CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 28/04/2022, 21MA01307, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2022-04-28
Numéro : 21MA01307
Président : Mme HELMLINGER
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SAMOURCACHIAN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... D...-A... et M. C... A... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 11 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Ventabren a approuvé le plan local d'urbanisme et à titre subsidiaire d'annuler ladite délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AZ 109 en zone naturelle. Par un jugement n° 1802375 du 1er février 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 1er avril et 21 septembre 2021, 17, 25 et 26 janvier 2022, Mme D...-A... et M. A..., représentés par Me Samourcachian, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 1er février 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 11 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Ventabren a approuvé le plan local d'urbanisme, et à titre subsidiaire d'annuler ladite délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AZ 109 en zone naturelle ; 3°) de mettre à la charge de tout succombant la somme de 1 800 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de l'incohérence du classement par rapport à l'orientation n° 2 du projet d'aménagement et de développement durables ; - la note de synthèse est insuffisante au regard de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - le classement de la parcelle AZ 109 en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de la parcelle AZ 109 en espace boisé classé est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de la parcelle AZ 109 en zone naturelle est incohérent avec l'orientation 2 du PADD ; - le classement de la parcelle AZ 109 en zone naturelle démontre une rupture d'égalité. Par des mémoires en défense enregistrés les 19 août et 28 décembre 2021, et 24 janvier 2022, la Métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Passet, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme dans l'attente d'une régularisation, et à ce que soit mise à la charge de Mme D...-A... et de M. A... la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens d'appel sont infondés. Par une lettre du 17 mars 2022 les parties ont été informées de ce que la cour était susceptible de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et les invitait à présenter leurs observations sur ce point. Des observations en réponse ont été présentées par la Métropole Aix-Marseille-Provence le 29 mars 2022 et par Mme D...-A... et M. A... le 2 avril 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Baizet, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Samourcachian pour M. D...-A... et M. A... et de Me Beluch substituant Me Passet pour la Métropole Aix-Marseille-Provence. Une note en délibéré présentée pour la Métropole Aix-Marseille-Provence a été enregistrée le 12 avril 2022. Considérant ce qui suit : 1. Mme D...-A... et M. A... relèvent appel du jugement du 1er février 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Ventabren a approuvé le plan local d'urbanisme et, à titre subsidiaire, à l'annulation de ladite délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée AZ 109 en zone naturelle. Sur la régularité du jugement : 2. Si les appelants soutiennent que le tribunal administratif a omis d'examiner le moyen tiré de ce que le classement en zone N de la parcelle AZ 109 n'était pas cohérent avec l'orientation n° 2 du projet d'aménagement et de développement durables, un tel moyen manque en fait dès lors que les premiers juges ont répondu à ce moyen au point n° 7 du jugement en litige. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 4. Il ressort des pièces du dossier que, préalablement à la séance du conseil municipal de Ventabren du 11 décembre 2017 lors de laquelle le plan local d'urbanisme a été approuvé, les membres du conseil ont été destinataires d'un projet de délibération valant note de synthèse, ne comportant aucune information sur les objectifs poursuivis, les avis des personnes publiques associées, les résultats de l'enquête publique ou les principales modifications devant être apportées au projet. Toutefois ce projet de délibération était accompagné en annexe d'un tableau détaillant les modifications apportées à la suite des observations recueillies lors de l'enquête publique et des avis des personnes publiques associées. En outre, comme le fait valoir la métropole, qui est désormais l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, le conseil municipal de Ventabren avait, dans la même composition, délibéré moins d'un an auparavant, le 31 janvier 2017, sur le projet de plan local d'urbanisme arrêté. Préalablement à cette séance, les membres avaient reçu une information suffisante sur les étapes de la procédure, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Si aucune pièce du dossier n'établit que les membres du conseil municipal aient été informés des réserves et recommandations émises par le commissaire enquêteur, il ressort des pièces du dossier que ces réserves et recommandations étaient mineures et reprenaient les observations du public ou les avis des diverses personnes publiques associées, auxquels ont eu accès les conseillers. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu au demeurant de la taille limitée de la commune, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération litigieuse a été approuvée à l'issue d'une procédure irrégulière. 5. En deuxième lieu et d'une part, aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. (...) ". La révision du plan local d'urbanisme de la commune de Ventabren a été décidée par une délibération de son conseil municipal du 27 mars 2013. Dès lors, en application de ces dispositions et en l'absence au dossier de délibération expresse du conseil municipal optant pour l'application des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme, les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015, sont restées applicables au plan local d'urbanisme adopté par la délibération attaquée du 11 décembre 2017. 