CAA de NANTES, 5ème chambre, 12/11/2015, 15NT01975, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-11-12
Numéro : 15NT01975
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : MARTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G...D...F...a demandé au tribunal administratif de Rennes : - d'annuler la délibération du conseil municipal de Vitré du 12 juin 2009 en tant qu'elle annulait la délibération du 20 mars 2009 par laquelle le conseil municipal avait approuvé les conditions de la cession par la commune d'un lot du parc communal d'activités de Fougeray à Mme D...F...et M.E..., agissant pour le compte de la SCA M et B en formation, telles que ces conditions résultaient d'un protocole d'accord du 15 janvier 2009 ; - d'enjoindre au maire de la commune de Vitré de délivrer le permis de construire conformément aux termes du protocole mentionné ci-dessus. Par un jugement n° 0903725 du 31 août 2011, le tribunal administratif de Rennes a annulé en totalité la délibération du 12 juin 2009 du conseil municipal de Vitré et rejeté le surplus de la demande de Mme D...F.... Par un arrêt n° 11NT02809 du 29 novembre 2013, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la commune de Vitré contre ce jugement en tant qu'il avait annulé la délibération du 12 juin 2009. Par une décision n° 375032 du 19 juin 2015, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi en cassation par la commune de Vitré, a annulé l'arrêt du 29 novembre 2013 de la cour administrative d'appel de Nantes et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Nantes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 octobre 2011 et 10 septembre 2015, la commune de Vitré, représenté par MeD..., demande à la cour, dans le dernier état de ses conclusions : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 31 août 2011 ; 2°) de rejeter la demande de Mme D...F... ; 3°) de mettre à la charge de Mme D...F...le versement d'une somme de 3 500 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement du tribunal administratif de Rennes est irrégulier ; en annulant totalement, et non partiellement, ainsi qu'il lui était demandé, la délibération du 12 juin 2009, les premiers juges ont statué au-delà des conclusions dont ils étaient saisis ; - la demande de première instance n'est pas recevable ; Mme D... -F... et M. E... n'étant pas, aux termes du protocole, désignés en qualité d'acquéreur en leur nom propre, mais comme agissant pour le compte de la SCA MetB, Mme D...F...ne pouvait se prévaloir de ce que le retrait de cette décision lui faisait personnellement grief ; - une décision individuelle pouvant être retirée à tout moment à la demande de l'intéressé, M. E..., représentant la société en cours de constitution, a pu solliciter seul de la commune de Vitré, par courrier du 18 mai 2009, la remise en cause du protocole d'accord signé le 16 janvier précédent ; la commune a ainsi pu prononcer régulièrement le retrait de la délibération du 20 mars 2009 ; - les termes du courrier de M. E... du 18 mai 2009 attestent de ce que le projet de constitution de la SCA MetB était abandonné, de sorte que la vente ne pouvait plus être passée au profit de cette société ; la vente du lot E1 n'aurait pu intervenir dans les conditions organisées par la délibération du 20 mars 2009 du fait de la défaillance financière de l'acquéreur ; en retirant cette délibération, le conseil municipal s'est borné à prendre acte du non respect des accords entre les membres de la société et de la demande d'annulation du protocole d'accord par M. E... ; les conditions du protocole d'accord n'étaient plus satisfaites, permettant ainsi à la Ville de se désengager ; - la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, ne pourra qu'écarter les autres moyens de la requête dirigée contre la délibération du 12 juin 2009 ; cette délibération respecte les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celles de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, dès lors que la décision du 20 mars 2009 ne constitue pas une décision créatrice de droits au profit de Mme D... -F..., que son retrait a été demandé par son bénéficiaire, et que l'intéressée a été mise à même de présenter ses observations ; le conseil municipal était compétent pour se prononcer sur la cession des parcelles appartenant à la commune et sur le retrait des décisions édictées en la matière ; le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 janvier et 12 mars 2012, Mme D...F..., représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune de Vitré au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'et pas irrégulier ; - sa demande de première instance était recevable ; - les autres moyens soulevés par la commune de Vitré ne sont pas fondés. Par des mémoires, enregistrés le 15 février 2012 et le 24 août 2015, la SCA Baratière, représentée par MeA..., conclut à l'annulation du jugement attaqué, au rejet de la demande de Mme D...F... et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme D...F...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par ordonnance du 30 septembre 2015, faisant suite à une lettre d'avertissement du 3 septembre 2015, la clôture d'instruction a été fixée à la date d'émission de cette ordonnance. Un mémoire présenté pour Mme D...F...a été enregistré le 2 octobre 2015, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant Mme D...-F..., et celles de MeB..., substituant MeA..., représentant la SCA Baratière. 