Conseil d'État, Juge des référés, 21/10/2005, 285577, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-10-21
Numéro : 285577
Président : M. Genevois
Rapporteur : M. Bruno  Genevois

Vu, enregistrée le 28 septembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la requête présentée par 1°) l'ASSOCIATION AIDES, dont le siège est 14, rue Scandicci à Pantin (93500), représentée par son président en exercice ; 2°) l'association GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRES (GISTI), dont le siège est 3, villa Marcès, à Paris (75011), représentée par sa présidente en exercice ; 3°) LA LIGUE DES DROITS DE L'HOMME, dont le siège est 138, rue Marcadet à Paris (75018), représentée par son président en exercice ; 4°) l'ASSOCIATION MEDECINS DU MONDE, dont le siège est 62, rue Marcadet à Paris (75018), représentée par sa présidente en exercice ; 5°) LE MOUVEMENT CONTRE LE RACISME ET POUR L'AMITIE ENTRE LES PEUPLES (M.R.A.P), dont le siège est 43, boulevard Magenta à Paris (75010), représenté par son Secrétaire général en exercice ; les associations requérantes demandent au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension : a) du décret n° 2005-589 du 28 juillet 2005 relatif à l'aide médicale de l'Etat et modifiant le décret n° 54-883 du 22 septembre 1954 modifié pris pour l'application de l'ensemble des dispositions du décret du 29 novembre 1953 relatif à la réforme des lois d'assistance ; b) du décret n° 2005-860 du 28 juillet 2005 relatif aux modalités d'admission des demandes d'aide médicale de l'Etat ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles exposent qu'en vertu de l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles, l'aide médicale de l'Etat (AME) est un système de prise en charge des soins des personnes résidant en France exclues de la couverture maladie universelle au motif qu'elles n'ont pas ou plus de titre de séjour et dont les ressources sont inférieures à 576 euros par mois ; que l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2003 a instauré une condition de trois mois de résidence ininterrompue sur le territoire français pour bénéficier de cette aide ; que, pour la mise en oeuvre de cette condition, le décret n° 2005-589 supprime le caractère déclaratif des informations nécessaires à l'obtention de l'A.M.E. pour lui substituer une exigence de pièces justificatives ; que le décret n° 2005-860 fixe la liste de ces justificatifs ; que l'exécution de ces décrets entraîne un préjudice suffisamment grave et immédiat compte tenu de la population concernée ; qu'en effet, la restriction d'accès aux soins pénalise les personnes étrangères en situation de précarité, qui ne pourront pas bénéficier d'un traitement médical ; qu'en outre, un intérêt public est mis en cause dans la mesure où les décrets contestés méconnaissent le principe de précaution en matière de santé publique et de sécurité sanitaire ; que les moyens invoqués au soutien de la requête en annulation sont propres à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des décrets ; qu'en premier lieu, les dispositions critiquées, tout comme l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2003, violent les stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prohibent les traitements inhumains ou dégradants ; qu'en deuxième lieu, les décrets méconnaissent les articles 13 et 17 de la charte sociale européenne révisée ; que l'article 13 pose en principe que « toute personne démunie de ressources suffisantes a droit à l'assistance sociale et médicale » et fait obligation aux Etats parties de veiller à ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes puisse obtenir en cas de maladie les soins appropriés par son état ; que l'article 17 énonce que les enfants et les adolescents ont droit à une protection appropriée ; qu'au demeurant, le comité des droits sociaux du Conseil de l'Europe a, dans un rapport rendu public le 4 mars 2005, estimé que les réformes engagées en France n'étaient pas conformes à la charte sociale révisée ; qu'enfin, les décrets contestés méconnaissent le principe général du droit exigeant un bilan coût-avantage satisfaisant ; Vu les décrets dont la suspension est demandée ; Vu, enregistré le 14 octobre 2005 le mémoire complémentaire présenté par le GROUPE D'INFORMATION ET DE SOUTIEN DES IMMIGRES qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et qui fait valoir en outre que les décrets contestés sont intervenus sur une procédure irrégulière ; qu'en effet, à la suite de l'avis défavorable émis par le conseil d'administration de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés le 24 février 2004, ils n'ont pas été soumis à nouveau à cette instance alors qu'il existe des différences entre les projets initialement présentés et les décrets publiés ; que la législation française exigeant pour l'accès à l'aide médicale de l'Etat, trois mois de résidence ininterrompue, qu'elle résulte de la loi ou des décrets pris sur son fondement, est contraire aux engagements