Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 21/03/2023, 446492
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-21
Numéro : 446492
Rapporteur : Mme Catherine Brouard-Gallet
Commissaire du gouvernement : M. Jean-François de Montgolfier
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, THIRIEZ ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la procédure suivante : Le syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts et consignations ont demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, avant-dire droit, d'enjoindre à la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France (DIRECCTE) de produire la demande de l'administration sollicitant que les stipulations relatives à la rupture conventionnelle collective soient dissociées du reste de l'accord collectif du 24 septembre 2019 relatif à la mise en œuvre de mesures accompagnant le renouvellement des compétences au sein de la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que le document transmis par la Caisse des dépôts et consignations, d'autre part, d'annuler les décisions des 9 et 15 octobre 2019 par lesquelles la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France a prononcé la validation de l'accord collectif du 24 septembre 2019 portant rupture conventionnelle collective à la Caisse des dépôts et consignations. Par un jugement n° 1926448 du 5 mars 2020, le tribunal administratif de Paris a rejeté leurs demandes. Par un arrêt n° 20PA01285 du 15 septembre 2020, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par le syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts et consignations contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés le 16 novembre 2020 et les 16 février, 27 juillet et 31 août 2021, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code du travail ; - la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 ; - le décret n° 98-596 du 13 juillet 1998 ; - le décret n° 2018-449 du 5 juin 2018 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et de l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la Caisse des dépôts et consignations ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la Caisse des dépôts et consignations et les organisations syndicales représentatives de l'établissement public ont engagé au début de l'année 2019 une négociation collective en vue de parvenir à la conclusion d'un accord collectif global applicable à l'ensemble des personnels de la Caisse des dépôts et consignations, que leur statut relève du droit privé ou du droit public, portant sur les orientations en matière de renouvellement des compétences, la mise en œuvre de mesures d'accompagnement pour les collaborateurs en fin de carrière et l'adoption de dispositifs communs de départ volontaire en cours de carrière, incluant un accord portant rupture conventionnelle collective. La négociation s'est engagée sur la base d'un accord-cadre 2019-2021 conclu le 18 octobre 2018 et définissant, pour les trois années à venir, des objectifs communs en matière de négociation collective, visant notamment à l'approfondissement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et à l'adoption de mesures d'accompagnement des personnels dans leurs projets de reconversion. Un accord collectif a été signé le 24 septembre 2019 par la Caisse des dépôts et consignations et une majorité d'organisations syndicales représentatives, relatif à la mise en œuvre de mesures accompagnant le renouvellement des compétences au sein de la Caisse des dépôts et consignations dont l'un des volets comporte des dispositions sur la rupture conventionnelle collective au sein de l'établissement public Caisse des dépôts et consignations. Une version séparée de ce volet a également été signée qui seule a été transmise à l'administration aux fins de validation. 2. Par une décision du 9 octobre 2019, le directeur de l'emploi et du développement économique de l'unité départementale de Paris, agissant au nom de la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France, saisi en application de l'article L. 1237-19-3 du code du travail, a validé la partie de l'accord du 24 septembre 2019 se rapportant à la rupture conventionnelle collective. Par une décision du 15 octobre 2019, la directrice régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi d'Ile-de-France a retiré la décision du 9 octobre 2019, au motif que le signataire n'était pas habilité à la prendre et a validé la partie de l'accord du 24 septembre 2019 relative à la rupture conventionnelle collective. Par un jugement du 5 mars 2020, le tribunal administratif de Paris a rejeté les demandes du syndicat CGT de la Caisse des dépôts et de l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts tendant à l'annulation de ces décisions. Le syndicat CGT de la Caisse des dépôts et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 15 septembre 2020 de la cour administrative d'appel de Paris ayant rejeté leur appel. Sur le cadre juridique : En ce qui concerne le régime juridique des accords collectifs portant rupture conventionnelle collective : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1237-19 du code du travail : " Un accord collectif peut déterminer le contenu d'une rupture conventionnelle collective excluant tout licenciement pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés en termes de suppression d'emplois. / L'administration est informée sans délai de l'ouverture d'une négociation en vue de l'accord précité ". Aux termes de l'article L. 1237-19-1 du code du travail : " L'accord portant rupture conventionnelle collective détermine : / 1° Les modalités et conditions d'information du comité social et économique, s'il existe ; / 2° Le nombre maximal de départs envisagés, de suppressions d'emplois associées, et la durée pendant laquelle des ruptures de contrat de travail peuvent être engagées sur le fondement de l'accord ; / 3° Les conditions que doit remplir le salarié pour en bénéficier ; / 4° Les modalités de présentation et d'examen des candidatures au départ des salariés, comprenant les conditions de transmission de l'accord écrit du salarié au dispositif prévu par l'accord collectif ; / 4° bis Les modalités de conclusion d'une convention individuelle de rupture entre l'employeur et le salarié et d'exercice du droit de rétractation des parties ; / 5° Les modalités de calcul des indemnités de rupture garanties au salarié, qui ne peuvent être inférieures aux indemnités légales dues en cas de licenciement ; / 6° Les critères de départage entre les potentiels candidats au départ ; / 7° Des mesures visant à faciliter l'accompagnement et le reclassement externe des salariés sur des emplois équivalents, telles que le congé de mobilité dans les conditions prévues aux articles L. 1237-18-1 à L. 1237 18-5, des actions de formation, de validation des acquis de l'expérience ou de reconversion ou des actions de soutien à la création d'activités nouvelles ou à la reprise d'activités existantes par les salariés ; / 8° Les modalités de suivi de la mise en œuvre effective de l'accord portant rupture conventionnelle collective (...) ". Aux termes de l'article L. 1237-19-2 du code du travail : " L'acceptation par l'employeur de la candidature du salarié dans le cadre de la rupture conventionnelle collective emporte rupture du contrat de travail d'un commun accord des parties, le cas échéant dans les conditions prévues à l'article L. 1237-18-4. / (...) ". Aux termes de l'article L. 1237-19-3 du même code : " L'accord collectif mentionné à l'article L. 1237-19 est transmis à l'autorité administrative pour validation. / L'autorité administrative valide l'accord collectif dès lors qu'elle s'est assurée : / 1° De sa conformité au même article L. 1237-19 ; / 2° De la présence des clauses prévues à l'article L. 1237-19-1 ; / 3° Du caractère précis et concret des mesures prévues au 7° du même article L. 1237-19-1 ; / 4° Le cas échéant, de la régularité de la procédure d'information du comité social et économique ". Aux termes de l'article L. 1237-19-4 du code du travail : " L'autorité administrative notifie à l'employeur la décision de validation dans un délai de quinze jours à compter de la réception de l'accord collectif mentionné à l'article L. 1237-19. / Elle la notifie, dans les mêmes délais, au comité social et économique, s'il existe, et aux signataires de l'accord. La décision prise par l'autorité administrative est motivée. / Le silence gardé par l'autorité administrative à l'issue du délai prévu au premier alinéa vaut décision d'acceptation de validation. Dans ce cas, l'employeur transmet une copie de la demande de validation, accompagnée de son accusé de réception par l'administration, au comité social et économique, s'il existe, et aux signataires de l'accord. / La décision de validation ou, à défaut, les documents mentionnés au troisième alinéa et les voies et délais de recours sont portés à la connaissance des salariés par voie d'affichage sur leurs lieux de travail ou par tout autre moyen permettant de conférer date certaine à cette information ". Aux termes de l'article L. 1237-8 du code du travail : " L'accord collectif mentionné à l'article L. 1237-19, le contenu de l'accord portant rupture conventionnelle collective, et la régularité de la procédure précédant la décision de l'autorité administrative ne peuvent faire l'objet d'un litige distinct de celui relatif à la décision de validation mentionnée à l'article L. 1237-19-3. / Les recours contre la décision de validation sont formés, instruits et jugés dans les conditions définies à l'article L. 1235-7-1. / Toute autre contestation portant sur la rupture du contrat doit être formée, à peine d'irrecevabilité, avant l'expiration d'un délai de douze mois à compter de la date de la rupture du contrat ". 