cour administrative d'appel de Toulouse, 2ème chambre, 23/05/2024, 22TL21310, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-05-23
Numéro : 22TL21310
Président : Mme Geslan-Demaret
Rapporteur : Mme Anne  Blin
Commissaire du gouvernement : Mme Torelli
Avocat(s) : SCP SVA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision implicite par laquelle la maire de Saint-Clément-de-Rivière a rejeté sa demande du 29 septembre 2020 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle au titre des faits de harcèlement moral, et d'enjoindre à la commune de Saint-Clément-de-Rivière de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, sous astreinte de 500 euros par jour de retard au-delà du délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un jugement n° 2100070 du 8 avril 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 8 juin 2022 et des mémoires enregistrés les 30 mai 2023, 8 septembre 2023 et 29 janvier 2024, le dernier n'ayant pas été communiqué, Mme A... B..., représentée par la SELARL Gil-Cros agissant par Me Gil-Fourrier, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) à titre principal, de surseoir à statuer dans l'attente de l'ordonnance de règlement de l'information judiciaire en cours devant un juge d'instruction de Montpellier à la suite de la plainte avec constitution de partie civile de la commune de Saint-Clément-de-Rivière du 30 août 2019 à son encontre sur des faits de harcèlement moral au sens de l'article 222-33-2 du code pénal et de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler ce jugement du 8 avril 2022 ; 3°) d'annuler la décision implicite par laquelle la maire de Saint-Clément-de-Rivière a rejeté sa demande du 29 septembre 2020 tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle au titre des faits de harcèlement moral ; 4°) d'enjoindre à la commune de Saint-Clément-de-Rivière de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, sous astreinte de 500 euros par jour de retard au-delà du délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Clément-de-Rivière la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est entaché d'omission de l'examen de certains éléments de fait établissant l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral ; ces omissions entachent le jugement d'erreurs d'appréciation des faits, de qualification juridique des faits de l'espèce et de droit ; - elle renvoie aux moyens développés dans ses écritures devant le tribunal ainsi qu'à ses écritures présentées dans les instances n° 21TL02606 et 22TL21286 : la commune a commis des agissements, qui pris dans leur ensemble, sont constitutifs de harcèlement moral ; en rejetant sa demande de protection fonctionnelle, la commune a donc fait une inexacte application des articles 6 quinquies et 11 de la loi du 13 juillet 1983 et a entaché cette décision d'une erreur de droit, d'une erreur d'appréciation des faits, et d'une erreur de fait. Par des mémoires en défense enregistrés les 18 novembre 2022 et 8 janvier 2024, la commune de Saint-Clément-de-Rivière, représentée par Me Jeanjean de la SCP SVA, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme B... la somme de 4 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - aucun des moyens invoqués n'est fondé ; - la demande tendant au sursis à statuer est dépourvue d'utilité. Par ordonnance du 12 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 30 janvier 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure, - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, - et les observations de Me Cros représentant Mme B..., et de Me Gimenez représentant la commune de Saint-Clément-de-Rivière. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., rédactrice principale de 1ère classe, exerçait depuis le 2 novembre 2010, les fonctions de responsable du service ... de la commune de Saint-Clément-de-Rivière (Hérault). Elle a été placée en congé maladie du 12 avril 2019 jusqu'au 31 mars 2020. A compter de cette date, compte tenu de l'état d'urgence sanitaire, elle a été placée en autorisation spéciale d'absence jusqu'au 11 mai 2020. Par un arrêté du 4 mai 2020, elle a été suspendue de ses fonctions à compter du 11 mai 2020, à la suite de la plainte avec constitution de partie civile déposée par la commune à l'encontre de Mme B... du chef de faits de harcèlement moral auxquels elle se serait livrée envers plusieurs agents de la commune. Cet arrêté de suspension de ses fonctions a été prolongé à deux reprises, en dernier lieu jusqu'au 10 mai 2021. Par un courrier du 29 septembre 2020, l'intéressée a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle compte-tenu des agissements répétés de harcèlement moral dont elle estimait être l'objet de la part de la commune. En l'absence de réponse à cette demande, Mme B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision implicite