Conseil d'État, 9ème - 10ème chambres réunies, 09/06/2022, 445088, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-09
Numéro : 445088
Rapporteur : Mme Catherine Fischer-Hirtz
Commissaire du gouvernement : Mme Emilie Bokdam-Tognetti

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés le 2 octobre 2020 ainsi que les 12 novembre et 15 décembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération paysanne demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de refus du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du ministre de l'économie, des finances et de la relance de prendre un arrêté prohibant l'importation de certains produits agricoles originaires du Sahara occidental en application de l'article 23 bis du code des douanes ; 2°) d'enjoindre au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de prendre, en application de l'article 23 bis du code des douanes, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, un arrêté prohibant l'importation des tomates cerises et des melons originaires du Sahara occidental dans des conditions non conformes au droit de l'Union européenne ; 3°) à titre subsidiaire, de saisir, à titre préjudiciel, la Cour de justice de l'Union européenne des questions de savoir, en premier lieu, si, compte tenu du statut séparé et distinct du Sahara occidental, le droit de l'Union européenne, et en particulier les règlements n° 1308/2013, n° 543/2011 et n° 1169/2011, doit être interprété comme imposant au titre de l'obligation de mention de l'origine des fruits et légumes frais sur les colis et emballages, en lieu et place du Maroc, la mention de ce premier territoire, en deuxième lieu, si l'agrément délivré à ce titre aux autorités marocaines leur permet d'effectuer des contrôles de conformité des produits originaires de ce territoire et, en dernier lieu, si la décision 2019/217 du Conseil, du 28 janvier 2019, relative à la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres entre l'Union européenne et le Royaume du Maroc sur la modification des protocoles n° 1 et n° 4 de l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Royaume du Maroc, d'autre part, déroge aux règles applicables à la détermination de l'origine non préférentielle, telle que définie par le code des douanes de l'Union et, dans l'affirmative, si cette décision est conforme au droit primaire de l'Union. 4°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le traité sur l'Union européenne ; - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment son article 267 ; - l'accord euro-méditerranéen du 26 février 1996 établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Royaume du Maroc, d'autre part ; - la décision (UE) 2019/217 du Conseil, du 28 janvier 2019, relative à la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres entre l'Union européenne et le Royaume du Maroc sur la modification des protocoles no 1 et no 4 de l'accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Royaume du Maroc, d'autre part ; - le règlement (UE) n° 543/2011 de la Commission du 7 juin 2011 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés ; - le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires ; - le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l'Union ; - le règlement n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles, qui a remplacé le règlement (CE) n° 1234/2007 ; - le règlement délégué (UE) n° 2015/2446 de la Commission du 28 juillet 2015 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 2017/892 de la Commission du 13 mars 2017 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés ; - le code de la consommation ; - le code des douanes ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillère d'Etat, - les conclusions de Mme Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. La Confédération paysanne a demandé au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de prendre, en application de l'article 23 bis du code des douanes, un arrêté prohibant l'importation de tomates cerises et de melons charentais récoltés sur le territoire du Sahara occidental, au motif que ce territoire n'appartient pas au Royaume du Maroc et que, par suite, l'étiquetage présentant ces produits comme originaires du Maroc viole les dispositions du droit de l'Union relatives à l'information des consommateurs sur l'origine des fruits et légumes mis à la vente. Elle demande l'annulation pour excès de pouvoir du refus implicite opposé par ces deux ministres à sa demande. 