Cour Administrative d'Appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 29/09/2008, 05NC00069, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2008-09-29
Numéro : 05NC00069
Président : M. DESRAME
Rapporteur : M. Jean-François  DESRAME
Commissaire du gouvernement : M. WALLERICH
Avocat(s) : PEROL

Vu la requête, enregistrée le 24 janvier 2005, présentée pour la commune de FAVERNEY, représentée par son maire en exercice, la commune de MERSUAY, représentée par son maire en exercice, la COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA SAONE JOLIE, représentée par son président en exercice, dont le siège est rue Gilbert Lavaire à Port-sur-Saône (70170), l'ASSOCIATION DE VIGILANCE POUR LA QUALITE DE VIE A FAVERNEY (AVQVFE), représentée par sa présidente, dont le siège est 13 rue de Vesoul à Faverney (70160), par Me Brard, avocat ; Les requérantes demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°02-01504 du 18 novembre 2004 par lequel le Tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 octobre 2002 par lequel le préfet de la Haute-Saône a autorisé la société Sita Centre Est à exploiter un centre de tri/valorisation et de stockage de déchets ultimes sur le territoire de la commune de FAVERNEY ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de condamner l'Etat à verser à chacun des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que : - l'insuffisance de l'étude d'impact justifie l'annulation de l'arrêté d'autorisation attaqué dès lors qu'elle ne tient pas suffisamment compte des incidences prévisibles de l'activité autorisée sur l'environnement au regard des intérêts visés par l'article 1er de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement et par la loi sur l'eau ; elle ne répond pas aux objectifs de protection de la santé publique, en ne tenant notamment pas compte des risques d'un déconfinement accidentel de substances polluantes accumulées sur le site en cas de fortes pluies et occulte la vulnérabilité du captage d'eau potable de la commune de FAVERNEY ; elle ne correspond ainsi pas aux exigences définies par le décret n°77-1141 du 12 octobre 1977, à la circulaire du 11 avril 2001 et à la méthodologie contenue dans le guide de l'Institut National de Veille Sanitaire ; elle ignore l'importance des impacts environnementaux en cas de réalisation croisée de plusieurs risques ; elle est déficiente sur la description de l'état initial du site, la diversité et la richesse patrimoniale de son environnement ; elle est insuffisante sur les raisons qui ont justifié l'adoption de ce projet sur le site des Bouverots à Faverney ; - l'étude de danger réalisée est insuffisante au regard des exigences posées par l'article 3.5 du décret du 21 septembre 1977 dans la mesure où elle ne prend pas suffisamment en considération le danger d'inondations et les risques liés aux séismes et aux glissements de terrain ; - l'activité autorisée comporte des différences par rapport au projet initial soumis à enquête publique ; - l'autorisation attaquée ne répond pas aux exigences définies à l'article 3 de l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets ménagers et assimilés ; - l'exploitation, en raison de l'imprécision de l'autorisation, n'est pas déterminée ; - l'autorisation attaquée est incompatible avec les orientations définies par le plan local d'urbanisme, dont l'adoption n'est pas entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle ne visait pas à s'opposer au projet de centre de tri/valorisation et stockage des déchets ultimes ; - l'autorisation critiquée est incompatible avec le schéma départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés ; - l'autorisation attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 211-1 et L. 212-1 à 7 du code de l'environnement dès lors qu'elle ne prend pas en considération à sa juste mesure l'exigence d'une gestion équilibrée de la ressource en eau en tenant compte de la spécificité des milieux humides environnants et du contexte hydrogéologique du site ; - l'autorisation attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 511-1 et L. 512-2 du code de l'environnement dès lors que l'importance des aménagements et la nature de l'activité porteront atteinte au patrimoine culturel, architectural et naturel protégé et non protégé ; - l'autorisation attaquée ne prend pas en compte l'impact réel en terme de sécurité et d'environnement résultant de l'augmentation du trafic de camions liée au fonctionnement du site ; Vu le jugement et l'arrêté attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 juin 2006, complété le 17 novembre 