Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 21/07/2023, 461032, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-21
Numéro : 461032
Rapporteur : Mme Catherine Brouard-Gallet
Commissaire du gouvernement : M. Raphaël Chambon

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 461032, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 1er février et 14 mars 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association de promotion de l'exercice indépendant des fonctions d'inspection générale de l'Etat (APEIFIGE) demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat. 2° Sous le n° 461057, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés les 2 février, 10 mars, 26 avril et 10 mai 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I), MM. G... S..., T... U..., V... W..., Mme H... I..., M. G... E..., Mmes Q... A..., X... Y..., M. D... M..., Mme L... R..., M. F... J..., Mme O... P..., M.M K... C..., G... Z..., Mmes N... B..., AA... AB..., MM. AC... AD..., T... AE..., T... AF..., K... AG..., AH... AI..., T... AJ..., AK... AL..., AM... AN..., AO... AP..., BG..., AQ... AR..., AS..., T... AR..., AT... AU..., AV... AW..., AX... AY..., AZ... BA..., AB BH..., G... BB...,BC... BD..., BE... BF... et l'association des anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration (AAEENA) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-1550 du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat, à tout le moins d'annuler son article 13 et les dispositions qui lui sont indivisibles ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 ; - le code général de la fonction publique ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 ; - l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 ; - le décret n° 2014-1091 du 26 septembre 2014 ; - le décret n° 2022-561 du 16 avril 2022 ; - le décret n° 2022-1452 du 23 novembre 2022 ; - la décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire, - les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'association A3I et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre, l'association de promotion de l'exercice indépendant des fonctions d'inspection générale de l'État (APEIFIGE) et l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I), à laquelle se sont joints trente-six membres et anciens membres de corps d'inspection générale de l'Etat et l'Association des anciens élèves de l'Ecole nationale d'administration, demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat, à tout le moins d'annuler son article 13 et les dispositions qui lui sont indivisibles. Eu égard aux moyens qu'ils présentent, les requérants doivent être regardés comme ne demandant l'annulation de ce décret qu'en tant qu'il prévoit, au II de l'article 13, la mise en extinction de corps d'inspection générale de l'Etat. Sur la légalité externe du décret attaqué : 2. Aux termes de l'article 1er du décret attaqué dans sa version initiale : " Le corps des administrateurs de l'Etat constitue un corps d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat, à vocation interministérielle, rattaché au Premier ministre, relevant de l'article 1er de l'ordonnance du 2 juin 2021 susvisée (...) ". Aux termes des II et III de l'article 13 du décret attaqué qui figure dans le titre II, consacré aux dispositions diverses et finales, dans sa version initiale : " II - A compter du 1er janvier 2023, sont placés en voie d'extinction : / 1° Le corps des sous-préfets régi par le décret n° 64-260 du 14 mars 1964 portant statut des sous-préfets ; / 2° Le corps des préfets régi par le décret n° 64-805 du 29 juillet 1964 fixant les dispositions réglementaires applicables aux préfets ; / 3° Le corps des conseillers des affaires étrangères et le corps des ministres plénipotentiaires régis par le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires ; / 4° Le corps de l'inspection générale des finances régi par le décret n° 73-276 du 14 mars 1973 relatif au statut particulier du corps de l'inspection générale des finances ; / 5° Le corps de l'inspection générale de l'administration au ministère de l'intérieur régi par le décret n° 81-241 du 12 mars 1981 portant statut de l'inspection générale de l'administration au ministère de l'intérieur ; / 6° Le corps de l'inspection générale de l'agriculture régi par le décret n° 2001-1038 du 8 novembre 2001 portant statut particulier du corps de l'inspection générale de l'agriculture ; / 7° Le corps de l'inspection générale des affaires culturelles régi par le décret n° 2003-446 du 19 mai 2003 portant statut du corps de l'inspection générale des affaires culturelles ; / 8° Le corps des inspecteurs généraux et inspecteurs de l'administration du développement durable régi par le décret n° 2005-367 du 21 avril 2005 relatif au statut particulier du corps des inspecteurs généraux et inspecteurs de l'administration du développement durable ; / 9° Le corps du contrôle général économique et financier régi par le décret n° 2005-436 du 9 mai 2005 portant statut particulier du corps du contrôle général économique et financier ; / 10° Le corps des administrateurs des finances publiques régi par le décret n° 2009-208 du 20 février 2009 relatif au statut particulier des administrateurs des finances publiques ; / 11° Le corps des administrateurs du Conseil économique, social et environnemental régi par le décret n° 2009-940 du 29 juillet 2009 fixant les dispositions statutaires applicables aux corps des administrateurs et des administrateurs adjoints du Conseil économique, social et environnemental ainsi que les dispositions applicables aux emplois de chef de service, de directeur de projet et de chef de mission ; / 12° Le corps de l'inspection générale des affaires sociales régi par le décret n° 2011-931 du 1er août 2011 portant statut particulier du corps de l'inspection générale des affaires sociales ; / 