CAA de VERSAILLES, 3ème chambre, 22/05/2018, 16VE03610, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-22
Numéro : 16VE03610
Président : M. BRESSE
Rapporteur : M. Christophe  HUON
Commissaire du gouvernement : M. SKZRYERBAK
Avocat(s) : SCP TZA AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision de la commission départementale des impôts directs locaux des Hauts-de-Seine du 24 juin 2015 portant fixation des paramètres d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels. Par un jugement n° 1607424 du 18 octobre 2016, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 décembre 2016, 7 juin 2017, 30 octobre 2017 et 20 février 2018, la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE, représentée par Me Zapf, avocat, demande à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision ; 3° de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE soutient que : - en sa qualité de propriétaire d'un hôtel " Campanile " sis à Boulogne-Billancourt (92), elle dispose d'un intérêt à agir contre la décision attaquée ; en outre, la recevabilité de sa requête n'est pas limitée au secteur où est situé son local et au tarif applicable à ce local ; - il n'est pas établi que les diverses commissions associées aux opérations de révision des valeurs locatives se soient prononcées dans le respect des délais impératifs fixés par le législateur ; - il n'est pas davantage établi, eu égard notamment à leur charge de travail et aux changements de commissaires d'une séance à l'autre, que ces commissions aient procédé à de véritables discussions et à un examen effectif des projets qui leur ont été soumis ; - l'administration a fait une interprétation erronée de la loi en prenant comme référence sectorielle la catégorie MAG 1, entraînant ainsi une hétérogénéité condamnable du marché locatif existant pour chaque catégorie de propriétés ; en effet, la loi ne prévoit pas de prendre en compte la référence sectorielle MAG 1 pour déterminer les tarifs des autres catégories ; - les dispositions du B du IV de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 prévoyant que les tarifs doivent être déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de locaux n'ont pas été respectées ; ainsi, il est incohérent que les tarifs des catégories HOT 1, HOT 2 et HOT 3, déterminés de manière forfaitaire, progressent de manière linéaire d'un secteur à un autre ; il en est de même des catégories CLI 3 et MAG 3 ; - les catégories de locaux définis par l'administration ne tiennent pas suffisamment compte des caractéristiques physiques des locaux en violation du II de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010. .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, notamment son article 34 ; - la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, notamment son article 48 ; - le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative ; - le décret n° 2013-993 du 7 novembre 2013 fixant les modalités de mise en place et de fonctionnement des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions départementales des impôts directs locaux ; - le décret n° 2015-751 du 24 juin 2015 relatif aux modalités de publications et de notification des décisions prises en vue de la détermination des paramètres d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels ; - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Huon, - et les conclusions de M. Skzryerbak, rapporteur public. 1. Considérant que la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE relève appel du jugement du 18 octobre 2016 par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la commission départementale des impôts directs locaux des Hauts-de-Seine du 24 juin 2015 portant fixation des paramètres d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels ; Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre : 2. Considérant que toute personne, qui, à la date d'introduction de sa demande au tribunal administratif, justifie qu'elle est ou sera redevable légal dans le département d'un impôt direct local au titre de locaux professionnels dont la valeur locative résulte des paramètres fixés par la commission départementale des impôts directs locaux peut former un recours en excès de pouvoir dirigé contre la décision de la commission, qu'elle soit propriétaire ou locataire de ces locaux ; que, toutefois, dès lors que cette décision est divisible, un requérant n'a intérêt à en demander l'annulation qu'en tant qu'elle porte sur la délimitation du secteur auquel est rattaché le local au titre duquel il est redevable d'un impôt direct local, sur le tarif applicable à la catégorie dont relève ce local