CAA de DOUAI, 1re chambre - formation à 3, 24/03/2016, 14DA00242, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-24
Numéro : 14DA00242
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : SELARL MADELINE-LEPRINCE-MAHIEU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Bayart Immobilier, venant aux droits de la SAS Millery Immobilier, a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 18 octobre 2011 par lequel le maire de Déville-lès-Rouen lui a refusé la délivrance d'un permis de construire deux immeubles d'habitation sur le même terrain. Par un jugement n° 1103640 du 12 décembre 2013, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 7 février 2014, et un mémoire, enregistré le 12 mai 2014, la SAS Bayart Immobilier, représentée par la SELARL Juriadis, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Déville-lès-Rouen la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif de Rouen a omis de statuer sur le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'article UA 12.5 du plan local d'urbanisme (PLU) au regard de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté attaqué constitue un retrait de permis de construire tacite intervenu en méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - le maire en s'immisçant dans la fonction de maître d'oeuvre, par ses demandes successives de modifications du projet architectural, a commis un détournement de procédure ; - le premier motif de refus du permis de construire tenant à l'absence de raccordement au réseau d'électricité sans extension, méconnaît les articles UA 4 du PLU et L. 111-4 du code de l'urbanisme ; - le deuxième motif de refus, tenant au retrait insuffisant du dernier étage du bâtiment A projeté, méconnaît l'article UA 10 du PLU ; - le troisième motif de refus, tenant au caractère inesthétique du dernier niveau du bâtiment A du fait de la création d'une " dent creuse " de plus de 3 mètres de recul, méconnaît l'article UA 11 du PLU ; - le dernier motif de refus, tenant à ce que la réalisation de l'aire de stationnement extérieure en matériau non absorbant, méconnaît l'article UA 12.5 du PLU ; - l'article UA 12.5 du PLU est entaché d'illégalité au regard de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2014, la commune de Déville-lès-Rouen, représentée par la SELARL Eden avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la SAS Bayart Immobilier de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2007-1280 du 28 août 2007 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de Me A...B..., représentant la commune de Deville-lès-Rouen. Sur la régularité du jugement : 1. Considérant que le tribunal administratif de Rouen a omis de répondre au moyen opérant tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'article UA 12.5 du plan local d'urbanisme de la commune de Déville-lès-Rouen ; que, dès lors, la société requérante est fondée à soutenir que le jugement attaqué, qui est irrégulier, doit être annulé ; 2. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SAS Bayart Immobilier devant la juridiction administrative ; Sur le moyen tiré du retrait illégal d'un permis tacite : 3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 423-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " La demande (...) et le dossier qui l'accompagne sont établis : / (...) / b) En quatre exemplaires pour les demandes de permis de construire (...) / Un exemplaire supplémentaire du dossier doit être fourni lorsque les travaux sont soumis à l'autorisation du ministre de la défense ou du ministre chargé des sites ou lorsque la décision est subordonnée à l'avis ou à l'accord de l'autorité compétente dans le domaine de l'architecture et du patrimoine ou de l'architecte des Bâtiments de France. / Deux exemplaires supplémentaires du dossier doivent être fournis lorsque le projet est situé dans le coeur d'un parc national délimité en application de l'article L. 331-2 du code de l'environnement (...) " ; 4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 " ; 5. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33 ; / c) Les informations prévues à l'article R. 431-34. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a) et au b) ci-dessus " ; qu'aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades (...) " ; 6. Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées que les pièces complémentaires demandées par le service instructeur de la demande de permis de construire doivent être au nombre de celles exigées notamment par l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme, pour que le dossier soit regardé comme complet ; que, d'autre part, ces pièces doivent être nécessaires à l'appréciation de la légalité des travaux projetés ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la SAS Bayart Immobilier a déposé le 27 avril 2011 une demande de permis de construire deux bâtiments d'habitation comprenant vingt-et-un logements, en quatre exemplaires, à la mairie de Déville-lès-Rouen ; que, par une lettre du 23 mai 2011 reçue le 26 mai suivant par la société, soit dans le délai d'un mois prévu par l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme cité au point 3, le maire a réclamé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la production d'un dossier supplémentaire et les plans des pignons nord et sud des constructions projetées ; qu'il ressort des pièces du dossier que le maire n'ayant pu justifier de la nécessité de consulter pour avis les autorités mentionnées par l'article R. 423-2 précité, cette demande d'un dossier supplémentaire n'a pu valablement interrompre le délai d'instruction ; qu'en revanche, les plans des façades latérales des bâtiments projetés, requis par le a) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme, étaient, en l'espèce, nécessaires à l'appréciation de la légalité des travaux projetés ; que leur absence au dossier de demande de permis de construire n'était pas compensée par les autres pièces du dossier, notamment par le document graphique d'insertion du projet dans son environnement ; que, dès lors, en adressant dans le délai d'un mois mentionné ci-dessus cette demande de pièce complémentaire, le maire de la commune de Déville-lès-Rouen a valablement interrompu le délai d'instruction de trois mois applicable en l'espèce ; que celui-ci n'a commencé à courir à nouveau que le lendemain de la réception le 19 juillet 2011, en mairie, du courrier du 18 juillet 2011 par lequel la société pétitionnaire a complété son dossier notamment en produisant les plans des façades latérales des deux bâtiments ; que le délai d'instruction n'était pas expiré lorsque le refus de permis de construire du 18 octobre 2011 a été reçu par la société le 19 octobre suivant ; que, par suite, la SAS Bayart immobilier n'est pas fondée à soutenir que le refus de permis de construire qui lui a été opposé devrait s'analyser comme une décision de retrait d'un permis tacite qui lui aurait été acquis à l'issue du délai d'instruction, ni davantage que cet arrêté, regardé par elle comme un retrait, aurait méconnu les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; Sur les motifs du refus de délivrance du permis de construire : En ce qui concerne l'application des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme et celles de l'article UA 4 du plan local d'urbanisme relatives au raccordement au réseau d'électricité : 8. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme alors applicable : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics (...) de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire (...) ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés (...) " ; 9. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation ; 10. Considérant, d'autre part, que l'article UA 4 du plan local d'urbanisme de la commune de Déville-lès-Rouen, qui s'insère dans un ensemble de dispositions relatives aux réseaux notamment d'électricité, prévoit que : " Toute construction projetée à usage d'habitation ou abritant une activité doit être raccordée aux réseaux (...) " ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les bâtiments projetés doivent être implantés rue de Dieppe, artère principale de la commune, très urbanisée, et dans une zone UA définie au plan local d'urbanisme comme une zone à vocation mixte, destinée à faire l'objet d'opérations de renouvellement urbain visant à densifier notamment les implantations de logements collectifs ; que, par l'avis que la commune a recueilli le 26 mai 2011, Electricité réseau distribution France (ERDF), concessionnaire de service public chargé du réseau d'électricité, a indiqué que, compte tenu de la puissance requise et de la distance évaluée à environ 110 mètres, une extension du réseau était nécessaire au sens du décret du 28 août 2007 relatif à la consistance des ouvrages de branchement et d'extension des raccordements aux réseaux publics d'électricité ; qu'il en a également évalué le coût ; qu'il n'a pas, en revanche, indiqué qu'il n'était pas en mesure de préciser dans quel délai il pourrait réaliser les travaux ; qu'il a seulement sollicité des précisions complémentaires, en fixant un délai d'échéance de son avis correspondant à la date de caducité de l'autorisation d'urbanisme qui pourrait être délivrée ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que