Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 14/06/2007, 05NT01910, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2007-06-14
Numéro : 05NT01910
Président : M. CADENAT
Rapporteur : M. Christian  GUALENI
Commissaire du gouvernement : M. MILLET
Avocat(s) : GOURVENNEC

Vu la requête, enregistrée le 13 décembre 2005, présentée pour la SOCIETE SOPROPECHE, dont le siège est 15, rue Florian Laporte à Lorient (56100), par Me Gourvenec, avocat au barreau de Brest ; la SOCIETE SOPROPECHE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 01-2494 du 13 octobre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 5 385 995,84 euros, en réparation des conséquences dommageables de la suspension de l'emploi des farines de poissons du 14 novembre 2000 au 13 février 2001 et des restrictions apportées à leur utilisation par voie de circulaire des services vétérinaires du 19 février 2001 et par arrêté ministériel du 24 août 2001 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser ladite somme majorée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts au jour de la décision à intervenir ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 90/425/CEE du 26 juin 1990 du Conseil des Communautés européennes relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur ; Vu la décision 2000/766/CE du 4 décembre 2000 du Conseil de l'Union européenne relative à certaines mesures de protection à l'égard des encéphalopathies spongiformes transmissibles et à l'utilisation de protéines animales dans l'alimentation des animaux ; Vu la décision 2001/9/CE du 29 décembre 2000 de la Commission des Communautés européennes relative aux mesures de contrôle requises pour la mise en oeuvre de la décision 2000/766/CE du Conseil ; Vu la loi du 1er août 1905 sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services en ce qui concerne la commercialisation des produits ou de services ; Vu le décret n° 86-1037 du 15 septembre 1986 modifié portant application de la loi du 1er août 1905 sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services en ce qui concerne la commercialisation des produits ou de services ; Vu l'arrêté interministériel du 24 juillet 1990 portant interdiction de l'emploi de certaines protéines d'origine animale dans l'alimentation et la fabrication d'aliments destinés aux animaux de l'espèce bovine ; Vu l'arrêté interministériel du 14 novembre 2000 modifiant l'arrêté du 24 juillet 1990 susvisé ; Vu l'arrêté interministériel du 13 février 2001 modifiant l'arrêté du 24 juillet 1990 susvisé et fixant des conditions supplémentaires à la commercialisation, aux échanges, aux importations et aux exportations de certains produits d'origine animale destinés à l'alimentation animale et à la fabrication d'aliments des animaux ; Vu le code de la consommation ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 mai 2007 : - le rapport de M. Gualeni, rapporteur ; - les observations de Me Gourvenec, avocat de la SOCIETE SOPROPECHE ; - et les conclusions de M. Millet, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par arrêté interministériel du 14 novembre 2000 modifiant celui du 24 juillet 1990 portant interdiction de l'emploi de certaines protéines d'origine animale dans l'alimentation et la fabrication d'aliments destinés aux bovins, le ministre de l'agriculture et de la pêche a étendu cette interdiction à certaines graisses animales destinées à l'alimentation d'autres animaux et a, notamment, suspendu l'emploi de farines de poissons dans l'alimentation et la fabrication d'aliments destinés aux animaux des espèces dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine, à l'exclusion des poissons d'élevage ; que l'arrêté interministériel du 13 février 2001 susvisé a levé, en ce qui concerne les farines de poissons, la mesure de suspension édictée par l'arrêté du 14 novembre 2000, sous réserve du respect des conditions posées par les dispositions de la décision 2001/9/CE en date du 29 décembre 2000 de la Commission des Communautés européennes portant, notamment, sur la production de ces farines dans des usines se consacrant uniquement à la production de farines de poissons et agréées à cette fin ; que la SOCIETE SOPROPECHE, principal importateur et distributeur français de farines de poissons, relève appel du jugement du 13 octobre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 5 385 995,84 euros, en