CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 17/11/2022, 20BX03221, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-17
Numéro : 20BX03221
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Charlotte  ISOARD
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : CABINET WILHELM & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés le 24 septembre 2020 et le 10 février 2021, la société 600 avenue de Paris, représentée par Me Renaux, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 25 juin 2020 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé d'accorder une autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension de 1 736 mètres carrés d'un ensemble commercial situé 600 avenue de Paris à Niort par la création d'un magasin à l'enseigne " L'Incroyable " ; 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de lui délivrer l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée, ou, à défaut, de procéder au réexamen de sa demande, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision attaquée est insuffisamment motivée dès lors que ses motifs sont stéréotypés et dépourvus de précisions ; - les représentants de la chambre de commerce et d'industrie ont pris arbitrairement position en faveur de l'autre projet présenté devant la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres ; la Commission nationale d'aménagement commercial s'est estimée liée par les constatations faites par la chambre de commerce et d'industrie ; - la Commission nationale d'aménagement commercial a commis une erreur d'appréciation s'agissant de la localisation du projet et de son intégration urbaine ; le projet tend à résorber la situation de friche commerciale existante dans les locaux situés au pied de l'hôtel Ibis, ce qui répond aux orientations du schéma de cohérence territoriale de Niort Agglo ; il permet de renforcer l'attractivité de la zone Mendès-France et d'éviter l'évasion commerciale ; il se situe en continuité du tissu urbain de Niort ; - la décision est entachée d'une erreur d'appréciation s'agissant de l'animation de la vie urbaine ; en effet, il n'est pas possible d'exclure par principe tout projet situé dans le périmètre d'une commune bénéficiant de subventions au titre de l'opération Action Cœur de ville ; le projet prévoit d'accueillir une offre complémentaire à celle des commerces de centre-ville ; - la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas précisé en quoi l'étude d'impact sur les effets du projet sur le centre-ville était insatisfaisante, alors que cette analyse n'était pas formellement requise et que les éléments fournis permettaient d'apprécier la contribution du projet à l'animation des principaux secteurs existants ; - s'agissant des flux de circulation automobile, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas pris en compte la nouvelle étude de trafic qui lui avait été transmise ; le projet n'entraînera pas d'aggravation des conditions de circulation ni de dysfonctionnement ; les livraisons auront lieu en dehors des heures d'ouverture du magasin et les manœuvres effectuées ne seront pas de nature à générer de risques pour les consommateurs ; - le projet sera desservi par les transports collectifs et accessibles aux modes de déplacement doux ; - les critères de qualité environnementale et d'insertion paysagère et architecturale s'appliquent seulement aux bâtiments existants ; au demeurant, le projet s'inscrit dans une démarche environnementale qualitative ; - l'insertion architecturale et paysagère du projet est suffisante. Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2020, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - les conclusions à fin d'injonction présentées par la société 600 avenue de Paris sont irrecevables dès lors que les dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative ne lui sont pas opposables ; - elle aurait pu se fonder sur la piètre insertion paysagère du projet pour refuser de délivrer l'autorisation d'exploitation commerciale demandée et demande une substitution de motif à ce titre ; - les moyens de la société 600 avenue de Paris ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B... A..., - les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public, - et les observations de Me Lopez-Longueville, représentant la société 600 avenue de Paris. Une note en délibéré présentée pour la société 600 avenue de Paris, représentée par Me Renaux, a été enregistrée le 27 octobre 2022. Considérant ce qui suit : 1. Le 4 décembre 2019, la société 600 avenue de Paris a présenté une demande d'autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension de 1 736 mètres carrés, par l'implantation d'un magasin à l'enseigne " L'Incroyable ", de la surface de vente d'un ensemble commercial situé 600 avenue de Paris à Niort, portant la surface de vente totale de cet ensemble à 6 152 mètres carrés. Par une décision du 20 janvier 2020, la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres a refusé de délivrer l'autorisation demandée. Saisie d'un recours administratif préalable obligatoire, la Commission nationale d'aménagement commercial a refusé d'accorder cette autorisation par une décision du 25 juin 2020. La société 600 avenue de Paris demande à la cour d'annuler cette décision de la Commission nationale d'aménagement commercial. Sur la légalité externe : 2. En premier lieu, la décision attaquée, après avoir fait état des caractéristiques du projet de la société 600 avenue de Paris, indique notamment que le projet, qui peut porter atteinte à des commerces du centre-ville, compromet les efforts de redynamisation de la ville de Niort, que les flux de livraisons peuvent générer des manœuvres dangereuses et que le projet générera un accroissement des flux de circulation dans un secteur où la saturation routière est déjà fréquente, qu'il n'est pas adapté aux vélos et que le bâtiment qui l'abrite n'accueille pas de système de production d'énergies renouvelables en toiture, et en conclut que le projet en cause ne répond pas aux critères de l'article L. 752-6 du code de commerce. Elle énonce ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, mettant ainsi la société requérante à même d'en comprendre utilement les motifs. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cette décision doit être écarté. 3. En deuxième lieu, aux termes du II de l'article L. 752-17 du code de commerce : " Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d'un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial rend une décision qui se substitue à celle de la commission départementale. En l'absence de décision expresse de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial est réputée confirmée. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire au recours contentieux ". La Commission nationale d'aménagement commercial statue de manière collégiale après avoir entendu l'avis du commissaire du gouvernement au regard du dossier de demande d'exploitation commerciale, et, le cas échéant, des documents complémentaires fournis par la société pétitionnaire. Elle peut recevoir des contributions écrites ou orales et se prononce après avoir pris connaissance des avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. 4. Ainsi, dans le cadre d'un recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'aménagement commercial, la procédure suivie devant cet organisme et la décision prise par ce dernier se substituent entièrement à la procédure suivie devant la commission départementale d'aménagement commercial et à la décision prise par cette dernière. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure devant la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres en raison de la participation d'un membre de la chambre de commerce et d'industrie et de l'avis qu'il a émis au cours de la séance doit être écarté comme inopérant. 5. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la Commission nationale d'aménagement commercial se serait estimée en situation de compétence liée au regard de l'avis émis par la chambre de commerce et d'industrie des Deux-Sèvres, contrairement à ce que soutient la société 600 avenue de Paris. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit qu'aurait commise la commission doit être écarté. Sur les objectifs de l'article L. 752-6 du code de commerce : 6. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (...) / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche./ Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 / 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 8. La Commission nationale d'aménagement commercial a estimé, dans sa décision du 25 juin 2020, que le projet, s'il était réalisé, porterait atteinte aux commerces du centre-ville de Niort et compromettrait les efforts de redynamisation de ce centre, qu'il générerait un accroissement des flux de circulation dans un secteur où la saturation routière est fréquente et que les flux de livraison n'étant pas isolés, ils pourraient occasionner des manœuvres dangereuses, que le site n'était pas accessible en vélo et que le bâtiment commercial n'accueillait pas de systèmes d'énergies renouvelables en toiture. En ce qui concerne l'aménagement du territoire : 9. D'une part, le projet de la société 600 avenue de Paris s'implante dans une friche commerciale de la zone d'activité économiques " Mendès-France ", qui est la principale zone commerciale du département des Deux-Sèvres et est définie par le schéma de cohérence territoriale de Niort Agglo comme une " polarité commerciale périphérique majeure ", à environ 5 kilomètres du centre-ville de Niort. L'enseigne " L'incroyable ", que ce projet est destiné à accueillir, a pour objet d'offrir à la vente des articles de décoration de la maison et de petit mobilier à bas prix. Or, il ressort des pièces du dossier que le centre-ville de Niort accueille au moins quatre enseignes offrant des articles de décoration de la maison et de petit mobilier. Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'offre du magasin " L'Incroyable " ne peut être regardée comme étant complémentaire à celle de ces commerces de centre-ville, alors même que ses fournisseurs seraient différents et que son catalogue serait moins large que celui d'une des principales enseignes installées dans le centre de Niort, dès lors qu'elle présente le même type d'articles et la même gamme de prix que plusieurs de ces commerces. Ainsi, l'implantation du magasin " L'incroyable " en périphérie de la ville de Niort, qui aura nécessairement pour effet d'attirer la clientèle en dehors du centre-ville, est susceptible d'avoir un impact direct sur les commerces de ce centre présentant une offre similaire, et par conséquent de nuire à l'animation du centre-ville et à sa revitalisation. Par ailleurs, ainsi que l'a relevé la Commission nationale d'aménagement commercial, la ville de Niort, qui connaissait au mois d'août 2019 un taux de vacance commerciale de 10,79%, a conclu au mois de septembre 2018 une convention " Action Cœur de Ville ", et il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée, la communauté d'agglomération du Niortais avait bénéficié de manière récente de deux subventions au titre du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) d'un montant conséquent, traduisant une certaine fragilité du tissu commercial de cette agglomération. Dans ces conditions, au regard de l'attrait de la clientèle en périphérie de Niort induit par le projet de la société 600 avenue de Paris, qui est de nature à dévitaliser le centre de cette ville, alors que celui-ci comporte des commerces présentant une offre similaire, et alors même qu'il conviendrait de pondérer le taux de vacance commerciale de ce centre pour prendre en compte les seuls locaux offerts à la location, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le projet de la société 600 avenue de Paris aurait des effets négatifs sur l'animation de la vie urbaine de Niort et qu'il nuirait à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de cette commune. 