CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 11/06/2019, 18LY02481, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-06-11
Numéro : 18LY02481
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : FIDAL SOCIETE D'AVOCATS LYON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme C... B... et M. F... A... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 20 octobre 2016 du conseil communautaire de la communauté de communes des sources du lac d'Annecy approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), ainsi que la décision du 30 janvier 2017 qui a rejeté leur recours gracieux contre cette délibération. Par un jugement n° 1701861 du 3 mai 2018, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 20 octobre 2016 en tant qu'elle classe en zone Ap les parcelles cadastrées section D n° 4694, 5201 et 6062 sur le territoire la commune de Faverges ainsi que, dans la même mesure, la décision du 30 janvier 2017 portant rejet du recours gracieux et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 3 juillet 2018 et 14 janvier 2019, Mme C... B... et M. F... A..., représentés par la SELARL CDMF avocats affaires publiques, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 3 mai 2018, en tant qu'il a partiellement rejeté leur demande ; 2°) d'annuler totalement la délibération du 20 octobre 2016 ainsi que la décision du 30 janvier 2017 portant rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes des sources du lac d'Annecy une somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les conditions dans lesquelles la commune de Montmin a quitté la communauté de communes des sources du lac d'Annecy en cours de procédure d'élaboration du PLUi, suite à sa fusion avec la commune de Talloires puis à l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie du 22 mars 2016 la rattachant à un autre établissement intercommunal, avant d'y être rétroactivement réintégrée du fait de l'annulation de cet arrêté, entraînent nécessairement l'illégalité de la décision en litige ; en effet, il doit être considéré soit que le PLUi portait sur des territoires ne relevant pas de son périmètre, soit qu'il ne portait pas sur l'intégralité du territoire de la communauté de communes, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme, soit que le départ de la commune en cours d'élaboration du PLUi a modifié l'équilibre général du plan, et notamment du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), soit que le projet de PLUi a subi des modifications qui ne procédaient pas de l'enquête publique, soit enfin que le PLUi est illégal car le territoire de la commune de Talloires-Montmin est couvert par deux PLU différents ; - les modalités de la concertation définies par la délibération du 28 février 2013 n'ont pas été respectées ; - le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) n'a pas fait l'objet d'un réel débat lors de la séance du 13 février 2014, lors de laquelle il a été au demeurant modifié ; - les conseillers communautaires n'ont pas été régulièrement convoqués à la séance du 13 février 2014 ni à celle du 10 novembre 2015 lors de laquelle le projet de PLUi a été arrêté ; - aucune note de synthèse n'a été envoyée aux conseillers communautaires avant les séances du 13 février 2014 et du 10 novembre 2015 ; - les communes de Giez et de Montmin ayant émis un avis défavorable au projet de plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), et les communes de Doussard et de Faverges-Seythenex ayant émis un avis favorable assorti d'observations, le conseil communautaire devait, en vertu des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, délibérer à nouveau et arrêter le projet de PLUi à la majorité des deux tiers ; - le rapport de présentation est insuffisant, s'agissant de l'analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ; - le classement des parcelles D n° 5566 et 5689 à Faverges en zone 2AU est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 15 novembre 2018, la communauté de communes des sources du lac d'Annecy, représentée par la SELAS Fidal, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers communautaires lors des séances des 13 février 2014 et 10 novembre 2015, soulevé plus de six mois après l'entrée en vigueur de ces délibérations, est irrecevable en vertu des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; - aucun des moyens soulevés n'est fondé. La clôture de l'instruction a été fixée au 5 mars 2019, par ordonnance du même jour. Par lettre du 2 mai 2019, les parties ont été informées de ce que la cour est susceptible de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Par un mémoire enregistré le 9 mai 2019, la communauté de communes des sources du lac d'Annecy a présenté des observations en réponse à ce courrier du 2 mai 2019. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me E... pour Mme B... et M. A..., ainsi que celles de Me D... pour la communauté de communes des sources du lac d'Annecy ; Et après avoir pris connaissance des notes en délibéré produites pour Mme B... et M. A..., d'une part, et pour la communauté de communes des sources du lac d'Annecy, d'autre part, enregistrées les 14 et 15 mai 2019 ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 28 février 2013, le conseil communautaire de la communauté de communes du pays de Faverges, devenue en mars 2016 communauté de communes des sources du lac d'Annecy, a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Le projet de PLUi a été arrêté par délibération du 10 novembre 2015. Par délibération du 20 octobre 2016, le conseil communautaire de la communauté de communes des sources du lac d'Annecy a approuvé le PLUi. Mme B... et M. A... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de cette délibération et de la décision du 30 janvier 2017 ayant rejeté leur recours gracieux. Par jugement du 3 mai 2018, le tribunal administratif de Grenoble a annulé le classement en zone Ap des parcelles D n° 4694, 5201 et 6062 appartenant aux requérants sur le territoire de la commune de Faverges et a rejeté le surplus de leur demande. Mme B... et M. A... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement rejeté leur demande. Sur les conséquences de la modification du périmètre de l'établissement : 2. Aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : / 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme (...) ". Selon le premier alinéa de l'article L. 153-4 du même code : " En cas de création d'une commune nouvelle, les dispositions des plans locaux d'urbanisme applicables aux anciennes communes restent applicables. ". Enfin, aux termes du troisième alinéa du paragraphe II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Un arrêté du représentant de l'Etat dans le département prononce le rattachement de la commune nouvelle à un établissement public. Jusqu'à l'entrée en vigueur de cet arrêté, par dérogation à l'article L. 5210-2, la commune nouvelle reste membre de chacun des établissements publics auxquels les communes appartenaient dans la limite du territoire de celles-ci. (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier qu'à compter du 1er janvier 2016, les communes de Talloires, qui faisait partie de la communauté de communes de la Tournette, et de Montmin, qui était membre de la communauté de communes du pays de Faverges, ont fusionné pour devenir la commune nouvelle de Talloires-Montmin. Par arrêté du 22 mars 2016, le préfet de la Haute-Savoie a décidé le rattachement de la nouvelle commune à la communauté de communes de la Tournette. Cet arrêté, qui est intervenu en cours d'enquête publique, après que le projet de PLUi en litige a été arrêté, a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Grenoble du 1er février 2017, devenu définitif. En conséquence, la commune de Montmin est juridiquement restée membre de la communauté de communes des sources du lac d'Annecy jusqu'au 1er janvier 2017, date à laquelle la commune nouvelle de Talloires-Montmin a été rattachée à la communauté d'agglomération du Grand Annecy. 4. La délibération en litige n'a pas porté sur le territoire de la commune de Montmin, alors que le projet arrêté par délibération du 10 novembre 2015 portait sur l'ancien périmètre de l'établissement public intercommunal et que l'enquête publique prescrite par arrêté du 29 février 2016 a porté également sur le territoire de cette commune. Eu égard toutefois au fait que l'ancienne commune de Montmin, d'une population d'environ trois cent cinquante habitants, ne représentait que 2,2 % de la population de l'établissement public, même si elle couvrait 9,7 % de son territoire, qu'elle était identifiée dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) comme une commune dans laquelle le développement résidentiel devait rester mesuré, et qu'elle ne représentait pas non plus un enjeu important en matière de développement économique, l'exclusion du territoire de cette commune du périmètre du PLUi, qui était la conséquence nécessaire de l'arrêté du préfet de la Haute-Savoie en date du 22 mars 2016, n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, été de nature à modifier l'économie générale du projet qui avait été adopté le 10 novembre 2015. Dans ces conditions, le conseil communautaire de la communauté de communes du lac d'Annecy a pu légalement adopter le PLUi, sans qu'un nouveau projet ne soit arrêté ni une nouvelle enquête publique organisée. 5. Si la délibération en litige n'adopte pas de dispositions d'urbanisme applicables à la commune de Montmin, compte tenu de la situation décrite au point 3, cette circonstance demeure sans incidence sur sa légalité, dès lors qu'elle ne peut être regardée comme ayant été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme citées au point 2, qui s'opposent à l'adoption d'un PLU ne couvrant que partiellement le territoire d'un établissement public de coopération intercommunale. 