CAA de LYON, 5ème chambre, 27/01/2022, 21LY01423, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-27
Numéro : 21LY01423
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL D'AVOCATS TOURNAIRE & MEUNIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler : - le certificat d'urbanisme du 11 juillet 2019 par lequel le maire de la commune d'Aydat lui a indiqué que son terrain cadastré section AK n° 668 ne pouvait pas être utilisé pour la réalisation de l'opération projetée ; - le certificat d'urbanisme du 24 octobre 2019 par lequel le maire de la commune d'Aydat lui a indiqué que son terrain cadastré section AK n° 668 ne pouvait pas être divisé en trois lots. Par un jugement n° 1901789, 1902509 du 11 mars 2021, le tribunal administratif de Clermont Ferrand, après avoir décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme du 11 juillet 2019 a rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 5 mai 2021, Mme A..., représentée par Me Meunier, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 11 mars 2021 en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir le certificat d'urbanisme de 24 octobre 2019 ; 3°) d'enjoindre à la communauté de communes Mond'Arverne Communauté ou à défaut à la commune d'Aydat de lui délivrer un certificat d'urbanisme " positif " dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) d'ordonner un transport sur les lieux des magistrats composant la juridiction en application des dispositions de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ; 5°) de mettre à la charge de la commune d'Aydat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le certificat d'urbanisme a été signé par une autorité incompétente ; - le certificat d'urbanisme du 11 juillet 2019 est entaché d'un vice de forme en ce qu'il ne décrit pas la nature de l'opération envisagée ; - en délivrant un second certificat d'urbanisme qu'elle n'a pas sollicité pour purger les illégalités du premier, le maire d'Aydat a commis un vice de forme et un vice de procédure ; - le maire ne pouvait lui opposer le fait que 5 lots sont réalisables dans la zone concernée alors que l'orientation d'aménagement et de programmation " La Cassière Sud " prévoit la possibilité de construire trois lots ; - le certificat d'urbanisme est illégal du fait de l'illégalité de plan local d'urbanisme de la commune d'Aydat qui révèle une incohérence majeure entre le nombre de parcelles disponibles et l'objectif démographique ; le nouveau plan local d'urbanisme présente des incohérences par rapport aux objectifs du plan d'aménagement et de développement durables et du schéma de cohérence territoriale du Grand Clermont ; - la création de l'orientation d'aménagement et de programmation " La Cassière Sud " qui crée une zone à cheval sur des terrains appartenant à plusieurs propriétaires est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et est constitutive d'une rupture d'égalité entre les citoyens ; - dès lors que le certificat d'urbanisme a été délivré postérieurement à l'expiration du délai d'instruction d'un mois prévu aux articles R. 410-10 et R. 410-12 du code de l'urbanisme, elle dispose d'un certificat d'urbanisme tacite. Par un mémoire enregistré le 5 octobre 2021, la commune d'Aydat, représentée par Me Benages, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le maire d'Aydat était compétent pour signer le certificat d'urbanisme ; - l'appelante ne saurait soutenir que le certificat d'urbanisme du 24 octobre 2019 serait illégal au regard des délais d'instruction de la demande ; - le certificat litigieux correspond à la demande présentée par Mme A..., le certificat initial ayant été retiré ; - le certificat d'urbanisme négatif n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où le projet de division en trois lots de la requérante ne permet pas de vérifier le nombre de construction imposé dans l'orientation d'aménagement et de programmation ; - les incohérences invoquées par l'appelante ne font pas partie des vices susceptibles d'être invoqués dans le cadre de l'exception d'illégalité d'un document d'urbanisme ; - l'appelante ne saurait exciper de ce que le tribunal administratif a, par le passé, annulé pour erreur manifeste d'appréciation le classement d'un certain nombre de parcelles lors d'un recours introduit par une association sur lequel elle n'apporte du reste aucune précision, ni n'établit aucune similitude. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure, - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public, - les observations de Me Meunier, représentant Mme A... ; Considérant ce qui suit : 1. Mme A... est propriétaire de la parcelle cadastrée section AK n° 668 d'une superficie de 2 981 m² sur le territoire de la commune d'Aydat. Le 12 juin 2019, elle a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel, sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, pour la division en trois lots à bâtir de sa parcelle. Le 11 juillet 2019, le maire d'Aydat lui a délivré un certificat d'urbanisme lui indiquant que l'opération envisagée n'était pas réalisable sur sa parcelle. Par un nouveau certificat d'urbanisme du 24 octobre 2019, le maire d'Aydat a retiré le certificat d'urbanisme du 11 juillet 2019 et a indiqué à l'intéressée que son projet de division foncière n'était pas réalisable. Mme A... relève appel du jugement du 11 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Clermont Ferrand, après avoir décidé qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur les conclusions de l'intéressée tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme du 11 juillet 2019 a rejeté le surplus de sa demande. 2. En premier lieu, la requérante excipe de l'illégalité de la délibération du 27 septembre 2018 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Mond'Arverne communauté a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Aydat. 3. D'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols (...) ". 4. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 5. La requérante fait valoir que le plan local d'urbanisme révisé va entraîner une réduction de l'offre foncière en contradiction avec l'évolution démographique du secteur ainsi qu'avec l'objectif de mixité sociale du Schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Grand Clermont. Toutefois, la réduction du périmètre des zones constructibles n'apparaît pas incohérente avec les objectifs du PADD d'Aydat qui visent à maîtriser l'évolution démographique pour préserver l'identité des villages (Axe 1) en densifiant l'habitat à l'intérieur des enveloppes urbaines et en prévoyant notamment pour la commune d'Aydat de réduire d'au moins 50 % un potentiel foncier libre important. 6. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 7. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, alors en vigueur, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises en substance à l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement (...) ". 8. Il résulte de ces dispositions que le plan local d'urbanisme peut prévoir que les autorisations de construction au sein d'une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu'il précise, lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du plan local d'urbanisme en dispose autrement ou si les conditions d'aménagement et d'équipement définies par ce règlement et par les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme impliquent nécessairement que l'opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée. 9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle non bâtie constituant le terrain d'assiette de l'opération envisagée par Mme A... est classée dans la zone AUg du plan local d'urbanisme d'Aydat, dans sa version résultant de la modification approuvée par la délibération du 27 septembre 2018. Le règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Aydat prévoit que la zone AUg devra respecter les OAP qu'il propose. L'OAP du secteur " La Cassière Sud " qui indique dans ses " objectifs " de " Réaliser une opération d'ensemble à vocation résidentielle " et dans ses " Prescriptions ", que " L'ensemble de la zone AUg répondra à un objectif de l'ordre de 5 lots possibles (sur la base de 700m²/logement) " doit être regardé comme prévoyant que les constructions et installations susceptibles d'être autorisées dans cette zone doivent être réalisées dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble portant sur la totalité des terrains de cette zone. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur permettaient aux auteurs de la modification du plan local d'urbanisme d'Aydat de prévoir que l'opération d'aménagement d'ensemble prévue dans la zone Aug concernée porte sur la totalité des terrains qu'il comporte. Par ailleurs, la circonstance que cette zone destinée à être urbanisée dans le cadre d'une telle opération d'aménagement d'ensemble soit composée de parcelles appartenant à des propriétaires différents ne saurait suffire à remettre en cause le bien-fondé du zonage litigieux. Compte tenu du parti d'urbanisme retenu, de la configuration des lieux, ainsi que des caractéristiques des parcelles en cause, la création d'une OAP couvrant ce secteur AUg n'apparaît pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus (...) / Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code ". Aux termes de l'article L. 422-1 de ce code : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ". Aux termes de l'article L 422-3 de ce code : " Lorsqu'une commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 qui est alors exercée par le président de l'établissement public au nom de l'établissement (...) ". Selon l'article R. 410-11 du même code, le certificat d'urbanisme est délivré dans les conditions fixées aux articles R. 422-1 à R. 422-4 pour le permis de construire, d'aménager, ou de démolir et la décision prise sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. Selon l'article R. 422-3 de ce code, la délégation à un établissement