CAA de DOUAI, 3ème chambre - formation à 3, 11/05/2017, 16DA00726, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-11
Numéro : 16DA00726
Président : M. Albertini
Rapporteur : M. Jean-François  Papin
Commissaire du gouvernement : M. Habchi
Avocat(s) : FILLIEUX - FASSEU AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A...D...a demandé au tribunal administratif de Lille : - d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 14 décembre 2009 par laquelle la commission départementale d'aménagement foncier du Nord s'est prononcée sur la réclamation qu'il avait formée dans le cadre des opérations de remembrement mises en oeuvre sur le territoire des communes d'Herlies et de Wicres pour permettre l'élargissement de la route nationale 41 ; - d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés pris par le préfet du Nord les 18 mars 1997, 15 avril 1997, 24 février 1999, 3 mai 2001, 31 octobre 2001, 15 novembre 2001 et 7 octobre 2005 dans le cadre de ces opérations ; - de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1004887 du 25 avril 2013, le tribunal administratif de Lille a annulé la décision du 14 décembre 2009 de la commission départementale d'aménagement foncier du Nord en tant qu'elle s'est prononcée sur la réclamation de M. D...et a rejeté le surplus des conclusions de cette demande. Par un arrêt n° 13DA01017 du 10 avril 2014, la cour administrative d'appel de Douai a rejeté les appels formés par M.D..., d'une part, et par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, d'autre part, contre ce jugement. Par une décision n° 381339 du 13 avril 2016, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Douai du 10 avril 2014 en tant qu'il a rejeté l'appel du ministre et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Douai. Procédure devant la cour : Par un recours et un mémoire, enregistrés le 26 février 2014 et le 19 avril 2017, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a demandé, dans la mesure des conclusions qui ont été renvoyées à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 avril 2013 du tribunal administratif de Lille en tant qu'il a annulé la décision du 14 décembre 2009 de la commission départementale d'aménagement foncier du Nord se prononçant sur la réclamation de M.D... ; 2°) de rejeter les conclusions correspondantes de la demande que M. D...a présentée devant ce tribunal. Il soutient, dans la même mesure, que : - la commission départementale d'aménagement foncier du Nord était compétente pour se prononcer, le 14 décembre 2009, sur la réclamation de M.D..., alors même que l'arrêté préfectoral du 15 mai 1997 modifiant sa composition n'avait pas été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture ; - les autres moyens présentés devant le tribunal administratif de Lille par M. D...à l'encontre de la décision du 14 avril 2009 de la commission rejetant sa réclamation ne sont pas fondés, la commission n'ayant pas siégé dans une composition irrégulière, les parcelles A 866, B 62, B 306 et ZA 607 étant bien incluses dans le périmètre des opérations, la contestation de l'intéressé relative à la création d'une servitude conventionnelle pour le passage d'une conduite d'eau potable grevant sa parcelle d'attribution ZH 311 ayant été examinée par la commission départementale, les parcelles B 392 et A 712 n'ayant pas à lui être réattribuées, la méconnaissance de la règle d'équivalence et l'aggravation des conditions d'exploitation n'étant pas établies et les autres moyens ne pouvant qu'être écartés comme n'ayant pas été soulevés devant la commission départementale. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2014, M. D...conclut, dans la mesure des conclusions qui ont été renvoyées à la cour, au rejet du recours. Il soutient, dans la même mesure, que : - les parcelles A 866, B 62, B 306 et ZA 607 n'étant pas incluses dans le périmètre des opérations, la commission départementale s'est prononcée au-delà de son domaine de compétence ; - les parcelles B 392 et A 712 devaient lui être réattribuées ; - la règle d'équivalence a été méconnue ; - la commission départementale n'a pas répondu à ses griefs tirés de la suppression illégale d'un chemin rural et du détournement de pouvoir dont est entachée la nouvelle répartition. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-François Papin, premier conseiller, - et les conclusions de M. Hadi Habchi, rapporteur public. 