Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 13/03/2012, 09MA04040, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-03-13
Numéro : 09MA04040
Président : M. MOUSSARON
Rapporteur : Mme Isabelle  BUCCAFURRI
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : FRECHE & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 09MA04040 le 16 novembre 2009, présentée pour la société à responsabilité limitée (SARL) SOCIETE DE VALORISATION DE MATERIAUX INERTES (SOVAMI), représentée par son représentant légal en exercice, dont le siège social est sis 2189 Route de Bel Air à Grabels (34790) par Me Bernard, avocat ; La SOCIETE DE VALORISATION DE MATERIAUX INERTES demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0704175, 0704280 du 2 octobre 2009 par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a annulé, à la demande de la commune de Juvignac, l'arrêté en date du 8 août 2007 par lequel le préfet de l'Hérault l'a autorisée à exploiter une installation de stockage de déchets inertes sur un terrain situé sur le territoire des communes de Grabels et Juvignac ; 2°) de rejeter la demande de la commune de Juvignac présentée devant le Tribunal administratif de Montpellier ; 3°) à titre subsidiaire, de prononcer l'annulation de l'arrêté susmentionné du 8 août 2007 en tant seulement qu'il autorise l'exploitation de l'installation sur le territoire de la commune de Juvignac ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Juvignac une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu le jugement attaqué ; ...................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive n° 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets ; Vu le code de l'environnement; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005, portant dispositions diverses d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement ; Vu le décret n° 2006-302 du 15 mars 2006 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 janvier 2012 : - le rapport de Mme Buccafurri, président assesseur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations du cabinet Frêche et associés pour la société SOVAMI et de Me Arroudj pour la commune de Juvignac ; Considérant que la SOCIETE DE VALORISATION DE MATERIAUX INERTES (SOVAMI) a repris, en 2002, l'activité de stockage de déchets inertes, confiée à un groupement d'entreprises par le district de Montpellier, sur le territoire de la commune de Grabels ; que, le 30 janvier 2003, la SOVAMI a obtenu, sur le fondement des dispositions alors applicables de l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme, une autorisation d'installations et de travaux divers délivrée par le maire de Grabels l'autorisant, sur le territoire de cette commune, dans le cadre de l'exploitation de son activité de stockage de déchets inertes, à réaliser des exhaussements de terrains d'une hauteur supérieure à deux mètres ; que la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005, portant dispositions diverses d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement, intervenue en vue de transposer en droit interne la directive n° 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets, a introduit dans le code de l'environnement un article L. 541-30-1 soumettant à autorisation préfectorale l'exploitation d'une installation de stockage de déchets inertes ; que le décret n° 2006-302 du 15 mars 2006, pris pour l'application de l'article précité du code de l'environnement, et dorénavant codifié aux articles R. 541-65 et suivants de ce même code, a imposé, en son article 11, aux exploitants des installations de stockage de déchets inertes en cours d'exploitation à la date de son entrée en vigueur, de déposer une demande d'autorisation sur le fondement de ces nouvelles dispositions avant le 1er juillet 2007 ; que, conformément aux dispositions de l'article 11 du décret du 15 mars 2006, la SOVAMI a déposé auprès des services de la préfecture de l'Hérault, le 1er septembre 2006, une demande d'autorisation d'exploiter une installation de stockage de déchets inertes sur le territoire des communes de Grabels et Juvignac ; que, par un arrêté en date du 8 août 2007, le préfet de l'Hérault a délivré l'autorisation sollicitée en vue d'admettre dans l'installation en cause des déchets de " Bâtiment et Travaux Publics " et des terres et pierres pour une quantité maximale de 1 392 000 m3 pendant une durée de 30 ans et un maximum de 250 000 tonnes par an ; que l'arrêté dont s'agit a été contesté devant le Tribunal administratif de Montpellier, d'une part, par des riverains et, d'autre part, par la commune de Juvignac, opposée à cette installation ; que, par un jugement en date du 2 octobre 2009, le Tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint les deux requêtes, a, d'une part, rejeté comme irrecevable pour défaut d'intérêt pour agir, la requête présentée par les riverains et, d'autre part, faisant droit, en revanche, à la requête déposée par la commune de Juvignac, annulé l'arrêté en litige ; que la SOCIETE DE VALORISATION DE MATERIAUX INERTES relève appel de ce jugement en tant qu'il a fait droit à la requête de la commune de Juvignac et demande à la Cour de rejeter la demande de la commune de Juvignac présentée devant le