CAA de TOULOUSE, 3ème chambre, 08/11/2022, 20TL03359, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-08
Numéro : 20TL03359
Président : M. REY-BÈTHBÉDER
Rapporteur : Mme Nadia  EL GANI-LACLAUTRE
Commissaire du gouvernement : Mme PERRIN
Avocat(s) : SCP VINSONNEAU-PALIES NOY GAUER & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... A..., Mme et M. B... F..., Mme et M. C... E..., ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler, d'une part, la délibération du conseil municipal de Lavérune n°2019-17 du 9 avril 2019 autorisant le maire à signer une convention d'amodiation portant sur vingt-cinq places de stationnement situées rue de la Charbonnière, d'autre part, la convention d'amodiation conclue le 19 avril 2019 entre la commune de Lavérune et la société à responsabilité limitée (SARL) Kalithys ainsi que la décision du 27 juin 2019 par laquelle le maire de cette commune a rejeté leur recours gracieux. Par un jugement n° 1904033 du 9 juillet 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 7 septembre 2020 devant la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 20MA03359 puis le 11 avril 2022 sous le n° 20TL03359 devant la cour administrative d'appel de Toulouse, et un mémoire enregistré le 10 février 2022, M. A..., premier dénommé, et MM. F... et E..., représentés par Me Valette-Berthelsen, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 9 juillet 2020 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) d'annuler, d'une part, la délibération du conseil municipal de Lavérune n° 2019-17 du 9 avril 2019 autorisant le maire à signer une convention d'amodiation portant sur vingt-cinq places de stationnement situées rue de la Charbonnière, d'autre part, la convention d'amodiation conclue le 19 avril 2019 entre la commune de Lavérune et la société à responsabilité limitée (SARL) Kalithys ainsi que la décision du 27 juin 2019 par laquelle le maire de cette commune a rejeté leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Lavérune une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : Sur la régularité du jugement attaqué : le tribunal a entaché sa décision d'une erreur de droit en accueillant la fin de non-recevoir tirée de leur défaut d'intérêt à agir alors que : - leur qualité d'habitants de la zone d'aménagement concerté du Pouget et d'usagers de ces vingt-cinq places de stationnement supprimées de l'espace public leur confère un intérêt direct et certain pour demander l'annulation du contrat d'amodiation litigieux ; - la disparition de ces places de stationnement jusqu'à présent gratuites entraînera un stationnement sauvage dans les rues adjacentes au rang desquelles figure la rue de la Charbonnière où ils résident, ce qui leur confère également un intérêt à demander l'annulation du contrat litigieux ; - ils ont contribué au financement des équipements publics de la zone d'aménagement concerté et, partant, à la réalisation de ces places de stationnement par la société GGL Aménagement ; - l'attribution de places de stationnement à un promoteur privé pour répondre aux seuls besoins privés de ce dernier lèse de manière directe et suffisamment certaine leurs intérêts ; - leur qualité de contribuables locaux les rend également recevables à contester la légalité de la convention d'amodiation litigieuse eu égard aux conséquences significatives qu'elle emporte sur les finances et le patrimoine de la commune de Lavérune ; - leur intérêt à agir est indissociable de leur intérêt à agir contre le permis de construire délivré à la SARL Kalithys ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la délibération attaquée : - la juridiction administrative est bien compétente pour connaître de la légalité de cette délibération ; - les conclusions tendant à l'annulation de cette délibération ne sont pas tardives ; - elle a été incompétemment adoptée par le conseil municipal de Lavérune alors que seule Montpellier Méditerranée Métropole détient la compétence en matière de voirie depuis le 1er janvier 2016 ; - aucune concession ne peut être consentie sur le domaine public routier communal ; - la convention d'occupation du domaine public litigieuse n'a été précédée ni de mesures de publicité ni d'une procédure de mise en concurrence préalable. En ce qui concerne la convention attaquée : - elle constitue une convention d'occupation du domaine public ayant le caractère d'un contrat de droit public ce qui les rend recevables à en contester la validité ou certaines de ses clauses ; - ils justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ; - elle a été incompétemment conclue par le maire de la commune de Lavérune alors que seule Montpellier Méditerranée Métropole détient la compétence en matière de voirie depuis le 1er janvier2016 ; - aucune concession ne peut être autorisée sur le domaine public routier communal ; - elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'elle n'a été précédée ni de mesures de publicité ni d'une procédure de mise en concurrence préalable. Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 janvier et 18 février 2022, la commune de Lavérune et la société Kalithys, représentées par Me Bézard, concluent au rejet de la requête et à ce que MM. A..., F... et E... leur versent solidairement la somme de 3 000 euros à chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent, à titre principal, que : - les conclusions tendant à la contestation de la validité de la convention litigieuse sont portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître s'agissant d'une convention d'amodiation portant sur des parcelles relevant du domaine privé communal ; - les appelants ne justifient pas être lésés de façon suffisamment directe et certaine dans leurs intérêts pour demander l'annulation de la convention litigieuse ; en particulier, ils n'établissent pas, au regard de la qualité de contribuables locaux dont ils se prévalent, que la convention dont ils contestent la validité est susceptible d'emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la commune de Lavérune ; - les conclusions tendant à l'annulation de la délibération litigieuse sont irrecevables, s'agissant d'un acte détachable du contrat. À titre subsidiaire, elles soutiennent que les moyens soulevés par la requête ne sont pas fondés dès lors que : - le terrain d'assiette cadastré section BL n°s 201 à 210 et BL n°s 212 à 224 sur lequel se trouvent les vingt-cinq places de stationnement litigieuses ne relève pas du domaine public communal à la date de la création de la zone d'aménagement concerté et n'a intégré le patrimoine de la commune qu'à compter du 5 avril 2016, date de la cession, par la société GGL, du lot n° 79 de ladite zone à la commune de Lavérune en vue d'y réaliser une résidence pour personnes âgées ; - ces parcelles, qui n'étaient pas ouvertes à la circulation publique avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 7 janvier 1959 et ne se trouvaient pas dans la partie agglomérée de la commune n'ont pas fait l'objet d'un classement dans le domaine public routier de sorte qu'elles relèvent du domaine privé de la commune de Lavérune ; - ces parcelles demeurent la propriété de la commune dès lors qu'elles ne font pas partie des parcelles rétrocédées à Montpellier Méditerranée Métropole constituant les voies internes à la zone d'aménagement concerté du Pouget ; - le dossier de création de la zone d'aménagement concerté du Pouget ne prévoyait nullement, au titre des équipements publics, la réalisation de places de stationnement collectives mises à la disposition des usagers de cette zone dont les appelants auraient contribué au financement ; - les places de stationnement litigieuses, au demeurant faiblement utilisées et qui ne font pas l'objet d'une mise à disposition du public, ne constituent pas un équipement public de la zone d'aménagement concerté du Pouget ; - les appelants se bornent à se prévaloir de leur qualité de contribuables de la commune sans toutefois l'établir ; - la convention litigieuse a généré des recettes pour le budget communal tandis que les places de stationnement sont affectées à un projet social porté par un bailleur social justifiant le prix appliqué ; - la gestion du domaine privé communal relève de la compétence du conseil municipal ; - le terrain d'assiette litigieux ne constitue pas une dépendance du domaine public routier en l'absence de décision de classement dans le domaine public et d'affectation à la réalisation d'un parking public ; - les moyens tirés de l'absence de mesure de publicité et de mise en concurrence préalable sont inopérants dès lors que la convention litigieuse ne permet pas l'exercice d'une activité économique sur les parcelles litigieuses. Par une ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. A..., premier dénommé. La clôture de l'instruction a été fixée au 8 septembre 2022 à 12 heures par une ordonnance du 8 août 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme El Gani-Laclautre, rapporteure ; - les conclusions de Mme Perrin, rapporteure publique ; - les observations de Me Fürstenheim, représentant M. A..., premier dénommé, et de Me Bézard représentant la commune de Lavérune et la SARL Kalithys. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 14 décembre 2010, la commune de Lavérune (Hérault) a désigné la société GGL Groupe en qualité d'aménageur de la zone d'aménagement concerté du Pouget destinée à accueillir un programme immobilier comprenant des logements collectifs, des lots à bâtir ainsi qu'un établissement public d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. Aux termes du contrat de concession d'aménagement conclu le 4 janvier 2011, il a été convenu que l'aménageur cèdera à la commune le terrain d'assiette nécessaire à la construction de cet établissement dans un délai maximal d'un an à compter de l'achèvement de la zone. Par un acte notarié du 5 avril 2016, la société GGL Groupe a ainsi cédé à la commune de Lavérune, d'une part, le lot n° 79 de la zone d'aménagement concerté, constitué des parcelles constructibles cadastrées section BL n° 197 et n° 320, et, d'autre part, les parcelles cadastrées section BL n° 201 à n° 210 et n° 212 à n° 224, à usage de places de stationnement, pour la somme de 100 000 euros. Par une délibération du 24 octobre 2018, le conseil municipal de Lavérune a autorisé la cession des parcelles cadastrées section BL n° 167 et BL n° 320 à la société MetG..., aux droits de laquelle vient la société Kalithys, en vue d'y édifier une résidence sociale intergénérationnelle destinée à accueillir des personnes âgées et de jeunes adultes, ce projet ayant été substitué au projet initial de construction de l'établissement public d'hébergement. Par une autre délibération n° 2019-17 du 9 avril 2019, le conseil municipal a autorisé le maire à signer avec la société Kalithys une convention d'amodiation, portant sur les parcelles cadastrées section BL n°s 201 à 210 et BL n°s 212 à 224, afin de permettre à cette dernière d'être tenue pour quitte d'une partie de ses obligations en matière d'aires de stationnement pour les véhicules motorisés en disposant d'une concession à long terme dans un parc de stationnement. Cette convention, conclue le 19 avril 2019, autorise la concession de 25 places de stationnement pour une durée de 16 ans, moyennant le versement d'une redevance de 80 000 euros. Elle a, par la suite, donné lieu à la délivrance, par un arrêté du maire de Lavérune du 14 juin 2019, d'un permis de construire au bénéfice de la société Kalithys, le 8 octobre 2018, en vue de la construction d'une résidence sociale intergénérationnelle. MM. A..., F... et E... relèvent appel du jugement n° 1904033 du 9 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du conseil municipal de Lavérune n° 2019-17 du 9 avril 2019 précitée, d'autre part, de la convention d'amodiation également précitée, conclue le 19 avril 2019, et, enfin, de la décision du 27 juin 2019 par laquelle le maire a rejeté leur recours gracieux du 4 juin 2019. Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative : 2. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique (...) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affecté à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Et aux termes de l'article L. 2331-1 du même code : " Sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs : / 1° Aux autorisations ou contrats comportant occupation du domaine public, quelle que soit leur forme ou leur dénomination, accordées ou conclus par les personnes publiques ou leurs concessionnaires (...) ". 3. Il résulte de l'instruction que les parcelles cadastrées section BL n° 201 à BL n° 210 et BL n° 2012 à BL n° 224, qui constituent le terrain d'assiette des places de stationnement litigieuses, sont entrées dans le patrimoine de la commune de Lavérune le 5 avril 2016, date de signature d'un acte authentique de vente par lequel la société GGL Groupe, aménageur de la zone d'aménagement concerté du Pouget, en a cédé la pleine propriété à cette commune. Il résulte également de l'instruction que ces places de stationnement, dont la maîtrise d'ouvrage a été exclue du périmètre de la zone d'aménagement concerté du Pouget pour être confiée à la commune de Lavérune, sont librement accessibles et ont fait l'objet de la pose d'un enrobé, d'une matérialisation au moyen de marquages au sol et d'une