CAA de NANTES, 4ème chambre, 27/10/2015, 13NT01316, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2015-10-27
Numéro : 13NT01316
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Bernard  MADELAINE
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : RATIO LEGIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Société nationale des chemins de fer français (SNCF) a demandé au tribunal administratif d'Orléans : 1°) d'annuler les décisions du 17 février 2012 et du 23 juillet 2012 du président du conseil régional du Centre refusant l'intégration des impacts financiers de la réforme des retraites des agents de la SNCF dans la contribution financière prévue à la convention d'exploitation du TER Centre, ainsi que la décision du 29 juin 2012 de rejet de la réclamation préalable formée le 3 mai 2012 tendant à la prise en charge par la région Centre de ce surcoût financier ; 2°) de condamner la région Centre à lui verser les sommes de 676 478 euros au titre de l'année 2008, de 1 781 380 euros au titre de l'année 2009, de 2 667 189 euros au titre de l'année 2010 et de 3 451 594 euros au titre de l'année 2011, assorties des intérêts de retard dans les conditions prévues à l'article IV.7.3 de la convention d'exploitation du TER Centre ; 3°) d'enjoindre au président du conseil régional du Centre de signer un avenant formalisant le réexamen des conditions financières de la convention d'exploitation du TER Centre pour tenir compte de l'impact financier de la réforme des retraites des agents de la SNCF. Par un jugement n° 1202843 du 7 mars 2013, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mai 2013, le 8 juillet 2014 et le 23 septembre 2014, la SNCF, représentée par MeD..., demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 7 mars 2013 ; 2°) de condamner la région Centre à lui verser, au titre des exercices 2008 à 2013, en compensation intégrale des charges complémentaires résultant pour elle de la réforme du régime des retraites des agents du cadre permanent, les sommes respectives de : 676 478, 1 781 381, 2 667 189, 3 451 594, 4 305 818 et 5 181 590 euros, assorties des intérêts conformément à l'article IV.7.3 de la convention TER Centre ; 3°) de mettre à la charge de la région Centre la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les stipulations contractuelles applicables impliquent la prise en charge par la région Centre, dans le cadre de sa contribution globale annuelle, des charges supplémentaires découlant pour la SNCF de la réforme du régime de retraite des agents du cadre permanent ; - la réforme est le fait de mesures réglementaires ayant entraîné une " évolution des règles comptables " au sens de l'article IV.3.3 de la convention ; - les stipulations de l'article IV.1.1 de la convention relative à la " modification de l'équilibre de l'économie du contrat " trouvaient à s'appliquer : la réforme des retraites a remis en cause le contexte économique général d'exploitation du service ; cette modification doit être prise en compte par un réajustement de la contribution financière globale de la région ; - les articles IV.2.2 et IV.8 de la convention permettent un réexamen des montants annuels de la contribution financière globale lorsque les conditions d'équilibre économique qui ont prévalu lors de sa signature ne sont plus respectées : la réforme des retraites est externe à la SNCF et ses effets n'étaient ni prévisibles ni mesurables au moment de la négociation de la convention, et elle a été génératrice de charges nouvelles ; il s'agit d'une modification substantielle et incontournable des conditions d'exécution du service - la tribunal n'a pu interpréter les dispositions conventionnelles comme n'imposant à la région qu'une obligation d'engager une procédure de négociation ; - la théorie de l'imprévision pourrait trouver à s'appliquer ; - la SNCF peut se prévaloir du droit à l'équilibre financier du contrat ; - la cour devra se référer à la commune intention des parties, qui était de respecter l'équilibre initial remis en cause par la réforme des retraites ; - en refusant de rétablir l'équilibre financier du contrat, la région Centre a commis une faute engageant sa responsabilité ; - la recevabilité de son recours n'est pas sérieusement contestable. Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 avril 2014 et le 19 août 2014, la région Centre, représentée par MeC..., conclut : - au rejet de la requête ; - à ce que soit mise à la charge de la SNCF la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est tardive, est irrecevable faute d'être motivée, et en tant qu'elle concerne les exercices 2012 et 2013 et qu'elle fonde ses demandes sur la théorie de l'imprévision ; - aucun des fondements invoqués pour justifier les demandes ne saurait conduire à donner satisfaction à la SNCF. Par ordonnance en date du 18 août 2014 a été prononcée la clôture de l'instruction en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative au 30 septembre 2014. Vu les autres pièces du dossier. Vu le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Madelaine, - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - les observations de MeD..., représentant la SNCF Mobilités, et de MeA..., représentant la région Centre. 