Tribunal administratif de Montpellier et, à titre subsidiaire, de prononcer l'annulation de l'arrêté susvisé du 8 août 2007 en tant seulement qu'il autorise l'exploitation de l'installation sur le territoire de la commune de Juvignac ; que la commune de Grabels ainsi que la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, mises en cause par la Cour dans la présente instance, concluent également à l'annulation de ce jugement ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de l'appel formé par la commune de Grabels ; Sur la légalité de l'arrêté du 8 août 2007 : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 541-30-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au présent litige : " I. - L'exploitation d'une installation de stockage de déchets inertes est soumise à autorisation administrative délivrée dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. / II. - Le présent article ne s'applique pas : / 1° Aux installations de stockage de déchets inertes relevant déjà d'un régime d'autorisation d'exploitation ; / 2° Aux installations où les déchets inertes sont entreposés pour une durée inférieure à trois ans afin de permettre leur préparation à un transport en vue d'une valorisation dans un endroit différent, ou entreposés pour une durée inférieure à un an avant leur transport sur un lieu de stockage définitif ; / 3° A l'utilisation de déchets inertes pour la réalisation de travaux d'aménagement, de remblai, de réhabilitation ou à des fins de construction. " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret n° 2006-302 du 15 mars 2006, pris pour l'application de ces dispositions législatives et alors applicable : " Le présent décret s'applique aux installations de stockage de déchets inertes régies par l'article L. 541-30-1 du code de l'environnement. Pour l'application des dispositions ci-après, sont regardés comme des déchets inertes les déchets mentionnés au e de l'article 2 de la directive du 26 avril 1999 susvisée. " ; qu'aux termes de l'article 11 de ce même décret : " Les exploitants des installations de stockage de déchets inertes en cours d'exploitation à la date d'entrée en vigueur du présent décret déposent avant le 1er juillet 2007 la demande mentionnée à l'article 2 sauf si l'exploitation doit cesser avant cette date. " ; qu'aux termes de l'article 6 de ce même décret, alors applicable : " L'autorisation peut être refusée, par décision motivée, si l'exploitation de l'installation est de nature à porter atteinte : / 1° A la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques ; / 2° Au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants ; / 3° Aux sites, aux paysages, à la conservation des perspectives monumentales ; / 4° A l'exercice des activités agricoles et forestières ou à la conservation des milieux naturels, de la faune ou de la flore. / Elle peut également être refusée si l'exploitant ne dispose pas des capacités techniques nécessaires. " ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige résultant de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. (...) " ; Considérant, en premier lieu, que les dispositions précitées de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme visent les exhaussements de sol ; que, par suite, alors même que l'autorisation en litige n'est pas relative à l'ouverture d'une installation classée pour la protection de l'environnement mais à une installation de stockage de déchets inertes relevant d'un régime d'autorisation spécifique résultant des dispositions de l'article L. 541-30-1 du code de l'environnement, les dispositions d'urbanisme des plans d'occupation du sol des communes de Grabels et de Juvignac sur les territoires desquelles devait être implantée l'installation en cause étaient opposables à l'arrêté d'autorisation en litige, sans que le principe de l'indépendance des législations d'urbanisme et des installations de stockage de déchets inertes puisse y faire obstacle ; qu'en outre, alors même que le motif tiré de l'atteinte à un plan d'occupation des sols ou à un plan local d'urbanisme n'est pas au nombre des motifs prévus à l'article 6 du décret précité du 15 mars 2006, désormais codifié à l'article R. 541-70 du code de l'environnement, pouvant justifier un refus d'autorisation d'exploitation d'une installation de stockage de déchets inertes, le préfet peut se fonder sur ce motif pour refuser une telle autorisation dès lors qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, ces documents d'urbanisme sont opposables à tout exhaussement ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier et il est constant que l'exploitation de l'installation en litige comportait la réalisation de travaux d'exhaussement de sol ; que, dès lors, comme l'ont à juste titre estimé les premiers juges qui n'ont pas, ce faisant, commis d'erreur de droit, les dispositions des règlements des plans d'occupation des sols des communes de Grabels et de Juvignac étaient opposables à l'autorisation d'exploitation en litige ; Considérant, en deuxième lieu, que, si la SOVAMI et la ministre font valoir que l'installation en cause était une installation existante, il ressort des pièces du dossier que l'autorisation initiale accordée à la SOVAMI le 30 janvier 2003 