CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 29/09/2020, 20BX00843, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-09-29
Numéro : 20BX00843
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : ARZEL GRANDON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... D... a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 6 décembre 2012 par lequel le maire de Saint-Palais-sur-Mer a délivré à la société Resto-plage Saint-Palais un permis de construire pour la création, sur le domaine public maritime, d'une terrasse temporaire, de mars à septembre chaque année jusqu'au 30 juillet 2017, ainsi que la décision du 7 février 2013 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1300750 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 26 janvier 2016, complétée le 17 mars 2016 et un mémoire enregistré le 29 septembre 2016, M. D..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers en date du 26 novembre 2015 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 6 décembre 2012, ainsi que la décision du 7 février 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le dossier de demande de permis de construire est incomplet ; le plan de coupe PC3 et le plan de façade ne font pas apparaître l'intégralité de l'immeuble en cause ; la notice explicative ne comporte aucune description sérieuse des abords du restaurant ni de sa configuration ni de la façon dont les matériaux et les coloris permettent l'intégration de la terrasse dans son environnement proche et lointain ; les photographies produites ne permettent pas d'apprécier l'environnement lointain du projet ; le dossier sécurité et accessibilité est sommaire, notamment en ce qui concerne l'accessibilité aux personnes handicapées alors qu'un avis défavorable a été rendu par la sous-commission départementale pour l'accessibilité aux personnes handicapées ; - la référence au caractère emblématique de l'activité du pétitionnaire révèle une bienveillance des services instructeurs ; cette considération constitue le fondement du permis alors même qu'elle est inexacte ; - le projet, par la seule intégration d'un escalier au milieu de la terrasse, ne satisfait pas aux recommandations de la sous-commission de sécurité qui a émis un avis partiellement défavorable ; à supposer même que les insuffisances affectant le restaurant soient sans influence sur la légalité de son extension, cette dernière présente également des lacunes concernant son évacuation notamment à marée haute ; le projet présente ainsi des risques en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - s'agissant des règles d'accessibilité et de l'article R. 111-19-8 du code de la construction et de l'habitation, le projet ne prévoit aucune solution pour l'accès des personnes à mobilité réduite et l'arrêté ne prévoit aucune prescription à ce titre si ce n'est la recherche d'une solution, alors qu'il appartenait au maire de veiller, pour une autorisation courant jusqu'en juillet 2017, à ce qu'elle respecte la réglementation applicable au plus tard au 1er janvier 2015 ; - l'extension projetée est située en zone NP ; or il résulte des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme, qui sont d'interprétation stricte, que le projet ne fait pas partie des constructions susceptibles d'être édifiées dans cette zone ; à supposer même que la terrasse présente un intérêt collectif, elle n'est pas indispensable puisque les touristes et autres personnes de passage peuvent se réorienter vers la dizaine de restaurants situés à proximité sans que cela bouleverse le paysage visuel et économique de la commune ; cette terrasse ne peut pas davantage être regardée comme une " installation liée aux pratiques balnéaires et nautiques " comme le montrent les exemples mentionnés à l'article N2 du règlement du plan local d'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2016, la commune de Saint-Palais-sur-Mer, prise en la personne de son maire et représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Par un arrêt n° 16BX00341 du 13 avril 2017, la cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 26 novembre 2015, l'arrêté du maire de Saint-Palais-sur-Mer du 6 décembre 2012 ainsi que la décision du maire du 7 février 2013 rejetant le recours gracieux de M. D.... Par une décision n° 411056 du 2 mars 2020, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé l'arrêt n° 16BX00341 de la cour et a renvoyé l'affaire à la cour. Par un mémoire enregistré le 7 août 2020, la société Resto-plage Saint-Palais, société à responsabilité limitée, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que soient mis à la charge de M. D... les dépens ainsi que la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 28 août 2020, M. D..., représenté par Me E..., conclut aux mêmes fins que dans ses précédentes écritures. Il soutient que les moyens retenus par la cour dans son arrêt du 13 avril 2017 sont fondés et doivent être à nouveau retenus, malgré la décision du Conseil d'Etat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme H... B..