CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 16/03/2023, 21TL00697, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-03-16
Numéro : 21TL00697
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : PILONE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Thoiras a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de l'arrêté n° 2018-07-052 du 18 juillet 2018 par lequel le préfet du Gard s'est substitué au maire de cette commune pour engager une procédure à l'encontre de la société Umicore France au titre de la police des déchets en vue de la gestion d'une digue constituée de résidus de laverie présente sur les parcelles cadastrées section B nos 237 et 240. Par un jugement n° 1803102 du 21 décembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a prononcé l'annulation de cet arrêté et a rejeté les conclusions présentées par la commune de Thoiras au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 19 février 2021 sous le n° 21MA00697 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL00697 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis un mémoire en réplique enregistré le 26 octobre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1803102 du 21 décembre 2020 en tant qu'il a annulé l'arrêté du préfet du Gard du 18 juillet 2018 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Thoiras devant le tribunal administratif de Nîmes sous le n° 1803102. Il soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier au regard de l'article R. 741-7 du code de justice administrative en l'absence de signature de la minute ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que la surveillance et la prévention des risques résultant des résidus de l'ancienne exploitation minière avaient été transférées à l'Etat et que la sécurisation de ces résidus relevait d'une compétence étatique au titre du droit minier ; - le préfet du Gard était fondé à mettre en œuvre la police spéciale des déchets prévue par les articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement. Par un mémoire en défense enregistré le 21 septembre 2022, la commune de Thoiras, représentée par Me Pilone, conclut à titre principal à la confirmation du jugement attaqué, à titre subsidiaire à l'annulation de l'arrêté préfectoral n° 2018-07-052 et, en tout état de cause, à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le moyen de régularité invoqué par le ministre n'est pas fondé ; - à titre principal, c'est à bon droit que le tribunal a jugé que la surveillance et la prévention des risques miniers avaient été transférées à l'Etat ; - à titre subsidiaire, le préfet n'était pas fondé à mettre en œuvre la police des déchets : l'arrêté litigieux est entaché d'une erreur de fait concernant l'étendue de la pollution et d'une erreur sur la qualification de déchets ; le préfet aurait en revanche pu agir sur le fondement de son pouvoir de police générale ou au titre des risques miniers. La requête a été communiquée le 24 février 2021 à la société Umicore France, laquelle n'a pas produit d'observation. Par une ordonnance du 26 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 novembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code minier ; - le décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959 ; - le décret n° 2010-1394 du 12 novembre 2010 ; - l'arrêté du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer du 5 octobre 2016 fixant la liste des installations gérées par le bureau des recherches géologiques et minières au titre des 9 et 10 de l'article 1er du décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959 ; - l'arrêté du ministre de l'écologie, de l'énergie et du développement durable et de la mer du 19 avril 2010 relatif à la gestion des déchets des industries extractives ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - les observations de Me Ortial, représentant la commune de Thoiras, et de Me Bouillié, représentant la société Umicore France. Une note en délibéré, présentée pour la commune de Thoiras, représentée par Me Pilone, a été enregistrée le 27 février 2023. Considérant ce qui suit : 1. La société des Mines et fonderies de zinc de la Vieille Montagne exploitait depuis le début du XXème siècle plusieurs concessions minières instituées au XIXème siècle et situées sur le territoire des communes de Saint-Félix-de-Pallières, Thoiras et Tornac (Gard), notamment la concession de " La Croix de Pallières ", pour l'extraction zinc, plomb, argent et autres métaux, et la concession de " Pallières et Gravouillères ", pour l'extraction de pyrite de fer. Par un arrêté du 25 janvier 1999, le préfet du Gard a donné acte à la société