CAA de NANCY, 1ère chambre, 16/09/2016, 16NC01805, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-09-16
Numéro : 16NC01805
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : VENDOME SOCIETE D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : Par demande du 6 avril 2014, la société Gascogne Laminates antérieurement dénommée SOPAL a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler, d'une part, la décision du 14 mars 2014 de la commission permanente du conseil général des Ardennes décidant qu'elle devrait restituer une subvention de 1 500 000 euros accordée le 9 décembre 2005, d'autre part, de l'avis des sommes à payer de même montant émis le 28 avril 2014 par le payeur départemental des Ardennes. Par un jugement n° 1401200 du 2 décembre 2015, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté la demande de la société Gascogne Laminates. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 18 août 2016, la société par actions simplifiée unipersonnelle Gascogne Flexibles anciennement dénommée Gascogne Laminates, représentée par Vendôme Société d'avocats, demande au juge des référés : 1°) d'ordonner la suspension de la décision de la commission permanente du conseil général des Ardennes du 14 mars 2014, ainsi que celle du titre de recettes du 28 avril 2014 du payeur départemental des Ardennes ; 2°) de mettre à la charge du département des Ardennes une somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'exécution de la décision et du titre exécutoire contestés serait de nature à préjudicier de manière grave et immédiate à sa situation, ainsi qu'à celle du groupe auquel elle appartient, sans qu'une réparation pécuniaire ultérieure puisse effacer les conséquences dramatiques qu'entraînerait le recouvrement immédiat de la somme de 1 500 000 euros ; - il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision et du titre exécutoire contestés dès lors que : - la décision de la commission permanente du conseil général des Ardennes du 14 mars 2014 n'est pas signée ; - elle est insuffisamment motivée, ce qui peut révéler une absence de motifs ; - la décision de la commission permanente du conseil général du 9 décembre 2005 accordant la subvention, avait pour seuls cause et objet, la compensation des coûts subis par la société en raison de la construction d'un nouvel axe routier et ne soumettait l'attribution de cette subvention à aucune condition résolutoire ; - la décision de remboursement ne pouvait se fonder sur le protocole d'accord signé ultérieurement, qui ne portait que sur la mise en oeuvre de la décision d'attribution de la subvention et ne pouvait dès lors pas comporter de condition résolutoire ; - le protocole d'accord ne pouvait prévaloir sur la décision d'octroi ; - le protocole d'accord ne prévoit aucune durée pour les engagements de la société de maintenir l'activité sur le site et les emplois, la condition de cinq ans mentionnée dans ce protocole ne s'appliquant qu'à un engagement différent ; - subsidiairement, les engagements doivent être appréciés au regard des considérations suivantes : - le protocole instaurait une obligation de moyens faute de prévoir une durée minimale pour les engagements de maintien de l'activité et de l'emploi, - les circonstances économiques ont imposé la fermeture du site de Givet malgré les tentatives de maintien de l'activité réalisées par la société, - les emplois et l'activité ont été maintenus pendant trois ans, ce qui constitue un délai suffisant et proportionné en l'espèce, - la société était de bonne foi. - la situation économique de la société constitue un cas de force majeure ayant imposé la fermeture du site de Givet. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2016, le département des Ardennes, représenté par la SELARL D4M1 Avocats Associés conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société Gascogne Flexibles le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - En ne produisant que des documents portant sur ses difficultés financières au cours des années 2008 à 2011, la société ne justifie pas que la condition d'urgence est actuellement remplie ; - il n'y a pas de doute sérieux sur la légalité de la décision et du titre exécutoire constestés, que ce soit sur leur légalité externe, dès lors que la décision du 14 mars 2014 est signée et suffisamment motivée, comme sur leur légalité interne, faute de respect des engagements pris par la société dans le cadre du protocole d'accord qui comportait une condition résolutoire et fixait nécessairement une durée de cinq ans aux engagements que la société était en mesure de respecter compte tenu de sa situation financière. Le 13 septembre 2016, la société Gascogne Flexibles a produit de nouveaux documents, qui ont été remis au début de l'audience de référé du même jour à l'avocat du département des Ardennes, qui en a pris connaissance. Vu la décision du 1er septembre 2016 par laquelle la présidente de la Cour a, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, désigné MmeB..., en qualité de juge des référés. Vu les autres pièces du dossier. Vu le code de justice administrative. Après avoir convoqué à une audience publique : - MeC..., représentant la société Gascogne Flexibles, - MeA..., représentant le département des Ardennes. Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 septembre 2016 qui a débuté à 15 heures 45 : - le rapport de MmeB..., juge des référés, - les observations orales de Me C...pour la société Gascogne Flexibles, - et les observations orales de Me A...pour le département des Ardennes. En ce qui concerne l'urgence, l'avocat de la société Gascogne Flexibles a ajouté à ses écritures que les derniers documents produits démontrent que la condition d'urgence est remplie à ce jour. L'avocat du département des Ardennes a fait valoir que l'urgence n'était toujours pas démontrée alors que le groupe Gascogne disposait d'un résultat net de 8 millions d'euros lui permettant de payer sans difficultés la somme réclamée, que d'autres sociétés du groupe ne rencontrent pas de difficultés et que le groupe bénéficie d'appuis financiers. Ainsi le paiement de la somme réclamée n'est pas de nature à mettre en péril la survie du groupe Gascogne et de la société requérante. En ce qui concerne l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux, l'avocat de la société Gascogne Flexibles s'en remet à ses écritures tout en insistant sur le moyen tiré du défaut de signature de la décision de la commission permanente. L'avocat du département des Ardennes rappelle que la décision était signée et n'est pas entachée d'illégalité externe, que la société requérante a manqué à ses obligations, que la fermeture du site de Givet n'était pas la seule solution possible pour la société requérante, ce qui justifie au fond la décision de demande de remboursement. Après avoir prononcé, à l'issue de l'audience à 16 heures 45, la clôture de l'instruction. Considérant ce qui suit : Sur les faits : 1. La société SOPAL exploitait à Givet une activité de fabrication de papier gommé. En 2005, le département des Ardennes a créé une route départementale dont la configuration interdisait aux poids lourds l'accès au site de la société. Par décision du 9 décembre 2005, la commission permanente du conseil général des Ardennes a décidé d'accorder à la société SOPAL une "subvention de 1 500 000 euros" afin de tenir compte des coûts causés à l'entreprise par les travaux routiers. Ce montant était calculé en fonction du coût des travaux de déplacement de ses bâtiments que la société devait effectuer afin de permettre aux poids lourds d'accéder à nouveau à son site, ainsi qu'aux pertes de chiffre d'affaires consécutives aux travaux. 2. Le 24 janvier 2006, le conseil général des Ardennes a signé avec la société SOPAL un protocole d'accord comportant des engagements réciproques. 3. La société Gascogne Laminates antérieurement dénommée SOPAL a engagé en décembre 2008 les procédures de fermeture du site de Givet et de licenciement collectifs des salariés qui y travaillaient et n'avaient pas pu être reclassés. 4. Par décision du 6 novembre 2008, le président du conseil général des Ardennes a demandé à la société le remboursement de la subvention de 1 500 000 euros pour défaut de respect de ses engagements de maintien de l'activité et de l'emploi sur le site stipulés dans le protocole d'accord du 24 janvier 2006. Un titre exécutoire de même montant a été émis le 17 novembre 2008. Ces actes ont été annulés par un arrêt du 19 décembre 2013 de la cour administrative d'appel de Nancy pour défaut de mise en oeuvre préalable de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000. 5. Après que la société ait été invitée, le 7 janvier 2014, à présenter ses observations en application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, la commission permanente du conseil général des Ardennes a décidé le 14 mars 2014 de demander à nouveau à la société la restitution de la subvention de 1 500 000 euros pour défaut d'exécution de ses obligations contractuelles. Le 28 avril 2014, le payeur départemental des Ardennes a émis un avis des sommes à payer contre la société Gascogne Laminates pour le montant de 1 500 000 euros. 6. Par jugement du 8 décembre 2015, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté les demandes en annulation de la décision du 14 mars 2014 et du titre exécutoire du 28 avril 2014 présentées par la société Gascogne Laminates. La société Gascogne Flexibles, nouvelle dénomination de la société Gascogne Laminates, a interjeté appel de ce jugement le 11 août 2016 devant la cour administrative d'appel de Nancy. 7. Par la présente requête, elle demande au juge des référés la suspension de la décision de la commission permanente du conseil général et du titre de recette en litige. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 8. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation (...), le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision (...) lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation (...) de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation (...) de la décision ". Sur l'urgence : 9. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 10. Ainsi que le soutient la société Gascogne Flexibles, il résulte d'une mise en demeure de payer que lui a adressée le payeur départemental des Ardennes en arrêtant le montant des sommes à verser à la date du 11 août 2016, que compte tenu du rejet de la demande de la société par le tribunal administratif, l'exécution intégrale de la décision de remboursement et du titre de recette contestés devrait être imminente. 11. La société Gascogne Flexibles, qui appartient au groupe consolidé dit "Gascogne", exerçant ses activités dans les filières du bois et du papier et ayant à sa tête la société holding Gascogne SA, soutient en apportant les éléments justificatifs que sa situation économique et financière, ainsi que celle du groupe, ont connu une dégradation importante depuis 2008 avec baisse importante du chiffre d'affaires, des résultats annuels constamment négatifs et un endettement très élevé. Le 13 juillet 2012, le groupe Gascogne a alors dû signer avec les banques un protocole de conciliation homologué le 18 juillet par le tribunal de commerce de Dax. Cette mesure s'est révélée insuffisante et le groupe a poursuivi de 2012 à 2014 des discussions avec les banques, ses actionnaires et des investisseurs, qui ont abouti à la conclusion d'un accord global le 9 avril 2014 prévoyant des opérations de restructuration sur plusieurs années et la mise en oeuvre d'un plan dit de retournement. Les 17 juin et 19 novembre 2014, le tribunal de commerce de Dax a homologué des accords intervenus dans la procédure de conciliation relative à la société requérante alors dénommée Gascogne Laminates. 12. Il ressort des pièces produites que le résultat de la société Gascogne Flexibles pour l'exercice 2015 est à peine supérieur à la somme dont le paiement est demandé par les décisions contestées et que sa trésorerie nette est très inférieure au montant réclamé. Si le chiffre d'affaires et le résultat du groupe sont en hausse en 2015, celui de la société Gascogne Flexibles et de sa filiale allemande a légèrement diminué. 13. Il résulte également du rapport annuel de l'exercice clos en 2015 par le groupe consolidé Gascogne, que la poursuite des opérations de redressement prévues par l'accord conclu en 2014 ont consisté en 2015 en des restructurations et investissements qui ont nécessité l'utilisation presque totale des apports massifs de trésorerie opérés par les partenaires du groupe en 2014. Le groupe se trouve également face à la nécessité de rembourser les emprunts importants qu'il a dû contracter en vue de sa restructuration, pour lesquels les banques ont demandé la constitution de nombreuses garanties, ce qui lui interdit de procéder à de nouveaux emprunts. Ainsi, le remboursement de la somme en litige serait de nature à compromettre la poursuite de la restructuration du groupe Gascogne et donc de ses activités, dont celles de la société requérante. 14. Dans ces conditions et contrairement à ce que soutient le département, la société justifie de l'urgence de la suspension de la demande de remboursement de la somme de 1 500 000 euros. 15. S'il est constant qu'un intérêt public s'attache à l'exécution de la décision de la commission permanente du conseil général, le département des Ardennes ne met pas le juge des référés à même d'apprécier en quoi cet intérêt devrait s'opposer à la suspension sollicité par la société Gascogne Flexibles. Sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée de la commission permanente du conseil général des Ardennes et du titre de recette contesté : 16. Aux termes de la décision contestée du 14 mars 2014, la commission permanente du conseil général des Ardennes "décide, conformément aux stipulations de l'article 3 du protocole du 24 janvier 2006, de demander à la société par actions simplifiée unipersonnelle Gascogne Laminates la restitution de la somme de 1 500 000 millions d'euros HT pour défaut d'exécution de ses obligations contractuelles". 17. Par la décision du 9 décembre 2005, la commission permanente du conseil général des Ardennes avait décidé "d'accorder à la société SOPAL une subvention de 1 500 000 millions d'euros", compte tenu des coûts que l'entreprise serait amenée à supporter en raison des travaux routiers prévus et dans l'attente de l'inscription des crédits au budget primitif de 2006. La décision autorisait également le président du conseil général "à signer la convention avec la société SOPAL, convention qui règlera les conditions de mise en oeuvre de cette décision". 