CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 15/03/2018, 16BX00368, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-03-15
Numéro : 16BX00368
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : SCP CORNILLE - POUYANNE-FOUCHET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...G..., Mme F...G...épouseC..., Mme H...G...et Mme B...G...ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 26 février 2014 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération bergeracoise approuvant l'adoption du plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac. Par un jugement n° 1402228 du 1er décembre 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 janvier 2016 et le 30 août 2017, M. A... G..., Mme F...G...épouseC..., Mme H...G...et Mme B...G..., représentés par MeE..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 1er décembre 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 26 février 2014 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération bergeracoise approuvant l'adoption du plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac, ensemble l'éventuelle délibération de modification du plan local d'urbanisme faisant suite aux éventuelles observations du préfet du département ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération bergeracoise une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - c'est à tort que le tribunal a retenu la tardiveté de leur requête : le délai de recours contentieux n'a pas pu commencer à courir à compter du premier jour de l'affichage en mairie et au siège de la communauté d'agglomération puisque cet affichage n'a pas été effectué dans toutes les " communes intéressées" de la communauté d'agglomération au sens du premier alinéa de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme ; - l'absence d'affichage de la délibération contestée en mairie de Creysse et de Mouleydier, communes contigües à la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac qui font partie de la communauté d'agglomération bergeracoise, et dont les stations d'épuration ne seront plus raccordées à la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac, n'a pas permis de rendre exécutoire la délibération du 26 février 2014 au sens du premier alinéa de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme ; - l'intercommunalité n'a pas produit le " recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s'il existe, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus " ; - ils n'ont pas pu prendre connaissance des publications de la délibération contestée dans la mesure où elles sont irrégulières ; l'établissement public de coopération intercommunale ne justifie pas que le journal " Le démocrate indépendant " bénéficiait d'une large diffusion dans le département de la Dordogne et surtout sur la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac le 6 mars 2014 ; l'article est volontairement minuscule ; - en ce qui concerne l'affichage en mairie et au siège de la communauté d'agglomération, aucune précision n'est apportée sur le lieu de cet affichage ; - en dépit de leur demande écrite du 18 avril 2014, la commune a tardé à leur communiquer les pièces demandées ; - le CD qui leur a été transmis ne comportait pas la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme et ne comportait pas les justificatifs de publication de la délibération du 26 février 2014 ; - ils n'ont pas pu prendre connaissance de la date du caractère exécutoire figurant en dernière page de la délibération, soit le 11 mars 2014, avant le 6 juin 2014 ; les justificatifs de la publication et d'affichage de la délibération du 26 février 2014 ne leur ont jamais été communiqués comme cela avait été demandé dans le délai de recours contentieux ; ils ont été privés de la possibilité d'exercer un recours effectif ; - la délibération du 7 juillet 2011 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme n'indique pas les objectifs poursuivis ; - il n'est pas justifié de la notification aux personnes publiques associées de la délibération du 27 mars 2013 arrêtant le projet de plan ; - il n'y a pas eu de véritable bilan de la concertation, en violation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; aucun registre n'a été mis à la disposition du public et l'absence de cette modalité traduit en réalité l'absence de concertation et pas seulement son irrégularité ; - la population locale n'a pas été associée à la concertation sur les aspects environnementaux, en méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; - l'évaluation environnementale a été insuffisante, compte tenu de la présence de plusieurs espaces protégés ; le préfet n'a pas été consulté dans les délais réglementaires sur cette évaluation ; - l'autorité environnementale de la préfecture ne bénéficiait pas d'une autonomie réelle pour donner un avis sur le respect des exigences environnementales et décider du transfert de compétence ; la même autorité ne peut avoir la compétence d'approbation du document d'urbanisme et la compétence consultative en matière environnementale que si cette autorité dispose d'une