Cour administrative d'appel de Nancy, 3ème chambre - formation à 3, du 24 mai 2006, 01NC00725, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nancy
Formation : 3EME CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2006-05-24
Numéro : 01NC00725
Président : M. LEDUCQ
Rapporteur : M. José  MARTINEZ
Commissaire du gouvernement : M. TREAND
Avocat(s) : KROELL

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 28 juin 2001, complétée par mémoires enregistrés les 7 mai 2004 et 29 septembre 2005, présentée pour M. Joseph X, élisant domicile ..., l'ASSOCIATION FRANÇAISE D'APPRENTISSAGE DE LA CONDUITE (AFAC), dont le siège est 12 rue de la Gare à Woippy (57140), et de la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000, dont le siège est 12 rue de la Gare à Woippy (57140), par Me Kroell, avocat ; Les requérants demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Strasbourg en date du 28 juillet 2001 en tant qu'il a, d'une part, limité à 15 000 F l'indemnité allouée à M. X en réparation du préjudice subi du fait des fautes des services du préfet de la Moselle et, d'autre part, rejeté les demandes d'indemnité formées par la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 et par l'association AFAC en réparation des conséquences dommageables des agissements desdits services ; 2°) à titre principal, de condamner l'Etat à verser les indemnités suivantes : - une somme de 30 489,8  soit 200 000 F à M. X en réparation de l'atteinte à sa vie privée et à sa réputation ; - une somme de 307 947,01  soit 2 020 000 F à la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000 en réparation de l'ensemble des préjudices subis ; - une somme de 30 489,80  soit 200 000 F à l'AFAC en réparation de ses préjudices ; 3°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise pour déterminer les préjudices financiers et de condamner l'Etat à payer, d'une part, une provision de 300 000  à la société INTERFORMATION WOIPPY 2000, d'autre part, une provision de 30 490  à l'association AFAC. ; et, enfin, une provision de 2 000  au titre des frais d'expertise ; 4°) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 7 500  sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Les requérants soutiennent que : - le tribunal a fait une évaluation insuffisante du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par M. X entre 1989 et 1993 ; l'existence d'un rapport interne et d'une note des renseignement généraux, qui n'ont en outre toujours pas été communiqués malgré les décisions des juridictions administratives ayant ordonné leur communication, constituent une grave violation de la vie privée de M. X ; cette atteinte à la vie privée ne peut pas être justifiée par le fait que l'intéressé a exercé légitimement ses droits en saisissant la justice administrative ; la faute de l'administration justifie une indemnité de 200 000 F en réparation du préjudice moral et de l'atteinte à la réputation et à l'honneur du requérant ; en outre, le préfet a tiré parti de l'annulation par le Tribunal administratif de Strasbourg de l'arrêté du 3 juin 1993 portant renouvellement des membres de la section spécialisée de la commission départementale de la sécurité routière sur l'enseignement de la conduite des véhicules terrestres à moteur pour exclure le requérant et a ainsi gravement porté atteinte à la réputation de ce dernier ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que le tableau de travail des inspecteurs du permis de conduire ne serait pas un document de gestion indispensable à son fonctionnement ; le refus illégal du préfet de communiquer ce document à la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 a causé en effet un important préjudice commercial dans la mesure où il a entraîné une distorsion dans les conditions de la concurrence entre les auto-écoles ; contrairement aux établissements qui peuvent consulter ce tableau, et ainsi prévoir l'inscription de leurs élèves, la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 n'a pas été en mesure de planifier la formation en fonction des dates et lieux d'examens connus suffisamment à l'avance ; - le refus illégal du préfet de communiquer à l'association AFAC les statistiques relatives aux examens du permis de conduire établies par les auto-écoles a privé l'association de ses moyens d'action ; l'AFAC, qui a pour objet de veiller à la répartition des contrôles sur le territoire et à la qualité de l'enseignement et des examens, a vu son activité réduite à sa plus simple expression et perdu son image de marque ; - c'est à tort que le tribunal a estimé que le préjudice commercial subi par la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 à raison d'une concurrence illégale n'était pas justifié ; les agréments illégaux délivrés à la société Auto-Campus en juillet 1989 ont entraîné une concurrence directe avec l'activité d'INTERFORMATION WOIPPY 2000 ; la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000 a en outre subi une concurrence