CAA de NANTES, 3ème chambre, 21/12/2018, 17NT01654, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-21
Numéro : 17NT01654
Président : Mme PERROT
Rapporteur : M. Olivier  COIFFET
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : CHOLEY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... A...et la fédération des médecins de France (FMF) ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 28 novembre 2014 du directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Finistère portant mise sous accord préalable des prescriptions d'arrêt de travail du docteur A...pour une durée de deux mois à compter du 2 février 2015. Par un jugement n° 1405719 du 24 mars 2017, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 29 mai 2017 M. E... A...et la fédération des médecins de France, représentés par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 24 mars 2017 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la décision du 28 novembre 2014 du directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) du Finistère ; 3°) de mettre à la charge de la CPAM du Finistère la somme de 2 000 euros pour chaque requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la matérialité des faits reprochés à M. A...n'est pas établie. Certains des patients retenus n'appartiennent pas à sa patientèle et, pour d'autres, la période d'arrêt concernée dépasse la période de contrôle. En outre les données de comparaison utilisées par la CPAM ne sont pas pertinentes ; - la décision contestée, qui a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale s'agissant de la notion d'activité comparable, est entachée d'une erreur de droit. L'activité du docteur A...n'est pas comparable à l'activité moyenne car sa patientèle est deux fois plus importante que la patientèle moyenne de la région et son activité est impactée par la nécessité de prolonger des arrêts de travail du fait de l'attente d'un rendez-vous avec un médecin du travail ou encore en raison du refus des médecins spécialistes à prescrire des arrêts de longue durée ; l'analyse réalisée en l'espèce revient à substituer à la notion d'activité comparable celle de seuil de référence régional non prévue par les dispositions de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale ; en outre la nature de la population prise en charge n'a pas été prise en compte. Par un mémoire en défense enregistré le 18 juillet 2017 la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A...et de la fédération des médecins de France la somme totale de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Coiffet, - et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La CPAM du Finistère a informé le 19 juin 2014 M.A..., médecin généraliste exerçant à Ergué-Gabéric, du volume anormal des prescriptions d'arrêts de travail donnant lieu à versement d'indemnités journalières délivrées par lui sur la période allant du 15 septembre 2013 au 15 janvier 2014. Elle a avisé l'intéressé de son intention de prendre à son encontre une mesure de mise sous objectif (MSO) ou de mise sous accord préalable (MSAP) et l'a invité à présenter des observations dans un délai d'un mois. M. A...a présenté des observations le 8 juillet 2014 et demandé à la caisse la communication de " l'ensemble des données patients le concernant " qui lui ont été transmises. Le 22 août 2014, en l'absence de nouvelles observations de M.A..., la caisse lui a adressé une proposition d'objectifs qu'il a refusée le 3 septembre 2014. M. A...a alors été informé de la saisine de la commission pour avis sur une mise sous accord préalable des prescriptions de travail. Après mise en oeuvre d'une procédure contradictoire où M. A...a pu présenter des observations écrites et orales, et après avis défavorable à une mise sous accord préalable des prescriptions d'arrêt de travail de M. A...émis par la commission le 3 novembre 2014, le directeur de la CPAM a, le 7 novembre 2014, sollicité l'avis du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie. Cette autorité a émis le 18 novembre 2014 un avis favorable à une mise sous accord préalable, et le directeur de la CPAM du Finistère a, le 28 novembre 2014, sur le fondement des dispositions de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, soumis les prescriptions d'arrêt de travail donnant lieu au versement d'indemnités journalières par le docteur A...à accord préalable du service de contrôle médical pour une période de deux mois à compter du 2 février 2015. M. A...et la fédération des médecins de France ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande tendant à l'annulation de cette décision du 28 novembre 2014. Ils relèvent appel du jugement du 24 mars 2017 par lequel cette juridiction a rejeté leur demande. 2. Aux termes de l'article L.162-1-15 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie peut décider, après que le médecin a été mis en mesure de présenter ses observations et après avis de la commission prévue à l'article L. 162-1-14, à laquelle participent des professionnels de santé, de subordonner à l'accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée ne pouvant excéder six mois, la couverture d'actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1 ainsi que des frais de transport ou le versement des indemnités journalières mentionnés aux 2° et 5° de l'article L. 321-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 431-1 du présent code ainsi qu'aux 1° et 2° de l'article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de constatation par ce service : (...) 2° (...) d'un nombre ou d'une durée d'arrêts de travail prescrits par le médecin et donnant lieu au versement d'indemnités journalières ou d'un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de consultations effectuées significativement supérieurs aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les médecins exerçant dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie (...) ". Aux termes de l'article R. 148-1 du même code : " I. Lorsque le directeur de l'organisme local d'assurance maladie compétent constate l'une des situations mentionnées au I de l'article L. 162-1-15, il peut mettre en oeuvre la procédure de fixation d'un objectif de réduction des prescriptions ou réalisations ou la procédure de mise sous accord préalable prévues à cet article(....)". 