CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 23/02/2021, 18BX02046, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-23
Numéro : 18BX02046
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Birsen  SARAC-DELEIGNE
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : CABINET FCA ; GENDREAU ; CABINET FCA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Parc éolien de Baignes a demandé au tribunal administratif de Poitiers l'annulation de l'arrêté du 28 novembre 2016 par lequel le préfet de la Charente lui a refusé l'autorisation d'installer et d'exploiter un parc éolien composé des éoliennes E1 à E5 et E8 et de deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Baignes-Sainte-Radegonde et d'enjoindre au préfet de la Charente de lui délivrer l'autorisation sollicitée ou, à défaut, de prendre une nouvelle décision dans le délai de trente jours à compter de la notification du jugement. Par un jugement n° 1700796 du 21 mars 2018, le tribunal administratif de Poitiers a admis l'intervention de l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente et de l'association Baignes-Sainte-Radegonde sans nuisances éoliennes, a annulé l'arrêté du préfet de la Charente du 28 novembre 2016, a accordé à la société Parc éolien de Baignes l'autorisation d'exploiter un parc de six éoliennes sur le territoire de la commune de Baignes-Sainte-Radegonde, a renvoyé la société devant le préfet pour la fixation dans un délai de deux mois des conditions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et la mise en oeuvre des mesures de publicité prévues par l'article R. 181-44 de ce code et a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 200 euros à la société Parc éolien de Baignes en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 mai 2018 et 20 juillet 2019, l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 21 mars 2018 ; 2°) de mettre à la charge de la société Parc éolien de Baignes la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle a intérêt au regard de son objet à faire appel du jugement attaqué ; - le tribunal aurait dû retenir la tardiveté de la demande de la société Parc éolien de Baignes en application de l'article R. 514-3-1 du code de l'environnement ; il s'agit d'une question d'ordre public qui peut donc être soulevée pour la première fois en appel ; - c'est à tort que le tribunal n'a pas retenu la valeur paysagère forte du site d'implantation et l'absence d'atteinte au paysage au regard des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; le préfet s'est fondé, pour refuser l'autorisation sollicitée, sur l'avis défavorable sur ce point de l'autorité environnementale, du commissaire-enquêteur et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ; le tribunal a retenu l'absence d'intérêt du site en se fondant uniquement sur l'étude d'impact, établie par le porteur du projet ; c'est à tort que le tribunal a jugé que l'autorité environnementale n'aurait pas remis en cause la sincérité et la qualité de l'étude d'impact ; les éoliennes du projet doivent être implantées sur l'aire de production du Cognac délimitée par le décret du 1er mai 1909 sur des parcelles labellisées " Bons bois " et " Fins bois " ; l'ensemble des acteurs, dont le BNIC et la Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, ont reconnu la valeur du paysage dans lequel devrait s'insérer le projet de parc éolien ; il est faux d'affirmer que le projet ne portera aucune atteinte à l'église de Mérignac qui est recensée au titre de l'inventaire général du patrimoine culturel ; des covisibilités existent avec l'abbaye de Sainte-Radegonde, inscrite au titre des monuments historiques ; de nombreux hameaux subiront des atteintes visuelles ; outre l'effet d'encerclement, cet impact visuel doit également s'apprécier au regard de l'effet d'écrasement ; le choix d'implantation des éoliennes fait que la visibilité concernera le parc dans son ensemble et pas seulement quelques éoliennes ; elle concernera les éoliennes sur toute leur hauteur dans un rayon de 5 km ; la suppression de deux éoliennes ne diminuera pas cette saturation visuelle ; le paysage reste directement impacté dans un rayon de 10 km par la présence de six éoliennes de 180 m de hauteur ; - aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté du 28 novembre 2016 ; en première instance, la société avait soulevé l'insuffisante motivation de l'arrêté au regard des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration mais ce moyen n'est pas fondé. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 28 juin 2019 et le 10 septembre 2019, la société Parc éolien de Baignes, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - à titre principal, la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir ; - l'intervention du Bureau national interprofessionnel du Cognac est irrecevable ; - subsidiairement, les moyens soulevés par l'association appelante et l'intervenante ne sont pas fondés. Par des mémoires en intervention, enregistrés les 19 juillet 2019 et 26 septembre 2019, le Bureau national interprofessionnel du Cognac, représenté par Me D..., demande à la cour d'annuler le jugement attaqué et de rejeter la demande de la société Parc éolien de Baignes présentée en première instance. Il soutient que : - il est recevable à intervenir au soutien de la requête de l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et de Charente ; l'intérêt à intervenir est constitué lorsque l'acte attaqué peut avoir des répercussions sur l'exercice de la profession ou de l'activité de l'intervenant volontaire ; la commune de Baignes-Sainte-Radegonde est située dans la zone géographique de l'AOC Cognac et le projet éolien a un impact sur la qualité et l'image de l'AOC produite dans cette zone ; - le site d'implantation présente un intérêt particulier dès lors que les parcelles aptes à la production de cognac sont affectées et non pas identifiées ; le choix d'implantation doit s'inscrire dans un environnement plus vaste que le simple évitement de parcelles de production ; au sein de l'aire géographique de l'AOC Cognac, toutes les surfaces agricoles disponibles peuvent l'objet d'une plantation en vignes, et concourir au développement de cette production, sous réserve d'une autorisation de plantation et de déclaration d'affectation ; le " Business plan Cognac " prévoit de planter 3 398 hectares de vignes supplémentaires en 2020 et 2021 dans l'aire de production ; l'ensemble des parcelles de la région délimitée étant éligibles à l'AOC, l'implantation d'une éolienne contribue à priver la parcelle de la possibilité d'être éligible à l'AOC, ce qui constitue un préjudice réel aux intérêts défendus par le BNIC ; - il est erroné de prétendre que les professionnels de la viticulture ont été associés au projet et qu'en conséquence l'implantation du parc éolien permettra de préserver totalement l'activité viticole sur le site sans remettre en cause les productions AOC et IGP de la commune ; - l'étude d'impact n'a pas suffisamment caractérisé les paysages viticoles situés sur et à proximité du projet. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale ; - le décret du 13 janvier 1938 relatif aux appellations d'origine contrôlées " Grande Champagne ", " Grande Fine Champagne ", " Petite Champagne ", " Fine Champagne ", " Borderies ", " Fins Bois " et " Bons Bois " ; - le décret n° 2011-685 du 16 juin 2011 relatif à l'appellation d'origine contrôlée " Cognac " ou " Eau-de-vie de Cognac " ou " Eau-de-vie des Charentes " ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C... F..., - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant l'association Baignes-Sainte-Radegonde sans nuisances éoliennes, de Me D... représentant le Bureau national interprofessionnel du Cognac et de Me B... représentant la société Parc éolien de Baignes. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 28 novembre 2016, le préfet de la Charente a rejeté la demande de la société Parc éolien de Baignes d'autorisation d'exploiter un parc éolien comportant, dans le dernier état de son projet, six éoliennes et deux postes de livraison sur le territoire de la commune de Baignes-Sainte-Radegonde. Saisi par la société Parc éolien de Baignes, le tribunal administratif de Poitiers, par le jugement attaqué du 21 mars 2018, a admis l'intervention à l'instance de l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente et de l'association Baignes-Sainte-Radegonde sans nuisances éoliennes, a annulé l'arrêté préfectoral du 28 novembre 2016, a accordé l'autorisation sollicitée par la société Parc éolien de Baignes, a renvoyé la société devant le préfet de la Charente pour la fixation des conditions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et pour la mise en oeuvre des mesures de publicité prévues à l'article R. 181-44 du code de l'environnement et a mis à la charge de l'Etat le versement à la société de la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et de Charente relève appel de ce jugement du 21 mars 2018 du tribunal administratif de Poitiers. Sur la fin de non-recevoir opposée en défense à la requête d'appel : 2. La personne qui, devant le tribunal administratif, est régulièrement intervenue en défense à un recours pour excès de pouvoir, n'est recevable à interjeter appel du jugement rendu contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu'elle aurait eu qualité, à défaut d'intervention de sa part, pour former tierce opposition au jugement faisant droit au recours. Par ailleurs, il résulte des dispositions de l'article R. 832-1 du code de justice administrative que, pour former tierce opposition, une personne qui n'a été ni présente ni représentée à l'instance doit en principe