4. Il résulte des dispositions du code du travail citées au point 3, notamment de l'article L. 1237-19-3, que l'autorité administrative ne peut valider un accord collectif portant rupture conventionnelle collective que s'il est conforme à l'article L. 1237-19, qu'il comporte les clauses prévues à l'article L. 1237-19-1, qu'il contient des mesures, prévues au 7° du même article L. 1237-19-1, précises et concrètes et, que, le cas échéant, la procédure d'information du comité social et économique a été régulière. En outre, il résulte des mêmes dispositions qu'elle ne peut valider un tel accord s'il est entaché de nullité, notamment en raison de ce que des vices, propres à entacher l'accord de nullité, ont affecté les conditions de sa négociation. En ce qui concerne les dispositions applicables à la Caisse des dépôts et consignations : 5. En premier lieu, aux termes de l'article 34 de la loi du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire dans sa rédaction applicable lors de l'engagement des négociations des accords mentionnés au point 1 : " Le personnel de la Caisse des dépôts et consignations comprend des agents régis par le statut général de la fonction publique de l'Etat et des agents contractuels de droit public. / La Caisse des dépôts et consignations est en outre autorisée à employer, sous le régime des conventions collectives, des agents contractuels lorsqu'ils ont été recrutés avant la date de promulgation de la présente loi par le Groupement d'intérêt économique Bureau des techniques d'actuariat et de management (GIE BETAM) et affectés avant cette date dans ses services. Elle est également autorisée à recruter dans les mêmes conditions des agents contractuels lorsque les exigences particulières de l'organisation de certains services ou la spécificité de certaines fonctions le justifient. / L'emploi des agents mentionnés à l'alinéa précédent n'a pas pour effet de rendre applicables à la Caisse des dépôts et consignations l'ensemble des dispositions du code du travail relatives aux comités sociaux et économiques. / Un décret en Conseil d'Etat (...) détermine (...) les instances de concertation propres à la Caisse des dépôts et consignations et précise les modalités selon lesquelles ses agents y sont représentés. / La Caisse des dépôts et consignations, représentée par son directeur général, est habilitée à conclure des accords collectifs avec les organisations syndicales représentatives, qui ont pour objet d'assurer la mise en cohérence des règles sociales dont relèvent les personnels de la Caisse des dépôts et consignations. Approuvés par arrêté du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, ces accords s'appliquent de plein droit à l'ensemble de ces personnels. La Caisse des dépôts et consignations est par ailleurs habilitée à conclure des accords collectifs avec les organisations syndicales représentatives et une ou plusieurs des personnes morales liées à elle au sens du II de l'article L. 2331-1 du code du travail. / Les accords portent notamment sur la mise en place de délégués syndicaux communs pouvant intervenir auprès des personnes morales mentionnées au cinquième alinéa du présent article et bénéficiant des dispositions du chapitre III du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code du travail et sur la création d'un comité mixte d'information et de concertation doté de moyens autonomes de fonctionnement, et notamment d'un budget géré sous sa responsabilité dans le cadre de son objet. La création de ce comité n'est pas exclusive de la mise en place, dans les formes prévues ci-dessus, d'une ou plusieurs autres instances dont les compétences et les moyens de fonctionnement seront déterminés conventionnellement. / (...) ". Aux termes du cinquième alinéa de ce même article dans sa rédaction issue de la loi du 29 mars 2018 ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social : " La Caisse des dépôts et consignations, représentée par son directeur général, est habilitée à conclure des accords collectifs avec les organisations syndicales représentatives, qui ont pour objet d'assurer la mise en cohérence des règles sociales dont relèvent les personnels de la Caisse des dépôts et consignations. Approuvés par arrêté du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, ces accords s'appliquent de plein droit à l'ensemble de ces personnels. La Caisse des dépôts et consignations est par ailleurs habilitée à conclure des accords collectifs avec les organisations syndicales représentatives et une ou plusieurs des personnes morales liées à elle au sens du II l'article L. 2331-1 du code du travail, à l'exclusion de La Poste et de ses filiales dès lors que la Caisse des dépôts et consignations détient une part majoritaire du capital de La Poste. (...) ". 