Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 8 juillet 1998, 189244 189343, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1998-07-08
Numéro : 189244 189343
Président : Mme Aubin
Rapporteur : Mme Prada Bordenave
Commissaire du gouvernement : Mme Maugüé

Vu 1 ), sous le n 189 244, la requête, enregistrée le 25 juillet 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE (F.C.D.F.), dont le siège est ... et la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX (F.S.D.L.), dont le siège est ..., représentées par leurs présidents en exercice ; la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE et la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX demandent au Conseil d'Etat : 1 ) l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté interministériel du 30 mai 1997 portant approbation de la convention nationale des chirurgiens-dentistes ainsi que de la convention signée le 18 avril 1997 et ses annexes ; 2 ) la condamnation de l'Etat à leur verser la somme de 30 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 2 ), sous le n 189 343, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 31 juillet 1997 et 25 novembre 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ORDRE NATIONAL DES CHIRURGIENS-DENTISTES, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; l'ORDRE NATIONAL DES CHIRURGIENS-DENTISTES demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 30 mai 1997 portant approbation de la convention nationale des chirurgiens-dentistes ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 34 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 ; Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L. 145-2 et L. 162-9 ; Vu le code civil, notamment son article 1134 ; Vu le nouveau code de procédure civile, notamment son article 19 ; Vu l'ordonnance n 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence ; Vu la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 et notamment son article 75-I ; Vu la loi n 95-1348 du 30 décembre 1995 autorisant le gouvernement, en application de l'article 38 de la Constitution, à réformer la protection sociale ; Vu l'ordonnance n 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins ; Vu le décret n 67-671 du 22 juillet 1967 portant code de déontologie des chirurgiens dentistes ; Vu l'ordonnance n 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme Prada Bordenave, Maître des Requêtes, - les observations de Me Roger, avocat du CONSEIL NATIONAL DE L'ORDRE DES CHIRURGIENS-DENTISTES ; de Me Cossa, avocat de la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE et de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX ; de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la Confédération nationale des syndicats dentistes et de la SCP Masse-Dessen, Georges, Thouvenin, avocat de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, - les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ; Considérant que la requête de la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE et de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX est dirigée tant contre la convention nationale des chirurgiens-dentistes signée le 18 avril 1997 que contre l'arrêté interministériel du 30 mai 1997 qui en porte approbation ; que la requête de l'ORDRE NATIONAL DES CHIRURGIENS-DENTISTES est dirigée contre ledit arrêté ; que ces requêtes, qui présentent entre elles des liens étroits, doivent être jointes pour qu'il soit statué par une seule décision ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'emploi et de la solidarité : Considérant qu'il résulte des statuts des fédérations requérantes que le président de chacune d'entre elles a qualité pour ester en justice ; qu'en l'absence dans ces statuts de toute stipulation donnant pouvoir à un autre organe pour décider d'engager une action en justice en leur nom, le président de chacune des fédérations requérantes avait qualité pour déférer au Conseil d'Etat les actes attaqués ; Sur les interventions de la Confédération nationale des syndicats dentaires et de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés : Considérant que la Confédération nationale des syndicats dentaires et la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, en leur qualité de signataires de la convention nationale des chirurgiens-dentistes du 18 avril 1997, ont intérêt au maintien de cette convention et de l'arrêté du 30 mai 1997 qui en porte approbation ; qu'ainsi, leurs interventions en défense sont recevables ; Sur le moyen tiré de l'absence de consultation du Conseil de la concurrence : Considérant qu'en vertu de l'article 6 de l'ordonnance du 1er décembre 1986, le Conseil de la concurrence est consulté sur tout projet de texte réglementaire instituant "un régime nouveau ayant directement pour effet : ( ...) 3. D'imposer des pratiques uniformes en matière de prix ( ...)" ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale, tel qu'il a été modifié par l'ordonnance n 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins, la convention nationale conclue entre les organismes d'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes a, en particulier, pour objet de déterminer "les tarifs des honoraires et frais accessoires dus aux chirurgiens-dentistes" ainsi que "les mesures que les partenaires conventionnels jugent appropriées pour garantir la qualité des soins dispensés aux assurés sociaux par les chirurgiens-dentistes ( ...) et notamment la sélection des thèmes des références professionnelles, l'opposabilité de ces références et ses conditions d'application" ; Considérant que si l'article 7, paragraphe 1, de la convention définit les honoraires de référence de certains soins prothétiques limitativement énumérés, de telles prescriptions qui sont prises pour l'application des dispositions susmentionnées de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale alors même qu'elles peuvent conduire à l'établissement de pratiques uniformes en matière de prix, n'emportent cependant pas institution en la matière d'un "régime nouveau" qui aurait rendu nécessaire, préalablement à l'intervention de l'arrêté attaqué, la consultation du Conseil de la concurrence ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que cet arrêté aurait été pris à la suite d'une procédure irrégulière au regard de l'article 6 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 doit être écarté ; Sur le moyen tiré de ce que l'arrêté du 30 mai 1997 approuverait une convention entachée d'inexactitude matérielle : Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'arrêté approuvant la convention nationale comme de l'introduction de cette convention que le texte approuvé a été conclu entre, d'une part, les organismes de sécurité sociale qu'il énumère et, d'autre part, "la Confédération nationale de syndicats dentaires" ; que si la convention comporte également, à la suite d'une erreur matérielle, une référence à d'autres organisations syndicales, l'erreur de plume ainsi commise n'a été de nature à affecter ni la régularité de la convention, ni celle de son arrêté d'approbation ; Sur le moyen tiré de l'irrégularité des conditions de négociation de la convention : Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 162-9 et L. 162-33 du code de la sécurité sociale que l'ensemble des organisations syndicales représentatives des chirurgiens-dentistes doivent être mises à même de participer à la négociation de la convention susceptible d'être passée avec les organismes de sécurité sociale ; que, toutefois, lorsqu'une ou plusieurs organisations syndicales représentatives, bien qu'ayant été mises en mesure d'exercer ces prérogatives, désapprouvent le contenu de la convention en cours de discussion, elles ne sauraient valablement soutenir que le fait de n'être pas associées à la mise au point définitive de la convention et à sa signature serait constitutif d'une irrégularité de procédure ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les organisations syndicales, auteurs de la requête n 189 244, ont été mises à même de participer aux négociations et se sont retirées de leur propre volonté ; qu'ainsi, le vice de procédure allégué ne peut qu'être écarté ; Sur les autres moyens invoqués : En ce qui concerne le dernier alinéa de l'article 2 de la convention : Considérant que l'article 2 de la convention intitulé "Du libre choix" dispose dans son dernier alinéa que : "Les caisses comme la profession se réservent le droit de faire connaître aux assurés les sanctions non assorties de sursis comportant interdiction temporaire ou définitive pour les chirurgiens-dentistes de donner des soins aux bénéficiaires de l'assurance maladie" ; Considérant qu'au nombre des sanctions susceptibles d'être prononcées par le conseil régional ou par la section des assurances sociales du Conseil national de l'Ordre des chirurgiens-dentistes, l'article L. 145-2 du code de la sécurité sociale fait figurer dans le 3 ) de son premier alinéa : "L'interdiction temporaire ou permanente, avec ou sans sursis, du droit de donner des soins aux assurés sociaux" et, dans le 4 ) du même alinéa : "Dans le cas d'abus d'honoraires, le remboursement à l'assuré du trop-perçu ou le reversement aux organismes de sécurité sociale du