Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 3 juillet 1991, 49253 49264 50211 50217 50355 50608 56084 84859, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1991-07-03
Numéro : 49253 49264 50211 50217 50355 50608 56084 84859
Président : Mme Bauchet
Rapporteur : M. Dutreil
Commissaire du gouvernement : M. Le Chatelier

Vu 1°) sous le n° 49 253, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 14 mars 1983 et 13 juillet 1983 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par le SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté ministériel du 30 décembre 1982 fixant l'indemnité spéciale prévue à l'article 5 du décret n° 82-1149 en date du 29 décembre 1982 ; Vu 2°) sous le n° 49 264, l'ordonnance en date du 2 mars 1983, enregistrée le 14 mars 1983 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Marseille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R.74 du code des tribunaux administratifs, la demande présentée à ce tribunal par le SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE et par les membres de ce syndicat exerçant leur profession dans le ressort du tribunal administratif de Marseille ; Vu la demande enregistrée le 2 mars 1983 au greffe du tribunal administratif de Marseille, présentée par le SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, dont le siège est ... à Paris 75007, représenté par son président en exercice, et par les membres de ce syndicat exerçant leur profession dans le ressort du tribunal administratif de Marseille, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir 1°) de l'arrêté ministériel en date du 30 décembre 1982 fixant le montant de l'indemnité spéciale prévue à l'article 5 du décret n° 82-1149 du 29 décembre 1982, 2°) des circulaires n os 4041 et 4212 du ministre de la santé, en date des 31 décembre 1982 et 14 janvier 1983, relatives aux modalités d'exercice de l'activité de clientèle privée dans les hôpitaux publics pendant la période 1983-1986 et aux nouvelles dispositions statutaires applicables aux praticiens exerçant à temps plein ; Vu 3°) sous le n° 50 211, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 26 avril 1983 et 13 juillet 1983, présentés pour le SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la santé en date du 25 février 1983 fixant à 30 % le montant de la redevance due à l'hôpital pour les malades hospitalisés pendant la période transitoire ; Vu 4°) sous le n° 50 217, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 27 avril 1983 et 29 août 1983, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DE DEFENSE DE L'EXERCICE LIBERAL DE LA MEDECINE A L'HOPITAL, ont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le SYNDICAT NATIONAL DE DEFENSE DE L'EXERCICE LIBERAL DE LA MEDECINE A L'HOPITAL demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la santé en date du 25 février 1983 fixant à 30 % le montant de la redevance due à l'hôpital pour les malades hospitalisés pendant la période transitoire ; Vu 5°) sous le n° 50 355, la requête enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 4 mai 1983 présentée pour le SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE dont le siège est ..., représenté par son président en exercice, et pour M. Y... demeurant à la même adresse ; le SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE et M. Y... demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de la santé en date du 25 février 1983 fixant à 30 % le montant de la redevance due à l'hôpital pour les malades hospitalisés pendant la période transitoire ; Vu 6°) sous le n° 50 608, l'ordonnance en date du 6 mai 1983, enregistrée le 13 mai 1983 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Nice a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R.74 du code des tribunaux administratifs, la demande présentée à ce tribunal par le SYNDICAT DES MEDECINS DES HOPITAUX GENERAUX DES ALPES-MARITIMES et les membres de ce syndicat ; Vu la demande enregistrée le 4 mai 1983 au greffe du tribunal administratif de Nice, présentée par le SYNDICAT DES MEDECINS DES HOPITAUX GENERAUX DES ALPES-MARITIMES, dont le siège est centre hospitalier de Cannes, ..., représenté par son président en exercice, et par les membres de ce syndicat, tendant aux mêmes fins que la requête n° 49 264, par les mêmes moyens ; Vu 7°) sous le n° 56 084, l'ordonnance en date du 23 décembre 1983, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 5 janvier 1984, par laquelle le président du tribunal administratif de Marseille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R.74 