2006, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable tendant au rejet de la requête ; - le ministre se prévaut des éléments de défense présentés par l'Etat devant le tribunal auxquels il se réfère et souscrit ; - l'étude d'impact comporte une étude hydrogéologique et précise les impacts potentiels sur la ressource en eau ainsi que les moyens mis en oeuvre par l'exploitant pour prévenir toute pollution ; - l'étude d'impact ne se limite pas à l'analyse de l'état initial du site d'implantation ; - les dispositions de l'article 3.4 du décret du 21 septembre 1977 relatives aux justifications du choix du site sont inapplicables en l'espèce dès lors que la société Sita n'envisage qu'une solution ; - l'étude de danger comporte une analyse de 41 pages des risques liés aux inondations dans le chapitre consacré à la nature des dangers extérieurs à l'installation et ne nécessitait pas de développements supplémentaires concernant les risques sismiques ; - une nouvelle enquête publique n'était pas nécessaire dès lors que l'autorisation attaquée réduit les impacts environnementaux par rapport au projet initial ; - la révision simplifiée du plan local d'urbanisme, imposée par le préfet dans le cadre de sa procédure de projet d'intérêt général, a été adoptée par arrêté du 3 mars 2005 ; - le centre de tri/valorisation et de stockage de déchets ultimes répond aux orientations définies par le schéma départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés ; - le centre d'enfouissement et de traitement des déchets se situe en dehors de tout périmètre de protection des monuments historiques ; - le dimensionnement des bassins de stockage des eaux est suffisant ; - selon le compte-rendu de la commission locale d'information et de surveillance du 20 décembre 2005, le fonctionnement du site ne génère pour le moment que 17 rotations de camions par jour ; - la révision du plan local d'urbanisme adoptée le 18 septembre 2003 est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle avait pour objet d'empêcher la réalisation du centre d'enfouissement ; Vu, enregistré le 23 mai 2008, le mémoire présenté pour la société Sita Centre-Est, par Me Pérol, avocat qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des requérants à lui payer la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761.1 du code de justice administrative ; la société Sita Centre-Est soutient que : - l'étude d'impact est suffisante tant sur l'état initial du site que sur l'impact sur l'environnement ; - l'étude de dangers répond aux exigences légales ; - le projet ne comporte aucune imprécision ou ambiguïté ; - le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le plan local d'urbanisme de la commune de FAVERNEY est inopérant dès lors que le préfet a fait inscrire dans le plan local d'urbanisme révisé le projet d'intérêt général correspondant ; - le projet est compatible avec le schéma départemental d'élimination des déchets ; - les atteintes aux différents intérêts invoquées ne sont pas établies ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi du 19 juillet 1976 ; Vu le décret n°77-1141 du 12 octobre 1977 ; Vu le décret du 21 septembre 1977 ; Vu l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets ménagers et assimilés ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 septembre 2008 : - le rapport de M. Desramé, président de chambre, - les observations de Me Guillaud - Cizaire, avocat de la société Sita Centre Est, - et les conclusions de M. Wallerich, commissaire du gouvernement ; Sur le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact : Considérant en premier lieu que si les requérants, qui ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions du décret du 12 octobre 1977 pris pour l'application de la loi du 10 juillet 1976, dès lors qu'il ne concerne pas les installations classées pour la protection de l'environnement (I.C.P.E.), ni d'une circulaire du 11 avril 2001, dépourvue de caractère réglementaire, ni, enfin, de simples recommandations méthodologiques de l'institut de veille sanitaire, soutiennent que l'étude d'impact occulte la vulnérabilité du captage d'eau potable de Faverney ainsi que celle des autres captages situés en aval hydraulique, il résulte de l'instruction que plusieurs annexes de l'étude d'impact, réalisées en 1990 et 2000, ainsi que l'étude elle-même et un rapport du bureau de recherche géologique et minière réalisé en janvier 2001 traitent de cette question ; que, par suite, et en tout état de cause le moyen manque en fait ; Considérant en deuxième lieu que, comme l'ont relevé les premiers juges et contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude des risques accidentels relève de l'étude de dangers et non de l'étude d'impact et, dès lors, l'absence de prise en compte de la réalisation de risques croisés par cette dernière n'est pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité ; Considérant en troisième lieu que le moyen tiré de l'absence d'analyse de l'état initial du site en dehors du périmètre du centre d'enfouissement stricto sensu manque en fait, les pages 12 à 67 du rapport étant consacrées à cette présentation ; Considérant en dernier lieu que si, aux termes de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 codifié à l'article R. 512-8 du code de l'environnement, le demandeur doit justifier des raisons pour lesquelles, parmi les solutions envisagées, le projet a été retenu, il résulte de l'instruction que l'étude d'impact comporte une analyse des motifs, tant naturels que juridiques ou économiques ayant amené l'exploitant à choisir le site de Faverney ; que, dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact au regard des indications du décret du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1976 relative aux I.C.P.E. manque en fait ; Sur le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude de dangers : Considérant qu'en vertu de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 précité, codifié aux articles R. 512-6 et R. 512-9 du code de l'environnement chaque demande d'autorisation de mise en service d'une installation classée doit être accompagnée d'une étude exposant les dangers que peut présenter l'installation en cas d'accident et justifiant les mesures propres à en réduire la probabilité et les effets, déterminées sous la responsabilité du demandeur. Cette étude précisera notamment, compte tenu des moyens de secours publics portés à sa connaissance, la consistance et l'organisation des moyens de secours privés dont le demandeur dispose ou dont il s'est assuré le concours en vue de combattre les effets d'un éventuel sinistre ; Considérant en premier lieu que l'étude de dangers comporte pages 5 à 28 une analyse des dangers présentés par les installations, et notamment les risques liés à la nature des déchets stockés, d'incendie, d'explosion, de déstabilisation du centre, de pollution de l'environnement et résultant de la circulation liée au site, et, pages 31 à 37, une analyse des dangers extérieurs à l'installation et, notamment les risques sismiques et industriels , ainsi qu'inondation, foudre, vents violents ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'autorisation a été prise au vu d'une étude de danger qui ne viserait aucun scénario d'accident ou d'incident d'origine interne ou externe, de caractère vraisemblable et a fortiori exceptionnel manque en fait ; Considérant en deuxième lieu que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude de dangers, qui n'avait pas à traiter de la question du caractère inondable de la route d'accès au site, cet élément n'entrant pas dans le champ d'application de l'article 3-5° du décret du 21 septembre 1977 précité, envisage le risque d'inondations et a indiqué les mesures préventives à mettre en oeuvre en cas de crue décennale et de fortes précipitations afin d'éviter un écoulement de substances à potentiel polluant vers les cours d'eau des alentours ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude de dangers sur ces points manque également en fait ; Considérant en troisième lieu que les requérants ne démontrent ni l'importance ni l'existence du risque sismique à Faverney ou ses immédiats alentours par la production de coupures de presse et documents relatifs aux séismes survenus les 22 février 2003 et 21 février 2004 dans des départements et régions limitrophes, alors que le département de la Haute-Saône est classé en zone 0 par le décret du 14 mai 1991 relatif à la prévention du risque sismique en France ; qu'à supposer qu'ils aient entendu exciper de l'illégalité du classement résultant de ce décret, une telle exception d'illégalité d'un acte réglementaire ne peut utilement être invoquée que dans la mesure où la décision dont l'annulation est demandée constitue une mesure d'application de celle dont l'illégalité est invoquée par voie d'exception et où sa légalité est subordonnée à celle du premier texte ; que tel n'est pas le cas en l'espèce dès lors que, l'autorisation d'exploitation d'un centre de tri de déchets ultimes, n'est pas une mesure d'application du décret du 14 mai 1991 ; qu'il suit de là que l'étude de danger, qui a néanmoins pris soin d'analyser la nature du risque, même pour le qualifier de