Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3, 13/01/2011, 08DA01989, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3e chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2011-01-13
Numéro : 08DA01989
Président : M. Mortelecq
Rapporteur : Mme Sylvie  Appeche-Otani
Commissaire du gouvernement : Mme Baes Honoré
Avocat(s) : CAFFIER

Vu la requête, enregistrée par télécopie au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai le 9 décembre 2008 et régularisée par la production de l'original le 11 décembre 2008, présentée pour la COMMUNE DE ROUBAIX, représentée par son maire en exercice, dont le siège est situé Hôtel de Ville, Grand Place à Roubaix (59100), par Me Caffier, avocat ; la COMMUNE DE ROUBAIX demande à la Cour : 1°) de réformer le jugement n° 0705916 du 7 octobre 2008 du Tribunal administratif de Lille en tant qu'il a seulement condamné l'Etat à lui verser, d'une part, la somme de 198 951,22 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 juillet 2007, en réparation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi du fait de la prise en charge indue, aux lieu et place des services préfectoraux, de la gestion des demandes et de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports du 1er janvier 2003 au 31 mai 2007, et, d'autre part, la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de condamner l'Etat à lui payer, en principal la somme de 665 809 euros, assortie des intérêts de droit en réparation dudit préjudice ; 3°) de mettre à la charge du ministre de l'intérieur la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le préjudice dont elle demande réparation est établi et a été sous-estimé par les premiers juges qui se sont référés à des termes de comparaison qui n'étaient pas pertinents ; que le coût, notamment en personnel, de la gestion des demandes de carte d'identité et de passeport, est supérieur à ce qu'a estimé le Tribunal ; que, si le conseil d'Etat a annulé le premier alinéa de l'article 7 du décret du 26 février 2001, c'est à tort que le Tribunal a estimé que le préjudice avait, depuis cette décision, cessé car le préfet a continué à demander à la commune d'assumer cette charge conformément aux circulaires et instructions et dans l'intérêt des administrés ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2009, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut à l'annulation du jugement litigieux et au rejet de la requête de la COMMUNE DE ROUBAIX ; le ministre se prévaut des dispositions de l'article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 portant loi de finances rectificative pour 2008 et fait valoir que ce texte s'oppose à ce que la commune puisse, en se fondant sur l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à sa charge la gestion des demandes de cartes d'identité et de passeports, prétendre à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat et à une indemnisation ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 22 avril 2009, présenté pour la COMMUNE DE ROUBAIX, qui soutient que les dispositions de l'article 103 II et III de la loi du 30 décembre 2008 portant loi de finances rectificative pour 2008 sont inconstitutionnelles ; la commune soutient que ces dispositions sont contraires à l'article 72-2 de la Constitution en ce qu'elles n'ont prévu aucune indemnisation du préjudice résultant pour les communes du transfert de compétence leur imposant la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports pour les années 2003 à 2005 ; que la compensation de 3 euros par titre délivré prévue jusqu'au 31 décembre 2008 ne correspond pas au coût réel alors que la compensation doit être intégrale ; que la dotation exceptionnelle est limitée alors que la compensation doit être intégrale ; que, de plus, en remettant en cause les droits à indemnisation qu'elle avait obtenus, avant la publication de la loi de finances rectificative pour 2008, le législateur a porté une atteinte à son droit de créance qui, en l'absence de motifs d'intérêt général susceptibles de le justifier, doit être regardée comme disproportionnée et contraire aux stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel et de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 24 juin 2009, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ; le ministre demande à la Cour de ne pas transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité ; il fait valoir que l'annulation partielle du décret du 26 février 2001 organisant les conditions de délivrance des passeports n'est pas intervenue pour une illégalité de fond mais pour incompétence du pouvoir réglementaire ; que les maires qui recueillent les demandes de passeports, puis les délivrent, agissent en qualité d'agents de l'Etat ; de même, en ce qui concerne le décret du 25 novembre 1999 et la délivrance des cartes d'identité, que l'article 103 de la loi du 30 décembre 2008 ne procède pas à un transfert de compétence qui nécessiterait une compensation au sens de l'article Constitution, mais à une extension des prérogatives des maires en leur qualité d'agents de l'Etat ; que l'article 103 précité ne porte pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales tel que précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dès lors que le soin de réceptionner les demandes et de délivrer les titres d'identité répond à un but d'intérêt général et que cette obligation n'a pas pour effet de restreindre les ressources globales des communes au point de porter atteinte à leur liberté d'agir ; Vu le mémoire, enregistré le 4 mars 2010, présenté pour la COMMUNE DE ROUBAIX, qui demande à la Cour de transmettre au conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité concernant les dispositions de l'article 103 II et III de la loi de finances rectificative pour 2008 ; Vu le mémoire, enregistré par télécopie le 2 avril 2010 et régularisé par la production de l'original le 9 avril 2010, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui demande à la Cour de ne pas transmettre au conseil d'Etat la question de constitutionalité dès lors que l'annulation partielle du décret du 26 février 2001 n'est pas intervenue pour une raison de fond ; que l'article 103 de la loi de finances rectificative pour 2008 ne procède pas à un transfert de compétence qui nécessiterait une compensation ; que le maire agit en l'espèce comme agent de l'Etat et dans l'intérêt général, ce qui ne porte pas atteinte à la liberté d'agir de la commune ; Vu l'ordonnance n° 08DA01989 en date du 19 mai 2010, par laquelle le président de la 3ème chambre de la Cour, d'une part, transmet au Conseil d'Etat la question de la conformité à la Constitution des dispositions de l'article 103 de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, et, d'autre part, ordonne qu'il sera sursis à statuer sur les conclusions de la requête de la COMMUNE DE ROUBAIX jusqu'à réception de la décision du Conseil d'Etat ou, s'il a été saisi, du Conseil constitutionnel ; Vu l'ordonnance n° 339990 du président de la 3ème sous-section de la section du contentieux du conseil d'Etat en date du 13 juillet 2010 décidant qu'il n'y a pas lieu de statuer sur le dossier transmis au conseil d'Etat par la cour administrative d'appel de Douai et relatif à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la COMMUNE DE ROUBAIX ; Vu la décision n° 2010-29/37 QPC du 22 septembre 2010 du conseil constitutionnel prise sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ; Vu la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 ; Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; Vu la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 et notamment son article 103 ; Vu le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 ; Vu le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 ; Vu le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ; Vu le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de Mme Sylvie Appèche-Otani, président-assesseur, les conclusions de Mme Corinne Baes Honoré, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Caffier pour la COMMUNE DE ROUBAIX ; Considérant que la COMMUNE DE ROUBAIX a demandé au Tribunal administratif de Lille de condamner l'Etat à lui payer la somme de 665 809 euros, assortie des intérêts au taux légal en réparation du préjudice financier qu'elle estime avoir subi du fait de la prise en charge indue, aux lieu et place des services préfectoraux, de la gestion des demandes et de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports du 1er janvier 2003 au 31 mai 2007 ; que le Tribunal n'a, par un jugement n° 0705916 du 7 octobre 2008, que partiellement fait droit à cette demande en condamnant l'Etat à lui verser, d'une part, la somme de 198 951,22 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 juillet 2007, et, d'autre part, la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que la requête susvisée de la COMMUNE DE ROUBAIX doit être analysée comme tendant à la réformation, en tant qu'il ne lui a pas donné satisfaction de ce jugement ; que le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, intimé, demande l'annulation totale du jugement et le rejet de la requête de la COMMUNE DE ROUBAIX ; Sur l'appel incident du ministre : Considérant que le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales se prévaut des dispositions de l'article 103 II et III de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, aux termes desquelles : II. - Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses. Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de passeports ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses. III. - En contrepartie de l'application du II, une dotation exceptionnelle est attribuée aux communes au titre de l'indemnisation des charges résultant pour elles, jusqu'au 31 décembre 2008, de l'application du décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 modifiant le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité et du décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports, pour le recueil des demandes et la remise aux intéressés des cartes nationales d'identité et des passeports. Cette dotation, d'un montant de 3 euros par titre dans la limite de 97,5 millions d'euros, est répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés en 2005, 2006, 2007 et 2008. Si le nombre total de titres émis ces quatre années est supérieur à 32,5 millions d'euros, la somme de 97,5 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008. Les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire fondé sur l'illégalité du décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 ou du décret n° 2001-185 du 26 février 2001 précités ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat ; Considérant que ces dispositions législatives, qui ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans la décision susvisée, s'appliquent au présent litige dès lors que le jugement attaqué, frappé d'appel, n'est pas passé en force de chose jugée et s'opposent à ce que la COMMUNE DE ROUBAIX pût se prévaloir au soutien de ses conclusions indemnitaires, de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à sa charge les dépenses résultant, d'une part, postérieurement au 25 novembre 1999, de l'exercice par les maires des missions de réception et de saisie des demandes de cartes nationales d'identité ainsi que de remise aux intéressés de ces titres, d'un préjudice correspondant à ces dépenses et, d'autre part, postérieurement au 26 février 2001, de l'exercice de ces mêmes missions concernant les passeports ; que, par suite, le ministre est fondé à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a accueilli le moyen invoqué par la COMMUNE DE ROUBAIX tiré de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à sa charge les dépenses litigieuses, et a, pour ce motif, estimé que l'Etat avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de la COMMUNE DE ROUBAIX ; Considérant qu'il y a lieu pour la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen présenté par la COMMUE DE ROUBAIX à l'appui de ses conclusions indemnitaires ; Considérant que la COMMUNE DE ROUBAIX fait valoir qu'en remettant en cause les droits à indemnisation qu'elle avait obtenus, avant la publication de la loi de finances rectificative pour 2008, le législateur a porté une atteinte à son droit de créance qui, en l'absence de motifs d'intérêt général susceptibles de la justifier, doit être regardée comme disproportionnée et contraire aux articles 1er du premier protocole additionnel et 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui stipulent : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) et : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international (...) ; que, pour demander que soit écartée l'application des dispositions précitées de l'article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008, la COMMUNE DE ROUBAIX ne saurait utilement se prévaloir dans un litige qui, quels que soient ses éventuels effets patrimoniaux, est relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques, des stipulations précitées, qui ne créent pas de droit au profit des collectivités territoriales ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales est fondé à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a condamné l'Etat à verser à la COMMUNE DE ROUBAIX une somme de 198 951,22 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 juillet 2007 ; que la requête de la COMMUNE DE ROUBAIX tendant à ce que le montant de l'indemnité que l'Etat a été condamné à lui verser soit porté à 665 809 euros, assortie des intérêts au taux légal ne peut par suite qu'être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de cet article : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ; Considérant qu'en vertu de ces dispositions, la cour administrative d'appel ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que l'Etat n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées à ce titre par la COMMUNE DE ROUBAIX doivent être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lille du 7 octobre 2008 est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par la COMMUNE DE ROUBAIX devant le Tribunal administratif de Lille et sa requête d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE ROUBAIX et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. '' '' '' '' 2 N°08DA01989