CAA de DOUAI, 3ème chambre, 26/11/2020, 19DA00476, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-11-26
Numéro : 19DA00476
Président : Mme Borot
Rapporteur : M. Nil  Carpentier-Daubresse
Commissaire du gouvernement : M. Cassara
Avocat(s) : DIXHUIT BOETIE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La fédération des entreprises de boulangerie a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le préfet de l'Oise sur sa demande présentée le 25 janvier 2016 et tendant à l'abrogation de l'arrêté du 21 décembre 2000 relatif à la fermeture hebdomadaire des boulangeries et points de vente de pains et produits panifiés frais, d'enjoindre au préfet de l'Oise, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de procéder à cette abrogation ou, à défaut, de réexaminer la demande tendant à cette fin dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement, et de mettre à la charge de l'Etat et de la fédération de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de l'Oise les sommes respectives de 3 500 et 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1701472 du 27 décembre 2018, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 26 février 2019, 9 décembre 2019, 8 janvier 2020 et 22 octobre 2020, la fédération des entreprises de boulangerie, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Amiens du 27 décembre 2018 ; 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de l'Oise a refusé d'abroger l'arrêté en date du 21 décembre 2000 ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Oise d'abroger l'arrêté du 21 décembre 2000 dans un délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de l'Oise de réexaminer sa demande d'abrogation de l'arrêté du 21 décembre 2000, sous les mêmes conditions ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code du travail ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Nil Carpentier-Daubresse, premier conseiller, - les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public, - et les observations de Me B..., représentant la fédération des entreprises de boulangerie. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 21 décembre 2000, intervenu à la suite d'un accord conclu le 26 avril 2000 entre certains syndicats d'employeurs et de travailleurs concernés, le préfet de l'Oise a prescrit la fermeture, un jour par semaine, de tous les établissements ou parties d'établissements implantés dans ce département dans lesquels s'effectue, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain frais et produits panifiés frais. La fédération des entreprises de boulangerie a demandé, le 25 janvier 2016, l'abrogation de cet arrêté. Elle relève appel du jugement du 27 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de refus du préfet de l'Oise. Sur la régularité du jugement : 2. Le tribunal administratif d'Amiens, qui n'était pas tenu de répondre à chacun des arguments avancés par la fédération des entreprises de boulangerie, n'a pas insuffisamment motivé son jugement en ne précisant pas les raisons pour lesquelles les dépôts ou rayons de vente où s'effectuent la vente ou la distribution de pain surgelé n'étaient pas assimilés aux établissements vendant ou distribuant du pain ou des produits panifiés frais pour la mesure de fermeture en cause. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : 3. Aux termes de l'article L. 3132-29 du code du travail : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois. " 4. Il résulte de l'article L. 3132-29 du code du travail que la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée, par arrêté préfectoral, sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. L'existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements intéressés ou que la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité des établissements intéressés. En ce qui concerne les négociations préalables à l'arrêté du 21 décembre 2000 : 5. Si, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par celui-ci, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 6. La fédération des entreprises de boulangerie soutient que les négociations préalables à l'édiction de l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2000 ont été irrégulières. Toutefois, un tel moyen tiré d'un vice de procédure ne saurait être utilement invoqué dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un refus d'abrogation. En ce qui concerne les consultations prévues par l'article R. 3132-22 du code du travail : 7. Aux termes de l'article R. 3132-22 du code du travail : " Lorsqu'un arrêté préfectoral de fermeture au public, pris en application de l'article L. 3132-29, concerne des établissements concourant d'une façon directe à l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires, il peut être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail après consultation des organisations professionnelles intéressées. / Cette décision ne peut intervenir qu'après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la mise en application de l'arrêté préfectoral. ". 8. Il résulte du second alinéa de l'article L. 3132-29 du code du travail que, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, seul le préfet a compétence pour se prononcer sur une demande d'abrogation ou de modification d'un arrêté de fermeture au public des établissements d'une profession dans un secteur géographique formée par une organisation syndicale représentative de salariés ou d'employeurs lorsque figure, au nombre des motifs fondant la demande, l'invocation de la modification de la volonté de la majorité des membres de la profession. En conséquence, l'article R. 3132-22 du code du travail, qui prévoit la compétence du ministre, doit être regardé comme ne régissant plus, à compter de cette date, cette hypothèse. 