Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 14/06/2016, 15NT03638, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-14
Numéro : 15NT03638
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Sophie  RIMEU
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : CABINET CABANES NEVEU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. Dans une instance n° 1301060, la commune du Mont Saint-Michel a demandé au tribunal administratif de Caen, à titre principal d'annuler la délibération du comité syndical du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel du 3 avril 2013 autorisant son président à signer l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public conclue le 6 octobre 2009 avec la société Véolia transport pour la construction et l'exploitation des ouvrages et services d'accueil liés au rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel et de constater la nullité de cet avenant n° 5, et à titre subsidiaire d'annuler l'article 2.5. de cet avenant portant clauses tarifaires. II. Dans une instance n° 1301518, la société Sodetour a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler cette même délibération du 3 avril 2013 ainsi que la décision du président du syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel de signer cet avenant n°5. Par un jugement n° 1301060 et 1301518 du 17 novembre 2015, rectifié par une ordonnance du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Caen a annulé, d'une part, la délibération du 3 avril 2013 en tant qu'elle autorise le président du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel à réviser par avenant la nouvelle griffe tarifaire applicable aux usagers des installations d'accueil et de transport du Mont-Saint-Michel, d'autre part, la décision du président du syndicat mixte de signer l'avenant n° 5 en tant que cette décision porte sur les stipulations du sixième alinéa de la clause 2.5 qui approuve les nouveaux tarifs tels qu'ils sont fixés par la grille figurant en annexe 5 à cet avenant, enfin le sixième alinéa de la clause 2.5 de cet avenant n° 5. Le jugement précise que l'annulation du 6ème alinéa de l'article 2-5 de l'avenant n° 5 ne prendra effet que le 1er janvier 2016. Procédure devant la cour : I. Par une requête, enregistrée sous le n° 15NT03638 le 1er décembre 2015, le syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel, représenté par Me B...et Me Polderman, demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du 17 novembre 2015 pour une durée minimale de huit mois. Il soutient que : - il demande le sursis à exécution du jugement sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, applicable pour un jugement prononçant l'annulation totale ou partielle d'un acte détachable d'un contrat, qui constitue une décision administrative ; - le moyen retenu, qui se rapporte aux obligations de mise en concurrence, était inopérant car en vertu de la décision du Conseil d'Etat Département de Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014, seuls sont recevables les moyens susceptibles de léser les intérêts des requérants ; - le tribunal devait, pour apprécier le caractère substantiel des modifications tarifaires, tenir compte de leurs incidences sur le risque supporté par le délégataire et l'équilibre économique du contrat ; - les tarifs d'un service public peuvent légalement évoluer substantiellement en cours d'exécution d'une délégation de service public ; - la date du 1er janvier 2016, retenue par le tribunal, pour la prise d'effet de l'annulation de la grille tarifaire n'est pas motivée et est entachée d'une erreur d'appréciation car il est impossible tant d'élaborer une nouvelle griffe tarifaire dans ce délai que d'appliquer les anciens tarifs eu égard aux nouvelles charges prévues par ailleurs par l'avenant n° 5. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2016, la commune du Mont Saint-Michel conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - aucun des moyens soulevés n'est sérieux ; - la jurisprudence Tarn-et-Garonne du Conseil d'Etat du 4 avril 2014 ne s'applique, y compris pour l'appréciation de l'intérêt à agir et de la recevabilité des moyens qu'aux contrats conclus après cette date ; - le risque d'exploitation qui repose sur le délégataire et son mode de rémunération constituent des éléments essentiels d'une DSP et en l'espèce les modalités de rémunération du délégataire sont bouleversées par une augmentation très substantielle des recettes non justifiée par des charges supplémentaires de service ; - la date du 1er janvier 2016 pour la prise d'effet de l'annulation de la grille tarifaire n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, dans la mesure où la remise en vigueur des tarifs antérieurs, à titre transitoire, était parfaitement possible. Par un mémoire, enregistré le 17 mars 2016, la