CAA de NANTES, 5ème chambre, 26/05/2021, 20NT01186, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-05-26
Numéro : 20NT01186
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CABINET A&E

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société SRB Construction a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler le titre exécutoire n° 5010-1 d'un montant de 70 954,77 euros émis à son encontre le 31 décembre 2013 par la commune de Lorient en vue du recouvrement d'une indemnité d'occupation du domaine public et de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante. Par un jugement n° 1402761 du 30 décembre 2016, le tribunal a ramené le montant du titre exécutoire à la somme de 49 921,10 euros et a accordé à la société SRB Construction la décharge de l'obligation de payer la somme de 21 033,67 euros. Par un arrêt n° 17NT00684 du 9 juillet 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la société SRB Construction contre ce jugement, en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande. Par une décision n° 423992 du 13 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire, qui porte désormais le n° 20NT01186, à la cour administrative d'appel de Nantes. Procédure devant la cour : Avant cassation : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 février et 14 décembre 2017, la société SRB Construction, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 décembre 2016, en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ; 2°) d'annuler le titre exécutoire n° 5010-1 d'un montant de 70 954,77 euros, émis à son encontre le 31 décembre 2013 par la commune de Lorient ; 3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante ; 4°) d'ordonner à la commune de Lorient de procéder à la restitution de la somme de 70 954,77 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de la date du prélèvement sur compte et de procéder au remboursement des frais bancaires occasionnés par l'opposition à tiers détenteur et ce, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune de Lorient de recalculer la redevance en fonction de l'emprise réellement occupée et de la ramener à la somme maximale de 7 981,80 euros ; 6°) de condamner la commune de Lorient à lui verser une somme de 49 921, 10 euros au titre de la faute commise en permettant tacitement l'occupation de son domaine public ; 7°) de mettre à la charge de la commune de Lorient la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - le titre contesté méconnait l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 ; - le titre contesté est irrégulier en ce qu'il ne fait pas mention des bases de liquidation ; - la délibération du 20 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lorient a fixé les tarifs d'occupation du domaine public au titre de l'année 2013 sur laquelle se fonde les actes contestés est elle-même illégale ; le montant de la redevance qu'elle fixe est disproportionné par rapport aux avantages qu'il confère ; - l'emprise réellement occupée n'est pas justifiée par la commune de Lorient ; - aucun arrêté portant permission de voirie ou de stationnement n'a été pris par la commune de Lorient qui aurait fixé le tarif qui lui serait appliqué ; - l'application de la redevance d'occupation du domaine public porte atteinte au principe d'égalité des occupants du domaine public ; - il appartient au maître d'ouvrage de supporter la charge de la redevance d'occupation du domaine public. Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 et le 22 décembre 2017, la commune de Lorient, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société SRB Construction au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société SRB Construction ne sont pas fondés. Après cassation : Par des mémoires, enregistrés les 19 mai et 17 septembre 2020, la société SRB Construction, représentée par Me E..., demande à la cour dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 décembre 2016, en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ; 2°) d'annuler le titre exécutoire n° 5010-1 d'un montant de 70 954,77 euros, émis à son encontre le 31 décembre 2013 par la commune de Lorient ; 3°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante ; 4°) d'ordonner à la commune de Lorient de procéder à la restitution de la somme de 70 954,77 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de la date du prélèvement sur compte et de procéder au remboursement des frais bancaires occasionnés par l'opposition à tiers détenteur et ce, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune de Lorient de recalculer la redevance en fonction de l'emprise réellement occupée et de la ramener au maximum à la somme de 7 981,80 euros ; 6°) de mettre à la charge de la commune de Lorient la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le titre contesté méconnait l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 ; - le titre contesté est irrégulier en ce qu'il ne fait pas mention des bases de liquidation ; - la délibération du 20 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lorient a fixé les tarifs d'occupation du domaine public au titre de l'année 2013 sur laquelle se fonde les actes contestés est elle-même illégale ; le montant de la redevance qu'elle fixe est disproportionné par rapport aux avantages qu'il confère ; - l'emprise réellement occupée et le montant de la redevance ne sont pas justifiés par la commune de Lorient ; - aucun arrêté portant permission de voirie ou de stationnement n'a été pris par la commune de Lorient ; l'application de la redevance d'occupation du domaine public porte atteinte au principe d'égalité des occupants du domaine public ; les autres occupants du domaine public lors de la réalisation du chantier n'ont pas fait l'objet d'un titre exécutoire ; - il appartient au maître d'ouvrage de supporter la charge de la redevance d'occupation du domaine public ; - en tout état de cause, le montant de la redevance ne saurait excéder la somme de 7 891, 80 euros. Par un mémoire, enregistré le 2 juin 2020, la commune de Lorient, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société SRB Construction le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant la société SRB Construction, et de Me D..., substituant Me A..., représentant la commune de Lorient. Considérant ce qui suit : 1. Dans le cadre de la réalisation des travaux de gros oeuvre d'un ensemble immobilier situé rue Jean Le Coutaller et avenue Anatole France, à Lorient (Morbihan), la société SRB Construction a occupé le domaine public communal en procédant à l'installation d'une palissade de chantier adjacente au chantier de construction. La commune de Lorient a émis, le 31 décembre 2013, un titre exécutoire n° 5010-1 d'un montant de 70 954,77 euros, correspondant à une indemnité d'occupation irrégulière du domaine public pour la période allant du 8 juillet 2013 au 31 décembre 2013. Par un jugement du 30 décembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a ramené le montant de ce titre exécutoire à la somme de 49 921,10 euros et a déchargé la société SRB Construction de l'obligation de payer la somme de 21 033,67 euros. Par un arrêt du 9 juillet 2018, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la société SRB Construction contre le jugement du tribunal administratif de Rennes, en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande. Par une décision n° 423992 du 13 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par la société SRB. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que l'application d'une indemnité d'occupation du domaine public porte atteinte au principe d'égalité des occupants du domaine public, qu'il a écarté par des motifs suffisamment précis, au point 9 du jugement attaqué, en retenant au demeurant qu'un tel moyen était inopérant. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire contesté : 3. Aux termes, d'une part, du second alinéa de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, désormais codifié au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) Toute décision prise par l'une des autorités mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". 4. Aux termes, d'autre part, de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable à la date d'émission du titre contesté : " (...) 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. (...) / En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". 5. Il résulte des dispositions citées au point 4, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures dont les deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doit mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, conformément aux dispositions citées au point 3, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titres de recettes comporte la signature de son auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, les nom, prénom et qualité du signataire qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 6. En l'espèce, il est constant que le volet du titre exécutoire litigieux, destiné au débiteur et formant avis des sommes à payer, n'était pas signé et n'indiquait ni le nom, ni le prénom, ni la qualité de son auteur. Si une facture datée du 16 janvier 2014, d'un même montant, a été jointe au titre en litige, il résulte de l'instruction que ce document n'a pas été signé par le maire de la commune, mais par le premier adjoint aux finances, agissant pour le compte de celui-ci. Contrairement à ce que soutient la commune de Lorient, cette circonstance est de nature à emporter une ambiguïté quant à l'identité de l'auteur du titre litigieux, antérieur à ladite facture. Dans ces conditions, l'absence de la signature et de la mention des nom, prénom et qualité de son auteur sur le titre exécutoire est de nature à en affecter la régularité. 7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen tenant à la régularité du titre litigieux, que la société SRB est fondée à en demander l'annulation. 8. Toutefois l'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire contesté : 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique (...) ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes de l'article L. 2125-1 du même code : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique (...) donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". 10. Le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à l'occupant qui utilise de manière irrégulière le domaine une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public. La circonstance que l'occupation en cause serait irrégulière soit du fait qu'elle serait interdite, soit du fait que l'utilisation constatée de celui-ci contreviendrait aux termes de l'autorisation délivrée, n'empêche pas le gestionnaire du domaine de fixer le montant de l'indemnité due par l'occupant irrégulier par référence au montant de la redevance exigible, selon le cas, pour un emplacement similaire ou pour une utilisation procurant des avantages similaires. 11. Par une délibération du 20 décembre 2012, le conseil municipal de la commune de Lorient a notamment fixé les tarifs d'occupation du domaine public au titre de l'année 2013. Elle prévoit notamment, pour la pose d'une palissade sur le domaine public, un " tarif voirie d'emprise " de 0,46 euros par m² les 30 premiers jours, de 1,02 euros par m² du 2ème au 6ème mois, et enfin de 1,22 euros par m² à partir du 7ème mois. Il ne résulte pas de l'instruction que de tels tarifs retenus par cette délibération seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation ou ne tiendraient pas compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public. La circonstance qu'ils seraient moins élevés dans d'autres communes environnantes, ou de taille comparable, à la supposer établie, n'est pas de nature à démontrer qu'ils seraient disproportionnés. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la commune de Lorient ne pouvait se référer aux tarifs d'occupation du domaine public fixés par cette délibération, pour émettre le titre exécutoire litigieux. 12. En deuxième lieu, la circonstance que la commune de Lorient n'aurait pas autorisé la société SRB à occuper le domaine public, et n'aurait pris aucun arrêté portant permission de voirie ou de stationnement fixant le montant de la redevance à payer, est sans incidence sur la légalité du titre litigieux, lequel a pour seul objet de recouvrer une indemnité d'occupation irrégulière du domaine public. 13. En troisième lieu, la circonstance que d'autres entreprises présentes sur le chantier auraient également occupé de manière irrégulière le domaine public de la commune sans pour autant avoir fait l'objet d'un titre exécutoire ayant pour objet le recouvrement d'une indemnité d'emprise, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité du titre litigieux. 14. En quatrième lieu, la société SRB Construction, dont il est constant qu'elle a personnellement occupé le domaine public pour la pose de ses palissades, ne peut utilement se prévaloir de ce que la charge financière de l'indemnité d'occupation litigieuse doit être assumée par le maître d'ouvrage des travaux. 15. En cinquième lieu, et d'une part, il résulte de l'instruction que pour mesurer la surface de la palissade posée par l'entreprise SRB, et calculer le montant de l'indemnité d'occupation, la commune de Lorient s'est fondée sur le plan d'occupation établi par son service voirie, lequel fait apparaître une superficie d'emprise de 213,75 m² du côté de la rue Le Coutaller, et de 225 m² du côté de l'avenue Anatole France, soit une surface totale de 438,75 m². Ces surfaces prennent en compte le périmètre de sécurité de 7 mètres à partir des façades, convenu entre la commune de Lorient et le maître d'ouvrage à l'occasion de l'organisation et de la programmation des travaux, ainsi qu'une surface de livraison pour la société SRB Construction de 70 m². Pour contester ces dimensions, la société requérante produit des constats établis par un huissier retenant une surface inférieure d'emprise. Toutefois, il résulte de l'instruction que de tels constats ont été dressés postérieurement à la période allant du 8 juillet 2013 au 31 décembre 2013, pour laquelle le titre exécutoire contesté a été établi. Dès lors, doit être écarté le moyen tiré par la société SRB de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de fait en ce qui concerne la superficie retenue pour calculer l'indemnité litigieuse. 16. D'autre part, il résulte de l'instruction, et notamment d'un courrier adressé le 22 juillet 2013 à la commune de Lorient par la société SRB Construction, que l'installation des palissades litigieuses sur le domaine public n'a été réalisée que le 26 août 2013. Dès lors, la commune n'est pas fondée à demander à la société SRB Construction le versement d'une indemnité d'occupation pour la période allant du 8 juillet 2013, au 25 août 2013. Dans ces conditions, l'indemnité due par la société requérante au titre de l'occupation du domaine public, compte tenu du tarif de 0,46 euros par jour et par m² pour les 30 premiers jours, du 26 août au 24 septembre 2013, et de 1,02 euros par jour et par m² pour les 98 jours suivants, du 25 septembre au 31 décembre 2013, pour une surface d'occupation de 438,75 m², et d'un droit fixe d'emprise du domaine public d'un montant de 8,90 euros, doit être fixée à la somme de 49 921,10 euros. 17. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de fixer l'indemnité due par la société requérante à la commune de Lorient à la somme de 49 921,10 euros et de la décharger, par suite, de l'obligation de payer cette indemnité en tant qu'elle excède cette somme. En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Lorient : 18. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Lorient aurait tacitement autorisé la société SRB à occuper le domaine public communal pour la période allant du 8 juillet 2013 au 31 décembre 2013. En tout état de cause, cette circonstance ne saurait caractériser une faute imputable à la personne publique et n'emporterait aucun préjudice pour la société, l'occupation régulière du domaine donnant lieu au versement d'une redevance d'occupation d'un montant équivalent. 19. Il résulte de ce qui précède que la société SRB Construction n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de la commune de Lorient. 20. Il résulte de tout ce qui précède que la société SRB Construction est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes n'a pas annulé le titre exécutoire contesté en raison de son irrégularité formelle. Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 21. le présent arrêt, qui fixe le montant de l'indemnité d'occupation due par la société requérante à la commune de Lorient, à la somme de 49 921,10 euros n'implique pas que la commune rembourse la somme de 70 954,77 euros avec intérêts et des frais bancaires occasionnés par l'opposition à tiers détenteur. Sur les frais liés au litige : 22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société SRB Construction et de la commune de Lorient le versement des sommes que celles-ci se réclament mutuellement au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : L'article 4 du jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 décembre 2016 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire n° 5010-1 d'un montant de 70 954,77 euros émis, à l'encontre de la société SRB, le 31 décembre 2013, par la commune de Lorient. Article 2 : Le titre exécutoire n° 5010-1 d'un montant de 70 954,77 euros émis le 31 décembre 2013 par la commune de Lorient à l'encontre de la société SRB est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société SRB Construction et à la commune de Lorient. Copie en sera adressée, pour information, à la trésorerie de Lorient collectivités. Délibéré après l'audience du 23 avril 2021, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, présidente-assesseur, - M. B..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2021. Le rapporteur, A. B...Le président, T. CELERIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 9 N° 20NT01186