CAA de LYON, 5ème chambre, 16/03/2023, 21LY00424, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Date de la décision : 2023-03-16
Numéro : 21LY00424
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Vanessa  REMY-NERIS
Commissaire du gouvernement : Mme LE FRAPPER
Avocat(s) : DELALANDE Samuel

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association Danger Montpertuis et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand, à titre principal, d'annuler la délibération du 20 septembre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Vichy Communauté a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Bellerive-sur-Allier et, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle approuve le classement en zone 2AU du secteur de Montpertuis. Par un jugement n°1900556 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et trois mémoires, enregistrés le 9 février 2021, 5 juillet 2021, 23 juillet 2021 et 30 novembre 2021 (non communiqué), l'association Danger Montpertuis et Mme A..., représentés par Me Delalande, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 15 décembre 2020 ainsi que la délibération susvisée en totalité ou en tant qu'elle approuve le classement en zone 2AU du secteur de Montpertuis ; 2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Vichy Communauté la somme de 3 000 euros à leur verser à chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le rapport de présentation procède d'une analyse insuffisante de l'état initial du site de Montpertuis et de son environnement (pollution des sols) en méconnaissance du 3° de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme ; il ne fait pas état des enjeux d'humidité et d'environnement, évoqués par l'autorité environnementale, qui auraient dû être particulièrement pris en compte s'agissant d'une zone passant du zonage N à 2AU ; à ce titre, aucune étude pédologique ou floristique de zone humide n'est fournie pour le site ; en outre, le changement de zonage du site de Montpertuis ne fait l'objet d'aucune motivation dans le rapport de présentation ; ces insuffisances ou omissions ont privé le public d'une garantie et influencé le sens de la décision finale ; - les membres du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Vichy Communauté n'ont pas bénéficié d'une information sincère, complète et suffisante sur les pollutions et les zones humides existantes sur le site de Montpertuis ainsi que sur les critiques émises par l'autorité environnementale et le commissaire enquêteur, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - le classement d'une partie du site de Montpertuis en zone 2AU n'est pas compatible avec les orientations et objectifs relatifs à la préservation des corridors écologiques et des continuums forestiers énoncés par le schéma de cohérence territoriale Vichy Val d'Allier ; - le classement d'une partie du site de Montpertuis en zone 2AU est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - compte-tenu de la multiplicité des vices entachant le plan local d'urbanisme, l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme doit être écartée. Par deux mémoires, enregistrés les 7 juin 2021 et 30 septembre 2021, la communauté d'agglomération Vichy Communauté, représentée par Me Marion, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge des appelants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Une ordonnance du 4 octobre 2021 a fixé la clôture de l'instruction au 4 novembre 2021. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rémy-Néris, première conseillère, - les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique, - et les observations de Mme A... et de Me Marion pour Vichy Communauté. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 19 mars 2015, le conseil municipal de la commune de Bellerive-sur-Allier a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Vichy Communauté a approuvé le nouveau plan local d'urbanisme de la commune par une délibération du 20 septembre 2018. L'association Danger Montpertuis et Mme B... A... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation totale de cette délibération et, à titre subsidiaire, son annulation en tant seulement qu'elle a approuvé le classement du site de Montpertuis en zone 2AU. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / (...) ". Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / (...) 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ". 3. Les requérants soutiennent que le rapport de présentation fait état d'une analyse insuffisante de l'état initial du site de Montpertuis et de son environnement en ce que l'importante pollution persistant sur le site n'est pas abordée et en raison du fait que le rapport se borne à reprendre certains éléments de la fiche de la base des sols pollués (Basol), qui n'est qu'une fiche de synthèse, et ce de façon biaisée. Toutefois, ce rapport présente au point " 1.2.8. Risques technologiques " les sites industriels et sites pollués ou potentiellement pollués de la commune. A ce titre, il reprend les données essentielles de la fiche Basol du 12 juillet 2017 concernant la pollution des sols et des eaux souterraines de cet ancien site industriel, même s'il ne reprend pas la liste des polluants présents dans le sol et sous-sol, en précisant qu'une dépollution pyrotechnique des sols est en cours et que " la surveillance des eaux souterraines montre l'absence d'hydrocarbures, la stabilité des concentrations en métaux en aval par rapport à l'amont (pas d'impact noté), la présence marquée de COHV sur un piézomètre aval (PZ4) mais qui n'évolue pas. " L'avis de l'autorité environnementale du 3 mars 2018, s'agissant de l'état initial de l'environnement, a d'ailleurs relevé que l'ancien site de production de munitions Manurhin, concerné par des opérations de dépollution pyrotechnique, " fait l'objet d'une description relativement précise dans le rapport. " Dans ces conditions, le rapport de présentation décrit de manière suffisante l'état initial du site de Montpertuis et son environnement. 