Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 10/03/2022, 439178
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-10
Numéro : 439178
Rapporteur : Mme Cécile Isidoro
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Cytermann
Avocat(s) : SCP DUHAMEL - RAMEIX - GURY- MAITRE ; SCP PIWNICA, MOLINIE

Vu la procédure suivante : Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 février, 9 juillet 2020 et le 8 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Saint-Louis Sucre demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 20 décembre 2019 portant reconnaissance de la société d'intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d'Etrepagny en qualité d'organisation de producteurs dans le secteur du sucre pour la betterave sucrière ; 2°) à titre subsidiaire, de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne portant sur les points suivants : - la présence directe ou indirecte au capital social d'une organisation de producteurs d'un syndicat agricole, tel que la Confédération Générale des planteurs de Betteraves (CGB), ou d'entités affiliées à un tel syndicat, telles que la CGB Eure ou la CGB Ile-de-France, est-elle conforme au principe de fonctionnement démocratique et à l'obligation pour un membre d'une organisation de producteurs de ne pas appartenir à une autre organisation de producteurs prévus par les articles 152 et 153 du règlement du 17 décembre 2013, dès lors qu'un syndicat agricole est susceptible de représenter des planteurs qui sont potentiellement membres d'autres organisations de producteurs ' - dans l'affirmative, quelles sont les conditions encadrant la participation d'un syndicat agricole ou des organisations affiliées à celui-ci au fonctionnement d'une organisation de producteurs afin de garantir le respect des principes de fonctionnement démocratique et de non appartenance d'une organisation de producteurs à une autre organisation de producteurs ' - les accords, décisions ou pratiques conclus ou mis en œuvre au sein d'une organisation de producteurs dont est membre un syndicat agricole ou une entité affiliée à un tel syndicat telles que celles mentionnées plus haut et qui pourraient être qualifiés d'anticoncurrentiels au regard de l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne peuvent-ils échapper à la prohibition prévue par cet article, en particulier au regard de la dérogation prévue au 1 bis de l'article 152 du règlement, dès lors que ce syndicat agricole a pour mission de représenter les intérêts de la profession, y compris ceux des planteurs qui ne sont pas membres de cette organisation de producteurs ainsi que des planteurs qui sont potentiellement membres d'autres organisations de producteurs ' Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret n° 2019-1163 du 8 novembre 2019 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Isidoro, conseillère d'Etat, - les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Duhamel - Rameix - Gury - Maître, avocat de la société Saint-Louis Sucre et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la société d'intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d'Etrepagny ; Considérant ce qui suit : 1. L'arrêté du 20 décembre 2019 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation porte reconnaissance de la société d'intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d'Etrépagny en qualité d'organisation de producteurs dans le secteur du sucre pour la betterave sucrière. La société Saint-Louis Sucre en demande l'annulation pour excès de pouvoir. Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article D. 553-4 du code rural et de la pêche maritime : " Le dossier de demande de reconnaissance d'une organisation de producteurs comprend : 1° Les statuts de l'organisation, ainsi que son procès-verbal d'approbation. 2° Une note précisant : (...) c) La répartition du capital, lorsqu'il existe, des droits de vote entre les différents membres de l'organisation de producteurs (...) ". D'autre part, aux termes de l'article D. 611-4 du code rural et de la pêche maritime : " La commission technique spécialisée du Conseil supérieur de l'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire, dite " Commission nationale technique " émet des avis sur l'octroi, le maintien et le retrait de la reconnaissance en qualité de groupements de producteurs des organismes prévus à l'article L. 551-1 (...) ". Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à la commission nationale technique comprenait, outre les statuts de la SICA des betteraviers d'Etrépagny, une fiche de synthèse précisant la répartition de son capital et des droits de vote entre ses différents membres, dont les syndicats Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB) Eure et CGB Ile-de-France et la société Naples Investissement, et satisfaisait ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, aux exigences de l'article D. 553-4 du code rural et de la pêche maritime, lequel n'imposait pas que fut en outre précisée la répartition du capital, le cas échéant, de chacun des membres en cause. 3. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la SICA des betteraviers d'Etrépagny a modifié son règlement intérieur, le 11 décembre 2019, pour tenir compte des observations qui lui avaient été adressées au cours de la procédure d'instruction de sa demande de reconnaissance, en formalisant, conformément à ces observations, à l'article 2, les conditions d'évolution des volumes engagés dans l'organisation de producteurs par ses membres et à l'article 18 une clause de confidentialité et de déontologie pour le directeur et les membres non producteurs de l'organisation de production. Par suite et en tout état de cause, la société requérante ne saurait soutenir que l'arrêté attaqué aurait été irrégulièrement adopté faute de prise en compte de ces observations. 4. En troisième lieu, aux termes du II de l'article D. 611-5 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsqu'elle est réunie pour émettre des avis prévus aux a et b de l'article D. 611-4, la commission nationale technique comprend : 1° Au titre du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire : (...) b) Parmi les membres mentionnés au 1° du I de l'article D. 611-1, le représentant du ministre chargé de la concurrence (...) ". Le premier alinéa de l'article D. 611-7 du même code prévoit que : " La Commission nationale technique élabore un règlement intérieur définissant les modalités de son fonctionnement (...) ". L'article 6 de ce règlement intérieur dispose que, conformément à l'article R. 133-10 du code des relations entre le public et l'administration : " Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la Commission nationale technique sont présents ou représentés (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'elles n'imposent pas la présence aux réunions de la CNT de chacun de ses membres mais se bornent à fixer une règle de quorum. Par suite, alors qu'il n'est pas même soutenu que le quorum n'aurait pas été atteint lors de la séance de la CNT du 10 décembre 2019, le moyen tiré par la société requérante de ce que l'avis adopté lors de cette séance serait entaché d'irrégularité au motif que le représentant du ministre chargé de la concurrence n'y a pas participé ne peut qu'être écarté. Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : 5. Aux termes du 1 de l'article 152 du règlement (UE) n°1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " Les Etats membres peuvent, sur demande, reconnaître les organisations de producteurs qui : / a) se composent de producteurs dans un secteur précis énuméré à l'article 1er, paragraphe 2, et, conformément à l'article 153, paragraphe 2, point c), sont contrôlées par ceux-ci ; / b) sont constituées à l'initiative des producteurs et exercent au moins l'une des activités suivantes : i) transformation conjointe; ii) distribution conjointe, notamment via des plateformes de vente conjointes ou un transport conjoint ; iii) emballage, étiquetage ou promotion conjoints; iv) organisation conjointe du contrôle de la qualité ; v) utilisation conjointe des équipements ou des installations de stockage; vi) gestion conjointe des déchets directement liés à la production; vii) acquisition conjointe des intrants ; viii) toute autre activité conjointe de service visant l'un des objectifs énumérés au point c) du présent paragraphe ; / c) poursuivent un but précis pouvant inclure au moins l'un des objectifs suivants : i) assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en termes de qualité et quantité ; ii) concentrer l'offre et mettre sur le marché la production de leurs membres, y compris via une commercialisation directe ; iii) optimiser les coûts de production et les retours sur les investissements réalisés pour satisfaire aux normes environnementales et de bien-être des animaux, et stabiliser les prix à la production ; (...) v) promouvoir et fournir l'assistance technique nécessaire à la mise en œuvre de pratiques culturales et de techniques de production respectueuses de l'environnement (...) ". 