CAA de NANTES, 5ème chambre, 08/03/2019, 18NT00416, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-08
Numéro : 18NT00416
Président : M. DUSSUET
Rapporteur : Mme Pénélope  PICQUET
Commissaire du gouvernement : M. SACHER
Avocat(s) : CABINET LAHALLE - ROUHAUD & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés les 31 janvier 2018 et 21 septembre 2018, le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient, représenté par Me D...et MeE..., demande à la cour d'annuler l'arrêté du 30 novembre 2017 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, par lequel la commune d'Hennebont a accordé un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la SAS Hendis en vue de l'extension de 3 455 m2 d'un centre commercial à l'enseigne " E. Leclerc ". Il soutient que : - il a intérêt pour agir ; - l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial est irrégulier dès lors qu'il n'est pas établi que la composition de cette commission était régulière et que ses membres se soient dûment vus adresser l'ensemble des pièces listées à l'article R. 752-35 du code de commerce et dès lors que l'avis émis n'est pas suffisamment motivé ; - l'autorisation litigieuse n'est pas compatible avec le document d'orientations générales du SCOT du Pays de Lorient ; - l'autorisation litigieuse n'est pas compatible avec la charte commerciale du Pays de Lorient ; - l'autorisation litigieuse a été prise en méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce dès lors que le projet renforce une zone commerciale en périphérie tout en fragilisant le centre-ville en créant une concurrence nouvelle, aura un effet néfaste sur les flux et les transports, entraîne un risque de friche commerciale, s'étend sur une partie des espaces verts existants et accroit l'imperméabilisation des sols, ne prévoit aucun procédé pour la reconquête de la biodiversité et le projet n'aura pas d'effet positif sur la protection des consommateurs. Un mémoire en production de pièces, enregistré le 6 mars 2018, a été présenté par la commission nationale d'aménagement commercial. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2018, la SAS Hendis, représentée par MeB..., conclut au rejet de la requête et demande qu'il soit mis à la charge du requérant une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par le requérant n'est fondé. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 avril 2018 et 3 octobre 2018, la commune d'Hennebont, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande qu'il soit mis à la charge du requérant une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable dès lors que le président du syndicat mixte du SCOT du Pays de Lorient n'établit pas qu'il disposait d'une délégation régulière pour agir en justice et à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par le requérant n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Picquet, - les conclusions de M. Sacher, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la commune d'Hennebont. Considérant ce qui suit : 1. La SAS Hendis est propriétaire et exploitante d'un centre commercial à l'enseigne " E. Leclerc " au lieudit La Gardeloupe sur le territoire de la commune d'Hennebont. Le 29 mars 2017, elle a déposé une demande de permis de construire, tendant à l'extension de 3.455 m² de la surface de vente. Le 1er juin 2017, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Morbihan a émis un avis défavorable au projet. Le 4 juillet 2017, la SAS Hendis a formé un recours administratif préalable obligatoire devant la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). Le 12 octobre 2017, la CNAC a émis un avis favorable au projet. Par arrêté du 30 novembre 2017, le maire d'Hennebont a délivré le permis de construire sollicité. Le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur la régularité de l'avis émis par la commission nationale d'aménagement commercial : En ce qui concerne la composition de la commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article L.751-5 du code de commerce, " La Commission nationale d'aménagement commercial comprend douze membres nommés, pour une durée de six ans non renouvelable, par décret pris sur le rapport du ministre chargé du commerce. " L'article L.751-6 du code de commerce précise que " La Commission nationale d'aménagement commercial se compose de : 1° Un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ; 2° Un membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes ; 3° Un membre de l'inspection générale des finances désigné par le chef de ce service ; 4° Un membre du corps des inspecteurs généraux de l'administration du développement durable désigné par le vice-président du Conseil général de l'environnement et du développement durable ; 5° Quatre personnalités désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d'urbanisme, de développement durable, d'aménagement du territoire ou d'emploi à raison d'une par le président de l'Assemblée nationale, une par le président du Sénat, une par le ministre chargé du commerce et une par le ministre chargé de l'urbanisme ; 6° Quatre représentants des élus locaux : un représentant les communes, un représentant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un représentant les départements, un représentant les régions. " 3. Il ressort des pièces du dossier que les douze membres titulaires de la commission nationale d'aménagement commercial ont été nommés par décrets des 20 mars 2015, 18 août 2015, 16 octobre 2015 et 25 juillet 2016 et que douze votes ont été émis lors de la séance du 12 octobre 2017. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les avis de la commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant de l'identité et de la qualité des personnes présentes. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 751-6 du code de commerce ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la convocation des membres de la commission nationale d'aménagement commercial : 4. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ". 5. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la commission nationale ont été convoqués par lettre du 28 septembre 2017 pour la réunion du 12 octobre 2017. L'annexe jointe à cette lettre comportait l'ordre du jour, mentionnait la liste des documents composant chaque dossier à examiner et précisait également que " les documents relatifs à ces dossiers seront disponibles sur la plateforme de téléchargement 5 jours au moins avant la tenue de la séance. Ces documents ne seront pas imprimés par le secrétariat de la commission. ". La commission nationale produit, par ailleurs, une attestation de la société Dematis, qui exploite le site " e-convocations.com ", selon laquelle la convocation a bien été adressée à leurs destinataires le 28 septembre 2017. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres de la commission n'auraient pas été régulièrement convoqués à la séance du 12 octobre 2017. En outre, le syndicat mixte requérant n'assortit son moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des membres de la commission nationale d'aucun élément de nature à en démontrer le bien fondé. Dès lors, ce moyen doit être écarté. En ce qui concerne la motivation de l'avis de la commission nationale d'aménagement commercial : 6. Si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. En l'espèce, alors même qu'elle ne tire qu'une conclusion générale dans son dernier considérant, qu'elle ne mentionne pas la compatibilité du projet avec le SCoT du Pays de Lorient et qu'elle se fonde notamment sur un engagement du demandeur de maintenir une activité sur le site actuel de l'espace culturel et sur une étude en cours pour la pose de panneaux photovoltaïques, la commission nationale a satisfait à cette obligation. Le moyen tiré de ce qu'elle aurait entaché sa décision d'une insuffisance de motivation doit donc être écarté. Sur le respect par le projet des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce : 7. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) " 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales (...) II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ". En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le document d'orientation et d'objectifs du SCoT du Pays de Lorient : 8. Il appartient à la commission nationale d'aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale (SCoT), mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent pris dans leur ensemble, y compris ceux se présentant formellement comme régissant des actes distincts des autorisations d'exploitation commerciale, tels que par exemple des documents d'urbanisme. 9. Il ressort des pièces du dossier que le document d'orientation et d'objectifs du SCoT du Pays de Lorient, approuvé le 18 décembre 2006, indique qu'il convient de densifier les secteurs commerciaux existants et d'éviter la création de nouvelles zones commerciales, de prévoir l'implantation de commerces de proximité et des commerces non soumis à autorisation commerciale dans les centres villes ou les centres de quartier et identifie la zone commerciale de la Gardeloupe, où est situé le projet litigieux, sur le territoire de la commune d'Hennebont, comme un " secteur commercial stratégique ". En l'espèce, le projet en cause, soumis à autorisation commerciale, a pour objet, non pas la création, mais l'extension et la modernisation d'un établissement commercial existant, situé au sein du secteur de la Gardeloupe, avec des activités ne correspondant pas à du commerce de proximité, tels des espaces électroménager, culturel et bébé. Dès lors, et alors même que le document d'orientation et d'objectifs du SCoT du Pays de Lorient contient, notamment, les objectifs de rééquilibrage vers des modes de déplacement autres qu'automobiles et d'affirmation prioritaire du renforcement de l'ensemble des coeurs de ville, ce moyen doit être écarté. A cet égard, le requérant ne saurait utilement se prévaloir du contenu de la charte commerciale du Pays de Lorient, cette charte, bien que prévue par le document d'orientation et d'objectifs du SCoT, ne pouvant être assimilée à ce dernier au sens des dispositions précitées de l'article L. 752-6 du code de commerce. En ce qui concerne l'aménagement du territoire : S'agissant de l'effet sur l'animation de la vie urbaine : 10. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'extension est situé à 1 500 mètres du centre-ville d'Hennebont et porte sur l'augmentation d'environ 20 % de la surface de vente alimentaire de l'hypermarché et la création de trois commerces supplémentaires dans la galerie marchande, correspondant à un espace bébé (500 m² de surface de vente), à un espace électroménager (500 m²) et à un espace culturel (1.355 m²). La défense fait valoir sans être contredite que ces dernières activités ont été retenues en partenariat avec l'association des commerçants d'Hennebont car elles n'existent pas sur le territoire de la commune et compte tenu de leur superficie, elles ne peuvent s'installer en centre-ville. Le projet s'insère au sein de la zone commerciale de la Gardeloupe et est à proximité de trois zones d'habitation. En outre, il ressort des pièces du dossier que la population de la zone de chalandise a augmenté de 22 % entre 1999 et 2014. Ainsi, le moyen tiré de ce que le projet aurait un effet négatif sur l'animation de la vie urbaine doit être écarté, alors même que le taux de vacance des commerces du centre-ville est de 15,6 % en avril 2017. S'agissant du risque de friche commerciale : 11. Il ressort des pièces du dossier que la SAS Hendis a attesté le 6 septembre 2017 que l'ancien espace culturel accueillerait l'extension du magasin Sport Loisirs E. Leclerc. Le requérant ne produit aucun élément de nature à remettre en cause cette attestation et dès lors, le moyen doit être écarté. S'agissant de la consommation économe de l'espace : 12. Il ressort des pièces du dossier que le projet n'entraîne aucune consommation d'espaces agricoles et naturels. Si la surface dédiée aux espaces verts se trouve réduite, passant de 19 163 m² à 12 718 m² sur 66 363m², elle représentera tout de même environ 20 % du terrain d'assiette du projet, avec de la végétalisation sur toutes les bordures du terrain. En outre, le projet s'accompagne d'une réduction de la superficie imperméabilisée dédiée aux stationnements, de 15 887 m² à 14 909 m² et d'une réduction de la surface affectée au stationnement en surface à 12 728 m² au lieu de 13 150 m², avec l'aménagement de 535 places en sous-sol. Par conséquent, le moyen peut être écarté. S'agissant de l'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement doux : 13. Il ressort des pièces du dossier que le centre E. Leclerc existant accueille une moyenne de 4 326 visiteurs par jour. Le projet entraînera environ 350 visiteurs de plus par jour et pour fluidifier davantage le trafic, prévoit deux aménagements complémentaires en accès et sortie vers et depuis le centre commercial, en accès sur la RD 23 et en sortie sur la RD 765. Le pétitionnaire, la SAS Hendis, a attesté prendre à sa charge ces aménagements et les réaliser avant l'ouverture de l'extension, même s'il n'en précise pas le montant et ne fournit pas de délibération de la collectivité gestionnaire de la voirie, ou convention de financement. La SAS Hendis a également produit des éléments traduisant un accord des services techniques du département sur ces aménagements, définis de manière précise. Dès lors, la réalisation de ces travaux pouvait être regardée comme certaine et réalisée à brève échéance. En outre, plusieurs lignes de bus du réseau urbain de Lorient Agglomération desservent l'arrêt " La Gardeloupe " situé au niveau du rond-point devant le centre commercial. Des trottoirs sont présents le long des axes autour des abords du projet. Ainsi, alors même que le projet n'est pas desservi par une piste cyclable, ce moyen doit être écarté. En ce qui concerne le développement durable : S'agissant de la qualité environnementale du projet : 14. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux respectera la réglementation RT 2012 et prévoit la mise en place de divers procédés d'isolation destinés à limiter les ponts thermiques ainsi qu'à limiter les consommations énergétiques et d'eau. Il prévoit l'utilisation de matériaux pérennes et recyclables et s'il accroit l'imperméabilisation des sols, il tend toutefois à la limiter à travers l'utilisation de stationnements en sous-sol, permettant d'optimiser le foncier disponible, et l'aménagement de 12 718 m² d'espaces verts, soit environ 20 % du terrain d'assiette du projet. En outre, il assure une gestion des eaux pluviales avec un stockage semi-enterré et un séparateur d'hydrocarbures et prévoit la mise en place d'une chaîne de valorisation des déchets. Ainsi, alors même que le projet ne prévoit pas de mesures de reconquête de la biodiversité et ne mentionne qu'une étude en cours pour l'implantation de 1 600 m² de panneaux photovoltaïques sur l'extension, le moyen doit être écarté. En ce qui concerne la protection des consommateurs : 15. Il ressort des pièces du dossier, comme il a été dit aux points précédents, que le projet litigieux est situé dans une zone commerciale existante, à proximité de groupes d'habitations et est desservi par les transports en commun. En outre, il permettra la création d'activités non présentes dans le centre-ville d'Hennebont. Dès lors, ce dernier moyen doit être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée par la commune d'Hennebont, que le syndicat mixte pour le SCoT du Pays de Lorient n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 30 novembre 2017 en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés au litige : 17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat mixte pour le SCoT du Pays de Lorient le versement à la SAS Hendis et à la commune d'Hennebont des sommes demandées par ces dernières au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête du syndicat mixte pour le SCOT du Pays de Lorient est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Hennebont et la SAS Hendis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient, au ministre de l'économie et des finances, à la commune d'Hennebont et à la SAS Hendis. Délibéré après l'audience du 15 février 2019, à laquelle siégeaient : - M. Dussuet, président de chambre, - M. Degommier, président assesseur, - Mme Picquet, premier conseiller. Lu en audience publique le 8 mars 2019. Le rapporteur, P. PICQUET Le président, J-P. DUSSUET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances et au ministre de la cohésion des territoires en ce qui les concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°18NT00416