CAA de PARIS, 1ère chambre, 17/11/2016, 15PA00160, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-17
Numéro : 15PA00160
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Stéphane  DIEMERT
Commissaire du gouvernement : M. ROMNICIANU
Avocat(s) : MONAMY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Fédération environnement durable, l'association Fédération nationale de sauvegarde des sites et des ensembles monumentaux, l'association Ligue urbaine et rurale, l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'Association de défense de l'environnement de la région d'Egreville, l'association Vent de colère en Visandre, l'association Vent de Force 77 et l'association Vent de vérité ont demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 28 septembre 2012 du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, approuvant le schéma régional éolien d'Ile-de-France et la décision du 27 janvier 2013 du même préfet refusant de retirer cet arrêté. Par un jugement n° 1304309 du 13 novembre 2014, le tribunal administratif de Paris a annulé cet arrêté et cette décision et mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser aux associations requérantes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par un recours et des mémoires enregistrés le 14 janvier 2015, le 27 février 2015 et le 24 octobre 2016, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1304309 du 13 novembre 2014 du tribunal administratif de Paris ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association Fédération environnement durable et autres devant le tribunal administratif. Il soutient que : - les requérantes ne justifient pas de leur intérêt à agir, dès lors que le schéma régional éolien n'emporte aucun effet direct ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative ; - les premiers juges ont entaché leur décision d'erreur de droit en considérant que les schémas régionaux éoliens élaborés avant le 1er janvier 2013 n'étaient pas dispensés d'une évaluation environnementale, alors les dispositions de l'article R. 122-17 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté querellé, ne soumettaient pas ces plans à évaluation environnementale, la directive 2001/42/CE ne l'imposant d'ailleurs pas ; - les autres moyens de la demande de première instance ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 3 décembre 2015, l'association Fédération environnement durable, l'association Fédération nationale de sauvegarde des sites et des ensembles monumentaux, l'association Ligue urbaine et rurale, l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, l'association de défense de l'environnement de la région d'Egreville, l'association Vent de colère en Visandre, l'association Vent de Force 77 et l'association Vent de vérité, représentées par Me Monamy, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 3 000 euros à la charge de l'État en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles font valoir que : - le schéma régional éolien est un acte faisant grief contre lequel elles ont intérêt à agir ; - le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé n'est pas assorti des précisions susceptibles d'en apprécier le bien-fondé ; - les documents visés au 1 du I de l'article L. 122-4 du code de l'environnement font partie de ceux qui doivent obligatoirement faire l'objet d'une évaluation environnementale en application du 2 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001 ; le IV de l'article L. 122-4 du code de l'environnement serait incompatible avec le droit de l'Union européenne s'il devait conférer au pouvoir réglementaire la possibilité de soumettre ou non à évaluation environnementale ces documents et son application ne peut qu'être écartée ; - le pouvoir réglementaire ne pouvait légalement reporter au 1er janvier 2013 l'entrée en vigueur de l'article L. 122-4 du code de l'environnement relatif à l'exigence d'évaluation environnementale, le délai de transposition de la directive du 27 juin 2001 étant expiré et le législateur n'ayant pas habilité le Gouvernement à cette fin ; - s'il devait être regardé comme n'incluant pas les schémas régionaux éoliens dans le champ de l'évaluation environnementale, l'article L. 122-4 serait incompatible avec les objectifs de la directive du 27 juin 2001 ; - si elle ne devait pas confirmer le jugement attaqué, la Cour devrait examiner, par la voie de l'effet dévolutif, les autres moyens présentés devant les premiers juges. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 21 juin 2001 ; - la directive 2011/92/UE du Parlement et du Conseil du 13 décembre 2011 ; - le code de l'énergie ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 2011-678 du 16 juin 2011 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Diémert, président-assesseur, - les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public, - les observations de Me Monamy, avocat de l'association Fédération environnement durable et autres. 1. Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 222-1 du code de l'environnement : " Le préfet de région et le président du conseil régional élaborent conjointement le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, après consultation des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements./ Ce schéma fixe, à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : / 1° Les orientations permettant d'atténuer les effets du changement climatique et de s'y adapter (...) / 2° Les orientations permettant, pour atteindre les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets (...) / 3° Par zones géographiques, les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération (...). À ce titre, le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie vaut schéma régional des énergies renouvelables (...). Un schéma régional éolien qui constitue un volet annexé à ce document définit, en cohérence avec les objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat, les parties du territoire favorables au développement de l'énergie éolienne " ; qu'aux termes de l'article R. 222-1 du même code : " Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu à l'article L. 222-1 comprend un rapport, un document d'orientations assorti de documents cartographiques indicatifs et un volet annexé intitulé "schéma régional éolien" " ; qu'aux termes du IV de l'article R. 222-2 dudit code : " Le volet annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, intitulé " schéma régional éolien ", identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu d'une part du potentiel éolien et d'autre part des servitudes, des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine naturel et culturel, des ensembles paysagers, des