Cour Administrative d'Appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 02/07/2007, 04BX01267, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-07-02
Numéro : 04BX01267
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : M. David  LABOUYSSE
Commissaire du gouvernement : M. POUZOULET
Avocat(s) : ROUX

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 28 juillet 2004 et le 30 juillet 2004 en original, présentée pour l'ASSOCIATION DE DEFENSE PROTECTION AZINIERES ET DES CAUSSES ENVIRONNANTS (ADPACE), représentée par son président en exercice, dont le siège social est située à Azinières à SAINT-BAUZELY (12620), Mme Michèle Y, M. Pierre-Marie Z, Mme Claudette A, Mme Corine C, M. Pierre D et Mme Danièle D et M. E domiciliés à ..., M. Francis B et Mme Marie-Josèphe B demeurant à ... ; L'ADPACE et autres demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement, en date du 4 mars 2004, par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 mai 2001 par lequel le préfet de la région Auvergne a autorisé la phase 1 de l'unité touristique nouvelle « Les Bouscaillous » sur le territoire de la commune de Castelnau-Peygarols ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ; Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ; Vu le décret n° 85-995 du 20 septembre 1985 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 juin 2007 : - le rapport de M. Labouysse ; - et les conclusions de M. Pouzoulet, commissaire du gouvernement ; Considérant que par un arrêté du 2 mai 2001, le préfet de la région Auvergne, préfet coordonnateur de massif dans le Massif Central, a autorisé la création de la première phase du projet d'unité touristique nouvelle dite « Les Bouscaillous » sur le territoire de la commune de Castelnau-Pegayrols (Aveyron) ; que l'ASSOCIATION DE DEFENSE PROTECTION AZINIERES ET DES CAUSSES ENVIRONNANTS ainsi que des habitants de Castelnau-Pegayrols et de Saint-Bezauly, communes situées à proximité du site d'implantation du projet, font appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté ; Sur la régularité du jugement : Considérant, en premier lieu, que les moyens tirés de ce que le dossier de demande d'autorisation ne comportait pas la convention signée entre la commune et le promoteur du parc d'activités des « Bouscaillous », de ce qu'il n'existait pas de plan d'occupation des sols opposable à la date de l'arrêté litigieux, et de ce que le préfet aurait commis une erreur d'appréciation quant à la faisabilité économique du projet sont, comme il sera dit ci-dessous, inopérants ; que, par suite, les premiers juges n'étaient pas tenus d'y répondre ; qu'en deuxième lieu, le tribunal qui a répondu à l'ensemble des moyens opérants soulevés par les requérants, notamment ceux tirés de l'erreur sur la qualification du projet et de l'insuffisance de la desserte du site et du stationnement prévu, n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments présentés à leur appui ; qu'en troisième lieu, le tribunal a pu s'estimer suffisamment informé, par les pièces du dossier qui lui était soumis, de la réalité de la transmission au comité de massif, chargé de délivrer un avis sur le projet, du compte-rendu des observations du public présentées lors de l'enquête publique ; qu'ainsi, en s'abstenant d'ordonner sur ce point une mesure d'instruction, les premiers juges n'ont commis aucune irrégularité ; Au fond : Considérant que l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme dispose : « Est considérée comme unité touristique nouvelle toute opération de développement touristique en zone de montagne ayant pour objet ou pour effet : - soit de créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique dans un site encore vierge de tout équipement, aménagement ou construction ; - soit de créer une urbanisation, un équipement ou un aménagement touristique en discontinuité avec les urbanisations, aménagements ou équipements existants lorsque cela entraîne une modification substantielle de l'économie locale, des paysages ou des équilibres naturels montagnards ( ) » ; Considérant que la première phase autorisée par l'arrêté contesté comporte la construction, sur un terrain d'environ 28 hectares, situé en zone de montagne et vierge de toute construction, d'une part, d'une zone d'activité multi-loisirs qui comprend la réalisation d'un « club house/garage », la création d'une piste de karting, d'une piste « espace tout terrain » et d'un parc de radio-commande, d'autre part, d'une zone de pleine