Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 05/11/2013, 12BX02690, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-11-05
Numéro : 12BX02690
Président : M. DRONNEAU
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : M. GOSSELIN
Avocat(s) : SCP DELAVALLADE - GELIBERT - DELAVOYE

Vu la décision n° 338760 du 8 octobre 2012, enregistrée au greffe de la cour sous le n° 12BX02690, par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux, en premier lieu, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux n° 08BX03261, 08BX03300 du 4 mars 2010 annulant, d'une part, le jugement du tribunal administratif de Bordeaux n° 0603931, 0604588, 0604589, 0604590, 0604591 du 23 octobre 2008, d'autre part, la délibération du conseil municipal d'Illats du 11 septembre 2006 approuvant le plan local d'urbanisme, en deuxième lieu, a renvoyé l'affaire devant la cour ; Vu I, sous le n° 08BX03261, la requête, enregistrée le 23 décembre 2008, présentée pour la SCI MPV Paris, dont le siège social est situé 49 chemin de Beutre à Mérignac (33700), représentée par son représentant légal, pour M. A...F...demeurant au..., pour Mme H...G...demeurant..., et pour Mme B...C...demeurant..., par Me Delavallade, avocat ; La SCI MPV Paris et les autres requérants demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0603931, 0604588, 0604589, 0604590, 0604591 du 23 octobre 2008 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal d'Illats du 11 septembre 2006 approuvant le plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Illats une somme de 1 000 euros à chacun des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu II, sous le n° 08BX03300, la requête, enregistrée le 29 décembre 2008, sous forme de télécopie, régularisée par courrier le 31 décembre 2008, présentée pour la société Carrières et Matériaux (SOCEM), dont le siège social est situé 13 avenue de Courtillas à Mérignac (33700), représentée par son représentant légal, par Me Cassin, avocat ; La société SOCEM demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0603931, 0604588, 064589, 0604590, 0604591 du 23 octobre 2008 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal d'Illats du 11 septembre 2006 approuvant le plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Illats une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ........................................................................................................ Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 octobre 2013 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de M. Olivier Gosselin, rapporteur public ; - les observations de Me D...de la SCP Noyer-Cazcarra, avocat de la commune d'Illats et les observations de M.E..., représentant la société SOCEM ; 1. Considérant que, par délibération du 11 septembre 2006, le conseil municipal d'Illats a approuvé le plan local d'urbanisme dont il avait prescrit l'élaboration le 13 février 2003 ; que, par jugement du 23 octobre 2008, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté les demandes de la société Carrières et Matériaux (SOCEM), M.F..., MmeG..., la société civile immobilière MPV Paris et MmeC..., demandes qu'il a jointes, tendant à l'annulation de la délibération du 11 septembre 2006 ; que, saisi d'une part par la société SOCEM, d'autre part par M. F..., MmeG..., la SCI MPV Paris et MmeC..., la présente cour a annulé ladite délibération, par un seul arrêt rendu le 4 mars 2010 ; que le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé les affaires devant la cour ; 2. Considérant que la requête n° 08BX03261 déposée par la SCI MPV Paris, M. F..., Mme G...et Mme C...et la requête n° 08BX03300 déposée par la société Carrières et Métaux sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger des mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant que la société Carrières et Métaux (SOCEM), qui a une activité d'extraction et de distribution de granulats, soutient que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de ce que la délibération du 11 septembre 2006 est entachée de détournement de pouvoir pour avoir classé en zone Nc, où est admise l'extraction de matériaux, exclusivement les terrains exploités par son concurrent, la société GSM ; que, toutefois, le tribunal administratif a estimé qu'il n'était pas établi que, pour déterminer le classement en zone Nc, la commune d'Illats se serait fondée sur des considérations étrangères au droit de l'urbanisme ; que, par ce motif, le tribunal administratif a répondu, pour l'écarter, au moyen tiré du détournement de pouvoir tel qu'il a été soulevé par la société SOCEM ; qu'il suit de là que le jugement n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 11 septembre 2006 : 4. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, la délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2 de ce code, doit être notifiée notamment au président de l'établissement public compétent, par application de l'article L. 122-4 du même code, pour élaborer le schéma de cohérence territoriale, approuver ce document, en assurer le suivi et procéder à sa révision ; que, si la société SOCEM fait valoir que la commune d'Illats n'a pas notifié la délibération du conseil municipal du 13 février 2003 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme et fixant les modalités de concertation au président de la communauté de communes du canton de Podensac, il ressort des pièces du dossier que cet établissement public a été créé le 29 décembre 2003 et que ses statuts, qui l'ont rendu compétent pour l'élaboration et le suivi du schéma de cohérence territoriale, ont été approuvés par délibération du conseil communautaire au printemps 2004, postérieurement à la délibération précitée du conseil municipal d'Illats ; que, dans ces conditions, et alors que la notification prévue par l'article L. 123-6 mentionné ci-dessus a pour objet d'associer son destinataire à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, la commune d'Illats n'a pas affecté la procédure d'un vice substantiel en s'abstenant de notifier la délibération du 13 février 2003 au président de ladite communauté de communes ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code précité : " Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme... / Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées... / (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère... " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce plan ; 6. Considérant que, d'une part, par la délibération du 13 février 2003, le conseil municipal d'Illats a prévu, pour assurer la concertation avec le public, de procéder à un affichage en mairie et dans les quartiers, de publier les documents dans le bulletin municipal et de mettre à disposition des administrés les documents d'étude au fur et à mesure de leur élaboration ; qu'il n'est pas contesté que ces modalités de concertation ont été respectées ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité des modalités de concertation ne peut qu'être écarté ; que si, en outre, le maire a reçu individuellement, dans ce cadre, les administrés qui le souhaitaient, cette démarche n'est pas de nature à vicier la procédure de concertation telle que fixée en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, qui n'exclut pas la mise en oeuvre de modalités supplémentaires au cours de la phase d'élaboration du projet ; 7. Considérant que, d'autre part, lors de la séance du 2 février 2006, le maire a exposé le bilan de la concertation aux membres du conseil municipal ; qu'il résulte de l'extrait du registre des délibérations que, lors de cette séance, le conseil municipal a délibéré sur ce bilan, aucune observation de nature à remettre en cause les orientations adoptées n'ayant été émise ; qu'à la suite de l'examen de ce bilan, cette assemblée a décidé de poursuivre la procédure et a, d'ailleurs, arrêté le projet de plan tel qu'annexé au projet de délibération ; que, par suite, la SCI MPV Paris et autres ne soutiennent pas pertinemment que le conseil municipal n'a pas débattu sur le bilan de la concertation, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées... " ; que, si l'avis des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme n'était pas annexé au projet lors de l'ouverture de l'enquête publique, contrairement à ce qu'imposent les dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, il n'est pas contesté que cette omission a été réparée le jour même, dans l'après-midi ; que le rapport du commissaire enquêteur atteste d'ailleurs de la présence, dans le dossier soumis à l'enquête publique, des lettres de consultation des services publics et organismes associés et des réponses transmises ; que, dans ces conditions, l'omission desdits avis à l'ouverture de l'enquête n'a pas affecté la régularité de la procédure ; 9. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire (...). / (...) Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. Il peut être complété par tout ou partie des documents mentionnés à l'article R. 121-1 " ; qu'au nombre des pièces visées par l'article R. 123-1, figure le rapport de présentation ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du " procès-verbal d'enquête " dressé par le commissaire enquêteur le 18 août 2006, que le rapport de présentation joint au dossier d'enquête publique comportait les rubriques réglementairement prévues, notamment une première partie axée sur la présentation de la commune ainsi que le diagnostic et une deuxième partie répertoriant et explicitant les choix de la collectivité ; que si, dans leur avis du 19 mai 2006, les services de l'Etat ont relevé un certain nombre de lacunes dans ce document, résultant essentiellement d'un manque de précisions sur certains points, ces insuffisances ne sont pas de nature, compte tenu de leur caractère limité, à affecter la régularité de l'enquête publique, alors surtout que l'avis précité était lui-même joint au dossier d'enquête ; 10. Considérant, en cinquième lieu, qu'en application de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, l'autorité compétente ne peut légalement amender son projet sans le soumettre à une seconde enquête publique que si les modifications envisagées, d'une part, procèdent de l'enquête publique et, d'autre part, ne remettent pas en cause l'économie générale de ce projet ; qu'il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet tel qu'il avait été arrêté par la délibération du 2 février 2006 et avait été soumis à enquête publique ont toutes pour objet de prendre en compte soit les observations du public, soit les remarques consignées dans les avis des personnes publiques consultées, en particulier celles émises par préfet de la Gironde le 19 mai 2006, ainsi qu'il résulte du document de synthèse des consultations des personnes publiques et des avis et décisions prises par la commune par suite des observations de ces personnes ; que ces modifications doivent, dès lors, être regardées comme procédant de l'enquête publique au sens des principes sus-rappelés ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications adoptées le 11 septembre 2006, qui ont eu surtout pour objet de compléter le rapport de présentation par des précisions supplémentaires, aient altéré l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la violation de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écartée ; 11. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de ses fonctions, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; qu'il ressort de la délibération attaquée comme d'une attestation du maire d'Illats en date du 19 janvier 2010 que, d'une part, les observations formulées par l'Etat, les autres personnes publiques et les organismes consultés, d'autre part, les résultats de l'enquête publique ont été exposés aux conseillers municipaux, ainsi que les modifications envisagées du fait de ces avis et observations, lors d'une réunion de travail tenue le 24 août 2006, préparatoire à la séance du conseil municipal du 11 septembre 2006 ; que les conseillers municipaux ont été ainsi informés dans un délai suffisant des changements affectant le projet initial et des motifs justifiant ces changements ; qu'il n'est pas établi que le maire, saisi par un ou des membres du conseil municipal d'une demande tendant à la consultation de documents au vu du projet de délibération, s'y soit opposé ; que, par suite, la société Carrières et Matériaux ne soutient pas à juste titre que les membres du conseil municipal ont été privés de l'information à laquelle ils pouvaient prétendre ; 12. Considérant, en septième lieu, qu'en application de l'article L. 2121-14 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal est présidé par le maire et, à défaut, par celui qui le remplace... " ; qu'il ressort des pièces du dossier que le maire d'Illats s'est abstenu de participer à la séance du conseil municipal au cours de laquelle le plan local d'urbanisme a été approuvé, au motif qu'il était concerné à titre personnel par ce document ; que, par suite, la séance a été présidée par le premier adjoint, par application des dispositions précitées de l'article L. 2121-14 du code général des collectivités territoriales ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutiennent la SCI MPV Paris et autres, le premier adjoint était compétent pour signer l'extrait de la délibération adoptant le document d'urbanisme ; que, dès lors et en tout état de cause, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de cet extrait doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne de la délibération du 11 septembre 2006 : 13. Considérant que l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose, dans sa rédaction alors applicable, que les plans locaux d'urbanisme : " comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. / Ils peuvent, en outre, comporter des orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager (...). Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1 (...). / A ce titre, ils peuvent : / 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées... " ; que le projet d'aménagement et de développement durable adopté par le conseil municipal relève que le territoire communal possède un gisement de grave exploité suivant une autorisation préfectorale et a prévu, pour ce motif, le classement en zone Nc, où peut être pratiquée l'extraction de matériaux, des " parcelles faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploiter " des richesses du sous-sol ; que, si le règlement du plan local d'urbanisme a limité la zone Nc aux parcelles pour lesquelles une autorisation d'exploiter avait été effectivement accordée par le préfet de la Gironde, excluant ainsi les parcelles pour lesquelles avait été seulement sollicitée une autorisation à la date d'instauration de la zone, cette restriction n'est pas dénuée de cohérence avec le plan d'aménagement et de développement durable, qui a fixé comme objectif, en la matière, le respect de l'autorisation déjà délivrée à la date précitée ; que, dès lors que les dispositions précitées soumettent les prescriptions du règlement et des documents graphiques à une seule exigence de cohérence par rapport au projet d'aménagement et de développement durable, la société Carrières et Matériaux ne peut utilement faire valoir que la zone Nc ne serait pas conforme aux orientations dudit projet ; 14. Considérant qu'il résulte du point 2.3. du projet d'aménagement et de développement durable que la commune d'Illats, dont 80 hectares font l'objet d'une autorisation d'exploitation de carrière délivrée par le préfet de la Gironde en dernier lieu le 27 avril 1998, a entendu prendre en compte cette situation, en créant une zone Nc où l'extraction de minéraux serait admise ; que, pour fixer ce zonage, la commune a retenu, comme elle pouvait le faire légalement, la situation à la date d'instauration de la zone, soit celle d'approbation du plan local d'urbanisme ; que, par suite, et alors même que certaines des parcelles concernées sont également incluses dans une aire d'appellation d'origine contrôlée, les auteurs de ce plan ont pu classer en zone Nc, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, les parcelles pour lesquelles une société d'exploitation de carrière avait déjà obtenu une autorisation de