CAA de LYON, 4ème chambre, 20/02/2020, 17LY01995, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-20
Numéro : 17LY01995
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Sophie  LESIEUX
Commissaire du gouvernement : Mme GONDOUIN
Avocat(s) : CDMF-AVOCATS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Les syndicats des copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Meylan a implicitement refusé de prendre en charge financièrement l'entretien et la conservation du réseau souterrain d'assainissement et des chemins piétonniers aménagés sur les terrains contigus aux quatre copropriétés. Par un jugement n° 1404061 du 9 mars 2017, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête, un mémoire et un mémoire récapitulatif produit après l'invitation prévue par l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistrés les 11 mai 2017, 21 mai 2019 et 10 décembre 2019, les syndicats des copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos représentés par la SELARL CDMF-avocats, affaires publiques, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 mars 2017 ; 2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune de Meylan a implicitement rejeté leur demande du 12 février 2014 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal l'inscription et le mandatement des dépenses d'entretien des réseaux et des chemins piétonniers comme dépenses obligatoires et en premier lieu, l'entretien des équipements énumérés dans la mise en demeure du 12 février 2014 ; 4°) de condamner la commune de Meylan à les indemniser des préjudices subis du fait de l'entretien des réseaux et chemins piétonniers litigieux, pour un montant de 150 000 euros à parfaire, si mieux n'aime qu'elle réalise les travaux publics de réfection, d'entretien et de conservation ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Meylan une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - il résulte des actes de vente et baux emphytéotiques que les copropriétés sont chacune propriétaires de la seule assiette des bâtiments et des parkings couverts ; la commune de Meylan est propriétaire des terrains contigus à ces propriétés privées ; - la conservation et l'entretien de l'ensemble des réseaux publics situés sur ces terrains contigus pèsent sur la collectivité qui en assure la gestion ; si le tribunal a, à bon droit, rejeté leurs prétentions relatives aux réseaux d'assainissement transférés à la métropole de Grenoble, il a omis de statuer sur la charge de l'entretien des réseaux d'eau potable ; le terrain d'assiette du terrain de référence appartient au domaine public de la commune, ces réseaux sont des réseaux publics et constituent des ouvrages publics ; il incombe incontestablement à la seule commune de prendre en charge l'entretien de ces réseaux ; - une servitude de passage à usage public a été inscrite à l'acte de vente et prévoit que la charge de son aménagement et de son entretien appartient à la commune ; le bail emphytéotique prévoit également la mise à la charge de la commune de l'aménagement et de l'entretien des chemins piétonniers et aire de jeux sur le terrain de référence en complément des équipements prévus au cahier des charges générales de la zone d'habitation ; le bail emphytéotique concernant les Buclos intègre expressément l'obligation d'entretien et de conservation pesant sur la commune de tous les réseaux publics et du cheminement piéton central ; aux termes du règlement de la ZAC " Buclos Grand Pré ", les cheminements piétons sont des équipements publics ; si des servitudes de passage affectent les parties privées des immeubles, ce n'est que pour permettre la continuité de la libre circulation du public sur les cheminements pour piétons et cyclistes aménagés sur le terrain de référence ; en cohérence, si la commune s'est engagée à entretenir les passages sous immeubles, il doit être considéré qu'il en est de même des cheminements pour piétons et cyclistes ouverts au public, d'autant que les terrains de référence sur lesquels ils ont été aménagés appartiennent au domaine public de la commune ; il ne saurait leur être imposé la charge de l'entretien de ces chemins sauf à créer une rupture d'égalité devant les charges publiques ; - la commune ne peut pas utilement se prévaloir de l'article L. 451-8 du code rural et de la pêche maritime ; la fin de non-recevoir qu'elle oppose est inopérante et, en tout de cause, infondée. Par un mémoire en défense et un mémoire récapitulatif produit après l'invitation prévue par l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistrés les 20 septembre 2017 et 11 décembre 2019, la commune de Meylan conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des copropriétés appelantes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - en vertu des baux emphytéotiques conclus avec les quatre copropriétés, les terrains de référence demeurant la propriété de la commune, en tréfonds, la propriété superficielle est