CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 15/10/2024, 23MA01685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-10-15
Numéro : 23MA01685
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : JEAN-PAUL EON - CLAUDINE ORABONA AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D... A... née C..., Mme B... A..., Mme E... A..., Mme F... A... et M. G... A... ont a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler la délibération du 26 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Calvi a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 2100772 du 2 mai 2023, le tribunal administratif de Bastia a annulé cette délibération en tant qu'elle classe en zone inondable des parcelles cadastrées section AO n°s 25, 50 et 51, et a rejeté le surplus de leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 3 juillet 2023, Mme D... A... née C..., Mme B... A..., Mme E... A..., Mme F... A... et M. G... A..., représentés par Me Eon, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 2 mai 2023 en tant qu'il n'a pas annulé cette délibération du 26 mars 2021 en ce qu'elle classe en zone inondable les parcelles cadastrées section AO n° 19, 20, 26 et 52, en zone agricole les parcelles D 39 p, D 49 p, D 47, D 48, D 662 p, D 664, D 665, et D 666 et en zone naturelle les parcelles cadastrées section AO n° 64 et 65 et les parcelles D 662 p et D 45 ; 2°) d'annuler dans cette mesure cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Calvi la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - ils ne recherchent plus que l'annulation partielle du plan local d'urbanisme, à la différence de la première instance et renoncent donc à leurs moyens tendant à l'annulation totale de ce document ; - s'agissant du rangement en zone agricole des parcelles D 39 p, D 49 p, D 47, D 48, D 662 p, D 664, D 665, et D 666, la délibération en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ces terrains sont inaptes à toute activité agricole par leur configuration, leur nature de sols, l'absence de réseau d'irrigation et la proximité de réseaux d'assainissement et de constructions d'habitation, ainsi que le montre le rapport d'expert, et contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; - s'agissant du classement des parcelles D 662 p et D 45 en zone naturelle, la première accueillant la seconde supportant un bâti, la délibération en litige est affectée d'une autre erreur manifeste d'appréciation, ce tènement étant dépourvu de tout caractère remarquable mais entouré de constructions parfois récentes ; - s'agissant du rangement en zone naturelle remarquable des parcelles AO 64 et 65, une autre erreur manifeste d'appréciation a été commise, en se référant à l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, pourtant abrogé, pour des motifs arbitraires, étrangers à la volonté de soustraire le secteur à l'urbanisation puisqu'y ont été délivrés des permis de construire en 2020 et 2022 ; - en ce qui concerne enfin le rangement des autres parcelles en zone inondable, leur exposition au risque d'inondation n'est pas avérée, un tel classement ne pouvant se fonder sur le plan de prévention de risques d'inondation annulé par la Cour et la solution adoptée par le tribunal dans le jugement quant à trois de leurs parcelles devant être étendue à ces autres terrains. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2024, la commune de Calvi, représentée par Me Ribière, conclut d'une part, au rejet de la requête, d'autre part, par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé partiellement son plan local d'urbanisme, et enfin, à ce que soit mise à la charge des consorts A... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir que : - les moyens d'appel ne sont pas fondés ; - les parcelles AO 51, 50, 25, 65 traversées par un cours d'eau et dont le risque d'inondation repose sur des études menées par le BCEOM en novembre 1997 à la demande de l'Etat, ont été rangées sans erreur manifeste en zone inondable. Par une ordonnance du 9 février 2024 la clôture d'instruction a été fixée au 26 février 2024, à 12 heures, puis par une ordonnance du 26 février 2024, a été reportée au 13 mars 2024, à 12 heures. Par une lettre du 26 septembre 2024, la Cour a informé les parties, sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen, relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de l'appel incident de la commune, qui présente à juger, en ce qu'il a trait à des zonages non discutés par les appelants dans le litige principal, qui ne remettent pas en cause la divisibilité du plan local d'urbanisme, un litige distinct de l'appel principal. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Abi Nader, substituant Me Ribiere, représentant la commune de Calvi. Considérant ce qui suit : 1. Les consorts A... sont propriétaires et nus-propriétaires de parcelles situées sur la commune de Calvi, qui ont été rangées, par le plan local d'urbanisme approuvé par délibération du conseil municipal du 26 mars 2021, pour certaines, en zone agricole dite Asa, pour d'autres, en zone naturelle, et enfin, pour d'autres, en zone inondable. Par un jugement du 2 mai 2023, le tribunal administratif de Bastia a rejeté leur demande tendant à l'annulation totale de cette délibération mais a annulé celle-ci en tant qu'elle a approuvé le plan local d'urbanisme classant en zone inondable les parcelles cadastrées section AO n°s 25, 50 et 51. Les consorts A... relèvent appel de ce jugement seulement en tant qu'il a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme en ce qu'il procède au classement de leurs autres parcelles en zone agricole, en zone naturelle ou en zone inondable. La commune de Calvi demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé partiellement la délibération d'approbation de son plan local d'urbanisme. Sur l'appel incident de la commune de Calvi : 2. Les conclusions de la commune de Calvi