CAA de LYON, 7ème chambre, 20/10/2022, 21LY04054, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-10-20
Numéro : 21LY04054
Président : M. PICARD
Rapporteur : M. Julien  CHASSAGNE
Commissaire du gouvernement : M. RIVIERE
Avocat(s) : CABINET J.F. CANIS

Vu les procédures suivantes : I- Procédure contentieuse antérieure M. A... D... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision du 6 novembre 2019 par laquelle le directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a mis à sa charge une contribution spéciale et une contribution forfaitaire représentative de frais de réacheminement pour l'emploi de deux travailleurs étrangers dépourvus d'autorisation de séjour et de travail, ensemble la décision du 17 janvier 2020 rejetant son recours gracieux, et de le décharger de l'obligation de payer ces sommes. Par un jugement n° 2000537 du 12 octobre 2021, le tribunal a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 décembre 2021 et 12 juillet 2022 sous le n° 21LY04054, M. D..., représenté par la SCP Canis et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ainsi que les décisions des 6 novembre 2019 et 17 janvier 2020 du directeur général de l'OFII ; 2°) Par voie de conséquence, de le décharger de l'obligation de payer les sommes visées par ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de l'OFII la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les décisions contestées méconnaissent les articles L. 8251-1 et L. 8254-2-2 du code du travail, qui renvoient à l'article L. 8254-2 de ce même code ; il n'a pas employé deux travailleurs étrangers en situation irrégulière, directement ou indirectement ; les contributions en litige ne peuvent être mises à sa charge, pas plus qu'en qualité de maître d'ouvrage et solidairement avec l'employeur effectif de ces travailleurs, dans la mesure où il n'a pas été condamné pénalement. Par un mémoire enregistré le 22 juin 2022, l'OFII, représenté par Me Schegin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que le moyen soulevé n'est pas fondé. Un mémoire présenté par l'OFII, qui a été enregistré le 15 septembre 2022, n'a pas été communiqué. Par une ordonnance du 19 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre 2022. II- Procédure contentieuse antérieure M. D... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler les deux titres exécutoires émis à son encontre le 27 décembre 2019 en vue de recouvrer les sommes correspondant à la contribution spéciale et à la contribution forfaitaire de réacheminement qui lui sont réclamées pour l'emploi de deux travailleurs étrangers dépourvus d'autorisation de séjour et de travail, et de le décharger de l'obligation de payer ces sommes. Par un jugement n° 2001881 du 12 octobre 2021, le tribunal a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 13 décembre 2021 sous le n° 21LY04055, M. D..., représenté par la SCP Canis et associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ainsi que les deux titres exécutoires émis le 27 décembre2019 ; 2°) Par voie de conséquence, de le décharger de l'obligation de payer les sommes visées par ces titres ; 3°) de mettre à la charge de l'OFII la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les titres exécutoires en litige ont été émis par une autorité incompétente ; le directeur général de l'OFII est seul ordonnateur compétent ; - ils ne sont pas signés ; - les créances qui lui sont réclamées ne sont pas fondées ; ces titres sont basés sur des décisions des 6 novembre 2019 et 17 janvier 2020 du directeur général de l'OFII qui méconnaissent les articles L. 8251-1 et L. 8254-2-2 du code du travail, qui renvoient à l'article L. 8254-2 de ce même code ; il n'a pas employé deux travailleurs étrangers en situation irrégulière, directement ou indirectement ; les contributions en litige ne peuvent être mises à sa charge, pas plus qu'en qualité de maître d'ouvrage et solidairement avec l'employeur effectif de ces travailleurs, dans la mesure où il n'a pas été condamné pénalement. La requête a été communiquée à l'OFII, qui n'a pas produit d'observations. Par ordonnance du 10 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 juillet 2022. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le code du travail ; - la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - le décret no 2013-728 du 12 août 2013 ; - le décret n° 2017-1070 du 24 mai 2017 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. F..., - et les conclusions de M. E.... Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes susvisées présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même arrêt. 2. Lors du contrôle, le 29 novembre 2018, d'un chantier de construction de deux pavillons sur le territoire de la commune de Pont-du-Château, dont l'un appartient à M. D.... les services de l'inspection du travail du Puy-de-Dôme ont constaté la présence, en situation de travail, de deux ressortissants de la République du Kosovo, non autorisés à séjourner et à travailler sur le territoire national. Un procès-verbal a été dressé le 16 juillet 2019 et transmis au procureur de la République ainsi qu'à l'OFII. Par un courrier du 24 septembre 2019, l'OFII a informé M. D... de ce qu'il envisageait de mettre en œuvre la contribution spéciale et la contribution forfaitaire prévues respectivement aux articles L. 8253-1 du code du travail et L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et l'a invité à présenter ses observations sous quinze jours. Par une décision du 6 novembre 2019, le directeur général de l'OFII a mis à sa charge 36 200 euros au titre de la contribution spéciale, plafonnée à 25 204 euros, et 4 796 euros au titre de la contribution forfaitaire. Le recours gracieux formé par l'intéressé par un courrier du 6 janvier 2020 a été rejeté par une décision du 17 janvier 2020. Par deux titres exécutoires émis le 27 décembre 2019, le montant de ces contributions a été réclamé à M. D.... Par deux courriers du 26 février 2020, l'intéressé a formé des réclamations contre chacun de ces titres qui ont été implicitement rejetées. M. D... relève appel des jugements du tribunal administratif de Clermont-Ferrand qui a rejeté ses demandes dirigées contre les décisions des 6 novembre 2017 et 17 janvier 2020, et les titres exécutoires du 27 décembre 2019, tendant à l'annulation et à la décharge de l'obligation de payer les sommes visées par ces actes. 