Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 22/07/2016, 390496, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème - 7ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-22
Numéro : 390496
Rapporteur : M. Clément Malverti
Commissaire du gouvernement : Mme Béatrice Bourgeois-Machureau
Avocat(s) : SCP MARLANGE DE LA BURGADE

Vu les procédures suivantes : 1. Sous le n° 390496, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 28 mai et 20 août 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération lyonnaise demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2015-376 du 1er avril 2015 déclarant d'utilité publique les travaux de construction et d'aménagement de la liaison autoroutière entre l'autoroute A 89 (commune de La Tour-de-Salvagny) et l'autoroute A 6 (commune de Limonest), conférant le statut d'autoroute à cette liaison et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise et du plan local d'urbanisme de la métropole de Lyon sur le territoire des communes de Dardilly, La Tour-de-Salvagny, Limonest et Lissieu ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2. Sous le n° 390504, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 mai, 28 août 2015 et 6 juillet 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Alcaly, la commune de Dardilly, la commune de Limonest, la commune de Lissieu et Mme D...C...demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3. Sous le n° 390555, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 1er juin et 26 août 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la métropole de Lyon demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4. Sous le n° 390557, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 1er juin et 26 août 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 5. Sous le n° 394124, par une ordonnance n° 1507812 du 14 octobre 2015, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 19 octobre 2015, le président du tribunal administratif de Lyon a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 341-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par M. A...B.... Par cette requête, enregistrée le 3 septembre 2015 au greffe du tribunal administratif de Lyon, et un mémoire en réplique, enregistré le 18 avril 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 15 juin 2015 par lequel le préfet du Rhône a déclaré cessible au profit de l'Etat les propriétés nécessaires à la réalisation du projet de liaison autoroutière A89-A6 par la société concessionnaire Autoroutes-Paris-Rhin-Rhône ; 3°) d'ordonner l'exécution de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Clément Malverti, auditeur, - les conclusions de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, rapporteur public, La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Marlange de La Burgade, avocat du syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération Lyonnaise ; 1. Considérant que les requêtes du syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération lyonnaise, de l'association Alcaly et autres, de la métropole de Lyon et du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise sont dirigées contre le même décret ; que ces requêtes et celle de M. B...présentent à juger des questions connexes ; qu'il y a lieu de joindre l'ensemble des requêtes pour statuer par une seule décision ; Sur les conclusions présentées par le syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération lyonnaise, l'association Alcaly et autres, la métropole de Lyon et le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise : Sur la légalité externe du décret attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que ni la déclaration d'utilité publique prononcée par le décret attaqué ni la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise et du plan local d'urbanisme de la métropole de Lyon ni aucune des autres mesures décidées par ce décret n'impliquent nécessairement l'intervention de mesures réglementaires ou individuelles que le ministre de l'intérieur, le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ou le ministre de l'agriculture seraient compétents pour signer ou contresigner ; que, dans ces conditions, quels que soient les termes des décrets relatifs à leurs attributions, le défaut de contreseing de ces ministres, qui n'étaient pas chargés de l'exécution du décret attaqué, n'entache pas d'irrégularité ce décret ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-3 du code de l'environnement : " L'enquête publique est ouverte et organisée par l'autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l'enquête est requise " ; qu'aux termes de l'article L. 123-4 de ce code : " Dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs (...). L'enquête est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête choisi par le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-5 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête saisit, en vue de la désignation d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête le président du tribunal administratif dans le ressort duquel se situe le siège de cette autorité et lui adresse une demande qui précise l'objet de l'enquête ainsi que la période d'enquête proposée, et comporte le résumé non technique ou la note de présentation mentionnés respectivement aux 1° et 2° de l'article R. 123-8. / Le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui à cette fin désigne dans un délai de quinze jours un commissaire enquêteur ou les membres, en nombre impair, d'une commission d'enquête parmi lesquels il choisit un président (...) " ; 4. Considérant, d'une part, qu'il résulte de ces dispositions que le choix de désigner un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête relève de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête publique ; que ce choix dépend, selon l'article L. 123-4 du code de l'environnement, de " la nature et [de] l'importance des opérations " soumises à l'enquête publique ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 123-5 du code de l'environnement méconnaîtraient l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme et seraient entachées d'illégalité, faute de préciser, d'une part, l'autorité compétente pour décider si l'enquête publique sera confiée à un commissaire enquêteur ou à une commission d'enquête, d'autre part, les opérations qui nécessitent la désignation d'une commission d'enquête, ne peut qu'être écarté ; 5. Considérant, d'autre part, qu'eu égard à la nature et à l'importance des opérations déclarées d'utilité publique par le décret attaqué, le préfet de la région Rhône-Alpes a pu décider, sans entacher d'irrégularité l'enquête publique, de confier la conduite de cette enquête à un commissaire enquêteur et non à une commission d'enquête ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'environnement : " Ne peuvent être désignées commissaire enquêteur ou membre de la commission d'enquête les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête. / Les dispositions du premier alinéa peuvent être étendues, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, à des personnes qui ont occupé ces fonctions " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-4 du code de l'environnement : " Ne peuvent être désignés comme commissaire enquêteur, membre d'une commission d'enquête ou suppléant les personnes intéressées au projet, plan ou programme soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle du projet, plan ou programme soumis à enquête, ou au sein d'associations ou organismes directement concernés par cette opération " ; que la seule circonstance que le commissaire enquêteur ait exercé, avant son départ à la retraite plus de cinq ans avant le début de l'enquête publique, les fonctions de directeur régional d'un bureau d'études ayant travaillé sur d'autres projets avec le maître d'ouvrage du projet soumis à enquête n'établit pas qu'il soit intéressé à ce projet au sens des dispositions précitées ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le commissaire enquêteur aurait manqué à son obligation d'impartialité dans la conduite de l'enquête publique ; 8. Considérant, en cinquième lieu, que l'article R. 122-5 du code de l'environnement détermine le contenu de l'étude d'impact, lequel est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine ; que le II de l'article L. 122-1 du code de l'environnement prévoit que lorsque les projets soumis à étude d'impact concourent à la réalisation d'un même programme de travaux, d'aménagement ou d'ouvrages, " l'étude d'impact de chacun des projets doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme " ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'étude d'impact présente et compare les principales variantes de tracé envisagées et les raisons pour lesquelles le projet déclaré d'utilité publique a été retenu, analyse les évolutions du trafic routier engendré par le projet envisagé, ses impacts sonores et présente les mesures qui seront prises pour éviter, réduire ou compenser les effets du projet sur l'environnement ; que cette étude inclut une appréciation des effets de l'ensemble du programme de travaux dans lequel s'inscrit le projet déclaré d'utilité publique ; que, par suite, les moyens tirés des insuffisances de l'étude d'impact doivent être écartés ; 10. Considérant, en sixième lieu, que, contrairement à ce que soutient la métropole de Lyon, il ressort des pièces du dossier que l'évaluation environnementale prévue par l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, a été réalisée par le maître d'ouvrage et jointe au dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la communauté urbaine de Lyon ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière manque en fait ; Sur la légalité interne du décret attaqué : 11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les prescriptions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols, du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, d'un plan d'aménagement de zone applicable dans une zone d'aménagement concerté, ou avec les dispositions à caractère réglementaire régissant un lotissement approuvé, s'effectue dans les conditions prévues au code de l'urbanisme " ; qu'aux termes de l'article L. 122-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement, présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet. / Dans ce cas, l'enquête publique porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence " ; 12. Considérant qu'il ne peut être utilement soutenu que le décret attaqué, en emportant la mise en compatibilité des documents d'urbanisme des communes concernées par le projet, méconnaît le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, dès lors que cette mise en compatibilité résulte des dispositions législatives du code de l'urbanisme et du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'il ressort des pièces du dossier que la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la métropole de Lyon a porté essentiellement sur les articles du règlement de certaines zones qui autorisent désormais, sous certaines conditions, les travaux nécessaires à la réalisation et au fonctionnement des infrastructures de transport, ainsi que sur les documents graphiques du plan dont les zones traversées par le projet ont été modifiées ; qu'une telle mise en compatibilité correspond au projet qui a été déclaré d'utilité publique et était nécessaire afin que cette opération ne méconnaisse pas les dispositions du plan local d'urbanisme dans les zones dans lesquelles sa réalisation est prévue ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que le document d'orientation générale du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise prévoit que " l'A45 et l'A89 ne doivent pas constituer de nouvelles pénétrantes dans l'agglomération lyonnaise et y ramener du trafic supplémentaire (...) " ; qu'il ressort des pièces du dossier que si le projet modifie la