Cour administrative d'appel de Douai, 2e chambre - formation à 3, du 27 septembre 2005, 03DA01318, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 2E CHAMBRE - FORMATION A 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-09-27
Numéro : 03DA01318
Président : Mme Helmholtz
Rapporteur : Mme Corinne  Signerin-Icre
Commissaire du gouvernement : M. Le Goff
Avocat(s) : DELERUE

Vu la requête, enregistrée le 30 décembre 2003 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX, représentée par son maire, par Me X... ; la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement nos 00-1202, 00-5548 et 01-0046 en date du 7 octobre 2003 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés en date du 5 novembre 1999, 11 septembre 2000 et 13 novembre 2000 par lesquels le préfet du Nord a ordonné au trésorier de la commune de payer d'office au Crédit Agricole les sommes de 706 170,08 francs, de 226 456,75 francs et de 230 263,10 francs et lui a infligé à verser une amende pour recours abusif d'un montant de 1 500 euros ; 2°) d'annuler lesdits arrêtés et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 5 000 euros au titre des frais irrépétibles de première instance et d'appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient : - en premier lieu, que la procédure préalable à l'édiction des décisions attaquées a été irrégulière ; qu'en effet, les dépenses dont il s'agit ne présentaient pas de caractère obligatoire pour être fondées sur un contrat irrégulier ; que, dès lors, le préfet du Nord devait engager la procédure d'inscription d'office et non la procédure de mandatement d'office et saisir préalablement la chambre régionale des comptes d'Arras sur le caractère obligatoire de la dépense ; - en deuxième lieu, que le contrat de prêt qui fonde la créance litigieuse est illégal ; que, d'une part en effet, l'acte de cautionnement a été signé par le maire le 22 novembre 1989 soit à une date antérieure à celle de la transmission en préfecture de la délibération du conseil municipal décidant d'accorder la garantie de la commune à concurrence de 80 % du prêt contracté par la société du Golf de Saint-Amand ; que, d'autre part, si s'agissant du bail à construire signé le 3 octobre 1989 par le maire avec la société, l'ancien maire s'est prévalu d'une délibération du 2 décembre 1988 du conseil municipal, cette délibération est inexistante dès lors qu'elle ne se rattache pas à une séance régulièrement tenue, n'a jamais été adoptée par le conseil municipal et émane uniquement de l'ancien maire ; que la délibération du 26 novembre 1990 par laquelle le maire aurait été autorisé à modifier le bail à construction et à céder au golf une parcelle de terrain est également inexistante pour les mêmes motifs ; qu'enfin, la convention signée le 4 décembre 1991 par laquelle la commune se substitue à la société en qualité de débiteur principal dans le contrat de prêt est également irrégulière, d'une part, parce que la délibération autorisant cette signature n'a été transmise au préfet que le 5 mars et 22 juin 1992, d'autre part, parce que le conseil municipal s'est prononcé au vu de documents et renseignements erronés dès lors qu'il n'y a pas eu de délibération du 2 décembre 1988 autorisant le bail à construction ; qu'en outre, le contrat du 6 mai 1992 a été signé par un adjoint qui n'avait plus de délégation en ce sens ; que, dès lors, s'il est administratif, sa nullité est évidente, s'il est de droit privé, il y a une question d'appréciation sérieuse de la validité de ce contrat, qui relève de l'autorité judiciaire ; qu'en tout état de cause, si la délibération de 1991 constituait une condition préalable de la conclusion du contrat, elle n'en est pas une condition suffisante ; que la validité de la créance qui trouve son fondement dans le contrat ne peut résulter que d'un contrat régulier signé par une autorité compétente ; qu'au surplus, le conseil municipal, qui n'a pas été informé notamment du montant de l'emprunt, de son taux de sa durée ou de son objet précis, ne s'est pas prononcé sur les clauses essentielles du contrat ou ses caractéristiques essentielles ; que, dès lors, la décision de signer le contrat est illégale et, avec elle, le contrat lui-même ; - en troisième lieu, que le caractère définitif des conventions ne pouvait être opposé ; que, d'une part en effet, l'inexistence d'une décision peut être constatée à tout moment sans condition de délai ; que tel est notamment le cas d'une délibération qui n'émane que du maire ; que, d'autre part, l'illégalité d'un acte réglementaire peut être invoquée à tout moment ; qu'enfin, sont considérés comme juridiquement inexistants les actes atteints d'une irrégularité affectant la compétence, cette inexistence affectant également les contrats subséquents puisque l'accord des parties n'est pas établi ; qu'en l'espèce, la décision de signer le contrat de caution solidaire est illégale faute que le signataire ait bénéficié, au moment de sa signature, d'une décision exécutoire du conseil municipal ; que, par ailleurs, les obligations nées du contrat de prêt passé entre le Crédit Agricole du Nord et la société Golf de Saint-Amand ayant pris fin du fait de la convention du 4 décembre 1991, le cautionnement est devenu sans objet et il n'y avait pas lieu d'en demander l'annulation ; que d'autre part, le préfet ne pouvait se fonder sur la convention du 4 décembre 1991 dès lors qu'il y avait une contestation sérieuse ; qu'en effet, la convention du 4 décembre 1991, fondement des arrêtés attaqués, est inexistante pour avoir été signée par une autorité incompétente faute que la délibération du 29 novembre 1991 l'y habilitant ait été transmise au préfet ; qu'au surplus, s'agissant d'une opération complexe, entre la convention tripartite de 1991 et la délibération du 29 novembre 1991, l'exception d'illégalité peut être invoquée à tout moment ; qu'en outre, l'acte est inexistant puisque la convention et l'avenant du 6 mai 1992 ont été signés par des autorités incompétentes ; que c'est donc à tort, compte tenu des termes mêmes de l'avenant, que le Tribunal a estimé que l'autorisation de signer l'avenant avait été donnée par délibération du 29 novembre 1991 ; qu'au surplus, le maire ne pouvait procéder à la réalisation d'emprunts que sur délégation spécifique du conseil municipal en application de l'article L. 2122-33-3° du code général des collectivités territoriales et devait signer lui-même la décision alors qu'en