CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 13/11/2017, 15BX01223, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-11-13
Numéro : 15BX01223
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Pierre  BENTOLILA
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : LAVEISSIERE

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : La société France Telecom, aux droits de laquelle est venue la société Orange, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, par deux requêtes distinctes, l'annulation des titres exécutoires émis par le maire de Cestas les 1er juin 2011 et 22 mars 2012 à l'effet de paiement de redevances pour la mise à disposition d'infrastructures de télécommunications pour les années 2010 et 2011, pour des montants respectifs de 298 749,64 euros et 307 694, 24 euros. Par un jugement n°s 1201757 et 1204602 du 12 février 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a déchargé la société Orange du paiement de la somme de 307 694, 24 euros, au titre de la redevance de l'année 2011, et de la somme de 295 067, 29 euros, au titre de la redevance de l'année 2010. Procédure devant la cour : Par une requête du 10 avril 2015 et un mémoire du 29 décembre 2016, la commune de Cestas par l'intermédiaire de son maire, et représentée par Me E...demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 12 février 2015 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il a fait droit aux conclusions de la société France Telecom aux droits de laquelle est venue la société Orange ; 2°) de rejeter la demande de la société Orange présentée devant le tribunal administratif de Bordeaux ; 3°) de mettre à la charge de la société Orange la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en ce qui concerne l'instance n° 1201757, le tribunal administratif a déchargé France Telecom des sommes réclamées alors qu'il n'était pas saisi de telles conclusions et sans répondre aux conclusions de France Telecom en annulation du titre exécutoire n° 412 qui lui étaient en revanche soumises ; par ailleurs dans l'instance n° 1204602, alors que le tribunal était saisi de conclusions en annulation et en décharge des sommes figurant dans le titre exécutoire n° 1089, il ne s'est prononcé que sur les conclusions à fins de décharge ; le jugement qui statue donc à la fois infra petita et ultra petita, est entaché d'irrégularité et doit être annulé ; - c'est à tort que le tribunal a considéré que le titre exécutoire du 22 mars 2012 ne comportait pas le nom et le prénom de l'adjoint et que par ailleurs, il n'était pas possible de savoir qui du maire ou de l'adjoint avait signé ce titre exécutoire ; - en effet, la jurisprudence fait une application réaliste et positive de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 reprise à l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales en considérant que la méconnaissance de cette formalité ne revêt un caractère substantiel, justifiant l'annulation, que si aucun autre document n'a été porté à la connaissance du requérant, lui permettant de connaitre avec certitude le nom de son auteur ; - en l'espèce, France Telecom a été rendue destinataire d'un courrier recommandé, du 30 décembre 2010, émanant de la commune, l'informant du calcul de la redevance et lui communiquant, outre la délibération du 4 février 2010, un document et un tableau des linéaires correspondant à chacun des 115 lotissements ; - ce courrier était revêtu de la signature et de l'identité de l'adjoint délégué ; - sur le fond, en ce qui concerne la décharge qui a été prononcée par le tribunal, sur les redevances, correspondant à 111 des 115 lotissements, dès lors que les recours présentés par France Télécom relevaient du plein contentieux, la charge de la preuve incombait non à la commune mais à France Telecom ; - en ce qui concerne la période antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 25 juin 1999, c'est à tort que le tribunal a estimé, en faisant jouer une présomption de preuve au profit de France Telecom, que les communes n'avaient aucune compétence en matière d'infrastructures de télécommunications, alors que les articles L. 1511-6 et L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales, donnaient des compétences en la matière aux collectivités locales notamment en cas de carence de l'offre privée ; - si c'est la loi du 25 juin 1999, qui permet aujourd'hui aux communes de créer des infrastructures pour être de véritables acteurs en matière de prestations de télécommunications, avant l'intervention de cette loi, le maire en vertu notamment de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, disposait de pouvoirs lui permettant notamment d'imposer aux bénéficiaires des autorisations de construire, de réaliser des travaux relatifs aux réseaux de télécommunications, ces installations devant faire retour à la collectivité en application des règles de la concession ; - c'est ce qu'a fait en l'espèce la commune, en 1975 ; - comme le considèrent différentes études et différentes décisions jurisprudentielles, les