CAA de NANTES, 5ème chambre, 19/04/2022, 21NT00250, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-04-19
Numéro : 21NT00250
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CLL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme F... C..., Mme E... B... et Mme A... D... ont demandé au tribunal administratif de Rennes, à titre principal, d'annuler la délibération du 14 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gouesnach a approuvé son plan local d'urbanisme, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe, en zone naturelle N, les parcelles comprises dans le secteur sud du lieu-dit " Douar An Duc ", au nombre desquelles figurent les parcelles cadastrées à la section C sous les numéros 2385 et 2597. Par un jugement nos 1800531, 1800711, 1802933, 1802998 et 1803353 du 4 décembre 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 28 janvier 2021, Mme F... C..., Mme E... B... et Mme A... D... représentées par Me Lazennec, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 4 décembre 2020 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la délibération du 14 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Gouesnach a approuvé son plan local d'urbanisme, à défaut, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe, en zone naturelle N, les parcelles comprises dans le secteur sud du lieu-dit " Douar An Duc ", au nombre desquelles figurent les parcelles cadastrées à la section C sous les numéros 2385 et 2597. 3°) de mettre à la charge de la commune de Gouesnach la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la régularité, au regard des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, des convocations adressées aux conseillers municipaux pour la séance du conseil municipal du 14 décembre 2017 n'est pas démontrée ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant ; le choix du classement, en zone naturelle N, de l'ensemble de la zone Sud du secteur de " Douar an Duc ", pourtant urbanisé, n'est pas expliqué ; - le classement n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables visant au comblement des nombreux espaces interstitiels encore disponibles ainsi qu'au développement de l'urbanisation du pôle secondaire de Treffelen ; - la décision contestée a été prise en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; le classement, en zone naturelle N, des parcelles cadastrées C 2385 et 2597 ne résulte pas de l'enquête publique ; le projet de plan local d'urbanisme a fait l'objet de nombreuses modifications après l'enquête publique ; une seconde enquête aurait dû être organisée ; - le classement, en zone naturelle N, de l'ensemble de la zone Sud du secteur de " Douar an Duc ", au sein duquel sont incluses les parcelles cadastrées C 2385 et 2597, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; le secteur est densément urbanisé ; les parcelles litigieuses constituent une " dent creuse " au sein de ce secteur ; les parcelles litigieuses avaient vocation à être construites en application de l'ancien plan d'occupation des sols. Par un mémoire en défense enregistré le 28 mai 2021, la commune de Gouesnach, représentée par Mes Gourvennec et Guil, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérantes une somme globale de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable en ce qu'elle reproduit intégralement les écritures de première instance ; - aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frank, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Guil, pour la commune de Gouesnach. Considérant ce qui suit : 1. Mme F... C..., Mme E... B... et Mme A... D... relèvent appel du jugement du 4 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant, à titre principal, à l'annulation de la délibération du 14 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gouesnach a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU), à titre subsidiaire, à l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe, en zone naturelle N, les parcelles comprises dans le secteur sud du lieu-dit " Douar An Duc ", au nombre desquelles figurent les parcelles cadastrées à la section C sous les numéros 2385 et 2597. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe du plan local d'urbanisme : 2. En premier lieu, il y a lieu d'écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, le moyen tiré de l'irrégularité, au regard des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales, des convocations adressées aux conseillers municipaux pour la séance du 14 décembre 2017 que les requérants réitèrent en appel sans apporter de précisions nouvelles. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; (...) ". 4. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le rapport de présentation explicite suffisamment les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme. Il mentionne les critères permettant de caractériser les zones et les secteurs susceptibles d'être classés en zone naturelle et cite, notamment, les " ensembles bâtis aérés localisés à proximité de sites sensibles " dont fait partie celui qui est identifié au sud du secteur de " Douar An Duc " dans lequel sont comprises les parcelles litigieuses. Le rapport de présentation comporte, en outre, des explications sur l'augmentation de la surface des zones naturelles par rapport à l'ancien plan d'occupation des sols de la commune, augmentation justifiée, selon ce rapport, par " la redéfinition des espaces urbanisés de la commune, ce qui a conduit à zoner de nombreux ensembles d'habitat diffus en zone naturelle N et non plus en zone urbaine U ". Par suite, les moyens tirés de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme et de l'insuffisante justification du choix du classement en zone naturelle N de l'ensemble de la zone Sud du secteur de " Douar an Duc " doivent être écartés. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la direction départementale des territoires et de la mer a indiqué, au cours d'une réunion avec les personnes publiques associées du 28 avril 2016, que l'extension du classement en zone AU des terrains localisés au sein du pôle urbain secondaire de Treffelen, où se situent les deux parcelles litigieuses, devait être compensée par des " déclassements " de parcelles constructibles dans d'autres secteurs afin de respecter les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. En outre, il ressort du rapport de la commissaire enquêtrice qu'en réponse aux observations présentées par les requérants, la commune a proposé le classement en zone AU de la parcelle C n° 2597 tout en indiquant que " si ce terrain représente une fragilité juridique, cette zone constructible pourra être supprimée ". En réponse, la commissaire enquêtrice a émis un avis défavorable à un tel classement dès lors qu'il représenterait sur la zone entière " un trop grand espace à urbaniser en contradiction avec les objectifs du PLU ". Dans ces conditions, le classement des parcelles litigieuses ayant fait l'objet de réserves, d'observations et de discussions au cours de l'enquête publique, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le classement finalement retenu de leurs terrains en zone naturelle ne procède pas de cette enquête et qu'une nouvelles enquête publique était nécessaire. 