Conseil d'Etat, Section, du 23 novembre 2001, 195550, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : SECTION
Type de recours : Recours en cassation
Date de la décision : 2001-11-23
Numéro : 195550
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : Mme Jodeau-Grymberg
Commissaire du gouvernement : Mme de Silva

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 7 avril 1998, présentée pour la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE, dont le siège social est ... ; la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt du 10 février 1998 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a, d'une part, rejeté sa requête tendant à l'annulation d'un jugement du tribunal administratif de Paris en date du 14 juin 1996 en tant que le tribunal administratif a rejeté sa demande dirigée contre la décision du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire en date du 7 juillet 1993 lui infligeant une amende de 10 000 F pour avoir débarqué sur le territoire français en provenance de Nouakchott, le 12 avril 1993, un étranger dépourvu de document de voyage et a fixé à 5 000 F le montant de cette amende et, d'autre part, accueilli le recours incident du ministre de l'intérieur en portant ce montant à 10 000 F ; 2°) d'annuler la décision du 7 juillet 1993 ; 3°) subsidiairement, de réduire l'amende à un "montant symbolique" ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, modifiée notamment par la loi n° 92-190 du 26 février 1992 ; Vu le décret n° 93-180 du 8 février 1993 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Jodeau-Grymberg, Maître des Requêtes, - les observations de Me Cossa, avocat de la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE, - les conclusions de Mme de Silva, Commissaire du gouvernement ; Considérant qu'aux termes de l'article 20 bis ajouté par la loi susvisée du 26 février 1992 à l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France : "I. Est punie d'une amende d'un montant maximum de 10 000 F l'entreprise de transport aérien ou maritime qui débarque sur le territoire français, en provenance d'un autre Etat, un étranger non ressortissant d'un Etat membre de la Communauté économique européenne et démuni du document de voyage et, le cas échéant, du visa requis par la loi ou l'accord international qui lui est applicable à raison de sa nationalité. - Le manquement est constaté par un procès-verbal établi par un fonctionnaire appartenant à l'un des corps dont la liste est définie par décret en Conseil d'Etat. Copie du procès-verbal est remise à l'entreprise de transport intéressée. Le manquement ainsi relevé donne lieu à une amende prononcée par le ministre de l'intérieur. L'amende peut être prononcée autant de fois qu'il y a de passagers concernés. Son montant est versé au Trésor public par l'entreprise de transport. - L'entreprise de transport a accès au dossier et est mise à même de présenter ses observations écrites dans un délai d'un mois sur le projet de sanction de l'administration. La décision du ministre, qui est motivée, est susceptible d'un recours de pleine juridiction ... - II. L'amende prévue au premier alinéa du présent article n'est pas infligée : ... 2° Lorsque l'entreprise de transport établit que les documents requis lui ont été présentés au moment de l'embarquement ou lorsque les documents présentés ne comportent pas un élément d'irrégularité manifeste ..." ; Considérant que, même si les dispositions législatives précitées laissent au ministre de l'intérieur le pouvoir d'apprécier s'il y a lieu de prononcer une amende à l'encontre d'une entreprise de transport qui a manqué à ses obligations, et dès lors qu'elles n'établissent aucune garantie de procédure autre que le droit de l'entreprise à accéder au dossier et à présenter des observations, le juge administratif, saisi d'un recours de pleine juridiction contre la décision infligeant une amende, peut substituer au motif sur lequel s'est fondé le ministre un autre motif de droit ou de fait relatif au même manquement, sous les conditions que cette substitution ait été demandée par le ministre lors de l'instruction de l'affaire, que l'entreprise ait été mise en mesure de présenter ses observations sur le nouveau motif envisagé et que la décision du juge ne conduise pas à accroître le montant de l'amende ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, le 12 avril 1993, la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE a débarqué à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, en provenance de Nouakchott, un passager étranger se disant ressortissant de la République de Mauritanie, dépourvu de passeport, mais porteur d'un récépissé de demande de titre de séjour qu'un fonctionnaire des services de la police de l'air et des frontières a estimé, dans un procès-verbal établi le même jour, être un document falsifié, révélant une usurpation d'identité ; que, par une décision du 7 juillet 1993 visant ce procès-verbal, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a infligé à la compagnie nationale une amende de 10 000 F en énonçant que le passager était "dépourvu de document de voyage" ; que, ni dans ses écritures de première instance, ni dans ses écritures d'appel, le ministre n'a fait valoir que la validité du récépissé de demande de titre de séjour était expirée à la date à laquelle l'intéressé a été débarqué sur le territoire français ; qu'ainsi, en se fondant, pour rejeter l'appel formé par la compagnie nationale contre le jugement du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande d'annulation de la décision du 7 juillet 1993, sur ce que la validité de ce