CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 13/07/2023, 21TL02967, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-13
Numéro : 21TL02967
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Florian  JAZERON
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : BOUSQUET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Le Rozier a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 18 janvier 2019 par lequel la préfète de la Lozère a approuvé la révision du plan de prévention des risques naturels d'inondation du bassin de la Jonte applicable sur le territoire de ladite commune, ainsi que la décision par laquelle la même autorité a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cet arrêté. Par un jugement n° 1902611 du 25 mai 2021, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de la commune de Le Rozier. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 26 juillet 2021 sous le n° 21MA02967 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 21TL02937 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, puis un mémoire en réplique enregistré le 7 décembre 2022, la commune de Le Rozier, représentée par la SELARL Roche Bousquet, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 mai 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté de la préfète de la Lozère du 18 janvier 2019, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux, soit dans leur intégralité, soit en tant seulement qu'ils portent sur le territoire de la commune de Le Rozier ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la préfète de la Lozère a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des articles L. 562-1 à L. 562-9 et R. 562-1 à R. 562-12 du code de l'environnement et des articles L. 122-4 et R. 122-17 et R. 122-18 du même code, en retenant, pour la révision du plan de prévention des risques d'inondation en litige, un débit de la crue de référence de la Jonte égal à 490 m3 par seconde ; le plan de zonage règlementaire issu de la procédure de révision se trouve par voie de conséquence entaché de la même erreur manifeste ; - les dispositions du règlement du plan de prévention des risques d'inondation imposant l'évacuation des résidences mobiles de loisirs lors des périodes de fermeture des campings sont illégales en ce qu'elles ne sont ni nécessaires ni proportionnées. Par un mémoire en défense enregistré le 2 novembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 7 décembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 janvier 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - et les observations de Me Bousquet, représentant la commune de Le Rozier. Considérant ce qui suit : 1. Le préfet de la Lozère a approuvé, par un arrêté du 24 février 2014, le plan de prévention des risques d'inondation du bassin de la Jonte couvrant le territoire des communes de Le Rozier, Saint-Pierre-des-Tripiers, Hures-la-Parade et Gatuzières. Par arrêté du 30 mai 2017, la préfète de la Lozère a prescrit une révision de ce plan de prévention des risques. L'enquête publique a été organisée du 26 février au 30 mars 2018 et le commissaire enquêteur a rendu son rapport le 27 avril 2018. Par un arrêté du 18 janvier 2019, la préfète de la Lozère a approuvé la révision du plan de prévention des risques d'inondation concernant les communes de Le Rozier, Saint-Pierre-des-Tripiers et Hures-la-Parade. La commune de Le Rozier a présenté un recours gracieux contre cet arrêté le 21 mars 2019, lequel a été tacitement rejeté par la représentante de l'Etat. Par la présente requête, la commune de Le Rozier relève appel du jugement du 25 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 18 janvier 2019 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. L'article L. 562-1 du code de l'environnement dispose que : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / (...) ". Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur la délimitation des zones d'un plan de prévention des risques et le classement des terrains entre les zones. Il exerce un entier contrôle sur les mesures prescrites par le plan. En ce qui concerne le débit de la crue de référence pris en compte pour la révision du plan de prévention des risques et la délimitation des zones qui en résulte : 3. Il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Le Rozier se situe à son extrémité ouest à la confluence des rivières du Tarn et de la Jonte. Il ressort par ailleurs du rapport de présentation du plan de prévention des risques d'inondation en litige que l'aléa de référence a été déterminé en suivant les préconisations de la circulaire interministérielle du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondables, laquelle recommande de prendre en compte à ce titre soit la crue statistique de période de retour centennale, soit la plus forte crue historique connue lorsque celle-ci est supérieure à la crue statistique centennale. Le plan de