CAA de PARIS, 1ère chambre, 22/04/2021, 20PA00292, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-04-22
Numéro : 20PA00292
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : MEILHAC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... E... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler le titre exécutoire n° 275739 émis le 12 novembre 2018 à son encontre par la maire de Paris et de le décharger du paiement de la somme de 20 226,53 euros au titre des droits de voirie additionnels concernant les dispositifs de chauffage de ses terrasses, mises à sa charge pour l'année 2018. Par un jugement n° 1903586 du 22 novembre 2019 le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 27 janvier 2020, M. E..., représenté par Me C..., demande à la Cour : 1°) avant dire-droit, d'enjoindre à la Ville de Paris de produire " les lourdes études préalables " dont la direction de l'urbanisme a fait état dans sa réponse au projet de rapport d'audit de l'inspection générale ayant donné lieu au rapport définitif d'avril 2016 ; 2°) d'annuler le jugement du 22 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête ; 3°) d'annuler le titre exécutoire n° 275739 émis le 12 novembre 2018 à son encontre par la maire de Paris et de le décharger de la somme de 20 226,53 euros mise à sa charge au titre des droits de voirie additionnels pour l'année 2018 en ce qui concerne les dispositifs de chauffage ; 4°) de mettre à la charge de la Ville de Paris une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que :- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ; - le titre exécutoire contesté n'indique pas de manière suffisamment précise les bases de liquidation ; - la Ville de Paris ne justifie pas de la signature du titre de recettes conformément aux dispositions du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; - l'arrêté du 28 décembre 2017 fixant les tarifs de perception des droits de voirie, sur lequel le titre exécutoire s'est fondé, est entaché d'illégalité en ce qu'il méconnaît l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; la Ville de Paris, à laquelle la preuve incombe, ne justifie pas des avantages pris en compte pour le calcul de la redevance et de la proportionnalité de son montant par rapport à ces avantages, et pour les différents droits supplémentaires, ne justifie pas pourquoi ils sont déterminés par rapport à la surface de la terrasse, ni de leur niveau par rapport à celui des droits ordinaires ; le jugement attaqué ne pouvait se fonder sur le seul chiffre d'affaires pour apprécier le caractère excessif des tarifs additionnels alors que d'autres critères d'appréciation ont été dégagés par la jurisprudence, dont la valeur locative du local ; les tarifs des droits de voirie supplémentaires de la Ville de Paris ne se fondent pas sur le chiffre d'affaires dégagé par l'installation de dispositifs, qui est incalculable, mais sur la valeur locative, pour laquelle la ville n'apporte pas d'éléments précis, et, plus encore, sur une logique dissuasive poursuivant un objectif environnemental ; - l'appréciation des droits supplémentaires, de façon forfaitaire, annuelle et par rapport à la surface de la terrasse et non au nombre des équipements, est entachée d'une erreur de droit et induit des tarifs qui sont manifestement excessifs ; - les tarifs additionnels sont disproportionnés par rapport à ceux des droits ordinaires, ce qui souligne leur caractère excessif ; la comparaison de son chiffre d'affaires en 2018, seule année où il a installé des dispositifs de chauffage, par rapport à celui des années 2017 et 2019, démontre qu'ils n'apportent aucune recette supplémentaire ; la fixation des tarifs supplémentaires est donc entachée d'erreur manifeste d'appréciation et présente un caractère discriminatoire ; - le titre exécutoire est entaché d'erreur de fait, la Ville de Paris n'apportant aucun élément sur la largeur du trottoir permettant de vérifier le calcul des droits dans ou en dehors du tiers du trottoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2021, la Ville de Paris représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'appelant une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - la délibération 2011 DU 54 des 28, 29 et 30 mars 2011 du Conseil de Paris portant réforme des droits de voirie ; - l'arrêté du maire de Paris du 6 mai 2011 portant règlement des étalages et terrasses applicable, à compter du 1er juin 2011, sur l'ensemble du territoire de la Ville de Paris ; - l'arrêté de la maire de Paris du 28 décembre 2017 fixant les tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2018 ;- le code de justice administrative. - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, notamment son article 5. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - et les observations de Me Gorse, avocat, pour la Ville de Paris. Considérant ce qui suit : 1. M. E... est propriétaire d'un fonds de commerce de restauration, à l'enseigne " Chez Plumeau " situé 4 place du Calvaire, dans le 18ème arrondissement de Paris. Il bénéficie d'une autorisation d'occupation du domaine public pour une terrasse ouverte d'une surface de 46 m². La maire de Paris a émis le 12 novembre 2018 un titre exécutoire mettant à sa charge les droits de voiries additionnels au titre des dispositifs de chauffage de sa terrasse pour l'année 2018, pour un montant de 20 226,53 euros. M. E... a contesté devant le tribunal administratif de Paris ce titre exécutoire, et demandé à être déchargé du paiement de cette somme. Par un jugement du 22 novembre 2019, dont il fait appel, ce tribunal a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. L'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés ". 3. Les premiers juges ont considéré, au point 5 de leur jugement, que les gains attendus de l'exploitation des terrasses étaient liés à leur surface, et qu'il était constant qu'une terrasse chauffée est plus rentable qu'une terrasse ne disposant pas de tels dispositifs. Ils ont mentionné que, le requérant, qui se bornait à indiquer que les droits de voirie au titre des chauffages étaient quatre fois supérieurs à ceux dus au titre de l'occupation du domaine public, ne justifiait pas de son chiffre d'affaires et de la rentabilité des dispositifs de chauffage en cause, et n'apportait, dans ces conditions, aucun élément de nature à démontrer que la redevance mise à sa charge au titre des chauffages installés sur la terrasse n'aurait pas été fixée au regard des avantages de toute nature que lui procure leur exploitation ou qu'elle serait discriminatoire. Ils ont ainsi suffisamment répondu aux arguments soulevés à l'appui du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, la question de la charge de la preuve ne constituant notamment pas un moyen autonome devant le juge du fond. Les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments invoqués, ont donc suffisamment motivé leur jugement. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité externe du titre de recette contesté : S'agissant de sa signature : 4. Aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressé aux redevables (...) / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que l'ampliation du titre de recettes individuel adressée au redevable doit mentionner les noms, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. 5. Il résulte de l'instruction, que l'avis des sommes à payer adressé à M. E... mentionne que le titre n° 275739 rendu exécutoire le 12 novembre 2018 est émis, par délégation, par Mme G... D..., chef du service de l'expertise comptable. La Ville de Paris a produit un document du 23 mai 2019 émanant de sa société prestataire Docapost Fast, attestant que le bordereau dématérialisé de ce titre de recettes, comporte la signature électronique de Mme D.... En vertu des dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, la Ville de Paris n'avait pas à produire, contrairement à ce que soutient le requérant, le titre de recette lui-même, le bordereau de ce titre suffisant à justifier de la signature de la personne l'ayant émis. Au surplus, M. E... n'avait pas à être destinataire du titre de recette, seule une ampliation de ce dernier étant adressée au redevable en vertu des mêmes dispositions. En outre, la seule circonstance que l'attestation de signature électronique, indique, de manière erronée, le 13 novembre comme date de signature par Mme D..., au lieu du 12 novembre 2018, est sans incidence sur la réalité de cette signature. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales doit donc être écarté. S'agissant de sa motivation : 6. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de liquidation. ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur. 7. En l'espèce, l'avis des sommes à payer, valant ampliation de titre de recette, comporte un tableau récapitulatif qui vise l'article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales et l'arrêté municipal du 28 décembre 2017, précise l'adresse de la terrasse considérée ainsi que la catégorie de la rue dans laquelle elle se situe et calcule, par référence aux différentes rubriques de l'arrêté municipal du 28 décembre 2017 fixant les droits de voirie, chacun des droits à percevoir pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2018, en détaillant le prix au mètre carré et le nombre de mètres carrés pour lesquels le droit est dû, en distinguant les différentes installations taxées et leur situation sur la voie publique. Ces droits sont clairement identifiés et comprennent en l'espèce, en ce qui concerne les chauffages, une somme de 3 058,05 euros pour la partie de la terrasse située dans le tiers du trottoir d'une surface de 15 m², et 17 166,48 euros pour ceux situés dans la partie hors tiers du trottoir, d'une surface de 28 m². Cet avis permet ainsi au redevable de connaitre précisément le mode d'établissement des redevances mises à sa charge. L'appelant était, en outre, mis à même de contester une éventuelle erreur dans la mesure de la superficie de sa terrasse et plus précisément de sa partie située dans le tiers et hors du tiers du trottoir, sur laquelle les droits de voirie s'appuient, sans que le titre ait, dès lors, à mentionner la largeur du trottoir. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de mention des bases de liquidation dans le titre de recette contesté doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne du titre de recette contesté : S'agissant de la légalité des tarifs appliqués : 8. L'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". 9. M. E... excipe de l'illégalité de l'arrêté du 28 décembre 2017, au regard des dispositions précitées de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques à l'appui de ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire contesté. 10. Par délibération 2011 DU 54 des 28, 29 et 30 mars 2011 portant réforme des droits de voirie, le Conseil de Paris, siégeant en formation de conseil municipal, a pris acte de nouveaux modes d'occupation du domaine public et notamment de l'installation sur les terrasses exploitées commercialement de divers équipements, tels que la protection des terrasses ouvertes par des écrans parallèles, les modes de chauffage ou de climatisation, destinés à atténuer les aléas climatiques, qui prolongent et facilitent ainsi l'usage privé du domaine public. Il a décidé de soumettre ces installations à des droits de voirie additionnels, fixés selon la catégorie de la voie et calculés de façon annuelle et forfaitaire proportionnellement à la surface de la terrasse exploitée. L'annexe de l'arrêté du 28 décembre 2017 du maire de Paris fixant les tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2018 prévoit ainsi, s'agissant des " prescriptions applicables aux étalages et terrasses ", au sujet des " droits annuels ", que : " Selon les cas, un droit de voirie additionnel, s'ajoutant à celui prévu pour diverses emprises (étalage, terrasse ouverte, terrasse fermée, prolongement intermittent de terrasse ou d'étalage, contre-étalage ou contre-terrasse, contre-terrasse sur chaussée) est perçu pour : (...) / - l'installation de tout mode de chauffage (...) sur tout type de terrasse ouverte (bâchée ou non, dotée ou non de tout type de protection, notamment sous forme d'écrans parallèles). / Ces droits de voirie additionnels sont appréciés annuellement, de façon forfaitaire et indivisible. Ils s'appliquent quelles que soient les dates de pose ou dépose de ces dispositifs et leur temps de présence effectif au cours de l'exercice considéré. Il n'est procédé à aucun abattement mensuel ou calcul au " prorata temporis " lors de la première année d'installation ou dans les cas de cessation d'activité ou de démontage (...) / Le cas échéant, les droits de voirie additionnels précités se cumulent en fonction de la présence de différentes installations sur un même emplacement. / Les étalages et terrasses sont taxés au mètre carré et pour l'exercice en cours. Toutefois, les installations situées hors du tiers du trottoir (...), peuvent être taxées au prorata temporis mensuel en cas de démontage régulier, à l'exclusion des installations suivantes :- tout type de protections, notamment sous forme d'écrans parallèles, sur tout type de terrasse ouverte (dotée ou non d'un moyen de chauffage ou de climatisation) ; / - tout mode de chauffage ou de climatisation dans tout type de terrasse ouverte (bâchée ou non, dotée ou non de tout type de protection, notamment sous forme d'écrans parallèles) ". S'agissant de l'installation de tout mode de chauffage ou de climatisation dans tout type de terrasse ouverte, cet arrêté précise que " le droit de voirie additionnel s'apprécie exclusivement sur la totalité de la surface occupée par la terrasse de tout type et non en fonction des surfaces des dispositifs à usage de chauffage ou de climatisation. ". 11. En premier lieu, l'appelant, tout en admettant que les dispositifs de chauffage d'une terrasse sont, en général, de nature à en améliorer l'attractivité, soutient que la Ville de Paris n'a pas indiqué comment elle avait fixé le montant des droits additionnels réclamés et qu'il n'est pas possible de déterminer comptablement le gain spécifique procuré par chacune des installations. Toutefois, en l'absence précisément d'individualisation comptable permettant de soumettre l'occupation du domaine public à une redevance proportionnelle au chiffre d'affaires ou au bénéfice généré par chaque installation, la Ville de Paris pouvait légalement fixer un tarif au mètre carré, variable en fonction de la nature du dispositif et de son association ou non avec d'autres dispositifs, ainsi que de l'attractivité de la voie publique sur laquelle il est installé et du positionnement de la terrasse hors tiers ou dans le tiers du trottoir, critères qui ne sont pas étrangers aux " avantages de toute nature " procurés à l'occupant privatif du domaine public par chaque installation. 12. En deuxième lieu, s'il est soutenu que la Ville de Paris aurait fixé un tarif élevé pour les chauffages afin de dissuader, pour des motifs écologiques, les exploitants d'en installer, cette motivation ne résulte pas de l'instruction ni des textes fixant les tarifs, et notamment de la délibération 2011 DU 54. Le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut en tout état de cause qu'être écarté. 