1. Considérant que, par protocole du 15 janvier 2009, la commune de Vitré (Ille-et-Vilaine) s'est engagée à vendre à Mme D...F...et M.E..., agissant tous deux pour le compte de la société civile d'attribution (SCA) MetB, un lot lui appartenant référencé E1 situé au sein du Parc d'activités du Bas Fougeray ; que, par délibération du 20 mars 2009, le conseil municipal a approuvé ce protocole et a autorisé le maire à signer les actes de vente à intervenir ; que, cependant, par délibération du 12 juin 2009, le conseil municipal de Vitré a, d'une part, retiré cette délibération du 20 mars 2009 et, d'autre part, autorisé la vente du lot E1 à la SCA Baratière selon les termes et conditions d'un nouveau protocole signé avec cette dernière société le 20 mai 2009 ; que la commune de Vitré relève appel du jugement du 31 août 2011 par lequel le tribunal administratif de Rennes, saisi d'une demande de Mme D...F..., a annulé en totalité la délibération du 20 mars 2009 ; Sur le moyen tiré de ce que les premiers juges ont statué au-delà des conclusions qui leur étaient soumises : 2. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la demande présentée par Mme D...F...devant le tribunal administratif de Rennes que cette dernière demandait l'annulation de la délibération du 12 juin 2009 " en tant qu'elle annule la délibération du 20 mars 2009 cédant le lot E1 à Mme D...F...et M. E...et validant le protocole d'accord du 15 janvier 2009 entre la commune de Vitré d'une part et Mme D...F...et M. E...d'autre part ", limitant ainsi expressément la portée de ses conclusions à cette seule partie de la délibération attaquée ; que les mémoires ultérieurs présentés par Mme D...F...n'ont pas étendu la portée de ces conclusions initiales pour que soient également annulées les dispositions distinctes de la délibération en cause relatives à la cession envisagée du même lot à la SCA Baratière et autorisant le remboursement des acomptes déjà versés ; que, dès lors, la commune de Vitré est fondée à soutenir que le tribunal, qui était tenu par les termes de la demande de Mme D...F..., a statué au-delà des conclusions dont il était saisi ; que, dans cette mesure, le jugement attaqué est irrégulier et doit être annulé ; 3. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la cour est seulement saisie, par la voie de l'effet dévolutif, du bien-fondé du jugement en tant que le tribunal s'est prononcé sur les conclusions expressément présentées par Mme D...F...telles qu'elles sont rappelées au point 2. Sur la légalité de la délibération du 12 juin 2009 en tant qu'elle retire la délibération du 20 mars 2009 : 4. Considérant que, par le protocole du 15 janvier 2009 mentionné au point 1, la commune de Vitré s'est engagée à vendre le lot E1 à Mme D...F...et à M.E..., agissant expressément pour le compte de la société civile d'attribution en formation MetB, ceux-ci s'engageant, sous réserve de l'accord de la commission départementale d'équipement commercial, à déposer une demande de permis de construire dans les huit mois de la signature de ce protocole ; qu'outre diverses conditions relatives au projet architectural prévu sur ce terrain, la commune se réservait également la possibilité de se désengager unilatéralement si un " acte notarié basé sur l'obtention d'un permis de construire lié au projet " n'était pas signé dans les dix-huit mois ; que ces conditions ont été approuvées par une délibération du 20 mars 2009 du conseil municipal de Vitré par laquelle le conseil municipal a également autorisé le maire de cette commune à signer les actes de vente à intervenir ; que, toutefois, par un courrier du 18 mai 2009, M. E...a sollicité de la commune de Vitré l'annulation de ce premier protocole d'accord en invoquant les défaillances de Mme D...F...en ce qui concerne le financement du projet ; que, par délibération du 12 juin 2009, le conseil municipal de Vitré a, d'une part, retiré la délibération du 20 mars 2009 et, d'autre part, autorisé la vente du terrain à la SCA Baratière, dont M. E...est le gérant, selon les termes d'un protocole signé avec cette dernière société le 20 mai 2009 ; 5. Considérant, en premier lieu, que sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; que la délibération par laquelle un conseil municipal approuve une convention passée entre la commune et une société constitue un acte créateur de droits à l'égard de cette société ; 6. Considérant, que par le protocole du 15 janvier 2009 approuvé par la délibération du 20 mars 2009, la commune de Vitré s'est engagée à céder le lot E1 à la seule SCA MetB, dont Mme D...F...et M. E...se présentaient l'un et l'autre comme cogérants, sans d'ailleurs que l'acte précise que la société était en formation ; que ce protocole ainsi que la délibération en litige par laquelle le conseil municipal en a approuvé les termes n'a ainsi créé de droits qu'à l'égard de cette seule société ; 7. Considérant qu'en l'absence de création et d'immatriculation de cette société, il y a lieu de considérer que M. E...et Mme D...F..., formant une société créée de fait, s'étaient engagés conjointement et solidairement à l'égard de la commune de Vitré et pouvaient, donc, l'un ou l'autre, mettre fin au projet d'acquisition du terrain ; 8. Considérant que, par lettre du 18 mai 2009, M. E...a informé la commune de Vitré de ce qu'il n'entendait pas donner suite au protocole signé le 15 janvier 2009 compte tenu des désaccords survenus avec Mme D...