répartition des flux d'échanges entre les pénétrantes existantes, il ne constitue pas en tant que tel une nouvelle pénétrante dans l'agglomération lyonnaise ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'opération déclarée d'utilité publique par le décret attaqué serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération lyonnaise, ni, en tout état de cause, avec la directive territoriale d'aménagement de l'agglomération lyonnaise qui vise également à exclure la création de toute nouvelle pénétrante vers l'agglomération lyonnaise depuis l'A 89 ; 14. Considérant, en troisième lieu, que l'article L. 222-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige, prévoit que les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, auxquels la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a intégré les plans régionaux de la qualité de l'air, fixent " à l'échelon du territoire régional et à l'horizon 2020 et 2050 : (...) / 2° Les orientations permettant, pour atteindre les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. A ce titre, il définit des normes de qualité de l'air propres à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 222-5 du code de l'environnement : " Le plan de protection de l'atmosphère et les mesures mentionnées au deuxième alinéa du I de l'article L. 222-4 ont pour objet, dans un délai qu'ils fixent, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ou, le cas échéant, les normes spécifiques mentionnées au 2° du I de l'article L. 222-1 (...) " ; qu'eu égard à leur objet, ces documents ne sauraient être utilement opposés à un décret déclarant un projet d'utilité publique ; que, par suite, les requérants ne sauraient utilement invoquer la méconnaissance par le décret attaqué du plan régional de la qualité de l'air de la région Rhône-Alpes, du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie et du plan de protection de l'atmosphère pour l'agglomération lyonnaise ; 15. Considérant, en dernier lieu, qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement, et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de liaison autoroutière litigieux, d'une longueur de 5,5 kilomètres, permet d'achever le raccordement de l'autoroute A 89 et de l'autoroute A 6 et s'inscrit dans la cadre du projet de liaison entre l'autoroute A 72 et l'autoroute A 46 ; que ce projet vise par ailleurs, en réorientant des trafics de transit, à décharger les voiries secondaires existantes qui s'avèrent actuellement saturées et à l'origine de problèmes de sécurité et de nuisances pour les riverains ; que ce projet s'appuie pour l'essentiel sur des infrastructures déjà existantes, limitant ainsi son emprise sur les terres agricoles ainsi que son impact environnemental ; que les mesures prévues afin d'éviter, de réduire ou de compenser les effets négatifs notables du projet sont de nature à limiter les atteintes portées par ce projet à l'environnement ; que, dès lors, eu égard à l'intérêt que présente ce projet, ses inconvénients ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ; Sur les conclusions présentées par M. B...: Sur les conclusions tendant à l'annulation du décret du 1er avril 2015 : 17. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée " ; 18. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le décret du 1er avril 2015 a été publié au journal officiel de la république française du 3 avril 2015 ; que la requête de M. B...n'a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Lyon que le 3 septembre 2015 ; que, dès lors, comme le soutient la ministre en défense, ses conclusions tendant à l'annulation de ce décret ont été présentées tardivement et sont, par suite, irrecevables ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 15 juin 2015 : 19. Considérant, en premier lieu, qu'un arrêté de cessibilité n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté attaqué est inopérant ; 20. Considérant, en deuxième lieu, que les moyens tirés de ce que la procédure d'enquête parcellaire préalable à l'intervention de l'arrêté de cessibilité aurait méconnu les dispositions de l'article R. 123-5 du code de l'environnement, qui régit la procédure d'enquête publique, sont inopérants, cette procédure d'enquête parcellaire étant régie par les dispositions des articles L. 11-8 et suivants et R. 11-19 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur ; qu'au demeurant, contrairement à ce que soutient M.B..., il ressort des pièces du dossier que le rapport et l'avis du commissaire enquêteur, qui mentionnent avoir entendu M. B...lors d'une permanence et se prononcent sur l'emprise des ouvrages envisagés, sont suffisamment motivés ; 21. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, les autres moyens excipant de l'illégalité du décret du 1er avril 2015 et tirés de l'irrégularité du choix de confier la conduite de l'enquête publique à un commissaire enquêteur et non à une commission d'enquête, de l'absence d'impartialité du commissaire enquêteur et de l'absence d'utilité du projet déclaré d'utilité publique ne sont pas fondés ; 22. Considérant, en dernier lieu, que le moyen tiré de ce que l'arrêté du 15 juin 2015 est entaché d'une erreur de droit n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien fondé ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions qu'ils attaquent ; que leurs conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération Lyonnaise, de l'association Alcaly, des communes de Dardilly, de Limonest et de Lissieu, de MmeC..., de la métropole de Lyon, du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise et de M. B...sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée au syndicat mixte d'études et de programmation de l'agglomération Lyonnaise, à l'association Alcaly, aux communes de Dardilly, de Limonest et de Lissieu, à Mme D...C..., à la métropole de Lyon, au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise, à M. A...B...et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat.