CAA de NANTES, 5ème chambre, 24/01/2020, 19NT01191, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-01-24
Numéro : 19NT01191
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CABINET LEXCAP RENNES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Côtes-d'Armor a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler partiellement la délibération du 22 mars 2017, par laquelle le conseil municipal de Louannec a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal. Par un jugement n° 1704404 du 25 janvier 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération en tant que le plan local d'urbanisme de Louannec classe en zone urbaine UC le lieu-dit " Truzugal " ainsi que les terrains situés en dehors de l'enveloppe bâtie des lieux-dits " Kernu " et " Est du Bourg ", en tant qu'il instaure les zones à urbaniser 1AUy et 2AUy au lieu-dit " Mabiliès " ainsi que la zone urbaine UB du lieu-dit " Pont ar Sauz ". Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 mars 2019 et 16 septembre 2019, la communauté d'agglomération " Lannion Trégor Communauté " et la commune de Louannec, représentées par Me B..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 janvier 2019 ; 2°) de rejeter la demande du préfet ; 3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le tribunal administratif a statué au-delà des conclusions dont il était saisi dès lors que le représentant de l'Etat n'a jamais sollicité l'annulation de la zone UB du lieudit " Pont Ar Sauz " ; - le plan local d'urbanisme est compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT). Par un mémoire en défense, enregistré le 7 août 2019, le préfet des Côtes d'Armor demande à la cour de rejeter la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction est intervenue le 30 septembre 2019 Un mémoire, enregistré le 30 septembre 2019 après la clôture de l'instruction, a été présenté pour les requérantes et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant les requérantes. Une note en délibéré, présentée pour la communauté d'agglomération " Lannion Trégor Communauté " et la commune de Louannec a été enregistrée le 17 janvier 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 22 mars 2017, le conseil municipal de Louannec a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal. Le préfet des Côtes-d'Armor a effectué un recours gracieux le 12 juin 2017. Il a demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation partielle de cette délibération. Par un jugement du 25 janvier 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération en tant que le plan local d'urbanisme de Louannec classe en zone urbaine UC le lieu-dit " Truzugal " ainsi que les terrains situés en dehors de l'enveloppe bâtie des lieux-dits " Kernu " et " Est du Bourg ", en tant qu'il instaure les zones à urbaniser 1AUy et 2AUy au lieu-dit " Mabiliès " ainsi que la zone urbaine UB du lieu-dit " Pont ar Sauz ". La communauté d'agglomération " Lannion Trégor Communauté " et la commune de Louannec font appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort des pièces du dossier que la zone UB du secteur " Pont Ar Sauz " comporte les mêmes limites que celles du périmètre commercial fixé par un document graphique. Au vu du règlement du plan local d'urbanisme (PLU), la zone UB de ce secteur correspond uniquement à des commerces et services. Enfin, il n'est ni établi ni même allégué que le périmètre commercial mentionné dans le rapport de présentation et dans un document graphique aurait, en lui-même, des effets juridiques autres qu'un classement en zone UB, le règlement, dans sa partie écrite, ne mentionnant aucune règle spécifique liée à ce périmètre commercial. Ainsi, et alors même que le préfet ne mentionnait pas le zonage UB de ce secteur dans sa demande mais uniquement la délimitation du périmètre commercial, c'est sans statuer au-delà des conclusions dont il était saisies que le tribunal a annulé la zone urbaine UB correspondante du lieu-dit " Pont ar Sauz ". 3. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En vertu de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Aux termes de l'article L. 121-1 de ce même code, dans sa rédaction applicable au présent litige, à la date d'approbation du schéma de cohérence territoriale du Trégor le 5 décembre 2012 : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; / 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; / 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. ". L'article L. 122-1-4 du même code, alors en vigueur, dispose que, dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale " détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. ". 5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 6. Aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II ou les modalités d'application de ces dispositions particulières lorsqu'elles ont été précisées pour le territoire concerné par une directive territoriale d'aménagement prévue par l'article L. 172-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code, applicable à la date d'approbation du PLU : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. Lorsqu'un de ces documents est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, d'un document en tenant lieu ou d'une carte communale, ces derniers sont, si nécessaire, rendus compatibles ou les prennent en compte dans un délai de trois ans. ". 7. Lorsque le territoire d'une commune, soumise aux dispositions particulières au littoral, est couvert par un schéma de cohérence territoriale mettant en oeuvre ces dispositions, celui-ci fait obstacle à une application directe au plan local d'urbanisme des dispositions législatives particulières au littoral, la compatibilité du plan local d'urbanisme devant être appréciée au regard des seules orientations du schéma de cohérence territoriale. Toutefois, ce principe ne fait pas obstacle, le cas échéant, à la possibilité pour tout intéressé de faire prévaloir par le moyen de l'exception d'illégalité, les dispositions législatives particulières au littoral sur les orientations générales du schéma de cohérence territoriale. En ce qui concerne le classement en zones U des secteurs " Kernu ", " Truzugal " et " Est du Bourg " : 8. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Il ressort des pièces du dossier que le SCOT du Trégor, approuvé le 5 décembre 2012 et rendu exécutoire depuis le 6 mars 2013, a mis en oeuvre les dispositions particulières au littoral prévues à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans la partie 3.5 du document d'orientation et d'objectifs intitulée " Préserver l'authenticité et les équilibres du littoral ". Il prévoit notamment de " préserver l'authenticité et les équilibres du littoral ". A ce titre, ce document précise : " Seuls les ensembles bâtis répondant aux définitions des agglomérations et villages (...) pourront se développer par extension en continuité de leur enveloppe urbaine. Les secteurs urbanisés peuvent accueillir de nouvelles constructions à l'intérieur de leur enveloppe urbaine. La liste des agglomérations et des villages (...) tient compte des caractères que présentent les groupements bâtis au moment de l'arrêt du SCOT. C'est à chaque révision du document que leur statut pourra éventuellement être révisé, et non par la simple acquisition de critères manquants dans les espaces urbanisés (ouverture d'un commerce, augmentation du nombre de maisons, etc.) ". Le SCOT ne définit pas les lieux-dits " Kernu ", " Truzugal ", " Ar Vouster " et " Est du Bourg " comme étant des villages ou des agglomérations. Le SCOT considère comme " secteurs urbanisés " " tout ensemble bâti présentant une organisation groupée, de la densité, et rassemblant au moins 15 constructions. Les simples linéaires d'habitations le long des voies de transit ne constituent donc pas un secteur urbanisé. De même, les groupes d'habitations sur des parcelles très vastes ne présentent pas une densité suffisante pour qu'ils soient considérés comme tels. Les secteurs urbanisés ne peuvent pas s'étendre, mais peuvent être confortés à l'intérieur de leur enveloppe constituée, par comblement des dents creuses ". Le SCOT précise qu'il n'identifie pas les " secteurs urbanisés " et qu'il appartient aux auteurs des PLU de le faire. 9. Il ressort des pièces du dossier que la partie nord du secteur de " Kernu " ne peut être regardée comme un secteur urbanisé. Il en est de même du lieu-dit de Truzugal, les habitations ne présentant pas une densité suffisante et les requérantes n'établissant pas qu'à la date de l'approbation du PLU, le plan de zonage indiquant les constructions n'était pas à jour. Si le secteur " Est du Bourg " peut être regardé comme un secteur urbanisé, ses parties est, ouest et sud non construites sont également classées en zone urbaine, ce qui peut conduire à son extension, pourtant interdite par le SCOT, dont les requérantes ne soulèvent pas, par la voie de l'exception, l'illégalité. Si les requérantes soutiennent, là encore sans l'établir, que des terrains construits ou en cours de construction n'apparaissent pas sur le plan de zonage, cette circonstance est sans influence dès lors que les constructions mentionnées par la communauté d'agglomération " Lannion Trégor Communauté " et la commune de Louannec figurent au sein du secteur urbanisé et non sur ses parties ouest, est et sud. De même, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que ce secteur pourrait être regardé comme un " projet d'aménagement d'ensemble " au sens du SCOT. Dès lors, le classement des secteurs ou parties de secteur précités en zone urbaine par le PLU méconnait les orientations du schéma de cohérence territoriale du Trégor visant à limiter l'urbanisation dispersée se combinant avec les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les requérantes ne soutenant pas, par ailleurs, que ce classement en zone U permettrait d'atteindre un objectif prioritaire du SCOT. En ce qui concerne la coupure d'urbanisation située au nord du lieu-dit " Mabiliès " : 10. Le document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Trégor prévoit de préserver les coupures d'urbanisation. A ce titre, il mentionne que les documents d'urbanisme des communes préservent durablement les coupures d'urbanisation répertoriées au schéma de cohérence territoriale. Il indique que les plans locaux d'urbanisme " précisent les contours et l'épaisseur. Ils prévoient un zonage adapté (A, N ou Nh) et des dispositions qui interdisent les extensions urbaines. Ils pourront toutefois permettre le comblement de dents creuses, uniquement dans les secteurs urbanisés qui s'y trouvent. Cela exclut les espaces mités. Les PLU prévoiront également les dispositions nécessaires pour permettre aux bâtiments de faire l'objet d'une extension limitée ou d'un changement de destination. Les évolutions des bâtiments agricoles doivent être permises dans les limites fixées par la loi ". 11. La carte du document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Trégor indique une coupure d'urbanisation à préserver située au nord du lieu-dit " Mabiliès ". Il ressort des pièces du dossier que le PLU prévoit des zones A et N qui permettent de préserver cette coupure d'urbanisation. Ni la zone 2AUy située au nord est du lieu-dit " Mabiliès ", ni aucune autre zone U ou AU n'est incluse dans la coupure d'urbanisation. Il n'est pas établi que le zonage du PLU serait incompatible avec le SCOT du Trégor, le préfet n'indiquant d'ailleurs pas quel objectif prioritaire du SCOT serait gravement compromis par ce zonage. En ce qui concerne les classements en zones 1AUy et 2AUy du lieu-dit " Mabiliès " : 12. Le SCOT du Trégor fixe comme orientation d'" accueillir des activités et services au sein des villes et villages ". A ce titre, le document d'orientation et d'objectifs répertorie l'espace d'activités du lieu-dit " Mabiliès " comme faisant partie des zones devant être développées, en portant à 4,3 hectares l'espace de cette zone en 2020 et ainsi de l'augmenter de 0,5 hectare entre 2010 et 2020. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme prévoit de créer deux zones à urbaniser 1AUy et 2AUy à vocation économique dans le prolongement de la zone d'activités existante à " Mabiliès ". Ces classements entraînent une augmentation de la surface du parc d'activités d'environ 3,48 hectares, soit largement au-delà de ce qu'a prévu le SCOT du Trégor, limitant l'augmentation de ce parc d'activités à 0,5 hectare. L'objectif du SCOT de privilégier des villes et villages compacts et vivants, lequel mentionne d'ailleurs, à la page 114, que la commune de Louannec, qui accueille déjà un parc d'activités de proximité, n'a pas besoin d'espace d'accueil supplémentaire, peut être regardé comme prioritaire. Toutefois, le SCOT est prévu à l'horizon 2020 alors que le PLU prend en compte un horizon 2025 et surtout les zones à urbaniser 1AUy et 2AUy ne représentent que 4% de la surface prévue par le SCOT pour les activités économiques. Dès lors, le zonage précité prévu par le PLU n'est pas de nature à compromettre l'objectif du SCOT. En ce qui concerne la zone UB du lieu-dit " Pont ar Sauz " : 13. Aux termes de l'article L. 141-16 du code de l'urbanisme : " Le document d'orientation et d'objectifs précise les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal. Il définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes (...) ". Le document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Trégor mentionne comme objectif de " privilégier le commerce en centres-villes et centres-bourgs ". A ce titre, le SCOT indique, page 26, que " tous les commerces peuvent s'installer dans les centres-villes, centres-bourgs et dans les centralités de quartier s'ils ne présentent pas de contraintes de trafic, de stationnement ou de livraisons excessives. C'est aux communes que revient le soin de choisir et de délimiter dans leur document d'urbanisme leurs centralités de quartier. Mais les quartiers choisis doivent présenter une organisation urbaine, une densité, une présence commerciale ancienne et un nombre d'habitants qui justifie ce statut. Des zones d'activités périphériques ne peuvent être considérées comme des centralités de quartier pour contourner ces principes ". 14. Il ressort des pièces du dossier que le secteur du Pont ar Sauz comporte de nombreuses constructions, un hôtel, un bar et un restaurant et est limitrophe d'un secteur de l'agglomération de Saint-Quay-Perros comprenant plusieurs commerces. Ainsi, et alors même que les commerces ne seraient pas anciens, que le nombre d'habitants dans le secteur n'a pas été précisé et que le syndicat mixte du SCOT a souhaité, dans son avis du 6 décembre 2016, que ce secteur soit retiré du périmètre des centralités commerciales, le classement de ce secteur en périmètre de centralité commerciale et son classement subséquent en zone UB ne sont pas incompatibles avec l'objectif de " structurer et qualifier l'offre commerciale " du SCOT. 15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes sont seulement fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé la délibération litigieuse en tant qu'elle classe en zones 1AUy et 2AUy le lieu-dit " Mabiliès " et en zone UB le lieu-dit " Pont ar Sauz ". Sur les frais liés au litige : 16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par les requérantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1704404 du 25 janvier 2019 du tribunal administratif de Rennes est annulé uniquement en tant qu'il a annulé la délibération du 22 mars 2017 relative au plan local d'urbanisme de la commune de Louannec instaurant les zones 1AUy et 2AUy du lieu-dit " Mabiliès " et la zone UB du lieu-dit " Pont ar Sauz ". Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération " Lannion Trégor Communauté " et par la commune de Louannec au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération " Lannion Trégor Communauté ", à la commune de Louannec et au ministre de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée, pour information, au préfet des des Côtes-d'Armor. Délibéré après l'audience du 10 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président assesseur, - Mme A..., premier conseiller. Lu en audience publique le 24 janvier 2020. Le rapporteur, P. A... Le président, T. CELERIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 19NT01191