CAA de NANTES, 2eme Chambre, 11/06/2021, 20NT01433, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2eme Chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-06-11
Numéro : 20NT01433
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Karima  BOUGRINE
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : LEXCAP ANGERS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... E..., M. G... B..., M. Q... H..., M. K... S..., M. C... T..., M. L... R..., Mme D... M..., M. A... I..., M. O... P... et l'association Jeanne Camille ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler, d'une part, l'arrêté du 21 décembre 2016 du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire modifiant, au titre de l'année 2016, le barème des redevances d'occupation du domaine public fluvial de l'Etat dans le département et fixant, au titre de l'année 2017, ce même barème et, d'autre part, la décision du 22 mars 2017 de la même autorité rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1704624 du 3 mars 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mai 2020, le 3 décembre 2020 et le 21 janvier 2021, M. F... E..., M. G... B..., M. Q... H..., M. K... S..., M. C... T..., M. L... R..., Mme D... M..., M. A... I..., M. O... P... et l'association Jeanne Camille, d'une part, l'association Loire Libre, d'autre part, représentés par Me J..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 mars 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté et la décision contestés ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'arrêté du 21 décembre 2016 est insuffisamment motivé en droit ; - il n'est pas établi que le service gestionnaire du domaine public a été, ainsi que le prévoit l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, consulté sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation du domaine public ; - l'arrêté contesté, qui revêt un caractère rétroactif, méconnaît les dispositions du dernier alinéa de l'article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; - en soumettant la simple navigation, qui n'excède pas l'usage normal du domaine public, à l'obligation de payer une redevance, l'arrêté méconnaît la liberté d'aller et venir ainsi que les dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; - le barème méconnaît les dispositions de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques ; - en faisant obstacle à l'application des exceptions prévues à l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, l'arrêté contesté est entaché d'erreur de droit ; - il conduit à des discriminations illégales et crée une rupture d'égalité devant les charges publiques ; - tant les critères de fixation des montants de la redevance que ces montants sont illégaux ; - le montant de l'indemnité d'occupation prévu par l'arrêté n'est pas conforme aux dispositions de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques. Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 juillet 2020 et le 7 janvier 2021, le ministre de l'économie, des finances et de la relance, conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et les administrations ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme N..., - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me J..., représentant les requérants et l'association Loire Libre. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 21 décembre 2016, le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a modifié, au titre de l'année 2016, le barème des redevances d'occupation du domaine public fluvial de l'Etat dans le département et fixé, au titre de l'année 2017, ce même barème. M. E... et d'autres personnes intéressées ont formé contre cet arrêté un recours gracieux qui a été rejeté par une décision du 22 mars 2017. Ils relèvent appel du jugement du 3 mars 2020 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 décembre 2016 et de la décision du 22 mars 2017. Sur l'intervention : 2. Aux termes des dispositions du premier alinéa de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. ". 3. La requête d'appel que l'association Loire Libre a présentée conjointement avec les demandeurs de première instance a, en ce qui la concerne, le caractère d'une intervention. Etant présentée, non pas par un mémoire distinct, mais par un mémoire commun à l'une des parties à l'instance, cette intervention n'est pas recevable. Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. En premier lieu, l'arrêté contesté n'est pas, en raison de son caractère réglementaire, au nombre des décisions administratives dont l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et les administrations exige la motivation. Aucun autre texte législatif ou réglementaire ni aucune règle générale de procédure ne soumet l'acte litigieux à une obligation de motivation. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté du 21 décembre 2016 doit, dès lors, être écarté comme inopérant. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " (...), le directeur départemental des finances publiques fixe les conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat, après avis du service gestionnaire du domaine public. / Le service gestionnaire dispose d'un délai de deux mois à compter de la demande qui lui est faite par le directeur départemental des finances publiques pour se prononcer sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation du domaine public. L'absence de réponse dans ce délai vaut avis favorable. / (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la signature du directeur départemental des territoires apposée le 15 décembre 2016 sur le barème annexé à l'arrêté contesté du 21 décembre 2016, que le directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire a, préalablement à l'édiction de l'arrêté en litige, consulté le service gestionnaire du domaine public sur les conditions financières de l'occupation ou de l'utilisation de ce domaine. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques doit être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 2125-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 commence à courir, soit à compter de la date de notification de l'autorisation, soit à compter de la date de l'occupation du domaine public si elle est antérieure. ". L'article R. 2125-3 du même code dispose : " La révision des conditions financières des titres d'occupation ou d'utilisation du domaine public de l'Etat a lieu selon les modalités prévues par l'article R. 2125-1. / Sur le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, la révision des conditions financières peut intervenir à l'expiration de chaque période fixée pour le paiement de la redevance. / Lorsque la redevance a été payée d'avance, ces dispositions sont applicables pour la part de la redevance correspondant à la période restant à courir. / La redevance nouvelle entre en vigueur un mois après le jour où elle a été notifiée au titulaire de l'autorisation, sauf si le titre d'occupation en dispose autrement. ". 8. Si l'arrêté du directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire du 21 décembre 2016 prévoit que la modification du barème des redevances domaniales au titre de l'année 2016 " s'applique dès sa publication au recueil des actes administratifs " tandis que le barème au titre de l'année 2017 " s'appliquera quant à lui aux autorisations d'occupation temporaire accordées ou renouvelées à compter du 1er janvier 2017 ", ces dispositions relatives à l'entrée en vigueur des nouvelles conditions tarifaires arrêtées par voie réglementaire n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de faire obstacle à l'application, dans le calcul des redevances dues individuellement par chaque occupant, des dispositions précitées de l'article R. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques. Dès lors, les moyens tirés de ce que l'arrêté du 21 décembre 2016 aurait une portée rétroactive et qu'il méconnaîtrait les dispositions de cet article doivent être écartés. 9. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. ". L'article L. 2125-1 du même code dispose : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance (...) " et prévoit les cas dans lesquels, par dérogation à ce principe, " l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement ". Aux termes de l'article L. 2125-3 de ce code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. ". 10. Il résulte de la combinaison de ces dispositions, d'une part, que l'occupation ou l'utilisation du domaine public n'est soumise à la délivrance d'une autorisation que lorsqu'elle constitue un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous, d'autre part, que lorsqu'une telle autorisation est donnée par la personne publique gestionnaire du domaine public concerné, la redevance d'occupation ou d'utilisation du domaine public constitue la contrepartie du droit d'occupation ou d'utilisation privative ainsi accordé. 11. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'arrêté en litige, dont le barème figurant en annexe prévoit, dans sa partie relative aux " constructions à caractère permanent ", l'assujettissement à redevance des occupations du domaine par des " embarcations (bateau et établissement flottant) ", ne soumet au paiement d'une redevance domaniale ni la détention d'un bateau, ni la simple navigation ni même l'arrêt momentané des embarcations. Seule l'occupation privative du domaine par ces dernières, laquelle excède le droit d'usage appartenant à tous, donne lieu au paiement d'une telle redevance. La circonstance que le stationnement prenne la forme d'un ancrage en mouillage forain ne prive pas l'occupation ainsi faite du domaine public de son caractère privatif. Dès lors, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que l'arrêté litigieux porterait atteinte à la liberté d'aller et venir ni qu'il assujettirait au versement d'une redevance domaniale le simple droit d'usage reconnu à tous les usagers du domaine public en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques. 12. En cinquième lieu, lorsqu'elle détermine ou qu'elle révise le tarif d'une redevance d'occupation domaniale, l'autorité compétente doit tenir compte des avantages de toute nature que le titulaire de l'autorisation est susceptible de retirer de l'usage privatif du domaine public. Cette fixation ou cette révision du tarif ne saurait aboutir à ce que le montant de la redevance atteigne un niveau manifestement disproportionné au regard de ces avantages. 