CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 07/01/2021, 19MA00865, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-01-07
Numéro : 19MA00865
Président : M. POUJADE
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : DAVID

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... B... et Mme E... B... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 11 octobre 2017 par laquelle le conseil municipal de Figanières a approuvé son plan local d'urbanisme, en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section F n° 456 et 459 en zone " 2AU " ; Par un jugement n° 1800651 du 18 décembre 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 février 2019, le 22 juillet 2019 et le 4 octobre 2019, M. et Mme B..., représentés par Me A..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 18 décembre 2018 ; 2°) d'annuler totalement la délibération précitée et à défaut, de l'annuler en tant qu'elle classe leurs parcelles en secteur " 2AUa " ; 3°) d'enjoindre à la commune de Figanières d'engager la procédure pour reclasser leurs parcelles en zone urbaine dans un délai de deux mois, le cas échéant sous astreinte ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Figanières la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les conseillers municipaux n'ont pas été suffisamment informés avant l'approbation du plan local d'urbanisme (PLU); - le rapport de présentation est insuffisant au regard des articles L. 123-1-2 et R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - le classement des parcelles cadastrées section F n° 456 et 459 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement de ces parcelles est également incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme ; - il est enfin incompatible avec le PADD du schéma de cohérence territorial (SCOT) de la Dracénie. Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 mai 2019 et le 19 septembre 2019, la commune de Figanières conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge des époux B... la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la demande de première instance est irrecevable car tardive ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant la commune de Figanières. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Figanières a, par délibération du 11 octobre 2017, approuvé son plan local d'urbanisme. M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 18 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Et l'article L. 2121-11 du même code précise que : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. ". En outre l'article L. 2121-13 du même code précise que: " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". D'une part, un requérant, qui soutient que les modalités de convocation du conseil municipal n'ont pas été respectées alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, elles auraient été respectées, doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire. D'autre part, il résulte des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'élaboration du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'élaboration ou la révision de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. 3. En l'espèce, il ressort des mentions de la délibération attaquée que le conseil municipal a été régulièrement convoqué. La commune a produit à l'instance une copie de la convocation adressée le 3 octobre 2017 pour la séance du 11 octobre suivant qui mentionne à l'ordre du jour l'approbation du PLU communal. Et elle fait valoir qu'une copie de l'entier PLU dans sa version finalisée a été jointe à la convocation adressée aux conseillers municipaux par CD-ROM. En outre, la délibération attaquée liste les modifications apportées au projet suite aux observations du commissaire-enquêteur et rappelle celles effectuées par délibération du 3 mai 2017, suite aux avis des personnes publiques associées. Ainsi que l'a à bon droit relevé le tribunal, comme il a été dit au point 2, si les requérants contestent que le PLU dans sa version finalisée aurait été transmis aux conseillers municipaux, ils n'assortissent leurs allégations d'aucun élément circonstancié. Par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations, qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve contraire. Par ailleurs il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas non plus allégué qu'un membre du conseil municipal aurait demandé en vain la communication des remarques du public, des modifications apportées au projet à la suite des observations des personnes publiques associées ou du rapport du commissaire-enquêteur ou se serait estimé insuffisamment informé. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen selon lequel les conseillers municipaux n'auraient pas été suffisamment informés avant l'adoption du PLU attaqué. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme applicable en l'espèce : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques... ". Et l'article R. 151-2 du même code précise que : "Le rapport de présentation comporte les justifications de : /1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en oeuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. /Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ". Ainsi que l'ont à bon droit relevé les premiers juges, si le rapport de présentation doit exposer les motifs de la délimitation des zones, il n'a pas à justifier du classement de chaque terrain. Et en l'espèce, le rapport de présentation expose suffisamment, en pages 220 et 234, les motifs de la création et de la délimitation du secteur " 2AUa ", en indiquant que ce choix résulte d'une combinaison de critères tenant à sa situation géographique, sa proximité avec le village et les équipements publics, son caractère naturel, l'insuffisance de sa voie d'accès et, enfin, sa destination future liée à une opération de logements. Enfin les requérants ne peuvent utilement à ce stade contester le caractère équipé ou non de la zone, une telle contestation relevant de la légalité interne du classement. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation doit être écarté. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU " . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. /Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 6. En l'espèce, les parcelle cadastrées section F n° 456, aussi répertoriée sous les n° 1433 et 1434 et section F n° 459, qui appartiennent aux époux B..., ont été classées en secteur à urbaniser "2 AUa " du PLU contesté, correspondant à une zone d'urbanisation future dans laquelle les réseaux sont insuffisants dans le secteur des Perières et qui pourra être ouvert à l'urbanisation par le biais d'une procédure d'évolution du PLU. Il ressort du rapport de présentation page 205 que les parcelles des requérants situées au Nord du cimetière communal se trouvent pour partie dans une zone résidentielle présentant une insuffisance en équipement à conforter à court terme et pour une autre partie dans une zone résidentielle présentant une insuffisance en équipement à conforter à moyen terme. Elles sont restées à l'état naturel, et recouvertes de boisement, les requérants précisant qu'il s'agirait d'oliveraies. Les époux B... ne démontrent pas, comme ils le soutiennent, que ces parcelles étaient, à la date de la délibération attaquée, desservies par une voie réalisée à la suite de l'obtention d'une servitude de passage. En outre, la commune fait valoir, sans être contestée, que les autres réseaux seraient insuffisants, ce qui, contrairement à ce que soutiennent les requérants, justifie leur classement en secteur à urbaniser, tel que défini par l'article R. 151-20 cité au point 5. Les requérants ne peuvent pas utilement se prévaloir du fait que leur parcelle était antérieurement classée au plan d'occupation des sols en zone " NB " d'habitat diffus, alors que les auteurs du PLU ne sont pas tenus par le classement antérieur retenu. De même, ils ne peuvent utilement soutenir que leurs parcelles auraient dû être classées en zone urbaine dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de vérifier qu'un autre classement était possible, mais seulement de s'assurer que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'il a été dit au point 5. Par suite, et alors même qu'elles se situeraient à environ 350 mètres du centre du village, les époux B... ne sont pas fondés à soutenir que le classement de leurs parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 7. En quatrième lieu, l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dispose que : " I.-Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. En l'espèce, les requérants ne démontrent pas l'existence d'une incohérence avec le PADD en se prévalant d'un schéma des ambitions communales du développement du territoire qui ne figure pas dans les orientations du PADD. Et en se bornant à soutenir que leurs parcelles seraient proches du village, insérées dans un quartier habité, et desservies par l'ensemble des réseaux, ce qui au demeurant n'est pas établi ainsi qu'il a été dit au point 6, les requérants ne démontrent pas que le classement de leurs parcelles en zone à urbaniser serait incohérent avec l'orientation n° 2 du PADD qui vise à " conduire l'aménagement de nouveaux secteurs à vocation d'habitat ou mixte " ainsi qu'avec l'orientation 3 qui vise à " stopper l'étalement urbain ", le PLU devant déterminer " s'ils ont vocation à être densifiés ou stabilisés en fonction de leurs accès, de leur raccordement aux réseaux publics, de leur proximité avec le village... ". 8. En cinquième lieu, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le classement de leur parcelle serait incompatible avec le PADD du SCOT de la Dracénie, ce dernier n'ayant pas encore été approuvé et n'étant donc pas encore entré en vigueur à la date de la délibération attaquée. 9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance et de la requête d'appel, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. et Mme B... dirigées contre la commune de Figanières qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme B... la somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Figanières en application de ces dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée. Article 2 : M. et Mme B... verseront à la commune de Figanières une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme F... B..., à la commune de Figanières et à la Métropole Toulon-Provence Méditerranée. Délibéré après l'audience du 17 décembre 2020, où siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Portail, président assesseur, - Mme C..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2021. 2 N° 19MA00865 nb