CAA de MARSEILLE, 5ème chambre, 09/11/2022, 21MA01582, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-09
Numéro : 21MA01582
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Claire  BALARESQUE
Commissaire du gouvernement : M. PECCHIOLI
Avocat(s) : RIBIERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association U Levante a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la décision par laquelle le maire de Monacia d'Aullène a implicitement rejeté sa demande du 8 février 2019 tendant à ce qu'il saisisse le conseil municipal en vue d'abroger la carte communale. Par un jugement n°1900742 du 25 février 2021, le tribunal administratif de Bastia a annulé la décision implicite de rejet du maire de Monacia d'Aullène et lui a enjoint de saisir le conseil municipal de la commune afin d'abroger la carte communale dans le délai de trois mois. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistré le 27 avril 2021, la commune de Monacia d'Aullène, représentée par Me Ribière, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 février 2021 ; 2°) de rejeter la demande de l'association U Levante ; 3°) de mettre à la charge de l'association U Levante une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier, en l'absence de signature de la minute de ce dernier par les magistrats qui l'ont rendu ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, les classements en zone constructible des secteurs de Gianuccio et Monacia retenus par la carte communale ne méconnaissent pas les dispositions de l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme et ne sont pas incompatibles avec celles du PADDUC ; ces secteurs constituent chacun un village existant au sens de ces dispositions ; ils sont bâtis de façon dense et agglomérée et comportent plusieurs hébergements touristiques et plusieurs commerces ; - c'est également à tort que le tribunal a fondé la déclaration d'illégalité de la carte communale sur la méconnaissance de la cartographie des espaces stratégiques agricoles alors, d'une part, qu'en application des articles L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales et L. 131-1 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, la commune disposait d'un délai de trois ans pour rendre la carte communale compatible avec la cartographie des espaces stratégiques agricoles, à la suite de l'approbation de cette dernière par une délibération de l'assemblée de Corse du 5 novembre 2020 ; d'autre part, les choix d'aménagement opérés par la commune sont compatibles avec les dispositions du PADDUC relatives aux espaces stratégiques agricoles ; - le jugement attaqué est entaché de contradiction de motifs, le tribunal n'ayant pas retenu le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme alors qu'il a retenu celui de la méconnaissance de la cartographie des espaces stratégiques agricoles. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2021, l'association U Levante, représentée par Me Tomasi, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit enjoint au maire de Monacia d'Aullène de saisir le conseil municipal afin qu'il abroge la carte communale dans son ensemble et prescrive de réduire l'étendue des zones constructibles de Monacia et de Gianuccio, de façon à les rendre compatibles avec les dispositions des articles L. 101-2, L. 121-8 et L.121-21 du code de l'urbanisme et avec celles du Plan d'Aménagement et de Développement Durable de la Corse, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir ; 3°) à ce que soit mise à la charge de la commune de Monacia d'Aullène la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête n'est pas fondée dans les moyens qu'elle soulève ; - la carte communale est également incompatible avec les dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme et méconnaît le principe d'équilibre. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience au cours de laquelle ont été entendus : - le rapport de Mme A... ; - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public ; - les observations de Me Ribière représentant la commune de Monacia d'Aullène. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 12 octobre 2007, le conseil municipal de la commune de Monacia d'Aullène a approuvé la carte communale. Par une lettre notifiée à la commune de Monacia d'Aullène le 8 février 2019, l'association U Levante a demandé au maire de saisir le conseil municipal afin d'abroger la carte communale. En l'absence de réponse à cette demande, l'association U Levante a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la décision par laquelle le maire de Monacia d'Aullène a implicitement rejeté sa demande du 8 février 2019 tendant à ce qu'il saisisse le conseil municipal en vue d'abroger la carte communale. Par un jugement du 25 février 2021, le tribunal administratif de Bastia a annulé la décision implicite de rejet du maire de Monacia d'Aullène et lui a enjoint de saisir le conseil municipal de la commune afin d'abroger la carte communale dans le délai de trois mois. La commune de Monacia d'Aullène relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ". 