Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 26/07/2013, 12NT01653, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-07-26
Numéro : 12NT01653
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : JOSSELIN

Vu la requête, enregistrée le 19 juin 2012, présentée pour M. A... B..., demeurant au..., et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, dont le siège est au lieudit Kerlévic à Saint-Pol-de-Léon (29250), par la société d'avocats Valadou-Josselin ; M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1104004 en date du 19 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes, après avoir annulé, à leur demande, la décision du 30 septembre 2011 par laquelle le maire de Saint-Pol-de-Léon a accordé à la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA) un permis de construire une station de collecte et d'expédition de légumes en zone NCia du POS, a rejeté leurs conclusions à fin d'injonction à l'encontre de la commune ; 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Pol-de-Léon de prendre toutes les mesures nécessaires à la remise en état du site de Kermorus-Vilar Grenn, dans un délai de 75 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pol-de-Léon le versement à chacun d'eux d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - le jugement est insuffisamment motivé, en tant qu'il ne précise pas les raisons pour lesquelles le projet serait susceptible d'entrer dans le champ de l'exception instituée par le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, et indique, par ailleurs, qu'il n'est pas de nature à porter atteinte à l'environnement et aux paysages ; - le jugement encourt l'annulation, en tant qu'il est entaché de plusieurs erreurs de droit, de fait et d'appréciation ; c'est à tort que les premiers juges ont considéré qu'aucun des autres moyens de la requête n'était susceptible de fonder l'annulation prononcée, et qu'ils ont écarté l'application de la règle de la continuité posée par le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; l'exception posée au second alinéa de l'article L. 146-4-1 ne pouvait recevoir application dès lors qu'eu égard à son objet industriel et commercial, le projet ne constitue pas une " construction liée à une activité liée à une activité agricole ou forestière " au sens de ces dispositions, et n'est pas une installation générant des nuisances importantes au sens de la législation ICPE impliquant un éloignement des zones habitées ; compte tenu de leur dimension et de leur hauteur, les installations projetées, visibles depuis la mer, seront de nature à porter atteinte à l'environnement et aux paysages, composés notamment du manoir de Kermorus en cours de restauration ; - le projet est incompatible avec les objectifs du SCOT du Léon, qui entend préserver les zones naturelles ou agricoles, ainsi que le patrimoine bâti, tout en recherchant l'équilibre entre évolution des productions agricoles et protection du paysage naturel ; le PADD a également pou objectif de valoriser le patrimoine architectural, dont les manoirs, celui de Kermorus faisant l'objet d'une procédure de protection au titre de la législation sur les monuments historiques ; - le permis de construire accordé viole l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et l'article NC 3.2 du règlement du POS en raison des risques générés par la circulation induite par le projet ; il méconnaît également les dispositions de l'article R. 111-21 et de l'article NC 11 du POS, dès lors qu'il y a atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants ; le jugement attaqué, en tant qu'il rejette les conclusions à fin d'injonction présentées par les exposants ne pourra donc qu'être annulé ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 19 novembre 2012, présenté pour la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA), prise en la personne de ses représentants légaux, par Me Bazire, avocat au barreau de Brest ; la société d'initiatives et de coopération agricoles conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de M. B... et de l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation de l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Rennes qui a fait droit à la demande d'annulation des requérants ; Elle soutient que : - l'appel principal est dépourvu de tout fondement, le tribunal ayant suffisamment motivé sa décision ; le projet de la SICA entre dans le cadre de la dérogation prévue par le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; l'activité de la SICA est le prolongement normal de l'acte de production ; sa nature permet de la classer dans la catégorie des activités agricoles ; les stations de collecte de la production, de conditionnement, de l'activité de recherche de certification, sont directement liées au cycle de production des adhérents ; la mise en commun des moyens est organisée par la loi régissant les coopératives ; du fait de son classement ICPE le projet est incompatible avec le voisinage des zones habitées ; il n'y a pas d'atteinte flagrante à l'environnement et aux paysages ; le projet, situé à 3 km de la mer, et dont il n'est pas visible, n'est pas dans un espace proche du rivage ; - les objectifs du SCOT et du PADD ne sont pas méconnus ; le projet, qui ne représente qu'une superficie de 19 ha sur les 2 443 ha de la commune (0,81 %) n'entraine pas de réduction véritable de la zone agricole et améliore le transit routier, en raison de la suppression du nombre de stations, de la diminution des