Cour Administrative d'Appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 18/10/2010, 09NC01381, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-10-18
Numéro : 09NC01381
Président : M. JOB
Rapporteur : Mme Michèle  RICHER
Commissaire du gouvernement : M. WIERNASZ
Avocat(s) : BRAS ; ROUX - LANG CHEYMOL - CANIZARES ; BRAS

Vu la décision en date du 26 août 2009, enregistrée au greffe de la Cour le 7 septembre 2009, par laquelle le Conseil d'Etat a renvoyé devant la Cour administrative d'appel de Nancy, après annulation de son arrêt du 8 novembre 2007, la requête présentée pour Mme Aline A, M. Pierre A, Mlle Anne A, Mlle Catherine A : Vu la requête, enregistrée sous le n°06NC00459 le 28 mars 2006, complétée par des mémoires enregistrés les 23 novembre 2006 et les 15 juin, 31 août, les 21 et 27 septembre 2007 ainsi que par la note en délibéré enregistrée le 11 octobre 2007 et, sous le n° 09NC01381, les mémoires enregistrés les 17 et 24 décembre 2009, présentée pour Mme Aline A, M. Pierre A, Mlle Anne A, Mlle Catherine A, demeurant ..., par la SCP d'avocats Roux-Lang-Cheymol-Canizares Associés, avocats ; les requérants demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement en date du 30 décembre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Meuse, du 14 février 2005, portant déclaration d'utilité publique du projet d'extension du terrain militaire de la Chaume, autorisant la cessibilité au profit de l'Etat des immeubles nécessaires à la réalisation de l'opération projetée et emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme des communes de Fromereville-les-Vallons et Thierville-sur-Meuse ; 2°) d'annuler l'arrêté attaqué ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 6 000 euros, soit 1500 euros par requérant, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article R. 731-3 du code de justice administrative ; - le tribunal s'est fondé, s'agissant de l'actualisation de l'étude d'impact, sur des faits inexacts ou dénaturés et est entaché d'une contradiction de motifs ; - l'arrêté du préfet portant ouverture des enquêtes publiques n'a pas été publié dans des journaux d'importance nationale en méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-14-7 alinéa 2 du code de l'expropriation alors que l'extension du terrain militaire constitue une opération d'importance nationale ; - le dossier soumis à enquête publique n'a pas été constitué conformément aux dispositions de l'article R. 11-3-I du code de l'expropriation ; il est incomplet, comporte des erreurs, des omissions et des contradictions, notamment en ce qui concerne l'appréciation sommaire des dépenses ; - une étude d'impact était nécessaire compte tenu du coût du projet ou en application du droit communautaire ; celle qui a été produite n'a pas été établie conformément aux dispositions du décret du 12 octobre 1977, ni à celles de l'article R. 122-15 du code de l'environnement ; - l'avis rendu par le conseil de la Communauté de communes de Verdun qui méconnait l'article R. 123-23 du code de l'urbanisme est irrégulier ; - la commission d'enquête a méconnu sa mission ; elle a rendu un avis favorable assorti de réserves ; il existe un doute sur son impartialité ; l'avis rendu est insuffisant au regard des exigences de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation ; la communication de l'ensemble des observations du public au ministre de la défense et la production, par ce dernier, d'éléments non soumis à enquête portent atteinte aux droits protégés par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - en l'absence de mention complète des textes applicables ou appliqués, l'enquête publique est viciée ; elle est intervenue en méconnaissance de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation et de la convention d'Aarhus ; - la réserve relative à la mise en compatibilité des plans d'occupation des sols n'a pas été suivie ; - l'utilité publique du projet n'est pas avérée ; l'atteinte à la propriété privée, le coût financier et le coût social de l'opération font apparaître un bilan négatif ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2006, complété par un mémoire enregistré le 5 janvier 2007, par une note en délibéré en date du 31 mai 2007 et par des mémoires enregistrés les 11 juillet, 14 septembre et 5 octobre 2007 et les 18 décembre 2009 et 26 janvier 2010, présenté par le ministre de la défense ; le ministre conclut au rejet de la requête ; Il soutient que les parties ont été régulièrement représentées en première instance et leurs observations régulièrement recueillies ; le tribunal ne s'est pas fondé sur des faits inexacts, ni n'a dénaturé les faits ; le projet ne relève pas de l'article R. 11-3-I du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique qui ne trouve pas dès lors à s'appliquer ; l'étude d'impact qui n'était pas obligatoire, a été jointe pour une meilleure information du public ; elle a été établie conformément à