CAA de NANTES, 4ème chambre, 30/03/2020, 19NT00618, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-30
Numéro : 19NT00618
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Marie  BERIA-GUILLAUMIE
Commissaire du gouvernement : M. BESSE
Avocat(s) : AGOSTINI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 29 juin 2017 par lequel le préfet de la Manche a fixé la composition de l'organe délibérant de la communauté de communes Granville Terre et Mer, ainsi que la décision du 9 août 2017 rejetant son recours gracieux contre cet arrêté. Par un jugement n° 1701873 du 12 décembre 2018, le tribunal administratif de Caen a, d'une part, admis l'intervention des communes de Jullouville, La Mouche, Bricqueville-sur-Mer, Carolles, Yquelon, Saint-Sauveur-la-Pommeraye, Saint-Jean-des-Champs, La Haye-Pesnel et Folligny, d'autre part, rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 février 2019 et le 6 mai 2019, M. F... B..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1701873 du tribunal administratif de Caen du 12 décembre 2018 ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 29 juin 2017 par lequel le préfet de la Manche a fixé la composition de l'organe délibérant de la communauté de communes Granville Terre et Mer, et la décision du 9 août 2017 rejetant son recours gracieux contre cet arrêté. Il soutient que : - les signataires des deux décisions contestées sont incompétents ; les délégations de signature produites ne précisent pas suffisamment les fonctions déléguées ; - les stipulations de l'article 3 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, auxquelles se rattache le principe d'égalité devant le suffrage, ont été méconnues ; l'application des dispositions de droit commun de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales entraine une violation plus grave du principe d'égalité devant le suffrage que l'application de l'accord local qui permettait d'améliorer les conditions de représentativité des communes membres de la communauté de communes ; - en ne prévoyant pas des dispositions dérogatoires au mécanisme de droit commun prévu par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, pour permettre l'applicabilité d'un accord local atténuant l'inégalité de représentativité résultant de l'application de la loi, le législateur a entaché ces dispositions d'une incompétence négative. Par un mémoire distinct, enregistré le 12 février 2019, M. B..., représenté par Me E..., demande à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation du jugement 12 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 juin 2017 par lequel le préfet de la Manche a fixé la composition de l'organe délibérant de la communauté de communes Granville Terre et Mer, et de la décision du 9 août 2017 rejetant son recours gracieux contre cet arrêté : 1°) d'annuler l'ordonnance du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Caen du 22 mars 2018 refusant de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité soulevée ; 2°) de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat. Il soutient que : - les dispositions des II, III et IV (à l'exception de son 4° bis) de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales sont applicables au litige ; - elles n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution par les décisions du Conseil constitutionnel n° 2015-711 DC du 5 mars 2015 et n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016 portant sur d'autres dispositions du même article ; - la question soulevée est sérieuse, la carence du législateur à épuiser sa compétence, en tant qu'il a omis de prévoir une disposition dérogatoire aux termes de laquelle l'application de l'accord local primerait sur les dispositions du droit commun au nom d'une meilleure représentativité des communes, porte atteinte au principe d'égalité devant le suffrage. Par des mémoires en défense, enregistré les 8 mars 2019 et le 22 mars 2019, le préfet de la Manche conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 octobre 2019, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par un courrier du 4 novembre 2019 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les parties ont été informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. L'instruction a été close au 13 février 2020, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ; - le code de justice administrative. Vu l'ordonnance n° 19NT00618 du 2 mai 2019 par laquelle le président de la 4ème chambre de la cour administrative d'appel a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B.... Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme G..., première conseillère, - les conclusions de M. Besse, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le nombre et la répartition des sièges des conseillers communautaires de la communauté de communes Granville Terre et Mer (Manche) avait été fixé par un accord local dérogatoire en mars 2014. A la suite du décès du maire de la commune de Bréville-sur-Mer, commune membre de la communauté de communes Granville Terre et Mer, et de l'élection partielle qui s'en est suivie, par un courrier du 23 mai 2017, le sous-préfet d'Avranches a invité les communes membres de la communauté de communes à lui faire connaitre la nouvelle répartition des sièges des communes au conseil communautaire. A défaut, le sous-préfet indiquait qu'il constaterait le nombre et la disposition des sièges conformément à la répartition de droit commun, qui était rappelée en annexe de son courrier. Les communes membres de la communauté de communes Granville Terre et Mer ont soumis au préfet de la Manche un accord local portant sur la répartition des sièges de conseillers communautaires. Par un courrier du 20 juin 2017, le préfet de la Manche a informé les communes qu'il ne pouvait valider cet accord. Par un arrêté du 29 juin 2017, le