CAA de NANCY, 1ère chambre, 10/02/2022, 20NC00514, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-10
Numéro : 20NC00514
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Jean-François  GOUJON-FISCHER
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : MEILLARD

Vu la procédure suivante : Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 26 février 2020, sous le n° 20NC00514, et un mémoire, enregistré le 3 octobre 2021, la SAS Fimax, représentée par Me Leraisnable, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 25 décembre 2019 par lequel le maire de Malzéville a délivré à la société Supermarchés Match un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale ; 2°) de mettre solidairement à la charge de la commune de Malzéville et de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable, dès lors que celle-ci a été introduite dans le délai de recours et qu'elle-même justifie d'un intérêt à agir ; - le signataire de l'arrêté attaqué était incompétent, en l'absence de justification d'une délégation de signature régulièrement publiée ; - il n'est pas établi que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial aient reçu en temps utile communication des dossiers et de l'ensemble des pièces exigées par l'article R. 752-35 du code de commerce ; - il n'est pas établi que les avis des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme, visés à l'article R. 752-36 du code de commerce, aient été signés par des personnes dûment habilitées ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est insuffisamment motivé au regard des exigences de l'article R. 752-38 du code de commerce ; - l'arrêté attaqué méconnaît les articles R. 423-13-2 et R. 425-15-1 du code de l'urbanisme, le projet soumis à la Commission départementale d'aménagement commercial de Meurthe-et-Moselle et à la Commission nationale d'aménagement commercial n'étant pas identique à celui soumis au maire pour la délivrance du permis de construire ; - la Commission nationale d'aménagement commercial a méconnu l'article L. 752-6 du code de commerce au regard des objectifs de localisation et d'intégration urbaine, d'animation de la vie locale, de consommation économe de l'espace, de sécurisation du site et de conditions favorables de desserte, d'évitement des risques d'inondation et d'intégration architecturale ; - le projet autorisé est incompatible avec le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territorial (SCOT) sud Meurthe-et-Moselle, selon lequel les zones d'activités économiques (ZAE) de type 2 et 3, comme celle qui doit accueillir le projet, n'ayant pas vocation à recevoir des commerces ; le projet n'apparaît pas non plus compatible avec les objectifs du SCOT relatifs à la qualité environnementale et à la limitation de la consommation de l'espace. Par trois mémoires en défense, enregistrés les 17 août et 10 novembre 2020 et 17 octobre 2021, la SAS Supermarchés Match, représentée par Me Meillard conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Fimax une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2020, la commune de Malzéville conclut au rejet de la requête. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Lepallabre, pour la SAS Fimax, et de Me Meillard, pour la SAS Supermarchés Match. Une note en délibéré présentée par la société supermarché Match a été enregistrée le 24 janvier 2022. Considérant ce qui suit : 1. La SAS Supermarchés Match a sollicité du maire de la commune de Malzéville la délivrance d'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale pour la réalisation, sur un terrain situé à Malzéville, dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) des Savlons, d'un ensemble commercial composé d'un supermarché à l'enseigne Match, d'une surface de vente de 2 380 m², d'un espace dédié à la restauration et à la vente de produits de boulangerie et pâtisserie, d'une surface de vente de 20 m² et d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique organisé pour l'accès automobile comportant 47 m² d'emprise au sol et deux pistes de ravitaillement, équipements auxquels est annexée une station de distribution de carburants. La Commission nationale d'aménagement commercial ayant émis un avis défavorable à ce projet le 15 mars 2018, le maire de Malzéville a, par arrêté du 22 mai 2018, refusé à la SAS Supermarchés Match la délivrance du permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elle avait sollicité. Par un arrêt n° 18NC01755 du 23 juillet 2019, la présente cour a prononcé l'annulation de cet arrêté. De nouveau saisie, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 21 novembre 2019, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 25 mars 2019, dont la SAS Fimax demande l'annulation, le maire de Malzéville a délivré à la SAS Supermarchés Match ce permis de construire. Sur la légalité de l'arrêté du 25 mars 2019 : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) ". Une délégation du maire habilitant l'un de ses adjoints à signer toutes