Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 24/01/2013, 11NT02194, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-01-24
Numéro : 11NT02194
Président : M. COIFFET
Rapporteur : Mme Frédérique  SPECHT
Commissaire du gouvernement : M. DEGOMMIER
Avocat(s) : PALADINO

Vu la requête, enregistrée le 8 août 2011, présentée pour l'Association Dialogue Autisme, représentée par sa présidente dont le siège est 66 rue du Pont-Lazin à Olivet (45160), par Me Paladino, avocat au barreau d'Orléans ; l'Association Dialogue Autisme demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 09-1213 en date du 23 juin 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 février 2009 du préfet du Loiret décidant de la fermeture définitive du service d'éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD) et du transfert, à compter du 26 février 2009 des autorisations administratives et de gestion de cette structure à l'Association Départementale des Amis des Parents d'EnfantsB...) du Loiret ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le jugement attaqué est entaché de contradiction s'agissant de la référence au rapport définitif de l'administrateur provisoire du 16 février 2009 et n'est pas suffisamment motivé quant au rejet du moyen tiré du détournement de pouvoir ; - l'arrêté du 20 février 2009 est insuffisamment motivé en droit comme en fait ; - la décision de fermeture de l'établissement a été prise en méconnaissance du respect du principe du contradictoire ; en effet elle n'a pas été destinataire des différents rapports établis par l'administrateur provisoire et n'a pas été à même de présenter ses observations ; la circonstance qu'une réunion d'information a été organisée par l'administrateur provisoire avec certains membres de l'association ne permet pas de considérer que le respect du caractère contradictoire de la procédure exigé par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 a été satisfait ; - l'arrêté contesté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; d'une part, aucun manquement ou faute de gestion ne peut lui être reproché depuis le 22 août 2008, date à partir de laquelle elle a été écartée de la gestion du service d'éducation spéciale et de soins à domicile ; les actions en justice du personnel auprès de membres de l'association n'ont pas abouti ; d'autre part, le choix de l'association retenue par les services de l'Etat pour reprendre la gestion du SESSAD, qui manque d'une formation spécifique au handicap concerné n'est pas approprié aux enfants accueillis et méconnaît l'intérêt général ; - l'arrêté est entaché d'un détournement de pouvoir ; le contrôle n'était pas justifié et l'arrêté contesté, qui repose sur des considérations subjectives a pour but de favoriser une autre association d'aide aux personnes atteintes d'autisme et ayant une méthode de soins différente ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 mars 2012, présenté par le ministre des affaires sociales et de la sante ; il conclut au rejet de la requête ; Il fait valoir que : - contrairement à ce que soutient l'association, le jugement est suffisamment motivé ; - c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que l'arrêté contesté a été édicté dans le respect de la procédure contradictoire conformément aux dispositions de l'article 24 de la loi du 24 avril 2000 ; l'association a, avant l'édiction de l'arrêté contesté, été mise en mesure de présenter ses observations sur le rapport de l'administrateur provisoire du 5 janvier 2009; - l'arrêté portant fermeture de l'établissement et transfert des autorisations administratives et de gestion à l'association ADAPEI du Loiret a été pris compte tenu de la persistance des dysfonctionnements constatés après la mission de l'administrateur provisoire, en application de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles ; - le choix de l'association ADAPEI du Loiret comme bénéficiaire du transfert de l'autorisation de fonctionnement est conforme aux dispositions de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles ; l'association requérante n'apporte pas d'éléments susceptibles d'établir l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation ; Vu le mémoire en intervention, enregistré le 5 novembre 2012, présenté pour l'Association départementale de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis (ADAPEI ), qui conclut au rejet de la requête, et, à titre subsidiaire à ce que les effets d'une annulation de l'arrêté du 20 février 2009 ne soient pas rétroactifs mais modulés dans le temps et à ce que soit mise à la charge de l'association Dialogue Autisme la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que : - l'arrêté du 20 février 2009 est suffisamment motivé ; - il n'est pas entaché de détournement de pouvoir ; les accusations de collusion ne sont ni étayées ni fondées ; - le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation et n'a pas davantage méconnu l'intérêt des enfants ou celui de leurs famille ; elle dispose de l'expérience requise pour gérer un SESSAD accueillant des enfants autistes ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 31 décembre 2012, présenté pour l'association Dialogue Autisme qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et soutient en outre que : - les termes des mémoires du ministre et de l'ADAPEI confirment que le préfet a entendu, dès le début, et sans concertation, lui retirer la gestion du SESSAD d'Olivet sans rechercher l'intérêt des enfants pris en charge en désignant une association spécialisée ; - le nombre de places octroyées par l'ADAPEI dans les instituts médico-éductifs qu'elle gère aux personnes atteintes d'autisme est très restreint et cette association ne justifie pas par les pièces produites d'une formation suffisante en ce qui concerne