3. Il ressort de la minute du jugement attaqué qui a été transmise par le tribunal administratif de Bastia qu'elle comporte la signature du président de la formation de jugement, celle du rapporteur et celle de la greffière d'audience. Le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait irrégulier faute pour cette minute d'être revêtue des signatures requises par les dispositions précitées de l'article R. 741-7 du code de justice administrative manque ainsi en fait et doit dès lors être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. (CE, Assemblée, 19 juillet 2019, n°s 424216 424217, A.) 5. Aux termes de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux cartes communales dont l'élaboration ou la révision n'a pas été engagée postérieurement au 1er avril 2021 : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, (...) les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. / Lorsqu'un de ces documents est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, d'un document en tenant lieu ou d'une carte communale, ces derniers sont, si nécessaire, rendus compatibles ou les prennent en compte dans un délai de trois ans ". Aux termes de l'article L. 131-1 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (...) ; / 5° Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse prévu à l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales ; ". En ce qui concerne la compatibilité de la carte communale avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles que précisées par le PADDUC : 6. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu'il appartient aux auteurs d'une carte communale de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par le plan d'aménagement et de développement durable de Corse, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable sur le territoire de la commune de Monacia d'Aullène : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 8. Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), approuvé le 2 octobre 2015 par l'Assemblée de Corse, précise les modalités d'application de ces dispositions en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales. Il prévoit que, dans le contexte géographique, urbain et socioéconomique de la Corse, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu'il constitue, à l'importance et à la densité significative de l'espace considéré et à la fonction structurante qu'il joue à l'échelle de la micro-région ou de l'armature urbaine insulaire, et que par ailleurs, un village est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l'espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l'organisation et le développement de la commune. Le PADDUC prévoit en outre que, pour s'inscrire en continuité de l'urbanisation existante, d'une part, l'extension urbaine prévue doit être en contiguïté avec les fronts urbains de la forme qu'elle étend et ne peut donc en être séparée par une distance trop importante. A cet égard, il précise qu' " au-delà d'une bande de 80 mètres d'espace naturel ou agricole, la continuité est difficile à établir ". D'autre part, l'extension doit former un ensemble cohérent avec la forme urbaine préexistante, ce qui implique d'assurer une compatibilité certaine de la morphologie urbaine, en reprenant le rythme, la volumétrie et les échelles. A cet égard, le PADDUC précise que " l'extension de l'urbanisation doit être proportionnée par rapport à la forme urbaine existante à laquelle elle " s'accroche " ". Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. 9. Il ressort des pièces du dossier, notamment du document graphique et des vues aériennes prises en 2017, que le hameau de Gianuccio se compose d'une cinquantaine de constructions, dont une partie, situées au nord et à l'est, sont implantées de façon dispersée et entourées de vastes espaces boisés, vierges de toute construction. Si cet ensemble de constructions comporte quelques hébergements touristiques et restaurants, il ne saurait être regardé comme une agglomération au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme telles que précisées par le PADDUC. Il ne présente pas davantage, compte tenu de sa trame et de sa morphologie, les caractéristiques d'un village au sens de ces dispositions. Dans ces conditions, l'extension urbaine prévue par la carte communale autour du hameau de Gianuccio ne peut être regardée comme située en continuité d'une agglomération ni d'un village. 10. Il ressort également du document graphique et des vues aériennes précitées ainsi que du rapport de présentation de la carte communale lui-même que cette dernière procède à un " élargissement conséquent du périmètre constructible " autour du village de Monacia, qui s'étend au Sud et à l'Ouest sur plusieurs centaines de mètres dans un secteur d'habitat diffus, majoritairement composé de parcelles laissées à l'état naturel et boisées. La commune indique d'ailleurs dans ses écritures que la carte communale étend à plus de 600 mètres du village existant la zone constructible au Sud de Monacia. L'association U Levante fait en outre valoir sans être contestée que la superficie de la zone constructible délimitée par la carte communale autour du village de Monacia est de 103 hectares quand les espaces construits au sein de cette zone ne représentaient qu'une trentaine d'hectares en 2017. Dans ces conditions, l'extension urbaine prévue par la carte communale autour du village de Monacia ne peut être regardée, eu égard tant à la distance qui sépare les limites de cette extension du village existant qu'à la disproportion manifeste entre cette extension et la forme urbaine existante, comme située en continuité d'une agglomération ni d'un village. 11. Il résulte de ce qui précède que la délimitation des zones constructibles de la carte communale de Monacia n'est pas compatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles que précisées par le PADDUC. En ce qui concerne la compatibilité de la carte communale avec les dispositions du PADDUC relatives aux espaces stratégiques agricoles : 12. Il résulte des dispositions citées au point 5 qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale, il appartient aux auteurs d'une carte communale, dans le cas où le territoire concerné est couvert par le plan d'aménagement et de développement durable de Corse de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions de ce document. 