Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre (formation à 3), 11/12/2012, 11BX03130, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 6ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-11
Numéro : 11BX03130
Président : M. JACQ
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : M. BENTOLILA
Avocat(s) : TUCCOO-CHALA

Vu la requête, enregistrée le 1er décembre 2011 présentée pour M. Galery X, demeurant ... par Me Tuccoo-Chala, avocat ; M. X demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0900390 en date du 11 octobre 2011 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Biarritz en date du 19 décembre 2008 approuvant le principe d'une gestion du service de l'eau potable par voie d'affermage et adoptant l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public conclue avec la Lyonnaise des Eaux, et à l'annulation de l'article 3 de l'avenant n° 15 à cette convention prévoyant une tarification privilégiée pour les gros consommateurs d'eau, que sont la commune et le golf municipal, et tendant à enjoindre au maire de Biarritz de lui communiquer le rapport sur le prix et la qualité du service de l'eau potable pour l'année 2007 et de le présenter au prochain conseil municipal ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Biarritz en date du 19 décembre 2008 en ce qu'elle approuve le principe d'une gestion du service de l'eau potable par voie d'affermage et adopte l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public conclue avec la Lyonnaise des Eaux, et d'annuler l'article 3 de l'avenant n° 15 à cette convention prévoyant une tarification privilégiée pour les gros consommateurs d'eau que sont la commune et le golf municipal ; 3°) d'enjoindre au maire de Biarritz de lui communiquer le rapport sur le prix et la qualité du service de l'eau potable pour l'année 2007, de le présenter au prochain conseil municipal, et d'assortir cette injonction d'une astreinte de 300 euros par jour, passé le délai d'un mois après la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de condamner la commune de Biarritz à lui verser la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'ordonnance en date du 21 mars 2012 reportant la clôture de l'instruction au 17 avril 2012 Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 novembre 2012 : - le rapport de Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller ; - les conclusions de M. Bentolila rapporteur public ; et les observations de Me Corbier-Labasse substituant Me Cambot, avocat de la commune de Biarritz ; 1. Considérant que, par une délibération en date du 19 décembre 2008, le conseil municipal de la commune de Biarritz a, d'une part, approuvé le principe d'une gestion du service de l'eau potable par voie d'affermage et d'autre part, a adopté l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public conclue avec la Lyonnaise des Eaux, avenant destiné à proroger de neuf mois la durée d'exécution du contrat venant à terme, dans l'attente de l'achèvement des études nécessaires au lancement d'une procédure de mise en concurrence ; que cet avenant contient notamment un article 3 prévoyant une tarification privilégiée pour les gros consommateurs d'eau que sont la commune et le golf municipal ; que M. X, conseiller municipal, a demandé au tribunal administratif d'annuler ladite délibération et d'annuler l'article 3 de l'avenant n°15, au motif qu'il opérait un transfert de charges sur les usagers domestiques au profit de la commune et du golf ; qu'il fait appel du jugement du tribunal administratif de Pau en date du 11 octobre 2011 qui a rejeté ces demandes ; Sur l'exception de non lieu à statuer : 2. Considérant, comme l'ont déjà relevé à juste titre les premiers juges, que si la délibération du 19 décembre 2008 et l'avenant n° 15 au traité de concession d'exploitation du service de distribution d'eau potable conclu avec la société Lyonnaise des eaux France portaient sur l'établissement des tarifs de l'eau pour une période de neuf mois seulement, il n'en demeure pas moins que la délibération contestée et l'avenant litigieux, qui n'ont pas été retirés, ont produit leurs effets ; que, dès lors, la requête susvisée conserve un objet ; qu'en outre, la délibération du même jour par lequel le conseil municipal a adopté un nouveau mode de gestion de la distribution d'eau n'est en tout état de cause pas devenue sans objet ; qu'il n'y a donc pas lieu de prononcer un non-lieu à statuer, comme le réclame la commune de Biarritz ; Sur les fins de non-recevoir : 3. Considérant, en premier lieu, que la requête d'appel contient une critique du jugement ; que par suite, elle n'en constitue donc pas la reproduction intégrale ; 4. Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que soutient la Lyonnaise des Eaux, la délibération attaquée ainsi que l'article 3 de l'avenant n° 15 ont été produits en première instance par M. X ; 5. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que M. X ait attaqué, par une seule requête plusieurs décisions ne suffit pas à rendre ladite requête irrecevable, dès lors que les décisions attaquées présentent un lien suffisant entre elles ; qu'en l'espèce, les trois décisions contestées, au demeurant réunies sous le même numéro de délibération, que sont le choix de l'affermage du service de l'eau potable, la prorogation de la délégation de service public et la fixation des tarifs, présentent ce lien suffisant ; 6. Considérant, en dernier lieu, que les clauses réglementaires d'un contrat sont par nature divisibles de l'ensemble du contrat ; que les clauses tarifaires d'un contrat de délégation de service public constituent des clauses réglementaires ; que doit être ainsi écartée la fin de non-recevoir tirée de ce que M. X serait insusceptible de contester devant le juge de l'excès de pouvoir le seul article 3 de l'avenant n° 15, portant fixation des tarifs de l'eau ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 7. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'aux termes de l'article L. 1411-4 du CGCT : " Les assemblées délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux prévue à l'article L. 1413-1. Elles statuent au vu d'un rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire. " ; qu'aux termes de l'article L. 1411-6 du même code : " Tout projet d'avenant à une convention de délégation de service public entraînant une augmentation du montant global supérieure à 5% est soumis pour avis à la commission visée à l'article L. 1411-5. L'assemblée délibérante qui statue sur le projet d'avenant est préalablement informée de cet avis. " ; 8. Considérant que M. X fait valoir que ne lui ont pas été communiqués, préalablement à la séance du conseil municipal du 19 décembre 2008, les rapports du maire pour 2006 et 2007 sur le prix et la qualité du service, les rapports de la commission de contrôle des comptes de l'entreprise délégataire, prévue aux articles R. 2222-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, ainsi que la délibération par laquelle la municipalité a créé cette commission et que, par suite, en tant que conseiller municipal, son information n'a pas été suffisante au sens des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales précités ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier que lui ont été communiqués le rapport d'activité de l'exercice 2007 ainsi que le rapport sur les comptes 2005 à 2007 présentés en commission consultative des services publics locaux et en commission des finances ; que le maire a en outre joint à la convocation des conseillers municipaux l'étude comparative des coûts des services, l'audit technico-économique, le rapport d'activité du service pour le dernier exercice, le compte prévisionnel de l'exercice 2009, ainsi que le rapport sur les comptes du service adopté par la commission des services publics locaux pour les exercices 2005, 2006 et 2007 ; qu'ainsi, à défaut de mise sur pied de la commission de contrôle prévue aux articles R. 2222-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, ont été communiqués tous les documents existants, lesquels contenaient, au demeurant, pour l'essentiel, les informations figurant dans les documents que le requérant se plaint de ne pas avoir reçus ; que dans ces conditions, et alors que les exigences des articles L. 1411-4 et L. 1411-6 du code général des collectivités territoriales ont été respectées, le conseil municipal disposait des informations nécessaires relatives, d'une part, à la fixation des tarifs de l'eau devant faire l'objet de l'avenant n° 15 et d'autre part, à l'approbation du principe d'une gestion du service public de l'eau potable par voie d'affermage pour une durée de quinze ans ; que par suite, le moyen tiré d'une méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Biarritz applique des tarifs de l'eau différenciés en fonction du volume consommé, de la saison et de l'usager ; que, par l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public concédée à la Lyonnaise des Eaux pour la distribution de l'eau potable, et notamment par son article 3 qui en constitue les clauses tarifaires, le conseil municipal a fixé, pour un usager domestique, pour la période d'avril à septembre inclus, la partie proportionnelle du prix à 0,5868 euro / m3 et pour la période d'octobre à mars à 0,2169 euro / m3 pour une consommation n'excédant pas 72 m3 et à 0,5868 euro/ m3 pour une consommation supérieure à 72 m3 ; qu'il a également décidé que les gros consommateurs industriels et commerciaux bénéficieront d'un rabais sur la partie proportionnelle du tarif de 10 % entre 8 000 m3 et 25 000 m3, de 20 % de 25 000 m3 à 50 000 m3 et de 30 % au-delà ; qu'enfin il a fixé la partie proportionnelle du prix pour les services municipaux à 0,04520 euro / m3 et celle des golfs municipaux à 0,2852 euro / m3 ; que M. X fait valoir que la fixation de ces tarifs privilégiés ne se justifie pas pour la commune et encore moins pour le golf et crée une atteinte au principe d'égalité des usagers en réalisant un transfert de charge important sur les consommateurs domestiques au profit de la commune et du golf ; 10. Considérant, d'une part, que les dispositions de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 n'obligent pas les assemblées délibérantes des collectivités publiques ou établissements publics dont relève le service d'eau à instituer un tarif uniforme par mètre cube prélevé ; qu'elles peuvent légalement instituer un tarif dégressif ou progressif, en fonction des tranches de consommation ; qu'une telle progression peut résulter de l'institution d'un tarif d'eau comportant une partie fixe et une partie proportionnelle au volume d'eau prélevé ; que, d'autre part, la fixation de tarifs différents applicables pour un même service rendu à diverses catégories d'usagers d'un service public implique, à moins qu'elle ne soit la conséquence nécessaire d'une loi, soit qu'il existe entre les