par le maire de Grabels a été délivrée sur le fondement des dispositions de l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme et concernait une exploitation limitée au territoire de la commune de Grabels ; que l'arrêté ici en litige ayant pour objet d'autoriser sur le fondement d'une nouvelle législation l'exploitation d'une installation plus vaste dont la superficie s'étend sur le territoire tant de la commune de Grabels que de la commune de Juvignac, et non pas seulement de permettre à la SOVAMI de continuer l'exploitation initiale, les dispositions des règlements d'urbanisme de ces deux collectivités, en vigueur à la date de l'arrêté contesté étaient, par suite et en tout état de cause, opposables à cet acte ; Considérant, en troisième lieu, que la SOVAMI soutient, à titre subsidiaire, que l'autorisation en litige était compatible avec les dispositions d'urbanisme des règlements des plans d'occupation des sols (POS) des communes de Grabels et de Juvignac ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'installation en cause est implantée pour une superficie de 48 ha, 56 ares et 56 ca sur le territoire de la commune de Grabels et pour une superficie de 29 ha, 9 ares et 26 ca sur le territoire de la commune de Juvignac ; que ladite installation est implantée, concernant la commune de Grabels, sur deux zones du plan d'occupation des sols, d'une part, sur une zone naturelle ND pour l'installation elle-même et, d'autre part, sur une zone VNA2, zone équipée destinée à une utilisation touristique et sportive, concernant l'accès au site et le bâtiment d'accueil du centre de stockage ; que ladite installation est implantée, concernant la partie située sur le territoire de la commune de Juvignac, en zone naturelle ND du plan d'occupation des sols de cette collectivité ; Considérant, d'une part, que l'article 1er du règlement de la zone ND du plan d'occupation des sols de la commune de Grabels, approuvé le 11 octobre 1999, relatif aux occupations et utilisations du sol admises dans cette zone dispose que " §1 Ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes : / les équipements d'utilité publique : / - soit nécessaire à la sécurité. / - soit nécessaire à l'accessibilité du site. / les équipements d'intérêt public d'infrastructures et ouvrages techniques qui y sont liés. / Les affouillements, exhaussements et tous mouvements du sol conséquents à la réalisation de bâtiments et travaux publics, et à tout équipement d'intérêt général y compris les travaux de l'A750 et du L.I.E.N. " ; que l'article 2 de ce même règlement relatif aux occupations et utilisations du sol interdites dispose que " les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article précédent sont interdites, et notamment les carrières et décharges. " ; Considérant que l'installation en litige, qui a pour objet le stockage de déchets inertes, doit être regardée comme constituant une " décharge " au sens du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Grabels ; qu'il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 2 du règlement du plan d'occupation des sols de cette collectivité régissant la zone ND que les décharges sont expressément interdites dans cette zone ; que, contrairement à ce que soutiennent la société requérante et la ministre de l'écologie, il ne ressort d'aucun élément du dossier que les auteurs du plan d'occupation des sols aient entendu interdire dans cette zone uniquement les installations de stockage de déchets constituant des installations classées pour la protection de l'environnement ; que si la SOVAMI soutient que l'installation est compatible avec les dispositions d'urbanisme précitées dès lors que l'installation en litige, qui constitue un ouvrage d'intérêt général, entre dans le champ d'application des dispositions de l'article 1er de ce règlement, lequel autorise les exhaussements liés à la réalisation d'un équipement d'intérêt général, il résulte des termes de l'article 1er de ce règlement que les dispositions de cet article ne visent que les exhaussements de sol qui ne sont que la conséquence de travaux de construction d'un équipement d'intérêt général et non pas, comme c'est le cas de l'installation ici en cause, des exhaussements de sol qui sont l'objet même d'une installation ; qu'en outre, dès lors que l'article 2 de ce règlement interdit les opérations non mentionnées à l'article 1er, notamment les décharges, les auteurs du plan d'occupation des sols ont entendu implicitement mais nécessairement distinguer les exhaussements de sols réalisés dans le cadre d'une décharge, comme c'est le cas en l'espèce, de ceux visés à l'article 1er ; qu'il suit de là que c'est à juste titre que les premiers juges ont estimé que l'installation en litige était incompatible avec les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Grabels, applicables à la date de l'autorisation contestée ; qu'à cet égard, la commune de Grabels ne peut utilement soutenir que les règles d'urbanisme résultant de la révision du plan local d'urbanisme approuvée par une délibération du conseil municipal du 12 octobre 2009 autoriseraient désormais ladite installation dès lors que cette circonstance est postérieure à l'arrêté ici en litige et est, par suite, sans