CAA de MARSEILLE, 7ème chambre, 04/11/2022, 22MA01090, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-04
Numéro : 22MA01090
Président : Mme CHENAL-PETER
Rapporteur : Mme Virginie  CIREFICE
Commissaire du gouvernement : M. GUILLAUMONT
Avocat(s) : PATRICK LINCETTO - OLIVIER COHEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés (ARPPSA) a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 27 mars 2018, par laquelle le préfet de la région Occitanie a refusé de lui délivrer un agrément pour l'organisation de sessions de validation conduisant au titre " assistant(e) ressources humaines " ainsi que la décision du 9 juillet 2018 de la ministre du travail portant rejet de son recours hiérarchique, et d'enjoindre au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de lui délivrer l'agrément sollicité sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter du jugement à intervenir. Par un jugement n° 1803618 du 14 mai 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la requête de l'ARPPSA. Par une requête, enregistrée le 3 juillet 2019, l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés, représentée par Me Cohen, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 14 mai 2019 ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) d'enjoindre au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de lui délivrer l'agrément sollicité sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a retenu à tort une compétence liée, la légalité interne de l'acte ne permettant pas de régulariser la légalité externe ; - la décision du 27 mars 2018 est entachée d'un vice et d'un détournement de procédure en ce qu'elle est intervenue avant la date limite pour compléter le dossier de demande d'agrément ; - Mme B... ne dispose pas d'une délégation de signature régulière de la part de M. A..., dès lors que celui-ci n'a pas signé le document portant délégation et que cette délégation n'a pas été publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture de région Occitanie ; - elle fait l'objet d'un acharnement administratif de la part d'un même agent qui confine au détournement de pouvoir ; - le refus du préfet de la région Occitanie de délivrer l'agrément sollicité ne mentionne pas l'absence d'engagement du centre de formation sur les treize points prévus par l'arrêté du 21 juillet 2016, repose ainsi sur une motivation infondée et entachée d'une erreur dans l'application de la loi ; - l'autorité administrative ne pouvait, sans méconnaître l'article 5 de l'arrêté du 21 juillet 2016, fonder son refus en portant une appréciation sur une prestation qui n'a pas eu lieu ou sur une prestation qui concerne un autre agrément ; - il n'est pas démontré que l'organisation des sessions de validation du titre professionnel " assistant(e) ressources humaines " ne donne pas satisfaction ; - la demande d'agrément " assistant(e) ressources humaines " a été déposée et complétée avant la notification de la décision portant retrait de l'agrément " gestionnaire de paie ", qui concerne un domaine d'activité différent de celui concerné par la demande d'agrément ; - ce retrait ne pouvait légalement fonder le refus de l'agrément en litige ; - l'agrément sollicité était de droit dès lors qu'elle s'est engagée à respecter les treize engagements prévus par l'arrêté du 21 juillet 2016 et le refus opposé est entaché d'un vice de procédure ; le contrôle des engagements ne pouvait intervenir qu'ultérieurement sur pièces et sur place. Une mise en demeure a été adressée le 8 juin 2020 à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion. Par un arrêt n° 19MA03027 du 7 avril 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement ainsi que les décisions du 27 mars et 9 juillet 2018. Par une décision n° 453383 du 12 avril 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 7 avril 2021 et a renvoyé devant la Cour l'affaire où elle a été de nouveau enregistrée sous le numéro 22MA01090. Procédure devant la Cour après renvoi : Un courrier du 29 avril 2022 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a précisé la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Par un mémoire enregistré le 19 juillet 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion demande à la Cour de rejeter la requête de l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par l'émission d'un avis d'audience le 28 septembre 2022 en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'éducation ; - le code du travail ; - le décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 ; - l'arrêté