justifier d'un droit lésé. 3. Toutefois afin de garantir le caractère effectif du droit au recours des tiers en matière d'environnement et eu égard aux effets sur les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement de la décision juridictionnelle délivrant une autorisation d'exploiter, la voie de la tierce opposition est, dans la configuration particulière où le juge administratif des installations classées, après avoir annulé la décision préfectorale de refus, fait usage de ses pouvoirs de pleine juridiction pour délivrer lui-même l'autorisation, ouverte aux tiers qui justifieraient d'un intérêt suffisant pour demander l'annulation de la décision administrative d'autorisation, dès lors qu'ils n'ont pas été présents ou régulièrement appelés dans l'instance. 4. L'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et de Charente a pour objet, selon ses statuts, la défense de l'environnement et la protection des espaces naturels, du patrimoine bâti et des sites et paysages des départements de la Charente et de la Charente-Maritime. Cet objet lui aurait donné un intérêt suffisant pour demander l'annulation d'une décision administrative d'autorisation du parc éolien projeté par la société Parc Eolien de Baignes. Dans ces conditions, l'association appelante dont l'intervention a été admise en première instance, aurait pu, à défaut d'intervention de sa part, former tierce opposition au jugement rendu afin de garantir le caractère effectif de son droit au recours en matière d'environnement. Ainsi, elle justifie d'un intérêt à faire appel de ce jugement prononçant l'annulation du refus de délivrance d'une autorisation d'exploiter un parc éolien et accordant l'autorisation d'exploiter sollicitée. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense ne peut être retenue. Sur l'intervention du Bureau national interprofessionnel du Cognac : 5. Le Bureau national interprofessionnel du Cognac, organisme interprofessionnel de défense et de gestion de l'appellation d'origine contrôlée (AOC) Cognac, a pour objet statutaire la défense et la protection du nom, du produit et du terroir viticole de l'appellation. Même si le projet de parc éolien ne prévoit aucune implantation sur une parcelle actuellement exploitée, dès lors que toute parcelle de l'aire géographique de l'AOC Cognac, dont fait partie la commune de Sainte-Baignes-de-Radegonde, est susceptible sous réserve du respect des conditions réglementaires et de l'obtention des autorisations requises, d'être éligible audit classement, le bureau interprofessionnel qui a d'ailleurs été consulté par la société pétitionnaire lors de l'élaboration du projet, justifie d'un intérêt suffisant à intervenir au soutien de l'association appelante. Par suite, l'intervention du Bureau national interprofessionnel du Cognac qui n'est soumise à aucun délai, doit être admise. Sur le bien-fondé du jugement du 21 mars 2018 : En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 6. Aux termes de l'article L. 514-6 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " (...) I bis. - Les décisions concernant les installations de production d'énergie d'origine renouvelable peuvent être déférées à la juridiction administrative : 1° Par les demandeurs ou les exploitants, dans un délai de quatre mois à compter du jour où lesdits actes leur ont été notifiés (...) ". 7. La demande de la société Parc éolien de Baignes a été enregistrée au greffe du tribunal administratif le 28 mars 2017, soit dans le délai de quatre mois à compter du 28 novembre 2016, date à laquelle l'arrêté de refus lui a été notifié. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de cette demande doit dès lors être écartée. En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 8. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement issu de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 : " I. - L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas (...) ". Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ". Aux termes de l'article L. 512-1 du même code : " Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1. (...) ". 9. Il résulte de l'instruction et notamment de l'étude d'impact, dont l'autorité environnementale n'a remis en cause ni la qualité ni la sincérité, que le parc éolien projeté, composé de six éoliennes d'une hauteur de 180 mètres en bout de pale et de deux postes de livraison, sera implanté dans le sud de la Charente, au nord de l'unité paysagère des Coteaux du Lary, dans un secteur de transition entre plusieurs entités paysagères dont la Champagne charentaise au nord, dominée par les paysages viticoles, le Petit Angoumois à l'est et la vallée de la Seugne à l'ouest. Ce paysage caractérisé par des vues très larges, sans relief marqué, est essentiellement composé de parcelles agricoles et sylvicoles (cultures, vignes, prairies, bois), sans caractère remarquable ou singulier. A l'intérieur de cette zone rurale, de nombreux lieux dits composés de fermes isolées et de petits hameaux de moins d'une dizaine de maisons sont présents dans le paysage, reliés par de nombreux axes routiers secondaires et tertiaires. Il ne résulte pas de l'avis de l'autorité environnementale ni d'aucun autre élément de l'instruction que les photomontages joints à l'étude d'impact n'auraient pas été réalisés dans les règles de l'art ni que l'étude d'impact aurait omis des surfaces viticoles situées sur le site d'implantation du projet ou à sa proximité. Ni l'atlas des paysages de Poitou-Charentes, établi par le Conservatoire d'espaces naturels qui n'a aucune valeur réglementaire, ni le courrier émis par la Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, ne permettent de rendre compte de l'atteinte alléguée à un paysage caractéristique du cognaçais alors au demeurant que le projet se situe dans une zone favorable du schéma régional éolien, sans enjeu. L'effet d'encerclement des hameaux du Portail et de Montmille situés à proximité du projet, a été supprimé par la renonciation du pétitionnaire aux éoliennes envisagées E6 et E7, qui dégage une vue à 180 degrés totalement dépourvue d'éoliennes en direction du sud-ouest, les six éoliennes maintenues par le projet étant cantonnées au nord-ouest de ces hameaux, la plus proche étant implantée à 770 mètres pour le hameau de Montmille et 700 mètres pour le hameau du Portail. Il ne ressort pas de l'étude paysagère et des photomontages que le projet engendrerait un effet d'écrasement avec le paysage proche. S'il ressort de l'étude d'impact que l'absence de relief facilitera les covisibilités depuis les zones habitées, cette circonstance n'est pas de nature à caractériser par elle-même une atteinte au paysage ou à la commodité du voisinage au sens de l'article L. 511-1 du code de l'environnement alors en outre que les points de vue concernés ne présentent pas d'intérêt paysager particulier. 10. Par ailleurs, les pièces du dossier ne font apparaitre aucune atteinte à un monument historique. Les risques de covisibilité de l'installation avec l'église de Mérignac (Charente-Maritime), située à quatre kilomètres de l'éolienne E5, la plus proche et qui ne fait l'objet d'aucune protection au titre des monuments historiques, sont limités par la distance ainsi que par l'écran formé par un rideau végétal. Les photomontages produits par l'association appelante, dont la fiabilité technique n'est pas établie, ne permettent pas de contredire utilement le constat de l'étude d'impact selon lequel il n'existe aucune vue possible sur les éoliennes depuis le site inscrit de l'abbaye de Sainte Radegonde. S'il ressort de l'étude d'impact que l'abbaye implantée dans un creux est visible depuis la RD2 au lieu-dit Gabellant à 2,6 km de d'une éolienne, toutefois, seul le clocher, élément au demeurant non protégé, entre dans le même champ de vision que les éoliennes. 11. Il ne résulte pas de l'instruction que l'implantation du parc éolien en zone viticole des appellations d'origine contrôlées Cognac et Pineau des Charentes serait de nature à porter atteinte à l'image de ces appellations d'origine contrôlées ni à générer des conséquences négatives sur la pérennité et le développement du terroir viticole alors au demeurant qu'aucune éolienne ne sera édifiée sur une parcelle actuellement affectée à la viticulture. 12. Il résulte de tout ce qui précède, que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé le refus d'autorisation d'exploiter et a accordé à la société Parc éolien de Baignes l'autorisation sollicitée. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à l'ensemble des requêtes : 13. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Parc éolien de Baignes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association requérante la somme demandée par la société Parc éolien de Baignes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : L'intervention du Bureau national interprofessionnel du Cognac est admise. Article 2 : La requête de l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente est rejetée. Article 3 : Les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Protégeons nos paysages de Charente-Maritime et Charente, [SB1]au ministre de la transition écologique, à la société Parc éolien de Baignes et au Bureau national interprofessionnel du Cognac. Une copie en sera adressée au préfet de la Charente. Délibéré après l'audience du 26 janvier 2021 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Frédéric Faïck, président-assesseur, Mme C... F... premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2021 Le président, Elisabeth Jayat La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. [SB1]Cette association n'est pas intervenue dans ce dossier 6 N° 18BX02046