CAA de PARIS, 5ème chambre, 19/09/2019, 17PA02241, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-09-19
Numéro : 17PA02241
Président : M. FORMERY
Rapporteur : Mme Christine  LESCAUT
Commissaire du gouvernement : M. LEMAIRE
Avocat(s) : CABINET MDMH

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. M. D... A... a demandé au Tribunal administratif de la Polynésie française d'annuler la décision du 17 octobre 2015 par laquelle le commandant du centre expert des ressources humaines et de la solde, agissant au nom du ministre de la défense, le remboursement d'un trop-perçu de 9 005,92 euros, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre de la défense a rejeté son recours après saisine de la commission de recours des militaires, de condamner l'État à lui restituer les sommes prélevées à titre de régularisation sur son traitement, à lui verser la somme de 6 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'illégalité fautive des décisions contestées, subsidiairement à défaut d'annuler les décisions attaquées, de condamner l'État à lui verser la somme de 9 005,92 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la faute commise par l'État dans le calcul de sa rémunération et dans les conditions de réclamation du trop-perçu, enfin de lui accorder une remise gracieuse de la somme réclamée. Par un jugement n° 1600351 du 16 mai 2017, le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande. II. M. D... A... a demandé au Tribunal administratif de la Polynésie française d'annuler le titre de recette émis à son encontre le 28 avril 2017, ensemble la décision implicite par laquelle sa réclamation préalable a été rejetée, de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 6 129 euros, de lui accorder un dégrèvement concernant la régularisation d'un trop-perçu d'un montant de 9 005,92 euros, ou à tout le moins de 6 129 euros, et de condamner l'État à lui verser la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la faute commise par les services. Par une ordonnance n° 1800382 du 14 novembre 2018, le président du Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : I. Par une requête n° 17PA02241 enregistrée le 4 juillet 2017, M. A..., représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1600351 du 16 mai 2017 du Tribunal administratif de la Polynésie française ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de la défense sur son recours administratif préalable exercé auprès de la commission des recours des militaires ; 3°) de lui restituer les sommes qui lui sont prélevées à titre de régularisation sur son traitement du trop versé depuis le mois d'avril 2016 jusqu'à sa radiation des cadres, soit la somme de 2 876,65 euros à parfaire ; 4°) de condamner l'État à lui verser une somme de 6 000 euros en réparation des préjudices subis du fait des fautes commises dans la liquidation de sa rémunération ; 5°) subsidiairement à défaut d'annuler les décisions attaquées, de condamner l'État à lui verser la somme de 9 005,92 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de la faute commise par l'État dans le calcul de sa rémunération et dans les conditions de réclamation du trop-perçu ; 6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision implicite de rejet ne répond pas à l'exigence de motivation qui résulte du principe de sécurité juridique, de l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, et de l'article 24 et des articles 112 et suivants du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; elle mentionne en effet une " avance d'indemnité d'éloignement 2ème fraction ", alors que la somme recouvrée lui aurait en réalité été versée au titre de la 1ère fraction de l'indemnité ; il n'est d'ailleurs pas justifié de ce versement, ni du caractère certain, liquide et exigible de la créance correspondante ; il n'était pas possible de modifier la nature de la créance en cours d'instance ; la décision implicite de rejet née du silence conservé par le ministre sur son recours préalable est de ce fait entachée d'erreur de droit ; - la décision implicite de rejet est entachée d'erreur de fait, dès lors qu'il avait droit au versement de cette indemnité au regard de sa situation personnelle et familiale ; - les sommes demandées sont couvertes par la prescription biennale prévue par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 ; - il se prévaut des orientations générales, qui n'ont pas valeur règlementaire, que le ministre de l'économie et des finances a adressées aux directions chargées des ressources humaines par la circulaire du 11 avril 2013 relative au délai de la prescription extinctive concernant les créances résultant de paiements indus effectués par les services de l'État en matière de rémunération de leurs agents ; - la décision du 17 octobre 2015 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et les fautes commises par l'État lui ont causé un préjudice financier de 9 005,92 euros ; - compte tenu des répercussions graves qu'elles ont eu sur sa vie personnelle, ces fautes lui ont causé un préjudice moral et ont troublé ses conditions d'existence ; ces préjudices doivent être évalués à la somme de 3 000 euros ; son préjudice financier doit être évalué à la somme de 9 000 euros. Par un mémoire en défense enregistré le 25 juin 2019, le ministre des armées conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Un mémoire présenté pour M. A... a été