CAA de BORDEAUX, 1ère chambre - formation à 3, 20/12/2018, 16BX02848, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-20
Numéro : 16BX02848
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : Mme Nathalie  GAY-SABOURDY
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : GENITEAU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du maire de Saint-Palais-sur-Mer en date du 16 août 2012 portant non opposition à la déclaration préalable déposée par la commune dans le cadre du réaménagement de la voirie communale, avenue de Pontaillac entre le numéro 4 et le numéro 38. Par un jugement n° 1300132 du 23 juin 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la demande de l'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 22 août 2016 et un mémoire enregistré le 7 septembre 2017, l'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler, ou subsidiairement d'infirmer, le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 23 juin 2016 ; 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Saint-Palais-sur-Mer du 16 août 2012 portant non opposition à déclaration préalable, ensemble la décision du 16 novembre 2012 rejetant le recours gracieux de l'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice, ainsi que la somme de 35 euros correspondant au droit de timbre payé en première instance. Elle soutient que : - le recours est recevable dès lors qu'elle demeure une association locale d'usagers, l'agrément conféré à ce titre par l'arrêté préfectoral du 30 décembre 1990 en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, devenu l'article L. 121-5, puis l'article L. 132-12, ne lui ayant jamais été retiré ; selon ses statuts, " l'association a pour but de réunir tous les amis de Saint-Palais-sur-Mer afin de leur permettre de prendre dans le cadre de l'association toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de la commune et à la protection de son site et, plus généralement, de nature à favoriser la protection de l'environnement en Pays Royannais ", ce qui inclut nécessairement la protection d'un alignement de 39 tilleuls au coeur de la ZPPAUP de Saint-Palais-sur-Mer, indépendamment de tout agrément ; au jour du dépôt du recours le 18 janvier 2013, l'association était toujours agréée tant au titre du code de l'environnement que du code de l'urbanisme, et elle demeure agréée comme association locale d'usagers ; - aucune disposition du code de l'urbanisme ne soumet des travaux de voirie à déclaration préalable ; les travaux de voirie en cause n'étant pas soumis à autorisation dans le cadre du code de l'urbanisme, les dispositions du second alinéa de l'article D. 642-11 du code du patrimoine ne leur sont pas applicables ; il convenait de faire application des dispositions de la section III du chapitre II du titre IV du livre VI du code du patrimoine ; la commune a dès lors suivi une procédure inadaptée ; - le jugement est irrégulier en ce que le tribunal administratif n'a pas répondu à ce moyen ; - à supposer que les travaux d'aménagement de voirie soient du ressort d'un projet d'aménagement relevant d'une déclaration préalable, le dossier déposé par la commune est incomplet en ce qu'il ne mentionne pas la superficie des terrains concernés en méconnaissance du b) de l'article R. 441-9 du code de l'urbanisme ; si la commune n'a pas mentionné la superficie du terrain et les parcelles concernées, c'est qu'elle n'est pas propriétaire de l'intégralité du terrain d'assiette de l'opération, comme le montre la procédure d'alignement, nécessaire à la réalisation du projet, qu'elle a initiée et dont elle n'a jamais apporté la preuve qu'elle avait abouti ; - à supposer que le dossier de déclaration préalable puisse être requalifié en demande d'autorisation dans le cadre des articles D.642-12 et suivants du code du patrimoine, ce dossier n'est pas complet en ce qu'il ne mentionne pas la superficie des terrains et n'a pas été présenté par " le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ", dès lors que la commune a initié une procédure d'alignement et qu'elle n'a jamais pu apporter la preuve que cette procédure était achevée ; en outre, il ne comporte pas les deux photographies requises ; - le dossier comporte des informations inexactes en ce qu'il indique que sur 39 tilleuls âgés de cinquante ans, 35 seraient à abattre car " en fin de vie ". Au regard même du rapport d'expertise produit par la commune, celle-ci, en affirmant que les tilleuls sont " en fin de vie ", a manifestement trompé le service instructeur et l'architecte des bâtiments de France ; le rapport de l'expert n'était pas joint au dossier de demande ; - le projet méconnaît les dispositions du 8ème alinéa de l'article 2.2.5 du règlement de la ZPPAUP aux termes duquel : " Les arbres existants devront être conservés dans la mesure du possible. Les essences traditionnelles (pins, chênes) seront replantées en cas d'abattage pour raison sanitaire " ; il résulte de cette disposition que les 35 tilleuls, en bon état sanitaire et qui ne présentent aucun danger pour la sécurité publique, doivent être conservés, et non abattus ; avec 35 tilleuls abattus et 23 seulement replantés, la règle prévoyant un remplacement systématique n'est pas respectée ; les 