CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/07/2020, 19MA00630, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2020-07-02
Numéro : 19MA00630
Président : M. POUJADE
Rapporteur : M. Julien  JORDA
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : LLC & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... C... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire de Hyères-les-Palmiers sur sa demande tendant à l'inscription à l'ordre du jour du conseil municipal de cette commune de la question de l'abrogation de la délibération du 10 février 2017 portant approbation du plan local d'urbanisme, ainsi que cette délibération en tant que ce document d'urbanisme classe, en zone naturelle (N), les parcelles dont il est le propriétaire. Par un jugement n° 1801429 du 7 décembre 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 février 2019 et le 11 septembre 2019, M. D... C..., représenté par Me E..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 décembre 2018 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Hyères-les-Palmiers a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de la délibération du 10 février 2017 portant approbation du plan local d'urbanisme ou cette délibération en tant que ce document d'urbanisme classe en zone N les parcelles dont il est le propriétaire ; 3°) d'enjoindre à la métropole Toulon-Provence-Méditerranée d'engager la procédure adéquate en vue du reclassement en zone urbaine des parcelles dont il est le propriétaire dans le délai de deux mois, le cas échéant sous astreinte ; 4°) de mettre à la charge de la métropole Toulon-Provence-Méditerranée la somme de 3 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le principe d'équilibre est méconnu ; - le classement est incohérent avec l'ensemble des orientations du projet d'aménagement et de développement durables du PLU ; - le classement est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Provence- Méditerranée ; - le zonage retenu pour ses parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir. Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juillet 2019 et le 1er octobre 2019, la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers, représentées par Me F... et Me A..., demandent à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de M. C... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que les moyens de la requête de M. C... ne sont pas fondés. Un mémoire, non communiqué, présenté pour la métropole Toulon-Provence- Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers, demandant de faire application à brève échéance de la cristallisation des moyens en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, a été enregistré au greffe de la Cour le 5 décembre 2019. Par ordonnance du 19 décembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative à la suite d'un courrier adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. Un mémoire présenté pour les défendeurs a été enregistré le 9 janvier 2020 postérieurement à cette clôture d'instruction et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant M. C..., et de Me A..., représentant la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 10 février 2017, le conseil municipal de Hyères-les-Palmiers a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, dont il avait prescrit l'élaboration par une délibération du 27 juin 2014, débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) le 2 octobre 2015 et arrêté le projet par une délibération du 4 mai 2016. Par la présente requête, M. C..., propriétaire des parcelles cadastrées section J nos 663, 664, 666, 1087 et 1088, situées au sein du domaine d'Héliopolis, sur l'île du Levant, fait appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 décembre 2018 qui a rejeté ses conclusions en annulation en tout ou partie de sa demande d'abrogation de cette délibération. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le classement de la parcelle de M. C... en zone N : S'agissant de la méconnaissance du principe d'équilibre : 2. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; (...) . ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Il en résulte que le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre ces documents et ces dispositions. 3. Il ressort du rapport de présentation que le PLU de la commune a pour finalité d'atteindre un équilibre entre notamment les dimensions urbaine, naturelle et agricole de Hyères-les-Palmiers, le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé et restructuré, le développement de l'espace rural, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables et les besoins en matière de mobilité. En particulier, le classement en zone naturelle du domaine d'Héliopolis ne suffit pas à lui seul à caractériser à l'échelle communale un quelconque déséquilibre du développement urbain au profit de la préservation des espaces naturels et, de la sorte, une incompatibilité du PLU attaqué au regard des dispositions précitées. S'agissant de la cohérence avec l'ensemble des orientations du PADD du PLU : 4. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, Il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 5. Il ressort des pièces du dossier que l'article N 1 du règlement du PLU de la commune de Hyères-les-Palmiers interdit, dans les zones N, toutes constructions nouvelles à usage d'habitation et toutes les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article N 2. Précisément, cet article N 2 autorise en particulier, sous conditions, les extensions et les annexes des bâtiments d'habitation existantes à la date d'approbation du PLU, le changement de destination des bâtiments désignés sur le document graphique, l'extension des bâtiments et sanitaires accueillant du public existants à la date d'approbation du PLU, les aires de stationnement liées et nécessaires aux activités admises dans le secteur, la création de camping ou encore les extensions des constructions existantes nécessaires au maintien et au développement des activités agrosylvopastorales. 