CAA de LYON, 1ère chambre, 06/12/2023, 21LY04038
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-06
Numéro : 21LY04038
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : Mme CONESA-TERRADE
Avocat(s) : MERMET ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. B... A... et M. C... A... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Valleiry du 21 décembre 2017, en ce qu'elle a classé le terrain, cadastré section OA n°s 5486, 5488 et 5490, en secteur de protection du patrimoine bâti ainsi qu'en espaces verts et terrains cultivés protégés, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Par un jugement n° 1803910 du 11 octobre 2021, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires, enregistrés le 9 décembre 2021, le 29 août 2022 et le 27 juillet 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, MM. A..., représentés par Me Baltazard, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 11 octobre 2021 ; 2°) d'annuler la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Valleiry du 21 décembre 2017 en tant qu'elle porte sur le classement du terrain cadastré section OA sous les n°s 5486, 5488 et 5490 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Valleiry une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme (PLU) suite à l'enquête publique ne procèdent pas de cette enquête et l'économie générale du projet a été fortement bouleversée, en particulier du fait de la suppression de deux espaces boisés classés, dont un de plus de 4 000 m², et de la modification du périmètre du bâti protégé à titre patrimonial ; - l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) instituée au titre du patrimoine bâti a été annulée par le tribunal administratif de Grenoble par un jugement du même jour que celui attaqué et la protection patrimoniale ne pouvait concerner que des parcelles bâties ; l'institution d'une protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de qualification juridique ; - le classement en " espaces verts protégés " est irrégulier, que le règlement ait entendu se référer à l'alinéa 5° ou 6° de l'article R. 151-43 du code de l'urbanisme, car ces deux alinéas font référence aux dispositions de l'article L. 151-23 de ce code, dont les conditions ne sont pas réunies en l'espèce à défaut de motif d'ordre écologique ; - il existe des contradictions entre les documents composant le PLU, en particulier entre les documents du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et du plan graphique ; au surplus, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du pays genevois inclut leurs parcelles dans une zone de développement du centre bourg ; - ce classement opère une rupture d'égalité avec les propriétaires de la parcelle n° 2280, dont le terrain a été retiré du périmètre des prescriptions contestées, alors qu'il se situe dans une configuration tout à fait similaire à leur terrain. Par un mémoire enregistré le 30 septembre 2022, la commune de Valleiry, représentée par Me Gautier, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de MM. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par ordonnance du 28 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 28 juillet 2023. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de Mme Conesa-Terrade, rapporteure publique, - et les observations de Me Rourret, représentant la commune de Valleiry. Considérant ce qui suit : 1. M. B... A... et M. C... A... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Valleiry du 21 décembre 2017 en ce qu'elle a identifié, sur leur terrain cadastré section OA sous les n°s 5486, 5488 et 5490, un secteur de protection du patrimoine bâti et un secteur de protection des espaces verts et terrains cultivés protégés, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. Ils doivent être regardés, malgré une erreur de plume à la fin de leur mémoire introductif d'instance s'agissant du numéro des parcelles en litige, comme relevant appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande dirigée contre la délibération adoptant le PLU de la commune de Valleiry en tant qu'elle concerne les parcelles qui leur appartiennent, mentionnées dans leurs écritures de première instance et dans leur mémoire en réplique en appel. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les modifications apportées à l'issue de l'enquête publique : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 3. Les requérants font valoir que deux espaces boisés classés, dont un de plus de 4 000 m², ont été supprimés postérieurement à l'enquête publique et que le périmètre du bâti protégé à titre patrimonial a fortement diminué, voire même a été supprimé à certains endroits. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que chacune de ces modifications procède de l'enquête publique, en particulier, s'agissant de la première, d'une observation du public et d'une observation du commissaire-enquêteur, et s'agissant de la seconde, d'une observation du commissaire-enquêteur et, d'autre part, que, compte tenu de la superficie concernée à l'échelle du territoire couvert par le document en cause, elles ne remettent pas en cause l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme (PLU). La circonstance qu'une procédure de révision allégée du PLU soit possible en cas de réduction d'un espace boisé classé est sans incidence sur l'appréciation portée en l'espèce. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions et principes rappelés ci-dessus doit être écarté. En ce qui concerne l'identification de secteurs de protection : 4. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation (...) ". 5. L'un et l'autre de ces articles, issus de l'ancien article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, permettent au règlement d'un PLU d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. S'agissant de l'identification d'un secteur de protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : 6. D'une part, le rapport de présentation du PLU identifie, au titre du " bâti isolé remarquable ", la villa des Iris, maison de maître du XIXe siècle ouvrant sur un large parc arboré dont font partie les parcelles objet du présent litige. Cette demeure et ses jardins bénéficiaient de la protection conférée par l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " patrimoine ", justifiée, dans le rapport de présentation, par la nécessité de " garantir les bonnes conditions de conservation de ce patrimoine local ". Si, par un jugement n° 1803863 devenu définitif, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération approuvant le PLU de Valleiry en tant qu'elle instituait cette OAP, en ce que celle-ci comportait des prescriptions relatives à la réhabilitation, l'extension et la surélévation des constructions qui ne pouvaient être définies dans une OAP, cela n'a pas eu pour conséquence d'emporter l'annulation de l'identification, sur le document graphique de la commune, d'un secteur de protection du patrimoine, indépendamment de cette OAP, au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme citées au point 4 ci-dessus, dont il résulte par ailleurs de la lecture même qu'elles peuvent concerner un terrain non bâti, en particulier lorsque le secteur vise, comme en l'espèce, à mettre en valeur et requalifier l'espace autour d'éléments bâtis appartenant au patrimoine d'intérêt local. Par suite, les moyens tirés de ce que l'OAP serait illégale et de ce qu'elle ne peut concerner que des parcelles bâties, ce qui traduirait une erreur manifeste d'appréciation et une erreur de qualification juridique des faits dans l'institution d'un tel secteur de protection sur leur terrain, doivent être écartés. 7. D'autre part, le règlement du PLU institue, afin d'atteindre l'objectif poursuivi de protection du patrimoine bâti identifié, les prescriptions suivantes : " Le règlement graphique identifie au titre de l'article L.151-19 du Code de l'Urbanisme des périmètres incluant les éléments bâtis à préserver, repérés en tant que patrimoine d'intérêt local. Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur des constructions ou leurs abords doivent respecter les prescriptions définies dans l'Orientation d'Aménagement et de Programmation Thématique " Patrimoine " et sont soumises à déclaration préalable de travaux (article R.421-23 CU). / • La démolition totale de bâti présentant un intérêt patrimonial inscrit dans un périmètre L.151-19 n'est pas autorisée. La démolition est soumise à permis de démolir. / • La démolition partielle de bâti est soumise à permis de démolir. La démolition partielle peut être autorisée pour permettre la restitution de formes ou de caractéristiques architecturales remarquables. / Les réhabilitations, extensions et surélévations de bâtiments inscrits dans un périmètre L.151-19 C.U. doivent suivre les orientations définies dans l'Orientation d'Aménagement et de Programmation thématique " Patrimoine ". / Les extensions de bâti existant ne peuvent avoir une hauteur supérieure à la construction principale existante. Les réhabilitations de bâti existant doivent suivre les orientations définies dans le nuancier de couleurs communal. Les murs pleins existants clôturant une parcelle doivent être maintenus. ". 8. Pour apprécier le caractère proportionné de ces prescriptions du règlement du PLU à l'objectif poursuivi par les auteurs de ce document d'urbanisme, il y a seulement lieu de prendre en compte les prescriptions qui ne renvoient pas à celles de l'OAP qui ont été annulées par le tribunal administratif de Grenoble par le jugement, devenu définitif sur ce point, déjà mentionné. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas soutenu que ces prescriptions, qui se bornent à encadrer la démolition des bâtiments existants et leurs extensions, seraient disproportionnées par rapport à l'objectif retenu de protection du " bâti isolé remarquable " de la villa des Iris, dont l'intérêt n'est pas critiqué. Le terrain des requérants participant à la requalification de l'espace autour de la villa Iris, la seule circonstance qu'il ne serait pas bâti et que les prescriptions spécifiques à l'évolution du patrimoine bâti n'ont ainsi pas vocation à s'y appliquer, est sans incidence sur la légalité de l'institution d'un secteur de protection du patrimoine au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. S'agissant de l'identification d'un secteur de protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : 9. Il résulte des termes mêmes de l'article L. 151-23 cité au point 4 ci-dessus, précisé par l'article R. 151-43 du même