CAA de NANTES, 2ème chambre, 02/05/2014, 12NT00004, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-02
Numéro : 12NT00004
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. POUGET
Avocat(s) : CARADEUX

Vu la requête, enregistrée le 30 décembre 2011, présentée pour la commune de Beauvoir-sur-Mer, représentée par son maire, par Me Caradeux, avocat au barreau de Nantes ; la commune de Beauvoir-sur-Mer demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0905678 du 2 novembre 2011 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a annulé, d'une part, à la demande de l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté et de M. A..., la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) " multi-sites " sur le territoire de la commune et la délibération du 8 février 2010 approuvant le programme des équipements publics de cette ZAC, d'autre part, à la demande de cette association, la délibération du 27 juillet 2009 en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains ; 2°) de rejeter la demande de l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté et de M. A... dirigée contre les délibérations du 15 février 2006 et du 8 février 2010 et celle de cette association dirigée contre la délibération du 27 juillet 2009 ; 3°) de mettre à la charge de l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté et de M. A..., une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement du 2 novembre 2011 du tribunal administratif de Nantes est entaché d'irrégularités ; ce tribunal ne pouvait joindre les deux demandes de première instance ; les premiers juges ont omis de statuer sur les fins de non-recevoir qu'elle avait opposées tirées de ce que la délibération du 27 juillet 2009 n'était pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et de ce que la demande dirigée contre la délibération du 8 février 2010 était tardive ; - la délibération du 27 juillet 2009 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer, en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains, constitue un acte superfétatoire qui ne fait pas grief ; elle n'est donc pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; le cahier des charges de cession des terrains n'a qu'une valeur contractuelle et non réglementaire ; cet acte n'a pas été édicté dans le cadre d'une opération complexe ; la demande dirigée contre cette délibération n'était donc pas recevable ; - la délibération du 8 février 2010 a fait l'objet des mesures de publicité requises ; le délai de recours contre cette délibération a commencé de courir à compter du 17 février 2010 ; la demande dirigée contre la délibération du 8 février 2010, enregistrée le 29 avril 2010 au greffe du tribunal administratif de Nantes, était donc tardive ; les demandeurs de première instance ne peuvent utilement faire valoir la circonstance qu'en dépit de leur demande tendant à avoir communication de la délibération litigieuse, la commune ne leur aurait pas communiqué cette délibération ; la demande dirigée contre la délibération du 8 février 2010 était donc, également, irrecevable ; - contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, le moyen tiré de ce que l'étude d'impact jointe au dossier de création de la zone d'aménagement concerté est entachée d'insuffisance n'était pas recevable dès lors qu'il a été présenté plus de six mois après l'approbation de la délibération portant création de la zone d'aménagement concerté ; en outre, ce moyen n'est pas fondé ; ainsi que cela ressort de la délibération du 18 février 2008, un complément à l'étude d'impact a été approuvé par le conseil municipal ; cette étude d'impact complémentaire, qui a été transmise au tribunal administratif, ne saurait être regardée comme insuffisante ; la délibération du 15 février 2006 litigieuse n'est donc pas entachée d'illégalité ; - les autres moyens de première instance, non retenus, par le tribunal, tirés de la méconnaissance, par la délibération du 27 juillet 2009, des articles L. 311-6 et R. 311-8 du code de l'urbanisme, de ce que le conseil municipal ne pouvait approuver le cahier des charges de cession de terrains à la place du maire, de l'existence de contradictions entre le plan d'aménagement et le dossier de création de la zone d'aménagement concerté ainsi qu'entre le programme des équipements publics et les dossiers de création et de réalisation de la zone d'aménagement concerté, de ce que la délibération du 15 février 2006 approuvant la création de la zone d'aménagement concerté est illégale au regard des prescriptions de la loi littoral, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques, de ce que la délibération du 27 juillet 2009 est entachée d'illégalité en raison de ce que le plan d'occupation des sols communal méconnaît les dispositions des articles L. 123-13 et L. 146-2 du code de l'urbanisme, doivent être écartés ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2012, présenté pour M. B... A..., demeurant ... et l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté, dont le siège est situé 4, rue du Champs à Beauvoir-sur-Mer (85230), par Me Genty, avocat au barreau des Sables-d'Olonne ; M. A... et