et, le cas échéant, sur le coefficient de localisation qui s'applique à sa situation ; 3. Considérant que la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE établit qu'en sa qualité de propriétaire d'un hôtel " Campanile " sis à Boulogne-Billancourt (92), elle est notamment redevable de la cotisation foncière des entreprises dans le département des Hauts-de-Seine ; que, toutefois, dès lors que cet hôtel est situé en secteur 6 et relève de la catégorie HOT 2, elle n'est recevable à contester la décision attaquée qu'en tant qu'elle porte sur ces seuls éléments ; Sur la légalité externe : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 34 de loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version applicable à la décision contestée : " VII. - A.- 1. La commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels prévue au VIII dispose d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle lui sont remis les avant-projets élaborés par l'administration fiscale pour établir des projets de : / a) Délimitation des secteurs d'évaluation prévus au A du IV ; /b) Tarifs déterminés en application du B du même IV ; /c) Définition des parcelles auxquelles s'applique le coefficient de localisation mentionné au même B./ 2. A l'expiration du délai de deux mois mentionné au 1, l'administration fiscale transmet les projets établis par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels ou, à défaut, les avant-projets mentionnés au même 1 : / a) Aux commissions intercommunales des impôts directs prévues à l'article 1650 A du code général des impôts pour les établissements publics de coopération intercommunale soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du même code ; /b) Aux commissions communales des impôts directs prévues à l'article 1650 dudit code pour les communes isolées et les communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale mentionné au II de l'article 1379-0 bis du même code n'ayant pas opté pour le régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C dudit code. / La situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale est appréciée au 1er janvier de l'année au cours de laquelle les commissions intercommunales et communales sont saisies. / 3. A compter de la réception de ces projets ou de ces avant-projets, les commissions communales et intercommunales disposent d'un délai de trente jours pour transmettre leur avis à la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels. Cet avis est réputé favorable si la commission ne s'est pas prononcée dans ce délai. / S'il y a accord entre les commissions communales et intercommunales consultées et la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, cette dernière arrête les secteurs d'évaluation, les tarifs applicables et les coefficients de localisation. Ces décisions sont publiées et notifiées dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. / 4. En cas de désaccord persistant pendant plus d'un mois après réception des avis mentionnés au premier alinéa du 3 entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et l'une des commissions communales et intercommunales consultées, ou lorsque la décision prévue au second alinéa du même 3 n'est pas conforme aux projets approuvés par les commissions communales et intercommunales consultées, l'administration fiscale saisit sans délai la commission départementale des impôts directs locaux.(...) / B. - Lorsqu'elle est saisie en application du 4 du A, la commission départementale des impôts directs locaux statue dans un délai de trente jours. A défaut de décision dans ce délai, les secteurs d'évaluation, les tarifs et les coefficients de localisation sont arrêtés par le représentant de l'Etat dans le département (...) " ; 5. Considérant qu'il résulte des termes du A du VII que la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP) dispose d'un délai de deux mois pour établir, à partir des avant-projets remis par l'administration, les projets portant sur la délimitation des secteurs d'évaluation, sur les grilles tarifaires et sur la définition des parcelles auxquelles s'appliquent le coefficient de localisation ; que, dans l'hypothèse où l'administration transmettrait ces avant-projets aux commissions visées au 2 du VII de cet article sans attendre que la CDVLLP ait établi ses projets et avant l'expiration du délai que les dispositions précitées lui accordent pour le faire, cette irrégularité vicierait la procédure de détermination des paramètres départementaux d'évaluation des valeurs locatives ; que, de même, que la CDVLLP ne peut, à peine d'entacher la procédure d'irrégularité, arrêter les secteurs