Conseil d'État, 6ème chambre, 09/09/2024, 489223, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-09-09
Numéro : 489223
Rapporteur : Mme Juliette Mongin
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 3 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Pays de l'ours-ADET, l'association FERUS Ours, loup, lynx, l'association pour la protection des animaux sauvages et du patrimoine naturel, le Comité écologique ariégeois, l'association France nature environnement Hautes Pyrénées, l'association Animal cross et le Fonds d'intervention ecopastoral demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 4 mai 2023 du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et de la secrétaire d'Etat auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargées de l'écologie relatif à la mise en place de mesures d'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ; - le code de l'environnement ; - l'arrêté du 20 juin 2022 de la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire relatif à la mise en place de mesure d'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux ; - l'arrêt C-674/17 du 10 octobre 2019 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Juliette Mongin, maîtresse des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. D'une part, l'article 12 de la directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive " Habitats ", prévoit que : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : (...) b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) ". L'ours brun (Ursus arctos) est au nombre des espèces figurant au point a) de l'annexe IV de la directive. L'article 16 de la même directive énonce toutefois que : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des article 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ". 2. D'autre part, aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de l'article 12 de la directive " Habitats " : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation (...) d'espèces animales non domestiques (...) et de leurs habitats, sont interdits : 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces (...) ". Aux termes du I de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de la même directive : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques (...) ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s'appliquent (...) ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : (...) b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage (...) et à d'autres formes de propriété ". 3. Enfin, pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 du même code est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise que : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / (...) ". Son article R. 411-13 prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature " (...) / 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ". 4. Faisant suite à trois arrêtés pris à titre expérimental en 2019, 2020 et 2021, l'arrêté de la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire du 20 juin 2022 relatif à la mise en place de mesure d'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux, pris sur le fondement des dispositions citées au point précédent, a fixé, d'une part, les conditions et les limites dans lesquelles des dérogations à l'interdiction de perturbation intentionnelle des ours bruns pouvaient être accordées à un éleveur, à un groupement pastoral ou à un gestionnaire d'estive par les préfets en vue de la protection des troupeaux domestiques, pour la mise en œuvre de deux types de mesures, l'effarouchement simple, par des moyens sonores, olfactifs ou lumineux, et l'effarouchement renforcé, au moyen de tirs non létaux, en fixant des conditions tenant notamment à la mise en œuvre de moyens de protection du troupeau, au nombre ou à la fréquence des attaques survenues au cours des saisons d'estive précédentes, d'autre part, les modalités de mise en œuvre de ces mesures et les conditions dans lesquelles il en est rendu compte. 