CAA de LYON, 5ème chambre A - formation à 3, 13/12/2018, 17LY00760, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre A - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-13
Numéro : 17LY00760
Président : Mme FISCHER-HIRTZ
Rapporteur : M. Eric  SOUTEYRAND
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : SELARL CONCORDE

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 22 février 2017 et un mémoire complémentaire, enregistré le 6 février 2018, la société par actions simplifiée (SAS) Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision du 22 décembre 2016 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a autorisé la SAS Auxodis à procéder à l'extension de 980 m² du centre commercial de 3 500 m² qu'elle exploite à l'enseigne " E. Leclerc " dans la commune d'Auxonne (Côte-d'Or) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SAS Distribution Casino France soutient que : - la décision a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-36 du code de commerce, dès lors qu'il n'est pas justifié que les signataires de l'avis du ministre chargé du commerce et de l'avis du ministre chargé de l'urbanisme bénéficiaient d'une délégation de signature régulière ; - le dossier de la demande d'autorisation était incomplet au regard des prescriptions des articles R. 752-6 et R. 752-7 du code de commerce, s'agissant, d'une part, des informations relatives tant au stationnement de véhicules, qu'à l'aménagement du territoire, à défaut notamment d'une étude de trafic et de la prise en compte des flux supplémentaires générés par l'installation prochaine de la station service Leclerc et du " drive " de 250 m², et, d'autre part, de celles concernant le développement durable ; - la décision méconnaît les dispositions des articles L 750-1 et L 752-6 du code de commerce, dès lors que le projet ne respecte pas : - l'objectif d'aménagement du territoire, puisque le projet, qui est éloigné du centre ville, aura un impact néfaste sur l'animation de la vie urbaine et qu'il entraînera une saturation du trafic routier et un risque sécuritaire pour les usagers, alors que les modes de transport doux sont insuffisants ; - l'objectif de développement durable, dès lors que l'insertion paysagère du projet n'est pas satisfaisante, que sa qualité environnementale est faible et alors que le parc de stationnement existant excède déjà le plafond prévu à l'article L 111-19 du code de l'urbanisme ; - l'objectif de protection des consommateurs, dès lors que le projet, qui est situé à 1,8 km du centre ville, ne contribuera ni à la préservation, ni à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville, la zone de chalandise comportant déjà une offre commerciale variée en produits non alimentaires. Par deux mémoires, enregistrés le 31 mars 2017 et le 9 février 2018, la SAS Auxodis, représentée par Me Mailhe, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SAS Distribution Casino France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SAS Auxodis fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Eric Souteyrand, président-rapporteur, - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public - Et les observations de Me F...pour la SAS Distribution Casino France ; Considérant ce qui suit : 1. La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de Côte d'Or, puis la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) ont, respectivement, les 13 septembre et 22 décembre 2016, approuvé le projet de la société par actions simplifiée (SAS) Auxodis de procéder, dans l'emprise du bâtiment existant, à l'extension de 980 m² pour la vente de produits d'équipement, de la surface de vente de l'hypermarché Leclerc de 3 500 m² à vocation alimentaire, qu'elle exploite dans la commune d'Auxonne (Côte-d'Or). La SAS Distribution Casino France, qui exploite un supermarché dans la même commune, demande l'annulation de la décision du 22 décembre 2016 de la CNAC. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la procédure suivie devant la CNAC : 2. Aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que l'avis du ministre chargé du commerce et celui du ministre chargé de l'urbanisme ont été respectivement signés par M. D...C..., chef du service tourisme, commerce, artisanat et services, et par M. E...A..., adjoint à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie. Il résulte de l'arrêté ministériel du 19 septembre 2014 et de la décision du 29 mars 2016 du directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, portant chacun délégation de signature, publiés au Journal officiel les 24 septembre 2014 et 31 mars 2016, que M. C...et M. A...avaient qualité pour signer, au nom du ministre chargé du commerce, d'une part, et du ministre chargé de l'urbanisme, d'autre part, les avis du 15 et du 19 décembre 2016 recueillis par le commissaire du gouvernement auprès de la commission nationale au titre de l'article R. 752-36 du code de commerce. Le moyen tiré du vice de procédure doit donc être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier de la demande d'autorisation : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / 1° Informations relatives au projet : / (...) g) Autres renseignements : / (...) si le projet comporte un parc de stationnement : le nombre total de places, le nombre de places réservées aux personnes à mobilité réduite et, le cas échéant, le nombre de places dédiées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, le nombre de places non imperméabilisées et le nombre de places dédiées à l'autopartage et au covoiturage. (...) ; / 3° Cartes ou plans relatifs au projet : / (...) c) Une carte ou un plan de la desserte du lieu d'implantation du projet par les transports collectifs, voies piétonnes et pistes cyclables ; / (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / (...) c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / f) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier que le magasin à l'enseigne " E. Leclerc ", exploité par la SAS Auxodis, dont l'extension est en litige, est implanté au sud de la partie urbanisée de la commune d'Auxonne, en bordure de la route départementale (RD) 905. Le dossier de la demande d'extension sur lequel la commission s'est fondée, fait état, après la réalisation du projet d'extension, d'une fréquentation moyenne de 7 455 véhicules circulant chaque jour de semaine sur la RD 905 au sud d'Auxonne. Cette estimation résulte de la prise en compte, d'une part, des 5 354 véhicules/jour effectivement constatés en 2015 sur la même voie, d'autre part, du flux de circulation estimé à 650 000 véhicules/an, soit 1 781 véhicules/jour, pour le magasin Leclerc, et, enfin, des 45 000 véhicules par an, soit 131 véhicules supplémentaires par jour en moyenne, figurant au dossier de