CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 07/11/2016, 16MA00533-16MA00591, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-07
Numéro : 16MA00533-16MA00591
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP N. BEDEL DE BUZAREINGUES G. BOILLOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E...G...et M. B...C...ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision en date du 22 mai 2014 par laquelle le maire de Saint-Dionisy a exercé le droit de préemption de la commune sur les parcelles cadastrées AA 36 et 37. Par un jugement n° 1402245 du 15 décembre 2015, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : I/ Par une première requête, enregistrée le 15 février 2016, sous le n° 16MA00533, M. G... et M.C..., représentés par Me A...demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 15 décembre 2015 ; 2°) d'annuler la décision en date du 22 mai 2014 susvisée ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Dionisy la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la décision contestée est entachée d'un défaut de motivation quant à l'exercice du droit de préemption urbain sur les parcelles en cause ; - elle est dépourvue de base légale en raison de l'illégalité de la délibération du 22 mars 2013 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU), prise en violation des règles de l'enquête publique au regard de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, entachée d'un défaut de motivation au regard de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir et de procédure. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2016, la commune de Saint-Dionisy conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. G...et de M. C...une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa décision de préemption est suffisamment motivée ; - l'exception d'illégalité de la délibération approuvant le PLU n'est pas fondée. II/ Par une seconde requête, enregistrée le 16 février 2016, sous le n° 16MA00591, M. G... et M.C..., représentés par Me A...demandent à la Cour : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article R. 811-17 du code de justice administrative, le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Nîmes du 15 décembre 2015 ; 2°) de suspendre la décision de préemption en date du 22 mai 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Dionisy la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur requête est recevable dès lors que l'exécution du jugement contesté a pour effet immédiat la poursuite de la procédure de préemption ; - leurs moyens sont sérieux ; - la décision contestée est entachée d'un défaut de motivation quant à l'exercice du droit de préemption urbain sur les parcelles en cause ; - elle est dépourvue de base légale en raison de l'illégalité de la délibération du 22 mars 2013 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU), prise en violation des règles de l'enquête publique au regard de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, entachée d'un défaut de motivation au regard de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir et de procédure. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2016, la commune de Saint-Dionisy conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. G...et de M. C...une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de sursis à exécution est irrecevable ; - à titre subsidiaire, la requête est dépourvue de motifs, la décision contestée n'entraînant pas de conséquences difficilement réparables, les moyens invoqués n'étant pas sérieux. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de Me D...représentant M. G...et M. C...et celles de Me F... représentant la commune de Saint-Dionisy. 1. Considérant que les deux requêtes n° 16MA00533, 16MA00591 étant dirigées contre un même jugement, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul arrêt ; 2. Considérant que par les deux requêtes susvisées dirigées contre le jugement en date du 15 décembre 2015 du tribunal administratif de Nîmes qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision en date du 22 mai 2014 par laquelle le maire de Saint-Dionisy a exercé le droit de préemption de la commune sur les parcelles cadastrées AA 36 et 37, M. G... et M. C...demandent respectivement l'annulation et le sursis à exécution de ce jugement ; Sur la requête n° 16MA00533 : En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la décision contestée : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " ; qu'aux termes de l'article L. 210-1 du même code : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; que, lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption ; qu'à cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe ; 5. Considérant qu'il ressort de la lecture de la décision de préemption en litige, qu'après avoir visé les textes applicables, notamment l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme et la délibération n° 63 en date du 30 septembre 2013 approuvant le plan local de l'habitat (PLH) 2013-2018 de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, le maire de Saint-Dionisy justifie l'exercice du droit de préemption sur les parcelles AA36 et 37 de M. G... et de M. C...par le souhait d'acquérir ces terrains qui seront utilisés pour le logement