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me E..., représentant M. D.... Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 6 décembre 2012, le maire de Saint-Palais-sur-Mer a délivré à la société Resto-plage Saint-Palais un permis de construire une terrasse temporaire, jusqu'au 30 juillet 2017, du mois de mars au mois de septembre, pour le restaurant " Chez Lolo ", sur un terrain situé pour partie sur le domaine public communal et pour partie sur le domaine public maritime. M. D..., propriétaire de la maison à usage d'habitation comportant les étages surmontant le restaurant, a demandé l'annulation pour excès de pouvoir de ce permis de construire au tribunal administratif de Poitiers. M. D... fait appel du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 26 novembre 2015 qui a rejeté sa demande. 2. Aux termes de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis de construire : (...) b) Le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12 ". L'article R. 431-8 de ce code dispose que : " Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement ". Selon l'article R. 431-10 de ce code : " Le projet architectural comprend également : a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d'un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ". 3. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 4. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de sa demande de permis de construire, la société Resto Plage a produit une notice décrivant le projet consistant en une terrasse en bois sur le domaine public maritime, d'une superficie non close de 44 m², avec une couverture mono-pente en bac acier et un plancher en bois raccordé au plancher béton de l'existant. La notice précise que l'ossature bois sera peinte en blanc et bleu et que l'enseigne sera composée de lettres bleues et rouges. Elle précise que l'état initial du terrain et de ses abords est constitué des abords du restaurant, c'est-à-dire la plage et les rochers. Le dossier de demande de permis de construire comportait également quatre documents photographiques intitulés " photo proche ", " photo lointaine ", " insertion proche " et " insertion lointaine " faisant apparaître l'état initial des lieux et l'état du site avec insertion du projet, avec dans les deux cas, une vue proche et une vue lointaine. Les plans de façade font apparaître, contrairement à ce que soutient le requérant, l'ensemble de l'immeuble, y compris l'existant. Les plans en coupe, conformément aux dispositions précitées, précisent l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain. Dans ces conditions, le dossier permettait d'apprécier l'intégration du projet dans son environnement et ne peut être regardé comme incomplet au regard de la nature et de l'importance de la construction projetée. 5. Aux termes de l'article R. 431-30 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur un établissement recevant du public, la demande est accompagnée des dossiers suivants, fournis en trois exemplaires : a) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles d'accessibilité aux personnes handicapées, comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 111-19-18 et R. 111-19-19 du code de la construction et de l'habitation ; b) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles de sécurité, comprenant les pièces mentionnées à l'article R. 123-22 du même code ". Selon l'article R. 111-19-18 du code de la construction et de l'habitation applicable en l'espèce : " Le dossier, mentionné au a de l'article R. 111-19-17, comprend les pièces suivantes : 1° Un plan coté en trois dimensions précisant les cheminements extérieurs ainsi que les conditions de raccordement entre la voirie et les espaces extérieurs de l'établissement et entre l'intérieur et l'extérieur du ou des bâtiments constituant l'établissement ; 2° Un plan coté en trois dimensions précisant les circulations intérieures horizontales et verticales, les aires de stationnement et, s'il y a lieu, les locaux sanitaires destinés au public. Dans les cas visés au a du III de l'article R. 111-19-8, le plan précise la délimitation de la partie de bâtiment accessible aux personnes handicapées ; 3° Une notice expliquant comment le projet prend en compte l'accessibilité aux personnes handicapées, en ce qui