kilomètres parcourus et du nombre de camions ; la recherche de l'équilibre entre l'évolution des producteurs et la protection des paysages est respectée par le projet ; l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et l'article NC 3 du POS ne sont pas méconnus faute d'atteinte à la sécurité publique, les conditions d'accès au site étant largement prises en compte ; de même l'article R. 111-21 n'est pas violé ; le manoir, entouré de hangars agricoles et d'un chenil, est en mauvais état et n'a pas fait l'objet d'un classement ; cette demeure est à 120 mètres du projet dont elle se trouve séparée par un talus surmonté de plantations d'essences locales ; - c'est à tort que les premiers juges ont considéré qu'il y avait lieu d'écarter l'application des dispositions du POS de la commune introduites par la modification adoptée le 12 juillet 2011 et qu'il n'ont pas retenu la légalité du permis au regard des dispositions antérieures de la zone NC du POS ; un changement de zonage, qui concerne moins de 1 % du territoire communal, ne nécessite pas une révision du POS ; les modifications apportées n'infléchissent pas radicalement le parti d'urbanisme initialement retenu, dès lors qu'il s'agit d'implanter des équipements spécifiques liés à l'activité agricole et que la zone agricole ne sera pas réduite ; le trafic routier ne sera pas bouleversé par l'évolution du zonage ; l'augmentation du trafic n'excédera pas 1,5 %, avec un total de 170 véhicules supplémentaires par jour sur la RD n° 788 ; le flux de camions pour le ramassage des légumes passera de 37 492 à 21 607 camions par an, soit une baisse de 43 % ; un giratoire permettra de limiter la vitesse sur cette route et d'éviter les traversées de chaussées en sortie du site de Vilar Grenn ; subsidiairement, le projet de la SICA aurait pu bénéficier des dispositions de l'article NC1.B du POS, ce projet étant directement lié et nécessaire à l'activité agricole puisqu'il consiste en la collecte, au conditionnement et à l'expédition de légumes produits sur place ; le projet de la SICA aurait également pu être délivré en application des dispositions de l'article NC1.D, l'implantation d'installations classées devant se faire dans la zone de production ; Vu le mémoire, enregistré le 8 décembre 2012, présenté pour la commune de Saint-Pol-de-Léon, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil municipal du 2 avril 2008, par Me Gourvennec, avocat au barreau de Brest, qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... et de l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - les dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 146-4-I du code de l'urbanisme sont applicables au litige dans la mesure où la SICA est une installation classée liée à l'activité agricole ; le projet de la SICA est incompatible avec le voisinage des zones habitées, en raison de sa nature, de ses dimensions, du trafic qu'il va engendrer, la station fonctionnant 24 heures sur 24, de l'impact lumineux de l'éclairage extérieur, et des risques possibles d'incendie en raison du stockage d'ammoniac ; le projet ne porte pas atteinte à l'environnement et aux paysages, le manoir étant notamment protégé par un talus de 3 mètres de haut surmonté de plantations locales ; - le SCOT n'est pas directement opposable aux autorisations d'occupation du sol ; il n'a été approuvé que le 13 avril 2010 ; le manoir n'est pas appelé à être démoli ; il n'existe ni bocage, ni boisement ; le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le SCOT doit, en tout état de cause, être écarté ; - les appelants n'établissent en rien que le projet porterait atteinte à la sécurité publique et que l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et l'article NC 3 du POS seraient méconnus ; l'augmentation du trafic sera faible et n'excédera pas les 1,5 % ; la réduction du nombre de stations et la création d'une station centrale vont permettre d'augmenter le nombre de palettes par transport et ainsi diminuer le nombre des transports ; le trafic sera sécurisé et facilité par la création d'un giratoire desservant directement la zone NCia ; - les dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme et de l'article NC 11 du POS n'ont pas été méconnues ; les lieux avoisinants, dont l'habitat est diffus, ne présentent pas un intérêt auquel le projet viendrait porter atteinte ; le manoir de Kermorus sera protégé par des talus végétalisés et des arbres de haute tige ; Vu l'ordonnance du 16 mai 2013 par laquelle le président de la 5ème chambre a, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, fixé la clôture de l'instruction au 6 juin 2013 à 12 heures ; Vu le mémoire, enregistré le 28 mai 2013, présenté pour M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, qui maintiennent leurs précédentes écritures ; Ils soutiennent, en outre, que l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme est méconnu ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 juillet 2013 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me C..., substituant Me Josselin, avocat de M. B... et de l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn ; - les observations de Me Bazire, avocat de la SICA de Saint-Pol-de-Léon ; - et les observations de Me Gourvennec, avocat de la commune de Saint-Pol-de-Léon ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 8 juillet 2013, présentée pour M. B... et l'association de Kermorus-Vilar Grenn ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 10 juillet 