Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 04/05/2018, 17NT01818, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-04
Numéro : 17NT01818
Président : Mme la Pdte. PHEMOLANT
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : CONCORDE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés le 15 juin 2017 et le 5 février 2018, la SAS Distribution Casino France, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 16 mars 2017 par laquelle la commission nationale d'aménagement commercial a autorisé la SAS Adis à procéder à l'extension de 10 417 m² à 15 150 m² du centre commercial à l'enseigne " E. Leclerc " qu'elle exploite sur le territoire de la commune d'Amilly (Loiret) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la SAS Adis la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : ­ la demande d'autorisation d'exploitation commerciale présentée par la SAS Adis était irrecevable dès lors qu'en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme et de l'article R. 752-4 du code de commerce, une demande d'autorisation d'urbanisme aurait dû être sollicitée, le projet relevant de la procédure de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale puisque des travaux d'agrandissement d'une cave à vin et d'extension d'une galerie marchande sont prévus ; ­ le dossier de demande d'autorisation était irrégulier pour être incomplet faute de comporter, d'une part, une évaluation suffisante des flux journaliers de circulation des véhicules induits par le projet, et, d'autre part, une présentation suffisante de la desserte du site par les transports en commun et de la contribution du projet à l'animation des principaux secteurs existants ; ­ le dossier est également incomplet dès lors que le pétitionnaire n'a pas transmis, au titre de l'objectif de développement durable, d'informations relatives à la qualité environnementale de l'opération envisagée et aux extensions réalisées en 2008 ; ­ la décision contestée est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet ne se justifie pas en termes d'aménagement du territoire compte tenu de son impact négatif sur l'animation de la vie urbaine et sur les flux de circulation, de l'insuffisance de la desserte du site en transports en commun et en modes de transports doux ; ­ elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet ne se justifie pas en termes de développement durable compte tenu de ce que l'insertion paysagère et architecturale du projet devait s'apprécier au regard, non seulement de l'extension projetée, mais aussi des constructions déjà réalisées en 2008 ; ­ le projet ne se justifie pas en termes de protection des consommateurs puisque les mesures propres à assurer leur sécurité sont insuffisantes. Un mémoire de production de pièces a été présenté le 17 juillet 2017 par la commission nationale d'aménagement commercial. Par un mémoire en défense enregistré le 16 août 2017, la SAS Adis, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Distribution Casino France une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête de la SAS Distribution Casino France n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ­ le code de commerce ; ­ le code de l'urbanisme ; ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : ­ le rapport de M. A...'hirondel, ­ les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, ­ et les observations de MeB..., substituant MeC..., représentant la SAS Distribution Casino France, et de MeE..., substituant MeD..., représentant la SAS Adis. 1. Considérant que la SAS Adis exploite sur le territoire de la commune d'Amilly (Loiret) un ensemble commercial composé d'un hypermarché à l'enseigne " E. Leclerc ", une galerie marchande et un magasin de bricolage-jardinage " Brico-Jardi ", représentant respectivement une surface de vente de 4 475 m², 1 352 m² et 4 490 m², ce qui représente un total de 10 417 m² ; qu'elle a procédé, en 2008, à plusieurs extensions de sa surface de vente de 2 992 m² et de 806 m² pour l'enseigne " Brico-jardi " ; que la SAS Adis a déposé le 19 septembre 2016 devant la commission départementale d'aménagement commercial du Loiret une demande tendant à obtenir l'autorisation d'exploitation commerciale portant sur les extensions réalisées en 2008 ainsi que sur une nouvelle extension de la surface de vente de l'hypermarché de 150 m² pour y créer une cave à vins et de la galerie marchande pour y installer un espace culturel d'une surface de vente de 785 m² dans des locaux précédemment occupés par un restaurant ; que cette demande a pour effet de porter l'ensemble commercial à une surface de vente totale de 15 150 m² ; que la commission départementale d'aménagement commercial du Loiret a autorisé cette extension par une décision du 14 novembre 2016 ; que la SAS Distribution Casino France demande à la cour d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 16 mars 2017 par laquelle la commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours dirigé contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial et a autorisé la SAS Adis à procéder à l'extension commerciale ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la recevabilité de la demande d'autorisation d'exploitation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. Une modification du projet qui revêt un caractère substantiel, au sens de l'article L. 752-15 du même code, mais n'a pas d'effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 du présent code nécessite une nouvelle demande d'autorisation d'exploitation commerciale auprès de la commission départementale. " ; qu'aux termes de l'article R. 752-4 du code de commerce : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale est présentée : / (...) Dans le cas où un permis de construire n'est pas nécessaire, la demande d'autorisation d'exploitation commerciale peut également être présentée par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exploiter commercialement les immeubles ou par le mandataire de cette personne " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les surfaces de vente pour lesquelles la demande d'autorisation d'exploitation a été effectuée s'intègrent à l'intérieur de constructions déjà réalisées et que le projet querellé ne nécessitera la délivrance d'aucun permis de construire ; que cette demande d'autorisation a été présentée par la SAS Adis, exploitante et la SARL " Le Peil ", propriétaire des locaux ; que par suite, cette demande, qui a été présentée conformément aux dispositions précitées de l'article R. 752-4 du code de commerce, était recevable ; En ce qui concerne la composition du dossier de demande : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / a) Contribution à l'animation des principaux secteurs existants ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / (...) e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / f) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; (...) / 5° Effets du projet en matière de développement durable. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants : / a) Présentation des mesures, autres que celles résultant d'obligations réglementaires, destinées à réduire la consommation énergétique des bâtiments ; / b) Le cas échéant, description des énergies renouvelables intégrées au projet et de leur contribution à la performance énergétique des bâtiments ; / c) Le cas échéant, fourniture d'une liste descriptive des produits et équipements de construction et de décoration utilisés dans le cadre du projet et dont l'impact environnemental et sanitaire a été évalué sur l'ensemble de leur cycle de vie ; / d) Description des mesures propres à limiter l'imperméabilisation des sols ; / e) Description des mesures propres à limiter les pollutions associées à l'activité, notamment en matière de gestion des eaux pluviales et de traitement des déchets ; / f) Description des nuisances visuelles, lumineuses, olfactives et sonores générées par le projet et des mesures propres à en limiter l'ampleur ; / g) Le cas échéant, si le projet n'est pas soumis à étude d'impact, description des zones de protection de la faune et de la flore sur le site du projet et des mesures de compensation envisagées ; " ; 5. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que, dans sa demande d'autorisation, la société pétitionnaire a défini la zone de chalandise retenue qu'elle a divisée en quatre sous-zones, dites zones d'attraction, selon la position et l'importance de la concurrence ainsi que le temps de parcours nécessaire pour se rendre sur le site du projet ; que les principaux pôles commerciaux de la zone de chalandise avec les commerces qui y sont présents sont mentionnés ; que la demande indique la contribution du projet, dont celle du centre commercial depuis son transfert en 2004, à l'animation des principaux secteurs existants, à savoir le bassin de vie et la zone commerciale ; que cette demande précise, en outre, que le projet s'inscrit dans une zone de chalandise qui connait depuis 1999 une croissance significative de près de 9 % et que depuis 2008, ainsi que l'a recensé le cabinet Codata, le taux de vacance commerciale dans le centre-ville de Montargis reste stable, la densité commerciale ayant même légèrement augmenté ; que si la société requérante soutient qu'aucune pièce n'a été fournie dans la demande d'autorisation sur le taux de vacance commerciale et la densité commerciale, elle n'établit pas le caractère erroné des informations qui ont été fournies et sur la base desquelles les membres de la commission nationale se sont prononcés ; que ces derniers disposaient ainsi d'éléments suffisants pour apprécier l'impact du projet¸ y compris en ce qui concerne les réalisations effectuées en 2008, sur l'animation de la vie urbaine ; 6. Considérant, d'autre part, qu'après avoir défini la zone de chalandise retenue selon les