l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; l'article R. 122-15 du code de l'environnement relatif aux infrastructures de transport n'est pas applicable au projet en cause ; la commission d'enquête a régulièrement exprimé son avis ; les articles R. 11-14-1 et R. 11-14-2 du code de l'expropriation n'ont pas été méconnus ; le principe d'information contenu dans l'article 6 de la convention d'Aarhus a été respecté ; que ni l'article 1er ni le paragraphe 2 de l'article 6 de la convention d'Aarhus n'étaient applicables à l'opération litigieuse ; le conseil de communauté de la communauté de communes de Verdun a été régulièrement consulté ; la publicité de l'enquête a été régulière ; l'arrêté prévoit la modification des règlements des plans locaux d'urbanisme ; l'utilité publique du projet est démontrée ; Vu l'ordonnance fixant au 29 janvier 2010 la clôture de l'instruction ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive n° CE 85/337 modifiée ; Vu la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 77-114 du 12 octobre 1977 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 septembre 2010 : - le rapport de Mme Richer, président, - les conclusions de M. Wiernasz, rapporteur public, - et les observations de Me Saules, avocat des consorts Delvaux ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'en entendant à l'audience, pour le compte du préfet de la Meuse et du ministre de la défense, des fonctionnaires d'Etat placés sous l'autorité de ces personnes publiques, le tribunal administratif n'a pas entaché d'irrégularité la procédure suivie devant lui ; Sur la légalité externe de l'arrêté du 14 février 2005 du préfet de la Meuse : En ce qui concerne la publicité de l'avis d'enquête publique : Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article R. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que le préfet doit faire publier un avis faisant connaître l'ouverture de l'enquête, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département et, pour les opérations d'importance nationale, en outre, dans deux journaux à diffusion nationale ; qu'il ressort de l'étude d'impact jointe au dossier de la demande que l'extension du camp militaire de La Chaume, situé dans la Meuse, a pour vocation principale de favoriser l'entraînement sur des chars Leclerc stationnés dans la région, du 1er/2ème régiment de chasseurs basé à Thierville-sur-Meuse et le cas échéant, de quelques unités de la région nord-est pour la formation initiale au combat de leurs jeunes engagés et non de servir de camp de manoeuvres pour l'ensemble des chars Leclerc déployés sur le territoire national ; que si des régiments de nations étrangères peuvent être invités occasionnellement à participer aux manoeuvres du régiment local, le terrain militaire n'est pas destiné à permettre des échanges réguliers dans le cadre international ; que, dès lors, l'extension litigieuse constitue, en raison de son objet, et alors même que les personnels formés localement sont susceptibles d'être appelés, conformément aux missions de l'armée, à intervenir à l'étranger, une opération d'intérêt régional pouvant régulièrement donner lieu à enquête publique sans publication de l'avis d'enquête dans des journaux à diffusion nationale ; En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation, dans sa rédaction alors applicable : L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comporte obligatoirement : I- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages... II - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d' urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° une notice explicative ; 2° le plan de situation ; 3° le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser / Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. / La notice explicative comprend, s'il y a lieu, les indications mentionnées à l'article 8-1 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; Considérant, en premier lieu, que la déclaration d'utilité publique a été demandée par les autorités militaires en vue de permettre l'acquisition des terrains nécessaires à l'extension du camp de manoeuvres de La Chaume ; que si les CONSORTS A soutiennent que le projet comporte la réalisation de différents travaux et aménagements, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'agrandissement des bâtiments destinés à abriter le char Leclerc constitue une opération distincte de l'acquisition des terrains, qui aurait, en toute hypothèse, été rendue nécessaire du fait des caractéristiques du nouvel équipement, d'autre part, que la réalisation d'un quai d'embarquement, d'ailleurs également indépendante de l'opération projetée, présente au surplus un caractère incertain, n'ayant fait l'objet ni d'un accord de principe, ni même d'études ; que la création d'une aire de stationnement, au demeurant rudimentaire, et l'ouverture de quelques trouées dans le massif forestier ne peuvent être regardées comme constituant la réalisation de