Conseil d'État, 1ère chambre, 08/12/2022, 466081, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-08
Numéro : 466081
Rapporteur : Mme Anne Lazar Sury
Commissaire du gouvernement : Mme Marie Sirinelli
Avocat(s) : SCP DELAMARRE, JEHANNIN ; SCP GADIOU, CHEVALLIER

Vu la procédure suivante : La société par actions simplifiée Pierre et Patrimoine a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Lyon, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 27 avril 2022 par laquelle la directrice générale de l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes (EPORA) a exercé le droit de préemption urbain sur le bien cadastré section AR n° 108, sis 12, chemin des Layes à Brindas. Par une ordonnance n° 2204902 du 15 juillet 2022, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 juillet, 2 août et 14 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Pierre et Patrimoine demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cette ordonnance ; 2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ; 3°) de mettre à la charge de l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Lazar Sury, conseillère d'Etat, - les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat de la société Pierre et Patrimoine et à la SCP Gadiou, Chevallier, avocat de la société Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif que, par une décision du 27 avril 2022, la directrice générale de l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes a exercé le droit de préemption urbain sur un bien immobilier situé à Brindas. La société Pierre et Patrimoine, acquéreur évincé, se pourvoit en cassation contre l'ordonnance du 15 juillet 2022 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Lyon, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de cette décision. 2. Aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ". Les obligations prévues à cet article constituent des formalités nécessaires à l'entrée en vigueur des actes instituant le droit de préemption urbain. 3. En l'espèce, le juge des référés du tribunal administratif a écarté comme n'étant pas propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision les moyens selon lesquels la délibération du 27 janvier 2014 du conseil municipal de Brindas instituant le droit de préemption n'aurait pas fait l'objet des formalités de publicité prévues par les dispositions précitées pour rendre ce droit opposable tant s'agissant de son affichage que de sa mention dans deux journaux diffusés dans le département. Il ressort toutefois des pièces du dossier qui lui était soumis que seule était produite, pour justifier de l'accomplissement de ces formalités, outre la délibération elle-même, dont la mention selon laquelle elle ferait l'objet de ces formalités ne pouvait établir que tel avait été le cas, une facture acquittée pour une publication au sein d'un unique journal. Par suite, en jugeant que n'étaient pas propres à créer un doute sérieux, en l'état de l'instruction devant lui, les moyens tirés de ce que cette délibération n'avait pas fait l'objet des formalités de publicité nécessaires à son entrée en vigueur, le juge des référés du tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis. 4. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, la société Pierre et Patrimoine est fondée à demander l'annulation de l'ordonnance qu'elle attaque. 5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de statuer sur la demande en référé en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. Sur l'urgence : 6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". 7. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets vis-à-vis de l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être regardée comme remplie lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement dans le cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise. 8. En l'espèce, la suspension de la décision de préemption en litige est demandée par la société Pierre et Patrimoine, qui a la qualité d'acquéreur évincé. Si l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes se prévaut des obligations légales pesant sur la commune en matière de construction de logements sociaux, elle ne justifie pas de la nécessité de réaliser immédiatement à cette fin le projet ayant motivé l'exercice du droit de préemption et, ce faisant, de circonstances particulières de nature à permettre que la condition d'urgence ne soit pas, en l'espèce, regardée comme satisfaite. Sur l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 9. Il ne résulte pas de l'instruction, à la date de la présente décision, que la délibération du 27 janvier 2014 du conseil municipal de Brindas instituant le droit de préemption ait fait l'objet des formalités de publicité prévues par les dispositions de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme pour rendre ce droit opposable. Par suite, les moyens tirés de ce que la décision attaquée a été prise alors que, la délibération instituant le droit de préemption urbain dans la commune n'ayant pas satisfait à ces formalités, elle n'était pas entrée en vigueur, sont propre, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 27 avril 2022 par laquelle la directrice générale de l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes a exercé ce droit. 10. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Aucun des autres moyens soulevés, tirés de ce qu'aucun droit de préemption n'avait été institué sur le territoire de la commune, qu'il ne serait pas établi que l'avis du service des domaines requis en application de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme et visé par la décision attaquée ait été préalablement obtenu et sollicité et qu'il ne serait pas justifié de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme n'est susceptible de fonder, en l'état de l'instruction, la suspension de l'exécution de la décision attaquée. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes une somme de 3 000 euros à verser à la société Pierre et Patrimoine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions s'opposent à ce qu'une somme soit mise à la charge de la société Pierre et Patrimoine, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'ordonnance du 15 juillet 2022 du juge des référés du tribunal administratif de Lyon est annulée. Article 2 : L'exécution de la décision de l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes du 27 avril 2022 est suspendue. Article 3 : L'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes versera une somme de 3 000 euros à la société Pierre et Patrimoine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Pierre et Patrimoine et à l'Etablissement public foncier de l'ouest Rhône-Alpes. Délibéré à l'issue de la séance du 24 novembre 2022 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Damien Botteghi, conseiller d'Etat et Mme Anne Lazar Sury, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 8 décembre 2022. La présidente : Signé : Mme Gaëlle Dumortier La rapporteure : Signé : Mme Anne Lazar Sury Le secrétaire : Signé : M. Mickaël Lemasson