nature constituée d'un espace de « paint-ball » ; que cette phase comporte également la réalisation de voiries intérieures et de parkings ; qu'eu égard à son objet, et dès lors qu'il peut être réalisé indépendamment des éventuelles autres phases, le projet autorisé doit être regardé comme un aménagement touristique au sens des dispositions précitées de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme ; que, par suite, ce projet relève de la procédure d'autorisation propre aux unités touristiques nouvelles ; En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 145-1 du code de l'urbanisme : « ( ) la demande d'autorisation de créer une unité touristique nouvelle est présentée par la commune ou les communes ou le groupement de communes sur le territoire desquelles s'étend l'emprise du projet ( ) » ; qu'aux termes de l'article R. 145-3 du même code : « La demande et le dossier de la commune ou des communes ou du groupement de communes pétitionnaires sont adressés par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal au préfet du département ou déposés contre décharge à la préfecture » ; qu'il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 19 décembre 2000, le conseil municipal de Castelnau-Peygarols a autorisé son maire à déposer la demande d'autorisation de créer l'unité touristique nouvelle litigieuse ; que cette délibération était contenue dans le dossier de demande d'autorisation transmis au préfet du département ; que si, par une délibération en date du 21 mars 2001, le conseil municipal de Castelnau-Peygarols, a confirmé le sens de la délibération du 19 décembre 2000, l'absence de cette nouvelle délibération, qui ne pouvait être jointe à la demande d'autorisation, dans le dossier soumis au préfet n'est pas de nature à entacher d'irrégularité l'instruction par cette autorité de la demande de création de l'unité touristique nouvelle « Les Bouscaillous » ; que la circonstance que l'arrêté litigieux n'ait pas visé cette demande est sans incidence sur la légalité de cet acte ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 145-2 du code de l'urbanisme, la demande d'autorisation de création d'une unité touristique nouvelle « est accompagnée d'un dossier constitué par un rapport et des documents graphiques décrivant : 1º L'état du site et de son environnement, celui du bâti, des infrastructures et des équipements touristiques existants avec leurs conditions de fréquentation ainsi que les principales caractéristiques de l'économie locale ; 2º Les caractéristiques principales du projet et, notamment, de la demande à satisfaire, des produits touristiques visés, des modes d'exploitation et de promotion des hébergements et des équipements touristiques ; 3º Les risques naturels auxquels le projet peut être exposé ainsi que leurs mesures nécessaires pour en assurer la prévention ; 4º Les effets prévisibles du projet sur l'économie agricole, les peuplements forestiers et l'environnement ainsi que les mesures de protection et de réhabilitation à prévoir et l'estimation de leur coût ; 5º Les conditions générales de l'équilibre économique et financier du projet » ; Considérant que la régularité de la composition du dossier de demande d'autorisation ne doit s'apprécier qu'au regard des dispositions précitées de l'article R. 145-2 du code de l'urbanisme ; que les requérants ne sauraient dès lors utilement invoquer l'absence, dans le dossier de demande, de la délibération précitée du 21 mars 2001 laquelle, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, se bornait à confirmer le sens de la délibération du 19 décembre 2000 qui était jointe à ce dossier et qui permettait au public d'être pleinement informé de la position du conseil municipal ; qu'ils ne peuvent utilement se prévaloir de l'absence dans ce même dossier de la convention, prévue à l'article 42 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, conclue le 12 décembre 2000 entre le promoteur du parc d'activités et la commune ; que la circonstance que cette même convention aurait été signée par une autorité incompétente est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; qu'en outre, le dossier de demande d'autorisation de création de l'unité touristique nouvelle « Les Bouscaillous » comprend notamment une présentation du site d'implantation du projet, des activités touristiques et économiques ainsi que des infrastructures existantes ; qu'il comporte également, outre une description précise du projet, l'analyse des risques