CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 05/12/2024, 23TL00379, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-12-05
Numéro : 23TL00379
Président : M. Chabert
Rapporteur : M. Florian  Jazeron
Commissaire du gouvernement : M. Diard
Avocat(s) : SCP N. BEDEL DE BUZAREINGUES G. BOILLOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du préfet de l'Hérault du 18 janvier 2021 déclarant d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'aménagement concerté " Entrée Est - Rive Sud " sur le territoire de la commune de Sète et déclarant cessibles les parcelles bâties ou non bâties nécessaires à la réalisation de cette zone. Par un jugement n° 2103436 rendu le 13 décembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande et a mis à leur charge une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Sète et à la société d'équipement du littoral de Thau au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 février 2023 et le 21 mai 2024, M. A... et Mme A..., représentés par la SELARL Aurea avocats, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 13 décembre 2022 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Hérault du 18 janvier 2021 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le projet de zone d'aménagement concerté déclaré d'utilité publique par l'arrêté en litige est incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Bassin de Thau et, plus particulièrement, avec les dispositions de ce document relatives à la structuration du développement et à la maîtrise de l'urbanisation ; - le même projet méconnaît les dispositions du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de la commune de Sète et, plus spécifiquement, les règles imposant le respect des perspectives sur et depuis le Mont Saint-Clair, lesquelles seront altérées par la possibilité de construire des immeubles collectifs hauts au sein de la zone. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 octobre 2023, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 janvier 2024 et le 18 juin 2024, la commune de Sète et la société anonyme d'équipement du littoral de Thau, représentées par Me Borkowski, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement d'une somme globale de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par une ordonnance en date du 22 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 juin 2024. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code du patrimoine ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jazeron, premier conseiller, - les conclusions de M. Diard, rapporteur public, - les observations de Me Carenoli, représentant M. et Mme A..., - et les observations de Me Borkowski, représentant la commune de Sète ainsi que la société d'équipement du littoral de Thau. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Sète (Hérault) a engagé, au début des années 2000, un projet de renouvellement urbain concernant l'entrée est de la ville et, plus particulièrement, le secteur situé au sud du canal de la Peyrade, sous la forme d'une zone d'aménagement concerté d'une superficie de 18,2 hectares dite " ZAC Entrée Est - Secteur Sud ". Le dossier de création de la zone d'aménagement concerté ainsi projetée a été approuvé par le conseil municipal de Sète le 20 octobre 2005, la réalisation de la zone a été concédée à la société d'équipement du littoral de Thau le 20 avril 2006 et le dossier de réalisation, initialement approuvé le 22 juin 2010, a été modifié le 14 septembre 2020 en même temps qu'a été adopté le programme des équipements publics de la zone. Le conseil municipal de Sète ayant décidé le 8 avril 2019 de lancer une procédure de déclaration d'utilité publique concernant cette opération, une enquête publique s'est tenue du 21 septembre au 23 octobre 2020 à l'issue de laquelle le commissaire enquêteur a rendu un avis favorable le 20 novembre suivant. Par une délibération du 14 décembre 2020, le conseil municipal a déclaré d'intérêt général le projet de zone d'aménagement concerté, puis, par un arrêté du 18 janvier 2021, le préfet de l'Hérault a, d'une part, déclaré d'utilité publique ledit projet et, d'autre part, déclaré cessibles, au profit de la société d'équipement du littoral de Thau, les parcelles bâties ou non bâties nécessaires à la réalisation de la zone en cause. Par la présente requête, M. et Mme A..., propriétaires de deux parcelles incluses dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté, interjettent appel du jugement du 13 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande d'annulation de cet arrêté et a mis à leur charge le versement d'une somme globale de 1 500 euros au profit de la commune et de la société concessionnaire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la compatibilité du projet de zone d'aménagement concerté avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Bassin de Thau : 2. Selon l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les prescriptions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols, du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, d'un plan d'aménagement de zone applicable dans une zone d'aménagement concerté, ou avec les dispositions à caractère réglementaire régissant un lotissement approuvé, s'effectue dans les conditions prévues au code de l'urbanisme (...) ". L'article L. 143-44 du code de l'urbanisme mentionne que : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (...) et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un schéma de cohérence territorial ne peut intervenir que si : / 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ; / 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16, et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-8. ". L'article L. 142-1 de ce même code dispose que : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / (...) / 4° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; / (...) ". Enfin, aux termes de l'article R. 142-1 de ce code : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 4° de l'article L. 142-1 sont : / (...) / 2° Les zones d'aménagement concerté ; / (...) ". 3. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Bassin de Thau, approuvé le 4 février 2014 et dont le périmètre comprend la commune de Sète, détermine notamment dans son objectif n° 2 les orientations retenues pour " structurer le développement et maîtriser l'urbanisation ". Les auteurs du schéma y ont prévu l'accueil de 40 000 habitants supplémentaires et la production de 17 500 nouveaux logements à l'horizon de l'année 2030 sur l'ensemble du territoire couvert par le document, dont 9 200 habitants et 4 000 logements sur le territoire de la commune de Sète. Le paragraphe 2.2 du même document, intitulé " encadrer le développement urbain ", mentionne notamment en son point 2.2.1 que " tous les espaces urbanisés sont, par principe, des lieux d'accueil par densification ou par renouvellement urbain " et que " le comblement des dents creuses, la requalification de l'existant et la densification sont privilégiés en priorité avant l'ouverture à l'urbanisation des espaces d'extension urbaine ". Les points 2.2.2 et 2.2.4 indiquent qu'il a été identifié sur le document graphique des " secteurs de renouvellement et d'intensification en lien avec l'offre de transports en commun performants " ainsi que des " centralités urbaines " pour prioriser l'accueil des habitants et des emplois dans les zones les mieux équipées. Le point 2.2.5 précise par ailleurs que les auteurs du schéma ont identifié des " unités de production urbaine ", matérialisées par des " pixels " sur le document graphique et correspondant à des " enveloppes foncières pouvant être urbanisées au cours de la période d'application du schéma pour de la production à vocation mixte ", c'est-à-dire des " secteurs principalement résidentiels (au moins 70 % de la surface bâtie dédiée à l'habitat), pouvant être complétés d'activités économiques ou commerciales, d'équipements et de services ". Le même point 2.2.5 expose qu'il a été prévu un potentiel de consommation de 40 hectares pour la commune de Sète à ce titre, intégralement sous la forme de " renouvellement urbain ", à l'exclusion de toute urbanisation en extension. Enfin, le point 2.2.6 de ce même document mentionne que " les unités de production urbaine à vocation mixte n'ont pas pour objectif d'accueillir la totalité de la production de logements " et qu'" une partie de cette production sera réalisée au sein du tissu urbain des villes et villages ". 4. Il ressort des pièces du dossier que le projet de zone d'aménagement concerté en litige recouvre une surface de 18,2 hectares localisée à l'entrée est de la commune de Sète, au sud du canal de la Peyrade et à la périphérie nord de la zone industrialo-portuaire en cours de requalification. Le document graphique annexé au document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale intègre le périmètre de la zone en cause, pour l'essentiel de sa superficie, au sein d'un " secteur de renouvellement et d'intensification en lien avec l'offre de transports en commun performants " et d'une " centralité urbaine secondaire à créer ". Le même document graphique matérialise en outre au niveau de l'entrée est de la commune, tant au nord qu'au sud du canal de la Peyrade, un ensemble de dix " pixels " correspondant à un potentiel de consommation foncière de 40 hectares sous forme de " renouvellement urbain à vocation mixte ". Il inclut également le périmètre de la zone d'aménagement concerté dans le " secteur à enjeux du cœur de l'agglomération " pour l'implantation d'équipements et services, ainsi que dans la " zone portuaire d'intérêt régional " représentant le niveau le plus élevé de la hiérarchie des polarités économiques instituée par le schéma de cohérence territoriale. 5. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, notamment de la note de présentation de la zone d'aménagement concerté " Entrée Est - Secteur Sud ", que l'opération contestée a pour but la recomposition d'un secteur déjà urbanisé, largement dégradé et partiellement en friche, pour y réaliser près de 1 800 logements totalisant 112 000 m2 de surface de plancher, complétés par des activités économiques et des équipements publics à hauteur de 44 000 m2 de surface de plancher. Eu égard à l'ensemble des éléments exposés aux points précédents, notamment à la localisation de la zone litigieuse au sein d'une " unité de production urbaine " privilégiée pour l'accueil de population et d'activités dans le cadre du " renouvellement urbain ", un tel projet s'inscrit pleinement dans les orientations retenues par le schéma de cohérence territoriale en matière de structuration du développement et de maîtrise de l'urbanisation et apparaît donc de nature à participer à la réalisation des objectifs prévus par les auteurs de ce document. 