Cour administrative d'appel de Paris, 4ème chambre, 31/12/2013, 10PA02559, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-31
Numéro : 10PA02559
Président : M. PERRIER
Rapporteur : M. Ermès  DELLEVEDOVE
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSET
Avocat(s) : CAPITAUX

Vu la requête, enregistrée le 25 mai 2010, présentée pour la région Poitou-Charentes, dont le siège est 15, rue de l'Ancienne Comédie à Poitiers (86021), BP 575, représentée par sa présidente en exercice, par MeA... ; la région Poitou-Charentes demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0709850/7-3 en date du 1er avril 2010 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 25 avril 2007 par laquelle le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a refusé de lui verser la somme de 973 500 euros à titre de compensation, pour les années 2005, 2006 et 2007, des charges supplémentaires qu'elle a supportées du fait de la modification par voie règlementaire du programme des formations initiales d'assistant de service social et d'éducateur de jeunes enfants et, d'autre part, à la condamnation de l'État à lui verser cette somme ; 2°) d'annuler la décision du 25 avril 2007 susmentionnée ; 3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 973 500 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 février 2007 et de leur capitalisation, à titre de compensation financière des charges transférées par l'État et non compensées, pour les années 2005, 2006 et 2007 dans le cadre du transfert aux régions de la formation des personnels sociaux ; 4°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 ; Vu la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 ; Vu le décret n° 2004-533 du 11 juin 2004 ; Vu le décret n° 2005-1375 du 3 novembre 2005 ; Vu l'arrêté du 29 juin 2004 ; Vu l'arrêté du 16 novembre 2005 ; Vu l'arrêté du 6 avril 2006 ; Vu l'arrêté du 23 avril 2010 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 novembre 2013: - le rapport de M. Dellevedove, premier conseiller, - let es conclusions de M. Rousset, rapporteur public ; 1. Considérant que les articles 53 et 54 de la loi susvisée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ont transféré aux régions les compétences pour la définition et la mise en oeuvre de la politique de formation des travailleurs sociaux à compter du 1er janvier 2005; que le montant de la compensation financière allouée aux régions au titre de ce transfert de compétence a été globalement fixé à 134 430 000 euros par l'arrêté interministériel en date du 6 avril 2006 constatant le montant du droit à compensation résultant pour les régions et la collectivité territoriale de Corse du transfert des formations des travailleurs sociaux en application des articles L. 451-2 et L. 451-2-1 du code de l'action sociale et des familles ; que ce même arrêté a fixé à 2 321 010 euros le droit à compensation de la région Poitou-Charentes ; que le décret susvisé du 11 juin 2004 relatif au diplôme d'État et à l'exercice de la profession d'assistant de service social et l'arrêté du 29 juin 2004 relatif au diplôme d'État d'assistant de service social, d'une part, et le décret susvisé du 3 novembre 2005 relatif au diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfants et l'arrêté du 16 novembre 2005 relatif au diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfants, d'autre part, ont respectivement modifié le contenu et le déroulement des formations initiales préparant aux diplômes d'État d'assistant de service social et d'éducateur de jeunes enfants ; que, par lettre du 2 février 2007, la région Poitou-Charentes a réclamé au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales le versement d'une somme de 973 500 euros à titre de compensation financière des charges supplémentaires supportées par elle au titre des années 2005 à 2007 en raison de ces deux réformes ; que, par une décision en date du 25 avril 2007, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a rejeté cette réclamation ; que, par l'arrêté du 23 avril 2010, l'État a constaté le montant du droit à compensation des charges nouvelles résultant de l'allongement de la durée de la formation initiale des étudiants préparant le diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfants, à hauteur de 64 020 euros pour la région Poitou-Charentes ; que la région Poitou-Charentes fait appel du jugement en date du 1er avril 2010 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 25 avril 2007 susmentionnée et, d'autre part, à la condamnation de l'État à lui verser une indemnité de 973 500 euros compensant les charges nouvelles supportées par elle du fait de la réforme des deux formations susmentionnées ; Sur les conclusions de la région Poitou-Charentes tendant à la réparation du