CAA de PARIS, 6ème chambre, 22/03/2022, 21PA03906, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-03-22
Numéro : 21PA03906
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. Dominique  PAGES
Commissaire du gouvernement : Mme MACH
Avocat(s) : SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... D... a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler les décisions du ministre de la culture rejetant ses demandes tendant à la liquidation et au paiement des dix-huit jours déposés sur son compte épargne temps (CET) et des congés annuels qu'il n'avait pas été en mesure de prendre en raison d'un congé maladie à compter de l'année 2011. Mme B..., venant aux droits de son époux M. D..., décédé en cours d'instance, a demandé à ce tribunal d'annuler l'arrêté du 7 août 2018 portant indemnisation des jours de congés annuels non pris au titre des années 2014, 2015 et 2016, en tant qu'il ne fait que partiellement droit à la demande de son époux. Par un jugement nos 1700069, 170070, 1817921 du 6 novembre 2019, le Tribunal administratif de Paris a prononcé un non-lieu à statuer à concurrence de la somme de 2 804,4 euros et a rejeté le surplus des demandes. Procédure devant la Cour : Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 janvier et 7 avril 2020 au secrétariat du Conseil d'Etat, Mme E... B..., représentée par la SCP Thouvenin, a demandé au Conseil d'État : 1°) d'annuler l'article 3 de ce jugement du Tribunal administratif de Paris, qui rejette le surplus de ses conclusions ; 2°) réglant l'affaire au fond dans cette mesure, de faire droit à ses demandes et condamner l'Etat à lui verser la somme globale de 9 853,50 euros, outre les intérêts capitalisés ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier, d'une part, pour méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, d'autre part, pour insuffisance de motivation, enfin, pour erreurs de droit ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que les 18 jours inscrits sur le CET de son époux ne pouvaient donner lieu à indemnisation lors de son départ à la retraite ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'indemnisation des congés annuels non pris de son époux au titre des années 2014 à 2016 devait se limiter à la somme de 2 804,46 euros octroyée par l'administration et qu'il n'avait droit à aucune indemnisation au titre des années 2011 à 2013. Par une décision n° 437391 du 9 juillet 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a attribué le jugement de la requête de Mme B... à la Cour administrative d'appel de Paris. Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 avril 2021 au secrétariat du Conseil d'Etat et le 11 octobre 2021 au greffe de la cour, la ministre de la culture conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B... sont infondés. Par une ordonnance du 11 octobre 2021, l'instruction a été rouverte et la clôture de l'instruction a été fixée au 26 octobre 2021 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail ; - le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ; - le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 ; - l'arrêté du 28 mai 2014 portant application au ministère de la culture et de la communication du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 relatif à la création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pagès ; - les conclusions de Mme Mach, rapporteure publique, - et les observations de Me Crusoé pour Mme B.... Considérant ce qui suit : 1. M. D..., technicien d'art de classe exceptionnelle, affecté en dernier lieu au Mobilier national, placé en congé de longue maladie du 19 septembre 2011 au 18 septembre 2012 inclus puis en congé de longue durée du 19 septembre 2012 au 18 mars 2016 inclus, a été réintégré pour ordre le 23 février 2016, radié des cadres et admis sur sa demande à faire valoir ses droits à pension de retraite pour limite d'âge à compter du 23 février 2016. M. D... a demandé au tribunal administratif de Paris, par deux requêtes, d'annuler les décisions du ministre de la culture rejetant ses demandes tendant à la liquidation et au paiement des dix-huit jours déposés sur son compte épargne temps et des congés annuels qu'il n'avait pas été en mesure de prendre en raison d'un congé maladie à compter de l'année 2011. M. D... est décédé en cours d'instance le 21 juin 2017. Son épouse, Mme B... a repris ces deux instances et, en outre, a demandé à ce tribunal d'annuler l'arrêté du 7 août 2018 portant indemnisation des jours de congés annuels non pris au titre des années 2014, 2015 et 2016, en tant qu'il ne fait que partiellement droit à la demande de son époux. Par un jugement du 6 novembre 2019, le tribunal administratif de Paris a prononcé un non-lieu à statuer partiel à concurrence de la somme de 2 804,46 euros et a rejeté le surplus des demandes. Mme B... a saisi le Conseil d'Etat d'un pourvoi tendant à l'annulation de l'article 3 de ce jugement. Le Conseil d'Etat a attribué le jugement de la requête de Mme B... à la Cour administrative d'appel de Paris. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, la minute du jugement attaqué est bien signée par le magistrat-rapporteur, le président de la formation de jugement et le greffier d'audience. 3. En deuxième lieu, les premiers juges ont répondu de façon circonstanciée à l'ensemble des moyens des trois requêtes. 4. En dernier lieu, le moyen tiré d'erreurs de droit commises par le tribunal, qui relève du contrôle du juge de cassation et non de celui du juge d'appel, ne peut qu'être écarté comme inopérant. 5. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué doivent être écartés. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le paiement des dix-huit jours inscrits sur le compte épargne temps de M. D... : 6. D'une part, l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail dispose que : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ". 7. D'autre part, aux termes de l'article 3 du décret du 29 avril 2002 portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat : " Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail et par le report de congés annuels, tels que prévus par le décret du 26 octobre 1984 susvisé, sans que le nombre de jours de congés pris dans l'année puisse être inférieur à 20 (...). ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est inférieur ou égal à un seuil, fixé par arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, qui ne saurait être supérieur à vingt jours, l'agent ne peut utiliser les droits ainsi épargnés que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. ". Aux termes de l'article 6 du même décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est supérieur au seuil mentionné à l'article 5 : I. - Les jours ainsi épargnés n'excédant pas ce seuil ne peuvent être utilisés par l'agent que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. II. - Les jours ainsi épargnés excédant ce seuil donnent lieu à une option exercée au plus tard le 31 janvier de l'année suivante : 1° L'agent titulaire mentionné à l'article 2 ou le magistrat mentionné à l'article 2 bis opte dans les proportions qu'il souhaite : a) Pour une prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique dans les conditions définies à l'article 6-1 ; b) Pour une indemnisation dans les conditions définies à l'article 6-2 ; c) Pour un maintien sur le compte épargne-temps dans les conditions définies à l'article 6-3. Les jours mentionnés au a et au b sont retranchés du compte épargne-temps à la date d'exercice d'une option. En l'absence d'exercice d'une option par l'agent titulaire ou le magistrat, les jours excédant ce seuil sont pris en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique. ". Aux termes de l'article 9 du même décret : " Les congés pris au titre du compte épargne-temps sont assimilés à une période d'activité. Pendant ces congés, l'agent conserve, notamment, ses droits à avancement, à retraite et aux congés prévus à l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. Il conserve également la rémunération qui était la sienne avant l'octroi de ce congé ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 28 mai 2014 susvisé : " Le compte-épargne temps peut être alimenté exclusivement par des jours de congés annuels, les jours de congés annuels supplémentaires octroyés en application du deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 26 octobre 1984 susvisé et par des jours de réduction du temps de travail. ". Aux termes de l'article 9 du même arrêté : " La fermeture du compte épargne-temps intervient à la date où l'agent est radié des cadres, licencié, ou à la date d'échéance de son contrat. Dans un délai au moins égal à la somme des jours épargnés, plus un mois, précédant la date de clôture, l'agent est informé par le gestionnaire du compte de son droit à utiliser les jours de congés épargnés. ". Lorsqu'un agent dispose au terme de l'année civile d'un nombre de jours supérieur à vingt, les jours épargnés excédant ce seuil peuvent donner lieu, au plus tard le 31 janvier de l'année suivante, à une prise en compte au titre du régime de retraite additionnelle de la fonction publique, à une indemnisation ou à un maintien sur le compte épargne-temps. En revanche, les vingt premiers jours épargnés ne peuvent être utilisés que sous forme de congés. Lorsque ces congés n'ont pu être pris, aucune indemnité compensatrice n'est due à l'agent. 8. Les dispositions de l'article 7. 