prévention des risques approuvé le 24 février 2014 avait retenu sur ces bases, pour le Tarn, un débit de crue de référence de 3 000 m3/s, correspondant à la crue historique de 1900, la plus importante connue, et, pour la Jonte, en l'absence de données sur la crue de 1900, un débit centennal de 800 m3/s, issu d'une modélisation hydraulique. La procédure de révision engagée en 2017 a eu pour objectifs, d'une part, d'harmoniser les débits de référence avec ceux retenus par le plan de prévention des risques applicable aux communes aveyronnaises situées sur les rives opposées de ces deux mêmes cours d'eau et, d'autre part, de prendre en compte les nouvelles connaissances disponibles s'agissant de l'influence du contexte karstique des causses calcaires induisant des écoulements souterrains. L'administration a missionné le bureau d'études CEREG Ingénierie sud-ouest pour piloter les analyses préalables à la révision du plan et le document approuvé par la préfète le 18 janvier 2019 a repris les propositions de ce bureau d'études en retenant, pour le Tarn, un débit de référence centennal de 2 140 m3/s correspondant à la crue de 1900 et, pour la Jonte, un débit de référence centennal de 490 m3/s déterminé à la suite d'une nouvelle modélisation hydraulique réalisée par l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture. 4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, pour obtenir le débit statistique de référence centennal de 490 m3/s proposé pour la rivière de la Jonte à sa confluence avec le Tarn, le bureau d'études CEREG Ingénierie sud-ouest a pris en compte le contexte géologique du secteur et notamment le contexte karstique des causses calcaires très favorable aux écoulements souterrains, mais également le contexte pluviométrique avec l'analyse historique des données météorologiques depuis 1875, les connaissances relatives aux crues historiques répertoriées par les services d'archives sur la période 1657/1933, les phénomènes de crues récentes observées au niveau des stations hydrométriques depuis 1970 et les repères de crue identifiés lors de visites sur site. La simulation hydraulique a ensuite été réalisée par les services de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture en utilisant le modèle hydrologique " Shyreg ", lequel repose sur une approche régionale basée sur le couplage d'un simulateur d'averses avec un modèle pluie-débit. La commune de Le Rozier conteste le débit de référence retenu par la préfète de la Lozère en se fondant sur un rapport établi à sa demande par le bureau d'études Hydrologik Ingénierie, selon lequel le plan de prévention des risques aurait dû prendre en compte non pas la crue centennale modélisée de la Jonte, mais la crue historique la plus forte réellement observée sur cette rivière, à savoir celle du mois de novembre 1994, pour laquelle le bureau d'études CEREG Ingénierie sud-ouest a retenu un débit de 390 m3/s. S'il n'est pas contesté qu'aucune crue historique connue n'a présenté un débit supérieur à la valeur relevée lors de l'épisode de 1994, un tel constat n'est toutefois pas suffisant pour considérer que la crue survenue à cette dernière date serait supérieure à la crue théorique d'occurrence centennale, alors au surplus que les données historiques disponibles ne revêtent pas un caractère exhaustif en raison de l'absence de station hydrométrique suivant les mouvements de la Jonte à proximité de sa confluence avec le Tarn. Dans ces conditions et alors au demeurant que le bureau d'études Hydrologik Ingénierie avait précédemment considéré qu'un débit de référence de 500 à 600 m3/s pourrait constituer une " estimation justifiable " pour la Jonte, le préfète de la Lozère n'a pas commis d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'aléa de référence du risque d'inondation en prenant en compte la valeur du débit statistique issue de la modélisation hydraulique. 5. D'autre part, la commune de Le Rozier soutient que les crues du Tarn et de la Jonte relèvent de phénomènes indépendants et qu'il n'y aurait donc pas lieu de prendre en compte l'hypothèse de crues simultanées de ces deux cours d'eau. Il ressort cependant du rapport du bureau d'études CEREG Ingénierie sud-ouest que les têtes des bassins versants du Tarn et de la Jonte sont le plus souvent soumis aux mêmes épisodes pluvieux et que les deux bassins en cause réagissent systématiquement ensemble, même s'il est relevé qu'ils ne réagissent pas de la même manière et qu'il n'y a notamment pas de concomitance de leurs débits de pointe. Les analyses réalisées par le bureau d'études ont permis de préciser les règles de concomitance de crues au niveau de la confluence du Tarn et de la Jonte et le rapport d'étude confirme que la simulation hydraulique n'a pas été effectuée en additionnant les débits de pointe des deux rivières, mais en plafonnant le total des deux débits au niveau du débit de pointe observé sur le Tarn en aval du point de confluence. La commune appelante n'apporte aucun élément circonstancié de nature à remettre en cause la pertinence des paramètres ainsi retenus et ne démontre donc pas que la méthode utilisée par le bureau d'études pour modéliser les débits de référence aurait conduit à surévaluer la probabilité ou l'intensité d'une concomitance de crues des deux rivières. 