CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 14/10/2021, 19MA03307, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-14
Numéro : 19MA03307
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SCP DURY DUCROS & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) Bruno Bâtiments a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 20 mars 2017 par lequel le maire de Sainte-Cécile-les-Vignes a refusé de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1702365 du 21 mai 2019, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 21 juillet 2019, la SARL Bruno Bâtiments, représentée par Me Dury, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué n'est pas motivé ; - la commission départementale d'aménagement commercial ne devait être saisie qu'au stade de l'aménagement des commerces prévus dans la zone d'activités ; - la commune n'était pas compétente pour saisir la commission départementale d'aménagement commercial ; - la délibération du conseil municipal du 28 juillet 2016 décidant de saisir la commission départementale d'aménagement commercial ne lui pas été notifiée conformément à l'article L. 752-4 du code de commerce ; - l'avis émis par cette commission le 22 novembre 2016 est irrégulier dès lors que celle-ci s'est prononcée après l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article L. 752-14 du code de commerce ; - cet avis n'a pas été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture ; - la commission départementale d'aménagement commercial devant être regardée comme ayant émis un avis favorable à la date du 7 août 2016, la saisine de la commission nationale était en réalité sans objet ; - la commission devait se prononcer au vu des pièces figurant au dossier de la demande de permis de construire, dont la liste est exhaustive ; - le projet répond aux objectifs énumérés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; - le projet respecte les dispositions du règlement du POS applicable aux zones 2NA et NB ; - elle a tenté de démontrer sa bonne foi et a subi un grave préjudice. Par un mémoire en défense enregistrés le 25 mars 2020, la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes, représentée par le cabinet CLL Avocats, agissant par Me Lazennec, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SARL Bruno Bâtiments au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la SARL Bruno Bâtiments ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Simon du cabinet CLL Avocats, représentant la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes. Considérant ce qui suit : 1. La SARL Bruno Bâtiments a, le 1er juillet 2016, déposé en mairie de Sainte-Cécile-les-Vignes une demande de permis de construire pour un projet de zone d'activités que le maire a refusé par un arrêté du 20 mars 2017 pris après avis de la commission départementale d'aménagement commercial de Vaucluse, puis, sur recours de cette société, de la commission nationale d'aménagement commercial. La SARL Bruno Bâtiments fait appel du jugement du 21 mai 2019 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne l'application de la procédure prévue à l'article L. 752-4 du code de commerce : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 752-4 du code de commerce, dans sa rédaction en vigueur à date du certificat d'urbanisme attaqué : " Dans les communes de moins de 20 000 habitants, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme peut, lorsqu'il est saisi d'une demande de permis de construire un équipement commercial dont la surface est comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés, proposer au conseil municipal ou à l'organe délibérant de cet établissement de saisir la commission départementale d'aménagement commercial afin qu'elle statue sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6. / Dans ces communes, lorsque le maire ou le président de l'établissement public compétent en matière d'urbanisme est saisi d'une demande de permis de construire un équipement commercial visé à l'alinéa précédent, il notifie cette demande dans les huit jours au président de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme sur le territoire duquel est projetée l'implantation. Celui-ci peut proposer à l'organe délibérant de saisir la commission départementale d'aménagement commercial afin qu'elle statue sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6. / La délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale est motivée. Elle est transmise au pétitionnaire sous un délai de trois jours et affichée pendant un mois à la porte de la mairie de la commune d'implantation. / En cas d'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial, le permis de construire ne peut être délivré. / La commission départementale d'aménagement commercial se prononce dans un délai d'un mois. / En cas d'avis négatif, le promoteur peut saisir la Commission nationale d'aménagement commercial qui se prononce dans un délai d'un mois. Le silence de la commission nationale vaut confirmation de l'avis de la commission départementale. " 3. D'autre part, l'article R. 752-21 du code de commerce dispose : " La procédure prévue à l'article L. 752-4 est applicable à toute demande de permis de construire relative à un projet de création ou d'extension, dans une commune de moins de 20 000 habitants, d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial dont la surface de vente globale, en cas de réalisation du projet, serait comprise entre 300 et 1 000 mètres carrés. ". Aux termes de l'article L. 752-3 du même code : " I. Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : / 1° Soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; / 2° Soit bénéficient d'aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l'accès des divers établissements ; (...) ". 4. Il est constant que la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes compte moins de 20 000 habitants. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la demande de permis de construire déposée par la SARL Bruno Bâtiments porte sur la création d'une zone d'activités comprenant un bâtiment commercial, des boutiques et services, des bureaux, une station-service et une station de lavage emportant création d'une surface de plancher de 4 073 m². Si l'identité des exploitants et même la nature exacte des activités ne sont ni connues ni même définies avec certitude, le projet étant conçu comme un ensemble de " coquilles vides " à aménager par les futurs exploitants, il ressort des pièces complémentaires déposées par la société requérante le 26 octobre 2016 que celle-ci a prévu au sein des constructions envisagées une surface de vente globale de 971 m². Ces magasins, ainsi réunis sur un même site, sont desservis par la même voie d'accès et un parc de stationnement commun. Ils doivent donc être regardés comme bénéficiant d'aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l'accès au sens de l'article L. 752-3 du code de commerce. Par suite, la procédure prévue à l'article L. 752-4 du même code était applicable à cette demande de permis de construire. La SARL Bruno Bâtiments ne peut utilement se prévaloir de ce qu'il résulte de l'article R. 425-3 du code de l'urbanisme que, lorsque le permis de construire porte sur un établissement recevant du public, dont l'aménagement intérieur n'est pas connu, en tout ou partie lors du dépôt de la demande, le permis de construire est délivré en indiquant qu'une autorisation complémentaire au titre de l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation devra être demandée et obtenue en ce qui concerne l'aménagement intérieur du bâtiment ou de la partie de bâtiment concernée avant son ouverture au public. En ce qui concerne la régularité de la procédure engagée au titre de l'article L. 752-4 du code de commerce : 5. Il ressort des pièces du dossier que le service instructeur de la demande de permis de construire déposée par la SARL Bruno Bâtiments a transmis cette demande au secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial de Vaucluse, le 7 juillet 2016, au titre de l'article R. 423-13-2 du code de l'urbanisme applicables aux demandes portant sur un projet soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 752-1 du code de commerce. Le 19 juillet suivant, ce service a invité la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes à lui transmettre, dans le délai de trois jours mentionné à l'article R. 752-10 du même code, certains documents de nature à lui permettre d'apprécier si la demande de permis en cause portait effectivement sur un projet relevant de l'article L. 752-1 du code de commerce. Par un courrier du 26 juillet 2016 adressé à l'architecte de la société requérante, le maire a considéré que le projet présenté par celle-ci portait sur un équipement commercial dont la surface de vente était comprise entre 300 m² et 1 000 m² et a demandé que lui soit fournie, en particulier, la notice prévue à l'article R. 431-27-1 du code de l'urbanisme précisant la nature du commerce projeté et la surface de vente. Dans l'attente de la réception de ces pièces complémentaires, reçues le 26 octobre 2016, le conseil municipal de Sainte-Cécile-les-Vignes a décidé par délibération du 28 juillet 2016 de saisir la commission départementale d'aménagement commercial d'une demande d'avis sur le fondement de l'article L. 752-4 du code de commerce. 6. La circonstance que, par convention du 1er avril 2015 signée sur le fondement de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes a recouru à l'assistance du service créé par la communauté de communes Aygues-Ouvèze-en-Provence pour l'instruction des demandes d'autorisations relatives à l'occupation du sol, n'a pas fait perdre à son maire sa compétence pour statuer sur ces dernières demandes et n'a pas davantage remis en cause la compétence dévolue à son conseil municipal par l'article L. 752-4 du code de commerce pour décider de saisir la commission départementale d'aménagement commercial. Ainsi, le moyen tiré de ce que seule une délibération du conseil de cette communauté de communes et non pas du conseil municipal de Sainte-Cécile-les-Vignes pouvait valablement permettre de saisir la commission départementale d'aménagement commercial de Vaucluse doit être écarté. 7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. Il n'est pas contesté que la délibération du conseil municipal de Sainte-Cécile-les-Vignes du 28 juillet 2016 décidant de saisir la commission départementale d'aménagement commercial n'a pas été notifiée à la SARL Bruno Bâtiments comme le prévoit l'article L. 752-4 du code de commerce. Alors d'ailleurs que le gérant de celle-ci a assisté à la séance du conseil et que la procédure contradictoire devant la commission nationale d'aménagement commercial notamment a été respectée, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette irrégularité ait été susceptible d'exercer une influence sur le sens de l'arrêté attaqué ni qu'elle ait privé cette société d'une garantie. Par suite, aucune illégalité ne peut être caractérisée sur ce point. 8. Il résulte des dispositions de l'article L. 752-4 du code de commerce que l'avis émis par la commission nationale d'aménagement commercial saisie par le pétitionnaire contre l'avis de la commission départementale se substitue à celui-ci, de sorte que les moyens portant sur la régularité de la procédure suivie devant la commission départementale ne peuvent être utilement invoqués. Sont donc inopérants les moyens tirés de ce que la commission départementale d'aménagement commercial de Vaucluse s'est prononcée après l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article L. 752-14 du code de commerce et que son avis n'a pas été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture. 9. Aux termes de l'article R. 752-24 du code de commerce : " Dès réception de la demande d'avis, le secrétariat de la commission fait connaître au demandeur du permis de construire la date et le numéro d'enregistrement de son dossier et le délai imparti à la commission pour statuer. Le demandeur est en outre informé que, si aucune décision ne lui a été notifiée dans le délai d'un mois, l'avis est réputé favorable. / Le secrétariat de la commission invite le pétitionnaire à transmettre sans délai à la commission toutes pièces susceptibles de permettre à la commission d'apprécier les effets du projet au regard des critères fixés à l'article L. 752-6. / Le délai d'instruction court à compter de la réception par le secrétariat de la commission de la demande d'avis. ". 