concerne : a) Les dimensions des locaux et les caractéristiques des équipements techniques et des dispositifs de commande utilisables par le public qui sont définis par arrêté du ministre chargé de la construction ; b) La nature et la couleur des matériaux et revêtements de sols, murs et plafonds ; c) Le traitement acoustique des espaces ; d) Le dispositif d'éclairage des parties communes ". L'article R. 123-22 de ce code dans sa rédaction applicable dispose que : " Le dossier permettant de vérifier la conformité d'un établissement recevant le public avec les règles de sécurité, prévu par le b de l'article R. 111-19-17, comprend les pièces suivantes : 1° Une notice descriptive précisant les matériaux utilisés tant pour le gros oeuvre que pour la décoration et les aménagements intérieurs ; 2° Un ou plusieurs plans indiquant les largeurs des passages affectés à la circulation du public, tels que dégagements, escaliers, sorties, la ou les solutions retenues pour l'évacuation de chaque niveau de la construction en tenant compte des différents types et situations de handicap ainsi que les caractéristiques des éventuels espaces d'attente sécurisés (...) ". 6. Le dossier de demande de la société pétitionnaire comportait une notice succincte mentionnant la catégorie des établissements recevant du public à laquelle appartient l'établissement, indiquant la nature des matériaux de construction et en particulier des matériaux coupe-feu assurant l'isolation de la terrasse par rapport au reste du bâtiment avec, s'agissant de ceux-ci, leurs caractéristiques techniques, et décrivant les sorties de secours et leur signalisation. Du point de vue de l'accessibilité aux personnes handicapées, cette notice décrit les aménagements de l'ouvrage projeté et notamment l'accessibilité de la terrasse depuis le domaine public où se situe l'entrée principale, et l'escalier de secours. Le formulaire spécifique concernant la conformité des établissements recevant du public aux règles d'accessibilité et de sécurité a été renseigné et un dossier spécifique avec les plans requis a été fourni. La pétitionnaire a présenté des compléments de dossier le 8 juin 2012, mentionnant notamment l'aménagement d'un doublage de la rambarde. Ces éléments permettaient à l'autorité compétente d'apprécier si les exigences réglementaires en matière d'accessibilité et de sécurité étaient respectées et de se prononcer ainsi en connaissance de cause sur la demande de permis de construire, notamment au vu des avis du service départemental d'incendie et de secours et de la sous-commission départementale pour l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public. 7. Si la décision accordant le permis de construire sollicité fait état de ce que l'établissement concerné est " emblématique " et " fait partie du paysage visuel et économique de Saint-Palais-sur-Mer ", cette considération n'est entachée ni d'erreur de droit ni de détournement de pouvoir, à supposer que le requérant ait entendu soutenir que tel serait le cas, dès lors qu'elle ne constitue pas un motif de la décision mais ne fait qu'expliciter l'appréciation portée par l'autorité compétente au regard des dispositions du plan local d'urbanisme applicable à la zone et au regard de l'avis émis par l'architecte des bâtiments de France sur le projet qui est situé dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. Contrairement à ce que soutient le requérant, ces affirmations ne sont pas davantage entachées d'erreur de fait, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies produites par la commune que, comme le précise la décision contestée, l'activité économique saisonnière de l'établissement situé au 18 rue de l'Océan perdure depuis les années 1950 sous des enseignes différentes qui se sont succédées. 8. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme applicable en l'espèce : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 9. Le permis de construire en litige est délivré sous réserve d'un certain nombre de prescriptions préconisées par le service départemental d'incendie et de secours dans son avis favorable du 12 juin 2012, consistant dans l'obligation de recourir à un organisme agréé de contrôle après chaque montage de la terrasse et avant l'admission saisonnière du public, dans l'obligation d'informer sans délai l'administration des résultats du contrôle, l'ouverture au public étant subordonnée à la levée de réserves éventuelles résultant de ce contrôle, et dans l'obligation de respecter les prescriptions de la sous-commission départementale d'incendie et de secours annexées. Il ressort des pièces du dossier que ces prescriptions concernaient