l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté concluent au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Beauvoir-sur-Mer à leur verser la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées ; - la demande dirigée contre la délibération du 27 juillet 2009 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains était recevable ; cette délibération qui approuve un cahier des charges-type et notamment un cahier des charges des prescriptions architecturales, paysagères et du développement durable présente un caractère réglementaire ; elle s'inscrit dans le cadre d'une opération complexe ; - la demande dirigée contre la délibération du 8 février 2010 n'était pas tardive ; la commune s'est abstenue de façon fautive de transmettre les documents sollicités par M. A... ; - l'étude d'impact jointe au dossier de création de la ZAC est insuffisante ; elle ne comporte pas d'inventaire de la faune et de la flore ; les mesures compensatoires sont indigentes ; le complément d'étude réalisé en décembre 2007, soit presque deux ans après la délibération créant la zone d'aménagement concerté, n'est pas de nature à régulariser l'insuffisance de cette étude d'impact ; il s'agit d'une illégalité de fond et non d 'un vice de forme ou de procédure au sens des dispositions de l'article L 600-1 du code de l'urbanisme ; - la délibération du 15 février 2006 est illégale au regard des prescriptions de la loi littoral ; elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ; - le conseil municipal n'était pas compétent pour approuver le cahier des charges de cession des terrains ; la délibération du 27 juillet 2009 est entachée d'illégalité au regard des dispositions des articles L. 123-13 et L. 146-2 du code de l'urbanisme ; elle méconnaît, également, les dispositions des articles L. 311-6 et R. 311-8 du code de l'urbanisme ; le plan d'aménagement est contraire au dossier de création de la zone d'aménagement concerté ; - la délibération du 8 février 2010 est contraire aux dispositions des dossiers de création et de réalisation de la zone d'aménagement concerté ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 20 novembre 2012, présenté pour la commune de Beauvoir-sur-Mer qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens qu'elle développe et, en outre, par le moyen que la délibération du 27 juillet 2009 approuvant le cahier des charges de cession des terrains ne peut bénéficier de la théorie des opérations complexes ; Vu l'ordonnance du 25 février 2014 fixant la clôture d'instruction au 18 mars 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 18 mars 2014, présenté pour la commune de Beauvoir-sur-Mer qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens qu'elle développe ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 avril 2014 : - le rapport de Mme Buffet, premier conseiller ; - les conclusions de M. Pouget, rapporteur public ; - les observations de Me C..., substituant Me Caradeux, avocat de la commune de Beauvoir-sur-Mer ; - et les observations de Me Genty, avocat de l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté et de M. A.... 1. Considérant que la commune de Beauvoir-sur-Mer interjette appel du jugement du 2 novembre 2011 du tribunal administratif de Caen en tant qu'il a annulé, d'une part, à la demande de l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté et de M. A..., la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) " multi-sites " sur le territoire de la commune et la délibération du 8 février 2010 approuvant le programme des équipements publics de cette ZAC, d'autre part, à la demande de cette association, la délibération du 27 juillet 2009 en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'en décidant de joindre les demandes dirigées contre la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté, la délibération du 8 février 2010 approuvant le programme des équipements publics de cette ZAC et celle du 27 juillet 2009 en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains de la ZAC, qui se rapportaient à la même opération d'aménagement, le tribunal administratif de Nantes n'a pas entaché son jugement d'irrégularité ; 3. Considérant, en second lieu, que, contrairement à ce que soutient la commune de Beauvoir-sur-Mer, les premiers juges n'ont pas omis de statuer sur la fin de non-recevoir qu'elle avait opposée à la demande de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC dirigée contre la délibération du 27 juillet 2009 ; qu'en revanche, le tribunal administratif de Nantes a omis de statuer sur la fin de non-recevoir qu'elle avait opposée aux conclusions de la demande de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et de M. A... dirigée contre la délibération du 8 février 2010, alors qu'il a fait droit à ces conclusions en annulant cette délibération ; que la commune de Beauvoir-sur-Mer est, par suite, fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé la délibération du 8 février 2010 approuvant le programme des équipements publics de cette ZAC ; 4. Considérant qu'il a lieu pour la cour d'évoquer, dans cette mesure, de statuer immédiatement sur les conclusions de la demande de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et