CAA de LYON, 1ère chambre, 15/10/2019, 18LY02308, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-15
Numéro : 18LY02308
Président : Mme MARGINEAN-FAURE
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : MARIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association " les Amis du Capiton et des Petites Eymes ", M. et Mme M..., M. et Mme I..., M. et Mme N..., M. et Mme F..., Mme Q..., M. J..., M. et Mme P..., M. et Mme G..., Mme B..., M. et Mme H... et M. C... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 8 juin 2016 par laquelle le conseil municipal de Bernin a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1604349 du 23 avril 2018, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 25 juin 2018 et un mémoire en réplique, enregistré le 24 mai 2019, qui n'a pas été communiqué, l'association " les Amis du Capiton et des Petites Eymes " et autres, représentés par Me V..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 23 avril 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du 8 juin 2016 approuvant le PLU de Bernin ; 3°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Bernin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier dans la mesure où les premiers juges ont considéré à tort que le vice d'incompétence et de défaut d'information du conseil municipal dont ils ont reconnu l'existence n'avait pas privé les conseillers municipaux d'une garantie, alors que les conditions de la jurisprudence Danthony ne sont, en l'espèce, pas réunies ; - le projet de PLU arrêté par la délibération du 8 juillet 2015 a été illégalement modifié avant d'être soumis à enquête publique, en méconnaissance de la compétence du conseil municipal et du droit à l'information des élus prévu à l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, alors que la prétendue délibération du 16 septembre 2015 n'a pas été soumise au vote du conseil municipal ; - les modalités de la concertation fixées dans la délibération du 8 juillet 2015 n'ont pas été respectées en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - les enjeux environnementaux sur le territoire communal imposaient une évaluation environnementale ; l'avis de l'autorité environnementale du 13 janvier 2015 ne figurait pas au dossier d'enquête publique ; - l'enquête publique est irrégulière compte tenu, d'une part, de l'insuffisante publicité préalable à l'enquête, d'autre part, de la mise en ligne tardive du dossier de PLU, enfin, de l'insuffisante réponse du commissaire enquêteur aux observations du public et de l'insuffisante motivation de ses conclusions ; - le rapport de présentation concernant le secteur des Petites Eymes est insuffisant au regard des articles R. 123-2 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ; - il existe une contradiction sur le périmètre de l'OAP n° 2 des Petites Eymes qui ressort de la comparaison du plan reporté dans le rapport de présentation et celui figurant au plan de zonage ; - l'OAP n° 2 des Petites Eymes n'est pas cohérente avec les trois axes du plan d'aménagement et de développement durables (PADD) ; - le rapport de présentation et l'OAP n° 2 des Petites Eymes sont contradictoires ; - la création de cette OAP est incompatible avec le schéma de cohérence territorial (SCOT) de la région grenobloise ; - la création de cette OAP est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération contestée est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire enregistré le 29 octobre 2018, Mme B..., Mme Q..., M. C... et M. et Mme I... demandent à la cour de prendre acte de leur désistement. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2018, la commune de Bernin, représentée par la SELARLU Cartusis Avocat, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 200 euros soit mise à la charge solidaire des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 24 mai 2019 par une ordonnance du 2 mai 2019. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme R... O..., première conseillère ; - les conclusions de M. Jean Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me V... pour les requérants, ainsi que celles de Me E... pour la commune de Bernin ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 18 juin 2014, le conseil municipal a décidé de reprendre au stade de la définition des modalités de la concertation la procédure de révision du plan d'occupation des sols (POS) de la commune valant élaboration d'un PLU initiée en 2012. Le projet de PLU a été arrêté par une délibération du 8 juillet 2015, puis soumis à enquête publique avant d'être approuvé par une délibération du 8 juin 2016. L'association " les Amis du Capiton et des Petites Eymes " et autres relèvent appel du jugement du 23 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sur le désistement d'instance : 2. Le désistement d'instance de Mme B..., Mme Q..., M. C..., et M. et Mme I... est pur et simple. Rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte. Sur la régularité du jugement : 3. Si les requérants font grief aux premiers juges, après avoir retenu comme fondé un de leurs moyens de première instance, d'avoir, à tort, écarté ce moyen au motif que le vice retenu n'avait pas été susceptible de priver les intéressés d'une garantie, un tel moyen, qui se rattache au bien-fondé de la décision juridictionnelle, ne constitue pas un moyen de régularité du jugement. Sur la légalité de la délibération du 8 juin 2016 : En ce qui concerne la procédure de concertation : 4. Par une délibération du 18 juin 2014, le conseil municipal de Bernin a, en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, défini les modalités de la concertation prévue pour la poursuite de l'élaboration du PLU, en prévoyant des séances de travail avec la commission extra-municipale, l'organisation d'au moins deux réunions publiques et une information par voie de bulletin municipal et site internet. 5. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des productions de la commune défenderesse et du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 8 juillet 2015 au cours de laquelle il a approuvé la délibération tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de PLU que, contrairement aux affirmations des requérants et conformément aux prescriptions de la délibération du 18 juin 2014, ces modalités ont été mises en oeuvre, sans qu'ils ne puissent utilement se prévaloir de leur insuffisance. Le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation prévues par la délibération du 18 juin 2014 doit ainsi être écarté. En ce qui concerne la modification du projet arrêté avant l'enquête publique : 6. Aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (...) ". Aux termes de l'article L. 123-10 du même code alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. / Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. (...) ". 7. Par une délibération du 8 juillet 2015, le conseil municipal de Bernin a arrêté le projet de PLU " sous réserve que le projet arrêté soit complété et intègre la servitude de création de logements locatifs sociaux aidés par l'Etat (PLAI-PLUS) à hauteur de 25 % pour tout programme collectif sur la zone UA en application de l'article L. 123-1-5-11 4° du code de l'urbanisme ". Le tribunal administratif de Grenoble a tout d'abord déclaré nulle et de nul effet la prétendue "délibération" signée le 16 septembre 2015 par le maire de Bernin retirant et remplaçant cette délibération du 8 juillet 2015 et constaté que le projet de PLU avait été modifié avant l'enquête publique pour intégrer ces secteurs de mixité sociale, sans que le conseil municipal n'en ait délibéré. Puis le tribunal administratif a retenu la méconnaissance du droit à l'information des élus prévu par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et la méconnaissance de l'étendue de sa compétence par le conseil municipal, qui a renvoyé aux services municipaux le soin de définir les modalités d'application de la servitude et en particulier la détermination du nombre de logement à partir de laquelle l'exigence de construction de logements sociaux s'applique. Les premiers juges ont toutefois estimé que les illégalités affectant la délibération du 8 juillet 2015 arrêtant le projet de PLU n'ont pas exercé d'influence sur le sens de la délibération attaquée ni privé les membres du conseil municipal, les personnes publiques associées et le public d'une garantie. 8. D'une part, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les vices retenus par le tribunal administratif, n'affectent pas la compétence de l'auteur de la délibération attaquée, mais se rattachent comme l'ont estimé les premiers juges à la procédure d'élaboration du PLU. 9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les documents du projet de PLU modifié par rapport à celui arrêté par le conseil municipal ont été communiqués, après retransmission en préfecture, d'une part, aux personnes publiques associées et aux personnes publiques consultées par un courrier recommandé du 23 septembre 2015 ainsi que le relève le rapport du commissaire enquêteur, d'autre part, aux conseillers municipaux par des courriels des 28 juillet et 6 octobre 2015. Dans ces conditions, la modification en litige, qui a fait courir un nouveau délai de consultation des personnes publiques associées, qui a eu pour objet, en palliant aux lacunes du dossier initial, de permettre une information sincère du public, et qui a été approuvée par les conseillers municipaux en toute connaissance de cause après les débats issus de l'enquête publique, n'a ni privé les administrés ou les conseillers municipaux d'une garantie ni exercé d'influence sur le sens de la délibération du 8 juin 2016. En ce qui concerne l'enquête publique : S'agissant de la composition du dossier : 10. D'une part, ainsi que l'a relevé le tribunal et ainsi qu'il résulte notamment du rapport du commissaire enquêteur, l'avis de l'autorité environnementale figurait au dossier d'enquête publique. 11. D'autre part, cet avis du 13 janvier 2015 a décidé, dans le cadre d'un examen au cas par cas, de dispenser en application de l'article R. 121-14-1 alors en vigueur du code de l'urbanisme, d'évaluation environnementale la procédure d'élaboration du PLU. Le moyen d'appel tiré de ce que les enjeux environnementaux sur le territoire communal imposeraient une évaluation environnementale n'est pas assorti des précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé. S'agissant du déroulement de l'enquête : 12. Les requérants reprennent en appel leurs moyens de première instance selon lesquels l'enquête publique serait entachée de diverses irrégularités tenant à l'insuffisante publicité préalable de l'ouverture de l'enquête, au caractère tardif de la mise en ligne sur internet du dossier de PLU, au caractère insuffisant et impersonnel de la réponse du commissaire enquêteur aux observations du public et à l'insuffisante motivation de ses conclusions. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. En ce qui concerne le rapport de présentation : 13. D'une part, ainsi que le relèvent les propres écritures des requérants en appel, le rapport de présentation comporte notamment une justification à l'urbanisation du secteur des Petites Eymes. En outre, le plan litigieux n'ayant pas à faire l'objet, ainsi qu'il a été dit au point 11, d'une évaluation environnementale, les dispositions, invoquées par les requérants, de l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme relatif au rapport de présentation des PLU devant faire l'objet d'une telle évaluation environnementale, ne lui sont pas applicables. Le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation au regard des dispositions de l'article R. 123-2 alors en vigueur du code de l'urbanisme doit ainsi être écarté. 