Conseil d'État,  2ème sous-section jugeant seule, 16/07/2014, 378881, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-07-16
Numéro : 378881
Rapporteur : M. Luc Briand
Commissaire du gouvernement : M. Xavier Domino
Avocat(s) : SCP WAQUET, FARGE, HAZAN

Vu 1°, sous le n° 378881, la requête, enregistrée le 28 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la communauté de communes du Pays de Saint-Galmier, représentée par sa présidente en exercice ; la communauté de communes du Pays de Saint-Galmier demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de procéder à une nouvelle délimitation des cantons du département en associant les cantons historiques de Chazelles-sur-Lyon et de Saint-Galmier hors la commune d'Andrézieux-Bouthéon ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°, sous le n° 378883, la requête, enregistrée le 28 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la communauté de communes de Forez-en-Lyonnais, représentée par son président en exercice ; la communauté de communes de Forez-en-Lyonnais demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; 2°) d'enjoindre à l'Etat de procéder à un nouveau redécoupage cantonal en associant les cantons historiques de Chazelles-sur-Lyon et de Saint-Galmier, hors la commune d'Andrézieux-Bouthéon ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 3°, sous le n° 379392, la requête, enregistrée le 30 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la commune de Roanne, représentée par son maire en exercice ; la commune de Roanne demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire, en ce qu'il divise le territoire de la commune de Roanne en deux cantons ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 4°, sous le n° 379948, la requête, enregistrée le 28 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la commune du Chambon-Feugerolles, représentée par son maire en exercice ; la commune du Chambon-Feugerolles demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 5°, sous le n° 380094, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. D...E..., demeurant au ... ; M. E...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 6°, sous le n° 380095, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. A...G..., demeurant à ...; M. G...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 7°, sous le n° 380096, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. L...F..., demeurant ...; M. F...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 8°, sous le n° 380097, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. H...K..., demeurant ...; M. K...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 9°, sous le n° 380098, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le département de la Loire, représenté par le président de son conseil général ; le département de la Loire demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 10°, sous le n° 380099, la requête, enregistrée le 23 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. B...I..., demeurant ...; M. I...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 11°, sous le n° 380100, la requête, enregistrée le 1er mai 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par Mme J...C..., demeurant au ... ; Mme C...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire, en ce qu'il rattache les communes de Champdieu et d'Essertines-en-Châtelneuf au canton de Boën-sur-Lignon ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu 12°, sous le n° 380257, la requête, enregistrée le 25 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la commune de Neaux, représentée par son maire en exercice ; la commune de Neaux demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; .................................................................................... Vu 13°, sous le n° 380258, la requête, enregistrée le 25 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par les communes de Champdieu et d'Essertines-en-Châtelneuf, représentées par leur maire en exercice ; les communes de Champdieu et d'Essertines-en-Châtelneuf demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-260 du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire en ce qu'il rattache les communes de Champdieu et d'Essertines-en-Châtelneuf au canton n° 2 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code électoral ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, modifié par le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Luc Briand, maître des requêtes en service extraordinaire ; - les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de la communauté de communes du pays de Saint-Galmier, de la communauté de communes de Forez-en-Lyonnais et de la commune de Chazelles-sur-Lyon ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus tendent à l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 26 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Loire ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur l'intervention : 2. Considérant que la commune de Chazelles-sur-Lyon justifie d'un intérêt suffisant pour intervenir à l'appui des conclusions à fin d'annulation présentées par la communauté de communes de Forez-en-Lyonnais ; qu'ainsi son intervention est recevable ; Sur les dispositions applicables au litige : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels seront élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général. " ; Sur le décret attaqué : 5. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de la Loire, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de quarante à vingt-et-un résultant de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral ; En ce qui concerne la légalité externe : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ; que les requérants ne peuvent, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'un projet de décret, accompagné d'un exposé des motifs décrivant la méthode retenue pour procéder à la nouvelle délimitation des cantons de la Loire, a été soumis au conseil général de ce département ; que sur cette base, l'assemblée départementale a été mise à même d'émettre un avis sur les questions soulevées par la mise en oeuvre de la nouvelle délimitation des cantons prévue par le législateur et de faire des propositions spécifiques pour le département de la Loire ; 8. Considérant qu'un organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'un texte doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par ce texte ; que, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre le texte envisage d'apporter à son projet des modifications, elle ne doit procéder à une nouvelle consultation de cet organisme que si ces modifications posent des questions nouvelles ; que si les requérants soutiennent que le décret qu'ils attaquent ne serait pas conforme au projet sur lequel le conseil général de la Loire a été consulté, ils ne font pas valoir que le décret adopté aurait comporté, par rapport au projet soumis pour avis au conseil général, des modifications soulevant des questions nouvelles justifiant une nouvelle consultation ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que la consultation du conseil général de la Loire aurait été irrégulière ne peuvent qu'être écartés ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que les décrets procédant à une délimitation de cantons soient motivés ; qu'aucune disposition n'impose non plus de mentionner, dans les visas du décret attaqué, le sens de l'avis émis par le conseil général ; que l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013, étant applicable à la nouvelle délimitation des cantons effectuée par le décret attaqué dans la perspective de l'élection à venir des conseillers départementaux selon les règles définies par la loi du 17 mai 2013, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait à tort visé cet article L. 191-1 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 11. Considérant qu'il résulte de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton ; qu'il ne peut être apporté à ces règles que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées ; 12. Considérant, en premier lieu, que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives, avec les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale existants ou en projet dans le cadre d'un schéma départemental de coopération intercommunale, avec ceux des " bassins de vie " définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques, ou encore avec le ressort des tribunaux de grande instance ; qu'il s'ensuit que ne sont pas de nature à entacher d'illégalité le décret attaqué les circonstances que la délimitation de plusieurs cantons du département de la Loire ne correspondrait pas à celle des circonscriptions législatives, que les communes du canton de Boën appartiennent à cinq communautés de communes différentes, que les communes membres de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône aient toutes été rattachées au canton du Coteau, y compris celle de Pradines, à l'exception de Régny et Saint-Victor-sur-Rhins, rattachées au canton de Charlieu, que les communes membres de la communauté de communes du Pays d'Urfé aient toutes été rattachées au canton de Renaison à l'exception de la commune des Salles, rattachée au canton de Boën, que les communes de la communauté de communes de Balbigny aient toutes été rattachées au canton du Coteau à l'exception des communes de Nervieux, Mizérieux et Epercieux-Saint-Paul, rattachées au canton de Feurs, que les communes membres de la communauté d'agglomération Loire-Forez, de la communauté d'agglomération Roannais Agglomération et de la communauté d'agglomération de Saint-Etienne aient été rattachées à des cantons différents, ou que la délimitation des cantons ne coïnciderait plus avec les ressorts de certaines juridictions ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que le c) du III de l'article L. 3113 2 du code général des collectivités territoriales n'impose de comprendre entièrement une commune dans un même canton que pour celles dont la population est inférieure à 3 500 habitants ; que les requérants, qui ne contestent pas que cette règle a été respectée par le décret attaqué pour toutes les communes qui en relèvent, ne saurait en conséquence utilement soutenir que ce décret serait illégal faute d'avoir appliqué une telle règle à des communes dont la population dépasse ce seuil ; 14. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que la délimitation des cantons doit être faite sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il en découle qu'elle doit être faite en prenant en considération non le nombre des électeurs mais le chiffre de la population ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué se serait à tort fondé sur les chiffres de la population municipale et non sur le nombre des électeurs ne peut qu'être écarté ; que s'il est, en outre, soutenu que le décret attaqué a été élaboré sans tenir compte des données démographiques les plus récentes issues du décret du 27 décembre 2013, l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué et dont la légalité n'est pas contestée, dispose toutefois que : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ; qu'il est constant que les nouveaux cantons du département de la Loire ont été délimités sur la base des données authentifiées par le décret du 27 décembre 2012 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les données retenues pour le redécoupage des cantons de ce département ne correspondraient pas à la réalité démographique ne peut qu'être écarté ; 15. Considérant que, pour mettre en oeuvre les critères définis au III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, le décret attaqué a procédé à la délimitation des vingt-et-un nouveaux cantons du département de la Loire en se fondant sur une population moyenne et en rapprochant la population de