Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 06/10/2011, 09MA03212, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-10-06
Numéro : 09MA03212
Président : M. LAMBERT
Rapporteur : Mme Françoise  SEGURA-JEAN
Commissaire du gouvernement : M. BACHOFFER
Avocat(s) : SCP BERENGER - BLANC - BURTEZ - DOUCEDE & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 18 août 2009, présentée pour Mme Patricia B, demeurant au ..., M. Robert B, demeurant au ..., M. Edmond A, demeurant au ...), par Me Citeau ; Mme B et autres demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0705332 du 28 mai 2009 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole en date du 29 juin 2007 approuvant la modification du plan local d'urbanisme de la commune du Rove ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite décision ; 3°) de mettre à la charge de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole la somme de 5000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions, et notamment son article 2 ; Vu l'arrêté du 27 janvier 2009 pris par le vice-président du Conseil d'Etat autorisant la cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 septembre 2011 : - le rapport de Mme Ségura, rapporteur ; - les conclusions de M. Bachoffer, rapporteur public ; - les observations de Me Citeau pour M. et Mme B et de M. A ; - et les observations de Me Reboul substituant la SCP Bérenger-Blanc-Burtez-Doucède et associés pour la communauté urbaine Marseille Provence Métropole ; Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de M. et Mme B et de M. A tendant à l'annulation de la délibération du conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole en date du 29 juin 2007 approuvant la modification du plan local d'urbanisme de la commune du Rove ; qu'ils relèvent appel de ce jugement ; Considérant que, par la délibération attaquée, le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a décidé d'instituer une servitude consistant à interdire pour une durée de cinq ans toute construction ou installation sur les sites dits Le Gramenier et Les Coulets, retenus par la commune, dans l'attente de l'approbation par celle-ci d'un projet d'aménagement global en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements ; Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer : Considérant que la délibération du 26 mars 2009, par laquelle la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune du Rove, n'a pas eu pour effet de rapporter celle du 29 juin 2007 approuvant la modification litigieuse, qui n'a pas été annulée par le tribunal administratif ; qu'en outre, ces deux délibérations relèvent de procédures distinctes ; que, dès lors, la communauté urbaine Marseille Provence Métropole n'est pas fondée à soutenir qu'il n'y a plus lieu de statuer sur la requête, nonobstant la circonstance que la révision du plan local d'urbanisme du Rove prévoit elle-aussi, sur les mêmes terrains, la création d'emplacements réservés en vue de la construction de logements sociaux ; Sur la régularité du jugement : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les premiers juges ont omis de statuer sur les moyens, qui n'étaient pas inopérants, tirés de l'absence de consultation des personnes publiques associées et de l'irrégularité de la composition du dossier de l'enquête publique ; que, par suite, le jugement est, pour ce seul motif, entaché d'irrégularité et doit, dès lors, être annulé ; Considérant qu'il y a lieu pour la cour d'évoquer et de statuer sur la demande présentée par Mme B et autres devant le tribunal administratif ; Sur la légalité de la délibération du 29 juin 2007 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L.123-6 du code de l'urbanisme : Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. (...) ; qu'aux termes de l'article L. 123-10 du même code : Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire (...) ; qu'aux termes de l'article L.123 -18 dudit code : Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, les dispositions du présent chapitre sont applicables à cet établissement public, qui exerce cette compétence en concertation avec chacune des communes concernées. ; Considérant qu'en application de ces dispositions, le président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a saisi le président du tribunal administratif de Marseille par lettre du 13 février 2007 à fin de désignation d'un commissaire enquêteur et prescrit, par arrêté du 2 avril 2007, l'ouverture de l'enquête publique ; qu'il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune du Rove aurait pris l'initiative de prescrire l'enquête publique ; qu'en demandant à la communauté urbaine, par délibération du 8 février 2007, d'engager une procédure de modification de son plan local d'urbanisme, le conseil municipal n'a pas empiété sur la compétence de la communauté urbaine, qui s'exerce, conformément aux dispositions précitées, en concertation avec chacune des communes concernées ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ; qu'il résulte de ces dispositions, rendues applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-2 du même code que les membres d'un conseil communautaire appelés à délibérer sur une modification du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet que la délibération a pour objet d'approuver ; que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la modification ou la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au président de l'établissement de les leur communiquer en l'absence d'une demande de leur part ; Considérant que la communauté urbaine fait valoir qu'un rapport préliminaire joint à la convocation a été diffusé à chaque membre du conseil, qu'un dossier de présentation a été adressé à chaque groupe politique et que l'entier dossier a été tenu à la disposition des conseillers le jour de la délibération ; qu'en l'absence de tout commencement de preuve de ce que les conseillers n'auraient pas bénéficié d'une telle information, Mme B et autres ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet et de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions (...) ; qu'aux termes de l'article L. 123-10 du même code : Le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont rendus publics. Le rapport doit faire état des contre-propositions qui ont été produites durant l'enquête (...) ; Considérant que s'il résulte de ces dispositions que si après avoir recueilli les observations du public, le commissaire-enquêteur doit exprimer un avis personnel, il n'est toutefois pas tenu de répondre à chacune des observations qui lui ont été présentées ; qu'il ressort du rapport d'enquête, qui précise l'objet de la modification, la procédure suivie et contient toutes les observations du public, que le commissaire enquêteur a donné, à la suite de ses conclusions, un avis personnel et motivé ; que la circonstance qu'il n'a pas répondu à toutes les observations défavorables au projet consignées dans le registre ouvert au public n'est pas de nature à entacher son rapport d'irrégularité ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions du code de l'environnement doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : (...) Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...). ; qu'aux termes de l'article L. 121-4 dudit code dans sa rédaction alors applicable : L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. (...) ; Considérant que le sixième alinéa de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme précité ne prévoit qu'une information des personnes publiques sous forme de notification du projet de modification ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que, suite à la notification, les observations éventuelles desdites personnes doivent être contenues dans le dossier d'enquête publique ; qu'en l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet de modification a été notifié aux personnes publiques associées ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence d'une telle notification, qui manque en fait, ne peut qu'être écarté ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-14 du code de l'environnement auquel renvoie le code de l'urbanisme : Un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés.(...) Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet. (...) ; Considérant que l'enquête publique s'est déroulée du 24 avril au 29 mai 2005 ; que les requérants soutiennent que l'absence de publication de l'avis d'enquête dans les huit premiers jours de celle-ci entache d'irrégularité le déroulement de l'enquête ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que l'avis d'enquête a été publié dans La Marseillaise et La Provence les 5 avril et 26 avril 2007 ; que, dès lors, le moyen manque en fait et ne peut qu'être écarté ; Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. (...) ; Considérant que les requérants soutiennent que le projet litigieux nécessitait la mise en oeuvre de la procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune et non pas celle de la modification ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur que les parcelles concernées étaient déjà classées en zone UD1 par le règlement du plan local d'urbanisme avec un coefficient d'occupation des sols de 0,30 et une hauteur maximale à l'égout du toit de 10 mètres en cas de construction d'immeubles ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la modification litigieuse porte atteinte à l'économie générale du plan en remettant en cause le parti d'urbanisme antérieur et les grands équilibres ayant présidé au choix de la commune lors de l'élaboration de la réglementation d'urbanisme ; qu'en outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la modification en cause ne réduit pas d'espace boisé classé ni ne porte atteinte à l'environnement existant ; qu'enfin, le caractère limité de la portée du projet au regard des modifications apportées au plan local d'urbanisme ne nécessitait pas la mise en oeuvre de la procédure de révision de ce document ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté ; Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : a) A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés ; b) A réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; (...) ; Considérant que la communauté urbaine a, en concertation avec la commune du Rove, fait application de la faculté ouverte par ces dispositions ; que celles-ci n'imposaient pas à ces collectivités d'avoir commencé l'étude ou la mise en oeuvre d'un projet d'aménagement global avant l'institution de la servitude visant à n'urbaniser un secteur qu'à l'issue d'une période de cinq ans ; qu'il ressort des pièces du dossier que le programme local de l'habitat 2006-2011 élaboré par la communauté urbaine prévoit pour la commune du Rove la réalisation de programmes de logements sociaux sur les deux sites concernés par la modification ; que l'objectif affiché, validé par la commune, est la construction de 140 logements nouveaux, dont 37 logements aidés et une maison de retraite ; qu'une étude de faisabilité a été réalisée en mars 2007 par l'Etablissement public foncier avec lequel la commune avait conclu en 2006 une convention de maîtrise foncière pour la réalisation de programmes de logements sur les deux sites en cause ; que l'ensemble de ces éléments concordants suffisaient à justifier le recours, par la commune du Rove et la communauté urbaine, aux possibilités offertes par l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme ; que, dès lors, les moyens tirés de l'absence de projet précis et de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacherait la délibération en litige doivent être écartés ; Considérant, enfin, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les emplacements réservés projetés, qui ne sont institués que pour une durée de cinq ans dans le cadre de la réalisation d'un programme d'aménagement global, auraient pour véritable objet de constituer des réserves foncières ; que, par ailleurs, la circonstance que, par jugement du 22 novembre 2007, le tribunal administratif a annulé la décision de la commune d'exercer son droit de préemption sur les terrains en cause n'est pas, non plus, de nature à révéler un détournement de pouvoir ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la demande présentée par Mme B et autres devant le tribunal administratif de Marseille doit être rejetée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ; Considérant que les dispositions précitées font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions susmentionnées présentées par Mme B, M. B et M. A ; qu'en revanche, il y a lieu de mettre à leur charge une somme globale de 2000 euros à verser à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : Les conclusions à fin de non-lieu à statuer de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole sont rejetées. Article 2 : Le jugement n° 0705332 du 28 mai 2009 du tribunal administratif de Marseille est annulé. Article 3 : La demande présentée par Mme B, de M. B et M. A devant le tribunal administratif de Marseille est rejetée. Article 4 : Mme B, de M. B et M. A verseront à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole une somme globale de 2000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme Patricia B, à M. Robert B, à M. Edmond A et à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et à la commune du Rove. '' '' '' '' 2 N° 09MA03212 sc