CAA de PARIS, 1ère chambre, 13/02/2020, 18PA03508, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-13
Numéro : 18PA03508
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Fabien  PLATILLERO
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SIMARD

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et des mémoires, enregistrés le 7 novembre 2018, le 15 décembre 2018, le 24 septembre 2019 et le 17 octobre 2019, la société Les 7 Batignolles, représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) d'annuler la décision du 26 juillet 2018, modifiée le 15 janvier 2019, par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique a accordé à la société Propexpo l'autorisation préalable requise pour l'extension de 8 salles et 384 places supplémentaires de l'établissement " UGC Maillot " à Paris - 17ème arrondissement ; 2°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement cinématographique la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Les 7 Batignolles soutient que : - son recours préalable devant la Commission nationale d'aménagement cinématographique et sa requête ne sont pas tardifs ; - elle a intérêt à agir ; - l'article L. 212-6-7 du code du cinéma et de l'image animée a été méconnu, dès lors qu'un des membres de la Commission nationale d'aménagement cinématographique était en situation de conflit d'intérêts ; - l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été méconnu ; - le dossier était incomplet et insuffisant, faute de mentionner tous les établissements de la zone d'influence cinématographique ; - le projet autorisé aura pour effet de nuire à la diversité cinématographique et porte atteinte à l'aménagement culturel du territoire ; - le projet place l'enseigne " UGC Ciné Cité " en situation d'abus de position dominante dans la zone d'influence cinématographique. Par des mémoires en défense enregistrés le 26 juin 2019 et le 23 octobre 2019, la société Propexpo, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Les 7 Batignolles sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Propexpo soutient que : - le recours préalable devant la Commission nationale d'aménagement cinématographique et la requête sont tardifs ; - la requérante n'a pas intérêt à agir ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 23 septembre 2019, la Commission nationale d'aménagement cinématographique, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Les 7 Batignolles sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La Commission nationale d'aménagement cinématographique soutient que : - le recours préalable et la requête sont tardifs ; - la requérante n'a pas intérêt à agir ; - les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code du cinéma et de l'image animée ; - la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. F..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - et les observations de Me C..., pour la société Les 7 Batignolles, et de Me B..., pour la société Propexpo. Une note en délibéré présentée pour la société Les 7 Batignolles a été enregistrée le 23 janvier 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 26 juillet 2018, modifiée le 15 janvier 2019 en vue de corriger une erreur matérielle, la Commission nationale d'aménagement cinématographique a accordé à la société Propexpo l'autorisation préalable requise pour l'extension de 8 salles et 384 places supplémentaires de l'établissement " UGC Maillot " à Paris 17ème arrondissement, confirmant, sur saisine, notamment, de la société Les 7 Batignolles, une décision du 14 février 2018 de la commission départementale d'aménagement cinématographique de Paris. La société Les 7 Batignolles demande à la Cour d'annuler la décision du 26 juillet 2018, modifiée le 15 janvier 2019. Sur la légalité de la décision attaquée : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-6-7 du code du cinéma et de l'image animée : " Les membres de la Commission nationale d'aménagement cinématographique se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues au 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Leurs déclarations d'intérêts sont tenues à la disposition de l'ensemble des autres membres de la Commission nationale d'aménagement cinématographique par le président. Aucun membre de la Commission nationale d'aménagement cinématographique ne peut participer à des débats ou à une délibération dans une affaire dans laquelle lui-même ou une personne morale au sein de laquelle il a, au cours des trois années précédant la délibération, exercé des fonctions ou détenu un mandat a eu un intérêt ou représenté une partie intéressée au cours de la même période. La Commission nationale d'aménagement cinématographique peut suspendre le mandat d'un de ses membres ou y mettre fin si elle constate, à la majorité des trois quarts des autres membres, qu'il se trouve dans une situation d'incompatibilité, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué à ses obligations ". Aux termes de l'article 2 de la loi du 11 octobre 2013, " (...) constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ". 