CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 26/10/2021, 20MA04354, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-26
Numéro : 20MA04354
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Alain  BARTHEZ
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : CABINET MAILLOT - AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... H..., M. G... C..., M. F... B... et Mme D... E... ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1804048 du 24 septembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 25 novembre 2020, M. H..., M. C..., M. B... et Mme E..., représentés par Me Audouin, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 24 septembre 2020 ; 2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle a classé les parcelles cadastrées section BT n° 57, 66 et 382 en zone A et n° 381 en zone Nh ou, le cas échéant, de faire usage des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement, qui a écarté le moyen tiré du vice de procédure concernant la concertation, est insuffisamment motivé ; - la concertation a été insuffisante au regard des dispositions des articles L. 103-2, L. 103-4 et L. 300-2 du code de l'urbanisme, notamment après la délibération du 2 juillet 2016 sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ; - le classement des parcelles cadastrées section BT n° 57, 66 et 382 en zone A et n° 381 en zone Nh est fondé sur des faits inexacts et entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone Nh de l'ensemble des " garrigues habitées " du nord de la commune de Nîmes, qui a été décidé pour faire échec aux dispositions de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014 dite loi ALUR qui favorisent la densification de l'urbanisation, est entaché de détournement de procédure et de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2021, la commune de Nîmes, représentée par la SELARL Maillot Avocats et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. H... et des autres requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice. Elle soutient que : - la requête de M. H... et autres est irrecevable, les requérants ne justifiant pas de leurs titres de propriété ; - les moyens soulevés par M. H... et autres ne sont pas fondés ; - en tout état de cause, il conviendra de faire usage des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme relatives au sursis à statuer et de la possibilité de ne prononcer qu'une annulation partielle. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Par décision du 24 août 2021, la présidente de la Cour a désigné M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barthez, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Montesinos Brisset, représentant la commune de Nîmes. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 29 mai 2010, le conseil municipal Nîmes a engagé une procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune et a défini les modalités de la concertation avec le public. Le projet de plan local d'urbanisme a ensuite été arrêté par délibération du 30 septembre 2017, avant d'être soumis aux personnes publiques associées et à enquête publique. Ce plan a été adopté par délibération du 7 juillet 2018 du conseil municipal de Nîmes. M. H... et autres relèvent appel du jugement du 24 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 7 juillet 2018. Sur la régularité du jugement : 2. Pour écarter le moyen tiré du vice de procédure dont serait entachée la concertation, le tribunal administratif de Nîmes a cité ou mentionné, aux points 2 à 5 du jugement attaqué, les dispositions du code de l'urbanisme selon lui applicables et l'interprétation qu'il en a fait. Il a également rappelé certaines étapes de la procédure de révision du plan local d'urbanisme et a répondu à plusieurs arguments invoqués par M. H... et autres. Le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments des parties, a ainsi suffisamment répondu à ce moyen. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision (...) du plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code, applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". L'article L. 600-11 du même code dispose que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées (...) ". 4. La commune de Nîmes a indiqué, dans la délibération du 29 mai 2010, les modalités de la concertation sur la révision de son plan local d'urbanisme et a ainsi prévu d'organiser des réunions publiques annoncées au public par voie de presse locale, affichage en mairie et sur le site Internet ainsi qu'une exposition sur le résultat des études réalisées et de mettre à la disposition des habitants un registre d'observations, le maire de la commune pouvant en outre et en tant que de besoin organiser d'autres réunions annoncées par voie de presse. Ni ces modalités ni les dispositions du code de l'urbanisme, notamment celles de l'article L. 103-4, ne fixent de délai avant lequel le conseil municipal doit débattre des orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Elles ne font pas davantage obligation à la commune de Nîmes d'organiser un débat public après la délibération du 2 juillet 2016 du conseil municipal prenant acte d'un débat sans vote en son sein sur ces orientations du projet d'aménagement et de développement durables. En outre, M. H... et les autres requérants qui se bornent à soutenir de manière générale que la commune de Nîmes n'aurait pas indiqué de manière claire les évolutions du droit applicable en matière de concertation intervenues au cours de la procédure, ne produisent aucun élément de nature à établir que les erreurs alléguées auraient pu vicier la concertation entreprise avec les habitants. 5. Enfin, aux termes du VI de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en comptabilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans le cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, (...) le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté (...) ". Il ne ressort ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition applicable que l'option laissée aux communes de choisir entre les anciennes dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme et les nouvelles dispositions devrait être soumise à la concertation avec les habitants. 6. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la procédure de concertation avec les habitants aurait été irrégulière. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, applicable au présent litige : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. / Les dispositions des trois alinéas précédents ne s'appliquent pas dans les secteurs délimités en application du deuxième alinéa du 14° de l'article L. 123-1-5. / En zone A est également autorisé en application du 2° de l'article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement ". L'article R. 123-8 du même code, applicable au présent litige, dispose que : " Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 8. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section BT n° 57, 66 et 382, précédemment classées en zone AU et d'une superficie totale de l'ordre de 21 hectares et 76 ares, ne comportent aucune construction, la végétation étant rase au nord et ayant une alternance d'arbres et de végétation plus basse au sud. Ces parcelles sont entourées à l'ouest, au sud et à l'est d'une urbanisation peu dense caractéristique de la zone des " garrigues habitées " située au nord du centre urbain. En outre, ces parcelles sont séparées au nord par une voie publique d'une zone agricole qui est en grande partie cultivée. La circonstance que ces parcelles cadastrées section BT n° 57, 66 et 382 ne feraient l'objet à présent d'aucune exploitation agricole ne fait pas en lui-même obstacle à leur classement en zone agricole, les requérants n'établissant ni même d'ailleurs ne soutenant que ces terres ne présenteraient aucun potentiel en vue d'une telle exploitation. En outre, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit, dans le cadre des objectifs de développement économique et de création d'une " ville équilibrée, maillée et renouvelée ", la nécessité de " pérenniser les territoires à vocation agricole " et de " préserver les espaces agricoles ". Par suite, pour l'application des dispositions précédemment citées de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, la commune de Nîmes a pu, sans se fonder sur des faits matériellement inexacts ni entacher son appréciation d'une erreur manifeste, classer ces parcelles en zone agricole. 9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section BT n° 381, précédemment classée en zone N3 et d'une superficie de 603 mètres carrés, ne comporte aucune construction. La densité des constructions à proximité de cette parcelle, qui sont d'ailleurs situées sur des terrains également classé en zone Nh, est faible, caractéristique de la zone des " garrigues habitées " tandis qu'à l'est de cette parcelle se trouvent les autres parcelles cadastrées section BT n° 57, 66 et 382. L'" étude sur la biodiversité des garrigues habitées de la ville de Nîmes " réalisée à la demande de la commune dans le cadre de l'élaboration du nouveau plan local d'urbanisme montre que les enjeux de biodiversité sur l'ensemble de la zone des " garrigues habitées " sont rarement " faibles " et, plus souvent, " assez faibles " ou " modérés " aux endroits où existe une " biodiversité commune " et que, notamment, certaines parties de cette zone, de l'ordre de 30 % du territoire concerné par l'étude, présentent un intérêt " assez fort " s'agissant de la flore. Il ressort, en outre, du projet d'aménagement et de développement durables que la commune de Nîmes a notamment choisi pour orientation de valoriser son patrimoine et qu'elle inclut dans cette orientation la préservation de " la vocation des garrigues en tant que jardin habité de la ville ", ce qui implique de conserver le mode de construction qui existe dans cette vaste zone en empêchant toute augmentation significative de la surface bâtie. Le maintien du caractère encore naturel de cette zone correspond également aux objectifs de la commune, rappelés dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme en page 13 " de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain " et de favoriser une " ville plus compacte ". Le rapport de présentation souligne en page 57 la volonté de la commune de préserver les garrigues habitées eu égard à leur appartenance au patrimoine environnemental et paysager de Nîmes. Ainsi, pour l'application des dispositions précédemment citées de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, la commune de Nîmes a pu, sans se fonder sur des faits matériellement inexacts ni entacher son appréciation d'une erreur manifeste, classer cette parcelle cadastrée section BT n° 381 en zone naturelle Nh. 10. En dernier lieu, il est constant que le maire de Nîmes a indiqué, lors de la réunion du conseil municipal du 17 mai 2014, que la nouvelle réglementation résultant la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové était " instaurée brutalement " et risquait " d'impacter très fortement le caractère naturel de la garrigue habitée, du caractère et de l'intérêt spécifique du paysage local ". Toutefois, il ressort tant de ce discours que du plan local d'urbanisme que la volonté de préserver les " garrigues habitées " obéit à des considérations d'urbanisme. Le classement en zone Nh de ces garrigues ainsi que celui en zone A des parcelles cadastrées section BT n° 57, 66 et 382 n'est donc ni étranger à tout intérêt public ni pris dans un intérêt public autre que celui pour lequel les pouvoirs nécessaires pour adopter un plan local d'urbanisme ont été conférés à la commune de Nîmes. Les moyens tirés du détournement de procédure et du détournement de pouvoir doivent être écartés. 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nîmes à la demande de première instance, que M. H... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nîmes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à M. H... et autres au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. H... et autres une somme à verser à la commune de Nîmes au titre de ces frais. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. H... et autres est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... H..., M. G... C..., M. F... B..., Mme D... E... et à la commune de Nîmes. Délibéré après l'audience du 12 octobre 2021, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Barthez, président assesseur, - Mme Carassic, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2021. N° 20MA04354 6