préjudice résultant, pour l'année 2007, de la réforme de la formation préparant au diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfants : 2. Considérant que, par son mémoire en réplique susvisé enregistré le 7 février 2011, la région Poitou-Charentes a procédé à une nouvelle évaluation de son préjudice, en se référant expressément au rapport d'analyse établi par un cabinet extérieur diligenté par elle, et limite ainsi ses prétentions, en ce qui concerne les conséquences de la réforme de la formation préparant du diplôme d'éducateur de jeunes enfants, aux charges nouvelles qu'elle a dû consentir en 2008 et 2009 qu'elle évalue à 140 028,92 euros ; qu'elle doit être regardée, dans ces conditions, comme ayant expressément abandonné ses conclusions relatives au préjudice résultant de la réforme de la formation préparant au diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfants au titre de l'année 2007 ; Sur les conclusions du ministre à fin de non-lieu partiel : 3. Considérant que le ministre de l'intérieur soutient qu'il n'y aurait pas lieu de statuer, d'une manière générale, sur les conclusions de la région requérante relatives à la réforme de la formation préparant au diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfant en ce que l'État a effectivement, par l'arrêté du 23 avril 2010 susvisé, compensé à hauteur de 64 020 euros les charges supplémentaires occasionnées par cette réforme ; que, toutefois, l'arrêté précité est intervenu avant l'introduction de la requête devant la Cour, les prétentions de la région Poitou-Charentes allant, d'ailleurs, au-delà de cette somme ; que, dès lors, les conclusions du ministre à fin de non-lieu partiel ne peuvent qu'être rejetées ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre : 4. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, tant dans sa demande de première instance que dans sa requête d'appel, la région Poitou-Charentes, qui avait elle-même circonscrit ses chefs de préjudice, demandait la condamnation de l'État au versement de la somme de 973 500 euros en réparation du préjudice constitué par les charges supplémentaires induites pour elle par les réformes susmentionnées pour les seules années 2005, 2006 et 2007, se décomposant en 907 500 euros, au titre du préjudice s'étendant sur les années 2005, 2006 et 2007 concernant la formation d'assistant de service social, et 66 000 euros, au titre du préjudice s'étendant sur la seule année 2007 concernant la formation d'éducateur de jeunes enfants, la région requérante devant être regardée comme ayant abandonné ses prétentions au titre de ce dernier chef de préjudice, ainsi qu'il a été dit ; que, dans son mémoire en réplique, enregistré le 7 février 2011, à la suite notamment du rapport d'analyse susmentionné, la région requérante porte désormais le montant du préjudice dont elle demande réparation à la somme de 2 461 000,28 euros se décomposant en 1 285 606,39 euros, au titre du préjudice concernant la formation d'assistant de service social pour les années 2005, 2006 et 2007, 1 035 364,97 euros, au titre du préjudice concernant la formation d'assistant de service social pour les années 2008 et 2009, et 140 028,92 euros au titre du préjudice concernant la formation d'éducateur de jeunes enfants pour les années 2008 et 2009 ; 5. Considérant que, ainsi que le fait valoir à juste titre le ministre de l'intérieur, d'une part, la région Poitou-Charentes n'est pas recevable à demander en appel que l'indemnité de 907 500 euros qu'elle avait demandée devant les premiers juges au titre des charges supplémentaires concernant la formation des assistants de service social pour les années 2005, 2006 et 2007 soit portée à 1 285 606,39 euros dès lors que les préjudices invoqués sont les mêmes que ceux dont il était fait état devant le tribunal, qu'ils ne se sont pas aggravés depuis le prononcé du jugement et que la majoration des prétentions de la région est la simple conséquence d'un changement de méthode de calcul ; que, d'autre part, la région requérante n'est pas davantage recevable à réclamer pour la première fois en appel une indemnité supplémentaire de 1 175 393,89 euros au titre des préjudices résultant de la réforme des deux formations dont s'agit pour les années 2008 et 2009, en sus du montant du préjudice dont elle demandait réparation en première instance, dès lors que ces préjudices étaient connus d'elle avant le prononcé du jugement attaqué et qu'aucun élément nouveau apparu postérieurement n'est allégué ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la région Poitou-Charentes est seulement recevable à rechercher la responsabilité de l'État au titre de la réparation des préjudices résultants de la réforme de la formation initiale d'assistant de service social pour les années 2005, 2006 et 2007 ; Sur la régularité du jugement attaqué : 7. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges ont retenu que tant la réalité que le montant du préjudice allégué par la région Poitou-Charentes n'étaient pas établis ; que, dès lors, contrairement à ce que soutient la région requérante, les premiers juges ne se sont pas bornés à rejeter sa requête au seul motif que l'évaluation que proposait la région ne permettait pas d'établir le montant du préjudice subi ; que, par suite, la région Poitou-Charentes n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges n'auraient pas pleinement rempli leur mission juridictionnelle faute d'avoir fait usage de leur pouvoir d'instruction afin que soit précisé le montant du préjudice ; 8. Considérant, en second lieu, que la région Poitou-Charentes soutient qu'en retenant qu'il ne résultait pas de l'instruction qu'elle aurait dû, " au titre de l'année 2007, faire face à un accroissement de charges ", les premiers juges auraient omis de statuer sur ses conclusions indemnitaires présentées au titre des années 2005 et 2006 ; que, toutefois, d'une part, il résulte des termes mêmes du jugement attaqué, que le tribunal administratif s'est prononcé sur la totalité des prétentions indemnitaires de la région ; que, d'autre part, en retenant qu'il n'était pas démontré que les moyens alloués par l'État à la région Poitou-Charentes ne permettaient pas à cette région de faire face aux nouvelles dépenses alléguées, les premiers juges ont examiné la demande de la région pour l'ensemble des années invoquées par elle ; que, dès lors, le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité ; Sur la responsabilité : 9. Considérant que la région Poitou-Charentes soutient qu'elle a droit à être indemnisée des charges supplémentaires résultant pour elle du défaut de compensation par l'État pour les années 2005, 2006 et 2007 de la réforme résultant de la modification réglementaire susmentionnée des règles relatives à l'exercice des compétences transférées relatives à la formation initiale d'assistant de service social ; 10. Considérant que les articles 53 et 54 de la loi susvisée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ont modifié à compter du 1er janvier 2005 les articles L. 451-2 et suivants du code de l'action sociale et des familles opérant ainsi, à compter de cette date, le transfert aux régions des compétences pour la définition et la mise en oeuvre de la politique de formation initiale des travailleurs sociaux, dont celle d'assistant de service social, objet du présent litige ; qu'aux termes de l'article L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure au transfert de compétence : " Les organismes responsables d'établissements de formation mentionnés à l'article L. 451-1 sous contrat bénéficient d'une aide financière de l' État adaptée aux objectifs de formation définis dans un cadre pluriannuel par le contrat. / L'aide financière de l' État est constituée par une subvention couvrant, d'une part, les dépenses liées à l'emploi des formateurs nécessaires à la mise en oeuvre quantitative et qualitative des formations définies par le contrat, d'autre part, les dépenses d'ordre administratif et pédagogique sur la base d'un forfait national par étudiant " ; que l'article L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2005, dispose désormais : " La région définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux (...) Elle agrée les établissements dispensant des formations initiales et assure leur financement dans les conditions prévues à l'article L. 451-2-1 (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 451-2-1 du même code dans sa rédaction en vigueur : " Les établissements agréés par la région pour dispenser des formations sociales initiales souscrivent avec elle une convention pour bénéficier des financements nécessaires à la mise en oeuvre desdites formations. / L'aide financière de la région à ces établissements est constituée par une subvention annuelle couvrant les dépenses administratives et celles liées à leur activité pédagogique. La région participe également, dans des conditions définies par une délibération du conseil régional, à leurs dépenses d'investissement, d'entretien et de fonctionnement des locaux. " ; qu'aux termes de l'article l'article 119 de la loi précitée du 13 août 2004 : " I. - Sous réserve des dispositions prévues au présent article et à l'article 121, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les condition fixées par les articles L. 1614-l à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 1614-1 de ce code : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l' État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l' État aux communes, aux départements et aux régions des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l' État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées " ; qu'aux termes de L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales : " (...) Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 " ; que, si, à la suite d'un transfert de compétences, en l'absence de toutes dispositions contraires, dès lors qu'elles satisfont aux exigences qui leur sont imposées par la réglementation nationale, les collectivités territoriales compétentes sont libres d'étendre le service à d'autres catégories d'usagers ou d'augmenter la consistance des prestations servies aux bénéficiaires, l'accroissement net de charges résultant d'une modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées ne peut être apprécié qu'abstraction faite des conditions particulières dans lesquelles ces compétences sont exercées par chacune des collectivités intéressées ; qu'il s'ensuit qu'il appartient à la collectivité compétente qui entend se prévaloir des dispositions de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales d'établir que la modification réglementaire du régime du service transféré est la cause directe et exclusive d'un accroissement de charges qui n'est pas déjà financé par la compensation initiale ou par l'augmentation de la dotation générale de décentralisation ; 11. Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment des dispositions combinées du décret du 11 juin 2004 et de l'arrêté du 29 juin 2004 susmentionnés modifiant le régime de la formation initiale d'assistant de service social et de celles de l'arrêté du 16 mai 1980 relatif aux conditions d'admission dans les établissements de formation au diplôme d'État d'assistant de service social applicable dans le régime antérieur que le volume horaire d'enseignement théorique par étudiant s'est trouvé accru par la réforme, passant de 1400 heures à 1740 heures, soit un accroissement de 340 heures par étudiant, sur la durée de la formation maintenue à trois ans ; qu'en revanche, le ministre fait valoir à juste titre sans être sérieusement contredit que les 110 heures par étudiant consacrées aux relations entre les établissements de formation et les sites qualifiants, prévus par les nouvelles dispositions, ne constituent pas une obligation nouvelle mais formalisent, de manière globale, le quota d'heures que l'organisme de formation consacrait déjà à l'organisation et au suivi des stages chez les professionnels alors, d'ailleurs, que la région requérante n'en a pas revendiqué la prise en compte dans ses calculs ; 12. Considérant que, pour établir la réalité et le montant du préjudice résultant selon elle de la nouvelle réglementation relative à la formation des assistants de service social en raison de l'absence de compensation par l'État des charges induites par cette réforme, la région Poitou-Charentes présente dans sa requête deux méthodes différentes qu'elle avait d'ailleurs présentées devant les premiers juges, et, dans son mémoire en réplique, une troisième méthode résultant du rapport d'analyse susmentionné ; que, toutefois, dans sa première méthode, au-delà des erreurs de calcul, la région Poitou-Charentes n'établit ni l'exactitude du calcul théorique auquel elle se livre de l'accroissement du coût de l'heure-étudiant résultant selon elle de la réforme, faute de démontrer un quelconque lien entre la totalisation des charges des formations initiales des travailleurs sociaux sur laquelle elle s'appuie et les dépenses effectivement consacrées par l'État aux formations subventionnées antérieurement à la réforme et qui ont fait l'objet du transfert de compétences, ni, en tout état de cause, le bien-fondé de ce calcul pour établir la réalité et le montant d'un accroissement net de charge résultant directement et exclusivement de l'accroissement des coûts de la formation en cause dans la mesure notamment où elle détermine l'accroissement du coût de l'heure-étudiant, qu'elle assimile à tort à un accroissement net du coût de formation, proportionnellement à l'accroissement du nombre d'heures d'enseignement théorique par étudiant prévu par les nouvelles dispositions, alors que cette relation de proportionnalité n'est nullement établie ; qu'elle ne saurait justifier le bien-fondé de sa deuxième méthode en se bornant à additionner les subventions consacrées par elle à ces formations postérieurement à la réforme sans mettre en évidence une corrélation effective entre ces subventions et l'existence d'un accroissement net de charges résultant de la seule modification réglementaire en cause et sans neutraliser l'impact des conditions particulières dans lesquelles elle aurait pu librement en étendre les effets alors, d'ailleurs, qu'il résulte