CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 09/05/2017, 15BX01041, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2017-05-09
Numéro : 15BX01041
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : M. Axel  BASSET
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : CABINET JORION AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le département de Mayotte a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler la décision par laquelle le premier ministre a implicitement rejeté sa demande, formée par lettre en date du 29 mars 2012, tendant à ce que l'Etat lui verse la somme de 682 712,68 euros au titre des dépenses liées à la rémunération de cinq monitrices puéricultrices, que la collectivité départementale supporte depuis 2004, et de condamner l'Etat à lui verser cette somme, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. Par un jugement n° 1300506 du 19 février 2015, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire, un mémoire ampliatif et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 mars 2015, 5 mai 2015 et 15 mars 2016, le département de Mayotte, représenté par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 février 2015 du tribunal administratif de Mayotte ; 2°) d'annuler la décision implicite de refus susmentionnée ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 682 712,68 euros, le cas échéant actualisée, augmentée des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ; 4°) à titre subsidiaire, de désigner un expert afin d'évaluer la participation, entre 2004 et 2011, du conseil général de Mayotte aux dépenses liées à la rémunération des cinq monitrices puéricultrices concernées ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que la prescription quadriennale lui a été opposée pour les créances antérieures au 1er janvier 2008 ; - en effet, alors que l'article 11 de la loi du 31 décembre 1968, dans sa rédaction initiale, faisait expressément référence à Mayotte, une telle référence a disparu à la suite de l'adoption de l'article 13 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 modifiant la rédaction de cet article 11, de sorte qu'à compter du 1er janvier 1996, aucune disposition de la loi du 31 décembre 1968 n'était plus applicable à Mayotte ; - dès lors que le régime de la prescription des créances sur l'Etat ne figure parmi aucune des six catégories énumérées par l'article L.O. 6113.1 du code général des collectivités territoriales échappant au principe d'identité législative selon lequel " Les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit à Mayotte ", la loi du 31 décembre 1968 est implicitement entrée en vigueur à Mayotte le 1er janvier 2008 par application de l'article LO 6123-1 du code général des collectivité territoriales ; - toutefois, cette entrée en vigueur au 1er janvier 2008 ne l'a pas été de façon rétroactive. En effet, dès lors que conformément à l'article 2 du code civil : " la loi ne dispose que pour l'avenir ", faute d'une disposition contraire, le législateur doit être réputé n'avoir jamais entendu déroger au principe de non-rétroactivité, ce qui est tout particulièrement le cas en matière de prescription ; - il ressort sur ce point d'une jurisprudence constante que lorsqu'une loi nouvelle modifiant la prescription d'un droit abrégeait ce délai, le nouveau délai était immédiatement applicable, mais qu'il ne saurait, à peine de rétroactivité et sauf disposition spécifique, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle ; - à cet égard, si, ainsi que l'avait fait valoir le ministre des outre-mer en première instance, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, adopté dès l'origine, a prévu son applicabilité aux créances antérieures à son entrée en vigueur, un tel article ne saurait cependant trouver à s'appliquer implicitement pour une loi votée trente neuf ans après, et ayant, elle-même, prévu une applicabilité implicite de ces règles de prescription quadriennale, de sorte que, à défaut de dispositions expresses en ce sens lors de l'adoption de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007, la règle de prescription quadriennale ne saurait rétroagir aux créances nées avant le 1er janvier 2008. Toute autre interprétation serait contraire aux dispositions du code civil qui prohibent, par principe, la rétroactivité, aux exigences constitutionnelles d'intelligibilité de la loi et aux stipulations des articles 6 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à l'article 1er de son premier protocole additionnel ; - ainsi, les créances antérieures (2004-2007), auxquelles il convenait d'appliquer le délai de droit commun prévu par le code civil (soit la prescription de trente ans) peuvent être considérées comme soumises à