Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 24/07/2023, 462778
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème - 9ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-24
Numéro : 462778
Rapporteur : Mme Alexandra Bratos
Commissaire du gouvernement : Mme Esther de Moustier
Avocat(s) : SCP MARLANGE, DE LA BURGADE ; SCP FOUSSARD, FROGER

Vu la procédure suivante : L'association médicale indépendante de formation (Amiform), l'association de formation professionnelle Formalliance et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision implicite du 9 mars 2020 par laquelle la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a refusé de leur communiquer la méthodologie utilisée pour sélectionner de manière aléatoire les organismes soumis au contrôle de la commission scientifique indépendante (CSI) des médecins et les données statistiques concernant les organismes de formation évalués. Par un jugement n° 2002960 du 2 février 2022, le tribunal administratif de Melun a conclu qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation en tant qu'elles concernent le refus implicite de communication de la méthodologie utilisée pour sélectionner les actions soumises au contrôle de la CSI des médecins et a rejeté le surplus des conclusions de la requête. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 31 mars et 24 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Amiform, représentante unique, l'association de formation professionnelle Formalliance et M. A... B... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur demande ; 3°) de mettre à la charge de l'ANDPC la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Alexandra Bratos, auditrice, - les conclusions de Mme Esther de Moustier, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association médicale indépendante de formation et autres et à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'Agence nationale du développement professionnel continu ; Considérant ce qui suit : 1. D'une part, il résulte des dispositions des articles R. 4021-6 et R. 4021-7 du code de la santé publique que l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) est un groupement d'intérêt public qui a pour mission d'assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé et, à ce titre, d'évaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions en la matière. En vertu des articles R. 4021-13 et R. 4021-25 du même code, des commissions scientifiques indépendantes sont chargées, au sein de l'ANDPC, de l'évaluation scientifique et pédagogique des actions que les organismes enregistrés auprès de l'agence proposent de mener. 2. D'autre part, l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". 3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les associations de formation professionnelle Amiform et Formalliance, enregistrées auprès de l'ANDPC, ainsi que M. B..., leur président, ont demandé à cette agence la communication de la méthodologie qu'elle utilise pour sélectionner de manière aléatoire les actions des organismes de développement professionnel continu faisant l'objet d'une évaluation par les commissions scientifiques indépendantes, ainsi que des données statistiques concernant les organismes de développement professionnel continu évalués. Ces associations et leur président en son nom propre se pourvoient en cassation à l'encontre du jugement du 2 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Melun a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la requête en tant qu'elles concernent le refus implicite de communication de la méthodologie utilisée par l'agence pour réaliser ses évaluations et rejeté le surplus des conclusions. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a statué sur la demande de communication de la méthodologie utilisée par l'ANDPC pour sélectionner de manière aléatoire les actions des organismes soumises à évaluation : 4. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que, pour estimer que la demande de communication des documents relatifs à la méthodologie utilisée par l'ANDPC pour sélectionner de manière aléatoire les actions des organismes soumises à évaluation avait été satisfaite, le tribunal administratif de Melun a relevé, d'une part, que l'ANDPC avait communiqué, à l'appui de son premier mémoire en défense, le compte rendu de la réunion du 24 novembre 2016 du haut conseil du développement professionnel continu, instance consultative de l'ANDPC, comprenant, en son point 5, une description des méthodes d'échantillonnage utilisées pour évaluer les actions de développement professionnel continu des opérateurs et, d'autre part, que les requérants ne contestaient pas en réplique que leur demande avait ainsi été satisfaite. En statuant ainsi, alors, d'une part, qu'il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis et, en particulier, des écritures produites par l'ANDPC elle-même, que l'agence détenait d'autres documents décrivant la méthodologie litigieuse et, d'autre part, que les requérants soutenaient en réplique qu'aucun document présentant de manière précise les méthodes utilisées n'avait été produit et rappelaient que leur demande portait sur la communication d'autres documents que le compte rendu précédemment mentionné, notamment l'algorithme utilisé pour sélectionner aléatoirement les actions des organismes devant être évaluées et dont l'ANDPC elle-même faisait état dans ses écritures, le tribunal administratif s'est mépris sur la portée des écritures dont il était saisi. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a statué sur la demande de communication des données statistiques concernant les actions des organismes de formation évaluées : 5. Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (...) et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ". En vertu de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ". 6. Pour rejeter les conclusions des requérants tendant à l'annulation du refus de l'ANDPC de communiquer les documents statistiques concernant les évaluations conduites par l'agence sur les actions des organismes de développement continu, le tribunal administratif de Melun s'est fondé sur ce qu'une telle communication aurait pour effet de révéler le volume d'actions de ces organismes ainsi que le type d'actions menées et porterait donc atteinte au secret des affaires. En statuant ainsi, sans examiner si, comme le soutenaient les requérants, l'ANDPC était en mesure de communiquer un document comportant uniquement les données, divisibles de celles couvertes par le secret des affaires, relatives au nombre d'évaluations réalisées par l'agence pour chaque organisme, qui correspondait au document demandé, le tribunal administratif a insuffisamment motivé son jugement. 7. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation du jugement qu'ils attaquent. 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur les données statistiques concernant les organismes de formation évalués : 9. Il ressort de la demande adressée par les requérants à l'ANDPC, en date du 28 juin 2019, que ceux-ci ont sollicité la communication des " données statistiques concernant les organismes de formation évalués " afin d'apprécier la fréquence moyenne à laquelle un organisme fait l'objet d'une évaluation d'une de ses actions par l'agence et de la comparer au nombre d'actions des associations Amiform et Formalliance qui ont été évaluées. Dans le cadre de la présente instance, l'ANDPC a produit des tableaux, communiqués aux requérants, qui retracent notamment, pour chaque organisme, dont le nom est occulté, et pour chaque année 2018 et 2019, le nombre d'actions réalisées et évaluées, et le pourcentage d'actions réalisées ayant fait l'objet d'une évaluation qui en découle. Eu égard à l'imprécision de la demande initiale, et alors que les requérants indiquent eux-mêmes dans leurs écritures que leur demande ne vise pas à identifier les organismes concernés, celle-ci doit être regardée comme satisfaite par la communication de ces tableaux. Par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions relatives à ces données statistiques. Sur la méthodologie utilisée par l'ANDPC pour sélectionner de manière aléatoire les actions des organismes soumises à évaluation : 10. Pour refuser de communiquer les documents qu'elle détient décrivant cette méthodologie, l'ANDPC se fonde sur le g) du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration, qui prévoit que ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature. 11. Les requérants soutiennent en premier lieu que ce refus méconnaît les dispositions du premier alinéa de l'article L. 311-3-1 du même code en vertu duquel : " Sous réserve de l'application du 2° de l'article L. 311-5, une décision individuelle prise sur le fondement d'un traitement algorithmique comporte une mention explicite en informant l'intéressé. Les règles définissant ce traitement ainsi que les principales caractéristiques de sa mise en œuvre sont communiquées par l'administration à l'intéressé s'il en fait la demande ". Toutefois, d'une part, il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu'elles ne s'appliquent que lorsqu'un traitement algorithmique a fondé, en tout ou partie, une décision individuelle. En l'espèce, le traitement algorithmique utilisé par l'ANDPC a seulement pour objet de déterminer les actions susceptibles de faire l'objet d'une évaluation au cours d'une année, et ne fonde ainsi aucune décision individuelle, et notamment pas les mesures que l'ANDPC est susceptible de prendre à la suite de l'évaluation défavorable d'une action contrôlée. D'autre part, et en tout état de cause, il résulte également des termes de ces dispositions qu'elles ne permettent pas la communication des documents administratifs relevant de l'une des exceptions mentionnées au 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration, telle que celle opposée par l'ANDPC en l'espèce. 