COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 5ème chambre A - formation à 3, 17/01/2019, 17LY04084, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 5ème chambre A - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-17
Numéro : 17LY04084
Président : Mme FISCHER-HIRTZ
Rapporteur : Mme Agathe  DUGUIT-LARCHER
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : SELARL BALLORIN-SARCE-BAUDRY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'Association de Défense Environnementale de Prissey (ADEP), M. C... B... H..., M. A... G..., M. D... F...et M. I... J..., ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 26 janvier 2016 par laquelle le conseil municipal de Prémeaux-Prissey a approuvé la modification simplifiée n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1602180 du 27 septembre 2017, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 décembre 2017 et le 28 juin 2018, l'Association de Défense Environnementale de Prissey (ADEP), M. B... H..., M. G..., M. F... et M. J..., représentés par Me E..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 27 septembre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du 26 janvier 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Prémeaux-Prissey la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur demande devant le tribunal n'était pas tardive ; - ils ont justifié de leur qualité et de leur intérêt à agir devant le tribunal ; - en application de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme la commune aurait dû recourir à la procédure de révision ou, à tout le moins, en application de l'article L. 123-13-2 du même code à la procédure de modification avec enquête publique, en lieu et place de la procédure de modification simplifiée ; - la procédure de modification simplifiée est irrégulière en l'absence de bilan des observations émises par le public prévu à l'article L. 123-13-3 du code de l'urbanisme, de sorte que les conseillers municipaux n'ont pas bénéficié d'une information suffisante avant d'approuver la modification simplifiée contestée ; - ils renvoient à leur argumentation de première instance s'agissant des moyens qu'ils avaient soulevés devant le tribunal sur la publicité de la mise à disposition du public et sur l'insuffisance du dossier de mise à disposition du public ; - en application de l'article L. 123-13-3 du code de l'urbanisme, l'ampleur des modifications apportées au projet de modification simplifiée du plan local d'urbanisme, qui ne résultaient pas toutes des observations du public ou des personnes publiques associées, justifiait que le projet amendé soit soumis à nouveau aux observations du public et à l'avis des personnes publiques associées au travers de la mise en oeuvre d'une nouvelle procédure de modification ; - la modification simplifiée, en autorisant une urbanisation de nature à porter atteinte à l'environnement, aux paysages et à l'exploitation viticole voisine, n'est pas en cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables prévoyant une préservation des patrimoines naturels et bâtis existants et des espaces naturels et agricoles ; - la modification simplifiée méconnaît l'objectif fixé par le rapport de présentation d'un minimum de 10 % d'espaces verts pour les opérations d'aménagement, aucune règle du plan local d'urbanisme n'assurant désormais le respect de cet objectif dans le règlement de cette zone ; - la modification simplifiée approuvée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle a pour objectif de permettre la réalisation d'un projet de dix-sept logements dans une zone tampon du patrimoine mondial de l'UNESCO et à proximité immédiate d'une exploitation viticole. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mai 2018, la commune de Prémeaux-Prissey, représentée par la SELARL Ballorin-Baudry, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de chacun des requérants une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Prémeaux-Prissey soutient que : - la demande des requérants devant le tribunal était tardive ; - l'association ne justifie pas avoir eu intérêt à agir et capacité pour agir lors de la saisine du tribunal ; - les autres requérants ne justifient pas avoir eu intérêt à agir lors de la saisine du tribunal ; - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 27 juin 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 24 août 2018, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de MmeK..., première conseillère, - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant l'ADEP et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 13 mars 2013, le conseil municipal de Prémeaux-Prissey a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par délibération du 26 janvier 2016, il a approuvé la modification simplifiée n° 1 de ce document d'urbanisme. Par courrier du 22 mars 2016, l'Association de Défense Environnementale de Prissey (ADEP) et MM. B... H..., G..., F...et J...ont formé un recours gracieux contre cette délibération, qui a été implicitement rejeté. L'ADEP et MM. B...H..., G..., F...et J...relèvent appel du jugement du 27 septembre 2017, par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 26 janvier 2016 et du rejet de leur recours gracieux. Sur la légalité externe : 2. Aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, qui s'est substitué à compter du 1er janvier 2016 à l'article L. 123-13 de ce code : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que la modification du plan local d'urbanisme (PLU) approuvée par la délibération du 13 mars 2013 a uniquement porté sur l'adaptation de six dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la zone à urbaniser 1AU. La commune n'a pas entendu changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, c'est à bon droit que la commune n'a pas procédé par voie de révision de son plan local d'urbanisme pour adopter ces modifications. La circonstance que les modifications approuvées porteraient atteinte aux orientations définies dans le projet d'aménagement et de développement durable, si elle peut être de nature à entacher d'illégalité les dispositions adoptées, n'est pas de nature à démontrer que la procédure suivie serait irrégulière. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune aurait dû recourir à la procédure de révision dès lors que les dispositions adoptées portent atteinte aux orientations définies dans le projet d'aménagement et de développement durable doit, en tout état de cause, être écarté. 4. Aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme, qui s'est substitué à compter du 1er janvier 2016 à l'article L. 123-13-1 de ce code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ". Aux termes de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, qui s'est substitué à compter du 1er janvier 2016 à l'article L. 123-13-2 de ce code : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu'il a pour effet : / 1° Soit de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans une zone, de l'application de l'ensemble des règles du plan (...) ". Aux termes de l'article L. 153-45 du code de l'urbanisme, qui s'est substitué à compter du 1er janvier 2016 au I de l'article L. 123-13-3 de ce code : " Dans les autres cas que ceux mentionnés à l'article L. 153-41, et dans le cas des majorations des droits à construire prévus à l'article L. 151-28, la modification peut, à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. Il en est de même lorsque le projet de modification a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle. ". 5. Les modifications du règlement du plan local d'urbanisme approuvées par la délibération litigieuse ont porté respectivement sur la définition de la zone, la modification de l'article 1AU 6, relatif aux règles de recul par rapport aux voies et emprises publiques, l'article 1AU 7, relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives, l'article 1AU 10, relatif à la hauteur des constructions, l'article 1AU 11, relatif à l'aspect extérieur des constructions, l'article 1AU 13, relatif aux espaces libres et plantations. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas de la modification de l'article 1AU 13 qui a supprimé l'obligation existant pour les opérations d'ensemble de créer un espace vert paysager ou arboré représentant 15 % de la superficie totale de l'opération et de la modification des règles de prospects et de hauteur, que ces modifications auraient eu pour effet de majorer de plus de 20 % les possibilités de construction résultant, dans la zone AU, de l'application de l'ensemble des règles du plan. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune n'aurait pas dû, pour ce motif, procéder à une modification simplifiée de son plan local d'urbanisme. 6. Aux termes de l'article L. 153-47 du code de l'urbanisme, qui s'est substitué à compter du 1er janvier 2016 aux alinéas 2 à 4 de l'article L. 123-13-3 de ce code : " Le projet de modification, l'exposé de ses motifs et, le cas échéant, les avis émis par les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 sont mis à disposition du public pendant un mois, dans des conditions lui permettant de formuler ses observations. / (...) / Les modalités de la mise à disposition sont précisées, selon le cas, par l'organe délibérant de l'établissement public compétent ou par le conseil municipal et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette mise à disposition. / (...). / A l'issue de la mise à disposition, le président de l'établissement public ou le maire en présente le bilan devant l'organe délibérant de l'établissement public ou le conseil municipal, qui en délibère et adopte le projet éventuellement modifié pour tenir compte des avis émis et des observations du public par délibération motivée. ". 7. Si les requérants ont indiqué, dans leur mémoire en réplique, renvoyer à leur argumentation de première instance s'agissant des moyens qu'ils avaient soulevés devant le tribunal sur la publicité de la mise à disposition du public et sur l'insuffisance du dossier de mise à disposition du public, ils n'ont assorti ces moyens devant la cour d'aucune précision et n'ont pas joint à leurs écritures la requête et les mémoires qu'ils avaient produits devant le tribunal comprenant ces moyens. Par suite, ces moyens doivent être rejetés comme non assortis de précisions permettant d'en apprécier le bien fondé. 8. Il ressort des termes mêmes de la délibération du conseil municipal de Prémeaux-Prissey du 26 janvier 2016 que le maire a dressé le bilan de la mise à disposition des documents relatifs à la modification du plan local d'urbanisme en exposant au conseil municipal les modalités pratiques de cette dernière ainsi que les résultats de cette mise à disposition. Le maire a notamment indiqué les raisons pour lesquelles certaines des observations recueillies devaient conduire à une modification du projet et celles pour lesquelles il proposait de ne pas donner suite aux autres observations. La délibération indique que " Le conseil municipal a pris connaissance des observations formulées par le public " et qu'il a " examiné les observations du public formulées durant la mise à disposition au public qui s'est déroulée du 14 décembre 2015 au 22 janvier 2016 " ainsi que " les remarques formulées dans le cadre de la mise à disposition (quatre remarques sur le registre et un courrier annexé) ". Le fait que la délibération ne mentionne pas le contenu précis des différentes observations recueillies, qui ne constitue pas une obligation légale, n'est pas de nature à démontrer que le bilan ainsi dressé par le maire aurait été insuffisant. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure de modification simplifiée serait irrégulière en l'absence de bilan exhaustif de toutes les observations émises par le public ce qui aurait conduit les conseillers municipaux à être privés d'une information suffisante avant d'approuver la modification simplifiée contestée, doit être écarté. 