Conseil d'État, 7ème - 2ème chambres réunies, 20/12/2019, 423355, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème - 2ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-20
Numéro : 423355
Commissaire du gouvernement : Mme Mireille Le Corre

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 17 août 2018, 8 avril et 11 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat UATS-UNSA-gendarmerie nationale et le syndicat UATS-UNSA demandent au Conseil d'Etat, dans le dernier état de leurs conclusions : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le refus opposé le 20 juin 2018 par le ministre de l'intérieur à leur demande, présentée le 5 mars 2018, tendant à la modification, d'une part, des articles 1er et 2 du décret n° 2014-1217 du 21 octobre 2014 et, d'autre part, des articles 1er et 3 de l'arrêté du 26 novembre 2014 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au bénéfice des personnels civils en fonctions dans les formations et organismes de la gendarmerie nationale, ainsi que de ses annexes 1 et 2 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 24 septembre 2018 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au bénéfice des personnels civils en fonction au sein de la gendarmerie nationale ; 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de ne plus leur opposer la notion de " formations administratives " lorsqu'il est question de l'application de la réglementation civile, et non de la réglementation spécifiquement liée aux forces armées. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la défense, notamment son article R. 3225-4 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, notamment son article 15 ; - le décret n° 97-464 du 9 mai 1997 ; - le décret 2011-184 du 15 février 2011 ; - le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ; - le décret n° 2014-1217 du 21 octobre 2014 ; - le décret n°2017-588 du 20 avril 2017 ; - le décret n° 2017-667 du 27 avril 2017 ; - le décret n° 2019-937 du 6 septembre 2019 ; - l'arrêté du 26 novembre 2014 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au bénéfice des personnels civils en fonctions dans les formations et organismes de la gendarmerie nationale ; - l'arrêté du 24 septembre 2018 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au bénéfice des personnels civils en fonction au sein de la gendarmerie nationale ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Jean Sirinelli, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Mireille Le Corre, rapporteur public ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 8 décembre 2019, présentée par le syndicat UATS-UNSA-gendarmerie et le syndicat UATS-UNSA ; Considérant ce qui suit : 1. Les syndicats requérants ont saisi le ministre de l'intérieur, par un courrier du 5 mars 2018, d'une demande de modification du décret du 21 octobre 2014 instituant un comité technique de la gendarmerie nationale, au motif, d'une part, que ce décret ne prévoit pas le rattachement à ce comité technique du service de l'achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI) et du service dénommé Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire (CoSSeN) et, d'autre part, qu'il ne prévoit que neuf et non dix représentants du personnel, tant titulaires que suppléants, au sein de cet organisme. Ils ont, par le même courrier, également demandé la modification de l'arrêté du 26 novembre 2014 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au bénéfice des personnels civils en fonction dans les formations et organismes de la gendarmerie nationale, ainsi que de ses annexes 1 et 2. Par une requête unique, ces mêmes syndicats doivent être regardés comme demandant que soit annulé le refus opposé le 20 juin 2018 à leurs demandes de modification et qu'il soit enjoint au ministre de l'intérieur de ne plus leur opposer la notion de " formations administratives " lorsqu'est en cause l'application de la réglementation civile, et non de la réglementation spécifiquement liée aux forces armées. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus opposé à la demande de modification du décret du 21 octobre 2014 : En ce qui concerne l'absence de rattachement du SAELSI au comité technique de la gendarmerie nationale : 2. Lorsque, postérieurement à l'introduction d'une requête dirigée contre un refus d'abroger ou de modifier des dispositions à caractère réglementaire, l'autorité qui a pris le règlement litigieux procède à son abrogation expresse ou implicite, le litige né de ce refus d'abroger perd son objet. 