trop-remboursé ( ...)" ; qu'il est spécifié au deuxième alinéa de l'article L. 145-2, tel qu'il a été modifié par l'article 15-I de l'ordonnance du 24 avril 1996, que : "Les sanctions prévues aux 3 ) et 4 ) ci-dessus peuvent faire l'objet d'une publication" ; Considérant que, contrairement à ce que soutient la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la loi du 19 décembre 1997 portant loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 n'a pas ratifié les dispositions de l'ordonnance du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins ; Considérant que l'article 1er (3 ) de la loi du 30 décembre 1995 a habilité le gouvernement, agissant par voie d'ordonnance dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, à prendre "toutes mesures modifiant les dispositions relatives aux relations entre les organismes de sécurité sociale, les professions médicales et paramédicales et les assurés sociaux ( ...) en vue d'améliorer, par des incitations et des modalités appropriées de mesure, de contrôle et de responsabilisation, la qualité des soins" ; que la publication des sanctions portant interdiction de donner des soins aux assurés sociaux répond à un tel objectif ; qu'une telle disposition était, en conséquence, au nombre de celles que le gouvernement pouvait légalement prendre en vertu de la loi du 30 décembre 1995 ; Considérant, toutefois, que la publication prévue par le deuxième alinéa de l'article L. 145-2 du code de la sécurité sociale, qui revêt le caractère d'une sanction complémentaire, ne peut être décidée que par la juridiction du contentieux du contrôle technique de la sécurité sociale à laquelle il appartient d'en déterminer les modalités ; qu'indépendamment de la mise en oeuvre de ces dispositions, le dernier alinéa de l'article L. 145-2 énonce que "les décisions devenues définitives ont force exécutoire. Elles doivent, dans le cas prévu au 3 ) du premier alinéa, ou si le jugement le prévoit, faire l'objet d'une publication par les soins des organismes de sécurité sociale" ; Considérant que si les auteurs d'une convention conclue entre les organismes de sécurité sociale et un ou plusieurs syndicats représentatifs de chirurgiens-dentistes entendent préciser les modes de publicité d'une sanction d'interdiction faite à un chirurgien-dentiste de donner des soins aux assurés sociaux, ils ne peuvent légalement y procéder que dans le respect des règles fixées par l'article L. 145-2 du code de la sécurité sociale ; qu'en prévoyant un mécanisme de publicité de telles sanctions à l'initiative de la profession, en ouvrant aux organismes de sécurité sociale la faculté de prescrire une telle publicité sans préciser que les sanctions en cause devaient avoir revêtu un caractère définitif et en laissant enfin aux caisses, même lorsque la publicité revêt en vertu de la loi un caractère impératif, un pouvoir d'appréciation quant à l'éventualité d'une publicité, les dispositions susanalysées de l'article 2 de la convention ont méconnu les prescriptions de l'article L. 145-2 du code de la sécurité sociale ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués sur ce point, l'ORDRE NATIONAL DES CHIRURGIENS-DENTISTES est fondé à demander l'annulation de l'arrêté attaqué en tant qu'il porte approbation des dispositions du dernier alinéa de l'article 2 ; En ce qui concerne l'article 6 de la convention : Considérant que l'article 6 de la convention prévoit qu'avant l'élaboration d'un traitement pouvant faire l'objet d'un dépassement d'honoraires, "le chirurgien-dentiste remet à l'assuré un devis descriptif" dont l'article 6 et l'annexe II à la convention déterminent le contenu ; que ledit article 6 précise dans son dernier alinéa que : "Les litiges relatifs à l'application de cette disposition sont soumis à la commission paritaire départementale" ; Considérant, en premier lieu, que ces dispositions ne sont pas contraires à celles de l'article 33 du décret du 22 juillet 1967 portant code de déontologie des chirurgiens-dentistes, modifié par le décret du 15 juin 1994, aux termes desquelles : "Lorsque le chirurgien-dentiste est conduit à proposer un traitement d'un coût élevé, il établit au préalable un devis écrit qu'il remet à son patient" ; Considérant, en deuxième lieu, que si l'acceptation du devis par le patient est susceptible de donner à l'accord de volontés ainsi intervenu les effets conférés par l'article 1134 du code civil aux conventions légalement formées, cette circonstance n'emporte par elle-même aucune méconnaissance de ce dernier texte par l'article 6 de la convention nationale des chirurgiens-dentistes ; Considérant, enfin, qu'en