naturels, les incidences du projet sur l'environnement ainsi que les mesures visant tant à les prévenir qu'à les compenser, notamment en ce qui concerne la protection des ressources en eau et les nuisances sonores ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les plans joints à ce dossier mettaient en évidence l'ensemble des villages avoisinants, ce qui permettait d'apprécier la situation des habitations par rapport au projet litigieux et en particulier à sa zone de propagation sonore ; que, dans ces conditions, le dossier au vu duquel la décision a été prise répond, par son contenu, aux exigences posées par les dispositions précitées des 1° à 4° de l'article R. 145-2 du code de l'urbanisme ; que le public a ainsi été mis à même, lors de l'enquête publique qui s'est déroulée entre le 5 février et le 5 mars 2001, d'apprécier les conséquences d'un tel projet sur l'environnement ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les données relatives aux conditions générales de l'équilibre économique et financier du projet, notamment celles concernant le montant des recettes et des dépenses de l'opération soient erronées, insincères ou irréalistes ; que, dans ces conditions, le dossier au vu duquel la décision d'autorisation a été prise répond également aux exigences des dispositions précitées du 5° de l'article R. 145-2 du code de l'urbanisme ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 145-11 du code de l'urbanisme, le projet de création d'une unité touristique nouvelle « est ( ) mis à la disposition du public et soumis pour avis à la commission spécialisée prévue par l'article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 » ; qu'aux termes de l'article 7 de cette loi : « Il est créé un comité pour le développement, l'aménagement et la protection de chacun des massifs de montagne, dénommé comité de massif. ( ) Ce comité ( ) est ( ) consulté ( ) sur les projets d'unités touristiques nouvelles ( ). Pour émettre un avis sur les projets d'unités touristiques nouvelles, le comité désigne, en son sein, une commission spécialisée ( ) » ; qu'aux termes de l'article R. 145-5 du code de l'urbanisme : « I. - Lorsque le dossier est complet, le préfet du département notifie aux collectivités pétitionnaires, dans les quinze jours de la réception de la demande ou des pièces complémentaires ( ) la date à laquelle la demande sera examinée par la commission spécialisée du comité de massif territorialement compétent. Dans le même délai, le préfet du département transmet la demande et le dossier à la commission spécialisée du comité de massif. II. - Dans le délai de trois mois, courant à compter de la notification prévue au I ci-dessus, le préfet de région désigné pour assurer la coordination dans le massif saisit pour avis la commission spécialisée du comité de massif territorialement compétent ; toutefois, si la notification est faite moins de trois mois avant la date à laquelle une réunion de la commission spécialisée a été convoquée, le délai de trois mois court à compter de la date de cette réunion » ; que l'article R. 145-6 du même code dispose dans son dernier alinéa : « Le préfet du département adresse au président et aux membres de la commission spécialisée du comité de massif quinze jours au moins avant la date fixée pour l'examen de la demande un compte rendu des observations recueillies » ; que selon l'article R. 146-6 dudit code : « Dès la notification prévue au I de l'article R. 145-5, le préfet du département prescrit par arrêté la mise à disposition du public du dossier joint à la demande de création de l'unité touristique nouvelle ( ). Le préfet du département adresse au président et aux membres de la commission spécialisée du comité de massif quinze jours au moins avant la date fixée pour l'examen de la demande compte rendu des observations recueillies » ; Considérant que la procédure d'adoption de la décision contestée a pu être régulièrement engagée à la suite de la délibération précitée du 19 décembre 2000 ; que l'enquête publique devait obligatoirement se dérouler, ainsi qu'il résulte des dispositions précitées, avant la réunion de la commission spécialisée du comité de massif ; que les autorités de l'Etat n'étaient pas tenues de surseoir à l'instruction de la demande d'autorisation régulièrement déposée en raison de la tenue prochaine d'élections municipales ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'enquête publique aurait dû se dérouler postérieurement au renouvellement du