cour administrative d'appel de Toulouse, 3ème chambre, 28/05/2024, 23TL00385, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : cour administrative d'appel de Toulouse
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-28
Numéro : 23TL00385
Président : M. Rey-Bèthbéder
Rapporteur : M. Eric  Rey-Bèthbéder
Commissaire du gouvernement : Mme Perrin
Avocat(s) : MANYA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse, par deux recours distincts, d'une part, d'annuler la décision de mutation du 19 mars 2021, et, d'autre part, l'arrêté n° 426419-4306 du 28 mai 2021 du garde des sceaux, ministre de la justice portant mutation dans l'intérêt du service. Par un jugement n° 2101933-2103594 du 13 décembre 2022, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 14 février 2023, M. A..., représenté par Me Manya, doit être regardé comme demandant à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 13 décembre 2022 du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) d'annuler la décision du 19 mars 2021 et l'arrêté n° 426419-4306 du 28 mai 2021 portant mutation d'office dans l'intérêt du service ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier faute pour les premiers juges d'avoir répondu au moyen tiré de ce que les décisions contestées ne reposaient pas sur l'intérêt du service et procédaient d'une erreur manifeste d'appréciation ; - c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de ce qu'il n'a pas été mis à même de consulter son dossier administratif en temps utile ; - les décisions contestées ont été prises en méconnaissance des droits de la défense. - c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de ce que les décisions contestées procédaient d'un détournement de procédure et considéré qu'elles n'étaient pas constitutives de sanctions déguisées ; - c'est à tort que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de ce que les décisions contestées portaient à son droit au respect de sa vie privée, garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et de libertés fondamentales, une atteinte disproportionnée au regard des buts poursuivis ; - les décisions contestées procèdent d'une erreur manifeste quant à l'appréciation de l'intérêt du service. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 avril 2024, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C..., - les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique, - et les observations de Me Aubert, substituant Me Manya, représentant M. A.... Considérant ce qui suit : 1. Alors que M. A... était éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse en poste à l'unité éducative d'hébergement collectif de Perpignan, des incidents et dysfonctionnements ont été constatés au sein de cette unité, qui ont conduit la direction interrégionale sud-ouest et l'inspection générale de la justice à diligenter plusieurs audits et inspections afin d'en identifier les causes et de proposer la mise œuvre de mesures adaptées. À compter du mois de novembre 2020, la direction territoriale des Pyrénées-Orientales et de l'Aude a entrepris de mener plusieurs entretiens avec certains agents en poste au sein de l'unité, dont M. A..., pour évoquer la possibilité d'une mutation dans l'intérêt du service. Après avoir été reçu pour un nouvel entretien, le 18 janvier 2021, ce dernier s'est vu notifier une lettre du 19 mars 2021 l'informant de la mise en œuvre d'une mesure de mutation dans l'intérêt du service, puis un arrêté du 16 avril 2021 portant affectation au sein du service territorial de milieu ouvert de Toulouse Saint-Exupéry à compter du 1er mai suivant. Par une ordonnance du 20 mai 2021, la juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a suspendu l'exécution de cette dernière décision jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité. À la suite de cette suspension, le garde des sceaux, ministre de la justice, a pris un nouvel arrêté, le 28 mai 2021, réitérant la mutation d'office de l'intéressé en fixant sa date de prise d'effet au 1er juillet suivant. Tout en demandant au juge des référés du tribunal administratif précité la suspension de ce nouvel arrêté, qu'il a obtenue par une ordonnance du 28 juin 2021, M. A... a saisi ce tribunal administratif de requêtes distinctes tendant, pour l'une, à l'annulation de ce dernier arrêté, et, pour l'autre, à celle de la décision que révélerait, selon lui, la lettre du 19 mars 2021. Par un jugement du 13 décembre 2022 dont il relève appel, ce tribunal a rejeté ses demandes. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête (...) contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge ". Aux termes de l'article L. 9 du même code : " Les jugements sont motivés ". Le juge doit ainsi se prononcer, par une motivation suffisante au regard de la teneur de l'argumentation qui lui est soumise, sur tous les moyens expressément soulevés par les parties, à l'exception de ceux qui, quel que soit leur bien-fondé, seraient insusceptibles de conduire à l'adoption d'une solution différente de celle qu'il retient. 3. M. A... soutient que les premiers juges n'auraient pas répondu au moyen tiré de ce que sa mutation dans l'intérêt du service serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Cependant, il ressort des points 6, 7, 8 et 14 du jugement attaqué que le tribunal a suffisamment répondu à ce moyen en énonçant les motifs pour lesquels il a considéré que les décisions contestées étaient effectivement justifiées par l'intérêt du service et n'étaient pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen critiquant la régularité du jugement sur ce point ne peut qu'être écarté. 