la demande d'extension. Si la requérante se prévaut de ce que la méthode retenue pour réaliser ces estimations n'est pas présentée au dossier et, notamment, que les flux induits par la réalisation d'un drive de 250 m², d'une brasserie et d'une station service, dont les ouvertures sont prévues en 2017, n'ont pas été pris en considération, elle n'établit pas que cette méthode a conduit à une sous-estimation du trafic lié à la fréquentation du magasin Leclerc initialement autorisé, au regard de celui qui aurait pu être constaté depuis son ouverture le 13 janvier 2016. En outre, elle n'établit pas davantage que les 7% de flux supplémentaire de véhicules, mentionnés au dossier de la demande d'extension en litige, ne correspondraient pas au trafic induit par les 980 m² de surface commerciale nouvelle dédiée aux produits d'équipement, dont la fréquentation est moins courante que celle générée pour l'acquisition de produits alimentaires. Contrairement à ce qui est soutenu, les caractéristiques et les capacités du parc de stationnement existant de 348 places, dont le nombre demeure inchangé, figurent dans les pièces du dossier de la demande ainsi que ceux affectés aux emplacements réservés aux personnes à mobilité réduite et aux cyclistes. Les dispositions précitées de l'article R 752-6 du code de commerce concernant les places dédiées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, le nombre de places non imperméabilisées et le nombre de places dédiées à l'autopartage et au covoiturage sont respectées. Enfin, il ressort du plan de masse, joint à la demande, que les voies piétonnes et celles réservées aux cyclistes sont bien matérialisées. Il s'ensuit qu'il a lieu d'écarter le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de la demande et de ce que la commission nationale n'a pas été en mesure d'apprécier les effets du projet en matière de consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement et d'aménagement du territoire. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-7 du code de commerce : " (...) Lorsque le projet ne nécessite pas de permis de construire, le dossier déposé comprend, outre les éléments prévus à l'article R. 752-5, les éléments suivants : /3°) (...) c) Une description du projet précisant son inscription dans le paysage ou un projet urbain ; d) Une carte au 1/25 000 indiquant la localisation du projet ; e) Une vue aérienne ou satellite dûment légendée inscrivant le projet dans son quartier ; f) Une photographie axonométrique du site actuel et une présentation visuelle du projet permettant d'apprécier sa future insertion par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / g) Un document graphique représentant l'ensemble des façades du projet. ". 7. Il ressort des pièces du dossier que le dossier de la demande d'autorisation d'exploitation commerciale présenté par la SAS Auxodis portant sur l'extension d'une surface commerciale déjà autorisée, dans un bâtiment existant, sans modification de son aspect extérieur, comportait suffisamment d'éléments, notamment photographiques, permettant à la commission d'évaluer l'impact visuel du projet sur son environnement. Le moyen tiré de l'insuffisance du dossier doit donc être écarté en tant qu'il manque en fait. En ce qui concerne l'appréciation portée par la CNAC : 8. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ". 9. L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demandes d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant des objectifs en matière d'aménagement du territoire : 10. Il ressort des pièces du dossier que le projet, situé dans un secteur d'extension urbaine à vocation économique au plan local d'urbanisme de la commune d'Auxonne, contribuera à diversifier l'offre commerciale, notamment en biens d'équipement, dans la zone de chalandise correspondant au Val de Saône et permettra d'éviter des déplacements de consommateurs vers Dijon et Dôle respectivement situées à 35 et 15 kilomètres de cette commune. En outre, si le projet est distant de 1,8 km du centre ville d'Auxonne, il sera desservi, sauf le samedi, par deux services de transports collectifs à la demande, l'un à l'échelle de la commune, l'autre à celle de la communauté de communes, et la RD 905, voie d'accès au projet, est dotée de trottoirs et de bandes cyclables. Enfin, les 195 voitures des clients supplémentaires et les 5 véhicules de livraison complémentaires attendus en moyenne chaque jour, auront un impact limité sur les flux de circulation du secteur. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet autorisé est contraire aux objectifs d'aménagement du territoire. S'agissant du respect des objectifs en matière de développement durable : 11. Ainsi que cela a été dit au point 7, le projet autorisé s'insère dans un bâtiment déjà existant et régulièrement autorisé qui comporte une façade vitrée, des murs végétalisés ou en terre cuite naturelle, ainsi que des aménagements paysagers sur 40 % de l'emprise foncière. Il ne modifie pas l'aspect extérieur de la construction existante et n'emporte aucun accroissement des emplacements de stationnement existants. Dans ces circonstances, le projet autorisé n'est pas de nature à compromettre l'objectif de développement durable fixé par le législateur. S'agissant du respect des objectifs en matière de protection des consommateurs : 12. Ainsi que cela est rappelé au point 10, le projet autorisé permettra de diversifier l'offre commerciale dans la zone de chalandise et d'éviter des déplacements de consommateurs, sans nuire à l'animation du centre ville d'Auxonne en dépit de l'importance déjà constatée du taux de vacance des locaux commerciaux en centre ville. Ainsi, le projet contesté respecte l'objectif en matière de protection des consommateurs. 13. Il résulte de tout ce qui précède, que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 22 décembre 2016 par laquelle la CNAC a autorisé la SAS Auxodis à procéder à l'extension du centre commercial qu'elle exploite dans la commune d'Auxonne. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la SAS Distribution Casino France. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de SAS Distribution Casino France la somme de 2 000 euros à verser à la SAS Auxodis au titre de ces dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera la somme de 2 000 euros à la SAS Auxodis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la SAS Auxodis et à la commission nationale d'aménagement commercial. Copie sera adressée au ministre de l'économie et des finances. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Catherine Fischer-Hirtz, présidente, M. Eric Souteyrand, président-assesseur, Mme B...G..., première conseillère. Lu en audience publique, le 13 décembre 2018. 4 N° 17LY00760