CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 04/05/2021, 19MA01468, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-04
Numéro : 19MA01468
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP VINSONNEAU-PALIES NOY GAUER & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 19 octobre 2016 du président de Montpellier Méditerranée Métropole fixant son régime indemnitaire en tant qu'il lui retire le bénéfice de l'indemnité spécifique, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président sur son recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté. Par jugement n° 1701713 du 11 février 2019, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cet arrêté du 19 octobre 2016 du président de Montpellier Méditerranée Métropole, ensemble le rejet implicite du recours gracieux de Mme C.... Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 28 mars 20019, Montpellier Méditerranée Métropole, représentée par la SCP d'avocats Vinsonneau-Paliès Noy Gauer et Associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 11 février 2019 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) de rejeter la demande de Mme C... ; 3°) de mettre à la charge de Mme C... la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La métropole soutient que : - l'arrêté en litige ne retire pas rétroactivement l'indemnité spécifique dont bénéficiait l'agent au sens de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, mais a abrogé pour l'avenir cette décision dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; - par l'effet dévolutif, l'arrêté en litige n'a pas à être motivé ; - il n'est pas entaché d'une rétroactivité illégale ; - elle est en situation de compétence liée pour appliquer à son agent le nouveau régime indemnitaire issu des délibérations des 8 octobre et 20 décembre 2012 de la communauté d'agglomération à laquelle s'est substituée Montpellier Méditerranée Métropole. Par un mémoire en défense enregistré le 31 décembre 2019, Mme C..., représentée par la SCP d'avocats Thouvenin, Coudray et Grevy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête d'appel est irrecevable, dès lors qu'il n'est pas établi que l'organe délibérant de Montpellier Méditerranée Métropole, seul compétent en application des articles L. 2122-21, L. 2122-22 et L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales, aurait décidé de relever appel du jugement attaqué ; - la décision en litige est dépourvue de base légale, dès lors que les délibérations des 8 octobre et 20 décembre 2012 ne modifient pas les conditions d'attribution de son régime indemnitaire ; - et en tout état de cause, l'arrêté en litige retire illégalement, au-delà du délai de quatre mois, une décision créatrice de droits. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me A... représentant Montpellier Méditerranée Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Mme C..., adjointe technique territoriale de 2ème classe, est employée depuis le 1er novembre 2005 par la communauté d'agglomération de Montpellier à laquelle s'est substituée le 1er janvier 2015 Montpellier Méditerranée Métropole, pour exercer, à compter du 1er août 2008, des fonctions de photographe auprès du directeur de cabinet, sous la responsabilité du directeur de la communication de la communauté d'agglomération. Elle a bénéficié eu égard à ses fonctions d'une prime spécifique d'un montant mensuel de 546,05 euros. A compter du 1er novembre 2010, l'administration a décidé, afin selon elle de corriger la simple erreur de liquidation affectant sa paie, de ramener cette indemnité à la somme de 213,92 euros. Par arrêt définitif n° 14MA01010 du 21 décembre 2015, la cour administrative d'appel de Marseille, faisant droit à la requête de Mme C..., a estimé que la décision de novembre 2010 de réduire son régime indemnitaire spécifique s'analysait, non comme une erreur de liquidation, mais comme le retrait d'un avantage financier créateur de droits qui ne pouvait dès lors être opéré au-delà du délai de quatre mois après son intervention. La Cour a enjoint au président de Montpellier Méditerranée Métropole de verser à Mme C... la différence entre le régime indemnitaire augmenté de l'indemnité spécifique qui lui était servi jusqu'en novembre 2010, soit 546,05 euros et l'indemnité de 213,90 euros qu'elle a effectivement perçue. En exécution de cet arrêt, Montpellier Méditerranée Métropole a procédé à un rappel de versement d'indemnité à Mme C... pour la période du 1er novembre 2010 au 28 février 2016. Par délibérations des 8 octobre et 20 décembre 2012 du conseil de communauté, le régime indemnitaire des agents territoriaux a été modifié. Par l'arrêté en litige du 19 octobre 2016, le président de Montpellier Méditerranée Métropole a décidé de lui attribuer, à compter du 1er mars 2016, une indemnité d'administration et de technicité au taux de 6,64 (soit 248,78 euros) et une indemnité d'exercice de mission