13. Le PADDUC approuvé le 2 octobre 2015 par l'Assemblée de Corse fixe comme objectif de protéger et maintenir un minimum de 105 000 hectares de terres cultivables et à potentialité agropastorale, ainsi que les terres cultivables équipées d'un équipement public d'irrigation ou en projet d'équipement, au titre des espaces stratégiques, et donne, à titre indicatif, les surfaces concernées par commune, mentionnant, pour la commune de Monacia d'Aullène, une surface de 275 hectares. Si, d'une part, par le jugement n° 1600452 du 1er mars 2018 devenu définitif, le tribunal administratif de Bastia a annulé pour excès de pouvoir la délibération n° 15/235 AC du 2 octobre 2015 de l'Assemblée de Corse approuvant le PADDUC en tant qu'elle arrête la carte des espaces stratégiques agricoles et, d'autre part, par le jugement n°2001438 du 29 avril 2022, frappé d'appel, le tribunal administratif de Bastia a annulé pour excès de pouvoir la délibération n° 20/149 de l'Assemblée de Corse du 5 novembre 2020 approuvant la modification du PADDUC relative au rétablissement de la carte des espaces stratégiques agricoles, de sorte que le PADDUC ne contient plus de document cartographique permettant de déterminer ou de délimiter ces espaces, les critères d'éligibilité de ces espaces et les prescriptions du PADDUC approuvé le 2 octobre 2015 s'y rapportant demeurent en vigueur. Il appartient ainsi aux auteurs des cartes communales de délimiter des espaces stratégiques agricoles et de les classer en zone agricole ou naturelle en veillant à assurer la compatibilité de la carte communale avec l'objectif fixé par le PADDUC. 14. Aux termes du livret IV du PADDUC, " les espaces stratégiques [agricoles] ont été identifiés selon les critères alternatifs suivants : leur caractère cultivables (pente inférieure ou égale à 15%) et leur potentiel agronomique ou leur caractère cultivables (pente inférieure à 15 % et leur équipement par les infrastructures d'irrigation ou leur projet d'équipement structurant d'irrigation ". Aux termes de son livre III : " Les espaces stratégiques agricoles : ils sont constitués par les espaces cultivables (moins de 15% de pente) à potentialité agronomique, incluant les espaces pastoraux présentant les meilleures potentialités, ainsi que par les espaces cultivables et équipés ou en projet d'un équipement structurant d'irrigation... ". 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment des extraits de la carte du zonage agro-sylvo-pastoral de la Corse établie par la SODETEG, et il n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté par la commune, que les zones constructibles de la carte communale de Monacia d'Aullène recouvrent plusieurs dizaines d'hectares de terres agricoles et pastorales à fort potentiel non urbanisées constituant des espaces stratégiques agricoles au sens des dispositions précitées du PADDUC, alors que ces terres agricoles et pastorales à fort potentiel non urbanisées ne représentent en 2019 qu'une superficie de 299, 03 hectares sur l'ensemble de la commune de Monacia d'Aullène. La zone constructible délimitée par la carte communale autour du village de Monacia comprend ainsi plusieurs hectares de vignes cultivées et, pour près du tiers de sa superficie, des espaces cultivables au sens des dispositions précitées du PADDUC et non construits. Dans ces conditions, en permettant l'ouverture à l'urbanisation de plusieurs dizaines d'hectares d'espaces stratégiques agricoles non construits, la carte communale s'écarte de façon trop importante de l'objectif de préservation de 275 hectares d'espaces stratégiques agricoles fixé par le PADDUC. Dans ces conditions, la carte communale n'est pas non plus compatible avec les dispositions de ce plan relatives aux espaces stratégiques agricoles. En ce qui concerne la compatibilité de la carte communale avec les dispositions de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : 16. Aux termes de l'article L. 122-10 du code de l'urbanisme : " Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. " 17. Pour les motifs exposés au point 15, la carte communale de Monacia d'Aullène n'est pas compatible avec les dispositions précitées. 18. Il résulte de ce qui précède que la commune de Monacia d'Aullène n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé la décision implicite de rejet du maire de Monacia d'Aullène et lui a enjoint de saisir le conseil municipal de la commune afin d'abroger la carte communale dans le délai de trois mois. 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association U Levante, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune Monacia d'Aullène demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Monacia d'Aullène une somme de 2 000 euros à verser à l'association U Levante. D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Monacia d'Aullène est rejetée. Article 2 : La commune de Monacia d'Aullène versera à l'association U Levante une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Monacia d'Aullène et à l'association U Levante. Copie en sera adressée pour information au préfet de la Corse-du-Sud. Délibéré après l'audience du 17 octobre 2022, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - Mme Vincent, présidente-assesseure, - Mme Balaresque, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2022. N°21MA01582 2