CAA de BORDEAUX, 6ème chambre, 07/11/2023, 21BX02775, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-07
Numéro : 21BX02775
Président : Mme MARKARIAN
Rapporteur : Mme Caroline  GAILLARD
Commissaire du gouvernement : M. DUPLAN
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS DURIMEL & BANGOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association d'aide aux victimes et d'informations juridiques (AVIJ 971) a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler la décision du 8 janvier 2020 par laquelle le directeur de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale de Guadeloupe a résilié, à compter du 1er février 2020, quatre conventions conclues avec l'État le 1er juillet 2019 et le 1er septembre 2019 relatives à des activités d'adultes-relais. Par un jugement n° 2000181 du 4 mai 2021, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 2 juillet 2021 et le 11 avril 2022, l'association d'aide aux victimes et d'informations juridiques (AVIJ 971), représentée par la SELARL Durimel et Bangou, agissant par Me Durimel, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 4 mai 2021 précité ; 2°) d'annuler la décision du 8 janvier 2020 par laquelle le directeur de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale de Guadeloupe a résilié, à compter du 1er février 2020, quatre conventions conclues le 1er juillet 2019 et le 1er septembre 2019 avec l'État lui ouvrant droit au bénéfice de contrats relatifs à des activités d'adultes-relais ; 3°) d'ordonner la poursuite des conventions litigieuses jusqu'à leur terme ; 4°) de condamner le préfet de la région Guadeloupe à verser aux bénéficiaires des contrats d'adultes-relais les salaires dont ils ont été privés assortis des intérêts au taux légal à compter d'un délai d'un mois suivant l'arrêt à intervenir ; 5°) de condamner le préfet de la région Guadeloupe à verser respectivement à l'AVIJ 971 et à sa présidente une somme de 3 000 euros en réparation du préjudice subi ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens. Elle soutient que : - la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'aucune lettre ne lui a été adressée portant sur le respect des clauses de la convention conformément à l'article 15 des conventions en cause ; - elle est insuffisamment motivée en fait puisque les motifs retenus le sont de manière générale sans précision des conventions et des clauses non respectées ; - les motifs retenus ne sont pas au nombre de ceux qui, aux termes de l'article D. 5134-154 du code du travail, peuvent justifier légalement la résiliation de conventions ouvrant droit au bénéfice de contrats relatifs à des activités d'adultes-relais ; - la décision contestée est entachée d'une erreur de droit au regard des mesures préconisées dans le rapport du 10 octobre 2019 ; - elle est fondée sur des faits matériellement inexacts et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués par l'association requérante ne sont pas fondés. Par un courrier du 18 septembre 2023, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions de l'association d'aide aux victimes et d'informations juridiques (AVIJ 971) tendant à la condamnation du préfet de la Guadeloupe à verser aux bénéficiaires des contrats d'adultes-relais les salaires dont ils ont été privés assortis des intérêts au taux légal ainsi que des dommages-intérêts à raison du préjudice subi, qui sont nouvelles en appel. Par une ordonnance du 12 octobre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 novembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code du travail ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Au cours de l'audience publique, ont été entendus : - le rapport de Mme H..., - et les conclusions de M. Duplan, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'association d'aide aux victimes et d'informations juridiques (AVIJ 971), qui a pour objet l'aide aux victimes, l'accès au droit et la prévention et l'animation auprès des jeunes dans les établissements scolaires, a conclu le 1er juillet 2019 et le 1er septembre 2019 avec le préfet de la région Guadeloupe, et en application des articles L. 5134-100 et suivants du code du travail, quatre conventions permettant l'emploi de salariés dans le cadre de contrats relatifs à des activités d'adultes-relais pour une durée de trois ans. Pour la mise en œuvre de ces conventions, l'association AVIJ 971 a recruté quatre salariés en qualité d'adultes-relais. Les contrôles effectués le 1er août 2019, le 9 août 2019 et le 12 septembre 2019 ont donné lieu à l'édiction d'un rapport du 10 octobre 2019 faisant état de dysfonctionnements. Par décision du 8 janvier 2020, le directeur de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale de Guadeloupe a résilié, à compter du 1er février 2020, ces quatre conventions. L'association AVIJ 971 relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 8 janvier 2020 précitée et sollicite, en outre, la condamnation du préfet de la région Guadeloupe à verser aux bénéficiaires des contrats d'adultes-relais les salaires dont ils ont été privés, et à verser à l'association et à sa présidente des dommages-intérêts à raison du préjudice subi. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 5134-100 du code du travail : " Le contrat relatif aux activités d'adultes-relais a pour objet d'améliorer, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les autres territoires prioritaires des contrats de ville, les relations entre les habitants de ces quartiers et les services publics, ainsi que les rapports sociaux dans les espaces publics ou collectifs. / Il donne lieu : 1° A la conclusion d'une convention entre l'Etat et l'employeur dans les conditions prévues à la sous-section 2 ; / 2° A la conclusion d'un contrat de travail entre l'employeur et le bénéficiaire de la convention dans les conditions prévues à la sous-section 3 ; / 3° A l'attribution d'une aide financière dans les conditions prévues à la sous-section 4. ". Aux termes de l'article D. 5134-154 du même code : " La convention [ouvrant droit au bénéfice de contrats relatifs à des activités d'adultes-relais] peut être résiliée par le préfet, notamment en cas de non-respect par l'employeur des clauses de la convention. Le préfet, en sa qualité de délégué de l'agence, peut demander le reversement des sommes indûment perçues. / Lorsque l'aide est obtenue à la suite de fausses déclarations ou lorsque la convention est détournée de son objet, celle-ci est résiliée d'office. Les sommes indûment perçues donnent lieu à reversement. / La convention est également résiliée d'office lorsque l'employeur n'a pas, sans justification, transmis pendant deux trimestres consécutifs les pièces prévues à la convention. / La convention peut être résiliée par l'employeur. Celui-ci en avertit le préfet avec un préavis de deux mois. ". 3. En premier lieu, contrairement à ce que soutient l'association requérante, une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire, alors même qu'elle prend la forme d'une convention. De tels droits ne sont toutefois créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. 4. D'une part, aux termes de l'article 15 des conventions litigieuses : " Résiliation de la convention / à l'initiative du préfet / En cas de non-respect des clauses de la convention, le préfet, après en avoir informé l'employeur par lettre recommandée, et obtenu les observations de ce dernier, peut résilier la convention par lettre recommandée avec accusé de réception. (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier qu'avant de résilier, par la décision du 8 janvier 2020 en litige, les quatre conventions en cause, le directeur de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale de Guadeloupe a invité la présidente de l'association AVIJ 971, par courrier du 25 octobre 2019, à présenter, dans un délai de trente jours, ses observations sur le rapport du 10 octobre 2019 joint à ce courrier et relatif aux contrôles effectués le 1er août 2019, le 9 août 2019 et le 12 septembre 2019 à la suite de signalements. L'association a présenté ses observations par lettre du 20 novembre 2019. Contrairement à ce qu'elle persiste à soutenir en appel, ni les dispositions législatives ou réglementaires du code du travail, ni les stipulations de l'article 15 des conventions en cause, qui ainsi qu'il a été dit n'ont pas le caractère de contrats, n'imposaient de mettre l'association AVIJ 971 en demeure de respecter les clauses de ces conventions avant de procéder à leur résiliation. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision en litige aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté. 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la décision du 8 janvier 2020 en litige fait expressément référence aux quatre conventions en litige, avec leurs références aux contrats d'adulte-relais conclus avec Mme D... E... du 1er août 2019 au 30 juin 2022, M. A... I... du 1er mai 2019 au 10 mars 2022, M. J... F... du 1er juillet 2019 au 30 juin 2022 et Mme K... B... du 1er septembre 2019 au 31 août 2022. En outre, la décision du 8 janvier 2020 rappelle les contrôles effectués et le rapport du 19 octobre 2019 établi à la suite du contrôle et communiqué dans le cadre d'une procédure contradictoire et énonce précisément les griefs retenus à l'encontre de l'association requérante, à savoir notamment le détournement manifeste du dispositif adultes-relais, le non-respect des critères d'emploi des adultes-relais et de l'obligation d'avoir recours à un commissaire aux comptes au regard du montant total des subventions qui lui sont versées, l'absence de réalité de l'activité du fils de la présidente de l'association, la mise en location sur le site Airbnb de l'appartement propriété de l'association sans déclaration dans le compte budgétaire de l'association. Dans ces conditions, la décision du 8 janvier 2020 est dûment motivée et le moyen invoqué par l'association requérante tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ne peut qu'être écarté. 7. En second lieu, aux termes des quatre conventions en litige, le Préfet autorisait l'employeur à recruter des adultes-relais dont la mission devait contribuer à l'amélioration des relations entres les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville et les services publics, l'adulte-relais intervenant dans le cadre de médiations dans les espaces publics et privés, pour l'accès aux droits et aux soins, dans le champ scolaire, contribue au lien social dans le cadre d'interventions auprès des services de gendarmerie et de police, l'employeur s'engageant à recruter un salarié qui exécute à 100 % de la durée hebdomadaire légale du temps de travail dans la structure et les prestations ainsi définies, dont l'association devait rendre compte, donnant lieu au versement de subventions dans les conditions définies par les dispositions du code du travail. 