Conseil d'État, 2ème chambre, 22/07/2021, 448491, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-07-22
Numéro : 448491
Rapporteur : M. Paul Bernard
Commissaire du gouvernement : Mme Sophie Roussel

Vu les procédures suivantes : 1° M. B... S..., Mme T... W... et M. C... O... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires dans la commune de Saint-Chamond (Loire) et à ce que M. M..., ou tout autre élu fautif, soit déclaré inéligible. Par un jugement n° 2002194 du 8 décembre 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur protestation. Sous le n° 448491, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 7 janvier, 9 mai et 19 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. S... et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner la communication des comptes de campagne de M. M... ; 2°) d'annuler ce jugement ; 3°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 dans la commune de Saint-Chamond et de déclarer M. M... ou tout autre élu inéligible. 2° M. F... J... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les mêmes opérations électorales. Par un jugement n° 2002130 du 8 décembre 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa protestation. Sous le n° 448502, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 janvier et 22 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. J... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 dans la commune de Saint-Chamond. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 ; - la loi n° 2019-1269 du 2 décembre 2019 ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020 du Conseil constitutionnel ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Paul Bernard, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Sophie Roussel, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes de M. S... et autres et de M. J... sont dirigées contre les mêmes opérations électorales. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. A l'issue de l'unique tour des élections municipales qui s'est déroulé le 15 mars 2020 à Saint-Chamond (Loire), commune de plus de 9 000 habitants, les listes menées par M. E... M..., M. U... N..., Mme R... I..., Mme T... W..., M. F... J... et M. D... H... ont obtenu respectivement 4 195 voix, 962 voix, 926 voix, 774 voix, 137 voix et 126 voix sur 7 120 suffrages exprimés, la première de ces listes obtenant ainsi la majorité absolue. M. S..., Mme W... et M. O..., candidats de la liste " L'écologie pour Saint-Chamond ", et M. F... J..., candidat tête de liste de la " liste citoyenne insoumise ouverte ", relèvent appel des jugements du tribunal administratif de Lyon ayant rejeté leurs protestations contre ces opérations électorales. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal administratif de Lyon n'avait pas à expliciter les raisons de son refus de procéder à la mesure d'instruction sollicitée par M. S... et autres, tendant à la communication du compte de campagne de la liste conduite par M. M.... En refusant d'ordonner une telle mesure, le tribunal, qui dirige seul l'instruction, n'a pas méconnu son office ni commis d'erreur de droit. Sur l'irrecevabilité opposée par les premiers juges au grief tiré de l'utilisation des services dont disposerait la commune pour la confection d'un document de propagande, en violation de l'article L. 52-8 du code électoral : 4. Il résulte de l'instruction que M. S... et autres invoquaient, dans le mémoire initial introduisant leur protestation devant le tribunal administratif, la violation des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral à raison de l'utilisation pour la confection de son livret de campagne de clichés photographiques appartenant à la commune. S'ils n'ont soutenu que dans un mémoire complémentaire, que les services dont disposerait la commune pour créer et éditer ses supports de communication avaient été utilisés par le candidat maire sortant pour la confection du document de propagande litigieux, en méconnaissance des mêmes dispositions du code électoral, cette critique participait du même grief relatif au financement de la campagne électorale, en méconnaissance du 2ème alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral, qui prohibe le financement de la campagne par des personnes morales autres que des partis ou des groupements politiques, par des dons, avantages, ou prêts. Par suite, M. S... et autres sont fondés à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont écarté comme tardif ce grief. 5. Toutefois, le fait, pour le juge de première instance, d'écarter à tort un grief comme irrecevable ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement par le juge d'appel saisi d'un moyen en ce sens. Il appartient seulement à ce dernier, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel qui est résulté de l'introduction de la requête, et après avoir, en répondant à l'argumentation dont il était saisi, relevé cette erreur, de se prononcer sur le bien-fondé du grief écarté à tort comme irrecevable, puis, le cas échéant, sur les autres moyens invoqués en appel. Sur le déroulement et le financement de la campagne électorale : 6. D'une part, le second alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral dispose : " A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre. ". 