3. Aux termes de l'article L. 8251-1 du code du travail : " Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France. / (...). ". Aux termes de l'article L. 8253-1 du même code : " Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l'employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, une contribution spéciale. (...) / L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et fixer le montant de cette contribution pour le compte de l'Etat selon des modalités définies par convention. / L'Etat est ordonnateur de la contribution spéciale. A ce titre, il liquide et émet le titre de perception. / Le comptable public compétent assure le recouvrement de cette contribution comme en matière de créances étrangères à l'impôt et aux domaines. ". Aux termes de l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sans préjudice des poursuites judiciaires qui pourront être engagées à son encontre et de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail, l'employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier acquittera une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine. / (...) / L'Office français de l'immigration et de l'intégration est chargé de constater et de fixer le montant de cette contribution. (...). / L'Etat est ordonnateur de la contribution forfaitaire. A ce titre, il liquide et émet le titre de perception. / Sont applicables à la contribution forfaitaire prévue au premier alinéa les dispositions prévues aux articles L. 8253-1 à L. 8253-5 du code du travail en matière de recouvrement et de privilège applicables à la contribution spéciale. / (...). ". Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge, présentées dans le cadre l'instance N° 21LY04054 : 4. D'une part, il appartient au juge administratif, lorsqu'il est saisi comme juge de plein contentieux d'une contestation portant sur une décision portant sanctions prononcées sur le fondement des articles L. 8253-1 du code du travail et L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, d'examiner en particulier les moyens mettant en cause le bien-fondé de ces sanctions et de prendre, le cas échéant, une décision qui se substitue à celle de l'administration. Celle-ci devant apprécier, au vu notamment des observations éventuelles de l'employeur, si les faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application de ces sanctions administratives, au regard de la nature et de la gravité des agissements et des circonstances particulières à la situation de l'intéressé, le juge peut, de la même façon, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration, tant s'agissant du manquement que de la proportionnalité de la sanction, maintenir les contributions, ou en décharger l'employeur. 5. D'autre part, l'emploi d'un travailleur étranger suppose l'existence d'un travail subordonné, lequel est caractérisé par l'exécution d'un travail sous l'autorité d'un employeur qui a le pouvoir de donner des ordres et des directives, d'en contrôler l'exécution et d'en sanctionner les manquements. Un tel emploi ne dépend ni de la volonté exprimée par les parties, ni, le cas échéant, de la dénomination qu'elles auraient pu donner à leur convention, mais seulement des conditions de fait dans lesquelles est exercée l'activité du travailleur étranger. 6. En outre, si les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif, la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tiré de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Il appartient, dans ce cas, à l'autorité administrative d'apprécier si les mêmes faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application d'une sanction ou d'une amende administrative. De plus, l'autorité de la chose jugée en matière pénale ne s'attache qu'aux décisions des juridictions de jugement qui statuent sur le fond de l'action publique. Tel n'est pas le cas des décisions de classement sans suite prises par le ministère public, qui ne s'opposent pas, d'ailleurs, à la reprise des poursuites. 7. Il résulte de l'instruction que, pour infliger à M. D... les sanctions en litige par la décision contestée du 6 novembre 2019, confirmée sur recours gracieux le 17 janvier 2020, et estimer qu'il avait employé deux étrangers non autorisés à séjourner et à travailler sur le territoire national, le directeur général de l'OFII s'est fondé sur les constatations opérées par les services de l'inspection du travail le 29 novembre 2018 et lors de l'enquête diligentée par ces services, qui ont été consignées au sein d'un procès-verbal établi le 16 juillet 2019, dont les mentions font, en vertu des dispositions de l'article L. 8113-7 du code du travail, foi jusqu'à preuve du contraire. Selon ce procès-verbal, la présence de deux ressortissants de la République du Kosovo en train de ferrailler la dalle du premier niveau de la partie gauche de la construction, appartenant à M. D..., et donc en situation de travail, a été constatée lors du contrôle d'un chantier de construction sur le territoire de la commune de Pont-du-Château. D'après ce document, les intéressés ont déclaré se trouver en situation irrégulière sur le territoire national, avoir été recrutés par M. D... dans un bar, et être rémunérés par ce dernier 50 euros par jour. Si, lors d'investigations complémentaires réalisées par l'administration, l'intéressé a déclaré avoir fait appel à une entreprise de construction représentée par un tiers employant ces deux étrangers, il n'était toutefois pas à-même, lors de son audition, de produire un document écrit justifiant d'une relation juridique. Ce tiers, qui était une connaissance de M. D..., a indiqué avoir seulement prodigué des conseils de manière intermittente sur le chantier et prêté du matériel, et uniquement connaître l'un des deux étrangers. M. D..., comme il l'a fait lors de l'enquête conduite par les services de police, se borne à produire des photographies concernant la présence du tiers et de son