autonomie effective ; - il n'est pas justifié de la publication de l'ouverture de l'enquête publique, prévue par les articles L. 123-10 et R. 123-19 du code de l'urbanisme, ni de l'annexion au dossier d'enquête des avis des personnes publiques associées ; - le rapport du commissaire enquêteur n'a pas correctement analysé les observations exprimées, notamment les leurs, et ses conclusions ne sont pas suffisamment motivées ; - la création des emplacements réservés n'est pas suffisamment motivée ; - il n'est pas justifié de la publication régulière, et donc du caractère exécutoire, des différentes délibérations successives prises pour l'élaboration du plan ; - il n'est pas justifié de la convocation régulière des élus municipaux et communautaires aux séances au cours desquelles ces délibérations ont été adoptées, ni que le quorum ait été à chaque fois atteint ; - il n'est pas justifié du respect des règles relatives aux logements sociaux ; - dès lors que l'élaboration du plan avait été prescrite par le conseil municipal de Saint- Sauveur-de-Bergerac, la communauté d'agglomération bergeracoise n'était pas compétente pour approuver ce plan, un transfert de compétences ne pouvant intervenir en cours de révision du plan local d'urbanisme (PLU) avant la loi ALUR, et la commune n'ayant pas produit de délibération en ce sens ; - le classement des parcelles leur appartenant en zones agricole ou naturelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er août 2016 et le 28 septembre 2017, la communauté d'agglomération bergeracoise conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge des requérants une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la circonstance que le réseau d'assainissement de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac est raccordé à des stations d'épuration situées sur le territoire des communes de Mouleydier et de Creysse ne suffit pas à démontrer que le champ d'application du plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac s'étendrait sur deux communes limitrophes, les effets juridiques du plan local d'urbanisme ne portant que sur le territoire auquel s'appliquent les règles d'urbanisme qu'il institue ; - les communes de Mouleydier et de Creysse ne font nullement partie des " communes intéressées ", telles que définies par l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d'approbation du plan local d'urbanisme ; il n'était donc nul besoin d'afficher la délibération dans ces communes et la date limite d'un recours contentieux était bien le 12 mai 2014 ; - la jurisprudence n'exige pas que le journal soit " largement" diffusé dans la commune concernée par la délibération dont il est fait mention ; " Le Démocrate indépendant " est un hebdomadaire dont le siège social se situe à Bergerac ; - l'affichage de la délibération a été conforme aux règles en la matière, de même que la publicité de cet affichage dans la presse ; les personnes réellement intéressées par 1' approbation du plan local d'urbanisme et domiciliées à Saint-Sauveur-de-Bergerac, pouvaient prendre connaissance de la délibération et se procurer les documents en se déplaçant soit à la mairie de Saint-Sauveur-de-Bergerac, soit au siège de la communauté d'agglomération bergeracoise à Bergerac ; en raison de la brièveté des délais qui leur restaient de leur fait, les requérants auraient pu, en outre, proroger le délai de recours contentieux en procédant immédiatement à un recours gracieux auprès de la communauté d'agglomération bergeracoise, puisqu'ils avaient déjà formulé leurs demandes auprès du commissaire-enquêteur et que celles-ci n'avaient pas été retenues ; en tout état de cause, il leur était loisible, dans les délais du recours contentieux, de déposer auprès du tribunal administratif de Bordeaux un mémoire introductif d'instance, à compléter ultérieurement par les développements et les pièces nécessaires ; conscients de la faiblesse de leur argumentation, ils ont d'ailleurs déposé devant le tribunal administratif, une demande d'annulation d'un refus d'abrogation du PLU ; - les objectifs de la révision ont été définis dans leurs grandes lignes ; - la délibération du 27 mars 2013 a été notifiée aux personnes publiques associées ; - la délibération du 7 juillet 2011 qui définit les modalités de la concertation ne prévoit nullement la mise à disposition d'un registre ; un bilan de la concertation a été présenté ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte de l'environnement doit être écarté ; - l'élaboration du plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac ne doit pas donner lieu à évaluation environnementale selon la législation applicable en juillet 2011 ; un débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable a eu lieu les 9 novembre et 21 décembre 2012, soit avant l'entrée en vigueur, fixée six mois plus tard, du décret du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme ; eu égard aux orientations retenues, au zonage et aux règles instituées par rapport aux caractéristiques du territoire communal et des territoires voisins, le plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac, ne