CAA de NANTES, 5ème chambre, 17/06/2016, 15NT01645, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-17
Numéro : 15NT01645
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SCP PICHARD DEVEMY KARM GATINEAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B...et Françoise C...ont demandé au tribunal administratif d'Orléans, à titre principal, d'annuler la délibération du 20 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Dammarie (Eure-et-Loir) a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune et, à titre subsidiaire, d'annuler l'orientation d'aménagement et de programmation de ce plan local d'urbanisme relative au secteur " rue de Concrez, rue de la Rigauderie " notamment en ce qu'elle comporte la possibilité de réaliser une sortie du lotissement prévu par cette orientation à travers leurs parcelles cadastrées section A n° 38 et 44. Par un jugement n° 1402490 du 31 mars 2015, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 mai 2015 et les 19 février et 30 mars 2016, M. et MmeC..., représentés par MeA..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 31 mars 2015 ; 2°) d'annuler la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme de Dammarie du 20 mars 2014, à titre principal dans sa totalité, à titre subsidiaire en tant que ce plan comporte des orientations d'aménagement et de programmation qui incluent "dans les potentialités résiduelles du tissu bâti le secteur rue de Concrez/rue de la Rigauderie " le projet d'y construire un lotissement d'environ huit logements et, à titre encore plus subsidiaire, en tant que ces orientations d'aménagement et de programmation prévoient la possibilité de réaliser dans ce même secteur une sortie de ce lotissement sur les parcelles cadastrées section A n° 38 et 44 appartenant aux requérants ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Dammarie le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - en ce qui concerne la procédure : . la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dès lors que le dossier de plan local d'urbanisme n'était pas joint aux convocations adressées aux conseillers municipaux ; . les conseillers municipaux n'ont pas été convoqués dans le délai prévu à l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; - en ce qui concerne l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " rue de Concrez, rue de la Rigauderie " : . le rapport de présentation est entaché d'insuffisances et de contradictions s'agissant des orientations contenues dans le plan local d'urbanisme en matière de création de logements ; . l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " rue de Concrez, rue de la Rigauderie " est en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement du plan local d'urbanisme ; . il résulte de l'avis émis par les services de l'Etat sur le projet de plan local d'urbanisme que la commune a à tort refusé de prévoir une densité minimale de construction, notamment dans les secteurs de programmation ; - en ce qui concerne la création d'une voie de liaison traversant leur propriété : . la création d'une voie de liaison, alors qu'il en existe déjà une, ajoute aux sujétions du règlement, lequel en son article UB 3 prescrit que toute opération doit prendre le minimum d'accès sur les voies publiques et alors que les possibilités de circulation sont déjà suffisantes au regard de l'article R.111-5 du code de l'urbanisme ; . le plan local d'urbanisme porte une atteinte illégale à leur droit de propriété et est entaché d'un détournement de pouvoir. Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 septembre 2015 et 25 mars 2016, la commune de Dammarie, représentée par Me Goutal, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. et Mme C...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête dirigées contre la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme en tant que les orientations d'aménagement et de programmation de ce plan prévoient la possibilité de réaliser une sortie de lotissement sur les parcelles appartenant aux épouxC..., dès lors que la délimitation d'une telle liaison sur un schéma figurant à l'orientation d'aménagement et de programmation correspondante est dépourvue d'effet de droit. Par mémoire enregistré le 29 avril 2016 M. et Mme C...ont répondu à cette communication en maintenant l'ensemble de leurs conclusions. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeD..., substituant Me Goutal, représentant la commune de Dammarie. 1. Considérant que M. et Mme C...relèvent appel du jugement du 31 mars 2015 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs conclusions tendant, à titre principal, à l'annulation de la délibération du 20 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Dammarie (Eure-et-Loir) a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, à titre subsidiaire, à l'annulation de cette délibération en tant qu'elle comporte une orientation d'aménagement et programmation relative au secteur " rue de Concrez, rue de Rigauderie " et, à titre tout à fait subsidiaire, à l'annulation de cette orientation d'aménagement et de programmation en tant qu'elle comporte la possibilité de réaliser une des sorties du lotissement prévu dans ce secteur à travers leurs parcelles cadastrées section A n° 38 et 44 ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'ensemble du plan local d'urbanisme : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ; et qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion (...) " ; 3. Considérant, d'une part, que contrairement à ce que soutiennent les requérants en se prévalant de " la jurisprudence