internationaux de la France ; qu'elle méconnaît en premier lieu, le Pacte des Nations-Unies du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques sociaux et culturels qui énonce dans son article 9 que « Les Etats parties reconnaissent le droit de toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances sociales » et qui affirme dans son article 10, un droit à la protection et à l'assistance pour la famille, la maternité et les enfants ; qu'en deuxième lieu, elle viole la convention internationale des droits de l'enfant, en son article 2 qui interdit toute discrimination motivée par la situation juridique des parents, en son article 3-1 qui impose de prendre en compte l'intérêt supérieur de l'enfant, en son article 26 qui consacre en faveur de « tout enfant le droit de bénéficier de la sécurité sociale, y compris les assurances sociales » ; qu'en troisième lieu, la législation contestée est contraire à plusieurs normes de l'organisation internationale du travail, qu'il s'agisse, de la Déclaration de Philadelphie du 10 mai 1944 sur les buts et objectifs de l'organisation, de la convention n° 97 sur les travailleurs migrants du 1er juillet 1949 ou de la convention n° 118 du 28 juin 1962 concernant l'égalité de traitement des nationaux et des non-nationaux en matière de sécurité sociale ; qu'en quatrième lieu, la législation critiquée méconnaît non seulement les articles 13 et 17 de la charte sociale européenne révisée mais également ses articles 11 et 12 ainsi que la clause générale de l'article E prohibant toute discrimination dans la jouissance des droits reconnus par la charte ; qu'en cinquième lieu, la législation incriminée viole le principe de non-discrimination garanti par plusieurs normes internationales, à savoir, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 en ses articles 2, paragraphe 1, et 26 ainsi que l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combiné à l'article 1er du premier protocole additionnel ; qu'il y a enfin, violation des dispositions de la loi du 30 décembre 2004 transposant la directive 2000/43/CE du 29 juin 2000 ; qu'en effet, la loi pose, en son article 19, le principe selon lequel : « en matière de protection sociale, de santé..., chacun a droit à un traitement égal, quelles que soient son origine nationale, son appartenance ou non appartenance vraie ou supposée à une ethnie ou une race » ; que le nouveau mode d'accès à l'A.M.E est constitutif d'une discrimination indirecte fondée sur l'origine nationale ou ethnique de la personne au sens de ces dispositions ; Vu, enregistré le 14 octobre 2005 le mémoire en défense présenté par le ministre de la santé et des solidarités ; il conclut au rejet de la requête au motif qu'aucune des conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative pour que soit ordonnée la suspension des décrets contestés ne se trouve réunie ; qu'il n'est pas satisfait à la condition d'urgence dans la mesure où l'exécution des décrets contestés ne fait pas obstacle à la délivrance des soins les plus nécessaires pas plus qu'elle ne porte atteinte à un intérêt public ; qu'en outre, aucun des moyens invoqués n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des décrets ; que, tout d'abord, on ne saurait assimiler le dispositif d'accueil des patients étrangers qui ont à faire valoir leurs droits à l'aide médicale de l'Etat à un traitement inhumain et dégradant ; que le moyen tiré d'une prétendue violation des articles 13 et 17 de la charte sociale européenne révisée n'apparaît pas fondé pour plusieurs raisons ; en premier lieu parce que cette charte n'est pas dotée d'effet direct en droit interne ; en deuxième lieu, au motif que la charte ne concerne pas les personnes entrant dans le champ d'application de l'aide médicale de l'Etat qui résident en France en situation irrégulière ; qu'en troisième lieu, contrairement aux affirmations de la requête, la France n'a fait l'objet d'aucune condamnation de la part du comité des ministres du conseil de l'Europe ; que si les requérants prétendent que l'instauration d'une liste de pièces justificatives viole un prétendu « principe déclaratif », qui serait un principe de base de l'aide sociale, un tel principe n'existe pas ; que le moyen tiré de la violation du principe général du droit exigeant un bilan coût-avantage satisfaisant ne peut davantage être retenu dès lors qu'un tel principe n'est pas établi par la jurisprudence en dehors du droit de l'urbanisme ; qu'au demeurant, si la requête se réfère à l'avis émis par la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés le 6 septembre 2005, postérieurement à la publication des décrets contestés, il convient de relever que les observations faites par cet organisme le 24 février 2004 ont été prises en compte dans la mesure où a été incluse la possibilité de prouver la présence ininterrompue en France par « tout autre document » ; Vu, enregistré le 17 octobre 2005 le nouveau mémoire présenté par le ministre de la santé et