CAA de NANTES, 3ème chambre, 03/02/2023, 21NT00601, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-03
Numéro : 21NT00601
Président : M. SALVI
Rapporteur : M. Xavier  CATROUX
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : LEXCAP ANGERS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler les décisions des 31 août et 15 septembre 2017 par lesquelles le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique l'a affectée sur le poste de chargée d'études innovations sociales à compter du 18 septembre 2017. Par un jugement n° 1710102 du 6 janvier 2021, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 31 août 2017 et rejeté le surplus de sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 mars 2021 et 25 novembre 2022, Mme C..., représentée par Me Arvis, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 6 janvier 2021 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 septembre 2017 ; 2°) d'annuler cette décision du 15 septembre 2017 ; 3°) de mettre à la charge du département de Loire-Atlantique la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier, dès lors que la minute ne comporte pas les signatures prévues par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; - la décision contestée est entachée de vices de procédure, dès lors qu'elle n'a pas été mise à même de consulter en temps utile son dossier administratif en méconnaissance de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 et qu'aucune publicité n'a été assurée sur la vacance du poste en cause en méconnaissance de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 ; - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'elle n'a pas été affectée sur un emploi correspondant à son grade ; - elle est entachée d'un détournement de procédure et constitue une sanction déguisée, en l'absence de justification de l'intérêt du service ; - elle méconnaît les dispositions des articles 6 et 23 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors qu'elle constitue une discrimination en raison de son état de santé ; - elle est entachée d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juillet 2021, le département de Loire-Atlantique, représenté par Me Meunier, conclut au rejet de la requête et demande à la cour : 1°) par la voie de l'appel incident, d'annuler le jugement du 6 janvier 2021, en tant qu'il a annulé la décision du 31 août 2017 ; 2°) de mettre à la charge de Mme C... la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que : - les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés ; - c'est à tort que le tribunal a annulé l'acte du 31 août 2017, dès lors que cet acte administratif, simple correspondance, ne faisait pas grief faute de caractère décisoire et qu'en tout état de cause, l'absence de saisine préalable de la commission paritaire n'a pas entaché cet acte d'une illégalité, dès lors que l'intéressée n'a été privée d'aucune garantie. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi du 22 avril 1905 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Meunier, représentant le département de Loire-Atlantique. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... est employée en qualité d'attachée territoriale par le département de Loire-Atlantique depuis 2007. Après avoir occupé pendant six années le poste d'adjointe au responsable de pôle " vie sociale et insertion " au sein de la délégation de Saint-Nazaire, elle a été affectée, en novembre 2013, sur l'emploi de chargée de projet sportif au sein de cette même délégation puis a été placée en congé de maladie à compter du 25 septembre 2014. Elle a ensuite été affectée, par une décision du 15 novembre 2016, sur l'emploi d'adjointe au responsable d'unité " vie sociale insertion " à la délégation du Pays de Retz à Pornic. Le président du conseil départemental de Loire-Atlantique a alors décidé, le 31 août 2017, par une décision confirmée, après avis de la commission administrative paritaire, par une décision du 15 septembre suivant, de son affectation, à compter du 18 septembre 2017, sur un emploi de chargée d'études innovations sociales situé à Nantes. Mme C... a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler ces deux décisions. Par un jugement du 6 janvier 2021, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 31 août 2017 mais a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 septembre 2017. Mme C... relève appel de ce jugement en tant qu'il rejette cette dernière demande. Par la voie de l'appel incident, le département de Loire-Atlantique demande l'annulation du jugement, en tant qu'il a annulé la décision du 31 août 2017. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il ressort du jugement attaqué qu'il comporte l'ensemble des signatures prévues par les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, aucune disposition n'imposant, par ailleurs, que l'expédition notifiée aux parties comporte ces signatures. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article doit, par suite, être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité de la décision du 15 septembre 2017 : 3. En premier lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, dans sa rédaction applicable au litige : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ". En vertu de cet article, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. 