CAA de PARIS, 8ème chambre, 04/07/2024, 23PA03057, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-04
Numéro : 23PA03057
Président : Mme MENASSEYRE
Rapporteur : Mme Cécile  VRIGNON-VILLALBA
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : SCP GATINEAU-FATTACCINI

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés les 11 juillet 2023, 24 octobre 2023, 24 janvier 2024, 20 mars 2024 et 24 avril 2024, la société par action simplifiée (SAS) Vannes A..., représentée par la SCP Gatineau, Fattaccini et Rebeyrol, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 29 mars 2023 par laquelle l'autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) a rejeté sa candidature en vue d'exploiter, dans la zone de Vannes, le service de radio de catégorie B dénommé A... Plaisir ; 2°) d'enjoindre à l'ARCOM de lui attribuer une fréquence ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCOM le versement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; - elle est entachée d'un vice de procédure en ce que l'ARCOM n'établit pas que sa demande a été correctement instruite par le CTA de Rennes ; - elle est entachée d'une erreur d'appréciation au regard des critères du pluralisme des courants d'opinion, de l'intérêt du public et de la capacité financière des candidats ; - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que l'ARCOM n'a pas pris en compte le critère de l'intérêt local ; - elle a entraîné un grave déséquilibre entre les radios locales indépendantes et les radios nationales ; - elle méconnaît le principe de diversité des opérateurs et l'impératif prioritaire d'éviter les abus de position dominante et les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. Par un mémoire en défense enregistré le 22 février 2024, l'ARCOM conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la société Vannes A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et 1'administration ; - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vrignon-Villalba, - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, - et les observations de Me Dianoux, pour la société Vannes A.... Considérant ce qui suit : 1. Par une décision n° 2021-1195 du 24 novembre 2021, modifiée par la décision n° 2022-177 du 23 mars 2022, le conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), devenu autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), a lancé, sur le fondement des dispositions de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986, un appel à candidatures pour l'exploitation de services de radio par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence à temps complet dans le ressort du comité territorial de l'audiovisuel de Rennes. La société Vannes A... a présenté sa candidature en vue d'exploiter un service de radio de catégorie B dénommé A... Plaisir dans la zone de Vannes. Par une décision du 29 mars 2023, notifiée le 23 mai 2023, l'ARCOM a rejeté la candidature de la société Vannes A.... Cette dernière demande l'annulation de cette décision. Sur la légalité de la décision attaquée : 2. L'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication prévoit que l'usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), devenu l'ARCOM le 1er janvier 2022, dans les conditions prévues par cet article et que pour les zones géographiques et les catégories de services qu'il a préalablement déterminées, le CSA publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu'un appel à candidatures. Aux termes de ce même article, dans sa rédaction issue de la loi du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l'accès aux œuvres culturelles à l'ère numérique : " L'autorité accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. / Elle tient également compte : 1° De l'expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ; / 2° Du financement et des perspectives d'exploitation du service notamment en fonction des possibilités de partage des ressources publicitaires entre les entreprises de presse écrite et les services de communication audiovisuelle ; /3° Des participations, directes ou indirectes, détenues par le candidat dans le capital d'une ou plusieurs régies publicitaires ou dans le capital d'une ou plusieurs entreprises éditrices de publications de presse ; / 4° Pour les services dont les programmes comportent des émissions d'information politique et générale, des dispositions envisagées en vue de garantir le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, l'honnêteté de l'information et son indépendance à l'égard des intérêts économiques des actionnaires, en particulier lorsque ceux-ci sont titulaires de marchés publics ou de délégations de service public ; / 5° De la contribution à la production de programmes réalisés localement ; / (...) / L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique veille, sur l'ensemble du territoire, à ce qu'une part suffisante des ressources en fréquences soit attribuée aux services édités par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité, entendue comme le fait de favoriser les échanges entre les groupes sociaux et culturels, l'expression des différents courants socio-culturels, le soutien au développement local, la protection de l'environnement ou la lutte contre l'exclusion. / L'autorité veille également au juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d'autre part. / Elle s'assure que le public bénéficie de services dont les programmes contribuent à l'information politique et générale. (...) ". 