Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 21/05/2010, 04MA01586, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2010-05-21
Numéro : 04MA01586
Président : M. ROUSTAN
Rapporteur : M. Bernard  LAFFET
Commissaire du gouvernement : M. BACHOFFER
Avocat(s) : DEHAN

Vu, en date du 9 décembre 2009 la décision n° 299754-299771 par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, après avoir annulé l'arrêt en date du 19 octobre 2006 par lequel la cour, statuant sur la requête de M. et Mme A, avait, en premier lieu, déclaré solidairement responsables l'Etat et la commune du Rayol-Canadel du préjudice causé aux requérants par des décisions illégales relatives à la ZAC de la Teisonniere et, en second lieu, ordonné une expertise en vue de déterminer ce préjudice, a renvoyé à la cour administrative d'appel de Marseille le jugement de la requête n°94MA01586 ; Vu cette requête, enregistrée le 22 juillet 2004, présentée pour M. et Mme Jacques A, élisant domicile ..., par Me Geneviève Dehan, avocat ; M. et Mme A demandent à la cour : 1°/ d'annuler le jugement n° 98-02134 en date du 22 avril 2004 par lequel le Tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à la condamnation solidaire de la commune du Rayol-Canadel et de l'Etat à leur verser la somme de 3.157.392 francs avec intérêts capitalisés ; 2°/ de condamner conjointement et solidairement l'Etat et la commune du Rayol-Canadel à leur verser la somme de 428.619,49 euros augmentée des intérêts de droit et capitalisés à compter du 22 décembre 1997 ; 3°/ de condamner l'Etat et la commune du Rayol-Canadel à leur payer les dépens, comprenant les frais d'expertise qui s'élèvent à la somme de 5.560,12 euros ; 4°/ de condamner l'Etat et la commune du Rayol-Canadel à leur verser la somme de 10.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ..................... Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 9 août 2004, présenté pour M. et Mme A, par Me Geneviève Dehan, avocat ; ....................... Vu le mémoire en défense, enregistré le 23 février 2005, présenté pour la commune du Rayol-Canadel, par la SCP Vier-Barthélémy-Matuchansky, avocats au Conseil d'Etat ; Elle conclut au rejet de la requête, à défaut à ce que l'Etat soit déclaré entièrement responsable du préjudice subi par les requérants et garantisse la commune pour l'intégralité de la dette éventuelle et à la condamnation des parties perdantes à lui payer une somme de 3.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; .......................... Vu le mémoire en défense, enregistré le 3 novembre 2005, présenté par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ; Il conclut au rejet de la requête et des conclusions d'appel en garantie formées par la commune du Rayol-Canadel ; ....................... Vu le mémoire enregistré le 28 novembre 2005, présenté pour la commune du Rayol-Canadel, par la SCP Vier-Barthélémy-Matuchansky, avocats au Conseil d'Etat ; Elle maintient ses conclusions de rejet en s'en référant expressément à son argumentation de première instance ; Vu le mémoire enregistré le 14 mars 2006, présenté par le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer ; ......................... Vu le mémoire, enregistré le 18 septembre 2006 après la clôture de l'instruction, présenté par M. et Mme A, par Me Geneviève Dehan, avocat ; Vu, enregistré le 7 septembre 2007 le mémoire après expertise produit pour M. et Mme A ; Vu, enregistrés le 7 et le 18 septembre 2007 les mémoires après expertise produits pour la commune du Rayol-Canadel ; Vu, enregistré le 10 septembre 2007 le mémoire après expertise produit pour le ministre de l'écologie du développement et de l'aménagement durable ; Vu, en date du 4 octobre 2007 l'ordonnance par laquelle le président de la cour a, pour la présente instance, liquidé et taxé à 1994 euros TTC les frais de l'expertise réalisée par M. Bourdy-Vary, expert désigné le 6 novembre 2006 et dont le rapport a été déposé au greffe de la cour le 29 juin 2007 ; Vu, enregistré le 8 octobre 2007 le mémoire après expertise produit pour le ministre de l'écologie du développement et de l'aménagement durable ; Vu, enregistré le 18 octobre 2007 le mémoire après expertise produit pour la commune du Rayol-Canadel ; Vu, enregistré le 12 novembre 2007 le mémoire après expertise produit pour M. et Mme A ; Vu, en date du 10 mars 2008 l'ordonnance par laquelle le président de la cour a accordé à M. Bourdy-Vary une allocation provisionnelle d'un montant de 800 euros mise à la charge de la commune du Rayol Canadel ; Vu, en date du 24 mars 2010, l'ordonnance par laquelle le président de la 1ère chambre de la Cour administrative d'appel de Marseille a fixé la clôture de l'instruction de la présente affaire au 15 avril 2010 à 12:00 heures ; Vu, enregistré le 15 avril 