devait pas faire l'objet d'une évaluation environnementale ; le rapport de présentation comporte bien, dans deux parties documentées, les éléments, dont la composition est précisée à l'article R.123-2 du code de l'urbanisme, qui s'appliquent à ce document ; - elle a justifié que le projet de plan local d'urbanisme a été notifié aux personnes publiques associées ; - elle a justifié que l'enquête publique a fait l'objet des mesures de publicité prévues par les textes ; le dossier d'enquête était complet ; - les observations du public ont été prises en compte par le commissaire enquêteur, qui a suffisamment motivé ses conclusions ; - les emplacements réservés sont clairement identifiés sur le plan de zonage et leur destination est tout à fait précise, contrairement à ce qu'affirment péremptoirement les appelants ; - les formalités prévues pour assurer le caractère exécutoire des délibérations ont été accomplies ; - les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués à ces différentes délibérations ; ces délibérations ont été régulièrement adoptées ; - en application de l'arrêté du préfet de la Dordogne n° 2013 189-0023 en date du 8 juillet 2013, qu'elle produit devant la cour, la compétence " planification en urbanisme" a été transférée à la communauté d'agglomération bergeracoise qui s'est substituée de plein droit, en vertu de l'article L.5211-17 du code général des collectivités territoriales, à la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac dans la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme concernant le territoire de cette commune ; aucune délibération du conseil municipal de Saint-Sauveur-de-Bergerac n'était nécessaire, cette compétence n'étant pas au nombre de celles dont le transfert n'est pas prévu par la loi ; - les requérants ne démontrent pas que l'absence de règles relatives aux logements sociaux serait contraire à l'objectif mentionné dans le projet d'aménagement et de développement durable qui prévoit " de poursuivre l'effort de production de logements locatifs sociaux, dans une perspective de développement d'un habitat accessible pour tous sur le bassin de vie du bergeracois " ; - les classements des parcelles appartenant aux requérants ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation. Par ordonnance du 29 septembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 octobre 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de MeD..., représentant les consortsG.... Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du conseil municipal du 7 juillet 2011, la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac a prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme. Le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté par délibération du 27 mars 2013. Par arrêté du préfet de la Dordogne du 8 juillet 2013, la compétence " planification en urbanisme " a été transférée à la communauté d'agglomération bergeracoise, qui a poursuivi la procédure engagée par la commune. L'enquête publique s'est déroulée du 3 octobre 2013 au 8 novembre 2013. Le commissaire enquêteur a rendu son rapport le 8 décembre 2013. Le projet de plan local d'urbanisme a été amendé, puis approuvé à l'unanimité par délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération bergeracoise du 26 février 2014. Les consortsG..., propriétaires de parcelles sur le territoire communal, relèvent appel du jugement n° 1402228 du 1er décembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 26 février 2014. Sur la recevabilité de la demande : 2. Aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / (...) b) La délibération qui approuve (...) un plan local d'urbanisme (...) " Aux termes de l'article R. 123-25 du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / (...) L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. " Il résulte de ces dispositions que le délai de recours contentieux à l'encontre de la délibération qu'elles visent court - quelle que soit la date à laquelle le plan local d'urbanisme devient exécutoire - à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée d'un mois, l'autre à la mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département. 3. Les premiers juges ont rejeté la demande des consorts G...en retenant la fin de non recevoir opposée par la communauté d'agglomération bergeracoise tirée de la tardiveté de la requête. Les requérants font valoir en premier lieu que le délai de recours contentieux n'a pu commencer à courir à l'encontre de la délibération du 26 février 2014 dès lors qu'elle n'a pas été affichée dans toutes les communes intéressées, le champ d'application du plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac s'étendant sur deux communes limitrophes, dans la mesure où le réseau d'assainissement de la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac est raccordé à des stations d'épuration situées sur le territoire des communes de Mouleydier et de Creysse. Toutefois, ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, la délibération litigieuse a été affichée à compter du 12 mars 2014 en mairie