CAA de DOUAI, 1ère chambre, 26/01/2021, 19DA01514, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-01-26
Numéro : 19DA01514
Président : M. Heinis
Rapporteur : Mme Claire  Rollet-Perraud
Commissaire du gouvernement : M. Gloux-Saliou
Avocat(s) : SELARL LANDOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Supermarchés Match a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la délibération du 3 juillet 2017 par laquelle le comité syndical du syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois a approuvé le schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois. Par un jugement n° 1707711 du 2 mai 2019, le tribunal administratif de Lille a annulé cette délibération. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 juillet 2019 et deux mémoires enregistrés les 28 juin et 14 octobre 2020, le syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois, représenté par Me A... C..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Lille ; 2°) de rejeter la demande de la SAS Supermarchés Match ; 3°) de mettre à la charge de la SAS Supermarchés Match la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ----------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Claire Rollet-Perraud, président-assesseur, - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, - et les observations de Me D... B..., représentant le SCoT Sambre-Avesnois et de Me E... F..., représentant la sas Supermarchés Match. Considérant ce qui suit : Sur l'objet du litige : 1. Le syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois a approuvé le schéma de cohérence territoriale du territoire Sambre Avesnois par une délibération du 3 juillet 2017. 2. La société Supermarchés Match qui exploite plusieurs magasins compris dans le périmètre du territoire de ce schéma a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la délibération du 3 juillet 2017. Le tribunal a prononcé cette annulation par un jugement du 2 mai 2019 dont le syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois fait appel. Sur la régularité du jugement : 3. D'une part, si l'article R. 741-2 du code de justice administrative dispose que la décision rendue par une juridiction administrative " contient (...) les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application ", le jugement en litige, qui a mentionné le code de l'urbanisme dans ses visas et qui a reproduit dans ses motifs le texte des dispositions de ce code dont il faisait application, n'a pas méconnu cette prescription. 4. D'autre part, si les premiers juges n'ont pas procédé à une comparaison entre les deux versions du projet de schéma de cohérence territoriale avant de qualifier les modifications ainsi opérées de " substantielles ", ils ont retenu que le syndicat lui-même les avait désignées comme telles. Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le jugement était insuffisamment motivé sur ce point. Sur l'office du juge d'appel : 5. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. Sur les motifs d'annulation retenus par le tribunal : En ce qui concerne l'irrégularité de la concertation : 6. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur et dont les dispositions figurent désormais aux articles L. 103-2 et suivants du même code : " Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale (...) ". 7. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que la concertation doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans ses options essentielles, d'autre part, qu'à l'achèvement de la concertation, l'autorité administrative peut légalement adopter un projet comportant des modifications par rapport aux prévisions portées précédemment à la connaissance des habitants, des associations locales et des autres personnes concernées, dès lors que ces modifications n'affectent ni la nature ni les options essentielles du projet, c'est-à-dire n'en remettent pas en cause l'économie générale. 8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'élaboration d'un projet initial de schéma de cohérence territoriale Sambre-Avesnois a été soumise à une procédure de concertation et qu'un premier bilan de la concertation a été débattu le 22 juillet 2013. 9. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que ce projet initial a fait l'objet ultérieurement de modifications et qu'un nouveau projet d'aménagement et de développement durables a été soumis le 2 novembre 2015 au débat du comité syndical, débat prévu en application des articles L. 143-17 et suivants du code de l'urbanisme après la mise en oeuvre de la concertation. Par une délibération du 3 février 2016, le comité syndical a modifié les modalités de la concertation initialement définies et des réunions publiques ont eu lieu les 7, 8, 9 et 10 juin 2016. Le 5 juillet suivant, un nouveau bilan de la concertation a été arrêté. 10. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables qui a été soumis au débat du comité syndical le 2 novembre 2015 comportait des modifications par rapport au projet auparavant élaboré dans le cadre de la première concertation. Ainsi, il fixait des objectifs, dans chacune de ses trois orientations, qui ne figuraient pas dans le projet initial : encourager une mutation des activités économiques vers de nouveaux secteurs d'activité, implanter de nouvelles entreprises dans des secteurs d'activité variés et nouveaux, apporter au niveau du territoire une offre touristique coordonnée et complémentaire avec la mise en place d'une stratégie touristique autour de différentes thématiques et la création d'offices de tourisme intercommunaux, développer le tourisme itinérant, mettre en oeuvre un projet culturel de territoire, reconvertir les friches industrielles, mettre en oeuvre un renouvellement urbain et intégrer la charte du parc naturel régional de l'Avesnois avec des objectifs environnementaux précis comportant la gestion de corridors écologiques, la limitation de la fragmentation des milieux, la préservation des milieux bocagers et la restauration des fonctionnalités écologiques des cours d'eau. 11. Toutefois, les modifications ainsi apportées n'affectaient ni la nature ni les options essentielles du projet portées auparavant à la connaissance des habitants, des associations locales et des autres personnes concernées, c'est-à-dire n'en remettaient pas en cause l'économie générale, puisque la maîtrise du développement urbain, la mise en place des conditions d'un développement économique équilibré, la création d'une nouvelle dynamique d'échanges et de déplacements et la valorisation de l'environnement, qui constituaient les quatre orientations initiales, se retrouvaient dans les trois axes du document final. 