7. D'autre part, aux termes du 2ème alinéa de l'article L. 52-8 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique : " Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués (...) ". 8. En premier lieu, il résulte de l'instruction qu'à l'occasion des voeux pour l'année 2020, l'office public de HLM Gier-Pilat Habitat, a procédé à l'envoi d'un calendrier accompagné d'un courrier intitulé " Gier Habitat, 90 ans au service du territoire et de ses habitants ! ", qui valorise le rôle de l'office en tant que premier bailleur social depuis sa création dans les années 1930. Toutefois, les documents litigieux, dont l'envoi est intervenu à l'occasion du 90ème anniversaire de l'office HLM Gier-Pilat Habitat, ne font aucune mention des opérations électorales du 15 mars 2020. Si le courrier d'accompagnement est signé par M. M..., cette signature a été faite en sa qualité de président de l'office, sans aucune référence à sa candidature aux prochaines élections municipales, et en complément de la signature du directeur général de l'office. Par suite, cette distribution ne peut être regardée comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la collectivité, au sens des dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral, ni comme un avantage procuré par l'office HLM Gier-Pilat Habitat au candidat maire sortant au sens des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral. 9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que le magazine départemental " Loire magazine n°140 " est paru, en mars-avril 2020, sans modification de périodicité et de format par rapport aux numéros du magazine diffusés, à la même époque, en 2019, après le vote du budget départemental présenté par la rubrique " A vos côtés ". La photographie de M. M... y apparaît, comme en 2019, pour présenter ce budget en sa qualité de vice-président chargé des finances. Cette présentation, qui ne comporte aucune référence aux échéances électorales de mars 2020 ou à la candidature de l'intéressé aux futures élections municipales, ne peut être regardée comme revêtant le caractère d'une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la commune de Saint-Chamond, au sens des dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral, ni comme un avantage procuré par le département de la Loire au candidat maire sortant au sens des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral. 10. En troisième lieu, il résulte de l'instruction qu'un courrier à l'en-tête de la ville de Saint-Chamond et de la métropole de Saint-Etienne a été envoyé en mars 2020 aux habitants riverains de la commune en vue de les informer de la mise en place, par la métropole en association avec la commune, de bacs de tri sélectif individuels dans la commune. Si ce document est signé par le maire sortant M. M..., il l'est également par le vice-président de la métropole en charge de la collecte des ordures ménagères. Ce document est à caractère purement informatif, notamment en ce qu'il indique qu'un agent d'une entreprise privée doit se présenter au domicile des administrés de la commune, entre le 9 et 27 mars 2020, pour recueillir certaines informations préalables à la mise en place du nouveau service. Il ne fait aucune référence au contexte électoral. Dans ces conditions, sa diffusion ne peut être regardée comme une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la commune de Saint-Chamond, au sens des dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral, ni comme un avantage procuré par la commune de Saint-Chamond ou la métropole de Saint-Etienne au candidat maire sortant au sens des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral. 11. En quatrième lieu, M. S... et autres soutiennent que le candidat maire sortant M. M... aurait utilisé pour la confection de son document de campagne des clichés photographiques appartenant à la commune. 12. S'agissant de la photographie d'une caméra de surveillance, il résulte de l'instruction et n'est pas contesté que cette photographie provient d'une banque d'image libre de droits et gratuite. 13. En ce qui concerne la photographie représentant l'inauguration du commissariat de police en mai 2016 par M. M... en présence du ministre de l'intérieur, les requérants, en se bornant à souligner certaines similitudes avec celle publiée dans le bulletin municipal, n'apportent pas d'élément de nature à établir qu'elle aurait été réalisée aux frais de la commune. 14. Il résulte de l'instruction que la photographie du colistier de M. M..., M. G... P..., figurait sur le site public de la commune accessible à tous les candidats dans des conditions permettant des captures d'écran. 