CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 13/06/2017, 16LY02269, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-13
Numéro : 16LY02269
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Juan  SEGADO
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL ADAMAS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association BUE-A8 a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 3 août 2011 par lequel le préfet du Rhône a déclaré d'utilité publique les acquisitions de terrains et les travaux à entreprendre par la communauté urbaine de Lyon pour la réalisation du projet de boulevard urbain est, section la Soie, sur les communes de Décines-Charpieu et de Vaulx-en-Velin. Par un jugement n° 1106297 du 29 janvier 2014, le tribunal administratif de Lyon a annulé cet arrêté du 3 août 2011. Par un arrêt n° 14LY01183-14LY03238 du 23 avril 2015, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête de la communauté urbaine de Lyon tendant à l'annulation de ce jugement ainsi que celle de l'association BUE-A8 tendant à ce que la cour prescrive des mesures pour son exécution. Par une décision n° 391274 du 30 juin 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt du 23 avril 2015 en ce qu'il a rejeté la requête de la communauté urbaine de Lyon tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Lyon du 29 janvier 2014 et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 avril 2014, 18 juillet 2014, 4 juillet 2016, 16 septembre 2016 et 26 janvier 2017, la métropole de Lyon, venant aux droits de la communauté urbaine de Lyon, représentée par la SELARL Adamas Affaires Publiques, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1106297 du 29 janvier 2014 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 3 août 2011 du préfet du Rhône déclarant d'utilité publique les acquisitions de terrains et les travaux à entreprendre par la communauté urbaine de Lyon pour la réalisation du projet de boulevard urbain est (BUE), section la Soie, sur les communes de Décines-Charpieu et de Vaulx-en-Velin ; 2°) de rejeter la demande de l'association BUE-A8 ; 3°) de mettre à la charge de l'association BUE-A8 une somme de 7 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, le commissaire enquêteur, M.B..., n'était pas dans une situation d'incompatibilité prévue par l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dès lors que c'est uniquement au regard de l'opération boulevard urbain est (BUE), section La Soie, que son intérêt doit être analysé, qu'il n'a pas participé à la définition du schéma d'accessibilité, qu'il n'existe pas de lien de connexité entre le Grand Stade et le BUE et que le Conseil d'Etat dans sa décision du 30 juin 2016 a jugé que le projet de BUE présentait un caractère distinct du projet de stade, qu'il répondait à une finalité propre tendant à l'amélioration des conditions de circulation et ne conditionnait donc pas la réalisation de l'équipement sportif ; - la concertation a été suffisante, les alternatives demandées ont été étudiées, la personne publique n'est pas liée par le bilan de cette concertation et le projet ne résulte pas d'une erreur de droit ou de fait à raison de la non réalisation de l'axe A 8 ; - l'association ne saurait invoquer directement la directive n° 2008/50/CE dès lors qu'elle a été transposée en droit interne aux articles L. 221-1 et R. 221-1 et suivants du code de l'environnement ; - les dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l'environnement ainsi que le plan de protection atmosphérique, qui ne comportent en outre aucune règle impérative pouvant être invoquée à l'encontre de l'arrêté contesté, n'ont pas été méconnues ; - l'association n'apporte aucun élément pour établir que les dispositions de la Charte de l'environnement ou des articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement ont été méconnues ; - l'association ne peut utilement invoquer la " non réalisation de l'axe A8 " pour établir l'illégalité de l'arrêté attaqué alors que les dispositions du PDU de 1997 ne sont pas invocables, que la ligne de transport collectif A8 en rocade et le Boulevard Urbain Est constituent deux projets distincts que ce dernier ne vient pas remplacer, que la déclaration d'utilité publique comprend une emprise spécifique pour ces transports non polluants anticipant ce projet de ligne et que ni le Grand Lyon ni la préfecture ne sont compétents pour la création et la mise en oeuvre d'une ligne de transport en commun. Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 octobre 2014, 25 juillet 2016 et 9 janvier 2017, l'association BUE-A8, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la métropole de Lyon une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable, dès lors que, si la communauté urbaine conteste la motivation du jugement, elle ne comporte aucune critique des autres moyens de sa demande ; - comme l'a jugé le tribunal, le commissaire enquêteur était directement intéressé à la réussite du projet du Grand Stade, tout comme la société Ingerop dont il avait été directeur jusqu'en 2008, dès lors que le caractère intéressé du commissaire enquêteur s'apprécie au regard d'opérations associées ou proches du projet soumis à enquête, que le projet BUE et celui du Grand Stade ne sont pas dissociés, qu'il n'a jamais envisagé une mise en cause possible de la réalisation du BUE en 2x2 voies, la demande d'études alternatives n'a pas été retenue, qu'il a incité certains citoyens à ne pas aborder la problématique d'accès au Grand Stade et a traité de manière partiale les remarques exprimées ; qu'il aurait dû ainsi spontanément refuser la mission de commissaire enquêteur d'après le code de déontologie des commissaires enquêteurs et ne pouvait assurer cette mission pour ce projet selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement et l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation ; - l'arrêté est illégal en raison d'une insuffisance de concertation, d'une absence de variante et d'une insuffisance de l'étude d'impact alors que : - l'alternative qu'elle proposait n'a pas été étudiée, - l'administration n'a examiné aucune autre mesure alternative, - l'administration n'a pas étudié un projet alternatif prenant en compte la réalisation d'un axe fort de transport en commun en site propre de périphérie à périphérie (axe A8), sur un tracé équivalent au tracé du BUE prévu dans le PDU de 1997 et de 2005 et cité dans le PADD de 2005 ; - les documents mis à la disposition du public dans le cadre de l'enquête publique sont insuffisants comme l'a relevé l'avis de la DREAL du 12 août 2010 compte tenu de l'absence de discussion dans l'étude d'impact du projet alternatif existant dans les documents de l'administration, la DREAL ayant reconnu dans cet avis être dans l'incapacité de vérifier par elle-même le respect des textes ; - l'arrêté ne respecte pas la règlementation de la qualité de l'air définie par la directive n° 2008/50/CE du 21 mai 2008, par les articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l'environnement et par le plan de protection de l'atmosphère de l'agglomération lyonnaise approuvé le 30 juin 2008 compte tenu du niveau de pollution existant résultant des émissions d'oxydes d'azote NOx et du benzène et de ce que le projet entraînera une dégradation de cette pollution par le trafic engendré ; - les articles 1 à 7 de la charte de l'environnement de la Constitution et les articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement ont été méconnus ; - la préfecture aurait dû privilégier la réalisation d'un axe fort de transport collectif tel que prévu au plan de déplacements urbains de 1997 afin de répondre aux besoins des migrations domicile - travail ; - la préfecture n'a pas pris correctement en compte l'urbanisation de l'Est lyonnais ; - l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en raison de l'absence de prise en compte des effets néfastes du trafic routier ; - l'avis de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement n'a pas été suffisamment pris en compte. Par ordonnance du 27 janvier 2017, la clôture de l'instruction a été reportée au 13 février 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son préambule et la Charte de l'environnement ; - la directive n° 2008/50/CE du 21 mai 2008 ; - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Juan Segado, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Paul Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me C...substituant la Selarl Adamas affaires publiques pour la métropole de Lyon, ainsi que celles de Me A... pour l'association BUE-A8 ; 1. Considérant que, par un jugement du 29 janvier 2014, le tribunal administratif de Lyon a annulé, à la demande de l'association BUE-A8, l'arrêté du 3 août 2011 du préfet du Rhône déclarant d'utilité publique, au profit de la communauté urbaine de Lyon, les acquisitions de terrains et les travaux pour la réalisation du projet de boulevard urbain est (BUE), section la Soie, sur les communes de Décines-Charpieu et de Vaulx-en-Velin ; que la communauté urbaine de Lyon, aux droits de laquelle est venue la métropole de Lyon, a relevé appel de ce jugement ; que l'association BUE-A8 a par ailleurs saisi la cour d'une demande tendant à l'exécution de ce jugement ; que, par un arrêt du 23 avril 2015, la cour, après avoir joint ces deux affaires, a rejeté la requête de la communauté urbaine de Lyon tendant à l'annulation de ce jugement, ainsi que la requête de l'association BUE-A8 tendant à ce que soient prescrites des mesures pour son exécution ; que, par une décision du 30 juin 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt du 23 avril 2015 en ce qu'il a rejeté la requête de la communauté urbaine de Lyon tendant à l'annulation du jugement du 29 janvier 2014 et a renvoyé l'affaire à la cour, dans cette mesure ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la communauté urbaine de Lyon, aux droits de laquelle est venue la métropole de Lyon, a présenté, dans le délai d'appel, un mémoire d'appel exposant une critique précise et détaillée du jugement du tribunal administratif de Lyon du 29 janvier 2014 et du moyen retenu par ce tribunal pour annuler, à la demande de l'association BUE-A8, l'arrêté du 3 août 2011 du préfet du Rhône ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative quand bien même la requête ne comportait aucune critique des autres moyens soulevés par l'association BUE-A8 dans ses écritures de première instance ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'association BUE-A8 à la requête de la métropole de Lyon doit être écartée ; Sur la légalité de l'arrêté du 3 août 2011 : En ce qui concerne le bien-fondé du motif d'annulation retenu par le tribunal : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " (...) Ne peuvent être désignées pour exercer les fonctions de commissaire enquêteur les personnes intéressées à l'opération soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans. (...) " ; que selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " Ne peuvent être désignées pour exercer les fonctions de commissaire enquêteur les personnes intéressées à l'opération soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête, ou au sein des associations concernées par cette opération. " ; 4. Considérant que l'association BUE-A8 soutient que M. B..., ingénieur civil des ponts et chaussées, désigné en qualité de commissaire enquêteur par le président du tribunal administratif de Lyon, était directement intéressé à la réussite du projet du Grand Stade, tout comme la société Ingerop qui avait été associée à ce projet et dont il avait été directeur jusqu'en 2008 ; qu'elle expose que le projet de boulevard urbain est (BUE) et celui du Grand Stade ne sont pas dissociables ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement du BUE, qui porte sur un tronçon de deux kilomètres situé à plusieurs kilomètres du projet de stade devant être implanté à l'opposé de la commune de Décines-Charpieu, ne conduit pas au stade et n'en assure pas la desserte ; que ce projet de boulevard urbain, qui a été conçu de nombreuses années avant que ne soit envisagée l'implantation d'un stade dans cette partie de l'agglomération lyonnaise, constitue un ouvrage distinct du projet de stade, qui répond à une finalité propre visant à l'amélioration des conditions de circulation dans l'est de l'agglomération en aménageant un axe nord-sud supplémentaire entre le boulevard périphérique et la rocade est et ne conditionne pas la réalisation de l'équipement sportif ; que, dans ces conditions, M. B..., dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il aurait fait preuve d'un comportement partial au cours de l'enquête publique, ainsi que l'allègue l'intimée, ne peut être regardé comme intéressé au projet de BUE en raison de sa participation à la préparation du projet du Grand stade ; 5. Considérant que la métropole de Lyon est par suite fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 3 août 2011 du préfet du Rhône au motif que M. B... devait être regardé comme étant intéressé à l'opération de réalisation de ce tronçon du boulevard urbain est, au sens des dispositions de l'article R. 11-14-4 du code de l'expropriation, comme d'ailleurs au sens de l'article R. 123-9 du code de l'environnement également invoqué par l'intimée ; 6. Considérant qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association BUE-A8, tant en première instance qu'en appel ; En ce qui concerne la légalité externe : 7. Considérant, en premier lieu, que la concertation préalable prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme a été engagée par délibération du 20 octobre 2003 du conseil de la communauté urbaine de Lyon ; qu'elle s'est déroulée d'octobre 2003 à mars 2004 avec une mise à disposition d'un dossier de concertation et d'un cahier destiné à recevoir les observations du public, une publication de l'avis d'information dans la presse et une réunion publique organisée le 4 décembre 2003 ; que, contrairement à ce que soutient l'association intimée, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 15 novembre 2004 a clôturé cette procédure de concertation, en adoptant le projet modifié à soumettre à la déclaration d'utilité publique après en avoir dressé le bilan ; qu'il ressort de cette délibération ainsi que du dossier d'enquête publique, particulièrement des parties consacrées à l'objet de l'enquête et aux informations juridiques et administratives et de la notice de ce dossier, que la communauté urbaine de Lyon a examiné les observations formulées par le public au cours de la concertation, parmi lesquelles les propositions de modification du projet et de solution alternative présentées par le comité des riverains ; qu'elle a étudié ces observations, examiné la solution préconisée en procédant à des études complémentaires, expliqué les raisons pour lesquelles la solution alternative proposée n'avait pas été retenue et précisé les modifications finalement apportées au projet au vu des observations formulées et des résultats des études complémentaires effectuées, portant notamment sur le déplacement du tracé à l'est comme demandé ; qu'ainsi le projet a été arrêté après une procédure de concertation publique menée régulièrement au titre de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que l'opération projetée, qui entrait dans le champ d'application des articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement, relevait des dispositions relatives à l'enquête publique prévue aux articles L. 11-1, L. 11-4 et R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation alors en vigueur ; qu'elle était ainsi soumise à l'étude d'impact prévue à l'article R. 122-3 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable prévoyant que : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / (...) 