la plus récente du Conseil d'Etat " sans pour autant s'y référer plus précisément, il résulte des termes mêmes des dispositions précitées que le délai prévu à l'article L. 2121-11 se vérifie au regard de la date d'envoi des convocations et non au regard de leur date de réception ; 4. Considérant, d'autre part, qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties ; que, s'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance ; que, le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ; 5. Considérant que pour établir le respect du délai de convocation de trois jours francs mentionné à l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales la commune produit l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal, selon lequel, s'agissant de la délibération du 20 mars 2014, le conseil municipal a été régulièrement convoqué avec le 14 mars 2014 mentionné comme étant la date de convocation ; que la commune de Dammarie produit la copie des convocations correspondantes qui n'avaient pas à être adressées nominativement et qui comportent l'indication de l'inscription à l'ordre du jour de l'approbation du plan local d'urbanisme ; que la commune de Dammarie produit encore la copie du courriel en date du 14 mars 2013 par lequel la convocation avait été adressée à l'ensemble des conseillers municipaux, en plus de la convocation papier, ainsi que des attestations émanant de 10 des 13 conseillers municipaux auxquels ces convocations ont été adressées ; que M. et Mme C...n'apportant pour leur part aucun commencement de démonstration de ce que le délai de convocation aurait été méconnu, les assertions des requérants, qui sont insuffisamment étayées, ne peuvent qu'être écartées ; 6. Considérant, en second lieu, que la convocation adressée aux conseillers municipaux mentionnait l'approbation du plan local d'urbanisme parmi les questions inscrites à l'ordre du jour de la séance du 20 mars 2014 ; qu'il ressort des pièces du dossier que les élus ont été mis à même de consulter l'entier dossier dans les locaux de la mairie à partir du 15 mars 2015 ; qu'ainsi la commune de Dammarie a respecté le droit à l'information reconnu aux membres du conseil municipal par les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, sans qu'aient d'incidence ni la circonstance que le plan local d'urbanisme n'aurait été complété que le 15 avril, soit après l'envoi de la convocation, ni celle qu'aucun des membres du conseil n'aurait procédé à la consultation des documents ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur " rue Concrez / rue de Rigauderie " : 7. Considérant que le plan local d'urbanisme de la commune de Dammarie comporte des orientations d'aménagement et de programmation relatives à six secteurs de la commune, parmi lesquels le secteur " rue de Concrez, rue de la Rigauderie " ; qu'à propos de ce secteur, situé en zone Ub et dont les contours sont précisés par les documents graphiques du plan local d'urbanisme en litige, le rapport de présentation prévoit : " Le secteur de Concrez/ rue de Rigauderie classé en Ub au Plu comme au Pos actuel compte environ 0,6 ha mais il faut tenir compte de la végétation dont une partie doit être préservée. On peut ainsi y envisager une huitaine de logements " ; que l'orientation d'aménagement correspondante prévoit : " L'accès à ce secteur s'effectuera par la rue de la Rigauderie. L'aménagement de ce secteur qui pourra se réaliser en plusieurs phases devra ménager la possibilité de réaliser une sortie sur la rue de Concrez. En cas de liaison avec la place, celle-ci ne pourra être que piétonne de façon à préserver l'intégrité d'ensemble de la ferme donnant sur la place (bâtiments et cour). La végétation existante sera, dans la mesure du possible, préservée " ; que la même orientation comporte un croquis figurant les liaisons desservant ce secteur ; 8. Considérant, en premier lieu, que M. et Mme C...soutiennent que l'urbanisation de ce secteur en plein centre bourg méconnaîtrait les objectifs environnementaux figurant tant au schéma de cohérence territoriale de l'agglomération chartraine qu'au rapport de présentation ou au projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; 9. Considérant, d'une part, que les requérants ne précisent pas davantage qu'en première instance à quelles dispositions opposables du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération chartraine contreviendraient les prévisions figurant à l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur " rue Concrez / rue de la Rigauderie " ; 10. Considérant d'autre part, que l'orientation d'aménagement et de programmation " rue de Concrez/rue de la Rigauderie " indique que " la végétation existante sera dans la mesure du possible préservée ", et que les documents graphiques correspondants signalent les boisements à épargner ; que dès lors la création de logements dans ce secteur, situé en zone Ub et dont la superficie est limitée à 0,8 hectares n'est pas contraire à l'objectif, annoncé dans le rapport de présentation et le PADD, consistant à ne pas rendre constructible l'ensemble des terrains non bâtis et à préserver notamment la végétation présente dans les coeurs d'îlot des structures urbaines ; 11. Considérant, enfin, que si les requérants soutiennent que le projet d'aménagement en cause serait contradictoire avec l'objectif de préservation des espaces naturels et agricoles définis par le projet d'aménagement et de développement durable, ils n'apportent en cause d'appel aucune précision ou justification nouvelles à cette allégation ; que le tribunal ayant suffisamment et