Conseil d'État, , 29/04/2021, 450020, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-29
Numéro : 450020
Avocat(s) : CABINET COLIN - STOCLET

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 22 février 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... B... et M. D... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'article 2 du décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 qui modifie le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 en tant qu'il élargit le couvre-feu de 18 heures à 6 heures et interdit aux établissements de type X, à savoir les établissements sportifs couverts, d'accueillir les groupes scolaires et périscolaires ainsi que les activités encadrées à destination exclusive des personnes mineures pour leurs activités physiques et sportives ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les dispositions du décret attaqué, en premier lieu, privent tout enfant de la possibilité de pratiquer une activité physique et sportive pourtant nécessaire à sa santé et à son équilibre psychologique et va ainsi à l'encontre de son intérêt supérieur, en deuxième lieu, créent les conditions de nouveaux risques sanitaires autrement plus graves et structurels que la propagation de l'épidémie de covid-19, qui sont générés par les comportements sédentaires des enfants, en troisième lieu, il prive leurs propres enfants de la possibilité de pratiquer une activité sportive nécessaire à leur santé et à leur équilibre psychologique et, le cas échéant, d'accéder à une pratique sportive de haut niveau dans le futur ; - il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué ; - l'acte attaqué est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il a été pris non pas en considération de la nature de l'activité exercée, tel que le prévoit l'article 1er de la loi du 9 juillet 2020, mais uniquement en considération des circonstances de son exercice ; - les dispositions litigieuses sont disproportionnées eu égard aux risques sanitaires encourus dès lors que, en premier lieu, il ressort des informations mises à disposition par Santé Publique France sur son site internet et du rapport du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies que l'exercice d'une activité physique sportive par des enfants dans un établissement sportif couvert ne constitue pas un vecteur de propagation du virus plus important que lorsqu'elle est exercée par des adultes, pour lesquels certaines exceptions ont pourtant été instaurées, et que, de manière générale, ces mesures d'interdiction ne permettent pas de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, en deuxième lieu, ces mesures d'interdiction n'étaient pas prévues par le décret du 16 octobre 2020 alors même que, contrairement à aujourd'hui, aucun vaccin n'existait à l'époque et, en dernier lieu, les conséquences négatives de ces mesures sur la santé physique et mentale des enfants outrepassent les hypothétiques bienfaits attendus sur la limitation de la propagation de l'épidémie ; - elles ne sont pas appropriées aux circonstances de temps et de lieu dès lors que des mesures moins restrictives permettent de limiter tout autant la propagation du virus ; - elles portent une atteinte grave au droit à l'éducation et au droit à l'instruction dès lors que certaines activités physiques et sportives ne peuvent être exercées qu'au sein d'un établissement sportif couvert, surtout en période hivernale ; - elles portent atteinte à l'intérêt supérieur de l'enfant dès lors qu'elles l'empêchent d'exercer une activité physique et sportive qui lui offre pourtant la possibilité d'entretenir sa forme physique et mentale, qui participe de son épanouissement personnel et lui donne la possibilité d'entretenir des interactions sociales déjà limitées par les autres mesures du décret attaqué. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mars 2021, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite, et que les moyens soulevés ne sont pas fondés. La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son Préambule ; - la convention des Nations-Unies relative aux droits de l'enfant, signée à New York le 26 janvier 1990 et publiée par décret du 8 octobre 1990 ; - le code de la santé publique ; - le code de la construction et de l'habitation ; - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; - la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ; - le décret n° 2020-1319 du 29 octobre 2020 ; - le décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 ; - le code de justice administrative ; Les parties ont été informées, sur le fondement de l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions administratives, de ce qu'aucune audience ne se tiendrait et de ce que la clôture de l'instruction serait fixée le 1er avril 2021 à 18 heures. Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Sur le cadre juridique du litige : 2. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid -19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. Les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques. / (...) / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / 1° Réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage ; (...) / 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ". Ce même article précise que les mesures prises en application de ses dispositions " sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu " et qu'" il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. " 3. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. Une nouvelle progression de l'épidémie a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre dernier, sur le fondement des articles L. 3131 12 et L. 3131 13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre sur l'ensemble du territoire national. Le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131 15 du code de la santé publique, le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'urgence sanitaire, modifié par le décret du 4 décembre 2020 contesté par la présente requête. Enfin, l'article 1er de la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire, modifié par la loi du 15 février 2021, a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 1er juin 2021 inclus. 