Conseil d'État, 1ère chambre, 16/12/2021, 449855, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-16
Numéro : 449855
Rapporteur : Mme Manon Chonavel
Commissaire du gouvernement : Mme Marie Sirinelli
Avocat(s) : SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 18 février et 25 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Rassemblement des opticiens de France demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-99 du 30 janvier 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire en tant qu'il n'autorise pas l'ouverture des commerces de détail de produits optiques en magasin spécialisé au sein des centres commerciaux et magasins de vente comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée est supérieure ou égale à 20 000 m², y compris pour le retrait de commandes ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre de modifier le décret contesté dans cette mesure dans un délai d'une semaine à compter de la notification de la décision à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ; - le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ; - le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ; - le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Manon Chonavel, auditrice, - les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat du Rassemblement des opticiens de France. Considérant ce qui suit : Sur le cadre du litige : 1. L'article L. 3131-12, inséré au code de la santé publique par la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, prévoit que : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire (...) en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". Aux termes de l'article L. 3131-13 du code de la santé publique : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Ce décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur et reçoit application. (...) / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l'article L. 3131-19 ". Selon le I de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ; (...) / 10° En tant que de besoin, prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d'entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l'article L. 3131-12 du présent code (...) ". Enfin, le III du même article dispose que : " Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ". 2. La progression de l'épidémie de covid-19 à l'automne 2020 en France a conduit le Président de la République à déclarer, par décret du 14 octobre 2020 pris sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national. L'article 1er de la loi du 14 novembre 2020 a prorogé cet état d'urgence jusqu'au 16 février 2021. Le Premier ministre a pris, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'urgence sanitaire. Dans un contexte marqué par l'apparition d'un nouveau variant, de nouvelles mesures destinées à lutter contre la propagation de l'épidémie ont été prises par le décret du 30 janvier 2021. L'article 2 de ce décret a ainsi modifié le II de l'article 37 du décret du 29 octobre 2020 pour prévoir que les magasins de vente et centres commerciaux, comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée est supérieure ou égale à vingt mille mètres carrés, ne peuvent accueillir du public, en précisant que l'activité de retrait de commandes y était également interdite. Il précise toutefois que cette interdiction ne fait pas obstacle à l'ouverture des magasins de vente, y compris au sein des centres commerciaux, dont il dresse la liste, à savoir : " Commerce de détail de produits surgelés ; / - Commerce d'alimentation générale ; / - Supérettes ; / - Supermarchés ; / - Magasins multi-commerces dont l'activité principale est la vente alimentaire ; - Hypermarchés ; / - Commerce de détail de fruits et légumes en magasin spécialisé ; / - Commerce de détail de viandes et de produits à base de viande en magasin spécialisé ; / - Commerce de détail de poissons, crustacés et mollusques en magasin spécialisé ; / - Commerce de détail de pain, pâtisserie et confiserie en magasin spécialisé ; / - Boulangerie et boulangerie-pâtisserie ; / - Autres commerces de détail alimentaires en magasin spécialisé ; / - Commerce de détail de produits pharmaceutiques en magasin spécialisé ". Le Rassemblement des opticiens de France demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet article en tant que cette liste ne comprend pas les commerces de détail de produits d'optique en magasin spécialisé. Sur la légalité des dispositions attaquées : 3. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le décret n'est pas revêtu de la signature de l'ensemble des ministres intéressés n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 4. En deuxième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la fermeture des commerces implantés dans les grands centres commerciaux constitue une mesure destinée à freiner la propagation de l'épidémie de covid-19, marquée au mois de janvier 2021 par une nouvelle dynamique et l'émergence d'un nouveau variant. La mesure cible ainsi des lieux de consommation caractérisés par la concentration de nombreux commerces dans un espace clos, attirant des populations importantes et, par là-même, de nature à favoriser la dissémination du virus par la multiplication des interactions entre les personnes. Au regard de cet objectif de protection de la santé publique, les commerces situés en dehors des centres commerciaux, comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée est supérieure ou égale à vingt mille mètres carrés, ne sont pas dans une situation analogue à celle des commerces situés dans ces centres commerciaux. 