nul, les effets potentiels, les mesures préventives et les moyens d'intervention, ne peut en tout état de cause être regardée comme insuffisante sur ce point ; Sur le moyen tiré de l'insuffisante précision du projet : Considérant qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 9 septembre 1997 relatif aux installations de stockage de déchets ménagers et assimilés : « L'autorisation préfectorale d'exploiter l'installation de stockage délivrée au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement précise : - les capacités maximale et annuelle de l'installation en masse et en volume de déchets pouvant y être admis » ; Considérant d'une part que l'autorisation accordée, en tant qu'elle mentionne une capacité maximale annuelle de stockage de 75000 tonnes de déchets ultimes, ainsi qu'à titre transitoire, 35000 tonnes supplémentaires d'ordures ménagères, répond aux exigences précitées en prévoyant la capacité maximale annuelle de l'installation ; Considérant d'autre part que si, par un courrier du 17 octobre 2002, concomitant à l'autorisation contestée, le préfet a indiqué que la disposition dérogatoire relative à l'accueil provisoire de 35 000 tonnes d'ordures ménagères ne s'appliquerait pas, une telle mention, qui n'a eu ni pour objet ni pour effet d'augmenter la capacité du site et ne peut que contribuer à améliorer la protection de l'environnement ne constitue pas, par elle-même, une modification substantielle du projet et ne contrevient pas aux dispositions précitées de l'arrêté du 9 septembre 1997 ; Sur le moyen tiré de l'incompatibilité de l'autorisation attaquée avec le plan local d'urbanisme : Considérant que si la commune de FAVERNEY a engagé une révision de son plan local d'urbanisme dans le but de classer les terrains d'emprise du centre d'enfouissement des déchets en zone agricole, révision approuvée le 18 septembre 2003, le préfet a, par arrêté du 5 décembre 2003, défini le principe et les conditions de réalisation du projet de création d'un centre de tri/valorisation et stockage des déchets ultimes en vue de le qualifier de projet d'intérêt général et défini les conditions de mise à disposition du public du dossier y afférent, a, le 5 avril 2004, qualifié le projet de création du centre de traitement de projet d'intérêt général et a enfin approuvé la révision simplifiée du plan local d'urbanisme de la commune de FAVERNEY sur ce point par arrêté du 3 mars 2005 ; qu' il résulte de l'instruction que, par un jugement en date du 9 novembre 2006, devenu définitif, le Tribunal administratif de Besançon a rejeté les conclusions de la commune tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Haute-Saône du 3 mars 2005 approuvant la révision simplifiée de son plan local d'urbanisme ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que l'autorisation attaquée est incompatible avec le plan local d'urbanisme tel qu'approuvé le 18 septembre 2003 qui n'était plus en vigueur à la date de la décision attaquée, est inopérant ; Sur le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés : Considérant qu'aux termes de l'article L. 541-14 du code de l'environnement : « I. - Chaque département est couvert par un plan départemental ou interdépartemental d'élimination des déchets ménagers et autres déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales » ; que l'article L. 541-15 du même code prévoit que « Dans les zones où les plans visés aux articles L. 541-11, L. 541-13 et L. 541-14 sont applicables, les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de l'élimination des déchets et, notamment, les décisions prises en application du titre Ier du présent livre doivent être compatibles avec ces plans » ; Considérant que, par arrêté du 25 octobre 2000, le préfet de la Haute-Saône a approuvé le plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés de la Haute-Saône après révision ; qu'il résulte de l'instruction que, d'une part, contrairement à ce que soutiennent les requérants les priorités du plan ne sont pas méconnues par la décision attaquée car si le plan prévoit, au titre de ses objectifs, en premier lieu la valorisation matière sur les ordures ménagères, puis la valorisation énergétique au sein de laquelle l'incinération est présentée comme une « voie complémentaire de valorisation » et enfin la valorisation des autres déchets, il prévoit également la création d'un centre d'enfouissement technique de classe II pour accueillir le tout venant non incinérable, ainsi que les mâchefers non valorisables et les ordures ménagères résultant des arrêts techniques de maintenance et, dans la limite de 35 000 tonnes