CAA de NANTES, 5ème chambre, 01/07/2016, 15NT00863, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-01
Numéro : 15NT00863
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Christine  PILTANT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : CONCORDE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 9 décembre 2013 par laquelle le conseil communautaire d'agglomération Chartes Métropole a approuvé le document d'aménagement commercial modifié et la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale intégrant le document d'aménagement commercial. Par un jugement n° 1400495 du 30 décembre 2014, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 mars et 22 décembre 2015, les sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino, représentées par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 30 décembre 2014 ; 2°) d'annuler la délibération contestée du 9 décembre 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Chartes Métropole une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la délibération contestée méconnait les dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et la convocation des conseillers communautaires est irrégulière dès lors qu'il ne ressort pas de la procédure poursuivie que chaque membre du conseil communautaire a reçu la convocation à son domicile, ni que tous les membres présents lors de la séance du 9 décembre 2013, et notamment les représentants, ont pu prendre connaissance des rapports en temps utile, qu'il n'est pas établi que la convocation comportait un bordereau des pièces jointes, qu'en utilisant un système de plateforme dématérialisée, Chartres Métropole n'a pas rempli l'obligation qui lui incombe de fournir directement aux conseillers la convocation accompagnée des éléments d'information complémentaires et qu'elle n'établit pas que les documents étaient bien en ligne sur la plateforme dématérialisée ; - la convocation des conseillers communautaires est irrégulière dès lors que le conseil communautaire n'a pas délibéré sur la transmission électronique des convocations et documents explicatifs avant la mise en place du dispositif ; - la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article 14-5 de la directive services, de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme et du II de l'article L. 752-1 du code de commerce dès lors que la communauté d'agglomération Chartes Métropole a subordonné les implantations commerciales à la preuve de l'existence d'une nécessité économique en déduisant les zones de développement prioritaires à partir du niveau d'activité de l'offre commerciale du SCOT et du chiffre d'affaires généré par activité, que le document d'aménagement commercial ne se borne pas à fixer des objectifs mais édicte des prescriptions, en interdisant à certains endroits la création d'ensemble commerciaux de plus de 500 m² et en limitant l'extension des magasins existants en dehors des zones d'aménagement commercial (ZACOM), et que la délimitation précise des zones par le DAC interfère sur la compétence des auteurs des plans locaux d'urbanisme ; - l'identification de la ZACOM " Pôle ouest " est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que les auteurs du DAC n'ont pas pris en compte les remarques du commissaire enquêteur relatives à la correspondance du périmètre de la ZACOM ouest avec le document graphique du PLU de la commune d'Amilly et à l'augmentation de la superficie des autres ZACOM en vue du maintien des équilibres, qu'elles ont obtenu l'autorisation de réaliser le projet, que le terrain délimité par le DAC modifié est en contradiction avec le principe d'aménagement déterminé pour la ZACOM, que cette délimitation du terrain ne permet ni la relocalisation de l'hypermarché Casino ni la restructuration du quartier de Lucé laissé vacant et empêche la réalisation de l'objectif de transfert-extension assigné par le DAC modifié ; - la modification du DAC est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle a eu pour seul objectif, en retenant comme ZACOM " pôle ouest " Amilly un terrain voisin du terrain d'assiette de leur projet commercial, de faire échec à ce projet et au développement des communes de Lucé et d'Amilly, alors que leur terrain permettait une urbanisation cohérente ; - la délibération contestée est illégale dès lors que la modification et l'approbation du DAC ont méconnu les réserves émises par le commissaire enquêteur, que les modifications des orientations en matière de développement commercial ne procèdent pas de l'enquête publique et qu'elles n'ont pas été en mesure de présenter des observations dans le cadre de cette enquête ; Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juillet 2015, la communauté d'agglomération Chartes Métropole, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge des sociétés requérantes le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés. Par ordonnance du 12 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au même jour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive services n° 2006/123/CE du 15 novembre 2006 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code du commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Piltant, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant la société Distribution Casino France, et de MeC..., représentant la communauté d'agglomération Chartes Métropole. 