CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 12/06/2023, 21MA03782, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-12
Numéro : 21MA03782
Président : Mme CHENAL-PETER
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. GUILLAUMONT
Avocat(s) : KATTINEH

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Cap d'Ail a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 28 octobre 2019 portant délimitation du domaine public maritime naturel intégrant les lais et relais de la mer sur le territoire de la commune de Cap-d'Ail, plage de H.... Par un jugement n° 2001746 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistré le 3 septembre 2021, sous le n° 21MA03782, la commune de Cap d'Ail, représentée par Me Kattineh-Borgnat, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 ; 2°) et d'annuler l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 28 octobre 2019. Elle soutient que : - le jugement attaqué méconnait les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; - le tribunal a insuffisamment répondu au moyen tiré la méconnaissance du droit à un procès équitable et du principe d'égalité des armes ; - il a violé l'autorité de la chose jugée par le jugement du 30 octobre 2018 du tribunal administratif de Nice ; - l'arrêté contesté méconnaît le droit à un procès équitable et le principe d'égalité des armes ; - il incorpore illégalement au domaine public maritime des parcelles appartenant au domaine privé ; - il méconnaît les dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques en ce qu'il incorpore des parcelles situées à une hauteur de 2m A..., qui ne sont pas atteintes par les plus hautes mers en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles et qui ne constituent pas des lais et relais de la mer. Par deux interventions, enregistrées les 5 septembre 2022 et 31 janvier 2023 et présentées à l'appui de la requête, M. E... K..., représenté par Me Faccendini, demande à la Cour de faire droit à la requête de la commune de Cap d'Ail tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 et de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 28 octobre 2019 portant délimitation du domaine public maritime naturel intégrant les lais et relais de la mer sur la commune de Cap-d'Ail, plage de H.... Il soutient que : - il a intérêt à intervenir dans la présente instance ; - sa parcelle cadastrée section DP 8f n'est pas située sur le domaine public maritime mais sur le domaine privé ; - les deux experts désignés par le tribunal administratif de Nice ont estimé que la limite des plus hautes mers se trouvaient en deçà de sa parcelle. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de la commune de Cap d'Ail. Il fait valoir que : - l'intervention de M. K... est irrecevable ; - les moyens soulevés par la commune de Cap d'Ail ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général de la propriété de personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public, - et les observations de Me Kattineh-Borgnat, représentant la commune de Cap d'Ail et Me Faccendini, représentant M. K.... Considérant ce qui suit : 1. Par des arrêtés des 18 février 1982 et 14 mai 1996, le préfet des Alpes- Maritimes a concédé à la commune de Cap d'Ail l'équipement, l'entretien et l'exploitation de la plage de H.... La commune de Cap d'Ail a accordé des sous-traités d'exploitation de la plage à divers occupants, dont Mme G... D..., gérante de l'établissement " Eden Plage Mala " et M. B... J..., gérant de l'établissement " La Réserve de H... ". Par un arrêté du 6 juin 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a prescrit l'ouverture d'une enquête publique portant sur la délimitation du domaine public maritime sur la plage de H..., située sur le territoire de la commune de Cap d'Ail, enquête qui s'est déroulée du 2 au 31 juillet 2019. Après l'avis favorable du commissaire enquêteur, du 25 août 2019, le préfet des Alpes Maritimes a, par arrêté du 28 octobre 2019, procédé à la délimitation du domaine public maritime naturel intégrant les lais et relais de la mer sur la plage de H..., laquelle délimitation a pour effet d'incorporer, dans le domaine public maritime, la parcelle cadastrée section DP 8f occupée par M. K.... La commune de Cap d'Ail et M. K... relèvent appel du jugement du 6 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de la commune tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 octobre 2019. Sur l'intervention de M. K... : 2. Est recevable à former une intervention, devant le juge du fond comme devant le juge de cassation, toute personne qui justifie d'un intérêt suffisant eu égard à la nature et à l'objet du litige. Une telle intervention, qui présente un caractère accessoire, n'a toutefois pas pour effet de donner à son auteur la qualité de partie à l'instance et ne saurait, de ce fait, lui conférer un droit d'accès aux pièces de la procédure. 3. Nonobstant l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache en principe aux décisions du juge administratif statuant sur la poursuite de contraventions de grande voirie, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne peut utilement se prévaloir de l'arrêt n° 17MA04800 du 28 juin 2019 par lequel la Cour a estimé que la parcelle cadastrée section DP 8f occupée par M. K... était implantée sur le domaine public maritime. Ainsi, M. K... a intérêt à l'annulation du jugement attaqué qui a rejeté la demande de la commune de Cap d'Ail tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 octobre 2019 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a procédé à la délimitation du domaine public maritime naturel sur la plage de H... et incorporé la parcelle cadastrée section DP 8f précitée dans ce domaine. Par suite, son intervention est recevable. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. / Lorsque, en application de l'article R. 732-1-1, le rapporteur public a été dispensé de prononcer des conclusions, mention en est faite. / Mention est également faite de la production d'une note en délibéré. / La décision fait apparaître la date de l'audience et la date à laquelle elle a été prononcée ". 5. Les moyens tirés de la violation de l'autorité de la chose jugée, de la méconnaissance du droit à un procès équitable et au principe de l'égalité des armes et des dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques sont suffisamment analysés par le jugement attaqué, conformément aux dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative. 6. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges ont suffisamment répondu aux moyens tirés de la violation des dispositions de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, du droit à un procès équitable et du principe d'égalité des armes et n'avait pas à répondre à tous les arguments de la commune de Cap d'Ail. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 7. Contrairement à ce que soutient la commune de Cap d'Ail, le jugement avant-dire-droit n° 1602247 du tribunal administratif de Nice du 30 octobre 2018, concernant la contravention de grande voirie dressée à l'encontre de la commune par le préfet des Alpes-Maritimes n'est pas revêtu de l'autorité de chose jugée dès lors que ce jugement n'a pas statué sur la délimitation du domaine public maritime mais a ordonné une expertise en vue de déterminer cette délimitation et a réservé tous droits et moyens des parties autres que ceux sur lesquels il est expressément statué par ce jugement. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que le préfet a méconnu l'autorité de chose jugée par ce jugement en prenant l'arrêté contesté sans attendre les conclusions de l'expertise précitée. 8. Aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (...)". 9. Pour contester l'arrêté en litige, la commune de Cap d'Ail ne peut utilement soutenir de ce qu'elle a été privée d'un droit à un procès équitable et de l'égalité des armes garantis par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dans une autre instance pendante devant le tribunal administratif de Nice relative à une contravention de grande voirie la concernant au cours de laquelle le préfet a produit l'arrêté contesté lors des opérations d'expertise ordonnées par le tribunal par un jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, ayant pour objet la délimitation du domaine public et alors que la requérante a interjeté appel de cette instance devant la Cour. 10. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (...) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) / Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. " L'article L. 2111-5 du code précité, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 2111-5 du même code : " La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l'autorité du préfet, par le service de l'Etat chargé du domaine public maritime. (...) / Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques. ". 11. Il ressort des pièces du dossier que la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes a établi, au mois de janvier 2019, un rapport relatif à la délimitation du domaine public maritime au lieu-dit H... fondé sur des données historiques, cartographiques, cadastrales, topographiques, morpho-sédimentaires et houlographiques mentionnées à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques. Ainsi, il ne présente pas un caractère orienté et arbitraire. Selon une carte du cadastre de 1874 figurant dans ce rapport, la totalité de la plage, à l'exception de l'éperon rocheux apparaît dans l'eau. Les photographies aériennes de ce rapport montrent que la plage de H... s'étendait au début du 20ème siècle jusqu'à la falaise et n'était quasiment pas occupée. A l'époque le site était déjà recouvert d'un matériaux clair exempt de toute végétation caractérisant un sédiment soumis à l'action régulière des flots. Ce rapport met également en évidence, sur la base d'une étude géotechnique et des photographies aériennes anciennes, la présence de remblais anthropiques indiquant que le domaine public maritime a été soustrait artificiellement à l'action des flots, sans y avoir été expressément autorisé par une concession translative de propriété. Le rapport de la DDTM fait aussi état d'une étude du déferlement de la houle établie à partir des constats de terrain opérés les 11 et 25 janvier 2016 par un agent assermenté de la DDTM, le rapport d'un expert du 25 mars 2016 et sur les conclusions d'une expertise du centre d'études sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). Les constats montrent qu'entre 2014 et 2018, la houle a dépassé la hauteur de 2,5 m quatorze fois et celle de 4 m deux fois le 5 novembre 2014 et le 11 décembre 2017, ce qui tend à démontrer le caractère non exceptionnel de l'évènement et que son occurrence se produit environ trois fois par an. Le rapport conclut que l'intégralité du site de la plage de H... jusqu'à la cote 4 m A... est comprise dans le domaine public maritime. Par ailleurs, ce rapport contient des constats photographiques réalisés par les agents de la DDTM les 7 janvier 2009, 1er mars 2010, 13 novembre 2010, 16 novembre 2011, 12 mars 2013, 11 