CAA de NANTES, 4ème chambre, 15/12/2023, 22NT02797, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-12-15
Numéro : 22NT02797
Président : M. LAINÉ
Rapporteur : Mme Laure  CHOLLET
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SELARL PUBLI-JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... et C... B... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 6 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Grand'Landes a refusé la cession d'une partie du chemin rural " E... " à leur profit. Par un jugement n° 1907781 du 28 juin 2022, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 26 août 2022, 13 avril 2023 et 27 avril 2023, M. et Mme B..., représentés par Me Plateaux, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures : 1°) d'annuler ce jugement du 28 juin 2022 du tribunal administratif de Nantes ; 2°) à titre principal, de constater l'inexistence de la décision du conseil municipal portant acquisition dans sa propriété du chemin dit " E... ", puis son classement en chemin rural ainsi que l'inexistence de la délibération du 7 décembre 2017, et par voie de conséquence, de celles du 6 juin 2019 et 2 juin 2020 ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du 6 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Grand'Landes a refusé la cession d'une partie du chemin rural " E... ", à leur profit ainsi que la délibération du 2 juin 2020 confirmant ce refus ; 4°) d'enjoindre à la commune de Grand'Landes de leur proposer la cession du bien concerné, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Grand'Landes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué n'est pas signé en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; il n'est pas motivé s'agissant des conclusions à fin de constater l'inexistence de la délibération du 7 décembre 2017 ; - la délibération du 6 juin 2019 est entachée d'une incompétence négative de l'auteur de l'acte " dans la mesure où son auteur a refusé d'exercer ses prérogatives à l'issue d'une appréciation personnalisée " ; - la délibération du 6 juin 2019 est entachée d'une double erreur de fait dès lors que l'immeuble en litige n'appartient pas au domaine public et que la société Enedis peut y accéder ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le chemin en litige n'est plus affecté à l'usage du public et que l'intérêt général commandait sa cession à leur profit ; - elle est entachée d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure en ce qu'elle a pour objectif de les contraindre à accepter la signature d'un contrat de bail ; - ils justifient de la propriété du chemin de desserte dit " E... " et il convient de saisir le juge judiciaire à titre préjudicielle en cas de contestation de cette propriété par la commune ; la délibération du 6 juin 2019 méconnaît l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, porte une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété et méconnaît les articles L. 141-1 et suivants du code de la voirie routière. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 1er mars et 24 avril 2023, la commune de Grand'Landes, représentée par Me Tertrais, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de M. et Mme B... est irrecevable dès lors que la délibération du 6 juin 2019 confirme une délibération du 7 décembre 2017, devenue définitive ; les conclusions à fin de constater l'inexistence de la délibération du 7 décembre 2017 sont irrecevables, faute d'avoir été présentées en première instance et constituent une demande nouvelle en appel ; les premiers juges n'étaient pas tenus de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune dès lors que la requête a été rejetée au fond ; - les conclusions tendant, à titre principal, à constater l'inexistence matérielle de la décision de la commune portant acquisition dans la propriété de la commune du chemin dit " E... " puis son classement en chemin rural, tout comme celles tendant à constater l'inexistence de la délibération du 6 juin 2019 et de celle du 2 juin 2020 sont nouvelles en appel et par suite, irrecevables ; en tout état de cause, les requérants ne justifient pas de la propriété du chemin en litige par la production d'un acte notarié qui ne décrit pas l'emprise du " chemin d'accès " qu'il évoque ; - s'il est fait état dans la délibération du 6 juin 2019 du domaine public de la commune, il s'agit d'une erreur de plume sans incidence sur sa légalité ; à titre subsidiaire, la commune demande une substitution de motifs en faisant valoir que le chemin de E... constitue un chemin rural qui relève de son domaine privé que M. et Mme B... ne peuvent arbitrairement s'approprier ; - les autres moyens soulevés par M. et Mme B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Chollet, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique ; - et les observations de Me De Lambilly, substituant Me Plateaux, représentant M. et Mme B... et F..., représentant la commune de Grand'Landes. Une note en délibéré, présentée pour M. et Mme B..., a été enregistrée le 8 décembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B... sont propriétaires, sur le territoire de la commune de Grand'Landes (Vendée), d'une maison d'habitation située sur les parcelles ZX n° 1, n° 30 et n° 34, desservie par le chemin rural dit " E... ". En 2017, M. et Mme B... ont demandé au maire de la commune l'acquisition de ce chemin rural, ce qui leur a été refusé par délibération du conseil municipal du 7 décembre 2017. Après avoir fait édifier un portail sur l'emprise du chemin en aval de leur propriété afin d'en empêcher l'accès aux tiers, et avoir été mis en demeure à deux reprises de procéder à l'enlèvement de ce portail, M. et Mme B... ont, à nouveau, par un courrier du 10 mai 2019, proposé au maire de la commune d'acquérir une portion du chemin rural. Par la délibération contestée du 6 juin 2019, le conseil municipal de la commune de Grand'Landes a refusé à nouveau la cession d'une partie du chemin rural de " E... " aux requérants. M. et Mme B... relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Nantes du 28 juin 2022 rejetant leur demande tendant à l'annulation de cette délibération du 6 juin 2019 et demandent en outre, devant la cour, que soit constatée l'inexistence de la décision du conseil municipal portant acquisition dans sa propriété du chemin dit " E... ", puis son classement en chemin rural, ainsi que l'inexistence de la délibération du 7 décembre 2017, et par voie de conséquence, de celles du 6 juin 2019 et 2 juin 2020, ainsi que l'annulation de la délibération du 2 juin 2020 confirmant le refus du 6 juin 2019. Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Grand'Landes : 2. Les conclusions tendant à constater l'inexistence " de la décision de la commune portant acquisition dans sa propriété du chemin dit " E... ", puis son " classement en chemin rural ", qui doivent être requalifiées comme demandant l'annulation de ces décisions, ont été présentées pour la première fois en appel. Par suite, elles sont irrecevables. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué comporte les signatures prévues à l'article R. 741-7 du code de justice administrative. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce jugement serait irrégulier faute de comporter ces signatures doit être écarté. 4. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que les premiers juges n'ont pas visé et n'ont pas répondu aux conclusions tendant à " constater l'inexistence de la délibération du 7 décembre 2017 ", qui auraient dû au demeurant être requalifiées en demande d'annulation de la délibération du 7 décembre 2017, pas davantage s'agissant des conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 2 juin 2020. Par suite, le jugement attaqué est entaché d'irrégularité et doit, pour ce motif et dans cette mesure, être annulé. Il y a lieu, pour la cour, de se prononcer immédiatement sur ces conclusions par la voie de l'évocation et de statuer, par la voie de l'effet dévolutif de l'appel, sur les autres conclusions présentées par M. et Mme B.... Sur la légalité de la délibération du 7 décembre 2017 et de la délibération du 2 juin 2020 : 5. Les requérants ne soulèvent aucun moyen à l'encontre des délibérations du 7 décembre 2017 et du 2 juin 2020, qui sont produites en défense par la commune de Grand'Landes. Leurs conclusions à fin d'annulation doivent, par suite, être rejetées. Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il statue sur la légalité de la délibération du 6 juin 2019 : 6. En premier lieu, l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour (...) assurer le paiement des impôts (...) ". Une personne ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d'un bien qu'elles ont pour objet de protéger et à laquelle il aurait été porté atteinte. 7. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme B..., ils ne justifient pas, par la production de l'acte notarié du 9 janvier 2014, de la propriété du chemin rural dit " E... ". Il ressort de cette pièce que les requérants ont acquis les parcelles ZW n° 1, ZW n° 30 et ZW n° 34 qui, selon les annexes 2 et 3 de cet acte, ne comprennent pas ledit chemin rural. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ". L'article L. 161-2 de ce code dispose que : " L'affectation à l'usage du public est présumée, notamment par l'utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale. / (...). ". Par ailleurs, l'article L. 161-3 dispose que " Tout chemin affecté à l'usage du public est présumé, jusqu'à preuve du contraire, appartenir à la commune sur le territoire de laquelle il est situé. ". Enfin, aux termes de l'article L. 161-10 de ce même code : " Lorsqu'un chemin rural cesse d'être affecté à l'usage du public, la vente peut être décidée après enquête par le conseil municipal, à moins que les intéressés groupés en association syndicale conformément à l'article L. 161-11 n'aient demandé à se charger de l'entretien dans les deux mois qui suivent l'ouverture de l'enquête. / (...). ". 