enregistré le 29 août 2019. II. Par une requête enregistrée le 7 janvier 2019, M. A..., représenté par Me B..., demande à la Cour : 1°) d'annuler l'ordonnance n° 1800382 du 14 novembre 2018 du président du Tribunal administratif de la Polynésie française ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable formée à l'encontre du titre de perception émis le 28 avril 2017 pour un montant de 6 129 euros ; 3°) d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 28 avril 2017 pour un montant de 6 129 euros ; 4°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 6 129 euros ; 5°) de condamner l'État à lui verser la somme qui lui a été retirée indûment à hauteur de 6 129 euros ou de 9 005,92 euros ; 6°) de condamner l'État à lui verser la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice du préjudice moral et de ses troubles de toute nature dans ses conditions d'existence qu'il estime avoir subis du fait de la faute commise par l'État dans le calcul de sa rémunération et dans les conditions de réclamation du trop perçu ; 7°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête devant le Tribunal administratif de la Polynésie française tendant à l'annulation du titre de perception émis à son encontre le 28 avril 2017 pour ce montant de 6 129 euros et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 6 129 euros et du trop-perçu d'un montant de 6 129 euros ou de 9 005,92 euros, ensemble la décision implicite par laquelle sa réclamation préalable a été rejetée, est recevable, dès lors que l'accusé de réception de sa demande n'indiquait pas le délai de recours de deux mois qui lui était imparti pour saisir le tribunal en l'absence de réponse à sa réclamation dans un délai de six mois ; - le titre de perception émis à son encontre est irrégulier, dès lors qu'il ne comporte pas les mentions requises par les articles 112 et suivants du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, en se bornant à indiquer que la créance a pour motif un " indu sur rémunération ", sans mentionner les éléments sur la base desquels la rémunération trop versée a été calculée, et en faisant de surcroît référence à une base légale erronée, les articles 1302 et 1302-1 du code civil ne s'appliquant pas ; - le titre de perception méconnaît l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, faute d'indication précise des bases de la liquidation et du recouvrement ; - il se prévaut de l'instruction n° 101000/DEF/SGA/DRH-MD relative aux droits financiers du personnel militaire et de ses ayants cause dans sa version du 4 septembre 2015 ; - l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations s'applique sur le territoire de la Polynésie française, si bien que la créance était prescrite ; - les fautes du ministère de la défense lui ont causé un préjudice financier, et un préjudice moral ; il se prévaut de la circulaire du 11 avril 2013 relative au délai de la prescription extinctive concernant les créances résultant de paiements indus effectués par les services de l'État en matière de rémunération de leurs agents. Par un mémoire en défense enregistré le 25 juin 2019, le ministre des armées conclut au rejet de la requête. Il soutient que la demande présentée par M. A... devant le Tribunal administratif de la Polynésie française était irrecevable et que ses moyens ne sont pas fondés. Un mémoire présenté pour M. A... a été enregistré le 29 août 2019. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - et les conclusions de M. Lemaire, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. A... relève appel du jugement du 16 mai 2017, par lequel le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du ministre de la défense, ainsi que l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis, et de l'ordonnance du 14 novembre 2018 par laquelle le président du Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable formée à l'encontre du titre de perception émis le 28 avril 2017 pour un montant de 6 129 euros, à l'annulation du titre de perception émis à son encontre le 28 avril 2017 pour ce montant de 6 129 euros et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 6 129 euros et du trop-perçu d'un montant de 6 129 euros ou de 9 005,92 euros, ainsi que l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis. 2. Les requêtes, enregistrées sous les n° 17PA02241-19PA00063, sont relatives à la situation d'un même agent, et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt. Sur les conclusions de la requête n° 17PA02241 : En ce qui concerne les conclusions en annulation de la décision implicite de rejet : 3. M. A..., sergent-chef relevant du ministère de la défense, a été affecté en Polynésie française à compter du 31 juillet 2013. Il a perçu sur sa solde de juin 2013, une avance au titre de l'indemnité d'éloignement d'un montant de 9 005,92 euros. Son indemnité d'éloignement lui a ensuite été versée sur sa solde du mois de septembre 2013 pour un montant de 9 075,37 euros. Le commandant du centre expert des ressources humaines et de la solde, agissant au nom du ministre de la défense, lui a cependant demandé, par une décision du 17 octobre 2015, le remboursement du trop-perçu de 9 005,92 euros correspondant à l'avance perçue. M. A... a saisi la commission de recours des militaires d'un recours dirigé contre cette décision. Le silence gardé par l'administration durant quatre mois a fait naître une décision implicite de rejet. 