CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 13/07/2023, 21TL02921, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-13
Numéro : 21TL02921
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : CABINET MAILLOT - AVOCATS ASSOCIES

Vu les procédures suivantes : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... et la société JLV Promotion ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 13 décembre 2019 par laquelle le préfet de l'Hérault a refusé de modifier le classement des parcelles cadastrées ... dans le plan de prévention des risques naturels d'inondation du bassin versant de l'étang de Thau applicable sur le territoire de la commune de Marseillan. Par un jugement n° 2000590 du 25 mai 2021, le tribunal administratif de Montpellier a admis l'intervention de la commune de Marseillan et a rejeté la demande présentée par M. A... et la société JLV Promotion. Procédures devant la cour : I - Par une requête enregistrée le 23 juillet 2021 sous le n° 21MA02921 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL02921 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire en réplique enregistré le 29 novembre 2022, M. B... A..., représenté par la SELARL Maillot avocats et associés, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du 25 mai 2021 ; 2°) d'annuler la décision du préfet de l'Hérault du 13 décembre 2019 ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Hérault, à titre principal, de procéder à une modification simplifiée du plan de prévention des risques naturels d'inondation en vue de reclasser les parcelles cadastrées ... en zone " BU " dans le délai de trois mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 60 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de procéder à une nouvelle instruction du zonage de ces mêmes parcelles dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que le classement des parcelles susmentionnées en zone " RP " du plan de prévention des risques d'inondation est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu de leur situation au sein d'une zone urbanisée de la commune. Par un mémoire en défense enregistré le 25 octobre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que le moyen invoqué n'est pas fondé. Par une ordonnance du 29 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 décembre 2022. II - Par une requête enregistrée le 23 juillet 2021 sous le n° 21MA02922 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL02922 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire en réplique enregistré le 16 novembre 2022, la société JLV Promotion, représentée par Me Broc, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 mai 2021 ; 2°) d'annuler la décision du préfet de l'Hérault du 13 décembre 2019 ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Hérault de procéder à une modification simplifiée du plan de prévention des risques naturels d'inondation en vue de reclasser les parcelles cadastrées ... en zone " BU " dans le délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 60 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le classement des parcelles susmentionnées en zone " RP " du plan de prévention des risques d'inondation est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu de leur situation au sein d'une zone urbanisée de la commune. Par un mémoire enregistré le 1er juillet 2022, la commune de Marseillan, représentée par la SCP Dillenschneider, conclut à l'annulation du jugement du 25 mai 2021 et à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que le classement des parcelles susmentionnées en zone " RP " du plan de prévention des risques d'inondation est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu de leur situation au sein d'une zone urbanisée de la commune. Par un mémoire en défense enregistré le 25 octobre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que le moyen invoqué n'est pas fondé. Par une ordonnance du 26 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 novembre 2022. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Coelo, représentant M. A..., et de Me Broc, représentant la société JLV Promotion. Considérant ce qui suit : 1. Le préfet de l'Hérault a approuvé, par un arrêté du 25 janvier 2012, le plan de prévention des risques naturels d'inondation du bassin versant de l'étang de Thau applicable sur le territoire de la commune de Marseillan. Le 2 mai 2019, la société JLV Promotion a sollicité un permis d'aménager et un permis de construire pour la réalisation d'un ensemble immobilier sur les parcelles cadastrées ..., appartenant à M. A..., situées au ... de l'avenue de la Méditerranée sur le territoire de cette commune. Le 29 juillet 2019, le maire de Marseillan lui a refusé ces deux autorisations d'urbanisme au motif que le règlement du plan de prévention des risques naturels d'inondation interdisait une telle opération sur ce terrain situé en