Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 07/02/2023, 443980, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2023-02-07
Numéro : 443980
Rapporteur : M. Julien Autret
Commissaire du gouvernement : M. Thomas Pez-Lavergne
Avocat(s) : SCP POUPET & KACENELENBOGEN

Vu la procédure suivante : La société par actions simplifiées (SAS) Medithau a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'enjoindre à l'Etat dans un délai de quinze jours de produire les éléments de fait et de droit sur le fondement desquels la somme de 180 982,56 euros ne lui a pas été versée en exécution de la convention du 29 novembre 2013, de lui verser la somme de 180 982,56 euros assortie des intérêts capitalisés à compter du 19 février 2016 sous astreinte de 300 euros par jour de retard passé un délai de quinze jours et d'annuler la décision lui refusant ce versement et celle, implicite, rejetant son recours gracieux, et à titre subsidiaire, d'enjoindre à l'Etat de procéder au réexamen de sa situation et de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois sous astreinte de 300 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1603167 du 6 avril 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes. Par un arrêt n° 18MA02644 du 15 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la société Medithau contre ce jugement. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 11 septembre, 11 décembre 2020, 31 mars et 17 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Medithau demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil du 27 juillet 2006 ; - le règlement (CE) n° 498/2007 de la Commission du 26 mars 2007 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2008-1088 du 23 octobre 2008 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Julien Autret, maître des requêtes, - les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP de Nervo, Poupet, avocat de la société Medithau ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 janvier 2023, présentée par la société Medithau. Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par une convention conclue le 29 novembre 2013 entre l'Etat et la société anonyme Medithau Marée, devenue société par actions simplifiées (SAS) Medithau, une aide financière a été accordée à cette société dans le cadre du programme opérationnel du fonds européen pour la pêche (FEP) 2007-2013 relatif aux investissements productifs en aquaculture pour la réalisation d'un projet de modernisation de structures d'élevage ostréicole et d'acquisition de matériel productif, d'un montant total de 259 481,59 euros, à raison d'une aide de 199 601,44 euros au titre des fonds communautaires du FEP et d'une aide de 59 880,15 euros de l'Etat au titre du contrat de plan Etat/région (CPER). A la suite de sa demande de liquidation de l'aide prévue par cette convention, la société Médithau a reçu, le 5 janvier 2016, un avis de paiement en date du 29 décembre 2015 de l'Agence de services et de paiement, d'un montant de 78 499,03 euros. Estimant qu'en l'absence de versement d'un acompte préalable, cet avis devait être regardé comme une décision de refus de lui verser, à hauteur de 180 982,56 euros, l'aide prévue par la convention, la société Médithau a adressé au préfet de la région Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées un recours gracieux contre cette décision par un courrier du 17 février 2016. Cette demande ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet, elle a alors demandé au tribunal administratif de Montpellier d'enjoindre à l'Etat, sous astreinte, de produire les éléments de fait et de droit indiquant les raisons pour lesquelles le solde de l'aide ne lui avait pas été versé, de lui verser, sous astreinte, ce solde assorti des intérêts capitalisés à compter du 19 février 2016, d'annuler la décision lui refusant ce versement et celle rejetant son recours gracieux et enfin, à titre subsidiaire, d'enjoindre, sous astreinte, à l'Etat de procéder au réexamen de sa situation et de prendre une nouvelle décision. Par un jugement du 6 avril 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes. La société Medithau se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 15 juillet 2020 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel qu'elle a formé contre ce jugement. Sur le pourvoi : 2. Aux termes de l'article 17 du règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil du 27 juillet 2006 relatif au Fonds européen pour la pêche : " 1. Chaque État membre établit un programme opérationnel destiné à mettre en œuvre les politiques et les priorités appelées à être cofinancées par le FEP. (...) ". Aux termes de l'article 58 du même règlement : " 1. Aux fins du programme opérationnel, l'État membre désigne : / a) une autorité de gestion pour gérer le programme opérationnel ; / (...) ". Aux termes de l'article 59 de ce règlement : " L'autorité de gestion d'un programme opérationnel est chargée de la gestion et de la mise en œuvre du programme opérationnel dans le respect de la bonne gestion financière, et en particulier : / a) de veiller à ce que les opérations soient sélectionnées en vue d'un financement selon les critères applicables au programme opérationnel et qu'elles soient conformes, pendant toute la durée de leur exécution, aux règles communautaires et nationales applicables ; b) de vérifier la fourniture des produits et services cofinancés et de contrôler que les dépenses déclarées par les bénéficiaires ont été effectivement effectuées et qu'elles sont conformes aux règles communautaires et nationales ; (...) ". Aux termes de l'article 39 du règlement (CE) n° 498/2007 de la Commission du 26 mars 2007 : " 1. Aux fins de la sélection et de l'approbation des opérations en application de l'article 59, point a), du règlement de base, l'autorité de gestion veille à ce que les bénéficiaires soient informés des conditions spécifiques concernant les produits ou services à fournir dans le cadre de l'opération, le plan de financement, le délai d'exécution, ainsi que les données financières et autres informations à conserver et à transmettre. (...) / 2. Les vérifications effectuées par l'autorité de gestion conformément à l'article 59, point b), du règlement de base portent sur les aspects administratifs, financiers, techniques et matériels des opérations, selon le cas. / Les vérifications établissent la réalité des dépenses déclarées, la fourniture des produits ou des services concernés conformément à la décision d'approbation, l'exactitude des demandes de remboursement présentées par le bénéficiaire et la conformité des dépenses avec les règles communautaires et nationales. (...). / Les vérifications comprennent : / a) des vérifications administratives concernant chaque demande de remboursement présentée par les bénéficiaires ; / b) des vérifications sur place portant sur des opérations individuelles. / (...) / 4. L'autorité de gestion établit par écrit des normes et des procédures aux fins des vérifications opérées en application du paragraphe 2 et, pour chaque vérification, consigne les activités menées, leur date et les résultats de la vérification ainsi que les mesures prises concernant les irrégularités éventuellement constatées. / (...) ". 3. La circulaire n° 5210/SG en date du 13 avril 2007 du Premier ministre relative au " dispositif de suivi, de gestion et de contrôle des programmes cofinancés par (...) le Fonds européen pour la pêche (...) pour la période 2007-2013 " a désigné la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture comme autorité de gestion du FEP pour le compte du ministre de l'agriculture et de la pêche. Le Premier ministre y délègue à cette autorité de gestion, en son annexe II, le soin de formaliser " les procédures détaillées de gestion et de contrôle dans un manuel des procédures, en vue notamment de garantir une piste d'audit suffisante ". 4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'autorité de gestion a édicté, sur le fondement de cette circulaire du Premier ministre, des règles de procédures, comme elle y est tenue en application du 4 de l'article 39 du règlement (CE) n° 498/2007, formalisées dans un " manuel de procédures FEP " qui précise notamment les normes et procédures applicables aux différents contrôles. Elle a en outre établi une " notice d'information à l'attention des demandeurs d'aide - Fonds européen pour la Pêche (FEP) " qui détaille à l'intention des demandeurs d'aide les principaux points de la réglementation encadrant l'attribution d'une subvention et prévoit notamment la possibilité de contrôle sur place, après information du demandeur, pour s'assurer de la réalité des investissements ou des prestations. Cette notice faisait partie intégrante du dossier de demande d'aide au titre du programme opérationnel du FEP 2007-2013, et a été communiquée à toutes les personnes qu'elle était susceptible de concerner. 5. Il ressort des énonciations du point 9 du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 avril 2018, dont la cour administrative d'appel de Marseille a adopté les motifs, que les juges du fond ont écarté le moyen tiré par la société Medithau de ce que la procédure suivie à son encontre était entachée d'irrégularité dès lors notamment qu'elle n'aurait pas été avisée du contrôle sur place réalisé le 21 juillet 2015 par les services de la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault préalablement à la tenue de ce contrôle, sans répondre au moyen tiré de la méconnaissance des termes de la notice d'information. Eu égard à la teneur de l'argumentation dont elle était saisie, la cour a insuffisamment motivé sa décision. La requérante est par suite fondée à soutenir, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que cet arrêt doit être annulé. 6. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur le règlement au fond du litige : En ce qui concerne la régularité du jugement : 7. En s'abstenant de se prononcer sur l'argumentation mentionnée au point 5, le tribunal administratif de Montpellier a insuffisamment motivé son jugement. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête d'appel, la société Medithau est fondée à demander l'annulation de ce jugement. 8. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par la société Medithau devant le tribunal administratif de Montpellier. En ce qui concerne les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction : 9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision, révélée par l'envoi de l'avis de paiement émis par l'Agence de services et de paiement le 29 décembre 2015, refusant, après examen du service fait, de verser à la société Medithau une partie de l'aide prévue par la convention du 29 novembre 2013 était consécutive au dépôt par la requérante du dossier de liquidation de l'aide, reçu par l'administration le 30 mars 2015. Faisant suite à une demande de la société tendant au versement de l'aide octroyée, cette décision n'était pas au nombre de celles soumises à procédure contradictoire en vertu des dispositions, alors applicables, de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Il ressort en outre des pièces du dossier que l'administration l'a informée de l'organisation d'un contrôle sur place préalablement à la tenue de ce dernier le 21 juillet 2015, et qu'à l'occasion de deux réunions tenues avec elle, les représentants de la direction interrégionale de la mer Méditerranée l'ont informée des anomalies constatées lors de ce contrôle, la mettant ainsi en mesure de présenter ses observations. Contrairement à ce que soutient la société, l'administration n'était tenue ni de l'associer à ce contrôle, ni d'accéder à sa demande tendant à ce que ce contrôle se tienne au cours de la semaine du 3 août 2015, ni de lui adresser un procès-verbal de ce contrôle, ni de l'inviter formellement à présenter ses observations. Par suite, et en tout état de cause, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la procédure ayant conduit à la décision contestée aurait été irrégulière. 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 4 du décret du 23 octobre 2008 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses du programme cofinancé par le Fonds européen pour la pêche pour la période 2007-2013 : " Les dépenses réelles justifiées par les bénéficiaires correspondent à des paiements justifiés par des factures acquittées ou par des factures auxquelles sont jointes des pièces permettant de vérifier le paiement effectif aux créanciers ou par des pièces comptables de valeur probante équivalentes. (...) ". Par ailleurs, la convention du 29 novembre 2013 conclue entre la société Medithau et l'Etat stipule à son article 3 que : " (...) b) Fin d'exécution de l'opération : le bénéficiaire s'engage à terminer l'opération au plus tard le 31 décembre 2014. Si à l'expiration de ce délai, l'exécution n'est pas achevée, l'autorité administrative pourra demander au promoteur de lui présenter un dossier de liquidation correspondant aux travaux réalisés. La liquidation de la subvention interviendra alors au prorata des dépenses éligibles effectivement réalisées par le bénéficiaire à cette date et le montant initial de la subvention réduit dans les mêmes proportions ". L'article 4 de cette convention stipule que : " Les règles communautaires en termes d'éligibilité des opérations ou actions, du public, du zonage et des dépenses, s'appliquent à l'ensemble des dépenses du projet, qu'elles soient financées sur fonds communautaires ou sur fonds nationaux publics ou privés. / Les dépenses éligibles à l'aide européenne, sous réserve que l'opération ne soit pas terminée à la date d'accusé de réception du dossier, sont les dépenses effectuées dans le délai compris entre la date de déclaration de début de travaux et le 31 décembre 2014 + 2 mois pour le règlement des dernières factures, soit au plus tard le 28 février 2015. / Toute facture acquittée avant ou après cette période ne sera pas éligible. ". Aux termes, enfin, de l'article 6 de cette convention : " Le paiement de l'aide (acompte et solde) intervient selon la disponibilité des crédits, sur justification de la réalisation de l'opération et sur justification des paiements réalisés par les autorités publiques mentionnées au plan prévisionnel de financement. / Le bénéficiaire doit adresser au service instructeur, à l'appui de sa demande de paiement, le dossier de liquidation, le compte-rendu d'exécution de l'opération, ainsi que les pièces justificatives nécessaires. / Les factures acquittées sont visées par le fournisseur ou constructeur qui mentionne obligatoirement le moyen de paiement, la date effective du paiement (endossement du chèque, par exemple), ainsi que la signature et le cachet du fournisseur. / (...) / Le paiement des sommes dues au titre de la présente décision est effectué en une seule fois sur la base du service fait. Toutefois, il pourra être procédé au versement d'acompte(s), dans la limite de 50% du montant prévisionnel de la subvention, sur justification des dépenses effectuées. / La subvention accordée par le FEP est versée par l'Agence de services et de paiement (ASP), représentée par son Agent Comptable. / (...) ". 