récépissé était expirée depuis le 27 juillet 1992, la cour administrative d'appel de Paris a commis une erreur de droit ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, lorsqu'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, "le Conseil d'Etat peut ... régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie" ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ; Considérant que la décision du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire en date du 7 juillet 1993, qui vise les textes applicables en la matière, se réfère expressément au procès-verbal établi le 12 avril 1993 par un fonctionnaire des services de la police de l'air et des frontières, ainsi qu'à la lettre du 18 mai 1993 par laquelle le ministre a notifié ce procès-verbal à la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE et a invité celle-ci à présenter ses observations ; qu'elle mentionne que l'entreprise a débarqué sur le territoire français, en provenance de Nouakchott, un passager de nationalité mauritanienne "dépourvu de document de voyage" et que ses allégations, selon lesquelles "la complexité de la réglementation peut expliquer certains manquements" à ses obligations, ne sont pas de nature à l'exonérer de la responsabilité établie par la loi ; que le ministre n'avait pas à indiquer en quoi la compagnie nationale n'avait pas pris les précautions nécessaires pour satisfaire à ses obligations ; qu'ainsi, la requérante n'est pas fondée à prétendre que la décision attaquée aurait été insuffisamment motivée au regard de l'exigence posée à l'article 20 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; Considérant que la décision prononçant une amende en application des dispositions dudit article n'est soumise, quant à sa motivation, qu'à l'exigence prévue par ces dispositions ; que, dès lors, la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE ne saurait, en tout état de cause, utilement soutenir que la décision attaquée serait insuffisamment motivée au regard des dispositions de l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vertu desquelles tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation ; Considérant qu'il ressort des stipulations de la convention de Chicago du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, en particulier de ses articles 37 et 38 concernant les "normes et pratiques recommandées internationales", que, compte tenu de leur nature et notamment des possibilités de dérogations qu'elles comportent, les normes adoptées par l'organisation de l'aviation civile internationale constituent seulement des recommandations s'adressant aux Etats ; qu'ainsi la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE ne saurait utilement soutenir ni que les dispositions de l'article 20 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 seraient incompatibles avec certaines des normes adoptées par le conseil de l'organisation et désignées "pour des raisons de commodité", selon les termes mêmes de l'article 54 de la convention, comme "annexes" à celle-ci, ni que les dispositions du décret du 8 février 1993, prises pour l'application de l'article 20 bis de ladite ordonnance, seraient contraires à ces normes ; Considérant qu'eu égard aux termes mêmes de l'article 20 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de ce qu'elle aurait été dans l'impossibilité de se doter des moyens nécessaires au respect des obligations qui lui incombaient ; Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que la décision attaquée reposerait sur des faits matériellement inexacts ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que la photographie apposée sur le récépissé de demande de titre de séjour présenté par le passager ne correspondait pas à la physionomie de l'intéressé et que ce document était falsifié, comme l'avait d'ailleurs constaté un représentant de l'entreprise présent dans l'aéroport ; qu'ainsi, et alors, au surplus, que le passager n'était pas muni d'un passeport, la requérante n'est pas fondée à prétendre que le récépissé n'aurait pas comporté un élément d'irrégularité manifeste au sens des dispositions précitées du II de l'article 20 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; Considérant qu'en fixant à 5 000 F le montant de l'amende due par la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE, le tribunal administratif de Paris a fait une exacte appréciation des circonstances de l'espèce ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par son jugement du 14 juin 1996, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire en date du 7 juillet 1993 et a fixé le montant de l'amende à 5 000 F ; qu'il y a lieu de rejeter le recours incident du ministre de l'intérieur tendant à ce que ce montant soit porté à 10 000 F ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que, dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu de condamner l'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à payer la somme de 20 000 F à la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE pour les frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens ;Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris en date du 10 février 1998 est annulé.Article 2 : La requête présentée pour la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE devant la cour administrative d'appel de Paris et le recours incident du ministre de l'intérieur sont rejetés.Article 3 : L'Etat est condamné à payer la somme de 20 000 F à la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE.Article 4 : La présente décision sera notifiée à la COMPAGNIE NATIONALE AIR FRANCE et au ministre de l'intérieur.