Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 17/04/2015, 14NT00537, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-04-17
Numéro : 14NT00537
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : CAVELIER

Vu la requête, enregistrée le 28 février 2014, présentée pour M. A... B..., demeurant au..., par Me Gorand, avocat au barreau de Caen ; M. B...demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1300712 du 30 décembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 février 2013 par lequel le maire de Tollevast (Manche) a délivré à la société protectrice des animaux (SPA) un permis de construire pour l'aménagement d'un bâtiment existant en refuge pour animaux sur un terrain situé 3, Les Tourterelles ; 2°) d'annuler cet arrêté pour excès de pouvoir ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Tollevast la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - l'article N 12 du plan local d'urbanisme de Tollevast a été méconnu, dès lors que les 12 places prévues par le projet ne permettent pas de satisfaire les besoins en stationnement du refuge pour animaux, notamment en cas d'affluence supplémentaire des visiteurs lors des journées portes ouvertes ; - il n'appartient pas au juge administratif de pallier de telles carences, en imaginant d'autres possibilités de stationnement et notamment l'utilisation " sauvage " des emplacements libres de plantations, laquelle est d'ailleurs impossible, compte tenu de la configuration des lieux ; - l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est méconnu du fait des nuisances sonores générées par le projet, alors que la plus proche habitation est localisée à 35 mètres des limites de propriété de l'autre côté de la RN n°13 ; - les premiers juges ne pouvaient se référer, ni au caractère agricole des lieux, ni à la présence d'une route nationale à quatre voies, ni à l'existence d'un talus arboré pour minimiser la propagation des émissions sonores du refuge en direction des riverains situés du même côté de la route nationale ; - la SPA, en dépit des références de l'étude d'impact sonore aux rappels réglementaires, ne s'est pas engagée à prendre les mesures d'aménagement propres à éviter la propagation des bruits, alors notamment que la notice architecturale indique que le bâtiment n'est pas fermé et que les box ne sont pas prévus couverts ; - les conditions d'accès au projet méconnaissent également les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, dès lors que la SPA ne disposait d'aucune permission de voirie pour accéder au terrain d'assiette du projet, la DIRNO ayant assorti son avis favorable d'une réserve tenant au dépôt par la société pétitionnaire d'une nouvelle demande d'autorisation d'accès à la RN n°13, qui n'a été présentée par la SPA que le 30 avril 2013, postérieurement à la délivrance du permis de construire ; - en outre, si un nouvel accès était envisagé par l'arrière du terrain, à la lecture du dossier de permis de construire, le service instructeur n'était pas en mesure de déterminer de façon suffisamment précise les futures modalités d'accès au projet, ayant vocation à être mises en place à l'achèvement des travaux de mise aux normes autoroutières ; - le permis de construire, qui a ainsi été délivré sans qu'aucun accès à la voie publique ne soit prévu, est donc entaché d'une erreur d'appréciation des faits ; - enfin, l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est méconnu du fait de l'atteinte qui est portée à la sécurité des usagers de la RN n°13 et des visiteurs du refuge de la SPA, par l'accès direct depuis la route nationale, la voie d'entrée au terrain étant un chemin parsemé de graviers, sans indication au sol, ni panneau de signalisation, et la voie de sortie ne permettant pas d'atteindre rapidement la vitesse maximale autorisée ; - le trafic routier ayant tendance à augmenter, les risques d'accident sont accrus ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 10 avril 2014, présenté pour la société protectrice des animaux (SPA), dont le siège est situé 39, boulevard Berthier à Paris (75847), par Me Moustardier, avocat au barreau de Paris, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable à défaut de critique du jugement de première instance ; - il n'est pas démontré que le nombre de places, qui n'est pas fixé par le PLU, ne répondrait pas aux besoins de stationnement, alors qu'il y a peu de probabilité que la fréquentation, même en période d'affluence importante, atteigne le seuil de 45 personnes, que les visites du site sont de courte durée, que la