Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 31/12/2014, 13NT03046, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-31
Numéro : 13NT03046
Président : Mme PERROT
Rapporteur : M. François  LEMOINE
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : JURASINOVIC

Vu la requête, enregistrée le 4 novembre 2013, présentée pour l'EARL de la Pommerais, dont le siège est lieudit "La Pommerais" à La Chapelle Chaussée (35630), par Me Jurasinovic, avocat au barreau d'Angers ; l'EARL de la Pommerais demande à la cour : 1°) de réformer le jugement n° 1102458 du 30 août 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes n'a que partiellement fait droit à sa demande en condamnant l'État à lui verser la somme de 25 000 euros en réparation du préjudice résultant des refus illégaux d'autorisation d'exploiter une surface de 24,12 hectares sur la commune de La Chapelle Chaussée qui lui ont été opposés par le préfet d'Ille-et-Vilaine les 8 février et 7 juillet 1999 et le 2 avril 2003 ; 2°) de condamner l'État à lui verser la somme de 299 139,40 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2010 et les intérêts capitalisés ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 784 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient : - qu'ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Rennes sa demande d'indemnisation n'était pas prescrite ; - que les refus d'autorisation d'exploiter censurés par le tribunal administratif de Rennes l'ont privée durant 14 ans de la possibilité d'exploiter la surface agricole objet du litige ; - que si les décisions de refus d'autorisation d'exploiter des 8 février et 7 juillet 1999 ont été annulées pour des motifs de légalité externe, le tribunal ne pouvait exiger d'elle qu'elle apporte la preuve que ces refus n'étaient pas légalement fondés ; qu'en se fondant sur les seules affirmations du préfet d'Ille-et-Vilaine qui faisaient valoir que la perte des terres en cause aurait eu pour effet de mettre en péril l'EARL de la Rousselais, les premiers juges ont renversé la charge de la preuve et commis une erreur de droit ; - que ces décisions étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'examen des demandes concurrentes n'avait pas porté sur l'intégralité des moyens de productions des deux exploitations candidates ; qu'ainsi, à défaut de preuve de ce que les décisions annulées par le tribunal administratif de Rennes auraient pu être légalement prises à la suite d'une procédure régulière, la responsabilité de l'Etat se trouve engagée ; - que c'est à juste titre que le tribunal administratif de Rennes a jugé que le refus d'autorisation d'exploiter qui lui a été opposé le 2 avril 2003 et a été annulé par un jugement de ce même tribunal du 18 janvier 2006 constituait un fait générateur de responsabilité pour l'État ; - que son droit à indemnisation est né le 1er octobre 2001, soit à compter de la prise d'effet du congé donné aux précédents preneurs des terres en litige ; que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes a estimé que son dommage avait pris fin le 6 janvier 2006 dès lors que le bail conclu avec Mme C...a été prorogé de plein droit jusqu'au 1er octobre 2013 ; que le préjudice dont elle est fondée à demander réparation couvre la période allant du 1er octobre 2001 au 1er octobre 2013 ; - que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, elle justifie de ses préjudices, notamment des frais d'expertise comptable, et produira les justificatifs liés au licenciement de son salarié et à l'emprunt souscrit ; que la perte des DPU présente un caractère certain ; qu'il ne peut lui être reproché de ne pas être en mesure d'apporter la preuve d'une perte d'exploitation de parcelles qu'elle n'a pu exploiter du fait des décisions préfectorales en cause puisqu'il s'agit d'un fait négatif qu'il est impossible d'établir ; qu'en limitant à 25 000 euros l'indemnisation mise à la charge de l'État, le tribunal administratif, alors que l'État ne contestait pas les sommes réclamées, a méconnu le principe d'égalité des armes ; que son préjudice moral n'est pas surévalué ; qu'elle a droit aux frais d'avocat excédant les sommes accordées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans les précédentes instances et qui constituent un préjudice propre ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 20 juin 2014 à l'Earl de la Rousselais, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 2 décembre 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut à titre principal à l'annulation du jugement attaqué et au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que