CAA de NANTES, 2ème chambre, 07/02/2020, 18NT03524, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-02-07
Numéro : 18NT03524
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : ATLANTIC JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B... D... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Vendée a refusé de faire usage de ses pouvoirs de police en matière d'installations classées, d'enjoindre au préfet de la Vendée de suspendre le fonctionnement de l'installation d'élevage de Mme F... jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées ou de prendre toutes autres mesures conservatoires nécessaires et de condamner l'Etat à leur verser la somme de 8 000 euros au titre de l'ensemble des préjudices qu'ils ont subis. Par un jugement n° 1604577 du 18 juillet 2018, le tribunal administratif de Nantes a annulé le refus implicite du préfet de la Vendée de faire usage de ses pouvoirs de police en tant qu'il n'a pas saisi Mme F... d'une demande de faire procéder à une mesure des émissions sonores dans les conditions définies par l'arrêté du 8 décembre 2006, a enjoint au préfet de demander à Mme F..., dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, de faire réaliser des mesures des émissions sonores générées par l'élevage qu'elle exploite, a condamné l'Etat à verser à M. et Mme D... une somme de 2 000 euros en réparation de leurs préjudices et a rejeté le surplus de leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 18 septembre 2018, M. et Mme B... D..., représentés par la société d'avocats Atlantic-Juris, demandent à la cour : 1°) d'annuler les articles 1er, 2, 3 et 5 du jugement du tribunal administratif de Nantes du 18 juillet 2018 ; 2°) d'annuler la décision implicite du préfet de la Vendée refusant de faire usage de ses pouvoirs de police en matière d'installations classées ; 3°) d'enjoindre au préfet de Vendée de suspendre le fonctionnement de l'installation d'élevage de Mme F... jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées, ou de prendre toutes autres mesures conservatoires nécessaires pour s'assurer de la mise en place des modalités de fonctionnement conformes à la réglementation ; 4°) d'enjoindre au préfet, lorsque les conditions relatives aux distances minimales d'exploitation et d'occultation des stimuli seront respectées et sous réserve que l'exploitation de l'élevage soit possible, de faire procéder contradictoirement aux mesures des émissions sonores ; 5°) de condamner l'Etat à leur verser la somme totale de 8 000 euros en réparation de leurs préjudices ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : ­ le refus du préfet de mettre en oeuvre ses pouvoirs de police est entaché d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat dès lors que l'élevage ne respecte pas la règle d'implantation des 100 mètres par rapport aux constructions occupées par des tiers, les prescriptions relatives à l'occultation des stimuli extérieurs potentiels, et les valeurs limites d'émergence sonore ; ­ le fonctionnement défaillant de l'installation dû aux émergences sonores excessives induites par les aboiement quotidiens des chiens et l'inaction prolongée de l'administration est à l'origine directe à compter de janvier 2014 de plusieurs préjudices ; ­ la faute de l'Etat est à l'origine d'un trouble de jouissance et d'une atteinte à leurs conditions d'existence pour un montant évalué à 6 000 euros et d'un préjudice moral estimé à 2 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2020, le ministre de la Transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il s'en remet à ses écritures de première instance et porte à la connaissance de la cour que l'injonction prononcée par le tribunal administratif dans le jugement attaqué de mettre en demeure Mme F... de faire réaliser une étude de mesures des émissions sonores de son élevage a été respectée, l'étude réalisée concluant au respect des seuils limites de bruit fixés par l'arrêté du 8 décembre 2006 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n° 2120. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ­ le code de l'environnement ; ­ l'arrêté du 8 décembre 2006 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n°2120 ; ­ l'arrêté du 23 janvier 1997 relatif à la limitation des bruits émis dans l'environnement par les installations classées pour la protection de l'environnement ; ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ­ le rapport de M. A...'hirondel, ­ les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, ­ et les observations de Me C..., substituant Me G..., représentant M. et Mme D... Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme D... sont propriétaires d'un immeuble à usage d'habitation, qu'ils ont fait construire en 1984, au lieu-dit " Le champ Porcheron " sur le territoire de la commune de Sallertaine. Mme F... a installé à proximité de leur propriété un élevage canin qui a été déclaré le 6 octobre 2006 en tant qu'installation classée sous la rubrique 2120 " détention de 10 à 50 chiens de plus de quatre mois ". Se plaignant de l'inaction de l'Etat à faire cesser les nuisances sonores émanant de cet élevage malgré les différentes plaintes qu'ils avaient déposées, M. et Mme D... ont formé, le 3 juin 2016, après du préfet de la Vendée une demande préalable indemnitaire tendant à obtenir réparation des préjudices subis en raison de la carence de l'Etat dans l'exercice de son pouvoir de police. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration sur cette demande. Les requérants ont alors demandé au tribunal administratif de Nantes de prononcer l'annulation du refus implicite du préfet de faire usage de ses pouvoirs de police en matière d'installations classées, d'enjoindre à l'autorité administrative de suspendre le fonctionnement de l'installation d'élevage de Mme F... jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées ou, à tout le moins, de prendre toutes autres mesures conservatoires nécessaires et de condamner l'Etat à leur verser la somme de 8 000 euros au titre de l'ensemble des préjudices qu'ils ont subis. Par un jugement du 18 juillet 2018, le tribunal administratif a annulé le refus implicite du préfet de la Vendée en tant qu'il n'a pas saisi Mme F... d'une demande de faire procéder à une mesure des émissions sonores, a enjoint au préfet de demander à Mme F..., dans un délai déterminé, de faire réaliser des mesures des émissions sonores générées par l'élevage qu'elle exploite, a condamné l'Etat à verser aux requérants une somme de 2 000 euros en réparation de leurs préjudices et a rejeté le surplus de leur demande. M. et Mme B... D... relèvent appel de ce jugement. Sur le droit applicable : 2. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement dans sa rédaction alors applicable : / " I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. - Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° L'obliger à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date qu'elle détermine une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. La somme consignée est restituée au fur et à mesure de l'exécution des travaux ou opérations. / (...) 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ; les sommes consignées en application du 1° sont utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées ; / 3° Suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux et des opérations ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; / 4° Ordonner le paiement d'une amende au plus égale à 15 000  et une astreinte journalière au plus égale à 1 500  applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure. Les dispositions des deuxième et troisième alinéas du 1° s'appliquent à l'astreinte. / Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. / L'amende ne peut être prononcée plus d'un an à compter de la constatation des manquements. / Les mesures prévues aux 1°, 2° 3° et 4° ci-dessus sont prises après avoir informé l'intéressé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. " 3. Il résulte de ces dispositions que si l'autorité administrative compétente en matière de police des installations classées pour la protection de l'environnement est tenue de procéder à une mise en demeure de l'exploitant afin de faire respecter les dispositions pertinentes du code de l'environnement qui s'appliquent à son installation, elle dispose toutefois d'une marge d'appréciation dans le choix des sanctions en cas de non-exécution de sa mise en demeure et n'est donc pas tenue d'user des pouvoirs à elle conférés par le II de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. La responsabilité de l'État peut néanmoins être engagée en cas de faute de l'autorité administrative dans l'appréciation de la marge de manoeuvre dont elle dispose, notamment en cas de carence fautive. Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Il résulte de l'instruction que, suite à des signalements déposés à l'encontre de l'élevage de Mme F... pour nuisances sonores et transmis aux services préfectoraux les 25 mai 2012 et 24 janvier 2013, deux inspecteurs des installations classées ont procédé le 14 mars 2013 à une visite de l'installation au cours de laquelle ils ont constaté diverses irrégularités tenant notamment aux règles de distance d'implantation de l'aire d'exercice au regard de la maison d'habitation des voisins et au niveau des émergences sonores des élevages canins soumis à déclaration. Cette visite a donné lieu à la rédaction d'un rapport du 13 juin 2013. Sur le fondement de ce rapport, le préfet de la Vendée a mis en demeure l'exploitante, par un arrêté du 13 août 2013, de respecter les obligations qui lui incombent en vertu des dispositions des articles 2.1 et 8 de l'annexe de l'arrêté du 8 décembre 2006 visé ci-dessus, afin que l'aire d'exercice respecte la règle d'implantation à l'égard d'une habitation de tiers et que les stimuli extérieurs pouvant potentiellement amener les chiens à aboyer soient occultés. Ces inspecteurs ont effectué le 23 avril 2015 une visite d'inspection inopinée qui a révélé que Mme F... s'était conformée à l'arrêté de mise en demeure en réduisant de 75 % l'aire d'exercice, ce qui avait pour effet de l'éloigner de l'habitation de tiers, en installant des filets brise-vue sur le grillage d'un des deux chenils en complément de la haie de thuyas et en utilisant des colliers anti-aboiements. Les inspecteurs ont conclu leur rapport en jugeant que l'installation respectait les dispositions réglementaires cités dans ce rapport. Il suit de là, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, que le préfet a mis en oeuvre les pouvoirs de police qu'il détient des dispositions du I de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. Si M. et Mme D... ont, par la suite, saisi le préfet de la Vendée afin qu'il prenne toutes mesures utiles pour faire respecter l'arrêté de mise en demeure, il résulte de ce qui a été dit au point précédent, qu'eu égard à la marge de manoeuvre dont dispose l'autorité administrative pour prendre une des sanctions administratives citées au II de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, l'absence de prononcé d'une telle sanction, notamment en ne suspendant pas le fonctionnement de l'installation, ne saurait caractériser un refus du préfet de mettre en oeuvre les pouvoirs de police qu'il tient de cet article. 5. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite du préfet, née du silence gardé sur la demande formée par M. et Mme D... le 5 février 2016, réitérée le 18 mai 2016, en tant qu'il aurait rejeté leur demande tendant à l'exercice de ses pouvoirs de police en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement, ne peuvent être que rejetées. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne la faute de l'Etat : 6. Les requérants allèguent que le préfet aurait commis une faute dans l'exercice de ses pouvoirs de police dès lors que l'élevage canin exploité par Mme F... ne respecte, ni la distance de cent mètres par rapport aux habitations de tiers, ni la limite maximale des émergences sonores compte tenu de l'aboiement de chiens. S'agissant du respect de la distance de cent mètres : 7. Aux termes du point 2.1 de l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2006 susvisé relatif aux règles d'implantation : " Les bâtiments d'élevage, les annexes et les parcs d'élevage sont implantés : - à au moins 100 mètres des habitations des tiers (à l'exception des logements occupés par des personnels de l'installation) ou des locaux habituellement occupés par des tiers, des stades ou des terrains de camping agréés, ainsi que des zones destinées à l'habitation par des documents d'urbanisme opposables aux tiers ; (...) ". 8. En premier lieu, les requérants font valoir que le second chenil, situé au nord de la parcelle cadastrée n°1805, ne respecterait pas les distances d'éloignement de cent mètres au regard de leur maison d'habitation à l'est et d'un bâtiment à l'ouest, distants respectivement, ainsi qu'il résulte d'un plan établi par l'huissier dans son procès-verbal du 18 décembre 2017, de 98,49 et 99,19 mètres. Toutefois, ainsi que l'indiquent les requérants, ils ne connaissent pas l'emplacement exact de ce chenil en l'absence de plan le matérialisant, de sorte que sa localisation sur les plans qu'ils ont eux-mêmes réalisés ainsi que sur celui de l'huissier de justice a été fixée d'une manière aléatoire alors que le manquement allégué est minime. Il résulte, en revanche, du rapport du 10 juin 2013, de l'expert désigné par une ordonnance du président du tribunal de grande instance des Sables d'Olonne que " les chenils où sont gardés les chiens sont à 101 m de la maison (voir plan en annexe) ". Dans ces conditions, les requérants n'établissent pas que ce chenil ne respecterait pas la distance de cent mètres fixée au point 2.1 de l'annexe de l'arrêté du 8 décembre 2006. 