CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 07/07/2022, 21MA00011, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2022-07-07
Numéro : 21MA00011
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : LLC & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 11 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Solliès-Toucas a approuvé la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme (PLU) en tant que cette délibération a classé en zone naturelle ses parcelles cadastrées AP nos 26 et 27 et C nos 383, 384, 385 et 386 situées sur le territoire de la commune, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Par un jugement nos 1900523, 1901191, 1902271, 1902272, 1902916 du 5 novembre 2020, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 5 janvier 2021 et 2 avril 2022, M. A..., représenté par la SELARL LLC et associés, agissant par Me Faure-Bonaccorsi, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 5 novembre 2020 du tribunal administratif de Toulon ; 2°) d'annuler la délibération du 11 décembre 2018 du conseil municipal de Solliès-Toucas, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) d'annuler la délibération du 11 décembre 2018 du conseil municipal de Solliès-Toucas en tant qu'elle classe les parcelles AP 26 et 27 et C 383, 385 et 386 en zone naturelle ; 3°) d'enjoindre au maire de Solliès-Toucas d'engager la procédure adéquate afin de reclasser en zone urbaine du plan local d'urbanisme ses propriétés, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Solliès-Toucas la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'une erreur de droit et d'une dénaturation des faits ; - les modifications apportées postérieurement à l'enquête publique ont remis en cause, par leur nombre et leur importance, l'équilibre général du plan local d'urbanisme (PLU) ; une nouvelle enquête publique était dès lors nécessaire, conformément aux dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; - le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et le rapport de présentation n'exposent pas suffisamment les objectifs de modération de la consommation de l'espace et retiennent des objectifs qui n'ont pas de caractère modéré en violation des articles L. 151-4 et 5 du code de l'urbanisme ; - le classement des parcelles AP nos 26 et 27 en zone N est manifestement incohérent au regard du PADD, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ; - ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et n'est pas motivé dans le rapport de présentation ; - le classement des parcelles C nos 383, 384, 385 et 386 en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2022, la commune de Solliès-Toucas, représentée par Me Lopasso, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... la somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens d'appel sont infondés. Le mémoire produit par la commune de Solliès-Toucas le 25 avril 2022, après clôture de l'instruction intervenue le 21 avril 2022, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - les observations de Me Reghin, de la SELARL LLC et associés, représentant M. A... et de Me Lopasso représentant la commune de Solliès-Toucas. Considérant ce qui suit : 1. M. A... relève appel du jugement du 5 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 11 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Solliès-Toucas a approuvé la révision n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune, en tant notamment que cette délibération a procédé au classement des parcelles AP nos 26 et 27 et C nos 383, 384, 385 et 386, desquelles il est propriétaire, en zone naturelle. Sur la régularité du jugement : 2. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Le requérant ne peut donc utilement se prévaloir d'une erreur de droit ou d'une dénaturation des faits qu'aurait commis le tribunal pour demander l'annulation du jugement attaqué. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Selon l'article L. 153-8 de ce même code : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : (...) 2° La commune lorsqu'elle n'est pas membre d'un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ". 4. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 5. Il ressort des pièces du dossier que la commune a, après l'enquête publique, mis en place un taux unique de 50 % de logement sociaux dans les zones UA, UB, UC, 1AU, 2AU, supprimé ou modifié plusieurs emplacements réservés, et reclassé en zone agricole une douzaine de parcelles, recoupant les secteurs des Esplanes, des Colles et des Pieds Redons. Ces modifications, qui procèdent de l'enquête, n'ont pas été de nature, eu égard à leur nature, à leur ampleur limitée et à la superficie des terrains en cause, à bouleverser l'économie générale du plan. En particulier, la circonstance que les surfaces agricoles modifiées représenteraient " plusieurs hectares " ou que les obligations imposées en matière de pourcentage de logements sociaux, qui ont été ainsi uniformisées, concernent plusieurs zones, ne sont pas d'une importance telle que l'équilibre général du plan local d'urbanisme aurait été modifié ou que le parti d'urbanisme et d'aménagement du plan aurait été modifié. Dans ces conditions, le moyen tiré de la modification de l'équilibre général du de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. (...) ". Selon l'article L. 151-4 de ce même code, dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (...) ". D'une part, le PADD du PLU de Solliès-Toucas comporte une orientation générale visant à : " Recomposer le village au cœur de la vie communale et maîtriser les extensions urbaines ", qui se décline en plusieurs objectifs. L'objectif 2.2, relatif à la maîtrise des développements urbains, prévoit de réaliser la production en logements, notamment sociaux, en priorité dans le village et ses extensions dans la vallée du Gapeau, et à l'inverse de limiter l'urbanisation du hameau de Valauray et du quartier du Vallon des Routes. Le choix des auteurs du PLU s'est traduit dans le document graphique par la création de zones urbaines dans le centre, correspondant aux parties urbanisées anciennes et/ou denses de la commune et aux parties urbanisées de première couronne du village, ces zones étant destinées à recevoir principalement des constructions à usage d'habitation mais également des commerces, services et activités, puis des zones à dominante pavillonnaire destinées principalement à l'habitat et subsidiairement aux équipements, commerces, services qui en sont le complément habituel. En outre, l'objectif opérationnel 3 du plan local de l'habitat (PLH) de la communauté de communes de la Vallée du Gapeau, relatif à la valorisation des centres anciens, prévoit une action 3.2 consistant à : " Rénover le centre ancien de Solliès-Toucas - Une action de revitalisation et de renouvellement urbain ". D'autre part, le PADD présente les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, en rappelant notamment les chiffres de consommation d'espace et de production de logements entre 2003 et 2014, le niveau de croissance démographique sur ces années et l'objectif de croissance limité à 0,5 %, en cohérence avec les tendances observées à l'échelon intercommunal et le schéma de cohérence territoriale, en mentionnant le nombre de logements prévus à une échéance fixée pour le nombre d'habitants prévisibles à cette date, ainsi que la superficie nécessaire à ce projet. En ce qui concerne le rapport de présentation, il comporte un chapitre 2 relatif au diagnostic humain, qui fait état des dynamiques démographiques, résidentielles et socio-économiques de la commune en comparaison à l'échelle intercommunale entre 1968 et 2014. Il rappelle l'augmentation prévisible de la population de mille personnes sur la durée du PLU qui correspond au scénario retenu dans le PADD, indique qu'en conséquence, six cents logements sont nécessaires pour faire face à cette croissance, mais que ces besoins devront être couverts dans le cadre d'une enveloppe urbaine réduite de 30 hectares avec une consommation foncière maximale de 40 hectares. Si le requérant suggère que ce nombre de logements est excessif par rapport à l'augmentation prévisible de la population au regard d'un taux d'occupation généralement supérieur à 2, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le taux d'occupation suit une tendance de long terme à la baisse, d'autre part et surtout que la commune estime que les grands logements sont surreprésentés dans le parc existant ce qui freine notamment les possibilités d'installation de jeunes ménages. La production de 600 logements pour une augmentation prévue de population de mille habitants répond à l'objectif volontariste de rééquilibrage du parc de logements. Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le PADD et le rapport de présentation n'exposent pas suffisamment les objectifs de modération de la consommation de l'espace et que la consommation foncière qui découlera de l'exécution du plan ne présente pas de caractère modéré. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont défini dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 8. En l'espèce, les auteurs du PLU ont poursuivi l'objectif de préservation des richesses environnementales par la mise en réseau d'une trame écologique cohérente, et ont par ailleurs souhaité stopper l'urbanisation diffuse en cherchant à préserver ou restaurer des continuités fragilisées par les développements urbains en conservant ou réintroduisant la nature en milieu urbain. Ils ont en conséquent décidé de favoriser la protection de la nature et de l'environnement à l'ouest de la commune, dont la richesse économique et paysagère est reconnue à travers divers périmètres d'inventaires ou de protection, notamment par le classement du site du Coudon. Ils ont également décidé de contenir le développement de l'urbanisation, l'orientation n° 2 du PADD visant à : " Recomposer le village au cœur de la vie communale et maîtriser les extensions urbaines ", avec notamment un objectif n° 2 de maîtrise des développements urbains, aux termes duquel il est préconisé de : " Préserver les tissus des quartiers présentant un intérêt paysager et les plus exposés : coteaux urbanisés, hameau de Valaury et quartier du Vallon des Routes ou encore Les Lingoustes, en accompagnant et en limitant le développement urbain ". Il ressort des pièces du dossier que les parcelles AP nos 26 et 27 appartenant à M. A..., situées à proximité du hameau de Valaury, ne sont pas incluses dans le centre du village ni dans les zones urbanisées ou à urbaniser. Si elles sont contigües à quelques terrains déjà construits, elles sont également encadrées à l'ouest et au nord de parcelles boisées et non construites, et la moitié sud-ouest de chacune de ces parcelles fait partie du site classé du Coudon. Enfin, il ne ressort pas des documents graphiques du PADD que les parcelles seraient identifiées dans l'enveloppe urbaine. Eu égard aux caractéristiques et à la situation des parcelles AP nos 26 et 27, leur classement en zone naturelle du PLU, répondant à l'objectif de mettre en valeur les espaces naturels et agricoles de l'ouest de la commune et de limiter l'urbanisation, n'est pas incohérent avec les objectifs du PADD. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 10. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 11. Contrairement à ce qu'indique M. A..., le rapport de présentation n'avait pas à motiver spécifiquement les raisons du classement de ses parcelles. Les parcelles AP nos 26 et 27 appartenant à M. A... sont situées en limite d'urbanisation de la commune et éloignées du centre-bourg. Ainsi qu'il a été dit précédemment, si les parcelles sont en limite de quelques terrains déjà construits, elles s'ouvrent à l'ouest et au nord sur des parcelles boisées et non construites, et la moitié sud-ouest de chacune de ces parcelles fait partie du site classé du Coudon. Le classement de ces parcelles à l'état naturel, répond aux objectifs des auteurs du PLU de préservation des espaces naturels et agricoles et de limitation de l'extension de l'urbanisation de la commune. Contrairement à ce qui est soutenu, les parcelles ne constituent pas, au regard de leur configuration et de leur situation, une " dent creuse au sein de l'urbanisation ". La circonstance qu'elles seraient desservies par les réseaux ou que M. A... avait obtenu en 2011 un permis de construire, ne sont pas de nature à remettre en cause le classement opéré. Enfin, M. A... ne peut utilement soutenir que ses parcelles auraient dû être classées en zone urbaine. Par suite, le classement en zone naturelle de ces parcelles ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 12. En dernier lieu, les parcelles C nos 383, 384, 385 et 386 appartenant à M. A..., qui ne sont contigües d'aucune parcelle bâtie, sont elles-mêmes non bâties et entièrement boisées, sont grevées d'une servitude d'espace boisé classé et font partie du site classé du Coudon. La seule circonstance, à la supposer établie, qu'elles sont desservies par les réseaux ne fait pas obstacle à leur classement en zone naturelle, classement qui répond aux objectifs des auteurs du PLU de préservation des espaces naturels et agricoles et de limitation de l'extension de l'urbanisation de la commune. Par suite, le classement en zone naturelle de ces parcelles ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 13. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation du jugement du 5 novembre 2020 du tribunal administratif de Toulon et de la délibération du 11 décembre 2018 du conseil municipal de Solliès-Toucas. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 14. Par voie de conséquence du rejet des conclusions aux fins d'annulation, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins d'injonction présentées par M. A.... Sur les frais liés au litige : 15. La commune de Solliès-Toucas n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Solliès-Toucas sur le fondement des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : M. A... versera à la commune de Solliès-Toucas une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à la commune de Solliès-Toucas. Délibéré après l'audience du 23 juin 2022, où siégeaient : - M. Chazan, président - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2022. La rapporteure, Signé E. B...Le président, signé G. CHAZAN La greffière, signé P. RANVIER La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, 2 N° 21MA00011 nb