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; " ; 9. Considérant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances du dossier d'enquête publique et particulièrement de l'étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; 10. Considérant, tout d'abord, qu'aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général, ne faisait obligation à l'administration de prendre en compte dans le dossier soumis à enquête publique l'ensemble des remarques formulées à l'occasion de la concertation préalable réalisée précédemment en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; 11. Considérant, ensuite, que le dossier d'enquête publique, particulièrement la notice et la rubrique EV de l'étude d'impact intitulée "définition de la solution proposée : les raisons et les choix du parti et présentation du projet", mentionnent et exposent le déroulement de la concertation préalable, les observations formulées à cette occasion, le bilan de cette concertation, notamment les éléments qui ont conduit à modifier le projet au vu des observations émises concernant le bruit, la proximité de bâtiments d'habitation, la limitation des vitesses ; qu'elle a aussi exposé les raisons qui ont conduit la communauté urbaine de Lyon à écarter le projet alternatif proposé lors de la concertation et à choisir le projet ainsi soumis à enquête publique ; que ces informations étaient suffisantes pour éclairer le public sur le choix du projet ; que ce projet a été détaillé et explicité sur de nombreuses pages du dossier d'enquête avec une présentation des études portant sur les différentes options de configuration du BUE et le profil finalement retenu pour le tronçon concerné portant sur la réalisation de 2x2 voies dédiées à la circulation automobile, d'un site propre pour les transports en commun du côté ouest, d'une voie "modes doux" pour les piétons et les vélos du côté ouest jouxtant la partie dédiée aux transports en commun, de trottoirs, de stationnements, de terre-pleins paysagers entre les voies, d'accès directs sur le BUE des deux côtés et d'une protection antibruit du côté ouest le long de la zone pavillonnaire ; que l'administration, qui n'était pas tenue d'exposer dans le dossier d'enquête publique une alternative au projet ainsi adopté, a ainsi suffisamment informé le public sur les caractéristiques du projet de BUE ; 12. Considérant, par ailleurs, que l'intimée se prévaut de l'avis du 17 août 2010 de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) indiquant notamment que l'étude d'impact était perfectible sur plusieurs points ; que, toutefois, ce même avis mentionne que cette étude "répond de façon plutôt satisfaisante aux exigences réglementaires" ; qu'il ressort en effet des pièces du dossier que l'étude d'impact a exposé de manière détaillée l'état initial des lieux ainsi que les effets sur l'environnement de la réalisation du BUE et les mesures prises pour y remédier ; qu'ainsi, la rubrique EVI de l'étude d'impact a porté, sur plus de quarante-deux pages, sur "l'analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement et des mesures d'insertion envisagées" en exposant le contexte climatique, topographique et géologique des risques d'instabilité, hydrologique et hydrogéologique, en présentant le milieu naturel et agricole, le milieu humain et les documents d'urbanisme, les déplacements et l'organisation urbaine, en analysant l'ambiance acoustique, le paysage et la qualité de l'air ; que cette rubrique a particulièrement présenté la problématique de la pollution de l'air générée par le trafic automobile attendu en prenant en compte la configuration de la zone et son évolution, les choix d'aménagement ainsi que la limitation de vitesse à 50 km/h, en comparant les émissions journalières de polluants en différents points de cette zone entre celles constatées au moment de l'enquête publique et celles simulées à l'horizon 2030 avec ou sans le BUE, en particulier pour le dioxyde d'azote, le benzène et les particules PM10 au regard des limites et valeurs réglementaires existantes et des objectifs du plan de prévention de l'atmosphère et en établissant une cartographie des concentrations existantes et prévisionnelles ; que cette étude d'impact a aussi analysé dans la rubrique EVII, sur quatorze pages, les effets du projet sur la santé publique, notamment les effets potentiels liés à la pollution de l'air, avec une évaluation des risques sanitaires des polluants ; que si l'intimée relève que l'avis de la DREAL fait état de l'absence d'alternative au projet exposé dans l'étude d'impact et le dossier soumis à enquête publique, cet avis a également précisé que le dossier expliquait les raisons ayant conduit à éliminer certaines