CAA de LYON, 1ère chambre, 14/02/2023, 21LY03903, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-14
Numéro : 21LY03903
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CABINET PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 27 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH). Par un jugement n° 2002867 du 5 octobre 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 6 décembre 2021, Mme A..., représentée par Me Arnaud, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 5 octobre 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 27 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Pays de Gex une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conseillers communautaires n'ont pas été suffisamment informés préalablement aux deux délibérations des 28 mars 2019 et 11 juillet 2019 arrêtant le projet de PLUiH, en méconnaissance de l'article L. 2121-3 du code général des collectivités territoriales, compte tenu des difficultés d'accès aux documents transmis avant la séance, de l'absence de réponse à leurs interrogations et demandes d'informations complémentaires, d'un refus de leur communiquer certains documents et de l'affirmation erronée, donnée lors de la séance précédant la seconde délibération, selon laquelle tous les avis des personnes publiques associées reçues étaient favorables ; le tribunal administratif a omis de répondre à ce dernier point ; - les modifications apportées au projet après l'enquête publique ont bouleversé son économie générale, de sorte que la procédure est irrégulière ; - la volonté de maintenir un calendrier procédural précis et restreint a porté atteinte à la collaboration avec les communes membres de la communauté d'agglomération, en méconnaissance de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme ; le tribunal administratif a insuffisamment motivé sa réponse sur ce point ; - le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) est insuffisamment précis s'agissant des objectifs chiffrés en matière de modération de la consommation de l'espace et de la lutte contre l'étalement urbain, ce qui a en outre altéré l'information du public et vicie également l'enquête publique ; le rapport de présentation est tout aussi insuffisant sur ces enjeux ; et une lecture combinée de ces documents ne permet pas de palier à leurs lacunes respectives ; - le classement de la parcelle lui appartenant est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; au demeurant, le rapport de présentation aurait dû justifier davantage le zonage retenu. Par un mémoire enregistré le 18 mars 2022, la communauté d'agglomération du Pays de Gex, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, les conclusions tendant à contester le zonage 2AUE de la parcelle cadastrée section AB n° 177 lui appartenant sont tardives, en ce qu'il existait déjà dans le précédent document d'urbanisme ; - à titre subsidiaire, les moyens de la requérante ne sont pas fondés. Par ordonnance du 22 mars 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 28 avril 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Arnaud, représentant Mme A..., et de Me Callot, représentant la communauté d'agglomération du Pays de Gex. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération en date du 27 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du pays de Gex a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat (PLUiH). Mme A..., propriétaire de la parcelle cadastrée section ... située sur le territoire de la commune de Pougny, a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de cette délibération. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif a rejeté cette demande. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la procédure d'élaboration du PLUiH : 2. En premier lieu, selon les termes des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal et tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. Ces dispositions imposent que les conseillers amenés à délibérer soient mis à même de disposer des documents permettant une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. 3. D'une part, s'agissant de la délibération du 28 mars 2019 qui a approuvé, pour la première fois, le projet de PLUiH de la communauté d'agglomération du Pays de Gex, Mme A... fait valoir que différents conseillers, dont le maire de la commune de Ferney-Voltaire, se sont plaints de la difficulté pour certains d'entre eux à télécharger les documents transmis et de l'absence de réponse à des questions soumises par cette commune à la communauté d'agglomération le 14 février 2019. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les conseillers en cause ont réussi à télécharger les documents qui leur ont été transmis avant la séance et qu'ils n'ont fait valoir aucune information dont ils auraient été privés. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les remarques émises par la commune de Ferney-Voltaire, dont le contenu n'est pas plus précisé en appel qu'en première instance, visaient à obtenir des informations ou documents manquants, et l'absence de réponse à des critiques aux choix arrêtés dans le projet soumis à délibération ne peut traduire une méconnaissance des dispositions précitées. 4. D'autre part, s'agissant de la délibération du 11 juillet 2019, qui a approuvé l'arrêt du même projet de plan selon la procédure prévue à l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme en raison de l'avis défavorable émis par quatre communes, Mme A... soutient que la non-communication préalable d'avis de personnes publiques associées déjà émis, et la caractérisation à tort de l'un de ces avis comme favorable, caractérisent un défaut d'information des conseillers communautaires. Toutefois, l'avis des personnes publiques associées ne fait pas partie des informations dont les conseillers communautaires doivent disposer au stade de l'arrêt du projet de plan, lesdits avis devant précisément porter sur le projet de plan arrêté. En l'espèce, la délibération indique d'ailleurs que ces avis seront joints au dossier d'enquête publique et examinés, le cas échéant, à l'issue de cette enquête, ainsi que l'ensemble des avis exprimés. Dans ces conditions, la caractérisation, à tort, de favorable, d'un avis qui ne l'était pas, n'a pas vicié l'information donnée aux conseillers communautaires pour être en mesure d'arrêter utilement le projet de PLUiH. Si la requérante relève enfin que les études ou documents conditionnant les choix opérés par le projet de PLUiH n'auraient pas été achevés, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes. La circonstance que plusieurs conseillers communautaires auraient voté défavorablement, ou auraient souhaité participer plus activement, en amont, sur les choix arrêtés, ne traduit pas, à elle seule, une information qui aurait été insincère ou incomplète. Il suit de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'obligation d'information des conseillers communautaires, que le tribunal administratif n'a pas omis d'examiner, doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres ; (...) ". 6. Mme A... soutient que la volonté de maintenir un calendrier procédural précis et restreint a porté atteinte à la collaboration avec les communes membres de la communauté d'agglomération, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, par des délibérations des 25 juin 2015 et 31 mai 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex a fixé les modalités de collaboration avec les communes membres, dont il n'est pas soutenu qu'elles méconnaissaient les dispositions en cause ni qu'elles n'auraient pas été respectées. En outre, ainsi qu'il a été dit aux points 3 et 4 ci-dessus, l'information donnée aux conseillers communautaires avant les délibérations arrêtant le projet de plan a été suffisante pour leur permettre de délibérer utilement. Les seules circonstances que la communauté d'agglomération ait souhaité maîtriser autant que possible le calendrier, que des modifications ont été apportées au plan arrêté à l'issue de l'enquête publique et que des communes auraient souhaité participer encore plus activement, en amont, aux choix stratégiques adoptés ou aient émis des avis défavorables lors de l'enquête publique, ne sont pas susceptibles de caractériser par elles-mêmes une méconnaissance des modalités de collaboration ainsi fixées ni d'avoir privé d'effet utile ladite collaboration. Le moyen, auquel le tribunal administratif a suffisamment répondu en mentionnant les délibérations fixant les modalités de collaboration avec les communes membres, contrairement à ce que soutient la requérante, doit, par suite, être écarté. 7. En troisième lieu, il résulte de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Par ailleurs, l'atteinte à l'économie générale d'un projet de PLU peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire concerné par rapport aux choix antérieurs. 8. Mme A... soutient que le nombre de modifications apportées aux différents éléments constitutifs du PLUiH révèle par lui-même l'existence d'un bouleversement dans l'économie générale du projet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'essentiel des modifications, qui procèdent de l'enquête, consiste en la correction d'erreurs matérielles souvent minimes, en une modification limitée, précisée au tome 3 du rapport de présentation, des surfaces des OAP à vocation d'habitat, et enfin, en la prise en compte de l'avis du 12 août 2019 émis par l'autorité environnementale, laquelle suggérait l'apport de précisions complémentaires sans incidences sur le parti d'aménagement retenu par la communauté d'agglomération. Pour le reste, pas plus en appel qu'en première instance, Mme A... n'identifie précisément les éléments qui caractériseraient un bouleversement de l'économie du projet, et, en particulier, elle n'identifie aucune modification qui aurait une incidence sur les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la communauté d'agglomération par rapport au choix antérieurs. Il suit de là que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme et du défaut d'information du public sur ces modifications doivent être écartés. En ce qui concerne le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables : 9. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration ou la révision a été prescrite avant le 24 novembre 2018, comme c'est le cas en l'espèce, l'élaboration du PLUiH ayant été prescrite par délibération du 16 janvier 2016 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : (...) 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. (...)". 10. Mme A... soutient que ni le rapport de présentation du PLUiH, ni le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ne contiennent des objectifs chiffrés suffisamment précis en matière de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et que ces deux documents ne doivent pas être lus de façon combinée. Toutefois d'une part, le tome 1 du rapport de présentation, qui porte sur le diagnostic territorial, se projette à l'horizon 2030, pour lequel il est envisagé que le territoire accueille 120 000 habitants, analyse de façon détaillée les données pertinentes, suffisamment actuelles, et notamment l'évolution de la population depuis 2010, sa répartition, ses caractéristiques, les flux migratoires et l'offre de logements. Le tome 3 du rapport de présentation, qui porte sur la justification du PADD au regard des enjeux du diagnostic, présente pour sa part un bilan précis de la consommation foncière entre 2005 et 2015, en application des dispositions précitées, et fait état d'un objectif de construction de 12 000 logements à l'horizon 2030 sur une emprise foncière de 300 à 400 hectares, principalement par le renouvellement urbain dans l'existant et en limitant l'extension de l'urbanisation. D'autre part, ce dernier objectif, et alors que, contrairement à ce que soutient la requérante, le PADD doit être lu, le cas échéant, à la lumière des précisions apportées dans le rapport de présentation dont l'un des objets est de justifier ses objectifs, est repris de façon suffisamment détaillée dans le PADD au regard des dispositions précitées. Le PADD définit par ailleurs de façon suffisamment précise les orientations générales retenues pour l'ensemble de la communauté d'agglomération, notamment l'objectif de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 151-4 et L. 151-5 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne le classement de la parcelle appartenant à Mme A... : 11. Il ressort des pièces du dossier que le PLUiH approuvé par la communauté d'agglomération du pays de Gex classe la parcelle cadastrée section ..., située sur le territoire de la commune de Pougny et appartenant à Madame A..., pour sa partie nord-est, en zone Ap (agricole protégé), pour sa partie sud-ouest, pour une moitié environ, en zone 2AUE (réserve foncière à urbaniser en équipement), et, pour une bande étroite située au sud-est de la parcelle, longeant les parcelles construites avoisinantes et formant deux coudes, en zone UGm2 (zone urbaine générale de densité moyenne). Mme A... conteste le classement de sa parcelle en zone 2AUE et en zone Ap. 12. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. (...) / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". Aux termes des dispositions du PLUiH relatives à la zone 2AU, cette zone est une zone insuffisamment équipée pour permettre une utilisation immédiate du sol, destinée à être urbanisée à moyen ou long terme et pouvant être ouverte à l'urbanisation par une modification ou une révision du PLU. Le secteur 2AUE intégré à ce zonage a une vocation future d'équipement. 13. Contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération du Pays de Gex, le classement en zone 2 AUE d'une partie de la parcelle appartenant à Mme A... à l'issue de l'adoption du PLUIH n'est pas purement confirmatif du classement qu'avait opéré le document d'urbanisme précédemment en vigueur, propre à la commune de Pougny. La fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération aux conclusions de Mme A... dirigées contre le classement en zone 2 AUE d'une partie de sa parcelle doit, par suite, être écartée. 