des préfectures au taux de 0,80 (soit 76,22 euros). Mme C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de cet arrêté en tant qu'il lui retire implicitement mais nécessairement le bénéfice de l'indemnité spécifique dont elle bénéficiait depuis son affectation dans ses fonctions de photographe en 2008. Par le jugement dont Montpellier Méditerranée Métropole relève appel, les premiers juges ont annulé cet arrêté du 19 octobre 2016 du président de Montpellier Méditerranée Métropole, ensemble le rejet implicite du recours gracieux de Mme C... tendant au retrait de cette décision. Sur la fin de non recevoir opposée à la requête d'appel de Montpellier Méditerranée Métropole : 2. Par le point 6.1 de la délibération du 16 décembre 2015, produite à la suite d'une mesure d'instruction ordonnée par la Cour, le conseil de communauté de Montpellier Méditerranée Métropole a autorisé son président à intenter au nom de la Métropole les actions en justice. Cette délibération a été transmise au préfet de l'Hérault le 18 décembre 2015 et a été régulièrement publiée ce même jour. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme C... tirée de ce que le président de Montpellier Méditerranée Métropole n'avait pas qualité pour relever appel au nom de Montpellier Méditerranée Métropole du jugement attaqué doit être écartée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Pour annuler l'arrêté du 19 octobre 2016, les premiers juges ont estimé, sur le fondement de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, que l'arrêt définitif n° 14MA01010 du 21 décembre 2015 de la cour administrative d'appel de Marseille, cité au point 1, annulant la décision créatrice de droits de novembre 2010 retirant le bénéfice de l'indemnité spécifique à Mme C..., avait eu pour effet de rétablir à compter de la date de lecture de cet arrêt cette décision initiale créatrice de droits, que cette annulation n'a pas eu pour effet d'ouvrir un nouveau délai de quatre mois pour retirer à nouveau la décision initiale, alors même que celle-ci comporterait des irrégularités pouvant en justifier légalement le retrait, et que dès lors, la Métropole ne pouvait pas légalement, par l'arrêté du 19 octobre 2016 en litige, retirer à Mme C... le bénéfice de cette indemnité spécifique plus de quatre mois suivant la prise de cette décision. 4. Aux termes de l'article L. 240-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent titre, on entend par :1° Abrogation d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir ;/2° Retrait d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé. ". L'article L. 242-1 de ce code prévoit que : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". L'article L. 242-2 de ce code précise que : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ;/2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées. ". Il résulte des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration que l'administration dispose d'un délai de quatre mois suivant la prise d'une décision créatrice de droits pour retirer cette décision. Lorsqu'une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation. 5. Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Pour l'application de ces règles, doit être assimilée à une décision explicite accordant un avantage financier celle qui, sans avoir été formalisée, est révélée par des agissements ultérieurs ayant pour objet d'en assurer l'exécution. L'existence d'une décision de cette nature peut par exemple, en fonction des circonstances de chaque espèce, être manifestée par le versement à l'intéressé des sommes correspondantes, telles qu'elles apparaissent sur son bulletin de paye. Ces règles ne font notamment pas obstacle à la possibilité pour l'administration de supprimer pour l'avenir un avantage illégalement accordé. 6. En l'espèce, le versement chaque mois au bénéfice de Mme C... jusqu'au 28 février 2016 de l'indemnité spécifique révèle une décision créatrice de droit de lui attribuer cette prime pour le mois concerné, renouvelée à chaque versement. Ainsi qu'il a été dit au point 1, par arrêt définitif n° 14MA01010 du 21 décembre 2015, la cour administrative d'appel de Marseille, faisant droit à la requête de Mme C..., a estimé que la décision de novembre 2010 de réduire son régime indemnitaire spécifique qui s'analysait comme le retrait d'un avantage financier créateur de droits, ne pouvait dès lors être opérée au-delà du délai de quatre mois après son intervention et a annulé ce retrait. L'annulation de ce retrait a eu pour effet de rétablir le régime indemnitaire de Mme C... à la date de la lecture de cet arrêt. Cet arrêt a aussi jugé que le versement à Mme C... de cette indemnité spécifique était dès 2008 dépourvu de base légale, dès lors qu'aucune délibération du conseil de communauté d'agglomération de Montpellier fixant le régime indemnitaire de ses agents n'avait approuvé cet avantage financier. Contrairement