janvier 2016 et 12 décembre 2017 lesquels montrent des dépôts de sable, de gravillons, de galets et de posidonies aux pieds, voir à l'intérieur des cabanons, la mer touchant les constructions. Les mêmes constatations ressortent du rapport d'expertise du 25 mars 2016 de M. I... lequel a étudié la limite des plus hautes mers au droit des cabanons correspondant aux parcelles cadastrés DP8a, DP8b, DP8c, DP8cd, DP8e, DP8f occupée par M. K..., DP8g et 25a. Les observations de terrains du 20 janvier 2016 de cet expert ont permis de mettre en évidence, qu'au cours de cette tempête, le niveau de la mer avait dépassé la cote altimétrique de 2m A..., comme en témoignent les nombreux dépôts de sable et de posidonie laissés sur la portion supérieure du socle en béton, contre et à l'intérieur des constructions ainsi que ceux piégés dans les mailles du grillage de protection de la falaise. Il en conclu que ces observations qualitatives constituent des preuves géomorphologiques évidentes d'une submersion marine située au-dessus du socle en béton desdites parcelles avec des déferlements de vagues dépassant la cote altimétrique de 4 m A.... La seule circonstance que le plan de délimitation correspondrait au plan cadastral le long de la falaise n'est pas de nature à établir que cette délimitation réalisée à partir des constats précités serait erronée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces submersions constatées à de nombreuses reprises relèveraient de perturbations météorologiques exceptionnelles lesquelles ne sont pas nécessairement constituées par des tempêtes violentes ou des vents de force 10. 12. La commune de Cap d'Ail et M. K... ne peuvent sérieusement soutenir, au vu des constats mentionnés au point 11, que la posidonie serait une algue extrêmement légère emportée par le vent. Si la commune de Cap d'Ail conteste l'incorporation au domaine public des parties bâties des établissements de bain, elle n'identifie pas précisément ces parcelles ne mettant pas à même la Cour de se prononcer sur le bien-fondé de ce moyen. Le rapport d'expertise judiciaire de M. C... du 30 septembre 2020, au demeurant postérieur à l'arrêté contesté, ainsi que le rapport de M. F... du 2 novembre 2016 ne sont pas fondés sur les procédés scientifiques définis à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques ni sur les constats de la DDTM, et ne sont ainsi pas de nature à contredire les conclusions du rapport du mois de janvier 2019. Par ailleurs, M. K... ne peut utilement critiquer, dans la présente instance, l'arrêt de la Cour n° 17MA04805 du 28 juin 2019 statuant sur la contravention de grande voirie retenue à son encontre qui a estimé que la parcelle cadastrée section DP 8f était implantée sur le domaine public maritime, en application des dispositions du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques. Enfin, M. K... ne peut utilement soutenir qu'il a acquis sa parcelle par le biais de la prescription acquisitive trentenaire dès lors que le domaine public, ainsi que l'énonce l'article L. 3111-1 du code général de la propriété de personnes publiques, est inaliénable et imprescriptible. 13. Par suite, compte tenu de ce qui a été dit aux points 10 à 12, les cabanons de la plage de H... sont situés sur le domaine public maritime en application du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques. 14. Dès lors que la loi fixe, de manière continue depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 du titre VII du Livre IV de l'ordonnance royale d'août 1681, une limite entre le domaine public maritime et les propriétés privées en se fondant sur un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique, tiré de la seule reconnaissance, sous le contrôle du juge, de la progression naturelle des flots de la mer, un propriétaire riverain du rivage ne dispose d'aucune espérance légitime de pouvoir conserver son titre de propriété sur les terrains qui sont incorporés au domaine public maritime par la progression du rivage de la mer. La préoccupation de s'assurer de la conformité de l'affectation du domaine public ainsi constitué à l'utilité publique ou à d'autres objectifs légitimes, tirés notamment du libre accès au rivage de la mer, de la protection de l'environnement ou de l'aménagement du territoire justifie que la puissance publique interdise à un tel propriétaire de conserver la propriété d'une parcelle incorporée au domaine public maritime naturel par l'effet de la progression du rivage de la mer et d'y procéder à des travaux, fût-ce d'endiguement, sans autorisation préalable. Par suite, la circonstance que la parcelle cadastrée section AI 163 a été cédée par l'Etat à des propriétaires privés aux termes d'un acte de vente du 29 avril 1971 est sans incidence sur l'appartenance de cette parcelle au domaine public maritime. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cap d'Ail et M. K... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de la commune tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 octobre 2019. D É C I D E : Article 1er : L'intervention de M. K... est admise. Article 2 : La requête de la commune de Cap d'Ail et l'intervention de M. K... sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cap d'Ail, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à M. E... K.... Délibéré après l'audience du 26 mai 2023, où siégeaient : - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, - Mme Ciréfice, présidente assesseure, - Mme Marchessaux, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 juin 2023. 2 N° 21MA03782 fa