CAA de NANTES, 5ème chambre, 16/03/2021, 20NT00285, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-16
Numéro : 20NT00285
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : FRESNEAU

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 janvier et 4 décembre 2020, la société Solandis, représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 25 novembre 2019 par lequel le maire de Langeais a délivré à la société Fondis un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en vue de la transformation d'un bâtiment artisanal en un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile (" drive "), composé de 5 pistes avec un auvent de 160 m2, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. 2°) de mettre à la charge de la commune de Langeais et de l'Etat une somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa demande est recevable ; - le permis de construire contesté est irrégulier en ce qu'il a été délivré conformément à un avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) insuffisamment motivé ; la CNAC ne s'est prononcée qu'au regard de quatre critères d'évaluation du projet sur les seize mentionnés par la loi ; son avis est insuffisamment motivé au regard des prescriptions des articles L. 752-20 et R. 752-38 du code de commerce ; - le permis contesté est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du nord-ouest de la Touraine ; le document d'orientations générales du SCOT fixe un objectif de préservation de la vitalité des bourgs ; le projet litigieux méconnaît cet objectif ; - le permis est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'impact du projet sur le commerce de proximité de Langeais ; dix cellules commerciales sont vacantes au sein du centre ville ; l'offre alimentaire proposée vient concurrencer directement les sept commerces alimentaires du centre-ville ; le projet fragilise les derniers " magasins de bouche " présents dans le coeur de ville ; - le permis est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'accessibilité et de la desserte du projet ; le projet emporte une augmentation des flux de circulation, alors que l'accès au site se trouve déjà engorgés ; l'évaluation des flux de circulation, opérée par le pétitionnaire, est erronée et n'est pas sincère ; - la localisation et l'intégration urbaine du projet porte atteinte aux objectifs du législateur concernant l'aménagement du territoire ; la desserte du projet au moyen des modes alternatifs est insuffisante ; le site n'est accessible qu'en voiture ; le projet ne contribue pas à la préservation et à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation et des communes limitrophes ; l'évasion commerciale n'est ni démontrée ni documentée ; - le projet ne comporte aucun effet positif en matière de protection des consommateurs ; la variété de l'offre proposée par le projet est insuffisante, n'est pas novatrice et ne valorise pas les filières de production locale ; la contribution du projet en matière sociale est insuffisante ; - la qualité environnementale du projet est insuffisante ; il n'est pas prévu de traiter les eaux pluviales ; aucune information n'est fournie sur les pollutions du site et le stockage et l'évacuation des déchets. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2020, la SAS Fondis, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Solandis le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. Un mémoire en production de pièces, enregistré le 13 mars 2020, a été présenté par la Commission nationale d'aménagement commercial. La requête a été communiquée à la commune de Langeais, qui n'a pas produit de mémoire en défense. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - le code de commerce ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant la société Solandis, et de Me F..., représentant la SAS Fondis. Considérant ce qui suit : 1. La société Fondis a déposé, le 8 mars 2019, une demande de permis de construire en vue de la transformation d'un bâtiment artisanal en un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique, organisé pour l'accès en automobile (" drive "), composé de 5 pistes, avec un auvent de 160 m2, situé 12, rue Marie Curie, pré des Tourettes, à Langeais. Le projet a été soumis à la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) d'Indre-et-Loire qui a rendu, le 29 mai 2019, un avis favorable. La société Solandis, exploitante d'un magasin " Carrefour Market " sur le territoire de la commune de Langeais, a saisi, le 11 juillet 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial d'un recours préalable obligatoire par lequel elle a contesté l'avis favorable délivré par la commission départementale sur le projet de la société Fondis. Par un avis du 26 septembre 2019, la Commission nationale a rejeté ce recours et s'est prononcée favorablement au projet. Par un arrêté du 25 novembre 2019, le maire de Langeais a délivré à la société Fondis le permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale sollicité. La société Solandis demande l'annulation de cet arrêté du maire, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article L. 752-20 du code de commerce : " Les décisions de la commission nationale (...) doivent être motivées conformément aux articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l'administration. ". Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce, dans sa version applicable au litige : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. " L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La Commission nationale, dans son avis du 26 septembre 2019, a mentionné les textes applicables et a énoncé les considérations de fait qui l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis, en dépit de ce qu'elle ne s'est pas explicitement prononcée sur tous les objectifs et critères d'appréciation, notamment fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Dès lors, le moyen tiré de ce que le permis de construire contesté, en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale, serait irrégulier en raison de l'insuffisance de motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial doit être écarté. En ce qui concerne le respect des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce : 3. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. (...) ". 4. Aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine (...) ". 5. Aux termes de l'article L. 7526 du code de commerce : " I. -L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable :/ a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;/ b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. (...). ". 6. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. Quant à l'aménagement du territoire : 7. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux vise à créer, par extension d'un bâtiment existant, un point permanent de retrait (" drive ") à environ 1,9 kilomètre au nord-est du centre-ville de la commune de Longeais. Le projet augmente l'emprise au sol des constructions existantes de 160 m2. 8. En premier lieu, ce projet prendra place au sein d'une zone industrielle accueillant, notamment, un hypermarché " Carrefour Market ", de 3 200 m2, d'un magasin de matériaux de construction, " Point P ", de 2 500 m2 ", et d'un magasin de G... " M. G... ", de 964 m2. Un point de retrait " drive " est actuellement exploité, sur le site, sous l'enseigne " Carrefour ". La commune présente dans son centre-ville un taux relativement faible de cellules commerciales vacantes, 10 locaux vacants susceptibles d'abriter des commerces ayant été recensés. Compte tenu de son ampleur limité et des produits proposés, le projet n'apparaît pas de nature à fragiliser la situation des commerces de bouche de proximité. 9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet comporte la création de 6 places de parking, dont une place pour les personnes à mobilité réduite, sur un terrain déjà imperméabilisé comprenant actuellement 9 places de stationnement. L'agencement du site est repensé afin d'installer un auvent dans le prolongement du bâtiment existant, sous lequel s'abriteront les voitures des utilisateurs, ainsi qu'un emplacement réservé aux vélos. Aucune construction nouvelle ne sera implantée en limite de propriété. Le projet n'a pas pour effet d'artificialiser des espaces naturels et ne se traduira pas par une consommation, même limitée, de l'espace. 10. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les flux supplémentaires de véhicules générés par le projet auront un impact notable sur l'axe routier environnant, la RD 953, compte tenu de sa réserve de capacités. En outre, il n'est pas sérieusement contesté que la clientèle supplémentaire, représentant environ 60 à 120 véhicules par jour, empruntera, dans sa grande majorité, cet axe routier dans le cadre de ses trajets quotidiens et que l'utilisation du point de retrait s'effectuera principalement à l'occasion de ces trajets. Contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'évaluation des flux de circulation opérée par le pétitionnaire soit erronée ou insincère. Si le projet, situé en dehors des agglomérations existantes, sera peu desservi par les transports en commun et demeure difficilement accessible aux piétons et aux cyclistes, l'augmentation limitée de la clientèle n'aura pas pour effet de modifier significativement la situation actuelle d'accès au site. En tout état de cause, le point de retrait a pour objet même l'utilisation, par la clientèle, d'un véhicule automobile. Les flux journaliers de circulation des véhicules de livraison de l'ensemble commercial ne seront pas significativement modifiés. Le point de retrait sera approvisionné chaque jour par deux camions, de type " petit porteur ", qui effectueront chacun quatre à six passages par jour. 11. Dans ces conditions, le projet n'est pas de nature à compromettre la réalisation de l'objectif énoncé par la loi en matière d'aménagement du territoire. Quant au développement durable : 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'emprise au sol des constructions sera augmentée de 160 m2, par la création d'un auvent ayant pour objet d'abriter les véhicules des clients du point retrait. Pour autant, les espaces verts avoisinants et l'imperméabilisation des sols ne seront pas modifiés. 13. D'autre part, l'approvisionnement du point retrait par deux camions, à raison de plusieurs " tournées " quotidiennes depuis le " drive E. Leclerc, " situé à La Riche, à environ 25 kilomètres, ne contribuera pas positivement aux émissions anthropiques de CO2. Toutefois, si l'exploitant n'envisage pas la mise en conformité du bâtiment existant avec les normes d'isolation actuelle, plusieurs améliorations relatives à la consommation d'énergie sont prévues, telles que l'installation de panneaux isolants d'une épaisseur de huit centimètres, l'éclairage par des diodes électroluminescentes (LED) et l'installation de 95 m2 de panneaux photovoltaïques, dont l'électricité produite sera réutilisée pour alimenter l'intérieur du magasin. La collecte des eaux usées et des déchets ne sera pas significativement modifiée par le projet. Il n'apparaît pas