12. Dans ces conditions, l'organisation d'une nouvelle concertation portant sur le projet d'aménagement et de développement durables ainsi modifié n'était pas requise et la délibération du comité syndical du 3 février 2016 décidant de reprendre la concertation ainsi que les réunions publiques des 7, 8, 9 et 10 juin 2016 ne peuvent pas être regardées comme ayant eu pour objet ou effet de mettre en oeuvre une nouvelle procédure d'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale. 13. Il résulte de ce qui précède que le syndicat requérant est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a accueilli le moyen tiré de ce que la concertation était irrégulière pour être intervenue après l'élaboration du nouveau projet. En ce qui concerne l'article L. 141-16 du code de l'urbanisme : 14. Aux termes de cette disposition dans sa rédaction est issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 : " Le document d'orientation et d'objectifs précise les orientations relatives à l'équipement commercial et artisanal. / Il définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre, de cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, de consommation économe de l'espace et de préservation de l'environnement, des paysages et de l'architecture. " 15. D'une part, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du territoire Sambre-Avesnois a défini la localisation préférentielle des équipements commerciaux de moins de 1 000 m2 de surface de vente dans les centres-villes et les centres-bourgs au sein de l'enveloppe urbaine. 16. D'autre part, ce même document d'orientation et d'objectifs a prévu que les équipements commerciaux de plus de 1 000 m2 de surface de vente devraient se situer préférentiellement " dans les centralités urbaines, correspondant aux pôles de l'armature urbaine et au respect cumulatif des critères suivants : secteur présentant une densité et une continuité du bâti. / secteur présentant une mixité des fonctions urbaines et en favorisant la concentration et la continuité de l'offre commerciale et de services. / secteur de dimensionnement limité. / secteur actuellement marchand à densifier commercialement. / secteur à proximité immédiate de l'offre existante le cas échéant ", et a été assorti d'une cartographie de l'armature urbaine faisant apparaître un pôle supérieur majeur, deux pôles supérieurs secondaires, sept pôles intermédiaires et vingt et un pôles de proximité. 17. Le document d'orientation et d'objectifs a ainsi défini les localisations préférentielles d'implantation des équipements commerciaux de plus de 1 000 m2 de surface de vente comme les zones incluses dans les pôles identifiés par sa cartographie et respectant les critères qu'il précisait. 18. Enfin, ce même document a prévu que " Les documents d'urbanisme locaux et intercommunaux délimitent les centralités urbaines préidentifiées dans la SCoT ainsi que les cas échéant les secteurs non identifiés dans le SCoT, en favorisant les secteurs aux caractéristiques urbaines favorables au développement du commerce. Par ailleurs, afin de permettre le développement des zones d'activités existantes, les commerces supérieurs à 1 000 m2 de surface de vente implantés en dehors des localisations préférentielles identifiées peuvent bénéficier d'une extension limitée ". 19. Dans ces conditions, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du territoire Sambre-Avesnois doit être regardé comme ayant défini avec suffisamment de précision les localisations préférentielles des commerces sur son territoire. 20. Il résulte de ce qui précède que le syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance l'article L. 141-16 du code de l'urbanisme. 21. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la SAS Supermarchés Match devant le tribunal administratif de Lille. Sur les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif : En ce qui concerne l'insuffisance de la concertation : 22. Aux termes du cinquième alinéa du I de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ". 23. Il résulte de ces dispositions que l'adoption du schéma de cohérence territoriale doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par lui en projetant d'élaborer ce document d'urbanisme, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le document d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le document d'urbanisme approuvé. 24. Si la société Supermarchés Match n'a pas contesté la mise en oeuvre de la concertation initiale, elle a critiqué la concertation complémentaire mise en oeuvre en 2016. 25. La délibération du comité syndical du 3 février 2016 a défini les modalités de la concertation comme comportant une actualisation du site internet, une communication via les sites internet des établissements publics de coopération intercommunale, une réunion publique par établissement et l'insertion d'un article dans les journaux des établissements. 26. D'une part, il ressort du bilan de la concertation que le site internet du syndicat mis en ligne en avril 2009 a été actualisé à la suite du débat sur le projet de plan d'aménagement et de développement durables du 2 novembre 2015, que les réunions publiques y ont été annoncées et que ce projet, le planning prévisionnel et la délibération du 3 février 2016 y étaient téléchargeables. Il était clairement indiqué que les réunions publiques étaient organisées avant l'arrêt du projet du schéma de cohérence territoriale et le lancement d'une enquête publique. 