5. L'arrêté du 4 mai 2023 abroge l'arrêté du 20 juin 2022 pour rétablir des dispositions pour l'essentiel identiques à celles de cet arrêté, sous réserve de précisions concernant les conditions de mise en œuvre de l'effarouchement renforcé. Les mots " tirs non létaux " sont remplacés par les mots " tirs à effet sonores ". Ces tirs ne peuvent plus être mis en œuvre que par un agent de l'Office français de la biodiversité, et non plus par l'éleveur, par le berger, par un lieutenant de louvèterie ou par un chasseur. Si l'ours en cause est une femelle suitée, le tir ne peut intervenir que lorsque les conséquences dommageables pour le troupeau résultant du comportement du prédateur apparaissent certaines. Sur l'état de conservation de l'ours en France : 6. Il ressort des pièces des dossiers que l'ours brun ne vit plus en France que dans le massif des Pyrénées. Alors que l'effectif de l'espèce en France comptait encore environ 150 individus au début du XXème siècle, la population ursine a ensuite connu un fort déclin, pour ne plus compter que 7 ou 8 individus dans les années 1980. Un régime de protection a été institué en 1981 et des réintroductions effectuées à compter de 1996 permettent une amélioration progressive de la situation de l'espèce. Il ressort ainsi des éléments produits au dossier que l'effectif minimal retenu (EMR) pour l'année 2021 était de 74 spécimens, contre 68 spécimens l'année précédente, les dernières données disponibles publiées en début d'année 2023 faisant d'ailleurs état d'un effectif désormais estimé à 76 spécimens. Ces données mettent en évidence un taux d'accroissement moyen annuel de la population ursine de l'ordre de 11,23 % entre 2006 et 2021. Par ailleurs, l'aire de répartition totale de l'espèce est estimée à environ 5 700 km², soit une diminution de 2 500 km² par rapport à 2020, cette diminution étant toutefois attribuée à une évolution dans la méthode de suivi de l'espèce qui a conduit à ce qu'aucun ours ne soit plus désormais équipé d'émetteur GPS. Dans ce contexte, et malgré l'accroissement de la population d'ours, les effectifs de l'espèce demeurent encore inférieurs à la valeur de référence jugée nécessaire pour assurer la survie de l'espèce, estimée à un peu plus d'une centaine d'individus matures par un rapport d'évaluation établi le 26 septembre 2013 par le Muséum national d'histoire naturelle à la demande du Gouvernement, de sorte que l'état de conservation de l'espèce ne peut, à la date de l'arrêté attaqué, être regardé comme ayant retrouvé un caractère favorable au sens de l'article R. 161-3 du code de l'environnement, qui transpose l'article 1er de la directive du 21 mai 1992 précitée. Sur la légalité de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et des dispositions des articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement : S'agissant de la méconnaissance de la condition relative à l'objectif de prévenir des dommages importants à l'élevage : 7. Si les associations requérantes soutiennent que les pertes occasionnées par l'ours sont surestimées, notamment compte tenu des dispositions de l'article 3 du décret du 9 juillet 2019 relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx qui permettent la prise en considération de mortalités pour lesquelles la responsabilité de l'ours n'est pas écartée, et, en tout état de cause, qu'elles ne représenteraient qu'une très faible proportion de l'ensemble des pertes constatées dans les estives concernées par la présence de l'ours, ces circonstances sont en elles-mêmes sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, dès lors que ses dispositions ne permettent, ainsi qu'il a été rappelé au point 5, le recours à des mesures d'effarouchement, simple ou renforcé, que dans le cas où le troupeau concerné a déjà subi des dommages caractérisés comme importants. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait la condition relative à l'objectif de prévenir des dommages importants à l'élevage posée à l'article L. 411-2 du code de l'environnement ne peut qu'être écarté. S'agissant de la méconnaissance de la condition relative à l'absence d'autre solution satisfaisante : 8. Si l'objectif tenant à la prévention des dommages importants à l'élevage est au nombre des motifs qui peuvent justifier, aux termes des dispositions législatives citées ci-dessus, une dérogation à l'interdiction de perturbation intentionnelle des conditions de vie d'une espèce protégée au titre de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, et dont l'état de conservation est défavorable, de telles mesures dérogatoires ne sauraient par ailleurs être légalement adoptées que si elles ne sont pas de nature à porter atteinte au maintien des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle et à empêcher le rétablissement de celles-ci dans un état de conservation favorable. 9. D'une part, si les requérantes soutiennent que les mesures d'effarouchement sont inefficaces, il ressort des pièces du dossier que ces mesures, mises en œuvre à titre expérimental entre 2019 et 2021 puis de manière pérenne en 2022 sur le fondement des données scientifiques disponibles, ont permis, dans la majorité des cas, la mise en fuite des individus concernés et la réduction du nombre d'attaques dans les estives concernées, sans que les requérantes n'apportent par ailleurs d'éléments de nature à démontrer que d'autres mesures auraient une efficacité supérieure à celles résultant de l'arrêté attaqué. 