CAA de BORDEAUX, 1ère chambre (formation à trois), 07/04/2016, 14BX02256, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre (formation à trois)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-04-07
Numéro : 14BX02256
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : Mme Patricia  ROUAULT-CHALIER
Commissaire du gouvernement : M. NORMAND
Avocat(s) : NGUYEN

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : Par un recours en date du 24 décembre 2013, la société Lory a demandé à la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique d'annuler la décision en date du 8 novembre 2013 par laquelle la commission départementale d'aménagement commercial de La Réunion a accordé à la SAS Cinéplaza l'autorisation préalable requise en vue de créer un établissement de spectacles cinématographiques de 6 salles et 1001 fauteuils sur un terrain situé rue Moulin à Vent à Saint-Denis. Par une décision en date du 9 avril 2014, la Commission nationale d'aménagement commercial, statuant en matière cinématographique, a rejeté le recours de la société Lory et a autorisé la SAS Cinéplaza à créer à Saint-Denis (La Réunion) cet établissement de spectacles cinématographiques à l'enseigne " Cinépalmes ". Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 24 juillet 2014 et le 16 novembre 2015, la société Lory, représentée par MeB..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 9 avril 2014 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique a autorisé la SAS Cinéplaza à créer, à Saint-Denis (La Réunion), un établissement de spectacles cinématographiques à l'enseigne " Cinépalmes " de 6 salles et 1001 places. 2°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la SAS Cinéplaza la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code du cinéma et de l'image animée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ; Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de MmeD..., - les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ; - et les observations de Me C...représentant la SAS Cinéplaza. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 8 novembre 2013, la commission départementale d'aménagement commercial de La Réunion, statuant en matière cinématographique, a accordé à la SAS Cinéplaza l'autorisation de créer un miniplexe cinématographique de 6 salles et 1001 fauteuils, intégré à un ensemble commercial de 3730 m² comprenant 15 boutiques (1865 m²) relevant du secteur non alimentaire, 100 m² de boutiques relevant du secteur alimentaire et 3 restaurants totalisant 1765 m², situé rue Moulin à Vent à Saint-Denis. Saisie par la société Lory, qui exploite sous l'enseigne " Ciné Lacaze ", un cinéma de 2 salles situé dans le centre-ville de Saint-Denis et dans la zone d'influence cinématographique du projet autorisé, la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique a, le 9 avril 2014, rejeté son recours et accordé, en conséquence, à la SAS Cinéplaza, l'autorisation préalable requise pour la création d'un établissement de spectacles cinématographiques à l'enseigne " Cinépalmes " de 6 salles et 1001 places à Saint-Denis. La société Lory demande l'annulation de cette décision. Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 9 avril 2014 : En ce qui concerne la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique : 2. Aux termes de l'article R. 752-49 du code de commerce alors en vigueur : " La Commission nationale d'aménagement commercial se réunit sur convocation de son président. / Les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial reçoivent l'ordre du jour, accompagné des procès-verbaux des réunions des commissions départementales d'aménagement commercial, des décisions de ces commissions, des recours et des rapports des services instructeurs départementaux. / La commission ne peut valablement délibérer qu'en présence de cinq membres au moins (...). ". 3. D'une part, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter les mentions attestant de ce que la convocation de ses membres a été régulièrement effectuée et qu'elle a été accompagnée de l'envoi de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations. Par ailleurs, et alors que l'article R. 752-49 du code de commerce n'impose aucun délai particulier au président de la commission nationale pour l'envoi des convocations à ses membres, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conditions de la convocation en vue de la séance du 9 avril 2014 n'auraient pas permis aux membres de la commission de prendre connaissance du dossier de la SAS Cinéplaza en vue d'en délibérer. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de la réunion du 9 avril 2014 de la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique, que le quorum de cinq membres était atteint. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été adoptée en méconnaissance de l'article R. 752-49 du code de commerce doit être écarté. 4. La société Lory soutient que la décision contestée a été prise à l'issue d'une procédure n'ayant pas respecté le principe du contradictoire, dès lors que des éléments nouveaux qui ne figuraient pas dans le dossier initial de demande d'autorisation ont été portés à la connaissance de la Commission nationale d'aménagement commercial par le maire de Saint-Denis, le préfet de la Réunion et la société pétitionnaire postérieurement à l'introduction de son recours, sans qu'elle ait été mise à même de présenter des observations. Toutefois, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que la commission nationale serait tenue de communiquer aux requérants contestant une décision d'autorisation accordée à une société pétitionnaire les documents produits par cette dernière pour sa défense, ou ceux produits par les personnes intéressées au sens des dispositions de l'article R. 752-14 du code de commerce, afin qu'ils puissent y répondre. Le moyen doit, par suite, être écarté. En ce qui concerne la régularité de l'avis du ministre de la culture et de la communication : 5. Le quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce alors en vigueur dispose que : " Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission. Il donne son avis sur les demandes examinées par la Commission nationale d'aménagement commercial au regard des auditions effectuées.". 6. Il ressort des pièces du dossier que l'avis de la ministre de la culture et de la communication a été signé par MmeA..., directrice du cabinet, ayant reçu délégation par un arrêté en date du 21 juin 2012 publié au Journal officiel du 27 juin 2012, à l'effet de signer tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets, en ce qui concerne les affaires pour lesquelles délégation n'a pas été donnée aux personnes mentionnées aux 1° et 2° de l'article 1 du décret du 27 juillet 2005. Ainsi, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'avis de la ministre de la culture et de la communication recueilli par le commissaire du Gouvernement au titre de l'article R. 752-51 du code de commerce précité doit être écarté. 7. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 8. La société requérante soutient que l'avis transmis à la Commission nationale d'aménagement commercial ne mentionne pas les éléments ayant conduit la ministre de la culture et de la communication à émettre un avis favorable sur le projet de création de l'établissement cinématographique " Cinépalmes " qui lui était présenté et que cette absence de précision montre que la ministre s'est en réalité contentée de valider la proposition du commissaire du Gouvernement. Toutefois, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les avis rendus par les ministres intéressés, qui présentent un caractère purement consultatif, devraient être spécifiquement motivés. Par ailleurs, la circonstance que la ministre n'aurait été saisie que deux jours avant la réunion de la commission ne permet pas, à elle seule, d'en déduire qu'elle n'aurait pas pu prendre connaissance en temps utile et dans son intégralité, du dossier qui lui était soumis. Ainsi, et dès lors que rien ne s'opposait à ce que la ministre de la culture et de la communication s'approprie l'analyse de la directrice générale déléguée du Centre national du cinéma et de l'image animée, la société Lory n'est pas fondée à soutenir que l'avis émis par cette autorité serait irrégulier. 9. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les irrégularités alléguées, à les supposer établies, auraient privé les intéressés d'une garantie, ni qu'elles auraient été susceptibles d'exercer une influence sur la légalité de l'autorisation accordée par la Commission nationale d'aménagement commercial. Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis de la ministre de la culture et de la communication aurait été irrégulièrement émis doit être écarté. En ce qui concerne la motivation de la décision attaquée : 10. Si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la commission nationale, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et principes fixés par la loi au vu de l'ensemble des critères d'évaluation et indicateurs prévus par les dispositions applicables. Par suite, la circonstance que la commission nationale d'aménagement commercial n'a pas évoqué dans son avis la question du stationnement n'est pas de nature à entacher sa décision d'irrégularité. En ce qui concerne l'absence de contractualisation d'un engagement de programmation : 11. Aux termes de l'article L. 752-22 du code de commerce dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les commissions autorisent ou refusent les projets dans leur totalité. / Lorsque les autorisations des commissions statuant en matière d'aménagement cinématographique s'appuient notamment sur le projet de programmation présenté par le demandeur, ce projet fait l'objet d'un engagement de programmation contracté en application de l'article 90 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle. ". Aux termes de l'article L. 212-22 du code du cinéma et de l'image animée, dans sa version applicable à la date de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique : " Les engagements de programmation cinématographique ont pour objet d'assurer la diversité de l'offre cinématographique et la plus large diffusion des oeuvres cinématographiques conforme à l'intérêt général. " Aux termes de l'article L. 212-23 du même code : " Sont des engagements de programmation cinématographique pour l'application de la présente section : (...) 3° Les projets de programmation, mentionnés à l'article L. 212-9, sur la base desquels les commissions d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique ont accordé des autorisations en application de l'article L. 212-7 (...) ". 