chaque canton de cette moyenne ; que si, comme le soutiennent les requérants, il demeure des écarts de population entre les cantons, en particulier pour les cantons d'Andrézieux-Bouthéon, Rive-de-Gier et Saint-Just-Saint-Rambert qui ont une population supérieure à la moyenne départementale de respectivement 17,23 %, 17,86 % et 14,15 %, ou les cantons de Boën, Charlieu, Renaison et Roanne-2 qui ont une population inférieure de plus de 15 % à cette moyenne, ces écarts sont nettement réduits par rapport à la délimitation antérieure et sont justifiés notamment par le souci de maintenir une représentation suffisante des territoires ruraux et de montagne ; que de telles considérations, qui sont dépourvues de caractère arbitraire, n'ont pas conduit, en l'espèce, à méconnaître l'obligation, énoncée au a) du III de l'article L. 3113-2, de définir le territoire de chaque canton sur des bases essentiellement démographiques ; que le Premier ministre n'était, en tout état de cause, pas tenu d'apporter, sur le fondement du IV de l'article L. 3113-2, des exceptions aux règles résultant du III de cet article en procédant à la délimitation des cantons du département de la Loire ; 16. Considérant que les requérants critiquent les choix opérés par le décret attaqué d'inclure dans le canton de Feurs l'ancien canton de Chazelles-sur-Lyon, de rattacher les communes de Champdieu et d'Essertines-en-Châtelneuf au canton de Boën et les communes de Combre, Coutouvre, Montagny, Pradines, Régny et Saint-Victor-sur-Rhins au canton de Charlieu, et de retenir une délimitation du canton n° 1 plutôt qu'une autre qui leur aurait paru préférable ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le rattachement de la commune de Chazelles-sur-Lyon, qui compte plus de 5 000 habitants, au canton de Fleurs et non à celui d'Andrézieux-Bouthéon, qui est le deuxième canton le plus peuplé du département, est justifié par le respect de l'exigence tenant aux bases essentiellement démographiques de la délimitation des cantons ; que le respect de la même exigence a pu conduire le Premier ministre à rattacher au canton de Boën les communes de Champdieu et d'Essertines-en-Châtelneuf, qui comptent ensemble plus de 2 000 habitants et sans lesquelles la population du canton ainsi délimité aurait été inférieure de plus de 20 % à la moyenne départementale ; que, de même, le rattachement des communes de Combre, Coutouvre, Montagny, Pradines, Régny et Saint-Victor-sur-Rhins au canton de Charlieu est justifié par le respect de l'exigence tenant aux bases essentiellement démographiques ; qu'enfin, s'agissant de la délimitation des cantons d'Andrézieux-Bouthéon et de Feurs, il ne ressort pas de pièces du dossier que les choix auxquels il a été procédé, qui respectent les critères définis par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation ; 17. Considérant que si les requérants critiquent le choix effectué par le décret attaqué de diviser la commune de Roanne entre deux cantons alors que la commune de Saint-Chamond est inscrite entièrement dans un seul canton, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la commune de Roanne était déjà divisée entre deux cantons avant l'intervention du décret attaqué et que le choix fait par le décret est justifié par le souci de rattacher aux mêmes cantons la commune de Roanne et les communes limitrophes qui font partie de son agglomération ; que de même, le choix d'inclure d'autres communes dans le canton de Saint-Etienne 2 est justifié par le souci de ne pas dissocier la commune de Saint-Etienne de communes limitrophes qui font partie de son agglomération ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que ces choix reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ; 18. Considérant, en quatrième lieu, qu'il appartenait au Premier ministre de procéder à une nouvelle délimitation des cantons compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons résultant de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral et selon les règles prévues au III et IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'augmentation de la taille des cantons porterait atteinte à la " proximité des élus départementaux " ne peut être utilement soulevé à l'encontre du décret attaqué ; 19. Considérant, en cinquième lieu, que si l'article R. 112 du même code, dans sa version actuellement en vigueur, prévoit que le recensement général des votes est fait par le bureau du chef-lieu de canton, la version de cet article issue du décret du 18 octobre 2013 portant application de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, qui est applicable, comme le décret attaqué, à compter du prochain renouvellement général des assemblées départementales, confie ce rôle au bureau centralisateur du canton ; que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier pour chaque canton un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton n'est, par suite et en tout état de cause, pas de nature à affecter la légalité du décret attaqué ; que la désignation comme bureau centralisateur des nouveaux cantons n° 1 et 5 des communes, respectivement, d'Andrézieux-Bouthéon et de Feurs, qui sont les communes les plus peuplées de ces nouveaux cantons, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 20. Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'ils attaquent ; que les conclusions à fin d'injonction présentées ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la commune de Chazelles-sur-Lyon est admise. Article 2 : Les requêtes sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée aux communautés de communes du Pays de Saint-Galmier et de Forez-en-Lyonnais, aux communes du Chambon-Feugerolles et de Roanne, à MM. D... E..., A...G..., L...F...et H...K..., au département de la Loire, à M. B...I..., à Mme J...C..., aux communes de Neaux, Champdieu, Essertines-en-Châtelneuf et Chazelles-sur-Lyon, au ministre de l'intérieur et au Premier ministre.