13. De première part, d'abord, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le barème contesté, lequel distingue les occupations dites " économiques " des occupations " non économiques ", tient compte de la différence de situation entre les professionnels et les non-professionnels et, par suite, des avantages différents susceptibles d'être retirés par les uns et les autres. Ensuite, l'avantage spécifique que constitue le fait d'être autorisé à jouir d'une façon privative d'une partie du domaine public justifie, alors même que l'occupant ne retirerait aucun avantage commercial ou économique, l'assujettissement au paiement d'une redevance. De même, l'autorité compétente pouvait, au regard de cet avantage, fixer des minimums de perception. Ni l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ni aucune autre disposition n'imposaient au directeur départemental des finances publiques de prévoir des cas de gratuité. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la redevance prévue pour l'amarrage des bateaux d'une longueur supérieure à cinq mètres ne présenterait pas pour les intéressés, compte tenu de la taille de l'embarcation qu'ils sont autorisés à stationner sur le domaine, un avantage supérieur à celui retiré par les occupants des bateaux de moindre capacité ni, par suite, qu'elle revêtirait un caractère discriminatoire. 14. De seconde part, si les requérants font état, pour démontrer le caractère disproportionné du montant des redevances fixé par l'arrêté contesté, du montant des redevances exigées par d'autres gestionnaires du domaine public fluvial dans le département de Maine-et-Loire et des avantages bien supérieurs dont ces redevances seraient la contrepartie, ils n'apportent aucune justification de nature à étayer leurs affirmations. Par ailleurs, ni une augmentation sensible du montant des redevances domaniales ni une hausse supérieure au taux d'inflation ne permettent, à elles-seules, de démontrer le niveau manifestement disproportionné des redevances litigieuses. Enfin, les requérants soutiennent que les montants des minimums de perception sont disproportionnés sans apporter le moindre élément de nature à étayer cette assertion. 15. Il suit de là que les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation dont seraient entachées les nouvelles conditions tarifaires doivent être écartés. 16. En sixième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 9, l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit les cas dans lesquels, par dérogation au principe du caractère onéreux de l'occupation privative du domaine public, l'autorité compétente a la faculté de délivrer gratuitement une autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public. La circonstance que l'arrêté en litige ne reprenne pas ces dispositions législatives ne fait pas obstacle à l'usage de cette faculté par l'autorité compétente lors de la délivrance des autorisations d'occupations temporaires. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2125-1 doit, dès lors, être écarté. 17. En septième lieu, aux termes de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sans préjudice de la répression au titre des contraventions de grande voirie, le stationnement sans autorisation d'un bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant sur le domaine public fluvial donne lieu au paiement d'une indemnité d'occupation égale à la redevance, majorée de 100 %, qui aurait été due pour un stationnement régulier à l'emplacement considéré ou à un emplacement similaire, sans application d'éventuels abattements. ". 18. Si le barème annexé à l'arrêté du 21 décembre 2016 prévoit que l'indemnité due en cas d'occupation sans titre du domaine public est égale à au moins trois fois le montant minimal de la redevance qui aurait dû être acquittée en cas d'occupation irrégulière, cette disposition générale n'a ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à l'application des dispositions spéciales précitées de l'article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques portant sur l'occupation irrégulière du domaine public fluvial par les seuls bateau, navire, engin flottant ou établissement flottant. Le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit, dès lors, être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, lequel n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : L'intervention de l'association Loire Libre n'est pas admise. Article 2 : La requête de M. E... et autres est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E..., représentant unique désigné par Me J..., et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Une copie sera adressée au préfet de Maine-et-Loire, au directeur départemental des finances publiques de Maine-et-Loire et au ministre de la transition écologique. Délibéré après l'audience du 25 mai 2021, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - Mme N..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 juin 2021. La rapporteure, K. N... Le président, A. PEREZ La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT01433