Cour administrative d'appel de Douai, Formation plénière (ter), 28/12/2007, 06DA01758, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : Formation plénière (ter)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-12-28
Numéro : 06DA01758
Président : M. Estève
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : MATHIEU

Vu la requête, enregistrée le 27 décembre 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la COMMUNE DE PONT-DE-METZ, représentée par son maire dûment habilité, par Me Mathieu ; la COMMUNE DE PONT-DE-METZ demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 0301923-0301924, en date du 24 octobre 2006, par lequel le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération n° 48 du conseil de la communauté d'agglomération Amiens Métropole, en date du 7 juillet 2003, décidant la création d'une aire d'accueil « moyens séjours » des gens du voyage sur le territoire de la COMMUNE DE PONT-DE-METZ ainsi qu'à la condamnation de la communauté d'agglomération Amiens Métropole à lui verser une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler la délibération attaquée ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Amiens Métropole la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que sa requête est recevable et bien fondée ; que le tribunal administratif a dénaturé les dispositions de la loi du 5 juillet 2000 en considérant que l'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage se rattache à l'action en faveur du logement des personnes défavorisées et en reconnaissant ainsi une compétence à la communauté d'agglomération Amiens Métropole en vertu de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ; que, pourtant, il est constant qu'une caravane n'est pas un logement mais une résidence mobile et que la création d'aires d'accueil pour les gens du voyage n'entre pas dans la rubrique du logement social et n'est donc pas visée par l'article L. 5216-5 précité ; que la notion de personnes défavorisées est pour le moins inappropriée à l'égard des gens du voyage ; que la compétence « aménagement et/ou gestion des aires d'accueil des gens du voyage » constitue une compétence supplémentaire rappelée par la loi du 5 juillet 2000 qui ne l'a rattachée, ni au groupe des compétences obligatoires, ni au groupe des compétences optionnelles ; que, par ailleurs, en considérant que cette loi impose à toutes les communes, sans distinction, de participer à l'accueil des personnes dites gens du voyage, le Tribunal a méconnu les dispositions de l'article 1er de cette loi lequel n'impose cette participation qu'aux communes de plus de 5 000 habitants ; qu'enfin, le Tribunal a méconnu les dispositions de la loi du 5 juillet 2000 et celles de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales en estimant qu'aucune disposition ne s'opposait à ce que la communauté d'agglomération décide d'implanter, sur le territoire d'une commune membre qui ne figure pas au schéma départemental, une aire d'accueil ; qu'en l'espèce, la COMMUNE DE PONT-DE-METZ ne figure pas volontairement au schéma départemental et surtout n'a pas transféré sa compétence ; que, par ailleurs, la compétence « aménagement et gestion des aires d'accueil » ne figure pas dans les statuts de la communauté d'agglomération ; qu'après réformation du jugement, il conviendra, pour les mêmes motifs, de prononcer l'annulation de la délibération attaquée ; qu'en effet, la communauté d'agglomération Amiens Métropole, en prenant la délibération attaquée du 7 juillet 2003, a excédé ses pouvoirs et méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales visé par l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; que des réponses ministérielles des 4 janvier 2005 et 31 mai 2005 précisent que la création d'aires d'accueil pour les gens du voyage n'entre pas dans la rubrique du logement social ; que telle est également la position du ministre de l'intérieur dans une circulaire du 28 août 2003 ; que les délibérations des 31 mars 2000 et 8 mars 2002 déclarant d'intérêt communautaire « l'aménagement, l'entretien et la gestion de terrains d'accueil des gens du voyage non sédentaire » ne peuvent sérieusement suppléer à ce défaut de délibération portant autorisation de conférer à l'établissement public de coopération intercommunale ladite compétence particulière ; que la commune n'a pas transféré à cet établissement public sa compétence en la matière ; Vu le jugement et la délibération attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré par télécopie le 25 juin 2007 et régularisé par la production de l'original le 26 juin 2007, présenté pour la communauté d'agglomération Amiens Métropole dont le siège est place de l'Hôtel de Ville à Amiens (80000), représentée par son président dûment habilité, par la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et associés ; elle conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNE DE PONT-DE-METZ à lui verser la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient qu'il ressort clairement de la loi du 5 juillet 2000 et de ses travaux parlementaires que l'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage peut s'inscrire dans le cadre de la définition de l'intérêt communautaire relatif à l'action en faveur du logement des personnes défavorisées prévue à l'article L. 5216-5 3° du code général des collectivités territoriales ; qu'en premier lieu, la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement en faveur des personnes défavorisées a inscrit l'élaboration des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage dans le cadre de son article premier ; qu'en deuxième lieu, le Conseil Constitutionnel assimile la réalisation d'une aire d'accueil des gens du voyage à une opération de construction de logements sociaux ainsi que cela ressort de sa décision du 21 janvier 1995 rendue à l'occasion du contrôle de la loi relative à la diversité de l'habitat social ; que cette assimilation de la réalisation d'une aire d'accueil des gens du voyage à la politique de l'habitat a été réaffirmée par l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; qu'en