Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 21/04/2023, 450533
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2023-04-21
Numéro : 450533
Rapporteur : Mme Catherine Moreau
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu les procédures suivantes : 1° M. A... D... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler pour excès de pouvoir les décisions des 2 mars, 4 et 27 avril 2018 par lesquelles le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille a opéré des retenues sur son traitement pour les périodes du 23 au 27 janvier 2018, du 28 janvier au 1er février 2018 et du 2 au 4 février 2018, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique contre ces décisions et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 500 euros au titre de son préjudice moral. Par une ordonnance n° 1802568 du 24 décembre 2020, le tribunal administratif d'Amiens a annulé les décisions contestées, enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de verser à M. D... la somme correspondant aux retenues effectuées sur son traitement au titre de la période du 23 janvier au 4 février 2018 et rejeté le surplus de ses conclusions. Par une ordonnance n° 21DA00464 du 9 mars 2021, le président de la cour administrative d'appel de Douai a transmis au Conseil d'Etat la demande du garde des sceaux, ministre de la justice tendant à l'annulation de cette ordonnance du tribunal administratif d'Amiens. Sous le n° 450533, par un pourvoi enregistré le 10 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'ordonnance du 24 décembre 2020 du tribunal administratif d'Amiens ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de M. D... présentée à ce tribunal. 2° M. F... E... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler pour excès de pouvoir les décisions des 2 mars et 4 avril 2018 par lesquelles le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille a opéré des retenues sur son traitement pour les périodes du 29 janvier au 2 février 2018 et du 3 au 4 février 2018, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique contre cette décision et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 500 euros au titre de son préjudice moral. Par une ordonnance n° 1802524 du 24 décembre 2020, le tribunal administratif d'Amiens a annulé les décisions contestées, enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de verser à M. E... la somme correspondant aux retenues effectuées sur son traitement au titre de la période du 29 janvier au 4 février 2018 et rejeté le surplus de ses conclusions. Par une ordonnance n° 21DA00467 du 9 mars 2021, le président de la cour administrative d'appel a transmis au Conseil d'Etat la demande du garde des sceaux, ministre de la justice tendant à l'annulation de cette ordonnance du tribunal administratif d'Amiens. Sous le n° 450535, par un pourvoi enregistré le 10 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'ordonnance du 24 décembre 2020 du tribunal administratif d'Amiens ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de M. E... présentée à ce tribunal. .................................................................................... 3° Jordan I... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 2 mars 2018 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille a opéré des retenues sur son traitement pour la période du 26 au 30 janvier 2018, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique contre cette décision et de condamner l'Etat à lui verser une somme de 500 euros au titre de son préjudice moral. Par une ordonnance n° 1802751 du 24 décembre 2020, le tribunal administratif d'Amiens a annulé la décision contestée, enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de verser à M. I... la somme correspondant aux retenues effectuées sur son traitement au titre de la période du 26 au 30 janvier 2018 et rejeté le surplus de ses conclusions. Par une ordonnance n° 21DA00466 du 9 mars 2021, le président de la cour administrative d'appel de Douai a transmis au Conseil d'Etat la demande du garde des sceaux, ministre de la justice tendant à l'annulation de cette ordonnance du tribunal administratif d'Amiens. Sous le n° 450536, par un pourvoi enregistré le 10 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'ordonnance du 24 décembre 2020 du tribunal administratif d'Amiens ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de M. I... présentée à ce tribunal. .................................................................................... 4° M. B... G... a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 8 mars 2018 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille a opéré des retenues sur son traitement pour la période du 24 au 28 janvier 2018, ensemble la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique contre cette décision et de condamner l'Etat à l'indemniser de ses préjudices. Par une ordonnance n° 1802462 du 24 décembre 2020, le tribunal administratif d'Amiens a annulé les décisions contestées, enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de verser à M. G... la somme correspondant aux retenues effectuées sur son traitement au titre de la période du 24 au 28 janvier et rejeté le surplus de ses conclusions. Par une ordonnance n° 21DA00465 du 9 mars 2021, le président de la cour administrative d'appel de Douai a transmis au Conseil d'Etat la demande du garde des sceaux, ministre de la justice tendant à l'annulation de cette ordonnance du tribunal administratif d'Amiens. Sous le n° 450537, par un pourvoi enregistré le 10 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le garde des sceaux, ministre de la justice demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'ordonnance du 24 décembre 2020 du tribunal administratif d'Amiens ; 2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter la demande de M. G... présentée à ce tribunal. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 ; - l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le directeur interrégional des services pénitentiaires de Lille a opéré, par plusieurs décisions prises en mars et avril 2018, des retenues de treize trentièmes sur les traitements de MM. D..., E..., I... et G..., surveillants pénitentiaires en fonction au centre pénitentiaire de Beauvais. Ces surveillants pénitentiaires avaient transmis à leur administration des avis médicaux leur prescrivant une interruption de travail de plusieurs jours pendant la période allant de la fin janvier au début février 2018, au cours de laquelle leur établissement d'affectation était confronté à un important mouvement social. Le garde des sceaux, ministre de la justice se pourvoit en cassation contre les quatre ordonnances du 24 décembre 2020 par lesquelles le président de la troisième chambre du tribunal administratif d'Amiens a, à la demande de MM. D..., E..., I... et G..., annulé les décisions mentionnées ci-dessus. Ces pourvois présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. D'une part, aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " Les président de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, les premiers vice-présidents des tribunaux et des cours, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours et les magistrats ayant une ancienneté minimale de deux ans et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller désignés à cet effet par le président de leur juridiction peuvent, par ordonnance : (...) / 6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision devenue irrévocable, à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'État statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'État en application de l'article L. 113-1 et, pour le tribunal administratif, à celles tranchées ensemble par un même arrêt devenu irrévocable de la cour administrative d'appel dont il relève ". Ces dispositions permettent notamment aux présidents et magistrats d'un tribunal administratif qu'elles désignent de statuer par ordonnance sur les requêtes relevant d'une série dès lors que ces contestations ne présentent à juger que des questions que le tribunal administratif a lui-même déjà tranchées par un jugement devenu irrévocable et que les données de fait susceptibles de varier d'une affaire à l'autre sont sans incidence sur le sens de la solution à donner aux litiges. Il en est notamment ainsi lorsque ces questions ont par ailleurs fait l'objet d'une décision d'une cour administrative d'appel. 3. D'autre part, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit (...) ". 4. Enfin, aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, désormais codifié aux articles L. 822-1 à L. 822-5 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire a droit (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; (...). Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 35 ". Aux termes de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires, dans sa rédaction alors applicable : " Pour obtenir un congé de maladie ainsi que le renouvellement du congé initialement accordé, le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. (...) / L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. / Le comité médical compétent peut être saisi, soit par l'administration, soit par l'intéressé, des conclusions du médecin agréé ". L'article 15 du même décret dispose que l'avis du comité médical, devenu conseil médical depuis l'entrée en vigueur du décret du 11 mars 2022 modifiant le décret du 14 mars 1986, est motivé dans le respect du secret médical. 5. Il résulte des dispositions citées au point 4 que l'administration ne peut en principe interrompre le versement de la rémunération d'un agent lui demandant le bénéfice d'un congé de maladie en produisant un avis médical d'interruption de travail qu'en faisant procéder à une contre-visite par un médecin agréé. Toutefois, dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration où la cessation concertée du service est interdite, et la réception d'un nombre important et inhabituel d'arrêts de travail sur une courte période la mettant dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration est fondée, dès lors qu'elle établit que ces conditions sont remplies, à refuser d'accorder des congés de maladie aux agents du même service, établissement ou administration lui ayant adressé un arrêt de travail au cours de cette période. Ces agents peuvent, afin de contester la décision rejetant leur demande de congé de maladie, établir par tout moyen la réalité du motif médical ayant justifié leur absence pendant la période considérée. Ils peuvent également, malgré l'absence de contre-visite, saisir le conseil médical, qui rendra un avis motivé dans le respect du secret médical. 6. Par son jugement devenu définitif n° 1801296 du 3 juillet 2020, qu'il a retenu comme tête de série pour statuer par ordonnance en application du 6° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif d'Amiens a estimé que seuls pouvaient être regardés en situation d'absence irrégulière les agents pénitentiaires qui soit s'étaient absentés sans produire de certificat médical, soit avaient refusé de se soumettre à une contre-visite médicale ordonnée par l'administration et en a déduit que l'appel au blocage des établissements pénitentiaires par plusieurs syndicats et le nombre anormalement élevé des arrêts de travail d'agents pénitentiaires au cours de la période du 21 au 31 janvier 2018 ne pouvaient suffire à établir, en l'absence de tout autre élément, l'impossibilité matérielle d'organiser des contre-visites. En statuant ainsi, le tribunal administratif a commis une erreur de droit au regard des principes rappelés au point 5. 7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des pourvois, que le garde des sceaux, ministre de la justice est fondé à demander l'annulation des quatre ordonnances attaquées du 24 décembre 2020 que le tribunal administratif a estimé pouvoir prendre à la suite du jugement de tête de série n° 1801296 qu'il avait précédemment rendu le 3 juillet 2020. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les ordonnances n° 1802568, 1802524, 1802751 et 1802462 du 24 décembre 2020 du tribunal administratif d'Amiens sont annulées. Article 2 : Les affaires sont renvoyées au tribunal administratif d'Amiens. Article 3 : La présente décision sera notifiée au garde des sceaux, ministre de la justice, à M. A... D..., à M. F... E..., à M. C... I... et à M. B... G.... Délibéré à l'issue de la séance du 22 mars 2023 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera conseillers d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 21 avril 2023. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé La rapporteure : Signé : Mme Catherine Moreau La secrétaire : Signé : Mme Laïla Kouas