Cour Administrative d'Appel de Versailles, 2ème Chambre, 30/01/2014, 12VE01488, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-01-30
Numéro : 12VE01488
Président : M. BOULEAU
Rapporteur : Mme Nathalie  RIBEIRO-MENGOLI
Commissaire du gouvernement : Mme AGIER-CABANES
Avocat(s) : SCP SARTORIO - LONQUEUE - SAGALOVITSCH & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 20 avril 2012, présentée pour la SOCIETE RC DEMEURES ayant son siège social 46 rue de Montreuil à Vincennes (94300), par Me Jorion, avocat ; la SOCIETE RC DEMEURES demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 1103184 du 23 février 2012 par lequel le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 2 mars 2011 par laquelle le directeur général de l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) a décidé d'acquérir par voie de préemption un bien cadastré T 154-155-195, sis 21-27 rue Normandie-Niemen, à Romainville ; 2° d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ; 3° d'enjoindre à l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) de lui proposer d'acquérir le bien au prix figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner, soit 1 080 000 euros, en ce non compris des frais d'études de faisabilité pour 50 000 euros et une indemnité d'éviction du locataire de 120 000 euros, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 4° de mettre à la charge de l'établissement public foncier d'Ile-de-France une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente eu égard à l'illégalité des dispositions du décret n° 2009-1542 du 11 décembre 2009 relatives à la délégation de signature du droit de préemption du conseil d'administration de l'EPFIF à son directeur général dès lors que le droit de préemption est une compétence donnée par la loi qui peut donc seule décider au sein d'un établissement public qui est compétent pour exercer ce droit ; - la décision en date du 22 février 2011 du maire de Romainville portant délégation de compétence du droit de préemption au profit de l'EPFIF n'était pas exécutoire à la date de la décision attaquée ; l'attestation établie par le maire de Romainville concernant l'affichage de cette décision ne présente pas de valeur probante ; la preuve de sa transmission au contrôle de légalité n'est pas davantage établie ; - la délibération du 6 octobre 1987 instituant le droit de préemption sur le territoire de la commune ne présente pas de caractère exécutoire, l'attestation établie par le maire de Romainville le 13 janvier 2012 concernant l'affichage de cette décision ne présentant pas de valeur probante ; - il n'est pas établi que l'avis du service des domaines ait été reçu par le titulaire du droit de préemption avant que ne soit prise la décision ; le courriel produit devant les premiers juges ne permet pas d'établir la réception de cet avis ; - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; - la convention opérationnelle conclue avec la commune a seulement été transmise au préfet de région qui ne l'a pas approuvée ; la délibération du 17 mai 2008 du bureau de l'EPFIF autorisant sa signature n'a pas été produite ; - la commune ne dispose d'aucun projet réel sur le bien en litige ; elle a entaché sa décision d'une erreur de droit en l'absence de carence de l'initiative privée dès lors que l'objectif de l'acquéreur évincé est identique à celui de la personne publique ; ......................................................................................................... Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 2006-1140 du 13 septembre 2006 portant création de l'établissement public foncier d'Ile-de-France modifié par le décret n° 2009-1542 du 11 décembre 2009 ; Vu le code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 janvier 2014 : - le rapport de Mme Ribeiro-Mengoli, rapporteur, - les conclusions de Mme Agier-Cabanes, rapporteur public, - les observations de Me Jorion pour la SOCIETE RC DEMEURES et les observations de Me A...de la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et associés pour l'établissement public foncier d'Ile-de-France ; 1. Considérant que le 26 février 2010 la SOCIETE RC DEMEURES a conclu une promesse de vente avec les propriétaires d'un terrain sis sur le territoire de la commune de Romainville au 21, 23 et 27 rue Normandie Niemen cadastré à la section T nos 154, 155 et 195, d'une superficie de 1 414 m² ; qu'à la suite de la déclaration d'intention d'aliéner reçue par la commune de Romainville le 7 janvier 2011 en vue de la cession dudit terrain à la SOCIETE RC DEMEURES, le maire de cette collectivité a