CAA de NANTES, 6ème chambre, 17/07/2020, 18NT03435, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-17
Numéro : 18NT03435
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Olivier  COIFFET
Commissaire du gouvernement : M. LEMOINE
Avocat(s) : CABINET MDMH

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... D... a demandé au tribunal administratif de Nantes, d'une part, d'annuler la décision portant rejet implicite de son recours du 8 février 2016 formé devant la commission des recours des militaires contre la décision du 23 mai 2015 du centre expert des ressources humaines et de la solde (CERHS) relative à la régularisation d'un trop perçu s'élevant à la somme globale de 13 478,06 euros et de condamner le ministre de la défense à lui verser une somme de 3 989,99 euros au titre des moins versés, d'autre part, à titre subsidiaire, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 13 478,06 euros au titre de la réparation de son préjudice financier et, à titre très subsidiaire, de lui accorder une remise gracieuse d'un montant de 13 478,06 euros, ensuite, de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 5 000 euros au titre de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence, enfin de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1606852 du 10 juillet 2018, le tribunal administratif de Nantes a, d'une part, annulé la décision implicite rejetant le recours de M. D... devant la commission des recours des militaires du 8 février 2016 en tant seulement qu'elle met à sa charge des sommes nettes indument perçues jusqu'au 30 novembre 2013 inclus, d'autre part, condamné l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence, enfin a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 10 septembre 2018, 28 novembre 2018 et 31 mars 2020, M. E... D... représenté par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 10 juillet 2018 en tant qu'il ne lui donne pas entièrement satisfaction et de maintenir la somme de 3 000 euros allouée en réparation des troubles dans ses conditions d'existence ; 2°) d'annuler la décision portant rejet implicite de son recours du 8 février 2016 formé devant la commission des recours des militaires contre la décision du 23 mai 2015 du centre expert des ressources humaines et de la solde relative à la régularisation d'un trop perçu s'élevant à la somme globale de 13 478,06 euros ; 3°) de dire qu'il n'y a pas lieu de procéder au recouvrement de la somme de 13 478,06 euros et de prononcer la décharge des sommes réclamées ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal qui a reconnu l'illégalité qui entachait la décision du 23 mai 2015 n'a cependant pas tiré toutes les conséquences qui s'imposaient dans le cas d'espèce ; en circonscrivant la reconnaissance de l'erreur de droit au défaut d'application des règles de prescription et sans qu'aucun détail ne soit donné quant aux sommes concernées, les premiers juges ont entaché leur décision d'une illégalité ; saisi d'une demande de plein contentieux, le tribunal devait se prononcer sur le quantum de la créance ; il ne pouvait se limiter à prononcer l'annulation de la décision rejetant son recours du 8 février 2016 en tant seulement qu'elle met à sa charge des sommes nettes indument perçues jusqu'au 30 novembre 2013 inclus car il continue de subir des prélèvements sur solde depuis le 20 juin 2016 ; - au titre de la légalité externe, la décision du 23 mai 2015 du CERHS valant titre de recette n'était pas motivée contrairement aux exigences de l'article L.211-2 du code des relations entre l'administration et le public ; la circonstance qu'une décision implicite de rejet s'est substituée à cette décision ne fait pas disparaitre cette illégalité ; en outre, la décision du 23 mai 2015 méconnait l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ; elle se réfère à une large période de référence s'étalant sur près de quatre années rendant impossible toute vérification sur les bulletins de solde et impliquant d'effectuer des suppositions afin de connaitre l'origine des supposés trop versés. Cette exigence a été rappelé par plusieurs tribunaux ; - la décision du CERHS du 23 mai 2015, qui comporte des inexactitudes et des contradictions permettant de douter de la réalité et du quantum des sommes réclamées, est entachée d'illégalité pour erreur de fait et erreur de droit ; ainsi il est mentionné pour le supplément familial de solde une période du 1er mars 2015 au 28 février 2015 ; il est également indiqué l'existence d'un moins versé de cotisations sociales alors que le militaire perçoit une solde nette de toute cotisation sociale ; - la décision du CERHS du 23 mai 2015 est entaché d'une erreur de droit, au regard de l'obligation d'informer du débiteur, prévue par l'instruction du ministre de la défense n° 101000/DEF/SGA/DRH-MD du 13 janvier 2015 relative aux droits financiers du personnel militaire et de ses ayants cause ; cette obligation d'information est une règle fondamentale qui fait peser sur l'administration l'obligation d'argumenter sa position et ainsi de fournir un état comparatif comprenant un détail indemnité par indemnité des rappels positifs et négatifs et une balance par indemnité ; - la décision du CERHS du 23 mai 2015 mentionne un moins-versé de 3 989,99 euros en sa faveur pour la période du 30 septembre 2011 au 28 février 2015, somme qui lui reste ainsi due ; -le jugement attaqué mérite d'être confirmé s'agissant de son droit à indemnisation du fait de la gestion fautive de son dossier de solde ; l'indemnité de 3 000 euros retenue par les premiers juges doit être confirmée. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2020, la ministre des armées conclut au rejet de la requête et, par la voie d'un appel incident, à ce que le montant de la créance qu'il détient sur M. D... soit arrêté à la somme de 11 304, 66 euros. Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la défense ; - loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de M. Lemoine, rapporteur public, - et les observations de Me A..., substituant Me B..., représentant M. D.... Considérant ce qui suit : 1. M. D..., lieutenant-colonel de l'armée de terre, est affecté au centre d'enseignement et d'entrainement au renseignement de l'armée de terre à l'école militaire de Saumur (Maine-et-Loire). Par une décision du 23 mai 2015, le centre expert des ressources humaines et de la solde (CERHS) l'a informé de l'existence d'un trop-perçu de rémunération d'un montant de 13 478,06 euros. Le 8 février 2016, M. D... a formé un recours administratif contre cette décision auprès de la commission des recours des militaires, qui l'a reçu le 11 février 2016, et a demandé la réparation des troubles dans ses conditions d'existence et de son préjudice moral par l'allocation d'une indemnité de 15 000 euros. 2. M. D... a, le 11 août 2016, saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision portant rejet implicite de son recours du 8 février 2016 devant la commission des recours des militaires et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 3 989,99 euros au titre de la régularisation des moins versés ainsi qu'une indemnité de 5 000 euros au titre de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence. Par un jugement du 10 juillet 2018, cette juridiction a annulé la décision implicite rejetant son recours formé le 8 février 2016 en tant seulement qu'elle met à sa charge des sommes nettes indument perçues jusqu'au 30 novembre 2013 inclus et condamné l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros en réparation des troubles dans ses conditions d'existence. M. D... relève appel de ce jugement en tant qu'il ne lui donne pas entièrement satisfaction et sollicite que la somme de 3 000 euros allouée soit maintenue et qu'il soit déchargé du paiement de la somme de 13 478,06 euros. La ministre des armées conclut au rejet de la requête et, par la voie d'un appel incident, à ce que le montant de la créance qu'il détient sur M. D... soit arrêté à la somme de 11 304, 66 euros. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges après avoir écarté les moyens tirés de l'insuffisante motivation des décisions contestées au regard notamment des bases de liquidation de la créance litigieuse, de l'erreur de fait et de droit, de la méconnaissance d'une instruction ministérielle, ont retenu le moyen tiré de l'application de la prescription instituée par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 à la situation de M. D..., en fixant au 9 décembre 2015 la date de notification de la décision du 23 mai 2015 qui avait interrompu le cours de la prescription. Ils ont ensuite, en conséquence, écarté les versements réclamés à l'intéressé au titre de l'indemnité de résidence à l'étranger pour des montants de 2 666,27 euros au mois de septembre 2013 et de 987,71 euros au mois d'octobre 2013. Sur la base de ces éléments et ayant écarté au point 4 du jugement attaqué les erreurs de fait invoquées et estimé que le requérant ne critiquait pas utilement les éléments apportés par l'administration pour justifier des sommes réclamées, les premiers juges ont pu ainsi, sans méconnaitre leur office, prononcer l'annulation de la décision litigieuse du 8 février 2016 en tant seulement qu'elle mettait à la charge du requérant des sommes nettes indument perçues jusqu'au 30 novembre 2013 inclus. Renvoyant à l'administration le soin de tirer toutes les conséquences de cette annulation partielle, ils n'ont entaché le jugement attaqué d'aucune irrégularité. Sur la légalité des décisions contestées : 4. Aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I. -Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. / La saisine de la commission est seule de nature à conserver le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision prévue à l'article R. 4125-10. (...) / III. Les dispositions de la présente section ne sont pas applicables aux recours contentieux formés à l'encontre d'actes ou de décisions : / (...) 