15. Si les requérants soutiennent qu'une photographie représentant une voiture de la police municipale proviendrait de la photothèque de la commune, ils n'apportent aucun élément probant au soutien de leurs allégations. 16. Quant à l'image représentant le futur palais des sports dans le document de campagne de M. M..., il résulte de l'instruction qu'elle est issue d'une étude d'architecte commandée par la commune et qu'elle avait été diffusée dans le cadre d'une conférence de presse en septembre 2019. M. S... et autres, qui se bornent à faire référence au coût de l'ensemble de l'étude d'architecte, ne fournissent aucune évaluation de l'avantage allégué, dont il ne résulte pas de l'instruction qu'il ait pu méconnaître l'égalité des candidats et altérer la sincérité du scrutin. 17. Enfin, les seules circonstances que le document de campagne litigieux ne comporte pas les noms de ses créateurs et imprimeur et qu'il présente des similitudes avec des photographies publiées dans le bulletin municipal ne permettent pas d'établir que les services dont disposerait la commune pour créer et éditer ses supports de communication auraient été utilisés par le candidat maire sortant pour la confection du document de propagande. Sur les effets de la crise sanitaire sur la sincérité du scrutin : 18. En premier lieu, l'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Dans ce contexte, le Premier ministre a adressé à l'ensemble des maires le 7 mars 2020 une lettre présentant les mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections municipales et communautaires prévues les 15 et 22 mars 2020. Ces mesures ont été précisées par une circulaire du ministre de l'intérieur du 9 mars 2020 relative à l'organisation des élections municipales des 15 et 22 mars 2020 en situation d'épidémie de coronavirus covid-19, formulant des recommandations relatives à l'aménagement des bureaux de vote et au respect des consignes sanitaires, et par une instruction de ce ministre, du même jour, destinée à faciliter l'exercice du droit de vote par procuration. Après consultation par le Gouvernement du conseil scientifique mis en place pour lui donner les informations scientifiques utiles à l'adoption des mesures nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, les 12 et 14 mars 2020, le premier tour des élections municipales a eu lieu comme prévu le 15 mars 2020. A l'issue du scrutin, les conseils municipaux ont été intégralement renouvelés dans 30 143 communes ou secteurs. Le taux d'abstention a atteint 55,34 % des inscrits, contre 36,45 % au premier tour des élections municipales de 2014. 19. Au vu de la situation sanitaire, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a reporté le second tour des élections, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020 et prévu que : " Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution ". Ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de valider rétroactivement les opérations électorales du premier tour ayant donné lieu à l'attribution de sièges et ne font ainsi pas obstacle à ce que ces opérations soient contestées devant le juge de l'élection. 20. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de mille habitants et plus : " Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour (...) ". Aux termes de l'article L. 273-8 du code électoral : " Les sièges de conseiller communautaire sont répartis entre les listes par application aux suffrages exprimés lors de cette élection des règles prévues à l'article L. 262. (...) ". 21. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020, le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue du premier tour de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 22. En l'espèce, M. J... fait valoir que le taux d'abstention s'est élevé à 69,04 % dans la commune et fait état des résultats bien supérieurs obtenus par les candidats de la " France insoumise " lors des scrutins présidentiels et législatifs de 2017. Toutefois, il n'invoque aucune autre circonstance relative au déroulement de la campagne électorale ou du scrutin dans la commune qui montrerait, en particulier, qu'il aurait été porté atteinte au libre exercice du droit de vote ou à l'égalité entre les candidats. Dans ces conditions, le niveau de l'abstention constatée ne peut être regardé comme ayant altéré la sincérité du scrutin. 23. En second lieu, s'il résulte de l'instruction que l'exercice du droit de vote a été effectué au moyen de machines à voter, M. J... se borne à alléguer que leur utilisation était susceptible de décourager davantage certains électeurs, notamment ceux de milieux modestes, en raison des craintes de transmission du covid-19 par le contact avec les machines. Ce faisant, il n'apporte pas d'élément de nature à établir que la sincérité du scrutin aurait été altérée. Sur la consultation des procès-verbaux : 24. M. J... n'établit pas avoir été empêché de consulter les procès-verbaux des opérations de vote. En tout état de cause, une telle circonstance n'a pas par elle-même d'incidence sur la sincérité du scrutin. Sur les inéligibilités : En ce qui concerne M. M... et d'autres candidats de sa liste : 25. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 52-11 du code électoral : " Pour les élections auxquelles l'article L. 52-4 est applicable, il est institué un plafond des dépenses électorales, autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'Etat, exposées par chaque candidat ou liste de candidats, ou pour leur compte, au cours de la période mentionnée au même article.". L'article L. 52-11-1 de ce code prévoit le remboursement forfaitaire partiel des dépenses électorales par l'Etat, ce remboursement n'étant pas versé aux candidats dont le compte de campagne est rejeté. L'article L. 52-12 de ce code prévoit que chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement prévu à l'article L. 52-11 est tenu d'établir un compte de campagne retraçant, selon leur origine, l'ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection, hors celles de la campagne officielle, par lui-même ou pour son compte, au cours de la période mentionnée à l'article L. 52-4. L'article L. 52-15 du même code détermine les compétences de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en matière de contrôle des comptes de campagne, de détermination du montant du remboursement forfaitaire dû par l'Etat et de fixation de la somme qu'un candidat est tenu de reverser au Trésor public en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales. Selon l'article L. 118-3 du code électoral, dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019 visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral : " Lorsqu'il relève une volonté de fraude ou un manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, le juge de l'élection, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer inéligible :/ (...) 2° Le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales ;/ 3° Le candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit (...) ". 26. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu'en tout état de cause, la réintégration du montant, limité, d'avantages consentis par la commune à la liste conduite par M. M... dans son compte de campagne, dont le montant des dépenses a été arrêté par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques à la somme de 36 100 euros, ne saurait entraîner le dépassement du plafond de dépenses autorisées, fixé à 47 811 euros. Par suite, il n'y a pas lieu de prononcer l'inéligibilité de M. M..., ni des autres candidats figurant sur la liste qu'il conduisait, sur le fondement des dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral. En ce qui concerne M. A... V... et Mme L... K... : 27. Aux termes de l'article L. 231 du code électoral : " (...) Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : (...) 6° (...) les entrepreneurs de services municipaux (...) ". 28. Si M. S... et autres soutiennent que M. A... V..., colistier du candidat maire sortant, est directeur de la société Réactiv', entreprise de conseil et d'audit située à Saint-Chamond, qui a signé avec le centre communal d'action sociale (CCAS) de la commune, des contrats pour réaliser des audits portant sur la privatisation de la restauration municipale, et est responsable pédagogique de la société Echange Formation, qui a été chargée de missions d'audit et de formation pour l'aménagement d'une cuisine centrale, il résulte de l'instruction qu'en tout état de cause, les prestations réalisées l'ont été à titre occasionnel et ne présentent pas un caractère régulier, même si elles ont pu être échelonnées dans le temps, et elles ne se sont pas poursuivies pendant la période de six mois précédant le scrutin litigieux. Par suite, M. V... ne peut être déclaré inéligible en application du 6° de l'article L. 231 du code électoral. 29. Contrairement à ce que soutiennent M. S... et autres, Mme K..., colistière de M. M..., ne saurait être regardée comme relevant de l'article L. 231 du code électoral du seul fait d'une communauté d'intérêts avec M. V.... Sur les conclusions de M. M... tendant à la suppression de passages injurieux ou diffamatoires : 30. Les termes de la requête et du mémoire en réplique présentés par M. S... et autres n'excèdent pas les limites de la controverse entre parties dans le cadre d'une procédure contentieuse. Dès lors, il n'y a pas lieu d'en prononcer la suppression en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative. 31. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de procéder à la mesure d'instruction sollicitée, M. J... et M. S... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs protestations. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. J... et de M. S... et autres la somme que demande M. M... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de M. J... et de M. S... et autres sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de M. M... tendant à l'application des article L. 761-1 et L. 741-2 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. F... J..., à M. B... S..., premier requérant dénommé, à M. E... M... et au ministre de l'intérieur.