Conseil d'État, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 26/12/2012, 340395
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème et 1ère sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-26
Numéro : 340395
Rapporteur : M. Marc Pichon de Vendeuil
Commissaire du gouvernement : M. Xavier De Lesquen

Vu, 1° sous le n° 340395, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 9 juin et 3 septembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par l'association France Nature Environnement, dont le siège est 10, rue Barbier au Mans (72000) ; l'association France Nature Environnement demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-365 du 9 avril 2010 relatif à l'évaluation des incidences Natura 2000 en tant qu'il institue, aux termes du nouvel article R. 414-24 du code de l'environnement, une procédure d'autorisation tacite de documents, projets ou programmes susceptibles de porter atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2° sous le n° 340424, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 10 juin et 13 septembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest, dont le siège est 6, Parvis des Chartrons à Bordeaux Cedex (33075) ; le Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-365 du 9 avril 2010 relatif à l'évaluation des incidences Natura 2000 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3° sous le n° 340437, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 10 juin et 9 septembre 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la Fédération française de motocyclisme, dont le siège est 74, avenue Parmentier à Paris (75011) ; la Fédération française de motocyclisme demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-365 du 9 avril 2010 relatif à l'évaluation des incidences Natura 2000 et l'article 6 du décret n° 2010-368 du 13 avril 2010 portant diverses dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement et fixant la procédure d'enregistrement applicable à certaines de ces installations ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la directive 92/43CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code forestier ; Vu le code minier ; Vu le code du sport ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Marc Pichon de Vendeuil, Maître des Requêtes en service extraordinaire, - les observations de la SCP Didier, Pinet, avocat du Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest, - les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Didier, Pinet, avocat du Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre les mêmes textes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur l'intervention de la Fédération française du sport automobile : 2. Considérant que la Fédération française du sport automobile a intérêt à l'annulation des textes attaqués ; que son intervention au soutien de la requête n° 340437 est, par suite, recevable ; Sur les conclusions dirigées contre l'ensemble du décret du 9 avril 2010 : 3. Considérant, en premier lieu, que ni le 5° ni le 19° du I de l'article R. 414-19 du code de l'environnement introduits par les dispositions du décret attaqué, qui imposent la réalisation d'une évaluation des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 respectivement pour les projets d'unités touristiques nouvelles et pour certains travaux miniers, ne requièrent que le ministre chargé de l'économie prenne des mesures nécessaires pour leur application ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d'illégalité faute d'avoir été contresigné par ce ministre ne peut qu'être écarté ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 221-1 du code forestier : " Le centre national de la propriété forestière est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. / Il est compétent, dans le cadre de la politique forestière définie par les lois et règlements, pour développer, orienter et améliorer la gestion forestière des bois, forêts et terrains privés autres que ceux mentionnés à l'article L. 111-1, en particulier pour : / (...) 6° Participer à l'action des pouvoirs publics en matière de protection de l'environnement ou de gestion de l'espace, lorsqu'il s'agit d'espace rural, conformément à l'article L. 132-2 du code de l'environnement " ; qu'aux termes de l'article R. 221-43 du même code : " Le conseil d'administration du centre national est également compétent pour présenter au ministre chargé des forêts les avis, études et projets prévus, notamment, à l'article L. 221-1. " ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne ressort pas des dispositions précitées que le projet de décret attaqué, alors même qu'il concerne les espaces et massifs forestiers, devait être obligatoirement soumis pour avis au Centre national de la propriété forestière ; que, de même, ni ce texte ni aucune autre disposition ou principe n'imposaient que les organisations professionnelles de sylviculture fussent consultées préalablement à son édiction ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal faute d'avoir été précédé de la consultation de cet établissement et de ces organisations doit être écarté ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du V de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les listes arrêtées au titre des III et IV par l'autorité administrative compétente sont établies au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000, en concertation notamment avec des représentants de collectivités territoriales et de leurs groupements, de propriétaires, d'exploitants et d'utilisateurs concernés ainsi que d'organisations professionnelles, d'organismes et d'établissements publics exerçant leurs activités dans les domaines agricole, sylvicole, touristique, des cultures marines, de la pêche, de la chasse et de l'extraction. (...) " ; que ces dispositions législatives prévoient, en vue de l'élaboration de listes sur lesquelles figurent certains plans ou projets devant faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences sur des sites Natura 2000, la mise en oeuvre par l'administration d'une procédure de concertation ; 6. Considérant, d'une part, que s'il est soutenu que, avant de prendre le décret attaqué, qui introduit dans le code de l'environnement un article R. 414-19 fixant la liste nationale des divers plans ou projets qui doivent faire l'objet d'une évaluation des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 