réparation des conséquences dommageables de la suspension de l'emploi des farines de poissons du 14 novembre 2000 au 13 février 2001 et des restrictions apportées à leur utilisation par voie de circulaire des services vétérinaires du 19 février 2001 et par arrêté ministériel du 24 août 2001 ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, que pour écarter le moyen tiré de ce que l'intervention de l'arrêté ministériel du 14 novembre 2000 susmentionné est constitutive d'un détournement de pouvoir, le tribunal administratif a relevé que si la société soutient que des considérations politiques et non scientifiques ont accéléré la décision d'interdiction, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi ; qu'en statuant ainsi le tribunal administratif a, contrairement à ce que soutient la société requérante, suffisamment motivé son jugement et a répondu au moyen soulevé sur ce point ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : La décision ( ) contient ( ) les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application ( ) ; que si la société requérante soutient que les visas du jugement attaqué ne mentionnent pas la circulaire des services vétérinaires du 19 février 2001 dont elle a mis en cause la légalité, les motifs du jugement mentionnent ce texte et comportent une analyse de ses dispositions ; qu'ainsi, et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 741-2 du code de justice administrative manque en fait ; Sur la responsabilité pour faute ; En ce qui concerne la légalité de l'arrêté interministériel du 14 novembre 2000 : Considérant, en premier lieu, que l'article 10 de la directive 90/425/CEE du 26 juin 1990 du Conseil des Communautés européennes prévoit qu'un Etat peut, pour des motifs graves de protection de la santé publique ou de la santé animale, prendre les mesures conservatoires qui s'imposent dans l'attente de la confirmation ou de l'infirmation de leur bien-fondé par les instances communautaires ; qu'il résulte de l'instruction que la mesure de suspension litigieuse de l'emploi de farines de poissons dans l'alimentation et la fabrication d'aliments destinés aux animaux des espèces dont la chair ou les produits sont destinés à la consommation humaine, a été prise par l'Etat français à la suite de la survenue de cas d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) sur des bovins nés après l'interdiction de l'emploi de farines carnées dans l'alimentation de ces animaux, faisant craindre l'hypothèse d'une contamination croisée accidentelle ou frauduleuse, lorsque certains produits ne sont autorisés que pour certaines espèces ; que, par suite, et alors même qu'en l'état des connaissances scientifiques de l'époque, les poissons ne constituaient pas des espèces chez lesquelles avait pu être mis en évidence le prion pathologique, l'arrêté interministériel contesté du 14 novembre 2000 suspendant l'emploi de toutes les farines d'origine animale dans l'alimentation des animaux de toutes espèces, dans l'attente d'un avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), n'est pas, ainsi que l'a jugé le tribunal, entaché d'erreur manifeste dans l'appréciation des mesures de précaution qui s'imposent en matière de santé publique ; Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la suspension de l'emploi des farines de poissons dans l'alimentation animale décidée par la France a été confirmée par la décision 2000/766 en date du 4 décembre 2000 du Conseil de l'Union Européenne, qui n'a autorisé l'emploi de ces farines que dans l'alimentation d'animaux autres que les ruminants sous réserve de la mise en place des mesures de contrôle, lesquelles ont été fixées par la décision précitée du 29 décembre 2000 de la Commission des Communautés européennes prévoyant, notamment, la séparation des circuits de production de farines de poissons et des autres farines d'origine animale ; que, d'ailleurs, la mesure de suspension litigieuse n'a été levée par l'arrêté interministériel du 13 février 2001 précité, que sous réserve du respect des conditions fixées par ladite décision de la Commission des Communautés européennes ; que la société requérante, qui ne soutient ni même n'allègue avoir sollicité l'abrogation de l'arrêté du 14 novembre 2000 n'est pas davantage fondée à soutenir que ledit arrêté dont la légalité doit être appréciée à la date de son édiction méconnaîtrait la