Conseil d'État, 4ème chambre, 25/10/2021, 451546, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-10-25
Numéro : 451546
Rapporteur : Mme Catherine Brouard-Gallet
Commissaire du gouvernement : M. Raphaël Chambon

Vu la procédure suivante : M. AY... AN..., Mme CG... BS..., M. A... N..., Mme Z... X..., M. BK... AX..., Mme BL... BU..., M. BG... M..., Mme AZ... AH..., M. F... AW..., M. CI... V..., M. AB... AH..., Mme CF... CD..., M. CA... AT..., Mme AO... BN..., M. BB... G..., Mme D... BA..., M. AJ... BH..., Mme K... BO..., M. AL... U..., Mme AG... I..., Mme BJ... BW..., Mme AA... S..., M. AM... AI..., M. BF... BZ..., Mme AK... AV..., Mme AQ... AF..., M. BV... C..., M. BC... BW..., Mme CE... B..., M. BA... Y..., Mme T... AD..., Mme BT... W..., Mme H... AS..., M. BR... AC..., Mme BJ... AE..., Mme BY... BM..., M. P... J..., Mme BP... Q..., M. CB... R... et Mme CC... L... ont demandé au tribunal administratif de Melun, d'une part, d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires de la commune de Chennevières-sur-Marne (Val-de-Marne) ainsi que l'élection à venir du maire et de ses adjoints et, d'autre part, de déclarer inéligible M. CB... AR.... Par un jugement n° 2004959 du 3 mars 2021, le tribunal administratif a rejeté cette protestation. Par une requête et cinq nouveaux mémoires, enregistrés les 9 avril, 28 mai, 28 juin, 3 août et 26 août 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AN..., M. V..., M. AW..., Mme BN..., M. AI..., M. AC..., M. Y..., M. R... et Mme AV... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Chennevières-sur-Marne et de déclarer inéligible M. AR... sur le fondement de l'article L. 118-4 du code électoral ; 3°) de rejeter les conclusions présentées en défense par M. AR... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 6 octobre 2021, présentée par M. AN... et autres ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue du second tour des opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 pour le renouvellement des conseillers municipaux et communautaires dans la commune de Chennevières-sur-Marne (Val-de-Marne), les trente-trois sièges de conseillers municipaux et le siège de conseiller communautaire ont été pourvus. La liste " Ensemble pour Chennevières passionnément " conduite par M. CB... AR..., a recueilli 1 860 voix, soit 55,53 % des suffrages exprimés, et obtenu vingt-six sièges de conseillers municipaux et le siège de conseiller communautaire. La liste " Pour un avenir ensemble à Chennevières ", conduite par Mme CH... BS..., a recueilli 1 489 voix, soit 44,46 % des suffrages exprimés, et a obtenu les sept autres sièges de conseillers municipaux. M. AY... AN..., M. CI... V..., M. F... AW..., Mme AO... BN..., M. AM... AI..., M. BR... AC..., M. BA... Y..., M. CB... R... et Mme AK... AV... font appel du jugement du 3 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté leur protestation tendant à l'annulation de ces opérations électorales et à ce que M. AR... soit déclaré inéligible. Sur le déroulement de la campagne électorale : 2. En premier lieu, aux termes du second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral : " A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre ". 3. D'une part, il résulte de l'instruction que ni la teneur des lettres des 20 mars, 9 avril, 17 avril, 27 avril et 2 juin 2020 envoyées aux habitants de Chennevières-sur-Marne par M. AR... en qualité de maire de la commune, de même que celles des 28 mars, 5 et 20 mai 2020 et celles, envoyées aux parents d'élèves, des 2 et 18 avril et 7 et 19 mai 2020, qui avaient pour objet d'informer les habitants des actions mises en place par la commune dans le contexte exceptionnel résultant la gestion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19, ni la fréquence de ces lettres, supérieure à celle des " lettres du maire " n° 13, 14 et 15 publiées en 2019 et justifiée par ce contexte, ne révèlent, par elles-mêmes, une campagne de promotion publicitaire prohibée par l'article L. 52-1 du code électoral et dont le coût aurait dû être intégré dans les comptes de campagne de M. AR.... A cet égard, il ne résulte pas davantage de l'instruction que le " Facebook live " du 8 mai 2020, destiné à informer les habitants de la réouverture des établissements scolaires dans le contexte sanitaire, aurait été l'occasion pour