CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 16/11/2023, 22MA01612, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-11-16
Numéro : 22MA01612
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Caroline  POULLAIN
Commissaire du gouvernement : M. QUENETTE
Avocat(s) : LOISEAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat à lui verser la somme de 395 064 euros majorée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation en réparation des préjudices subis du fait du changement intervenu dans le zonage d'urbanisme de ses propriétés. Par un jugement n° 1904552 du 7 avril 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 6 juin 2022, M. A..., représenté par Me Coljé, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 7 avril 2022 ; 2°) de condamner la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat à lui verser la somme de 395 064 euros, subsidiairement la somme de 100 857,50 euros, majorée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la responsabilité pour faute de la commune est engagée en raison de l'erreur manifeste d'appréciation qui entache le classement de sa parcelle en zone Ap ; les choix de consommation d'espace sont illogiques et discriminants ; - la faute est aussi caractérisée par d'autres illégalités entachant le plan local d'urbanisme ; les modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique ont affecté son économie générale en méconnaissance des articles L. 153-21 du code de l'urbanisme et L. 123-14 du code de l'environnement ; les dispositions de l'article L. 371-3 du code de l'environnement ont été méconnues au regard de la délimitation de la zone humide ; le règlement est en outre incohérent dès lors qu'il permet des constructions d'intérêt général en zone Ap ; d'autres secteurs, moins urbanisés que le sien, ont été mieux traités et la délimitation de la zone Upv ne respecte pas la loi Montagne ; - il a été porté atteinte à sa sécurité juridique et à ses droits acquis ; le certificat d'achèvement des travaux d'aménagement du lotissement prévoyait sans réserve la délivrance de permis de construire, tout comme l'autorisation de lotir ; toutes les autres parcelles constituant le lotissement ont été construites ; c'est fort de cette perspective qu'il a acquis le terrain en cause ; les stipulations de l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales n'ont pas été respectées ; - la responsabilité sans faute de la commune est engagée sur le fondement du 2ème alinéa de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme ; sa parcelle était constructible sous l'empire du plan d'occupation des sols comme de l'application immédiatement antérieure du règlement national d'urbanisme ; - il n'a pour sa part commis aucune faute et son préjudice matériel s'élève à la perte de valeur vénale de son terrain, évaluée à ce jour, ou subsidiairement à la date à laquelle il l'a acquis ; il subit également un préjudice moral. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2023, la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat, représentée par Me Loiseau, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 600 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés, et que M. A... a en tout état de cause commis une faute en faisant preuve d'inertie dans son projet. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Poullain, - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, - et les observations de Me Loiseau, représentant la commune Châteauneuf-Val-Saint-Donat. Considérant ce qui suit : 1. M. A... a acquis, le 13 juillet 2006, un terrain " à bâtir " cadastré section C n° 936, d'une superficie de 1 624 m², constituant le lot n° 1 du lotissement " La Borie " à Châteauneuf-Val-Saint-Donat, ainsi que le quart indivis d'une parcelle en nature de voirie. Les travaux d'équipements et viabilité du lotissement venaient alors d'être achevés, ainsi que certifié par arrêté du maire du 5 juillet 2006. M. A..., qui n'a toutefois jamais construit d'habitation sur ce terrain, relève appel du jugement du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté sa demande tendant à être indemnisé du préjudice qu'il estime avoir subi à la suite de l'approbation du plan local d'urbanisme, par délibération du conseil municipal du 5 avril 2018, classant sa parcelle en zone agricole. Sur la responsabilité pour faute : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) / 2° Le conseil municipal (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. 3. En l'espèce, si le requérant soutient que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique auraient, " par leur nombre et leur matière " affecté l'économie générale du projet, son moyen n'est pas assorti des précisions nécessaires permettant d'en examiner le bien-fondé. Celui-ci ne peut dès lors qu'être écarté. 4. En deuxième lieu, l'article L. 371-3 du code de l'environnement précise, dans sa version applicable, que : " Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l'élaboration ou de la révision de leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme dans les conditions fixées aux articles L. 131-2 et L. 131-7 du code de l'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 131-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les schémas de cohérence territoriale prennent en compte : / (...) / 2° Les schémas régionaux de cohérence écologique prévus à l'article L. 371-3 du code de l'environnement ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code, dans sa version alors en vigueur : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2 (...) ". 5. Il ressort du rapport de présentation que la zone classée U au plan local d'urbanisme chevauche en partie une zone humide définie à l'inventaire départemental des zones humides, figurant en trame bleue au schéma régional de cohérence écologique. Toutefois, au regard de ce chevauchement et avant de retenir ce classement, la commune a fait procéder à des analyses techniques à travers un inventaire floristique et des relevés pédologiques, lesquels n'ont pas confirmé le caractère de zone humide des parcelles concernées. Dans ces circonstances, et alors que M. A... ne critique ni les méthodes, ni les résultats de ces analyses, le moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme se seraient écartés des orientations fondamentales du schéma régional de cohérence écologique et ne l'auraient ainsi pas pris en compte doit être écarté. 6. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". 7. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 8. Le règlement a en l'espèce défini, au sein de la zone agricole, une " zone Ap ", où aucune construction n'est autorisée, y compris agricole, compte-tenu de ses caractéristiques agronomiques et paysagères sauf les constructions de services publics ou d'intérêts collectifs techniques ou non compatibles avec le voisinage des zones habitées. 9. Il ressort des pièces du dossier que la " zone Ap ", au sein de laquelle se trouve la parcelle cadastrée section C n° 936 en litige, constitue, avec la " zone A " qui l'entoure, un ensemble homogène dont le caractère agricole et paysager est avéré, limité à l'est par les quartiers urbanisés du " jas de l'Amagnon " et des " Jas " et se poursuivant dans toutes les autres directions sur de très vaste étendues. Alors que quelques constructions éparses y ont été bâties, son classement est cohérent avec le parti d'urbanisme de la commune, au regard de l'orientation n° 5 du projet d'aménagement et de développement durables qui vise à développer l'urbanisation en conservant le caractère rural de la commune, notamment en modérant la consommation d'espace et l'étalement urbain et en conservant les formes urbaines existantes. Sans discrimination, l'accueil de nouveaux habitants ou d'équipement est ainsi en priorité localisé en densification des espaces urbains existants dont le secteur litigieux ne fait pas partie. Contrairement à ce que soutient le requérant, le classement de la parcelle litigieuse, qui n'est pas bâtie, n'est ainsi pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation alors même qu'elle se situe à proximité immédiate de trois constructions et que son potentiel agronomique et paysager ne serait pas justifié. 10. En quatrième lieu, si M. A... soutient également que l'autorisation de constructions de services publics ou d'intérêts collectifs techniques ou non compatibles avec le voisinage des zones habitées en " zone Ap " est incohérente, cette possibilité ouverte par le règlement est en tout état de cause sans rapport avec l'interdiction de construire des habitations dans cette zone et le préjudice dont il poursuit la réparation. De la même manière, le classement en " zone Ubb " des parcelles constituant le lotissement " Le Thoron ", toutes bâties, est sans incidence sur le classement de sa propre parcelle située de l'autre côté de la commune, tout comme celui du secteur encore plus éloigné constituant une " zone Upv ", destinée à accueillir des équipements photovoltaïques. 11. En cinquième et dernier lieu, si M. A... soutient que, s'étant porté acquéreur d'un " terrain à bâtir ", l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le respect de ses biens a été méconnu et il a été porté atteinte à sa sécurité juridique et sa confiance légitime, il est en tout état de cause constant qu'il n'a jamais sollicité de permis de construire, et qu'il ne peut se prévaloir d'aucun droit acquis né de l'autorisation de lotir du 20 septembre 2005. Celle-ci lui garantissait seulement, en application de l'article L. 315-8 du code de l'urbanisme, aujourd'hui repris à l'article L. 442-14 du même code, durant cinq ans suivant l'achèvement du lotissement intervenu le 5 juillet 2006, que le permis de construire ne pouvait être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanismes intervenues postérieurement. Il ne saurait à cet égard être fait grief au maire de Châteauneuf-Val-Saint-Donat de ne pas avoir assorti le permis de lotir ou le certificat d'achèvement des travaux de lotissement de réserves à cet égard. 12. Dès lors, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a estimé que la responsabilité pour faute de la commune Châteauneuf-Val-Saint-Donat n'était pas engagée à son égard. Sur la responsabilité sans faute : 13. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. ". Ces dispositions instituent un régime spécial d'indemnisation exclusif de l'application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. Elles ne font toutefois pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. 14. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit précédemment au point 11, M. A... ne peut se prévaloir d'aucun droit acquis né de l'autorisation de lotir du 20 septembre 2005. 15. Par ailleurs, à supposer même que le classement de la parcelle de M. A... issu de l'approbation du plan local d'urbanisme ait modifié sa constructibilité, régie depuis le 27 mars 2017 par les seules dispositions du code de l'urbanisme spécifiques aux zones de montagne, celui-ci n'a, par lui-même, entraîné aucune modification de l'état antérieur des lieux. 16. Enfin, dans la mesure où les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune ont entendu préserver le caractère rural de la commune, notamment en modérant la consommation d'espace et l'étalement urbain et en conservant les formes urbaines existantes, de nombreuses parcelles autrefois classées en zone Uc au plan d'occupation des sols se trouvent dorénavant classées en zone Ap. Ainsi, et alors que la collectivité ne saurait être responsable de ce que M. A... n'a pas sollicité un permis de construire dans les suites immédiates de son acquisition, ce dernier ne peut être regardé comme supportant une charge spéciale et exorbitante du fait de l'adoption du nouveau document d'urbanisme communal, hors de proportion avec les objectifs d'intérêt général poursuivis par ses auteurs. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a estimé que la responsabilité sans faute de la commune Châteauneuf-Val-Saint-Donat n'était pas davantage engagée à son égard et a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera une somme de 2 000 euros à la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat. Délibéré après l'audience du 26 octobre 2023, à laquelle siégeaient : -M. Portail, président, -M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, -Mme Poullain, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023. 2 N°22MA01612