Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 12/11/2009, 09DA00061, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-12
Numéro : 09DA00061
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP BRIOT-TOURBIER

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai le 13 janvier 2009, présentée pour M. et Mme Allain A, demeurant ..., par la SCP Briot, Tourbier ; M. et Mme A demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 0602719-0602720-0602721-0602722-0602723-0602724-0602725-0602726-0602815-0602817 du 4 novembre 2008 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 juin 2006 du conseil municipal de la commune d'Escames approuvant la carte communale et de l'arrêté du 12 septembre 2006 du préfet de l'Oise approuvant cette délibération ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) de dire que la commune devra tirer les conséquences de l'annulation des décisions ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Escames la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que le jugement est entaché de défaut de motivation en violation de l'article L. 9 du code de justice administrative dans la mesure où le Tribunal n'a pas précisé sur quels critères il se fondait pour retenir que leur parcelle était située à l'extérieur du bourg alors qu'il s'agissait d'un point déterminant ; que le rapport de présentation méconnaît les dispositions de l'article R. 124-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il souffre de carences dans l'analyse de l'état initial de l'environnement en ne définissant et en ne délimitant pas précisément les bourgs existants, ce qui a conduit à une fixation arbitraire des zones constructibles et inconstructibles ; que le jugement est fondé sur des faits matériellement inexacts en ce qu'il a estimé que le classement en zone inconstructible des parcelles situées à l'extérieur des bourgs ne posait pas de difficultés alors que leurs parcelles se trouvent dans un bourg, avec une construction en face et d'autres sur ses côtés ; que la parcelle est desservie par différents réseaux d'eau et d'électricité, est reliée à l'assainissement et a fait l'objet d'un certificat d'urbanisme positif, ce qui fait qu'elle se situe dans une partie urbanisée ; que contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal, la carte communale est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des principes énoncés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dès lors que la maîtrise de l'expansion urbaine a été conçue de façon beaucoup trop restrictive ; qu'en effet, la carte communale a été instituée en tenant compte avant tout des intérêts des exploitants agricoles, seuls consultés, alors qu'ils ne représentent que 7 % de la population, et non en considération de l'intérêt général ; que le classement en zone inconstructible d'un grand nombre de parcelles ne permettra pas de remédier à la faiblesse de l'offre immobilière et fera obstacle à l'installation de nouveaux administrés sur le territoire de la commune alors que sa population vieillit ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2009, présenté pour la commune d'Escames, représentée par son maire en exercice, par la SCP Dagois-Gernez et Pelouse-Laburthe qui conclut à titre principal, par la voie de l'appel incident, à la réformation du jugement en tant qu'il n'a pas rejeté en raison de leur irrecevabilité les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Oise, à titre subsidiaire au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme A de la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir, par la voie de l'appel incident que les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme faisaient obstacle à ce que le Tribunal juge recevables les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Oise dès lors que la notification des requêtes individuelles a été faite collectivement au préfet alors qu'elle aurait dû être faite individuellement ; que le Tribunal a suffisamment motivé son jugement en examinant la situation particulière de chaque parcelle et répondu point par point aux moyens soulevés ; que le rapport de présentation était complet et explicitait les choix faits par la commune ; que les parcelles, propriété de M. et Mme A, se situent en bordure de la route départementale n° 133 classée dans la catégorie des voies à grande circulation pour laquelle les constructions d'habitat sont interdites dans une bande de 75 mètres à compter de l'axe de la voie et les sorties de ces terrains donnant dessus constituent un obstacle à la construction du fait de son caractère particulièrement dangereux ; que si les requérants se sont vus délivrer un certificat d'urbanisme positif en 2004, ils n'ont pas déposé de permis de construire en 2005 et n'en ont pas sollicité la prolongation ; que des motifs de