M. AR... de développer des éléments de polémique électorale. Par ailleurs, il ne résulte pas non plus de l'instruction que la circonstance alléguée par les requérants, à la supposer établie, que les numéros de téléphone de la ligne d'écoute à laquelle renvoyait la lettre du maire du 17 avril 2020 aux habitants de la commune pour une éventuelle orientation vers un psychologue, correspondaient à ceux de deux colistières de M. AR..., ait été de nature, à elle seule, à altérer la sincérité du scrutin, au regard de l'écart de 371 voix séparant les deux listes présentes au second tour. 4. D'autre part, il résulte de l'instruction que la distribution de muguet à des personnes âgées relevant du centre communal d'action sociale, qui intervenait dans le contexte sanitaire liée à l'épidémie de covid-19 et dont il n'est pas établi qu'elle aurait fait l'objet d'une couverture médiatique particulière, ne peut être regardée en elle-même, dans les circonstances de l'espèce, comme une campagne de promotion publicitaire au sens de l'article L. 52-1 du code électoral, alors même qu'elle ne revêtait pas le caractère d'une action habituelle de la commune. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 50 du code électoral : " Il est interdit à tout agent de l'autorité publique ou municipale de distribuer des bulletins de vote, professions de foi et circulaires des candidats ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral : " Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués (...) ". 6. D'une part, il résulte de l'instruction que si l'équipe municipale en place a décidé de pallier la défaillance de l'opérateur privé retenu pour distribuer des masques de protection aux habitants de la commune de Chennevières-sur-Marne en assurant elle-même une partie de cette distribution en mai 2020, il n'est pas établi que l'action ainsi menée avec des moyens mis à disposition par la commune et à laquelle M. AR... a pris part en tant que maire de la commune aurait excédé la mise en œuvre d'opérations liées à la gestion, par la commune, de l'épidémie de covid-19 et aurait constitué une manœuvre ayant entraîné une rupture d'égalité entre les candidats, ni un don ou un avantage consenti au profit de la liste " Ensemble pour Chennevières passionnément " prohibé par l'article L. 52-8 du code électoral. Il résulte également de ce qui précède qu'il n'y a pas lieu, en tout état de cause, d'intégrer le coût des masques, qui n'ont pas été distribués par l'opérateur privé mandaté à cet effet, dans les comptes de campagne de M. AR.... En outre, la seule circonstance que quelques photos de cette distribution aient été publiées sur la page " Facebook " de la commune ne suffit pas à conférer à cette publication un caractère de propagande électorale. 7. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que Mme O... BI..., agent travaillant au cabinet du maire, et Mme AU... BX..., employée à l'épicerie solidaire dépendant du centre communal d'action sociale, auraient participé à une distribution de documents prohibée par l'article L. 50 du code électoral, ni que Mme E... BE..., directrice de cabinet du maire, aurait distribué des professions de foi ou circulaires le 14 novembre 2019 entre 13 et 16 heures, soit pendant ses heures de travail, ni que Mme BD... et Mme BI... auraient été chargées de la communication de l'équipe de campagne de la liste conduite par M. AR... pendant leurs horaires de service. Par suite, le grief tiré de l'utilisation des moyens de la commune par M. AR... en méconnaissance des articles L. 50 et L. 52-8 du code électoral doit être écarté. Sur le niveau d'abstention : 8. En troisième lieu, l'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Dans ce contexte, le Premier ministre a adressé à l'ensemble des maires le 7 mars 2020 une lettre présentant les mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections municipales et communautaires prévues les 15 et 22 mars 2020. Ces mesures ont été précisées par une circulaire du ministre de l'intérieur du 9 mars 2020 relative à l'organisation des élections municipales des 15 et 22 mars 2020 en situation d'épidémie de coronavirus covid-19, formulant des recommandations relatives à l'aménagement des bureaux de vote et au respect des consignes sanitaires, et par une instruction de ce ministre, du même jour, destinée à faciliter l'exercice du droit de vote par procuration. Après consultation par le Gouvernement du conseil scientifique mis en place pour lui donner les informations scientifiques utiles à l'adoption des mesures nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, les 12 et 14 mars 2020, le premier tour des élections municipales a eu lieu comme prévu le 15 mars 2020. A l'issue du scrutin, les conseils municipaux ont été intégralement renouvelés dans 30 143 communes ou secteurs. Le taux d'abstention a atteint 55,34 % des inscrits, contre 36,45 % au premier tour des élections municipales de 2014. 