prévoyant que les contestations relatives à l'application des dispositions concernant le devis seront soumises à la commission paritaire départementale, laquelle est chargée notamment de donner son avis lorsqu'un praticien s'est abstenu de façon répétée de fournir un devis conforme à la convention lorsqu'il est obligatoire, l'article 6 de la convention n'a pas eu pour objet et ne saurait avoir légalement pour effet de faire obstacle à l'exercice de leurs compétences respectives par la juridiction ordinale et par la juridiction du contentieux du contrôle technique de la sécurité sociale ; En ce qui concerne l'article 7 de la convention : Considérant que l'article 7 de la convention relatif aux soins prothétiques et orthodontiques prévoit, en ce qui concerne les premiers, qu'afin de faciliter l'accès à ces soins des assurés sociaux, les partenaires conventionnels définissent des honoraires de référence "qui peuvent varier dans la limite de 50 %, selon l'appréciation du professionnel" et qui constituent l'honoraire plafond auquel il peut prétendre ; Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale habilite la convention nationale des chirurgiens-dentistes à déterminer les tarifs des honoraires et frais accessoires dus aux chirurgiens-dentistes ainsi que les mesures appropriées pour garantir la qualité des soins dispensés aux assurés sociaux ; qu'en raison de cette habilitation conférée tant par la loi que par une ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, il ne saurait être valablement soutenu que la convention approuvée par l'arrêté attaqué empièterait sur la compétence réservée à la loi par l'article 34 de la Constitution, s'agissant de la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale ; Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions susmentionnées de l'article 7 de la convention ne contreviennent ni aux dispositions de l'article 3-1 du code de déontologie d'après lesquelles le chirurgien-dentiste ne doit en aucun cas exercer sa profession dans des conditions susceptibles de compromettre la qualité des soins dispensés, ni à celles de l'article 6 du même code relatives à l'indépendance professionnelle du praticien, ni davantage à celles de l'article 33 relatives à la détermination du montant des honoraires ; Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions précitées qui répondent à l'objectif affirmé par les signataires de la convention de "faciliter l'accès aux soins des assurés sociaux" soient entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne l'article 24 de la convention : Considérant que l'article 24 de la convention relatif aux "modalités d'examen des situations" traite de la procédure suivie respectivement devant la commission paritaire départementale et devant le comité dentaire départemental, lorsqu'il est reproché à un chirurgien-dentiste d'avoir, de façon répétée, commis un manquement aux obligations mentionnées au paragraphe I dudit article ou d'avoir enfreint les règles énumérées par son paragraphe II ; Quant au domaine d'intervention des organismes paritaires conventionnels : Considérant que si le comité dentaire départemental est appelé à émettre un avis dans le cas où un chirurgien-dentiste a, de façon répétée, enfreint "le tact et la mesure dans la fixation des honoraires perçus", de telles dispositions, qui peuvent conduire au prononcé par les caisses d'une mesure de placement du praticien en dehors du champ d'application de la convention n'ont ni pour objet, ni pour effet de faire obstacle à l'exercice par les juridictions ordinales ou par les juridictions du contentieux du contrôle technique de la sécurité sociale des compétences qui sont les leurs ; Considérant que le principe de l'entente directe entre le malade et le chirurgien-dentiste en matière d'honoraires rappelé par l'article 7 du décret du 22 juillet 1967 portant code de déontologie ne fait pas obstacle à ce que des comportements constitutifs d'un abus dans la fixation des honoraires puissent faire l'objet d'une mesure de placement du praticien concerné en dehors du dispositif conventionnel ; Quant aux règles de procédure applicables : Considérant, en premier lieu, que l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'applique uniquement aux procédures suivies devant les juridictions et non au prononcé de sanctions par les autorités administratives ; que, par suite, le moyen tiré de sa violation par l'article 24 de la convention est inopérant ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en prévoyant qu'après constatation des faits qui lui sont reprochés, le chirurgien-dentiste concerné dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations écrites et qu'il est entendu, à sa demande, par la commission paritaire départementale ou par le comité dentaire départemental, les dispositions de l'article 24 de la convention, loin de méconnaître le principe des droits de la défense, en assurent au contraire la mise en oeuvre ; Considérant, enfin, que si les paragraphes I et II de l'article 24 énoncent que lors de l'examen de sa situation par la commission paritaire départementale ou par le comité dentaire départemental, le chirurgien-dentiste peut être assisté "d'un chirurgien-dentiste de son choix", ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir légalement pour effet de priver l'intéressé du droit de recourir à un avocat conformément aux prescriptions de l'article 5 de la loi du 31 décembre 1971 en vertu desquelles les avocats exercent leur ministère et peuvent plaider devant toutes les juridictions et organismes "juridictionnels ou disciplinaires" ; En ce qui concerne les annexes IV et VI de la convention : Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale prévoit que les conventions déterminent notamment les tarifs des honoraires dus aux chirurgiens-dentistes en dehors des cas de dépassement qu'elles autorisent ; que si l'article 7 du décret du 22 juillet 1967 cite au nombre des principes qui s'imposent à tout chirurgien-dentiste, celui de l'entente directe entre malade et praticien en matière d'honoraire, le même article dispose que ce principe cesse de s'imposer dans les cas où son observation "serait incompatible avec une prescription législative ou réglementaire" ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7 du code de déontologie par les stipulations de l'annexe IV de la convention ne peut qu'être écarté ; Considérant qu'il résulte également des dispositions de l'article L. 162-9 précité que les signataires de la convention étaient légalement habilités à déterminer, comme ils l'ont fait dans l'annexe VI de ce document, les conditions d'attribution du droit permanent à dépassement susceptible d'être reconnu à certains praticiens ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE et de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX ne peut être accueillie et que l'ORDRE NATIONAL DES CHIRURGIENS-DENTISTES n'est fondé à demander l'annulation de l'arrêté attaqué qu'en tant qu'il approuve le dernier alinéa de l'article 2 de la convention dont les stipulations, eu égard à leur contenu et à leur place au sein du dispositif conventionnel, sont divisibles des autres stipulations de la convention ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant, en premier lieu, que dans l'instance engagée sous le n 189 244, l'Etat n'est pas la partie perdante ; qu'ainsi, les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat soit condamné à verser aux fédérations requérantes la somme qu'elles réclament au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; que, dans la même instance, il n'y a pas lieu de condamner les fédérations requérantes à payer à l'Etat les frais de même nature qu'il aurait lui-même exposés ; Considérant, en deuxième lieu, que la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés n'ayant pas la qualité de partie à l'une ou l'autre instance, mais celle d'intervenant, elle ne saurait réclamer le bénéfice des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;Article 1er : Les interventions de la Confédération nationale des syndicats dentaires et de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés sont admises.Article 2 : La requête de la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE et de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX est rejetée.Article 3 : L'arrêté interministériel du 30 mai 1997 portant approbation de la convention nationale des chirurgiens-dentistes est annulé en tant qu'il approuve les stipulations du dernier alinéa de l'article 2 de la convention signée le 18 avril 1997.Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'ORDRE NATIONAL DES CHIRURGIENS-DENTISTES est rejeté.Article 5 : Les conclusions de l'Etat et de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 sont rejetées.Article 6 : La présente décision sera notifiée au Conseil national de l'Ordre des chirurgiens-dentistes, à la FEDERATION DES CHIRURGIENS-DENTISTES DE FRANCE, à la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, à la Confédération nationale des syndicats dentaires, à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, au ministre de l'emploi et de la solidarité, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'agriculture et de la pêche.