CAA de VERSAILLES, 5ème chambre, 25/07/2019, 16VE00168, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-07-25
Numéro : 16VE00168
Président : Mme SIGNERIN-ICRE
Rapporteur : M. Pascal  CABON
Commissaire du gouvernement : Mme BONFILS
Avocat(s) : CABINET CHATAIN & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C...A...a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise : - sous le n°1400741, d'annuler l'arrêté du 12 novembre 2013 par lequel le maire de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle, de condamner la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT à lui verser la somme totale de 165 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de ce licenciement, du harcèlement moral dont elle a été victime, de la suspension dont elle a fait l'objet et de la privation de son logement de fonction et de mettre à la charge de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT la somme 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, - sous le n°1412013, d'annuler l'arrêté par lequel le maire de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT a maintenu sa décision de licenciement après l'avis défavorable du conseil de discipline de recours du 4 juillet 2014 et de mettre à la charge de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT la somme 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n°1400741-1412013 du 19 novembre 2015, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé l'arrêté du maire de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT du 12 novembre 2013 et l'arrêté maintenant la décision de licenciement après l'avis du conseil de discipline de recours, a condamné la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT à verser à Mme A...la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices subis et a mis à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 18 janvier 2016, et des mémoires enregistrés le 24 février 2017, le 19 mai 2017, le 3 juillet 2017, le 31 juillet 2017 et le 15 février 2019, la COMMUNE de BOULOGNE-BILLANCOURT, représentée par Me Fayat, avocat, demande à la Cour : 1° d'annuler ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du 12 novembre 2013 prononçant le licenciement de Mme A...et l'arrêté maintenant la décision de licenciement après avis du conseil de discipline de recours et en tant qu'il l'a condamnée à verser à Mme A...la somme de 5 000 euros ; 2° de mettre à la charge de Mme A...la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif a commis une erreur de droit en jugeant que la décision de licenciement était illégale au motif que les griefs retenus n'étaient pas de nature à dénier toute qualité professionnelle à l'intéressée, alors que l'insuffisance professionnelle s'apprécie au regard du comportement général qui comprend tant les qualités professionnelles que les qualités relationnelles ; - le licenciement était en l'espèce motivé par les inaptitudes professionnelles et relationnelles de l'intéressée ; - l'inaptitude professionnelle de l'intéressée est établie dès lors que l'incapacité à organiser le service est démontrée par les difficultés avérées relatives au replacement d'enfants, ressenties par les usagers ; l'attribution des congés a entraîné des dysfonctionnements ; les carences en matière de communication avec les équipes, sa hiérarchie et les usagers du service justifient le licenciement pour incapacité professionnelle ; - l'inaptitude relationnelle de Mme A...est établie par les difficultés relationnelles tant à l'égard des enfants que des usagers qui sont, pour la moitié d'entre eux, insatisfaits de leur relation avec la directrice ; différents témoignages attestent de son faible intérêt pour l'intérêt de l'enfant ; les difficultés relationnelles avec sa hiérarchie ont conduit à une situation de blocage ; elle n'a pas signalé des incidents à sa hiérarchie ; il est établi que les difficultés relationnelles de Mme A...avec ses subordonnés ont eu un impact négatif sur de nombreux agents du service ; le rapport d'audit montre que la majorité des assistantes maternelles entretiennent des rapports difficiles avec elle ; - s'agissant des manques de moyens du service, les difficultés constatées à la crèche nord n'ont pas été relevées à la crèche sud pourtant soumise aux mêmes contraintes budgétaires ; le manque de moyens a été temporaire et le rapport d'audit du cabinet Cekoia précise que la crèche a bénéficié d'un effectif complet à compter 2ème semestre 2012 ; - les conclusions indemnitaires présentées par Mme A...par la voie de l'appel incident seront donc intégralement rejetées ; - les conclusions à fin d'indemnisation du préjudice subi du fait du harcèlement moral sont irrecevables ; l'appel formé par la commune exposante ne porte que sur la légalité du licenciement et l'indemnisation qui en découle ; le jugement est donc devenu définitif en tant qu'il rejette les conclusions indemnitaires pour faits de harcèlement moral ; les conclusions incidentes présentées par Mme A...telles que formulées ne tendant pas à l'annulation du jugement