3. Par deux communiqués n° 34 du 29 août 1989 et n° 281 du 10 novembre 1994, le conseil supérieur de l'audiovisuel, faisant usage de la compétence qui lui a été conférée par l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, a déterminé cinq catégories de services en vue de l'appel à candidature pour l'exploitation de services de radiodiffusion sonore par voie hertzienne terrestre. Ces cinq catégories sont ainsi définies : services associatifs éligibles au fonds de soutien, mentionnés à l'article 80 (catégorie A), services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national identifié (catégorie B), services locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale (catégorie C), services thématiques à vocation nationale (catégorie D), et services généralistes à vocation nationale (catégorie E). 4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'extrait du procès-verbal du collège plénier du 29 mars 2023, que dans la zone de Vannes étaient autorisés, avant l'appel à candidatures du 24 novembre 2021, les services Hit West et A... Caroline en catégorie B, et les services Chérie FM, M A..., A... Classique et Rire et chansons en catégorie D, ainsi que les radios du service public France Bleu Armorique, France Culture, France Inter, France Info et France Musique. Douze fréquences étaient disponibles dans cette zone et trente-quatre candidatures ont été considérées comme recevables. A l'issue de l'appel à candidatures, l'ARCOM a retenu les candidatures des services A... Bro Gwened et RCF Sud Bretagne - Vannes en catégorie A, le service Alouette en catégorie B, le service Europe 2 en catégorie C, les services NRJ, A... Nova, RFM, RTL 2 et Skyrock en catégorie D, et les services Europe 1, RMC et RTL en catégorie E. En ce qui concerne la légalité externe : 5. En premier lieu, l'article 32 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que : " (...) Les refus d'autorisation sont motivés et sont notifiés aux candidats dans un délai d'un mois après la publication prévue à l'alinéa précédent. Lorsqu'ils s'appliquent à un service de radio diffusé par voie hertzienne terrestre, ils peuvent être motivés par référence à un rapport de synthèse explicitant les choix du conseil au regard des critères mentionnés aux articles 1er et 29 ". Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et 1'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que le refus d'accorder à la société requérante l'autorisation d'exploiter le service A... Plaisir est motivé par référence au procès-verbal de la séance du collège plénier de l'ARCOM du 29 mars 2023, qui a été notifié à la société Vannes A... par un courrier du 17 mai 2023 signé par Roch-Olivier Maistre, président de l'ARCOM. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, que la société n'a au demeurant pas repris dans son mémoire ampliatif, doit être écarté. 7. En second lieu, aux termes de l'article 29-3 de la loi du 30 septembre 1986 : " Des comités techniques, constitués par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, assurent l'instruction des demandes d'autorisations visées aux articles 29 et 29-1 et l'observation de l'exécution des obligations qu'elles contiennent. (...) ". Et aux termes de l'article 15 de la décision n° 2015-315 du 28 juillet 2015 fixant le règlement intérieur des comités territoriaux de l'audiovisuel et leurs règles générales d'organisation et de fonctionnement : " Le comité procède à l'instruction des candidatures dont le Conseil supérieur de l'audiovisuel a arrêté la liste dans les conditions prévues aux articles 29 et 29-1 de la loi du 30 septembre 1986. Le président du comité peut désigner des rapporteurs choisis parmi les membres ou les agents du comité. Le rapporteur rédige, pour chaque dossier, une note de synthèse exposant l'intérêt de la candidature au regard des critères prévus à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986. ". 8. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier de la fiche relative à la candidature de la société Vannes A... annexée aux propositions du CTA de Rennes, que le rapporteur auquel a été affecté le dossier de cette société a rédigé, pour ce dossier, la note de synthèse prévue par les dispositions précitées de l'article 15 de la décision du 28 juillet 2015 fixant le règlement intérieur des comités territoriaux de l'audiovisuel et leurs règles générales d'organisation et de fonctionnement. En outre, il ressort des mentions du procès-verbal de la réunion du CTA de Rennes du 4 avril 2022 que chaque membre instructeur du CTA a également présenté devant le CTA ses observations sur les dossiers qui lui étaient affectés, et notamment sur l'intérêt de la candidature de l'intéressée, et qu'à l'issue de cet examen, le comité a émis, comme il vient d'être dit, ses propositions de présélection des candidatures qu'il a ensuite adressées à l'ARCOM. Ainsi, il ressort de ces éléments que le dossier de la société requérante a été instruit par le CTA de Rennes. Enfin, la circonstance que le procès-verbal de la réunion du CTA de Rennes du 4 avril 2023, la note de synthèse du rapporteur du comité et les propositions de présélection des candidatures du CTA ne soient pas mentionnés dans la décision attaquée est sans incidence sur la légalité de celle-ci. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 9. Pour rejeter la candidature présentée par la société Vannes A..., l'ARCOM a estimé que la programmation musicale de A... Plaisir, service de catégorie B, axée principalement sur la variété et le pop-rock et majoritairement composée de titres " gold ", était déjà au moins en partie représentée par celles de M A..., France Bleu Armorique, A... Caroline et Chérie FM, services autorisés dans la zone avant l'appel à candidatures, et qu'elle s'avérait susceptible de compléter l'offre radiophonique de façon moins satisfaisante et de répondre dans une moindre mesure à l'intérêt du public de la zone que celles de RCF Sud Bretagne - Vannes et de A... Bro Gwened en catégorie A, d'Alouette en catégorie B, et de Europe 2 Bretagne, NRJ, A... Nova, RFM, RTL 2 et Skyrock en catégories C et D, dont les programmations étaient plus originales et plus diversifiées. Il a précisé qu'Alouette proposait des informations et rubriques locales en décrochage plus spécifiques à la zone de Vannes que celles proposées notamment par A... Plaisir. L'ARCOM a également souligné l'originalité, dans la zone de Vannes, de la programmation musicale et parlée de A... Nova. Elle a retenu, au surplus, que la disparition des services déjà autorisés dans la zone et qui bénéficiaient d'une expérience importante serait de nature à mécontenter l'auditoire de la zone de Vannes. S'agissant de l'intérêt du public et de l'impératif prioritaire de la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels : 10. En premier lieu, la société requérante fait valoir que si sa programmation est principalement axée sur la variété et le pop-rock et que ce genre musical se retrouve dans la programmation d'autres radios, comme M A..., France Bleu Armorique, A... Caroline et Chérie FM, déjà présentes dans la zone, elle s'en distingue en proposant des titres " gold " des années 1950 à 1980, avec 75 % de chansons françaises, à destination, principalement, des seniors, qui constituent une part importante de la population de Vannes, alors que les autres services, plutôt destinés aux adultes, ne visent pas principalement ce public. Toutefois, à supposer même que le contenu de la programmation de A... Plaisir, axée sur la variété avec une place importante à la diffusion de titres gold des années 1950 à 1980, corresponde aux souhaits de son auditorat cible âgé de plus de soixante ans, les dispositions précitées de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 n'impliquent pas qu'une autorisation soit nécessairement accordée à un service visant exclusivement ce public. Il ressort des pièces du dossier que plusieurs radios déjà autorisées dans cette zone, et dont la programmation musicale vise un public adulte et senior, sont susceptibles d'intéresser ce même public. Ainsi que l'ARCOM le fait valoir, la programmation musicale de Chérie FM est composée pour 58 % de variété française et internationale et pour 28 % de pop-rock, et comprend 61 % de titres " gold ". Celle de M A... est composée à 84 % de variété française, pour 59 % de titres " gold ". De même, A... Caroline, service déjà autorisé en catégorie B, s'est engagé à diffuser 75 % de titres pop-rock et 20 % de variété avec 60 à 70 % de titres " gold ". Enfin, France Bleu Armorique qui, en plus de son programme local, reprend la programmation musicale de France Bleu, en consacre 51 % à la variété française et internationale et 32 % au pop-rock pour 57 % de titres " gold ". Si la société requérante soutient qu'elle couvre des décennies plus anciennes que les services énumérés ci-dessus (années 50 à 80), d'une part, tous ces services diffusent des titres des années 1980 et France Bleu Armorique diffuse également des titres des décennies antérieures, d'autre part et, en tout état de cause, rien n'indique que la diffusion de titres de ces décennies présenterait nécessairement un intérêt supérieur pour le public de la zone, même senior, que celle des décennies proposées par les autres services autorisés. 