CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 22/12/2023, 22MA02799, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-22
Numéro : 22MA02799
Président : Mme CHENAL-PETER
Rapporteur : Mme Aurélia  VINCENT
Commissaire du gouvernement : M. GUILLAUMONT
Avocat(s) : SCP MATUCHANSKY - POUPOT - VALDELIEVRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Twin Jet a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les décisions des 19 juin 2019 et 25 octobre 2019 par lesquelles le directeur général de l'aviation civile a procédé à une estimation d'office des émissions de dioxyde de carbone de la compagnie pour l'année 2017 et refusé de faire droit à sa demande de reversement de l'intégralité des quotas restitués au titre de l'année 2017, d'enjoindre à la direction générale de l'aviation civile, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de restituer les quotas reversés pour l'année 2017, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande de restitution des quotas dans un délai de deux mois et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1910845 du 15 septembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de la SAS Twin Jet. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 16 novembre 2022 et 3 décembre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la SAS Twin Jet, représentée par Me Maillard, doit être regardée comme demandant à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ; 2°) d'annuler la décision de la direction générale de l'aviation civile en date du 19 juin 2019 en tant qu'elle ne lui a octroyé qu'une restitution de 1 004 tonnes de CO2 au titre de l'année 2017 ainsi que la décision du 25 octobre 2019 ; 3°) d'enjoindre à la direction générale de l'aviation civile de lui restituer les quotas indûment versés au titre de l'année 2017 (9 008), sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa demande, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors, d'une part, que le tribunal a dénaturé ses conclusions et que, d'autre part, il a refusé de faire application de la réglementation communautaire ; - ses conclusions dirigées contre la décision du 19 juin 2019 sont recevables, celle-ci, élaborée à la suite d'une procédure de rectification d'office, lui faisant grief ; - la procédure ayant conduit à l'édiction de la décision du 19 juin 2019 est irrégulière ; - la décision du 19 juin 2019 n'est pas motivée ; - le principe du contradictoire avant l'édiction de la décision du 19 juin 2019 a été méconnu ; - son droit à l'exercice d'un recours gracieux a été méconnu ; - exerçant une action en répétition de l'indu, sa réclamation ne pouvait être regardée comme tardive ; - elle doit bénéficier d'un reversement de 9 008 quotas dès lors qu'elle a assuré des vols dans le cadre d'obligations de service public qui conduisent à un total de moins de 10 000 tonnes de CO2 par an ainsi que cela résulte d'un rapport établi par le vérificateur Verifavia. Par un mémoire en défense enregistré le 20 avril 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, représenté par la société Matuchansky-Poupot-Valdelièvre, demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête de la SAS Twin Jet ; 2°) de mettre à la charge de la SAS Twin Jet le paiement de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2003/87/CE du parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil ; - la directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre ; - le règlement n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté ; - les lignes directrices interprétatives relatives au règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil - Obligations de service public (OSP) - le code civil ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vincent, - les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public, - et les observations de Me Maillard pour la SAS Twin Jet. Une note en délibéré présentée pour la SAS Twin Jet a été enregistrée le 13 décembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre en date du 25 mars 2019, la SAS Twin Jet, compagnie aérienne assurant le transport de passagers, a signalé au directeur général de l'aviation civile, une erreur dans sa déclaration déposée dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre au titre de l'année 2018 et sollicité le reversement de quotas qu'elle estimait avoir indûment restitués au titre de cette année. Par ailleurs, par une lettre en date du 8 avril 2019, la SAS Twin Jet a soumis à la direction générale de l'aviation civile une prétention identique au titre de l'année 2016. Par une décision du 19 juin 2019, le directeur général de l'aviation civile a fait droit aux demandes de la SAS Twin Jet au titre des années 2016 et 2018 et, après analyse d'office des déclarations effectuées au titre des années 2015 et 2017, accordé à l'intéressée une restitution de 2 045 quotas de gaz à effet de serre au titre de l'année 2015 et de 1 004 quotas au titre de l'année 2017. Par une lettre du 23 juillet 2019, la SAS Twin Jet a sollicité le reversement intégral des quotas restitués au titre de l'année 2017, soit 9 008. Par une décision du 25 octobre 2019, le directeur général de l'aviation civile a refusé de faire droit à cette dernière demande au motif de sa tardiveté. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, la décision du 19 juin 2019 qui, alors que les demandes de restitution présentées par la SAS Twin Jet par lettres des 25 mars 2019 et 8 avril 2019 ne portaient que sur les années 2016 et 2018, a accordé, en outre, une restitution de quotas de gaz à effet de serre au titre, notamment, de l'année 2017, doit être regardée comme une mesure purement gracieuse favorable à la SAS requérante qui n'a, dès lors et ainsi que l'ont estimé à bon droit les premiers juges sans dénaturer les conclusions de la société requérante, pas d'intérêt à en demander l'annulation. Par suite, c'est à juste titre que le tribunal administratif de Marseille a rejeté comme étant irrecevables les conclusions de la SAS Twin Jet dirigées contre la décision du 19 juin 2019. 