du 22 décembre 2015 relatif aux conditions de délivrance du titre professionnel du ministère chargé de l'emploi ; - l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 17 novembre 2017, l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés (ARPPSA), organisme de formation professionnelle, a déposé une demande d'agrément pour organiser des sessions de validation du titre " assistant(e) ressources humaines ", demande qu'elle a complétée le 23 février 2018. Par décision du 27 mars 2018, le préfet de la région Occitanie a refusé de faire droit à sa demande. Le 24 mai 2018, l'association a formé un recours hiérarchique que la ministre du travail a rejeté par décision du 9 juillet 2018. L'association a fait appel du jugement du 14 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa requête tendant à l'annulation de ces deux décisions. Par un arrêt du 7 avril 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement ainsi que les décisions des 27 mars et 9 juillet 2018. Par une décision du 12 avril 2022, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 7 avril 2021 pour erreur de droit et renvoyé l'affaire devant la Cour. Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 6361-2 du code du travail : " L'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur : 1° Les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par : a) (...) ; c) Les organismes de formation et leurs sous-traitants ". Aux termes de l'article 1er du décret du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi : " (...)./ Dans chaque région, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi exerce, sous l'autorité du préfet de région et, pour les missions relevant de sa compétence, sous l'autorité fonctionnelle du préfet de département, les missions définies à l'article 2, à l'exception de celles relatives aux actions d'inspection de la législation du travail mentionnées au 1° dudit article, d'une part, et, d'autre part, des pouvoirs d'enquête et d'investigation exercés sous le contrôle de l'autorité judiciaire ". En vertu de l'article 2 de ce décret, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi sont chargées de la formation professionnelle continue. 3. D'autre part, aux termes de l'article R 338-1 du code de l'éducation : " La certification professionnelle délivrée, au nom de l'Etat sur le plan national, par le ministre chargé de l'emploi est appelée " titre professionnel ". Ce titre atteste que son titulaire maîtrise les compétences, aptitudes et connaissances associées permettant l'exercice d'activités professionnelles qualifiées ". Aux termes de l'article R 338-5 du même code : " Le titre professionnel et les certificats qui le composent ou qui lui sont associés sont accessibles par la formation professionnelle continue et par la validation des acquis de l'expérience. Les conditions d'accès, de préparation ainsi que les règles générales d'évaluation en vue de l'obtention du titre ou des certificats qui lui sont associés sont précisées par arrêté du ministre chargé de l'emploi en vue de l'obtention du titre. (...) / Les modalités de validation pour l'obtention du titre et des certificats qui le composent ou qui lui sont associés permettent d'attester de compétences professionnelles pour l'exercice des activités visées par le titre. A cet effet, les évaluations peuvent être réalisées en situation de travail réelle ou reconstituée, ainsi qu'à l'aide de tout document susceptible d'établir que le candidat possède les compétences, aptitudes et connaissances requises. L'acquisition de connaissances et de compétences générales est évaluée dans ce cadre. Pour l'attribution du titre, un entretien avec le jury permet de s'assurer que le candidat maîtrise l'ensemble des compétences, aptitudes et connaissances requises. ". Aux termes de l'article R 338-8 de ce code : " Les sessions de validation en vue de la délivrance du titre professionnel dans une spécialité déterminée sont organisées par les organismes ayant fait l'objet d'un agrément délivré par le préfet de région. Cet agrément est accordé, pour une durée maximale de cinq ans, renouvelable dans les mêmes conditions, aux organismes qui justifient de leur capacité à organiser ces sessions de validation en assurant, dans le respect des exigences prévues aux articles R. 338-2, R. 338-4 et R. 338-5, l'inscription, l'information du candidat et la mise en place des moyens nécessaires au bon déroulement de la session. Un arrêté du ministre chargé de l'emploi précise le contenu de la demande d'agrément et les modalités d'octroi de cet agrément ". 