les décisions relevant du code de l'urbanisme doit être regardée comme habilitant son titulaire à signer les arrêtés accordant un permis de construire, y compris lorsque le permis, en application de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, tient lieu de l'autorisation d'exploitation commerciale prévue par l'article L. 752-1 du code de commerce. Le permis de construire ne peut toutefois être octroyé que sous réserve de l'avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial. 3. Il ressort des pièces du dossier que M. D... F..., adjoint au maire de Malzéville délégué à l'urbanisme et au développement économique, signataire de l'arrêté attaqué a reçu délégation du maire, par arrêté du 1er avril 2014, publié au recueil des actes administratif n° 2 de l'année 2020 pour la période du 1er avril au 30 juin 2020 et transmis au représentant de l'Etat le 4 avril 2014, pour signer diverses autorisations d'urbanisme et d'utilisation des sols énoncées au code de l'urbanisme parmi lesquelles figurent les permis de construire. Ainsi, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté litigieux doit être écarté. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-38 du code de commerce : " (...) L'avis ou la décision [de la Commission nationale d'aménagement commercial] est motivé (...) ". L'avis favorable émis par la Commission nationale d'aménagement commercial le 21 novembre 2019 énonce en termes suffisamment précis les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, notamment les raisons pour lesquelles le projet de la SAS Supermarchés Match lui paraît prendre en compte les intérêts visés à l'article L. 752-6 du code de commerce, ainsi que la référence à l'arrêt du 23 juillet 2019 par lequel la présente cour a annulé le refus de permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale intervenu sur la base de son avis défavorable du 15 mars 2018. Cet avis, qui n'avait pas à répondre à l'ensemble des arguments soulevés devant la Commission, répond dès lors à l'obligation de motivation. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce prévoit que " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 6. Il ressort des pièces du dossier que les membres de la Commission nationale d'aménagement commercial, ont été destinataires simultanément le 6 novembre 2019, par l'application www.e-convocations.com, d'une convocation en vue de la séance de la Commission du 21 novembre 2019, au cours de laquelle celle-ci devait examiner le projet de création par la SAS Supermarchés Match d'un ensemble commercial à Malzéville. Cette convocation était assortie de l'ordre du jour de cette séance et précisait que les documents visés à l'article R. 752-35 du code de commerce seraient disponibles, au moins cinq jours avant la tenue de la séance, sur la plateforme de téléchargement. Il n'est ni établi, ni même allégué que les membres de la Commission n'auraient pas été mis en mesure d'accéder par ces moyens aux documents en cause dans le délai prévu par l'article R. 752-35 du code de commerce. La société requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que la procédure prévue par cet article n'aurait pas été respectée. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " (...) Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ". 8. Il ressort des pièces du dossier que, sur le fondement de ces dispositions, le commissaire du gouvernement près la Commission nationale d'aménagement commercial a sollicité l'avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce sur la demande d'autorisation présentée par la SAS Supermarchés Match. Un tel avis est au nombre des actes dont la validité est subordonnée à la signature par une personne habilitée à engager le ministre concerné. 9. D'une part, l'avis émis le 14 novembre 2019 par le ministre de d'économie, des finances et de la relance, en charge du commerce, porte la signature de Mme A... B..., cheffe du service tourisme, commerce, artisanat et services, à qui le directeur général des entreprises du ministère de l'économie et des finances, en charge du commerce, lui-même compétent en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 a donné délégation, par un arrêté du 19 septembre 2014, régulièrement publié au Journal officiel du 24 septembre 2014, à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions, marchés ou conventions, dans la limite des attributions de la sous-direction du tourisme. 10. D'autre part, l'avis émis le 20 novembre 2019 par la ministre de la cohésion des territoires, en charge de l'urbanisme, porte la signature de Mme C... E..., adjointe à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie, à laquelle le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en charge de l'habitat, de l'urbanisme et de la préservation des paysages, lui-même compétent en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 a donné délégation, par une décision du 3 mai 2019, régulièrement publiée au Journal officiel du 10 mai 2019, à l'effet de signer, dans la limite des attributions de la sous-direction de la qualité du cadre de vie, tous actes, arrêtés et décisions, à l'exclusion des décrets. 