CAA de PARIS, 3ème chambre, 09/06/2020, 18PA04088, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-09
Numéro : 18PA04088
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : RENAUDIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... B... ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 20 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Nogent-sur-Marne (Val-de-Marne) a adopté un plan local d'urbanisme, ainsi que la décision du 17 avril 2014 par laquelle le maire de cette commune a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1405384 du 6 novembre 2014, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande. Par un arrêt n°16PA00127 du 12 octobre 2017, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par M. et Mme B... contre ce jugement. Par une décision n° 416479 du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi formé par M. et Mme B..., a annulé l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 12 octobre 2017 et lui a renvoyé l'affaire. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrées les 12 janvier 2016 et 30 avril 2017 sous le n° 16PA0127, M. et Mme B..., représentés par Me D..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1405384 du tribunal administratif de Melun du 6 novembre 2014 ; 2°) d'annuler la délibération du 20 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nogent-sur-Marne a adopté le plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la ville de Nogent-sur-Marne la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire en défense enregistré le 18 janvier 2017, la commune de Nogent-sur-Marne, représentée par Me I..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B... la somme de 3 600 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Après l'annulation de l'arrêt du 12 octobre 2017 par le Conseil d'Etat et le renvoi de l'affaire à la cour, la requête n°16PA00127 a été enregistrée à nouveau sous le n° 18PA04088. Par une lettre du 24 janvier 2019, la Cour, en application de l'article R.611-8-1 du code de justice administrative a invité les parties à produire un mémoire récapitulatif. Par un mémoire récapitulatif enregistré le 18 mars 2019 sous le n° 18PA04088, M. et Mme B..., représentés par Me H... G..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1405384 du tribunal administratif de Melun du 6 novembre 2014 ; 2°) d'annuler la délibération du 20 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nogent-sur-Marne a adopté le plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la ville de Nogent-sur-Marne la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'article 6 du plan local d'urbanisme, en ce qu'il limite de manière radicale les possibilités de construction dans les parcelles privées en raison de leur intérêt paysager et de leur qualité environnementale tout en offrant à la commune la possibilité d'y implanter des équipements sportifs et sociaux méconnait le 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ; - le règlement du plan local d'urbanisme n'est pas cohérent avec le rapport de présentation ; - le plan local d'urbanisme ne prend pas en compte les orientations du plan d'aménagement et de développement durable ; - leur terrain est une friche occupée par un terrain de tennis désaffecté dépourvu d'intérêt paysager ; - le classement porte atteinte à leur droit de propriété ; - il porte atteinte au principe d'égalité ; - la commune a détourné la procédure pour étendre à moindres frais l'équipement scolaire et sportif attenant. Par un mémoire récapitulatif, enregistré le 25 février 2019, et un mémoire complémentaire enregistré le 18 avril 2019, la commune de Nogent-sur-Marne, représentée par la SCP Marlange-De la Burgade, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B... la somme de 3 600 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la possibilité offerte à la commune d'implanter des équipements sportifs et sociaux dans la zone d'intérêt paysager n'est pas contraire au 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ni incohérente avec l'objet de la zone UM dans la mesure où l'emprise au sol de tels équipements est faible ; - il n'y a pas d'incohérence entre le rapport de présentation et le règlement ; - le classement contesté de la parcelle des requérants n'est pas incohérent avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durable ; - le classement de la parcelle qui constitue un espace relai pour la biodiversité n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le droit de propriété n'a pas été supprimé mais limité dans un objectif d'intérêt général ; - le détournement de procédure n'est pas établi ; - il n'a pas été porté atteinte au principe d'égalité. La clôture de l'instruction est intervenue