4. En application des dispositions mentionnées au point 2, l'article 42 du décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire a prévu que : " I. - Les établissements recevant du public relevant des types suivants définis par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation ne peuvent accueillir du public que dans le respect des dispositions du présent titre : / 1° Etablissements de type X : Etablissements sportifs couverts ; / (...) II. - Les établissements mentionnés au I ne peuvent accueillir de public que dans le respect des conditions suivantes : / 1° Les personnes accueillies ont une place assise ; / 2° Une distance minimale d'un siège est laissée entre les sièges occupés par chaque personne ou chaque groupe de moins de six personnes venant ensemble ou ayant réservé ensemble ; / 3° L'accès aux espaces permettant des regroupements est interdit, sauf s'ils sont aménagés de manière à garantir le respect des dispositions de l'article 1er. / III. - Les dispositions du II ne s'appliquent pas aux pratiquants et aux personnes nécessaires à l'organisation de la pratique d'activités physiques et sportives. (...) " L'article 44 du même décret précisait que : " I. - Dans tous les établissements qui ne sont pas fermés en application du présent chapitre, les activités physiques et sportives se déroulent dans des conditions de nature à permettre le respect d'une distanciation physique de deux mètres, sauf lorsque, par sa nature même, l'activité ne le permet pas. / II. - Sauf pour la pratique d'activités sportives, le port du masque est obligatoire dans les établissements mentionnés au présent article. " 5. Les dispositions citées au point précédent ont été abrogées et remplacées par de nouvelles dispositions par le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. L'article 42 de ce décret disposait : " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / 1° Etablissements de type X : Etablissements sportifs couverts ; / (...) II. - Par dérogation, les établissements mentionnés au 1° du I et les établissements sportifs de plein air peuvent continuer à accueillir du public pour : / - l'activité des sportifs professionnels et de haut niveau ; / - les groupes scolaires et périscolaires et les activités sportives participant à la formation universitaire ; / - les activités physiques des personnes munies d'une prescription médicale ou présentant un handicap reconnu par la maison départementale des personnes handicapées ; / - les formations continues ou des entraînements obligatoires pour le maintien des compétences professionnelles ; (...) " L'article 44 disposait : " I. - Les activités physiques et sportives autorisées dans les établissements mentionnés par le présent chapitre se déroulent dans des conditions de nature à permettre le respect d'une distanciation physique de deux mètres, sauf lorsque, par sa nature même, l'activité ne le permet pas. / II. - Sauf pour la pratique d'activités sportives, les personnes de plus de onze ans accueillies dans ces établissements portent un masque de protection. " 6. Ces dispositions ont été modifiées une nouvelle fois par le décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire dont l'article 2 dispose : " Le décret du 29 octobre 2020 susvisé est ainsi modifié :1° Le I de l'article 4 est ainsi modifié : / a) Au premier alinéa, les mots : " entre 20 heures et 6 heures " sont remplacés par les mots : " entre 18 heures et 6 heures " ; (...) 9° L'article 42 est remplacé par les dispositions suivantes : / " I. - Les établissements relevant des catégories mentionnées par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation figurant ci-après ne peuvent accueillir du public : / " 1° Etablissements de type X : Etablissements sportifs couverts ; / " 2° Etablissements de type PA : Etablissements de plein air, à l'exception de ceux au sein desquels est pratiquée la pêche en eau douce. / " II. - Par dérogation, les établissements mentionnés au 1° du I peuvent continuer à accueillir du public pour : / " - l'activité des sportifs professionnels et de haut niveau ; / " - les groupes scolaires et périscolaires, sauf pour leurs activités physiques et sportives, et les activités sportives participant à la formation universitaire ou professionnelle ; / " - les activités physiques des personnes munies d'une prescription médicale ou présentant un handicap reconnu par la maison départementale des personnes handicapées ; / " - les formations continues ou des entraînements nécessaires pour le maintien des compétences professionnelles ; / "- les activités encadrées à destination exclusive des personnes mineures, à l'exception des activités physiques et sportives. / " Les établissements sportifs de plein air peuvent accueillir du public pour ces mêmes activités, ainsi que pour : / " - les activités physiques et sportives des groupes scolaires et périscolaires ; / " - les activités physiques et sportives à destination exclusive des personnes mineures ; / " - les activités physiques et sportives des personnes majeures, à l'exception des sports collectifs et des sports de combat. / " III. - Les hippodromes ne peuvent recevoir que les seules personnes nécessaires à l'organisation de courses de chevaux et en l'absence de tout public. " Les requérants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre l'exécution de ces dispositions dont ils font valoir qu'elles privent leurs enfants de la possibilité de pratiquer les sports auxquels ils s'adonnent, qui ne peuvent s'exercer que dans des installations couvertes. Sur la base légale du décret attaqué : 7. Le Premier ministre a pu légalement prendre