9. En deuxième lieu, les inspecteurs des installations classées ont constaté, dans leur rapport du 21 avril 2015, que l'aire d'exercice accolée au second chenil, dont la dimension a été réduite des trois-quarts par rapport au dernier contrôle du 14 mars 2013, ne se situe plus " à priori " dans le rayon des cent mètres de l'habitation de tiers située à l'est de l'exploitation. Il ne résulte pas de l'instruction que cette appréciation serait entachée d'une erreur de fait. 10. En troisième lieu, la circonstance que la parcelle cadastrée n°1805, assiette de l'installation, soit dans sa grande partie, située à moins de cent mètres de la maison des requérants, est sans incidence sur l'application des dispositions précitées dès lors que celles-ci visent seulement les bâtiments d'élevage, les annexes et les parcs d'élevage. 11. En quatrième lieu, M. et Mme D... ne peuvent utilement exciper de ce que le second chenil aurait été illégalement construit alors qu'au surplus, il résulte du jugement du tribunal de grande instance des Sables d'Olonne du 31 octobre 2013 que Mme F... a été relaxée de cette infraction. Ils ne sauraient, également, soutenir que le préfet devait exiger de Mme F... qu'elle régularise son exploitation au regard de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) dès lors qu'il résulte du rapport de l'expert judiciaire du 4 juin 2013 que l'élevage canin est désormais en règle vis-à-vis de l'administration, notamment au regard de cette législation. 12. Il suit de là que le préfet n'a commis aucune faute dans l'appréciation de la distance de l'élevage par rapport aux habitations de tiers. S'agissant du respect des émergences sonores : 13. En premier lieu, selon le point 8-1 de l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2006 visé ci-dessus relatif aux valeurs limites de bruit, constituent notamment des zones à émergence réglementée, l'intérieur des immeubles habités ou occupés par des tiers, existants à la date de la déclaration, et leurs parties extérieures éventuelles les plus proches (cour, jardin, terrasse). Ses dispositions prévoient que " L'installation est construite, équipée et exploitée de façon telle que son fonctionnement ne puisse être à l'origine de bruits transmis par voie aérienne ou solidienne susceptibles de compromettre la santé ou la sécurité du voisinage ou de constituer une nuisance pour celui-ci. / Toutes les précautions sont prises pour éviter aux animaux de voir directement la voie publique ou toute sollicitation régulière susceptible de provoquer des aboiements, à l'exclusion de celles nécessaires au bon fonctionnement de l'installation ". Les émissions sonores émises par l'installation ne doivent pas être à l'origine d'une émergence supérieure aux valeurs admissibles définies dans un tableau. 14. En se fondant sur un procès-verbal d'huissier établi le 18 décembre 2017, M. et Mme D... soutiennent que les mesures prises par Mme F... en réponse à la mise en demeure qui lui a été notifiée seraient insuffisantes en tant qu'elles portent sur l'occultation des stimuli extérieurs dès lors que le chenil situé au nord de la parcelle cadastrée n°1805 serait visible de leur propriété. Toutefois, il résulte de ce document ainsi que des autres pièces du dossier que la propriété des requérants, qui est distante d'une centaine de mètres de ce chenil, en est séparée par deux parcelles enherbées cadastrées n°s 933 et 937 ainsi que par deux haies végétales, l'une sur la parcelle des requérants, l'autre sur la parcelle d'emprise du chenil. Pour apercevoir ce chenil, l'huissier a pris ses photographies, non à l'intérieur du jardin des requérants, mais " à l'extrémité de la propriété de M. D..., derrière sa haie végétale ", sans ainsi prendre en compte cette haie, et en utilisant un zoom. Au surplus, la vue, telle qu'elle résulte de ses photographies, est très furtive. Dans ces conditions, et eu égard à la configuration des lieux, la parcelle des requérants ne peut être regardée comme étant de nature à solliciter régulièrement des aboiements des chiens au sens des dispositions de l'article 8-1 de l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2006, ce qui aurait nécessité un renforcement du dispositif d'occultation du chenil. Le préfet n'a ainsi commis aucune faute en estimant ces mesures suffisantes. 