Conseil d'État, 9ème et 10ème sous-sections réunies, 12/04/2012, 335442
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème et 10ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-04-12
Numéro : 335442
Président : M. Jacques Arrighi de Casanova
Rapporteur : M. Philippe Josse
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Aladjidi
Avocat(s) : SCP ODENT, POULET ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO

Vu 1°), sous le n° 335442, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 janvier et 17 février 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE ALSASS, dont le siège est 9 rue Pierre et Marie Curie à Ostwald (67540) ; la SOCIETE ALSASS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 12 novembre 2009 par laquelle l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles a prononcé son placement sous administration provisoire et nommé M. Philippe C en qualité d'administrateur provisoire ; 2°) de mettre à la charge de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 337229, la requête, enregistrée le 4 mars 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la même SOCIETE ALSASS, pour M. Michel A, demeurant ... et pour M. Christian B, demeurant ... ; les requérants demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 10 février 2010 par laquelle l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles a confirmé le placement de la SOCIETE ALSASS sous administration provisoire et a confirmé M. Philippe C dans sa mission d'administrateur provisoire de cette société ; 2°) de mettre à la charge de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles le versement de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code des assurances ; Vu le code de commerce ; Vu l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Philippe Josse, Conseiller d'Etat, - les observations de la SCP Odent, Poulet, avocat de la SOCIETE ALSASS et de la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles et de l'Autorité de contrôle prudentiel, - les conclusions de M. Frédéric Aladjidi, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Odent, Poulet, avocat de la SOCIETE ALSASS et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles et de l'Autorité de contrôle prudentiel ; Considérant que, sous le n° 335442, la SOCIETE ALSASS demande l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision du 12 novembre 2009 par laquelle l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles l'a placée sous administration provisoire et a désigné à cette fin M. Philippe C et que, sous le n° 337229, la même société, ainsi que M. A et M. B qui en sont les associés commandités, demandent l'annulation, pour excès de pouvoir, de la décision du 10 février 2010 par laquelle cette autorité a confirmé la décision du 12 novembre 2009 ; que les requêtes ainsi formées présentent à juger des questions connexes et qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la requête tendant à l'annulation de la décision du 12 novembre 2009 : Considérant que cette requête a été présentée au nom de la SOCIETE ALSASS par "son président en exercice" ; que cette société étant une société en commandite simple, seul son gérant peut, en vertu des dispositions combinées des articles L. 222-2 et L. 221-5 du code de commerce, engager une action en justice ; que le gérant de la société était, avant l'intervention de la décision attaquée, la société en nom collectif Cercle des Assureurs en Compagnie ; que, par suite, comme le soulève en défense l'Autorité de contrôle prudentiel venant aux droits de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, la requête a été présentée par une personne qui n'avait pas qualité pour le faire ; qu'elle ne peut, dès lors, qu'être rejetée comme irrecevable ; Sur la requête tendant à l'annulation de la décision du 10 février 2010 : En ce qui concerne la compétence de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles pour décider du placement sous administration provisoire d'un intermédiaire d'assurance : Considérant que l'article 22 de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance dispose : "Les membres de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (...) sont maintenus dans leurs fonctions jusqu'à la première réunion du collège de l'Autorité de contrôle prudentiel. / Jusqu'à cette date : / 1° L'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (...) exercent les compétences qui leur sont dévolues par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur à la date de la publication de la présente ordonnance." ; Considérant que la première réunion du collège de l'Autorité de contrôle prudentiel s'est tenue le 9 mars 2010 ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions du code des assurances antérieures à l'entrée en vigueur de cette ordonnance étaient applicables le 10 février 2010, date de la décision attaquée ; qu'il en est ainsi notamment de l'article L. 321-1-1 de ce code, alors même qu'il a été abrogé par l'article 8 de cette même ordonnance ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 310-12 du code des assurances, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : "L'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (...) est chargée de veiller au respect, par les entreprises mentionnées à l'article L. 310-1 (...) des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables, ainsi que des engagements contractuels qui les lient aux assurés ou adhérents" ; qu'aux termes du quatrième alinéa du même article : "L'Autorité peut soumettre à son contrôle toute personne physique ou morale (...) exerçant, à quelque titre que ce soit, une activité d'intermédiation en assurance ou en réassurance mentionnée à l'article L. 511-1" ; que l'article L. 323-1-1 du même code, alors en vigueur, dispose que : "Lorsque la situation financière d'un organisme contrôlé par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles en vertu de l'article L. 310-12, ou que ses conditions