CAA de LYON, 1ère chambre, 27/06/2023, 21LY02947, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-27
Numéro : 21LY02947
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : M. François  BODIN-HULLIN
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : LEXCAP

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 18 février 2020 par laquelle le conseil municipal de Les Vans (07140) a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 2003024 du 1er juillet 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande d'annulation de cette décision. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er septembre 2021 et le 1er juin 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. B... A..., représenté par Me Rouhaud, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 1er juillet 2021 ; 2°) d'annuler la décision du 18 février 2020 ; 3°) de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Les Vans au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le dossier soumis à enquête publique comporte des omissions et des insuffisances de nature à avoir nui à l'information du public et à influencer le sens de la décision, concernant en particulier les emplacements réservés, l'évaluation environnementale et l'articulation du rapport de présentation avec d'autres documents d'urbanisme ; - le classement des parcelles A 3838, A 3839, A 3842 et A 3844 est entaché d'une erreur de fait, le plan cadastral produit par la commune, qui n'est pas à jour, ne montrant pas l'ensemble des bâtiments construits autour du tènement ; - le classement de l'ensemble de ses parcelles en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu de leurs caractéristiques et d'incohérences avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2022, la commune de Les Vans, représentée par Me Champauzac, conclut au rejet de la requête, au sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme dans l'hypothèse où un vice invoqué serait retenu et à ce que soit mise à la charge de M. A... une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bodin-Hullin, premier conseiller ; - les conclusions de M. Laval, rapporteur public ; - les observations de Me Di Curzio substituant Me Champauzac, représentant la commune de Les Vans. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 16 décembre 2008, le conseil municipal de Les Vans a prescrit la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme, dont le projet a été arrêté le 11 juillet 2019. Au cours de l'enquête publique, qui s'est déroulée du 21 octobre au 26 novembre 2019, M. A..., propriétaire, seul ou en indivision, des parcelles cadastrées ... situées sur le territoire de cette commune, a contesté leur classement en zone naturelle. M. A... relève appel du jugement du tribunal administratif de Lyon du 1er juillet 2021 qui a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du conseil municipal de Les Vans du 18 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU). Sur la légalité de la délibération du 18 février 2020 : En ce qui concerne l'enquête publique : 2. D'une part, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". L'article R. 153-8 de ce code prévoit que " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. ". Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. ". En application de l'article R. 123-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, (...) ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; (...) ". 3. D'autre part, selon l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, [le projet de modification], éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 4. Si, par un avis du 10 octobre 2019, la direction départementale des territoires de l'Ardèche a relevé que des emplacements réservés mentionnés dans les différents documents constituant le projet de plan présentaient des incohérences ou des insuffisances, elle a précisé, en annexe de cet avis, de manière détaillée, les omissions retenues ainsi que les emplacements réservés concernés. Il en est de même s'agissant des observations émises dans l'avis de l'association Païolive du 10 octobre 2019 relevant, en points de vigilance, des difficultés de concordance entre des emplacements réservés et leurs représentations graphiques et quelques incohérences. Ces éléments ont permis à la commune de reprendre leur présentation graphique pour une meilleure lisibilité, d'en épurer la liste et de préciser leur destination, notamment dans un tableau intégré au rapport de présentation. Ces modifications ont été jointes en annexe 1 de la délibération en litige. Par ailleurs, la mission régionale de l'autorité environnementale, saisie en application de l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, a fait valoir le 15 octobre 2019, dans un avis de treize pages, ses observations sur l'évaluation environnementale incluse dans le rapport de présentation. Si elle a évoqué, comme le soutient M. A..., des manquements quant aux mesures affichées d'évitement, de réduction ou de compensation des incidences négatives du plan local d'urbanisme sur l'environnement dans le projet, le rapport de présentation, document public accessible au juge comme aux parties, présente dans un chapitre de sept pages de l'évaluation environnementale l'ensemble