CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 29/10/2019, 18BX02913, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-29
Numéro : 18BX02913
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CASADEI-JUNG MARIE-FRANCOISE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société anonyme Le Quadrille a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 11 mai 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lacanau a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1702886 du 24 mai 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, présentés le 24 juillet 2018 et le 8 mars 2019, la société Le Quadrille, représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n°1702886 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler la délibération du 11 mai 2017 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Lacanau la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que : - le jugement est insuffisamment motivé dans sa réponse au moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme soulevé à l'encontre de la délibération arrêtant le projet de plan. Elle soutient, en ce qui concerne la légalité externe de la délibération attaquée, que : - la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme n'a pas fait l'objet des mesures de publicité prévues à l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme ; - les modalités de la concertation définies par la délibération du 10 octobre 2003 n'ont pas été mises en oeuvre ; - le débat devant le conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables a été insuffisant ; - le dossier soumis à l'enquête publique ne comportait pas l'avis des personnes publiques associées ; par ailleurs, l'avis de la Mission régionale d'autorité environnementale a été adopté le 25 janvier 2017 alors que l'enquête publique avait déjà démarré ; - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme au cours de l'enquête publique ont modifié l'économie générale de ce document, de sorte qu'une nouvelle enquête aurait dû être organisée ; certaines de ces modifications ne découlent pas de l'enquête publique ; - le plan local d'urbanisme n'a pas été élaboré en collaboration avec la communauté de communes des Lacs Médocains, contrairement à l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme. Elle soutient, en ce qui concerne la légalité interne de la délibération attaquée, que : - les dispositions des articles L. 121-23, R. 121-4 et R. 151-24 du code de l'urbanisme ont été méconnues par le classement en zone Nr des terrains formant le lotissement ; il y a un espace construit séparant le lotissement de l'étang de Lacanau et il n'existe aucune visibilité entre eux ; le secteur considéré ne constitue donc pas un espace proche du rivage ; au contraire, le lotissement est en continuité immédiate du village de Longarisse ; le classement en zone Nr du lotissement est donc entaché d'illégalité ; - le classement litigieux méconnait également le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme - le classement en zone N de la parcelle de la requérante est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il a été décidé après l'enquête publique sans qu'un changement de zonage ait été envisagé au cours de celle-ci ; il a été décidé en dépit de l'avis défavorable du commissaire enquêteur ; compte tenu de ses caractéristiques et de sa localisation, le terrain d'assiette de la requérante aurait dû être classé en zone Ucc et non en Nr. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 21 janvier 2019 et 4 avril 2019, la commune de Lacanau, représentée par Me B..., conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante le paiement de la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 3°) subsidiairement, à ce que la cour limite les effets d'une annulation aux seules dispositions illégales du plan local d'urbanisme et sursoie à statuer afin de permettre la régularisation des éventuelles insuffisances de ce document en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 janvier 2019, la date au-delà de laquelle aucun moyen nouveau ne peut être invoqué en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative a été fixée au 8 mars 2019 à 12h00. Par ordonnance du 8 mars 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 8 avril 2019 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D... A..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la société Le Quadrille, et de Me B..., représentant la commune de Lacanau. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 10 octobre 2003, le conseil municipal de Lacanau a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols, sa transformation en plan local d'urbanisme et a défini les modalités de la concertation associée à cette procédure. Le 1er octobre 2015, le conseil municipal a débattu sur le projet d'aménagement et de développement durables. Le bilan de la concertation a été tiré par le maire devant le conseil municipal lors d'une séance du 13 octobre 2016 à l'issue de laquelle le projet de plan a été arrêté. Après l'enquête publique, qui s'est déroulée du 16 janvier au 1er mars 2017, le conseil municipal de Lacanau a approuvé le plan local d'urbanisme par une délibération du 11 mai 2017. La société Le Quadrille, propriétaire des parcelles formant le lotissement du lieu-dit Bernos à Lacanau, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 11 mai 2017. Elle relève appel du jugement rendu le 24 mai 2018 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort de ses écritures de première instance que la société Le Quadrille n'a pas soulevé de moyen tiré de l'absence de publicité de la délibération du 13 octobre 2016 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme. Par suite, en s'abstenant de répondre à un tel moyen, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'irrégularité pour insuffisance de motivation. Sur la légalité de la délibération du 11 mai 2017 : En ce qui concerne la publicité de la délibération du 10 octobre 2003 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme : 3. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du certificat établi par le maire de Lacanau, que la délibération du 10 octobre 2003, outre son affichage en mairie pendant un mois à compter du 12 octobre 2003 et sa publication dans l'édition du journal " Sud-Ouest " du 21 novembre 2003, a été publiée au recueil des actes administratifs de la commune. En l'absence de tout élément permettant d'estimer que ce certificat ne correspondrait pas à la réalité, le moyen tiré de ce que la délibération du 10 octobre 2003 ne serait pas devenue exécutoire faute d'avoir l'objet des mesures de publicité prescrites par les articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme doit être écarté comme manquant en fait. En ce qui concerne la concertation : 4. Les modalités de la concertation définies dans la délibération du 10 octobre 2003 ont consisté dans l'information de la population par voie de presse, l'affichage de la délibération en mairie, la présentation du projet par affichage en mairie avec mise à disposition d'un registre d'observations accessible au public, l'organisation de réunions des conseils de quartiers et de la commission extra-municipale et la publication de comptes-rendus dans le bulletin municipal et le site internet de la ville. 5. Du bilan de la concertation dressé le 13 octobre 2016 devant le conseil municipal, il ressort que plusieurs réunions ont été organisées avec les associations, les représentants de l'activité sylvicole, les personnes publiques associées et le public. Les dates de ces réunions ont fait l'objet d'une mention dans la presse locale. Par ailleurs, une exposition présentant le futur plan local d'urbanisme et son projet d'aménagement et de développement durables a été organisée à la mairie du bourg et à la mairie annexe de Lacanau-Océan pendant six mois à compter du 29 mars 2011. Les documents accompagnant le projet de plan ont été mis à la disposition du public en mairie et un registre d'observations fourni dès octobre 2008. Au demeurant, le commissaire enquêteur a relevé dans son rapport que la " concertation a été massive et l'information également tout au long de la procédure ". 6. Compte tenu des conditions dans lesquelles la concertation s'est déroulée, la seule circonstance que toutes les modalités de celle-ci, définies dans la délibération du 10 octobre 2003, n'auraient pas été mises en oeuvre n'a pas privé les tiers d'une garantie ou été susceptible d'influer sur le sens de la décision en litige. Dans ces conditions, le moyen soulevé doit être écarté. En ce qui concerne l'élaboration du plan local d'urbanisme en collaboration avec la communauté de communes des Lacs Médocains : 7. Aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : (...) 2° La commune (...) le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ". 8. Il ne ressort pas des pièces du dossier que des circonstances particulières imposaient à la commune de Lacanau de collaborer avec la communauté de communes des Lacs Médocains, dont elle est membre, pour l'élaboration de son plan local d'urbanisme à peine d'irrégularité de la procédure suivie. Par suite, la circonstance que cet établissement public de coopération intercommunale n'aurait pas été associé à l'élaboration du plan local d'urbanisme en litige n'est pas susceptible d'entacher d'irrégularité la délibération du 11 mai 2017 en litige. Au surplus, selon les observations du commissaire enquêteur, la communauté de communes des Lacs médocains était au nombre des personnes publiques associées dont l'avis a été sollicité avant le début de l'enquête publique sur le projet de plan. En ce qui concerne le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables : 9. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (...) ". Aux termes de l'article L. 153-12 du même code : " Un débat a lieu au sein (...) du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ". 10. Il ressort du compte-rendu de la séance du 1er octobre 2015, au cours de laquelle le conseil municipal a débattu sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, que ce dernier document a été mis à la disposition des conseillers municipaux cinq jours avant la séance. Il ne ressort ni de ce compte rendu ni des autres pièces du dossier que le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables aurait été insuffisant au motif que les conseillers municipaux n'auraient pas été mis à même de prendre utilement connaissance de ce document. En ce qui concerne le contenu du dossier soumis à l'enquête publique : 11. Aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure (...) ". 12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions contenues dans le rapport du commissaire enquêteur, que les avis des personnes publiques associées étaient joints au dossier d'enquête publique. S'il est vrai que l'avis de la Mission régionale de l'autorité environnementale n'a été pris que le 25 janvier 2017, soit postérieurement à l'ouverture de l'enquête publique le 16 janvier, il ressort des pièces du dossier que cet avis a été joint au dossier fin janvier 2017 et que, afin de permettre l'information du public sur ce nouvel élément, la durée de l'enquête a été prolongée dès le 27 janvier 2017 jusqu'au 1er mars 2017, soit quinze jours supplémentaires. Dans ces circonstances, cette insertion tardive de l'avis au dossier d'enquête ne peut être regardé comme ayant privé le public d'une information complète ni exercé une influence sur les résultats de l'enquête publique et, par suite, sur le sens de la décision contestée. Il s'ensuit que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique et de l'absence d'information du public doit être écarté. En ce qui concerne les modifications postérieures à l'enquête publique : 13. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par (...) 2° Le conseil municipal (...) ". 14. Il résulte de ces dispositions qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que cette modification procède de l'enquête et, d'autre part, qu'elle ne porte pas atteinte à l'économie générale de ce document. L'atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs. 15. A l'issue de l'enquête publique, les auteurs du plan local d'urbanisme ont ajouté aux orientations d'aménagement et de programmation relatives aux secteurs de développement de l'habitat l'obligation d'intégrer entre 5 et 15 logements sociaux. Des précisions ont également été apportées pour chacune de ces orientations concernant la superficie urbanisable et le nombre de logements à l'hectare. Il ressort des pièces du dossier que ces modifications et précisions ne portent pas atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme mais confortent au contraire l'objectif B1 du projet d'aménagement et de développement durables visant notamment à " organiser les quartiers ". 16. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la comparaison des plans de zone avant et après l'enquête publique, que les modifications de zonage, y compris celle ayant affecté le lotissement Bernos, n'ont pas substantiellement modifié l'économie générale du plan local d'urbanisme soumis à enquête publique. De même, les quelques changements apportés durant l'enquête aux règlements des zones A et N sur l'emprise et la hauteur des constructions n'ont pas revêtu une importance telle que l'économie générale du plan local d'urbanisme s'en serait trouvée substantiellement modifiée. 17. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment des documents annexés à la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, que les modifications apportées à la superficie des espaces boisés classés sont mineures. 18. Enfin, la circonstance que les modifications apportées au projet de plan après l'enquête publique soient au nombre de 44 n'est pas suffisante pour permettre d'estimer qu'une modification de l'économie générale du plan aurait eu lieu de ce seul fait. 19. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de plan au cours de l'enquête publique sont issues des avis rendus par les personnes publiques associées qui, ainsi qu'il a été dit, étaient joints au dossier d'enquête. Il en va ainsi, en particulier, de la modification apportée au zonage du lotissement Bernos qui a fait suite, comme l'a relevé le commissaire-enquêteur, à une observation émise par le préfet. En ce qui concerne le zonage retenu : 20. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. ". Aux termes de l'article L. 121-13 du même code: " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. (...) ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable en l'espèce conformément à l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 21. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dans lesquelles les constructions peuvent être limitées ou interdites. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils entendent soustraire pour l'avenir des parcelles à l'urbanisation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir. 22. La circonstance que le lotissement Bernos se situe en continuité avec le lotissement de Longarisse et qu'il ne se trouverait pas dans un espace proche du rivage au sens des dispositions de la loi littoral citées au point 20, ne fait pas obstacle à elle seule au classement des terrains formant ledit lotissement en zone inconstructible Nr (espaces naturels remarquables au titre de la loi littoral), la commune conservant son pouvoir d'appréciation pour définir le zonage adapté à chaque partie de son territoire en fonction de leur localisation, de leurs caractéristiques et du parti d'urbanisation retenu. 23. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles formant le lotissement Bernos se situent non loin du lac de Lacanau au sein d'un secteur de taille importante présentant un caractère naturel et forestier appartenant au site inscrit des lacs médocains. De plus, les parcelles en litige ont été incluses dans les espaces remarquables du littoral par le schéma de cohérence territoriale des lacs médocains. Par ailleurs, seuls 4 lots sur les 70 autorisés en 1999 ont été construits à l'intérieur du lotissement qui demeure ainsi, pour l'essentiel, vierge de constructions. Dans ces circonstances, alors même que les parcelles en litige sont situées à proximité du lotissement de Longarisse, lequel présente une taille importante, leur classement en zone Nr n'est pas incompatible avec le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et n'est pas non plus entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 24. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. En revanche, il y a lieu de faire application de ces dernières dispositions en mettant à la charge de la société Le Quadrille la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Lacanau et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête n° 18BX02913 présentée par la société Le Quadrille est rejetée. Article 2 : La société Le Quadrille versera à la commune de Lacanau la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Le Quadrille et à la commune de Lacanau. Délibéré après l'audience du 1er octobre 2019 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. D... A..., président-assesseur, Mme Caroline Gaillard premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 octobre 2019. Le rapporteur, Frédéric A...Le président, Elisabeth JayatLe greffier, Virginie Marty La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 N° 18BX02913