celle des preneurs à bail ; en application de l'article L. 451-8 du code rural et de la pêche maritime, le preneur est tenu à l'entretien et aux réparations de toute nature ; - elle ne conteste pas qu'il lui appartient d'entretenir les équipements venant en complément de ceux établis à l'origine de la convention, mais les cheminements piétonniers, objets de la requête, existent depuis l'origine ; - elle a entretenu les réseaux publics jusqu'au transfert à la Métropole, en 2016, de la compétence " eau potable ", en 2001 pour les autres réseaux ; - les servitudes de passage concernent des cheminements sous les immeubles, dans l'emprise des bâtiments, propriété des copropriétaires ; elle consent qu'elle est tenue, mais seulement pour les biens compris dans ces assiettes, à entretenir les sols et les éclairages publics situés au-dessus des passages ainsi qu'à assumer le coût de la consommation d'électricité de ces éclairages ; - les conclusions tendant à ce qu'il lui soit enjoint d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal les dépenses d'entretien des réseaux et chemins piétonniers sont irrecevables ; - l'assiette des terrains de référence ne constitue pas une dépendance de son domaine public ; elle ne peut être considérée, compte tenu de la conclusion des baux emphytéotiques, comme pleinement propriétaire des terrains de référence durant l'exécution de ces baux ; elle ne le sera qu'à leur terme. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de la santé publique ; - le code rural (ancien) ; - la loi du 25 juin 1902 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... ; - les conclusions de Mme Gondouin, rapporteur public ; - et les observations de Me B..., représentant les copropriétés La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos et celles présentées pour la commune de Meylan par Me A... ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 11 juillet 1973, le conseil municipal de la commune de Meylan (38) a décidé la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) au lieu-dit " Buclos-Grand-Pré ", pour la construction d'immeubles à usage d'habitation. La création de cette ZAC a été approuvée par le préfet de l'Isère par un arrêté du 9 novembre 1973. Pour la réalisation de cette opération, la commune de Meylan a conclu des contrats portant à la fois vente aux constructeurs, des terrains d'assiette des bâtiments et des parkings couverts ou en silos et mise à bail, à ces mêmes constructeurs, des espaces libres contigus à ces bâtiments et parkings à construire, désignés comme " terrains de référence ". En application des clauses de ce dernier contrat, que les parties ont qualifié de " bail emphytéotique ", la commune de Meylan s'était engagée à procéder à ses frais à l'aménagement des " terrains de référence " conformément au cahier des charges générales applicables aux zones d'habitation et se réservait le droit de procéder à des aménagements supplémentaires. Par un courrier du 12 février 2014, les syndicats de copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos, subrogés dans les droits et obligations des constructeurs envers la commune de Meylan en vertu des " baux emphytéotiques ", ont adressé au maire de cette commune une mise en demeure de procéder aux mesures d'entretien et de conservation des réseaux d'assainissement, d'eau potable et d'eaux pluviales ainsi que des chemins piétonniers aménagés par cette commune sur les terrains contigus aux copropriétés, et d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal le mandatement de ces dépenses comme des dépenses obligatoires. Les syndicats de copropriétaires de quatre résidences relèvent appel du jugement du 9 mars 2017 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite du maire de la commune de Meylan rejetant leur demande du 12 février 2014, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au maire d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal le mandatement des dépenses d'entretien des réseaux et chemins piétonniers et enfin, de condamner la commune à les indemniser des préjudices causés par l'entretien anormal des réseaux et chemins piétonniers à hauteur de 150 000 euros à parfaire, si mieux n'aime qu'elle réalise les travaux de réfection, d'entretien et de conservation. Sur la proposition de médiation : 2. Aux termes de l'article L. 213-1 du code de justice administrative : " La médiation (...) s'entend de tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction. ". Aux termes de l'article L. 213-7 de ce code : " Lorsqu'un tribunal administratif ou une cour administrative d'appel est saisi d'un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci ". En l'absence d'accord donné par les parties sur la proposition de médiation adressée par la cour le 1er octobre 2019, il y a lieu de constater l'absence de règlement conventionnel du litige et de régler le litige opposant les syndicats de copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos à la commune de Meylan. Sur la régularité du jugement : 3. Il ressort des pièces du dossier de première instance, que les syndicats de copropriétaires ont demandé au tribunal administratif d'annuler la décision implicite de rejet de leur demande du 12 février 2014 concernant non seulement les réseaux d'assainissement et d'eaux pluviales mais également les réseaux d'eau potable. Le tribunal administratif a omis de se prononcer sur les conclusions des syndicats de copropriétaires en tant qu'elles portent sur les réseaux d'eau potable implantés sous les terrains de référence. Il y a lieu, dès lors, d'annuler son jugement du 9 mars 2017 en tant qu'il n'a pas statué sur ces conclusions. 4. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur ces conclusions omises et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions présentées par les syndicats de copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos. Sur la légalité de la décision implicite en tant qu'elle concerne la prise en charge de l'entretien des réseaux d'eau potable : 5. Les syndicats des copropriétaires soutiennent que la commune de Meylan ne pouvait implicitement rejeter leur demande tendant à ce qu'elle prenne en charge l'entretien des réseaux d'eau potable qui n'avait pas fait l'objet, à la date de cette décision, d'un transfert de compétence au profit de la métropole de Grenoble. Ils font valoir d'une part, qu'en vertu des contrats portant sur les " terrains de référence ", la commune de Meylan s'était engagée à prendre à sa charge l'entretien et la conservation de tous les réseaux publics implantés en sous-sol de ces terrains et que, d'autre part, ces réseaux sont des ouvrages publics dont l'entretien incombe à la commune. 6. En tout état de cause, la commune de Meylan fait valoir en défense qu'elle a procédé à l'entretien des réseaux publics d'eau potable jusqu'au transfert de cette compétence à Grenoble-Alpes Métropole en 2016. Les syndicats de copropriétaires appelants n'apportent à la cour aucun élément de nature à remettre en cause cette affirmation et ses conséquences. Sur la légalité de la décision implicite en tant qu'elle concerne la prise en charge de l'entretien des chemins piétonniers situés sur les terrains de référence : 7. En premier lieu, avant l'entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l'appartenance d'un bien au domaine public était subordonnée à la condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ou affecté à l'usage direct du public après, si nécessaire, son aménagement. Le fait de prévoir de façon certaine un tel aménagement du bien concerné impliquait que celui-ci était soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique. 8. Aux termes des actes uniques de vente et " bail emphytéotique " : " Seule sera cédée à titre privatif aux constructeurs, l'assiette des bâtiments et des parkings couverts ou en silos à édifier, les espaces libres contigus auxdits bâtiments resteront la propriété de la commune et constitueront, par parties, un " terrain de référence " (...) ". Il résulte de l'instruction que la commune de Meylan s'était engagée à procéder à ses frais à l'aménagement des " terrains de référence " conformément au cahier des charges générales applicables aux zones d'habitation. Il était prévu que les chemins piétonniers ainsi que les espaces de jeux et de détente seraient libres d'accès au public. Il n'est pas contesté que ces cheminements ont vocation à être empruntés par le public pour accéder notamment au centre commercial et au collège situés à proximité et ne sont pas réservés à une utilisation privative par les résidents des copropriétés. 9. La commune de Meylan fait valoir en défense que la conclusion de " baux emphytéotiques " sur les " terrains de référence " fait obstacle à l'application du régime de domanialité publique dès lors que ces contrats confèrent aux syndicats des copropriétaires des droits réels sur ces terrains et qu'elle n'y exerce plus son droit de propriété de manière exclusive. Toutefois, si les contrats conclus entre la commune de Meylan et les constructeurs présentent certaines des caractéristiques du bail emphytéotique, régi à la date de la conclusion de ces contrats par la loi du 25 juin 1902 dont les dispositions ont été insérées aux articles 937 à 950 du code rural (ancien), ils comportent une clause interdisant toute cession de bail ou sous-location sous réserve de la seule subrogation des syndicats de copropriétaires dans les droits et obligations des constructeurs. Par suite, dès lors qu'un bail emphytéotique ne peut comporter de clause limitant le droit de libre cession du preneur, les contrats conclus entre la commune de Meylan et les constructeurs ne sont pas des baux emphytéotiques. Dans la mesure où ces contrats ne confèrent aucun droit réel aux constructeurs, et à leur suite aux syndicats de copropriétaires, sur les " terrains de référence ", propriété de la commune de Meylan, cette dernière n'est pas fondée à soutenir que le régime de la domanialité publique ne pourrait pas s'y appliquer. Les contrats en cause sont donc des contrats administratifs dont le contentieux de l'exécution ressortit à la compétence des juridictions administratives. 