CAA de NANTES, 2ème chambre, 22/07/2022, 21NT02136, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-22
Numéro : 21NT02136
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de Bayeux Intercom a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Par un jugement no 2001557 du 27 mai 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 28 juillet 2021, M. B... C..., représenté par la SCP Gaschignard, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de Bayeux Intercom a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Bayeux Intercom une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que, en méconnaissance des articles R. 411-5 et R. 611-1 du code de justice administrative ainsi que de l'article L. 5 du même code, le tribunal s'est fondé sur des pièces dont la production en original n'avait pas été annoncée, dont le requérant n'a pas eu connaissance et dont aucune copie ne lui a été adressée ; - il est irrégulier dès lors qu'il a omis de répondre à un moyen ; - la délibération contestée a été prise à la suite d'une procédure irrégulière dès lors que les personnes légalement associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'ont pas été régulièrement consultées, en méconnaissance de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme ; - il a été pris à la suite d'une enquête publique irrégulière, dès lors que le dossier d'enquête publique n'a pas été mis régulièrement à la disposition du public, était incomplet et inintelligible ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2021, la communauté de communes Bayeux Intercom, représentée par la SELARL Juriadis, conclut : 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 2°) à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer sur la requête de M. C... en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ou, à défaut, à ce qu'une annulation partielle du plan local d'urbanisme litigieux soit prononcée ; 3°) et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C... une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Bardoul, substituant la SELARL Juriadis, représentant la communauté de communes Bayeux Intercom. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 25 juin 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de Bayeux Intercom a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Le projet de plan a été arrêté par deux délibérations des 4 avril et 11 juillet 2019, puis soumis à enquête publique du 2 septembre au 3 octobre 2019. Le plan a été approuvé par une délibération du conseil communautaire du 30 janvier 2020, dont M. C... a demandé l'annulation au tribunal administratif de Caen. M. C... relève appel du jugement de rejet de sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes. " Selon l'article R. 412-2 du même code, " lorsque les parties joignent des pièces à l'appui de leurs requêtes et mémoires, elles en établissent simultanément un inventaire détaillé. Sauf lorsque leur nombre, leur volume ou leurs caractéristiques y font obstacle, ces pièces sont accompagnées d'une copie. (...) " Aux termes de l'article R. 611-1 du même code : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. " Aux termes de l'article R. 611-5 du même code : " Les copies, produites en exécution de l'article R. 412-2, des pièces jointes à l'appui des requêtes et mémoires sont notifiées aux parties dans les mêmes conditions que les requêtes et mémoires. Lorsque le nombre, le volume ou les caractéristiques des pièces jointes font obstacle à la production de copies, l'inventaire détaillé de ces pièces est notifié aux parties qui sont informées qu'elles-mêmes ou leurs mandataires peuvent en prendre connaissance au greffe et en prendre copie à leurs frais. " Enfin, aux termes du dernier alinéa de l'article R. 414-5 du même code, dans sa rédaction applicable à la date du 16 février 2021 : " Si les caractéristiques de certains mémoires ou pièces font obstacle à leur communication par voie électronique, ils sont transmis à la juridiction sur support matériel, accompagnés de copies en nombre égal à celui des autres parties augmenté de deux. Leur production doit être annoncée par le requérant dans la rubrique correspondante de l'application ou du téléservice. " 3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, afin de justifier de la communication du projet de plan local d'urbanisme intercommunal à différentes personnes publiques devant être associées à son élaboration, la communauté de communes Bayeux Intercom a d'abord joint à son mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2020 au greffe du tribunal administratif de Caen, des copies des accusés de réception postaux de ses notifications du projet de plan aux personnes publiques associées. M. C... ayant fait valoir en réplique que les copies de ces accusés de réception postaux étaient illisibles, la communauté de communes Bayeux Intercom a, par un courrier enregistré le 16 février 2021 au greffe du tribunal administratif de Caen, adressé à ce dernier l'original des accusés de réception postaux en cause. Compte-tenu des caractéristiques de ces pièces-jointes originales et du fait que les copies antérieurement produites étaient difficilement lisibles, la communauté de communes Bayeux Intercom n'était pas tenue, en application des dispositions de l'article R. 412-2 du code de justice administrative citées au point 2, d'en fournir de nouvelles copies. M. C... a, par un courrier du greffe de la juridiction du 19 février 2021, notifié le même jour à son conseil, reçu communication du courrier de la communauté de communes Bayeux Intercom du 16 février 2021 et été informé de ce que l'original de ce courrier était accompagné de 64 pièces, mentionnées dans l'inventaire détaillé, dont il pouvait prendre connaissance au greffe du tribunal sur rendez-vous et en prendre copie à ses frais en application de l'article R. 611-5 du code de justice administrative. Dès lors, le moyen tiré de ce que le tribunal se serait fondé sur des pièces dont la production en original n'aurait pas été annoncée, dont le demandeur n'aurait pas eu connaissance et dont aucune copie ne lui aurait été adressée, en méconnaissance des dispositions citées au point 2, doit être écarté. 