propositions et que le contexte du projet rendait très théorique une étude de variante compte tenu des contraintes liées aux objectifs du projet et à la configuration de la zone ; que ce même avis relève que plusieurs scénarios d'optimisation fonctionnelle du projet avec des micro-variantes ont été réalisés et exposés dans le dossier ; que l'intimée se prévaut également des insuffisances du dossier d'enquête relevées dans cet avis ; que si elle relève, en particulier le caractère insuffisant, dans le plan des déplacements urbains (PDU), des éléments relatifs à la ligne d'axe fort de transport collectif dénommée A8, l'étude d'impact expose les objectifs de ce PDU et les options du projet concernant le tracé, la limitation de vitesse, ainsi que les aménagements réalisés sur ce tronçon pour les modes doux et de transport en commun en site propre ; que si elle évoque par ailleurs les problèmes de compatibilité du projet avec le plan régional de qualité de l'air, l'étude d'impact consacre plusieurs pages à ce sujet qu'elle traite de manière détaillée au regard de la réglementation applicable à la question de la pollution de l'air ; que, par ailleurs, l'avis de la DREAL précise que les données communiquées dans l'étude d'impact laissent à penser que ce plan régional de qualité de l'air est respecté ; que, dans ces conditions, les "insuffisances" relevées dans cet avis ne peuvent être regardées comme ayant eu pour effet de nuire à l'information complète de la population, ou comme de nature à exercer une influence sur la décision du préfet de déclarer d'utilité publique le projet ; 13. Considérant enfin, que contrairement à ce qu'allègue l'intimée, la DREAL a pu émettre, au vu de ce dossier d'enquête publique, un avis éclairé sur la question de la pollution de l'air, ayant d'ailleurs relevé dans son avis qu'en dépit de l'absence d'alternative, le projet "apparaît cependant assez équilibré entre place accordée à la voiture et celle donnée aux transports en commun et celle donnée aux transports dits "doux" " et que s'il peut être suspecté que le BUE "pourrait entraîner un renforcement de la capacité des voiries routières dans ce secteur et donc l'attractivité du mode routier pour corollaire, un risque de trafic induit pouvant avoir des répercussions sur les émissions de gaz à effet de serre", "d'importantes mesures réductrices (nuisances acoustiques et gestion des eaux de plate-forme) sont de nature à permettre d'assurer la compatibilité du projet vis-à-vis des réglementations environnementales" ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui est dit aux points 10 à 13 que les moyens relatifs à l'insuffisance de l'étude d'impact et du dossier d'enquête doivent être écartés ; 15. Considérant, en second lieu, que compte tenu des éléments ainsi portés à la connaissance du public lors de l'enquête publique et du déroulement régulier de cette enquête et de la concertation préalable, la décision contestée ne méconnaît pas davantage les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement qui prévoit que " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. " ; En ce qui concerne la légalité interne : 16. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 221-1 code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : " I. - L'Etat assure, avec le concours des collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de décentralisation, la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement. (...) Des normes de qualité de l'air ainsi que des valeurs-guides pour l'air intérieur définies par décret en Conseil d'Etat sont fixées, après avis de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l'Union européenne et, le cas échéant, par l'Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. (...) III. - Les substances dont le rejet dans l'atmosphère peut contribuer à une dégradation de la qualité de l'air au regard des normes mentionnées au premier alinéa sont surveillées, notamment par l'observation de l'évolution des paramètres propres à révéler l'existence d'une telle dégradation. Les paramètres de santé publique susceptibles d'être affectés par l'évolution de la qualité de l'air sont également surveillés. " ; qu'aux termes de R. 221-1 du même code : " I. - Au sens du présent titre, on entend par : / (...) 2° Polluant, toute substance présente dans l'air ambiant et pouvant avoir des effets nocifs sur la santé humaine ou sur l'environnement dans son ensemble ; / 3° Niveau de polluant atmosphérique, la concentration d'un polluant dans l'air ambiant ou la masse de son dépôt sur les surfaces en un temps donné ; / 4° Dépassement de norme de qualité de l'air, un niveau supérieur à une norme de qualité de l'air ; / 5° Objectif de qualité, un niveau à atteindre à long terme et à maintenir, sauf lorsque cela n'est pas réalisable par des mesures proportionnées, afin d'assurer une protection efficace de la santé humaine et de l'environnement dans son ensemble ; / 6° Valeur cible, un niveau à atteindre, dans la mesure du possible, dans un délai donné, et fixé afin d'éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine ou l'environnement