Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 1 avril 1998, 188529 188539, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1998-04-01
Numéro : 188529 188539
Président : Mme Aubin
Rapporteur : M. de la Ménardière
Commissaire du gouvernement : M. Bonichot
Avocat(s) : SCP de Chaisemartin, Courjon, SCP Vier, Barthélemy, Avocat

Vu 1°), sous le n° 188 529, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 20 juin 1997 et 29 juillet 1997 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'Union hospitalière privée, dont le siège est ... ; l'Union hospitalière privée demande au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 18 avril 1997 relatif aux structures d'hospitalisation prévues à l'article L. 714-36 du code de la santé publique et modifiant ce code ; Vu 2°), sous le n° 188 539, la requête, enregistrée le 23 juin 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la Fédération intersyndicale des établissements d'hospitalisation privée, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; la Fédération intersyndicale des établissements d'hospitalisation privée demande au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 18 avril 1997 relatif aux structures d'hospitalisation prévues à l'article L. 714-36 du code de la santé publique et modifiant ce code ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne devenue la Communauté européenne ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la loi n° 95-1348 du 30 décembre 1995 ; Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, ensemble l'article 28 de la loi n° 87-587 du 30 juillet 1987 ; Vu l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 ; Vu le décret n° 95-1000 du 6 septembre 1995 portant code de déontologie médicale ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. de la Ménardière, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de l'Union hospitalière privée et de la SCP Vier, Barthélemy, avocat de la Fédération intersyndicale des établissements d'hospitalisation privée, - les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes de l'Union hospitalière privée et de la Fédération intersyndicale des établissements d'hospitalisation privée sont dirigées contre le même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre du travail et des affaires sociales : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'aussi bien le conseil d'administration de l'Union hospitalière privée que celui de la Fédération intersyndicale des établissements d'hospitalisation privée, compétents en vertu des statuts de chacun de ces organismes, ont, au cours de leurs séances tenues respectivement le 12 juin 1997 et le 24 juin 1997, décidé d'introduire une requête dirigée contre le décret du 18 avril 1997 relatif aux structures d'hospitalisation prévues à l'article L. 714-36 du code de la santé publique ; que la fin de non-recevoir tirée de ce que les pourvois émaneraient d'organismes n'ayant pas qualité pour agir ne peut, dès lors, qu'être écartée ; Sur les moyens de légalité externe mettant en cause dans son ensemble le décret attaqué : Considérant qu'eu égard à son objet, le décret attaqué entrait dans le champ d'application des dispositions de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale qui font obligation de solliciter l'avis du conseil d'administration de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés sur tout projet de mesure réglementaire ayant des incidences surl'équilibre financier de la branche ; que, par suite, l'Union hospitalière privée n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, préalablement à l'intervention dudit décret a été recueilli l'avis du conseil d'administration de la caisse précitée ; Considérant qu'en raison des prescriptions de l'article L. 716-9 du code de la santé publique, le décret attaqué devait être pris en Conseil d'Etat ; que, toutefois, contrairement à ce qu'allègue l'une des requêtes, ce décret ne comporte aucune disposition qui n'ait figuré soit dans le projet soumis par le gouvernement au Conseil d'Etat, soit dans le texte approuvé par lui ; Sur les moyens de légalité externe dirigés contre l'article R. 714-37 ajouté au code de la santé publique par le décret attaqué : Considérant que le premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, après avoir abrogé l'ordonnance du 30 juin 1945, pose en principe que les prix des biens et services relevant "antérieurement" de cette dernière ordonnance sont librement déterminés par le jeu de la concurrence ; que le deuxième alinéa de l'article 1er prévoit cependant que dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée, un décret en Conseil d'Etat "peut réglementer les prix après consultation du Conseil de la concurrence" ; Considérant que postérieurement à l'intervention de l'ordonnance, la loi du 30 juillet 1987 a ajouté au code de la sécurité sociale un article L. 162-38 aux termes duquel : "Sans préjudice des dispositions du présent code relatives aux conventions conclues entre les organismes d'assurance maladie et les professions de santé, les ministres chargés de l'économie, de la santé et de la sécurité sociale