9. Au vu de la situation sanitaire, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a reporté le second tour des élections, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020 et prévu que : " Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution ". Ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de valider rétroactivement les opérations électorales du premier tour ayant donné lieu à l'attribution de sièges et ne font ainsi pas obstacle à ce que ces opérations soient contestées devant le juge de l'élection. 10. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de mille habitants et plus : " Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour (...) ". Aux termes de l'article L. 273-8 du code électoral : " Les sièges de conseiller communautaire sont répartis entre les listes par application aux suffrages exprimés lors de cette élection des règles prévues à l'article L. 262. (...) ". 11. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020 le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue du premier tour de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 12. D'une part, alors que le niveau d'abstention constaté lors du premier tour organisé le 15 mars 2020 s'établissait à 67,64 % des inscrits dans la commune de Chennevières-sur-Marne, M. AN... et autres soutiennent que ce niveau a été plus élevé pour les bureaux de vote n°s 9 et 10 traditionnellement plus favorables à la liste conduite par M. AP..., ne permettant pas à celle-ci de se maintenir au second tour. Toutefois, il n'est pas établi que des circonstances particulières à ces seuls bureaux de vote, par rapport aux autres bureaux de la commune, seraient à l'origine de cette différence qui n'est pas, en elle-même, de nature à altérer la sincérité du scrutin. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que la circonstance invoquée en appel par M. AN... et autres, à la supposer établie, que des agents de la commune aient participé à une distribution de tracts le 14 novembre 2019 ait contribué au niveau d'abstention constaté lors du premier tour organisé le 15 mars 2020. D'autre part, si le niveau d'abstention constaté dans la commune au second tour organisé le 28 juin 2020 était de 66,73 % des inscrits, il ne résulte pas de l'instruction que la découverte d'un cas de covid-19 au sein d'une école d'une commune voisine, l'organisation des bureaux de vote dans la commune de Chennevières-sur-Marne et la circonstance, à la supposer établie, que certains électeurs auraient été empêchés de voter doivent être regardées comme des circonstances locales particulières conduisant à ce que la sincérité du scrutin soit altérée par ce taux d'abstention. Il s'ensuit que les taux d'abstention constatés lors des premier et second tours de scrutin n'ont pas été de nature à altérer la sincérité du scrutin. Sur le déroulement des opérations électorales du second tour de scrutin : 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 63 du code électoral : " L'urne électorale est transparente. Cette urne n'ayant qu'une ouverture destinée à laisser passer l'enveloppe contenant le bulletin de vote doit, avant le commencement du scrutin, avoir été fermée à deux serrures dissemblables, dont les clefs restent, l'une entre les mains du président, l'autre entre les mains d'un assesseur tiré au sort parmi l'ensemble des assesseurs (...) ". 