signalétique verticale, ce qui démontre leur affectation à l'usage direct du public. Les places de stationnement litigieuses, qui constituent ainsi un ouvrage appartenant à une personne publique affecté à l'usage direct du public, doivent, dès lors, être regardées comme relevant du domaine public de la commune de Lavérune. Il en résulte que la juridiction administrative est compétente pour connaître du recours portant sur la validité de la convention conclue le 19 avril 2019 entre la commune de Lavérune et la société Kalithys pour en autoriser l'amodiation et, à cette occasion, de la légalité de la délibération du conseil municipal de Lavérune du 9 avril 2019 autorisant le maire à conclure cette convention. Sur la régularité du jugement attaqué : 4. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. 5. Saisi par un tiers dans les conditions définies ci-dessus de conclusions contestant la validité d'un contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat de vérifier que l'auteur du recours autre que le représentant de l'État dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine. En ce qui concerne l'intérêt à agir des requérants en qualité de contribuables locaux : 6. Lorsque l'auteur du recours se prévaut de sa qualité de contribuable local, il lui revient d'établir que la convention ou les clauses dont il conteste la validité sont susceptibles d'emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la collectivité. 7. En se bornant à soutenir que la convention d'amodiation litigieuse emporte un appauvrissement du patrimoine de la commune pour servir les intérêts d'un promoteur privé au détriment des habitants de la commune au motif qu'elle prévoit une redevance mensuelle de seize euros par place de stationnement qu'ils qualifient de dérisoire, les appelants, qui disposent de la qualité de contribuables locaux, n'établissent pas, ainsi que cela leur incombe, que le prix convenu entre la commune de Lavérune et l'amodiataire est susceptible d'emporter des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la commune de Lavérune. À l'inverse, il résulte de l'instruction que l'amodiation des vingt-cinq places de stationnement a été consentie, pour une durée limitée à 16 ans, au prix total de 80 000 euros, qui doit être regardé comme exclusif de toute libéralité dès lors que cette redevance compense en grande partie, ainsi que l'a retenu le tribunal, la somme globale de 100 000 euros exposée par la commune de Lavérune pour faire l'acquisition concomitante des parcelles constructibles cadastrées BL n° 197 et BL n° 320, destinées à servir de terrain d'assiette à la construction d'une résidence intergénérationnelle et des parcelles correspondant aux 25 places de stationnement litigieuses qui en constituent l'accessoire. Dans ces conditions, en retenant que les appelants ne démontraient pas que la convention d'amodiation litigieuse et la délibération qui en autorise la conclusion emportent des conséquences significatives sur les finances ou le patrimoine de la commune pour les regarder comme dépourvus d'intérêt à agir, les premiers juges n'ont entaché leur jugement d'aucune irrégularité. En ce qui concerne l'intérêt à agir des requérants en qualité d'habitants et d'usagers de la zone d'aménagement concerté du Pouget : 8. Pour établir leur intérêt à agir contre la convention et la délibération litigieuses en qualité d'habitants et d'usagers de la zone d'aménagement concerté du Pouget, M. A... et les autres requérants soutiennent, d'une part, qu'ils ont contribué au financement des équipements publics de cette zone et, partant, à la réalisation de ces places de stationnement litigieuses par l'aménageur et, d'autre part, que la privatisation de ces aires de stationnement pour répondre aux seuls besoins d'un promoteur privé entraînera un stationnement sauvage dans les rues adjacentes au rang desquelles figure la rue de la Charbonnière où ils résident. 