CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 23/02/2021, 19BX02234, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-02-23
Numéro : 19BX02234
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Charlotte  ISOARD
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : O'RORKE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... a demandé au tribunal administratif de La Réunion, par une première requête, d'annuler les décisions nées du silence gardé par l'administration à la suite de sa demande du 13 mars 2015 tendant au versement de l'indemnité d'installation en outre-mer et à la suite du recours administratif préalable obligatoire qu'il a formé contre cette décision conformément à l'article R. 4125-1 du code de la défense, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 91 964,61 euros au titre de l'indemnité d'installation en outre-mer, assortie des intérêts au taux légal. Par une deuxième requête, M. E... a demandé à ce tribunal d'annuler la décision du 20 mars 2017 par laquelle le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer a retiré la décision du 24 novembre 2016 lui attribuant l'indemnité d'installation en outre-mer, en tant qu'elle concerne les fractions échues avant le 1er janvier 2016, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 43 015,78 euros au titre de l'indemnité d'installation en outre-mer, assortie des intérêts au taux légal. Par un jugement n° 1600036, 1700481 du 21 mars 2019, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 mai 2019 et le 7 décembre 2020, M. E..., représenté par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 21 mars 2019 ; 2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration à la suite de sa demande du 13 mars 2015, la décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire reçu le 16 juin 2015 et la décision du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer du 20 mars 2017 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 41 825,77 euros au titre de l'indemnité d'installation en outre-mer, assortie des intérêts au taux légal courant à compter du 1er septembre 2015 ; 4°) d'enjoindre au ministre de régulariser sa situation dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges ont fondé le jugement attaqué sur un moyen soulevé d'office sans en avoir préalablement averti les parties ; - l'instruction n° 1010000/ARM/SGA/DRH-MD relative aux droits financiers du personnel militaire et de ses ayants-droits a un caractère réglementaire, dès lors que ses dispositions sont impératives ; il peut par ailleurs s'en prévaloir en vertu de l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration ; - la décision implicite de rejet née à la suite de sa demande du 9 avril 2015 n'est pas motivée, alors qu'il a demandé la communication des motifs de cette décision le 17 novembre 2015 ; - le ministre a méconnu l'article R. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la décision de retrait du 20 mars 2017 lui a été notifiée plus de quatre mois après la décision du 24 novembre 2016 lui accordant le bénéfice de l'indemnité d'installation en outre-mer ; - la décision du 20 mars 2017 est intervenue au terme d'une procédure irrégulière dès lors que la commission de recours des militaires n'a pas été saisie préalablement à son édiction ; - cette décision ne lui a pas été notifiée par la décision de recours des militaires ; - le ministre a commis une erreur de droit dès lors que l'indemnité d'installation en outre-mer est une indemnité unique, payable en trois fois ; - le ministre a commis une erreur de droit en donnant une force contraignante à un réquisitoire de la Cour des comptes et en invoquant le décret du 20 décembre 2001 ; - le ministre a commis une erreur de droit en considérant que le régime ne pouvait plus s'appliquer aux militaires alors que les textes budgétaires adoptés prévoient explicitement le versement de l'indemnité d'installation en outre-mer ; - la décision du 20 mars 2017 est entachée d'un détournement de procédure et d'un détournement de pouvoir ; - la décision du 20 mars 2017 porte atteinte au principe de sécurité juridique et à la stabilité de sa situation juridique individuelle. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2020, la ministre de la mer conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de M. E... ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre les décisions implicites de rejet de la demande tendant au versement de l'indemnité d'installation en outre-mer, dès lors que la décision du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer du 24 novembre 2016, qui a accordé l'indemnité sollicité, s'est substituée à ces décisions. Par un mémoire enregistré le 17 janvier 2021, M. E... a présenté ses observations en réponse au moyen d'ordre public soulevé par la cour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la défense ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 50-1258 du 6 octobre 1950 ; - le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 ; - le décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 ; - le décret n° 2016-1874 du 26 décembre 2016 ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et notamment son article 5 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... A..., - et les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. C... E..., administrateur des affaires maritimes, a été affecté à la direction de la mer sud de l'océan indien, au centre de la sécurité des navires à La Réunion à compter du 1er septembre 2014. Par un courrier du 13 mars 2015, M. E... a sollicité le bénéfice de l'indemnité d'installation en outre-mer. Sa demande ayant été implicitement rejetée, il a formé, conformément aux dispositions de l'article R. 4125-1 du code de la défense, un recours administratif préalable obligatoire qui a été reçu le 16 juin 2015. Par une décision du 24 novembre 2016, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer a annulé la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur la demande de versement de l'indemnité d'installation en outre-mer de M. E... et lui a accordé le versement de cette indemnité dans son intégralité. Toutefois, par une décision du 20 mars 2017, le ministre a procédé au retrait de la décision du 24 novembre 2016 " en tant qu'elle concerne les fractions de l'indemnité d'installation échues avant le 1er janvier 2016 ". 2. M. E... a, d'une part, demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler les décisions implicites de rejet nées du silence de l'administration à la suite de sa demande du 13 mars 2015 et de la saisine de la commission de recours des militaires le 16 juin 2015, ainsi que la décision de retrait du 20 mars 2017. D'autre part, il a demandé de condamner l'Etat à lui verser une somme au titre de l'indemnité d'installation en outre-mer. Il relève appel du jugement du 21 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses conclusions. Sur la régularité du jugement : 3. Les premiers juges ont considéré que le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer était en situation de compétence liée pour refuser l'indemnité d'installation en outre-mer à M. E... et en ont déduit que les moyens invoqués par ce dernier contre les décisions implicites de rejet attaquées étaient inopérants. Contrairement à ce que soutient le requérant, il ressort des termes du mémoire en défense de la ministre de la transition écologique en première instance que cette dernière avait invoqué sa situation de compétence liée. Dès lors, les premiers juges pouvaient régulièrement fonder leur jugement sur ce motif, sans avoir à en informer préalablement les parties. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit donc être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. (...) ". Aux termes de l'article R. 4125-10 du même code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. (...) L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission. ". 5. D'une part, il résulte de ces dispositions que la décision prise à la suite du recours préalable obligatoire formé par un militaire se substitue à la décision initiale. D'autre part, si le silence gardé par l'administration sur le recours administratif préalable prévu à l'article R. 4125-1 du code de la défense fait naître, à l'issue d'un délai de quatre mois, une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Par suite, la décision du 24 novembre 2016, qui a ensuite été retirée par la décision du 15 janvier 2017, s'est substituée à la décision implicite de rejet née à la suite du recours administratif préalable de M. E... et à décision implicite de rejet née à la suite de sa demande du 9 avril 2015. Dès lors, les conclusions tendant à l'annulation de ces décisions implicites doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision du 15 janvier 2017, ainsi que le soutient la ministre en défense. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". 7. En l'espèce, la décision retirant celle du 24 novembre 2016 ayant été prise le 20 mars 2017, soit avant l'expiration du délai de quatre mois fixé par les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, la circonstance que cette décision de retrait n'a été notifiée à M. E... qu'après l'expiration du délai de quatre mois imparti au ministre est sans incidence sur sa légalité. 8. En troisième lieu, la décision procédant au retrait, dans le délai de quatre mois, d'une décision rendue à la suite d'un recours administratif préalable devant la commission de recours des militaires en vertu de l'article R. 4125-1 du code de la défense n'a pas à être précédée d'une nouvelle saisine de la commission de recours des militaires. Par suite, M. E... n'est pas fondé à soutenir que la décision en litige a été prise à la suite d'une procédure irrégulière faute d'une telle saisine. 