2° (...) qui relèvent de la procédure organisée par les articles 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ". Et aux termes de l'article R. 4125-10 du même code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. Cette notification, effectuée par lettre recommandée avec avis de réception, fait mention de la faculté d'exercer, dans le délai de recours contentieux, un recours contre cette décision devant la juridiction compétente à l'égard de l'acte initialement contesté devant la commission. / L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ". 5. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. Les recettes sont liquidées pour leur montant intégral, sans contraction avec les dépenses. Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. (...) ". 6. L'institution, par les dispositions de l'article R. 4125-1 du code de la défense, d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Le principe énoncé selon lequel la décision qui est prise à la suite de ce recours se substitue nécessairement à la décision initiale ne vaut qu'en cas de décision expresse qui a fait l'objet par la commission des recours des militaires d'une notification à son destinataire dans les conditions que fixe l'article R. 4125-10 du même code. L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois signifie que le recours formé devant la commission est implicitement rejeté par une décision qui maintient dans l'ordonnancement juridique la décision initiale contestée devant la commission. 7. En premier lieu, la décision du 23 mai 2015 par laquelle le centre expert des ressources humaines et de la solde (CERHS) a informé M. D... de l'existence d'un trop-perçu de rémunération d'un montant de 13 478,06 euros, lui indiquant les modalités de recouvrement des sommes en cause et le tableau qui lui est annexé précisent les droits de M. D... par type de rémunération et par mois ainsi que les sommes effectivement versées. Ils indiquent également la nature et les montants des trop-versés, non atteints par la prescription biennale, ainsi que les moins-versés. La décision litigieuse fournit ainsi à l'intéressé une indication suffisante des bases de liquidation. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions, rappelées au point 5, de l'article 24 du décret 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique doit être écarté. Enfin, à supposer que le requérant ait entendu faire valoir l'insuffisante motivation de la décision portant rejet implicite du recours qu'il avait formé devant la commission de recours des militaires, la matérialité d'une demande de communication de cette décision n'est pas établie par l'instruction. Par suite, le moyen doit être écarté. 8. En deuxième lieu, M. D... soutient de nouveau en appel que la décision du CERHS du 23 mai 2015, qui comporte des inexactitudes, dont deux sont relevées dans ses écritures, ainsi que des contradictions, permet de douter de la réalité et du quantum des sommes qui lui sont réclamées. Il résulte toutefois de l'instruction que la décision du 23 mai 2015 et ses annexes précisent, pour chaque mois et chaque élément de rémunération, quelles ont été les sommes versées ou retenues et les comparent aux sommes qui étaient effectivement dues. Elles font également état de ce que les trop-versés prescrits constatés pour la période du 1er octobre 2011 au 30 avril 2013 n'ont pas été notifiés. S'il est exact que dans le tableau figurant dans la décision du 23 mai 2015, il est fait mention d'une période de référence pour le supplément familial de solde " du 1er mars 2015 au 28 février 2015 ", il s'agit là, ainsi que l'ont relevé les premiers juges d'une simple erreur de plume qui n'entache pas d'une erreur de fait la décision contestée, dès lors que les autres éléments de la décision et de ses annexes permettaient aisément de comprendre que la période concernée était celle du 30 avril 2013 au 28 février 2015. Par ailleurs, le fait comme le relève le requérant qu'il soit également mentionné dans un autre tableau l'existence " d'un moins versé de cotisations sociales ", demeure sans incidence sur la créance litigieuse et notamment sur la prise en compte pour la liquidation de cette créance des sommes à régulariser au titre des cotisations sociales lorsqu'un trop-perçu de rémunération est constaté. Les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur de droit commises par l'administration doivent en conséquence être écartés. 