CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 15/11/2016, 14LY04004, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-11-15
Numéro : 14LY04004
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Juan  SEGADO
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : CDMF-AVOCATS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SCI Carré Lumière a présenté au tribunal administratif de Grenoble une première demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 septembre 2011 par lequel le maire de la commune de Collonges-sous-Salève a refusé de lui délivrer un permis de construire trois bâtiments comprenant quarante-deux logements, puis une seconde demande tendant à la condamnation de la commune de Collonges-sous-Salève à lui verser une somme de 2 392 792,68 euros, augmentée des intérêts à compter du 6 octobre 2011, date de la réclamation préalable, avec capitalisation, à raison de l'illégalité dont ce permis de construire est entaché. Par un jugement n° 1105197 et n° 1200706 du 4 décembre 2014, le tribunal administratif de Grenoble a joint ces deux demandes et les a rejetées. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés respectivement les 26 décembre 2014 et 11 mars 2015, la SCI Carré Lumière, représentée par la Selarl Adamas, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif du 4 décembre 2014 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 13 septembre 2011 du maire de la commune de Collonges-sous-Salève lui refusant la délivrance d'un permis de construire ; 3°) de condamner la commune de Collonges-sous-Salève à lui verser la somme de 2 272 324,68 euros, assortie des intérêts à compter de sa réclamation préalable du 6 octobre 2011 et de leur capitalisation, en réparation du préjudice subi du fait de cette illégalité ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Collonges-sous-Salève une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal, après avoir relevé que le refus du maire était fondé sur un plan local d'urbanisme (PLU) révisé qui avait été annulé par un jugement du tribunal de Grenoble devenu définitif, a rejeté sa demande d'annulation au motif que son projet n'était pas compatible avec le plan d'occupation des sols (POS) valant PLU antérieurement applicable dès lors, que les conditions de droit commun exigées en matière de substitution de base légale ou de substitution de motifs n'étaient pas réunies, de sorte que le refus de permis de construire ne pouvait qu'être annulé ; - concernant la substitution de base légale, le tribunal ne pouvait y procéder alors qu'elle n'a pas été invitée à produire ses observations sur cette éventuelle substitution ; en outre, la substitution de base légale ne permettait pas de justifier un refus de permis de construire fondé sur le non-respect des objectifs de mixité sociale et les conditions d'une substitution des motifs n'étaient pas remplies ; la substitution de base légale doit reposer sur des motifs similaires ; - concernant la substitution de motifs, elle ne pouvait être réalisée dès lors que la commune n'a pas présenté une telle demande et que le juge ne peut y procéder d'office ; en outre, la SCI n'a pas été invitée à présenter ses observations sur une éventuelle substitution de motifs ; - concernant sa demande indemnitaire, le refus illégal de permis de construire engage la responsabilité de la commune ; en tout état de cause, quand bien même les conditions de droit commun permettant de procéder à une substitution de base légale et de motifs auraient été réunies, la responsabilité de la commune est engagée dès lors qu'elle aurait pu réaliser son opération de construction si la légalité de l'arrêté de refus du 13 septembre 2011 avait été tranchée avant l'annulation du PLU le 11 juillet 2013 par le tribunal ; la commune a ainsi commis une faute en s'opposant illégalement à sa demande de permis de construire ; en admettant que le refus de permis soit légal, la responsabilité sans faute de la commune doit être retenue dès lors qu'elle ne se serait pas engagée dans cette opération immobilière si la commune n'avait pas approuvé son nouveau PLU et que c'est le refus qui a été à l'origine de l'abandon de l'opération ; les préjudices résultent des dépenses importantes qu'elle a engagées pour la préparation, la conception et la commercialisation du second projet évaluées à 105 357,90 euros HT, soit 126 008,04 euros TTC sans compter les charges et le temps passé et d'une perte de bénéfice du fait d'une minoration de la marge brute attendue pour un montant de 2 166 966,78 euros HT ; elle justifie de la réalité de ces dépenses et préjudices ; Par deux mémoires enregistrés les 13 février et 7 avril 2015, la commune de Collonges-sous-Salève, représentée par la Selarl CDMF avocats affaires publiques, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SCI Carré Lumière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le refus de permis de construire était fondé sur les dispositions de l'article 2.1 AU du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 3 juin 2010 et sur l'orientation d'aménagement n° 4 de ce plan qui a été annulé par un jugement du tribunal du 11 juillet 2013 devenu définitif ; - le projet méconnaissait cependant les dispositions de l'article UC 10 