9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le préfet de l'Oise n'aurait pas, à la suite de la demande d'abrogation de l'arrêté en litige réceptionnée le 25 janvier 2016, consulté les organisations professionnelles intéressées en méconnaissance de l'article R. 3132-22 du code du travail est inopérant dès lors que cet article ne concerne pas l'autorité préfectorale. Par suite, ce moyen doit être écarté. En ce qui concerne les établissements vendant du pain surgelé : 10. La fédération requérante soutient que c'est à tort que l'arrêté du préfet de l'Oise du 21 décembre 2000 ne s'applique pas aux établissements commercialisant du pain sous forme surgelée. Cependant, les pains vendus dans les commerces de surgelés ne constituent pas des produits entièrement substituables au pain frais et aux produits panifiés frais, seuls visés par l'arrêté en litige, du fait de la décongélation qu'ils nécessitent avant d'être consommés et de la place occupée par le pain frais dans le patrimoine culinaire français, de sorte que les établissements commercialisant du pain sous forme surgelée n'exercent pas la même profession et ne se trouvent pas placés en concurrence directe avec les établissements concernés par l'obligation de fermeture hebdomadaire. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige méconnaîtrait l'article L. 3132-29 du code du travail en tant qu'il traiterait différemment les établissements commercialisant du pain frais et ceux commercialisant du pain surgelé doit être écarté. En ce qui concerne la volonté de la majorité des membres de la profession mentionnée par l'article L. 3132-29 du code du travail : 11. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. [...] " 12. En premier lieu, les dispositions du second alinéa de l'article L. 3132-29 du code du travail rappelées au point 3 concernent les demandes d'abrogation des arrêtés préfectoraux de fermeture hebdomadaire des établissements d'une profession d'une zone géographique concernée, émanant d'organisations professionnelles représentatives exprimant la volonté de la majorité des membres de cette profession. Ces dispositions ne font toutefois pas obstacle à ce que tout tiers puisse solliciter l'abrogation d'un tel arrêté auprès du préfet, qui est alors tenu d'y faire droit si les conditions prévues à l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration sont remplies, en particulier en cas de changement de la volonté de la majorité des établissements concernés. Aussi, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif d'Amiens, un tel moyen pouvait être utilement soulevé par la fédération des entreprises de boulangerie sans qu'elle n'ait à justifier être une organisation représentative exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession dans la zone géographique. 13. En second lieu, d'une part, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 14. D'autre part, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non contredites par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur. 15. En l'espèce, la fédération des entreprises de boulangerie soutient qu'il n'existait pas de majorité d'établissements concernés dans le département de l'Oise favorables à la fermeture hebdomadaire tant à la date d'édiction de l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2000, qu'à la date à laquelle le préfet a implicitement rejeté sa demande d'abrogation de cet arrêté. Au soutien de son argumentation, elle produit un document établi d'après les données de l'institut national de la statistique et des études économiques mentionnant que, à la date du 23 juin 2000, les " points de vente de pain " s'élevaient à 1 096 dont les boulangeries artisanales seraient au nombre de 374, soit une proportion de 34 % ainsi qu'un tableau établi sur la base des chiffres fournis par l'annuaire des entreprises des chambres de commerce et d'industrie de France qui mentionne que les boulangeries artisanales seraient, pour l'année 2019, au nombre de 311 sur un total de 1 740 établissements, soit une proportion de 18 %. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'outre la fédération de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de l'Oise, d'autres organisations d'employeurs ont signé l'accord intervenu le 26 avril 2000, à savoir, la fédération des commerçants non sédentaires, la fédération des coopératives de consommateurs de Normandie-Picardie, la confédération générale de l'alimentation en détail et la fédération nationale de l'épicerie, sans que le nombre des établissements qu'elles représentent et qui vendraient effectivement du pain, qui est apprécié différemment selon les parties, ne puisse être établi par les seules pièces figurant au dossier. 16. Dès lors, afin de permettre à la cour de se prononcer en toute connaissance de cause, il y a lieu d'ordonner à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, avant de statuer sur les conclusions de la requête, tous droits et moyens des parties réservés à l'exception de ceux sur lesquels il est statué par le présent arrêt, de fournir, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, tout élément, notamment chiffré, permettant d'établir l'existence d'une majorité indiscutable favorable à la fermeture hebdomadaire des établissements dans lesquels s'effectue, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain frais et produits panifiés frais dans le département de l'Oise tant à la date d'édiction de l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2000, qu'à la date à laquelle les éléments seront produits, le cas échéant en les assortissant de données prospectives afin de prendre en compte les évolutions susceptibles d'intervenir d'ici à ce que la cour se prononce au fond. En particulier, il est demandé à la ministre d'indiquer, pour ces deux dates, le nombre d'établissements de ce département vendant effectivement du pain frais et des produits panifiés frais, à titre principal ou accessoire, ainsi que le nombre de ces établissements favorables à l'accord de fermeture hebdomadaire ou, à défaut, le nombre d'entreprises adhérentes aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables. DÉCIDE : Article 1er : Avant dire droit sur les conclusions de la requête de la fédération des entreprises de boulangerie, il est ordonné à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion de communiquer à la cour, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, les éléments définis par les motifs du présent arrêt. Article 2 : Tous droits et moyens des parties, à l'exception de ceux sur lesquels il est statué par le présent arrêt, sont réservés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Me C... A... pour la fédération des entreprises de boulangerie et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion 1 6 N°19DA00476 1 3 N°"Numéro"