Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (ter), 19/06/2008, 07DA01730
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (ter)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-06-19
Numéro : 07DA01730
Président : M. Estève
Rapporteur : M. Albert  Lequien
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP SCHEUBER JEANNIN PETEL

Vu la requête, enregistrée le 16 novembre 2007 par télécopie au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, et confirmée par la production de l'original le 19 novembre 2007, présentée pour M. Daniel X, demeurant ..., par la SCP Scheuber Jeannin Petel ; M. X demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 0403579 du 12 octobre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lille a, d'une part, rejeté sa demande tendant : 1) à l'annulation de la décision du 7 janvier 2004 du directeur régional de Lille de Voies Navigables de France refusant de lui octroyer une aide de modernisation en matière de transport fluvial ; 2) à la condamnation de Voies Navigables de France à lui verser une somme de 14 815,39 euros correspondant à l'aide qu'il aurait dû percevoir, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 octobre 2003 ; 3) à la condamnation de Voies Navigables de France à lui verser une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, d'autre part, l'a condamné à verser une somme de 1 000 euros à Voies navigables de France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de faire droit à sa demande présentée en première instance ; 3°) de condamner Voies Navigables de France à lui payer la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que l'établissement public « Voies Navigables de France » (VNF) fait valoir de façon erronée que l'aide dont il est fondé à bénéficier constituerait une subvention, laquelle serait toujours susceptible de retrait discrétionnaire et ne ferait pas naître de droits ; que le refus de l'aide est illégal dès lors qu'il a respecté les dispositions de la délibération du 3 octobre 2001 du conseil d'administration de VNF portant adaptation du plan d'aides aux transporteurs par voies navigables ; que la délibération du 26 mars 2003 du conseil d'administration de VNF qui exclut du bénéfice des aides les transporteurs de marchandises en infraction vis-à-vis de la réglementation aux péages de navigation des marchandises est illégale dès lors qu'elle a été édictée sans base légale ; que la décision de refus de l'aide du 7 janvier 2004 est entachée d'erreur de droit ; qu'elle est également entachée de détournement de procédure dès lors que VNF dispose du pouvoir de punir d'amende ceux qui contreviennent à l'obligation d'établir des déclarations de chargement en faisant dresser des procès-verbaux ; qu'il a toujours été à jour tant du paiement des péages VNF que de celui de la taxe CNBA et satisfait à toutes les conditions pour obtenir l'aide qu'il sollicitait ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 janvier 2008, présenté pour l'Etablissement public Voies Navigables de France (VNF), par Me Gros, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de M. X à lui payer la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que l'aide à l'adaptation technique des bateaux, qui est une subvention, a été déterminée de manière contractuelle et résulte des conditions définies par les cocontractants ; que l'application des dispositions communautaires se fait par acte juridique individualisé, en l'occurrence un contrat ; que les conditions à l'octroi des aides, dont fait partie le paiement des péages, sont définies par la délibération du conseil d'administration de VNF en date du 3 octobre 2001 ; que le défaut de déclaration de chargement interdit à VNF le contrôle des chargements, l'établissement des droits de péages et autres taxes ; que le requérant n'a pas réglé à plusieurs reprises les péages qu'il devait ; que le requérant n'ayant pas rempli ses obligations en matière de déclarations, VNF pouvait, sur la base de ces circonstances nouvelles, abroger pour l'avenir le paiement de subventions ; que la décision contestée ne constitue pas une sanction mais le refus d'une aide ; que le remboursement d'une aide peut toujours être exigé, même en l'absence de texte, lorsque les conditions d'octroi ne sont pas remplies ; que la décision attaquée est donc légale ; que le moyen tiré du détournement de pouvoir invoqué pour la première fois en appel est irrecevable et manque en fait ; Vu l'ordonnance en date du 20 février 2008 portant clôture d'instruction au 20 mars 2008 ; Vu le mémoire, enregistré le 21 février 2008 par télécopie et confirmé par la production de l'original le 25 février 2008, présenté pour M. X, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et soutient, en outre, qu'il n'existe aucun document de nature contractuel constatant un accord entre des volontés distinctes qui serait relatif à cette « subvention » ; que l'aide dont il réclame l'octroi est accordée par le biais d'un acte unilatéral de l'administration ; qu'il s'agit d'une aide de l'Etat soumis au contrôle de la Commission européenne ; que les seules sanctions susceptibles d'être appliquées à un marinier par suite de l'absence de dépôt de déclaration de chargement sont des amendes pour contraventions et VNF, qui a décidé qu'il serait puni d'une sanction qui n'est pas prévue par les textes auxquels il se réfère, a agi en violation directe de la loi ; que le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est pas nouveau en appel puisqu'il a été soulevé devant le tribunal administratif dans son mémoire en réplique n° 3 ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 11 mars 2008, présenté pour l'Etablissement public Voies Navigables de France (VNF), qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes motifs et soutient en outre que, contrairement à ce que prétend M. X, il a bien été en défaut de paiement de péages ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CE) n° 718/1999 du Conseil, du 29 mars 1999, relatif à une politique de capacité des flottes communautaires dans la navigation intérieure en vue de promouvoir le transport par voie navigable ; Vu le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; Vu le décret n° 91-797 du 20 août 1991 modifié relatif aux recettes instituées au profit de Voies Navigables de France par l'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 juin 2008 à laquelle siégeaient M. Marc Estève, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et M. Albert Lequien, premier conseiller : - le rapport de M. Albert Lequien, premier conseiller ; - les observations de Me Hicter pour Voies Navigables de France ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que M. X, artisan batelier, a réalisé des travaux de renforcement de la structure de sa péniche dénommée « Dajo » à la fin de l'année 2002 et a sollicité en octobre 2003 le bénéfice de l'aide à l'adaptation technique des bateaux, mise en place dans le cadre d'un programme de modernisation en matière de transport fluvial, associant notamment l'Etat et Voies Navigables de France ; que cette aide lui a été refusée par un courrier du 13 octobre 2003 de l'agence Saint Mammes de Voies Navigables de France ; que M. X a adressé un recours gracieux le 25 novembre 2003 à la direction régionale de Lille de Voies Navigables de France qui a été rejeté par la décision contestée du 7 janvier 2004, laquelle refuse la demande de l'intéressé et l'exclut du bénéfice des aides aux transporteurs pour une durée d'un an à compter du 13 octobre 2003, au motif que celui-ci n'avait pas rempli ses obligations de déclarations de chargement ; que M. X relève appel du jugement du 12 octobre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du 7 janvier 2004 du directeur régional de Lille de Voies Navigables de France refusant de lui octroyer une aide de modernisation en matière de transport fluvial, d'autre part, à la condamnation de Voies Navigables de France à lui verser une somme de 14 815,39 euros correspondant à l'aide qu'il aurait dû percevoir, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 octobre 2003 ; Sur la légalité de la décision attaquée du 7 janvier 2004 : Sur le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du conseil d'administration de Voies Navigables de France du 26 mars 2003 et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens : Considérant qu'aux termes de l'article 3 du règlement susvisé n° 718/1999 du Conseil du 29 mars 1999 : « 1. Chaque Etat membre (...) crée, dans le cadre de sa législation nationale et avec ses moyens administratifs propres, un fonds de la navigation intérieure (...) 2. La gestion de chaque fonds est assurée par les autorités compétentes de l'Etat membre concerné. Celui-ci associe à cette gestion ses organisations nationales représentatives de la navigation intérieure. » ; et qu'aux termes de l'article 8 de ce même règlement : « (...) tout Etat membre peut prendre des mesures visant notamment à : / - encourager l'adaptation technique des bateaux en vue d'améliorer les conditions de travail ainsi que les exigences techniques de sécurité (...) » ; qu'aux termes de l'article 212 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure dans sa rédaction issue de l'article 24 de la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports : « Voies Navigables de France est chargé de la gestion du fonds de la navigation intérieure prévu au 1 de l'article 3 du règlement (CE) n° 718/1999 du Conseil, du 29 mars 1999, relatif à une politique de capacité des flottes communautaires dans la navigation intérieure en vue de promouvoir le transport par voie navigable. » ; que, par une délibération en date du 3 octobre 2001 portant adaptation du plan d'aides aux transporteurs par voies navigables 2001 - 2002 - 2003 prise pour la mise en oeuvre des dispositions précitées, le conseil d'administration de Voies Navigables de France a décidé que les aides aux adaptations techniques des bateaux seraient attribuées dans les conditions fixées dans une annexe 1 à ladite délibération ; que cette annexe a été complétée par une délibération en date du 26 mars 2003 du conseil d'administration de Voies Navigables