1. Considérant que, par un arrêté du 24 février 1999, le préfet du Nord a décidé de mettre en oeuvre des opérations de remembrement sur le territoire des communes d'Herlies, de Wicres, d'Illies, de Marquillies et de Sainghin-en-Weppe, afin de permettre l'élargissement de la route nationale 41 ; que M.D..., propriétaire de parcelles agricoles concernées par ce remembrement, a présenté une réclamation devant la commission départementale d'aménagement foncier du Nord, qui, par une décision du 14 décembre 2009, a refusé d'y faire droit ; que M. D...a contesté la légalité de ce refus devant le tribunal administratif de Lille, qui, par un jugement du 25 avril 2013, l'a annulé au motif que la commission départementale était incompétente pour se prononcer sur sa réclamation ; que, par un arrêt du 10 avril 2014, la cour administrative d'appel de Douai a rejeté l'appel formé contre ce jugement par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt ; que, par une décision du 13 avril 2016, le Conseil d'Etat a toutefois annulé cet arrêt, en tant seulement qu'il a rejeté l'appel du ministre, et renvoyé l'affaire, dans cette seule mesure, à la cour ; 2. Considérant que, pour annuler la décision du 14 décembre 2009 de la commission départementale d'aménagement foncier du Nord, le tribunal administratif de Lille a relevé qu'il n'était pas établi que l'arrêté du préfet du Nord du 15 mai 2007 modifiant la composition de cette commission instituée par un précédent arrêté avait fait l'objet de la publication au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département requise par les dispositions alors en vigueur de l'article R. 121-9 du code rural et en a déduit que " faute de publication, la commission départementale, qui n'a pas été régulièrement constituée, n'avait pas compétence pour statuer sur les réclamations formées devant elle à l'encontre du projet de remembrement des communes de Herlies et de Wicres " ; 3. Considérant, toutefois, que l'arrêté du 15 mai 2007, qui désignait les membres d'une commission administrative, présentait le caractère d'un acte de nomination prenant effet dès la date de sa signature, indépendamment des conditions de sa publication ; qu'ainsi, alors même que cet arrêté n'avait pas été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, mais seulement dans l'édition du 9 juin 2007 d'un journal local, la commission départementale a pu valablement siéger le 14 décembre 2009 pour se prononcer sur la réclamation que lui avait présentée M.D... ; qu'il suit de là que, quelle que soit la pertinence de l'argumentation développée à l'appui de son moyen d'appel, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est fondé à soutenir que le tribunal administratif de Lille a retenu à tort l'incompétence de la commission départementale pour annuler sa décision du 14 décembre 2009 en tant qu'elle s'était prononcée sur la réclamation de M.D... ; 4. Considérant qu'il appartient à la cour, saisie, dans la mesure des conclusions qui lui ont été renvoyées, de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens présentés par M. D...devant le tribunal administratif de Lille à l'encontre de cette décision ; Sur la recevabilité de certains de ces moyens : 5. Considérant que les moyens tirés de ce que le commissaire-enquêteur n'aurait pas répondu à chacune des observations formulées par les propriétaires s'étant manifesté durant l'enquête publique, de l'erreur qui entacherait le rapport de présentation du directeur régional de l'agriculture et de la forêt figurant au dossier d'enquête publique, de l'incompatibilité du projet de remembrement avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux de la Lys, de ce que les prescriptions environnementales édictées par l'arrêté préfectoral du 24 février 1999 prescrivant le remembrement et par les arrêtés préfectoraux modificatifs des 3 mai et 15 novembre 2001 n'auraient pas été respectées, de ce qu'un chemin rural aurait été illégalement supprimé et du détournement de pouvoir dont procéderait la nouvelle répartition de terres n'ont pas été invoqués devant la commission départementale d'aménagement foncier ; que, présentés pour la première fois devant le juge de l'excès de pouvoir, ces moyens ne peuvent donc qu'être écartés comme irrecevables ; qu'il suit de là que la fin de non-recevoir opposée par le ministre doit être accueillie ; Sur le bien-fondé des autres moyens : En ce qui concerne la légalité externe de la décision contestée : 6. Considérant, en premier lieu, que la commission départementale d'aménagement foncier du Nord a pu, lorsqu'elle s'est réunie le 14 décembre 2009, valablement être présidée par M. B...C..., ancien fonctionnaire de l'Etat qui était inscrit sur la liste des commissaires-enquêteurs