majeure partie en zone rouge de précaution dite " RP " dudit plan. Le 4 novembre 2019, la société JLV Promotion, mandatée par M. A..., a demandé au préfet de l'Hérault de modifier le classement de la parcelle ... et d'une partie de la parcelle ... pour les rattacher à la zone bleue de précaution dite " BU ". Par une décision du 13 décembre 2019, le préfet de l'Hérault a refusé de procéder à cette modification. M. A... et la société JLV Promotion ont introduit auprès du tribunal administratif de Montpellier une demande tendant à l'annulation de la décision du 13 décembre 2019, laquelle a été rejetée par cette juridiction par un jugement du 25 mai 2021. Par leurs requêtes respectives nos 21TL02921 et 21TL02922, M. A... et la société JLV Promotion demandent l'annulation de ce jugement. Ces deux requêtes étant dirigées contre le même jugement, il y a lieu pour la cour de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. L'article L. 562-1 du code de l'environnement dispose que : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / (...) ". Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le classement de terrains entre les zones d'un plan de prévention des risques. 3. Il ressort des pièces du dossier que, pour établir le zonage du plan de prévention des risques naturels d'inondation applicable sur le territoire de la commune de Marseillan, l'autorité préfectorale a déterminé le niveau de risque pour chaque secteur de ce territoire en croisant le niveau d'aléa résultant du phénomène naturel de référence avec le niveau d'enjeux présenté par le secteur concerné au regard de son caractère urbanisé ou non urbanisé. 4. En ce qui concerne le niveau d'aléa, le règlement du plan de prévention des risques précise que, pour le risque de submersion marine, l'aléa de référence correspond à la tempête marine centennale dont les plus hautes eaux ont atteint la cote de 2 mètres du nivellement général de la France (NGF). Le tableau ... bis inséré dans ce règlement indique notamment que l'aléa est considéré comme modéré au regard de la submersion marine lorsque la cote du terrain naturel est comprise entre 1,50 mètre et 2 mètres NGF et que ledit terrain n'est par conséquent susceptible d'être exposé qu'à une hauteur d'eau maximale inférieure à 0,50 mètre. 5. En ce qui concerne le niveau d'enjeux, le règlement du plan litigieux indique, d'une part, que " les enjeux modérés recouvrent les zones non urbanisées à la date d'élaboration du présent document et regroupent donc les zones agricoles, les zones naturelles et les zones forestières en référence à l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme, ainsi que les zones à urbaniser non aménagées " et, d'autre part, que " les enjeux forts recouvrent les zones urbanisées à la date d'élaboration du présent document, ainsi que les zones ou parties de zones à urbaniser déjà aménagées ". Le tableau n° 2 inclus dans le même règlement reprend les mêmes indications, à l'exception de la référence à l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme, en rajoutant que les zones naturelles, agricoles et forestières présentent des enjeux modérés " même avec des habitations éparses ". Enfin, le tableau n° 3 détermine la classification des zones à risque et précise notamment, pour ce qui concerne les secteurs de la commune soumis à un aléa modéré au titre de la submersion marine, que les zones à enjeux forts sont classées en " zone bleue de précaution BU ", dans laquelle le plan de prévention des risques a pour objectif de " permettre un développement urbain prenant en compte l'exposition au risque ", tandis que les zones à enjeux modérés sont classées en " zone rouge de précaution RP ", au sein de laquelle il s'agit à la fois de " préserver les zones d'expansion des crues non urbanisées " et d'" interdire tout projet susceptible d'aggraver le risque existant ou d'en provoquer de nouveaux. ". 6. Le plan de prévention des risques naturels d'inondation applicable à la commune de Marseillan a retenu un niveau d'aléa modéré au titre du risque de submersion marine pour la parcelle ... et pour la partie ouest de la parcelle ... dont M. A... et la société JLV Promotion contestent le classement en zone rouge de précaution " RP ". Les requérants ne remettent pas en cause la pertinence du choix opéré par l'autorité administrative sur ce point, lequel est au demeurant cohérent avec les indications du plan altimétrique produit par les intéressés, dont il ressort que la cote de ces terrains se situe pour l'essentiel entre 1,60 mètre et 1,85 mètre NGF. Le même plan a par ailleurs retenu pour cette unité foncière un niveau d'enjeux modéré, correspondant à la situation d'une " zone non urbanisée " au sens des prescriptions précitées du règlement, pour classer ladite unité foncière en zone rouge de précaution " RP " plutôt qu'en zone bleue de précaution " BU " correspondant aux secteurs à enjeux forts. 7. D'une part, les appelants relèvent que les parcelles DW nos 5 et 6 étaient classées en zone à urbaniser " IINA2 " par le plan d'occupation des sols de la commune de Marseillan applicable à la date d'approbation du plan de prévention des risques d'inondation et qu'elles sont rattachées à une zone urbaine " UCp " dans le plan local d'urbanisme désormais en vigueur sur le territoire de cette commune. Il appartient toutefois à l'Etat de délimiter les zones exposées aux risques naturels en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques encourus dans le but de ne pas aggraver ces risques ou en créer de nouveaux. L'autorité préfectorale ne saurait donc être liée, lorsqu'elle détermine le zonage d'un plan de prévention des risques, par les classements de parcelles opérés par les auteurs d'un document local d'urbanisme. La seule circonstance que le règlement du plan de prévention des risques en litige comporte une référence ponctuelle à l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article R. 151-17 du même code, n'est notamment pas de nature à faire regarder le préfet de l'Hérault comme ayant entendu s'approprier les classements de parcelles retenus par la commune de Marseillan dans ses documents d'urbanisme successifs, alors au demeurant que le rapport de présentation du plan de prévention des risques mentionne de manière explicite que les espaces urbanisés y ont été identifiés " sur la base de la réalité physique existante ". 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et en particulier des plans et des vues aériennes produits par les parties que si la parcelle ... supporte une maison d'habitation sur sa partie est la plus proche du rivage de la mer, les parties de l'unité foncière qui ont été rattachées à la zone rouge de protection " RP " sont pour leur part à l'état naturel, recouvertes de végétation et dépourvues de toute construction. Il est vrai que les terrains en cause jouxtent une parcelle bâtie sur leur limite est et qu'ils ne sont pas éloignés de zones densément urbanisées de la commune de Marseillan. Ils s'inscrivent cependant dans un compartiment distinct constitué au nord et à l'ouest par un vaste ensemble à dominante naturelle longeant la plage, lequel est occupé pour sa majeure partie par un camping ne comportant que quelques bâtiments épars de taille modeste. Dans ces conditions et alors que le règlement et le rapport de présentation du plan de prévention des risques insistent sur la nécessité de protéger les secteurs peu ou pas urbanisés pour permettre le libre écoulement des eaux et pour préserver les zones d'expansion des crues, le préfet de l'Hérault a pu à bon droit regarder la parcelle ... et la partie ouest de la parcelle ... comme appartenant à une " zone non urbanisée " au sens du plan de prévention des risques et comme présentant, par suite, des enjeux modérés au sens de ce même plan. 9. Enfin, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, à l'appui de leur contestation portant sur le seul zonage " RP " retenu pour la parcelle ... et la partie ouest de la parcelle ..., des zonages différents décidés pour la partie est de la parcelle ..., laquelle ne présente au surplus pas les mêmes caractéristiques, notamment en termes d'altimétrie. 10. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 6 à 9 ci-dessus que le classement de la parcelle ... et de la partie ouest de la parcelle ... en zone " RP " du plan de prévention des risques n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Il s'ensuit que le préfet de l'Hérault n'a pas commis une telle erreur en refusant, par la décision litigieuse, de procéder à la modification de zonage sollicitée par les appelants le 4 novembre 2019. 11. Il résulte de ce qui précède que M. A..., la société JLV Promotion et, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ses conclusions, la commune de Marseillan ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande d'annulation de la décision du 13 décembre 2019. Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Le présent arrêt rejette les conclusions en annulation présentées par les appelants et n'implique pas de mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte doivent donc être rejetées. Sur les frais liés aux litiges : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, les sommes réclamées par M. A..., la société JLV Promotion et la commune de Marseillan au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : Les requêtes de M. A... et de la société JLV Promotion, ainsi que les conclusions présentées par la commune de Marseillan, sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la société JLV Promotion, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Marseillan. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. Délibéré après l'audience du 29 juin 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 Nos 21TL02921, 21TL02922