Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 11/05/2015, 13NT03161, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-11
Numéro : 13NT03161
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Sophie  RIMEU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : VIALA

Vu la requête, enregistrée le 20 novembre 2013, présentée par M. A...B..., demeurant ... et par Mme D...B..., demeurant..., par Me Viala, avocat ; M. et Mme B...demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1202275 du 17 septembre 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet d'Indre-et-Loire du 18 mai 2011 déclarant immédiatement cessibles au profit de la société d'équipement de la Touraine, agissant pour le compte de la communauté de communes du Val de l'Indre, les immeubles nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté " Les Gués de Veigné ", ainsi que la décision du 30 avril 2012 rejetant leur recours gracieux ; 2°) d'annuler cet arrêté du 18 mai 2011 et cette décision du 30 avril 2012 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme totale de 20 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - aucun plan parcellaire ni cadastral n'était annexé à l'arrêté de cessibilité, en méconnaissance de l'article R. 11-28 du code de l'expropriation ; - l'article R. 11-22 du code de l'expropriation a été méconnu car M. et Mme B...n'ont pas reçu la notification du dépôt de dossier à la mairie ; - Mme B...n'a jamais reçu la notification de l'arrêté de cessibilité du 18 mai 2011 et M. B...n'a eu cette notification que 6 mois après l'intervention de cet arrêté ; - l'arrêté de cessibilité est illégal du fait de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique du 18 mai 2011 ; La déclaration d'utilité publique est illégale en raison : . du défaut d'accomplissement des formalités de publicité et d'affichage prévues à l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation ; . du caractère incomplet du dossier au regard des dispositions des articles R. 11-3 et R. 11-14-2 du code de l'expropriation ; . de l'irrégularité de la notice explicative ; . de l'irrégularité de la liste des textes qui régissent l'enquête publique ; . de la violation de l'article R. 126-2 du code de l'environnement, moyen qui n'a pas été examiné par le tribunal ; . de la violation par la déclaration de projet des articles L. 111-1-1 et suivants du code de l'environnement et de l'article L. 126-1 du code de l'environnement ; . du caractère incomplet de l'étude d'impact, qui ne répond pas à son objectif fixé par le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; . de la déclaration de projet qui viole les articles L. 123-1, L. 126-1, R. 126-1 à R. 126-4 du code de l'environnement et les articles R. 123-13 et R. 122-25 du code de l'urbanisme ; . de l'erreur manifeste d'appréciation en raison de l'absence d'utilité publique du projet, de ses inconvénients pour la collectivité publique, de l'atteinte disproportionnée à l'environnement par rapport aux intérêts recherchés et de l'atteinte disproportionnée qu'il porte à la propriété privée des requérants ; . de l'erreur manifeste d'appréciation dont est entachée la déclaration de projet du 6 février 2008 ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu les mises en demeure adressées le 19 mai 2014, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, à la communauté de communes du Val de l'Indre, à la société d'équipement de la Touraine, à la commune de Veigné et au ministre de l'intérieur ; Vu l'ordonnance du 22 septembre 2014 fixant la clôture de l'instruction au 14 octobre 2014 à 12h00 ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 avril 2015 : - le rapport de Mme Rimeu, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; 1. Considérant que, par arrêté du 27 octobre 2008, le préfet d'Indre-et-Loire a déclaré d'utilité publique l'acquisition de terrains nécessaires à la création, sur le territoire de la commune de Veigné, de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Les Gués de Veigné ", dont le projet consiste à créer un pôle d'activités et quatre cents logements ; que, par arrêté du 18 mai 2011, le préfet d'Indre-et-Loire a déclaré immédiatement cessibles au profit de la société d'équipement de Touraine, agissant pour le compte de la communauté de communes du Val de l'Indre, les immeubles nécessaires à la création de cette ZAC, et notamment les parcelles cadastrées section AD n° 188, n° 189 et n° 378 appartenant à M. et MmeB... ; que le recours gracieux formé par M. et Mme B...contre cet arrêté du 18 mai 2011 a été rejeté par une décision du préfet d'Indre et Loire du 30 avril 2012 ; que M. et Mme B...interjettent appel du jugement en date du 17 septembre 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 18 mai 2011 et de la décision du 30 avril 2012 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R.11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R.11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " (...) Le préfet, par arrêté, déclare cessibles les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire / Ces propriétés sont désignées conformément aux dispositions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et l'identité des propriétaires est précisée conformément aux dispositions de l'alinéa 1er de l'article 5 de ce décret (...) " ; qu'aux termes de l'article 7 du décret du 4 janvier 1955 : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un bureau des hypothèques doit indiquer, pour chacun des immeubles qu'il concerne, la nature, la situation, la contenance et la désignation cadastrale (...) " ; et qu'aux termes de l'article 5 du même décret : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit contenir les nom, prénoms dans l'ordre de l'état civil, domicile, date et lieu de naissance et profession des parties, ainsi que le nom de leur conjoint (...) " ; 3. Considérant, d'une part, que l'état parcellaire annexé à l'arrêté attaqué indique la nature des terrains appartenant aux requérants, leur situation, leur contenance, ainsi que leur situation cadastrale, conformément aux dispositions précitées de l'article 7 du décret du 4 janvier 1955 susvisé ; que ni les dispositions de l'article 7 de ce décret, ni celles de l'article R.11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'imposent