Conseil d'État, 6ème chambre, 12/07/2024, 489605, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-12
Numéro : 489605
Rapporteur : M. Bruno Bachini
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Puigserver

Vu les procédures suivantes : 1. Sous le n° 489605, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 22 novembre 2023 et le 18 juin 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Etangs de France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. 2. Sous le n° 489623, par une requête, enregistrée le 23 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association pour le développement d'une filière aquacole du Grand-Est (FAGE) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. .................................................................................... 3. Sous le n° 489690, par une requête, enregistrée le 27 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'amicale des propriétaires de plans d'eau demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. .................................................................................... 4. Sous le n° 489693, par une requête, enregistrée le 27 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat de valorisation et de promotion de la pisciculture Poitou-Charentes Vendée (SYPOVE) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. .................................................................................... 5. Sous le n° 489758, par une requête, enregistrée le 28 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat des étangs creusois demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. .................................................................................... 6. Sous le n° 489772, par une requête, enregistrée le 29 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association étangs de France Nivernais Morvan demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. .................................................................................... 7. Sous le n° 489821, par une requête, enregistrée le 30 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat des exploitants de plans d'eau, de cours d'eau de la Mayenne et de la Sarthe demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2023-907 du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le c) du 2°) de son article 1er. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code de l'environnement ; - le code civil ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 juin 2024, présentée par l'association Etangs de France ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 juin 2024, présentée par l'association pour le développement d'une filière aquacole du Grand-Est ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 juin 2024, présentée par le syndicat de valorisation et de promotion de la pisciculture Poitou-Charentes Vendée ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 27 juin 2024, présentée par l'association étangs de France Nivernais Morvan ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Par les présentes requêtes, l'association Etangs de France et autres demandent l'annulation du décret du 29 septembre 2023 modifiant la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités relevant de la police de l'eau annexée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement. Sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association pour le développement d'une filière aquacole du Grand-Est et le syndicat de valorisation et de promotion de la pisciculture Poitou-Charentes Vendée : 3. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. 4. Aux termes de l'article L. 120-1 du code de l'environnement : " I. - La participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement est mise en œuvre en vue : / 1° D'améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique ; / 2° D'assurer la préservation d'un environnement sain pour les générations actuelles et futures ; / 3° De sensibiliser et d'éduquer le public à la protection de l'environnement ; / 4° D'améliorer et de diversifier l'information environnementale. / II. - La participation confère le droit pour le public : / 1° D'accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; / 2° De demander la mise en œuvre d'une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ; / 3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ; / 4° D'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation. / III. - Les procédures de concertation préalable organisées en application du code de l'urbanisme respectent les droits mentionnés aux 1°, 3° et 4° du II du présent article. / IV. - Ces dispositions s'exercent dans les conditions prévues au présent titre. / Elles s'appliquent dans le respect des intérêts de la défense nationale et de la sécurité publique et de tout secret protégé par la loi. Le déroulement de la participation du public ainsi que les modalités de sa conduite peuvent être adaptés en conséquence ". 5. Aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". Il résulte de ces dispositions qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions. 6. Les dispositions de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, complétées par les autres dispositions législatives relatives à différentes catégories de décisions soumises à la participation du public, notamment les dispositions de l'article L. 123-19-1 du même code, assurent la mise en œuvre du principe de participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement, conformément à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Le grief invoqué par les requérants, tiré de ce que le législateur aurait omis de préciser les modalités d'une telle participation, s'agissant des dispositions réglementaires prises par l'Etat, ne présente pas de caractère sérieux, ces derniers ne pouvant, par ailleurs, utilement invoquer, à l'appui de leur question prioritaire de constitutionnalité, les insuffisances alléguées de la procédure de participation mise en œuvre s'agissant du décret qu'ils attaquent. 7. Il résulte de ce qui précède que la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Par suite, il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée. Sur les requêtes : 8. Aux termes de l'article 1er du décret attaqué : " Le tableau annexé à l'article R. 214-1 du code de l'environnement est ainsi modifié : / Après la rubrique 3.3.4.0. est insérée une rubrique 3.3.5.0. ainsi rédigée : / " 1° Arasement ou dérasement d'ouvrages relevant de la présente nomenclature, notamment de son titre III, lorsque : / " a) Ils sont implantés dans le lit mineur des cours d'eau, sauf s'il s'agit de barrages classés en application de l'article R. 214-112 ; / " b) Il s'agit d'ouvrages latéraux aux cours d'eau, sauf s'ils sont intégrés à un système d'endiguement, au sens de l'article R. 562-13, destiné à la protection d'une zone exposée au risque d'inondation et de submersion marine ; / " c) Il s'agit d'ouvrages ayant un impact sur l'écoulement de l'eau ou les milieux aquatiques autres que ceux mentionnés aux a et b, sauf s'ils sont intégrés à des aménagements hydrauliques, au sens de l'article R. 562-18, ayant pour vocation la diminution de l'exposition aux risques d'inondation et de submersion marine ; / " 2° Autres travaux : / " a) Déplacement du lit mineur pour améliorer la fonctionnalité du cours d'eau ou rétablissement de celui-ci dans son talweg ; / " b) Restauration de zones humides ou de marais ; / " c) Mise en dérivation ou suppression d'étangs ; / " d) Revégétalisation des berges ou reprofilage améliorant leurs fonctionnalités naturelles ; / " e) Reméandrage ou restauration d'une géométrie plus fonctionnelle du lit du cours d'eau ; / " f) Reconstitution du matelas alluvial du lit mineur du cours d'eau ; / " g) Remise à ciel ouvert de cours d'eau artificiellement couverts ; / " h) Restauration de zones naturelles d'expansion des crues. / " La présente rubrique est exclusive des autres rubriques de la nomenclature. Elle s'applique sans préjudice des obligations relatives à la remise en état du site et, s'il s'agit d'ouvrages de prévention des inondations et des submersions marines, à leur neutralisation, qui sont prévues par les articles L. 181-23, L. 214-3-1 et L. 562-8-1, ainsi que des prescriptions susceptibles d'être édictées pour leur application par l'autorité compétente. / " Ne sont pas soumis à la présente rubrique les travaux mentionnés ci-dessus n'atteignant pas les seuils rendant applicables les autres rubriques de la nomenclature. " Sur la légalité externe : 9. En premier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 214-1 et L. 214-3 du code de l'environnement que le législateur a renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de déterminer les formalités auxquelles sont soumis les installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l'eau ou le fonctionnement des écosystèmes aquatiques. L'association Etangs de France et autres ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir que le pouvoir réglementaire n'était pas compétent pour prendre les dispositions du décret attaqué. 10. En deuxième lieu, si l'association Etangs de France et autres soutiennent que la composition du comité national de l'eau, qui a été consulté le 14 mars 2023 sur le projet de décret, telle qu'elle est fixée par les articles D. 213-1 à D. 213-4 du code de l'environnement, serait viciée par une sous-représentation des usagers de l'eau, et en particulier des acteurs de la pisciculture extensive qui n'y disposent que d'un seul représentant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le pouvoir réglementaire, qui dispose, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'un large pouvoir d'appréciation pour fixer la composition des organismes d'expertise et de réflexion placés auprès des autorités de l'Etat, ait entaché la composition de ce conseil d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de ces dispositions, invoquée par voie d'exception, doit, en tout état de cause, être écarté. 