code, que ces dispositions ont pour vocation de permettre aux auteurs d'un PLU d'identifier des éléments de paysage à protéger pour des motifs d'ordre écologique et notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques. D'une part, si la commune fait valoir un intérêt paysager fort, lié en particulier à la valorisation de la villa des Iris, ainsi que l'indique d'ailleurs le rapport de présentation du PLU, les dispositions de l'article L. 151-23 font obstacle, contrairement à ce qu'elle soutient, à ce que des espaces verts qui participent simplement au paysage de proximité, sans motif d'ordre écologique particulier, puissent être protégés sur leur fondement. D'autre part, en l'espèce, l'existence d'un tel motif écologique ne ressort pas des pièces du dossier. A cet égard, si le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) entend valoriser comme " espace de respiration dans le tissu urbain existant " dans la carte intitulée " Orientations graphiques de l'axe 2 ", page 15 de ce document, Axe 2 intitulé " Asseoir une armature paysagère, végétale et écologique au sein du territoire " ou encore identifie des milieux naturels remarquables ou espaces végétalisés à renforcer, il ressort d'une lecture combinée des pièces du dossier que les parcelles en litige n'ont pas été incluses dans ses espaces et milieux. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la commune ne pouvait, sans erreur de droit, inclure leurs parcelles dans un secteur de protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, qu'elle ait entendu se fonder sur le premier paragraphe de cet article ou sur le second et se référer à l'alinéa 5° ou 6° de l'article R. 151-43 du code de l'urbanisme. La délibération du 21 décembre 2017 de la commune de Valleiry est, par suite, illégale dans cette mesure. En ce qui concerne la cohérence de l'instauration des secteurs litigieux avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et le schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable : 10. D'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les PLU et les documents en tenant lieu (...) sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / (...) ". L'article L. 142-1 du même code dispose : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; / (...) ". À l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale (SCOT) peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les PLU sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 12. En premier lieu, dès lors que l'instauration d'un secteur de protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ne repose sur aucun motif d'ordre écologique, ce qui doit entraîner son annulation, il n'y a pas lieu d'apprécier si l'identification d'un tel secteur est cohérente avec le PADD et compatible avec le SCOT applicable, ni de se prononcer sur le moyen tiré de la rupture d'égalité de l'instauration d'un secteur au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme sur leurs parcelles. 13. En second lieu, s'agissant de compatibilité avec le SCOT de l'instauration d'un périmètre de protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, les prescriptions assortissant l'instauration d'un tel périmètre ne comportent pas d'interdiction de construire et se bornent à encadrer la démolition des bâtiments existants et à encadrer leurs extensions. La circonstance, invoquée par les requérants, que le SCOT dont relève le terrain en cause inclurait les parcelles des requérants dans une zone de développement du centre-bourg, et alors que ce document entend fixer des orientations et des objectifs à l'échelle de l'ensemble des communes membres de la communauté de communes du Genevois, ne caractérise pas une incompatibilité de l'instauration d'un périmètre de protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme avec le SCOT. 14. Il résulte de ce qui précède que les consorts A... sont seulement fondés à soutenir que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble n'a pas annulé la délibération du 21 décembre 2017 de la commune de Valleiry en tant qu'elle inclut leurs parcelles dans un secteur de protection institué au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Sur les frais liés à l'instance : 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Valleiry une somme au titre des frais exposés par les consorts A... dans l'instance et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les consorts A..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent quelque somme que ce soit à la commune de Valleiry au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La délibération du 21 décembre 2017 de la commune de Valleiry est annulée en tant qu'elle instaure sur les parcelles cadastrées section OA sous les n° 5486, 5488 et 5490 un secteur de protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 11 octobre 2021 est annulé en tant qu'il n'a pas annulé la délibération du 21 décembre 2017 dans la mesure indiquée à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... en application des dispositions de l'article R. 751-3 et à la commune de Valleiry. Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2023. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. D...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY04038