Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 18/12/2017, 16NT03793, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-18
Numéro : 16NT03793
Président : M. LENOIR
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SCP LESAGE ORAIN VARIN CAMUS ALEO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B...D..., M. A...D..., M. F...E...et la SARL Côte d'Amour ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Damgan a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1401658 du 30 septembre 2016, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette délibération en tant, d'une part, qu'elle a prévu la création d'un emplacement réservé n° 5 destiné à créer un accès entre les parcelles cadastrées section AP n° 28 et n° 29 et, d'autre part, qu'elle classe en zonage Uc la parcelle cadastrée section AP n° 26 située rue de Vronsec au lieudit " Kervoyal ", et rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 novembre 2016 et 11 septembre 2017, Mme B...D..., M. A...D..., M. F... E...et la SAS Côte d'Amour venant aux droits de la SARL Côte d'Amour, représentés par MeG..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 30 septembre 2016 en tant qu'il a annulé le classement de la parcelle AP 26 et rejeté le surplus de leur demande ; 2°) d'annuler en totalité la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme de Damgan du 28 janvier 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Damgan le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - sur la régularité du jugement attaqué : . la minute du jugement n'est pas signée, en méconnaissance de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; . le tribunal administratif a omis de se prononcer sur plusieurs de leurs moyens, notamment en ce qui concerne les conséquences attachées aux réserves de la commission d'enquête et le fait que le projet a été modifié après enquête publique dans des conditions portant atteinte à son économie générale ; . le tribunal a statué ultra petita en annulant le classement en zone U de la parcelle AP 26 alors que leurs conclusions ne tendaient pas à la remise en cause du classement en zone U mais uniquement à celle du classement en secteur Uc au sein de la zone U ; le tribunal s'est substitué à l'administration en retenant un moyen non discuté par les parties ; - sur le bien-fondé du jugement attaqué, la délibération a méconnu l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales relatif au droit à l'information des élus, ainsi que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, car le conseil municipal n'a lui-même délibéré de manière suffisamment précise sur les objectifs du futur plan local d'urbanisme ; - la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées, en méconnaissance de l'article L. 123-6 ; - les réserves du commissaire-enquêteur n'ont pas été prises en compte ; - les modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique révèlent une remise en cause du parti d'aménagement ; certaines de ces modifications ne procèdent pas de l'enquête publique dans la mesure où elles ne tiennent compte ni des observations du public ni des avis des personnes publiques associées ; - sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation : . le classement des parcelles AP 27, 28, 29 en zone Nb ; ce classement est incohérent tant au regard du parti d'urbanisme retenu par la commune que des caractéristiques des parcelles ; . le classement des parcelles AP 24 et 25 en zone 1AUc ; . le classement de la parcelle AP 26 en zone Uc. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 septembre 2017, la commune de Damgan, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, en cas d'irrégularité, à ce que la cour décide d'un sursis à statuer en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et en tout état de cause à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les conclusions de la requête tendant à la réformation du jugement en tant qu'il a annulé le classement en zone Uc de la parcelle AP n° 26 sont irrecevables, dès lors que l'annulation totale du plan local d'urbanisme était sollicitée ; - le tribunal administratif n'a pas statué ultra petita ; - les moyens développés au soutien des autres conclusions de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeH..., substituant MeG..., représentant les requérants, et celles de MeC..., représentant la commune de Damgan. 1. Considérant que Mme B...D..., M. A...D..., M. F...E...et la SARL Côte d'Amour ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 28 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de Damgan a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que par jugement du 30 septembre 2016 le tribunal a annulé cette délibération en tant d'une part, qu'elle a prévu la création d'un emplacement réservé n° 5 et d'autre part, qu'elle classe dans un zonage Uc la parcelle cadastrée section AP n° 26 située rue de Vronsec au lieudit " Kervoyal " à Damgan, rejetant le surplus des conclusions de la demande ; que Mme B...D...et les autres demandeurs de première instance relèvent appel de ce jugement en tant, d'une part, que le tribunal administratif a annulé le classement de la parcelle AP n° 26 en zone Uc et d'autre part, qu'il a rejeté, à l'exception de l'annulation de l'emplacement réservé n° 5, le surplus de leurs conclusions ; Sur la recevabilité des conclusions