en tant qu'il rejette sa demande d'indemnisation au titre du harcèlement moral ; en tout état de cause le harcèlement moral n'est pas établi ; - le montant de 165 000 euros n'est pas assorti de justifications suffisantes ; le détournement de pouvoir n'est pas établi ; - le poste de directrice de crèche que Mme A...a occupé n'a pas été supprimé, ni en 2012 ni en 2016 ; la fusion des deux crèches en 2016 est motivée également par la baisse du nombre d'assistantes maternelles ; c'est le poste de la crèche sud qui a été supprimé et non celui alors occupé par la requérante, qui n'est plus vacant ; - dans son nouveau poste, Mme A...n'occupe aucune fonction d'encadrement ; son aptitude à exercer ses nouvelles fonctions est donc sans incidence sur l'appréciation portée sur son travail en tant que directrice de crèche. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n°2014-923 du 18 août 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Cabon, - les conclusions de Mme Bonfils, rapporteur public, - les observations de Me Fayat, pour la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT, celles de MeB..., pour Mme A...et celles de MmeA.... Une note en délibéré, enregistrée le 12 juillet 2019, a été présentée pour la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 14 mars 2005, Mme A...a été recrutée par voie de détachement à compter du 1er avril 2005 dans le cadre d'emploi des puéricultrices territoriales de classe normale pour une durée d'un an par la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT, puis a été intégrée à la classe supérieure le 1er avril 2007. Après avoir exercé les fonctions de directrice de la crèche " Les coquelicots ", Mme A...a été nommée, à compter du 2 janvier 2012, directrice de la crèche familiale " nord " à la suite d'une restructuration des crèches familiales de la commune. Par un arrêté du 2 novembre 2013, le maire de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT l'a licenciée pour insuffisance professionnelle après avis favorable du conseil de discipline du 5 novembre 2013 puis, par un second arrêté, a maintenu sa décision de licenciement après l'avis défavorable du conseil de discipline de recours du 4 juillet 2014. Par un jugement du 19 novembre 2015, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, saisi par Mme A..., a annulé ces deux arrêtés et a condamné la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT à verser à l'intéressée une indemnité de 5 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de son licenciement. La COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT demande à la Cour d'annuler ce jugement en tant qu'il a annulé ces arrêtés et l'a condamnée à verser à Mme A...la somme de 5 000 euros. Mme A...conclut au rejet de la requête et demande à la Cour, par la voie de l'appel incident, de condamner la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT à lui verser la somme de 165 000 euros en réparation des préjudices subis du fait de son licenciement et des actes de harcèlement moral dont elle estime avoir été victime. Sur l'appel de la COMMUNE de BOULOGNE-BILLANCOURT : 2. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade. Il peut notamment être fondé, pour des fonctions de nature essentiellement managériale, sur l'incapacité de l'intéressé à développer des relations de travail adéquates avec ses équipes, lorsque cette insuffisante compétence managériale est susceptible de compromettre le bon fonctionnement du service public. 3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la crèche familiale nord, dont Mme A...a pris la direction à compter du mois de janvier 2012, a connu, ainsi que le soutient la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT, des difficultés dans la gestion des replacements d'enfants lors des absences des assistantes maternelles employées par cette crèche. Ces difficultés d'organisation tenaient principalement, ainsi qu'il ressort notamment du compte-rendu d'une réunion tenue le 7 février 2013 à la demande d'assistantes maternelles, à des carences dans la transmission de l'information aux assistantes maternelles et aux parents et au manque de clarté des règles applicables en cas d'absence. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces difficultés résultent également ou à tout le moins ont été aggravées par la situation de sous-effectif qu'a connue la crèche au cours du premier semestre de l'année 2012 alors même que la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT a procédé à divers recrutements afin de renforcer l'effectif de la crèche nord. Notamment, si la crèche a été dotée d'une adjointe à compter du mois de septembre 2012, il n'est pas contesté que la secrétaire recrutée au début de l'année 2012 a dû quitter ses fonctions pour grossesse au mois de février 2012 et a été remplacée par des agents non formés, Mme A...ayant été conduite à exécuter elle-même des missions de secrétariat en plus de ses fonctions de directrice de crèche. Dans ces conditions, les difficultés d'organisation qui ont pu affecter le fonctionnement de la crèche nord ne peuvent être entièrement imputées à l'insuffisance des capacités managériales de Mme A.... Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la crèche nord présentait une situation de dysfonctionnement global du service rendu aux usagers. En effet, il résulte de l'audit diligenté par la commune que, même si un peu plus de la moitié des répondants ont affirmé n'être pas satisfaits de leur relation avec la directrice, près de la totalité des parents ont jugé que la prise en charge des enfants était satisfaisante ou pleinement satisfaisante, un peu plus de la moitié des parents ont considéré que l'organisation générale de la crèche était satisfaisante et plus des deux tiers des répondants ont déclaré être satisfaits ou très satisfaits du premier contact avec la direction ou l'un des membres du personnel. 4. En deuxième lieu, la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT fait valoir que les relations entre l'équipe de la crèche familiale nord et sa directrice étaient difficiles et nuisaient au bon fonctionnement du service. A cet égard, elle produit notamment le compte-rendu d'une réunion du 16 octobre 2012 organisée avec les personnels de la crèche à la demande des organisations syndicales, qui fait état de difficultés de communication de la directrice avec les subordonnés, d'une inaptitude à établir un cadre de travail clair et de propos dévalorisants. Elle produit également un message du 29 août 2013 par lequel un représentant syndical a alerté la direction de l'enfance et de la famille sur les difficulté éprouvées par les personnels de la crèche à travailler avec Mme A...en raison de son attitude à leur encontre, ainsi qu'un compte-rendu de la psychologue clinicienne, en poste au sein de la crèche de mai 2010 à octobre 2012, qui fait état de professionnelles en souffrance du fait des relations difficiles avec la directrice compte tenu des difficultés de celle-ci à communiquer et à avoir un positionnement clair. Si ces éléments établissent que Mme A...a entretenu des relations difficiles avec une partie des équipes affectées à la crèche nord et qui ont pu en affecter le fonctionnement interne, il ressort toutefois du rapport d'audit diligenté par la commune que les points de vue des agents sur les relations entre la direction et les assistantes maternelles étaient partagés et contradictoires s'agissant du climat de travail. En outre, Mme A...produit un témoignage, signé en juin 2013, par dix assistantes maternelles lui apportant leur soutien à la suite de l'audit d'avril 2013, soit près de la moitié des assistantes que comptait la crèche, au nombre de vingt-un selon le rapport d'audit. Dans ces conditions, la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT ne peut être regardée comme établissant l'inaptitude de Mme A...à développer des relations adéquates avec ses équipes. Par ailleurs, la commune ne justifie pas des actions qu'elle aurait entreprises pour apporter son soutien à Mme A...et tenter de trouver des solutions pour améliorer avec cette dernière le fonctionnement interne de la crèche, l'intéressée ayant, au demeurant, été destinataire très rapidement, le 30 mars 2012, d'un courrier qui, s'il reconnaissait le contexte compliqué caractérisant la crèche et sa situation particulièrement tendue, indiquait qu'il ne lui était accordé aucune confiance dans sa capacité à diriger la crèche. 5. Enfin, si la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT réitère ses griefs quant à un incident concernant une petite fille qui aurait été laissée seule devant la porte du domicile de son assistante maternelle, la réalité et la gravité de cet incident sont démenties par la mère de l'enfant qui atteste que la directrice de crèche a pris contact avec toutes les parties pour faire la lumière sur les faits, l'enfant n'ayant à aucun moment été mis en danger. De même s'il a été reproché à Mme A...par des courriers des 11 et 13 juin 2013 son manque de loyauté face aux consignes reçues pour rappeler à l'ordre un agent venu travailler dans une tenue inadéquate, il ressort des pièces du dossier qu'une mise au point a bien été faite avec l'agent concerné dès le 10 juin, avec prise d'acte par écrit du rappel de l'obligation de neutralité du service, et il n'est pas établi que ce rappel n'aurait pas été suffisant. 6. Il résulte de ce qui précède que l'inaptitude de Mme A...à exercer les fonctions qui lui ont été confiées ou des fonctions correspondant à son grade de puéricultrice ne peut être regardée comme établie. Par suite, les décisions par lesquelles le maire de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT a prononcé le licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme A...sont entachées d'une erreur d'appréciation. 7. Il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé l'arrêté du maire du 12 novembre 2013 et l'arrêté maintenant la décision de licenciement après l'avis du conseil de discipline de recours, et l'a condamnée à verser à Mme A...la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral résultant de son licenciement. Sur l'appel incident de MmeA... : 8. En premier lieu, Mme A...n'établit pas qu'en lui allouant la somme de 5 000 euros, le tribunal administratif aurait fait une insuffisante évaluation du préjudice moral qu'elle a subi du fait de l'illégalité de son licenciement. 