Cour Administrative d'Appel de Versailles, 4ème Chambre, 28/09/2010, 08VE03006, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Versailles
Formation : 4ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-09-28
Numéro : 08VE03006
Président : M. BROTONS
Rapporteur : Mme Françoise  BARNABA
Commissaire du gouvernement : Mme JARREAU
Avocat(s) : LEPAGE

Vu la requête, enregistrée le 15 septembre 2008, présentée pour la société SANICHEM, dont le siège est situé 9, rue du Gué à Rueil-Malmaison (92500), par la SELARL Huglo, Lepage et associés ; la société SANICHEM demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0607938 et n° 0607983 du 8 juillet 2008 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant : A / à l'annulation, d'une part, de la décision du 29 juin 2006 par laquelle le ministre de la santé et des solidarités a refusé d'autoriser l'utilisation du procédé de traitement d'eau par ionisation au cuivre-argent et, d'autre part, de la décision implicite de rejet résultant du silence conservé par l'autorité administrative ; B / à la condamnation de l'Etat au paiement d'une indemnité de 2 300 000 euros ; 2°) d'annuler les décisions susmentionnées ; 3°) d'enjoindre au ministre chargé de la santé de procéder au réexamen de sa demande d'autorisation ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 2 300 000 euros en réparation du préjudice qu'elle a subi, majorée des intérêts au taux légal et des intérêts de retard ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient qu'elle a pour objet la commercialisation du procédé d'ionisation cuivre-argent, technique destinée à combattre la prolifération des légionelles dans les circuits d'eau chaude sanitaire ainsi que dans les petites et moyennes tours de refroidissement ; que sa demande d'autorisation d'agrément de ce procédé a été rejetée par une décision implicite de rejet et par une décision expresse du ministre de la santé et des solidarités en date du 29 juin 2006 ; que le refus d'autorisation de commercialiser le procédé d'ionisation cuivre argent, que lui a opposé le ministre chargé de la santé, est entaché d'un défaut de motivation ; que la décision du 29 juin 2006 comporte une motivation par référence à un avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) du 11 avril 2006, qui n'est ni favorable ni défavorable ; qu'en outre, la seule référence à cet avis ne constitue pas une motivation suffisante ; que, dans son avis du 11 avril 2006, l'AFSSA n'a pas modifié les conclusions d'un précédent avis en date du 22 novembre 2005 ; que, dès lors que les deux avis successifs n'étaient ni favorables, ni défavorables, ils ne pouvaient fonder une décision de rejet de la demande d'autorisation ; que le procédé d'ionisation cuivre argent respecte les seuils réglementaires de concentration de métaux dans l'eau, les rares cas de dépassement, en ce qui concerne le cuivre, n'étant pas représentatifs des dosages réalisés dans le cadre de la mise en oeuvre du procédé de traitement de l'eau ; que l'innocuité de ce procédé n'a jamais été remise en cause ; que c'est également à tort que l'autorité administrative a considéré que la mise en oeuvre du procédé n'aurait pas démontré une réduction suffisante et durable du titre des légionelles dans les réseaux d'eau chaude sanitaire, alors que les expérimentations ont été conduites conformément au protocole élaboré sur la base des définitions du rapport du conseil supérieur d'hygiène publique de France ; qu'ainsi, le rejet de la demande d'autorisation est entaché d'une erreur de fait ; qu'en outre, ce refus compromet manifestement la réalisation des objectifs de la directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits biocides, alors que le procédé d'ionisation cuivre argent est conforme aux exigences de cette directive ; qu'en refusant l'autorisation sur le fondement d'une expertise relative à l'efficacité du procédé alors que seule l'innocuité devait être contrôlée, le directeur général de la santé a commis un détournement de procédure ; que le refus qui lui a été opposé procède d'une erreur manifeste d'appréciation, les exploitants d'établissement qui ont testé le procédé ayant reconnu son efficacité et son utilité ; qu'il révèle l'existence d'une carence fautive de l'autorité administrative ; que le préjudice financier subi s'établit à la somme de 2 300 000 euros ; que c'est donc à tort que sa demande d'indemnisation a été rejetée par une décision du ministre en date du 21 août 2006 ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 ; Vu le règlement (CE) n° 2032/2003 de la Commission du 4 novembre 2003 ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le décret n° 2004-187 du 26 février 2004 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 septembre 2010 : - le rapport de Mme Barnaba, premier conseiller, - les conclusions de Mme Jarreau, rapporteur public, - et les observations de Me Cassara, substituant Me Lepage, pour la société SANICHEM et de Mme Thouet et M. Pavageau, pour le ministre de la santé et des sports ; Considérant que la société SANICHEM, qui commercialise la technologie d'ionisation cuivre-argent en