7. D'autre part, le moyen tiré de ce que le projet de plan local d'urbanisme a fait l'objet d'importantes modifications après l'enquête publique n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant au juge d'en apprécier la portée. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification issue de l'enquête publique tenant au classement des parcelles litigieuses remettrait en cause l'économie générale du projet. 8. Il résulte des développements qui précèdent que le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaît les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne du plan local d'urbanisme : 9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. Les requérantes soutiennent que le classement en zone naturelle N de leurs parcelles et du secteur sud du lieu-dit " Douar An Duc ", qui ne présentent selon elles aucun intérêt significatif, est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme communal, lequel vise le comblement des nombreux espaces interstitiels encore disponibles et le développement de l'urbanisation du pôle secondaire de Treffelen. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que le lieu-dit " Douar An Duc ", qui se situe à l'ouest du secteur de Treffelen, présente pour sa partie sud une urbanisation majoritairement diffuse et filamentaire, organisée sur de vastes parcelles le long de la voie Hent Meneyer. Cette partie sud est comprise entre deux vastes zones à vocation agricole et est entourée à l'ouest, au sud et à l'est, de cours d'eau, de zones humides et de plusieurs espaces boisés classés. Si les parcelles C 2385 et 2597 sont bordées sur plusieurs côtés de parcelles construites, elles font partie intégrante de la partie sud du lieu-dit " Douar An Duc ", précédemment décrite. Elles présentent, en outre, une superficie importante d'environ 1,25 hectares, ne supportent aucune construction et s'ouvrent à l'ouest sur de vastes espaces naturels et boisés. Par ailleurs, si les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité densifier le secteur de Treffelen en vue de contenir son étalement urbain, ils ont également entendu limiter la constructibilité aux seuls ensembles urbanisés importants et étendre l'urbanisation dans le seul bourg principal de Gouesnach. Dans ces conditions, le classement en zone naturelle de la partie sud du lieu-dit Douar An Duc n'est pas incohérent avec les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, eu égard à l'ensemble des orientations et objectifs fixés par ce projet. 12. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le classement par le plan local d'urbanisme de ce secteur et des parcelles des requérantes ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ne peut qu'être écarté. 13. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code, alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage et à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8 précité, un secteur qu'ils entendent soustraire pour l'avenir à l'urbanisation, sous réserve que l'appréciation à laquelle ils se livrent ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne soit pas entachée d'erreur manifeste. 15. Ainsi qu'il a été dit au point 11, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu encadrer le développement urbain sur le territoire de la commune en réservant les possibilités d'extension de l'urbanisation au seul bourg principal de Gouesnach, densifier le secteur de Treffelen, pôle d'urbanisation secondaire, en vue de contenir son étalement et son développement urbains, et limiter la constructibilité aux seuls ensembles urbanisés importants. La partie sud du lieu-dit " Douar An Duc ", dans laquelle sont comprises les parcelles C 2385 et 2597 en cause, présente une urbanisation peu dense et diffuse organisée sur de vastes parcelles le long d'une voie publique, et est séparée du secteur de Treffelen par de vastes espaces non bâtis. Cette partie sud est comprise entre deux vastes zones à vocation agricole et est entourée à l'ouest, au sud et à l'est, de cours d'eau, de zones humides et de plusieurs espaces boisés classés. Les parcelles C 2385 et 2597 ne peuvent donc être regardées comme constituant, au sein de la zone UHb, une " dent creuse " dont l'urbanisation serait prioritaire pour lutter contre l'étalement urbain, alors que leur ouverture à l'urbanisation favoriserait une extension de l'urbanisation dans un secteur ne se situant pas dans le bourg principal de Gouesnach, contrairement au parti d'urbanisme retenu. Les circonstances que ces parcelles ont été classées en zone constructible dans le précédent plan d'occupation des sols de la commune et qu'elles sont desservies par les réseaux d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et par une voie publique ne font pas, par elle-même, obstacle à leur classement en zone naturelle dès lors notamment qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un classement antérieur. 16. Il résulte de tout ce qui précède que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions citées au point 13 en classant en zone naturelle N la partie sud du lieu-dit Douar An Duc ainsi que les parcelles C 2385 et 2597. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune, que Mme C..., Mme B... et Mme D... ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Gouesnach, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les requérantes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans dépens. 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C..., de Mme B... et de Mme D... une somme globale de 1 000 euros à verser à la commune de Gouesnach au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C..., de Mme B... et de Mme D... est rejetée. Article 2 : Mme C..., Mme B... et Mme D... verseront à la commune de Gouesnach une somme globale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... C..., à Mme E... B..., à Mme A... D... et à la commune de Gouesnach. Délibéré après l'audience du 1er avril 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de la formation de jugement, - M. Frank, premier conseiller, - Mme Ody, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 avril 2022. Le rapporteur, A. FRANKLa présidente de la formation de jugement, C. BUFFET Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Finistère, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT00250