Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 11/03/2010, 09NC00854, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-03-11
Numéro : 09NC00854
Président : M. SOUMET
Rapporteur : M. Olivier  COUVERT-CASTERA
Commissaire du gouvernement : Mme STEINMETZ-SCHIES
Avocat(s) : ASSOUS-LEGRAND

Vu la requête, enregistrée le 8 juin 2009, complétée par un mémoire enregistré le 27 octobre 2009, présentée pour la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS, dont le siège est 56 rue de Lille à Paris (75007), par Me Assous-Legrand ; La CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0702226 du 9 avril 2009 par lequel le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté n° 2007/281 en date du 21 août 2007 par lequel le préfet des Ardennes a déclaré cessibles les immeubles nécessaires à l'aménagement par le département des Ardennes d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse entre Nouzonville et Givet ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir ledit arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - l'opération en cause compromet l'exploitation normale d'un domaine de 587 hectares dont elle est propriétaire dans le massif forestier du Risdoux, en le privant de sa principale desserte naturelle, et l'empêche de disposer librement d'un bien qu'elle envisageait de vendre à la communauté de communes Ardennes - Rives de Meuse ; ces inconvénients et l'atteinte ainsi portée à son droit de propriété retirent à l'opération tout caractère d'utilité publique ; - la déclaration d'utilité publique du projet est illégale en raison de son incohérence avec les décisions prises par d'autres collectivités publiques dès lors que le conseil municipal de la commune de Vireux-Wallerand avait décidé pour sa part, dans le but de protéger notamment le site de la vallée du Risdoux, de préempter certains des terrains expropriés par l'Etat au profit du département des Ardennes pour y réaliser un itinéraire de randonnée et que la communauté de communes Ardennes - Rives de Meuse envisageait, de son coté, d'acquérir le massif forestier du Risdoux ; - l'étude d'impact figurant au dossier de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est insuffisante ; - le rapport du commissaire enquêteur n'est pas suffisamment motivé, en ce qu'il n'a pas répondu à ses observations ; - elle n'a pas été associée à la définition des itinéraires de randonnée, en violation des dispositions de l'article L. 361-1 du code de l'environnement ; - le commissaire enquêteur a déploré, dans son rapport, les nombreuses imprécisions entachant la liste des propriétaires et le plan parcellaire ; - le préfet ne s'est pas conformé aux réserves auxquelles le commissaire enquêteur a pourtant subordonné l'avis favorable qu'il a donné à l'issue de l'enquête parcellaire ; Vu le jugement et l'arrêté attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 août 2009, présenté par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui conclut au rejet de la requête, au motif qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 février 2010 : - le rapport de M. Couvert-Castéra, président, - et les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, rapporteur public ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les moyens relatifs à l'enquête parcellaire : Considérant que, par arrêté du 19 janvier 2004, le préfet des Ardennes a prescrit l'ouverture d'une enquête publique et d'une enquête parcellaire conjointes sur le projet d'aménagement d'itinéraires de randonnées le long de la Meuse entre Nouzonville et Givet ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, relatif à l'arrêté de cessibilité : L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête dans chacune des communes où sont situés les immeubles à exproprier : 1° Un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens et qu'aux termes de l'article R. 11-21 dudit code : Lorsque l'expropriant est en mesure, avant la déclaration d'utilité publique, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire et la liste des propriétaires, l'enquête parcellaire peut être faite soit en même temps que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, soit postérieurement ; que la circonstance que le commissaire enquêteur ait déploré, dans son rapport du 12 mai 2004, les nombreuses imprécisions entachant la liste des propriétaires et le plan parcellaire est par elle-même sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 21 août 2007 par lequel le préfet des Ardennes a déclaré cessibles les immeubles appartenant à la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS et nécessaires à l'aménagement d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse entre Nouzonville et Givet, alors que la requérante n'allègue pas que cet arrêté serait entaché d'erreur matérielle ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-25 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : (...) Le commissaire enquêteur ... donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes personnes susceptibles de l'éclairer (...) ; que l'avis du commissaire enquêteur ne lie pas l'autorité administrative ; qu'ainsi, la circonstance, alléguée par la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS, que le préfet ne se serait pas conformé aux réserves auxquelles le commissaire enquêteur a subordonné l'avis favorable qu'il a donné est sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 21 août 