de M. A... dirigées contre la délibération du 8 février 2010 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer, présentée devant le tribunal administratif de Nantes et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions présentées par la commune de Beauvoir-sur-Mer ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 8 février 2010 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer : 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'acte qui crée la zone d'aménagement concerté en délimite le ou les périmètres. (...) / Il est affiché pendant un mois en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / (...) Les effets juridiques attachés à la création de la zone ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité prévues au deuxième alinéa ci-dessus. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage en mairie ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent est celle du premier jour où il est effectué "; qu'aux termes de l'article R. 311-9 de ce code ; " L'acte qui approuve le dossier de réalisation et celui qui approuve le programme des équipements publics font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées par l'article R. 311-5. " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que la délibération du 8 février 2010 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant le programme des équipements publics de la ZAC a été affichée, le 9 février 2010, en mairie et que la mention de cet affichage a été insérée en caractères apparents dans le journal " Ouest France ", diffusé dans le département de la Vendée, du 16 février 2010 ; que la circonstance alléguée par l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et M. A... que la commune aurait tardé à leur transmettre cette délibération est sans incidence sur le délai de recours contentieux qui a commencé à courir à compter de l'accomplissement des mesures de publicité requises; que, dès lors, les conclusions de la demande, enregistrée le 29 avril 2010 au greffe du tribunal administratif de Caen, après l'expiration du délai de recours contentieux, de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et de M. A... tendant à l'annulation de la délibération du 8 février 2010 sont tardives et donc irrecevables ; Sur la légalité de la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) " multi-sites " : 7. Considérant qu'aux termes de l'article R 311-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. (...). / Le dossier de création comprend : (...) d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. " ; qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " I- Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II - L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; 2 ° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; (...) 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes. (...) " ; 8. Considérant, d'une part, que l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et M. A... ne contestent pas, par la voie de l'exception, l'illégalité de la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté ; que, par suite, la commune de Beauvoir-sur-Mer ne peut opposer au moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact jointe au dossier de création de la zone d'aménagement concerté, l'irrecevabilité prévue par les dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; 9. Considérant, d'autre part, que l'étude d'impact figurant dans le dossier de création de la zone d'aménagement concerté précise que la ZAC projetée, qui porte sur la création, notamment, de 850 logements totalisant une surface hors oeuvre nette de 100 000 m2 et d'une zone d'activité artisanale d'une surface hors oeuvre nette de 32 000 m2, est située à proximité de quatre zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 1, notamment à 250 mètres de la ZNIEFF " Zone d'anciennes salines de Beauvoir-sur-Mer et La-Barre-de-Monts ", à 500 mètres de la ZNIEFF de type 2 " Marais breton, baie de Bourgneuf, et estuaire de la Vie ", et à 500 mètres d'une zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO) et du site d'intérêt communautaire Natura 2000 " Marais breton, baie de Bourgneuf, Ile de Noirmoutier et forêt de Monts", en amont hydraulique de celles-ci ; qu'elle relève que " les eaux pluviales recueillies sur la surface de la future zone d'aménagement concerté " ainsi que " les eaux sanitaires " seront rejetées dans la zone Natura 2000 " ; qu'elle souligne, également, que le secteur 2 " est caractérisé par la présence de faciès mosaïqués de friches, prairies abandonnées et entretenues, anciennes vignes (...) très favorables à plusieurs espèces remarquables de faune et à l'existence de quelques éléments bocagers résiduels (mares, haies, petites zones humides et fossés à ciel ouvert) " ; que, toutefois, cette étude d'impact indique que " les secteurs de la commune envisagés pour le projet de zone d'activité ont été parcourus à pied début octobre 2005 (...) les relevés effectués sur la flore sont tout à fait incomplets pour les milieux aquatiques et les prairies. Seules des potentialités peuvent donc être repérées (...) ", et se borne à