conseil municipal doit être écarté ; qu'il ressort des pièces du dossier que le compte-rendu mentionné à l'article R. 145-6 du code de l'urbanisme précité a été adressé aux membres de la commission spécialisée du comité de massif le 15 mars 2001, soit quinze jours au moins avant le 2 avril 2001, date à laquelle s'est déroulée la séance de cette commission au cours de laquelle le projet litigieux devait être examiné ; que la commission spécialisée du comité de massif a ainsi été mis à même d'émettre un avis éclairé sur le projet ; que ce compte-rendu synthétisait les principales observations recueillies et n'avait pas à les retracer de manière exhaustive ; que la circonstance que ce compte-rendu ne soit pas daté est sans incidence sur la régularité de la procédure d'adoption de l'arrêté attaqué ; qu'enfin, l'article 12 du décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers, applicable aux organismes consultatifs placés auprès des autorités de l'Etat, auxquels appartient le comité de massif, prévoit qu'« A défaut de dispositions réglementaires contraires, le quorum est égal à la moitié du nombre des membres titulaires composant l'organisme dont l'avis est sollicité ( ) » ; qu'à la date de la consultation sur le projet litigieux, de la commission spécialisée du comité de massif compétent, le décret du 20 septembre 1985 relatif à la composition et au fonctionnement de ce comité ne comportait aucune disposition fixant le quorum applicable aux délibérations de ce comité ; qu'ainsi l'organisme consulté, qui comporte 15 membres titulaires, pouvait valablement siéger à la condition que la majorité des membres le composant soit présente ; que, compte tenu du nombre de membres titulaires présents ou valablement représentés au début de la séance du 2 avril 2001 où un avis a été émis sur le projet de l'unité touristique nouvelle litigieux, les règles de quorum ont été respectées ; que, par suite, la circonstance que, lors du vote sur ce projet, un des membres de la commission présent au début de la séance était absent, est sans incidence sur la régularité de cet avis ; que, s'il a été procédé au vote sur ce projet par un tour de table, alors que la pratique consisterait à recourir au vote à main levée, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'utilisation de ce procédé ait constitué une manoeuvre destinée à influencer le sens de l'avis émis lors de cette séance ; En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté : Considérant, en premier lieu, qu'il ne résulte pas de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme alors en vigueur qui énonce qu'« une unité touristique nouvelle ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un plan d'occupation des sols opposable aux tiers », ni d'aucune autre disposition de ce code, qu'à la date à laquelle est autorisée la création d'une unité touristique nouvelle, la commune d'implantation du projet doive être dotée d'un plan d'occupation des sols ; qu'il appartient seulement aux communes concernées de se doter, en vue de la réalisation de l'unité touristique nouvelle ainsi créée, des documents d'urbanisme nécessaires conformément aux exigences de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme afin que puissent être délivrées les autorisations d'occupation du sol nécessaires pour cette réalisation ; que, par suite, la circonstance qu'à la date de l'arrêté attaqué la commune de Castelnau-Peygarols n'était pas dotée d'un plan d'occupation des sols opposable est sans incidence sur la légalité de cet arrêté ; Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance qu'un certificat d'urbanisme négatif a été délivré le 19 juin 2000 pour la réalisation sur le même site d'un parc d'activités similaire à celui autorisé par l'arrêté litigieux ne liait pas le préfet quant à l'appréciation qu'il avait à porter sur la demande d'autorisation d'unité touristique nouvelle dont il a été saisi par la suite ; Considérant, en troisième lieu, que le 2ème alinéa du IV de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme alors en vigueur impose que la localisation, la conception et la réalisation d'une unité touristique nouvelle « respectent la qualité des sites et des équilibres naturels » ; qu'il ressort des pièces du dossier que le site du projet autorisé, à proximité duquel passe une voie autoroutière, ne fait l'objet d'aucune protection particulière, présente un faible intérêt paysager et ne comporte notamment aucun vestige archéologique ; que le parti