fréquentation sera comparable à celle de l'ancien magasin de meubles dont les capacités de stationnement n'étaient pas supérieures, et qu'il n'est pas possible de considérer que chaque visiteur disposera d'un véhicule particulier ; - les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ont été respectées, dès lors que les nuisances sonores seront réduites par des mesures réductrices, notamment le talus arboré, et par les caractéristiques du terrain d'implantation ; - si les conditions d'exploitation d'un chenil sont génératrices de nuisances, celles-ci, qui ne relèvent que de la police des établissements classés pour la protection de l'environnement ou de la police municipale, sont sans influence sur la légalité du permis de construire, de sorte que le moyen n'est ni opérant, ni fondé ; - si les dispositions de l'article R. 111-2 ne sont pas applicables dans une commune disposant d'un POS, la SPA a pris en compte les conditions d'accès, dès lors que l'établissement dispose déjà d'un accès sur la RN n°13 ; - la sous-commission départementale de sécurité et la direction interdépartementale des routes nord-ouest (DIRNO), alors même que sa consultation n'était pas obligatoire en l'absence de création ou de modification de voie, ont donné des avis favorables au projet les 13 juin et 1er juin 2012 ; - afin de satisfaire aux réserves de la DIRNO, un arrêté de permission de voirie a été délivré le 18 juin 2013 par le préfet de la Manche, de sorte que la situation a été régularisée ; - en l'absence de démonstration d'un risque avéré d'atteinte à la sécurité publique, aucun refus de permis de construire ne peut être opposé par l'autorité administrative sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; Vu le mémoire distinct, enregistré le 12 mai 2014, présenté pour la société protectrice des animaux (SPA) qui demande en outre la condamnation de M. B...à lui verser une somme de 22 879, 52 euros, en application de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, tant en raison des frais de justice engagés que de l'atteinte à son image et à sa réputation ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 25 juillet 2014, présenté par M. B...qui tend aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; il soutient, en outre, que : - sa requête est parfaitement recevable puisqu'il conteste l'analyse des premiers juges ; - la situation géographique du futur refuge, en milieu rural, le long de la RN n°13, empêche que d'autres modes de transport soient utilisés, tels que le covoiturage ou les transports en commun, de sorte que les 12 places de stationnement seront insuffisantes ; - l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, applicable en l'espèce dès lors que l'article N3 du PLU ne fixe aucune règle sur les conditions d'accès et de voirie, est méconnu du fait des nuisances sonores générées par le projet et des conditions d'accès au terrain ; - la valeur vénale de sa propriété se trouvera dévalorisée d'au moins 20% en cas d'implantation du refuge à 170 mètres à vol d'oiseau de pignon à pignon ; - ses griefs ne portent pas sur les conditions d'exploitation du refuge, mais sur les conditions de son aménagement qui ne permettront pas une insonorisation suffisante des lieux ; Vu le mémoire, enregistré le 29 août 2014, présenté pour la société protectrice des animaux (SPA) qui maintient ses précédentes écritures ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 25 septembre 2014, présenté pour la commune de Tollevast, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité, par Me Cavelier, avocat au barreau de Caen ; la commune de Tollevast conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. B...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - l'article N12 du PLU n'est pas méconnu, dès lors que le requérant n'établit pas que les 12 places de stationnement seraient insuffisantes par rapport à l'importance de la fréquentation du refuge par le public, en temps normal ; - les conditions d'exploitation d'un chenil relevant de la police des établissements classés ou de la police municipale et non du permis de construire, la non opposition à la déclaration d'installation déposée par la SPA le 27 avril 2012 ne peut plus être contestée à ce jour ; - l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme n'est, en outre, pas méconnu ; - l'étude d'impact a rappelé les obligations en matière de niveaux sonores que la SPA devra respecter ; - si à la date de l'arrêté contesté, la SPA ne disposait pas d'une autorisation de la DIRNO, cette éventuelle irrégularité