CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 20/10/2016, 15MA01933, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-20
Numéro : 15MA01933
Président : M. POCHERON
Rapporteur : M. Pierre-Yves  GONNEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : GUIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association de défense de l'environnement orangeois (ADEO) a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 25 mars 2013 par laquelle le conseil municipal d'Orange a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1302319 du 10 mars 2015, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 mai 2015, 1er avril et 8 avril 2016, l'ADEO, représentée par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 10 mars 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du 25 mars 2013 par laquelle le conseil municipal d'Orange a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 24 juin 2013 par laquelle le maire de la commune d'Orange a rejeté son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Orange la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier en ce que le sens des conclusions du rapporteur public ne lui a pas été communiqué avant l'audience ; - le conseil municipal n'a pas délibéré sur les objectifs poursuivis par l'élaboration du plan local d'urbanisme ; - la concertation ne s'est pas déroulée selon les modalités définies par la délibération du 29 septembre 2004 ; - le bilan de la concertation n'a pas été présenté au cours de la séance du conseil municipal du 21 mars 2012 ; - il n'y a pas eu de débat sur la concertation au cours de cette séance ; - la délibération sur le bilan de la concertation n'était pas à l'ordre du jour de la séance du 21 mars 2012 ; - le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet dès lors que n'y figuraient ni les délibérations du 29 septembre 2004 et 15 décembre 2011, ni les documents de la précédente enquête publique et notamment pas les avis des personnes publiques associées et le dossier de consultation de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles, ni le plan de prévention des risques d'inondation ; - aucune note de synthèse explicative n'a été remise aux conseillers municipaux avant les séances du 21 mars 2012 et 18 mars 2013 ; - la création de la zone 6AU de la carrière de l'Etang est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une méconnaissance des dispositions du 3° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme au regard du caractère inondable de ce secteur ; - le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne cette zone au regard des risques d'inondation. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 mars et 13 mai 2016, la commune d'Orange conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors que M. C... ne peut être regardé comme habilité pour relever appel du jugement au nom de l'association ; - la demande de première instance était irrecevable en l'absence de délibération de l'assemblée générale de l'association à fin d'introduire une action en justice ; - les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Un mémoire, enregistré le 1er juin 2016, présenté par l'ADEO n'a pas été communiqué, en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gonneau, - les conclusions de Mme Giocanti, - et les observations de Me B..., représentant l'ADEO, et de Me D..., représentant la commune d'Orange. Une note en délibéré présentée par l'association de défense de l'environnement orangeois a été enregistrée le 10 octobre 2016. 1. Considérant que, par une délibération du 25 mars 2013, le conseil municipal d'Orange a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que l'ADEO relève appel du jugement du 10 mars 2015 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de cette délibération ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré ; qu'en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ; 3. Considérant qu'il ressort des écritures de la requérante que le rapporteur public a, lors de l'audience du 27 février 2015, conclut à la réouverture de l'instruction et au renvoi de l'affaire à une audience ultérieure ; que si le rapporteur public n'avait fait connaître le sens de ces conclusions que par la mention " autres " dans l'application Sagace, la circonstance qu'il indiquait ainsi ne conclure ni au rejet de la demande, ni à l'annulation des décisions contestées, avait pour conséquence, en l'absence de désistement de la requérante elle-même et de non-lieu à statuer, le renvoi de l'affaire à une autre audience ; qu'il n'est pas allégué que, dans les observations orales qu'il a présentées après les conclusions du rapporteur public en application de l'article R. 732-1 du code de justice administrative, ainsi que cela ressort des mentions du jugement attaqué, l'avocat de l'ADEO se serait plaint de ce que le sens des conclusions qui avait été préalablement communiqué aux parties était trop imprécis ; que l'ADEO n'a pas non plus produit de note en délibéré dans ce sens, alors qu'elle avait été mise à même de le faire ; qu'ainsi, dans les circonstances de l'espèce, l'indication du sens des conclusions du rapporteur public par la seule mention " autres " n'entache pas d'irrégularité le jugement attaqué ; que, par ailleurs, la