par an, provenant des départements limitrophes de la Haute-Saône ; que, d'autre part, la « surcapacité » alléguée qui, au surplus, est expressément prévue pour permettre de pallier les carences techniques des autres centres et accueillir, dans la limite sus rappelée, les déchets des départements limitrophes avec les objectifs ne rend pas le projet incompatible ; Sur le moyen tiré de ce que l'autorisation attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 211-1 et L. 212-1 à 7 du code de l'environnement : Considérant que les dispositions des articles L. 211-1 et L. 212-1 à 7 du code de l'environnement ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, visant notamment à assurer la prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides, la protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature, la restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ainsi que le développement et la valorisation de la ressource en eau ; Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que les capacités de collecte des trois bassins prévus au projet, et en particulier du bassin de 1000 m3 de rétention des lixiviats, seraient manifestement insuffisantes compte tenu notamment des possibilités d'évacuation par camion desdits lixiviats en cas de saturation de l'installation, qui ne saurait intervenir dans un délai tel que cette évacuation serait matériellement impossible à mettre en oeuvre afin d'éviter tout débordement ; que, par suite, le projet ne méconnaît pas les dispositions susvisées du code de l'environnement ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 511-1 et L. 512-2 du code de l'environnement : Considérant qu'aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. » ; qu'aux termes de l'article L. 512-1 du même code : « Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1. / L 'autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral (...) » ; Considérant d'une part que le projet se situe à 2,5 km du centre de la commune de FAVERNEY, en dehors de toute zone ou secteur protégé, tant sur le plan écologique que faunistique ou au titre des monuments historiques ; que l'autorisation prévoit, dans son article 15, des mesures destinées à préserver l'intégration du site dans le paysage, par la réalisation d'écrans végétaux et merlons et l'implantation d'aires arborées et engazonnées ; Considérant d'autre part qu'il résulte de l'instruction que l'autorisation accordée par le préfet prévoit, dans son article 14, une limitation du volume des rotations de poids lourds à 55 par jour ainsi que des horaires et jours de circulation, et donne un an à l'exploitant pour prévoir des dispositifs visant à améliorer la gestion du trafic des véhicules ; qu'en application de ces prescriptions a été réalisé un quai de transfert à Vesoul permettant de réduire à 20 maximum le nombre de rotations de camions par jour en provenance de cette commune ; qu'il résulte par ailleurs de l'avis du président du Conseil général de la Haute-Saône du 3 août 2001 que la voirie départementale est adaptée à cette augmentation du trafic et si les requérants évoquent l'hypothèse d'un trafic routier difficile en cas de fortes pluies ou d'inondation, ils n'apportent aucun élément à l'appui de leurs allégations ; qu'il suit de là que le préfet, compte tenu du caractère ainsi limité des nuisances provenant du trafic des camions dans la traversée de l'agglomération de Faverney, de la localisation du centre et des mesures prescrites afin d'en assurer l'intégration dans le paysage, n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en accordant l'autorisation demandée ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de FAVERNEY, la commune de MERSUAY, la COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA SAONE JOLIE et l'ASSOCIATION DE VIGILANCE POUR LA QUALITE DE VIE A FAVERNEY ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le Tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Sita Centre-Est à ce titre ; D É C I D E : Article 1er : La requête de la commune de FAVERNEY, de la commune de MERSUAY, de la COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA SAONE JOLIE et de l'ASSOCIATION DE VIGILANCE POUR LA QUALITE DE VIE A FAVERNEY est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la société Sita Centre-Est au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de FAVERNEY, à la commune de MERSUAY, à la COMMUNAUTE DE COMMUNES DE LA SAONE JOLIE, à l'ASSOCIATION DE VIGILANCE POUR LA QUALITE DE VIE A FAVERNEY (AVQVFE), à la société Sita Centre Est et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. 2 05NC00069