6. Comme en première instance, l'appelant soutient qu'un tel classement en zone N du secteur d'Héliopolis serait en contradiction avec l'orientation n° 1 du PADD intitulée " Affirmer un nouvel équilibre territorial " dès lors que son action tendant à " Dynamiser les polarités secondaires " préconise de permettre " le développement et/ou la dynamisation des coeurs de quartiers des villages (...) du Levant (...) ". Pour autant, les dispositions précitées qui prévoient une constructibilité limitée ne font aucunement obstacle, dans un rapport de cohérence, à la dynamisation et au développement du domaine d'Héliopolis. 7. En appel, le requérant généralise la critique à l'égard de l'ensemble des orientations. Toutefois, ce classement n'apparaît pas davantage incohérent avec l'orientation n° 2 et l'objectif de maintien des commerces dès lors que les constructions existantes peuvent faire l'objet de travaux et aménagements, et alors qu'un autre objectif tend à favoriser le cadre de vie hyérois et plus particulièrement la valorisation des paysages insulaires. Sans préjudice du dynamisme de l'activité associative, il ne ressort pas du dossier que le PADD fixerait comme objectif le développement de l'emploi sur l'île du Levant, qui n'est donc pas compromis comme prétendu. S'agissant de l'orientation n° 3, l'objectif de développement de l'offre hôtelière n'est pas méconnu alors que le règlement permet des travaux et extensions sur celle existante dont il ne ressort pas du dossier qu'elle serait insuffisante. Le classement du domaine d'Héliopolis demeure en cohérence avec l'objectif de développement des filières porteuses, notamment nautiques, qui existent et peuvent être développées au sein de la zone Np du port du Levant en raison d'activités portuaires qui les englobent, contrairement à ce qui est allégué. Cette orientation précise d'ailleurs que les objectifs fixés doivent être lus à l'aune des contraintes et sensibilités, qui ne peuvent être ignorées à l'égard du Levant, ne serait-ce qu'en raison de son caractère insulaire. S'agissant de l'orientation n° 4, l'objectif de densification ne concerne pas les espaces paysagers sensibles au nombre desquels figure l'île du Levant, y compris le " village ", en application du SCOT Provence Méditerranée. Enfin, l'argument selon lequel la collectivité tenterait irrégulièrement de se soustraire à l'approvisionnement de l'île du Levant en eau potable est en l'occurrence inopérant. Aucune inadéquation du zonage avec l'une quelconque des orientations ne ressort donc du dossier. S'agissant de la compatibilité avec le document d'orientations générales (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) Provence-Méditerranée : 8. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 9. En l'espèce, le DOG du SCOT Provence-Méditerranée précise dans le cadre de ses orientations relatives aux communes littorales, " en application de l'[ancien] article L. 146-4 II du code l'urbanisme ", que, dans les espaces proches du rivage, la notion d'extension limitée est appréciée à l'échelle du SCOT. Dans cette perspective, le SCOT définit l'intensité de l'urbanisation des espaces proches du rivage, à travers trois catégories d'espaces. Le " village " du Levant appartient à la catégorie des espaces littoraux sensibles, " du fait de leurs localisations en bord de mer, leurs qualités architecturales et/ou paysagères ", où les opérations d'urbanisme doivent être plus particulièrement limitées et intégrées, en respectant les morphologies, l'organisation parcellaire, l'architecture, les matériaux, le végétal et généralement les règles qui caractérisent ces espaces. Afin de répondre aux objectifs de son PADD concernant le capital naturel de l'aire toulonnaise, le DOG du SCOT Provence Méditerranée, dans son chapitre Ier intitulé " Préserver et valoriser le capital naturel et agricole : le réseau vert, bleu et jaune de l'aire toulonnaise ", décrit l'ensemble des îles d'Hyères, dont l'île du Levant, comme offrant " des paysages insulaires méditerranéens préservés " et les identifie en conséquence comme des espaces agro-naturels constituant des " sites d'intérêt paysager spécifique ". Il est ajouté en page 22 du rapport de présentation du SCOT que l'île du Levant constitue un " élément emblématique du capital naturel et paysager du territoire Provence Méditerranée ". Il ressort donc du DOG du SCOT que l'île du Levant comprenant le village, compte tenu de la distance séparant ce dernier du rivage de la mer, de sa co-visibilité avec la mer et des caractéristiques de l'espace les séparant, présente un caractère sensible et paysager. 10. Certes, comme soulevé dans la requête, un tel SCOT ne prohibe pas l'urbanisation dans le secteur du domaine d'Héliopolis, qui n'est pas caractérisé en tant qu'espace remarquable. Toutefois, il ne ressort pas du dossier que le classement par le PLU du secteur en zone N, qui aménage des extensions, changements de destinations et autres annexes de constructions, ainsi qu'il a été dit précédemment, contrarierait l'orientation relative à l'extension limitée de l'urbanisation de cet espace si particulier proche du rivage prônée par le DOG du SCOT Provence Méditerranée, et ce d'autant qu'il se situe dans le secteur emblématique que constitue l'île du Levant à l'échelle du territoire couvert. L'appelant n'est ainsi pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré d'une incompatibilité du zonage au regard du DOG du SCOT. S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation : 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Aux termes de l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues à l'article R. 123-9. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme applicable : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 13. Le requérant maintient que la commune a commis une erreur manifeste dans l'appréciation du classement des parcelles du domaine d'Héliopolis en zone N dès lors que celles-ci sont raccordées à des réseaux suffisants et présentent un nombre significatif et une densité d'habitations analogue à des espaces urbanisés. Il persiste en particulier à soutenir qu'Héliopolis dispose de son propre réseau d'eau et que chaque construction est reliée au collecteur " plymouth " et pourvue d'un dispositif d'assainissement autonome. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette entité n'est pas équipée d'un réseau d'eau potable et qu'en raison de l'éloignement de l'île du Levant du continent, aucun projet de raccordement n'est sérieusement envisagé compte tenu de son coût. En outre, il ne ressort pas du dossier que les différents équipements existants auraient une capacité suffisante pour desservir des constructions au sens des dispositions précitées de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier que l'habitat, d'ailleurs parfois saisonnier, du secteur d'Héliopolis, domaine anciennement qualifié de " lotissement ", présente, à l'instar de ce type d'aménagement, un caractère diffus. En toute hypothèse, les auteurs d'un PLU ne sont pas liés par le classement résultant d'un ancien document d'urbanisme. La circonstance qu'un classement alternatif aurait été préférable est sans incidence. L'absence de caractéristique urbanistique du secteur est ainsi avérée. 14. De surcroit, la commune justifie de son parti d'aménagement au regard du caractère naturel et de la qualité esthétique du secteur, qui ressortent des pièces du dossier. Il ressort en particulier des documents graphiques du PLU en litige que le reste des parcelles composant l'île du Levant est classé en zone NL, secteur relatif aux espaces remarquables au titre de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, à l'exception de quelques espaces disséminés qui sont classés en zones UM ou Nm, lesquelles sont réservés aux constructions à usage de la défense nationale et aux activités militaires. Dans le respect du DOG du SCOT Provence Méditerranée qui classe comme remarquables ces espaces naturels des îles d'Hyères, qu'il reconnaît " pour leur forte valeur écologique ", les auteurs du PLU de la commune ont identifié l'île du Levant comme un site naturel majeur à protéger et à préserver. Cette île est au demeurant incluse dans le site Natura 2000 " Îles de Hyères " (ZPS) arrêté le 30 octobre 2002, intégrée dans l'aire d'adhésion du parc national de Port-Cros, et figure au sein d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) terrestre et marine de type II et d'une zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO), la majeure partie de l'île étant de surcroît grevée d'espaces boisés classés dont la protection est mentionnée au PADD. 15. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement retenu et de la vocation de la zone litigieuse, le conseil municipal de Hyères-les-Palmiers a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, classer les parcelles en litige en zone N. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 16. En se bornant à alléguer que depuis près de dix ans la collectivité n'a de cesse de rendre inconstructible le domaine d'Héliopolis et l'île du Levant en dépit de l'intérêt général et de la situation des îles de Porquerolles et Port-Cros, l'appelant ne démontre pas l'existence d'un quelconque détournement de pouvoir alors que le classement des parcelles en cause ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée de leurs caractéristiques compte tenu du parti pris d'urbanisme de la commune. 17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la demande de cristallisation des moyens de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande en annulation de la délibération en cause. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 18. L'exécution du présent arrêt n'implique pas de mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions aux fins d'injonction le cas échéant sous astreinte présentées par le requérant. Sur les frais liés au litige : 19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 20. Les dispositions précitées font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. C... qui doit être regardé, dans la présente instance, comme la partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. C... la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens par la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers prises ensemble. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C... versera à la métropole Toulon-Provence-Méditerranée et la commune de Hyères-les-Palmiers prises ensemble la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à la métropole Toulon-Provence- Méditerranée et à la commune de Hyères-les-Palmiers. Délibéré après l'audience du 4 juin 2020, où siégeaient : - M. Poujade, président, - M. Portail, président assesseur, - M. B..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2020. 8 N° 19MA00630 nb