8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport établi le 10 octobre 2019 à la suite des contrôles effectués au sein de l'association requérante, qu'alors que le siège de l'association requérante se trouvait situé à la mairie de Goyave, l'équipe de contrôle a constaté que les locaux aménagés au rez-de-chaussée du domicile personnel de la présidente de l'association, Mme G..., constituait le lieu de travail principal des adultes-relais. Des entretiens menés avec les personnes présentes, il en a résulté que M. F... en poste depuis trois ans ne faisait pas de médiation et n'est jamais intervenu dans les collèges mais était chargé d'assurer l'entretien des espaces verts de la résidence de la présidente de l'association et des locaux mis à la disposition des adultes-relais et n'était rémunéré que pour 26 heures, contrairement à ce que prévoit son contrat d'adulte-relais. M. F... a également indiqué emmener et aller chercher les enfants de la présidente de l'association à l'école avant de commencer sa journée, faire office de gardien lorsque cette dernière partait en congés, et n'avoir reçu aucune formation depuis son entrée dans le dispositif. L'équipe de contrôle a également constaté qu'un adulte-relais, Mme C..., embauchée depuis le 15 mars 2019, qui a indiqué également exercer en tant qu'intervenante sociale à la gendarmerie de Morne à l'eau et de Capesterre-Belle-Eau à raison de deux demi-journées par semaine sur chaque site, et dont la période d'essai a été prolongée, déclarait aller chercher les enfants de Mme G... ou effectuer des courses et des déplacements exclus par la présidente de son temps de travail. L'équipe de contrôle a également rencontré sur place le fils de la présidente de l'association requérante, qui bénéficiait d'un contrat aidé tout en étant étudiant ainsi que d'une formation de quinze jours en métropole financée par l'association, et était chargé comme salarié du courrier, de la rédaction de contrats et d'accompagner les évènements organisés dans les établissements scolaires, sans que l'équipe de contrôle ait pu s'assurer de la réalité de son travail, les autres adultes-relais ayant déclaré l'avoir rarement vu dans les locaux. Par ailleurs, Mme G... n'a pu fournir à l'équipe de contrôle que les seuls documents budgétaires de l'année 2017, dont le budget s'élevait à 187 331,14 euros dont 153 000 euros de subventions publiques impliquant le recours à un commissaire aux comptes, obligation non respectée par l'association requérante. A l'analyse de ces comptes, l'équipe de contrôle a constaté que les charges relatives aux salaires et traitements ne représentaient que 74 984 euros outre 13 107 euros de charges sociales sans que Mme G... ait été en mesure de donner des explications sur ces distorsions. L'équipe de contrôle a également constaté que le compte budgétaire de 2017 ne mentionnait pas le produit des loyers de l'appartement dont l'association est propriétaire, que les factures d'électricité de la résidence de Mme G... étaient établies au nom de l'association sans qu'elle établisse l'existence d'un compteur spécifique pour l'association ou prendre les frais à sa charge. 9. Il résulte de ce qui précède que les dysfonctionnements ainsi relevés par l'équipe de contrôle démontrent le non-respect par l'association requérante des clauses des conventions qu'elle a souscrites avec l'Etat pour mener à bien l'exercice des missions qui lui sont confiées en lien avec la politique de la ville, et dont il n'est pas contesté qu'elles constituent le seul objet de l'association, et pour lesquelles elle percevait des subventions conséquentes. Alors que l'association requérante ne peut utilement alléguer que de précédents contrôles n'auraient donné lieu à aucun reproche, tous ces dysfonctionnements relevés à l'encontre de l'association, qui s'engageait à tenir une comptabilité selon les normes comptables en vigueur, portent atteinte à l'exécution même des conventions en cause et démontrent que leur objet a été détourné à des fins personnelles, le rapport d'enquête concluant à la saisine du procureur de la République en application de l'article 40 du code de procédure pénale. Ainsi, et alors même que le rapport proposait des mesures conservatoires, que l'autorité administrative n'était pas tenue de mettre en œuvre, contrairement à ce que prétend l'association requérante, le Préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation, compte tenu des faits matériellement établis, en décidant en application des dispositions de l'article D. 5134-154 du code du travail et des stipulations de l'article 15 des conventions en cause, de leur résiliation à compter du 1er février 2020. 10. Il résulte de tout ce qui précède que l'association AVIJ 971 n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 8 janvier 2020. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant au remboursement des salaires des adultes-relais ou au versement de dommages-intérêts ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées, de même que ses conclusions aux fins d'injonction de poursuivre l'exécution des conventions en cause. Sur les frais de l'instance : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de l'association d'aide aux victimes et d'informations juridiques (AVIJ 971) est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association d'aide aux victimes et d'informations juridiques (AVIJ 971) et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Copie en sera délivrée au préfet de la région Guadeloupe. Délibéré après l'audience du 9 octobre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Ghislaine Markarian, présidente, M. Frédéric Faïck, président-assesseur, Mme Caroline Gaillard, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 novembre 2023. La rapporteure, Caroline H... La présidente, Ghislaine Markarian La greffière, Catherine Jussy La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 21BX02775 2