27. D'autre part, si l'annonce d'une réunion organisée pour la communauté de communes du sud Avesnois le 8 juin 2016 n'a fait l'objet d'une insertion ni sur son site internet ni dans les journaux locaux, ce qui n'était pas requis par la délibération du 3 février 2016, il ressort du bilan de la concertation que les réunions organisées pour les établissements publics de coopération intercommunale ont réuni plus d'une centaine de personnes. 28. Enfin, il résulte de ce qui précède que la société Supermarchés Match ne peut utilement invoquer des irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation qu'au regard des modalités définies par la délibération du 3 février 2016. Par suite, les moyens tirés de ce qu'aucun registre ou document recensant les observations du public n'aurait été tenu, de ce qu'aucune précision n'a été apportée sur les réunions associant d'autres personnes concernées et de ce qu'aucune réunion n'aurait été organisée avec les associations locales sont inopérants. En ce qui concerne l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique : 29. Il ressort du rapport d'enquête publique que le dossier d'enquête publique comprenait l'évaluation environnementale figurant au dossier qui a donné lieu au débat du comité syndical sur le bilan de la concertation du 22 juillet 2013, complétée et actualisée. Si la commission d'enquête a noté dans son rapport que les éléments statistiques étaient anciens, elle a aussi relevé que le manque d'actualisation de certaines données ne compromettait pas la fiabilité des analyses portées dans le plan d'aménagement et de développement durables ou le document d'orientations et d'objectifs dont l'élaboration a tenu compte des dernières données disponibles sur le territoire de l'arrondissement. En ce qui concerne l'insuffisance du diagnostic commercial : 30. Le rapport de présentation a relevé la fragilisation du commerce traditionnel en alimentaire mais aussi en non-alimentaire et analysé l'évasion commerciale sur les territoires voisins. Il a constaté, outre un niveau d'autonomie commerciale globalement satisfaisant, le besoin d'un renforcement commercial pour inverser la chute du niveau d'autonomie commerciale en alimentaire dans la zone d'Aulnoye-Aymeries et la fragilisation de la zone de Bavay provoquée par l'évasion vers la zone Auchan Hautmont-Louvroil. 31. Le rapport de présentation a comporté aussi un diagnostic démographique faisant apparaître une tendance à la baisse de la population résidente, lente mais continue, et s'est fixé l'objectif d'inverser cette tendance par la mise en oeuvre d'un projet de territoire cohérent, ambitieux et réaliste. Par ailleurs, il a constaté que l'augmentation du nombre de ménages avait un impact direct sur les dépenses en matière d'équipement de la maison. 32. Etaient également mentionnés la remise en cause du modèle de développement commercial en périphérie par l'émergence de nouvelles pratiques d'achat notamment par internet et le Grand Projet Commerce Connecté en Grand Hainaut. 33. Enfin, compte tenu des éléments rappelés aux points précédents, si la SAS Supermarchés Match regrette l'absence de certains éléments d'information, elle ne démontre pas que les insuffisances alléguées seraient de nature à avoir exercé une influence sur la décision de l'autorité administrative. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation entachant le volet commercial : 34. La SAS Supermarchés Match soutient que la définition des localisations commerciales préférentielles n'a pas tenu compte de la fragilité des commerces de proximité, notamment en prévoyant la possibilité pour les commerces dont la surface de vente est de plus de 1 000 m2 de s'implanter dans les pôles de proximité, et que le schéma de cohérence territoriale n'a pas pris en compte l'attractivité du pôle Hautmont-Louvroil et les risques qui sont associés au renforcement de ce pôle commercial. 35. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis de la direction des territoires et de la mer de 2016, que les localisations préférentielles des commerces ont été définies en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes et de maintien d'une offre commerciale diversifiée de proximité. Si la possibilité de réaliser de nouvelles implantations périphériques a été admise, le caractère préférentiel des implantations en centre-ville ou centre-bourg par rapport aux développements périphériques a été affirmé. L'attractivité du pôle Hautmont-Louvroil a ainsi été prise en considération. 36. D'autre part, si le schéma territorial a prévu une localisation préférentielle des commerces de plus de 1 000 m2 dans les pôles de proximité ce n'est qu'à la condition que le secteur d'implantation présente cinq caractéristiques relatives à la densité et à la continuité du bâti, à la mixité des fonctions urbaines, à son dimensionnement, à la présence d'une offre commerciale devant être densifiée et à la proximité immédiate de l'offre existante. 37. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le schéma de cohérence territoriale serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation s'agissant de son volet commercial. 38. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 3 juillet 2017. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 39. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS supermarchés Match réclame au titre des frais liés au litige. 40. D'autre part, il y a lieu, en revanche, de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de la SAS supermarchés Match une somme de 2 000 euros à verser au syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Lille du 3 juillet 2017 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la SAS supermarchés Match en première instance et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : La SAS supermarchés Match versera au syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Me A... C... pour le syndicat mixte du SCoT Sambre-Avesnois et à Me E... F... pour la SAS supermarchés Match. Copie sera transmise, pour information, au préfet du Nord. N°19DA01514 2