CAA de LYON, 1ère chambre, 08/11/2022, 21LY00951, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-08
Numéro : 21LY00951
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : M. François  BODIN-HULLIN
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CABINET SEBASTIEN PLUNIAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Le préfet de la Haute-Savoie a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération n° 2018-01 du 26 février 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Thyez a approuvé son plan local d'urbanisme en ce qu'elle classe en zone 1AUb le secteur de " Jovet Dessous ". Par un jugement n° 1805003 du 25 janvier 2021, le tribunal administratif de Grenoble a fait droit à la demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mars 2021 et le 9 février 2022, la commune de Thyez, représentée par Me Plunian, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 25 janvier 2021 ; 2°) après avoir évoqué, à titre principal, de rejeter la requête du préfet de la Haute-Savoie et, à titre subsidiaire, d'ordonner à l'Etat de communiquer le détail et les modalités du calcul du seuil qu'il retient, et notamment celui visé par l'avis de la direction départementale des territoires et par l'avis de l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) ; 3°) de confirmer le jugement en ce qu'il a rejeté les autres moyens présentés par l'Etat contre le PLU de la commune ; 4°) à titre subsidiaire d'annuler ou réformer le jugement en ce qu'il a refusé de prononcer un sursis à statuer et, statuant à nouveau, d'ordonner qu'il soit sursis à statuer pour une année sur la demande dans l'attente d'une régularisation du ou des vices par la commune, dans le cadre d'une procédure de modification du PLU ; 5°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de le condamner aux entiers dépens. Elle soutient que : - le Tribunal a commis une erreur de fait en retenant que la délibération devait être annulée " en tant que le secteur Jovet Dessous est intégralement classé en zone 1AUb " dès lors que le secteur de Jovet Dessous n'est pas intégralement classé en zone 1AUb ; - l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) n'est pas un avis conforme au regard de l'article L. 112-1-1 du code rural et la Cour retiendra qu'en toute hypothèse le seuil de réduction des surfaces n'est pas dépassé en appliquant le mode de calcul exact et en retenant le PLU de 2018 pour le calcul des surfaces ; - la délibération ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme relatif à la consommation excessive de l'espace agricole ; - un sursis à statuer pourrait être prononcé. La requête a été communiquée au préfet de la Haute-Savoie qui n'a pas produit de mémoire. Par ordonnance du 11 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 février 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. François Bodin-Hullin, premier conseiller ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me Combaret, substituant Me Plunian, pour la commune de Thiez ; Considérant ce qui suit : 1. Le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Thiez approuvé le 12 juillet 2012 et entré en vigueur le 12 août 2012, a été annulé par le tribunal administratif par un jugement du 12 mars 2015, mais la cour administrative d'appel, dans un arrêt du 15 février 2018, a annulé ce jugement et a rejeté les conclusions en annulation, sauf en ce qui concerne les micro zones Nu créées en secteur agricole A, et le pourvoi en cassation n'a pas été admis par le Conseil d'Etat par une décision du 26 décembre 2018. La commune a prescrit l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme le 9 juillet 2015, qui a été approuvé par une délibération du 26 février 2018 du conseil municipal. Le préfet de la Haute-Savoie a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération n° 2018-01 du 26 février 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Thyez a approuvé son plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe en zone 1AUb le secteur de " Jovet Dessous ". La commune de Thyez relève appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble qui a fait droit à la demande du préfet de la Haute-Savoie. 2. Aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / (...) / 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers ". Aux termes de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime : " Dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (...) / Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole. Elle émet, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. / (...) / Lorsqu'un projet d'élaboration, de modification ou de révision d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour conséquence, dans des conditions définies par décret, une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou une atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation, l'autorité compétente de l'État saisit la commission du projet. Celui-ci ne peut être adopté qu'après avis conforme de cette commission ". Aux termes de l'article D. 112-1-23 du code rural et de la pêche maritime : " Pour l'application du cinquième alinéa de l'article L. 112-1-1 : 1° Une réduction des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée est considérée comme substantielle lorsqu'elle porte : soit sur plus d'un pour cent de l'aire géographique de cette appellation, soit, le cas échéant, sur plus de deux pour cent de l'aire comprise dans le périmètre géographique d'une commune ou, le cas échéant, d'un établissement public de coopération intercommunale. / 2° Une atteinte aux conditions de production d'une appellation d'origine protégée est considérée comme substantielle lorsqu'elle est de nature à rendre un produit non conforme au cahier des charges de l'appellation ". 