CAA de PARIS, 3ème chambre, 12/01/2024, 23PA02196, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-01-12
Numéro : 23PA02196
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Marianne  JULLIARD
Commissaire du gouvernement : Mme DÉGARDIN
Avocat(s) : SAS HUGLO LEPAGE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Maincy a demandé au tribunal administratif de Melun, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 6 février 2018 par laquelle la préfète de Seine-et-Marne a rejeté sa demande tendant à ce que l'Etat procède à des analyses complémentaires du risque sanitaire lié à la présence de poussières de dioxine sur le territoire de la commune et l'aide à prendre des mesures pour la protection de la population, d'autre part, d'enjoindre à la préfète de saisir un laboratoire public d'analyses, d'évaluer le risque pour la population et de prendre toutes les mesures permettant de réduire et prévenir ce risque. Par un jugement n° 1802743 du 6 décembre 2019, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 20PA01101 du 8 juillet 2021, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté son appel contre ce jugement. Par une décision n° 456488 du 10 mai 2023, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé l'arrêt du 8 juillet 2021 de la cour administrative d'appel de Paris et lui a renvoyé l'affaire. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 27 mars 2020 et des mémoires enregistrés le 15 décembre 2020, le 12 janvier 2021, le 7 juin 2021 et le 18 juin 2021, et après cassation, un mémoire récapitulatif enregistré le 26 juin 2023, la commune de Maincy, représentée par Me Lepage, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 6 décembre 2019 du tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler la décision du 6 février 2018 par laquelle la préfète de Seine-et-Marne a rejeté sa demande tendant à ce que l'État procède à des analyses complémentaires du risque sanitaire relatif aux poussières de dioxine sous toiture présentes sur le territoire communal et prenne des mesures pour la protection du territoire et de la population ; 3°) d'enjoindre au préfet de Seine-et-Marne de saisir un laboratoire public d'analyses aux fins d'évaluation de la pollution aux dioxines résultant des poussières sous toiture sur le territoire de la commune de Maincy ; de décrire les risques sanitaires auxquels sont exposés la population et le territoire de la commune de Maincy ; de prendre toutes mesures tendant à la suppression ou prévention desdits risques ; 4°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier ; - la décision litigieuse est insuffisamment motivée, en violation des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ; - elle est entachée d'erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 2215-1 et L. 2215-8 du code général des collectivités territoriales ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du principe de précaution consacré par l'article L. 110-1 du code de l'environnement et par l'article 5 de la Charte de l'environnement et du principe à valeur constitutionnelle selon lequel chacun a droit de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé, transposé à l'article L. 220-1 du code de l'environnement. Par un mémoire en défense enregistré le 13 janvier 2021, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Le ministre de la transition écologique a produit un mémoire enregistré le 14 décembre 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Charte de l'environnement : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Julliard, - les conclusions de Mme Dégardin, rapporteure publique, - et les observations de Me Saintaman, représentant la commune de Maincy. Considérant ce qui suit : 1. Par un courrier du 16 novembre 2017, le maire de la commune de Maincy a interrogé la préfète de Seine et Marne, au vu des résultats des analyses effectuées par une association pour mesurer la quantité de dioxines et de furanes présentes dans la poussière des toitures des bâtiments municipaux, sur les actions engagées par la préfecture pour évaluer, sur le territoire de la commune, la part de pollution résiduelle résultant de l'ancienne exploitation d'un incinérateur d'ordures ménagères en activité dans la commune voisine de Vaux-le-Pénil jusqu'en 2002. Par un second courrier du 11 décembre 2017, le maire de Maincy a transmis les résultats des prélèvements effectués à la préfète de Seine-et-Marne, en lui demandant son " aide pour prendre toutes mesures nécessaires à la protection de la population ". Par un courrier du 6 février 2018, la préfète de Seine-et-Marne a répondu à sa demande en lui indiquant que les documents transmis ne permettaient pas, à eux seuls, de caractériser un risque. Elle a précisé en outre que des prélèvements des retombées atmosphériques de dioxine étaient réalisés tous les six mois par l'exploitant du nouvel incinérateur