concernant la hauteur maximale des constructions et celles de l'article UC 14 relatives au coefficient des sols du plan d'occupation des sols révisé le 10 janvier 2002 et modifié le 9 décembre 2014 remis en vigueur ; - c'est à bon droit que le tribunal a estimé que le maire était en droit de refuser le permis de construire sur le fondement de ces articles UC 10 et UC 14 du règlement du plan d'occupation des sols et a procédé à la substitution de base légale ; - le tribunal n'a pas procédé d'office à une telle substitution de base légale sans en informer au préalable la SCI mais a fait droit aux conclusions en ce sens qu'elle a présentées dans son mémoire du 17 septembre 2013 auquel la SCI était en mesure de répondre ; - la substitution de base légale n'a pas à reposer sur des motifs similaires mais seulement sur des dispositions pour lesquelles le maire disposait du même pouvoir d'appréciation ; - la substitution des dispositions règlementaires du document d'urbanisme remises en vigueur en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme à celles des dispositions du PLU du 3 juin 2010 annulé ayant fondé le refus a pu être régulièrement effectuée dès lors que le maire disposait du même pouvoir d'appréciation sur ces dispositions ; - la jurisprudence vise tout à la fois la substitution de base légale et/ou de motifs de manière indifférenciée ; - à supposer que le tribunal administratif ait effectivement procédé à une substitution de motifs, les conditions de droit commun de celle-ci étaient réunies en l'espèce dès lors qu'une demande en ce sens avait été présentée dans le mémoire du 17 septembre 2013 sur lequel la SCI a été en mesure de présenter des observations et que ces motifs étaient de nature à justifier la décision et n'ont pas privé la SCI d'une garantie essentielle ; - en tout état de cause, il appartiendrait à la cour d'examiner d'office la substitution de base légale et de motifs invoquée par elle, laquelle justifie le refus de permis de construire ; - les moyens invoqués par la SCI Carré Lumière à l'appui de sa demande n'étaient pas de nature à justifier l'annulation de l'arrêté de refus de permis de construire contesté ; - la demande indemnitaire fondée sur l'illégalité du refus de permis de construire ne peut qu'être rejetée par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation ; en outre, le refus fautif de permis de construire ne peut ouvrir droit à indemnisation dès lors que la même décision de refus aurait pu être prise légalement sur le fondement des articles UC 10 et UC 14 du règlement du plan d'occupation des sols ; - la requérante ne peut utilement invoquer une prétendue responsabilité sans faute qui ne repose sur aucun texte, ni aucun principe jurisprudentiel qui trouverait à s'appliquer dans les circonstances de l'espèce ; elle ne saurait utilement tenter de modifier le fondement juridique de sa demande alors que sa demande devant le tribunal reposait exclusivement sur l'illégalité du refus de permis de construire ; - concernant les préjudices, l'ensemble des frais demandés ne sont pas en lien direct avec le refus de permis de construire contesté mais constituent les seules conséquences de l'abandon du projet à l'initiative de la requérante ; elle ne saurait réclamer l'indemnisation de frais engagés de façon totalement prématurée au stade de la demande de permis de construire sans attendre une réponse positive, ces frais résultant de sa seule imprudence fautive ; à supposer que le refus de permis de construire soit illégal, seuls les frais nécessaires au stade de la demande de permis de construire et à la condition qu'ils aient été exposés en pure perte pourraient, le cas échéant, être examinés au titre de la demande d'indemnisation ; en tout état de cause les préjudices ne sont pas justifiés. Par ordonnance du 5 février 2016 la clôture de l'instruction a été fixée au 14 mars 2016, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Segado, premier conseiller ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me B... pour la SCI Carré Lumière, ainsi que celles de Me A... pour la commune de Collonges-sous-Salève. 1. Considérant que la SCI Carré Lumière a sollicité la délivrance d'un permis de construire pour la réalisation de quatre bâtiments d'habitation sur des parcelles cadastrées section A nos 144, 145, 1129 et 1173 à Collonges-sous-Salève ; que, par un premier arrêté en date du 29 juin 2011, le maire de Collonges-sous-Salève a refusé ce permis de construire en estimant que les aménagements étaient prévus sur un emplacement réservé délimité par le plan local d'urbanisme (PLU) et qu'une partie d'un bâtiment était implantée sur une " trame arborée existante " qu'une orientation d'aménagement avait pour objectif de préserver ; que, compte tenu de ce refus, la SCI Carré Lumière a déposé un nouveau dossier de demande de permis de construire le 26 juillet 2011 portant cette fois-ci sur la réalisation sur ce terrain de trois bâtiments d'habitation comprenant quarante-deux logements, la surface hors oeuvre nette (SHON) créée ayant été ramenée de 4 862 m² à 3 802 m² ; que, par un arrêté du 13 septembre 2011, le maire de Collonges-sous-Salève a refusé d'accorder ce permis de construire au motif que le secteur de la