Conseil d'État, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 03/09/2007, 282385, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème et 5ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-09-03
Numéro : 282385
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Damien  Botteghi
Commissaire du gouvernement : M. Chauvaux

Vu, 1°), sous le n° 282488, la requête, enregistrée le 15 juillet 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE, dont le siège est 48 boulevard Emile-Augier à Paris (75016), par M. Michel A, demeurant ... et par M. René A, demeurant ... ; l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 portant modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 2°) d'enjoindre, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, au Gouvernement de prendre un nouveau décret conformément à la présente décision dans un délai de trois mois ; Vu, 2°), sous le n° 282385, la requête et les mémoires complémentaires, enregistrés les 12 juillet, 25 juillet et 1er août 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par la SCI LE GAMBETTA, dont le siège est 93 rue Perthuis à Clamart (92140), représentée par son gérant en exercice ; la SCI LE GAMBETTA demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler le décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 portant modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et, à titre subsidiaire, d'annuler les articles 1 à 13 inclus, 60 et 61 de ce décret ; 2°) d'enjoindre sous astreinte aux autorités compétentes de rendre conforme le code de l'expropriation aux règles posées par le droit international ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment ses articles 34 et 37 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu les décisions n° 77-101 L du 3 novembre 1977, n° 88-157 L du 10 mai 1988 et n° 2005-200 L du 17 novembre 2005 du Conseil constitutionnel ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Philippe Ranquet, Auditeur, - les conclusions de M. Didier Chauvaux, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes n° 282488 de l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE et autres et n° 282385 de la SCI LE GAMBETTA sont dirigées contre le même décret du 13 mai 2005 portant modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la défense à la requête de la SCI LE GAMBETTA ; Sur les conclusions aux fins d'annulation : Sur la légalité externe : Sur le moyen tiré de l'absence de contreseing des ministres de la culture et de l'environnement : Considérant que si l'article 22 de la Constitution dispose que « les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution », l'article 15 du décret attaqué, qui introduit à l'article R. 11-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique les dispositions selon lesquelles les avis du ministre chargé de la culture et du ministre chargé des sites sont requis pour toutes les opérations nécessitant l'expropriation de monuments historiques et de monuments ou sites naturels classés ou proposés pour le classement à ce titre, n'impliquait pas que les ministres de la culture et de l'environnement prennent les mesures réglementaires ou individuelles que comportait nécessairement l'exécution du décret attaqué ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de contreseing de ces ministres doit être écarté ; Sur le moyen tiré de la méconnaissances des articles 34 et 37 de la Constitution : Considérant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : « La loi est votée par le Parlement. / La loi fixe les règles concernant (...) / - la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats » ; qu'aux termes de l'article 37 de la Constitution : «Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. / Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront être modifiés par décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de l'alinéa précédent » ; Considérant que le second alinéa de l'article 37 de la Constitution autorise le pouvoir réglementaire à modifier des dispositions de forme législative si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'elles avaient un caractère réglementaire ; que par des décisions n° 77101 L du 3 novembre 1977 et n° 88-157 L du 10 mai 1988 confirmées par une décision n° 2005-200 L du 17 novembre 2005, le Conseil constitutionnel a déclaré que les dispositions des articles L. 12-1, L. 13-2, L. 13-4, L. 13-10, L. 13-11, L. 13-21, L. 13-25, L. 155, L. 21-3 et L. 22-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, que les articles 1 à 13 inclus du décret attaqué abrogent en totalité ou en partie, avaient un caractère réglementaire ; que la SCI LE GAMBETTA n'est dès lors pas fondée à soutenir que les articles susmentionnés ont été pris en violation de la Constitution ; Considérant que les dispositions introduites dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique par le décret attaqué n'ont pas affecté, dans leur nature même, la composition et le fonctionnement des juridictions compétentes en matière d'expropriation d'une manière telle que ces dispositions puissent être regardées comme ayant créé un nouvel ordre de juridiction dont la création relèverait du législateur ; Considérant que l'article 24 du décret attaqué introduit dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique un article R. 12-5-1 qui impartit à l'exproprié un délai de deux mois à compter de la notification d'une décision définitive du juge administratif annulant la déclaration d'utilité publique ou l'arrêté de cessibilité pour transmettre au juge de l'expropriation un dossier comprenant une copie de cette décision et de plusieurs autres documents ; que le délai de deux mois prévu à cet article, qui est un élément constitutif de la procédure suivie devant la juridiction de l'expropriation, ne concerne pas la procédure pénale et ne met en cause aucune des règles, ni aucun des principes fondamentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi ; que le pouvoir réglementaire a, par suite, pu compétemment le fixer ; Considérant, enfin, que le décret a pu compétemment préciser, à l'article R. 125-4 du code de l'expropriation introduit par son article 24, les conséquences de droit que le juge de l'expropriation est habilité à tirer de l'absence de base légale d'un transfert de propriété ; Sur la légalité interne : Considérant que l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dispose : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) » ; Sur l'article 24 du décret attaqué : Considérant que le délai de deux mois fixé par l'article R. 12-5-1 du code de l'expropriation, dans sa rédaction résultant de l'article 24 du décret attaqué, n'est pas, contrairement à ce qui est soutenu, d'une brièveté telle qu'il entraverait l'exercice du droit au recours dans des conditions incompatibles avec les stipulations précitées de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Sur les articles 27 et 34 du décret attaqué ; Considérant que