la somme que le tribunal administratif de Rennes l'a condamné à verser à l'EARL de la Pommerais soit ramenée à une somme n'excédant pas 20 000 euros ; il fait valoir : - à titre principal, que les décisions de refus d'autorisation d'exploiter des 8 février et 7 juillet 1999, de même que celle du 2 avril 2003, étant légalement fondées, elles ne peuvent engager la responsabilité de l'État ; qu'il n'existe aucun lien de causalité directe entre les refus d'autorisation et les préjudices invoqués par l'EARL de la Pommerais ; - à titre subsidiaire, que la période d'indemnisation ne peut ni débuter dès le 1er octobre 2001, ni excéder le 6 janvier 2006 ; que la perte de marge ne saurait excéder 20 000 euros ; les autres préjudices invoqués ne sont pas justifiés ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural et de la pêche maritime ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 décembre 2014 : - le rapport de M. Lemoine, premier conseiller ; - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public ; - et les observations de Me Jurasinovic, avocat de l'EARL de la Pommerais ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 11 décembre 2014, présentée pour l'EARL de la Pommerais ; 1. Considérant que M. et MmeB..., associés de l'EARL de la Pommerais, ont sollicité en 1999 l'autorisation d'exploiter une surface supplémentaire de 24,12 hectares située sur le territoire de la commune de La Chapelle Chaussée (Ille-et-Vilaine), appartenant à M. et MmeA..., parents de MmeB..., et donnée à bail à M. et Mme C..., associés de l'EARL de la Rousselais ; que M. et Mme A...ont notifié à M. et Mme C... leur intention de ne pas renouveler le bail arrivant à échéance le 1er octobre 2001 et de reprendre ces surfaces au bénéfice de leur fille, associée de l'EARL de la Pommerais ; que les consorts C...ont alors contesté ce congé devant le tribunal paritaire des baux ruraux de Monfort-sur-Meu ; qu'après un avis défavorable de la commission départementale d'orientation agricole, le préfet d'Ille-et-Vilaine a, par une décision du 8 février 1999, confirmée le 7 juillet 1999 après un nouvel avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture du 24 juin 1999, refusé de délivrer l'autorisation d'exploiter les parcelles concernées sollicitée par l'EARL de la Pommerais ; que le tribunal administratif de Rennes, saisi par cette société, a, par un jugement du 19 juin 2002, annulé les deux refus ; que, par une décision du 20 novembre 2002 retirée et remplacée par une nouvelle décision du 2 avril 2003, le préfet d'Ille-et-Vilaine a à nouveau refusé d'accorder l'autorisation d'exploiter les mêmes parcelles ; que le tribunal administratif de Rennes, saisi par l'EARL de la Pommerais, a, par un deuxième jugement du 18 janvier 2006, annulé la décision du 2 avril 2003 ; qu'une nouvelle fois, par une décision du 17 mars 2006 rendue à la suite de l'avis défavorable de la commission départementale d'orientation de l'agriculture du 23 février 2006, le préfet d'Ille-et-Vilaine a réitéré son refus d'accorder à l'EARL de la Pommerais l'autorisation d'exploiter sollicitée et que l'EARL de la Pommerais s'est désistée du recours qu'elle avait formé contre cette dernière décision ; qu'estimant que les refus opposés à ses demandes constituaient des fautes de nature à engager la responsabilité de l'État, l'EARL de la Pommerais a saisi le préfet d'une demande indemnitaire qui a été rejetée ; qu'elle relève appel du jugement du 30 août 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes ensuite saisi n'a que partiellement fait droit à sa demande indemnitaire en condamnant l'État à lui verser la somme de 25 000 euros ; que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, quant à lui, demande, à titre principal, l'annulation du jugement attaqué et, à titre subsidiaire, que la somme que le tribunal administratif de Rennes l'a condamné à verser à l'EARL de la Pommerais soit réduite ; Sur la responsabilité de l'État : 2. Considérant, qu'en principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, sauf s'il apparaît que l'administration aurait pu prendre légalement la même décision et pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain ; qu'il est constant que tant les refus d'autorisation d'exploiter du préfet d'Ille-et-Vilaine des 8 février et 7 juillet 1999, qui reposaient sur les mêmes motifs tirés du risque d'atteinte à la viabilité de l'exploitation de l'EARL de la Rousselais, que la décision de refus d'autorisation d'exploiter du 2 avril 2003 ont été annulés par des jugements du tribunal administratif