Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 04/12/2014, 13NT02576, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-04
Numéro : 13NT02576
Président : Mme PERROT
Rapporteur : M. François  LEMOINE
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : ATLANTIC JURIS

Vu le recours, enregistré le 3 septembre 2013, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1102076 du 28 juin 2013 par lequel le tribunal administratif de Nantes a, à la demande de Mme A..., annulé la décision du 26 octobre 2010 du préfet de la Vendée prononçant la déchéance partielle des droits aux aides dont bénéficiait celle-ci au titre d'un contrat d'agriculture durable conclu le 4 août 2006 pour l'action 1806-F-21 ; 2°) de rejeter la demande de Mme A... ; il soutient : - que le jugement attaqué n'est pas suffisamment motivé puisqu'il ne précise pas en quoi Mme A... aurait dû être regardée comme ayant rempli ses engagements au titre de ce contrat ; - que le contrat d'agriculture durable souscrit par Mme A... le 4 août 2006 était régi par les dispositions des articles R. 311-1, R. 311-2 et R. 341-7 et suivants du code rural en vigueur à cette date ; - qu'en ne fournissant pas, lors du contrôle, les cahiers de pâturage et de fauche prévus par le cahier des charges du contrat agroenvironnemental, Mme A... n'a pas apporté la preuve qu'elle avait respecté les engagements qu'elle avait souscrits, portant sur la préservation des prairies permanentes du marais en échange des aides qu'elle a perçues ; - que le code rural alors applicable prévoyait expressément que les aides pouvaient être suspendues, réduites ou supprimées en cas de non-respect des engagements contractuels ; que le cahier de fauche était au nombre des documents à présenter lors des contrôles ; que Mme A... a été invitée par la lettre du préfet de la Vendée du 30 avril 2010 à présenter ses observations préalablement à la décision contestée ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 juillet 2014, présenté pour Mme C...A..., demeurant..., par Me Tertrais, avocat au barreau de Nantes, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l'État au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir : - que le jugement attaqué est suffisamment motivé ; - à titre principal, que le dispositif des aides en cause n'a pour effet que de sanctionner une violation des "engagements" au titre des actions agroenvironnementales et non d'éventuels manquements aux modalités des contrôles opérés pour assurer le respect des engagements eux-mêmes ; qu'ainsi, la tenue des cahiers de suivi n'est pas un "engagement" en lui-même s'inscrivant dans une action et le défaut de production des cahiers le jour du contrôle ne saurait en lui-même constituer une violation de ces actions ; que la requérante a par ailleurs apporté la preuve, après le contrôle, qu'elle avait rempli ses engagements ; que c'est à juste titre que les premiers juges ont estimé que le préfet de la Vendée avait commis une erreur de droit ; - à titre subsidiaire, que la sanction de remboursement de l'intégralité des aides perçues pour les années 1 à 4 décidée par le préfet de la Vendée est disproportionnée puisque le seul défaut de production des cahiers lors du contrôle a entrainé le remboursement total des aides pour les années en cause, alors même que Mme A... s'est conformée à ses obligations ; Vu le mémoire, enregistré le 28 octobre 2014, présenté par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, qui conclut aux mêmes fins que dans sa requête par les mêmes moyens ; il soutient en outre : - que la tenue à jour d'un cahier d'enregistrement du pâturage, de la fauche, des épandages de fertilisants minéraux et organiques pour toutes les parcelles sous contrat de 1'exploitation est bien un engagement au titre des actions agroenvironnementales et non une modalité de contrôle, comme le prétend Mme A... ; que dès lors que cette dernière n'a pas présenté ces cahiers à jour, c'est sans méconnaître les dispositions de l'article R. 341-15 du code rural que le préfet a prononcé la déchéance des droits aux aides ; que peu importe, en tout état de cause, la valeur probante d'autres documents que ceux prescrits pour justifier du respect des engagements agroenvironnementaux ; - que contrairement à ce que fait valoir Mme A..., elle ne pouvait régulariser sa situation après la décision de déchéance ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le règlement (CE, EURATOM) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ; Vu le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ; Vu le règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission du 11 décembre 2001 portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires établies par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil ; Vu le règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission du 26 février 2002 portant modalités d'application du règlement (CE) 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 ; Vu le règlement (CE) n° 817/2004 de la Commission du 29 avril 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ; Vu le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ; Vu le code rural et le décret n° 2003-675 du 22 juillet 2003 relatif aux contrats d'agriculture durable, modifiant le code rural ; Vu le décret n° 2007-1342 du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux et modifiant le code rural ; Vu l'arrêté du 30 octobre 2003 relatif aux aides accordées aux titulaires de contrats d'agriculture durable ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 novembre 2014 : - le rapport de M. Lemoine, premier conseiller, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Tertrais, avocat de Mme A... ; 