Conseil d'État,  9ème sous-section jugeant seule, 25/07/2013, 352274, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2013-07-25
Numéro : 352274
Rapporteur : M. Jean-Luc Matt
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Aladjidi
Avocat(s) : SCP BARTHELEMY, MATUCHANSKY, VEXLIARD

Vu, 1° sous le n° 352274, le pourvoi du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, enregistré le 29 août 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat ; le ministre demande au Conseil d'Etat d'annuler les articles 2 et 3 de l'arrêt n° 09LY02809 du 12 juillet 2011 par lesquels la cour administrative d'appel de Lyon, sur la requête de la coopérative laitière de Bourg, après avoir annulé l'ordonnance n° 0403292-068383 du 2 octobre 2009 du président de chambre du tribunal administratif de Lyon en tant qu'elle avait rejeté, en son article 3, le surplus des conclusions de la demande de la société tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité en réparation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi au titre des années 1993 à 2002 du fait de l'insuffisante rémunération de la créance qu'elle détenait sur le Trésor public à la suite de la suppression de la règle dite du " décalage d'un mois " en matière de taxe sur la valeur ajoutée, a condamné l'Etat à verser à la société requérante, au titre des années 1994 à 1999, une somme correspondant à la différence entre une rémunération calculée sur la base d'un taux d'intérêt égal à la moitié du taux applicable aux obligations assimilables du Trésor et celle qui lui a été allouée, calculée sur la base d'un taux d'intérêt de 1 % pour l'année 1994 et de 0,1 % pour les années suivantes ; Vu 2°, sous le n° 352635, le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 13 septembre et 13 décembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la coopérative laitière de Bourg, dont le siège est rue des Crêts à Bourg-en-Bresse (01000) ; la coopérative laitière de Bourg demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 09LY02809 du 12 juillet 2011 de la cour administrative d'appel de Lyon en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à son appel ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; Vu la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 ; Vu le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; Vu le code civil ; Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; Vu la loi n° 93-859 du 22 juin 1993 ; Vu la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 ; Vu le décret n° 2002-179 du 13 février 2002 ; Vu l'arrêté du 15 avril 1994 fixant les modalités de paiement des intérêts des créances résultant de la suppression du décalage d'un mois en matière de taxe sur la valeur ajoutée ; Vu les arrêtés du 17 août 1995 et du 15 mars 1996 fixant les taux d'intérêt applicables à compter du 1er janvier 1994 et du 1er janvier 1995 aux créances résultant de la suppression du décalage d'un mois en matière de taxe sur la valeur ajoutée ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Luc Matt, Maître des Requêtes, - les conclusions de M. Frédéric Aladjidi, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Barthélemy, Matuchansky, Vexliard, avocat de la coopérative laitière de Bourg ; 1. Considérant que les pourvois visés ci-dessus sont dirigés contre le même arrêt ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant que, par l'article 2 de la loi du 22 juin 1993 de finances rectificative pour 1993, le législateur a mis fin à la règle dite du " décalage d'un mois " selon laquelle les assujettis ne pouvaient déduire immédiatement de la taxe sur la valeur ajoutée dont ils étaient redevables, la taxe payée sur les biens ne constituant pas des immobilisations et sur les services, la déduction ne pouvant être opérée que le mois suivant ; qu'afin d'étaler sur plusieurs années l'incidence budgétaire de ce changement de règle, qui entraînait l'imputabilité sur la taxe due par les assujettis au titre du premier mois de sa prise d'effet, soit le mois de juillet 1993, de la taxe ayant grevé des biens et services acquis au cours de deux mois, soit les mois de juin et juillet 1993, les dispositions du II du même article 2 de la loi du 22 juin 1993, insérant dans le code général des impôts un article 271 A, ont prévu que, sous réserve d'exceptions et d'aménagements divers, les redevables devaient soustraire du montant de la taxe déductible ainsi déterminé celui d'une " déduction de référence (...) égale à la moyenne mensuelle des droits à déduction afférents aux biens ne constituant pas des immobilisations et aux services qui ont pris naissance au cours du mois de juillet 1993 et des onze mois qui précèdent ", que les droits à déduction de la sorte non exercés ouvriraient aux redevables " une créance (...) sur le Trésor (...) convertie en titres inscrits en compte d'un égal montant ", que des décrets en Conseil d'Etat détermineraient, notamment, les modalités de remboursement de ces titres, ce remboursement devant intervenir " à hauteur de 10 % au minimum pour l'année 1994 et pour les années suivantes de 5 % par an au minimum (...) et dans un délai maximal de vingt ans ", et, enfin, que les créances porteraient intérêt " à un taux fixé par arrêté du ministre du budget sans que ce taux puisse excéder 4,5 % " ; que le décret du 14 septembre 1993 a prévu le remboursement dès 1993 de la totalité des créances qui n'excédaient pas 