10. Par ailleurs, l'appartenance des " terrains de référence " au domaine public de la commune ne s'opposait pas à ce que des personnes privées, les constructeurs puis les syndicats de copropriétaires, intéressés par les travaux d'aménagements réalisés par la commune sur ces terrains, offrent leur concours pour la réalisation des travaux d'entretien de ces aménagements. 11. Aux termes des contrats conclus entre la commune de Meylan et les constructeurs des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan et Les Eyminées, ces derniers s'obligeaient jusqu'à l'expiration du contrat, soit jusqu'au 31 décembre 2045, " à assurer à (leur) frais, l'entretien et la conservation de tous les aménagements réalisés par la commune " conformément au cahier des charges générales applicables aux zones d'habitation. Par suite, les syndicats de copropriétaires de ces résidences ne sont pas fondés à soutenir que la charge de l'entretien des chemins piétonniers aménagés dans ce cadre par la commune, incomberait à cette dernière, ni que l'exécution de leurs engagements contractuels créerait une rupture d'égalité devant les charges publiques. 12. Il résulte en revanche du contrat conclu entre la commune de Meylan et le constructeur de la résidence Les Buclos que la commune s'est engagée à assurer à ses frais, l'entretien et la conservation du cheminement piéton central. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que ce chemin nécessiterait des travaux d'entretien et de conservation que la commune de Meylan aurait refusé de prendre en charge. 13. En deuxième lieu, il ressort des termes des contrats portant sur les " terrains de référence " que la commune de Meylan se réservait le droit d'aménager des chemins piétons, libres d'accès au public, en complément des équipements prévus au cahier des charges générales de la zone d'habitation, et dont elle s'engageait à assurer l'entretien. Cependant, la commune de Meylan fait valoir, sans être sérieusement contredite, qu'elle n'a aménagé aucun chemin piéton supplémentaire dont l'entretien aurait été ensuite à sa charge. 14. En dernier lieu, en vertu des clauses des actes de vente, des servitudes de passage ont été instituées à usage des piétons dans les espaces libres à la jonction des bâtiments à construire et la commune s'est engagée à prendre à sa charge l'aménagement et l'entretien du sol de ces passages en partie couverts. Cet engagement ne concernant que les terrains cédés en pleine propriété, les syndicats des copropriétaires ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Meylan supporterait, au titre de ces servitudes, une obligation générale d'entretien des chemins piétonniers situés sur les " terrains de référence ". 15. Il résulte de tout ce qui précède que les syndicats des copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite en tant qu'elle rejette leur demande de prise en charge par la commune de l'entretien des chemins piétonniers, ni à demander l'annulation de cette même décision en tant qu'elle rejette leur demande de prise en charge par la commune de l'entretien du réseau public d'eau potable. Leur requête doit donc être rejetée y compris leurs conclusions à fin d'injonction, leurs conclusions indemnitaires et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Meylan sur le fondement de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1404061 du 9 mars 2017 du tribunal administratif de Grenoble est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions des syndicats de copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire de la commune de Meylan a implicitement rejeté leur demande tendant à ce que cette commune prenne en charge l'entretien des réseaux d'eau potable situés en sous-sol des " terrains de référence ". Article 2 : Les conclusions de la demande de première instance aux fins d'annulation de la décision par laquelle le maire de la commune de Meylan a implicitement rejeté leur demande tendant à ce que cette commune prenne en charge l'entretien des réseaux d'eau potable situés en sous-sol des " terrains de référence ", ainsi que le surplus des conclusions de la requête d'appel des syndicats de copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de la commune de Meylan présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié aux syndicats de copropriétaires des résidences La Chantourne, Les Terrasses de Meylan, Les Eyminées et Les Buclos et à la commune de Meylan. Délibéré après l'audience du 30 janvier 2020, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président de chambre, Mme Michel, président-assesseur, Mme C..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 février 2020. 2 N° 17LY01995