CAA de LYON, 5ème chambre, 19/11/2020, 19LY04777, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-11-19
Numéro : 19LY04777
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : CABINET GUITTON-DADON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La SARL IDCOM a demandé au tribunal administratif de Dijon : 1°) d'annuler l'arrêté du maire d'Autun du 10 avril 2018 qui lui a refusé un permis de construire en vue de la construction d'un ensemble commercial sur un terrain situé, route de Beaune à Autun, ensemble le rejet de son recours gracieux ; 2°) de condamner la commune d'Autun à lui verser la somme de 57 960 euros TTC en réparation du préjudice financier subi du fait du refus de permis de construire qui lui a été opposé, outre intérêts légaux. Par un jugement n° 1802545-1802627 du 31 octobre 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 décembre 2019 et le 25 août 2020, la SARL IDCOM, représentée par Me C..., avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 31 octobre 2019 du tribunal administratif de Dijon ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du maire d'Autun du 10 avril 2018 ainsi que le rejet de son recours gracieux ; 3°) de condamner la commune d'Autun à lui verser la somme de 57 960 euros TTC en réparation du préjudice financier subi du fait du refus de permis de construire qui lui a été opposé, outre intérêts légaux ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Autun une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé et le tribunal qui a fait référence à des faits non étayés et non justifiés a dénaturé les pièces du dossier ; - la qualité de pétitionnaire s'apprécie au jour de la demande et en l'espèce, le 1er décembre 2017, elle disposait d'une promesse d'achat et était habilitée à déposer une demande de permis de construire ; ainsi, l'arrêté litigieux ne pouvait être fondé sur l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme ; - l'instruction de la demande était dépourvue d'impartialité et les dispositions de l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; - la commission départementale d'aménagement commercial n'a pas été saisie en méconnaissance de l'article R. 423-13-2 du code de commerce ; - la commune a commis une faute en refusant de procéder à l'instruction de sa demande ; - la commune a commis une faute en l'encourageant à déposer une demande de permis de construire et a fait preuve de déloyauté contractuelle ; - le comportement de la commune est en lien direct avec le préjudice subi. Par un mémoire enregistré le 21 juillet 2020, la commune d'Autun, représentée par Me B..., avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SARL IDCOM au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le maire savait, sans instruction particulière que la société IDCOM ne disposait plus d'un droit à demander un permis de construire au moment il devait statuer ; ainsi c'est à bon droit qu'il a refusé de lui délivrer le permis demandé ; - le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité pendant la procédure d'instruction et de délivrance d'un permis de construire qui relève d'une cause juridique distincte constitue une demande nouvelle tardive ; en tout état de cause, ce moyen n'est pas fondé ; - le moyen tiré d'un défaut de consultation de la commission départementale d'aménagement commercial ayant trait à la légalité externe de l'acte relève d'une cause juridique distincte et constitue une demande nouvelle tardive en première instance comme en appel ; en tout état de cause ce moyen est inopérant dès lors que la requérante n'avait aucun droit à déposer la demande de permis de construire ; - le jugement est suffisamment motivé et n'est entaché d'aucune dénaturation des faits ; - la commune était libre de ne pas lever l'option de vente ; - elle n'a pas encouragé la requérante à déposer un permis de construire ; - les préjudices financiers invoqués sont sans lien direct avec une éventuelle faute de la commune ; en tout état de cause, ils ne présentent aucun caractère réel et certain. Par lettre du 18 septembre 2020, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 6117 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'incompétence du tribunal administratif, en premier ressort, pour connaître d'un litige relatif à un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en vertu des articles L. 425-4 et L. 600-10 du code de l'urbanisme. Par un mémoire enregistré le 28 septembre 2020, la commune d'Autun conclut aux mêmes fins. Elle soutient en outre que si l'affaire devait être évoquée par la cour, cette dernière ne pourrait que rejeter la requête pour les mêmes motifs que ceux retenus par le tribunal administratif de Dijon. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me C..., représentant la SARL IDCOM, et de Me B..., représentant la commune d'Autun ; Considérant ce qui suit : 1. Le 1er décembre 2017, la SARL IDCOM a déposé une demande de permis de construire trois bâtiments commerciaux ainsi qu'un parking de 168 places sur un terrain situé, route de Beaune à Autun. Par un arrêté du 10 avril 2018, le maire d'Autun a rejeté cette demande au motif que le pétitionnaire n'avait pas qualité pour la présenter, la promesse d'achat liant la commune d'Autun, propriétaire du terrain concerné et la SARL IDCOM étant devenue caduque, le 4 décembre 2017 et la commune d'Autun n'ayant ni autorisé, ni mandaté le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. Par courriers des 8 juin et 3 juillet 2018 et restés sans réponse, la SARL IDCOM a demandé au maire d'Autun respectivement de retirer l'arrêté du 10 avril 2018 et de l'indemniser des préjudices subis du fait du comportement fautif de la commune. La SARL IDCOM fait appel du jugement du 31 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté d'une part, sa demande d'annulation de l'arrêté du 10 avril 2018 en tant qu'il porte refus d'autorisation de construire et du rejet de son recours gracieux et d'autre part, sa demande d'indemnisation. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; / 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial ". Enfin, aux termes de l'article L. 600-10 du même code : " Les cours administratives d'appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs au permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévu à l'article L. 425-4 ". 3. Il résulte des articles L. 752-1 du code de commerce et L. 425-4 et L. 600-10 du code de l'urbanisme que les cours administratives d'appel ne sont, par exception, compétentes pour statuer en premier et dernier ressort sur un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un permis de construire, aussi bien en tant qu'il vaut autorisation de construire qu'en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, que si ce permis tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. 4. Les cours administratives d'appel sont également compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs aux refus opposés aux demandes de telles autorisations. Cette compétence s'étend aux litiges indemnitaires nés de telles décisions. 5. Il ressort des pièces du dossier que le projet qui a fait l'objet du refus de permis de construire en litige concernait une surface commerciale supérieure à 1 000 m². Il ressort également des pièces du dossier que la SARL IDCOM avait demandé que lui soit accordée une autorisation d'exploitation commerciale. Si le maire d'Autun n'a pas soumis cette demande à l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial, il doit néanmoins être regardé comme ayant implicitement refusé l'autorisation qui lui était demandée en application de l'article L. 752-1 du code de commerce. Dans ces conditions, la demande présentée par la SARL IDCOM en première instance relevait en application de l'article L. 600-10 du code de l'urbanisme, de la compétence de la cour administrative d'appel de Lyon, statuant en premier et dernier ressort. En conséquence, c'est irrégulièrement que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon, qui n'était pas compétent pour ce faire, s'est prononcé sur les demandes de la SARL IDCOM. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen relatif à la régularité du jugement attaqué, le jugement du 31 octobre 2019 du tribunal administratif de Dijon qui est entaché d'irrégularité doit être annulé. 6. Il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions de la SARL IDCOM présentées devant le tribunal administratif de Dijon. Sur les conclusions à fin d'annulation : 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ". En vertu du dernier alinéa de l'article R. 431-5 du même code applicable au litige, la demande de permis de construire comporte " l'attestation du ou des demandeurs qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une demande de permis ". 8. Il résulte de ces dispositions que les demandes de permis de construire doivent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 cité ci-dessus. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis, la validité de l'attestation établie par le demandeur. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 423-1 du code doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande. Il résulte de ce qui précède que les tiers ne sauraient utilement invoquer, pour contester une décision accordant une telle autorisation au vu de l'attestation requise, la circonstance que l'administration n'en aurait pas vérifié l'exactitude. 9. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle demande de permis de construire vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d'instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de refuser la demande de permis pour ce motif. 10. Il est constant que la demande de permis de construire comportait un document justifiant que la SARL IDCOM remplissait les conditions définies à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Il ressort toutefois de la promesse d'achat du 4 décembre 2015, dont se prévaut la requérante, concernant la cession des parcelles de terrain en litige, que celle-ci a été conclue entre la commune d'Autun et la SARL IDCOM, sous condition de délai expirant le 4 décembre 2017 à 16 heures, cet acte précisant que " le BENEFICIAIRE (la commune) de la présente promesse d'achat devra faire connaître son acceptation de la présente promesse au plus tard à cette date par lettre adressée au notaire du PROMETTANT ci-après nommé. (...) A défaut d'acceptation écrite dans ce délai, la présente promesse d'achat sera caduque. ". Il ressort des pièces du dossier que la commune d'Autun n'a jamais accepté la promesse d'achat par écrit et qu'elle a expressément dénoncé cet " engagement " en adressant, le 13 février 2018, un courrier au pétitionnaire lui indiquant qu'elle ne l'autorisait pas à présenter une demande de permis de construire sur le terrain en litige. Par un courrier du même jour, complété le 13 mars 2018, elle a également informé le service instructeur de la communauté de communes du Grand Autunois Morvan de son opposition à cette demande du pétitionnaire. La requérante ne peut sérieusement soutenir que la promesse d'achat n'était pas devenue caduque en l'absence de délibération de la commune actant de cette caducité ou en se prévalant du courrier précité du 13 février 2018 du maire de la commune qui rappelle clairement que la promesse d'achat est devenue caduque et qu'elle n'est plus autorisée à présenter une demande de permis de construire sur le terrain en cause. Ainsi, à la date à laquelle il s'est prononcé, le maire de la commune d'Autun avait connaissance, de toute évidence, sans avoir à prendre aucune mesure d'instruction en ce sens, que le pétitionnaire ne remplissait pas les conditions prévues à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme pour solliciter un permis de construire sur le terrain en litige. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'un tel motif ne pouvait justifier le refus qui lui a été opposé. 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 4227 du code de l'urbanisme : " Si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour prendre la décision. " 12. Si la requérante soutient que la commune a revendu les terrains à la société Gamm Vert en vue d'une exploitation commerciale, que le maire a informé le service instructeur de la caducité de la promesse d'achat et qu'il n'a jamais soumis au conseil municipal la levée ou non de l'option de la promesse d'achat, ces circonstances ne suffisent pas à faire regarder le maire de cette commune comme intéressé, soit en son nom personnel, soit en qualité de mandataire, à la délivrance de ce permis, au sens des dispositions précitées. 13. En dernier lieu, il est constant que l'arrêté en litige ne tient pas lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Par suite, la requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que le maire a omis de saisir la commission départementale d'aménagement commercial en méconnaissance des dispositions de l'article R. 42313-2 du code de commerce. Sur les conclusions indemnitaires : 14. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, la décision en litige a pu être valablement prise au motif que le pétitionnaire ne remplissait pas les conditions prévues à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme pour solliciter un permis de construire sur le terrain en litige. Dès lors, en s'abstenant de procéder à l'instruction de cette demande, la commune n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité. 15. En deuxième lieu, contrairement à ce que prétend la requérante, il ne résulte pas de l'instruction, que la commune d'Autun se serait engagée à lever l'option de vente des parcelles litigieuses en contrepartie du dépôt d'une demande de permis de construire. Si la requérante soutient que la commune l'a encouragée à déposer une telle demande, les documents produits et notamment un courrier adressé par le maire d'Autun au directeur de la SARL IDCOM révèlent à l'inverse que la commune avait exprimé son souhait de voir se développer des activités de loisirs ou d'hébergement touristique au sein de la zone concernée et non de simples activités commerciales. La circonstance que la commune a cédé en 2019, les terrains litigieux à la société GammVert en vue d'une exploitation commerciale ne suffit pas à établir qu'en refusant de lever l'option de vente au bénéfice de la requérante, la commune aurait fait preuve d'un comportement déloyal. Dès lors, la SARL IDCOM ne peut se prévaloir d'aucune faute extracontractuelle susceptible d'engager la responsabilité de la commune d'Autun. 16. En troisième lieu, la promesse d'achat du 4 décembre 2015 constituant un acte de droit privé, la requérante ne peut utilement se prévaloir, au soutien de conclusions indemnitaires présentées devant le juge administratif, ni d'une faute contractuelle, ni d'un comportement contractuel déloyal. 17. Il résulte de tout ce qui précède, que la SARL IDCOM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 avril 2018 du maire d'Autun et du rejet de son recours gracieux ainsi que sa demande d'indemnisation. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Autun qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SARL IDCOM au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. 19. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL IDCOM le versement à la commune d'Autun d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle dans cette instance. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1802545-1802627 du 31 octobre 2019 du tribunal administratif de Dijon est annulé. Article 2 : Les conclusions des requêtes n° 1802545 et 1802627 formées devant le tribunal administratif de Dijon sont rejetées. Article 3 : La SARL IDCOM versera à la commune d'Autun une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la SARL IDCOM est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL IDCOM et à la commune d'Autun. Délibéré après l'audience du 22 octobre 2020 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme A..., présidente assesseure, Mme E..., première conseillère. Lu en audience publique, le 19 novembre 2020. 2 N° 19LY04777