Conseil d'État, 6ème chambre, 10/07/2019, 423751, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-10
Numéro : 423751
Rapporteur : Mme Cécile Vaullerin
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 423751, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 30 août 2018 et le 2 juin 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Madame Z...E..., M. et Mme O...AE..., M.AG..., MmeI..., MmeC..., MmeL..., M. V...AE..., M.M..., M. et MmeN..., MmeD..., M. AO...E..., M. Q... E..., M. S...E..., MmeF..., MmeAF..., M.AG..., M.A..., M. AR..., M.AM..., MmeP..., M.H..., M. et MmeAH..., Mme AN..., MmeJ..., M.Y..., MmeAK..., M.R..., M.AI..., Mme T...G..., M.AJ..., M. et MmeAQ..., M. X...AA..., M. AA..., M. et MmeAB..., M. B...AC..., M. AL...AC..., M. AD...et M. U... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2018-576 du 4 juillet 2018 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement à 2 × 2 voies de la RN 154 entre Trancrainville (Eure-et-Loir) et La Madeleine-de-Nonancourt (Eure) et de la RN 12 entre le futur noeud autoroutier de Vert-en-Drouais et l'échangeur avec l'actuelle RN 154 à l'est de Dreux, conférant le statut autoroutier à ces deux liaisons et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération chartraine ainsi que des documents d'urbanisme des communes d'Allainville, Allonnes, Beauvilliers, Berchères-les-Pierres, Berchères-Saint-Germain, Boisville-la-Saint-Père, Champhol, Chartres, Dreux, Fresnay-l'Evêque, Garnay, Gasville-Oisème, Gellainville, Le Boullay-Mivoye, Le Boullay-Thierry, Lèves, Louvilliers-en-Drouais, Marville-Moutiers-Brûlé, Nogent-le-Phaye, Poisvilliers, Prunay-le- Gillon, Saint-Prest, Saint-Rémy-sur-Avre, Sours, Ymonville, Trancrainville, Vernouillet, Vert-en- Drouais et Theuville dans le département d'Eure-et-Loir et des communes de La Madeleine-de- Nonancourt et Nonancourt dans le département de l'Eure ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 423854, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 4 septembre 2018 et le 4 juin 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération Environnement Eure-et-Loir et la commune de Champhol demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2018-576 du 4 juillet 2018 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement à 2 × 2 voies de la RN 154 entre Trancrainville (Eure-et-Loir) et La Madeleine-de-Nonancourt (Eure) et de la RN 12 entre le futur noeud autoroutier de Vert-en-Drouais et l'échangeur avec l'actuelle RN 154 à l'est de Dreux, conférant le statut autoroutier à ces deux liaisons et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération chartraine ainsi que des documents d'urbanisme des communes d'Allainville, Allonnes, Beauvilliers, Berchères-les-Pierres, Berchères-Saint-Germain, Boisville-la-Saint-Père, Champhol, Chartres, Dreux, Fresnay-l'Evêque, Garnay, Gasville-Oisème, Gellainville, Le Boullay-Mivoye, Le Boullay-Thierry, Lèves, Louvilliers-en-Drouais, Marville-Moutiers-Brûlé, Nogent-le-Phaye, Poisvilliers, Prunay-le- Gillon, Saint-Prest, Saint-Rémy-sur-Avre, Sours, Ymonville, Trancrainville, Vernouillet, Vert-en- Drouais et Theuville dans le département d'Eure-et-Loir et des communes de La Madeleine-de- Nonancourt et Nonancourt dans le département de l'Eure ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de la santé publique ; - le code des transports ; - le code de la voirie routière ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Vaullerin, auditeur, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Le décret attaqué du 4 juillet 2018 déclare d'utilité publique les travaux d'aménagement à deux fois deux voies de la RN 154 entre Trancrainville (Eure-et-Loir) et La Madeleine-de-Nonancourt (Eure) et de la RN 12 entre le futur noeud autoroutier de Vert-en-Drouais et l'échangeur avec l'actuelle RN 154 à l'est de Dreux, confère le statut autoroutier à ces deux liaisons et porte mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération chartraine ainsi que des documents d'urbanisme des communes d'Allainville, Allonnes, Beauvilliers, Berchères-les-Pierres, Berchères-Saint-Germain, Boisville-la-Saint-Père, Champhol, Chartres, Dreux, Fresnay-l'Evêque, Garnay, Gasville-Oisème, Gellainville, Le Boullay-Mivoye, Le Boullay-Thierry, Lèves, Louvilliers-en-Drouais, Marville-Moutiers-Brûlé, Nogent-le-Phaye, Poisvilliers, Prunay-le- Gillon, Saint-Prest, Saint-Rémy-sur-Avre, Sours, Ymonville, Trancrainville, Vernouillet, Vert-en- Drouais et Theuville dans le département d'Eure-et-Loir et des communes de La Madeleine-de-Nonancourt et Nonancourt dans le département de l'Eure. 2. Les requêtes de Mme E...et autres et de la Fédération environnement Eure-et-Loir et autre sont dirigées contre ce décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 3. Mme AP...et autres, Mme K...et autres, Mme W...et autres, et les communes d'Allonnes, d'Ymonville et de Fresnay-l'Eveque justifient d'un intérêt suffisant à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret attaqué. Leurs interventions dans l'affaire n° 423854 sont, par suite, recevables. Sur la légalité externe du décret attaqué : En ce qui concerne la publication des annexes du décret : 4. Si les requérants soutiennent que les modalités de publication ou de consultation des annexes du décret sont insuffisantes, le défaut de publication est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de ce décret. En ce qui concerne l'autorisation du ministre chargé de l'aviation civile : 5. Aux termes de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile : " A l'extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l'établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense. (...) ". 