Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre (formation à 3), 06/05/2014, 12BX02477, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 2ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-06
Numéro : 12BX02477
Président : M. PEANO
Rapporteur : M. Jean-Pierre  VALEINS
Commissaire du gouvernement : M. KATZ
Avocat(s) : LUC-THALER

Vu la requête, enregistrée le 11 septembre 2012 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 12 septembre 2012, présentée pour l'agence régionale de santé du Limousin, dont le siège est situé 24 rue Donzelot à Limoges Cedex (87031), par Me A...; L'agence régionale de santé du Limousin demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001701, 1001808, 1001809 du 12 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a annulé, à la demande de l'union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs du secteur sanitaire, social, médico-social privé à but non lucratif (UNIFED), de M. B...et de M.C..., l'acte du 12 août 2010 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé du Limousin a décidé de modifier la composition de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie du Limousin telle qu'elle avait été fixée par arrêté du 28 juin 2010 pour en écarter les représentants de l'UNIFED ainsi que les décisions de cette même autorité des 28 septembre et 12 octobre 2010 rejetant les recours gracieux de l'UNIFED et de M.B... ; 2°) de rejeter les demandes présentées par l'UNIFED, M. B...et M. C...devant le tribunal administratif de Limoges ; 3°) de mettre à la charge solidaire de l'UNIFED, de M. B...et de M. C...la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 avril 2014 : - le rapport de M. Jean-Pierre Valeins, président assesseur ; - les conclusions de M. David Katz, rapporteur public ; - les observations de Me Deschamps de Verneix, avocat de l'agence régionale de santé du Limousin ; 1. Considérant que, dans le cadre des opérations préparatoires à la mise en place de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie (CRSA) constituée auprès de l'agence régionale de santé du Limousin, le directeur général de cette agence, par arrêté du 28 juin 2010 , a retenu les deux candidats de l'union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs du secteur sanitaire, social, médico-social privé à but non lucratif (UNIFED, MM. C...etB..., pour représenter l'UNIFED au titre des organismes professionnels d'employeurs qui constituent l'une des composantes du collège des partenaires sociaux de la conférence régionale ; que, toutefois, par décision du 12 août 2010, le directeur de l'agence estimant que l'UNIFED " ne présente pas les caractères de représentativité permettant de siéger à la CRSA " dans le collège des partenaires sociaux, a modifié la décision du 28 juin 2010 en écartant les représentants de l'UNIFED du collège des partenaires sociaux ; que, par courriers des 28 septembre 2010 et 12 octobre 2010, le directeur général de l'agence régionale de santé a rejeté les recours gracieux respectifs du président de l'UNIFED, de M. B...et de M. C...tendant au retrait de la décision du 12 août 2010 ; que, par jugement du 12 juillet 2012, le tribunal administratif de Limoges a annulé les décisions des 12 août, 28 septembre et 12 octobre 2010 du directeur général de l'agence régionale de santé du Limousin ; que l'agence régionale de santé du Limousin relève appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'au soutien du moyen tiré de ce que les conditions procédurales dans lesquelles l'affaire a été instruite et audiencée en première instance seraient manifestement contraires au principe du contradictoire et à celui de " l'égalité des armes ", l'agence régionale de santé fait valoir qu'elle a vainement sollicité que les trois derniers mémoires produits en réplique par les demandeurs le vendredi 25 mai 2012 alors que la clôture avait été prononcée le dimanche 27 mai 2012 à minuit, soient écartés des débats, que " de manière surprenante ", le tribunal administratif a procédé, le 1er juin 2012, à une radiation des affaires du rôle du 31 mai 2012 et ordonné la réouverture de l'instruction en vue d'une audience prévue le 28 juin 2012, et qu'entre les deux audiences, le rapporteur public a radicalement changé " son avis " ; 3. Considérant que le principe du caractère contradictoire de l'instruction, rappelé à l'article L. 5 du code de justice administrative, qui tend à assurer l'égalité des parties devant le juge, implique la communication à chacune des parties de l'ensemble des pièces du dossier, ainsi que, le cas échéant, des moyens relevés d'office ; que ces règles sont applicables à l'ensemble de la procédure d'instruction à laquelle il est procédé sous la direction de la juridiction ; 4. Considérant en premier lieu, que les trois mémoires produits en réplique par les demandeurs