Conseil d'État, , 05/06/2020, 440988, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-05
Numéro : 440988

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 3 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Sinema demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution des articles 3, 4, 27, 29, 37 et 40 du décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ; 2°) d'enjoindre à l'Etat, sans délai et sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter de l'ordonnance à intervenir, de prendre les mesures suivantes : - autoriser la réouverture administrative de son établissement ; - si la réouverture n'est pas possible, couvrir la marge bénéficiaire réalisée par l'établissement à la même époque les années précédentes ; - si la réouverture est possible mais insuffisamment rentable, couvrir la marge bénéficiaire manquante due aux conditions restrictives imposées par la pandémie et prendre en charge les frais exposés en vue d'instaurer les mesures barrières ; - si le restaurant souhaite diversifier son offre en se lançant dans la restauration à emporter en période de crise, prendre en charge les frais engendrés par le développement de cette activité ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle justifie d'un intérêt à agir dès lors qu'il lui a été interdit d'exercer son activité à compter du 14 mars 2020 et que, désormais, n'entrant pas dans les conditions restrictives prévues pour une réouverture, elle est encore, de facto, empêchée d'entreprendre ; - la condition d'urgence est satisfaite eu égard, en premier lieu, à l'existence avérée de la pandémie, en deuxième lieu, aux conséquences économiques et patrimoniales du maintien de la fermeture de son établissement, qui ne dispose pas ni de terrasse ni d'espace de plein air, et à l'absence de recul quant à l'efficacité du plan de soutien à l'économie en général et au secteur de la restauration en particulier, en troisième lieu, à la nécessité de préserver la vie des entreprises afin qu'elles contribuent au financement du système de santé et, en dernier lieu, à l'absence de motifs de nature à justifier le maintien de la fermeture de son établissement alors que le pays est entré en phase de déconfinement et qu'il n'y a plus de saturation des structures hospitalières sur le territoire national, y compris en zone orange ; - il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au principe de sécurité juridique, au principe d'égalité devant la loi, au principe d'accessibilité, d'intelligibilité et de clarté de la loi, au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre, au principe de non-discrimination et au droit à la vie ; - le décret attaqué méconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle de prévisibilité et de sécurité juridique en ce qu'il instaure des dispositions imprécises, confuses, évolutives et susceptibles de conduire à une méconnaissance du principe d'égalité devant la loi ; - il porte une atteinte disproportionnée à deux des composantes du droit de propriété dès lors qu'il rend la valeur patrimoniale de son établissement incertaine et la prive de l'usage de cet établissement, et ce bien au-delà de la période de confinement ; - il méconnaît les stipulations de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'il ne permet pas de préserver la vie biologique et la vie économique de son établissement et de sa clientèle ; - il porte une atteinte manifestement excessive à la liberté d'entreprendre dès lors que, en premier lieu, la décision de maintenir la fermeture administrative des restaurants situés en zone orange est disproportionnée au regard de l'objectif de sécurité sanitaire poursuivi, en deuxième lieu, elle a été adoptée sans qu'aucune étude d'impact n'ait mesuré ses conséquences financières, en troisième lieu, aucune mesure de soutien en vue d'une réouverture ou d'une fermeture dans des conditions acceptables n'est prévue et, en dernier lieu, la France est passée dans une phase de déconfinement et de nombreux lieux publics ont rouverts ; - il est discriminatoire dans la jouissance de la liberté d'entreprendre et du droit de propriété en ce qu'il maintient la fermeture de son restaurant jusqu'à nouvel ordre, alors que, d'une part, d'autres secteurs d'activité accueillant du public n'ont fait l'objet d'aucune interdiction ou ont rouvert et, d'autre part, dans son propre secteur d'activité, certains établissements, notamment de restauration collective, ne se sont pas vu interdire l'accès ou vont pouvoir accueillir du public pour l'organisation d'épreuves de concours ou d'examens ou même peuvent rouvrir selon qu'ils sont placés en zone verte ou orange, en fonction de critères flous et imprécis ; - il méconnaît l'article 4 du pacte international relatif aux droits civils et politiques et l'article 30 de la Déclaration universelle des droits de l'homme dès lors que la France n'a pas signalé au secrétaire général de l'Organisation des Nations-Unies la promulgation de l'état d'urgence sanitaire et que les mesures édictées ne respectent pas le principe d'intangibilité des droits fondamentaux, le principe de temporalité et le principe de proportionnalité ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard, en premier lieu, à l'existence de moyens plus efficaces pour lutter contre la pandémie, en deuxième lieu, à la possibilité d'une régionalisation et d'une spécialisation du confinement, en troisième lieu, aux dommages collatéraux causés par le confinement et les fermetures administratives et, en dernier lieu, à l'interdiction générale et absolue pour les établissements relevant de la catégorie N située en zone orange d'accueillir du public s'ils ne disposent ni d'une terrasse ni d'espace de plein air ainsi qu'à la durée excessive de ces interdictions. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le pacte international relatif aux droits civils et politiques ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ; - le code de justice administrative ; Considérant ce qui suit : 1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut rejeter une requête par une ordonnance motivée, sans instruction contradictoire ni audience publique, lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. 2. La société Sinema demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'une part, d'ordonner la suspension de l'exécution des articles 3, 4, 27, 29, 37 et 40 du décret n° 2020-663 du 31 mai 2020, d'autre part, d'enjoindre à l'Etat, sans délai et sous astreinte, d'autoriser la réouverture administrative de son établissement ou, à défaut de réouverture dans des conditions normales, de l'indemniser des frais exposés en vue d'instaurer les mesures barrières, des frais nécessaires à la réorientation de son activité dans la restauration à emporter et des pertes de bénéfices subies par comparaison avec la période équivalente de l'année précédente. Sur les circonstances : 3. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux et sa propagation sur le territoire français ont conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants, élèves et étudiants dans les établissements les recevant et les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, modifié par décret du 19 mars, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. Le ministre des solidarités et de la santé a pris des mesures complémentaires par plusieurs arrêtés successifs. 4. Le législateur, par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020 puis, par l'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. Par un décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Par un premier décret du 11 mai 2020, applicable les 11 et 12 mai 2020, le Premier ministre a abrogé l'essentiel des mesures précédemment ordonnées par le décret du 23 mars 2020 et en a pris de nouvelles. Par un second décret du 11 mai 2020, pris sur le fondement de la loi du 11 mai 2020 et abrogeant le précédent décret, le Premier ministre a prescrit les nouvelles mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Enfin, par un décret du 31 mai 2020, abrogeant celui du 11 mai 2020, le Premier ministre a fixé de nouvelles règles applicables à compter du 2 juin 2020, assouplissant une partie des mesures restrictives jusqu'alors en vigueur. Sur les demandes adressées au juge des référés : 5. Par son article 1er, le décret du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire prévoit, afin de ralentir la propagation du virus, que les mesures d'hygiène qu'il précise dans son annexe 1 et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d'au moins un mètre entre deux personnes, dites " barrières ", définies au niveau national, " doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance ". Par son article 3, il interdit sur l'ensemble du territoire de la République tout rassemblement, réunion ou activité sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public, mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes, sauf dans un nombre limité d'exceptions qu'il énumère et sous réserve, dans ces situations, du respect des dispositions de l'article 1er. L'article 4 du décret institue un classement des départements en zone " verte " ou en zone " orange " au regard de leur situation sanitaire, déterminée notamment en fonction du taux d'incidence de nouveaux cas quotidiens cumulés sur sept jours, du facteur de reproduction du virus, du taux d'occupation des lits de réanimation par des patients atteints par le covid-19, du taux de positivité des tests recueillis trois jours auparavant et du nombre de tests réalisés, ainsi que de la vulnérabilité particulière des territoires concernés. Ce classement, annexé au décret, fait figurer en zone " orange " les départements de la région Ile-de-France ainsi que ceux de la Guyane et de Mayotte, l'ensemble des autres départements étant classés en zone " verte ". 6. L'article 27 du décret prévoit que dans les établissements recevant du public et qui ne sont pas fermés, l'exploitant met en oeuvre les mesures de nature à permettre le respect des dispositions de l'article 1er, qu'il peut limiter l'accès à l'établissement à cette fin et qu'il informe les utilisateurs de ces lieux par affichage des mesures d'hygiène et de distanciation mentionnées à l'article 1er. Il prévoit en outre que lorsque, par sa nature même, une activité professionnelle, quel que soit son lieu d'exercice, ne permet pas de maintenir la distanciation entre le professionnel et le client ou l'usager, le professionnel concerné met en oeuvre les mesures sanitaires de nature à prévenir les risques de propagation du virus. Enfin, il impose dans certains types d'établissements le port du masque à toute personne de onze ans ou plus. L'article 29 permet au préfet de département d'interdire, de restreindre ou de réglementer, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du titre 4 du décret. 7. L'article 37 du décret prévoit que, dans les départements classés en zone " orange ", le préfet de département peut, après avis du maire, interdire l'ouverture d'un centre commercial comprenant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée est supérieure ou égale à 70 000 m2 et qui, du fait de son implantation dans un bassin de vie fortement peuplé et de sa proximité immédiate avec une gare desservie par plusieurs lignes de transport ferroviaire ou guidé et de transport public régulier de personnes routier, favorise des déplacements significatifs de population. 