9. En quatrième lieu, les conditions de notification d'une décision étant sans incidence sur sa légalité, M. E... ne peut utilement se prévaloir, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 20 mars 2017, de ce que cette décision ne lui aurait pas été notifiée par la commission de recours des militaires en méconnaissance de l'article R. 4125-10 du code de la défense, ou sans que cette commission en ait été informée. 10. En cinquième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre se serait estimé lié par le réquisitoire n° 2011-115 de la cour des comptes pour procéder, par la décision litigieuse, au retrait de la décision du 24 novembre 2016. Ce moyen doit, par suite, être écarté. 11. En sixième lieu, aux termes de l'article 7 du décret du 6 octobre 1950 fixant, à compter du 1er janvier 1950, le régime de solde et d'indemnités des militaires entretenus au compte du budget de la France d'outre-mer dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique et de La Réunion, dans sa version applicable au litige : " Sous réserve des dispositions de l'article 7 bis ci-après, les militaires à solde mensuelle et à solde spéciale progressive affectés dans l'un des départements d'outre-mer peuvent prétendre à l'indemnité d'installation et, le cas échéant, aux majorations familiales de cette indemnité dans les mêmes conditions et aux mêmes taux que les fonctionnaires civils de l'Etat recevant à la même date une affectation dans l'un des départements considérés. (...) ". En application de ces dispositions, qui avaient institué un principe d'équivalence entre les militaires et les fonctionnaires civils de l'Etat au regard du droit à l'indemnité d'installation en cas d'affectation dans un département d'outre-mer, les militaires affectés à La Réunion ont bénéficié de l'indemnité allouée aux fonctionnaires en application du décret du 18 mars 1950 puis du décret du 22 décembre 1953 visé ci-dessus. Les dispositions de ce dernier décret ont été abrogées par l'article 10 du décret du 20 décembre 2001, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2002, sous réserve de dispositions transitoires, et qui a institué une indemnité particulière de sujétion et d'installation applicable aux fonctionnaires de l'Etat affectés en Guyane, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, mais non à ceux affectés à La Réunion. Ainsi, si jusqu'au 31 décembre 2001, les militaires affectés à La Réunion ont bénéficié de l'indemnité allouée aux fonctionnaires en vertu de l'application combinée de ces dispositions, les dispositions de l'article 7 du décret du 6 octobre 1950 ont cessé, à compter du 1er janvier 2002, de trouver application en tant qu'elles ouvraient aux militaires affectés à La Réunion le droit de bénéficier de l'indemnité d'installation par assimilation au régime applicable aux fonctionnaires de l'Etat, sous réserve d'un régime transitoire qui n'est pas applicable à la situation de M. E.... Ainsi, M. E..., qui n'a été affecté à La Réunion qu'à compter du 1er septembre 2014, n'avait pas droit au versement de l'indemnité d'installation en outre-mer en vertu des dispositions de l'article 7 du décret du 6 octobre 1950. 12. En septième lieu, M. E... ne peut utilement se prévaloir de l'instruction n° 101000/DEF/SGA/DRH-MD relative aux droits financiers du personnel militaire, de ses ayants-droit et de ses ayants-cause du 8 juin 2016, qui n'est pas au nombre de celles qui sont opposables au sens de l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration dans les conditions fixées à l'article R. 312-10 du même code. Au surplus, l'article 5 de cette instruction n'implique pas une interprétation différente des dispositions de l'article 10 du décret du 26 décembre 2016. 13. En huitième lieu, le décret n° 2016-1874 du 26 décembre 2016 a modifié le décret du 6 octobre 1950, et notamment son article 7, qui prévoit désormais, sous certaines conditions, le versement d'une indemnité d'installation propre aux militaires servant dans l'un des départements d'outre-mer visé par le décret. Aux termes l'article 7 du décret du 6 octobre 1950, dans sa version issue du décret du 26 décembre 2016 : " Les militaires à solde mensuelle précédemment domiciliés à plus de 1 000 km et désignés pour servir en Guadeloupe, en Martinique ou à la Réunion, percevront une indemnité d'installation (...) Les indemnités prévues aux premier et deuxième alinéas ci-dessus ne peuvent être allouées pour plus de deux séjours successifs dans les mêmes départements. (...) L'indemnité prévue au premier alinéa du présent article est payée en trois échéances égales, la première lors de