CAA de LYON, 5ème chambre, 13/02/2020, 19LY00657, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-13
Numéro : 19LY00657
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL ANDREANI - HUMBERT - COLLIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association " En toute franchise département du Rhône " a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision implicite du 14 août 2017 par laquelle le préfet du Rhône a rejeté sa demande tendant à ce que soit constatée une exploitation illégale, par la société Neudis, de surfaces commerciales au sein de l'ensemble commercial E. Leclerc à Genay, et établi un procès-verbal d'infraction, que cette société soit mise en demeure de fermer les surfaces de vente illégalement exploitées puis, dans le cas où cette mise en demeure resterait infructueuse, que soit ordonnée, dans le délai de quinze jours, la fermeture de ces surfaces jusqu'à régularisation effective, sous astreinte journalière de 150 euros par mètre carré exploité irrégulièrement. Par un jugement n° 1706278 du 13 décembre 2018, le tribunal administratif de Lyon, après avoir constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite du préfet du Rhône en tant qu'il a rejeté la demande de l'association " En toute franchise département du Rhône " tendant à ce qu'il soit fait application des dispositions du 1er alinéa de l'article L. 752-23 du code de commerce pour l'exploitation sans autorisation par la société Neudis d'une surface commerciale d'environ 1 000 m², ni sur les conclusions afférentes à fin d'injonction et d'astreinte, a rejeté le surplus des conclusions de l'association. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 18 février 2019, l'association " En toute franchise département du Rhône " représentée par Me C..., avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 décembre 2018 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 14 août 2017 ; 3°) d'enjoindre au préfet du Rhône de mettre en demeure l'exploitant de fermer la surface commerciale de 2 100 m² illégalement exploitée au sein de l'ensemble commercial E. Leclerc de Genay puis, dans le cas où cette mise en demeure resterait infructueuse, de prendre un arrêté ordonnant, dans le délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu'à régularisation effective, sous une astreinte journalière de 150 euros par mètre carré exploité irrégulièrement ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en ne précisant pas pourquoi l'infraction ne serait caractérisée qu'à concurrence de 1 000 m², et non de 2 100 m², le tribunal a entaché son jugement d'irrégularité ; - c'est à tort que la surface commerciale exploitée sans autorisation par la société Neudis a été évaluée à environ 1 000 m². - le refus du préfet ne repose sur aucun motif d'intérêt général. Par des mémoires enregistrés les 11 octobre et 18 décembre 2019, la SAS Neudis, représentée par Me D..., avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'association " En toute franchise département du Rhône ". Elle soutient que : - en relevant qu'il n'apparait pas que la surface de vente exploitée sans autorisation excèderait 1 000 m², le tribunal n'a entaché son jugement d'aucune irrégularité ; - la requérante ne démontre pas l'existence d'autres surfaces de ventes irrégulières que celles constatées par la direction départementale de la protection des populations du Rhône ; - la sanction de fermeture souhaitée par la requérante serait disproportionnée ; - l'administration n'a jamais remis en cause cette situation qu'elle connaissait et l'attitude inverse porterait atteinte à l'espérance légitime de ses dirigeants actuels et méconnaîtrait le principe de sécurité juridique et l'article 1er du protocole additionnel n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme A..., présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me C..., représentant l'association En Toute Franchise Département du Rhône,et de Me E..., représentant la SAS Neudis ; Une note en délibéré présentée pour la SAS Neudis a été enregistrée le 28 janvier 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par un courrier notifié le 14 juin 2017, l'association " En toute franchise département du Rhône " a demandé au préfet du Rhône de faire constater l'exploitation illégale, par la société Neudis, de surfaces commerciales au sein de l'ensemble commercial E. Leclerc à Genay (69730), de faire établir un procès-verbal d'infraction, de mettre en demeure cette société de fermer les surfaces de vente illégalement exploitées puis, dans le cas où cette mise en demeure resterait infructueuse d'ordonner, dans le délai de quinze jours, la fermeture de ces surfaces jusqu'à régularisation effective, sous astreinte journalière de 150 euros par mètre carré exploité irrégulièrement. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le préfet du Rhône sur cette demande. L'association " En toute franchise département du Rhône " relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Lyon, après avoir constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite du préfet du Rhône en tant qu'il a rejeté la demande de l'association tendant à ce qu'il soit fait application des dispositions du 1er alinéa de l'article L. 752-23 du code de commerce pour l'exploitation sans autorisation par la société Neudis d'une surface commerciale d'environ 1 000 m², ni sur les conclusions afférentes à fin d'injonction et d'astreinte, a rejeté le surplus de ses conclusions. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des pièces du dossier que le 9 novembre 2017, la directrice départementale de la protection des populations du Rhône a établi un rapport de constatation d'exploitation illicite d'une surface de vente sur le fondement de l'article L. 752-23 du code de commerce, concluant que la société Neudis exploitait effectivement environ 1 000 m² sans autorisation. Il est constant que ce rapport est intervenu après l'enregistrement de la demande de la requérante au greffe du tribunal, le 18 août 2017. Par suite, l'association " En toute franchise département du Rhône " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite du préfet du Rhône en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à ce qu'il soit fait application des dispositions du 1er alinéa de l'article L. 752-23 du code de commerce pour l'exploitation sans autorisation par la société Neudis d'une surface commerciale d'environ 1 000 m², ni sur les conclusions afférentes à fin d'injonction et d'astreinte. Si la requérante, soutient que c'est à tort que le tribunal a estimé que la surface de vente exploitée illégalement par la société Neudis doit être évaluée à 2 100 m² et non à 1 000 m², un tel moyen qui concerne le bien-fondé du jugement est sans incidence sur sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, il ressort du rapport du 9 novembre 2017 établi par les services de la direction départementale de la protection des populations du Rhône que la surface commerciale exploitée sans autorisation par la société Neudis doit être évaluée environ à 1 000 m² correspondant à deux réserves d'environ 500 m² chacune aménagées respectivement pour la vente de boissons et d'articles de jardin. Pour soutenir que cette surface de vente non autorisée a été sous-évaluée, la requérante fait valoir qu'il convient de prendre également en compte la différence entre la surface de vente déclarée par la société Neudis à hauteur de 3 190 m² et celle qui a été autorisée par la commission départementale d'urbanisme commercial du Rhône dans sa décision du 21 février 1984, à hauteur, selon elle, de 2 200 m². Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la décision du 21 février 1984 a autorisé l'exploitation d'une surface de vente de 2 700 m² et que le magasin a pu bénéficier, depuis sa création d'extensions de sa surface de vente non soumises à autorisation commerciale pour atteindre la surface déclarée de 3 190 m². Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que la surface commerciale exploitée sans autorisation par la société Neudis a été évaluée à environ 1 000 m². 4. En second lieu, aux termes de l'article L. 752-23 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " Les agents habilités à rechercher et constater les infractions aux articles L. 752-1 à L. 752-3 en vertu de l'article 9 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social, constatant l'exploitation illicite d'une surface de vente, au regard du présent titre, établissent un rapport qu'ils transmettent au préfet du département d'implantation du magasin. / (...) Le préfet peut mettre en demeure l'exploitant concerné soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l'autorisation d'exploitation commerciale accordée par la commission d'aménagement commercial compétente, dans un délai d'un mois. Sans préjudice de l'application de sanctions pénales, il peut, à défaut, prendre un arrêté ordonnant, dans le délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu'à régularisation effective. Ces mesures sont assorties d'une astreinte journalière de 150 euros par mètre carré exploité illicitement. / (...) Est puni d'une amende de 15 000 euros le fait de ne pas exécuter les mesures prises par le préfet et prévues au troisième alinéa. (...) 5. Pour refuser de mettre en demeure la société Neudis de fermer les surfaces de vente exploitées sans autorisation, le préfet s'est fondé sur des motifs tirés de ce que cette interruption d'activité entraînerait une perte de chiffre d'affaires ainsi qu'une suppression d'emplois. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, il est établi que la société Neudis exploite irrégulièrement une surface de 1 000 m² ce qui ne constitue qu'une partie de son commerce. Si le courrier du gérant de la société adressé le 22 novembre 2017 à la direction départementale de la protection des populations du Rhône fait état d'une perte financière de 7 millions d'euros et de la suppression de 20 à 25 emplois à temps complet, ces allégations ne sont ni suffisamment circonstanciées, ni suffisamment étayées pour apprécier les conséquences économiques et sociales de la fermeture de la surface irrégulièrement exploitée. Enfin, et ainsi qu'elle le reconnaît dans ses écritures, la société a persisté à exploiter irrégulièrement la surface de vente litigieuse, en dépit de tentatives de régularisation restées infructueuses. Dans ces conditions, en refusant de mettre en demeure la société Neudis de fermer les surfaces exploitées sans autorisation, le préfet a entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'y fassent obstacle les principes de sécurité juridique et d'espérance légitime ainsi que l'article 1er du protocole additionnel n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 6. Il résulte de ce qui précède que l'association " En toute franchise département du Rhône " est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation la décision implicite du 14 août 2017 du préfet du Rhône en tant qu'elle refuse de mettre en demeure la société Neudis de fermer les surfaces de vente illégalement exploitées à hauteur de 1 000 m². Sur les conclusions à fin d'injonction : 7. En application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, le présent arrêt implique seulement que le préfet du Rhône mette en demeure la société Neudis de fermer au public les 1 000 m² de surfaces illégalement exploitées. Il y a lieu d'enjoindre à l'Etat de prendre une telle mise en demeure dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'association " En toute franchise département du Rhône ", qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Neudis au titre des frais liés au litige. 9. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la société Neudis, le paiement à l'association " En toute franchise département du Rhône " d'une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1706278 du 13 décembre 2018 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il rejette les conclusions de la demande de l'association " En toute franchise département du Rhône " tendant à l'annulation de la décision implicite du 14 août 2017 du préfet du Rhône en tant qu'elle refuse de mettre en demeure la société Neudis de fermer au public les surfaces de vente illégalement exploitées à hauteur de 1 000 m². Article 2 : La décision implicite du 14 août 2017 du préfet du Rhône est annulée en tant qu'elle refuse de mettre en demeure la société Neudis de fermer au public les surfaces de vente illégalement exploitées à hauteur de 1 000 m². Article 3 : Il est enjoint au préfet du Rhône de mettre en demeure la société Neudis de fermer au public les 1 000 m² de surfaces illégalement exploitées, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : La société Neudis versera à l'association " En toute franchise département du Rhône " une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " En toute franchise département du Rhône ", à la SAS Neudis, au ministre de l'économie et des finances et au préfet du Rhône. Copie en sera adressée au président de la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2020 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme A..., présidente assesseure, M. Savouré, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 février 2020. 2 N° 19LY00657 cm