la prise en charge des enfants selon la méthode mise en oeuvre au SESSAD d'Olivet, alors que l'association Autisme France disposait de cette compétence ; la décision du préfet conduit à favoriser une association pour des motifs étrangers à l'intérêt des personnes prises en charge ; - la demande de modulation dans le temps des effets d'une annulation présentée par l'ADAPEI doit être rejetée car cette association ne démontre pas l'existence de conséquences manifestement excessives attachées à la portée rétroactive de l'annulation encourue ; Vu la mise en demeure adressée le 26 avril 2012 à M. A..., administrateur provisoire du service d'éducation spéciale et de soins à domicile géré par l'association en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 janvier 2013 : - le rapport de Mme Specht, premier conseiller ; - les conclusions de M. Degommier, rapporteur public ; - les observations de Me Paladino, avocat de l'Association Dialogue Autisme ; - et les observations de Me Coquebert, avocat de l'Association départementale de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis ; 1. Considérant que l'Association Dialogue Autisme, association de la loi du 1er juillet 1901, a été autorisée par un arrêté du 26 octobre 2004 du préfet du Loiret, à créer et à gérer un service d'éducation spécialisée et de soins à domicile (SESSAD), situé à Olivet (Loiret), d'une capacité de dix places, portée à vingt places en 2007 ; qu'à la suite d'un contrôle sur place des services de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales début 2008, le préfet du Loiret a décidé par arrêté du 22 août 2008 de nommer un administrateur provisoire dont la mission était de rétablir les conditions légales de fonctionnement du service d'intervention en s'assurant du plein exercice par le dirigeant de la structure de sa mission, et de garantir l'individualisation des prestations d'accueil et d'accompagnement des enfants et personnes accueillis ; que devant la persistance des dysfonctionnements du service, le préfet du Loiret a, par un arrêté du 20 janvier 2009, étendu les missions de cet administrateur à la gestion comptable, financière et des ressources humaines de la structure ; qu'enfin, cette même autorité a, par un arrêté du 20 février 2009, décidé de la fermeture du service d'éducation spécialisée et de soins à domicile et le transfert à l'Association Départementale des Amis des Parents d'EnfantsB...) du Loiret des autorisations de fonctionnement ; que l'Association Dialogue Autisme relève appel du jugement du 23 juin 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; Sur la légalité de l'arrêté du 20 février 2009 : 2. Considérant, en premier lieu, que l'arrêté du 20 février 2009 par lequel le préfet du Loiret a prononcé la fermeture du service d'éducation spéciale et d'aide à domicile de l'Association Dialogue Autisme comporte l'énoncé suffisant des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement ; qu'il est ainsi suffisamment motivé au regard des exigences de l'article 1 er de la loi du 11 juillet 1979 ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...) " ; 4. Considérant, qu'il ressort des pièces du dossier que l'association requérante a été informée par une lettre du 20 janvier 2009 du préfet du Loiret de l'extension des missions de l'administrateur provisoire et que celui-ci était également chargé de préparer le transfert de la gestion du service d'éducation spécialisée et de soins à domicile à une autre association si les difficultés de fonctionnement de l'organisme perduraient ; que l'association admet, par ailleurs, avoir été destinataire du rapport d'étape de l'administrateur provisoire de décembre 2008, daté du 5 janvier 2009, et qu'il ressort des termes de la lettre adressée le 16 février 2009 au préfet du Loiret par les membres de la " commission de suivi de l'association ", composée de membres du conseil d'administration de l'association, que ceux-ci ont également pris connaissance de ce rapport ; que, dans ces conditions, l'association a ainsi été mise en mesure de présenter ses observations avant l'établissement du rapport définitif du 16 février 2009, annexé à l'arrêté contesté du 20 février 2009 ; qu'elle n'est, par suite, pas fondée à soutenir que l'arrêté contesté aurait été pris en méconnaissance la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 313-16 du du code de l'action sociale et des familles : "L'autorité qui a délivré l'autorisation ou, le cas échéant, le représentant de l'État dans le département dans les conditions prévues au présent article prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d'un service ou établissement dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18, 1o Lorsque les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement prévues au II de l'article L. 312-1 ne sont pas respectées; / 2o Lorsque sont constatées dans l'établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 313-17 du même code : " En cas de fermeture d'un établissement ou d'un service, l'autorité ou les autorités qui ont délivré l'autorisation prennent les mesures nécessaires au placement des personnes qui y étaient accueillies. " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que des difficultés dans le fonctionnement du service d'éducation spéciale et d'aide à domicile ont été constatées, à l'issue d'un contrôle réalisé en janvier 2008, sur la base d'une procédure contradictoire, par les services de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales du Loiret qui ont relevé que du fait de la confusion entretenue par la présidente de l'association entre ses fonctions au sein de l'association et celles, légalement distinctes, de directrice du service d'accueil et de prise en charge des personnes, les modalités de gestion de l'association