Conseil d'État, 6ème - 1ère chambres réunies, 28/04/2017, 397837, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2017-04-28
Numéro : 397837
Rapporteur : M. Jean-Baptiste de Froment
Commissaire du gouvernement : Mme Suzanne von Coester

Vu la procédure suivante : Par un arrêt n° S2016-0091 du 15 janvier 2016, la Cour des comptes a constitué MM. C...etA..., agents comptables successifs de l'Office national des forêts, débiteurs envers l'établissement à hauteur respectivement de 12 457,30 euros et 46 459 euros augmentés des intérêts à compter, respectivement, du 29 mars 2014 et du 31 mars 2014. Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 mars et 27 octobre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre des finances et des comptes publics demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) réglant l'affaire au fond, de constater la décharge des comptables au titre des exercices concernés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des juridictions financières ; - le code forestier ; - la loi n° 63-156 du 23 juin 1963 ; - le décret n° 53-707 du 9 août 1953 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; - l'instruction codificatrice n° 02-072- M95 du 2 septembre 2002, notamment son annexe 11 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean-Baptiste de Froment, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public. 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes qu'entre 2010 et 2012, les deux agents comptables successifs de l'Office national des forêts (ONF), MM. C...etA..., ont procédé au paiement d'indemnités de fonction au président du conseil d'administration de l'ONF fixées par la lettre du 8 mars 2010 des ministres chargés de l'agriculture, de l'écologie et du budget ; que, par un arrêt du 15 janvier 2016, contre lequel le ministre des finances et des comptes publics se pourvoit en cassation, la Cour des comptes a estimé qu'ils n'avaient pas exercé leur contrôle sur la production des pièces justificatives des dépenses ainsi effectuées, dès lors qu'ils ne disposaient pas d'un arrêté ministériel fixant le montant des indemnités en cause ; qu'elle les a déclarés débiteurs à l'encontre de l'ONF des montants payés, soit respectivement 12 457, 30 euros au titre de l'année 2010 et 46 459, 95 euros au titre des années 2010 à 2012 ; 2. Considérant que pour apprécier la validité des créances, les comptables publics doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu'à ce titre, il leur revient d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si toutes les pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d'une part, complètes et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l'objet de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée ; 3. Considérant qu'en vertu de l'article 215 du décret du 29 décembre 1962 applicable au litige, tout établissement public à caractère industriel et commercial doté d'un comptable public est, en principe, doté d'une liste des pièces justificatives qui lui est propre, préparée par l'agent comptable et proposée par l'ordonnateur à l'agrément du ministre des finances ; que l'instruction codificatrice n° 02-072-M95 du 2 septembre 2002 portant réglementation budgétaire, financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial comporte, à son annexe n° 11, une nomenclature des pièces justificatives, qui, sans être exhaustive, précise cependant les justificatifs exigibles pour certaines opérations comptables des établissements publics à caractère industriel et commercial ; que, si elle n'a pas le caractère d'une nomenclature applicable au sens de l'article 47 du décret du 29 décembre 1962, cette instruction est, eu égard à son objet et à ses caractéristiques, un document de référence pour le comptable d'un tel établissement public ; qu'ainsi, en l'absence d'une liste des pièces justificatives propre à l'établissement public ou dans le silence de celle-ci sur une opération déterminée, il appartient au comptable de se référer à la nomenclature annexée à cette instruction pour exiger les pièces justificatives correspondantes de l'ordonnateur ; que lorsque cette nomenclature comporte pour l'opération en cause la production d'un acte administratif, il appartient au comptable public d'identifier le cas échéant, au regard des dispositions législatives et règlementaires qui sont applicables à l'établissement public dont il est l'agent comptable, l'acte qui doit être produit à titre de pièce justificative pertinente et nécessaire à l'exercice de son contrôle ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article L. 121-1 du code forestier dans sa version alors en vigueur, l'ONF est un établissement public national à caractère industriel et commercial ; qu'il est doté d'un agent comptable en vertu des dispositions de l'article R. 123-1 du même code ; que, toutefois, aucune liste de pièces justificatives de recettes et de dépenses propre à l'ONF n'a été agréée dans les conditions prévues par l'article 215 du décret du 29 décembre 1962 ; que, dès lors, il résulte du point précédent qu'il appartenait aux comptables de l'ONF, pour déterminer les pièces justificatives requises à l'appui du paiement des dépenses litigieuses, de se référer à la nomenclature annexée à l'instruction codificatrice du 2 septembre 2002 portant réglementation budgétaire, financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial ; 5. Considérant que c'est sans erreur de droit que la Cour des comptes a jugé que cette nomenclature comportait, pour le versement d'une indemnité de fonction au président du conseil d'administration, qui a le caractère d'une rémunération, à sa partie II consacrée aux dépenses de personnel, et à titre de document de caractère permanent relatif aux dirigeants, la production de " l'arrêté ministériel fixant le montant des appointements " ; 6. Considérant, en second lieu, que, eu égard, d'une part, à l'absence d'une disposition propre à l'ONF, d'autre part, au fait que, contrairement à ce que soutient le ministre, ni l'article 3 du décret du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique et social dans sa rédaction alors en vigueur, applicable aux établissements publics de l'Etat à caractère industriel et commercial en vertu de son article 1er, qui a seulement pour objet de définir les ministres compétents pour fixer le montant des indemnités allouées aux membres des conseils d'administration de ces établissements, ni l'article R. 122-2 du code forestier, qui se borne à prévoir que " les membres du conseil d'administration reçoivent, à titre de jetons de présence, une indemnité dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, des forêts et de l'environnement ", ne pouvaient être pris en compte par les comptables en cause, c'est sans erreur de droit que la Cour des comptes a jugé que ceux-ci ne pouvaient, conformément à la nomenclature mentionnée au point 4 ci-dessus, procéder au paiement des indemnités litigieuses sans disposer, à titre de pièce justificative, d'un arrêté ministériel en fixant le montant ; 7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi du ministre des finances et des comptes publics doit être rejeté ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Le pourvoi du ministre des finances et des comptes publics est rejeté. Article 2 : La présente décision sera notifiée au ministre des finances et des comptes publics, au Procureur général près la Cour des comptes, à M. D...C...et à M. B...A....