CAA de BORDEAUX, 4ème chambre - formation à 3, 04/05/2017, 15BX01365, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-04
Numéro : 15BX01365
Président : M. POUZOULET
Rapporteur : M. Philippe  POUZOULET
Commissaire du gouvernement : Mme MUNOZ-PAUZIES
Avocat(s) : LAGIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association France Nature Environnement Midi-Pyrénées, l'association France Nature Environnement Hautes-Pyrénées et l'association Nature Midi-Pyrénées ont demandé le 1er octobre 2013 au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 26 septembre 2013 par lequel le préfet des Hautes-Pyrénées a autorisé la chasse à tir du grand tétras et du lagopède pour la campagne 2013/2014. Par un jugement n° 1301683 du 5 février 2015, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté en tant qu'il a autorisé le prélèvement de 21 grands tétras pour la saison de chasse 2013/2014. Procédure devant la cour : Par un recours enregistré le 17 avril 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau daté du 5 février 2015 ; 2°) de rejeter la demande des associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées, France Nature Environnement Hautes-Pyrénées et Nature Midi-Pyrénées. Il soutient que : - l'article 7 paragraphe 1 de la directive 2009/147/CE vise à éviter la chasse d'une espèce lorsqu'elle compromet son maintien dans un bon état de conservation, mais ne subordonne pas la chasse à une hausse ou une stabilité des effectifs ; la chasse peut se poursuivre alors même que les effectifs de cette espèce diminuent, tant que la population ne passe pas en deçà du niveau exigé par l'article 2 de la directive, c'est-à-dire à " un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles " ; le tribunal a ainsi entaché son jugement d'une erreur de droit en retenant une condition qui n'est imposée ni par le droit de l'Union européenne, ni par le droit national ; - le tribunal a commis une erreur d'appréciation de l'état de conservation de la population de grands tétras dans le département des Hautes-Pyrénées, sur la période entre 2000 et 2010 ; la diminution des effectifs est concentrée sur la période 1995-2004 et la régression est maîtrisée depuis 2004 ; les causes de déclin de la population sont connues, et des actions visant à limiter ces facteurs de régression sont entreprises dans le cadre du projet Gallipyr ; ces actions ont permis de mettre fin à la régression des grands tétras dans la chaîne des Pyrénées et en particulier dans les Hautes-Pyrénées ; les populations sont stables, et le taux de régression spatiale réduit ; - le tribunal a commis une erreur d'appréciation de l'incidence de la chasse sur l'état de conservation de l'espèce ; la chasse telle qu'encadrée par l'arrêté ne pouvait pas constituer une cause de diminution des effectifs de l'espèce ; l'arrêté tient compte de la dynamique des populations, étant assorti de deux limitations particulièrement strictes : la chasse n'était ouverte que 9 jours au total entre le 29 septembre et le 27 octobre 2013, les mercredis et dimanches ; les prélèvements étaient limités à un coq par chasseur et à 21 oiseaux pour le département, alors que la population sur la chaîne des Pyrénées est estimée à 1 800 coqs, le prélèvement représentant 1,1 % de la population ; l'espèce peut tirer profit d'une gestion adéquate en vue de la chasse, la chasse prévue à l'automne garantira que les coqs prélevés seront principalement des juvéniles, et le taux de prélèvement autorisé est admissible ; l'interdiction de la chasse amènerait les chasseurs à se désintéresser de la protection de l'espèce et de son habitat, alors qu'ils s'engagent pour sa conservation. Par un mémoire en intervention, enregistré le 24 décembre 2015, la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées, représentée par MeA..., demande que la cour fasse droit au recours du ministre tendant à l'annulation du jugement du 5 février 2015 du tribunal administratif de Pau. Elle soutient que : - elle a intérêt à intervenir, eu égard à ses missions et à sa participation à l'observatoire des galliformes de montagne, et son intervention est recevable ; - l'arrêté du 26 septembre 2013 a été pris en application de l'arrêté du 28 mai 2013 fixant les dates d'ouverture et de fermeture de la chasse pour la campagne 2013/2014, et autorisant ainsi la chasse au grand tétras, ce que n'ignoraient pas les associations requérantes ; leur demande d'annulation tend