CAA de LYON, 1ère chambre, 09/07/2024, 22LY03501, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-09
Numéro : 22LY03501
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Claire  BURNICHON
Commissaire du gouvernement : Mme MAUCLAIR
Avocat(s) : JORION

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La SAS Neway Investissement, par une requête n° 1906104, a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du 28 juillet 2019, confirmée le 20 août 2019, par laquelle le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc a décidé d'exercer le droit de préemption sur un immeuble sis, ... à Chamonix-Mont-Blanc. La SAS Neway Investissement, par une requête n° 1907110, a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du 20 août 2019 par laquelle le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc a décidé de préempter ce même immeuble. Par un jugement nos 1906104 -1907110 du 3 octobre 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 28 novembre 2022, la SAS Neway Investissements, représentée par Me Jorion, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 3 octobre 2022 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler la décision du 28 juillet 2019, confirmée le 20 août 2019, par laquelle le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc a décidé d'exercer le droit de préemption sur un immeuble sis, ... à Chamonix-Mont-Blanc ; 3°) d'annuler la décision du 20 août 2019, par laquelle le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc a décidé de préempter ce même immeuble ; 4°) d'enjoindre à la commune de Chamonix-Mont-Blanc de proposer d'acquérir ce bien à la venderesse, la société ICF Novedis, puis à l'acquéreur évincé, conformément aux dispositions de l'article L. 213-1-1 du code de l'urbanisme, au prix auquel elle l'a acquis, soit 1 755 000 euros plus 95 000 euros à la charge de l'acquéreur, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard courant à l'expiration d'un délai d'un mois après la notification de la décision à intervenir ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Chamonix-Mont-Blanc une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 28 juillet 2019 a le caractère d'une décision faisant grief et c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'il ne s'agissait que d'une simple " information sur la politique communale " insusceptible de recours ; - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il a omis de statuer, dans la requête n° 1906104, sur le moyen tiré de l'absence d'avis du service des domaines ; - la décision contestée est entachée d'incompétence en ce que la communauté de communes Vallée de Chamonix-Mont-Blanc dispose de la compétence en matière de droit de préemption urbain ; la délibération de cette communauté de communes du 9 juin 2017 déléguant cette compétence à la commune de Chamonix est illégale en raison des conditions de convocation des élus et elle n'est pas entrée en vigueur, faute d'affichage ; - le maire de Chamonix était également incompétent, faute d'avoir reçu une compétence suffisante pour exercer le droit de préemption ; - l'avis du service des domaines du 14 août 2019 était obligatoire compte tenu du prix de vente et il est tardif au regard de la décision de préemption, qui a été prise dès le 28 juillet 2019 ; - les décisions de préemption du 28 juillet 2019 et du 20 août 2019 sont insuffisamment motivées ; - l'objectif de la préemption n'entre pas dans les objectifs susceptibles d'être poursuivis au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et elle ne s'accompagne d'aucun projet physique d'action ou d'opération d'aménagement ; - la décision de préemption est entachée d'un détournement de pouvoir et elle est irrégulière en raison de l'absence de projet suffisamment réel. Par un mémoire en défense enregistré le 28 février 2024, la commune de Chamonix-Mont-Blanc, représentée par la Selarl CDMF-Avocats Affaires Publiques, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la SAS Neway Investissements au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 29 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 29 mars 2024. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Burnichon, première conseillère, - les conclusions de Mme Mauclair, rapporteure publique, - et les observations de Me Métier substituant Me Poncin représentant la commune de Chamonix-Mont-Blanc. Considérant ce qui suit : 1. La société Neway Investissements, en tant qu'acquéreur évincé, relève appel du jugement du 3 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté, après les avoir jointes, d'une part, sa demande d'annulation de la décision du 28 juillet 2019 publiée sur la page Facebook de la commune, confirmée le 20 août 2019, par laquelle le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc a décidé d'exercer le droit de préemption sur un immeuble situé ... à Chamonix-Mont-Blanc et, d'autre part, sa demande d'annulation de l'arrêté du 20 août 2019 par lequel le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc a décidé de préempter ce même immeuble. Sur la régularité du jugement attaqué en tant qu'il se prononce sur la requête n° 1906104 : 2. Les premiers juges ont estimé que le communiqué publié sur la plate-forme " Facebook " par la commune de Chamonix-Mont-Blanc le 28 juillet 2019 ne constitue, eu égard à son contenu, qu'une information sur la politique communale en matière de logement et revêt ainsi le caractère d'une simple déclaration de principe dépourvue par elle-même d'effets juridiques, et ils en ont déduit que ce communiqué était insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Les conclusions présentées par la société Neway Investissements contre cette publication ayant ainsi été rejetées au motif qu'elles étaient irrecevables, le jugement attaqué, en ne se prononçant pas sur le moyen tiré de l'absence préalable d'avis du service des domaines, n'est donc pas entaché d'une omission à statuer. Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre le communiqué du 28 juillet 2019 : 3. Il ressort des pièces du dossier que, par un communiqué publié le 28 juillet 2019 sur la page de la commune se trouvant sur le réseau social " Facebook ", cette dernière s'est bornée à évoquer son intention de préempter un immeuble de treize logements, situé à proximité du centre-ville, avant de rappeler les actions menées en faveur de sa politique de l'habitat, notamment pour les résidents permanents. Un tel communiqué, qui se borne à donner une information de politique locale générale et qui ne révèle qu'une intention, n'emporte aucune modification de l'ordonnancement juridique ni ne traduit l'existence d'une décision. La société Neway Investissements n'est dès lors pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont estimé que ses conclusions d'annulation étaient irrecevables. Sur la légalité de la décision de préemption du 20 août 2019 : En ce qui concerne les moyens d'incompétence : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version alors en vigueur : " I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : /1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ;/(...)/ VI. - La communauté de communes, lorsqu'elle est dotée d'une compétence dans ce domaine, peut exercer le droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, après délibération concordante de la ou des communes concernées, par le conseil de communauté pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat. /(...). ". Par une délibération du 9 juin 2017, la communauté de communes Vallée de Chamonix-Mont-Blanc a délégué à la commune de Chamonix-Mont-Blanc sa compétence en matière de droit de préemption urbain. 5. D'une part, si, dans le cadre d'une contestation d'un acte réglementaire par voie d'exception, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même. Il s'ensuit que la société Neway Investissements ne peut utilement invoquer par voie d'exception le vice de procédure dont serait entachée la délibération du 9 juin 2017 du conseil communautaire de la communauté de communes de la Vallée de Chamonix tiré de l'irrégularité de la convocation des élus à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 20 août 2019 du maire de Chamonix, qui a reçu délégation de compétence en matière de droit de préemption par délibération de son conseil municipal du 1er décembre 2017, lui-même compétent par délégation du conseil communautaire du 9 juin 2017. Dès lors, ce moyen ne peut être qu'écarté comme inopérant. 6. D'autre part, il ressort de la délibération du 9 juin 2017 précitée que cette dernière a été envoyée et reçue en préfecture le 22 juin 2017 et le président de la communauté de communes de la Vallée de Chamonix-Mont-Blanc a attesté, par un certificat du 14 octobre 2019, que cette délibération a été affichée du 22 juin 2017 au 22 juillet 2017 inclus. Si la société requérante soutient qu'un certificat d'affichage établi plus de deux ans plus tard et rédigé pour les besoins de la cause n'est pas probant, elle n'apporte aucun élément de nature à en contredire les mentions. Il suit de là que la société Neway Investissements n'est pas fondée à soutenir que cette délibération du 9 juin 2017 ne serait pas opposable ni exécutoire. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ". Aux termes de l'article L. 213-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien (...) ". L'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, également applicable aux organes délibérants des EPCI par renvoi de l'article L. 5211-1, dispose que le maire peut " par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal (...) ". En application de ces dispositions le conseil municipal a la possibilité de déléguer au maire, pour la durée de son mandat, l'exercice des droits de préemption dont la commune est titulaire ou délégataire afin d'acquérir des biens au profit de la commune. 