Conseil d'État, 2ème SSJS, 06/10/2014, 381134, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-10-06
Numéro : 381134
Rapporteur : M. Tristan Aureau
Commissaire du gouvernement : M. Xavier Domino

Vu la requête, enregistrée le 10 juin 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le département de la Sarthe, représenté par son président, dont le siège est à l'Hôtel du département, Place Aristide Briand au Mans Cedex 9 (72072) ; le département de la Sarthe demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-234 du 24 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département de la Sarthe ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code électoral ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 ; Vu le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013 ; Vu le décret n° 2014-112 du 6 février 2014 ; Vu l'ordonnance du 19 juin 2014 par laquelle le président de la 2ème sous-section du Conseil d'Etat n'a pas renvoyé les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par le département de la Sarthe ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Tristan Aureau, auditeur, - les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public ; 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) / III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général " ; 3. Considérant que le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de la Sarthe, compte tenu de l 'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de quarante à vingt-et-un résultant de l'article L. 191-1 du code électoral ; Sur la régularité de la procédure juridictionnelle devant le Conseil d'Etat : 4. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la Constitution, et notamment de ses articles 37, 38, 39 et 61-1 tels qu'interprétés par le Conseil constitutionnel, que le Conseil d'Etat est simultanément chargé par la Constitution de l'exercice de fonctions administratives et placé au sommet de l'un des deux ordres de juridiction qu'elle reconnaît ; que ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de porter les avis rendus par les formations administratives du Conseil d'Etat à la connaissance de ses membres siégeant au contentieux ; qu'au demeurant, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article R. 122-21-1 du code de justice administrative, les membres du Conseil d'Etat qui ont participé à un avis rendu sur un projet d'acte soumis par le Gouvernement ne participent pas au jugement des recours mettant en cause ce même acte ; qu'enfin, en vertu de l'article R. 122-21-2 du même code, lorsque le Conseil d'Etat est saisi d'un recours contre un acte pris après avis d'une de ses formations consultatives, il est loisible au requérant de demander la liste des membres ayant pris part à la délibération de cet avis ; que, dans ces conditions, l'invocation des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écartée ; Sur la légalité externe : 5. Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 3113-2 que la détermination des limites territoriales des cantons, leur création ou leur suppression sont décidées par décret en Conseil d'Etat ; que le moyen tiré de ce que la délimitation des cantons à laquelle a procédé le décret attaqué n'aurait pu résulter que d'une loi ne peut, en conséquence, être accueilli ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution des actes en cause ; qu'en l'espèce, aucune disposition du décret attaqué, qui se borne à procéder à la délimitation des circonscriptions électorales que sont les cantons du département de la Sarthe, n'appelle de mesure d'exécution que le garde des sceaux, ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de contreseing de ce ministre ne peut qu'être écarté ; 7. Considérant que ni le principe de libre administration des collectivités territoriales, ni aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à une consultation des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des " principaux " élus du département, indépendamment de la consultation du conseil général requise par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; que la requête ne peut, à cet égard et en tout état de cause, utilement se prévaloir des termes de la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales, laquelle est dépourvue de caractère réglementaire ; Sur la légalité interne : 8. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que la délimitation des cantons doit être faite sur des bases essentiellement démographiques ; qu'il en découle qu'elle doit être faite en prenant en considération non le nombre des électeurs mais le chiffre de la population ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué se serait à tort fondé sur les chiffres de la population municipale et non sur le nombre des électeurs ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant que s'il est soutenu que le décret attaqué a été élaboré sans tenir compte des données démographiques les plus récentes issues du décret du 27 décembre 2013, l'article 71 du décret du 18 octobre 2013, dans sa rédaction applicable à la date du décret attaqué résultant de l'article 8 du décret du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral, dispose toutefois que : " (...) Pour la première délimitation générale des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, (...), le chiffre de la population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations (...) " ; 10. Considérant, il est vrai, qu'il est soutenu, par voie d'exception, que les dispositions de l'article 8 du décret du 6 février 2014 seraient illégales ; 11. Mais considérant, en premier lieu, que le décret contesté n'appelait aucune mesure d'exécution que le ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique et la ministre des outre-mer auraient été compétents pour signer ou contresigner et n'avait, en conséquence, pas à porter le contreseing de ces ministres ; qu'en deuxième lieu, la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 juillet 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, le décret du 6 février 2014 a pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; qu'en dernier lieu, les dispositions dont l'illégalité est invoquée ne concernant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, il en résulte que le moyen tiré de ce qu'elles auraient des conséquences sur l'application des règles relatives aux dépenses de campagne ne peut qu'être écarté ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'il ne peut être utilement soutenu que l'exigence d'une délimitation des cantons à partir de bases essentiellement démographiques a été méconnue en se référant à la population authentifiée au 1er janvier 2014, dès lors que c'est la population authentifiée au 1er janvier 2013 qui doit être prise en compte ; 13. Considérant que, pour déterminer la population à prendre en compte pour procéder à la délimitation des cantons, s'agissant des communes de plus de 3 500 habitants susceptibles d'être divisées entre différents cantons, le décret a pu légalement prendre en compte la population recensée dans les " îlots regroupés pour l'information statistique " (IRIS) définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques, sans que puisse utilement être invoquée la circonstance que le périmètre de ces îlots ne correspond pas à la répartition des électeurs entre les différents bureaux de vote ; 14. Considérant que le département ne peut utilement soulever un moyen tiré de ce que le décret attaqué n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population par canton d'un département à un autre dès lors que ce décret ne concerne que le département de la Sarthe ; 15. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles ; 16. Considérant que ni ces dispositions, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives ou des circonscriptions judiciaires, les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale, les limites des " bassins de vie " définis par l'INSEE ou les limites des anciens cantons ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret attaqué ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que, par suite, le requérant ne saurait utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou à celle de subdivisions administratives ; 17. Considérant que le département ne conteste pas que le Premier ministre a fait application des règles qui s'imposaient à lui en vertu des dispositions de l'article L. 3113-2 précité du code général des collectivités territoriales pour procéder à la délimitation des cantons dans le département de la Sarthe ; qu'alors même qu'il estimerait que le rattachement de communes à d'autres cantons aurait été préférable ou que le décret ne serait pas conforme aux déclarations du ministre de l'intérieur devant la représentation nationale, il n'apporte pas d'élément précis de nature à établir que les choix auxquels il a été procédé reposeraient sur des considérations arbitraires et que le décret serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 18. Considérant que la modification des limites territoriales des cantons doit être effectuée selon les règles prévues aux III et IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre de cantons résultant de l'article L. 191-1 du code électoral ; que, par suite, le département ne peut utilement invoquer la circonstance que les zones rurales seraient, du fait de la mise en oeuvre de ces règles, moins bien représentées que les zones urbaines au sein de l'assemblée départementale ; 19. Considérant que la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département de la Sarthe ; 20. Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le département de la Sarthe n'est pas fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret qu'il attaque ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête du département de la Sarthe est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée au département de la Sarthe, au ministre de l'intérieur et au Premier ministre.