CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 07/12/2015, 14MA00690, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-12-07
Numéro : 14MA00690
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : BACHA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Les syndicats SUD/SIFP, CGT et UNSA ont demandé au tribunal administratif de Nîmes : 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Nîmes en date du 18 décembre 2010 portant mise en place du régime indemnitaire pour les agents de la commune ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1101793 du 5 décembre 2013, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 février 2014 et 14 septembre 2015, sous le n° 14MA00690, le syndicat SUD/SIFP et autres, représentés par MeB..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 5 décembre 2013 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Nîmes en date du 18 décembre 2010 portant mise en place du régime indemnitaire pour les agents de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'inexistence de la note explicative de synthèse ou, à titre subsidiaire, l'insuffisance des éléments exposés dans les documents supposés valoir " note de synthèse " est manifeste et constitutive d'une violation des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération litigieuse viole l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 en tant qu'elle instaure une prime nouvelle, non instituée par un texte législatif ou réglementaire et déconnectée du grade et du cadre d'emploi dont relève l'agent ; - elle viole l'article 88 bis de la loi du 26 janvier 1984 en tant qu'elle méconnaît les conditions fixées par le législateur pour la mise en oeuvre par les collectivités locales de la prime de fonction et de résultat (PRF) ; - la délibération contestée a été prise en violation de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991, en tant qu'elle méconnaît l'étendue des pouvoirs respectifs de l'assemblée délibérante et de l'autorité territoriale du fait de l'absence de fixation du taux moyen et de l'enveloppe budgétaire, elle-même déterminée pour chaque indemnité en fonction du nombre d'agent titulaire d'un grade permettant d'en bénéficier ; le crédit budgétaire global affecté au paiement de ladite " prime de responsabilité " n'est pas, lui non plus fixé ; contrairement à ce qu'a jugé le tribunal qui a commis une erreur de droit, l'obligation faite à la collectivité de fixer, dans la délibération instaurant le régime indemnitaire, une enveloppe globale pour chacune des primes et pour la totalité des régimes indemnitaires, découle des termes de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 et est précisée par la circulaire ministérielle du 11 octobre 2002 ; le mécanisme prévu par la délibération méconnaît l'étendue de la compétence de l'assemblée délibérante s'agissant de la détermination du montant de l'enveloppe globale (ou " limite ") allouée au régime indemnitaire ; - cette délibération méconnaît l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 en tant qu'elle prévoit des retenues sur prime en cas de maladie de l'agent, et ce indépendamment de la règle du " service fait ". Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2014, la commune de Nîmes conclut au rejet de la requête des syndicats SUD/SIFP et autres et demande à la Cour de mettre à leur charge solidaire la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. Elle soutient que : - la requête des syndicats SUD/SIFP et autres est irrecevable dès lors qu'elle constitue la simple reproduction des écritures de première instance ; aucune critique contre le jugement n'est articulée ; - l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales a été parfaitement respecté dès lors que le projet de délibération comprenait tous les éléments d'information nécessaires relatifs au contexte général, aux aspects juridiques et le tableau des primes par grade ; aucune disposition n'impose de fixer dans la délibération le budget afférent aux primes ; - le système mis en place respecte pleinement l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors que la ville de Nîmes n'a créé aucune prime nouvelle ; il ne s'agit que d'un cadre général qui ne fait que regrouper sous un intitulé général un ensemble de primes existantes ; - sur la prétendue violation des dispositions de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, contrairement à ce que soutiennent les syndicats requérants, le système mis en place par la délibération du 18 décembre 2010 n'a strictement rien à voir avec la prime de fonctions et de résultats ; il est modulé sans prise en compte des résultats mais uniquement sur la base des fonctions exercées, de la valeur professionnelle et du niveau d'absence ; - sur la prétendue violation des dispositions de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991, il est incontestable que le conseil municipal a clairement et expressément fixé les taux moyens de chaque prime lequel est indiqué dans le tableau des primes par grade annexé à la délibération contestée ; il n'était nulle obligation pour le conseil municipal de fixer explicitement ces taux moyens à partir du moment où la