9. Il résulte de l'instruction, en particulier du traité de concession d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du Pouget, que la réalisation d'une aire de stationnement ne fait pas partie des équipements publics prévus au sein de cette zone. S'il est constant que le parc de stationnement litigieux, construit en 2014 par l'aménageur, puis ouvert au public, a, par la suite, été cédé à la commune de Lavérune le 5 avril 2016, il ne saurait, par cette seule circonstance et par sa seule localisation au sein de la zone du Pouget, être regardé comme un équipement public destiné à répondre aux besoins des seuls habitants et des usagers de cette zone. En outre, il ne résulte pas de l'instruction et n'est pas davantage démontré que les appelants seraient des utilisateurs directs et réguliers des places de stationnement litigieuses, les éléments versés au dossier, en particulier le constat d'huissier, établissant, au contraire, que ce parc de stationnement est très faiblement fréquenté tandis qu'il existe de nombreuses autres possibilités de stationnement aux abords et au sein de la zone du Pouget et que les intéressés disposent, en tout état de cause, d'emplacements pour stationner leurs véhicules au sein de leur propre propriété. Dès lors que la mise en œuvre de la délibération et de la convention litigieuses ne porte pas sur un équipement public de la zone d'aménagement concerté du Pouget et n'est pas susceptible d'affecter de manière notable les possibilités de stationnement de véhicules dont disposent les requérants tant au sein de leur propre propriété qu'aux abords de celle-ci, M. A... et autres ne justifient pas, en leur simple qualité d'habitants et d'usagers de la zone d'aménagement concerté du Pouget, être lésés dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la convention litigieuse et la délibération qui en autorise la conclusion alors même qu'elles ont pour effet de rendre privatif l'usage des places de stationnement litigieuses. En ce qui concerne l'intérêt pour agir des requérants en qualité de parties à une précédente instance : 10. Selon les appelants, leur intérêt à agir est indissociable de leur intérêt à contester la légalité de l'arrêté du 14 juin 2019 par lequel le maire de Lavérune a délivré à la SARL Kalithys un permis de construire pour la construction d'une résidence intergénérationnelle sur le terrain de la zone d'aménagement concerté du Pouget composée de 99 logements en R+2 et attique avec un parc de stationnement automobile souterrain. S'il est constant que les occupants de cette résidence auront, à terme, vocation à utiliser les 25 places de stationnement concédées par la commune de Lavérune à cette société pour lui permettre de remplir ses obligations en matière de création d'aires de stationnement, la qualité de partie à l'instance relative à la légalité de ce permis de construire ne confère pas aux appelants, en elle-même, un intérêt pour agir à l'encontre de la délibération et de la convention litigieuses lesquelles constituent, au demeurant, des actes distincts de cette autorisation d'urbanisme dès lors qu'elles ne trouvent pas leur base légale dans cette autorisation et ne sont pas davantage prises pour son application. Dans ces conditions, la qualité de partie à l'instance portant sur le permis de construire précité ne confère pas, par elle-même, aux appelants un intérêt pour agir contre la délibération et la convention litigieuses. 11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens de la requête relatifs à la validité de la convention d'amodiation litigieuse et à la légalité de la délibération qui en autorise la signature, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a accueilli la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de Lavérune et par la société Kalithys tirée de l'absence d'intérêt pour agir pour rejeter leur demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lavérune, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que MM. A..., F... et E... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de MM. A..., F... et E... une somme de 500 euros chacun à verser tant à la commune de Lavérune qu'à la société Kalithys au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1 : La requête de M. A... et autres est rejetée. Article 2 : MM. A..., Fernandes et E... verseront chacun respectivement à la commune de Lavérune et à la société Kalithys une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A..., premier dénommé, pour l'ensemble des requérants, à la commune de Lavérune et à la société anonyme à responsabilité limitée Kalithys. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022, à laquelle siégeaient : M. Rey-Bèthbéder, président, M. Bentolila, président-assesseur, Mme El Gani-Laclautre, conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2022. La rapporteure, N. El Gani-Laclautre Le président, É. Rey-Bèthbéder La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20TL03359