CAA de PARIS, 1ère chambre, 15/02/2018, 16PA01770, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-15
Numéro : 16PA01770
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Stéphane  DIEMERT
Commissaire du gouvernement : M. ROMNICIANU
Avocat(s) : SELARL SAULNIER NARDEUX MALAGUTTI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...A...et M. F...D...ont demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler, d'une part, la délibération n° 13/46 du 25 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Fontainebleau (Seine-et-Marne) a abrogé les délibérations n° 09/119 du 16 novembre 2009, n° 10/043 du 29 mars 2010 et n° 10/123 du 8 novembre 2010 adaptant les modalités de cession et approuvant la cession au profit d'un tiers du bien immobilier sis 1, place Decamps à Fontainebleau et, d'autre part, la délibération n° 13/47 du 25 mars 2013, par laquelle la même assemblée a fixé de nouvelles modalités de cession concernant ce bien immobilier. Par un jugement n° 1303442, 1303445 du 1er avril 2016, le tribunal administratif de Melun a joint et rejeté leurs demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 31 mai 2016 et un mémoire enregistré le 12 juillet 2017 M. C... A...et M. F... D..., représentés par Me Nardeux, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1303442, 1303445 du 1er avril 2016 du tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler : - la délibération n° 13/46 du 25 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Fontainebleau a abrogé les délibérations n° 09/119 du 16 novembre 2009, n° 10/043 du 29 mars 2010 et n° 10/123 du 8 novembre 2010 adaptant les modalités de cession et approuvant la cession au profit d'un tiers du bien immobilier sis 1, place Decamps à Fontainebleau, - la délibération n° 13/47 du même jour par laquelle la même assemblée a fixé de nouvelles modalités de cession concernant ce bien immobilier ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Fontainebleau le versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la délibération du 8 novembre 2010 leur a conféré un droit acquis à l'acquisition de la parcelle située 1, place Decamps à Fontainebleau, dès lors que la caducité de la promesse de vente est sans effet sur la légalité de la délibération autorisant la vente et que la délibération du 8 novembre 2010 ne comporte aucune condition ; elle ne pouvait dès lors être retirée que dans le délai de quatre mois suivant son adoption, à condition d'être illégale ou d'avoir été obtenue par fraude ou si ses bénéficiaires décidaient d'y renoncer ; - la commune a commis une erreur de droit en estimant que l'expiration de la promesse de vente, acte de droit privé, pouvait avoir pour effet de porter atteinte aux droits acquis en vertu de la délibération ; - ils n'ont jamais renoncé au projet de construction ; en retirant une promesse de vente alors que les bénéficiaires de la promesse avaient renoncé à la condition suspensive stipulée à leur profit, la commune a méconnu le principe de loyauté contractuelle ; elle aurait dû faire le nécessaire pour régulariser l'acte le plus rapidement possible, puisque les requérants avaient confirmé leur volonté d'acquérir et de renoncer à la clause de renonciation en leur faveur ; - la délibération du 25 mars 2013 est entachée de détournement de pouvoir, comme en attestent les conditions dans lesquelles le terrain a finalement été cédé ; - elle a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales relatives au droit des conseillers municipaux d'être informés des affaites soumises au conseil municipal, dès lors que l'information soumise aux élus n'exposait pas clairement les motifs de l'éviction des acheteurs ; - la délibération du 25 mars 2013 qui abroge les délibérations antérieures relatives aux modalités de cession du bien immobilier en cause étant illégale, il en résulte que celle du même jour, n° 13/47, qui fixe les nouvelles modalités de cession du bien, est illégale par la voie de l'exception ; - cette dernière délibération est entachée d'incompétence négative en tant que le conseil municipal ne s'est prononcé ni sur le prix de cession ni sur l'identité du vendeur. Par des mémoires en défense enregistrés le 9 novembre 2016 et le 13 juillet 2017, la commune de Fontainebleau, représentée par la SELARL Bardon et de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 5 000 euros à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Par ordonnance du 6 juin 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 juillet 2017 à 12 heures Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Diémert, - les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public, - les observations de Me Nardeux, avocat de MM. A...etD..., etG..., pour la commune de Fontainebleau. 