de ces mesures et le suivi des résultats de leur application. Il n'est pas établi, ni même allégué, que ces avis ne figuraient pas dans le dossier soumis à enquête publique de sorte que les omissions et incohérences relevées n'ont pas été de nature à nuire à l'information du public lors de cette enquête, ni, en tout état de cause, de nature à influencer le sens de la délibération contestée. Enfin, en tout état de cause, les modifications apportées au PLU après l'enquête ont pris en compte les avis émis au cours de celle-ci et n'ont pas remis en cause l'économie générale du projet. En ce qui concerne l'évaluation environnementale : 5. Le commissaire enquêteur a indiqué dans son rapport concernant l'évaluation environnementale qu'une " étude complète, reprise dans le rapport de présentation, liste une série de mesures réglementaires que le PLU devra intégrer afin de limiter les impacts environnementaux " et il n'est pas établi par les pièces produites que l'évaluation environnementale ne comporterait pas les informations exigées pour ce type d'études, au regard notamment de l'importance du plan et des enjeux environnementaux de la commune, qui comprend moins de 2 700 habitants et une superficie d'une trentaine de km², ni que cette étude n'aurait pas permis au public ou aux personnes publiques consultées d'appréhender les enjeux environnementaux existants et à venir, eux-mêmes suffisamment exposés. S'il apparaît, comme le souligne l'autorité environnementale, que l'évaluation environnementale présentée au cours de l'enquête publique ne comportait pas le résumé non technique des éléments exposés dans le rapport, prescrit par le 7° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme et qui a vocation à exposer clairement et simplement les principaux points de cette évaluation, cette dernière est présentée dans des termes clairs et simples, et a ainsi permis au public de disposer d'une information synthétique suffisante, d'être suffisamment informé et d'être en situation de comprendre le projet de PLU envisagé, y compris dans ses incidences environnementales et les mesures destinées à y remédier. Par suite, l'absence d'un tel résumé n'a pu, en l'espèce, nuire à l'information du public, ni, en tout état de cause, alors que, avant l'adoption de l'acte contesté, l'évaluation a été complétée par un résumé non technique, influer sur le sens de la délibération approuvant le PLU. En ce qui concerne le rapport de présentation : 6. Le rapport de présentation, complété, précise une liste de mesures pour éviter et réduire les conséquences dommageables du PLU sur l'environnement, et leur insuffisance ou absence de justification suffisante ne ressort pas des pièces du dossier. Le requérant, qui se borne à reprendre les termes de l'avis de la mission régionale de l'autorité environnementale recommandant de compléter le rapport de présentation sur quelques points et de les reprendre dans le projet de PLU, n'apporte aucune précision à son moyen tiré de ce qu'il " n'apparaîtrait pas " que le PLU aurait pris en compte les incidences environnementales et les mesures destinées à éviter, réduire ou compenser les incidences négatives du projet sur l'environnement. 7. Selon l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". 8. Le rapport de présentation reprend le potentiel démographique et foncier, en précisant l'objectif démographique à partir de 2019, la volonté de densifier les parties actuellement urbanisées ou celles strictement identifiées pour répondre au nombre de logements nécessaires, et détaille les modalités selon lesquelles le zonage retenu par le projet de PLU s'inscrit dans les objectifs de modération de la consommation de l'espace. Si M. A... relève que le rapport de présentation n'analyse la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers de la commune que jusqu'à l'année 2016 et non sur les dix dernières années précédant l'approbation du plan, le rapport de présentation présente toutefois une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers entre 2002 et 2016, qui doit être regardée comme suffisante, et l'intéressé n'apporte aucun élément de nature à établir que ces données seraient devenues obsolètes ou auraient fait l'objet de modifications ultérieures suffisamment substantielles pour infléchir un parti d'aménagement. La seule circonstance que l'analyse ne porte que jusqu'à l'année 2016 et non jusqu'à l'année 2019 ne permet ainsi pas de retenir une méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne le classement des parcelles du requérant : 9. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Par ailleurs, en vertu de l'article R. 123-8 du même code, ici applicable compte tenu de la date à laquelle a été prescrite l'élaboration du plan local d'urbanisme, sans qu'aucun élément du dossier ne permette d'établir que les auteurs du plan auraient opté pour l'application des dispositions des articles R. 151-1 et suivants de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; (...) / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 10. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 11. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) que les auteurs du PLU, confrontés à un fort développement résidentiel sur un modèle d'habitat individuel, ont entendu modérer la consommation de l'espace naturel et agricole avec la mise en place d'une politique urbaine plus dense, en privilégiant une densification conséquente des parties actuellement urbanisées et de leurs dents creuses et un renouvellement urbain comprenant une action de résorption des logements vacants, et en identifiant précisément les zones d'extension de l'urbanisation, au lieu-dit Boissède, ou encore les secteurs devant faire l'objet d'orientations d'aménagement et de programmation. Si ses auteurs ont acté un développement urbain au sein des zones résidentielles existantes, ils ont également fait état de leur volonté de stopper le mitage et l'étalement de l'urbanisation en fixant une délimitation franche des zones urbanisées et urbanisables, afin de préserver les unités paysagères de la commune et les espaces naturels et agricoles. Le document évoque enfin des dents creuses englobées dans des zones, dont la nature, en raison d'un fort développement de l'habitat individuel diffus, est difficile à déterminer et précise que toutes n'ont pas vocation à être densifiées. 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section n°s ... forment un tènement non bâti d'une superficie de 1 330 m², desservi par les réseaux et, au sud, par une voie publique, jouxtant quelques constructions et situé à une relative proximité des espaces publics, des équipements du centre bourg et d'un pôle défini comme structurant du centre-bourg. Il se trouve toutefois en arrière du front bâti de la rue du temple, dans un secteur où les constructions sont de plus en plus éparses et qui s'ouvre à l'est et au sud sur un vaste espace naturel débouchant ensuite sur le Plateau des Gras. Si M. A... soutient qu'un permis de construire a été délivré en 2018 sur les parcelles cadastrées section A n°s ..., il ne ressort pas des pièces produites que la construction ainsi autorisée, à usage d'abri de jardin selon la commune, et qui porte sur des parcelles d'une taille globale significative, pourrait elle-même être rattachée au centre urbain, étant au surplus relevé que l'ensemble des parcelles de ce secteur, y compris celles construites, sont classées en zone naturelle dans le plan contesté. La seule circonstance que ce bâtiment ne figurerait pas sur le plan cadastral alors qu'il aurait été construit dès le mois d'octobre 2018 ne constitue en tout état de cause pas une erreur de fait substantielle de nature à entacher le plan local d'urbanisme litigieux d'illégalité. Le classement du tènement appartenant à M. A... en zone N répond par ailleurs au parti pris d'urbanisme retenu, visant, ainsi qu'il a été dit, à limiter l'étalement urbain, y compris en évitant de combler systématiquement les dents creuses de zones urbanisées, et il ne présente pas d'incohérence avec le PADD. Dans ces conditions, alors même que les parcelles en litige, dont il est constant qu'elles supportent des arbres et arbustes, n'auraient pas d'intérêt écologique ou esthétique particuliers et qu'elles sont bordées au sud par une voie publique, leur classement en zone naturelle N ne procède pas d'une erreur de fait, ni d'une erreur manifeste d'appréciation, n'induisant pas davantage et en tout état de cause une inégalité de traitement avec d'autres parcelles non bâties classées en zone constructible qui sont situées dans des parties distinctes de la commune. Ce même classement n'est pas plus entaché d'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). 13. En second lieu, les parcelles cadastrées ..., dont l'une supporte une petite construction sur deux niveaux et un abri recouvert de tôles, sont localisées dans une zone à dominante naturelle le long du ruisseau de Barre qu'elles jouxtent. Elles ne peuvent être regardées comme implantées dans la continuité de l'enveloppe bâtie du centre bourg, quand bien même elles seraient desservies par les réseaux et à proximité des espaces publics et des équipements du centre bourg. Elles ne constituent pas davantage une dent creuse. La circonstance qu'elles sont en partie construites ne fait pas obstacle à ce qu'elles présentent un intérêt écologique, eu égard à leur superficie essentiellement à l'état de prairie, et à l'espace naturel dans lequel elles s'insèrent. Leur incohérence avec le PADD n'est pas plus établie, pour les mêmes motifs que ceux exposés précédemment. Les moyens invoqués ne peuvent dès lors, et en tout état de cause, qu'être écartés. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 18 février 2020. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. A... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Les Vans, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par la commune de Les Vans. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera à la commune de Les Vans une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Les Vans. Délibéré après l'audience du 6 juin 2023 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Claire Burnichon, première conseillère, M. François Bodin-Hullin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023. Le rapporteur, F. Bodin-Hullin La présidente, M. C... La greffière, D. Meleo La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, Une greffière, 2 N° 21LY02947