Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 8 juillet 1988, 48679 48841 48842 48843 48844 48931 48948, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1988-07-08
Numéro : 48679 48841 48842 48843 48844 48931 48948
Président : M. Coudurier
Rapporteur : M. Fraisse
Commissaire du gouvernement : M. Robineau

Vu °1) sous le °n 48 679, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 16 février 1983 et 31 mars 1983 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS DE MEDECINS DES HOPITAUX PUBLICS, dont le siège est ..., et pour le SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS ET SPECIALISTES A TEMPS PLEIN DES HOPITAUX PUBLICS, dont le siège est à la même adresse, représentés par leurs présidents en exercice, et tendant à ce que le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir le décret °n 82-1149 en date du 29 décembre 1982 pris pour l'application de la loi du 28 octobre 1982 et portant diverses mesures statutaires en faveur des praticiens à plein temps des établissements d'hospitalisation publics, Vu °2) sous le °n 48 841, la requête enregistrée le 23 février 1983, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS dont le siège est ..., et pour le SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, dont le siège est à la même adresse, représentés par leurs présidents en exercice, et tendant aux mêmes fins que la requête susvisée, Vu °3) sous le °n 48 842, la requête, enregistrée le 23 février 1983, présentée pour M. Y..., demeurant Hôpital d'Issoudun à Issoudun (36100), M. J..., demeurant Centre hospitalier général de Bourges Maternité, ... (18014), MM. C..., E... et B..., demeurant Centre hospitalier général de Bourges, route de Nevers à Bourges (18014), et tendant aux mêmes fins que la requête °n 48 841, Vu °4) sous le °n 48 843, la requête, enregistré le 23 février 1983, présentée pour Mme L..., demeurant à Saint-Amand-Les-Eaux (59230), Chemin de la Pannerie, et tendant aux mêmes fins que la requête °n 48 841, Vu °5) sous le °n 48 844, la requête, enregistrée le 23 février 1983, présentée pour M. I..., demeurant ... et M. X..., demeurant Centre hospitalier à Denain (59220), et tendant aux mêmes fins que la requête °n 48 841, Vu °6) sous le °n 48 931, la requête, enregistrée le 28 février 1983, présentée pour M. G..., demeurant Centre hospitalier de Calais, ..., M. A..., demeurant Hôpital de la Charité, ... (59037), M. H..., demeurant Centre hospitalier de Calais, ..., et M. K..., demeurant ..., et tendant aux mêmes fins que la requête °n 48 841, Vu °7) sous le °n 48 948, la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 28 février et 27juin 1983, présentés par le SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX, dont le siège est ..., représenté par son président en exrcice et par Me Christian Huglo, avocat à la Cour, son mandataire, et tendant aux mêmes fins que les requêtes précédentes, Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu l'ordonnance °n 58-1373 du 30 décembre 1958 ; Vu la loi °n 82-916 du 28 octobre 1982 ; Vu le décret °n 70-1277 du 23 décembre 1970 modifié ; Vu le décret °n 58-1202 du 11 décembre 1958 ; Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; Vu la loi du 30 décembre 1977 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Fraisse, Conseiller d'Etat, - les observations de la S.C.P. Peignot, Garreau, avocat de l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS DE MEDECINS DES HOPITAUX PUBLICS et du Syndicat national des médecins, chirurgiens et spécialistes à temps plein des hopitaux publics et de la S.C.P. Fortunet, Mattei-Dawance, avocat du Syndicat national des médecins, chirurgiens, spécialistes et biologistes des hopitaux publics et autres, - les conclusions de M. Robineau, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS DE MEDECINS DES HOPITAUX PUBLICS, du SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS ET SPECIALISTES A TEMPS PLEIN DES HOPITAUX PUBLICS, du SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS, du SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, de MM. Y..., J..., C..., E... ET B..., Mme L..., MM. I..., X..., G..., A..., H..., SAINT GREGOIRE et du SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX sont dirigées contre le même décret ; qu'il y a lieu de les joindres pour y être statué par une seule décision ; Considérant que le syndicat national des professeurs et maîtres de conférences agrégés à plein temps des centres hospitaliers et universitaires, l'Union syndicale CGC des médecins hospitaliers, le Collège national des chirurgiens français, M. F..., et le syndicat des médecins, chirurgiens, spécialistes et biologistes des hôpitaux de Rennes ont intérêt à l'annulation du décret attaqué ; qu'ainsi leur intervention est recevable ; Sur la légalité externe : Sur les moyens relatifs à la compétence des auteurs du décret attaqué : Considérant que le décret attaqué du 29 décembre 1982 comporte en premier lieu des dispositions prises pour l'application de la loi °n 