4. Il ressort des pièces du dossier que Mme C... a été informée en temps utile, tant lors d'un entretien qui s'est déroulé le 11 juillet 2017 que par la notification de la décision du 31 août 2017, de l'intention du président du conseil départemental de l'affecter au poste de chargée d'études innovations sociales. Elle a ainsi été mise à même, dès le 11 juillet 2017, de demander la communication de son dossier en application des dispositions citées au point précédent. Elle a, par ailleurs, effectivement eu la possibilité de consulter ce dossier avant l'édiction de la décision contestée, l'administration lui ayant proposé un rendez-vous pour une consultation le 13 septembre 2017 que l'intéressée a décliné. Par suite, et bien que Mme C... n'ait pas effectivement procédé à la consultation de son dossier administratif avant l'édiction de la décision contestée, mais du seul dossier soumis à la CAP, et qu'elle n'en ait reçu selon son souhait une copie, par voie postale, qu'après l'intervention de cette décision, les dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 n'ont pas été méconnues. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade./ Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir. (...)". Si ces dispositions subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale pour pourvoir un emploi vacant à l'accomplissement de cette mesure de publicité, elles ne s'appliquent toutefois pas à cette collectivité dans le cas où elle prononce une mutation dans l'intérêt du service. Il suit de là que le moyen tiré de leur méconnaissance doit être écarté comme inopérant. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux dans sa rédaction en vigueur : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières (...). ". La requérante soutient que l'emploi sur lequel elle a été mutée se limite à une activité d'information de son supérieur hiérarchique sur les nouveautés intervenant dans le champ social, sans responsabilité d'encadrement ou de réalisation d'études susceptibles d'être confiées à un fonctionnaire de son cadre d'emploi et de son grade. Toutefois, les missions attachées à l'emploi ainsi créé, telles qu'elles ressortent de la fiche de poste correspondante, consistent à étudier, sur la base d'une veille stratégique, les possibilités d'innovation ou de nouvelles pratiques afin de les présenter en comité de direction en vue d'éventuelles expérimentations. Elles correspondent donc au cadre d'emploi des attachés qui participent, en vertu des dispositions précitées régissant leur statut, à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans le domaine social, notamment, et peuvent à ce titre se voir confier la réalisation d'études. L'erreur de droit ainsi soulevée doit, dès lors, être écartée. 7. En quatrième lieu, la mutation dans l'intérêt du service constitue une sanction déguisée dès lors qu'il est établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier. 8. Il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la commission administrative paritaire du 14 septembre 2017 concernant le changement d'affection en litige que le comportement de Mme C..., qui a rejoint en avril 2017 son poste d'adjointe au responsable d'unité " Vie sociale insertion " à la délégation du Pays de Retz à Pornic, a été caractérisé par d'importantes difficultés relationnelles avec les membres de cette unité. Ces difficultés ont fait naître un mal-être collectif et déstabilisé cette équipe. Il est, à cet égard, établi que ce mal-être a conduit des membres de cette unité à saisir la direction des ressources humaines, dans le cadre du protocole interne mis en place pour les " équipes en tension ", par le biais d'une fiche d'interpellation du 26 juin 2017. Si cette fiche n'a pas été versée au débat par le département, la réalité de l'interpellation de la direction des ressources humaines de cette administration par les agents concernés ressort notamment du courrier du 19 mai 2017 adressé par l'adjoint à la cheffe de service ressources de la délégation de Saint-Nazaire, qui indique en particulier que l'intéressée s'installait dans le bureau de certains cadres sans les avertir, qu'elle s'épanchait auprès de ses collègues de l'unité sur son conflit avec l'institution et ses cadres. Ce courriel confirme aussi le malaise des agents face au comportement de Mme C.... En prenant la mesure de changement d'affectation en litige pour mettre fin à une situation d'importantes tensions et de mal-être au travail, l'administration a, dès lors, poursuivi, ainsi qu'il ressort du procès-verbal de réunion de la commission administrative paritaire ci-dessus mentionnée, la recherche tant du bon fonctionnement du service que de la protection de la santé des agents du service concerné, y compris celle de la requérante, contre des risques psycho-sociaux. Par suite, la décision contestée n'est entachée ni d'erreur de fait sur le comportement de la requérante et ses répercussions sur le fonctionnement de l'unité où elle était affectée, ni d'erreur d'appréciation sur l'existence d'un intérêt du service justifiant sa mutation. Le motif de cette décision ne révélant aucune intention de punir l'intéressée, elle ne constitue pas une sanction déguisée, alors même qu'elle aurait porté atteinte à sa situation professionnelle. Elle n'est, dès lors, entachée d'aucun détournement de procédure ou de pouvoir. 