cour administrative d'appel de Toulouse, 2ème chambre, 23/04/2024, 22TL21046, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-23
Numéro : 22TL21046
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : Mme Anne  BLIN
Commissaire du gouvernement : Mme TORELLI
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS MAZAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 16 septembre 2019 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une année dont six mois avec sursis. Par un jugement n° 2001207 du 5 novembre 2021, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 22 avril 2022, M. B... A..., représenté par Me Mazas, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 5 novembre 2021 ; 2°) d'annuler la décision du 16 septembre 2019 par laquelle la ministre de la transition écologique et solidaire lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une année dont six mois avec sursis ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est entaché d'irrégularité en ce qu'il comporte des éléments erronés dans l'analyse des conclusions et mémoires ; - la décision a été prise en méconnaissance des garanties disciplinaires et des droits de la défense dès lors que les courriers des 21 et 31 janvier 2019 manquaient au dossier disciplinaire ; - elle est entachée d'un vice de procédure substantiel en raison de la présence de deux supérieures hiérarchiques directes qui ont siégé tout au long de la commission administrative paritaire siégeant en matière disciplinaire, laquelle n'était dès lors plus paritaire ; - elle est entachée d'erreur de faits, d'erreur d'appréciation et est disproportionnée. Par un mémoire en défense enregistré le 26 juin 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé. Par ordonnance du 26 juin 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 1er septembre 2023. Par décision du 21 février 2022, le bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Marseille a rejeté la demande d'aide juridictionnelle présentée par M. A.... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1986 ; - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure, - et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., ingénieur des travaux publics de l'Etat affecté en dernier lieu au centre d'évaluation de documentation et d'innovation pédagogique depuis le 10 décembre 2018, en qualité de chargé de mission, a été suspendu de ses fonctions par décision du 24 avril 2019. Après avoir recueilli l'avis de la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire le 25 juin 2019, la ministre de la transition écologique a prononcé à son encontre la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'une année, dont six mois avec sursis. M. A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler cette décision en date du 16 septembre 2019. Il relève appel du jugement du 5 novembre 2021 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement : 2. L'appelant soutient que le jugement est irrégulier au motif qu'il comporte des éléments erronés dans l'analyse des conclusions et mémoires s'agissant de la réponse apportée au moyen tiré de la violation des droits de la défense. Il ressort des écritures de la demande de première instance que M. A... exposait que les courriers en date des 21 janvier et 31 janvier 2019 saisissant la médecine de prévention ainsi que le comité médical en demandant la désignation d'un psychiatre, manquaient au dossier disciplinaire en ce qu'ils caractérisaient le dénigrement ab initio dont il a fait l'objet. Il ressort toutefois des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Montpellier a répondu à ce moyen en précisant d'une part, que la sanction contestée n'était pas fondée sur des éléments relatifs à l'état de santé de M. A... mais sur des manquements relevés à son encontre, en les énonçant et, d'autre part, qu'il a reçu communication de son dossier et de l'ensemble des pièces fondant la procédure et a été mis à même de réclamer, s'il le jugeait utile, la jonction à son dossier des pièces relatives à la procédure médicale dont il a eu connaissance le 6 juin 2019. En procédant de la sorte, les premiers juges ont répondu au moyen dont ils étaient saisis. En conséquence, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le jugement contesté serait entaché d'une omission à statuer. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires applicable à l'espèce : " (...) Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. (...) ". L'article 1er du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires d'Etat précise : " L'administration doit dans le cas où une procédure disciplinaire est engagée à l'encontre d'un fonctionnaire informer l'intéressé qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et de tous les documents annexes et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. / Les pièces du dossier et les documents annexes doivent être numérotés. ". Il résulte de ces dispositions que la communication du dossier individuel doit porter sur l'ensemble des pièces qui figurent effectivement ou devraient figurer, par leur nature ou parce que l'autorité administrative entend fonder sur elles sa décision, dans le dossier individuel de l'agent concerné, dès lors tout au moins qu'elles peuvent être utiles à sa défense. 