82-916 du 28 octobre 1982, dont l'article 2 prévoit que : "A titre transitoire, les établissements d'hospitalisation publics peuvent ... °2) Jusqu'au 31 décembre 1986, organiser, dans des conditions et limites fixées par voie réglementaire, l'exercice, par ceux des praticiens mentionnés au °1) qui en auront fait la demande, d'une activité de clientèle privée au sein du service public hospitalier ... ; les intéressés pourront renoncer à bénéficier des dispositions du présent alinéa au plus tard le 31 décembre 1983" ; en second lieu, des dispositions modifiant sur certains points les statuts de diverses catégories de praticiens hospitaliers et prises sur le fondement de l'article L.685 du code de la santé publique qui renvoie à des décrets en Conseil d'Etat le soin de déterminer les statuts du personnel médical et des biologistes des hôpitaux et hospices publics ; et en troisième lieu des dispositions modifiant sur certains points le statut du personnel enseignant et hospitalier des centres hospitaliers et universitaires prises sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance °n 58-1373 du 30 décembre 1958 qui renvoie à des décrets en Conseil d'Etat le soin de déterminer le statut dudit personnel ; Considérant, en premier lieu, que le décret attaqué a été pris "le Conseil d'Etat (section sociale) entendu" ; qu'en l'absence de dispositions imposant qu'un tel texte fût soumis à l'avis de l'assemblée générale du Conseil d'Etat, les auteurs des requêtes °ns 48 841, 48 842, 48 843, 48 844 et 48 931 ne sont pas fondés à soutenir que ledit décret serait entaché d'incompétence, alors même qu'il modifie un décret dont le projet avait été examiné par ladite assemblée générale ; Considérant, en deuxième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le gouvernement tenait de la loi précitée du 28 octobre 1982 le pouvoir de définir par voie réglementaire les conditions et limites de l'exercice des activités de clientèle privée au sein du service public hospitalier jusqu'au 31 décembre 1986, et tenait de l'article L.685 précité du code de la santé publique et de l'article 8 de l'ordonnance précitée du 30 décembre 1958 le pouvoir de modifier les statuts des personnels médicaux et hospitalo-universitaires ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, rien n'interdisait au gouvernement de prendre dans un même décret des dispositions de la nature de celles qui y figurent ; Considérant, en troisième lieu, que les articles 4 et 6 du décret attaqué élargissent, au bénéfice de certains praticiens, l'assiette des cotisations qu'ils versent au régime complémentaire des assurances sociales institué par le décret du 23 décembre 1970 et dénommé IRCANTEC ; que ledit régime n'est pas un régime de sécurité sociale au sens des articles L. 1 à L. 3 alors en vigueur du code de la sécurité sociale, mais l'une des institutions de prévoyance et de sécurité sociale qui, en vertu de l'article L. 4 du même code, peuvent être créées en vue seulement d'accorder des avantages s'ajoutant à ceux qui résultent de l'organisation de la sécurité sociale ; qu'ainsi le SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que les articles 4 et 6 du décret attaqué auraient pour objet ou pour effet de créer un nouveau régime de sécurité sociale et mettraient par suite en cause un des principes fondamentaux de la sécurité sociale dont la détermination est réservée au législateur par l'article 34 de la Constitution ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 11 du décret attaqué : "Les praticiens à plein temps hospitaliers et hospitalo-universitaires peuvent, après accord du directeur ou du directeur général de l'établissement hospitalier et, en tant que de besoin, du directeur de l'unité d'enseignement et de recherche, consacrer une demi-journée par semaine à des activités extérieures à leur établissement d'affectation à condition que ces activités présentent un caractère d'intérêt général au titre des soins, de l'enseignement ou de la recherche. Cette activité peut donner lieu à rémunération. Une convention entre l'hôpital et les organismes concernés définit les conditions d'exercice et de rémunération de cette activité" ; que de telles dispositions sont de la nature de celles que le gouvernement était habilité, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, à insérer parmi les règles statutaires permanentes régissant les praticiens intéressés et ne sauraient être regardées comme portant atteinte à aucun des principes dont s'inspirent les statuts des personnels visés par l'article L. 685 du code de la santé publique ou par l'article 8 de l'ordonnance du 30 décembre 1958 ; Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que, s'agissant d'un acte de nature réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte ; que, d'une part, l'exécution du décret attaqué ne rendait pas nécessaire l'intervention de mesures réglementaires ou individuelles que le ministre chargé de la fonction publique ou le ministre chargé de la recherche auraient compétence pour signer ; que, d'autre part, le décret attaqué est contresigné par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de la décentralisation, et qu'il résulte des termes des décrets des 23 juin et 3 juillet 1981 que le secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'intérieur et de la décentralisation, chargé des départements et territoires d'outre-mer, était placé sous l'autorité de ce ministre et n'exerçait les attributions qui lui étaient conférées que par délégation dudit ministre ; que ledit secrétaire d'Etat n'avait donc pas la qualité de ministre au sens des dispositions précitées de la Constitution ; que, par suite, et alors même que le décret attaqué modifie des décrets antérieurs qui avaient été signés par le ministre ou le secrétaire d'Etat chargé des départements et territoires d'outre-mer, l'absence de contreseing par le secrétaire d'Etat précité ne saurait en tout état de cause entacher ce décret d'incompétence ; Sur les moyens relatifs à la procédure consultative préalable : Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret °n 58-1202 du 11 décembre 1958 : "Il est constitué ... °2 un conseil supérieur des hôpitaux, qui peut être appelé à donner son avis sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement administratif, financier et médical desdits établissements ainsi que sur les questions relatives au statut des différentes catégories de personnel médical qui y sont rattachés" ; Considérant, d'une part, que les allégations du SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX selon lesquelles le conseil supérieur des hôpitaux, lors de la séance du 3 novembre 1982 au cours de laquelle il a examiné le projet de décret, aurait décidé de passer à l'examen article par article du texte, au lieu de le rejeter en bloc, à la suite d'un vote émis dans des conditions irrégulières ne sont pas établies ; Considérant, d'autre part, que le professeur D..., qui participait à ladite séance, y siégeait régulièrement comme membre du conseil supérieur des hôpitaux où il avait été nommé, par arrêté du ministre de la santé et de la sécurité sociale en date du 17 décembre 1979, en tant que "personne connue pour ses travaux sur les problèmes ou son attachement à la cause hospitalière" ; Considérant, enfin, que lorsqu'elle demande au sujet d'un projet de texte l'avis d'un organisme consultatif sans y être légalement tenue, l'autorité compétente conserve la faculté d'apporter à ce projet, après ladite consultation, toutes les modifications qui lui paraissent utiles, quelle qu'en soit l'importance, sans avoir l'obligation de saisir à nouveau ce même organisme ; qu'il résulte des dispositions précitées du décret du décret 11 décembre 1958 que le ministre de la santé n'était pas tenu de consulter le conseil supérieur des hôpitaux sur le projet du décret attaqué ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de ce que le décret attaqué comporterait des dispositions, notamment celles de son article 11, différentes de celles qui figuraient dans le texte soumis au conseil précité pour soutenir que ce décret serait, pour ce motif, intervenu à la suite d'une procédure irrégulière ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la consultation du conseil précité se serait déroulée dans des conditions irrégulières ; Sur la légalité interne : En ce qui concerne les articles 1er et 2 du décret attaqué : Considérant qu'il résulte des dispositions de la loi précitée du 28 octobre 1982, dont l'article 1er abrogeait le 2° de l'article L. 680 du code de la santé publique et dont l'article 2 autorisait les établissements d'hospitalisation publics, à titre transitoire, à organiser jusqu'au 31 décembre 1986, dans des conditions et limites fixées par voie réglementaire, l'exercice d'une activité de clientèle privée au sein du service public hospitalier, que les praticiens à plein temps des établissements d'hospitalisation publics qui exerçaient une telle activité à la date de la promulgation de la loi précitée ne pourraient plus l'exercer au-delà du 31 décembre 1986, les intéressés pouvant d'ailleurs, ainsi que le précisait la loi, y renoncer "au plus tard le 31 décembre 1983" ; Considérant que l'article 2 du décret attaqué institue des avantages statutaires nouveaux définis par les articles 3 à 6 du décret, au bénéfice des praticiens à plein temps des établissements d'hospitalisation publics "qui n'exercent aucune activité de clientèle privée à la date d'entrée en vigueur dudit décret" ; que, toutefois, les dispositions du dernier alinéa de l'article 1er permettent aux praticiens qui exerçaient une activité de clientèle privée à la date de promulgation de la loi précitée du 28 octobre 1982 de bénéficier de ces avantages statutaires s'ils renoncent expressément à l'activité de clientèle privée avant le 31 décembre 1983 ; qu'en revanche, ne pourront pas bénéficier de ces dispositions statutaires nouvelles, s'ils n'ont pas utilisé la possibilité de renonciation susmentionnée, d'une