Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre (formation à 3), 18/12/2012, 11BX01523, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 2ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2012-12-18
Numéro : 11BX01523
Président : Mme MARRACO
Rapporteur : Mme Déborah  DE PAZ
Commissaire du gouvernement : M. KATZ
Avocat(s) : SCP BEUCHER DEBETZ HAUFF ET ASSOCIÉS

Vu la requête enregistrée le 24 juin 2011 présentée pour M. Christian Philippe X, demeurant ..., par Me Beucher ; M. X demande à la cour : 1°) de surseoir à statuer et interroger la cour de justice de l'Union Européenne dans le cadre de la procédure définie par les dispositions de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne sur des difficultés d'interprétation de la directive 2002/46/CE du parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 ; 2°) d'annuler le jugement n° 0800560 du 26 mai 2011 du tribunal administratif de Limoges qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 28 janvier 2008 par laquelle le directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a confirmé sa décision du 26 septembre 2007 refusant la commercialisation du produit dénommé " Acerola 600 " sous l'enseigne " Les laboratoires X " ; 3°) d'annuler les dites décisions ; 4°) d'enjoindre au directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de recevoir sa déclaration et de l'autoriser à commercialiser le produit Acerola 600 dans un délai qui ne saurait excéder huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 5°) d'enjoindre au directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes de procéder à un nouvel examen de sa demande dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le règlement 258/97/CE du parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 modifié par le règlement 1829/03/CE du 22 septembre 2003 ; Vu la directive 2002/46/CE du parlement européen et du Conseil du 10 juin 2002 ; Vu le décret n° 2006-352 du 20 mars 2006 relatif aux compléments alimentaires ; Vu l'arrêté du 9 mai 2006 relatif aux nutriments pouvant être employés dans la fabrication des compléments alimentaires ; Vu le code de la santé publique ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 novembre 2012 : - le rapport de Mme Déborah De Paz, premier conseiller ; - les conclusions de M. David Katz, rapporteur public ; - les observations de Me Penhoat, avocat de M. X ; 1. Considérant que M. X est propriétaire et exploitant en son nom personnel, sous l'enseigne " Les laboratoires X ", spécialisés dans la commercialisation de compléments alimentaires sur le territoire national et européen ; que dans le cadre de cette activité, il a par courrier du 25 juillet 2007, déposé auprès de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes un dossier de déclaration de mise sur le marché d'un produit dénommé " Acerola 600 " ; que par un courrier du 26 septembre 2007, confirmé le 28 janvier 2008, le directeur général de concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes lui a interdit de commercialiser ce produit, au motif qu'il avait pour la vitamine C un dosage supérieur à celui fixé par l'arrêté du 9 mai 2006 relatif aux nutriments pouvant être employés dans la fabrication des compléments alimentaires ; que M. X relève appel du jugement du 26 mai 2011 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 28 janvier 2008 confirmant celle du 26 septembre 2007 refusant la commercialisation du produit " Acerola 600 "; Sur les conclusions en annulation : Sur les moyens tirés de l'inconventionnalité du décret n°2006-352 du 20 mars 2006 : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes des paragraphes 1, 6 et 7 de l'article 4 de la directive du 10 juin 2002 susvisée : " 1. En ce qui concerne les vitamines et minéraux, sous réserve du paragraphe 6, seuls ceux énumérés à l'annexe I, sous les formes visées à l'annexe II, peuvent être utilisés dans la fabrication de compléments alimentaires. (...) 6. Par dérogation au paragraphe 1 et jusqu'au 31 décembre 2009, les États membres peuvent autoriser, sur leur territoire, l'utilisation de vitamines et de minéraux non mentionnés à l'annexe I, ou sous des formes non mentionnées à l'annexe II, à condition que: a) la substance en question soit utilisée dans un ou plusieurs compléments alimentaires commercialisés dans la Communauté à la date d'entrée en vigueur de la présente directive, b) l'autorité européenne de sécurité des aliments n'ait pas émis un avis défavorable sur l'utilisation de cette substance, ou sur son utilisation sous cette forme, dans la production de compléments alimentaires, sur la base d'un dossier appuyant l'utilisation de la substance en question, que l'État membre devra remettre à la Commission au plus tard le 12 juillet 2005. 