délibération renvoie explicitement aux textes de référence de chaque prime ; - sur la prétendue absence de fixation du montant de l'enveloppe globale du régime indemnitaire, aucune disposition n'impose de fixer dans la délibération un budget afférent ; les crédits afférents sont prévus et votés lors de la délibération approuvant le budget général de la collectivité ; - sur la violation des dispositions de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, il est de jurisprudence constante que le régime indemnitaire peut faire l'objet de modulation en cas d'absence de l'agent pour maladie, sous réserve qu'il s'agisse de primes liées à l'exercice effectif des fonctions, ce que prévoit explicitement la délibération contestée ; le moyen est inopérant puisque les primes et indemnités ne font pas partie du " traitement " de l'agent public ; le décret n° 2010-997 du 26 août 2010 ne s'applique qu'à la fonction publique de l'Etat et non à la fonction publique territoriale ; - concernant les moyens de première instance, s'il est soutenu que la délibération querellée contreviendrait à l'esprit de l'article 8 de la loi du 13 juillet 1983, ce texte est inapplicable en l'espèce dès lors qu'il vise exclusivement les négociations au niveau national avec le Gouvernement ; aucune disposition n'impose aux collectivités territoriales d'engager une procédure de négociation collective concernant le régime indemnitaire ; - sur la prétendue irrégularité entachant la consultation du CTP, ce moyen est totalement imprécis et ne met pas la Cour de céans en mesure d'en apprécier le bien-fondé ; le moyen manque en fait dès lors que les membres du CTP ont été destinataires d'un dossier complet comprenant le projet de délibération et un rapport de présentation ; les syndicats ont refusé de siéger au CTP du 3 décembre 2010 comme à celui du 17 décembre 2010 ; aucune consultation du CTP n'était requise ; - les trois critères de modulation fixés à l'article 4 de la délibération en cause sont parfaitement précis ; - le régime indemnitaire issu de la délibération dont s'agit a été fixé dans le strict respect des textes en vigueur et notamment du principe de parité tel qu'il ressort de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le principe d'égalité de traitement n'a pas été méconnu ; il ne peut trouver à s'appliquer qu'entre agents placés dans la même situation. Un courrier du 23 juillet 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008 relatif à la prime de fonctions et de résultats ; - la circulaire NOR LBLB0210023C en date du 11 octobre 2002 relative au nouveau régime indemnitaire des heures et travaux supplémentaires dans la fonction publique territoriale ; - le code de justice administrative. Le président de la Cour a désigné M. C...Pocheron en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 8 octobre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - les observations de MeB..., représentant les syndicats SUD/SIFP et autres, et celles de MeA..., représentant la commune de Nîmes. Une note en délibéré présentée par Me B...a été enregistrée le 22 novembre 2015. Une note en délibéré présentée par Me B...a été enregistrée le 1er décembre 2015. 1. Considérant que les syndicats SUD/SIFP et autres relèvent appel du jugement du 5 décembre 2013 du tribunal administratif de Nîmes qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de Nîmes en date du 18 décembre 2010 portant mise en place du régime indemnitaire pour les agents de la commune ; Sur le fond : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le document tenant lieu de note de synthèse accompagnant le projet de délibération soumis au conseil municipal du 18 décembre 2010 comporte des explications précises sur l'objet, le contexte général et les aspects juridiques de ce projet ; que ce document concernant une délibération ayant pour objet la mise en place d'un régime indemnitaire pour les agents de la commune n'avait pas à comporter d'éléments portant sur l'aspect financier de la délibération ou sur le coût engendré par la mise en oeuvre dudit régime ; que ce document satisfait ainsi aux exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. (...) " ; 5. Considérant que la délibération litigieuse a pour objet, comme le précise son article 1er, de mettre en place à destination des agents une prime mensuelle dénommée " prime de responsabilité des agents territoriaux ", constituée par le regroupement de l'ensemble du ou des primes et indemnités règlementairement prévues par les textes listés en préambule de la délibération en cause, et susceptibles d'être attribuées à chaque agent selon son cadre d'emploi et son grade, dans les conditions prévues par lesdits textes ; que le tableau annexé à cette délibération mentionne l'ensemble de ces primes et fixe le taux moyen applicable pour chacune d'elle en fonction du grade de l'agent ; que si les syndicats requérants produisent des arrêtés municipaux en date du 22 mars 2006 portant attribution de la prime de responsabilité unique dont le montant n'est aucunement détaillé, ces arrêtés qui n'ont pas été pris sur le fondement de la délibération attaquée et lui sont du reste antérieurs, ne démontrent