société Sodetour conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la jurisprudence Tarn-et-Garonne du Conseil d'Etat du 4 avril 2014 ne s'applique, y compris pour l'appréciation de l'intérêt à agir et de la recevabilité des moyens qu'aux contrats conclus après cette date ; - les tarifs constituent un élément essentiel du contrat et ne pouvait donc faire l'objet d'une modification substantielle par un simple avenant ; - l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration ont mis en évidence dans leur rapport remis le 28 octobre 2013 que l'avenant n° 5 modifiait l'économie générale de la délégation de service public ; - le jugement du tribunal administratif de Caen est suffisamment motivé pour ce qui est de la date de prise d'effet de l'annulation de la nouvelle grille tarifaire ; - le syndicat mixte a adopté en décembre 2015 une grille tarifaire transitoire, applicable à compter du 1er janvier 2016, qui a vocation à s'appliquer au moins jusqu'au printemps 2016, date prévisionnelle de l'adoption d'une nouvelle grille tarifaire définitive. Vu la requête n° 15NT03622 tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Caen du 17 novembre 2015. II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 16NT00322 le 15 janvier 2016 et le 20 mai 2016, la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel, représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) de surseoir à l'exécution du jugement du 17 novembre 2015 ; 2°) de mettre à la charge de la société Sodetour et de la commune du Mont Saint-Michel la somme de 4000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle demande le sursis à exécution du jugement sur le fondement des articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative ; - la société Sodetour n'avait pas intérêt à agir contre la modification de la grille tarifaire prévue par l'avenant n° 5 litigieux ; - l'évolution de la grille tarifaire devait compenser les nouvelles sujétions de service public imposées par le syndicat mixte, ce qui est admis selon l'avis du Conseil d'Etat du 9 avril 2005 ; - la légalité de la hausse des tarifs ne peut être appréciée qu'au regard des autres modifications contractuelles imposant des charges et investissements au délégataire ; - la tarification d'un SPIC n'est pas un élément essentiel au sens de l'avis du Conseil d'Etat du 9 avril 2005 ; - la hausse des tarifs décidée par l'avenant n° 5, qui génère des recettes bien moindres que celles mentionnées dans le rapport des inspections cité par le jugement attaqué, ne constitue pas une modification substantielle, dés lors qu'elle compense les nouveaux investissements et les surcoûts détaillés dans l'annexe 7 de l'avenant ; - le moyen retenu, qui se rapporte aux obligations de mise en concurrence, était inopérant car en vertu de la décision du Conseil d'Etat Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014, seuls sont recevables les moyens susceptibles de léser les intérêts des requérants ; - le jugement ne se prononce pas sur la question de savoir si l'annulation n'est pas excessive compte tenu de l'atteinte excessive portée à l'intérêt général ; - le jugement, en tant qu'il fixe au 1er janvier 2016 la date de prise d'effet de l'annulation, n'est pas suffisamment motivé ; - l'annulation prononcée par le jugement litigieux a des conséquences financières difficilement réparables pour le délégataire et pour le syndicat mixte ; elle a également des conséquences en termes de gestion, d'organisation et de fonctionnement du service difficilement réparables. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 avril 2016, la commune du Mont Saint-Michel conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la société des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - aucun des moyens soulevés n'est sérieux et les conséquences difficilement réparables ne sont pas démontrées ; - la jurisprudence Tarn-et-Garonne du Conseil d'Etat du 4 avril 2014 ne s'applique, y compris pour l'appréciation de l'intérêt à agir et de la recevabilité des moyens qu'aux contrats conclus après cette date ; - le risque d'exploitation qui repose sur le délégataire et son mode de rémunération constituent des éléments essentiels d'une DSP et en l'espèce les modalités de rémunération du délégataire sont bouleversées par une augmentation très substantielle des recettes non justifiée par des charges supplémentaires de service ; - la date du 1er janvier 2016 pour la prise d'effet de l'annulation de la grille tarifaire n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, dans la mesure où la remise en vigueur des tarifs antérieurs, à titre transitoire, était parfaitement possible. Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2016, la société Sodetour conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient les mêmes moyens que sous le n°15NT03638. Vu la requête n° 16NT00321 tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Caen du 17 novembre 2015 ; Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Rimeu, premier conseiller, - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - et les observations de Me Polderman, avocat du syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel, celles de Me Le Bouedec, avocat de la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel et celles de Me Gourdain, avocat de la société Sodetour. 1. Considérant que les requêtes n° 15NT03638 et n° 16NT00322 présentées respectivement par le syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel et par la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que, par un contrat conclu le 6 octobre 2009, le syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel a concédé à la société Veolia Transport, aux droits de laquelle vient aujourd'hui la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel, la construction et l'exploitation des ouvrages et services d'accueil liés au rétablissement du caractère maritime du Mont Saint-Michel ; que, par une délibération du 3 avril 2013, le comité syndical du syndicat mixte a autorisé son président à signer un 5ème avenant à cette convention, ayant notamment pour objet de modifier le point d'embarquement des voyageurs empruntant les navettes, de réviser la grille tarifaire et de modifier le service de navettes hippomobiles, appelées " maringotes " ; que la commune du Mont Saint-Michel et la société Sodetour ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler cette délibération du 3 avril 2013, ainsi que la décision du président du syndicat mixte de signer ce 5ème avenant à la convention du 6 octobre 2009, ou à tout le moins la nouvelle grille tarifaire prévue par l'article 2.5. de cet avenant ; que par un jugement du 17 novembre 2015, le tribunal administratif de Caen a annulé, d'une part, la délibération du 3 avril 2013 en tant qu'elle autorise le président du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel à réviser par avenant la nouvelle grille tarifaire applicable aux usagers des installations d'accueil et de transport du Mont Saint-Michel, d'autre part, la décision du président du syndicat mixte de signer l'avenant n° 5 en tant que cette décision porte sur les stipulations du sixième alinéa de la clause 2.5. qui approuve les nouveaux tarifs tels qu'ils sont fixés par la grille figurant en annexe 5 à cet avenant, et enfin le sixième alinéa de la clause 2.5 de cet avenant n° 5 ; que ce jugement diffère l'effet de l'annulation jusqu'au 1er janvier 2016 ; que le syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel et la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel demandent la suspension de l'exécution de ce jugement ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 811-14 du code de justice administrative : " Sauf dispositions particulières, le recours en appel n'a pas d'effet suspensif s'il n'en est autrement ordonné par le juge d'appel (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 811-15 de ce code : " Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement " ; que selon l'article R. 811-17 du même code : " Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l'exécution de la décision de première instance attaquée risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l'état de l'instruction " ; 4. Considérant que, pour solliciter la suspension du jugement du tribunal administratif de Caen du 17 novembre 2015, les requérants soutiennent que le moyen retenu pour annuler la nouvelle grille tarifaire prévue par le sixième alinéa de l'article 2.5. de l'avenant n° 5 à la convention conclue le 6 octobre 2009 pour la construction et l'exploitation des ouvrages et services d'accueil liés au rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel était irrecevable, inopérant et non fondé ; que la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel soutient également que la demande de la société Sodetour n'était pas recevable et que l'exécution du jugement du 17 novembre 2015 a des conséquences difficilement réparables ; qu'enfin, les requérants soutiennent qu'en tant qu'il retient, comme date d'effet de l'annulation de la nouvelle grille tarifaire, la date du 1er janvier 2016, le jugement du 17 novembre 2015 est entaché d'un défaut de motivation et d'une erreur d'appréciation ; 5. Considérant, en premier lieu, d'une part, que le jugement du 17 novembre 2015 diffère les effets de l'annulation qu'il prononce au 1er janvier 2016 afin d'éviter les conséquences excessives de la rétroactivité de l'annulation pour les parties à la convention du 6 octobre 2009 et de garantir ainsi la stabilité des relations contractuelles et la continuité du service public ; que d'autre part, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 3 décembre 2015, le comité syndical du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel a adopté une grille tarifaire provisoire applicable à compter du 1er janvier 2016 dans l'attente de l'élaboration d'une nouvelle grille tarifaire au printemps 2016 ; que cette grille tarifaire provisoire n'est pas la reprise des tarifs antérieurs à l'avenant n° 5 mais prévoit au contraire, au regard de ces tarifs antérieurs, des hausses significatives, dont il n'est pas établi qu'elles ne compenseraient pas les charges nouvelles du délégataire prévues par l'avenant n° 5 ; que la délibération du 3 décembre 2015 prévoit d'ailleurs que cette grille tarifaire provisoire doit s'accompagner du maintien des mesures appliquées depuis l'été 2013 ; que dans ces conditions, le jugement du 17 novembre 2015 ne risque pas d'entraîner de conséquences difficilement réparables ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant que la demande de première instance de la commune du Mont Saint-Michel était recevable ; que par suite, le moyen tiré de ce que la société Sodetour n'avait pas intérêt à agir contre la nouvelle grille tarifaire prévue par l'avenant n° 5 n'est pas susceptible d'entraîner la réformation ou l'annulation du jugement du 17 novembre 2015 ; 7. Considérant, en troisième lieu, que ni le moyen tiré de ce que le moyen retenu par le jugement du 17 novembre 2015 aurait été irrecevable faute de léser les intérêts des requérants, ni le moyen tiré de ce que la grille tarifaire d'une délégation de service public ne constituerait pas, du fait de son caractère réglementaire, un élément essentiel de cette délégation, ni le moyen tiré de ce que les nouvelles charges imposées au délégataire par l'avenant n° 5 en contrepartie de la nouvelle grille tarifaire n'auraient pas été prises en compte pour apprécier le caractère substantiel des modifications apportées, ni le moyen tiré de ce que les nouveaux tarifs prévus par le 6ème alinéa de l'article 2.5. de l'avenant n° 5 ne constitueraient pas une modification substantielle du contrat du 6 octobre 2009, ni enfin le moyen tiré de ce que le moyen retenu, nonobstant son bien fondé, ne devait pas, eu égard à l'atteinte portée à l'intérêt général, entraîner l'annulation prononcée, ne paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à entraîner la réformation ou l'annulation du jugement litigieux et le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement ; 8. Considérant, enfin, que les moyens tirés de ce que le jugement du 17 novembre 2015, en tant qu'il fixe au 1er janvier 2016 la date à laquelle l'annulation prononcée prend effet, ne serait pas suffisamment motivé et ne laisserait pas aux parties un temps suffisant pour adopter une nouvelle grille tarifaire, ne paraissent pas, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à entraîner la réformation ou l'annulation du jugement sur ce point ; 9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel et la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel ne sont pas fondés à demander qu'il soit sursis à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Caen du 17 novembre 2015 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur ce fondement par la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel, partie perdante ; 11. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune du Mont Saint-Michel et non compris dans les dépens et la somme de 1000 euros au titre des frais exposés par la société Sodetour et non compris dans les dépens ; 12. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune du Mont Saint-Michel et non compris dans les dépens et la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société Sodetour et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : Les requêtes n° 15NT03638 et n° 16NT00322 du syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel et de la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel sont rejetées. Article 2 : Le syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel versera à la commune du Mont Saint-Michel et à la société Sodetour la somme de 1 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel versera à la commune du Mont Saint-Michel et à la société Sodetour la somme de 1 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte de la baie du Mont Saint-Michel, à la compagnie des parcs et passeurs du Mont Saint-Michel, à la commune du Mont Saint-Michel et à la société Sodetour. Délibéré après l'audience du 24 mai 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Loirat, président-assesseur, - Mme Rimeu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 14 juin 2016. Le rapporteur, S. RIMEULe président, L. LAINE Le greffier, M. A... La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 5 N° N° de toutes les affaires