Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 1 décembre 1997, 185200 185287, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1997-12-01
Numéro : 185200 185287
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : Mme Boissard
Commissaire du gouvernement : M. Bonichot
Avocat(s) : SCP Vier, Barthélémy, Me Odent, Avocat

Vu 1°), sous le n° 185 200, la requête enregistrée le 29 janvier 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales (SNIASS), représenté par son secrétaire général en exercice, dont le siège est ... ; le Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales demande au Conseil d'Etat : - d'annuler pour excès de pouvoir l'article 18 de la convention constitutive type des agences régionales de l'hospitalisation annexée au décret n° 96-1039 du 29 novembre 1996 relatif aux agences régionales de l'hospitalisation fixant la convention constitutive type de ces agences et modifiant le code de santé publique ; - de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article 75I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 2°), sous le n° 185 287, la requête enregistrée le 3 février 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière, représenté par son secrétaire général en exercice, dont le siège est ... ; le Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière demande l'annulation des articles 15, 16 et 18 de la convention constitutive type des agences régionales de l'hospitalisation annexée au décret du 29 novembre 1996 fixant la convention constitutive type de ces agences régionales de l'hospitalisation et modifiant le code de santé publique ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment ses articles 34, 37 et 72 ; Vu le code de la santé publique, notamment son article L. 685 ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; Vu la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ; Vu la loi n° 95-1348 du 30 décembre 1995 autorisant le gouvernement, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, ensemble la décision n° 95-375 DC du 29 décembre 1995 du Conseil Constitutionnel ; Vu l'article 86 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 ; Vu l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 ; Vu le décret n° 69-505 du 24 mai 1969 modifié ; Vu le décret n° 82-450 du 28 mai 1982 modifié ; Vu le décret n° 84-131 du 24 février 1984 modifié ; Vu le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 modifié ; Vu le décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 modifié ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme Boissard, Auditeur, - les observations de la SCP Vier, Barthélemy, avocat du Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et de Me Odent, avocat du Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière, - les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes du Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et du Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière sont dirigées contre un même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant que l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée a introduit, par son titre IV, dans le code de la santé publique de nouveaux articles L. 710-17 à L. 710-25 créant dans chaque région, sous la forme de groupements d'intérêt public entre l'Etat et les organismes d'assurance maladie, des agences régionales de l'hospitalisation et a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat, par l'avant-dernier alinéa de l'article L. 710-17, le soin d'arrêter la convention constitutive type de ces groupements ; que les syndicats requérants contestent la légalité du décret du 29 novembre 1996, pris sur le fondement des dispositions susanalysées de l'article L. 710-17, qui fixe la convention constitutive type de ces agences et modifie le code de la santé publique, en tant que la convention constitutive type annexée au décret susvisé comporte des articles 15, 16, 16 bis et 18 relatifs aux concours apportés par les membres de l'agence à son fonctionnement ainsi qu'au personnel propre de l'agence ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la requête du Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière par le ministre du travail et des affaires sociales ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 710-23 nouveau du code de la santé publique : "Les services départementaux et régionaux de l'Etat compétents en matière sanitaire et dont l'intervention est nécessaire à l'exercice des pouvoirs et responsabilités dévolues aux agences régionales de l'hospitalisation sont mis à la disposition de celles-ci. Le directeur de l'agence adresse directement aux chefs de service concernés les instructions nécessaires à l'exécution des tâches qu'il confie auxdits services" ; que le deuxième alinéa du même article dispose que : "Dans les conditions prévues par la convention constitutive, conformément aux stipulations de la convention constitutive type arrêtée par décret en Conseil d'Etat, des services régionaux mentionnés au précédent alinéa peuvent être placés pour partie sous l'autorité directe du directeur de