150 000 F et d'une fraction au moins égale à cette somme et au plus égale à 25 % du montant des créances qui l'excédaient, le taux d'intérêt applicable en 1993 étant fixé à 4,5 % par un arrêté du 15 avril 1994 ; que le décret du 6 avril 1994 a prévu le remboursement du solde des créances à concurrence de 10 % de leur montant initial en 1994 et de 5 % chaque année suivante, le taux d'intérêt étant fixé à 1 % pour 1994, puis à 0,1 % pour les années suivantes, par les arrêtés du 17 août 1995 et du 15 mars 1996 ; qu'enfin, le décret du 13 février 2002 a prévu le remboursement anticipé immédiat des créances non encore soldées et celui des créances non encore portées en compte dès leur inscription ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par deux réclamations reçues le 19 janvier 2004 et le 14 août 2006 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, la coopérative laitière de Bourg Bleu a demandé la réparation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi du fait des modalités de remboursement et de l'insuffisante rémunération, au titre des années 1993 à 2002, de la créance qu'elle détenait sur le Trésor public du fait de la suppression de la règle dite du " décalage d'un mois " en matière de taxe sur la valeur ajoutée ; que, par une ordonnance du 2 octobre 2009, le président de chambre du tribunal administratif de Lyon n'a que partiellement fait droit à ses demandes en lui accordant, au titre des années 2000 à 2002, une indemnité d'un montant correspondant à la différence entre la rémunération de cette créance calculée sur la base d'un taux d'intérêt équivalent à la moitié du taux applicable aux obligations assimilables du Trésor et celle qui lui avait été allouée pour ces années, et a rejeté le surplus de ses demandes, en lui opposant notamment la prescription quadriennale pour les années 1993 à 1999 ; 4. Considérant que, sous le n° 352274, le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 12 juillet 2011 de la cour administrative d'appel de Lyon en tant qu'après avoir annulé l'article 3 de l'ordonnance du président de chambre du tribunal administratif de Lyon rejetant le surplus des conclusions de la société, il a, par son article 2, écarté l'exception de prescription quadriennale opposée par l'administration aux conclusions de la coopérative laitière de Bourg et condamné l'Etat à verser à celle-ci une indemnité au titre des années 1994 à 1999 calculée selon les mêmes modalités que celles qui ont été fixées par l'ordonnance pour les années 2000 à 2002, et, par son article 3, mis à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, sous le n° 352635, la coopérative laitière de Bourg se pourvoit en cassation contre ce même arrêt du 12 juillet 2011 en tant que, par son article 4, il a rejeté le surplus de ses conclusions ; Sur le pourvoi du ministre et les conclusions de la coopérative laitière de Bourg relatives aux années 1994 à 1999 : 5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour règlementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. " ; 6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, (...) toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) " ; que selon l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance. (...) " ; que l'article 3 de cette loi dispose que : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, (...) ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. " ; qu'aux termes de l'article 7 : " L'administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. (...) " ; que ces dispositions ont été édictées dans un but d'intérêt général, en vue notamment de garantir la sécurité juridique des collectivités publiques en fixant un terme aux actions dirigées contre elles ; 7. Considérant que le ministre soutient que la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit en jugeant que l'application de la prescription quadriennale au remboursement de la créance de la société requérante était incompatible avec les stipulations précitées de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les indemnités demandées par la coopérative laitière de Bourg ont pour origine le caractère insuffisant d'une rémunération, fixée par arrêtés du ministre du budget, d'une créance sur le Trésor se substituant à un remboursement d'impôt ; que de telles indemnités ont la nature d'un bien au sens des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le seul fait que les prétentions d'une société au versement de telles indemnités puissent être soumises, en vertu des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, à un délai de prescription de quatre ans, qui ne présente pas en tant que tel un caractère exagérément court, n'est pas en lui-même incompatible avec ces stipulations ; 9. Considérant il est vrai, en second lieu, que l'Etat disposait, pour faire valoir une créance à l'égard d'un administré, de délais plus longs que ceux qui sont ouverts par la loi du 31 décembre 1968, qui pouvaient atteindre, pour certaines créances, dans l'état du droit en vigueur jusqu'à l'intervention de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, une durée de trente ans ; que, toutefois, dès lors que la créance dont le remboursement était en litige devant les juges du fond est née à raison de l'exercice de ses compétences fiscales par l'Etat, l'application d'un délai de prescription exorbitant du droit commun ne porte pas une atteinte excessive au droit du demandeur au respect de ses biens et ne rompt pas le juste équilibre à ménager entre la protection de la propriété et les exigences de l'intérêt général ; qu'ainsi, la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit ; que, dès lors, son arrêt doit être annulé en tant qu'après avoir écarté l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre, il condamne l'Etat à verser à la coopérative laitière de Bourg une indemnité au titre des années 1994 à 1999 et met à sa charge le versement à cette société d'une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, par voie de conséquence, les conclusions du pourvoi de la coopérative laitière de Bourg relatives aux années 1994 à 1999 sont sans objet ; 10. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans la mesure de la cassation prononcée, l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative et, la cour ayant annulé pour irrégularité l'article 3 de l'ordonnance du président de chambre du tribunal administratif de Lyon, de statuer directement sur les demandes présentées par la coopérative laitière de Bourg devant le tribunal administratif de Lyon pour les années 1994 à 1999 ; 11. Considérant, en premier lieu, que la coopérative laitière de Bourg a eu connaissance des taux d'intérêt appliqués au remboursement de la créance qu'elle détenait sur le Trésor public au plus tard lors de la publication des arrêtés les fixant, en date respectivement des 15 avril 1994, 17 août 1995 et 15 mars 1996, et a ainsi été mise en mesure de les contester dès leur publication ; que la circonstance qu'elle sollicite une indemnisation en se prévalant des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et qu'elle soutienne n'avoir eu connaissance de ses droits en ce domaine qu'à compter de décisions du Conseil d'Etat, statuant au contentieux du 31 juillet 2009 est sans incidence sur le point de départ du délai de prescription quadriennale, qui a commencé à courir à compter du premier jour de chacune des années suivant celles au cours desquelles étaient nés les droits au paiement de la créance correspondant à la différence entre les intérêts versés en application de ces arrêtés et les intérêts qu'elle estimait lui être dus ; qu'en effet, les " droits acquis " au sens et pour l'application de la loi du 31 décembre 1968 ne font pas référence à une décision juridictionnelle mais à la seule existence d'une créance d'un contribuable sur l'Etat ou les collectivités publiques, quelle que soit son origine et sans qu'y fassent obstacle les exigences découlant des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, par suite, la coopérative laitière de Bourg, qui a d'ailleurs formé deux réclamations préalables le 16 janvier 2004 et le 10 août 2006, ne peut sérieusement soutenir qu'elle ignorait l'existence de sa créance avant l'intervention des décisions du Conseil d'Etat du 31 juillet 2009 ; 12. Considérant, en deuxième lieu, que dès lors que le délai de quatre ans, à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, institué à peine de prescription par les dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968, ne présente pas un caractère exagérément court, et n'a pas eu pour effet de priver la société de la possibilité de saisir un tribunal du litige l'opposant à l'Etat, le moyen tiré de ce que la société aurait été privée du droit à un recours effectif au sens de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne saurait être accueilli ; 13. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 que les recours formés devant une juridiction, relatifs au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, ont un effet interruptif de prescription, quel que soit l'auteur du recours ; que toutefois, la créance indemnitaire dont peuvent se prévaloir les redevables de la taxe sur la valeur ajoutée devenus créanciers du Trésor du fait de la suppression de la règle dite du " décalage d'un mois ", qui tient à l'insuffisante rémunération de leur créance, est propre à chacun d'eux ; que, par suite, la société requérante n'est pas fondée à se prévaloir de l'effet interruptif de prescription d'un recours, au demeurant infructueux, formé le 22 avril 2002 par une autre société, qui concernait une autre créance ; que le délai n'a été interrompu ni par le versement annuel d'intérêts sur la créance que la société détenait sur le Trésor du fait de la suppression de la règle dite du " décalage d'un mois ", ni par le décret du 13 février 2002 prévoyant le remboursement anticipé immédiat de cette créance ; 14. Considérant, en quatrième lieu, que la société requérante fait valoir que la prescription quadriennale que le ministre lui oppose est discriminatoire, au sens des stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et méconnaît le principe de l'égalité des armes entre l'administration et le contribuable ainsi que l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ; 15. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " La jouissance des droits et libertés reconnus par la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation " ; que si ces stipulations, combinées avec les stipulations précitées de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention, peuvent être utilement invoquées pour soutenir que la loi fiscale serait à l'origine de discriminations injustifiées entre contribuables, elles sont en revanche sans portée dans les rapports institués entre la puissance publique et un contribuable à l'occasion de l'établissement et du recouvrement de l'impôt ; qu'il suit de là que la coopérative laitière de Bourg ne peut utilement soutenir que la prescription quadriennale qui a été opposée à la créance dont elle demandait le remboursement serait discriminatoire, dès lors que cette créance est née à raison de l'exercice par l'Etat de ses compétences fiscales ; 16. Considérant, d'autre part, que les dispositions précitées des articles 1er, 2 et 3 de la loi du 31 décembre 1968 ont été, comme il a été dit ci-dessus, édictées dans un but d'intérêt général, en vue notamment de garantir la sécurité juridique des collectivités publiques en fixant un terme aux actions dirigées contre elles, sans préjudice des droits qu'il est loisible aux créanciers de faire valoir dans les conditions et les délais fixés par ces dispositions ; que, par suite, celles-ci ne peuvent être regardées comme portant atteinte au droit à un procès équitable, et notamment pas au principe de l'égalité des armes, énoncé par les stipulations du 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, lequel n'est pas absolu et peut se prêter à des limitations, notamment en ce qui concerne les délais dans lesquels les actions peuvent être engagées ; 17. Considérant, enfin, qu'ainsi qu'il a été dit au point 9, l'application de la prescription quadriennale à la créance dont la coopérative laitière de Bourg demande le remboursement ne porte pas une atteinte excessive au droit au respect des biens de cette société au sens des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 18. Considérant que la première demande de la coopérative laitière de Bourg, en date du 16 janvier 2004, tendant à la réparation du préjudice financier qu'elle invoque a été reçue par l'administration le 19 janvier 2004 ; que la prescription était, dès lors, acquise au profit de l'Etat, pour les sommes réclamées au titre de chaque annuité jusqu'au 31 décembre 1999 ; qu'il y a lieu, par suite, d'accueillir l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre aux conclusions de la coopérative laitière de Bourg relatives aux années 1994 à 1999 et de rejeter celles-ci ; Sur le surplus des conclusions du pourvoi de la coopérative laitière de Bourg : En ce qui concerne l'année 1993 : 19. Considérant que les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne faisaient pas obstacle, en elles-mêmes, à ce que la créance sur le Trésor public mentionnée par le II de l'article 2 de la loi du 22 juin 1993 fût rémunérée à un taux inférieur au taux applicable aux autres créances sur l'Etat, compte tenu de l'intérêt qui s'attachait à la conciliation de l'instauration d'un régime de droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée se rapprochant des règles de droit commun prévues par la sixième directive 77/388/CEE du 17 mai 1977 avec la nécessité de limiter l'impact budgétaire d'une telle mesure ; qu'il suit de là que les dispositions de l'arrêté du 15 avril 1994 fixant à 4,5 % le taux d'intérêt rémunérant au titre de l'année 1993 les créances sur le Trésor public résultant de la suppression du " décalage d'un mois " en matière de taxe sur la valeur ajoutée n'étaient pas contraires aux stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que, compte tenu notamment de l'origine de ces créances, elles préservaient un juste équilibre entre le respect des biens des contribuables et les motifs d'intérêt général avancés par l'administration ; que par suite, en jugeant que la coopérative laitière de Bourg n'était pas fondée à demander une indemnité au titre de l'année 1993, la cour administrative d'appel de Lyon n'a pas commis d'erreur de droit ; En ce qui concerne les années 2000 à 2002 : 20. Considérant que la cour administrative d'appel de Lyon n'a pas méconnu les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en jugeant que la requérante n'était pas fondée à demander la condamnation de l'État à lui payer une indemnité supplémentaire au titre des années 2000 à 2002, au-delà de celle qui lui a été accordée en première instance sur la base d'un taux d'intérêt équivalent à la moitié du taux applicable aux obligations assimilables du Trésor, compte tenu de l'origine de la créance et de la nécessité de concilier une rémunération effective de cette créance au regard de l'évolution générale des taux d'intérêt et des prix avec les contraintes d'intérêt général de limitation de l'impact budgétaire de la mesure ; que son arrêt est par ailleurs suffisamment motivé ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions du pourvoi de la coopérative laitière de Bourg relatives à l'année 1993 et aux années 2000 à 2002 doivent être rejetées ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise la charge de l'Etat, qui n'est, ni dans l'instance d'appel ni dans l'instance de cassation, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi de la coopérative laitière de Bourg est rejeté. Article 2 : Les articles 2 et 3 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 12 juillet 2011 sont annulés. Article 3 : Les conclusions présentées au titre des années 1994 à 1999 par la coopérative laitière de Bourg devant le tribunal administratif de Lyon sont rejetées. Article 4 : Les conclusions de la coopérative laitière de Bourg présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'économie et des finances et à la coopérative laitière de Bourg.