tendant, par la voie de l'appel incident, à ce que le jugement rendu par le tribunal administratif de Bastia soit annulé en tant qu'il a annulé sa délibération du 26 mars 2021 approuvant son plan local d'urbanisme en tant qu'il classe en zone inondable les parcelles cadastrées section AO n°s 25, 50 et 51 soulèvent, compte tenu de l'argumentation développée par les appelants dans le litige principal, qui ne remettent pas en cause la divisibilité de ce document, un litige distinct de celui soulevé par l'appel principal. Les conclusions d'appel incident de la commune sont, par suite, irrecevables. Sur l'appel principal des consorts A... : En ce qui concerne la légalité du rangement en zone naturelle des parcelles cadastrées section AO n° 64 et 65 et des parcelles D 662 p et D 45 : 3. L'article L. 151-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, dispose : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espace naturel ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. 4. D'une part, le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme en litige, avec lequel le règlement de zone de ce plan doit être en cohérence ainsi que le précise l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme, comporte, au nombre de ses orientations, celle de limiter et d'adapter l'extension urbaine, et de lutter contre l'étalement urbain concentrique vers les zones naturelles au sud et à l'ouest de la ville. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes et au sol produites par les appelants, confortées par les données publiques disponibles sur le site Géoportail, que les parcelles cadastrées section AO n°s 64 et 65 présentent, malgré la présence de murs en ruine donnant sur la voie contiguë, un caractère essentiellement naturel, qui se prolonge sur une plus vaste zone située à l'est, naturelle et agricole. S'il n'est pas contesté que des permis de construire ont été sollicités sur des terrains situés plus au sud de ce secteur, une telle circonstance, à supposer ces autorisations accordées au jour de la délibération en litige, est sans incidence sur le caractère essentiellement naturel de l'espace dont relèvent les parcelles en cause. Ainsi, en décidant de les ranger en zone naturelle, à protéger en raison notamment de la qualité du paysage et du caractère des éléments naturels qui la composent, et dont l'indice de zone naturelle remarquable allégué par les intéressés n'est pas justifié, la commune de Calvi, qui affirme en première instance avoir fait le choix de maintenir leur caractère naturel et qu'elles relèvent d'une zone d'urbanisation diffuse, inconstructible en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, tel qu'il a été précisé par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 5. D'autre part, la parcelle cadastrée section D n° 45, de petite taille et supportant une petite construction d'habitation, et la parcelle D n° 662 p, de près de 8 000 m², comportant la précédente et sur laquelle a été édifiée la maison familiale des requérants, sont incluses dans un ensemble naturel et agricole, et nettement distinctes de la densification du bâti à l'est du secteur. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, qui n'avaient aucun droit acquis au maintien du précédent zonage constructible au plan d'occupation des sols, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en rangeant la parcelle n° 45 et une partie de la parcelle n° 662 p en zone naturelle, les auteurs du plan local auraient entendu assurer en réalité une protection des ressources ou potentialités agricoles du secteur, ou préserver un ensemble remarquable. Par suite, malgré l'existence des deux constructions et le raccordement aux réseaux de la parcelle 662 p, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le rangement en zone naturelle de leurs terrains serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne la légalité du classement en zone agricole des parcelles D 39 p, D 49 p, D 47, D 48, D 662 p, D 664, D 665, et D 666 : 6. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations, voire présentent un caractère urbanisé. 7. En premier lieu, il ne résulte ni des pièces du dossier, ni de l'avis défavorable émis le 18 septembre 2019 par la commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, selon lequel le projet de plan conduit à une consommation globalement excessive d'espaces considérés comme espaces stratégiques agricoles dans le PADDUC, que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient décidé de ranger en zone agricole des parcelles ne répondant pas aux caractéristiques d'un tel zonage, afin de ne pas ranger en zone agricole des terres qui relèveraient des espaces stratégiques agricoles. 8. En deuxième lieu, le secteur Asa institué par le plan local d'urbanisme en litige, au sein des zones " A ", correspond, ainsi que le précise le rapport de présentation, aux espaces stratégiques agricoles identifiés par le PADDUC et délimités par celui-ci, suivant une cartographie rétablie par délibération n° 20/149 de l'Assemblée de Corse du 5 novembre 2020. En vertu des orientations réglementaires du livret IV du PADDUC, les espaces stratégiques agricoles sont régis par un principe général d'inconstructibilité qui n'admet que les occupations et utilisations des sols limitativement énumérées, au nombre desquelles ne figurent pas les constructions nouvelles à usage d'habitation et d'activités commerciales et de services, dépourvues de tout lien avec une exploitation agricole. Aux termes de son livre III relatif aux espaces stratégiques agricoles, ceux-ci " sont constitués par les espaces cultivables (moins de 15 % de pente) à potentialité agronomique, incluant les espaces pastoraux présentant les meilleures potentialités, ainsi que par les espaces cultivables et équipés ou en projet d'un équipement structurant d'irrigation... ". Le point I. E.1 du livret IV du PADDUC ajoute que " Les espaces stratégiques ont été identifiés selon les critères alternatifs suivants : Leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 % dans les conditions et pour les catégories d'espaces énoncées au chapitre II.B.2 p.144 du présent livret) et leur potentiel agronomique ; ou leur caractère cultivable (pente inférieure ou égale à 15 % dans les conditions et pour les catégories d'espaces énoncées au chapitre II.B.2 p.144 du présent livret) et leur équipement par les infrastructures d'irrigation ou leur projet d'équipement structurant d'irrigation ". Après avoir rappelé cette définition des espaces stratégiques agricoles, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise qu'ils ont une fonction économique et sociale. 9. Si d'une part, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement du rapport d'expertise agricole établi le 10 mars 2022 à la demande des appelants, que les parcelles D 39 p, D 49 p, D 47, D 48, D 662 p, D 664, D 665, et D 666 présentent des caractéristiques géologiques et pédologiques témoignant d'un faible potentiel agronomique, elles n'en sont pas dépourvues, notamment d'un point de vue agro-pastoral. En se bornant à annoncer des éléments propres à démontrer que la pente de ces terrains est supérieure à 15 %, sans les produire, les appelants ne démontrent pas que ce critère posé par le PADDUC et rappelé par le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne serait rempli. Les auteurs de ce plan n'ont donc pas institué un zonage agricole incompatible avec le PADDUC. D'autre part, compte tenu de la vocation du secteur d'inclusion de ces parcelles, la circonstance que certaines d'entre elles présenteraient un faible potentiel agronomique n'est pas de nature à faire obstacle à leur rangement en zone " A ", compte tenu des objectifs de protection des terres agricoles de la commune. Si la parcelle cadastrée 42 est contiguë à une zone Ucc correspondant aux logements sociaux de Champeaux et à un centre hospitalier, cette circonstance, compte tenu de la vaste contenance du terrain et de son caractère non bâti, ne faisait pas obstacle à son rangement en zone " A ". Il suit de là que, nonobstant la mitoyenneté de certaines des parcelles en cause avec la voie publique et des zones urbanisées ou à urbaniser, et l'existence d'une construction sur la parcelle D 662 p, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacherait le classement en zone agricole de ces terrains ne peut être accueilli. En ce qui concerne la légalité du classement en zone inondable des parcelles cadastrées section AO n° 19, 20, 26 et 52 : 10. Certes, il résulte du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige que le territoire de Calvi est concerné par trois types de risques naturels, dont le risque d'inondation, que l'analyse des capacités de densification tenant compte de ce risque a été menée à partir d'indicateurs tenant à l'aléa inondation du plan de prévention des risques d'inondation et que si ce document a été annulé par arrêt de la Cour du 25 juillet 2014, les cartographies et études d'aléas de ce plan de prévention ont été prises en compte dans le plan en vertu du principe de précaution. Mais, alors que la prise en compte de ce risque est l'un des cinq enjeux " très forts " identifiés sur la commune à la suite de l'analyse de l'état initial de l'environnement contenue dans le rapport de présentation et constitue l'une des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable, il résulte des pièces du dossier, à la fois du rapport de présentation et des réponses de la commune aux observations du public au cours de l'enquête publique, que le risque d'inondation, qui s'applique sur le territoire du bassin versant de la Figarella et du Fiume Seccu, a été identifié non seulement à partir du plan de prévention mais également sur la base de l'atlas des zones inondables établi par l'Etat. 11. Or, pour critiquer, pour la première fois en appel, le rangement en zone inondable des parcelles cadastrées section AO n° 19, 20, 26 et 52, les consorts A... se bornent à se prévaloir des remarques formulées par le commissaire enquêteur dans son rapport soulignant que la carte des risques ne cite pas ses sources et l'absence de cadre réglementaire précis notamment du fait de l'annulation contentieuse du plan de prévention des risques et à soutenir que les motifs retenus par le tribunal pour annuler le zonage inondable des parcelles voisines de celles en litige doivent valoir pour ces dernières, alors que l'annulation par la Cour du plan de prévention a été prononcée pour un vice de procédure et que les parcelles en cause sont proches des deux ruisseaux visés par le risque d'inondation. Ce faisant, les intéressés, qui ne remettent pas en cause la réalité de l'aléa d'inondation, ne démontrent pas que le classement en zone inondable de leurs parcelles serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que les intéressés ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Calvi approuvant le plan local d'urbanisme, en tant qu'elle institue des zones agricoles, naturelles et inondables sur leurs parcelles. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Calvi, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie essentiellement perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des consorts A... la somme de 1 500 euros à verser à la commune, au titre des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions d'appel incident de la commune de Calvi sont rejetées. Article 3 : Mme D... A... et autres verseront à la commune de Calvi la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... A... née C..., Mme B... A..., Mme E... A..., Mme F... A..., M. G... A... et à la commune de Calvi. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Corse. Délibéré après l'audience du 1er octobre 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2024. N° 23MA016852