CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 26/03/2024, 22MA02920, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-26
Numéro : 22MA02920
Président : M. REVERT
Rapporteur : M. Stéphen  MARTIN
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : CABINET MUSCATELLI

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : Par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2001453, M. D... B... a demandé au tribunal à titre principal, d'annuler la délibération du 30 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal d'Oletta a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ou, à titre subsidiaire, d'annuler partiellement cette délibération en tant qu'elle approuve le zonage de la parcelle cadastrée section C n° 899. Par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2001454, M. E... B... et Mme A... C... épouse B... ont demandé au tribunal à titre principal, d'annuler la délibération du 30 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal d'Oletta a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ou, à titre subsidiaire, d'annuler partiellement cette délibération en tant qu'elle approuve le zonage de la parcelle cadastrée section C n° 1544. Par un jugement n°s 2001453, 2001454 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Bastia, après avoir joint ces deux requêtes, a annulé la délibération du 30 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Oletta a approuvé son plan local d'urbanisme. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 28 novembre 2022, la commune d'Oletta, représentée par le cabinet Association MCM Avocats, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°s 2001453, 2001454 du 29 septembre 2022 du tribunal administratif de Bastia ; 2°) de rejeter les demandes de M. B..., et de M. B... et Mme C... épouse B... ; 3°) de mettre à la charge de M. B... et de M. B... et Mme C... épouse B... le versement de la somme de 1 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif de Bastia a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-21 du code de l'environnement ; - les autres moyens soulevés en première instance à l'encontre de la délibération du 30 octobre 2020 ne sont pas fondés. La requête a été communiquée à M. B... et à M. B... et Mme C... épouse B..., qui n'ont pas produit d'observations. Par une ordonnance du 30 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 février 2023 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Martin, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Goubet, représentant la commune d'Oletta. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 30 octobre 2020, le conseil municipal d'Oletta a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Saisi de deux demandes présentées respectivement par M. D... B..., et, par M. E... B... et Mme A... C... épouse B..., le tribunal administratif de Bastia, après les avoir jointes, a annulé totalement cette délibération par un jugement du 29 septembre 2022 dont la commune d'Oletta relève appel. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Selon le troisième alinéa de l'article L. 123-15 du code de l'environnement: " Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier ". Enfin, l'article R. 123-21 du même code dispose que : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. / Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ". 3. Si les dispositions de l'article L. 123-15 et R. 123-21 du code de l'environnement, citées au point précédent, font obligation de tenir à la disposition du public le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, elles n'imposent pas au conseil municipal de recueillir les observations du public sur ces documents avant d'approuver le plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, une délibération procédant à cette approbation ne peut être regardée comme illégale du seul fait qu'elle est intervenue dès la réception par le maire du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur et avant que ces documents ne soient mis à la disposition du public ou publiés sur le site internet de la collectivité. 4. Il résulte de ce qui précède que la circonstance que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur n'ont été mis en ligne sur le site internet de la commune d'Oletta qu'à compter du 26 octobre 2020 n'est pas de nature à entacher d'illégalité la délibération du conseil municipal d'Oletta intervenue quatre jours plus tard, le 30 octobre 2020, par laquelle a été approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. 5. Par suite, la commune d'Oletta est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a accueilli le moyen tiré de la violation de l'article R. 123-21 du code de l'environnement pour annuler la délibération en litige. 6. Il appartient néanmoins à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B... et par M. B... et Mme C... épouse B.... En ce qui concerne les autres moyens de première instance : S'agissant de la légalité externe de la délibération en litige : 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. (...) ". Et aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (...) / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet, plan, ou programme ; (...) ". 