CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 06/06/2017, 15MA01034, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-06
Numéro : 15MA01034
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Christine  MASSE-DEGOIS
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : EUVRARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 15 juillet 2012 par laquelle le président du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Gard a implicitement rejeté sa demande tendant à l'abrogation de l'article 5.10.2 du règlement intérieur de l'établissement portant organisation d'un service minimum en cas de grève. Par un jugement n° 1301037 du 23 décembre 2014, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 mars 2015 et le 7 avril 2017, le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard, représenté par Me A..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 23 décembre 2014 ; 2°) d'annuler la décision née le 15 juillet 2012 par laquelle le président du SDIS du Gard a implicitement rejeté sa demande tendant à l'abrogation de l'article 5.10.2 du règlement intérieur de l'établissement ; 3°) d'enjoindre au président du SDIS du Gard d'abroger ledit article dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge du SDIS du Gard la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'obligation faite à un sapeur-pompier de se présenter à son poste au commencement d'un mouvement de grève prévue à l'article 5.10.2 constitue une restriction illégale au libre exercice de son droit de grève et une entrave excessive à sa liberté de manifester ; - en vue de l'organisation d'un service minimum, il existe des dispositifs respectueux de l'exercice du droit de grève tout aussi efficient que celui d'imposer à l'agent de se présenter à son poste de travail un jour de grève. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2017, le SDIS du Gard, représenté par la société d'avocats CMS Bureau Francis Lefebvre, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la demande de première instance, faute d'avoir été présentée dans le délai de deux mois prévu par l'article R. 421-2 du code de justice administrative, est irrecevable ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - le code de la sécurité intérieure ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la sécurité intérieure ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Massé-Degois, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me A... représentant le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard. Une note en délibéré, enregistrée le 23 mai 2017, a été présentée pour le service départemental d'incendie et de secours du Gard. 1. Considérant que le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard relève appel du jugement du 23 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision, née le15 juillet 2012, par laquelle le président du SDIS du Gard a implicitement rejeté sa demande d'abrogation de l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard en tant qu'il impose aux agents qui ont l'intention de suivre un mouvement de grève de se présenter à leur poste de travail ; Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par le SDIS du Gard : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa. Néanmoins, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi (...) " ; que selon l'article R. 421-3 du même code : " Toutefois, l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet : / 1° En matière de plein contentieux ; / 2° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ; / 3° Dans le cas où la réclamation tend à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction administrative " ; 3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 18 de la loi du 12 avril 2000, alors en vigueur : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent chapitre les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées aux autorités administratives. / A l'exception de celles de l'article 21, les dispositions des articles 19 à 24 ne s'appliquent pas aux relations entre les autorités administratives et leur agents " ; que selon l'article 19 de la même loi, dans sa version applicable au litige, aujourd'hui repris aux articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret détermine les cas dans lesquels il n'est pas accusé réception des demandes en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité pour répondre, ou lorsque la demande n'appelle pas d'autre réponse que le service d'une prestation ou la délivrance d'un document prévus par les lois et les règlements. / L'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. / Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. / Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales " ; qu'aux termes de l'article 21 de cette même loi, alors applicable : " Sauf dans les cas où un régime de décision implicite d'acceptation est institué dans les conditions prévues à l'article 22, le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet (...) " ; que l'article 1er du décret du 6 juin 2001 pris pour l'application de la loi du 12 avril 2000, repris à l'article R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration, précise que : " L'accusé de réception prévu par l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 (...) indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article 22 de la loi du 12 avril 2000 susvisée " ; 4. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles 18 et 21 de la loi du 12 avril 2000 que, sauf dans le cas où un décret en Conseil d'Etat prévoit un délai différent, le silence gardé pendant plus de deux mois par les autorités administratives sur les recours gracieux ou hiérarchiques qui leur ont été adressés à compter du 1er novembre 2000, date à laquelle sont entrés en vigueur ces articles en application de l'article 43 de la même loi, fait naître une décision implicite de rejet ; qu'il résulte également de la combinaison des articles 18 et 19 de la même loi qu'à compter de l'entrée en vigueur du décret du 6 juin 2001 pris notamment pour l'application de cet article 19, le délai de recours ne court à l'encontre d'une telle décision implicite que si le recours gracieux ou hiérarchique a fait l'objet d'un accusé de réception comportant les mentions exigées par l'article 1er précité du décret du 6 juin 2001 ; que si les dispositions des articles 19 à 24 de la loi du 12 avril 2000 ne s'appliquent pas, en vertu de l'article 18 de la même loi, aux relations entre les autorités administratives et leurs agents, elles s'appliquent, en revanche, d'une part, aux relations entre les autorités administratives et les personnes physiques autres que leurs agents et, d'autre part, aux relations entre les autorités administratives et les personnes morales dont font partie les organismes syndicaux représentant les personnels employés par ces autorités ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le recours gracieux du 9 mai 2012, formé par le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard contre l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard, ait fait l'objet de l'accusé de réception, prévu à l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, de la part du SDIS qui l'a réceptionné le 14 mai suivant ; que, par suite, le SDIS du Gard n'est pas fondé à soutenir que les conclusions présentées par le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard le 18 avril 2013 devant le tribunal administratif de Nîmes étaient tardives et, par suite, irrecevables ; que la fin de non-recevoir opposée par le SDIS du Gard doit, dès lors, être écartée ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. Considérant, d'une part, qu'en indiquant dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, l'Assemblée Constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue l'une des modalités et la sauvegarde de l'intérêt général, auquel elle peut être de nature à porter atteinte ; qu'aux termes de l'article 10 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ceux-ci " exercent le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent " ; qu'en l'absence de la complète législation ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public ou aux besoins essentiels du pays ; qu'en l'état de la législation, il appartient à l'autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue de ces limitations pour les services dont l'organisation lui incombe ; que dans le cas d'un établissement public responsable de ce bon fonctionnement, ses organes dirigeants, agissant en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à l'exercice du droit de grève ; 6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 723-2 du code de la sécurité intérieure : " Les sapeurs-pompiers professionnels, qui relèvent des services départementaux d'incendie et de secours, sont des fonctionnaires territoriaux soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans les conditions fixées par l'article 117 de cette dernière loi, ainsi qu'aux dispositions de l'article L. 1424-9 du code général des collectivités territoriales. " ; que les missions de sécurité et de secours incombant au service départemental d'incendie et de secours en vertu des dispositions de l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales imposent que ses moyens d'intervention en personnels et en matériels soient pleinement opérationnels en permanence et sans interruption, fût-elle momentanée ; 7. Considérant qu'aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard : " La désignation des personnels pour assurer le service minimum s'effectue à la prise de garde après qu'ils se soient déclarés grévistes ou non grévistes. / Les personnels qui ont l'intention de suivre un mouvement de grève doivent se présenter à leur poste de travail. " ; 8. Considérant que par ces dispositions réglementaires contestées, l'autorité compétente, eu égard aux obligations de continuité du service public d'incendie et de secours fixées par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, a entendu s'assurer lors des jours de grève de la présence d'un nombre suffisant d'agents afin de garantir la mise en place d'un service minimum et la continuité du service public d'urgence conformément aux besoins déterminés par arrêté préfectoral ; que le SDIS du Gard expose, d'une part, que ce dispositif qui fait peser une obligation de présence sur la garde montante qui peut ainsi se voir affectée, en tout ou partie, au service minimum en cas de grève, permet d'éviter les difficultés liées à la notification des ordres de maintien aux agents domiciliés dans des zones éloignées de leur lieu de travail ou aux agents en repos et, d'autre part, que seule la présence physique des personnels de la garde montante permet de ne pas maintenir la garde descendante jusqu'à l'appel et d'éviter ainsi de contrevenir à la durée du temps de travail des sapeurs-pompiers ; que, toutefois, ainsi que le fait valoir le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard, sans être contredit sur ce point, le dispositif consistant à procéder à un recensement des personnels grévistes avant le début du mouvement de grève en vue de constituer le service minimum prioritairement avec des personnels non grévistes et à demander aux agents devant prendre leur garde les jours de grèves de faire part, quarante-huit heures à l'avance, de leur intention de participer au mouvement, en se présentant en personne au chef de centre ou en adressant un courriel, constitue une alternative à la fois moins contraignante pour l'exercice du droit de grève et tout aussi efficiente pour la continuité du service public ; que, par suite, l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard porte une atteinte excessive au droit de grève des sapeurs-pompiers professionnels et agents de ce service en tant qu'il impose à ses personnels qui ont l'intention de suivre un mouvement de grève de se présenter à leur poste de travail, alors même que depuis l'année à compter de laquelle ont été appliquées ces dispositions, seuls 4,05 %, 2,10 %, 16,36 %, 5,33 %, 0,75 %, 1,82 %, 5,03 %, 1,34 %, 0 % et 0,99 % des agents grévistes devant se présenter le jour de leur prise de garde étaient excédentaires respectivement en 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 2015 et 2016, au regard des exigences de service minimum et ont été renvoyés à leur domicile ; que, dès lors, ces dispositions, ensemble le refus implicite du président du conseil d'administration du SDIS du Gard de les abroger, doivent être annulés ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard en tant qu'il impose aux personnels du SDIS de se rendre à leur poste de travail les jours de grève ensemble la décision implicite du président du conseil d'administration du SDIS refusant d'abroger ces dispositions ; Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 10. Considérant que le présent arrêt, qui prononce l'annulation de l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard en tant qu'il impose aux personnels qui ont l'intention de suivre un mouvement de grève de se présenter à leur poste de travail, n'implique pas nécessairement que le président du conseil d'administration du SDIS du Gard prenne une mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions présentées aux fins d'injonction d'abroger ces dispositions annulées par le présent arrêt dans un délai d'un mois à compter de sa notification et d'astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, ne peuvent dès lors être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le SDIS du Gard demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire droit aux conclusions du syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard présentées sur le fondement des mêmes dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge du SDIS du Gard la somme de 2 000 euros ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 23 décembre 2014 du tribunal administratif de Nîmes est annulé. Article 2 : La décision implicite du SDIS du Gard et l'article 5.10.2 du règlement intérieur du SDIS du Gard en tant qu'il impose à ses personnels qui ont l'intention de suivre un mouvement de grève de se présenter à leur poste de travail, sont annulés. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard est rejeté. Article 4 : Le SDIS du Gard versera au syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions du SDIS du Gard présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat autonome des sapeurs-pompiers professionnels et des personnels administratifs techniques et spécialisés du Gard et au service départemental d'incendie et de secours du Gard. Délibéré après l'audience du 19 mai 2017, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme Massé-Degois, première conseillère. Lu en audience publique, le 6 juin 2017. 7 N° 15MA01034