Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 28/11/2013, 13NC00575, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-11-28
Numéro : 13NC00575
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : Mme Marie-Pierre  STEINMETZ-SCHIES
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : BOZZI

Vu la requête, enregistrée le 29 mars 2013, complétée par un mémoire en date du 18 septembre 2013, présentée pour M. G...F...demeurant..., M. I...F...demeurant..., Mme J...H...demeurant..., M. E...F...demeurant..., et Mme D...C...demeurant..., par Me B... ; Les consorts F...demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1101325 en date du 31 janvier 2013 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 23 juin 2011 du conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon et l'arrêté du préfet de la Haute Saône du 5 août 2011 approuvant la carte communale de Belonchamp ; 2°) d'annuler la délibération en date du 23 juin 2011 et l'arrêté en date du 5 août 2011 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Haute-Vallée de l'Ognon une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que : - l'avis du commissaire enquêteur n'était pas suffisamment motivé ; - le rapport de présentation n'était pas suffisant car il n'expose pas correctement les prévisions de développement notamment en matière économique et démographique ; il ne comporte pas des explications relatives aux choix retenus par la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées notamment au regard des objectifs liés à la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, la prévention des risques naturels prévisibles et le site Natura 2000 ; - les auteurs de la carte communale ont commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de classer les parcelles cadastrées section C n° 29, 30 et 399, propriétés de l'indivisionF..., dans un secteur constructible ; - l'approbation de la carte communale aurait du être précédée de l'évaluation environnementale prévue par l'article 5§1 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; ladite directive n'avait pas été correctement transposée à la date des décisions en litige, car le décret n° 2012-995 du 23 août 2012 est intervenu postérieurement ; - les décisions litigieuses méconnaissent les articles L. 414-4 et R. 414-23 du code de l'environnement, car la carte communale affecte de manière significative le site Natura 2000 du plateau des 1000 étangs ; Vu le jugement attaqué et les décisions litigieuses ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2013, présenté pour la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon, représentée par son président en exercice, élisant domicile..., par MeA... ; Elle conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise solidairement à la charge des consorts F...la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le commissaire enquêteur a émis un avis suffisamment motivé, et a donné un avis personnel sur le projet de carte communale ; - le rapport de présentation est suffisant en ce qui concerne l'état initial de l'environnement, les prévisions de développement en matière démographique et économique, les choix retenus pour la délimitation des secteurs constructibles notamment au regard de certains risques naturels ; - la carte communale n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation car ses auteurs ont pris en compte le risque inondation ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 5 de la directive 2001/42/CE est inopérant car les documents d'urbanisme dont la procédure d'élaboration est particulièrement avancée à cette date ne sont pas soumis aux nouvelles règles de l'évaluation environnementale ; - la carte communale n'a pas vocation à permettre la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 ; ledit moyen est inopérant et M. F...ne démontre pas en quoi la carte communale est susceptible d'affecter de manière significative le site Natura 2000 de la commune de Belonchamp ; Vu le mémoire enregistré le 19 septembre 2013, présenté par le ministre de l'égalité des territoires et du logement ; Il conclut au rejet de la requête ; Il soutient que : - l'avis du commissaire enquêteur était suffisamment motivé ; - le rapport de présentation était suffisant ; - la carte communale n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'évaluation des incidences environnementales de ladite carte a été effectuée ; Vu l'ordonnance du 29 août 2013 portant clôture de l'instruction au 19 septembre 2013 ; Vu l'ordonnance du 19 septembre 2013 portant réouverture de l'instruction ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 novembre 2013 : - le rapport de Mme Steinmetz-Schies, premier conseiller ; - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de Me Waltuch, avocat des consortsF... ; 1. Considérant que Belonchamp, commune de Haute-Saône d'une superficie de 687 hectares et de 210 habitants en 2007, membre de la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon, a souhaité se doter, conformément aux dispositions des articles L. 124-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme, d'une carte communale ; qu'une enquête publique a eu lieu du 3 janvier au 18 février 2011 ; que la carte communale a été approuvée le 23 juin 2011 par le conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon et le 5 août 2011 par arrêté du préfet de Haute-Saône ; que par le jugement litigieux du 31 janvier 2013, le tribunal administratif de Besançon a rejeté la demande que les consortsF..., copropriétaires de parcelles dans cette commune, avaient formée contre ces deux décisions ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tribunal administratif n'a pas omis de statuer sur les moyens de