6. Aux termes du 1 bis du même article 152 : " Par dérogation à l'article 101, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, une organisation de producteurs reconnue en vertu du paragraphe 1 du présent article peut planifier la production, optimiser les coûts de production, mettre sur le marché et négocier des contrats concernant l'offre de produits agricoles, au nom de ses membres, pour tout ou partie de leur production totale. / Les activités visées au premier alinéa peuvent avoir lieu : a) dès lors que l'une ou plusieurs des activités visées au paragraphe 1, point b) i) à vii), du présent article est véritablement exercée, contribuant ainsi à la réalisation des objectifs énoncés à l'article 39 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; (...) / d) dès lors que les producteurs concernés ne sont membres d'aucune autre organisation de producteurs en ce qui concerne les produits couverts par les activités visées au premier alinéa ; e) dès lors que le produit agricole n'est pas concerné par une obligation de livraison découlant de l'affiliation de l'agriculteur à une coopérative qui n'est pas elle-même membre de l'organisation de producteurs concernée (...) ". 7. En premier lieu, d'une part, le c) du 1 de l'article 154 du règlement (UE) n° 1308/2013 exige, pour que soit reconnue une organisation de producteurs, qu'elle " offre des garanties suffisantes quant à l'exécution correcte de ses activités tant du point de vue de l'efficacité, de la mise à disposition effective de moyens d'assistance humains, matériels et techniques à ses membres, et s'il y a lieu, de la concentration de l'offre ". L'article 155 du même règlement prévoit toutefois que les Etats membres peuvent autoriser une organisation de producteurs reconnue " à externaliser n'importe quelle activité autre que la production (...) à condition qu'elle reste responsable de l'exécution de l'activité externalisée ". D'autre part, l'article D. 551-55 du code rural et de la pêche maritime dispose que, dans le secteur du sucre, " l'organisation de producteurs dispose de moyens en personnel correspondant au moins à un demi-équivalent temps plein ". 8. Il ressort des pièces du dossier que la SICA des betteraviers d'Etrépagny a conclu avec la Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB) une convention d'externalisation d'activités par laquelle la CGB s'engage à mettre à disposition de la SICA " au minimum un demi-équivalent temps plein ". Il s'ensuit que les exigences minimales posées par l'article D. 551-55 n'ont pas été méconnues. Il ne ressort en outre des pièces du dossier ni que l'externalisation prévue se ferait dans des conditions ne permettant pas à l'organisation de producteurs de conserver le contrôle de l'activité externalisée, ni que le ministre aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que la SICA disposait de moyens suffisants pour exécuter correctement ses activités. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions précitées du c) du 1 de l'article 154 du règlement (UE) n° 1308/2013 doit être écarté. 9. En deuxième lieu, la société requérante soutient qu'à supposer même que les conditions de reconnaissance d'une organisation de producteurs soient satisfaites, permettant d'appliquer les dispositions du 1 bis de l'article 152 du règlement (UE) n° 1308/2013, citées au point 6 ci-dessus, l'arrêté de reconnaissance attaqué a été pris en méconnaissance des dispositions prohibant les pratiques anti-concurrentielles figurant aux articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et aux articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce, au motif, d'une part, que la présence au sein de la SICA de membres non producteurs tels que la CGB Eure, la CGB Ile-de-France et la société Naples Investissement créerait un risque d'entente et d'échange illicite d'informations au-delà du périmètre de l'organisation de producteurs et au motif, d'autre part, que la seule exemption à la règle prévue par les statuts de la SICA imposant à des adhérents de lui apporter la totalité de leur production étant prévue en faveur des volumes déjà engagés auprès d'une coopérative sucrière, cette règle conduit à favoriser ces coopératives, au détriment de sociétés telles qu'elle-même. Toutefois, d'une part, l'article 18 du règlement intérieur de la SICA limite l'information des membres non producteurs quant aux conditions de vente et de paiement décidées par l'organisation de producteurs et leur impose une clause de confidentialité. D'autre part, l'exemption critiquée étant explicitement prévue par le e) du 1 bis de l'article 152 du règlement, cette exemption ne saurait être regardée comme méconnaissant, en tant que telle, les dispositions prohibant les pratiques anti-concurrentielles invoquées par la société requérante, à qui il appartiendrait, si elle s'estimait victime d'un comportement prohibé de la part de l'organisation de producteurs, d'invoquer la méconnaissance de ces dispositions, à raison de ce comportement, devant la juridiction compétente. Il suit de là que le moyen soulevé ne peut qu'être écarté. 