12. La société Lory fait valoir qu'alors que la Commission nationale d'aménagement commercial s'est appuyée directement sur le projet de programmation de la SAS Cinéplaza pour autoriser le projet litigieux de création d'un complexe cinématographique, la société pétitionnaire n'a contracté aucun engagement de programmation en application de l'article 90 de la loi du 29 juillet 1982. Toutefois, d'une part, l'article 90 de la loi du 29 juillet 1982 a été abrogé par l'article 9 de l'ordonnance n°2009-901 du 24 juillet 2009 et, d'autre part, il résulte du 3° de l'article L. 212-23 du code du cinéma et de l'image animée que les projets de programmation sur la base desquels les commissions d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique accordent une autorisation, constituent des engagements de programmation. En l'espèce, il est constant que le dossier de demande d'autorisation pour la création d'un cinéma de 6 salles et 1001 fauteuils à Saint-Denis présenté par la SAS Cinéplaza comportait un projet de programmation qui, en application des dispositions précitées du code du cinéma et de l'image animée, vaut engagement de programmation cinématographique. Dès lors, la société Lory n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée méconnaîtrait l'exigence posée par l'article L. 752-22 du code de commerce. En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique : 13. Aux termes de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée : " Les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée que la qualité des services offerts ". Aux termes de l'article L. 212-9 du même code : " Dans le cadre des principes définis à l'article L. 212-6, les commissions d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique se prononcent sur les deux critères suivants: 1° L'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l'établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d'autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l'offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ;c)La situation de l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants; 2° L'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) L'implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d'influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; b) La préservation d'une animation culturelle et le respect de l'équilibre des agglomérations ; c) La qualité environnementale appréciée en tenant compte des différents modes de transports publics, de la qualité de la desserte routière, des parcs de stationnement ; d) L'insertion du projet dans son environnement ; e) La localisation du projet. ". 14. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet d'équipement cinématographique contesté compromet la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial statuant en matière cinématographique, lorsqu'elles se prononcent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs et principes, au vu des critères d'évaluation et indicateurs mentionnés à l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, parmi lesquels ne figure plus la densité d'équipement en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d'attraction du projet. 15. En premier lieu, et ainsi que cela a été dit au point 11, la société Cinéplaza a bien communiqué son projet de programmation au sens du 1° de l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, permettant ce faisant à la Commission nationale d'aménagement commercial d'évaluer l'effet potentiel de l'opération sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que le projet litigieux, qui repose sur le constat de l'insuffisance et de l'inadaptation qualitative de l'offre cinématographique à Saint-Denis, vise à la création, sous l'enseigne " Cinépalmes ", d'un établissement de 6 salles et 1001 places en centre-ville sur le front de mer, entièrement équipé en numérique et accessible aux personnes à mobilité réduite, en remplacement de deux cinémas existants, lesquels totalisaient jusqu'en 2013 5 salles et 1 161 fauteuils. Le projet de programmation du " Cinépalmes " tend à proposer une offre permanente et diversifiée consistant dans la programmation d'au moins quatre séances journalières par salle, sept jours sur sept avec six titres à l'affiche à chaque séance, dont cinq de type " généraliste " destinés à un public de large audience et un d'art et d'essai. Il propose également un important programme d'animation à destination de tous les publics. Si la société Lory soutient que la comparaison à laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a procédé entre les indices de fréquentation sur l'île de la Réunion et en métropole n'est pas pertinente, et l'a conduite à retenir à tort, pour justifier de l'impact positif du projet sur la diversité de l'offre cinématographique, un indice de fréquentation beaucoup plus faible sur la commune de Saint-Denis que dans d'autres agglomérations métropolitaines de même importance, elle n'établit pas le caractère erroné des données ainsi prises en considération, et ne démontre pas davantage en quoi la spécificité du marché cinématographique de l'île de La Réunion rendrait inappropriées les études comparatives effectuées. La société Lory fait également valoir qu'alors que la diversité culturelle de l'offre cinématographique apparaît d'ores et déjà très réduite dans la zone d'influence du projet, l'autorisation attaquée aura pour effet d'aggraver la situation actuelle, caractérisée par un fort déséquilibre en termes d'accès des salles aux oeuvres en faveur exclusivement du pétitionnaire, puisqu'elle conduira à la fermeture de son propre cinéma. Toutefois, le projet, qui consiste à transférer l'activité des deux cinémas Ritz et Plaza appartenant à la SAS Cinéplaza qui étaient déjà implantés en centre-ville et qui entraînera, certes, l'ouverture d'une salle supplémentaire, mais s'accompagnera de la disparition de 160 fauteuils, n'apparaît pas de nature à modifier substantiellement la situation de la zone en termes d'offre d'équipement cinématographique. Par ailleurs, en augmentant le nombre de séances et en allongeant la durée d'exposition des films, tout en offrant aux spectateurs des équipements modernes et des services annexes, le nouvel établissement devrait redynamiser l'offre cinématographique en centre-ville et contribuer à retenir, au coeur de l'agglomération, une clientèle jusque-là attirée par le multiplexe situé en périphérie, à Sainte-Marie. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte à la diversité de l'offre cinématographique et à l'objectif d'aménagement culturel doit être écarté. 16. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le nombre de places de stationnement, s'élevant, dans le dossier de demande d'autorisation à 80 en sous-sol, dont 5 réservées aux personnes à mobilité réduite, serait insuffisant, compte tenu des parkings déjà existants à proximité et des horaires de fréquentation du cinéma, alors au demeurant que le permis de construire accordé le 25 novembre 2013 pour l'ensemble constitué des commerces, restaurants et cinémas comporte 160 places dont 10 réservées aux personnes à mobilité réduite, et qu'il ressort des pièces du dossier que l'essentiel de la fréquentation des cinémas se fait après 21 heures à un moment où les commerces ne sont plus fréquentés. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et notamment des rapports des services instructeurs que, situé sur le front de mer, à proximité du sentier littoral et de la gare routière, le futur établissement sera facilement accessible par les piétons et les cyclistes, ainsi que par les transports en commun du fait d'un arrêt de la ligne d'autobus 14 à proximité immédiate. En outre, si la société Lory fait valoir qu'alors même que le projet accueillera des commerces et des restaurants, aucun aménagement n'a été prévu pour assurer dans de bonnes conditions le stationnement des camions de livraison, il ressort du dossier de demande d'autorisation soumis à l'appréciation de la commission, lequel ne porte que sur le seul équipement cinématographique et non sur le projet mixte global comportant un centre commercial, que les livraisons de confiserie et de boissons, ainsi que de copies de films et de matériels publicitaires, qui seront effectuées au profit du cinéma, n'engendreront, eu égard à leur volume, à leurs horaires matinaux et leur fréquence, aucune difficulté supplémentaire de stationnement. Enfin, si la société requérante soutient que la circulation automobile dans le centre-ville de Saint-Denis, où doit être implanté le projet de la SAS Cinéplaza, est déjà saturée, en particulier aux heures de pointe, il ressort des pièces du dossier que l'établissement, destiné à remplacer deux cinémas situés à proximité qui ne disposaient pas de stationnements, ne génèrera pas de flux nouveaux significatifs de circulation et qu'il bénéficiera d'une bonne desserte routière. Ce nouvel équipement sera également desservi, de manière régulière tout au long de la journée, par une ligne de bus du " réseau Citalis ", qui dispose d'un arrêt situé à proximité immédiate du futur complexe, ainsi que par plusieurs lignes du " réseau des cars jaunes ", qui effectue des liaisons entre la gare routière de Saint-Denis et les autres communes de l'île. En outre, comme cela a été précédemment relevé, le projet se situant à côté du sentier littoral, déjà existant et très emprunté, il sera facilement accessible par les modes doux. Et si la société Lory soutient qu'en raison de la configuration des lieux, les riverains subiront d'importantes nuisances, dont une pollution sonore accrue générée par les clients du miniplexe et du centre commercial, il ressort des pièces du dossier que différentes mesures destinées à réduire les pollutions associées à l'activité ont été prévues, dont notamment l'installation de matériels à niveau sonore très bas, et que l'important bâtiment créé fera écran par rapport à la RN 1, très bruyante. Par conséquent, le moyen invoqué par la société requérante tiré du non respect du critère relatif à la protection de l'environnement et à la qualité de l'urbanisme eu égard aux conditions de stationnement et d'accès au site du projet, n'est pas fondé. 17. En troisième lieu, si la société requérante soutient que le prétendu rééquilibrage de l'attractivité du centre-ville de Saint-Denis par rapport au multiplexe situé sur la commune de Sainte-Marie sur lequel s'est fondé la Commission nationale d'aménagement commercial, a été artificiellement créé par le bénéficiaire de l'autorisation et ne pouvait donc pas justifier l'autorisation attaquée, elle ne l'établit pas. En particulier, la société requérante ne démontre pas que le parti pris par la SAS Cinéplaza de créer un nouvel établissement doté d'un confort et d'un niveau d'équipement comparables à celui de Sainte-Marie, plutôt que de rénover et de mettre aux normes ses deux cinémas existants, serait de nature à aggraver la situation économique et financière de son propre établissement, voire à provoquer sa fermeture. 18. En quatrième lieu, si la société Lory soutient que l'autorisation litigieuse renforce, dans la zone d'influence cinématographique, la position dominante du pétitionnaire dans son activité de distributeur d'oeuvres cinématographiques et permettra à son bénéficiaire d'abuser de cette position, la seule attractivité du nouveau miniplexe n'est pas de nature à rendre inéluctable, comme elle le soutient, la fermeture de ses propres salles exploitées sous l'enseigne " Ciné Lacaze ", qui ne proposent pas les mêmes films. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté. 19. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la SAS Cinéplaza, que la société Lory n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision en date du 9 avril 2014. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation. ". 21. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge solidaire de l'Etat et de la SAS Cinéplaza, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de la somme que la société Lory demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Lory la somme demandée au même titre par la SAS Cinéplaza. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Lory est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la SAS Cinéplaza présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 8 No 14BX02256