2. Aux termes de l'article 23 bis du code des douanes : " Sous réserve de l'application des accords internationaux, l'importation des denrées, matières et produits de toute nature et de toutes origines, qui ne satisfont pas aux obligations législatives ou réglementaires imposées en matière de commercialisation ou de vente, aux denrées, matières ou produits similaires nationaux, peut être prohibée ou réglementée par des arrêtés conjoints du ministre de l'économie et des finances, du ministre responsable de la ressource et du ministre de l'agriculture chargé de la répression des fraudes. " Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de la relance : 3. Si le ministre de l'économie, des finances et de la relance fait valoir que la décision attaquée ne saurait être regardée comme un acte susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, il ne résulte toutefois d'aucune disposition expresse du droit de l'Union que la violation d'obligations en matière d'information des consommateurs sur des denrées alimentaires en provenance d'un pays ou territoire situé hors du territoire douanier de l'Union vaudrait par elle-même interdiction d'importation de ces denrées. Si les ministres compétents décident une telle interdiction sur le fondement de l'article 23 bis du code des douanes, que ce soit en raison de la violation de dispositions de droit de l'Union ou de dispositions de droit interne, leur décision, qui présente un caractère règlementaire, est susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux. Il en va de même pour le refus de prendre une telle mesure. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de la relance ne peut qu'être écartée. Sur la légalité du refus du ministre de l'économie, des finances et de la relance et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation d'interdire les importations de fruits et légumes en provenance du Sahara occidental : 4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande de la requérante de prendre, sur le fondement de l'article 23 bis du code des douanes en cas de non-respect de la législation applicable en matière d'importation de denrées alimentaires, les mesures d'interdiction demandées, réside dans l'obligation, que le juge administratif peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour les autorités compétentes, auxquelles il incombe à tout moment de prendre les mesures nécessaires si un produit ne satisfait pas aux obligations législatives ou règlementaires imposées en matière de commercialisation ou de vente, de prendre ces mesures. Il s'ensuit que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier son bien-fondé au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. 5. En premier lieu, si la Confédération paysanne soutient que c'est à tort que les ministres concernés auraient considéré, pour refuser de faire usage de l'article 23 bis du code des douanes, qu'ils étaient incompétents pour édicter l'arrêté prohibant l'importation de certains produits agricoles en provenance du Sahara occidental, il ressort des pièces du dossier que les ministres, sans décliner leur compétence, se sont bornés à retenir qu'il n'y avait, en l'espèce, pas lieu de faire application des pouvoirs qu'ils tiennent de cet article. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 6. En second lieu, la Confédération paysanne soutient que la décision attaquée méconnaît les articles 74 et 76 du règlement n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, les articles 3§1, 3§2, 5§1 et 8 du règlement n° 543/2011 de la Commission du 7 juin 2011, l'article 26 du règlement n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011, l'article 60 du code des douanes de l'Union européenne, l'article 31 du règlement délégué n° 2015/2446 de la Commission du 28 juillet 2015 ainsi que la position de la Commission européenne, en tant que cette décision refuse de se référer, pour l'origine des denrées en cause, aux frontières internationalement reconnues, tant pour l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires, notamment en matière d'étiquetage des fruits et légumes, que pour les contrôles de conformité et les certificats de conformité applicables aux tomates et aux melons en provenance du Sahara occidental. Elle soutient, en outre, que la décision attaquée méconnaît l'article 9 paragraphe 1, l'article 26 paragraphe 2, point A et l'article 7 paragraphe 1, lettre a) du règlement n° 1169/2011, tel qu'interprété par l'arrêt C-104/16 de la Cour de Justice de l'Union européenne concernant la mention du territoire de provenance des denrées alimentaires, alors que les " denrées nationales ", au sens de l'article 23 bis du code des douanes, relèvent du champ d'application de ce règlement, que les produits concernés sont récoltés au Sahara occidental et que la mention du Maroc comme origine est, par suite, erronée. 