Cour Administrative d'Appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 20/10/2008, 06BX01493, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-10-20
Numéro : 06BX01493
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : Mme Sylvie  AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. MARGELIDON
Avocat(s) : SELARL NATIVEL-BOBTCHEFF

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 17 juillet 2006, présentée pour la SARL NS2C, représentée par son gérant, dont le siège est situé 15 rue de Moufoa à Sainte-Clotilde (97490), et par M. Joseph Roland X demeurant ...; La SARL NS2C et M. X demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 19 avril 2006 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 17 décembre 2004 du conseil municipal de Saint-Denis de la Réunion approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis de la Réunion la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ................................................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 septembre 2008 : - le rapport de Mme Aubert, premier conseiller ; - et les conclusions de M. Margelidon, commissaire du gouvernement ; Considérant que la SARL NS2C et M. X relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion a rejeté le recours pour excès de pouvoir qu'ils ont formé à l'encontre de la délibération, en date du 17 décembre 2004, par laquelle le conseil municipal de Saint-Denis de la Réunion a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la régularité de la procédure : Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : « Le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées avant : a) toute élaboration ou révision du ... plan local d'urbanisme ; ... A l'issue de cette concertation le maire présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère » ; qu'à l'achèvement de la concertation prévue par ces dispositions, le conseil municipal peut légalement adopter un projet comportant des modifications par rapport aux prévisions portées précédemment à la connaissance des habitants, des associations locales et des autres personnes concernées, dès lors que ces modifications n'affectent ni la nature, ni les options essentielles du projet ; que la délibération du 18 décembre 2003 par laquelle le conseil municipal de Saint-Denis de la Réunion a approuvé un premier projet de révision du plan local d'urbanisme a été rapportée par une délibération du 7 mai 2004 approuvant un nouveau projet, lequel a été soumis à enquête publique ; que si les requérants soutiennent que les modifications apportées au projet initialement approuvé nécessitaient l'organisation d'une nouvelle concertation et d'un nouveau débat sur son bilan au sein du conseil municipal, il ressort des pièces du dossier que ces modifications ont consisté, pour l'essentiel, à reclasser des terrains en zones agricoles ou naturelles, à créer un sous-secteur à l'intérieur d'une zone agricole et d'une zone urbaine et à apporter des rectifications aux emplacements réservés ; que, compte tenu de leur faible importance, ces modifications, qui n'ont concerné que 2,5 % du territoire de la commune, ne peuvent être regardées comme ayant affecté la nature ou les options essentielles du projet de révision du plan local d'urbanisme ; que le moyen tiré de la violation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme : « Un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Dans le cas d'une révision, ce débat peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme » ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, les modifications apportées au projet initial de révision du plan local d'urbanisme n'ont pas affecté les orientations générales du projet d'aménagement et de développement auquel se réfère l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, le conseil municipal n'était pas tenu de faire précéder l'adoption de ce projet d'un nouveau débat, alors même qu'un délai de dix-huit mois s'est écoulé entre le débat qui a eu lieu le 25 juin 2003 et l'adoption de la délibération en litige le 17 décembre 2004 ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : « Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ... dans les formes prévues par les articles 7 à 21 du décret modifié n° 85-453 du 23 avril 1985 pris pour l'application de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement. Toutefois, le maire ... exerce les compétences attribuées au préfet par les articles 7, 8, 11, 12 16 et 18 à 21 de ce décret. ... le président de la commission d'enquête peut faire compléter le dossier, demander l'organisation d'une réunion publique ou décider de proroger la durée de l'enquête dans les conditions prévues aux articles 17 à 19 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985. ... le président de la commission d'enquête adresse le dossier accompagné du rapport et des conclusions au maire dans le délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête » ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de révision du plan local d'urbanisme a donné lieu à une enquête publique confiée à une commission d'enquête, nommée, conformément à l'article 8 du décret n° 85-453 du 23 avril 1985 auquel renvoient les dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, par le président du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion, et qui comprenait outre un président, deux membres titulaires ; qu'aucune disposition de ce code ou du décret, lequel prévoit seulement que les membres de la commission doivent être en nombre impair, ne fixe leur nombre ; que le registre d'enquête a été laissé à la disposition du public aux heures d'ouverture de la mairie et des mairies annexes pendant toute la durée de l'enquête, qui a eu lieu du 13 septembre au 14 octobre 2004 ; que le président et les deux membres titulaires de la commission d'enquête ont chacun assuré, dans les différentes mairies, trois permanences de deux à trois heures au cours desquelles 635 observations ont été recueillies ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le président de la commission, qui a seulement exprimé le regret de ne pas avoir disposé de plus de temps et de moyens pour mener l'enquête, ait été empêché d'exprimer son accord sur les modalités d'organisation de l'enquête et d'user des pouvoirs qu'il tient de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme et des articles 18 et suivants du décret du 23 avril 1985 de proroger l'enquête et d'organiser une réunion publique ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté ; Considérant que pour tenir compte des résultats de l'enquête publique, le conseil municipal de Saint-Denis de la Réunion a, par sa délibération du 17 décembre 2004 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune, modifié le zonage sur une superficie ne représentant que 2,2 % du territoire communal, réduit de 100 m² environ la superficie minimale des parcelles constructibles des zones AUh et UH, augmenté la hauteur maximale des constructions de 1 mètre en zone AUi et de 0,5 m en zone Auh et majoré de 10 % l'emprise au sol des constructions en zone UM et en zone UU ; qu'eu égard à la faible superficie du territoire qu'elles concernent et à leur importance limitée, ces modifications n'ont pas eu pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet initial ; que, dès lors, le conseil municipal pouvait approuver le projet ainsi modifié sans que celui-ci ait été soumis à une nouvelle enquête publique ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de plus de 3 500 habitants, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal » ; qu'il ressort des pièces du dossier que la note explicative de synthèse jointe à la convocation à la séance au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée, qui n'avait pas à rappeler les objectifs de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 ni à indiquer les moyens mis en oeuvre dans le cadre du plan pour les atteindre, énumère les modifications à apporter au plan local d'urbanisme antérieurement approuvé, compte tenu, notamment, des consultations organisées et de l'évolution des projets d'aménagement, et apporte ainsi une information actualisée sur le projet de plan, dont les différents aspects ont été développés dans le rapport de présentation et les diverses pièces mis à la disposition des élus ; que le moyen tiré du caractère insuffisant de cette note de synthèse doit, dès lors, être écarté ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme : « Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés » ; que le rapport de présentation, qui n'a plus à justifier, sur le fondement des dispositions précitées seules applicables, de la compatibilité des dispositions du plan local d'urbanisme avec les orientations du schéma d'aménagement régional et des lois d'aménagement et d'urbanisme, analyse de manière suffisante l'état initial de l'environnement ; que le moyen tiré de son insuffisance doit, dès lors, être écarté ; En ce qui concerne le zonage et la réglementation : Considérant que si les requérants soutiennent que le plan local d'urbanisme adopté par la délibération attaquée serait incompatible avec les orientations du schéma d'aménagement régional de la Réunion en ce qu'il accroît la superficie des zones urbaines au détriment des zones naturelles ou agricoles, il ressort des pièces du dossier que l'extension de la zone urbaine décidée par cette délibération demeure compatible, eu égard notamment à son caractère mesuré, avec le schéma d'aménagement régional de la Réunion qui fixe seulement un objectif de limitation du développement urbain ; qu'en outre, les modifications apportées au projet entre la délibération du 18 décembre 2003 et celle du 7 mai 2004 ont précisément eu pour objet de se rapprocher des orientations du schéma ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leurs caractère d'espaces naturels. En zone N peuvent être délimités des périmètres à l'intérieur desquels s'effectuent les transferts de possibilités de construire prévus à l'article L. 123-4. Les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces périmètres qui bénéficie des transferts de coefficient d'occupation des sols. En dehors des périmètres définis à l'alinéa précédent, des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages » ; qu'il ressort de l'article N.2 du règlement du plan local d'urbanisme en litige que les seules constructions autorisées dans les zones naturelles, dont la délimitation a été précédée d'une évaluation des caractéristiques de la faune et de la flore, le sont sous réserve de ne porter atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages ; que le moyen tiré de la violation de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme : « Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : ... 5° la superficie minimale des terrains constructibles, lorsque cette règle est justifiée par des contraintes techniques relatives à la réalisation d'une dispositif d'assainissement non collectif ... » ; que l'article X des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que la réalisation d'un dispositif d'assainissement non collectif suppose que les parcelles constructibles aient une taille minimale allant de 400 à 600 m² selon la situation géographique du terrain et le système d'assainissement choisi ; que ces dispositions générales sont complétées par des dispositions spécifiques pour certaines des zones du plan ; que, dès lors et en tout état de cause, le moyen tiré de la violation de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme doit être écarté comme manquant en fait ; Considérant que si les requérants soutiennent que des parcelles n'auraient pas été classées en zone d'aléas élevés du plan de prévention des risques naturels ou en espace boisé classé à conserver au sens de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme dans le seul but de favoriser les propriétaires de ces parcelles, ils n'apportent aucun élément de nature à établir le détournement de pouvoir ainsi allégué ; En ce qui concerne le classement de la parcelle ET n° 113 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils soient soumis ou non au régime forestier, enclos ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignement » ; que le premier alinéa de l'article R. 123-8 du même code dispose que « peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leurs caractère d'espaces naturels » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section ET n° 113 appartenant à la SARL NS2C, d'une superficie de 16 687 m², a été classée en totalité en zone naturelle inconstructible et en espace boisé classé à conserver et qu'elle est située en zone d'aléas élevés au plan de prévention des risques naturels ; que, pour soutenir qu'une partie de cette parcelle aurait dû être classée en zone constructible ainsi que le prévoyait le projet soumis à enquête, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir d'une étude géotechnique réalisée à la demande de la SARL NS2C, qui mentionne au demeurant l'existence d'un risque de glissements de terrains, et de la présence, dans le secteur, de plusieurs constructions ; qu'ils ne peuvent davantage se prévaloir utilement, en l'absence d'autorisation de lotir ou de permis de construire de nature à créer des droits attachés au terrain, de deux autorisations de défrichement respectivement délivrées le 6 juin 2001 et le 11 juin 2004 au précédent propriétaire de la parcelle par le directeur départemental de l'agriculture ; que, compte tenu des caractéristiques de la ravine du « Boucan Launay » que la parcelle longe sur deux cents mètres environ et qui constitue, sur la berge concernée, un massif forestier et un environnement naturel d'une grande richesse, le classement de la totalité de la parcelle en zone naturelle et en espace boisé classé à conserver n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que la SARL NS2C et M. X ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion a rejeté leur recours pour excès de pouvoir ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Denis de la Réunion, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la SARL NS2C et M. X sur le fondement de cet article ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce de faire application de cet article, en mettant à la charge des requérants le remboursement de la somme de 1 300 euros à la commune de Saint-Denis de la Réunion ; DECIDE : Article 1er : La requête de la SARL NS2C et de M. X est rejetée. Article 2 : La SARL NS2C et M. X verseront à la commune de Saint-Denis de la Réunion la somme de 1 300 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 6 No 06BX01493