6. Enfin, la délibération en litige n'approuvant aucune disposition d'urbanisme applicable au territoire de la commune de Talloires-Montmin, les requérants ne peuvent, en tout état de cause, utilement faire état des difficultés de détermination des règles d'urbanisme applicables à cette commune. Sur la procédure d'adoption du PLUi : 7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, conformément aux modalités de concertation définies par délibération du 28 février 2013, la communauté de communes a organisé quatre réunions publiques, à chacune des phases d'avancement du projet, qu'elle a tenu à disposition un registre et un dossier de concertation dans chacune des mairies et au siège de la communauté, que l'état d'avancement du projet a été présenté sur des panneaux d'affichage, sur le site Internet de la communauté de communes et dans le bulletin d'information communautaire, ainsi d'ailleurs que dans la presse locale. Si la requérante fait valoir que les plans de zonage ne figuraient pas dans le dossier de concertation, les modalités de concertation définies par la délibération du 28 février 2013 n'imposaient pas la diffusion de ces documents, alors en cours d'élaboration, sans que cette absence ait pu nuire à la bonne tenue de la concertation. 8. En deuxième lieu, il ressort des mentions du registre des délibérations, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués aux séances du 13 février 2014, lors de laquelle il a été débattu du PADD, et du 4 novembre 2015 lors de laquelle le projet de plan a été arrêté. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L. 2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. ". 10. Il ressort des pièces du dossier que la note de synthèse envoyée aux élus avant la séance du 10 novembre 2015 précisait le contexte dans lequel le PLUi a été élaboré, les objectifs principaux qu'il poursuit, les grands axes retenus par le PADD et présentait de manière synthétique les principaux documents composant le projet de plan. Les membres de l'organe délibérant ont ainsi disposé d'une information suffisante pour se prononcer en toute connaissance de cause. 11. Par ailleurs, eu égard à la portée et à l'objet de la séance du 13 février 2014 lors de laquelle il a été débattu des orientations du PADD et au fait que ce débat, qui n'est soumis à aucun vote, ne peut être regardé comme une affaire soumise à délibération au sens des dispositions citées au point 9 de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la délibération approuvant le PLUi serait illégale en raison de l'absence d'envoi d'une note de synthèse préalablement à la séance du 13 février 2014. 12. En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-9 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux (...) sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 121-3, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. (...) ". 13. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 8, que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués à la séance du 13 février 2014 et informés de la tenue d'un débat sur les orientations générales du PADD en cours d'élaboration. Au cours de la séance, le projet a été présenté aux élus et plusieurs élus sont intervenus. Ainsi, les conseillers communautaires ont été mis à même de discuter utilement des orientations générales envisagées. Par ailleurs, la circonstance que le projet présenté lors de cette séance avait subi quelques modifications, au demeurant mineures, par rapport à celui qui avait été présenté aux conseils municipaux n'a pu affecter la régularité du débat, lequel porte sur les orientations générales du projet. 14. En cinquième lieu, aux termes des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, reprises aujourd'hui à l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'une commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. ". 15. Il ressort des pièces du dossier que, si les avis favorables assortis d'observations ou de recommandations des conseils municipaux des communes de Doussard et Faverges-Seythenex ne peuvent être assimilés à des avis défavorables, les communes de Montmin et de Giez ont rendu des avis défavorables au projet de PLU arrêté le 10 novembre 2015, par des délibérations de leurs conseil municipaux prises respectivement les 10 décembre 2015 et 11 janvier 2016. Si ces délibérations n'étaient pas motivées, ce que n'imposent pas les dispositions citées au point 14, les avis ainsi rendus renvoyaient à ces dispositions et portaient ainsi nécessairement sur les dispositions du PLUi applicables à ces communes, sur lesquelles elles étaient consultées. S'agissant de la commune de Montmin, ce vice ne peut toutefois avoir eu d'incidence sur la légalité de la délibération en litige, dès lors que le PLUi adopté ne portait pas sur le territoire de cette commune. En revanche, et quand bien même le conseil municipal de Giez n'a pas confirmé son vote après que le préfet de la Haute-Savoie lui avait indiqué que son avis défavorable ne pouvait être opposé au conseil communautaire du fait de son imprécision, la délibération aprouvant le PLUi a été prise en méconnaissance des dispositions citées au point 14, faute pour le conseil communautaire d'avoir arrêté à nouveau le projet à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Un tel vice a été de nature à priver la commune de Giez d'une garantie et est susceptible d'avoir eu une incidence sur le PLUi adopté. Sur les insuffisances du rapport de présentation : 16. En vertu des dispositions du cinquième alinéa de l'article L. 123-1-2 alors en vigueur du code de l'urbanisme, le rapport de présentation " présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme. ". 