9. En cinquième lieu, l'article 23 de la loi du 13 juillet 1983 alors en vigueur disposait que " des conditions d'hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique sont assurées aux fonctionnaires durant leur travail ". Eu égard à ce qui a été dit au point précédent, la mutation de Mme C... a pu être regardée par l'administration comme une solution pour assurer des conditions de travail de nature à préserver la santé de l'ensemble des agents concernés. L'administration n'a donc pas méconnu ces dispositions. 10. En sixième lieu, aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Aucune discrimination, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison (...) de leur état de santé ". 11. Il appartient au juge administratif, dans la conduite de la procédure inquisitoire, de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d'appréciation de nature à établir sa conviction. Cette responsabilité doit, dès lors qu'il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination, s'exercer en tenant compte des difficultés propres à l'administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s'attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l'égalité de traitement des personnes. S'il appartient au requérant qui s'estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux qui permettent d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 12. Eu égard à ce qui précède, la décision contestée a été prise dans l'intérêt du service et ne résulte donc pas, même indirectement, d'une discrimination à l'égard de Mme C... à raison de son état de santé, contrairement à ce que celle-ci fait valoir. La requérante soutient encore que les rejets de candidatures à différents postes qu'elle a présentées en 2015 et 2016 à l'issue de ses congés pour maladie sont susceptibles de faire présumer de la part de l'administration une telle discrimination. Toutefois, le département de Loire-Atlantique fait valoir que si la candidature de la requérante n'a pas été retenue sur le poste de chef de service solidarité du Pays-de-Retz, pour lequel elle a été reçue en entretien ainsi que sept autres personnes et sur celui d'adjointe au responsable " unité accueil familial ", qui impliquaient l'encadrement d'autres agents ainsi que sur celui de cadre chargée de projet sportif au sein de la délégation, c'est en raison des difficultés relationnelles qu'elle avait déjà rencontrées au sein de la délégation. De même, si la candidature de l'intéressée pour le poste de coordonnatrice " personnes âgées " n'a pas été retenue, pas davantage que celle d'une autre personne ayant postulé en interne, il ressort du courrier adressé par le département à l'intéressée à ce sujet que les recruteurs ont estimé que l'attitude de l'intéressée lors de l'entretien de recrutement ne manifestait pas les qualités managériales et relationnelles attendues pour ce poste. Les éléments que fait valoir l'administration permettent donc d'établir que le changement d'affectation en litige repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination liée à l'état de santé de la requérante. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 doit être écarté. 13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 septembre 2017. En ce qui concerne les conclusions présentées par voie d'appel incident par le département de Loire-Atlantique : 14. En premier lieu, il ressort des termes mêmes du courrier du 31 août 2017 que le directeur général des ressources du conseil départemental de Loire-Atlantique mentionne à Mme C... qu'il a décidé de l'affecter à compter du 18 septembre 2017, au poste de chargée d'études innovations sociales auprès du directeur général solidarité qui, situé à Nantes, comportait un changement de résidence administrative. Cet acte présente ainsi un caractère décisoire. Par suite, la demande d'annulation de cette décision, dirigée contre un acte faisant grief à l'intéressée, était recevable, contrairement à ce que soutient le département. 15. En second lieu, aux termes de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement ; seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l'avis des commissions administratives paritaires. (...) ". 16. La mutation en litige, impliquant notamment un changement de résidence administrative, devait être soumise à l'avis de la commission administrative paritaire en application des dispositions citées au point précédent. L'absence de recueil de l'avis de cette commission préalablement à cette mutation dans l'intérêt du service, qui a privé l'intéressée d'une garantie, a entaché la décision du 31 août 2017 d'illégalité. 17. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité des conclusions présentées, que le département de Loire-Atlantique n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette décision. Sur les frais de l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de Loire-Atlantique, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... la somme que le département de Loire-Atlantique demande à ce même titre. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme C... et les conclusions du département de Loire-Atlantique sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C... et au département de Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : - M. Salvi, président, - Mme Brisson, présidente-assesseure, - M. Catroux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2023. Le rapporteur, X. B...Le président, D. SALVI La greffière, A. MARTIN La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT00601