4. En second lieu, il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Caen a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par le requérant. En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, notamment à l'argument tiré de ce que le document adressé aux personnes publiques associées n'était pas le projet de plan local d'urbanisme intercommunal dès lors que ce dernier n'avait pas encore été arrêté, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme. 5. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est entaché d'aucune des irrégularités invoquées. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / 2° À la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ; (...) / 4° À la formation spécialisée de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, lorsque le projet de plan local d'urbanisme prévoit la réalisation d'une ou plusieurs unités touristiques nouvelles locales dans les conditions prévues au II de l'article L. 151-7 du présent code (...) " 7. Si M. C... soutient que l'ensemble des personnes publiques dont la consultation est imposée par l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme n'a pas été consulté sur le projet de plan local d'urbanisme arrêté le 4 avril 2019, la communauté de communes Bayeux Intercom a produit les accusés de réception originaux de la saisine des personnes publiques, disponibles au greffe du tribunal puis de la cour, dont l'exhaustivité n'est pas contestée par le requérant. En particulier, la communauté de communes justifie avoir adressé le projet de plan arrêté pour avis au président de Bessin Urbanisme, établissement public en charge de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale, à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, ainsi qu'à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Par ailleurs, s'il est vrai que le courrier de transmission du projet de plan arrêté est daté, en raison d'une erreur matérielle, du 20 mars 2019, ce même courrier mentionne que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté par une délibération du 4 avril 2019 du conseil communautaire de Bayeux Intercom. Il ressort également des accusés de réception postaux versés par la communauté de communes que ces courriers ont été adressés aux personnes publiques associées et autres personnes dont la consultation était requise à la fin du mois d'avril 2019, c'est-à-dire postérieurement à la délibération arrêtant le projet de plan. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme doit être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 123-12 du code de l'environnement : " Le dossier d'enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l'enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l'ouverture de l'enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public. / (...) ". 9. S'il appartient à l'autorité administrative de soumettre le projet de plan local d'urbanisme à enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 10. D'une part, s'il est constant que le dossier d'enquête publique a été mis en ligne pendant toute la durée de l'enquête publique, et téléchargé à 1 710 reprises, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport et des conclusions de la commission d'enquête, qu'au lieu d'un dossier sur support papier dans chacune des trente-six mairies des communes concernées par le plan local d'urbanisme intercommunal prévu en permanence par l'article 7 de l'arrêté du 2 août 2019 prescrivant l'enquête publique, seuls dix dossiers sur support papier ont été confectionnés, en plus de celui disponible en permanence au siège de la communauté de communes. Un " système de dossier tournant d'une mairie à l'autre " a été mis en place afin qu'un dossier complet sur support papier soit accessible dans les mairies concernées lors des seules permanences de la commission d'enquête assurées dans vingt-deux communes, en sus des deux permanences assurées au siège de la communauté de communes. En outre, les commissaires enquêteurs ont relevé à plusieurs reprises l'absence de certaines pièces du dossier d'enquête publique dans l'exemplaire présent à la mairie le jour des permanences. Si la communauté de communes Bayeux Intercom soutient qu'un exemplaire complet du dossier d'enquête publique était en permanence disponible en mairie de chaque commune dans une version numérique figurant sur un CD-Rom, cette disponibilité sur support numérique, qui nécessitait au demeurant la mise à disposition du public d'un poste informatique qui n'a pas été possible dans certaines communes, n'était pas équivalente à une présentation sur un support papier. Enfin, si la communauté de communes Bayeux Intercom a indiqué, en réponse à une remarque de la commission d'enquête, que les trente-six communes ont été rendues destinataires, lors de l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme intercommunal en avril 2019, d'un exemplaire papier " des éléments opposables qui les concernent directement (OAP, règlement écrit, règlement graphique) ", il ne ressort pas des pièces du dossier que ces supports papiers, qui ne portaient au demeurant que sur une infime partie du plan local d'urbanisme intercommunal et du dossier d'enquête publique, étaient effectivement disponibles en mairie de chaque commune pendant la durée de l'enquête publique. 