CAA de NANTES, 5ème chambre, 22/10/2018, 17NT02622, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-10-22
Numéro : 17NT02622
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : M. Sébastien  DEGOMMIER
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : LLC ET ASSOCIES BUREAU DE NANTES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 16 juillet 2014 par laquelle le conseil municipal de Ploubazlanec a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Par un jugement n° 1405039 du 23 juin 2017, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 25 août 2017, le 7 septembre 2017 et le 25 janvier 2018, M. C..., représenté par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 23 juin 2017 ; 2°) d'annuler cette délibération du 16 juillet 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Ploubazlanec une somme de 2500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi n°91-647 du 10 juillet 1991. Il soutient que : - le caractère naturel du secteur n'a pas été signalé au public, contrairement à ce que prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; la commune a dissimulé un projet de lotissement dans une zone naturelle inondable ; - il y a eu de la part de la commune fraude sur les faits et les moyens ; - le tribunal s'est rendu auteur d'escroquerie au jugement en se fondant sciemment sur des assertions fausses et a fait preuve de partialité ; - le tribunal a insuffisamment motivé son jugement, faute de s'être prononcé sur le caractère réalisable du projet d'ouverture à l'urbanisation du secteur de Kerarzic, compte tenu de sa localisation dans une zone naturelle qui comporte un risque d'inondation, à proximité d'espaces remarquables et littoraux, et avec des voies de desserte inadaptées ; - le tribunal n'a pas vérifié la durée suffisante de l'enquête publique, qui s'est tenue durant les fêtes de fin d'année, ni le caractère complet du dossier soumis à enquête, notamment la présence des avis des personnes publiques associées ; - la délibération ouvrant la concertation ne définit pas suffisamment les objectifs poursuivis ; - l'enquête publique, qui s'est tenue durant les fêtes de foin d'année, a été insuffisante ; - le rapport de présentation du projet de révision ne fait aucunement référence à l'ancien POS, ni au projet d'aménagement du secteur de Kerarzic ni même à l'avis négatif de la commune de Paimpol, ce qui entache d'irrégularité l'enquête publique ; - le secteur de Kerarzic était classé par le précédent POS en zone naturelle ; il n'est pas desservi par une voie publique et ne dispose pas de réseaux d'une capacité suffisante pour desservir les futures constructions ; il se trouve dans une zone naturelle inondable, à proximité d'espaces remarquables dont font parties des espaces littoraux ; son classement en zone à urbaniser est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le secteur de Kerarzic constituait un de ces " espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation " au sens de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme ; en supprimant cet espace naturel, la commune de Ploubazlanec a méconnu ces dispositions. Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mai 2018, la commune de Ploubazlanec, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête, à la suppression des passages injurieux, outrageants et diffamatoires de celle-ci et à ce que soit mise à la charge de M. C...une somme de 2000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête de M. C...comporte divers propos gravement diffamatoires et injurieux envers la Commune et ses élus, doublés d'assertions outrageantes à l'encontre des premiers juges ; il y a lieu d'en ordonner la suppression sur le fondement des dispositions de l'alinéa 4 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ; - les autres moyens soulevés par M. C...ne sont pas fondés. M. C...a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 19 octobre 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Degommier, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant la commune de Ploubazlanec. Une note en délibéré présentée par M. E...C...a été enregistrée le 18 octobre 2018. Considérant ce qui suit : 1. M. C... interjette appel du jugement du 23 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 16 juillet 2014 par laquelle le conseil municipal de Ploubazlanec a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés". D'une part, M. C...n'a pas soulevé, devant les premiers juges, les moyens tirés de l'insuffisante durée de l'enquête publique et du caractère incomplet du dossier soumis à enquête. Il n'est dès lors pas fondé à invoquer un défaut de réponse, par le tribunal, à ces deux moyens. D'autre part, en réponse au moyen soulevé par M. C...tiré du caractère irréalisable du projet d'ouverture à l'urbanisation du secteur de Kerarzic, le tribunal a relevé que le secteur de "Kerarzcic/Kerpalud" est à caractère naturel, est situé en continuité d'un secteur urbanisé et que les réseaux existants à proximité sont d'une capacité suffisante pour l'ouverture à l'urbanisation de ce secteur, a décrit les principales caractéristiques de ce secteur, consistant en un quartier à vocation urbaine diversifiée proposant une diversité d'habitat ainsi que des activités compatibles, en atteignant un minimum de 15 logements par hectare, en exigeant 20 % de logements sociaux, en prévoyant des dessertes, des liaisons piétonnes et une gestion alternative des eaux pluviales et estime que M. C...ne verse aucune pièce révélant que ce secteur devrait être particulièrement protégé. Eu égard à l'argumentation succincte et peu circonstanciée de M. C...sur ce point, le tribunal administratif a suffisamment répondu à ce moyen. 