3. Le décret du 6 septembre 2019 modifiant le décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer confie, par son article 1er, la responsabilité de l'achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure au secrétaire général du ministère de l'intérieur et procède, par son article 3, à la suppression " du dixième alinéa de l'article 7 du décret " du 12 août 2013, relatif au service de l'achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI), lequel était jusque-là mis à la disposition de trois directions générales du ministère de l'intérieur, dont celle de la gendarmerie nationale. Cette abrogation rend sans objet la demande des syndicats requérants en tant qu'elle tend au rattachement du SAELSI au comité technique de la gendarmerie nationale. En ce qui concerne l'absence de rattachement du CoSSeN au comité technique de la gendarmerie nationale : S'agissant du comité technique de la gendarmerie nationale : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article 3 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat : " Dans chaque département ministériel, un comité technique ministériel est créé auprès du ministre par arrêté du ministre intéressé ". En vertu du premier alinéa de l'article 4 du même décret : " Pour chaque administration centrale, est créé, par arrêté du ministre, un comité technique de proximité, dénommé comité technique d'administration centrale, placé auprès du secrétaire général ou du directeur des ressources humaines de l'administration centrale, compétent pour les services d'administration centrale et pour les services à compétence nationale ". En vertu du premier alinéa de l'article 5 de ce décret : " Il peut être créé, par arrêté du ministre, auprès d'un directeur général, un comité technique de réseau compétent pour les services centraux, les services déconcentrés ou les services à compétence nationale relevant de cette direction ainsi que pour les établissements publics de l'Etat en relevant par un lien exclusif en termes de missions et d'organisation ". Enfin, l'article 9 de ce décret prévoit que : " Des comités techniques spéciaux de service ou de groupe de services peuvent être créés, dès lors que l'importance des effectifs ou que l'examen de questions collectives le justifie : / 1° Concernant des services autres que déconcentrés : / a) Auprès d'un directeur général, directeur ou chef de service d'administration centrale par arrêté du ministre ; / b) Auprès d'un chef de service à compétence nationale par arrêté du ministre ; / (...) ". 5. L'article 1er du décret du 21 octobre 2014 instituant un comité technique de la gendarmerie nationale dispose que : " Sans préjudice de leur représentation aux comités techniques ministériels dont ils ressortissent, les personnels civils affectés au sein de la gendarmerie nationale sont représentés au sein du comité technique de la gendarmerie nationale compétent pour l'ensemble des composantes de la gendarmerie nationale, mentionnées à l'article R. 3225-4 du code de la défense. / Ce comité technique, institué auprès du directeur général de la gendarmerie nationale qui le préside, est régi par les dispositions du décret du 15 février 2011 susvisé, sous réserve des dispositions du présent décret ". Figure au nombre des composantes de la gendarmerie nationale mentionnées à l'article R. 3225-4 du code de la défense, " 1° La direction générale de la gendarmerie nationale ". 6. Il résulte des dispositions citées aux points 4 et 5 que l'article 1er du décret du 21 octobre 2014 par lequel le Premier ministre a institué auprès du directeur général de la gendarmerie nationale un comité technique de la gendarmerie nationale compétent pour l'ensemble de la gendarmerie nationale déroge à l'article 4 du décret du 15 février 2011 ainsi qu'à ses articles 5 et 9. Le comité technique institué auprès du directeur général de la gendarmerie nationale est ainsi régi par les dispositions du décret du 15 février 2011, sous réserve des dispositions du décret du 21 octobre 2014. S'agissant du CoSSeN : 7. Aux termes de l'article 1er du décret du 20 avril 2017 portant création d'un service à compétence nationale dénommé " Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire " (CoSSeN) : " Il est créé un service à compétence nationale dénommé " Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire " relevant du ministre chargé de l'énergie et du ministre de l'intérieur./ Il est rattaché au directeur général de la gendarmerie nationale. Il apporte également son concours au ministre de la défense ". Aux termes de l'article 8 du même décret : " Un protocole conclu entre le ministère de l'intérieur et le ministère chargé de l'énergie, d'une part, et le ministère de la défense, d'autre part, fixe leurs obligations respectives en moyens et en personnels pour le fonctionnement du Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire et l'accomplissement de ses missions ainsi que les conditions du suivi annuel de ses actions et résultats ". Le dernier alinéa de l'article 7 du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer, telle que modifié par le décret du 27 avril 2017, dispose : " Le commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire, service à compétence nationale, est rattaché au directeur général de la gendarmerie nationale ". 8. En dépit de son rattachement à la direction générale de la gendarmerie nationale, le CoSSeN, qui regroupe non seulement des personnels militaires de la gendarmerie nationale, mais également des personnels de la police nationale et d'autres personnels civils, n'est pas au nombre des composantes de la gendarmerie nationale, énumérées à l'article R. 3225-4 du code de la défense. En outre, ce service relève conjointement du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de l'intérieur et apporte son concours au ministre de la défense. Les agents civils exerçant leurs fonctions au CoSSeN sont par ailleurs gérés par la direction des ressources humaines du ministère de l'intérieur, placée sous l'autorité du secrétaire général. Par suite, le pouvoir réglementaire a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, ne pas rattacher le CoSSeN au comité technique de la gendarmerie nationale et le ministre a pu rejeter la demande de modification en ce sens du décret relatif à ce comité. En ce qui concerne le nombre de représentants du personnel, titulaires et suppléants, au sein du comité technique de la gendarmerie nationale : 9. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 10 du décret 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat : " Le nombre de représentants du personnel titulaires ne saurait être supérieur à 15 en ce qui concerne le comité technique ministériel et à 10 en ce qui concerne les autres comités. Sans préjudice des dispositions prévues par le cinquième alinéa de l'article 28, ces représentants titulaires ont un nombre égal de suppléants ". 10. En vertu de l'article 2 du décret du 21 octobre 2014 qui l'institue, le comité technique de la gendarmerie nationale comprend neuf représentants du personnel titulaires et neuf représentants du personnel suppléants. 11. Alors même que d'autres comités techniques institués auprès de directions ou de services à effectifs moins nombreux que ceux qui relèvent de la direction générale de la gendarmerie nationale auraient un nombre de représentants du personnel égal à 10, tant pour les titulaires que pour les suppléants, le pouvoir réglementaire, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer le nombre de représentants titulaires et suppléants, dans la limite de 10, n'a pas entaché sa décision d'erreur manifeste en s'abstenant de porter à 10 le nombre des représentants du personnel au sein du comité technique de la gendarmerie nationale. Les syndicats requérants ne peuvent à cet égard utilement se prévaloir du principe d'égalité de traitement des agents publics. 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation du refus de modification des articles 1er et 2 du décret du 21 octobre 2014 doivent être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus opposé à la demande de modification de l'arrêté ministériel du 26 novembre 2014 : 13. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation ou à la modification d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Lorsque, postérieurement à l'introduction d'une requête dirigée contre un refus d'abroger ou de modifier des dispositions à caractère réglementaire, l'autorité qui a pris le règlement litigieux procède à son abrogation expresse ou implicite, le litige né de ce refus d'abroger perd son objet. Il en va toutefois différemment lorsque cette même autorité reprend, dans un nouveau règlement, les dispositions qu'elle abroge, sans les modifier ou en ne leur apportant que des modifications de pure forme. 14. Si l'arrêté ministériel du 24 septembre 2018 portant création de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail au bénéfice des personnels civils en fonction au sein de la gendarmerie nationale a abrogé l'arrêté ministériel du 26 novembre 2014 qui avait le même objet, il a repris les dispositions qu'il abroge sans les modifier ou en ne leur apportant que des modifications de pure forme. Par suite, le litige né du refus d'abroger les dispositions de l'arrêté ministériel du 26 novembre 2014 n'a pas, contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur, perdu son objet, les conclusions dirigées contre l'annulation du refus de modifier l'arrêté du 26 novembre 2014 devant être regardées comme dirigées contre le refus d'abroger l'arrêté du 24 septembre 2018. 15. En premier lieu, la circonstance que l'arrêté comporterait, à tort, le visa du code de la défense est dépourvue d'incidence sur sa légalité. 16. En deuxième lieu, compte tenu de l'absence de portée juridique précise des expressions d'" organismes " ou de " formations " utilisées dans l'arrêté, l'usage de ces termes ne saurait, en tout état de cause, avoir pour conséquence d'exclure du périmètre de l'arrêté les services civils présents au sein de la direction générale de la gendarmerie nationale. 17. En troisième lieu, l'absence de rattachement des personnels exerçant au sein du CoSSEN et, en tout état de cause, du SAELSI aux comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail institués dans les " formations " et " organismes " de la gendarmerie nationale est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. 18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation du refus de modifier l'arrêté du 24 septembre 2018 doivent être rejetées. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 19. La présente décision n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction ne peuvent par suite, en tout état de cause, qu'être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de modifier le décret du 21 octobre 2014 en tant qu'il ne prévoit pas le rattachement du SAELSI au comité technique de la gendarmerie nationale. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat UATS-UNSA-gendarmerie nationale, au syndicat UATS-UNSA, au ministre de l'intérieur et au Premier ministre. Copie en sera adressée à la ministre des armées.