CAA de NANTES, 3ème chambre, 01/10/2021, 21NT00638, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-01
Numéro : 21NT00638
Président : M. SALVI
Rapporteur : Mme Christiane  BRISSON
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : CENTAURE AVOCATS CLAISSE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat CGT du centre hospitalier de Lisieux et le syndicat départemental Sud santé sociaux du Calvados ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la délibération du conseil de surveillance du centre hospitalier de Lisieux du 26 mars 2015 concernant le plan de retour à l'équilibre ainsi que la note de service NS/DRH/ORG-561 A du 2 avril 2015 du directeur du centre hospitalier. Par un jugement n° 1500884 du 24 février 2017, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 17NT01301 du 8 mars 2019 la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté leur requête. Par une décision n° 430606 du 19 février 2021, le Conseil d'État, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé devant la cour l'affaire, qui porte désormais le n° 21NT00638. Procédure contentieuse devant la cour avant cassation : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 avril 2017 et 20 décembre 2018, le syndicat CGT du centre hospitalier de Lisieux et le syndicat départemental Sud santé sociaux du Calvados, représentés par Me Brun, ont demandé à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 24 février 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil de surveillance du 26 mars 2015 concernant le plan de retour à l'équilibre ainsi que la note de service NS/DRH/ORG-561/A du 2 avril 2015 du directeur du centre hospitalier ; 3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Lisieux la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutenaient que : - ils justifient d'un intérêt à agir contre ces décisions ; - le comité technique d'établissement et le CHSCT n'ont pas été régulièrement consultés en méconnaissance des articles R. 6144-40, R. 6144-72, R. 6144-78 du code de la santé publique et des articles L. 411-1, L. 4612-8 et L. 4612-9 du code du travail dès lors qu'ils n'ont pas disposé de toutes les informations nécessaires à l'exercice de leurs missions, qu'il n'a pas été justifié de la nécessité de mettre en place une organisation du travail sur la base de 12 h et qu'ils n'ont pas été destinataires des procès-verbaux de réunion dans le délai de 30 jours ; - les articles 5, 6 et 7 du décret du 4 janvier 2002 ont été méconnus puisque, respectivement, les temps d'habillage et de déshabillage n'ont pas été pris en compte dans la durée effective de travail ; l'effectivité d'une pause quotidienne de 12h consécutives et d'un repos hebdomadaire de 36h consécutives minimum entrainant un dépassement de la durée maximum de travail de 9 h / jour et de 48 h par semaine, et qu'aucun élément ne permet de justifier l'organisation dérogatoire du travail de 12h dans six services. Par un mémoire, enregistré le 4 décembre 2018, le centre hospitalier de Lisieux, représenté par Me Magnaval, avait conclu au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des syndicats la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutenait que : - la demande des syndicats est irrecevable dès lors que la délibération du conseil de surveillance n'était pas accompagnée du plan de retour à l'équilibre et que la note de service ne constitue pas un acte faisant grief ; - aucun des moyens soulevés par les requérants n'était fondé. Procédure contentieuse après cassation : Par un mémoire enregistré le 7 juillet 2021 le centre hospitalier de Lisieux, représenté par Me Magnaval, maintient ses conclusions à fin de rejet de la requête des syndicats CGT et Sud Santé sociaux du Calvados et demande à la cour de mettre à la charge de ces syndicats le versement de la somme de 1 800 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative Il soutient que : - à titre principal, les conclusions dirigées contre la délibération du conseil de surveillance du 26 février 2015 et la note de service du 4 avril 2016 sont irrecevables : - la délibération n'a émis qu'un avis sur le plan de retour à l'équilibre ; les conclusions des requérants ne sont dirigées que contre les mesures relatives au temps de travail, lesquelles sont indivisibles du PRE dans son ensemble ; - la note de service n'a qu'une portée indicative ; - à titre subsidiaire, aucun moyen n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; - le décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Brisson, - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Martin, représentant le centre hospitalier de Lisieux. Considérant ce qui suit : 1. En raison de la