du code des tribunaux administratifs, la demande présentée à ce tribunal par M. A... ; Vu la demande, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille le 19 décembre 1983, présentée par M. A..., demeurant ..., tendant à ce que ce tribunal : - annule les décisions implicites par lesquelles le directeur général de l'Assistance publique à Marseille et le secrétaire d'Etat chargé de la santé ont rejeté sa demande d'indemnistation ; - condamne l'Etat et l'administration de l'Assistance publique à Marseille à l'indemniser du préjudice à lui causé par la suppression du secteur privé à l'hôpital public, telle qu'elle résulte de la loi du 28 octobre 1982, du décret du 29 décembre 1982, des arrêtés ministériels des 30 décembre 1982 et 21 février 1983 et des circulaires n os 4041 et 4212 des 31 décembre 1982 et 14 janvier 1983 ; - lui alloue une indemnité provisionnelle de 100 000 F ; - désigne un expert aux fins d'évaluation du préjudice ; Vu 8°) sous le n° 84 859 l'ordonnance en date du 26 janvier 1987, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 3 février 1987, par laquelle le président du tribunal administratif de Nice a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R.53 du code des tribunaux administratifs, la demande présentée à ce tribunal par M. X... ; Vu la demande, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nice le 27 janvier 1984, présentée par M. X..., demeurant ... et tendant à ce que ce tribunal : - annule les décisions implicites par lesquelles le directeur du centre hospitalier général de Grasse et le secrétaire d'Etat chargé de la santé ont rejeté sa demande d'indemnisation ; - condamne l'Etat et le centre hospitalier général de Grasse à la réparation du préjudice à lui causé par la suppression du secteur privé à l'hôpital public, telle qu'elle résulte de la loi du 28 octobre 1982, du décret du 29 décembre 1982, des arrêtés ministériels des 30 décembre 1982 et 21 février 1983 et des circulaires n os 4041 et 4212 des 31 décembre 1982 et 14 janvier 1983 ; - lui alloue une indemnité provisionnelle de 100 000 F ; - désigne un expert aux fins d'évaluer le préjudice ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 ; Vu l'ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 ; Vu la loi n° 82-916 du 28 octobre 1982 ; Vu le décret n° 58-1202 du 11 décembre 1958 ; Vu le décret n° 60-1030 du 24 septembre 1960 modifié ; Vu le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 modifié ; Vu le décret n° 82-1149 du 29 décembre 1982 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Dutreil, Auditeur, - les observations de la SCP Mattei-Dawance, avocat du SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, du SYNDICAT NATIONAL DE DEFENSE DE L'EXERCICE LIBERAL DE LA MEDECINE A L'HOPITAL et de M. Y..., de la S.C.P. Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du SYNDICAT NATIONAL DE DEFENSE DE L'EXERCICE LIBERAL DE LA MEDECINE A L'HOPITAL, de la S.C.P. Guiguet, Bachellier, Potier de la Varde, avocat de M. André A... et de la S.C.P. Coutard, Mayer, avocat de l'Assistance publique à Marseille, - les conclusions de M. Le Chatelier, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes du SYNDICAT NATIONAL DE DEFENSE DE L'EXERCICE LIBERAL DE LA MEDECINE A L'HOPITAL et autres, du SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE et autres, du SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX et autres, du SYNDICAT DES MEDECINS DES HOPITAUX GENERAUX DES ALPES-MARITIMES et autres, de MM. A... et X... présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; En ce qui concerne les requêtes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du ministre de la santé, du ministre de l'éducation nationale et du ministre délégué chargé du budget en date du 30 décembre 1982, de l'arrêté du ministre de la santé, du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de la décentralisation et du ministre délégué chargé du budget en date du 25 février 1983 et des circulaires du ministre de la santé en date des 31 décembre 1982 et 14 janvier 1983 : Sur les conclusions dirigées contre les arrêtés interministériels des 30 décembre 1982 et 25 février 1983 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête du SYNDICAT DES MEDECINS DES HOPITAUX GENERAUX DES ALPES-MARITIMES et autres en tant qu'elle est dirigée contre l'arrêté du 30 décembre 1982 : Sur les moyens tirés de l'illégalité du décret du 29 décembre 1982 pris pour l'application de la loi du 28 octobre 1982 : En ce qui concerne la légalité externe : Sur les moyens relatifs à la compétence des auteurs du décret : Considérant que le décret du 29 décembre 1982 comporte, en premier lieu, des dispositions prises pour l'application de la loi du 28 octobre 1982, dont l'article 2 prévoit que : "A titre transitoire, les établissements d'hospitalisation publics peuvent ... 