un régime de prescription quadriennale à partir du 1er janvier 2008, exactement comme si elles étaient apparues à cette date, de sorte qu'elles ne pouvaient être prescrites que le 31 décembre 2012. Or puisque, le 29 mars 2012, le président du conseil général de Mayotte avait écrit au Premier ministre pour lui demander l'indemnisation des charges indues, la prescription a été interrompue en 2012 ; - en toute hypothèse, le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 permettait d'écarter les dispositions de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une telle loi - spéciale - déroge aux dispositions générales relatives à la prescription quadriennale. A cet égard, la volonté du législateur était de faire cesser " au plus tard le 31 décembre 2004 " cette prise en charge indue et de poser un principe de droit à remboursement, sans limitation dans le temps ; - par application, tant de 1'article 34 de la Constitution, que du principe de spécialité législative applicable à Mayotte, de simples décrets ne pouvaient, sans aucun support législatif, lui étendre l'applicabilité d'une loi en matière de prescription. Il y a donc lieu de soulever, en tant que de besoin, une exception d'illégalité à l'encontre des trois décrets mentionnés par le ministre et de les écarter en conséquence. Du reste, le décret de 1981 et celui de 1992 ont été adoptés à une époque où la loi du 1er février 1995 n'avait pas encore soustrait l'archipel des Comores au régime de la loi de 1968 ; - en outre, les règles de prescription portent sur les droits pécuniaires des administrés, c'est-à-dire sur leurs biens au sens de l'article premier du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et ne sont pas de simples règles procédurales à respecter dans les échanges avec l'administration ou devant les juridictions administratives. Dès lors, la loi du 11 juillet 2001 n'a pas introduit à Mayotte les dispositions de la loi du 31 décembre 1968 ; - le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité sur ce point décidé le 26 janvier 2016 par la cour de céans ne règle pas la question de l'applicabilité du mécanisme ; - dans le cas spécifique des charges liées aux monitrices puéricultrices, la prescription a été interrompue en 2009 et en 2011, par application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, dès lors qu'une réunion s'est tenue dans les locaux de la préfecture de Mayotte le 2 septembre 2009 portant sur les charges supportées par le conseil général dans le domaine de l'éducation et que le courrier du 12 septembre 2011 et le compte-rendu de la réunion du 2 septembre 2009 portant sur les charges en matière d'éducation révèlent une demande de paiement de la part du département de Mayotte ; - en outre, il résulte de l'instruction, notamment d'un courrier du préfet de Mayotte en date du 12 septembre 2011 qu'une réunion s'est tenue entre les services de l'Etat et le département le 16 septembre 2011 pour traiter de la question des charges indues pesant sur le département ; - s'agissant du principe du droit à réparation, dès lors que les dépenses indues peuvent résulter de textes législatifs, de textes réglementaires pris par le Gouvernement ou par le préfet de Mayotte, de conventions ou tout simplement d'une situation de fait, il est parfaitement indifférent que, contrairement à ce qu'a relevé le tribunal dans certains dossiers de charges indues, il n'ait pas pu être retrouvé de traces écrites d'une sollicitation des services de l'Etat ; - dès lors que l'Etat dispose de la compétence de la compétence, ainsi qu'il est d'usage dans un Etat unitaire, et que toute compétence publique et donc toute charge appartient par principe à l'Etat, une charge n'a à être supportée par une collectivité territoriale que si un texte d'un niveau au moins législatif en dispose ainsi, de sorte qu'un usage, une convention ou un décret ne peut mettre une dépense à la charge d'une collectivité territoriale et que le consentement de celle-ci à une dépense qui ne relève pas de sa compétence est inopérant ; - il résulte de l'article 72-2 de la Constitution que l'Etat ne décide pas à la place d'une collectivité territoriale quelle est l'affectation de ses ressources et que lorsqu'il transfère une charge à une collectivité territoriale, il doit la compenser ; - si les obligations mises à la charge d'une collectivité territoriale ne sauraient méconnaître leur compétence propre, cela signifie qu'une collectivité territoriale n'a pas à supporter une dépense qui ne relève pas de sa compétence, ainsi qu'il ressort des dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales. Or, en l'espèce, dans certains cas, des dépenses ont été mises à la charge du conseil général par décret, alors qu'elles