Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 5 (bis), du 15 avril 2004, 02DA00551, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1RE CHAMBRE - FORMATION A 5 (BIS)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-04-15
Numéro : 02DA00551
Président : M. le Prés Daël
Rapporteur : Mme Marie  Merlin-Desmartis
Commissaire du gouvernement : M. Yeznikian
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS GENTY-BILLAUD

Vu la requête, enregistrée le 4 juillet 2002 au greffe de la cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la commune de Merlimont, par Me Genty-Billaud, avocat ; elle demande à la Cour : 1') d'annuler le jugement n° 99-417 en date du 10 avril 2002 par lequel le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 20 novembre 1998 du conseil municipal de Merlimont approuvant la révision du plan d'occupation des sols ; 2°) de condamner le groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer (G.D.E.A.M.) à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Code C+ Classement CNIJ : 68-01-01-02-019-01 68-01-01-01-03-03-01 Elle soutient que le rapport de présentation satisfait aux exigences de l'article L. 123-17 du code de l'urbanisme ; qu'il décrit minutieusement l'état initial du site, justifie les raisons ayant amené à déclasser ou reclasser certaines zones NA en zones ND et à conserver le zonage NA, indique les mesures de conservation qui s'imposeront dans les zones NA, explicite les coupures d'urbanisation ; que l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme n'a pas été davantage méconnu ; qu'ont été seulement conservées des zones NA résiduelles dans les parties jouxtant l'urbanisation et ne présentant pas d'intérêt écologique particulier ; que la commune ne saurait être contrainte à ne disposer d'aucun espace de développement ; qu'en ce qui concerne les autres moyens de la demande, le commissaire-enquêteur ne peut être accusé de partialité ; que la rectification du zonage effectuée après l'enquête était légale et nécessaire ; que l'article L. 146-4-I du code de l'urbanisme n'a pas été méconnu dès lors qu'il suffit qu'une zone NA soit rattachée sur un côté à une zone urbanisée pour qu'il y ait continuité ; qu'en ce qui concerne le respect de l'article L. 146-4-II du code de l'urbanisme, les zones 30 NA, 32 NA a et 32 NA c ont pour vocation d'accueillir des aménagements urbains prévus dès l'origine de la station mais non encore réalisés, et constituent, actuellement, des dents creuses ; que les zones 32 NA b sont situées à plus de 500 mètres du rivage, dans des zones qui ne présentent pas un intérêt écologique majeur et où le coefficient d'occupation des sols est très faible (0,25) ; que les zones NA ont été réduites de façon drastique, et toute urbanisation en front de mer ou proche du rivage supprimée sur une profondeur de 500 mètres ; que l'urbanisation qui demeure autorisée est justifiée par la configuration des lieux ; que les zones NA qui subsistent constituent le minimum vital pour permettre un développement équilibré de la commune ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 août 2003, présenté par le groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer (G.D.E.A.M.), représenté par son directeur, M. X, concluant à ce que la Cour : 1) déclare irrecevable, et, à titre subsidiaire, infondée la requête ; 2) confirme le jugement attaqué ; 3) fasse droit à son appel incident ; 4) infirme le jugement du tribunal administratif en tant qu'il rejette sa demande de paiement des frais irrépétibles ; 5) condamne la commune de Merlimont à lui verser une somme, qu'il ne précise pas, au même titre ; il soutient que la requête est irrecevable, la commune ne produisant pas de mandat pour agir du maire et ne critiquant pas le jugement attaqué ; que le commissaire-enquêteur était intéressé au sens de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; que la décision de déclassement d'une partie de la zone ND 1 intervenue après l'enquête publique est irrégulière, la zone en cause n'étant pas urbanisée ; qu'il s'agit d'une modification substantielle modifiant l'économie générale du plan ; que le rapport de présentation est insuffisant ; qu'il analyse partiellement l'état initial de l'environnement ; qu'il ne justifie pas le parti d'aménagement de la commune au regard de l'intérêt écologique des sites et de la loi littoral ; qu'en retenant un nombre ainsi important de zones NA, la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation ; que les objectifs de la directive habitat et l'ordonnance du 11 avril 2001 prise pour sa transposition ont été méconnus ; que les mesures compensatoires envisagées ne sont pas suffisantes ; que l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme a été méconnu ; que les dunes de Stella et celles du Communal constituent des sites remarquables au sens dudit article ; qu'ainsi le zonage qu'elle envisage sur ces sites (30 NA, 32 NA b NO et NA b NE) sont illégaux ; qu'il en va de même des zones humides incluses dans la proximité de la Z.I.C.O. et la zone de protection spéciale (Z.P.S.) du marais de Balançon ; que les zones 32 NA b NO et NE violent l'article L. 146-4-1 du code de l'urbanisme, le rattachement par un seul côté à une zone urbanisée ne suffisant pas à prouver le respect du principe de regroupement de l'urbanisation ; qu'elles tendent à rapprocher les communes de