11. En deuxième lieu, la société Vannes A... soutient qu'en retenant la candidature de A... Nova et d'Alouette plutôt que la sienne, l'ARCOM a entaché ses décisions d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation. S'agissant de A... Nova, elle fait valoir que sa programmation est certes originale mais pas davantage que la sienne, qu'elle ne vise pas les seniors et que sa diffusion en DAB+ et sur internet est suffisante pour répondre aux attentes du public féru de nouvelles technologies auquel cette radio s'adresse. Il ressort des pièces du dossier que l'ARCOM a retenu la candidature de A... Nova en raison de sa programmation musicale éclectique, principalement destinée à un public jeune-adulte et adulte, mettant à l'antenne des nouveautés ainsi que des titres plus anciens peu diffusés par les autres services de radio et complétée par une programmation parlée diversifiée et orientée vers la culture, composée d'informations générales, de rendez-vous d'annonces culturelles, de nouvelles du monde, d'interviews courtes, de revues de presse, de billets politiques, de reportages culturels ainsi que diverses autres émissions. Eu égard à ce qui a été dit au point 10 ci-dessus, la circonstance que A... Nova soit diffusée en mode numérique (DAB+) ne suffit pas pour établir qu'en retenant ce programme destiné au public jeune, plutôt que celui de la société requérante destiné au public senior, l'ARCOM aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation, alors au surplus qu'elle fait valoir sans être contestée que le niveau d'équipement des foyers français en récepteurs DAB+ est très inférieur à celui en récepteurs FM et qu'en 2022, seuls 13,7 % des individus étaient équipés d'un poste fixe DAB+ et que seuls 16,8 % des individus équipés d'un autoradio disposaient d'un autoradio compatible avec le DAB+. 12. Par ailleurs, la société Vannes A... fait valoir qu'Alouette, dont la candidature lui a été préférée en catégorie B, ne propose que 17,5 minutes par jour d'informations et de rubriques locales alors qu'elle-même en propose 180 minutes par jour, ciblées sur les seniors et avec des décrochages et des intervenants locaux et que l'ARCOM a fait une inexacte application du critère de la contribution à la production de programmes réalisés localement qui figure au 5° de l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986. Toutefois, ainsi que cela ressort des dossiers de candidature des deux radios, les informations et rubriques locales de A... Plaisir sont communes aux zones de Vannes et Lorient, voire au public morbihannais dans son ensemble, alors qu'Alouette propose un décrochage spécifique à la zone de Vannes. Par ailleurs, il est précisé dans le procès-verbal de la séance du collège plénier de l'ARCOM du 29 mars 2023 qu'Alouette a aussi été retenue pour sa programmation musicale diversifiée, axée sur le pop-rock et la variété à destination d'un public plus large que celui de A... Plaisir. Enfin, pour apprécier l'intérêt de chaque projet pour le public, l'ARCOM pouvait, sans commettre d'erreur de droit, également tenir compte de l'expérience acquise dans la zone par les différents candidats et, en particulier, en l'espèce, de la circonstance que la disparition du service Alouette, autorisé depuis 2007, serait de nature à mécontenter les auditeurs de la zone. Dans ces conditions, les circonstances que, d'une part, le programme de A... Plaisir comporte nettement plus de temps de diffusion d'informations et de rubriques locales que celui d'Alouette et, d'autre part, que la société requérante a, dans son dossier de candidature, indiqué vouloir " trouver un lieu de présence permanente à Vannes (...) dans le but d'offrir un lieu dédié pour le journaliste et le commercial affectés à Vannes ", ne suffisent pas pour établir que l'ARCOM aurait commis une erreur d'appréciation en retenant la candidature du service Alouette dont elle a considéré qu'il était plus susceptible de compléter utilement l'offre radiophonique que celle de la société Vannes A.... 13. Dans ces conditions, en rejetant la candidature de la société Vannes A... au motif que les services retenus étaient davantage susceptibles de compléter utilement l'offre radiophonique que celle de cette société, l'ARCOM n'a pas fait une inexacte application des critères de l'article 29-3 de la loi du 30 septembre 1986. S'agissant de la répartition des services radios entre les différentes catégories de services : 14. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a déjà été dit, qu'à l'issue de l'appel à candidatures, la zone de Vannes compte au total deux radios en catégorie A, trois radios en catégorie B, une radio en catégorie C, neuf radios en catégorie D et trois radios en catégorie E. La société requérante soutient que l'ARCOM, en retenant le service A... Nova, a privilégié les radios en catégorie D au détriment des autres catégories et que ce " déséquilibre " porte atteinte au pluralisme des courants d'expression socio-culturels. Toutefois, la seule circonstance qu'il existe un nombre plus élevé de radios en catégorie D que dans les autres catégories est insuffisante pour établir l'existence d'une atteinte au pluralisme des courants d'expression socio-culturels, alors au demeurant que la catégorie D regroupe les services de radio thématiques à vocation nationale, généralement musicales. En outre, alors que la zone de Vannes comptait deux services radio en catégorie B et quatre en catégorie D avant l'appel à candidatures, et qu'elle compte désormais six services radio en catégories A, B et C et douze services radio en catégories D et E, en prenant les décisions attaquées, l'ARCOM n'a pas méconnu le juste équilibre entre les réseaux nationaux de radiodiffusion, d'une part, et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, d'autre part. S'agissant de l'impératif prioritaire de diversification des opérateurs et la nécessité d'éviter les abus de position dominante : 15. Il appartient à l'ARCOM, lorsqu'elle statue sur l'attribution des autorisations d'exploiter des services radiophoniques, d'apprécier l'intérêt de chaque projet pour le public au regard de l'impératif de la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels. Lorsque ces projets présentent un intérêt équivalent pour le public, elle peut se déterminer en prenant en compte la nécessité d'assurer la diversification des opérateurs. 16. La société Vannes A... soutient qu'alors qu'il lui appartient d'assurer un accès équilibré de tous les opérateurs à la ressource publicitaire, en autorisant le service Alouette plutôt que le sien, l'ARCOM a méconnu le principe de diversification des opérateurs et a renforcé la supposée " domination régionale " de la société Précom, devenue Additi Media, filiale du groupe Ouest France, qui diffusait dans le CTA de Rennes, à la date de l'appel à candidatures, les programmes des radios de catégorie B A... Océane et Hit West et qui assure la Régie publicitaire des radios de catégorie B Alouette et A... Bonheur. Toutefois, et en tout état de cause, eu égard à ce qui a été dit aux points 10 à 13, en l'absence d'intérêt équivalent pour le public, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'ARCOM aurait dû se déterminer en prenant en compte la nécessité d'assurer la diversification des opérateurs. Au surplus, ainsi que l'ARCOM le fait valoir en défense, la société Vannes A... ne peut ainsi utilement se fonder sur la circonstance que le groupe Additi Media assure la régie publicitaire d'Alouette pour soutenir qu'elle aurait restreint l'accès à la ressource publicitaire dans la zone de Vannes et méconnu l'impératif de diversification des opérateurs en y autorisant ce service. Au demeurant, le choix de l'ARCOM d'autoriser Alouette à exploiter une fréquence dans la zone de Vannes, dans laquelle ce service bénéficiait précédemment d'une autorisation arrivée à échéance, ne saurait avoir eu pour effet, en pratique, d'accentuer un quelconque déséquilibre. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Vannes A... n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de l'ARCOM du 29 mars 2023 rejetant sa candidature en vue d'exploiter le service A... Plaisir dans la zone de Vannes. Sur les frais liés à l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'ARCOM, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Vannes A... demande au titre des frais liés à l'instance. D É C I D E : Article 1er : La requête de la société Vannes A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Vannes A... et à l'autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. Délibéré après l'audience du 10 juin 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Menasseyre, présidente de chambre, - Mme Vrignon-Villalba, présidente-assesseure, - Mme Collet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe de la cour, le 4 juillet 2024. La rapporteure, C. Vrignon-VilallbaLa présidente, A. Menasseyre La greffière N. Couty La République mande et ordonne à la ministre de la culture ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23PA03057