2010 le mémoire produit pour M. et Mme A par la Selarl Quadrige, avocats ; ils concluent aux mêmes fins que leur requête ; .............................. Vu, enregistré le 15 avril 2010 le mémoire en défense présenté pour le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat ; Il conclut au rejet de la requête, eu égard à l'étendue de la chose jugée par le Conseil d'Etat ; Vu, enregistré le 3 mai 2010 le mémoire produit pour M. et Mme A ; Vu, enregistré le 3 mai 2010 le mémoire produit pour la commune du Rayol-Canadel ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Vu le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions, et notamment son article 2 ; Vu l'arrêté du 27 janvier 2009 pris par le vice-président du Conseil d'Etat autorisant la cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 mai 2010 : - le rapport de M. d'Hervé, président assesseur ; - les conclusions de M. Bachoffer, rapporteur public ; - et les observations de Me Guillini pour M. et Mme A, de Me Monamy pour la commune de Rayol-Canadel, de M. Chrestian pour la direction départementale des territoires et de la mer pour le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et de Me Sirat pour la Société International Amalgamated Investors et la SNC d'immeubles commerciaux locatifs ; Considérant que M. et Mme A font appel du jugement du tribunal administratif de Nice qui a, d'une part, rejeté leur demande tendant à la condamnation de l'Etat et de la commune du Rayol-Canadel, en raison des fautes qu'ils ont chacun commis à l'occasion de l'élaboration du plan d'occupation des sols de la commune et dans la conduite de l'opération d'aménagement, à les indemniser des préjudices subis du fait de l'acquisition de deux lot dans la ZAC de la Tessonnière, et d'autre part, rejeté leur demande de condamnation de la commune à les indemniser des conséquences de la délivrance d'un permis de construire illégal en l'absence de production des justificatifs des dépenses exposées à cette occasion ; Sur la recevabilité de la requête Considérant que si les requérants, qui soutiennent que le jugement, qui a rejeté toutes leurs demandes indemnitaires doit cependant être confirmé en tant qu'il a retenu le principe de la responsabilité de la commune du fait de la délivrance d'un permis de construire illégal et qu'il doit être infirmé pour le surplus, ont indiqué dans leurs conclusions qu'ils demandaient la réformation du jugement et non, comme l'exigeait son dispositif, son annulation, cette erreur de plume est sans incidence sur la nature et la recevabilité de leurs conclusions, qui sont dépourvues d'ambigüité ; Au fond : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 26 mai 1987, le conseil municipal de la commune du Rayol-Canadel (Var) a approuvé le plan d'occupation des sols de cette commune, qui classait en zone Nab le secteur du Haut-Rayol ; que le conseil municipal a, par délibérations des 16 juin et 21 juillet 1988, créé au sein du secteur du Haut-Rayol la zone d'aménagement concerté dite de la Tessonnière et approuvé son plan d'aménagement ; que le préfet du Var, saisi au titre des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, a, préalablement aux délibérations des 16 juin et 21 juillet 1988, donné son accord à ces opérations, le 10 juin 1988 ; que, par une décision du 14 janvier 1994, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a confirmé l'annulation partielle du plan d'occupation des sols prononcée par le tribunal administratif de Nice, le 14 mars 1991, en tant qu'il créait la zone NAb, au motif que celle-ci s'inscrivait dans un site remarquable dans lequel aucune construction ne pouvait être légalement autorisée en application des dispositions de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme ; que, par jugement du tribunal administratif de Nice en date du 1er avril 1993, confirmé par décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux en date du 3 novembre 1997, les délibérations des 16 juin et 21 juillet 1998 du conseil municipal ont été annulées ; qu'entre temps, l'aménagement de la zone d'aménagement concerté de la Tessonnière, qui avait initialement été confié par convention à B a été achevé par la SNC Empain Graham, qui a vendu la plus grande partie des lots créés ; que M. et Mme A ont ainsi acquis les lots n° 30 et 32 par acte du 8 novembre 1990 ; que le permis de construire délivré à M.et Mme A par le maire de la commune du Rayol-Canadel le 11 décembre 1992 a été annulé par le tribunal administratif de Nice le 1er avril 1993 ; Considérant que M. et Mme A soutiennent principalement à l'appui de leur demande de condamnation de l'Etat et de la commune que les illégalités fautives commises respectivement par l'Etat et la commune dans les conditions ci-dessus rappelées sont la cause des préjudices qu'ils