critères définis au point précédent, le pétitionnaire a estimé à 145 véhicules par jour l'accroissement maximal de flux quotidien de voitures particulières, dont 216 le samedi, alors que le flux actuel, relevé en 2015, sur les grands axes devant desservir directement le site s'établit à 12 136 véhicules par jour sur la D 2107 au niveau de la N 7 / D 2060 au sud, à 6 905 véhicules par jour sur la D 2107 entre le centre-ville de Montargis et le giratoire D 2007/ D 93 au nord et à 13 849 véhicules par jour sur la D 93 alors que le flux des véhicules de livraison n'est que très peu modifié pour ne nécessiter que l'intervention d'un seul camion supplémentaire par semaine ; qu'au regard de ces données, dont le caractère erroné ou insuffisant ne ressort pas des pièces du dossier, et en tenant compte de la répartition géographique de la clientèle, la société pétitionnaire a évalué la capacité résiduelle de ces axes de circulation aux jours de fréquentation maximale en heure de pointe, laquelle varie de + 1,4 % à + 3,7 % ; que contrairement à ce que soutient la société requérante, le dossier de demande n'avait pas à intégrer dans l'estimation de l'afflux de circulation généré par le projet, les effets des extensions réalisées en 2008 dès lors que les trafics moyens de 2015 sur lesquels l'étude a été réalisée prennent en compte ces réalisations ; que, dans ces conditions, c'est à bon droit que, dans son dossier, le pétitionnaire a examiné l'impact du projet sur les flux de circulation au regard des seules extensions portant sur les nouvelles surfaces de vente ; que le dossier n'avait également pas à préciser la capacité résiduelle attendue sur la N 7 et la D 2060, qui sont plus éloignées du site et dont le dossier de demande précise qu'elles connaissent respectivement un trafic moyen journalier de 35 818 et 22 820 véhicules par jour ; que le dossier mentionne, enfin, la ligne de transport en commun par laquelle le site est desservi, la localisation des arrêts bus et leur distance par rapport au site ainsi que la fréquence moyenne des bus, notamment aux heures de pointe ; que, par suite, le dossier comporte les éléments d'analyse suffisants concernant tant l'impact du projet sur les flux de voitures particulières que sur la desserte du site par les transports en commun ; 7. Considérant, enfin que le dossier contient une analyse de l'intégration architecturale et paysagère du projet dans son environnement portant sur le paysage et l'écosystème, l'aménagement paysager et les matériaux de construction du bâtiment existant, étant rappelé que le projet ne comporte aucune construction nouvelle ; que cette analyse insère de nombreuses photographies et croquis permettant d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement ; qu'il comporte ainsi des éléments d'analyse suffisamment précis concernant la qualité environnementale du projet ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation doit être écarté ; En ce qui concerne l'appréciation de la commission nationale : 9. Considérant qu'aux termes de l'articles L. 752-6 du code de commerce : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale." ; 10. Considérant qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; S'agissant du respect des objectifs en matière d'aménagement du territoire : 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les extensions autorisées par la décision contestée concerne un hypermarché implanté dans une zone à vocation commerciale déjà existante, dite zone commerciale d'Antibes, comprenant de nombreux autres commerces située à 1,6 kilomètres du centre-ville de Montargis (14 909 habitants) et à quatre kilomètres de celui de la commune d'Amilly (13 382 habitants) ; que les extensions réalisées en 2008, ainsi qu'il ressort des statistiques réalisées par le cabinet Codata rappelées au point 5, n'ont pas eu pour effet de nuire à l'animation locale ; que selon les études réalisées dans le cadre de l'élaboration du document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Montargois-en-Gâtinais, le centre-ville de Montargis, qui constitue un pôle majeur, a vocation à proposer une offre commerciale diversifiée dont l'attractivité doit porter sur une large zone de chalandise et dont la pérennisation nécessite une adaptation aux mutations comportementales et de concepts commerciaux, en particulier en inscrivant le commerce dans la stratégie plus générale de rayonnement du centre-ville, par la qualité de ses aménagements et de ses évènements ; que ce document précise, par ailleurs, que cette adaptation doit se faire à l'échelle d'un périmètre élargi au-delà du centre historique, afin de conforter les synergies entre les différents espaces composant le site ; qu'il prévoit, s'agissant de la zone commerciale d'Antibes, " site à fort rayonnement ", de le moderniser et de poursuivre sa réorganisation en favorisant une évolution multifonctionnelle ; que le