CAA de DOUAI, 1ère chambre, 05/01/2023, 21DA02785, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-05
Numéro : 21DA02785
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Stéphane  Eustache
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : CABINET OLEX - JEAN-MEIRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler, d'une part, l'arrêté du 25 juin 2019 par lequel le maire de Neufchâtel-Hardelot a retiré le permis de construire tacitement délivré le 1er mai 2019 et a rejeté la demande de permis de construire qu'elle avait présentée et, d'autre part, l'avis du 27 mai 2019 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a émis un avis défavorable sur cette demande. Par un jugement n° 1907095 du 5 octobre 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 5 décembre 2021 et un mémoire enregistré le 28 octobre 2022, Mme B..., représentée par Me Pierre Jean-Meire, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 5 octobre 2021 ; 2°) d'annuler cet arrêté du 25 juin 2019 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Neufchâtel-Hardelot la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué méconnaît les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le maire s'est cru à tort lié par l'avis émis par le préfet du Pas-de-Calais ; - il méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; - il méconnaît l'article L. 121-8 du même code ; - il méconnaît le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018. Par un mémoire en défense enregistré le 28 septembre 2022, la commune de Neufchâtel-Hardelot, représentée par Me Alex Dewattine, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 1er décembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Mme B... a demandé le 1er mars 2019 un permis de construire une maison d'habitation sur une parcelle cadastrée AV n° 753 située allée des merisiers à Neufchâtel-Hardelot. En application des articles R. 423-23 et R. 424-1 du code de l'urbanisme, le silence gardé par le maire sur cette demande pendant plus de deux mois a fait naître le 1er mai 2019 une décision tacite délivrant à l'intéressée le permis sollicité. 2. Estimant que ce permis était entaché d'illégalité et que la demande devait être réexaminée sur le fondement des dispositions du règlement national d'urbanisme, le maire de Neufchâtel-Hardelot a consulté sur cette demande le préfet du Pas-de-Calais qui a émis, le 27 mai 2019, un avis défavorable. Par un arrêté du 25 juin 2019, ce maire a, d'une part, retiré le permis de construire tacitement délivré à Mme B... et, d'autre part, rejeté sa demande de permis. Mme B... a demandé au tribunal administratif de Lille l'annulation de cet avis du 27 mai 2019 et de cet arrêté du 25 juin 2019. Par un jugement du 5 octobre 2021, le tribunal administratif a rejeté ses demandes. Mme B... relève appel de ce jugement et demande, dans le dernier état de ses écritures, l'annulation de cet arrêté du 25 juin 2019. Sur la légalité de la décision de retrait de permis de construire : En ce qui concerne les moyens tirés de l'illégalité des motifs de retrait : 3. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire (...), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ". 4. En l'espèce, pour retirer le permis de construire tacite délivré le 1er mai 2019, le maire de Neufchâtel-Hardelot s'est fondé sur la méconnaissance, d'une part, des règles particulières au littoral et, d'autre part, de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. S'agissant du motif tiré de la méconnaissance des règles particulières au littoral : 5. Pour estimer que le permis de construire litigieux méconnaissait les règles particulières au littoral, le maire de Neufchâtel-Hardelot a relevé, d'une part, que le projet ne s'inscrivait pas en continuité d'une agglomération ou d'un village au sens du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et, d'autre part, qu'il ne prenait pas place dans un secteur urbanisé autre qu'une agglomération ou un village au sens du deuxième alinéa de ce même article. 6. Mme B..., qui ne conteste pas que le projet litigieux n'est pas inscrit en continuité d'une agglomération ou d'un village, soutient que le permis de construire qui lui a été délivré ne méconnaît ni le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ni le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus. Quant à l'applicabilité du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : 7. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ". 8. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais, qui a été approuvé le 6 avril 2017, aurait été modifié ou révisé postérieurement à la publication de la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus, ni que, par suite, il aurait délimité les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction résultant de cette loi. Il s'ensuit que les dispositions de cet alinéa ne sont pas applicables au permis de construire litigieux et que, dès lors, ni le maire de Neufchâtel-Hardelot ni l'appelante ne peuvent utilement s'en prévaloir. Quant à la conformité du permis de construire avec le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 : 9. Aux termes du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 visée ci-dessus : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". 10. Ces dispositions autorisent, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme. 11. Ces mêmes dispositions n'autorisent cependant pas les constructions, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés des agglomérations et villages. Les secteurs déjà urbanisés que mentionnent les dispositions précitées se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet sera situé au sein d'un secteur arboré regroupant une vingtaine d'habitations individuelles, situé aux abords immédiats du golf des Dunes, desservi par une voie publique, l'allée des merisiers, et par les réseaux d'accès aux principaux services publics. Si ce secteur présente en son sein des terrains non bâtis, les habitations qu'il accueille prennent place, pour la plupart et en particulier au sud de cette allée, sur des parcelles contiguës et forment un espace urbain continu et homogène. Par suite, ce secteur constitue, par sa densité, sa continuité et sa structuration, un secteur urbanisé autre qu'une agglomération ou un village, au sens du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 13. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet sera implanté sur une parcelle qui est certes non bâtie et à proximité immédiate au nord d'un espace boisé appartenant au golf des Dunes, mais qui jouxte à l'est et au sud des parcelles supportant des maisons d'habitation et, à l'ouest, une parcelle elle-même à proximité immédiate d'un terrain où s'élève également une maison d'habitation. En outre, le projet sera desservi par une impasse carrossable débouchant sur l'allée des merisiers qui constitue, ainsi qu'il a été dit, la principale voie publique du secteur. Dans ces conditions, le projet ne saurait être regardé comme étendant le périmètre du bâti existant, ni comme modifiant de manière significative les caractéristiques de ce bâti. 14. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais, approuvé le 6 avril 2017, ou un autre document d'urbanisme antérieur aurait délimité les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction résultant de cette loi. 15. En quatrième lieu, la commune de Neufchâtel-Hardelot fait valoir dans l'instance qu'un projet de construction ne peut être autorisé sur le fondement du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 qu'avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat et que, par son avis défavorable du 27 mai 2019, le préfet du Pas-de-Calais doit être regardé comme s'étant opposé au projet. 16. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 17. En l'espèce, il ressort des termes mêmes de l'avis défavorable du 27 mai 2019, qui ne porte pas sur le retrait du permis de construire délivré à Mme B... mais sur sa demande de permis de construire, que le préfet du Pas-de-Calais a estimé que le projet était situé dans une zone d'urbanisation diffuse, qu'il ne s'inscrivait " manifestement pas dans une agglomération ou un village existant " et qu'il ne satisfaisait pas " aux critères de délimitation des espaces intermédiaires construits permettant une densification au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ". 18. Or, alors même que le projet ne serait pas implanté en continuité d'une agglomération ou d'un village, le secteur au sein duquel il prendra place répond, ainsi qu'il a été dit, aux caractéristiques de ceux mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et aux conditions prévues par le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018. 19. Il s'ensuit que le préfet du Pas-de-Calais ne pouvait s'opposer au projet de Mme B... sans méconnaître les dispositions précitées du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018. Cette illégalité entache par voie de conséquence le motif que la commune de Neufchâtel-Hardelot demande de substituer aux motifs contenus dans la décision attaquée, qui ne saurait ainsi fonder légalement cette dernière. 20. Il résulte de ce qui précède que le maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait légalement retirer le permis de construire délivré à Mme B... en se fondant sur la méconnaissance des dispositions particulières au littoral. S'agissant du motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : 21. Pour regarder comme applicables au projet les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, le maire de Neufchâtel-Hardelot a relevé que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais, applicables au projet, avaient été annulées par un jugement du 21 janvier 2019 du tribunal administratif de Lille et qu'aucun des documents d'urbanisme antérieurs à ce plan n'était compatible avec les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, aux termes desquelles : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". 22. D'une part, aux termes de l'article L. 600-12 du même code : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité (...) d'un plan local d'urbanisme (...) a pour effet de remettre en vigueur (...) le plan local d'urbanisme (...) immédiatement antérieur ". 23. Il résulte de ces dispositions que lorsque l'autorité chargée de délivrer des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols ne peut appliquer le document d'urbanisme en vigueur ou certaines de ses dispositions qu'une illégalité rend inopposables, il lui appartient, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, de se fonder sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur. Dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature fait obstacle à ce qu'il en soit fait application, elle est tenue de se fonder sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. 24. D'autre part, aux termes de l'article L. 174-6 du même code : " L'annulation (...) d'un plan local d'urbanisme (...) intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation (...). Il ne peut durant cette période faire l'objet d'aucune procédure d'évolution. / A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal ". 25. Il ressort des pièces du dossier que, par un jugement n° 1706641 du 21 janvier 2019, devenu définitif, le tribunal administratif de Lille a partiellement annulé la délibération du 6 avril 2017 ayant approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais, notamment en tant que le règlement de ce plan classait en zone urbaine des parcelles situées aux abords immédiats du golf de Neufchâtel-Hardelot, auxquelles appartient la parcelle d'implantation du projet litigieux, au motif qu'un tel classement méconnaissait l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 23 novembre 2018. Il ressort en outre des pièces du dossier que, par un jugement n° 0805805 du 10 février 2011, devenu définitif, le tribunal administratif de Lille a annulé dans son intégralité la délibération du 2 juillet 2008 ayant approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais. 26. Il s'ensuit que le document d'urbanisme immédiatement antérieur au plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais approuvé le 6 avril 2017, dont les dispositions applicables au projet ont été annulées par le jugement, également devenu définitif, du 21 janvier 2019 mentionné ci-dessus, est le plan d'occupation des sols approuvé le 28 mars 2002. 