Union minière France, venue aux droits de la société Mines et fonderies de zinc de la Vieille Montagne, de l'arrêt des travaux pour la concession de " Pallières et Gravouillères ". Par un arrêté du 6 juillet 1999, la même autorité lui a donné acte de l'arrêt des travaux pour la concession de " La Croix de Pallières ". Puis, par deux arrêtés pris les 19 mars 2004 et 18 mai 2004, le ministre délégué à l'industrie a accepté la renonciation de la société Union minière France à ces deux concessions minières. Plusieurs études conduites entre les années 2008 et 2016 ayant mis en évidence l'existence de fortes concentrations en métaux lourds sur certain sites de ces anciennes mines, le préfet du Gard a mis en demeure le maire de Thoiras, le 8 mars 2018, d'exercer ses pouvoirs de police spéciale des déchets à l'encontre de la société Umicore France, venue aux droits de la société Union minière France, pour assurer en conformité avec les dispositions du code de l'environnement la gestion de résidus de laverie identifiés sous le nom de " digue Umicore " présents sur les parcelles cadastrées section B nos 237 et 240, situées dans le périmètre des deux anciennes concessions, sur le territoire de cette commune. Le maire de Thoiras n'ayant pas répondu à la mise en demeure ainsi adressée, le préfet du Gard s'est substitué à lui pour initier à l'encontre de la société Umicore France, par un arrêté n° 2018-07-052 édicté le 18 juillet 2018, la procédure prévue à l'article L. 541-3 du code de l'environnement. Par la présente requête, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel du jugement n° 1803102 du 21 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a prononcé l'annulation de cet arrêté préfectoral à la demande de la commune de Thoiras. Sur le motif d'annulation retenu par le tribunal : 2. L'article 91 du code minier en vigueur jusqu'au 1er mars 2011, dont les dispositions sont désormais reprises aux articles L. 163-2 à L. 163-9 du même code, dispose que : " (...) Lors de la cessation d'utilisation d'installations mentionnées à l'article 77, ou lors de la fin de chaque tranche de travaux ou, au plus tard, lors de la fin de l'exploitation et de l'arrêt des travaux, l'explorateur ou l'exploitant fait connaître les mesures qu'il envisage de mettre en œuvre pour préserver les intérêts mentionnés à l'article 79, pour faire cesser de façon générale les désordres et nuisances de toute nature engendrés par ses activités, pour prévenir les risques de survenance de tels désordres, et pour ménager le cas échéant les possibilités de reprise de l'exploitation. / Dans le cas où il n'existe pas de mesures techniques raisonnablement envisageables permettant de prévenir ou faire cesser tout désordre, il incombe à l'explorateur ou à l'exploitant de rechercher si des risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes subsisteront après l'arrêt des travaux. Si de tels risques subsistent, il étudie et présente les mesures, en particulier de surveillance, qu'il estime devoir être poursuivies après la formalité mentionnée au neuvième alinéa du présent article. (...) / Au vu de la déclaration d'arrêt des travaux, après avoir consulté les conseils municipaux des communes intéressées et après avoir entendu l'explorateur ou l'exploitant, l'autorité administrative prescrit, en tant que de besoin, les mesures à exécuter et les modalités de réalisation qui n'auraient pas été suffisamment précisées ou qui auraient été omises par le déclarant. L'autorité administrative indique le délai dans lequel les mesures devront être exécutées. / Le défaut d'exécution des mesures prescrites entraîne leur exécution d'office par les soins de l'administration, aux frais de l'explorateur ou de l'exploitant. (...) / Lorsque les mesures envisagées par l'explorateur ou l'exploitant, ou prescrites par l'autorité administrative en application du présent article, ont été exécutées, cette dernière en donne acte à l'explorateur ou à l'exploitant. / Cette formalité met fin à l'exercice de la police des mines telle qu'elle est prévue à l'article 77. Toutefois, s'agissant des activités régies par le présent code, et lorsque des risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes apparaissent après la formalité prévue à l'alinéa précédent, l'autorité administrative peut intervenir dans le cadre des dispositions de l'article 79 jusqu'à l'expiration du titre minier et, dans les cas prévus au premier alinéa de l'article 93, jusqu'au transfert à l'Etat de la surveillance et de la prévention des risques miniers. ". 3. L'article 93 du code minier, dont les dispositions sont désormais reprises aux articles L. 174-1 et L. 174-2 dudit code, prévoit que : " Lorsque des risques importants d'affaissement de terrain ou d'accumulation de gaz dangereux, susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes, ont été identifiés lors de l'arrêt des travaux, l'exploitant met en place les équipements nécessaires à leur surveillance et à leur prévention et les exploite. / La fin de la validité du titre minier emporte transfert à l'Etat de la surveillance et de la prévention de ces risques, sous réserve que les déclarations prévues à l'article 91 aient été faites et qu'il ait été donné acte des mesures réalisées. / Ce transfert n'intervient toutefois qu'après que l'explorateur ou l'exploitant a transmis à l'Etat les équipements, les études et toutes les données nécessaires à l'accomplissement des missions de surveillance et de prévention et qu'après le versement par l'exploitant d'une somme correspondant au coût estimé des dix premières années de la surveillance et de la prévention des risques et du fonctionnement des équipements. ". 4. En l'espèce, ainsi qu'il a été indiqué au point 1 ci-dessus, le préfet du Gard a donné acte de la cessation des travaux miniers à la société Union minière France le 25 janvier 1999 pour la concession de " Pallières et Gravouillères ", puis le 6 juillet 1999 pour la concession de " La Croix de Pallières ". La renonciation à ces deux concessions a été ensuite acceptée par le ministre délégué à l'industrie par arrêtés des 19 mars 2004 et 18 mai 2004. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas allégué que des risques importants d'affaissement de terrain ou d'accumulation de gaz dangereux auraient été identifiés lors de l'arrêt des travaux miniers, ni même au demeurant après cet arrêt. Il ressort au contraire des termes de l'arrêté en litige que la digue de résidus de laverie située sur les parcelles cadastrées section B nos 237 et 240 sur le territoire de la commune de Thoiras n'a pas été mise en cause pour des risques relevant de l'une de ces deux catégories, seules visées par les dispositions du premier alinéa de l'article 93 du code minier désormais reprises à l'article L. 174-1 du même code, mais pour des risques de contamination de leur environnement en raison d'une teneur excessive en métaux lourds. Par voie de conséquence et alors même que l'Etat a donné acte de l'arrêt des travaux miniers et accepté la renonciation aux titres miniers, il ne peut être regardé comme s'étant vu transférer la surveillance et la prévention des risques liés aux résidus miniers dont s'agit par l'effet des dispositions du deuxième alinéa de l'article 93 du code minier désormais reprises à l'article L. 174-2 du même code. Par ailleurs, aucune autre disposition du code minier ou de ses règlements d'application ne prévoit une obligation pour l'Etat d'assurer, après l'expiration du titre minier, la surveillance et la prévention des risques miniers autres que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article 93 du code minier. La commune de Thoiras ne saurait utilement se prévaloir à cet égard des dispositions du décret du 23 octobre 1959 relatif à l'organisation administrative et financière du bureau de recherches géologiques et minières ou de l'arrêté du 5 octobre 2016 pris pour son application, lesquels n'imposent à l'Etat aucune autre obligation de surveillance ou de prévention des risques miniers que celles résultant de la mise en œuvre de la procédure de transfert prévue par l'article 93 du code minier. Dans ces conditions, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a estimé que l'arrêté du préfet du Gard n° 2018-07-052 du 18 juillet 2018 était entaché d'une erreur de droit au regard des dispositions précitées. 5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la commune de Thoiras, tant en première instance qu'en appel, à l'appui de sa demande d'annulation de l'arrêté attaqué. Sur les autres moyens invoqués par la commune : 6. En premier lieu, l'arrêté contesté a été signé par M. B... A..., lequel a été nommé préfet du Gard par décret du Président de la République en date du 17 novembre 2015, publié le 19 novembre suivant au Journal officiel de la République française. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut qu'être écarté comme manquant en fait. 7. En deuxième lieu, la commune intimée reproche au préfet du Gard de s'être borné à prévoir des mesures portant sur la digue de résidus de laverie située sur les parcelles cadastrées section B nos 237 et 240, ainsi que, par quatre arrêtés du même jour, sur quatre autres sites de l'ancienne zone minière, alors que la pollution concernerait, selon elle, la totalité du périmètre de ladite zone, sur plusieurs centaines d'hectares. L'arrêté en litige a toutefois pour seul objet de rechercher la mise en conformité de la gestion des résidus miniers susmentionnés, qui ont été identifiés comme l'une des principales sources de pollution potentielle. Il ne saurait donc être regardé comme traduisant une appréciation portée par l'autorité administrative sur la situation du reste de la zone anciennement exploitée. Dans ces conditions, la commune ne peut utilement soutenir que le préfet du Gard a commis une erreur de fait en prenant l'arrêté attaqué. 8. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au présent litige : " Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ; (...) / Producteur de déchets : toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets) ; / Détenteur de déchets : producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets ; (...) ". Aux termes de l'article L. 541-4-1 du même code : " Ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre : / - les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés aux sols de manière permanente ; (...) ". 9. D'une part, il est constant que les sociétés ayant exploité les concessions minières, productrices des résidus miniers en litige, puis la société Umicore France venue à leurs droits, se sont défaites ou ont l'intention de se défaire de ces reliquats des travaux d'extraction, lesquels n'ont pas vocation à être réutilisés sans transformation préalable. D'autre part, alors même que les sols environnants contiendraient également des substances provenant des travaux miniers, l'arrêté contesté a pour seul objet de traiter des résidus spécifiquement identifiés, lesquels sont issus des opérations d'extraction, résultent donc d'un processus d'excavation et sont par ailleurs présents en surface, au dessus du sol naturel, sans y être incorporés. Par suite, la commune intimée n'est pas fondée à soutenir que les résidus visés par l'arrêté attaqué constitueraient des sols pollués non excavés exclus du champ d'application de la police des déchets en vertu de l'article L. 541-4-1 du code de l'environnement. Enfin, la commune ne peut utilement invoquer ni la notion d'installation de surface, visée à l'article L. 171-2 du code minier désormais en vigueur, ni la notion d'installation de stockage de déchets, créée par l'arrêté du 19 avril 2010 et le décret du 12 novembre 2010 susvisés, lesquels ne sont en tout état de cause pas applicables à l'ancien site minier en litige. Par conséquent, le préfet n'a pas retenu une qualification erronée en regardant les résidus en cause comme constituant des déchets au sens et pour l'application de la police spéciale prévue aux articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement. 10. En quatrième lieu, il résulte de ce qui a été développé aux points précédents que le préfet du Gard a pu légalement prononcer la mise en demeure litigieuse au titre de la police spéciale des déchets. Par voie de conséquence, les moyens invoqués par la commune intimée tirés de ce que le préfet aurait pu intervenir soit sur le fondement de son pouvoir de police générale prévu au 3° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales pour les mesures dont le champ d'application excède le territoire d'une commune, soit au titre des risques miniers, doivent être écartés comme inopérants. En tout état de cause, il résulte de ce qui a été indiqué précédemment, d'une part, que les déchets miniers visés par l'arrêté attaqué se situent sur le territoire d'une seule commune et, d'autre part, que le préfet ne disposait plus d'aucune prérogative au titre de la législation minière à la date à laquelle cet arrêté a été édicté. 11. Il résulte tout de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er de ce jugement, le tribunal administratif de Nîmes a annulé l'arrêté du préfet du Gard en date du 18 juillet 2018. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, le paiement de la somme réclamée par la commune de Thoiras sur leur fondement, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Nîmes n° 1803102 du 21 décembre 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la commune de Thoiras devant le tribunal administratif de Nîmes sous le n° 1803102 est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Thoiras sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la commune de Thoiras et à la société Umicore France. Copie en sera adressée à la préfète du Gard. Délibéré après l'audience du 21 février 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mars 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL00697