vue d'empêcher le développement de la légionelle dans les circuits d'eau chaude sanitaire et dans les tours de refroidissement, a présenté au ministre chargé de la santé une demande d'agrément de son procédé ; que sa demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet suivie d'une décision expresse en date du 29 juin 2006 ; que, par une nouvelle décision du 21 août 2006, le ministre chargé de la santé a rejeté la demande de la société SANICHEM, qui sollicitait la réparation du préjudice résultant, selon elle, de l'illégalité fautive entachant les décisions de refus susmentionnées ; que, par jugement du 8 juillet 2008, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté les demandes de la société SANICHEM, tendant à l'annulation du refus d'autorisation et à la condamnation de l'Etat au versement d'une somme de 2 300 000 euros ; que la société SANICHEM interjette appel de ce jugement ; Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions attaquées : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R 1321-48 code de la santé publique dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : Les matériaux utilisés dans les systèmes de production ou de distribution, au contact de l'eau destinée à la consommation humaine, ne doivent pas être susceptibles d'altérer la qualité de l'eau. Leur utilisation est soumise à une autorisation du ministre chargé de la santé, donnée après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Les conditions de cette autorisation sont précisées par un arrêté des ministres chargés de la consommation, de la construction, de l'industrie et de la santé, pris après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments. / Aucun produit de traitement utilisé lors de la préparation des eaux destinées à la consommation humaine ne doit se retrouver dans les eaux mises à la disposition de l'utilisateur en concentration supérieure aux limites de qualité fixées au I de l'annexe 13-1, ni entraîner un danger potentiel pour la santé publique. / L'utilisation des produits et procédés de traitement est soumise à autorisation du ministre chargé de la santé, donnée après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Des dispositions plus contraignantes concernant les impuretés chimiques à caractère toxique éventuellement présentes dans les produits de traitement utilisés lors de la préparation des eaux destinées à la consommation humaine peuvent être imposées par le ministre lorsqu'il approuve les méthodes de correction. Les conditions de cette autorisation des produits et des procédés de traitement sont précisées par un arrêté du ministre chargé de la santé, pris après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Le silence gardé pendant plus de six mois sur une demande d'autorisation d'utilisation de ces matériaux, produits ou procédés, vaut décision de rejet. / A l'issue du traitement, l'eau ne doit pas être agressive, corrosive ni gêner la désinfection ; que, selon le I de l'annexe 13-1 mentionnée ci-dessus, qui fixe les limites de qualité des eaux destinées à la consommation humaine, les eaux doivent respecter des valeurs inférieures ou égales à 2 mg par litre en ce qui concerne le cuivre ; Considérant que, par sa décision du 29 juin 2006 prise en application des dispositions précitées de l'article R. 1321-48 du code de la santé publique, le ministre chargé de la santé a refusé de délivrer à la société SANICHEM l'autorisation de commercialiser la technique d'ionisation cuivre-argent pour le traitement de l'eau en se fondant sur les résultats de l'expertise réalisée par l'agence française de sécurité sanitaire des aliments, laquelle a révélé, d'une part, que la mise en oeuvre du procédé litigieux conduisait à un dépassement de la limite de qualité fixée par le code de la santé publique en ce qui concerne les concentrations en cuivre dans l'eau destinée à la consommation humaine et, d'autre part, qu'une réduction suffisante et durable du titre des légionelles dans les réseaux d'eau n'était pas démontrée ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'agence française de sécurité sanitaire des aliments a procédé, en 2004/2005, à l'examen du procédé d'ionisation cuivre-argent dans les sites retenus pour les besoins de l'expérimentation ; que, sur huit sites examinés, un dépassement de la limite de qualité a été relevé dans cinq d'entre eux, lesquels présentaient une concentration de cuivre comprise entre 2,4 et 7 mg par litre ; que, contrairement à ce que soutient la société SANICHEM, les résultats de ces expérimentations font partie intégrante de l'avis de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments du 22 novembre 2005 ; que les précisions ajoutées par cet établissement dans son avis du 11 avril 2006 ne modifient pas le bilan des expérimentations réalisées ; que, dès lors que la réglementation détermine des seuils de concentration de métaux pour les eaux destinées à la consommation humaine, les limites ainsi fixées s'imposent à l'installateur quelle que soit la configuration du réseau d'eau, quel que soit l'emplacement choisi pour procéder aux prélèvements et quelle que soit