COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 29/11/2011, 10LY02295, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-11-29
Numéro : 10LY02295
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : COPPI-GRILLON-BROCARD-GIRE

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 1er octobre 2010 sous le n° 10LY02295, présentée pour M. et Mme Jean-François H, domiciliés ... Mme Bernadette B, domiciliée ..., M. et Mme Edouard F, domiciliés ..., le GFA DOMAINE GEORGES LIGNIER PERE ET FILS, représenté par son gérant en exercice, et dont le siège est sis 41 Grande Rue à Morey-Saint-Denis, Mme Anne-Marie D, domiciliée ..., M. Robert E, domicilié ..., Mme Maryse J, domiciliée ..., M. Jean I, domicilié ..., Mme Jacqueline G domiciliée ..., M. Marcel C, domicilié ..., et M. Gérard I, domicilié ..., par Me Chaton ; Les requérants demandent à la Cour : 1° d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Dijon n° 0801882 du 13 juillet 2010 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 6 février 2008, par laquelle le conseil municipal de Morey-Saint-Denis a approuvé le dossier de création d'une zone d'aménagement concerté dans les secteurs dits Prés Bouffeau et Aux Quatre Pieds de Poirier , ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; 2° d'annuler lesdites décisions ; 3° de condamner la commune de Morey-Saint-Denis à leur verser la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que la commune a négligé de recueillir sur son projet l'avis de la chambre d'agriculture et de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO), en violation de l'article L. 112-3 du code rural ; qu'en effet, l'opération projetée, qui entre dans le champ d'application de cette disposition, induit la disparition d'espaces agricoles ou forestiers classés en zone d'appellation contrôlée ; que la circonstance que son terrain d'assiette ait été classé en zone AU, est à cet égard indifférente, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué ; que les modalités de concertation définies par les délibérations des 21 février et 2 mai 2007 étaient insuffisantes en ce qu'il n'a pas été prévu de réunions publiques ; qu'elles n'ont pas été respectées, aucune permanence d'élus n'ayant été tenue ; que la présence du maire dans son bureau ne compense en rien cette défaillance ; que l'information dans le bulletin municipal ou dans le journal Le Bien Public était lacunaire ; que le registre n'a été ouvert à la mairie que le 26 septembre 2007, du reste en tout inutilité puisque le projet n'a été réellement dévoilé et rendu accessible qu'à compter du 4 janvier 2008, soit quelques jours avant la fin de la phase de concertation ; que l'étude d'impact est insuffisante au regard des prescriptions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; qu'en effet, elle ne justifie en rien le choix des sites retenus ni ne présente aucune variante, ce qui trahit le fait que ce choix avait en fait été opéré à l'époque de la révision du plan local d'urbanisme ; que la commune dispose pourtant d'autres espaces disponibles pour une telle opération ; que la quatrième partie de l'étude, consacrée aux mesures envisagées pour supprimer, réduire ou compenser les effets dommageables sur l'environnement, est tout aussi défaillante, en ce qu'elle se borne à faire état des mesures qui pourraient être envisagées à ce titre, sans rendre compte des mesures effectivement prises ; que, de même, elle ne comporte aucune estimation du coût de ces mesures compensatoires, dont l'existence même s'avère dès lors douteuse ; qu'aucune indication n'est donnée, enfin, concernant les méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement ; que les décisions attaquées sont entachées d'erreur de droit en ce que le choix des sites Prés Bouffeau et Aux Quatre Pieds de Poirier était prédéterminé par le plan local d'urbanisme, ce qui a conduit la commune à estimer qu'elle n'avait pas à s'en justifier ; que la procédure a ainsi été privée d'un élément essentiel et déterminant ; que le choix du site de Prés Bouffeau , consacré à la création de 33 maisons individuelles, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en ce que l'évolution démographique de la commune ne fait apparaître aucun besoin de logements nouveaux ; que l'objet de la zone d'aménagement concerté est d'ailleurs de réserver les espaces potentiellement constructibles à l'implantation des constructions à usage d'habitation, de sorte que la commune s'érige en entreprise de promotion immobilière, sans poursuivre le moindre but d'intérêt général ; que le projet emporte la disparition de jardins familiaux dont l'exploitation était nécessaire aux familles à revenus modestes ; que l'erreur manifeste d'appréciation est également caractérisée au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le site de Prés