en activité depuis 2003 et n'avaient révélé que des concentrations très inférieures aux valeurs de référence. Enfin, elle a indiqué que la direction départementale de l'environnement et de l'énergie de Seine-et-Marne ainsi que l'agence régionale de santé pouvaient, le cas échéant, apporter les éclairages et précisions nécessaires pour " veiller à l'évolution de la situation ". Estimant que ce courrier du 6 février 2018 révélait une décision de refus de procéder à des analyses complémentaires et de donner suite à sa demande d'assistance pour assurer la protection de la population, la commune de Maincy a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler pour excès de pouvoir cette décision. Elle relève appel du jugement du 6 décembre 2019 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Si la commune de Maincy soutient dans son mémoire récapitulatif que le jugement attaqué est irrégulier, ce moyen n'est assorti d'aucune précision permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sur la légalité externe de la décision litigieuse : 3. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse aurait été prise par une autorité incompétente n'étant pas repris dans le mémoire récapitulatif de la commune, il doit être considéré comme abandonné. 4. En second lieu, aux termes de l'articles L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (...) ". 5. Si la commune de Maincy soutient que la décision litigieuse est insuffisamment motivée, il résulte des termes du courrier du 6 février 2018 de la préfète de Seine-et-Marne, rappelés au point 1 du présent arrêt, qu'ils permettent à la commune de connaître les motifs du refus qui lui a été opposé et de les contester utilement. Ce moyen doit être écarté. Sur la légalité interne de la décision litigieuse : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale est assurée par le maire, toutefois : / 1° Le représentant de l'Etat dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l'Etat dans le département à l'égard d'une seule commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat ; / (...) 3° Le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ; / 4° En cas d'urgence, lorsque l'atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées. / (...) " Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2215-8 du même code : " Les laboratoires publics d'analyses gérés par des collectivités territoriales constituent un élément essentiel de la politique publique de sécurité sanitaire ; ces laboratoires font partie intégrante du dispositif de prévention des risques et de gestion des crises sanitaires. Ils interviennent dans les domaines de la santé publique vétérinaire, de la santé végétale et dans la surveillance de la qualité de l'alimentation, des eaux potables et de l'environnement. / En cas de menace ou d'atteinte graves à la santé publique, le représentant de l'Etat dans le département dispose sans délai, en tant que de besoin, pour l'exercice de ses attributions, du laboratoire du service vétérinaire du département ou du laboratoire hydrologique ou, à défaut, de ceux d'un autre département en coordination avec le représentant de l'Etat dans le département concerné. ". 7. Si la commune de Maincy soutient que la décision litigieuse méconnaît les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, il ne résulte pas de cette décision que la préfète de Seine-et-Marne y aurait décliné la compétence qu'elle tient de ces dispositions en matière de salubrité publique, alors qu'il ne ressort pas du courrier du 11 décembre 2017 que les mesures de prélèvement réclamées par le maire excèderaient le territoire de la commune de Maincy, relevant en conséquence de la compétence des autorités municipales, ni que les dispositions de l'article L. 2215 de ce code réserveraient au seul représentant de l'Etat dans le département la faculté de recourir aux services des laboratoires publics d'analyses. En outre, la circonstance que la préfecture avait mis en œuvre ses pouvoirs de police en matière de prévention des risques sanitaires dans le cadre de procédures relatives à l'ancien incinérateur est sans incidence sur la légalité de la décision en litige. Ce moyen ne peut qu'être écarté. 8. En second lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Aux termes de de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. /.../ II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : 1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable /.../ ". Enfin, aux termes de l'article L. 220-1 du même code : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que les personnes privées concourent, chacun dans le domaine de sa compétence et dans les limites de sa responsabilité, à une politique dont l'objectif est la mise en œuvre du droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé. / Cette action d'intérêt général consiste à prévenir, à surveiller, à réduire ou à supprimer les pollutions atmosphériques, à préserver la qualité de l'air et, à ces fins, à économiser et à utiliser rationnellement l'énergie. La protection de l'atmosphère intègre la prévention de la pollution de l'air et la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre. ". 