CAA de NANCY, 4ème chambre, 27/12/2019, 18NC00857, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-27
Numéro : 18NC00857
Président : M. DEVILLERS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : EARTH AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. E... B... a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 19 février 2016 par laquelle le maire de Belfort a décidé de ne pas prolonger leur collaboration ainsi que la décision du 4 août 2016 rejetant son recours gracieux tendant au retrait de cette décision. Par un jugement n° 1601596 du 8 février 2018, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 mars 2018 et 4 juillet 2019, M. B..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 8 février 2018 du tribunal administratif de Besançon ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision du 19 février 2016 par laquelle le maire de la commune de Belfort a décidé de ne pas prolonger leur collaboration ainsi que la décision du 4 août 2016 rejetant son recours gracieux tendant au retrait de cette décision ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Belfort de le réintégrer dans ses services dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée ; 4°) d'enjoindre au maire de la commune de Belfort de reconstituer sa carrière ; 5°) de condamner la commune de Belfort à lui verser la somme de 25 000 euros au titre de son préjudice moral et de 10 000 euros au titre de l'abus de droit résultant de la conclusion successive et abusive de contrats à durée déterminée ; 6°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Belfort à lui verser la somme de 50 000 euros au titre de l'indemnité de licenciement, de l'indemnité compensatrice de congés payés, de l'indemnité de reconstitution rétroactive de carrière ainsi que des droits à pension, 25 000 euros au titre de son préjudice moral et 10 000 euros au titre de l'abus de droit résultant de la conclusion successive et abusive de contrats à durée déterminée ; 7°) de mettre à la charge de la commune de Belfort la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il avait la qualité de vacataire au moment de son recrutement et la commune de Belfort ne pouvait ainsi mettre fin à sa mise à disposition, régime qui s'applique aux fonctionnaires et aux agents contractuels de la fonction publique territoriale et non aux vacataires ; - la convention de mise à disposition conclue entre le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale et la commune de Belfort est entachée d'illégalité ab-initio, dès lors qu'il a été exclusivement recruté pour être spécialement affecté sur un emploi pérenne de la commune de Belfort ; - son contrat doit être requalifié en contrat de travail à durée indéterminée ; - les décisions des 19 février et 4 août 2016 sont illégales, quelle que soit la qualification juridique retenue, premièrement en raison de l'incompétence du maire auquel il n'appartenait pas de décider ne pas renouveler son contrat, deuxièmement en ce que le centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale n'a pas été informé de l'intention de la commune de Belfort de ne pas renouveler son contrat et troisièmement, en l'absence de transmission de son recours gracieux au centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale en méconnaissance de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - il a été privé de ses droits en l'absence de préavis, d'indemnité et faute d'avoir été mis en mesure d'être employé par une autre collectivité ou établissement ; - le non renouvellement de son contrat est fondé sur les seules allégations de ses collègues et doit être regardé comme une sanction déguisée ; - cette mesure avait pour seul objet de faire obstacle à la transformation de ses contrats à durée déterminée en un contrat à durée indéterminée ; - la commune de Belfort a commis un abus de droit en renouvelant pendant plus de sept ans ses contrats à durée déterminée ; - à défaut de se voir réintégré dans les services de la commune de Belfort et de voir sa carrière reconstituée, il a droit au versement des indemnités légales ; - il a droit à être indemnisé du préjudice moral résultant de l'illégalité fautive des décisions de la commune de Belfort ; - seule la décision de la commune de Belfort est à l'origine du préjudice qu'il a subi en perdant toute activité professionnelle ; Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mai 2018 et 23 juillet 2019, la commune de Belfort, représentée par la société Richer et associés droit public, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à l'irrecevabilité des demandes présentées en appel, à titre plus subsidiaire, au rejet des demandes de M. B... et, enfin, à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle n'a jamais été l'employeur de M. B..., sa requête est mal dirigée et par suite, irrecevable ; - ses conclusions tendant à sa réintégration et à la reconstitution de sa carrière au sein de la commune de Belfort sont irrecevables ; - les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2019, le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort conclut au rejet de la requête et à ce que les frais d'instance soient mis à la charge de M. B.... Il soutient que : - M. B... a été régulièrement mis à disposition de la commune de Belfort ; - la décision litigieuse est justifiée par l'intérêt du service et ne constitue pas une sanction disciplinaire déguisée ; - les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. M. B... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 17 avril 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., présidente assesseur, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant M. B... ainsi que celles de Me D... pour la commune de Belfort. Une note en délibéré, enregistrée le 12 décembre 2019, a été présentée pour M. B... Considérant ce qui suit : 1. M. B... a été recruté en qualité d'adjoint technique de 2ème classe par le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort. Il a été mis à disposition de la commune de Belfort pour assurer des missions d'accueil et de vidéosurveillance au sein du service de la police municipale de cette commune, à compter du 2 mai 2009. Par une décision du 19 février 2016, le maire de la commune de Belfort l'a informé de sa décision de ne plus le garder dans ses fonctions à compter du 29 février 2016, terme de son contrat de travail. M. B... a adressé un recours gracieux à la commune de Belfort tendant au retrait de cette décision, à sa réintégration, à la reconstitution de sa carrière et à l'indemnisation des préjudices subis. Par un courrier du 4 août 2016, le maire de la commune de Belfort a rejeté sa demande au motif qu'il n'était pas l'employeur de M. B.... Par un jugement du 8 février 2018, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation des décisions des 19 février et 4 août 2016, d'autre part, à sa réintégration et à la reconstitution de sa carrière et, enfin, à l'indemnisation des préjudices subis. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la décision du 19 février 2016 du maire de la commune de Belfort : 2. En premier lieu, aux termes de l'article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les centres de gestion (...) peuvent mettre des agents à disposition des collectivités et établissements qui le demandent en vue d'assurer le remplacement d'agents momentanément indisponibles ou d'assurer des missions temporaires ou en cas de vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu. Ils peuvent également mettre des fonctionnaires à disposition des collectivités et établissements en vue de les affecter à des missions permanentes à temps complet ou non complet (...) ". Il résulte de ces dispositions que la collectivité ou l'établissement qui accueille un agent contractuel mis à disposition par un centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale avec lequel il est lié par contrat, ne peut être regardé comme son employeur en l'absence de tout contrat entre l'administration d'accueil et l'agent. 3. Il ressort des pièces du dossier d'une part, que M. B... a signé des contrats de travail à durée déterminée avec le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort sur le fondement de l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984 pour exercer une mission de remplacement au sein des services de la police municipale de la commune de Belfort à compter du 2 mai 2009 et en dernier lieu du 1er décembre 2015 au 29 février 2016. 4. D'autre part, par un courrier du 19 février 2016, le directeur général adjoint chargé des ressources et moyens généraux de la commune de Belfort a informé M. B... de sa décision de ne pas renouveler son contrat de travail à compter de l'échéance de celui-ci, le 29 février 2016 et de ce qu'il pouvait solliciter un entretien auprès de la direction des ressources humaines avec l'assistance d'une personne de son choix. 5. M. B... est ainsi mis à la disposition de la commune de Belfort par le centre de gestion de la fonction publique territoriale. La commune de Belfort, qui n'est liée par aucun contrat de travail avec M. B..., ne peut être regardée comme son employeur. Seul le centre de gestion de la fonction publique territoriale est, en conséquence, compétent pour décider de ne pas renouveler son contrat de travail. Par suite, en dépit de ses mentions, la décision du 19 février 2016 ne peut être regardée que comme mettant un terme à la mise à disposition de M. B... dans les services de la commune de Belfort et non au contrat de travail qui le lie au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort. 6. En deuxième lieu, M. B... n'avait aucun droit au renouvellement de sa mise à disposition au sein des services municipaux de la commune de Belfort au terme de celle-ci, le 29 février 2016. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la note circonstanciée de la directrice de la police municipale de la commune de Belfort du 11 décembre 2015 relative à la situation du service de police municipale que les relations de travail entre M. B... et les autres agents de ce service se sont considérablement dégradées, au point que la communication est rompue entre M. B... et ses collègues. Dans ces conditions, le maire de Belfort pouvait décider, en se fondant sur cette seule note de service, de mettre un terme à sa mise à disposition dans l'intérêt du service. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision du 19 février 2016 par laquelle le maire de Belfort a mis un terme à la mise à disposition de M. B... serait entachée de détournement de pouvoir. 7. En troisième lieu, la circonstance, à la supposer établie, que la commune de Belfort n'a pas informé le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort de son intention de mettre un terme à la disposition de M. B... à l'échéance de celle-ci est sans incidence sur la légalité de la décision du 19 février 2016. En outre, M. B... a été informé, dès le 19 février 2016 de la fin de sa mise à disposition au sein des services de la commune de Belfort à compter du 29 février 2016. Il ne s'est pas présenté à l'entretien au cours duquel cette décision devait lui être communiquée. Il n'est, par suite, pas fondé à soutenir, dans ces circonstances, que la fin de sa mise à disposition aurait été brutale. 8. En dernier lieu, il résulte de ce qui est dit au point 5, que M. B... ne peut utilement contester la légalité du refus de renouveler son contrat, dès lors que la décision du 19 février 2016 du maire de la commune de Belfort n'a pas cette portée, mais se borne à mettre un terme à sa mise à disposition par le centre de gestion de la fonction publique territoriale. Les moyens tirés des vices de procédure ayant entaché la décision de ne pas renouveler son contrat de travail, de l'illégalité de cette décision et de ce qu'une autre mise à disposition aurait dû lui être proposée par le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort ne peuvent, en conséquence, qu'être écartés. Le moyen tiré de ce qu'il s'agirait d'une sanction disciplinaire déguisée doit être écarté pour les mêmes motifs. En tout état de cause, seul le centre de gestion de la fonction publique territoriale, qui est l'employeur de M. B..., est investi de l'autorité disciplinaire à son encontre en vertu de l'article 37 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. En ce qui concerne l'illégalité de la convention de mise à disposition conclue entre le centre de gestion de la fonction publique territoriale et M. B... : 9. M. B... soutient qu'il a été mis à disposition de la commune de Belfort pour assurer une mission permanente, alors qu'il n'a pas la qualité de fonctionnaire et qu'ainsi sa mise à disposition dans les services de la commune de Belfort depuis 2009 est entachée d'illégalité dès l'origine. Cependant, il ressort des termes mêmes du contrat de travail conclu entre M. B... et le centre de gestion de la fonction publique territoriale du 29 octobre 2015 que M. B... a été mis à disposition de la commune de Belfort pour assurer une mission de remplacement au sein de la police municipale et ce conformément aux dispositions de l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984, selon lesquelles les centres de gestion de la fonction publique peuvent mettre des agents à disposition des collectivités territoriales en vue d'assurer le remplacement d'agents momentanément indisponibles ou d'assurer des missions temporaires ou en cas de vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu. Contrairement à ce que soutient M. B..., ces dispositions ne s'appliquent pas aux seuls fonctionnaires mais également aux agents de la fonction publique territoriale. M. B... ne saurait, en outre, utilement se prévaloir des dispositions de l'article 61 de la loi du 26 janvier 1984 relative à la mise à disposition des fonctionnaires et de l'article 35 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale qui porte sur la mise à disposition des agents contractuels employés pour une durée indéterminée, dès lors que ses contrats de travail ont été conclus en application de l'article 25 de la même loi. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de la convention de mise à disposition de M. B... doit être écarté. En ce qui concerne la requalification des contrats de M. B... : 10. Aux termes de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants (...) / Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. / Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée. ". 11. Alors même qu'il ressort des pièces du dossier que M. B... a été mis à disposition de la commune de Belfort dans le cadre de contrats de travail à durée déterminée successivement conclus depuis le 2 mai 2009, le requérant n'est pas fondé à invoquer les dispositions de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, dès lors qu'il a été mis à disposition de la commune de Belfort en vertu de l'article 25 de la même loi et non de l'article 3-3 de cette loi. Par suite, le moyen tiré de ce que son contrat de travail à durée déterminée aurait dû être conclu pour une durée indéterminée à l'issue d'un délai de six ans, doit, en tout état de cause, être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 19 février 2016 du maire de la commune de Belfort. En ce qui concerne la décision du 4 août 2016 du maire de la commune de Belfort rejetant la demande de M. B... tendant au retrait de la décision de non renouvellement de son contrat : 13. Aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé. ". Selon l'article L. 114-1 du même code : " Les dispositions des sections 1 et 2 du présent chapitre ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. ". 