1. Considérant que par une délibération du 6 juillet 2009, le conseil municipal de Fontainebleau a décidé de céder un terrain communal de 962 m² situé 1, place Decamps et d'engager une procédure de sélection d'offres conformément à un cahier des charges préalablement établi ; que par une délibération n° 09/119 du 16 novembre 2009, le conseil municipal a décidé d'interrompre la procédure de sélection dès lors qu'aucun des cinq projets présentés n'était conforme à ce cahier des charges ; que, par une délibération n° 10/043 du 29 mars 2010, le conseil municipal a retenu, parmi quatre nouvelles offres, l'offre de M. et Mme A... et M. et Mme D... ; que cette délibération a été abrogée par une délibération n° 10/123 du 8 novembre 2010 approuvant à nouveau la cession du terrain à M. et Mme A...et M. et MmeD..., au prix de 320 000 euros, pour un projet de construction de logements, conformément à l'offre qu'ils avaient présentée, et autorisant le maire à conclure et signer tous les actes et documents nécessaires à la cession de l'immeuble ; qu'une promesse de vente a été signée le 28 janvier 2011 ; que cette promesse prévoyait une condition suspensive au bénéfice des bénéficiaires, liée à l'obtention d'un permis de construire purgé de tout recours ; qu'elle prévoyait par ailleurs que la réalisation de la promesse de vente ne pourrait être demandée par le bénéficiaire que jusqu'au 30 novembre 2011 inclusivement ; qu'à la suite d'un recours exercé à l'encontre du permis de construire délivré le 4 juillet 2011 à M. A...et M. D... pour la construction de deux bâtiments totalisant neuf logements, un nouveau terme a été fixé au 15 février 2012 ; qu'aucune nouvelle prolongation n'a été convenue entre les parties ; que, le 22 juin 2012, M. A...et M. D... ont demandé le retrait du permis de construire, ce qui a été fait par arrêté du maire de Fontainebleau du 26 juillet 2012 ; que, par une délibération n° 13/46 du 25 mars 2013, le conseil municipal de Fontainebleau a abrogé les délibérations précitées des 16 novembre 2009, 29 mars 2010 et 8 novembre 2010 adaptant les modalités de cession et approuvant la cession au profit d'un tiers du bien immobilier situé 1, place Decamps ; que, par une deuxième délibération du même jour, ce conseil municipal a fixé de nouvelles modalités de cession concernant ce bien ; que M. A...et M. D...ont demandé au tribunal administratif de Melun de prononcer l'annulation des deux délibérations précitées du 25 mars 2013 ; que ce tribunal a, par le jugement attaqué, rejeté cette demande ; Sur la légalité de la délibération n° 13/46 du 25 mars 2013 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 3. Considérant qu'il n'est pas contesté que la convocation du conseil municipal de la commune de Fontainebleau à la séance au cours de laquelle a été adoptée la délibération litigieuse était accompagnée des deux projets de délibération et d'une note de présentation valant note explicative de synthèse ; que cette note décrit de manière précise la situation du bien sis 1, place Decamps, et mentionne, notamment, les délibérations portant sur les différentes étapes du projet de cession de cette parcelle, la promesse de vente du 28 janvier 2011 ainsi que les conditions dont cette promesse de vente était assortie, notamment le délai imparti aux bénéficiaires pour lever l'option ainsi que la condition suspensive tenant à l'obtention d'un permis de construire purgé de tout recours, la prolongation du délai fixé par la promesse de vente jusqu'au 15 février 2012, l'absence d'accord entre les parties pour une nouvelle prolongation des effets de cet engagement, la délivrance du permis de construire le 4 juillet 2011, l'existence d'un recours contentieux exercé contre ce permis de construire puis son retrait, à la demande des bénéficiaires, le 26 juillet 2012 ; que la note conclut que la cession autorisée par la délibération du 8 novembre 2010 n'a pu aboutir et qu'il convient de définir de nouvelles modalités de cession et comporte les éléments relatifs au prix du terrain et à la réglementation applicable à un éventuel projet de construction de logements sur ce terrain ; qu'à cette note étaient joints un plan cadastral faisant apparaître la situation du terrain ainsi que l'avis du service des domaines ; qu'ainsi, cette note explicative de synthèse, dont il ne ressort pas des pièces du dossier que son contenu aurait été erroné, indiquait de manière précise les motifs pour lesquels la commune envisageait, d'une part, de mettre fin à la procédure de cession en cours et, d'autre part, de fixer de nouvelles modalités de cession concernant le terrain ; que si Mme E..., conseillère municipale, a sollicité, par courrier du 15 mars 2013, la communication de la promesse de vente, des notes établies par les services de l'urbanisme et des affaires juridiques et des documents échangés entre la commune et les consorts A...etD..., bénéficiaires de la cession décidée en novembre 2010, il ressort des pièces du dossier qu'elle a obtenu, deux jours avant la séance, une copie de la promesse de vente et de l'acte de prolongation du délai fixé par cette dernière ; que, dès lors que le conseil municipal était dûment informé, par la note explicative de synthèse adressée aux élus, de ce que la décision de mettre fin à la procédure de cession au profit de MM. A... et D...