CAA de NANCY, 4ème chambre, 17/10/2019, 18NC00168, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-10-17
Numéro : 18NC00168
Président : M. DEVILLERS
Rapporteur : Mme Sandrine  ANTONIAZZI
Commissaire du gouvernement : M. LOUIS
Avocat(s) : SELARL PAREYDT-GOHON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... E... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 9 décembre 2014 par laquelle le président du conseil général de la Moselle lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle ainsi que celle par laquelle il a refusé de retirer la note du 3 mars 2014 de son dossier administratif. Par un jugement n° 1500345 du 21 novembre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé ces deux décisions et a enjoint au président du conseil départemental de la Moselle d'accorder à Mme E... la protection fonctionnelle au titre de faits de harcèlement moral et de retirer de son dossier la note du 3 mars 2014 dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 janvier 2018 et le 26 février 2019, le département de la Moselle, représenté par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 21 novembre 2017 ; 2°) de rejeter la demande de Mme E... ; 3°) de mettre à la charge de Mme E... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il a statué ultra petita, Mme E... n'ayant pas présenté de conclusions à fin d'injonction mais seulement des conclusions à fin d'annulation ; - le tribunal a inexactement qualifié les faits en retenant l'existence d'un harcèlement moral à l'encontre de Mme E... ; - contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges, le président du conseil départemental n'a jamais tenté de limiter l'accès de Mme E... à son dossier individuel ; - le tribunal a commis une erreur en jugeant recevables les conclusions de Mme E... tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de retrait de son dossier de la note du 3 mars 2014 ; - les griefs formulés à l'encontre de Mme E... dans la note du 3 mars 2014 étaient fondés et justifiaient que cette note soit annexée au dossier individuel de l'agent ; - sa requête est recevable dès lors qu'il ne demande pas l'annulation d'une quelconque décision dont il serait l'auteur ; - la requête d'appel n'est pas privée d'objet du seul fait de l'exécution par le département du jugement contesté à laquelle il était tenu, compte tenu de l'absence d'effet suspensif de l'appel ; - la décision de retrait de la note est un acte distinct de la décision refusant l'octroi de la protection fonctionnelle. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2018, Mme E..., représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du département de la Moselle le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors qu'elle tend en fait à l'annulation des décisions prises par le département le 4 janvier 2018, en exécution du jugement du 21 novembre 2007 ; - le tribunal n'a pas statué ultra petita dès lors que ses conclusions avaient pour objet d'obtenir un réexamen de sa demande de protection fonctionnelle et le retrait de la note du 3 mars 2014 ; - dès lors qu'elle a justifié avoir été victime de faits de harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique, c'est à tort que le département a refusé de lui accorder la protection fonctionnelle ; - le tribunal a bien apprécié les difficultés qu'elle a rencontrées pour accéder à son dossier administratif ; - compte tenu du caractère indissociable de la demande de retrait de la note de son dossier de la demande de protection fonctionnelle, qui a été rejetée par une décision du 9 décembre 2014, elle était recevable à contester le refus de retirer cette note en présentant ses conclusions moins de deux mois après l'édiction de la décision litigieuse ; - le tribunal n'a commis aucune erreur en annulant la décision refusant de retirer la note du 3 mars 2014 de son dossier. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 2000-321du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Antoniazzi, premier conseiller, - les conclusions de M. Louis, rapporteur public, - et les observations de Me Bourcellier, avocat du département de la Moselle. Considérant ce qui suit : 1. Mme E..., fonctionnaire territoriale employée par le conseil départemental de la Moselle, a été nommée cheffe de bureau de l'observatoire de l'action sociale départementale (OASD) à compter du 1er juillet 2014. A la suite d'un entretien du 3 mars 2014 avec son supérieur hiérarchique, M. A..., directeur général adjoint chargé de la solidarité, Mme E... a été informée qu'une note serait versée à son dossier administratif. Par un courrier en date du 10 mars 2014, Mme E... a demandé la suppression de cette note au motif qu'elle était diffamatoire. Le 14 mars 2014, le président du conseil général de la Moselle l'a informée que cette note serait versée à son dossier. Mme E... a présenté à nouveau une demande de retrait de cette note de son dossier, le 19 février 2015, qui a été rejetée expressément par une décision du 24 mars 2015. Par ailleurs, par un courrier du 16 septembre 2014, Mme E... a informé le président du conseil général de la Moselle de plusieurs faits constitutifs, selon elle, d'un harcèlement moral exercé à son encontre par M. A..., et a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par une seconde décision du 9 décembre 2014, le président du conseil général de la Moselle a refusé de faire droit à sa demande. Le département de la Moselle fait appel du jugement du 21 novembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé ces décisions et a enjoint au conseil départemental d'accorder la protection fonctionnelle à Mme E... et de supprimer la note du 3 mars 2014 de son dossier. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 2. Si, par un arrêté du 4 janvier 2018, le président du conseil départemental de la Moselle a octroyé la protection fonctionnelle à Mme E..., et par une décision prise le même jour, l'a informée que la note du 3 mars 2014 serait retirée de son dossier individuel, il ressort des pièces du dossier que cet arrêté et cette décision ont seulement été pris en exécution du jugement du 21 novembre 2017 du tribunal administratif de Strasbourg qui, après avoir annulé les décisions attaquées, a assorti cette annulation d'une injonction de faire bénéficier l'intéressée de la protection fonctionnelle et de retirer ladite note. Dans ces conditions, l'adoption de cet arrêté et de la décision du 4 janvier 2018 n'a pas privé d'objet la requête. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Dans sa requête introductive d'instance et dans un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 janviers 2015 et 13 février 2015, Mme E... a demandé, outre l'annulation de la décision du 9 décembre 2014 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle et de celle refusant implicitement de faire droit à sa demande de retrait de la note du 3 mars 2014 de son dossier individuel, que la protection fonctionnelle lui soit accordée et que ladite note soit retirée. En regardant ces conclusions comme des conclusions à fin d'injonction et en y répondant, les premiers juges ne peuvent être regardés comme ayant statué au-delà des conclusions dont ils étaient saisis. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : S'agissant de la légalité de la décision du 9 décembre 2014 refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle : 4. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (...) ". 5. Aux termes de l'article 11 de la même loi : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) ". 6. Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en oeuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 7. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. 8. Mme E... soutient avoir été victime d'actes répétés, constitutifs de harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique, à compter de la fin de l'année 2012, se manifestant par des propos hostiles, humiliants ou injurieux, une rétrogradation de ses fonctions et une remise en cause de sa pratique professionnelle, ayant engendré une dégradation de son état de santé. 9. Cependant, Mme E... ne démontre pas la réalité de ses allégations en se bornant à produire les écrits qu'elle a elle-même rédigés à l'attention du président de la collectivité, notamment en avril 2014, juin 2014 et septembre 2014, qui, en dépit de leur caractère circonstancié, ne font état que du ressenti de l'intéressée. Si elle produit également quatre échanges de messages électroniques au cours desquels son supérieur lui a adressé sur un ton très désagréable des consignes, parfois contradictoires, ces éléments, eu égard à leur caractère isolé, ne suffisent pas à caractériser une situation de harcèlement. Enfin, les attestations d'un représentant syndical relatant plusieurs entretiens qu'il a eus avec le supérieur de Mme E..., au cours desquels celui-ci a tenu des propos inappropriés à l'encontre de l'intéressée, absente lors de ces échanges, ne caractérisent pas davantage une telle situation. 10. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les critiques et reproches dont Mme E... a fait l'objet de la part de son supérieur lors de l'entretien qui s'est déroulé le 3 mars 2014 auraient excédé les limites de l'exercice normal du pouvoir dévolu à un chef de service. En outre, il n'est pas établi que Mme E..., contrairement à ce qu'elle soutient, ait fait l'objet d'une rétrogradation du seul fait du changement de dénomination de son poste de " cheffe de service " en " cheffe de bureau ", résultant d'une réorganisation d'ensemble des services de la collectivité, alors au demeurant que, ainsi qu'elle le soutient, ses responsabilités ont été alourdies. 11. Enfin, la circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que Mme E... n'a reçu communication de son dossier que huit mois après sa demande, après que la commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable, ne révèle pas en elle-même un agissement constitutif de harcèlement. 12. Dans ces conditions, Mme E... ne peut être regardée comme justifiant d'éléments de fait suffisants permettant de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique. La circonstance qu'elle a fait l'objet de plusieurs arrêts de travail au cours des années 2013 et 2014 en raison d'un syndrome anxio-dépressif et de surmenage professionnel n'est pas de nature à infirmer cette analyse. Dès lors, en refusant de faire droit à la demande de Mme E... d'une mise en oeuvre de la protection fonctionnelle, le président du conseil départemental de la Moselle n'a pas entaché sa décision d'une erreur d'appréciation. 13. Par suite, c'est à tort que, pour annuler la décision litigieuse, les premiers juges ont qualifié comme tels les faits invoqués par Mme E... et estimé que l'intéressée justifiait, à raison de ces faits, d'un droit à la protection fonctionnelle. 14. Il résulte de ce qui précède que le département de la Moselle est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 9 décembre 2014. Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du conseil départemental de la Moselle sur la demande de Mme E... tendant au retrait de la note du 3 mars 2014 de son dossier individuel : 15. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa version alors applicable : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi. / La date du dépôt de la réclamation à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. ". Aux termes de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 susvisée alors applicable : " Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. (....) Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa ". Aux termes de l'article 18 de la même loi : " (...) A l'exception de celles de l'article 21, les dispositions des articles 19 à 24 ne s'appliquent pas aux relations entre les autorités administratives et leurs agents ". 16. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 18 juin 2014, reçue le 25 juin, Mme E... a, par l'intermédiaire de son avocat, demandé le retrait de la note du 3 mars 2014, rédigée par son supérieur hiérarchique, de son dossier individuel. Le silence de l'administration gardé sur sa demande a fait naître une décision implicite de rejet au plus tard le 25 août 2014. Le délai de recours a commencé à courir au plus tard dès cette date, l'administration n'étant pas tenue, en application des articles 18 et 19 précités de la loi du 12 avril 2000, alors applicables, d'accuser réception d'une demande présentée par un agent public et d'informer celui-ci des voies et délais de recours en cas de naissance d'une décision implicite. Ainsi la demande enregistrée le 23 janvier 2015 au greffe du tribunal administratif était tardive et par suite irrecevable. 17. Il résulte de ce qui précède que le département de la Moselle est fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision implicite de rejet née du silence gardé par lui sur la demande de Mme E... tendant au retrait de la note du 3 mars 2014 de son dossier individuel. Il appartient donc à la Cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner ces conclusions. Il résulte de ce qui a été dit au point 16 que les conclusions tendant à l'annulation de ce refus sont irrecevables et doivent, par suite, être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de la Moselle, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont Mme E... demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E... le versement de la somme que le département de la Moselle demande sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 21 novembre 2017 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme E... devant le tribunal administratif de Strasbourg ainsi que ses conclusions d'appel tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du département de la Moselle est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Moselle et à Mme B... E.... 2 N° 18NC00168