Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 20/03/2015, 13NT00584, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-20
Numéro : 13NT00584
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Christine  PILTANT
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : SELARL CASADEI-JUNG & ASSOCIES

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 21 février et 1 mars 2013, présentés pour M. et Mme B... A...demeurant..., par Me Casadei-Jung, avocat ; M. et Mme A... demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100612 du 18 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 20 janvier 2011 du maire d'Aschères le Marché rejetant leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du 24 juin 2010 par laquelle le conseil municipal d'Aschères le Marché a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune d'Aschères le Marché d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 24 juin 2010 dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Aschères le Marché une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et le remboursement de la somme de 35 euros représentant la contribution juridique ; ils soutiennent que : - les premiers juges ont entaché le jugement attaqué d'erreur de droit et d'erreur de fait ; - la délibération du 24 juin 2010 méconnait l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dès lors que la commune n'a pas exprimé clairement les objectifs poursuivis, et que le constat d'un manque de terrains ne constitue pas un objectif que sens de l'article L. 300-2, mais une simple motivation ou justification ; - la délibération contestée méconnait l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme dès lors que le chapitre 4 du rapport de présentation ne traite que des incidences du plan sur l'environnement, que les choix retenus pour établir le plan d'aménagement et de développement durable ne sont pas expliqués, que les avantages et inconvénients des différents partis d'aménagement envisageables n'ont pas été exposés, que les règles applicables aux zones U, AU et Nne sont ni énoncées ni justifiées, et que le rapport de présentation ne donne aucune explication objective sur les " percées visuelles à préserver " ; - la délibération contestée méconnait les articles L. 121-1 et R. 123-7 du code de l'urbanisme et le zonage est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que leur parcelle ZT 53 est parfaitement intégrée dans la zone urbaine, que le document d'urbanisme accentue le mitage en isolant des zones UB au sein d'une zone A par l'effet des percées, que leur parcelle est une dent creuse et devait être rattachée à la zone UB comme les parcelles voisines, qu'elle est entièrement desservie par les réseaux, que le zonage est contradictoire et incohérent, que la commune devait combler les vides avant de procéder à un étalement sur les espaces naturels ou agricoles, que leur parcelle ne peut pas faire l'objet d'une exploitation agricole sur toute sa longueur, qu'elle est bordée par la rue, située en face d'une propriété bâtie et insérée entre deux parcelles bâties, que ni sa valeur agronomique ni son caractère d'élément intéressant du paysage, justifiant une protection au titre du 7 de l'article L. 123-1 du même code, ne sont démontrés ; - la servitude grevant leur parcelle au titre d'une percée visuelle est dépourvue de base légale et entachée d'erreur de droit ; - la servitude est disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis par le plan local d'urbanisme et porte une atteinte excessive à leur droit de propriété Vu le jugement attaqué et la décision contestée ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2014, présenté pour la commune d'Aschères le Marché (45170), représentée par son maire en exercice, par Me Cebron de Lisle, avocat qui conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'annulation de la délibération du 24 juin 2010 en tant qu'elle classe la totalité de la parcelle ZT 53 en zone A et demande que soit mise à la charge de M. et Mme A... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme n'est pas fondé dès lors que la commune a décidé de mettre le plan d'occupation des sols en révision en raison du manque de terrain nécessaire à l'accueil d'une nouvelle population ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme n'est pas fondé dès lors que le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) expose et justifie les objectifs, que le rapport de présentation explicite suffisamment les choix retenus et expose les motifs de délimitation des zones et des règles applicables dans chaque zone ; - le classement de la parcelle ZT 53 en zone A n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le maintien d'un classement n'est pas un droit, qu'un classement ne constitue pas une atteinte à un droit de propriété, qu'il n'y a pas contradiction entre le plan de zonage et le règlement du plan local d'urbanisme, qu'une zone A peut englober des parcelles situées en bordure de voie publique, desservies par des équipements publics et voisines de parcelles bâties, que la parcelle en cause, située à environ 1 km du bourg, fait l'objet d'une exploitation agricole normale, que le zonage retenu favorise la densification des zones urbanisées à ce jour et non le mitage et que le maintien de trouées libres de construction permettant des échappées visuelles est conforme aux orientations du plan d'aménagement et de développement durable ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 22 octobre 2014, présenté pour M. et Mme A... qui maintiennent leurs conclusions par les mêmes moyens ; ils soutiennent en outre que : - la référence au manque de terrains nécessaires à l'accueil d'une nouvelle population ne constitue pas la définition d'un objectif au sens de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, et l'absence de délibération sur les objectifs poursuivis est établie par la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme qui indique qu'une note résumant les objectifs principaux, une fois ceux-ci définis, sera mise à la disposition du public et par les conclusions du commissaire enquêteur qui mentionnent les lacunes du rapport de présentation quant à l'explicitation des objectifs des choix d'urbanisme de la commune et la nécessité de leur traduction lisible pour chaque zone ; - la commune ne justifie avoir respecté ni les dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme relatives à la notification de