35 (ou 39) tilleuls concernés bénéficient bien d'une " protection juridique " qui doit être respectée ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Poitiers, l'obligation de réaliser un aménagement cyclable prévue à l'article L. 228-2 du code de l'environnement est compatible avec les exigences de la ZPPAUP ; la commune ne conteste pas qu'un itinéraire cyclable existait déjà avenue de Pontaillac et qu'en conséquence l'article L. 228-2 du code de l'environnement, sur lequel les premiers juges se sont fondés, ne s'applique pas à la présente espèce ; - les carrefours giratoires prévus avec un diamètre inférieur ou égal à 15 mètres ne correspondent pas aux normes en la matière établies par le centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU) créé par le décret n° 94-134 du 9 février 1994. Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2017, la commune de Saint-Palais-sur-Mer conclut au rejet de la requête, et à la mise à la charge de l'association des amis de Saint-Palais-sur-Mer d'une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'association requérante n'est plus une association agréée par la préfecture de la Charente-Maritime au titre du code de l'environnement, et ce depuis la décision de refus tacite d'agrément qui lui avait été notifiée par courrier du 24 décembre 2013 ; l'association ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir dans la mesure où les travaux de réaménagement d'une voirie communale existante, en centre urbain, ne sont pas de nature à heurter les objectifs de " sauvegarde de la commune ", de " protection de son site " ou " de la protection de l'environnement en Pays Royannais " dont l'association requérante a la charge de la défense ; - il est constant que les travaux de réaménagement de la voie communale avenue de Pontaillac s'inscrivent dans le périmètre de la ZPPAUP et qu'à ce titre, ils nécessitaient alors une autorisation préalable en vertu de 1'article L. 642-6 et D. 642-11 du code du patrimoine ; la circonstance que la commune de Saint-Palais-sur-Mer ait déposé une déclaration préalable sur la base du formulaire Cerfa n° 13404*02 alors même que c'est un autre formulaire Cerfa concernant l'autorisation spéciale de travaux en AVAP et en ZPPAUP qui aurait dû être déposé n'entraîne, en soi, aucune irrégularité de la procédure et ne saurait affecter la légalité de la décision prise ; - en ce qui concerne le caractère incomplet du dossier de demande, la " superficie du ou des terrains " est déterminée dans la mesure où la localisation des travaux d'aménagement était parfaitement identifiée ; si le dossier n'indique pas de superficie en termes de mètres carrés, l'absence de cette mention ne saurait constituer une irrégularité de nature à entacher la légalité de l'autorisation délivrée le 16 août 2012, dans la mesure où l'autorité compétente a été en mesure, grâce aux autres pièces produites, d'apprécier la légalité du projet ; - s'agissant de " l'identité du demandeur ", la déclaration préalable a été déposée par la commune de Saint-Palais-sur-Mer, déclarant identifié aux cadres 1 et 2 du formulaire de la demande de déclaration préalable, et ce dépôt est intervenu après habilitation du conseil municipal lors de la séance du 31 mai 2012 ; le maire de la commune de Saint-Palais-sur-Mer établissait donc remplir les conditions relatives à la qualité du pétitionnaire telles qu'exigées par l'article D. 642-13 du code du patrimoine ; - l'état sanitaire des 39 tilleuls qui étaient plantés au droit de l'avenue de Pontaillac est sans incidence sur la question relative à la complétude du dossier de demande ; en toute hypothèse, le moyen manque en fait, le formulaire de déclaration préalable indiquant la coupe et l'abattage d'arbres et la notice de présentation précisant que les 35 tilleuls existants seraient arrachés ; ces pièces étaient complétées par un plan " avant-projet d'aménagement - tranche Nord " permettant d'identifier les emplacements des nouveaux tilleuls et arbustes à planter ; - le moyen tiré de l'erreur d'appréciation qu'aurait commise l'architecte des Bâtiments de France n'est pas fondé ; le dossier de demande déposé par la commune était complet et conforme aux exigences des dispositions du code du patrimoine ; il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire que le dossier de demande, en ce qu'il concernait la coupe et l'abattage d'arbres, nécessitait l'établissement préalable d'une expertise arboricole ; l'architecte des Bâtiments de France ne saurait avoir été induit en erreur par la commune, alors qu'il s'est personnellement déplacé sur le site ; - le projet autorisé ne méconnaît pas les dispositions de l'article 2.2.5 du règlement de la ZPPAUP, lesquelles n'interdisent aucunement l'abattage d'arbres existants ni ne subordonnent la coupe ou l'abattage des arbres existants à une raison sanitaire ; en outre, ces dispositions n'imposent aucune obligation de remplacement systématique de chaque arbre qui serait abattu ; le projet autorisé concilie parfaitement les différents enjeux d'aménagement, de sécurité publique et de protection du patrimoine paysager : la coupe et l'abattage des 35 tilleuls, qui ne présentaient pas de protection juridique, ont été