3. En second lieu, si la société Twin Jet fait valoir que le tribunal administratif de Marseille aurait, par le jugement attaqué, refusé de faire application de la règlementation communautaire, un tel moyen relève du bien-fondé et non de la régularité du jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, si la société requérante fait valoir que son droit à l'exercice d'un recours gracieux a été méconnu, rien ne faisait obstacle à ce qu'elle exerce, si elle s'y estimait fondée, un recours gracieux à l'encontre de la décision du 25 octobre 2019 qui statue sur sa demande de restitution présentée le 23 juillet 2019 au titre de l'année 2017. Par suite, le moyen précité doit être écarté. 5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 229-37-7 du code de l'environnement : " (...) Chaque année à partir de 2013, au plus tard le 31 mars, chaque exploitant d'aéronef ayant au préalable soumis un plan de surveillance de ses émissions soumet à l'autorité compétente une déclaration des émissions résultant de ses activités aériennes de l'année précédente, ces données d'émissions étant vérifiées selon les dispositions de l'article L. 229-14 (...) ". 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 229-15 du code de l'environnement : " I. - Les quotas d'émission de gaz à effet de serre délivrés aux exploitants d'installations autorisées à émettre ces gaz ou aux exploitants d'aéronef sont des biens meubles exclusivement matérialisés par une inscription au compte de leur détenteur dans le registre national mentionné à l'article L. 229-16. Ils sont négociables, transmissibles par virement de compte à compte et confèrent des droits identiques à leurs détenteurs. Ils peuvent être cédés dès leur délivrance sous réserve des dispositions de l'article L. 229-18. / II. - Les quotas d'émission peuvent être acquis, détenus et cédés par tout exploitant d'une installation au titre de laquelle a été délivrée par un Etat membre de la Communauté européenne une autorisation d'émettre des gaz à effet de serre, par tout exploitant d'aéronef mentionné à l'article L. 229-5, par toute personne physique et par toute personne morale, conformément aux dispositions du règlement pris en application de l'article 19 de la directive du 13 octobre 2003 régissant l'ouverture de comptes dans le registre de l'Union./ III. - Les mêmes effets juridiques s'attachent sur le territoire national aux quotas d'émission délivrés par les autorités françaises et à ceux délivrés par l'autorité compétente de tout Etat membre de la Communauté européenne ou de tout autre Etat, ou toute entité supra ou infra-nationale, partie à un accord de reconnaissance mutuelle conclu avec cette dernière ". Par ailleurs, aux termes de l'article 2224 du code civil : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. ". 7. S'il résulte des dispositions de l'article R. 229-37-7 précité du code de l'environnement que la SAS Twin Jet ne pouvait, au-delà du 31 mars 2018, déposer une déclaration des émissions résultant de ses activités aériennes au titre de l'année 2017, rien ne faisait, en revanche, obstacle à ce qu'ayant constaté une erreur sur la déclaration précédemment déposée au titre de ladite année, elle adresse à la direction générale de l'aviation civile, dans les limites de la prescription quinquennale fixée par les dispositions précitées de l'article 2224 du code civil applicables aux quotas d'émission de gaz à effet de serre qui ont le caractère de biens meubles incorporels, une réclamation tendant au reversement des quotas qu'elle estimait avoir restitués à tort. Par suite, c'est à tort que, par la décision attaquée du 25 octobre 2019, le directeur général de l'aviation civile a opposé à la société requérante la tardiveté de sa demande adressée le 23 juillet 2019. 8. En troisième lieu, toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 9. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en faisant valoir, par mémoire enregistré le 20 avril 2023, communiqué à la société requérante, que celle-ci ne peut prétendre au reversement de l'intégralité des quotas restitués au titre de l'année 2017 dès lors qu'elle ne peut être regardée comme ayant produit des émissions totales inférieures à 10 000 tonnes par an, doit être regardé comme présentant une demande de substitution de motifs. 10. D'une part, aux termes de l'article L. 229-5 du code de l'environnement, transposant en droit interne la directive 2003/87/CE du parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil et la directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux installations classées et aux équipements et installations nécessaires à l'exploitation d'une installation nucléaire de base mentionnés à l'article L. 593-3 qui exercent une des activités dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, au titre des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère résultant de ces activités. Pour l'établissement de cette liste, il est tenu compte de la capacité de production ou du rendement de l'installation ou de l'équipement. / Les dispositions de la présente section s'appliquent également aux exploitants d'aéronef dont la France est l'Etat membre responsable au titre des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère au cours de tout vol à l'arrivée ou au départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, à l'exception