l'agence" ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 710-23 : "En outre, le personnel de l'agence régionale de l'hospitalisation comprend : 1°) des fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière, placés en position de détachement ; 2°) des agents mis à disposition par les parties à la convention à la demande des agents concernés ou par tout service de l'Etat ; 3°) à titre exceptionnel et subsidiaire, des agents contractuels de droit public ..." ; Sur les conclusions dirigées contre les articles 15, 16 et 16 bis de la convention constitutive type des agences régionales de l'hospitalisation, relatifs à la mise en oeuvre des deux premièrs alinéas de l'article L. 710-23 du code de la santé publique : Considérant que la mise à la disposition des services de l'Etat prévue par le premier alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique est une mesure se rattachant exclusivement à l'organisation du service qui permet aux agences régionales de l'hospitalisation d'avoir recours aux services déconcentrés de l'Etat compétents en matière sanitaire pour l'exercice de leurs missions sans que les agents les composant fassent pour autant l'objet d'une mesure statutaire de mises à disposition dans les conditions et suivant les modalités définies aux articles 41 et 42 de la loi du 11 janvier 1984 sur la fonction publique de l'Etat ; que ces derniers articles n'ont vocation à recevoir application qu'à des mesures individuelles de mise à disposition en vue de la constitution du personnel propre d'une agence ; qu'ainsi, l'article 15 de la convention constitutive type, en ce qu'il prévoit que l'annexe 1 de cette convention définit les moyens en personnel que chaque membre de l'agence s'engage à consacrer l'exécution des missions de cet organisme, s'est, en ce qui concerne le concours apporté par les personnels de l'Etat, borné à fixer les modalités de mise en oeuvre des dispositions du premier alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique, lesquelles sont distinctes des modalités statutaires de mise à disposition des agents ; que, par suite, le moyen tiré à l'encontre de l'article 15 de la méconnaissance des articles 41 et 42 de la loi du 11 janvier 1984 est inopérant ; Considérant que l'article 16 de la convention constitutive type, en vertu duquel les membres de l'agence participent aux moyens propres de celle-ci sous forme de "mise à disposition de personnels, dans les conditions prévues à l'article 18 de la présente convention", n'a ni pour objet ni pour effet de permettre une mise à disposition des personnels de l'Etat emportant les conséquences d'ordre statutaire définies aux articles 41 et 42 de la loi du 11 janvier 1984 sans que soient respectées les règles posées par lesdits articles ; que le moyen tiré de ce que l'article 16 de la convention type leur serait contraire ne peut donc qu'être écarté ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le deuxième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique prévoit que des services régionaux peuvent être placés "pour partie" sous l'autorité directe du directeur de l'agence dans les conditions prévues par la convention constitutive conformément aux "stipulations" de la convention type ; que ces dispositions que le gouvernement était habilité à prendre sur le fondement de l'article 1er (5°) de la loi du 30 décembre 1995, qui l'autorisait, par application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale, ne sont, en tout état de cause, pas contraires à celles de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires qui prennent en compte la permanence de l'emploi pour définir les agents publics ayant la qualité de fonctionnaire ; que l'article 16 bis de la convention constitutive type qui se borne à fixer les modalités de mise en oeuvre du deuxième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique, ne méconnaît pas davantage l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 ; Considérant que les différences de traitement entre les agents ou catégories d'agents qui entrent dans le champ des prévisions des dispositions respectives des articles 15, 16 et 16 bis de la convention constitutive type ne sont pas contraires au principe d'égalité dès lors qu'elles correspondent à des différences touchant à la situation des intéressés et que celles-ci sont en rapport avec l'objet poursuivi par l'institution des agences régionales del'hospitalisation ; que, si le Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière fait valoir qu'une rupture d'égalité résulterait de la diversité des conventions régionales conclues dans le cadre de la convention type, cette circonstance, loin de méconnaître le principe d'égalité, constitue un moyen d'en assurer la mise en oeuvre en fonction de la spécificité des situations ; Sur les conclusions dirigées contre l'article 18 de la convention constitutive type relatif à la mise en oeuvre du troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique : En ce qui concerne les moyens de légalité externe : Considérant que l'article 18 de la convention constitutive type qui