10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet sera accessible par deux axes routiers majeurs, à savoir l'avenue de Paris (route départementale 648), et le boulevard Pierre Mendès-France (route départementale 611). Si l'étude de circulation réalisée par la société Iris Conseil, qui était jointe au dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale de la société 600 avenue de Paris, conclut que l'impact de l'ouverture du magasin à l'enseigne " L'Incroyable " projeté, qui générerait en heure de pointe un flux de 35 véhicules par heure en entrée et de 46 véhicules en sortie, serait très limité en termes d'augmentation du trafic, il ressort des données de cette même étude que le taux de foisonnement de 20 % retenu résulte d'une " hypothèse haute ", ce qui implique que des flux supérieurs à ceux indiqués pourraient être engendrés, et que la route départementale 611 est déjà fortement congestionnée " avec des réserves de capacité négatives de l'ordre de moins 200 % ". Au regard de ces éléments, la société ne peut s'appuyer sur les conclusions de cette étude, qui indique que l'impact du projet serait minime. Ainsi, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que la Commission nationale d'aménagement commercial a retenu l'impact négatif de l'accroissement des flux de circulation générés par le projet de la société 600 avenue de Paris dans un secteur présentant déjà une saturation importante. 11. En revanche, alors même que le site est difficilement accessible en vélo, il ressort des pièces du dossier qu'il est desservi par deux arrêts de bus situés à 200 mètres de son emplacement, avec une fréquence de rotation de vingt minutes et des voies piétonnes sécurisées. Ainsi, dès lors que le site d'implantation du projet de la société requérante est suffisamment accessible en transports en commun, la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait valablement opposer à la pétitionnaire le fait que la pratique du vélo était " inadaptée dans cette zone ". En ce qui concerne le développement durable : 12. Il est constant que le projet dont il s'agit, qui porte sur l'extension d'un ensemble commercial, permet la création, dans un bâtiment existant, d'une surface commerciale située en rez-de-chaussée. Dès lors, les sous-critères liés à la qualité environnementale et à l'insertion paysagère et architecturale, mentionnés à l'article L. 752-6 du commerce, n'étaient pas opposables au projet en cause. Ainsi, la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait valablement se fonder sur la circonstance que le bâtiment commercial n'accueille pas de systèmes de productions d'énergies renouvelables en toiture pour refuser d'accorder l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée. En ce qui concerne l'objectif de protection des consommateurs : 13. Il ressort des pièces du dossier que les accès routiers aux véhicules de livraisons seront les mêmes que ceux des clients du magasin projeté, et que les livraisons seront effectuées soit en façade, soit par le cheminement longeant la façade Est du bâtiment accueillant ce magasin. Toutefois, il ressort également des éléments du dossier de demande que les livraisons auront lieu en semaine vers 8 heures à un rythme hebdomadaire, soit en dehors des heures de fréquentation de l'enseigne. Ainsi, en estimant que la circonstance que les flux de livraison n'étaient pas isolés des allées de circulation et du parking de la clientèle pouvait occasionner des manœuvres dangereuses, et ainsi nuire à la sécurité des consommateurs, la Commission nationale d'aménagement commercial a commis une erreur d'appréciation. 14. Il résulte de l'instruction que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur les seuls motifs concernant les effets négatifs du projet sur l'animation de la vie urbaine, l'atteinte du projet à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Niort et l'augmentation des flux de transports générée sur des axes de circulation déjà saturés, dès lors que ces éléments permettaient de considérer que le projet, eu égard à ses effets, était de nature à compromettre l'objectif d'aménagement du territoire. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société 600 avenue de Paris n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial du 25 juin 2020. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction, sans qu'il soit besoin d'examiner leur recevabilité, et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de la société 600 avenue de Paris est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société 600 avenue de Paris et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 27 octobre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, présidente, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Charlotte Isoard, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022. La rapporteure, Charlotte A...La présidente, Marianne Hardy La greffière, Marion Azam Marche La République mande et ordonne au ministre l'économie, des finances, et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 20BX03221 2