la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme, ni les dispositions de l'article R. 123-25 du même code relatives à sa publication ; - la délibération contestée méconnait les dispositions alors en vigueur de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dès lors que les conclusions du commissaire enquêteur, qui s'est borné à faire état du déroulement de la procédure et des carences des documents d'urbanisme, ne sont pas motivées ; - le classement de leur parcelle est incompatible avec les principes d'équilibre issus de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur et le maintien en zone A d'une parcelle raccordée aux réseaux, notamment d'assainissement, dans une zone urbanisée est contraire aux principes de gestion économe de l'espace ; - le classement est contraire à l'objectif du plan d'aménagement et de développement durable de favoriser la cohérence du bourg et la densification des quartiers dès lors que la parcelle se situe au coeur du quartier " Beaumont " ; - la justification du classement par la volonté de maintenir des trouées libres est erronée dès lors qu'aucune percée n'est identifiée à l'endroit de la parcelle dans l'annexe au plan dédiée à la localisation des " fenêtres ouvertes sur le paysage " et que le classement en zone A n'interdirait pas la construction d'un hangar agricole qui obstruerait la vue sur le paysage ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 3 février 2015, présenté pour la commune d'Aschères le Marché, qui conclut au rejet de la requête ; elle fait valoir en outre que : - la délibération en litige ayant été publiée le 27 avril 2006 et transmise au contrôle de légalité le 25 octobre 2006, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 123-6 et R. 123-25 du code de l'urbanisme est irrecevable dès lors qu'aucun vice de procédure ne peut être invoqué à l'encontre de la délibération par application de l'article L. 600-1 du même code ; - le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme n'est pas fondé dès lors que le commissaire enquêteur a développé une argumentation personnelle pour justifier son avis favorable et ses préconisations ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 6 février 2015, présenté pour M. et Mme A... qui maintiennent leurs conclusions par les mêmes moyens ; Vu l'ordonnance en date du 21 janvier 2015 fixant la clôture d'instruction au 6 février 2015 à 12 h, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; Vu le code rural ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 27 février 2015 : - le rapport de Mme Piltant, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me Tissier-Lotz, avocat de M. et Mme A... ; 1. Considérant que, par délibération du 20 avril 2006, le conseil municipal d'Aschères le Marché a décidé de procéder à la révision du plan d'occupation des sols approuvé le 24 septembre 1991 ; que, par délibération du 24 juin 2010, le conseil municipal a approuvé cette révision du plan d'occupation des sols valant plan local d'urbanisme (PLU) ; que la parcelle cadastrée section ZT n° 53 appartenant à M. et Mme A..., classée en zone NC avant la révision du plan d'occupation des sols a été classée en zone A du nouveau PLU ; que M. et Mme A... relèvent appel du jugement du 18 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans à rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 20 janvier 2011 par laquelle le maire d'Aschères le Marché a rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la délibération du 24 juin 2010 ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la délibération contestée : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme " ; qu'il résulte de ces dispositions que la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme doit porter sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant de réviser son document d'urbanisme ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que la révision du plan d'occupation des sols (POS) a été rendue nécessaire par l'accroissement régulier de la population d'Aschères le Marché depuis 1982, et la réalisation des zones Na du POS ; qu'il ressort de la délibération du 20 avril 2006 prescrivant cette révision que celle-ci " est rendue nécessaire en raison d'un manque de terrains nécessaires à l'accueil d'une nouvelle population " et que le conseil municipal a délibéré après avoir entendu l'exposé du maire ; qu'en mentionnant ces éléments pour justifier l'engagement d'une procédure de révision du plan d'occupation des sols, le maire a suffisamment indiqué, au moins dans ses grandes lignes, l'objectif poursuivi par cette révision ; que le conseil municipal a délibéré sur cet objectif ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Le rapport de présentation : (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 (...) " ; qu'il ressort de l'examen du rapport de présentation que celui-ci précise les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et expose les motifs des règles applicables dans chacune des zones définies au plan local d'urbanisme ; que, par suite, et alors même que le rapport de présentation n'expose pas les avantages et inconvénients des différents partis d'aménagement envisageables, ce rapport est suffisant au regard des exigences des dispositions précitées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire (...) dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable : " (...) Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) " ; 6. Considérant qu'il ressort du rapport du commissaire enquêteur qu'après avoir rappelé l'objet de l'enquête, les orientations essentielles du projet de plan local d'urbanisme, le déroulement de l'enquête, les observations recueillies auprès du public et ses propres observations, le commissaire enquêteur a donné son avis sur différents éléments et indiqué notamment que les avis du public ne soulevaient pas de difficulté de principe, qu'un effort important d'analyse des éléments du patrimoine communal avait été engagé pour définir le périmètre de protection modifié ; qu'après avoir résumé ses observations sur les points principaux de l'enquête, le commissaire enquêteur a donné un avis favorable au projet sans réserve, et a assorti cet avis de quatre recommandations relatives au détail des différents zonages du plan, à l'inscription des clause du règlement de la zone UA dans le règlement des zones UB, à l'inscription des éléments de paysage dans les opérations de remembrement des terres agricoles et aux orientations relatives aux liaisons douces et aux raccordements de voirie ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme A..., il a suffisamment motivé ses conclusions ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du 20 avril 2006 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants (...) des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-24 du même code dans sa rédaction applicable : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-25 du même code dans sa rédaction applicable : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie (...) " ; 8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 20 avril 2006 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune d'Aschères le Marché a été notifiée au préfet, aux présidents du conseil régional, du conseil général, de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers et de la chambre d'agriculture, et qu'elle a été publiée le 27 avril 2006 par affichage en mairie ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 123-6 et R. 123-25 du code de l'urbanisme manquent en fait ; 9. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer : 1° L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; (...) / 3° Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature (...) " ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commune a souhaité maintenir " des échappées visuelles vers la campagne " et a estimé que l'intérêt architectural du bourg tient en sa division en plusieurs quartiers entrecoupés d'enclaves agricoles permettant une ouverture sur le paysage beauceron ; qu'à cet égard, des fenêtres ouvertes sur le paysage, dans le bourg d'Aschères, doivent être conservées, en vertu des orientations particulières du projet d'aménagement et de développement durable ; qu'en outre, il ressort du rapport de présentation que la commune entend favoriser l'extension future d'Aschères le Marché " sous forme de nouveaux quartiers plutôt que sous forme d'urbanisation diffuse, en maintenant les percées non construites sur le linéaire des rues existantes " et que le projet urbain de la commune consiste en une " densification du centre bourg d'Aschères plutôt que l'étirement de l'urbanisation le long des voies de communication " ; que la parcelle ZT 53 en litige, qui est dépourvue de construction, ne figure pas au nombre des " extensions existantes " se développant en étoile depuis le bourg ; que, par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le parti d'aménagement ayant entraîné une alternance de zones A et de zones UB le long des voies de communication est compatible avec le principe d'équilibre posé par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et n'est pas contradictoire avec le règlement de la zone UB ; 11. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Les plans locaux d'urbanisme (...) peuvent (...) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-7 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles / Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. Est également autorisé, en application du 2° de l'article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement " ; qu'il résulte de ces dispositions que le classement en zone agricole peut concerner des zones à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, alors même qu'elles seraient desservies ou destinées à être desservies par des équipements publics et seraient situées à proximité immédiate de zones construites ; que l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan lorsqu'ils classent en zone agricole un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste ; 12. Considérant qu'il ressort du plan de zonage versé au dossier que, si l'extrémité sud de la parcelle cadastrée section ZT 53, d'une contenance de 6 030 m², jouxte à l'ouest et à l'est une zone construite classée UB, au lieu-dit Beaumont, et qu'elle est bordée au sud par la rue de Beaumont et à l'ouest par un chemin, cette parcelle s'intègre dans une vaste zone agricole qui s'étend d'est en ouest ; que, dès lors, cette parcelle ne peut être regardée comme dépourvue de tout potentiel agronomique ; qu'ainsi, et alors même qu'elle serait desservie par les réseaux et qu'elle ne serait pas identifiée en tant que secteur à protéger en application des dispositions précitées du 7° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, compte tenu du parti d'aménagement retenu par la commune et qui vise notamment à préserver les espaces agricoles, M. et Mme A... n'établissent pas que ces éléments seraient de nature à faire regarder le classement de cette parcelle en zone A comme entaché d'erreur de fait ou d'erreur manifeste d'appréciation ; 13. Considérant, en septième et dernier lieu, que si l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales énonce que : " toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens ", cette stipulation ne porte pas atteinte au droit que détient chaque Etat, conformément aux termes mêmes du second alinéa de cet article, de mettre en oeuvre les dispositions qu'il juge nécessaires pour réglementer l'usage des biens dans l'intérêt général ; que le classement litigieux, fondé sur des considérations d'urbanisme, répond à un motif d'intérêt général et ne prive pas M. et Mme A... de leur droit de propriété ; qu'il suit de là qu'en faisant application, en l'espèce, des dispositions précitées de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas méconnu ces stipulations ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : 15. Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la requête de M. et Mme A..., n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants ne peuvent qu'être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Aschères le Marché, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par M. et Mme A... ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme A... une somme de 2 000 euros à verser à la commune d'Aschères le Marché au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée. Article 2 : M. et Mme A... verseront à la commune d'Aschères le Marché la somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à la commune d'Aschères le Marché. Délibéré après l'audience du 27 février 2015, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - Mme Piltant, premier conseiller, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 mars 2015. Le rapporteur, Ch. PILTANTLe président, H. LENOIR Le greffier, Ch. GOY '' '' '' '' 1 N° 13NT00584 2 1