véhicule sur le chantier, des factures de matériaux à son nom, de brefs échanges de messages téléphoniques écrits avec celui-ci. Eu égard à la faiblesse de ces éléments, il ne peut qu'être regardé comme ayant employé directement ces deux étrangers au sens des dispositions ci-dessus du code du travail et du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Dans ces conditions, le directeur général de l'OFII n'a pas méconnu ces dispositions en prenant les décisions contestées. Si M. D... se prévaut de ce que l'enquête pénale diligentée à son encontre a été classée sans suite, cette seule circonstance, en l'absence de tout effet de cette décision du ministère public sur l'autorité administrative, demeure sans incidence sur l'appréciation à laquelle cette dernière s'est livrée. L'intéressé ne peut utilement invoquer les articles L. 8254-2-2 et L. 8254-2 du code du travail, qui n'ont pas servi de fondement aux sanctions contestées. Le moyen doit donc être écarté. 8. Il résulte de ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses conclusions. Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge, présentées dans le cadre l'instance N° 21LY04055 : 9. Aux termes de l'article L. 5223-2 du code du travail, en vigueur à la date de l'émission des titres exécutoires en litige : " L'Office français de l'immigration et de l'intégration est un établissement public administratif de l'Etat. ". Aux termes de l'article R. 5223-4 du même code, dans leur rédaction applicable : " L'Office français de l'immigration et de l'intégration est placé sous la tutelle des ministres chargés de l'immigration et de l'intégration. ". Aux termes de l'article R. 5223-24 du même code, dans leur rédaction en vigueur : " Le directeur général est ordonnateur secondaire à vocation nationale pour l'émission des titres de perception relatifs à la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 et de ceux relatifs à la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. ". 10. Il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles, citées plus haut, des articles L. 8253-1 du code du travail et L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, que l'ordonnateur de la contribution spéciale et de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine est l'Etat qui, à ce titre, émet et liquide les titres de perception relatifs à ces contributions, dont le recouvrement est assuré par le comptable public compétent. Il en résulte également que l'OFII étant un établissement public de l'Etat placé sous la tutelle des ministres chargés de l'immigration et de l'intégration, ces derniers sont, au nom de l'Etat, ordonnateurs de ces contributions, le directeur général de cet établissement n'étant désigné qu'ordonnateur secondaire à vocation nationale pour l'émission de ces titres de perception. 11. Contrairement à ce que soutient que M. D..., les titres exécutoires en litige ne sont pas irréguliers du seul fait qu'ils n'ont pas été émis par le directeur général de l'OFII. Par ailleurs il apparaît que l'ordonnateur des titres exécutoires en litige est M. B... C..., qui a été nommé par décret du 15 septembre 2016, publié au journal officiel de la République française du 16 septembre 2016, directeur de l'évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières à l'administration centrale du ministère de l'intérieur à compter du 19 septembre 2016. En cette qualité, il bénéficiait, en vertu d'une convention du 9 mai 2019 signée avec le directeur général des étrangers en France, qui était compétent à ce titre pour signer au nom du ministre de l'intérieur, chargé notamment de l'immigration, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous son autorité, publiée au bulletin officiel du ministère de l'intérieur, d'une délégation pour ordonnancer les titres en cause au nom de ce ministre. Le moyen tiré de ce que les titres exécutoires en litige émaneraient d'une autorité incompétente doit donc être écarté. 12. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / (...). ". Aux termes du B du V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010, de finances rectificative pour 2010 : " Pour l'application de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration aux titres de perception délivrés par l'État en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'État ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation. ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ces dispositions n'imposent pas, en revanche, de faire figurer sur cet état les nom, prénom et qualité du signataire. 13. Si M. D... soutient que les titres en litige sont irréguliers faute d'avoir été signés, l'OFII a cependant produit en première instance l'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement de ces titres, qui est signé. Le moyen doit donc être écarté. 14. En dernier lieu M. D... soutient que les titres exécutoires en litige sont dépourvus de bien-fondé. Ce moyen doit être écarté pour les motifs précédemment développés au point 7 du présent arrêt. 15. Il résulte de ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses conclusions. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Les conclusions présentées par M. D..., partie perdante, dans les deux instances, doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'OFII dans l'instance n° 21LY04054. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes N°s 21LY04054 et 21LY04055 présentées par M. D... sont rejetées. Article 2 : les conclusions présentées par l'Office français de l'immigration et de l'intégration dans l'instance N° 21LY04054 sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... et à l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Copie en sera adressée pour information au ministre de l'intérieur et des outre-mer. Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022 à laquelle siégeaient : M. Picard, président de chambre, M. Seillet, président-assesseur, M. Chassagne, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022. Le rapporteur, J. F... Le président, V-M. Picard La greffière, S. Lassalle La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N°s 21LY04054 - 21LY04055 lc