CAA de LYON, Formation de chambres réunies, 26/06/2018, 16LY03742, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : Formation de chambres réunies
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-06-26
Numéro : 16LY03742
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Christine  PSILAKIS
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : DOITRAND & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure MM. G... M...,O... A... etN... M... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 15 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Montceaux a adopté le plan local d'urbanisme (PLU). Par un jugement n° 1401860 du 13 septembre 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés le 10 novembre 2016, le 27 décembre 2017 et le 16 janvier 2018, MmeI... J..., veuve de M. G... M..., M. O... A...et M. N... M..., représentés par la SCP Desilets-Robbe-Roquel, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 septembre 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Montceaux du 15 janvier 2014 ; 3°) de mettre à la charge de la commune Montceaux une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la procédure d'élaboration du PLU est viciée en ce que le maire de Montceaux et le vice-président de la communauté de communes de Montmerle-Trois-Rivières ont participé à l'enquête publique et inscrit au registre des observations lors de la permanence du 12 novembre 2013 en méconnaissance des dispositions des articles L. 123-9 et L. 123-8 du code de l'urbanisme ; ces interventions ont abouti à des modifications importantes du projet de PLU et ont eu une influence très importante sur son contenu ; - la création d'un emplacement réservé V1 sur les parcelles A n° 366 et n° 482 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que cet emplacement est défini de manière différente dans les documents composant le PLU et cette incohérence traduit l'absence de volonté de la commune de le réaliser ; - la création d'un emplacement réservé V10 sur la parcelle A n° 386 méconnaît l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme et est contraire aux objectifs du PADD, en ce qu'il entraînera une hausse de la circulation en centre-bourg alors que la commune souhaite développer les liaisons piétonnes ; le carrefour est suffisamment sécurisé actuellement et la réalisation de cet emplacement enclavera la construction édifiée sur la parcelle n° 386 en bloquant son accès ; - l'article 11 du règlement du PLU méconnaît l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme et l'article 647 du code civil en ce qu'il est commun à l'ensemble des zones et comporte des prescriptions trop contraignantes concernant les caractéristiques des clôtures ; - les dispositions du règlement de la zone N relatives aux occupations et utilisations du sol autorisées méconnaissent l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme en ce que les aménagements et les extensions autorisés des constructions existantes à usage d'habitation ne sont pas compatibles avec le caractère naturel de la zone ; - les dispositions de l'article Uh 2 du règlement méconnaissent l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme notamment en ce qu'elles ne permettent pas les constructions nouvelles. Par un mémoire enregistré le 22 décembre 2017, la commune de Montceaux, représentée par la SELARL K...et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par ordonnance du 27 décembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 29 janvier 2018. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Christine Psilakis, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me H... pour les requérants, ainsi que celles de Me K... pour la commune de Montceaux ; 1. Considérant que, par une délibération du 15 janvier 2014, le conseil municipal de Montceaux a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que Mme J..., veuveM..., et autres relèvent appel du jugement du 13 septembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande d'annulation de cette délibération ; Sur la légalité de la délibération du conseil municipal de Montceaux du 15 janvier 2014 : En ce qui concerne l'intervention du maire au cours de l'enquête publique : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-10 du même code alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. / Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. (...) " ; 3. Considérant qu'en vertu de ces dispositions, le projet de PLU arrêté par le conseil municipal et soumis à enquête publique par le maire peut être modifié par le même conseil après l'enquête sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ; que, toutefois, elles ne sauraient permettre que l'autorité même qui a soumis le projet à enquête intervienne au cours de celle-ci pour proposer des modifications au projet qui a été arrêté par l'organe compétent de la collectivité et influer sur les résultats de l'enquête et sur la nature des modifications qui pourront ensuite être apportées au projet arrêté ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur établi le 3 décembre 2013, que le maire a sollicité, en cette qualité et donc au nom de la commune, la suppression de l'emplacement réservé V7 relatif à un projet d'élargissement de la voirie pour la création d'un chemin piétonnier le long de la route départementale 17b, et le rétablissement d'un emplacement réservé V6 ayant le même objet mais