l'article R. 13-7 du code de l'expropriation, dans sa rédaction issue des modifications introduites par l'article 27 du décret attaqué, dispose : « Le directeur des services fiscaux (domaine) du département dans lequel la juridiction de l'expropriation a son siège exerce les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès de cette juridiction. / Le directeur des services fiscaux (domaine) peut désigner des fonctionnaires de son service aux fins de le suppléer dans les fonctions de commissaire du Gouvernement auprès de la juridiction mentionnée à l'article R. 131. Cette désignation ne peut porter sur des agents ayant, pour le compte de l'autorité expropriante, donné l'avis d'estimation préalable aux offres d'indemnité. / Devant la chambre statuant en appel, il peut être suppléé soit par des directeurs des services fiscaux (domaine) des autres départements situés dans le ressort de la cour d'appel, soit par des fonctionnaires des services fiscaux (domaine) qu'il désigne spécialement à cet effet. / Le commissaire du Gouvernement exerce ses missions dans le respect du principe de la contradiction guidant le procès civil » ; que selon l'article R. 13-32, dans la rédaction que lui a donnée l'article 34 du décret : « A peine d'irrecevabilité, le commissaire du Gouvernement notifie ses conclusions aux parties à l'instance par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, au moins huit jours avant la visite des lieux. / Les conclusions du commissaire du Gouvernement contiennent les éléments nécessaires à l'information de la juridiction. Elles comportent notamment les références de tous les termes de comparaison issus des actes de mutation sélectionnés sur lesquels il s'est fondé pour retenir l'évaluation qu'il propose, ainsi que toute indication sur les raisons pour lesquelles les éléments non pertinents ont été écartés./ Elles comportent également une évaluation motivée des indemnités principales et, le cas échéant, des indemnités accessoires revenant à chaque titulaire de droits, ainsi que, s'il y a lieu, les renseignements permettant l'application d'office des dispositions des articles L. 13-14 à L. 13-19. / Les parties peuvent répondre aux conclusions du commissaire du Gouvernement, par note écrite dans les formes prévues au premier alinéa, jusqu'au jour de l'audience. / A l'audience, le commissaire du Gouvernement est entendu à sa demande en ses observations. » ; Considérant, en premier lieu, que contrairement à ce que soutiennent l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE et autres, la circonstance que la fonction de commissaire du Gouvernement auprès de la juridiction de l'expropriation soit assurée par le directeur des services fiscaux (domaine) du département dans lequel la juridiction a son siège, ou un fonctionnaire de son service qu'il désigne, ne méconnaît pas à elle seule le principe de l'égalité des armes ; que l'interdiction énoncée au second alinéa de l'article R. 13-7, selon laquelle l'agent ayant donné pour le compte de l'autorité expropriante l'avis d'estimation préalable aux offres d'indemnité ne peut être choisi comme commissaire du Gouvernement, garantit d'ailleurs que cette dernière fonction ne soit pas assurée par une personne physique pouvant également représenter l'expropriant auprès de la même juridiction et dans la même instance ; qu'au surplus, en application de l'article R. 1328 du code, le juge dispose de la faculté de désigner aux lieux et places du commissaire du Gouvernement un expert en cas de difficultés particulières d'évaluation ; Considérant, en deuxième lieu, que le commissaire du gouvernement exerce ses missions, ainsi qu'il est dit à l'article R. 137 du code, dans le respect du principe de la contradiction guidant le procès civil ; qu'il doit notifier aux autres parties au moins huit jours avant le transport sur les lieux ses conclusions, lesquelles doivent notamment comporter les éléments de tous les termes de comparaison issus des actes de mutation qu'il a sélectionnés et sur lesquels il s'est fondé pour retenir l'évaluation proposée, ainsi que toute indication sur les raisons pour lesquelles des éléments non pertinents ont été écartés ; que les autres parties peuvent répondre par note écrite jusqu'au jour de l'audience et demander, le cas échéant, la désignation d'un expert ; que le respect du principe du contradictoire n'exigeant pas que chaque partie communique à son adversaire des documents qui ne sont pas davantage présentés au juge, ces mesures sont de nature, contrairement à ce que soutiennent les requérants, à assurer le respect de l'égalité des armes entre les parties et le commissaire du Gouvernement ; Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que l'expropriant et l'exproprié, s'ils entendent répliquer par écrit aux conclusions du commissaire du Gouvernement, lesquelles doivent leur parvenir au moins huit jours avant la visite des lieux à l'issue de laquelle se tient l'audience, soient tenus de le faire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans le temps restant à courir avant l'expiration de ce délai, ne prive pas d'effet à leur égard les garanties résultant des stipulations conventionnelles invoquées, dès lors, notamment, que les dispositions en cause ne font pas obstacle à ce que les intéressés remettent leurs observations lors de la visite des lieux, ni à ce que le juge, s'il l'estime nécessaire pour assurer le caractère contradictoire de la procédure, reporte l'audience ; qu'il ne résulte enfin d'aucune des dispositions du décret attaqué que le commissaire du Gouvernement soit systématiquement entendu à la fin de l'audience, ni qu'il ne puisse lui être répliqué ; Considérant qu'il découle des considérations précédentes que les dispositions relatives à l'exercice de la fonction de commissaire du Gouvernement auprès de la juridiction de l'expropriation introduites dans le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique par les articles 27 et 34 du décret que l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE et autres attaquent ne créent aucun déséquilibre incompatible avec les principes de l'égalité des armes et du contradictoire rappelés par l'article 6 précité de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE et autres et la SCI LE GAMBETTA ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 13 mai 2005 portant modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que, par voie de conséquence, doivent être rejetées les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte présentées par les requérants ainsi que les conclusions de la SCI LE GAMBETTA tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n° 282488 et n° 282385 sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DU DROIT DE PROPRIETE, à M. Michel A, à M. René A, à la SCI LE GAMBETTA, au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, au garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre de la défense et au Premier ministre.