10. Il résulte de ces dispositions que le silence gardé par la commission départementale d'aménagement commercial dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande, fait naître un avis favorable tacite. D'une part, ce délai n'a pu courir à partir de la réception du dossier transmis le 7 juillet 2016 au secrétariat de la commission sur le fondement erroné de l'article L. 752-1 du code de commerce. D'autre part, en tout état de cause, l'intervention d'un avis tacite dans les conditions de l'article R. 752-24 ne fait pas obstacle à ce que, se prononçant expressément sur ce projet, la commission départementale émette un avis défavorable se substituant à un avis favorable tacite précédemment rendu. Dans ces conditions, la SARL Bruno Bâtiments n'est pas fondée à soutenir qu'elle pouvait se prévaloir d'un avis favorable tacite émis par la commission départementale et qu'ainsi, la commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait, sans commettre une irrégularité, ne pas constater l'irrecevabilité de sa saisine dépourvue d'objet et émettre un avis défavorable à son projet. En ce qui concerne l'avis émis par la commission nationale d'aménagement commercial : 11. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable au litige : " I. L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II. -A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ". 12. Il ressort des mentions non contestées de l'avis émis par la commission nationale d'aménagement commercial le 26 janvier 2017 que la SARL Bruno Bâtiments a été invitée par le secrétariat de la commission à compléter sans délai son dossier, au visa notamment des dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce relatives à la composition du dossier de demande de l'autorisation mentionnée à l'article L. 752-1. La société requérante a répondu au service instructeur que les exploitants des commerces et les activités n'étaient pas encore connus et que les activités citées n'avaient été communiquées qu'à titre indicatif. Il a donc fait savoir qu'il se trouvait dans l'impossibilité d'évaluer les impacts du projet en termes d'aménagement du territoire et de protection des consommateurs et de déterminer la zone de chalandise. En outre, il a admis ne pas pouvoir apporter de précisions quant aux modalités de desserte, étant dans l'attente des autorisations de voirie nécessaires. La commission a motivé son avis défavorable par le fait que le projet, en l'état, ne répondait pas aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce dans la mesure où le pétitionnaire ne l'avait pas mis en mesure d'apprécier les effets du projet, au regard des objectifs légaux relatifs à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs, et où ce projet était consommateur de 17 297 m² d'espaces naturels, des autorisations et des aménagements routiers étant par ailleurs indispensables. 13. En premier lieu, les dispositions de l'article R. 752-24 du code de commerce permettent au secrétariat de la commission nationale d'aménagement commercial de demander au pétitionnaire toutes pièces susceptibles de permettre à la commission d'apprécier les effets du projet au regard des critères fixés à l'article L. 752-6. Dès lors, le moyen tiré de ce que la commission devait se prononcer au vu seulement des pièces figurant au dossier de la demande de permis de construire, dont la liste fixée par le code de l'urbanisme est exhaustive, doit être écarté. 14. En second lieu, la SARL Bruno Bâtiments ne justifie pas que les pièces effectivement fournies à l'appui de sa demande de permis de construire et dans le cadre de la procédure engagée au titre de l'article L. 752-4 du code de commerce permettaient à la commission nationale d'aménagement commercial d'apprécier les effets du projet, au regard des objectifs légaux relatifs à l'aménagement du territoire, au développement durable et à la protection des consommateurs énoncés à l'article L. 752-6. En ce qui concerne les autres moyens : 15. Aux termes de l'article R. 425-22-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet a été soumis pour avis à la commission départementale d'aménagement commercial en application de l'article L. 752-4 du code de commerce, le permis de construire ne peut être délivré en cas d'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. ". 16. Il résulte des motifs énoncés aux points 4 à 14 que le projet présenté la SARL Bruno Bâtiments a régulièrement fait l'objet d'un avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial. En conséquence, le maire de Sainte-Cécile-les-Vignes étant tenu de rejeter la demande de permis de construire, les moyens tirés de la motivation insuffisante de l'arrêté attaqué, de ce que le projet respecte les dispositions du règlement du POS applicable aux zones 2NA et NB et que la requérante a tenté de démontrer sa bonne foi et a subi un grave préjudice sont inopérants. 17. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Bruno Bâtiments n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SARL Bruno Bâtiments demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SARL Bruno Bâtiments une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SARL Bruno Bâtiments est rejetée. Article 2 : La SARL Bruno Bâtiments versera à la commune de de Sainte-Cécile-les-Vignes une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée Bruno Bâtiments et à la commune de Sainte-Cécile-les-Vignes. Délibéré après l'audience du 30 septembre 2021, où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. Quenette, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2021. N° 19MA03307 4 nb