implanté du côté opposé de la chaussée, sur d'autres parcelles ; que, si un tiers a formulé une observation concernant cet emplacement réservé, cette observation ne portait que sur les modalités de sa réalisation et non sur son implantation ; que l'intervention du maire est, dans ces conditions, seule à l'origine de la modification portant sur la localisation de cet emplacement réservé, approuvée ensuite, après avis favorable du commissaire enquêteur, par la délibération en litige ; qu'ainsi qu'il est dit au point 3, le maire ne pouvait régulièrement formuler une telle demande au cours de l'enquête publique ; que son intervention, qui ne pouvait dès lors être prise en compte, est à l'origine d'une modification qui ne peut donc être regardée comme procédant de l'enquête publique et qui a été de nature à exercer une influence sur ses résultats et, par suite, sur la décision du conseil municipal ; que ce vice, qui concerne un élément divisible du plan approuvé, ne peut toutefois fonder l'annulation de la délibération en litige qu'en tant qu'elle supprime l'emplacement V7 et approuve le rétablissement de l'emplacement réservé V6 ; En ce qui concerne l'intervention du vice-président d'une communauté de communes : 5. Considérant que l'article L. 123-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur prévoit que certaines personnes sont consultées à leur demande au cours de l'élaboration du projet de PLU, parmi lesquelles figure notamment le président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) lorsque celui-ci n'est pas compétent en matière de PLU ; que, si le président d'un tel EPCI dispose ainsi, avant l'enquête publique relative aux opérations de révision d'un plan local d'urbanisme, de cette procédure spécifique de consultation pour obtenir de la commune la prise en compte dans le PLU de ses demandes de modifications, les dispositions de l'article L. 123-8 ne font cependant pas obstacle à ce qu'un représentant de cet EPCI puisse demander au nom de l'établissement, sous la seule forme d'observations formulées au cours de l'enquête publique, des modifications de zonage ; que, dès lors que la modification proposée ne remet pas en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme, le conseil municipal peut alors approuver la modification proposée ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'au cours de l'enquête publique, le vice-président de la communauté de commune de Montmerle-Trois Rivières s'est rendu à la permanence du commissaire enquêteur en mairie le 12 novembre 2013 et a proposé le classement en zone 1 AUX de l'extension de la zone d'activités de la communauté de communes au lieu d'un classement en zone UX, cette modification permettant l'ouverture à l'urbanisation une fois la zone pourvue en équipements publics ; qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, la présentation de ces observations n'a pas été de nature à vicier le déroulement de l'enquête publique ; que le conseil municipal a, dès lors, pu adopter la modification proposée, après avis favorable du commissaire enquêteur ; En ce qui concerne la création des emplacements réservés V1 et V10 : 7. Considérant, d'une part, que la mise en place d'un emplacement réservé V1 sur les parcelles n° 366 et n° 482 d'une largeur de 5 mètres et d'une superficie de 235 m² a pour objectif la création d'un cheminement piétonnier et d'un accès interne aux parcelles entre la route de Montmerle et les équipements collectifs situés chemin de Betheneins ; que le tracé de cet emplacement réservé, mentionné dans le document graphique 4-2 qui présente la liste et la localisation des emplacements réservés, relie à l'ouest la route de Montmerle, sur laquelle débouche le chemin de Rache, et à l'est le stade ; qu'il répond aux choix exposés dans le rapport de présentation et les orientations d'aménagement évoquant le renforcement du maillage viaire ou piétonnier, notamment entre les chemins de Bétheneins, du cimetière et de Rache, afin d'accéder aux équipements et ne saurait être regardé comme ne correspondant pas à un projet réel ; qu'il n'appartient pas au juge de se prononcer sur l'opportunité du choix du tracé retenu pour cet emplacement ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la mise en place de l'emplacement réservé V1 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 8. Considérant, d'autre part, que la création d'un emplacement réservé V10 sur la parcelle n° 386, d'une superficie de 85 m², a pour objet "l'élargissement du carrefour entre la route départementale 17b (route de Montmerle) et la route départementale 17 (route de Belleville) au niveau du bourg" et "de sécuriser ce carrefour en offrant une vue dégagée et en élargissant le rayon de giration, permettant également d'assurer la sécurité des cyclistes et des piétons" ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la création de cet emplacement réservé correspond aux objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) consistant à "rééquilibrer les modes de déplacement" ou à assurer la sécurité de voies et n'est pas superfétatoire ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réalisation de ce projet serait susceptible d'enclaver la propriété se trouvant sur la parcelle n° 386 dès lors que l'accès à cette parcelle se situe sur la route de Montmerle, en amont du carrefour en litige ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la mise en place de cet emplacement réservé V10 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne la légalité de l'article 11 du titre 6 du règlement du PLU : 9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : / (...) 