CAA de PARIS, 1ère chambre, 30/06/2020, 19PA02168, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-06-30
Numéro : 19PA02168
Président : Mme PELLISSIER
Rapporteur : M. Fabien  PLATILLERO
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SCP FOUSSARD-FROGER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Le Directoire a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, d'annuler le titre exécutoire émis par la maire de Paris le 20 mars 2015 et de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 10 853,76 euros mise à sa charge au titre de l'installation de dispositifs de chauffage équipant sa contre-terrasse pour l'année 2014, et, d'autre part, d'annuler l'arrêté de la maire de Paris du 23 décembre 2014 fixant les tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2015, d'annuler le titre exécutoire émis le 27 mai 2015 par la maire de Paris au titre des droits de voirie pour l'année 2015 et de la décharger de l'obligation de payer une somme 9 686,88 euros au titre des droits de voirie additionnels. Par un jugement n° 1510032/7-2 et 1513494/7-2 du 1er juillet 2016, le tribunal administratif de Paris a déchargé la société Le Directoire de l'obligation de payer la somme de 10 853,76 euros, mis à la charge de la Ville de Paris la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté les autres conclusions de cette société. Par un arrêt n° 16PA02843 du 10 avril 2018, la Cour a rejeté la requête de la Ville de Paris tendant à l'annulation des articles 2 et 3 du jugement du 1er juillet 2016 du tribunal administratif de Paris. Par une décision n° 421407 du 1er juillet 2019, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, saisi d'un pourvoi de la Ville de Paris, annulé l'arrêt du 10 avril 2018 et renvoyé l'affaire à la Cour, où elle a été enregistrée sous le numéro 19PA02168. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 1er septembre 2016, le 19 mai 2017, le 12 février 2020, le 3 mars 2020 et le 6 mars 2020, la Ville de Paris, représentée par la SCP Foussard-Froger, demande à la Cour : 1°) d'annuler les articles 2 et 3 du jugement n° 1510032/7-2 et 1513494/7-2 du 1er juillet 2016 du tribunal administratif de Paris ; 2°) de rejeter la demande de la société Le Directoire devant le tribunal administratif de Paris tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 20 mars 2015 par la maire de Paris et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 10 853,76 euros, et, à titre subsidiaire, de déterminer le montant des droits additionnels permettant de tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'utilisation irrégulière du domaine public par cette société ; 3°) de mettre à la charge de la société Le Directoire la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La Ville de Paris soutient que : - la demande de la société Le Directoire était tardive ; - l'exception d'illégalité de l'article DG.6 du règlement des étalages et terrasses de la Ville de Paris est inopérante ; - cet article ne porte pas une atteinte injustifiée à la liberté du commerce et de l'industrie ; - outre ses moyens de défense de première instance qu'elle maintient, le moyen tiré du défaut de mention des bases de liquidation est irrecevable, dès lors qu'il a été présenté tardivement ; les bases de liquidation ont été précisées ; - l'installation d'un dispositif de chauffage sur une contre-terrasse constitue une occupation irrégulière du domaine public justifiant l'application d'un tarif par référence à celui des installations de chauffage dans les terrasses ouvertes non pourvues de protection au-delà du tiers du trottoir, qui tient compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public ; - la preuve de l'occupation irrégulière du domaine public a été apportée ; - le montant de l'indemnité, qui pouvait être fixé annuellement, n'est ni disproportionné ni confiscatoire. Par des mémoires en défense enregistrés le 28 avril 2017, le 21 mars 2018, le 12 février 2020, le 3 mars 2020 et le 6 mars 2020, la société Le Directoire, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la Ville de Paris de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Le Directoire soutient que : - sa demande de première instance n'était pas tardive ; - le titre exécutoire ne mentionne pas les bases de liquidation ; - le montant de l'indemnité n'a pas été fixé par délibération du conseil municipal ; - elle est fondée à se prévaloir, par voie d'exception, de l'illégalité de l'article DG.6 du règlement des étalages et terrasses