précise les catégories d'agents susceptibles de faire partie du personnel propre des agences régionales de l'hospitalisation ne porte sur aucune matière dont l'article 34 de la Constitution ou d'autres dispositions constitutionnelles réservent au législateur le soin de fixer les règles ou de déterminer les principes fondamentaux ; Considérant que, s'il résulte du rapprochement de l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et de l'article 3 (2°) de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 que les personnels employés à titre permanent par des établissements publics de l'Etat à caractère administratif sont des agents titulaires et si des dérogations à ce principe sont subordonnées à l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pris après avis du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, la consultation de ce conseil supérieur ne s'imposait pas avant que fût pris le décret attaqué, dès lors qu'une agence régionale de l'hospitalisation constitue, en vertu de l'article L. 710-17 du code de la santé publique, non un établissement public de l'Etat, mais une personne morale de droit public constituée sous la forme d'un groupement d'intérêt public entre l'Etat et des organismes d'assurance maladie ; Considérant que, s'il résulte des dispositions combinées des articles 2, 9 et 13 du décret du 28 mai 1982 que le conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat examine dans sa formation spéciale dite "commission des statuts" les projets de décret "comportant des dispositions de nature statutaire communes à plusieurs corps de fonctionnaires de l'Etat" hors le cas où lesdits projets relèvent de la compétence d'un seul comité technique paritaire ministériel, les dispositions intéressant les fonctionnaires de l'Etat qui font l'objet de l'article 18 de la convention type contestée se bornent à reprendre les possibilités de détachement et de mise à disposition résultant des termes mêmes des 1°) et 2°) du troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique ; qu'elles ne sauraient être regardées comme des dispositions de nature statutaire communes à plusieurs corps de fonctionnaires de l'Etat au sens du décret du 28 mai 1982 ; Considérant qu'il suit de là que le Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales n'est pas fondé à soutenir que le décret attaqué, en ce qu'il arrête l'article 18 de la convention type, serait intervenu à la suite d'une procédure irrégulière, faute de consultation préalable du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat ; Considérant que le moyen tiré de ce que le gouvernement aurait dû recueillir l'avis du conseil supérieur de la fonction publique territoriale et celui du conseil supérieur de la fonction publique hospitalière antérieurement au décret attaqué n'est assorti d'aucune précisionpermettant d'en apprécier le bien-fondé ; En ce qui concerne les moyens de légalité interne : Quant au défaut de base légale : Considérant qu'aux termes de l'article 86 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire : "Sont validées, en tant que leur légalité serait mise en cause sur le fondement du défaut de consultation des conseils supérieurs de la fonction publique ou du comité technique paritaire du ministère du travail et des affaires sociales, les dispositions du titre IV de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée" ; que cette disposition législative fait obstacle à ce que puisse être utilement invoqué à l'encontre des dispositions du titre IV de l'ordonnance susvisée un moyen tiré de l'irrégularité dont elles seraient entachées faute d'avoir été précédées de la consultation du conseil supérieur de la fonction publique territoriale et du conseil supérieur de la fonction publique hospitalière ; qu'il suit de là que le Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales n'est pas fondé à soutenir que le décret attaqué serait pris sur le fondement de dispositions d'une ordonnance elle-même intervenue au terme d'une procédure irrégulière ; Quant aux moyens tirés de la violation des 1° et 2° du troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique : Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus le troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique dispose que : "En outre le personnel de l'agence régionale de l'hospitalisation comprend : 1° des fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière placés en position de détachement ; 2° des agents mis à disposition par les parties à la convention constitutive à la demande des agents concernés ou par tout service de l'Etat." ; qu'en vertu de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 710-17 du même code : "Les conventions constitutives de ces groupements doivent être conformes à une convention constitutive type qui précise notamment l'organisation financière et comptable des agences, ainsi que la nature des concours de l'Etat et des organismes d'assurance maladie à leur fonctionnement. Cette convention type est élaborée en concertation avec les organismes d'assurance maladie et arrêtée par décret en Conseil