Bouffeau étant soumis à un risque d'inondation qui n'a pas été analysé par les auteurs du projet ; que le choix de ce site est économiquement inapproprié ; que le choix du site Aux Quatre Pieds de Poirier , dévolu à une zone artisanale et à l'implantation d'installations viticoles ou vinicoles est, lui aussi, entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il procède, là encore, d'une logique de réservation foncière, comme en témoigne l'indétermination du projet concernant sa seconde tranche ; que la commune ne justifie d'aucun besoin en matière d'activités artisanales, viticoles ou vinicoles, lesquelles peuvent trouver place dans la zone d'activité existant déjà le long de la route nationale 74 ; Vu le jugement attaqué et les décisions contestées ; Vu le mémoire, enregistré le 20 juillet 2011, présenté pour la commune de Morey-Saint-Denis, concluant au rejet de la requête et à la condamnation des appelants, ensemble, à lui verser la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 112-3 du code rural est inopérant, dès lors que les secteurs concernés par la ZAC sont classés par le plan local d'urbanisme en zones constructibles AU1a et AU1b ; que, dans le cadre de l'élaboration de ce document, ce classement avait recueilli l'avis favorable de la chambre d'agriculture et de l'INAO ; qu'en réalité, d'ailleurs, le secteur des Prés Bouffeau se situe intégralement hors secteur d'appellation viticole, cependant que l'exploitation de jardins familiaux n'est pas définie en tant que telle par le plan local d'urbanisme ; que la disposition invoquée ne s'applique aux opérations d'aménagement qu'en tant qu'elles sont soumises à enquête publique ; que le dossier, en tout état de cause, a bien été envoyé à la chambre d'agriculture ; que les modalités de la concertation arrêtées par les délibérations des 21 février et 2 mai 2007, dûment rendues publiques, ont été parfaitement respectées ; que le registre a été ouvert dès le 26 septembre 2007 ; que le document provisoire d'étude d'impact a été rendu consultable en mairie le 11 décembre ; qu'une réunion publique s'est tenue en mairie le 14 janvier 2008, cependant que le dossier complet était à la disposition du public depuis le 2 janvier et qu'une exposition lui était présentée sur quatre panneaux ; que le maire était disponible tous les jours ; que l'information par voie de presse a été régulière et complète ; que ces modalités étaient adaptées à l'ampleur du projet ; que la durée de la phase de concertation a été suffisante ; que les requérants se sont d'ailleurs exprimés ; que l'étude d'impact n'a pas à présenter une analyse comparative lorsqu'il existe un seul projet ; que le choix des sites dits Prés Bouffeau et Aux Quatre Pieds de Poirier est amplement justifié en page 40 de l'étude ; que les effets sur l'environnement ont bien été analysés, et les mesures compensatoires dûment exposées ; qu'il est admis que le coût de ces mesures ne soit pas précisé, lorsqu'il est modique au regard de celui de l'ensemble de l'opération ; que l'erreur de droit alléguée n'est en rien constituée ; qu'il est parfaitement normal que le choix du site ait été anticipé par le plan local d'urbanisme et que la réflexion d'où il procède ait été menée à l'occasion de l'élaboration de ce document ; que la création de nouveaux logements est indispensable au maintien de la population de la commune ; que l'intérêt général attaché à cette politique volontariste ne peut être sérieusement remis en cause ; que le besoin en matière d'activités viticoles est établi par le dépôt de sept demandes d'implantation sur le territoire de la commune ; que la zone d'activité jouxtant la route départementale 974 est inadaptée ; que le risque d'inondation relevé ne rend pas inconstructible le secteur des Prés Bouffeau ; que ce secteur n'est d'ailleurs pas concerné par un plan de prévention des risques naturels ; que l'exposition aux ruissellements est prise en compte par le projet, qui prévoit une canalisation de 1 000 mm permettant l'évacuation des eaux de ruissellement, l'installation d'une noue paysagère, le développement d'espaces et de toitures végétalisés et le choix de revêtements poreux pour les espaces publics ; Vu le mémoire, enregistré le 28 octobre 2011, présenté pour les requérants, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Vu l'ensemble des pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code rural et forestier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 novembre 2011 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les observations de Me Chaton représentant M. H et autres et de Me Gire représentant la commune de Morey-Saint-Denis ; - et les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ; Considérant que les requérants relèvent appel du jugement, en date du 13 juillet 2010, par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Morey-Saint-Denis du 6 février 2008, approuvant le dossier de création d'une zone d'aménagement concerté dans les secteurs dits Prés Bouffeau et Aux Quatre Pieds de Poirier , ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ; Sur la légalité des décisions contestées : Considérant qu'aux termes de l'article L. 112-3 du code rural, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des faits litigieux : Les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu et les documents relatifs au schéma départemental des carrières prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du centre régional de la propriété forestière. Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents. (...) Ces dispositions s'appliquent aux opérations d'aménagement dont l'enquête publique n'a pas encore été prescrite à la date de publication de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole ; qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : Les plans locaux d'urbanisme (...) fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions (...) ; que la révision du plan local d'urbanisme de Morey-Saint-Denis, opérée en 2006, a classé en zone à urbaniser AU1a et AU1b les terrains litigieux, jusqu'alors inscrits en zone agricole, et a ainsi elle-même prévu la réduction des espaces agricoles sur le territoire de la commune au sens de l'article L. 112-3 du code rural, la chambre d'agriculture et l'INAO ayant d'ailleurs été consultés à cette occasion ; qu'ainsi, à supposer même que lesdits terrains aient fait l'objet, depuis lors, d'une exploitation agricole -ce que ne saurait suffire à démontrer, la circonstance qu'ils étaient utilisés comme jardins familiaux - aucune réduction des espaces agricoles ne peut en tout état de cause être imputée à la délibération contestée ; que les premiers juges ont donc à bon droit écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 112-3 du code rural ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté (...). / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées ; que les délibérations des 21 février et 2 mai 2007 prescrivant l'élaboration du projet de zone d'aménagement concerté ont prévu, au titre de la concertation, une information dans le bulletin municipal ou dans le journal Le Bien Public , une exposition en mairie, l'ouverture d'un registre et la tenue de deux permanences d'élus ; que ces modalités de concertation, propres à assurer à la fois l'information et l'expression des habitants, sont adaptées à la nature et à l'ampleur du projet, alors même qu'elles ne comportent pas l'organisation de réunions publiques ; qu'il ressort des pièces du dossier que, pour l'exécution desdites délibérations, la commune a multiplié, dans les deux publications susmentionnées, les informations relatives à l'existence et l'état d'avancement du projet et a ouvert le 26 septembre 2007 un registre destiné à recueillir les observations des personnes intéressées ; qu'elle a installé des panneaux explicatifs et mis à la disposition du public divers documents préparatoires puis, à compter du 2 janvier 2008, l'ensemble des pièces composant le dossier de la zone d'aménagement concerté ; que si les deux permanences d'élus initialement prévues n'ont pu en revanche être tenues, elles ont été remplacées par une réunion publique organisée le 14 janvier 2008, qui a accueilli une soixantaine de participants, soit près du dixième de la population de la commune ; que, dans ces conditions, nonobstant la fermeture de la mairie durant les congés de fin d'année et la brièveté du temps écoulé entre la finalisation du projet et son approbation, la concertation effectivement mise en oeuvre doit être regardée comme suffisante au regard des modalités définies par les délibérations susmentionnées ; qu'ainsi des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme : La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant (...). Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l'objet et la justification de l'opération, comporte une description de l'état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet faisant l'objet du dossier de création a été retenu ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ; d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; que l'article R. 122-3 du code de l'environnement auquel il est ainsi renvoyé dispose : I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation (...) ; Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude d'impact contenue dans le dossier de la zone d'aménagement concerté litigieuse ne se borne pas à rappeler le classement des terrains concernés en zone à urbaniser, résultant de la récente révision du plan local d'urbanisme, mais comporte la justification du choix des deux sites retenus pour cette opération ; qu'elle est en cela du reste complétée par le rapport de présentation ; que ni les dispositions précitées ni aucune autre dispositions législative ou réglementaire n'imposaient aux auteurs du projet de prévoir, à titre de variantes, d'autres partis d'aménagement ou d'autres localisations ; que les parties de cette étude consacrées, d'une part, aux mesures envisagées pour supprimer, réduire ou compenser les effets dommageables du projet sur l'environnement ou la santé, d'autre part, à l'analyse des méthodes utilisées pour évaluer ces effets, sont suffisamment précises pour satisfaire, en la forme, aux prescriptions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; qu'eu égard aux caractéristiques de cette opération d'aménagement, qui comporte en elle-même les précautions destinées à en atténuer les conséquences éventuelles sur l'environnement, l'absence d'une estimation spécifique des dépenses correspondantes ne saurait constituer une irrégularité ; Considérant que la circonstance que le choix des secteurs dits Prés Bouffeau et Aux Quatre Pieds de Poirier a été entièrement prédéterminé par leur classement en zone à urbaniser et remonte, de fait, à la procédure de révision du plan local d'urbanisme, ne révèle par elle-même aucune erreur de droit ; que les auteurs du projet, contrairement à ce qui est soutenu, ne se sont pas pour autant jugés dispensés de l'obligation d'exposer de nouveau les raisons de ce choix dans le cadre de la procédure de création de la zone d'aménagement concerté et ont satisfait, comme il a été dit, à cette obligation ; Considérant qu'en se bornant à relever que le parc de résidences principales a augmenté environ deux fois plus que la population au cours des deux dernières décennies, que la commune compte des logements vacants, qu'elle a développé l'offre de logements sociaux au moyen d'un programme de réhabilitation et que l'opération litigieuse induit la disparition de jardins familiaux, les requérants ne démontrent pas que ladite opération, en ce qu'elle prévoit l'aménagement dans le secteur dit Prés Bouffeau d'un terrain devant recevoir la construction de 33 maisons destinées notamment aux jeunes ménages, ne répondrait à aucun besoin d'intérêt général, poursuivrait un objectif de pure promotion immobilière et serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que de telles illégalités ne sauraient davantage résulter, en ce qui concerne le site dit Aux Quatre Pieds de Poirier , devant quant à lui être aménagé en zone d'activité dévolue à l'artisanat et aux installations viticoles, de la circonstance que la commune est déjà dotée d'une zone d'activité ; que le détournement de procédure allégué, tenant à l'utilisation du procédé de la zone d'aménagement concerté dans le but de constituer des réserves foncières à des fins purement spéculatives, n'est pas établi ; Considérant enfin que les requérants ne sauraient utilement invoquer la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, applicable uniquement aux autorisations d'urbanisme, et non aux actes relatifs à la création de zones d'aménagement concerté ; qu'en tout état de cause, si le secteur dit Prés Bouffeau est exposé aux ruissellements, le projet prévoit la mise en place d'une canalisation destinée à drainer les eaux pluviales et la réalisation de divers aménagements, en particulier une noue végétalisée, visant à réduire les surfaces imperméabilisées ; que les requérants n'apportent aucun élément de nature à établir que ces mesures seraient insuffisantes et que les décisions contestées procéderaient dès lors d'une appréciation manifestement erronée des dangers qui résulteraient du projet en matière de sécurité et de salubrité publique ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les époux H et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Morey-Saint-Denis, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser aux requérants la somme qu'ils réclament en remboursement des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Morey-Saint-Denis ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme H, Mme B, M. et Mme F, le GFA DOMAINE GEORGES LIGNIER PERE ET FILS, Mme D, M. E, Mme J, M. Jean I, Mme G, M. C et M. Gérard I est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Morey-Saint-Denis tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Jean-François H, à Mme Bernadette B, à M. et Mme Edouard F, au GFA DOMAINE GEORGES LIGNIER PERE ET FILS, à Mme Anne-Marie D, à M. Robert E, à Mme Maryse J, à M. Jean I, à Mme Jacqueline G, à M. Marcel C à M. Gérard I et à la commune de Morey-Saint-Denis. Délibéré après l'audience du 8 novembre 2011, à laquelle siégeaient : M. Moutte , président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 29 novembre 2011. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY02295 vv