18. L'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans les mesures où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, ces conditions pouvant avoir fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire. (CE 5 juillet 2010 n° 308615). 19. Le protocole d'accord du 24 janvier 2006 signé par la société SOPAL et le conseil général des Ardennes en application de cette décision comporte un article 1er décrivant les travaux que devait opérer la société en raison de la création de la nouvelle voie, un article 2 relatif aux engagements du conseil général pour le versement de la subvention et un article 3 relatif aux engagements de l'entreprise. 20. L'article 3 du protocole d'accord du 24 janvier 2006 stipule : "En contrepartie du versement de la subvention mentionnée à l'article 2, l'entreprise s'engage à : - réaliser les investissements prévus à l'article 1 de la présente convention, - maintenir l'activité sur le site, - maintenir les emplois existants, à activité économique constante, - fournir ses comptes annuels et la DADS, chaque année, pendant cinq ans, à compter de la signature de la convention". 21. Il résulte de cet article 3, comme le fait valoir la société Gascogne Flexibles, que les conditions tenant au maintien de l'activité sur le site et au maintien des emplois existants à activité constante, ne sont assorties d'aucune exigence spécifique de durée. 22. Le département fait toutefois valoir que la durée de cinq ans stipulée à propos de la fourniture des comptes annuels et des DADS, s'applique également aux autres conditions de l'article 3. Cependant, cette durée est mentionnée dans l'alinéa relatif à la seule exigence de fourniture de documents. Il ne ressort pas de cette rédaction de l'article 3, ni des autres stipulations de la convention ou d'autres éléments, que les parties ont entendu appliquer cette durée de cinq ans aux conditions figurant dans les autres alinéas de l'article 3, ni lui conférer le caractère d'une condition résolutoire. En outre, comme le soutient la société, la durée de cinq ans correspond à celle de la prescription contractuelle et est usuellement prévue afin de permettre au cocontractant d'opérer des contrôles pendant la période au cours de laquelle il peut remettre en cause la convention. 23. La société a procédé à la fermeture du site, à partir de décembre 2008, soit trois ans après la décision d'attribution de la subvention. Durant cette période, elle a non seulement maintenu l'activité, mais elle l'a développée en regroupant à Givet l'ensemble de la production de papier gommé du groupe, ce qui a conduit à une augmentation des effectifs. Lors de la cessation d'activité à la fin de l'année 2008, le nombre d'employés sur le site était supérieur à celui des emplois existants que la société s'était engagée à maintenir à la date de signature de la convention. Il est également constant que la production de papier gommé, fortement concurrencée par les produits adhésifs, a connu une forte baisse au cours de cette période en raison de la dégradation inéluctable du marché et que l'activité déficitaire de la société, qui accentuait les difficultés du groupe Gascogne, ne pouvait être maintenue en l'état. 24. Dans ces conditions, le moyen tiré par la société de ce que la commission permanente du conseil général des Ardennes ne pouvait fonder sa demande de restitution sur les stipulations de l'article 3 de la convention et sur un manquement de la société à ses engagements tels qu'ils résultaient de cet article, paraît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. 25. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision du 14 mars 2014 de la commission permanente du conseil général des Ardennes et par voie de conséquence celle de l'avis des sommes à payer du 28 avril 2014. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge du département des Ardennes le paiement d'une somme de 1 500 euros à la société Gascogne Flexibles sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Gascogne Flexibles, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le département des Ardennes demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. ORDONNE : Article 1er : L'exécution de la décision du 14 mars 2014 de la commission permanente du conseil général des Ardennes et de l'avis des sommes à payer émis le 28 avril 2014 par le payeur départemental des Ardennes est suspendue jusqu'à ce que la cour administrative d'appel se soit prononcée sur la requête en annulation dirigée contre la décision et le titre de recette en litige. Article 2 : Le département des Ardennes versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la société Gascogne Flexibles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions du département des Ardennes tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Gascogne Flexibles et au département des Ardennes. 2 N° 16NC01805