CAA de NANTES, 2ème chambre, 02/07/2019, 18NT03538, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-02
Numéro : 18NT03538
Président : Mme BRISSON
Rapporteur : Mme Karima  BOUGRINE
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SELAS WILHELM ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) " Les Jardins des Ardoisières ", la SARL " Prestar - Le Cormier " et M. A...E...ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 13 février 2017 par laquelle le conseil de la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Par un jugement n° 1707184 du 11 juillet 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 20 septembre 2018 et le 24 janvier 2019, la SARL " Les Jardins des Ardoisières ", la SARL " Prestar - Le Cormier " et M. A... E..., représentés par MeC..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 juillet 2018 ; 2°) d'annuler la délibération contestée en tant qu'elle classe le terrain sur lequel est implantée la jardinerie en secteur UYd ainsi qu'en secteur de risque d'effondrement ; 3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le tribunal a insuffisamment analysé, dans les visas de son jugement, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation ; faute d'avoir repris et examiné les deux sous-branches de ce moyen, soulevées dans son mémoire en réplique du 14 février 2018, le jugement est entaché d'irrégularité ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 103-2 et L. 153-11 du code de l'urbanisme et celui tiré de l'erreur dont est entaché le classement du terrain de la jardinerie en zone UYd ; - les modalités de la concertation, qui impliquaient qu'au moins une réunion publique soit tenue dans chacune des communes concernées par le plan, n'ont pas été respectées ; les modalités définies dans la délibération du 10 novembre 2010 sont sans rapport avec l'importance du projet ; en l'absence de précision quant aux actions à mener dans le cadre de la concertation, celle-ci n'a pas été effective ; la concertation n'a pas permis à tous les habitants du territoire couvert par le plan de débattre des enjeux du projet et a privilégié les habitants d'Angers ; - le classement du terrain sur lequel est implanté le magasin " Les Jardins des Ardoisières " en zone UYd est entaché de diverses erreurs ; il procède d'une discrimination injustifiée dès lors que seul un classement en zone UYc était justifié ; - il porte atteinte à la liberté de commerce et d'industrie ainsi qu'à leur droit de propriété ; - ce choix de zonage et les règles qui s'y rapportent sont contradictoires avec les objectifs du rapport de présentation ; - les classifications en sous-destinations retenues dans le règlement du plan et les règles édictées pour chacune des zones correspondantes méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme ; - la délimitation des deux secteurs à risque d'effondrement est imprécise de sorte que les règles qui s'y attachent ne sont pas adaptées ; - le classement de leur terrain en zone de risque minier est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 décembre 2018 et le 11 février 2019, la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole, représentée par MeD..., conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et à la mise à la charge des requérants d'une somme de 5 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - le recours gracieux, ayant eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux, tendant seulement au retrait de la délibération en tant qu'elle concerne le terrain d'assiette de la jardinerie, la demande dirigée contre le plan local d'urbanisme intercommunal dans son intégralité est irrecevable pour le surplus ; - pour cette même raison, l'ensemble des moyens de légalité externe soulevés sont inopérants dès lors qu'ils excèdent la légalité du classement contesté dans le cadre du recours gracieux ; - le moyen tiré de ce que les sous-destinations retenues dans le règlement du plan méconnaissent les dispositions de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme est inopérant ; - les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu : - les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bougrine, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - les observations de MeB..., substituant Me C...et représentant la SARL " Les Jardin des Ardoisières " et les autres requérants et les observations de MeD..., représentant la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 13 février 2017, le conseil communautaire de la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. La société à responsabilité limitée (SARL) " Les Jardins des Ardoisières ", qui exploite une jardinerie située rue des Perreyeux sur le territoire de la commune de Trélazé, couvert par ce plan local d'urbanisme intercommunal, la SARL " Prestar - Le Cormier ", qui possède le terrain sur lequel est implantée la jardinerie et M. A... E..., qui dirige ces deux sociétés, relèvent appel du jugement du 11 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 février 2017 mentionnée ci-dessus. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, en vertu de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, le jugement contient l'analyse des conclusions et mémoires. Il doit ainsi comporter, dans ses visas ou ses motifs, l'analyse des moyens développés à l'appui des conclusions. Cet article n'implique nullement, en revanche, contrairement à ce que soutiennent les requérants, que " toutes les explications présentées en droit et en fait " au soutien des moyens soient mentionnées dans les visas, ni même dans les motifs, de la décision. Par suite, doit être écarté comme inopérant le moyen tiré de ce que, en omettant de " viser deux sous-branches du moyen relatif à l'erreur manifeste d'appréciation dont est entaché le classement des terrains en zone UYd " ainsi que l'argumentation développée à l'appui de ce moyen de l'erreur manifeste d'appréciation et portant sur la " discrimination injustifiée ", l'incohérence de ce classement au regard du rapport de présentation et l'absence de motif d'urbanisme justifiant la différence des règles applicables d'une zone à l'autre, les premiers juges auraient entaché leur décision d'irrégularité. 3. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Nantes a expressément répondu aux moyens soulevés devant lui et tirés de l'irrégularité des modalités de la concertation et de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en secteur UYd du terrain sur lequel est implantée la jardinerie. Alors qu'il n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, il a suffisamment exposé les considérations sur lesquelles il s'est fondé pour considérer que le classement litigieux, exempt d'erreur manifeste d'appréciation, était justifié par un parti d'urbanisme et que celui-ci ne compromettait pas le maintien de l'activité de la jardinerie. Il ne lui appartenait pas de se prononcer, comme l'y invitaient les demandeurs, sur l'opportunité d'autres classements. 4. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité. Sur la légalité de la délibération du 13 février 2017 : En ce qui concerne la concertation avec la population : 5. Aux termes de l'article L. 300-2, alors en vigueur, du code de l'urbanisme : " I - (...) l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / (...) / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) ". 6. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce plan local d'urbanisme. Par suite, les requérants ne sauraient utilement soutenir, à l'encontre de la délibération contestée, que les modalités de la concertation avec la population définies par le conseil communautaire d'Angers-Loire-Métropole dans sa délibération du 10 novembre 2010 ne seraient pas adaptées à l'importance, aux enjeux et au périmètre du plan dont l'élaboration a été prescrite ni que ces modalités auraient été insuffisamment précisées. 7. En second lieu, la délibération du 10 novembre 2010 mentionnée ci-dessus a notamment prévu que la concertation soit, au cours de la " Phase diagnostic, préalable au PADD ", mise en oeuvre " à des échelles adaptées à l'organisation et aux problématiques du territoire (pôle métropolitain, polarités, bassins de vie ... etc) ". Il ressort de la délibération du 14 décembre 2015 tirant le bilan de la concertation et de son annexe, que parmi les quatre conférences territoriales tenues en 2011, seule une s'est déroulée à Angers. Les trois autres ont été réparties de manière à couvrir de façon équilibrée le périmètre d'Angers-Loire-Métropole. En outre, des balades territoriales ont été organisées par secteurs de territoire " autant sur le Pôle Centre que sur les territoires Nord-Est, Ouest ou Sud ". Lorsque les communes d'Ecuillé et de Soulaire-et-Bourg sont devenues membres de l'établissement public de coopération intercommunale, des rencontres ont eu lieu sur leurs territoires. Au début de l'année 2013, vingt réunions communales portant sur le projet d'aménagement et de développement durables ont été organisées, par polarité, en dehors d'Angers. Entre avril et juin 2015, dix-huit des vingt-trois réunions publiques ont eu lieu hors Angers. Par ailleurs, les rencontres programmées sur le territoire d'Angers ont été réparties par pôles. Dans ces conditions, et alors que la délibération du 10 novembre 2010 n'a pas prévu qu'une réunion publique soit organisée dans chacune des communes membres de la communauté, le moyen tiré de ce que la concertation mise en oeuvre n'aurait pas permis à tous les habitants du territoire couvert par le plan de participer et aurait privilégié les habitants d'Angers doit être écarté. En ce qui concerne le classement du terrain d'assiette de la jardinerie en secteur UYd : 8. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal contesté, la zone UY " correspond aux zones destinées aux activités économiques. Elle est destinée à accueillir les constructions, installations et aménagements liés et nécessaires aux activités industrielles, artisanales, commerciales ou aux activités de bureaux. (...) Elle permet l'implantation d'entreprises de diverses de diverses vocations ". Il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de la diversité d'activités potentielles accueillies ainsi que de leur capacité d'évolution et afin d'organiser l'offre économique sur le territoire, les auteurs du plan ont divisé cette zone en plusieurs secteurs parmi lesquels figurent le secteur UYd, défini comme le " secteur urbain destiné à accueillir préférentiellement des activités industrielles et artisanales ". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de définir, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du magasin " Les Jardins des Ardoisières " est situé dans la zone d'activités du Cormier à Trélazé, localisée " dans l'environnement général des carrières abandonnées " ainsi que l'indique l'étude géotechnique réalisée en 1996 en vue de l'aménagement de cette zone d'activités. Si les requérants soutiennent que l'activité accueillie sur leur terrain est commerciale et que ni l'activité de transport de fonds et de maintenance d'automates exercée sur un terrain voisin au sein de la zone d'activités ni la franchise de restauration rapide exploitée à proximité ne relèvent du secteur industriel et commercial, cette circonstance, qui n'est pas contradictoire avec la définition du secteur UYd, ne permet pas pour autant de regarder cette partie du territoire comme caractérisée par une densité commerciale. La présence aux alentours d'une menuiserie, d'ailleurs elle-même implantée sur une parcelle classée en secteur UYd, ainsi que d'un commerce de gros de produits de jardinerie et d'une entreprise de location de matériel de travaux publics ne caractérise pas davantage une erreur manifeste dans le classement en secteur UYd. Par ailleurs, si la commission d'enquête a estimé " qu'une suite favorable peut être donnée " à la demande de M. E...et de la SARL " Prestar - Le Cormier " tendant à ce que leur terrain soit classé en secteur UYc, lequel correspond au secteur urbain destiné à accueillir préférentiellement des activités commerciales et plus particulièrement les principaux pôles commerciaux d'échelle d'agglomération, elle n'a pas pour autant relevé que le classement en secteur UYd serait erroné. Alors qu'il n'appartient pas au juge de se prononcer sur l'opportunité de ce classement, les requérants ne sauraient utilement faire valoir que les vocations respectives des zones UC, US et, au sein de la zone UY, du secteur UYd, permettaient le classement du terrain considéré dans leurs périmètres. Il suit de là que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal contesté ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni procéder à une " discrimination injustifiée ", classer en secteur UYd le terrain sur lequel est implanté le magasin " Les Jardins des Ardoisières ". En ce qui concerne les règles applicables au secteur UYd : 11. En vertu de l'article UY 2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal en litige, sont autorisées dans le secteur UYd les extensions de commerces de détail existants et non liés à une activité autorisée dans la zone, sous réserve qu'elles n'augmentent pas de plus de 20 % la surface de plancher de l'ensemble de la construction existante à la date d'approbation du plan. 12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de la commission d'enquête que si les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont entendu, compte tenu des orientations du schéma de cohérence territoriale Loire-Angers, privilégier l'implantation de commerces en secteur UYc, ils ont néanmoins prévu, " afin de ne pas entraver le développement des activités commerciales existantes et leur permettre un maintien dans de bonnes conditions ", d'autoriser l'extension des constructions existantes à destination de commerce de détail dans la limite de 20 % de la surface de plancher. Cette limitation trouve une justification dans l'objectif énoncé dans le projet d'aménagement et de développement durables tenant à " rendre plus lisible l'offre commerciale " ainsi que dans la vocation industrielle et artisanale que les auteurs du plan ont souhaité, pour ce motif d'urbanisme, conférer préférentiellement au secteur UYd. La fiche d'information de la fédération nationale des métiers de la jardinerie ainsi que l'édition d'une page du site " google maps " faisant apparaître les jardineries dans l'agglomération angevine n'établissent pas que la règle contestée compromettrait le développement voire le simple maintien de l'activité des la SARL " Les Jardins des Ardoisières " ni celle des autres commerces de détail existants en secteur UYd. Par suite, cette limitation ne porte pas une atteinte illégale au principe de la liberté du commerce et de l'industrie ni au droit de propriété. Elle n'est pas davantage contradictoire avec la vocation du secteur. 13. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, les dispositions de l'article UY 2 relatives au secteur UYd ne sont pas contradictoires avec l'objectif, rappelé par le rapport de présentation, de maintien et de développement des activités existantes dans ce secteur. Les requérants soutiennent que ces dispositions les contraindront à installer la jardinerie sur un autre terrain, faute de pouvoir suffisamment se développer, en méconnaissance de l'objectif de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain et de l'objectif de mixité fonctionnelle auxquels se réfère le rapport de présentation. Toutefois, les objectifs de densification et de mixité fonctionnelle poursuivis ne font pas obstacle à ce que soit limitée l'extension des constructions dont la destination n'est pas celle que les auteurs du plan ont entendu favoriser dans le secteur considéré. 14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal contesté, qui contrairement à ce qu'allèguent les requérants, n'ont pas ajouté de destinations ou sous-destinations à celles limitativement énumérées aux articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme, ont pu légalement instituer, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 151-9, plusieurs secteurs au sein de la zone UY et différencier pour chacun d'entre eux l'usage des sols et notamment les conditions auxquelles sont subordonnées les extensions de bâtiments accueillant des commerces. En ce qui concerne l'institution de secteurs à risque d'effondrement : 15. Le règlement graphique du plan local d'urbanisme intercommunal contesté comporte deux figurés particuliers correspondant aux secteurs présentant un " risque potentiel de tassement ou d'effondrement ". L'un concerne les espaces pour lesquels " la donnée reste partielle et ponctuelle " et l'autre délimite les endroits où " l'aléa a été qualifié (risque effondrement des cavités) ". Le règlement écrit prévoit l'obligation pour le pétitionnaire de " prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer la solidité du sous-sol et garantir la faisabilité des projets ". Il dispose, en outre, s'agissant du second secteur seulement, que " le projet peut être accepté sous réserve de prescriptions spéciales, ou refusé, s'il est de nature à porter atteinte à la sécurité publique ". 16. Ces deux secteurs de risque ont été délimités sur la base des données transmises par les services de l'Etat notamment en 2015 dans un porter à connaissance. Comme le reconnaissent d'ailleurs les requérants, ces secteurs se distinguent non par le niveau de risque mais par le degré d'identification du risque. Il ressort, d'ailleurs, du courrier du secrétaire général de la préfecture de Maine-et-Loire du 31 juillet 2017 qu'il a été jugé nécessaire, au vu de ces données, de procéder à de nouvelles analyses afin de déterminer la nécessité de prescrire l'élaboration d'un plan de prévention des risques de mouvements de terrain. Les requérants ne démontrent pas que l'état des connaissances, à la date d'approbation du plan, permettait aux auteurs du plan d'identifier, caractériser et hiérarchiser les risques d'effondrement de manière plus précise ni, par suite, de circonscrire les secteurs à risque sur des périmètres davantage restreints ou différenciés. Dans ces conditions, l'institution de ces deux secteurs de risque n'est pas illégale. En ce qui concerne le classement d'une partie du terrain d'assiette de la jardinerie en secteur à risque : 17. D'une part, il ressort de l'étude géologique réalisée en 1996 en vue de l'aménagement de la zone d'activités du Cormier que le terrain d'assiette de la jardinerie est situé à proximité immédiate d'anciennes carrières d'ardoise. Si cette étude, qui ne porte que sur une reconnaissance superficielle des sols, énonce que " les risques d'effondrement brutal et inopiné sont cantonnés à l'extérieur de la zone, à l'Est et au Nord-Est " et qualifie le risque de remontée de fontis d'" improbable ", elle précise également qu'un tel phénomène s'est toutefois déjà produit à Trélazé et qu'il " demeure toujours un risque si faible soit-il ". Elle insiste, en outre, sur les limites de ses analyses alors qu'elle a relevé l'existence de galeries souterraines à des profondeurs de 75 à 258 mètres et conclut qu'au vu des résultats, des études géotechniques plus approfondies " sont très souhaitables ". D'autre part, le classement contesté s'appuie sur une cartographie réalisée par le Bureau de recherches géologiques et minières s'appuyant sur diverses études récentes, en particulier l'étude Plat et Brument de 2012, complétant l'état des données disponibles en 1996. Elle indique d'ailleurs qu'une étude de terrain effectuée en 2011 a révélé que plusieurs ouvrages miniers n'avaient pas été identifiés dans les précédentes études d'aléas, notamment sur les sites de Trélazé et qu'une actualisation de l'aléa est nécessaire. Dans ces conditions, alors même qu'un permis de construire deux bâtiments de quatre étages sur un terrain contigu aurait été délivré le 12 juillet 2018, le classement d'une partie du terrain sur lequel est implantée la jardinerie en zone de risque potentiel de tassement ou d'effondrement n'est pas manifestement erroné. 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole, laquelle n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de ces derniers le versement à la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole de la somme de 3 000 euros au titre des frais de même nature qu'elle a supportés. D E C I D E : Article 1er : La requête de la SARL " Les Jardins des Ardoisières ", la SARL " Prestar - Le Cormier " et M. E...est rejetée. Article 2 : La SARL " Les Jardins des Ardoisières ", la SARL " Prestar - Le Cormier " et M. E... verseront à la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée " Les Jardins des Ardoisières ", la société à responsabilité limitée " Prestar - Le Cormier ", M. A...E...et la communauté urbaine Angers-Loire-Métropole. Délibéré après l'audience du 11 juin 2019, à laquelle siégeaient : - Mme Brisson, président de chambre, - M. Giraud, premier conseiller, - Mme Bougrine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2019. Le rapporteur, K. BOUGRINE Le président, C. BRISSONLe greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT03538