par laquelle la maire de Saint-Clément-de-Rivière a rejeté sa demande du 29 septembre 2020. Elle relève appel du jugement du 8 avril 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. Mme B... soutient que les premiers juges n'ont pas examiné les éléments de fait relatifs aux accusations publiques dont elle a été l'objet lors de la réunion de service du 4 juillet 2018, au refus de la maire de la nommer au grade d'attaché territorial nonobstant son inscription sur la liste d'aptitude, au refus persistant de la maire de la recevoir en entretien, au simulacre d'enquête interne organisé du 19 septembre au 11 octobre 2018, aux circonstances dans lesquelles le courrier du 25 janvier 2019 signé par 38 agents de la commune a été rédigé, à l'audit social réalisé en mai 2020, au refus opposé à sa demande de reprise du travail à temps partiel thérapeutique et aux irrégularités commises par la commune dans la liquidation et le paiement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Toutefois, dès lors que la demande de protection fonctionnelle présentée par Mme B... n'évoquait pas ces éléments de fait, dont les derniers sont par ailleurs intervenus postérieurement à la décision contestée, le tribunal n'a ni omis de statuer, ni insuffisamment motivé son jugement sur les faits de harcèlement moral invoqués par Mme B.... Sur le bien-fondé du jugement : 3. D'une part, aux termes de l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire./(...) IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. /(...) ". Ces dispositions établissent, à la charge de l'administration, une obligation de protection de ses agents à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. 4. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article 6 quinquies de la même loi : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". 5. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, par des précédents courriers adressés les 29 et 31 mars 2018 au maire de Saint-Clément-de-Rivière qui était alors en fonctions, la requérante avait signalé des faits constitutifs de harcèlement moral de la part de la responsable de ..., de deux agents du service des finances et de l'ancien directeur ..., et présenté deux demandes de protection fonctionnelle les 13 avril et 8 août 2018, auxquelles la maire élue à la fin du mois d'avril 2018 n'a pas fait droit. Le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses requêtes présentées à l'encontre des précédentes décisions de refus de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle par jugements n° 1805990 et n° 1805992 du 10 juillet 2020 devenus définitifs. 7. Dans sa demande présentée par courrier du 29 septembre 2020, Mme B... a exposé en premier lieu que la commune aurait décidé de l'évincer de son poste en mai 2018, en se prévalant d'un compte-rendu d'une réunion du 7 mai 2018 entre le maire et le conseil municipal, rédigé par le conseil de la commune, lequel mentionne la volonté de cette dernière de modifier son affectation et de réduire le montant de son régime indemnitaire. Toutefois, dans les termes dans lesquels il est rédigé, ce document ne saurait constituer un élément de fait susceptible de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral, l'avocat de la commune se bornant à donner à sa cliente des conseils sur la situation administrative de trois agents de la commune, dont Mme B.... La requérante s'est ensuite prévalue des réponses de certains agents dans l'enquête interne menée par la conseillère municipale déléguée aux ressources humaines, du 19 septembre au 11 novembre 2018. Or, ces témoignages de trois agents, sur les cinquante et un que l'enquête a collectés, qui au demeurant sont peu circonstanciés, ne sauraient faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. Elle a également reproché à la commune le recrutement du responsable du service ... dès la fin de l'année 2019, alors qu'elle était toujours en position d'activité. Toutefois, alors que la requérante était en congé maladie depuis le 12 avril 2019, la commune a été contrainte de recruter un agent contractuel pour effectuer des tâches ne nécessitant pas de compétence particulière en matière de ... pour une durée de six mois prenant fin le 12 décembre 2019. La collectivité a ensuite procédé au recrutement d'un agent sur un poste de responsable de la gestion administrative et du personnel, distinct du poste occupé par la requérante. Les faits ainsi dénoncés ne sont dès lors pas établis. S'agissant ensuite de son placement en autorisation spéciale d'absence dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire du 31 mars au 11 mai 2020, mais également pendant qu'elle était suspendue à titre provisoire à compter du 4 mai 2020, ces faits relèvent de l'exercice normal du pouvoir d'organisation du service. 