6. D'autre part, si les magasins de vente listés par l'article 2 du décret du 30 janvier 2021 comme étant autorisés à ouvrir dans les centres commerciaux dont la surface commerciale utile cumulée est supérieure à vingt mille mètres carrés sont dans une situation comparable à celle des commerces de détail de produits optiques en magasin spécialisé au regard de l'objectif de protection de la santé publique poursuivi, ils ne sont pas dans une situation analogue à ces derniers au regard de la nécessité de garantir la continuité de la vie de la Nation, notamment en permettant l'approvisionnement le plus large possible en produits de première nécessité et la fourniture de services essentiels à la population, y compris lorsque ceux-ci seraient accessibles en dehors des centres commerciaux concernés par l'interdiction de recevoir du public. A ce titre, il ressort notamment des pièces du dossier que les officines de pharmacie participent, contrairement aux opticiens-lunetiers, à la lutte contre l'épidémie, notamment en matière de dépistage, et contribuent à la nécessité d'assurer la distribution des médicaments. La circonstance que les opticiens-lunetiers soient, comme les pharmaciens, des professionnels de santé, est à cet égard sans incidence. 7. Il suit de ce qui précède, d'une part, qu'eu égard aux circonstances sanitaires prévalant à la date des dispositions litigieuses, l'interdiction de recevoir du public dans les grands centres commerciaux, alors que les commerces situés en dehors de tels centres demeuraient ouverts n'est pas manifestement disproportionnée. D'autre part, eu égard à la nécessité, comme il a été dit au point précédent, de garantir un accès large aux produits de base, notamment alimentaires, la dérogation à cette interdiction accordée aux commerces listés par l'article 2 du décret contesté, alors qu'aucune dérogation n'était prévue pour les commerces d'optique, n'était pas non plus manifestement disproportionnée. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions, qui ont un rapport avec l'objectif poursuivi, porteraient atteinte au principe d'égalité. 8. Enfin, les magasins d'optique appartenant aux enseignes de la grande distribution implantés dans les grands centres commerciaux n'étant pas au nombre des commerces légalement autorisés à ouvrir, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre ces magasins et les autres commerces d'optique implantés dans ces centres ne peut qu'être écarté. 9. En troisième lieu, comme il a été dit au point 5, il ressort des pièces du dossier que la fermeture des commerces implantés dans les grands centres commerciaux, y compris pour les retraits de commandes, vise à limiter la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un contexte de reprise épidémique marqué par l'apparition d'un nouveau variant. Cette mesure, qui cible les ensembles commerciaux où le brassage de population est le plus important, est, par suite, nécessaire et proportionnée aux risques sanitaires encourus, conformément aux dispositions de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique. Si le syndicat requérant soutient que les opticiens-lunetiers implantés dans ces centres commerciaux peuvent mettre en place un protocole sanitaire renforcé et que l'élargissement de la dérogation prévue pour les commerces de première nécessité aux commerces d'optique n'aurait qu'un effet marginal sur la fréquentation des centres commerciaux au regard des dérogations prévues par le décret contesté, cette circonstance est sans incidence sur le caractère proportionné de la mesure de fermeture générale des commerces implantés dans les grands centres commerciaux. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret contesté porterait une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté d'entreprendre, à la libre concurrence ne peut qu'être écarté. 10. En quatrième lieu, les dispositions contestées n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer le recours à certains opticiens-lunetiers. Par suite, le syndicat requérant n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir qu'elles méconnaîtraient le principe du libre choix de son professionnel de santé par le patient, rappelé notamment par l'article L. 1110-8 du code de la santé publique. 11. En dernier lieu, le syndicat requérant soutient que la mesure contestée était imprévisible dès lors que les commerces d'optique figuraient lors des confinements précédents parmi les commerces permettant d'accéder aux biens et services de première nécessité autorisés à recevoir du public, par dérogation à la mesure générale de fermeture de l'ensemble des commerces. Toutefois, ainsi qu'il est dit aux points précédents, la mesure contestée, qui n'a pas été prise au regard du même contexte sanitaire, apparaît nécessaire et proportionnée à la situation prévalant à la date à laquelle elle a été prise. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions contestées porteraient atteinte au principe de sécurité juridique et méconnaîtrait les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit, en tout état de cause, être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que le Rassemblement des opticiens de France n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 2 du décret du 30 janvier 2021 en tant qu'il n'autorise pas l'ouverture des commerces de détail de produits d'optique en magasin spécialisé au sein des centres commerciaux et magasins de vente comportant un ou plusieurs bâtiments dont la surface commerciale utile cumulée est supérieure ou égale à vingt mille mètres carrés, y compris pour les retraits de commandes. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction, ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du Rassemblement des opticiens de France est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au Rassemblement des opticiens de France et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée au Premier ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 25 novembre 2021 où siégeaient : M. Damien Botteghi, conseiller d'Etat, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et Mme Manon Chonavel, auditrice-rapporteure. Rendu le 16 décembre 2021. Le président : Signé : M. Damien Botteghi La rapporteure : Signé : Mme Manon Chonavel La secrétaire : Signé : Mme B... A...