CAA de BORDEAUX, 3ème chambre (formation à 5), 13/12/2022, 20BX00902, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre (formation à 5)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-12-13
Numéro : 20BX00902
Président : M. le Pdt. DEREPAS
Rapporteur : Mme Agnès  BOURJOL
Commissaire du gouvernement : Mme LE BRIS
Avocat(s) : SCPA MENDIBOURE-CAZALET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête enregistrée sous le n° 1901451, M. F... G... a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation de son préjudice résultant du retard mis à lui donner accès à son dossier personnel. Par une requête enregistrée sous le n° 1901452, M. F... G... a demandé au même tribunal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation du préjudice résultant de la mise à disposition de tiers d'éléments de son dossier personnel et de l'usage fait de ces éléments par ces tiers. Par un jugement n°s 1901451 et 1901452 du 19 décembre 2019, le tribunal administratif de Pau a rejeté les deux requêtes de M. G.... Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 mars 2020 et le 23 février 2022, M. G..., représenté par Me Mendiboure, demande à la cour : 1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Pau du 19 décembre 2019 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation de son préjudice résultant du retard mis à lui donner accès à son dossier personnel et de la mise à disposition de tiers d'éléments de son dossier personnel et de l'usage fait de ces éléments par ces tiers ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le délai mis par son employeur pour lui donner accès à son dossier administratif méconnaît les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 et l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 ; c'est à bon droit que les premiers juges ont relevé que l'administration avait commis une faute engageant la responsabilité de l'Etat en lui refusant l'accès à son dossier malgré plusieurs demandes demeurées infructueuses ; ils n'ont toutefois pas tiré les conséquences indemnitaires de cette faute ; le refus d'accès au dossier sans motif recevable constitue un nouvel acte de harcèlement moral ; le comportement fautif de l'administration et son obstruction l'a empêché d'organiser sa défense en temps utile et de contrer utilement les accusations mensongères sur lesquelles s'étaient appuyées le Procureur de la République et le juge d'instruction dans le cadre des plaintes pénales déposées contre son ancien supérieur hiérarchique ; - l'accès tardif à son dossier incomplet lui a porté préjudice ; - l'accès à son dossier à des tiers méconnaît tant la loi du 17 juillet 1978 que les droits de la défense et son droit à un procès équitable, garanti par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que ses anciens supérieurs hiérarchiques poursuivis pénalement ont pu produire des pièces qui lui étaient défavorables, qui ont eu une portée déterminante, et auxquelles il ne pouvait répondre faute d'en connaitre la teneur. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 18 janvier 2022 et le 22 mars 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le ministre de l'économie des finances et de la relance conclut au rejet de la requête de M. G.... Il fait valoir que : - le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant ; - les autres moyens soulevés par M. G... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 5 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 7 novembre 2022 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n°1083-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... E..., - les conclusions de Mme Isabelle Le Bris, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. F... G..., né en 1954 et qui a été admis à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité au 1er avril 2019, était contrôleur de l'administration fiscale depuis 1973, puis titularisé dans le grade d'inspecteur des impôts à compter du 1er septembre 1981, et affecté en dernier lieu à compter de 2006 en qualité d'enquêteur au sein de la brigade de contrôle et de recherches de Bayonne. Il a demandé la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité de 100 000 euros en réparation des préjudices qu'il aurait subis en raison d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique. Par jugement n°1301395 du 21 avril 2015, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Toutefois, par un arrêt n° 17BX02175 du 9 mai 2017, la cour a condamné l'Etat à verser à M. G... la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice résultant des faits de harcèlement moral. 