7. La Confédération paysanne soutient, en outre, que les dispositions de l'article L. 413-9 du code de la consommation qui interdisent, pour tous produits, de faire croire à une origine différente de leur véritable origine et celles des articles L. 121-1 et L. 121-2 du même code, prohibant plus généralement les pratiques commerciales déloyales et trompeuses, ont été méconnues. 8. Aux termes de l'article 9 du règlement n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires : " 1. Conformément aux articles 10 à 35, et sous réserve des exceptions prévues dans le présent chapitre, les mentions suivantes sont obligatoires: / (...) i) le pays d'origine ou le lieu de provenance lorsqu'il est prévu à l'article 26 ; (...) ". Aux termes de l'article 26 du même règlement : " (...) 2. L'indication du pays d'origine ou du lieu de provenance est obligatoire : / a) dans les cas où son omission serait susceptible d'induire en erreur les consommateurs sur le pays d'origine ou le lieu de provenance réel de la denrée alimentaire, en particulier si les informations jointes à la denrée ou l'étiquette dans son ensemble peuvent laisser penser que la denrée a un pays d'origine ou un lieu de provenance différent ; / (...) ". Aux termes de l'article 76 du règlement n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " 1. En plus des normes de commercialisation visées à l'article 75 qui sont applicables, le cas échéant, aux produits du secteur des fruits et légumes destinés à être vendus frais au consommateur, ceux-ci ne peuvent être commercialisés que s'ils sont de qualité saine, loyale et marchande et si le pays d'origine est indiqué. / 2. Les normes de commercialisation visées au paragraphe 1 et toute norme de commercialisation applicable au secteur des fruits et légumes prévue conformément à la présente sous-section s'appliquent à tous les stades de commercialisation, y compris à l'importation (...). / 3. Le détenteur de produits du secteur des fruits et légumes couverts par les normes de commercialisation ne peut exposer ces produits, les mettre en vente, les livrer ou les commercialiser à l'intérieur de l'Union d'une manière qui ne soit pas conforme à ces normes et il est responsable du respect de cette conformité. / (...) ". Le règlement d'exécution n° 543/2011 de la Commission, qui précise par ses dispositions le contenu de la norme générale de commercialisation applicable aux fruits et légumes, dont le melon, et édicte une norme spécifique pour les tomates, fait figurer parmi les mentions impératives à apposer sur l'emballage, sur les factures et documents d'accompagnement et au moment de la vente au détail, d'une part, l'identification de l'adresse de l'emballeur et de l'expéditeur, et d'autre part, le nom complet du pays d'origine du produit auquel s'ajoute " éventuellement ", pour les tomates, la " zone de production ". L'article 134 du règlement n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant le code des douanes de l'Union dispose : " 1. Les marchandises qui sont introduites sur le territoire douanier de l'Union sont, dès cette introduction, soumises à la surveillance douanière et peuvent faire l'objet de contrôles douaniers. Le cas échéant, elles peuvent faire l'objet de mesures de prohibition ou de restriction justifiées, entre autres, par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection de l'environnement, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique et la protection de la propriété industrielle ou commerciale, y compris le contrôle des précurseurs chimiques, des marchandises portant atteinte à certains droits de propriété intellectuelle et des sommes d'argent liquide, ainsi que la mise en œuvre de mesures de conservation et de gestion des ressources de pêche et de mesures de politique commerciale. / Elles restent sous cette surveillance aussi longtemps qu'il est nécessaire pour déterminer leur statut douanier et ne peuvent y être soustraites sans l'autorisation des autorités douanières. / Sans préjudice de l'article 254, les marchandises de l'Union ne font pas l'objet d'une surveillance douanière une fois leur statut douanier établi. / Les marchandises non Union restent sous surveillance douanière, soit jusqu'à ce qu'elles changent de statut douanier, soit jusqu'à ce qu'elles soient sorties du territoire douanier de l'Union ou détruites ". 9. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'exigence de la mention du pays ou territoire d'origine, qui a pour objet l'information du consommateur et revêt ainsi le caractère d'élément d'une norme de commercialisation, doit, en principe, être respectée dès l'importation. Toutefois, aucun de ces règlements ne confère expressément compétence aux Etats membres pour adopter des mesures, qu'elles soient individuelles ou générales, d'interdiction des importations des produits qui ne seraient pas conformes alors qu'une telle mesure, notamment dans l'hypothèse où la méconnaissance des conditions d'importation présente un caractère massif rendant difficile l'accomplissement de nombreux contrôles en aval une fois les produits disséminés sur le territoire de l'Union, pourrait justifier au niveau national l'adoption d'une interdiction des importations de fruits et légumes en provenance d'un pays déterminé. Ainsi, la réponse aux moyens soulevés par la requête de la Confédération paysanne dépend, en premier lieu, de la question de savoir si les dispositions du règlement n° 1169/2011, du règlement n° 1308/2013, du règlement n° 543/2011 et du règlement n° 952/2013 doivent être interprétées en ce sens qu'elles autorisent un Etat membre à adopter une mesure nationale d'interdiction des importations, en provenance d'un pays déterminé, de fruits et légumes qui méconnaissent les articles 26 du règlement n° 1169/2011 et 76 du règlement n° 1308/2013 faute de mentionner le pays ou territoire dont ils sont réellement originaires, notamment lorsque cette méconnaissance présente un caractère massif et qu'elle peut difficilement être contrôlée une fois les produits entrés sur le territoire de l'Union. 10. En outre, saisie de la question de savoir si s'appliquaient au Sahara occidental l'accord d'association conclu entre le Maroc et l'Union européenne ainsi que les accords qui lui sont subordonnés, la Cour de justice de l'Union européenne a, par ses arrêts du 21 décembre 2016, Conseil c/Front Polisario (aff. C 104/16 P) et du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK (aff. C 266/16), déduit des principes d'autodétermination et d'effet relatif des traités que le Sahara occidental ne pouvait être considéré comme faisant partie du Maroc au sens de ces stipulations. Toutefois, à la suite de ces arrêts, l'Union européenne et le Royaume du Maroc ont conclu un accord sous forme d'échange de lettres, approuvé par décision du Conseil du 28 janvier 2019, modifiant les protocoles n° 1 et 4 de l'accord d'association euro-méditerranéen relatifs au régime applicable à l'importation, dans l'Union européenne, des produits agricoles originaires du Maroc et à la définition de la notion de " produits originaires ", pour étendre aux produits originaires du Sahara occidental le bénéfice des préférences tarifaires octroyées aux produits d'origine marocaine exportés dans l'Union. Si cet accord a été annulé par un arrêt T-279/19 du 29 septembre 2021 du Tribunal de l'Union européenne, ses effets ont été maintenus afin de préserver l'action extérieure de l'Union et la sécurité juridique de ses engagements, notamment jusqu'au prononcé de l'arrêt de la Cour de justice statuant sur le pourvoi déposé par la Commission contre l'arrêt du Tribunal. Dans ces conditions, en cas de réponse positive à la question énoncée au point 9, la réponse aux moyens soulevés par la Confédération paysanne dépend, en deuxième lieu, de la question de savoir si cet accord sous forme d'échange de lettres doit être interprété en ce sens que, pour l'application des articles 9 et 26 du règlement (UE) n° 1669/2011 et de l'article 76 du règlement (UE) n° 1308/2011, d'une part, les fruits et légumes récoltés sur le territoire du Sahara occidental ont comme pays d'origine le Maroc et, d'autre part, les autorités marocaines sont compétentes pour délivrer les certificats de conformité prévus par le règlement n° 543/2011 aux fruits et légumes récoltés sur ce territoire. 