2007 attaqué ; En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique : Considérant que la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS excipe, à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité du 21 août 2007, de l'illégalité de l'arrêté du 4 août 2004 par lequel le préfet a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse entre Nouzonville et Givet ; S'agissant de la régularité de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique : Considérant qu'aux termes de l'article L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : L'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers, ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête (...). L'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête (...) ; Quant à l'étude d'impact : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté préfectoral du 19 janvier 2004 prescrivant l'ouverture de l'enquête : L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : ... 6° L'étude d'impact définie à l'article 2 du décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 (...) ; qu'aux termes de cette dernière disposition : Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. /L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique. 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui feront l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes. 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation. 6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter. (...) ; qu'aux termes de l'article R. 11-14-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, applicable aux enquêtes préalables portant sur des opérations entrant dans le champ d'application des articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement : L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier constitué conformément à l'article R. 11-3 (...) ; Considérant que l'étude d'impact figurant au dossier de l'enquête décrit suffisamment le milieu naturel existant et en particulier le massif forestier des Ardennes ; que la circonstance que ce document ne précise pas les surfaces forestières privées ou publiques faisant l'objet d'une exploitation et ne recense pas les voies d'accès permettant cette exploitation n'est pas de nature à entacher l'étude d'impact d'insuffisance dès lors que ces éléments n'étaient pas nécessaires à la présentation de l'état initial du site concerné par le projet et de son environnement ; que, si l'étude d'impact doit comporter par ailleurs une analyse des effets éventuels du projet sur l'environnement, la protection des biens et du patrimoine culturel, la commodité du voisinage, l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique, elle ne devait pas comporter, contrairement à ce que soutient la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS, une analyse des conséquences éventuelles de l'aménagement d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse sur les conditions d'exploitation par celle-ci du massif forestier de Risdoux et sur le respect du programme d'exploitation forestière qui lui est assigné en vertu du plan simple de gestion pris en application des articles L. 222-2 et suivants du code forestier ; que, s'agissant de l'analyse des effets éventuels du projet sur la sécurité publique, il n'était pas davantage nécessaire que l'étude d'impact analyse, en l'absence de tout risque significatif résultant du projet d'aménagement d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse, les problèmes éventuels de sécurité posés par la coexistence dans le massif forestier des Ardennes d'activités de randonnée, de chasse et d'exploitation forestière ; qu'il s'ensuit que doit être écarté le moyen tiré du caractère insuffisant de l'étude d'impact ; Quant aux conclusions du commissaire enquêteur : Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : (...) Le commissaire enquêteur ... examine les observations consignées ou annexées aux registres d'enquête et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. Le commissaire enquêteur ... établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à la déclaration d'utilité publique de l'opération (...) ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que si le commissaire enquêteur doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, il n'a pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête ; qu'il s'ensuit que si le commissaire enquêteur, qui a suffisamment indiqué les raisons pour lesquelles il a émis un avis favorable à la déclaration d'utilité publique des travaux d'aménagement en cause, n'a pas, dans la partie de son rapport consacrée aux observations du public sur l'utilisation par l'itinéraire de randonnée de chemins forestiers permettant le débardage du bois, répondu à des observations de la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS, cette circonstance n'entache pas d'insuffisance de motivation les conclusions qu'il a rendues ; S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 361-1 du code de l'environnement : Considérant qu'aux termes de l'article L. 361-1 du code de l'environnement : Le département établit, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée. Les itinéraires inscrits à ce plan peuvent emprunter des voies publiques existantes, des chemins relevant du domaine privé du département ainsi que les emprises de la servitude destinée à assurer le passage des piétons sur les propriétés riveraines du domaine public