement (CE) n° 2571/97 du 15 décembre 1997 a fait l'objet de deux notes de l'ONILAIT aux opérateurs les 13 février et 25 juin 1998 ; que, sur le fondement de ces règlement et notes, l'ONILAIT, puis l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions et FranceAgrimer aujourd'hui, ont conservé une partie des garanties constituées par la SAS Fléchard, fabricant de beurre pâtissier ; qu'à cette fin des titres de recettes ont été émis à l'encontre de cette société, qui en a demandé l'annulation ainsi que celle des deux notes émises par l'ONILAIT en 1998 ; que, par un jugement du 3 décembre 2009, le tribunal administratif de Caen a rejeté ces demandes ; que la SAS Fléchard fait appel de ce jugement ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article 11 du règlement (CE) n° 2571/97 de la Commission du 15 décembre 1997 alors en vigueur : "Les produits visés à l'article 1er sont utilisés et incorporés dans les produits finaux dans la Communauté, dans un délai de quatre mois suivant le mois de l'expiration du délai pour la présentation des offres relatives à l'adjudication particulière fixé à l'article 14 paragraphe 2." ; que l'article 12 du même règlement dispose que : "1. L'adjudicataire doit : (...) prévoir dans chaque contrat de vente : (...) vii) l'obligation pour le contractant de fournir à l'organisme compétent les données, pour ce qui le concerne, visées aux annexes IX à XIII, selon les modalités à déterminer par l'État membre (...)." ; qu'aux termes de l'article 18 du même texte : "(...) La garantie de transformation est destinée à assurer l'exécution des exigences principales concernant: (...) ii) l'incorporation du beurre ou du beurre concentré additionnés ou non des traceurs dans les produits finaux (...) 3. Les preuves nécessaires pour obtenir la libération des garanties de transformation visées au paragraphe 2 doivent être présentées à l'autorité compétente désignée par l'État membre où la garantie est constituée, dans un délai de douze mois à partir de l'expiration du délai prévu à l'article 11. En cas de dépassement du délai, fixé à l'article 11, de moins de soixante jours au total, la garantie de transformation reste acquise à concurrence de 6 écus par tonne et par jour (...) " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article 20 du règlement (CE) n° 2220/85 de la Commission du 22 juillet 1985 : "1. Une obligation peut comprendre des exigences principales, secondaires ou subordonnées. 2. Une exigence principale est une exigence, fondamentale pour les objectifs du règlement qui l'impose, d'accomplir ou de ne pas accomplir un acte. 3. Une exigence secondaire est une exigence de respect d'un délai imparti pour respecter une exigence principale. 4. Une exigence subordonnée est toute autre exigence prévue par un règlement. 5. Le présent titre ne s'applique pas lorsque la réglementation communautaire spécifique n'a pas déterminé la ou les exigences principales." ; que l'article 22 du même texte prévoit que : " 1. Une garantie est acquise en totalité pour la quantité pour laquelle une exigence principale n'a pas été respectée. 2. Une exigence principale est considérée comme n'ayant pas été respectée si la preuve correspondante n'est pas produite dans le délai imparti pour la production de cette preuve, sauf cas de force majeure. La procédure prévue à l'article 29 pour recouvrer le montant acquis est immédiatement engagée. 3. Si la preuve du respect de la ou des exigence(s) principale(s) est apportée dans les dix-huit mois qui suivent le délai visé au paragraphe 2, 85 % du montant acquis est remboursé. Si la preuve du respect de la ou des exigence(s) principale(s) est apportée dans les dix-huit mois qui suivent le délai visé au paragraphe 2 et si l'exigence secondaire y afférente n'a pas été respectée, le montant remboursé est égal au montant qui serait libéré dans un cas d'application de l'article 23 paragraphe 2, diminué de 15 % de la partie concernée du montant garanti. 4. Aucun remboursement du montant acquis n'est effectué dans le cas où la preuve du respect de la ou des exigence(s) principale(s) est apportée postérieurement au délai de dix-huit mois visé au paragraphe 3." ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées, et en particulier de l'article 12 du règlement n° 2571/97, reprises à l'article 24 du règlement n° 1898/ 2005 susvisé de la Commission du 9 novembre 2005, que des obligations précises ont été imposées aux fabricants de beurre pâtissier adjudicataires de l'aide communautaire afin de s'assurer que les produits aidés étaient effectivement utilisés et incorporés dans les produits finaux dans le délai de quatre mois prévu à l'article 11 de ce même texte, lui-même repris à l'article 11 du règlement susmentionné n° 1898/2005 ; que, notamment, le contrat passé par les adjudicataires avec chaque acheteur doit préciser que celui-ci s'engage à fournir à l'organisme chargé du suivi de ces aides, l'ONILAIT puis l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions pour la France, les données justifiant de la réelle utilisation de ces produits ; que le règlement communautaire, qui indique expressément que chaque Etat doit déterminer les modalités de sa mise en oeuvre, ne prévoit aucune exception en fonction de l'utilisateur concerné et n'exclut pas, contrairement à ce que soutient la SAS Fléchard, les artisans dits "sondables", utilisant plus de 9 tonnes de beurre par an mais moins de 5 tonnes par mois ; que c'est en application de ces dispositions que, par ses deux notes en date des 13 février et 25 juin 1998, l'ONILAIT qui, ce faisant, s'est borné à prévoir les modalités de mise en oeuvre du règlement communautaire sans y ajouter de nouvelles dispositions, a, notamment, prévu que les utilisateurs finaux des produits en cause devaient obligatoirement lui adresser, chaque trimestre, une déclaration justifiant l'incorporation du beurre aidé dans les produits finaux ; qu'en cas de non respect de cette obligation l'organisme était tenu de constater l'acquisition de la garantie de transformation correspondant à la quantité concernée et de mettre en oeuvre la procédure prévue par les dispositions rappelées ci-dessus du règlement 2220/85 ; qu'ainsi, et alors même que l'organisme national chargé du suivi de ces aides disposait par ailleurs de moyens de contrôles directs, la société requérante, qui ne conteste pas que certains de ses clients n'ont pas fourni les relevés trimestriels confirmant l'utilisation effective des produits aidés, lesquels relevés n'avaient pas une vocation purement statistique, n'est pas fondée à soutenir que les titres de recettes contestés seraient illégaux en raison de la méconnaissance du principe de sécurité juridique, alors qu'elle restait seule responsable de la destination finale du beurre vis-à-vis de l'organisme d'intervention quel que soit l'utilisateur concerné, et qu'il lui était possible de se prémunir contre les conséquences de l'inexécution par l'un de ses clients de l'obligation qu'elle était tenue de lui imposer contractuellement ; 5. Considérant, en second lieu, que la transmission des relevés trimestriels, qui constituaient la preuve du respect du dispositif prévu par le règlement communautaire, doit être regardée comme une exigence principale au sens de l'article 20 du règlement n° 2220/85, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'article 18 du règlement n° 2571/97, repris aux articles 25 et 28 du règlement susvisé n° 1898/2005 ; que, les relevés trimestriels se rapportant aux garanties en litige n'ayant pas été transmis à l'ONILAIT ou à l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions, la SAS Fléchard, qui ainsi ne justifiait pas de l'utilisation finale des produits aidés, ne peut utilement soutenir qu'elle n'a méconnu qu'une exigence secondaire en rapport avec le respect d'un délai ou une exigence subordonnée ; que la circonstance que les produits litigieux étaient tracés, qu'elle-même était tenue de produire des déclarations de vente, ou même que l'ONILAIT puis l'office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions avaient également la faculté de procéder à des contrôles, ne saurait pallier ces manquements ; qu'en application des dispositions de l'article 22 du règlement n° 2220/85, l'intégralité de la garantie était ainsi acquise à ces organismes, sans que la société requérante puisse invoquer le bénéfice du principe de proportionnalité ou solliciter un quelconque abattement des sommes en litige dont la rétention, en vertu de l'article 4 du règlement susvisé n° 2988/95, ne constitue pas une sanction ; que la circonstance, à la supposer établie, que dans le cadre des négociations amiables il aurait été admis par les deux parties que les exigences en cause étaient seulement subordonnées et que la pénalité devait être limitée à 15 % des garanties déposées est sans incidence sur le bien fondé des créances litigieuses et des titres de recettes contestés ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SAS Fléchard n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté ses demandes ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 7. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de laisser à la charge de chacune des parties la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Fléchard est rejetée. Article 2 : Les conclusions de FranceAgrimer présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Fléchard et à FranceAgrimer. Délibéré après l'audience du 12 septembre 2013, où siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - M. Coiffet, président-assesseur, - et Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 octobre 2013. Le rapporteur, V. GÉLARD Le président, I. PERROT Le greffier, C. GUÉZO La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 10NT00188