10. D'autre part, l'arrêté attaqué prévoit, en son article 2, que la délivrance des dérogations permettant le recours à des moyens d'effarouchement des ours sur une estive donnée est conditionnée à la mise en œuvre effective et proportionnée des moyens de protection du troupeau, tels que définis dans le plan stratégique national de la politique agricole commune, ou à la mise en œuvre effective, attestée par la direction départementale compétente, de mesures reconnues équivalentes, sauf si le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé. Il résulte de ces dispositions que la mise en œuvre des mesures d'effarouchement revêt un caractère subsidiaire, et est subordonnée à l'existence de mesures effectives et proportionnées de protection du troupeau, prévues par le plan stratégique national de la politique agricole commune ou de mesures effectives et reconnues équivalentes par la direction départementale des territoires et de la mer. Si les associations requérantes soutiennent que la combinaison du gardiennage par les bergers, du regroupement nocturne des troupeaux et de la présence de chiens de protection, préconisée notamment par le Conseil national de la protection de la nature (CNPN), constitue une autre solution satisfaisante, il ne résulte pas des pièces du dossier que la mise en œuvre de telles mesures présenterait des résultats équivalents à ceux de l'effarouchement. 11. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige méconnaîtrait les dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, faute pour le ministre d'établir qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante à la mise en place de mesures d'effarouchement, doit être écarté. S'agissant de la méconnaissance de la condition relative au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de l'espèce dans son aire de répartition naturelle : 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier du bilan réalisé pour les années 2019, 2020, 2021 et 2022, qu'en l'état des connaissances disponibles, les mesures d'effarouchement simple par des moyens sonores, olfactifs ou lumineux, mises en œuvre dans les conditions prévues par l'arrêté attaqué, ne sont pas de nature à porter atteinte au maintien des populations d'ours ou à compromettre l'amélioration de l'état de conservation de l'espèce. En outre, à supposer qu'ils soient susceptibles d'occasionner des dommages auditifs, l'article 3 de l'arrêté attaqué, à la différence des arrêtés précédents portant expérimentation, exclut expressément le recours à des dispositifs utilisant des systèmes pyrotechniques tels que les canons à gaz et les lance-fusées parmi les moyens susceptibles d'être mis en œuvre dans le cadre de l'effarouchement simple. 13. En second lieu, d'une part, les dispositions du I de l'article 4 de l'arrêté attaqué permettent le recours à l'effarouchement renforcé à l'aide d'un fusil de calibre 12 chargé de cartouches à double détonation, ou, pour la protection des personnes réalisant l'opération face au comportement menaçant d'un ours, de cartouches à munition en caoutchouc lorsque les conditions qu'il prévoit en termes d'attaques préalables, rappelées au point 5, sont remplies. Les dispositions du II du même article prévoient que les dérogations accordées sont délivrées pour une durée maximale de huit mois, sans pouvoir s'étendre au-delà de la saison d'estive en cours. Par ailleurs, les dispositions de son III fixent différentes conditions cumulatives, mentionnées au point 5, encadrant strictement la mise en œuvre pratique de ces opérations d'effarouchement renforcé afin qu'elles se déroulent dans les meilleures conditions de sécurité et d'éviter toute atteinte, même accidentelle, à un spécimen d'ours. Le 8° du III de cet article 4, issu de l'arrêté attaqué, réserve notamment désormais la possibilité de mettre en œuvre les opérations d'effarouchement renforcé aux seuls agents de l'Office français de la biodiversité, préalablement formés aux aspects techniques et réglementaires. 