usagers des différences de situation appréciables, soit qu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service ou de l'ouvrage commande cette mesure ; qu'elle suppose, dans l'un comme l'autre cas, que la différence de tarifs ainsi instituée ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des circonstances ou des objectifs qui la motivent ; 11. Considérant, d'une part, que la commune de Biarritz, qui représente le plus gros consommateur d'eau du réseau, assume des missions d'intérêt général et finance notamment les équipements et les branchements nécessaires à la distribution d'eau potable ; que, par suite, compte tenu de ces spécificités, en fixant la partie proportionnelle du prix pour les services municipaux à 0,045 euro / m3, le conseil municipal n'a pas porté atteinte au principe d'égalité entre les usagers ; que, d'autre part, la commune de Biarritz est, soit directement, soit indirectement, l'actionnaire majoritaire de la société d'économie mixte des deux golfs de Biarritz, qui sont des golfs municipaux ; que ces golfs, gros consommateurs, constituent un élément d'attraction touristique important qui s'insère dans les missions d'intérêt général poursuivies par la commune ; que cependant, en fixant à 0,28  / m3 la partie proportionnelle réclamée à la société des golfs de Biarritz et en accordant ainsi à cette société un rabais supplémentaire de 32 % sur les tarifs des consommateurs industriels et commerciaux les plus importants, le conseil municipal a introduit, compte tenu de ce que les golfs prélèvent des quantités importantes d'eau sur les nappes phréatiques dans un contexte de raréfaction de la ressource en eau, une tarification préférentielle ne répondant pas à une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation, et partant, une discrimination disproportionnée par rapport aux différences objectives de situation entre ces golfs et les autres usagers, que ce soit les usagers industriels et commerciaux ou les usagers domestiques ; que dans ces conditions, il y a lieu d'annuler la délibération du 19 décembre 2008 en ce qu'elle décide de la fixation de tarifs de l'eau préférentiels pour le golf pour la période du 1er janvier au 30 septembre 2009 ainsi que l'article 3 de l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public en ce qu'il fixe des tarifs préférentiels pour le golf ; 12. Considérant que si la commune de Biarritz demande qu'en cas d'annulation de la grille tarifaire, la cour en module les effets dans le temps en déterminant la date d'effet de ladite annulation, elle n'établit pas en quoi une telle annulation aurait des effets négatifs (rétroactifs) importants (pour l'usager) alors que, contrairement à ce qu'elle prétend, l'article 3 de l'avenant n° 15, divisible du reste du contrat, est seul en cause et uniquement en ce qu'il fixe des tarifs préférentiels pour le golf ; 13. Considérant en dernier lieu qu'à supposer même que M. X ait entendu soulever un moyen tiré d'un détournement de pouvoir, en faisant notamment valoir que beaucoup de conseillers municipaux sont également membres de la société d'économie mixte gérant le golf " et font ainsi bénéficier la ville et le golf d'avantages illégaux " " alors même qu'ils sont chargés, pour le compte des usagers, d'administrer le service de l'eau potable ", ce moyen n'est pas suffisamment étayé pour permettre à la juridiction d'en apprécier le bien-fondé ; que par suite, le détournement de pouvoir n'est pas établi ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que M. X est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2008 en ce qu'elle décide de la fixation de tarifs de l'eau préférentiels pour le golf pour la période du 1er janvier au 30 septembre 2009 et à l'annulation de l'article 3 de l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public en ce qu'il fixe des tarifs préférentiels pour le golf ; Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 15. Considérant que le présent arrêt rejette la requête de M. X en ce qu'elle tendait à l'annulation de la décision, contenue dans la délibération du 19 décembre 2008, approuvant le principe d'une gestion du service de l'eau par voie d'affermage ; que, par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ; Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la commune de Biarritz à verser à M. X la somme de 1 000 euros au titre dudit article ; qu'en revanche, il n'y a pas lieu de condamner ce dernier à verser à la commune de Biarritz et à la Lyonnaise des Eaux les sommes que celles-ci réclament au titre de ce même article ; DECIDE Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau en date du 11 octobre 2011 est annulé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 2 : La délibération prise le 19 décembre 2008 par le conseil municipal de la commune de Biarritz, en ce qu'elle décide de la fixation de tarifs de l'eau préférentiels pour le golf pour la période du 1er janvier au 30 septembre 2009, et l'article 3 de l'avenant n° 15 à la convention de délégation de service public, en ce qu'il fixe des tarifs préférentiels pour le golf pour la même période, sont annulés. Article 3 : La commune de Biarritz est condamnée à verser à M. X la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Il n'y a pas lieu de condamner M. X à verser à la commune de Biarritz et à la Lyonnaise des Eaux les sommes que celles-ci réclament au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 6 Nos 11BX03130