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 423-13-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque la demande de permis de construire porte sur un projet relevant de l'article L. 752-1 du code de commerce, le maire transmet au secrétariat de la commission départementale d'aménagement commercial deux exemplaires du dossier, dont un sur support dématérialisé, dans le délai de sept jours francs suivant le dépôt (...) ". Aux termes de l'article R. 425-15-1 du même code : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial, ou de la Commission nationale d'aménagement commercial dans les cas et aux conditions fixés par l'article L. 752-17 du code de commerce ". 12. La société requérante fait valoir que le plan de masse transmis au service instructeur de la commune de Malzéville diffère de celui adressé, en application de l'article R. 423-13-2 du code de l'urbanisme, aux commissions départementale et nationale d'aménagement commercial, en ce que le second, contrairement au premier, prévoit la plantation de 88 arbres de haute tige, comporte 156 places de stationnement et non 158 et ne fait pas apparaître de candélabres au droit du parking. Toutefois, de ces différences non substantielles entre les plans de masse, d'ailleurs partiellement corrigées par une information donnée à la commission départementale, s'agissant de la plantation de 88 arbres de haute tige, il ne résulte pas que le maire de Malzéville aurait délivré un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale pour un projet distinct de celui soumis aux commissions d'aménagement commercial, ni que ces commissions n'auraient pas été mises à même, en raison de ces différences, d'apprécier l'impact du projet sur les intérêts énumérés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce. Par suite, les différences relevées entre les deux plans de masse n'ont eu pour effet ni de faire obstacle à ce que le permis litigieux tienne lieu d'autorisation d'aménagement commercial, ni d'entacher ce permis d'illégalité. 13. En sixième lieu, l'autorité absolue de chose jugée dont est revêtue la décision juridictionnelle définitive par laquelle la juridiction administrative annule un refus de permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale s'attache au dispositif de cette décision juridictionnelle ainsi qu'aux motifs qui en sont le support nécessaire. Aux nombre de ces motifs, figurent ceux par lesquels la juridiction juge que l'avis de la commission départementale ou nationale d'aménagement commercial est entaché d'une erreur d'appréciation, notamment au regard de la protection des intérêts énumérés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce. L'autorité absolue de chose jugée de la décision juridictionnelle fait dans ce cas obstacle à ce que, en l'absence de modification de la situation de droit ou de fait, la commission d'aménagement commercial compétente émette un nouvel avis défavorable ou que l'avis favorable émis soit annulé par le juge administratif, pour un motif identique à celui qui avait été censuré par la décision juridictionnelle devenue définitive. 14. Par son arrêt n° 18NC01755 du 23 juillet 2019, devenu définitif et revêtu de l'autorité de chose jugée irrévocable, la présente cour s'est fondée, pour annuler l'arrêté du maire de Malzéville du 22 mai 2018 refusant de délivrer à la SAS Supermarchés Match un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale pour son projet d'implantation d'un ensemble commercial sur un terrain situé dans la ZAC des Savlons à Malzéville, sur les motifs tirés de ce que la Commission nationale d'aménagement commercial avait entaché son avis d'une erreur d'appréciation en estimant que le projet de la SAS Supermarchés Match compromettaient les objectifs d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, visés aux articles L. 750-1 et L. 752-6. A cet égard, la cour a notamment relevé que le projet de la SAS Supermarchés Match constituait une offre de proximité pour les habitants des nouveaux quartiers et une offre complémentaire et non pas concurrente à l'offre extérieure au territoire de la commune de Malzéville, permettait d'éviter l'évasion de consommateurs locaux vers des pôles commerciaux extérieurs et contribuait ainsi à l'animation de la vie urbaine, qu'aucune construction ne serait édifiée en zone inondable, que le projet comportait deux bassins de rétention dans cette zone, ainsi qu'un espace pédagogique, permettait de reconvertir une friche sablière envahie par une plante invasive, obéissait à la règlementation thermique, mettait en œuvre des dispositifs vertueux sur le plan environnemental, prévoyait un parc de stationnement quasi intégralement perméable ainsi qu'une part d'espaces verts représentant presque 30 % de la superficie totale de la parcelle d'assiette, que les véhicules de