Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 05/07/2022, 450066
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-07-05
Numéro : 450066
Rapporteur : Mme Cécile Fraval
Commissaire du gouvernement : M. Frédéric Dieu
Avocat(s) : SCP THOUVENIN, COUDRAY, GREVY ; SCP GATINEAU, FATTACCINI, REBEYROL

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 450066, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 23 février, 24 juin et 11 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur (Plastalliance) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion du 18 décembre 2020 en tant qu'il porte extension, d'une part, de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et, d'autre part, de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite dans le cadre de la convention collective nationale de la plasturgie ; 2°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté attaqué dans son ensemble ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 450072, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés les 23 février, 24 juin et 11 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion du 18 décembre 2020 en tant qu'il porte extension, d'une part, de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et, d'autre part, de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite de la convention collective nationale de la plasturgie ; 2°) subsidiairement, d'annuler l'arrêté attaqué dans son ensemble ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code du travail ; - la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 ; - l'ordonnance n° 2017-1388 du 22 septembre 2017 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Fraval, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Frédéric Dieu, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat du syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur et à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de la Fédération chimie-énergie (CFDT) ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 2261-15 du code du travail : " Les stipulations d'une convention de branche ou d'un accord professionnel ou interprofessionnel, répondant aux conditions particulières déterminées par la sous-section 2, peuvent être rendues obligatoires pour tous les salariés et employeurs compris dans le champ d'application de cette convention ou de cet accord, par arrêté du ministre chargé du travail, après avis motivé de la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle ". Aux termes de l'article L. 2261-25 du même code : " Le ministre chargé du travail peut exclure de l'extension, après avis motivé de la Commission nationale de la négociation collective, les clauses qui seraient en contradiction avec des dispositions légales. Il peut également refuser, pour des motifs d'intérêt général, notamment pour atteinte excessive à la libre concurrence ou au regard des objectifs de la politique de l'emploi, l'extension d'un accord collectif. / Il peut également exclure les clauses pouvant être distraites de la convention ou de l'accord sans en modifier l'économie, mais ne répondant pas à la situation de la branche ou des branches dans le champ d'application considéré. / Il peut, dans les mêmes conditions, étendre, sous réserve de l'application des dispositions légales, les clauses incomplètes au regard de ces dispositions. / Il peut, dans les mêmes conditions, étendre les clauses appelant des stipulations complémentaires de la convention ou de l'accord, en subordonnant, sauf dispositions législatives contraires, leur entrée en vigueur à l'existence d'une convention d'entreprise prévoyant ces stipulations. ". 2. Il ressort des pièces des dossiers que, dans le cadre de la convention collective nationale de la plasturgie, trois organisations syndicales, la Fédération chimie énergie CFDT, la Fédération nationale de la Chimie CGT-FO et la Fédération nationale du personnel d'encadrement de la chimie CFE-CGC, et une organisation professionnelle d'employeurs, la Fédération de la Plasturgie et des Composites, ont conclu, d'une part, le 28 mai 2020, un avenant n° 2 à l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie, lequel a pour objet de reconduire pour trois années la contribution conventionnelle supplémentaire prévue à cet effet, et d'autre part, le 2 juillet 2020, un avenant relatif aux indemnités de licenciement et de retraite. Par deux requêtes similaires qu'il y a lieu de joindre, le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion du 18 décembre 2020 en tant qu'il porte extension de ces deux avenants. Sur la légalité de l'arrêté attaqué en tant qu'il porte extension de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie : 3. En premier lieu, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés, en se prévalant de la seule circonstance que l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 recoure à la dénomination d'" OPCO " pour les opérateurs de compétences issus de la transformation des " OPCA ", pour des organisations paritaires collecteurs agréés, opérée par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, tandis que subsiste la mention d' " OPCA " dans des stipulations non modifiées de l'accord du 25 mars 2015, à soutenir que cet avenant méconnaîtrait l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et de clarté de la norme. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2222-5 du code du travail : " La convention ou l'accord prévoit les formes selon lesquelles et le délai au terme duquel il pourra être renouvelé ou révisé ". Aux termes des stipulations de l'article 20.2.2 de l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie, portant sur la contribution conventionnelle supplémentaire consacrée à la politique de branche, dans sa rédaction issue de l'article 3 de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à cet accord : " Cette contribution annuelle est reconduite pour 3 années supplémentaires, à savoir 2021, 2022 et 2023. Les parties ouvriront au dernier semestre 2022 une négociation visant, par voie d'avenant annexé au présent accord à modifier, à prolonger ou pérenniser cette contribution. En outre, les parties signataires conviennent de faire avec l'ensemble des organisations représentatives dans la branche un bilan annuel en CPNEFP des utilisations de cette contribution afin éventuellement d'ouvrir, dans la commission compétente, une négociation pour modifier, prolonger ou pérenniser cette contribution. Ce bilan sera établi par l'OPCO désigné par la branche en début de chaque année ". Aux termes des stipulations de l'article 4 de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à cet accord : " Revoyure : / Les parties signataires conviennent de se réunir dans les plus brefs délais avec l'ensemble des organisations représentatives de la branche pour : / - procéder à une nouvelle modification de l'accord en cas de changement législatif des seuils légaux servant de référence aux contributions relatives à la formation professionnelle, / - ouvrir une négociation sur le taux de la contribution conventionnelle supplémentaire dans le cas où les contributions légales relatives à la formation professionnelle seraient augmentées ". Aux termes des stipulations de l'article 6 de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à cet accord : " (...) Le présent avenant pourra être révisé ou dénoncé dans les conditions prévues par le code du travail ". 5. Il résulte clairement des stipulations citées au point 4 qu'eu égard à leur objet, ni la clause de revoyure qui y est prévue, qui subordonne la possibilité de procéder à une nouvelle modification de l'accord au cas où les seuils légaux servant de référence aux contributions relatives à la formation professionnelle seraient modifiés, ni la possibilité d'ouvrir une négociation sur le taux de la contribution conventionnelle supplémentaire au cas où les contributions légales relatives à la formation professionnelle seraient augmentées, n'avaient à prévoir de durée déterminée d'application. D'autre part, en vertu des articles 3 et 6 de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020, cet avenant pourra être révisé ou dénoncé dans les conditions prévues par le code du travail et une négociation visant, par voie d'avenant annexé à l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie, à prolonger ou pérenniser la contribution conventionnelle supplémentaire sera ouverte par les parties au dernier semestre 2022. Par suite, il résulte clairement des stipulations de l'article 4 de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 qu'elles ne méconnaissent ni, en tout état de cause, l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme, ni l'article L. 2222-5 du code du travail. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté attaqué pour ce motif ne soulève aucune contestation sérieuse et ne peut qu'être écarté. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 6332-1-2 du code du travail : " Les opérateurs de compétences agréés pour gérer la contribution mentionnée au chapitre Ier du présent titre peuvent collecter des contributions supplémentaires ayant pour objet le développement de la formation professionnelle continue. / Ces contributions sont versées soit en application d'un accord professionnel national conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés et mutualisées dès réception par l'organisme au sein des branches concernées, soit sur une base volontaire par l'entreprise ". Il résulte de l'accord du 25 mars 2015 tel que modifié par l'avenant du 28 mai 2020 que, contrairement à ce que soutient le requérant, la contribution conventionnelle supplémentaire est versée à un opérateur de compétences, l'OPCO 2i, dont le champ d'intervention couvre notamment les entreprises relevant de la convention collective nationale de la plasturgie en vertu de l'arrêté du 29 mars 2019 portant agrément de cet OPCO, en application d'un accord professionnel national conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés conformément aux dispositions de l'article L. 6332-1-2 du code du travail. En outre, le requérant ne saurait utilement soutenir que l'arrêté étendant l'avenant du 28 mai 2020 serait entaché d'illégalité au motif que l'affectation de la contribution conventionnelle supplémentaire excèderait le champ de la formation professionnelle continue dès lors que ledit avenant se borne à reconduire pour trois années supplémentaires cette contribution et que les stipulations de l'accord du 25 mars 2015, qui en fixe les modalités d'affectation, ne sont pas modifiées par l'avenant dont l'arrêté d'extension est attaqué. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait illégal au motif que les dispositions de l'article L. 6332-1-2 du code du travail seraient méconnues par l'avenant du 28 mai 2020 ne soulève pas de contestation sérieuse et ne peut qu'être écarté. 7. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 18 décembre 2020 de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en tant qu'il porte extension de l'avenant n° 2 du 28 mai 2020 à l'accord du 25 mars 2015 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie. Sur la légalité de l'arrêté attaqué en tant qu'il porte extension de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite : 8. Aux termes de l'article L. 2261-27-1 du code du travail : " Le ministre chargé du travail, de sa propre initiative ou à la demande écrite et motivée d'une organisation d'employeurs ou d'une organisation de salariés représentative dans le champ d'application d'une convention, d'un accord ou de leurs avenants, saisit un groupe d'experts chargé d'apprécier les effets économiques et sociaux susceptibles de résulter de leur extension ". Aux termes de l'article D. 2261-4-3 de ce code : " Les organisations mentionnées à l'article L. 2261-27-1 