les dispositions contestées sur la base des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. Par suite, le moyen pris de ce que le décret attaqué serait entaché d'un défaut de base légale doit être écarté. Sur la proportionnalité des mesures édictées par le décret attaqué : 8. Il résulte des données scientifiques disponibles que la situation épidémiologique sur le territoire métropolitain est très préoccupante avec des indicateurs épidémiologiques et hospitaliers très fortement dégradés. Au 18 mars 2021, 4 181 607 cas ont été confirmés positifs au virus soit 34 998 nouveaux cas en 24 heures (en moyenne 25 524 cas étaient confirmés par jour entre le 9 mars et le 15 mars 2021). Les indicateurs du taux d'hospitalisation et d'admission en réanimation se situaient à des niveaux élevés avec une augmentation du taux d'occupation des lits en réanimation (83,5% des lits occupés en moyenne), du nombre de patients hospitalisés en services de soins critiques (4 267 patients soit 27 lits occupés de plus en 24 heures) et des hospitalisations conventionnelles à un niveau élevé (25 450 patients hospitalisés). S'agissant de la circulation du virus, les tendances constatées révélaient une augmentation sur l'ensemble du territoire. Sur sept jours glissants (du 9 mars au 15 mars 2021), le taux d'incidence augmente (266,22/100 000 habitants, soit + 18,8% par rapport à la semaine du 2 mars au 8 mars 2021. Cette augmentation du nombre de cas de covid-19 s'est accompagnée de la découverte de nouveaux variants au niveau international, qui ont un impact en termes de transmissibilité, de virulence ou d'échappement immunitaire et vaccinal potentiel et justifient la mise en place d'une surveillance et de mesures de gestion spécifiques pour contenir leur progression. Enfin, le déploiement progressif de la vaccination n'a pas encore d'incidence marquée sur la circulation du virus. 9. Par ailleurs, selon l'avis du Haut conseil de la santé publique du 24 avril 2020 relatif à l'adaptation des mesures barrières et de distanciation sociale à mettre en oeuvre pour maîtriser la diffusion du SARS-CoV-2, les activités physiques qui pouvaient être réalisées en extérieur durant le confinement général alors en vigueur " contribuent à un risque élevé de transmission respiratoire par une ventilation soutenue (vélo, footing) " et " lors d'activités physiques, les émissions de gouttelettes sont particulièrement importantes et à risque de transmission. Le risque de transmission manuportée en pratique sportive par les objets partagés doit également pris en compte (nettoyage/désinfection des équipements sportifs). " Dans son avis du 23 juillet 2020 relatif à l'actualisation des connaissances scientifiques sur la transmission du virus SARS-CoV-2 par aérosols, le Haut conseil de la santé publique a également estimé que les données de la science plaidaient " en faveur d'une contamination possible des espaces clos à distance des patients émetteurs ", que " l'excrétion respiratoire du virus SARS-CoV-2 est majeure en phase pré-symptomatique " et que " l'infectiosité du SARS-Co V2 peut se maintenir plusieurs heures dans des aérosols en milieu clos ". 10. Le respect des gestes barrière n'apparaît pas adapté s'agissant des activités sportives se déroulant dans un espace clos, dans la mesure où le port du masque n'est en lui-même que peu compatible avec la pratique d'une activité sportive et où, d'autre part, les masques se retrouveraient rapidement saturés d'humidité et perdraient, de ce fait, leur efficacité en termes de réduction de la transmission du virus. D'autre part, en ce qui concerne notamment les sports d'équipe, à l'instar du football en salle pratiqué par l'un des fils de Mme Binisti, le respect des distances de sécurité apparaît en pratique impossible à garantir. 11. Si les requérants mettent en exergue les bienfaits du sport pour l'équilibre psychique des enfants, la mesure contestée n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire aux enfants toute pratique sportive. 12. S'il est exact que les enfants de 6 à 11 ans sont moins susceptibles de développer des formes graves du virus, les données scientifiques disponibles donnent à penser qu'ils ne sont néanmoins pas immunisés et restent contaminants. Enfin, si des exceptions sont prévues par le décret contesté en ce qui concerne notamment les sportifs de haut niveau et les activités sportives sur prescription médicale, le nombre de personnes concernées par ces exceptions est sans commune mesure avec celui des enfants scolarisés qui sont concernés par la suspension de la mesure litigieuse. 13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 12 ci-dessus que les restrictions résultant des dispositions contestées ne présentent pas un caractère disproportionné aux risques sanitaires encourus et inapproprié aux circonstances de temps et de lieu. Sur le respect de la convention des Nations-Unies relative aux droits de l'enfant : 14. Eu égard à ce qui a été dit ci-dessus quant aux finalités et aux justifications des mesures contestées, elles ne sauraient être regardées comme ayant, en tout état de cause, porté atteinte au droit à l'éducation, consacré par les stipulations de l'article 28 de la convention des Nations-Unies relative aux droits de l'enfant visée ci-dessus, non plus que comme n'ayant pas accordé une considération primordiale à l'intérêt supérieur des enfants, comme l'exige l'article 3 de la même convention. 15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, les requérants ne sont pas fondés à demander la suspension des dispositions qu'ils contestent. Il y a lieu, par suite, de rejeter leur requête en référé, y compris les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de Mme Binisti et autre est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme Claire Binisti, à M. Franck Astier-Delieuvin et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée au Premier ministre.