CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 21/03/2024, 22TL20802, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-03-21
Numéro : 22TL20802
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SCP BOIVIN & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée GC Conseil a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du préfet du Gard du 3 décembre 2019 portant changement de procédure sur sa demande d'enregistrement concernant une installation de stockage de déchets inertes sur le territoire de la commune d'Anduze. Par un jugement n° 2000362 du 25 janvier 2022, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 mars 2022 et le 11 septembre 2023, la société GC Conseil, représentée par la SCP d'avocats Boivin et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du 3 décembre 2019 du préfet du Gard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de la procédure contradictoire préalable prévue par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; - le basculement de la procédure d'enregistrement en procédure d'autorisation n'est pas justifié au regard des critères prévus par les dispositions de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement dès lors que les motifs fondant l'arrêté attaqué sont entachés d'erreur d'appréciation sur la sensibilité des milieux naturels et sur le risque d'atteinte à la ressource en eau ; - au titre de l'effet dévolutif, il conviendra de confirmer la juste appréciation qui a été faite par le tribunal administratif sur les motifs tirés de l'incompatibilité du projet avec le plan local d'urbanisme de la commune d'Anduze, l'opposition de la population au projet, et la durée de la demande d'enregistrement. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 août 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens en appel soulevés par les requérants ne sont pas fondés et s'en remet pour le surplus aux écritures du préfet devant les premiers juges. La clôture d'instruction a été reportée et fixée en dernier lieu au 11 septembre 2023 par une ordonnance du 24 août 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2014-1501 du 12 décembre 2014 ; - le décret n° 2018-458 du 6 juin 2018 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, - et les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 14 janvier 2014, pris sur le fondement de l'article L. 541-30-1 du code de l'environnement, le préfet du Gard a autorisé la société GC Conseil à exploiter une installation de stockage de déchets inertes au lieu-dit Pouillan et Gaujac, sur le territoire de la commune d'Anduze, pour une durée de 45 ans, à raison d'un stockage annuel moyen d'environ 42 000 tonnes. Ce projet a fait l'objet le 21 janvier 2014 d'une décision de non-opposition du préfet du Gard au titre de la loi sur l'eau. Toutefois, le décret susvisé du 12 décembre 2014 modifiant la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement a intégré au 1er janvier 2015 dans cette nomenclature, sous la rubrique 2760-3, les installations de stockage de déchets inertes, celles-ci étant depuis soumises à enregistrement par application du décret susvisé du 6 juin 2018. A la demande du préfet du Gard, qui a estimé qu'elle ne pouvait pas bénéficier du régime d'antériorité, la société GC Conseil a formé le 4 juillet 2019 une demande d'enregistrement. Par un arrêté du 3 décembre 2019, le préfet du Gard a décidé de soumettre sa demande au régime de l'autorisation. La société GC Conseil relève appel du jugement susvisé par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du préfet du Gard du 3 décembre 2019 portant changement de procédure sur sa demande d'enregistrement concernant une installation de stockage de déchets inertes à Anduze. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". En application de l'article L. 121-2 de ce code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière (...) ". Aux termes de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement : " Le préfet peut décider que la demande d'enregistrement sera instruite selon les règles de procédure prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier pour les autorisations environnementales : / 1° Si, au regard de la localisation du projet, en prenant en compte les critères mentionnés à l'annexe III de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, la sensibilité environnementale du projet le justifie ; / 2° Ou si le cumul des incidences du projet avec celles d'autres projets d'installations, ouvrages ou travaux situés dans cette zone le justifie ; / 3° Ou si l'aménagement des prescriptions générales applicables à l'installation, sollicité par l'exploitant, le justifie ; / Dans les cas mentionnées au 1° et au 2°, le projet est soumis à évaluation environnementale. Dans les cas mentionnés au 3° et ne relevant pas du 1° ou du 2°, le projet n'est pas soumis à évaluation environnementale. / Le préfet notifie sa décision motivée au demandeur, en l'invitant à déposer le dossier correspondant. Sa décision est rendue publique. ". 3. Il résulte de l'instruction que le préfet du Gard a décidé que la demande présentée par la société GC Conseil serait instruite selon les règles de procédure prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l'environnement, relatif à l'autorisation environnementale à laquelle sont soumises certaines demandes d'enregistrement en vertu de l'article L. 512-7-2 du même code, au terme duquel l'autorité préfectorale notifie sa décision motivée au demandeur en l'invitant à déposer le dossier correspondant. 