CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 26/04/2021, 19MA01618, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-26
Numéro : 19MA01618
Président : M. FEDOU
Rapporteur : Mme Christine  MASSE-DEGOIS
Commissaire du gouvernement : M. THIELÉ
Avocat(s) : PELGRIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association " Jardin d'enfants A... F... " a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir les décisions des 23 mai et 7 juillet 2017 par lesquelles le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône a rejeté sa demande tendant à la signature d'une convention d'objectifs et de financement et la décision du 22 septembre 2017 par laquelle ce même directeur général a refusé de signer une convention d'objectifs et de financement avec l'association et, d'autre part, d'enjoindre au directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône de réexaminer sa situation et, le cas échéant, de la rétablir dans ses droits à compter de la date de signature desdites conventions, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1706863-1708179 du 4 février 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté les demandes de l'association " Jardin d'enfants A... F... ". Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 8 avril 2019, l'association " Jardin d'enfants A... F... ", représentée par Me C..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1706863-1708179 du 4 février 2019 du tribunal administratif de Marseille ; 2°) d'annuler les décisions des 23 mai 2017, 7 juillet 2017 et 22 septembre 2017 du directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône ; 3°) d'enjoindre au directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône de procéder au réexamen de sa demande de conventionnement dès la notification de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a dénaturé les faits de l'espèce, en ne s'appuyant pas suffisamment sur les pièces du dossier et en retenant l'argumentation contradictoire de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône en ce qu'elle lui reproche de ne pas avoir apuré sa dette sociale tout en admettant qu'elle est en mesure de s'autofinancer ; - le tribunal a commis une erreur manifeste d'appréciation en rejetant ses demandes dans la mesure où, sans conventionnement, sa structure ne peut fonctionner, la prestation de service unique participant de manière essentielle aux ressources dont bénéficient habituellement les associations et dans la mesure où il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir apporté de preuves suffisantes dès lors qu'elle n'a pas accès à certains documents ; - le tribunal a commis une erreur de droit en lui reprochant les erreurs de l'association " Gan F... ", avec laquelle elle n'a aucun lien juridique, en violation du principe général du droit " non bis in idem " ; - les trois décisions litigieuses ont été prises sur des motifs erronés en confondant les associations " Gan F... " et " A... F... " et en lui reprochant les défaillances de l'association qui l'a précédée, alors que la nouvelle structure apporte les garanties de la viabilité du projet ; - le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône et le tribunal ont commis une erreur de droit et ont méconnu le principe de l'égalité de traitement ; - la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de reconnaître que la situation financière délicate dans laquelle elle se trouve résulte du défaut d'octroi du conventionnement sollicité ; - elle est ainsi fondée à obtenir de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône, par voie de conséquence de l'annulation des trois décisions qu'elle conteste, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, une décision de conventionnement dès la notification de la décision à intervenir. Par un mémoire en défense enregistré le 26 mars 2020, la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association " A... F... " la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement ne souffre d'aucune insuffisance de motivation ; - les décisions attaquées ne constituent pas le refus d'un avantage dont l'attribution est considérée comme un droit. Par ordonnance du 24 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 mars 2021. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - l'arrêté du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales ; - le code de la santé publique ; - le code de la sécurité sociale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E... Massé-Degois, rapporteure, - les conclusions de M. B... Thielé, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône. Considérant ce qui suit : 1. L'association " Jardin d'enfants A... F... ", créée le 12 janvier 2017, est gestionnaire d'une structure d'accueil collectif de jeunes enfants qui bénéficie depuis le 10 février 2017 d'un agrément du conseil départemental des Bouches-du-Rhône. Afin de percevoir la prestation de service unique, elle a sollicité de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône la signature d'une convention d'objectifs et de financement. Le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône a opposé un refus à cette demande par des décisions des 23 mai, 7 juillet et 22 septembre 2017. L'association " Jardin d'enfants A... F... ", qui a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler ces trois décisions et d'enjoindre au directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône de réexaminer sa situation et, le cas échéant, de la rétablir dans ses droits à compter de la date de signature de ladite convention, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, relève appel du jugement n° 1706863-1708179 par lequel les premiers juges ont rejeté ses demandes et l'ont condamnée à verser à la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. La requérante soutient que, pour fonder sa décision, le tribunal ne s'est pas suffisamment appuyé sur les pièces versées au débat et s'est borné à reprendre une argumentation " paradoxale " développée par la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône selon laquelle il lui est reproché d'être une " mauvaise gestionnaire ", faute d'avoir apuré le passif URSSAF de l'association " Gan F... ", tout en considérant que la nouvelle structure est " une bonne gestionnaire ", celle-ci étant " en mesure de s'autofinancer ". 3. En admettant que, par ces arguments, l'appelante soit regardée comme invoquant le caractère insuffisamment motivé du jugement dont elle relève appel ainsi qu'une contradiction de motifs dont il serait entaché pour en contester la régularité, il ressort cependant de cette décision, et notamment de ses points 5 à 9, que les juges de première instance ont répondu de façon suffisamment précise, et sans entacher leurs motifs d'une quelconque contradiction, aux moyens et arguments avancés par les parties. A cet égard, et contrairement à ce qui est soutenu devant la Cour, le tribunal n'a pas retenu " l'argumentation présentée par la CAF des Bouches-du-Rhône " mais a exposé, notamment au point 8 de sa décision, les raisons qui ont conduit le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône à refuser d'étudier la demande de conventionnement puis le conventionnement demandé, à savoir, d'une part, l'absence de " garantie sérieuse sur la pérennité du projet et sa viabilité " et de possibilité de signer toute nouvelle convention sans " apurement du passif URSSAF constitué par le précédent gestionnaire de la structure " et, d'autre part, sa capacité à " s'autofinancer " eu égard à son fonctionnement depuis le début de l'année 2017. Dès lors, le jugement contesté, qui ne souffre d'aucune contradiction de motifs ni d'insuffisance de motivation n'est pas irrégulier. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, la requérante allègue que " le Tribunal manque d'objectivité et se contredit " en reproduisant la première partie du point 9 de sa décision, en soulignant la première phrase de cet extrait et en ajoutant qu'il lui " est reproché (...) de ne pas apporter suffisamment de preuves en sachant pertinemment qu'elle n'a pas accès à certains documents ". 5. Toutefois, en l'absence de nouveaux éléments versés aux débats, l'association " Jardin d'enfants A... F... ", ainsi que l'a jugé sans commettre d'erreur d'appréciation le tribunal au point 9 du jugement critiqué, n'établit pas que le refus d'étudier ses demandes tendant à la signature d'une convention d'objectifs et de financement et le refus de conventionnement auraient méconnu le principe d'égalité de traitement entre les gestionnaires de structures d'accueil collectif de jeunes enfants, faute pour celle-ci de démontrer que les autres gestionnaires auraient été dans une situation identique à la sienne, ce qui ne résulte au demeurant pas de l'instruction. D'autre part, et ainsi que l'ont également indiqué les premiers juges dans leur décision, à supposer même que l'association " Jardin d'enfants A... F... " remplisse les conditions de la circulaire du directeur général de la caisse nationale des allocations familiales relative à la prestation de service unique n° 2014-009 du 26 mars 2014 qu'elle invoque, cette prestation, versée sous réserve du pouvoir d'appréciation des caisses d'allocations familiales à des personnes morales de droit public ou de droit privé assurant l'accueil de jeunes enfants et dont l'objet est d'aider à la couverture de leurs coûts de fonctionnement, ne constitue pas, même si son montant dépend des services rendus aux enfants et des ressources dont disposent leurs parents, un droit conféré par les législations et réglementations de sécurité sociale. Le moyen doit, dès lors, être écarté. 6. En deuxième lieu, l'association requérante soutient que le tribunal a violé le principe " non bis in idem " en lui reprochant des faits qui sont imputables à l'ancienne association, " Gan F... ", avec laquelle elle n'a aucun lien juridique. Cependant, ainsi que le fait valoir la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône, la requérante commet une erreur d'interprétation de ce principe, qui n'est pas invocable en l'espèce dès lors qu'un refus de subventionnement de la part d'une caisse d'allocations familiales ne constitue pas une sanction. 