contraintes techniques et des orientations régionales./ Il établit la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones. Les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales du schéma régional éolien au sens de l'article L. 314-9 du code de l'énergie./ Il peut comporter des documents cartographiques, dont la valeur est indicative (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret du 16 juin 2011 susvisé : " Lorsque le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie n'a pas été publié au 30 juin 2012, le préfet de région exerce seul, selon le cas, les compétences attribuées au comité de pilotage, au président du conseil régional et à l'organe délibérant du conseil régional par les articles R. 222-3 à R. 222-5 du code de l'environnement pour poursuivre l'élaboration du volet " schéma régional éolien " annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, selon la procédure prévue pour celui-ci par lesdits articles, jusqu'à la publication de ce volet annexé./ Le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie ultérieurement adopté intègre le volet " schéma régional éolien " ainsi publié " ; 2. Considérant que la procédure d'élaboration du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie d'Ile-de-France n'ayant pas abouti à la publication de ce schéma à la date du 30 juin 2012, le préfet de région a poursuivi seul la procédure d'approbation du volet éolien annexé, sous forme d'un schéma régional éolien, conformément aux dispositions de l'article 2 du décret du 16 juin 2011 ; que, par un arrêté du 28 septembre 2012, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, a approuvé le schéma régional éolien d'Ile-de-France ; que par le jugement du 13 novembre 2014 dont le ministre chargé de l'environnement relève appel, le tribunal administratif de Paris a annulé cet arrêté au motif qu'il n'avait pas été précédé de l'évaluation environnementale prévue par l'article L. 122-4 du code de l'environnement ; Sur la régularité du jugement attaqué : En ce qui concerne la motivation du jugement : 3. Considérant que si le ministre soutient que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé, il n'apporte pas au soutien de ce moyen les précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; que le moyen doit être écarté ; En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance 4. Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions précitées que le schéma régional éolien, qui a pour objet la définition des parties du territoire de la région favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu notamment des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine naturel et culturel et des ensembles paysagers, constitue une décision publique ayant des incidences sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-395 QPC du 7 mai 2014 ; 5. Considérant, d'autre part, que selon ses propres termes, le schéma régional litigieux vise à élaborer une stratégie régionale cohérente qui " permet d'emblée de repérer les territoires potentiellement éligibles à l'éolien sans définir de projet précis et procède par la seule élimination des secteurs contraints ", recommande la création de " pôles de densification " et recense " différentes zones présentant un intérêt écologique (protégées ou non) dans le but de dégager des zones où l'implantation d'éoliennes est proscrite ou déconseillée " ; 6. Considérant, enfin, qu'à la date de l'arrêté contesté, les dispositions de l'article L. 314-10 du code de l'énergie réservaient la création des zones de développement de l'éolien dans les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne, et que les nouvelles dispositions de l'article L. 553-1 du code de l'environnement, entrées en vigueur le 17 avril 2013, soit postérieurement à l'arrêté attaqué, prévoient que la délivrance de l'autorisation d'exploiter une installation éolienne tient compte des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne définies par le schéma régional éolien ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le schéma régional éolien d'Ile-de-France a, par sa nature et ses effets directs ou indirects, le caractère d'une décision faisant grief et est, dès lors, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que, par suite, le ministre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a écarté la fin de non recevoir opposée par le préfet de la région Île-de-France et tirée de ce que l'arrêté approuvant le schéma régional d'Ile-de-France ne serait pas un acte susceptible de recours contentieux ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 8. Considérant, d'une part, qu'aux termes du I de l'article L. 122-1 du code de l'environnement dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté litigieux : " Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont précédés d'une étude d'impact. / Ces projets sont soumis à étude d'impact en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement. / Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d'un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l'annexe III à la directive 85/337/ CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. " ; que la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, qui a remplacé la directive 85/337/CEE, comporte un article 4 dont le paragraphe 2 dispose que : " (...) pour les projets énumérés à l'annexe II, les Etats membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation (...). Les Etats membres procèdent à cette détermination : a) sur la base d'un examen cas par cas ; ou b) sur la base des seuils ou critères fixés par l'État membre. / Les Etats membres peuvent décider d'appliquer les deux procédures visées aux points a) et b). " ; que l'annexe II de ladite directive comporte un alinéa i) ainsi rédigé : " i) Installations destinées à l'exploitation de l'énergie éolienne pour la production d'énergie (parcs éoliens) " ; que les dispositions précitées de l'article L. 122-1 du code de l'environnement sont ainsi susceptibles d'être appliquées aux projets d'installations de parcs éoliens ; 9. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement : " I. - Font l'objet d'une évaluation environnementale au regard des critères mentionnés à l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles d'avoir des incidences sur l'environnement qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets : 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs (...) à l'énergie ou à l'industrie (...) qui ont pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 " ; que l'annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 mentionne, parmi les " critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences " de certains plans et programmes sur l'environnement, d'une part, au titre des " caractéristiques des plans et programmes ", notamment : " - la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources, / - la mesure dans laquelle un plan ou un programme influence d'autres plans ou programmes, y compris ceux qui font partie d'un ensemble hiérarchisé, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, / - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme (...) ", et d'autre part, au titre des " caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée ", notamment : " - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / - le caractère cumulatif des incidences, / (...) - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), / - la magnitude et l'étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d'être touchée), / - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison : / - de caractéristiques naturelles ou d'un patrimoine culturel particuliers, / - d'un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, (...) - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international " ; 10. Considérant que les dispositions législatives précitées assurent l'exacte transposition en droit interne des dispositions précises et inconditionnelles, et, comme telles, pourvues d'un effet direct, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; qu'aux termes des paragraphes 1 à 4 de l'article 3 de cette directive : " 1. Une évaluation environnementale est effectuée (...) pour les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. / 2. Une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes : a) qui sont élaborés pour les secteurs (...) de l'énergie, de l'industrie, (...) de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir. / 3. Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l'utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque les États membres établissent qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. / 4. Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets pourra être autorisée à l'avenir, les États membres déterminent s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. " ; que, comme il a été dit au point 8, l'annexe II de la directive 85/337/CEE ayant été remplacée par l'annexe II de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011, ces dispositions sont notamment applicables aux plans et programmes qui définissent le cadre dans lequel sont mis en oeuvre les projets relatifs aux installations destinées à l'exploitation de l'énergie éolienne pour la production d'énergie tels que les parcs éoliens ; 11. Considérant que le schéma régional éolien, qui a une incidence sur l'environnement, encadre la réalisation de projets pouvant être soumis à une étude d'impact en application de l'article L. 122-1 du code de l'environnement ; qu'il constitue ainsi, au sens des dispositions précitées du 1° du I de l'article L. 122-4 du même code, qui renvoient expressément aux dispositions de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 et aux critères mentionnés dans son annexe II, tels que rappelés au point 9 du présent arrêt, un document de planification dans le secteur de l'énergie ayant pour objet de définir le cadre de mise en oeuvre les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 ; que son adoption doit donc être précédée de l'évaluation environnementale prévue par ces mêmes dispositions ; 12. Considérant que le IV de l'article L. 122-4 du code de l'environnement dispose : " Un décret en Conseil d'Etat définit les plans, schémas, programmes et documents visés aux I et III qui font l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement " ; que, toutefois, ces dispositions, qui ont pour seul objet de permettre que soient soumis à une évaluation environnementale ceux des documents de planification pour lesquels cette procédure est laissée à l'appréciation des États membres par le 4 de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, ne sauraient, contrairement à ce que soutient le ministre, habiliter le pouvoir réglementaire à déroger à l'obligation, découlant des dispositions mêmes du I de l'article L. 122-4, de soumission systématique des schémas régionaux éoliens à une évaluation environnementale ; que, dès lors, le ministre n'est pas fondé à soutenir que l'intervention d'un décret en Conseil d'État était nécessaire pour que soit obligatoire la soumission des schémas régionaux éoliens à une évaluation environnementale ; 13. Considérant, enfin, qu'il est constant que le schéma régional éolien adopté le 28 septembre 2012 n'a pas fait l'objet d'une évaluation environnementale préalable ; que cette omission est susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision attaquée et a privé le public et les collectivités concernées d'une garantie ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 28 septembre 2012 du préfet de la région d'Ile-de-France, préfet de Paris, approuvant le schéma régional éolien d'Ile-de-France et la décision du 27 janvier 2013 du même préfet refusant de retirer cet arrêté ; 15. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme globale de 1 500 euros à verser aux associations intimées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : Le recours du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est rejeté. Article 2 : L'État (ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer) versera une somme globale de 1 500 euros à l'association Fédération nationale de sauvegarde des sites et des ensembles monumentaux, à l'association Ligue urbaine et rurale, à l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, à l'association de défense de l'environnement de la région d'Egreville, à l'association Vent de colère en Visandre, à l'association Vent de Force 77 et à l'association Vent de vérité en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et à l'association Fédération environnement durable, à l'association Fédération nationale de sauvegarde des sites et des ensembles monumentaux, à l'association Ligue urbaine et rurale, à l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, à l'association de défense de l'environnement de la région d'Egreville, à l'association Vent de colère en Visandre, à l'association Vent de Force 77 et à l'association Vent de vérité. Copie en sera adressée au préfet de la région Île-de-France Délibéré après l'audience du 3 novembre 2016, à laquelle siégeaient : - Mme Pellissier, président de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - Mme Amat, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 novembre 2016, Le rapporteur, S. DIÉMERTLa présidente, S. PELLISSIER Le greffier, A. LOUNIS La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15PA00160