CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 05/07/2022, 21BX02468, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-05
Numéro : 21BX02468
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : VALADOU JOSSELIN ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : M. et Mme B... D... ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 5 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal partiel de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AO n° 87 et 88 situées sur le territoire de la commune de Saint-Saturnin. Par un jugement n° 2000383 du 8 avril 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 9 juin 2021, M. et Mme D..., représentés par Me Jacq-Moreau, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 8 avril 2021 ; 2°) d'annuler la délibération contestée en tant qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AO n° 87 et 88 situées sur le territoire de la commune de Saint-Saturnin ; 3°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême de procéder sans délai à un classement de leurs parcelles en zone urbaine ; 4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le rapport d'enquête publique ne fait pas apparaître leurs observations écrites en méconnaissance des articles L. 123-15 et R. 123-9 du code de l'environnement ; rien ne fait apparaître que la commission a examiné leurs observations qui ont pourtant été reçues puisqu'elles figurent en annexe du rapport d'enquête ; l'analyse des observations par la communauté d'agglomération, d'ailleurs succincte, ne vaut pas analyse par la commission d'enquête ; cette irrégularité n'a pas pu être sans incidence sur le sens de la décision alors surtout que plusieurs observations du même type que les leurs ont donné lieu à des avis favorables de la commission d'enquête ; - le classement de leurs parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, d'une erreur de droit et d'une erreur de fait ; leurs parcelles se trouvent au sein d'un espace urbanisé relevant des zones U visées à l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme et sont desservies par la voirie et par l'ensemble des réseaux publics et notamment par l'assainissement collectif, ainsi que par des transports en commun ; le PADD, qui affiche la volonté de ne pas densifier des secteurs d'urbanisation diffuse éloignés des services et des transports collectifs ne justifie donc pas la décision contestée ; les parcelles étaient auparavant classées en secteur UB du plan local d'urbanisme de la commune ; elles ne répondent pas aux critères de classement en zone agricole fixés par l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ; aucune parcelle n'est exploitée dans les environs, les parcelles du hameau étant bâties pour l'essentiel ; leurs terrains qui font partie du hameau et sont de taille très réduite, ne présentent aucun potentiel biologique ou agronomique et n'ont jamais été utilisés à des fins agricoles ; elles constituent une dent creuse ; des constructions sur ces parcelles n'entraineraient pas un étalement urbain et ne compromettraient pas la vocation agricole du secteur voisin situé au sud-ouest ; le rapport de présentation du PLUi identifie le hameau du Marteau comme une zone urbanisée et le PADD l'identifie comme un secteur destiné à contribuer à la consolidation de l'offre de logements ; ce hameau est exclu du recensement des zones agricoles ; - ce classement est incohérent au regard des orientations et objectifs du PADD en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; ce classement ne participe pas aux objectifs de limitation des extensions urbaines et des hameaux existants et de préservation des espaces agricoles ; au contraire un classement en zone urbaine serait cohérent avec le PADD qui fixe un objectif de construction de logements en densifiant les tissus bâtis existants ; - les parcelles auraient pu, en cohérence avec les orientations et objectifs du PLUi, être classées en zone UC correspondant aux extensions urbaines des bourgs et villages ou en zone UH correspondant aux villages et entités urbaines significatives. Par ordonnance du 22 juin 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 avril 2022 à 12h00. Un mémoire a été enregistré le 10 juin 2022, présenté pour la communauté d'agglomération du GrandAngoulême, représentée par la SELARL Valadou-Josselin et Associés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le décret 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... A..., - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public, - et les observations de Me Chertier, représentant M. et Mme D... et F..., représentant la communauté d'agglomération du GrandAngoulême. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme D..., propriétaires des parcelles cadastrées section AO n° 87 et 88 situées à Saint-Saturnin, ont saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal partiel de la communauté d'agglomération, en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone agricole. 2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". L'article R. 123-9 du code de l'environnement dispose que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Ces dispositions imposent à la commission d'enquête ou au commissaire enquêteur d'indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, mais ne l'obligent pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête. 3. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a été saisie de 306 contributions au cours de l'enquête publique qui s'est déroulée du 20 mai au 5 juillet 2019, dont celle de M. et Mme D..., déposée par courriel le 2 juillet 2019 à l'adresse de messagerie dédiée à l'enquête. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, l'annexe 5 du rapport d'enquête publique intitulé " synthèse des observations " mentionne, pour la commune de Saint-Saturnin, notamment une observation émise par " M. E... " pour une " parcelle dans un écart en milieu agricole ", assortie de la réponse de la communauté d'agglomération, défavorable au motif que l'écart ne peut être densifié en application du schéma de cohérence territoriale et du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme qui visent à renforcer les centralités et à économiser l'espace. En première instance, la communauté d'agglomération a également produit l'attestation d'un membre de la commission d'enquête, accompagnée d'un tableau recensant l'ensemble des observations émises contenant notamment l'analyse des critiques de M. D... et indiquant qu'elles correspondent à un mémoire de 21 pages avec pièces jointes. Cette attestation indique que ce tableau était joint au procès-verbal de communication des observations. Comme l'a estimé le tribunal, ces éléments concordants et circonstanciés permettent d'établir que la commission d'enquête a reçu et examiné les observations de M. et Mme D... concernant l'inconstructibilité de leurs parcelles. Si la commission n'a pas répondu à ses observations dans son rapport, cette absence de réponse n'entache pas la procédure d'irrégularité la commission n'étant, ainsi qu'il a été dit précédemment, pas tenue de répondre à chacune des observations qui lui ont été adressées. Au demeurant, la commission, dans ses conclusions, a donné un avis favorable au projet en soulignant qu'" à l'occasion de plusieurs observations déposées par le public sur les délimitations de zones ", elle " a été amenée à s'interroger sur le classement en zone A en secteur périrubain, alors que, manifestement la configuration des lieux ne permettra pas un usage agricole effectif ", apportant ainsi une réponse aux éléments de contestation soulevés par M. et Mme D..., comme par d'autres propriétaires du territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'examen de leurs observations par la commission d'enquête et de l'absence de réponse de la commission à ces observations doit être écarté. 4. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, le " projet d'aménagement et de développement durables définit (...) Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques (...) " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Selon l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-23 du même code : " Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". 5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 6. Il résulte par ailleurs des dispositions précitées qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 7. Parmi les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme contesté, figure notamment celui de " préserver les espaces agricoles en limitant l'étalement urbain ". Le projet d'aménagement et de développement durables présente également un axe consistant à atteindre un " territoire structuré autour du cœur d'agglomération et de ses centralités " et identifie dans ce but la ville centre comme pôle central, des centralités structurantes, des centralités secondaires, des centralités complémentaires, dont fait partie la commune de Saint-Saturnin, et des hameaux. Ce document identifie, s'agissant des centralités complémentaires, une problématique tenant à un développement important sous la forme d'habitat individuel peu dense entraînant une forte consommation d'espace et un enjeu prioritaire de maintien de l'agriculture, de maîtrise du développement urbain au plus près des équipements et des services et de limitation des extensions urbaines. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme rappelle l'objectif de préservation des espaces agricoles et expose que les zones agricoles progressent de 59 % par rapport aux documents d'urbanisme précédents. Il résulte également du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu classer en zones urbaines essentiellement les enveloppes urbaines existantes, y compris les enclaves définies comme des " espaces non bâtis ceinturés d'espaces d'urbanisés et d'une superficie limitée ", ainsi que les regroupements bâtis d'au moins 30 constructions dont certaines antérieures à l'année 1900 et comportant au moins un lieu de vie, les écarts et bâtis isolés étant exclus de ce classement. 8. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants, d'une superficie d'environ 850 m² chacune, sont situées au sud de la rue du Petit Rouillac, en bordure de laquelle sont implantées quatre constructions isolées, l'une à l'ouest de la parcelle cadastrée section AO n° 87 et l'autre à l'est de la parcelle cadastrée section AO n° 88, dans un vaste secteur rural qui contrairement à ce que soutiennent les requérants, comporte des exploitations agricoles, à environ un kilomètre du bourg de la commune. Si au nord de la rue du Petit Rouillac se trouvent quelques habitations groupées formant le hameau du Marteau, les parcelles des requérants ne se trouvent pas en continuité avec ce regroupement bâti d'ailleurs classé lui aussi en zone agricole et séparé de la rue par une vaste coupure naturelle, et ne constituent pas une dent creuse. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les parcelles concernées, en nature de prairies enherbées, seraient dépourvues de potentiel agricole. Le classement de ces parcelles en zone UB du plan local d'urbanisme de la commune précédemment applicable, la desserte de ces terrains par la voie publique et les réseaux et la réservation de numéros de voirie sont sans influence sur la légalité de leur classement au plan local d'urbanisme intercommunal. Ainsi, eu égard au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local et à la configuration des lieux, et en admettant même que ces parcelles n'auraient jamais été exploitées et auraient pu légalement être classées en zone UC correspondant aux extensions urbaines des bourgs et villages ou en zone UH correspondant aux villages et entités urbaines significatives, la communauté d'agglomération du GrandAngoulême n'a pas entaché sa décision d'erreur de fait, d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation en les classant en zone agricole. 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 5 décembre 2019. Sur les frais liés à l'instance : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du GrandAngoulême, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les requérants au titre des frais d'instance exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme D... le versement à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême d'une somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance qu'elle a exposés. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée. Article 2 : M. et Mme D... verseront à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... D... et à la communauté d'agglomération du GrandAngoulême. Délibéré après l'audience du 14 juin 2022 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, Mme Nathalie Gay, première conseillère, Mme Laury Michel, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2022. La première assesseure, Nathalie GayLa présidente-rapporteure, Elisabeth A... La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne à la préfète de la Charente en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21BX02468