livraison bénéficieront d'un point d'entrée/sortie sur le site totalement distinct de celui aménagé pour les véhicules des clients et enfin, que le risque de conflit d'usage entre les clients du supermarché, de la station d'essence et du drive relevé par la Commission nationale d'aménagement commercial n'était pas avéré. La cour a également jugé que le projet de la SAS Supermarchés Match n'était pas incompatible avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud 54 dès lors que les zones d'activités économiques, en principe réservées à l'accueil des entreprises artisanales et industrielles, peuvent muter en zones commerciales et qu'il ressortait des pièces du dossier que la ZAC des Savlons était appelée à devenir une zone mixte d'habitat et de commerce de proximité. 15. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de l'avis favorable qu'elle a émis le 21 novembre 2019 sur le projet de la SAS Supermarchés Match de création d'un ensemble commercial sur un terrain situé dans la ZAC des Savlons à Malzéville, la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé, en conformité avec les motifs de l'arrêt de la cour, qui constituaient le soutien nécessaire de son dispositif, que ce projet ne compromettait pas les objectifs d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement et de protection des consommateurs, visés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce. L'autorité absolue de chose jugée dont sont revêtus ces motifs faisait obstacle, en l'absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause la situation au vu de laquelle la cour avait statué, à ce que la Commission nationale d'aménagement commercial puisse légalement émettre un avis défavorable à ce projet sur la base de motifs identiques à ceux qui avaient été censurés par l'arrêt de la cour, devenue définitif. Elle s'oppose en outre à ce que la société Fimax, qui n'invoque pas un tel changement dans les circonstances de droit ou de fait, puisse utilement critiquer l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 21 novembre 2019 en invoquant les mêmes motifs que ceux censurés par la cour dans son arrêt. Ainsi, il y a lieu d'écarter l'ensemble des moyens tirés par la SAS Fimax de ce que le projet de la SAS Supermarchés Match compromettrait les intérêts visés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce et serait incompatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale Sud 54 prévoyant que la zone du projet n'avait pas vocation à accueillir des commerces. 16. En dernier lieu, comme l'a rappelé la présente cour dans son arrêt n° 18NC01755 du 23 juillet 2019, si la partie ouest du terrain d'assiette du projet est située en zone inondable, il est également constant qu'aucune construction ne sera édifiée sur cette zone et il ressort des pièces du dossier que deux bassins de rétention seront aménagés sur la fraction du terrain située en zone inondable ainsi qu'un espace pédagogique dont la gestion sera confiée à une association de protection de l'environnement qui mène des actions pour la protection du crapaud calamite, un amphibien rare et protégé. Le projet permet en outre de reconvertir une friche sablière envahie par la renouée du Japon, une plante invasive, tandis que la construction du bâtiment obéit à la règlementation thermique 2012 améliorée, que des dispositifs d'économie d'énergie ainsi que de récupération d'eau en toiture sont prévus, que 550 m² de panneaux photovoltaïques seront installés, que le parc de stationnement est quasi intégralement perméable avec des bornes de recharge pour véhicules électriques, que des noues paysagères collecteront les eaux pluviales, enfin que la part d'espaces verts représente presque 30 % de la superficie totale de la parcelle d'assiette. Dans ces conditions, le projet n'apparaît pas non plus incompatible avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale Sud 54 relatifs à la qualité environnementale et à la limitation de la consommation de l'espace. 17. Il résulte de ce qui précède que la SAS Fimax n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 25 mars 2019 par lequel le maire de Malzéville a délivré à la société Supermarchés Match un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur les frais liés à l'instance : 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 19. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la SAS Supermarchés Match, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme demandée par la SAS Fimax au titre des frais non compris dans les dépens. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière le versement à la SAS Supermarchés Match d'une somme de 2 000 euros au titre de ces frais. D É C I D E : Article 1er : La requête de SAS Fimax est rejetée. Article 2 : La SAS Fimax versera à la SAS Supermarchés Match la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Fimax, à la SAS Supermarchés Match, à la commune de Malzéville et à la Commission nationale d'aménagement commercial. 2 N° 20NC00514