COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 30/10/2014, 13LY20754, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-10-30
Numéro : 13LY20754
Président : M. WYSS
Rapporteur : Mme Aline  SAMSON DYE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : SCP REY-GALTIER - AVOCATS

Vu l'ordonnance n° 373441 du 4 décembre 2013 par laquelle le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a, en application de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, transmis à la présente Cour la requête n° 13MA00754 présentée pour la société Pilotage Concept, dont le siège est Tour Europa, avenue de l'Europe à Thiais (92532), enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 21 février 2013 ; La société Pilotage Concept demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002758 du 20 décembre 2012 par lequel le Tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 6 septembre 2010 par laquelle le maire de Bellegarde a résilié le contrat de mise à disposition du circuit de Piechegut ; 2°) d'annuler ladite décision ; 3°) de prendre acte de ce qu'elle se réserve le droit de solliciter réparation de son préjudice financier ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Bellegarde la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens ; Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont relevé qu'elle n'avait pas produit les éléments de comptabilité qu'avait demandés la commune ; - la convention de mise à disposition n'est pas résiliée depuis le 16 septembre 2008, dès lors qu'elle a poursuivi son activité jusqu'au 30 juin 2011 ; elle n'a eu que quelques mois pour réorganiser son activité, compte tenu de l'échéance fixée, a dû rembourser des clients et n'a pas pu amortir les investissements réalisés sur le site ; - il n'existe pas de motif légitime et sérieux justifiant le refus de signer un nouveau contrat en remplacement de la convention résiliée ; la convention initiale n'avait pas été conclue à titre gratuit ; elle n'avait pas exploité les lieux de manière précaire ; la décision en litige ne se réfère pas à une non-conformité au plan d'occupation des sols, qui existait déjà s'agissant du contrat initial, la commune ayant de surcroît autorisé des travaux de protection d'un pipeline de gaz ce qui révèle qu'elle n'entend pas mettre un terme à l'exploitation du circuit ; - le refus de mise à disposition du site constitue une rupture d'égalité ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 septembre 2013, présenté pour la commune de Bellegarde, représentée par son maire en exercice, qui conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la société Pilotage Concept la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les dépens ; Elle soutient que : - la demande est irrecevable dès lors que la décision en litige est confirmative de la décision de résiliation du 16 septembre 2008 ; - la résiliation de la convention, qui est un contrat administratif s'agissant d'une occupation du domaine public et d'un contrat comportant des clauses exorbitantes du droit commun, est valablement fondée sur un motif d'intérêt général, visant une meilleure gestion du domaine ; d'autres motifs, tenant à ce que le contrat méconnaissait les documents d'urbanisme qui ont été successivement en vigueur, à ce que le circuit cause d'importantes nuisances aboutissant à un risque de pollution, justifient également cette résiliation ; la transmission des documents comptables est sans incidence sur la légalité de la décision de résiliation ; - le délai de préavis conventionnel a été respecté ; - la résiliation n'étant pas viciée, aucune reprise des relations contractuelles ne peut être prononcée ; en toute hypothèse, la convention est arrivée à terme et l'intérêt général amène à exclure une reprise des relations contractuelles ; - les conclusions tendant à ce que la Cour prenne acte du droit de solliciter réparation du préjudice financier sont irrecevables car le juge administratif n'a pas à prendre acte d'un droit qui sera exercé et de telles conclusions ne relèvent pas de l'office du juge du recours dit Béziers II ; en toute hypothèse, les travaux en cause n'ont pas bénéficié à la commune et le montant de 200 000 euros évoqué n'est pas justifié ; - le refus de signer le contrat de location est sans incidence sur la légalité de la mesure de résiliation de la convention de mise à disposition, qui constituait un contrat distinct ; il n'existe pas de refus de signer un contrat de location ; en toute hypothèse, un éventuel refus serait légal, eu égard au principe de liberté contractuelle des personnes publiques ; les parties n'étaient pas en accord sur les éléments essentiels