4. Aux termes de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979, devenu l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". 5. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A... aurait adressé au ministre de la défense, dans le délai du recours contentieux, en application des dispositions précitées, une demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet attaquée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté. 6. En deuxième lieu, et d'une part, il résulte des dispositions de l'alinéa 2 de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique que seuls les ordres de recouvrement d'une créance doivent comporter les bases de leur liquidation. Ainsi, la décision implicite de rejet du ministre de la défense, qui ne revêt pas la qualité d'un titre de recette au sens des articles 112 et suivants du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, n'est pas soumise aux obligations prévues par ces dispositions. 7. D'autre part, et en tout état de cause, la décision du 17 octobre 2015 indiquait clairement l'objet de la somme indûment versée. 8. En se bornant à soutenir qu'il avait droit au versement de l'indemnité d'éloignement au regard de sa situation personnelle et familiale, M. A... n'établit pas que la décision implicite de rejet est entachée d'erreur de fait, ou d'appréciation, alors qu'aucune circonstance ne justifiait que le ministre renonce gracieusement à récupérer l'avance consentie avant son départ, sur sa solde de juin 2013, au titre de l'éloignement d'un montant de 9 005,92 euros, qui n'a jamais été remboursée par l'intéressé. 9. Aux termes de l'article 37-1 de la loi susvisée du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l'article 94 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 28 décembre 2011 : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de la mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive.(...)". Aux termes de l'article 2224 du code civil : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. ". 10. Ces dispositions, qui prévoient un régime de prescription spécifique de deux ans en matière de paiement indu de rémunération des agents publics, n'ont pas été rendues applicables en Polynésie française à défaut de mention expresse en ce sens, et n'ont pas le caractère d'une loi de souveraineté. 11. Il résulte du point précédent que M. A... n'est pas fondé à invoquer l'exception de prescription telle que prévue par ces dispositions, à l'égard de la somme qui lui est réclamée, relative à un indu d'indemnité d'éloignement perçue à titre d'avance lors de son affectation en Polynésie française du 31 juillet 2013 au 31 juillet 2016. Par suite, et contrairement à ce qu'il soutient, la prescription applicable était celle prévue par les dispositions de l'article 2224 du code civil. L'administration disposait en conséquence d'un délai de cinq ans à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement des versements erronés intervenus pour obtenir le remboursement du trop-versé. L'administration lui ayant fait connaître, dès le 16 novembre 2015, qu'un montant net de 9 005,92 euros lui avait été versé à tort, la décision de reprise du trop-perçu portait ainsi sur un montant qui n'était pas prescrit. 12. Le requérant ne peut utilement se prévaloir des orientations générales, qui n'ont pas valeur règlementaire, que le ministre de l'économie et des finances a adressées aux directions chargées des ressources humaines par la circulaire du 11 avril 2013 relative au délai de la prescription extinctive concernant les créances résultant de paiements indus effectués par les services de l'État en matière de rémunération de leurs agents. 13. Il soutient enfin que l'application de dispositions statutaires différentes qui conduisent à appliquer des principes de rémunération différents entre un militaire affecté en France métropolitaine et un militaire de même corps et du même grade affecté en Polynésie française, portent ainsi atteinte au principe d'égalité. Le principe d'égalité ne s'oppose toutefois pas à ce que soient réglées de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il soit dérogé à l'égalité pour des raisons d'intérêt général. Or, les dispositions du décret n° 96-1028 du 27 novembre 1996 qui concernent le versement de la prime d'éloignement s'applique à l'ensemble des agents remplissant les critères d'attribution prévus par ce texte. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 14. Il résulte de ce qui précède que l'administration n'a commis aucune faute en demandant à M. A... la restitution de l'avance consentie au titre de l'indemnité d'éloignement versée à tort. Ce dernier n'est, dès lors, pas fondé à demander la réparation du préjudice financier résultant du remboursement de cette avance par les prélèvements effectués sur ses traitements, alors qu'en outre, un échéancier de remboursement et des facilités de paiement lui ont été proposés. S'il soutient que le retard de l'administration à lui réclamer la restitution de l'indu est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité, l'administration a cependant cherché à récupérer la somme en litige dans le délai de prescription quinquennale du code civil applicable au paiement de la dette d'autrui relevant des quasi-contrats. Dès lors, M. A... ne peut soutenir pour engager la responsabilité de l'État que la décision du 17 octobre 2015 l'informant de l'obligation de rembourser le trop-perçu de 9 005,92 euros, est intervenue de manière tardive. Pour ces motifs, il ne saurait davantage faire état de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation dont cette décision du 17 octobre 2015 serait selon lui entachée. 15. Le requérant n'établit par ailleurs pas avoir subi le préjudice moral invoqué en se bornant à faire valoir que cette situation " affecte la tranquillité de sa vie personnelle et familiale " en créant une " situation de doute " quant à la " stabilité " des soldes futures. 16. Les conclusions indemnitaires de M. A... doivent, par suite, être rejetées. Sur les conclusions de la requête n° 19PA00063 : 17. En premier lieu, aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : 1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; / 2° Soit d'une opposition à poursuites en cas de contestation de la régularité de la forme d'un acte de poursuite. / L'opposition à l'exécution et l'opposition à poursuites ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ". Aux termes de l'article 118 de ce même décret : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / La réclamation doit être déposée, sous peine de nullité : 1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception, dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause ; / 2° En cas d'opposition à poursuites, dans les deux mois qui suivent la notification de l'acte de poursuite. / L'autorité compétente délivre un reçu de la réclamation, précisant la date de réception de cette réclamation. Elle statue dans un délai de six mois dans le cas prévu au 1° et dans un délai de deux mois dans le cas prévu au 2°. A défaut d'une décision notifiée dans ces délais, la réclamation est considérée comme rejetée. ". Aux termes de l'article 119 dudit décret : " Le débiteur peut saisir la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision prise sur sa réclamation ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration des délais prévus à l'article 118. ". 18. Il résulte de l'instruction que le titre de recette litigieux comportait, sous une rubrique " Comment réclamer ", l'indication des voies et délais de recours et mentionnait les articles 117 à 119 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susmentionné permettant à M. A... de contester en toute connaissance de cause ce titre. Celui-ci a d'ailleurs, le 18 juillet 2017, conformément à l'article 118 de ce décret, présenté un recours administratif préalable, qui a été reçu le 24 juillet suivant, et dont le service exécutant de la solde unique du ministère des armées a accusé réception le 27 juillet 2017. En informant le requérant de la date de réception de sa réclamation le 24 juillet précédent, cet accusé de réception comportait ainsi les mentions prévues par les dispositions susmentionnées de l'article 118 de ce même décret du 7 novembre 2012, lesquelles n'imposaient pas à l'administration de mentionner les délais et voies de recours. Il doit donc être regardé comme ayant fait régulièrement partir à la date du 24 juillet 2017 le délai au terme duquel est née la décision implicite de rejet, le 25 janvier 2018. En application des dispositions de l'article 119 de ce décret, M. A... disposait ainsi d'un délai de deux mois pour introduire sa requête auprès du Tribunal administratif de la Polynésie française à compter de cette date. Ce délai expirant le 25 mars 2018, la requête de M. A..., enregistrée le 26 octobre 2018 auprès du Tribunal administratif de la Polynésie française, était donc tardive. C'est, par suite, à bon droit que le président du Tribunal administratif de la Polynésie française a, pour ce motif, rejeté comme irrecevables les conclusions de la demande de M. A... tendant à l'annulation du titre de recette émis à son encontre le 28 avril 2017, ensemble la décision implicite par laquelle sa réclamation préalable a été rejetée, à la décharge de l'obligation de payer la somme de 6 129 euros, et au versement de la somme qui lui a été retirée indûment à hauteur de 6 129 euros ou de 9 005,92 euros. 19. En second lieu, M. A... ne conteste pas en appel l'irrecevabilité opposée par les premiers juges à ses conclusions tendant au versement de la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait des agissements fautifs de l'administration. Il n'est, par suite, pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le Tribunal administratif de la Polynésie française les a rejetées. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, d'une part, par le jugement attaqué n° 1600351 du 16 mai 2017, le Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande, et d'autre part, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que par l'ordonnance attaquée n° 1800382 du 14 novembre 2018, le président du Tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande comme irrecevable. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes n° 17PA02241 et 19PA00063 de M. A... sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A... et au ministre des armées. Délibéré après l'audience du 5 septembre 2019, à laquelle siégeaient : - M. Formery, président de chambre, - Mme Poupineau, président assesseur, - Mme C..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 septembre 2019. Le rapporteur, C. C...Le président, S.-L. FORMERY Le greffier, C. DABERT La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17PA02241-19PA00063