14. Il résulte de l'instruction que l'urne du bureau de vote n° 6 n'a pas été correctement scellée pendant la matinée du 28 juin 2018 jusqu'à ce que ce M. BQ..., représentant de la liste " Pour un avenir ensemble à Chennevières ", l'ait signalé, l'urne ayant alors été correctement fermée dès ce signalement. Toutefois, il résulte également de l'instruction que le président du bureau de vote, l'autre assesseur et des agents de la commune ont toujours été présents dans le bureau de vote, qu'il n'y a pas de discordance entre le nombre d'émargements et le nombre de bulletins de vote dans ce bureau de vote et que l'existence d'une fraude n'est pas établie. Par suite, malgré la circonstance, à la supposer établie, selon laquelle M. BQ... se serait brièvement absenté hors du bureau de vote en fin de matinée, cette irrégularité, pour regrettable qu'elle soit, n'a pas été de nature, dans les circonstances de l'espèce et compte tenu de l'important écart de voix entre les listes, à altérer la sincérité du scrutin. 15. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 49 du code électoral : " A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de : / 1° Distribuer ou faire distribuer des bulletins, circulaires et autres documents ; / 2° Diffuser ou faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale ; / 3° Procéder, par un système automatisé ou non, à l'appel téléphonique en série des électeurs afin de les inciter à voter pour un candidat ; / 4° Tenir une réunion électorale ". Aux termes de l'article L. 106 du même code : " Quiconque, par des dons ou libéralités en argent ou en nature, par des promesses de libéralités, de faveurs, d'emplois publics ou privés ou d'autres avantages particuliers, faits en vue d'influencer le vote d'un ou de plusieurs électeurs aura obtenu ou tenté d'obtenir leur suffrage, soit directement, soit par l'entremise d'un tiers, quiconque, par les mêmes moyens, aura déterminé ou tenté de déterminer un ou plusieurs d'entre eux à s'abstenir, sera puni de deux ans d'emprisonnement et d'une amende de 15 000 euros. / Seront punis des mêmes peines ceux qui auront agréé ou sollicité les mêmes dons, libéralités ou promesses ". S'il n'appartient pas au juge de l'élection de prononcer les sanctions pénales instituées par les dispositions de ce dernier article, il lui appartient, en revanche, d'apprécier si de telles irrégularités ont constitué une manœuvre de nature à altérer les résultats du scrutin. 16. D'une part, il ne résulte pas de l'instruction que M. AR... et ses colistiers auraient, dans leurs propos tenus le jour du second tour à l'entrée des bureaux de vote n°s 9 et 10, obtenu le vote favorable de certains électeurs en échange de promesses électorales ni dissuadé certains électeurs d'aller voter dans ces bureaux de vote. S'il n'est pas contesté que les forces de police ont dû intervenir en fin d'après-midi du 28 juin 2020 devant les bureaux de vote n°s 9 et 10 à la suite de tensions entre M. AR... et M. AW..., et s'il ressort des différents témoignages produits par les requérants que M. AR... et ses colistiers ont échangé à plusieurs reprises avec des électeurs se rendant aux bureaux de vote n°s 9 et 10, ces seuls éléments n'établissent pas que M. AR... et ses colistiers se seraient livrés à une pratique, prohibée par l'article L. 106, de contreparties, de promesses ou de menaces en échange d'un vote ou d'une abstention ou, en tout état de cause, à des actions de communication telles que celles mentionnées à l'article L. 49 du code électoral. Dès lors, les griefs tirés de la méconnaissance des articles L. 49 et L. 106 du code électoral doivent être écartés. D'autre part, les griefs, distincts, tirés de l'atteinte à l'égalité des candidats et au libre exercice du droit de vote qui résulterait du comportement plus général de M. AR... et de ses colistiers sont soulevés pour la première fois en appel et, n'étant pas d'ordre public, sont par suite irrecevables. Sur l'inéligibilité de M. AR... : 17. Eu égard à ce qui a été dit ci-dessus, en l'absence de manœuvre établie, il n'y a pas lieu de déclarer M. AR... inéligible sur le fondement de l'article L. 118-4 du code électoral. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. AN... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur protestation. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. AR... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. AN... et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. AR... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. AY... AN..., représentant unique désigné pour l'ensemble des requérants, et à M. CB... AR.... Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur.