Conseil d'Etat, Assemblée, du 27 octobre 1989, 95511, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : ASSEMBLEE
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1989-10-27
Numéro : 95511
Président : M. Long
Rapporteur : M. Pochard
Commissaire du gouvernement : M. de Guillenchmidt

Vu la requête sommaire enregistrée le 23 février 1988, complétée par un rectificatif enregistré le 25 février 1988 et le mémoire complémentaire enregistré le 27 mai 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés par M. Pierre X..., demeurant ..., et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 2, alinéas 4, 5 et 6, de l'article 5-2°, de l'article 18 alinéa 2, de l'article 19-3° et de l'article 19 dernier alinéa du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emploi des attachés territoriaux, Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu : - le rapport de M. Pochard, Maître des requêtes, - les conclusions de M. de Guillenchmidt, Commissaire du gouvernement ; Sur la recevabilité de la requête : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 26 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 : "Les fonctionnaires détachés dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux peuvent, sur leur demande, y être intégrés lorsqu'ont été détachés depuis deux ans au moins. L'intégration est prononcée par l'autorité territoriale dans le grade, l'échelon et avec l'ancienneté dans l'échelon détenus par le fonctionnaire dans l'emploi de détachement au jour où elle intervient" ; qu'ainsi M. Pierre X..., fonctionnaire de l'Etat détaché dans l'emploi d'attaché territorial, a vocation à appartenir au cadre d'emplois des attachés territoriaux ; qu'il a dès lors intérêt et est par suite recevable à déférer au Conseil d'Etat le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut du cadre d'emplois des attachés territoriaux ; Sur la légalité de l'article 2, alinéas 3 à 6 du décret attaqué : Considérant qu'aux termes des alinéas 3 à 6 de l'article 2 du décret attaqué, les membres du cadre d'emplois "peuvent, en outre, occuper l'emploi de secrétaire général ou de secrétaire de communes de moins de 40 000 habitants ou diriger les services d'un établissement public dont les compétences, l'importance du budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de l'assimiler à une commune de moins de 40 000 habitants. - Les titulaires du grade d'attaché principal exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 10 000 habitants, les départements, les régions et les offices publics d'habitations à loyer modéré de plus de 3 000 logements ainsi que les établissements publics dont les compétences, l'importance du budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les assimiler à une commune de plus de 10 000 habitants. Ils peuvent, en outre, exercer les fonctions de directeur d'office public d'habitations à loyer modéré de plus de 1 500 logements. - Les titulaires du grade de directeur territorial de classe normale exercent leur fonctions dans les communes de plus de 40 000 habitants, les départements, les régions ainsi que les établissements publics dont les compétences, l'importance du budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les assimiler à une commune de plus de 40 000 habitants. Ils peuvent, en outre, occuper l'emploi de secrétaire général de communes de plus de 20 000 habitants, de directeur d'office publics d'habitations à loyer modéré de plus de 30 000 logements ou diriger les services d'un établissement public dont l'importance permet de l'assimiler à une commune de plus de 20 000 habitants. - Les titulaires du grade de directeur territorial de classe exceptionnelle exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 150 000 habitants, les départements, les régions ainsi que les établissements publics dont les compétences, l'importance du budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les assimiler à une commune de plus de 150 000 habitants. Ils peuvent, en outre, occuper l'emploi de directeur d'office public d'habitations à loyer modéré de plus de 5 000 logements." ; Considérant que les dispositions précitées prévoient que les membres du cadre d'emploi des attachés territoriaux ne peuvent exercer leurs fonctions ou se voir confier certains emplois de direction que dans les seules communes situées, suivant les cas, en-deçà ou au-delà d'un seuil d'importance démographique qu'elles fixent ou dans des établissements publics locaux d'importance équivalente ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les fonctionnaires territoriaux appartiennent à des cadres d'emplois régis par des statuts particuliers, communs aux fonctionnaires des communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics. - Ces statuts particuliers ont un caractère national. - Un cadre d'emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même statut particulier, titulaires d'un grade leur donnant vocation à occuper un ensemble d'emplois. Chaque titulaire d'un grade a vocation à occuper certains des emplois correspondant à ce grade ..." et qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée par la loi du 13 juillet 1987 : "Les statuts particuliers sont établis par décret en Conseil d'Etat. Ils précisent notamment le classement de chaque cadre d'emplois, emploi ou corps dans l'une des quatre catégories mentionnées à l'article 5 du présent titre" ; qu'en chargeant le gouvernement d'établir lesdits statuts particuliers, l'article 6 précité de la loi du 26 janvier 1984 l'a nécessairement habilité à définir les fonctions que seraient appelés à exercer les membres des différents cadres d'emplois ainsi que celles qui correspondraient aux divers emplois de direction ; que, par suite, en prenant les dispositions attaquées, le gouvernement n'a pas excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait dudit article 6 ; que, dès lors, M. X... ne saurait utilement se prévaloir à l'encontre desdites dispositions de l'article 34 de la Constitution, qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ; Considérant, en second lieu, que pour procéder à la définition des fonctions correspondant aux divers cadres d'emplois et emplois de niveau hiérarchique différent, les auteurs du décret ont pu, sans erreur de droit, se référer à un