17. Si le rapport de présentation ne comporte aucune partie analysant de manière détaillée la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des années ayant précédé l'approbation du PLUi, il précise toutefois la superficie de terres consommée pour la création de logements sur les quatorze années précédentes et comporte des diagnostics agricole et environnemental complets, assortis de schémas et cartes présentant les enjeux selon les territoires, ainsi que l'évolution des surfaces urbanisées dans les dernières décennies. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. Sur le classement des parcelles appartenant aux requérants : 18. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 19. Aux termes de l'article R. 123-6 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ". 20. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section D n° 5688 et 5689 en litige ont été classées en zone 2AU correspondant à une zone à urbaniser à vocation principale d'habitat, dans laquelle les voies publiques et réseaux sont actuellement insuffisants mais qui peut être ouverte à l'urbanisation après modification du PLUi. Ces parcelles non bâties sont situées en bordure de l'enveloppe urbaine de Faverges, dans un secteur d'habitation diffuse, et ouvrent sur un vaste espace naturel situé sur les pentes du crêt de Chambellon. Elles ne présentent ainsi pas les caractéristiques d'une zone urbaine, quand bien même elles étaient classées antérieurement en zone Ud. Si les auteurs du PLUi avaient envisagé initialement de classer ces deux parcelles en zone 1AUb, au sein de laquelle devait être réalisée une opération d'environ vingt-cinq logements, pour répondre à l'objectif de densification des constructions fixé par le PADD, ils ont, après que la commission d'enquête a relevé le caractère insuffisant de la desserte routière pour un tel projet, ce qui n'est pas sérieusement contredit par les requérants qui se bornent à relever l'existence de constructions éparses à proximité, décidé de classer ce terrain en zone 2AU d'urbanisation future. Compte tenu des caractéristiques des terrains et de l'insuffisance des voies publiques, ce classement n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 21. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que la délibération en litige est entachée d'un vice de procédure pour les motifs exposés au point 15. Sur le sursis à statuer : 22. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées (...) un plan local d'urbanisme ou (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / (...) 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. / Si, après avoir écarté les autres moyens, le juge administratif estime que le vice qu'il relève affecte notamment un plan de secteur, le programme d'orientations et d'actions du plan local d'urbanisme ou les dispositions relatives à l'habitat ou aux transports et déplacements des orientations d'aménagement et de programmation, il peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce. ". 23. Le vice analysé au point 15, résultant de ce que le conseil communautaire de la communauté de communes des sources du lac d'Annecy n'a pas confirmé à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés le projet de PLUi après l'avis défavorable émis par la commune de Giez, est susceptible de régularisation. Il y a lieu en l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, de surseoir à statuer sur la requête de Mme B... et de M. A... pendant un délai de trois mois, afin de permettre à la communauté de communes des sources du lac d'Annecy de prendre une délibération régularisant la procédure. DÉCIDE : Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de Mme B... et de M. A... jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt imparti à la communauté de communes des sources du lac d'Annecy pour notifier une nouvelle délibération de son conseil communautaire arrêtant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés le projet de PLUi. Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B..., première requérante dénommée, pour l'ensemble des requérants, et à la communauté de communes des sources du lac d'Annecy. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Savoie. Délibéré après l'audience du 14 mai 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Thierry Besse, premier conseiller, Mme Christine Psilakis, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 juin 2019. 2 N° 18LY02481