troisième lieu, lors des débats parlementaires, le lien entre le logement des personnes défavorisées et les gens du voyage a été clairement établi ; que ce lien a été affirmé également par la jurisprudence des tribunaux ; que l'aménagement d'aires d'accueil des gens du voyage peut donc se rattacher aux groupes de compétence obligatoire de la communauté d'agglomération dans le cadre de la définition de l'intérêt communautaire relatif à l'action en faveur du logement des personnes défavorisées ; que, dans ces conditions, la communauté d'agglomération peut valablement déclarer d'intérêt communautaire les opérations concernées et se reconnaître compétente au lieu et place des communes au titre de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ; que cette compétence n'est pas en contradiction avec l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 qui prévoit que les communes concernées par la mise en oeuvre de ces aires d'accueil peuvent transférer leurs compétences à un établissement public de coopération intercommunal ; qu'au contraire, l'application des dispositions de l'article L. 5216-5 peut constituer une modalité d'application de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 ; qu'en l'espèce, l'intérêt communautaire en la matière a été défini dans deux délibérations de la communauté d'agglomération en date des 31 mars 2000 et 8 mars 2002, adoptées à l'unanimité des membres, dont la COMMUNE DE PONT-DE-METZ ; qu'ainsi la communauté d'agglomération a acquis la compétence en ce domaine, ces délibérations étant définitives ; que le moyen de la commune selon lequel elle ne pouvait se voir imposer une aire d'accueil sur son territoire dès lors qu'elle est une commune de moins de 5 000 habitants n'est pas fondé ; que les prévisions retenues par le schéma départemental pour la communauté d'agglomération Amiens Métropole s'imposent sur l'ensemble de son territoire qui est formé d'un seul tenant, sans enclave, dans une logique de continuité territoriale, en vertu de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales ; que, dès lors, la compétence en question s'exerce sur l'ensemble du territoire de la communauté ; que, dans le cadre de l'exercice des compétences d'intérêt communautaire, la communauté d'agglomération Amiens Métropole peut implanter, en tout lieu de son territoire, les aires d'accueil des gens du voyage sans méconnaître les dispositions de la loi du 5 juillet 2000 ; que le moyen tiré de ce que la COMMUNE DE PONT-DE-METZ, ne figurant pas au schéma départemental, ne pouvait se voir imposer une aire d'accueil de gens du voyage sans son consentement n'est pas fondé en droit pour les motifs précédemment exposés ; que, contrairement à ce qui est soutenu, la compétence en cause peut s'inscrire dans le champ de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales et n'a pas nécessairement à faire l'objet d'un transfert selon les modalités de l'article L. 5211-17 du même code ; que ces deux dispositions et celles de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 s'inscrivent dans des logiques différentes qui ne sont pas exclusives l'une de l'autre ; que la requérante invoque à tort qu'elle aurait travesti les dispositions légales en adoptant les délibérations de mars 2000 et mars 2002 et invoque une prétendue atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ; qu'un tel moyen est inopérant ; que la conformité à la Constitution résulte de l'adoption de la loi ; que les réponses ministérielles sont dépourvues de toute valeur juridique et méconnaissent la loi ; Vu le mémoire, enregistré le 15 octobre 2007 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 16 octobre 2007, présenté pour la COMMUNE DE PONT-DE-METZ ; Vu la mesure d'instruction supplémentaire du 12 novembre 2007 et les réponses des parties enregistrées les 22 et 26 novembre 2007 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 modifiée ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 décembre 2007 à laquelle siégeaient Mme Câm Vân Helmholtz, président, en application de l'article R. 222-30 du code de justice administrative, MM Jean-Claude Stortz et Marc Estève, présidents de chambre ainsi que MM Alain Dupouy et Olivier Yeznikian, présidents-assesseurs : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur ; - les observations de Me Mathieu, pour la COMMUNE DE PONT-DE-METZ ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par une délibération en date du 31 mars 2000, le conseil de la communauté d'agglomération Amiens Métropole a déclaré, sur le fondement du 3° de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, « en matière d'équilibre social de l'habitat », d'intérêt communautaire la compétence relative à l'« accueil des gens du voyage » et a confirmé cette orientation par une nouvelle délibération, en date du 8 mars 2002, déclarant également d'intérêt communautaire, parmi six opérations destinées à l'équilibre social de l'habitat, celle relative à « l'aménagement, l'entretien et la gestion des terrains d'accueil en faveur des gens du voyage non sédentaires » ; qu'ultérieurement, le préfet de la Somme et le président du conseil général de la Somme ayant, par leur arrêté du 23 avril 2003, approuvé le schéma départemental d'accueil des gens du voyage, lequel retenait, dans le ressort de la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole - sans préciser les communes concernées -, la création d'une aire de 200 places pour des courts séjours de grands groupes et de trois aires de 40 places pour des moyens séjours, le conseil de la communauté d'agglomération Amiens Métropole a désigné, par une délibération en date du 7 juillet 2003, contestée par la COMMUNE DE PONT-DE-METZ, membre de cette communauté d'agglomération, cette commune parmi les trois devant accueillir une aire d'accueil dite de moyens séjours ; que, par le jugement en date du 24 octobre 2006 dont la COMMUNE DE PONT-DE-METZ relève régulièrement appel, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 7 juillet 2003 en tant qu'elle lui avait imposé la mise en oeuvre de