non pas à contester le quota de prélèvement mais vise à obtenir l'interdiction de principe de la chasse de cet oiseau ; les associations ne pouvaient donc pas former un recours contre l'arrêté du 26 septembre faute d'avoir contesté l'arrêté préfectoral du 28 mai 2013 autorisant la chasse au grand tétras et l'arrêté du 24 juillet 2013 relatif au plan de gestion cynégétique de cette espère ; - le grand tétras est une espèce pouvant être chassée selon le régime de protection du droit européen ; la commission européenne a même reconnu les efforts de la France mis en oeuvre à travers la stratégie nationale d'actions en faveur du grand tétras 2012-2021 ; - les estimations les plus récentes et les plus fiables permettent d'affirmer que les effectifs de grands tétras sont de 4 000 individus environ, dont 2 000 poules et 2 000 coqs ; le grand tétras n'est donc pas au bord de l'extinction ; les outils du nouveau protocole de comptage des populations sont plus sophistiqués ; le département des Hautes-Pyrénées comprend deux grandes zones biogéographiques décomposées en huit régions naturelles ; le prélèvement est fixé à un individu dans les quatre unités du Piémont central alors que la population est de 494 coqs dans les deux grandes zones biogéographiques ; les places de chants sont un élément fondamental pour la connaissance de l'oiseau et permettent le calcul de la reproduction au mois d'août ; la décision préfectorale est conditionnée par le taux de reproduction ; l'exercice de la chasse dans le département des Hautes-Pyrénées ne compromet pas les efforts de conservation du grand tétras ; alors que le taux de reproduction était supérieur à 1,4 jeune par poule, on a déterminé de ne prélever que 5 % des effectifs totaux de coqs ; avec un quota de 21 grands tétras, le prélèvement est minime, d'autant plus que cette chasse n'est autorisée que les mercredis et les dimanches ; la chasse n'est pas une menace pour l'espèce ; le grand tétras est plus affecté par les installations de ski, la déforestation et la prédation. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er juillet 2016, les associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées, représentées par MeB..., concluent au rejet de la requête et à ce que l'Etat soit condamné à leur verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - le tribunal n'a pas méconnu les dispositions de l'article 7 paragraphe 1 de la directive 2009/147/CE en estimant que l'arrêté compromettait l'objectif de conservation de l'espèce ; le tribunal administratif ne s'est pas contenté de constater la diminution des populations, mais a estimé que cette diminution était telle que les efforts de conservation sont insuffisants pour enrayer cette tendance à la baisse susceptible de conduire, à terme, à la disparition de l'espèce ; dès lors que les efforts de conservation ne suffisent pas à empêcher une diminution sensible des effectifs, tout prélèvement supplémentaire est de nature à compromettre les efforts entrepris ; - le tribunal n'a pas commis d'erreur d'appréciation de l'état de conservation de la population de grands tétras dans le département des Hautes-Pyrénées et la chaîne pyrénéenne ; selon les spécialistes, les effectifs estimés en 2008 dans les Pyrénées françaises étaient tout au plus de 4 000 individus, coqs et poules adultes confondus et, selon le bilan démographique 2013, il y aurait environ 1 800 coqs, dont le tir est autorisé sur l'ensemble des Pyrénées françaises ; ils étaient encore estimés à 2 000 en 2008 ; la régression des effectifs de la sous espèce Tetrao urogallus aquitanicus est constante et importante durant ces cinquante dernières années, avec une baisse de 72 % entre 1960 et 2009 ; la population de coqs a baissé de 30 % entre 1995 et 2009, et de 10 % entre 2006 et 2009 pour les coqs adultes ; la poursuite de cette évolution laisse augurer une extinction inévitable ; l'espèce subit des pressions environnementales et climatiques qui la fragilisent ; dans le piémont central et la haute chaîne centrale, les populations de coqs chanteurs sont en déclin ; le ministère confond volontairement le taux de reproduction et les effectifs ; le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur d'appréciation au regard de la directive oiseaux ou du principe de précaution de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; - le tribunal n'a pas commis d'erreur d'appréciation en ce qui concerne l'incidence