9. En indiquant " Monsieur D... donne lecture au Conseil Municipal du courrier de M. B... A... (...) exposant une demande d'acquisition d'une partie du chemin communal desservant sa propriété. (...) Le Conseil Municipal, après en avoir délibéré, refuse à l'unanimité, la cession d'une partie du chemin communal dit E..., au bénéfice de M. B... ", le conseil municipal a exercé l'appréciation qui lui incombait et n'a pas méconnu les dispositions des articles L. 161-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime prescrivant notamment les conditions de cession des chemins ruraux. Dès lors, le moyen tiré de ce que la délibération du 6 juin 2019 serait entachée d'incompétence négative doit être écarté. 10. En troisième lieu, si, d'une part, il est fait référence dans la délibération contestée au domaine public de la commune, cette erreur de plume est, toutefois, sans incidence sur la légalité de cette décision dès lors que celle-ci n'est pas fondée sur l'appartenance du chemin de " E... " au domaine public de la commune et par suite sur son inaliénabilité. D'autre part, si les requérants soutiennent que les réseaux électriques étaient accessibles pour leur entretien à la date de la délibération contestée en dépit de la mise en place d'un portail, que le poteau électrique qui posait problème a été ultérieurement déplacé pour être enterré et que l'incorporation du chemin dans leur propriété ne ferait pas obstacle à l'intervention de la société Enedis, les photographies qu'ils produisent ne permettent pas de justifier de leurs allégations. Dans ces conditions, la décision contestée n'est pas entachée d'erreurs de fait de nature à la rendre illégale. 11. En quatrième lieu, lorsqu'il est soutenu que l'aliénation d'un chemin rural est possible du fait d'une désaffectation résultant d'un état de fait, caractérisé notamment par la circonstance qu'il n'est plus utilisé comme voie de passage et qu'il ne fait plus l'objet de la part de l'autorité communale d'actes réitérés de surveillance ou de voirie, il appartient au juge, qui apprécie souverainement cet état de fait, de tenir compte, pour cette appréciation, de l'éventuelle irrégularité de la situation ayant empêché l'utilisation de ce chemin et des contestations qu'elle a, le cas échéant, suscitées. 12. A la date de la délibération en litige, aucun élément du dossier ne permet de remettre en cause la présomption d'affectation à l'usage du public du chemin rural de " E... ". M. et Mme B... ne sont en effet pas fondés à se prévaloir de l'installation d'un portail soutenu par deux murets sur ce chemin par leurs soins sans autorisation légale, ni de la circonstance non justifiée qu'ils entretenaient ce chemin depuis de nombreuses années, alors surtout que la commune a produit des factures de travaux de voirie datées du 30 novembre 2011 illustrant qu'elle ne se désintéresse pas de l'entretien du chemin. La circonstance que la circulation sur ce chemin prendrait fin une fois dépassée, d'est en ouest, la propriété des requérants, n'est pas de nature à remettre en cause cette présomption qui résulte de la seule condition que ce chemin soit utilisé comme voie de passage. En tout état de cause, il résulte des dispositions de l'article L. 161-10 du code rural et de la pêche maritime que la vente d'un chemin rural n'est qu'une faculté pour l'autorité compétente alors même qu'un chemin ne serait plus affecté à l'usage du public. Par suite, la délibération du 6 juin 2019 n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 13. En dernier lieu, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir d'un courrier d'un conseiller municipal de la commune de Grand'Landes du 16 mai 2019, qui selon ses termes, ne reflète que sa " position personnelle " pour soutenir que la délibération du conseil municipal du 6 juin 2019 est entachée d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à demander l'annulation des délibérations des 7 décembre 2017 et 2 juin 2020 et ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 6 juin 2019. Leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Grand'Landes au titre de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 28 juin 2022 est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions de M. et Mme B... tendant à l'annulation des délibérations des 7 décembre 2017 et 2 juin 2020. Article 2 : La demande présentée par M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Nantes tendant à l'annulation des délibérations des 7 décembre 2017 et 2 juin 2020, tout comme le surplus des conclusions de leur requête devant la cour sont rejetés. Article 3 : Il est mis à la charge de M. et Mme B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Grand'Landes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et C... B... et à la commune de Grand'Landes. Délibéré après l'audience du 28 novembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Chollet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2023. La rapporteure, L. CHOLLET Le président, L. LAINÉ Le greffier, C. WOLF La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT02797