4. Enfin, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 21 juillet 2016 relatif aux modalités d'agrément des organismes visés à l'article R. 338-8 du code de l'éducation : " L'agrément mentionné à l'article R. 338-8 est accordé par le préfet de région du lieu de déroulement de la session d'examen pour : - un titre professionnel ; - un site où seront organisées les sessions d'examen. Le site est le lieu où est situé le plateau technique de certification ; - une durée qui ne peut excéder la date de fin de validité du titre. / (...). ". Aux termes de l'article 2 de cet arrêté : " La demande d'agrément est adressée au préfet de région territorialement compétent. (...) / Le dossier de demande d'agrément comporte l'engagement de l'organisme à :1° Organiser les sessions d'examen dans les conditions et règles générales d'évaluation pour l'accès au titre professionnel telles que prévues à l'article R. 338-5 ; 2° Planifier et à organiser, pour les candidats en réussite partielle à l'issue d'une session titre, les sessions d'examen aux certificats de compétences professionnelles (CCP) composant ce titre ; 3° Désigner un responsable de session d'examen ;4° Désigner les membres du jury parmi la liste des membres du jury habilités sur le titre par les services du ministère chargé de l'emploi ; 5° Respecter le règlement général des sessions d'examen ;6° Mettre en place l'organisation de la session d'examen conformément à l'arrêté de spécialité du titre professionnel et dans les conditions spécifiées par le référentiel de certification du titre professionnel visé ; 7° Mettre à disposition du candidat inscrit à la session d'examen et des membres du jury les informations, le matériel et la documentation nécessaires à la réalisation des évaluations dans les conditions spécifiées par le référentiel de certification du titre professionnel visé ; 8° Inscrire aux sessions d'examen les candidats visés à l'article 4 de l'arrêté du 22 décembre 2015 ;9° Renseigner les données relatives aux candidats et aux sessions d'examen sous la forme et dans les délais requis par le ministère chargé de l'emploi ; 10° Transmettre à l'unité départementale compétente l'original du procès-verbal relatif à la session d'examen au plus tard quinze jours après la fin de la session d'examen ; 11° Assurer un suivi de l'insertion professionnelle des candidats ayant été présentés au titre professionnel et à fournir toute information relative aux emplois occupés par ces candidats ; 12° Porter à la connaissance du préfet de région la programmation prévisionnelle des sessions d'examen du titre professionnel visé sous la forme requise par le service de l'Etat territorialement compétent ; 13° Conserver les documents relatifs aux candidats et aux sessions d'examen pendant une période de cinq ans. La demande doit être accompagnée des informations et justificatifs prévus dans le formulaire type de demande d'agrément figurant en annexe du présent arrêté. Tout changement intervenant dans les engagements visés ci-dessus est porté à la connaissance du préfet de région ". Selon l'article 4 du même arrêté : " Les engagements prévus à l'article 2 peuvent faire l'objet d'un contrôle sur pièces et sur place (...) Si le contrôle révèle une non-conformité à l'un des engagements de l'article 2 et en fonction de la gravité des anomalies constatées, le préfet de région peut : / - adresser une lettre d'observation au centre agréé ; / - suspendre l'agrément ; / retirer l'agrément (...) ". L'article 5 dudit arrêté énonce que : " L'agrément est retiré à tout moment à l'initiative du préfet de région en cas de : / - non-respect des engagements visés à l'article 2 ; / - dysfonctionnement constaté à l'issue du contrôle mentionné à l'article 4. / Cette décision de retrait d'agrément intervient à l'issue d'une procédure contradictoire. Le centre doit attendre un an avant de présenter une nouvelle demande d'agrément à compter de la date de notification de cette décision ". 