situation financière dégradée du centre hospitalier de Lisieux, son directeur a élaboré, sur le fondement de l'article L. 6143-3 du code de la santé publique, un plan de retour à l'équilibre. Le conseil de surveillance du centre hospitalier, par une délibération du 26 février 2015, a émis un avis favorable au projet de plan de retour à l'équilibre. Par une note de service du 2 avril 2015, le directeur du centre hospitalier a décidé l'entrée en vigueur, à compter du 4 mai 2015, des principales mesures de réorganisation du temps de travail prévues par ce plan. Le syndicat CGT du centre hospitalier de Lisieux et le syndicat départemental Sud santé sociaux du Calvados ont demandé l'annulation de cette note et de cette délibération au tribunal administratif de Caen qui, par un jugement du 24 février 2017, a rejeté leur demande. Par un arrêt du 8 mars 2019, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé contre ce jugement. Par sa décision du 19 février 2021, le Conseil d'État a annulé cet arrêt et renvoyé devant la cour cette affaire, qui porte désormais le n° 21NT00638. Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du conseil de surveillance du 26 février 2015 : 2. En application de l'article L. 6143-1 du code de la santé publique, en sa rédaction alors applicable, le conseil de surveillance, outre les hypothèses limitativement énumérées et non applicables en l'espèce dans lesquelles il délibère sur certaines questions, émet un avis sur la politique d'amélioration continue de la qualité, de la sécurité des soins et de la gestion des risques ainsi que sur les conditions d'accueil et de prise en charge des usagers. Le directeur du centre hospitalier, en vertu de l'article L. 6143-7 du même code, alors applicable, conduit la politique générale de l'établissement et exerce son autorité sur l'ensemble du personnel. En particulier, en vertu du 7°) de cet article, il arrête l'organisation interne de l'établissement et, en application du 14°) : " (...) A défaut d'un accord sur l'organisation du travail avec les organisations syndicales représentant le personnel de l'établissement, (il) décide de l'organisation du travail et des temps de repos (...) ". Il en résulte que, si le conseil de surveillance du centre hospitalier doit être consulté préalablement à la mise en œuvre, par le directeur, d'une nouvelle organisation du temps de travail des agents du centre hospitalier de Lisieux, la délibération qu'il adopte, sous la forme d'un avis, constitue un élément de la procédure d'élaboration des décisions qu'il appartient aux autorités compétentes de prendre et que c'est à l'occasion d'un recours dirigé contre les décisions ainsi prises que le bien-fondé de la position adoptée par le conseil de surveillance peut être discuté. 3. Par suite, la délibération du conseil de surveillance du centre hospitalier Robert Bisson de Lisieux du 26 février 2015 ne constitue pas un acte faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et les conclusions des syndicats requérants tendant à l'annulation de cette délibération sont, ainsi que le relève le centre hospitalier, irrecevables. Sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la note de service du 2 avril 2015 : 4. La note de service du directeur du centre hospitalier du 2 avril 2015, ainsi qu'il ressort de ses termes, " vise à synthétiser les principales mesures relatives au temps de travail dans les services de soins et non-soignants ". Elle définit les modalités de travail en 7h20 par jour pour les services de soins, médico-techniques, de rééducation, administratifs, logistique et technique ou selon une durée de 12h de jour comme de nuit, en fonction des contraintes liées à la continuité des soins, des professionnels para-médicaux de l'hospitalisation à domicile de Lisieux ainsi que des professionnels assurant des fonctions d'encadrement. Cette note prévoit expressément que les mesures contenues dans le plan de retour à l'équilibre " prendront effet à compter du lundi 4 mai 2015 " et précise que les " modifications de l'organisation du temps de travail seront incluses dans la nouvelle version du guide de gestion du temps de travail, avec l'ensemble des nouveaux horaires ". En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par le centre hospitalier de Lisieux à ces conclusions : 5. En premier lieu, la décision en litige concerne plusieurs catégories d'agents du centre hospitalier dont il n'est pas contesté qu'elles ont vocation à être représentées et à voir leurs intérêts corporatifs défendus par les syndicats requérants. 6. Le syndicat CGT, par une délibération de son bureau exécutif du 16 avril 2015, et le syndicat Sud, par une décision de son comité syndical du 21 avril 2015, ont désigné leurs représentants en vue d'obtenir l'annulation de la décision contestée. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée sur ce point à la demande de première instance doit être écartée. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative: " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. " 8. Il ressort clairement de la demande des syndicats requérants, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Caen, que ceux-ci ont demandé l'annulation de la décision mentionnée ci-dessus et ont, à cet effet, présenté des moyens. Leur demande devant le tribunal comporte ainsi l'énoncé de conclusions ainsi que l'exposé des faits et moyens. 9. En troisième lieu, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui compte tenu de leurs effets ne peuvent être regardées comme leur faisant grief constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur horaire de travail, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou de leur contrat ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux ni n'emportent de perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles décisions, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, est irrecevable. 10. La note de service du 2 avril 2015 a d'abord pour effet, à l'exception de certains services, de ramener la durée quotidienne du travail des agents (infirmiers et aide soignants) de 7h37 à 7h20. Compte tenu de ses effets limités, cette mesure doit être qualifiée de mesure d'ordre intérieur et est donc insusceptible de recours. 11. La note litigieuse a également pour objet, eu égard aux contraintes de continuité du fonctionnement de certains services, de porter à 12h, de jour comme de nuit, la durée quotidienne de travail de certains agents affectés dans les services de pédiatrie, neurologie, urgence, maternité, cardiologie et de gastro-entérologie. Cette nouvelle organisation affecte les conditions de travail de ces agents et excède les effets d'une mesure d'ordre intérieur. Elle leur fait dès lors grief et elle est par suite susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. 12. Il résulte de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier de Lisieux aux conclusions dirigées contre la note de service du 2 avril 2015 en tant qu'elle met en œuvre une organisation en 12 heures de travail quotidien dans certains services doit être écartée. En ce qui concerne la légalité de la note de service en tant qu'elle concerne une organisation en 12 heures de travail quotidien : 13. L'article L. 6143-3 du code de la santé publique dispose que : " Le directeur général de l'agence régionale de santé demande à un établissement public de santé de présenter un plan de redressement, dans le délai qu'il fixe, compris entre un et trois mois, dans l'un des cas suivants : / 1° Lorsqu'il estime que la situation financière de l'établissement l'exige ; / 2° Lorsque l'établissement présente une situation de déséquilibre financier répondant à des critères définis par décret. / Les modalités de retour à l'équilibre prévues par ce plan donnent lieu à la signature d'un avenant au contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens ". Aux termes de l'article 5 du décret du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l'organisation du travail dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, parmi lesquels figurent les établissements publics de santé : " " La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles. (...) Lorsque le port d'une tenue de travail est rendue obligatoire (...) le temps d'habillage et de déshabillage est considéré comme temps de travail effectif ". Aux termes de l'article 7 du même décret : " Les règles applicables à la durée quotidienne de travail, continue ou discontinue, sont les suivantes : / 1° En cas de travail continu, la durée quotidienne de travail ne peut excéder 9 heures pour les équipes de jour, 10 heures pour les équipes de nuit. Toutefois lorsque les contraintes de continuité du service public l'exigent en permanence, le chef d'établissement peut, après avis du comité technique d'établissement, ou du comité technique, déroger à la durée quotidienne du travail fixée pour les agents en travail continu, sans que l'amplitude de la journée de travail ne puisse dépasser 12 heures (...) ". 