Cour Administrative d'Appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 27/06/2016, 15MA04794, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-27
Numéro : 15MA04794
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A...B...ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté en date du 10 décembre 2008 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré cessibles les immeubles désignés comme nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Port Marianne Hippocrate. Par un jugement n° 0901468 du 4 janvier 2011, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 11MA00927 du 30 juillet 2013, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement en date 4 janvier 2011 et l'arrêté en date du 10 décembre 2008 du préfet de l'Hérault susvisés. Par une décision n° 372521 du 11 décembre 2015, le Conseil d'Etat a, sur pourvoi de la société d'équipement de la région montpelliéraine (SERM), annulé l'arrêt susmentionné et renvoyé l'affaire devant la Cour. Procédure devant la Cour : Par une requête, initialement enregistrée le 4 mars 2011, sous le n° 11MA00927 et, après renvoi par le Conseil d'Etat, enregistrée le 15 décembre 2015 sous le n° 15MA04794, M. et MmeB..., représentés par MeC..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 janvier 2011 ; 2°) d'annuler l'arrêté en date du 10 décembre 2008 du préfet de l'Hérault précité ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il a méconnu les principes du contradictoire et d'une bonne administration de la justice ; - l'arrêté en date du 31 octobre 2007 déclarant d'utilité le projet est entaché d'illégalité tenant à l'absence de délibération de la collectivité sollicitant préalablement l'ouverture des enquêtes d'utilité publique et parcellaire ; - l'arrêté querellé est entaché d'un vice de procédure tiré de la sous-estimation manifeste des dépenses liées au projet ; - cette sous-estimation bouleverse l'économie du projet ; - l'étude d'impact est manifestement insuffisante du fait du fractionnement irrégulier du projet en méconnaissance des dispositions du IV de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; - l'expropriation en litige ne présente aucune nécessité publique ; - la convention publique d'aménagement signée le 4 janvier 2001 entre la commune de Montpellier et la SERM est entachée de nullité pour violation des règles de publicité et de mise en concurrence au niveau communautaire ; - cette nullité a été constatée par un jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 16 octobre 2009 devenu définitif ; - la nullité de la convention entraîne celle la délibération qui l'approuve et de la décision du maire de la signer. Par trois mémoires en défense, enregistrés les 21 décembre 2012, 18 juin 2013 et 2 juillet 2013, la société d'équipement de la région montpelliéraine (SERM) conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. et Mme B...la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le juge n'avait pas obligation de rouvrir l'instruction et de soumettre sa note en délibéré au contradictoire ; - elle était compétente pour solliciter l'ouverture des enquêtes publiques en sa qualité d'expropriant et de concessionnaire ; - les requérants n'établissent pas que le coût des acquisitions foncières serait sous-estimé ; - le projet n'ayant pas été irrégulièrement fractionné, l'étude d'impact est suffisante ; - l'utilité publique du projet est justifiée par la nécessité de doter la zone en cause d'équipements et d'infrastructures médicaux ; la parcelle des requérants est située dans un emplacement stratégique pour la future ZAC ; - le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 4 janvier 2001 approuvant la convention publique d'aménagement est inopérant ; - les actes préalables à la déclaration d'utilité publique et à l'arrêté de cessibilité, dont la demande d'ouverture d'enquête publique et/ou parcellaire, ne sont pas des actes pris pour l'application d'une convention d'aménagement ; - en tout état de cause, les effets d'un vice d'incompétence de l'auteur de la décision prescrivant l'ouverture de l'enquête publique peuvent être neutralisés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - et les conclusions de M. Revert, rapporteur public. 1. Considérant que M. et Mme B...relèvent appel du jugement en date du 4 janvier 2011 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 10 décembre 2008 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré cessibles les immeubles désignés comme nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) Port Marianne Hippocrate ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire (...) " ; 3. Considérant que, devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci ; qu'il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser ; que, s'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser ; que, dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces de la procédure que la SERM a produit, après la clôture de l'instruction, une note en délibéré ; que, si les premiers juges se sont bornés à la viser sans l'analyser et se sont abstenus de la communiquer, ils n'ont entaché leur jugement d'aucune irrégularité de ce fait ; qu'en effet, cette note en délibéré ne contenait pas l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la SERM n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction ; que, par ailleurs, il ne ressort pas du jugement attaqué que les premiers juges se seraient fondés sur cette note en délibéré ; qu'il s'en suit que le moyen tiré de la méconnaissance des principes du contradictoire et d'une bonne administration de la justice ne peut qu'être écarté ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté en date du 31 octobre 2007 portant déclaration d'utilité publique : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " L'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. (...) Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession. " ; 6. Considérant que par arrêté en date du 15 mars 2007, le préfet de l'Hérault a ordonné l'ouverture des enquêtes publiques préalables à la déclaration d'utilité publique du projet de la ZAC Port Marianne Hippocrate et parcellaires à la demande de la SERM exprimée par lettre en date du 6 février 2007 ; qu'il ressort, néanmoins, de l'article 8 de la convention d'aménagement signée le 4 janvier 2001 que " le concédant habilite le concessionnaire à bénéficier de la déclaration d'utilité publique qu'il s'engage à demander, pour les immeubles que celui-ci ne parvient pas à acquérir à l'amiable " ; qu'ainsi, en vertu de ces stipulations, seule la collectivité concédante pouvait régulièrement solliciter l'ouverture de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique, en cas d'échec des tentatives d'acquisitions amiables engagées par la société concessionnaire ; qu'au jour de la demande d'ouverture de l'enquête publique, la SERM n'était pas encore bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique ; qu'ainsi, cette dernière n'avait pas qualité pour présenter la demande d'ouverture de l'enquête publique ; que, toutefois, ce vice n'a pas privé la collectivité concédante, en l'occurrence la communauté d'agglomération de Montpellier, d'une garantie ni exercé une influence sur le sens de la décision contestée dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette collectivité se serait opposée à la procédure d'expropriation en litige ; qu'au surplus, aucune disposition législative ou réglementaire n'exige que la saisine du préfet aux fins d'enquêtes d'utilité publique ou parcellaire soit nécessairement précédée par une délibération en ce sens de la collectivité concédante ; que ce moyen doit, dès lors, être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la sous-estimation des dépenses liées au projet : 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique en vigueur alors : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / (...) II.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi (...) 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser. (...)" ; 8. Considérant que M. et Mme B...n'établissent pas la sous-estimation alléguée du coût des acquisitions foncières en se prévalant de considérations générales tenant au prix moyen du m2 à Montpellier en 2007 ou sur l'aire urbaine de la ville et de la situation de marché quasi-monopolistique de la SERM qui utiliserait une méthode " tout à 50 F " ; que les arrêts de la cour d'appel de Montpellier dont ils font état concernent d'autres ZAC ; que s'agissant de la prise en compte des indemnités d'éviction des commerçants touchés par l'opération, la SERM fait valoir sans être contredite que le site de la ZAC est en état de friche et ne supporte aucun commerce ; que, par suite, les moyens tirés de la sous-estimation de l'état sommaire des dépenses et du bouleversement de l'économie générale du projet doivent être écartés ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact et du fractionnement irrégulier du projet : 9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté en litige : " V. - Lorsque la totalité des travaux prévus au programme est réalisée de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. Lorsque la réalisation est échelonnée dans le temps, l'étude d'impact de chacune des phases de l'opération doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme. " ; 10. Considérant que si la ZAC Port Marianne Hippocrate est présentée par la notice explicative comme une pièce complémentaire du projet d'ensemble Port Marianne et s'inscrit dans une continuité géographique avec les autres projets environnants à savoir ceux des Portes de la Méditerranée, des jardins de la Lironde, du Parc Marianne, du Bassin Jacques Coeur, du Consul de Mer et des Consuls de Mer Extension, cette complémentarité ne permet pas de regarder la ZAC Port Marianne Hippocrate comme formant un même programme avec le projet Port Marianne ; qu'en effet, compte tenu de son objet lié à la constitution d'un pôle médical dans cette zone de la ville, cette ZAC forme un programme autonome ayant une finalité propre indépendante de celles des autres projets précités qui concernent essentiellement la construction de logements, de commerces et d'espaces de loisirs ; que, du reste, la ZAC Port Marianne Hippocrate a connu une première phase de travaux en 2003 qui a permis la livraison de plusieurs bâtiments dont la clinique du Millénaire en activité depuis fin novembre 2003 ; qu'en outre, la circonstance que l'aménagement de l'ensemble du secteur aurait été confié à un même concessionnaire, la SERM, est sans incidence sur la qualification de programme au sens des dispositions du IV de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; qu'ainsi, l'étude d'impact de la ZAC Port Marianne Hippocrate n'avait pas à comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du projet Port Marianne ; qu'ainsi, ce moyen et celui tiré du fractionnement irrégulier du projet ne peuvent qu'être écartés ; En ce qui concerne l'utilité publique du projet : 11. Considérant qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 12. Considérant que le projet de la ZAC Port Marianne Hippocrate a pour objet la création d'un pôle médical et tertiaire dont l'accueil de la clinique du Millénaire issue du transfert des services des cliniques Lavalette, Rech et Saint Roch qui sera, selon la notice explicative, l'une