5. Pour refuser de délivrer l'agrément sollicité pour organiser de sessions de validation du titre " assistant(e) ressources humaines ", le préfet de région s'est fondé sur les constats de dysfonctionnements graves dans le fonctionnement de l'organisme ARPPSA, notamment une carence dans le processus de sélection et de formation des stagiaires, ainsi que sur un non-respect des dispositions de l'arrêté du 21 juillet 2016, notamment le défaut de présentation des stagiaires aux sessions de validation et la gestion des responsables de session. Le préfet précise qu'en outre, en cas de retrait d'agrément, un centre ne peut pas déposer de nouvelles demandes pendant un délai d'un an. L'autorité administrative se fonde ainsi sur les conclusions d'un contrôle sur pièces opéré par les services de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, qui a débuté le 14 décembre 2017, dans le cadre de l'agrément que l'association avait reçu par décisions du 27 janvier 2015 et du 6 mars 2017 pour le titre " gestionnaire de paie " et qui a conduit l'autorité administrative a procédé au retrait de cet agrément par décision du 5 mars 2018. Toutefois, ainsi que le fait valoir l'association requérante, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'il puisse lui être reproché, dans son dossier de demande d'agrément pour le titre " assistant(e) ressources humaines ", un quelconque manquement à l'un de treize engagements prévus par les dispositions précitées de l'article 2 de l'arrêté du 21 juillet 2016, s'agissant précisément de cet agrément. Dans ces conditions, et alors qu'il ressort des dispositions combinées précitées du code de l'éducation que l'agrément est accordé pour un titre professionnel en particulier, le préfet de région n'a pu, sans entacher sa décision d'erreur de droit, refuser à l'association requérante l'agrément qu'elle sollicitait, au seul motif que des dysfonctionnements graves avaient été constatés lors de l'organisation de sessions de validations d'un autre titre professionnel. Par suite, c'est à tort que le tribunal a estimé, qu'en vertu des dispositions de l'article 5 de l'arrêté du 21 juillet 2016, le préfet était tenu de refuser, dans le délai d'un an à compter de la notification du retrait de l'agrément délivré pour le titre du " gestionnaire de paie " une nouvelle demande d'agrément, y compris s'agissant d'un autre domaine que celui concerné par le retrait. 6. En outre, il ressort des termes mêmes de la décision de la ministre chargée du travail prise sur recours hiérarchique que celle-ci a estimé que l'administration pouvait à bon droit refuser d'accorder l'agrément sollicité par l'ARPPSA dès lors qu'elle disposait, au moment de l'agrément, d'éléments permettant de retracer des dysfonctionnements dans l'exercice de l'activité de centre agréé chargé de délivrer les titres professionnels du ministère du travail. Or, ainsi qu'il a été dit au point précédent, les dysfonctionnement constatés portaient sur l'organisation des sessions d'examen de validation du titre professionnel " gestionnaire de paie " et ne pouvaient valablement fonder un refus de l'agrément sollicité pour une activité différente, l'arrêté du 21 juillet 2016 n'ayant prévu par aucune de ces dispositions une quelconque réserve, dès lors que l'organisme a souscrit à tous les engagements prévus dans son article 2. 7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'ARPPSA est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Par suite, ledit jugement et les décisions du préfet de la région Occitanie du 27 mars 2018 et de la ministre du travail du 9 juillet 2018 doivent être annulées. Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 8. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ". 9. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt implique seulement qu'il soit enjoint au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion de réexaminer la demande de l'ARPPSA dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par l'ARPPSA et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 14 mai 2019, la décision du 27 mars 2018, par laquelle le préfet de la région Occitanie a refusé de délivrer à l'ARPPSA un agrément pour l'organisation de sessions de validation conduisant au titre " assistant(e) ressources humaines " ainsi que la décision du 9 juillet 2018 de la ministre du travail portant rejet de son recours hiérarchique sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion de procéder à un nouvel examen de la demande de l'ARPPSA dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'État versera à l'ARPPSA une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association régionale pour la promotion professionnelle des salariés et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion. Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie. Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022, où siégeaient : - Mme Chenal-Peter, présidente de chambre, - Mme Ciréfice, présidente assesseure, - M. Prieto, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2022. 2 N° 22MA01090 bb