CAA de LYON, 6ème chambre, 09/07/2020, 18LY02965, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-07-09
Numéro : 18LY02965
Président : M. POMMIER
Rapporteur : M. Hervé  DROUET
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : EQUIPAGE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association Organisation pour la santé et l'accueil a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 18 avril 2016 par laquelle le ministre des affaires sociales et de la santé a refusé d'agréer l'avenant n° 2 du 27 novembre 2015 à l'accord d'entreprise du 2 septembre 2013 conclu par cette association et relatif à la mise en place au bénéfice de son personnel d'un régime complémentaire de remboursement des frais de santé et la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé sur son recours gracieux dirigé contre cette décision, d'enjoindre au ministre d'agréer cet avenant et de mettre à la charge de l'État les entiers dépens ainsi qu'une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1608050 du 15 juin 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 27 juillet 2018, l'association Organisation pour la santé et l'accueil, représentée par la SELARL d'avocats Équipage, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1608050 du 15 juin 2018 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 18 avril 2016 par laquelle le ministre des affaires sociales et de la santé a refusé d'agréer l'avenant n° 2 du 27 novembre 2015 à l'accord d'entreprise du 2 septembre 2013 conclu par cette association et relatif à la mise en place au bénéfice de son personnel d'un régime complémentaire de remboursement des frais de santé et la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé sur son recours gracieux dirigé contre cette décision ; 3°) d'enjoindre au ministre des solidarités et de la santé d'agréer cet avenant ; 4°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le tribunal administratif n'a pas communiqué et tenu compte de son mémoire enregistré le 24 mai 2018, certes après la clôture de l'instruction intervenue le 9 février 2018, mais dans lequel elle soulevait le moyen tiré de ce que la décision en litige de refus d'agrément a été prise le 18 avril 2016, alors que l'administration était dessaisie, après la décision implicite d'agrément acquise à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la réception, le 11 décembre 2015, de sa demande d'agrément ; - la décision en litige du 18 avril 2016 portant refus d'agrément est illégale, dès lors qu'elle a été prise le 18 avril 2016, alors que l'administration était dessaisie, après la décision implicite d'agrément acquise à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la réception, le 11 décembre 2015, de sa demande d'agrément ; - le motif de la décision en litige du 18 avril 2016, tiré de ce que les mesures proposées par l'avenant n° 2 induisent un coût non négligeable qui ne peut être mis à la charge des autorités chargées de la tarification, est fondé sur des faits matériellement inexacts et méconnaît le premier alinéa de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles ; en effet, le coût supplémentaire annuel de cotisations sociales par rapport à l'accord existant, qui porte sur 2 300 salariés et sans augmentation annuelle du plafond mensuel de la sécurité sociale sur laquelle elle n'a aucune prise, est de 28 164 euros et représente 0,03 % seulement du montant totale des salaires bruts en 2015 ; ce coût supplémentaire de 28 164 euros pour l'ensemble de ses établissements, tous secteurs d'activité confondus, n'est plus que de 6 428 euros pour ses établissements sociaux et médico-sociaux hors établissements hospitaliers pour personnes âgées dépendantes, qui ne représentent au 31 décembre 2015 que 611 salariés en contrats à durée indéterminée sur un total de 2 677 salariés en contrats à durée indéterminée, au titre desquels l'agrément est demandé ; le présent litige ne concerne que l'année 2016, un nouvel avenant, signé le 16 novembre 2016 et agréé par arrêté ministériel du 28 mars 2017, étant entré en vigueur au 1er janvier 2017 ; le ministre aurait pu agréer l'avenant n° 2 tout en lui laissant la charge supplémentaire induite par cet avenant, comme cela avait été le cas lors de l'agrément de l'accord initial du 2 septembre 2013 qui n'a entraîné aucune dépense supplémentaire pour les financeurs ; c'est à tort que le ministre a retenu la qualité de principal financeur de certains de ses établissements des services de la protection judiciaire de la jeunesse dont le représentant à la Commission nationale d'agrément a émis un avis défavorable à l'agrément sollicité, alors que ces services ne financent que deux places de son établissement Les Marmousets et n'est le principal financeur que d'un seul de ses établissements sur trente, celui de Saint-Vincent, ce qui correspond à 1,9 % des financements. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de la sécurité sociale ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - le décret n° 2014-1287 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes) ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Drouet, président assesseur, - et les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'association Organisation pour la santé et l'accueil relève appel du jugement n° 1608050 du 15 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 18 avril 2016, confirmée à l'article 2 de l'arrêté du 17 juin 2016 relatif à l'agrément de certains accords de travail applicables dans les établissements et services du secteur social et médico-social privé à but non lucratif, du ministre des affaires sociales et de la santé refusant d'agréer l'avenant n° 2 du 27 novembre 2015 à l'accord d'entreprise du 2 septembre 2013 conclu par cette association et relatif à la mise en place au bénéfice de son personnel d'un régime complémentaire de remboursement des frais de santé et la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé sur son recours gracieux dirigé contre cette décision et à ce qu'il enjoint au ministre d'agréer cet avenant. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 613-3 du code de justice administrative : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction. ". 3. Si, dans son mémoire enregistré le 24 mai 2018 au greffe du tribunal administratif de Lyon après la clôture de l'instruction intervenue le 9 février 2018, l'association Organisation pour la santé et l'accueil a présenté un nouveau moyen tiré de ce que la décision en litige de refus d'agrément a été prise le 18 avril 2016 alors que l'administration était dessaisie du fait d'une décision implicite d'agrément acquise antérieurement, ce mémoire ne contenait ni l'exposé d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge aurait dû relever d'office ni l'exposé d'une circonstance de fait dont l'association Organisation pour la santé et l'accueil n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge n'aurait pu ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts. Si dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci, il n'est pas tenu de le faire, en dehors des cas qui viennent d'être mentionnés. Dès lors, les juges de première instance n'ont pas entaché leur jugement attaqué d'irrégularité en ne rouvrant pas l'instruction pour soumettre au débat contradictoire ce mémoire de l'association demanderesse et en statuant sans en tenir compte. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction en vigueur au 18 avril 2016, date de la décision en litige portant refus d'agrément : " Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire. Ces conventions ou accords s'imposent aux autorités compétentes en matière de tarification, à l'exception des conventions collectives de travail et conventions d'entreprise ou d'établissement applicables au personnel des établissements assurant l'hébergement des personnes âgées et ayant signé un contrat pluriannuel ou une convention pluriannuelle mentionnés aux articles L.°313-11 ou L. 313-12. ". En vertu de l'article 1er du décret n° 2014-1287 du 23 octobre 2014 et de l'annexe à ce décret, l'agrément des conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif, prévu au premier alinéa de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles, est acquis du fait du silence gardé par l'administration à l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la réception de la demande d'agrément. Selon l'article 23 de la loi n°°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations en vigueur au 18 avril 2016 : " Une décision implicite d'acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l'autorité administrative : / 1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d'information des tiers ont été mises en oeuvre ; / 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en oeuvre ; / 3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé. ". 5. D'une part, il est constant que la demande présentée par lettre du 9 décembre 2015 de l'association Organisation pour la santé et l'accueil et tendant à l'agrément de l'avenant n° 2 du 27 novembre 2015 à l'accord d'entreprise du 2 septembre 2013 conclu par cette association et relatif à la mise en place au bénéfice de son personnel d'un régime complémentaire de remboursement des frais de santé a été reçue le 11 décembre 2015 par les services de la direction générale de la cohésion sociale du ministère des affaires sociales et de la santé. En application de l'article 1er du décret n° 2014-1287 du 23 octobre 2014 et de l'annexe à ce décret, ladite association est devenue le 11 avril 2015 bénéficiaire d'un agrément implicite de cet avenant n° 2 du fait du silence gardé pendant quatre mois par l'administration sur sa demande. Il est constant que cette décision implicite d'acceptation n'a fait l'objet d'aucune mesure d'information des tiers. Dans ces conditions, la décision en litige en date du 18 avril 2016 et notifiée le 12 mai 2016 à l'association, par laquelle le ministre des affaires sociales et de la santé a expressément refusé l'agrément sollicité, constitue une décision de retrait de l'agrément implicite acquis le 11 avril 2015 qui est intervenue dans le délai de deux mois prévu au 2° de l'article 23 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations. 6. D'autre part, il ressort des termes de la décision en litige du 18 avril 2016 portant refus d'agrément que le motif de ce refus explicite, qui est aussi le motif d'illégalité justifiant le retrait de l'agrément implicite acquis le 11 avril 2015, est tiré de ce que les mesures proposées par l'avenant n° 2 induisent un coût non négligeable qui ne peut être mis à la charge des autorités chargées de la tarification. 