le vendredi 25 mai 2012 avant la clôture de l'instruction prenant effet le dimanche 27 mai 2012 à minuit, n'étaient pas tardifs et de ce fait irrecevables ; que l'agence régionale de santé ne fait état d'aucun autre motif justifiant que ces mémoires soient écartés des débats ; 5. Considérant en deuxième lieu, que tant qu'un jugement n'a pas été rendu par lui sur une affaire dont il est saisi, un tribunal administratif peut inscrire cette affaire plusieurs fois à son rôle si cela lui paraît nécessaire pour la bonne administration de la justice ; que la radiation d'une affaire du rôle d'une formation de jugement constitue un acte de la procédure qui n'a pas à être motivé et dont aucune règle de droit ne prescrit qu'il prenne la forme d'une décision écrite ; qu'en l'espèce, en radiant les affaires, initialement portées au rôle de l'audience du 31 mai 2012 et en reportant leur examen à l'audience ultérieure devant se tenir le 28 juin 2012, au demeurant pour mettre l'agence régionale de santé en mesure de répondre aux trois derniers mémoires produits par les demandeurs le vendredi 25 mai 2012, le tribunal administratif n'a entaché le jugement attaqué d'aucune irrégularité de nature à justifier son annulation ; 6. Considérant enfin que les règles applicables à l'établissement du rôle, aux avis d'audience et à la communication du sens des conclusions du rapporteur public sont fixées, pour ce qui concerne les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, par les articles R. 711-1 à R. 711-3 du code de justice administrative ; que l'article R. 711-2 indique que l'avis d'audience mentionne les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public ; que le premier alinéa de l'article R. 711-3 du même code dispose que " si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne " ; que le rapporteur public, qui a pour mission d'exposer les questions que présente à juger le recours sur lequel il conclut et de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient, prononce ses conclusions après la clôture de l'instruction à laquelle il a été procédé contradictoirement ; que l'exercice de cette fonction n'est pas soumis au principe du caractère contradictoire de la procédure applicable à l'instruction ; qu'il suit de là que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de décision, les conclusions du rapporteur public -qui peuvent d'ailleurs ne pas être écrites- n'ont à faire l'objet d'une communication préalable aux parties ; que celles-ci ont en revanche la possibilité, après leur prononcé lors de la séance publique, de présenter des observations, soit oralement à l'audience, soit au travers d'une note en délibéré ; qu'ainsi, les conclusions du rapporteur public permettent aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier, de connaître la lecture qu'en fait la juridiction et de saisir la réflexion de celle-ci durant son élaboration tout en disposant de l'opportunité d'y réagir avant que la juridiction ait statué ; que s'étant publiquement prononcé sur l'affaire, le rapporteur public ne peut prendre part au délibéré ; qu'ainsi, en vertu de l'article R. 732-2 du code de justice administrative, il n'assiste pas au délibéré devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel et, selon l'article R. 733-3 de ce code, il y assiste, sauf demande contraire d'une partie, sans y prendre part au Conseil d'Etat ; que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions citées au point 3 de l'article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré ; qu'en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ; que par ailleurs, pour l'application de l'article R. 711-3 du code de justice administrative et eu égard aux objectifs de cet article, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l' appréciation qu'il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu'appelle, selon lui, le litige, et notamment d'indiquer, lorsqu'il propose le rejet de la requête, s'il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond et de mentionner, lorsqu'il conclut à l'annulation d'une décision, les moyens qu'il propose d'accueillir ; que la communication de ces informations n'est toutefois pas prescrite à peine d'irrégularité de la décision ; 7. Considérant qu'aucune des règles susexposées ni aucune autre règle ne fait obstacle à ce qu'un rapporteur public modifie le sens de ses conclusions sur une affaire mise au rôle d'une audience ; que toutefois, dans ce cas, le rapporteur public qui, après avoir communiqué le sens de ses conclusions, envisage de modifier sa position doit, à peine d'irrégularité de la décision, mettre les parties à même de connaître ce changement ; qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est pas contesté que le rapporteur public a mis en ligne, de façon suffisamment précise, le 26 juin 2012 à 