critère tiré de l'importance démographique des communes où ces fonctions sont exercées ; que, d'ailleurs, un tel critère est utilisé aux articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 pour la définition des emplois qu'ils mentionnent ; Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à demander l'annulation des alinéas 3 à 6 de l'article 2 du décret attaqué ; Sur la légalité de l'article 18, alinéa 2 et de l'article 19, dernier alinéa du décret attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article 18, alinéa 2 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 : "Le nombre des attachés de première classe ne peut être supérieur à 40 % du nombre des attachés de première et de seconde classe. Toutefois, lorsque ce nombre est inférieur à trois, une nomination peut être prononcée" et qu'aux termes des dispositions de l'article 19, dernier alinéa du même décret : "Le nombre des attachés principaux ne peut être supérieur à 30 % du nombre des attachés et attachés principaux. Toutefois lorsque ce nombre est inférieur à quatre, une nomination peut être prononcée" ; Considérant que, d'une part, en fixant les règles précitées, qui intéressent la structure du cadre d'emploi des attachés territoriaux, le gouvernement n'a fait qu'user de l'habilitation qu'il tenait de l'article 6 précité de la loi du 28 janvier 1984 en vue de fixer les statuts des cadres d'emplois ; que, dès lors, M. X... ne saurait utilement se prévaloir à l'encontre des articles 18, alinéa 2 et 19, dernier alinéa du décret attaqué de l'article 34 de la Constitution qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ; que, d'autre part, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; qu'il résulte de ce qui précède que M. X... n'est pas fondé à demander l'annulation des articles 18, alinéa 2 et 19, dernier alinéa du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; En ce qui concerne la légalité de l'article 5, 2° du décret attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret n° 87-1099 peuvent être inscrits sur la liste d'aptitude prévue pour le recrutement par voie de promotion interne en qualité d'attaché territorial : "1° Les fonctionnaires territoriaux qui, âgés de quarante ans au moins, justifient de plus de cinq années de services effectifs accomplis en qualité de fonctionnaire territorial de catégorie B en position d'activité ou de détachement ; 2° Les fonctionnaires territoriaux de catégorie B qui, âgés de quarante ans au moins, ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de 2 000 à 5 000 habitants pendant au moins deux ans" ; Considérant que lorsqu'il s'agit d'organiser au profit des agents d'un corps ou d'un cadre d'emplois déterminé l'accès par promotion interne à un corps ou un cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur, il ne peut être légalement dérogé au principe d'égalité de traitement à laquelle ont droit les agents d'un même corps ou cadre d'emplois que lorsque l'intérêt du service dans le corps ou le cadre d'emplois de niveau hiérarchique supérieur l'exige ; Considérant que, si les dispositions précitées ont pour effet qu'il peut être exigé d'agents appartenant à un même cadre d'emplois des conditions différentes d'ancienneté suivant qu'il ont ou non exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de 2 000 à 5 000 habitants, le gouvernement n'a, compte tenu de la nature des fonctions et des emplois que sont appelés à exercer les membres du cadre hiérarchiquement supérieur, fait une appréciation erronée de l'intérêt du service ni en opérant, pour l'accès par voie de promotion interne au cadre d'emplois des attachés territoriaux, une distinction entre les agents appartenant à un même cadre d'emplois et en faisant bénéficier, par le 2° de l'article 5 du décret attaqué, ceux qui avaient exercé les fonctions susmentionnées de conditions d'ancienneté plus favorables, ni en réservant ces conditions aux seuls agents ayant exercé lesdites fonctions sans en étendre le bénéfice à des agents qui auraient exercé des fonctions de même nature dans d'autres collectivités territoriales ou dans des établissements publics locaux ; qu'en édictant les dispositions en cause, le gouvernement n'a pas méconnu l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; que les conclusions dirigées contre l'article 5,2° du décret attaqué doivent donc être rejetées ; Sur la légalité de l'article 19,3° du décret attaqué : Considérant que l'égalité de traitement à laquelle ont droit les agents d'un même corps ou d'un même cadre d'emplois fait obstacle à l'établissement de règles d'avancement discriminatoires au détriment de certains d'entre eux, à moins que des circonstances exceptionnelles n'en justifient l'établissement dans l'intérêt du service ; Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 19,3° du décret attaqué que les attachés de première classe qui ont exercé les fonctions de secrétaire général d'une commune de plus de 10 000 habitants ou de secrétaire général adjoint d'une commune de plus de 20 000 habitants pendant au moins 9 ans peuvent être promus au grade d'attaché principal après inscription sur un tableau d'avancement, sans qu'une ancienneté minimale dans le grade d'attaché de première classe soit exigée d'eux, alors que, pour les attachés qui n'ont pas exercé ces fonctions, l'article 19,2° exige, pour l'avancement au grade d'attaché principal, une ancienneté d'au moins trois ans dans le cinquième échelon de la première classe du grade ; Considérant qu'il ne ressort du dossier l'existence d'aucune circonstance exceptionnelle justifiant dans l'intérêt du service la fixation de telles règles discriminatoires d'avancement ; que, dans ces conditions, les dispositions attaquées méconnaissent illégalement le principe de l'égalité de traitement entre agents d'un même cadre d'emplois et sont entachées d'excès de pouvoir ; que M. X... est, dès lors, fondé à demander l'annulation de l'article 19,3° du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; Article 1er : L'article 19,3° du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 est annulé. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de M. X... est rejeté. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. X..., au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.