qu'un plan parcellaire ou un plan cadastral soit joint à l'état parcellaire ; 4. Considérant, d'autre part, que l'état parcellaire annexé à l'arrêté attaqué indique que M. B...et Mme B...sont nus propriétaires des terrains mentionnés dans l'état parcellaire et que leur mère, Mme C...B..., en est usufruitière ; que si les requérants indiquent que leur mère est décédée, ils n'établissent ni même ne soutiennent que la date du décès serait antérieure à l'arrêté attaqué ; qu'en tout état de cause, à supposer même qu'à la date de cet arrêté, les requérants auraient été propriétaires desdits terrains et non nus propriétaires, cette circonstance, qui ne remet pas en cause leur identification, ne serait pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le tribunal administratif d'Orléans a écarté le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R.11-28 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R.11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 6. Considérant qu'aux termes de l'article R.11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception aux propriétaires figurant sur la liste établie en application de l'article R.11-19 lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant " ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des avis de réception des courriers qui leur ont été adressés le 3 septembre 2007, que M. B...et Mme B...ont reçu l'un et l'autre notification individuelle du dépôt en mairie du dossier soumis à enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et parcellaire, conformément aux dispositions précitées de l'article R.11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que par suite c'est à bon droit que le tribunal administratif d'Orléans a écarté comme manquant en fait le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions ; En ce qui concerne le moyen tiré de la notification irrégulière de l'arrêté attaqué : 8. Considérant que les conditions de publicité d'un acte sont sans incidence sur sa légalité ; que par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été tardivement et irrégulièrement notifié aux requérants est inopérant et doit être écarté ; En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 27 octobre 2008 du préfet d'Indre et Loire portant déclaration d'utilité publique : 9. Considérant en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet ; cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire ; il est certifié par lui. (...) " ; 10. Considérant que, par arrêté du 9 août 2007, le préfet d'Indre-et-Loire a prescrit l'ouverture des enquêtes d'utilité publique et parcellaire portant sur le projet d'acquisition par la communauté de communes du Val de l'Indre, et en tant que de besoin la société d'équipement de la Touraine en sa qualité de concessionnaire de l'opération, de parcelles de terrains nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Les Gués " sur le territoire de la commune de Veigné ; que les enquêtes publiques se sont déroulées du 8 octobre 2007 au 9 novembre 2007 ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des deux certificats établis par le maire de Veigné que l'avis d'enquête a été affiché dans la commune du 14 août au 9 novembre 2007 inclus, soit quinze jours au moins avant l'ouverture des enquêtes et pendant toute la durée de celles-ci ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif d'Orléans, a écarté le moyen tiré de ce que l'affichage de l'avis d'enquête publique aurait méconnu les dispositions de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 11. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier constitué conformément à l'article R. 11-3 (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 11-3 du même code : " (...) la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu. (...) " ; et qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : " II. - L'étude d'impact présente successivement : / (...) 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; (...) " ; 12. Considérant qu'ainsi que l'a implicitement jugé le tribunal administratif d'Orléans, il est possible, en cas d'insuffisance de la notice explicative, de se référer à l'étude d'impact ; que par ailleurs, l'autre parti d'aménagement de la " ZAC des Gués ", envisagé au nord de l'emprise prévue pour la future A 85, entre la RD 910 et la rue des Giraudières, et au nord du " village des Gués " entre la RD 910 et la voie ferrée constitue bien, contrairement à ce que soutiennent les requérants, une option différente envisagée pour la réalisation de ce projet ; que, par suite, les requérants, qui ne peuvent se prévaloir de la circulaire du 27 septembre 1993, dépourvue de valeur réglementaire, ne sont pas fondés à soutenir que le dossier ne comportait aucune référence aux différents partis envisagés ; 13. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête un dossier (...) comprenant, en outre, un document mentionnant les textes qui régissent l'enquête et indiquant la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée. " ; 14. Considérant que si la " Notice mentionnant les textes régissent l'enquête publique " cite des textes, qui ont été abrogés ou codifiés, elle comprend la mention du code de l'environnement, des articles L. 11-1 et suivants et R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, ainsi que des dispositions demeurées en vigueur, tels les décrets du 29 mars 1993 modifiés et l'arrêté du 5 mai 1995 relatif au bruit des infrastructures routières alors applicables ; qu'en tout état de cause, la circonstance que certaines indications de texte feraient défaut ou comporteraient des imprécisions n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'enquête ; qu'en outre, cette notice précise que l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et l'enquête parcellaire doivent être diligentées concomitamment afin d'assurer la maîtrise foncière pour la mise en oeuvre de la fin de l'opération et donne une définition de ces enquêtes ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ne serait pas indiquée la façon dont l'enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée manque en fait ; que si les requérants soutiennent, enfin, que les personnes faisant l'objet de la procédure d'expropriation sont " totalement perdues dans le dédale des textes applicables ", cette seule circonstance n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie ; 15. Considérant, en quatrième lieu, que, si les requérants soutiennent qu'aucune réponse n'a été apportée aux réserves faites par le délégué inter-services de l'eau et de la nature (DISEN) en date du 20 décembre 2007, cette seule circonstance n'est pas de nature à établir l'insuffisance de l'étude jointe au dossier d'enquête ; que par ailleurs, le moyen tiré de ce que l'étude d'impact serait incomplète et ne répondrait pas à l'objectif défini par le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien fondé ; que par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'étude d'impact serait insuffisante ; 16. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages constitue une des opérations mentionnées à l'article L. 123-1 du code de l'environnement et que sa réalisation rend nécessaire l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement intervient, au vu des résultats de l'enquête prévue à l'article L. 11-1 du présent code, selon les modalités et dans les conditions suivantes : / 1. Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale ou d'un de ses établissements publics, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé, l'autorité de l'Etat compétente décide de la déclaration d'utilité publique. / Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet mentionnée à l'alinéa précédent ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. (...) " ; et qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique (...) " ; 17. Considérant que si les consorts B...soutiennent que la déclaration de projet est illégale, faute d'avoir fait l'objet de la publicité prévue à l'article R. 126-2 du code de l'environnement, les conditions de publicité d'un acte sont sans incidence sur sa légalité ; que s'ils font valoir en outre que la déclaration de projet adopte une " motivation standard " adaptable à tout type de ZAC, et ne vise pas les modifications apportées au périmètre de la déclaration d'utilité publique, il ressort des dispositions précitées de l'article L. 11-1-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique que les vices de légalité externe affectant la déclaration de projet sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer à l'encontre de la déclaration d'utilité publique l'insuffisance de motivation et de visas qui entacheraient la délibération du 6 février 2008 du conseil de la communauté de communes du Val de l'Indre déclarant le projet de la ZAC des Gués d'intérêt général ; que, pour les mêmes raisons, le moyen tiré de la violation de la procédure telle que visée aux articles L. 123-1, L. 126-1 et R. 126-1 à R. 126-4 du code de l'environnement, et, en tout état de cause, des articles R. 122-13 et R. 122-25 du code de l'urbanisme, est inopérant ; 18. Considérant, en sixième lieu, qu'il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 19. Considérant d'une part, que l'opération litigieuse, qui porte sur une superficie de plus de 44 hectares, consiste à créer, dans les secteurs situés à proximité de la RN 10, un pôle de commerces et de services et dans les secteurs ruraux voisins, une vaste opération d'habitat de quatre cents logements environ ; que ce projet, qui a ainsi pour objet la création d'un nouveau centre urbain et la diversification de l'habitat, veille également à préserver la qualité paysagère de la commune et à maîtriser les déplacements ; que, par suite, un tel projet répond à un objectif d'intérêt général ; 20. Considérant, d'autre part, que si le coût de l'opération est élevé du fait de son ampleur, et que le projet favorise l'urbanisation au détriment des espaces ruraux, ces inconvénients sont compensés notamment par un important traitement paysager, la préservation de bois et prairies, la création d'écrans végétaux permettant d'amoindrir le bruit venant de l'autoroute A 85 et le développement des liaisons douces et, dès lors, n'ôtent pas au projet son caractère d'utilité publique ; que, par ailleurs, les parcelles des requérants, cadastrées section AD nos 188, 189 et 378, situées à l'ouest de la RD 910 entre deux zones urbanisées, font partie des secteurs consacrés au pôle d'activités dans lequel il est prévu d'accueillir des surfaces commerciales et/ou des locaux d'activité amenés à desservir l'ensemble de la zone ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, leurs parcelles ne sont pas situées " en verrue " à l'extérieur de la ZAC, mais apportent la cohérence indispensable au projet ; que si les requérants soutiennent, enfin, qu'ils avaient projeté d'installer une clinique vétérinaire avec laboratoire d'analyses et habitation, qui se serait parfaitement intégrée au cadre rural du site et font valoir qu'une telle structure fait défaut sur la commune, ils n'établissent ni cette supposée carence, ni, en tout état de cause, que l'impossibilité supposée d'implanter un tel établissement aurait pour conséquence un coût excessif de l'opération projetée ; qu'eu égard à la nature et à l'importance de cette opération, l'atteinte portée à la propriété privée des requérants, dont la superficie des parcelles inoccupées n'excède pas 89 ares, n'est pas excessive par rapport à l'intérêt qu'elle présente et n'est donc pas davantage de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; que, dans ces conditions, le moyen tiré, par voie d'exception, de ce que la déclaration de projet du 6 février 2008 procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les consorts B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui n'est pas entaché d'omission à statuer, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demandent les consorts B...au titre des frais exposés par eux, tant en première instance qu'en appel, et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A...B..., à Mme D...B..., au ministre de l'intérieur, à la communauté de communes du Val de l'Indre, à la société d'équipement de Touraine et à la commune de Veigné. Copie en sera adressée au préfet d'Indre-et-Loire. Délibéré après l'audience du 10 avril 2015, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Rimeu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 mai 2015. Le rapporteur, S. RIMEU Le président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 N° 13NT03161 1