CAA de NANCY, 2ème chambre, 18/11/2021, 20NC00394, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-18
Numéro : 20NC00394
Président : M. MARTINEZ
Rapporteur : Mme Laurence  STENGER
Commissaire du gouvernement : Mme HAUDIER
Avocat(s) : SCP BLOCQUAUX ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... D... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler l'arrêté du maire d'Aiglemont du 7 décembre 2018 la plaçant en surnombre au sein des agents de la collectivité pour une durée d'un an, à compter du 5 octobre 2018. Par un jugement n° 1900272 du 17 décembre 2019, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 14 février 2020, Mme D..., représentée par la SCP Ledoux Ferri Riou-Jacques Touchon Mayolet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 17 décembre 2019 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 7 décembre 2018 ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de la réintégrer dans ses fonctions, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Aiglemont, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, les sommes de 2500 euros pour les frais engagés dans le cadre de la première instance et 3000 euros pour la procédure d'appel. Elle soutient que : - le jugement contesté n'est pas suffisamment motivé ; - les premiers juges ont omis de répondre au moyen tiré de l'absence d'appel d'offre pour emploi vacant ; - aucune décision individuelle relative à la suppression de son poste ne lui a jamais été personnellement notifiée ; la délibération du 5 octobre 2018 supprimant son poste ne lui a jamais été notifiée ; - l'arrêté en litige a été signé par le premier adjoint du maire qui ne justifie d'aucune délégation de signature à son profit ; - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; la délibération du 5 octobre 2018 auquel il renvoie est également insuffisamment motivée dès lors qu'elle ne permet pas de connaître les raisons objectives de la suppression de son poste ; l'arrêté attaqué a nécessairement une incidence sur sa situation dès lors qu'elle ne perçoit plus de primes en l'absence de service fait et qu'elle perdra chaque année un pourcentage du traitement dont elle disposait lorsqu'elle était en activité ; elle a été contrainte de s'inscrire à diverses formations dans d'autres domaines que l'animation, domaine qui était une vocation ; - la délibération du 5 octobre 2018 qui créé le poste à temps non complet, en remplacement de celui qu'elle occupait à temps complet, est irrégulière dès lors qu'elle a été prise au terme d'une procédure qui n'a pas respecté la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, notamment en l'absence de déclaration de vacance d'emploi auprès du centre gestion qui devait en assurer la publicité ; - la suppression du poste qu'elle occupait, décidée dans la délibération du 5 octobre 2018, n'était pas justifiée par des considérations liées à l'intérêt du service mais par la seule volonté de l'évincer du service pour la remplacer par une ancienne conseillère municipale ; la baisse de fréquentation de l'accueil post et périscolaire est la conséquence de la hausse importante des tarifs décidée par le maire, comme le confirme plusieurs attestations d'usagers versées à l'instance ; au surplus, la fréquentation du centre a évolué en 2019, comme l'atteste le bulletin d'information municipal du 19 janvier 2020 qui fait état de la progression de l'accueil périscolaire ; elle aurait donc dû être rétablie dans ses fonctions ; - la délibération du 5 octobre 2018 est illégale dès lors que le comité technique, saisi à deux reprises par la commune, a rendu deux avis défavorables à la majorité de ses membres. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2020, la commune d'Aiglemont, représentée par la SCP Blocquaux et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que des sommes de 2 500 euros pour les frais engagés dans le cadre de la première instance et 3000 euros pour la procédure d'appel soient mises à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et condamner l'appelante aux dépens comprenant au minimum le droit de plaidoirie de 13 euros en application de l'article 695-7 du code de procédure civile. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme D... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de procédure civile ; - la loi n° 84-56 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stenger, - les conclusions de Mme Haudier, rapporteure publique, - et les observations de Me Dupin, représentant Mme D.... Considérant ce qui suit : 1. Mme D..., qui a été titularisée le 16 mars 2007 au grade d'adjointe territoriale d'animation principale deuxième classe, est employée par la commune d'Aiglemont dans le département des Ardennes (08090). Elle y occupait un poste à temps complet de direction de l'accueil post et périscolaire créé en 2002 au sein des services communaux. Par un arrêté du 7 décembre 2018, le maire de cette commune, agissant en application d'une délibération du conseil municipal du 5 octobre 2018 supprimant l'emploi occupé par l'intéressée, a placé cette dernière en surnombre au sein des agents de la collectivité. Mme D... relève appel du jugement du 17 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. Il ressort des pièces du dossier que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments avancés par les parties, ont répondu de manière suffisamment motivée à l'ensemble des moyens dirigés contre l'arrêté du 7 décembre 2018. Par suite, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que ce jugement serait entaché d'irrégularité. 