2. M. G..., par un courrier du 30 mars 2018 reçu le 3 avril 2018 a demandé à son employeur à consulter son dossier personnel, demande à laquelle l'administration n'a pas donné suite. Il a alors saisi la commission d'accès aux documents administratifs le 4 juin 2018. Lors de la consultation de son dossier administratif le 17 octobre 2018, M. G... a constaté que son dossier était incomplet et que la numérotation des pièces était tendancieuse, incomplétude dont il a fait état sur le formulaire de consultation prévu à cet effet. Par son avis rendu le 25 octobre 2018, la commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la consultation sollicitée. La consultation de son dossier administratif les 7 et 26 mars 2019 a permis l'accès à un dossier complété par les pièces manquantes. Par un courrier du 26 février 2019, M. G... a demandé au directeur départemental des finances publiques la réparation des préjudices qu'il impute aux difficultés rencontrées pour consulter son dossier administratif et à la mise à disposition de tiers d'éléments de son dossier, sur lequel il a gardé le silence. Une décision implicite de rejet est née le 26 avril 2019. 3. Par requêtes distinctes, M. G... a alors saisi le tribunal administratif de Pau d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation de son préjudice résultant du retard mis à lui donner accès à son dossier personnel et de la mise à disposition de tiers d'éléments de son dossier personnel et de l'usage fait de ces éléments par ces tiers. M. G... relève appel du jugement n°1901451, 1901452 du 19 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté ses demandes. Sur les conclusions indemnitaires : 4. Aux termes de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité (...). / Tout fonctionnaire a accès à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi (...) ". 5. Aux termes du II de l'article 6 de de la loi du 17 juillet 1978, aujourd'hui codifiée notamment à l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont pas communicables : (...) 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : (...) f) Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ; (...) ". Il résulte des dispositions du f) du 2° de l'article L. 311-5 qu'elles ne font obstacle à la communication de documents, au cours d'une procédure juridictionnelle, que dans l'hypothèse où celle-ci serait de nature à porter atteinte au déroulement de l'instruction, à retarder le jugement de l'affaire, à compliquer l'office du juge ou à empiéter sur ses compétences et prérogatives. 6. Ainsi qu'en a jugé à bon droit le tribunal, l'administration a commis une faute en tardant à faire droit à la demande de M. G..., présentée le 3 avril 2018, tendant à la consultation de son dossier administratif, auquel il n'a eu effectivement accès que le 17 octobre 2018, pour en constater le caractère incomplet, l'administration n'établissant ni même n'alléguant avoir été dans l'impossibilité matérielle de faire droit à sa demande. L'intéressé n'a alors pu consulter son dossier, complété des pièces manquantes, que les 7 et 26 mars 2019, à la suite de l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs. Il résulte de l'instruction que la commission d'accès aux documents administratifs, dans son avis du 25 octobre 2018, a émis un avis favorable à la consultation par M. G... des pièces afférentes au rapport rédigé le 12 novembre 2012 par M. B..., ancien responsable du pôle pilotage et ressources de la direction départementale des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques, en l'absence de tout indice que cette communication porterait atteinte au déroulement d'une procédure juridictionnelle engagée en sens des dispositions précitées du f) du 2° de l'article L.311-5. Par suite, les circonstances invoquées par le ministre de l'économie, des finances et de la relance, d'une part, que les pièces manquantes au dossier personnel de M. G... n'étaient pas au nombre des documents devant figurer dans le dossier administratif d'un fonctionnaire, cette circonstance n'étant pas de nature à limiter la portée de l'obligation de communication résultant des dispositions du code des relations entre le public et l'administratif et, d'autre part, que ces documents ont fait l'objet d'une transmission au juge pénal ne sauraient justifier ni le refus initial et le retard dans l'accès au dossier administratif de M. G... ni son incomplétude. 7. Toutefois, si M. G... se prévaut de ce que la consultation tardive de son dossier administratif et son incomplétude lui ont fait perdre une chance d'organiser utilement sa défense dans le cadre des plaintes pénales déposées contre deux anciens supérieurs hiérarchiques pour lesquelles il s'est constitué partie civile, d'une part, il ne soutient ni même n'allègue n'avoir pas eu accès au dossier pénal et en particulier au rapport litigieux rédigé par M. B... et à ses pièces jointes, dont les modalités d'accès sont organisées par l'article 114 du code de procédure pénale, dans le cadre de l'instruction de sa plainte pénale. En outre, et à supposer même qu'il aurait été dans l'ignorance de l'existence d'une lettre d'avertissement datée du 23 juin 2008 le concernant émanant de son supérieur hiérarchique alors en poste, il n'est pas établi que cette lettre d'avertissement aurait abouti à des poursuites disciplinaires. D'autre