CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 20/06/2017, 16MA02219, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-06-20
Numéro : 16MA02219
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : M. Philippe  PORTAIL
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SCP VIAL - PECH DE LACLAUSE - ESCALE - KNOEPFFLER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... F...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 26 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Laroque-des-Albères a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 10 juillet 2013 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1304086 du 7 avril 2016, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 6 juin 2016 et un mémoire complémentaire, enregistré le 30 décembre 2016, M. F..., représenté par la SCP d'avocats Vial - Pech de Laclause-Escale-Knoepffler, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 7 avril 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du 26 mars 2013 et la décision du 10 juillet 2013 rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Laroque-des-Albères la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la commune de Laroque-des-Albères n'a pas procédé à la publication dans la presse locale de la délibération du 27 avril 2010 relative à la mise en oeuvre de la concertation, alors que cette publication était visée par cette délibération comme une des modalités de la concertation ; - en méconnaissance de l'article R. 123-13 du code de l'environnement, le registre d'enquête publique n'a été ni coté ni paraphé ; - le registre d'enquête publique n'était pas disponible durant l'enquête publique ; - le dossier soumis à enquête publique était incomplet ; - le plan contesté, qui ne permet pas la mise en place d'aménagements de protection contre les incendies dans le secteur des Planes sous le domaine des Albères et qui, en bloquant le secteur des Planes, aggrave la vulnérabilité des personnes et des biens, va à l'encontre des objectifs annoncés par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; - le classement de ce secteur en zone N est dès lors entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - il existe une contradiction entre les objectifs annoncés dans le PADD de tendre à un objectif de 2 500 habitants à l'horizon 2025 et les données du plan local d'urbanisme qui conduisent à un accroissement de population 4 à 5 fois plus élevé ; - de ce fait, le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec les objectifs de population fixés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) " Sud Littoral " ; - le plan local d'urbanisme contesté, qui fixe comme objectif de développer la fréquentation touristique dans le secteur des Planes, en subordonne, toutefois, la réalisation à la révision du plan de prévention des risques d'incendies de forêt (PPRIF) ; - le PPRIF repose sur des données inexactes ; - le zonage du plan local d'urbanisme est incohérent car il classe en zone Ne des parcelles agricoles dépourvues de toute construction. Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2016, la commune de Laroque-des-Albères, représentée par la SCP d'avocats Coulombié, Gras, Crétin, Becquevort, Rosier, Soland Gilliocq, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. F... de la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Portail, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me H..., représentant M. F..., et de Me B..., représentant la commune de Laroque-des-Albères. 1. Considérant que, par une délibération du 26 mars 2013, le conseil municipal de Laroque-des-Albères a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que M. F..., propriétaire de parcelles sur le territoire de cette commune, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler cette délibération, ainsi que la décision par laquelle a été rejeté son recours gracieux ; que, par un jugement du 7 avril 2016, dont M. F... relève appel, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; Sur la légalité de la délibération du 26 mars 2013 : En ce qui concerne la légalité externe : 2. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable dispose : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme(...). Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ; qu'en revanche, il appartient à la commune de respecter les modalités de la concertation définies par le conseil municipal à peine d'irrégularité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; 3. Considérant que, par une délibération du 27 avril 2010, le conseil municipal de Laroque-des-Albères a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune et a arrêté les modalités de la concertation suivantes : " Réalisation des publicités réglementaires de la présente délibération avec insertion dans un journal local publié dans le département et dans le journal municipal d'un avis d'information du public sur 1'ouverture de 1'actuelle phase de concertation. Mise à disposition en mairie d'un dossier des études actuellement en cours relatives au projet de révision générale du POS, avec mise à jour du dossier jusqu'à ce que le conseil municipal tire le bilan de la concertation et approuve le dossier définitif du projet. Mise à disposition en mairie d'un registre destiné à recueillir les observations de toutes les personnes intéressées. Organisation de deux réunions publiques annoncées par les médias locaux. Réalisation de panneaux d'exposition. " ; qu'à la suite des observations du préfet des Pyrénées-Orientales, le conseil municipal a décidé, par une délibération du 23 août 2011, d'arrêter un nouveau projet de plan local d'urbanisme, et d'engager une phase de concertation complémentaire, dans des conditions sensiblement équivalentes aux modalités définies en 2010 ; 4. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; 5. Considérant que si la délibération du 27 avril 2010 n'a pas donné lieu aux mesures de publicités prescrites par les articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme, ainsi que le prévoyait la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme en tant que modalité de la concertation, la commune de Laroque-des-Albères a diffusé dans le journal local " l'indépendant " un résumé de la délibération du 27 avril 2010 ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que, lors de la première " phase " de concertation, un registre a été mis à la disposition du public, des panneaux d'expositions ont été dressés en mairie et deux réunions publiques ont eu lieu les 29 juillet 2010 et 5 janvier 2011 ; que, lors de la deuxième phase, un nouveau registre a été mis à disposition pour recueillir les observations du public, un dossier relatif à l'élaboration du plan local d'urbanisme a également été mis à disposition du public en mairie et la commune a diffusé un bulletin municipal pour présenter les nouveaux éléments soumis à concertation et organisé une nouvelle réunion publique qui s'est tenue le 12 juin 2012 ; qu'eu égard à la taille de la commune de Laroque-des-Albères, le défaut de publication dans un journal local de la délibération du 27 avril 2010 définissant les modalités de la première phase de concertation n'a, en tout état de cause, pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise et n'a pas privé les personnes intéressées d'une garantie ; 6. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, dispose : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis recueillis en application des articles L. 121-5, L. 123-8, L. 123-9, et, le cas échéant, du premier alinéa de l'article L. 123-6. " ; qu'aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement : " Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations, propositions et contre-propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à leur disposition dans chaque lieu où est déposé un dossier. " ; 7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. C..., huissier de justice, requis par M.D..., s'est rendu les 19 décembre 2012 et 7 janvier 2013 dans les locaux de la mairie de Laroque-des-Albères, où il a demandé à consulter le dossier du plan local d'urbanisme soumis à enquête publique ; que, le 19 décembre 2012, l'huissier de justice a relevé que ni le registre d'enquête publique, ni les documents le composant, ni les avis des personnes publiques associées n'étaient émargés, que le registre ne mentionnait ni l'identité de neuf personnes qui se sont présentées lors de la première permanence du commissaire enquêteur, ni le motif de leur visite, et " qu'aucun document éventuellement remis par ces personnes n'est annexé au registre " ; 8. Considérant que le commissaire enquêteur n'était pas tenu de relever l'identité de chaque personne ayant demandé à consulter le dossier d'enquête publique ; qu'en revanche, il ressort des pièces du dossier, qu'en méconnaissance des dispositions citées au point 6, certaines pages du registre d'enquête publique n'ont effectivement pas été paraphées ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que, le 7 janvier 2013, l'huissier de justice a constaté que la chemise comportant les avis des personnes publiques associées ne figurait pas au dossier et que les documents remis au commissaire enquêteur n'étaient pas émargés et ne faisaient pas l'objet d'une liste émargée ; qu'il a constaté également que le registre mentionnait qu'une personne avait relevé que, les 2 et 7 janvier 2013, les avis émis par les personnes publiques associées ne figuraient pas au dossier ; que, par ailleurs, le commissaire enquêteur relève dans son rapport que M. G... lui a remis une lettre, lors de sa permanence du 7 décembre 2012, dans laquelle celui-ci indique n'avoir pas pu avoir accès au dossier quand il en a fait la demande ; 9. Considérant, toutefois, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et en particulier du constat d'huissier, que des personnes auraient été mises en définitive dans l'impossibilité de consulter le dossier complet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique durant la totalité de la durée de celle-ci ; qu'il n'est pas soutenu sérieusement que le commissaire enquêteur, qui a reçu 49 personnes lors de ses permanences, n'aurait pas pris en compte l'ensemble des observations qui lui ont été adressées, que ce soit lors de ses permanences ou par courrier ; que, dans les circonstances de l'espèce, les irrégularités ayant entaché la procédure de l'enquête publique n'ont pas été susceptibles d'exercer une influence sur le sens de la décision prise et n'ont pas privé les personnes intéressées d'une garantie ; En ce qui concerne la légalité interne : 10. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, ni par le classement précédent des parcelles au regard des dispositions d'urbanisme applicables ; que leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 11. Considérant, en premier lieu, et, d'une part, que si M. F... entend invoquer, par voie d'exception, l'illégalité du PPRIF en ce qui concerne le classement du secteur des Planes, les photographies produites ne sont pas de nature à établir, en tout état de cause, que les auteurs du PPRIF auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en classant ce secteur en zone rouge inconstructible ; que, d'autre part, parmi les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Laroque-des-Albères figure la prise en compte des risques d'incendie de forêts ; que le classement en zones agricole et naturelle inconstructibles du secteur des Planes, classé en zone rouge, répond à cet objectif ; qu'enfin, il n'existe pas de contradiction à envisager le développement de la fréquentation touristique dans le secteur des Planes tout en le subordonnant à la révision du plan de prévention des risques d'incendies de forêts ; que, dans ces conditions, le requérant n'établit pas que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en classant en zone agricole et en zone naturelle ses parcelles ; 12. Considérant, en deuxième lieu, et, d'une part, que le schéma de cohérence territoriale, (SCoT) " Sud Littoral " n'avait pas été adopté à la date de la délibération attaquée ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme contesté avec ce document ne peut qu'être écarté ; que, d'autre part, le projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Laroque-des-Albères s'est donné comme objectif un accroissement de la population d'environ 25 %, soit 2 500 habitants à l'horizon 2025 ; que la projection proposée par le requérant n'est pas de nature à établir que la mise en oeuvre du règlement du plan local d'urbanisme entraînerait une augmentation de la population disproportionnée avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; 13. Considérant, en troisième lieu, que le plan local d'urbanisme de la commune de Laroque-des Albères classe en zone Ne, zone comportant des constructions qui peuvent faire l'objet d'une extension limitée, le secteur situé à l'est de l'avenue des Baléares et au nord de la rue de Sorède ; qu'il ressort des pièces du dossier que ce secteur comporte effectivement des constructions ; que le requérant n'établit pas que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en procédant à ce classement ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. F... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Laroque-des-Albères, qui n'est, dans la présente instance, ni partie perdante ni tenue aux dépens, la somme que M. F... demande au titre des frais qu'il a exposés non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. F... une somme au titre des frais exposés par la commune de Laroque-des-Albères et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. F... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Laroque-des-Albères fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... F...et à la commune de Laroque-des-Albères. Délibéré après l'audience du 2 juin 2017, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme E..., première conseillère. Lu en audience publique, le 20 juin 2017. 7 N° 16MA02219