de la Ville de Paris, qui fonde le titre exécutoire et est contraire au principe de la liberté du commerce et de l'industrie ; elle est également fondée à invoquer par voie d'exception l'illégalité de l'article 11.2 de ce règlement ; - la Ville de Paris a commis une erreur de droit en appliquant le tarif prévu pour l'installation de chauffage sur les terrasses ouvertes ; - elle n'est pas une occupante sans droit ni titre du domaine public ; - la redevance réclamée ne tient pas compte des avantages de toute nature résultant de l'occupation du domaine public ni du caractère limité dans le temps de l'utilisation du chauffage ; - le montant de la redevance est disproportionné ; - le titre est entaché d'erreur de fait. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - l'arrêté du maire de Paris du 6 mai 2011 portant nouveau règlement des étalages et terrasses applicable, à compter du 1er juin 2011, sur l'ensemble du territoire de la Ville de Paris ; - l'arrêté du maire de Paris du 24 décembre 2013 fixant les nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014 ; - le code de justice administrative ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - et les observations de Me B..., avocat de la société Le Directoire, et de Me Froger, avocat de la Ville de Paris. Une note en délibéré présentée pour la société Le Directoire a été enregistrée le 8 juin 2020. Considérant ce qui suit : 1. La société Le Directoire exploite un fonds de commerce de café-bar-brasserie au 41 rue Alain Chartier à Paris, 15ème arrondissement. Le maire de Paris l'a autorisée à installer des terrasses fermées au droit de son établissement, ainsi qu'une contre-terrasse d'une longueur de 7,80 mètres sur 4 mètres. Par un titre exécutoire émis le 20 mars 2015, la maire de Paris lui a demandé de verser la somme de 11 859,17 euros au titre de droits de voirie supplémentaires dus pour l'année 2014, incluant une somme de 10 853,76 euros correspondant au chauffage de la contre-terrasse de 31,20 m². Par un jugement du 1er juillet 2016, le tribunal administratif de Paris a déchargé la société Le Directoire de l'obligation de payer cette somme. Par un arrêt du 10 avril 2018, la Cour a rejeté l'appel de la Ville de Paris tendant à l'annulation des articles 2 et 3 de ce jugement. Par une décision du 1er juillet 2019, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 10 avril 2018 et renvoyé l'affaire à la Cour. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) ". Aux termes de l'article L. 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". 3. Le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à l'occupant qui utilise de manière irrégulière le domaine une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public. La circonstance que l'occupation en cause serait irrégulière soit du fait qu'elle serait interdite, soit du fait que l'utilisation constatée de celui-ci contreviendrait aux termes de l'autorisation délivrée, n'empêche pas le gestionnaire du domaine de fixer le montant de l'indemnité due par l'occupant irrégulier par référence au montant de la redevance exigible, selon le cas, pour un emplacement similaire ou pour une utilisation procurant des avantages similaires. 4. Il résulte de l'instruction que la somme mise à la charge de la société Le Directoire par la maire de Paris résulte de l'installation de chauffages sur une contre-terrasse, prohibée par l'article DG.6 de l'arrêté du maire de Paris du 6 mai 2011 portant nouveau règlement des étalages et terrasses applicable sur l'ensemble du territoire de la Ville de Paris qui prévoit que " (...) le chauffage des contre-terrasses, quel qu'en soit le mode, est interdit (...) ", l'arrêté de la maire de Paris du 24 décembre 2013 fixant les nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014 ne prévoyant dès lors aucun tarif en ce cas. Est ainsi en litige l'indemnité que la Ville de Paris pouvait réclamer en compensation des revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier du domaine public, en application des articles L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, qui constituent la base légale du titre exécutoire contesté. Cette indemnité ne constitue pas une sanction visant à réprimer une méconnaissance de l'article DG.6 du règlement des étalages et terrasses, qui ne prévoit par ailleurs pas le principe et le montant d'une indemnisation en cas d'une telle méconnaissance. Ce dernier article ne constitue ainsi pas le fondement légal du titre contesté, qui n'a pas été pris pour son application. Par suite, la Ville de Paris est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a jugé que les dispositions de l'article DG.6 du règlement des étalages et terrasses fondaient le titre exécutoire du 20 mars 2015 et a accueilli le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de ces dispositions, qui était inopérant. 