1. Considérant que le 15 mars 2007, la SNCF et la région Centre ont conclu une convention, prenant effet au 1er janvier 2007 pour une durée de sept ans, relative à l'organisation et au financement du service régional de transport collectif des voyageurs dit " TER Centre " ; qu'en raison des conséquences financières de la modification du régime spécial de retraite des agents de la SNCF, résultant notamment du décret n° 2008-47 du 15 janvier 2008, du décret n° 2008-639 du 30 juin 2008, de la décision interministérielle du 28 octobre 2008 d'homologation du statut de la SNCF et des accords collectifs des 16 mai et 6 juin 2008, la SNCF a adressé, le 27 octobre 2009, à la région Centre, une demande de réexamen de cette convention, en se fondant sur les stipulations de son article IV.3.3, en vue de réévaluer la partie de la contribution financière d'équilibre correspondant aux charges forfaitisées, incluant les dépenses de personnel, qui a été rejetée par décision du 21 décembre 2009 ; que la SNCF a alors formé, par lettre du 15 mars 2010, une nouvelle demande sur le fondement de l'article IV.8.1 de la convention, rejetée par lettre du 3 septembre 2010 ; que le président de la région Centre a également opposé une décision de rejet à la demande de la SNCF tendant à mettre en oeuvre la procédure, prévue à l'article V.5.1 de la convention, de règlement amiable du litige par la désignation par chacune des parties d'un expert conciliateur ; que la SNCF a fait parvenir le 27 septembre 2011 à la région Centre un nouveau plan de financement prévisionnel jusqu'en 2013, intégrant une augmentation de sa contribution financière liée à la réforme du régime de retraite, que, par courrier du 17 février 2012, le président du conseil régional a refusé de valider ; que, le 26 avril 2012, la SNCF a adressé un nouveau courrier au président de la région Centre en lui demandant de prendre en compte, dans le cadre de la convention d'exploitation du TER Centre, le coût de la réforme de la retraite des cheminots, en se fondant sur les articles IV.2, IV.3 et IV.8 de la convention et en mentionnant que ce courrier valait réclamation indemnitaire préalable ; qu'une décision de rejet a été opposée à cette demande le 29 juin 2012 et confirmée le 23 juillet 2012 ; que la SNCF relève appel du jugement du tribunal administratif d'Orléans du 7 mars 2013 rejetant sa demande tendant à ce que la région Centre soit condamnée à lui verser les sommes de 676 478 euros au titre de l'année 2008, 1 781 380 euros au titre de l'année 2009, 2 667 189 euros au titre de l'année 2010 et 3 451 594 euros au titre de l'année 2011, et sollicite en outre les sommes de 4 305 818 euros au titre de l'année 2012 et 5 181 590 euros au titre de l'année 2013 ; En ce qui concerne l'application de la convention : 2. Considérant qu'il résulte des stipulations du titre IV de la convention susmentionnée, relatif au régime financier et comptable de l'exploitation, que la SNCF, pour assurer l'exploitation des services régionaux de transports collectifs, perçoit et conserve l'ensemble des recettes commerciales et acquitte les charges liées à l'exploitation du service ; que la convention prévoit que certaines de ces charges, dites " C2 ", sont intégrées dans le compte d'exploitation du service à " l'euro/l'euro ", alors que d'autres charges, intégrant notamment les dépenses de personnel, dites " C1 ", sont forfaitisées avec néanmoins une indexation annuelle ; que dès lors que les produits de l'exploitation ne sont pas susceptibles de couvrir l'ensemble des charges afférentes à l'exploitation, la convention prévoit, par son article IV.1.3, que la région verse à la SNCF une contribution financière globale, dont les montants annuels sont prédéterminés, en tenant compte des charges précitées ; 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article IV.1.4 de la convention d'exploitation du TER Centre : " Toute modification des termes de la convention ayant un impact sur l'équilibre initial de l'économie du contrat, notamment en ce qui concerne la consistance du service, fait l'objet par la SNCF d'un devis qui précise les montants correspondants pour les trois éléments : produits d'exploitation, charges (C1 et C2) et contribution de la Région. (...). La SNCF s'engage dans le cadre de la présente convention sur les charges et recettes d'exploitation du service à offre et tarifications constantes, compte tenu des conditions économiques et fiscales connues au 1er janvier 2007. Elle prend ainsi à sa charge, en contrepartie de la contribution