de fonctionnement sont telles que les intérêts des assurés et bénéficiaires des contrats sont compromis ou susceptibles de l'être, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles prend les mesures d'urgence nécessaires à la sauvegarde de l'intérêt des assurés, membres et ayants droit et des entreprises réassurées. / Elle peut, à ce titre, mettre l'entreprise sous surveillance spéciale. / Elle peut aussi restreindre ou interdire la libre disposition de tout ou partie des actifs de l'entreprise, limiter ou suspendre temporairement certaines opérations, ou désigner un ou plusieurs administrateurs provisoires à qui sont transférés les pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'entreprise. Cette désignation est faite soit à la demande des dirigeants lorsqu'ils estiment ne plus être en mesure d'exercer normalement leurs fonctions, soit à l'initiative de l'Autorité lorsque la gestion de l'établissement ne peut plus être assurée dans des conditions normales (...)" ; Considérant qu'il résulte du texte même de ces dispositions que l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles avait le pouvoir de prendre, à l'encontre des personnes exerçant une activité mentionnée à l'article L. 511-1 du code des assurances - c'est-à dire une activité d'intermédiation en assurance ou en réassurance telle que définie par le I de cet article - l'une des mesures énoncées par l'article L. 321-1-1, sous les conditions fixées par ce dernier article et en respectant la procédure fixée par les articles R. 323-4 et suivants du même code ; que, par suite, le moyen tiré de ce que cette autorité n'était pas compétente pour placer sous administration provisoire la société requérante au motif qu'elle exerce une activité d'intermédiation en assurances ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne la régularité de la procédure suivie : Considérant, en premier lieu, que le second alinéa de l'article R. 323-4 du code des assurances, alors en vigueur, impose que les responsables d'une entreprise ayant fait l'objet d'une décision de mise sous administration provisoire soient entendus avant que cette décision puisse, dans un délai maximal de trois mois, être levée ou confirmée ; que le respect du principe des droits de la défense suppose que cette audition soit précédée de la communication de l'ensemble des motifs de la décision envisagée et qu'un délai de préparation suffisant soit laissé aux personnes concernées ; Considérant, d'une part, que la décision du 10 février 2010 a été précédée de débats contradictoires, tant à l'occasion de l'élaboration du rapport de contrôle qui a marqué le début de la procédure que des échanges préalables à la décision du 12 novembre 2009 ; que les requérants avaient ainsi une parfaite connaissance des motifs pour lesquels il était envisagé de confirmer le placement sous administration provisoire de la SOCIETE ALSASS ; que la convocation à l'audition du 27 janvier 2010 a été adressée le 15 janvier et que les pièces jointes à cette convocation ont été reçues au plus tard le 20 janvier ; que, dans ces circonstances, le moyen tiré de ce que cette décision aurait été prise en violation du principe des droits de la défense ne peut qu'être écarté ; que, d'autre part, la décision du 12 novembre 2009 plaçant la société sous administration provisoire a, elle-même, été prise après réception par la société, le 30 octobre précédent, d'une convocation à l'audition du 12 novembre et d'une invitation à produire ses observations avant le 5 novembre ; que la société ne peut, dès lors, invoquer la méconnaissance de ce même principe par cette première décision pour contester la légalité de la seconde ; Considérant, en second lieu, que le placement sous administration provisoire n'a pas le caractère d'une sanction disciplinaire mais constitue une mesure de police administrative destinée, selon les termes mêmes de l'article L. 323-1-1 du code des assurances alors en vigueur, à la sauvegarde des intérêts des assurés ; qu'ainsi, les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne lui sont pas applicables ; qu'il en résulte que la circonstance que certains des collaborateurs de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles ayant opéré le contrôle de la SOCIETE ALSASS qui a débouché sur son placement sous administration provisoire aient participé à des réunions lors desquelles cette mesure a été discutée n'est, en tout état de cause, pas de nature à l'entacher d'illégalité ; En ce qui concerne la légalité interne de la décision du 10 février 2010 : Considérant que le premier alinéa de l'article L. 323-1-1 du code des assurances, alors en vigueur, donne compétence à l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles pour prendre les mesures d'urgence nécessaires à la sauvegarde de l'intérêt des assurés quand la situation financière d'un organisme contrôlé ou ses conditions de fonctionnement sont telles que cet intérêt est compromis ou susceptible de l'être ; qu'il lui appartient, dès lors que la réalisation de cette condition est établie, de prendre l'une des mesures prévues par les deuxième et troisième alinéas du même article, qui sont le placement de l'organisme sous surveillance spéciale, la restriction ou l'interdiction de la libre disposition de tout ou partie de ses actifs, la limitation ou la suspension temporaire de certaines de ses opérations ou, enfin, la désignation d'un ou plusieurs administrateurs provisoires à qui sont transférés les pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'entreprise ; que le choix entre les différentes mesures ainsi prévues doit prendre en compte, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part l'ampleur des difficultés financières ou de fonctionnement de l'organisme, d'autre part la gravité de l'atteinte aux intérêts des assurés qui résulte de ces difficultés ou est susceptible d'en résulter ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 323-1-1, la