Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 20/12/2011, 346960
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-12-20
Numéro : 346960
Rapporteur : M. Raphaël Chambon
Commissaire du gouvernement : M. Xavier de Lesquen

Vu la requête, enregistrée le 23 février 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par M. Sacha A, demeurant ... ; M. A demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le refus implicite opposé par le Premier ministre à sa demande d'abrogation des dispositions des articles 118 et 119 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat en tant qu'elles interdisent à un avocat investi d'un mandat de conseiller général ou régional d'accomplir aucun acte de sa profession contre les collectivités locales situées dans le ressort de celle au sein de laquelle il exerce son mandat ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre de procéder à l'abrogation de ces dispositions dans cette mesure, dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 34 et 61-1 ; Vu la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 ; Vu la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, notamment son article 53 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Raphaël Chambon, Auditeur, - les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ; Considérant que M. A, avocat et membre du conseil régional de Midi-Pyrénées, a demandé au Premier ministre l'abrogation des dispositions des articles 118 et 119 du décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat en tant qu'elles interdisent à un avocat investi d'un mandat de conseiller régional d'accomplir aucun acte de sa profession contre les départements et communes situées dans le ressort de la région dont il est l'élu ainsi que les établissements publics de ces collectivités territoriales, et à un avocat investi d'un mandat de conseiller général d'accomplir aucun acte de sa profession contre les communes situées dans le ressort du département dont il est l'élu et les établissements publics de ces communes ; que M. A demande l'annulation du refus implicite que le Premier ministre a opposé à sa demande ; Considérant qu'aux termes de l'article 118 du décret du 27 novembre 1991 : " L'avocat investi d'un mandat de conseiller régional ou de membre de l'assemblée de Corse ne peut, pendant la durée de son mandat, accomplir aucun acte de sa profession, directement ou indirectement, contre la région ou la collectivité territoriale, les départements et communes qui en font partie ainsi que les établissements publics de ces collectivités territoriales " ; que selon son article 119 : " L'avocat investi d'un mandat de conseiller général ne peut, pendant la durée de ce mandat, accomplir aucun acte de sa profession, directement ou indirectement, ni contre le département dans lequel il est élu, ni contre les communes qui en font partie, ni contre les établissements publics de ce département ou de ces communes " ; Sur la question prioritaire de constitutionnalité : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; Considérant qu'à l'appui de la question prioritaire de constitutionnalité qu'il soulève à l'encontre des dispositions de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, M. A soutient qu'elles méconnaissent l'article 34 de la Constitution qui, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; Considérant, toutefois, que si la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité dans le cas où est affecté un droit ou une liberté que la Constitution garantit, elle ne saurait l'être à l'encontre d'une disposition législative antérieure à la révision de la Constitution ayant conféré cette compétence au législateur ; que les dispositions de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 ont été édictées à une date antérieure à l'intervention de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République ; que, par suite, la méconnaissance par le législateur de la compétence qui lui a été conférée par les dispositions de l'article 34 telles que modifiées par cette loi constitutionnelle ne peut être invoquée utilement à leur encontre ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ; Sur les autres moyens : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques : " Dans le respect de l'indépendance de l'avocat, de l'autonomie des conseils de l'ordre et du caractère libéral de la profession, des décrets en Conseil d'Etat fixent les conditions d'application du présent titre. / Ils présentent notamment : / 1° Les conditions d'accès à la profession d'avocat ainsi que les incompatibilités (...) " ; que M. A soutient que les articles litigieux du décret du 27 novembre 1991, créant une incompatibilité professionnelle avec l'exercice d'un mandat électif, ont pour corollaire direct de créer une limite à l'exercice d'un mandat électif, ce que seul le législateur serait compétent pour faire en vertu de l'article 34 de la Constitution, qui dispose que la loi fixe les règles concernant " les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques " et " les conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales " ; qu'il résulte cependant tant des termes cités ci-dessus de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que des travaux parlementaires ayant précédé son adoption que le législateur a habilité le pouvoir réglementaire à édicter les incompatibilités contestées ; que le moyen tiré de l'incompétence du pouvoir réglementaire doit, par suite, être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que si M. A soutient que les incompatibilités instituées par les dispositions réglementaires litigieuses portent une atteinte disproportionnée à la liberté d'exercice du mandat électif, ces dispositions, qui se bornent à encadrer l'exercice de la profession d'avocat dans l'hypothèse où l'avocat est également conseiller régional ou conseiller général, n'ont ni pour objet ni pour effet de porter par elles-mêmes atteinte à la liberté d'exercice de leurs mandats par les élus locaux ; Considérant, en troisième lieu, que si M. A soutient également que les incompatibilités instituées par les dispositions réglementaires litigieuses portent une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ne saurait être utilement invoqué en l'espèce, dès lors que ces dispositions prévoient des règles qu'il appartient au législateur et au pouvoir réglementaire d'exécution des lois de fixer s'agissant de l'exercice d'une profession réglementée ; Considérant, enfin, que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l'un comme l'autre cas, en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier ; que si M. A soutient que les dispositions contestées méconnaissent le principe d'égalité entre les citoyens désireux de se présenter aux élections locales, ces dispositions n'interdisent nullement aux avocats de se présenter aux élections locales et d'exercer les mandats sollicités dès lors qu'ils satisfont aux conditions d'éligibilité applicables à tout citoyen ; que ces dispositions ne méconnaissent pas davantage le principe d'égalité entre avocats dès lors qu'elles sont applicables à l'ensemble des avocats investis des mandats en cause ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation du refus opposé par le Premier ministre à sa demande d'abrogation ; que ses conclusions à fin d'injonction et ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. A. Article 2 : La requête de M. A est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Sacha A, au Premier ministre et au garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.