travaux ou d'ouvrages au sens des dispositions de l' article R. 11-3-I précitées du code de l'expropriation ; qu'ainsi, l'opération projetée relève du II de l'article R. 11-3 et non du I qui vise les opérations portant, à titre principal, sur des travaux ou ouvrages ; qu'il en résulte que le dossier qui comporte une appréciation sommaire des acquisitions et n'avait pas à prendre en compte l'estimation des travaux et aménagements ci-dessus mentionnés, a été composé conformément aux exigences du 4° du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation ; Considérant, en deuxième lieu, que le dossier présente les évolutions successives du projet initial, concernant la délimitation du périmètre d'emprise des terrains ; que ces modifications qui, au demeurant, ne présentent pas de différences significatives, ne constituent pas un parti au sens des dispositions précitées de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'ainsi le tribunal qui n'a ni dénaturé les faits, ni entaché de contradiction ses motifs, a pu, sans commettre d'erreur, estimer qu'il n'y avait pas d'autre parti envisagé et que, par suite, la notice explicative ne présentait pas un caractère incomplet ; Considérant, en troisième lieu, que l'opération déclarée d'utilité publique par l'arrêté, en date du 14 février 2005, du préfet de la Meuse, n'a pas pour objet la réalisation d'infrastructures de transports terrestres ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence, dans la notice explicative, des indications mentionnées à l'article 8 du décret 77-1141 du 12 octobre 1977, désormais reprises à l'article R. 122-15 du code de l'environnement, est inopérant ; Considérant, en dernier lieu, que le projet est relatif à une opération d'acquisition de terrains entrant dans le champ d'application des dispositions susrappelées de l'article R. 11-3-II du code de l'expropriation qui prévoit une procédure simplifiée nécessitant, à l'exclusion de tout autre document, une notice explicative, le plan de situation, le périmètre délimitant les immeubles à exproprier et l'estimation sommaire des dépenses à réaliser ; que, dès lors, les inexactitudes, omissions ou insuffisances alléguées de l'étude d'impact que, par souci de pleine information du public, l'autorité militaire, qui n'y était pas tenue, a choisi de joindre au dossier d'enquête publique, ne sont pas susceptibles de vicier la procédure ; que, par ailleurs, si les CONSORTS A invoquent la directive 85/337 des Communautés européennes, modifiée par la directive 97/11 du 3 mars 1997, relative aux incidences des projets publics et privés sur l'environnement, les CONSORTS A ne soutiennent pas que la législation nationale méconnaîtrait les objectifs définis par ladite directive ; En ce qui concerne le déroulement de l'enquête publique : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande /. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération.(...) ; qu'il résulte de l'article R. 11-14-14 du même code qu'à l'expiration du délai d'enquête, le commissaire enquêteur ou la commission d' enquête entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande ; Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commission d'enquête, lequel n'a pas à répondre de manière détaillée à l'ensemble des observations du public, a suffisamment répondu aux préoccupations exprimées par les requérants, en particulier en ce qui concerne les conséquences de l'extension du camp militaire sur leur exploitation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission d'enquête aurait méconnu sa mission et manqué à son obligation d'impartialité ; Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions précitées ne peuvent avoir pour effet d'interdire à la commission d'enquête de recueillir, à l'issue de la consultation publique, les observations de l'expropriant, même en l'absence de demande de sa part, dès lors qu'une telle mesure lui paraît utile ; que les observations du ministre de la défense, qui pouvaient prendre la forme écrite, émises dans ces circonstances, n'ont pas eu pour objet de compléter le dossier d'enquête mais d'apporter des commentaires aux remarques et préoccupations formulées par le public ; que la commission d'enquête a pu reprendre certains éléments de ce mémoire dans son rapport d'enquête et dans ses conclusions sans méconnaître les dispositions de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Considérant, en troisième lieu, que la notice d'impact comporte la mention des textes régissant l'enquête publique et précise la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération projetée, conformément aux dispositions de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation ; que l'absence de mention du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977, que le préfet n'était d'ailleurs pas tenu d'appliquer, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure ; Considérant, en dernier lieu, que les requérants soutiennent que