désignation d'un ou plusieurs administrateurs provisoires est en outre, lorsqu'elle intervient à l'initiative de l'Autorité sans être consécutive à la suspension de l'un des dirigeants en application de l'article L. 310-18 alors en vigueur du code des assurances, subordonnée à l'impossibilité d'assurer la gestion de l'organisme concerné dans des conditions normales ; Considérant que la SOCIETE ALSASS, immatriculée au registre des intermédiaires d'assurance, a procédé à la souscription de contrats d'assurance en cas de décès ou en cas de vie auprès de deux entreprises d'assurance du groupe Monceau, la société CAPMA et CAPMI et la société Monceau Retraite et Epargne ; que la SOCIETE ALSASS, souscripteur des contrats, en était également le bénéficiaire, mais qu'elle en rétrocédait le bénéfice à ses clients ; que les contrats passés avec ces derniers comportaient deux étapes distinctes, la première relevant d'un type de contrat dénommé "assurance homme clé", où l'assurance est contractée sur la tête d'un dirigeant d'entreprise avec cette dernière pour bénéficiaire, en cas de décès ou de perte totale et irréversible d'autonomie de ce dirigeant, d'une indemnité à concurrence de ses pertes et charges professionnelles dans la limite du montant du capital assuré, la seconde relevant d'un contrat d'assurance en cas de décès ou en cas de vie, où l'assurance demeure contractée sur la tête du même dirigeant mais a pour bénéficiaire de la rétrocession soit ce dirigeant soit la personne qu'il a désignée ; que la SOCIETE ALSASS a demandé, le 20 février 2009, aux sociétés CAPMA et CAPMI et Monceau Retraite et Epargne de racheter 650 contrats, puis a ultérieurement souscrit de nouveaux contrats auprès de la société Sphéria Vie ; Considérant, d'une part, que l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles a, tout d'abord, motivé la décision attaquée par la circonstance que la société Sphéria Vie avait, à la date de cette décision, d'ores et déjà intenté une procédure pour faire constater la nullité des contrats souscrits auprès d'elle par la SOCIETE ALSASS au motif que le consentement des personnes sur la tête desquelles ces nouveaux contrats avaient été souscrits avait, selon la société Sphéria Vie, été donné dans des conditions non conformes aux dispositions du code des assurances, et par la circonstance que la banque BNP-Paribas avait été, par convention en date du 24 septembre 2009, constituée comme tiers séquestre des sommes correspondant aux montants des contrats rachetés par la SOCIETE ALSASS ; que ces circonstances étaient susceptibles de priver la SOCIETE ALSASS d'une partie importante de son chiffre d'affaires et l'exposait au risque de devoir elle-même honorer les obligations qui auraient dû incomber à la société Sphéria Vie, sans disposer à cet effet des garanties financières nécessaires ; que la décision a, également, été motivée par l'existence d'une situation nette comptable négative de la SOCIETE ALSASS à la fin de l'exercice 2008 et par le caractère aléatoire des perspectives de redressement alléguées par ses dirigeants ; qu'il ressort des pièces du dossier que la situation nette de la SOCIETE ALSASS était, à la fin de l'exercice 2008, négative à hauteur de 1,68 million d'euros pour un chiffre d'affaires de 7,6 millions d'euros et que ses perspectives de redressement reposaient principalement sur les opérations décrites ci-dessus, dont une part importante était, à la date de la décision attaquée, compromise par le litige avec la société Sphéria ; qu'en estimant, au vu de ces circonstances, que les intérêts des assurés clients de la SOCIETE ALSASS étaient susceptibles d'être directement compromis par la situation ainsi créée, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles n'a pas fait une inexacte application des dispositions du premier alinéa de l'article L. 323-1-1 du code des assurances ; Considérant, d'autre part, que la circonstance que, pour 650 contrats, représentant une part importante des encours commercialisés par la SOCIETE ALSASS, la relation contractuelle avec une entreprise d'assurance soit suspendue, avait pour conséquence que la gestion de l'organisme ne pouvait plus être assurée dans des conditions normales, comme en témoigne le fait, non contredit, que la SOCIETE ALSASS, quoique courtier, ait dû se substituer à l'assureur pour honorer le paiement d'une indemnité contractuellement due ; qu'en estimant que cette situation était susceptible de compromettre les conditions de fonctionnement de la société, l'autorité de contrôle n'a pas non plus fait une inexacte application des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 323-1-1 du code des assurances ; Considérant, enfin, qu'il résulte de l'instruction que cette autorité aurait pris la même décision confirmant la désignation d'un administrateur provisoire si elle n'avait retenu que les motifs analysés ci-dessus ; que, par suite, la circonstance que les autres motifs de la décision, tirés de l'existence d'incertitudes sur la validité au regard du droit des assurances des opérations de cession de clauses bénéficiaires réalisées par elle et du risque que ces opérations puissent être soumises à la taxe sur la valeur ajoutée seraient inexacts, est sans incidence sur sa légalité ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A et M. B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du 10 février 2010 ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions des requérants présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'Autorité de contrôle prudentiel au titre des mêmes dispositions ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n° 335442 de la SOCIETE ALSASS et n° 337229 de la SOCIETE ALSASS, de M. A et de M. B sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de l'Autorité de contrôle prudentiel présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE ALSASS, à M. Michel A, à M. Christian B et à l'Autorité de contrôle prudentiel.