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 13 juillet 1998 relatif aux conditions de recrutement d'agents contractuels sous le régime des conventions collectives par la Caisse des dépôts et consignations et aux instances de concertation propres à cet établissement, dans sa version applicable au litige issue du décret du 5 juin 2018 relatif aux instances de concertation propres à la Caisse des dépôts et consignations : " La Caisse des dépôts et consignations est dotée d'une instance unique de concertation dénommée comité unique de l'établissement public qui est commune à l'ensemble de ses agents, quel que soit leur régime juridique et leur statut (...) ". Aux termes de son article 21 : " Le comité unique de l'établissement public est compétent pour connaître des questions relatives : (...) / 5° A la formation et au développement des compétences et qualifications professionnelles ; / 6° A l'insertion professionnelle ; (...) / 9° Aux règles régissant les conditions d'emploi et de travail de l'ensemble des personnels ; / 10° Aux règles statutaires et de statut d'emploi ainsi qu'aux règles relatives aux régimes indemnitaires des fonctionnaires de la Caisse des dépôts et consignations et des agents contractuels de droit public ; / ... ". Aux termes de l'article 22 de ce décret : " Le comité unique de l'établissement public est également consulté, préalablement à leur signature, sur les projets d'accords collectifs, dont ceux relatifs à l'intéressement et à l'épargne salariale ". 7. Enfin, il résulte des dispositions de l'article 73 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique que les dispositions du code du travail relatives à la rupture d'un commun accord dans le cadre d'un accord collectif portant rupture conventionnelle collective figurant à la sous-section 2 de la section 4 du chapitre VII du titre III du livre II de la première partie du code du travail ont été rendues applicables aux agents de la Caisse des dépôts et consignations régis par le statut général de la fonction publique de l'Etat, aux agents contractuels de droit public de cet établissement à l'exception de ceux qui sont employés pour une durée déterminée, ainsi qu'aux personnels mentionnés à l'article 1er de l'ordonnance n° 2005-389 du 28 avril 2005 relative au transfert d'une partie du personnel de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines à la Caisse des dépôts et consignations, l'instance unique de représentation du personnel de la Caisse des dépôts et consignations tenant lieu de comité social et économique pour l'application du 1° de l'article L. 1237-19-1 du code du travail. Lorsqu'un tel accord est conclu et que l'autorité administrative en est saisi en vue de sa validation, il lui appartient d'exercer le contrôle exposé au point 4. Sur le pourvoi : En ce que l'arrêt se prononce sur la légalité de la décision attaquée au regard des conditions de négociation de l'accord : 8. En premier lieu, il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel a jugé que la légalité de la décision de validation d'un accord collectif portant rupture conventionnelle collective s'apprécie à la date à laquelle cette décision a été prise. Elle n'a, ce faisant, commis aucune erreur de droit. La cour administrative d'appel a ensuite relevé que si les négociations de l'accord collectif portant rupture conventionnelle collective validé par cette décision avaient commencé au début de l'année 2019 alors qu'aucune disposition législative ne prévoyait à cette date que les personnels de droit public de la Caisse des dépôts et consignations puissent être intégrés dans un tel accord, les organisations syndicales qui participaient à ces négociations avaient alors été informées du dépôt d'un amendement au projet de loi de transformation de la fonction publique, en discussion au Parlement, visant à étendre les dispositions du code du travail sur la rupture conventionnelle collective aux fonctionnaires et agents publics contractuels à durée indéterminée de la Caisse des dépôts et consignations et de ce que la conclusion de l'accord était subordonnée à l'adoption de ce projet de loi et à l'entrée en vigueur de la disposition résultant de cet amendement. Dans ces conditions, en jugeant que les négociations de cet accord portant rupture conventionnelle collective avaient pu être engagées par la Caisse des dépôts et consignations avant la promulgation de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, de sorte que l'accord, signé postérieurement à l'entrée en vigueur de cette loi et en particulier des dispositions citées au point 7, n'était pas pour ce motif entaché de nullité, de sorte que la décision administrative le validant n'était pas illégale, la cour n'a pas commis d'erreur de droit et n'a pas dénaturé les pièces du dossier. 