sécurité font obstacle au classement en zone constructible ; que comme l'a jugé le Tribunal, aucune disposition législative ou réglementaire n'exigeait l'organisation de la procédure de concertation prévue par l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, ce qui fait que l'absence de consultation des habitants autres que les agriculteurs ne peut être utilement invoquée ; que comme il l'a estimé à juste titre, les possibilités d'implantation d'habitations sur 14 emplacements distincts ouvertes par la carte communale correspondent aux estimations des besoins de la population qui sont de 4 logements supplémentaires jusqu'en 2015, ce qui fait que la carte communale n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; Vu la lettre du 28 juillet 2009 par laquelle la Cour, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, a informé les parties de ce que son arrêt était susceptible de se fonder sur un moyen relevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 8 septembre 2009, présenté pour M. et Mme A qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens ; ils soutiennent, en outre, que les trois parcelles qui sont leur propriété sont situées en zone urbanisée compte tenu qu'elles sont entourées de parcelles bâties et dans le prolongement de plusieurs habitations ; qu'elles sont en outre, bordées par une petite voirie au Nord, permettant en toute hypothèse un accès, et par la route départementale au Sud, laquelle n'est pas une voie à grande circulation comme l'atteste le département de l'Oise alors que cela a motivé l'avis défavorable à la constructibilité du commissaire enquêteur, et ne présente pas de danger au droit des parcelles comme l'avait également indiqué le département à l'occasion d'une demande de certificat d'urbanisme et comme cela est confirmé par le fait que des immeubles disposent d'accès même récents par cette route ; qu'il existe également une desserte par le réseau électrique, le long de la route départementale 33, et un réseau d'adduction public est situé à l'Est immédiat de leur terrain ; que s'y ajoute une borne incendie à 50 mètres et la direction départementale des affaires sanitaires et sociales a émis un avis favorable à l'installation d'un système d'assainissement ; que les parcelles B 316 et 379 situées à 180 mètres figurent au sein de la zone urbanisée alors qu'elles sont plus isolées, ayant bénéficié dans ce but d'une extension massive de réseaux électriques, laquelle n'est pas nécessaire en ce qui les concerne ; qu'il existe donc une rupture d'égalité ; que le classement de leurs parcelles est ainsi entaché d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire, enregistré le 24 septembre 2009 et régularisé par la production de l'original le 28 septembre 2009, présenté pour la commune d'Escames qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que les parcelles des intéressés sont situées non à 150 mais à 500 mètres du hameau d'Hémécourt dont elles sont séparées par la rivière Le Thérain et qu'elles ne jouxtent que trois habitations, ce qui fait qu'elles sont bien situées en dehors du bourg ; qu'elles se trouvent le long d'un axe dangereux, ce qui explique que les services de l'Etat qui l'ont accompagné dans l'élaboration de la carte n'ont pas souhaité aggraver les risques existants ; qu'à la date à laquelle la carte a été élaborée, la route départementale était bien classée dans la catégorie des voies à grande circulation et n'a été déclassée qu'au mois de juin 2009, le courrier produit de la direction des routes et des déplacements datant du 28 juillet 2009 et se bornant à indiquer que le département ne disposait pas de comptage routier sur la portion concernée ; que cette route n'en est pas moins dangereuse ; Vu le mémoire, enregistré le 25 septembre 2009 par télécopie et régularisé par production de l'original le 29 septembre 2009, présenté par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que le jugement est suffisamment motivé ; que les parcelles de M. et Mme A ne se situent pas au sein des parties urbanisées de la commune compte tenu que la proximité de constructions n'est pas déterminante, que celles-ci ne constituent pas un hameau et ne se trouvent pas dans l'un des bourgs d'Escames, étant séparées du bourg d'Hémécourt par un vaste terrain, ce qui fait que le classement est conforme au parti pris de ne pas étendre l'urbanisation ; que la prise en compte du point de vue des agriculteurs ne traduit pas l'existence d'un détournement de pouvoir alors que la commune est rurale et que la population a pu participer à l'élaboration de la carte communale au cours de l'enquête publique ; qu'il n'est pas établi que le classement des parcelles par la carte communale ait une influence sur le marché foncier de la commune ; que le préjudice financier allégué résultant du