1. Considérant que Mme A..., exploitante agricole, a signé le 4 août 2006 un avenant au contrat d'agriculture durable (CAD) souscrit par elle en 2005, par lequel elle s'engageait, en contrepartie d'une aide financière, à préserver des prairies naturelles anciennes de forte valeur biologique ; qu'à la suite de deux contrôles effectués sur son exploitation les 28 octobre 2009 et 27 janvier 2010, les contrôleurs de l'Agence de services et de paiement (ASP) ont constaté plusieurs manquements aux engagements souscrits dans le cadre de l'action agroenvironnementale codée 1806-F-21 ; que le directeur départemental des territoires et de la mer de la Vendée a notifié à Mme A..., le 30 avril 2010, le relevé de ces anomalies, l'a invitée à lui transmettre les informations complémentaires manquantes lors des contrôles et l'a informée du risque de déchéance partielle de ses droits au titre de l'action 1806-F-21 ; que, par une décision du 26 octobre 2010, le préfet de la Vendée a déchu partiellement Mme A... de ses droits à aide au titre du contrat d'agriculture durable et lui a demandé, à hauteur de 15 627,93 euros, le remboursement des aides perçues pour l'action 1806-F-21 ; que, saisi par Mme A..., le tribunal administratif de Nantes a, par un jugement du 28 juin 2013, annulé cette dernière décision ainsi que le rejet implicite du recours gracieux que l'intéressée avait formé le 17 décembre 2010 ; que le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt relève appel de ce jugement ; Sur la légalité de la décision du 26 octobre 2010 du préfet de la Vendée : 2. Considérant qu'en application des dispositions des articles 22 à 24 du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999 dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles 36 et 39 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 applicable à partir du 1er janvier 2007 et précisées aux articles 13 à 21 du règlement (CE) n° 445/2002, une aide du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) est accordée sous forme de " paiements agroenvironnementaux " aux agriculteurs qui prennent volontairement des engagements en faveur de l'agroenvironnement et peut être complétée par une aide de l'Etat membre ; qu'aux termes de l'article R. 311-1 du code rural, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Toute personne exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 (...) peut conclure avec l'État un contrat d'agriculture durable. / Le contrat d'agriculture durable a pour objet d'inciter l'exploitant qui le souscrit à mettre en oeuvre un projet prenant en compte les fonctions environnementale, économique et sociale de l'agriculture mentionnées à l'article 1er de la loi du 9 juillet 1999 d'orientation agricole. / (...) / Il définit les engagements de l'exploitant ainsi que la nature et les modalités des aides publiques accordées en contrepartie. " ; qu'aux termes de l'article R. 311-2 du même code : " Les contrats d'agriculture durable comportent une ou plusieurs des actions prévues aux contrats types que le préfet arrête, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, pour les territoires qu'il détermine. (...) / Les contrats types mentionnés à l'alinéa précédent fixent les enjeux prioritaires relevant du développement durable de l'agriculture, ainsi que les actions prioritaires et complémentaires répondant aux objectifs mentionnés à l'article R. 311-1. Les actions prioritaires relevant de l'article 22 et de l'antépénultième paragraphe de l'article 33 du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999 peuvent être rendues obligatoires par le préfet. / Chaque action fait l'objet d'un cahier des charges qui précise : / - les objectifs poursuivis ; / - le champ d'application ; / - les moyens à mettre en oeuvre ou les résultats à atteindre ; / - la contribution financière susceptible d'être versée en contrepartie des engagements souscrits ; / - les modalités de contrôle et la nature des sanctions. / Les cahiers des charges sont arrêtés par le préfet après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Ils s'inscrivent dans le cadre des projets agricoles départementaux et du plan de développement rural national approuvé par la Commission en application du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999, ainsi que dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire. " ; qu'aux termes de l'article R. 341-11 du même code : " (...) Un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture détermine les montants et les taux maximums des aides qui peuvent être accordées aux souscripteurs de contrats en fonction des différents types d'action (...) " ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 341-15 du même code : " Lorsque le titulaire ne se conforme pas à un ou plusieurs engagements pris dans le cadre des actions souscrites, les subventions sont suspendues, réduites ou supprimées dans les conditions prévues aux articles 62 et 64 du règlement (CE) n° 445/2002 de la Commission du 26 février 2002. Un arrêté du ministre chargé de l'agriculture prévoit les modalités selon lesquelles les subventions versées en contrepartie des actions souscrites sont suspendues, réduites ou supprimées. Ces suspensions, réductions ou suppressions sont décidées par le préfet (...) " ; 3. Considérant que la décision du 26 octobre 2010 du préfet de la Vendée prononçant la déchéance partielle des droits aux aides perçues par Mme A... est fondée sur le motif que l'intéressée n'a pas tenu de cahier d'enregistrement des opérations de pâturage et de fauche et n'a, par suite, pas été en mesure de justifier, lors des contrôles dont elle a fait l'objet, du respect des engagements souscrits par elle, s'agissant de l'action 