3. La commune de Thyez, d'une superficie de 981 hectares, n'est pas couverte par un schéma de cohérence territoriale approuvé et est intégralement située dans l'aire géographique de deux appellations d'origine protégées (AOP), celles des fromages " Abondance " et " Reblochon " et comprend également une AOP " Chevrotin ". Le préfet de la Haute-Savoie a saisi pour avis la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) au titre du 2° de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme. Le 14 septembre 2017, à un moment où la commune n'était couverte par aucun document d'urbanisme en ce que le PLU avait été annulé par le tribunal administratif et que le POS était caduc depuis le 27 mars 2017, la CDPENAF a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme mais sous réserve que soient reclassées en zone agricole une partie du secteur de " Jovet Dessous " ainsi que les parcelles en extension urbaine signalées par le représentant de la chambre d'agriculture. Il est constant que la commune, tenant compte de cet avis, a accepté de resserrer l'enveloppe urbaine au plus près du bâti existant, mais elle a maintenu son classement en zone à urbaniser du secteur de Jovet Dessous. Le préfet a demandé l'annulation de la délibération du 26 février 2018 approuvant le PLU en ce qu'il porte sur la zone 1AUb de ce secteur. Il soutient que l'avis de la commission était un avis conforme puisque non seulement le projet de plan local d'urbanisme emporte une réduction substantielle des surfaces affectées aux productions AOP, mais qu'il porte également une atteinte substantielle aux conditions de production des AOP en cause. 4. Le calcul de la réduction des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée, dont l'aire géographique couvre en l'espèce tout le territoire de la commune, doit, pour l'application des dispositions de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, qui renvoie aux articles L. 112-1-1 et D. 112-1-23 du code rural et de la pêche maritime, être fait en prenant en compte, à l'échelle du territoire communal, l'évolution des superficies du PLU entre les zonages agricoles et naturels susceptibles d'être affectés aux productions, et non en prenant en compte la surface agricole utile déclarée, qui n'est qu'un instrument statistique destiné à évaluer la surface foncière déclarée par les exploitants agricoles comme utilisée par eux pour la production agricole et qui est étroitement dépendante du choix fait pour le siège de l'exploitation, une exploitation pouvant en effet déclarer des terres éclatées entre plusieurs communes. Cette réduction doit dans ces conditions, comme le soutient la commune de Thiez, prendre en compte l'évolution des superficies agricoles et naturelles utiles entre le PLU antérieurement en vigueur de 2012 et celui approuvé et en litige de 2018. 5. D'une part, les surfaces agricoles dans le PLU de 2012 s'établissent à 328 hectares et celles naturelles à 282 hectares, compte tenu de l'exclusion de 15 hectares de la zone Nu correspondant à une zone naturelle de bâtis diffus, soit un total de 610 hectares. D'autre part, il ressort du rapport de présentation du PLU de 2018 que les surfaces agricoles ont diminué, passant de 328 à 250,4 hectares. Les surfaces désormais incluses en zones naturelles ont quant à elles augmenté, passant de 297 à 388,8 hectares, dont seuls 368,8 hectares susceptibles d'être affectés aux productions agricoles peuvent être retenus et incluant plus précisément 220,9 hectares au titre des surfaces N et 147,9 hectares au titre des surfaces Nr (réservoirs de biodiversité), les autres surfaces classées en zone naturelle (Nj pour les jardins familiaux, Ngv pour l'aire d'accueil des gens du voyage, Nl pour les secteurs de loisirs, Np pour les parcs urbains et la mise en valeur des espaces naturels en milieu urbain) étant ainsi exclues de cette prise en compte. Dans ces conditions, le total des surfaces agricoles et naturelles du PLU de 2018 s'élève à 619,2 hectares, ce qui ne traduit pas une réduction des surfaces susceptibles d'être affectées aux productions agricoles. Si le préfet de la Haute-Savoie, qui reprend des calculs effectués par les agents de l'INAO, soutient que la réduction des superficies agricoles serait de 33,8 hectares, soit une réduction de 3,5% des superficies affectées à des productions bénéficiant d'une AOP, il n'apporte aucun élément complémentaire sur les calculs ainsi effectués, qui paraissent en outre se fonder sur la surface agricole utile ne représentant pas le critère pertinent dont il doit être fait application ainsi qu'il a été dit au point précédent, étant relevé au demeurant que la commune conteste tant les modalités que les résultats des calculs faits par l'INAO et le préfet, et que les données avancées ne sont pas plus corroborées par d'autres pièces du dossier. Dans ces conditions, en l'absence de réduction, au sens des dispositions précitées, des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée, l'avis rendu par la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ne peut être regardé comme étant un avis conforme au regard des dispositions de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. La commune de Thyez est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la délibération du 26 février 2018 en tant que le secteur " Jovet Dessous " est intégralement classé en zone IAU, le Tribunal a retenu une méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 112-1-1 et D. 112-1-23 du code rural et de la pêche maritime au motif que la commune était tenue de suivre l'avis conforme de la CDPENAF prescrivant le reclassement en zone agricole d'une partie de la zone de " Jovet Dessous ". 6. Il appartient dès lors à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'intimé, tant en première instance qu'en appel. 7. En premier lieu, si la commune de Thyez soutient que le Tribunal a commis une erreur de fait en retenant que la délibération devait être annulée " en tant que le secteur Jovet Dessous est intégralement classé en zone 1AUb " alors qu'une partie seulement du secteur Jovet Dessous est en zone 1AUb, il n'a fait que reprendre l'avis de la CDPENAF qui ne demandait le reclassement en zone agricole que d'une partie de la zone de " Jovet Dessous ". Le moyen tiré de l'erreur de fait doit, dès lors, être écarté. 8. En second lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; (...) ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme. 9. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que les surfaces compatibles avec une activité agricole ne peuvent être regardées, à l'échelle de la commune, dont le territoire est entièrement couvert par des AOP, comme ayant été réduites dans le document d'urbanisme de 2018. Les surfaces des zones urbaines sont restées stables entre les deux documents d'urbanisme tandis que les zones d'urbanisation future ont diminué, passant de 27 hectares à 13,3 hectares, dont 4,9 pour la zone 1AUb. Si le secteur de " Jovet Dessous ", qui était déjà classé en zone AUb dans le PLU de 2012, a été partiellement classé dans une zone IAUb ouverte à l'urbanisation seule contestée par le préfet, sa taille est relativement réduite, il jouxte des zones urbaines sur trois côtés et il a vocation à répondre aux nécessités liées à l'évolution démographique et permettre, dans une deuxième tranche, la poursuite de la réalisation de logements locatifs sociaux, avec une mutualisation des voiries et réseaux, permettant ainsi à la commune, dans ce projet d'ensemble, d'atteindre les objectifs de mixité sociale prévus dans le PADD, la commune relevant à cet égard avoir été en situation de carence dans la production de logements sociaux et être encore soumise au paiement de pénalités. Il ne résulte pas des pièces du dossier que la zone IAUb de ce secteur de " Jovet Dessous ", seule contestée par le préfet, serait éloignée des équipements publics et services ni que son urbanisation ferait disparaître une coupure d'urbanisation. Dans ces conditions, et alors même que le secteur est situé à proximité d'une zone A du secteur de Chatillon, sur la commune de Marignier, il ne résulte pas des pièces du dossier que l'ouverture à l'urbanisation du secteur de " Jovet Dessous " traduirait par une consommation excessive de l'espace agricole une méconnaissance des principes d'équilibre en violation de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 10. Il résulte de ce qui précède que la commune de Thyez est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé partiellement la délibération du 26 février 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé son plan local d'urbanisme. Sur les frais liés au litige : 11. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme, l'Etat versera la somme de 1 500 euros à la commune de Thyez. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 25 janvier 2021 est annulé. Article 2 : Le déféré du préfet de la Haute-Savoie est rejeté. Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 500 euros à la commune de Thyez au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Thyez et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Savoie. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, M. François Bodin-Hullin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2022. Le rapporteur, F. Bodin-Hullin La présidente, M. A... La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY00951