décidé, par arrêté du 22 février 2011, de déléguer le droit de préemption de la commune sur ce bien à l'EPFIF ; que par une décision en date du 2 mars 2011, notifiée le 8 mars 2011, l'EPFIF. a décidé d'acquérir ce bien par voie de préemption ; que, par jugement du 23 février 2012, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de la SOCIETE RC DEMEURES tendant à l'annulation de cette décision ; que cette dernière relève régulièrement appel dudit jugement ; 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire " ; qu'aux termes de l'article L. 321-1 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les établissements publics créés en application du présent chapitre sont compétents pour réaliser, pour leur compte ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou faire réaliser : [...] b) En ce qui concerne les établissements publics fonciers, les acquisitions foncières et les opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement ultérieur des terrains. Ces acquisitions et opérations sont réalisées dans le cadre de programmes pluriannuels adoptés par le conseil d'administration de ces établissements qui, tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat, déterminent les objectifs d'acquisitions destinées à la réalisation de logements locatifs sociaux. [....] " ; que l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme dispose que " Le décret qui crée l'établissement détermine son objet, sa zone d'activité territoriale et, éventuellement, sa durée. Il fixe son statut, notamment en ce qui concerne la composition du conseil d'administration, la désignation du président, celle du directeur, les pouvoirs du conseil d'administration, du président et du directeur et, le cas échéant, les conditions de représentation à l'assemblée spéciale prévue à l'article L. 321-5 des collectivités et établissements publics intéressés " ; qu'en vertu de l'article 4 du décret susvisé du 13 septembre 2006 portant création de l'établissement public foncier d'Ile-de-France modifié par le décret n° 2009-1542 du 11 décembre 2009 : " Pour la réalisation des objectifs définis aux articles 2 et 3, l'établissement public foncier peut agir par voie d'expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis par le code de l'urbanisme, dans les cas et conditions prévus par ledit code ainsi que le droit de préemption prévu par le 9° de l'article L. 143-2 du code rural. " ; qu'en vertu de l'article 11 de ce décret : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement [...] " ; que le dernier alinéa de l'article 13 du même décret, tel que modifié par le décret n° 2009-1542 susvisé prévoit que : " le directeur général, ou son adjoint, dans les limites des compétences qui lui ont été déléguées, peut, par délégation du conseil d'administration, être chargé d'exercer au nom de l'établissement les droits de préemption dont l'établissement est titulaire ou délégataire [...] " ; 3. Considérant que la décision en litige a été prise par le directeur général de l'EPFIF qui a reçu délégation à cet effet par délibération du conseil d'administration de cet établissement public en date du 17 février 2010 ; que la circonstance que le législateur a autorisé la délégation par son titulaire de l'exercice du droit de préemption à un établissement public foncier n'a pas pour effet de priver le pouvoir réglementaire de sa compétence pour fixer, au sein de cet établissement public, comme le prévoient d'ailleurs les dispositions susvisées de l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme, les pouvoirs respectifs du conseil d'administration et du directeur général et d'organiser ainsi les modalités d'exercice de cette compétence ; que, par suite, la SOCIETE RC DEMEURES n'est pas fondée exciper, à l'encontre de la décision attaquée, de l'illégalité des dispositions du dernier alinéa de l'article 13 du décret susvisé du 13 septembre 2006 ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales : " La publication des arrêtés du maire est constatée par une déclaration certifiée du maire. " ; 5. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le maire de Romainville a, par un certificat établi le 29 avril 2011, certifié que son arrêté en date du 22 février 2011 portant délégation du droit de préemption du bien sis 21-23-27 rue Normandie-Niemen avait été affiché en mairie à partir du 23 février 2011 ; que ce certificat circonstancié, quand bien il a été établi après l'introduction de la requête et alors que la société requérante n'apporte aucun élément de nature à contredire la réalité de ses mentions, est de nature à établir que l'arrêté municipal du 22 février 2011 a été affiché à la date y indiquée ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que cet arrêté portant n° 000161 a été transmis au préfet de la Seine-Saint-Denis par un envoi recommandé n° 1A 047 500 1470 6 remis contre signature le 25 février 2011 à son destinataire ; que par suite, la décision du maire de Romainville en date du 22 février 2011 portant délégation de compétence du droit de préemption au profit de l'EPFIF était exécutoire à la date de la décision attaquée ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois...." ; 7. Considérant qu'il ressort de l'extrait certifié conforme par le maire du registre des délibérations du conseil municipal que la délibération du conseil municipal du 6 octobre 1987 instituant le droit de préemption sur le territoire de la commune de Romainville a été reçue par la préfecture de la Seine-Saint-Denis le 21 octobre 1987 et qu'elle a été publiée à compter du 9 octobre 1987 ; que, par suite, et alors, au surplus, que le maire de Romainville a confirmé, par un certificat établi le 13 janvier 2012, que cette délibération avait été affichée en mairie à compter du 9 octobre 1987 pour une durée d'un mois, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 6 octobre 1987 instituant le droit de préemption sur le territoire de la commune de Romainville était exécutoire à la date de la décision attaquée ; 8. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le bureau de l'EPFIF a, par délibération du 17 septembre 2008, produite par l'EPFIF, approuvé les termes de la convention d'intervention foncière conclue avec la commune de Romainville et autorisé son directeur à procéder au nom de l'établissement aux acquisitions et cessions envisagées dans le cadre de cette convention ; que, par ailleurs, il ressort de la lettre adressée au président du Conseil d'administration de l'EPFIF par le préfet de la région Ile-de-France le 1er octobre 2008 que ce dernier a, conformément aux dispositions de l'article 18 du décret du 13 septembre 2006 susvisé, en approuvant la délibération du bureau de l'EPFIF du 17 septembre 2008, nécessairement approuvé la convention qui y était annexée et que cette délibération avait pour objet d'autoriser ; 9. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis du service des domaines émis le 23 février 2011 en application des dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme a été transmis à l'EPFIF par courriel du 25 février 2011 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que la décision en litige vise cet avis et indique avoir été prise au vu de celui-ci, qu'il n'aurait pas été reçu par l'EPFIF à la date de la décision de préemption attaquée du 2 mars 2011 ; 10. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; 11. Considérant, d'une part, que la décision de préemption litigieuse, qui vise notamment la convention d'intervention foncière conclue avec la commune de Romainville le 20 octobre 2008, précise la nature de l'opération dont la réalisation est envisagée sur les parcelles litigieuses et explicite les raisons ayant conduit l'EPFIF à exercer sur ces terrains le droit de préemption que la commune lui a délégué par arrêté de son maire du 22 février 2011, est suffisamment motivée ; 12. Considérant, d'autre part, que le bien en litige a été acquis par l'EPFIF afin de réaliser des logements représentant une surface hors oeuvre nette de 2 850 m2, dont 30 % de logements sociaux ; que selon les termes de la décision de préemption en litige, " située à proximité de la cité Marcel Cachin, objet d'une opération ANRU, cette parcelle de 1 414 m2 a vocation à participer à la reconstitution de l'offre locative sociale en relation avec l'opération de renouvellement urbain " Marcel Cachin " ; qu'il ressort de la convention d'intervention foncière susvisée conclue entre l'EPFIF et la commune de Romainville que cette dernière faisant notamment face à un vieillissement de son parc locatif social, a entrepris de requalifier son territoire en s'appuyant en particulier sur un certain nombre de projets structurants, tels que le projet de renouvellement urbain de la cité Marcel Cachin, et a intégré la rue Normandie-Niemen dans le périmètre de veille foncière défini dans le cadre de cette convention ; qu'aux termes de celle-ci l'EPFIF a pour mission, dans ce périmètre, " d'une part, d'engager des démarches pro-actives dans le cadre de négociations amiables et d'autre part, de saisir des opportunités foncières au cas par cas, en fonction du diagnostic de mutabilité et des études