8. S'agissant plus particulièrement des cafés, restaurants et débits de boisson, il découle de l'article 40 du décret du 31 mai 2020 que les établissements situés en zone " verte " peuvent, depuis le 2 juin 2020, accueillir du public et reprendre leur activité sous réserve de l'observation de " mesures barrières " telles que le respect d'un maximum de dix clients à une même table, d'une distance minimale d'un mètre entre deux tables, du port du masque pour le personnel et pour les clients lors de leurs déplacements au sein de l'établissement. Seule demeure, pour les établissements situés dans les départements classés en zone " orange ", notamment ceux de la région Ile-de-France, une restriction supplémentaire tenant à ce que l'accueil des clients ne pourra, à tout le moins jusqu'à la date du 22 juin selon les déclarations publiques du Premier ministre, se faire qu'en terrasse et non à l'intérieur de l'établissement. 9. La société requérante soutient que ces différentes mesures combinées, en ce qu'elles font obstacle à un fonctionnement économiquement viable de l'établissement de restauration qu'elle a pour objet d'exploiter, portent une atteinte grave à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie, ainsi qu'au droit de propriété, au principe de sécurité juridique, au principe d'égalité devant la loi, au principe de non-discrimination, à la liberté d'aller et venir et au droit à la vie. La société soutient que ces mesures ne sont pas justifiées par la situation sanitaire, de sorte que l'atteinte qu'elles portent à ces libertés fondamentales est disproportionnée et revêt un caractère manifestement illégal. 10. Il n'apparaît toutefois pas que les règles auxquelles sont soumis depuis le 2 juin, en vertu du décret du 31 mai 2020, les cafés et restaurants situés dans les départements classés en zone " verte ", qui se bornent à imposer à ces établissement des restrictions découlant du respect des mesures d'hygiène et de distanciation sociale qui doivent être observées, aux termes de l'article 1er du même décret, " en tout lieu et en toute circonstance " en vue de lutter contre la propagation du virus, dont la circulation n'a pas à ce jour cessé dans cette zone, portent aux entreprises concernées une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. 11. S'agissant des établissements situés dans les départements classés en zone " orange ", au sens de l'article 4 du décret du 31 mai 2020, notamment ceux de la région Ile-de-France, il résulte des éléments rendus publics par le ministère de la santé et des solidarités que le maintien de restrictions plus importantes dans certaines parties du territoire national est justifié par des facteurs objectifs tels que le taux d'incidence - nombre de nouveau cas apparus en une semaine pour 100 000 habitants - constaté et le taux d'occupation des services de réanimation. Ces indicateurs traduisent l'existence d'un niveau de circulation du virus, dans les départements concernés, supérieur à ce qui est observé sur le reste du territoire. Compte tenu de la densité de population dans les départements d'Ile-de-France et de l'existence d'un réseau de transports publics particulièrement dense permettant une circulation aisée des personnes dans toute la région, il apparaît nécessaire d'adopter des mesures cohérentes à l'échelle de la région. Il ressort par ailleurs des recommandations du Haut conseil de la santé publique que le risque de transmission du virus est moindre en milieu ouvert que dans les espaces fermés. Dans ces conditions, alors même que cette mesure aboutit, pour les entreprises dont les établissements ne disposent pas d'une terrasse ou de la possibilité de bénéficier d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public, au maintien d'une restriction de leur activité à la vente à emporter et alors même que les mesures de soutien économique mises en place ne permettraient pas de compenser le préjudice subi par ces entreprises, il n'apparaît pas en l'état de l'instruction que l'atteinte ainsi portée à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté d'entreprendre ou, en tout état de cause, aux autres droits et libertés invoqués revêtirait un caractère manifestement illégal. 12. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a lieu, à ce jour, de faire droit ni aux conclusions tendant à la suspension de l'exécution des articles contestés du décret du 31 mai 2020, la société requérante de justifiant pas, au demeurant, d'un intérêt lui donnant qualité pour contester l'article 37, ni aux conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de prendre, pour ce qui concerne les cafés et restaurants, des mesures moins restrictives que celles qui découlent de l'article 40 du décret du 31 mai 2020. 13. Enfin, il n'entre pas dans l'office du juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de statuer sur les demandes tendant à l'indemnisation du préjudice que la requérante estime avoir subi du fait des mesures de police administrative dont elle a fait l'objet. 14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, qu'il est manifeste que les demandes en référé ne sont pas fondées. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions des requêtes par application de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de la société Sinema est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Sinema. Copie en sera adressée au Premier ministre.