-F... ; que la commune, qui n'était pas tenue de rechercher les causes de la mésentente survenue entre les associés, était fondée de ce fait à considérer que la SCA MetB, seule bénéficiaire du protocole et qui pouvait être valablement représentée par le seul M.E..., entendait renoncer à la mise en oeuvre du projet d'acquisition du lot E1 ; que, dès lors, la délibération du 12 juin 2009, en tant qu'elle a procédé au retrait de la délibération du 20 mars 2009, doit être regardée comme prise à la demande de la société bénéficiaire de cette dernière délibération ; qu'en conséquence, et sans préjudice de la possibilité pour Mme D...F..., si elle s'y croît fondée, de rechercher devant les juridictions civiles l'indemnisation des préjudices que la renonciation à la vente lui aurait causés, le retrait litigieux ne constituait pas une décision irrégulière au regard des principes qui régissent le retrait des actes créateurs de droits, tels qu'ils ont été rappelés au point 5 du présent arrêt ; 9. Considérant, en second lieu, que Mme D...F...invoque les dispositions de l'article 1843 du code civil, aux termes duquel : " Les personnes qui ont agi au nom d'une société en formation avant l'immatriculation sont tenues des obligations nées des actes ainsi accomplis, avec solidarité si la société est commerciale, sans solidarité dans les autres cas. La société régulièrement immatriculée peut reprendre les engagements souscrits, qui sont alors réputés avoir été dès l'origine contractés par celle-ci " ; que, toutefois, ces dispositions, qui visent à la protection des tiers à une société en formation, sont insusceptibles de fonder un droit personnel de Mme D...F...à voir réaliser la cession dont il s'agit en dépit de l'abandon du projet par la société civile d'attribution bénéficiaire du protocole du 15 janvier 2009 ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 12 juin 2009 en tant qu'elle procédait au retrait de la délibération du 20 mars 2009, au motif que le conseil municipal de Vitré aurait procédé, dans des conditions irrégulières, au retrait d'une décision créatrice de droits; 11. Considérant qu'il y a lieu pour la cour d'examiner les autres moyens soulevés par Mme D...F...devant le tribunal administratif ; 12. Considérant, en premier lieu, que Mme D...F...soutient que la commune ne pouvait procéder au retrait dont s'agit sans respecter la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; que toutefois, dès lors que le retrait critiqué est intervenu à la demande de la SCA MetB, comme il a été dit au point 8, cette formalité n'avait pas à être respectée ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que par la délibération en litige le conseil municipal de Vitré, qui n'avait ni à connaitre des raisons de l'abandon de la constitution de la SCA MetB par M. E...et Mme D...-F... ni à se prononcer sur la validité d'actes de droit privé, s'est borné par la délibération attaquée, à tirer les conséquences de la renonciation de cette société à l'acquisition du lot E1 telle qu'elle lui avait été expressément formulée par le courrier de M.E... ; 14. Considérant, en troisième lieu, que la commune de Vitré a justifié de la notification aux membres du conseil municipal, le 5 juin 2009, soit dans le délai de cinq jours francs prévu par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, de la convocation au conseil municipal du 12 juin 2009, ainsi que de l'ordre du jour et de la note explicative de synthèse prévue par les mêmes dispositions ; que la circonstance que la délibération du 12 juin 2009 ne viserait pas cette note explicative de synthèse est sans incidence sur sa légalité ; 15. Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier qu'en adoptant la délibération en litige, le conseil municipal de la commune de Vitré a cherché à mener à bien la commercialisation d'un lot, appartenant au lotissement communal d'activités du Bas Fougeray, qu'il n'était plus possible de réaliser dans les conditions initialement prévues ; que, compte tenu de l'intérêt général qui s'attachait à la réalisation de cette vente, cette délibération n'est pas entachée de détournement de pouvoir ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de Mme D...F..., que la commune de Vitré est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 12 juin 2009 du conseil municipal de Vitré en tant qu'elle retirait la délibération du 20 mars 2009 par laquelle le conseil municipal avait approuvé un protocole de cession du lot E1 du lotissement du Bas Fougeray à Mme D...F...et M.E..., agissant pour le compte de la société civile d'attribution SCA MetB ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Vitré, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande Mme D...F...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D...F...le versement à la commune de Vitré ou à la SCA La Baratière d'une somme au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 31 août 2011 est annulé en tant qu'il a irrégulièrement statué sur les dispositions de la délibération du 12 juin 2009 du conseil municipal de Vitré autres que le retrait de la délibération du 20 mars 2009 approuvant le protocole de cession du 15 janvier 2009 et en tant qu'il a, à tort, annulé cette dernière disposition. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 31 août 2011 est annulé en tant qu'il a annulé les dispositions de la délibération du 30 mars 2009 contestées par Mme D...F.... Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Vitré et par la SCA La Baratière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vitré, à Mme D...F...et à la SCA La Baratière. Délibéré après l'audience du 16 octobre 2015, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Piltant, premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 novembre 2015. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, C. GOY 2 N° 15NT01975