CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 27/02/2017, 16MA00243, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-02-27
Numéro : 16MA00243
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : M. Laurent  MARCOVICI
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : SCP INTER-BARREAUX IAFA (ALLAM - FILLIOL - ABBOU)

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... E...et M. D... A...ont demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler les articles 4, 8, 10, 12, 21 et 26 de la délibération n° 16 du 20 juin 2014 du conseil municipal de la commune d'Istres qui adopte son règlement intérieur et, d'autre part, d'annuler la délibération n° 237/2014 du 25 septembre 2014 du conseil municipal de la commune d'Istres, qui abroge la délibération du 20 juin 2014 et approuve son règlement intérieur. Par un jugement n° 1406002 et 1408393 du 1er décembre 2015, le tribunal administratif de Marseille a, d'une part, annulé l'article 12 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune d'Istres voté dans sa délibération du 20 juin 2014, en ce qu'il impose aux conseillers municipaux d'adresser au maire leurs questions orales dans un délai de cinq jours avant les séances du conseil municipal, ainsi que l'article 26 du règlement intérieur voté par les délibérations du 20 juin 2014 et 25 septembre 2014 en ce qu'il conduit à imposer un nombre réduit de caractères pour l'expression des conseillers municipaux de l'opposition, et d'autre part, enjoint à la commune d'Istres de procéder à l'édiction et au vote de nouvelles dispositions portant sur les conditions de présentation des questions orales et les modalités d'expression des groupes politiques d'opposition dans le bulletin municipal dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 22 janvier 2016 sous le n° 16MA00243, la commune d'Istres, représentée par Me F..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1406002 et 1408393 du 1er décembre 2015 en tant qu'il annule, d'une part, l'article 12 du règlement intérieur du conseil municipal d'Istres issu de la délibération du 20 juin 2014 et, d'autre part, lui enjoint de procéder à l'édiction et au vote de nouvelles dispositions portant sur les conditions de présentation des questions orales ; 2°) de mettre à la charge de M. E... et M. A... la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les juges de première instance auraient dû prononcer un non-lieu à statuer sur le règlement intérieur abrogé du 20 juin 2014 ; - il n'y avait pas lieu de prononcer une injonction ; - l'article 12 du règlement intérieur de la délibération du 20 juin 2014, qui imposait un délai de 5 jours, était raisonnable et ne portait pas une atteinte excessive à la liberté d'expression. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2016, M. B... E...et M. D... A..., représentés par Me G..., demandent à la Cour : 1°) de rejeter la requête de la commune d'Istres ; 2°) par la voie de l'appel incident d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1406002 du 1er décembre 2015 en ce qu'il a rejeté les demandes d'annulation des articles 4, 8, 10 et 21 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune d'Istres ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Istres la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le maire de la commune d'Istres n'ayant pas été régulièrement habilité pour agir en justice, l'appel est irrecevable ; - l'article 4 de la délibération du 20 juin 2014 est illégal, en ce qu'il prévoit le principe d'une autorisation préalable pour toute retransmission de la séance du conseil municipal par des moyens de communication audiovisuelle ; - l'article 8 sur le temps de parole des conseillers municipaux de l'opposition a été réduit dans des proportions telles qu'il porte atteinte à leur droit d'expression ; - l'ordre du temps de parole est arbitraire ; - l'article 10 du règlement intérieur ne précise pas le cadre et le contenu du débat d'orientation budgétaire, en méconnaissance de l'article L. 2311-1 du code général des collectivités territoriales, privant les conseillers municipaux d'une information suffisante, notamment sur le contenu de la note de synthèse ; - l'article 21, insuffisamment précis, ne peut autoriser le maire à exercer ses pouvoirs de police de l'assemblée à l'encontre des conseillers municipaux et entretient une confusion entre pouvoirs de police de l'assemblée et pouvoirs de président de séance du conseil municipal, en méconnaissance de l'article L. 2121-16 du code général des collectivités territoriales. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les conclusions de l'appel incident dirigées contre les articles 4, 10 et 21 du règlement intérieur sont irrecevables comme présentant à juger des litiges distincts de l'appel principal. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Marcovici, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - les observations de Me C... substituant MeF..., représentant la commune d'Istres, et celles de Me G..., représentant M. E... et M. A.... 1. Considérant que, par une délibération du 20 juin 2014, le conseil municipal de la commune d'Istres a adopté son règlement intérieur, puis l'a modifié par délibération du 25 septembre 2014 ; que par jugement du 1er décembre 2015, le tribunal administratif de Marseille a, d'une part, annulé l'article 12 du règlement intérieur dans sa délibération du 20 juin 2014, en ce qu'il impose aux conseillers municipaux d'adresser au maire leurs questions orales dans un délai de cinq jours avant les séances du conseil municipal, ainsi que l'article 26 du règlement intérieur voté par les délibérations du 20 juin 2014 et du 25 septembre 2014 en ce qu'il conduit à imposer, compte tenu de la police de caractère et de l'interligne requis, un nombre réduit de caractères pour l'expression des conseillers municipaux de l'opposition, et, d'autre part, a enjoint à la commune d'Istres de procéder à l'édiction et au vote de nouvelles dispositions portant sur les conditions de présentation des questions orales et les modalités d'expression des groupes politiques d'opposition dans le bulletin municipal dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement ; que la commune d'Istres relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé l'article 12 de la délibération du 20 juin 2014 sur les questions orales et l'a enjoint de procéder à l'édiction et au vote de nouvelles dispositions portant sur les conditions de présentation des questions orales ; que par la voie de l'appel incident, M. B... E...et M. D... A... relèvent appel de ce jugement en ce qu'il a rejeté leur demande d'annulation des articles 4, 8, 10 et 21 de la délibération du 20 juin 2014 ; Sur les conclusions de la commune d'Istres : Sur la recevabilité de l'appel : 2. Considérant que par délibération du 14 avril 2014, le conseil municipal de la commune d'Istres a donné délégation, sur le fondement des dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales au maire afin " d'intenter au nom de la commune les actions en justice ou défendre la commune dans les actions intentées contre elle, devant les juridictions suivantes : a) Saisine et représentation devant les 3 juridictions de l'ordre administratif (Tribunal Administratif, Cour Administrative d'Appel, Conseil d'Etat) pour les contentions de l'annulation, les contentieux de pleine juridiction en matière contractuelle, de responsabilité administrative " ; qu'ainsi, les défendeurs ne sont pas fondés à soutenir que le maire ne disposerait pas d'une habilitation régulière lui permettant de relever appel du jugement attaqué ; que la fin de non-recevoir invoquée ne peut qu'être écartée ; Sur le non-lieu à statuer : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3.500 habitants et plus, le conseil municipal établit son règlement intérieur dans les six mois suivant son installation. Le règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif. " ; 4. Considérant qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu'il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution ; que, dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive ; 5. Considérant que par une première délibération votée le 20 juin 2014, le conseil municipal de la commune d'Istres a adopté son règlement intérieur en application de l'article 2121-8 précité ; que par une seconde délibération votée le 25 septembre 2014, il a annulé cette première délibération et adopté un nouveau règlement intérieur ; que, dès lors que la seconde délibération du 25 septembre 2014 contestée dans les délais de recours contentieux n'était pas devenue définitive, c'est à bon droit que les juges de première instance ont statué sur les conclusions de la requête dirigée contre la délibération du 20 juin 2014 et ont refusé de faire droit aux conclusions à fin de non-lieu à statuer présentées par la commune ; S'agissant de l'article 12 du règlement intérieur issu de la délibération du 20 juin 2014 portant sur les questions orales : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3.500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions " ; qu'il résulte de ces dispositions que les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit de poser des questions orales ayant trait aux affaires de la commune dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat ; que l'exercice de ce droit est cependant réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante ; 7. Considérant que selon l'article 12 du règlement intérieur adopté par la délibération du 20 juin 2014 : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Chaque liste peut poser deux questions orales par séance. Les questions orales doivent être rédigées et adressées au maire au moins 5 jours francs avant la date fixée par (sic) la séance du conseil municipal. Passé ce délai, l'inscription sera automatiquement faite au prochain conseil municipal (..). La question orale ne donne pas lieu à débat. Elle est énoncée en début de séance par le maire ou par un adjoint au maire désigné en séance. Aucune intervention ne peut avoir lieu sur cette question. " ; 8. Considérant que la fixation d'un délai de cinq jours francs avant la séance du conseil municipal dans lequel les questions orales ne peuvent plus être adressées au maire porte une atteinte non justifiée par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal ; que la commune d'Istres n'est, par suite, pas fondée à soutenir que c'est à tort que le jugement attaqué, qui n'a commis aucune confusion entre " questions orales " et " ordre du jour " ou bien entre " l'envoi préalable des questions " et " l'envoi préalable de l'ordre du jour ", a annulé les dispositions de son règlement intérieur sur ce point ; Sur l'injonction prononcée par les premiers juges : 9. Considérant que le tribunal administratif de Marseille a annulé les dispositions de l'article 12 du règlement intérieur de la délibération du 20 juin 2014 en ce qu'il impose aux conseillers municipaux d'adresser au maire leurs questions orales dans un délai de