d'appel : 2. Considérant que les requérants contestent l'annulation, par le jugement attaqué, du classement de la parcelle cadastrée section AP n° 26 en zone Uc, en soutenant que le tribunal a statué " ultra petita ", dès lors qu'ils soutenaient seulement devant lui que la commune de Damgan avait commis une erreur manifeste d'appréciation en classant cette parcelle dans une sous-zone Uc, sans pour autant contester son appartenance à une zone urbaine ; que le juge administratif n'exerçant pas de contrôle d'opportunité sur le classement résultant d'un plan local d'urbanisme, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges se seraient mépris sur la portée de leurs écritures en s'estimant saisis d'autres conclusions que celles tendant, en ce qui concerne la parcelle AP n° 26, à l'annulation de son classement dans la zone urbaine Uc, alors surtout que le règlement du plan local d'urbanisme en litige distingue " des zones urbaines " Ua, Ub, Uc, Ui et Ul, mais non pas une zone U dont les parcelles ne relèveraient pas de l'un de ces secteurs ; que par suite, l'intérêt à faire appel d'un jugement s'appréciant seulement par rapport à son dispositif et non par rapport à ses motifs, Mme D...et les autres requérants ne sont pas recevables à contester les dispositions de l'article 1er du jugement attaqué qui, annulant le classement de cette parcelle, faisaient droit sur ce point à leurs conclusions ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative auraient été méconnues ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des points 17 à 20 du jugement attaqué que les premiers juges n'ont pas omis de répondre aux moyens de la demande relatifs, d'une part, aux conséquences attachées aux réserves de la commission d'enquête et, d'autre part, à la portée des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique ; 5. Considérant, enfin, qu'il résulte de ce qui a été dit au point 2 que le tribunal administratif, en annulant le classement de la parcelle AP n° 26 résultant du plan en litige, n'a pas statué au-delà des conclusions qui lui étaient soumises ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué, en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de la demande : En ce qui concerne la légalité externe : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal " ; et qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 7. Considérant, d'une part, que dès lors que la commune de Damgan compte moins de 3 500 habitants, les requérants ne sont pas fondés à invoquer la nécessité de transmettre aux membres du conseil municipal une note de synthèse ; 8. Considérant, d'autre part, que les requérants ne démontrent ni même n'allèguent que le projet de plan local d'urbanisme n'aurait pas été mis à la disposition des membres du conseil municipal postérieurement aux modifications apportées au projet au cours d'une réunion de la commission urbanisme tenue le 21 janvier 2014 ; qu'au surplus il résulte des pièces du dossier qu'une réunion préparatoire au conseil municipal du 28 janvier 2014 a permis de donner aux élus les explications utiles à la compréhension du dossier qui leur était soumis ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme D...et les autres requérants ne sont pas fondés, par l'argumentation qu'ils invoquent, à soutenir que les conseillers municipaux auraient été empêchés d'exercer le droit à l'information sur les affaires de la commune qui leur est reconnu par les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 10. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de la combinaison des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme et de celles de l'article L. 300-2 du même code que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; que le moyen de la requête tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme au motif que le conseil municipal n'aurait qu'insuffisamment défini les objectifs de la révision du plan local d'urbanisme de Damgan à l'occasion de la délibération de prescription du 23 septembre 2007 ne peut ainsi qu'être écarté comme inopérant ; 11. Considérant, en troisième lieu, que les requérants n'apportent aucun commencement de preuve à leurs allégations selon lesquelles la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques et organismes associés ; qu'ainsi ils ne sont pas fondés à soutenir que cette formalité de notification prévue par les dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme aurait été omise ; que de même ils n'apportent aucun début de démonstration de ce que les personnes publiques associées mentionnées à l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme n'auraient pas été effectivement consultées au cours de l'élaboration du projet ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. " ; 13. Considérant que ces dispositions n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet ; qu'elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet, y compris lorsqu'il relève de la compétence de l'exécutif de la collectivité, en ayant eu connaissance de leur sens et de leur contenu ; 14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions de la délibération litigieuse, que le conseil municipal a pris connaissance des conclusions des commissaires-enquêteurs ; qu'ainsi, à supposer même que l'ensemble des réserves émises par la commission d'enquête n'aient pas été levées, ce qui serait de nature à faire regarder son avis comme défavorable, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement auraient été méconnues doit être écarté ; 15. Considérant, enfin, que les premiers juges ont écarté à bon droit et par une motivation suffisante, s'agissant des modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'environnement ; qu'il y a lieu d'adopter sur ce point les motifs du jugement attaqué, dès lors que les requérants n'ajoutent en appel ni démonstration ni justifications nouvelles ; En ce qui concerne les classements restant en litige : S'agissant du classement des parcelles AP 27, 28, 29 en zone Nb : 16. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) " ; et qu'aux termes du règlement de la zone Nb du plan local d'urbanisme en litige : " La zone Nb peut recevoir des activités légères de loisirs, de camping et de caravanage. Elle est destinée à des habitations légères de loisirs, des résidences mobiles, des camping-cars, du camping ainsi que les équipements et activités liés à ces structures, excluant tout habitat permanent hormis ceux nécessaires au gardiennage et/ou logement de fonction " ; 17. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles AP n° 27, 28 et 29 forment ensemble une unité foncière d'une grande superficie exploitée par la SAS Côte d'Amour, dont M. et Mme D...sont les gérants, en tant que terrain de camping ; qu'elles jouxtent à l'ouest une vaste étendue correspondant à un étang et ses abords, classée par le plan en litige en zone naturelle NDs, grevée d'un espace boisé classé ; qu'elles se situent à peu de distance du front de mer, dont elles ne sont séparées que par un espace comportant peu de constructions ; que dans ces conditions les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces parcelles, même si elles se trouvent en continuité à l'est et au nord avec une zone plus densément construite, seraient enclavées dans un secteur urbanisé ; que pour les mêmes motifs, Mme D...n'est pas fondée à soutenir que le classement qu'elle conteste serait incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable qui consistent à " limiter la consommation des espaces en privilégiant une urbanisation au sein de secteurs agglomérés ",et à " densifier et développer les pôles de vie que sont le bourg-Kervoyal et Pénerf " ; que la desserte de cette unité foncière par les réseaux ne constitue pas un élément suffisant dès lors qu'aux termes même de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme un classement en zone N peut concerner des secteurs équipés de la commune ; qu'il résulte de ce qui précède qu'en classant en zone Nb le terrain d'implantation de ce camping les auteurs du plan local d'urbanisme, qui n'étaient pas tenus par le classement antérieur de la propriété, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; S'agissant du classement des parcelles AP 24 et 25 en zone 1AUc : 18. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en, vigueur : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation./ Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. " ; et qu'aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de Damgan applicable aux zones 1AU : " Les zones 1 AU correspondent aux secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation.(...) les secteurs 1 AUc affectés à de l'habitat et activités compatibles avec un habitat, avec un type d'urbanisation présentant une densité faible de bordure de mer " ; 19. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AP n° 24 et 25 sont vierges de toute construction ; que si elles se situent en continuité, à l'est, d'un secteur construit, elles jouxtent au nord le camping " Côte d'Amour ", situé en zone Nb par un classement exempt d'erreur manifeste d'appréciation, ainsi qu'il a été dit ci-dessus ; qu'ainsi elles ne constituent nullement un espace interstitiel au milieu d'un environnement densément urbanisé ; qu'enfin ces parcelles, sans qu'ait d'incidence la circonstance qu'elles soient séparées par une rue d'un autre îlot également classé en 1 AUc, font l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation qui prévoit une urbanisation limitée du secteur en question ; qu'au regard des dispositions précitées du code de l'urbanisme et du caractère de la zone, tel qu'il est rappelé par le règlement, le classement en cause n'est ainsi entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté le surplus de leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Damgan, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de M. et MmeD..., de M. E... et de la SAS Côte d'Amour le versement à la commune de Damgan d'une somme de 1 000 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et MmeD..., M. E... et de la SAS Côte d'Amour est rejetée. Article 2 : M. et MmeD..., M. E... et la SAS Côte d'Amour verseront solidairement à la commune de Damgan une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...D..., à M. A...D..., à M. F... E..., à la SAS Côte d'Amour et à la commune de Damgan. Délibéré après l'audience du 1er décembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - M. Mony, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 décembre 2017. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne au ministre de la Cohésion des Territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16NT03793