CAA de NANTES, 4ème chambre, 13/10/2023, 22NT01408, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-13
Numéro : 22NT01408
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Stéphane  DERLANGE
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SCP LONQUEUE SAGALOVITSCH EGLIE RICHTERS & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... et Mme D... C..., épouse B..., ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 2 avril 2021 par laquelle l'Etablissement public foncier (EPF) de Normandie a décidé d'exercer son droit de préemption urbain sur la parcelle cadastrée AH 435 sur le territoire de la commune de Saint-Pierre-en-Auge et la délibération du 25 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Saint-Pierre-en-Auge a décidé l'acquisition de cette parcelle, a demandé l'intervention de l'EPF de Normandie pour procéder à cette acquisition et constituer une réserve foncière, s'est engagé à racheter le terrain dans un délai maximum de cinq ans et a autorisé le maire de la commune à signer la convention à intervenir avec l'EPF de Normandie. Par un jugement n° 2101130 du 11 mars 2022, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mai 2022 et 24 janvier 2023, M. et Mme B..., représentés par Me Bourrel, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Caen du 11 mars 2022 ; 2°) d'annuler la décision du 2 avril 2021 de l'EPF de Normandie et la délibération du 25 mars 2021 du conseil municipal de Saint-Pierre-en-Auge ; 3°) de mettre à la charge de l'EPF de Normandie et de la commune de Saint-Pierre-en-Auge une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délibération du 25 mars 2021 a été prise en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - le maire de la commune de de Saint-Pierre-en-Auge ne justifie pas avoir transmis sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux conformément à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ; - la décision du 2 avril 2021 et la délibération du 25 mars 2021 sont insuffisamment motivées en fait ; - la décision du 2 avril 2021 est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération du 25 mars 2021 ; - la délibération du 25 mars 2021 permettant à l'EPF de Normandie d'exercer le droit de préemption, elle était soumise aux dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, qui ont été méconnues dès lors que le projet de la commune n'a pas de réalité ; la décision de préemption du 2 avril 2021 est également illégale pour la même raison ; - le projet de la commune manque de cohérence si bien qu'il ne répond pas à un objet d'intérêt général ; - la commune s'est engagée à acquérir le bien sans connaître son prix donc avec le risque de dépasser le prix fixé par le service des domaines et sans enveloppe financière définie. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2023, l'EPF de Normandie, représenté par Me Azogui, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête de M. et Mme B... ; 2°) de mettre à leur charge la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Derlange, président assesseur, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, - et les observations de Me Azogui, pour l'EPF de Normandie. Une note en délibéré, présentée pour M. et Mme B..., a été enregistrée le 26 septembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B... ont conclu le 3 février 2021 un compromis de vente portant sur une parcelle cadastrée AH 435, d'une superficie de 24 ares 47 centiares, située 13 impasse des tilleuls, près du bourg de Saint-Pierre-sur-Dives sur le territoire de la commune nouvelle de Saint-Pierre-en-Auge. Toutefois, par délibération du 25 mars 2021, le conseil municipal de la commune de Saint-Pierre-en-Auge a décidé l'acquisition du bien, demandé à l'établissement public foncier (EPF) de Normandie d'acquérir la parcelle correspondante dans le cadre d'une réserve foncière, s'est engagé à racheter le terrain dans un délai maximum de cinq ans et a autorisé le maire de la commune à signer une convention de portage foncier avec l'EPF de Normandie pour ce faire. L'établissement public foncier de Normandie a ensuite exercé son droit de préemption sur le bien en cause par une décision de son directeur général du 2 avril 2021. M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler ces deux décisions. Ils relèvent appel du jugement du 11 mars 2022 rejetant leur demande. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : S'agissant de la délibération du 25 mars 2021 : 2. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme B..., la délibération du 25 mars 2021 qui expose l'ensemble des débats du conseil municipal qui l'ont précédé précise l'objet de l'opération projetée consistant à constituer une réserve foncière pour un projet d'aménagement à moyen terme destiné à requalifier les alentours de la route départementale (RD) 511 et à offrir des terrains constructibles pour l'habitat avec dix-sept parcelles à bâtir d'une superficie moyenne de 510 m², la parcelle des requérants étant susceptible à elle seule de permettre la construction de quatre à cinq pavillons. Elle est ainsi suffisamment motivée. En tout état de cause, dès lors notamment qu'elle n'a pas pour objet la préemption même de la parcelle, aucune disposition n'imposait une motivation particulière. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 4. M. et Mme B... soutiennent que les conseillers municipaux auraient dû être informés du prix d'acquisition du bien préempté, que ce soit dans les documents qui leur ont été adressés avant la séance du conseil municipal du 25 mars 2021 ou au cours de celle-ci. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard au caractère non immédiat pour la commune de l'acquisition en cause et à l'objet de la délibération, consistant essentiellement à approuver le principe et le contenu d'une convention de portage foncier à conclure avec l'EPF de Normandie, annexée à la convocation à la séance du conseil municipal, qu'une telle information était indispensable pour leur permettre d'exercer utilement leur mandat. En tout état de cause, il ressort du compte-rendu des débats de cette séance qu'à la suite d'une question d'un conseiller municipal sur ce point, le directeur général des services a exposé que le montant figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner (DIA) s'élevait à 60 000 euros et que France Domaine avait indiqué que ce montant correspondait au prix du marché. Dans ces conditions, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de Saint-Pierre-en-Auge ont été mis à même d'appréhender le contexte comme de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Par suite, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus. 5. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " (...) Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que la DIA a été transmise le 10 mars 2021 à la direction départementale des finances publiques du Calvados, dont le responsable a rendu son avis le 17 mars 2021. Par suite, M. et Mme B... ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que le maire de la commune de Saint-Pierre-en-Auge ne justifierait pas avoir transmis sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux conformément à l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. S'agissant de la décision du 2 avril 2021 : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. ". Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme B..., la décision de préemption du 2 avril 2021, qui indique qu'elle porte sur une parcelle qui se trouve dans le périmètre élargi de l'étude du centre-bourg, identifié comme secteur prioritaire pour la requalification et la densification de ce quartier par la production d'une vingtaine de logements individuels et la prévision des futurs bouclages, par des liaisons voiries carrossables et liaisons douces en direction du centre et de ce quartier à renouveler, évitant ainsi des accès en impasse, est suffisamment motivée en fait. 8. En second lieu, dès lors que l'illégalité de la délibération du 25 mars 2021 n'est pas établie, M. et Mme B... ne peuvent, en tout état de cause, pas soutenir que la décision du 2 avril 2021 serait illégale par voie de conséquence de l'illégalité de cette délibération. En ce qui concerne la légalité interne : 9. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, (...) ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) ". Aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. (...) ". 10. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. La mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'une des orientations du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Sud Pays d'Auge est la production d'au moins 230 logements par décennie dans le pôle urbain que forment Saint-Pierre-sur-Dives et les villages qui font partie de sa couronne périurbaine, en maintenant au moins 25 % de logements locatifs sociaux. Ces orientations ont été traduites dans les objectifs de la politique de l'habitat définie dans le plan d'aménagement et de développement durable (PADD), qui prévoit que la réglementation d'urbanisme sera revue et que des projets d'aménagement d'ensemble seront favorisés au détriment des détachements ponctuels de lots à bâtir. Si lors du premier diagnostic d'une étude " pré-opérationnelle d'urbanisme " de l'EPF de Normandie " pour le repérage des facteurs d'attractivité du centre-bourg de Saint-Pierre-en-Auge ", remis le 16 septembre 2020, le secteur stratégique prioritaire des Tanneries a été identifié essentiellement au titre de problématiques d'aménagement économique et commercial et la friche Lechevalier attenante, dans laquelle s'insère la parcelle AH 435, n'a fait l'objet d'aucun signalement en matière d'habitat, le nouveau document élaboré le 20 janvier 2021 a affecté un objectif de mutation résidentielle à la zone des Tanneries et à la friche Lechevalier, susceptible de " permettre à la fois un changement d'image pour la commune et l'enclenchement de mutations foncières sur un secteur qui se détériore (bâtis vieillissants ou peu qualitatifs sur la rue des Tanneries) ". Il ressort de la page 26 de ce dernier document qu'un périmètre d'intervention renforcé a été envisagé à ce titre, élargi au-delà de la rue des tanneries, pour incorporer notamment la parcelle AH 435. Les propositions d'aménagement, présentées dans une nouvelle version le 19 février 2021, font ressortir pour le secteur des Tanneries - Friche Lechevalier et secteur élargi, " une grande parcelle non bâtie en cœur d'ilot avec un potentiel de densification pour la création par exemple (...) de 3 à 4 parcelles d'environ 450 à 600 m² dans le cadre d'un aménagement d'ensemble ". Une estimation financière précise de l'opération de réhabilitation a également été réalisée, prenant en compte notamment les recettes tirées de la vente des charges foncières, la marge de négociation pour les achats des parcelles qui ne sont pas propriétés de la commune, et une estimation des coûts de démolition et de dépollution. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Pierre-en-Auge et l'EPF de Normandie justifient de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement relevant des objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme à la date des décisions contestées et, en tout état de cause, à la date à laquelle elles ont été envisagées et de la DIA reçue par l'administration le 11 février 2021. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les décisions contestées sont uniquement motivées par l'opportunité, à défaut de projet réel justifiant l'acquisition de la parcelle cadastrée AH 435. 12. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet d'acquisition de la parcelle AH 435 s'inscrit dans une opération destinée à densifier l'espace résidentiel et à mettre en cohérence les voies de circulation dans le secteur dit de la " friche Lechevalier ". Contrairement à ce qui est soutenu, il n'est pas établi qu'il serait incohérent, ni que le montant nécessaire pour le réaliser serait mal anticipé ou excessif. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les décisions contestées ne répondent pas à un intérêt général suffisant. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'EPF de Normandie et de la commune de Saint-Pierre-en-Auge, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que M. et Mme B... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ceux-ci la somme de 1 500 euros, à verser à l'EPF de Normandie, sur le fondement des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront la somme de 1 500 euros à l'Etablissement public foncier de Normandie sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme D... B..., à la commune de Saint-Pierre-en-Auge et à l'Etablissement public foncier de Normandie. Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Picquet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 octobre 2023. Le rapporteur, S. DERLANGE Le président, L. LAINÉ Le greffier, C. WOLF La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT01408