7. En troisième lieu, l'appelante reproche au tribunal et à la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône de considérer " systématiquement qu'à cause de la précédente structure Jardin d'enfants G... ", elle " ne présente pas des garanties financières suffisantes alors même que sa situation est totalement différente ". 8. Toutefois, il ne ressort ni de l'examen du jugement attaqué, ni même des pièces du dossier que tant les premiers juges que le directeur général de la caisse d'allocation familiale des Bouches-du-Rhône aient estimé que, du seul fait du passif de la précédente structure, l'association appelante ne serait jamais à même d'être regardée comme présentant des garanties financières suffisantes. Ainsi, le tribunal au point 9 de son jugement a rejeté les moyens de la requérante tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation développés à l'appui de ses conclusions à fin d'annulation des décisions des 23 mai, 7 juillet et 22 septembre 2017 aux motifs que, d'une part, la méconnaissance du principe d'égalité de traitement entre gestionnaires de structures d'accueil collectif de jeunes enfants par ces décisions n'était pas établie par les pièces qui lui étaient soumises, d'autre part, que la démonstration de la violation des libertés d'association et de religion ainsi que des principes de non-discrimination et de laïcité par ces mêmes décisions n'était pas apportée, dans la mesure où ces dernières ne reposaient pas sur le motif d'un accueil des enfants de confession juive et, enfin, que la prestation de service unique ne constituait pas un droit mais relevait du pouvoir de décision des caisses d'allocations familiales et que le tableau intitulé " prévisionnel fonctionnement " ne suffisait pas, à lui seul, à justifier l'existence alléguée des garanties financières revendiquées et contestées par le directeur de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône qui, au demeurant, dans ses trois décisions mentionnait et rappelait notamment que l'octroi de cette prestation constituait une faculté et non un droit, que la qualité de l'offre n'était en l'espèce pas garantie et que, dès lors que l'association avait fonctionné dès le début de l'année, il en avait déduit qu'elle était soit en mesure de s'autofinancer, soit qu'elle avait trouvé des financements alternatifs. Par suite, le moyen sera écarté. 9. En quatrième lieu, l'association requérante fait grief aux décisions des 23 mai et 7 juillet 2017 ainsi que celle du 22 septembre 2017 d'être fondées sur des motifs erronés, en ce qu'elles énumèrent, à tort, des griefs imputables à l'association " Gan F... ". 10. D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, les faits imputables à l'association " Gan F... " évoqués dans la décision du 23 mai 2017 ne constituent pas les motifs du refus de signer une convention avec l'association requérante mais constituent les éléments expliquant le " contexte particulier " rappelé par ce courrier qui, au demeurant, précisait que la prestation de service unique ne constituait pas un droit et estimait que la qualité de l'offre présentée n'était pas garantie. D'autre part, la décision du 7 juillet 2017 expose les raisons pour lesquelles le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône a opposé un refus à la demande de conventionnement de l'association appelante, notamment une surévaluation du budget prévisionnel et un engagement à rembourser le passif de l'association " Gan F... " non encore tenu. Enfin, la décision du 22 septembre 2017 développe de manière précise les différents motifs, de fait et de droit, qui ont amené le directeur général de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône à refuser le conventionnement sollicité, ainsi et notamment l'absence de garantie sérieuse sur la pérennité du projet soumis, sur la viabilité financière et sur l'absence de certitude de la structure à fonctionner dans le respect des règles d'utilisation des subventions publiques. Par suite, l'appelante ne peut sérieusement soutenir que les décisions en litige du directeur de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône " sont motivées, à tort, en énumérant des griefs à l'encontre de la précédente structure ". 11. En cinquième lieu, l'association requérante soutient que la caisse d'allocations familiales ne pouvait exiger de sa part un financement largement supérieur à 34 %, la privant de ce fait de la prestation de service unique, de nature à entraîner une rupture du principe de l'égalité de traitement. Cependant, d'une part, il est constant que la prestation de service unique, en tant que subvention, ne peut être considérée comme un avantage dont l'attribution constitue un droit et, d'autre part, ainsi que l'a jugé le tribunal en son point 9, les pièces du dossier ne permettent pas de regarder le principe d'égalité de traitement entre les gestionnaires de structures d'accueil collectif de jeunes enfants comme ayant été, en l'espèce, méconnu. Ainsi, le moyen ne saurait prospérer. 