11° L'aspect extérieur des constructions et l'aménagement de leurs abords ainsi que, éventuellement, les prescriptions de nature à assurer la protection des éléments de paysage, des quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger mentionnés au h de l'article R. 123-11 / (...) " ; qu'aux termes du 3 de l'article 11 du titre 6 du règlement du PLU en litige traitant de l'aspect extérieur des constructions et de l'aménagement de leurs abords : " Les dispositions suivantes s'appliquent aux clôtures séparatives des terrains comme à celles à édifier en bordure de voies. / Les clôtures ne sont pas obligatoires./ L'harmonie doit être recherchée : / - Dans leur conception pour assurer une continuité du cadre paysager notamment avec les clôtures avoisinantes. / - Dans leur aspect (couleur, matériaux, etc...) avec la construction principale. / - Les support de coffrets EDF, boîtes à lettres, commandes d'accès, gaz, etc. doivent être intégrés au dispositif de clôtures. / Les clôtures doivent être de conception simple. 2 principes sont autorisés : / - La haie naturelle : Elle doit être constituée d'essences locales panachées de 1/3 de persistants maximum. / Elle peut être éventuellement doublée d'un grillage ou encore par une murette d'une hauteur maximum de 0,20m, surmontée par un grillage / - Le mur est utilisé uniquement en zone Ua : / - dans les sites anciens où une harmonie avec des murs existants est nécessaire, / - lorsqu'ils ont pour objet de créer des continuités urbaines, un front de rue / - lorsqu'elles s'intègrent à l'architecture des constructions. / - lorsque une construction est implantée sur la limite de propriété. / - Pour les secteurs affectés par le bruit (se reporter au plan de zonage). / Des éléments d'animations peuvent permettre de rompre avec l'uniformité d'un mur continu (portail, façade de bâtiment, grille...). / La hauteur maximale autorisée du mur est de 2,00m. / Ils devront être recouverts d'une couvertine (tuile, pierre locale, tôle peinte dans le teinte des huisseries,...) / (...) / La couleur des enduits et des menuiseries doit être compatible avec la palette des couleurs déposée en mairie et jointe à l'annexe 6 du dossier PLU. " ; 10. Considérant, d'une part, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit aux auteurs d'un PLU de prévoir, au sein du règlement, une prescription commune à l'ensemble des zones quant à l'aspect extérieur des constructions et de leurs abords, notamment des clôtures ; que, d'autre part, les prescriptions en litige, alors même qu'elles sont précises et contraignantes, ne portent pas atteinte au droit de se clore, résultant des dispositions de l'article 647 du code civil, dès lors qu'elles se bornent à définir les modalités selon lesquelles ce droit peut être exercé, le cas échéant, par les propriétaires ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article 11 du règlement du PLU citées au point précédent méconnaissent l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme et limitent illégalement le droit de se clore ; En ce qui concerne la légalité des dispositions du règlement de la zone N : 11. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. / En zone N, peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. / (...) " ; que ces dispositions n'impliquent pas que soient interdits, dans les différents secteurs d'une zone N, des travaux limités destinés à conserver ou à moderniser les constructions existantes ; 12. Considérant qu'aux termes du règlement du PLU en litige, la zone N " concerne l'ensemble des secteurs naturels boisés et de vallons de la commune présentant un intérêt écologique et paysager de premier ordre. Les constructions nouvelles y sont interdites pour maintenir le caractère naturel de la zone " ; que la zone Nh " concerne les hameaux anciens ou récents construits en périphérie des zones urbaines et dans lesquels il s'agit de gérer les constructions existantes. Ainsi, il s'agit uniquement de gérer les constructions existantes, tout en évitant la réalisation de logements nouveaux. Ces secteurs se sont le plus souvent développés dans les zones NC (Saint-Maurice, En Aille, Reverdy, Milancase, les Fourches) ou NB (le Petit Rivolet, le Grand Rivolet, le Brulet...) du plan d'occupation des sols " ; qu'enfin, le secteur Nh1 est relatif à une activité équestre existante ; que l'article N2 du règlement du PLU dispose que : " a) Son admis en zone N : / - sous réserve qu'il s'agisse de bâtiments dont le clos et le couvert sont encore assurés à la date de la demande, que la filière assainissement soit adaptée, et à la condition que l'emprise au sol soit supérieure à 70 m² avant travaux : / - l'aménagement et le changement de destination des constructions existantes. / - l'extension des constructions à usage d'habitation, dans la limite de 30 m² de surface de plancher supplémentaire et de 170 m² de surface de plancher totale après travaux, / - les annexes qui constituent sur le terrain considéré un complément fonctionnel à une habitation dans la limite de deux annexes sur la parcelle selon les modalités suivantes : une annexe dans la limite de 25 m² de surface de plancher et une autre annexe dans la limite