était motivée par leur refus de poursuivre le projet à la réalisation duquel ladite cession était subordonnée, la circonstance que les conseillers municipaux n'auraient pas été destinataires du courrier de MM. A...etD..., daté du 17 mars 2013, indiquant leur souhait de voir réalisée la vente au prix convenu sans qu'y soit mise aucune condition d'urbanisme, ou ceux des notaires, en date des 17 et 18 mars 2013, informant la commune de ce que les intéressés demeuraient toujours candidats à l'achat de la parcelle, mais sans manifester la moindre intention de réaliser le projet sur lequel ils s'étaient précédemment engagés, est en tout état de cause sans incidence sur le caractère suffisant de l'information reçue par les conseillers, alors au demeurant que ces courriers avaient été envoyés au maire trop tardivement, au regard des délais de convocation du conseil municipal, pour être utilement transmis aux élus ; qu'ainsi, eu égard à l'ensemble des documents et informations reçus par les conseillers municipaux, et d'ailleurs mentionnés dans les motifs, particulièrement circonstanciés, de la délibération litigieuse, l'absence de communication des courriers susmentionnés des requérants et des notaires ne peut être regardée comme ayant été de nature à empêcher les membres du conseil municipal de se prononcer en connaissance de cause sur le projet de délibération inscrit à l'ordre du jour ; que, par suite, le moyen tiré d'une insuffisante information des conseillers municipaux sur la délibération n° 13/46 abrogeant les délibérations du 16 novembre 2009, du 29 mars 2010 et du 8 novembre 2010 doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant du moyen tiré du retrait illégal d'un acte créateur de droits : 4. Considérant que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ; que, si la délibération d'un conseil municipal autorisant la cession d'un immeuble du domaine privé de la commune constitue en principe un acte créateur de droits, il n'acquiert toutefois ce caractère, lorsqu'une condition est mise à la cession, que lorsque cette condition est réalisée ; 5. Considérant que les requérants soutiennent que la délibération n° 10/123 du 8 novembre 2010 leur a conféré un droit à l'acquisition de la parcelle située 1, place Decamps à Fontainebleau et que la délibération en litige a été adoptée en méconnaissance de ce droit acquis ; qu'il ressort des termes de la délibération précitée du 8 novembre 2010 qu'elle avait pour objet, essentiellement, d'approuver la cession du terrain aux requérants pour un projet de construction de logements collectifs ou groupés labellisé " bâtiment basse consommation d'énergie ", conformément à l'offre qu'ils avaient présentée, et d'autoriser le maire à conclure et signer tous les actes et documents nécessaires à la cession de l'immeuble ; que, dès lors, cette délibération doit être regardée comme comportant une condition expresse tenant à la réalisation d'un projet déterminé conforme à l'offre présentée par les requérants ; 6. Considérant, d'une part, qu'il est constant que M. et Mme A... et M. et Mme D... ont demandé, le 22 juin 2012, et obtenu, le 26 juillet 2012, le retrait du permis de construire qui leur avait été accordé le 4 juillet 2011 pour la réalisation sur la parcelle litigieuse du projet correspondant à l'offre choisie par le conseil municipal le 8 novembre 2010 ; qu'ils n'ont, par la suite, pas déposé de nouvelle demande de permis de construire ou manifesté l'intention de réaliser ce projet ; 7. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des termes de la promesse de vente signée le 28 janvier 2011 entre le maire de Fontainebleau et les consorts A...et D...qu'elle prévoyait que les bénéficiaires ne pouvaient lever l'option que jusqu'au 30 novembre 2011 et que, faute pour le bénéficiaire d'avoir levé l'option dans le délai à lui imparti, la promesse de vente serait alors caduque et de nul effet, sans que le promettant ait besoin de faire aucune mise en demeure, ni de remplir aucune formalité judiciaire ; que ce délai a été prolongé jusqu'au 15 février 2012 par un acte du 25 novembre 2011 ; qu'il ressort des pièces du dossier que les requérants ont refusé, malgré la proposition de la commune, de signer une nouvelle prolongation du délai fixé par la promesse de vente, de sorte que celle-ci est devenue caduque le 16 février 2012 ; que si la promesse de vente contenait, au profit des consorts A...et D...une condition suspensive tenant à l'obtention d'un permis de construire purgé de tout recours avant le 30 octobre 2011, la circonstance que le permis de construire qui leur avait été délivré le 4 juillet 2011 avait fait l'objet d'un recours contentieux n'a pas eu pour conséquence de prolonger le délai qui leur était imparti pour procéder à l'achat du terrain ; qu'ainsi, à la date à laquelle M. A...et M. D...ont indiqué, par courriers des 17 et 18 mars 2013, après avoir été informés de l'inscription de la délibération litigieuse à l'ordre du jour du conseil municipal, qu'ils souhaitaient réaliser la vente aux termes convenus en janvier 2011, ils n'étaient plus titulaires d'une promesse de vente en cours de validité ; 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants, en refusant la prolongation du délai imparti par la promesse de vente, puis en demandant le retrait du permis