3. La société Les 7 Batignolles soutient que les dispositions précitées de l'article L. 212-6-7 du code du cinéma et de l'image animée ont été méconnues, dès lors qu'un des membres de la Commission nationale d'aménagement cinématographique, Mme H..., était en situation de conflit d'intérêts. Toutefois, la circonstance que l'intéressée a siégé en sa qualité de maire de la commune de Plaisir à la commission départementale d'aménagement cinématographique des Yvelines du 4 juillet 2018, a donné à cette occasion un avis favorable à un projet d'établissement cinématographique porté par le groupe UGC dans cette ville et s'est publiquement exprimée en sa faveur dans la presse, ne saurait à elle seule caractériser un manque d'indépendance, d'impartialité et d'objectivité de sa part dans l'examen de la demande de la société Propexpo au cours de la séance de la Commission nationale d'aménagement cinématographique du 26 juillet 2018. Il en est de même de la circonstance que le directeur général du groupe UGC était présent à chacune de ces deux séances, temporellement proches, ce qui ne constitue pas une " collaboration à un haut niveau de responsabilité " entre les intéressés. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme H... aurait un quelconque intérêt à titre personnel dans le groupe UGC. Dans ces conditions, aucune situation d'interférence entre divers intérêts de Mme H... de nature à influencer ou paraitre influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions à la Commission nationale d'aménagement cinématographique, au sens de la loi du 11 octobre 2013, ne ressort des pièces du dossier. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure doit être écarté. 4. A cet égard, la société Les 7 Batignolles ne peut utilement se prévaloir des stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que la décision attaquée n'émane ni d'une juridiction, ni d'un tribunal au sens de cet article 6. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 212-7-1 du code du cinéma et de l'image animée : " Pour l'application des dispositions de l'article L. 212-9, la zone d'influence cinématographique d'un projet d'aménagement cinématographique correspond à l'aire géographique au sein de laquelle l'établissement de spectacles cinématographiques faisant l'objet d'une demande d'autorisation exerce une attraction sur les spectateurs. Cette zone est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'établissement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques, de la localisation et du pouvoir d'attraction des établissements de spectacles cinématographiques existants ainsi que de la localisation des établissements exploités sous la même enseigne que celle de l'établissement concerné ". 6. D'une part, dans son dossier de demande d'autorisation, la société Propexpo a défini une zone d'influence cinématographique à partir d'un périmètre défini selon un temps de trajet de 20 minutes en transports en commun, puis, tenant compte de l'environnement concurrentiel lié à la présence d'autres multiplexes et de la conception du projet, d'une capacité limitée participant à un rayonnement de proximité, a divisé cette zone en deux sous-zones, une sous-zone primaire englobant un public de proximité résidant dans les quartiers proches de la Porte Maillot et une sous-zone secondaire touchant un public résidant à 20-25 minutes de trajet, limitée par les offres alternatives. Si l'établissement de la société Les 7 Batignolles était initialement exclu de la zone d'influence cinématographique, il ressort des pièces du dossier que la Commission nationale d'aménagement cinématographique l'a, au cours de l'instruction, intégré à cette zone. La commission a ainsi redéfini la zone d'influence cinématographique comme comprenant neuf établissements cinématographiques, dont le cinéma Les 7 Batignolles, qu'elle a intégré dans son analyse des équipements et de la fréquentation cinématographique ainsi que de l'offre dans la zone par type de programmation, d'exploitant et de gestion, avant d'apprécier le projet qui lui était présenté au regard des différents critères mentionnés à l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée en tenant compte de ce cinéma. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le dossier de demande, compte tenu de ses insuffisances, était de nature à fausser l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement cinématographique. 7. D'autre part, la société Les 7 Batignolles soutient que la zone d'influence cinématographique devait intégrer l'établissement " UGC Ciné Cité " situé La Défense, compte tenu du temps de trajet de dix-huit minutes. Toutefois, en se bornant à constater un temps de trajet et à alléguer, sans apporter aucun élément à l'appui de ses allégations, qu'aucune barrière géographique ou psychologique ne faisait obstacle à l'intégration de cet établissement dans la zone d'influence cinématographique, la requérante ne conteste pas sérieusement que, compte tenu notamment de la nature et de la taille du projet ainsi que de la localisation et du pouvoir d'attraction de l'établissement situé à La Défense, cet établissement ne remplissait pas les critères prévus à l'article R. 212-7-1 du code du cinéma et de l'image animée pour être intégré à la zone d'influence cinématographique du projet prévu Porte Maillot. Dans ces conditions, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pas commis d'erreur d'appréciation en n'intégrant pas cet établissement dans la zone d'influence cinématographique. A cet égard, contrairement à ce que soutient la requérante, aucune disposition ni aucun principe n'imposait à la commission de motiver l'exclusion de cet établissement de la zone d'influence cinématographique. Par ailleurs, si la société Les 7 Batignolles soutient que le cinéma " Elysée Lincoln " aurait dû être intégré à la zone d'influence cinématographique, elle n'apporte aucune précision à l'appui de ses allégations permettant d'en apprécier le bien- fondé. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée : " Les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l'exploitation cinématographique que la qualité des services offerts ". Aux termes de l'article L. 212-9 du même code : " Dans le cadre des principes définis à l'article L. 212-6, la commission départementale d'aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants : 1° L'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l'établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d'autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l'offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; c) La situation de l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ; 2° L'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) L'implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d'influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; b) La préservation d'une animation culturelle et le respect de l'équilibre des agglomérations (...) ". 9. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier de demande, du rapport d'instruction et de la décision attaquée que le projet, qui consiste à étendre un établissement existant de quatre salles à douze salles, permettra de proposer une offre de 230 films inédits par an au cours de 25 550 séances, en forte augmentation par rapport à l'existant, films aussi bien généralistes qu'art et essai, ces derniers représentant 35% des séances, 45 % des séances devant en outre être proposées en version originale. Le projet permet ainsi de renforcer l'offre dans la zone d'influence cinématographique, en améliorant également l'accès des spectateurs de la zone aux films inédits dès leur première semaine de sortie nationale. La direction régionale des affaires culturelles (DRAC) a d'ailleurs relevé dans son avis préalable que les films, y compris art et essai, seraient mieux exposés tant en rythme qu'en durée, l'apport sur la diversité étant surtout sensible dans la zone primaire du projet. En outre, la Commission nationale d'aménagement cinématographique a relevé que l'objectif de consacrer 35 % des séances à des films art et essai, qui permet de développer une diversité de l'offre cinématographique dans la zone, vaut engagement de programmation au sens du 3° de l'article L. 212-23 du code du cinéma et de l'image animée. Par ailleurs, le gain de fréquentation attendu, dans des salles répondant aux exigences actuelles du public en termes de confort et de projection, a été estimé à environ 335 000 entrées supplémentaires liées à l'extension de 8 salles et 384 places, et, ainsi qu'il ressort de l'avis de la DRAC, " le projet, dont le rayonnement sera d'abord de proximité, permettra d'offrir à sa zone d'influence primaire une offre en termes de séances et de films à l'affiche enfin conforme au public concerné, y compris celui important de passage, et de densifier le maillage du parc parisien en participant de l'accroissement de l'offre cinématographique proposée dans les arrondissements de l'ouest parisien, moins bien doté en équipements que la moyenne parisienne ". La Commission nationale d'aménagement cinématographique a également relevé que le projet, qui participera à l'effort de renouvellement des équipements de la zone d'influence cinématographique, contribuera à redynamiser la fréquentation dans le secteur Champs-Elysées - Maillot, en baisse depuis plusieurs années. 10. La société Les 7 Batignolles ne conteste pas sérieusement les éléments mentionnés au point 9 en se bornant à constater que la zone d'influence cinématographique connaît une croissance démographique faible et une baisse de fréquentation au cours des dernières années et à alléguer que le projet porterait atteinte au pluralisme des établissements. Elle n'apporte d'ailleurs aucun élément à l'appui de ses affirmations selon lesquelles le projet aurait pour effet de déséquilibrer les équipements de type " multiplexe " situés à l'ouest de Paris, en se bornant à se prévaloir de sa propre autorisation d'exploitation qui s'inscrit dans le cadre de l'aménagement du secteur des Batignolles, et entraînerait une surexposition des films généralistes et un déséquilibre économique des exploitants de films art et essai. Quant à la circonstance que le projet ne prévoirait pas d'innovation majeure dans la qualité des équipements, elle ne saurait caractériser une atteinte à la diversité cinématographique et à la modernisation des équipements. Dans ces conditions, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet ne portait pas atteinte à la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique. 11. D'autre part, ainsi qu'il ressort du rapport d'instruction et de la décision attaquée, le projet s'inscrit dans un mouvement de renouvellement des équipements cinématographiques, antérieurement concentré à l'est de Paris, et confortera le rééquilibrage en faveur de l'Ouest parisien des efforts de modernisation des établissements, en contribuant à redynamiser la fréquentation dans le secteur des Champs-Elysées, qui a enregistré depuis 2005 la plus lourde perte d'entrées de tous les quartiers parisiens. En renforçant l'offre cinématographique en termes de diversité et d'exposition, le projet contribuera ainsi au développement de l'animation culturelle du secteur Champs-Elysées - Maillot et, plus généralement de l'Ouest de Paris. Le rapport d'instruction observe d'ailleurs que le projet contribuera à enrayer la perte de fréquentation du secteur et à remettre son offre cinématographique au niveau des autres quartiers parisiens, sans remettre en cause les équilibres observés entre les différents secteurs ouest de la Ville de Paris et entre la Ville de Paris et sa périphérie, comme la DRAC dans son avis qui a relevé que " le futur multiplexe ne devrait ni menacer le pluralisme de l'exploitation sur sa zone d'influence, compte tenu des particularités fortes de typologie des différents établissements concernés, ni remettre en cause les grands équilibres cinématographiques à l'échelle du territoire parisien, notamment l'aménagement culturel sur les Champs-Élysées qui relève d'une problématique très spécifique, mais participer au développement d'équipements culturels et de loisirs au pourtour de la ville la reliant mieux à sa périphérie et répondant ainsi à une légitime demande de proximité ". A cet égard, si le rapport d'instruction mentionne que le rayonnement du cinéma Les 7 Batignolles est susceptible d'être atténué par le projet, il indique que la configuration et la capacité des salles devraient limiter les interférences entre les deux établissements, tout en soulignant que le positionnement géographique du cinéma des Batignolles lui confèrera une influence s'exerçant principalement sur une zone distincte, orientée vers l'est de la Porte d'Asnières et au nord vers Clichy. 12. La société Les 7 Batignolles ne conteste pas sérieusement les éléments mentionnés au point 11 en se bornant à invoquer, sans apporter aucun élément précis à l'appui de ses allégations, des effets nuisibles sur les cinémas de proximité, en faveur desquels le groupe UGC n'a pas pris d'engagements et une atteinte au pluralisme par la réalisation du projet. Dans ces conditions, la Commission nationale d'aménagement cinématographique n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet ne portait pas atteinte à l'objectif d'aménagement culturel du territoire. 13. En quatrième lieu, si la société Les 7 Batignolles soutient que le projet aurait pour effet de placer l'enseigne " UGC Ciné Cité " en situation d'abus de position dominante, elle n'apporte aucune précision concernant la délimitation du marché pertinent envisagé, en se bornant à se référer sans en justifier à la zone d'influence cinématographique et aux parts de marché respectives des différents opérateurs, alors qu'il ressort du rapport d'instruction que le groupe UGC, qui exploite trois établissements de la zone d'influence cinématographique, représentant plus de la moitié des écrans disponibles et des entrées réalisées, ne possèdera, après la réalisation du cinéma Les 7 Batignolles et le remplacement d'un autre cinéma de onze salles par un établissement de huit salles également prévu, qu'un tiers des écrans recensés dans la zone. Le moyen invoqué doit ainsi être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir, que la société Les 7 Batignolles n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 26 juillet 2018, modifiée le 15 janvier 2019, par laquelle la Commission nationale d'aménagement cinématographique a accordé à la société Propexpo l'autorisation préalable requise pour l'extension de 8 salles et 384 places supplémentaires de l'établissement " UGC Maillot " à Paris 17ème arrondissement. Ses conclusions à fin d'annulation doivent ainsi être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 16. Les dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Les 7 Batignolles demande au titre des frais qu'elle a exposés. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la société Les 7 Batignolles, qui est la partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'Etat (Commission nationale d'aménagement cinématographique) et la même somme au titre des frais exposés par la société Propexpo. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Les 7 Batignolles est rejetée. Article 2 : La société Les 7 Batignolles versera à l'Etat (Commission nationale d'aménagement cinématographique) et à la société Propexpo la somme de 1 500 euros chacun, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Les 7 Batignolles, à la Commission nationale d'aménagement cinématographique, à la société Propexpo et au Centre national du cinéma et de l'image animée. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2020, à laquelle siégeaient : - Mme E..., présidente de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - M. F..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 février 2020. Le rapporteur, F. F...La présidente, S. E...Le greffier, M. A...La République mande et ordonne au ministre de la culture en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18PA03508