ont subis et qui consistent notamment dans l'impossibilité dans laquelle ils se sont trouvés de construire sur leurs lots et dans l'engagement à perte de l'ensemble des sommes qu'ils ont dû exposer pour acquérir des terrains qui se sont révélés inconstructibles ; Sur le préjudice lié à l'acquisition des terrains : Considérant, en premier lieu, que la responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime ; qu'il ressort des pièces du dossier que, si la commune du Rayol-Canadel, en classant les terrains en cause en zone constructible puis en créant la zone d'aménagement concerté de la Tessonnière et en approuvant le plan d'aménagement de cette zone, ainsi que l'Etat, en donnant son accord à la création de la zone, ont commis des fautes de nature à engager leur responsabilité, le préjudice résultant pour les acquéreurs des terrains de la différence entre le prix auquel ils ont acquis ces terrains et la valeur réelle de ces derniers, à leur date d'acquisition, compte tenu de l'interdiction de construire dont ils étaient frappés en vertu de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme, trouve son origine directe non pas dans les actes ayant permis l'aménagement de la zone puis ultérieurement la vente des terrains, qui ne conféraient aucun droit à construire, mais dans les contrats de vente passés entre les acquéreurs et l'aménageur de la zone, lesquels pouvaient prévoir, en particulier, que la vente n'était conclue que sous réserve de l'obtention des permis de construire ; que, par suite, les préjudices que M. et Mme A soutiennent avoir subis du fait de l'annulation de l'opération d'aménagement, qui comprennent les frais d'acquisition, les frais de notaire qu'ils ont du acquitter et dont ils pouvaient demander réparation en poursuivant l'aménageur devant le juge judiciaire, ne peuvent pas être regardés comme étant la conséquence directe des fautes commises par la commune et par l'Etat ; que si les requérants font état du caractère difficilement prévisible de l'application faite en l'espèce des dispositions du code de l'urbanisme relatives à la protection du littoral, et notamment de l'article L.146-6, en soutenant qu'ils ne pouvaient prévoir leurs conditions d'application sur l'emprise de la ZAC où ils ont acquis un terrain, ils ne mettent pas ainsi en cause d'autres agissements administratifs de l'Etat et de la commune que ceux intervenus en méconnaissance directe des dispositions du code de l'urbanisme, dont l'illégalité fautive a certes été établie dans les conditions précitées mais qui ne sont pas, ainsi qu'il vient d'être dit, la cause directe des préjudices dont ils entendent ainsi demander la réparation et qu'ils déduisent de l'acquisition de terrains inconstructibles ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ne ressort pas de l'instruction que les mentions du certificat d'urbanisme positif, dont ils n'étaient ni les demandeurs ni les destinataires et l'attestation de constructibilité du terrain, dont la délivrance se rattache à l'existence même de la ZAC, dont les requérants font état et qu'ils mentionnent comme ayant été joints à l'acte de vente par le vendeur ont été l'élément déterminant de l'acquisition du terrain à laquelle ils ont procédé ; qu'il ne ressort pas davantage de l'instruction que l'Etat ou la commune auraient incité les requérants, par d'autres actes ou comportements que ceux qualifiés par ailleurs comme constituant les illégalités fautives déjà évoquées, à acquérir les terrains en litige ; Considérant, en troisième lieu, que les requérants soutiennent que leur appauvrissement, qu'ils déduisent de l'acquisition de terrains commercialisés par l'aménageur de la ZAC à un prix tenant compte du caractère réputé constructible de ces terrains, correspond à un enrichissement corrélatif de l'Etat et de la commune ; qu'ils exposent que les indemnités auxquelles ces derniers ont été condamnés par le juge administratif par des décisions définitives pour réparer le préjudice directement subi par la société aménageur de la ZAC, en raison des illégalités fautives commises lors de la création de la zone, ont été minorées pour tenir compte des ventes déjà réalisées par l'aménageur ; que toutefois, le montant de la condamnation mise à la charge des personnes publiques condamnées a été déterminé par application des règles gouvernant la mise en oeuvre de la responsabilité pour faute des personnes publiques et notamment celles tenant à la détermination des préjudices indemnisables ; que cette circonstance s'oppose à ce que les requérants puissent se prévaloir d'un lien suffisamment direct entre un enrichissement de la commune et de l'Etat, qui découlerait de la détermination juridictionnelle des indemnités mise à leur charge respective, et leur propre appauvrissement, intervenu au