CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 25/04/2017, 16LY03696, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-04-25
Numéro : 16LY03696
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Véronique  VACCARO-PLANCHET
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SCP FESSLER & JORQUERA ET ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La SAS Distribution Casino France, l'Immobilière Groupe Casino, M. A... D...et les consorts E...ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 20 octobre 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Martin-d'Hères a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1106771-1106810-1200803 du 10 octobre 2013, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ces demandes. Par un arrêt n° 13LY03241 du 13 novembre 2014, la cour administrative d'appel de Lyon a, sur appel de la SAS Distribution Casino France et de l'Immobilière Groupe Casino, annulé ce jugement ainsi que la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Martin-d'Hères du 20 octobre 2011. Par une décision n° 387090 du 3 novembre 2016, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 11 décembre 2013, un mémoire enregistré le 8 juillet 2014 qui n'a pas été communiqué, et un mémoire enregistré le 20 février 2017, la SAS Distribution Casino France, et l'Immobilière Groupe Casino demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 10 octobre 2013 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Martin-d'Hères du 20 octobre 2011 ; 3°) de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Saint-Martin-d'Hères au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les conseillers municipaux ont été insuffisamment informés en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - la convocation des conseillers municipaux ne comporte aucun bordereau des pièces jointes ; - la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme n'indique pas les objectifs de la procédure de révision et ne précise pas les modalités de mise en oeuvre de la concertation alors que des modalités non prévues ont également été mises en oeuvre ; - le bilan de la concertation n'a pas été établi ; - la modification après l'enquête du projet de plan local d'urbanisme par la création d'un emplacement réservé n° 22 est substantielle et nécessitait une nouvelle enquête publique ; - le classement de la parcelle n° 415 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le plan local d'urbanisme, qui permet la création du projet Neyrpic, est incompatible avec le schéma directeur de l'agglomération grenobloise ; - le patrimoine a été insuffisamment étudié et son analyse comporte une contradiction entre l'objectif affiché par le projet d'aménagement et de développement durable et sa traduction réglementaire ; - l'absence de classement en zone agricole de la colline du Mûrier révèle une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires enregistrés les 10 février et 14 mai 2014 et un mémoire enregistré le 20 mars 2017 présenté conjointement avec la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole, la commune de Saint-Martin-d'Hères conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Paul Vallecchia, rapporteur public, - et les observations de Me C...pour la SAS Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino, ainsi que celles de Me B...pour la commune de Saint-Martin-d'Hères. 1. Considérant que la SAS Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino relèvent appel du jugement du 10 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 20 octobre 2011 du conseil municipal de la commune de Saint-Martin-d'Hères approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ; Sur l'intervention de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct (...) " ; que l'intervention de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole a été présentée non par mémoire distinct mais dans le dernier mémoire en défense de la commune de Saint-Martin-d'Hères ; que, dès lors, elle n'est pas recevable ; Sur la légalité de la délibération contestée : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée aux membres du conseil municipal pour la séance du 20 octobre 2011 au cours de laquelle était prévue l'adoption du plan local d'urbanisme, était accompagnée d'une note de synthèse de trois pages retraçant, dans le détail, la procédure d'élaboration du plan ainsi que d'une annexe de treize pages présentant l'ensemble des modifications proposées à la suite de l'enquête publique compte tenu, notamment, des avis émis par le commissaire enquêteur et les personnes publiques associées ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal auraient sollicité en vain la communication d'autres documents ; que, par suite, et alors même que ces documents ne comportaient pas, pour chacune de ces modifications, d'exposé détaillé des motifs ayant conduit à les retenir, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; 5. Considérant que l'obligation de prévoir dans la convocation adressée aux conseillers municipaux un bordereau des pièces jointes ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou réglementaire ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que cette convocation ne comprenait pas un tel bordereau ne peut qu'être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; / (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. (...) " ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation avec les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser un document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; 8. Considérant que, par la délibération du 19 juin 