Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 21/10/2019, 421577, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2019-10-21
Numéro : 421577
Rapporteur : M. Arnaud Skzryerbak
Commissaire du gouvernement : Mme Marie Sirinelli
Avocat(s) : SCP MELKA - PRIGENT

Vu les procédures suivantes : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nancy de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 235 314 euros, assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation, en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait du défaut de transposition de l'article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. Par un jugement n° 1600995 du 29 septembre 2017, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 17NC02888 du 17 avril 2018, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé ce jugement et condamné l'Etat à verser à M. A... la somme de 3 959,15 euros assortie des intérêts légaux à compter du 7 décembre 2015 et de la capitalisation des intérêts à compter du 7 décembre 2016. 1° Sous le n° 421577, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés les 18 juin et 20 août 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler cet arrêt en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à ses conclusions indemnitaires ; 2°) réglant l'affaire au fond, de porter à 235 314 euros la somme que l'Etat a été condamné à lui verser, avec les intérêts légaux et leur capitalisation ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 421641, par un pourvoi enregistré le 19 juin 2018, la ministre des solidarités et de la santé demande au Conseil d'État : 1°) d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 17 avril 2018 ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de M. A.... .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 ; - la directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 ; - le code de commerce ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - la loi n° 94-678 du 8 août 1994 ; - la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 ; - la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 ; - loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 ; - l'ordonnance n° 2015-839 du 9 juillet 2015 ; - le décret n° 2007-1903 du 26 décembre 2007 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Arnaud Skzryerbak, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Melka - Prigent, avocat de M. A... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A..., ancien salarié de la société Ascometal, percevait depuis le 1er juillet 2002, en sus des prestations des régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaire, une pension de retraite supplémentaire versée par l'institution de retraite Usinor Sacilor et financée par des appels de fonds auprès de son ancien employeur. A la suite du placement en redressement judiciaire de la société Ascometal par un jugement du tribunal de commerce de Nanterre du 7 mars 2014, le mandataire judiciaire désigné par ce tribunal a, par un courrier du 14 avril 2014, informé M. A... de l'interruption du versement de sa pension de retraite supplémentaire au motif que la société Ascometal n'était plus en mesure d'honorer les appels de fonds de l'institution de retraite Usinor Sacilor. M. A... a déclaré la créance qu'il détenait sur la société Ascometal au titre de ses droits à pension pour un montant qu'il a évalué à 235 314 euros. La société Ascometal ayant été placée en liquidation judiciaire le 24 juillet 2014, M. A... a demandé au tribunal administratif de Nancy de condamner l'Etat à lui verser le montant de la créance qu'il détenait sur cette société en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait du défaut de transposition de l'article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. Par un jugement du 29 septembre 2017, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. Par un arrêt du 17 avril 2018, la cour administrative d'appel de Nancy, après avoir annulé le jugement du tribunal administratif, a condamné l'Etat à verser à M. A... la somme de 3 959,15 euros, assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts, en réparation de son préjudice. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre, M. A... et la ministre des solidarités et de la santé demandent l'annulation de cet arrêt dans la mesure où il leur fait respectivement grief. Sur le pourvoi de la ministre : En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 2. Aux termes de l'article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur, dont le délai de transposition expirait le 22 octobre 1983 et dont les dispositions ont été ultérieurement reprises à l'article 8 de la directive 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 relative à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur : " Les États membres s'assurent que les mesures nécessaires sont prises pour protéger les intérêts des travailleurs salariés et des personnes ayant déjà quitté l'entreprise ou l'établissement de l'employeur à la date de la survenance de l'insolvabilité de celui-ci, en ce qui concerne leurs droits acquis, ou leurs droits en cours d'acquisition, à des prestations de vieillesse, y compris les prestations de survivants, au titre de régimes complémentaires de prévoyance professionnels ou interprofessionnels existant en dehors des régimes légaux nationaux de sécurité sociale ". 3. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt Robins du 25 janvier 2007 (C-278/05), que ces dispositions doivent être interprétées en ce sens que si le financement des droits acquis à des prestations de vieillesse au titre des régimes qu'elles mentionnent ne doit pas nécessairement, en cas d'insolvabilité de l'employeur et d'insuffisance des ressources du régime considéré, être assuré par l'Etat lui-même ni être intégral, l'Etat doit toutefois prendre les mesures nécessaires, par exemple par la mise à la charge des employeurs d'une obligation d'assurance ou par la mise en place d'une institution de garantie, pour que chaque salarié, dans un tel cas, bénéficie au titre de ce régime de prestations de vieillesse correspondant au moins à la moitié de la valeur de ses droits acquis. 4. Pour sécuriser les droits des salariés et anciens salariés aux prestations des régimes supplémentaires de retraite, la loi du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives n° 92-49 et n° 92-96 des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des Communautés européennes a encadré, sous la dénomination d'institutions de retraite supplémentaire, les institutions paritaires qui, sans avoir le statut d'institutions de prévoyance, versaient des prestations de retraite s'ajoutant à celles servies par les institutions de retraite complémentaire. En particulier, son article 11 a inséré dans le code de la sécurité sociale un article L. 941-2 ainsi rédigé : " Les institutions de retraite supplémentaire constituent des provisions représentées par des actifs équivalents pour couvrir les engagements qu'elles prennent à l'égard de leurs membres participants et des bénéficiaires. La constitution des provisions peut être limitée à la couverture des engagements nés après la date de publication de la loi n° 94-678 du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives n° 92-49 et n° 92-96 des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des communautés européennes. / Toutefois, l'obligation instituée par l'alinéa précédent est également considérée comme remplie lorsque les engagements susvisés sont garantis : / 1° Par un organisme mentionné à l'article premier de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques ou mentionné à l'article premier de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit dans le cadre d'un contrat ou d'une convention souscrit soit par l'institution, soit par la ou les entreprises adhérentes ; / 2° Par des provisions constituées par la ou les entreprises adhérentes, dès lors que le risque lié à l'insolvabilité du ou des employeurs est couvert dans des conditions fixées par décret ". 5. En l'absence d'adoption du décret auquel renvoyaient ces dernières dispositions du 2° de l'article L. 941-2 du code de la sécurité sociale résultant de la loi du 8 août 1994, l'application de ces dispositions, prévoyant la faculté de satisfaire à l'obligation instituée par cet article par des provisions constituées par la ou les entreprises adhérentes, faculté dont le législateur avait entendu subordonner la mise en oeuvre à la couverture du risque d'insolvabilité de ces entreprises, était manifestement impossible. Toutefois, cette carence du pouvoir réglementaire n'a pas fait obstacle à l'entrée en vigueur des autres dispositions du même article L. 941-2, dont les trois premiers alinéas étaient suffisamment précis et pouvaient entrer en vigueur indépendamment de la faculté prévue par les dispositions de son 2°. Il en résulte que les engagements des institutions de retraite supplémentaire nés à compter du 11 août 1994 devaient être provisionnés par ces institutions ou garantis auprès d'une entreprise d'assurance, d'une institution de prévoyance, d'une mutuelle ou d'un établissement de crédit. 6. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression des institutions de retraite supplémentaire au plus tard le 31 décembre 2008 en leur ouvrant notamment la possibilité, dont a fait usage l'institution de retraite Usinor Sacilor, de se transformer en institutions de gestion de retraite supplémentaire, organismes dont le seul objet est la gestion administrative du ou des régimes de retraite supplémentaire ou d'indemnités de fin de carrière de leurs entreprises adhérentes. Le VI de l'article 116 de la loi dispose qu'un décret détermine les conditions dans lesquelles les institutions de retraite supplémentaire qui se transforment en institutions de gestion de retraite supplémentaire transfèrent à une institution de prévoyance, une entreprise d'assurance ou une mutuelle les provisions ou réserves qu'elles ont constituées. L'article 4 du décret du 26 décembre 2007 relatif au transfert par les institutions de gestion de retraite supplémentaire de leurs provisions ou réserves, pris pour l'application de ces dispositions, prévoit que les sommes ainsi transférées, sauf à ce qu'elles excèdent le montant des engagements correspondants, ne peuvent être utilisées que pour le paiement des prestations relatives à ces engagements et des éventuels frais de gestion des prestations, ainsi que pour le financement éventuel du surcroît de l'exigence de marge de solvabilité engendré par le transfert des provisions ou réserves. 