2013, présentée pour la commune de Saint-Pol-de-Léon ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 11 juillet 2013, présentée pour la SICA de Saint-Pol-de-Léon ; 1. Considérant que par un arrêté du 30 septembre 2011, le maire de Saint-Pol-de-Léon (Finistère) a accordé à la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA) de Saint-Pol-de-Léon un permis de construire, sur un terrain de 179 106 m², une station de collecte, de stockage, de conditionnement, et d'expédition de fruits et légumes créant 57 516 m² de surface hors oeuvre brute au lieu-dit Vilar Grenn ; que l'exécution de ce permis de construire a été suspendue par ordonnance du 23 novembre 2011 du juge des référés du tribunal administratif de Rennes jusqu'à ce qu'il soit statué sur le fond ; que, par l'article 1er de son jugement en date du 19 avril 2012, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. B... et de l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, le permis de construire litigieux, et par son article 3, rejeté le surplus des conclusions de leur requête ; que, M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn interjettent appel du jugement du 19 avril 2012, en tant qu'il a rejeté, par ce dernier article, leurs conclusions à fin d'injonction ; que, par la voie de l'appel incident, la SICA de Saint-Pol-de-Léon demande l'annulation de l'article 1er du même jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du 30 septembre 2011 portant permis de construire ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que l'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de préciser les raisons pour lesquelles ils n'entendaient pas retenir un moyen, se sont, conformément aux dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, prononcés sur l'ensemble des moyens invoqués par M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn à l'encontre du permis de construire du 30 septembre 2011 ; que, par conséquent, le jugement du tribunal administratif de Rennes du 19 avril 2012 est suffisamment motivé ; Sur l'appel principal : 3. Considérant que M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn demandent qu'il soit enjoint, sous astreinte, au maire de Saint-Pol-de-Léon de remettre les lieux en l'état, comme conséquence de l'annulation du permis de construire dont ils bénéficient ; que, quel que soit le motif d'annulation retenu ou susceptible de l'être, l'annulation du permis de construire délivré à la SICA Saint-Pol n'impliquait aucune mesure d'exécution de cette nature ; qu'en dehors des cas prévus par les articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, dont les conditions d'application ne sont pas remplies en l'espèce, il n'appartient pas au juge administratif d'adresser des injonctions à l'administration ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par l'article 3 du jugement, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leurs conclusions à fin d'injonction ; Sur l'appel incident : 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire litigieux a été accordé sur le fondement du règlement de la zone NCia, spécialement introduit pour le projet de la SICA, par une modification du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Pol-de-Léon, adoptée par délibération du 12 juillet 2011 ; que la SICA Saint-Pol soutient que c'est à tort que les premiers juges ont écarté les dispositions du POS de la commune introduites par cette modification, et qu'il n'ont pas admis la légalité du permis de construire au regard des dispositions antérieures du règlement du POS régissant la zone NC ; 5. Considérant que le plan d'occupation des sols de Saint-Pol-de-Léon, dont M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn ont excipé de l'illégalité, a été approuvé par le conseil municipal le 6 octobre 1995 ; qu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur à la date de la délibération ordonnant la modification du plan d'occupation des sols : " Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent.... Ils peuvent faire l'objet : a) D'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan et sous les conditions fixées aux b et c de l'article L. 123-13 " ; qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa version applicable à la date de la délibération ordonnant la modification : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération (...) du conseil municipal après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : ... b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance " ; 6. Considérant que la commune de Saint-Pol-de-Léon a, par la modification du 12 juillet 2011, créé dans la zone NC un sous-secteur NCia destiné au site de Kermorus " afin de permettre l'implantation d'ouvrages et d'équipements techniques agricoles, dont la présence ne pourrait être admise en zone NCi du P.O.S., pour des raisons de volumétrie et d'insertion architecturale, notamment dues à la proximité de la ville " ; que sont ainsi autorisés dans ce sous-secteur " les équipements et installations à caractère commercial, artisanal, de bureaux, de recherche (...) liés à l'agriculture et l'agro-alimentaire " ; qu'il est constant que ce sous-secteur a été explicitement créé afin de permettre au sein de la zone NC du POS, dont le parti d'urbanisme initialement dédié à la stricte préservation de l'activité agricole est ainsi sensiblement infléchi, l'installation d'une station de collecte, de stockage, de conditionnement et d'expédition de produits agricoles destinée à devenir la plus importante plate-forme logistique de regroupement et d'expédition de produits agricoles de la région Nord-Finistère ; qu'alors même qu'elle représenterait moins de 1 % de la superficie de la commune, cette installation représente néanmoins une emprise de plus de 17 hectares, emportant la création de près de 7 hectares de bâtiments et de plus de 6 hectares de voirie ; qu'eu égard au changement d'affectation de cette partie de la zone NC, désormais ouverte par son règlement à une urbanisation, en dehors de la zone NCi, indépendante de l'activité de production des exploitations agricoles de la commune, à l'importance des équipements, notamment routiers, qu'il permet d'installer, et à l'accroissement du volume d'activité commerciale ainsi généré, la modification apportée par les auteurs du plan a été regardée à bon droit par les premiers juges comme portant, par sa nature et son ampleur, atteinte à l'économie générale du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Pol-de-Léon ; qu'ainsi, seule la procédure de révision du plan d'occupation des sols prévue par les dispositions précitées du code de l'urbanisme pouvait être mise en oeuvre pour apporter les changements souhaités par la SICA et la commune ; que la procédure de modification retenue par la commune de Saint-Pol-de-Léon est, par suite, entachée d'illégalité ; 7. Considérant qu'il y a lieu, en conséquence, d'écarter l'application des dispositions du plan d'occupation des sols de la commune Saint-Pol-de-Léon introduites par la modification adoptée le 12 juillet 2011, et d'apprécier désormais la légalité du permis de construire accordé à la SICA au regard des dispositions pertinentes de la zone NC du plan d'occupation des sols de Saint-Pol-de-Léon ainsi remises en vigueur, dès lors que M. B... et l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn font valoir que le permis de construire en cause ne pouvait être accordé sur le fondement des dispositions précédentes ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article NC1 du plan d'occupation des sols de Saint-Pol-de-Léon : " B Sont admis 1. Les constructions et installations nouvelles ou l'extension des bâtiments existants directement liées et nécessaires aux activités agricoles.... 2. Les constructions à usage d'habitation des personnes dont la présence est directement liée et nécessaire aux activités agricole autorisées dans la zone.... 4. les installations classées liées aux exploitations agricoles de la zone " ; qu'il ressort de ces dispositions, interprétées notamment au regard de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, que les possibilités de constructions sur les terres agricoles à Saint-Pol-de-Léon sont ouvertes aux seules activités liées à la production des exploitations agricoles situées sur le territoire de la commune ; que, dès lors, le projet envisagé, qui répond à des impératifs logistiques de regroupement des 23 plateformes du pays du Léon, réparties en deux sites, dont celui de Vilar Grenn, et qui a pour objet principal l'expédition, en France et à l'étranger, de la production des adhérents de la SICA, même situés en dehors de la zone, n'est pas une construction " directement liée et nécessaire aux activités agricoles ", au sens des dispositions du 1 du B de l'article NC1 du POS communal, et n'entre pas davantage dans les autres catégories autorisées par les 2 et 4 du B du règlement précité ; que si l'article NC1 D autorise " la création d'installations classées lorsque leur implantation doit se faire nécessairement dans la zone ", rien n'exige que l'implantation du projet se fasse nécessairement dans la zone NC ; que les dispositions anciennes du règlement de la zone ne permettant pas l'implantation de la construction litigieuse en zone NC, le maire de Saint-Pol-de-Léon ne pouvait, dès lors, délivrer le permis de construire litigieux à la SICA Saint-Pol, sans méconnaître ces dispositions ; que c'est, par suite, à bon droit que les premiers juges ont annulé son arrêté du 30 septembre 2011 ; 9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA) de Saint-Pol-de-Léon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er de son jugement, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. B... et de l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, l'arrêté du maire de Saint-Pol-de-Léon du 30 septembre 2011 lui accordant le permis de construire une station de collecte et d'expédition de légumes sur le territoire de la commune ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761 du code de justice administrative : 10. Considérant, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties les sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... et de l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn et les conclusions d'appel incident de la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA) de Saint-Pol-de-Léon sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Pol-de-Léon et de la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA Saint-Pol) présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à l'association de défense de Kermorus-Vilar Grenn, à la société d'initiatives et de coopération agricoles (SICA Saint-Pol) et à la commune de Saint-Pol-de-Léon. Délibéré après l'audience du 5 juillet 2013, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique le 26 juillet 2013. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, B. ISELIN Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 2 N° 12NT01653