9. En second lieu, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. 10. D'une part, Mme A...fait état de la baisse des notes et évaluations dont elle a fait l'objet à compter de l'année 2010 et relève qu'elle avait jusque-là fait l'objet d'appréciations favorables. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction, compte tenu notamment de la manière de servir de l'intéressée, que les évaluations de Mme A...au cours des années 2010 à 2012, qu'elle ne soutient d'ailleurs pas avoir contestées, feraient présumer l'existence d'un harcèlement moral. 11. D'autre part, si, par une décision du 30 octobre 2012, le maire de Boulogne-Billancourt a mis fin, à compter du 1er janvier 2013, à la concession de logement pour utilité de service qui avait été accordée à Mme A...alors qu'elle était directrice de la crèche familiale " Les coquelicots ", cette décision était justifiée par le fait qu'aucun logement n'était plus attaché à cet emploi, le conseil municipal de Boulogne-Billancourt ayant retiré, par une délibération du 18 octobre 2012, de la liste des emplois communaux bénéficiant d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou pour utilité de service, à compter du 1er janvier 2013, l'emploi de directrice de la crèche familiale " Les coquelicots ", emploi qui, par ailleurs, a été supprimé en raison d'une réorganisation des services de la petite enfance. Dans ces conditions, alors même que le préavis, de deux mois, accordé à Mme A...aurait été insuffisant pour envisager une recherche de logement dans les meilleures conditions, la décision du maire de Boulogne-Billancourt du 30 octobre 2012, qui n'est pas entachée de détournement de pouvoir, n'est pas susceptible de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à l'encontre de MmeA.... 12. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que la réorganisation des services des trois crèches familiales de la commune au tour de deux pôles, la crèche nord et la crèche sud, dont il est constant qu'elle a notamment été décidée pour des motifs budgétaires en partie à l'initiative de la caisse d'allocations familiales, était justifiée par l'intérêt du service. S'il n'est pas contesté que la réorganisation s'est déroulée dans un contexte budgétaire restreint et que la commune a pu tarder à effectuer certains recrutements ou à fournir certains matériels, il ne résulte pas de l'instruction, d'une part, que cette situation ait été spécifique à la crèche nord et n'ait pas affecté de la même manière le fonctionnement de la crèche sud et, d'autre part, que les difficultés de gestion qu'elle a engendré aient entraîné pour Mme A...une dégradation de ses conditions de travail constitutive d'un harcèlement moral. 13. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que la décision de ne pas retenir la candidature de Mme A...sur un poste de directrice de crèche doté d'un logement de fonction serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir, et la circonstance qu'un éventuel changement de poste de l'intéressée ait pu être mis à l'ordre du jour d'une séance de la commission administrative partiaire n'est pas en elle-même constitutive d'un agissement fautif de la commune. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction que l'audit de la crèche nord diligenté par la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT l'ait été dans le but de licencier MmeA.... 14. Il résulte de ce qui précède que les faits invoqués par Mme A...ne sont pas susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. Par suite, Mme A...n'est pas fondée à soutenir que l'administration aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A...n'est pas fondée à demander, par la voie de l'appel incident, la condamnation de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT à lui verser la somme de 165 000 euros. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : 16. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les cours administratives d'appel peuvent, dans les causes dont elles sont saisies, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires. 17. Les passages dont la suppression est demandée par MmeA..., selon lesquels ses méthodes de management auraient conduit à la division des personnels de la crèche en deux " factions " opposées, n'excèdent pas le droit à la libre discussion et ne présentent pas un caractère diffamatoire. Il y a donc lieu de rejeter ces conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la MmeA..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A...et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT est rejetée. Article 2 : La COMMUNE DE BOULOGNE-BILLANCOURT versera à Mme A...la somme de 2000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par Mme A...est rejeté. 2 N° 16VE00168