2°) jusqu'au 31 décembre 1986, organiser, dans des conditions et limites fixées par voie réglementaire, l'exercice, par ceux des praticiens mentionnés au 1°) qui en auront fait la demande, d'une activité de clientèle privée au sein du service public hospitalier ... ; les intéressés pourront renoncer à bénéficier des dispositions du présent alinéa au plus tard le 31 décembre 1983" ; en second lieu, des dispositions modifiant sur certains points les statuts de diverses catégories de praticiens hospitaliers et prises sur le fondement de l'article L. 685 du code de la santé publique qui renvoie à des décrets en Conseil d'Etat le soin de déterminer les statuts du personnel médical et des biologistes des hôpitaux et hospices publics ; et, en troisième lieu, des dispositions modifiant sur certains points le statut du personnel enseignant et hospitalier des centres hospitaliers et universitaires prises sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance n° 58-1373 du 30 décembre 1958 qui renvoie à des décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer le statut dudit personnel ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des dispositions précitées que le Gouvernement tenait de la loi du 28 octobre 1982 le pouvoir de définir, par voie réglementaire, les conditions et limites de l'exercice des activités de clientèle privée au sein du service public hospitalier jusqu'au 31 décembre 1986, et de l'article L. 685 du code de la santé et de l'article 8 de l'ordonnance précitée du 30 décembre 1958, le pouvoir de modifier les statuts des personnels médicaux et hospitalo-universitaires ; que rien n'interdisait au Gouvernement de prendre, dans un même décret, des dispositions de la nature de celles qui y figurent ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que, s'agissant d'un acte de nature réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte ; que le décret contesté est contresigné par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de la décentralisation et qu'il résulte des termes des décrets des 23 juin et 3 juillet 1981 que le secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'intérieur et de la décentralisation, chargé des départements et territoires d'outre-mer, était placé sous l'autorité de ce ministre et n'exerçait les attributions qui lui étaient conférées que par délégation dudit ministre ; que ledit secrétaire d'Etat n'avait donc pas la qualité de ministre au sens des dispositions précitées de la Constitution ; que, par suite, et alors même que le décret contesté modifie des décrets antérieurs qui avaient été signés par le ministre ou le secrétaire d'Etat chargé des départements et territoires d'outre-mer, l'absence de contreseing par le secrétaire d'Etat précité ne saurait, en tout état de cause, entacher ce décret d'incompétence ; Sur les moyens relatifs à la procédure de consultation préalable : Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 11 décembre 1958 : "il est constitué ... 2°) un conseil supérieur des hôpitaux, qui peut être appelé à donner son avis sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement administratif, financier et médical desdits établissements ainsi que sur les questions relatives au statut des différentes catégories de personnel médical qui y sont rattachées" ; Considérant, d'une part, que les allégations du Syndicat des psychiatres des hopitaux selon lesquelles le conseil supérieur des hôpitaux, lors de la séance du 3 novembre 1982 au cours de laquelle il a examiné le projet de décret, aurait décidé de passer à l'examen article par article du texte, au lieu de le rejeter en bloc, à la suite d'un vote émis dans des conditions irrégulières, ne sont pas établies ; Considérant, d'autre part, que le professeur Z..., qui participait à ladite séance, y siégeait régulièrement comme membre du conseil supérieur des hôpitaux où il avait été nommé, par arrêté du ministre de la santé et de la protection sociale en date du 17 décembre 1979, en tant que "personne connue pour ses travaux ou son attachement à la cause hospitalière" ; Considérant, enfin, que lorsqu'elle demande au sujet d'un projet de texte l'avis d'un organisme consultatif