incombaient à l'Etat, et sans qu'aucun texte de niveau législatif ne permette un tel transfert de charge ; - l'illégalité du traitement qui a été réservé à Mayotte est apparue si évidente aux yeux du législateur, qu'il a adopté un article législatif spécifique afin de tenter d'y mettre fin, en l'occurrence le I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, dont le tribunal n'a jamais tenu compte ; - lorsqu'une charge incombe à l'Etat, elle ne peut être supportée par une autre personne, physique ou morale, quand bien même cette personne y consentirait en signant une convention mettant à sa charge ces dépenses ; - une personne publique qui, du fait de la carence de l'Etat, prend à sa charge une dépense qui incombe à ce dernier, doit en être indemnisée ; - s'agissant des dépenses liées aux monitrices puéricultrices, celles-ci ont été mises à la charge de la collectivité territoriale par une convention conclue le 12 avril 2003 entre le vice-recteur et le préfet de Mayotte, à une époque où les administrations préfectorales et départementales étaient imbriquées et où le préfet était l'exécutif du département, alors qu'une telle dépense ne peut relever que de l'Etat, dès lors que le droit à l'éducation fait partie des droits fondamentaux et est consacré tant en droit interne qu'en droit international, et notamment l'alinéa 13 du Préambule de la Constitution de 1946, les articles L. 111-1 et 131-1 du code de 1'éducation, l'article 26 de la déclaration universelle des droits de l'homme, l'article 2 du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et l'article 28 de la convention sur les droits de l'enfant ; - s'agissant plus précisément du droit à l'instruction des personnes handicapées, mentionné aux articles L. 112-1 alinéa 1er et L. 351-1 alinéa 1er du code de 1'éducation, toute carence de l'Etat en la matière, alors que repose sur lui une obligation de résultat, constitue une faute de nature à engager se responsabilité ; - ainsi, alors que la dépense liée aux monitrices puéricultrices résulte d'une convention qui, ayant été signée par le préfet de Mayotte au nom du conseil général, ne peut être regardée comme manifestant la volonté de ce dernier, et donc comme lui étant opposable, le conseil général de Mayotte a droit à être indemnisé du coût afférent ; - contrairement à ce qu'a fait valoir le ministre de l'outre-mer, les dispositions des articles L. 111-1, L. 111-2 et L. 112-1 du code de l'éducation, qui sont à la base des obligations pesant sur l'Etat en matière de scolarisation des enfants handicapés, étaient bien applicables à Mayotte avant le 1er janvier 2008, par l'effet de l'ordonnance du 15 juin 2000 ; - en outre, l'argument selon lequel la prise en charge de ces monitrices puéricultrices relèverait d'une décision " d'opportunité " et d'un " acte volontaire " du conseil général, " soucieux de la mise en oeuvre du service public de l'éducation " est inopérant, dès lors qu'il résulte des dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 que superflues ou nécessaires, volontaires ou contraintes, le conseil général de Mayotte a droit au remboursement des dépenses supportées au bénéfice de services relevant de l'Etat ; - la circonstance, relevée par le jugement attaqué, que, depuis 2011, l'Etat finance seize assistants de vie scolaire (AVSCO) en application de l'article L. 916-1 du code de l'éducation, à la supposer établie, est sans incidence sur le droit à réparation d'une dépense supportée entre 2004 et 2011 ; - si ce même jugement a opposé le fait que les monitrices puéricultrices n'ont pas été recrutées pour l'accompagnement d'élèves handicapés mais pour assurer des fonctions d'auxiliaires puéricultrices dans des écoles maternelles, ces agents ne travaillent pas dans des écoles maternelles mais dans une maternité ou un centre hospitalier et, à supposer même que ces monitrices puéricultrices s'occupent d'enfants dans les écoles maternelles, la charge n'en incomberait pas moins à l'Etat, dès lors qu'elles appartiennent au corps des aides-soignants, régi par le décret n° 89-241 du 18 avril 1989, et relèvent comme telles de la fonction publique hospitalière, de sorte que leur prise en charge ne relève pas de la compétence d'un département ; - contrairement à ce qu'a allégué le ministre, la somme réclamée de 682 712,68 euros supportée entre 2004 et 2011 à ce titre, calculée sur la base de la convention du 11 août 2012, non signée par le conseil général de Mayotte mais signée par le vice-recteur, ne peut être contestée ; - pour justifier un peu plus de la réalité des dépenses, le conseil général de Mayotte a demandé à la direction régionale des finances publiques (DRFIP) de Mayotte, par le biais de son conseil, la preuve des mandatements de dépenses pendant la période considérée et a, par ailleurs, entamé des recherches complémentaires dans ses archives ; - dans l'hypothèse où la cour de céans estimerait, alors même que, d'une part, le conseil général de Mayotte a contribué au financement de dépenses qui ne lui appartenaient pas, et que, d'autre part, son droit à réparation n'est pas contestable, ces dépenses ne seraient pas suffisamment établies, il lui appartiendrait alors de décider d'une mesure d'expertise. Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 7 septembre 2015 et 15 juin 2016, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - contrairement à ce que soutient le département, la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 s'est appliquée de plein droit dès sa publication sur l'ensemble du territoire de la République concernant les créances sur l'Etat sans qu'une mention expresse du législateur n'ait à le préciser. A cet égard, les dispositions de l'article 11 de cette loi, qui la rendent applicable " à Mayotte " n'ont pas d'autre objet que de la rendre applicable aux créances sur la collectivité de Mayotte et ses établissements publics ; - au surplus, les décrets n° 92-164 du 21 février 1992 [relatif au régime budgétaire et comptable applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte], n° 98-81 du 11 février 1998 [modifiant la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968] et n° 2003-618 du 3 juillet 2003 [relatif à la prescription quadriennale outre-mer] rendent applicables à Mayotte la loi du 31 décembre 1968 ; - qui plus est, en application des dispositions de l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, il est réitéré que cette loi fait partie des lois applicables de plein droit à Mayotte ; - en tout état de cause, l'article 9 de la loi du 31 décembre 1968, dont la rédaction n'a pas varié, a clairement prévu qu'elle avait un caractère rétroactif, de sorte que les jurisprudences citées par le département sont inopérantes ; - en outre, les dispositions de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ne prévoient pas expressément la possibilité de déroger à la loi de 1968 et concernent uniquement les modalités d'organisation de la prise en charge progressive par l'Etat de services qui relèvent de sa compétence sans instaurer un droit à prise en charge et à remboursement ; - si le conseil départemental estime que la prescription a été interrompue en raison de la tenue d'une réunion le 2 septembre 2009 sur l'inventaire des charges supportées par le conseil départemental de Mayotte en matière d'éducation, pour soutenir que la prescription ne serait pas applicable aux créances nées avant le 1er janvier 2005, en l'espèce, ce n'est que par courriers en date du 29 mars 2012 et du 6 avril 2012 que le président du conseil départemental a saisi le Premier ministre ainsi que les ministres concernés d'une demande gracieuse de remboursement des charges indues assumées par le département de Mayotte ; - en outre, la date même de la réunion du " 2 septembre 2009 " portant sur l'inventaire des charges supportées par le conseil départemental de Mayotte en matière d'éducation pose question et n'a pu vraisemblablement avoir eu lieu que le 2 septembre 2011 ; - conformément à l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, l'Etat a organisé le partage et le transfert des services existants et pris en charge les dépenses liées aux monitrices puéricultrices ; - l'Etat n'a procédé à aucun transfert ou création de compétence au sens de l'article 72-2 de la Constitution ; - s'agissant de la prise en charge des dépenses litigieuses, les dispositions relatives à la scolarité des enfants et adolescents handicapés n'étaient pas applicables à Mayotte avant 2008, de sorte que toute demande du conseil départemental portant sur les années précédant 1'année 2008 doit être écartée ; - si le conseil départemental s'appuie, comme en première instance, sur les articles de principe L. 111-1 et L. 111-2 (droit à l'éducation), L. 112-1 (dispositions particulières aux enfants et adolescents handicapés) et L. 351-1 (scolarité enfants et adolescents handicapés) du code de 1'éducation, il omet de citer les articles définissant leurs modalités d'application, tant en terme de participation effective de l'Etat que d'applicabilité à Mayotte, et notamment les articles L. 351-3 et L. 916-1 du code de l'éducation, L. 146-9 et L. 241-5 et 6 du code de l'action sociale et des familles ainsi que leurs adaptations spécifiques à Mayotte aux articles L. 541-5 et 6 du code de l'action sociale et des familles ; - les aides accordées aux élèves en situation de handicap, précisées à 1'article 351-3 du code de l'éducation, consistent en des aides individuelles ou collectives réalisées par des AVSCO, sur le fondement des dispositions de l'article L. 916-1 du code de l'éducation qui n'ont été rendues applicables à Mayotte qu'à compter du 1er janvier 2008, au titre desquelles l'Etat assure la prise en charge financière des postes d'assistants d'éducation via le versement d'une dotation aux rectorats ; - toutefois, en application de l'article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles, les aides attribuées aux élèves ou étudiants scolarisés sont déterminées par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, présentes au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPII) elles-mêmes définies à l'article L. 241-5 et -6 du code de l'action sociale et des familles, à la suite de l'adoption de la loi n°2005-102 du 11 février 2005 qui n'a pas été applicable à Mayotte dès sa promulgation mais a nécessité plusieurs adaptations, et, tout particulièrement, l'édiction du décret n° 2010-1148 du 28 septembre 2010 relatif à diverses mesures bénéficiant aux personnes handicapées à Mayotte, qui est venu préciser les modalités de mise en place des maisons des personnes handicapées ; - la construction de l'ensemble du dispositif permettant la prise en charge des personnes handicapées, et notamment des élèves handicapés, n'a ainsi été achevée à Mayotte qu'à la fin de l'année 2010, de sorte que l'Etat n'était tenu d'intervenir dans ce domaine qu'à partir de l'année 2011, ce qui a été le cas à compter de la rentrée 2011 par l'attribution de crédits de dotation du vice-rectorat pour 16 ETP personnels de l'Etat pour accompagner des élèves en situation de handicap dans les établissements scolaires ; - partant, la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée en l'absence de carence constatée en la matière ; - en signant avec le vice-rectorat une convention portant mise à disposition de monitrices-puéricultrices exerçant les fonctions d'auxiliaires d'intégration auprès d'enfants handicapés scolarisés en écoles maternelles, le 12 avril 2003, à l'occasion de la mise en place, progressive, du réseau des écoles maternelles par les communes mahoraises, le département de Mayotte, représenté certes par le préfet, n'a pas agi en substitution de l'Etat mais en vertu du principe de libre-administration des collectivités territoriales. Or cette convention prévoyait que la collectivité prenait en charge la gestion et la rémunération de cinq monitrices-puéricultrices, sans compensation financière ; - le conseil départemental ayant précisé renoncer à cette participation en 2011, il a été convenu avec le vice-rectorat, pour ne pas interrompre la prise en charge des élèves en cours d'année scolaire, que ces personnels assureraient leurs fonctions jusqu'à la fin de l'année scolaire 2011-2012, ce qui a conduit le vice-rectorat, sur le fondement d'une convention signée avec le président du conseil départemental, le 11 août 2012, à prendre en charge le remboursement des rémunérations correspondantes pour la période de janvier à juin 2012 ; - en définitive, il apparaît qu'à compter de 2011, les personnels du conseil départemental sont venus s'ajouter à la dotation des personnels de l'État recrutés comme AVSCO, ce qui démontre qu'une telle dépense relève d'une démarche volontaire et complémentaire du conseil départemental de Mayotte, à l'instar d'autres départements, qui ne saurait être mise à la charge de l'Etat ; - en tout état de cause, la demande d'indemnisation du conseil départemental ne peut être que rejetée, à défaut de démonstration de la réalité des dépenses alléguées ; - si par extraordinaire, il devait être considéré que la demande du requérant relative à la prise en charge des dépenses litigieuses était fondée, cette indemnisation devrait être minorée en l'absence d'éléments objectifs permettant de justifier leurs hausses, et il conviendrait d'appliquer les règles de la prescription quadriennale définies par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, en vertu desquelles les éventuelles créances nées entre les années 2004 et 2007 devraient être considérées comme prescrites, de sorte que le conseil général ne pourrait, au plus, que se prévaloir d'une créance de 409 987,58 euros ; - enfin, les documents produits par le département ne suffisent pas à établir une faute de l'administration qui justifierait la nomination d'un expert, laquelle relève au demeurant du seul pouvoir du juge. Par un mémoire distinct enregistré le 29 octobre 2015, déposé au titre des articles 23-1 de l'ordonnance n° 58-1068 modifiée du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et R. 771-3 du code de justice administrative, le département de Mayotte, demande au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité des articles LO 6113-1 du code général des collectivités territoriales et 9 de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements et les établissements publics. Par ordonnance du 26 janvier 2016, le président de la 6ème chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question ainsi soulevée. Par ordonnance du 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 17 juin 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution, et notamment son préambule ; - la convention de New-York relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989, signée par la France le 26 janvier 1990 ; - la Déclaration universelle des droits de l'Homme ; - le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ; - la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'Outre-Mer ; - la loi organique n° 2010-1486 et la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relatives à Mayotte ; - le code de l'éducation ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'action sociale et des familles ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ; - la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001; - la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 modifiée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Axel Basset ; - les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andreo, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., représentant le département de Mayotte. Considérant ce qui suit : 1. Par une lettre du 29 mars 2012 communiquée à plusieurs ministres du gouvernement et au préfet de Mayotte, le président du conseil général de Mayotte a sollicité du Premier ministre le remboursement de diverses dépenses, regroupées sous le nom de charges indues, qu'il exposait avoir supportées depuis l'année 2004, sous la forme de mises à disposition de personnels, de dépenses d'investissement et de charges de fonctionnement ayant bénéficié selon lui à l'Etat, en dépit de l'objectif, fixé par les dispositions du I de l'article 65 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, d'une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses qui relèvent de sa compétence, devant s'achever au plus tard le 31 décembre 2004. A cette lettre était joint un tableau récapitulatif des onze charges indues litigieuses et, plus particulièrement, les dépenses liées à la rémunération de cinq monitrices puéricultrices recrutées pour assister des élèves handicapés dans les écoles maternelles, que le département a chiffré à la somme totale de 682 712,68 euros sur la période 2004-2011. Le département de Mayotte relève appel du jugement du 19 février 2015 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de paiement et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser cette somme de 682 712,68 euros. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 2. La décision implicite de rejet de la réclamation préalable formée par la lettre du 29 mars 2012 susmentionnée a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande du département de Mayotte qui, en formulant des conclusions indemnitaires, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Sur les conclusions indemnitaires : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 111-1 du code de l'éducation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " (...) Le droit à l'éducation est garanti à chacun afin de permettre de développer sa personnalité, d'élever son niveau de formation initiale et continue, de s'insérer dans la vie sociale, d'exercer sa citoyenneté (...) ". Aux termes de l'article L. 112-1 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 11 février 2005 susvisée : " Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en application des articles L. 111-1 et L. 111-2, le service public de l'éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant. Dans ses domaines de compétence, l'Etat met en place les moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants, adolescents ou adultes handicapés. / Tout enfant, tout adolescent présentant un handicap ou un trouble invalidant de la santé est inscrit dans l'école ou dans l'un des établissements mentionnés à l'article L. 351-1, le plus proche de son domicile, qui constitue son établissement de référence. / Dans le cadre de son projet personnalisé, si ses besoins nécessitent qu'il reçoive sa formation au sein de dispositifs adaptés, il peut être inscrit dans une autre école ou un autre établissement mentionné à l'article L. 351-1 par l'autorité administrative compétente, sur proposition de son établissement de référence et avec l'accord de ses parents ou de son représentant légal. (...) ". Selon l'article L. 351-1 du même code, dans sa rédaction issue de cette même loi : " Les enfants et adolescents présentant un