CAA de DOUAI, 1re chambre - formation à 3, 26/11/2015, 14DA01125, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-11-26
Numéro : 14DA01125
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Christian  Bernier
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : GREENLAW AVOCAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Innovent a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 2 novembre 2010 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l'édification de cinq éoliennes et d'un poste de livraison à Widehem et l'arrêté du 2 novembre 2010 par lequel le préfet du Pas-de-Calais a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l'édification d'une éolienne à Frencq. Par un jugement n° 1100025 du 4 mars 2014, le tribunal administratif de Lille a annulé les deux arrêtés du 2 novembre 2010, enjoint au préfet du Pas-de-Calais de réexaminer les demandes de permis de construire de la société Innovent dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et mis à la charge de l'Etat le versement à la société Innovent de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par un recours, enregistré le 2 juillet 2014, le ministre du logement et de l'égalité des territoires demande à la cour d'annuler ce jugement et de rejeter la demande de la société Innovent. Il soutient que : - le tribunal a omis de statuer sur l'un des moyens soulevés ; - le projet de construction d'éoliennes repose sur une violation de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en intervention, enregistré le 12 mai 2015, le Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer, représenté par Me D...B..., s'associe aux conclusions du recours et demande à la cour de mettre à la charge de la société Innovent le versement de la somme de 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal a omis de répondre à deux moyens ; - il a mal apprécié l'impact visuel des éoliennes et le caractère des lieux auxquels elles portent atteinte. Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 mai 2015 et le 28 juillet 2015, la société Innovent, représentée par Me F...C..., conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens du recours ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 23 septembre 2015. Vu les autres pièces du dossier. Une note en délibéré présentée pour la société Innovent a été enregistrée le 12 novembre 2015. Vu : - la Charte de l'environnement ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Christian Bernier, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de Me A...E..., substituant Me F...C..., représentant la société Innovent. Sur l'intervention : 1. Considérant que le Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer, compte tenu de son objet et de son ressort d'intervention, a intérêt à l'annulation du jugement ; que, dès lors, son intervention doit être admise ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant, d'une part, que si, dans son mémoire enregistré le 2 février 2012 devant le tribunal administratif de Lille, le préfet du Pas-de-Calais a relevé " qu'il était regrettable qu'aucun photomontage n'ait présenté les points de vue depuis lesquels les monuments historiques seraient visibles en même temps que le projet de parc, l'étude se limitant aux vues depuis les monuments eux-mêmes ", cette remarque incidente, qui s'insérait dans un long développement consacré à l'atteinte au caractère du site, ne pouvait être regardée comme une demande que l'autorité administrative aurait adressée au tribunal administratif de Lille pour qu'il substitue au motif tiré de l'incompatibilité de l'implantation des éoliennes avec les exigences de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, celui tiré des insuffisances de l'étude d'impact ; qu'il en va de même en tout état de cause de l'argumentation présentée par le Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer à l'appui de sa critique de nombreux aspects de l'étude d'impact présentée par le pétitionnaire ; qu'en outre, l'association intervenante n'était pas recevable à présenter au juge de l'excès de pouvoir une telle demande au lieu et place de l'administration, auteur de la décision attaquée ; que, par suite, le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité et l'association intervenante ne sont pas fondés à soutenir que le tribunal aurait omis de statuer sur un moyen en défense tiré d'une substitution de motif de la décision attaquée ; 3. Considérant que, pour annuler les arrêtés attaqués par le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif de Lille a apprécié la qualité du site naturel sur lequel la construction était envisagée et évalué l'impact que les constructions, compte tenu de leur nature et de leurs effets, pourraient avoir sur le site ; que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments présentés devant lui par les parties, a ainsi suffisamment motivé son jugement ; Sur la méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme : 4. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, pour annuler, à la demande de la société Innovent, les deux arrêtés du 2 novembre 2010 par lesquels le préfet du Pas-de-Calais a refusé de lui délivrer les deux permis de construire sollicités, le tribunal administratif de Lille s'est fondé sur le moyen tiré de l'erreur d'appréciation commise par le préfet du Pas-de-Calais au regard de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; qu'en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient à la cour de se prononcer sur cet unique motif d'annulation qui est contesté devant elle ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales " ; 6. Considérant que les demandes de permis de construire présentées par la société Innovent dans le cadre d'un même projet dénommé " Parc éolien Mer et Terres d'Opale " tendent à l'implantation sur le territoire de la commune de Widehem de cinq éoliennes d'une hauteur de 125 mètres ainsi que d'un poste de livraison, et d'une éolienne de même dimension située sur le territoire limitrophe de la commune de Frencq ; qu'il est prévu d'implanter en ligne les six nouvelles éoliennes le long de l'autoroute A 16 et à proximité de la réserve naturelle de la Baie de la Canche et du parc naturel régional des caps et marais d'Opale, à environ 5 kilomètres de la pointe du Touquet et de cette agglomération ; 7. Considérant que le plateau sur lequel seront édifiés les six aérogénérateurs forme un paysage de terrains agricoles et de prairies faiblement ondulé ; que s'il est représentatif de l'arrière-pays littoral du département du Pas-de-Calais et n'est pas dépourvu d'agrément et d'intérêt, il ne présente pas en lui-même de caractère remarquable ; qu'en revanche, l'estuaire comporte sur la partie de sa rive, où devraient être implantées en amont les éoliennes, la réserve naturelle de la Baie de la Canche et le parc naturel régional des caps et marais d'Opale ; que, sur la partie opposée de la rive, à environ 5 kilomètres, la commune touristique du Touquet présente une valeur architecturale et patrimoniale ; qu'en particulier, l'aéroport, l'hippodrome, site inscrit, et la base nautique, situés le long du fleuve côtier à proximité d'une zone de marais, s'insèrent dans l'ensemble paysager de la Baie de la Canche ; que l'ensemble de l'estuaire avec ses différentes composantes constitue l'un des lieux emblématiques de la Côte d'Opale qui est très largement préservé ; que l'usine de ciment en lisière de la forêt de Danne est peu visible de l'estuaire ; qu'existe également sur le relief un bouquet d'éoliennes de 60 mètres de hauteur implantées sur la commune de Widehem ; qu'en dépit de la présence de ces installations de type industriel de faible dimension et compte tenu de leur rareté, le paysage dans son ensemble conserve l'essentiel de sa valeur ; 8. Considérant que le projet d'implantation des six nouvelles éoliennes consiste à suivre l'axe de l'autoroute et à utiliser le relief pour éviter que les nouvelles machines de 125 mètres de haut ne dépassent celles existantes vue de la rive du Touquet ; que, toutefois, ces aérogénérateurs modifieront la disposition en grappe existante pour créer de part et d'autre une barrière visuelle longue d'environ trois kilomètres ; que cette disposition ne pourra qu'accentuer et diffuser la présence d'engins de type industriel dans un paysage qui mérite, de par sa qualité, d'être préservé d'atteintes significatives et pérennes ; qu'il ressort des pièces du dossier que la partie du mât et des pâles des éoliennes non dissimulée par le relief sera nettement visible notamment de la pointe du Touquet et, d'une manière générale, de la rive opposée ; qu'ainsi, en estimant que la présence de ces éoliennes excède les capacités d'accueil du territoire en provoquant un effet de saturation visuelle qui banalise, appauvrit et dénature les paysages côtiers et d'estuaire de la Côte d'Opale, le préfet du Pas-de-Calais n'a pas commis d'erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le ministre du logement et de l'égalité des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a estimé que le préfet avait entaché d'illégalité ses décisions en retenant une violation des dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; 10. Considérant qu'il y a lieu, toutefois, par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens présentés par la société Innovent devant la juridiction administrative ; Sur le moyen tiré de l'inconstitutionnalité et de l'illégalité de l'article R. 121-1 du code de l'urbanisme : 11. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 6 de la Charte de l'environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 : " les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social " ; que, lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en oeuvre des principes énoncés par l'article 6, la légalité des actes administratifs s'apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s'agissant de dispositions législatives antérieures à l'entrée en vigueur de la Charte de l'environnement, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de celle-ci ; 12. Considérant que l'article L. 110 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, postérieure à l'entrée en vigueur de la Charte de l'environnement, dispose que : " Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement " ; qu'aux termes, par ailleurs, de l'article L. 111-1 du même code : " Les règles générales applicables, en dehors de la production agricole en matière d'utilisation du sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions, le mode de clôture et la tenue décente des propriétés foncières et des constructions, sont déterminées par des décrets en Conseil d'Etat " ; 13. Considérant que les dispositions du code de l'urbanisme citées au point 12 visent à concilier, en ce qui concerne le contenu des règles générales d'utilisation des sols, la protection de l'environnement, le développement économique et le progrès social, conformément à l'article 6 de la Charte de l'environnement ; 14. Considérant que l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme a été pris pour l'application de l'article L.111-1 précité du même code ; qu'ainsi, sa légalité, contestée par la voie de l'exception, ne peut être appréciée directement au regard de l'article 6 de la Charte de l'environnement ; 15. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 110 du code de l'urbanisme cité au point 12 n'a ni pour objet, ni pour effet, d'imposer que la réglementation générale de l'urbanisme rende possible, le cas échéant, la délivrance de permis de construire en vue de la réalisation de projets portant atteinte aux sites ou paysages lorsque de tels projets seraient en contrepartie de nature à favoriser le développement économique, la lutte contre le changement climatique ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre ; qu'ainsi, l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, en ce qu'il permet à l'autorité compétente de refuser un projet par le seul motif d'une telle atteinte sans lui imposer de faire le bilan de cet inconvénient et des avantages par ailleurs éventuellement présentés, ne méconnaît pas cette disposition législative ; 16. Considérant, en troisième lieu, que l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ne constitue pas une mesure d'application de l'article L. 110-1 du code de l'environnement définissant les objectifs du développement durable, qui relève d'une législation distincte ; que la violation de cet article législatif ne peut donc être utilement invoquée ; Sur l'erreur de droit commise par le préfet : 17. Considérant que, ainsi qu'il a été dit au point 15, pour l'application de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, l'atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages et à la conservation des perspectives monumentales doit être appréciée en tant que telle par l'autorité d'urbanisme, sous le contrôle du juge, indépendamment de l'intérêt général éventuellement attaché à la réalisation du projet en cause ; que le préfet du Pas-de-Calais n'a dès lors pas commis d'erreur de droit en s'abstenant de mettre en balance l'atteinte aux paysages avoisinants et l'intérêt du projet au regard d'intérêts publics tels que le développement des énergies renouvelables ; Sur le moyen tiré du défaut d'examen particulier des demandes de permis de construire : 18. Considérant, d'une part, que les deux demandes de permis de construire ont fait l'objet de deux décisions distinctes de refus ; que la simple circonstance qu'elles ont été motivées de manière identique, justifiée par leur appartenance à un même ensemble d'éoliennes formant techniquement et économiquement un projet global, n'établit pas qu'elles n'auraient pas fait l'objet par le préfet du Pas-de-Calais d'un examen particulier ; 19. Considérant, d'autre part, que, dès lors qu'il était saisi de deux demandes concomitantes portant sur un projet global de parc éolien qui avait fait l'objet d'une étude d'impact unique, le préfet du Pas-de-Calais a, sans commettre d'erreur de droit, pu porter une appréciation globale sur ce projet, notamment lorsqu'il s'est prononcé sur l'atteinte portée au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants ou des sites ; qu'en rejetant ainsi l'ensemble des demandes dont il était saisi, il a implicitement mais nécessairement estimé qu'il n'avait pas lieu, pour les mêmes raisons, d'y faire droit partiellement ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre du logement et de l'égalité des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé les arrêtés du préfet du Pas-de-Calais du 2 novembre 2010 ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par le Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer, qui est un intervenant et non une partie à l'instance ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie qui succombe dans la présente instance, la somme que la société Innovent réclame à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention du Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer est admise. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lille du 4 mars 2014 est annulé. Article 3 : La demande présentée par la société Innovent devant le tribunal administratif de Lille est rejetée. Article 4 : Les conclusions présentées par la société Innovent et par le Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, à la société Innovent et au Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil-sur-Mer. Copie en sera transmise pour information au préfet du Pas-de-Calais. Délibéré après l'audience publique du 12 novembre 2015 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - M. Hadi Habchi, premier conseiller. Lu en audience publique le 26 novembre 2015. Le président-rapporteur,Signé : C. BERNIERLe président de chambre,Signé : O. YEZNIKIANLe greffier,Signé : S. DUPUIS La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.Pour expédition conforme,Le greffier en chef,Par délégation,Le greffier,Sylviane Dupuis''''''''N°14DA01125 2