locatif et social, ainsi que la " primo accession ", de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat et d'atteindre les objectifs de production de logements fixés par le PLH précité et d'agir sur certains leviers afin que le parc locatif à loyers maîtrisés augmente sur la commune, pour les jeunes, les anciens et les jeunes familles ; que la décision indique également l'importance de réaliser des logements à prix abordables pour permettre au plus grand nombre de se loger correctement à coûts raisonnables et que cette opération répond aux objectifs définis par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que contrairement à ce que soutient M. G... et M. C..., une telle motivation, qui ne se borne pas à se référer à la délibération du 30 septembre 2013 précitée, fait apparaître la nature du projet de la collectivité publique, à savoir l'implantation de logements locatifs et sociaux ; que les requérants ne peuvent utilement critiquer la motivation du courrier d'accompagnement de l'arrêté querellé ; que par suite, ils ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption devait être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération en date du 22 mars 2013 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Dionisy : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la décision contestée : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines définis en application de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans les périmètres définis par un plan de prévention des risques technologiques en application du I de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, dans les zones soumises aux servitudes prévues au II de l'article L. 211-12 du même code, ainsi que sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en application de l'article L. 313-1 lorsqu'il n'a pas été créé de zone d'aménagement différé ou de périmètre provisoire de zone d'aménagement différé sur ces territoires. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-10 du même code en vigueur alors : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. (...) / Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. / Le plan local d'urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public. " ; 7. Considérant en l'espèce, que le projet de plan local d'urbanisme arrêté par une délibération du conseil municipal de Saint-Dionisy en date du 28 juin 2012 classait la parcelle cadastrée section AA n° 36 des requérants en zone UC dans laquelle les opérations d'ensemble destinées à l'habitation, d'une surface de plancher supérieure à 900 m2, devaient réserver 25 % de la surface de plancher créée à des logements aidés ; que, postérieurement à l'enquête publique, le plan local d'urbanisme a été modifié afin, notamment, de classer la même parcelle en secteur UCd pour lequel le règlement du même plan prévoit qu'une proportion de 25 % des surfaces reconstruites soit attribuée à des logements sociaux sans condition tenant à la réalisation d'une opération d'ensemble ou à la création d'une surface de plancher minimale ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, que le préfet du Gard, dans son avis du 24 septembre 2012, joint au dossier d'enquête, après avoir constaté que les règles issues du règlement des zones UA et UC ne permettent pas de répondre aux obligations du plan local de l'habitat dans la mesure où " le foncier libre laisse présager des opérations à venir qui dépasseront difficilement 200 mètres carrés de surface de plancher ", a proposé de créer des sous-secteurs des zones UA et UC dédiés aux logements aidés en totalité ou pour au moins 25 % ; que le commissaire enquêteur a approuvé cette proposition de modification en qualifiant l'argument du préfet de " déterminant " ; qu'il suit de là que la modification apportée au classement de la parcelle AA 36, après l'enquête publique, a été effectuée afin de tenir compte de l'avis précité du préfet qui avait souligné que le règlement du plan local d'urbanisme ne permettrait pas de pallier l'insuffisance du parc de logements sociaux ; qu'ainsi, cette modification procède de l'enquête publique alors même que le préfet du Gard et le commissaire enquêteur ont centré leurs propositions sur les terrains appartenant à la commune et que cette modification a été décidée lors de la réunion de la commission d'urbanisme en date du 13 février 2013 ; que les premiers juges ont estimé, à juste titre, que la modification du classement de la parcelle des requérants compte tenu de son objet limité n'était pas de nature à remettre en cause l'économie générale du projet ; que contrairement à ce que soutiennent M. G... et M. C..., la modification en litige ne réduit pas les possibilités de construction dès lors qu'elle impose un pourcentage de logements sociaux sans seuil minimal de surface plancher et de programme d'ensemble, favorisant ainsi les possibilités de construire de tels logements en accord avec le PLH 2013-2018 de la communauté d'agglomération ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. " ; 9. Considérant que ces dispositions n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet ; qu'elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet, y compris lorsqu'il relève de la compétence de l'exécutif de la