Cour administrative d'appel, 5ème chambre (formation à 3), 09/07/2013, 12BX01205, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-07-09
Numéro : 12BX01205
Président : M. DRONNEAU
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : M. GOSSELIN
Avocat(s) : SCP DE GINESTET MOUTET LECLAIR

Vu la requête, enregistrée le 11 mai 2012 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 22 mai 2012, présentée pour l'association Coteaux de Jurançon environnement, dont le siège social est situé 411 avenue de l'Amiral Landrin à Jurançon (64110), représentée par sa présidente en exercice, l'association SEPANSO - Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, dont le siège social est situé 1 rue de Tauzia à Bordeaux (33800), représentée par son président en exercice, l'association SEPANSO Pyrénées-Atlantiques, dont le siège social est situé Maison de la Nature et de l'Environnement Domaine de Sers à Pau (64000), représentée par son président en exercice et l'association France nature environnement, dont le siège social est situé 57 rue Cuvier à Paris (75231), représentée par sa présidente en exercice, par la SCP De Ginestet Moutet Leclair, avocat ; Les associations requérantes demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0901486 du 6 mars 2012 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 13 mai 2009 autorisant la société Total exploration et production France (TEPF) à exploiter un site pilote de production, de captage, de transport et de stockage géologique de dioxyde de carbone ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) de prescrire toute mesure de nature à garantir la réversibilité du stockage du gaz ainsi que la remise du site dans son état initial ; 4°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive n° 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 ; Vu le code minier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code des douanes ; Vu l'ordonnance n° 2010-1232 du 21 octobre 2010 ; Vu le décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 ; Vu le décret n° 2012-384 du 20 mars 2012 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 juin 2013 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de M. Olivier Gosselin, rapporteur public ; - et les observations de Me B...et de MeA..., avocats de la société Total exploration et production France ; 1. Considérant que la société Total exploration et production France (TEPF) est bénéficiaire d'une concession d'exploitation C2O, dite de Mano, dans le département des Pyrénées-Atlantiques, valable du 25 août 1967 au 25 août 2017 ; qu'elle a obtenu du préfet de ce département, par arrêté du 13 mai 2009, l'autorisation d'exploiter un pilote de production, de captage, de transport et de stockage géologique de CO2, pour le captage de ce gaz sur le bassin industriel de Lacq, son transport par canalisation jusqu'à Jurançon et son injection dans le sous-sol par le puits dit de " Rousse " ; que l'association Coteaux de Jurançon, l'association Fédération SEPANSO, et l'association SEPANSO Béarn Pyrénées ont saisi le tribunal administratif de Pau d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté précité ; qu'elles interjettent appel du jugement du 6 mars 2012 par lequel le tribunal administratif a rejeté leur demande et a mis à leur charge la somme de 1 000 euros, au profit de la société pétitionnaire, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que le tribunal administratif a indiqué que, en sa qualité de concessionnaire de l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux sur le site de " Mano ", la société TEPF, venant aux droits de la société nationale des pétroles d'Aquitaine à qui cette concession avait été accordée pour une durée de cinquante ans par décret du 25 août 1967, pouvait être autorisée à injecter du CO2 dans le réservoir géologique correspondant à ladite concession, dès lors que les essais d'injection et de soutirage de substances entraient dans le champ d'application des autorisations d'ouverture de travaux miniers en vertu du 6° de l'article 3 du décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 ; que le tribunal administratif a, ainsi, implicitement mais nécessairement répondu, pour l'écarter, au moyen tiré de ce que l'autorisation en litige serait privée de base légale en l'absence de concession de stockage de CO2 ; qu'il suit de là que le jugement attaqué n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne les conclusions d'annulation : S'agissant du cadre juridique de l'arrêté du 13 mai 2009 : 3. Considérant que l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 13 mai 2009 autorise la société TEPF, d'une part, à procéder à la recherche de formations géologiques aptes au stockage souterrain de produits chimiques à destination industrielle ainsi qu'à des essais d'injection de CO2, à titre expérimental, dans le réservoir dit de " Mano ", sur le fondement du code minier, d'autre part, à exploiter des installations de combustion et des installations de compression sur le site de Lacq au titre des rubriques 2910-A et 2920-2 de la nomenclature des installations classées prévue par le code de l'environnement ; 4. Considérant que les associations requérantes soutiennent que, relevant pour partie du code minier et pour partie du code de l'environnement, les dispositions légales applicables à l'autorisation d'exploiter, à titre expérimental, n'étaient pas