Diotière, délimité au document graphique du plan local d'urbanisme au titre du 16° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, devait respecter les objectifs de mixité sociale définis par l'article 2.1 AU du règlement de ce plan et par l'orientation d'aménagement n° 4, correspondant à un minimum de 50 % de logements en accession aidée, alors que le projet prévoit vingt et un logements financés par un PTZ+, prêt qui ne garantirait pas que les accédants à la propriété auront des niveaux de ressources permettant de répondre à l'objectif de mixité sociale, seul le prêt social de location-accession (PSLA) répondant à un tel objectif ; que, par un jugement du 4 décembre 2014, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté les demandes de la SCI Carré Lumière tendant à l'annulation de ce refus de permis de construire du 13 septembre 2011 et à la condamnation de la commune de Collonges-sous-Salève à lui verser la somme de 2 272 324,68 euros en réparation du préjudice subi du fait de cette illégalité ; que la SCI Carré Lumière relève appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le refus de permis de construire était fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article 2.1 AU du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 3 juin 2010 et de l'orientation d'aménagement n° 4 annexé à ce plan relative aux objectifs de mixité sociale ; que, compte tenu de l'annulation de ce plan local d'urbanisme par un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 11 juillet 2013, devenu définitif, le tribunal a substitué comme fondement à ce refus la méconnaissance par le projet des articles UC 10 et UC 14 du plan d'occupation des sols valant plan local d'urbanisme modifié, révisé le 10 janvier 2002 et modifié le 9 décembre 2004, remis en vigueur à la suite de l'annulation du PLU révisé, ayant trait respectivement à la règle maximale de hauteur et au coefficient d'occupation des sols ; qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que la commune de Collonges-sous-Salève a présenté une telle demande de substitution dans son mémoire enregistré au greffe du tribunal le 17 septembre 2013 ; que ce mémoire a été communiqué à la SCI Carré Lumière, laquelle a ainsi été mise à même de présenter ses observations sur cette demande et a d'ailleurs présenté, le 29 septembre 2014, un mémoire pour répliquer à ce mémoire en défense ; que, dans ces conditions, la société requérante ne saurait soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité au motif que le tribunal aurait procédé d'office à une substitution de base légale et de motifs, sans l'avoir invitée à présenter ses éventuelles observations sur une telle substitution ; Sur la légalité du refus de permis de construire : 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, comme il a été dit précédemment, le refus de permis de construire était fondé sur la méconnaissance des dispositions de l'article 2.1 AU du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 3 juin 2010 et de l'orientation d'aménagement n° 4 annexée à ce plan relative aux objectifs de mixité sociale et que ce plan local d'urbanisme a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 11 juillet 2013, devenu définitif ; 4. Considérant qu'il est constant que le POS valant PLU antérieur de la commune, remis en vigueur classait en zone UC les parcelles constituant le terrain d'assiette du projet de la SCI Carré Lumière ; que la commune de Collonges-sous-Salève a fait valoir, tant devant le tribunal qu'en appel, que le refus de permis de construire trouve son fondement dans l'application du règlement de cette zone UC, le projet de construction ne respectant pas les articles UC 10 et UC 14 relatifs à la hauteur maximale des constructions et au coefficient d'occupation des sols ; 5. Considérant que la SCI Carré Lumière soutient toutefois que les conditions pour procéder à une substitution de base légale et de motifs ne sont pas remplies ; 6. Considérant que s'agissant d'un refus de permis de construire, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun ; 7. Considérant que lorsque la décision contestée aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, ce fondement peut être substitué à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ; 8. Considérant que de même, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de sa décision ; qu'il y a lieu alors, après que l'auteur du recours a été mis à même de présenter ses observations sur la substitution sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut être procédé à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; 9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article UC 10 du règlement du POS valant PLU du 9 décembre 2004 relatif à la hauteur maximale des constructions : " 10.1 - Définition : / La hauteur est mesurée en tout point de la construction projetée et le point du sol situé à l'aplomb de ce dernier, avant et après terrassement. / La hauteur dont il est question ci-dessus ne comporte pas les ouvrages indispensables et de faible importance, tels que souches de cheminée et de ventilation. / 10.2 - Hauteur absolue : La hauteur d'une construction telle que définie ci-dessus ne doit pas excéder 9 mètres. " ; qu'il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire et notamment des plans de façade, et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté, que les trois bâtiments ne respectent pas en plusieurs points la règle maximale de hauteur prévue par ces dispositions ; 10. Considérant, d'autre part, que selon l'article UC 14 du même règlement, le coefficient d'occupation des sols est fixé à 0,20 ; qu'il ressort des pièces du dossier, et n'est pas davantage contesté, que la surface hors oeuvre nette du projet s'établit à 3 802 m² alors que le terrain d'assiette présente une superficie de 9 653 m² ; qu'ainsi, le coefficient d'occupation des sols de ce projet de construction, voisin de 0,40, est supérieur à celui autorisé par l'article UC 14 ; 11. Considérant qu'ainsi, le maire de la commune de Collonges-sous-Salève était en droit de refuser de délivrer le permis de construire sollicité sur le fondement des articles UC 10 et UC 14 du règlement du POS valant PLU applicable au refus de permis de construire en litige ; qu'il ressort des pièces du dossier que le maire aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur la méconnaissance de ces dispositions ; qu'en outre, le maire disposait du même pouvoir d'appréciation tant pour appliquer ces dispositions relatives à la hauteur maximale et au coefficient des sols et constater qu'elles étaient méconnues, que pour appliquer celles du PLU annulé ; que cette substitution n'a pour effet de priver la SCI Carré Lumière d'aucune garantie ; qu'ainsi, et contrairement à ce que soutient la requérante, les conditions pour procéder à une substitution de base légale et de motifs étaient remplies ; que, dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont procédé à une telle substitution sur la demande de la commune de Collonges-sous-Salève ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SCI Carré Lumière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation du refus de permis de construire du 13 septembre 2011 ; Sur les conclusions indemnitaires : 13. Considérant en premier lieu que, comme il a été dit ci-dessus, la décision du 13 septembre 2011 refusant la délivrance d'un permis de construire à la SCI Carré Lumière n'est pas illégale ; que, par suite, la requérante ne saurait soutenir que la responsabilité de la commune de Collonges-sous-Salève doit être engagée en raison de l'illégalité fautive de cette décision de refus, quand bien même elle était fondée initialement sur un document d'urbanisme qui a été annulé ; 14. Considérant, en second lieu, que la société requérante soutient qu'en admettant même que le refus soit légal, la responsabilité sans faute de la commune doit être engagée ; que toutefois, il résulte de l'instruction que, contrairement à ce qu'allègue la requérante, l'abandon du projet de construction est directement la conséquence du non respect des prescriptions du document d'urbanisme applicable que le maire était tenu d'appliquer dès lors que le PLU révisé de 2010 était illégal, et non, par lui-même, du refus légal de permis de construire ; que, par ailleurs, les conclusions indemnitaires, en ce qu'elles seraient fondées sur le régime de droit commun de la responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques résultant des servitudes d'urbanisme contenues dans le PLU à l'origine de la décision de refus de permis de construire, ne peuvent, compte tenu du caractère exclusif du mode d'indemnisation mis en place par l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme, devenu l'article L. 105-1 de ce code, qu'être rejetées ; qu'enfin, si ces dispositions de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme, qui instituent un régime légal d'indemnisation exclusif de tout autre mode de réparation, ne font pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, il ne résulte pas de l'instruction que les prescriptions du règlement d'urbanisme applicable à son terrain relatives à la hauteur et au coefficient des sols dont, sur lesquelles le refus de permis de construire est légalement fondé alors que ce terrain est constructible, pourraient être regardées comme faisant peser sur la requérante une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par ces prescriptions ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SCI Carré Lumière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande indemnitaire ; Sur les conclusions au titre des frais non compris dans les dépens : 16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Collonges-sous-Salève, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamnée à payer à la SCI Carré Lumière la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Carré Lumière le paiement à la commune de Collonges-sous-Salève d'une somme de 1 500 euros au titre de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de la SCI Carré Lumière est rejetée. Article 2 : La SCI Carré Lumière versera à la commune de Collonges-sous-Salève la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Carré Lumière et à la commune de Collonges-sous-Salève Délibéré après l'audience du 18 octobre 2016, à laquelle siégeaient : M. Boucher, président de chambre, M. Gille, président-assesseur, M. Segado, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 novembre 2016. 2 N° 14LY04004 mg