9. En troisième lieu, M. D... soutient que la décision du CERHS du 23 mai 2015 méconnait l'obligation d'informer le débiteur qui est prévue par l'instruction du ministre de la défense n° 101000/DEF/SGA/DRH-MD du 13 janvier 2015 relative aux droits financiers du personnel militaire et de ses ayants cause. Toutefois, cette instruction qui se borne à adresser aux services des orientations générales est dépourvue de valeur réglementaire. Le moyen tiré de l'erreur de droit, qui est inopérant, ne peut par suite, qu'être écarté. Sur le montant de la créance : 10. Aux termes de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. (...) ". Sauf dispositions spéciales, cette règle fixée par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 est applicable à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances. Tant la lettre par laquelle l'administration informe un agent public de son intention de répéter une somme versée indûment qu'un ordre de reversement ou un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification, la preuve de celle-ci incombant à l'administration. 11. Il résulte de l'instruction que la décision du 23 mai 2015, qui a interrompu le cours de la prescription n'a été notifiée à M. D... que le 9 décembre 2015. Les sommes qui lui ont été versées jusqu'au 30 novembre 2013 et dont il lui a été demandé le remboursement correspondent ainsi à des créances prescrites. Or dans sa décision du 23 mai 2015, l'administration a considéré de façon erronée que seuls les trop-versés constatés pour la période du 1er octobre 2011 au 30 avril 2013 ne devaient pas faire l'objet d'une demande de reversement en raison des règles de prescription. Sur la base des éléments versés au dossier, les premiers juges ont alors justement estimé, ce qu'admet d'ailleurs l'administration devant la cour, que des créances découlant de versements indus intervenus entre le 1er mai 2013 et le 30 novembre 2013 et qui étaient atteints par la prescription avaient été prises en compte à tort dans la décision du 23 mai 2015. 12. En tenant compte ainsi de la prescription applicable à la situation de M. D..., l'administration qui a procédé à de nouveaux calculs sur les trop-versés produit devant la cour des éléments précis au regard de la situation personnelle et familiale de l'intéressé et des périodes de versement concernées sur les différents montants qu'elle retient - soit quatorze rubriques identifiées correspondant aux différents éléments composant la rémunération de l'agent - et ce pour un montant total 11 304,66 euros. Il résulte en particulier de l'examen des tableaux de calcul qui sont joints que l'administration, s'agissant du montant de 9 491,21 euros de l'indemnité de résidence à l'étranger qu'elle retient, a bien pris en compte les sommes de 2 666,27 euros et de 987,71 euros que les premiers juges avaient à juste titre estimées prescrites et qui correspondaient à des versements pour les mois de septembre et d'octobre 2013. Ainsi, la créance de l'administration qui correspond au montant du par M. D... doit être arrêtée à la somme de 11 304, 66 euros. 13. Il résulte de l'ensemble des éléments qui viennent d'être rappelés que le montant de la créance non prescrite, certaine et exigible, dont l'administration est fondée à réclamer le remboursement s'élève à la somme totale de 11 304,66 euros. Il y a lieu, en conséquence, de prononcer la décharge des sommes réclamées à M. D... qui excéderaient ce dernier montant et d'annuler la décision du centre expert des ressources humaines et de la solde du 23 mai 2015 en tant qu'elle fixe le montant dû par cet agent à la somme de 13 478,06 euros. Sur les autres conclusions : 14. Les conclusions présentées par M. D... qui tendent au maintien de la somme de 3 000 euros qui lui a été allouée en réparation des troubles dans ses conditions d'existence par le jugement attaqué et qui n'est pas contestée par l'administration par la voie d'un appel incident, sont dépourvues d'objet et ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, le versement à M. D... d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La créance dont la ministre des armées est fondée à se prévaloir à l'encontre de M. D... s'élève à la somme de 11 304,66 euros. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 10 juillet 2018 est réformé en tant qu'il est contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : La décision née le 11 juin 2016 portant rejet implicite du recours administratif formé par M. D... ainsi que la décision du 23 mai 2015 arrêtant la créance de l'Etat à son encontre à hauteur de 13 478,06 euros sont annulées. Article 4 : M. D... est déchargé du remboursement des sommes qui excéderaient le montant de 11 304,66 euros. Article 5 : L'Etat versera à M. D... la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions de M. D... est rejeté. Article 7: Le présent arrêt sera notifié à M. E... D... et à la ministre des armées. Délibéré après l'audience du 26 juin 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. C..., premier conseiller, - Mme Gélard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 juillet 2020. Le rapporteur, O. C...Le président, H. LENOIR La greffière, E. HAUBOIS La République mande et ordonne à la ministre des armées en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 18NT03435 2