7. Le ministre compétent tient des dispositions précitées de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles le pouvoir de refuser son agrément lorsque les accords collectifs lui paraissent de nature à affecter, directement ou indirectement, l'équilibre financier des établissements et services sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif, qui reçoivent des financements publics. De tels motifs, inspirés par le souci de préserver l'équilibre financier des personnes morales de droit public ou des organismes de sécurité sociale qui supportent en tout ou partie, directement ou indirectement, les dépenses de fonctionnement des établissements précités, pouvaient légalement justifier le refus d'agrément litigieux. 8. La requérante ne saurait utilement se prévaloir de ce que le ministre avait agréé l'accord initial du 2 septembre 2013 en lui laissant la charge supplémentaire du coût induit par cet accord et ainsi sans aucune dépense supplémentaire pour les financeurs ni de la circonstance, postérieure aux décisions contestées de refus d'agrément et de rejet du recours gracieux, qu'un avenant n° 3, signé 16 novembre 2016 et agréé le 28 mars 2017, a eu pour effet de limiter les conséquences financières de l'avenant n° 2 en litige à la seule année 2016. Si l'association Organisation pour la santé et l'accueil soutient que le coût supplémentaire annuel de cotisations sociales induit par l'avenant n° 2 par rapport à l'accord initial du 2 septembre 2013, qui porte sur 2 300 salariés et sans augmentation annuelle du plafond mensuel de la sécurité sociale sur laquelle elle n'a aucune prise, est de 28 164 euros et représente 0,03 % seulement du montant totale des salaires bruts en 2015 et que ce coût supplémentaire de 28 164 euros pour l'ensemble de ses établissements, tous secteurs d'activités confondus, n'est plus que de 6 428 euros pour ses établissements sociaux et médico-sociaux hors établissements hospitaliers pour personnes âgées dépendantes, au titre desquels l'agrément est demandé et qui ne représentent au 31 décembre 2015 que 611 salariés en contrats à durée indéterminée sur un total de 2 677 salariés en contrats à durée indéterminée, il est constant que l'avenant n° 2 en cause a pour effet de porter à 1,70 % du plafond mensuel de la sécurité sociale le taux de cotisation globale (salariale et patronale) pour un salarié isolé qui était de 1,67 % dans l'accord d'entreprise initial du 2 septembre 2013, alors que ce taux de cotisation globale est de 1,48 % dans l'accord de branche que constitue l'avenant n° 328 intitulé " Régime collectif de complémentaire santé " du 1er septembre 2014 à la convention nationale collective du 15 mars 1966 des établissements et services pour personnes inadaptées et handicapées, et que le même avenant n° 2 a pour effet de porter à 27,36 euros la cotisation mensuelle patronale pour un salarié isolé qui était de 26,87 euros dans l'accord d'entreprise initial du 2 septembre 2013, alors que cette même cotisation mensuelle patronale est de 23,81 euros dans l'accord de branche. Dans ces conditions, et alors même que les services de la protection judiciaire de la jeunesse dont le représentant à la Commission nationale d'agrément a émis un avis défavorable à l'agrément sollicité ne seraient pas le principal financeur des établissements de l'association Organisation pour la santé et l'accueil, contrairement à ce qu'a fait valoir le ministre dans ses écritures en défense devant le tribunal administratif, l'autorité ministérielle ne s'est pas fondée sur des faits matériellement inexacts et n'a pas commis d'erreur d'appréciation au regard des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles en estimant, dans sa décision en litige du 18 avril 2016, que les mesures proposées par l'avenant n° 2 dont l'agrément était sollicité induisaient un coût non négligeable qui ne pouvait être mis à la charge des autorités chargées de la tarification. Par suite, et alors que la Commission nationale d'agrément a émis le 15 avril 2016 un avis défavorable à l'agrément sollicité, ce motif de la décision expresse en litige du 18 avril 2016 portant refus d'agrément n'est pas illégal et fonde ainsi le retrait pour illégalité de l'agrément implicite acquis le 11 avril 2015. 9. Il résulte de ce qui précède que l'association Organisation pour la santé et l'accueil n'est pas fondée à soutenir que la décision contestée du 18 avril 2016 méconnaîtrait les règles relatives au retrait des décisions implicites d'acceptation. 10. En second lieu, il résulte ce qui a été dit au point 8 que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse du 18 avril 2016 serait fondée sur des faits matériellement inexacts et méconnaîtrait les dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles. 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Organisation pour la santé et l'accueil n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, doivent être rejetées ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association Organisation pour la santé et l'accueil est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Organisation pour la santé et l'accueil et au ministre des solidarités et de la santé. Délibéré après l'audience du 11 juin 2020, à laquelle siégeaient : M. Pommier, président de chambre, M. Drouet, président assesseur, M. Pin, premier conseiller. Lu en audience publique le 9 juillet 2020. 2 N° 18LY02965