de 15 m² de surface de plancher. Ces annexes devront être situées dans un rayon de 20 mètres de l'habitation. / (...) / b) Sont admis en zone Nh et Nh1, sous réserve d'un assainissement adapté : / - l'aménagement et le changement de destination des constructions existantes. / - l'extension des constructions à usage d'habitation, dans la limite de 30 % de la surface de plancher existante et de 250 m² de la surface de plancher totale après travaux, / - les annexes qui constituent sur le terrain considéré un complément fonctionnel à une habitation, dans la limite de 40 m² de surface de plancher totale / (...) " ; 13. Considérant que ces dispositions du règlement du PLU n'autorisent que les aménagements, le changement de destination et l'extension des constructions existantes, ce que n'interdisent pas en zone N les dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; qu'il résulte des mêmes dispositions du règlement du PLU que les possibilités d'extension sont suffisamment encadrées dès lors qu'elles ne peuvent excéder 30 m² de surface de plancher supplémentaire et que la surface de plancher totale des constructions après travaux est limitée à 170 m² ; que les possibilités d'extension plus importantes prévues par le règlement du PLU en zone Nh et Nh1 correspondent à des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL), prévus au 14° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, qui en subordonne la création à la condition qu'il ne soit porté atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages ; que, dans ces conditions, les requérants n'apparaissent pas fondés à soutenir que le règlement de la zone N méconnaît les dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme citées au point précédent ; En ce qui concerne la légalité des dispositions du règlement relatives à la zone Uh : 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; / 2° Définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ; (...) / 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts ; / 9° Localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ; (...) " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le règlement délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues à l'article R. 123­9. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-5 du même code alors en vigueur : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " ; 15. Considérant que le PLU en litige a créé une zone Uh qu'il définit comme " une zone urbaine de faible densité où prédomine l'habitat individuel construit en périphérie " et dans laquelle ne sont autorisés que la construction d'annexes et de piscines, l'aménagement, le changement de destination et l'extension limitée des constructions existantes ; que ces prescriptions, définies à l'article Uh 2 du règlement, ont notamment pour effet d'interdire toute construction sur les terrains non bâtis situés dans cette zone et sont justifiées par les auteurs du PLU par le fait que cette zone a été identifiée comme revêtant " un intérêt pour le futur dans l'optique de créer une polarité multifonctionnelle d'échelle intercommunale ", dans l'attente du développement d'un projet urbain d'envergure de type éco-quartier ; qu'il résulte cependant des dispositions citées au point précédent que les zones urbaines dites U sont des zones desservies par les équipements ayant vocation à permettre l'implantation de constructions, sous réserve des servitudes particulières d'inconstructibilité qui peuvent y être instituées pour les motifs qu'elles prévoient ; que les auteurs d'un PLU ne peuvent ainsi légalement fixer une règle générale ayant pour effet d'interdire toute construction sur des terrains classés en zone U sans que cette inconstructibilité soit justifiée par un motif prévu par la loi ; que les requérants sont ainsi fondés à soutenir que l'article 2 du règlement de la zone Uh est illégal en tant qu'il a pour effet d'interdire toute construction nouvelle sur des terrains non bâtis ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande en tant qu'elle tendait à l'annulation de l'emplacement réservé V6 et de l'article 2 du règlement de la zone Uh ; Sur les frais liés au litige : 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la commune de Montceaux demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance ; qu'en application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Montceaux le versement aux requérants d'une somme globale de 2 000 euros ; DECIDE : Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune de Montceaux du 15 janvier 2014 approuvant le PLU est annulée en tant qu'elle supprime l'emplacement réservé V7 et rétablit l'emplacement V6 et en tant que l'article 2 du règlement de la zone Uh interdit les constructions nouvelles sur les terrains non bâtis. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 septembre 2016 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : La commune de Montceaux versera aux requérants une somme de globale 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme I... J... veuveM..., à M. O... A..., à M. N... M... et à la commune de Montceaux. Délibéré après l'audience du 18 juin 2018 à laquelle siégeaient : M. Régis Fraisse, président de la cour ; MM. E... etD..., présidents de chambre ; MM. B...etC..., présidents-assesseurs ; M.F... et MmeL..., premiers conseillers. Lu en audience publique, le 26 juin 2018. 1 2 N° 16LY03742