Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3 (ter), du 27 décembre 2004, 01DA00033, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3E CHAMBRE - FORMATION A 3 (TER)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-12-27
Numéro : 01DA00033
Président : M. Couzinet
Rapporteur : M. Joël  Berthoud
Commissaire du gouvernement : M. Michel

Vu la requête, enregistrée le 12 janvier 2001, présentée par M. Olivier X, demeurant ... qui demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 2 du jugement n° 97-4069 en date du 5 octobre 2000 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté les conclusions de sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision, en date du 16 octobre 1997, du président du conseil général du Nord, lui délivrant un agrément en qualité d'assistant maternel à titre non permanent seulement pour un enfant, en tant que ladite décision prenait effet à partir du 17 octobre 1997, d'autre part, à la condamnation du département du Nord à lui verser la somme de 3 000 francs au titre des frais non compris dans les dépens ; 2°) d'annuler entièrement ladite décision pour excès de pouvoir et de condamner le département du Nord à lui verser la somme de 10 000 francs au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Il soutient que son appel est recevable ; que le mémoire en défense présenté par le président du conseil général, qui ne comportait aucun élément sérieux, était irrecevable, dès lors qu'il n'avait pas été autorisé à défendre par une délibération de l'organe compétent à cet effet ; que la procédure juridictionnelle est irrégulière au regard de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors, d'une part, qu'il n'a pas eu connaissance des conclusions du commissaire du gouvernement avant l'audience et n'a pu y répondre après, puisque le commissaire parle en dernier, et d'autre part, que le commissaire du gouvernement, qui a assisté au délibéré, a influencé la formation de jugement, alors qu'il s'était fait à l'audience le défenseur du conseil général, méconnaissant ainsi l'obligation d'impartialité ; qu'il aurait dû se récuser d'office lorsqu'il a été fait état dans les délibérations d'une instance précédente le concernant, qu'il a eu à connaître ; que le jugement ne fait pas état des pièces du dossier sur lesquelles il se fonde ; que les moyens des parties et l'absence de réponse du conseil général ne sont pas visés ; que les premiers juges ont soulevé d'office des moyens en défense tirés de l'article 15 du décret du 29 septembre 1992 et de l'intervention d'une décision antérieure, annulée pour incompétence, qui n'étaient pas d'ordre public, sans mise en demeure préalable ; que le Pacte des Nations unies relatif aux droits économiques et sociaux, dont il invoque l'article 7 a) 2, a été régulièrement ratifié et a une autorité supérieure à celle des lois ; que le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre et de la libre concurrence relative à l'exercice du métier d'assistant maternel ; que la décision qui lui a été opposée n'était pas suffisamment motivée, contrairement à ce qui a été jugé ; que, à la suite de l'annulation de la décision du 2 mai 1997, l'agrément demandé devait être réputé acquis, en application de l'article L. 123-1-1 du code de la santé publique alors en vigueur ; qu'aucun texte n'autorisait le département à délivrer un agrément pour un seul enfant ; que la décision attaquée constitue une ingérence dans son droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'il faut saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle ; que le fait de lui accorder un agrément pour un seul enfant fausse le jeu naturel de la concurrence et méconnaît les dispositions communautaires relatives au salaire minimum ; qu'il était inéquitable de ne pas lui accorder la somme qu'il demandait au titre des frais non compris dans les dépens ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 février 2001, présenté pour le département du Nord, représenté par le président en exercice du conseil général, qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que la requête est tardive, et par suite irrecevable ; que le commissaire du gouvernement n'a pas fait preuve de partialité en exposant en toute indépendance son opinion ; que le jugement est suffisamment motivé ; qu'aucun moyen n'a été soulevé d'office ; que l'application du Pacte des nations unies est soumise au principe de réciprocité ; que le principe de libre concurrence ne saurait justifier l'obtention d'un agrément ; que M. X ne saurait se prévaloir d'un agrément tacite ; que l'article L. 123-1 du code de la famille et de l'aide sociale permet d'accorder un agrément pour un seul enfant ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 6 juillet 2001, présenté par M. X, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que la décision attaquée est entachée d'erreur de droit, dès lors qu'il