Conseil d'État, Juge des référés, 27/07/2022, 464980, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-27
Numéro : 464980
Avocat(s) : CABINET ROUSSEAU, TAPIE ; SAS BOULLOCHE, COLIN, STOCLET ET ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés les 14, 23, 28 et 30 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) de suspendre, à titre principal, l'exécution de la décision du 26 avril 2022 par laquelle le Conseil national de l'ordre des vétérinaires (CNOV) a rejeté son recours formé contre la décision du 20 janvier 2022 du conseil régional d'Occitanie de l'ordre des vétérinaires (CROV) décidant que la suspension d'exercice de sa profession interviendrait du 1er juillet 2022 au 30 avril 2023 ; 2°) de mettre à la charge du CNOV et du CROV d'Occitanie la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les décisions contestées, en premier lieu, le privent de son droit d'exercer sa profession à compter du 1er juillet 2022 et, par suite, de tout revenu, ayant pour conséquences de le placer dans une situation financière et personnelle difficile, en deuxième lieu, ont d'importantes répercussions sur le fonctionnement et la viabilité de sa société vétérinaire ainsi que la continuité de soins aux animaux et, en dernier lieu, portent atteinte à sa réputation ; - il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions contestées ; - elles sont entachées d'illégalité en ce qu'elles ne sont pas conformes aux droits et libertés garantis par la Constitution ; - elles sont entachées d'incompétence et d'erreur de droit dès lors que ni le conseil régional de l'ordre des vétérinaires, ni le Conseil national de cet ordre statuant en matière administrative ne disposent, même à l'occasion de détermination des conditions d'exécution d'une sanction, du pouvoir, qui appartient au seul juge disciplinaire, de prononcer la révocation du sursis dont est assortie une sanction antérieure, sauf à méconnaître le principe de l'individualisation des peines ; - la décision attaquée du CNOV est insuffisamment motivée en ce qu'elle ne se prononce pas sur sa demande tendant à ce qu'il soit remplacé lors de l'exécution de la sanction en litige. Par un mémoire distinct, enregistré le 14 juin 2022, M. B... demande au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du III de l'article L. 242-7 du code rural et de la pêche maritime en tant qu'elles prévoient que le prononcé d'une nouvelle suspension du droit d'exercer la profession de docteur vétérinaire au cours du délai d'épreuve emporte révocation automatique du sursis à l'exécution de la première sanction disciplinaire. Il soutient que ces dispositions sont applicables au litige, qu'elles n'ont jamais été déclarées conformes à la Constitution et que la question de leur conformité à la Constitution en ce qu'elles portent atteinte au principe d'individualisation des peines qui découle de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 présente un caractère sérieux. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 juin 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, que les moyens ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux et qu'il n'y a pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité dès lors qu'elle ne présente pas de caractère sérieux. Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire, enregistrés les 27 et 29 juin 2022, le Conseil national de l'ordre des vétérinaires conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, que les moyens ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux et qu'il n'y a pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité dès lors qu'elle ne présente pas de caractère sérieux. La requête a été communiquée à la Première ministre qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son article 61-1 ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative ; - la décision n° 464975 du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, du 26 juillet 2022 ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. B..., et, d'autre part, la Première ministre, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et le Conseil national de l'ordre des vétérinaires ; Ont été entendus lors de l'audience publique du 30 juin 2022, à 15 heures : - Me Colin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. B... ; - Me Rousseau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du Conseil national de l'ordre des vétérinaires ; - la représentante du Conseil national de l'ordre des vétérinaires ; - les représentants du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire ; à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Sur les dispositions applicables : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 242-7 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction alors applicable : " I.- La chambre de discipline peut appliquer aux personnes physiques les sanctions disciplinaires suivantes : / 1° L'avertissement ; / 2° La réprimande ; / 3° La suspension temporaire du droit d'exercer la profession pour une durée maximum de dix ans sur tout ou partie du territoire national, assortie ou non d'un sursis partiel ou total. Cette sanction entraîne l'inéligibilité de l'intéressé à un conseil de l'ordre pendant toute la durée de la suspension ; / 4° La radiation du tableau de l'ordre. / La chambre de discipline peut, à titre complémentaire, interdire à la personne sanctionnée de faire partie d'un conseil de l'ordre pendant un délai qui ne peut excéder dix ans. / (...) / III.