cinq jours avant les séances du conseil municipal et enjoint à la commune d'Istres de procéder à l'édiction et au vote de nouvelles dispositions portant sur les conditions de présentation des questions orales dans le bulletin municipal ; que toutefois la délibération n° 237/2014 du 25 septembre 2014, antérieure au jugement, par laquelle le conseil municipal de la commune d'Istres a approuvé le règlement intérieur, a adopté un nouvel article 14 dans son règlement intérieur réglementant la présentation des questions et leur examen ; qu'ainsi la demande à fin d'injonction, comme aurait dû le constater le tribunal, était devenue sans objet ; que, par suite, l'article 2 du jugement attaqué doit être annulé ; Sur l'appel incident : 10. Considérant que l'appel principal, comme il a été dit, ne porte que sur les dispositions de l'article 12 relatif aux modalités selon lesquelles sont posées les questions orales ; que l'appel incident, en ce qu'il conteste les articles 4, 10 et 21 du règlement intérieur issu de la délibération du 20 juin 2014 portant respectivement sur la présence de la presse et la retransmission et enregistrement, sur le débat d'orientation budgétaire et sur la police de l'assemblée est irrecevable comme portant sur des litiges distincts de l'appel principal ; En ce qui concerne la légalité de l'article 8 du règlement intérieur issu de la délibération du 20 juin 2014 portant sur la limitation du temps de parole des conseillers municipaux : 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-29 du code général de collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 dudit code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure " et qu'aux termes de l'article L. 2121-19 du même code : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal. " ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article 8 du règlement intérieur du 20 juin 2014 : " La parole est accordée par le maire aux membres du conseil municipal qui la demandent uniquement sur les affaires inscrites à l'ordre du jour. La parole est prise dans l'ordre déterminé par le maire. Seuls le maire, le rapporteur et l'adjoint délégué disposent du temps de parole qu'ils jugeront utile. Le temps de parole est reparti de la manière suivante pour chaque point de l'ordre du jour : Groupe Nous sommes Istres : 15 minutes ; Groupe Istres Bleu Marine : 6 minutes ; Groupe Istres Entressen à gauche : 3 minutes ; Groupe Place aux Istréens : 3 minutes. L'ordre de prise de parole est établi de la façon suivante : 1 : Istres Bleu marine ; 2/ Place aux Istréens ; 3 Istrées Entressen à gauche" ; 13. Considérant qu'il résulte des dispositions des articles 2121-7 et suivants du code général de collectivités territoriales, et notamment des articles L. 2121-29 et L. 2121-12 précités, que les conseillers municipaux ont un droit à l'expression pour les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal ; que la demande d'annulation de ces dispositions ne présente pas à juger un litige distinct de l'appel principal ; qu'en limitant à six ou trois minutes le temps de parole de certains conseillers municipaux s'agissant de ces affaires, sauf en ce qui concerne le rapporteur, le maire et l'adjoint délégué, le conseil municipal de la commune d'Istres n'a pas méconnu le droit à l'expression des conseillers municipaux ; que, par suite, c'est à bon droit que les juges de première instance ont considéré que l'article 8 du règlement intérieur n'était pas entaché d'illégalité ; que les conseillers municipaux M. E... et M. A... ne sont pas fondés à en demander l'annulation ; 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions " ; qu'aux termes de l'article 12 du règlement contesté : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Chaque liste peut poser deux questions orales par séance .Les questions orales doivent être rédigées et adressées au maire au moins 5 jours francs avant la date fixée par (sic) la séance du conseil municipal. Passé ce délai, l'inscription sera automatiquement faite au prochain conseil municipal (...). La question orale ne donne pas lieu à débat. Elle est énoncée en début de séance par le maire ou par un adjoint au maire désigné en séance (...) " ; que si la question est énoncée en début de séance par le maire ou un adjoint, l'article 12 rappelle le droit qui appartient aux conseillers municipaux d'exposer en séance leurs questions ; que l'article 12 ne prive donc pas les conseillers municipaux du droit de poser eux-mêmes leurs questions ; qu'ainsi l'article 12, dans la mesure qui vient d'être rappelée, ne porte pas atteinte aux droits d'expression des conseillers municipaux ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 16. Considérant qu'il n'y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de ne faire droit ni à la demande de la commune, ni à celle de M. E... et M. A..., fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D É C I D E : Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille du 1er décembre 2015 est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune d'Istres est rejeté. Article 3 : Les conclusions présentées par M. E... et M. A... par la voie de l'appel incident sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Istres, à M. B... E...et M. D... A.... Copie en sera adressée au préfet de des Bouches-du-Rhône. Délibéré après l'audience du 13 février 2017, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Marchessaux, premier conseiller. Lu en audience publique, le 27 février 2017. 2 N° 16MA00243