handicap ou un trouble de santé invalidant sont scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires et les établissements visés aux articles L. 213-2, L. 214-6, L. 422-1, L. 422-2 et L. 442-1 du présent code et aux articles L. 811-8 et L. 813-1 du code rural, si nécessaire au sein de dispositifs adaptés, lorsque ce mode de scolarisation répond aux besoins des élèves. (...) Dans tous les cas et lorsque leurs besoins le justifient, les élèves bénéficient des aides et accompagnements complémentaires nécessaires. / L'enseignement est également assuré par des personnels qualifiés relevant du ministère chargé de l'éducation lorsque la situation de l'enfant ou de l'adolescent présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant nécessite un séjour dans un établissement de santé ou un établissement médico-social (...) ". Selon l'article L. 351-3 du même code, dans sa rédaction issue de ladite loi : " Lorsque la commission mentionnée à l'article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles constate qu'un enfant peut être scolarisé dans une classe de l'enseignement public ou d'un établissement visé au 3° de l'article L. 351-1 du présent code à condition de bénéficier d'une aide individuelle dont elle détermine la quotité horaire, cette aide peut être apportée par un assistant d'éducation recruté conformément au sixième alinéa de l'article L. 916-1. / Les assistants d'éducation affectés aux missions d'aide à l'accueil et à l'intégration scolaires des enfants handicapés sont recrutés par l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale. (...) / Ils exercent leurs fonctions auprès des élèves pour lesquels une aide a été reconnue nécessaire par décision de la commission mentionnée à l'article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles. (...) / Ces assistants d'éducation bénéficient d'une formation spécifique leur permettant de répondre aux besoins particuliers des élèves qui leur sont confiés. ". Il incombe à l'Etat, au titre de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation, de prendre l'ensemble des mesures et de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l'éducation ait, pour les enfants handicapés, un caractère effectif. 4. Le département de Mayotte soutient qu'en méconnaissance, d'une part, des obligations particulières qui lui incombent en vertu des dispositions, précitées au point 3, des articles L. 111-1, L. 112-1 et L. 351-3 du code de l'éducation, de prendre en charge la scolarité des élèves souffrant d'un handicap, et, d'autre part, du droit à l'éducation en général, garanti notamment par l'alinéa 13 du Préambule de la Constitution de 1946 ainsi que les stipulations de l'article 26 de la déclaration universelle des droits de l'homme, de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de l'article 28 de la convention sur les droits de l'enfant, l'Etat, représenté par le vice-rectorat de Mayotte, a conclu avec lui, le 12 avril 2003, une convention destinée à lui faire assumer les frais liés à la rémunération de cinq monitrices de puériculture exerçant leurs fonctions dans des écoles maternelles de Mayotte afin d'accompagner les élèves en situation de handicap, ce qui constitue une faute de nature à engager sa responsabilité. 5. D'une part, il ne résulte ni des dispositions de l'article L. 131-1 du code de l'éducation, en vertu desquelles " L'instruction est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six et seize ans ", ni des dispositions précitées de l'article L. 112-1 du même code, ni de celles de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, selon lesquelles " Les classes enfantines ou les écoles maternelles sont ouvertes, en milieu rural comme en milieu urbain, aux enfants qui n'ont pas atteint l'âge de la scolarité obligatoire. / Tout enfant doit pouvoir être accueilli, à l'âge de trois ans, dans une école maternelle ou une classe enfantine le plus près possible de son domicile, si sa famille en fait la demande (...) ", que la scolarisation en école maternelle des enfants de moins de six ans, qu'ils soient handicapés ou qu'ils ne le soient pas, constitue un droit (CE, N° 269684, 12 octobre 2005, M. et Mme A...). A cet égard, il ressort des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi d'orientation sur l'éducation n° 89-486 du 10 juillet 1989, dont sont issues les dispositions de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, que, par celles-ci, le législateur a seulement entendu assigner aux collectivités publiques l'objectif d'accueillir à l'école maternelle les enfants qui ont atteint l'âge de trois ans, mais n'a pas institué un droit à leur admission dans un établissement scolaire avant l'âge de six ans. L'appelant ne saurait, dès lors, pour