préfet de la Manche a fixé la composition de l'organe délibérant de la communauté de communes Granville Terre et Mer à partir du 29 juin 2017. Aux termes de cet arrêté, la commune de Granville s'est vu attribuer 17 sièges, la commune de Saint-Pair-sur-Mer 5 sièges, les communes de Donville-les-Bains et Brehal 4 sièges chacune, et les communes de Jullouville et Cerences 2 sièges chacune. Enfin, les autres communes membres de la communauté de communes (Anctoville-sur-Bosq, Beauchamps, Breville-sur-Mer, Carolles, Champeaux, Chanteloup, Coudeville-sur-Mer, Equilly, Folligny, Hocquigny, Hudimesnil, La Haye-Pesnel, La Lucerne d'Outremer, La Meurdraquière, La Mouche, Le Loreur, Le Mesnil Aubert, Longueville, Muneville-sur-Mer, Saint-Aubin-des-Préaux, Saint-Jean-des-Champs, Saint-Pierre Langers, Saint-Planchers, Saint-Sauveur-la-Pommeraye, et Yquelon) se sont vu attribuer un siège chacune. Par un courrier du 6 août 2017, M. B..., conseil communautaire pour la commune d'Yquelon a exercé un recours gracieux contre l'arrêté préfectoral du 29 juin 2017. Par une décision du 9 août 2017, le préfet de la Manche a rejeté le recours gracieux de M. B.... Ce dernier relève appel du jugement n° 1701873 du 12 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande dirigée contre l'arrêté du 29 juin 2017 et la décision du 9 août 2017. 2. En premier lieu, l'article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements dispose que : " Le préfet de département peut donner délégation de signature, notamment en matière d'ordonnancement secondaire : / 1° En toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans le département, au secrétaire général et aux chargés de mission ; (...) / 5° Pour toutes les matières intéressant son arrondissement et pour l'exécution des missions qu'il lui confie conformément aux dispositions de l'article 14, au sous-préfet (...) ". 3. L'arrêté litigieux du 29 juin 2017 a été signé, au nom du préfet de la Manche, par M. A... C..., sous-préfet d'Avranches. Par un arrêté du 13 mars 2017, publié au numéro spécial n° 1 du " Recueil des actes administratifs ", le préfet de la Manche a donné à M. C... une délégation de signature pour " assurer, sous la direction du préfet de la Manche, dans les limites de l'arrondissement d'Avranches, l'administration de l'Etat ", en ce qui concerne notamment " (...) 2.4 toutes décisions relatives aux groupements de communes avec ou sans fiscalité propre et aux syndicats mixtes, dès lors que le siège est situé dans l'arrondissement ". Cette délégation présente, contrairement à ce que soutient M. B..., un caractère suffisamment précis. En outre, la décision du 9 août 2017 portant rejet du recours gracieux de M. B... a été signée, au nom du préfet de la Manche, par M. Fabrice Rosay, secrétaire général de la préfecture de la Manche. Par un arrêté du 29 mai 2017, publié au numéro spécial n° 6 du Recueil des actes administratifs, le préfet de la Manche a accordé à M. Rosay, secrétaire général de la préfecture, une délégation " à l'effet de signer tous les actes, arrêtés, décisions, circulaires, requêtes juridictionnelles, correspondances et documents relevant des attributions de l'Etat dans le département de la Manche ", à l'exception d'un certain nombre d'actes au nombre desquels ne figure pas la décision contestée. Une telle délégation a été régulièrement consentie au secrétaire général de la préfecture de la Manche en application des dispositions de l'article 43 du décret du 29 avril 2004, sans que M. B... ne puisse utilement invoquer son caractère insuffisamment précis. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence des signataires des décisions contestées doit être écarté. 4. En deuxième lieu, l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : " I. - Le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire sont établis : / 1° Soit selon les modalités prévues aux II à VI du présent article ; / 2° Soit, dans les communautés de communes et dans les communautés d'agglomération, par accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population de celles-ci. Cette majorité doit comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population des communes membres. / La répartition des sièges effectuée par l'accord prévu au présent 2° respecte les modalités suivantes : / a) Le nombre total de sièges répartis entre les communes ne peut excéder de plus de 25 % celui qui serait attribué en application des III et IV du présent article ; / b) Les sièges sont répartis en fonction de la population municipale de chaque commune, authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; / c) Chaque commune dispose d'au moins un siège ; / d) Aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges ; / e) Sans préjudice des c et d, la part de sièges attribuée à chaque commune ne peut s'écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres, sauf : / - lorsque la répartition effectuée en application des III et IV du présent article conduirait à ce que la part de sièges attribuée à une commune s'écarte de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale et que la répartition effectuée par l'accord maintient ou réduit cet écart ; / - lorsque deux sièges seraient attribués à une commune pour laquelle la répartition effectuée en application du 1° du IV conduirait à l'attribution d'un seul siège./ II. - Dans les métropoles et les communautés urbaines et, à défaut d'accord, dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, la composition de l'organe délibérant est établie par les III à VI selon les principes suivants : / 1° L'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, en fonction du tableau fixé au III, garantit une représentation essentiellement démographique ; / 2° L'attribution d'un siège à chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale assure la représentation de l'ensemble des communes. / III. - Chaque organe délibérant est composé de conseillers communautaires dont le nombre est établi à partir du tableau ci-dessous (...) : Population municipale de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : de 40000 à 49 900 habitants / nombre de sièges 38 (...). Ce nombre peut être modifié dans les conditions prévues aux 2°, 4° ou 5° du IV. / IV. - La répartition des sièges est établie selon les modalités suivantes : / 1° Les sièges à pourvoir prévus au tableau du III sont répartis entre les communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; / 2° Les communes n'ayant pu bénéficier de la répartition de sièges prévue au 1° du présent IV se voient attribuer un siège, au-delà de l'effectif fixé par le tableau du III ; / 3° Si, après application des modalités prévues aux 1° et 2° du présent IV, une commune obtient plus de la moitié des sièges de l'organe délibérant : / - seul un nombre de sièges portant le nombre total de ses conseillers communautaires à la moitié des sièges de l'organe délibérant, arrondie à l'entier inférieur, lui est finalement attribué ; / - les sièges qui, par application de l'alinéa précédent, se trouvent non attribués sont ensuite répartis entre les autres communes suivant la règle de la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 précitée ; / 4° Si, par application des modalités prévues aux 1° à 3° du présent IV, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges au sein de l'organe délibérant est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l'issue d'une nouvelle application des 1° à 3° du présent IV, cette commune dispose d'un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux ; / (...) V. - Dans les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, si les sièges attribués sur le fondement du 2° du IV excèdent 30 % du nombre de sièges définis au deuxième alinéa du III, 10 % du nombre total de sièges issus de l'application des III et IV sont attribués aux communes selon les modalités prévues au IV. Dans ce cas, il ne peut être fait application du VI. / (...) VII. - Au plus tard le 31 août de l'année précédant celle du renouvellement général des conseils municipaux, il est procédé aux opérations prévues aux I, IV et VI. Au regard des délibérations sur le nombre et la répartition des sièges prévues aux I et VI et de la population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 précitée, le nombre total de sièges que comptera l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ainsi que celui attribué à chaque commune membre lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux est constaté par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire, au plus tard le 31 octobre de l'année précédant celle du renouvellement général des conseils municipaux (...) ". 5. Dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en leur lieu et place des compétences qui leur sont dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques. Il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale membre de l'établissement public de coopération, il peut être toutefois tenu compte, dans une mesure limitée, d'autres considérations d'intérêt général. 6. En tant qu'elles prévoient que le nombre des sièges au sein de l'organe délibérant des communautés d'agglomération est, à défaut d'accord entre les conseils municipaux des communes membres, fixé en fonction de l'importance de la population municipale et que les sièges sont répartis entre les communes selon la méthode de la représentation proportionnelle, sous réserve de l'attribution d'un siège aux communes n'ayant pu bénéficier de l'attribution d'un siège à la représentation proportionnelle, les dispositions contestées ne portent pas atteinte au principe selon lequel la représentation des collectivités locales au sein d'un établissement public de coopération intercommunale obéit à un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale membre de cet établissement, tout en garantissant la représentation de toutes les collectivités par l'attribution d'au moins un siège. L'arrêté du préfet de la Manche du 29 juin 2017, en tant qu'il est fondé sur les dispositions des II à VI de l'article L. 5211-6-1 applicables en cas d'absence d'accord régulier adopté en application du 2° du I de l'article, ne porte dès lors pas atteinte au principe d'égalité devant le suffrage. 7. Par ailleurs, l'article 3 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales stipule que : " les Hautes Parties contractantes s'engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif ". Néanmoins, ces stipulations ne visent que les élections au " corps législatif ", c'est-à-dire relatives à un organe pouvant adopter des actes ayant force de loi dans les matières qui lui sont expressément attribuées. Le conseil communautaire d'un établissement public de coopération intercommunal ne présente pas le caractère d'un corps législatif. M. B... ne peut dès lors utilement invoquer une méconnaissance de cet article. 8. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 juin 2017 par lequel le préfet de la Manche a fixé la composition de l'organe délibérant de la communauté de communes Granville Terre et Mer, et de la décision du 9 août 2017 rejetant son recours gracieux contre cet arrêté. DECIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... B... et au ministre de l'Intérieur. Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Manche. Délibéré après l'audience du 3 mars 2020, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme G..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe de la juridiction le 30 mars 2020. La rapporteure, M. G...Le président, L. Lainé La greffière, M. D... La République mande et ordonne au ministre de l'Intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 1 2 N° 19NT00618 1