8. En l'espèce, par une délibération du 1er décembre 2017, le conseil municipal de Chamonix-Mont-Blanc, qui s'était vu déléguer la compétence en matière de droit de préemption urbain par la délibération précitée du 9 juin 2017 de la communauté de communes, a lui-même délégué le droit de préemption relevant de la commune au maire " pour le reste de la durée de son mandat : /(...)/ 14° d'exercer, a nom de la commune, le droit de préemption urbain, simple sur les zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) et renforcé, tel qu'instauré par la délibération du 4 novembre 2005 sur la base du PLU en cours de révision ; la compétence du maire étant limitée à 2 500 000 euros lorsque la commune entend préempter un bien, et à 10 millions d'euros lorsque la commune entend ne pas préempter le bien. ". Il suit de là que la société Neway Investissements n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué édicté par le maire de la commune de Chamonix-Mont-Blanc est entaché d'incompétence. En ce qui concerne les autres moyens : 9. En premier lieu, la requérante ne peut utilement se prévaloir, à l'encontre de la décision de préemption du 20 août 2019, d'une insuffisance de motivation du communiqué publié le 28 juillet 2019 ou de l'absence d'avis du service des domaines préalablement à celui-ci. 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 11. D'une part, le moyen tiré de ce que la décision de préemption est insuffisamment motivée doit être écarté par les motifs retenus par les premiers juges, qu'il y a lieu pour la cour d'adopter. 12. D'autre part, il ressort de l'arrêté de préemption en litige que ce dernier précise que la déclaration d'intention d'aliéner concerne la parcelle ... située ... et porte sur la cession d'un bâtiment dans sa totalité, composé de treize logements occupés. L'arrêté indique que la ville de Chamonix-Mont-Blanc est confrontée à l'enjeu du logement des habitants permanents sur son territoire, et à une carence, identifiée comme un problème majeur, en matière d'offre de logements de résidence principale à des prix raisonnables, et, qu'en réponse, la commune a adopté par délibération du 22 août 2023 une politique locale de l'habitat, planifiant notamment les actions en matière d'offre spécifique en faveur des ménages en résidence principale afin de leur permettre de venir ou de se maintenir dans la commune, avec des logements locatifs à prix raisonnables. Il ressort également des pièces du dossier que la commune a mis en place sur son territoire des contraintes réglementaires pour permettre d'atteindre ces objectifs, qui incluent, notamment, l'instauration par une délibération du 4 novembre 2005 d'un droit de préemption urbain, et qu'au titre de ses actions pour combler ce manque de logements en résidence principale à un prix raisonnable, elle a aussi engagé des programmes de logements. En l'espèce, la préemption de l'immeuble en cause, eu égard aux objectifs auxquels elle participe, a par nature pour objet la mise en œuvre d'une politique locale de l'habitat et répond à ce titre aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Ce projet, qui participe de la volonté d'acquérir des logements existants afin d'accroître et diversifier l'offre locative en résidence principale pour remédier aux difficultés de logements en raison de la hausse du coût de l'immobilier et dont la réalité est ainsi établie, présente également le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement en ce qu'il concourt à la mise en œuvre d'un programme local de l'habitat, nonobstant son ampleur limitée. 13. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 14. Il résulte de ce qui précède que la société Neway Investissements n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Neway Investissements la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Chamonix-Mont-Blanc dans l'instance et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société Neway Investissements est rejetée. Article 2 : La société Neway Investissements versera à la commune de Chamonix-Mont-Blanc la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Neway Investissements et à la commune de Chamonix-Mont-Blanc. Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Christine Psilakis, première conseillère, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2024. La rapporteure, C. Burnichon La présidente, M. A...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 22LY03501 2 10