Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 22/10/2021, 442620, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-22
Numéro : 442620
Rapporteur : M. Martin Guesdon
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 août 2020 et 18 janvier 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Générations Futures demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la note " Eléments de mise en œuvre ", dans sa version du 13 mai 2020, en ce qu'elle prévoit : " Cependant, les chartes peuvent prévoir certains cas particuliers dans lesquels la distance ne s'établirait pas à partir de la limite de propriété, dès lors que la zone d'agrément n'est pas fréquentée régulièrement " ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 2019-938 du 30 octobre 2018 ; - le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 ; - l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Martin Guesdon, auditeur, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. 2. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. Sur le cadre juridique applicable : 3. Aux termes du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, pris pour la transposition de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 : " I. - (...) l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; (...) ". Aux termes de l'article R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ". 4. En vertu du III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, lorsque les produits phytopharmaceutiques sont utilisés à proximité des zones d'habitation, cette utilisation est subordonnée aux mesures de protection contenues dans des chartes d'engagements des utilisateurs, approuvées par l'autorité administrative lorsqu'elle constate que les mesures qui y sont inscrites sont suffisantes pour protéger les personnes habitant à proximité des zones traitées. Ces chartes doivent nécessairement faire l'objet d'une décision de l'autorité administrative pour produire des effets juridiques. 5. L'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques a modifié l'arrêté du 4 mai 2017 en y insérant les articles 14-1 et 14-2, qui prévoient, en l'absence de distance minimale de sécurité fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique, des distances minimales de sécurité destinées à protéger les personnes habitant à proximité des zones susceptibles d'être traitées. L'article 14-1 de l'arrêté du 4 mai 2017 ainsi modifié impose désormais une distance de sécurité minimale de 20 mètres qui ne peut être réduite, lorsque sont utilisés des produits phytopharmaceutiques comportant certaines mentions de danger ou contenant une substance considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme. L'article 14 2 retient, pour d'autres produits phytopharmaceutiques, une distance minimale de sécurité de 10 mètres pour les cultures hautes et de 5 mètres pour les cultures basses, ces distances pouvant être adaptées dans les conditions prévues à l'annexe 4 de l'arrêté du 4 mai 2017 modifié. Elles le sont notamment lorsque les techniques de réduction de la dérive sont mises en œuvre conformément aux chartes d'engagements. 6. L'association Générations Futures demande l'annulation de la note " Eléments de mise en œuvre " du 13 mai 2020 publiée sur le site du ministère de l'agriculture et précisant les conditions d'application du décret et de l'arrêté du 27 décembre 2019, en tant que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation énonce que " les chartes peuvent prévoir certains cas particuliers dans lesquels la distance ne s'établirait pas à partir de la limite de propriété, dès lors que la zone d'agrément n'est pas fréquentée régulièrement ". Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 7. D'une part, contrairement à ce que soutient le ministre, les énonciations de la note du 13 mai 2020 attaquées sont divisibles des énonciations figurant au premier alinéa du point 14 de cette même note prévoyant que " dans les cas les plus courants (maison individuelle construite sur un terrain de quelques centaines de m²), la zone à protéger est constituée de l'habitation et de la zone d'agrément attenante, et la distance s'établit à partir de la limite de propriété ". 8. D'autre part, les énonciations litigieuses, qui prévoient les conditions dans lesquelles les distances de sécurité au voisinage des habitations doivent être mesurées, sont susceptibles d'avoir des effets notables sur la situation des personnes résidant à proximité des zones d'utilisation des produits phytopharmaceutiques. 9. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée à la requête par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation doit être écartée. Sur les conclusions à fin d'annulation de l'association requérante : 10. Il résulte des dispositions des articles L. 253-7 et R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime, citées au point 3, que les ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation sont compétents pour prendre les mesures d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques mentionnés à l'article L. 253-1 du même code. 11. Il ressort des pièces du dossier que la note " Eléments de mise en œuvre " du 13 mai 2020 émane du seul ministre chargé de l'agriculture. En prévoyant, par les dispositions contestées de la note attaquée, que l'application des distances de sécurité contenues dans les chartes d'engagements des utilisateurs peut varier selon la durée et la fréquence de présence des personnes situées au sein de la zone d'agrément contiguë au bâtiment habité, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a fixé une règle nouvelle qu'il n'avait pas compétence pour édicter. 12. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, l'association Générations Futures est fondée à demander l'annulation des énonciations de la note qu'elle attaque. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à verser à l'association Générations Futures au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : La note " Eléments de mise en œuvre ", dans sa version du 13 mai 2020, est annulée en ce qu'elle prévoit : " Cependant, les chartes peuvent prévoir certains cas particuliers dans lesquels la distance ne s'établirait pas à partir de la limite de propriété, dès lors que la zone d'agrément n'est pas fréquentée régulièrement ". Article 2 : L'Etat versera à l'association Générations Futures une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Générations Futures, à la ministre de la transition écologique, au ministre de l'économie, des finances et de la relance, au ministre des solidarités et de la santé et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Délibéré à l'issue de la séance du 1er octobre 2021 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. H... C..., M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. F... I..., M. G... D..., M. Hervé Cassagnabère, conseillers d'Etat et M. Martin Guesdon, auditeur-rapporteur. Rendu le 22 octobre 2021. Le Président : Signé : M. J... B... Le rapporteur : Signé : M. Martin Guesdon La secrétaire : Signé : Mme A... E...