et qui avait été désigné par le président du tribunal de grande instance de Lille en tant que président suppléant de cette commission ; que, par l'arrêté du 15 mai 2007 mentionné au point 3, le préfet du Nord avait nommé M. C...dans cette fonction ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, l'article L. 121-8 du code rural, dans sa rédaction applicable aux opérations en cause, n'imposait plus, contrairement à la disposition antérieurement en vigueur, que la commission départementale soit présidée par un magistrat ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article R. 121-10 du code rural, la commission départementale délibère dans les conditions et selon les modalités procédurales prévues à l'article R. 121-4 pour les commissions communales ou intercommunales ; qu'au nombre de ces modalités figure la règle selon laquelle la commission ne peut valablement délibérer que lorsque la moitié au moins de ses membres, dont le président ou le président suppléant, sont présents, mais que, sur seconde convocation, elle peut siéger quel que soit le nombre des membres présents ; qu'il est constant que, lorsqu'elle s'est prononcée, le 14 décembre 2009, sur la réclamation de M.D..., la commission départementale d'aménagement foncier du Nord était réunie à la suite d'une seconde convocation, une séance précédente n'ayant pu se tenir faute de quorum ; qu'ainsi, M. D...ne peut utilement se prévaloir de ce que le quorum n'aurait pas été atteint au début de cette seconde séance du 14 décembre 2009 ; qu'il ne peut davantage utilement invoquer le délai mis par le secrétariat de la commission pour notifier sa décision, lequel est dépourvu d'incidence sur la légalité de celle-ci ; qu'enfin, la commission départementale a pu, sans entacher d'irrégularité la procédure à l'issue de laquelle la décision en litige a été prise, se limiter à convoquer les seuls propriétaires concernés par l'annulation partielle, prononcée par le juge administratif, de sa précédente décision ; 8. Considérant, en troisième lieu, que, si, en vertu de l'article R. 121-18 du code rural, les fonctions de membre d'une commission communale ou intercommunale de remembrement et celles de membre de la commission départementale sont incompatibles, cette incompatibilité ne s'applique pas, de la lettre même de cet article, aux agents de l'administration ; qu'ainsi, M. E..., fonctionnaire de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt du Nord désigné par le préfet du Nord pour le représenter au sein de la commission intercommunale et de la commission départementale d'aménagement foncier, a pu valablement siéger dans ces deux instances ; qu'au demeurant, cet agent n'était pas, contrairement à ce qui est allégué, le secrétaire de la commission intercommunale, alors même qu'il a pu ponctuellement suppléer l'absence du fonctionnaire de son service désigné comme secrétaire à l'occasion de l'une des séances ; qu'en outre, ni la circonstance qu'avait également été confiée à M. E...la mission d'assister les membres de la commission compétente pour se prononcer sur la révision du plan local d'urbanisme des communes concernées, ni celle qu'il avait par ailleurs pour fonctions de conseiller l'autorité préfectorale pour la mise en oeuvre de la législation sur l'eau et qu'il était chargé de la police de l'eau n'ont été davantage de nature à faire obstacle à ce qu'il puisse valablement siéger au sein de la commission départementale d'aménagement foncier à la date à laquelle celle-ci a pris la décision en litige ; qu'enfin, en admettant même que, compte tenu des connaissances techniques et juridiques qui étaient les siennes, M. E... ait pris une part active aux débats tenus, en présence des propriétaires intéressés, au cours de cette séance de la commission départementale, ce constat ne suffit pas à établir que M. E... aurait, de fait, exercé la présidence de séance ; 9. Considérant, en quatrième lieu, que, si les motifs de la décision contestée précisent que les membres de la commission départementale ont délibéré en l'absence du géomètre expert, cette mention, systématiquement portée par le secrétariat de la commission, a seulement pour objet d'attester de ce que le géomètre expert appelé, le cas échéant, à éclairer la commission au cours de la séance s'est retiré avant le délibéré et de ce que seuls les membres ont pris part à celui-ci ; que le requérant ne saurait toutefois tirer de cette mention que les membres de la commission aurait été conduits à se prononcer dans le sens retenu faute d'avoir pu être éclairés par un géomètre expert, dont la présence n'était aucunement requise et qui n'avait pas même à être convoqué à la séance ; 10. Considérant, en dernier lieu, qu'aucune disposition législative ni réglementaire n'impose que le dossier de l'enquête publique ou le rapport du commissaire-enquêteur soit communiqué à la commission départementale, ni que ces documents soient en sa possession lorsqu'elle examine les réclamations des propriétaires ; qu'il ressort, au demeurant, des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la séance du 5 juillet 2004 de la commission intercommunale d'aménagement foncier, que ce rapport a été présenté à cette commission, appelée à se prononcer d'abord sur le projet, le représentant de l'administration siégeant au sein de la commission départementale disposant ensuite des éléments d'information issus de l'enquête susceptibles d'éclairer, le cas échéant, les autres membres de celle-ci ; qu'il suit de là que le moyen ne peut qu'être écarté ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à soutenir que la décision contestée aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ; En ce qui concerne la légalité interne : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code rural, dans sa rédaction applicable aux opérations en cause : " L'aménagement foncier agricole et forestier, applicable aux propriétés rurales non bâties, se fait au moyen d'une nouvelle distribution des parcelles morcelées et dispersées. / Il a principalement pour but, par la constitution d'exploitations rurales d'un seul tenant ou à grandes parcelles bien groupées, d'améliorer l'exploitation agricole des biens qui y sont soumis. Il doit également avoir pour objet l'aménagement rural du périmètre dans lequel il est mis en oeuvre. / Sauf accord des propriétaires et exploitants intéressés, le nouveau lotissement ne peut allonger la distance moyenne des terres au centre d'exploitation principale, si ce n'est dans la mesure nécessaire au regroupement parcellaire. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-4 de ce code, dans sa rédaction alors applicable : " Chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à celle des terrains qu'il a apportés, déduction faite de la surface nécessaire aux ouvrages collectifs mentionnés à l'article L. 123-8 et compte tenu des servitudes maintenues ou créées. / (...) / Sauf accord exprès des intéressés, l'équivalence en valeur de productivité réelle doit, en outre, être assurée par la commission communale dans chacune des natures de culture qu'elle aura déterminées. Il peut toutefois être dérogé, dans les limites qu'aura fixées la commission départementale pour chaque région agricole du département, à l'obligation d'assurer l'équivalence par nature de culture. / (...) " et qu'aux termes de l'article R. 123-3 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Les opérations définies aux articles précédents prennent en considération l'état des fonds à la date de l'arrêté préfectoral fixant le périmètre de remembrement " ; 13. Considérant qu'il appartient seulement au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de la décision de la commission départementale d'aménagement foncier qui lui est soumise, au regard notamment des principes énoncés par les dispositions précitées du code rural, mais non l'opportunité ou l'équité du regroupement parcellaire effectué au titre du remembrement ; S'agissant de l'inclusion des parcelles cadastrées A 866, B 62, B 306 et ZA 607 dans le périmètre des opérations : 14. Considérant que, si M. D...soutient que des parcelle d'apport cadastrées A 866, B 62, B 306 et ZA 607 auraient été à tort regardées par la commission départementale comme incluses dans le périmètre du remembrement, de sorte que la commission aurait outrepassé son domaine de compétence, il ressort des pièces du dossier que le moyen manque en fait, ces parcelles étant effectivement incluses dans le périmètre des opérations, tel que modifié par l'arrêté préfectoral du 3 mai 2001 ; S'agissant de la création d'une servitude sur la parcelle cadastrée ZH 311 : 15. Considérant que, si M. D...soutient que sa contestation relative à la création d'une servitude conventionnelle pour le passage d'une conduite d'eau potable grevant sa parcelle d'attribution ZH 311 n'aurait pas été examinée par la commission départementale, il résulte de l'examen de la décision contestée que le moyen manque en fait ; S'agissant de la réattribution des parcelles cadastrées B 392 et A 712 : 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-3 du code rural, dans sa rédaction