part, les praticiens visés au 2ème alinéa de l'article 1er, qui, à leur demande formulée avant le 31 décembre 1983, continueront à exercer une activité de clientèle privée jusqu'au 31 décembre 1986, d'autre part, les praticiens visés au 3ème alinéa du même article, qui ne demandent pas à exercer une telle activité jusqu'au 31 décembre 1986 et sont autorisés à l'exercer jusqu'au 31 décembre 1983 ; Considérant que si aucun praticien à plein temps des établissements d'hospitalisation publics ne pouvait plus exercer d'activité de clientèle privée à compter du 1er janvier 1987, les dispositions susanalysées des articles 1er et 2 du décret attaqué ne sauraient être regardées, contrairement à ce que soutiennent les requérants, comme instituant une discrimination illégale à compter de cette date dès lors que ces dispositions offrent aux praticiens intéressés la possibilité de choisir, jusqu'au 31 décembre 1983, dans des conditions qui ne sont pas contraires à la loi précitée du 28 octobre 1982, la situation dans laquelle il leur paraît préférable de se placer, en fonction des avantages et inconvénients attachés aux options proposées ; qu'enfin le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; En ce qui concerne l'article 5 : Considérant que les personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires relevant du statut particulier défini par le décret n° 60-1030 du 24 septembre 1960 modifié exercent leurs fonctions hospitalières dans des conditions différentes de celles dans lesquelles s'exerce l'activité des autres praticiens hospitaliers à plein temps ; qu'ainsi, les auteurs du décret attaqué n'ont pas porté atteinte à l'égalité entre les diverses catégories de praticiens en instituant, par l'article 5 du décret attaqué, une indemnité spéciale au bénéfice de certains des praticiens relevant du statut précité ; que, par suite, les conclusions dirigées contre cet article 5 par les auteurs des requêtes n° 48 679 et 48 948 doivent être rejetés ; En ce qui concerne l'article 7 : Considérant que le troisième alinéa de l'article 7 du décret attaqué dispose que, lorsque les praticiens qui poursuivent leur activité de clientèle privée exercent, dans les conditions fixées à l'article 11, une activité d'intérêt général en dehors de l'établissement public hospitalier, le temps qu'ils consacrent à cette activité vient en déduction de la durée qu'ils peuvent consacrer à l'activité de clientèle privée ; que de telles dispositions, prises dans l'intérêt du service public hospitalier, sont de la nature de celles que le gouvernement était habilité, comme il a été dit ci-dessus, à prendre en application de la loi du 28 octobre 1982 qui l'autorisait à définir par voie réglementaire les conditions et limites de l'activité de clientèle privée pendant la période transitoire instituée par la loi ; que, dès lors, les conclusions du SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX, dirigées contre lesdites dispositions doivent être rejetées ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requêtes susvisées doivent être rejetées ; Article 1er : Les interventions du syndicat national des professeurs et maîtres de conférences agrégés à plein temps des centres hospitaliers et universitaires, de l'Union syndicale CGC des médecins hospitaliers, du Collège national des chirurgiens français, de M. F... et du syndicat des médecins, chirurgiens, spécialistes et biologistes des hôpitaux de Rennes sont admises. Article 2 : Les requêtes de l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS DE MEDECINS DES HOPITAUX PUBLICS, du SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS ET SPECIALISTES A TEMPS PLEIN DES HOPITAUX PUBLICS, du SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS, du SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, de MM. Y..., J..., C..., E... ET B..., de Mme L..., de MM. I..., X..., PINTAUX, A..., H..., SAINT GREGOIRE et du SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES SYNDICATS DE MEDECINS DES HOPITAUX PUBLICS, au SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS ET SPECIALISTES A TEMPS PLEIN DES HOPITAUX PUBLICS, au SYNDICAT NATIONAL DES MEDECINS, CHIRURGIENS, SPECIALISTES ET BIOLOGISTES DES HOPITAUX PUBLICS, au SYNDICAT AUTONOME DES ENSEIGNANTS DE MEDECINE, à MM. Z..., J..., C..., E..., B..., à Mme L..., à MM. I..., X..., G..., A..., H..., SAINT GREGOIRE, au SYNDICAT DES PSYCHIATRES DES HOPITAUX, au Syndicat national des professeurs et maîtres de conférences agrégés à plein temps des centres hospitaliers et universitaires, à l'Union syndicale CGC des médecins hospitaliers, au Collège national des chirurgiens français, à M. F..., au Syndicat des médecins chirurgiens, spécialistes et biologistes des hôpitaux de Rennes, au ministre des affaires sociales et de l'emploi, au ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et du budget, au ministre de l'intérieur, au ministre d'Etat, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et des sports et au Premier ministre.