7. Si le législateur a ainsi pris des mesures propres à garantir, contre le risque lié à l'insolvabilité des employeurs, les engagements portés par les institutions de retraite supplémentaire qui sont nés entre le 11 août 1994 et la transformation de ces institutions en institutions de gestion de retraite supplémentaire, en revanche, aucune disposition ne faisait obligation à une entreprise adhérant à une institution de gestion de retraite supplémentaire ni à une telle institution de couvrir les engagements antérieurs au 11 août 1994 ou postérieurs à la création de l'institution. Contrairement à ce que soutient la ministre des solidarités et de la santé en défense, ni les dispositions de l'article 115 de la loi du 21 août 2003 soumettant les entreprises à une contribution spécifique en cas de régime de retraite subordonnant la constitution de droits à prestations à l'achèvement de la carrière du salarié dans l'entreprise, ni celles de l'article 11 de la loi du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoyant des exonérations sociales pour favoriser la constitution de provisions destinées à couvrir des engagements de retraite supplémentaire ne peuvent être regardées comme assurant une complète transposition des objectifs de l'article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980. La nécessité de compléter la transposition de la directive a d'ailleurs conduit à l'adoption de l'ordonnance du 9 juillet 2015 relative à la sécurisation des rentes versées dans le cadre des régimes de retraite mentionnés à l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale. Ainsi, à la date à laquelle la société Ascometal a été placée en redressement judiciaire puis liquidée, les dispositions législatives et réglementaires applicables ne garantissaient pas que les salariés, en cas d'insolvabilité de leur employeur, puissent, quelle que soit la date de naissance des engagements, bénéficier de prestations de retraite supplémentaire correspondant au moins à la moitié de la valeur de leurs droits acquis au titre d'un tel régime. 8. Par suite, pour les motifs mentionnés par la présente décision, qui n'impliquent l'examen d'aucune circonstance de fait et qui doivent être substitués à ceux retenus par l'arrêt attaqué dont ils justifient sur ce point le dispositif, le moyen tiré de ce que la cour administrative d'appel de Nancy aurait commis une erreur de droit en jugeant que l'Etat n'avait pas pris, à cette date, les mesures nécessaires à la complète transposition de l'article 8 de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94, doit être écarté. 9. En outre, il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt Hogan et autres du 25 avril 2013 (C-398/11), que la nature et l'étendue de l'obligation incombant aux États membres en vertu de l'article 8 de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94, ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, ont été claires et précises au plus tard à compter du prononcé de l'arrêt Robins cité ci-dessus, à savoir le 25 janvier 2007, y compris pour les engagements nés antérieurement à cette date, et que, par conséquent, une législation nationale qui aboutit à ce qu'en cas d'insolvabilité de son employeur un travailleur ne perçoive pas la moitié au moins de la valeur de ses droits à retraite supplémentaire constitue en soi une violation caractérisée des obligations de l'Etat membre concerné. Par suite, et en tout état de cause, la ministre n'est pas fondée à soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit en retenant la responsabilité de l'Etat du seul fait d'un défaut de transposition de la directive sans rechercher si celui-ci caractérisait une méconnaissance manifeste et grave des limites qui s'imposaient à son pouvoir d'appréciation. En ce qui concerne la prescription : 10. Aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". 11. Si le fait générateur du dommage invoqué par M. A... est constitué par le défaut de transposition de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94, le préjudice dont il demande à être indemnisé ne consiste pas, comme le soutient la ministre, en la perte de chance de bénéficier de mesures garantissant ses droits à pension en cas d'insolvabilité de son employeur mais en la perte de ces droits eux-mêmes, en raison de cette insolvabilité. Ce préjudice n'a pu naître et son étendue être déterminée avant le placement de la société Ascometal en redressement judiciaire, le 7 mars 2014, et l'interruption consécutive du versement à M. A... de sa pension de retraite supplémentaire. Par suite, la cour n'a ni commis d'erreur de droit ni inexactement qualifié les faits de l'espèce en jugeant que la créance de M. A... n'était pas atteinte par la prescription quadriennale à la date du 7 décembre 2015 à laquelle il a adressé sa demande préalable d'indemnisation à l'administration. En ce qui concerne l'imputabilité du préjudice : 12. Pour juger que le préjudice de M. A... était imputable aux seules carences de l'Etat dans la transposition de la directive 80/987, la cour a estimé qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à M. A... et à la société Ascometal. D'une part, ainsi que l'a jugé la cour, il ne saurait être reproché à M. A... de n'avoir engagé aucune démarche à l'égard de son ancien employeur en vue de sécuriser ses droits à retraite supplémentaire. D'autre part, la ministre ne peut utilement soutenir, s'agissant des droits à retraite supplémentaire nés avant le 11 août 1994, que le préjudice de M. A... trouve son origine dans l'absence d'externalisation des provisions constituées par la société Ascometal pour la couverture de ses engagements de retraite, dès lors qu'il incombait à l'Etat, en vertu de l'article 8 de la directive 80/987, de prendre les mesures propres à garantir que chaque travailleur perçoive la moitié au moins de ses droits à retraite supplémentaire en cas d'insolvabilité de son employeur, au besoin en obligeant les entreprises à externaliser leurs engagements. Il résulte, en revanche, de ce qui a été dit aux points 5 à 7 que les droits à retraite supplémentaire de M. A... nés entre le 11 août 1994 et la liquidation de sa retraite le 1er juillet 2002 auraient dû être garantis par un organisme assureur ou