14. Il ressort des pièces du dossier que la zone définie par le PLUiH comme 2AUE, qui se situe entre une zone UH1 (zone urbaine de hameau), au nord-ouest, et la zone UGm2 déjà mentionnée, au sud-est, se caractérise notamment par l'absence de toute construction existante et d'équipements sur la zone identifiée, notamment sur la parcelle de Mme A... classée comme telle. Cette zone 2AUE est identifiée comme une réserve foncière ayant vocation, dans le futur et après modification du zonage, à accueillir des équipements. Toutefois, une partie de la parcelle de Mme A... ayant fait l'objet de ce zonage doit être regardée comme constituant un compartiment distinct du reste des terrains ayant fait l'objet de ce zonage, dès lors qu'elle en est isolée par une voie de desserte, qui est celle du lotissement dans lequel elle est insérée, qu'elle est raccordée aux divers réseaux publics collectifs, ainsi que cela résulte du certificat d'urbanisme produit par Mme A..., et qu'elle faisait d'ailleurs l'objet d'un classement en zone UC dans le document d'urbanisme précédemment en vigueur et est contiguë à la zone UGm2, de laquelle elle n'est séparé par aucun obstacle. Il suit de là, que, pour cette partie de la parcelle de Mme A..., située au sud de la voie de desserte déjà mentionnée, le classement en zone 2AUE est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. En revanche, pour le reste de la parcelle de Mme A... faisant l'objet de ce classement, qui était déjà classée en zone AU dans le précédent document d'urbanisme et dont aucun élément ne permet de considérer qu'une utilisation immédiate du sol susceptible de répondre à sa destination serait possible, aucune erreur manifeste d'appréciation n'entache la délibération du 27 février 2020 en litige par laquelle la communauté d'agglomération du Pays de Gex a approuvé son PLUiH. Il suit de là que Mme A... est seulement fondée à soutenir que la délibération en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle classe en zone 2AUE la partie de sa parcelle située au sud de la voie de desserte de la partie urbanisée à laquelle elle est intégrée. 15. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Aux termes des dispositions du PLUiH applicables à la zone A, celle-ci correspond " aux secteurs de l'intercommunalité, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (article R.123-7 du code de l'urbanisme). L'objectif de cette zone est de protéger l'activité agricole du secteur. La création de nouveaux logements est interdite, excepté, sous conditions, lorsqu'ils sont nécessaires aux besoins d'une exploitation agricole. La zone A comprend 2 secteurs : - A (Agricole) : il s'agit des espaces agricoles où le développement des exploitations agricoles est permis afin d'assurer la pérennisation de l'activité agricole. / - Ap (Agricole protégée) : l'occupation du sol est agricole mais pour des raisons de préservation du paysage, de protection des continuités écologiques et de la proximité des réservoirs de biodiversité, l'agriculture y est protégée et les constructions strictement encadrées. ". 16. D'une part, pour contester le classement d'une grande partie de sa parcelle en zone Ap, pour une superficie conséquente d'environ 2 000 m², Mme A... se prévaut d'un document graphique figurant dans une étude menée par la chambre d'agriculture, qui l'inclurait dans la " tâche urbaine " de la commune de Pougny et non dans une zone agricole exploitée. Un tel document, qui n'identifie au demeurant qu'une partie de la parcelle classée en zone Ap comme appartenant à cette " tâche urbaine ", n'a toutefois pas vocation à déterminer le zonage de chaque parcelle, qui ne peut résulter que des documents graphiques du règlement du PLUiH. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que cette parcelle n'est pas bâtie et qu'elle n'est pas physiquement séparée de la vaste zone agricole à protéger qui la jouxte au nord. Le registre graphique parcellaire fait également apparaître une zone de prairie permanente qui inclut une partie de la parcelle de la requérante, et il n'apparaît pas qu'elle soit dépourvue de tout potentiel agricole ni, au regard des caractéristiques paysagères de ce terrain, qu'elle ne s'intégrerait pas dans un espace agro-naturel homogène. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation à avoir classé une partie de la parcelle de Mme A... en zone Ap doit être écarté. 17. Il résulte de ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon n'a pas annulé la délibération du 27 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex dans la mesure indiquée au point 14 ci-dessus. Sur les frais liés à l'instance : 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La délibération du 27 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex approuvant le PLUiH est annulée en tant qu'elle classe en zone 2AUE la partie de la parcelle de Mme A... située au sud de la voie de desserte de la partie urbanisée dans laquelle elle est insérée, comme indiqué au point 14 du présent arrêt. Article 2 : Le jugement du 5 octobre 2021 est annulé en tant qu'il n'a pas annulé la délibération du 27 février 2020 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays de Gex dans la mesure indiquée à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la communauté d'agglomération du Pays de Gex. Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. C...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY03903