7. Nonobstant le paragraphe 6, les États membres peuvent, conformément aux règles du traité, continuer à appliquer les restrictions ou interdictions nationales existantes en matière de commerce des compléments alimentaires contenant des vitamines ou des minéraux non mentionnés à l'annexe I ou sous des formes non mentionnées à l'annexe II. 8. Au plus tard le 12 juillet 2007, la Commission présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur l'opportunité d'établir des règles spécifiques, notamment, le cas échéant, des listes positives sur les catégories de nutriments ou de substances ayant un effet nutritionnel ou physiologique autres que celles mentionnées au paragraphe 1, accompagné de toute proposition de modification de la présente directive que la Commission juge nécessaire " ; que la vitamine C est mentionnée à l'annexe I de la directive ; 3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 5 de la directive du 10 juin 2002 relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les compléments alimentaires : " 1. Les quantités maximales de vitamines et de minéraux présentes dans les compléments alimentaires sont fixées en fonction de la portion journalière recommandée par le fabricant en tenant compte des éléments suivants : / a) les limites supérieures de sécurité établies pour les vitamines et les minéraux après une évaluation scientifique des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises, compte tenu, le cas échéant, de la différence des niveaux de sensibilité de différents groupes de consommateurs ; / b) les apports en vitamines et en minéraux provenant d'autres sources alimentaires. / 2. Lors de la fixation des quantités maximales visée au paragraphe 1, il est également dûment tenu compte des apports de référence en vitamines et en minéraux pour la population. (...) / 4. Les quantités maximales et minimales de vitamines et de minéraux mentionnés aux paragraphes 1, 2 et 3 sont arrêtées selon la procédure visée à l'article 13, paragraphe 2. " / 5. Les quantités maximales et minimales de vitamines et de minéraux mentionnées aux paragraphes 1, 2 et 3 sont arrêtées selon la procédure visée à l'article 13 ", lequel précise que " la Commission est assistée par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (...) " ; qu'aux termes de l'article 11 de la directive : " 1. Sans préjudice de l'article 4, paragraphe 7, les Etats membres ne peuvent interdire ou entraver le commerce des produits visés à l'article 1er qui sont conformes à la présente directive et, le cas échéant, aux actes communautaires arrêtés pour sa mise en oeuvre pour des motifs liés à la composition, aux caractéristiques de fabrication, de présentation ou à l'étiquetage de ces produits. / 2. Sans préjudice du traité CE, et notamment de ses articles 28 et 30, le paragraphe 1 n'affecte pas les dispositions nationales qui sont applicables en l'absence d'actes communautaires arrêtés au titre de la présente directive. " ; 4. Considérant que, dans l'arrêt du 29 avril 2010 par lequel elle s'est prononcée sur les questions dont le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, l'avait saisie à titre préjudiciel après avoir écarté les autres moyens des requêtes, la cour de justice de l'union européenne a dit pour droit, en premier lieu, que la directive du 10 juin 2002 doit être interprétée en ce sens que, sans préjudice du traité instituant la communauté européenne, les Etats membres demeurent compétents pour adopter une réglementation relative aux quantités maximales de vitamines et de minéraux pouvant être utilisées pour la fabrication de compléments alimentaires tant que la commission européenne n'a pas arrêté ces quantités conformément au paragraphe 4 de l'article 5 de cette même directive ; en deuxième lieu, que, dans l'exercice de cette compétence, les Etats membres, outre l'obligation de respecter les articles 28 et 30 du traité instituant la communauté européenne, sont tenus de s'inspirer des éléments figurant aux paragraphes 1 et 2 de l'article 5 de la directive du 10 juin 2002, y compris de l'exigence d'une évaluation des risques fondée sur des données scientifiques généralement admises ; en troisième lieu, que, dans une situation où, lors de la fixation de la quantité maximale, il est impossible de chiffrer avec précision les apports d'un minéral provenant d'autres sources alimentaires, et tant que la commission européenne n'a pas arrêté les quantités maximales, un Etat membre peut, s'il existe un risque avéré que ces apports atteignent la limite supérieure de sécurité établie pour le minéral en question et à condition de respecter les articles 28 et 30 précités, fixer la quantité maximale à une valeur nulle sans recourir à la procédure prévue à l'article 12 de la directive du 10 juin 2002 ; en quatrième lieu, d'une part, que la circonstance qu'un étiquetage adapté pourrait dissuader le groupe de consommateurs auquel il s'adresse de recourir à un nutriment bénéfique pour lui à faible dose ne constitue pas un élément pertinent pour fixer ces quantités maximales, d'autre part, que la prise en compte de la différence des niveaux de sensibilité de différents groupes de consommateurs ne saurait permettre à un Etat membre d'appliquer à l'ensemble de la population une telle quantité maximale adaptée à un groupe de consommateurs spécifique, tel que celui des enfants, que si cette mesure est limitée à ce qui est nécessaire pour assurer la protection de la santé des personnes appartenant à ce groupe et si cette mesure est proportionnée à l'objectif qu'elle poursuit, celui-ci ne pouvant pas