- Si, dans un délai de cinq ans à compter de la date de la notification d'une sanction assortie d'un sursis, dès lors que cette sanction est devenue définitive, la chambre de discipline prononce une nouvelle suspension du droit d'exercer la profession, la sanction assortie du sursis devient exécutoire sans préjudice de l'application de la nouvelle sanction. / (...) ". 3. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article R 242-109 du même code : " Lorsqu'une décision de suspension du droit d'exercer est devenue définitive, le conseil régional de l'ordre dans le ressort duquel se trouve le domicile professionnel administratif du vétérinaire ou des sociétés vétérinaires sanctionnées détermine les conditions d'exécution de cette décision et en particulier les dates de cette suspension, et en informe sans délai les personnes énumérées à l'article R. 242-108. / Pendant la période de suspension, le vétérinaire ne peut se faire remplacer, sauf : / - dans les conditions de remplacement prévues aux articles R. 5142-24 à R. 5142-28 du code de la santé publique et à l'article R. 5142-60 du même code ; / - ou dans les conditions prévues par une décision spéciale et motivée du conseil de l'ordre chargé de déterminer les conditions d'exécution de la décision de la chambre de discipline ". D'autre part, aux termes de l'article R. 242-84 de ce code : " Toute décision administrative d'un conseil régional de l'ordre rendue en application des dispositions du présent code de déontologie vétérinaire peut faire l'objet d'un recours administratif devant le conseil supérieur. Seule la décision du conseil supérieur de l'ordre rendue sur ce recours peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat ". Il en va ainsi y compris s'agissant des décisions administratives d'un conseil régional de l'ordre des vétérinaires prises en application de l'article R. 242-109 du code rural et de la pêche maritime. Sur la question prioritaire de constitutionnalité : 4. Aux termes du premier aliéna de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, dans la rédaction que lui a donnée la loi organique du 10 décembre 2009 : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux. L'article 23-3 de cette ordonnance prévoit qu'une juridiction saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité " peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires " et qu'elle peut statuer " sans attendre la décision relative à la question prioritaire de constitutionnalité si la loi ou le règlement prévoit qu'elle statue dans un délai déterminé ou en urgence ". 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions organiques avec celles du livre V du code de justice administrative qu'une question prioritaire de constitutionnalité peut être soulevée devant le juge administratif des référés statuant, en première instance ou en appel, sur le fondement de l'article L. 521-1 de ce code. Le juge des référés peut, en toute hypothèse, y compris lorsqu'une question prioritaire de constitutionnalité est soulevée devant lui, rejeter une requête qui lui est soumise pour incompétence de la juridiction administrative, irrecevabilité ou défaut d'urgence. S'il ne rejette pas les conclusions qui lui sont soumises pour l'un de ces motifs, il lui appartient de se prononcer, en l'état de l'instruction, sur la transmission au Conseil d'Etat de la question prioritaire de constitutionnalité ou, pour le juge des référés du Conseil d'Etat, sur le renvoi de la question au Conseil constitutionnel. Même s'il décide de renvoyer la question, il peut, s'il estime que les conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont remplies, prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires, compte tenu tant de l'urgence que du délai qui lui est imparti pour statuer, en faisant usage de l'ensemble des pouvoirs que cet article lui confère. 6. Par une décision n° 464975 du 26 juillet 2022 en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité posée par M. B... identique à celle posée à l'appui de la présente requête en référé suspension, la 4ème chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat a renvoyé au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du III de l'article L. 242-7 du code rural et de la pêche maritime au motif que le moyen tiré de ce que ces dispositions, en tant qu'elles prévoient que le prononcé d'une nouvelle sanction de suspension temporaire du droit d'exercer la profession de vétérinaire au cours du délai d'épreuve de cinq ans emporte révocation du sursis à l'exécution de la première sanction de suspension temporaire du droit d'exercer cette profession, portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment au principe d'individualisation des peines qui découle de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, soulève une question présentant un caractère sérieux. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur l'examen du renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B... dans la présente instance. Sur le litige en référé : 7 Il ressort des pièces du dossier que la chambre nationale de discipline de l'ordre des vétérinaires, par une décision du 23 octobre 2019 devenue définitive, a infligé à M. B... la sanction de la suspension temporaire du droit d'exercer la profession de vétérinaire pour une durée d'un an sur tout le territoire national assortie d'un sursis partiel pour neuf mois, puis, par une décision du 14 avril 2021, également devenue définitive, infirmant en partie la mesure prise par la chambre de discipline régionale, lui a infligé une nouvelle peine de suspension temporaire d'exercer la profession pour une durée de trois mois, dont deux assortis du sursis, sur tout le territoire national ainsi que la peine complémentaire d'interdiction de faire partie d'un conseil de l'ordre pendant une durée de cinq ans. Par une décision du 20 janvier 2022, le conseil régional d'Occitanie de l'ordre des vétérinaires a, en application de l'article R. 242-109 du code rural et de la pêche maritime, déterminé les conditions d'application résultant de la dernière sanction, en suspendant ce vétérinaire d'exercice de sa profession du 1er juillet 2022 au 30 avril 2023 sur tout le territoire national. M. B... demande au Conseil d'Etat, dans le dernier état de ses conclusions énoncées lors de l'audience, de prononcer la suspension de l'exécution de la seule décision prise, sur recours administratif préalable obligatoire, par le Conseil national de l'ordre des vétérinaires (CNOV) le 26 avril 2022. 8. Il appartient au Conseil d'Etat, sans attendre la décision du Conseil constitutionnel, d'examiner la requête dont il est saisi afin d'apprécier, le cas échéant, s'il y a lieu de prendre immédiatement, compte tenu de l'urgence et en l'état de l'instruction, des mesures provisoires ou conservatoires sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. En ce qui concerne la condition d'urgence : 9. Il résulte des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative citées au point 1 que l'urgence est de nature à justifier la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celui-ci préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contestée sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 10. Ainsi qu'il a été dit au point 7, la mesure contestée, qui fixe les conditions d'exécution de la sanction disciplinaire infligée à M. B..., suspend l'exercice de sa profession par ce vétérinaire à compter du 1er juillet 2022 jusqu'au 30 avril 2023, soit pendant une durée de dix mois, le privant, ainsi que cela résulte des éléments produits, de la source principale de ses revenus. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres éléments invoqués par l'intéressé, cette situation est par elle-même de nature, dans les circonstances de l'espèce, à faire regarder la condition d'urgence comme remplie. En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 11. Il ressort des pièces du dossier que le CNOV a, par la décision contestée, déterminé de manière définitive en confirmant la décision du CROV prononcée au titre de l'article R. 242-109 du code rural et de la pêche maritime, la période de suspension temporaire d'exercice de la profession pour une période totale de dix mois en prenant en compte, d'une part, la période de suspension d'un mois non couverte par le sursis, retenue par la sanction disciplinaire du 14 avril 2021 et, d'autre part, la période de neuf mois couverte par le sursis résultant de la sanction du 23 octobre 2019, dès lors qu'elle se trouvait, selon elle, révoquée automatiquement, en application des dispositions du III de l'article L. 242-7 du code rural et de la pêche maritime, à la suite de la sanction du 14 avril 2021 prise également au titre d'une suspension temporaire d'exercer la profession au cours de la période de cinq ans calculée à compter de la date de notification de la sanction du 23 octobre 2019. A l'appui de sa demande de suspension, M. B... soulève le moyen tiré de ce qu'il appartenait au seul juge disciplinaire, le cas échéant, de révoquer le sursis après une appréciation individualisée de la peine, moyen qui était présenté en lien avec la question prioritaire de constitutionnalité ayant donné lieu, comme il a été dit, à transmission au Conseil constitutionnel pour non-conformité à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 des dispositions du III de l'article L. 242-7 précitées. Ce moyen est de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. La seconde condition exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative se trouve dès lors également satisfaite. 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen, qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 26 avril 2022 du CNOV, dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par la 4ème chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat et jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur les conclusions formées par M. B... tendant à l'annulation de cette décision. 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du CNOV la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du CROV, qui n'est pas partie à l'instance. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur l'examen du renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B... dans la présente instance. Article 2 : L'exécution de la décision du 26 avril 2022 du Conseil national de l'ordre des vétérinaires est suspendue, dans l'attente de la décision du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité renvoyée par la 4ème chambre de la section du contentieux du Conseil d'Etat et jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur les conclusions formées par M. B... tendant à l'annulation de cette décision. Article 3 : Le Conseil national de l'ordre des vétérinaires versera à M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de M. B... tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge du conseil régional d'Occitanie de l'ordre des vétérinaires au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A... B..., au conseil régional d'Occitanie de l'ordre des vétérinaires, au Conseil national de l'ordre des vétérinaires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Copie en sera adressée à la Première ministre. Fait à Paris, le 27 juillet 2022 Signé : Olivier Yeznikian