n'a eu aucune incidence sur la décision prise ; - un arrêté de permission de voirie a été délivré à la SPA le 18 juin 2013 ; - le requérant ne démontre pas le risque d'accident qu'il allègue, aucun accident n'ayant été constaté au niveau de la voie d'accès ; Vu le mémoire en production de pièces, enregistré le 4 novembre 2014, présenté pour la commune de Tollevast ; Vu le mémoire en duplique, enregistré le 13 novembre 2014, présenté pour M. B...qui maintient ses précédentes écritures ; il soutient en outre que : - compte tenu du personnel employé au refuge de Cherbourg, ayant vocation à être transféré sur le site, il n'est pas impossible qu'au moins 4 des 12 places de stationnement soient utilisées par les véhicules du personnel du refuge, même de façon ponctuelle, de sorte que 8 places seulement seraient disponibles pour les visiteurs ; - l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est méconnu du fait des nuisances sonores générées et des conditions d'accès au projet ; - la modification de l'activité impliquait nécessairement que le pétitionnaire dispose d'une nouvelle permission de voirie, ce qui n'était pas le cas à la date de délivrance du permis querellé ; - la mise aux normes de la RN n°13 poursuit un objectif de sécurisation des déplacements automobiles, lequel passe notamment par la suppression des accès directs sur la route et le désenclavement des propriétés riveraines ; - l'étude d'impact et les articles de presse produits montrent que le secteur de Tollevast souffre d'un risque très élevé d'accidents, notamment au niveau du futur bâtiment de la SPA ; Vu le mémoire distinct, enregistré le 13 novembre 2014, présenté pour M. B...qui conclut au rejet des conclusions indemnitaires présentées par la SPA sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme ; il soutient que sa requête n'excède pas la défense de ses intérêts légitimes et que le bénéficiaire de l'autorisation ne démontre pas subir un préjudice excessif ; Vu le mémoire, enregistré le 24 novembre 2014, présenté pour la SPA qui conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens, et persiste dans ses précédentes conclusions tendant à l'application de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme ; elle soutient, en outre, que : - l'appelant persiste dans sa position concernant l'absence d'autorisation juridique d'accès au terrain par la RN n°13, omettant qu'aucune création ou modification de voie ne serait prévue ; - elle a demandé au gestionnaire de la voie, le 29 mai 2013, l'obtention d'une permission de voirie pour accéder à son terrain avant la mise en place d'une voie de détournement qui doit être réalisée dans les prochaines années, régularisant ainsi sa situation ; - elle rappelle également qu'un accès supplémentaire est prévu afin de sécuriser davantage le secteur et l'accès au projet, notamment par des voies de rétablissement parallèle ; Vu la lettre du 13 mars 2015 du président de chambre informant les parties, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, de ce que la cour est susceptible de surseoir à statuer sur la requête de M. B...jusqu'à ce que la SPA produise un permis modificatif régularisant les conditions d'accès à la parcelle litigieuse, la desserte de cette dernière nécessitant une permission de voirie, qui ne lui a été délivrée que postérieurement au permis de construire contesté ; Vu le mémoire de production, enregistré le 19 mars 2015, présenté pour la société protectrice de animaux (SPA) qui maintient ses précédentes écritures ; elle soutient, en outre, qu'elle a déposé une demande de permis de construire modificatif aux fins de régulariser les conditions d'accès à la parcelle d'implantation du projet et que ce permis modificatif lui sera délivré dans les prochains jours ; Vu le mémoire de production, enregistré le 20 mars 2015, présenté pour la commune de Tollevast, qui persiste dans ses précédentes écritures ; elle soutient, en outre, qu'un permis modificatif a été accordé à la SPA le 19 mars 2015 ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 9 avril 2015, présentée pour M.B... ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 avril 2015, présentée pour la société protectrice de animaux (SPA) ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 mars 2015 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public ; - les observations de Me Gorand, avocat de M.B... ; - et les observations de Me Guérin, avocat de la Société Protectrice des Animaux ; 1. Considérant que M. A...B...relève appel du jugement du 30 décembre 2013 par lequel le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 février 2013 par lequel le maire de Tollevast (Manche) a délivré à la société protectrice des animaux (SPA) un permis de construire pour l'aménagement d'un bâtiment existant en refuge pour animaux sur un terrain situé au 3, Les Tourterelles ; Sur la fin de non recevoir opposée à la requête d'appel par la SPA : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutient la SPA, M. B...critique les motifs du rejet de sa demande retenus par les premiers juges ; que, par suite, cette requête, qui comprend des moyens d'appel et ne se borne pas à reprendre l'argumentation invoquée en première instance, est suffisamment motivée ; que, dès lors, la fin de non recevoir susvisée doit être écartée ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations " ; 4. Considérant, d'une part, que M. B...soutient que l'édification d'un refuge pour animaux abandonnés sera de nature à engendrer de nombreuses nuisances, notamment sonores, dues à l'aboiement des chiens ; qu'il résulte, toutefois, des pièces du dossier que de nombreuses mesures ont été prises pour limiter ces nuisances, notamment le placement des animaux chaque nuit dans les bâtiments ou enclos réservés et la prescription d'un talus planté pour limiter la propagation des bruits et préserver les chiens de la vue des véhicules circulant sur la route nationale n°13, conformément aux préconisations du rapport acoustique ; qu'eu égard à l'ensemble de ces mesures, tous les services consultés, dont la direction départementale de la protection des populations (service environnement, animal, et société) ont émis un avis favorable à la construction envisagée ; qu'en outre, alors même que la limite parcellaire de l'une d'entre elles serait implantée, de l'autre côté de la RN n° 13, à 35 mètres du projet, les habitations les plus proches du site, notamment au lieu-dit " les tourterelles ", sont toutes éloignées de plus de cent mètres et masquées par la végétation ; que, par suite, le permis de construire litigieux n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des exigences de la salubrité publique ; 5. Considérant, d'autre part, que M. B...soutient que le projet ne comportait, à la date de signature du permis de construire, aucune autorisation d'accès par la RN n°13 et qu'en raison du changement de propriétaire, la SPA était tenue d'obtenir une nouvelle permission de voirie, laquelle n'a été accordée que le 18 juin 2013, postérieurement à l'arrêté contesté ; que, toutefois, cette circonstance est sans incidence sur l'atteinte alléguée du projet à la sécurité publique, dès lors qu'un permis de construire modificatif régularisant les conditions de desserte de la parcelle litigieuse a, en tout état de cause, été délivré le 19 mars 2015 ; qu'en outre, en dépit de l'importance du trafic observé sur la RN n° 13, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu notamment des aménagements prévus, que les conditions d'accès direct au projet autorisé par l'arrêté contesté seraient insuffisantes ; que, notamment, les voies d'entrée et de sortie sont séparées et suffisamment larges avec une bonne visibilité sur cette route en ligne droite équipée d'un terre-plein central ; qu'il n'est pas établi, par ailleurs, que le projet de refuge serait à l'origine d'une augmentation significative du trafic; qu'enfin, si le requérant produit des extraits du dossier d'enquête préalable relatif à la mise aux normes autoroutières visant à améliorer les conditions de sécurité sur la RN n°13, par la suppression des accès directs sur cette route et la création d'itinéraires de substitution, aucune donnée sur l'accidentologie dans le secteur concerné n'établit à la date de la décision contestée, que l'accès en cause, d'ailleurs appelé à être supprimé prochainement au profit d'une autre desserte, présenterait un risque particulier pour la sécurité des usagers de la voie publique ou pour celle des personnes utilisant cet accès ; que, par suite, le permis contesté n'est entaché sur ce point d'aucune erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme ; 6. Considérant, toutefois, en second lieu, qu'aux termes de l'article N 12 du règlement du plan local d'urbanisme de Tollevast : " Le stationnement des véhicules doit être assuré en dehors du domaine public dans des conditions répondant aux besoins des constructions projetées " ; que ces dispositions ne fixent pas le nombre précis de places de stationnement que devrait comporter la construction litigieuse ; qu'il ressort, néanmoins, des pièces du dossier, et notamment de la notice de sécurité, que le projet est susceptible d'accueillir au maximum 45 personnes, dont 28 visiteurs et 17 employés ; qu'alors même que l'ensemble de ces effectifs ne serait pas simultanément présents sur le site, et en dépit de la courte durée alléguée des visites, il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est nullement démontré par la SPA, compte tenu notamment des modes de transports envisageables, que le projet, qui ne comporte que 12 places de stationnement répondrait aux besoins du refuge, notamment en période d'affluence ; que la présence sur le site d'espaces libres de plantation ne saurait davantage tenir lieu de places de stationnement au sens des dispositions du règlement du PLU de la commune de Tollevast ; que le permis de construire litigieux a, par suite, méconnu les dispositions de l'article N 12 du règlement du PLU ; 7. Mais considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme et applicable au litige à la date à laquelle statue la cour : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation " ; que le vice affectant l'arrêté du 20 février 2013 ne concerne qu'une partie du projet autorisé ; que cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente et ne saurait dès lors entraîner qu'une annulation partielle de cet arrêté; que, compte-tenu des effectifs susceptibles d'être accueillis sur le site et des conditions d'accès à ce dernier, le respect des exigences de l'article N2 du PLU impliquait la réalisation d'au moins 20 places de stationnement ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de fixer à trois mois le délai, courant à compter de la notification du présent arrêt, dans lequel la Société Protectrice des Animaux pourra demander la régularisation du permis dont est prononcée l'annulation partielle ; 8. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B...est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 20 février 2013, en tant qu'il prévoit un nombre insuffisant d'emplacements de stationnement ; que le jugement attaqué doit être réformé sur ce point ; Sur les conclusions de la SPA tendant à l'application des dispositions de l'article L.600-7 du code de l'urbanisme : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en oeuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. (...) " ; 10. Considérant que compte- tenu de ce qui vient d'être dit, il n'est pas établi que la contestation de M. B... serait mise en oeuvre dans des conditions qui excèderaient la défense de ses intérêts légitimes ; que, par suite, les conclusions de la SPA tendant à ce que le requérant l'indemnise d'une somme de 22 879,52 euros, en application de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, à raison des frais de justice et de l'atteinte à son image et à sa réputation qui trouveraient leur origine dans cette contestation, doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de M.B..., qui, dans la présente instance, n'est pas la partie perdante, les sommes que la commune de Tollevast et la Société Protectrice des Animaux demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Tollevast le versement à M. B...de la somme qu'il demande au titre des frais de même nature qu'il a exposés. DÉCIDE : Article 1er : L'arrêté du 20 février 2013 du maire de la commune de Tollevast accordant un permis de construire à la Société Protectrice des Animaux (SPA) est annulé en tant que le projet de construction autorisé ne comporte pas un nombre d'emplacements de stationnement suffisant au regard des dispositions de l'article N 12 du règlement du plan local d'urbanisme. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Caen du 30 décembre 2013 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : Le délai dans lequel la Société Protectrice des Animaux pourra déposer une demande de permis de construire modificatif afin de régulariser l'arrêté du 20 février 2013 est, en application de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, fixé à trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B...et les conclusions présentées par la SPA au titre de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetés. Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Tollevast et la Société Protectrice des Animaux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la commune de Tollevast et à la société protectrice des animaux. Délibéré après l'audience du 24 mars 2015, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique le 17 avril 2015. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14NT00537