14. Par sa décision du 4 août 2016, le maire de la commune de Belfort a rejeté le recours gracieux que lui a adressé M. B... pour demander le retrait de la décision du 19 février 2016 de ne pas renouveler son contrat, sa réintégration, la reconstitution de sa carrière et l'indemnisation des préjudices subis en relevant, à juste titre, qu'il n'était pas l'employeur de M. B.... 15. Il résulte de ses termes mêmes que l'article L. 114-1 du code des relations entre le public et l'administration ne s'applique pas aux relations entre l'administration et ses agents en vertu de l'article L. 114-1 du même code. En tout état de cause, à supposer même que les dispositions de l'article L. 114-1 du code des relations entre le public et l'administration soient applicables en l'espèce, le recours gracieux de M. B... devrait alors être regardé comme ayant été adressé à l'autorité compétente pour en connaître. Toutefois, la méconnaissance de ces dispositions serait, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité du rejet du recours gracieux adressé par M. B... à la commune de Belfort. 16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Belfort, M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation, pour excès de pouvoir, de sa décision du 4 août 2016. Sur les conclusions de M. B... tendant à sa réintégration et à la reconstitution de sa carrière : 17. Ainsi qu'il est dit par le présent arrêt, la commune de Belfort n'a pas la qualité d'employeur de M. B.... Par suite, les conclusions de ce dernier tendant à sa réintégration au sein de la commune de Belfort et à la reconstitution de sa carrière sont irrecevables. Sur les conclusions indemnitaires de M. B... : 18. En premier lieu, en l'absence d'illégalité des décisions des 19 février et 4 août 2016 du maire de la commune de Besançon, les conclusions de M. B... tendant à être indemnisé en raison des préjudices subis en raison de l'illégalité de ces deux décisions ne peuvent qu'être rejetées. 19. En second lieu, le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d'agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective, y compris lorsque l'employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, et alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d'agents sous contrats à durée indéterminée. Toutefois, si l'existence d'une telle raison objective exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, c'est sous réserve qu'un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l'agent, au type d'organisme qui l'emploie, ainsi qu'au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus. Un renouvellement abusif de contrats à durée déterminée ouvre à l'agent concerné un droit à l'indemnisation du préjudice qu'il subit lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. 20. Il résulte de l'instruction et notamment de la note de la directrice de la police municipale de la commune de Belfort du 11 décembre 2015 relative à la situation du service de police municipale que ce service fonctionne 24 heures sur 24. Les agents travaillent en binôme qui se relaient toutes les deux à trois heures à l'accueil et devant les écrans de vidéosurveillance. Les dix agents titulaires sont répartis en cinq équipes dont trois exercent uniquement le jour et deux la nuit. Les équipes de jours travaillent ainsi quatre jours et se reposent deux jours. Les équipes de nuit travaillent quatre nuits et se reposent quatre nuits. Trois agents non contractuels assurent le remplacement pendant les absences prévues, telles que les congés, RTT, récupérations et formation ainsi que les absences non prévues. M. B... est l'un des agents assurant le remplacement des agents titulaires. Ainsi, eu égard à ses missions de remplacement dans le cadre d'une organisation de travail par rotation avec de nombreux jours de récupération au sein de la police municipale de Belfort, qui fonctionne 24 heures sur 24, sa mise à disposition dans le cadre de contrats à durée déterminée renouvelés depuis le 2 mai 2009 ne constitue pas un abus. Par suite, les conclusions indemnitaires de M. B... tendant à l'indemnisation du recours abusif au renouvellement de contrats à durée déterminée et du préjudice moral subi, qui sont dirigées contre la commune de Belfort qui n'a pas la qualité d'employeur de M. B..., doivent, en tout état de cause, être rejetées. 21. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner sa recevabilité, la requête de M. B... doit être rejetée. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Belfort, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions que présente la commune de Belfort au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à celle présentées par le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort tendant à ce que les frais d'instance soient mis à la charge de M. B.... D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Belfort au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et celles que présente le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort au titre des frais d'instance sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... B..., à la commune de Belfort et au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Territoire de Belfort. 2 18NC00857