Conseil d'État, 5ème et 4ème sous-sections réunies, 19/03/2010, 317225, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème et 4ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-03-19
Numéro : 317225
Président : M. Arrighi de Casanova
Rapporteur : M. Olivier  Rousselle
Commissaire du gouvernement : M. Thiellay Jean-Philippe
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ ; SCP PEIGNOT, GARREAU

Vu 1°), sous le n° 317231, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 juin et 15 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE, dont le siège est 55 rue de Lyon à Paris (75012) ; le syndicat demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2008-340 du 15 avril 2008 modifiant le décret n° 2000-194 du 3 mars 2000 fixant les conditions d'attribution d'une indemnité pour services supplémentaires aux fonctionnaires actifs de la police nationale ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2°), sous le n° 317227, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 juin et 15 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE ; le syndicat demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3°), sous le n° 317229, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 juin et 15 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE ; le syndicat demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté des ministres chargés de l'intérieur, du budget et de la fonction publique du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application, dans la police nationale, des articles 1er, 4, 5 et 10 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 4°), sous le n° 317225, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 juin et 15 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE ; le syndicat demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du directeur général de la police nationale du 16 avril 2008 relative à l'application du protocole sur la réforme des corps et carrières de la police nationale pour le corps de commandement à compter du 1er avril 2008 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 5°), sous le n° 317226, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 juin et 15 septembre 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE ; le syndicat demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'instruction du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales du 17 avril 2008 complétant et modifiant l'instruction générale du 18 octobre 2002 relative à l'organisation du travail des fonctionnaires actifs des services de la police nationale en conséquence du passage à un régime de cadre, à compter du 1er avril 2008, des fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la charte sociale européenne révisée, faite à Strasbourg le 3 mai 1996 ; Vu la directive n° 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ; Vu la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 ; Vu le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 ; Vu le décret n° 2000-194 du 3 mars 2000 ; Vu le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 et l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour son application ; Vu le décret ° 2002-819 du 3 mai 2002 ; Vu le décret n° 2002-1279 du 23 octobre 2002 ; Vu le décret n° 2004-455 du 27 mai 2004 ; Vu le décret n° 2005-716 du 29 juin 2005 ; Vu le décret n° 2008-341 du 15 avril 2008 ; Vu l'arrêté du ministre de l'intérieur en date du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Olivier Rousselle, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE et de la SCP Peignot, Garreau, avocat du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, - les conclusions de M. Jean-Philippe Thiellay, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE et à la SCP Peignot, Garreau, avocat du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ; Considérant que les requêtes visées ci-dessus posent des questions communes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret en Conseil d'Etat du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale : Les services accomplis au-delà de la durée hebdomadaire normale du travail sont compensés par des repos égaux ou équivalents, qui doivent être accordés dans les plus courts délais compatibles avec les besoins du service, ou dans les conditions définies par décret, par un régime indemnitaire adapté ; que le décret en Conseil d'Etat du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature dispose, au II de son article 3, qu'il peut être dérogé aux règles d'organisation du travail qu'il fixe en son I par décret en Conseil d'Etat, lorsque l'objet même du service public en cause l'exige en permanence, notamment pour la protection des personnes et des biens ; que son article 4 prévoit en son dernier aliéna que, pour ceux des agents qui relèvent d'un régime de décompte horaire des heures supplémentaires, celles-ci sont prises en compte dès qu'il y a dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail et font l'objet d'une compensation horaire dans un délai fixé par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, après avis du comité technique paritaire ministériel, ou à défaut qu'elles sont indemnisées ; que, sur le fondement du II de l'article 3 du décret du 25 août 2000, un décret en Conseil d'Etat du 23 octobre 2002 a dérogé, pour les fonctionnaires actifs de la police nationale, aux garanties minimales de durée du travail et de repos et prévu en son article 2 que ces agents bénéficient en contrepartie de cette dérogation (...) indépendamment des avantages spécifiques qu'ils tiennent de leur statut, soit d'une compensation indemnitaire, soit d'une dérogation à la durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, soit de repos compensateurs, égaux ou équivalents aux services excédentaires accomplis, accordés à titre individuel et dans des conditions fixées par un arrêté du ministre de l'intérieur ; Considérant que, jusqu'à l'intervention du décret et des arrêtés attaqués, les membres du corps de commandement de la police nationale bénéficiaient, en application d'un décret du 3 mars 2000, pour les services supplémentaires effectués résultant de dépassement horaire de la journée de travail, de rappels au service, d'astreintes ou de permanences, et non susceptibles de récupération, d'une indemnité pour services supplémentaires, à l'exception toutefois des commandants de police chefs de circonscription de sécurité publique, de service ou d'unité organique qui, en application d'un décret du 27 mai 2004 et en raison de leurs responsabilités particulières, étaient bénéficiaires de l'allocation de service allouée aux fonctionnaires de conception et de direction de la police nationale, exclusive du bénéfice de l'indemnité pour services supplémentaires ; que le décret attaqué du 15 avril 2008 modifie le décret du 3 mars 2000 en excluant, à compter du 1er avril 2008, les membres du corps de commandement de la police nationale, du bénéfice de l'indemnité pour services supplémentaires ; que deux arrêtés du même jour excluent, pour ces mêmes agents, la prise en compte, en vue de leur compensation horaire, des rappels au service et dépassements horaires de la journée de travail et prévoit leur compensation forfaitaire par le régime indemnitaire qui leur est servi , organisent une rémunération spécifique des astreintes et maintient le principe d'une compensation horaire pour les permanences sous la forme de repos compensateurs, ceux-ci devant être liquidés dans les sept jours qui suivent la fin de la permanence, et si les nécessités du service font obstacle à cette liquidation dans ce délai, dans les huit semaines ; que ces mêmes arrêtés instituent un régime de compensation horaire identique pour les permanences assurées par les membres du corps exerçant les fonctions de chefs de circonscription de sécurité publique, de service ou d'unité organique ; qu'enfin un autre décret du 15 avril 2008 a majoré le montant de la prime de commandement, instituée au profit des officiers de police n'exerçant pas de fonctions de responsabilité et soumis à des contraintes horaires spécifiques ; Considérant qu'il résulte de la combinaison de cet ensemble de textes que le gouvernement a modifié, pour les officiers de police n'exerçant pas de responsabilités particulières, le régime d'indemnisation de leurs services supplémentaires, en substituant un régime indemnitaire principalement forfaitaire, par la majoration de la prime de commandement dont bénéficient désormais ces agents, au régime indemnitaire principalement proportionnel au nombre d'heures supplémentaires effectuées qui était en vigueur auparavant ; Sur les moyens propres à la requête n° 317231 : Considérant que le décret attaqué ne méconnaît pas les dispositions de l'article 22 du décret du 9 mai 1995 qui renvoient à un décret le soin de définir par un régime indemnitaire adapté la compensation des services supplémentaires des fonctionnaires actifs de la police nationale, ni davantage celles de l'article 2 du décret du 23 octobre 2002 qui dispose qu'en contrepartie du régime dérogatoire d'organisation du travail de ces fonctionnaires, ceux ci bénéficient soit d'une compensation indemnitaire, soit de repos compensateurs ; qu'il ne déroge pas aux garanties minimales de travail et de repos fixé par l'article 3 du décret du 25 août 2000 ; que, par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le décret attaqué dérogerait illégalement à des dispositions résultant de décrets en Conseil d'Etat et aurait été édicté en l'absence de certaines consultations obligatoires ; Sur les moyens communs aux requêtes n° 317227, n° 317229 et n° 317231 : En ce qui concerne les moyens tirés de la violation du droit communautaire et des engagements internationaux de la France : Considérant que le décret et les arrêtés attaqués n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier le régime applicable à la durée maximale du travail et aux cycles de travail des officiers de police ; que par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce qu'ils méconnaîtraient les objectifs énoncés par les articles 3, 5, 6 et 8 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail ne peut qu'être écarté ; Considérant que les stipulations de l'article 4 de la charte sociale européenne, par lesquelles les Etats contractants s'engagent à reconnaître le droit des travailleurs à un taux de rémunération majoré pour les heures de travail supplémentaires en vue d'assurer l'exercice effectif du droit à une rémunération équitable ne produisent pas d'effets directs à l'égard des nationaux de ces Etats et ne peuvent, dès lors, être invoquées utilement à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir ; En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance de principes généraux du droit : Considérant que le décret et les arrêtés attaqués, en tant qu'ils modifient les conditions dans lesquelles les heures supplémentaires effectuées par les officiers de police sont récupérées ou indemnisées en substituant un régime indemnitaire principalement forfaitaire au régime indemnitaire principalement proportionnel au nombre d'heures supplémentaires effectuées en vigueur antérieurement, ne méconnaissent ni la garantie fondamentale que constitue pour les fonctionnaires le droit à rémunération après service fait, ni aucun principe général du droit ; que le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE ne peut utilement invoquer le principe selon lequel le régime indemnitaire des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière ne saurait être plus favorable que celui des agents de la fonction publique de l'Etat placés dans une situation comparable, à l'encontre des dispositions réglementaires attaquées qui fixent le régime indemnitaire d'agents de l'Etat ; qu'à supposer que le décret et les arrêtés attaqués puissent permettre dans certains cas, ainsi que le soutient le requérant, que des fonctionnaires de la police nationale placés sous l'autorité des officiers de police perçoivent à raison des services supplémentaires effectués une rémunération supérieure à celle que perçoivent ceux qui les encadrent, une telle circonstance ne constituerait pas, par elle-même, une méconnaissance du principe d'égalité de traitement des fonctionnaires appartenant à un même corps ; Considérant, en revanche, que le décret et les arrêtés attaqués, qui ont été publiés au Journal officiel de la République française le 16 avril 2008, ne pouvaient, en raison du lien existant dans le régime antérieur d'indemnisation des heures supplémentaires auquel ils se substituaient, entre le droit à rémunération et le droit à repos compensateur de ces heures, prendre effet à une date antérieure à leur publication, sans porter atteinte à des situations juridiquement constituées ; qu'il en résulte qu'en ayant disposé qu'ils entreraient en vigueur le 1er avril 2008, ce décret et ces arrêtés sont entachés d'une rétroactivité illégale ; qu'il y a lieu en conséquence de les annuler dans cette mesure ; Sur le moyen propre à la requête n° 317227 tiré de ce que l'arrêté du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 serait contraire aux dispositions de l'article 5 du décret du 25 août 2000 : Considérant que, si l'article 5 du décret du 25 août 2000 dispose que les modalités de rémunération et de compensation des astreintes sont précisées par décret, ce décret est, pour les personnels de la police nationale, intervenu le 3 mai 2002 et a posé, en cas de participation à une période d'astreinte, la règle du bénéfice d'une indemnité d'astreinte ou à défaut d'un repos compensateur ; que l'arrêté attaqué, en tant qu'il prévoit le principe d'une rémunération spécifique des périodes d'astreinte effectuées par les fonctionnaires du corps de commandement n'exerçant pas de responsabilités particulières ou leur compensation horaire, en spécifiant que celle-ci intervient à défaut de rémunération dans les meilleurs délais compatibles avec les nécessités du service , se borne à reproduire les règles posées par le décret et n'a ainsi incompétemment édicté aucune disposition nouvelle ; Sur le moyen propre à la requête n° 317229, tiré de ce que l'arrêté du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 3 mai 2002 serait contraire à l'article 4 du décret du 25 août 2000 : Considérant que l'article 4 du décret du 25 août 2000 dispose, ainsi qu'il a été dit plus haut, que les heures supplémentaires qui font l'objet d'un décompte horaire font l'objet d'une compensation horaire dans un délai fixé par un arrêté interministériel et à défaut sont indemnisées ; qu'en prévoyant, par son article 3, que les heures supplémentaires effectuées par des officiers de police au titre des permanences ou des astreintes pourraient être récupérées si possible dans un délai de sept jours et au plus tard dans un délai de huit semaines, et qu' à défaut (...) lesdits repos compensateurs sont perdus , l'arrêté attaqué, qui exclut ainsi l'indemnisation des heures supplémentaires qui n'auraient pu faire l'objet d'un repos compensateur dans le délai qu'il prescrit, méconnaît les dispositions de l'article 4 du décret du 25 août 2000 et doit, dans cette mesure, être annulé ; Sur les requêtes n° 317225 et n° 317226 : Considérant que le SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE demande l'annulation, par voie de conséquence de l'annulation du décret et des arrêtés attaqués, de la circulaire du directeur général de la police nationale du 16 avril 2008 relative à l'application du protocole sur la réforme des corps et carrières de la police nationale pour le corps de commandement et l'instruction du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales du 17 avril 2008 complétant et modifiant l'instruction générale du 18 octobre 2002 relative à l'organisation du travail des fonctionnaires actifs des services de la police nationale en conséquence du passage à un régime de cadre des fonctionnaires du corps de commandement de la police nationale ; que la circulaire et l'instruction en cause se bornent à commenter le décret et les arrêtés attaqués ; qu'il en résulte, compte tenu des annulations prononcées par la présente décision, qu'elles doivent être réputées caduques, en tant qu'elles sont relatives à l'entrée en vigueur au 1er avril 2008 du nouveau dispositif d'indemnisation des heures supplémentaires et à l'exclusion de l'indemnisation des heures supplémentaires effectuées au titre des permanences ou des astreintes qui n'auraient pu faire l'objet d'un repos compensateur dans un délai de huit semaines ; que, par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par le syndicat requérant sont, dans cette mesure, devenues sans objet et qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ; que, pour le surplus, il résulte du rejet des autres conclusions dirigées contre le décret et les arrêtés attaqués que le moyen tiré de ce que la circulaire et l'instruction attaquée devraient être annulées par voie de conséquence ne peut, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre, qu'être écarté ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge du SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demande le ministre de l'intérieur au titre des frais exposés par lui dans la présente instance ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions que le syndicat requérant présente au titre des mêmes dispositions ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'article 2 du décret n° 2008-340 du 15 avril 2008, l'article 4 de l'arrêté du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale ainsi que l'article 6 de l'arrêté du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application, dans la police nationale, des articles 1er, 4, 5 et 10 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat sont annulés, en tant qu'ils prévoient leur entrée en vigueur à la date du 1er avril 2008. Article 2 : L'article 3 de l'arrêté du 15 avril 2008 modifiant l'arrêté du 3 mai 2002 pris pour l'application, dans la police nationale, des articles 1er, 4, 5 et 10 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat est annulé, en tant qu'il exclut l'indemnisation des heures supplémentaires effectuées les officiers de police à raison de permanences ou d'astreintes et qui n'ont pu faire l'objet de repos compensateurs dans un délai de huit semaines. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes dirigées contre la circulaire du directeur général de la police nationale du 16 avril 2008 et contre l'instruction du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales du 17 avril 2008, en tant qu'elles sont relatives à l'application des dispositions annulées aux articles 1er et 2 de la présente décision. Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes du SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE est rejeté. Article 5 : Les conclusions du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée au SYNDICAT NATIONAL DES OFFICIERS DE POLICE, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au Premier ministre.