Cour Administrative d'Appel de Marseille, 6ème chambre - formation à 5, 18/12/2006, 03MA00943
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 6ème chambre - formation à 5
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2006-12-18
Numéro : 03MA00943
Président : M. GUERRIVE
Rapporteur : Mme Sylvie  FAVIER
Commissaire du gouvernement : Melle JOSSET
Avocat(s) : MASQUELIER

Vu la requête enregistrée le 14 mai 2003 sous le n° 03MA00943 présentée pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL, représentée par son président, dont le siège est Mairie de Saint Raphaël place Sadi Carnot Saint Raphaël (83700), par Me Masquelier, avocat ; La COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL demande à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement n° 9803431-9804423 du 24 janvier 2003 par lequel le Tribunal administratif de Nice a annulé la délibération n° 24 a du 1er juin 1993 du conseil municipal de Saint Raphaël autorisant la signature de l'avenant n° 3 au traité d'exploitation du service public d'assainissement, l'acte de signature de cet avenant, la délibération n° 29 du 29 mai 1998 autorisant la signature de l'avenant n° 4 au même traité, l'acte de signature de cet avenant n° 4 et enjoint à la communauté d'agglomération, si elle ne pouvait obtenir la résolution amiable de ces avenants, de saisir le juge du contrat dans un délai de trois mois aux fins d'obtenir leur résolution contentieuse sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 2°/ de rejeter les requêtes du Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau et de la société Michel Ruas devant le Tribunal administratif de Nice ; 3°/ de mettre à la charge du comité intercommunal de défense des usagers de l'eau, de l'union fédérale des consommateurs et de la société Michel Ruas une somme de 10.000 euros pour les frais d'appel et de 10.000 euros pour les frais de première instance au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; 2/ Vu la requête, enregistrée le 23 mai par télécopie puis le 26 mai 2003 sous le n° 03MA01029, présentée pour la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU, dont le siège est 12 rue René Cassin 06100 Nice, représentée par ses représentants légaux, par Me Delcros, avocat ; La COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU demande à la Cour : 1°/ d'annuler le jugement n° 9803431-9804423 du 24 janvier 2003 par lequel le Tribunal administratif de Nice a annulé la délibération n° 24 a du 1er juin 1993 du conseil municipal de Saint Raphaël autorisant la signature de l'avenant n° 3 au traité d'exploitation du service public d'assainissement, l'acte de signature de cet avenant, la délibération n° 29 du 29 mai 1998 autorisant la signature de l'avenant n° 4 au même traité, l'acte de signature de cet avenant n° 4 et enjoint à la communauté d'agglomération, si elle ne pouvait obtenir la résolution amiable de ces avenants, de saisir le juge du contrat dans un délai de trois mois aux fins d'obtenir leur résolution contentieuse sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 2°/ de rejeter les requêtes du Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau et de la société Michel Ruas devant le Tribunal administratif de Nice ; 3°/ de mettre à la charge du Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau, de l'union fédérale des consommateurs et de la société Michel Ruas solidairement une somme de 1.500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme ; Vu la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 novembre 2006 : - le rapport de Mme Favier, président assesseur; - les observations de Me Masquelier pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL, - les observations de Me Vier pour la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU, - les observations de Me Crétin pour la CIDUE et la société anonyme entreprise Michel Ruas - et les conclusions de Mlle Josset, commissaire du gouvernement ; Considérant que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL, venant aux droits de la commune de Saint Raphaël et la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU demandent l'annulation du même jugement du 24 janvier 2003 par lequel le Tribunal administratif de Nice a annulé la délibération n° 24 a du 1er juin 1993 du conseil municipal de Saint Raphaël autorisant la signature de l'avenant n° 3 au traité d'exploitation du service public d'assainissement, l'acte de signature de cet avenant, la délibération n° 29 du 29 mai 1998 autorisant la signature de l'avenant n° 4 au même traité, l'acte de signature de cet avenant n° 4 et enjoint à la communauté d'agglomération, si elle ne pouvait obtenir la résolution amiable de ces avenants, de saisir le juge du contrat dans un délai de trois mois aux fins d'obtenir leur résolution contentieuse sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; que les deux requêtes susvisées présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'il soit statué par un même arrêt ; Sur la régularité du jugement du Tribunal administratif de Nice du 24 janvier 2003 ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 6 paragraphe 1 de la convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales : «Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...)» ; Considérant, d'une part, que la circonstance que le commissaire du gouvernement n'ait pas communiqué ses conclusions aux parties avant l'audience n'est pas de nature à porter atteinte au caractère contradictoire de la procédure dès lors que les parties pouvaient lui en demander le sens général et avaient la possibilité de produire une note en délibéré ; Considérant, d'autre part, qu'il ne résulte pas de l'instruction, et notamment des mentions du jugement contesté selon lesquelles le tribunal administratif a entendu à l'audience publique les conclusions du commissaire du gouvernement, que ce dernier ait participé au délibéré ; que par suite, la communauté d'agglomération n'est pas fondée à soutenir que le jugement aurait été pris en violation des stipulations précitées ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R.611-1 du code de justice administrative relatif à la communication des requêtes et mémoires : «La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R.611-3, R.611-5 et R.611-6. Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux.» ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL soutient que la procédure suivie en première instance serait irrégulière en l'absence de communication d'un mémoire présenté le 6 janvier 2003 par la société Michel Ruas qui présentait des conclusions à fin d'injonction nouvelles ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que dès sa requête introductive d'instance du 28 septembre 1998, la société anonyme Michel Ruas avait présenté une demande tendant à ce qu'il soit enjoint au maire de Saint Raphaël de résilier les deux conventions illégales sous astreinte de dix mille francs par jour de retard dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement ; que cette demande avait été réitérée dans un mémoire ultérieur du 3 décembre 1999 qui sollicitait également que soit constatée la nullité des avenants litigieux ; que ces conclusions permettaient au tribunal administratif, sans outrepasser les pouvoirs qu'il tenait de l'article L.911-1 du code de justice administrative, de prescrire les mesures qu'impliquait la nullité invoquée, et notamment qu'il soit mis fin aux effets des avenants litigieux par le biais d'une résolution amiable ou juridictionnelle ; qu'elles permettaient également que l'injonction initialement dirigée contre le maire de Saint Raphaël soit, en raison du transfert, postérieur à l'introduction de l'instance, de la compétence «assainissement» à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL en application des dispositions de la loi nº 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, codifiées à l'article L.5216-5 du code général des collectivités territoriales, en définitive adressée à l'établissement public de coopération intercommunale ; que par suite, le Tribunal administratif de Nice pouvait régulièrement, et alors même qu'il s'est référé expressément au mémoire non communiqué aux défendeurs du 6 janvier 2003, adresser à la communauté d'agglomération, venue aux droits de la commune de Saint Raphaël, une injonction portant sur la résolution amiable ou, à défaut d'accord amiable, sur la saisine du juge du contrat afin d'obtenir la résolution des avenants litigieux dans un délai de trois mois et sous astreinte de cent euros par jour de retard ; que le moyen tiré de ce que les premiers juges ont irrégulièrement statué en prenant en compte ce mémoire non communiqué doit donc être rejeté ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL n'est pas fondée à soutenir que le jugement du Tribunal administratif de Nice du 24 janvier 2003 serait irrégulier ; - Sur la recevabilité des conclusions des demandes du Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau et de la société Michel Ruas devant le Tribunal administratif de Nice - en ce qui concerne l'intérêt pour agir ; - en ce qui concerne la société Michel Ruas ; Considérant que seules les personnes qui ont manifesté l'intérêt qu'elles portaient à la conclusion d'une délégation de service public, qu'elles aient ou non présenté une offre par la suite, ont qualité pour contester les décisions prises par l'autorité délégante pour désigner un délégataire, en application des dispositions de la loi du 29 janvier 1993 ultérieurement reprises aux articles L.1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ; qu'avant l'introduction de sa requête le 28 septembre 1998 devant le Tribunal administratif de Nice, la société Michel Ruas ne s'est jamais manifestée auprès de la municipalité de Saint Raphaël pour faire connaître son éventuel intérêt par la reprise des prestations jusque là assurées par la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU ; qu'ainsi, elle ne peut être regardée comme ayant eu, à la date de l'introduction de sa requête, un intérêt lui conférant intérêt pour agir à l'encontre des actes qu'elle contestait ; que la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL et la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU sont donc fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a admis la recevabilité de la requête de la société Ruas ; que le jugement doit dès lors être annulé en tant qu'il statue sur la requête présentée par cette société ; - en ce qui concerne le Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'en vertu de l'article 2 de ses statuts, «Le CIDUE aura la possibilité d'ester en justice pour la défense collective de ses membres, afin d'obtenir réparation du préjudice souffert par eux» ; que ces dispositions lui confèrent un intérêt suffisant pour contester les actes détachables des contrats dont il estime le contenu, eu égard notamment aux tarifs qu'ils prévoient, préjudiciable à ses membres ; que la circonstance que les modifications apportées par l'avenant n° 4 seraient plus favorables aux usagers que la situation antérieure est, à cet égard, sans incidence ; qu'en outre, cet intérêt s'apprécie à la date d'introduction de la requête et non à celle des actes contestés ; que par suite, et bien que ce comité n'ait été créé qu'en 1994, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL et la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU ne sont pas fondées à soutenir que le requérant serait dépourvu de tout intérêt pour agir ; - en ce qui concerne les délais de recours ; - en ce qui concerne la délibération du 1er juin 1993 : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 19 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, repris à l'article L.2121-24 du code général des collectivités territoriales : «I- Le dispositif des délibérations du conseil municipal (...) approuvant une convention de délégation de service public, fait l'objet d'une insertion dans une publication locale diffusée dans la commune. Cette disposition est applicable aux délibérations de même nature prises par les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale. L'insertion est effectuée dans une publication locale diffusée dans l'ensemble des communes concernées. ( )» ; qu'en précisant que les délibérations approuvant une convention de délégation de service public devaient faire l'objet d'une insertion dans une publication locale, le législateur a voulu que les tiers intéressés puissent avoir connaissance de l'objet desdites conventions pour faire valoir éventuellement leurs droits devant le juge administratif ; qu'ainsi, le délai de recours contentieux à l'encontre de ces délibérations commence à courir à l'égard des tiers à compter de la plus tardive des deux formalités de publicité, consistant, d'une part, en l'affichage de la délibération au siège du comité syndical et, d'autre part, en son insertion dans une publication locale ; Considérant qu'aux termes de l'article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 : «Les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée ( ). Une délégation de service ne peut être prolongée que : (...) b) lorsque le délégataire est contraint, pour la bonne exécution du service public ou l'extension de son champ géographique et à la demande du délégant, de réaliser des travaux non prévus au contrat initial, de nature à modifier l'économie générale de la délégation et qui ne pourraient être amortis pendant la durée de la convention restant à courir que par une augmentation de prix manifestement excessive (...)» ; que ces dispositions, si elles prévoient une possibilité de prorogation liée à la nécessité de réaliser des travaux susceptibles de porter atteinte à l'économie générale du contrat, ne concernent toutefois pas les hypothèses où le contrat fait, comme en l'espèce, l'objet d'une refonte complète allant bien au-delà de la seule adjonction d'un programme de travaux ; qu'il n'est, en outre, pas établi, compte tenu de la date à laquelle le contrat initial devait normalement prendre fin, à savoir le 31 décembre 1994, à l'issue de sa seconde reconduction tacite de 5 années, que le programme de travaux prévus présentait une urgence telle qu'il ne pouvait s'inscrire que dans le cadre de la délégation en cours ; qu'ainsi, l'avenant n° 3 ne répondait pas aux conditions posées par l'article 40 précité et constituait donc, eu égard notamment au doublement de durée qu'il instituait, qui bouleversait l'économie générale du contrat initial, une nouvelle délégation de service public ; que la délibération l'approuvant devait donc, outre son affichage, faire l'objet d'une insertion dans une publication locale dont il n'est pas contesté qu'elle n'a pas eu lieu ; qu'en l'absence d'une telle publication, le délai du recours contentieux à son encontre n'a pas pu courir ; que par suite, le CIDUE, pouvait, sans être tenu par un prétendu principe d'immutabilité des litiges, ni se voir opposer une quelconque connaissance acquise ou l'autorité de la chose jugée d'une précédente décision juridictionnelle de rejet à laquelle il n'était pas partie, demander en cours d'instance devant le tribunal administratif l'annulation de la délibération du 1er juin 1993 ; - en ce qui concerne la délibération du 29 mai 1998 : Considérant qu'aux termes de l'article L.2131-8 du code général des collectivités territoriales : «Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L.2131-2 et L.2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'Etat dans le département de mettre en oeuvre la procédure prévue à l'article L.2131-6 ( )» ; que la saisine du représentant de l'Etat sur le fondement de ces dispositions par une personne qui s'estime lésée par l'acte d'une collectivité locale, si elle a été formée dans le délai du recours contentieux ouvert contre cet acte, a pour effet de proroger ce délai jusqu'à l'intervention de la décision explicite ou implicite par laquelle l'autorité chargée du contrôle de légalité se prononce sur ladite demande ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par courrier en date du 9 juin 1998, le CIDUE, a demandé au sous-préfet de Draguignan, territorialement compétent, dans le cadre de son contrôle de légalité, d'intervenir auprès de la commune de Saint Raphaël pour obtenir l'annulation des avenants n° 3 et 4 ; que cette demande d'intervention doit être analysée comme une demande de déféré au sens des dispositions susvisées ; que cette demande ayant prorogé le délai du recours contentieux, la requête introduite le 31 juillet 1998 à l'encontre de la délibération du 29 mai 1998 n'était pas tardive ; - en ce qui concerne les décisions de signer ; Considérant qu'en apposant sa signature sur les deux avenants litigieux, le maire de Saint Raphaël a pris une décision qui n'a fait l'objet d'aucune mesure de publicité susceptible de faire courir le délai du recours contentieux ; que le CIDUE était donc recevable à les contester à la date du 15 septembre 1998 à laquelle il a présenté des conclusions en ce sens ; - Sur la légalité des actes litigieux ; - en ce qui concerne les actes de 1993 ; Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 : «Les délégations de service public des personnes morales de droit public sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. La collectivité publique dresse la liste des candidats admis à présenter une offre après examen de leurs garanties professionnelles et financières et de leur aptitude à assurer la continuité du service public et l'égalité des usagers devant le service public. La collectivité adresse à chacun des candidats un document définissant les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations ainsi que, s'il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu à l'usager. Les offres ainsi présentées sont librement négociées par l'autorité responsable de la personne publique délégante qui, au terme de ces négociations, choisit le délégataire.» ; qu' ainsi qu'il l'a été dit ci-dessus, l'avenant n° 3 au traité d'affermage de l'assainissement, était en réalité une nouvelle délégation de service public et non une simple modification du contrat initial ; qu'en l'absence de toute publicité destinée à permettre la présentation de plusieurs offres, ce nouveau contrat était irrégulier ; Considérant que l'avenant n° 3 au traité d'affermage de l'assainissement constituait l'objet de la délibération du 1er juin 1993 autorisant le maire de Saint Raphaël à le signer et de l'acte de signature accompli par ce dernier ; que compte tenu de l'illégalité de l'objet de cette délibération et de cette décision de signer, la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU et la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif les a annulées ; - en ce qui concerne les actes de 1998 ; Considérant qu'un avenant constitue un acte pris pour l'exécution d'un contrat et ne peut donc être légalement conclu qu'à la condition qu'il n'en bouleverse pas l'économie générale et que le contrat initial soit lui-même régulier ; qu'en conséquence de ce qui a été dit ci-dessus concernant l'avenant n° 3 de 1993 au contrat de délégation du service public de l'assainissement de la commune de Saint Raphaël, lequel devait être qualifié non d'avenant mais de nouvelle délégation de service public, l'avenant n° 4 constituait en réalité un premier avenant à cette nouvelle délégation ; qu'il était donc irrégulier en conséquence de l'irrégularité de cette dernière ; Considérant que l'avenant n° 4 au traité d'affermage de l'assainissement constituait l'objet de la délibération du 29 mai 1998 autorisant le maire de Saint Raphaël à le signer et de l'acte de signature accompli par ce dernier ; que ces actes étaient donc eux mêmes irréguliers ; que par suite, la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU et la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif les a annulés ; - Sur l'injonction prononcée par le tribunal administratif ; Considérant qu'aux termes de l'article L.911-1 du code de justice administrative : «Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution.» ; que, dans les circonstances de l'espèce et eu égard aux vices dont étaient entachés les actes litigieux, c'est à bon droit que le tribunal administratif a estimé que sa décision impliquait nécessairement la résolution des avenants n° 3 et 4 ; que par suite, la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort qu'il a prononcé une injonction en ce sens ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les deux appelantes sont seulement fondées à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Nice a admis la recevabilité de la requête de la société Michel Ruas et les a condamnées à verser chacune 500 euros à cette société sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; - Sur l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL et la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU sur le fondement de ces dispositions ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de condamner ces dernières à verser chacune 1.000 euros au CIDUE et de rejeter l'ensemble des autres conclusions formulées au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Michel Ruas devant le Tribunal administratif de Nice est rejetée. Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Nice du 24 janvier 2003 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL et de la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU est rejeté. Article 4 : La COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL et la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU verseront chacune une somme de 1.000 euros au Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION DE FREJUS SAINT RAPHAEL, à la COMPAGNIE MEDITERRANEENNE D'EXPLOITATION DES SERVICES D'EAU, au Comité Intercommunal de Défense des Usagers de l'Eau, à la société entreprise Michel Ruas et au ministre de l'intérieur. 8 N° 0300943,0301029