dans son ensemble ; / 7° Valeur limite, un niveau à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser, et fixé sur la base des connaissances scientifiques afin d'éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine ou sur l'environnement dans son ensemble (...) ; / II. - Les normes de qualité de l'air, déterminées selon des méthodes définies par arrêté du ministre chargé de l'environnement, sont établies par polluant comme suit : / 1. Oxydes d'azote : / 1.1. Dioxyde d'azote : / a) Objectif de qualité : 40 µg/m³ en moyenne annuelle civile ; / b) Seuil d'information et de recommandation : 200 µg/m ³ en moyenne horaire ; / c) Seuils d'alerte : / 400 µg/m ³ en moyenne horaire, dépassé pendant trois heures consécutives ; / 200 µg/m ³ en moyenne horaire si la procédure d'information et de recommandation pour le dioxyde d'azote a été déclenchée la veille et le jour même et que les prévisions font craindre un nouveau risque de déclenchement pour le lendemain ; / d) Valeur limite horaire pour la protection de la santé humaine : / 200 µg/m ³ en moyenne horaire à ne pas dépasser plus de dix-huit fois par année civile, cette valeur limite étant applicable à compter du 1er janvier 2010 ; / e) Valeur limite annuelle pour la protection de la santé humaine : / 40 µg/m ³ en moyenne annuelle civile, cette valeur étant applicable à compter du 1er janvier 2010. / (...) 7. Benzène : a) Objectif de qualité : / 2 µg/m³ en moyenne annuelle civile ; / b) Valeur limite pour la protection de la santé humaine : 5 µg/m ³ en moyenne annuelle civile. (...) " ; 17. Considérant que l'association BUE-A8 soutient que ces dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l'environnement en vigueur depuis le 24 octobre 2010, ainsi que celles de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe qu'elles transposent, ont été méconnues en raison du niveau de pollution existant résultant des émissions d'oxydes d'azote NOx et de benzène et de l'aggravation de cette pollution que le projet entraînera par le trafic qu'il engendrera ; que, toutefois, ces dispositions du code de l'environnement ont pour objet d'imposer aux Etats de veiller à ce que la concentration de certains polluants atmosphériques ne dépasse pas des valeurs limites qu'elle définit, l'Etat pouvant ainsi être mis en cause, de façon globale, en cas de dépassement de ces valeurs en vertu de ces dispositions, l'obligation ainsi édictée n'imposant cependant pas que chacun des outils déployés par les différents autorités et organismes compétents au sein de cet Etat permette, à lui seul, le respect de ces valeurs limites ; que si le niveau de concentration de polluants dans l'air constitue un élément pouvant être pris en compte au regard du principe de précaution et du bilan à tirer entre l'intérêt public présenté par ce projet et ses inconvénients, la méconnaissance de ces dispositions du code de l'environnement et, en tout état de cause, de celles de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 qu'elles transposent, ne peuvent être utilement directement invoquées à l'encontre d'un arrêté de déclaration d'utilité publique qui ne constitue pas l'un des moyens d'action de la politique de protection de l'air que doit mettre en oeuvre l'Etat pour respecter ces valeurs limites ; 18. Considérant, en deuxième lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. " ; qu'aux termes de l'article 5 de cette Charte : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. " ; qu'un risque sanitaire grave résultant d'une altération de l'environnement entre dans le champ du principe de précaution ; 19. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. / II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / 1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ; / (...) 4° Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. / III. - L'objectif de développement durable, tel qu'indiqué au II, répond, de façon concomitante et cohérente, à cinq finalités : / 1° La lutte contre le changement climatique ; / 2° La préservation de la biodiversité, des milieux et des ressources ; / 3° La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations ; / 4° L'épanouissement de tous les êtres humains ; / 5° Une dynamique de développement suivant des modes de production et de consommation responsables. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 110-2 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Les lois et règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales. / Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l'environnement. / Les personnes publiques et privées doivent, dans toutes leurs activités, se conformer aux mêmes exigences. " ; 20. Considérant que l'association intimée soutient que la réalisation du BUE va concourir à l'augmentation de la pollution atmosphérique et que le non-respect de la qualité de l'air au-delà des seuils imposés par la réglementation et les impacts sur la santé des populations, sans qu'une solution alternative ait été recherchée, est contraire aux principes de la Charte de l'environnement rappelés au point 18, ainsi qu'aux dispositions du code de l'environnement citées au point 19 ; 21. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de la notice et de l'étude d'impact joints au dossier d'enquête publique que l'autorité administrative a pris en compte les risques et dangers liés à la pollution de l'air générée par le trafic automobile qui utilisera notamment le tronçon du BUE projeté ; qu'elle a ainsi examiné l'état du trafic existant évalué à 15 000 véhicules/jour en relevant les spécificités de cette zone qui constitue un pôle d'échange et le fait que les RD 112 (rue Franklin Roosevelt) et RD 517 (avenue de Bolhen) étaient les voies plus chargées ; qu'elle a pris en compte les valeurs limites, les objectifs de qualité et les différents seuils prévus par la réglementation en vigueur et repris notamment à l'article R. 221-1 du code de l'environnement ; qu'elle a exposé le contexte général de l'agglomération lyonnaise concernant la question de la qualité de l'air, notamment les objectifs fixés par le plan de déplacements urbains (PDU) que sont l'amélioration de la fluidité du trafic, la maîtrise de l'usage de la voiture au profit des autres modes de transport et le respect des vitesses ; qu'elle a examiné les différents types de rejets atmosphériques liés à la circulation automobile et leurs effets directs et indirects ; qu'elle a ensuite analysé les résultats en concentration d'oxyde d'azote relevés par la station de Vaulx-en-Velin ainsi que ceux relevés lors de deux campagnes de mesures menées, l'une en été l'autre en hiver, en plusieurs points concernés par le tracé de ce tronçon, portant plus particulièrement sur la concentration d'oxyde d'azote et de benzène en définissant une carte de la pollution de l'air existante sur cette zone ; qu'il en ressort que si la qualité de l'air était plutôt bonne au regard de l'ensemble de la zone, elle était cependant dégradée à l'approche des voiries fortement affectées par les flux de circulation actuels, notamment la rue Franklin Roosevelt qui représente 30 % de l'ensemble des émissions, les campagnes de relevés montrant que la valeur moyenne limite annuelle pouvait être dépassée certains jours ; 22. Considérant que l'autorité administrative a ensuite pris en compte l'évolution du trafic généré par la réalisation du boulevard urbain mais aussi par le développement économique et urbain de l'est lyonnais avec une prévision de 36 000 véhicules par jour à l'horizon 2030 ; que l'impact de ce trafic en matière de pollution de l'air, plus particulièrement en oxyde d'azote, en benzène et en particules M10, a été étudié en procédant à une simulation de la moyenne journalière annuelle estimée et en prenant aussi en compte les mesures envisagées pour réduire ce danger soit l'évolution des normes techniques des véhicules, la limitation de vitesse prévue sur le futur boulevard urbain pour réduire notamment les effets de ce trafic, le tracé et les aménagements réalisés afin d'atténuer ces risques compte tenu des habitations et des constructions présentes dans la zone, et en comparant cette analyse avec la situation existante et celle prévisible en cas de non réalisation du boulevard urbain ; que l'impact sur la santé publique de cette pollution de l'air a également fait l'objet d'un examen particulier et détaillé ; que si une augmentation des concentrations en oxyde d'azote peut être relevée par rapport à l'état actuel et la situation projetée à l'horizon 2030 en l'absence de réalisation du BUE, il ressort des pièces du dossier que la concentration de benzène reste stable avec ou sans réalisation de ce BUE, que les concentrations moyennes annuelles en oxyde d'azote estimées restent en dessous du volume limite de 40 microgrammes par m3 dans la zone concernée par le tronçon à réaliser et que la situation est quasi-inchangée à proximité des zones sensibles des groupes scolaires ; que si l'augmentation des ratios d'exposition aux différents dangers liés à cette pollution en oxyde d'azote est relevée, les expositions à ces risques restent cependant inférieurs au seuil de référence ; que, concernant le danger lié aux particules (M 10), ce ratio demeure constant par rapport à la situation existante et à l'évolution du risque à l'horizon 2030 avec ou sans BUE ; 23. Considérant que, compte tenu de ces différents éléments, l'arrêté en litige n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions des articles 1er et 5 de la Charte de l'environnement ou de celles des articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement et du principe de précaution qu'ils énoncent, quant aux mesures de précaution envisagées pour éviter les conséquences dommageables d'une pollution de l'air, en particulier le choix du tracé, les aménagements prévus aux abords et la limitation de vitesse imposée ; 24. Considérant, en troisième et dernier lieu, que l'intimée soutient que les atteintes portées à l'environnement et aux zones d'habitation traversées seraient excessives compte tenu en particulier du danger lié à la pollution de l'air générée par les voitures et les poids lourds ; 25. Considérant qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que le BUE a pour finalité d'améliorer