CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 04/04/2023, 21TL01657, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-04
Numéro : 21TL01657
Président : M. REY-BÈTHBÉDER
Rapporteur : Mme Karine  BELTRAMI
Commissaire du gouvernement : Mme PERRIN
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : MM. Henri et Jean C... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, les arrêtés du 14 août 2019 par lesquels le maire de la commune de Villelongue-de-la-Salanque les a mis en demeure de procéder sous quinzaine au débroussaillage de la parcelle AM 262 dont ils sont propriétaires en indivision, d'autre part, les décisions du 29 août 2019 rejetant leurs recours gracieux et enfin, l'arrêté du 7 octobre 2019 de ce maire portant exécution d'office des travaux relatifs au débroussaillage. Par un jugement n° 1905270, 1905271, 1905633 du 9 mars 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 4 mai 2021, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et des mémoires enregistrés le 22 avril 2022 et le 3 mars 2023, MM. C..., représentés en dernier lieu par Me Toumi, demandent : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 mars 2021 ; 2°) d'annuler les arrêtés du maire de Villelongue-de-la-Salanque du 14 août 2019 et du 7 octobre 2019 ainsi que les décisions de rejet de leurs recours gracieux du 29 août 2019 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Villelongue-de-la-Salanque la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les arrêtés contestés sont insuffisamment motivés en fait ; - ces arrêtés ne visent qu'un seul des indivisaires malgré l'absence de solidarité entre les membres d'une indivision ; seule l'indivision était redevable de la somme réclamée ; - ces arrêtés mettent en œuvre le pouvoir de police spéciale du maire qu'il tire des dispositions de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales ; faute de décret d'application de ces dispositions, le maire ne pouvait faire usage de ce pouvoir ; - le débiteur de l'obligation d'entretien posée par l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales est soit le propriétaire d'un terrain non bâti situé à l'intérieur d'une zone d'habitation, soit le propriétaire d'habitations situées à une distance maximale de 50 mètres d'un terrain non bâti ; or, d'une part, ils ne sont pas propriétaires d'habitations situées aux alentours de leur terrain non bâti ; d'autre part, la parcelle AM 62, non bâtie, leur appartenant en indivision est située à l'intérieur d'une zone agricole sur laquelle aucune habitation ne peut être construite ; - conformément à l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales, le juge doit contrôler que ces arrêtés ont été pris pour des motifs environnementaux et non pas de sécurité publique ; aucun motif environnemental n'est mentionné par ces arrêtés ; le fait de laisser un terrain agricole en friche ne porte pas une atteinte à l'environnement ; la protection contre le risque d'incendie relève des prérogatives de police prévues à l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales et ne constitue pas un motif environnemental ; - le risque incendie est très faible dans le secteur sur lequel est implanté le terrain non bâti dont ils sont propriétaires ; ce terrain est en revanche situé en zone inondable de sorte que la présence d'une végétation dense sur la parcelle assure une protection contre le ruissellement des sols ; - la mesure de débroussaillage de la totalité de la parcelle en litige est disproportionnée ; - les décisions contestées sont entachées d'un détournement de pouvoir dès lors qu'elles ne poursuivaient pas l'objectif de lutte contre le risque incendie dont la réalisation était peu probable mais celui d'offrir une aire de loisirs aux riverains, et que les travaux de débroussaillage étaient réalisés, dans le passé, par la commune. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 mars et 4 avril 2022, la commune de Villelongue-de-la-Salanque, représentée par Me Chichet, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de MM. C... une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - l'application de article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales n'est pas rendue impossible par l'absence du décret prévu en son dernier alinéa ; le redevable de l'obligation de débroussailler n'est pas le propriétaire du terrain de la construction mais le propriétaire du terrain non bâti se situant à moins de 50 mètres de la construction voisine ; cette lecture a été confirmée par le Conseil d'État dans une décision du 26 juillet 2018 ; le maire a entendu prendre la mesure la moins contraignante possible en limitant l'obligation de débroussailler sur la seule profondeur de 50 mètres par rapport aux habitations voisines et n'a pas pris une mesure de débroussaillage de l'intégralité de la parcelle ; - la notion d'environnement au sens de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales est entendue au sens large du " cadre de vie " ; le risque incendie constitue l'un des risques majeurs d'atteinte à l'environnement ; le maire n'a pas excédé les pouvoirs de police qu'il tient de cet article au vu de l'état de friche du terrain en litige et de la période estivale qu'il couvre ; - la commune se situait lors de l'été 2021 dans la zone risque élevé en ce qui concerne les incendies ; - les décisions contestées ne sont pas entachées de détournement de pouvoir. En application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées par lettre du 15 mars 2023 de ce que la cour était susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité de la demande nouvelle en appel relative aux moyens d'illégalité externe tirés de l'insuffisance de motivation des arrêtés contestés et de l'irrégularité entachant ces décisions quant à la désignation de leur destinataire dès lors que ces moyens sont fondés sur une cause juridique distincte de tous les moyens de légalité interne soumis à l'examen des premiers juges. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Karine Beltrami, première conseillère, - les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique - et les observations de Me Toumi, représentant MM C.... Considérant ce qui suit : 1. M. A... C... et M. B... C..., sont copropriétaires indivis de la parcelle non bâtie AM 262 implantée sur la commune de Villelongue-de-la-Salanque (Pyrénées-Orientales). Par des arrêtés du 14 août 2019, le maire de cette commune les a chacun mis en demeure de procéder sous quinzaine au débroussaillage de ladite parcelle à une distance de 50 mètres maximum des habitations situées en ses limites Nord et Nord-Est selon un plan indicatif joint. N'ayant pas déféré à ces mises en demeure, ce maire a ordonné, par un arrêté du 7 octobre 2019, l'exécution d'office à leurs frais desdits travaux de débroussaillage pour un montant de 648 euros. MM. C... relèvent appel du jugement du 9 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'annulation de ces arrêtés et de la décision portant rejet de leurs recours gracieux. Sur les conclusions en annulation : 2. En premier lieu, les moyens d'illégalité externe tirés de l'insuffisance de motivation des arrêtés contestés et de l'irrégularité entachant ces décisions quant à la désignation de leur destinataire sont irrecevables dès lors que ces moyens sont fondés sur une cause juridique distincte de tous les moyens de légalité interne soumis à l'examen des premiers juges. 3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Faute pour le propriétaire ou ses ayants droit d'entretenir un terrain non bâti situé à l'intérieur d'une zone d'habitation ou à une distance maximum de 50 mètres des habitations, dépendances, chantiers, ateliers ou usines lui appartenant, le maire peut, pour des motifs d'environnement, lui notifier par arrêté l'obligation d'exécuter, à ses frais, les travaux de remise en état de ce terrain après mise en demeure. / Si, au jour indiqué par l'arrêté de mise en demeure, les travaux de remise en état du terrain prescrits n'ont pas été effectués, le maire peut faire procéder d'office à leur exécution aux frais du propriétaire ou de ses ayants droit. / Si le propriétaire ou, en cas d'indivision, un ou plusieurs des indivisaires n'ont pu être identifiés, la notification les concernant est valablement faite à la mairie. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article ". 4. D'autre part, aux termes de l'article 1310 du code civil : " La solidarité est légale ou conventionnelle; elle ne se présume pas ". Et aux termes de l'article 1313 de ce code : " La solidarité entre les débiteurs oblige chacun d'eux à toute la dette. Le paiement fait par l'un d'eux les libère tous envers le créancier. Le créancier peut demander le paiement au débiteur solidaire de son choix. Les poursuites exercées contre l'un des débiteurs solidaires n'empêchent pas le créancier d'en exercer de pareilles contre les autres ". 5. En l'absence de disposition légale ou de stipulations conventionnelles instaurant une solidarité entre les propriétaires indivis d'un terrain non bâti débiteurs de l'obligation de remise en état de ce terrain sur le fondement de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales précité, le maire ne peut mettre à la charge de chaque indivisaire une somme dont le montant excèderait ses droits dans l'indivision. Ainsi, chacun des indivisaires ne peut supporter la totalité des frais de toute nature avancés par la commune après s'être substitué aux propriétaires indivis défaillants. 6. L'arrêté du 7 octobre 2019 qui décide l'exécution d'office aux frais de MM. Jean et Henri C... des travaux de débroussaillage et d'enlèvement des déchets verts pour un montant de 648 euros toutes charges comprises, ne met pas à la charge d'un seul d'entre eux le paiement de la somme totale réclamée et n'instaure, dès lors, aucune solidarité entre co-indivisaires. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 7. En troisième lieu et d'une part, l'application de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales n'est pas rendue impossible par l'absence du décret prévu en son dernier alinéa des lors que les dispositions de cet article sont suffisamment précises pour être mises en œuvre sans que ses modalités d'application soient précisées par voie réglementaire. 8. Il résulte, d'autre part, de ces dispositions que les travaux de remise en état d'un terrain non bâti que le maire d'une commune peut faire exécuter d'office à leurs frais par leur propriétaire ou ses ayants droit portent sur les terrains situés à l'intérieur d'une zone d'habitation ou sur les terrains situés à une distance maximum de 50 mètres d'habitations, dépendances, chantiers, ateliers ou usines. 9. Pour les motifs exposés au point 7, le moyen tiré de ce que faute de décret précisant les modalités d'application de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales, le maire de Villelongue-de-la-Salanque ne pouvait faire usage des pouvoirs de police spéciale qu'il tient de cet article, ne peut qu'être écarté. 