versée par la Région et déterminée suivant les dispositions de l'article IV.2 ci-après, le risque industriel et commercial associé à la réalisation de l'offre définie au titre II, étant précisé que les mécanismes contractuels définis ci-après n'ont pas vocation à faire supporter par la SNCF le risque d'une modification des conditions économiques qui pourrait survenir en cours de convention. Les conditions économiques de référence concernent notamment : la TVA applicable ; les hypothèses d'évolution de l'inflation ; le coût d'approvisionnement en énergie diesel et électrique. (...) " ; 4. Considérant que ces stipulations, qui autorisent la SNCF à demander à la région Centre la renégociation de certains des termes financiers de la convention, ne trouvent à s'appliquer que lorsque l'équilibre initial de l'économie du contrat est perturbé par une évolution affectant le contexte économique général, et résultant d'une modification de facteurs externes à l'entreprise ; que ne rentrent pas dans leur champ d'application les évolutions concernant les salaires ou les avantages sociaux ; que dès lors, sur le fondement de ces dispositions, la SNCF n'est pas fondée à soutenir que la région Centre aurait dû faire droit à sa demande de renégociation et à demander sa condamnation à lui verser les sommes sollicitées ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article IV.3.3 de la convention : " Principes d'évolution de la contribution : (...) Évolutions externes à la SNCF. Si la SNCF est soumise à des évolutions des règles comptables par le fait de modifications légales, fiscales ou réglementaires, et notamment lorsque de nouveaux impôts, taxes ou redevances, de toute nature, sont créés ou font l'objet d'un changement dans la détermination de leur assiette ou de leur calcul, elle présente à la Région dans les meilleurs délais les évolutions qui s'imposent à elle, ainsi que les interprétations et les déclinaisons qu'elle en fait, une estimation de leur impact sur les charges C1 et C2. Les dispositions correspondantes sont appliquées dès l'année de leur mise en oeuvre par la SNCF : Aux charges prises en compte dans le compte d'exploitation " à l'euro/l'euro " (charges C2), aux charges forfaitaires (charges C1), dans le cadre d'un avenant, dès que leur impact annuel est supérieur à 50 000 euros HT. Le calcul final de ces nouvelles charges est effectué lors du règlement définitif du compte TER pour l'année considérée. " ; 6. Considérant que si les stipulations de l'article IV.3.3 précité de la convention d'exploitation du TER Centre autorisent la SNCF à intégrer dans le calcul des charges C1, dès lors que leur impact annuel est supérieur à 50 000 euros hors-taxes, les conséquences des évolutions des règles comptables survenues du fait de modifications légales, fiscales ou réglementaires, l'impact sur les charges de personnel supportées par la SNCF de la modification du régime de retraite de ses agents ne peut être regardé comme relevant de l'évolution d'une règle comptable ; que, par suite, la SNCF n'est pas fondée à invoquer ces stipulations contractuelles pour demander à la région Centre la prise en compte de ce surcoût dans la contribution que celle-ci est tenue de verser ; 7. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article IV.2.2 de la convention : " Les montants annuels de la contribution financière globale de la Région ont été déterminés en fonction des conditions d'équilibre économique qui prévalent lors de sa signature. Conformément à l'article IV.8, ces montants sont susceptibles d'être réexaminés dès lors que ces équilibres ne sont plus respectés. (...) " et qu'aux termes de l'article IV.8 : " Conditions du réexamen. La présente convention est réputée établie sur les bases, notamment, de l'économie générale, de la législation des transports ferrés et de la réglementation sur le temps de travail ou l'utilisation de certaines catégories d'emploi, en vigueur à la date de sa signature. Afin de préserver l'équilibre financier qui a prévalu lors des négociations, il est convenu entre les parties que le niveau des recettes, des charges et/ou le montant de la contribution d'exploitation et/ou les formules d'indexation (ci-après dénommées " les conditions financières ") sont soumis à réexamen pour tenir compte de l'évolution des conditions économiques et techniques d'exécution de la présente convention ainsi que de la survenance d'événements extérieurs au service de transport mais de nature à en modifier les conditions d'exploitation de façon substantielle et incontournable. Outre les cas spécifiques mentionnés au IV.2.2, les conditions financières de la présente convention sont ainsi réexaminées par les parties à l'initiative de la plus diligente d'entre elles et pendant toute la durée de son exécution, notamment dans les cas suivants : (...) Modifications ou évolutions de la législation, de