ouvrages de génie civil mis en place dans le cadre d'opérations d'urbanisme, avant l'entrée en vigueur de la loi du 25 juin 1999 appartiennent aux communes, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Bordeaux ; - c'est donc à tort que le tribunal, a jugé qu'avant la loi du 25 juin 1999, il existait au profit de France Télécom une présomption de propriété des fourreaux de télécommunications ; - par ailleurs, en vertu de l'article L. 3111-1 du code général des personnes publiques, les biens des personnes publiques qui relèvent du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2015, et deux mémoires complémentaires du 14 décembre 2016 et le 25 janvier 2017, la société Orange représentée par Me A..., conclut à titre principal : 1°) au rejet de la requête de la commune de Cestas ; 2°) à la confirmation du jugement, et à titre subsidiaire, à l'annulation des deux titres de recettes des 1er juin et 22 mars 2012, et à la décharge totale des sommes afférentes à ces titres exécutoires ; 3°) à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la commune de Cestas au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, la jurisprudence du conseil d'Etat, notamment par l'arrêt du 12 mai 1986, Mme D...n° 50122, a considéré qu'il peut être fait droit à des conclusions dirigées contre des titres exécutoires, en prononçant la décharge, sans avoir au préalable procédé à l'annulation de ces titres et donc le jugement n'est pas entaché d'irrégularité en ayant procédé à la décharge des sommes visées par les états exécutoires, sans avoir procédé à l'annulation de ces actes ; - en ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué, comme l'a jugé le tribunal administratif, en premier lieu, pour ce qui est du titre exécutoire du 22 mars 2012 à l'effet de paiement de redevances pour l'année 2011, pour un montant de 307.694,24 euros, faute pour ce titre, au sens de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 et de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales de comporter l'identité (maire ou adjoint) du signataire de cet acte, il est entaché d'illégalité ; - si la commune a produit deux extraits d'un document intitulé " Bordereau-Journal des titres de recette en création ", le titre de recettes y figurant, du 22 mars 2012 n'est pas signé par l'ordonnateur et le second extrait n'est pas signé par le maire de Cestas, mais par une autre personne, et les nom, prénom et qualité du signataire ne sont pas mentionnés sur le bordereau et dès lors il n'était pas possible pour Orange d'identifier avec précision le signataire du titre de recettes ; - en ce qui concerne le bien-fondé des titres, contrairement à ce que soutient la commune, le tribunal n'a pas inversé la charge de la preuve dès lors qu'Orange avait démontré que le cadre juridique applicable aux réseaux de télécommunication, ne permettait pas de regarder la commune comme propriétaire des infrastructures, faute de justification d'un titre de propriété, et en l'absence de transfert de propriété opéré à son profit ; - pour ce qui est de la propriété des infrastructures de génie civil réalisées dans 85 lotissements de la commune de Cestas avant le 1er janvier 1997, Orange est propriétaire des infrastructures réalisées avant le 1er janvier 1997, les documents produits par la commune n'étant à cet égard pas probants alors que par ailleurs contrairement à ce que prétend la commune, toutes les décisions juridictionnelles rendues au sujet de la propriété des infrastructures de génie civil, ne tranchent pas systématiquement en faveur des collectivités locales ; - les questions liées à la propriété privée, relevant de la compétence des juridictions judiciaires, le juge administratif doit prendre acte des décisions rendues en la matière par le juge judiciaire ; les arrêts rendus par les juridictions judiciaires ont clairement affirmé que les infrastructures réalisées avant le 1er janvier 1997 appartenaient à Orange ; - cette analyse est confortée par l'étude réalisée par les professeurs Fatome et Jégouzo, les deux arrêts rendus par les cours administratives de Bordeaux et Nantes les 9 mars 2006 et 17 avril 2015 étant contestables, et un pourvoi en cassation a été présenté contre ce dernier arrêt ; - dans le contexte juridique antérieur au 1er janvier 1997 et à la libéralisation des services de télécommunications offerts au public, il n'existait aucune distinction entre les réseaux de télécommunications (les câbles) et les infrastructures (les ouvrages) de télécommunications ; - aucune autre entité que l'Etat ou France Telecom n'a pu détenir des infrastructures de génie civil avant le 1er janvier 1997 et dès lors comme l'a jugé le tribunal, la commune de Cestas ne pouvait exiger le paiement par Orange, d'une redevance au titre de la prétendue mise à disposition de ces fourreaux ; - la commune de Cestas après avoir pendant des années demandé à Orange de régler des redevances pour l'occupation du domaine public, par les infrastructures de génie civil, tente désormais d'obtenir le paiement de tarifs de location. Par une décision du 6 janvier 2017 la clôture de l'instruction a été fixée au 31 janvier 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 ; - la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 ; - la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 ; - la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pierre Bentolila, - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public, - et les observations de MeE..., représentant la commune de Cestas et de Me A..., représentant la société Orange. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Cestas a pris une délibération le 4 décembre 2010 fixant le montant de la redevance des " fourreaux de télécommunication ". Sur la base de cette délibération, des titres exécutoires ont été émis par le maire de Cestas les 1er juin 2011 et 22 mars 2012 à l'effet de paiement par France Telecom de redevances pour la mise à disposition d'infrastructures de télécommunications pour les années 2010 et 2011, pour des montants respectifs de 298 749,64 euros et 307 694, 24 euros. France Telecom, par deux requêtes distinctes jointes par le tribunal administratif de Bordeaux a demandé l'annulation de ces titres exécutoires et à être déchargée des sommes figurant dans ces titres exécutoires. Par un jugement du 12 février 2015, le tribunal administratif a fait droit totalement à la requête de France Telecom (aux droits de laquelle vient la société Orange), en déchargeant la société du paiement de la totalité des redevances qui lui étaient demandées au titre de l'année 2011, pour un montant de 307 694, 24 euros, et en faisant partiellement droit à sa contestation du titre exécutoire du 1er juin 2011, en la déchargeant à hauteur de 295 067,29 euros de la somme de 298 749,64 euros demandée par la commune au titre des redevances de l'année 2010. La commune de Cestas relève appel du jugement du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il prononce la décharge totale du titre exécutoire d'un montant de 307 694,24 euros et la décharge partielle, à hauteur de 295.067,29 euros, du titre exécutoire d'un montant de 298 749,64 euros. La société Orange demande à titre principal le rejet de la requête de la commune de Cestas et à titre subsidiaire de ses conclusions à fins de rejet et forme un appel incident contre le jugement du 12 février 2015 en tant qu'il rejette une partie de ses conclusions. Sur l'appel principal de la commune de Cestas : Sur la régularité du jugement : 2. La commune de Cestas au titre de la régularité du jugement, soutient que le tribunal, dans les deux requêtes qu'il a jointes, aurait statué à la fois infra petita et ultra petita et dès lors aurait entaché son jugement d'irrégularité. La commune soutient en effet, que dans l'instance n° 1201757, le tribunal aurait déchargé France Telecom des sommes réclamées par le titre exécutoire n° 412, soit 307 694, 24 euros alors qu'il n'aurait pas été saisi de telles conclusions mais uniquement de conclusions, auxquelles il n'aurait pas répondu, en annulation du titre exécutoire. Par ailleurs dans l'instance n° 1204602, la commune soutient, qu'alors que le tribunal était saisi de conclusions en annulation et en décharge des sommes figurant dans le titre exécutoire n° 1089, il ne s'est prononcé que sur les conclusions à fins de décharge et non sur celles en annulation et que le jugement est dès lors entaché d'irrégularité. Toutefois, le tribunal administratif qui se trouvait saisi comme l'indiquent les visas du jugement de conclusions en annulation de titres exécutoires et de conclusions à fins de décharge portant sur les sommes correspondant à ces mêmes titres exécutoires a pu, sans entacher son jugement d'irrégularité, considérer être saisi de conclusions à fins de décharge des sommes afférentes aux titres exécutoires. 3. Les moyens tirés de l'irrégularité du jugement doivent donc être écartés. Sur le bien-fondé de l'appel principal : Sur les conclusions afférentes au titre exécutoire du 1er juin 2011 : 4. L'article 17 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 a créé l'article L.1511- 6 du code général des collectivités territoriales prévoyant, dans sa version initialement en vigueur que : " Les collectivités territoriales ou les établissements publics de coopération locale ayant bénéficié d'un transfert de compétences à cet effet peuvent, dès lors que l'offre de services ou de réseaux de télécommunications à haut débit qu'ils demandent n'est pas fournie par les acteurs du marché à un prix abordable ou ne répond pas aux exigences techniques et de qualité qu'ils attendent, créer des infrastructures destinées à supporter des réseaux de télécommunications au sens de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications, pour les mettre à disposition d'exploitants de réseaux de télécommunications titulaires d'une autorisation délivrée en application de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications qui en feraient la demande (...) ". 