11. D'autre part, ainsi que l'a relevé la commission d'enquête, la consultation des documents mis à la disposition du public " a posé des difficultés essentiellement dues à la complexité et à la présentation du dossier ". Celle-ci a notamment relevé le caractère laborieux de la consultation de ce dossier, sur Internet comme sur support papier, en raison de l'absence tant d'un sommaire général que de pagination ou de table des matières dans certains documents, dont le rapport de présentation. Les " annexes documentaires ", rassemblées dans un fascicule de 767 pages, ne comportaient " aucune indication permettant au lecteur de retrouver un thème et encore moins un document, à moins de feuilleter page par page ". En ce qui concerne le règlement graphique, il a été réalisé sous forme d'atlas comportant une page de garde en couleur composée d'une légende et d'un plan géographique comportant un quadrillage composé de 90 carrés qui englobent le territoire de la communauté de commune de Bayeux Intercom, ainsi que de 90 cartes graduées de format carré au 1/5000ème. La commission d'enquête a relevé le caractère " inexploitable " de ce règlement graphique " dans la forme initiale mise à l'enquête publique ", dès lors que ces cartes ne comportaient aucun nom de commune ni limite communale, ni, sur nombre d'entre elles, d'indications relatives aux voies routières ou aux lieux-dits, pas plus que de numérotation des parcelles cadastrales. La commission a ajouté que " la présentation des règlements et autres documents graphiques sous forme d'atlas sans précision de territoire ne permet ni un repérage aisé ni une représentation globale à l'échelle communale ", tandis que l'absence d'aplats de couleur rendait difficile la visualisation des zonages. Le rapport de la commission d'enquête indique que ses craintes " quant aux difficultés qui pourraient être rencontrées par les habitants pour identifier leurs parcelles " se sont " très largement vérifié'es' sur le terrain " lors de l'enquête publique, " bon nombre " de personnes échouant à se situer sur le règlement graphique. La commission d'enquête a aussi relevé que " de nombreux documents et cartes sont présentés au format A4 inadapté, les rendant inutilisables. " Enfin, si la commission d'enquête a rendu un avis favorable, elle l'a notamment assorti d'une réserve no 1 selon laquelle " le règlement graphique devra être repris sous une forme permettant la compréhension globale du public ". 12. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que, en dépit de l'ampleur des manquements précités et de leur cumul, 466 observations ont été émises par le public durant l'enquête publique, dont 297 contributions sur les registres papiers, 147 sur les registres dématérialisés et 22 par courrier. Sur l'ensemble de ces observations, seule une dizaine relate les difficultés d'accès et d'intelligibilité des documents soumis à l'enquête publique. En outre, il ressort de la teneur de ces observations que le public a été, le cas échéant grâce à l'assistance des commissaires-enquêteurs lors des permanences de ces derniers, en mesure de comprendre avec précision les enjeux du plan local d'urbanisme pour les communes ou les terrains l'intéressant. Dès lors et dans les circonstances particulières de l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que les manquements affectant l'enquête publique ont pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 13. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme et de l'article L. 123-12 du code de l'environnement doit être écarté. 14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / (...) / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. " 15. Le rapport de présentation du plan litigieux comporte, en pages 217 et 218, des éléments qui peuvent être regardés comme constituant un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés au sein des trois " zones tendues " que constituent la commune de Bayeux, ville centre de la communauté de communes Bayeux Intercom, et les pôles touristiques de Port-en-Bessin-Huppain et Arromanches-les-Bains. Si la problématique du stationnement dans les autres communes est sommairement évoquée, aucun inventaire des capacités de stationnement n'est établi les concernant, pas plus qu'un inventaire des capacités de stationnement des vélos ou les possibilités de mutualisation des capacités de stationnement. En revanche, le rapport dénombre les bornes de rechargement de véhicules électriques présentes au sein de l'intercommunalité. Pour autant, eu égard au caractère essentiellement rural des communes membres de Bayeux Intercom et dès lors qu'il n'est pas établi ni même soutenu que le stationnement des véhicules motorisés et des vélos au sein des communes qui n'ont pas fait l'objet d'un inventaire à ce titre soulèverait des difficultés particulières susceptibles d'avoir des incidences sur les choix d'aménagement retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, le rapport de présentation de celui-ci peut être regardé comme suffisant. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Bayeux Intercom, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés par lui à l'occasion du litige soumis au juge. 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes de Bayeux Intercom au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes de Bayeux Intercom présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et à la communauté de communes de Bayeux Intercom. Délibéré après l'audience du 5 juillet 2022, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 juillet 2022. Le rapporteur, F.-X. A...Le président, A. Pérez La greffière, A. Lemée La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 21NT02136