le 3 mars 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, - et les observations de Me G... pour M. et Mme B... et de Me De la Burgade pour la commune de Nogent-sur-Marne. Considérant ce qui suit : 1. Le plan local d'urbanisme de la commune de Nogent-sur-Marne, adopté par une délibération du conseil municipal du 20 janvier 2014, a partiellement classé en " secteur d'intérêt paysager " la parcelle cadastrée AD n° 36 située rue François Rolland, appartenant à M. et Mme B.... Ces derniers ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler pour excès de pouvoir cette délibération, ainsi que la décision du 17 avril 2014 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux dirigé contre le plan local d'urbanisme de Nogent-sur-Marne. Par un arrêt du 12 octobre 2017, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel dirigé contre le jugement du 6 novembre 2015 du tribunal de Melun rejetant cette demande. Par une décision du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi formé par M. et Mme B..., a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 12 octobre 2017 et lui a renvoyé l'affaire. Il appartient donc à la Cour de réexaminer l'ensemble du litige, dans les limites des moyens et conclusions résultant du mémoire récapitulatif produit le 19 mars 2019 par M. et Mme B... après l'invitation prévue par l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative. 2. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Sur le moyen tiré de la méconnaissance du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme : 3. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme repris aujourd'hui aux articles L. 151-19 et L. 151-23 du même code, dans sa version applicable au litige : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions./ A ce titre, le règlement peut :/ (...)7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection (...) ". 4. Il ressort des pièces du dossier que l'article 6 du règlement du plan local d'urbanisme de Nogent-sur-Marne dispose que : " Les éléments constitutifs du patrimoine naturel et paysager repéré sur les documents graphiques se répartissent en 4 catégories : (...) les secteurs d'intérêt paysager, soumis à l'article L. 123-1-5 7° du code de l'urbanisme (...) Ces secteurs publics ou privés présentent, en raison de leurs dimensions, de leur densité de plantations et/ou de la qualité des éléments végétaux qu'ils accueillent, un intérêt paysager mais aussi une fonction d'espace de nature relais permettant le maintien de la biodiversité au sein de l'enveloppe urbaine. Ils doivent donc conserver leur aspect naturel et végétal prédominant : - Au moins 95% de leur superficie doivent être maintenus en espaces de pleine terre, libres ou plantés. / - Les constructions en lien avec l'usage du site et sa mise en valeur touristique (allée, construction de service public ou d'intérêt collectif, aire de jeux...) sont autorisées dans la limite d'une emprise maximum correspondant à 5% de la surface protégée et dans une limite de 3,5 mètres de hauteur au faîtage./ - Les équipements sportifs et sociaux culturels sont autorisés dans la limite d'une emprise maximum correspondant à 50% de la surface protégée./ Tout abattage d'un arbre doit être justifié (implantation d'équipements, état phytosanitaire dégradé, menace pour la sécurité des biens et personnes) et compensé par la plantation d'un arbre de qualité égale ou supérieure au sein de la zone ". 5. A l'appui de leur moyen tiré de la méconnaissance du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, M. et Mme B... font valoir que dès lors que l'intérêt paysager et celui qui s'attache au maintien de la biodiversité au sein de l'enveloppe urbaine justifiaient la préservation de l'aspect naturel et végétal de la zone dans laquelle est située leur propriété, et qu'en conséquence 95% de la superficie devait être maintenue en espaces de pleine terre, libres ou plantés, les auteurs du plan local d'urbanisme ne pouvaient pas en même temps autoriser les équipements sportifs et socio-culturels dans la limite d'une emprise maximum correspondant à 50% de la surface protégée. Cependant, la possibilité d'autoriser des équipements sportifs ou socio-culturels n'est pas en elle-même incompatible avec l'intérêt paysager et la préservation de la végétation dans la zone telle qu'elle est ainsi définie dans la mesure où l'existence ou la réalisation de tels équipements n'impliquent pas la disparition du couvert végétal, tout abattage d'arbre devant au demeurant être compensé. Par ailleurs, l'existence de tels équipements n'est susceptible de porter qu'une atteinte limitée à la biodiversité. Enfin, les restrictions à la constructibilité limitent très sensiblement la possibilité d'édifier des bâtiments susceptibles de dénaturer cette zone dont les auteurs du plan ont entendu préserver l'intérêt paysager sans pour autant interdire toute mise en valeur des avantages qu'offre ce secteur pour l'implantation d'équipements d'intérêt collectif. Ainsi donc, l'exception dont bénéficient les équipements sportifs et socio-culturels ne contredit pas la finalité des secteurs d'intérêts paysagers ainsi définis par le plan local d'urbanisme. Sur le moyen tiré des contradictions entachant le plan local d'urbanisme : 6. Aux termes de l'article R. 123-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; (...) / 4° Un règlement ; (...) ". Aux termes de l'article R. 123-2 du même code : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; / 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur (...) ". 7. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la ville de Nogent-sur-Marne justifie le choix de conforter " la trame verte communale " en protégeant et en développant les espaces verts sur son territoire et détaille les outils réglementaires à mettre en oeuvre à cette fin, parmi lesquels figurent les secteurs d'intérêt paysager. Il expose notamment que les " espaces verts et d'intérêt paysager " antérieurs ont été " repris et complétés " sous forme " d'espaces d'intérêt paysager ". Le rapport de présentation comporte par ailleurs, dans sa partie " diagnostic ", une carte représentant notamment, de façon schématique à l'échelle de la commune, les " espaces verts privés ou publics accessibles au public à protéger ", " les espaces verts d'ensembles collectifs clôturés ", les " alignements d'arbres à développer " et des zones où doivent être déterminés les coeurs d'îlots et jardins privatifs à protéger. 8. La carte intégrée au rapport de présentation, qui présente un caractère sommaire et schématique conforme à son objectif illustratif, n'a pas pour finalité de déterminer avec une absolue précision le zonage de chaque parcelle, lequel est fixé par les documents graphiques du règlement du plan. Dès lors, la seule circonstance que la parcelle des époux B..., dont il est constant qu'elle est partiellement incluse par ces documents graphiques dans le périmètre d'un " espace d'intérêt paysager ", ne soit pas concernée par les zonages de la carte intégrée au rapport de présentation n'est pas constitutive d'une une incohérence entre le rapport de présentation et le règlement du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, la circonstance que les zones situées à l'est et au nord-est de la propriété des requérants, identifiées comme des " espaces verts privés ou publics accessibles au public à protéger " par cette carte, n'auraient pas fait l'objet de prescriptions réglementaires particulières ne saurait davantage établir l'existence d'une contradiction entre le rapport de présentation et le règlement du plan local d'urbanisme. Enfin, la circonstance que l'étude paysagère et urbanistique annexée au plan local d'urbanisme ne retienne comme éléments paysagers remarquables, sur la propriété de M. et Mme B..., que le mur de clôture et l'alignement d'arbres qui la jouxte, et ne mentionne pas que la parcelle litigieuse soit concernée par un cône de vue à préserver, ne peut être regardée comme révélant une contradiction entre les documents du plan local d'urbanisme. Sur le moyen tiré de l'incohérence entre le plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durable. 9. Aux termes de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques./Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune./ Il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". 10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme que le projet d'aménagement et de développement durable a pour objet de fixer des orientations générales et non de délimiter des secteurs. En conformité avec cette règle, l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de Nogent-sur-Marne intitulé " Préserver et valoriser un cadre de vie d'exception " schématise, sur une carte établie à très petite échelle et comportant très peu de détails, des objectifs et non des secteurs. En outre, en vertu des dispositions citées au point 3, le règlement du plan local d'urbanisme et ses annexes doivent seulement être cohérents avec le projet d'aménagement et de développement durable sans qu'une conformité soit exigée. Alors le terrain des requérants et son classement en secteur d'intérêt paysager ne figurent pas sur le schéma de l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durable, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce classement serait incohérent avec les orientations générales du projet qui visent à " protéger les espaces verts existants, espaces de nature