Conseil d'État, 7ème - 2ème chambres réunies, 05/02/2020, 433314, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème - 2ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-05
Numéro : 433314
Rapporteur : M. Thomas Pez-Lavergne
Commissaire du gouvernement : Mme Mireille Le Corre
Avocat(s) : SCP CELICE, TEXIDOR, PERIER ; SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS ; SCP JEAN-PHILIPPE CASTON

Vu la procédure suivante : Le syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets du pays de Caux (SMITVAD) a demandé au tribunal administratif de Rouen, d'une part, d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du syndicat d'élimination et de valorisation énergétique des déchets de l'estuaire (SEVEDE) sur sa demande du 18 avril 2019 tendant à ce que le SEVEDE exécute les contrats dans lesquels il s'est substitué à lui, pour le compte des communes de l'ancienne communauté de communes de Coeur de Caux, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision et, d'autre part, d'enjoindre au SEVEDE, à titre provisoire, sous astreinte de 50 000 euros par jour de retard, d'exécuter ses obligations contractuelles notamment en apportant à la société Valor'Caux les déchets issus des communes de Alvimare, Auzouville, Bennetot, Bermonville, Cléville, Cliponville, Enronville, Fauville, Foucart, Hattenville, Ricarville, Saint-Pierre Lavis, Sainte-Marguerite, Trémauville, Yébléron et Rocquefort, et en versant à la société Valor'Caux une quote-part des redevances R2 et R3 et une quote-part de la redevance R1 directement à la société Dexia Crédit local, suivant l'échéancier trimestriel prévu à cet effet. Par une ordonnance n° 1902356 du 19 juillet 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 et 20 août 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le SMITVAD demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) de mettre à la charge du SEVEDE la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code monétaire et financier ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Thomas Pez-Lavergne, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Mireille Le Corre, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat du syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets du pays de Caux, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat du syndicat d'élimination et de valorisation énergétique des déchets de l'estuaire (SEVEDE) et à la SCP Caston, avocat de la société Valor'Caux ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 janvier 2020, présentée par le syndicat d'élimination et de valorisation énergétique des déchets de l'estuaire (SEVEDE) ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la communauté de communes de Coeur de Caux était membre du syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets du pays de Caux (SMITVAD) auquel elle avait transféré ses compétences relatives à la maîtrise d'ouvrage et à l'exploitation de plateformes de valorisation et de traitement, d'usines de valorisation énergétique et de centres de stockage des déchets. Le SMITVAD a conclu en 2010 avec la société Valor'Caux un bail emphytéotique administratif et une convention de délégation de service public ayant pour objet la conception, la réalisation, le financement et l'exploitation d'une unité de traitement des déchets ménagers et de deux installations de stockage de déchets. En vue d'assurer le financement des installations nouvelles prévues par ces contrats, le SMITVAD a également conclu avec la banque Dexia Crédit local un " accord direct de financement " par lequel il s'engageait à verser directement à la banque, à chacune de ses échéances, l'une des redevances dues au délégataire en exécution du contrat de délégation de service public. Par arrêté du 30 mai 2018 de la préfète de la région Normandie, préfète de la Seine-Maritime, la communauté de communes de Coeur de Caux a été dissoute, certaines de ses communes membres ayant préalablement rejoint la communauté d'agglomération " Caux Seine Agglo " ou la communauté de communes " Yvetot Normandie " qui ont elles-mêmes rejoint le syndicat d'élimination et de valorisation énergétique des déchets de l'estuaire (SEVEDE) notamment compétent en matière de traitement des déchets ménagers et assimilés. La communauté d'agglomération étant compétente de plein droit, en vertu des dispositions de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, les communes ayant rejoint la communauté d'agglomération " Caux Seine Agglo " ont été retirées du SMITVAD par l'effet des dispositions de l'article L. 5216-7 du même code. Par ailleurs, la commune de Rocquefort s'est retirée du SMITVAD et a rejoint la communauté de communes " Yvetot Normandie " qui exerce de plein droit les compétences relevant de la collecte et du traitement des déchets ménagers et assimilés en application de l'article L. 5214-16 du même code. 2. Par une ordonnance du 19 juillet 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a rejeté la requête du SMITVAD tendant, d'une part, à la suspension de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du syndicat d'élimination et de valorisation énergétique des déchets de l'estuaire (SEVEDE) sur sa demande du 18 avril 