Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, du 7 octobre 2004, 02DA00265, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1RE CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2004-10-07
Numéro : 02DA00265
Président : M. Merloz
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP EMO HEBERT & ASSOCIES

Vu le recours du SECRETAIRE D'ETAT AU LOGEMENT, enregistré le 22 mars 2002, et son mémoire ampliatif, enregistré le 3 mai 2002 ; le SECRETAIRE D'ETAT AU LOGEMENT demande à la Cour d'annuler le jugement en date du 20 décembre 2001 du Tribunal administratif de Rouen en ce qu'il a condamné l'Etat à verser à M. et Mme X une somme de 128 208,25 francs ; Il soutient que M. et Mme X n'ayant pas demandé le retrait du permis de construire qui leur a été délivré le 23 août 1980, le maire de Fleury-sur-Andelle ne pouvait légalement le retirer que s'il était entaché d'illégalité ; que les risques d'inondation n'étaient pas connus à la date de délivrance du permis de construire ; que l'inondation à l'origine des dommages est le résultat d'une conjonction exceptionnelle de phénomènes ; qu'ainsi le maire n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en n'assortissant pas le permis de construire de prescriptions spéciales sur le fondement de l'article R-111-2 du code de l'urbanisme ; qu'en conséquence, ce permis étant légal, le maire ne pouvait le retirer sans commettre d'excès de pouvoir ; que, par suite, le maire n'a commis aucune faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat en ne procédant pas à un tel retrait ; qu'en tout état de cause, les époux X et la société Maisons Phénix, en s'abstenant de prendre lors de la construction les précautions nécessaires compte tenu de la configuration particulière du terrain, ont commis des fautes de nature à exonérer l'Etat de sa responsabilité ; qu'en ne faisant pas usage des pouvoirs de police qu'il tient des articles L. 131-1 et L. 131-2-6 du code des communes, le maire a également commis des fautes exonératoires de la responsabilité de l'Etat ; que les préjudices liés à la remise en état de l'habitation et des espaces verts, aux travaux de réfection intérieurs et aux troubles de jouissance ne sont pas la conséquence directe de la faute reprochée à l'Etat ; qu'ils ne sont pas établis dans leur montant ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 août 2002, présenté par M. et Mme X, concluant au rejet du recours du ministre et à la condamnation de l'Etat au paiement de la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que le recours est irrecevable parce que tardif ; que le risque d'inondation de leur terrain était connu ; qu'en n'assortissant pas le permis de construire de prescriptions spéciales, le maire a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en l'absence de plan d'occupation des sols ; qu'en ne retirant pas le permis de construire illégal alors que l'Etat avait été informé par le maire, par courrier du 17 octobre 1990, des risques d'affaissement du terrain en cause, l'administration a également commis une faute ; que la responsabilité de la société Maisons Phénix, qui n'est pas partie à l'instance, ne peut être utilement invoquée ; que l'évaluation du préjudice faite par les premiers juges doit être confirmée ; Vu le mémoire, enregistré le 5 mai 2003, présenté pour la commune de Fleury-sur-Andelle, par Me Gillet, avocat, concluant, titre principal, à ce que soit constaté le désistement d'office de l'Etat qui n'a pas présenté dans les délais requis le mémoire ampliatif annoncé ; au cas où le succès de l'appel de l'Etat modifierait défavorablement la situation de la commune, à ce qu'il soit fait droit à ses conclusions d'appel provoqué tendant à l'annulation du jugement attaqué et au rejet de la demande des époux X comme irrecevable et mal fondée ; à titre subsidiaire à ce que la part de responsabilité de la commune soit réduite en raison des fautes commises par les victimes ; à ce que l'Etat soit condamné à garantir la commune en raison des fautes qu'il a commises ; à ce que les époux X, et à défaut l'Etat, soient condamnés au paiement de la somme de 1 000 euros au titre des frais irrépétibles ; la commune soutient que les requérants ont tardivement soulevé, devant les premiers juges, le moyen tiré d'une prétendue carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; qu'il s'agit d'une demande nouvelle qui n'a été précédée d'aucune demande préalable et qui a été présentée à la commune après l'extinction du délai de prescription quadriennale ; qu'aucun élément de fait ou de droit n'imposait des prescriptions particulières en raison des risques d'inondation ; que l'administration n'avait pas connaissance, au moment de la délivrance du permis de construire, de la ravine située sur le terrain des pétitionnaires laquelle était dissimulée ; que les inondations survenues en 1988 ont revêtu un caractère exceptionnel