compatibles avec la directive n° 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 qui impose la délivrance d'un permis de stockage unique ; que, toutefois, la directive précitée, qui a été publiée au Journal Officiel de l'Union européenne du 5 juin 2009, est entrée en vigueur vingt jours après cette date, en application de l'article 40 de ce texte, soit le 25 juin 2009, postérieurement à l'autorisation contestée ; que, si elle définit le permis de stockage, dans son article 6, la directive n'impose nullement aux Etats membres de rassembler les prescriptions régissant la délivrance de cette autorisation dans un même dispositif ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article 3-1 du code minier, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Sont soumis aux dispositions du titre V la recherche, la création, les essais, l'aménagement et l'exploitation de cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus tels, en vue du stockage de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle " ; que le dioxyde de carbone, dont la formule est CO2 et qui constitue un gaz naturel, est au nombre des substances visées par l'article 3-1 du code précité ; que, par suite, c'est sans erreur de droit que le préfet des Pyrénées-Atlantiques s'est fondé sur le code minier pour accorder l'autorisation contestée ; qu'en tout état de cause, le décret n° 2012-384 du 20 mars 2012 a classé les activités de captage de flux de CO2 et le stockage géologique de ce gaz à des fins de lutte contre le réchauffement climatique aux rubriques n° 2960 et 2070 de la nomenclature des installations classées prévue par l'article R. 511-9 du code de l'environnement, sur lequel le préfet s'est d'ailleurs également fondé pour les activités de combustion et de compression ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 13 mai 2009 serait privé de base légale pour reposer sur le code minier ne peut qu'être écarté ; S'agissant de la légalité externe de l'arrêté du 13 mai 2009 : 6. Considérant, en premier lieu, qu'en application de l'article L. 512-1 du code de l'environnement, l'autorisation doit prendre en compte les capacités techniques et financières dont dispose le demandeur ; qu'il résulte de l'instruction que la demande d'autorisation était accompagnée d'un document intitulé " Projet pilote CO2 " comportant une présentation au sein de laquelle la société TEPF a mentionné les références dont elle entendait se prévaloir pour justifier de ses capacités techniques et a renvoyé, pour ce qui concerne ses capacités financières, aux bilans financiers des trois années antérieures, joints en annexe audit document ; que ces éléments étaient suffisants pour permettre à l'autorité préfectorale d'évaluer les capacités de l'entreprise, alors surtout qu'elle-même et la société aux droits de laquelle elle venait, exploitaient le site depuis plus de quarante ans ; que les associations ne peuvent utilement soutenir que la société TEPF recourt à la sous-traitance, dès lors qu'elle demeure responsable, vis-à-vis de l'Etat, de la bonne exécution de l'arrêté d'autorisation ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte du rapport de la commission d'enquête, en date du 31 octobre 2008 et il n'est pas contesté qu'au cours de l'enquête publique, cette commission a recueilli quarante observations orales et quarante-six observations écrites ; qu'auparavant, la société TEPF avait organisé trois réunions publiques, les 15 novembre 2007, 21 novembre 2007 et 26 novembre 2007, sur le territoire des communes concernées, et que les comptes-rendus de ces réunions ont été diffusés sur le site Internet de la société ; que le projet dont s'agit a donné lieu à de nombreux articles dans la presse locale et même nationale ; que, par arrêté du 30 avril 2008, le préfet a mis en place une commission locale d'information et de suivi, régulièrement réunie ; que, dans ces conditions, les associations requérantes ne soutiennent pas pertinemment que l'information du public a été insuffisante ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'en application de l'article R. 512-8 du code de l'environnement, l'étude d'impact doit présenter, notamment, une analyse de l'état initial du site et de son environnement, une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents de l'installation sur l'environnement, en particulier sur les sites et paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la commodité du voisinage ou sur l'agriculture, l'hygiène, la santé, la salubrité et la sécurité publiques, en précisant, en tant que de besoin, l'origine, la nature et la gravité des pollutions de l'air, de l'eau et des sols, et les conditions de remise en état du site après exploitation ; que la demande de la société TEPF était accompagnée d'une étude d'impact décrivant l'état initial du site dit de " Rousse ", en particulier le cadre géologique du gisement, mais également, l'environnement humain, la sismologie et les éléments hydrogéologiques ; que l'étude d'impact précise les effets des travaux de reprise du puits et des travaux de mise en place des installations de surface, en évoquant notamment les effets sur la faune et la flore, sur les eaux de consommation, le risque de pollutions potentielles des sols et des eaux superficielles ainsi que des eaux souterraines ; que la demande était en outre assortie d'une étude spécifique relative aux incidences sur la