de construire qui leur avait été délivré et en n'établissant pas qu'ils auraient accompli ultérieurement des diligences en vue de poursuivre la mise en oeuvre du projet, objet de la procédure de cession, doivent être regardés comme ayant renoncé à ce projet, de sorte que la condition mise à la vente du terrain par la délibération n° 10/123 du 8 novembre 2010 n'était plus remplie ; que, dans ces conditions, ils ne peuvent se prévaloir d'un droit à l'acquisition du terrain qu'ils tiendraient de la délibération précitée du 8 novembre 2010 ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré du retrait illégal d'un acte créateur de droits doit être écarté ; S'agissant de la méconnaissance du principe de loyauté contractuelle : 9. Considérant que les requérants soutiennent que la commune a méconnu le principe général du droit de loyauté contractuelle ; que, toutefois, en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la délibération litigieuse, la promesse de vente était devenue caduque, les requérants ayant refusé la proposition de la commune de la prolonger au-delà du 15 février 2012 ; que, dans ces conditions, la commune ne peut être regardée comme ayant méconnu le principe de loyauté contractuelle ; que, dès lors, ce moyen doit être écarté ; S'agissant du détournement de pouvoir : 10. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Sur la légalité de la délibération n° 13/47 du 25 mars 2013 : S'agissant de l'exception d'illégalité : 11. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit précédemment aux points 2 à 10, l'illégalité de la délibération n° 13/46 du 25 mars 2013, par laquelle le conseil municipal de Fontainebleau a abrogé les délibérations du 16 novembre 2009, du 29 mars 2010 et du 8 novembre 2010 adaptant les modalités de cession et approuvant la cession au profit d'un tiers du bien immobilier sis 1, place Decamps, à Fontainebleau, ne ressort pas des pièces du dossier ; que, par suite, le moyen présenté à l'appui des conclusions dirigées contre la délibération n° 13/47 du 25 mars 2013, par laquelle ce conseil municipal a fixé de nouvelles modalités de cession concernant ce bien, et tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la délibération précitée du même jour, doit être écarté ; S'agissant de l'incompétence négative : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (...) / Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'État. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité " ; qu'aux termes du huitième alinéa (7°) du même code, il appartient au maire, sous le contrôle du conseil municipal, d'exécuter les décisions de cette assemblée et, en particulier, de passer dans les formes établies selon les lois et règlements, " les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code " ; 13. Considérant que la délibération litigieuse, qui fixe les nouvelles modalités de cession du terrain du 1, place Descamps, comporte la description précise du bien, indique que la cession se fera de gré à gré, à un prix minimal qu'elle fixe, précise que le terrain nu sera cédé sans garantie du vendeur sur l'état du sous-sol et se fera sans condition suspensive au profit des acquéreurs ; qu'elle prévoit en outre que, dans l'hypothèse où aucune des offres ne correspondrait aux conditions de cession, cette dernière pourrait alors être réalisée sous conditions suspensives ; que la délibération, alors même qu'elle ne mentionne pas le nom de l'acquéreur du bien et qu'elle laisse au maire une relative latitude dans les modalités de son exécution, doit être regardée comme satisfaisant aux conditions posées par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; que le moyen tiré de ce que le conseil municipal serait demeuré en-deçà de sa compétence et aurait délégué au maire une partie de ses attributions ne peut qu'être écarté ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les consorts A...et D...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté leur demande tendant à l'annulation des délibérations n° 13/46 et n° 13/47 du 25 mars 2013 ; que leur requête doit donc être rejetée ; Sur les frais supportés par les parties : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que MM. A... et D...en puissent invoquer le bénéfice ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y lieu de mettre à leur charge une somme globale de 1 000 euros à verser à la commune de Fontainebleau sur le fondement du même article ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de MM. A...et D...est rejetée. Article 2 : MM. A...et D...verseront à la, commune de Fontainebleau une somme globale de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A..., à M. F...D...et à la commune de Fontainebleau. Copie en sera adressée au préfet de Seine-et-Marne. Délibéré après l'audience du 25 janvier 2018, à laquelle siégeaient : - Mme Pellissier, présidente de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - Mme Nguyên-Duy, premier conseiller, Lu en audience publique, le 15 février 2018. Le rapporteur, S. DIÉMERTLa présidente, S. PELLISSIER Le greffier, M. B... La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16PA01770