Cour administrative d'appel de Paris, 6ème Chambre, 03/03/2014, 12PA03019, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 6ème Chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-03-03
Numéro : 12PA03019
Président : Mme HERBELIN
Rapporteur : M. Brice  AUVRAY
Commissaire du gouvernement : M. DEWAILLY
Avocat(s) : SOLER- COUTEAUX

Vu le recours et le mémoire complémentaire, enregistrés sous forme de télécopie respectivement les 11 juillet et 11 octobre 2012, puis régularisés les 11 juillet et 12 octobre 2012, présentés par le ministre de l'intérieur ; le ministre demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1019277 du 10 mai 2012 par lequel le Tribunal administratif de Paris a prononcé l'annulation de l'arrêté du 26 avril 2010 par lequel les ministres de l'intérieur et du budget ont constaté le droit à compensation attribué aux régions et, en particulier, à la région Réunion, au titre de la prise en charge des dépenses de fonctionnement consécutives au transfert de tout ou partie des services du ministère de la santé et des sports prévu par le décret n° 2008-791 du 20 août 2008, et leur a enjoint de procéder au réexamen du droit à compensation de la région Réunion ; 2°) de rejeter la demande présentée par la région Réunion devant le tribunal ; 3°) de mettre à la charge de la région Réunion la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu la charte européenne de l'autonomie locale adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; Vu le décret n° 2008-791 du 20 août 2008 relatif aux modalités de transfert définitif des services ou parties de services déconcentrés de l'Etat qui participent à l'exercice des compétences transférées aux départements et aux régions par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et par les articles 51, 53 à 57, 65 et 72 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; Vu le code de justice administrative ; Vu le moyen d'ordre public notifié aux parties le 22 janvier 2014 en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, tiré de ce que sont irrecevables les conclusions de la région Réunion en tant qu'elles tendent à l'annulation de celles des dispositions de l'arrêté interministériel du 26 avril 2010 qui concernent les autres régions ; Vu la réponse au moyen d'ordre public formulée par la région Réunion le 31 janvier 2014 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 février 2014 : - le rapport de M. Auvray, président-assesseur, - les conclusions de M. Dewailly, rapporteur public, - et les observations de Me C...substituant MeD..., pour la région Réunion ; 1. Considérant qu'en application de ses articles 53, 54, 55, et 73, la loi du 13 août 2004 a procédé à un transfert de compétences, au profit des régions, notamment en matière de formations sociales et sanitaires, ainsi qu'en ce qui concerne les bourses se rapportant à ces formations, prévues respectivement au livre IV du code de l'action sociale et des familles et à la quatrième partie du code de la santé publique ; qu'à ces transferts de compétences, qui ont été assortis de compensations financières qui ne sont ici pas en cause, s'est ajouté, au profit des régions, un transfert des services de l'Etat participant auparavant à l'exercice de ces compétences ; que, sur ce dernier point et concernant la région Réunion, l'Etat a notamment prévu, par l'arrêté contesté du 26 avril 2010, un droit à compensation fixé à 600 euros, objet du présent litige, destiné à couvrir les frais de fonctionnement, hors rémunération de personnel, correspondant au 0,4 emploi équivalent temps plein affecté par l'Etat, au sein de ses services déconcentrés à la Réunion, aux compétences désormais transférées à cette région ; que le ministre de l'intérieur relève appel du jugement du 10 mai 2012 par lequel le Tribunal administratif de Paris a prononcé l'annulation de cet arrêté du 26 avril 2010 fixant, à compter du 1er janvier 2009, le montant du droit à compensation pour chaque région ; Sur l'étendue des conclusions : 2. Considérant qu'en réponse au moyen d'ordre public mentionné ci-dessus, la région Réunion a produit ses observations, enregistrées le 31 janvier 2014, par lesquelles elle conclut à ce que la Cour " confirme l'annulation partielle de l'arrêté du 26 avril 2010 et l'injonction faite au ministre de prendre un nouvel arrêté en ce qu'il concerne la région Réunion " ; Sur la légalité de l'arrêté interministériel du 26 avril 2010 en tant qu'il concerne la région Réunion : 3. Considérant, d'une part, qu'aux termes du I de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : " Sous réserve des dispositions prévues au présent article et à l'article 121, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts (...) Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences " ; 4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 20 août 2008 : " Dans les conditions prévues à l'article 104 de la loi du 13 août 2004 susvisée, sont transférés aux régions (...) les services ou parties de services des services déconcentrés de l'Etat chargés des affaires sanitaires et sociales qui participent à l'exercice des compétence en matière de définition et de mise en oeuvre de la politique de formation des travailleurs sociaux, de versement des aides aux étudiants des formations sociales, d'autorisation et de financement des formations paramédicales et d'attribution des bourses aux étudiants des formations paramédicales et aux élèves sages-femmes " ; qu'aux termes de l'article 5 de ce même décret : " I.- Le préfet précise la consistance des services ou parties de services faisant l'objet des transferts prévus aux articles 1er à 4 et fournit des éléments représentatifs de l'état des charges liées à ces services ou parties de services. A cet effet il prend, après avis des comités techniques des services concernés, un arrêté comportant : (...) c) Un état des charges de fonctionnement, autres que celles de personnel, supportées par l'Etat, relatives aux services ou parties de services à transférer, et calculées à partir de la moyenne des dépenses consacrées aux compétences transférées pendant les trois années précédant le transfert de la compétence (...) " ; 5. Considérant qu'il est constant que, pour déterminer les charges de fonctionnement en cause, relatives aux services ou aux parties de services à transférer aux régions, l'Etat a recouru à un ratio national annuel, égal à la moyenne, constatée au cours des années 2002 à 2004, des frais correspondant à un agent travaillant à temps plein, soit 1 500 euros, qu'il a notamment appliqué à la région Réunion ; que, par arrêté interministériel du 26 mai 2008 annulé par décision n° 323599 du 21 mai 2010 du Conseil d'Etat, l'Etat avait estimé que 0,4 emploi équivalent temps plein était affecté, au sein de ses services déconcentrés à la Réunion, aux compétences transférées, dont la direction régionale des affaires sanitaires et sociales avait alors la charge, quotité résultant également des trois arrêtés n° 1586, 1587 et 1588 pris le 29 mai 2010 par le préfet de la Réunion en application du décret du 20 août 2008 modifié par le décret du 22 décembre 2008, lesquels fixent les emplois équivalents temps plein respectivement à 0,09 pour la mise en oeuvre de la politique de formation des travailleurs sociaux, à 0,11 pour le versement des aides aux étudiants de formations sociales et à 0,20 pour la mission d'autorisation et le financement des formations paramédicales ; que l'Etat a, en conséquence, arrêté, au profit de la région intimée, un droit à compensation égal à 600 euros, soit 0,4 fois 1 500 euros ; 6. Considérant que si, comme le relève la région Réunion, les dispositions combinées du dernier alinéa du I de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 et celles de l'article 5 du décret du 20 août 2008 posent le principe que le droit à compensation des charges de fonctionnement litigieuses doit être apprécié, pour une collectivité territoriale donnée, au regard des dépenses constatées au sein des services déconcentrés de l'Etat au niveau de cette collectivité, le fait que le droit à compensation en cause ait été fixé par référence aux charges résultant d'une moyenne nationale n'est pas, par lui-même, de nature à établir que, dans les circonstances de l'espèce, ce principe n'aurait pas été respecté ; 7. Considérant que les charges de fonctionnement dont il s'agit concernent exclusivement les fournitures de bureau, les frais de correspondance et de téléphone, les dépenses de formation ainsi que les fournitures informatiques ; qu'il ressort des pièces du dossier et, notamment, des résultats de l'enquête relative aux coûts réels de fonctionnement des directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales, menée en 2008 par les services du ministère des affaires sociales et de la santé, que le coût moyen par agent à temps plein, observé au titre des années 2002 à 2004, s'établit à 1 499 euros, arrondi à 1 500 euros ; que, compte tenu de la nature de ces charges de fonctionnement, occasionnées par l'exercice des missions alors dévolues aux seules directions régionales et départementales concernées, l'application de ce ratio national de 1 500 euros par emploi équivalent temps plein, d'ailleurs repris implicitement mais nécessairement par le préfet de la Réunion dans chacun des trois arrêtés du 29 mai 2010 mentionnés au point n° 4, ne peut être regardé comme ayant entraîné la méconnaissance du principe énoncé au point n°5, selon lequel le droit à compensation d'une collectivité territoriale doit être apprécié en fonction des dépenses constatées au sein des services de l'Etat au niveau de cette collectivité, alors surtout qu'en l'espèce, la région Réunion n'établit, ni même n'allègue, que, s'agissant des charges en