étaient de nature à compromettre la continuité de la prise en charge des enfants en relevant notamment un niveau anormalement élevé de rotation du personnel et un isolement du service par rapport au réseau des établissements similaires ainsi que des infractions au droit du travail susceptibles d'engager la responsabilité du gestionnaire ; que les inspecteurs ont également constaté, lors de la phase contradictoire du contrôle, une dégradation rapide des conditions d'organisation et de fonctionnement de la structure et ont estimé que l'association gestionnaire ne fournissait plus de garanties suffisantes pour respecter les engagements auxquels était subordonnée la délivrance de l'autorisation et tenant notamment à l'existence d'une équipe pluridisciplinaire, d'un travail en réseau, et à la continuité et la qualité de la prise en charge des enfants accueillis ; que ces constats ont conduit le préfet à nommer un administrateur provisoire pour six mois à compter du 26 août 2008, par un arrêté du 22 août 2008 ; que, devant la persistance des dysfonctionnements, à l'origine de relations conflictuelles entre l'association gestionnaire et les personnels du service et entraînant un blocage institutionnel mettant en cause la poursuite de l'accueil des personnes, le préfet du Loiret, par un arrêté du 20 janvier 2009, a pu légalement étendre, ainsi qu'un arrêt de la cour de ce jour le confirme, la mission de l'administrateur provisoire aux fonctions de gestion comptable et financière du service, y compris le recrutement et la gestion des personnels ; qu'en l'absence d'amélioration de la situation, le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation en décidant, en application des dispositions précitées des articles L. 313-16 et L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles, de la fermeture du service d'éducation spéciale et d'aide à domicile géré par l'Association Dialogue Autisme et du transfert des autorisations de gestion à une autre association ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles : " La fermeture définitive du service, de l'établissement ou du lieu de vie et d'accueil" vaut retrait de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1. / Cette autorisation peut être transférée par l'autorité qui l'a délivrée à une collectivité publique ou un établissement privé poursuivant un but similaire, lorsque la fermeture définitive a été prononcée sur l'un des motifs énumérés aux articles L. 313-16, L. 331-5 et L. 331-7. / (...)." 8. Considérant qu'en application de ces dispositions, le préfet du Loiret a transféré les autorisations administratives de gestion du service d'éducation spéciale et d'aide à domicile géré par l'Association Dialogue Autisme à l'Association départementale des Amis des Parents d'Enfants Inadaptés (ADAPEI() du Loiret, après que cette association ait manifesté son intérêt pour la reprise de ce service ; que si l'association requérante soutient que le choix de ADAPEI du Loiret n'est pas approprié à l'intérêt des enfants accueillis en faisant valoir l'insuffisance de formation spécifique au handicap concerné de l'association et le nombre restreint de places réservées par l'association dans les centres d'accueil qu'elle gère aux personnes atteintes d'autisme, il ne ressort cependant pas des pièces du dossier que l'ADAPEI du Loiret, qui gère déjà des centres accueillant des enfants et des adultes atteints de ces troubles et applique l'approche thérapeutique retenue par l'association requérante, ne disposerait pas des compétences nécessaires à cette fin ; que, par suite, le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation en transférant les autorisations de fonctionnement à cette association ; 9. Considérant, enfin, que si l'association soutient que le préfet du Loiret aurait entendu, par l'arrêté contesté, revenir sur l'autorisation de fonctionnement du 26 octobre 2004 et favoriser une autre association employant une méthode thérapeutique différente, et relève à cet égard que l'ADAPEI du Loiret, bénéficiaire du transfert des autorisations administratives, a transmis sa candidature et s'est entretenue avec les services de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales avant l'intervention de l'arrêté contesté du 20 février 2009, cette circonstance, alors notamment que le préfet avait informé l'association requérante le 20 janvier 2009 que l'administrateur provisoire était également chargé de préparer le transfert du service d'éducation spéciale et d'aide à domicile à une autre association, qui n'était pas alors déterminée, n'est pas de nature à caractériser l'existence alléguée d'un détournement de pouvoir ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Association Dialogue Autisme n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, lequel est suffisamment motivé et n'est pas entaché de contradiction de motif, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Association Dialogue Autisme demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de l'Association Dialogue Autisme, le versement à l'Association ADAPEI du Loiret de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'Association Dialogue Autisme est rejetée. Article 2 : L'Association Dialogue Autisme versera à l'Association ADAPEI du Loiret la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association Dialogue Autisme, à l'Association ADAPEI du Loiret et au ministre des affaires sociales et de la santé. Délibéré après l'audience du 7 janvier 2013, à laquelle siégeaient : - M. Coiffet, président, - Mme Specht, premier conseiller, - M. Lemoine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 24 janvier 2013. Le rapporteur, F. SPECHTLe président, O. COIFFET Le greffier, C. GUÉZO La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' N° 11NT02194 2 1