de l'instruction que l'organisme bénéficiaire de ces subventions, l'Institut Régional du Travail Social (IRTS), dispense treize formations de travailleurs sociaux, accueillant à ce titre plus de 1300 étudiants, et connaît depuis de nombreuses années un déficit chronique ; qu'elle ne saurait pas davantage, dans sa troisième méthode, s'appuyer sur le rapport d'audit qu'elle produit par référence à la notion de coût complet sans rattacher cette analyse aux dépenses effectivement consacrées par l'État aux formations subventionnées antérieurement à la réforme, sans neutraliser notamment l'impact de l'accroissement du nombre d'étudiants et sans préciser l'ensemble des hypothèses de détermination des coûts complets alors, d'ailleurs, que le rapport fait expressément état de l'impossibilité de procéder au calcul exhaustif des coûts complets de toutes les activités de l'organisme susmentionné assurant ces formations ; que, si ce rapport d'audit expose que les charges totales de l'IRTS se sont accrues de près de 35 % entre les années 2003 et 2009 avec une forte hausse entre les années 2003 et 2006, un palier entre les années 2007 et 2008 et une reprise de la hausse au cours de l'année 2009, il n'est nullement établi que la charge d'enseignement supplémentaire de 340 heures induite spécifiquement par la réforme susmentionnée de la formation initiale d'assistant de service social, durant les années 2005, 2006 et 2007, n'aurait pas pu être financée dans le cadre de la compensation initiale allouée par l'arrêté ministériel susmentionné du 6 avril 2006 ; qu'à cet égard, le ministre de l'intérieur fait valoir, à juste titre, d'une part, que la réforme susmentionnée de la formation d'assistant de service social en vigueur depuis septembre 2004 a également eu pour effet de réduire de 14 à 12 mois la durée de stages des étudiants, allégeant d'autant l'implication de l'organisme de formation dans l'organisation et le suivi des stagiaires au sein des structures d'accueil, constituant une source d'économies qui n'a donné lieu à aucune évaluation ou chiffrage de la part de la région requérante ; que, d'autre part, le ministre soutient, sans être contredit, que les réformes concomitantes des cursus des formations initiales des travailleurs sociaux permettaient de mutualiser certains enseignements et de réaliser ainsi des économies de nature à compenser les surcoûts engendrés par l'accroissement du nombre d'heures d'enseignement théorique de la formation initiale d'assistant de service social ; qu'en particulier, les formations initiales d'assistant de service social, d'éducateur de jeunes enfants et d'éducateur spécialisé comportent deux modules communs intitulés "communication professionnelle " et " dynamiques institutionnelles ", lesquels représentent pour la formation d'assistant de service social respectivement 248 et 268 heures d'enseignement pour lesquelles, selon l'administration, des cours communs aux étudiants des trois filières pouvaient être organisés ; qu'il n'est nullement établi ni même allégué par la région Poitou-Charentes que l'IRTS qui gère ces trois formations aurait été dans l'impossibilité de mettre en place des cours communs permettant, grâce aux économies réalisées en nombre de formateurs, d'assurer la formation initiale des assistants de service social à un coût égal ou inférieur au coût historique ayant donné lieu à la compensation initiale prévue par l'arrêté du 6 avril 2006 susmentionné ; que, dès lors, la région Poitou-Charentes n'établit pas la réalité d'un accroissement net de charges résultant directement et exclusivement de la réforme susmentionnée de la formation initiale d'assistant de service social pour les années 2005, 2006 et 2007 de nature à engager à son égard la responsabilité de l'État sur le fondement de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la région Poitou-Charentes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; Sur les conclusions indemnitaires : 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la responsabilité de l'État n'est pas engagée à l'égard de la région Poitou-Charentes sur le fondement de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; que, dès lors, les conclusions indemnitaires de la région requérante présentées sur le fondement de la faute qu'aurait commise l'État en méconnaissant ces dispositions ne peuvent qu'être rejetées ; Sur l'application de l'article L 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement d'une quelconque somme au titre des frais exposés par la région Poitou-Charentes et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête susvisée de la région Poitou-Charentes ainsi que les conclusions du ministre de l'intérieur à fin de non-lieu partiel sont rejetées. '' '' '' '' 2 N° 10PA02559