11. En cas de réponse positive à la question énoncée au point 10, la réponse aux moyens de la requête dépend, en troisième lieu, de la question de savoir si la décision du Conseil du 28 janvier 2019 approuvant l'accord sous forme d'échange de lettres est conforme à l'article 3, paragraphe 5 du traité sur l'Union européenne, à l'article 21 du même traité et au principe coutumier d'autodétermination rappelé notamment à l'article 1er de la Charte des Nations-Unies. 12. Enfin, la réponse aux moyens de la requête dépend, en quatrième lieu, de la question de savoir si, compte tenu de l'analyse faite par la Cour de justice sur la situation de ce territoire dans ses arrêts du 21 décembre 2016, Conseil c/Front Polisario (aff. C 104/16 P) et du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK (aff. C 266/16) et des réponses apportées aux questions précédentes, les articles 9 et 26 du règlement (UE) n° 1669/2011 et l'article 76 du règlement (UE) n° 1308/2011 doivent être interprétés en ce sens qu'au stade de l'importation comme de la vente au consommateur, l'emballage des fruits et légumes récoltés sur le territoire du Sahara occidental ne peut mentionner le Maroc au titre du pays d'origine mais doit faire mention du territoire du Sahara occidental. 13. Ces questions, qui sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat, y compris pour répondre au moyen de la requête exposé au point 7, présentent une difficulté sérieuse. Il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur la requête de la Confédération paysanne. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par la Confédération paysanne jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1. Les dispositions du règlement n° 1169/2011, du règlement n° 1308/2013, du règlement n° 543/2011 et du règlement n° 952/2013 doivent-elles être interprétées en ce sens qu'elles autorisent un Etat membre à adopter une mesure nationale d'interdiction des importations, en provenance d'un pays déterminé, de fruits et légumes qui méconnaissent les articles 26 du règlement n° 1169/2011 et 76 du règlement n° 1308/2013 faute de mentionner le pays ou territoire dont ils sont réellement originaires, notamment lorsque cette méconnaissance présente un caractère massif et qu'elle peut difficilement être contrôlée une fois les produits entrés sur le territoire de l'Union ' 2. En cas de réponse positive à la première question, l'accord sous forme d'échange de lettres, approuvé par décision du Conseil du 28 janvier 2019, modifiant les protocoles n° 1 et 4 de l'accord d'association euro-méditerranéen du 26 février 1996 établissant une association entre l'Union européenne et ses Etats membres et le Maroc, doit-il être interprété en ce sens que, pour l'application des articles 9 et 26 du règlement (UE) n° 1669/2011 et de l'article 76 du règlement (UE) n° 1308/2011, d'une part, les fruits et légumes récoltés sur le territoire du Sahara occidental ont comme pays d'origine le Maroc et, d'autre part, les autorités marocaines sont compétentes pour délivrer les certificats de conformité prévus par le règlement 543/2011 aux fruits et légumes récoltés sur ce territoire ' 3. En cas de réponse positive à la deuxième question, la décision du Conseil du 28 janvier 2019 approuvant cet accord sous forme d'échange de lettres est-elle conforme à l'article 3, paragraphe 5 du traité sur l'Union européenne, à l'article 21 du même traité et au principe coutumier d'autodétermination rappelé notamment à l'article 1er de la Charte des Nations-Unies ' 4. Les articles 9 et 26 du règlement (UE) n° 1669/2011 et l'article 76 du règlement (UE) n° 1308/2011 doivent-ils être interprétés en ce sens qu'au stade de l'importation comme de la vente au consommateur, l'emballage des fruits et légumes récoltés sur le territoire du Sahara occidental ne peut mentionner le Maroc au titre du pays d'origine mais doit faire mention du territoire du Sahara occidental ' Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Confédération paysanne, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée à la Première ministre et à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Délibéré à l'issue de la séance du 23 mai 2022 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M. Frédéric Aladjidi, présidents de chambre ; Mme Anne Egerszegi, M. Thomas Andrieu, Mme Nathalie Escaut, M. Alexandre Lallet, M. Alain Seban, conseillers d'Etat et Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillère d'Etat-rapporteure. Rendu le 9 juin 2022. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl La rapporteure : Signé : Mme Catherine Fischer-Hirtz La secrétaire : Signé : Mme Fehmida Ghulam