ressource en eau, exposant les mesures prises pour supprimer ou limiter ces effets ; qu'en ce qui concerne la sismologie, l'étude d'impact était complétée par la description de la méthode retenue pour assurer la surveillance sismique et par une évaluation des risques liés au puits comme au réservoir en cas tant de perte d'étanchéité que de réactivation de failles existantes sous l'effet de la remontée de pression ou de réactivité géothermique du réservoir du fait du CO2, de dérangements mécaniques des terrains provoqués par des fracturations et de dérangements mécaniques résultant de secousses sismiques ; que, dès lors qu'en dehors de la canalisation, les installations en cause sont concentrées sur l'utilisation du puits, lequel est inclus dans une zone dont l'exploitation n'est pas achevée, le pétitionnaire a pu se borner à indiquer que les travaux d'abandon et de remise en l'état seront réalisés conformément aux prescriptions du décret du 2 juin 2006, dans le cadre des dispositions des articles 91 et 93 du code minier applicables à la date de ladite étude ; que les associations ne démontrent pas que, comme elles le prétendent, l'étude, qui satisfait ainsi aux exigences posées par l'article R. 512-8 mentionné ci-dessus, minimiserait les effets sur l'environnement, la population et la ressource en eau ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 512-7 du code de l'environnement : " Lorsque l'importance particulière des dangers ou inconvénients de l'installation le justifie, le préfet peut exiger la production, aux frais du demandeur, d'une analyse critique d'éléments du dossier justifiant des vérifications particulières effectuée par un organisme extérieur expert choisi en accord avec l'administration " ; qu'il résulte de l'instruction que les services de l'Etat ont saisi d'une demande d'expertise sur le projet de la société TEPF, le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) qui a rendu son rapport en juin 2008 ; que cet établissement public a émis l'avis selon lequel le projet d'injection de CO2 sur le site dit de " Rousse " ne présente pas de risques majeurs à court terme du point de vue de la sécurité des personnes et de l'environnement immédiat et que le site choisi possède des caractéristiques très favorables à la rétention à long terme de ce gaz ; que ni la circonstance que cet établissement public soit intéressé au développement de la technique du stockage souterrain du CO2, ni celle que son avis soit contraire à l'opinion proférée par les associations ne sont de nature à remettre en cause l'impartialité de l'expertise ; S'agissant de la légalité interne de l'arrêté du 13 mai 2009 : 10. Considérant qu'aux termes de l'article 104-1 du code minier, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " (...) Le titulaire d'une concession de stockage souterrain ou d'une concession de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux peut seul, dans le même périmètre, effectuer des recherches sans avoir à demander un permis exclusif de recherches de stockage souterrain " ; qu'il est constant que la société TEPF est titulaire d'une concession d'exploitation de la mine d'hydrocarbures dite de " Mano ", qui a été accordée par décret du 25 août 1967, pour une période de cinquante ans, à la société aux droits de laquelle elle se présente ; que, contrairement à ce que soutiennent les associations, qui n'opposent pas pertinemment l'article 26 du code minier dans sa rédaction issue de la loi du 15 juillet 1994 dès lors que la société est concessionnaire de l'exploitation, l'article 104-1 ne limite pas le droit de réaliser des recherches aux substances extraites ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 513-1 du code de l'environnement : " Les installations qui, après avoir été régulièrement mises en service, sont soumises, en vertu d'un décret relatif à la nomenclature des installations classées, à autorisation, à enregistrement ou à déclaration peuvent continuer à fonctionner sans cette autorisation, cet enregistrement ou cette déclaration, à la seule condition que l'exploitant se soit déjà fait connaître du préfet ou se fasse connaître de lui dans l'année suivant la publication du décret " ; que, si les installations de captage et de stockage ont été classées dans la nomenclature prévue par l'article L. 511-9 du code de l'environnement, comme il a été dit, cette modification du régime juridique applicable auxdites installations est, en vertu de l'article L. 513-1 précité de ce code, sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 13 mai 2009 ; 12. Considérant que cette décision ayant été légalement fondée sur l'article 3-1 du code minier, dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, les associations ne peuvent utilement faire valoir que ce fondement a eu pour effet de soustraire illégalement la société TEPF aux principes posés par l'article L. 110-1 du code de l'environnement ou à l'assujettissement à la taxe prévue par l'article 266 sexies du code des douanes ; que les installations de la société, qui ne devraient pas avoir pour effet de rejeter un gaz à effet de serre dans l'atmosphère, ne sont pas au nombre de celles visées par l'article L. 229-5 du code de l'environnement ; 13. Considérant que les associations requérantes, qui relèvent que le chapitre 1.3 de l'arrêté du 13 mai 2009 limite l'obligation de l'exploitant d'assurer la surveillance du