4. M. A... soutient que le courrier en date du 21 janvier 2019 par lequel sa cheffe de service a saisi le médecin de prévention ainsi que l'avis du comité médical du 31 janvier 2019 sollicitant une expertise psychiatrique auraient dû être versés dans son dossier disciplinaire, dès lors qu'ils caractérisent le dénigrement ab initio dont il a fait l'objet. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la sanction contestée a été prise au regard de plusieurs manquements imputés à l'intéressé et plus précisément un manquement à l'obligation d'obéissance, de réserve, un comportement inapproprié de l'intéressé lors d'une assemblée générale du centre ministériel de valorisation des ressources humaines ainsi que des comportements d'intimidation à l'égard de ses supérieurs hiérarchiques et de ses collègues. Il ne ressort d'aucune pièce que l'autorité administrative se soit fondée sur des éléments relatifs à l'état de santé de M. A..., alors que le comité médical d'administration centrale réuni le 15 avril 2019 a estimé que " comme le précise le spécialiste expert agréé, le cas de M. A... ne semble pas relever du domaine médical ". Ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, M. A... a reçu communication de son dossier et de l'ensemble des pièces fondant la procédure disciplinaire par courriel du 6 juin 2019, et a pu prendre connaissance du rapport rédigé par sa supérieure hiérarchique faisant état tant de la saisine du médecin de prévention que de l'expertise psychiatrique sollicitée dans le cadre de la saisine du comité médical. Alors qu'il lui était possible de demander que ces pièces relatives à cette procédure médicale soient portées dans son dossier disciplinaire, il n'a pas estimé utile d'user de cette faculté. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense doit être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 31 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires : " (...) / Le président de la commission peut convoquer des experts à la demande de l'administration ou à la demande des représentants du personnel afin qu'ils soient entendus sur un point inscrit à l'ordre du jour. / Les experts ne peuvent assister qu'à la partie des débats, à l'exclusion du vote, relative aux questions pour lesquelles leur présence a été demandée. ". 6. M. A... persiste à soutenir que la directrice du centre ministériel de valorisation des ressources humaines et la directrice du centre d'évaluation de documentation et d'innovation pédagogique, supérieures hiérarchiques de M. A..., ont assisté à l'intégralité des débats lors de la séance de la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire, en qualité d'experts de l'administration et que leur présence a été susceptible d'influer sur l'issue des délibérations. Il ressort toutefois du procès-verbal de la commission administrative paritaire réunie le 10 juillet 2019 que tant les témoins que les experts cités par l'administration ont quitté la salle avant le délibéré qui s'est tenu à huis-clos. En outre, il ne ressort pas de ce document que les supérieures hiérarchiques de M. A... auraient manifesté de l'animosité à l'égard de l'intéressé ou manqué à l'impartialité requise lors de la séance du conseil de discipline. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure dont serait entachée la décision contestée du fait de la méconnaissance de l'article 31 du décret du 28 mai 1982 doit être écarté. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ". 8. Il incombe à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire d'apporter la preuve de l'exactitude matérielle des griefs sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 9. Pour prendre la décision de sanction en litige, la ministre de la transition écologique et solidaire s'est fondée en premier lieu sur le fait que M. A... avait manqué à son obligation d'obéissance en ne respectant pas le règlement intérieur du centre d'évaluation de documentation et d'innovation pédagogique ainsi que les consignes de travail, et en emportant le 2 mai un ordinateur de travail à son domicile malgré l'interdiction expresse de sa hiérarchie. Il ressort du rapport hiérarchique établi le 21 mai 2019 par la supérieure hiérarchique de M. A... que ce dernier a eu des difficultés à respecter le règlement intérieur de ce centre en ce qui concerne l'obligation de pointer, le respect des plages fixes et de la pause méridienne, conduisant la directrice du centre à effectuer deux séances de " recadrage " les 16 et 18 janvier 2019, suivi d'un rappel de la sous-directrice par courriel du 8 février 2019. Il lui est ensuite reproché d'avoir diffusé, sans autorisation, un courriel comportant des propos inappropriés qualifiant de défaillante la politique " vélo " de l'Etat ainsi qu'une note confidentielle auprès de vingt-sept intervenants extérieurs afin d'organiser une réunion, en dehors des missions qui lui étaient confiées et en refusant de manière virulente d'annuler ladite réunion, avant de finalement s'exécuter. L'intéressé a par ailleurs présenté, toujours sans autorisation, une demande de budget communication pour la formation à distance auprès de cinq interlocuteurs extérieurs et refusé d'annuler cette demande. Il ressort ensuite de plusieurs courriels annexés au rapport hiérarchique que M. A... n'a pas respecté les conditions qui lui avaient été indiquées dans les lettres de mission que lui avaient remises la directrice du centre le 19 février 2019. En outre, M. A... ne conteste pas les faits décrits dans le rapport hiérarchique concernant le fait qu'il ait emporté l'ordinateur de travail à son domicile le 2 mai 2019 pour récupérer des données lui permettant d'organiser sa défense, alors que d'autres solutions lui avaient été proposées par l'autorité hiérarchique. Il n'a rendu le matériel que le 13 mai suivant en présentant des excuses pour son comportement. 