de la pratique de la chasse ; l'Office National des Forêts, dans un rapport de 2008, puis en 2014, et l'association des naturalistes ariégeois en 2011, s'opposaient à tout prélèvement cynégétique ; la chasse est un facteur aggravant de la diminution des effectifs de l'espèce ; elle est incompatible avec l'état de conservation du grand tétras ; les associations de chasse ne concourent pas à la préservation de l'espèce. Par ordonnance du 1er juillet 2016, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 août 2016 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 mars 2017 : - le rapport de M. Philippe Pouzoulet ; - les conclusions de Mme Frédérique Munoz-Pauziès, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie fait appel du jugement du 5 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 26 septembre 2013 du préfet des Hautes-Pyrénées en tant qu'il a autorisé la chasse de 21 grands tétras pour la campagne 2013-2014. Sur l'intervention de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées : 2. La fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées dont l'objet est de participer à la mise en valeur du patrimoine cynégétique départemental justifie d'un intérêt à l'annulation du jugement attaqué et au maintien de l'arrêté préfectoral en litige. Par suite, son intervention au soutien du recours du ministre est recevable. Au fond : 3. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées, la circonstance que les associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées, France Nature Environnement Hautes-Pyrénées et Nature Midi-Pyrénées n'auraient pas contesté l'arrêté du 28 mai 2013 fixant les dates d'ouverture et de clôture de la chasse à tir pour la campagne 2013/2014 et le plan quinquennal de gestion cynégétique du grand tétras arrêté par le préfet le 24 juillet 2013 ne faisait pas obstacle à ce que ces dernières contestent l'arrêté du 26 septembre 2013 fixant le quota départemental de tétras à prélever au cours de cette campagne en application de l'article 9 du plan cynégétique. 4. En second lieu, aux termes de l'article 1er de la directive 2009/147/CE du parlement européen et du conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages : " 1. La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est applicable. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l'exploitation. / 2. La présente directive s'applique aux oiseaux ainsi qu'à leurs oeufs, à leurs nids et à leurs habitats. ". Aux termes de l'article 2 de la même directive : " Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visées à l'article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles. ". Selon l'article 7 de cette directive : " 1. En raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l'ensemble de la Communauté, les espèces énumérées à l'annexe II peuvent faire l'objet d'actes de chasse dans le cadre de la législation nationale. Les États membres veillent à ce que la chasse de ces espèces ne compromette pas les efforts de conservation entrepris dans leur aire de distribution. / (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions que si la chasse au grand tétras, qui figure dans la deuxième partie de l'annexe II de la directive, n'est pas interdite de manière générale et absolue sur l'ensemble du territoire national, elle doit être réglementée de façon que " les actes de chasse soient compatibles avec le maintien de la population (de cette espèce protégée dans son aire naturelle de distribution et de reproduction) à un niveau satisfaisant ", ainsi que l'énonce le 10ème point du préambule de la directive. 6. Aux termes de l'article L. 425-14 du code de l'environnement : " Dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, le ministre peut, après avis de la Fédération nationale des chasseurs et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. Dans les mêmes conditions, le préfet peut, sur proposition de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur ou un groupe de chasseurs est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. Ces dispositions prennent en compte les orientations du schéma départemental de gestion cynégétique. ". 