CAA de LYON, 6ème chambre - formation à 3, 10/12/2015, 13LY01400, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-12-10
Numéro : 13LY01400
Président : M. FAESSEL
Rapporteur : Mme Cécile  COTTIER
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : PROUST

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet de la Drôme a demandé le 18 juillet 2011 au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération en date du 21 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de Laveyron a refusé d'autoriser et de prendre en charge le dispositif d'enseignement de langues et cultures d'origine (ELCO) ; M. B...et autres ont demandé le 23 août 2011 au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération en date du 21 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de Laveyron a refusé d'autoriser et de prendre en charge le dispositif d'enseignement de langues et cultures d'origine (ELCO), ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux, et de mettre à la charge de ladite commune une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Par un jugement n° 1103787-1104447 du 4 avril 2013, le tribunal administratif de Grenoble a joint ces deux demandes, a annulé la délibération en date du 21 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de Laveyron avait refusé d'autoriser et de prendre en charge le dispositif d'enseignement de langues et cultures d'origine (ELCO) et a annulé la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. B...et autres ; Procédure devant la cour : Par requête n° 13LY01400, enregistrée le 31 mai 2013, la commune de Laveyron demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1103787-1104447 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) de déclarer irrecevable la demande en annulation de M. B...et autres ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de M. B...et autres, chacun, une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le jugement est irrégulier en ce qui concerne la demande de M. B...et autres, celle-ci étant tardive et irrecevable, les premiers juges auraient dû d'office relever une telle irrecevabilité ; en l'espèce la délibération du 21 janvier 2011 qui a été transmise au préfet de la Drôme le 25 janvier 2011 était exécutoire à compter du 25 janvier 2011 et que le recours gracieux de M. B...et autres a été reçu le 26 avril 2011, hors délai, le recours gracieux du 26 mars 2011 du préfet ne pouvant prolonger le délai de recours pour M. B...et autres ; qu'ainsi le recours gracieux étant irrecevable, aucune décision implicite de rejet n'a pu naître ; - l'irrecevabilité étant d'ordre public, ce moyen peut être soulevé en appel ; - le moyen sur l'incompétence ayant été mal formulé, les premiers juges n'ont pas respecté le principe du contradictoire en ne la mettant pas à même de pouvoir s'expliquer davantage sur un tel moyen, qui est d'ordre public ; - en cas d'irrecevabilité d'une demande, en l'occurrence celle de M. B...et autres, les juges ne peuvent pas retenir une incompétence ; - les premiers juges n'ont pas correctement interprété le sens de la délibération et le refus du conseil municipal ; en l'espèce le conseil municipal a délibéré sur le fonctionnement de l'école municipale et la coordination des cours et non sur leurs contenus pédagogiques et leurs biens fondés , a examiné les contraintes pratiques de mise en place des cours au sein de l'école compte tenu du non-respect des règles de concertation sur de telles modalités pratiques, le maire n'ayant pas été averti de la visite à l'école municipale d'un maître étranger chargé de l'enseignement " ELCO " alors qu'une concertation sur les horaires des cours entre directeur de l'école, maire et l'enseignant " ELCO " est prévue par les fiches 2 et 7 du ministère de l'éducation nationale DGESCO A-1-1 septembre 2010 et de l'impossibilité de s'assurer de la compatibilité pratique de tels cours avec les autres services d'enseignement préexistants ; - elle sollicite une substitution de motifs sur le fondement de l'article L. 212-4 du code de l'éducation dans l'hypothèse où le conseil municipal aurait été incompétent par rapport au motif mentionné dans cette délibération ; le non respect de la concertation préalable avec la mairie portant atteinte au bon fonctionnement de l'école et n'autorisant pas la mise en place du programme ELCO ; Par mémoire, enregistré le 16 septembre 2013, M. B...et autres concluent au rejet de la requête et à mettre à la charge de la commune une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - ils ont intérêt pour agir, leurs enfants étant inscrits à l'école primaire de Laveyron, ils étaient désireux que leurs enfants suivent le programme ELCO ; - leur demande devant le tribunal administratif était recevable car introduite le 23 août 2011 dans les deux mois à compter de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux née le 26 juin 2011, leur recours gracieux ayant été réceptionné le 26 avril 2011 ; - le conseil municipal n'avait pas compétence pour prendre une telle délibération, les cours ELCO, qui constituent des cours d'enseignement scolaires obligatoires relevant du ministre de l'éducation, ne relèvent pas de l'article L. 212-5 du code de l'éducation nationale et ne sont pas soumis à une convention signée avec la commune ; - le principe du non respect du contradictoire dans le cadre d'un moyen soulevé d'office par le tribunal administratif ne peut pas être retenu car le moyen d'incompétence n'a pas été soulevé par le tribunal administratif mais était présent bien qu'incorrectement formulé dans les écritures ; - les premiers juges ont correctement apprécié le sens de la délibération à savoir que le conseil municipal n'autorise pas la mise en place du programme ELCO et refuse la prise en charge financière de cet enseignement, l'article L. 212-4 du code de l'éducation ne peut pas être invoqué car la question des horaires de cours et de la concertation préalable sur les horaires n'a jamais été évoquée du fait du refus de principe immédiat de la commune, car l'enseignant a seulement fait une visite de courtoisie des locaux où il pourrait éventuellement intervenir, car la délibération n'évoque pas l'absence de concertation sur les horaires ou une incompatibilité d'horaires et repose sur un refus de principe du conseil municipal du programme ELCO ; Par mémoire, enregistré le 16 octobre 2013, le préfet de la Drôme conclut au rejet de la requête ; Il soutient que : - la note de service n° 10-0353 du 10 septembre 2010 du ministère de l'éducation nationale indique que les cours d'ELCO, quel qu'en soit le lieu et les horaires relèvent des enseignements scolaires ; - la mise en place des cours d'ELCO ne prévoit ni de concertation ni de négociation avec les mairies, ce programme ELCO ayant été organisé et mis en place par la commission mixte culturelle franco-turque du 24 octobre 1972 ; - le conseil d'école et le maire dans le cadre de leurs attributions interviennent dans les modalités de mise en oeuvre des cours mais ne peuvent pas prendre position sur le bien fondé de tels enseignements ; - les horaires de cours sont arrêtés par le directeur d'école en concertation avec le maire de la commune et l'enseignant concerné après que l'inspecteur d'académie a informé le maire de son obligation de mettre à disposition gratuitement des locaux scolaires adaptés et de veiller au respect des règles de sécurité en vigueur ; - il est reproché à l'enseignant étranger de s'être rendu à l'école auprès de la directrice pour visiter les lieux et (s') " informer de l'horaire des cours ", que toutefois la circulaire ministérielle n° 10-0353 du 10 septembre 2010 prévoit que l'organisation pratique des enseignements est du ressort de l'inspecteur d'éducation nationale et du directeur d'école, en liaison avec les responsables pédagogiques étrangers, et que donc le maire n'avait pas à être informé de cette visite ; - l'inspecteur d'académie a, dans des courriers du 30 mai 2011 et 16 juin 2011, proposé au maire de Laveyron une rencontre en présence de la directrice de l'école et de l'enseignant de langue turque et le maire n'a pas donné suite à de telles propositions ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'éducation ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Cottier, premier conseiller, - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant la commune de Laveyron. 1. Considérant que par lettre du 8 décembre 2010, l'inspecteur d'académie de Valence a fait connaitre au maire de Laveyron qu'un enseignement de langues et de cultures d'origine (ELCO) de turc était mis en place à l'école primaire de la commune et lui a précisé que cet enseignement se déroulerait généralement pendant le temps scolaire, y compris le mercredi, et nécessiterait l'utilisation des locaux scolaires ; que le maire a transmis cette note au conseil municipal aux fins que la question soit évoquée lors de la séance du 21 janvier 2011 ; qu'à cette occasion, le conseil municipal, après avoir estimé " que la Commune n'a pas à supporter les contraintes logistiques et financières du programme ELCO, qu'elle n'a pas initié ou négocié ", a indiqué qu'après délibération et à la majorité, " le conseil municipal décide de ne pas autoriser ni prendre en charge l'application du programme ELCO sur la Commune de Laveyron " ; que cette délibération a été transmise au préfet de la Drôme le 25 janvier 2011 ; que ce dernier a demandé le 25 mars 2011 au maire de Laveyron de faire rapporter cette délibération ; qu'en suite du refus du maire, le préfet de la Drôme a, le 18 juillet 2011, déféré la délibération au tribunal administratif de Grenoble aux fins d'annulation de celle-ci ; que le 23 août 2011, les consorts B...et autres ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler cette délibération du 21 janvier 2011 ainsi que la décision implicite de rejet d'un recours gracieux du 21 avril 2011 tendant à son retrait ; que le tribunal administratif de Grenoble, par jugement du 4 avril 2013 a joint ces demandes et annulé la délibération du 21 janvier 2011 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux du 21 avril 2011 ; que la commune de Laveyron interjette appel de ce jugement ; Sur la recevabilité de la demande des consorts B...devant le tribunal administratif : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée " ; que, d'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement (...) " ; qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 2121-24 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le dispositif des délibérations à caractère réglementaire est publié dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. " ; 3. Considérant que la commune de Laveyron soutient que la demande du 23 août 2011 des consorts B...et autres devant le tribunal administratif de Grenoble était tardive et par suite irrecevable dès lors que le recours gracieux du 21 avril 2011 tendant au retrait de la délibération du 21 janvier 2011 dont se prévalent les consorts B...et autres a été introduit après que le délai de recours contentieux avait expiré, et qu'il n'a alors pas pu l'interrompre ; qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 21 janvier 2011 du conseil municipal de Laveyron a notamment été publiée au registre des délibérations du conseil municipal de la commune avec une transmission au préfet le 25 janvier 2011 et a fait l'objet d'un compte-rendu précis dans le support intitulé l'Echo Laveyronnais précisant l'objet, le nombre de voix obtenus et le sens de celle-ci ; que compte tenu de la taille de la commune de Laveyron, laquelle compte moins de 3500 habitants, et n'est dès lors pas soumise aux dispositions du second alinéa de l'article L. 2121-24 du code général des collectivités territoriales relatives à la tenue d'un recueil des délibérations à caractère règlementaire, de telles mesures de publication de cette délibération étaient suffisantes ; qu'en outre les consorts B...et autres ne contestent pas qu'un affichage de cette délibération a eu lieu à ces mêmes dates ; qu'il ressort également des pièces du dossier que par courrier daté du 21 avril 2011, posté le 22 avril 2011 et reçu par la commune de Laveyron le 26 avril 2011, Me A... se présentant comme conseil de parents d'enfants pouvant prétendre à bénéficier du programme ELCO, a introduit un recours gracieux tendant au retrait de la délibération du 21 janvier 2011 du conseil municipal sur le programme ELCO ; qu'au demeurant et alors même que ni la qualité et l'intérêt à agir de tels parents d'élèves, ni une désignation plus précise des mandants de Me A...pour introduire un tel recours gracieux n'apparaissent dans les pièces du dossier, il est constant que ce recours gracieux daté du 21 avril 2011 tendait au seul retrait de la délibération, et non à son abrogation ; que ce recours gracieux ayant été introduit au-delà du recours contentieux de deux mois, fixé par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative et qui avait commencé à courir au plus tard le 25 janvier 2011, ne pouvait en tout état de cause pas interrompre ou conserver le délai de recours contentieux contre cette délibération du 21 janvier 2011 ; que dans ces conditions et alors même au demeurant qu'il n'est pas certain que les mandants de Me A...pour ce recours gracieux soient identiques aux demandeurs de première instance, la demande des consorts B...et autres, enregistrée le 23 août 2011 au greffe du tribunal n'était pas recevable ; que la commune de Laveyron est par suite fondée à soutenir pour ce motif que c'est à tort que le tribunal administratif a fait droit à la demande des consortsB..., a annulé la décision implicite de rejet du recours gracieux et l'a condamnée à verser une somme globale de 1 000 euros à M. B...et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur le déféré préfectoral : 4. Considérant, qu'aux termes de l'article L. 211-1 du titre Ier du code l'éducation nationale : " L'éducation est un service public national, dont l'organisation et le fonctionnement sont assurés par l'Etat, sous réserve des compétences attribuées par le présent code aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public. L'Etat assume, dans le cadre de ses compétences, des missions qui comprennent : 1° La définition des voies de formation, la fixation des programmes nationaux, l'organisation et le contenu des enseignements " ; qu'aux termes de l'article D. 321-2 du code de l'éducation : " (...) Le ministre chargé de l'éducation définit par arrêté les programmes d'enseignement incluant les objectifs de chaque cycle, ainsi que des repères annuels pour les compétences et connaissances dont l'acquisition doit être assurée en priorité en vue de la maîtrise des éléments du socle commun à la fin de l'école primaire. " ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 212-4 du code de l'éducation : " La commune a la charge des écoles publiques. Elle est propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception des droits dus en contrepartie de la reproduction par reprographie à usage pédagogique d'oeuvres protégées. " ; qu'aux termes de l'article L. 212-5 du code de l'éducation : (...) Sont également des dépenses obligatoires, dans toute école régulièrement créée 1° Les dépenses résultant de l'article L. 212-4 ; 2° Le logement de chacun des instituteurs attachés à ces écoles ou l'indemnité représentative de celui-ci ; 3° L'entretien ou la location des bâtiments et de leurs dépendances ; 4° L'acquisition et l'entretien du mobilier scolaire ; 5° Le chauffage et l'éclairage des classes et la rémunération des personnels de service, s'il y a lieu (...)" ; 6. Considérant que la création d'un enseignement ELCO entre dans les prévisions du point 1 précité de l'article L. 211-1 du titre Ier du code de l'éducation nationale relatif à " la fixation des programmes nationaux, l'organisation et le contenu des enseignements " et relève par suite de la seule autorité du ministre de l'éducation ; que le conseil municipal de la commune de Laveyron n'était ainsi pas compétent pour refuser par sa délibération du 21 janvier 2011 " d'autoriser " le programme ELCO que l'autorité académique souhaitait mettre en place à l'école municipale ; 7. Considérant que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis l'auteur du recours à même de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que, dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; que dans sa requête la commune de Laveyron demande à la cour de substituer au motif initial tiré de l'existence " des contraintes logistiques et financières du programme ELCO, qu'elle n'a pas initié ou négocié pour ne pas autoriser ni prendre en charge l'application du programme ELCO dans l'école de Laveyron " , un nouveau motif tiré du non respect des règles de concertation entre le directeur de l'école, le maire et l'enseignant étranger, sur les horaires susceptibles d'être retenus pour le cours d'ELCO, et de l'atteinte ainsi portée au fonctionnement régulier de l'école de Laveyron ; 8. Considérant que la méconnaissance des règles de concertation entre le directeur de l'école, le maire et l'enseignant étranger sur les horaires, que la commune se borne à invoquer de manière générale sans préciser dans quelles disposition législative ou réglementaire elles trouveraient fondement, ne saurait donner compétence au conseil municipal pour refuser d'autoriser un programme relevant exclusivement d'une prérogative ministérielle ; qu'un tel motif tiré de la méconnaissance desdites règles de concertation n'était donc pas de nature à fonder légalement sa décision ; qu'en outre, il ne résulte pas de l'instruction qu'à la date de la délibération contestée, le conseil municipal de Laveyron aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder sur le motif tiré du non respect d'une prétendue obligation générale de concertation ; que dès lors, il n'y a pas lieu de procéder à la substitution de motif demandée en appel ; que par suite, la commune de Laveyron n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement du 4 avril 2013, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération litigieuse ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation " ; 10. Considérant que les conclusions formulées par les consorts B...et autres, ainsi que par la commune de Laveyron, parties perdantes, doivent être rejetées ; que dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des consorts B...et autres, la somme que la commune de Laveyron demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 4 avril 2013 est annulé en tant qu'il fait droit aux conclusions des consorts B...et annule la décision implicite de la commune de Laveyron rejetant le recours gracieux daté du 21 avril 2011, et en tant que par son article 2, il condamne la commune de Laveyron à verser à M. B...et autres une somme globale de 1 000 euros. Article 2 : Le surplus des conclusions de la commune de Laveyron est rejeté. Article 3 : Les conclusions formulées par les consorts B...et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur, au ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, à la commune de Laveyron et aux consorts B...et autres. Copie en sera adressée au préfet de la Drôme. Délibéré après l'audience du 19 novembre 2015 à laquelle siégeaient : M. Faessel, président, M. Seillet, président-assesseur, Mme Cottier, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 décembre 2015. '' '' '' '' 2 N° 13LY01400