13° Le corps de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche régi par le décret n° 2019-1001 du 27 septembre 2019 relatif au statut particulier du corps de l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche. / III. - Les membres des corps mentionnés au II peuvent, à compter du 1er janvier 2023, demander leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat régi par le présent décret. Un droit d'option est ouvert à ce titre, jusqu'au 31 décembre 2023, aux membres de ces corps, quelle que soit la position statutaire dans laquelle ils se trouvent, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Il est exercé de façon expresse par chaque agent, par un écrit daté et signé. En l'absence de choix exprès dans le délai imparti, l'agent est maintenu dans son corps d'origine ". Le 3° du II a été abrogé par l'article 2 du décret du 16 avril 2022 portant application au ministère de l'Europe et des affaires étrangères de la réforme de la haute fonction publique et modifiant le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires. Ce même article 2 a inséré au III après les mots : " corps mentionnés au II " les mots : " ainsi que les membres du corps d'extinction des conseillers des affaires étrangères et ministres plénipotentiaires régi par le décret n° 69-222 du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires ". Il résulte par ailleurs de l'article 14 du décret du 23 novembre 2022 modifiant le statut particulier des administrateurs de l'Etat que c'est à compter de la publication de ce décret que les membres des corps mentionnés au II peuvent demander leur intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat. En outre, cet article a ajouté à l'article 13 un IV ainsi rédigé : " Pour l'exercice du droit d'option mentionné au III, le département ministériel de gestion notifie à chacun des agents concernés une proposition d'intégration dans le corps des administrateurs de l'Etat, en précisant le classement qui résulterait d'une telle intégration./ Les services administratifs placés sous l'autorité du secrétaire général du Conseil économique, social et environnemental sont assimilés à un département ministériel pour l'application de l'alinéa précédent. / Les agents qui ont accepté la proposition d'intégration sont intégrés et reclassés dans le corps des administrateurs de l'Etat au 1er janvier 2023, s'ils en font la demande antérieurement à cette date. Ils peuvent également demander à être intégrés dans le corps des administrateurs de l'Etat, au 1er juillet, s'ils en font la demande antérieurement à cette date, ou au 31 décembre 2023 ". Les chapitres II et III du décret attaqué, qui figurent dans le titre Ier consacré aux dispositions statutaires, sont relatifs au recrutement et aux carrières des administrateurs de l'Etat. 3. En premier lieu, si l'article 18 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits ou les dispositions de certaines lois ordinaires mentionnent les corps d'inspection et de contrôle mis en voie d'extinction par le décret attaqué et les missions d'inspection ou de contrôle auxquelles leurs agents peuvent être conduits à participer, les dispositions citées au point 2 n'ont pas pour effet de modifier ces dispositions particulières qui, par ailleurs, n'imposent pas, par elles-mêmes, l'existence de ces corps. 4. En deuxième lieu, si l'article 34 de la Constitution réserve à la loi les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires, il appartient au Gouvernement de déterminer la mission et l'organisation des corps de la fonction publique de l'Etat, les fonctionnaires étant par ailleurs dans une situation statutaire et réglementaire et n'ayant pas droit au maintien de leur statut. En conséquence, le pouvoir réglementaire pouvait légalement mettre en extinction les corps d'inspection générale et de contrôle de l'Etat mentionnés à l'article 13 du décret attaqué. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article 13 de la Constitution : " Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres (...) ". Aux termes de l'article 21 de la Constitution : " Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement (...). Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire (...) ". Il résulte de l'abrogation, par l'article 31 de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, du deuxième alinéa de l'article 8 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat selon lequel devaient être délibérés en conseil des ministres les décrets en Conseil d'Etat portant statut des corps de fonctionnaires comportant des emplois pourvus en conseil des ministres ainsi que des corps mentionnés au premier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 relatif aux nominations aux emplois civils et militaires de l'Etat, qu'il peut être procédé à des modifications par décret en Conseil d'Etat non délibéré en conseil des ministres de décrets statutaires pris " le conseil des ministres entendu ". Toutefois, si un décret ayant cet objet, postérieur à l'entrée en vigueur de la loi du 3 août 2009, modifiant de précédentes dispositions, a été délibéré en conseil des ministres, il ne peut être modifié que par un décret également pris en conseil des ministres. A cet égard, seuls le décret relatif au statut particulier du corps de l'inspection générale des finances et le décret portant statut particulier du corps de l'inspection générale de l'administration, qui ont été édictés par décrets délibérés en conseil des ministres, ont été modifiés, postérieurement à l'abrogation du deuxième alinéa de l'article 8 de la loi du 11 janvier 1984, par le décret du 26 septembre 2014 délibéré en conseil des ministres modifiant le décret du 27 juillet 1995 instituant les fonctions d'inspecteur général en service extraordinaire à l'inspection générale des finances, à l'inspection générale de l'administration au ministère de l'intérieur et à l'inspection générale des affaires sociales. Ce dernier décret prévoit toutefois que les dispositions qu'il modifie peuvent être modifiées par décret en Conseil d'Etat. Il en résulte que les dispositions du II de l'article 13 n'avaient pas à être prises par un décret délibéré en conseil des ministres. 