des plus importantes de Montpellier ; que cette note explicative précise également que ce projet rééquilibrera les équipements hospitaliers qui se situent très majoritairement au nord de la ville et permettra à une grande partie de la population de l'agglomération de réduire fortement le temps d'accès aux établissements de soins ; que, dès lors, ce projet répond à une finalité d'intérêt général qui n'est pas valablement contestée par les appelants qui se bornent à alléguer que l'agglomération de Montpellier dénombre déjà un centre hospitalier universitaire, une dizaine de cliniques, l'institut national de santé et de recherche médicale, un centre de lutte contre le cancer et le parc Euromédecine ; 13. Considérant qu'en se bornant à soutenir que l'expropriation d'une partie de leur parcelle apparaît totalement superflue en l'état de la configuration des lieux, du périmètre de l'opération délimité matériellement par la rue Nina Simone et de l'absence de précision quant à la destination réelle des immeubles à construire sur l'emprise expropriée, les appelants ne démontrent pas que la SERM serait en mesure de réaliser cette opération sans recourir à l'expropriation ; que, du reste, l'intimée fait valoir, sans être valablement contredite, que la parcelle en cause est située à un endroit stratégique destiné à devenir une voirie de desserte et d'accès pour le futur boulevard urbain C 37 et à recevoir une construction qui pourrait être un local professionnel liée aux établissements médicaux tel qu'une crèche ou un autre type d'établissement de type local associatif ; que, par ailleurs, la collectivité et la SERM ne possèdent que 76 % du foncier ; que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir d'un jugement du tribunal administratif de Montpellier qui aurait constaté l'illégalité de la déclaration d'utilité publique de la voie C 37 dès lors que celui-ci a été annulé par un arrêt n° 11MA00940 du 14 mars 2014 de la Cour de céans ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les atteintes à la propriété privée et le coût financier de l'opération seraient excessifs eu égard à l'intérêt général qu'elle présente ; En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la délibération du 20 décembre 2000 approuvant la convention publique d'aménagement de la ZAC Port Marianne Hippocrate : 14. Considérant qu'un arrêté préfectoral ne peut légalement déclarer cessibles des parcelles de terrain nécessaires à la réalisation d'une ZAC en l'absence d'identification du concessionnaire chargé de cet aménagement et bénéficiaire, à ce titre, de l'expropriation ; que, par suite, l'arrêté de cessibilité par lequel le préfet déclare des terrains cessibles à une société concessionnaire doit être annulé par voie de conséquence de la résolution ou de l'annulation de la convention de concession ; qu'en revanche, ni la résiliation de la convention, eu égard à son absence de caractère rétroactif, ni l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de la délibération autorisant la signature de la convention de concession d'aménagement ou de la décision de la signer, ni une injonction, prononcée sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de saisir dans un délai déterminé le juge du contrat, ne conduisent à annuler, par voie de conséquence, un tel arrêté de cessibilité ; 15. Considérant que les appelants ne peuvent utilement se prévaloir du jugement en date du 16 octobre 2009 du tribunal administratif de Montpellier dès lors que, comme dit au point n° 14, ni l'annulation prononcée par ce jugement de la décision du 4 janvier 2001 par laquelle le maire de la commune de Montpellier a décidé de signer la convention publique d'aménagement confié à la SERM ni l'injonction faite, par les premiers juges, à la communauté d'agglomération de Montpellier, si elle ne peut obtenir la résolution amiable de la convention précitée, de saisir le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité, ne conduisent à annuler, par voie de conséquence, l'arrêté de cessibilité critiqué ; 16. Considérant que M. et Mme B...ne peuvent utilement exciper de l'illégalité de la délibération du 20 décembre 2000 approuvant la convention publique d'aménagement de la ZAC Port Marianne Hippocrate à l'encontre de l'arrêté de cessibilité contesté, ce dernier ne constituant pas un acte pris pour l'application de cette délibération, laquelle ne constitue pas davantage sa base légale ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B...ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 10 décembre 2008 du préfet de l'Hérault ; Sur les conclusions tendant à la mise à la charge des dépens : 18. Considérant que le présent litige n'a donné lieu à aucun dépens ; que les conclusions de M. et Mme B...tendant à ce que la commune de Montpellier soit condamnée aux entiers frais et dépens de la présente instance, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à M. et Mme B...quelque somme que ce soit au titre des frais que celui-ci a exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B...la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société d'équipement de la région montpelliéraine et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme B...est rejetée. Article 2 : M. et Mme B...verseront à la société d'équipement de la région montpelliéraine la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et MmeB..., à la société d'équipement de la région montpelliéraine et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 6 juin 2016, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - Mme Hameline, premier conseiller, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 juin 2016. '' '' '' '' 2 N° 15MA04794