réservoir géologique et de son environnement à une durée de trois ans à compter de la fin de la période d'injection, soutiennent que ces prescriptions accordent à la société TEPF un régime d'exonération de responsabilité qui n'est pas conforme à celui instauré par la directive n° 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009, dont le b du 1 de l'article 18 prévoit le transfert à l'Etat des actions de prévention et de réparation à partir d'un délai minimal de vingt ans ; que, toutefois, ainsi qu'il a été dit, l'intégration des activités de captage et de stockage du dioxyde de carbone dans la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement a eu pour effet de soumettre dorénavant l'autorisation contestée au régime de ces installations tel que défini par le code de l'environnement ; que, si tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, ce n'est que lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires ; que la directive n° 2009/31/CE du 23 avril 2009 a été transcrite en droit interne par l'ordonnance n° 2010-1232 du 21 octobre 2010, qui a modifié le code de l'environnement ; que, dans ces conditions, les associations requérantes, qui ne soutiennent pas que les prescriptions de cette ordonnance, en particulier celles de l'article 9, sont incompatibles avec ladite directive, ne peuvent utilement critiquer le chapitre 1.3 de l'arrêté du 13 mai 2009 en invoquant son défaut de conformité avec l'article 18 de la directive précitée ; 14. Considérant que, si le groupe auquel appartient la société TEPF a pu connaître, sur d'autres sites et pour des activités différentes, des accidents, cette seule circonstance n'est pas de nature à remettre en cause les capacités techniques de l'entreprise qui, ainsi qu'il a été dit, exploite depuis de nombreuses années le gisement de gaz dans le secteur concerné ; 15. Considérant que l'arrêté décrit, dans le chapitre 7.4, les dispositifs que l'exploitant doit mettre en oeuvre pour assurer la maîtrise des risques listés dans l'étude de dangers ; que l'article 7.4.1 prévoit la soumission des dispositifs à des tests périodiques et de maintenance, les procédures devant être détaillées et des programmes établis ; qu'en vertu de l'article 7.4.4 de l'arrêté, l'exploitant est tenu de mettre en place un réseau de détecteurs de gaz en nombre suffisant, avec report d'alarme en salle de contrôle ; que ces détecteurs doivent être disposés aux points singuliers de la canalisation, des installations de compression et autour du puits d'injection ; que les modalités de surveillance de la canalisation, d'une longueur de 29 kilomètres, ont été décrites aux points 6.3.3 et suivants de l'étude de sécurité spécifique à cet ouvrage, jointe à la demande ; que les associations ne démontrent pas que les mesures ainsi prescrites seraient insuffisantes ; que la circonstance que l'exploitation ait démarré malgré la défaillance de capteurs sismiques est sans incidence sur la légalité de l'arrêté d'autorisation ; 16. Considérant que les associations ne peuvent utilement critiquer l'opportunité ou l'utilité du projet porté par la société TEPF pour invoquer l'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il ne ressort pas des éléments au dossier, notamment des documents joints à la demande, qu'en accordant l'autorisation contestée, le préfet se serait livré à une telle erreur ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que les associations ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mai 2009 ; En ce qui concerne la condamnation aux frais de procès : 18. Considérant que la demande des associations ayant été rejetée, les premiers juges n'ont pas entaché leur jugement d'une erreur de droit en mettant à leur charge, au profit du défendeur, la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, contrairement à ce qu'elles entendent soutenir, ni leur objet social, ni le fait que certaines bénéficient de l'agrément prévu par l'article L. 141-1 du code de l'environnement ne sont de nature à justifier, par eux-mêmes, le rejet des conclusions tendant à l'application de l'article précité présentées par le défendeur, qui a dû exposer des frais du fait de l'engagement de leur action ; que, par suite, les associations requérantes ne sont pas davantage fondées à soutenir que c'est à tort que les premiers juges les ont condamnées à payer des frais de procès ; Sur les conclusions aux fins de modification de l'arrêté du 13 mai 2009 : 19. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions des associations tendant à la modification par la cour de l'arrêté du 13 mai 2009 ne peuvent qu'être rejetées ; 20. Considérant, en deuxième lieu, que le présent arrêt n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions des associations requérantes présentées sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les associations réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société TEPF présentées sur ce fondement ; DECIDE : Article 1er : La requête susvisée présentée pour l'association Coteaux de Jurançon environnement, l'association SEPANSO - Fédération des sociétés pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature dans le sud-ouest, l'association SEPANSO Pyrénées-Atlantiques et l'association France nature environnement est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la société TEPF tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 N° 12BX01205