6. Les requérants soutiennent que l'urbanisation de la zone d'aménagement concerté litigieuse conduirait à un dépassement de l'objectif de 40 hectares de consommation foncière à vocation mixte fixé par le document d'orientation et d'objectifs pour la commune de Sète. Ils invoquent notamment à cet égard le projet de la zone d'aménagement concerté " Entrée Est - Secteur Nord " envisagé sur une surface de 29 hectares sur l'autre rive du canal de la Peyrade, lequel a été intégré par la commune dans le périmètre d'une orientation d'aménagement et de programmation au sein de son plan local d'urbanisme. Il n'est cependant pas contesté que le projet d'aménagement de la zone Nord est nettement moins avancé que celui de la zone Sud, le dossier de réalisation de la première de ces zones n'ayant pas encore été adopté à la date de l'arrêté préfectoral en litige, ni même au demeurant à la date du présent arrêt, si bien que l'urbanisation de cette zone ne pourra se concrétiser qu'au-delà de la période couverte par le schéma de cohérence territoriale. De plus et en tout état de cause, le total des surfaces des deux zones d'aménagement concerté s'élève à 47,2 hectares et n'excède donc pas significativement l'enveloppe de 40 hectares prévue par le schéma. Si les appelants invoquent également sur ce point plusieurs opérations de constructions de logements récemment réalisées au sein du tissu urbain de la commune, il résulte des termes mêmes des dispositions mentionnées au point 3 du présent arrêt que de telles opérations n'ont pas vocation à être comptabilisées pour apprécier la situation de l'urbanisation au regard de l'enveloppe sus-évoquée. Enfin et en toute hypothèse, les requérants n'établissent ni même d'ailleurs n'allèguent que le cumul des opérations réalisées ou programmées sur la période couverte par le schéma conduirait à dépasser de manière importante les objectifs d'accueil de population ou de production de logements retenus pour la commune de Sète au point de compromettre les équilibres recherchés par les auteurs du document. 7. Eu égard à l'ensemble de ce qui précède, M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que l'opération déclarée d'utilité publique par l'arrêté en litige serait incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale applicable. En ce qui concerne la compatibilité du projet de zone d'aménagement concerté avec le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de Sète : 8. Selon l'article L. 642-1 du code du patrimoine dans sa version applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine : " Une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine peut être créée à l'initiative de la ou des communes ou d'un établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est compétent en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme, sur un ou des territoires présentant un intérêt culturel, architectural, urbain, paysager, historique ou archéologique. / Elle a pour objet de promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans le respect du développement durable. / L'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine a le caractère de servitude d'utilité publique. ". L'article L. 151-43 du code de l'urbanisme mentionne que : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat. ". L'article R. 151-51 du même code précise que : " Les annexes au plan local d'urbanisme comprennent (...) les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol appartenant aux catégories figurant sur la liste annexée au présent livre (...) ". Figurent notamment au nombre de ces servitudes d'utilité publique, selon l'annexe au livre Ier dudit code, les " règlements des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (...) ". 9. Le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de Sète, issu de la révision du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager intervenue le 26 juillet 2017, classe le périmètre de la zone d'aménagement concerté " Entrée Est - Secteur Sud " en secteur 2 décrit comme " le secteur du port, des canaux et des bassins " ou " la ville en "projets" " et, plus particulièrement, en sous-secteur 2b " autour des entrées de ville, de ses activités commerciales, du canal de la Peyrade, de la perspective vers le Mont-Saint-Clair, des édifices remarquables de l'ensemble Dubonnet sur la rive droite et des entrepôts avec la réorganisation à venir des espaces portuaires sur la rive gauche ". Le préambule du règlement applicable au secteur 2 énonce que : " Les objectifs pour l'ensemble du secteur 2 sont d'assurer l'interface et le dialogue avec la ville patrimoniale, en s'appuyant (...) sur la présence d'édifices remarquables à conserver, de prolonger les qualités urbaines et paysagères de la ville patrimoniale dans la ville en "projets" et d'y favoriser les spécificités de Sète. En termes de paysage urbain perceptible depuis le Mont-Saint-Clair, la valeur d'ensemble du secteur s'appuie sur des matériaux, des aspects et des couleurs communes. (...) ". 