CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 01/06/2023, 21TL00014, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-01
Numéro : 21TL00014
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SCP CABINET DARRIBERE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... et l'association Avenir d'Alet ont demandé, par des demandes distinctes, au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 5 novembre 2018 par lequel le préfet de l'Aude a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation du bassin de la Haute Vallée de l'Aude sur la commune d'Alet-les-Bains. Par un jugement n° 1902374 et n° 1902375 du 3 novembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes d'annulation. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 4 janvier 2021 sous le numéro 21MA00014 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, et ensuite sous le numéro 21TL00014 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, des mémoires en réplique enregistrés le 21 octobre 2022, le 14 novembre 2022, le 30 décembre 2022, un mémoire récapitulatif enregistré le 3 février 2023, et des mémoires enregistrés les 21 février 2023 et 9 mars 2023, M. B... représenté par Me Darribère, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement du 3 novembre 2020 en tant qu'il a rejeté sa requête n°1902374 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 5 novembre 2018 du préfet de l'Aude ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : Sur la régularité du jugement : - le jugement est entaché d'une erreur d'appréciation quant à l'information suffisante des habitants ; - en outre, le jugement est irrégulier en l'absence de visa de la note en délibéré déposée par le demandeur ; - les premiers juges ont insuffisamment motivée leur réponse concernant le zonage Ri 4 et ont méconnu le principe du contradictoire en se fondant sur une cartographie ne figurant pas au dossier, portant ainsi atteinte au droit à un procès équitable garanti par l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Sur le bien-fondé du jugement : - la concertation avec le public a été insuffisante rendant irrégulier l'arrêté en litige au regard des articles L. 562-3 et R. 123-17 du code de l'environnement. - les contributions et les avis défavorables n'ont pas été mis à disposition du public en méconnaissance des articles R. 123-8 et R. 562-3 du code de l'environnement ; - la carte des enjeux et la carte d'hydrogéomorphologie mis à disposition étaient inexploitables ; - le classement de la parcelle cadastrée ... en zone Ri4 du plan de prévention des risques d'inondation en litige est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que cette parcelle ne présente aucun risque d'inondation ; - les données et les risques ne sont pas correctement pris en compte dans les zones Ri4 et Rip délimitant sa parcelle, en particulier concernant Alet-Les-Bains et le thalweg dit " affluent sources thermales " ; - l'autorité préfectorale n'a pas pris en compte les aménagements de protection dans le quartier des " Eaux Chaudes ". Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 novembre 2022 et le 16 décembre 2022, et un mémoire récapitulatif enregistré le 31 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les moyens d'irrégularité du jugement attaqué sont irrecevables pour avoir été présentés au-delà du délai d'appel ; - aucun des autres moyens de la requête d'appel n'est fondé. Par une ordonnance du 22 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 mars 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ; - et les observations de M. B..., appelant. Considérant ce qui suit : 1. A la suite d'une enquête publique du 2 juillet au 2 août 2018, le préfet de l'Aude a, par arrêté du 5 novembre 2018, approuvé le plan de prévention des risques naturels d'inondation du bassin de la Haute Vallée de l'Aude sur la commune d'Alet-les-Bains. M. B... et l'association Avenir d'Alet ont demandé, par deux requêtes distinctes, l'annulation de l'arrêté du 5 novembre 2018. Par un jugement n° 1902374 et n° 1902375 du 3 novembre 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande d'annulation. M. B... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Dans sa requête d'appel qualifiée de " mémoire introductif sommaire ", enregistrée le 4 janvier 2021, M. B... s'est borné à critiquer le jugement attaqué en ce qui concerne les erreurs d'appréciation commises selon lui par les premiers juges concernant l'information des habitants, les connaissances hydrogéomorphologiques et le classement de sa parcelle en zone Ri4. Ce n'est que par son mémoire complémentaire, enregistré le 21 octobre 2022, soit après l'expiration du délai d'appel, que l'intéressé a soulevé les moyens, qui ne sont pas d'ordre public, tirés de ce que le tribunal administratif de Montpellier a omis de viser la note en délibéré produite le 26 octobre 2020 dans l'instance n° 1902374, aurait méconnu le principe du contradictoire en violation de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et aurait insuffisamment motivé son jugement. Par suite, ainsi que l'oppose en défense le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ces moyens de régularité, qui reposent sur une cause juridique distincte constituant une demande nouvelle, ont été présentés tardivement et sont irrecevables. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...). / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1°. ". En ce qui concerne la régularité de la concertation : 4. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au préfet de fixer, dans l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles, les modalités de l'association des collectivités territoriales et de leurs groupements à l'élaboration de ce plan ainsi que de la concertation avec le public. Dans tous les cas, cette association ou cette concertation doit porter sur la nature et les options essentielles du projet de plan avant qu'il ne soit arrêté. 5. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 23 mai 2014 par lequel le préfet de l'Aude a prescrit l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation du bassin de la Haute Vallée de l'Aude, prorogé par arrêté du 5 mai 2017 de la même autorité mentionnant que les modalités suivantes restaient inchangées : " La concertation liée à l'élaboration [du plan] se déroulera selon les modalités suivantes : / - réunions d'information et de travail avec les élus communaux, la communauté d'Agglomération Carcassonne Agglo, la communauté de communes du Limouxin, la communauté de communes du pays de Couiza et la communauté de communes des Pyrénées Audoises. / - La mise à disposition du public pendant un mois, dans les mairies, des documents projets du PPRI (carte des phénomènes, cartes d'aléas, d'enjeux, de zonage et de règlement). Les observations seront recueillies sur un registre prévu à cet effet en mairie. Le public pourra également exprimer ses observations par courrier électronique ; en parallèle, ces mêmes documents seront mis en ligne sur le site des services de l'Etat (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que le premier projet de plan de prévention des risques d'inondation a été soumis à la concertation du public en octobre 2014, avec la possibilité pour le public de consulter le projet en mairie des communes concernées et en ligne sur internet et laisser des observations sur un registre dédié. Compte tenu de la nécessité de mettre en compatibilité le plan de prévention des risques d'inondation avec le plan de gestion des risques d'inondation et de mieux prendre en compte le phénomène de ruissellement impliquant des études complémentaires, un nouveau calendrier des phases de concertation et les évolutions de la méthodologie ont été présentés aux élus lors d'une réunion plénière qui s'est tenue le 13 décembre 2017. Un avis publié dans le journal l'Indépendant le 2 mars 2018 a informé le public d'une nouvelle phase de concertation du 7 mars au 6 avril 2018 au cours de laquelle le public pouvait consulter le projet en mairie et en ligne sur internet, et pouvait laisser des observations sur un registre dédié ou par courriel. Lors de cette seconde phase de concertation, deux réunions publiques ont été organisées le 20 mars 2018 à Quillan et le 22 mars 2018 à Limoux. A l'issue de cette concertation puis de la consultation des personnes publiques associées de mars à mai 2018, l'enquête publique s'est déroulée du 2 juillet au 8 août 2018. Les modalités de la concertation prévues par l'arrêté du 23 mai 2014 ayant ainsi été respectées, l'appelant ne peut utilement invoquer l'absence de mise en œuvre de mesures non prévues par cet arrêté, notamment s'agissant de la localisation et du nombre insuffisant de réunions publiques. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de l'information du public durant la phase de concertation doit être écarté. En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique : 7. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique ou l'évaluation environnementale et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision d'examen au cas par cas de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement visée au I de l'article L. 122-1 ou au IV de l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionné aux articles L. 122-1 et L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; / 2° En l'absence d'étude d'impact ou d'évaluation environnementale, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou du responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; / (...) / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, ou de la concertation définie à l'article L. 121-16, ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Lorsqu'aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; / (...) ". 8. S'il appartient à l'autorité administrative de mettre à la disposition du public, pendant toute la durée de l'enquête, un dossier d'enquête publique comportant l'ensemble des documents mentionnés par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique, que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de présentation et du bilan de la concertation sur la procédure d'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation du bassin de la Haute Vallée de l'Aude, que le projet a été soumis, conformément à l'article R. 562-7 du code de l'environnement, à 1'avis des communes concernées, du département de l'Aude, de la région Occitanie, de la communauté de communes du Limouxin, de la communauté de communes des Pyrénées Audoises, de la communauté d'agglomération " Carcassonne Agglo ", de la chambre d'agriculture de l'Aude, du centre régional de la propriété forestière ainsi qu'aux services de la direction régionale de 1'environnement, de 1'aménagement et du logement Occitanie. Le bilan de la concertation répertorie l'ensemble des personnes publiques associées à l'élaboration du plan en litige, la date de réception du dossier de consultation, la date limite de réponse, la date de la délibération et le sens de l'avis, tacite ou express, et indique que les remarques et observations émises lors de cette consultation officielle ont toutes été étudiées avec attention et ont fait 1'objet d'une réponse annexée aux registres d'enquête. Il ressort également des pièces du dossier que le registre d'enquête publique du plan de prévention des risques d'inondation comportait 23 feuillets ainsi que 3 feuilles constituées " des avis des organes délibérants des personnes publiques associées qui concernent la commune et des réponses qui ont été apportées ". Si le requérant fait valoir que les avis, et notamment les avis défavorables, n'ont pas été mis à la disposition du public, il ressort ainsi de ces éléments, non sérieusement démentis par le requérant qui n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié, que les avis des personnes publiques associées figuraient au dossier mis à la disposition du public durant l'enquête. Ainsi le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement doit être écarté. En ce qui concerne la composition du dossier de projet de plan : 10. Aux termes de l'article R. 562-3 du code de l'environnement : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en oeuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci ". 