14. D'autre part, les requérants reprennent en appel leur moyen selon lequel le calcul de l'enveloppe urbanisable disponible fixée à 16 hectares selon le rapport de présentation serait erroné. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. En ce qui concerne l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 2 : 15. Il ressort en l'espèce des pièces du dossier qu'en considération des préconisations du schéma de cohérence territorial (SCOT) de la région grenobloise et du programme local de l'habitat du Grésivaudan, le PLU prévoit la construction de 18 logements en moyenne par an soit environ 216 logements sur 12 ans. Les auteurs du PLU ont fait le choix de densifier le bâti existant et de définir quatre secteurs d'urbanisation future, dont fait partie le secteur des Petites Eymes, faisant l'objet de l'OAP n° 2. S'agissant du périmètre de l'OAP n° 2 : 16. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport d'enquête publique, du rapport de présentation et du plan de zonage que le plan reproduit par les requérants dans leurs écritures et qui inclut les parcelles n° 82 et 89 correspond au secteur Les Petites Eymes identifié dans le rapport de présentation, qui est plus large que le périmètre de l'OAP pour ce secteur et dont ne relèvent pas ces parcelles. Le moyen selon lequel les documents graphiques du PLU seraient entachés d'une contradiction s'agissant du périmètre de l'OAP n° 2 doit ainsi être écarté. S'agissant de l'incohérence avec le PADD : 17. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 18. Pour soutenir que la délibération du 8 juin 2016 est illégale, les requérants soutiennent que l'OAP n° 2 définie pour le secteur Les Petites Eymes méconnaît les trois axes majeurs du PADD intitulés " Un village dynamique et attractif ", " Un capital agricole naturel et forestier préservé et valorisé " et " un développement raisonné et maîtrisé ". Il font valoir en particulier que le choix que traduit l'OAP n° 2 d'ouvrir à l'urbanisation ce secteur éloigné du centre bourg, insuffisamment équipé, sur des parcelles actuellement destinées à l'agriculture, est incohérent avec les objectifs exprimés dans le PADD visant, d'une part, à prioriser l'aménagement des lieux de vie autour des équipements publics en ciblant prioritairement les espaces à urbaniser à proximité du coeur de village, d'autre part, à préserver et valoriser les espaces naturels, agricoles et forestiers, enfin, à contenir l'enveloppe urbanisable. 19. L'exigence de cohérence au sein du PLU entre les OAP, d'une part, et le PADD, d'autre part, implique seulement, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le PLU, que les OAP ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une OAP à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ces OAP et ce projet. 20. Il ressort des pièces du dossier que le PLU a pour effet de réduire de près de 25 ha les zones NA du POS pour les reclasser en zone A ou N, que les secteurs d'urbanisation futurs qui viennent en complément de la densification du bâti existant et qui font également l'objet d'OAP se situent pour l'essentiel à proximité des équipements et transports publics. L'OAP des Petites Eymes qui autorise dans ce secteur il est vrai excentré une urbanisation future, subordonnée à la réalisation des équipements nécessaires notamment d'une voie de desserte ainsi qu'à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble permettant, selon le rapport de présentation, de " fermer " durablement l'enveloppe urbaine au nord et qui prévoit la préservation d'un cône de vue ainsi que des espaces verts, n'apparaît pas, dans le cadre de l'analyse globale effectuée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, incohérente avec les objectifs du PADD. S'agissant du détournement de pouvoir : 21. Si les requérants font valoir que l'OAP en litige favorise les intérêts de certains propriétaires et en particulier de ceux des parcelles cadastrées n° 82, 89 et 318, qui n'ont pas été incluses dans son périmètre, le détournement de pouvoir allégué n'est toutefois pas établi. S'agissant des autres moyens : 22. Les requérants reprennent en appel leurs moyens tirés de ce que l'OAP des Petites Eymes serait incompatible avec le SCOT de la région grenobloise, entachée d'une contradiction avec le rapport de présentation et d'une erreur manifeste d'appréciation. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. 23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête en tant qu'elle émane de Mme A... et M. D..., M. et Mme T..., Mme L... et M. E..., M. et Mme K..., que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de la commune de Bernin, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Bernin. DECIDE : Article 1er : Il est donné acte du désistement d'instance de Mme B..., Mme Q..., M. C... ainsi que M. et Mme I.... Article 2 : La requête de l'association " les Amis du Capiton et des Petites Eymes " et autres est rejetée. Article 3 : Les requérants verseront solidairement la somme de 2 000 euros à la commune de Bernin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " les Amis du Capiton et des Petites Eymes ", première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants, et à la commune de Bernin. Délibéré après l'audience du 24 septembre 2019 à laquelle siégeaient : Mme S... U..., présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme R... O..., première conseillère. Lu en audience publique, le 15 octobre 2019. 2 N° 18LY02308 dm