des vols dont la liste est fixée par décret (...) ". Aux termes de l'article D. 229-37-2 du code de l'environnement : " La présente sous-section s'applique aux émissions dans l'atmosphère de dioxyde de carbone des exploitants d'aéronef mentionnés à l'article L. 229-5 dès lors qu'ils effectuent une activité aérienne, définie comme tout vol à l'arrivée ou au départ d'un aérodrome situé sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne, à l'exclusion des types de vols suivants (...) i) Vol effectué dans le cadre d'obligations de service public imposées conformément au règlement (CE) n° 1008/2008 sur une liaison au sein des régions ultrapériphériques spécifiées à l'article 355, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ou sur une liaison dont la capacité offerte ne dépasse pas 30 000 sièges par an ; et j) Vol qui, à l'exception de ce point, relèverait de cette activité, réalisé par un transporteur aérien commercial effectuant : - soit moins de 243 vols par quadrimestre pendant les trois quadrimestres consécutifs d'une année ; - soit des vols produisant des émissions totales inférieures à 10 000 tonnes par an (...) ". 11. D'autre part, par sa décision 2009/450/CE, la commission européenne a précisé que " Il convient d'interpréter les obligations de service public conformément au règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté ". Enfin, aux termes du point 24 des lignes directrices interprétatives relatives au règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil - Obligations de service public (OSP) : " Les OSP peuvent habituellement s'appliquer aux liaisons comportant une ou plusieurs escales (21). Toutefois, l'adéquation de l'OSP doit être évaluée pour chaque segment du vol. Les OSP ne devraient pas s'appliquer aux segments du vol qui ne peuvent pas en bénéficier. Si, par exemple, une OSP est imposée sur une liaison A-C comportant une escale au point B, l'éligibilité des liaisons A-C, A-B et B-C devrait être évaluée pour chacun des segments pris séparément. Autre supposition : le segment B-C ne remplit pas les conditions pour bénéficier d'une OSP sur la base de ses caractéristiques propres. Dans ce cas, aucune OSP ne devrait s'appliquer aux transporteurs aériens exploitant ce segment, que ce soit pour le transport de passagers ou de marchandises. L'existence d'une OSP sur le segment A-C ne devrait pas entraver la libre prestation de services aériens sur le segment B-C. ". 12. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions, décision et interprétation que sont exemptés de participation au système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre les vols effectués dans le cadre d'obligations de service public imposées, notamment, sur une liaison dont la capacité offerte ne dépasse pas 30 000 sièges par an et que, dans l'hypothèse de vols avec escales, l'obligation de service public doit être évaluée pour chacun des segments de vols pris séparément. 13. Il ressort des pièces du dossier que la SAS Twin Jet effectuait, au titre de l'année 2017, des vols dans le cadre d'obligations de service public sur les lignes Le Puy-en-Velay (Lourdes)-Paris, Périgueux-Paris et Limoges-Paris. Elle fait valoir, sur la base d'un rapport effectué par la société Verifavia, vérificateur agréé par l'Union européenne, que 98 vols ont été réalisés dans le cadre de telles obligations de service public. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ceux-ci, et alors que l'obligation de service public imposait un vol direct sans escale conformément à l'arrêté du 13 octobre 2009 relatif à la modification des obligations de service public imposées sur les services aériens réguliers entre Limoges et Paris, à la communication 2007/C174/07 applicable à la délégation de service public Le Puy-en-Velay-Paris et à l'arrêté du 27 août 2004 relatif à l'imposition d'obligations de service public relatives à la liaison aérienne Bergerac-Périgueux-Paris, ont été réalisés sur des segments de vols non couverts par l'obligation de service public et ne pouvaient, dès lors, être exclus du système d'échange de quotas. Il résulte, en outre, des écritures produites en première instance par la direction générale de l'aviation civile, non contestées par la SAS Twin Jet, que ces 98 vols représentent 44 tonnes d'émission de CO2. Par suite, à supposer même que soit pris en compte, aux lieu et place du rapport établi par Eurocontrol, le rapport rectificatif établi par la société Verifavia, laquelle conclut à des émissions dans le " champ total " de 9 995 quotas, le seuil des 10 000 tonnes posé aux dispositions du j. de l'article D. 229-37-2 du code de l'environnement était dépassé au titre de l'année 2017. Par suite, la société Twin Jet n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû être exemptée du système d'échange et bénéficier d'un reversement des 9 008 quotas restitués à l'Etat au titre de l'année 2017. 14. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation des décisions des 19 juin 2019 et 25 octobre 2019 ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte. Sur les frais d'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la SAS Twin Jet la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Twin Jet la somme de 2 000 euros qui sera versée à l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SAS Twin Jet est rejetée. Article 2 : La SAS Twin Jet versera à l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Twin Jet et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 8 décembre 2023, où siégeaient : - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, - Mme Vincent, présidente assesseure, - Mme Poullain, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2023. N° 22MA02799 2 fa