la part du préfet de la Gironde ; que, contrairement à ce que soutient la société Carrières et Matériaux, les auteurs du plan ne se sont pas fondés sur des faits matériellement inexacts en retenant, pour déterminer ce classement, l'autorisation d'exploiter délivrée le 27 avril 1998 ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classées en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles... " et qu'aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espace naturel... " ; que la circonstance que les parcelles pour lesquelles la société Carrières et Matériaux avait sollicité de l'autorité préfectorale, le 30 janvier 2003, une autorisation d'exploitation de carrière à ciel ouvert de sables et de graviers soient incluses dans une zone spéciale de recherche et d'exploitation de carrières de sables et de graviers d'alluvions, par décret du 17 juillet 1970, zone d'une superficie de 242 kilomètres carrés environ, ne faisait pas obstacle à un classement en zone A ou en zone N de parties du territoire visées par ce décret ; que, si le schéma départemental des carrières approuvé le 31 mars 2003 prévoit qu'" Afin de couvrir les besoins en matériaux pour les dix prochaines années, il conviendra de développer essentiellement des carrières dans (...) la plaine alluviale de la Garonne (Illats, Saint-Michel-de-Rieufret, Virelade) " notamment, cette orientation générale, qui vise au demeurant tout le territoire communal, n'empêchait pas les auteurs du plan d'adopter, sur le fondement des dispositions précitées du code de l'urbanisme et en considération du parti d'aménagement retenu, des zonages n'autorisant pas l'exploitation de carrière ; qu'il ressort de l'attestation établie par le centre de Bordeaux de l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO), le 23 avril 2008, que les parcelles cadastrées section E 3 n° 426, 427, 428, 429, 430, 436, 437, 438 et 439 que la société Carrières et Matériaux envisageait d'exploiter, soit une superficie de plus de 4 hectares sur les 10 hectares, environ, visés par la demande de ladite société pour ce qui concerne le territoire de la commune d'Illats, sont incluses dans l'une des aires d'appellation d'origine contrôlée Cerons, Graves, Graves supérieurs ou Bordeaux ; qu'il est ainsi établi que ces terrains présentent un intérêt agronomique, sans que la société puisse pertinemment opposer un ralentissement de l'activité dans le secteur vini-viticole ; que, dans ces conditions, le classement dans la zone A desdites parcelles ne repose pas sur une erreur manifeste d'appréciation ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de planches photographiques, que les autres parcelles concernées par la demande de la société Carrières et Matériaux sont plantées de pins et appartiennent à un plus vaste secteur forestier ; que, par suite, les auteurs du plan ont pu, sans se livrer à une appréciation manifestement erronée de l'intérêt que ces parcelles présentent, les inclure dans la zone N, pour assurer la protection de cet espace naturel ; 16. Considérant qu'il résulte du projet d'aménagement et de développement durable que, si la commune d'Illats a choisi de prendre en compte le secteur d'extraction de matériaux, eu égard à l'autorisation déjà accordée, elle a adopté le parti de concentrer les zones urbaines et d'assurer la préservation des zones naturelles et des aires d'appellation d'origine contrôlée ; que, dès lors, ni le classement en zone Nc des terrains pour lesquels l'autorisation d'exploiter était en cours de validité à la date d'approbation du plan local d'urbanisme, ni le classement en zone A ou en zone N des parcelles appartenant aux requérants et que la société Carrières et Matériaux souhaitait exploiter dans le cadre d'une activité d'extraction de matériaux ne sont étrangers à un intérêt urbanistique ; que la circonstance que le titulaire de l'autorisation en cours de validité soit concurrent de la société Carrières et Matériaux n'est pas de nature à établir, par elle-même, qu'en procédant au zonage critiqué, la commune d'Illats ait entendu privilégier le premier ; qu'ainsi, le détournement de pouvoir allégué n'est pas démontré ; 17. Considérant qu'il résulte de tout de ce qui précède que la SCI MPV Paris, M. F..., MmeG..., Mme C...et la société Carrières et Matériaux (SOCEM) ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 23 octobre 2008, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soient mises à la charge de la commune d'Illats, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes dont la SCI MPV Paris, M.F..., MmeG..., Mme C...et la société Carrières et Matériaux demandent le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre, d'une part, à la charge conjointe de la SCI MPV Paris, M.F..., Mme G...et MmeC..., d'autre part, à la charge de la société Carrières et Matériaux (SOCEM), le versement d'une somme de 1 500 euros au profit de la commune d'Illats sur ce fondement ; DECIDE : Article 1er : Les requêtes susvisées présentées par la SCI MPV Paris, M.F..., Mme G..., Mme C...et la société Carrières et Matériaux sont rejetées. Article 2 : La SCI MPV Paris, M.F..., MmeG..., Mme C...verseront conjointement la somme de 1 500 euros à la commune d'Illats en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La société Carrières et Matériaux versera la somme de 1 500 euros à la commune d'Illats en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 No 12BX02690