27. Ce plan d'occupation de sols classait le terrain d'assiette du projet en zone " NA ". Comme en disposait alors l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme, les zones NA " peuvent être urbanisées à l'occasion soit d'une modification du plan d'occupation des sols soit de la création d'une zone d'aménagement concerté ou de la réalisation d'opérations d'aménagement ou de construction compatibles avec un aménagement cohérent de la zone tel qu'il est défini par le règlement ". Or un tel classement, eu égard à la nature et au degré de l'urbanisation du secteur mentionné au point 16, n'est pas incompatible avec les dispositions précitées du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018. 28. Il s'ensuit que le maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait légalement écarter l'application de ce plan d'occupation de sols et qu'en estimant que le projet méconnaissait les dispositions précitées de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, il a entaché la décision attaquée d'une erreur de droit. 29. Il résulte de ce qui précède qu'aucun des motifs invoqués au soutien de la décision ayant retiré le permis de construire délivré à Mme B... n'est fondé. En ce qui concerne le moyen tiré d'un vice d'incompétence : 30. Aux termes de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation par voie juridictionnelle (...) d'un plan local d'urbanisme (...) et lorsque cette décision n'a pas pour effet de remettre en vigueur un document d'urbanisme antérieur, le maire (...) recueille l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis (...) postérieures à cette annulation (...) ". 31. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Neufchâtel-Hardelot s'est estimé tenu de retirer le permis de construire délivré à Mme B... en raison de l'avis défavorable émis le 27 mai 2019 par le préfet du Pas-de-Calais. Or cet avis a été sollicité par le maire sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme et ne porte pas sur le retrait du permis de construire litigieux, mais sur la demande de permis de construire présentée par Mme B.... Par suite, le maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait, en tout état de cause, se considérer comme placé dans une situation de compétence liée pour retirer ce permis et a ainsi entaché ce retrait d'un vice d'incompétence. En ce qui concerne les autres moyens soulevés : 32. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 33. Pour l'application de ces dispositions, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation de la décision contestée. 34. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... est fondée à soutenir que la décision portant retrait d'un permis de construire est entachée d'illégalité. Sur la légalité de la décision de refus d'un permis de construire : En ce qui concerne le moyen tiré d'un vice d'incompétence : 35. Pour les motifs énoncés ci-dessus, le maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait légalement estimer que l'annulation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais n'avait pas eu pour effet de remettre partiellement en vigueur un document d'urbanisme antérieur. Par suite, en considérant qu'il était tenu de solliciter l'avis du préfet du Pas-de-Calais sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme et que l'avis défavorable émis le 27 mai 2019 par ce préfet l'avait placé dans une situation de compétence liée pour refuser la demande de permis de construire présentée par Mme B..., le maire de Neufchâtel-Hardelot a entaché la décision attaquée d'un vice d'incompétence. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions particulières au littoral et de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : 36. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus, le maire de Neufchâtel-Hardelot ne pouvait légalement estimer que la demande de permis présentée par Mme B... méconnaissait les dispositions particulières au littoral et celles de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 37. Il résulte de ce qui précède que Mme B... est fondée à soutenir que la décision portant refus d'un permis de construire est entachée d'illégalité. 38. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 juin 2019 du maire de Neufchâtel-Hardelot. Ce jugement doit donc être annulé ainsi que cet arrêté. Sur les frais liés à l'instance : 39. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Neufchâtel-Hardelot le versement d'une somme de 1 500 euros à Mme B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 5 octobre 2021 du tribunal administratif de Lille est annulé. Article 2 : L'arrêté du 25 juin 2019 du maire de Neufchâtel-Hardelot est annulé. Article 3 : La commune de Neufchâtel-Hardelot versera à Mme B... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B..., à la commune de Neufchâtel-Hardelot et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera transmise pour information au préfet du Pas-de-Calais. Délibéré après l'audience publique du 8 décembre 2022 à laquelle siégeaient : - M. Marc Heinis, président de chambre, - M. Denis Perrin, premier conseiller, - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 janvier 2023. Le rapporteur, Signé : S. Eustache Le président de la 1ère chambre, Signé : M. A... La greffière, Signé : C. Sire La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, Christine Sire N° 21DA02785 2