décision susmentionnée du 4 décembre 2000 intervenue postérieurement ; Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu des dispositions de l'article L. 221-5 du code de la consommation, le ministre chargé de la consommation et le ou les ministres intéressés peuvent suspendre, en cas de danger grave ou immédiat, la fabrication, l'importation, l'exportation, la mise sur le marché d'un produit ou faire procéder à son retrait ou à sa destruction lorsque celle-ci constitue le seul moyen de faire cesser le danger, tandis qu'en application des dispositions de l'article 4-1 du décret susvisé du 15 septembre 1986 des arrêtés du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de la consommation fixent, pour des raisons de santé humaine ou animale la liste des ingrédients (matières premières) dont l'incorporation dans les aliments composés est interdite ; qu'ainsi, et en tout état de cause, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les mesures adoptées par l'arrêté interministériel susvisé ne pouvaient être légalement prises que par un décret ; que, par ailleurs, compte tenu de l'urgence à prendre des mesures de précaution au regard de la survenue de cas d'ESB sur des bovins nés après l'interdiction de l'emploi de farines carnées dans l'alimentation de ces animaux, ledit arrêté a pu légalement être pris sans attendre l'avis de l'AFSSA saisie parallèlement ; Considérant que la SOCIETE SOPROPECHE ne saurait se prévaloir utilement des désaccords qui auraient opposé différentes autorités de l'Etat sur l'urgence de la décision à prendre, en raison des conséquences techniques, sanitaires et économiques d'une interdiction totale des farines animales dans l'alimentation des animaux pour soutenir que l'arrêté interministériel du 14 novembre 2000 serait entaché de détournement de pouvoir ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêté interministériel contesté du 14 novembre 2000 n'est pas entaché d'une illégalité de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; En ce qui concerne la circulaire des services vétérinaires du 19 février 2001 et l'arrêté du 24 août 2001 : Considérant que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la circulaire susvisée qui a été adressée par les services vétérinaires d'Ille-et-Vilaine aux fabricants d'aliments pour animaux de ce département, comporte le nom et la qualité de son signataire ; que si la SOCIETE SOPROPECHE soutient que ladite circulaire a été diffusée sans information préalable des syndicats représentatifs de la profession, il ne ressort d'aucune disposition ni d'aucun principe général du droit que la diffusion d'une telle circulaire aurait dû être précédée d'une mesure d'information de la profession ; qu'au demeurant, la société requérante n'invoque aucune disposition pertinente à l'appui de son argumentation ; Considérant qu'il ressort des termes de cette circulaire que les services vétérinaires ont entendu informer les professionnels intervenant dans le secteur de l'évolution de la réglementation récente et à venir au sujet de l'utilisation des farines de poissons, et notamment de l'arrêté du 19 février 2001 susmentionné et d'un arrêté en cours de préparation qui est finalement intervenu le 24 août 2001 ; que si la société requérante reproche à l'Etat d'avoir, par cette circulaire, imposé aux fabricants d'aliments incorporant de la farine de poissons de déclarer l'utilisation de telles farines, de garantir l'absence de fabrication, de stockage et de transit d'aliments pour ruminants sur un site où la farine de poissons est utilisée et d'obtenir des destinataires des produits ainsi fabriqués une attestation sur l'honneur que les produits sont destinés à des animaux détenus sur une exploitation où n'est présent aucun ruminant, ces prescriptions qui ont été reprises à l'annexe II de l'arrêté susvisé du 24 août 2001, ne font que mettre en oeuvre les mesures de contrôle fixées par la décision précitée du 29 décembre 2000 de la Commission des Communautés européennes prévoyant, notamment, la séparation des circuits de production de farines de poissons et des autres farines d'origine animale ; qu'enfin, la société requérante n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre le fait que des organisations de fabricants d'aliments pour animaux ont recommandé à leurs adhérents de ne pas réutiliser la farine de poisson et ces prescriptions qui n'ont pas pour effet, contrairement à ce qu'elle soutient, de déléguer une activité de service de contrôle sanitaire à des personnes privées ; qu'il résulte d'ailleurs de l'instruction que ce sont les contraintes de séparation complète des circuits de production qui sont à l'origine de ces recommandations ; qu'il est constant que le principe de cette séparation résulte directement des mesures de contrôle fixées par la décision susmentionnée du 29 décembre 2000 de la Commission des Communautés européennes ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture et de la pêche à la demande de première instance en tant qu'elle était fondée sur l'illégalité de la circulaire du 19 février 2001 et de l'arrêté du 24 août 2001 la société requérante n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'Etat à raison de l'illégalité dont seraient entachés la circulaire et l'arrêté susvisés ; Sur la responsabilité sans faute : Considérant que l'autorité administrative, en prenant l'arrêté susmentionné du 14 novembre 2000, s'est bornée à faire usage des pouvoirs qu'elle tirait de l'article L. 221-5 du code de la consommation et de la loi susvisée du 1er août 1905 sur les fraudes et falsifications en matière de produits ou de services en ce qui concerne la commercialisation des produits ou de services ; qu'ainsi, le préjudice allégué trouve son origine dans la loi elle-même et non dans l'arrêté du 1er décembre 2000 ; Considérant qu'il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; Considérant que la SOCIETE SOPROPECHE qui, à la date de l'arrêté du 14 novembre 2000, exerçait une activité d'importation et de distribution de farines de poissons représentant à elle seule 75 % de la consommation française de ce produit, s'est vue interdire l'exercice de son activité du fait de l'extension de l'interdiction d'utiliser les farines de poissons dans l'alimentation des animaux autres que ruminants ; que cette mesure prise à titre de précaution à la suite de la survenue de cas d'ESB sur des bovins nés après l'interdiction de l'emploi de farines carnées dans l'alimentation de ces animaux, faisant craindre l'hypothèse d'une contamination croisée accidentelle ou frauduleuse, en l'absence même de dispositions le prévoyant expressément, peut ouvrir droit à réparation du dommage qu'elle a causé dès lors que ce dommage excède les aléas que comporte nécessairement l'activité de la société requérante et revêt un caractère grave et spécial qui ne saurait être regardé comme une charge incombant normalement à celle-ci ; que, toutefois, l'interdiction d'importer et de distribuer des farines de poissons découlant de la mesure susmentionnée n'a eu d'effets qu'au titre d'une période allant de la date de publication de l'arrêté du 14 novembre 2000, soit le 15 novembre 2000 au 1er janvier 2001, date d'entrée en vigueur des décisions 2000/766 du 4 décembre 2000 du Conseil de l'Union Européenne et 2001/9/CE du 29 décembre 2000 de la Commission des Communautés européennes, directement applicables dans l'ordre juridique interne sans laisser aux autorités nationales un pouvoir d'appréciation pour les mettre en oeuvre ; que ces décisions qui ont eu pour objet, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, de ne permettre l'utilisation des farines de poissons dans l'alimentation d'animaux autres que ruminants, notamment, que sous réserve notamment de la séparation des circuits de production de farines de poissons et des autres farines d'origine animale, ont eu pour effet, compte tenu des contraintes ainsi imposées, de limiter l'utilisation de farines de poissons dans l'alimentation des animaux autres que ruminants ; Considérant que, dans ces conditions, compte tenu de la brièveté de la période durant laquelle l'interdiction de toute utilisation de farines de poissons a été prescrite par les autorités françaises, le préjudice qui a pu directement en résulter ne présente pas le caractère de gravité requis pour que la responsabilité sans faute de l'Etat puisse être engagée ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SOCIETE SOPROPECHE n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à la SOCIETE SOPROPECHE la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SOCIETE SOPROPECHE est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SOCIETE SOPROPECHE et au ministre de l'agriculture et de la pêche. 1 N° 05NT01910 6 1