peuvent fixer par arrêté les prix et les marges des produits et les prix des prestations de service pris en charge par les régimes obligatoires de sécurité sociale. Cette fixation tient compte de l'évolution des charges, des revenus et du volume d'activité des praticiens ou entreprises concernés. Les dispositions du titre VI de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 (...) sont applicables aux infractions prévues par ces arrêtés" ; qu'ainsi, pour la fixation du prix des prestations de service qu'il vise, au nombre desquels figure le montant des honoraires perçus par les praticiens exerçant à titre libéral dans les structures d'hospitalisation mentionnées à l'article L. 714-36 du code de la santé publique, l'article L. 162-38 du code de la sécurité sociale s'est substitué aux dispositions précitées de l'article 1er de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que les règles de détermination du montant de la redevance déduite par l'établissement hospitalier des honoraires versés par le patient à un praticien exerçant dans le cadre des dispositions de l'article L. 714-36 du code de la santé publique, n'auraient pu être édictées qu'après avis du Conseil de la concurrence, ne peut qu'être écarté ; Considérant toutefois qu'il ressort des termes mêmes de l'article L. 162-38 du code de la sécurité sociale que la fixation du prix des prestations de service qu'il vise est de la compétence non seulement du ministre de la santé et du ministre de la sécurité sociale, mais également du ministre chargé de l'économie ; que si, lorsqu'il est prévu par les dispositions en vigueur qu'un acte administratif doit être pris par arrêté ministériel ou interministériel, il est satisfait à cette exigence lorsque cette mesure est prise par un décret contresigné par le ou les ministres compétents, il est constant que le décret attaqué ne comporte pas le contreseing du ministre chargé de l'économie ; qu'ainsi, la fixation du montant des redevances faisant l'objet du second alinéa de l'article R. 714-37 du code de la santé publique est intervenue en méconnaissance des règles de compétence déterminées par l'article L. 162-38 du code de la sécurité sociale ; qu'il y a lieu, pour le Conseil d'Etat, de relever d'office ce chef d'illégalité et d'annuler les dispositions en cause, sans qu'il soit besoin pour lui d'examiner les moyens invoquésà leur encontre ; Sur les moyens de légalité interne autres que ceux tirés de la violation du droit communautaire : En ce qui concerne la méconnaissance alléguée, à l'encontre tant de l'article L. 714-36 du code de la santé publique que du décret attaqué, du principe de la liberté du commerce et de l'industrie : Considérant que, par son article 1er (5°), la loi du 30 décembre 1995 a autorisé le gouvernement à prendre par ordonnances, dans un délai de quatre mois à compter de sa promulgation et conformément à l'article 38 de la Constitution, toutes mesures "modifiant la législation relative à l'organisation, au fonctionnement et aux modalités de contrôle des établissements de santé, en vue d'assurer, en créant le cas échéant de nouvelles instances de décision, une répartition plus adaptée des responsabilités, une attribution plus efficace des moyens de ces établissements et une meilleure maîtrise des coûts" ; Considérant que ces dispositions habilitaient le gouvernement à réformer le régime dit de "clinique ouverte" et à prévoir comme l'a fait l'article 49 de l'ordonnance du 24 avril 1996 qui modifie à cette fin l'article L. 714-36 du code de la santé publique, la possibilité d'autoriser la création dans les centres hospitaliers qu'il détermine d'une structure médicale "dans laquelle les malades, blessés et femmes enceintes admis à titre payant peuvent faire appel aux médecins, chirurgiens, spécialistes ou sages-femmes de leur choix autres que ceux exerçant leur activité à titre exclusif dans l'établissement" ; qu'en spécifiant, comme il est dit au deuxième alinéa de l'article L. 714-36, que les praticiens qui exercent ainsi leur activité perçoivent des honoraires "minorés d'une redevance" destinée à couvrir les frais exposés par l'établissement et en prescrivant au quatrième alinéa du même article que, pour chaque discipline ou spécialité, l'établissement ne peut réserver à la structure d'hospitalisation dont s'agit "plus du tiers de la capacité d'accueil, en lits et places, dont il dispose pour ladite discipline ou spécialité", les auteurs de l'ordonnance du 24 avril 1996 ont édicté des règles permettant d'éviter que la structure d'hospitalisation régie par l'article L. 714-36 ne porte une atteinte illégale au principe de la liberté du commerce et de l'industrie alors même que la création de cette structure n'est pas subordonnée à une carence de l'initiative privée ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que les articles R. 714-29 et R. 714-30 ajoutés au code de la santé publique par le décret attaqué auraient été pris sur le fondement d'une ordonnance elle-même entachée d'illégalité, ne peut être accueilli ; Considérant que le décret attaqué a pu légalement prévoir, en application