cause, le mode de fonctionnement de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales de la Réunion aurait présenté des particularités par rapport aux directions des autres régions ; que la région Réunion ne peut utilement se prévaloir du rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales du mois de juillet 2007, qui relève des écarts importants selon les services déconcentrés, pour en déduire que " l'application d'un ratio moyen entraînerait de forts bouleversements et serait trop éloigné de la lettre de la loi ", dès lors que cette analyse a exclusivement trait à l'évaluation du nombre d'emplois équivalents temps plein dédiés aux missions transférées, et non aux charges de fonctionnement seules ici en cause, ainsi que le reconnaît d'ailleurs l'intimée dans son mémoire en défense ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal a retenu que l'arrêté interministériel du 26 avril 2010 était entaché d'une erreur de droit pour en prononcer l'annulation ; 9. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la région Réunion devant le Tribunal administratif de Paris ; 10. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient la région Réunion, l'arrêté attaqué du 26 avril 2010 comporte la signature de leurs auteurs ; 11. Considérant, en deuxième lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires placées sous leur autorité : 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale (...) ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs (...) ", d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget (...) " ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'arrêté attaqué du 26 avril 2010 a été signé par M. A...B..., directeur général des collectivités territoriales, et par M. A... E..., sous-directeur du budget, d'autre part, que M. B...a été nommé directeur par décret du 17 septembre 2009, publié au Journal officiel de la République française du 18 septembre 2009, et que M. E...a été nommé sous-directeur par arrêté du 27 août 2007, publié au Journal officiel de la République française du 29 août 2007 ; que les signataires de l'arrêté contesté étaient par suite compétents, en vertu de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, lequel n'est ni trop imprécis, ni trop général dès lors qu'il est limité aux seules affaires placées sous l'autorité des délégataires qu'il désigne ; que, dès lors, doit être écarté comme manquant en fait le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de l'arrêté interministériel contesté du 26 avril 2010 ; 13. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; infligent une sanction ; subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; refusent une autorisation (...) " ; 14. Considérant que l'arrêté interministériel contesté, qui fixe le droit à compensation des régions, revêt la nature d'une décision d'espèce et ne constitue pas, par suite, une décision individuelle au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; qu'il s'ensuit qu'est inopérant le moyen tiré du défaut de motivation de cet arrêté ; 15. Considérant, en quatrième lieu, que si la région Réunion soutient que l'arrêté interministériel du 26 avril 2010 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les stipulations de l'article 9 de la charte européenne de l'autonomie locale et l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d'une part, pour être fondé sur un transfert de 0,4 emploi équivalent temps plein alors qu'elle en revendique 8, d'autre part, et en tout état de cause, pour ne pas prévoir une allocation de ressources en adéquation avec les compétences qui lui ont été transférées, la région Réunion reconnaît, dans ses écritures devant la Cour, que la quotité d'emploi équivalent temps plein n'est pas en cause en la présente instance, et il résulte du point n°6 que le droit à compensation prévu par l'arrêté contesté, qui ne concerne que les charges de fonctionnement hors rémunération, n'est entaché ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur manifeste d'appréciation ; 16. Considérant qu'il suit de là que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté interministériel du 26 avril 2010 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Considérant que le ministre de l'intérieur, qui n'a pas recouru au ministère d'avocat, n'établit pas avoir exposé la somme qu'il réclame sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, en la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la région Réunion demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Paris du 10 mai 2012 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la région Réunion devant le Tribunal administratif de Paris et ses conclusions devant la Cour tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Les conclusions du ministre de l'intérieur formulées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 3 N° 12PA03019