collectivité, en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur ; qu'il s'en suit que le moyen tiré de ce que le conseil municipal n'aurait pas expressément délibéré sur les réserves dont le commissaire enquêteur a assorti son avis favorable ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort du règlement d'urbanisme de la commune de Saint-Dionisy et du rapport de présentation de son PLU que la zone UC où se situe la parcelle des requérants recouvre des secteurs d'extension d'habitat individuel sous forme pavillonnaire et que son ouverture à la création de logements sociaux contribue à l'objectif du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la commune de favoriser la mixité urbaine et sociale ; que, dès lors M. G...et M. C...ne peuvent valablement soutenir que dans les secteurs comprenant déjà une forte proportion de logements sociaux, la mixité sociale impose au contraire de construire plus de logements intermédiaires ou privés ; que la délimitation du sous-secteur UCd en litige correspondant aux limites de la parcelle AA36 ne saurait être regardée comme instaurant une discrimination à l'égard des appelants dans la mesure où la contenance de leur parcelle de 3 158 mètres carrés est de nature à permettre la réalisation d'un programme de logements ; que, par ailleurs, il ressort du compte rendu de la réunion en date du 13 février 2013 que la possibilité pour la commune d'utiliser son terrain situé en zone UCA, derrière le cimetière, a finalement été abandonnée en raison d'un insuffisant coefficient d'occupation des sols (COS) de 0,20 et de la faible hauteur des bâtiments autorisés ; que si les requérants font valoir qu'il suffisait à la commune d'ouvrir à l'urbanisation l'un des secteurs de la zone IAU, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur l'opportunité des choix de localisation des zones opérés par les auteurs du plan local d'urbanisme par rapport à d'autres localisations possibles ; que, par suite, eu égard aux besoins de logements sociaux de la commune de Saint-Dionisy tels que relevés par le PLH de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, le classement de la parcelle AA 36 en zone UCd pour lequel le règlement du même plan prévoit qu'une proportion de 25 % des surfaces reconstruites soit attribuée à des logements sociaux n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que comme dit au point n° 10, l'emplacement appartenant à la commune de Saint-Dionisy a finalement été abandonné en raison d'un coefficient d'occupation des sols de 0,20 et de la faible hauteur des bâtiments autorisés ; qu'en outre, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme mentionne que la zone IAU, correspondant à l'extension du foyer-logement Terres d'Alice, constitue une réserve à long terme pour le développement de la commune ; qu'il précise que cette zone sera ouverte à l'urbanisation par une modification ou une révision du PLU selon les besoins et les apports de la population et que le programme devra prévoir 100% de logements aidés par l'Etat ; qu'ainsi, alors même que le deuxième adjoint au maire aurait déclaré, lors de la réunion en date du 13 février 2013, que la modification de cette zone impliquerait un complément d'enquête publique, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en adoptant le plan local d'urbanisme et la modification du classement de la parcelle AA 36 en litige, dans le but de permettre la construction de logements sociaux en accord avec les objectifs du PLH de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, le conseil municipal de la commune de Saint-Dionisy aurait poursuivi un but étranger à l'intérêt général ; que le détournement de pouvoir et de procédure allégué n'est, dès lors, pas établi ; 12. Considérant ainsi qu'il a été dit aux points n° 6 à 11 que la délibération en date du 22 mars 2013 n'est pas entachée d'illégalité ; que, par suite, M. G...et M. C...ne sont pas fondés à soutenir que la décision de préemption contestée serait entachée d'un défaut de base légale du fait de cette supposée illégalité ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. G...et M. C...ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision en date du 22 mai 2014 ; Sur la requête n° 16MA00591 : 14. Considérant que la Cour statuant au fond, par le présent arrêt, sur la requête n° 16MA00533, les conclusions de la requête de M. G...et de M. C...enregistrée sous le n° 16MA00591 tendant au sursis à l'exécution du jugement attaqué, deviennent sans objet ; que, par suite, il n'y a plus lieu d'y statuer ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Dionisy, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que M. G...et M. C...demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. G...et M. C...la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Dionisy et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 16MA00591. Article 2 : La requête n° 16MA00533 de M. G...et de M. C...est rejetée. Article 3 : M. G...et M. C...verseront à la commune de Saint-Dionisy une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...G..., à M. B...C..., à la SCI Marbac et à la commune de Saint-Dionisy. Délibéré après l'audience du 24 octobre 2016, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 7 novembre 2016. 8 N° 16MA00533, 16MA00591