adopté en ce qui concerne la nature des constructions et leur insertion dans le site permet de préserver le caractère environnemental naturel d'origine constituée notamment par une zone boisée ; que des mesures ont été prévues pour remédier tant aux risques de pollution de la nappe phréatique et des aquifères, notamment par la réalisation d'un système d'assainissement autonome dont le caractère insuffisant ne ressort pas des pièces du dossier, qu'aux risques d'incendie dans la zone boisée, eu égard notamment à l'avis favorable au projet délivré par le service départemental d'incendie et de secours ; que le raccordement du site au réseau d'adduction d'eau de la commune n'est pas susceptible de détériorer la qualité de l'eau distribuée aux habitants de celle-ci ; que si des nuisances sonores résulteront de l'exploitation du parc dont la création a été autorisée, compte tenu de l'utilisation d'engins à moteur, le périmètre de propagation sonore n'inclut aucune zone d'habitation ; que, dans ces conditions, et alors même que les mesures prises pour remédier aux conséquences de l'utilisation d'engins à moteur, qu'impliquera la réalisation du projet, sur le degré de pollution atmosphérique seraient insuffisantes, l'implantation du projet d'unité touristique nouvelle « Les Bouscaillous » ne porte pas à la qualité des sites et aux grands équilibres naturels une atteinte de nature à la faire regarder comme contraire aux dispositions précitées de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme ; qu'eu égard à ce qui vient d'être dit, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à se prévaloir des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales protégeant le droit à la vie privée et familiale, ainsi que de celles de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention garantissant le droit au respect des biens des personnes physiques ; Considérant, en quatrième lieu, que si les dispositions précitées du 4° de l'article 145-2 du code de l'urbanisme prévoient que le dossier de demande d'autorisation d'une unité touristique nouvelle comporte des indications sur l'équilibre économique et financier du projet présenté, il n'appartient pas au préfet compétent pour délivrer l'autorisation de porter une appréciation sur la viabilité économique et financière de ce projet ; que le moyen tiré de ce que ledit préfet aurait commis une erreur manifeste d'appréciation sur la viabilité économique du projet de l'unité touristique nouvelle « des Bouscaillous », qui est ainsi inopérant, doit par suite être écarté ; Considérant, en cinquième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le site d'implantation du projet est accessible, notamment, par une route départementale à partir d'un échangeur de la voie autoroutière passant à proximité de ce site ; que le projet autorisé comporte la réalisation de voiries intérieures et de places de stationnement sur une surface de 4 780 m² ; que, par suite, les moyens tirés de ce que le projet serait insuffisamment desservi par des voies publiques et insuffisamment doté en places de stationnement ne peuvent qu'être écartés ; Considérant, en dernier lieu, qu'eu égard aux buts d'intérêt général en vue desquels le projet a été autorisé, la circonstance qu'il favorise l'intérêt de son promoteur n'est pas, en elle-même, de nature à révéler que la décision attaquée soit entachée d'un détournement de pouvoir ; que la création d'une unité touristique nouvelle et l'autorisation d'une installation classée relèvent de législations distinctes et sont soumises à des procédures indépendantes, de sorte que le moyen tiré de ce que l'implantation de l'unité touristique nouvelle « des Bouscaillous » serait entaché d'un détournement de procédure au motif que la création d'un circuit de karting relève de la législation relative aux installations classées doit, en tout état de cause, être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté, en date du 2 mai 2001, par lequel le préfet de la région Auvergne, préfet coordonnateur de massif, a autorisé la création de l'unité touristique nouvelle « Les Bouscaillous » sur le territoire de la commune de Castelnau-Pegayrols ; que, par suite, les conclusions présentées par les requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; DECIDE : Article 1er : La requête présentée par l'ASSOCIATION DE DEFENSE PROTECTION AZINIERES ET DES CAUSSES ENVIRONNANTS, Mme Y, M. Z, Mme A, Mme B, M. B, Mme C, Mme D, M. D et M. E est rejetée. 7 No 04BX01267