l'espèce, l'avenant au contrat de prêt a été signé par un adjoint ; que contrairement à l'article précité, aucune délibération du conseil municipal n'a donné au maire la possibilité de déléguer sa signature pour l'avenant ; que si une délibération du 12 mars 1989, dont il n'est pas établi qu'elle ait été publiée et soit donc exécutoire, donne compétence au signataire de l'avenant, il n'est pas établi que le contrat du 6 mai 1992 était destiné au financement des investissements prévus dans le budget ni qu'il entrait dans les limites fixées par le conseil municipal ; - enfin, que le Tribunal n'a pas motivé sa décision d'infliger une amende pour recours abusif ; que le premier jugement de ce Tribunal et l'arrêt de la Cour ne sont pas définitifs ; que compte tenu des nouveaux arrêtés pris par le préfet, la commune avait l'obligation de demander leur annulation tant qu'une décision définitive n'était pas rendue sur le premier recours ; Vu le jugement attaqué ; Vu la lettre en date du 15 février 2005 par laquelle le président de la Cour a, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, mis en demeure le ministre de l'intérieur de produire un mémoire en défense ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 septembre 2005 à laquelle siégeaient Mme Helmholtz, président de chambre, Mme Signerin-Icre, président-assesseur et M. Mesmin d'Estienne, premier conseiller : - le rapport de Mme Signerin-Icre, président-assesseur ; - les observations de Me X..., pour la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX ; - et les conclusions de M. Le Goff, commissaire du gouvernement ; Sur les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés de mandatement d'office pris par le préfet du Nord : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par deux délibérations en date du 2 décembre 1988, le conseil municipal de Saint-Amand-les-Eaux a autorisé le maire de la commune à conclure un bail à construction avec la société du Golf de Saint-Amand-les-Eaux en vue de la réalisation d'un golf et à accorder sa garantie à un emprunt souscrit par cette société auprès de la Caisse régionale du crédit agricole mutuel du Nord (CRCAM) ; que par une délibération du 29 novembre 1991, le conseil municipal a autorisé le maire « à résilier le bail à construction en reprenant, moyennant la prise en charge des remboursements de l'emprunt accordé par le Crédit Agricole, la propriété du terrain de golf aménagé » ; qu'une convention a été passée, en application de cette délibération, le 4 décembre 1991, entre la commune représentée par son maire, la société et la CRCAM, entérinant la résiliation du bail et le transfert de l'emprunt à la commune ; qu'un avenant à cette convention en a réitéré les termes le 6 mai 1992 ; que par une nouvelle délibération du 30 novembre 1995, le conseil municipal de Saint-Amand-les-Eaux a décidé la suspension du paiement de ces échéances ; que la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX fait appel du jugement du 7 octobre 2003 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés en date du 5 novembre 1999, 11 septembre 2000 et 13 novembre 2000 par lesquels le préfet du Nord a, en application des dispositions de l'article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales, mandaté d'office les sommes de 706 170,08 francs, de 226 456,75 francs et de 230 263,10 francs au profit de la CRCAM ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales : « A défaut de mandatement d'une dépense obligatoire par le maire, ( ), dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l'Etat dans le département, celui-ci y procède d'office » ; qu'une dépense ne peut être regardée comme obligatoire que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et dans son montant ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-1 du même code : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement » ; qu'aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : « Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / 1° Les délibérations du conseil municipal ( ) » ; que l'absence de transmission de la délibération autorisant le maire à signer le contrat avant la date à laquelle le maire procède à sa conclusion entraîne l'illégalité de la décision de signer ; que cette illégalité ne peut être régularisée ultérieurement par la seule transmission au préfet de la délibération du conseil municipal ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est pas contesté que la délibération du 29 novembre 1991 n'a été transmise en préfecture que le 5 mars 1992 soit postérieurement à la signature par le maire de la convention tripartite du 4 décembre 1991 ; que, d'autre part, ni cette délibération, ni d'ailleurs celle du 2 décembre 1988 par laquelle le conseil municipal acceptait d'accorder à la CRCAM la garantie communale à laquelle la première se réfère, ne mentionnaient la durée de l'emprunt et son taux, clauses essentielles du contrat, et ne pouvaient légalement autoriser la signature de l'avenant du 6 mai 1992 ; qu'ainsi, le principe des dépenses litigieuses était sérieusement contesté par la commune ; que, par suite, le préfet ne pouvait légalement utiliser la procédure du mandatement d'office à l'encontre de la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête que la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande ; Sur l'amende pour recours abusif : Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3 000 euros » ; qu'il ressort des pièces du dossier que les demandes présentées au Tribunal administratif de Lille par la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX, ne présentaient pas, dans les circonstances de l'espèce, le caractère d'un recours abusif ; que, par suite, ladite commune est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal l'a condamnée à payer une amende de 1 500 euros ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que l'article L. 761-1 du code de justice administrative dispose que : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation » ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement nos 00-1202, 00-5548 et 01-0046 du Tribunal administratif de Lille du 7 octobre 2003 et les arrêtés en date du 5 novembre 1999, 11 septembre 2000 et 13 novembre 2000 du préfet du Nord sont annulés. Article 2 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE SAINT-AMAND-LES-EAUX et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Copie sera transmise au préfet du Nord. 2 N°03DA01318