seul bénéfice du vendeur dont ils ont acquis le terrain et dont ils n'ont pu obtenir la rétrocession des sommes versées à perte ; qu'ainsi, et alors qu'ils disposaient d'une action contre leur vendeur, ils ne sont pas fondés à demander la condamnation, en raison de leur enrichissement réputé sans cause, de la commune et de l'Etat sur ce fondement quasi contractuel qui relève, en tout état de cause, d'une autre cause juridique que celle invoquée devant les premiers juges ; Sur les conclusions à fin de garantie présentées par la commune du Rayol-Canadel et l'Etat : Considérant que le rejet des conclusions indemnitaires de M. et Mme A rend sans objet les conclusions à fin de garantie présentées par la commune et l'Etat ; Sur le préjudice lié à la délivrance de permis de construire illégaux : Considérant qu'ainsi que l'ont retenu les premiers juges, dont le jugement n'est pas contesté sur ce point, la délivrance de permis de construire illégaux par la commune est de nature à engager sa responsabilité ; que les requérants ont droit au remboursement des frais directement engagés en vue de l'obtention des permis de construire ainsi que des frais supportés à l'occasion de leur affichage réglementaire ; que les pièces versées au dossier en appel établissent que les requérants ont acquitté de ce chef la somme totale de 11 900,17 euros ; qu'il y a lieu de condamner la commune du Rayol-Canadel à verser aux requérants une indemnité de ce montant ; que cette somme portera intérêt à compter du 27 décembre 1997, ainsi qu'il est demandé dans la requête ; qu'il y a lieu de faire droit à la demande de capitalisation de ces intérêts à compter de la demande présentée dans la requête enregistrée le 22 juillet 2004 et pour chaque échéance annuelle ultérieure, dès lors qu'à cette date les intérêts étaient dus pour au moins une année ; En ce qui concerne l'appel en garantie de l'Etat par la commune : Considérant en premier lieu, que la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée à l'occasion de l'instruction des demandes d'occupation des sols que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ; que les conclusions de la commune, qui ne remet en cause ni le principe ni le montant de sa condamnation et se borne à demander la garantie par l'Etat des condamnations prononcées contre elle, sans établir l'existence d'une faute de cette nature, ne peuvent qu'être rejetées ; qu'en second lieu, les permis délivrés ayant été déférés au tribunal administratif par le préfet, la commune ne pourrait utilement rechercher la responsabilité de l'Etat pour une faute lourde commise à l'occasion du contrôle de légalité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. et Mme A sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas fait droit, dans les limites de ce qui précède, à leur demande indemnitaire concernant la délivrance illégale d'un permis de construire ; Sur les dépens : Considérant que les frais d'expertise exposés devant la cour, liquidés et taxés à la somme de 997 euros par ordonnance du président de la cour le 4 octobre 2007, doivent être mis dans les circonstances de l'espèce à la charge de la commune du Rayol-Canadel ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune du Rayol -Canadel une somme de 1500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme A et non compris dans les dépens ; que les conclusions dirigées par les requérants, en application de ces mêmes dispositions, contre l'Etat, qui n'est pas une partie perdante dans le présent litige, ainsi que celles présentées par la commune du Rayol-Canadel doivent être rejetées ; DECIDE : Article 1er : La commune du Rayol-Canadel est condamnée à verser la somme de 11 900,17 euros à M. et Mme A. Cette somme portera intérêt à compter du 22 décembre 1997. Les intérêts échus le 22 juillet 2004 seront capitalisés et à chaque échéance annuelle à compter de cette date. Article 2 : L'article 1er du jugement n° 9802134 du tribunal administratif de Nice est annulé et le jugement est réformé en ce qu'il est contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions indemnitaires de M. et Mme A est rejeté. Article 4 : Il n'y a pas lieu de se prononcer sur les appels en garantie formés par l'Etat et la commune du Rayol-Canadel en ce qui concerne l'indemnisation relative à l'acquisition des lots n° 30 et32 Article 5 : Les conclusions de la commune du Rayol-Canadel tendant à être garantie par l'Etat de la condamnation prononcée à l'article 1er du présent arrêt sont rejetées Article 6 : Les frais d'expertise d'un montant de 997 euros sont mis à la charge de la commune du Rayol-Canadel. Article 7 : Les conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A, à la commune du Rayol-Canadel et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. '' '' '' '' N°04MA01586 2