sans y être légalement tenue, l'autorité compétente conserve la faculté d'apporter à ce projet, après ladite consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles, quelle qu'en soit l'importance, sans avoir l'obligation de saisir à nouveau ce même organisme ; qu'il résulte des dispositions précitées du décret du 11 décembre 1958 que le ministre de la santé n'était pas tenu de consulter le conseil supérieur des hôpitaux sur le projet du décret contesté ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de ce que le décret contesté comporterait des dispositions, notamment celles de son article 11, différentes de celles qui figuraient dans le texte soumis au conseil précité pour soutenir que ce décret serait, pour ce motif, intervenu à la suite d'une procédure irrégulière ; En ce qui concerne la légalité interne : Sur le moyen relatif à l'article 5 du décret : Considérant que les personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires relevant du statut particulier défini par le décret du 24 septembre 1960 modifié exercent leurs fonctions hospitalières dans des conditions différentes de celles dans lesquelles s'exerce l'activité des autres praticiens hospitaliers à plein temps ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs du décret contesté auraient porté atteinte à l'égalité entre les diverses catégories de praticiens en instituant, par l'article 5 dudit décret, une indemnité spéciale au bénéfice de certains des praticiens relevant du statut précité ; Sur le moyen relatif à l'article 10 du décret : Considérant que, selon les dispositions du deuxième alinéa de l'article 10 du décret contesté, les praticiens exerçant une activité de clientèle privée sont tenus, en vue de permettre le calcul du versement forfaitaire dû à l'hôpital à raison des services rendus par l'établissement à l'occasion de l'exercice de cette activité, de préciser sur chaque note d'honoraires remise à l'hôpital les lettres-clés et les coefficients des consultations ou des actes auxquels ils ont procédé ; que, contrairement à ce que soutiennent certains des requérants, la production de ces informations ne constitue pas, par elle-même, une violation du secret médical, tel qu'il est protégé par l'article 378 du code pénal ; Sur les moyens relatifs à d'autres articles du décret contesté : Considérant que les requérants ne peuvent utilement invoquer à l'appui de leurs requêtes dirigées contre les arrêtés interministériels du 30 décembre 1982 et du 25 février 1983, des moyens tirés de l'illégalité de dispositions du décret du 29 décembre 1982 dont les arrêtés attaqués ne font pas application ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'illégalité du décret du 29 décembre 1982 ne peuvent être accueillis ; Sur l'autre moyen relatif à la légalité de l'arrêté du 30 décembre 1982 : Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du décret du 11 décembre 1958 que les auteurs de l'arrêté attaqué n'étaient pas tenus de consulter le conseil supérieur des hôpitaux avant de prendre ledit arrêté, dès lors que la consultation de cet organisme est facultative ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le défaut de consultation dudit conseil entacherait cet arrêté d'illégalité doit être écarté ; Sur les autres moyens relatifs à la légalité de l'arrêté du 25 février 1983 : En ce qui concerne la légalité externe : Considérant que l'arrêté attaqué a été pris en application des dispositions du premier alinéa de l'article 10 du décret du 29 décembre 1982 aux termes duquel :"un arrêté conjoint des ministres chargés de l'intérieur, du budget de la santé fixe le montant du versement forfaitaire dû à l'hôpital par les personnels intéressés à raison des services rendus par l'établissement à l'occasion des activités exercées conformément aux articles 7 et 8" ; Considérant, d'une part, que ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ou réglementaire ne prévoient que ledit arrêté doive être signé d'autres ministres que ceux chargés de l'intérieur, du budget et de la santé, qui l'ont signé ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué n'aurait pas été signé des autorités compétentes pour le prendre doit être écarté ; que d'autre part, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêt attaqué, qui se borne à faire application des dispositions précitées de l'article 10 du décret du 29 décembre 1982, porterait atteinte aux droits fondamentaux des fonctionnaires dont la détermination est réservée au législateur par l'article 34 de la Constitution ; En ce qui concerne la légalité interne : Considérant qu'aux termes de l'article 1er I de l'arrêté du 25 février 1983 : "les praticiens à temps plein autres que les électro-radiologistes, les biologistes et les anesthésistes-réanimateurs sont soumis, pour leurs activités de secteur privé à l'hôpital, au paiement d'une redevance de 30 % calculée sur la base des tarifs conventionnels" ; que si le montant de la redevance forfaitaire est ainsi fixé au même taux pour les activités de secteur privé qui concernent les malades reçus en consultation et pour celles qui concernent les malades hospitalisés, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs de l'arrêté attaqué aient, de ce fait, soumis certains praticiens à un versement excédant manifestement le coût des services rendus par les établissements hospitaliers à l'occasion des activités de secteur privé, ni institué une discrimination aux dépens de certains praticiens ou de certains malades ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions des requêtes tendant à l'annulation des arrêtés des 30 décembre 1982 et 25 février 1983 doivent être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre les circulaires du ministre de la santé en date des 31 décembre 1982 et 14 janvier 1983 : Considérant que, par les circulaires attaquées adressées aux préfets et aux directeurs généraux et directeurs de centres hospitaliers publics, le ministre de la santé se borne à rappeler les dispositions de la loi du 28 octobre 1982 et de ses textes d'application, notamment le décret du 29 décembre 1982 précité, à les commenter et à en préciser la portée, sans y ajouter ; qu'ainsi, ces circulaires ne présentent pas un caractère réglementaire et ne peuvent, dès lors, être déférées au juge de l'excès de pouvoir ; que les requérants ne sont donc pas recevables à en demander l'annulation ; En ce qui concerne les requêtes à fins d'indemnité de MM. A... et X... : Considérant que MM. A... et X... demandent que l'Etat et les établissements hospitaliers dans lesquels ils exercent soient condamnés à les indemniser du préjudice subi par eux du fait de la suppression des activités de secteur privé à l'hôpital résultant de la loi du 28 octobre 1982 et de ses textes d'application ; Considérant, en premier lieu, qu'en l'absence de tout lien contractuel liant les praticiens hospitaliers exerçant à temps plein aux centres d'hospitalisation publics, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la responsabilité de ces centres hospitaliers serait engagée à leur égard sur le terrain de la responsabilité contractuelle ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que le décret du 29 décembre 1982 et les arrêtés interministériels des 30 décembre 1982 et 25 février 1983 ne sont pas entachés d'illégalité ; que, dès lors, MM. A... et X... ne sont pas fondés à soutenir que la responsabilité de l'Etat est engagée à raison de la faute qu'auraient commise les auteurs de ces textes ; Considérant, enfin, qu'il résulte des travaux préparatoires de la loi du 28 octobre 1982, qui a prévu la suppression, à l'issue d'une période transitoire, de l'exercice de toute activité de clientèle privée à l'hôpital par des praticiens hospitaliers exerçant à temps plein, que le législateur a entendu dénier tout droit à indemnité aux praticiens qui ont été privés, à l'issue de cette période transitoire, par l'effet de ces dispositions, de la faculté d'exercer une telle activité ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la responsabilité de l'Etat est engagée à leur égard sur le fondement du principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions à fins d'indemnité présentées par MM. A... et X... ne peuvent être accueillies ;Article 1er : Les requêtes du syndicat national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital et autres, du syndicat autonome des enseignants de médecine et autres, du syndicat des psychiatres des hôpitaux et autres, du syndicat des médecins des hôpitaux généraux des Alpes-Maritimes et autres, de MM. A... et X... sont rejetées.Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital et autres, au syndicat autonome des enseignants de médecine et autres, au syndicat des psychiatres des hôpitaux et autres, au syndicat des médecins des hôpitaux généraux des Alpes-Maritimes et autres, à MM. A... et X..., à l'administration générale de l'Assistance publique à Marseille, au centre hospitalier général de Grasse, au ministre délégué à la santé, au ministre délégué au budget, au ministre de l'intérieur.