les conditions de circulation dans l'est de l'agglomération en aménageant un axe nord-sud supplémentaire entre le boulevard périphérique et la rocade est ; que les travaux déclarés d'utilité publique par l'arrêté contesté ont ainsi pour objet de faciliter les liaisons entre les pôles d'activité de l'est, notamment les secteurs de Carré de soie, de la zone industrielle de la soie, d'Eurexpo, de la Porte des Alpes, de Bron Aviation, ainsi que d'autres secteurs tel celui de Montout, d'améliorer la fluidité du trafic en améliorant les déplacements en voiture de la banlieue est lyonnaise avec un délestage du trafic des poids lourds au regard des zones d'habitat et des centres villes, de renforcer la trame viaire en reliant le boulevard urbain sud de Vénissieux à la rocade est, cet axe nord-sud devant permettre de mieux intégrer les secteurs de Vaulx-en-Velin à l'agglomération lyonnaise ; que le projet a également pour but de diminuer les temps de parcours entre les pôles d'emploi et d'habitat, d'offrir de nouvelles possibilités d'échanges au niveau local entre les différentes zones dédiées à l'habitat, à l'emploi ou au commerce, d'améliorer l'offre de transport alternatif au regard des objectifs du PDU, en développant l'accessibilité des pôles urbains actuels programmés en transports collectifs et en intégrant des aménagements de voies spécifiques modes doux, dont des pistes cyclables et un site propre pour les transports en commun ; que, contrairement à ce que soutient l'intimée, ce projet prend en compte le développement urbain de l'est lyonnais, notamment l'augmentation de logements ainsi que le développement économique de cette zone, ainsi que le trafic routier engendré par cette évolution, notamment en réduisant le nombre de logements exposés aux nuisances sonores eu égard au tracé retenu et aux aménagements prévus et en prévoyant un aménagement paysager du tronçon ainsi qu'une amélioration de certaines voiries existantes et des dessertes locales, compte tenu de la prise en charge du flux nord-sud par le BUE ; que la rue Salengro qui dessert une zone importante d'habitat doit notamment connaître une réduction de près de la moitié de son trafic ; que le BUE a ainsi vocation à constituer un levier pour procéder à une requalification urbaine de la zone ; que le projet de tronçon contesté a d'ailleurs été modifié afin de mieux prendre en compte les zones d'habitation par un déplacement de son tracé à l'est et la réalisation d'aménagements destinés à réduire les nuisances sonores ainsi que les risques liés à la pollution de l'air ; qu'en outre, si l'intimée fait valoir qu'un axe fort de transport collectif est prévu au PDU de 1997 repris en 2006, le projet contesté ne s'oppose pas à la réalisation de cet axe fort et s'inscrit dans le cadre des objectifs du PDU qui est de maîtriser l'usage des voitures et de favoriser les autres usages en prévoyant un site propre pour les modes doux et un autre pour les transports en commun ; 26. Considérant qu'eu égard à l'importance du projet ainsi qu'aux précautions qui l'accompagnent, notamment en ce qui concerne la pollution de l'air et les nuisances sonores, les inconvénients qu'il comporte, alors même qu'il n'apporte pas de réponse d'ensemble aux difficultés générées par la pollution de l'air dans l'agglomération, ne peuvent être regardés comme excessifs et de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que, par suite, le moyen selon lequel l'arrêté contesté n'aurait pas concilié la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social, comme le requiert notamment l'article 6 de la Charte de l'environnement doit également être écarté ; 27. Considérant, enfin, que l'intimée ne saurait utilement contester l'utilité publique de ce projet au motif que des modalités alternatives d'amélioration de la circulation présenteraient, selon elle, une utilité publique supérieure, alors qu'il n'appartient pas à la cour d'apprécier l'opportunité du choix opéré par l'autorité administrative entre le projet retenu et d'autres projets présentant des caractéristiques différentes ; 28. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la métropole de Lyon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du préfet du Rhône du 3 août 2011 ; Sur les frais d'instance : 29. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que l'association BUE-A8 demande sur leur fondement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la métropole de Lyon qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association BUE-A8 le paiement d'une somme quelconque à la métropole de Lyon au titre de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 29 janvier 2014 est annulé. Article 2 : La demande de l'association BUE-A8 devant le tribunal administratif de Lyon est rejetée. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole de Lyon et à l'association BUE-A8. Copie en sera adressée au préfet du Rhône et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 23 mai 2017, à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Juan Segado, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 juin 2017. 2 N° 16LY02269 mg