10. La ministre s'est fondée en deuxième lieu sur le manquement à l'obligation de réserve, notamment en diffusant une note " confidentielle " non validée, mettant en cause d'une part l'Etat et d'autre part la direction régionale de l'équipement, de l'aménagement et du logement, et en convoquant 27 personnes extérieures au service sans l'aval de sa hiérarchie. Ces faits qui ont été exposés au point précédent concernant la diffusion de cette note confidentielle le 6 février 2019 ne sont pas remis en cause par M. A.... 11. La ministre s'est fondée en troisième lieu sur le fait que M. A... avait tenté à plusieurs reprises d'intimider ses collègues et sa hiérarchie. Il ressort des pièces du dossier que malgré quatre entretiens de recadrage entre le 10 décembre 2018 et le 11 février 2019, M. A... a fait montre de comportements déplacés envers les agents du service et ses supérieurs hiérarchiques, en tentant notamment de les intimider en affichant sur sa porte de bureau un extrait de son compte en banque pour dénoncer ses conditions de rémunération, ou encore en transmettant un courriel intitulé " options " à sa cheffe de service pour se plaindre de la procédure diligentée devant le comité médical et l'invitant à faire un choix parmi trois options inscrites sur des feuilles manuscrites préparées par l'intéressé avant son départ en congés. 12. La ministre s'est fondée, en dernier lieu, sur la circonstance que le requérant a porté atteinte à l'image de l'administration par son comportement inapproprié en marge de l'assemblée générale du centre ministériel de valorisation des ressources humaines à Arras les 24 et 25 janvier 2019. Il ressort du rapport hiérarchique que lors du " team building " organisé pendant l'après-midi du 24 janvier 2019 via la découverte de la ville d'Arras, M. A... s'est présenté sur la grand place en état d'ébriété, après avoir emporté une bouteille de vin récupérée du déjeuner pris en commun. Il ressort des témoignages produits à l'appui de ce rapport que le requérant a fait preuve d'un comportement inadapté en vidant sur la place le reste du contenu de la bouteille " pour la baptiser ", après une remontrance de sa supérieure hiérarchique, puis en urinant en public sur cette place. M. A... soutient avoir mal compris le cadre du week-end de travail imposé, dont il pensait qu'il s'agissait davantage d'un séminaire d'intégration, et que dès lors qu'il ne consomme pas d'alcool habituellement il s'est trouvé en état d'ivresse. S'il expose avoir été incité à la consommation d'alcool par l'organisation d'un repas alcoolisé, le requérant ne conteste ni qu'il a emporté du restaurant une bouteille de vin ni l'ensemble des faits reprochés tels que relatés par la directrice du centre de valorisation des ressources humaines dans le document annexé au rapport hiérarchique. Il ressort également de ce témoignage que des agents ont ensuite été contraints d'intervenir pour isoler M. A... lors de la réception par le maire d'Arras et le vice-président du conseil régional organisé au salon d'honneur de l'Hôtel de ville, afin de l'empêcher de " jeter de la glace sur le maire " sur l'estrade. 13. Pour contester la matérialité de l'ensemble des manquements reprochés exposés aux points 9 à 12, M. A... se borne à soutenir que contrairement aux déclarations de ses supérieures hiérarchiques, il n'a bénéficié d'aucun accueil bienveillant à son arrivée, que celles-ci ont participé à sa déstabilisation en le laissant sans fiche de poste pendant deux mois et sans précision quant à son cadre d'emploi, et qu'il aurait fait l'objet d'ostracisme, sans toutefois étayer ses dires ni présenter de pièces venant en justifier. Si M. A... ne s'est vu délivrer une lettre de mission que le 18 février 2019, il ressort cependant des pièces du dossier qu'il avait été reçu dès le 7 décembre 2018 par la directrice du centre d'évaluation de documentation et d'innovation pédagogique afin d'évoquer les missions qui allaient lui être confiées compte-tenu de son parcours, conduisant à définir comme piste privilégiée la réalisation de formations à distance. La mission confiée à l'intéressé a ensuite fait l'objet de plusieurs échanges et entretiens à compter de son arrivée dans ce service, qui ont permis d'aboutir à la rédaction de sa lettre de mission. Dans ces conditions, et au regard de ce qui vient d'être exposé, les moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur dans la qualification juridique des faits reprochés doivent être écartés. 14. Eu égard au nombre et à la gravité des manquements commis par M. A..., l'autorité disciplinaire n'a pas, en l'espèce, pris une sanction disproportionnée en décidant de prononcer à son encontre la décision d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'une année dont six mois avec sursis. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, Mme Arquié, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2024. La rapporteure, A. Blin La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, M-M. Maillat La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°22TL21046 2