9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que pour accréditer l'hypothèse d'une atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé humaine justifiant, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité, l'application du principe de précaution et l'intervention de l'Etat, la commune de Maincy produit les résultats de l'analyse des échantillons de poussières prélevés le 7 septembre 2017 sous la toiture de la mairie de Maincy et révélant la présence de dioxines, notamment de la dioxine 2, 3, 7, 8 TCDD dite " dioxine de Seveso ". Selon elle, la concentration de poussières résultant de la pollution résiduelle issue de l'ancien incinérateur, piégées dans les toitures de la commune et relarguées au gré des vents et des réfections de ces toitures, exposerait la santé de la population à un risque par une contamination du sol et de l'air. Toutefois, la toxicité de ces dioxines pour l'homme, par voie d'inhalation et d'ingestion est connue, comme le confirme la note produite par l'appelante rédigée par M. A... B..., chimiste toxicologue président du Réseau Environnement Santé, dont l'AVIE est membre. Par suite, la commune ne fait pas état d'un risque d'atteinte à l'environnement et la santé humaine dont la réalité ne serait pas établie. 10. D'autre part, le ministre fait valoir que des procédures d'évaluation du risque de contamination de la population de la commune de Maincy, tant par la pollution résiduelle résultant de l'exploitation de l'ancien incinérateur que par une pollution éventuelle résultant de l'exploitation du nouvel incinérateur, ont été mises en place à travers des mesures de contrôle régulières effectuées par l'intermédiaire des jauges " Owen " disposées sur le territoire de la commune et dans le cadre de l'autorisation d'exploitation du nouvel incinérateur qui prévoit que l'exploitant procède à des analyses des retombées atmosphériques et en communique les résultats à la commission de suivi de site. Il ressort, d'une part, des résultats des mesures en dioxine dans les jauges Owen réalisées en 2019 par l'exploitant que les concentrations étaient largement inférieures aux valeurs de référence retenues par l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), d'autre part, des résultats de la campagne de bio-surveillance passive dans le cadre du plan de surveillance prescrit par le préfet en 2009 que les valeurs mesurées sont stables depuis cette date. Enfin, si la campagne de mesure de dioxines dans les sols réalisée par l'exploitant en 2022 a révélé des teneurs en dioxines supérieures aux recommandations de l'agence nationale de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) au niveau du terrain de tennis de Vaux-le-Pénil, pour l'ensemble des points de prélèvements situés sur le territoire de la commune de Maincy, ces teneurs étaient largement inférieures aux valeurs de référence. Par suite, dès lors que la commune se borne à produire une unique étude circonscrite à des prélèvements limités à un seul bâtiment, alors, ainsi qu'il a été dit au point 7, qu'il lui incombe de prendre les mesures qu'imposent la salubrité publique dans le ressort de son territoire, en particulier en faisant réaliser des analyses plus approfondies par des laboratoires publics d'analyse, elle n'établit pas que le choix des mesures de contrôle de la pollution atmosphérique et des sols serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 11. Par suite, la commune de Maincy n'est fondée à soutenir ni que la décision litigieuse serait entachée d'une méconnaissance du principe de précaution ni que les mesures d'évaluation d'un risque identifié seraient insuffisantes. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Maincy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. Le rejet des conclusions à fin d'annulation de la requête implique celui de ses conclusions à fin d'injonction. Sur les frais de l'instance : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la commune de Maincy la somme qu'elle demande au titre des frais de l'instance. D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Maincy est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Maincy et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 19 décembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Ivan Luben, président de chambre, - Mme Marianne Julliard, présidente-assesseure, - Mme Marie-Isabelle Labetoulle, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2024. La rapporteure, M. JULLIARD Le président, I. LUBEN La greffière, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 23PA02196 2