d'évaluation ainsi que les tarifs applicables et définir les parcelles auxquelles s'applique le coefficient de localisation, sans attendre que les commissions communales et intercommunales n'aient rendu leurs avis dans le délai mentionné au 3 du VII dont celles-ci disposent pour le faire, ou, dans le cas où au moins un de ces avis exprime un désaccord, sans avoir au préalable cherché à le régler dans le délai d'un mois prévu au 4 du VII ; qu'il suit de là que la méconnaissance de ces délais aurait pour effet d'empêcher ces dernières de remplir leur rôle, en méconnaissance des dispositions législatives précitées ; qu'en conséquence, une telle irrégularité serait susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise et entacherait alors d'illégalité la décision de la CDIDL adoptant les paramètres départementaux d'évaluation des valeurs locatives ; qu'en revanche, dans l'hypothèse où l'administration laisserait un délai supplémentaire à la CDVLLP pour établir ses projets ainsi que dans celles où la CDVLLP laisserait aux commissions communales et intercommunales un délai supplémentaire pour se prononcer ou dépasserait le délai d'un mois qui lui est donné pour régler les désaccords, ces délais, dès lors qu'ils seraient raisonnables, n'entacheraient pas la procédure d'irrégularité ; que, par ailleurs, si l'administration doit saisir sans délai la commission départementale des impôts directs locaux, ces dispositions n'ont pas pour objet ou pour effet d'imposer un délai à l'expiration duquel la commission ne pourrait plus être saisie ; 6. Considérant qu'il ressort du calendrier de procédure ainsi que des différents procès-verbaux versés aux débats par l'administration que les avant-projets mentionnés au 1. du A du VII de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 ont été transmis à la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP) le 17 novembre 2014 ; que le projet arrêté par cette commission dans sa séance du 15 janvier 2015, soit dans le délai de deux mois dont elle disposait à cette fin, a été transmis aux commissions communales et intercommunales des impôts directs (CCID et CIID) le 19 janvier 2015 ; qu'à compter de la date de réception du projet, ces commissions ont bénéficié d'un délai de trente jours pour transmettre leurs avis à la CDVLLP, laquelle les a examinés dans ses réunions des 5 et 19 mars 2015 ; que, compte tenu de la persistance d'un désaccord, l'administration a saisi le 1er juin 2015 la commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL), laquelle, à l'issue de sa quatrième réunion du 24 juin 2015, soit dans le délai de trente jours prévu par la loi, a validé les paramètres départementaux d'évaluation des valeurs locatives des locaux professionnels ; que, par suite, dès lors que les commissions compétentes ont disposé des délais minimaux impartis pour statuer sans qu'aucun de ces délais n'ait été dépassé de manière déraisonnable, le moyen tiré d'une irrégularité de la procédure sur ce point - lequel, du reste, n'est assorti d'aucune précision - doit être écarté ; 7. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier et, en particulier, des procès-verbaux mentionnés au point 6. que les différentes commissions, qui, ainsi qu'il vient d'être dit, ont disposé des délais prévus par la loi, ne se sont pas bornées à entériner les propositions de l'administration fiscale mais, disposant de l'ensemble des documents nécessaires, ont été en mesure d'en débattre et d'y apporter des modifications ; qu'à cet égard, si la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE souligne l'importance de la charge de travail et le fait que différents commissaires aient pu se succéder lors des diverses séances, ces circonstances, du reste évoquées en termes généraux, ne permettent nullement d'établir que la CDVLLP laquelle, compte non tenu de la séance dédiée à l'élection de son président, s'est réunie à cinq reprises afin d'élaborer son projet puis à deux occasions pour examiner les avis des CCID et CIID, ne se serait pas livrée à un examen particulier des paramètres d'évaluation, qu'elle a du reste partiellement modifiés s'agissant tant des secteurs que des tarifs ; que, par ailleurs, les procès-verbaux des séances de la CDVLLP des 5 et 9 mars 2015 témoignent, au travers de l'examen des avis des CCID et CIID, dont le sens figure dans les documents établis par l'administration, de ce que ces dernières ont également réalisé un travail effectif ; qu'enfin, la requérante n'apporte aucun élément circonstancié pour établir que tel n'aurait pas été aussi le cas de la CDIDL alors que cette dernière a tenu quatre réunions du 10 au 24 juin 2015 qui ont d'ailleurs abouti à la décision contestée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les différentes commissions associées à la procédure d'évaluation n'auraient pas, faute de véritable débat, exercé pleinement leur office, ne peut qu'être écarté ; Sur la légalité interne : 8. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version alors applicable : " IV. - A. - Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou parties de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène " ; 9. Considérant que, si les secteurs d'évaluation doivent être constitués en regroupant des communes ou parties de communes présentant un marché locatif homogène, les dispositions précitées ne définissent aucune méthode pour leur constitution ; que, par ailleurs, elles ne prévoient pas que doivent être constitués des secteurs homogènes d'évaluation des loyers pour chaque sous-groupe ou catégorie de locaux, tels qu'ils sont définis par le décret du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative ; qu'en revanche, elles impliquent que soient constitués dans le département plusieurs secteurs constituant des ensembles homogènes en ce qui concerne les loyers, à partir de l'exploitation des conventions de location ; qu'en conséquence, les dispositions du A du IV ne font pas obstacle à l'application d'une méthode consistant à établir une sectorisation en se fondant sur les loyers relevés pour la seule catégorie de locaux la plus représentée, dès lors que les loyers constatés pour cette catégorie sont suffisamment représentatifs, tant au regard de leur valeur moyenne que de leur distribution, du marché locatif de l'ensemble des locaux professionnels du département ; que la représentativité de cette catégorie de locaux, qui permet de l'ériger en catégorie de référence pour la constitution des secteurs d'évaluation, doit s'apprécier au cas par cas ; 10. Considérant, que pour constituer les secteurs d'évaluation prévus par le A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010, la CDIDL des Hauts-de-Seine s'est fondée sur les loyers relevés pour la catégorie MAG 1 correspondant aux magasins de moins de 400 m² donnant sur rue ; qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que ces locaux, qui sont présents dans toutes les communes disposant de locaux professionnels, représentent près de 18,1 % de tous les locaux professionnels du département, proportion variant de 11,1 % pour le secteur 2 à 22,8 % pour le secteur 4 ; qu'en outre, les loyers collectés au titre de ces locaux constituent 85,5 % des déclarations collectées pour cette catégorie, cette représentativité se vérifiant au sein de chaque secteur locatif ; qu'enfin, la progression secteur par secteur de la valeur des loyers moyens de ces locaux est sensiblement identique à celle des autres catégories de locaux professionnels ; qu'en se bornant à soutenir qu'il n'a pas été tenu compte de l'ensemble des données existantes quant à l'état du marché locatif du département, sans proposer aucune alternative, la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE ne critique pas utilement la représentativité de la catégorie MAG 1, alors qu'au surplus, le ministre fait valoir, en se fondant sur une expérimentation menée en 2011, dont les résultats ont été annexés au rapport d'information n° 593 de la commission des finances du Sénat, qu'une répartition en secteurs se fondant sur les locaux à usage de bureaux situés dans des immeubles de conception ancienne ou de conception récente, respectivement codifiés sous les références BUR 1 et BUR 2, locaux les plus représentés après les magasins de moins de 400 m² avec vue sur rue, ne présentait pas un caractère plus pertinent que la répartition retenue à partir de la référence MAG 1 ; qu'ainsi, dès lors que les loyers constatés pour cette catégorie doivent être regardés comme suffisamment représentatifs, tant au regard de leur valeur moyenne que de leur distribution, du marché locatif de l'ensemble des locaux professionnels du département, la CDIDL a pu, à bon droit, l'ériger en catégorie de référence pour la constitution des secteurs d'évaluation ; 11. Considérant, en second lieu, de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 : " (...) II. - La valeur locative de chaque propriété bâtie ou fraction de propriété bâtie mentionnée au I est déterminée en fonction de l'état du marché locatif ou, à défaut, par référence aux autres critères prévus par le présent article. Elle tient compte de la nature, de la destination, de l'utilisation, des caractéristiques physiques, de la situation et de la consistance de la propriété ou fraction