et imprévisible ; que le maire n'a pas davantage commis de faute en ne retirant pas le permis de construire litigieux ; qu'il a informé les époux X dès le 15 octobre 1980 des précautions à prendre pour prévenir tout risque d'inondation ou de glissement de terrain ; que la société Phénix a méconnu ses obligations ; qu'en tout état de cause, l'Etat est seul responsable des conséquences des décisions prises par le maire en son nom ; que le maire n'a pas commis de faute dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; qu'il n'y avait aucun danger grave ou imminent ; que, sauf à commettre une voie de fait, il ne pouvait intervenir sur la propriété des époux X ; que ceux-ci se sont opposés à l'installation d'une deuxième buse sur leur terrain ; que les travaux se succèdent, depuis 1988, pour prévenir les risques d'inondation ; que les travaux nécessaires ne pouvaient être prescrits par le seul maire car ils s'inscrivent dans la gestion par le SIBA des eaux de ruissellement du plateau ; que l'Etat doit être condamné à garantir la commune compte tenu des nombreuses correspondances adressées par le maire aux services de l'Etat pour attirer leur attention sur les risques d'inondation ; que les époux X ont commis une imprudence fautive en faisant construire leur habitation sans les précautions nécessaires malgré les avertissements du maire et en s'opposant à la réalisation des travaux proposés par la commune, en particulier la réalisation d'une seconde buse ; que le préjudice allégué doit être ramené à de plus justes proportions ; que les frais d'expertise doivent être mis à la charge des époux X ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 8 juillet 2003, présenté par les époux X concluant aux mêmes fins que leurs précédentes écritures, par les mêmes moyens, et au rejet comme irrecevable de l'appel provoqué de la commune ; ils soutiennent que l'appel provoqué de la commune est irrecevable dès lors que l'appel principal de l'Etat l'est également et que ce dernier n'est pas de nature à aggraver le sort de la commune ; que le contentieux est lié à l'égard de la commune ; que l'exception de prescription quadriennale n'est ni recevable ni fondée ; qu'ils ignoraient les risques d'inondation ; que la lettre du maire du 15 octobre 1980 ne constitue à cet égard aucune information claire et explicite ; que la responsabilité tant de la commune que de l'Etat, qui dispose d'un pouvoir de substitution, est engagée pour sa carence dans l'exercice des pouvoirs de police ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code des communes ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience : Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 septembre 2004 à laquelle siègeaient M. Merloz, président de chambre, M. Dupouy et M. Yeznikian, présidents-assesseurs, - le rapport de M. Yeznikian, rapporteur ; - les observations de Me Rouly pour la commune de Fleury-sur-Andelle ; - et les conclusions de M. Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que le 23 août 1980, un permis de construire a été délivré à M. et Mme X par le maire de la commune de Fleury-sur-Andelle, agissant au nom de l'Etat, en l'absence à l'époque des faits de plan d'occupation des sols ; qu'il résulte de l'instruction, et notamment du rapport d'expertise ordonné en référé, qu'à la suite des fortes pluies orageuses qui se sont abattues le 10 mai 1988 sur la commune de Fleury-sur-Andelle, l'habitation de M. et Mme X, située rue du Bois des Lièvres, en contrebas du Bois de Grainville, a été inondée par des eaux de ruissellement provenant de la colline située en amont, qui ont provoqué d'importants dégâts ; que, par jugement en date du 20 décembre 2001, le Tribunal administratif de Rouen a condamné l'Etat au titre d'un acte d'urbanisme illégal et la commune de Fleury-sur-Andelle au titre d'une carence dans l'exercice des pouvoirs de police du maire à réparer chacun pour la moitié les dommages subis par M. et Mme X et estimé que les fautes commises par les victimes étaient de nature à atténuer dans la proportion de la moitié la responsabilité encourue par l'administration ; Sur l'appel principal du ministre : En ce qui concerne sa recevabilité : Considérant que le recours sommaire introduit par le ministre contre le jugement du Tribunal administratif de Rouen en date du 20 décembre 2001, qui lui a été notifié le 25 janvier 2002, a été transmis au greffe de la Cour par télécopie le 22 mars 2002, soit dans le délai du recours contentieux, et confirmé ensuite par courrier transmettant l'original signé du recours ; que le mémoire ampliatif annoncé a été transmis par fax le 3 mai 2002, soit dans le délai d'un mois qui lui a été imparti en application de l'article R 612-5 du code de justice administrative, puis confirmé par courrier ; que, par suite, le recours du ministre est recevable ; En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme : La construction sur des terrains exposés à un risque, tel que : inondation, érosion, affaissement, éboulement, avalanches, peut, si elle est autorisée, être subordonnée à des conditions spéciales. Ces terrains sont délimités par arrêté préfectoral ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que le 23 août 1980, date à laquelle le permis de construire a été délivré à M. et Mme X, les risques d'inondation du terrain d'assiette de la construction projetée n'étaient pas connus de l'administration ; qu'en particulier, la ravine naturelle dans laquelle les eaux de ruissellement se sont engouffrées le 10 mai 1988 avait été remblayée et n'était plus visible à l'époque ; que la seule production par les intéressés devant le juge administratif d'un relevé manuscrit du plan cadastral sur laquelle cette ravine est reportée ne suffit pas à établir qu'en admettant que ce document ait été connu de l'administration, celle-ci ait été en mesure d'apprécier la nature et l'ampleur du risque encouru ; que, par suite, l'autorité administrative n'a pas commis d' erreur manifeste d'appréciation en délivrant ledit permis sans l'assortir de conditions spéciales ; Considérant que, s'agissant d'une décision individuelle créatrice de droits, le maire ne pouvait légalement, en l'absence de demande expresse des bénéficiaires, retirer ce permis de construire qui n'était pas entaché d'illégalité, après que, par lettre en date du 7 octobre 1980, l'administration a été alertée par des riverains de ce qu' à cet endroit (...) les eaux pluviales étaient susceptibles de créer des affaissements de terrain et surtout d'emporter une maison ; qu'ainsi, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal administratif, en s'abstenant de procéder au retrait du permis de construire, l'autorité administrative n'a pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a estimé que la responsabilité de l'Etat était engagée à l'égard de M. et Mme X, faute pour le maire d' avoir retiré le permis de construire après avoir été informé de la gravité des périls ; Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme X devant le Tribunal administratif de Rouen ; Considérant que M. et Mme X soutiennent que le permis de construire délivré le 23 août 1980 était illégal dès l'origine du fait de la connaissance par l'administration des risques d'inondation dans le secteur d'implantation de leur maison ou était devenu illégal à partir du mois d'octobre 1980, à la suite de l'information sur les risques donnée par des habitants de la commune ; que, pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment, le permis de construire n'a pas été délivré illégalement le 23 août 1980 et ne pouvait donc, en l'absence d'une demande en ce sens de la part des intéressés, être régulièrement retiré même dans le délai de quatre mois suivant l'édiction de la mesure ; que si M. et Mme X se prévalent de la carence du préfet de l'Eure dans l'exercice de son pouvoir de substitution en matière de police, il ne résulte pas, en tout état de cause, de l'instruction que l'autorité de l'Etat aurait commis une faute lourde en s'abstenant de prendre des mesures de police au lieu et place du maire de Fleury-sur-Andelle ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer est fondé à demander l'annulation le jugement du Tribunal administratif de Rouen en date du 20 décembre 2001 en tant qu'il concerne l'Etat ; Sur l'appel provoqué de la commune de Fleury-sur-Andelle : En ce qui concerne la recevabilité de l'appel provoqué : Considérant que l'admission de l'appel du ministre aggrave la situation de la commune de Fleury-sur-Andelle dès lors qu'elle se trouverait exposée à devoir payer seule à M. et Mme X le coût des réparations des préjudices subis ; que la commune est dès lors recevable à demander, par voie d'appel provoqué, que les condamnations que le jugement a prononcées à son encontre soient supprimées ou réduites ; En ce qui concerne la recevabilité de la demande de M. et Mme X fondée sur la responsabilité de la commune au titre de la carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police : Considérant que M. et Mme X ont adressé au préfet de l'Eure et au maire de Fleury-sur-Andelle, le 14 mai 1998 un courrier intitulé recours gracieux constituant une demande tendant à obtenir la réparation des préjudices subis par leur propriété à la suite d'inondations ; que postérieurement au rejet explicite le 10 août 1998 de cette demande par le préfet de l'Eure, fondé sur l'absence de faute de l'Etat à l'occasion de la délivrance du permis de construire, les intéressés ont saisi, le 12 octobre 1998, le Tribunal administratif de Rouen d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat ou de la commune de Fleury-sur-Andelle au titre des fautes commises lors de la délivrance du permis de construire ; qu'ultérieurement, par un mémoire complémentaire enregistré devant le Tribunal