directe du fait du fonctionnement illégal de l'auto-école Sainte-Thérèse de 1990 à 1995 et du centre de formation des moniteurs de la Région Lorraine à compter de juillet 1994 alors que seules quatre entreprises exerçaient l'activité de formation des moniteurs d'auto-écoles ; à compter de novembre 1994, trois des entreprises concurrentes de la Sàrl. étaient ainsi installées irrégulièrement ; le préjudice commercial et professionnel subi par la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 doit être évalué à deux millions de francs depuis 1989, date à partir de laquelle elle a subi la concurrence illégale de certains établissements et s'est heurtée aux manoeuvres de l'administration pour la discréditer ; - l'avertissement assorti d'une mise en demeure, annulé le 22 novembre 1994 par le Tribunal administratif de Strasbourg, qui avait été adressé à la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 2000 avait contraint la société à supprimer trois points d'information sur l'activité spécifique formation BEPECASER ; le centre de Metz a subi une perte de clientèle en raison du retrait des candidats durant quatre années qui correspond à la privation de quinze inscriptions chaque année soit une perte de 15 x 24 000 francs ; il a subi un préjudice indirect lié à une concurrence déloyale, une atteinte à l'image de marque et à une perte de chance ; - le retard dans le versement des aides financières de l'Etat au remplacement d'un salarié en formation a occasionné un préjudice à hauteur de 20 000 francs ; - les requérants ne sont pas opposés à une mesure d'expertise pour évaluer les préjudices financiers ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 juillet 2005, présenté par le ministre de l'équipement, des transports, du tourisme et de la mer ; Le ministre conclut au rejet de la requête susvisée ; Il soutient que : - l'exclusion de M. X de la commission départementale de la sécurité routière n'est pas la conséquence d'une traitement discriminatoire mais celle de l'exécution d'un jugement du Tribunal administratif de Strasbourg en date du 4 février 1994 ayant annulé l'arrêté du préfet du 3 juin 1993 portant renouvellement de la composition de cette commission ; l'erreur de droit du préfet, qui a nommé à tort l'intéressé, ne lui crée aucun droit et n'est pas de nature à créer un préjudice ; - la fiche des renseignements généraux ne contient pas d'informations diffamatoires ou mensongères et était justifiée en raison de l'inquiétude des services administratifs devant l'agressivité permanente du requérant et sa volonté de discréditer publiquement l'administration, ce qui a généré des dysfonctionnements au sein de la préfecture de la Moselle ; le préjudice subi est atténué dans la mesure où le requérant fait état lui-même de l'ensemble de ses actions contre l'administration qu'il revendique et qu'il a le plus souvent porté lui-même à la connaissance du public ; enfin, la lettre adressée à son sujet le 27 avril 1993 au ministre de l'équipement comme au ministre de l'intérieur, ainsi que la note de police du 26 mai 1993, lui ont été communiquées par courrier du 26 février 1996 ; - le refus de communication de l'ensemble des statistiques relatives aux résultats des examens n'a pas causé de préjudice dès lors que ce document n'est pas un outil de gestion indispensable aux exploitants d'auto-écoles ; au demeurant, le requérant n'avance pas même un commencement de preuve d'un dommage résultant de l'absence de ce document ; - le requérant ne saurait demander une indemnité au motif que le tribunal a annulé l'avertissement du 22 novembre 1994 assorti d'une mise en demeure de se conformer à la réglementation pour avoir dispensé des formations au BEPECASER en dehors de son établissement de Metz dès lors que la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 n'a jamais été autorisée à exploiter dans les communes de Saint-Avold et de Thionville des centres de formation BEPECASER ; s'agissant de deux centres non agréés exerçant une activité illégale en méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 10 décembre 1985, la Sàrl ne peut avancer aucun préjudice du fait de cette activité ; l'avertissement ne faisait pas grief à la requérante ; l'instauration de « points d'information BEPECASER » dans les locaux d'auto-écoles appartenant à des confrères n'est en aucun cas prévu par la réglementation ; la requérante n'établit nullement un lien entre l'avertissement litigieux et la fermeture du centre de Metz intervenue deux ans plus tard en décembre 1996 ; - l'auto-école Auto-Campus, qui a bénéficié d'un agrément délivré en 1989 a cessé son activité la même année, si bien que le préjudice lié à une concurrence déloyale devrait se circonscrire à une courte période ; de plus, le requérant n'apporte pas même un commencement de preuve de la réalité du préjudice commercial invoqué du fait de l'activité illégale de cet établissement ; - le centre INTERFORMATION WOIPPY 2000 s'est implanté alors que les deux centres concurrents étaient en activité sur la base d'un agrément légalement délivré ; du fait du non-renouvellement de cet agrément, les deux centres concurrents ont fonctionné illégalement durant les années 1994 et 1995, mais la requérante, qui n'a débuté son activité qu'à compter de novembre 1994, n'établit pas le préjudice allégué ; au demeurant, le centre INTERFORMATION WOIPPY 2000 n'était pas attractif en raison de ses médiocres résultats liés à des méthodes d'apprentissage écourté ; - le préjudice subi par l'association AFAC, dont la portée est très limitée, n'est pas établi ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 mai 2006 :  le rapport de M. Martinez, premier conseiller, - les observations de Me Kroell, avocat de M. X, de l'ASSOCIATION FRANÇAISE D'APPRENTISSAGE DE LA CONDUITE(AFAC) et de la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000,  et les conclusions de M.Tréand, commissaire du gouvernement ; En ce qui concerne M. X : Considérant que M. X, agissant en son nom propre, demande la réparation des préjudices qu'il aurait subis du fait, d'une part, des agissements de l'administration concernant l'établissement et la communication d'un rapport de police sur son compte et, d'autre part, de son exclusion de la section spécialisée de la commission départementale de sécurité routière : Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction qu'à la demande du préfet de la Moselle ont été établis sur le compte du requérant un rapport interne en date du 27 avril 1993 ainsi qu'une note de service des renseignements généraux visée dans une lettre du 7 juin 1993 ; que, d'une part, l'établissement d'un rapport de police sur le compte de l'intéressé, tendant notamment à cerner l'état de sa personnalité, constitue une atteinte à sa vie privée qui ne saurait être justifiée par le seul motif que l'intéressé aurait, en multipliant les démarches à l'encontre des services de la préfecture, entraîné des dysfonctionnements administratifs, alors que d'ailleurs ces procédures ont débouché sur des décisions de justice prononcées en faveur de celui-ci ; que, d'autre part, par jugement du 14 novembre 1995, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé le refus du préfet de la Moselle de communiquer le rapport interne du 27 avril 1993 et la note des services de police ; qu'en revanche, il n'est pas établi que l'administration aurait fait preuve de mauvaise foi ni opposé une résistance abusive dans l'exécution du jugement précité en date du 14 novembre 1995 dès lors qu'il résulte de l'instruction et notamment des ordonnances des 6 mai et 2 juillet 1996 et qu'il n'est pas sérieusement contesté que par courrier du 26 février 1996, le préfet a transmis au requérant le rapport du 27 avril 1993 et le rapport de police dont s'agit ; Considérant qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M. X du fait de l'atteinte à sa vie privée en l'évaluant à 15 000 francs (2 286,74 euros) ; qu'il ne résulte pas de l'instruction, et notamment de la diffusion restreinte de ces documents, que les faits reprochés à l'administration aient porté atteinte à la réputation et à l'honneur du requérant ; que si le requérant invoque des troubles dans les conditions d'existence, il ne justifie pas, sur ce point, d'un chef de préjudice distinct de celui réparé au titre du préjudice moral ; que, par suite, M. X n'est pas fondé à se plaindre de ce que le Tribunal administratif de Strasbourg a limité le préjudice moral qu'il a personnellement subi du fait des agissements fautifs de l'administration à 15 000 francs soit 2 286,74 euros ; Considérant, en second lieu, que par jugement du 4 février 1994 le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé l'arrêté du préfet de la Moselle du 3 juin 1993 portant renouvellement des membres de la section spécialisée de la commission départementale de la sécurité routière sur l'enseignement de la conduite des véhicules terrestres à moteur et aux termes duquel M. X avait été désigné au sein des représentants de la profession des exploitants d'auto-écoles ; que l'exécution dudit jugement obligeait l'administration à ne retenir au titre du représentant de la profession que le seul représentant du syndicat majoritaire, faisant ainsi obstacle à la reconduction de la nomination de M. X ; que l'arrêté du préfet du 3 juin 1993 n'a pas créé de droit acquis au profit de M. X et son illégalité n'a pas par-elle même causé de préjudice à l'intéressé ; que si le requérant soutient que le préfet de la Moselle aurait tiré parti du jugement précité pour l'évincer de la commission susnommée et aurait ainsi pris une mesure discriminatoire à son égard, il n'apporte aucun élément au soutien de ces allégations ; que, par suite, M. X n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté sur ce point sa demande d'indemnité ; En ce qui concerne la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000 : Considérant que M. X, agissant au nom de la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 dont il est le gérant, demande la réparation des préjudices commerciaux et financiers que la société aurait subis à raison de divers agissements de l'administration ; Considérant, en premier lieu, que par jugement du 15 janvier 1993, confirmé par un arrêt du Conseil d'Etat du 13 juin 1994, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision en date du 17 juin 1992 par laquelle le préfet de la Moselle a refusé de communiquer à M. X, en sa qualité de directeur d'une auto-école, le tableau de travail des inspecteurs du permis de conduire ; qu'en se bornant à faire valoir la seule circonstance que ce document entre dans le champ d'application des documents administratifs communicables au sens de la loi de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, le requérant n'établit pas plus en en appel qu'en première instance que le tableau de travail des inspecteurs du permis de conduire était un document de gestion indispensable au fonctionnement de son établissement dont la privation aurait entraîné une distorsion dans les conditions de la concurrence et, par suite, un préjudice commercial ; Considérant, en deuxième lieu, que par jugement du 22 novembre 1994, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé les décisions du préfet de la Moselle en date des 25 et 31 juillet 1989 ayant délivré à la société Auto-Campus deux agréments pour pratiquer l'enseignement de la conduite dans le département de la Moselle, aux motifs qu'elles n'avaient pas été précédées de la consultation de la commission départementale de la sécurité routière et qu'elles étaient dépourvues de base légale en raison de leur caractère prétendument provisoire ; que l'illégalité de ces décisions est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; que, toutefois, si la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 fait valoir qu'elle a subi une concurrence illégale de la part de la société Auto-Campus, qui a cessé son activité au cours de la même année 1989, la requérante n'apporte pas le moindre commencement de preuve de la réalité du préjudice commercial allégué et notamment de la perte de clientèle qui serait intervenue au cours du deuxième semestre de l'année 1989 en raison du fonctionnement illicite de l'établissement susmentionné ; Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction que la société auto-école Sainte-Thérèse de Metz a été agréée pour une durée de trois ans par arrêté du préfet de la Moselle en date du 28 octobre 1987 aux fins d'assurer la formation des candidats au brevet pour l'exercice de la profession d'enseignants de la conduite automobile et de la sécurité routière (BEPECASER) ; que faute de renouvellement de son agrément, ladite société a ainsi exercé illégalement son activité de formation du 28 octobre 1990 jusqu'au 19 juin 1995, date à laquelle son agrément a été renouvelé ; que, par ailleurs, le centre de formation de moniteurs de la région lorraine, siégeant à Forbach, a été agréé pour une durée de trois ans à dispenser le même enseignement par arrêté du 3 juillet 1994 ; que la demande de renouvellement de l'agrément n'ayant été présentée que le 15 mai 1995, ledit établissement a fonctionné illégalement du 3 juillet 1994 au 19 juin 1995, date à laquelle un deuxième agrément lui a été délivré ; qu'en outre, ce second agrément a été annulé par jugement du Tribunal administratif de Strasbourg en date du 3 juin 1997 au motif que l'établissement concerné ne remplissait pas les conditions exigées par la réglementation ; Considérant que la société INTERFORMATION WOIPPY 2000, agréée par arrêté du 31 mai 1994 en vue de l'exploitation d'un établissement assurant la formation de candidats au BEPECASER mais qui a débuté effectivement son activité à compter de novembre 1994, soutient que du fait du non-renouvellement de cet agrément, les deux centres concurrents ont fonctionné illégalement durant les années 1994 et 1995, lui causant un préjudice commercial ; que si le renouvellement tardif des agréments des deux établissements est imputable à une faute de l'administration, qui n'a pas assuré un suivi et un contrôle suffisants des quatre établissements exerçant dans le département, et si cette faute a contribué au fonctionnement illicite de deux établissements concurrençant directement la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 sur le marché considéré, celle-ci ne produit pas cependant les données chiffrées et les documents comptables probants permettant d'établir la matérialité et l'étendue du préjudice commercial qui résulterait directement pour elle de l'insuffisance du contrôle administratif ; Considérant, en quatrième lieu, que par jugement du 20 février 1998, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du préfet de la Moselle en date du 22 novembre 1994 prononçant à l'encontre de la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 un avertissement assorti d'une mise en demeure de se conformer à la réglementation des centres de formation au BEPECASER au motif qu'il n'était pas établi que ladite société aurait dispensé des formations à ce diplôme en dehors de son établissement de Metz, seul agréé à cet effet ; que la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 soutient qu'en exécution de cet avertissement illégal, elle a été contrainte de supprimer trois points d'information sur les activités de formation réalisées au centre de Metz et que cette absence de publicité lui aurait fait perdre en moyenne 15 candidats par an soit un chiffre d'affaires de 1 440 000 F entre le mois de novembre 1994 et le mois d'avril 1998, date de notification du jugement précité du 20 février 1998 ; que, toutefois, si l'illégalité de l'avertissement constitue une faute de nature à entraîner la responsabilité de l'Etat, la société requérante se borne, tant en appel qu'en première instance, à produire des justificatifs qui ne sont pas suffisamment probants pour établir la réalité et l'étendue du préjudice lié à la perte de clientèle consécutive à la suppression des points d'information ; que si la requérante soutient que l'interdiction des points d'information aurait eu pour effet d'entraîner la fermeture du centre de Metz, il résulte de l'instruction que la décision de suspendre l'activité de formation de ce centre a été prise en vertu de ses pouvoirs de gestion par le gérant de la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 en décembre 1996 et compte tenu notamment des conditions tarifaires pratiquées par les entreprises concurrentes ; qu'ainsi, la relation directe de cause à effet entre l'avertissement litigieux et la cessation de toute activité au sein de l'établissement de Metz ne peut être regardée comme établie ; Considérant, en dernier lieu, que par jugement du 18 mai 1999, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé pour erreur de droit la décision du 17 mai 1997 par laquelle le ministre des affaires sociales a refusé d'accorder à la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 l'aide de l'Etat pour assurer le remplacement d'un salarié en congé de formation pendant un an ; que si la requérante sollicite la condamnation de l'Etat à la réparation du préjudice subi du fait de cette décision illégale, sa demande n'est assortie d'aucun élément permettant de déterminer et d'évaluer le chef de préjudice allégué ; que, par suite, c'est à bon doit que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté cette demande d'indemnité ; En ce qui concerne l'association AFAC : Considérant que M. X, agissant au nom de l'association française de l'apprentissage de la conduite (AFAC) en sa qualité de président, demande réparation du préjudice que ladite association aurait subi du fait du refus illégal de l'administration de communiquer à celle-ci les statistiques de réussite au permis de conduire établies par auto-école dans son département ; Considérant que par jugement du 13 juillet 1993, confirmé par un arrêt du Conseil d'Etat en date du 3 juillet 2002, le Tribunal administratif de Strasbourg a annulé le refus implicite du préfet de la Moselle de communiquer à l'association les statistiques de réussite au permis de conduire au motif que ces documents revêtaient le caractère de documents communicables au sens de la loi du 17 juillet 1978 ; que si l'illégalité ayant affecté la décision de refus du préfet de la Moselle est fautive, l'association requérante n'établit pas qu'elle aurait subi de ce seul fait un préjudice indemnisable ; qu'en particulier, si l'association prétend que ce refus illégal l'aurait privée de tout moyen d'action et aurait ainsi entraîné une régression de son activité statutaire et aurait porté atteinte à son image de marque, elle n'assortit pas cette assertion des éléments de preuve suffisants pour en démontrer le bien-fondé ; que, dans ces conditions, le préjudice allégué par l'association ne peut, dans les circonstances de l'espèce, être regardé comme établi ; que, par suite l'association susmentionnée n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande d'indemnité ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée par les requérants aux fins de déterminer les préjudices financiers invoqués, que les conclusions de M. X, de la société INTERFORMATION WOIPPY 2000 et de l'AFAC dirigées contre le jugement du Tribunal administratif de Strasbourg en date du 28 juillet 2001 doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ; Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser aux requérants la somme qu'ils réclament au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête susvisée de M. X, de la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000 et de l'ASSOCIATION FRANÇAISE D'APPRENTISSAGE DE LA CONDUITE AUTOMOBILE (AFAC) est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. Joseph X, à l'ASSOCIATION FRANÇAISE D'APPRENTISSAGE DE LA CONDUITE (AFAC), à la Sàrl INTERFORMATION WOIPPY 2000 et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. 2 N° 01NC00725