de France aux termes de laquelle : « Les transporteurs de marchandises en infraction (absence ou fausse déclaration) vis-à-vis de la réglementation au péage de navigation de marchandises sont exclus, pour une durée d'un an (trois ans en cas de récidive) (...) du bénéfice des aides allouées par Voies Navigables de France dans le cadre des plans d'aides à la modernisation du transport fluvial. » ; Considérant, en premier lieu, qu'un batelier pétitionnaire de l'aide à l'adaptation technique des bateaux ne passe aucun contrat - fût-il implicite - avec l'établissement public VNF, mais se borne à se prévaloir d'un droit qui lui est ouvert par les délibérations du conseil d'administration de cet établissement public, qui a reçu délégation de l'Etat pour gérer le fonds de navigation intérieure, et qui a donc qualité, dans la limite de la délégation dont il bénéficie, pour déterminer les conditions d'octroi desdites aides ; que l'établissement public VNF ne peut donc soutenir que les manquements de M. X à ses obligations déclaratives - dont certains sont d'ailleurs antérieurs à la délibération du 26 mars 2003 - justifient l'exception d'inexécution dont découlerait la décision attaquée ; Considérant, en second lieu, que lorsqu'il est compétent pour fixer les règles d'éligibilité à une aide, le pouvoir réglementaire, ou le bénéficiaire d'une délégation de ce dernier, l'est également pour prévoir des sanctions administratives qui, par leur objet ou leur nature sont en rapport avec cette réglementation ; que l'établissement public VNF avait donc qualité pour réglementer et moduler l'aide en cause suivant des critères et conditions tenant notamment à la nature des travaux entrepris, à l'âge et à la formation du batelier, ainsi qu'à l'engagement de ce dernier à exploiter le bateau rénové durant un certain laps de temps ; que, cependant, la délibération du 26 mars 2003 exclut du bénéfice de l'aide les transporteurs de marchandises « en infraction vis-à-vis de la réglementation relative au péage de navigation » et institue une peine à temps d'exclusion d'un an de l'aide, portée à trois ans en cas de « récidive » ; que cette délibération institue donc une sanction administrative ayant pour objet le respect de la réglementation du péage de la navigation intérieure, matière relevant du pouvoir réglementaire, sauf délégation de l'établissement public VNF en matière de tarifs et de perception résultant du décret 91-797 du 20 août 1991, mais étrangère à la réglementation de l'aide à la modernisation, dont l'objet est le soutien de la batellerie française dans son effort d'adapter la flotte fluviale aux exigences du marché, et de faciliter le départ à la retraite des artisans ; que M. X est donc fondé à soutenir, par voie d'exception, que l'établissement public VNF n'avait aucune compétence pour instituer cette sanction et que c'est donc à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision du 7 janvier 2004 du directeur régional de l'établissement public VNF refusant de lui allouer une aide de modernisation en matière de transport fluvial ; qu'il y a donc lieu d'annuler le jugement attaqué, ainsi que la décision susmentionnée ; Sur les conclusions de M. X tendant à la condamnation de VNF à lui verser une somme de 14 815,39 euros, assortie des intérêts au taux légal : Considérant qu'en raison de l'illégalité de la décision de VNF refusant à M. X de lui allouer une aide de modernisation en matière de transport fluvial, il y a lieu de condamner l'établissement public VNF, qui n'invoque aucun autre motif de nature à faire obstacle à son octroi, à verser à M. X la somme de 14 815,39 euros correspondant à l'aide qu'il était en droit de percevoir ; que M. X a droit aux intérêts de la somme de 14 815,39 euros à compter du 14 juin 2004, date d'enregistrement de sa demande devant le Tribunal administratif de Lille ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. X qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande l'établissement VNF au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, au titre de ces mêmes dispositions, de condamner l'établissement VNF à payer à M. X une somme de 1 500 euros ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 12 octobre 2007 du Tribunal administratif de Lille est annulé. Article 2 : La décision du 7 janvier 2004 du directeur régional de Lille de l'établissement public Voies navigables de France est annulée. Article 3 : L'établissement public Voies navigables de France est condamné à verser à M. X la somme de 14 815,39 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 juin 2004. Article 4 : L'établissement public Voies navigables de France versera à M. X une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions de l'établissement public Voies navigables de France présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de M. CLAYES est rejeté. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. Daniel X, à l'établissement public Voies navigables de France et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Copie sera transmise au préfet du Nord. 2 N°07DA01730