la période à laquelle l'expérimentation est réalisée ; que, dès lors, la société SANICHEM n'est pas fondée à remettre en cause les résultats des expérimentations susmentionnées en faisant valoir - sans d'ailleurs l'établir - que les dépassements de la limite de concentration en cuivre seraient dus à des facteurs exogènes indépendants de la mise en oeuvre de son procédé d'ionisation cuivre-argent ; que le moyen tiré de ce que le ministre chargé de la santé aurait dénaturé les avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et entaché sa décision d'une erreur de fait en se fondant notamment sur le dépassement de la limite de qualité pour refuser de délivrer à la société SANICHEM l'autorisation d'utiliser le procédé d'ionisation cuivre-argent pour le traitement de l'eau doit donc être écarté ; qu'eu égard aux termes de l'alinéa 2 de l'article R .1321-48 précité du code de la santé publique, l'autorité administrative était donc tenue de refuser l'agrément sollicité du seul fait de ces dépassements ; que, dès lors qu'à raison des dépassements de la limite supérieure admise pour la concentration en cuivre, le ministre se trouvait en situation de compétence liée pour refuser d'accorder l'autorisation sollicitée, la société SANICHEM ne peut utilement contester le second motif sur lequel s'est également fondé le ministre chargé de la santé, tiré de ce que la société n'avait pas démontré que le procédé de traitement de l'eau qu'elle proposait conduisait à une réduction suffisante et durable du titre des légionelles dans les réseaux d'eau ; qu'elle ne peut davantage se prévaloir utilement de ce que l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments n'a pas émis un avis expressément défavorable et n'a pas conclu à la nocivité du produit d'ionisation cuivre-argent ; qu'il suit de là que les moyens tirés de ce que les décisions attaquées seraient entachées d'une insuffisance de motivation, d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de procédure sont inopérants ; Considérant, en second lieu, que la directive 98/8/CE du parlement européen et du conseil du 16 février 1998, dont la transposition a été assurée par le décret susvisé n° 2004-187 du 26 février 2004, concerne l'autorisation et la mise sur le marché de produits biocides dans les Etats membres ; qu'en vertu de l'article 3 de cette directive, la mise sur le marché d'un produit biocide est subordonnée à la délivrance d'une autorisation par l'Etat membre concerné ; qu'il résulte des dispositions combinées des articles 16 et 34 de la directive que, pendant une période de dix ans, chaque Etat membre peut continuer à appliquer ses pratiques en vigueur en matière de mise sur le marché de produits biocides, cette période de dix ans devant permettre à la Commission d'engager un programme de travail portant sur l'examen des substances actives déjà sur le marché ; qu'ainsi, aucune des dispositions de la directive 98/8/CE du 16 février 1998 ne faisait obstacle à ce que, sur le fondement de l'article R. 1321-48 du code de la santé publique, l'autorité administrative refusât de délivrer l'autorisation de commercialiser son procédé d'ionisation cuivre-argent en raison d'un dépassement de la limite de qualité en ce qui concerne la concentration en cuivre ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la société SANICHEM, les décisions attaquées n'ont pas méconnu les dispositions de la directive précitée et n'ont pas davantage compromis la réalisation du résultat prescrit par celle-ci ; que si les substances actives produites par le procédé d'ionisation cuivre-argent figurent dans la liste de l'annexe II au règlement CE n° 2032/2003 du 4 novembre 2003 concernant la seconde phase du programme de travail de dix ans susmentionné, il ne résulte pas de cette circonstance que le refus de délivrer à la société SANICHEM l'autorisation de commercialiser son procédé d'ionisation cuivre-argent serait de nature à porter atteinte à la réalisation des objectifs recherchés par la directive ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société SANICHEM n'est pas fondée à soutenir que les décisions susvisées du ministre chargé de la santé seraient entachées d'illégalité ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation : Considérant, d'une part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les conditions dans lesquelles l'autorité administrative a procédé à l'expertise du procédé d'ionisation cuivre-argent révèleraient l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; Considérant, d'autre part, que le rejet des conclusions aux fins d'annulation des décisions litigieuses entraîne, par voie de conséquence, le rejet des conclusions indemnitaires présentées par la société SANICHEM, à défaut pour elle d'établir une illégalité fautive desdites décisions ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société SANICHEM n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande ; que, par suite, ses conclusions aux fins d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; DECIDE : Article 1er : La requête de la société SANICHEM est rejetée. '' '' '' '' N° 08VE03006 2