CAA de LYON, 5ème chambre, 17/03/2022, 21LY02792, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-17
Numéro : 21LY02792
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : BARGE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... B... et Mme C... D..., épouse B... ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la délibération du 21 octobre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Billom Communauté a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat. Par un jugement n° 1902539 du 8 juin 2021, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 août 2021 et 9 février 2022, M. et Mme B..., représentés par Me Barge, avocat, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 8 juin 2021 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération susmentionnée ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Billom Communauté une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'absence des avis des personnes publiques associées dans le dossier d'enquête publique mis en ligne entache la procédure d'irrégularité ; - le dossier soumis à enquête publique ne permettait pas d'apprécier les changements entre les anciens documents d'urbanisme et le nouveau ; - l'absence de report systématique des observations écrites des registres papier vers le registre dématérialisé, en méconnaissance l'article R. 123-13 du code de l'environnement a eu une incidence sur l'information du public et les résultats de l'enquête ; - quatre observations présentées hors délais et non réitérées pendant l'enquête publique ont été irrégulièrement prises en compte par la commission d'enquête ; - la commission aurait dû prolonger l'enquête publique en application de l'article L. 123-13 du code de l'environnement ; - il n'est pas établi que l'absence des avis des personnes publiques associées dans le dossier dématérialisé aurait été signalée dans l'additif joint au procès-verbal des observations ; - la réponse de la commission d'enquête sur leur demande de maintien des parties constructibles de leurs terrains était arbitraire et ne suivait en rien les consignes définies dans le rapport de présentation ; - l'avis rendu par la commission d'enquête n'est pas motivé, en méconnaissance de l'article R. 123-9 du code de l'environnement. Par des mémoires enregistrés les 29 décembre 2021 et 18 février 2022, la communauté de communes Billom Communauté, représentée par Me Bonicel-Bonnefoi, avocate, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 7 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a omis de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de l'absence d'intérêt à agir des requérants ; - les requérants ne justifient d'aucun intérêt à agir ; - la participation du public ayant été engagée bien avant le 1er janvier 2017, les avis des personnes publiques associées n'avaient pas à être joints au dossier consultable sur Internet ; en tout état de cause, cette circonstance n'a pas eu pour effet ni de nuire à l'information de la population ni été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête ; - l'absence de mise en œuvre des prérogatives que la commission d'enquête tient des articles L. 123-9 et L. 123-13 du code de l'environnement n'a pas vicié la procédure ; - les avis des personnes publiques associées sont tous favorables et confirment la qualité du travail réalisé ; - les modalités de la concertation telles que définies ont été respectées et l'absence de consultation des observations sur le site Internet n'a été de nature ni à priver le public d'une garantie ni à exercer une influence sur les résultats de la concertation ; - la circonstance que des observations parvenues avant ou après l'enquête publique aient été prises en considération par le commissaire enquêteur n'entache nullement l'enquête d'irrégularité ; - l'avis rendu par la commission d'enquête est suffisamment motivé ; - aucune erreur manifeste d'appréciation concernant le classement des parcelles appartenant aux requérants n'a été commise ; - les requérants ne démontrent pas en quoi les irrégularités dont ils entendent se prévaloir concernant la composition du dossier d'enquête auraient été de nature à nuire à l'information complète de la population et d'exercer une influence sur le sens de la décision prise. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement ; - le décret n° 2017-626 du 25 avril 2017 relatif aux procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement et modifiant diverses dispositions relatives à l'évaluation environnementale de certains projets, plans et programmes ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de de Me Bonicel, représentant la communauté de communes de Billom Communauté ; Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B... sont propriétaires des parcelles cadastrées AE 494, 299 et 300 sises au lieu-dit Le Pradal à Mezel et situées sur le territoire de la commune de Mur-sur-Allier. Ils relèvent appel du jugement du 8 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Clermont Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 octobre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Billom Communauté a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat. Sur la régularité du jugement : 2. Les premiers juges qui rejetaient au fond la demande de M. et Mme B... n'étaient pas tenus de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes Billom Communauté et tirée du défaut d'intérêt à agir des intéressés. Le jugement n'est donc pas entaché sur ce point de l'irrégularité alléguée. Sur la légalité de la délibération du 21 octobre 2019 : 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. (...) " et aux termes de l'article L. 123-12 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 3 de l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 : " Le dossier d'enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l'enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l'ouverture de l'enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public. (...) ". 4. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une enquête publique n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Tel est notamment le cas s'il a eu pour effet de nuire à l'information et à la participation de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. 5. Les requérants font valoir sans être contredits que le dossier d'enquête publique qui a été mis en ligne ne comprenait pas en annexe les avis des personnes publiques associées. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment de la copie des deux premières pages du dossier d'enquête publique ainsi que des attestations concordantes du président de la communauté de communes Billom Communauté, des maires des 25 communes concernées et du président de la commission d'enquête, que les avis des personnes publiques associées étaient annexés au dossier d'enquête mis à disposition du public dans sa version papier, au siège de la communauté de communes Billom Communauté et dans les mairies des 25 communes concernées. Les requérants n'apportent aucun élément permettant de douter du caractère probant de ces attestations. Il ressort également des pièces du dossier que le dossier d'enquête mis en ligne comportait une synthèse des avis des personnes publiques associées qui se sont toutes prononcées favorablement au projet même si certains comportaient des réserves. En outre, l'arrêté du 13 mai 2019 du président de la communauté de communes Billom Communauté prescrivant l'enquête publique précisait que le dossier pouvait être consulté au siège de la communauté ainsi que dans les 25 communes concernées aux horaires habituels d'ouverture. Enfin, il ressort des pièces du dossier que 142 observations ont été recueillies au cours des 29 permanences tenues par la commission d'enquête et 26 courriers reçus. Si les requérants font valoir que seulement 13 observations ont été reçues via Internet et qu'une seule observation fait référence aux avis des personnes publiques associées, ces éléments ne permettent pas à eux seuls d'établir que l'absence de ces avis dans le dossier d'enquête publique mis en ligne aurait pu avoir pour effet de nuire à l'information et à la participation de l'ensemble des personnes intéressées par le projet ou qu'il aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique et, par suite, sur la délibération contestée du conseil communautaire. 6. En deuxième lieu, les requérants font valoir que l'absence de clarté et de lisibilité du dossier soumis à enquête publique ne permettait pas de comprendre notamment ce qui avait changé entre la situation antérieure des anciens plans locaux d'urbanisme (PLU) et le nouveau PLUi. Toutefois, alors que la commission d'enquête a estimé que " le dossier imprimé destiné à l'information du public permettait de cerner les enjeux du projet et de cerner ses modalités de mise en œuvre " et que " [ses] imperfections matérielles et points faibles (...) n'[avaient] pas contrarié le bon déroulement de l'enquête [et] n'[avaient] pas été de nature à nuire à la perception du projet par le public ", les requérants n'apportent pas plus en appel qu'en première instance, d'éléments permettant d'infirmer ce constat. 7. En troisième lieu, l'article L. 123-13 du code de l'environnement, applicable en vertu de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dispose que : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. (...) " et aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement : " II. - Les observations et propositions du public transmises par voie postale, ainsi que les observations écrites mentionnées au deuxième alinéa du I, sont consultables au siège de l'enquête. Pour les enquêtes publiques dont l'avis d'ouverture est publié à compter du 1er mars 2018, ces observations et propositions sont consultables sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11./ Les observations et propositions du public transmises par voie électronique sont consultables sur le registre dématérialisé ou, s'il n'est pas mis en place, sur le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 dans les meilleurs délais.(...) ". 8. S'il ressort des pièces du dossier que les observations consignées sur le registrre papier n'ont été portées que sur le registre tenu au siège de l'enquête, elles étaient ainsi consultables sur l'un des registres tenus à disposition du public, de sorte que l'absence de mention de ces observations dans le dossier dématérialisé n'a pu, dans les circonstances de l'espèce, être de nature à nuire à l'information du public. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. ". 10. La circonstance que la commission d'enquête a pris en compte quatre observations présentées antérieurement à l'enquête publique n'est pas de nature à elle seule, à établir que l'avis émis par cette commission aurait été rendu au terme d'une procédure irrégulière. 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " (...) Par décision motivée, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête peut prolonger l'enquête pour une durée maximale de quinze jours, notamment lorsqu'il décide d'organiser une réunion d'information et d'échange avec le public durant cette période de prolongation de l'enquête. Cette décision est portée à la connaissance du public, au plus tard à la date prévue initialement pour la fin de l'enquête, dans les conditions prévues au I de l'article L. 123-10. ". 12. Ainsi qu'il a été dit précédemment, l'incomplétude du dossier d'enquête publique mis en ligne n'a pas eu pour effet de nuire à l'information et à la participation de l'ensemble des personnes intéressées par le projet ni n'a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique. Dans ces conditions, la circonstance que le commissaire enquêteur n'a pas donné suite à la demande des requérants de prolonger la durée de l'enquête, ce qui constitue une simple faculté ouverte au commissaire enquêteur, n'a pas entaché d'irrégularité la procédure. 13. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'environnement : " (...) Après clôture du registre d'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le délai de huit jours court à compter de la réception par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête du registre d'enquête et des documents annexés. Le responsable du projet, plan ou programme dispose d'un délai de quinze jours pour produire ses observations. (...) ". 14. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le procès-verbal de synthèse qui a été remis au président de la communauté de communes Billom Communauté accompagné d'" un document récapitulant l'ensemble des observations, classées par communes, et par thèmes " aurait empêché cette autorité de formuler valablement ses observations du seul fait qu'il ne mentionnait pas l'absence des avis des personnes publiques associées dans le dossier d'enquête dématérialisé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-18 du code de l'environnement doit, dès lors, dans les circonstances de l'espèce, être écarté. 15. En septième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". 16. Si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, ces dispositions lui imposent d'indiquer, au moins sommairement, en tenant compte des principales observations et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions. L'irrégularité de l'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 17. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a examiné dans son rapport les observations formulées par le public, en en donnant la teneur, avant de formuler ses propres remarques et de leur apporter une réponse. Si les requérants reprochent à la commission d'enquête de ne pas avoir examiné leur demande concernant le classement de leur parcelle au regard des recommandations formulées par le président de la communauté de communes, il ressort du rapport d'enquête publique que la commission d'enquête a précisé que le classement des parcelles des intéressés partiellement en zone U lui paraissait cohérent avec les objectifs retenus. Par ailleurs, il n'appartient pas au juge d'apprécier le bien-fondé de l'avis personnel émis par la commission d'enquête sur le projet soumis à enquête publique. Les requérants ne peuvent ainsi utilement soutenir que l'appréciation de la commission d'enquête serait erronée notamment en ce qu'elle ne répond pas favorablement à leurs observations. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code de l'urbanisme doit, dès lors, être écarté. 18. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commission d'enquête comprend plusieurs parties, dont l'une procède à l'analyse détaillée des observations du public et y apporte un avis personnel et motivé. Dans ses conclusions, la commission a estimé que le projet présentait des points faibles, notamment en ce qui concerne la difficulté d'accès au dossier numérique, des imprécisions, erreurs et omissions dans les documents cartographiques, mais que ces faiblesses n'avaient pas contrarié le bon déroulement de l'enquête. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la commission a suffisamment motivé ses conclusions en ce qui concerne la présentation du dossier soumis à enquête publique, la compatibilité du projet avec les documents de rang supérieur, les coefficients de rétention foncière, les conséquences des choix en termes de zonages en terres agricoles, le bilan de l'évolution des zones urbaines, la prise en compte des réserves émises par les personnes publiques associées, alors que les intéressés ne peuvent utilement se prévaloir de ce que les positions retenues par la commission ne seraient pas fondées. Dès lors, le rapport et les conclusions de la commission d'enquête, qui sont suffisamment motivés, ne méconnaissent pas les dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement. 19. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que les requérants demandent sur leur fondement soit mise à la charge de la communauté de communes Billom Communauté. 21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B..., la somme de 1 500 euros à verser à la communauté de communes Billom Communauté en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront la somme de 1 500 euros à la communauté de communes Billom Communauté au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à Mme C... D..., épouse B... et à la communauté de communes Billom Communauté. Délibéré après l'audience du 24 février 2022 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme Le Frapper, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2022. 2 N° 21LY02792