CAA de LYON, 6ème chambre, 13/02/2024, 23LY01240, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-02-13
Numéro : 23LY01240
Président : M. STILLMUNKES
Rapporteur : M. Henri  STILLMUNKES
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : ATV AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Décines-Charpieu a demandé au tribunal administratif de Lyon, dans le dernier état de ses écritures, de condamner l'Etat à lui verser, en réparation des préjudices résultant de la suppression de la taxe sur les spectacles par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014, la somme totale de 21 120 000 euros au titre des préjudices échus en 2019 et une rente annuelle de 5 280 000 euros au titre des préjudices futurs. Par un jugement n° 1903203 du 29 mai 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Par un arrêt n° 20LY02009 du 23 juin 2022, la Cour a rejeté l'appel formé par la commune. Par une décision n° 466854 du 4 avril 2023, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la Cour et lui a renvoyé l'affaire. Procédure devant la cour : Par un mémoire après renvoi enregistré le 19 juin 2023, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. Le ministre soutient que : - la commune ne peut se prévaloir d'un préjudice correspondant à l'absence de perception de la compensation prévue par la loi du 29 décembre 2014, dont elle ne remplit pas les conditions ; - les recettes attendues de la taxe supprimée devaient être affectées à des dépenses de fonctionnement et leur absence ne caractérise pas un préjudice grave, alors que la commune dispose par ailleurs de recettes suffisantes et que l'implantation du grand stade a généré un surcroit de recettes indépendamment de la taxe sur les spectacles ; - la suppression de la taxe sur les spectacles n'est pas à l'origine des charges invoquées de gestion et de sécurité ; - elle ne justifie d'aucun droit acquis à la perception de la taxe sur les spectacles ; - la suppression de la taxe sur les spectacles n'a pas bouleversé les prévisions sur la base desquelles la commune s'est engagée en faveur du projet de grand stade ; - le projet n'a été finalisé que postérieurement à la loi et celle-ci ne peut donc avoir eu une incidence effective sur sa réalisation. Par un mémoire après renvoi enregistré le 19 juillet 2023, la commune de Décines-Charpieu, représentée par la SELARL ATV Avocats associés, conclut : 1°) à l'annulation du jugement n° 1903203 du 29 mai 2019 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) à la condamnation de l'Etat à lui verser, en réparation des préjudices résultant de la suppression de la taxe sur les spectacles par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 : - la somme de 42 240 000 euros au titre des préjudices échus pour les années 2016 à 2023, outre intérêts au taux légal à compter du 31 décembre 2019 et capitalisation de ces intérêts à partir du 31 décembre 2020 ; - et une rente annuelle de 5 280 000 euros au titre des préjudices futurs ; 3°) à ce que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune soutient que : - la loi du 24 décembre 2014 ne peut être regardée comme ayant entendu exclure toute indemnisation au titre de la responsabilité sans faute du fait des lois ; - elle a subi un préjudice grave et spécial du fait de cette loi, dès lors qu'elle a été privée des recettes fiscales importantes qu'elle escomptait au titre de la taxe sur les spectacles, en raison de la date d'intervention de la loi ; - elle est fondée à réclamer le paiement des montants qu'elle aurait encaissés si la taxe sur les spectacles n'avait pas été supprimée ; il y a lieu de retenir un taux de 8%, ainsi qu'une majoration de 50 % décidée par une délibération du 24 septembre 2014 ; le montant demandé est calculé au vu des données disponibles sur les recettes de l'OL ; en tant que de besoin, la Cour peut exiger la production par l'Etat, s'il en dispose, ou par l'OL, ou par toute autre personne détenant ces données, des chiffres de recettes de la billetterie de l'OL sur 2013, voire sur les différentes années en cause. Par ordonnance du 22 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 21 juillet 2023 à 16h30. Par ordonnance du 26 juillet 2023, la clôture d'instruction a été reportée au 28 août 2023 à 16h30. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée ; - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; - la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, notamment son article 21 ; - la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur, - les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, - et les observations de Me Vincens-Bouguereau, représentant la commune de Décines-Charpieu. Considérant ce qui suit : 1. La construction du grand stade de l'Olympique lyonnais, situé sur la commune de Décines-Charpieu, a commencé en 2012, Il a été inauguré le 9 janvier 2016. Il était ainsi encore en construction lorsque la première catégorie de l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements prévu par l'article 1559 du code général des impôts, qui s'appliquait aux réunions sportives, et dont le produit était attribué aux communes sur le territoire desquelles celles-ci étaient organisées, a été supprimée, à compter du 1er janvier 2015, par l'article 21 de la loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015. Ce même article a par ailleurs, afin de compenser les pertes de recettes résultant de la suppression de cet impôt pour les communes qui percevaient sur ce fondement des recettes fiscales, institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat d'un montant égal au produit de cet impôt perçu par ces communes en 2013. Par un courrier du 26 décembre 2018, la commune de Décines-Charpieu a demandé au Premier ministre la réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi chaque année depuis 2016 du fait que la suppression de cet impôt l'a privée des recettes fiscales futures escomptées liées aux activités du nouveau stade construit sur son territoire et qu'elle ne bénéficie pas du dispositif de compensation prévu par le législateur. Par le jugement attaqué du 29 mai 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande indemnitaire de la commune. Par un arrêt du 23 juin 2022, la Cour a rejeté l'appel formé par la commune. Enfin, par une décision du 4 avril 2023, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la Cour et lui a renvoyé l'affaire. 2. D'une part, aux termes de l'article 261 E du code général des impôts, dans sa rédaction applicable jusqu'au 31 décembre 2014 : " Sont exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée : / (...) / 3° Les droits d'entrée perçus par les organisateurs de réunions sportives soumises à l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements ". L'article 278 0-bis du même code prévoit le champ d'application du taux de 5,5 % pour les opérations assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée. Les articles 1559 à 1566 du même code, dans leur rédaction applicable jusqu'au 31 décembre 2014, définissaient les règles relatives à l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements, qui était une imposition communale. Aux termes de l'article 1559 de ce code, dans cette rédaction, l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements s'appliquait " aux réunions sportives ", selon le tarif alors défini à l'article 1560. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 1563 du même code, dans sa rédaction applicable jusqu'à la même date : " Les recettes brutes des réunions sportives sont constituées des seuls droits d'entrée exigés des spectateurs en contrepartie du droit d'assister à ces réunions ". Enfin, aux termes des deux premiers alinéas de l'article 1566, dans sa rédaction applicable jusqu'à la même date : " Le produit de l'impôt visé aux articles 1559 et 1560 est attribué aux communes sur le territoire desquelles les spectacles sont donnés. Il est versé mensuellement, sous déduction d'une retenue de 5 % pour frais d'assiette et de perception. Si la retenue de 5 % s'avérait insuffisante, elle pourrait être augmentée par arrêté ministériel. / La perception de l'impôt est obligatoire dans toutes les communes ". 3. D'autre part, aux termes de l'article 21 de la loi susvisée du 29 décembre 2014 : " I.- Le code général des impôts est ainsi modifié : / 1° Le 3° de l'article 261 E est abrogé ; / 2° L'article 278-0 bis est complété par un J ainsi rédigé : / " J.-Les droits d'entrée perçus par les organisateurs de réunions sportives. " ; / 3° Les articles 1559 et 1560 sont ainsi rédigés : / " Art. 1559.-Les cercles et maisons de jeux sont soumis à un impôt dans les formes et selon les modalités déterminées aux articles 1560 à 1566. / (...) / 4° L'article 1563 est ainsi modifié : / (...) / b) Les deuxième et dernier alinéas sont supprimés ; / (...) / III.- Le I s'applique aux recettes encaissées à compter du 1er janvier 2015. / IV.