CAA de BORDEAUX, 2ème chambre - formation à 3, 25/09/2018, 16BX03931, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 2ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-09-25
Numéro : 16BX03931
Président : M. REY-BETHBEDER
Rapporteur : Mme Aurélie  CHAUVIN
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SELARL MDMH

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...A...a demandé au tribunal administratif de la Guyane à titre principal d'annuler la décision du 17 novembre 2014 par laquelle le ministre de la défense a décidé de régulariser son dossier de solde en situation de trop-versé pour un montant de 11 790, 99 euros, ensemble la décision implicite née du silence gardé sur son recours administratif préalable en date du 4 février 2015, et de condamner l'État à lui verser une somme de 2 000 euros au titre des troubles de toute nature dans les conditions d'existence, à titre subsidiaire, une somme de 11 790, 99 euros au titre de la réparation de son préjudice financier, et, à tout le moins, de lui accorder une remise gracieuse à titre d'exonération totale des sommes réclamées à titre de régularisation d'un trop perçu d'un montant de 11 790, 99 euros. Par un jugement n° 1500571 du 6 octobre 2016, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 décembre 2016 et le 28 novembre 2017, M. A..., représenté par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 6 octobre 2016 ; 2°) d'annuler les décisions implicites de rejet de ses recours administratifs formés les 4 février 2015 et 30 octobre 2015 ; 3°) d'ordonner la restitution des sommes d'ores et déjà prélevées mensuellement sur sa solde de 491,69 euros par mois ; 4°) de condamner l'État à lui verser une indemnité de 2 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence et une indemnité de 11 790,99 euros au titre de son préjudice financier ; 5°) à titre subsidiaire, de lui accorder une remise gracieuse ; 6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal a, à tort, estimé qu'il aurait abandonné sa contestation concernant l'avance de solde durant un séjour en OPEX d'un montant de 3 000 euros et que le moyen tiré de la prescription de cette avance était irrecevable dès lors qu'il n'avait pas été invoqué à l'appui du recours administratif obligatoire devant la commission des recours des militaires, alors qu'il est relatif au même litige et a fait l'objet de sa contestation initiale du 11 décembre 2014 et dans son recours de plein contentieux ; - c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet en lui reprochant de ne pas en avoir sollicité les motifs, alors qu'il a demandé des informations sur les fondements, périodes et quantum des sommes réclamées par l'administration dans le cadre de sa demande d'explications et dans le cadre d'un recours administratif préalable ; la décision contestée qui se borne à lister les avances à reprendre, sans justifier des fondements de la créance et de son existence est entachée d'un défaut de motivation en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, du principe de sécurité juridique et des articles 112 et suivant du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que les avances de solde perçues n'avaient pas le caractère de paiements indus effectués par une personne publique à l'un de ses agents de sorte que la prescription biennale ne serait pas applicable en l'espèce ; seules les sommes versées postérieurement au 30 novembre 2012 pourraient donner lieu à un recouvrement par les services du centre expert des ressources humaines et de la solde et la prescription était ainsi acquise en ce qui concerne les autres sommes réclamées en application de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ; - les premiers juges ont à tort estimé qu'il ressortait des pièces du dossier et notamment de la copie d'une capture d'écran réalisée pour les besoins de la cause que les paiements des avances de solde à l'initiative de la formation administrative auraient été effectués, alors que l'existence de ces avances, dont le montant réclamé ne correspond à aucun versement perçu, n'est pas établie ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la gestion défaillante de son dossier de solde n'était pas constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'État ; sa bonne foi, son préjudice moral et les troubles dans ses conditions d'existence sont établis ; - les premiers juges n'ont pas statué sur sa demande gracieuse, qu'il est bien fondé à solliciter à titre d'exonération de la totalité de la somme réclamée ou en réduction de sa dette, eu égard au pouvoir de modulation du juge compte tenu de la faute commise par l'État. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2017, le ministre des armées s'en remet à la sagesse de la cour quant à l'annulation du jugement du 6 octobre 2016 et au bien fondé du trop versé d'un montant de 8 790,99 euros et conclut au rejet du surplus de la requête. Le ministre s'en remet à la sagesse de la cour en ce qui concerne le moyen tiré de ce que les premiers juges ont à tort retenu que les avances de solde perçues n'avaient pas le caractère de paiement indu et par suite appliqué le régime de droit commun de la prescription quinquennale définie à l'article 2224 du code civil. Le ministre soutient que : - les premiers juges ont correctement apprécié l'étendue du litige en le circonscrivant à la répétition de l'avance réglementaire de solde budgétaire d'un montant de 8 790,99 euros dès lors que la décision contestée devant la commission de recours des militaires visait seulement à la répétition de deux avances distinctes de celle relative à son OPEX ; - si la répétition est illégale en ce qu'elle procède à la répétition de sommes prescrites en application des dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, M. A...ne démontre pas avoir subi un préjudice alors que, compte tenu de la nature même du trop-versé en l'espèce, il ne pouvait ignorer le versement de ces sommes, qu'il a demandé à rembourser, ni qu'elles seraient reprises ; - c'est à juste titre que les premiers juges ont rejeté les conclusions de M. A...qui sollicitait une remise et non l'annulation du refus d'une remise gracieuse. Par ordonnance du 27 octobre 2017 la clôture d'instruction a été fixée au 30 novembre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la défense ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, notamment son article 37-1 ; - le décret n° 97-901 du 1er octobre 1997 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - et les conclusions de M. Normand, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M.A..., ingénieur militaire d'infrastructure de la défense, s'est vu notifier, le 11 décembre 2014, par le centre expert de ressources humaines et de la solde, une décision du 17 novembre 2014 lui réclamant le remboursement d'un trop-versé d'un montant total de 11 790,99 euros correspondant à une reprise d'avance de solde de 8 790,99 euros et à une fraction de séjour en opération extérieure (OPEX) de 3 000 euros pour la période du 1er octobre 2011 au 1er avril 2014. Par lettre du 11 décembre 2014, réceptionnée le 16 décembre 2014, il a adressé une demande d'explication et contesté la décision précitée et, en l'absence de réponse, a saisi la commission de recours des militaires le 4 février 2015. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision explicite du 27 septembre 2016, le ministre de la défense a, à la suite de l'avis de la commission, rejeté ce recours administratif préalable obligatoire. M. A...relève appel du jugement du 6 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision du 17 novembre 2014 par laquelle le ministre de la défense a décidé de régulariser son dossier de solde en situation de trop-versé pour un montant de 11 790, 99 euros, ensemble la décision implicite née du silence gardé sur son recours administratif préalable en date du 4 février 2015, et à la condamnation de l'État à lui verser une somme de 2 000 euros au titre des troubles de toute nature dans les conditions d'existence, et, à titre subsidiaire, à la condamnation de l'État à lui verser une somme de 11 790, 99 euros au titre de la réparation de son préjudice financier, et à tout le moins, à ce qu'il lui soit accordé une remise gracieuse. 2. Aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense alors applicable : " I.-Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. (...) ". Aux termes de l'article R. 4125-10 du même code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. Cette notification, effectuée par lettre recommandée avec avis de réception, fait mention de la faculté d'exercer, dans le délai de recours contentieux, un recours contre cette décision devant la juridiction compétente à l'égard de l'acte initialement contesté devant la commission./ L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission. ". 3. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision du ministre prise à la suite du recours devant la commission des recours des militaires se substitue nécessairement à la décision initiale. Elle est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Par ailleurs, si le silence gardé par l'administration sur une demande dont elle a été saisie a fait naître une décision implicite de rejet, qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Dans ce cas, des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requête dirigées contre la décision implicite par laquelle le ministre de la défense a rejeté le recours présenté par M. A... le 4 février 2015 contre la décision du 17 novembre 2014 doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 27 septembre 2016 par laquelle le ministre de la défense a explicitement rejeté ce recours. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Si l'exercice d'un recours administratif préalable obligatoire a pour but de permettre à l'autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours n'en demeure pas moins soumise elle-même au principe de légalité. Le requérant qui entend contester cette dernière décision peut invoquer devant le juge, jusqu'à la clôture de l'instruction, tout moyen de droit nouveau, alors même qu'il n'aurait pas été invoqué à l'appui du recours administratif contre la décision initiale, dès lors que ces moyens sont relatifs au même litige que celui dont avait été saisie l'autorité administrative. 5. S'il est constant que M. A...n'a pas contesté dans le recours adressé le 4 février 2015 à la commission des recours des militaires la partie de sa créance dont le remboursement lui était aussi réclamé dans la décision du 17 novembre 2014 portant sur un montant de 3 000 euros et correspondant à une avance de solde durant son séjour en OPEX, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la décision du 27 septembre 2016 prise par l'administration sur ce recours administratif préalable obligatoire, qui s'est substituée à la décision du 17 novembre 2014, que le ministre de la défense a lui-même estimé que ledit recours était dirigé contre la décision lui notifiant un trop versé d'un montant total de 11 790,99 euros, qui incluait la somme de 3 000 euros précitée, à propos de laquelle M. A... avait d'ailleurs initialement sollicité des explications. L'appelant est ainsi fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de la Guyane a rejeté comme irrecevables ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du ministre de la défense en tant qu'elles portent sur cette somme de 3 000 euros. Son jugement en date du 6 octobre 2016 doit, dès lors, être annulé. 6. Il y a lieu pour la cour administrative d'appel de se prononcer immédiatement sur ces conclusions par voie d'évocation et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur le surplus des conclusions de la requête. Sur les conclusions en annulation : 7. L'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l'article 94 de la loi du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011, dispose que : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement ". 8. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Dans les deux hypothèses mentionnées au deuxième alinéa de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la somme peut être répétée dans le délai de droit commun prévu à l'article 2224 du code civil. 9. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. Il suit de là que M. A...est fondé à soutenir que la demande de reversement d'un trop-versé correspondant à une avance de solde et de sujétions pour services à l'étranger était soumise au délai d'action de deux ans fixé par ces dispositions et ne relevait pas de la prescription quinquennale prévue par les dispositions de l'article 2224 du code civil. 10. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la décision contestée du 27 septembre 2016 que M.A..., parti en OPEX en Afghanistan du 20 février au 6 septembre 2012, a perçu à ce titre une avance d'indemnités de sujétions pour services à l'étranger pour un montant de 5 128 euros en mars 2012 et de 8 444 euros en mai 2012, ainsi qu'une régularisation en juin 2012 pour un montant de 13 838,10 euros. Il n'est pas sérieusement contesté qu'après prise en compte d'une reprise partielle de ces avances pour un montant de 4 781,01 euros, l'intéressé restait redevable de 8 790,99 euros et avait également perçu six fractions de solde en opération extérieure pour un montant de 3 000 euros. Il résulte des dispositions précitées qu'à la date à laquelle le centre expert des ressources humaines et de la solde a adressé à M. A...la décision de reprise du 17 novembre 2014, dont l'intéressé indique avoir reçu notification le 11 décembre 2014, la prescription des sommes litigieuses de 8 790,99 et 3 000 euros, versées avant le 30 octobre 2012 était acquise. Ainsi le moyen tiré de ce que la créance est atteinte par la prescription biennale prévue à l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 doit être accueilli. 11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. A...est fondé à demander l'annulation de la décision du 27 septembre 2016 par laquelle le ministre de la défense a rejeté son recours dirigé contre la décision du 17 novembre 2014 par laquelle le ministre de la défense a décidé de régulariser son dossier de solde en situation de trop-versé pour un montant de 11 790, 99 euros. Sur les conclusions en injonction : 12. Le présent arrêt, qui annule la décision du 27 septembre 2016 par laquelle le ministre de la défense a rejeté le recours de M. A...dirigé contre la décision du 17 novembre 2014 lui notifiant un trop-versé d'un montant total de 11 790,99 euros, implique nécessairement que les sommes déjà prélevées sur la solde de M. A...en remboursement de cette créance lui soient reversées. Sur les conclusions indemnitaires : 13. M. A...demande que l'État soit condamné à lui verser la somme de 2 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles de toute nature qu'il estime avoir subis du fait de la gestion défaillante de son dossier de solde. 14. Il résulte de l'instruction que, contrairement à ce que soutenait le ministre devant le tribunal administratif de la Guyane, M. A...a adressé au service administration du personnel à Cayenne une réclamation préalable indemnitaire le 17 août 2015 dans laquelle il demandait la réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis résultant des négligences de l'administration militaire dans la gestion de sa solde et, en l'absence de réponse, a à nouveau saisi la commission des recours des militaires par recours du 30 octobre 2015 dont il a été accusé réception le 12 novembre 2015. Ainsi, la fin de non recevoir opposée par le ministre en première instance et tirée de l'absence de recours administratif préalable obligatoire prescrit par les dispositions de l'article R. 4125-1 du code de la défense citées au point 2, doit être rejetée. 15. Il résulte de ce qui précède que, à la date de régularisation de son dossier de solde en situation de trop-versé pour un montant total de 11 790, 99 euros, les sommes en cause, soumises, ainsi qu'il a été dit, à l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, étaient prescrites. Le recouvrement de créances prescrites constituant une faute de nature à engager la responsabilité de l'État, il sera fait une juste appréciation des préjudices de toute nature subis par M.A..., dans les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la nature des sommes en cause au regard de l'application de la prescription biennale, et à la bonne foi de l'intéressé, en condamnant l'État à lui verser la somme de 1 000 euros à titre d'indemnité. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A...et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de la Guyane du 6 octobre 2016 et la décision du 26 septembre 2016 du ministre de la défense sont annulés. Article 2 : Il est enjoint à l'État de restituer à M. A...les sommes prélevées sur sa solde en remboursement du trop-versé d'un montant de 11 790,99 euros. Article 3 : L'État est condamné à verser à M. A...une indemnité de 1 000 euros en réparation des préjudices subis. Article 4 : L'État versera à M. A...une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A...est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... et au ministre des armées. Délibéré après l'audience du 29 août 2018, à laquelle siégeaient : M. Éric Rey-Bèthbéder, président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme Aurélie Chauvin, premier conseiller. Lu en audience publique le 25 septembre 2018. Le rapporteur, Aurélie D... Le président, Éric Rey-BèthbéderLe greffier, Vanessa Beuzelin La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 16BX03931