part, si M. G... soutient que le fait qu'il n'ait eu accès que tardivement aux documents en cause a été déterminant dans le classement sans suite de sa plainte pour harcèlement moral contre M. D... A..., son ancien supérieur hiérarchique direct, confirmé par la cour d'appel de Pau le 23 mars 2021, et de sa plainte pour dénonciation calomnieuse et témoignages mensongers contre M. B..., alors directeur adjoint et responsable du pôle pilotage et ressources de la direction départementale des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques, dont il n'a pas interjeté appel, il résulte de l'instruction que cette communication tardive n'a pu priver l'intéressé de la possibilité de prendre connaissance des pièces nécessaires à sa défense et de répondre en temps utile aux arguments des personnes contre lesquelles il a porté plainte. Dans ces conditions, le préjudice invoqué lié à l'impossibilité de se prévaloir en temps utile de documents déterminants dans l'organisation de ses actions pénales, qu'il impute à l'administration, ne revêt pas le caractère d'un préjudice certain et par suite indemnisable. 8. Aux termes des dispositions de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : (...) / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. (...) ". 9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 10. M. G... soutient que l'administration a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à son égard en raison de la mise à disposition de tiers d'éléments de son dossier personnel et de la communication dans le cadre d'instances pénales d'éléments le concernant et portant un jugement de valeur et une appréciation de son comportement contenus dans un rapport daté du 12 novembre 2012 rédigé par le directeur adjoint et dans une note du 15 avril 2011 émanant de l'administratrice générale des finances publiques, alors en poste. 11. Il résulte de l'instruction que lors d'une audition le 9 août 2016 par les services de police, dans le cadre de l'instruction de la plainte pénale déposée par le requérant pour harcèlement moral, M. B..., qui était au moment des faits dénoncés directeur adjoint de la direction départementale des finances publiques, a communiqué au juge d'instruction un rapport daté du 12 novembre 2012, dont il était l'auteur, concernant le requérant, et relatif aux relations professionnelles très difficiles existants entre M. G... et le supérieur hiérarchique direct de ce dernier, M. H.... Si le requérant fait valoir que ce rapport contient des informations mensongères et tendancieuses dont la divulgation a eu une portée décisive sur l'issue des plaintes pénales qu'il avait déposées, il ne démontre toutefois pas en quoi l'usage fait par son ancien supérieur hiérarchique, qui était en droit de communiquer un rapport dont il était l'auteur au juge pénal afin de corroborer ses déclarations, nonobstant la durée écoulée depuis sa rédaction et les changements de poste, aurait méconnu les dispositions précitées. Si M. G... se plaint par ailleurs de la divulgation à son ancien supérieur hiérarchique direct, M. H..., d'une note du 15 avril 2011 émanant de l'administratrice générale des finances publiques des Pyrénées-Atlantiques alors en poste, et adressée à M. G..., et de l'usage qu'il en a fait dans le cadre des plaintes pénales déposées pour harcèlement moral, il est constant que M. H..., en sa qualité de supérieur hiérarchique direct de M. G..., avait accès aux documents produits ou détenus par le service, et pouvait les communiquer au juge pénal, y compris ceux dont les mentions émanant de ses supérieurs hiérarchiques portaient une appréciation ou un jugement de valeur du comportement de ce dernier. M. G... ne peut dans ces conditions soutenir utilement que la communication de ces documents, dont le caractère mensonger ou tendancieux n'est pas établi, serait constitutive d'une divulgation à des tiers d'éléments portant une appréciation de son comportement susceptible de lui porter préjudice au sens de l'article L. 311-6 précité du code des relations entre le public et l'administration. 12. En conséquence, en l'absence de toute faute commise par l'administration, la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée. 13. Il résulte de ce qui précède que M. G... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. G... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. G... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... G... et au ministre de l'économie et des finances. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022 à laquelle siégeaient : M. Luc Derepas, président de la cour, M. Didier Artus, président de la 3ème chambre, Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure, M. Manuel Bourgeois, premier conseiller, Mme Agnès Bourjol, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 décembre 2022. La rapporteure, Agnès E...Le président, Luc DEREPAS La greffière, Sylvie HAYET La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 2 N° 20BX00902