2019 tendant à ce que le SEVEDE exécute les contrats dans lesquels il s'est substitué à lui, pour le compte des communes de l'ancienne communauté de communes de Coeur de Caux, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au SEVEDE, à titre provisoire, sous astreinte de 50 000 euros par jour de retard, d'exécuter ses obligations contractuelles. Le SMITVAD demande l'annulation de cette ordonnance. Le juge des référés ayant également estimé qu'il n'était pas nécessaire pour lui d'examiner la question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales soulevée par le SEVEDE dès lors que la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'était pas satisfaite et que la demande de suspension ne pouvait, par suite qu'être rejetée, il doit être réputé avoir refusé de transmettre cette question par son ordonnance. Le SEVEDE n'a pas contesté ce refus. Sur l'intervention de la société Valor'Caux : 3. La société Valor'Caux justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'ordonnance attaquée. Son intervention au soutien du pourvoi est ainsi recevable. Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation (...), le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 5. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 6. Il ressort des énonciations de l'ordonnance attaquée que le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a estimé que le SMITVAD n'apportait pas la preuve de l'impossibilité pour lui de s'acquitter de l'" indemnité d'exigibilité " due en application de l'article 5 de l'" accord direct de financement " conclu avec la banque Dexia Crédit local correspondant au paiement immédiat d'une somme égale à l'ensemble des échéances trimestrielles dues jusqu'à l'expiration de la convention de délégation de service public mentionnée au point 1. En subordonnant la condition d'urgence à la démonstration de l'impossibilité de s'acquitter d'une somme d'argent, alors qu'un risque susceptible d'affecter de façon substantielle les finances de la collectivité ou du groupement concernés peut suffire à la caractériser, dès lors que des éléments de preuve sont apportés par celui qui l'allègue, le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a commis une erreur de droit. Par suite, son ordonnance doit être annulée. 7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur la recevabilité de la requête en référé suspension : 8. Le SEVEDE oppose une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt du SMITVAD à agir à la place des sociétés Valor'Caux et Dexia Crédit local. 9. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'en raison du refus du SEVEDE d'exécuter la part de ses obligations résultant de la convention de délégation de service public mentionnée au point 1 conclue avec la société Valor'Caux, la banque Dexia Crédit local pourra exiger de ses cocontractants, dont le SMITVAD, en application de l'article 5 de l'" accord direct de financement ", le versement de l'" indemnité d'exigibilité " correspondant au paiement immédiat d'une somme de plus de 24 millions d'euros égale à l'ensemble des échéances trimestrielles dues jusqu'à l'expiration de la délégation de service public. Ainsi, le SMITVAD a un intérêt propre à ce que le SEVEDE exécute ses obligations contractuelles. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le SEVEDE, tirée du défaut d'intérêt à agir du SMITVAD, ne peut qu'être rejetée. Sur la recevabilité de la requête en annulation : 10. Le SEVEDE soutient que l'irrecevabilité de la requête présentée par le SMITVAD à fin d'annulation de son refus d'exécuter ses obligations contractuelles, qui constitue selon lui une simple mesure d'exécution de contrats administratifs, doit être relevée pour constater que la requête du SMITVAD à fin de suspension ne peut qu'être rejetée. 11. Toutefois, d'une part, les dispositions de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales fixent les conditions dans lesquelles le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale peut être ultérieurement étendu par adjonction de communes nouvelles. Il résulte de son II que l'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétences, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes et que les contrats conclus par les communes qui transfèrent leur compétence sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. 12. D'autre part, les dispositions de l'article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales déterminent les conséquences de la création ou de l'extension du périmètre d'une communauté d'agglomération sur les syndicats de communes et syndicats mixtes dont le ressort se trouverait inclus, en totalité ou en partie, dans le périmètre de la communauté d'agglomération. Il résulte des dispositions du III de cet article que lorsque le périmètre d'une communauté d'agglomération est étendu par adjonction de communes membres d'un syndicat mixte, cette extension vaut retrait des communes du syndicat ou substitution de la communauté d'agglomération aux communes au sein du syndicat dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. 