2008 portant prescription de la révision du plan local d'urbanisme, le conseil municipal de Saint-Martin-d'Hères a décidé de soumettre les études relatives au projet à la concertation de la population et de toutes les personnes concernées selon différentes modalités comprenant la mise à disposition d'un registre, l'organisation de réunions publiques sous diverses formes aux différentes étapes de l'élaboration, une mise en débat dans les instances de concertation, l'élaboration de plaquettes d'information, des informations dans le journal municipal et l'installation de panneaux d'exposition en mairie ou dans un lieu public connu ; qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ; qu'il n'est pas soutenu que les modalités fixées par la délibération du 19 juin 2008 n'auraient pas été respectées ; que si, en plus de ces modalités, d'autres moyens de concertation ont été mis en oeuvre, notamment un sondage d'opinion ou l'organisation de permanences, une telle circonstance n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance à cet égard des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 9. Considérant que la délibération du 19 juin 2008 indique notamment que la réflexion conduite pour la révision du document d'urbanisme doit " porter sur l'avenir de la commune et de ses habitants à l'échelle de la ville, de ses quartiers et de l'agglomération, et s'articuler autour des grands enjeux suivants : -- la densification qualitative, au travers de l'économie d'espace, du travail sur la forme urbaine, les espaces publics et le cadre de vie, de la réponse aux objectifs du Programme Local de l'Habitat dont la mixité sociale, et du maintien, voire d'une légère croissance de la population martinéroise ; - une approche environnementale plus forte pour faire face aux enjeux climatiques, portant sur le développement et sur la gestion de la ville, tout en s'articulant avec la dimension sociale et économique ; - la dynamisation de la mixité urbaine, au travers de la cohabitation des fonctions et des territoires de la ville (habitat, zones économiques, commerces ..) ; - la recherche de la continuité urbaine entre tous les quartiers de la ville ; - des centralités secondaires à pérenniser ou à bâtir à l'échelle des quartiers, en lien avec le développement du commerce et des services de proximité et une réflexion sur les espaces publics fédérateurs ; - la réflexion sur les grands territoires à enjeux, tels que les zones économiques des Glairons et de Champ Roman, la section centrale de l'avenue Gabriel Péri en lien avec le domaine universitaire, ou encore des sites à projets comme le couvent des Minimes, le secteur Chopin / Paul Bert ; - l'élaboration de projets urbains pour les zones à urbaniser ; - la question de l'insertion urbaine de la rocade et de la voie ferrée, avec une réflexion sur les possibilités de réduction de la coupure que ces infrastructures génèrent au niveau du territoire communal, sur l'urbanisation à proximité et sur le traitement des nuisances et du paysage ; - le renforcement d'une vie sociale au travers d'une diversité culturelle - inscrire le développement de Saint-Martin-d'Hères dans une dynamique d'agglomération, en valorisant ses ambitions et ses richesses. " ; que cette délibération définit ainsi avec suffisamment de précision les objectifs poursuivis ; que, dès lors et en tout état de cause, elle n'est entachée, au regard des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, d'aucune insuffisance de nature à avoir vicié la procédure au terme de laquelle le plan local d'urbanisme a été adopté ; 10. Considérant qu'il ressort de la délibération du 16 décembre 2010, qui rapporte de manière détaillée les conditions dans lesquelles la concertation s'est déroulée, que les populations, associations et autres personnes concernées ont été mises à même de s'informer sur le projet de plan d'urbanisme et d'émettre des observations ; que, contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, cette délibération n'avait pas également à faire apparaître, de manière précise, les interrogations ou commentaires suscités à cette occasion par le projet ; que le moyen tiré de la violation à cet égard de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 11. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. / A ce titre, le règlement peut : / (...) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; (...) " ; 12. Considérant que le PADD prévoit la poursuite " des démarches de valorisation du patrimoine historique (couvents, halles industrielles, ...) urbain (campus, Renaudie, village,...) culturel (oeuvres d'art,...) et paysager (colline, parc, espaces publics,...) (...) contribuant à des ambiances et identités urbaines diverses " et indique qu'il s'agit de " proposer des règles spécifiques pour protéger certains secteurs (village) " et de " prendre en compte dans des orientations d'aménagement particulières ces éléments patrimoniaux et de préconiser des actions permettant cette mise en valeur (couvent) (...) " ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parties classées du patrimoine bâti ont été numérotées et identifiées sur les documents graphiques au titre du 7° précité de l'article L. 123-1-5 ; qu'il ne ressort d'aucune disposition législative ou réglementaire que la commune serait tenue d'identifier et de localiser dans le règlement d'urbanisme les éléments de son patrimoine ; qu'à la suite de l'avis du préfet du 17 mars 2011, qui reprochait une analyse trop succincte et incomplète des éléments du patrimoine, comprenant en particulier l'église Notre-Dame de la Délivrance, le couvent du Bon Pasteur, la Halle Brun ou l'église Saint-Martin, le rapport de présentation a été complété par des développements qui détaillent les différents éléments patrimoniaux présents sur le territoire communal et explicitent les raisons pour lesquelles, compte tenu des protections dont ils font déjà l'objet, la mise en oeuvre de mesures de protection supplémentaires ne paraissait pas justifiée ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'analyse du patrimoine est succincte et incomplète et de l'existence d'une contradiction à cet égard entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durable doit être écarté ; 14. Considérant, en quatrième lieu, qu'en vertu de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme, alors en vigueur, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur ; qu'aux termes de l'article L. 122-18 du même code, alors en vigueur : " (...) Les schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains sont soumis au régime juridique des schémas de cohérence territoriale tel qu'il est défini par le présent chapitre. Ils demeurent.applicables jusqu'à leur prochaine révision et ont les mêmes effets que les schémas de cohérence territoriale) (... " ; 15. Considérant que les sociétés requérantes font valoir que la création d'un important quartier à dominante commerciale et tertiaire sur le site de Neyrpic ne serait pas compatible avec le schéma directeur de l'agglomération grenobloise approuvé le 12 juillet 2000, expliquant que, comme l'ont d'ailleurs relevé la chambre de commerce et d'industrie et la chambre des métiers et de l'artisanat dans des avis émis les 17 et 21 mars 2011, elle remettrait en cause le maintien du commerce de proximité ; 16. Considérant toutefois, que, si le document d'orientations générales du schéma directeur de la région grenobloise valant schéma de cohérence territoriale encourage le rééquilibrage des secteurs périphériques par rapport à l'agglomération grenobloise, à travers le renforcement des pôles urbains extérieurs, ainsi que le renforcement qualitatif de l'offre commerciale, il comporte également d'autres objectifs, notamment celui visant au " renforcement des pôles urbains existants " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la création d'un quartier à dominante commerciale et tertiaire sur le site de Neyrpic tend à renforcer en priorité l'offre commerciale dans la zone urbanisée de l'agglomération grenobloise et à rééquilibrer l'offre commerciale au profit de l'est de l'agglomération ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme en litige avec le schéma directeur de l'agglomération grenobloise doit ainsi être écarté ; 17. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. " ; 18. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ; 19. Considérant qu'une partie de la parcelle n° 415 est classée en zone URUp, où elle est frappée d'une servitude d'attente d'un aménagement global ; qu'elle se trouve en dehors de la ZAC Neyrpic et dans le prolongement des autres terrains situés au sud de l'avenue Gabriel Péri, également classés en zone URUp ; qu'ainsi, alors même que cette parcelle fait partie d'un ensemble de terrains qui seraient susceptibles d'accueillir le développement de l'hypermarché Géant Casino, ce classement n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 20. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, si elle accueille des activités agricoles essentiellement consacrées à l'élevage, la colline du Mûrier est également un lieu de loisir et de détente dont les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu préserver la biodiversité ainsi que la valeur écologique ; que le classement de ce secteur en zone N, qui répond au parti d'aménagement poursuivi par le plan d'urbanisme, n'est pas incompatible avec les activités agricoles qui y sont exercées ; que, dès lors, et contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, le classement de la colline en zone N naturelle et non en zone A agricole, ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAS Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande ; Sur les frais non compris dans les dépens : 22. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la SAS Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino demandent sur leur fondement soit mise à la charge de la commune de Saint-Martin-d'Hères, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; qu'il ne peut être fait droit aux conclusions présentées au même titre par la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole, qui n'a pas la qualité de partie dans la présente instance ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en revanche, en application des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la SAS Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Saint-Martin-d'Hères et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : L'intervention de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole n'est pas admise. Article 2 : La requête de la SAS Distribution Casino France et de l'Immobilière Groupe Casino est rejetée. Article 3 : La SAS Distribution Casino France et l'Immobilière Groupe Casino verseront à la commune de Saint-Martin-d'Hères une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à l'Immobilière Groupe Casino, à la commune de Saint-Martin-d'Hères et à la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole. Délibéré après l'audience du 4 avril 2017, à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président assesseur, Mme Véronique Vaccaro-Planchet, premier conseiller. Lu en audience publique, le 25 avril 2017. 1 2 N° 16Y03696 mg