13 heures 30 le sens et les principaux motifs des conclusions qu'il a prononcées à l'audience du 28 juin mettant ainsi les parties en mesure de les connaître avant l'audience ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'agence régionale de santé n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué aurait été rendu au terme d'une procédure irrégulière et aurait ainsi méconnu tant le principe du caractère contradictoire de la procédure, rappelé par l'article L. 5 du code de justice administrative que le principe de l'égalité des armes garanti par l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Sur la recevabilité des demandes : 9. Considérant que l'agence régionale de santé soutient que les demandes de l'UNIFED, de M. B...et de M. C...tendant à l'annulation de la décision du 12 août 2010 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé a écarté les représentants de l'UNIFED de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie seraient irrecevables dès lors que la décision du 28 juin 2010 abrogée par la décision du 12 août 2010 n'avait pas été publiée et donc n'avait pas fait naître de droit au bénéfice de l'UNIFED et de ses représentants qui n'auraient ainsi pas eu d'intérêt à agir; que, toutefois, l'existence de la décision du 28 juin 2010, révélée par la décision du 12 août 2010, n'est pas contestée ; qu'il n'est pas non plus contesté que la décision du 28 juin 2010 avait nommé MM. B...et C...en qualité de représentants de l'UNIFED à la conférence régionale de la santé et de l'autonomie ; que, dans ces conditions, les demandeurs avaient bien intérêt à agir contre la décision du 12 août 2010 qui les écartaient de la conférence régionale de santé et de l'autonomie à laquelle ils avaient été nommés par la décision du 28 juin 2010; 10. Considérant que l'agence régionale de santé fait valoir que les demandes de MM. B... et C...tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 12 octobre 2010 de rejet de leurs recours gracieux étaient irrecevables au motif qu'elles auraient été tardives ; que, toutefois, l'agence régionale de santé n'établit ni la date de réception par les demandeurs des décisions du 12 octobre 2010 ni que la notification de ces décisions auraient porté la mention des voies et délais de recours comme l'exigent les dispositions de l'article R.421-5 du code de justice administrative pour que le délai de recours soit opposable; 11. Considérant que, selon l'agence régionale de santé, les demandes d'annulation des décisions de rejet des recours gracieux des 28 septembre et 12 octobre 2010 seraient irrecevables dès lors que lesdites décisions n'auraient pas été produites ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que la décision du 28 septembre 2010 rejetant le recours gracieux de l'UNIFED et celle du 12 octobre 2010 rejetant le recours gracieux de M. B...ont été produites en première instance ; que les recours de l'UNIFED et de M. B...contre ces décisions étaient recevables ; que M. C...n'ayant pas produit la décision du 12 octobre 2010 rejetant son recours gracieux, alors que ce défaut de production était relevé par l'agence régionale de santé, sa demande d'annulation de ladite décision était irrecevable, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif ; Sur le bien-fondé du jugement : 12. Considérant que l'Agence régionale de santé du Limousin soutient que, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, les décisions attaquées des 12 août, 28 septembre et 12 octobre 2010 ne sont pas entachées d'illégalité dès lors que, par ces décisions qui écartent les représentants de l'UNIFED de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, elle a fait une application exacte des dispositions de l'article D.1432-28 du code de la santé publique, qui selon elle, prévoient que la représentativité des organisations professionnelles d'employeurs s'apprécie au niveau national ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1432-4 du code de la santé publique : " La conférence régionale de la santé et de l'autonomie est un organisme consultatif composé de plusieurs collèges qui concourt, par ses avis, à la politique régionale de santé. Sont notamment représentés au sein de ces collèges les collectivités territoriales, les usagers et associations oeuvrant dans les domaines de compétence de l'agence régionale de santé, les conférences de territoire, les organisations représentatives des salariés, des employeurs et des professions indépendantes, les professionnels du système de santé, les organismes gestionnaires des établissements et services de santé et médico-sociaux, les organismes de protection sociale " ; qu'aux termes de l'article D. 1432-28 du même code : " La conférence régionale de la santé et de l'autonomie est composée de cent membres au plus ayant voix délibérative. / Ses membres sont répartis en huit collèges composés comme suit : (...) 