à ce que soutient Mme C..., la délibération du conseil de communauté du 30 mars 2007 fixant le régime indemnitaire des adjoints techniques territoriaux n'a pas approuvé le versement de cette indemnité spécifique aux deux adjoints techniques territoriaux chargés des fonctions de photographe. Par suite, le président de Montpellier Méditerranée Métropole a pu légalement par la décision en litige du 19 octobre 2016, en l'absence de fondement légal de cette indemnité, mettre fin à tout moment, pour l'avenir, à son versement qui n'était pas dû. 7. En revanche, en application de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'administration ne pouvait retirer cette décision créatrice de droits de sa propre initiative que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Par suite, l'administration ne pouvait procéder au retrait du versement de sa prime à Mme C... pour la période du 1er mars 2016 au 18 juin 2016, soit quatre mois avant l'édiction de l'arrêté en litige du 19 octobre 2016. Par suite, l'arrêté en litige en tant qu'il procède au retrait du versement de cet avantage est illégal en tant qu'il porte sur cette période. Dès lors, Montpellier Méditerranée Métropole est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé totalement son arrêté du 19 octobre 2016. 8. Toutefois, il y a lieu pour la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme C... tant en première instance qu'en appel. 9. Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. " 10. En premier lieu, si la décision du 19 octobre 2016 retire à Mme C... un avantage dont elle bénéficiait et devait à ce titre être motivée en application des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, elle présente sur ce point un caractère implicite. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme C... aurait demandé la communication des motifs pour lesquels Montpellier méditerranée Métropole entendait lui retirer cet avantage. Pour le surplus et en tant qu'elle lui attribue une indemnité d'administration et de technicité et une indemnité d'exercice de mission des préfectures, dont l'intéressée ne conteste pas le taux, cette décision ne présente pas un caractère défavorable et n'avait pas à être motivée. Dans ces conditions, le moyen tiré d'un défaut de motivation ne peut qu'être écarté. 11. En second lieu, Mme C... soutient que l'arrêté en litige en tant qu'il supprime son indemnité spécifique est dépourvu de base légale, dès lors que les deux délibérations du 8 octobre et 20 décembre 2012 du conseil de communauté, invoquées par l'administration pour justifier de mettre fin au versement de l'indemnité spécifique à Mme C..., n'ont pas supprimé le précédent régime indemnitaire fixé par la délibération du 30 mars 2007, servant selon elle de fondement légal au versement de cette indemnité spécifique. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 6, la délibération du conseil de communauté du 30 mars 2007 fixant le régime indemnitaire des adjoints techniques territoriaux n'a pas pu servir de fondement légal au versement de l'indemnité spécifique en litige à Mme C.... S'il ressort des pièces du dossier que par deux délibérations du 8 octobre et 20 décembre 2012, le conseil de communauté a entendu " refondre " le régime indemnitaire de ses agents de catégorie B et C fondé sur de nouveaux critères d'attribution, en prévoyant désormais l'attribution d'une indemnité d'administration et de technicité et d'une indemnité d'exercice de mission des préfectures, qui ont d'ailleurs été toutes deux allouées à Mme C... par l'arrêté en litige, ces délibérations ne prévoient pas non plus, contrairement à ce que soutient cet agent, le versement de cette indemnité spécifique. Par suite, Montpellier Méditerranée Métropole est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé la décision en litige. 12. Il résulte de tout ce qui précède que Montpellier Méditerranée Métropole est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé totalement son arrêté du 19 octobre 2016, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux de Mme C.... Sur les frais liés au litige : 13. Dans les circonstances de l'espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à chacune des parties à l'instance la charge des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : L'arrêté du 19 octobre 2016 du président de Montpellier Méditerranée Métropole est annulé en tant qu'il porte sur la période du 1er mars au 18 juin 2016. Article 2 : Le jugement du 11 février 2019 du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er de cet arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Montpellier Méditerranée Métropole et à Mme B... C.... Délibéré après l'audience du 13 avril 2021, où siégeaient : - M. Chazan, président de chambre, - Mme Simon, président assesseur, - Mme D..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition du greffe le 4 mai 2021. 5 N° 19MA01468