largement compensés, d'une part, par la replantation de 23 nouveaux tilleuls, d'autre part, par le réaménagement d'une nouvelle voie urbaine créant à la fois une piste cyclable séparée de la voie par une bordure de tilleuls, des haies et massifs ainsi que par un cheminement piétonnier ; - le moyen tiré du non-respect des normes établies par le CERTU concernant le dimensionnement d'un mini-giratoire est inopérant ; les normes invoquées, simples préconisations d'aménagement, ne présentent aucun caractère obligatoire. Par ordonnance du 9 janvier 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 15 février 2018 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du patrimoine ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Nathalie Gay-Sabourdy, - et les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Le 27 juin 2012, la commune de Saint-Palais-sur-Mer a déposé une déclaration préalable afin d'aménager l'avenue de Pontaillac du numéro 4 au numéro 38, projet impliquant, sur la tranche Nord, la destruction des 35 tilleuls existants, implantés le long de l'avenue. Le 25 juillet 2012, l'architecte des bâtiments de France a émis, en application de l'article L. 642-6 du code du patrimoine, un avis favorable sur ce projet situé dans la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP). Par un arrêté du 16 août 2012, le maire de Saint-Palais-sur-Mer ne s'est pas opposé aux travaux déclarés. Par un jugement n° 1300132 du 23 juin 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté la demande de l'association des amis de Saint-Palais-sur-Mer tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité du jugement : 2. En indiquant au point 3 du jugement que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet en litige serait illégal en tant qu'il n'aurait pas obtenu l'autorisation prévue par l'article L. 642-6 du code du patrimoine, les premiers juges, qui ont relevé que la non-opposition à déclaration préalable tient lieu de cette autorisation, ont suffisamment répondu au moyen tiré du caractère inadapté de la procédure suivie par la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Ainsi, les premiers juges n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité. Sur la légalité de la décision du 16 août 2012 : 3. Aux termes de l'article L. 642-6 du code du patrimoine, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Tous travaux, à l'exception des travaux sur un monument historique classé, ayant pour objet ou pour effet de transformer ou de modifier l'aspect d'un immeuble, bâti ou non, compris dans le périmètre d'une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine instituée en application de l'article L. 642-1, sont soumis à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-8 du code de l'urbanisme. Cette autorisation peut être assortie de prescriptions particulières destinées à rendre le projet conforme aux prescriptions du règlement de l'aire. / L'autorité compétente transmet le dossier à l'architecte des Bâtiments de France. A compter de sa saisine, l'architecte des Bâtiments de France statue dans un délai d'un mois. En cas de silence à l'expiration de ce délai, l'architecte des Bâtiments de France est réputé avoir approuvé le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable, qui vaut alors autorisation préalable au titre du présent article. Dans le cas contraire, l'architecte des Bâtiments de France transmet son avis défavorable motivé ou sa proposition de prescriptions motivées à l'autorité compétente (...) / Le présent article est applicable aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager prévues par l'article L. 642-8 pour les demandes de permis ou de déclaration préalable de travaux (...) ". Aux termes de l'article L. 642-8 du même code : " Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager mises en place avant la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 précitée continuent à produire leurs effets de droit jusqu'à ce que s'y substituent des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine et, au plus tard, dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de cette même loi ". Aux termes de l'article R. 425-2 du code de l'urbanisme dans sa version applicable : " Lorsque le projet est situé dans une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine ou une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 642-6 du code du patrimoine dès lors que cette décision a fait l'objet de l'accord, selon les cas prévus par cet article, de l'architecte des Bâtiments de France, du préfet de région ou du ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés ". 