7. Il ressort des pièces du dossier que la population globale de grands tétras a connu, au plan national et sur l'ensemble de la chaîne des Pyrénées, qui accueille la population la plus importante de grands tétras vivant en France, une réduction importante de ses effectifs, de l'ordre de 60 % entre 1960 et 1994 et entre 25 et 50 % pour la période 1995-2008 s'agissant des Pyrénées. Par ailleurs, le document intitulé " stratégie nationale d'actions en faveur du grand tétras 2012-2021 ", édité par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, relève que si les effectifs de coqs de grands tétras ont stagné de 2003 à 2006, la tendance à la baisse des effectifs de cette espèce est de nouveau observée, de manière continue, à partir de 2007. Il ressort, également des indicateurs établis par l'observatoire des galliformes de montagne pour 2013 que, dans la zone de la haute chaîne centrale, cette baisse tendancielle des effectifs de coqs chanteurs, catégorie qui permet d'établir une évaluation fiable des effectifs de l'espèce, est comprise entre - 3 et - 28 % pour la période 2007-2013, selon les places de chants suivies, avec un indice de reproduction de 1,1 représentant la limite basse d'une reproduction moyenne. Pour la zone du piémont central, si l'observatoire indique que " l'intervalle de confiance (- 36 % à + 5 %) est plus réduit ", il ajoute immédiatement que " bien qu'il passe le seuil positif, il y a une forte chance que la tendance soit faiblement négative " alors, au demeurant, que l'indicateur de tendance pour l'ensemble de la période 2000-2013 demeure compris entre - 32 et - 63 % pour cette même zone pour laquelle l'indice de reproduction de 1,5 correspond à une reproduction moyenne. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la population des grands tétras aurait connu une inversion de cette tendance à la baisse pour l'année 2013/2014, dans le département des Hautes-Pyrénées et dans les zones du piémont et de la haute chaîne centrale. 8. Si le ministre fait valoir que la régression serait maîtrisée, les chiffres dont il se prévaut, relatifs à l'année 2010, font état d'une diminution de la population à l'échelle des Pyrénées, mais aussi d'une diminution, ou d'une stagnation des effectifs après une diminution marquée en 2007, selon les unités naturelles du département. Il en résulte que, en dépit des efforts de préservation de la population et de l'habitat du grand tétras, les actions de conservation entreprises risquent d'être compromises par des prélèvements supplémentaires, même limités. 9. Enfin, contrairement à ce que soutient le ministre, le tribunal n'a pas exclu par principe que des actes de chasse puissent être autorisés y compris dans le cas où la population de l'espèce protégée serait en diminution. Il a seulement estimé, en l'espèce, que de tels actes ne pouvaient pas être autorisés lorsque la diminution des effectifs du grand tétras des Pyrénées, que les mesures de sauvegarde ne parviennent pas à enrayer, est susceptible de conduire à la disparition de cet oiseau. 10. Par suite, c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que l'autorisation donnée par le préfet de prélèvement d'un nombre même limité de grands tétras était de nature à compromettre la conservation de cette espèce dans son aire de distribution et incompatible avec les objectifs de la directive mise en oeuvre par les dispositions réglementaires précitées. 11. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées du 26 septembre 2013 en tant qu'il autorisait le prélèvement de 21 grands tétras au cours de la campagne de chasse 2013/2014. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme globale de 1 500 euros au titre des frais de procès exposés par les associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées. DECIDE Article 1er : L'intervention de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées est admise. Article 2 : Le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est rejeté. Article 3 : L'Etat versera aux associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées et France Nature Environnement Hautes-Pyrénées la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, aux associations France Nature Environnement Midi-Pyrénées, France Nature Environnement Hautes-Pyrénées et Nature Midi-Pyrénées, et à la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées. Délibéré après l'audience du 23 mars 2017 à laquelle siégeaient : M. Philippe Pouzoulet, président, Mme Marianne Pouget, président-assesseur, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 mai 2017. Le président-assesseur, Marianne Pouget Le président, Philippe Pouzoulet Le greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 7 N° 15BX01365