CAA de NANTES, 5ème chambre, 24/11/2020, 19NT02608, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-11-24
Numéro : 19NT02608
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : VALLANTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... B... et Mme G... E... épouse B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Cléder à leur verser la somme de 131 779,95 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 14 mars 2016 et de la capitalisation des intérêts, en réparation du dommage qu'ils estiment avoir subi en raison, d'une part, de la délivrance par la commune de renseignements erronés concernant la constructibilité de leurs parcelles, cadastrées section CD nos 566 et 567, situées au lieu-dit Kerider, et, d'autre part, de l'illégalité du classement en zone constructible de ces parcelles par le plan local d'urbanisme de Cléder. Par un jugement no 1602564 du 3 mai 2019, le tribunal administratif de Rennes a condamné la commune de Cléder à verser à M. et Mme B... la somme de 108 761,10 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 16 mars 2016 et de la capitalisation des intérêts. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 2 juillet 2019, la commune de Cléder, représentée par la Selarl Le Roy, Gouvernnec, Prieur, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. et Mme B... au tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas répondu à son moyen de défense tiré de l'imprudence des demandeurs ; - elle n'a commis aucune faute en classant en zone constructible les parcelles acquises par M. et Mme B... et en leur délivrant des certificats d'urbanisme positifs, dès lors que ces parcelles étaient situées en continuité d'un village ou d'une agglomération existant au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - la valeur résiduelle des parcelles en cause a été sous-évaluée par le tribunal, dès lors qu'elle aurait dû être appréciée non par référence au prix des terrains à usage agricole, mais par référence au prix des terrains de loisirs ou d'agrément ; - l'indemnité liée aux frais d'acquisition des parcelles en cause ne pouvait faire l'objet d'une juste appréciation et aurait dû être évaluée en soustrayant les frais d'acquisition qui auraient dû être acquittés pour l'achat de parcelles non-constructibles à la somme effectivement versée par M. et Mme B... ; - M. et Mme B... ont fait preuve d'imprudence en engageant les frais de la première étude des sols sans attendre la réponse à leur demande de certificat d'urbanisme du 21 mars 2014. Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 septembre 2019 et le 26 mars 2020, M. D... B... et Mme G... E..., divorcée B..., représentés par Me Vallantin, demandent à la cour : 1°) de rejeter la requête de la commune de Cléder ; 2°) par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement attaqué pour porter à 116 779,95 euros la somme que la commune de Cléder a été condamnée à payer, assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Cléder une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens soulevés par la commune de Cléder ne sont pas fondés ; - l'ensemble de leurs préjudices s'élève à 116 779,95 euros. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code civil ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bréchot, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Riou, représentant la commune de Cléder. Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme B... ont acquis, le 29 août 2007, deux parcelles cadastrées section CD nos 566 et 567, situées au lieu-dit Kerider, sur le territoire de la commune de Cléder. Estimant avoir été induits en erreur par celle-ci quant au caractère constructible de ces terrains, M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Cléder à les indemniser des préjudices résultant des fautes de la commune. Cette dernière relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Rennes l'a condamnée à verser à M. et Mme B... la somme de 108 761,10 euros. Par la voie de l'appel incident, M. et Mme B... sollicitent la réformation de ce même jugement pour porter la condamnation de la commune à 116 779,95 euros. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte de l'examen du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a omis de répondre au moyen de défense, soulevé par la commune de Cléder dans son mémoire en défense enregistré le 2 juin 2017 et qui n'était pas inopérant, tiré de ce que M. et Mme B... avaient commis une imprudence en estimant que la constructibilité de leurs parcelles était assurée par le classement retenu par le document d'urbanisme communal. Ainsi le jugement attaqué est entaché d'une insuffisance de motifs et doit être annulé. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Rennes. Sur la responsabilité de la commune de Cléder : 4. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain. 5. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. 6. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions, sous réserve des exceptions qu'elles prévoient, notamment pour les activités agricoles, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 8. Il résulte de l'instruction que le lieu-dit Kerider, situé au sein d'une vaste zone à dominante agricole ou naturelle, comportait alors une vingtaine de constructions implantées au croisement de deux voies publiques. En dépit de l'existence de deux regroupements d'une demi-douzaine de bâtiments, le lieu-dit, pris dans son ensemble, ne présentait pas une densité significative de constructions pour être regardé comme un village ou une agglomération au sens des dispositions précitées du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Partant, les parcelles cadastrées section CD nos 566 et 567 ne se trouvaient pas en continuité avec les agglomérations et villages existants ni, en tout état de cause, avec un hameau nouveau intégré à l'environnement. Elles ne pouvaient, dès lors, légalement accueillir de nouvelles constructions à usage d'habitation. 9. Il s'ensuit, d'une part, qu'en classant ces deux parcelles en zone UC constructible, le plan local d'urbanisme de Cléder approuvé le 10 juillet 2006 était incompatible avec les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. 10. D'autre part, en délivrant, le 31 juillet 2007, un certificat d'urbanisme positif sur le fondement du deuxième alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, qui indiquait qu'il était possible de construire une maison d'habitation sur chacune de ces parcelles et mentionnait le classement en zone UC par le plan local d'urbanisme de Cléder approuvé le 10 juillet 2006, puis en prorogeant ce certificat d'urbanisme par arrêté du 17 juin 2008, la commune de Cléder a méconnu les dispositions précitées du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et l'obligation de ne pas appliquer un règlement illégal. 11. Enfin, en délivrant, le 3 avril 2014, un certificat d'urbanisme sur le fondement du a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, qui mentionnait le classement en zone UC, par le plan local d'urbanisme de Cléder approuvé le 10 juillet 2006, des parcelles cadastrées section CD nos 566 et 567, la commune de Cléder a méconnu l'obligation de ne pas appliquer un règlement illégal. 12. Ces illégalités constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Cléder à l'égard de M. et Mme B..., sans que la commune puisse utilement, pour s'exonérer de sa responsabilité, invoquer les difficultés d'interprétation ou d'application des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. 13. Il résulte de l'instruction que M. et Mme B... ont acquis les parcelles cadastrées section CD nos 566 et 567 par actes notariés du 29 août 2007, auxquels étaient annexé le certificat d'urbanisme positif du 31 juillet 2007. Il existe ainsi un lien de causalité direct entre les renseignements d'urbanisme erronés figurant dans ce certificat d'urbanisme, auquel M. et Mme B... ont pu se fier sans commettre d'imprudence dès lors qu'ils n'étaient pas des professionnels de l'immobilier, et le dommage subi par eux tiré de ce qu'ils ont acheté des terrains en les croyant, à tort, constructibles. La circonstance que M. et Mme B... n'aient pas exercé une action en nullité devant le juge judiciaire pour erreur substantielle sur les qualités de l'objet de la vente n'est, en tout état de cause, pas de nature à exonérer la commune de sa responsabilité, dès lors que cette action n'est pas exclusive de celle en responsabilité dirigée contre la commune devant la juridiction administrative. Sur la réparation des préjudices : 14. En premier lieu, M. et Mme B... ont acquis, le 29 août 2007, leurs terrains de 1 314 mètres carrés au total au prix de 69 000 euros. Pour estimer leur valeur réelle, la commune de Cléder soutient que ces terrains peuvent être utilisés à des fins de loisirs ou d'agrément, au motif que l'article U2 du règlement du plan local d'urbanisme autorise dans la zone UC " le stationnement isolé de caravanes pendant plus de trois mois par an, consécutifs ou non, soumis à autorisation préalable ". Cependant, ainsi qu'il a été dit, le classement des deux parcelles litigieuses en zone UC constructible est incompatible avec les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, ce dont il résulte que l'article U2 du règlement de ce plan ne peut légalement être appliqué à ces parcelles. En outre, compte-tenu notamment de la distance de plus de 3 kilomètres séparant lesdits terrains de la mer et du bourg urbanisé, de leur situation en bordure ou à proximité immédiate de deux routes départementales et de l'absence d'équipement du terrain, il ne résulte pas de l'instruction que les parcelles acquises par M. et Mme B... seraient susceptibles d'être utilisées à des fins autres qu'agricoles à court ou moyen terme. Ainsi qu'il ressort du rapport réalisé le 12 septembre 2019 par un cabinet d'expertise foncière à la demande de M. et Mme B..., versé au dossier en appel et non contesté par la commune, les terrains en cause sont de bonne qualité agricole, présentent une assez bonne configuration et sont aisément accessibles, mais présentent pour inconvénients leur taille relativement réduite et leur implantation à proximité d'habitations. Au regard des prix du marché immobilier pour des biens comparables à Cléder, à savoir 7 000 euros l'hectare environ, la valeur vénale des terrains peut être évaluée à 919,80 euros. Par suite, le préjudice subi par M. et Mme B... au titre de la différence entre le prix d'achat des terrains, à savoir 69 000 euros, et le prix de leur valeur vénale pour un usage agricole, 919,80 euros, doit être évalué à la somme de 68 080,20 euros. 