d'Etat." ; Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le Premier ministre agissant par voie de décret en Conseil d'Etat était habilité à prévoir dans le cadre de la fixation de la convention constitutive type des agences régionales de l'hospitalisation, que ces organismes pourraient, en sus des personnels énumérés au troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique, faire appel par voie de détachement ou de mise à disposition à d'autres catégories d'agents, dès lors que les dispositions législatives régissant ces derniers n'y font pas obstacle et que le concours ainsi apporté s'effectue dans des conditions conformes à leurs statuts respectifs ; Considérant qu'eu égard, d'une part aux dispositions des 2° et 3° de l'article L. 714-27 du code de la santé publique relatives au statut des praticiens hospitaliers et, d'autre part, à celles des articles L. 123-1, L. 123-2 et L. 224-7 du code de la sécurité sociale régissant respectivement les agents des organismes de sécurité sociale et les praticiens conseils du service du contrôle médical, l'article 18-I (1°) de la convention type a pu légalement inclure parmi les agents susceptibles d'être détachés auprès des agences régionales de l'hospitalisation en sus de ceux expressément mentionnés au 1° du troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique, aussi bien des praticiens hospitaliers que des agents des organismes d'assurance maladie membres de l'agence, dès lors qu'il est spécifié que lesdits détachements doivent intervenir dans les conditions fixées respectivement par "les statuts des praticiens hospitaliers et des praticiens-conseils et par les conventions collectives nationales des organismes de sécurité sociale" ; Considérant qu'eu égard aux dispositions de l'article 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale qui autorisent la mise à disposition des agents régis par cette loi "auprès des organismes d'intérêt général", aux dispositions du 1°) de l'article L. 714-27 du code de la santé publique rapprochées de celles de l'article 49 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 relatives à la fonction publique hospitalière qui prévoient la mise à disposition de ceux des agents employés par les établissements publics de santé relevant de cette dernière loi "auprès d'organismes d'intérêt général", aux dispositions des 2° et 3° de l'article L. 714-27 du code de la santé publique relatives au statut des praticiens hospitaliers, et enfin aux dispositions des articles L. 123-1 et L. 123-2 du code de la sécurité sociale régissant certains agents des organismes de sécurité sociale, l'article 18-I (2°) de la convention type a pu légalement faire figurer parmi les personnels pouvant, à titre individuel, être mis à disposition des agences régionales de l'hospitalisation, des agents relevant des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics, des établissements publics de santé ou des organismes d'assurance maladie membres de l'agence dès lors qu'il est rappelé que les mises à disposition doivent intervenir dans les conditions fixées respectivement par le statut général de la fonction publique territoriale, par le statut général de la fonction publique hospitalière, par les statuts des praticiens hospitaliers et par les dispositions législatives et conventionnelles applicables aux salariés des organismes d'assurance maladie ; Quant au moyen tiré de la violation du 3° du troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique : Considérant qu'aux termes du 3° du troisième alinéa de l'article L. 710-23 du code de la santé publique introduit par l'ordonnance du 24 avril 1996, le personnel de l'agence régionale de l'hospitalisation comprend : "A titre exceptionnel et subsidiaire, des agents contractuels de droit public, recrutés par l'agence et soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de l'Etat" ; qu'en précisant, au paragraphe II de l'article 18 de la convention constitutive type, que les agences régionales de l'hospitalisation pourraient recruter des agents contractuels, lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ou, pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, ainsi que pour exercer des fonctions impliquant un service à temps incomplet ou correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel, le Premier ministre agissant par voie de décret en Conseil d'Etat, n'a pas fait une fausse application des dispositions susmentionnées de l'article L. 710-23 du code de la santé publique ; Sur les conclusions de la requête n° 185-200 tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à payer au Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;Article 1er : Les requêtes du Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et du Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière sont rejetées.Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et au Syndicat national des personnels des affaires sanitaires et sociales - Force Ouvrière, au ministre de l'emploi et de la solidarité, au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation et au Premier ministre.