essentiellement l'isolation entre l'établissement et le reste du bâtiment et l'aménagement d'une sortie accessoire donnant sur la plage pour assurer l'évacuation du public à marée basse et que le pétitionnaire en a d'ailleurs tenu compte dans la conception de son projet. Alors même qu'à marée haute, la sortie accessoire prévue pour évacuer la terrasse par la plage n'est pas praticable, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que la sécurité du public aurait appelé d'autres mesures que celles prescrites et que le maire aurait ainsi, en prenant la décision contestée, fait une appréciation manifestement erronée des circonstances de l'espèce au regard de la sécurité publique, dès lors que l'évacuation peut se faire vers la voie publique par le passage situé sur le domaine public communal le long du bâtiment du restaurant et que la terrasse, aux termes du dossier de demande de permis de construire, doit être équipée sous sa couverture d'un matériau d'un degré coupe-feu d'une heure. Au demeurant, la commission de sécurité d'arrondissement, à l'issue d'une visite réalisée le 3 avril 2013, a émis un avis favorable à la poursuite de l'exploitation de l'établissement. 10. Ainsi que l'a jugé le tribunal, en application de l'article R. 111-19-8 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée, la société pétitionnaire avait jusqu'au 1er janvier 2015 pour satisfaire aux exigences prévues par ces dispositions en matière d'accessibilité aux personnes handicapées. Par suite, le permis de construire en litige, délivré le 6 décembre 2012, alors même qu'il ne rappelle pas l'obligation de mise en conformité prévue par le code de la construction et de l'habitation pour les établissements existants, n'a pas été accordé en méconnaissance des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées. Le non-respect éventuel des obligations du pétitionnaire sur ce point au 1er janvier 2015 ne peut, rétroactivement, entacher le permis de construire d'illégalité. 11. Enfin, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué, l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme prévoyait que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions (...) ". Aux termes de l'article N 1 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Palais-sur-Mer relatif aux occupations et utilisations du sol interdites : " Dans l'ensemble de la zone N et des secteurs, sont interdites : (...) toute construction, occupation et utilisation de sol non mentionné à l'article N 2 (...) ". Selon l'article N 2 de ce règlement relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : " (...) Dans le secteur Np : - Les installations liées aux pratiques balnéaires et nautiques (club de plage, voile...), les installations liées aux animations et aux manifestations publiques et les équipements liés à la sécurité et à l'hygiène à condition qu'ils soient démontables ". 12. Il ressort des pièces du dossier que depuis plus de cinquante ans, l'établissement aujourd'hui exploité par la société Resto-plage Saint-Palais participe à l'animation de la plage du Bureau de la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Ainsi, dans les circonstances particulières de l'espèce, et eu égard à la nature et aux modalités de l'activité exercée, l'installation projetée doit être regardée comme " une installation liée aux pratiques balnéaires " au sens de l'article N 2 du règlement du PLU précité. Elle est ainsi au nombre des installations qui, sous réserve de leur caractère démontable, sont admises dans le secteur concerné. 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté sa demande. Sa requête d'appel doit, par suite, être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. D... qui est la partie perdante dans la présente instance, le versement à la commune de Saint-Palais-sur-Mer de la somme de 500 euros et le versement à la société Resto-plage Saint-Palais de la somme de 500 euros au titre des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera la somme de 500 euros à la commune de Saint-Palais-sur-Mer, d'une part, et à la société Resto-plage Saint-Palais, d'autre part, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... D..., à la SARL Resto-plage Saint-Palais et à la commune de Saint-Palais-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 1er septembre 2020 à laquelle siégeaient : Mme H... B..., président, M. Frédéric Faïck, président assesseur, Mme Caroline Gaillard, premier conseiller, Lu en audience publique, le 29 septembre 2020. Le président-assesseur, Frédéric Faïck Le président-rapporteur, Elisabeth B... Le greffier, Virginie Marty La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 20BX00843