en ville et de respiration pour les habitants ". Sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement : 12. Si les requérants, qui produisent un constat d'huissier font valoir qu'une partie non négligeable de leur parcelle, représentant approximativement un quart de la superficie classée en zone protégée, est constituée par un ancien terrain de tennis laissé à l'abandon, couvert de gazon et de mauvaises herbes, il n'en demeure pas moins que la parcelle en cause peut être regardée, de par notamment sa superficie et des boisements qu'elle comporte, comme un espace de nature relais permettant le maintien de la biodiversité, justifiant son classement en secteur d'intérêt paysager sur le fondement de l'article 6 du règlement du plan local d'urbanisme. La circonstance que la propriété de M. et Mme B... soit située en zone UM destinée à une densification raisonnable ne faisait pas par elle-même obstacle à ce qu'elle soit également incluse dans le périmètre d'un secteur paysager. Le moyen tiré de ce que le classement de la parcelle appartenant à M. et Mme B... en secteur d'intérêt paysager serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit donc être écarté. Sur l'atteinte au droit de propriété : 13. M. et Mme B... ne sauraient utilement soutenir à l'appui de leur demande tendant à l'annulation du classement de leur parcelle qu'il porterait une atteinte excessive à leur droit de propriété. En tout état de cause, l'inscription d'une partie de la parcelle de M. et Mme B... dans un secteur d'intérêt paysager dont la constructibilité est limitée par la plan local d'urbanisme trouve son fondement dans les dispositions précitées du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme. Les restrictions au droit de propriété, dont au demeurant ils ne sont pas privés, qui en découlent sont justifiées par l'objectif d'intérêt général de préservation des éléments paysagers remarquables constitués par la clôture de cette propriété et l'alignement d'arbres mais également de protection d'un espace de nature relais permettant le maintien de la biodiversité dans un milieu fortement urbanisé. Dans la mesure où la parcelle n'est classée en secteur d'intérêt paysager que sur un peu plus de 63% de cette surface, les requérants conservent la capacité de construire sur une surface de plus de 1 000 m², auxquels s'ajoutent 88 m², correspondant à 5% de 1 769,22m², sur lesquels peuvent également être édifiées des constructions en lien avec l'usage du site et sa mise en valeur. Enfin, il n'est pas contesté que 1 711 m² de la parcelle des requérants étaient déjà classés en " espaces verts intérieurs à protéger " dans le cadre du plan d'occupation des sols de 2001. Dès lors, le moyen, inopérant, est également infondé. Sur l'atteinte porté au principe d'égalité : 14. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 15. En l'espèce, si les deux terrains voisins de celui des requérants ont été classés en secteur d'intérêt paysager à hauteur respectivement de 30,38 % et 6,44% de leurs superficies contre 63% pour celui de M. et Mme B..., il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles seraient comparables en termes de qualité paysagère et de biodiversité, ni que la différence de traitement serait manifestement disproportionnée à la différence de situation. Le moyen tiré d'une atteinte au principe d'égalité doit donc être écarté. Sur le détournement de procédure : 16. Si M. et Mme B... soutiennent que le classement d'une partie de leur propriété en secteur d'intérêt paysager, qui lui fera perdre une partie de sa valeur, n'est en réalité destinée qu'à permettre à terme à la commune d'étendre à moindre coût un équipement scolaire voisin, ils n'apportent aucun élément à l'appui de leurs allégations. Le moyen tiré du détournement de procédure doit donc être écarté. Sur les frais liés à l'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la ville de Nogent-sur-Marne, qui n'est pas la partie perdante, verse aux requérants la somme qu'ils demandent au titre des frais qu'ils ont exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et de Mme B... la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Nogent-sur-Marne au titre de ces dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront la somme de 1 500 euros à la commune de Nogent-sur-Marne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., Mme C... B... et à la commune de Nogent-sur-Marne. Délibéré après l'audience du 26 mai 2020, à laquelle siégeaient : - M. F..., premier vice-président, - M. E..., président assesseur, - Mme Mornet, premier conseiller, Lu en audience publique, le 9 juin 2020. Le rapporteur, Ch. E...Le président, M. F... Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N°18PA04088