6. Par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions attaquées auraient été prises par une autorité incompétente ne peuvent qu'être écartés. 7. En quatrième et dernier lieu, l'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision. Par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre cette décision envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau. Il ressort des pièces versées au dossier dans l'instance numéro 461032 par la ministre de la transformation et de la fonction publiques que le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat a été mis en mesure d'exprimer son avis le 9 novembre 2021 sur l'ensemble des questions posées par le projet de décret, alors que, par ailleurs, aucune modification n'a été apportée au projet de décret après que son avis avait été recueilli. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat doit être écarté. Sur la légalité interne du décret attaqué : 8. En premier lieu, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, en l'absence d'une exigence constitutionnelle imposant que soit garantie l'indépendance des services d'inspection générale de l'Etat, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-961 QPC du 14 janvier 2022, ou d'un principe général du droit consacrant l'indépendance des agents chargés des missions d'inspection générale et de contrôle de l'Etat, d'une telle exigence ou d'un tel principe pour soutenir qu'ils feraient obstacle à ce que les corps d'inspection mentionnés au II de l'article 13 du décret attaqué soient placés en voie d'extinction. 9. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces des dossiers que la mise en voie d'extinction des corps d'inspection générale et de contrôle de l'Etat aux termes du II de l'article 13 du décret attaqué, qui accompagne la création et la définition du statut particulier du nouveau corps des administrateurs de l'Etat constitué au 1er janvier 2022 dans les conditions précisées à l'article 1er de ce décret cité au point 2, soit entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 10. En troisième lieu, il n'entrait pas dans l'objet du décret attaqué qui porte statut particulier du corps des administrateurs de l'Etat de préciser les garanties devant encadrer l'exécution des missions d'inspection et de contrôle par les agents des corps mis en voie extinction qui, après avoir mis en œuvre leur droit d'option, exerceront leurs missions dans le cadre de statuts d'emplois, aucune " incompétence négative " ne pouvant ainsi être reprochée au pouvoir réglementaire qui n'était pas tenu, en tout état de cause, de régler par un décret unique l'ensemble des conséquences attachées à la mise en œuvre de l'ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat. 11. En quatrième lieu, alors que le droit d'option prévu par le III de l'article 13 du décret attaqué est ouvert aux membres des corps placés en voie d'extinction jusqu'au 31 décembre 2023 et alors que, ainsi que cela est dit au point précédent, le pouvoir réglementaire n'était pas tenu de régler par un décret unique l'ensemble des conséquences attachées à la mise en œuvre de l'ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat, les dispositions critiquées ne méconnaissent pas, faute de comporter l'ensemble des dispositions relatives à la réforme des services d'inspection générale, l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme. 12. En cinquième lieu, aucune atteinte au principe d'égalité ne résulte du fait que tant des agents appartenant à des corps mis en voie d'extinction que des agents appartenant au corps des administrateurs de l'Etat pourront être conduits à accomplir des missions de même nature. 13. Enfin, l'association A3I et autres ne sont en tout état de cause pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent par voie de conséquence de l'annulation de l'article 6 de l'ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat, la décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux n°s 453971, 454719, 454775, 455105, 455119, 455150, 455155 du 19 juillet 2022 ayant jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions des requêtes enregistrées sous ces numéros tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cet article 6, qui avait été abrogé avant son entrée en vigueur. 14. Il résulte de tout ce qui précède que l'association de promotion de l'exercice indépendant des fonctions d'inspection générale de l'État (APEIFIGE) et l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I) et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 1er décembre 2021 portant statut particulier du corps administrateurs de l'État en tant qu'il prévoit au II de l'article 13 la mise en extinction de corps d'inspection générale et de contrôle de l'Etat. 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, dans l'instance n° 461057, à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'association de promotion de l'exercice indépendant des fonctions d'inspection générale de l'Etat (APEIFIGE) et de l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I) et autres sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association de promotion de l'exercice indépendant des fonctions d'inspection générale de l'Etat (APEIFIGE), à l'association de membres des inspections générales de l'administration, des affaires sociales et des finances (association A3I), première requérante désignée dans la requête n° 461057, et au ministre de la transformation et de la fonction publiques. Copie en sera adressée à la Première ministre.