3. Pour cibler les médecins ayant délivré un nombre excessif d'arrêts de travail donnant lieu au versement d'indemnités journalière, la CPAM du Finistère s'est fondée sur des données issues des bases " Datamart de Consommation Inter-Régime " et a tenu compte de l'ensemble des prescriptions d'arrêts de travail, établies par les médecins généralistes, ayant donné lieu à remboursement par les organismes locaux d'assurance maladie, hors section locale mutualiste, et ce pour la période du 15 septembre 2013 au 15 janvier 2014. Pour ces médecins et sur cette période, le ciblage s'est fait sur la base de deux critères : le nombre d'indemnités journalières prescrites (IJ brutes) et le nombre d'indemnités journalières prescrites par consultations effectuées (IJ/C), le seuil de ciblage ayant été fixé à 3,5 écarts types au-delà de la moyenne. Par ailleurs, afin d'exclure des praticiens ayant une activité très faible, les professionnels des premiers déciles en nombre d'IJ et en nombre de consultations ou patients ont été écartés des ciblages ainsi que du calcul des moyennes et écarts types. Sur la base de cette méthode, il a été retenu, pour la période considérée, que le volume des prescriptions d'indemnités journalières du docteurA..., soit 3 862 IJ, était supérieur de + de 4,3 écarts types par rapport au seuil régional de ciblage égal à 3311 de prescriptions d'arrêts de travail. 4. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas démontré, contrairement à ce que soutiennent les requérants, que le dispositif qui vient d'être décrit et a été mis en oeuvre dans le département du Finistère et appliqué au docteurA..., mécanisme qui repose sur des données présentées dans les relevés individuels d'activité et de prescriptions (RIAP), conduirait à retenir des chiffres d'IJ " erronés " ou " trompeurs " à l'encontre des médecins prescripteurs ou révèlerait des incohérences invalidant les données retenues. Au cas d'espèce, le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère a pris la décision contestée en se référant aux données statistiques relatives à l'activité de M. A...et à celles de ses confrères, comme l'y conduisent nécessairement les dispositions de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale citées au point 2, mais également en prenant en compte l'ensemble des informations relatives à la situation propre du praticien et, notamment, les explications fournies par l'intéressé lui-même tout au long de la procédure suivie. 5. Si les requérants contestent le nombre de 3 862 d'indemnités journalières imputées au docteur Vely figurant sur la liste transmise par la caisse d'assurance maladie, en estimant que 3 patients mentionnés ne relèvent pas de sa patientèle, que son remplaçant a prescrit 15 IJ et que 37 dossiers correspondant à 741 IJ dépassent la période de ciblage et qu'ainsi ces éléments devaient venir en déduction du nombre d'IJ comptabilisées, il ressort toutefois des éléments du dossier que, d'une part, le dispositif mis en oeuvre consistait à retenir non seulement les arrêts de travail initiaux mais également les prolongations d'arrêts de travail qui ont été prescrites entre le 15 septembre 2013 et le 15 janvier 2014, règle pouvant conduire à des ajustements susceptibles de jouer à la fois en faveur et en défaveur du docteur A...s'agissant des chiffres retenus, et, d'autre part et en tout état de cause, que l'intéressé a proposé lui-même, au cours de la procédure contradictoire, de retenir comme base de discussion 3 502 IJ, soit un chiffre significativement supérieur au seuil de ciblage rappelé plus haut de 3 311 IJ retenu par la CPAM du Finistère. Dans ces conditions, la matérialité des faits fondant la mesure prise à l'encontre de M. A...doit être regardée comme suffisamment établie. 6. En second lieu, les requérants contestent l'application qui a été faite au docteur A...de la notion " d'activité comparable " énoncée à l'article L.162-1-15 du code de la sécurité sociale rappelé au point 2 et soutiennent que son activité n'est pas comparable à celle de ses confrères généralistes dès lors que celui-ci examine deux fois plus de patients et qu'il doit prolonger des arrêts de travail dans l'attente d'un rendez-vous avec un médecin du travail ou en raison du refus des médecins spécialistes de prescrire des arrêts de longue durée. Toutefois, il ressort des données fournies par la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère et issues de relevés individuels d'activité et de prescriptions que, pour la période allant du 1er janvier 2013 au 31 mars 2014, si M. A...a effectivement examiné deux fois plus de patients que ses confrères, il a prescrit quatre fois plus de journées d'arrêt de travail. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, en particulier des réponses apportées au docteur A...par le service médical à la suite des vérifications opérées sur les patients concernés par les prescriptions d'arrêt de travail, sur l'identité du prescripteur, sur les IJ payées au cours de la période retenue et sur la répartition des patients suivant le risque en cause, que son activité serait atypique. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en prenant la décision contestée du 28 novembre 2014 à l'encontre du docteur A...la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère aurait commis une erreur de droit et fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale. 7. Il résulte de ce qui précède que M. A...et de la fédération des médecins de France ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais de l'instance : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A... et la fédération des médecins de France demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A...le versement à l'organisme social de la somme de 1 500 euros au même titre. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A...et de la fédération des médecins de France est rejetée. Article 2 : M. A...et la fédération des médecins de France verseront une somme totale de 1 500 euros à la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M.A..., à la fédération des médecins de France et à la caisse primaire d'assurance maladie du Finistère. Délibéré après l'audience du 6 décembre 2018, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - M. Coiffet, président assesseur - Mme Le Bris premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 décembre 2018. Le rapporteur, O. CoiffetLe président, I. Perrot Le greffier, M. C... La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT01654