4. Il ressort clairement des termes de la lettre du 19 mars 2021 signée par la cheffe du bureau des carrières et du développement professionnel de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministère de la justice qu'il n'a pour seul objet que d'informer M. A... de la mise en œuvre, à son égard, de la procédure de mutation d'office dans l'intérêt du service, laquelle n'a finalement été décidée, une première fois, que par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 16 avril 2021, puis par un second arrêté de la même autorité du 28 mai suivant. Par conséquent, l'appelant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables ses conclusions dirigées contre ce courrier, qui ne constitue pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 28 mai 2021 : 5. Aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 dans sa version alors en vigueur : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté ". En vertu de ces dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même d'obtenir communication de son dossier. Cette communication a pour objet de lui permettre de connaître les raisons pour lesquelles une telle mesure est envisagée avant qu'elle ne lui soit notifiée. Par ailleurs, les documents et pièces ne figurant pas dans le dossier administratif de l'agent doivent être mis à sa disposition au titre de la communication des griefs afin qu'il puisse utilement présenter sa défense. 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que M. A... a été invité à consulter son dossier administratif dès notification de la lettre du 19 mars 2021, qui, comme cela a été dit au point 4 du présent arrêt, avait pour objet de l'informer de la volonté de l'administration de prononcer d'office sa mutation dans l'intérêt du service. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier ainsi que de ses propres écritures que le rapport d'inspection sur la base duquel cette mesure a été décidée lui a été présenté par la directrice interrégionale le 8 octobre 2020 et a été mis à sa disposition pour une consultation dans les locaux de la direction sud entre le 22 février et le 3 mars 2021. Par ailleurs, il ressort encore des pièces du dossier et notamment des " retours sur la lecture du rapport d'inspection " rédigé par ses soins que M. A... a pu effectivement prendre connaissance de ce rapport avant même qu'il ne consulte son dossier administratif le 24 mars 2021, qui comprenait le courrier du 26 février 2021 par lequel la directrice interrégionale sud a sollicité, de la direction centrale, sa mutation d'office dans l'intérêt du service et qui détaillait l'ensemble des éléments sur lesquels reposait cette demande. Par suite, le moyen tiré de ce que l'administration ne l'a pas mis à même de consulter son dossier administratif et a méconnu les droits de la défense ne peut être accueilli. Sur la légalité interne de l'arrêté du 28 mai 2021 : 7. Aux termes du I de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État : " L'autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires en tenant compte des besoins du service ". La mutation dans l'intérêt du service susceptible d'être prononcée sur ce fondement constitue une sanction déguisée dès lors qu'il est établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à sa situation professionnelle. 8. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de l'inspection générale de la justice réalisé au cours du mois de juillet 2020 et dont les conclusions corroborent celles du rapport établi le 8 avril 2019 par la direction interrégionale sud, que depuis l'année 2018 des dysfonctionnements majeurs et structurels ont affecté l'unité éducative d'hébergement de Perpignan et que ceux-ci sont pour partie dus à la démobilisation de l'équipe pédagogique, à la remise en cause systématique des choix arrêtés par les gestionnaires de l'unité, au dévoiement des instances pédagogiques à des fins de revendications relatives aux conditions d'emploi et à un fonctionnement clanique, hostile à la direction en place, prenant appui sur des personnels justifiant d'une longue ancienneté dans la structure pour critiquer toute décision propre à reconstituer un collectif de travail efficient. Il ressort également des pièces du dossier que M. A..., en poste au sein de cette unité depuis dix-huit ans au jour de l'inspection, a participé au découragement de l'effectif en se montrant rétif à tout changement et en prônant le retour aux méthodes instaurées sous les directions précédentes. Dès lors, la décision prononçant sa mutation d'office, qui s'appuie sur les recommandations prescrites par le rapport de l'inspection générale de la justice, repose sur des considérations tirées de l'intérêt du service et ne matérialise pas l'intention de l'administration de lui infliger une sanction. Par ailleurs, contrairement à ce qu'il soutient, le courrier de demande adressé le 26 février 2021 à la direction centrale de la protection judiciaire de la jeunesse en vue de ce qu'il fasse l'objet d'une mutation dans l'intérêt du service, comporte l'énoncé de faits susceptibles de fonder une telle mesure et ne fait référence à aucun terme propre au champ disciplinaire ni ne trahit la volonté de l'administration de le sanctionner. En outre, si l'appelant se prévaut de ce que des postes étaient vacants au sein de structures géographiquement plus rapprochées de son lieu de résidence, cette circonstance, de même que celle tenant à la brièveté du délai qui lui a été laissé pour prendre son nouveau poste, ne peut être prise en compte que pour apprécier la proportionnalité de l'atteinte portée à son droit au respect de sa vie privée et familiale et n'est pas susceptible d'établir l'existence d'une sanction déguisée. Au demeurant il ressort des termes même de l'arrêté attaqué que M. A..., qui a été muté en qualité d'éducateur de classe supérieure au sein du service territorial d'éducation en milieu ouvert de Toulouse Saint-Exupéry, sur un poste présentant un niveau conforme à ses qualifications et à son grade, n'a pas vu sa situation professionnelle dégradée par la mesure en cause. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse procèderait d'un détournement de procédure et constituerait une sanction déguisée doit être écarté. 9. Pour les mêmes motifs que ceux qui viennent d'être exposés et nonobstant le fait que M. A... se prévale de deux évaluations qui lui ont été favorables en 2018 et 2019, ce dernier n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 28 mai 2021 procèderait d'une erreur manifeste dans l'appréciation de l'intérêt du service. 10. Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Aux termes du II de l'article 60 de la loi n du 11 janvier 1984, désormais codifié aux articles L. 512-18 et L. 512-19 du code général de la fonction publique : " Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service et sous réserve des priorités instituées à l'article 62 bis, les affectations prononcées tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille ". Ces dispositions prévoient la prise en considération de la situation de famille des fonctionnaires pour leurs mutations, y compris lorsque l'autorité compétente décide de la mutation d'un fonctionnaire dans l'intérêt du service. 11. M. A..., père de deux enfants majeurs nés d'une précédente union et d'un troisième enfant, né en 2012 d'une nouvelle union avec sa compagne actuelle, elle-même mère d'un premier enfant majeur, soutient que la décision prononçant sa mutation d'office dans l'intérêt du service au sein de l'unité territoriale d'éducation en milieu ouvert de Toulouse Saint-Exupéry à compter du 1er juillet 2021 porte une atteinte illégale à son droit au respect de sa vie privée et familiale en ce qu'elle implique le changement d'établissement scolaire de son plus jeune fils en cours d'année, son éloignement de la résidence principale de ses deux premiers enfants vivant avec leur mère à Perpignan et l'impossibilité de reconstituer sa cellule familiale actuelle à Toulouse, faute pour sa compagne de pouvoir l'y rejoindre. Toutefois, d'une part, contrairement à ce qu'il soutient, la décision contestée prenant effet à compter du 1er juillet 2021, elle n'impliquait pas, en tout état de cause, que son fils mineur changeât d'établissement scolaire en cours d'année. D'autre part, le premier enfant de Mme A... étant devenu majeur à la date de la décision attaquée, le droit d'hébergement et de visite dont disposait jusqu'alors sa précédente épouse ne faisait obstacle ni à ce qu'elle se rapprochât du nouveau lieu d'affectation de l'intéressé ni à la continuation de son activité de vente indépendante de produits de bien-être qu'elle prétend réaliser à Perpignan, selon une périodicité qui n'est pas indiquée dans les attestations produites. De surcroît, il ressort également des pièces du dossier ainsi que de ses propres écritures, que, dès le mois de janvier 2021, soit plus de six mois avant la prise d'effet de la mesure contestée, l'appelant a été informé de l'éventualité d'une mutation dans l'intérêt du service lors d'entretiens au cours desquels plusieurs postes lui ont été proposés, dont celui sur lequel il a été finalement muté d'office. Enfin, s'il ressort effectivement des pièces du dossier, et notamment du tableau récapitulatif joint à la requête, que deux des 546 postes proposés à la mutation au titre de la campagne de 2021 étaient moins éloignés de Perpignan que celui visé par la décision litigieuse, ce document précise également que ces postes étaient situés à Carcassonne et à Sète ce qui aurait impliqué, en tout état de cause, son éloignement de sa résidence dans des proportions qui ne diffèrent pas sensiblement de celui induit par la mesure contestée. Par conséquent, alors d'ailleurs que les contre-indications médicales en lien avec le handicap de M. A... ne faisaient pas obstacle à son affectation au sein du service territorial de milieu ouvert de Toulouse Saint-Exupéry, ce dernier n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'atteinte disproportionnée portée à son droit au respect de sa vie privée et familiale ensemble celui tiré de la méconnaissance des dispositions du II de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 précité. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. DÉCIDE: Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au garde des sceaux, ministre de la justice. Délibéré après l'audience du 30 avril 2024, à laquelle siégeaient : M. Éric Rey-Bèthbéder, président, M. Pierre Bentolila, président-assesseur, Mme Nadia El Gani Laclautre, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2024. Le président rapporteur, É. C... Le président-assesseur, P. BentolilaLa greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N°23TL00385 2