Cour Administrative d'Appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 10/06/2016, 14MA02372, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-10
Numéro : 14MA02372
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Hélène  BUSIDAN
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : DL AVOCATS - ME DUCROUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme J...A..., Mme I... E...et Mme B... E...ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 24 mai 2012 par laquelle le conseil municipal de Sorgues a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1201993 du 28 mars 2014, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 2 juin 2014 et régularisée le 3 juin suivant, Mmes A... etE..., représentées par Me G..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 28 mars 2014 du tribunal administratif de Nîmes ; 2°) d'annuler la délibération précitée du 24 mai 2012 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sorgues le paiement des entiers dépens et d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - par les éléments fournis en première instance, la commune de Sorgues n'a pas prouvé avoir rempli les formalités substantielles auxquelles l'astreignent les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; il existe un commencement de preuve du non-respect du délai de convocation de conseillers municipaux s'agissant de la délibération du 30 juin 2008, dès lors que cette dernière ne mentionne pas une convocation régulière des élus, et que la commune s'est dispensée de la mise en place d'une procédure permettant de vérifier la date de remise des plis ; la commune n'a pas davantage apporté la preuve, dont elle a seule la charge, d'un accord exprès de chacun des élus pour procéder à un envoi des documents en dehors du domicile personnel ; les destinataires du message du 16 mai 2012 ne correspondent pas à des noms de conseillers municipaux ayant siégé dans la délibération en litige; un faisceau d'indices existe qui tend à démontrer l'absence d'envoi des convocations avec les ordres du jour et les notices explicatives de synthèse au domicile personnel de chacun des élus dans le délai de 5 jours francs préalablement aux délibérations du 30 juin 2008, 12 juillet 2011 et 24 mai 2012 ; or cette absence a eu nécessairement pour effet de priver les élus d'une garantie dès lors que, sans les notes de synthèse, les élus ont été privés d'une information préalable suffisante; cette absence a également nécessairement influé sur le sens des décisions prises ; - même dans le cas où elles auraient été transmises, les notes de synthèse, qui ne font, au mieux, qu'une page recto, ne peuvent tenir lieu d'information préalable suffisante des élus, qu'il s'agisse du rapport de présentation, valant note de synthèse, relatif à la délibération du 12 juillet 2011, ou de celui relatif à la délibération du 24 mai 2012 ; - le PLU ne comprend aucun résumé non technique au sens des dispositions de l'article R. 123-2-1 6°, du code de l'urbanisme ; - le préfet de Vaucluse n'a pas été saisi et n'a pas émis d'avis détaillé et spécifique en tant qu'autorité environnementale de l'Etat, dès lors que l'avis général du préfet sur le PLU en tant que personne publique associée ne saurait être assimilable à l'avis obligatoire en tant qu'autorité environnementale au sens de l'article R. 121-15 du code de l'urbanisme ; - s'agissant du bouleversement de l'économie générale du PLU du fait des modifications introduites après enquête publique, elles renvoient à leurs écritures de première instance ; - le caractère naturel de la zone dans laquelle se situent leurs parcelles fait défaut, dès lors qu'elle n'est pas identifiée dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) parmi les espaces de biodiversité à protéger ou les espaces soumis à des risques naturels majeurs ; le quartier est identifié comme un tissu résidentiel à dominante d'habitat individuel. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2015, la commune de Sorgues, représentée par son maire et Me D..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérantes de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - les élus ont été régulièrement convoqués, car la convocation a été transmise dans les boîtes des élus, dans le respect des délais impartis, alors que la production d'accusés réception ne peut être exigée et qu'aucun élu ne conteste avoir reçu la convocation ; - les rapports de présentation ne sont pas insuffisants ; - l'envoi ne doit pas nécessairement être fait à personne nommée et la loi autorise un envoi ailleurs qu'au domicile personnel des élus ; - le résumé non technique constitue une composante de l'étude environnementale ; - cette évaluation environnementale a été transmise au préfet, autorité compétente en matière d'environnement pour rendre un avis simple, avis joint au rapport d'enquête publique ; le PLU n'avait pas à prendre en compte les dispositions de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme qui n'étaient pas en vigueur à la date de l'approbation du PLU ; - le moyen relatif au bouleversement de l'économie générale du PLU sera rejeté dès lors que les requérantes se bornent à s'en rapporter à leurs écritures de première instance qui n'ont pas prospéré ; - le classement des parcelles en litige est parfaitement justifié au regard de leur situation géographique, des prescriptions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et des remarques formulées par le préfet dans le cadre de l'enquête publique. Vu : - les autres pièces du dossier ; - la lettre du 16 juin 2015 informant les parties, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et indiquant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative ; - l'avis d'audience du 15 janvier 2016 valant, en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, clôture de l'instruction à la date de son émission. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Busidan, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me H... représentant les requérantes et de Me C... représentant la commune de Sorgues. Deux notes en délibéré présentées par la commune de Sorgues ont été enregistrées les 19 et 22 février 2016. 1. Considérant que Mmes A...et E...relèvent appel du jugement rendu le 28 mars 2014 par le tribunal administratif de Nîmes, qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 24 mai 2012, par laquelle le conseil municipal de Sorgues a approuvé le plan local d'urbanisme communal ; 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; que la délibération du 24 mai 2012, approuvant le plan local d'urbanisme, indique que les membres du conseil municipal ont été " légalement et individuellement convoqués " ; que ces mentions font foi jusqu'à preuve du contraire ; que la seule contestation par les requérantes des pièces fournies en première instance par la commune, à laquelle se livrent les requérantes et qu'elles qualifient elles-mêmes de " commencement de preuve ", ne peut être regardée comme constituant la preuve contraire, que les appelantes ont la charge d'apporter pour invalider les mentions de la délibération ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal.// (...)// Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) " ; 4. Considérant que si le moyen tiré de ce que la convocation adressée aux conseillers municipaux pour la séance du 24 mai 2012 n'aurait pas été accompagnée de la note de synthèse requise doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 2, les appelantes soutiennent également qu'était très insuffisante cette note de synthèse, qui était constituée d'un " rapport de présentation " de la délibération proposée ; que ce " rapport de présentation " valant note de synthèse au sens de l'article L. 2121-12 précité se borne, sur une demi-page, à rappeler les étapes procédurales ayant précédé l'approbation du PLU proposée au conseil municipal, indique que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable et que les modifications apportées au plan local d'urbanisme ne remettent pas en cause l'économie générale du projet ; que si ce " rapport de présentation ", valant note de synthèse, indique également que les remarques auxquelles ont donné lieu le projet de plan et les modifications apportées après enquête publique sont listées dans une note annexée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette note aurait été adressée aux conseillers municipaux avec la convocation ; qu'il résulte, au contraire, des termes de cette convocation, qu'elle était consultable dans les services ; que, dans ces conditions, ce " rapport de présentation " valant note de synthèse, qui n'éclaire pas le sens et la portée des dispositions du plan local d'urbanisme soumises à l'approbation des conseillers municipaux, ne satisfait pas aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 5. Considérant, certes, que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie ; que s'il renvoie, comme il vient d'être dit, à un document disponible par ailleurs, le " rapport de présentation " valant note de synthèse mentionné ci-dessus, ne fournit aucune explication relative aux choix présidant, au regard des objectifs poursuivis et des avis et remarques émis sur le projet de plan, à l'adoption du plan local d'urbanisme ; que, dans ces conditions, les requérantes sont fondées à soutenir que l'insuffisance de la note de synthèse a exercé une influence sur le sens de la délibération et a, en outre, par elle-même, privé les membres du conseil municipal d'une garantie ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 600-1 applicable du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure (...) d'un plan local d'urbanisme (...) ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet du document en cause.// Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté.//(...)" ; qu'il résulte de ces dispositions qu'un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération ; que la délibération du 30 juin 2008 prescrivant la révision du POS valant élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Sorgues était entrée en vigueur le 21 juillet 2008, soit depuis plus de six mois à la date à laquelle les appelantes ont invoqué, à l'appui de leur demande présentée devant le tribunal administratif de Nîmes, l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal au cours de laquelle cette délibération avait été adoptée, et l'insuffisance de la note de synthèse relative à cette même délibération ; que, par suite, ces moyens doivent être écartés ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que les appelantes soutiennent que la délibération en litige du 24 mai 2012 serait illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération du 12 juillet 2011 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de PLU, au motif que cette dernière serait entachée des mêmes illégalités tenant à l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal au cours de laquelle cette délibération du 12 juillet 2011 a été adoptée, et de l'insuffisance de la note de synthèse relative à cette même délibération ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en l'espèce les vices de forme et de procédure ainsi allégués à l'égard d'une délibération datant de dix mois avant celle en litige, auraient été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la délibération adoptée le 24 mai 2012 ou avoir privé les conseillers municipaux d'une garantie la concernant ; 8. Considérant, en cinquième lieu, que le paragraphe II de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme applicable dispose que font l'objet d'une évaluation environnementale : " 1° Les plans locaux d'urbanisme qui permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements mentionnés à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;// (...) " ; que, parmi ceux-ci, l'article L. 414-4 du code de l'environnement mentionne notamment les documents de planification et les programmes ou projets d'activités, de travaux d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, quand ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés ; 9. Considérant que deux sites d'importance communautaire (SIC) Natura 2000, appelés " La Sorgue et l'Auzon " et " Le Rhône aval ", se trouvent en partie sur le territoire de la commune de Sorgues, respectivement à l'Est et à l'Ouest de ce territoire ; que le rapport de présentation du PLU, notamment dans ses pages 260 à 266, affirme que le PLU projeté préserve les espaces agricoles et définit des espaces boisés classés, de sorte que, même si une zone UFp a été définie pour permettre les activités de la poudrerie et que deux projets de fermes photovoltaïques se situent à 700 mètres ou 1,3 km d'un SIC, l'incidence globale du projet de PLU n'est pas significative sur les sites Natura 2000 précités ; que les requérantes ne versent aucun élément au dossier de nature à établir l'inexactitude de cette affirmation ; que, dès lors que le PLU envisagé n'avait pas d'incidence significative sur les sites Natura 2000, il n'entrait pas dans le champ des dispositions précitées de l'article R. 121-14 et ne nécessitait pas une évaluation environnementale ; que, par suite, tous les moyens tirés de ce que le PLU a été adopté sans qu'il ait donné lieu à une étude environnementale, sans que le rapport de présentation ne comprenne un résumé non technique des éléments prévus à l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme quand le PLU doit faire l'objet d'une évaluation environnementale, et sans que le préfet de Vaucluse n'ait été saisi ou n'ait émis d'avis spécifique en tant qu'autorité environnementale de l'Etat, ne peuvent qu'être écartés ; 10. Considérant, en sixième lieu, que s'agissant du moyen tiré du bouleversement de l'économie générale du plan du fait des modifications introduites après enquête publique, les appelantes se bornent à renvoyer la Cour à leurs écritures de première instance sans indiquer en quoi les premiers juges auraient commis une erreur en écartant ce moyen dans les motifs détaillés qu'ils ont exposés au point 11 du jugement attaqué; que, dans ces conditions, ledit moyen doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges ; 11. Considérant enfin qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable à la date de la délibération en litige : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. //(...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 12. Considérant que les requérantes font valoir que le classement des parcelles, dont elles sont propriétaires, en zone N par le PLU adopté par la délibération en litige, ne correspondrait pas aux critères fixées par les dispositions précitées, et serait également contraire aux orientations retenues par la commune dans son projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; qu'alors que les auteurs du plan ont rappelé, dans le chapitre du rapport de présentation consacré aux choix retenus en matière de zones naturelles, les dispositions précitées de l'article R. 123-8 et ont indiqué que les zones N délimitaient les zones naturelles et forestières de la commune, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies aériennes versées au dossier par les appelantes, que leurs parcelles se situent dans un environnement caractérisé par de grandes étendues naturelles ; que la circonstance que le quartier de La Montagne, où se situent les parcelles en cause, connaisse une urbanisation éparse sur de vastes parcelles ne suffit pas à caractériser l'erreur manifeste d'appréciation qui aurait été commise par les auteurs du plan à avoir classé lesdites parcelles en zone naturelle, eu égard aux partis d'urbanisme qu'ils ont retenus pour de telles zones ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce classement serait contraire aux orientations du PADD qui, si elles prévoient des limites franches à l'urbanisation dans lesquelles ne se situent pas exactement les parcelles en cause, prévoient aussi la valorisation d'espaces naturels à proximité de territoires construits ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes :// 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, (...);// 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. // Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. // (...) " ; 14. Considérant que le seul vice dont le présent arrêt reconnaît, au point 5 ci-dessus, qu'il entache d'illégalité la délibération en litige, apparaît susceptible d'être régularisé au regard des dispositions précitées, dès lors que la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-12 du code général des collectivités territoriales concerne une irrégularité survenue postérieurement au débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable et est susceptible de régularisation par une nouvelle délibération respectant l'obligation d'information des conseillers municipaux imposée par cet article ; qu'il y a donc lieu pour la Cour, dans un premier temps et en application des dispositions précitées de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, d'inviter les parties à lui présenter leurs observations sur l'éventualité d'une telle régularisation, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt ; qu'il y a donc lieu, à cette seule fin, de surseoir à statuer sur la requête de Mmes A...et E...; D É C I D E : Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête susvisée de Mmes A...etE.... Article 2 : Les parties sont invitées à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser, par l'adoption d'une nouvelle délibération respectant l'obligation d'information des conseillers municipaux imposée par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, le vice dont est entachée la délibération du 24 mai 2012, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme J...A..., à Mme I...E..., à Mme F... E...et à la commune de Sorgues. Délibéré après l'audience du 5 février 2016, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme Busidan, premier conseiller. Lu en audience publique, le 26 février 2016. '' '' '' '' 2 N° 14MA02372