CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 13/03/2018, 16LY02973, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-13
Numéro : 16LY02973
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SELARL RETEX AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision implicite portant refus d'abrogation de la délibération du 19 décembre 2005 par laquelle le conseil municipal de la commune de Chabeuil a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et des délibérations des 28 février 2008 et 24 août 2009 modifiant ce document d'urbanisme. Par un jugement n° 1406588 du 30 juin 2016, le tribunal administratif de Grenoble a fait droit à cette demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 25 août 2016, et un mémoire, enregistré le 27 novembre 2017, qui n'a pas été communiqué, la commune de Chabeuil, représentée par la SCP Sigma Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 juin 2016 ; 2°) de rejeter la demande de M. A... devant le tribunal administratif de Grenoble ; 3°) de mettre à la charge de M. A... la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - compte tenu des termes de la demande dont il était saisi, qui tendait à l'annulation d'un refus d'abrogation, il appartenait au tribunal de prononcer un non-lieu à statuer, une telle demande étant sans objet ; le tribunal administratif a entaché sa décision d'une contradiction en annulant une prétendue décision de refus d'abrogation tout en enjoignant au maire d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal ; - le moyen retenu par les premiers juges, tiré de l'absence de définition des objectifs de la révision en violation l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, était irrecevable en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; - ce moyen était infondé, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, et en toute hypothèse, n'était pas de nature à fonder l'annulation prononcée, en l'absence de privation d'une garantie ; - le moyen tiré de l'absence de consultation de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée (INAO) manque en fait ; - l'institution du secteur UBb n'est nullement entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 30 octobre 2017, M. C... A..., représenté par la SELARL Retex, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Chabeuil en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le conseil municipal n'a ni défini ni délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision, ce qui entache d'illégalité la délibération du 19 décembre 2005, ainsi que l'ont retenu les premiers juges ; la jurisprudence Danthony ne saurait trouver application s'agissant d'un vice de légalité interne ; - la délibération attaquée a été prise en violation des articles L. 123-10 et R. 123-17 du code de l'urbanisme en l'absence de consultation de l'INAO ; - l'article 2 du règlement de la zone UB est entaché d'illégalité en ce qu'il n'autorise dans la zone UBb que l'extension des constructions existantes dans la limite de 250 m² de surface de plancher et interdit toute construction nouvelle, ce que ne permet pas l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme et est en contradiction avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT). Par ordonnance du 6 novembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 28 novembre 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu, au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me D... pour la commune de Chabeuil, ainsi que celles de Me B... pour M. A... ; 1. Considérant que, par délibérations des 19 décembre 2005, 28 février 2008 et 24 août 2009, le conseil municipal de Chabeuil a approuvé la révision de son plan d'occupation des sols (POS) et sa transformation en plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et les modifications n°1 et 2 de ce plan ; que M. A..., propriétaire des parcelles cadastrées section ZP n° 292 et 295 au lieudit Bois des Pauvres, classé en zone UBb du PLU, a demandé au maire de Chabeuil, le 30 juillet 2014, de convoquer le conseil municipal en vue de l'abrogation de ces délibérations ; que la commune de Chabeuil relève appel du jugement du 30 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Grenoble, faisant droit à la demande de M. A..., a annulé le refus implicite d'abroger ces délibérations et a enjoint au maire de Chabeuil d'inscrire la question de cette abrogation à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions de l'article R. 123-22-1 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la décision du maire de Chabeui1 en litige et de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie d'un PLU, c'est au maire qu'il appartient de rejeter une demande tendant à l'abrogation du PLU ou de certaines de ses dispositions ou, s'il ne rejette pas la demande, de décider d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal ; que, par suite, la commune de Chabeuil n'est pas fondée à soutenir qu'aucune décision implicite de rejet de la demande d'abrogation de M. A... n'a pu naître faute de saisine du conseil municipal ni que la demande de première instance était pour ce motif dépourvue d'objet ; Sur le bien-fondé du jugement : 3. Considérant que, pour annuler la décision implicite par laquelle le maire de Chabeuil a rejeté la demande de M. A... tendant à l'abrogation du PLU, le tribunal administratif a retenu comme fondé le moyen selon lequel, faute d'avoir précisément envisagé les objectifs poursuivis par la commune, la délibération du conseil municipal du 25 octobre 2001 prescrivant la révision du POS et sa transformation en PLU avait été prise en méconnaissance des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; que, s'il résulte des dispositions des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme alors applicables que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée cette concertation, délibérer sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme ainsi que sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut cependant, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU ; que, par suite, la commune de Chabeuil est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur l'illégalité de cette délibération du 25 octobre 2001 pour annuler la décision implicite par laquelle son maire a rejeté la demande de M. A... tendant à l'abrogation des délibérations en litige ; 4. Considérant qu'il y a lieu pour la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... ; En ce qui concerne le défaut de consultation de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) : 5. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 112-3 du code rural alors applicable : " (...) les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu (...) prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis (...) de l'Institut national des appellations d'origine dans les zones d'appellation d'origine contrôlée (...). Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents. " ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture et, le cas échéant, de l'Institut national des appellations d'origine dans les zones d'appellation d'origine contrôlée (...) lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. Il va de même en cas de révision (...). Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. " ; 6. Considérant qu'en se bornant à soutenir que la commune de Chabeuil est concernée par l'appellation d'origine contrôlée (AOC) Picodon, M. A... n'établit ni même n'allègue que le PLU en litige et ses modifications auraient entraîné une réduction des espaces agricoles concernés ou non par les zones d'appellation d'origine ; que, par suite, le moyen selon lequel la procédure au terme de laquelle les délibérations contestées ont été approuvées serait irrégulière faute de consultation de l'INAO doit être écarté ; En ce qui concerne l'incompatibilité du PLU avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Rovaltain : 7. Considérant que la circonstance que la cartographie de la préservation du territoire et de ses ressources annexée au document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT du Grand Rovaltain identifie le terrain de M. A... comme faisant partie de l'enveloppe urbaine secondaire correspondant aux secteurs qui peuvent se renforcer ou se densifier, ne permet pas, eu égard notamment à l'échelle à laquelle la compatibilité d'un PLU avec un SCOT doit être appréciée, d'établir que le PLU serait devenu illégal en raison de son incompatibilité avec ce SCOT; En ce qui concerne le règlement du secteur UBb : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date d'approbation du PLU : " Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, ils peuvent : 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; / (...) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, rues, monuments, sites et secteurs à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; / 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; / 9° Localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements éventuels qui les desservent (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-2 du même code alors en vigueur : " Dans les zones urbaines, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : / a) A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés ; / b) A réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; / c) A indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-5 du même code alors en vigueur : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " ; 9. Considérant que le PLU en litige a créé au sein de la zone U un secteur UBb dans lequel ne sont autorisées que les extensions des constructions existantes dans la limite de 250 m² au total ; que cette règle a notamment pour effet d'interdire toute construction sur les terrains non construits situés dans ce secteur ; qu'il résulte cependant des dispositions citées au point 8 que les zones urbaines dites U sont des zones desservies par les équipements ayant vocation à permettre l'implantation de constructions, sous réserve des servitudes particulières d'inconstructibilité qui peuvent y être instituées pour les motifs qu'elles prévoient ; que les auteurs d'un PLU ne peuvent ainsi légalement fixer une règle générale ayant pour effet d'interdire toute construction sur des terrains classés en zone U sans que cette inconstructibilité soit justifiée par un motif prévu par la loi ; que M. A... est ainsi fondé à soutenir que l'article 2 du règlement de la zone UB est illégal en tant qu'il a pour effet d'interdire toute construction nouvelle sur des terrains non construits ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A... est seulement fondé à soutenir que les délibérations des 19 décembre 2005, 28 février 2008 et 24 août 2009 sont illégales en tant que l'article 2 du règlement de la zone UB interdit toute construction nouvelle dans le secteur UBb et, par voie de conséquence, à demander, dans cette mesure, l'annulation de la décision implicite du maire de la commune de Chabeuil rejetant sa demande d'abrogation du PLU et refusant d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de la légalité de cet article 2 en ce qu'il concerne le secteur UBb ; que la commune de Chabeuil n'est dès lors fondée à demander la réformation du jugement attaqué qu'en tant qu'il prononce une annulation excédant cette portée et qu'il n'a pas limité à cette question l'injonction faite au maire d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du PLU ; Sur les frais liés au litige : 11. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à chacune des parties à l'instance la charge des frais qu'elles ont respectivement exposés ; DECIDE : Article 1er : La décision implicite du maire de la commune de Chabeuil refusant de convoquer le conseil municipal pour qu'il délibère sur l'abrogation du PLU est annulée en tant qu'elle concerne les dispositions de l'article U.B. 2 du règlement de la zone UB. Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Chabeuil d'inscrire la question de l'abrogation de l'article 2 du règlement de la zone UB du PLU en ce qu'il concerne le secteur UBb à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal. Article 3 : Les articles 1er et 2 du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 30 juin 2016 sont réformés en ce qu'ils ont de contraire aux articles 1er et 2 du présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Chabeuil et à M. C... A.... Délibéré après l'audience du 6 février 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 mars 2018. 2 N° 16LY02973 fg