2 de la directive précitée du 4 novembre 2003, interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt C-337/10 du 3 mai 2012 (point 37), ne s'opposent pas à des dispositions de droit national accordant au fonctionnaire des droits à congés payés supplémentaires, s'ajoutant au droit à un congé annuel minimal de quatre semaines, tels que ceux inscrits sur le compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat, sans que soit prévu le paiement d'une indemnité financière, lorsque le fonctionnaire en fin de relation de travail ne peut bénéficier de ces droits supplémentaires en raison du fait qu'il n'aurait pu exercer ses fonctions pour cause de maladie. Les jours épargnés sur un compte épargne temps n'ont donc pas le caractère de congés payés annuels, au sens de cette directive, et doivent dès lors être considérés comme des jours de congés supplémentaires, comme l'a jugé à juste titre le tribunal. Les dispositions précitées de l'article 3 du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 prévoient quant à elles que seuls peuvent être épargnés sur le compte épargne temps des jours de congés supplémentaires excédant le seuil minimal des vingt jours de congés payés. Par ailleurs, l'article 6 du même décret prévoit que seuls les jours excédant le seuil minimal des vingt jours peuvent, si l'agent en fait le choix, être indemnisés, les vingt premiers jours ne pouvant être pris que sous forme de congés. Ce faisant, ces dispositions du droit national ne sont pas incompatibles avec l'article 7 de la directive précitée, qui ne garantit qu'un congé minimal de quatre semaines, ainsi qu'il ressort, en dernier lieu, des motifs de l'arrêt C-609/17 et C-610/17 de la Cour de justice de l'Union européenne du 19 novembre 2019. 9. Si M. D... a été admis à la retraite le 23 février 2016 sans avoir pu bénéficier des jours de congé annuel payé figurant sur son compte épargne-temps, soit 18 jours représentant 13 jours de congés non pris au titre de 2011 et 5 jours de réduction du temps de travail, au motif qu'il se trouvait en congés de longue maladie ou de longue durée avant cette date, il résulte des dispositions précitées du décret du 29 avril 2002 que le report de ces jours sur le compte n'était possible que sous réserve que l'intéressé bénéficie d'un congé annuel payé de vingt jours. Dans ces conditions M. D..., dont le compte épargne temps comportait un nombre de jours inférieur à 20, n'avait droit à aucune compensation financière. 10. Enfin, comme l'a déjà relevé le tribunal, dans ses réclamations préalables présentées les 18 août et 2 septembre 2016, la seconde se référant notamment à la jurisprudence européenne, M. D... sollicite le paiement de 18 jours inscrits au compte épargne temps et de ses congés annuels payés non pris pour cause d'arrêt maladie sans faire état d'une faute commise par l'administration et relative au non-respect de son obligation d'informer l'agent de son droit à utiliser ses congés de repos au sens de l'arrêté du 28 mai 2014. Un tel moyen s'avère donc inopérant dans le présent litige. Il appartient à Mme B..., si elle s'y croit fondée, d'engager un contentieux indemnitaire sur le terrain de la perte d'une chance à l'aune des règles en matière de reports des droits. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme B... tendant au paiement de 18 jours inscrits au compte épargne temps de son époux lors de sa mise à la retraite doivent être rejetées. En ce qui concerne le paiement des congés annuels non pris au titre des années 2011 à 2016 : 12. Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, les dispositions de l'article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail font obstacle à ce que le droit au congé annuel payé qu'un travailleur n'a pas pu exercer pendant une certaine période parce qu'il était placé en congé de maladie pendant tout ou partie de cette période s'éteigne à l'expiration de celle-ci. Le droit au report des congés annuels non exercés pour ce motif n'est toutefois pas illimité dans le temps. Si, selon la Cour, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, la durée de la période de report doit dépasser substantiellement celle de la période au cours de laquelle le droit peut être exercé, pour permettre à l'agent d'exercer effectivement son droit à congé sans perturber le fonctionnement du service, la finalité même du droit au congé annuel payé, qui est de bénéficier d'un temps de repos ainsi que d'un temps de détente et de loisirs, s'oppose à ce qu'un travailleur en incapacité de travail durant plusieurs années consécutives, puisse avoir le droit de cumuler de manière illimitée des droits au congé annuel payé acquis durant cette période. 13. Aux termes de l'article 1er du décret du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l'Etat : " Tout fonctionnaire de l'Etat en activité a droit, dans les conditions et sous les réserves précisées aux articles ci-après, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service (...). ". Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ". Ces dispositions réglementaires, qui ne prévoient le report des congés non pris au cours d'une année de service qu'à titre exceptionnel, sans réserver le cas des agents qui ont été dans l'impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d'un congé de maladie, sont, dans cette mesure, incompatibles avec les dispositions de l'article 7 de la directive citée au point 6 et, par suite, illégales. 14. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant ainsi une période de report des congés payés qu'un agent s'est trouvé, du fait d'un congé maladie, dans l'impossibilité de prendre au cours d'une année civile donnée, le juge peut en principe considérer, afin d'assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d'une période de quinze mois après le terme de cette année. La Cour de justice de l'Union européenne a en effet jugé, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, qu'une telle durée de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l'article 7 de la directive. Toutefois ce droit au report s'exerce, en l'absence de dispositions, sur ce point également, dans le droit national, dans la limite de quatre semaines prévue par cet article 7. S'agissant de la période allant de 2011 à 2013 : 15. Si la ministre de la culture ne conteste plus qu'un fonctionnaire a droit, lors de son départ à la retraite, à une indemnité financière pour congés annuels non pris pour cause de maladie, elle fait valoir que M. D... ne disposait plus d'aucun droit au report au-delà d'une période de 15 mois à compter de l'année au cours de laquelle les congés ont été générés et ainsi le reliquat de congés au titre des années 2011, 2012 et 2013, dont il bénéficiait, était définitivement perdu respectivement à compter du 1er avril 2013, du 1er avril 2014 et du 1er avril 2015 soit antérieurement à la date d'effet de sa retraite, le 23 février 2016. 16. Ainsi qu'il a été dit au point 14, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant une période de report des congés payés qu'un agent s'est trouvé, du fait d'un congé maladie, dans l'impossibilité de prendre au cours d'une année civile donnée, le juge peut en principe considérer, afin d'assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d'une période de quinze mois après le terme de cette année comme l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans l'arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011. 17. Ainsi, à la date de la mise à la retraite de M. D..., le 23 février 2016, compte tenu de la période de référence de quinze mois, les droits à congés acquis au titre des années 2011 à 2013 ne pouvaient plus être indemnisés lorsqu'il a sollicité une indemnisation le 2 septembre 2016. S'agissant de la période allant de 2014 à 2016 : 18. Le ministère de la culture a indemnisé, dans la limite de quatre semaines par an, M. D... au titre des années 2014 et 2015 et appliqué la même règle sur deux mois au titre de l'année 2016, ce qui représente un total de 44 jours hors compte épargne-temps. 19. Si Mme B... estime que cette limite de vingt jours n'est pas fondée, l'article B2 du règlement intérieur du Mobilier national qu'elle invoque, prévoyant, selon elle, 32 jours ouvrés de congés annuels, l'article 7 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 ne garantit qu'un congé minimal de quatre semaines comme il a été dit. 20. Enfin, pour les motifs déjà énumérés au point 10, la méconnaissance de l'obligation d'information à la charge de l'administration, mentionnée notamment à l'article 9 précité de l'arrêté du 28 mai 2014, est sans incidence sur le présent litige sachant, comme il a déjà été dit, qu'il appartient à Mme B..., si elle s'y croit fondée, d'engager un contentieux indemnitaire en raison d'une perte de chance compte tenu des règles en vigueur en matière de report des droits. 21. Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires relatives au paiement des congés annuels non pris par M. C... au titre des années 2011 à 2016, en sus de la somme de la somme de 2 804,46 euros octroyée par l'administration, doivent être rejetées. 22. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté le surplus de ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... B... et à la ministre de culture. Délibéré après l'audience du 8 mars 2022 à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - M. Niollet, président assesseur, - M. Pagès, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 mars 2022. Le rapporteur, D. PAGES Le président, T. CELERIER La greffière, K. PETIT La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21PA03906