4. En deuxième lieu, dans ses mémoires présentés devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, Mme D... soutenait que l'arrêté du 7 décembre 2018 est illégal aux motifs que la délibération du 5 octobre 2018 portant suppression de son poste ne lui a pas été notifiée, qu'il a été pris par une autorité incompétente et qu'il est insuffisamment motivé. Elle faisait en outre valoir que la délibération décidant la suppression de son poste n'est pas motivée par l'intérêt du service et n'avait pour but que de l'évincer pour attribuer ses fonctions à une ancienne conseillère municipale. N'ayant pas soulevé le moyen tiré de ce que le nouvel emploi à temps partiel créé par la collectivité n'a pas fait l'objet d'une déclaration de vacance d'emploi auprès du centre gestion de la fonction publique territoriale des Ardennes qui devait en assurer la publicité, elle n'est par suite pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient omis d'y répondre et entaché ainsi leur jugement d'irrégularité. Sur la légalité de l'arrêté du 7 décembre 2018 : En ce qui concerne la légalité externe : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du même code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. (...) ". Il résulte de ces dispositions législatives, qui n'ont pas pour vocation de suppléer les délégations que le maire peut consentir à ses adjoints en vertu de l'article L. 2122-18 du même code, qu'elles ne donnent compétence au suppléant que pour les actes dont l'accomplissement, au moment où il s'impose, serait empêché par l'absence du maire et ne permettrait donc pas un fonctionnement normal de l'administration municipale. 6. Il est constant que l'arrêté du 7 décembre 2018 plaçant Mme D... en surnombre a été signé par M. E... A..., premier adjoint, pour le maire empêché de la commune d'Aiglemont. Or, la requérante ne conteste pas ni même n'allègue que le maire, empêché, n'a pu signer l'arrêté en litige qui a été signé par le premier adjoint, compétent de plein droit, dans ces circonstances, en application des dispositions précitées. En outre, la collectivité produit en défense la délégation de signature accordée par le maire à M. A..., par un arrêté du 10 octobre 2014, régulièrement publié, lequel prévoit en son article 3 qu'en cas d'empêchement du maire, délégation complète est donnée à M. A... " pour la signature de tous documents budgétaire, d'urbanisme ou autres à compter du 10 octobre 2014 ". Dans ces conditions, ce dernier a pu régulièrement signer la décision litigieuse. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 97 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Un emploi ne peut être supprimé qu'après avis du comité technique sur la base d'un rapport présenté par la collectivité territoriale ou l'établissement public. Le président du centre de gestion dans le ressort duquel se trouve la collectivité ou l'établissement est rendu destinataire, en même temps que les représentants du comité technique, du procès-verbal de la séance du comité technique concernant la suppression de l'emploi. Si le fonctionnaire concerné relève de l'un des cadres d'emplois de catégorie A auxquels renvoie l'article 45, ce document est communiqué au délégué régional ou interdépartemental du Centre national de la fonction publique territoriale. Si la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade dans son cadre d'emplois ou, avec son accord, dans un autre cadre d'emplois, le fonctionnaire est maintenu en surnombre pendant un an. Pendant cette période, tout emploi créé ou vacant correspondant à son grade dans la collectivité ou l'établissement lui est proposé en priorité ; la collectivité ou l'établissement, la délégation régionale ou interdépartementale du Centre national de la fonction publique territoriale et le centre de gestion examinent, chacun pour ce qui le concerne, les possibilités de reclassement. Est également étudiée la possibilité de détachement ou d'intégration directe du fonctionnaire sur un emploi équivalent d'un autre cadre d'emplois au sein de la même collectivité ou de l'établissement. Sont également examinées les possibilités d'activité dans une autre collectivité ou un autre établissement que celle ou celui d'origine sur un emploi correspondant à son grade ou un emploi équivalent. (...) ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". 8. L'arrêté contesté maintenant Mme D... en surnombre dans les effectifs de la commune d'Aiglemont vise les lois des 13 juillet 1983 et 26 janvier 1984 portant respectivement droits et obligations des fonctionnaires et dispositions statutaires relatives à la fonction territoriale. Il se réfère également à la délibération du 5 octobre 2018 supprimant, après avis du comité technique, l'emploi à temps complet qu'elle occupait. Il indique en outre qu'aucun emploi correspondant au grade d'attaché territorial n'était vacant et que la bourse de l'emploi a été saisie afin d'étudier son reclassement. Par suite, et à supposer même qu'un tel acte puisse être regardé comme une décision défavorable entrant dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, cet arrêté est suffisamment motivé en droit et en fait. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient la requérante, cet arrêté n'avait, en tout état de cause, pas à indiquer les motifs de la suppression de son poste décidée au préalable par une délibération du conseil d'administration du 5 octobre 2018 dont il se bornait à tirer les conséquences juridiques pour l'intéressée en la plaçant dans une situation régulière au regard de son statut de fonctionnaire territorial. 9. En troisième lieu, la délibération du conseil municipal d'Aiglemont du 5 octobre 2018 qui a supprimé l'emploi à temps complet occupé par la requérante présente le caractère d'un acte réglementaire d'organisation du service. Dès lors, elle n'avait pas à faire l'objet d'une mesure de notification à l'intéressée. Par ailleurs, aucune obligation légale ou réglementaire n'oblige une collectivité territoriale à notifier préalablement à un agent placé en surnombre une décision individuelle relative à la suppression de l'emploi qu'il occupait. Par suite, Mme D... n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 7 décembre 2018 la plaçant en surnombre serait illégal au motif que la délibération du 5 octobre 2018 supprimant son poste ne lui aurait pas été notifiée ni qu'aucune décision individuelle relative à cette suppression ne lui a été adressée. En ce qui concerne la légalité interne : 10. La requérante entend exciper de l'illégalité de la délibération du conseil municipal de la commune d'Aiglemont du 5 octobre 2018. 11. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger. 12. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. 13. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé [...] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 14. Il résulte de ce qui vient d'être rappelé que les moyens tirés de ce que la délibération du 5 octobre 2018 n'est pas suffisamment motivée et qu'elle aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière en raison de l'absence de déclaration de vacance de l'emploi auprès du centre de gestion et des deux avis défavorables du comité technique, ne peuvent qu'être écartés comme inopérants. 15. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, particulièrement des documents produits en défense par la commune que la fréquentation des activités post et périscolaires offertes par la commune d'Aiglemont avait considérablement diminué en 2018. Ainsi, il n'est pas contesté qu'au titre de l'année 2018, quatre enfants étaient inscrits à l'accueil du mercredi matin et deux au restaurant scolaire, alors que l'encadrement était de quatre animateurs. Par ailleurs, faute d'un nombre suffisant d'enfants inscrits pendant les vacances de la Toussaint et de Noël, l'accueil périscolaire n'a pas été ouvert. Il n'est pas non plus contesté qu'entre les dates du 18 juin 2018 et du 1er septembre 2018, il a été constaté une diminution du volume horaire des intervenants au sein du service périscolaire de 1556 heures à 1189 heures, soit un volume horaire réduit à 73,99 % au 1er septembre 2018. Dans ces conditions, la suppression du poste à temps plein occupé par la requérante et son remplacement par un emploi à temps non complet de 26 heures qui correspond à 74,28% d'un temps plein, présentait un intérêt certain pour la commune d'Aiglemont, nonobstant les circonstances que la diminution de la fréquentation de l'accueil périscolaire serait la conséquence d'une hausse des tarifs et qu'une augmentation de la fréquentation de ce service a été constatée en 2019. Par suite, au vu de l'ensemble de ces éléments, et alors même que l'emploi à temps partiel créé par la collectivité a été occupé par une ancienne conseillère municipale qui avait démissionné de son mandat afin d'être embauchée par la commune, il n'est pas établi que la délibération du 5 octobre 2018, qui, ainsi qu'il vient d'être dit, est justifiée par des motifs tirés de l'intérêt du service, était constitutive d'un détournement de pouvoir. Dès lors, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de cette décision ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. Sur l'application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aiglemont, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... le versement de la somme que la commune demande, au titre de la présente instance, sur le fondement des mêmes dispositions. Dès lors, les conclusions de la commune relatives aux frais exposés en appel présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 précité ainsi qu'en tout état de cause celles tendant à la condamnation de la requérante aux dépens doivent être rejetées. Enfin, c'est à juste titre que le tribunal administratif n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, fait droit à la demande présentée par la commune sur le fondement des dispositions précitées. Il s'ensuit que les conclusions incidentes de la commune relatives aux frais de la première instance doivent également être rejetées. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. Article 2 : L'ensemble des conclusions de la commune d'Aiglemont tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'au remboursement des dépens sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... née D... et au maire de la commune d'Aiglemont. 4 N° 20NC00394