classement en zone inconstructible est sans influence sur la légalité de la délibération approuvant le document d'urbanisme de la commune ; que la commune n'a fait que tirer les conséquences de l'existant dans son classement ; que la baisse du marché immobilier susceptible d'être causée par le zonage retenu ne serait pas en tout état de cause de nature à faite regarder le classement comme entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que le classement retenu n'a ni pour objet, ni pour effet de réduire les possibilités de développement démographique compte tenu, en particulier que son objectif est de densifier les bourgs afin d'éviter le mitage ; Vu le jugement et les décisions attaqués ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Tourbier, pour M. et Mme A, Mme Belliard (maire) et M. Leroux (adjoint au maire), pour la commune d'Escames ; Considérant que par une délibération du 11 décembre 2002, le conseil municipal de la commune d'Escames a décidé l'élaboration d'une carte communale ; que le projet a été soumis à enquête publique du 1er au 30 mars 2006 ; que par une délibération du 14 juin 2006, le conseil municipal a approuvé la carte communale délimitant un secteur U du territoire de la commune où les constructions sont autorisées et un secteur N où, sauf exception, les constructions ne sont pas admises ; que par un arrêté du 12 septembre 2006, le préfet de l'Oise a approuvé cette délibération ; que M. et Mme A relèvent appel du jugement du 4 novembre 2008 par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces deux dernières décisions ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant que pour estimer que la carte communale n'était pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation en décidant de classer en zone inconstructible les parcelles propriétés des requérants, le tribunal administratif a relevé qu'elles se situaient à l'extérieur du bourg et que ce classement répondait au parti d'aménagement consistant à limiter l'urbanisation à ces derniers en y densifiant les habitations ; qu'il n'a pas, en s'abstenant de préciser plus en détail les éléments de fait sur lesquels il se fondait pour retenir l'inclusion ou l'exclusion de ces parcelles dans un bourg, entaché son jugement d'insuffisance de motivation ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal d'Escames du 14 juin 2006 : Considérant que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté les conclusions dirigées contre la délibération du conseil municipal d'Escames du 14 juin 2006 approuvant la carte communale au motif que les requérants n'avaient pas notifié leur recours à la commune en violation des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme alors applicables ; que les requérants ne critiquant pas ce motif, leurs conclusions tendant à l'annulation de la délibération ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Oise du 12 septembre 2006 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 124-1 du code de l'urbanisme : La carte communale après un rapport de présentation comprend un ou plusieurs documents graphiques. Le ou les documents graphiques sont opposables aux tiers ; qu'aux termes de l'article R. 124-2 du même code : Le rapport de présentation : 1º Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2º Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées (...) ; 3º Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; Considérant que le rapport de présentation de la carte communale d'Escames présente l'état initial de l'environnement de la commune, en faisant état en particulier du contexte paysager, naturel et agricole et expose de façon suffisante ses perspectives d'évolution, notamment du point de vue démographique en relevant l'évolution de la population ainsi que de du point de vue économique compte tenu de la dominante agricole des activités ; qu'il justifie les choix retenus pour délimiter les secteurs où les constructions sont autorisées, en relevant notamment la volonté de ne pas nuire à l'agriculture et de maîtriser l'expansion urbaine en densifiant les hameaux existants, à l'exception de celui de Longavesne, afin d'éviter l'extension linéaire et de ne pas supporter les coûts liés à l'extension des réseaux qui en résulterait tout en tenant compte de certains risques ; que, contrairement à ce qui est soutenu, il définit et délimite de façon suffisante les hameaux existants par les descriptions et les graphiques qu'il comporte ; qu'il n'est pas contesté, enfin, que le rapport évalue les incidences des choix de la carte sur l'environnement tout en exposant la manière dont ce document prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. (...) ; que cet article L. 121-1 dispose que : (...) les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; 2º La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les