9. En second lieu, en jugeant que l'intégration, résultant du choix des parties, de l'accord portant rupture conventionnelle collective dans un accord de portée plus générale de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, en date du 24 septembre 2019, comprenant trois volets dont l'un comportant l'accord portant rupture conventionnelle collective, et la circonstance que le refus des requérants de signer l'accord global en raison de leur opposition à l'accord portant rupture conventionnelle collective a pour conséquence de ne pas leur permettre de participer au comité de suivi de l'accord collectif global, ne sauraient entacher l'accord soumis à validation de nullité, ni la décision de validation de l'accord portant rupture conventionnelle collective d'illégalité, la cour n'a pas commis d'erreur de droit. En ce que l'arrêt se prononce sur les moyens tirés de l'illégalité de la décision attaquée en ce qu'elle retient que la procédure d'information et de consultation du comité unique de l'établissement public (CUEP) était régulière : 10. En premier lieu, il résulte des énonciations de l'arrêt attaqué que le CUEP a été informé, le 6 janvier 2019, de l'engagement de négociations en vue de la signature d'un accord collectif et qu'il a été consulté sur le projet d'accord global, incluant l'accord portant rupture conventionnelle collective, le 11 juin 2019, ainsi que l'imposaient les dispositions applicables à cette date en matière d'accords collectifs, alors que la loi du 6 août 2019, permettant l'application de cet accord aux fonctionnaires et autres agents publics, n'était pas encore intervenue. En jugeant qu'il résulte des dispositions de l'article 22 du décret du 13 juillet 1998 citées au point 6 que l'institution représentative du personnel qui devait être consultée préalablement à la signature de cet accord était le CUEP, peu important qu'avant l'adoption de l'article 73 de la loi du 6 août 2019, dont le deuxième alinéa indique que, pour l'application du 1° de l'article L. 1237-19-1 du code du travail, l'instance unique de représentation du personnel de la Caisse des dépôts et consignations, le CUEP, tient lieu de comité social et économique, aucune disposition n'ait assimilé le CUEP au comité social et économique, la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit. 11. En second lieu, en jugeant que la circonstance que les membres du CUEP se sont prononcés avant l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 73 de la loi du 6 août 2019 ne les a pas privés de la possibilité d'exercer utilement leur pouvoir d'appréciation et n'a pas fait obstacle à ce qu'ils soient mis à même de se prononcer en toute connaissance de cause sur l'accord collectif portant rupture conventionnelle collective, dès lors que l'amendement introduisant ces dispositions avait été porté à leur connaissance lors de la consultation du 11 juin 2019, de même que la circonstance que l'accord ne serait signé que si ces dispositions, qui, d'ailleurs, n'ont pas été modifiées lors des débats parlementaires, étaient adoptées, le projet d'accord n'ayant au demeurant lui-même pas été modifié après l'avis émis par le CUEP le 11 juin 2019, la cour administrative d'appel n'a, en tout état de cause, pas davantage commis d'erreur de droit. 12. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi formé par le syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts doit être rejeté ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge du syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et de l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts et consignations une somme au titre du même article. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi du syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts et de l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts est rejeté. Article 2 : Les conclusions présentées par la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'article L. 761-1 du code du travail sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat CGT de l'établissement public Caisse des dépôts, à l'Union des syndicats CGT du groupe Caisse des dépôts et consignations, à la Caisse des dépôts et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.