13. En troisième lieu, la circonstance que les droits additionnels taxant les dispositifs de chauffage, soient nettement supérieurs aux droits ordinaires dus pour l'emprise d'une terrasse ouverte, ne démontre pas une erreur de droit dans la fixation de ceux-ci. M. E... reconnaît en effet lui-même qu'en général l'installation de ces dispositifs permet une exploitation supplémentaire de la terrasse sur six mois de l'année, étant susceptible d'en doubler le chiffre d'affaires. La Ville de Paris fait valoir, quant à elle, que l'occupation d'une terrasse est encore plus longue en présence de ces dispositifs, les droits supplémentaires sur les chauffages étant couplés à ceux de la climatisation, laquelle permet une occupation plus importante en été et les chauffages pouvant également être utilisés à certaines périodes ou plages horaires du printemps ou de l'été, de sorte que ces dispositifs optimisent la fréquentation de la terrasse tout au long de l'année. Elle s'appuie également sur le constat de la généralisation des dispositifs de chauffages sur les dernières années, et d'une fréquentation accrue de ces terrasses, pour démontrer que celles-ci sont plus attractives pour la clientèle et procurent donc des avantages aux exploitants. Dans ces conditions, la fixation de droits supplémentaires supérieurs à ceux appliqués à la terrasse elle-même, dont la Ville de Paris justifie qu'elle tient compte d'avantages notoires, n'est pas entachée d'erreur de droit. Si le requérant conteste que ces dispositifs lui aient procuré des avantages supplémentaires dans l'exploitation de sa terrasse, prétendant qu'alors qu'il ne disposait pas de dispositifs de chauffage au cours années 2017 et 2019, son chiffre d'affaires en 2018 est moins bon que lors de ces dernières années, d'une part, contrairement à ce qu'il allègue, il ressort de ses propres écritures en première instance qu'il a réglé en 2017 des droits additionnels pour des suppléments de chauffage, qui étaient donc déjà installés cette année là, et qu'il n'a pas contestés, d'autre part, la comparaison par rapport à la seule année 2019 n'est pas suffisamment probante dès lors que de nombreux autres facteurs ont pu entrer en ligne de compte pour expliquer un moins bon chiffre d'affaires en 2018. L'appelant n'établit donc pas que le montant des droits additionnels sur les dispositifs de chauffage soit manifestement disproportionné par rapport aux avantages qu'ils peuvent procurer, alors que, la Ville de Paris fait valoir que les terrasses chauffées reçoivent généralement plus de clients que les salles intérieures, et génèrent au-delà de la moitié du chiffre d'affaires total. Ces éléments justifient objectivement et sans discrimination une différenciation des tarifs par rapport aux terrasses ne bénéficiant pas de ces installations. 14. En quatrième lieu, M. E... conteste le caractère forfaitaire, annuel et " en fonction de la surface de la terrasse et non des dispositifs " des droits additionnels, prévus à l'annexe à l'arrêté du 28 décembre 2017. La Ville de Paris fait valoir que l'installation de dispositifs de chauffage, couplés à ceux de climatisation autorise l'exploitation de la terrasse tout au long de l'année et de la journée, et que leur utilisation, compte tenu, en outre, de leur caractère amovible, est ajustée en fonction des besoins liés aux conditions climatiques, un décompte par dispositif étant inadéquat. Les installations en cause procurent donc un avantage spécifique à la terrasse dans son ensemble, la circonstance que les droits de voirie additionnels soient appréciés par rapport à la surface occupée par la terrasse, de façon forfaitaire et annuelle est légalement justifiée et n'entache pas les tarifs fixés d'erreur manifeste d'appréciation. 15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder aux mesures d'instruction demandées, que M. E... n'est pas fondé à soutenir que le maire de Paris aurait méconnu les dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques en lui faisant application des tarifs adoptés par la délibération 2011 DU 54 du 28, 29 et 30 mars 2011 et fixés pour l'année 2018 par l'arrêté du 28 décembre 2017. S'agissant de la matérialité des faits : 16. M. E... se borne à soutenir que la Ville de Paris ne justifie pas de la largeur du trottoir pour déterminer les droits selon que la situation des équipements est, dans ou en dehors, du tiers du trottoir. Dès lors qu'il n'apporte lui-même en l'espèce aucun élément tendant à contester le calcul des surfaces retenues dans ces différentes situations, ce moyen ne peut qu'être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la Ville de Paris, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. E... demande au titre des frais qu'il a exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. E... une somme de 1 500 euros à verser à la Ville de Paris. DÉCIDE :Article 1er : La requête de M. E... est rejetée. Article 2 : M. E... versera à la Ville de Paris, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... E... et à la Ville de Paris.Délibéré après l'audience du 25 mars 2021, à laquelle siégeaient :- M. Lapouzade, président de chambre,- M. Diémert, président-assesseur,- Mme F..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 avril 2021.Le président, J. LAPOUZADELa République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.22N° 20PA00292