10. En quatrième lieu, si la parcelle appartenant aux appelants, cadastrée AM 262, est située en zone agricole et non pas à l'intérieur d'une zone d'habitation, il est constant que ce terrain non bâti est contigu à un lotissement et est situé à moins de 50 mètres d'habitations. Dès lors, MM. C..., en qualité de propriétaires indivis d'un terrain non bâti situé à moins de 50 mètres d'habitations, entraient dans le champ des dispositions de l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de ce qu'ils n'étaient pas débiteurs de l'obligation d'entretien posée par cet article dès lors qu'ils n'étaient pas propriétaires d'habitations situées à une distance maximum de 50 m d'un terrain non bâti, ne peut qu'être écarté. 11. En cinquième lieu, l'article L. 2213-25 du code général des collectivités territoriales autorise le maire à faire usage de pouvoirs de police spéciale afin de prévenir la collectivité contre les risques qu'un terrain non bâti, insuffisamment entretenu, fait courir à l'environnement. Ainsi, le risque d'incendie que fait courir un terrain non bâti en friche aux habitations situées à moins de 50 mètres constitue un motif environnemental de nature à justifier la mise en œuvre par le maire de ses pouvoirs de police spéciale. Par suite, le moyen tiré de ce que la protection contre le risque d'incendie relève des seules prérogatives de police prévues à l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales et ne constitue pas un motif environnemental au sens de l'article L. 2213-25 de ce code, ne peut qu'être écarté. 12. En sixième lieu, il ressort des arrêtés contestés que le maire de Villelongue-de-la-Salanque a considéré que la parcelle non bâtie, cadastrée AM 262, située sur la commune, présentait un état d'absence d'entretien prolongé et montrait un envahissement par les ronces, chardons et autres mauvaises herbes et que des roseaux dont la hauteur atteignait le toit de certaines habitations présentaient un risque sérieux et grave en cas d'incendie. L'état de friche végétale et d'absence d'entretien de la parcelle n'est pas contesté par les appelants et ressort des photographies du 12 août 2019 jointes au rapport d'information de la police municipale qui montrent notamment la présence de roseaux de haute taille en bordure des clôtures des habitations voisines. Si les appelants contestent l'existence du risque d'incendie pointé par les décisions attaquées au motif que leur parcelle serait située sur une zone où ce risque est très faible, ils se fondent cependant, pour en attester, sur une carte qui se borne seulement à identifier des zones de niveau de l'aléa que constitue les incendies de forêt au sein du département des Pyrénées-Orientales mais qui n'a pas vocation à renseigner le niveau du risque d'incendie en milieu urbain ou périurbain. En outre, la circonstance que la commune soit également exposée à un risque d'inondation n'exclut pas l'existence d'un risque d'incendie en période estivale. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu'un phénomène particulier de développement des incendies de friches dans les zones urbaines et périurbaine présentant une dangerosité particulière pour les personnes et les biens a été observé au cours des dernières années dans le département des Pyrénées-Orientales, et a conduit la préfète des Pyrénées-Orientales à rappeler à l'ensemble des maires du département le caractère prioritaire du respect des obligations légales de débroussaillement compte tenu de la sensibilité particulière du département aux feux de forêt et aux feux de friches en zones urbaines et périurbaines. Compte tenu de ces éléments, le maire de Villelongue-de-la-Salanque a pu, sans entacher ses décisions d'illégalité, estimer que, faute de débroussaillement, l'état de la parcelle non bâtie appartenant aux appelants entraînait pour son environnement immédiat un danger d'une certaine gravité en exposant les habitations voisines à un risque de feux de friches en période estivale. 13. En septième lieu, si les appelants soutiennent que la mesure de débroussaillage de la totalité de leur parcelle est disproportionnée, ils ne l'établissent pas toutefois en se bornant à produire un constat d'huissier du 7 octobre 2022, postérieur de plusieurs années aux arrêtés attaqués. 14. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué, en ce que les décisions attaquées ne poursuivraient pas l'objectif de lutte contre le risque incendie dont la réalisation était peu probable mais celui d'offrir une aire de loisir aux riverains, n'est pas établi. 15. Il résulte de ce qui précède que MM. C... ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de MM. C... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la commune de Villelongue-de-la-Salanque n'étant pas la partie perdante à l'instance. 17. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de MM. C... une somme de 1 500 euros au titre des conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Villelongue-de-la-Salanque. DÉCIDE : Article 1er : La requête de MM. C... est rejetée. Article 2 : MM. C... verseront à la commune de Villelongue-de-la-Salanque une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C..., à M. A... C... et à la commune de Villelongue-de-la-Salanque. Délibéré après l'audience du 21 mars 2023 à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président de chambre, M. Bentolila, président assesseur, Mme Beltrami, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023. La rapporteure, K. Beltrami Le président, É. Rey-Bèthbéder La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL01657