14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, en particulier du bilan tiré de l'application des arrêtés ayant permis la mise en œuvre d'opérations d'effarouchement renforcé en 2019, 2020, 2021 et 2022, qu'aucune incidence des mesures prises sur l'évolution de l'espèce n'a été relevée. De même, aucun effet négatif particulier n'a été mis en évidence, selon les éléments versés au dossier par le ministre et qui ne sont pas utilement contestés par les associations requérantes, que ce soit s'agissant d'éventuels dommages auditifs à la suite de la mise en œuvre de tirs d'effarouchement, ou de la situation des femelles en gestation ou suitées. A cet égard, il résulte des éléments de bilan produits que les opérations d'effarouchement renforcé n'ont pas eu pour effet de séparer les mères de leur portée, ni de conduire à une baisse du nombre de jeunes détectés l'année suivant ces opérations, issus de portées de l'année précédente. Le 9° du III de l'arrêté attaqué conditionne par ailleurs la mise en œuvre des opérations d'effarouchement renforcé, en présence d'une femelle suitée accompagnée d'oursons, à l'existence de conséquences dommageables certaines à venir pour le troupeau résultant de leur comportement prédateur. 15. En outre, s'il est soutenu que les dérogations délivrées dans les conditions prévues par l'arrêté attaqué sont susceptibles, par leurs effets cumulés et faute de dispositions organisant une coordination entre les préfets concernés, d'empêcher un rétablissement de l'espèce dans un état de conservation favorable, ainsi qu'il a été dit au point précédent, aucune incidence des opérations d'effarouchement menées n'a été relevée sur l'évolution de l'espèce. Par ailleurs, il appartient, dans tous les cas, au préfet compétent pour accorder une dérogation, sous le contrôle du juge administratif, d'apprécier au préalable si celle-ci n'est pas de nature à compromettre le rétablissement de l'espèce dans un état de conservation favorable, en tenant compte le cas échéant des potentiels effets cumulés avec les dérogations qu'il a déjà accordées. 16. Il suit de là qu'en l'état des données les plus récentes, notamment des conclusions tirées de la mise en place d'opérations d'effarouchement pendant quatre ans dans les estives concernées par la présence de l'ours, il ne résulte pas des pièces du dossier que les dispositions de l'arrêté attaqué relatives à l'effarouchement renforcé, qui encadrent les modalités selon lesquelles des dérogations sont susceptibles d'être accordées par le préfet, seraient susceptibles de porter atteinte au maintien des populations de l'espèce dans leur aire de répartition naturelle, ou de compromettre l'amélioration de l'état de l'espèce. 17. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, pris pour la transposition de l'article 16 de la directive du 21 mai 1992, doit être écarté. En ce qui concerne le moyen tiré du principe de précaution : 18. Aux termes de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 2. La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur ". En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment de son arrêt C-674/17 du 10 octobre 2019, il découle du principe de précaution consacré par les stipulations précitées que si l'examen des meilleures données scientifiques disponibles laisse subsister une incertitude sur le point de savoir si une dérogation susceptible d'intervenir sur le fondement de l'article 16 de la directive du 21 mai 1992 précitée nuira ou non au maintien ou au rétablissement des populations d'une espèce menacée d'extinction dans un état de conservation favorable, l'Etat membre doit s'abstenir de l'adopter ou de la mettre en œuvre. 19. Si les associations requérantes soutiennent que l'arrêté attaqué méconnaîtrait le principe de précaution défini par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, il résulte de ce qui a été dit aux points 12 à 17 qu'en l'état des connaissances scientifiques, la réglementation qu'il met en place ne contrevient pas à la condition du maintien ou du rétablissement, dans un état de conservation favorable, des populations de l'espèce dans leur aire de répartition naturelle posée par la directive du 21 mai 1992 précitée et les articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement, et ne saurait donc être regardée comme laissant subsister une incertitude sur ce point. Dès lors, le moyen soulevé ne peut qu'être écarté. 20. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Par suite, leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de l'association Pays de l'ours-ADET et autres est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Association Pays de l'ours-ADET, première dénommée pour l'ensemble des requérantes, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. Délibéré à l'issue de la séance du 15 juillet 2024 où siégeaient : Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, présidant ; M. Cyril Roger-Lacan, conseiller d'Etat et Mme Juliette Mongin, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 9 septembre 2024. La présidente : Signé : Mme Isabelle de Silva La rapporteure : Signé : Mme Juliette Mongin La secrétaire : Signé : Mme Angélique Rajaonarivelo