être atteint par des mesures moins restrictives des échanges à l'intérieur de l'union européenne ; en cinquième lieu, d'une part, que la directive du 10 juin 2002 s'oppose à la fixation de quantités maximales lorsque, en l'absence de danger avéré pour la santé des personnes, des limites supérieures de sécurité n'ont pas été établies pour les vitamines et les minéraux en cause, à moins qu'une telle mesure ne soit justifiée en vertu du principe de précaution, si une évaluation scientifique des risques révèle qu'une incertitude persiste quant à l'existence ou à la portée de risques réels pour la santé et, d'autre part, que, après que ces limites ont été établies, la possibilité de fixer de telles quantités maximales à un niveau sensiblement inférieur à ces limites ne saurait être exclue dès lors que la fixation de ces quantités maximales peut être justifiée par la prise en compte des éléments figurant aux paragraphes 1 et 2 de l'article 5 de cette même directive et qu'elle est conforme au principe de proportionnalité, ce qu'il revient au juge national d'apprécier au cas par cas ; 5. Considérant que le décret du 20 mars 2006 susvisé, relatif aux compléments alimentaires, a prévu dans son article 16, pour la première mise sur le marché d'un complément alimentaire contenant une substance à but nutritionnel ou physiologique, une plante ou une préparation de plante ne figurant pas dans les arrêtés prévus en ses articles 6 et 7, mais légalement fabriqué ou commercialisé dans un autre Etat membre de l'union européenne, une procédure simplifiée de déclaration, qui ne s'applique pas aux vitamines ; qu'il a organisé dans son article 18, une procédure d'autorisation pour toute demande de circulation de nutriments, tels la vitamine C, visant à modifier les quantités maximales de nutriments prévus dans l'arrêté mentionné à l'article 5, et ce, dans l'attente de la fixation de teneurs maximales en application de la directive du 10 juin 2002 ; 6. Considérant qu'il résulte de l'interprétation donnée par la cour de justice de l'union européenne dans son arrêt du 29 avril 2010, que les Etats membres demeurent compétents pour fixer les quantités maximales des minéraux et vitamines, tant que la commission européenne ne les a pas elle-même fixées ; qu'ainsi, le décret du 20 mars 2006 a pu légalement, sans méconnaitre, la directive du 10 juin 2002, soumettre à la procédure de l'article 18, les demandes de circulation du produit " Acerola 600 " ; 7. Considérant que M. X ne peut utilement invoquer le principe de libre circulation des marchandises garanti pas les articles 28 et 30 du traité CE, ni le principe communautaire de reconnaissance mutuelle qui implique qu'un Etat membre de l'union européenne ne puisse, en principe, interdire sur son territoire un produit légalement fabriqué et commercialisé dans un autre Etat membre, même si ce produit est fabriqué selon des prescriptions différentes de celles imposées à ses produits, dès lors que la demande de circulation du produit " Acerola 600 " présentée par M. X, ne concernant pas l'entrée sur le territoire français d'un produit, relevait des prescriptions nationales et ne présentait aucun élément d'extranéité ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 20 mars 2006 relatif aux compléments alimentaires : " Aux fins du présent décret, on entend par : (...) / 2° " Nutriments ", les substances suivantes : / a) Vitamines ; / b) Minéraux (...) " ; qu'aux termes de l'article 5 du même décret : " Les nutriments définis au 2° de l'article 2 ne peuvent être employés dans la fabrication des compléments alimentaires que dans les conditions fixées par arrêté des ministres chargés de la consommation, de l'agriculture et de la santé. / Cet arrêté fixe : (...) / 3° Les teneurs maximales admissibles et, le cas échéant, les teneurs minimales requises (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 9 mai 2006 susvisé : " L'utilisation des substances vitaminiques et minérales énumérées à l'annexe II ne doit pas conduire à un dépassement des doses journalières mentionnées à l'annexe III du présent arrêté, compte tenu de la portion journalière de produit recommandée par le fabricant telle qu'elle est indiquée dans l'étiquetage " ; que l'annexe III du même arrêté fixe la dose journalière maximale en vitamine C à 180 mg ; 9. Considérant que si la directive du 10 juin 2002 prévoit une harmonisation complète de la législation applicable dans les Etats membres dans le domaine des vitamines et minéraux présents dans les compléments alimentaires et confie à la commission européenne la fixation des quantités maximales et minimales de ces nutriments qui peuvent y être admises, il résulte de l'interprétation donnée par la cour de justice de l'Union européenne, dans son arrêt du 29 avril 2010, que les Etats membres demeurent compétents pour fixer ces quantités maximales tant que la commission européenne ne les a pas elle-même fixées ; qu'il est constant que la commission européenne n'avait ni à la date du décret du 20 mars 2006, ni à la date des décisions contestées du 26 septembre 2007 et du 28 janvier 2008, adopté de telles mesures ; que par suite, l'Etat français, prenant