la société pétitionnaire a manifesté son intention de financer la totalité des travaux d'extension et que la commune en a pris acte ; que, par suite, si la commune pouvait se fonder sur les dispositions de l'article UA 4 du plan local d'urbanisme pour exiger le raccordement des bâtiments au réseau d'électricité, elle ne pouvait, en l'espèce, se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme pour refuser la délivrance du permis sollicité ; En ce qui concerne l'application de l'article UA 10 relatif à la hauteur des constructions : 12. Considérant qu'aux termes de l'article UA 10.1 du plan local d'urbanisme : " La hauteur des constructions ne doit pas excéder R+2+combles aménagés ou R+2+1 étage en retrait " ; que cette disposition ne définit aucune distance précise de retrait et ne fixe pas davantage les modalités de son calcul notamment par rapport aux autres constructions ; qu'elle s'insère cependant dans un ensemble de dispositions telles que l'article UA 10, relatif à la hauteur maximale des constructions, qui permet, à son paragraphe 2, un dépassement de la hauteur " pour des raisons de composition architecturale ", en précisant qu'il s'agit du " respect des lignes de références des façades adjacentes " ; que cette préoccupation architecturale peut être mise, en outre, en cohérence avec l'objectif d'harmonie centré sur l'aspect de la rue, prévu au paragraphe 2 de l'article UA 11 ; que ces dispositions permettent d'éclairer l'interprétation qu'il incombe de faire de l'obligation de retrait pour le troisième étage prévue à l'article UA 10.1 ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'une demande émanant du service instructeur, la société pétitionnaire a accepté de modifier son projet en portant le retrait du dernier niveau du bâtiment A dont la façade donne sur la rue de Dieppe et qui est seul ici concerné par le motif de la décision attaquée, de 0,40 mètre à 0,80 mètre mais a refusé de le porter à 1,50 mètre comme le lui demandait la commune ; que cette dernière a justifié par son courrier du 23 mai 2011, sans apporter d'autre élément dans sa décision du 18 octobre 2011, que le retrait qu'elle préconisait permettrait de " créer un espace de vie extérieur " ; que, devant la juridiction, elle a fait valoir que la distance préconisée correspondrait à une valeur moyenne des retraits en troisième étage dans la rue de Dieppe, qu'elle permettrait d'obtenir un effet équivalent à un retrait par combles et qu'elle favoriserait ainsi une architecture plus aérée ; que si ces derniers critères ne sont pas explicitement mentionnés par l'article UA 10.1, ils s'inspirent toutefois des préoccupations d'aspect et d'harmonie mentionnées comme une ligne d'interprétation de la disposition à appliquer, telle qu'elle a été rappelée au point 12 ; qu'il ne ressort, toutefois, pas des pièces du dossier que, compte tenu des caractéristiques du bâtiment concerné, la profondeur de 0,80 mètre retenue par la société pétitionnaire devrait être regardée par elle-même comme insuffisante pour satisfaire à l'exigence de l'article UA 10.1 de retrait du dernier étage par rapport aux étages inférieurs ; que si les dispositions précitées de l'article UA 10.1 envisagent alternativement une solution par combles aménagés ou par retrait d'un dernier étage droit, elles n'exigent pas du dispositif de retrait qu'il ait, en terme de distance, un effet strictement équivalent, mesuré à l'arête du toit, à celui des combles aménagés ; qu'il ne ressort pas davantage des mêmes pièces que, compte tenu des immeubles voisins au sein desquels le nouveau bâtiment doit s'insérer, un retrait de 1,50 mètre s'imposait afin de conserver une unité à cette portion de rue ; que la commune n'apporte d'ailleurs pas de précision quant à la détermination de la valeur moyenne de 1,50 mètre qu'elle a retenue pour la rue de Dieppe ; que, dans ces conditions, la commune de Déville-lès-Rouen a fait une application erronée des dispositions de l'article UA 10.1 du plan local d'urbanisme ; En ce qui concerne l'application de l'article UA 11 relatif à l'aspect des constructions : 14. Considérant qu'aux termes de l'article UA 11.1 du plan local d'urbanisme : " Le permis de construire peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales, si les constructions, par leur situation, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales " ; que l'article UA 11.2 du même document, qui fait référence à " l'harmonie créé par les bâtiments existants et le site ", prévoit que les nouvelles constructions doivent également contribuer à " créer, maintenir ou renforcer l'aspect de la rue " ; 15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le service instructeur a demandé sans succès à la société pétitionnaire de supprimer au dernier étage du projet du bâtiment A ce qu'il a qualifié de " dent creuse " et qui correspond en réalité à un décroché de 3 mètres en profondeur au milieu du troisième étage en façade ; que, pour refuser le permis de construire, le maire a estimé que ce dispositif, que la société a refusé de supprimer pour des raisons techniques, méconnaissait les dispositions des articles UA 10.1 et 10.2 citées au point précédent ; qu'il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que, compte tenu, d'une part, des caractéristiques visuelles du décroché et, d'autre part, des lieux et bâtiments avoisinants, cet aménagement du troisième étage serait par lui-même contraire à ces dispositions ; que, par suite, le maire a commis une erreur d'appréciation en refusant pour ce motif le permis de construire sollicité ; En ce qui concerne l'application de l'article UA 12.5 relatif aux aires de stationnement : 16. Considérant qu'aux termes de l'article UA 12.5 du plan local d'urbanisme : " Les aires de stationnement devront être réalisées en matériaux absorbants afin de limiter les rejets d'eau de pluie sur l'emprise publique ou dans les réseaux d'assainissement pluvial " ; 17. Considérant que la prescription de l'article UA 12.5 prévoit que le revêtement des aires de stationnement présente certaines caractéristiques pour que, dans une perspective d'urbanisme, il contribue à la limitation du phénomène des rejets des eaux de pluie ; que, par suite, le choix par les auteurs du plan local d'urbanisme de matériaux absorbants n'est pas contraire aux dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme relatif au contenu du plan local d'urbanisme ; 18. Considérant qu'il ressort des pièces produites que le dossier de demande de permis de construire ne comportait pas de précision quant à la nature exacte du matériau envisagé pour la couverture de l'aire de stationnement devant être réalisée entre les bâtiments A et B du projet ; qu'à l'occasion des divers échanges intervenus dans le cadre de l'instruction, la commune ne s'est pas estimée insuffisamment informée dès lors qu'elle n'a pas demandé à la société pétitionnaire de lui préciser si le matériau qu'elle projetait d'installer était absorbant ; que ce n'est d'ailleurs que postérieurement à la décision de refus du maire, devant la juridiction, que la société a estimé qu'un matériau drainant aurait les mêmes effets qu'un matériau absorbant compte tenu de son parti pris constructif ; qu'à la date de sa décision, le maire ne pouvait donc déduire du dossier de permis de construire ou des échanges avec le pétitionnaire que le revêtement envisagé n'était pas conforme aux dispositions de l'article UA 12.5 du plan local d'urbanisme ; qu'ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que le maire, qui pouvait en outre assortir sur ce point l'autorisation d'une prescription rappelant les exigences de l'article en cause, aurait pu prendre la même décision s'il ne s'était fondé que sur le seul motif tiré de l'exigence posée par l'article UA 12.5 du plan local d'urbanisme ; 19. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à conduire à l'annulation de l'arrêté querellé ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAS Bayart Immobilier est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 18 octobre 2011 du maire de Déville-lès-Rouen ; Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Déville-lès-Rouen une somme de 1 500 euros à verser à la SAS Bayart Immobilier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, les conclusions de la commune de Déville-lès-Rouen, partie perdante, présentées sur le même fondement doivent être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 12 décembre 2013 du tribunal administratif de Rouen est annulé. Article 2 : L'arrêté du 18 octobre 2011 du maire de Déville-lès-Rouen est annulé. Article 3 : La commune de Déville-lès-Rouen versera à la SAS Bayart Immobilier une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Bayart Immobilier et à la commune de Déville-lès-Rouen. Délibéré après l'audience publique du 10 mars 2016 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - M. Hadi Habchi, premier conseiller. Lu en audience publique le 24 mars 2016. Le président-assesseur, Signé : C. BERNIERLe premier vice-président de la cour, Président-rapporteur, Signé : O. YEZNIKIAN Le greffier, Signé : S. DUPUIS La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, Le greffier en chef, Par délégation, Le greffier, Sylviane Dupuis '' '' '' '' N°14DA00242 2