5. Il y a lieu pour la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Le Directoire devant le tribunal administratif et la Cour. 6. En premier lieu, si la société Le Directoire soutient que le titre exécutoire contesté ne mentionne pas les bases de liquidation, en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, ce moyen de légalité externe n'a été présenté, ainsi que l'oppose en défense la Ville de Paris, que dans le mémoire en réplique de première instance enregistré le 12 avril 2016, postérieurement à l'expiration du délai de recours, la demande ne présentant que des moyens de légalité interne ayant été enregistrée le 16 juin 2015. Ce moyen, qui repose sur une cause juridique distincte, doit dès lors être écarté comme irrecevable. 7. En deuxième lieu, la société Le Directoire soutient que si la maire de Paris pouvait se voir déléguer par le conseil municipal de la Ville de Paris la compétence de fixer le montant de l'indemnité en litige, aucune délibération n'a en l'espèce été prise par le conseil municipal. 8. Il résulte toutefois de l'instruction que, pour fixer le montant de l'indemnité en litige, la Ville de Paris s'est référée à l'un des tarifs prévu par l'arrêté de la maire de Paris du 24 décembre 2013 fixant les nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014. La Ville de Paris a par ailleurs produit à l'appui de sa requête la délibération du 5 avril 2014 par laquelle le conseil municipal a délégué à la maire de Paris le pouvoir de fixer, dans les limites posées par le conseil, les tarifs des droits de voirie, conformément à ce que prévoit l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, sans distinguer selon qu'il s'agit de redevances ou d'indemnités, l'arrêté du maire de Paris du 24 décembre 2013 fixant les nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014 visant une délibération du 21 mars 2008 ayant le même objet. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence de la maire de Paris pour fixer le montant de l'indemnité en litige manque en fait. 9. En troisième lieu, si la société Le Directoire se prévaut, par voie d'exception, de l'illégalité de " l'article 11.2 du règlement des étalages et terrasses ", ce moyen doit être écarté comme dépourvu des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 10. En quatrième lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, il résulte de l'instruction qu'est en litige l'installation de chauffages sur une contre-terrasse, prohibée par l'article DG.6 de l'arrêté du maire de Paris du 6 mai 2011 portant nouveau règlement des étalages et terrasses applicable sur l'ensemble du territoire de la Ville de Paris. Contrairement à ce que soutient l'intimée, cette utilisation du domaine public, qui était irrégulière, permettait légalement à la maire de Paris de réclamer à la société Le Directoire une indemnité compensant les revenus que la Ville de Paris aurait pu percevoir d'un occupant régulier. 11. Par ailleurs, il résulte également de l'instruction que, eu égard aux caractéristiques respectives des terrasses ouvertes situées hors du tiers du trottoir et des contre-terrasses, qui permettent notamment toutes deux, lorsqu'elles sont munies de chauffages, d'exploiter un espace ouvert malgré les aléas climatiques et d'accueillir des clients désirant consommer à l'extérieur en ayant en outre une vue sur la ville, comme en l'espèce dans une zone piétonne, l'avantage procuré à l'occupant d'une contre-terrasse équipée de chauffages ne saurait être regardé comme inférieur à celui retiré de l'exploitation d'une terrasse située dans une même zone. A cet égard, si la société Le Directoire soutient que les terrasses et les contre-terrasses n'auraient pas les mêmes caractéristiques commerciales, elle n'apporte aucun élément probant à l'appui de ses allégations, alors que, compte tenu de la nature de l'activité et de la localisation de ces équipements dans les zones piétonnes, il ne résulte pas de l'instruction que les chiffres d'affaires qu'ils sont susceptibles de générer seraient différents. De la même façon, elle ne critique pas utilement la comparabilité des deux types d'installations eu égard à l'avantage spécifiquement procuré par les dispositifs de chauffage en se bornant, d'une part, à constater que le règlement des étalages et terrasses autorise le chauffage et la mise en place d'écrans de protection pour les seules terrasses ouvertes, ce qui ne prive pas la Ville de Paris du droit de demander une indemnité compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir du fait de l'installation d'une contre-terrasse chauffée irrégulière, et, d'autre part, à se prévaloir d'autres dispositions de ce règlement, qui sont dépourvues de toute incidence sur l'appréciation de l'avantage spécifique procuré à l'exploitant par l'installation d'une contre-terrasse chauffée. Enfin, alors que, compte tenu de leur localisation et de leurs caractéristiques, les contre-terrasses dans les zones piétonnes peuvent être comparées aux terrasses situées dans les mêmes zones, la société Le Directoire ne peut utilement se prévaloir de la différence de tarifs entre les terrasses chauffées situées hors tiers du trottoir et les terrasses chauffées dans le tiers du trottoir. 12. Il résulte de ce qui précède qu'en fixant le montant de l'indemnité en litige au titre de l'occupation irrégulière du domaine public par référence au tarif prévu par l'arrêté du maire de Paris du 24 décembre 2013 fixant les nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014, soit au code tarifaire 539 de 339,18 euros par m² prévu pour l'installation de tout mode de chauffage sur les terrasses ouvertes non pourvues de protection dans les voies piétonnes de catégorie 3, la Ville de Paris n'a pas commis d'erreur de droit au regard des dispositions précitées de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques. 13. A cet égard, si la société Le Directoire conteste la légalité du tarif de référence retenu par la Ville de Paris, au motif que le règlement des étalages et terrasses implique que ce tarif est appliqué de façon annuelle et indivisible, alors que l'utilisation des chauffages n'est que saisonnière, la circonstance que le tarif par m² des terrasses chauffées situées dans les zones piétonnes est par ailleurs appliqué annuellement en cas d'utilisation régulière du domaine public est sans incidence sur la fixation de l'indemnité en litige, qui se borne à faire référence au tarif et ne fait pas obstacle, selon la période d'utilisation des chauffages, à une réduction de l'indemnité au vu de la durée effective de l'utilisation irrégulière du domaine public. 14. Par ailleurs, la société Le Directoire soutient que la maire de Paris s'est référée à un tarif illégal, dès lors qu'il ne comporte pas une part fixe correspondant à la valeur locative d'une propriété privée comparable et une part variable correspondant au chiffre d'affaires réalisé par l'occupant. Toutefois, outre que la société Le Directoire ne produit aucun élément susceptible de permettre de supposer que le tarif auquel s'est référée la Ville de Paris pour déterminer l'indemnité en litige ne tiendrait pas compte des avantages de toute nature accordés à l'occupant, il ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou règlementaire qu'une redevance d'occupation du domaine public doive sous peine d'illégalité être fixée comme le prétend l'intimée. 15. En cinquième lieu, la société Le Directoire soutient que le montant de l'indemnité est disproportionné, par comparaison avec les tarifs fixés pour le chauffage des terrasses dans le tiers du trottoir, avec les droits ordinaires exigés pour les contre-terrasses par l'arrêté du maire de Paris du 24 décembre 2013 fixant les nouveaux tarifs applicables aux droits de voirie à compter du 1er janvier 2014 et avec son loyer commercial. D'une part, en se bornant à comparer le montant de l'indemnité en litige relative à une contre-terrasse chauffée, fixé par référence à un tarif réglementaire instituant un droit additionnel lié au chauffage d'une terrasse située en zone piétonne, et celui de la redevance due au titre de la seule emprise de la contre-terrasse ou de l'installation d'une terrasse chauffée située dans le tiers ou hors du tiers du trottoir, alors que, ainsi qu'il a été dit précédemment, il ne résulte pas de l'instruction que l'indemnité exigée par la maire de Paris ne tiendrait pas compte des avantages procurés par l'installation d'une contre-terrasse chauffée, la société Le Directoire, qui ne produit d'ailleurs aucun élément notamment comptable, qu'elle seule est en mesure d'apporter, permettant d'apprécier la rentabilité de la contre-terrasse chauffée qu'elle exploite, n'apporte aucun élément pertinent susceptible de caractériser une disproportion de l'indemnité réclamée. D'autre part, le seul constat que la société Le Directoire acquitterait un loyer au m² inférieur à l'indemnité au m² réclamée pour l'installation d'une contre-terrasse chauffée ne saurait pas plus caractériser une disproportion de l'indemnité, en l'absence de tout élément produit par cette société permettant d'apprécier la rentabilité de la contre-terrasse chauffée qu'elle exploite. 