6. Enfin, la commune de Le Rozier fait valoir que le contexte karstique des causses permet de soulager le bassin versant de la Jonte dès lors que les écoulements souterrains sont plutôt drainés vers le Tarn et la Dourbie. Le bureau d'études CEREG Ingénierie sud-ouest a indiqué dans son rapport que la structure karstique des causses avait engendré un vaste réseau souterrain de circulation de l'eau où des volumes importants pouvaient s'écouler à des vitesses rapides avant de réalimenter les rivières via de nombreuses résurgences. Il est vrai que le même rapport a également relevé que le bassin d'alimentation de la Jonte était en partie drainé par le karst vers le Tarn au nord et vers la Dourbie au sud, ce qui a d'ailleurs conduit à réaliser la nouvelle modélisation hydraulique en prenant en compte les bassins hydrogéologiques plutôt que les bassins topographiques et qui a précisément justifié la réduction du débit de référence de la Jonte lors de la révision du plan de prévention des risques. La possibilité d'un cumul de pluies superficielles et d'écoulements souterrains demeure néanmoins entière pour la partie du bassin versant qui reste drainée vers la Jonte elle-même, comme l'ont notamment confirmé les études réalisées lors de la crue du mois de septembre 1980, révélant la participation active du karst à la crue exceptionnelle de la Jonte, ainsi que les analyses effectuées par le Bureau de recherches géologiques et minières en 2012, montrant les apports importants du karst pendant la crue du Tarn à Millau. La commune requérante n'apporte aucun élément de nature à laisser supposer que la superficie du bassin hydrogéologique de la Jonte aurait été surestimée et ne démontre dès lors pas que l'influence du contexte karstique aurait été insuffisamment prise en compte. 7. Eu égard à tout ce qui a été développé aux points 3 à 6 ci-dessus, la commune de Le Rozier n'est pas fondée à soutenir que la préfète de la Lozère aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en retenant le débit centennal modélisé de 490 m3/s pour déterminer l'aléa de référence lié à la crue de la Jonte et en délimitant, sur la base de cette hypothèse, par l'arrêté du 18 janvier 2019, le nouveau zonage du plan de prévention des risques. En ce qui concerne les prescriptions du règlement du plan de prévention des risques régissant les installations de camping et de stationnement des caravanes : 8. Les articles III.4.3.1 et IV.5.3.1 du règlement du plan de prévention des risques en litige, applicables respectivement en zone rouge et en zone bleue, disposent que : " (...) / Dans les terrains de camping et de caravanage, le stationnement des caravanes et des mobil-home est interdit dans la zone inondable en dehors de la période d'ouverture autorisée. / (...) ". 9. Les dispositions précitées imposent aux exploitants des campings existants situés en zone rouge ou en zone bleue du plan de prévention des risques d'évacuer, notamment, les résidences mobiles de loisirs pendant les périodes de fermeture des campings. La commune de Le Rozier conteste le bien-fondé de l'obligation ainsi prescrite en relevant, d'une part, que les risques de constitution d'embâcles sont limités dès lors que les résidences mobiles de loisirs sont installées en position surélevée par rapport au terrain naturel et, d'autre part, que ces risques pourraient être prévenus par la mise en place de systèmes d'ancrage ou d'amarrage. La commune requérante n'apporte toutefois pas davantage en appel les précisions suffisantes pour estimer que les mesures qu'elle invoque permettraient de maîtriser les risques susceptibles d'être causés par le maintien en place des résidences mobiles de loisirs, alors que les prescriptions critiquées ont principalement pour but de préserver les zones d'expansion des crues. Par suite, la préfète de la Lozère a pu légalement approuver, par l'arrêté litigieux, les dispositions précitées des articles III.4.3.1 et IV.5.3.1 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Le Rozier n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté de la préfète de la Lozère du 18 janvier 2019. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme réclamée par la commune de Le Rozier au titre des frais non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Le Rozier est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Le Rozier et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Lozère. Délibéré après l'audience du 29 juin 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21TL02967