première instance tirés de l'insuffisance de motivation de l'avis du commissaire enquêteur et de l'insuffisance du rapport de présentation et y a suffisamment répondu ; que la circonstance que le tribunal aurait rejeté à tort ces moyens ainsi que celui tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise en classant leurs parcelles en zone naturelle ne rend pas le jugement irrégulier ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération et de l'arrêté préfectoral approuvant la carte communale : En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation : 1° Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées ; en cas de révision, il justifie, le cas échéant, les changements apportés à ces délimitations ; 3° Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. " ; 4. Considérant que si le rapport de présentation figurant au dossier d'enquête publique ne prend pas en compte les chiffres du recensement qui aurait eu lieu en 2009, il analyse l'évolution de la population de 1968 à 2007 et l'évolution du solde migratoire et naturel de 1962 à 1999, et expose les prévisions de développement démographique de la commune en présentant trois scénarii prospectifs allant de 1968 jusqu'à l'année 2017 ; qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la circonstance que le chiffre de 2009, à le supposer connu, n'a pas été pris en compte aurait faussé l'analyse ainsi faite de la situation démographique de la commune et de ses besoins en logements ; 5. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation, en ses pages 70 à 74, explicite, les critères ayant présidé à la détermination des zones constructibles, qui sont la densification du village de Belonchamp et du hameau du Radon avec la possibilité de construire en seconde ligne en sauvegardant l'architecture de qualité le long de la route principale, le comblement de dents creuses et l'équilibre des constructions des deux cotés de la voie, réserve faite que certains secteurs ne seront pas urbanisables en raison du risque d'inondations ou de la présence de prairies d'intérêt communautaire ; qu'il explicite ensuite le classement de chaque zone constructible au regard de ces critères ; que contrairement à ce que soutient la requérante, il indique clairement pourquoi il a paru possible d'ouvrir les secteurs 2, 3 et 4, situés dans le hameau du Radon, à la construction malgré un caractère partiellement inondable ou la présence en secteur 3 (45 ares) de prairies d'intérêt communautaire ; qu'en ce qui concerne le secteur 8, d'une surface de 31 ares, le rapport note que " l'urbanisation de ce secteur permet d'équilibrer l'urbanisation de part et d'autre de la voie ", " l'objectif étant d'encourager la densification de l'urbanisation ", et que " la profondeur de la zone constructible est limitée en raison de la proximité du cours d'eau qui longe le lieu-dit ",et, enfin, page 76, que " l'extension 8 est également à proximité d'une zone humide ", mais que " sa surface reste suffisamment limitée de manière à réduire l'impact engendré par les futures constructions " ; 6. Considérant enfin que le rapport de présentation expose, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'incidence du zonage retenu sur les milieux physique, naturel, agricole et urbain ; qu'il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence d'évaluation des incidences de la carte communale au regard des objectifs de conservation du site Natura 2000 : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation (...) " ; 8. Considérant que la quasi-totalité de la commune de Belonchamp se situe dans le périmètre du site Natura 2000 du plateau des mille étangs, et les espèces et les habitats susceptibles d'être présents sur la commune sont inféodés aux milieux lacustres, aux rivières et aux milieux tourbeux ; qu'un bureau d'études, après une étude de terrain dont les résultats ont été inclus dans le rapport de présentation de la carte communale, a cartographié les différents habitats d'intérêt communautaire, en notant que ces derniers devront être exclus du périmètre constructible, et une carte de hiérarchisation des valeurs écologiques a été dressée ; que si quelques parcelles identifiées en tant que site d'intérêt communautaire ont été intégrées à la zone constructible, il ne ressort pas des pièces du dossier que lesdits classements, eu égard à la superficie très limitée des parcelles concernées et au contrôle qui sera exercé sur d'éventuelles constructions, peuvent affecter de manière significative le site Natura 2000 du plateau des mille étangs ; que, par suite, le moyen tiré de l'absence d'évaluation des incidences de la carte communale au regard des objectifs de conservation du site Natura 2000 doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 5§1 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement : 9. Considérant que les requérants soutiennent que la carte communale de Belonchamp est au nombre des plans ou programmes susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement mentionnés par la directive du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement et que, faute pour le droit français d'avoir à la date des décisions litigieuses, correctement transposé à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme le droit communautaire, la délibération et l'arrêté attaqués approuvant cette carte communale méconnaissent les objectifs de cette directive dès lors que l'élaboration de cette carte n'a pas été précédée d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par ladite directive ; 10. Considérant qu'aux termes du paragraphe 2 de l'article 3 de la directive 2001/42/CE précitée, les plans et programmes qui doivent être précédés d'une " évaluation environnementale " dans les conditions qu'elle détermine sont ceux qui sont élaborés notamment pour les secteurs " de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols " qui soit " définissent le cadre dans lequel pourra être autorisée la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 ", soit " pour lesquels, étant donné les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite Natura 2000 " ; que le paragraphe 3 de ce même article prévoit que " les plans et programmes qui déterminent l'utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont soumis à une évaluation environnementale que lorsque les Etats membres établissent qu'il sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement " ; 11. Considérant que la carte communale de Belomchamp n'a pas pour objet de définir le cadre dans lequel sera autorisée la mise en oeuvre de projets soumis à étude d'impact au sens de la directive 85/337/CE ; que, comme dit au point 8 ci-dessus, elle n'est pas susceptible d'avoir sur le site Natura 2000 du plateau des mille étangs une incidence justifiant qu'elle soit soumise à évaluation environnementale au titre de la directive 92/43/CE ; que dès lors le moyen tiré de ce que la délibération et l'arrêté préfectoral litigieux méconnaissent les objectifs de la directive 2001/42/CE doit être écarté ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'avis du commissaire enquêteur : 12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet au préfet le dossier de l'enquête avec le rapport et les conclusions motivées dans un délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête (...) " ; 13. Considérant que le commissaire enquêteur, après avoir, dans une première partie, décrit le projet, rappelé le déroulement de l'enquête publique, regroupé et analysé les observations recueillies au registre d'enquête publique, puis signalé ses préoccupations et formulé des conclusions partielles, a, dans une seconde partie, formulé des conclusions motivées sur la régularité de la procédure, la conformité du projet à chacun des six objectifs de limitation de l'utilisation des espaces, de préservation des activités agricoles, de protection des espaces forestiers, des sites et paysages, de prévention des risques naturels et technologiques, d'affectation des espaces aux activités et de satisfaction des besoins présents et futurs en matière d'habitat, puis a conclu son rapport par un avis globalement favorable en l'assortissant de réserves expresses et de recommandations ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le commissaire enquêteur a consigné, dans un document séparé, des conclusions motivées qui n'étaient pas générales, répondant ainsi aux exigences fixées par les dispositions citées ci-dessus ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles " ; que l'article L. 121-1 du même code dispose : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable (...) " ; qu'en application de ces dispositions, il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains ; 15 Considérant que l'appréciation dont procède l'établissement de la carte communale, sur l'ensemble des points qui précèdent, ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts ; 16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation de la carte communale de la commune de Belonchamp, que celle-ci souhaite favoriser le comblement des dents creuses en diversifiant l'offre de logements, afin de limiter l'étalement urbain le long de la route départementale, s'appuyer sur des opérations de réhabilitation du patrimoine bâti, et répondre à la demande en logement de la commune en s'appuyant en priorité sur des opérations ponctuelles plutôt que sur la création de grands lotissements, que les terrains présentant un risque d'inondation ont été exclus du périmètre constructible, notamment les terrains longeant la rivière de l'Ognon, et que dans les extensions en amont des zones humides, les espaces libres autour des constructions doivent rester au maximum perméables aux eaux pluviales ; que les parcelles 29, 30 et 399 appartenant aux requérants, non retenues dans le périmètre des extensions, jouxtent le périmètre d'extension n° 7, représentant une surface de 1,18ha, dont la majorité des parcelles est située en seconde ligne et dont les réseaux sont existants ; qu'il ne ressort pas des plans fournis que les parcelles des requérants soient en continuité avec le tissu urbain ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs de la carte communale ont commis une erreur manifeste d'appréciation en ne classant pas leurs parcelles en secteur d'extension urbain ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les consorts F...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement litigieux, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 23 juin 2011 du conseil communautaire de la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon et l'arrêté du préfet de la Haute Saône du 5 août 2011 approuvant la carte communale de la commune de Belonchamp ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions susvisées font obstacle à ce que la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à verser aux consorts F...la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des consorts F...une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la Communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête des consorts F...est rejetée. Article 2 : Les consorts F...verseront solidairement à la communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. G...F..., M. I...F..., Mme J...H..., M. E...F..., Mme D...C..., à la Communauté de communes de la Haute Vallée de l'Ognon et au ministre de l'égalité des territoires et du logement. '' '' '' '' 2 13NC00575