Conseil d'État, 6ème chambre, 06/12/2023, 464444, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-06
Numéro : 464444
Rapporteur : Mme Stéphanie Vera
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux
Avocat(s) : SCP SEVAUX, MATHONNET

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mai et 26 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et l'Union syndicale de la psychiatrie demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-419 du 23 mars 2022 modifiant la procédure applicable devant le juge des libertés et de la détention en matière d'isolement et de contention mis en œuvre dans le cadre de soins psychiatriques sans consentement ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à chacun des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 ; - la loi n° 2022-46 du 22 janvier 2022 ; - le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ; - les décisions n° 2020-844 QPC du 19 juin 2020 et n° 2021-912/913/914 QPC du 4 juin 2021 du Conseil constitutionnel ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Stéphanie Vera, maître des requêtes, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat du Syndicat de la magistrature et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l'article 17 de la loi du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique : " I.- L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / La mesure d'isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au premier alinéa du présent I, dans la limite d'une durée totale de quarante-huit heures, et fait l'objet de deux évaluations par vingt-quatre heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d'une mesure d'isolement pour une durée maximale de six heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au même premier alinéa, dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre heures, et fait l'objet de deux évaluations par douze heures. / II. - A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues au I, les mesures d'isolement et de contention, dans le respect des conditions prévues au même I. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention du renouvellement de ces mesures. Le juge des libertés et de la détention peut se saisir d'office pour y mettre fin. Le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. / Le directeur de l'établissement saisit le juge des libertés et de la détention avant l'expiration de la soixante-douzième heure d'isolement ou de la quarante-huitième heure de contention, si l'état de santé du patient rend nécessaire le renouvellement de la mesure au-delà de ces durées. / Le juge des libertés et de la détention statue dans un délai de vingt-quatre heures à compter du terme des durées prévues au deuxième alinéa du présent II. / Si les conditions prévues au I ne sont plus réunies, il ordonne la mainlevée de la mesure. Dans ce cas, aucune nouvelle mesure ne peut être prise avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de la mainlevée de la mesure, sauf survenance d'éléments nouveaux dans la situation du patient qui rendent impossibles d'autres modalités de prise en charge permettant d'assurer sa sécurité ou celle d'autrui. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention, qui peut se saisir d'office pour mettre fin à la nouvelle mesure. / Si les conditions prévues au même I sont toujours réunies, le juge des libertés et de la détention autorise le maintien de la mesure d'isolement ou de contention. Dans ce cas, le médecin peut la renouveler dans les conditions prévues audit I et aux deux premiers alinéas du présent II. Toutefois, si le renouvellement d'une mesure d'isolement est encore nécessaire après deux décisions de maintien prises par le juge des libertés et de la détention, celui-ci est saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter de sa précédente décision et le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. Le juge des libertés et de la détention statue avant l'expiration de ce délai de sept jours. Le cas échéant, il est à nouveau saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration de chaque nouveau délai de sept jours et statue dans les mêmes conditions. Le médecin réitère l'information susmentionnée lors de chaque saisine du juge des libertés et de la détention. / Pour l'application des deux premiers alinéas du présent II, lorsqu'une mesure d'isolement ou de contention est prise moins de quarante-huit heures après qu'une précédente mesure d'isolement ou de contention a pris fin, sa durée s'ajoute à celle des mesures d'isolement ou de contention qui la précèdent. / Les mêmes deux premiers alinéas s'appliquent lorsque le médecin prend plusieurs mesures dont la durée cumulée sur une période de quinze jours atteint les durées prévues auxdits deux premiers alinéas. / Les mesures d'isolement et de contention peuvent également faire l'objet d'un contrôle par le juge des libertés et de la détention en application du IV de l'article L. 3211-12-1. / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent II (...) ". 2. Le Syndicat de la magistrature, le Syndicat des avocats de France et l'Union syndicale de la psychiatrie demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 23 mars 2022 modifiant la procédure applicable devant le juge des libertés et de la détention en matière d'isolement et de contention mis en œuvre dans le cadre de soins psychiatriques sans consentement, pris pour l'application de ces dispositions législatives. Sur la légalité externe du décret attaqué : 3. En premier lieu, lorsqu'un décret doit être pris en Conseil d'Etat, le texte retenu par le Gouvernement ne peut être différent à la fois du projet qu'il avait soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par ce dernier. En l'espèce, il ressort de la copie de la minute de la section sociale du Conseil d'Etat, versée au dossier par le garde des sceaux, ministre de la justice, que le décret publié ne comporte pas de dispositions qui différeraient à la fois du projet issu du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d'Etat. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait, pour ce motif, été pris à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté comme manquant en fait. 4. En deuxième lieu, il résulte de l'article 46 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat que ces comités techniques ne délibèrent valablement qu'à la condition que la moitié des représentants du personnel soient présents lors de l'ouverture de la réunion. Si les requérants soutiennent que le comité technique spécial de service placé auprès du directeur des services judiciaires ne comportait pas la moitié de ses membres à l'ouverture des séances des 26 janvier et 23 février 2022 au cours desquelles a été examiné le projet de décret attaqué, il ressort des pièces du dossier, en particulier des relevés de ces deux séances, que le quorum requis était atteint à l'ouverture de ces dernières. Par suite, le moyen manque en fait. Sur la légalité interne du décret attaqué : 5. En premier lieu, aux termes de l'article 66 de la Constitution : " Nul ne peut être arbitrairement détenu. / L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ". Par ailleurs, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : " Toute Société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". 6. Si les requérants soutiennent que les dispositions qu'ils attaquent méconnaissent la liberté individuelle garantie par l'article 66 de la Constitution, ainsi que le droit au recours effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en ce qu'elles instaurent l'obligation de saisir le juge des libertés et de la détention pour le renouvellement d'une mesure d'isolement ou de contention et qu'elles fixent à celui-ci un délai de vingt-quatre heures pour statuer, de telles obligations résultent des dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique citées au point 1 et non de celles du décret attaqué, qui se bornent à en tirer les conséquences. Par suite, en l'absence de question prioritaire de constitutionnalité présentée dans les conditions prévues par l'article 61-1 de la Constitution, le moyen doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales : / (...) e) s'il s'agit de la détention régulière (...) d'un aliéné (...). / 4. Toute personne privée de sa liberté par (...) détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale ". Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la même convention : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement (...) ". Enfin, aux termes de l'article 13 de la même convention : " Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ". 8. Les requérants soutiennent que le contrôle des mesures d'isolement et de contention par le juge des libertés et de la détention, tel qu'il est prévu par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et du décret attaqué, entraîne un surcroît d'activité qui ne peut être supporté par les établissements de santé et les greffes et magistrats des juridictions en l'absence de moyens supplémentaires et d'un plan d'accompagnement et, qu'en conséquence, ce contrôle ne présente aucun caractère effectif, de sorte que seraient méconnus la liberté individuelle, garantie par les stipulations de l'article 5 de la convention européenne précité, ainsi que le droit au recours effectif, garanti par les stipulations des articles 6 et 13 de la même convention. 9. La circonstance que le décret attaqué ne comprendrait pas un " plan d'accompagnement " ou des mesures précisant les moyens consacrés par l'Etat pour mettre en œuvre le dispositif qu'il prévoit n'est pas de nature à entacher ce décret d'erreur manifeste d'appréciation ni d'illégalité au regard des droits garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que l'obligation de saisir le juge des libertés et de la détention pour le renouvellement d'une mesure d'isolement ou de contention et le délai de vingt-quatre heures qui lui est imparti pour statuer résultent directement des dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dont l'inconventionnalité n'est pas soulevée par la voie de l'exception. Par ailleurs, la légalité de textes réglementaires définissant une procédure juridictionnelle ne saurait être affectée par l'insuffisance éventuelle des moyens administratifs déployés pour assurer leur bonne mise en œuvre. 10. En troisième lieu, en vertu de l'article R. 3211-33-1 du code de la santé publique, issu de l'article 2 du décret attaqué : " I.- Lorsque le directeur de l'établissement saisit le juge des libertés et de la détention, en application du II de l'article L. 3222-5-1, la requête est présentée dans les conditions prévues à l'article R. 3211-10. / Sont jointes à la requête les pièces mentionnées à l'article R. 3211-12 ainsi que les précédentes décisions d'isolement ou de contention prises à l'égard du patient et tout autre élément de nature à éclairer le juge. / II.