CAA de NANCY, 3ème chambre, 08/03/2022, 19NC01633, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-08
Numéro : 19NC01633
Président : Mme la Pdte. SAMSON-DYE
Rapporteur : M. Eric  MEISSE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : REMOND

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : Le préfet du Jura a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler les délibérations du conseil municipal de la commune de Ruffey-sur-Seille des 13 mai 2016 et 13 octobre 2017 en tant qu'elles ont classé la parcelle cadastrée AW n° 128 en zone NT, puis en zone Nt du plan local d'urbanisme de cette commune. Par un jugement n° 1601653 et 1800597 du 4 avril 2019, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 27 mai 2019, et un mémoire complémentaire, enregistré le 12 février 2021, le préfet du Jura demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1601653-1800597 du tribunal administratif de Besançon du 4 avril 2019 ; 2°) d'annuler les délibérations du conseil municipal de la commune de Ruffey-sur-Seille des 13 mai 2016 et 13 octobre 2017 en tant qu'elles ont classé la parcelle cadastrée AW n° 128 en zone NT, puis en zone Nt du plan local d'urbanisme de cette commune. Il soutient que : - sa requête, qui comporte une critique du jugement attaqué et développe précisément les moyens d'annulation, est recevable ; - ses conclusions à fin d'annulation, en tant qu'elles sont dirigées contre la délibération du 13 mai 2016, n'ont pas perdu leur objet ; - la délibération du 13 mai 2016 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AW n° 128 en zone NT du plan local d'urbanisme est entachée d'un vice de procédure résultant du défaut de consultation de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; - elle méconnaît les articles L. 151-13 et R. 123-9 du code de l'urbanisme ; - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que, dans les zones naturelles agricoles ou forestières, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ; - la délibération du 13 octobre 2017, en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AW n° 128 en zone Nt du plan local d'urbanisme, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2020, la commune de Ruffey-sur-Seille, représentée par Me Rémond, conclut au rejet de la requête, à la condamnation de l'Etat aux entiers dépens et à la mise à sa charge de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable en l'absence de critique du jugement de première instance ; - il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du 13 mai 2016 dès lors que cette délibération a été retirée par celle du 13 octobre 2017 ; - les moyens invoqués par le préfet du Jura, en tout état de cause, ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Meisse, - et les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 19 février 2010, le conseil municipal de Ruffey-sur-Seille (Jura) a prescrit la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d'urbanisme. Après enquête publique, il a approuvé, par une délibération du 13 mai 2016, ce nouveau plan, qui est devenu exécutoire le 26 mai 2016. Un courrier du préfet du Jura du 18 juillet 2016 ayant signalé les illégalités affectant, selon lui, le plan local d'urbanisme de la commune, la délibération du conseil municipal du 13 octobre 2017 a retiré celle du 13 mai 2016 et a approuvé une version amendée du plan local d'urbanisme. Estimant que toutes les illégalités n'avaient pas été supprimées, l'autorité préfectorale a formé un recours gracieux le 13 décembre 2017, qui a été rejeté par la maire de Ruffey-sur-Seille le 13 février 2018. Les 12 octobre 2016 et 5 avril 2018, le préfet du Jura a saisi successivement le tribunal administratif de Besançon de deux demandes tendant, dans le dernier état de ses écritures, à l'annulation des délibérations des 13 mai 2016 et 13 octobre 2017 en tant qu'elles classent respectivement la parcelle cadastrée AW n° 128 en zone NT, puis en zone Nt du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille. Il relève appel du jugement n° 1601653-1800597 du 4 avril 2019, qui rejette ces demandes. Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense par la commune de Ruffey-sur-Seille : 2. D'une part, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive. 3. D'autre part, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision et, d'autre part, à celle de son retrait et qu'il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l'effet de l'annulation qu'il prononce, la décision retirée est rétablie dans l'ordonnancement juridique, de constater qu'il n'y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière. 4. Il est constant que la délibération du 13 octobre 2017, qui retire celle du 13 mars 2016, est également contestée par le préfet du Jura. Dans ces conditions, le retrait n'étant pas devenu définitif, et ce retrait étant de plus annulé par le présent arrêt, les conclusions à fin d'annulation du préfet du Jura, en tant qu'elles sont dirigées contre la délibération du 13 mai 2016, n'ont pas perdu leur objet. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer opposée par la commune de Ruffey-sur-Seille doit être écartée. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Ruffey-sur-Seille : 5. Contrairement aux allégations de la commune de Ruffey-sur-Seille, la requête du préfet du Jura comporte une critique du jugement de première instance. Par suite, alors que cette requête réitère, de manière précise, les critiques adressées aux délibérations dont l'annulation a été demandée au tribunal administratif de Besançon, la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Ruffey-sur-Seille doit être écartée. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la délibération du 13 mai 2016 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AW n° 128 dans la zone NT du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisé : 1° Des constructions ; 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. ". 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme litigieux n'a ni pour objet, ni pour effet de faire usage de la possibilité offerte par l'article L. 151-14 du code de l'urbanisme d'instituer un secteur de taille et de capacité d'accueil limité (STECAL) sur la parcelle en cause. Par suite, la défenderesse, qui n'était pas tenue de consulter la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, n'a pas commis de vice de procédure ni, en tout état de cause, méconnu les dispositions législatives précitées. 8. D'autre part, à supposer même qu'un stand de tir puisse être considéré comme une " construction " au sens de l'article L. 151-14 du code de l'urbanisme, le préfet du Jura ne soutient pas que la réalisation d'un tel projet en zone NT ne pouvait légalement être envisagée que dans le cadre d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limité. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit également être écarté. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, applicable en vertu de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, en l'absence de délibération rendant opposables les nouveaux articles R. 151-1 à R. 151-55 de ce code : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : 1° Les occupations et utilisations du sol interdites ; 2° Les occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières ; (...) / Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. / (...) ". 10. En application de ces dispositions, les règlements des plans locaux d'urbanisme peuvent ainsi fixer, au titre de l'affectation des sols, la nature des activités susceptibles d'être exercées dans certaines zones, sans que soit opposable à la définition des activités ainsi autorisées ou interdites le caractère limitatif des destinations énumérées à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, lesquelles n'ont vocation à régir que les règles applicables aux constructions autorisées dans une zone donnée à raison de la nature des activités qui peuvent y être exercées. 11. Aux termes du second alinéa de l'article 2-NT du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille : " Les aires de jeux, de sport, de loisirs et leurs bâtiments d'exploitation nécessaire à l'activité peuvent être édifiés à la condition stricte d'être liés au secteur. ". 12. Il ressort des pièces du dossier que, dans le prolongement du rapport de présentation, qui indique que la zone NT correspond à " une zone de loisirs et plus particulièrement [à] un stand de tir situé au sud du ban communal, à proximité de l'A39 ", le règlement du plan local d'urbanisme en donne la définition générale suivante : " Zone naturelle réservée aux loisirs (stand de tir) ". Toutefois, contrairement aux allégations du préfet du Jura, il ne résulte pas des dispositions précitées du second alinéa de l'article 2-NT de ce règlement que la réalisation d'un stand de tir constitue la seule occupation ou utilisation du sol envisageable au sein de la zone NT. Dans ces conditions et à supposer même qu'un tel équipement puisse être considéré comme une " construction " au sens de de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entendu créer une nouvelle catégorie de destination, mais se sont bornés à préciser, conformément aux dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme, ayant repris celles du deuxième paragraphe de l'article L. 123-1-5, l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées. Par suite, en classant la parcelle cadastrée AW n° 128 en zone NT du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille, les auteurs de la délibération en litige n'ont pas méconnu les dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ni commis une erreur manifeste d'appréciation. 