Stella et de Merlimont ; que l'article L. 146-4-II est également violé par les zones 32 NA b NO, 32 NA b NE, 32 NA sud, 32 NA c, 32 NA a, 33 NA et 30 NA a, leur urbanisation ne pouvant être regardée comme limitée, et justifiée au plan d'occupation des sols ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience, Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 1er avril 2004 où siégeaient M. Daël, président de la Cour, M. Merloz, président de chambre, Mme Merlin-Desmartis, président-assesseur et Mme Eliot et M. Le Garzic, conseillers : - le rapport de Mme Merlin-Desmartis, président-assesseur, - les observations de M. X, directeur du groupement de défense de l'environnent de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer, - et les conclusions de M. Yeznikian, commissaire du gouvernement ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer : Considérant que la révision du plan d'occupation des sols de la commune de Merlimont a pour principal objet, en application de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, sa mise en compatibilité avec la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, aujourd'hui pour partie codifiée aux articles L. 146-1 et suivants du même code ; que, pour annuler la délibération en date du 20 novembre 1998 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé cette révision, le tribunal administratif de Lille, saisi par le groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer (G.D.E.A.M.), s'est fondé sur le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation ; que, pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il a également jugé que la non conformité des zones 30 NA, 32 NA b, 32 NA c et 32 ND b aux exigences des articles L. 146-6 et R. 146-1 relatives à la protection des sites et paysages remarquables était susceptible de fonder l'annulation de la délibération du 20 novembre 1998 en tant qu'elle concerne lesdites zones ; que, dans sa requête d'appel, la commune de Merlimont critique les moyens d'annulation ainsi retenus par les premiers juges ; qu'à titre incident, le G.D.E.A.M. soutient que les zones 30 NA, 32 NA a, 32 NA b et 32 NA c seraient également contraires aux dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; Sur le contenu du rapport de présentation : Considérant que selon l'article R. 123-16 du code de l'urbanisme, le plan d'occupation des sols est accompagné d'un rapport de présentation ; que l'article R. 123-17 du même code précise le contenu de ce rapport ; qu'il est indiqué au 2° de cet article que le rapport analyse, en fonction de la sensibilité du milieu, l'état initial du site, de l'environnement et du paysage et les incidences de la mise en oeuvre du plan d'occupation des sols sur leur évolution ainsi que les mesures prises pour leur préservation et leur mise en valeur et au 5° qu'il justifie, dans les conditions prévues par l'article L. 111-1-1, de la compatibilité (...) avec les lois d'aménagement et d'urbanisme ; Considérant que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, le rapport de présentation du plan d'occupation des sols révisé fournit une description détaillée de l'environnement initial du site ; qu'en revanche, alors que, comme il a été dit, la révision du plan d'occupation des sols a pour objet sa mise en compatibilité avec la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral et que sont concernés des sites et paysages caractéristiques du patrimoine naturel du littoral de la Manche, il ne comporte pas d'analyse suffisante des incidences du maintien en zones d'urbanisation future de fractions importantes de ces sites et paysages alors même qu'il fait état de leur grand intérêt écologique et de leur qualité paysagère ; qu'il n'indique pas autrement que par des déclarations à caractère trop général les mesures destinées à assurer la préservation et la mise en valeur d'un milieu pourtant décrit comme particulièrement fragile ; qu'il ne peut ainsi être regardé, en dépit de sa longueur, comme justifiant de façon satisfaisante de la compatibilité des projets de développement urbanistique de la commune avec la loi d'aménagement précitée, méconnaissant ainsi le 5° de l'article R. 123-17 précité du code de l'urbanisme ; que, par suite, la délibération en date du 20 novembre 1998 du conseil municipal approuvant la révision du plan d'occupation des sols ne peut qu'être annulée ; Sur le zonage établi par le plan d'occupation des sols révisé : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme : Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et des milieux à préserver ; qu'aux termes de l'article R. 146-1 du même code : En application du premier alinéa de l'article L. 146-6 sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : ...a) les dunes ; ...b) les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer, ...e) les marais, les vasières, les tourbières, les plans d'eau, les zones humides et milieux temporairement immergés ; ...f) les milieux abritant des concentrations naturelles d'espèces naturelles ou végétales ... ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les massifs dunaires littoraux de Merlimont et de Stella-Plage constitués de cordons sableux successifs isolant des dépressions humides dénommées pannes et le Communal de Merlimont, plaine inondable séparée de la mer par les cordons dunaires, constituent des ensembles naturels d'une extrême richesse tant écologique que paysagère ; qu'en particulier les zones humides abritent une grande variété d'espèces végétales caractéristiques des zones marécageuses dont certaines sont rares et menacées, et constituent un lieu de nidification et un relais migratoire pour de nombreux oiseaux ; que ces zones, dont certaines ont d'ailleurs été inscrites au fichier des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistiqe et floristique (Z.N.I.E.F.F.), doivent ainsi être regardées, bien que contiguës à des terrains déjà, et parfois anciennement, urbanisés de Merlimont-Plage, comme méritant protection au titre de l'article L. 146-6 précité du code de l'urbanisme, en tant que paysage caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral ; qu'en particulier, la zone 30 NA, restée pour l'essentiel sauvage et qui comporte deux zones d'intérêt patrimonial qualifiées d' exceptionnel à très remarquable et de très remarquable à remarquable , mérite, bien que bordée sur trois côtés par la partie déjà construite de la commune, une protection inconciliable avec l'urbanisation ; qu'il en va de même de la zone 32 NA b Nord-Ouest, qui constitue une partie importante du massif dunaire de Stella qualifié comme présentant un intérêt patrimonial exceptionnel à très remarquable , la flore et la faune comportant des espèces rares et protégées, et dont, d'ailleurs, une importante partie est classée en Z.N.I.E.F.F. ; qu'en revanche, et contrairement à l'appréciation portée par le tribunal administratif, ont pu être légalement classées en zones d'urbanisation future les zones 32 NA b Nord-Est, déjà en partie lotie et présentant un moindre intérêt écologique, ainsi que les zones 32 NA c et 32 ND, au sud de la commune, qui, bien que situées en bordure de la zone dunaire de Berck, prolongent les parties déjà urbanisées et ne méritent pas une protection particulière au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; qu'ainsi le G.D.E.A.M. est seulement fondé à soutenir que la réglementation applicable aux zones 30 NA et 32 NA b Nord-Ouest méconnaissent les dispositions des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 146-4, paragraphe I du code de l'urbanisme, applicable aux communes littorales définies à l'article 2 de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral : L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux intégrés à l'environnement. ; que si le G.D.E.A.M. soutient que la zone 32 NA b NE serait contraire à l' esprit de cette disposition dès lors que son urbanisation aurait pour effet de rapprocher les villages de Merlimont et de Stella, il est constant qu'elle se situe dans la continuité de la partie agglomérée de Merlimont-Plage ; qu'ainsi le moyen soulevé par le G.D.E.A.M. tiré de la violation du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, que les dispositions du paragraphe II du même article n'autorisent, dans les espaces proches du rivage, qu'une extension limitée de l'urbanisation qui doit être justifiée et motivée, dans le plan d'occupation des sols, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau ; que l'extension de l'urbanisation autorisée dans les zones 32 NA b et 32 NA c situées au sud vers Berck, bien que proches du rivage, où le coefficient d'occupation des sols est fixé à 0,35, présente un caractère limité au sens des dispositions précitées ; que tel est également le cas, compte tenu de la configuration des lieux, de la zone 32 NA a, bien que le coefficient d'occupation des sols autorisé y ait été fixé à 0,50 ; qu'ainsi le G.D.E.A.M. n' est pas fondé à soutenir que la réglementation applicable à ces zones méconnaîtrait les dispositions du paragraphe II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Merlimont n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération en date du 20 novembre 1998 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, en premier lieu, que c'est à bon droit que le tribunal administratif de Lille a rejeté la demande du G.D.E.A.M. tendant au paiement des frais engagés par lui et non compris dans les dépens, les frais qu'il soutenait avoir exposés n'ayant fait l'objet d'aucune justification ; que les conclusions présentées au même titre en appel par le groupement, qui n'a pas eu recours au ministère d'un avocat, seront également rejetées dès lors qu'il ne justifie pas des frais qu'il allègue avoir engagés pour permettre à son représentant d'assister à l'audience ; Considérant, en second lieu, que le G.D.E.A.M., qui n'est pas, dans la présente affaire, la partie perdante, ne saurait être condamné à verser à la commune la somme qu'elle demande sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Merlimont est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par le groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer (G.D.E.A.M.) sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Merlimont, au groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer (G.D.E.A.M.) et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Délibéré à l'issue de l'audience publique du 1er avril 2004 dans la même composition que celle visée ci-dessus. Prononcé en audience publique le 15 avril 2004. Le rapporteur M. Merlin-Desmartis Le président de la Cour S. Daël Le greffier B. Robert La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le Greffier Bénédicte Robert 2 N°02DA00551