Conseil d'État, 6ème - 1ère chambres réunies, 17/03/2017, 394241, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-03-17
Numéro : 394241
Rapporteur : Mme Laurence Franceschini
Commissaire du gouvernement : Mme Suzanne von Coester

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 26 octobre 2015, 24 mai 2016 et 31 octobre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des communes forestières du Var (COFOR 83), la fédération nationale des communes forestières, la commune de Plan de la Tour, la commune des Adrets de l'Estérel, la commune de Collobrières et la commune de la Garde Freinet demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la note technique du 29 juillet 2015 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre du logement de l'égalité des territoires et de la ruralité relative à la prise en compte du risque incendie de forêt dans les documents de prévention et d'aménagement du territoire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code forestier ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Laurence Franceschini, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public. 1. Considérant que l'interprétation par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions que l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors même qu'elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs ; qu'il en va de même s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ; 2. Considérant que la " note technique " du 29 juillet 2015 du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, qui est adressée aux préfets de région et de département, est relative à la prise en compte par les services instructeurs du risque incendie de forêt dans les documents de prévention et d'aménagement du territoire ; qu'elle préconise notamment de diffuser des éléments méthodologiques relatifs à la caractérisation et à la qualification des aléas, des orientations relatives à l'élaboration par l'administration des plans de prévention des risques d'incendie de forêt et des principes particuliers de cartographie des aléas et zonages réglementaires ; que l'annexe 5 de la note préconise aux services concernés d'intégrer dans leurs analyses la " défendabilité " des zones, en respectant certains principes de zonage, la constructibilité dans les zones d'habitat dense ou groupé étant subordonnée à leur caractère " défendable " ; que la " défendabilité " est définie à l'annexe 7 comme la capacité à défendre une zone par des moyens " passifs ", tels que le débroussaillement, et des moyens " actifs ", soit l'intervention des services d'incendie et de secours ; qu'au 4-2-3 de l'annexe 4, il est précisé que le débroussaillement est pris en compte pour caractériser l'aléa dans les zones d'habitat groupé ou dense, ainsi que dans les massifs forestiers, lorsqu'il est effectué sur les coupures de combustible ; que ces dispositions présentent, contrairement à ce que soutient le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargé des relations internationales pour le climat, un caractère impératif et doivent, par suite, être regardées comme faisant grief et susceptibles, à ce titre, de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; 3. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il résulte du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et des décisions des 17 avril 2015 et 18 mai 2015 portant délégation de signature aux intéressés que M. D...A..., adjoint au directeur général de la prévention des risques, et M. C... B..., adjoint au directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, dont il n'est pas contesté qu'ils avaient été régulièrement nommés en cette qualité, étaient compétents pour signer la note attaquée ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités (... ) " ; que l'article L. 562-9 dispose que : " Afin de définir les mesures de prévention à mettre en oeuvre dans les zones sensibles aux incendies de forêt, le préfet élabore, en concertation avec les conseils régionaux et conseils départementaux intéressés, un plan de prévention des risques naturels prévisibles " ; qu'aux termes de l'article L. 131-17 du nouveau code forestier : " Afin de définir les mesures de prévention à mettre en oeuvre dans les zones où la protection contre les incendies les rend nécessaires, l'autorité administrative compétente de l'Etat élabore des plans de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies de forêt, établis dans les conditions définies aux articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement " ; que l'article L. 131 18 du même code dispose que : " Dans les zones délimitées par un plan de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies de forêt, toute opération nouvelle d'aménagement mentionnée au titre Ier du livre III et au chapitre II du titre IV du livre IV du code de l'urbanisme comporte dans son périmètre une bande de terrain non bâtie à maintenir en état débroussaillé, d'une largeur d'au moins 50 mètres et d'au plus 200 mètres, isolant les constructions des bois et forêts. / En outre, le plan de prévention peut imposer une servitude de débroussaillement sur des terrains délimités en vue de la protection des constructions. Ces interventions sont à la charge des propriétaires des constructions bénéficiaires de la servitude. / Les dispositions relatives aux associations syndicales mentionnées à l'article L. 131-15 sont applicables à ces opérations de débroussaillement " ; 5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux autorités compétentes, lorsqu'elles élaborent des plans de prévention des risques d'incendie de forêt, d'apprécier les aléas et dangers auxquels sont exposées les zones qu'ils délimitent, en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques courus par les personnes et les biens ; que cette appréciation dépend nécessairement des capacités et délais d'intervention des services d'incendie et de secours, qui sont eux-mêmes tributaires des caractéristiques de ces zones, telles que le relief, la végétation et les moyens d'accès ; qu'il résulte des mêmes dispositions que le débroussaillement, dont l'efficacité est reconnue notamment dans les zones d'habitat dense et groupé, est au nombre des actions préventives qui peuvent être légalement prises en compte par ces autorités ; que, par suite, en préconisant, pour délimiter les zones concernées et définir les prescriptions qui doivent s'y appliquer, notamment en matière de constructibilité, d'une part, de prendre en considération un critère de " défendabilité ", tel que défini au point 2, et, d'autre part, de tenir compte du débroussaillement seulement dans les zones d'habitat dense et groupé, les auteurs de la note attaquée, qui fait au demeurant réserve de l'examen de situations particulières, n'ont ni défini des règles nouvelles entachées d'incompétence ni méconnu le sens et la portée des dispositions législatives rappelées au point 4 ; que les zones d'habitat dense et groupé et les zones d'habitat isolé ou épars n'étant pas placées dans la même situation au regard des risques d'incendie de forêt le moyen tiré de l'atteinte au principe d'égalité ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les préconisations critiquées seraient entachées d'une erreur manifeste dans l'appréciation des risques d'incendie des forêts ; 6. Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance du droit de l'urbanisme est dépourvu de précisions de nature à permettre d'en apprécier le bien-fondé ; 7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association des communes forestières du Var (COFOR 83) et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la note qu'ils attaquent ; 8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association des communes forestières du Var (COFOR 83) et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée, pour l'ensemble des requérants, à l'association des communes forestières du Var (COFOR 83), première dénommée, et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat. Copie en sera adressée à la ministre du logement et de l'habitat durable.