public de coopération intercommunale prévue à l'article L. 422-3 porte sur l'ensemble des autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol. 11. Il ressort des pièces du dossier que le terrain en litige est situé en zone AUg d'une commune dotée d'un plan local d'urbanisme qui a été approuvé en dernier lieu par une délibération du 26 avril 2018 du conseil communautaire de la communauté de communes Mond'Arverne communauté, dont la commune d'Aydat est membre, et compétent en matière de documents d'urbanisme depuis le 1er janvier 2018, ainsi que le précisent les statuts de cet établissement public de coopération intercommunale, au titre de ses compétences obligatoires. Toutefois, contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que la compétence prévue au a de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme aurait été déléguée à l'établissement public de coopération intercommunale " Mond'Arverne communauté " en application de l'article L. 422-3 de ce code. Par suite, le maire de la commune d'Aydat était compétent, en vertu des dispositions précitées, pour statuer au nom de la commune sur la demande de certificat présentée par Mme A.... 12. En troisième lieu, les moyens tirés de ce que le certificat d'urbanisme du 11 juillet 2019 est entaché d'un vice de forme en ce qu'il ne décrit pas la nature de l'opération envisagée et de ce qu'en délivrant un second certificat d'urbanisme qui n'a pas sollicité pour purger les illégalités du premier, le maire d'Aydat a commis un vice de forme et un vice de procédure doivent être écartés par les motifs retenus par le premier juge qu'il y a lieu, pour la cour, d'adopter. 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme : " Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande. (...) ". Aux termes de l'article R. 410-12 de ce code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles (...) R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article ". 14. Le retrait par l'autorité compétente d'une décision refusant un certificat d'urbanisme ne rend pas le pétitionnaire titulaire d'un certificat d'urbanisme tacite. L'autorité administrative doit statuer à nouveau sur la demande, le délai de nature à faire naître une décision tacite ne courant qu'à compter de la confirmation de cette demande par le pétitionnaire. 15. Il ressort des pièces du dossier que le 11 juillet 2019, le maire de la commune d'Aydat a délivré à Mme A... un certificat d'urbanisme négatif, et que par décision du 24 octobre 2019, il lui a délivré un nouveau certificat d'urbanisme après avoir procédé au retrait de celui du 11 juillet 2019. Contrairement à ce que soutient la requérante, le retrait du certificatif d'urbanisme négatif du 11 juillet 2019 ne l'a pas rendue titulaire d'un certificat d'urbanisme tacite, mais a eu pour effet d'obliger l'autorité administrative de statuer à nouveau sur sa demande, ce qu'elle a fait en l'espèce par la décision litigieuse du 24 octobre 2019. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait été bénéficiaire d'un certificat d'urbanisme tacite. 16. En dernier lieu, la requérante soutient que le maire d'Aydat ne pouvait fonder le certificat d'urbanisme négatif sur le fait que son projet ne permettait pas " de vérifier le nombre de construction imposé dans l'OAP qui précise que " l'ensemble de la zone Aug répondra à un objectif de 5 lots possibles " dans la mesure où le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune ne mentionne pas 5 lots possibles pour l'OAP " La Cassière Sud " mais 3 lots seulement. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'OAP du secteur " La Cassière Sud " dans lequel se situe la parcelle appartenant à la requérante prévoit que : " L'ensemble de la zone AUg répondra à un objectif de l'ordre de 5 lots possibles (sur la base de 700m²/logement) ". Par suite, le moyen susanalysé ne peut qu'être écarté. 17. Enfin, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Ainsi, le moyen tiré de ce que l'OAP du secteur " La Cassière Sud " entraîne une rupture d'égalité entre les citoyens ne peut qu'être écarté compte tenu de ce qui a été dit au point précédent. 18. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de procéder à un déplacement sur les lieux sur le fondement des dispositions de l'article R 622-1 du code de justice administrative, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter ses conclusions à fin d'injonction. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la requérante demande sur leur fondement soit mise à la charge de la commune d'Aydat. 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A..., la somme de 2 000 euros à verser à la commune d'Aydat en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Mme A... versera la somme de 2 000 euros à la commune d'Aydat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune d'Aydat. Délibéré après l'audience du 6 janvier 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 janvier 2022. 2 N° 21LY01423