CAA de LYON, 1ère chambre, 17/05/2022, 21LY03826, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-17
Numéro : 21LY03826
Président : Mme DEAL
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : FAYOL ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... E... et Mme C... E... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 15 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Lapeyrouse-Mornay a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1700252 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif a annulé la délibération du 15 novembre 2016 en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole des parcelles bâties du hameau de Bois-Vieux et de la parcelle cadastrée Section ZC n° A... et a rejeté le surplus des conclusions de la demande des consorts E.... Procédures devant la cour Par une première requête et des mémoires en réplique enregistrés le 20 décembre 2018 et les 21 mai et 19 juin 2019, la commune de Lapeyrouse-Mornay, représentée par la Selarl Conseil affaires publiques, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 25 octobre 2018 en tant qu'il annule la délibération du 15 novembre 2016 et rejette ses conclusions au titre des frais d'instance, à titre subsidiaire de réformer l'article 1er de ce jugement en tant qu'il ne limite pas l'annulation prononcée à l'enveloppe du bâti existant ; 2°) de rejeter dans cette mesure les conclusions de la demande des consorts E... ; 3°) de mettre à la charge solidaire des consorts E... les sommes de 2 000 et 3 000 euros au titre des frais exposés en première instance et en appel. Elle soutient que : - compte tenu des caractéristiques des lieux, de la configuration des parcelles et du parti d'aménagement de la commune, c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le classement du hameau de Bois-Vieux et celui de la parcelle ZC40 procédaient d'une erreur manifeste d'appréciation ; - c'est à tort que le tribunal a considéré qu'elle était partie perdante pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - les conclusions d'appel incident des consorts E... ne sont pas recevables et les moyens invoqués au soutien de celles-ci ne sont pas fondés. Par des mémoires en défense enregistrés les 18 avril et 11 juin 2019, M. D... E... et Mme C... E..., représentés par la Selarl Fayol et Associés, concluent : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à la réformation du jugement attaqué et à l'annulation de la délibération du 15 novembre 2016 dans son intégralité ou, à titre subsidiaire, en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole des parcelles cadastrées Section I... ; 3°) à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme relatives à l'inventaire des capacités de stationnement ; - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées Section J...° B..., K... est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par une seconde requête et un mémoire en réplique enregistrés les 21 décembre 2018 et 11 juin 2019, M. D... E... et Mme C... E..., représentés par la Selarl Fayol et Associés, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 25 octobre 2018 en tant qu'il rejette leur demande ; 2°) d'annuler la délibération du 15 novembre 2016 dans son intégralité ou, à titre subsidiaire, en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole des parcelles cadastrées Section J...° B..., K... ; 3°) de mettre la somme de 3 500 euros à la charge de la commune intimée en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme relatives à l'inventaire des capacités de stationnement ; - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées Section J...° B..., K... situées dans un secteur qui a perdu sa vocation agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense enregistrés les 21 mai et 19 juin 2019, la commune de Lapeyrouse-Mornay, représentée par la Selarl Conseil affaires publiques, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des consorts E... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation n'est pas recevable, et ne saurait tout au plus justifier qu'une annulation partielle du PLU ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un arrêt n° 18LY04640-18LY04663 du 6 août 2019, la cour administrative de Lyon a, sur appel de la commune de Lapeyrouse-Mornay, annulé l'article 1er de ce jugement et rejeté, d'une part, les conclusions de la demande des consorts E... devant le tribunal administratif de Grenoble et, d'autre part, leur appel formé contre ce jugement. Par une décision n° 435178 du 24 novembre 2021, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour. Par un mémoire enregistré le 23 décembre 2021, et un mémoire en réplique enregistré le 25 février 2022, qui n'a pas été communiqué, M. D... E... et Mme C... E... persistent dans leurs conclusions, sauf en ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section J...°B..., qu'ils ne contestent plus, par les mêmes moyens, en demandant le versement de la somme globale de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire enregistré le 1er février 2022, la commune de Lapeyrouse-Mornay persiste dans ses précédentes conclusions par les mêmes moyens. La clôture d'instruction a été fixée au 1er mars 2022, par une ordonnance en date du 2 février 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me Blanc pour les consorts E... et celles de Me Sechaud, substituant Me Mollion, pour la commune de Lapeyrouse-Mornay ; Considérant ce qui suit : 1. M. D... E... et Mme C... E... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 15 novembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Lapeyrouse-Mornay a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Grenoble a partiellement fait droit à cette demande et a annulé la délibération du 15 novembre 2016 en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole des parcelles bâties du hameau situé au lieu-dit Bois-Vieux et de la parcelle cadastrée section ZC n° A.... La commune de Lapeyrouse-Mornay relève appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement fait droit à la demande des consorts E... et a rejeté ses conclusions au titre des frais d'instance. Les consorts E... relèvent également appel de ce jugement, tant à titre principal qu'à titre incident, en ce qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions dirigées contre la délibération du 15 novembre 2016. Sur l'appel des consorts E... : 2. Par mémoire enregistré le 23 décembre 2021, les consorts E... ont indiqué ne plus être propriétaires de la parcelle section J...° B... dont ils contestaient initialement le classement et ne demandent plus l'annulation de la délibération, du 15 novembre 2016, en tant qu'elle classe en zone agricole ce terrain. Ils doivent ainsi être regardés comme s'étant désistés purement et simplement de leurs conclusions dans cette mesure. Il y a lieu d'en donner acte. 3. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation (...) établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. " 4. Au titre de l'inventaire des capacités de stationnement dans des parcs ouverts au public, le rapport de présentation fait état de la possibilité de stationner sur la place Cavalli et sur la place de la paix, précise que six emplacements de stationnement sont matérialisés près du bureau de poste, dont un réservé aux personnes handicapées, et relève l'absence de stationnement permettant d'assurer la recharge d'un véhicule électrique. Si le nombre exact de places de stationnement disponibles n'est pas indiqué, en raison de l'absence de marquage au sol sur les deux principaux espaces de stationnement, le rapport de présentation a ainsi établi un inventaire des capacités de stationnement, lequel n'apparaît pas insuffisant en l'espèce compte tenu de la situation de la commune et des enjeux en terme de stationnement. 5. En second lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise que " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 6. Il appartient par ailleurs aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 7. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section H... dont les consorts E... contestent le classement en zone agricole sont non construites et ne sont pas dépourvues de potentiel agronomique, faisant d'ailleurs l'objet d'une exploitation agricole. Si elles sont bordées au nord, à l'est et à l'ouest par des terrains peu densément bâtis et si elles sont desservies par les réseaux, à l'exception du réseau d'assainissement, elles ouvrent au sud sur des terres agricoles, le hameau de Bois-Vieux auxquelles se rattachent les constructions étant situé au sein d'une vaste plaine agricole offrant des terres de qualité que les auteurs du PLU ont entendu préserver, ainsi qu'il ressort du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), en limitant le développement des hameaux pour éviter la fragmentation et la diminution des terres agricoles. Dans ces conditions, le classement en zone agricole de ces trois parcelles, qui correspond tant à la nature des terrains qu'au parti d'urbanisme retenu, ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Sur l'appel de la commune de Lapeyrouse-Mornay : 8. Il résulte des dispositions citées au point 5 qu'une zone agricole du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 9. Il ressort des pièces du dossier que le hameau de Bois-vieux, distant d'environ un kilomètre du centre-bourg, comporte, dans sa partie centrale la plus dense, une trentaine de constructions assez regroupées. Situé dans une vaste plaine à vocation agricole, ce hameau a été classé en zone agricole, comme la plus grande partie du territoire communal, au regard notamment de l'objectif poursuivi par les auteurs du PLU, et rappelé au PADD, d'arrêter totalement le développement urbain des secteurs périphériques en recentrant l'urbanisation autour du centre-bourg, afin d'éviter la fragmentation de l'espace agricole, mais aussi de développer le principal pôle de vie de la commune et limiter le coût du développement des réseaux dans les secteurs périphériques. Toutefois, si la commune peut interdire toute construction nouvelle sur un secteur, y compris un secteur qu'elle classerait en zone urbaine, pour autant qu'une telle limitation soit justifiée au regard du parti d'urbanisme retenu, notamment dans les secteurs périphériques, ce seul objectif ne saurait justifier, ainsi qu'il a été, le classement en zone agricole d'un secteur urbanisé. Si, ainsi que le fait valoir la commune de Lapeyrouse-Mornay, ce hameau reste moins densément bâti que d'autres secteurs de la commune, notamment le centre-bourg, et si les terres agricoles sont assez imbriquées aux espaces urbanisés de ce hameau, comprenant d'ailleurs de nombreuses exploitations agricoles, le classement en zone agricole de la partie centrale du hameau de Vieux-Bourg, délimitée au nord par la route de Bois-Vieux, à l'est par la route de Pact et à l'ouest par la route de la Combe, et se terminant au sud en limite d'urbanisation, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que le classement en zone agricole de ce secteur urbanisé, ne comprenant pas d'espace agricole interstitiel, ne peut se justifier par la protection du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 10. En revanche, au sein de ce secteur, le classement en zone agricole de la partie nord de la parcelle cadastrée section F..., qui présente une vaste superficie non bâtie et ouvre au nord sur la plaine agricole, de l'autre côté de la route de Bois-Vieux n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Il en va de même pour le classement de la parcelle cadastrée section ZC n° A..., d'une superficie d'environ 1 900 m2, qui si elle est entourée de constructions peu densément implantées n'est par elle-même pas dépourvue de potentiel agricole, faisant d'ailleurs l'objet d'une déclaration au titre de la politique agricole commune, en tant que surfaces d'intérêt écologiques, correspondant à une partie des terres arables de l'exploitation agricole. 11. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les parcelles bâties situées au nord de la route de Bois-Vieux, à l'ouest de la route de Pact et à l'est de la route de la Combe, qui se situent dans des secteurs d'urbanisation peu dense, sont partiellement constituées de bâtiment d'exploitations agricoles et ouvrent sur de vastes plaines agricoles. Le classement en zone agricole de ces parcelles, qui se rattachent à ce secteur agricole et permet d'éviter leur fragmentation et la coupure des continuités agricoles n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Enfin, et ainsi que le fait valoir la commune de Lapeyrouse-Mornay, le classement en zone agricole des parties non construites de parcelles partiellement bâties ouvrant sur la plaine agricole, au sud du secteur défini au point précédent n'est pas, non plus, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. La commune de Lapeyrouse-Mornay est ainsi fondée, dans la mesure citée aux points 10 et 11, à soutenir que le jugement du 25 octobre 2018 est entaché d'illégalité et à en demander la réformation. 13. Il appartient à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts E... tant en première instance qu'en appel. 14. En premier lieu, et pour les motifs exposés au point 4, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. 15. En deuxième lieu, l'illégalité de la délibération du 4 mai 2014 prescrivant l'élaboration du PLU ne peut être utilement soulevée par la voie de l'exception à l'encontre de la délibération approuvant le PLU. 16. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-14 du code de l'urbanisme applicable à la date à laquelle le projet soumis à enquête publique a été arrêté : " Les annexes comprennent à titre informatif également : (...) 3° Les schémas des réseaux d'eau et d'assainissement et des systèmes d'élimination des déchets, existants ou en cours de réalisation, en précisant les emplacements retenus pour le captage, le traitement et le stockage des eaux destinées à la consommation, les stations d'épuration des eaux usées et le stockage et le traitement des déchets ; ". 17. Il ressort des pièces du dossier que le schéma du réseau d'assainissement ne figurait pas parmi les pièces figurant dans le dossier d'enquête publique. Toutefois, l'absence au dossier de ce document, sur lequel ne portait pas directement l'enquête publique, et qui n'est annexé au PLU qu'à titre informatif, n'a pas eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ni n'a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique. Par suite, le moyen doit être écarté. 18. Enfin, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de PLU arrêté, s'agissant des modifications du rapport de présentation relatives aux installations photovoltaïques, de la modification du phasage de l'urbanisation de la zone AUa1, de l'interdiction des ouvrages pour la gestion des risques naturels dans le règlement de la zone A, de la prise en compte des nuisances générées par le RD 51 et la ligne à grande vitesse dans l'OAP des Cassis résultent des avis émis par les personnes publiques associées. Elles procèdent, dès lors de l'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité sur ce point de la procédure d'adoption du PLU doit être écarté. 19. Il résulte de ce qui précède, d'une part que les consorts E... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande, d'autre part que la commune de Lapeyrouse-Mornay est seulement fondée, dans la mesure citée aux points 9 à 11, à demander la réformation du jugement, en ce qu'il a partiellement fait droit à la demande des consorts E.... Sur les frais d'instance : 20. La commune de Lapeyrouse-Mornay restant partie perdante en première instance, elle ne peut demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à la mise à la charge des consorts E... d'une somme au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés en première instance. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur leur fondement par les consorts E..., qui sont partie perdante en appel. Enfin, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Lapeyrouse-Mornay au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. DÉCIDE : Article 1er : Il est donné acte du désistement des conclusions de l'appel principal et de l'appel incident des consorts E... tendant à l'annulation de la délibération du 15 novembre 2016 du conseil municipal de Lapeyrouse-Mornay, en ce qu'elle approuve le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section J...° B.... Article 2 : Le jugement du 25 octobre 2018 du tribunal administratif de Grenoble est annulé en ce qu'il prononce l'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole de la parcelle ZC A..., de la partie nord de la parcelle cadastrée G... ainsi que des parties du secteur du hameau du Bois-vieux situées à l'extérieur du périmètre défini au point 9. Article 3 : Les conclusions de la demande des consorts E... tendant à l'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole des parcelles ou parties de parcelles définies au point précédent sont rejetées. Article 4 : Les conclusions des parties sont rejetées pour le surplus. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... E..., pour les requérants, et à la commune de Lapeyrouse-Mornay. Délibéré après l'audience du 26 avril 2022 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, M. François Bodin-Hullin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2022. Le rapporteur, Thierry BesseLa présidente, Danièle Déal La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la ministre de la transition écologique, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY03826