4. Il est constant que l'arrêté attaqué est intervenu dans le cadre de l'instruction d'une demande présentée par la société pétitionnaire, de sorte que cette dernière ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société appelante, cette décision sur les modalités d'instruction de la demande ainsi présentée, prise en application de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement, n'a pas une incidence directe sur le devenir du projet et ne constitue pas une décision de refus d'enregistrement ou une décision imposant des prescriptions complémentaires qui aurait dû être motivée au sens des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Enfin, ni les dispositions précitées de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement, ni aucun autre texte ou principe n'exigent que la décision par laquelle le préfet décide d'instruire une demande d'enregistrement selon les règles de procédure applicables à l'autorisation environnementale soit soumise au respect d'une procédure contradictoire préalablement à son édiction avec l'exploitant pétitionnaire. Le moyen tiré de l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire doit, par suite, être écarté. 5. En application du premier alinéa de l'article L. 511-2 du code de l'environnement, la soumission des installations classées pour la protection de l'environnement à l'un des régimes d'autorisation, d'enregistrement ou de déclaration résulte de leur inscription, suivant la gravité des dangers et des inconvénients que peut présenter leur exploitation pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, dans les rubriques correspondantes d'une nomenclature. La répartition entre ces différents régimes est opérée, en référence à la nomenclature, en fonction de seuils et de critères, prenant en compte notamment les caractéristiques de ces installations et leur impact potentiel sur l'environnement. Ainsi, en vertu du premier alinéa de l'article L. 512-1 du même code, " Sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 " tandis que l'article L. 512-7 du même code permet de soumettre " à autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement, les installations qui présentent des dangers ou inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées ". Le deuxième alinéa de l'article L. 512-7 précise que : " Les activités pouvant, à ce titre, relever du régime d'enregistrement concernent les secteurs ou technologies dont les enjeux environnementaux et les risques sont bien connus, lorsque les installations ne sont soumises ni à la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles au titre de son annexe I, ni à une obligation d'évaluation environnementale systématique au titre de l'annexe I de la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ". 6. Aux termes du point 2, relatif à la localisation des projets, de l'annexe III de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 modifiée : " La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte : / a) l'utilisation existante et approuvée des terres; / b) la richesse relative, la disponibilité, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone (y compris le sol, les terres, l'eau et la biodiversité) et de son sous-sol; / c) la capacité de charge de l'environnement naturel, en accordant une attention particulière aux zones suivantes : / i) zones humides, rives, estuaires ; / ii) zones côtières et environnement marin ; / iii) zones de montagnes et de forêts ; / iv) réserves et parcs naturels ; / v) zones répertoriées ou protégées par la législation nationale; zones Natura 2000 désignées par les Etats membres en vertu des directives 92/43/CEE et 2009/147/CE ; / vi) zones ne respectant pas ou considérées comme ne respectant pas les normes de qualité environnementale fixées par la législation de l'Union et pertinentes pour le projet ; / vii) zones à forte densité de population ; / viii) paysages et sites importants du point de vue historique, culturel ou archéologique ". 7. Il résulte des dispositions de l'article L. 512-7-2 précitées du code de l'environnement que le préfet peut décider que la demande sera instruite selon les règles de procédure prévues par le chapitre unique du titre VIII du livre Ier pour les autorisations environnementales, c'est-à-dire selon le régime de l'autorisation, au vu de trois séries de considérations tenant à la sensibilité environnementale du milieu, au cumul des incidences du projet avec celles d'autres projets d'installations, ouvrages ou travaux et à la nécessité, à la demande de l'exploitant, d'aménager les prescriptions générales applicables à l'installation. Ces critères, qui résultent notamment de l'annexe III de la directive 2011/92 UE du 13 décembre 2011, doivent s'apprécier en particulier au regard de la qualité et de la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone concernée, indépendamment des mesures prises par le pétitionnaire pour limiter l'impact de son projet sur l'environnement. 8. D'une part, le projet en litige se situe sur le site d'une ancienne carrière d'extraction de calcaire, dont l'exploitation a cessé dans les années 1990. Il résulte de l'instruction que l'emprise de ce projet, localisée dans l'aire d'adhésion du parc national des Cévennes et dans la zone de transition de la réserve de biosphère des Cévennes, est en bordure de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type 1 de la Corniche de Peyremale et écaille du Mas Pestet, à 300 mètres de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type 2 de la vallée moyenne des Gardons et à moins de 500 mètres de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type 1 Lacan et Grand Bosc. Il résulte également de l'instruction, en particulier de l'expertise " Habitats, Faune, Flore " du projet réalisé en 2013, que le site se situe à moins de 100 mètres de l'espace naturel sensible Gardon inférieur d'Anduze, qui concerne le Gardon d'Anduze ainsi que ses abords larges dont la ripisylve. Cette étude conclut, quant à l'intérêt écologique du secteur, que le projet se situe au sein d'une entité écologique d'intérêt, à savoir les massifs boisés d'Anduze et les milieux rocheux qui y sont imbriqués dont les falaises d'Anduze et le rocher Saint Julien, dans laquelle de nombreuses espèces