l'enquête publique s'est déroulée dans des conditions méconnaissant les stipulations des articles 1 et 6 de la convention signée le 25 juin 1998 à Aarhus ; que l'article 1er, qui détermine l'objet de la convention, ne produit pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne et ne peut, par suite, être utilement invoqué à l'encontre de la décision attaquée ; que si le paragraphe 2 de l'article 6 de la même convention stipule que lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus , il résulte du paragraphe 1(a) de ce même article que ces dispositions s'appliquent lorsqu'il s'agit de décider d'autoriser ou non des activités proposées du type de celles énumérées à l'annexe I ; que l'extension d'un terrain militaire n'entre pas dans le champ d'application de ces stipulations ; que, pour les activités particulières autres que celles énumérées à ladite annexe, la convention laisse au droit interne de chaque Etat le soin de définir les mesures d'application nécessaires ; que, par ailleurs, les stipulations du paragraphe 8, selon lesquelles Chaque Partie veille à ce que, au moment de prendre la décision, les résultats de la procédure de participation du public soient dûment prises en considération ne créent d'obligation qu'entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effet direct dans l'ordre juridique interne ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de la convention d'Aarhus ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne la consultation du conseil de communauté de la communauté de communes de Verdun : Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme : La déclaration d'utilité publique... d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : - a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; - b) L'acte déclaratif d'utilité publique... est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis du conseil municipal. - La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 123-23 dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : Le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que le procès-verbal de la réunion ayant pour objet l'examen conjoint prévu à l'alinéa précédent sont soumis, pour avis, par le préfet au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent... ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, que le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la communauté de communes de Verdun qui a été transmis par le préfet à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale comportait l'ensemble des pièces visées à l' article R. 123-23 du code de l'urbanisme et notamment le procès-verbal de la réunion du 1er septembre 2004 portant sur l'examen conjoint du projet ; que le moyen tiré du caractère irrégulier de la consultation du conseil de communauté de la communauté de communes de Verdun, doit, dès lors, être écarté ; En ce qui concerne l'avis de la commission d'enquête relatif à la mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme : Considérant que la commission d'enquête a émis un avis favorable au projet ; qu'en relevant que les dispositions du règlement des plans locaux d'urbanisme autorisant les constructions et équipements nécessaires aux activités militaires, étaient rédigées en des termes trop vagues et en se prononçant, d'ailleurs avec l'accord de l'autorité militaire, en faveur d'une rédaction plus restrictive, compte tenu des caractéristiques de la zone, la commission d'enquête a formulé des recommandations qui ne sauraient être assimilées à des réserves et affecter le sens de l'avis sur l'utilité publique du projet ; Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; Considérant que les requérants qui reprochent à l'expropriant de ne pas avoir démontré le caractère avéré de l'utilité du projet, reprennent leur argumentation de première instance selon laquelle les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients d'ordre social du projet présentent un bilan négatif par rapport à l'intérêt que constitue l'extension du terrain militaire ; qu'ils n'établissent pas cependant que les premiers juges auraient par les motifs qu'ils ont retenus et qu'il convient d'adopter commis une erreur en écartant le moyen tiré de l'absence d'utilité du projet ; qu'en décrivant, dans la notice explicative, la topographie des lieux et notamment de la ferme du Frana, l'expropriant a démontré que les terrains en cause présentaient des caractéristiques propices à une évolution optimale du char Leclerc et partant justifié l'utilité du projet ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les CONSORTS A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande ; que, doivent être rejetées par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des CONSORTS A est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Aline A, M. Pierre A, Mlle Anne A, Mlle Catherine A, au ministre de la défense et au ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. '' '' '' '' 2 09NC01381