- Le directeur informe le patient de la saisine du juge des libertés et de la détention. Il lui indique qu'il peut, dans le cadre de cette instance, être assisté ou représenté par un avocat choisi, désigné au titre de l'aide juridictionnelle ou commis d'office. / Il lui indique également qu'il peut demander à être entendu par le juge des libertés et de la détention et qu'il sera représenté par un avocat si le juge décide de ne pas procéder à son audition au vu de l'avis médical prévu au deuxième alinéa du III de l'article L. 3211-12-2. Le directeur recueille le cas échéant son acceptation ou son refus d'une audition par des moyens de télécommunication. / Le directeur informe le patient qu'il peut avoir accès aux pièces jointes à la requête dans le respect, s'agissant des documents faisant partie du dossier médical, des prescriptions de l'article L. 1111-7. Le délai de réflexion prévu au deuxième alinéa de l'article L. 1111-7 n'est pas applicable. / III. - Le directeur communique au greffe par tout moyen permettant de donner date certaine à leur réception, dans un délai de dix heures à compter de l'enregistrement de sa requête, les informations et pièces suivantes : / 1° Le cas échéant, le nom de l'avocat choisi par le patient ou l'indication selon laquelle il demande qu'un avocat soit commis d'office pour l'assister ou le représenter ; / 2° Le cas échéant, le souhait du patient d'être entendu par le juge des libertés et de la détention ainsi que son acceptation ou son refus d'une audition par des moyens de télécommunication ; / 3° Si le patient demande à être entendu par le juge des libertés et de la détention, un avis d'un médecin relatif à l'existence éventuelle de motifs médicaux faisant obstacle, dans son intérêt, à son audition et à la compatibilité de l'utilisation de moyens de télécommunication avec son état mental ; / 4° Toute pièce que le patient entend produire ". 11. La procédure prévue aux articles R. 3211-32 et suivants du code de la santé publique, telle qu'elle résulte du décret attaqué, a pour objet de mettre en œuvre l'intervention systématique du juge judiciaire afin de contrôler s'il y a lieu de maintenir ou de mettre fin à une mesure d'isolement ou de contention d'une personne faisant l'objet d'une hospitalisation sans consentement, afin de satisfaire ainsi aux exigences posées par l'article 66 de la Constitution, et rappelées par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 2020-844 QPC du 19 juin 2020 et n° 2021-912/913/914 QPC du 4 juin 2021. Il résulte des dispositions du I de l'article R. 3211-33-1 citées au point 10 que, pour se prononcer dans un délai de vingt-quatre heures sur le maintien d'une mesure d'isolement ou de contention, d'une part, le juge doit être saisi d'une requête comportant, outre l'exposé des faits et son objet, l'indication des informations essentielles relatives au demandeur et à la personne qui fait l'objet de soins psychiatriques, ainsi que, s'il y a lieu, à celle chargée d'une mesure de protection juridique à l'égard de ce dernier ou de ses représentants légaux et, d'autre part, doivent être jointes à cette requête les décisions d'admission et les pièces relatives aux soins procurés au patient, mais également les précédentes décisions d'isolement ou de contention prises à son égard, ainsi que tout autre élément de nature à éclairer le juge. Si le III de l'article R. 3211-33-1 précité laisse un délai de dix heures au directeur de l'établissement pour communiquer au greffe de la juridiction certaines pièces et informations supplémentaires, ce délai procède d'un équilibre entre le temps minimal laissé au directeur d'établissement pour rassembler des éléments complémentaires relatifs à des souhaits exprimés par le patient et celui laissé au juge des libertés et de la détention pour prendre connaissance de ces éléments. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article 2 du décret attaqué méconnaîtraient les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et seraient entachées d'erreur manifeste d'appréciation au regard des effectifs et de la surcharge de travail des greffiers et magistrats. 12. En quatrième lieu, s'il est soutenu que, faute de prévoir des mesures transitoires nécessaires au recrutement et à l'affectation de juges des libertés et de la détention, le décret attaqué serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait la liberté individuelle et le droit au recours effectif garantis par les stipulations des articles 5 et 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier qu'une entrée en vigueur différée était nécessaire pour tenir compte des conséquences du décret attaqué sur le fonctionnement des services, alors, au surplus, que les dispositions tendant à soumettre le maintien à l'isolement ou sous contention au-delà d'une certaine durée à l'intervention systématique du juge judiciaire étaient attendues depuis la décision n° 2021-912/913/914 QPC du 4 juin 2021 du Conseil constitutionnel abrogeant, à compter du 31 décembre 2021, les dispositions des troisième et sixième alinéas du paragraphe II de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de la loi du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour l'année 2021. Par suite, le moyen doit être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat de la magistrature et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'ils attaquent. 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du Syndicat de la magistrature et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat de la magistrature, premier dénommé pour l'ensemble des requérants, à la Première ministre, au garde des sceaux, ministre de la justice et au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré à l'issue de la séance du 9 novembre 2023 où siégeaient : M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat, présidant ; Mme Pauline Hot, maître des requêtes et Mme Stéphanie Vera, maître des requêtes-rapporteure. Rendu le 6 décembre 2023. Le président : Signé : M. Cyril Roger-Lacan La rapporteure : Signé : Mme Stéphanie Vera La secrétaire : Signé : Mme Marie-Adeline Allain