5. La commune de Cestas est fondée à soutenir, que c'est à tort que le tribunal administratif, en ce qui concerne les redevances afférentes aux réseaux de télécommunications construits avant l'intervention de la loi du 25 juin 1999, a estimé que, faute pour les collectivités locales de disposer de compétences en matière d'établissement de réseaux de télécommunications, avant l'intervention de cette loi, la commune ne pouvait utilement faire valoir, qu'elle avait assuré la maitrise d'ouvrage de ces réseaux. Toutefois, la commune de Cestas dans sa requête d'appel, pas plus qu'en première instance, n'apporte aucune précision quant à la maitrise d'ouvrage qui aurait été la sienne de construction de réseaux de télécommunications avant l'intervention de la loi du 25 juin 1999, de nature à renverser la présomption de propriété de ces réseaux au profit de France Télécom aux droits de laquelle est venue la société Orange. Pour ce qui est des redevances mises à la charge de France Télécom, afférentes à des réseaux de télécommunications construits après l'intervention de la loi du 25 juin 1999, dont le tribunal a prononcé la décharge au profit de France Telecom, au motif que la commune n'établissait pas l'existence du nombre de mètres linéaires de réseaux de télécommunications à raison desquels ces redevances étaient établies, ni sa qualité de propriétaire de ces réseaux, la commune en appel, n'apporte aucune précision ni quant à sa qualité de propriétaire, ni quant au nombre de mètres linéaires de réseaux de télécommunications. 6. Dans ces conditions, la commune de Cestas n'est pas fondée à se plaindre de la décharge qui a été accordée, à hauteur de la somme de 295 067,29 euros, au profit de France Télécom, sur le titre exécutoire émis par le maire de Cestas le 1er juin 2011, d'un montant de 298 749,64 euros. Sur les conclusions afférentes au titre exécutoire du 22 mars 2012 : 7. Aux termes de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 : " Dans ses relations avec l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. (...) / Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) En application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation (...) ". 8. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. En l'espèce, comme l'a relevé le tribunal, le titre exécutoire reçu par France Telecom porte pour seule mention " mairie de Cestas " et n'indique ni le nom, ni le prénom, ni la signature de son auteur. Si le bordereau produit par la commune le 5 novembre 2014 porte les mentions " M. C... B...maire de Cestas ", il porte également de façon contradictoire la mention " pour le maire, l'adjoint délégué ", sans préciser le nom et le prénom de cet adjoint, et sans qu'il soit possible de savoir lequel du maire ou de son adjoint a signé ce bordereau. Compte tenu de ces mentions contradictoires, comme l'a considéré le tribunal, le bordereau de recettes ne peut être regardé comme établissant au sens de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, l'identité du signataire. Si en appel, la commune soutient avoir transmis à France Telecom un courrier recommandé, du 30 décembre 2010, l'informant du calcul de la redevance et lui communiquant, outre la délibération du 4 février 2010 fixant le tarif des redevances, un document et un tableau des linéaires correspondant à chacun des 115 lotissements et que ce courrier était revêtu de la signature et de l'identité de l'adjoint délégué, un tel courrier du 30 décembre 2010 ne saurait suppléer aux carences du titre exécutoire du 22 mars 2012 et du bordereau de recettes produit le 5 novembre 2014. 9. Dans ces conditions, la commune de Cestas n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement du 12 février 2015 en tant qu'il décharge la société Orange du paiement de la somme de 307 694, 24 euros, réclamée au titre de la redevance de l'année 2011 par le titre exécutoire du 22 mars 2012. Sur l'appel incident de la société Orange : 10. Les conclusions de la société Orange présentées au titre de l'appel incident, n'étant présentées qu'à titre subsidiaire, dans l'hypothèse du rejet de son appel principal, elles deviennent sans objet compte tenu du rejet de l'appel principal Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la société Orange qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Cestas demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, de mettre à la charge de la commune de Cestas, au profit de la société Orange, une somme de 2 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Cestas est rejetée. Article 2 : La commune de Cestas versera à la société Orange une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orange et à la commune de Cestas. Délibéré après l'audience du 16 octobre 2017 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Gil Cornevaux, président-assesseur, M. Pierre Bentolila, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 novembre 2017. Le rapporteur, Pierre BentolilaLe président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy VirinLa République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01223