appartenait au département de vérifier au préalable les conditions matérielles d'accueil ; qu'elle est contraire aux dispositions de l'article L. 120-2 du code du travail ; qu'aucun rapport de proportion entre vérification des conditions d'accueil, intérêt public et interdiction d'accueillir des enfants n'a été recherché ; que la décision est entachée de détournement de pouvoir ; qu'il peut se prévaloir de la Charte sociale européenne et de son protocole additionnel ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 23 juillet 2001, présenté par le département du Nord, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ; Vu la lettre, en date du 1er juillet 2004, informant les parties que la Cour était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions du département du Nord tendant à ce que la Cour inflige à M. X une amende pour recours abusif ; Vu l'arrêt par lequel la deuxième chambre de la Cour a rejeté, à l'issue de l'audience du 28 septembre 2004, la demande présentée le 7 septembre 2004 par M. X et tendant à la récusation de MM Couzinet, Berthoud et Michel ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 1966 ; Vu la Charte sociale européenne ; Vu le code de la famille et de l'aide sociale ; Vu le code du travail ; Vu le décret n° 92-1051 du 29 septembre 1992 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 décembre 2004 à laquelle siégeaient M. Couzinet, président de chambre, M. Berthoud, président-assesseur et M. Platillero, conseiller : - le rapport de M. Berthoud, président-assesseur ; - les observations de M. X, requérant ; - et les conclusions de M. Michel, commissaire du gouvernement ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 16 décembre 2004, présentée par M. X ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, en premier lieu, que le commissaire du gouvernement a pour mission d'exposer, au cours de l'audience publique, les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'affaire et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient ; qu'en l'espèce, aucune règle générale de procédure, tirée notamment de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, n'interdisait au commissaire du gouvernement de conclure sur la demande de M. X, alors même qu'il avait pris position, à l'occasion d'une instance antérieure, sur les prétentions de l'intéressé aux fins d'annulation d'une précédente décision du président du conseil général lui refusant l'agrément d'assistant maternel qu'il avait sollicité ; que si, après avoir rappelé l'ensemble des circonstances de droit et de fait de l'affaire, il a conclu au rejet partiel de cette demande, cette circonstance ne permet pas d'établir qu'il aurait manqué à son obligation d'impartialité ; qu'enfin, il ne ressort pas des mentions du jugement, selon lesquelles le commissaire du gouvernement a prononcé ses conclusions en audience publique, que ce dernier aurait participé au délibéré ; Considérant, en deuxième lieu, que si M. X n'a eu connaissance des conclusions du commissaire du gouvernement qu'au cours de l'audience publique, tout comme la partie adverse, il conservait la faculté de répliquer à ces conclusions par la voie d'une note en délibéré, dont il appartenait à la formation de jugement de prendre connaissance, et dont elle était tenue de soumettre les éléments au débat contradictoire, après réouverture de l'instruction, dans le cas où ladite note aurait contenu, soit l'exposé d'une circonstance de fait dont le demandeur n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction écrite et que les premiers juges n'auraient pu ignorer sans fonder leur décision sur des faits matériellement inexacts, soit l'exposé d'une circonstance de droit nouvelle ou susceptible d'être relevée d'office ; que M. X, qui n'a pas usé de cette faculté, ne saurait soutenir, en tout état de cause, que le principe du contradictoire et celui de l'égalité des armes, rappelés notamment par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales auraient été méconnus, en raison de l'impossibilité de répondre au commissaire du gouvernement ; Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort de la minute du jugement attaqué que, contrairement à ce qui est soutenu, celui-ci a visé et analysé l'ensemble des mémoires échangés entre les parties et des moyens contenus dans ces mémoires ; que le tribunal, qui n'était tenu ni d'analyser chacune des pièces produites au dossier, ni de répondre à tous les arguments de M. X, ni, en tout état de cause, de répondre au moyen tiré de l'atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce, qui n'avait pas été invoqué expressément en première instance, a suffisamment motivé son jugement ; Considérant, en quatrième lieu, que le mémoire en défense présenté par le président du conseil général ne comportait aucun élément sur lequel le tribunal administratif aurait pu se fonder pour rejeter la demande de M. X ; que par suite, la circonstance que le président du conseil général n'ait pas été autorisé à défendre en première instance par une délibération de l'organe compétent à cet effet est sans influence sur la régularité du jugement critiqué ; Considérant enfin que les premiers juges, en se référant, d'une part, à l'article 15 du décret du 29 septembre 1992, d'autre part, à la motivation d'une décision antérieure du 2 mai 1997, se sont bornés à répondre aux moyens du demandeur tirés de l'absence de consultation de la commission administrative départementale paritaire et de l'insuffisance de la motivation de la décision en litige ; qu'ils n'ont ainsi relevé aucun moyen d'ordre public ; que dès lors, le requérant ne saurait soutenir que faute pour le tribunal de lui avoir communiqué son intention de soulever d'office de tels moyens, la procédure devant les premiers juges serait entachée d'irrégularité ; Sur la légalité de la décision en litige : Considérant qu'en vertu de l'article 123-1 du code de la famille et de l'aide sociale, alors en vigueur tel qu'il résultait de la loi n° 92-642 du 12 juillet 1992, la personne qui accueille habituellement des mineurs à son domicile, moyennant rémunération, doit être préalablement agréée comme assistant maternel ou assistante maternelle par le président du conseil général du département où elle réside ; qu'aux termes des deuxième et quatrième alinéas du même article : L'agrément est accordé ... si les conditions d'accueil garantissent la santé, la sécurité et l'épanouissement des mineurs accueillis, il précise ... le nombre et l'âge des mineurs susceptibles d'être accueillis ... ainsi que, le cas échéant, les horaires de l'accueil. Le nombre de mineurs accueillis ne peut être supérieur à trois, sauf dérogation accordée par le président du conseil général (...) Tout refus d'agrément doit être dûment motivé... ; que le décret susvisé du 29 septembre 1992 qui, conformément aux prévisions de l'article 123-4-1 du code de la famille et de l'aide sociale, fixe les conditions d'application de l'article 123-1, énonce, en son article 2, que, pour obtenir l'agrément, la candidate ou le candidat doit notamment : 1. Présenter les garanties nécessaires pour accueillir des mineurs dans des conditions propres à assurer leur développement physique, intellectuel et affectif ; 2 . Passer un examen médical qui a pour objet de vérifier que son état de santé lui permet d'accueillir habituellement des mineurs ... ; 3. Disposer d'un logement dont l'état, les dimensions et l'environnement permettent d'assurer le bien-être physique et la sécurité des mineurs compte tenu du nombre et de l'âge de ceux pour lesquels l'agrément est demandé... ; Considérant, en premier lieu, qu'au soutien de sa décision de n'accorder l'agrément en qualité d'assistant maternel à M. X que pour un seul enfant, prise à la suite du recours gracieux formé par l'intéressé contre une précédente décision, en date du 2 mai 1997, lui refusant tout agrément, le président du conseil général du Nord a relevé que le projet professionnel de l'intéressé devait être affirmé par une pratique professionnelle et devait permettre de vérifier l'organisation matérielle de l'accueil ; que ladite décision était ainsi dûment motivée ; Considérant, en deuxième lieu, que l'article 123-1-1 du code de la famille et de l'aide sociale dispose, il est vrai, que lorsque la demande d'agrément concerne l'accueil de mineurs à titre non permanent, la décision du président du conseil général est notifiée dans un délai de trois mois à compter de cette demande et qu'à défaut de notification d'une décision dans ce délai, l'agrément est réputé acquis ; mais que lorsque, d'une part, des dispositions législatives ou réglementaires ont prévu que le silence gardé par une autorité administrative sur une demande d'agrément fait naître, à l'expiration du délai imparti à l'administration pour statuer, une décision implicite d'acceptation, et que d'autre part, la décision expresse prise dans ce délai sur la demande est annulée pour excès de pouvoir par le juge, la disparition rétroactive de cette décision expresse ne rend pas le demandeur titulaire d'un agrément tacite ; qu'elle oblige seulement l'autorité administrative à procéder à une nouvelle instruction de la demande dont elle demeure saisie, un nouveau délai de nature à faire naître une décision implicite d'acceptation ne commençant à courir qu'à dater du jour de la confirmation de la demande par l'intéressé ; que dans ces conditions, l'annulation pour incompétence par le Tribunal administratif de Lille, par jugement du 27 avril 2000, confirmé en appel le 23 octobre 2003, de la décision expresse, en date du 2 mai 1997, rejetant entièrement la demande d'agrément en qualité d'assistant maternel à titre non permanent présentée par M. X en février 1997, n'a pas eu pour effet de rendre ce dernier titulaire, antérieurement au 16 octobre 