seul fait qu'en 2009, une subvention de 498 985 euros ait été allouée à la commune de Montargis pour une " opération urbaine " ne suffit pas à établir que le projet en litige serait de nature à nuire aux commerces du centre-ville de cette commune ; qu'il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que le projet autorisé serait de nature à nuire à la diversification de l'offre commerciale et à favoriser l'évasion commerciale ; que même si le projet ne présentera pas de complémentarité avec l'offre commerciale existante située à proximité immédiate du projet, cette circonstance n'est pas par elle même, de nature à remettre en cause la légalité de la décision contestée ; 12. Considérant, par ailleurs, ainsi qu'il a été dit au point 6, que le projet autorisé n'entrainera qu'une augmentation très limitée des flux automobiles par rapport aux flux actuellement constatés qui sont absorbés par les infrastructures routières existantes ; que le site sur lequel le centre commercial sera implanté est desservi par les réseaux de transports en commun avec deux arrêts situés à 150 et 200 mètres du projet avec une fréquence d'un bus toutes les heures et 25 minutes en heure de pointe ; que le site est accessible par les modes de transports " doux ", même si, au niveau de la zone commerciale, les piétons et les cyclistes devront partager une même voie dont il ressort des pièces du dossier qu'elle est suffisamment large pour accueillir ces deux types de transport ; S'agissant du respect des objectifs en matière de développement durable : 13. Considérant que la société requérante soutient que la décision attaquée compromettra la réalisation de l'objectif de développement durable faute au pétitionnaire de n'avoir prévu aucune amélioration de la qualité architecturale et paysagère du centre commercial ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier, que le pétitionnaire a prévu la plantation de quarante-huit arbres de haute tige, un réaménagement du parc de stationnement, avec la mise en place d'un plan paysager ainsi que la modernisation de l'ensemble des équipements d'éclairage ; que par ailleurs, il n'est pas contesté ainsi que le relève la décision attaquée que le bâtiment existant dispose d'une bonne performance énergétique et que le projet s'accompagnera de la modernisation des mobiliers froids ; que s'il n'a pas prévu de modifier l'architecture extérieure des bâtiments, il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que, ainsi que l'a retenu la commission nationale, le projet doit s'intégrer au sein du principal parc d'activité de l'agglomération montargoise, dans la zone commerciale d'Antibes en reconversion depuis une douzaine d'années, que cette circonstance soit de nature à compromettre l'objectif de développement durable fixé par le législateur ; S'agissant du respect des objectifs en matière de protection des consommateurs : 14. Considérant, enfin, que la société requérante soutient que le projet autorisé ne respecte pas l'objectif en matière de protection des consommateurs au motif qu'un membre de la commission départementale d'aménagement commercial s'est interrogé sur le risque éventuellement encouru par les consommateurs du fait de la présence des " arbres à vent " destinés à l'alimentation des bornes de rechargement des véhicules électriques ; que, toutefois, le risque allégué n'est pas établi alors qu'au surplus, cet aménagement a été abandonné en cours d'instruction pour être remplacé par des éoliennes cylindriques ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que la commission nationale n'a pas fait, par la décision attaquée, une inexacte application des dispositions législatives précitées en estimant que le projet ne compromettait pas les objectifs fixés par le législateur ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'autorisation d'exploitation commerciale délivrée par la commission nationale d'aménagement commercial à la SAS Adis le 16 mars 2017 ; Sur les frais liés au litige : 17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la SAS Adis, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS Distribution Casino France demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SAS Distribution Casino France une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SAS Adis au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la SAS Adis une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la commission nationale d'aménagement commercial et à la SAS Adis. Délibéré après l'audience du 17 avril 2018, à laquelle siégeaient : - Mme Phémolant, présidente de la Cour, - M. Degommier, président-assesseur, - M.A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 4 mai 2018. Le rapporteur, M. F...La présidente de la Cour, B. PHÉMOLANT Le greffier, S. BOYERE La République mande et ordonne au ministre de l'Économie et des Finances, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT01818