que l'extension du bâtiment, par la seule création d'un auvent, génèrera des nuisances sonores, olfactives ou visuelles supplémentaires, ou aura un impact sur la faune et la flore avoisinantes. Le projet ne se situe pas au sein ou à proximité d'une zone naturelle protégée. Il prévoit, en outre, la végétalisation d'une petit espace perméable, situé à l'arrière du bâtiment, ainsi que la plantation de six arbres de haute tige. 14. Il résulte de ce qui précède qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, apprécié globalement, serait de nature à compromettre la réalisation de l'objectif énoncé par la loi en matière de développement durable. Quant à la protection des consommateurs : 15. Comme il a été dit, le projet est situé en dehors des agglomérations existantes. Il se destine, notamment, à une clientèle de personnes vivant dans les communes limitrophes et ne s'implante pas à proximité immédiate des lieux de vie. Il ne sera aisément accessible qu'en voiture individuelle. La commune de Langeais, d'une population croissante de 4 600 habitants, compte un seul supermarché, et un point de retrait " drive ". La zone de chalandise du projet s'étend sur une quinzaine de communes, correspondant à un temps de voiture moyen d'environ 15 minutes. Les principaux lieux d'habitation de la zone sont situés à Langeais, à Azay-le-Rideau et Cinq-mars-la-Pile. Ces deux dernières communes sont, respectivement, situées à 3,5 km et 16 km du projet et accueillent, chacune, des supermarchés. Si la société requérante conteste le périmètre de la zone de chalandise, elle ne critique toutefois pas précisément les critères de détermination de cette zone, issus de l'article R. 752-3 du code de commerce, et détaillés dans le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale. 16. Il ressort, en outre, des pièces du dossier que le projet vise à contribuer à l'amélioration du confort d'achat et à la valorisation des filières de production locale, l'enseigne ayant déjà développé un partenariat avec une quarantaine de producteurs locaux. Ainsi qu'il a été dit au point 8, le projet n'apparaît pas de nature à fragiliser la situation des commerces de proximité situés dans le centre-ville et vise à créer 4 emplois supplémentaires. 17. Dans ces conditions, ce projet n'est de nature à compromettre la réalisation des objectifs énoncés par la loi en matière de protection des consommateurs. 18. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial serait entaché d'une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce doit être écarté. En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale du nord-ouest de la Touraine : 19. D'une part, il ne résulte ni de l'article L. 752-6 du code de commerce ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire qu'une autorisation d'exploitation commerciale doive être compatible avec le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale. Par suite, la société Solandis ne peut utilement se prévaloir de ce que le projet en litige serait incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale nord-ouest de la Touraine. 20. D'autre part, le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du nord-ouest de la Touraine, approuvé le 4 février 2009, et dont le périmètre comprend la commune de Langeais, prescrit le renforcement des pôles urbains et préconise un développement commercial qui vise la vitalité des bourgs. Ainsi qu'il a été dit, le projet contesté consiste à créer, par extension d'un bâtiment existant, un point de retrait des marchandises achetés par voie télématique, organisé en cinq pistes de ravitaillement des automobiles. Il s'implante au sein de la zone industrielle Sud de la commune de Langeais, laquelle a pour vocation d'accueillir des activités commerciales et industrielles. Si le projet n'aura pas pour effet de dynamiser le centre-bourg, il renforce le pôle urbain de la commune de Longeais, qualifié de majeur par le SCOT. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il existerait d'autres disponibilités foncières permettant de créer " l'espace retrait " envisagé par le projet, plus près du centre ville. La clientèle visée est identique à celle des commerces existants, dont l'hypermarché " Carrefour Market " de 3 200 m2, situé à proximité immédiate. Dans ces conditions, le projet en litige n'est pas incompatible avec les orientations générales du SCOT du nord-ouest de la Touraine. 21. Il résulte de tout ce qui précède que la société Solandis n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 25 novembre 2019 du maire de Langeais, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Fondis et de l'Etat, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que la société Solandis demande au titre des frais exposés par elle au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 23. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Solandis la somme de 1 500 euros à verser à la société Fondis au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Solandis est rejetée. Article 2 : La société Solandis versera à la société Fondis une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Solandis, à la SAS Fondis, à la commune de Langeais et au ministre de l'économie et des finances (Commission nationale d'aménagement commercial). Délibéré après l'audience du 26 février 2021, à laquelle siégeaient : - Mme C..., présidente - M. B..., premier conseiller, - Mme A..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2021. Le rapporteur, A. B...La présidente, C. C... Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT00285