de faisabilité qui seront conduites, afin de réaliser des opérations ponctuelles de logements..." et, à cette fin, " d'examiner les déclarations d'intention d'aliéner présentées sur le périmètre et fléchées par la ville " ; que l'objectif de la commune de Romainville, aux termes de l'article 13 de cette convention, est de réaliser environ 600 logements sur les périmètres de veille et d'anticipation foncière, le logement locatif social devant représenter au minimum 30 % des logements réalisés sur l'ensemble de la convention ; que le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme adopté en mars 2009 met en exergue la nécessité pour la commune de Romainville de poursuivre sa politique de requalification et d'amélioration de l'habitat, notamment du logement social, à laquelle participent les opérations de requalification des cités d'habitat social comme la cité Marcel Cachin ; que la parcelle en litige est située à proximité de cette cité qui fait l'objet, dans le cadre de la convention partenariale 2007-2012 conclue notamment avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine, d'un programme de rénovation urbaine obligeant la commune de Romainville à reconstruire 423 logements ; qu'il ressort des pièces du dossier et en particulier du rapport d'étape établi par Coteba en décembre 2010, que la commune devait encore, en contre partie des démolitions prévues au titre de cette convention, trouver des opérations permettant la reconstruction de 102 logements sur les 423 logements qu'elle s'est engagée à reconstruire et que si la commune avait identifié 11 opérations potentielles pouvant permettre la réalisation de 89 logements, il lui restait à déterminer de nouvelles opérations permettant la construction de 13 logements ; qu'il ressort également des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée, 260 logements restaient encore à construire dans le cadre de cette opération ; que l'ensemble de ces éléments témoigne de ce que la commune de Romainville, qui a été confrontée au retard pris par l'opération de rénovation urbaine de la cité Marcel Cachin, mène une politique de développement et d'amélioration de l'habitat social dans le secteur considéré, que l'étude établie par l'EPFIF en février 2011 afin d'établir la faisabilité d'une opération de 32 logements en accession et de 14 logements sociaux sur la parcelle en litige, vient matérialiser en proposant la construction de logements sociaux supplémentaires à proximité de la cité Marcel Cachin, dans un secteur identifié par la commune comme devant participer à sa politique de requalification du territoire dans le cadre de la convention d'intervention foncière qu'elle a conclue avec l'EPFIF, et où elle a été confrontée à la nécessité de rechercher, parallèlement au programme de rénovation urbaine et compte tenu du retard pris dans ce cadre, de nouvelles opportunités foncières pour la construction de logements sociaux ; qu'ainsi, l'EPFIF justifiait, à la date de la décision attaquée, de la réalité d'un projet entrant dans les prévisions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; 13. Considérant, en septième et dernier lieu, que le moyen tiré de ce que la décision de préemption en litige serait entachée d'erreur de droit en l'absence de carence de l'initiative privée pour la construction de logements sur la parcelle acquise par l'EPFIF ne peut qu'être écarté s'agissant d'une opération destinée, dans le cadre de la politique de requalification et d'amélioration de l'habitat menée par la commune de Romainville, à améliorer l'offre locative sociale ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SOCIETE RC DEMEURES n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 2 mars 2011 par laquelle le directeur général de l'EPFIF a décidé d'acquérir par voie de préemption un bien cadastré T 154-155-195, sis 21-23-27 rue Normandie-Niemen, à Romainville ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Considérant que le présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions de la requête à fin d'injonction doivent être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'EPFIF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la SOCIETE RC DEMEURES demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SOCIETE RC DEMEURES la somme de 2 000 euros demandée par l'EPFIF au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SOCIETE RC DEMEURES est rejetée. Article 2 : La SOCIETE RC DEMEURES versera à l'établissement public foncier d'Ile-de-France (EPFIF) une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 12VE01488