justement répondu à ce moyen, il y a lieu de l'écarter par adoption des motifs retenus par les premiers juges ; 12. Considérant en deuxième lieu, que M. et Mme C...soutiennent que la réalisation de huit logements prévue dans le secteur " rue Concrez / rue de Rigauderie " est inutile au regard des besoins répertoriés par le rapport de présentation, dès lors que l'objectif de vingt logements que la commune a prévu de réaliser dans le tissu urbain peut facilement être atteint grâce aux seules créations consécutives aux opérations de renouvellement urbain recensées par le rapport de présentation ; 13. Considérant qu'il résulte du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont fixé un objectif de 90 logements supplémentaires pendant la durée du plan, à créer soit " dans les dents creuses ", soit dans des zones à ouvrir à l'urbanisation, soit enfin à l'occasion d'opérations de renouvellement urbain ; que l'opération prévue " rue Concrez / rue de la Rigauderie " ne correspond ni aux opérations de renouvellement, que le rapport énumère, ni aux zones à urbaniser, dès lors qu'il se situe dans une zone Ub du plan local d'urbanisme ; qu'ainsi M. et Mme C...ne sont pas fondés à soutenir que les logements que l'orientation d'aménagement et de programmation vise à réaliser, qui doivent être comptabilisés dans les créations envisagées dans le tissu urbain existant, excéderaient les objectifs quantitatifs de la politique de l'habitat, tels qu'ils sont détaillés au rapport de présentation ; 14. Considérant, enfin, que si les requérants se réfèrent à l'avis émis par les services de l'Etat sur le projet de plan local d'urbanisme, tel qu'il figurait au dossier d'enquête publique, il résulte des termes de cet avis, tel qu'ils sont rappelés au rapport du commissaire-enquêteur, que le préfet d'Eure-et-Loir a rendu un avis favorable au projet, sous réserve de la prise en considération des diverses remarques formulées par la direction départementale des territoires ; que la circonstance que, parmi ces remarques, les services de l'Etat aient demandé des précisions relativement aux espaces à urbaniser à court terme ou aient suggéré que chaque orientation d'aménagement et de programmation fasse l'objet d'une mention des surfaces en hectares et des densités de logement envisagés n'est pas de nature à démontrer que la commune de Dammarie, qui n'avait pas l'obligation de fixer une densité minimale de construction à l'intérieur des secteurs d'aménagement et de programmation, aurait méconnu les principes de gestion économe du sol et de prise en compte des intérêts environnementaux figurant à l'article L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'orientation d'aménagement et de programmation en tant qu'elle prévoit une liaison empiétant sur la propriété des requérants : 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date des arrêtés attaqués / : " Le plan local d'urbanisme (...) comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-3 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-4 de ce code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements (...) Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics " ; qu'enfin, aux termes de l'article L. 123-1-5 : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut (...) : 6° Préciser le tracé et les caractéristiques des voies de circulation à conserver, à modifier ou à créer (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts " ; 16. Considérant qu'il est constant que l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur rue de Concrez/rue de Rigauderie comporte un schéma qui figure, à partir d'un lotissement à aménager, une " liaison ultérieure possible avec la rue de Concrez ", dont l'assiette se situe sur la propriété des requérants ; que toutefois la délimitation d'une telle liaison, alors même qu'elle figure sur un document graphique explicitant les orientations d'aménagement et de programmation du plan, ne peut être assimilée à la création d'un emplacement réservé aux voies et ouvrages publics au sens des dispositions précitées du 8° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ; qu'elle n'est pas davantage reportée aux documents graphiques du plan local d'urbanisme ; qu'elle est dès lors insusceptible de créer par elle-même des obligations aux propriétaires des parcelles concernées ; que les conclusions susvisées, ainsi dirigées contre une prévision qui ne fait pas grief aux requérants, sont dès lors irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens expressément soutenus à son encontre, tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article UA 3 du plan local d'urbanisme, de la contradiction avec les mentions du rapport de présentation relatives aux voies de liaison, de l'atteinte illégale portée à la propriété des requérants ou du détournement de pouvoir ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C...ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté l'ensemble de leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Dammarie, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demande M. et Mme C...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C...le versement à la commune de Dammarie d'une somme au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme C...est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Dammarie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B...et Françoise C...et à la commune de Dammarie. Délibéré après l'audience du 27 mai 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 juin 2016. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT01645