de propriété considérée. / Les propriétés mentionnées au I sont classées dans des sous-groupes, définis en fonction de leur nature et de leur destination. A l'intérieur d'un sous-groupe, les propriétés sont, le cas échéant, classées par catégories, en fonction de leur utilisation et de leurs caractéristiques physiques. Les sous-groupes et catégories de locaux sont déterminés par décret en Conseil d'Etat. / (...) IV. (...) B. - Les tarifs par mètre carré sont déterminés à partir des loyers constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés à la date de référence mentionnée au I pour l'entrée en vigueur de la révision et au second alinéa du X pour les années suivantes. / A défaut, lorsque les loyers sont en nombre insuffisant ou ne peuvent être retenus, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. / A défaut d'éléments suffisants ou pouvant être retenus au sein du même secteur d'évaluation, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département. (...) " ; 12. Considérant qu'il résulte des dispositions législatives précitées que, pour mettre en oeuvre la révision des valeurs locatives dans un département, il doit être calculé pour chaque catégorie de locaux professionnels de chaque secteur d'évaluation du département considéré le loyer moyen constaté à partir des déclarations portant sur les locaux donnés en location collectées par l'administration ; que les tarifs par mètre carré sont ensuite déterminés sur la base de ces loyers moyens constatés ; que, lorsque l'application de cette méthode est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers pour établir un loyer moyen constaté significatif, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux de la catégorie, les tarifs peuvent être déterminés en faisant application de la méthode subsidiaire prévue au deuxième alinéa du B du IV, par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation ; que, si l'application de cette première méthode subsidiaire est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers au sein du même sous-groupe, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux des catégories de ce sous-groupe, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département ; 13. Considérant, d'une part, que le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 a, pour l'application du second alinéa du II de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 susvisée, classé les propriétés bâties mentionnées au I de cet en 10 sous-groupes et 38 catégories ; que les catégories de locaux retenues par la CDIDL sont conformes à la nomenclature fixée par ce décret, laquelle a pour objet de tenir compte notamment des caractéristiques physiques des locaux ; que, par suite, et alors que la légalité du décret en cause n'est pas expressément contestée, le moyen tiré de la commission n'aurait pas suffisamment tenu compte de ces caractéristiques physiques ne peut qu'être écarté ; 14. Considérant, d'autre part, qu'ainsi qu'il a été dit au point 3., la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE est dépourvue d'intérêt pour contester les tarifs des catégories HOT 1, HOT 3, MAG 3 et CLI 3 ; qu'en outre, une éventuelle erreur affectant ces tarifs ne serait pas, par elle-même, de nature à affecter la légalité du tarif applicable aux locaux de la société ; 15. Considérant, enfin, que, contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier que, si la catégorie MAG 1 a été utilisée pour la délimitation des secteurs d'évaluation, elle ne l'a pas été pour déterminer les tarifs de toutes les autres catégories de locaux ; qu'en outre, si les tarifs de la catégorie HOT 2 correspondant aux hôtels " supérieur " (2 ou 3 étoiles, ou confort identique) " du sous-groupe V (hôtels et locaux assimilables) évoluent selon une progressivité linéaire constante de 20 euros, cette circonstance est, en tout état de cause, sans incidence sur le tarif retenu pour les établissements de cette catégorie situés en secteur 6, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est du reste pas contesté que ce tarif a été calculé à partir d'une moyenne de loyers collectés en nombre suffisant du secteur en cause ; que la requérante n'apporte, par ailleurs, aucun élément de nature à établir qu'en fixant à 140 euros le tarif au m2 pour les établissements de cette catégorie situées en secteur 6, la CDIDL aurait commis une erreur d'appréciation au regard de la réalité du marché locatif du département ; 16. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent également qu'être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL GESTION HOTEL DE BOULOGNE est rejetée. 8 N° 16VE03610