administratif de Rouen le 24 octobre 2001, M. et Mme X ont également mis en cause la responsabilité de la commune de Fleury-sur-Andelle ou celle de l'Etat sur le fondement cette fois de la carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ou de celle du préfet dans l'exercice de son pouvoir de substitution ; que, dans son jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a retenu la responsabilité de la commune au titre d'une carence du maire dans l'exercice des pouvoirs qu'il détenait à l'époque de l'article L. 131-2 6° du code des communes ; qu'en appel, la commune de Fleury-sur-Andelle soutient à nouveau que le second terrain de responsabilité choisi par les demandeurs devant le Tribunal constituaient une demande nouvelle qui n'avait pas fait l'objet d'une réclamation indemnitaire préalable et pour laquelle le contentieux n'était pas lié ; Considérant qu'en recherchant, à partir du 24 octobre 2001, la responsabilité de la commune de Fleury-sur-Andelle sur le terrain de la faute commise par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de police, M. et Mme X mettaient en cause non pas la responsabilité de l'Etat mais celle de la commune dès lors que c'est au nom de celle-ci que le maire exerçait lesdits pouvoirs ; qu'ils dirigeaient donc cette action contre une collectivité différente de celle de l'Etat seul mis en cause jusque-là à raison des fautes qu'avait pu commettre le maire agissant à l'époque en sa qualité d'agent de l'Etat lors de la délivrance des permis de construire ; Considérant que, dans ces conditions, faute d'avoir préalablement lié le contentieux vis-à-vis de la commune de Fleury-sur-Andelle dans un litige qui étant relatif à l'exercice des pouvoirs généraux de police du maire ne relevait pas en tant que tel de la matière des travaux publics, M. et Mme X ne vérifiaient pas, à la date du 24 octobre 2001, l'exigence contenue à l'article R. 421-1 du code de justice administrative alors applicable en vertu de laquelle le Tribunal administratif ne peut être saisi que par voie d'un recours formé contre une décision ; que, par suite, la commune de Fleury-sur-Andelle est fondée à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a estimé que la responsabilité de ladite commune était engagée sur le fondement de la carence de son maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme X devant le Tribunal administratif de Rouen ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ; Considérant que les conclusions présentées par M. et Mme X tendant à la condamnation de la commune de Fleury-sur-Andelle à raison de la carence fautive du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ne constituent pas, ainsi qu'il vient d'être dit, en tant que tel un litige en matière de travaux publics au sens de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; que M. et Mme X n'ayant pas saisi le Tribunal administratif de Rouen d'un recours formé contre une décision de la commune qui aurait rejeté leur demande indemnitaire et cette dernière n'ayant pas lié le contentieux devant le juge, leur demande tendant à la condamnation de la commune de Fleury-sur-Andelle doit être rejetée comme irrecevable sur le fondement de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune ni d'ailleurs de statuer sur ses conclusions d'appel en garantie dirigées contre l'Etat à titre subsidiaire ; Sur les frais de l'expertise : Considérant qu'il y a lieu de se prononcer à nouveau sur les frais de l'expertise ordonnée par le tribunal, taxés et liquidés à la somme de 11 020,30 francs (1 680, 03 euros) ; qu'il résulte de ce qui précède qu'ils doivent être mis à la charge de M. et Mme X ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance, partie perdante, la somme que M. et Mme X et la commune de Fleury-sur-Andelle demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il n' y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, à ce que soit mise à la charge de M et Mme X la somme que la commune de Fleury-sur-Andelle demande au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Rouen en date du 20 décembre 2001 est annulé. Article 2 : Les frais de l'expertise, d'un montant de 1 680, 03 euros (11 020,30 francs), sont mis à la charge de M. et Mme X. Article 3 : Les conclusions de la commune de Fleury-sur-Andelle présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme X, à la commune de Fleury-sur-Andelle et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Délibéré après l'audience du 23 septembre 2004, à laquelle siégeaient : - M. Merloz, président de chambre, - M. Dupouy, président-assesseur, - M. Yeznikian, président-assesseur, Lu en audience publique, le 7 octobre 2004. Le rapporteur, Signé : O. YEZNIKIAN Le président de chambre, Signé : G. MERLOZ Le greffier, Signé : B. ROBERT La République mande et ordonne au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le Greffier B. ROBERT 2 N°02DA00265