12. En revanche, les requérants soutiennent également, en second lieu, que la communication des documents demandés n'est pas de nature à compromettre la recherche d'infractions par l'ANDPC et que le g) du 2° de l'article L. 311-5 précédemment mentionné n'est donc pas opposable en l'espèce. 13. Le g) du 2° de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration fait obstacle à la communication des documents administratifs présentant les critères utilisés par une autorité administrative chargée de rechercher des infractions à des obligations légales ou contractuelles pour sélectionner les personnes qu'elle envisage de contrôler, tel que le code-source d'un modèle algorithmique de ciblage des contrôles sur la base d'un profilage des personnes concernées. 14. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et, en particulier, des documents produits, hors contradictoire, par l'ANDPC à la suite de la mesure supplémentaire d'instruction diligentée par la 10ème chambre de la section du contentieux, que les commissions scientifiques indépendantes de l'agence évaluent chaque année une partie des actions de développement professionnel continu des professionnels de santé que les organismes enregistrés proposent de réaliser. Ces actions à évaluer sont sélectionnées, pour partie, selon une méthode dite d'échantillonnage aléatoire. Celle-ci consiste à classer les actions par ordre de priorité de façon aléatoire, en veillant seulement à ce que la proportion des actions à évaluer pour chaque format (" présentiel ", " non présentiel " ou " mixte "), chaque méthode développée (" formation continue ", " évaluation des pratiques professionnelles ", " gestion des risques " et " programme intégré ") et chaque spécialité des professionnels et groupes métiers correspondent à la proportion constatée pour les actions réalisées l'année précédente, de sorte que le programme d'évaluation soit statistiquement représentatif de la structure des actions de l'année écoulée. Dans ces conditions, la communication des documents décrivant la méthode aléatoire employée pour diligenter des évaluations n'est pas de nature à révéler la stratégie d'évaluation de l'ANDPC dans des conditions qui pourraient porter atteinte à la recherche des manquements aux obligations pesant sur les organismes de développement professionnel continu relevant de son champ de compétence. Par suite, les requérants sont fondés, pour ce motif, à demander l'annulation du refus de l'ANDPC de communiquer ces documents. Ils ne peuvent en revanche demander l'annulation du refus de l'ANDPC de communiquer des documents relatifs aux autres méthodes utilisées pour déterminer les organismes dont les actions sont évaluées, dès lors que leur demande initiale ne portait que sur la méthode dite de l'échantillonnage aléatoire. 15. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est pas même allégué par l'ANDPC, qu'une autre disposition ferait obstacle à la communication des documents mentionnés au point 13. Par suite, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'enjoindre à l'ANDPC de communiquer ces documents aux requérants dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des associations Amiform, Formalliance et M. B... qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les associations requérantes et M. B... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Melun du 2 février 2022 est annulé. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions des associations Formalliance et Amiform et de M. B... relatives au refus de communication des données statistiques concernant les organismes de développement professionnel continu opposé par l'ANDPC. Article 3 : La décision implicite par laquelle l'ANDPC a refusé de communiquer les documents décrivant la méthodologie utilisée par l'agence pour sélectionner de manière aléatoire les actions des organismes de développement professionnel continu soumises à évaluation est annulée. Article 4 : Il est enjoint à la directrice générale de l'ANDPC de communiquer aux associations Formalliance et Amiform et à M. B... les documents mentionnés à l'article 3. Article 5 : Les conclusions des requérants tendant au prononcé d'une astreinte et celles des requérants et de l'ANDPC tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à l'association médicale indépendante de formation Amiform, première dénommée, pour l'ensemble des requérants et à l'Agence nationale du développement professionnel continu. Délibéré à l'issue de la séance du 5 juillet 2023 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Alexandre Lallet, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Didier Ribes, conseillers d'Etat et Mme Alexandra Bratos, auditrice-rapporteure. Rendu le 24 juillet 2023. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé La rapporteure : Signé : Mme Alexandra Bratos La secrétaire : Signé : Mme Claudine Ramalahanoharana