la réglementation ou de tout autre texte externe s'imposant à la SNCF, régissant les conditions de travail et les avantages sociaux, entraînant des variations de charges ou la création de charges nouvelles, qui ne sont ni prévisibles, ni mesurables, ni en vigueur au moment de la signature de la présente convention. " ; 8. Considérant que la SNCF se prévaut des stipulations précitées des articles IV.2.2 et IV.8 de la convention, relatifs au réexamen des conditions financières, qui mentionnent, au nombre des motifs pouvant fonder un tel réexamen, des modifications ou évolutions de la réglementation s'imposant à la SNCF et régissant les conditions de travail et les avantages sociaux ; que ces stipulations subordonnent l'engagement de négociations entre les parties, notamment à la condition qu'elles entraînent une modification substantielle et incontournable des conditions d'exploitation du service ; 9. Considérant que si la SNCF invoque un bouleversement substantiel et incontournable des conditions d'exécution du contrat, il résulte de l'instruction, en particulier des montants figurant à la convention litigieuse s'agissant des contributions financières globales devant être versées chaque année par la région Centre, que les évaluations effectuées par la SNCF des conséquences financières de la réforme du régime de retraite de ses agents pour la période allant de 2008 à 2013 représentent, globalement, 2,4 % du montant total des versements prévus au titre de la contribution financière globale, et 5,1% du montant des versements forfaitaires relatifs aux charges désignées sous le terme C1, incluant les coûts salariaux, prévus à la convention ; que le préjudice invoqué sur l'ensemble de la période, au regard des recettes d'exploitation du service TER en région Centre, augmentées de la contribution d'équilibre versée par la région Centre, ne représente que 1,2 % ; que, par suite, le surcoût dont se prévaut la SNCF ne saurait être regardé comme ayant entraîné un bouleversement de l'économie du contrat modifiant les conditions d'exploitation dans des conditions substantielles et incontournables justifiant la mise en oeuvre des stipulations des articles IV.2.2 et IV.8 de la convention ; 10. Considérant, en quatrième et dernier lieu, que la requérante soutient que la position de la région Centre concernant le refus de prise en charge des impacts de la réforme des retraites est contraire à la commune intention des parties, qui était de respecter l'équilibre initial voulu entre elles et relève de ce fait d'un manque de loyauté dans l'exécution des relations contractuelles ; que, toutefois, les modalités selon lesquelles les parties ont entendu manifester leur intention de respecter l'équilibre du contrat étaient formalisées dans les stipulations précitées dont la SNCF demande en vain l'application et il ne résulte pas de l'instruction qu'elles puissent être interprétées à la lumière d'autres éléments ; que la requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que la région Centre, en ne faisant pas droit à ses demandes fondées sur ces stipulations, aurait méconnu l'intention des parties et l'exigence de loyauté dans l'exécution des relations contractuelles ; qu'elle n'est pas davantage fondée, en tout état de cause, à soutenir qu'en refusant de rétablir l'équilibre financier du contrat la région aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; En ce qui concerne l'imprévision : 11. Considérant que, dès lors que les conséquences financières de la réforme du régime des retraites de ses agents n'ont pas eu pour conséquence de bouleverser l'économie du contrat, ainsi qu'il a été dit au point 9, la SNCF ne saurait davantage, en tout état de cause, demander la réparation de son préjudice sur le fondement de la théorie de l'imprévision ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées par la région Centre, que la SNCF n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la région Centre, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par la SNCF au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SNCF le versement de la somme demandée par la région Centre au titre des mêmes frais ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la Société nationale des chemins de fer français est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la région Centre tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société SNCF Mobilités et à la région Centre. Délibéré après l'audience du 6 octobre 2015, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Loirat, président-assesseur, - M. Madelaine, faisant fonction de premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 octobre 2015. Le rapporteur, B. MADELAINE Le président, L. LAINÉ Le greffier, M. B... La République mande et ordonne au préfet de la région Centre, préfet du Loiret, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT01316