CAA de NANTES, 2ème chambre, 10/02/2023, 21NT02155, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-10
Numéro : 21NT02155
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : Mme Isabelle  MONTES-DEROUET
Commissaire du gouvernement : Mme BOUGRINE
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Positive a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 25 mars 2020 par lequel le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a refusé de lui délivrer un permis de construire ainsi que la décision implicite par laquelle il a rejeté son recours gracieux. Par un jugement n° 2001806 du 22 juin 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 juillet 2021 et 9 septembre 2022, la société Positive, représentée par Me Dreux, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen ; 2°) d'annuler l'arrêté du 25 mars 2020 par lequel le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a refusé de lui délivrer un permis de construire ainsi que la décision implicite par laquelle il a rejeté son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au maire de Saint-Vaast-la-Hougue de lui délivrer un permis de construire dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 75 euros par jour de retard, à titre subsidiaire, de statuer à nouveau sur sa demande dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Vaast-la-Hougue le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - les premiers juges ont omis de répondre à son moyen tiré du détournement de pouvoir ; - le terrain d'assiette du projet en cause est raccordable aux réseaux d'assainissement et d'eau potable et ne méconnaît dès lors pas l'article UBa 4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ; - l'unique motif de la décision contestée tenant à l'absence de raccordement du terrain d'assiette du projet au réseau d'eau potable et au réseau d'assainissement n'est pas cohérent avec le classement du terrain en zone UBa, au regard de la définition des zones urbaines retenue par l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme ; - la commune n'est pas fondée à opposer au projet un nouveau motif tenant à l'absence de zone refuge requise par l'article UBa 2 du règlement du plan local d'urbanisme et par l'article 4 du plan de prévention des risques littoraux de la Manche ; - la décision contestée est entachée d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense et des mémoires enregistrés les 29 avril 2022, 29 juin 2022 et 4 novembre 2022, la commune de Saint-Vaast-la-Hougue, représentée par Me Gorand, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Positive au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens soulevés par la société Positive ne sont pas fondés ; - à titre subsidiaire, il peut être substitué au motif initial celui tenant à ce que le projet en cause ne prévoit aucune zone de refuge, en méconnaissance des dispositions de l'article UBa 2 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'article 4 du plan de prévention des risques littoraux de la Manche. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Montes-Derouet, - les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique, - et les observations de Me Debuys, substituant Me Gorand, représentant la commune de Saint-Vaast-la-Hougue. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 22 juin 2021, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de la société Positive tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 mars 2020 par lequel le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a refusé de lui délivrer un permis de construire quatre cases commerciales d'une surface de plancher totale de 519 m² sur une parcelle cadastrée B n° 346. La société Positive relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 613-3 du code de l'urbanisme : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction ". 3. Dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision. 4. La société requérante a soulevé, pour la première fois, dans un mémoire enregistré le 12 mai 2021 au greffe du tribunal, après la clôture de l'instruction intervenue le 23 avril 2021, le moyen tiré du détournement de pouvoir, et a précisé dans son mémoire qu'elle n'avait eu connaissance que " récemment " du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 4 décembre 2020 sur lequel elle se fondait pour établir l'existence d'un tel détournement. Toutefois, elle ne justifie ni même n'allègue que le compte-rendu de cette séance du conseil municipal n'aurait pas fait l'objet des mesures de publicité prescrites par les dispositions de l'article L. 2221-25 du code général des collectivités selon lesquelles le compte rendu de la séance du conseil municipal est, dans un délai d'une semaine, affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe. Par suite, il ne ressort pas de pièces du dossier que la société requérante n'était pas en mesure de faire état, avant la clôture de l'instruction, des éléments contenus dans ce compte rendu et, par suite, de soulever ce nouveau moyen. Dès lors, le tribunal administratif de Caen n'a pas entaché d'irrégularité le jugement attaqué, qui vise ce mémoire, en décidant de ne pas en tenir compte et de ne pas rouvrir l'instruction et, par suite, en ne répondant pas à ce moyen. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 25 mars 2020, le maire de la commune de Saint-Vaast-la-Hougue a refusé d'accorder à la société Positive un permis de construire quatre cases commerciales au motif que la parcelle d'assiette du projet n'est pas desservie par le réseau d'assainissement ni par le réseau d'eau potable et, de ce fait, ne respecte pas l'article UBa 4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune (PLU). 6. En premier lieu, d'une part, l'article UBa 4 du règlement du PLU prévoit, s'agissant de l'alimentation en eau potable, que " Le branchement est obligatoire. /Toute construction ou installation nouvelle qui requiert une alimentation en eau potable doit être alimentée par branchement au réseau public de distribution. Les constructions qui ne peuvent être desservies en eau ne sont pas admises. Si la capacité du réseau est insuffisante, l'édification de la construction sera subordonnée au renforcement du réseau " et, s'agissant de l'assainissement, que " Le branchement sur le réseau d'assainissement est obligatoire pour toute nouvelle construction (...) ". 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés (...) ". Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'un permis de construire ne peut être délivré, lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 8. Il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas contesté par la commune que le terrain d'assiette du projet n'est pas desservi par le réseau d'eau potable. En revanche, il ressort du plan du réseau d'assainissement annexé au PLU de la commune que le terrain d'assiette du projet n'est pas desservi par le réseau d'assainissement, la circonstance alléguée par la société requérante que le défaut de raccordement à ce réseau serait " incohérent " avec le classement de la parcelle en zone constructible étant, à cet égard, sans incidence. En outre, la commune justifie que ce réseau se trouve à plus de 100 mètres du terrain en cause de sorte que le branchement des constructions projetées à ce réseau ne pourrait s'effectuer sans la réalisation préalable de travaux d'extension. 9. Toutefois, en se fondant, pour opposer un refus à la demande de permis de construire, sur le seul motif tiré de ce que des travaux d'extension du réseau public d'assainissement étaient nécessaires à la desserte de la construction projetée sans justifier de ce qu'il n'était pas en mesure, à la date de la décision contestée, après avoir, le cas échéant, ainsi qu'il a été dit au point 7, accompli les diligences requises, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public ces travaux devaient être exécutés, le maire de Saint-Vaast-la-Hougue a méconnu les dispositions précitées. 10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 11. Pour établir que la décision contestée était légale, la commune de Saint-Vaast-la-Hougue invoque, dans ses mémoires en défense d'appel qui ont été communiqués à la société Positive, un autre motif tiré de ce que le projet de cette société méconnaît les dispositions de l'article UBa2 du règlement du PLU de la commune ainsi que celles de l'article 4 du plan de prévention des risques littoraux, en ce qu'il ne prévoit aucune zone refuge. 12. Aux termes de l'article UBa 1 du règlement du PLU de la commune : " Dans les zones submersibles (zones situées jusqu'à 1 m au-dessus de la côte de référence de 4.25m IGN 69 et en dessous) :/- les autorisations d'urbanisme pourront être refusées en fonction des dispositions de l'article R111-2 du CU./- les remblais sont interdits./- les sous-sols sont interdits./ Dans la bande des 100 m autour de la digue et dans les zones situées à plus d'un mètre au-dessous du niveau marin centennal, toutes constructions, extensions, annexes et changements de destination sont interdits, sauf celles autorisées en UBa2 ". Aux termes de l'article UBa2 du même règlement : " Dans les zones soumises au risque de submersions marines :/ - Dans la bande des 100 m de part et d'autre des digues et dans les zones situées plus d'un mètre au-dessous du niveau marin centennal, les aménagements des bâtiments visant à réduire la vulnérabilité à la submersion marine sont autorisés (niveau refuge, accès de secours, étage avec couverture permettant l'évacuation, toiture terrasse accessible depuis le bâtiment). /- Dans les autres zones submersibles, les autorisations seront accordées sous réserve de la création d'une zone refuge (étage, toiture terrasses, combles) permettant l'évacuation avec accès de secours (...) ". 13. Le règlement du PLU de la commune définit la zone UBa comme étant située, pour partie, en zone submersible, en-dessous et jusqu'à un mètre au-dessus du niveau marin centennal fixé à 4,25 m IGN 69. Il ressort des pièces du dossier, notamment du document graphique annexé au PLU de la commune, relatif au zonage et aux submersions marines, que le terrain d'assiette en litige, qui est classé en zone UBa, se trouve dans une zone, identifiée comme située moins d'un mètre au-dessus du niveau marin centennal, où les nouvelles constructions sont subordonnées à la création d'une zone refuge. Il ressort du dossier de demande de permis de construire que le projet de la société requérante ne prévoit aucune zone refuge. La circonstance que le niveau du premier plancher du projet en litige se situe à 5,16 m NGF, soit au-dessus de la cote de référence de 5,15 m NGF à partir de laquelle le plan de prévention des risques littoraux de la Manche prescrit, pour le secteur dont relève le terrain d'assiette en cause, la création d'une zone refuge, est sans incidence sur l'opposabilité des prescriptions plus restrictives prévues par le règlement du PLU de la commune pour les nouvelles constructions prévues en zone UBa. En outre, la création d'une zone refuge, qui ne saurait être regardée comme une modification limitée apportée au projet de la société pétitionnaire, n'aurait pas pu faire l'objet d'une prescription. Par suite, le motif tiré de ce que le projet contesté ne prévoit pas de zone refuge en méconnaissance des dispositions de l'article UBa2 du règlement du plan local d'urbanisme est de nature à fonder légalement le refus de permis de construire. Il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce seul motif. Dans ces conditions, il y a lieu de procéder à la substitution de motif demandée par la commune de Saint-Vaast-la-Hougue, qui ne prive la société requérante d'aucune garantie. 14. Enfin, contrairement à ce que soutient la société Positive, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 4 décembre 2020, que la décision contestée serait entachée d'un détournement de pouvoir. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société Positive n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête de la société Positive, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société requérante doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Vaast-la-Hougue, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la société Positive de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Positive la somme que la commune de Saint-Vaast-la-Hougue demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Positive est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Vaast-la-Hougue tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Positive et à la commune de Saint-Vaast-la-Hougue. Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2023. La rapporteure, I. Montes-Derouet La présidente, C. BUFFET La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au préfet de la Manche en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT02155