15. En second lieu, aux termes de l'article 8-4 de l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2006 visé ci-dessus relatif à la surveillance par l'exploitant des émissions sonores : " La mesure des émissions sonores est effectuée, notamment à la demande du préfet, selon la méthode définie en annexe de l'arrêté du 23 janvier 1997, si l'installation fait l'objet de plaintes relatives aux bruits. / Les mesures sont effectuées, dans la mesure du possible, par un organisme ou une personne qualifié, agréé par le ministre chargé de l'environnement. / Ces mesures sont effectuées dans des conditions représentatives du fonctionnement de l'installation sur une durée d'une demi-heure au moins. " 16. Pour établir que l'émergence sonore dépasserait le critère maximal réglementaire, M. et Mme D... se prévalent d'une étude acoustique effectuée, à leur demande, par le cabinet Acoustique ingénierie, le 22 juillet 2010. Toutefois, ainsi qu'il résulte de ce document, l'étude a été réalisée sur le fondement du décret n°2006-1009 du 31 août 2006 relatif à la lutte contre les bruits de voisinage et sur les critères fixés à l'article R. 1334-33 du code de la santé publique et non pas selon les critères définis à l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2006 et selon la méthode définie en annexe de l'arrêté du 23 janvier 1997 visé ci-dessus relatif à la limitation des bruits émis dans l'environnement par les installations classées pour la protection de l'environnement. Par suite, cette étude, qui au surplus a été effectuée antérieurement aux mesures prises par Mme F... en exécution de la mise en demeure qui lui avait été notifiée, ne saurait établir un dépassement du seuil d'émergence sonore pour l'application des dispositions de l'arrêté du 8 décembre 2006. De même, les constats d'huissier établis entre janvier et avril 2017 et les deux témoignages produits par les requérants, qui ne procèdent pas de la méthode ci-dessus définie, ne sauraient établir cette preuve. Toutefois, alors qu'il était saisi d'une plainte relative aux bruits, laquelle était au surplus étayée par plusieurs constats, et qu'il ne disposait d'aucune étude réalisée selon la méthode définie en annexe de l'arrêté du 23 janvier 1997, le préfet de la Vendée a commis une faute, au regard des dispositions de l'article 8.4. de l'annexe I de l'arrêté du 8 décembre 2006, en ne faisant pas procéder à une mesure des émissions sonores dans les conditions et méthodes définies par ces arrêtés afin de pouvoir apprécier le bien-fondé de cette plainte. En ce qui concerne les préjudices : 17. M. et Mme D... ne sont pas fondés à solliciter la réparation d'un préjudice matériel au titre des troubles de jouissance et dans les conditions d'existence compte tenu du dépassement des valeurs d'émergence règlementaires par l'élevage canin dès lors, et ainsi qu'il a été dit au point 16, qu'un tel dépassement n'est pas établi. En revanche, la carence de l'Etat à ne pas solliciter l'étude acoustique requise afin de lui permettre d'apprécier le bien-fondé de la plainte des requérants a été à l'origine d'un préjudice moral eu égard aux difficultés rencontrées par M. et Mme D... pour faire valoir leurs droits. Le tribunal administratif n'en a pas fait une inexacte appréciation en allouant à ce titre une somme de 2 000 euros. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D... ne sont pas fondés à demander la réformation du jugement attaqué. Sur les conclusions à fin d'injonction : 19. Le présent arrêt implique seulement que le préfet de la Vendée sollicite de l'exploitante la réalisation de mesures des émissions sonores générées par l'élevage. Une telle injonction, qu'il n'est au demeurant pas nécessaire de compléter dès lors que les modalités de leur réalisation sont fixées par l'annexe de l'arrêté du 23 janvier 1997 visé ci-dessus, a déjà été prononcée par le tribunal administratif de Nantes par le jugement attaqué que la cour confirme par le présent arrêt. Ces conclusions sont, par suite, sans objet et doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de L'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. et Mme D... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée. Article 2: Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... D..., à Mme E... F... et au ministre de la Transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée pour son information au préfet de la Vendée. Délibéré après l'audience du 21 janvier 2020, à laquelle siégeaient : ­ M. Pérez, président, ­ M. A...'hirondel, premier conseiller, ­ M. D..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 7 février 2020. Le rapporteur, M. H...Le président, A. PEREZ Le greffier, A. BRISSET La République mande et ordonne au ministre de la Transition écologique et solidaire et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°18NT03524