d'un contrat de location ; la convention avait bien été conclue à titre gratuit et précaire ; le refus de signer le contrat aurait pu être légalement fondé sur la méconnaissance du plan d'occupation des sols, qui peut être substituée au motif initial ; - le moyen tiré de la rupture d'égalité à refuser, éventuellement, de conclure un nouveau contrat est inopérant à l'égard de la résiliation, qui constitue un contrat distinct ; en toute hypothèse, il n'est pas fondé, dès lors qu'il n'y a pas eu refus de signer un nouveau contrat, que le principe d'égalité devant le service public n'est pas opposable dès lors que la commune n'assure pas une activité de service public en se bornant à mettre à disposition son terrain, que la situation des différents protagonistes n'est pas similaire ; une rupture d'égalité ne pourrait entraîner l'annulation d'un refus de signer un contrat qui repose sur un motif légitime mais pourrait seulement justifier une indemnisation ; Vu l'ordonnance en date du 13 mars 2014 fixant la clôture de l'instruction au 14 avril 2014 ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 8 avril 2014, présenté pour la société Pilotage Concept, qui conclut aux mêmes fins que sa requête et demande en outre à la Cour de constater que la décision du 6 septembre 2010 est entachée d'un vice susceptible de lui ouvrir droit à indemnité ; Elle reprend les mêmes moyens que précédemment et soutient en outre que : - le caractère confirmatif de la décision du 6 septembre 2010 ne peut être invoqué en appel, faute d'avoir été soulevé en première instance ; les deux décisions ne sont pas identiques ; - la décision du 6 septembre 2010 ne comporte pas de motif d'intérêt général ; - la politique de meilleure gestion du domaine n'a pas été appliquée à tous ; la commune lui a indiqué par courrier du 31 mars 2011 que le prix du loyer n'était pas la justification du non-établissement du nouveau contrat ; - les nouveaux motifs d'intérêt général invoqués ne peuvent justifier a posteriori la décision ; ils ne sont pas justifiés ; les installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif sont autorisées en zone N ; les pollutions constatées ne lui sont pas imputables mais sont occasionnées par le club de motocross, la commune souhaitant poursuivre l'exploitation du circuit malgré l'atteinte alléguée à l'environnement ; - elle est recevable à demander au juge de prendre acte de son droit à solliciter une indemnisation, dès lors que son recours est introduit dans le cadre de la jurisprudence Béziers II et qu'il ressort du pouvoir du juge du contrat de constater que les vices constatés sont susceptibles d'ouvrir à son profit un droit à indemnité ; Vu le courrier adressé aux parties le 8 juillet 2014, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative ; La Cour a informé les parties qu'elle était susceptible de relever d'office l'irrecevabilité du moyen contestant la régularité formelle de la résiliation (insuffisance de motivation) relevant d'une cause juridique distincte des moyens invoqués devant le Tribunal administratif ; Vu le mémoire, enregistré le 26 août 2014, présenté pour la commune de Bellegarde, qui présente ses observations sur le moyen susceptible d'être relevé d'office ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 octobre 2014 : - le rapport de Mme Samson-Dye, premier conseiller, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - les observations de Me B..., représentant la société Pilotage Concept, et de Me A..., représentant la commune de Bellegarde ; 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 16 septembre 2008, le maire de la commune de Bellegarde a informé la société Pilotage Concept qu'il avait décidé de résilier la convention de mise à disposition gratuite du circuit de Piechegut, approuvée par délibération du 20 juillet 2005 et que le préavis contractuel de trois mois commençait à courir ; que ce courrier proposait toutefois à la société la conclusion d'un contrat de location, pour la rédaction duquel était demandée la production des résultats comptables de l'exercice 2007 ; que, par courrier du 6 septembre 2010, le maire de Bellegarde rappelle à la société Pilotage Concept que sa convention de mise à disposition est résiliée depuis décembre 2008, lui indique qu'il était proposé de conclure un contrat de location mais que la demande de fournir les résultats comptables est demeurée sans réponse et lui demande de cesser toute exploitation du terrain et de le restituer dans le délai d'un mois ; que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande de la société Pilotage Concept tendant à l'annulation de la décision du 6 septembre 2010 ; que