4° Un collège des partenaires sociaux comprenant : (...) b) Trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs représentatives désignés par celles-ci, sur proposition de leurs instances régionales (...) " ; 14. Considérant que, en l'absence de dispositions spécifiques, la représentativité doit s'apprécier, pour la composition d'un organisme, dans l'objectif d'assurer une cohérence entre la finalité et le champ de compétences de l'institution et sa composition, au niveau territorial ou professionnel auquel il siège ; qu'ainsi, dans le cas d'un organisme régional, il appartient aux autorités administratives de mesurer la représentativité des organisations appelées à y siéger au niveau régional, sans pouvoir interdire à une organisation qui ne serait pas représentative au niveau national de participer directement ou indirectement à la composition de cet organe régional ; 15. Considérant, d'une part, que les textes relatifs à la composition de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, qui a pour mission de concourir par ses avis à la définition d'une politique régionale de santé en associant tous les acteurs locaux, ne précisent pas le niveau auquel doit être appréciée la représentativité des organisations d'employeurs et n'exigent pas qu'elles soient représentatives au niveau national et interprofessionnel ; 16. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des décisions attaquées ainsi que des écritures de l'agence régionale de santé tant devant le tribunal administratif qu'en appel, qu'après avoir regardé l'UNIFED comme représentative dans la région Limousin le directeur général de l'agence régionale de santé s'est fondé, pour abroger la désignation des représentants de cette organisation, sur le fait qu'elle n'était pas représentative sur le plan national ; 17. Considérant qu'en procédant de la sorte et en excluant par principe qu'une organisation professionnelle d'employeurs, qui n'est pas reconnue comme représentative au niveau national et interprofessionnel, puisse avoir vocation, en raison du nombre des entreprises qu'elle regroupe au niveau d'une région et de leur rôle dans les domaines de la santé et de l'action sociale et médico-sociale, à siéger au sein du collège des partenaires sociaux au titre des employeurs, le directeur de l'agence régionale de santé du Limousin a entaché les décisions attaquées d'une erreur de droit ; que l'agence régionale de santé ne peut utilement alléguer que l'UNIFED ne démontre pas par les pièces qu'elle verse aux débats sa représentativité tant au niveau national qu'au niveau régional dès lors que, d'une part, il est constant que l'UNIFED a été écartée en considération de sa seule absence de représentativité sur le plan national, d'autre part que son affirmation est dépourvue de toute précision et qu'enfin elle avait d'ailleurs, dans un premier temps, par la décision du 28 juin 2010, admis la représentativité de l'UNIFED sur le plan régional ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'agence régionale de santé du Limousin n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé les décisions des 12 août, 28 septembre et 12 octobre 2010 de son directeur général ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que l'agence régionale de santé du Limousin soutient que le tribunal administratif l'aurait condamnée à tort à verser à M. C...la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dès lors qu'il avait rejeté ses conclusions dirigées contre la décision du 12 octobre 2010 par laquelle le directeur général avait rejeté son recours gracieux contre la décision du 12 août 2010; que, toutefois, M. C...demandait également l'annulation de la décision du 12 août 2010, ce qu'il a obtenu ; qu'ainsi, M. C... n'était pas la partie perdante ce qui permettait au tribunal administratif de condamner l'agence régionale de santé à lui verser la somme de 500 euros au titre des frais d'instance non compris dans les dépens ; 20. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'UNIFED et de MM. C...etB..., qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par l'agence régionale de santé du Limousin et non compris dans les dépens ; 21. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'agence régionale de santé du Limousin la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'UNIFED et MM. C...et B...et non compris dans les dépens ; DECIDE Article 1er : La requête de l'agence régionale de santé du Limousin est rejetée. Article 2 : L'agence régionale de santé du Limousin versera à l'union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs du secteur sanitaire, social, médico-social privé à but non lucratif (UNIFED) et à MM. B...et C...la somme totale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 No 12BX02477