présenter une simple " étude des potentialités faunistiques et floristiques des milieux " ; qu'elle renvoie, s'agissant de l'état initial du site, de l'impact du projet sur le milieu naturel et des mesures compensatoires à une " étude d'incidence Natura 2000 ", dont sera chargé, ultérieurement et " si nécessaire " le futur aménageur de la zone ; qu'ainsi, cette étude ne procède pas à une analyse suffisante de l'état initial du site et des effets du projet sur l'environnement ; que, contrairement à ce qui est soutenu, les carences de l'étude d'impact ne sauraient être suppléées, au stade de la création de la ZAC, par le "dossier de réalisation" prévu par l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme, lequel ne peut compléter le contenu de cette étude qu'en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus lors de la constitution du dossier de création ; que, par suite, la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté a été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme ; Sur la légalité de la délibération du 27 juillet 2009 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les cessions ou concessions d'usage de terrains à l'intérieur des zones d'aménagement concerté font l'objet d'un cahier des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface hors oeuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle cédée. Le cahier des charges peut en outre fixer des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de la réalisation de la zone. / Le cahier des charges est approuvé lors de chaque cession ou concession d'usage par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsque la création de la zone relève de la compétence du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, et par le préfet dans les autres cas. / Le cahier des charges devient caduc à la date de la suppression de la zone. (...) " ; 11. Considérant que le cahier des charges de cession des terrains, approuvé par la délibération contestée, qui renvoie aux dispositions du décret n° 55-216 du 3 février 1955 portant approbation de clauses-types à insérer dans les cahiers des charges annexés aux actes de cession de terrains acquis en application du titre IX du livre Ier du code de l'urbanisme et de la construction, et comporte, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 311-6, des prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales s'imposant aux acquéreurs des terrains compris dans la zone d'aménagement concerté, n'a ni un caractère superfétatoire, ni un caractère contractuel, mais constitue un acte réglementaire pouvant faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; 12. Considérant que, par la délibération du 27 juillet 2009, le conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer ne s'est pas borné à donner un avis sur le cahier des charges de cession de terrains, mais a approuvé ce cahier des charges alors que ce pouvoir appartient au maire, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme ; qu'ainsi, cette délibération a été prise par une autorité incompétente et est entachée d'illégalité pour ce motif ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Beauvoir-sur-Mer n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 15 février 2006 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) " multi-sites et la délibération du 27 juillet 2009 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer en ce qu'elle approuve le cahier des charges de cession des terrains ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et de M. A..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la commune de Beauvoir-sur-Mer demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la commune de Beauvoir-sur-Mer, le versement de la somme que l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et M. A... demandent au titre des frais de même nature qu'ils ont exposés ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 2 novembre 2011 du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il a annulé la délibération du 8 février 2010 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer approuvant le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté " multi-sites ". Article 2 : Les conclusions de la demande de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et de M. A... dirigée contre la délibération du 8 février 2010 du conseil municipal de Beauvoir-sur-Mer sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel de la Beauvoir-sur-Mer est rejeté. Article 4 : Les conclusions de l'association belvérine des contribuables contre la ZAC et de M. A... tendant au bénéfice de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Beauvoir-sur-Mer, à M. B... A... et à l'association belvérine des contribuables contre la zone d'aménagement concerté. Délibéré après l'audience du 8 avril 2014, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Sudron, président-assesseur, - Mme Buffet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 mai 2014. Le rapporteur, C. BUFFETLe président, A. PÉREZ Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'égalité des territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 N° 12NT00004 2 1