en compte les limites de sécurité, les apports provenant d'autres sources alimentaires et les apports de références, a pu fixer, par le décret contesté, à 180 mg par jour la dose journalière maximale de vitamine C ; que par suite, le moyen invoqué tiré de l'inconventionnalité du décret du 20 mars 2006 doit être écarté : Sur le moyen tiré de l'inconventionnalité de l'arrêté du 9 mai 2006 : 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les auteurs de l'arrêté du 9 mai 2006, après avoir sur la base d'éléments scientifiques d'évaluation des risques fournis en particulier par l'agence française de sécurité sanitaire des aliments dans ses avis, classé les nutriments concernés en trois niveaux de risque en fonction, d'une part, de la quantité du nutriment pouvant être ingérée quotidiennement sans danger, exprimée, le cas échéant, sous forme d'une limite supérieure de sécurité et, d'autre part, des apports provenant des autres sources alimentaires, ont fixé les doses journalières maximales litigieuses de manière proportionnelle aux apports journaliers recommandés (AJR) - qui doivent être regardés comme les " apports de référence " au sens de l'article 5 de la directive du 10 juin 2002 - en retenant une valeur égale à trois fois les AJR pour les nutriments présentant le moins de risque, une valeur égale aux AJR pour les nutriments présentant un risque de dépassement de la limite supérieure de sécurité, et une valeur inférieure aux AJR voire nulle pour les nutriments comportant le plus de risque ; que cette méthode, qui repose sur le degré de risque pouvant être associé à chaque nutriment, ne saurait par elle-même être regardée comme étant incompatible avec les objectifs de la directive du 10 juin 2002 ; Sur le bien fondé des décisions contestées : 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, qu'à la date des décisions contestées du 26 septembre 2007 et 28 janvier 2008, l'administration disposait de l'avis de l'autorité européenne de sécurité des aliments du 28 avril 2004 relevant que très peu d'études contrôlées avaient spécifiquement étudié les effets indésirables de la vitamine C sur l'homme et que l'usage à long terme de suppléments de vitamine C à doses élevées n'avait pas fait l'objet d'évaluations systématiques, celles disponibles ne permettant pas de comprendre les effets pro-oxydants de la vitamine C lorsqu'elle était associée au fer ; que, par suite, cet avis de l'autorité de sécurité des aliments ne conduisait pas à autoriser un dosage journalier en vitamine C supérieur à celui de 180 mg fixé par l'arrêté du 9 mai 2006 ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le produit " Acerola 600 " que M. X souhaitait commercialiser, devait initialement aboutir à l'absorption de 900 mg de vitamine C par jour ; que si postérieurement à la décision du 26 septembre 2007, M. X a proposé de revoir le dosage de son produit afin de limiter la teneur journalière maximale en vitamine C à 300 mg, la teneur journalière en vitamine C conseillée aux consommateurs sur l'étiquetage du produit demeurait supérieure au dosage journalier maximum de 180 mg fixé à l'annexe III de l'arrêté du 9 mai 2006 ; qu'ainsi, la mesure d'étiquetage proposée par M. X n'était pas suffisante pour autoriser la mise sur le marché du produit ; que par suite, l'administration, qui, contrairement à ce que soutient M. X s'est livrée à une appréciation concrète du produit, en fonction des données de la science qui ne permettaient pas d'exclure les risques sur la santé des consommateurs, a pu sans commettre d'erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation, refuser la mise sur le marché de ce produit ; que M. X n'ayant ni accepté de modifier la composition du produit " Acerola 600 ", ni établi un dossier technique permettant de prouver l'innocuité de son produit, n'est pas fondé à soutenir que le refus qui lui a été opposé aurait porté atteinte au principe de proportionnalité entre la libre circulation des marchandises et les dérogations pouvant y être apportées au nom de la préservation de la santé publique, tel qu'énoncé par la cour de justice de l'union européenne dans son arrêt du 29 avril 2010 ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les moyens invoqués par M. X ne présentent aucune difficulté nouvelle d'interprétation de la directive n°2002/46/CE du 10 juin 2002 ; que, dès lors, il n'y a pas lieu de surseoir à statuer et d'interroger la cour de justice de l'union européenne ; que M. X n'est dès lors pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande tendant à l'annulation des décision contestées du 26 septembre 2007 et 28 janvier 2008 ; Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 14. Considérant que le présent arrêt, qui rejette la requête de M. X, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, dès lors, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par ce dernier doivent également être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, la somme que demande M. X au titre des frais qu'il a exposés, non compris dans les dépens ; DECIDE Article 1er : La requête de M. X est rejetée. 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