de Saint-Sauveur-de-Bergerac, seule commune concernée par le règlement du plan local d'urbanisme, et la circonstance que les communes de Mouleydier et Creysse soient mentionnées dans le rapport de présentation au titre des stations d'épuration situées sur leur territoire ne permet pas de considérer qu'elles constitueraient des " communes membres concernées " au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme. 4. En deuxième lieu, l'insertion réalisée dans le journal " Le Démocrate indépendant " le 6 mars 2014 mentionnait les conditions dans lesquelles la délibération du 26 février 2014 a été approuvée ainsi que les modalités d'affichage de cette délibération au siège de l'établissement public de coopération intercommunale et à la mairie de Saint-Sauveur-de-Bergerac. Une telle publication doit être regardée comme répondant aux exigences des dispositions citées au point 2 dont l'objet est d'informer les administrés de l'approbation d'un plan local d'urbanisme. Par ailleurs, les dispositions de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme ne subordonnent pas la régularité de la publication par voie de presse à " une large diffusion dans le département " mais à une diffusion dans le département et il ressort des écritures mêmes des requérants que " Le Démocrate indépendant " est surtout diffusé dans " le Bergeracois " et dans les communes environnantes, ce qui correspond aux limites territoriales de la communauté d'agglomération bergeracoise. Le choix de cette publication était donc adapté au plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur de Bergerac et les requérants, qui habitent majoritairement cette commune, ne peuvent utilement se prévaloir de ce que ce journal ne serait pas disponible dans des parties éloignées du département. Par ailleurs, le signalement de l'approbation du plan local d'urbanisme de Saint-Sauveur-de-Bergerac, régulièrement indiqué dans une rubrique " annonces administratives ", n'était nullement d'un format inhabituel en la matière. 5. En troisième lieu, si les requérants font valoir que la communauté d'agglomération bergeracoise ne justifie pas de la publication de la délibération attaquée au recueil des actes administratifs, cette dernière formalité, qui ne figure pas au premier alinéa de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme, n'est pas au nombre de celles dont l'exécution conditionne le point de départ du délai de recours contentieux contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. 6. En quatrième lieu, en se bornant à indiquer que la communauté d'agglomération bergeracoise n'apporte aucune précision sur le lieu de l'affichage de la délibération en mairie et au siège de la communauté d'agglomération bergeracoise, les requérants ne remettent pas utilement en cause les certificats rédigés par le maire de Saint-Sauveur-de-Bergerac, qui a même précisé que cette délibération avait été affichée " sur les quatre panneaux d'affichage de la commune " et par le président de la communauté d'agglomération bergeracoise produits en première instance attestant de la régularité de cet affichage. 7. Enfin, dès lors que la délibération litigieuse a été régulièrement portée à la connaissance du public, les requérants, qui étaient au demeurant représentés par un avocat dès le stade des observations au commissaire-enquêteur sur le projet de plan local d'urbanisme maintenant leurs parcelles en zones inconstructibles, ne sont pas fondés à se prévaloir des difficultés qu'ils auraient rencontrées pour en obtenir la communication, la demande en ce sens qui aurait été adressée en mairie par leur avocat le 18 avril 2014 n'ayant pas le caractère d'un recours gracieux de nature à prolonger le délai de recours contentieux. 8. Compte tenu de ces éléments, c'est à bon droit que les premiers juges ont retenu que le délai de recours contentieux à l'encontre de la délibération du 26 février 2014 était expiré le 4 juin 2014, date d'enregistrement de la demande au greffe du tribunal. Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération bergeracoise, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par les consortsG.... Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros à verser à la communauté d'agglomération bergeracoise en application de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A...G..., Mme F...G...épouseC..., Mme H... G...et Mme B...G...est rejetée. Article 2 : Les consorts G...verseront à la communauté d'agglomération bergeracoise une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...G..., représentant unique qui en informera les autres requérants, et à la communauté d'agglomération bergeracoise. Copie en sera adressée à la commune de Saint-Sauveur-de-Bergerac. Délibéré après l'audience du 8 février 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, Mme Cécile Cabanne, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 mars 2018. Le rapporteur, Jean-Claude PAUZIÈSLe président, Catherine GIRAULTLe greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de la Dordogne en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 No 16BX00368