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; En zone N, peuvent seules être autorisées : les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière (...) ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et ne sont pas non plus tenus, pour fixer le zonage, de respecter les limites des propriétés. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 7. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, et du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), que les auteurs du plan local d'urbanisme ont prévu, notamment, une orientation n° 1 visant à " préserver l'environnement naturel et agricole garant du cadre de vie ", en proposant un zonage cohérent avec l'occupation du sol de manière à préserver les espaces naturels et en sanctuarisant les grandes unités paysagères et les structures arborées et arbustives, éléments primordiaux de la " syntaxe paysagère ". L'orientation n° 2 du PADD visant à assurer un développement urbain équilibré prévoit quant à elle de conforter l'urbanisation autour du village, de définir des limites franches à l'urbanisation et de stopper l'extension de zones d'habitats diffus. La parcelle cadastrée AZ 109 appartenant aux appelants est à l'état naturel, comportant des restanques, et boisée dans son intégralité. Elle ne présente pas, contrairement à ce qui est soutenu, le caractère de " grandes clairières non arborées ". La parcelle se situe dans le prolongement direct de la vaste zone naturelle fortement boisée s'étendant à l'est/sud-est. La délimitation du classement en zone naturelle de cette parcelle correspond parfaitement à la volonté de protection des espaces naturels d'une part ainsi qu'à la volonté de définir des limites franches à l'urbanisation d'autre part. La circonstance que la parcelle serait en limite d'une zone d'urbanisation diffuse ne donne pas à cette parcelle le caractère d'une dent creuse au sein d'une zone urbanisée. En outre, la circonstance, à la supposer établie, que d'autres parcelles à l'état naturel boisé auraient été classées en zone urbaine, est sans incidence sur la légalité du classement opéré. Au vu des caractéristiques de la parcelle et du parti d'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis une erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle en zone naturelle. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ". 9. Le rapport de présentation indique en page 69 que le classement en espaces boisés classés permet d'assurer une protection optimale des espaces boisés et que " le choix et l'organisation des espaces boisés à protéger retenus remplissent trois fonctions principales : une fonction écologique indispensable au maintien des éco systèmes ; une fonction sociale (..) ; et une fonction paysagère de certains boisements qui ponctuent le paysage, animent le tissu bâti ou en maîtrisent l'impact visuel. ". Ainsi qu'il a été dit précédemment, la parcelle AZ 109 est boisée et dans la continuité d'une vaste zone naturelle et boisée. En outre, la circonstance, à la supposer établie, que d'autres parcelles boisées ne seraient pas, quant à elles, grevées d'un classement espace boisé classé, n'a aucune incidence sur la légalité du classement de la parcelle en litige. Au regard des caractéristiques de la parcelle et de la volonté de protection des boisements de la commune, le classement de la parcelle AZ 109 en espace boisé classé n'est pas davantage entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues par la commune, notamment en vue de favoriser le renouvellement urbain et de préserver la qualité architecturale et l'environnement (...). ". Aux termes de l'article R. 123-4 du même code alors applicable : " Le règlement délimite les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues à l'article R. 123-9. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 7, le classement en zone naturelle de la parcelle AZ 109 correspond aux orientations 1 et 2 du projet d'aménagement et de développement durables, visant d'une part à préserver l'environnement naturel et agricole garant du cadre de vie, en proposant un zonage cohérent avec l'occupation du sol de manière à préserver les espaces naturels et en sanctuarisant les grandes unités paysagères et les structures arborées et arbustives, et d'autre part à assurer un développement urbain équilibré en confortant l'urbanisation autour du village, définissant des limites franches à l'urbanisation et stoppant l'extension de zones d'habitats diffus. Si le PADD indique que l'objectif visant à stopper l'extension des zones d'habitats diffus est réalisé en fonction des équipements et réseaux existants, il indique également que doivent être pris en compte les enjeux environnementaux et agricoles. Dans ces conditions, la seule circonstance que la parcelle serait desservie par les réseaux ne suffit pas à démontrer une incohérence du classement retenu avec les orientations du PADD. 12. En quatrième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que le classement de la parcelle en litige en zone naturelle n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, le moyen selon lequel il porterait atteinte au principe d'égalité devant la loi en ce que d'autres secteurs, qui selon les appelants présenteraient des caractéristiques similaires, sont classés en zone urbaine, ne saurait être accueilli. 13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D...-A... et M. A... ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement et de la délibération en litige. Sur les frais liés au litige : 14. La Métropole Aix-Marseille-Provence n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par Mme D...-A... et M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de Mme D...-A... et M. A... la somme de 2 000 euros à verser à la Métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme D...-A... et M. A... est rejetée. Article 2 : Mme D...-A... et M. A... verseront la somme de 2 000 euros à la Métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... D...-A... et M. C... A... et à la Métropole Aix-Marseille-Provence. Copie en sera adressé pour information à la commune de Ventabren. Délibéré après l'audience du 7 avril 2022 où siégeaient : - Mme Helmlinger, présidente de la Cour, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 avril 2022. 2 N° 21MA01307 nb