4. Il ne résulte d'aucune disposition du code de l'urbanisme que les travaux d'aménagement de l'avenue de Pontaillac, impliquant notamment, sur la tranche Nord, la destruction des 35 tilleuls existants, implantés le long de l'avenue, entraient dans le champ d'application de la déclaration préalable. Toutefois, il est constant que les terrains d'assiette du projet d'aménagement de l'avenue de Pontaillac sont inclus dans le périmètre de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) instituée sur le territoire de la commune de Saint-Palais-sur-Mer et que le projet était soumis à l'autorisation spéciale prévue à l'article L. 642-6 du code du patrimoine. Dès lors que l'architecte des bâtiments de France a émis un avis favorable au projet et qu'en vertu de l'article R. 425-2 du code de l'urbanisme précité, la décision de non opposition préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 642-6 du code du patrimoine, l'association n'est pas fondée à soutenir que la commune de Saint-Palais-sur-Mer, qui s'est soumise volontairement à une procédure de déclaration préalable non obligatoire mais respectant les garanties de l'article L. 642-6 du code du patrimoine, aurait commis une erreur de droit en édictant une décision de non-opposition aux travaux d'aménagement de l'avenue de Pontaillac déclarés le 27 juin 2012. 5. Aux termes de l'article R. 441-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou la description du projet de division. / La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable. / La demande peut ne porter que sur une partie d'une unité foncière ". Aux termes de l'article R. 423-1 du même code : " (...) les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs co-indivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique ". 6. Si l'association requérante met en doute la qualité de la commune pour déposer son dossier de réaménagement de la voie communale, en indiquant qu'elle ne serait peut-être pas propriétaire des tilleuls plantés sur le trottoir, elle se borne à faire état d'une procédure d'alignement qui n'aurait pas été menée à son terme, sans assortir ce moyen des précisions utiles pour en apprécier le bien-fondé. Par suite, il ne peut qu'être écarté. 7. S'agissant de la composition du dossier, celui-ci a suffisamment identifié le demandeur, la commune, et la localisation des travaux, entre le 4 et le 38 de l'avenue de Pontaillac. L'absence de mention de la surface des parcelles appartenant au domaine public concernées est sans incidence et n'a pu induire en erreur l'architecte des bâtiments de France, qui disposait de plans permettant d'apprécier les ouvrages à réaliser. S'il est allégué que la mention de 39 tilleuls âgés de 50 ans " en fin de vie " serait erronée au regard de leur état phytosanitaire, il ressort d'une expertise commandée par la commune en 2012 que l'état des tilleuls, quoique qualifié de bon pour la majorité d'entre eux, appelle un pronostic réservé compte tenu de l'enterrement de leur collet et de l'insuffisant espace consacré au développement de leur système racinaire dans l'environnement actuel ou futur dans le cadre de travaux de voirie. Aucune disposition n'imposant une telle étude en cas d'abattage d'arbres dans une ZPPAUP, la circonstance qu'elle n'ait pas été jointe au dossier soumis à l'architecte des bâtiments de France ne peut être utilement invoquée. 8. Aux termes du 8e alinéa de l'article 2.2.5 du règlement de la ZPPAUP : " Les arbres existants devront être conservés dans la mesure du possible. Les essences traditionnelles (pins, chênes) seront replantés en cas d'abattage pour raison sanitaire ". L'article L. 228-2 du code de l'environnement impose : " A l'occasion des réalisations ou des rénovations des voies urbaines, à l'exception des autoroutes et voies rapides, doivent être mis au point des itinéraires cyclables pourvus d'aménagements sous forme de pistes, marquages au sol ou couloirs indépendants, en fonction des besoins et contraintes de la circulation. (...) " . Contrairement à ce que soutient l'association requérante, les dispositions précitées du règlement de la ZPPAUP n'impliquent pas que l'abattage des arbres devant en principe être conservés soit autorisé exclusivement pour des raisons sanitaires. Il résulte de l'alternative envisagée par la commune que le passage de la piste cyclable du coté des arbres en cause obligerait les cyclistes à traverser à deux reprises la route à forte fréquentation, générant des risques importants pour la sécurité publique. Dans ces conditions, la commune a pu estimer légalement qu'il n'était pas possible de maintenir les tilleuls. Aucune obligation de replanter nombre pour nombre n'étant imposée, la circonstance que seuls 23 tilleuls seront replantés pour 35 abattus n'est pas davantage de nature à permettre de regarder l'architecte des bâtiments de France comme ayant entaché son avis favorable d'une erreur d'appréciation. 9. Enfin, ainsi que l'a relevé à bon droit le tribunal administratif, le moyen tiré du non-respect de normes techniques sur la taille des carrefours giratoires, lesquelles ne présentent pas un caractère impératif, est inopérant. 10. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune, que l'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de l'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Palais-sur-Mer sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer et à la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 29 novembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Girault, président, M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier-conseiller. Lu en audience publique, le 20 décembre 2018. Le rapporteur, Nathalie GAY-SABOURDYLe président, Catherine GIRAULT Le greffier, Virginie MARTY La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N°16BX02848