10. L'article 2.1.4 du même règlement s'intitule " Favoriser un dialogue entre ville ancienne et ville en "projets" " et comporte une " règle-cadre " numérotée 2.1.4.1.c selon laquelle : " La nature du dialogue s'apprécie selon l'application des orientations suivantes : / (...) / l'existence d'un travail sur le velum urbain pour assurer une continuité avec la ville constituée ancienne, ses édifices remarquables et le paysage du Mont-Saint-Clair ; / (...) ". La section 2.3 de ce règlement, propre au sous-secteur 2b, vise à " Valoriser une entrée de ville sur le canal de la Peyrade en articulant la perspective vers le Mont-Saint-Clair et le dialogue entre les deux rives ". Le règlement présente comme suit les objectifs retenus pour ce sous-secteur : " Le canal de la Peyrade, ses quais (des Moulins et Gilbert Martelli), ses chais et entrepôts remarquables forment un paysage d'exception. Cet aspect est renforcé par l'effet perspectif vers le Mont-Saint-Clair en venant de l'est. L'objectif dans le cadre de l'AVAP est de prolonger la valeur patrimoniale, urbaine et paysagère du canal de la Peyrade et de ses quais en conservant un rapport perspectif fort vers le Mont-Saint-Clair et la dominance en rive droite des chais Dubonnet. Cela est possible en s'appuyant sur la valeur des édifices identifiés, par des alignements, des gabarits, des rythmes urbains, des fronts bâtis, un traitement des quais respectueux d'un dialogue d'ensemble ". L'article 2.3.1 du même règlement s'intitule " Etablir une valeur d'ensemble, valoriser un effet perspectif : volumétrie, gabarit, implantation ". La " règle stricte " 2.3.1.1.s dispose que : " La hauteur des immeubles est limitée dans l'emprise du périmètre de protection modifiée pour rester inférieure à la hauteur du lanterneau du chai Dubonnet " et la " règle stricte " 2.3.1.2.s prévoit que : " La volumétrie des édifices reste simple sur le principe d'un toit en bâtière ou en terrasse ". Enfin, aux termes de la " règle-cadre " 2.3.1.6.c : " L'évaluation du projet porte sur l'intégration des immeubles de tous types par la modulation des règles strictes ci-dessus, par : / le choix des volumétries et des hauteurs en cohérence avec la valeur de l'ensemble des façades donnant sur le canal (...) ; / la valeur de rythme et d'alignement ; / la mise en œuvre de volumes dont la largeur est perpendiculaire au canal ; / la valeur des fronts bâtis sur le quai du canal et sur l'avenue du Maréchal Juin ; / la présence de toitures végétalisées ; / - le dialogue avec les édifices existants. / (...) ". 11. Les requérants soutiennent que les perspectives sur et depuis le Mont-Saint-Clair seront altérées par la possibilité de construire des immeubles collectifs de hauteur importante prévue au sein de la zone d'aménagement concerté " Entrée Est - Secteur Sud ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'emprise de la zone en litige se situe hors du périmètre de protection modifié des anciens entrepôts " Dubonnet ", partiellement inscrits à l'inventaire des monuments historiques, si bien que l'aménagement de la zone n'est pas soumis à la limite de hauteur prescrite par la " règle stricte " 2.3.1.1.s du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. La commune de Sète et la société d'équipement du littoral de Thau font par ailleurs valoir que le projet déclaré d'utilité publique prévoit l'aménagement d'un " mail végétalisé " sur le boulevard Gilbert Martelli longeant le canal de la Peyrade ainsi que l'implantation des immeubles en net recul par rapport à ce boulevard en vue de préserver les perspectives sur et depuis le Mont-Saint-Clair. Les seules considérations générales développées par les appelants ne sont dès lors pas de nature à caractériser une incompatibilité du projet avec les énonciations précitées du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine s'agissant de la volumétrie et du gabarit des immeubles. L'étude d'impact indique au surplus que les préconisations de l'architecte des bâtiments de France ont été prises en compte lors de l'élaboration du projet et ledit architecte a d'ailleurs émis un accord sur des demandes de permis de construire portant sur des ensembles collectifs au sein de la zone. Dans ces conditions, l'opération déclarée d'utilité publique n'est, en tout état de cause, pas incompatible avec le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de la commune. 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance, que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 18 janvier 2021. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sète et de la société d'équipement du littoral de Thau, lesquelles n'ont pas la qualité de parties perdantes dans la présente instance, une somme quelconque à verser à M. et Mme A... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des appelants une somme globale de 1 500 euros à verser à ladite commune et à ladite société à ce titre. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront une somme globale de 1 500 euros à la commune de Sète et à la société d'équipement du littoral de Thau sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à Mme B... A..., au ministre de l'intérieur, à la commune de Sète et à la société anonyme d'équipement du littoral de Thau. Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Teulière, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024. Le rapporteur, F. JazeronLe président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 23TL00379