applicable aux opérations en cause : " Doivent être réattribués à leurs propriétaires, sauf accord contraire, et ne subir que les modifications de limites indispensables à l'aménagement : / (...) / 4° Les immeubles présentant, à la date de l'arrêté fixant le périmètre de remembrement, les caractéristiques d'un terrain à bâtir au sens du 1° du paragraphe II de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; / (...) " ; qu'ainsi, pour être qualifiée de terrain à bâtir devant être réattribué à son propriétaire, une parcelle doit simultanément obéir, à la date de l'arrêté prescrivant le remembrement, à une condition de desserte et, lorsqu'un plan local d'urbanisme est applicable, être située dans un secteur désigné comme constructible par ce document ; 17. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles d'apport cadastrées B 392 et A 712 n'étaient pas situées, à la date de l'arrêté prescrivant le remembrement, dans de telles zones par le plan local d'urbanisme, mais dans une zone agricole ; qu'ainsi, bien que bénéficiant de dessertes collectives, ces parcelles ne pouvaient être regardées comme constituant, au sens et pour l'application du 4° de l'article L.123-3 du code rural, des terrains à bâtir devant être réattribuées à leur propriétaire ; S'agissant de la règle d'équivalence et de l'aggravation alléguée des conditions d'exploitation : 18. Considérant que l'équivalence entre apports et attributions que les commissions d'aménagement foncier sont tenues d'assurer par application des dispositions précitées de L. 123-4 du code rural doit être appréciée en valeur de productivité réelle des sols, indépendamment de leur valeur vénale, locative ou cadastrale et par compte de propriété ; 19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'au sein de son compte de propriété n° 6220 en cause, M. D...a apporté des parcelles de terres revêtant une valeur de productivité réelle de 27 627 points et a reçu des parcelles de terres d'attribution représentant une valeur de 27 338 points ; qu'il ne peut, dès lors, compte tenu des principes qui viennent d'être rappelés au point précédent et eu égard au faible écart constaté en valeur de productivité réelle entre ses apports et ses attributions, soutenir que la règle d'équivalence en valeur posée par l'article L. 123-4 du code rural aurait, en l'espèce, été méconnue ; 20. Considérant, enfin, que, si M. D...allègue que l'attribution de son nouveau parcellaire aurait aggravé ses conditions d'exploitation, il n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé ; S'agissant du choix de la procédure d'aménagement : 21. Considérant enfin que M. D...ne peut utilement invoquer, au soutien des conclusions qu'il dirige contre la décision du 14 décembre 2009 par laquelle la commission départementale a rejeté sa réclamation, le moyen tiré de ce que le choix de la procédure d'aménagement retenu en l'espèce, par un arrêté préfectoral qui n'a pas la nature d'un acte réglementaire et qui est devenu définitif, serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. D...n'est pas fondé à soutenir que la décision contestée serait entachée d'illégalité ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 25 avril 2013, le tribunal administratif de Lille a annulé, pour excès de pouvoir, la décision du 14 décembre 2009 de la commission départementale d'aménagement foncier du Nord rejetant la réclamation de M. D...et que la demande que ce dernier a présentée devant ce tribunal doit, dans cette mesure, être rejetée ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 25 avril 2013 du tribunal administratif de Lille est annulé, en tant seulement qu'il a annulé, pour excès de pouvoir, la décision du 14 décembre 2009 de la commission départementale d'aménagement foncier du Nord rejetant la réclamation présentée par M.D.... Article 2 : En tant qu'elles sont dirigées contre cette décision, les conclusions de la demande présentée par M. D...devant le tribunal administratif de Lille sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt et à M. A...D.... Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Nord. Délibéré après l'audience publique du 27 avril 2017 à laquelle siégeaient : - M. Paul-Louis Albertini, président de chambre, - M. Olivier Nizet, président-assesseur, - M. Jean-François Papin, premier conseiller. Lu en audience publique le 11 mai 2017. Le rapporteur, Signé : J.-F. PAPIN Le président de chambre, Signé : P.-L. ALBERTINI Le greffier, Signé : I. GENOT La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le greffier, Isabelle Genot 1 2 N°16DA00726