des solidarités qui reprend les conclusions de son précédent mémoire et les mêmes moyens ; il fait valoir en outre que le Conseil constitutionnel par sa décision n° 488 DC du 29 décembre 2003 a admis la conformité à la Constitution de la disposition législative dont les décrets contestés font application ; que le moyen tiré de la méconnaissance du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels doit être écarté, faute pour cet engagement international de créer des droits directs au profit des intéressés ; que les stipulations du Pacte relatif aux droits civils et politiques ne concernent en principe que les personnes se trouvant légalement sur le territoire de l'Etat partie ; qu'il n'y a pas davantage de méconnaissance de l'article 3-1 de la convention internationale des droits de l'enfant dès lors que les personnes en situation irrégulière ne peuvent se prévaloir de ce texte, sauf à revendiquer le statut de réfugié ; que les principes fondamentaux sur lesquels est fondée l'organisation internationale du travail ne concernent, ainsi que le précisent l'article 6 de la convention n° 97 et les articles 5 et 8 de la convention n° 118, que les travailleurs migrants légalement présents sur le territoire de l'Etat partie et les membres de leur famille autorisés à les rejoindre ; que les discriminations prohibées par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne procèdent nullement des décrets contestés ; qu'il n'y a pas de violation de la loi du 30 décembre 2004 dès lors que les critères retenus par les décrets ne constituent pas des discriminations fondées sur la nationalité, l'ethnie ou la race mais reposent sur des éléments objectifs, en rapport avec la situation des personnes en cause ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 55 ; Vu le décret du 10 janvier 1920 portant promulgation du traité de Paix signé à Versailles le 28 juin 1919, notamment la partie XIII dudit traité ; Vu la loi n° 47-1312 du 17 juillet 1947 autorisant le Président de la République à ratifier les amendements apportés à la constitution de l'organisation internationale du travail adoptés par la 29ème session de la conférence internationale du travail, ensemble l'annexe publiée au Journal officiel du 18 juillet 1947 ; Vu la loi n° 53-1290 du 31 décembre 1953 autorisant la ratification de la convention internationale du travail n° 97 concernant les travailleurs migrants, ensemble le décret n° 54-794 du 4 août 1954 qui en porte publication ; Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles additionnels n°s 1, 3, 4 et 5, ensemble le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention et de ces protocoles ; Vu le décret n° 75-403 du 21 mai 1975 portant publication de la convention internationale du travail n° 118 concernant l'égalité de traitement des nationaux et des non-nationaux en matière de sécurité sociale ; Vu la loi n° 80-460 du 25 juin 1980 autorisant l'adhésion de la République française au pacte international relatif aux droits civils et politiques, ensemble le décret n° 81-76 du 29 janvier 1981 qui en porte publication ; Vu la loi n° 80-461 du 25 juin 1980 autorisant l'adhésion de la République française au pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ensemble le décret n° 81-77 du 29 janvier 1981 qui en porte publication ; Vu la loi n° 90-548 du 2 juillet 1990 autorisant la ratification de la convention relative aux droits de l'enfant, ensemble le décret n° 90-917 du 8 octobre 1990 qui en porte publication ; Vu la loi n° 99-174 du 10 mars 1999 autorisant l'approbation de la charte sociale européenne révisée signée à Strasbourg le 3 mai 1996, ensemble le décret n° 2000-110 du 4 février 2000 qui en porte publication ; Vu le code de l'action sociale et des familles, notamment ses articles L. 251-1, L. 252-3 et L. 254-1 ; Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L. 380-1 et L. 381-2 ; Vu la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1 ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, les associations requérantes, d'autre part, le ministre de la santé et des solidarités ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 18 octobre 2005 à 9h30 au cours de laquelle ont été entendus : - les représentants des associations requérantes ; - les représentants du ministre de la santé et des solidarités ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » ; Considérant que l'article 97 de la loi de finances rectificative n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 a, par son 1°, modifié l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles à l'effet de subordonner à une condition de séjour ininterrompu d'au moins trois mois en France l'octroi de l'aide médicale de l'Etat (A.M.E) aux étrangers en situation irrégulière ; que par son 2°, l'article 97 a inséré dans le code précité un nouveau chapitre intitulé « Prise en charge des soins urgents » comportant un article L. 254-1 qui prévoit la prise en charge par l'Etat des soins urgents « dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à une altération grave et durable de l'état de santé de la personne ou d'un enfant à naître », administrés par les établissements de santé aux étrangers résidant en France qui ne remplissent, ni la condition de régularité de séjour permettant de leur ouvrir droit à la couverture maladie universelle, ni, s'ils sont en situation irrégulière, la condition de séjour ininterrompu d'une durée de trois mois exigée pour l'accès à l'A.M.E ; Considérant que, conformément aux prescriptions de l'article L. 251-3 du code précité, les modalités d'application de l'article L. 251-1 de ce même code ont été précisées par voie de décret en Conseil d'Etat ; qu'a été pris à ce titre le décret n° 2005-859 du 28 juillet 2005 ; que ce texte, qui modifie et complète le décret n° 54-833 du 2 septembre 1954 ajoute notamment à ce dernier un article 44 dont le deuxième alinéa prévoit que la liste des pièces justificatives et des documents, au vu desquels est appréciée la présence ininterrompue du demandeur depuis plus de trois mois sur le territoire français, est déterminée par le décret qui, conformément au premier alinéa de l'article L. 251-3 du code de l'action sociale et des familles fixe les conditions de l'admission à l'A.M.E ; que c'est dans ce cadre qu'est intervenu, à la même date du 28 juillet 2005, le décret n° 2005-860 ; que le 2°) de l'article 4 de ce dernier texte, après avoir énuméré dans ses alinéas a) à f) les pièces de nature à justifier la présence ininterrompue du demandeur depuis trois mois, spécifie in fine dans un alinéa g), qu'est admis « tout autre document de nature à prouver » que la condition de présence ininterrompue est remplie ; Considérant que pour demander la suspension des dispositions susanalysées des décrets du 28 juillet 2005, les associations requérantes font valoir, à titre principal, que l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2003, qui leur sert de fondement, en ce qu'il a substitué au régime déclaratoire un mécanisme de justifications qui constitue un obstacle à l'accès des personnes de nationalité étrangère aux soins, serait incompatible avec plusieurs engagements internationaux dont les stipulations reconnaissent un droit à l'assurance sociale et médicale et prohibent toute discrimination dans la mise en oeuvre d'un tel droit ; que toutefois, eu égard à l'office du juge des référés, un moyen pris de la contrariété de la loi à des engagements internationaux, n'est pas, en l'absence d'une décision juridictionnelle ayant statué en ce sens, rendue soit par le juge saisi au principal, soit par le juge compétent à titre préjudiciel, propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des actes administratifs dont la suspension est demandée ; qu'au demeurant, il doit être établi que le traité dont la méconnaissance est alléguée produit un effet direct dans l'ordre juridique interne ; Considérant que les associations requérantes invoquent également un moyen tiré de la méconnaissance du « principe général du droit exigeant un bilan coût-avantage satisfaisant » ; que toutefois, le principe dont la violation est alléguée n'est pas au nombre de ceux dont l'existence a été antérieurement constatée par le juge administratif ; qu'il suit de là que le moyen dont il s'agit n'est pas susceptible d'être pris en considération par le juge des référés ; Considérant que n'est pas davantage propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des décrets contestés, lesquels se bornent à tirer les conséquences de la loi du 30 décembre 2003, le moyen tiré de la violation de l'article 19 de la loi du 30 décembre 2004 aux termes duquel « en matière de protection sociale, de santé... chacun a droit à un traitement égal, quelles que soient son origine nationale, son appartenance ou non appartenance... à une ethnie ou une race ... » ; Considérant enfin, que dans le délai de recours contentieux les associations requérantes se sont bornées à mettre en cause la légalité interne des décrets dont la suspension est demandée ; que le moyen de légalité externe tiré de l'irrégularité de la consultation de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés préalablement à l'intervention des décrets a été invoqué postérieurement à l'expiration du délai de recours et repose sur une cause juridique distincte de celle invoquée dans ce délai ; que n'ayant pas un caractère d'ordre public, ce moyen est irrecevable ; qu'il ne peut par suite être utilement avancé au soutien d'une requête aux fins de suspension ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative se trouve remplie, que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander la suspension des décrets critiqués ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions présentées par elles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION AIDES et autres est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION AIDES et autres ainsi qu'au ministre de la santé et des solidarités.