besoins de la population de la commune d'Escames en matière d'habitat ont été estimés, selon une évaluation qui n'est pas sérieusement contestée, à quatre logements supplémentaires pour une période allant jusqu'à l'année 2015 ; qu'ainsi, en adoptant un parti d'aménagement consistant à limiter l'urbanisation aux bourgs composant la commune en y densifiant les habitations et à classer en secteur inconstructible le reste du territoire communal, les auteurs de la carte communale n'ont pas méconnu l'obligation de prévoir des capacités de construction suffisantes résultant des dispositions précitées, dès lors que ce choix permet l'implantation d'habitations sur quatorze emplacements distincts et d'envisager, selon les initiatives prévisibles de leurs propriétaires, la construction de cinq d'entre elles avant l'année 2015 ; que, par suite, et nonobstant la circonstance qu'il serait nécessaire de pallier le vieillissement de la population communale, le moyen tiré de l'incompatibilité de la carte communale litigieuse avec les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, en raison de l'atteinte à l'offre immobilière et à la situation démographique, ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme : Les cartes communales (...) délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles ; qu'aux termes de l'article R. 124-3 du même code : Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. Ils peuvent préciser qu'un secteur est réservé à l'implantation d'activités, notamment celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées (...). Dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme définies au chapitre 1er du livre 1er et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables ; Considérant que les requérants contestent le classement en zone non constructible des parcelles cadastrées section B nos 539, 548 et 549 ; qu'il ressort des pièces du dossier que si ces parcelles sont proches de réseaux publics et de quelques constructions isolées et ont bénéficié d'un certificat d'urbanisme positif, elles sont nettement séparées des dernières constructions du hameau d'Hémécourt ; qu'elles se trouvent ainsi à l'extérieur de ce dernier ; qu'en outre, à supposer même qu'elle disposent d'un accès au Nord et que la route départementale n° 133 au Sud ne présente pas de danger à leur droit, les parcelles n'en sont pas moins situées dans une bande de 75 mètres de part et d'autre de cette route, laquelle était classée voie à grande circulation à la date de la décision litigieuse ; que, par suite, le classement des parcelles en cause, qui répond au parti d'aménagement retenu consistant à limiter l'urbanisation à ce hameau en y densifiant les habitations tout en tenant compte de certains risques, n'est entaché ni d'erreur de fait, ni d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant que si les requérants soutiennent que le classement de leurs parcelles dans le secteur non constructible est contraire au principe d'égalité dans la mesure où les parcelles cadastrées section B nos 316 et 379 ont été classées en secteur U constructible en ayant bénéficié d'une extension des réseaux alors qu'elles sont plus isolées que les leurs, cette circonstance, alors même que ces parcelles sont dans une situation différente, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué ; Considérant, en dernier lieu, que la seule circonstance que la commune d'Escames ait consulté les agriculteurs de la commune, alors même que l'ensemble de la population a été mise à même de présenter des observations lors de l'enquête publique préalable à l'adoption de la carte communale, n'est pas de nature à établir que celle-ci aurait été prise pour des motifs étrangers à l'intérêt général, ni même qu'elle méconnaîtrait le principe d'égalité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté leur demande ; Sur les conclusions à fin d'injonction : Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme A, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, leurs conclusions à fin d'injonction doivent, en toute hypothèse, être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions susmentionnées font obstacle à ce que la somme de 1 000 euros demandée par M. et Mme A soit mise à la charge de la commune d'Esscames, qui n'est pas, dans la présente affaire, la partie perdante ; qu'il y a lieu en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 300 euros qui sera versée à la commune d'Escames au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée. Article 2 : M. et Mme A verseront à la commune d'Escames la somme de 300 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Allain A, à la commune d'Escames et au ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Copie sera transmise au préfet de l'Oise. '' '' '' '' 2 No09DA00061