nullement que la prime de responsabilité ne prendrait pas en compte les particularités de chacune des primes qu'elle comprend ; que s'agissant de l'application des critères de modulation communs, qui en vertu de l'article 4 de la délibération sont les fonctions exercées, la valeur professionnelle et le niveau d'absence, l'article 3 de la même délibération dispose que cette modulation se fait dans le respect des montants moyens retenus par l'assemblée délibérante, en application des textes susvisés en préambule de la présente délibération et du montant individuel maximal prévu par les textes, grade par garde ; qu'ainsi, il n'est pas démontré que le regroupement des primes et indemnités contenu dans la prime de responsabilité créée par la délibération en cause et l'application des trois critères de modulation conduiraient à instaurer une prime nouvelle en méconnaissance de l'article 20 précité de la loi du 13 juillet 1983 ; que la circonstance que la mise en oeuvre de la prime de fonctions et de résultats (PFR) aurait nécessité l'adoption de textes législatifs et réglementaires compte tenu de son caractère de prime nouvelle est sans incidence ; que ce moyen ne peut qu'être écarté ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa version applicable à la date de la délibération querellée : " L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat et peut décider, après avis du comité technique, d'instituer une prime d'intéressement tenant compte de la performance collective des services selon les modalités et dans les limites définies par décret en Conseil d'Etat. / Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une prime de fonctions et de résultats, le régime indemnitaire que peut fixer l'organe délibérant comprend une part liée à la fonction et une part liée aux résultats. L'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts, sans que la somme de ceux-ci n'excède le plafond global de la prime de fonctions et de résultats des fonctionnaires de l'Etat, et fixe les critères pris en compte pour la détermination du niveau des fonctions et pour l'appréciation des résultats. Ce régime est mis en place dans la collectivité territoriale ou l'établissement public local lors de la première modification de son régime indemnitaire qui suit l'entrée en vigueur de la prime de fonctions et de résultats dans les services de l'Etat. Le régime antérieur est maintenu jusqu'à cette modification. (...) " ; 7. Considérant que les requérants soutiennent que la délibération contestée a pour effet de mettre en oeuvre par anticipation le régime de la PFR pour l'ensemble des agents de la ville de Nîmes en méconnaissance de l'article 88 précité de la loi du 26 janvier 1984 ; que, cependant, il ne ressort pas de la délibération querellée que, comme la PFR, la prime de responsabilité qu'elle institue tiendrait compte des résultats professionnels des agents dès lors que ses critères de modulation sont les fonctions exercées, la valeur professionnelle et le niveau d'absence ; qu'en outre, la prime de responsabilité ne se substitue nullement aux autres primes et indemnités, contrairement à la PFR qui, en vertu de l'article 7 du décret susvisé du 22 décembre 2008, est exclusive de toutes autres indemnités liées aux fonctions et à la manière de servir ; que les déclarations du directeur des ressources humaines de la commune de Nîmes selon lesquelles la PFR " ressemble étrangement à notre système actuel " ne sont pas de nature à démontrer que la commune aurait anticipé la mise en place de ladite PFR par la délibération en cause ; que si l'article 2 de la délibération écarte les administrateurs territoriaux du système indemnitaire mis en oeuvre, il précise néanmoins que ces agents feront l'objet d'un régime indemnitaire constitué d'une prime de fonctions et résultats qui sera fixée par une délibération ultérieure ; qu'il s'en suit que ce moyen doit être écarté ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret en date du 6 septembre 1991 : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence figurant en annexe au présent décret. / Pour la détermination du montant des indemnités sont seuls pris en compte les emplois inscrits au budget de la collectivité ou de l'établissement effectivement pourvus. / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. " ; 9. Considérant que contrairement à ce que soutiennent les requérants et comme l'a estimé à juste titre le tribunal, il ressort des pièces du dossier qu'un tableau des primes par grades, annexé à la délibération, fait apparaître les taux moyens ou les coefficients de base retenus par le conseil municipal pour chaque catégorie de primes et de grades ; qu'en se référant, pour la fixation des taux de prime à ceux prévus par la réglementation en vigueur, le conseil municipal n'a pas méconnu l'étendue de sa compétence ; qu'ainsi, ce moyen doit être écarté ; 10. Considérant qu'aucune disposition législative ou règlementaire n'impose à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale de fixer au sein d'une délibération réglant les principes d'attribution des primes le crédit global afférent aux primes mises en oeuvre ; que la circonstance que l'article 2 précité du décret en date du 6 septembre 1991 renvoie à la limite des emplois inscrits au budget pour déterminer le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire, ne permet pas d'en déduire que l'enveloppe correspondant à ces crédits d'emploi doive figurer dans ladite délibération ; que, d'ailleurs, l'article 2 précité qui prévoit l'obligation de faire figurer trois éléments dans la délibération qui sont la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables ne mentionne pas au titre de ces éléments le crédit global afférent aux primes, lequel peut être déterminé par une autre délibération ou dans le cadre de l'adoption du budget communal ; que les syndicats requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de la circulaire en date du 11 octobre 2002 relative au nouveau régime indemnitaire des heures et travaux supplémentaires dans la fonction publique territoriale qui est dépourvue de tout caractère réglementaire et qui, en tout état de cause, n'impose pas à l'assemblée délibérante de fixer le crédit global dans la délibération instaurant le régime indemnitaire ; 11. Considérant que les syndicats SUD/SIFP et autres soutiennent que la délibération litigieuse méconnaît l'étendue de la compétence de l'assemblée délibérante s'agissant de la détermination du montant de l'enveloppe globale allouée au régime indemnitaire compte tenu de la conception de la commune de Nîmes qui considère que l'enveloppe globale n'est que la somme des montants individuels attribués par le maire au titre de la prime de responsabilité ; que, toutefois, l'article 1er de la délibération prévoit que le versement des " primes de responsabilité " s'opérera dans la limite des crédits inscrits au budget à cet effet ; qu'en outre, la commune fait valoir que les crédits afférents sont prévus et votés lors de la délibération approuvant le budget de la collectivité ; qu'il suit de là que ce moyen ne peut qu'être écarté ; 12. Considérant qu'aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa version applicable à la date de la délibération contestée : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (...) " ; 13. Considérant que les requérants reprochent à la délibération de ne pas prendre soin de préciser quelles primes et indemnités sont concernées par le caractère forfaitaire et, qu'en tout état de cause, la fusion de toutes les primes et indemnités en une prime de responsabilité unique a nécessairement pour effet de faire porter la retenue opérée sur la totalité des primes qui la composent ; que, cependant, aucun texte ni aucun principe n'impose de préciser dans la délibération fixant le régime indemnitaire des agents territoriaux les primes ayant un caractère forfaitaire ; qu'il ressort de la délibération contestée que son article 4-3 prévoit un mécanisme de diminution du montant du régime indemnitaire en cas d'absentéisme lié à des congés de maladie ordinaire à l'exception de ceux relatifs à une hospitalisation ou une période de post-hospitalisation ; que cet article précise que les primes et indemnités ayant un caractère forfaitaire et non liées à l'exercice des fonctions ne feront pas l'objet des retenues pour absence et suivront le sort du traitement principal des agents ; que la circonstance que les mentions des bulletins de paie d'agents de la ville de Nîmes ayant été absents pour maladie confirmeraient que la retenue est assise sur la totalité de la " prime de responsabilité ", est sans incidence sur la légalité de la délibération querellée laquelle exclut explicitement les primes et indemnités ayant un caractère forfaitaire et non liées à l'exercice des fonctions du mécanisme de retenue en cas d'absentéisme ; qu'il revient par ailleurs aux agents concernés, s'ils s'y croient fondés, de contester la retenue opérée sur leur traitement ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nîmes que les syndicats SUD/SIFP et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande ; Sur les dépens : 15. Considérant que le présent litige n'a donné lieu à aucun dépens ; que les conclusions du syndicat SUD/SIFP et autres tendant à ce que la commune de Nîmes soit condamnée aux entiers frais et dépens de la présente instance, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Nîmes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse aux syndicats SUD/SIFP et autres quelque somme que ce soit au titre des frais que ceux-ci ont exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des syndicats SUD/SIFP, CGT et UNSA la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Nîmes et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête des syndicats SUD/SIFP et autres est rejetée. Article 2 : Les syndicats SUD/SIFP, CGT et UNSA verseront solidairement à la commune de Nîmes une somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux syndicats SUD/SIFP, CGT, UNSA et à la commune de Nîmes. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2015, où siégeaient : - M. Pocheron, président-assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Hameline, premier conseiller, - Mme Marchessaux, premier conseiller, Lu en audience publique, le 7 décembre 2015. '' '' '' '' 2 N° 14MA00690