l'installation des militaires dans leur nouveau poste, les deux suivantes respectivement six mois et une année après cette date (...). ". Aux termes de l'article 10 du décret du 26 décembre 2016 : " Les dispositions du présent décret sont applicables aux militaires servant dans l'un des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique ou de La Réunion à compter du 1er janvier 2016. A titre transitoire, les militaires affectés dans l'un de ces départements antérieurement au 1er janvier 2016 peuvent prétendre aux fractions non échues de l'indemnité d'installation, selon les modalités de liquidation définies au 5e alinéa de l'article 7 du décret du 6 octobre 1950 susvisé, dans sa rédaction résultant du présent décret. ". 14. Les dispositions transitoires instaurées par l'article 10 du décret du 26 décembre 2016 cité ci-dessus prévoient que les militaires qui ont été affectés avant le 1er janvier 2016 dans un des départements énumérés ont droit aux seules fractions de l'indemnité d'installation en outre-mer qui n'étaient pas échues à cette date. M. E... ayant été affecté à La Réunion le 1er septembre 2014, toutes les fractions de l'indemnité d'installation en outre-mer étaient échues à la date du 1er janvier 2016, alors au demeurant que la décision du 20 mars 2017 en litige ne procède au retrait de la décision du 24 novembre 2016 qu'en tant " qu'elle concerne les fractions de l'indemnité d'installation échues avant le 1er janvier 2016 ". Ces dispositions transitoires n'impliquaient donc pas qu'il soit versé à M. E... l'indemnité d'installation en outre-mer au titre de son premier séjour à La Réunion, contrairement à ce qu'il soutient. 15. En neuvième lieu, M. E... ne peut utilement se prévaloir du décret du 27 novembre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, qui ne se prononce aucunement sur le versement d'une indemnité d'installation en outre-mer aux militaires affectés à La Réunion. Il ne peut davantage se prévaloir utilement de la doctrine fiscale exprimée dans les commentaires administratifs publiés sous la référence BOI-RSA-CHAMP-20-30-10-30-20140428, qui est sans effet sur ses droits au versement de l'indemnité d'installation en outre-mer. 16. En dixième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 11 que les dispositions de l'article 7 du décret du 6 octobre 1950 ont cessé, à compter du 1er janvier 2002, de trouver application en tant qu'elles ouvraient aux militaires affectés à La Réunion le droit de bénéficier de l'indemnité d'installation par assimilation au régime applicable aux fonctionnaires de l'Etat. M. E... n'ayant été affecté à La Réunion qu'à compter du 1er septembre 2014, soit bien postérieurement à cette modification, il ne saurait se prévaloir de la méconnaissance du principe de sécurité juridique ou de l'instabilité de sa situation individuelle. 17. Enfin, M. E... fait valoir que d'autres militaires affectés à la Réunion après le 1er janvier 2002, qui n'avaient pas le statut d'administrateur des affaires maritimes, ont reçu l'indemnité d'installation en outre-mer. Toutefois, ni le principe de non-discrimination garanti par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni le principe d'égalité devant la loi ne peuvent être invoqués à l'appui d'une demande tendant à l'octroi d'un avantage auquel le demandeur ne peut légalement prétendre. Par ailleurs, la circonstance que d'autres militaires auraient bénéficié de l'indemnité d'installation en outre-mer ne caractérise pas un détournement de procédure ou de pouvoir de la part du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. 18. Il résulte de ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses conclusions à fin d'annulation. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 19. Il résulte de ce qui précède que l'Etat n'a commis aucune illégalité fautive de nature à engager sa responsabilité. Par suite, M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses prétentions indemnitaires. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 20. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions dirigées contre le jugement du tribunal administratif de La Réunion, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'appelant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de M. E... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... E..., à la ministre de la mer et au ministre de la transition écologique. Copie en sera transmise pour information au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 21 janvier 2021 à laquelle siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme D... A..., premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2021. Le président, Marianne Hardy La République mande et ordonne à la ministre de la mer en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 19BX02234 2