12. En sixième lieu, la prestation de service unique qui est versée, sous réserve du pouvoir d'appréciation des caisses d'allocations familiales, à des personnes morales assurant l'accueil de jeunes enfants et dont l'objet est d'aider à la couverture de leurs coûts de fonctionnement, ne constitue pas, même si son montant dépend des services rendus aux enfants et des ressources dont disposent leurs parents, un droit conféré par les législations et réglementations de sécurité sociale mais une subvention. Dans ces conditions, il appartient à la caisse d'allocations familiales de décider d'attribuer ou non la subvention dans la limite de ses ressources budgétaires en tenant compte de l'intérêt et de la qualité du projet d'établissement sur le plan éducatif et social ainsi que de l'intérêt des autres projets pour lesquels la même subvention a été sollicitée. 13. Eu égard à ce qui précède, le fait que la prestation de service unique ait été versée durant plusieurs années à une association, ou le simple fait qu'une association remplisse les conditions d'octroi posées par la lettre-circulaire n° 2014-009 du 26 mars 2014, à la supposer même invocable, ne constitue en aucun cas un droit pour ladite association au renouvellement ou à l'octroi de cette subvention. Dès lors, l'appelante ne saurait se prévaloir du bénéfice par l'association " Gan Moredekhaï " d'une telle prestation pour justifier son droit à en obtenir le versement. D'autre part, si l'association appelante affirme qu'elle apportait des garanties sérieuses sur la pérennité du projet et sa viabilité, la caisse d'allocations familiales, après examen de son dossier, et en application du pouvoir d'appréciation qui est le sien, a pu toutefois considérer que tel n'était pas le cas sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, eu égard notamment à la situation financière délicate dans laquelle elle se trouvait, celle-ci ne contestant aucunement, à cet égard, s'être engagée à rembourser le lourd passif de l'association " Gan Moredekhaï ", ainsi que cela ressort au demeurant des termes de la décision du 7 juillet 2017 en litige. Dans ces circonstances, l'appelante n'établit pas plus en appel qu'elle ne l'avait fait en première instance l'existence d'une rupture de l'égalité de traitement lors de l'examen de ses demandes. Est sans incidence à cet égard la circonstance alléguée que, sans le conventionnement et sans l'octroi de la prestation de service unique, la structure ne peut fonctionner. 14. En dernier lieu, l'association requérante entend reprendre, en tant que de besoin, " l'argumentation qu'elle a déjà développée devant le tribunal administratif de Marseille ". 15. Il appartient au requérant, tant en première instance qu'en appel, d'assortir ses moyens des précisions nécessaires à l'appréciation de leur bien-fondé. Il suit de là que le juge d'appel n'est pas tenu d'examiner un moyen que l'appelant se borne à déclarer reprendre en appel sans l'assortir des précisions nécessaires. En se bornant à soutenir qu'elle entend en tant que de besoin reprendre l'argumentation qu'elle a déjà développée devant le tribunal administratif de Marseille, l'association " Jardin d'enfants A... F... " n'énonce pas précisément les moyens de première instance qu'elle entend ainsi reprendre. Elle ne met dès lors pas la Cour en mesure de se prononcer sur les erreurs que le tribunal administratif aurait pu commettre en écartant ces moyens. En tout état de cause, il y a lieu d'écarter les moyens exposés au soutien de son argumentation développée devant le tribunal, moyens qui ne comportent aucun développement nouveau, par adoption des motifs retenus à juste titre par les premiers juges. 16. Il résulte de tout ce qui précède que l'association " Jardin d'enfants A... F... " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction doivent être, par voie de conséquence, rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. L'article L. 761-1 du code de justice administrative dispose que : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 18. Les dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'association " Jardin d'enfants A... F... " au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'association " Jardin d'enfants A... F... " une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de l'association " Jardin d'enfants A... F... " est rejetée. Article 2 : L'association " Jardin d'enfants A... F... " versera à la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Jardin d'enfants A... F... " et à la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône. Délibéré après l'audience du 12 avril 2021, où siégeaient : - M. Guy Fédou président, - Mme E... Massé-Degois, présidente assesseure, - M. Philippe Grimaud, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 avril 2021. 2 N° 19MA01618