6. L'étude d'impact indique que le projet " n'est pas de nature à avoir des effets sur les différents types de servitudes en place sur le territoire traversé. En effet, lors de la phase travaux et lors des études de projet, une attention particulière aura notamment été accordée aux réseaux maillant la zone (...). En phase d'exploitation, le projet n'a aucun effet résiduel sur les servitudes d'utilité publique et les réseaux ". 7. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet comporterait des éléments susceptibles de constituer des obstacles à la navigation aérienne et qu'il relèverait, en conséquence, de l'autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense prévue aux dispositions citées au point 4. Le moyen tiré de ce qu'il est illégal du fait de l'absence de cette autorisation doit être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier soumis à enquête publique : S'agissant de l'évaluation socio-économique : 8. L'article L. 1511-2 du code des transports prévoit que les grands projets d'infrastructures font l'objet d'une évaluation, " sur la base de critères homogènes intégrant les impacts des effets externes des transports sur, notamment, l'environnement, la sécurité et la santé et permettant des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport ainsi qu'entre les modes ou les combinaisons de modes de transport. ". L'article L. 1511-4 du même code prévoit que le dossier de cette évaluation est joint au dossier de l'enquête publique. L'article R. 1511-4 du même code dispose que " L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte :/ 1° Une analyse des conditions et des coûts de construction, d'entretien, d'exploitation et de renouvellement de l'infrastructure projetée ;/ 2° Une analyse des conditions de financement et, chaque fois que cela est possible, une estimation du taux de rentabilité financière ;/ 3° Les motifs pour lesquels, parmi les partis envisagés par le maître d'ouvrage, le projet présenté a été retenu ;/ 4° Une analyse des incidences de ce choix sur les équipements de transport existants ou en cours de réalisation, ainsi que sur leurs conditions d'exploitation. ". L'article R. 1511-5 ajoute que " L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte également une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel, tant des avantages et inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par les usagers./ Ce bilan comprend l'estimation d'un taux de rentabilité pour la collectivité calculée selon les usages des travaux de planification. Il tient compte des prévisions à court et à long terme qui sont faites, au niveau national ou international, dans les domaines qui touchent au transport, ainsi que des éléments qui ne sont pas inclus dans le coût du transport, tels que la sécurité des personnes, l'utilisation rationnelle de l'énergie, le développement économique et l'aménagement des espaces urbain et rural.(...) ". Enfin, l'article R. 1511-6 précise que " Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères. L'évaluation indique les motifs pour lesquels le projet présenté est retenu. ". 9. Il ressort des pièces des dossiers que le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique comprend un volume consacré à l'évaluation économique et sociale. Cette évaluation comporte des éléments relatifs au coût global du projet, aux calculs de rentabilité financière ainsi qu'au montant de la subvention d'équilibre. Si le montant de cette subvention reste encore incertain, du fait des différentes hypothèses étudiées, cette circonstance n'est pas, en l'espèce, de nature à entacher d'insuffisance l'évaluation à laquelle il a été procédé. Par suite, le moyen tiré de ce que l'évaluation socio-économique du dossier soumis à enquête publique comporte des insuffisances, au regard des dispositions citées ci-dessus, doit être écarté. S'agissant de l'étude d'impact : 10. L'article R. 122-2 du code de l'environnement soumet un tel projet d'aménagement à une enquête publique et une étude d'impact. L'article R. 122-5 du même code définit le contenu de l'étude d'impact, qui est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et à la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 11. En premier lieu, contrairement à ce qui est soutenu, il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact analyse l'état initial du site et de son environnement, notamment la situation géologique, de façon générale et par secteurs, ainsi que les captages pour l'alimentation en eau potable. Par ailleurs, si la création d'une bretelle de sortie dans le sens Nord-Sud au niveau du rond-point des Anglais à La Madeleine-de-Nonancourt ne figure pas dans la description initiale du projet, cet ajout est issu d'une réserve émise par la commission d'enquête, dont le maître d'ouvrage a tenu compte. 12. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact étudie de façon suffisamment précise les impacts du projet, notamment sur les émissions de gaz à effet de serre et sur la qualité de l'air, sur les nuisances sonores et sur la sécurité routière. Sur ce dernier point, elle analyse les effets du projet sur l'organisation des déplacements et sur les infrastructures de transport, puis ses effets sur la sécurité des usagers et les mesures envisagées. 13. En troisième lieu, aux termes du 5° de l'article R. 122-5 du code de l'environnement, l'étude d'impact doit comporter une " esquisse des principales solutions de substitution examinées par le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage et les raisons pour lesquelles, eu égard aux effets sur l'environnement ou la santé humaine, le projet présenté a été retenu ". Contrairement à ce qui est soutenu, l'étude d'impact comprend une analyse des solutions alternatives et détaille les options possibles secteur par secteur. Elle précise notamment, d'une part, les raisons conduisant à écarter le projet dit MOB 28, d'autre part, les différentes options relatives au contournement de Chartres, et expose les raisons pour lesquelles le projet présenté a été retenu. 14. Les requérants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir que l'étude d'impact serait insuffisante. Sur la légalité interne du décret attaqué : 15. En premier lieu, si l'article L. 122-4 du code de la voirie routière énonce un principe de gratuité des autoroutes, il prévoit la possibilité d'instaurer un péage et ne s'oppose pas à leur mise en concession, dont les modalités de mise en oeuvre ne peuvent par ailleurs être utilement critiquées au stade de la déclaration d'utilité publique. 16. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'existence de servitudes de protection des points de captages d'eau potable, prévues à l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, ferait obstacle à la réalisation de l'opération litigieuse. 17. En troisième lieu, une opération ne peut être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. 18. D'une part, il ressort des pièces des dossiers que la mise à deux fois deux voies de la route nationale 154, initiée en 1994, a été partiellement réalisée. La poursuite de son aménagement pour un tronçon d'environ 50 kilomètres, dans les départements de l'Eure et de l'Eure-et-Loir, entre Nonancourt et Allaines, et l'accélération de sa réalisation par le recours à la concession autoroutière ont pour objectif de faciliter les déplacements et d'améliorer la fiabilité du parcours, alors que cette route connaît aujourd'hui des phénomènes de congestion sur plusieurs secteurs. Cette opération permet également d'améliorer le cadre de vie des habitants en éloignant des agglomérations les nuisances liées au bruit et à la pollution, et de renforcer la sécurité routière des usagers, eu égard aux risques que présentent les sections encore non aménagées de cette route nationale. Une telle opération poursuit ainsi un objectif d'utilité publique. 19. D'autre part, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les solutions alternatives permettraient des résultats comparables, notamment en termes de gains de temps et d'amélioration du trafic, d'effets sur le cadre de vie et sur la sécurité routière, sans procéder à des expropriations aussi importantes que celles qu'autorise le décret attaqué. 20. Enfin, il ressort des pièces des dossiers que les inconvénients du projet tiennent notamment aux dépenses d'aménagement et de mise aux normes des routes secondaires et des équipements publics, à l'impact sur les sols agricoles et les paysages, en particulier les vues sur la cathédrale de Chartres, à l'augmentation des nuisances sonores dans certains endroits et à l'émission des gaz à effet de serre due à la circulation à vitesse élevée. Toutefois ces inconvénients ne sont pas, eu égard à l'objectif d'achèvement de la jonction des tronçons autoroutiers reliant Rouen et Orléans et compte tenu notamment, d'une part, de la mise en concession autoroutière qui réduit la part de financement public et, d'autre part, des mesures prises afin de réduire les effets dommageables pour l'environnement et les nuisances, notamment acoustiques, pour certains riverains, de nature à retirer au projet son caractère d'utilité publique. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de Mme AP...et autres, de Mme K...et autres, de Mme W... et autres, et des communes d'Allonnes, d'Ymonville et de Fresnay-l'Eveque, dans l'affaire n° 423854, sont admises. Article 2 : Les requêtes de Mme E...et autres et de la Fédération Environnement Eure-et-Loir et autre sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à MmeE..., première dénommée, pour l'ensemble des requérants sous le n° 423751, à la Fédération Environnement Eure-et-Loir, à la commune de Champhol, au Premier ministre, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, à MmeAP..., à Mme K...et à MmeW..., respectivement premières dénommées, pour l'ensemble des intervenants sous le n° 423854 et aux communes d'Allonnes, d'Ymonville et de Fresnay-l'Eveque.