en application du III de l'article L. 414-4 de ce code, le gouvernement n'a pas consulté toutes les fédérations sportives susceptibles d'être concernées par cette liste, il ressort toutefois des pièces du dossier que les fédérations sportives ont été consultées en qualité d'" utilisateurs concernés ", soit directement, soit par l'intermédiaire du comité national olympique et sportif français, du conseil national des sports de nature et du conseil interfédéral des sports nautiques ; que, dans ces conditions, le décret attaqué a été pris au terme d'une procédure conforme à l'exigence de concertation posée par les dispositions du V de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; que la circonstance que l'administration ait consulté les fédérations tantôt directement tantôt dans le cadre des instances confédérales auxquelles elles ont adhéré, ne caractérise en tout état de cause aucune méconnaissance du principe d'égalité et n'entache pas d'irrégularité la procédure conduite ; 7. Considérant, d'autre part, qu'en conduisant la concertation requise par la loi, dont la procédure n'est fixée par aucun texte, selon les modalités rappelées au point précédent, le ministre n'a pas méconnu le principe selon lequel une autorité doit se conformer aux règles de procédure qu'elle a édictées ; Sur les conclusions dirigées contre le décret du 9 avril 2010 en tant qu'il institue une procédure d'autorisation tacite de plans ou projets susceptibles de porter atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 : 8. Considérant qu'aux termes du VI de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date d'édiction du décret attaqué : " VI.- L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III et IV n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000. / A défaut pour la législation ou la réglementation applicable au régime d'autorisation, d'approbation ou de déclaration concerné de définir les conditions dans lesquelles l'autorité compétente s'oppose, celles-ci sont définies au titre de la présente section. En l'absence d'opposition expresse dans un délai déterminé, le document de planification, le programme, le projet, la manifestation ou l'intervention entre en vigueur ou peut être réalisé à compter de l'expiration dudit délai. " ; que l'article R. 414-24 du même code, dans sa rédaction issue du décret attaqué, énonce que : " I.- L'autorité administrative compétente pour approuver, autoriser ou s'opposer à un document de planification, un programme, un projet, une manifestation ou une intervention exerce cette compétence dans les conditions prévues par les dispositions des VI, VII et VIII de l'article L. 414-4 en tenant compte, pour l'appréciation de l'absence d'atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000, des éventuels effets cumulés avec d'autres documents de planification, ou d'autres programmes, projets, manifestations ou interventions. / II.- Lorsque la législation ou réglementation applicable au régime de déclaration concerné ne permet pas à l'autorité administrative compétente pour instruire un dossier de déclaration de s'opposer au programme, au projet, à la manifestation ou à l'intervention qui a fait l'objet d'une déclaration, cette autorité procède, conformément au VI de l'article L. 414-4, à l'instruction du dossier dans les conditions suivantes : / 1° Dans un délai maximal de deux mois suivant la réception du dossier, l'autorité administrative compétente pour recevoir la déclaration notifie, le cas échéant, au déclarant soit : / a) Son accord pour que le document, programme, projet, manifestation ou intervention entre en vigueur ou soit réalisé ; / b) Son opposition au document ou à l'opération faisant l'objet de la déclaration soit en raison de son incidence significative sur un ou plusieurs sites Natura 2000 si les conditions fixées aux VII et VIII de l'article L. 414-4 ne sont pas réunies, soit en raison de l'absence ou du caractère insuffisant de l'évaluation des incidences ; / c) Une demande de lui fournir, dans un délai de deux mois, les documents ou précisions nécessaires pour apprécier l'incidence du document ou de l'opération ou garantir que les conditions fixées aux VII et VIII de l'article L. 414-4 sont réunies ; le déclarant est averti que, faute de produire les précisions demandées dans un délai de deux mois, le document ou l'opération soumis à déclaration fera l'objet d'une décision d'opposition tacite. / En l'absence de réponse de l'autorité administrative compétente dans un délai de deux mois à partir de la réception du dossier, le document ou l'opération peut entrer en vigueur ou être réalisé (...) " ; que ces dispositions instaurent, dans certains cas qu'elles énumèrent, un régime d'approbation tacite des documents de planification, programmes, projets, manifestations ou interventions soumis à évaluation préalable des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 ; 9. Considérant qu'aux termes du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (directive " Habitats ") : " 3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l'évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l'avis du public. " ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'interdire, une fois que l'autorité nationale compétente a été destinataire de l'évaluation portant sur un plan ou un projet régi par les dispositions citées au point 8, que l'accord qu'il lui revient de donner sur un tel plan ou projet soit tacite, à l'expiration d'un délai raisonnable qui lui permette dans tous les cas d'examiner effectivement chaque plan ou projet susceptible d'avoir une incidence sur un ou des sites Natura 2000 et d'apprécier, sous le contrôle du juge, leur compatibilité avec les objectifs de protection de la faune et de la flore sauvages ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions des articles L. 414-4 et R. 414-24 du code de l'environnement seraient, en tant qu'elles permettent la mise en oeuvre d'un régime d'autorisation tacite de certains plans ou projets, contraires aux dispositions de l'article 6 paragraphe 3 de la directive " Habitats ", ne peut qu'être écarté ; Sur les conclusions dirigées contre les dispositions de l'article R. 414-19 du code de l'environnement : 10. Considérant qu'aux termes du III de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date d'édiction du décret attaqué : " III. Les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : / 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ; / 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. " ; qu'en application du 1° de ces dispositions, le I de l'article R. 414-19 du même code institue une " liste nationale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations et interventions qui doivent faire l'objet d'une évaluation des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 " comportant, après l'intervention des décrets attaqués, vingt-neuf rubriques ; que son II précise que : " II.- Sauf mention contraire, les documents de planification, programmes, projets, manifestations ou interventions listés au I sont soumis à l'obligation d'évaluation des incidences Natura 2000, que le territoire qu'ils couvrent ou que leur localisation géographique soient situés ou non dans le périmètre d'un site Natura 2000. " ; 11. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des termes du V de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que les éléments de la liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat indiquent si l'obligation de réaliser une évaluation des incidences Natura 2000 s'applique dans le périmètre d'un ou plusieurs sites Natura 2000 ou sur tout ou partie d'un territoire départemental ou d'un espace marin ; 12. Considérant, dès lors, d'une part, que, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions des 9° à 13°, 16° à 21° et 29° du I de l'article R. 414-19 du code de l'environnement, en tant qu'elles prévoient que les douze opérations qu'elles mentionnent n'ont pas à faire l'objet d'une évaluation Natura 2000 si elles se trouvent en dehors du périmètre d'un site Natura 2000, ne méconnaissent pas la portée des dispositions précitées, qui permettent de ne pas étendre l'obligation d'évaluation au-delà du territoire d'un tel site ; 13. Considérant, d'autre part, que les mêmes dispositions législatives n'ont pas pour effet d'interdire, dès lors qu'un plan ou projet est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, que l'obligation qu'elles instaurent porte sur un tel plan ou projet, même si sa localisation ou le territoire qu'il couvre est en dehors du périmètre d'un site Natura 2000 ; que, par suite, le pouvoir réglementaire a pu légalement prévoir, aux termes du II de l'article R. 414-19 du code de l'environnement, que, sauf mentions contraires, les documents de planification, programmes, projets, manifestations ou interventions énumérés à l'article R. 414-19 du code de l'environnement sont soumis, indépendamment de leur localisation par rapport à un ou plusieurs sites Natura 2000, à une évaluation préalable de leurs incidences ; 14. Considérant, en deuxième lieu, que le moyen tiré de ce que l'obligation d'évaluation des incidences prévue par l'article R. 414-19 du code de l'environnement serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des coûts en temps et en argent qu'elle fait peser sur les exploitants forestiers n'est assorti d'aucune précision de nature à permettre d'en apprécier le bien-fondé ; 15. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des dispositions des 23° et 24° du I de l'article R. 414-19 du code de l'environnement, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret attaqué du 9 avril 2010, que l'évaluation des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 doit être produite pour l'homologation des circuits accordée en application de l'article R. 331-37 du code du sport et pour les manifestations organisées sur les voies ouvertes ou dans les lieux non ouverts à la circulation publique et comportant la participation de véhicules terrestres à moteur ; que, dès lors que ces activités sont susceptibles, en raison de leur nature ou de leur importance, d'affecter des sites protégés et d'avoir des conséquences sur la faune et la flore qui les occupent, le pouvoir réglementaire n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement en les incluant dans la liste nationale dont elles prévoient l'établissement ; qu'est sans incidence à cet égard la circonstance que d'autres dispositions réglementaires, qui n'ont pas le même objet, excluent toute obligation d'évaluation pour des manifestations organisées en mer dans le périmètre d'un site Natura 2000 ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les 23° et 24° du I de l'article R. 414-19 sont entachés d'illégalité doit être écarté ; 16. Considérant, en dernier lieu, qu'il résulte des dispositions du III de l'article L. 414-4 du code de l'environnement citées au point 10 qu'il appartient au pouvoir réglementaire de déterminer la liste des activités exigeant une évaluation préalable de leurs incidences sur les sites Natura 2000 en les faisant figurer soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la liste nationale établie par l'article R. 414-19 du code de l'environnement méconnaît les obligations résultant du paragraphe 3 de l'article 6 de la directive " Habitats ", en ce que les activités de chasse ou de pêche, qui constituent des activités perturbantes au sens de la directive " Habitats " et doivent dès lors être soumises à évaluation de leurs incidences sur un ou des sites Natura 2000, n'y figurent pas, ne peut qu'être écarté ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requêtes de l'association France Nature Environnement, du Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest et de la Fédération française de motocyclisme doivent être rejetées ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; que, par ailleurs, la Fédération française du sport automobile, intervenante, n' étant pas partie à la présente instance, ces dispositions font également obstacle à ce qu'une somme lui soit versée au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la Fédération française du sport automobile est admise. Article 2 : Les requêtes de l'association France Nature Environnement, du Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest et de la Fédération française de motocyclisme sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de la Fédération française du sport automobile tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des sylviculteurs du Sud-Ouest, à l'association France Nature Environnement, à la Fédération française de motocyclisme, à la Fédération française du sport automobile, au Premier ministre et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.