1. Considérant que, par délibération du 11 avril 2013, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chartes Métropole a approuvé le projet de document d'aménagement commercial (DAC) et a prescrit la modification du schéma de cohérence territorial (SCOT) de l'agglomération chartraine en vue d'y intégrer ce document ; que, par délibération du 9 décembre 2013, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chartes Métropole a approuvé, à l'issue de l'enquête publique qui s'est tenue du 2 septembre au 1er octobre 2013, le DAC modifié et son intégration dans le SCOT ; que les sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino relèvent appel du jugement du 30 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Sur la légalité externe : 2. Considérant qu'au termes de l'article L.5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre / Pour l'application des dispositions des articles (...) L.2121-12 (...) ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus (...) " ; qu'aux termes de l'article L.2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) " ; qu'aux termes de l'article L.2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil municipal, accompagnées des notes explicatives de synthèse, doivent être envoyées aux conseillers municipaux à leur domicile personnel, sauf s'ils ont expressément fait le choix d'un envoi à une autre adresse, laquelle peut être la mairie, et qu'il doit être procédé à cet envoi en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion ; 4. Considérant, d'une part, qu'il ressort des mentions du registre de la délibération contestée, que la convocation à la séance du 9 décembre 2013 a été adressée aux élus siégeant au conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chartres Métropole le 3 décembre 2013, soit dans le respect du délai de cinq jours francs prévu par l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales ; que si les requérantes contestent que les convocations aient été faites dans les délais légaux, elles n'assortissent leurs allégations d'aucun élément circonstancié ; que par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve contraire ; qu'elles ne sont, dès lors, pas fondées à soutenir que le délai prévu par l'article L. 2121-12 aurait été méconnu ; 5. Considérant, d'autre part, que ces convocations, adressées au domicile des élus ou à une autre adresse pour ceux ayant présenté une demande en ce sens, étaient accompagnées de l'ordre du jour, qui portait notamment sur l'" approbation du document d'aménagement commercial (DAC) modifié suite à l'enquête publique et approbation de la modification n°1 du SCOT intégrant le DAC modifié " ; que les convocations, adressées aux membres titulaires du conseil communautaire comme aux membres suppléants, étaient accompagnées de deux documents annexes intitulés " rapport n° 6 " et " note de présentation des changements apportés au document d'aménagement commercial suite à l'enquête publique " tenant lieu de note explicative de synthèse, rappelant les étapes de la procédure d'élaboration et d'adoption du document d'aménagement commercial, les réserves faites par le commissaire enquêteur et les modifications apportées à ce document à la suite de l'enquête publique ; qu'il était, par ailleurs, indiqué dans la convocation que les pièces annexes étaient transmises via la plateforme de téléchargement de la communauté d'agglomération ; que la communauté d'agglomération justifie de ce que les documents en cause, parmi lesquels figuraient le document d'aménagement commercial, le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur, étaient disponibles sur la plateforme de téléchargement préalablement à la séance du 9 décembre 2013 ; que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, ces documents, que les membres du conseil communautaire ont été mis à même de consulter, n'avaient pas à être joints à la convocation qui leur a été adressée, pas plus qu'un bordereau listant les pièces adressées aux conseillers communautaires, dont l'absence n'a, en outre, pas été de nature à nuire à l'information des conseillers communautaires ; 6. Considérant, enfin, qu'ainsi qu'il a été dit au point 4, les convocations à la séance du 9 décembre 2013 ont été adressées par courrier aux conseillers communautaires soit à leur domicile, soit, à leur demande, à une autre adresse ; que, si le courriel du 5 décembre 2013 adressé aux conseillers leur transmet par voie électronique le dossier du conseil communautaire dans son intégralité, cet envoi, qui est conforme à l'article 3 du règlement intérieur du conseil communautaire adopté le 28 janvier 2013 qui prévoit que " (...) L'envoi des convocations aux membres de l'assemblée peut être effectué autrement que par courrier traditionnel, et notamment par voie dématérialisée, à l'adresse électronique de leur choix (...) ", n'a pas été de nature à priver les conseillers de l'information qui leur était utile pour se prononcer en toute connaissance de cause sur le dossier qui leur était soumis ; qu'ainsi cet envoi était régulier, la circonstance qu'il n'aurait pas été conforme aux commentaires figurant dans des réponses ministérielles dépourvues de portée réglementaire, étant sans influence à cet égard ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des articles L.2121-12 et L.2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté dans toutes ses branches ; Sur la légalité interne : 8. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L.752-1 du code de commerce : " II. - Les schémas prévus au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme peuvent définir des zones d'aménagement commercial / Ces zones sont définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l'analyse de l'offre commerciale existante ni sur une mesure de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces / La définition des zones figure dans un document d'aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l'établissement public (...) " ; qu'aux termes de l'article L.122-1 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " Les schémas de cohérence territoriale exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services (...) / Pour mettre en oeuvre le projet d'aménagement et de développement durable retenu, ils fixent, dans le respect des équilibres résultant des principes énoncés aux articles L.110 et L.121-1, les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement. / A ce titre, ils définissent notamment les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat et à la construction de logements sociaux, à l'équilibre entre l'urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques / (...) Ils peuvent comprendre un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L.752-1 du code de commerce (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 122-3 du même code : " Le document graphique du document d'aménagement commercial doit permettre d'identifier les terrains situés dans les zones d'aménagement commercial (...) " ; 9. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L.122-1 du code de l'urbanisme qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; qu'en matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent cependant fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales, définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme ; que, par ailleurs, de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative ; 10. Considérant, d'une part, que le document d'aménagement commercial comprend dans sa partie 2 " Organiser le développement commercial à l'échelle du SCOT " une orientation 2 visant à identifier les localisations préférentielles dédiées au " grand commerce ", soit, au regard des caractéristiques démographiques, les commerces dépassant le seuil de 500 m² de surface de vente, et une orientation 4 visant à définir les principes de développement en dehors des localisations préférentielles ; que l'orientation 2 d'une part, définit comme localisation préférentielle des grands commerces la " centralité majeure " de Chartres et les zones d'aménagement commercial (ZACOM) délimitées dans le document, d'autre part, admet les implantations et le développement de ces commerces dans les quartiers existants ou en devenir dans le tissu urbain dense ayant une fonction mixte, et enfin, interdit les nouveaux développements commerciaux soumis à autorisation ou avis au titre de l'article L.752 du code de commerce en dehors de ces secteurs, en raison de leur impact potentiel sur l'organisation territoriale, notamment en termes d'accès et de consommation foncière ; que l'orientation 4 prévoit une extension " limitée " des grands commerces existants comprise entre 20 et 50 pour cent de la surface de vente afin de permettre le bon fonctionnement des activités existantes ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que des objectifs ainsi exprimés, qui tendent à préciser l'implantation préférentielle des équipements commerciaux eu égard à leur taille en considération des exigences d'aménagement du territoire, et qui ne sauraient être regardées comme des dispositions impératives, pouvaient être légalement inclus dans le schéma de cohérence territorial sans que soient méconnues les dispositions législatives précitées, dès lors qu'ils constituaient des orientations générales d'organisation de l'espace préservant une appréciation de compatibilité par rapport aux objectifs ; 11. Considérant, d'autre part, qu'en délimitant de manière précise les zones d'aménagement commercial sur le document graphique du document d'aménagement commercial, les auteurs de ce document n'ont ni méconnu la compétence des auteurs des plans locaux d'urbanisme ni méconnu les dispositions précitées ; 12. Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier que, pour délimiter les zones d'aménagement commercial, les auteurs du document d'aménagement commercial en litige ne se sont fondés ni sur l'analyse de l'offre commerciale, ni sur une mesure de l'impact de l'offre commerciale sur les nouveaux projets de commerce mais sur des exigences d'aménagement du territoire, en prenant notamment en compte l'objectif de mixité des fonctions urbaines, les nuisances potentielles générées par l'implantation d'équipements commerciaux pour les habitations, les modalités de desserte des zones par les réseaux de transport ainsi que les opérations d'aménagement projetées sur d'autres communes de l'agglomération, et qu'ils ont également défini des orientations liées à la préservation de l'environnement et à la qualité de l'urbanisme dans ces zones ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que la délibération contestée méconnait les dispositions précitées