1997, date de la décision en litige, d'un agrément tacite pour l'accueil de plusieurs enfants ; Considérant en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 123-1 du code de la famille et de l'aide sociale et de l'article 2 du décret du 29 septembre 1992, pris pour son application sur habilitation du législateur, que l'autorité compétente pour accorder l'agrément dont s'agit peut, sous le contrôle du juge, limiter le nombre d'enfants susceptibles d'être accueillis, au besoin à un seul enfant, en prenant en compte tous éléments relatifs aux conditions d'accueil requises, notamment quant à l'aptitude de la personne qui sollicite l'agrément ou son extension ; qu'ainsi, le motif tiré de la nécessité pour M. X d'affirmer sa pratique professionnelle par l'accueil d'un seul enfant, avant d'accueillir deux ou trois enfants, était au nombre de ceux qui pouvaient justifier légalement la décision en litige ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ce motif serait fondé sur des faits matériellement inexacts ou entaché d'erreur d'appréciation ; que si M. X soutient qu'il appartenait au département de vérifier au préalable les conditions matérielles d'accueil, et qu'ainsi le second motif retenu par le préfet était erroné en droit, ce moyen est inopérant, dès lors qu'il résulte de l'instruction que le président du conseil général aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que le premier motif ; Considérant, en quatrième lieu, que les moyens tirés de ce que la décision attaquée, qui fait une exacte application des dispositions législatives du code de la famille et de l'aide sociale, porterait atteinte à la liberté d'entreprendre et à la libre concurrence et serait contraire aux dispositions de l'article L. 120-2 du code du travail, limitant les restrictions qui peuvent être apportées aux droits des personnes ou aux libertés individuelles et collectives, sont inopérants ; Considérant, en cinquième lieu, que M. X ne peut utilement se prévaloir, ni des stipulations de l'article 7 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ouvert à la signature à New-York le 19 décembre 1966 et publié au Journal officiel de la République française par décret du 29 janvier 1981, ni des stipulations de l'article 4 de la Charte sociale européenne, relatives au droit à une rémunération suffisante, qui ne produisent pas d'effets directs à l'égard des particuliers ; que le requérant ne saurait davantage invoquer les stipulations du protocole additionnel à la Charte sociale européenne, approuvé par la loi n° 99-174 du 10 mars 1999, postérieurement à la décision attaquée ; Considérant, en sixième lieu, que la décision attaquée, relative à un agrément professionnel, ne saurait porter atteinte en tant que telle, au droit du requérant au respect de sa vie privée et familiale, garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant enfin que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le département du Nord, ou de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle, que M. X n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision en litige, en tant que ladite décision prenait effet à partir du 17 octobre 1997 ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ; Considérant, en premier lieu, qu'en estimant qu'il n'y avait pas lieu de condamner le département du Nord à verser à M. X la somme qu'il demandait au titre des frais exposés par lui en première instance et non compris dans les dépens, les premiers juges n'ont pas fait, dans les circonstances de l'espèce, une inexacte application des dispositions précitées ; Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département du Nord, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à M. X la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui en appel et non compris dans les dépens ; Sur les conclusions du département du Nord tendant à ce que la Cour inflige une amende pour recours abusif à M. X : Considérant que des conclusions ayant un tel objet ne sont pas recevables ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. X est rejetée. Article 2 : Les conclusions du département du Nord tendant à la condamnation de M. X à une amende pour recours abusif sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Olivier X, au département du Nord et au ministre des solidarités, de la santé et de la famille. Copie sera transmise au préfet du Nord. Délibéré après l'audience du 14 décembre 2004, à laquelle siégeaient : - M. Couzinet, président de chambre, - M. Berthoud, président-assesseur, - M. Platillero, conseiller, Lu en audience publique, le 27 décembre 2004. Le rapporteur, Signé : J. BERTHOUD Le président de chambre, Signé : Ph. COUZINET Le greffier, Signé : M.T. LEVEQUE La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de la santé et de la famille en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme Le Greffier M.T. LEVEQUE 2 N°01DA00033