8. Il ressort du rapport d'enquête publique que le dossier mis à disposition du public comportait les avis des personnes publiques associées, notamment ceux de la direction départementale des territoires et de la mer, de la Collectivité de Corse, de la commission territoriale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de Corse, du conseil des sites de Corse et de l'Institut national de l'origine et de la qualité, dont le contenu a d'ailleurs été exposé par la commissaire enquêteure dans ce rapport. Par suite, le moyen qui est tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique et qui ne précise pas les avis qui feraient défaut, ne peut qu'être écarté. 9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) 2°) le conseil municipal (...). ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 10. D'une part, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section C n° 899 appartenant à M. D... B..., l'intéressé n'établit pas, par les documents graphiques qu'il produit mais qui sont dépourvus de précisions suffisantes et formellement contestés par la commune, que le périmètre de la servitude d'élément paysager à protéger dont elle est grevée aurait été modifié entre la date de soumission du projet à l'enquête et celle de son approbation par le conseil municipal. L'intéressé n'établit pas davantage la modification, entre ces deux dates, du périmètre du classement partiel de sa parcelle en zone soumise au risque d'inondation. 11. D'autre part, s'il est exact, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section C n° 1544 appartenant à M. E... B... et Mme A... C... épouse B..., également grevée d'un élément paysager à protéger, que durant l'enquête publique, les intéressés ont formulé une observation relative au périmètre de cette servitude, c'est en prenant en compte cette observation que la commune a modifié en partie, par la délibération en litige, l'assiette de l'espace paysager à protéger. Compte tenu de sa portée limitée, cette seule modification du projet, qui procède donc de l'enquête publique, ne peut être regardée comme étant de nature à remettre en cause son économie générale. 12. Enfin, en se bornant à soutenir que la présence d'un zonage relatif au risque d'inondation sur de nombreuses parcelles bouleverse l'économie générale du plan local d'urbanisme, M. D... B... n'assortit pas son moyen des précisions suffisantes pour mettre à même la Cour d'en apprécier le bien-fondé. 13. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit, dans ses différentes branches, être écarté. 14. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 15. En application des dispositions citées au point précédent, le commissaire enquêteur, sans être tenu de répondre à chacune des observations recueillies, doit indiquer, au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis. Il en résulte que, contrairement à ce que soutiennent les demandeurs, la seule circonstance que la commissaire enquêteure n'aurait pas expressément répondu aux observations qu'ils ont formulées au cours de l'enquête publique ne suffit pas à faire regarder ses conclusions, qui les ont prises en compte, comme étant insuffisamment motivées. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que la commissaire enquêteure, qui a procédé dans son rapport à un exposé synthétique des observations du public, ainsi qu'à une analyse du projet de plan local d'urbanisme de la commune au regard de la réglementation applicable et des objectifs qu'elle s'est fixées, a présenté ses conclusions motivées dans un document séparé, qui expose avec précision ce qui constitue à ses yeux les points faibles du projet, et les raisons l'ayant conduite à formuler un avis défavorable sur celui-ci. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisamment motivé des conclusions de la commissaire enquêteure doit être écarté. 16. En quatrième lieu, il ne résulte d'aucune disposition ni d'aucun principe que le conseil municipal serait tenu de motiver la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la délibération en litige est inopérant et doit être écarté. S'agissant de la légalité interne de la délibération en litige : 17. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels (...) ". 18. Il est constant que la commissaire enquêteure a émis un avis défavorable sur le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique, en se référant notamment aux avis des personnes publiques associées, dont l'avis émis le 6 septembre 2019 par le préfet de la Haute-Corse, qui a relevé des imprécisions et incohérences portant notamment sur l'évaluation du besoin en logements compte tenu de l'évolution attendue de la démographie. Toutefois, en se bornant à invoquer les conclusions de la commissaire enquêteure, auxquelles les motifs non contestés de la délibération en litige ont précisément répondu, et à prendre l'exemple du secteur d'inclusion de leurs parcelles, pour soutenir que les capacités de densification des zones déjà urbanisées ont été sous-estimées par les auteurs du plan et que les zones ouvertes à l'urbanisation sont excessives par rapport aux besoins réels de la commune, les intimés ne justifient pas que la délibération litigieuse serait intervenue en méconnaissance du principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ce texte, ainsi qu'en tout état de cause celui tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-21 du même code, la commune d'Oletta n'étant pas une commune littorale, ne peuvent qu'être écartés. 19. En sixième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation (...) ". 20. Ces dispositions permettent au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 21. L'article 4 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme prévoit que des éléments paysagers à préserver au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme sont repérés sur le document graphique. Ces espaces font par ailleurs l'objet de prescriptions particulières décrites à l'article 9 de ces mêmes dispositions générales, lesquelles n'ont ni pour objet ni pour effet d'instituer une interdiction générale de toute construction. En outre, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération en litige indique que les parcelles cadastrées section C n° 899 et C n° 1544 appartenant aux intimés ont été identifiées comme devant être protégées, pour une partie de chacune d'elles, au titre d'un espace naturel de respiration et de transition de l'urbanisation pour la première, et au titre des haies bocagères et bosquets pour la seconde. 22. D'une part, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section C n° 899, s'il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de constat d'huissier produit en première instance, qu'elle est entourée de terrains bâtis et qu'elle jouxte une voie publique sur son côté ouest, cette seule circonstance ne suffit pas, par elle-même, à remettre en cause son identification par le plan litigieux comme élément paysager à protéger dès lors que, par ses dimensions, sa constitution en espaces de pleine terre et sa végétation faite d'un nombre significatif d'arbres et d'essences différentes, elle permet, dans l'objectif poursuivi par les auteurs du plan, d'assurer un espace de respiration dans un secteur urbanisé, à protéger du fait de sa forte valeur paysagère. 23. D'autre part, en ce qui concerne la parcelle cadastrée section C n° 1544, il ressort des pièces du dossier, dont le procès-verbal de constat d'huissier précité, qu'elle est intégralement à l'état naturel et présente une végétation dense et diversifiée, et que de tels caractères ont justifié, outre son identification par les auteurs du plan comme élément paysager à protéger, son rangement pour partie en zone A. 24. Il suit de là que le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, citées au point 19, doit être écarté. 25. En septième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 26. D'une part, en se bornant à soutenir qu'aucun élément technique ne permet de justifier le classement en secteur exposé au risque d'inondation de la partie sud-est de la parcelle cadastrée section C n° 899, M. D... B... n'établit pas qu'un tel classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Au demeurant, il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération en litige que la commune est particulièrement exposée au risque inondation, et que, selon l'atlas des zones inondables, le risque s'étend au-delà du périmètre fixé par le plan jusqu'aux zones urbanisées les plus importantes. 27. D'autre part, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 28. Il ressort des pièces du dossier que si la parcelle cadastrée section C n° 1544, dépourvue de toute construction, est principalement classée en zone U3 par le plan en litige, elle a été intégrée, dans sa partie sud sud-ouest, dans une vaste zone agricole, dont la création est cohérente avec les orientations du plan d'aménagement et de développement durable, qui entend assurer la valorisation de l'agriculture. La seule circonstance que cette parcelle ne comporte aucune exploitation agricole, ne suffit pas, par elle-même, au regard des critères énoncés à l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme pour créer une zone agricole, à établir qu'un tel classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, un tel moyen doit être écarté. 29. Il résulte de tout ce qui précède que la commune d'Oletta est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé la délibération du 30 octobre 2020 par laquelle son conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Il y a donc lieu, d'une part, d'annuler ce jugement et d'autre part, de rejeter les demandes de première instance de M. B... et de M. B... et Mme C... épouse B.... Sur les frais liés au litige : 30. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'une part, de mettre à la charge de M. D... B... une somme de 1 000 euros qui sera versée à la commune d'Oletta, et, d'autre part, de mettre à la charge solidaire de M. E... B... et Mme A... C... épouse B... une somme de 1 000 euros qui sera également versée à la commune d'Oletta en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n°s 2001453, 2001454 rendu le 29 septembre 2022 par le tribunal administratif de Bastia est annulé. Article 2 : Les demandes présentées par M. D... B... et par M. E... B... et Mme A... C... épouse B... devant le tribunal administratif de Bastia sont rejetées. Article 3 : M. D... B... versera une somme de 1 000 euros à la commune d'Oletta, et M. E... B... et Mme A... C... épouse B... verseront solidairement une somme de 1 000 euros à la commune d'Oletta en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Oletta, à M. D... B..., à M. E... B... et à Mme A... C... épouse B.... Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Corse. Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, où siégeaient : - M. Revert, président, - M. Martin, premier conseiller, - M. Lombart, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 mars 2024. N° 22MA02920 2