11. Il ressort des pièces du dossier que les éléments cartographiques communiqués aux personnes consultées et joints au dossier d'enquête publique, ont été élaborés à une échelle 1/ 5 000ème pour " les cartes des enjeux " et à une échelle de 1/10 000ème pour " la carte d'hydrogéomorphologie ". Contrairement à ce qu'allègue le requérant, ces cartes font apparaître clairement l'ensemble des caractéristiques pertinentes du territoire des communes concernées et permettent d'identifier avec une précision suffisante les zones exposées à des risques. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 562-3 du code de l'environnement doit être écarté. En ce qui concerne le classement de la parcelle opéré par l'arrêté approuvant le plan de prévention des risques d'inondation du bassin de la Haute Vallée de l'Aude sur la commune d'Alet-les-Bains : 12. Il résulte des dispositions l'article L. 562-1 du code de l'environnement citées au point 3 du présent arrêt et de l'article R. 562-3 du même code précisant ce que comprend le projet de plan, notamment, en vertu du 2° de cet article : " un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 " que le classement de terrains par un plan de prévention des risques d'inondation a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. 13. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée ... appartenant à M. B..., sur le territoire de la commune d'Alet-les-Bains, a été classée en très grande partie en zone Ri4 constituée de secteurs urbanisés situés dans la zone dite hydrogéomorphologique potentiellement inondable au motif qu'elle est dans l'emprise inondable de l'affluent des sources thermales situé sur les versants en amont de ce terrain. Il ressort également du rapport de présentation et de la carte hydrogéomorphologique du plan de prévention des risques d'inondation que cette parcelle est principalement située en bordure d'une terrasse alluviale et dans l'emprise inondable d'une crue exceptionnelle. Les côtes de niveau en mètre du nivellement général de la France (NGF) indiquées dans le plan en litige, représentant le niveau d'eau atteint par une crue de période de retour de 100 ans pour l'affluent des sources thermales constituant la crue de référence, se situent aux alentours de la parcelle concernée à une altimétrie entre 204 et 202 mètres NGF, alors qu'il est constant que la parcelle est à une altitude de 203,50 mètres NGF. Si l'appelant soutient que sa parcelle est en surélévation de plus de 3 mètres par rapport aux terrains en contrebas susceptibles d'être inondés et séparés de sa parcelle par un mur de soutènement, il ressort également des pièces du dossier que cette parcelle, incluse dans le bassin des sources thermales ainsi qu'il vient d'être exposé, est susceptible d'être inondée par débordement de l'affluent situé en amont et non par débordement de l'Aude qui se trouve à l'aval du même terrain. Contrairement à ce que soutient M. B..., la contradiction alléguée entre les cartes d'aléas et la délimitation des zones exposées à un risque d'inondation n'est pas établie par le seul fait que des parties mineures de sa parcelle répondent à des zonages distincts tenant compte du niveau spécifique d'aléa auquel chacune de ces parties est exposée. 14. Par ailleurs, le requérant ne démontre pas de façon probante en quoi le classement de sa parcelle en zone Ri4 procéderait d'insuffisances ou d'erreurs dans la méthodologie de détermination des emprises inondables par hydrogéomorphologie retenue par l'autorité administrative, laquelle s'appuie sur les capacités hydrologiques et hydrauliques des cours d'eau dans les conditions climatiques actuelles. En particulier, la méthode retenue par l'autorité préfectorale se fonde sur des photographies aériennes stéréoscopiques au 1/800ème dans la Haute Vallée de l'Aude, consolidées par les observations sédimentaires du terrain pour déterminer les lits topographiques et délimiter, d'une part, des secteurs exposés à des crues fréquentes à exceptionnelles et, d'autre part, des secteurs qui ne seront jamais submergés. En fixant cette méthodologie et en qualifiant ce risque impactant la parcelle en litige, dont il est établi, par les données collectées et les études menées, que la survenance n'est pas dénuée de probabilité, l'autorité préfectorale n'a pas méconnu les dispositions précitées du code de l'environnement. 15. Enfin, la circonstance qu'ont été aménagés une buse de 80 centimètres de diamètre en face des maisons du lotissement et six exutoires devant la parcelle en cause n'est pas de nature, en l'absence de toute précision quant à l'effectivité de ces ouvrages de protection, à caractériser une erreur manifeste d'appréciation par l'autorité administrative, à qui il incombe de prendre en compte le risque spécifique que la présence même de ces ouvrages est susceptible de créer, en cas de sinistre d'une ampleur supérieure à celle pour laquelle ils ont été dimensionnés ou en cas de rupture. 16. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le classement en zone Ri4 de la majorité de la parcelle cadastrée ... ne peut qu'être écarté. 17. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort, que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme réclamée par le requérant au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de l'Aude. Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président-assesseur, M. Jazeron, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N°21TL00014