13. Aux termes de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales : " En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : / 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l'établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l'encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; / 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l'établissement public de coopération intercommunale et l'établissement ou, dans le cas particulier d'un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l'établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d'accord entre l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou de l'une des communes concernées. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L'établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution ". Ces dispositions sont relatives aux conséquences d'un retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale par les communes qui en sont membres. Les dispositions du quatrième et dernier alinéa, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de laquelle elles sont issues, doivent être lues indépendamment de celles des deux alinéas qui précèdent, relatives au partage des biens mis à la disposition de l'établissement public de coopération intercommunale ou dont il est devenu propriétaire. Il résulte des dispositions de ce quatrième et dernier alinéa que, dans l'hypothèse d'un retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale, ses communes membres se trouvent de plein droit substituées à l'établissement pour l'ensemble des contrats en cours, quelle que soit leur nature, conclus par cet établissement pour l'exercice de cette compétence. Sauf accord contraire des parties, l'exécution de ces contrats se poursuit sans autre changement jusqu'à leur échéance, y compris durant la période précédant le partage des biens prévu par les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. Il en va ainsi alors même que les contrats en cause porteraient sur des biens appartenant à l'établissement public de coopération intercommunale, sans qu'y fassent obstacle les règles particulières applicables à certains contrats, tels que les baux emphytéotiques administratifs. 14. Il résulte de l'instruction que le SMITVAD a demandé la suspension de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du SEVEDE sur sa demande du 18 avril 2019 tendant à ce que le SEVEDE exécute les contrats dans lesquels il s'est substitué à lui, pour le compte des communes de l'ancienne communauté de communes de Coeur de Caux, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision. Par la décision dont le SMITVAD demande la suspension, le SEVEDE doit être regardé comme ayant refusé de tirer les conséquences des dispositions législatives citées aux points 11 à 13 dont il résulte qu'il se trouvait, dans la limite de son périmètre, substitué de plein droit au SMITVAD pour l'ensemble des contrats en cours conclus par cet établissement pour l'exercice de la compétence en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, notamment pour le bail emphytéotique administratif et la délégation de service public conclus avec la société Valor'Caux et l'" accord direct de financement " conclu avec la banque Dexia Crédit local. Un établissement public de coopération intercommunale étant recevable à contester le refus par un autre établissement public de coopération intercommunale ou une collectivité territoriale de tirer les conséquences de la substitution qui résulte des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, le moyen tiré de ce que la requête du SMITVAD à fin de suspension de la décision du SEVEDE en litige ne peut qu'être rejetée en conséquence de l'irrecevabilité de sa requête en annulation contre cette même décision doit être écarté. Sur les conclusions à fin de suspension : En ce qui concerne l'urgence : 15. Il résulte de l'instruction qu'en raison du refus du SEVEDE de se substituer au SMITVAD pour la part de ses obligations résultant de la convention de délégation de service public mentionnée au point 1 conclue avec la société Valor'Caux, la banque Dexia Crédit local pourra exiger, en application de l'article 5 de l'" accord direct de financement " conclu avec le SMITVAD, le versement de l'" indemnité d'exigibilité " correspondant au paiement immédiat d'une somme de plus de 24 millions d'euros égale à l'ensemble des échéances trimestrielles dues jusqu'à l'expiration de la délégation de service public. Afin d'éviter d'avoir à acquitter cette " indemnité d'exigibilité ", le SMITVAD a lui-même payé les échéances trimestrielles demandées. En outre, l'article III.2.7 de l'annexe G du bail emphytéotique administratif que le SMITVAD a conclu avec la société Valor'Caux stipule que, dans le cas où la convention de cession-escompte prendrait fin, les parties doivent se rapprocher afin de déterminer d'un commun accord les conditions de la poursuite de la délégation de service public, la résiliation de plein droit du bail emphytéotique administratif étant acquise à défaut d'un accord entre le SMITVAD et le délégataire. Dès lors, le refus du SEVEDE de se substituer au SMITVAD pour la part des obligations contractuelles qui lui incombent, ainsi qu'il a été dit au point 14, risque d'affecter de façon substantielle les finances du SMITVAD et de bouleverser les conditions de financement de la délégation de service public. Sont sans incidence à cet égard les circonstances tirées, d'une part, de ce que la société Valor'Caux a pu passer d'autres contrats relatifs aux déchets d'autres collectivités dont la communauté d'agglomération " Dieppe-Maritime " et la communauté de communes " Falaises du Talou " et, d'autre part, de la possibilité pour le SMITVAD de solliciter la renégociation de l'" accord direct de financement " conclu avec Dexia Crédit local. Par suite, la condition relative à l'urgence est établie. En ce qui concerne l'existence de moyens propres à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse : 16. En l'absence d'accord entre les parties en cause au sens des dispositions de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales citées au point 13, le moyen tiré de la méconnaissance par la décision du SEVEDE des dispositions citées aux points 11 à 13 est de nature à faire naître un doute sérieux quant à sa légalité. 17. Il résulte de ce qui précède que le SMITVAD est fondé à demander la suspension de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du SEVEDE sur sa demande du 18 avril 2019 tendant à ce que le SEVEDE exécute les contrats dans lesquels il s'est substitué à lui, pour le compte des communes de l'ancienne communauté de communes de Coeur de Caux, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision. Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 18. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Selon l'article L. 911-3 du même code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ". 19. En l'espèce, la société Valor'Caux ayant, en application de l'article 11 de la convention de délégation de service public mentionnée au point 1, l'exclusivité du traitement des déchets issus des collectivités membres du SMITVAD, il y a lieu d'enjoindre, à titre provisoire, au SEVEDE d'apporter à la société Valor'Caux, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente décision, les déchets issus des communes de Alvimare, Auzouville, Bennetot, Bermonville, Cléville, Cliponville, Enronville, Fauville, Foucart, Hattenville, Ricarville, Saint-Pierre Lavis, Sainte-Marguerite, Trémauville, Yébléron et Rocquefort, qui étaient membres de la communauté de communes de Coeur de Caux à la date de la signature de ladite convention. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard. 20. Il y a également lieu d'enjoindre au SEVEDE de verser, dans le même délai de quinze jours à la société Valor'Caux une quote-part des redevances R2 et R3 déterminée selon les stipulations du chapitre 7 de la convention de délégation de service public mentionnée au point 1. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard. 21. Il y a enfin lieu d'enjoindre au SEVEDE de verser, dans le même délai de quinze jours, une quote-part de la redevance R1 directement à la société Dexia Crédit local, déterminée selon les mêmes stipulations. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SEVEDE la somme de 3 000 euros à verser au SMITVAD, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du SMITVAD qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la société Valor'Caux au soutien du pourvoi est admise. Article 2 : L'ordonnance du 19 juillet 2019 du juge des référés du tribunal administratif de Rouen est annulée. Article 3 : L'exécution de la décision par laquelle le président du SEVEDE a rejeté la demande du SMITVAD du 18 avril 2019 tendant à ce qu'elle exécute les contrats dans lesquels il s'est substitué à lui, pour le compte des communes de l'ancienne communauté de communes de Coeur de Caux est suspendue. Article 4 : Il est enjoint au SEVEDE d'apporter à la société Valor'Caux, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente décision, les déchets issus des communes de Alvimare, Auzouville, Bennetot, Bermonville, Cléville, Cliponville, Enronville, Fauville, Foucart, Hattenville, Ricarville, Saint-Pierre Lavis, Sainte-Marguerite, Trémauville, Yébléron et Rocquefort, sous une astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Article 5 : Il est enjoint au SEVEDE de verser à la société Valor'Caux, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente décision, une quote-part des redevances R2 et R3 déterminée selon les modalités indiquées au point 20 de la présente décision, sous une astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Article 6 : Il est enjoint au SEVEDE de verser à la société Dexia Crédit local, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente décision, une quote-part de la redevance R1 déterminée selon les modalités indiquées aux points 20 et 21 de la présente décision, sous une astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Article 7 : Le SEVEDE versera au SMITVAD une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 8 : Les conclusions du SEVEDE présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 9 : La présente décision sera notifiée au syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets du pays de Caux, au syndicat d'élimination et de valorisation énergétique des déchets de l'estuaire et à la société Valor'Caux. Copie en sera adressée à la section du rapport et des études.