- Il est institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à compenser les pertes de recettes pour les communes résultant de la suppression des première et troisième catégories de l'impôt sur les spectacles mentionnées à l'article 1560 du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 1er janvier 2014. La compensation est égale au produit de l'impôt en 2013 au titre de ces catégories ". Il résulte des travaux préparatoires de cette loi que le législateur a entendu, d'une part, mettre le droit français en conformité avec le droit de l'Union européenne en remplaçant l'assujettissement des droits d'entrée perçus par les organisateurs de réunions sportives à l'impôt sur les spectacles sportifs par leur assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée au taux réduit de 5,5 % et, d'autre part, rendre cette réforme neutre financièrement pour les seules communes qui bénéficiaient effectivement de ressources issues de cet impôt en 2013, année choisie comme année de référence pour le calcul de la compensation par l'Etat de la suppression de l'impôt sur les spectacles sportifs à compter du 1er janvier 2015. 4. Enfin, la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés. Le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. En l'espèce, si le législateur a exclu toute possibilité de compensation pour les communes qui n'entrent pas dans le cadre du dispositif prévu par les dispositions précitées du IV de l'article 21 de la loi du 29 décembre 2014, il n'a pas expressément exclu toute possibilité d'indemnisation de ces communes pour les éventuels préjudices causés par la suppression de cet impôt au titre de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois. 5. Ainsi qu'il a été dit, la suppression de l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements, dit taxe sur les spectacles, et l'assujettissement corrélatif des recettes des spectacles sportifs à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), répondent à un impératif de mise en conformité du droit français avec les exigences du droit de l'Union. Le ministre chargé de l'économie et des finances relève au demeurant que la Commission européenne a expressément confirmé l'irrégularité du régime fiscal antérieur en adressant à la France le 10 juillet 2014 un avis motivé l'invitant à mettre ses règles fiscales en conformité sur ce point, en application des orientations de la directive 2006/112 du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, ce qu'a fait le législateur par la loi contestée. La commune admet elle-même que la directive européenne n° 2006/112 du 28 novembre 2006 imposait l'assujettissement des billetteries sportives à la TVA. Le point 13 de l'annexe III de la directive prévoit expressément que " le droit d'admission aux manifestations sportives " relève du champ de la TVA en étant susceptible de faire l'objet d'un taux réduit. Cette directive était entrée en vigueur le 1er janvier 2007 en application de son article 413 et son délai de transposition a expiré le 1er janvier 2008 aux termes de son article 412. Ainsi, la commune de Décines-Charpieu ne pouvait ignorer, avant même que le pré-projet de grand stade ne soit réellement avancé, soit au plus tôt lorsqu'une convention préalable programmatique a été conclue le 15 octobre 2008 entre elle-même, le club sportif " Olympique lyonnais " (OL), l'Etat, le département du Rhône, le Grand Lyon et le SYTRAL, que le régime fiscal qui a été supprimé et dont elle indique avoir escompté le bénéfice n'était pas conforme aux règles européennes. L'incidence financière du projet restait au demeurant encore très incertaine à cette date. Ainsi, aucun élément ne permettait à la commune, à cette date, de fonder des espérances légitimes sur la régularité et la pérennité de ce régime fiscal, ni dès lors sur le bénéfice effectif futur de ressources fiscales. Elle ne peut ainsi se prévaloir d'un préjudice tenant à l'absence de maintien de règles fiscales dont elle connaissait préalablement l'irrégularité et donc la probabilité sérieuse de remise en cause. La suppression de la taxe sur les spectacles ne peut ainsi être regardée comme un aléa excédant ceux que la commune devait raisonnablement prendre en compte lorsque le projet de grand stade a été développé. Par ailleurs, la circonstance que le législateur a prévu un mécanisme de compensation pour les communes qui bénéficiaient antérieurement de manière effective de la taxe et ont donc réellement subi une perte de recettes antérieures, cette compensation étant fondée sur les recettes constatées avant la suppression du régime fiscal irrégulier, n'est pas, par lui-même, à l'origine d'un préjudice dont la commune pourrait demander réparation, dès lors que la perte de recettes fiscales futures escomptées en litige résulte de la seule suppression, avant même la mise en service du grand stade, de l'ancien impôt sur les spectacles, jeux et divertissements sans que la commune ait ainsi connu une dégradation effective de ses recettes. Dès lors que la commune n'a jamais bénéficié de recettes issues de cette taxe et qu'elle aurait perdues, mais qu'elle fait valoir seulement avoir escompté la percevoir, alors que cette prévision était très incertaine et reposait sur une spéculation sur le maintien d'un régime fiscal contraire au droit de l'Union, elle ne justifie pas avoir subi un préjudice excédant la part d'aléa qui devait raisonnablement être envisagée. 