14. Compte tenu des spécificités du service public hospitalier, ces dispositions doivent être regardées comme permettant, pour les agents concernés, le recours à une durée quotidienne de travail dérogatoire, allant jusqu'à douze heures, dans les services où, en permanence, le niveau adéquat de qualité des soins des patients accueillis justifie le maintien auprès d'eux des mêmes personnels soignants pendant cette durée. Cette nécessité s'apprécie au regard des exigences de continuité, de qualité et de sécurité des soins propres à chaque service, en tenant compte le cas échéant, lorsque l'établissement de santé est soumis à un plan de redressement en application de l'article L. 6143-3 du code de la santé publique, des engagements qui figurent dans l'avenant à son contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu avec l'agence régionale de santé. 15. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment du plan de retour à l'équilibre élaboré par l'établissement hospitalier que si des perspectives de hausse de l'activité des services du centre hospitalier peuvent être envisagées, il est principalement constaté depuis 2013 une dégradation du compte d'exploitation rendant impératif un rééquilibrage des comptes par une meilleure maîtrise des dépenses. A cet effet, les mesures de réorganisation du temps de travail prévues, notamment, dans les unités de soins du pôle médecine (gastro-entérologie, cardiologie, neurologie) du pôle mère-enfant (pédiatrie, gynéco-obstétrique) ou des urgences visent à court et moyen terme à améliorer la situation financière du centre hospitalier. Il ressort en particulier des fiches d'action des services concernés que le plan de retour à l'équilibre, sur lequel se fonde le centre hospitalier, a, après avoir procédé à la comparaison des tableaux d'emploi en fonction de l'amplitude quotidienne de travail, pour objet essentiel d'évaluer l'économie budgétaire réalisée en adoptant une durée quotidienne de 12h préférentiellement à une durée de 7h20. Les mesures de réorganisation du temps de travail devant être mises en œuvre dans les pôles médecine, mère-enfant ou des urgences sont ainsi appréciées au regard des recettes ou des économies attendues, tandis qu'aucun élément objectif et démontrable en termes d'amélioration de l'organisation des soins propres à chacun de ces services n'est exposé ou démontré par le centre hospitalier. 16. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la décision d'organiser le temps de travail des infirmiers et des aides-soignants du centre hospitalier Robert Bisson de Lisieux sur la base d'une durée quotidienne de 12h pour 6 des 17 services que comporte l'établissement, faute d'être justifiée par la nécessité d'assurer un niveau adéquat de qualité des soins des patients accueillis par le maintien auprès d'eux des mêmes personnels soignants pendant cette durée, méconnaît les dispositions précitées de l'article 7 du décret du 4 janvier 2002. 17. Il s'ensuit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les syndicats CGT du centre hospitalier de Lisieux et Sud santé sociaux du Calvados sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la note de service du directeur du centre hospitalier de Lisieux du 2 avril 2015 en tant que cette note concerne l'organisation du travail en 12 heures quotidiennes dans 6 des 17 services que comporte l'établissement. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge des syndicats requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par le centre hospitalier de Lisieux ne peuvent dès lors être accueillies. 19. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du centre hospitalier de Lisieux la somme globale de 1 500 euros qui sera versée aux syndicats CGT du centre hospitalier de Lisieux et Sud Santé sociaux du Calvados au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La note de service du 2 avril 2015 du directeur du centre hospitalier de Lisieux est annulée en tant qu'elle concerne l'organisation du travail en 12 heures quotidiennes dans les services qu'elle mentionne. Article 2 : Le jugement n° 1500884 du tribunal administratif de Caen du 24 février 2017 est annulé en tant qu'il est contraire au présent arrêt. Article 3 : Le centre hospitalier de Lisieux versera la somme globale de 1 500 euros aux syndicats CGT du centre hospitalier de Lisieux et Sud santé sociaux du Calvados. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Les conclusions du centre hospitalier de Lisieux tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat CGT du centre hospitalier de Lisieux, au syndicat départemental Sud santé sociaux du Calvados et au centre hospitalier de Lisieux. Délibéré après l'audience du 16 septembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Salvi président, - Mme Brisson, présidente-assesseure, - M. L'hirondel, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2021. La rapporteure C. Brisson Le président D. Salvi La greffière A. Martin La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N° 21NT00638