10. Mais, en troisième lieu, tandis que les dispositions du 1 bis de l'article 152 du règlement (UE) n° 1308/2013 subordonnent les activités qu'une organisation de producteurs peut effectuer en dérogation à l'article 101 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à la condition, entre autres, que " les producteurs concernés ne [soient] membres d'aucune autre organisation de producteurs en ce qui concerne les produits couverts par les activités visées (...) ", l'article 153 du même règlement dispose que : " 1. Les statuts d'une organisation de producteurs exigent en particulier de ses membres de : (...) b) n'être membres que d'une seule organisation de producteurs pour un produit donné de l'exploitation (...) ". La société requérante soutient que l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de ces dernières dispositions, dès lors que la CGB Eure, la CGB Ile-de-France et la société Naples Investissement, qui ne sont pas des producteurs, sont membres à la fois de la SICA d'Etrépagny et de la SICA Roye-Déshydratation, également reconnue comme organisation de producteurs. 11. La réponse à ce moyen dépend de la question de savoir si la règle énoncée par le b) du 1 de l'article 153 du règlement (UE) n° 1308/2013 imposant aux membres d'une organisation de producteurs de n'être membres que d'une seule organisation de producteurs pour un produit donné de l'exploitation, doit être interprétée comme valant uniquement pour les membres producteurs ou bien comme valant pour la généralité des membres d'une organisation, y compris les membres non producteurs. Cette question est déterminante pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présente, compte tenu du rapprochement des dispositions du 1 bis de l'article 152 et de l'article 153 du règlement, une difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne. 12. Enfin, en quatrième lieu, le c) du 2 de l'article 153 du règlement (UE) n° 1308/2013 prévoit que les statuts d'une organisation de producteurs comportent des dispositions concernant " les règles permettant aux producteurs membres d'une organisation de contrôler, de façon démocratique, leur organisation et les décisions prises par cette dernière (...) ". Dans son arrêt Royaume d'Espagne c/ Commission européenne du 6 mars 2012 (aff. T-230/10), le tribunal de l'Union européenne a jugé, d'une part, que le principe du contrôle d'une organisation de producteurs par ses membres impose que ces derniers en maîtrisent les décisions et, d'autre part que, lors du contrôle par les Etats membres du fonctionnement démocratique d'une organisation de producteurs, il ne saurait être fait abstraction de l'identité des personnes physiques ou morales qui détiennent le capital des membres de cette organisation, afin de vérifier que le nombre apparent de membres de l'organisation soit représentatif du nombre de membres de l'organisation réellement indépendants. 13. La société requérante soutient, à l'appui de son recours, que l'arrêté attaqué ne pouvait reconnaître à la SICA des betteraviers d'Etrepagny la qualité d'organisation de producteurs dès lors que, compte tenu du contrôle qu'y exerce directement ou indirectement le syndicat Confédération générale des planteurs de betteraves (CGB), cette SICA ne satisfait pas à l'exigence que les membres producteurs d'une organisation de producteurs contrôlent, de façon démocratique, leur organisation et les décisions qu'elle prend. 14. Elle fait valoir, à cet égard, que la Confédération générale des planteurs de betterave (CGB) détient la quasi-totalité du capital de la société Naples Investissement, qui détient pour sa part 8,7 % du capital social de la SICA d'Etrépagny, et que cette Confédération contrôle aussi, de fait, les syndicats CGB Eure et CGB Ile-de-France, qui détiennent respectivement 15,1 % et 7,6 % du capital social de la SICA d'Etrépagny, dans la mesure où ces syndicats sont affiliés à la CGB, que leurs statuts prévoient qu'ils ont " pour objet d'étudier et de traiter dans [leur] circonscription, conformément aux articles L. 2131-1 et L. 2132-5 du code du travail, ainsi qu'aux directives de la CGB, tous les problèmes concernant l'organisation et la défense économique des producteurs de betteraves (...) ", tandis que les statuts de la CGB prévoient qu'elle a pour objet notamment " d'unir les syndicats betteraviers membres et de leur transmettre pour exécution les directives de son conseil d'administration ". La société requérante déduit de ces éléments que, nonobstant les dispositions des statuts de l'organisation de producteurs d'Etrépagny limitant à 10% la part de voix de chaque membre, le contrôle exercé par la CGB sur ces trois entités méconnaît à la fois le principe de fonctionnement démocratique de l'organisation de producteurs et le principe de contrôle de celle-ci par ses membres producteurs. 15. La société requérante fait aussi valoir que la méconnaissance de ces principes découle également de ce que, parmi les treize administrateurs de la SICA énumérés par les statuts de celle-ci, outre les trois entités citées au point 14, six sont des producteurs, membres de la CGB, qui y exercent des responsabilités importantes. Elle ajoute que cette méconnaissance est aggravée par la circonstance que le directeur de l'organisation de producteurs d'Etrépagny et une partie des moyens de celle-ci sont mis à sa disposition par la CGB. 16. La réponse à la contestation soulevée sur ce point par la société requérante dépend de la question de savoir si, pour s'assurer du respect du principe énoncé au c) du 2 de l'article 153 du règlement (UE) n° 1308/2013, selon lequel les producteurs membres d'une organisation de producteurs doivent contrôler, de façon démocratique, leur organisation et les décisions prises par cette dernière, il y a lieu, pour apprécier l'indépendance de chacun des membres de l'organisation, de tenir compte exclusivement de la détention de leur capital par une même personne physique ou morale, ou également d'autres liens tels que, pour des membres non-producteurs, l'affiliation à une même confédération syndicale, ou, pour des membres producteurs, l'exercice de responsabilités de direction au sein d'une telle confédération. 17. La réponse à cette contestation dépend aussi de la question de savoir s'il suffit, pour conclure à la réalité du contrôle exercé sur l'organisation de producteurs par ses membres producteurs, que ces derniers disposent de la majorité des voix ou s'il convient d'examiner si, compte tenu de la répartition des voix entre membres réellement indépendants, la part de voix d'un ou plusieurs membres non-producteurs les met en mesure, même sans majorité, de contrôler les décisions prises par l'organisation de producteurs. 18. Ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat et présentent une difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne. 19. Il s'ensuit qu'il y a lieu de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les questions énoncées aux points 11, 16 et 17 ci-dessus et de surseoir à statuer sur la requête de la société Saint-Louis Sucre. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les questions suivantes, relatives à l'interprétation du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles, sont renvoyées à la Cour de justice de l'Union européenne : 1°) La règle énoncée par le b) du 1 de l'article 153 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013, selon laquelle les statuts d'une organisation de producteurs exigent de ses membres de " n'être membres que d'une seule organisation de producteurs pour un produit donné de l'exploitation ", doit-elle être interprétée comme valant uniquement pour les membres producteurs ' 2°) Pour s'assurer du respect du principe prévu par le c) du 2 de l'article 153 du règlement (UE) n°1308/2013, selon lequel les producteurs membres d'une organisation de producteurs doivent contrôler, de façon démocratique, leur organisation et les décisions prises par cette dernière : - y a-t-il lieu, pour apprécier l'indépendance des membres de l'organisation, de tenir compte exclusivement de la détention de leur capital par une même personne physique ou morale, ou également d'autres liens tels que, pour des membres non-producteurs, l'affiliation à une même confédération syndicale, ou, pour des membres producteurs, l'exercice de responsabilités de direction au sein d'une telle confédération ' - suffit-il, pour conclure à la réalité du contrôle exercé sur l'organisation par ses membres producteurs, que ces derniers disposent de la majorité des voix, ou convient-il d'examiner si, compte tenu de la répartition des voix entre membres réellement indépendants, la part de voix d'un ou plusieurs membres non-producteurs les met en mesure, même sans majorité, de contrôler les décisions prises par l'organisation ' Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de la société Saint-Louis Sucre jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions énoncées à l'article 1er. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Saint-Louis Sucre, au Premier ministre, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, à la SICA des betteraviers d'Etrepagny et au greffier de la Cour de justice de l'Union européenne. Délibéré à l'issue de la séance du 11 février 2022 où siégeaient : M. Jacques Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. J... D..., M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. H... L..., M. I... F..., M. E... K..., M. B... M..., Mme Françoise Tomé, conseillers d'Etat et Mme Cécile Isidoro, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 10 mars 2022. Le président : Signé : M. N... C... La rapporteure : Signé : Mme Cécile Isidoro La secrétaire : Signé : Mme A... G...