6. Au surplus, il résulte de l'instruction et notamment de la convention conclue par la commune le 13 octobre 2008 sur le projet, alors dénommé " OL land ", que ce projet s'accompagnait notamment du développement d'infrastructures de transport améliorant très sensiblement la desserte de la commune et qu'il avait vocation à générer un nombre significatif d'emplois dans la commune. La taxe sur les spectacles, qui n'est pas même évoquée dans cette convention, ne constituait ainsi qu'un élément non déterminant de l'engagement de la commune. La commune, pour sa part, s'engageait uniquement à assurer " les opérations ou actions relevant de sa compétence en matière d'espaces verts et d'éclairage public, ainsi qu'en matière de pouvoir de police, avec le concours des effectifs de la police nationale ". La commune ne supportait ainsi qu'une part très mineure des coûts du projet. Un rapport d'observations de la chambre régionale des comptes de 2015 note que les investissements limités susceptibles d'être pris en charge par la commune devaient être couverts par la taxe d'équipement et le FCTVA, la taxe sur les spectacles étant prévue pour couvrir les frais de fonctionnement. Or le même rapport relève qu'indépendamment de la suppression de cette taxe, l'Olympique lyonnais en aurait en tout état de cause été exonéré, de telle sorte que sa prise en compte n'était pas sérieusement confirmée. Un nouveau rapport d'observations de la chambre régionale des comptes de 2021 relève par ailleurs que la commune a engagé de l'ordre de 2,9 millions d'euros d'investissements, mais a obtenu des concours financiers de l'ordre de 2,3 millions, ainsi qu'une aide aux frais de fonctionnement d'un montant annuel minimum de l'ordre de 300 000 euros. Enfin, la fiscalité communale portant sur le stade, qui ne se réduit pas à la seule taxe sur les spectacles mais inclut notamment la taxe foncière et la taxe locale sur les publicités extérieures, génère un produit de l'ordre d'un montant annuel d'un million d'euros. Il en résulte que le bilan financier de l'opération demeure positif pour la commune, outre l'apport du projet en termes de desserte et d'emploi. La suppression de la taxe sur les spectacles, dont la pérennité était incertaine et dont l'applicabilité à l'OL était en outre également compromise au vu des indications du rapport précité, n'a donc pas, contrairement à ce que soutient la commune, raisonnablement bouleversé ses prévisions sur l'incidence financière du projet de grand stade, dont le bilan, tant financier que non financier compte tenu notamment des gains importants en termes de desserte, d'emploi et d'attractivité, n'apparait en réalité pas défavorable pour la commune. La commune ne fournit d'ailleurs aucune indication précise sur le bilan de l'opération mais se borne à demander le versement des recettes qu'elle aurait pu encaisser à compter de 2016 si la taxe sur les spectacles n'avait pas été supprimée en 2014. Aucun préjudice grave ne peut, ainsi, être caractérisé de ce seul fait, alors que la réalisation du projet a été profitable à la commune qui n'a subi aucune perte effective. 7. Les conclusions indemnitaires de la commune de Décines-Charpieu doivent, en conséquence, être rejetées. 8. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Décines-Charpieu n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande indemnitaire. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de la commune de Décines-Charpieu est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Décines-Charpieu et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2024, à laquelle siégeaient : M. Stillmunkes, président, M. Gros, premier conseiller, Mme Vergnaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024. Le président-rapporteur, H. Stillmunkes L'assesseur le plus ancien, B. Gros La greffière, F. Abdillah La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 23LY01240