3. Enfin, les allégations de M. C...selon lesquelles le tribunal administratif se serait sciemment fondé sur des assertions fausses, et aurait manifesté une absence d'impartialité, ne sont pas assorties des précisions et des justifications permettant d'en apprécier la pertinence. 4. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées. Sur la légalité de la délibération du 16 juillet 2014 du conseil municipal de Ploubazlanec : En ce qui concerne l'ensemble de la procédure : 5. M. C...soutient que " cette procédure d'une durée de trois ans comporte des fraudes sur les faits et les moyens ", à l'origine de vices de forme et de procédure. Cette assertion est toutefois manifestement dépourvue des précisions permettant d'en apprécier la pertinence. En ce qui concerne la concertation : 6. Aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : "Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général (...)". L'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 18 février 2011 prescrivant l'élaboration du PLU, dispose que : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) " ; il est précisé au cinquième alinéa du I du même article, applicable au présent litige, que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ". 7. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé 8. Il suit de là que M. C...ne peut utilement invoquer l'illégalité de la délibération prescrivant l'élaboration du PLU et fixant les modalités de la concertation au motif de l'absence d'indication des objectifs poursuivis pour l'élaboration du plan. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités de la concertation définies par la délibération du 3 octobre 2008, rappelées dans le rapport du commissaire enquêteur, n'auraient pas été respectées. M. C... ne peut dès lors utilement soutenir que lors de cette concertation, les caractéristiques réelles du secteur de Kerarzic n'auraient pas été portées à la connaissance du public. En ce qui concerne l'enquête publique : 9. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le (...) maire dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (...) Le dossier est composé des pièces mentionnées à (...) l'article L. 123-10 du présent code (...)". Et aux termes de l'article R. 123-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation, dans les conditions prévues à l'article L. 123-1-4 ; 4° Un règlement ; (...) ". 10. Il ressort de l'examen du rapport de présentation que celui-ci, contrairement à ce qui est soutenu, mentionne l'ancien plan d'occupation des sols, en comparant notamment le zonage de ce document d'urbanisme et celui du plan local d'urbanisme litigieux. Le rapport de présentation évoque la mise en oeuvre d'une opération de renouvellement urbain à vocation d'habitat sur l'ancien site horticole de Kerpalud, tandis que l'orientation d'aménagement et de programmation n° OA1 décrit le projet d'aménagement du secteur de Kerarzic-Kerpalud, qui consiste à créer un quartier à vocation urbaine diversifiée, proposant une diversité d'habitat ainsi que des activités compatibles (tertiaires, recherche...), à atteindre un minimum de 15 logements/ha sur les surfaces consacrées à l'habitat (voiries et espaces verts publics compris), en veillant à préserver strictement les zones humides. Par ailleurs, le dossier soumis à enquête comportait l'avis émis le 8 octobre 2013 par la commune de Paimpol. Les insuffisances alléguées du dossier soumis à enquête publique ne sont dès lors pas établies. 11. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire n'interdisait au maire de décider que l'enquête publique se déroulerait du 20 décembre 2013 au 21 janvier 2014. La circonstance que l'enquête a été menée pour partie durant la période des fêtes de fin d'année n'a pas, en l'espèce, entaché d'irrégularité la procédure. 12. M. C...n'est, dans ces conditions, pas fondé à invoquer l'irrégularité de l'enquête publique. En ce qui concerne l'obligation de prévoir des coupures d'urbanisation : 13. Aux termes de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme, dont la règle est reprise désormais à l'article L. 121-22 du même code : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation ". 