15. En deuxième lieu, M. et Mme B... se sont acquittés de la somme de 14 356,69 euros au titre des droits de mutation, émoluments et honoraires du notaire. Il résulte de l'instruction qu'ils auraient supportés des frais moins importants s'ils avaient acheté leur terrain au prix d'un terrain inconstructible. Au regard des pièces versées au dossier, notamment des états de frais du notaire lors de la vente en 2007 et d'une attestation notariée du 20 septembre 2019 relative à une prévision de taxe de 172 euros pour une acquisition d'un terrain au prix de vente de 394,20 euros, il sera fait une juste appréciation de leur préjudice en l'évaluant à 14 000 euros. 16. En troisième lieu, il résulte de l'instruction qu'une étude de sol, réalisée le 18 avril 2014 pour un montant de 396 euros, avait pour objet d'examiner l'aptitude du terrain à recevoir un système d'assainissement autonome. Cette étude a été commandée en pure perte, à une époque à laquelle M. et Mme B... n'avaient pas connaissance de l'inconstructibilité de leur terrain. Si la commune soutient que M. et Mme B... ont fait preuve d'imprudence en commandant cette étude de sol le 28 mars 2014, plus de six ans après le certificat d'urbanisme de 2007 et avant même la réponse de la commune à la nouvelle demande de certificat d'urbanisme déposée le 21 mars 2014, il ne résulte pas de l'instruction que des changements dans la réglementation applicable depuis 2007 auraient dû conduire les demandeurs à penser que leur terrain n'était plus constructible à cette date. D'ailleurs, comme il a été dit, la commune de Cléder a délivré le 3 avril 2014 un certificat d'urbanisme qui mentionnait le classement en zone UC, par le plan local d'urbanisme de Cléder approuvé le 10 juillet 2006, des parcelles détenues par M. et Mme B..., et a ce faisant continué à les induire en erreur quant au caractère constructible de ces terrains. M. et Mme B... sont dès lors fondés à demander l'indemnisation de 396 euros au titre de ce chef de préjudice. 17. En revanche, la facture de 384 euros établie le 13 avril 2015 correspond à des prestations de bornage et de demande de certificat d'urbanisme opérationnel réalisées par un géomètre-expert courant 2015, c'est-à-dire à une date postérieure au certificat d'urbanisme négatif du 19 juin 2014 par lequel la commune de Cléder les a informés, pour la première fois, de l'inconstructibilité de leur terrain. Dès lors, le préjudice lié à cette prestation ne présente pas de lien de causalité direct avec les fautes commises par la commune de Cléder. 18. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que M. et Mme B... ont exposé des frais financiers pour acquérir les parcelles litigieuses au prix de terrains constructibles, alors qu'ils auraient renoncé à leur achat s'ils n'avaient pas été induits en erreur par la commune. Il ressort des offres de prêt bancaire, des tableaux d'amortissement des prêts et de l'attestation du 19 septembre 2017 de la responsable clientèle du Crédit mutuel de Bretagne que le premier des prêts bancaires a été débloqué en totalité et que le second ne l'a été qu'à hauteur de 34 950 euros sur les 40 000 euros initialement prévus. Dès lors, le préjudice subi par M. et Mme B... correspond à la totalité des frais exposés dans le cadre du premier emprunt, soit 13 456,30 euros, et à ceux correspondant au montant de la somme débloquée pour le second emprunt, soit 12 740,29 euros. 19. En dernier lieu, dans les circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par M. et Mme B... en raison des fautes de la commune en l'évaluant à 1 000 euros. 20. Les préjudices subis par M. et Mme B... en raison des fautes commises par la commune de Cléder s'élèvent donc à 109 672,79 euros. 21. Il résulte de ce qui précède que la commune de Cléder doit être condamnée à verser à M. et Mme B... la somme de 109 672,79 euros en réparation des préjudices qu'ils ont subis. Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts : 22. M. et Mme B... ont droit aux intérêts au taux légal de la somme de 109 672,79 euros à compter du 16 mars 2016, date de réception par la commune de Cléder de leur réclamation préalable. 23. En application de l'article 1343-2 du code civil, M. et Mme B... ont droit à la capitalisation des intérêts à compter du 16 mars 2017, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date. Sur les frais liés au litige : 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B..., qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Cléder demande au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige soumis au juge. 25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cléder la somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme B... au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes du 3 mai 2019 est annulé. Article 2 : La commune de Cléder est condamnée à verser à M. et Mme B... la somme de 109 672,79 euros (cent neuf mille six cent soixante-douze euros et soixante-dix-neuf centimes) avec intérêts au taux légal à compter du 16 mars 2016. Les intérêts échus à la date du 16 mars 2017 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : La commune de Cléder versera à M. et Mme B... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cléder, à M. D... B... et à Mme G... E... divorcée B.... Délibéré après l'audience du 6 novembre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme Buffet, président-assesseur, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 novembre 2020. Le rapporteur, F.-X. BréchotLe président, T. Célérier Le greffier, C. Popsé La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 19NT02608