de Rennes qui sont passés en force de chose jugée ; qu'il est également constant que c'est pour le motif de fond tiré de la violation des dispositions du code rural et de la pêche maritime que le tribunal a expressément annulé la troisième des décisions qui avaient été contestées ; qu'il résulte de l'instruction, et contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, que les décisions du 8 février 1999 et du 7 juillet 1999 et celle du 2 avril 2003, qui ont ainsi qu'il a été dit été annulées pour des motifs de fond, n'auraient pu être légalement prises alors que l'EARL de la Pommerais remplissait les conditions requises pour obtenir l'autorisation d'exploiter les terres en litige ; que, par suite, ces décisions constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de l'État ; Sur l'évaluation des préjudices : 3. Considérant que les illégalités évoquées au point 2 imputables aux services de l'État engage la responsabilité de celui-ci pour autant qu'il en soit résulté, pour l'EARL de la Pommerais, un préjudice direct et certain trouvant sa cause dans celles-ci ; 4. Considérant, en premier lieu, que si l'EARL de la Pommerais invoque des préjudices relatifs au licenciement d'un salarié engagé en 1997 et licencié en mars 2010 et aux intérêts d'un emprunt de 80 000 euros souscrit par elle, elle n'établit pas le lien de causalité entre les sommes qu'elle demande à ce titre et les illégalités fautives ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que si l'EARL de la Pommerais demande à être indemnisée de la perte définitive des droits à paiement unique (DPU) attachés aux parcelles disputées, il résulte tant de l'expertise comptable produite que des écritures de la requérante que les exploitants preneurs en place ne lui ont pas cédé les droits à paiement unique attachés à ces parcelles après la fin définitive de leur bail le 1er octobre 2013 ; que, la perte des droits revendiquée ne trouvant pas son origine dans les décisions illégales du préfet d'Ille-et-Vilaine, l'EARL de la Pommerais n'est pas fondée à en obtenir l'indemnisation ; 6. Considérant, en troisième lieu, que l'EARL de la Pommerais demande à être indemnisée de la perte des quotas laitiers dont disposait l'EARL de la Rousselais au titre des même terres ; qu'il résulte toutefois des écritures mêmes de la requérante que l'EARL de la Rousselais a demandé le bénéfice de l'aide à la cessation de l'activité laitière (ACAL) et que ses références laitières ont, par conséquent, été versées dans la réserve nationale ; qu'ainsi, et alors que la l'EARL de la Pommerais ne démontre pas que la reprise des terres en cause aurait eu pour effet de lui transférer sans condition l'intégralité des 127 129 litres de lait en cause, le préjudice qu'elle invoque du fait de la perte de ces droits n'est pas en lien direct de cause à effet avec les fautes de l'administration mais résulte du choix effectué par le preneur en place ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que la perte de marge sur l'exploitation ainsi que les achats supplémentaires de fourrage invoqués résultent en revanche directement des décisions par lesquelles l'administration a fait obstacle à l'exploitation des surfaces en litige par l'EARL de la Pommerais ; que le préjudice qui en est résulté pour cette société doit être apprécié à compter du 1er octobre 2001, date à laquelle le congé qui avait été délivré aux preneurs aurait dû prendre effet si l'autorisation d'exploiter qu'elle sollicitait ne lui avait pas été refusée de manière illégale, et s'est prolongé jusqu'au 1er octobre 2013, date jusqu'à laquelle la prolongation du bail accordée de plein droit à Mme C...faisait obstacle à la reprise des terres, alors qu'en l'absence des décisions illégales les conditions de résiliation du bail auraient été remplies dès le 1er octobre 2001 ; que, compte tenu d'une perte de marge évaluée par l'expert au montant non contesté de 305 euros par an et par hectare, des achats supplémentaires de paille évalués à 2 000 euros par an, et déduction faite des produits du fermage et des charges d'exploitation afférentes à l'exploitation des terres, il sera fait, dans les circonstances de l'espèce, une évaluation du préjudice résultant directement et certainement des décisions fautives prises par le préfet d'Ille-et-Vilaine plus exacte que celle à laquelle ont procédé les premiers juges en condamnant l'État à verser à l'EARL de la Pommerais une somme de 85 000 euros à ce titre ; 8. Considérant, en cinquième lieu, qu'il n'est pas contesté que les associés de l'EARL de la Pommerais ont été privés illégalement