9. Il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet en cours de procédure l'ont été pour tenir compte de l'avis émis par le préfet et des observations du public. Dans le paragraphe relatif au caractère et à la vocation de la zone, il a été précisé que les opérations d'aménagement permettant d'ouvrir la zone à l'urbanisation devaient être d'une superficie minimale de 7 000 m2. A l'article 1AU 6, le recul des constructions par rapport aux emprises et voies publiques a été porté d'au minimum quatre mètres à la moitié de la hauteur de la construction avec un minimum de quatre mètres. A l'article 1AU 10, qui indiquait que la hauteur des constructions d'habitation est limitée à " R+1+combles ", il a été précisé que cette hauteur ne devait pas dépasser neuf mètres au faîtage. Ces modifications ne sont pas de nature à porter atteinte à l'économie générale de la modification du plan local d'urbanisme telle que présentée au public et aux personnes publiques associées. Par suite, le moyen tiré de ce qu'elles nécessitaient que le projet soit soumis à nouveau aux observations du public et à l'avis des personnes publiques associées au travers de la mise en oeuvre d'une nouvelle procédure de modification doit être écarté. Sur la légalité interne : 10. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. (...). ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L 101-1 à L. 101-3. ". 11. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, à l'encontre de la délibération litigieuse, que de l'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable des dispositions du plan local d'urbanisme qu'elle a modifiées. 12. En premier lieu, l'ouverture à l'urbanisation de la zone 1AU ayant été décidée lors de l'élaboration initiale du plan local d'urbanisme, les requérants, qui n'excipent pas de l'illégalité de cette délibération initiale, ne peuvent utilement faire valoir que cette ouverture serait incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durable en ce qu'il prévoit un développement modéré des deux bourgs, de limiter la zone bâtie à l'existant, de préserver les centres des bourgs, de préserver les espaces naturels et agricoles et de mettre en valeur l'église de Prissey. 13. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications du règlement adoptées par la délibération litigieuse, y compris en ce qu'elles prévoient que la surface minimale de terrain devant faire l'objet d'une opération d'aménagement, doit être de 7 000 m2, qui n'implique pas nécessairement qu'un nombre très important de constructions soient édifiées sur ces terrains, seraient en elles-mêmes incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables. 14. En troisième lieu, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme a pour objet, selon l'article L. 1514 du code de l'urbanisme, qui a remplacé à compter du 1er janvier 2016 l'article L. 123-1-2 de ce même code, d'expliquer les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. L'article R. 151-5 du même code, qui a remplacé à compter du 1er janvier 2016 l'article R. 123-2-1 de ce code, prévoit qu'en cas de modification du plan local d'urbanisme, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. 15. Si le rapport de présentation annexé au plan local d'urbanisme initialement approuvé par la commune prévoyait, dans sa partie exposant les justifications des choix retenus dans le plan local d'urbanisme " que : " le règlement favorise le maintien ou le développement de la végétation " et que " les opérations d'aménagement d'ensemble devront comporter au moins 10 % d'espaces verts paysagers afin de favoriser l'intégration paysagère du projet et de préserver la qualité paysagère existante dans les bourgs ", la notice explicative jointe à la modification du plan local d'urbanisme, a explicité les raisons pour lesquelles l'obligation de créer un espace vert paysager ou arboré dans les opérations d'aménagement d'ensemble représentant au minimum 15 % de la surface totale réparti sur l'ensemble du terrain était supprimée, ce type de disposition conduisant le plus souvent à la réalisation d'un espace délaissé au sein d'une opération afin d'orienter le traitement paysager au droit des espaces ouverts au public. Par suite, le moyen tiré de ce que la modification simplifiée méconnaît l'objectif fixé par le rapport de présentation d'un minimum de 10 % d'espaces verts pour les opérations d'aménagement, aucune règle du plan local d'urbanisme n'assurant désormais le respect de cet objectif dans le règlement de cette zone, doit être écarté. 16. En dernier lieu, ainsi qu'il a été indiqué précédemment, l'ouverture à l'urbanisation de la zone 1AU, dont les limites n'ont pas été modifiées par la délibération litigieuse, a été décidée lors de l'élaboration initiale du plan local d'urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir, à l'encontre de la délibération litigieuse dont l'objet limité a été rappelé ci-dessus, qu'elle serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle permettrait, alors que les dispositions antérieures le permettaient déjà, la réalisation d'un projet de dix-sept logements dans une zone tampon du patrimoine mondial de l'UNESCO et à proximité immédiate d'une exploitation viticole, ce qui ferait obstacle au traitement des vignes et empêcherait l'extension de l'exploitation agricole. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens opposés en défense par la commune tirés de l'irrecevabilité de la demande présentée par les requérants devant le tribunal, que l'Association de Défense Environnementale de Prissey et MM. B... H..., G..., F...et J...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre solidairement à la charge de l'Association de Défense Environnementale de Prissey (ADEP) et de MM. B... H..., G..., F...et J...la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Prémeaux-Prissey au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Prémeaux-Prissey qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse aux requérants la somme qu'ils réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er: La requête de l'Association de Défense Environnementale de Prissey (ADEP) et de MM. B...H..., G..., F...et J...est rejetée. Article 2 : L'Association de Défense Environnementale de Prissey (ADEP) et MM. B... H..., G..., F...et J...sont solidairement condamnés à verser à la commune de Premeaux-Prissey une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B...H..., en qualité de représentant désigné des requérants, et à la commune de Prémeaux-Prissey. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Fischer-Hirtz, présidente de chambre, M. Souteyrand, président-assesseur, MmeK..., première conseillère. Lu en audience publique, le 17 janvier 2019. 2 N° 17LY04084