11. Il résulte des stipulations de cette convention citées ci-dessus que l'administration pouvait demander au bénéficiaire d'une aide au titre du fonds européen pour la pêche, lorsque l'exécution de son projet n'était pas terminée au 31 décembre 2014, d'établir un dossier qui devait permettre de liquider la subvention au prorata des dépenses éligibles effectivement réalisées à cette date, dans la limite des factures acquittées jusqu'au 28 février 2015, et réduire, le cas échéant, à due proportion, le montant de la subvention. Les termes " travaux réalisés " mentionnés à l'article 3 de la convention impliquaient non seulement que le matériel acheté ait été acquis et livré mais également qu'il ait été installé sur l'exploitation au 31 décembre 2014. Les termes " facture acquittée " employés par l'article 4 du décret du 28 octobre 2008 précité et les articles 4 et 6 de la convention impliquent que le règlement correspondant devait avoir été encaissé par l'émetteur de la facture au plus tard le 28 février 2015. 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des constatations effectuées lors du contrôle sur place réalisé le 21 juillet 2015 par les services de la direction départementale des territoires et de la mer de l'Hérault à la demande du service instructeur, qu'une partie des structures d'élevage n'avait fait l'objet, pour certaines, que d'une modernisation partielle et, pour d'autres, d'aucune modernisation. La société ne saurait davantage soutenir que l'organisation du contrôle sur place le 21 juillet 2015 seulement aurait eu pour effet de prolonger le délai qui lui était imparti pour achever l'exécution de l'opération. Dans ces conditions, c'est à bon droit que l'administration a décidé de proratiser les dépenses éligibles effectivement réalisées par le bénéficiaire à la date d'achèvement de l'opération fixée au 31 décembre 2014, en excluant les dépenses portant sur des matériels qui n'avaient pas été effectivement installés sur l'exploitation, et de réduire en conséquence le montant de la subvention versée. 13. D'autre part, c'est également à bon droit que l'administration a refusé de tenir compte des dépenses correspondant à certaines factures réglées par la requérante pour l'exécution de son projet, ces factures ne pouvant être regardées comme acquittées au 28 février 2015 dès lors qu'il n'est pas établi que le règlement correspondant avait été encaissé par le créancier à cette date. 14. En dernier lieu, il résulte de l'annexe II du règlement (CE) n° 1198/2006 du Conseil du 27 juillet 2006 que la limite de contribution publique accordée en faveur d'une opération du groupe 4 applicable au projet d'investissement productif dans l'aquaculture, dont relève l'opération objet de la convention du 29 novembre 2013, ne peut être supérieure à 40 % du total des coûts éligibles. Par conséquent, en prenant en compte, lors des opérations de liquidation de l'aide due par l'Etat au titre du financement FEP et CPER, la répartition des aides versées par le département de l'Hérault et par la région Languedoc-Roussillon afin de respecter cette limite de 40 %, celle-ci étant au surplus prévue dans l'annexe financière de la convention, l'administration n'a méconnu ni les dispositions du règlement précité ni les stipulations de la convention, la circonstance que des délais d'exécution prévus par les conventions conclues avec le département et la région soient différents étant à cet égard sans incidence. Par suite, le moyen de la requérante tiré de ce que le calcul du montant de l'aide versé au terme de l'avis de paiement du 29 décembre 2015 serait erroné doit être écarté. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Medithau n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée. Ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent par suite qu'être rejetées. En ce qui concerne les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Médithau sur ce fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Agence de services et de paiement sur le fondement des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 15 juillet 2020 et le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 6 avril 2018 sont annulés. Article 2 : Les conclusions présentées par la société Medithau devant le tribunal administratif de Montpellier, et ses conclusions sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées. Article 4 : Les conclusions présentées par l'Agence de services et de paiement sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la SAS Medithau et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera adressée à l'Agence de services et de paiement. Délibéré à l'issue de la séance du 13 janvier 2023 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. Guillaume Goulard, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Stéphane Verclytte, M. Christian Fournier, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon et Mme Françoise Tomé, conseillers d'Etat ; M. Julien Autret, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 7 février 2023. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé Le rapporteur : Signé : M. Julien Autret La secrétaire : Signé : Mme Elisabeth Ravanne