disposent d'un délai d'un mois à compter de la publication de l'avis prévu à l'article L. 2261-19 pour demander au ministre la saisine du groupe d'experts. / Cette demande est déposée auprès des services centraux du ministère du travail. Le ministre chargé du travail saisit le président du groupe d'expert de la demande prévue à l'alinéa précédent. " Aux termes de l'article D. 2261-4-4 du même code : " Le groupe d'experts remet au ministre chargé du travail, dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, un rapport sur les effets économiques et sociaux susceptibles de résulter de l'extension de la convention ou de l'accord concerné ou d'un ou plusieurs de leurs avenants. / Cet avis est communiqué à la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle préalablement à son rapport sur l'extension de la convention, de l'accord ou de l'avenant concerné donné en application du 3° de l'article L. 2271-1. / En l'absence de rapport à l'issue du délai prévu au premier alinéa, le groupe d'expert est réputé ne pas avoir d'observations quant à l'extension de l'accord. " 9. Il résulte de ces dispositions que, dès lors qu'une organisation d'employeurs ou de salariés représentative dans le champ d'application de la convention, de l'accord ou de l'avenant qu'il est envisagé d'étendre par arrêté adresse au ministre chargé du travail une demande écrite et motivée en vue de la saisine du groupe d'experts mentionné à l'article L. 2261-27-1 du code du travail, le ministre doit procéder à la saisine de ce groupe d'experts en vue de recueillir son avis avant la saisine de la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle. 10. Il ne ressort pas des pièces versées aux dossiers que la ministre chargée du travail aurait procédé à la saisine du groupe d'experts prévu par les dispositions de l'article L. 2261-27-1 du code du travail, alors qu'une demande motivée avait été formée en ce sens par le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur, organisation d'employeurs représentative dans le champ de la convention collective nationale de la plasturgie, en vue d'apprécier les effets économiques et sociaux susceptibles de résulter de l'extension de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que la procédure préalable à l'édiction de l'arrêté attaqué est ainsi entachée d'irrégularité. Cette irrégularité ayant privé le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur d'une garantie, il est fondé à soutenir que l'arrêté du 18 décembre 2020 en tant qu'il porte extension de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite est illégal pour ce motif. 11. Il résulte de tout ce qui précède, et alors que les autres moyens de la requête soulevés à l'encontre de l'arrêté du 18 décembre 2020 en tant qu'il porte extension de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite ne sont pas de nature à entraîner son annulation, que le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur est fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir, dans cette mesure, de l'arrêté du 18 décembre 2020 de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion. 12. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 13. En l'espèce, il ressort des pièces des dossiers que, à compter de l'extension de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite ayant pris effet le 24 décembre 2020, les salariés relevant de la convention collective nationale de la plasturgie et qui ont été licenciés ou sont partis à la retraite ont bénéficié d'un mode de calcul des indemnités conventionnelles de licenciement et de départ à la retraite plus favorable que celui du code du travail. Eu égard aux conséquences manifestement excessives qui résulteraient de l'annulation rétroactive des dispositions contestées, susceptibles d'entraîner l'obligation, pour ces salariés, sauf à ce que la prescription soit acquise, de procéder au remboursement des sommes indument perçues au titre de l'indemnité de licenciement et de l'indemnité de départ à la retraite, il y a lieu de différer l'effet de l'annulation prononcée à la date de la présente décision et de préciser que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, les effets de l'arrêté litigieux doivent être regardés comme définitifs. 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge du syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser au même titre au syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion du 18 décembre 2020 est annulé en tant qu'il porte extension de l'avenant du 2 juillet 2020 relatif aux indemnités de licenciement et de retraite. Cette annulation prend effet au jour de la présente décision. Toutefois, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur leur fondement, les effets antérieurs à cette annulation des dispositions en cause doivent être réputés définitifs. Article 2 : L'Etat versera la somme de 3 000 euros au syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par le syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur est rejeté. Article 4 : Les conclusions présentées par la Fédération chimie énergie CFDT au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée au Syndicat Alliance Plasturgie et Composites du Futur, au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion, à la Fédération de la plasturgie et des composites, à la Fédération chimie-énergie CFDT, à la Fédération nationale du personnel d'encadrement de la chimie CFE-CGC et à la Fédération nationale de la chimie CGT-FO. Délibéré à l'issue de la séance du 15 juin 2022 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; Mme Carine Soulay, Mme Sophie-Justine Lieber, M. Damien Botteghi, conseillers d'Etat et Mme Cécile Fraval, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 5 juillet 2022. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl La rapporteure : Signé : Mme Cécile Fraval La secrétaire : Signé : Mme Sylvie Alleil