un établissement de crédit ou bien provisionnés par l'institution de retraite Usinor Sacilor et les provisions correspondantes ultérieurement transférées dans des conditions garantissant leur utilisation pour le paiement des prestations relatives à ces engagements. Dès lors, la perte des droits à pension acquis au titre de la période comprise entre le 11 août 1994 et le 1er juillet 2002, à la suite de l'insolvabilité de la société Ascometal, n'est pas directement imputable à la faute résultant du caractère incomplet de la transposition de l'article 8 de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94. Par suite, la ministre est, dans cette mesure, fondée à soutenir que la cour a inexactement qualifié les faits de l'espèce en jugeant que l'intégralité du préjudice subi par M. A... était imputable à une faute de l'Etat. En ce qui concerne le caractère certain du préjudice : 13. C'est au terme d'une appréciation souveraine, exempte de dénaturation, que la cour a estimé, par un arrêt qui est suffisamment motivé sur ce point, que l'actif disponible de la société Ascometal ne permettait pas, dans le cadre de la procédure de liquidation judiciaire ouverte à son encontre, de régler la créance de M. A.... Elle n'a pas commis d'erreur de droit en en déduisant que le préjudice du requérant, en dépit de la déclaration de sa créance au passif de la société, présentait un caractère certain. Enfin, la ministre ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 643-11 du code de commerce selon lesquelles " Le jugement de clôture de liquidation judiciaire pour insuffisance d'actif ne fait pas recouvrer aux créanciers l'exercice individuel de leurs actions contre le débiteur (...) " pour soutenir que la cour aurait commis une erreur de droit en admettant le caractère indemnisable du préjudice invoqué. Sur le pourvoi de M. A... : 14. En premier lieu, en jugeant que la directive 80/987 n'imposait de garantir que la moitié des droits à pension des travailleurs en cas d'insolvabilité de leur employeur et en en tirant les conséquences sur l'évaluation du préjudice du requérant, la cour n'a pas soulevé d'office un moyen, dont elle aurait dû informer les parties, mais s'est bornée, dans le cadre de son office, à délimiter les obligations découlant du texte dont M. A... invoquait la méconnaissance à l'appui de sa demande indemnitaire. M. A... n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que la cour aurait statué au terme d'une procédure irrégulière. 15. En deuxième lieu, d'une part, M. A... ne peut se prévaloir d'aucun principe " d'intangibilité " des droits à pension qui impliquerait que l'Etat en garantisse le financement. D'autre part, si les conséquences d'une perte de droits à pension sont plus lourdes pour les retraités que pour des actifs encore éloignés de l'âge de la retraite, il n'apparaît pas, dans les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la part limitée de sa pension de retraite supplémentaire dans le total des pensions que perçoit M. A... et à la circonstance que cette pension était financée exclusivement par l'employeur, qu'une perte plafonnée à la moitié des droits à pension devrait être regardée comme manifestement disproportionnée au regard de l'obligation de protection des intérêts des travailleurs salariés découlant de l'article 8 de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94. Par suite, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel, M. A... n'est pas fondé à soutenir que la cour administrative d'appel de Nancy aurait commis une erreur de droit en jugeant que l'obligation de garantie pesant sur l'Etat ne s'élevait qu'à la moitié seulement des droits à pension, y compris pour les personnes retraitées. 16. En troisième lieu, en revanche, il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt Grenville Hampshire du 6 septembre 2018 (C-17/17), que l'article 8 de la directive 80/987, remplacée par la directive 2008/94, exige que la protection qu'il prévoit soit assurée pendant toute la durée de la retraite. Par suite, la complète transposition de la directive supposait que M. A... puisse bénéficier, postérieurement à la survenue de l'insolvabilité de son employeur, de prestations de vieillesse correspondant au moins à la moitié de la valeur des droits à retraite supplémentaire auxquels il pouvait encore prétendre à cette date. Dès lors, en jugeant que la garantie de la moitié des droits acquis à pension de retraite supplémentaire résultant de l'article 8 de la directive devait être appréciée de façon globale sur toute la durée de la retraite et en déduisant par suite du préjudice indemnisable de M. A... le montant des prestations que ce dernier avait perçues antérieurement à l'insolvabilité de son employeur, la cour a commis une erreur de droit. 17. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy doit être annulé en tant qu'il statue sur le lien de causalité entre la faute de l'Etat et le préjudice invoqué par M. A... et sur l'évaluation de ce préjudice. 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 17 avril 2018 de la cour administrative d'appel de Nancy est annulé en tant qu'il statue sur le lien de causalité entre la faute de l'Etat et le préjudice invoqué par M. A... et sur l'évaluation de ce préjudice. Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Nancy dans la mesure de la cassation prononcée. Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la ministre des solidarités et de la santé est rejeté. Article 4 : Les conclusions de M. A... présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et à la ministre des solidarités et de la santé.