11. En troisième lieu, il ne résulte d'aucune disposition ni d'aucun principe que des représentants du secteur piscicole ainsi que les ministres en charge de l'agriculture et de l'économie et des finances auraient dû être préalablement consultés à peine d'illégalité du décret attaqué. Le moyen tiré du vice de procédure du fait de l'absence de telles consultations ne peut, par suite, qu'être écarté. 12. Enfin, et contrairement à ce que soutiennent l'association Etangs de France et autres, il ne ressort pas des pièces du dossier que le comité national d'évaluation des normes n'ait pas été mis en mesure d'émettre son avis préalable du 6 avril 2023 en toute connaissance de cause. Sur la légalité interne : 13. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article 1er du décret attaqué, d'une part, que la création, dans la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l'eau ou le fonctionnement des écosystèmes aquatiques, de la rubrique 3.3.5.0, qui regroupe les travaux ayant uniquement pour objet la restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques et étant soumis à un régime de déclaration, a uniquement pour objet de simplifier la procédure pour les projets favorables à la protection de ces milieux, au renouvellement de la biodiversité et au rétablissement de la continuité écologique dans les bassins hydrographiques, d'autre part, que le pouvoir réglementaire a exclu du champ de cette rubrique les travaux portant sur des ouvrages dont la modification ou la suppression pourrait être susceptible de présenter des dangers pour la sécurité publique ou d'accroître le risque d'inondation, tels que les barrages ou les digues. Dès lors, l'association Etangs de France et autres ne sont fondés à soutenir ni que les dispositions du décret attaqué méconnaîtraient l'article L. 210-1 du code de l'environnement en tant qu'il dispose que l'eau fait partie du patrimoine commun de la Nation ni que celles-ci contreviendraient à la gestion équilibrée de l'eau ou au principe de non-régression. 14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 214-2 du code de l'environnement : " Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l'article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, établie par décret en Conseil d'Etat après avis du Comité national de l'eau, et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques ". 15. Il résulte des dispositions de l'article L. 214-2 du code l'environnement, citées ci-dessus, que la nomenclature que le législateur a chargé le pouvoir réglementaire d'établir par décret en Conseil d'Etat concerne toutes les installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l'eau, qu'ils soient exploités par des personnes publiques ou privées, et quel que soit leur propriétaire. Les dispositions du c) du 2° de l'article 1er du décret attaqué, qui soumettent à un régime de déclaration les travaux de mise en dérivation ou de suppression d'étangs réalisés en vue de restaurer les fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques, n'ont ni pour objet ni pour effet de porter atteinte aux droits reconnus par les articles 641 et 642 du code civil, qui disposent respectivement que tout propriétaire a le droit d'user et de disposer des eaux pluviales qui tombent sur son fonds et qu'il dispose librement des sources existant dans ce fonds. L'association Etangs de France et autres ne sont, par suite, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que ces dispositions du décret attaqué porteraient atteinte au droit de propriété. 16. En troisième lieu, les moyens tirés de ce que les dispositions du décret attaqué seraient incompatibles avec les objectifs du plan national d'adaptation au changement climatique et qu'elles nuiraient à la préservation de la biodiversité ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Enfin, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 17. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Etangs de France et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret attaqué. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association pour le développement d'une filière aquacole du Grand-Est et le syndicat de valorisation et de promotion de la pisciculture Poitou-Charentes Vendée. Article 2 : Les requêtes nos 489605, 489623, 489690, 489693, 489758, 489772 et 489821 sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Etangs de France, à l'association pour le développement d'une filière aquacole du Grand-Est, à l'amicale des propriétaires de plans d'eau, au syndicat de valorisation et de promotion de la pisciculture Poitou-Charentes Vendée, au syndicat des étangs creusois, à l'association étangs de France Nivernais Morvan, au syndicat des exploitants de plans d'eau, de cours d'eau de la Mayenne et de la Sarthe, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au Premier ministre. Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel. Délibéré à l'issue de la séance du 20 juin 2024 où siégeaient : M. Stéphane Hoynck, assesseur, présidant ; M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat et M. Bruno Bachini, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 12 juillet 2024. Le président : Signé : M. Stéphane Hoynck Le rapporteur : Signé : M. Bruno Bachini La secrétaire : Signé : Mme Angélique Rajaonarivelo