4. Les requérants soutiennent que les enjeux d'humidité et d'environnement auraient dû être particulièrement pris en compte s'agissant d'une zone passant du zonage N à 2AU et relèvent que l'autorité environnementale a regretté dans son avis que les zones humides ne soient pas reportées sur le document graphique et que le règlement écrit ne prévoit rien de particulier à ce sujet. Cependant, le rapport de présentation identifie au point " 1.2.5. Zones humides " cinq enveloppes de probabilité de présence de zones humides. S'il est constant que la fraction du site de Montpertuis classée en zone 2AU, soit environ 69,6 ha, est située dans une enveloppe dite " de probabilité forte " c'est-à-dire de " probabilité importante de zones humides mais [où] le caractère humide et les limites restent à vérifier et à préciser ", cette zone est classée en zone à urbaniser " fermée " 2AU à savoir une zone dont l'ouverture à l'urbanisation nécessitera une révision du plan local d'urbanisme. A ce titre, le règlement de cette zone n'autorise aucun aménagement ou construction nouveau à l'exception des " installations et ouvrages d'intérêt général à condition qu'ils soient nécessaires à l'exploitation, au fonctionnement et à l'entretien des réseaux de toute nature ". L'avis de l'autorité environnementale recommandant un inventaire précis des zones humides n'a concerné que " les espaces susceptibles d'être concernés par les possibilités de constructions ou équipements autorisés par le projet de PLU, y compris dans les secteurs situés dans l'enveloppe urbaine actuelle et considérés comme urbanisés. " Les requérants ne sauraient ainsi se prévaloir de cette recommandation pour le site de Montpertuis ni reprocher à ce stade l'absence de sondage pédologique ou étude floristique conduite sur le site de Montpertuis lui-même, alors que même celui-ci comporte, en son centre, une très large zone humide de " probabilité forte ". 5. L'article R. 151-5 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; (...) ". 6. Si les requérants reprochent au rapport de présentation l'absence de motivation concernant la modification du zonage du site en question, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation expose au chapitre III les justifications des choix de planification puis au chapitre V consacre un volet " 4.3.3. Le renouvellement urbain : le site de Montpertuis zone 2AU ". Il rappelle le classement en zone N prévalant jusqu'à la délibération litigieuse en précisant que le plan d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale (Scot) Vichy Val d'Allier a identifié ce site pour accueillir des projets d'envergure régionale à moyen ou long terme. La mise en compatibilité du plan local d'urbanisme avec le document de planification intercommunal a ainsi nécessité de concevoir un règlement écrit et graphique du plan local d'urbanisme " de manière à ce que ce projet d'intérêt régional de redynamisation du site de Montpertuis puisse entrer en phase opérationnelle à moyen terme. " En outre, le rapport précise les raisons pour lesquels un zonage différencié a été réalisé pour le site, les espaces les plus sensibles en termes environnemental et paysager ont été classés en N (environ 25 ha), les terres agricoles au sud du site de Montpertuis ont été classées en zone A (4,5 ha) et le reste du site a été classé en zone 2AU représentant environ 69,6 ha, cette modification de zonage étant également rendue nécessaire par le document d'orientation et d'objectifs du Scot applicable. Par suite, le rapport de présentation présente de façon suffisamment précise les motifs justifiant la modification du zonage du site de Montpertuis. 7. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit, dans toutes ses branches, être écarté. 8. En deuxième lieu, les requérants réitèrent en appel le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires de la communauté d'agglomération Vichy Communauté n'ont pas bénéficié, avant la séance qui s'est tenue le 20 septembre 2018, d'une information sincère, complète et suffisante sur les pollutions et les zones humides existant sur le site de Montpertuis et qu'il n'a pas été fait état des recommandations émises par l'autorité environnementale et le commissaire enquêteur, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal aux points 10 et 11 de son jugement. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 de ce code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...) ". Aux termes de l'article L. 141-5 du même code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines. ". Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 10. Si les requérants soutiennent que la fraction du site de Montpertuis classé en zone 2AU par le plan local d'urbanisme est susceptible, dans sa partie Nord, de recouper un corridor écologique lequel est identifié par le Scot Vichy Val d'Allier comme un " corridor écologique linéaire à remettre en bon état ", il ressort des cartes produites au dossier que ce corridor se situe à la limite du territoire de la commune de Bellerive-sur-Allier vers celui de la commune de Charmeil alors que le bois de Charmeil se situe quant à lui principalement dans le territoire de cette commune où il bénéfice d'un classement en zone N. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme, par le classement litigieux opéré, aurait méconnu les objectifs définis par le Scot ainsi que le document d'orientation et d'objectifs du Scot invoqués par les requérants ainsi que l'a relevé le tribunal aux points 18 et 19 de son jugement s'agissant de la protection des corridors écologiques et des continuums forestiers. En outre, les requérants se bornent à relever que le document d'orientation et d'objectifs du Scot préconise que " les projets de PLU ...veilleront à favoriser la protection quantitative et qualitative de cette ressource... " et qu'il précise que " un autre enjeu fort mis en avant par le diagnostic est la préservation et la restauration de l'état des eaux souterraines superficielles pour atteindre le bon état au sens de la directive Cadre sur l'eau " sans pour autant apporter des éléments de nature à regarder le classement opéré comme incompatible avec cet objectif alors que le classement litigieux ne prévoit pas une ouverture à l'urbanisation de la zone avant une révision du plan local d'urbanisme et des études complémentaires. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le plan local d'urbanisme de la commune de Bellerive-sur-Allier ne serait pas compatible avec les orientations générales et les objectifs définis par le Scot Vichy Val d'Allier. 11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Il ressort des pièces du dossier qu'une fraction correspondant à 69,6 ha du site de Montpertuis a été classée en zone 2AU par le plan local d'urbanisme, le reste des parcelles étant classées en zone A ou N. Il n'est pas sérieusement contesté par les requérantes que seules les parties du site sur lesquelles étaient implantés les anciens bâtiments industriels, au nombre de 160 s'étendant sur plus de 35 000 m², ont fait l'objet du classement litigieux. A ce titre, la seule circonstance que cette fraction du site soit très boisée et composée en son centre d'une prairie bocagère ainsi que de zones humides de probabilité forte n'est pas de nature à entacher le classement opéré d'une erreur manifeste d'appréciation. En outre, il a été rappelé que le site a vocation au regard des dispositions du Scot Vichy Val d'Allier à accueillir une opération d'aménagement économique d'envergure régionale. Si les requérants soutiennent que la capacité des réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité est largement suffisante au sein et à la périphérie des parties urbanisées de la zone classée en 2AU, cette assertion n'est pas établie alors que la communauté d'agglomération fait valoir que les réseaux présents sur le site sont des réseaux spécifiques qui étaient adaptés à l'activité de l'entreprise Manhurin, présente sur le site avant sa fermeture en 2008. Enfin, la circonstance que l'autorité environnementale a pu recommander un classement en zone A ou N est sans incidence sur la légalité du classement retenu dès lors qu'il est constant que l'ouverture à l'urbanisation de cette fraction du site litigieux est subordonnée à une révision du plan local d'urbanisme et ainsi à la réalisation d'études environnementales complémentaires permettant d'étudier les enjeux environnementaux dont se prévalent les requérants. Par suite, le classement en zone 2AU de la fraction du site de Montpertuis en litige n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 14. Il résulte de ce qui précède que l'association Danger Montpertuis et Mme A... ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande. Les conclusions qu'elles présentent aux mêmes fins en appel doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Vichy Communauté, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées par l'association Danger Montpertuis et Mme A... au titre de leurs frais d'instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ces dernières une somme au titre des frais liés au litige exposés par la communauté d'agglomération Vichy Communauté. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association Danger Montpertuis et Mme A... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Vichy Communauté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Danger Montpertuis, à Mme B... A... et à la communauté d'agglomération Vichy Communauté. Délibéré après l'audience du 23 février 2023 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Rémy-Néris, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mars 2023. La rapporteure, V. Rémy-NérisLe président, F. Bourrachot La greffière, A-C. Ponnelle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY00424 KC