CAA de NANTES, 5ème chambre, 28/11/2014, 13NT01517, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-11-28
Numéro : 13NT01517
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Sophie  RIMEU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : LEXCAP RENNES LAHALLE - DERVILLERS & ASSOCIES

Vu, la requête, enregistrée le 30 mai 2013, présentée pour M. C... G..., demeurant..., par Me Nokovitch, avocat, qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1101028, 1101306 et 1101315 du 2 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande et celles de Mme E... et de M. F... tendant à l'annulation de la délibération du 10 décembre 2010 par laquelle le conseil municipal de Molac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler la délibération du 10 décembre 2010 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Molac le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - les dispositions de l'article L. 300-2, qui imposent à la commune de délibérer, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par l'élaboration du plan local d'urbanisme, ont été méconnues ; - les modalités de la concertation fixées par la délibération du 8 septembre 2006, qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme n'ont pas été respectées car une seule réunion publique a été organisée alors que plusieurs réunions publiques étaient prévues ; - le rapport de présentation se borne à faire état des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) sans analyser les mesures envisagées pour la protection de l'environnement ; il ne satisfait pas les exigences de l'article R. 123-24 du code l'urbanisme en matière d'évaluation des incidences des orientations du plan sur l'environnement et de présentation de la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; - le classement de la parcelle cadastrée ZR n° 42 en zone Na est entaché d'erreur manifeste d'appréciation car contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, elle est située dans l'enveloppe bâtie du hameau de Carafray, à proximité de maisons d'habitation et en bordure d'une voie et que ce classement n'est pas justifié par la protection des paysages et des milieux naturels ; - l'article 7 du plan local d'urbanisme, qui ne comporte aucune disposition contraignante, est contraire à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ; Vu le jugement et la délibération attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2013, présenté pour la commune de Molac, représentée par son maire, par Me Lahalle, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. G... le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - la délibération du 8 septembre 2006 qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme fixe les objectifs assignés de gestion du territoire et de l'urbanisation croissante de la commune, ce qui répond aux exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; - la commune de Molac a mis en oeuvre l'ensemble des modalités de la concertation définies par la délibération du 8 septembre 2006 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme ; une seule réunion publique, à laquelle une publicité maximale a été donnée, suffisait à satisfaire l'exigence d'organisation de réunions publiques prescrite par cette délibération du 8 septembre 2006 ; - le rapport de présentation, qui consacre ses pages 18 à 23 à la description de l'environnement, notamment des zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristique et ses pages 47 à 59 aux incidences des orientations du plan sur l'environnement, satisfait aux exigences de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - la parcelle cadastrée ZR n° 42 se situe en dehors du périmètre bâti du hameau de Carafray et s'ouvre sur de vastes espaces naturels avec lesquels elle forme une entité paysagère cohérente, de sorte que son classement en zone Na n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - l'article N7 du règlement du plan local d'urbanisme définit un principe de liberté dans l'implantation de toute construction par rapport aux limites séparatives, avec une exception pour des raisons architecturales, ce qui est permis par l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ; Vu le mémoire, enregistré le 16 décembre 2013, présenté pour M. G..., par MeA... D..., qui maintient ses conclusions initiales par les mêmes moyens et par le moyen que le classement de sa parcelle en zone Na n'avait vocation qu'à le pénaliser à titre personnel et non à préserver les règles d'urbanisme et demande en outre à la Cour d'ordonner à la commune de Molac de classer la parcelle cadastrée ZR n° 42 dans le périmètre de la zone Nh du hameau de Carafray ; Vu le mémoire, enregistré le 27 décembre 2013, présenté, pour la commune de Molac, par Me Lahalle, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; elle fait également valoir que : - les conclusions à fin d'injonction présentées par M. G... dans son mémoire en réplique sont irrecevables, d'une part car elles constituent des conclusions nouvelles présentées après expiration du délai d'appel, et d'autre part parce que le juge ne peut pas prononcer d'injonction à l'encontre de l'administration ; à supposer que M. G... ait entendu se prévaloir de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, l'illégalité du classement de la parcelle ZR n° 42 en zone Na, à supposer qu'elle soit reconnue, n'aurait pas pour effet de contraindre la commune à procéder à son classement en zone Nh ; - à supposer qu'il ait été soulevé, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne pourra qu'être écarté ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 novembre 2014 : - le rapport de Mme Rimeu, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me A..., substituant Me Nokovitch, avocat de M. G..., et celles de MeB..., substituant Me Lahalle, avocat de la commune de Molac ; 1. Considérant que, par une délibération du 8 septembre 2006, le conseil municipal de Molac (Morbihan) a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune ; que M. G... relève appel du jugement du 2 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 10 décembre 2010 par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme ; Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) " ; 3. Considérant d'une part, que la délibération du 8 septembre 2006, qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme, mentionne que " la carte communale approuvée le 17 juin 2004 ne répond plus aux demandes actuelles d'urbanisation, sans cesse croissantes, " et que " pour une meilleure gestion dans le temps, du territoire communal, il est nécessaire d'adapter et d'anticiper l'évolution des besoins en matière d'équipements publics et de zones constructibles. " ; que par ailleurs, la délibération du même jour par laquelle le conseil municipal renonce à la révision de la carte communale précise que " ce document d'urbanisme n'est pas adapté aux communes de la grande couronne de Vannes, qui sont aujourd'hui confrontées à une forte demande d'urbanisation. " ; que ces éléments expriment les motifs qui fondent la volonté de la commune d'élaborer un plan local d'urbanisme ; qu'en conséquence M. G... n'est pas fondé à soutenir que, par sa délibération du 8 septembre 2006, le conseil municipal n'aurait pas délibéré, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis dans le cadre de l'élaboration de son plan local d'urbanisme ; 4. Considérant d'autre part, que par cette même délibération du 8 septembre 2006, le conseil municipal de Molac a fixé les modalités de concertation, soit une exposition de documents graphiques présentant le diagnostic initial de la commune et les enjeux et objectifs en matière de développement, d'aménagement de l'espace et de protection de l'environnement, l'organisation de réunions publiques et une information par voie d'articles dans le bulletin municipal ; que le requérant soutient en appel que la concertation préalable a été insuffisante dès lors qu'une seule réunion publique a eu lieu, le 1er décembre 2007 ; que cependant, en l'espèce, en mentionnant l'organisation de réunions publiques, les conseillers municipaux n'ont pas écarté la possibilité d'une seule réunion mais entendu prévoir que plusieurs réunions pourraient être organisées dans le cas où une seule ne serait pas suffisante au regard des objectifs de la concertation préalable ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la délibération du 3 juillet 2009 faisant le bilan de la concertation préalable, que cette réunion a fait l'objet d'une large publicité, par le biais d'annonces dans la presse, d'affiches à plusieurs points de passage et de courriers aux représentants d'associations et qu'elle a rassemblé une quarantaine de participants ; que, dans ces conditions, et eu égard notamment à la taille de la commune, la tenue d'une seule réunion doit être regardée comme ayant été suffisante et conforme aux modalités de concertation préalable prévue par le conseil municipal ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit, sur ce point également, être écarté ; 5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services. " et qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. En cas de modification ou de révision, le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. " ; 6. Considérant que le rapport de présentation comporte, dans la partie diagnostic du territoire communal, plusieurs développements relatifs aux deux zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), celle des landes de Lanvaux, très étendue, qui comprend essentiellement des espaces boisés, et celle de l'étang du grand Gournava, plus petite, qui se caractérisent par des milieux humides autour du plan d'eau ; que la partie du rapport consacrée aux choix du projet d'aménagement et de développement durable indique que les dispositions du plan local d'urbanisme viseront à protéger les espaces naturels et notamment les secteurs humides et les bois et la partie exposant les motifs du zonage et des règles qui y sont applicables consacre des paragraphes spécifiques au traitement des espaces boisés et des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique ; que, par ailleurs, si la partie du rapport relative aux incidences sur l'environnement ne comporte pas un chapitre spécifique consacré aux incidences sur ces zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique comme il le fait avec les incidences sur la zone Natura 2000, il prend bien en compte, tout au long de ses développements, les zones humides et les zones boisées ; que, dans ces conditions, le rapport de présentation comprend suffisamment d'éléments quant à l'analyse détaillée de la situation existante des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique et des mesures envisagées pour assurer leur protection et répond ainsi aux exigences de l'article R. 123-2 précité ; Sur la légalité interne : 7. Considérant en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, et si nul ne saurait se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un classement résultant d'un précédent plan, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZR 42, restée à l'état naturel, jouxte, à l'Ouest la route menant au hameau de Carafray, au Nord la dernière construction de ce hameau, au Sud la parcelle ZR 44 sur laquelle est implantée une construction, et à l'Est, un vaste espace naturel partiellement boisé ; qu'il ressort des termes du projet d'aménagement et de développement durable que la commune entend, dans les hameaux, limiter l'extension de l'urbanisation au " périmètre délimité par les constructions existantes sans extension linéaire le long des voies au-delà de la dernière construction. " ; qu'au regard de cette orientation et de la configuration des lieux, la commune pouvait, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, décider de limiter la zone Nh au hameau de Carafray, sans englober dans cette zone la parcelle ZR 44 en dépit de l'existence sur celle-ci d'une construction,dès lors que cette parcelle est séparée de ce hameau par un espace naturel de plus de 50 mètres, et, par suite, ne pas inclure non plus la parcelle ZR 42 restée, comme indiqué, ci-dessus à l'état naturel ; qu'enfin, dés lors que ce classement respecte les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, la circonstance que d'autres parcelles situées dans d'autres lieudits de la commune seraient classées en zone Nh et que la parcelle ZR 42 était précédemment située dans une zone constructible de l'ancienne carte communale, est sans influence pour apprécier le bien-fondé du classement de la parcelle ZR 42 par le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse ; 9. Considérant en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) / Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des construction. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-9 du même code : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes ; (...) / 6º L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; / 7º L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives (...) / Les règles mentionnées aux 6º et 7º relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives, qui ne sont pas fixées dans le règlement, doivent figurer dans les documents graphiques (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que le règlement du plan local d'urbanisme ou, à défaut, les documents graphiques, doivent fixer des règles précises d'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et aux limites séparatives ; 10. Considérant que l'article N7 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse prévoit : " Les constructions peuvent être implantées en limite séparative ; toutefois, l'implantation de la construction en limité séparative ou dans le prolongement des constructions existantes peut être imposée pour des raisons d'architecture. " ; que ces dispositions posent un principe de liberté d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et une règle d'exception pour des motifs architecturaux ; que ce faisant, l'article N7 ne fixe aucune règle générale qui serait applicable, sauf exception, à l'ensemble des constructions de la zone et méconnait ainsi l'obligation de fixer des règles en matière d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives prévue par les dispositions précitées des articles L. 123-1 et R. 123-9 du code de l'urbanisme ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'article N7 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Molac respectait les dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme ; qu'il y a lieu, en conséquence, d'annuler cet article N7 ; 11. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. G... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes n'a pas annulé la délibération du 10 décembre 2010 du conseil municipal de la commune de Molac approuvant le plan local d'urbanisme en tant que l'article N7 du règlement du plan local d'urbanisme ne fixe aucune règle générale d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Considérant que le présent jugement, qui n'annule pas la délibération du 10 décembre 2010 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Molac en tant qu'elle classe en zone Na la parcelle cadastrée ZR 42, n'implique pas qu'il soit enjoint à la commune de Molac de classer ladite parcelle en zone Nh ; que par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir soulevée par la commune de Molac, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. G... doivent être rejetées ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. G..., qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, une somme à ce titre ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Molac une somme de 1 500 euros à verser à M. G... au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La délibération du 10 décembre 2010 du conseil municipal de la commune de Molac approuvant le plan local d'urbanisme est annulée en tant que l'article N7 du règlement du plan local d'urbanisme ne fixe pas de règle générale d'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives. Article 2 : Le jugement du 2 avril 2013 du tribunal administratif de Rennes est annulé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : La commune de Molac versera à M. G... la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Molac au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... G...et à la commune de Molac. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Rimeu, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 novembre 2014. Le rapporteur, S. RIMEU Le président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 7 N° 13NT01517