d'intérêt sont mentionnées concernant les rapaces, les papillons et les reptiles et pourraient se retrouver sur zone, étant donné que le projet se trouve au sein d'une ancienne carrière apparentée à des falaises, en bordure de formations boisées. Le bilan des enjeux écologiques expose que l'ensemble de la zone d'étude représente un intérêt écologique modéré. En outre, en dépit des limites méthodologiques et de difficulté rencontrées pour l'étude de terrain de chaque groupe d'espèces étudié lors des prospections, dont fait état l'étude elle-même, l'étude relève que la réalisation du projet d'installation de stockage de déchets inertes entraîne forcement une perte directe d'habitat d'espèces d'insectes, de reptiles et d'oiseaux patrimoniaux et que si la réhabilitation proposée au fur et à mesure de l'activité pourrait être favorable, notamment à certains reptiles, voire insectes et oiseaux, il est impossible qu'elle soit suffisante pour le maintien des enjeux locaux. Enfin, l'actualisation du contexte écologique, réalisée par une note du même cabinet d'étude en janvier 2020, confirme que le projet se situe au sein d'une entité écologique d'intérêt, constituée par les massifs boisés d'Anduze et les milieux rocheux qui y sont imbriqués, confirme la présence de nombreuses espèces d'intérêt mentionnées précédemment et fait état trois autres espèces protégées concernées par le projet, la diane, l'orvet fragile et la bergeronnette grise. La circonstance que l'étude écologique, ainsi que son actualisation, prévoient une zone refuge de compensation au nord du projet pour les populations locales des espèces concernées, qui au demeurant ne constitue pas des mesures d'évitement et de réduction des impacts, est sans incidence sur l'appréciation de la sensibilité environnementale du milieu. 9. D'autre part, il résulte de l'instruction que le projet en litige se situe en périmètre du projet de captage d'alimentation en eau potable de la Madeleine, particulièrement sensible au risque d'infiltration karstique. Un premier hydrogéologue agréé a émis le 9 janvier 2014 un avis favorable au projet, sous réserve de l'exécution des travaux préconisés pour la gestion et l'évacuation des eaux superficielles afin d'éviter une contamination ou une pollution accidentelle de l'aquifère karstique, de la nappe alluviale et des eaux de surface. Dans son avis en date du 12 octobre 2019, l'agence régionale de santé Occitanie a souhaité que le dossier de la société pétitionnaire soit complété par l'avis d'un hydrogéologue agréé sur la vulnérabilité du site au droit des bassins de rétention, liée à la détection d'une cavité et de failles potentiellement en contact avec le karst sous-jacent et, le cas échéant, par un avis sur les mesures à prendre pour garantir l'absence de rejets à ce niveau. A la suite de cet avis, postérieurement à l'édiction de l'arrêté en litige, un hydrogéologue agréé, mandaté par la société CG Conseil, a constaté dans son rapport du 3 février 2020 la réalisation effective par la pétitionnaire des travaux préalables prescrits par l'avis de 2014 pour la mise en service de l'installation et la reconduction et le renforcement des prescriptions liées à l'exploitation du site déjà émises. Dans ce même rapport, cet expert a énuméré dans son chapitre 8 seize mesures sanitaires complémentaires à l'exécution desquelles il a subordonné son avis favorable sous réserve. Par conséquent, et dans ces conditions, l'ampleur des mesures préconisées par les avis successifs des deux hydrogéologues et de l'agence régionale de santé au regard du contexte de l'exploitation, qui s'ajoutent au strict respect des dispositions règlementaires afférentes à ce type d'installation, et les effets possibles de cette installation sur les ressources naturelles de la zone et de son sous-sol, sont de nature à conforter l'existence d'une sensibilité hydrologique du site. Par ailleurs, la société appelante ne peut utilement soutenir que le préfet a la possibilité d'assortir l'enregistrement de prescriptions particulières complétant ou renforçant les prescriptions générales à l'installation, en vue d'assurer la protection de la ressource en eau, pour contester l'appréciation ainsi faite par l'autorité préfectorale sur la sensibilité environnementale du milieu. 10. Ainsi, il résulte de ce qui précède qu'eu égard, d'une part, à l'importance du projet et aux impacts importants qu'il pourrait engendrer et, d'autre part, à sa localisation dans un milieu présentant une sensibilité environnementale notable, la demande présentée par la société GC Conseil devait, en application des dispositions précitées de l'article L. 512-7-2 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation environnementale et ainsi être instruite selon la procédure de l'autorisation environnementale. Par suite, en se fondant sur ces seuls motifs le préfet du Gard a pu légalement soumettre le projet en litige à la procédure d'autorisation environnementale, laquelle prévoit la réalisation par le pétitionnaire d'une étude d'impact et l'organisation d'une enquête publique. 11. Il résulte de ce qui précède que la société appelante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et qui n'a pas la qualité de partie perdante à la présente instance, la somme que la société appelante demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société GC Conseil est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée GC Conseil et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires Copie en sera adressée pour information au préfet du Gard et à la commune d'Anduze. Délibéré après l'audience du 7 mars 2024, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, Mme Lasserre, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2024. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert La greffière, N. Baali La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°22TL20802