influence sur sa légalité ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions de la zone VNA2, dont la vocation est touristique et sportive, autorisaient l'implantation d'une partie des installations du centre de stockage de déchets inertes ; Considérant, d'autre part, qu'il est constant que l'installation en litige est située en zone ND dans le règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Juvignac ; qu'il résulte des dispositions de ce règlement, approuvé par une délibération du conseil municipal du 16 novembre 2000, applicable à la date de l'arrêté en litige, que cette zone est destinée à assurer notamment la sauvegarde des sites naturels, paysages et écosystèmes ainsi que la protection contre les risques naturels et les nuisances ; que l'article 2 de ce règlement relatif aux occupations et utilisations du sol interdites dispose que " Les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article précédent sont interdites " et que l'article 1er autorise un nombre limitée d'opérations dont notamment " les exhaussements des sols nécessaires à la réalisation de travaux, ouvrages ou installations d'intérêt général répondant à un impératif technique lié à la nature ou à la topographie du site ", catégorie dont se prévaut la société appelante ; qu'en effet, cette dernière soutient que les travaux relatifs à l'installation en litige visent à mettre à niveau les terrains en limite des communes de Juvignac et de Grabels en comblant un talweg et qu'ainsi il s'agit d'un exhaussement de sol nécessaire à la réalisation d'une installation d'intérêt général répondant à un impératif technique lié à la topographie du site entrant ainsi dans les occupations et utilisations des sols admises par l'article 1er du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Juvignac ; que, toutefois, les travaux d'exhaussement du sol visés par le règlement du plan d'occupation des sols de Juvignac sont uniquement ceux consécutifs à la réalisation d'une installation d'intérêt général et non pas ceux qui, comme en l'espèce, sont l'objet même de l'installation ; qu'ainsi, alors même que l'installation contestée constitue une " installation d'intérêt général " au sens du règlement du plan d'occupation des sols, les travaux d'exhaussement du sol prévus par l'autorisation en litige, qui ne sont pas la conséquence de la réalisation de l'installation en cause mais l'objet même de cette installation, n'entraient pas dans les occupations et utilisations des sols admises par l'article 1er du règlement du plan d'occupation des sols de la commune de Juvignac ; qu'en outre, à supposer même que les travaux en litige puissent être considérés de la nature de ceux visés par les dispositions précitées de l'article 1er de ce règlement, il ne résulte pas des pièces du dossier que ces travaux répondaient à un impératif technique lié à la nature ou à la topographie du site par la seule circonstance qu'ils ont pour effet de mettre à niveau des terrains en comblant un talweg ; que, par suite, c'est à juste titre que les premiers juges ont estimé que l'installation en cause était incompatible avec les dispositions d'urbanisme fixées par le règlement de la zone ND du plan d'occupation des sols de la commune de Juvignac ; Considérant, enfin, que SOVAMI n'établit pas ni même n'allègue que les dispositions d'urbanisme en cause pour ces deux communes seraient entachées d'illégalité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que ni la SOVAMI ni la commune de Grabels ni la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ne sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 2 octobre 2009, le Tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté préfectoral du 8 août 2007 au motif qu'il était intervenu en méconnaissance des dispositions des règlements d'urbanisme des plans d'occupation des sols des communes de Grabels et de Juvignac sur le territoire desquelles l'installation était implantée ; que cette autorisation étant illégale tant au regard des dispositions d'urbanisme de la commune de Grabels qu'au regard de celles de la commune de Juvignac, les conclusions tant principales que subsidiaires de la SOVAMI doivent être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Juvignac soit condamnée à verser à la SOVAMI une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner l'Etat à verser une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Juvignac et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la SOCIETE DE VALORISATION DE MATERIAUX INERTES est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Grabels et par la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement sont rejetées. Article 3 : L'Etat (ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement) versera à la commune de Juvignac une somme de 2 000 (deux mille) euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE DE VALORISATION DE MATERIAUX INERTES, à la commune de Juvignac, à la commune de Grabels, à M. Jean-Louis H, à M. Alain K, à M. Philippe C, à Mme Neida E, à Mme Catherine D, à M. Pierre A, à M. Alain D, à M. Joseph I, à M. Paul J, à Mme Colette B, à M. Bernard G, à Mme Christine F et à la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. '' '' '' '' N° 09MA04040 kp