1806-F-21, pour les quatre années allant de 2006 à 2009 ; qu'en vertu du cahier des charges annexé au contrat d'agriculture durable signé par elle, l'exploitante s'était pourtant engagée, au titre de l'action précitée, à maintenir les prairies en bon état par fauche ou pâturage, selon les dates fixées, et à limiter la fertilisation, ainsi que, au titre des documents et enregistrements obligatoires, à tenir notamment un cahier d'enregistrement du pâturage, du fauchage et à enregistrer la fertilisation apportée ; qu'enfin, aux termes de l'article 5 du contrat, elle s'était engagée à " obtenir, conserver et fournir tout document justificatif demandé (...) " ; que les documents de suivi des pratiques agroenvironnementales qui doivent être remplis annuellement et être produits lors d'un contrôle sont destinés à permettre d'établir la réalité du respect de ses engagements par l'exploitant et ne sont, par suite, pas dissociables de ces engagements ; que, lors des opérations de contrôle sur place les 28 octobre 2009 et 27 janvier 2010, dont Mme A... avait été préalablement avisée, l'agent chargé du contrôle a constaté l'absence de tout document établissant de manière précise la réalisation des opérations rappelées ci-dessus ; que, par suite, Mme A..., qui au surplus n'a pas donné suite à l'invitation du directeur départemental des territoires et de la mer de la Vendée formulée le 30 avril 2010 en vue de compléter les informations manquantes lors des contrôles, ne pouvait être regardée comme ayant satisfait à ses engagements 3 et 4 prévus à l'annexe II du contrat qu'elle a signé ; qu'il suit de là que c'est à tort que le tribunal administratif de Nantes a retenu, pour annuler la décision contestée du 26 octobre 2010, le motif tiré de ce que le préfet de la Vendée ne pouvait fonder la déchéance des droits à aide de Mme A... sur la seule absence de présentation d'un cahier d'enregistrement lors des opérations de contrôle ; 4. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'ensemble des autres moyens soulevés en première instance et en appel par Mme A... ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article 71 du règlement (CE) n° 817/2004 de la Commission du 29 avril 2004 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), applicable en l'espèce, qui a remplacé le règlement (CE) n° 445/2002 : " (...) 2. En cas de paiement indu, le bénéficiaire d'une mesure de développement rural concerné a l'obligation de rembourser ces montants conformément aux dispositions de l'article 49 du règlement (CE) n° 2419/2001. " ; qu'aux termes de l'article 49 du règlement (CE) n° 2419/2001 du 11 décembre 2001 : " Répétition de l'indu. 1. En cas de paiement indu, l'exploitant rembourse les montants en cause, majorés d'intérêts calculés conformément au paragraphe 3. / (...) " ; qu'aux termes de l'article 4 du règlement CE Euratom n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : - par l'obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus ; / (...). / 2. L'application des mesures visées au paragraphe 1 est limitée au retrait de l'avantage obtenu indûment augmenté, si cela est prévu, d'intérêts qui peuvent être déterminés de façon forfaitaire. (...) 4. Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions. " ; 6. Considérant qu'en application des dispositions de l'article 18 de l'arrêté du 30 octobre 2003 relatif aux aides accordées aux titulaires de contrats d'agriculture durable, pris en application de l'article R. 341-15 du code rural, le non-respect d'un engagement entraîne le reversement partiel ou total de l'aide perçue selon une proportion variable en fonction de la catégorie dans laquelle est classé l'engagement et de la superficie concernée ; que le coefficient de reversement applicable au non-respect d'au moins un engagement classé dans la catégorie " P " (prioritaire) est de 1, appliqué sur le montant de l'aide à l'hectare sur la superficie concernée ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du cahier des charges défini pour chacune des actions objet du contrat d'agriculture durable en cause, que les engagements en litige portant sur le maintien de la prairie par fauchage et pâturage et la limitation de la fertilisation constituent des engagements de rang prioritaire (" P "), et qu'il résulte de ce qui a été dit au point 3 que le défaut de tenue de tout document de suivi des opérations de fauchage révèle le non-respect, au titre des années 1 à 4 du contrat à la suite de l'avenant signé le 4 août 2006, de ces engagements, classés dans la catégorie " P " ; que, par suite, le préfet de la Vendée n'a pas, en prononçant le reversement intégral des sommes perçues au titre des mesures et des années en cause, appliqué une sanction disproprotionnée ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens du recours du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, que celui-ci est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du préfet de la Vendée du 26 octobre 2010 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à Mme A... de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n°1102076 du tribunal administratif de Nantes du 28 juin 2013 est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Nantes ainsi que les conclusions présentées par elle en appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement et à Mme C...A.... Délibéré après l'audience du 14 novembre 2014, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - Mme Gélard, premier conseiller, - M. Lemoine, premier conseiller. Lu en audience publique le 4 décembre 2014. Le rapporteur, F. LEMOINE Le président, I. PERROT Le greffier, M. B... La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13NT02576