13. En troisième et dernier lieu, ainsi que le fait valoir le préfet du Jura, il ressort des pièce du dossier, notamment des courriers et des plans de zonage versés au dossier, que la zone NT du règlement du plan local d'urbanisme est circonscrite à la parcelle cadastrée AW n°128, dont la superficie d'à peine plus de cinq hectares est relativement réduite, et que la commune de Ruffey-sur-Seille, qui a cédé en 2011 cette parcelle à la commune de Lons-le-Saunier afin de lui permettre d'y localiser son stand de tir, a fait montre de son hostilité à l'égard de la réalisation, à cet endroit, d'une aire de grand passage aux lieu et place du projet initial. Toutefois, il n'est pas contesté que la délibération en litige est l'aboutissement d'un processus qui remonte au 19 février 2010, que, dans le cadre de l'ancien plan d'occupation des sols, la parcelle en litige était déjà classée en zone NDL dédiée aux activités de sports et de loisirs et, enfin, que les dispositions du second alinéa de l'article 2-NT du règlement du plan local d'urbanisme ne font pas obstacle, par elles-mêmes, à la réalisation d'une aire de grand passage. Dans ces conditions, alors même que la définition générale de la zone NT fait référence à un " stand de tir ", il n'est pas démontré que le classement en litige a eu pour seul objet de faire échec à la réalisation d'une aire de grand passage. Par suite, le détournement de pouvoir allégué n'étant pas établi, un tel moyen ne peut qu'être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet du Jura n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 13 mai 2016 en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AW n° 128 dans la zone NT du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille, ni à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande dirigée contre cette délibération. En ce qui concerne la délibération du 13 octobre 2017 en tant qu'elle classe la parcelle AW n° 128 en zone Nt du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille : 15. Il résulte de l'article 1-N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille, approuvé par la délibération en litige, que, dans le secteur Nt, " toutes les occupations et utilisation du sol sont interdites à l'exception des constructions et installations nécessaires aux activités d'exploitation forestière ". Il n'est pas contesté toutefois que la zone Nt du règlement du plan local d'urbanisme est circonscrite à la parcelle cadastrée AW n° 128, dont la superficie, ainsi qu'il a déjà été dit, est relativement réduite et que le classement litigieux a pour effet d'interdire toutes les occupations et utilisations du sol à l'exception des constructions et installations nécessaires aux activités d'exploitation forestière. Comme le fait valoir le préfet du Jura, sans être sérieusement contredit sur ce point, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la commune de Ruffey-sur-Seille, qui souhaitait implanter à cet endroit un stand de tir, aurait manifesté, lors de la révision de son plan d'occupation des sols et de sa transformation en plan local d'urbanisme, une quelconque volonté de valoriser économiquement la ressource sylvicole sur le territoire communal. Dans ces conditions, alors que la collectivité a fait part de son hostilité à l'égard de l'aménagement d'une aire de grand passage, le classement de la parcelle AW n° 128 en zone Nt doit être regardé comme ayant eu pour seul objet de faire obstacle à la réalisation d'un tel projet. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être accueilli. 16. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet du Jura est fondé à demander l'annulation de la délibération en litige du 13 octobre 2017, en tant qu'elle classe la parcelle AW n° 128 en zone Nt, et à soutenir, dans cette mesure, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen invoqué n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation. Sur les frais de justice : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la commune de Ruffey-sur-Seille au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par suite, les conclusions présentées, devant la cour, par la défenderesse en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. D E C I D E : Article 1er : L'article 1er du jugement n° 1601653 et 1800597 du tribunal administratif de Besançon est annulé en tant qu'il a rejeté la demande du préfet du Jura dirigée contre la délibération du 13 octobre 2017. Article 2 : La délibération du 13 octobre 2017 est annulée en tant qu'elle classe la parcelle AW n° 128 en zone Nt du plan local d'urbanisme de la commune de Ruffey-sur-Seille. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Ruffey-sur-Seille en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la commune de Ruffey-sur-Seille. Copie en sera adressée au préfet du Jura. N° 19NC01633 2