des articles L. 122-1 du code de l'urbanisme et L.752-1 du code de commerce n'est pas fondé et doit être écarté ; 14. Considérant, en deuxième lieu, que l'avis émis par le commissaire enquêteur au terme de l'enquête publique ne s'impose pas aux auteurs du document d'aménagement commercial ; que, si le commissaire enquêteur a assorti son avis favorable d'une réserve selon laquelle d'une part, le document d'aménagement commercial " devra comporter un périmètre pour la ZACOM Ouest inscrit dans les zones 1AUY des documents graphiques du PLU de la commune d'Amilly ", et d'autre part, le dimensionnement du tracé pourra être corrigé pour tenir compte du maintien des équilibres actuels entre les zones, cet avis n'a pas eu pour effet de lier le conseil communautaire et ne peut dès lors être utilement invoqué pour fonder l'annulation de la délibération contestée ; 15. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que les sociétés requérantes ont obtenu l'autorisation de réaliser un nouvel ensemble commercial est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée ; 16. Considérant, en quatrième lieu, que la circonstance que la délimitation de la zone d'aménagement commercial " Pôle ouest " ne permet pas la réalisation du projet d'équipement commercial qu'elles souhaitent mener à bien sur le terrain dont le groupe Casino est propriétaire est sans incidence sur la légalité du document d'aménagement commercial ; qu'il ressort de ce document que ses auteurs ont entendu permettre, par la création de la zone " Pôle ouest ", le transfert sur le territoire de la commune d'Amilly d'une surface commerciale située sur le territoire de la commune voisine de Lucé, sans toutefois permettre l'extension de cette surface commerciale, afin de maintenir les équilibres au sein de l'agglomération en termes d'aménagement du territoire ; que la circonstance que les sociétés requérantes ne sont pas propriétaires des terrains situés à l'intérieur de la zone d'aménagement commercial " Pôle ouest " n'est pas davantage de nature à établir que la délimitation de cette zone d'aménagement commercial est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; que ce moyen doit être écarté ; 17. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la localisation de la zone d'aménagement commercial " Pôle Ouest " serait incohérente au regard du principe d'aménagement visant à permettre le transfert-extension de l'hypermarché existant sur le territoire de la commune de Lucé et la diversification modérée de l'offre commerciale dès lors que la zone en cause est située à 500 m du commerce existant ; que si les sociétés requérantes soutiennent qu'en ne localisant pas la ZACOM sur les terrains détenus par le groupe Casino, la communauté d'agglomération Chartes Métropole ne permettra pas à la commune de Lucé de restructurer le quartier sur le site libéré, elles ne l'établissent pas ; 18. Considérant, en sixième lieu, que les sociétés requérantes soutiennent que les modifications apportées au document d'aménagement commercial ne procèdent pas de l'enquête publique dès lors que le document d'aménagement commercial n'a pas retenu pour la ZACOM ouest un terrain assez grand, contrairement aux réserves du commissaire enquêteur ; que, toutefois, et ainsi qu'il a été dit au point 13, les auteurs du document ne sont pas liés par l'avis du commissaire enquêteur ; que, par ailleurs, la communauté d'agglomération Chartes Métropole fait valoir, sans être contredite, que la délimitation de la Zacom Pôle ouest a été portée à 14,5 ha environ afin de tenir compte de la réserve en question ; 19. Considérant, en septième lieu, que le moyen tiré de ce que les sociétés requérantes n'auraient pas été en mesure de présenter des observations dans le cadre de l'enquête publique n'est pas assorti de précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé ; 20. Considérant, en huitième et dernier lieu, que si les sociétés requérantes soutiennent que la délimitation de la zone d'aménagement commercial " Pôle ouest " a pour objet de faire échec à leur projet d'extension d'un équipement commercial et au développement des communes de Lucé et d'Amilly, le détournement de pouvoir ainsi allégué ne ressort pas des pièces du dossier ; 21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Chartes Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par les sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino ; qu'il y a lieu de mettre à la charge des sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino le versement d'une somme de 750 euros chacune à la communauté d'agglomération Chartes Métropole au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino est rejetée. Article 2 : Les sociétés Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino verseront chacune à la communauté d'agglomération Chartes Métropole une somme de 750 (sept cent cinquante) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Distribution Casino France, à la société l'Immobilière Groupe Casino et à la communauté d'agglomération Chartes Métropole. Délibéré après l'audience du 10 juin 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Piltant, premier conseiller. Lu en audience publique, le 1er juillet 2016. Le rapporteur, Ch. PILTANTLe président, H. LENOIR Le greffier, Ch. GOY La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT00863