demander le remboursement de la rémunération des cinq monitrices puéricultrices intervenues dans les écoles maternelles de Mayotte depuis la signature de la convention du 12 avril 2003, se prévaloir utilement de l'obligation de résultat reposant sur l'Etat dans le cadre de la scolarisation obligatoire des enfants âgés de six à seize ans souffrant d'un handicap, ni des dispositions précitées de l'article L. 351-3 du code de l'éducation issues de la loi du 11 février 2005 susvisée, lesquelles, au demeurant, n'ont été rendues applicables à la collectivité de Mayotte qu'à compter du 1er janvier 2008 à la suite de l'adoption de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 et requéraient, en outre, l'édiction de dispositions réglementaires d'application, notamment le décret n° 2010-1148 du 28 septembre 2010 relatif à diverses mesures bénéficiant aux personnes handicapées à Mayotte, qui est venu préciser les modalités de mise en place des maisons des personnes handicapées au sein desquelles la commission des personnes handicapées attribue les diverses aides aux enfants handicapés, en particulier en milieu scolaire. L'appelant ne saurait davantage se prévaloir des stipulations, d'une part, de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de l'article 28 de la convention relative aux droits de l'enfant, qui créent seulement des obligations entre Etats sans ouvrir de droits aux intéressés et, d'autre part, de celles de l'article 26 de la déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, dont la seule publication, faite au Journal officiel du 9 février 1949, ne permet pas de ranger cette dernière au nombre des engagements internationaux qui, ayant été ratifiés et publiés, ont une autorité supérieure à celle de la loi en vertu de l'article 55 de la Constitution (CE, N° 273632, 10 août 2005, M.C...). 6. D'autre part, il ressort de la convention du 12 avril 2003 portant mise à disposition, par le conseil général, des monitrices puéricultrices au profit des écoles maternelles dépendant du vice-rectorat, dont l'article 4 stipulait expressément que " la collectivité départementale de Mayotte assure la rémunération de ces personnels, l'ensemble des charges sociales et les prestations familiales (...) dans les conditions identiques à celles en vigueur pour les personnels de la collectivité départementale de Mayotte ", qu'elle a été signée par le préfet de Mayotte non en tant que représentant de l'Etat mais au nom de la collectivité départementale de Mayotte, qui doit être regardée, dès lors, comme ayant donné son consentement à la prise en charge des dépenses afférentes à l'activité des monitrices puéricultrices. En outre, alors que l'article 6 de ladite convention stipulait qu'elle " entre en application le 1er février 2003 et demeure en vigueur jusqu'à dénonciation par l'une ou l'autre des parties ", le département de Mayotte n'a jamais usé d'une telle faculté de dénonciation de cette convention pendant la période litigieuse, de 2004 à 2011, alors qu'il lui était loisible de le faire. 7. En second lieu, aux termes du I de l'article 65 de la loi susvisée du 11 juillet 2001 relative à Mayotte : " A compter du 1er janvier 2002, l'Etat prend progressivement en charge les dépenses de personnel, de matériel, de loyer, de fonctionnement et d'équipement des services qui relèvent de sa compétence. Cette prise en charge est achevée au plus tard le 31 décembre 2004. ". 8. Contrairement à ce que soutient le département de Mayotte, les dispositions précitées ont eu pour seul objet, dans le cadre de l'érection de Mayotte en collectivité départementale et du transfert de l'exécutif du département au président du conseil général après les élections cantonales de mars 2004, d'instaurer une prise en charge progressive, par l'Etat, des dépenses relevant de sa compétence, et non d'ouvrir, au profit du département, un droit à remboursement, sans limitation de durée, de toute dépense qu'il serait amenée à engager. 9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale opposée en défense par le ministre des outre-mer, que le département de Mayotte n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de Mayotte demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête du département de Mayotte est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de Mayotte et au ministre des outre-mer. Copie en sera transmise au Premier ministre et au préfet de Mayotte. Délibéré après l'audience du 27 mars 2017, à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, M. Pierre Bentolila, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 mai 2017. Le rapporteur, Axel BassetLe président, Pierre LarroumecLe greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 2 N° 15BX01041