la société doit être regardée comme contestant cette décision, d'une part, en tant qu'elle prononce la résiliation d'une convention de mise à disposition et, d'autre part, en tant qu'elle refuse la conclusion d'un nouveau contrat ; Sur la résiliation : 2. Considérant qu'il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu'il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité ; que, dans l'hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l'indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles ; 3. Considérant que le litige dont a été saisi le Tribunal administratif de Nîmes doit être analysé, non comme un recours pour excès de pouvoir ayant pour objet l'annulation de la décision par laquelle le maire de Bellegarde a décidé de résilier la convention de mise à disposition, mais comme un recours de plein contentieux contestant la validité de cette mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles ; que, cependant, il ne relève pas de l'office du juge, saisi d'un tel recours, de prendre acte de ce que le cocontractant de l'administration se réserve le droit de présenter un recours indemnitaire ; que la commune de Bellegarde est fondée à soutenir que ces conclusions sont irrecevables ; 4. Considérant par ailleurs que la volonté d'assurer une meilleure exploitation du domaine public, notamment par l'instauration d'une redevance tenant compte des avantages de toute nature qu'un permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation de ce domaine, fait partie des motifs d'intérêt général pouvant justifier qu'il soit mis fin à un contrat d'occupation du domaine public avant son terme ; 5. Considérant qu'il n'est pas contesté que le circuit faisant l'objet de la mise à disposition relève, ainsi que l'ont estimé les premiers juges et comme le revendique la commune en appel, de son domaine public ; qu'il résulte de l'instruction que, si cette convention prévoyait une obligation d'entretien, un rabais de 10 % à accorder aux résidents de la commune et un accueil gratuit de dix adolescents par an pour des stages de sécurité routière, elle n'imposait pas le paiement d'une redevance ; que, par suite, la volonté d'instaurer une redevance tenant compte des avantages de toute nature qu'un permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation de ce domaine constitue un motif d'intérêt général de nature à justifier que la convention conclue en 2005 soit résiliée avant son terme ; 6. Considérant que si la société requérante invoque une rupture d'égalité à son détriment, il ne résulte, en tout état de cause, pas de l'instruction que la commune aurait continué à mettre à disposition le circuit en cause gratuitement à d'autres structures, dans des conditions équivalentes, notamment en terme de durée, à celles qui régissaient la convention dont elle bénéficiait, et qui prévoyait, pour une durée de trois ans renouvelable, une utilisation de la piste pour un maximum de 200 jours par an ; 7. Considérant que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la mesure de résiliation, qui conteste la régularité de la résiliation, relève d'une cause juridique nouvelle, par rapport aux moyens invoqués en première instance, et n'est pas d'ordre public ; que ce moyen est, par suite, irrecevable ; 8. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la convention en litige prévoyait la faculté, pour les deux parties, de décider une résiliation, avec un préavis de trois mois ; que la décision de résiliation avait été prise dès le 16 septembre 2008, avec effet au 16 décembre 2008, nonobstant la circonstance que la commune n'ait pas pris de mesure coercitive pour contraindre la société Pilotage Concept à quitter les lieux ; que le préavis conventionnel ayant été respecté, le moyen tiré de la brièveté du délai imparti pour quitter les lieux doit être écarté ; 9. Considérant que l'absence de production de documents comptables, qui justifiait le refus de conclure un nouveau contrat, ne constitue pas un motif de la résiliation de la convention initiale et ne peut être utilement contestée au soutien des conclusions de plein contentieux contestant cette mesure de résiliation ; 10. Considérant que, par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée du caractère confirmatif de la décision en litige, invoquée par la commune, la société Pilotage Concept n'est pas fondée à soutenir que la résiliation de la convention d'occupation du domaine public dont elle était titulaire est illégale ; qu'elle n'est, dès lors, pas fondée à se plaindre de ce que les premiers juges ont rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en litige, en tant qu'elle porte résiliation de la convention de mise à disposition ; Sur le refus de conclure un nouveau contrat : 11. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient, à titre principal, la commune, il ressort de la rédaction même de la décision en litige qu'elle emporte refus de signer un nouveau contrat autorisant la société Pilotage Concept à exploiter le circuit de Piechegut ; 12. Considérant, en deuxième lieu, que l'autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine en vue d'y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation soit compatible avec l'affectation et la conservation de ce domaine ; que si l'administration n'est jamais tenue d'accorder une telle autorisation, et s'il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d'autorisation n'ont pas de droits acquis au renouvellement de leur titre, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge, d'examiner chaque demande de renouvellement d'autorisation d'occupation domaniale en appréciant les garanties qu'elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine ; 13. Considérant que, contrairement à ce qu'indique la décision du 6 septembre 2010 et à ce qu'ont retenu les premiers juges, il n'est pas sérieusement contesté que la société Pilotage Concept avait versé, par courrier du 4 novembre 2008, que la commune ne conteste pas avoir reçu, son compte de résultat pour l'année 2007 relatif au site de Bellegarde, en réponse à la lettre du maire du 16 septembre 2009 ; que, si la commune conteste le caractère suffisant de ce document, elle n'indique pas précisément quels autres documents lui auraient été nécessaires afin de calculer la redevance envisagée, et n'a d'ailleurs pas sollicité d'autres pièces ; que, par suite, la société Pilotage Concept est fondée à soutenir que le motif avancé pour justifier le refus de conclure un nouveau contrat est erroné ; 14. Considérant cependant, en troisième lieu, que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; 15. Considérant que la commune de Bellegarde demande que le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec le plan d'occupation des sols, applicable à la date de l'acte attaqué, soit substitué au motif initial ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que le règlement du plan d'occupation des sols applicable en zone ND admet " l'aménagement et l'extension sans changement d'affectation des activités existantes à la date d'approbation de la 3ème révision du POS " ; qu'en absence de toute argumentation sur ce point, il n'est pas établi que la passation d'un nouveau contrat aurait nécessairement impliqué la méconnaissance du document d'urbanisme alors en vigueur ; que la commune ne peut utilement faire valoir que le projet n'est pas conforme au plan local d'urbanisme, dès lors qu'il n'a été approuvé que postérieurement à la décision en litige ; que la commune, en première instance comme en appel, n'a pas expressément invoqué d'autre motif qu'elle souhaitait voir substituer au motif justifiant le refus de passer un nouveau contrat ; que, par suite, et alors même que la commune n'est pas obligée de conclure un nouveau contrat avec la société Pilotage Concept, la décision en litige est illégale et doit être annulée ; que la société requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande, en tant qu'elle était dirigée contre le refus de conclure un nouveau contrat ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Cour fasse bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais exposés à l'occasion du litige soumis au juge et non compris dans les dépens ; que, dès lors, les conclusions de la commune de Bellegarde doivent être rejetées ; 17. Considérant, en second lieu, que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la société Pilotage Concept ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1002758 du 20 décembre 2012 du Tribunal administratif de Nîmes est annulé en tant qu'il rejette la demande de la société Pilotage Concept en ce qu'elle conteste le refus de conclure un contrat l'autorisant à occuper le circuit de Piechegut. Article 2 : La décision du 6 septembre 2010 du maire de Bellegarde est annulée en tant qu'elle refuse de conclure un nouveau contrat pour l'occupation du circuit de Piechegut. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la commune de Bellegarde tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pilotage Concept, à la commune de Bellegarde et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 9 octobre 2014, où siégeaient : - M. Wyss, président de chambre, - M. Mesmin d'Estienne, président assesseur, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 30 octobre 2014. '' '' '' '' 13LY20754 N° 13LY20754