14. Les auteurs du plan local d'urbanisme, qui ont estimé que le secteur de Kerpalud ne pouvait être regardé comme un espace naturel présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation au sens des dispositions précitées de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme, et ont classé cette parcelle en zone 1AU dans le plan local d'urbanisme, compte tenu des caractéristiques de ce secteur demeuré à l'état naturel mais d'une taille limitée et entouré sur tous ses côtés de parcelles construites, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, et au demeurant, les auteurs du plan local d'urbanisme ont prévu sur le territoire communal, en application des dispositions précitées, plusieurs coupures d'urbanisation, à Loguivy de la mer, entre Loguivy et Lanvrestan, pour stopper le développement linéaire de l'urbanisation et maintenir l'activité agricole, entre Loguivy et l'Arcouest, pour préserver le bord de mer, les continuités écologiques et l'ouverture de la mer, entre Kerpalud et le bourg, pour maintenir une ouverture sur la mer, éviter un front urbain continu, entre Kervrannec et Toll Broc'h, pour les mêmes raisons, entre Launay et l'ensemble bourg-Perros Hamon et Pors-Even, entre Launay et le sud de l'Arcouest pour maintenir une ouverture importante sur la mer, à Kerninon pour éviter la constitution d'un front urbain continu, entre Kervodin et Kerlic, pour les mêmes raisons. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme ne peut ainsi qu'être écarté. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation : 15. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone (...) ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels (...) ". 16. En vertu de ces dispositions, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 17. Il ressort, notamment, du rapport de présentation et de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 que les auteurs du plan local d'urbanisme de Ploubazlanec ont entendu créer, dans le secteur de Kerpalud-Kerarzic situé au sud du territoire communal, au sein d'une zone à urbaniser 1AU, un quartier à vocation urbaine diversifiée, proposant de l'habitat et des activités compatibles, en veillant à préserver strictement les zones humides, avec l'objectif d'atteindre un minimum de 15 logements/ha sur les surfaces consacrées à l'habitat, voiries et espaces verts publics compris, en exigeant, pour les opérations d'aménagement de plus de 10 logements, une moyenne de 20% de logements sociaux. Ce secteur est mentionné par le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) comme devant faire l'objet d'une opération de renouvellement urbain. Il ressort des plans produits que ce secteur, demeuré à l'état naturel, est entouré, au nord, à l'ouest et à l'est, par une zone urbanisée UC, sur le territoire communal et borde, au sud, un secteur urbanisé classé en zone UC par le P.L.U. de la commune voisine de Paimpol. Cette zone est desservie par une voie principale, et est entourée par plusieurs voies secondaires. Elle est par ailleurs directement desservie par les réseaux de distribution d'eau, d'électricité et d'assainissement existants, ainsi qu'il ressort des plans produits par la commune. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce secteur serait soumis à un risque d'inondation faisant obstacle à toute construction. Dans ces conditions, le classement de ce secteur en zone à urbaniser 1AU n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : 19. En vertu des dispositions de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 reproduites à l'article L. 741-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent, dans les causes dont ils sont saisis, prononcer, même d'office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires. 20. Les passages du mémoire de M.C..., enregistré le 7 septembre 2017 commençant par les mots " Cette procédure d'une durée de trois ans " et se terminant par les mots " tribunal administratif de Rennes " et les passages de ce mémoire commençant par les mots " Il y a fraude délibérée " et se terminant par les mots " article 40 du code de procédure pénale " excèdent le droit à la libre discussion et présentent un caractère injurieux et diffamatoire. Par suite, il y a lieu d'en prononcer la suppression. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Ploubazlanec, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C...demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. C...une somme de 800 euros au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Les passages, mentionnés au point n° 20, du mémoire de M. C...du 7 septembre 2017 sont supprimés. Article 3 : M. C...versera à la commune de Ploubazlanec une somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... C...et à la commune de Ploubazlanec. Délibéré après l'audience du 5 octobre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président de chambre, - M. Degommier, président assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique le 22 octobre 2018. Le rapporteur, S. DEGOMMIER Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT02622