CAA de LYON, 1ère chambre, 10/12/2020, 19LY03478, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-10
Numéro : 19LY03478
Président : M. JOSSERAND-JAILLET
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association " Bien vivre à Saint-Julien et Colombier ", Mme X...-Z... A..., Mme F... N..., Mme W... R..., M. H... O..., Mme Y... S..., M. H... D..., Mme J... D..., Mme T... B..., M. C... G..., Mme L... K... et M. I... E... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 11 juin 2018 par lequel le préfet de la Loire a adopté, au titre de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, la déclaration de projet relative à l'extension du zonage " carrière " sur le territoire de la commune de Saint-Julien-Molin-Molette, emportant, en conséquence, approbation de la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 25 septembre 2018 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1808921 du 9 juillet 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 9 septembre 2019, et un mémoire en réplique enregistré le 2 octobre 2020, qui n'a pas été communiqué, l'association " Bien vivre à Saint-Julien et Colombier ", Mme X...-Z... A..., Mme F... N..., Mme W... R..., M. H... O..., Mme X... W... S..., M. H... D..., Mme J... D..., Mme T... B..., M. C... G..., Mme L... K... et M. I... E..., représentés par Me Q... et Me M..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 9 juillet 2019 ; 2°) d'annuler cet arrêté du 11 juin 2018 et la décision rejetant leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros à verser à l'association " Bien vivre à Saint-Julien et Colombier ", ainsi que la somme de 2 000 euros à verser aux autres requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le dossier d'enquête publique n'a pas permis une information suffisante du public et était incomplet, ne comprenant pas la mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet ; - l'évaluation environnementale est insuffisante au regard des exigences des articles L. 122-6 et R. 122-20 du code de l'environnement ; - le droit à l'information et le principe de participation reconnus par l'article 7 de la charte de l'environnement, et les articles L. 110-1 et L. 120-1 du code de l'environnement ont été méconnus ; - le projet ne présente pas un intérêt général justifiant la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme ; - le plan local d'urbanisme tel que mis en conformité est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Sud Loire ; - l'arrêté n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune. Par un mémoire enregistré le 10 juillet 2020, les requérants demandent à la cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des dispositions de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme au principe à valeur constitutionnelle de libre administration des collectivités publiques tel que consacré par l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958. Par un mémoire enregistré le 15 juillet 2020, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens n'est fondé. Par un mémoire en intervention enregistré le 15 juillet 2020, la société Delmonico-D... Carrières, représentée par la SELARL Itinéraires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - la Charte de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le décret n° 74-542 du 17 mai 1974 instituant le parc naturel régional du Pilat, ensemble le décret n° 2012-1185 du 23 octobre 2012 portant renouvellement de classement du parc régional du Pilat ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me Q... et Me M... pour l'association " Bien vivre à Saint-Julien et Colombier " et autres, ainsi que celles de Me P... pour la société Delmonico-D... Carrières ; Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 11 juin 2018, le préfet de la Loire a déclaré d'intérêt général l'extension, d'une superficie de 64 800 m2, du zonage carrières du territoire de la commune de Saint-Julien-Molin-Molette, cette déclaration emportant, en vertu des dispositions de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, mise en compatibilité du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune par le classement des parcelles correspondantes en zone Nc. L'association " Bien vivre à Saint-Julien et Colombier " et des habitants de la commune relèvent appel du jugement du 9 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur l'intervention de la société Delmonico-D... Carrières : 2. La société Delmonico-D... Carrières, qui exploite la carrière des Gottes, justifie d'un intérêt au maintien de l'arrêté litigieux, qui étend le zonage " carrière " du PLU de la commune de Saint-Julien-Molin-Molette. Son intervention doit par suite être admise. Sur les conclusions aux fins d'annulation : 3. Aux termes de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction. Les articles L. 143-44 à L. 143-50 et L. 153-54 à L. 153-59 sont applicables sauf si la déclaration de projet adoptée par l'Etat, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme. / (...) Lorsque l'action, l'opération d'aménagement ou le programme de construction est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement, les dispositions nécessaires pour mettre en compatibilité les documents d'urbanisme ou pour adapter les règlements et servitudes mentionnés au deuxième alinéa font l'objet d'une évaluation environnementale, au sens de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement (...) ". L'article L. 153-57 du même code dispose : " A l'issue de l'enquête publique, l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou la commune : / 1° Emet un avis lorsqu'une déclaration d'utilité publique est requise, lorsque la déclaration de projet est adoptée par l'Etat ou lorsqu'une procédure intégrée mentionnée à l'article L. 300-6-1 est engagée par l'Etat. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas émis dans le délai de deux mois ; / 2° Décide la mise en compatibilité du plan dans les autres cas ". En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité : 4. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la cour, saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Le second alinéa de l'article 23-2 de la même ordonnance précise que : " En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu'elle est saisie de moyens contestant la conformité d'une disposition législative, d'une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d'autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat (...) ". 5. Les requérants soutiennent que les dispositions de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, qui renvoient aux dispositions des articles L. 153-54 à L. 153-69 du même code, méconnaissent l'article 72 de la Constitution, en ce qu'il en résulte qu'une déclaration de projet, acte pris par une autorité de l'Etat, qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme arrêté par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale, emporte mise en compatibilité de ce plan. 6. Si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus ", le même article précise qu'elles le font " dans les conditions prévues par la loi ". Les dispositions litigieuses, qui donnent aux autorités compétentes de l'Etat le pouvoir de modifier les documents d'urbanisme locaux pour permettre, malgré l'opposition d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, l'exécution d'une action ou d'une opération d'aménagement revêtant un caractère d'intérêt général, ne portent pas à la libre administration des collectivités territoriales une atteinte qui excèderait la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi par cette opération faisant l'objet d'une déclaration de projet. Par suite, la question soulevée ne présente pas un caractère sérieux. Ainsi, sans qu'il soit besoin de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté. En ce qui concerne la légalité externe : 7. En premier lieu, les requérants réitèrent en appel, sans l'assortir d'éléments nouveaux, leur moyen selon lequel le dossier d'enquête publique était incomplet. Il y a lieu de l'écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 104-18 du code de l'urbanisme " Les documents d'urbanisme mentionnés à la section 1 qui ne comportent pas de rapport en application d'autres dispositions sont accompagnés d'un rapport environnemental comprenant : / 1° Une présentation résumée des objectifs du document, de son contenu et, s'il y a lieu, de son articulation avec les autres documents d'urbanisme et les autres plans et programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Une analyse de l'état initial de l'environnement et des perspectives de son évolution en exposant notamment les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en oeuvre du document ; / (...) / 5° La présentation des mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre du document sur l'environnement ; (...) ". Aux termes de l'article R. 104-19 du même code : " Le rapport est proportionné à l'importance du document d'urbanisme, aux effets de sa mise en oeuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. / Il peut se référer aux renseignements relatifs à l'environnement figurant dans d'autres études, plans ou documents. " 9. Il ressort des pièces du dossier que l'évaluation environnementale comprend une étude de l'impact du fonctionnement de la carrière sur les voisins, s'agissant du bruit, de la pollution atmosphérique et de la santé publique. Elle présente également de manière détaillée l'état initial de l'environnement. Dans ces conditions, et alors que, portant sur la seule mise en compatibilité du plan d'urbanisme, elle n'avait pas à prendre en compte les conditions de fonctionnement de la carrière et les mesures d'évitement possibles, qui relèvent de la procédure d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement, l'évaluation environnementale était proportionnée aux enjeux environnementaux de la zone et, par suite, suffisante. Par suite, le moyen doit être écarté. 10. En troisième lieu, les requérants réitèrent en appel leur moyen selon lequel le droit à l'information et le principe de participation reconnus par l'article 7 de la charte de l'environnement, et les articles L. 110-1 et L. 120-1 du code de l'environnement ont été méconnus. Il y a lieu d'écarter le moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges. S'ils font valoir en outre que les indications fournies sur la destination finale des matériaux, figurant dans le dossier d'enquête publique, ne sont pas vérifiables, il ne ressort toutefois des pièces du dossier ni que ces indications seraient erronées, ni qu'une plus grande précision aurait été nécessaire à la bonne information du public, compte tenu de l'objet de l'enquête, qui porte sur la modification du zonage de parcelles. Par suite, le moyen doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 11. En premier lieu, pour l'application des dispositions de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente d'établir, de manière précise et circonstanciée, sous l'entier contrôle du juge, l'intérêt général qui s'attache à la réalisation de l'opération constituant l'objet de la mise en compatibilité du PLU, au regard notamment des objectifs économiques, sociaux et urbanistiques poursuivis par la collectivité publique intéressée. 12. Le projet en cause a pour objet l'extension du zonage carrière du plan local d'urbanisme de Saint-Julien-Molin-Molette afin de permettre, sur une superficie d'environ 65 000 mètres carrés, l'extension de la carrière des Gottes existante, dont l'exploitation est en cours d'achèvement. Il ressort des pièces du dossier que la roche granitique extraite sur le site est d'excellente qualité et qu'elle contribue à l'approvisionnement en pierres des départements de la Loire, lequel connaît un déficit important en granulats, de l'Ardèche et de l'Isère, l'intérêt du projet ne pouvant être conditionné au seul approvisionnement des communes de l'arrondissement. L'extraction de cette matière première constitue un enjeu économique important pour les acteurs économiques et les collectivités de la région, dans un contexte où l'exploitation des carrières de roche massive est privilégiée par rapport aux carrières alluvionnaires. Elle entraîne à proximité la création d'emplois directs et indirects. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que l'extension de la carrière existante n'induit qu'un effet limité sur les paysages avoisinants. Par ailleurs, si l'exploitation d'une carrière sur ce site nécessite son déboisement et peut ainsi conduire à la destruction ou au déplacement d'oiseaux ou coléoptères, l'impact environnemental du projet est mesuré, aucune site naturel protégé n'étant recensé à proximité, à l'exception d'un espace naturel sensible " les hêtraies du Pilat ", situé toutefois de l'autre côté de la carrière par rapport à l'extension projetée. La circonstance que le projet se situe à l'intérieur du parc régional du Pilat, au sein duquel l'installation et l'extension de carrières ne sont pas interdites, n'est par elle-même pas de nature à établir l'existence d'une atteinte significative à l'environnement. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'extension de la carrière, en tout état de cause subordonnée au régime des installations classées pour la protection de l'environnement, serait nécessairement de nature à occasionner une pollution des eaux des rivières avoisinantes. Enfin, si l'extension projetée de la carrière est de nature à entraîner la poursuite des nuisances occasionnées pour les voisins par son exploitation, notamment s'agissant du bruit généré par l'important flux de camions et de la pollution, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces inconvénients, dont les effets peuvent faire l'objet de mesures de nature à les limiter dans le cadre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, de même que les éventuels effets sur les nappes aquatiques ou sur les émissions de radon, seraient tels qu'ils excéderaient les avantages que l'opération présente pour le maintien et l'extension d'une activité économique d'une particulière importance, ni, par suite, à lui retirer son caractère d'intérêt général. 13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriales prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 14. Il ressort du document d'orientations et d'objectifs du SCOT Sud Loire, la volonté des auteurs du schéma de promouvoir " une exploitation raisonnée des carrières ", dans le respect de l'environnement. Si le même document fixe comme objectif prioritaire l'utilisation des matériaux de manière économe, une telle orientation ne saurait exclure l'extension de la carrière des Gottes, dont l'exploitation est en cours d'achèvement. Celle-ci s'inscrit par ailleurs dans l'objectif de privilégier l'exploitation et l'extension des carrières non alluvionnaires sur des espaces ne présentant pas d'enjeu d'un point de vue agricole. Par ailleurs, l'extension projetée, sur une superficie limitée, n'est pas incompatible avec l'objectif d'orienter l'exploitation des gisements de matériaux vers les secteurs de moindres enjeux environnementaux, compte tenu de l'absence de sensibilité particulière du site, ainsi qu'il a été dit au point 12, et au regard de l'objectif de préservation des possibilités de renouvellement et d'extension des carrières existantes. Cette seule extension mesurée ne peut non plus en elle-même être incompatible avec l'objectif de préservation et de valorisation des espaces boisés fixés par ailleurs par les auteurs du SCOT. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de la modification du PLU avec le schéma de cohérence territoriale Sud Loire ne peut qu'être écarté. 15. En dernier lieu, pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. 16. Les requérants soutiennent que l'extension du zonage Nc " carrière " est incohérente avec l'orientation du projet d'aménagement et de développement durables selon laquelle l'activité de la carrière doit être maintenue dans le cadre de l'autorisation actuelle. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le maintien de l'activité de la carrière, dont l'exploitation est en voie d'épuisement, nécessite une extension de son périmètre. Dans ces conditions, et au regard de l'objectif général de maintien des activités industrielles, la modification en litige ne peut être regardée comme présentant une incohérence avec les orientations générales et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. Par suite, le moyen doit être écarté. 17. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Sur les frais d'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas partie perdante, verse aux requérants la somme qu'ils demandent au titre des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés. Par ailleurs, la société Delmonico-D... Carrières, qui est intervenante, n'a pas la qualité de partie dans la présente instance. Les conclusions qu'elle présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, dès lors, être accueillies. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la société Delmonico-D... Carrières est admise. Article 2 : La requête de l'association " Bien vivre à Saint-Julien et Colombier " et autres, et les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la société Delmonico-D... Carrières sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Bien vivre à Saint Julien et Colombier ", pour les requérants, au ministre de la transition écologique et à la société Delmonico- D... Carrières. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2020 à laquelle siégeaient : M. Daniel Josserand-Jaillet, président de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme V... U..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2020. N° 19LY03478 fp