durant douze années de l'exploitation de terres appartenant aux parents de l'un d'eux et ont dû engager plusieurs procédures juridictionnelles tant devant le juge administratif pour obtenir l'annulation de décisions illégales que devant le tribunal paritaire des baux ruraux ; qu'ils ont subi de ce fait un préjudice moral certain, dont il sera fait une juste appréciation en l'évaluant à 10 000 euros ; 9. Considérant, en dernier lieu, que l'EARL de la Pommerais demande l'indemnisation de frais d'avocats pour un montant total de 12 313,18 euros correspondant à 715 euros par an depuis 1999 pour l'ensemble des procédures qu'elle a dû engager pour faire valoir ses droits ; que les frais de justice, s'ils ont été exposés en conséquence directe d'une faute de l'administration, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration ; que toutefois, lorsque l'intéressé a fait valoir devant le juge une demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le préjudice est regardé comme intégralement réparé par la décision que prend le juge sur ce fondement ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, l'EARL de la Pommerais ayant pu bénéficier des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à l'occasion des diverses instances engagées par elle, les frais exposés pour sa défense ont fait dans ce cadre l'objet d'une appréciation d'ensemble qui exclut toute demande indemnitaire de ce chef sur un autre fondement juridique ; qu'il suit de là que la demande de réparation formulée au titre du préjudice constitué par les frais exposés lors des précédentes instances engagées par l'EARL de la Pommerais doit être rejetée ; qu'en revanche, l'expertise comptable ayant été utile à la résolution du litige, notamment quant à l'évaluation de la perte de marge de l'exploitation, l'EARL de la Pommerais est fondée à en obtenir le remboursement à hauteur de 1 300 euros ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'EARL de la Pommerais est fondée à demander que l'indemnité de 25 000 euros que le tribunal administratif de Rennes a condamné l'État à lui verser soit portée à la somme de 96 300 euros ; Sur les intérêts et leur capitalisation : 11. Considérant, d'une part, que la somme de 96 300 euros, mentionnée au point 10, allouée à l'EARL de la Pommerais doit être augmentée des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2010, date de la demande indemnitaire préalable adressée par elle au préfet d'Ille-et-Vilaine ; 12. Considérant, d'autre part, que pour l'application des dispositions de l'article 1154 du code civil, la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond ; que cette demande ne peut toutefois prendre effet que lorsque les intérêts sont dus au moins pour une année entière ; que, le cas échéant, la capitalisation s'accomplit à nouveau à l'expiration de chaque échéance annuelle ultérieure sans qu'il soit besoin de formuler une nouvelle demande ; que l'EARL de la Pommerais a sollicité la capitalisation des intérêts devant la cour dans sa requête enregistrée le 4 novembre 2013 ; que cette demande prend effet à compter de cette date, à laquelle les intérêts étaient dus pour une année entière, et à l'expiration de chaque échéance annuelle ultérieure ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EARL de la Pommerais et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La somme de 25 000 euros que l'État a été condamné par le tribunal administratif de Rennes à verser à l'EARL de la Pommerais est portée à 96 300 euros. Cette somme sera majorée des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2010. Les intérêts échus le 4 novembre 2013 seront capitalisés pour porter eux-mêmes intérêts à compter de cette date, puis à chaque échéance annuelle. Article 2 : Le jugement n°1102458 du tribunal administratif de Rennes du 30 août 2013 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3: Le surplus des conclusions de la requête de l'EARL de la Pommerais et les conclusions d'appel incident présentées par l'État sont rejetées. Article 4 : L'État versera à l'EARL de la Pommerais une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL de la Pommerais, au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement et à l'EARL de la Rousselais. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2014 à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - Mme Specht, premier conseiller, - M. Lemoine, premier conseiller, Lu en audience publique le 31 décembre 2014. Le rapporteur, F. LEMOINE Le président, I. PERROT Le greffier, M. D... La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT03046