circonstance que les conclusions du rapporteur public n'ont pas été suivies par la formation de jugement est sans influence sur la régularité du jugement ; Sur le bien-fondé du jugement : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que la méconnaissance de cette obligation est de nature à entraîner l'illégalité du document d'urbanisme approuvé ; 5. Considérant qu'il ressort de la délibération du 29 novembre 2004 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme que les objectifs poursuivis par la commune étaient d'intégrer dans le nouveau document d'urbanisme les principes rappelés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, ainsi que d'ouvrir à l'urbanisation de nouveaux secteurs voués à l'habitat et au secteur économique, et de permettre un essor homogène et cohérent du territoire orangeois par l'intégration des zones d'aménagement concerté et de toutes les études liées et nécessaires au développement urbain, économique et environnemental, telles que les plans de prévention des risques naturels d'inondation et les études paysagères et hydrauliques ; que, dans ces conditions, le conseil municipal doit être regardé comme ayant délibéré, dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis, qui sont suffisamment précis ; 6. Considérant que si la requérante fait valoir que les modalités de la concertation prévues par la délibération exécutoire du 29 novembre 2004 sont différentes de celles qui ressortent du procès-verbal de la séance du même jour du conseil municipal, d'une part, il résulte des dispositions précitées que les modalités qui devaient être respectées par la commune d'Orange en organisant cette concertation étaient celles prévues par la délibération, et qu'ainsi le moyen tiré du non-respect des modalités prévues par le procès-verbal est inopérant et doit être écarté comme tel ; que, d'autre part, il n'est pas établi que les modalités de la concertation définies par la délibération exécutoire, paraphée par l'ensemble des conseillers municipaux présents lors de la séance du 29 novembre 2004, ne seraient pas celles adoptées par ceux-ci ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la délibération doit par suite être écarté ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère (...) " ; qu'aux termes de l'article R.*123-18 du même code : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application du sixième alinéa de l'article L. 300-2. (...) " ; 8. Considérant qu'il ressort de la convocation à la séance du conseil municipal d'Orange du 21 mars 2012 que les conseillers municipaux étaient appelés, notamment, à arrêter le projet de plan local d'urbanisme et à tirer le bilan de la concertation, telle qu'établi de manière détaillée dans un document de cinq pages annexé à la convocation, présentant les modalités et le bilan de chacune des cinq étapes de la concertation, ainsi qu'un bilan général de celle-ci ; qu'ainsi le bilan de la concertation a été présenté aux conseillers municipaux, qui ont été mis à même d'en délibérer ; que les moyens tirés de ce que le maire n'aurait pas présenté oralement le bilan de la concertation et qu'il n'y aurait pas eu de débat effectif au sein du conseil municipal sur les observations du public doivent être écartés, dès lors que les dispositions de l'article L. 300-2 n'obligent pas le conseil municipal à procéder ainsi lorsqu'il arrête le bilan de la concertation ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article R.*123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R.* 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R.* 121-1. (...) " ; qu'aux termes de l'article R*123-1 du même code : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation, dans les conditions prévues à l'article L. 123-1-4 ; 4° Un règlement ; 5° Le cas échéant, le ou les plans de secteurs prévus par l'article L. 123-1-1-1. Chacun de ces documents peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Il comporte, s'il y a lieu, l'étude prévue au huitième alinéa de l'article L. 111-1-4 et, en zone de montagne, les études prévues au a du III de l'article L. 145-3 et au troisième alinéa de l'article L. 145-5. Le plan local d'urbanisme est accompagné d'annexes. " ; 10. Considérant, en premier lieu, que les moyens tirés de l'absence, dans le dossier d'enquête publique portant sur le plan local d'urbanisme, de la délibération du 29 septembre 2004 prescrivant son élaboration et du débat en conseil municipal sur le projet d'aménagement et de développement durable du 15 décembre 2011, doivent être écartés dès lors qu'aucune disposition n'impose de verser au dossier de l'enquête publique ces documents ; 11. Considérant, en second lieu, qu'aucune disposition n'impose de verser au dossier d'enquête publique les éléments du dossier d'une précédente enquête publique portant sur un précédent projet de plan local d'urbanisme ; qu'ainsi doivent être écartés les moyens tirés de l'absence dans le dossier d'enquête publique des avis que les personnes publiques associées et la commission départementale de la consommation des espaces agricoles avaient émis sur le précédent projet de plan local d'urbanisme arrêté le 8 juillet 2010 ; 12. Considérant, enfin, qu'il résulte des dispositions des articles L. 126-1 et R.*126-1 du code de l'urbanisme dans leur rédaction applicable à la date de l'enquête publique que les plans de prévention des risques naturels doivent figurer, en tant que servitude d'utilité publique, en annexe des plan locaux d'urbanisme ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de plan de prévention des risques d'inondation du bassin versant de l'Aygues, de la Meyne et du Rieu, rendu immédiatement opposable par un arrêté du préfet de Vaucluse du 16 juillet 2007, ne l'était plus à la date de l'enquête publique, en l'absence d'approbation de ce plan dans le délai de trois ans à compter de cette date, en application des dispositions de l'article L. 562-2 du code de l'environnement ; qu'à la date de l'enquête publique, ce plan de prévention des risques n'était pas en vigueur ; qu'ainsi la commune d'Orange n'était pas tenue d'annexer au projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique ce projet de plan de prévention des risques ; que le moyen tiré de l'absence d'un tel plan dans le dossier d'enquête publique doit par suite être écarté ; 13. Considérant que l'ensemble des interventions du public a fait l'objet d'un tableau récapitulatif en annexe du rapport du commissaire-enquêteur, qui les a ainsi pris en compte ; 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) " ; 15. Considérant que les convocations aux séances du conseil municipal d'Orange du 21 mars 2012, au cours de laquelle a été arrêté le projet de plan local d'urbanisme, et du 25 mars 2013, au cours de laquelle a été approuvé ce même plan, étaient accompagnées d'une note explicative de synthèse ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées, qui manque en fait, doit par suite être écarté ; 16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 17. Considérant que, d'une part, il n'est pas établi par l'association requérante que le plan local d'urbanisme n'aurait pas été mis à disposition des élus au cours de la séance du conseil municipal du 5 mars 2013 ; que, d'autre part, il n'est pas non plus établi que l'accès au plan local d'urbanisme aurait été refusé à un ou plusieurs conseillers municipaux qui en auraient fait la demande ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit dés lors être écarté ; 18. Considérant qu'aux termes de l'article R.*123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Les zones à urbaniser sont dites zones " AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " (...) les plans locaux d'urbanisme (...) déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : (...) 3° (...) la prévention des risques naturels prévisibles (...) " ; 19. Considérant, en premier lieu, que l'association requérante soutient que les terrains classés dans un secteur 6AU à urbaniser, correspondant au site de l'ancienne carrière creusée dans la colline Saint-Eutrope, sont des terrains inondables dont l'urbanisation aggravera elle-même le caractère inondable du secteur limitrophe de l'Etang ; que, toutefois, en l'absence comme en l'espèce d'interdiction de construire en application d'une autre législation, et notamment d'un plan de prévention des risques naturels d'inondation, le caractère inondable de ce secteur, dont le rapport de présentation fait état de manière suffisamment détaillée, ne fait pas obstacle à son classement en zone à urbaniser ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les risques d'inondation seraient tels qu'ils feraient obstacle à toutes formes d'urbanisation ; que si le plan local d'urbanisme prévoit la réalisation dans ce secteur 6AU d'un " écoquartier ", son ouverture à l'urbanisation est toutefois subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme, et le classement contesté n'a donc ni pour objet, ni pour effet, d'autoriser la réalisation du projet dénommé " Yétiparc " ou de tout autre projet ; 20. Considérant, en second lieu, que le secteur 6AU est seulement limitrophe de la zone humide de l'Etang identifiée par le plan local d'urbanisme comme étant à protéger ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ses caractéristiques écologiques en feraient un secteur à protéger ; 21. Considérant que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 précitées et de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation doivent par suite être écartés ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de sa requête et de sa demande de première instance, que l'ADEO n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administratif : 23. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 24. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Orange, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ADEO le versement à la commune d'Orange d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête présentée par l'association de défense de l'environnement orangeois est rejetée. Article 2 : L'association de défense de l'environnement orangeois versera à la commune d'Orange une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense de l'environnement orangeois et à la commune d'Orange. Délibéré après l'audience du 6 octobre 2016, à laquelle siégeaient : M. Pocheron, président de chambre, Mme Josset, présidente assesseure, M. Gonneau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 octobre 2016. 2 N° 15MA01933