cet objectif ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : « I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles. / II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation des aires permanentes d'accueil et les communes où celles-ci doivent être réalisées. / Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental. Il précise la destination des aires permanentes d'accueil et leur capacité. Il définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage qui les fréquentent. / (...) ; que le III du même article détermine les modalités d'élaboration, d'approbation, de publication et de révision du schéma départemental ; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi, dans sa rédaction alors en vigueur : « I. - Les communes figurant au schéma départemental en application des dispositions des II et III de l'article 1er sont tenues, dans un délai de deux ans suivant la publication de ce schéma, de participer à sa mise en oeuvre. Elles le font en mettant à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d'accueil, aménagées et entretenues. Elles peuvent également transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale chargé de mettre en oeuvre les dispositions du schéma départemental ou contribuer financièrement à l'aménagement et à l'entretien de ces aires d'accueil dans le cadre de conventions intercommunales. / II. - Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale intéressés assurent la gestion de ces aires ou la confient par convention à une personne publique ou privée » ; que l'article 9 de la même loi fixe les conditions dans lesquelles l'autorité administrative compétente peut interdire, en dehors des aires d'accueil aménagées, le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées à l'article 1er ; Considérant, d'autre part, que l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dispose, dans sa version applicable à la date de la délibération contestée, que : « I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : /(...) / 3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ; / (...) » ; qu'enfin, l'article L. 5211-17 du même code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée est relatif aux possibilités et aux modalités de transfert par les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale, en tout ou partie, à ce dernier, de certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice ; Considérant que la compétence en matière d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage confiée aux communes telle qu'elle est organisée par les dispositions de la loi n° 2000-613 du 5 juillet 2000 susmentionnée, ne peut être regardée comme relevant, par nature, d'une action en faveur du logement des personnes défavorisées ni d'une autre catégorie de compétences limitativement énumérées « en matière d'équilibre social de l'habitat » par le 3° de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dont les dispositions ont été rappelées ci-dessus ; qu'en revanche, ainsi que la loi du 5 juillet 2000 le prévoit d'ailleurs, la compétence se rapportant aux aires d'accueil peut être mise en oeuvre par un établissement public de coopération intercommunal et, par conséquent, par une communauté d'agglomération, après transfert de compétence au bénéfice de cet établissement public ; que ce transfert intervient alors conformément aux dispositions de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales ; Considérant que si, par les délibérations mentionnées ci-dessus des 31 mars 2000 et 8 mars 2002, la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole a déclaré d'intérêt communautaire l'accueil des gens du voyage non sédentaires sur le fondement du 3° de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, ces délibérations n'ont pas conféré, et ne le pouvaient d'ailleurs légalement, à cet établissement public une compétence de plein droit que la loi ne lui a pas attribuée ; qu'il ne ressort pas, par ailleurs, des pièces du dossier que cette communauté d'agglomération se serait, à l'époque et conformément aux dispositions de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, dotée d'une compétence facultative relative à l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ; que, dans ces conditions, la communauté d'agglomération d'Amiens Métropole ne pouvait légalement désigner la COMMUNE DE PONT-DE-METZ - dont la population est inférieure à 5 000 habitants et qui n'avait pas sollicité son inscription au schéma départemental d'accueil des gens du voyage de la Somme - comme devant accueillir sur son territoire la réalisation d'une aire de stationnement des gens du voyage ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE PONT-DE-METZ est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 7 juillet 2003, du conseil de la communauté d'agglomération Amiens Métropole en tant qu'elle décide l'aménagement d'un terrain d'accueil destiné aux moyens séjours des gens du voyage sur le territoire de la COMMUNE DE PONT-DE-METZ ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Amiens Métropole la somme de 1 500 euros que la COMMUNE DE PONT-DE-METZ demande en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la COMMUNE DE PONT-DE-METZ, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la communauté d'agglomération Amiens Métropole demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 0301923-0301924, en date du 24 octobre 2006, du Tribunal administratif d'Amiens est annulé. Article 2 : La délibération n° 48, en date du 7 juillet 2003, du conseil de la communauté d'agglomération Amiens Métropole est annulée en tant qu'elle décide l'aménagement d'un terrain d'accueil destiné aux moyens séjours des gens du voyage sur le territoire de la COMMUNE DE PONT-DE-METZ. Article 3 : La communauté d'agglomération Amiens Métropole versera à la COMMUNE DE PONT-DE-METZ la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Amiens Métropole présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE PONT-DE-METZ et à la communauté d'agglomération Amiens Métropole. Copie sera transmise au préfet de la Somme. 2 N°06DA01758