maritime en application de l'article L. 160-6 du code de l'urbanisme. Ils peuvent également, après délibération des communes concernées, emprunter des chemins ruraux et, après conventions passées avec les propriétaires intéressés, emprunter des chemins ou des sentiers appartenant à l'Etat, à d'autres personnes publiques ou à des personnes privées. (...) ; que la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS soutient que, en méconnaissance des dispositions précitées, elle n'a pas été associée à la définition des itinéraires de randonnée ; que toutefois, la requérante ne saurait invoquer utilement la méconnaissance de ces dispositions qui, si elles permettent à un département de passer avec les propriétaires intéressés des conventions autorisant le passage par leur propriété d'itinéraires de promenade et de randonnée, ne trouvent pas à s'appliquer dans le cas où, comme en l'espèce, cette collectivité publique a décidé de recourir à l'expropriation des parcelles nécessaires à un projet d'aménagement d'itinéraires de randonnées ; S'agissant du moyen tiré de l'incohérence de la déclaration d'utilité publique avec les décisions prises par d'autres collectivités publiques : Considérant que la circonstance que, par délibération du 31 août 2006, le conseil municipal de la commune de Vireux-Wallerand a décidé, dans le but de protéger notamment le site de la vallée du Risdoux, de préempter un ensemble de parcelles, dont certaines étaient concernées par l'arrêté préfectoral du 4 août 2004 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse entre Nouzonville et Givet, est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de cet arrêté, de même au demeurant que sur l'arrêté de cessibilité adopté ultérieurement ; qu'il en va de même de la circonstance que la communauté de communes Ardennes - Rives de Meuse avait, par délibération du 24 avril 2006, décidé d'acheter à la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS le massif forestier du Risdoux ; S'agissant de l'utilité publique de l'opération : Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'utilité qu'elle présente ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement le long de la Meuse d'un itinéraire de randonnées destiné à prolonger jusqu'à la frontière belge l'itinéraire déjà aménagé entre Charleville-Mézières et Nouzonville et ouvert au public en 2002 a pour objectif de contribuer au développement de l'activité touristique dans le département des Ardennes ; que cette opération comporte la réalisation sur une longueur de près de 80 kilomètres d'un chemin pédestre, empruntant sur une longueur de 66 kilomètres le passage d'un ancien chemin de halage, ainsi que la consolidation des berges, la mise en place de barrières et de panneaux d'information et l'aménagement d'aires de repos le long de cet itinéraire ; que les parcelles concernées par l'expropriation et dont la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS est propriétaire sur le territoire des communes de Haybes et de Vireux-Wallerand représentent une superficie de 1, 58 hectare ; que la requérante soutient que ce projet compromet l'exploitation normale d'un domaine de 587 hectares dont elle est propriétaire dans le massif forestier du Risdoux, en le privant de sa principale desserte naturelle et porte une atteinte excessive à son droit de propriété alors qu'elle envisageait de vendre ce domaine à la communauté de communes Ardennes - Rives de Meuse ; que, toutefois, la requérante ne conteste pas davantage en appel qu'en première instance l'allégation du préfet des Ardennes selon laquelle, pour environ les deux tiers du domaine forestier en cause, la sortie du bois est assurée par une autre voie que le chemin de halage, débouchant sur la route départementale 7 ; que si, s'agissant du reste de ce domaine, situé près des berges de la Meuse, la sortie du bois se fait par le chemin de halage, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le département des Ardennes ne s'oppose pas à ce que l'évacuation du bois continue à se faire par cette voie, dont le revêtement sera renforcé à cet effet, et, d'autre part, que la réalisation sur le domaine de la requérante d'une autre voie permettant d'en desservir les zones basses est envisageable, ainsi que le mentionne la société forestière de la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS dans un courrier en date du 6 septembre 2007 ; que, dans ces conditions, les atteintes à son droit de propriété et les inconvénients invoqués par la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS ne sont pas de nature à retirer à l'opération en cause son caractère d'utilité publique eu égard à l'importance de l'objet qu'elle poursuit ; Considérant que la circonstance, alléguée par la requérante, selon laquelle le département des Ardennes aurait, postérieurement à l'adoption de l'arrêté préfectoral du 4 août 2004 déclarant le projet d'aménagement d'utilité publique, irrégulièrement entravé l'accès des véhicules au chemin de halage en y implantant des plots est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de cet arrêté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 août 2007 par lequel le préfet des Ardennes a déclaré cessibles les immeubles nécessaires à l'aménagement d'un itinéraire de randonnée le long de la Meuse entre Nouzonville et Givet; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au département des Ardennes. '' '' '' '' 2 N° 09NC00854