8. Mme B... a exposé en deuxième lieu avoir été mise à l'écart en ce qu'elle n'était plus conviée aux entretiens de recrutement à compter de juin 2018 et aux réunions concernant son domaine d'activité, et n'était pas destinataire de toutes les informations nécessaires à l'exercice de ses missions. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la requérante a participé à des entretiens de recrutement en juin 2018, avant d'en être dispensée en raison de son retard dans les missions qui lui étaient confiées. Les faits de mise à l'écart dont elle se prévaut ne sont pas corroborés par la production des courriels produits. Si la requérante a invoqué l'insuffisance des moyens qui lui ont été donnés pour accomplir son travail, ces faits ne sont pas davantage établis par la production de différents courriels, pour la plupart rédigés par ses soins, mentionnant des problèmes de logiciels et une diminution de ses responsabilités. Si elle a exposé qu'elle n'a plus eu accès à sa messagerie professionnelle à compter du 18 avril 2019 et aux sites professionnels, de telles circonstances, résultant de ce qu'elle n'a pas procédé au changement obligatoire de mot de passe alors qu'elle était en congé maladie, ne sont pas par elles-mêmes constitutives de harcèlement moral. 9. Mme B... a invoqué en troisième lieu une réduction sans motif de sa rémunération et le non-respect de ses droits au titre de son compte épargne temps. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la faible diminution de son complément indemnitaire, à hauteur de 388 euros, a fait suite à une augmentation substantielle de son régime indemnitaire à hauteur de 8 500 euros sur l'année 2017, atteignant de ce fait le plafond légal, au contraire des autres responsables de service auxquels elle fait référence, ainsi qu'il a été relevé dans le rapport d'observations de la chambre régionale des comptes publié le 7 novembre 2020. Les faits relatifs au non-respect de ses droits au titre de son compte épargne temps ne sont pas établis, alors que la requérante a bénéficié de l'indemnisation de l'ensemble des jours sollicités en avril et novembre 2020. 10. Mme B... a invoqué en quatrième lieu l'appréciation négative sans justification de sa façon de servir au titre de l'année 2018. Si, par un jugement du 7 mai 2021 n°1904138 devenu définitif, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le compte-rendu d'entretien professionnel établi le 23 janvier 2019 au titre de l'année 2018 en relevant l'insuffisance des appréciations relatives à certaines compétences ou qualités succinctement énumérées, ainsi que de l'appréciation générale littérale ne comportant que le mot " insatisfaisant ", l'illégalité de cette décision ne saurait constituer, par elle-même, un agissement révélant l'existence d'un harcèlement moral. 11. Mme B... a invoqué en cinquième lieu la circonstance que la commune ait décidé, par arrêté du 24 octobre 2019, de retirer les deux avertissements qui lui avaient été infligés par arrêtés des 20 février et 16 avril 2019 après qu'elle ait contesté ces décisions auprès du tribunal administratif de Montpellier. Toutefois, le retrait de ces sanctions du premier groupe ne saurait constituer un agissement révélant l'existence d'un harcèlement moral. 12. De même, si Mme B... a invoqué en sixième lieu le fait que la commune ait renoncé à prononcer à son encontre un blâme en avril 2019, ce fait ne saurait davantage révéler l'existence d'un harcèlement moral. 13. La requérante a invoqué en septième lieu le rejet de sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service de l'accident dont elle a été victime le 10 avril 2019 et de la maladie pour laquelle elle est placée en congé maladie depuis le 12 avril 2019, alors que la commission de réforme avait émis un avis favorable à sa demande. Si le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 16 juillet 2019 par un jugement n° 1904128 du 7 mai 2021 devenu définitif, il s'est fondé sur un motif de forme relatif à l'insuffisance de motivation de cette décision. Le refus qui lui a été opposé n'est pas susceptible de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. 14. Mme B... a invoqué en dernier lieu le défaut de justification de la décision de la suspendre de ses fonctions à titre conservatoire par arrêté du 4 mai 2020, prolongé par arrêté du 2 septembre 2020. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'à la suite des courriers des 29 et 31 mars 2018 par lesquels la requérante dénonçait des faits de harcèlement moral dont elle estimait être victime, la nouvelle municipalité a diligenté une enquête interne auprès de 51 de ses agents, en excluant ceux qui avaient été recrutés de manière récente. Il était demandé de manière anonyme aux agents si la responsable ... leur semblait être victime de critiques émises à l'encontre de son travail et dans quelles conditions, si des pressions pesaient sur elle et si elle était victime de discrimination ou de harcèlement, et de décrire de façon générale le service des ... s'agissant de son fonctionnement, de son ambiance, en faisant part de toute remarque sur ce service et sur le fonctionnement de la mairie. Il ressort des résultats de cette enquête menée entre le 19 septembre et le 11 octobre 2018, que de très nombreux agents se sont plaints d'un comportement inadapté de la part de Mme B... depuis plusieurs années, au regard de faits de harcèlement, de pressions, de violences verbales et de menaces à l'encontre de plusieurs agents ainsi que d'abus de pouvoir, de manipulation et d'emprise sur les agents plus vulnérables, à l'origine d'un climat anxiogène au sein des services de la commune. Par la suite, un courrier signé par 38 agents a été adressé à la maire le 25 janvier 2019, concernant un " dysfonctionnement du service ... " et sollicitant le bénéfice de la protection fonctionnelle et en dénonçant des actes graves imputables à la requérante. Au regard de l'ensemble de ces faits portés à sa connaissance, la commune a déposé une plainte auprès du procureur de la République du chef de faits de harcèlement moral le 22 mai 2019, puis une nouvelle plainte avec constitution de partie civile le 30 août 2019. Il ressort des pièces du dossier que plusieurs réponses étaient particulièrement circonstanciées sur les faits graves qui lui étaient reprochés par de nombreux agents, lesquels ont par la suite été confirmés par un audit externe auprès d'un psychologue psychosociologue expert près le tribunal judiciaire de Montpellier réalisé en mai 2020. Dans ces conditions, la suspension des fonctions de Mme B... ne révèle par elle-même aucun agissement constitutif d'un harcèlement moral à son encontre au regard des faits graves reprochés, alors que la plainte déposée à son encontre par la commune le 30 août 2019 était en cours d'instruction. 15. Ainsi, les agissements en cause, au titre desquels Mme B... a demandé le bénéfice de la protection fonctionnelle, ne peuvent être qualifiés de harcèlement moral. La requérante ne peut utilement se prévaloir des faits relatifs aux accusations publiques dont elle a été l'objet lors de la réunion de service du 4 juillet 2018, au refus de la maire de la nommer au grade d'attaché territorial nonobstant son inscription sur la liste d'aptitude, au refus persistant de la maire de la recevoir en entretien, au simulacre d'enquête interne organisé du 19 septembre au 11 octobre 2018, aux circonstances dans lesquelles le courrier du 25 janvier 2019 signé par 38 agents de la commune a été rédigé, aux conditions de réalisation de l'audit social effectué en mai 2020, au refus opposé à sa demande de reprise du travail à temps partiel thérapeutique et aux irrégularités commises par la commune dans la liquidation et au paiement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, lesquels faits ne fondent pas sa demande présentée par courrier du 29 septembre 2020. En tout état de cause, alors que ses précédentes demandes d'annulation de rejet de protection fonctionnelle ont été rejetées par jugements du tribunal administratif de Montpellier du 10 juillet 2020 devenus définitifs, par deux arrêts du même jour n° 21TL02606 et n° 22TL21286 la cour a estimé que ces faits nouveaux invoqués dans ses écritures ne constituent pas davantage des agissements constitutifs de harcèlement moral à son encontre. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des articles 6 quinquies et 11 de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires, de l'erreur de droit, de l'erreur d'appréciation et de l'erreur de fait doivent être écartés. 16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer dans l'attente de l'ordonnance de règlement de l'information judiciaire en cours devant un juge d'instruction de Montpellier à la suite de la plainte avec constitution de partie civile de la commune de Saint-Clément-de-Rivière formée le 30 août 2019, laquelle demande ne présente pas d'utilité à la solution du présent litige, que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Clément-de-Rivière, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que Mme B... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 18. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B... une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Saint-Clément-de-Rivière en application de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Mme B... versera à la commune de Saint-Clément-de-Rivière la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Saint-Clément-de-Rivière. Délibéré après l'audience du 7 mai 2024, à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, M. Teulière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mai 2024. La rapporteure, A. Blin La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°22TL21310 2