CAA de LYON, 5ème chambre A - formation à 3, 02/05/2019, 18LY00697, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre A - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-02
Numéro : 18LY00697
Président : M. SEILLET
Rapporteur : Mme Agathe  DUGUIT-LARCHER
Commissaire du gouvernement : Mme BOURION
Avocat(s) : MISSET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... F... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 1er mars 2016 par laquelle le conseil municipal de Clénay a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1601257 du 20 décembre 2017, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 février 2018 et le 4 mars 2019, M. F..., représenté par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 20 décembre 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du 1er mars 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Clénay la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4°) de condamner la commune aux entiers dépens. M. F... soutient que : - le tribunal a écarté, sans le motiver, le moyen tiré de ce que le classement en zone 1AU des parcelles ZC 268 et ZC 272 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu de la présence de silos ; - dans la délibération du 26 avril 2011 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme le conseil municipal n'a pas délibéré sur les objectifs de révision du plan local d'urbanisme ; - il n'a pas arrêté au cours de cette délibération les modalités calendaires de la consultation de la population ; - aucun document d'information préalable n'ayant été communiqué aux conseillers municipaux avant la séance du 12 février 2013, il n'y a pas eu, en méconnaissance de l'article L. 155-33 du code de l'urbanisme, de débat préalable sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable ; - le plan local d'urbanisme a été adopté sans que les modalités de concertation de la population n'aient été respectées, ainsi que l'atteste le fait que le maire n'a pas communiqué la délibération du 26 avril 2011 lors de l'adoption de la délibération du 1er mars 2016 ; - les conseillers municipaux n'ont pas reçu une information suffisante pour délibérer en toute connaissance de cause sur l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme ; - la délibération du 1er mars 2016 approuvant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été affichée en mairie et la publication du 18 mars 2016 dans le journal le " Bien Public " ne mentionne pas cet affichage ; - la carte relative aux risques naturels d'inondation sur le territoire de la commune n'a pas été annexée au plan local d'urbanisme en méconnaissance de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme et ne figurait pas dans les débats ; - un conseiller municipal intéressé a pris part à l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du plan local d'urbanisme ; - le classement en zone UE ou AUE de terrains situés en zone d'inondabilité sans prescription particulière est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la création des emplacements réservés ER1, ER3 et ER10 n'était pas justifiée ; - le classement en zone 1AU des parcelles ZC 268 et ZC 272 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 1er février 2019, la commune de Clénay, représentée par Me B... conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. F... une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Clénay soutient que les moyens soulevés par M. F... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de MmeG..., première conseillère, - les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique, - et les observations de Me B..., représentant la commune de Clénay ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 26 avril 2011, le conseil municipal de la commune de Clénay a prescrit la révision générale de son plan local d'urbanisme. Par délibération du 1er mars 2016, il a approuvé cette révision. M. A... F..., habitant de la commune, relève appel du jugement du 20 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 1er mars 2016. Sur la régularité du jugement : 2. Le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à chacun des arguments soulevés par M. F..., a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que le classement en zone 1AU des parcelles ZC 268 et ZC 272 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu notamment de la présence de silos à grains. Sur la légalité de la révision du plan local d'urbanisme : En ce qui concerne la légalité externe : S'agissant de la délibération du 26 avril 2011 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme et relative aux modalités de la concertation : 3. Aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, applicable en cas de révision d'un plan local d'urbanisme en application de l'article L. 123-13 du même code, dans leur rédaction alors applicable : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet (par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé) ". L'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 26 avril 2011, dispose que : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision (par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé) du plan local d'urbanisme / (...) ". Il est précisé au cinquième alinéa du I du même article, applicable au présent litige, que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé). ". 4. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent.par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé 5. M. F... ne peut utilement faire valoir, à l'encontre de la délibération du 1er mars 2016 approuvant la révision du plan local d'urbanisme, que la délibération du 26 novembre 2011 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme serait illégale aux motifs que le conseil municipal n'aurait pas, d'une part, délibéré sur les objectifs de révision du plan et, d'autre part, arrêté les modalités calendaires de la consultation de la population. 6. La seule circonstance, à la supposer établie, que le maire n'aurait pas communiqué, lors de l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme par délibération du 1er mars 2016, la délibération du 26 avril 2011, qui a été visée dans la délibération du 1er mars 2016, n'est pas de nature à démontrer que les modalités de concertation prévues dans cette délibération n'auraient pas été respectées. S'agissant du débat préalable sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable : 7. D'une part, aux termes de l'article L. 153-33 du code de l'urbanisme : " La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. / Toutefois, le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables prévu par l'article L. 153-12 peut avoir lieu lors de la mise en révision du plan local d'urbanisme. (...) ". Aux termes de l'article L. 153-12 du même code : " Un débat a lieu au sein (...) du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. ". 8. D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 9. Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées. 10. Il ressort des pièces du dossier que le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables a eu lieu lors du conseil municipal du 12 février 2013 auquel les conseillers municipaux avaient été convoqués le 7 février 2013. Si M. F... fait valoir qu'aucun document d'information préalable n'avait été communiqué aux conseillers municipaux, la population de la commune de Clénay étant inférieure à 3 500 habitants, la convocation au conseil municipal n'avait pas à contenir de note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal, qui avaient eu, d'après les termes de la délibération, communication du projet d'aménagement et de développement durables avant la tenue de la réunion, n'auraient pas été mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées. S'agissant du contenu des annexes au plan local d'urbanisme : 11. Aux termes de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat. ". L'annexe au livre 1er de la partie réglementaire du code de l'urbanisme énumère la liste des servitudes d'utilité publique, parmi lesquelles figurent les servitudes liées à la sécurité publique, et notamment les plans de prévention des risques d'inondation. 12. D'une part, si la commune de Clénay se trouve soumise à un risque d'inondation, qui a notamment été identifié dans le cadre d'une étude réalisée par un bureau d'études en 2009, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle se trouve dans le champ d'un plan de prévention des risques d'inondation et aucune servitude d'utilité publique n'a été instituée sur le territoire de la commune au titre de ce risque. Par suite, le moyen tiré de ce qu'en méconnaissance de l'article L. 151-43 du code de l'urbanisme, la carte relative aux risques naturels d'inondation sur le territoire de la commune n'a pas été annexée au plan local d'urbanisme doit, en tout état de cause, être écarté. 13. D'autre part, la carte établie en 2009 par le bureau d'études faisant apparaître les périmètres inondables du territoire de la commune a été insérée dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que cette carte ne figurait pas dans les débats doit être écarté comme manquant en fait. S'agissant de l'information des conseillers municipaux pour délibérer sur l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme : 14. M. F... reprend en appel le moyen tiré de ce que les conseillers municipaux n'auraient pas reçu une information suffisante pour délibérer en toute connaissance de cause sur l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme, moyen auquel le tribunal a déjà répondu. Il y a lieu, par adoption des motifs des premiers juges, d'écarter ce moyen. S'agissant de la participation d'un conseiller municipal intéressé : 15. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. 16. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 17. Si M. C... E..., premier adjoint au maire, et membre de la " commission urbanisme " et de la " commission plan local d'urbanisme ", est propriétaire en indivision de la parcelle ZC 268 " La fourrée ", qui a été en partie classée en zone 1AU dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération litigieuse aurait, du fait de l'influence que ce conseiller aurait exercée, pris en compte son intérêt personnel. Il n'est, en particulier, pas établi, contrairement à ce qu'indique une attestation produite par le requérant, et au demeurant contredite par plusieurs attestations produites par la commune, que cet élu se serait engagé à céder gracieusement à la commune 1 700 m² de terrains en échange de la constructibilité de la parcelle ZC 268. S'agissant des modalités de publicité de la délibération ayant approuvé la révision : 18. Aux termes de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois (...) en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. (...) Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué. ". Aux termes de l'article R. 153-20 du même code : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / (...) / 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme ; (...) ". 19. Si M. F... soutient que la délibération ayant approuvé la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été affichée dans des conditions conformes aux exigences de l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme et que la mention faite dans le journal le " Bien Public " le 18 mars 2016 de l'adoption de cette délibération n'a pas mentionné cet affichage, une telle circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de la délibération. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 20. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / (par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé) ". 21. Il ressort des pièces du dossier, notamment du règlement du plan local d'urbanisme, de son illustration graphique et des orientations d'aménagement et de programmation, que l'emplacement réservé ER3, comprenant notamment la parcelle ZC 293, est prévu pour la création d'un accès à la zone 1AU " l'Arpin " et que l'emplacement réservé ER10, comprenant partiellement la parcelle ZC 290, a pour objet le prolongement d'un cheminement doux existant le long de la route de Marsannay permettant de relier la zone 1AU " La Fourée " au reste de la commune. Il suit de là que, contrairement à ce qui est soutenu, la création de ces deux emplacements réservés, qui poursuit un but d'intérêt général et se justifie par les choix urbanistiques de la commune, qui n'avait pas à justifier de projets plus précis, et dont la légalité doit s'apprécier à la date à laquelle la révision du plan local d'urbanisme a été approuvée, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 22. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, que la " délimitation des zones 1AU a été réalisée afin de renforcer l'aire de développement urbain immédiat de la commune ". Les parcelles ZC 268, " La Fourée ", et ZC 272, " l'Arpin ", se " situent dans la continuité de l'espace loisirs pour lequel la commune envisage de créer une nouvelle centralité villageoise autour d'un espace naturel de vie culturelle et sportive " et leur urbanisation répond à un besoin lié à l'accroissement de la population de la commune. Contrairement à ce que fait valoir M. F..., le raccordement de ces parcelles au réseau d'adduction d'eau, dont la capacité est suffisante, et au tout à l'égout ne pose pas de difficultés. Si une canalisation de gaz se trouve à proximité des parcelles en cause, la zone 1AU " l'Arpin " se situe entièrement à l'extérieur du périmètre de la servitude d'utilité publique induite par la présence de cette canalisation. La zone 1AU " La Fourée " se trouve, pour partie seulement, dans la zone située entre 75 mètres et 100 mètres de la canalisation dite " zone IRE (Effets irréversibles) " ou tout projet d'aménagement ou de construction est soumis à la consultation de GRTgaz dès le stade d'avant-projet sommaire. Ces prescriptions sont reprises à l'article 1AU 2 du règlement du plan local d'urbanisme, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières. Le préambule relatif à la vocation de la zone 1AU précise que " D'autres conditions d'aménagement et d'équipement s'appliquant à cette zone figurent dans le document "orientations d'aménagement" ". L'orientation d'aménagement et de programmation précise qu'au sein du secteur de " La Fourée " " Le secteur préférentiel de densité se trouve au Sud du secteur, secteur qui n'est pas concerné par les périmètres générés par la canalisation de gaz. ", ce qui démontre que la commune a pris en considération les contraintes et risques liés à l'existence de cette canalisation. Enfin, si M. F... se prévaut de la proximité des parcelles en cause des silos à grains de l'établissement de Dijon Céréales, soumis à autorisation sur la commune limitrophe de Saint Julien et qui a fait l'objet d'une étude de dangers en juillet 2005, complétée en juillet 2010, les parcelles en cause sont situées à plusieurs centaines de mètres du périmètre dans lequel il existe un danger potentiel en cas d'explosion des silos. Par suite, le classement des parcelles ZC 268, " La Fourée ", et ZC 272, " l'Arpin ", en zone 1AU n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 23. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que des terrains situés en zone inondable aient été classés en zone UE ou " AUE ". Par suite, le moyen tiré de ce que le classement de ces terrains en zone UE ou " AUE " sans prescription particulière serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 24. Il résulte de tout ce qui précède que M. F... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, les conclusions qu'il présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. F... une somme à verser à la commune de Clénay sur le fondement de ce même article. En l'absence de dépens, les conclusions présentées par M. F... et tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de la commune ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. F... et les conclusions de la commune de Clénay tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... F...et à la commune de Clénay. Délibéré après l'audience du 4 avril 2019 à laquelle siégeaient : M. Seillet, président, MmeG..., première conseillère, M. Savouré, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 mai 2019. 8 N° 18LY00697