16. Dans ces conditions, et alors que la Ville de Paris fait au demeurant valoir sans être contredite que la société Le Directoire a réalisé au titre de l'exercice 2014 un chiffre d'affaires de 735 990 euros, le moyen tiré du caractère disproportionné de l'indemnité réclamée à la société Le Directoire doit être écarté. Pour les mêmes motifs doivent être en tout état de cause écartés les moyens tirés du caractère confiscatoire, en méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et discriminatoire de cette indemnité. 17. En sixième lieu, la société Le Directoire soutient que la Ville de Paris n'apporte pas la preuve de la présence des chauffages. Toutefois, lors d'une visite de récolement du 27 novembre 2014, a été prise une photographie insérée dans l'application informatique de gestion des droits de voirie du service de la publicité et des droits de voirie de la Ville de Paris. Contrairement à ce que soutient la société Le Directoire, cette photographie, qui permet de visualiser une installation ouverte et dotée de chauffage, et dont il n'est pas allégué que la date qu'elle porte serait erronée ou frauduleuse, ne peut concerner que la contre-terrasse, dès lors que cette société reconnaît qu'elle exploite par ailleurs des terrasses fermées pour lesquelles elle bénéficie d'une autorisation. Face à ces éléments, la société Le Directoire se borne à se prévaloir de l'absence de procès-verbal dressé en application de l'article DG.20 du règlement des étalages et terrasses, qui ne constitue pas le seul élément de preuve recevable, et à invoquer une utilisation seulement saisonnière des chauffages, sans préciser par des documents probants, qu'elle seule est en mesure de produire, la date à laquelle elle aurait effectivement retiré les dispositifs en litige. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que la maire de Paris aurait commis une erreur de fait en exigeant le paiement d'une indemnité pour occupation irrégulière du domaine public par la société Le Directoire au titre de l'ensemble de l'année 2014. 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la requérante, que la Ville de Paris est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a déchargé la société Le Directoire de l'obligation de payer la somme de 10 853,76 euros et mis à sa charge la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les articles 2 et 3 de ce jugement doivent dès lors être annulés et la demande de première instance de la société Le Directoire rejetée. Sur les frais liés au litige : 19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 20. Les dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Ville de Paris, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Le Directoire demande au titre des frais qu'elle a exposés. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la société Le Directoire, qui est la partie perdante, la somme de 1 500 euros au titre des frais que la Ville de Paris a exposés. DÉCIDE : Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement n° 1510032/7-2 et 1513494/7-2 du 1er juillet 2016 du tribunal administratif de Paris sont annulés. Article 2 : La demande de la société Le Directoire devant le tribunal administratif de Paris tendant à la décharge de l'obligation de payer la somme de 10 853,76 euros résultant du titre exécutoire émis le 20 mars 2015 par la maire de Paris et ses conclusions de première instance et d'appel relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La société Le Directoire versera à la Ville de Paris la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Ville de Paris et à la société Le Directoire. Délibéré après l'audience du 28 mai 2020, à laquelle siégeaient : - Mme C..., présidente de chambre, - M. Legeai, premier conseiller, - M. D..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2020. Le rapporteur, F. D...La présidente, S. C...Le greffier, M. A...La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 19PA02168