des dispositions précitées de l'ordonnance du 24 avril 1996, que la création de structures ouvertes d'hospitalisation dans les établissements publics de santé pourrait intervenir soit en cas de cessation totale ou partielle de l'activité d'un établissement de santé privé, soit pour "optimiser" les capacités de l'établissement public de santé ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte à la libre concurrence : Considérant que le décret attaqué n'instaure aucune restriction de concurrence entre les praticiens susceptibles d'être autorisés à intervenir au sein des structures d'hospitalisation ; qu'il ne met pas les établissements publics de santé dans une situation leur permettant d'abuser d'une position dominante ; qu'ainsi et, en tout état de cause, le moyen tiré de ce que le décret contreviendrait au principe de liberté de la concurrence qui découle de l'ordonnance du 1er décembre 1986 ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne les moyens tirés de la violation de l'article L. 712-17-1 du code de la santé publique et du principe d'égalité : Considérant qu'en précisant les conditions dans lesquelles certains établissements publics de santé peuvent être autorisés à créer une structure d'hospitalisation régie par l'article L. 714-36 du code de la santé publique, le décret attaqué n'a pas eu pour effet de placer les établissements publics dans une situation différente de celle des établissements de santé privés au regard des dispositions de l'article L. 712-17-1 du code de la santé publique en vertu desquelles les taux d'occupation des installations ou d'utilisation des équipements ou le niveau des activités de soins sont appréciés et calculés "selon des critères identiques" entre établissements publics et établissements privés ; qu'en outre, il ressort du second alinéa de l'article R. 714-29 ajouté au code de la santé publique par le décret, que l'autorisation de créer une structure d'hospitalisation régie par l'article L. 714-36 "est délivrée dans la limite du nombre de lits ou places pour lequel l'établissement a reçu dans la discipline en cause" l'autorisation prévue par l'article L. 712-8 du code de la santé publique ; qu'ainsi, même lorsque la création d'une telle structure intervient en cas de cessation totale ou partielle de l'activité d'un établissement de santé privé, cette circonstance ne dispense pas l'établissement public qui souhaiterait disposer de moyens d'hospitalisation supplémentaires, de présenter une demande à cet effet ; qu'ainsi, les moyens tirés de la méconnaissance tant des dispositions de l'article L. 712-17-1 du code de la santé publique que du principe d'égalité doivent être écartés ; En ce qui concerne les autres moyens tirés de la violation du droit interne : Considérant qu'en prévoyant, par l'article R. 714-35 ajouté au code de la santé publique, que le contrat conclu entre les médecins et sages-femmes autorisés à intervenir dans les structures d'hospitalisation et le centre hospitalier "précise notamment la nature et les caractéristiques tant quantitatives que qualitatives de l'activité du praticien et les dépenses que peut engendrer cette activité en matière de fournitures ou produits à caractère médical ou pharmaceutique", le décret contesté n'a pas porté atteinte au principe d'indépendance des médecins consacré par le code de déontologie médicale ; Considérant que le moyen tiré de ce que les dispositions du décret attaqué seraient incompatibles avec les règles sur le financement des établissements publics de santé par "dotation globale" n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Sur le moyen tiré de la violation des articles 86 et 90 du traité de Rome : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 86 du traité instituant la Communauté européenne : "Est incompatible avec le marché commun et interdit, dans la mesure où le commerce entre les Etats membres est susceptible d'en être affecté, le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci" ; qu'aux termes de l'article 90 de ce même traité : "1. Les Etats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues aux articles 7 et 85 à 94 inclus. 2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait paséchec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté (...)" ; Considérant que la possibilité d'autoriser les établissements publics d'hospitalisation à créer des structures ouvertes aux praticiens exerçant à titre libéral, dans le cas et selon les modalités précisés par le décret attaqué, n'a pas pour effet de placer les hôpitaux publics en situation de contrevenir aux stipulations précitées du traité instituant la Communauté européenne ; qu'ainsi et, en tout état de cause, le moyen tiré de leur violation est dénué de pertinence ;Article 1er : Le second alinéa de l'article R. 714-37 ajouté au code de la santé publique par le décret n° 97-371 du 18 avril 1997 est annulé.Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Union hospitalière privée, à la Fédération intersyndicale des établissements d'hospitalisation privée, au ministre de l'emploi et de la solidarité et au Premier ministre.