CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 26/09/2019, 17MA04693, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-09-26
Numéro : 17MA04693
Président : M. POUJADE
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : LLC & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. H... B... et Mme C... F... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 14 avril 2014 par lequel le maire de la commune de Brignoles a refusé de leur délivrer un permis de construire. Par un jugement n° 1402249 du 10 octobre 2017, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur requête. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 décembre 2017 et 3 juillet 2018, M. B... et Mme F..., représentés par Me E... de la SELARL Mauduit-E...-Goirand et associés, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon en date du 10 octobre 2017 ; 2°) de constater que le refus de permis de construire doit s'analyser comme un retrait de permis de construire tacite et de dire que le maire n'était pas en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire ; 3°) d'annuler l'arrêté du 14 avril 2014 par lequel le maire de la commune de Brignoles a refusé de leur délivrer un permis de construire ; 4°) d'enjoindre à la commune de Brignoles de délivrer un certificat de permis tacite dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Brignoles la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier dès lors que le principe du contradictoire n'a pas été respecté ; - si le refus de permis doit s'analyser comme un retrait d'un permis de construire tacite, le maire de Brignoles n'était pas en compétence liée pour procéder à ce retrait ; - le classement en zone naturelle de la parcelle est entaché d'illégalité. La commune de Brignoles, représentée par Me D... du Cabinet LLC et associés, a produit un mémoire en défense le 30 avril 2018 par lequel elle conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... et Mme F... la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens sont infondés. Par lettre du 19 juillet 2019, les parties ont été informées, en application de l'article R 611-7 du code de justice administrative, que la Cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que les conclusions aux fins de constat étaient irrecevables. Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été présentées par M. B... et Mme F... le 26 juillet 2019. Vu les autres pièces du dossier Vu : - le code de l'urbanisme ; - loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Baizet, premier conseiller, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteur public, - et les observations de Me A... de la SELARL Mauduit-E...-Goirand et associés pour M. B... et Mme F... et de Me G... du Cabinet LLC et associés, pour la commune de Brignoles. Considérant ce qui suit : 1. M. B... et Mme F... relèvent appel du jugement du 10 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 avril 2014 par lequel le maire de la commune de Brignoles a refusé de leur délivrer un permis de construire. Sur les conclusions aux fins de constat : 2. Il n'appartient pas à la juridiction administrative de réaliser des constats. Ainsi, les conclusions susmentionnées sont irrecevables. Sur la régularité du jugement de première instance : 3. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. " 4. Si le mémoire enregistré le 19 janvier 2016 au greffe du tribunal administratif de Marseille présenté pour M. B... et Mme F... n'a pas été communiqué à la commune de Brignoles, il ressort des pièces du dossier que ce mémoire ne comportait aucun élément nouveau. Par suite, en s'abstenant de communiquer ce mémoire à la commune, le tribunal n'a pas méconnu les dispositions précitées et n'a donc pas entaché son jugement d'irrégularité. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / (...) ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / (...) b) Deux mois pour (...) les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes (...) ". Aux termes de l'article R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur (...) la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de l'article R. 424-1 : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / (...) b) Permis de construire (...) tacite. ". Aux termes de l'article R. 424-10 : " La décision (...) refusant le permis (...) est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par transmission électronique. ". 6. Il résulte de ces dispositions que le demandeur d'un permis de construire est réputé être titulaire d'un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire d'instruction de son dossier. Cette notification intervient à la date à laquelle le demandeur accuse réception de la décision, en cas de réception dès la première présentation du pli la contenant, ou, à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée par le demandeur. 7. Il ressort des pièces du dossier que M. B... a déposé le 15 février 2014 son dossier de demande de permis de construire portant sur une maison individuelle et ses annexes. Il est constant que la commune de Brignoles, qui ne conteste pas que le dossier ainsi déposé était complet, n'a pas adressé au pétitionnaire de demande de production de pièces manquantes. Il s'ensuit que le délai d'instruction de la demande, qui a commencé à courir le 15 février 2014 pour une durée de deux mois, expirait le 15 avril 2014. Il ressort des pièces produites par M. B... que le pli contenant l'arrêté attaqué daté du 14 avril 2014 portant décision expresse de refus a été posté le 15 avril 2014 et n'a été présenté pour la première fois à M. B... que le 16 avril 2014, soit après l'expiration du délai d'instruction. Ainsi, M. B... est fondé à soutenir qu'un permis de construire tacite est intervenu en l'absence de notification d'une décision expresse portant rejet de sa demande avant l'expiration du délai d'instruction et que, par suite, la notification tardive de l'arrêté attaqué doit être analysée comme un retrait de ce permis de construire tacite. 8. En deuxième lieu, le premier motif de l'arrêté attaqué est tiré de la non-conformité du projet aux dispositions de l'article N 2 du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme de Brignoles, approuvé par délibération du 27 juin 2013. Les requérant soutiennent, par voie d'exception, que le classement du terrain d'assiette du projet en zone N serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 9. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N " . Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. / (...) " . Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans le secteur des Censiers ou Censiès, auparavant classé en zone NB du plan d'occupation des sols, situé à l'Ouest du territoire brignolais et à l'écart de l'agglomération dont il est séparé par une vaste plaine agricole. Si le terrain, boisé, jouxte sur sa partie Nord-Ouest des parcelles supportant des maisons individuelles, caractéristiques d'un habitat diffus et classées en zone UDp correspondant à une zone majoritairement résidentielle présentant un enjeu paysager, il se rattache en revanche, à l'Est et au Sud, à des parcelles formant un secteur boisé qui ne supportent que quelques constructions éparses et s'ouvre lui-même sur des espaces agricoles. Il ressort du rapport de présentation que le hameau des Censiès, caractérisé par une densité bâtie de seulement deux logements à l'hectare, est un secteur d'habitat diffus " déconnecté de l'agglomération brignolaise ", présentant un " faible niveau de desserte " et qui " ouvre des perspectives sur le grand paysage ". En outre le rapport de présentation précise que " La commune souhaite préserver des secteurs particulièrement sensibles au plan paysagers : (...) Censies (...) afin d'éviter un étalement urbain (...) L'enjeu principal dans ces secteurs est donc de maintenir une faible densité bâtie afin de ne pas aggraver la dégradation des paysages ". Le projet d'aménagement et de développement durables prévoit de privilégier un " développement de l'urbanisation respectueux des paysages (...) aussi peu consommateur d'espace que possible " et fixe pour objectif, au titre de l'orientation visant à préserver la trame paysagère de la commune, de prendre en compte la sensibilité paysagère du secteur des Censiès. La circonstance, à la supposer établie, qu'une des cartes graphiques du PADD classerait le terrain en zone de " maintien de la trame urbaine ", ne saurait remettre en cause la volonté de protection de cette zone prévue par le plan local d'urbanisme. Ainsi, compte tenu tant des caractéristiques de la parcelle litigieuse marquant la limite entre une zone d'habitat diffus et une zone boisée s'ouvrant sur la plaine agricole, que du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan, visant à limiter l'étalement urbain et à préserver les paysages, le classement du terrain d'assiette du projet en zone naturelle, auquel ne faisait pas obstacle la circonstance que ce terrain était desservi par le réseau d'eau potable et le chemin de Cadéou, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, et comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges, le moyen tiré de l'illégalité de ce classement doit être écarté. 11. En troisième lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision ". Une telle décision de retrait figure au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979. Par suite, elle entre également dans le champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations alors applicable, aux termes duquel : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...). / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles (...) ". 12. D'autre part, aux termes de l'article N 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Brignoles, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Toutes les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article N2 sont interdites. ". Aux termes de l'article N 2 du même règlement : " 2.1. En zone N / 2.1.1. L'aménagement et l'extension des constructions à usage d'habitation existantes à la date d'approbation du PLU et ayant conservé cet usage, d'une surface de plancher supérieure ou égale à 50 m², dont l'édification serait interdite dans la zone, à condition que la surface de plancher de l'extension projetée se limite à 30 % de la surface de plancher d'origine, et que la surface totale, extension comprise, n'excède pas 200m². Les annexes incluses ou en extension de ces constructions ne devront pas excéder 50m². Les piscines sur les terrains supportant une habitation existante conforme aux dispositions précédentes sont également autorisées à condition qu'elles soient non couvertes. / 2.1.3. Les ouvrages techniques nécessaires aux services publics et au fonctionnement de la zone même s'ils ne répondent pas à la vocation de la zone. / 2.1.4. Les constructions, installations et aménagements liés ou nécessaires à l'exploitation du domaine public autoroutier concédé, notamment les aires de stationnement, y compris les affouillements et exhaussements de sol / 2.1.3. Les aménagements légers et les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public d'espaces naturels, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux. ". 13. Il résulte des dispositions précitées des articles N 1 et N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Brignoles que les constructions nouvelles à usage d'habitation sont interdites en zone N. Le projet de M. B..., qui consiste en une telle construction, n'est donc pas réalisable en zone N. Le simple constat, ne nécessitant aucune appréciation des faits, de la situation de la parcelle en zone naturelle et de l'interdiction d'édifier des constructions nouvelles à usage d'habitation s'attachant à cette zone, imposait au maire de procéder au retrait de la décision ainsi illégale. Dans ces conditions, compte tenu de cette situation de compétence liée, le moyen tiré du non-respect de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susvisée est inopérant. 14. Il résulte de ce qui précède que M. B... et Mme F... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté leur requête. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 15. Par voie de conséquence du rejet des conclusions aux fins d'annulation, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins d'injonction présentées par les appelants. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 17. La commune de Brignoles n'étant pas partie perdante, il y a lieu de rejeter la demande présentée par M. B... et Mme F... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... et Mme F... la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Brignoles au titre des mêmes frais. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. B... et Mme F... est rejetée. Article 2 : M. B... et Mme F... verseront à la commune de Brignoles la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. H... B..., à Mme C... F... et à la commune de Brignoles. Délibéré après l'audience du 12 septembre 2019 où siégeaient : - M. Poujade président, - M. Portail, président assesseur, - Mme Baizet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 septembre 2019. 2 N° 17MA04693 hw