Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème Chambre, du 16 décembre 2004, 03VE02466, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Versailles
Formation : 2EME CHAMBRE
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-12-16
Numéro : 03VE02466
Président : Mme LACKMANN
Rapporteur : Mme Jenny  GRAND D'ESNON
Commissaire du gouvernement : M. PELLISSIER
Avocat(s) : MARCONNET

Vu 1°) l'ordonnance en date du 16 août 2004, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Versailles le 1er septembre 2004, par laquelle le président de la Cour administrative d'appel de Paris a, en application du décret n°2004-585 du 22 juin 2004 portant création d'une cour administrative d'appel à Versailles, et modifiant les articles R.221-3, R.221-4, R.221-7 et R.221-8 du code de justice administrative, transmis à la Cour administrative d'appel de Versailles la requête présentée par la S.A.R.L. Z... dont le siège social est ... aux Essarts-Le-Roi (78690) ; Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Paris le 20 juin 2003, ensemble le mémoire ampliatif enregistré le 30 décembre 2003, présentés par la S.A.R.L. Z..., ; La S.A.R.L. Z... demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0101181 du 29 avril 2003 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 20 mai 1996 par laquelle le directeur général de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a exercé le droit de préemption sur un terrain bâti situé au n°39 rue de Dampierre à Guyancourt et de la décision en date du 6 novembre 1996 par laquelle il a donné suite au droit de délaissement exercé sur ce terrain ; 2°) d'annuler les décisions des 20 mai 1996 et 6 novembre 1996 susmentionnées ; 3°) d'enjoindre à l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, sous astreinte de 500 francs par jour de retard, de céder le terrain à la S.A.R.L. Z... dans les mêmes conditions que celles prévues dans la promesse de vente, au prix de 156 413 , et de saisir le juge judiciaire dans les six mois afin d'annuler la vente ; 4°) de condamner l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines à lui verser, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 914  au titre de l'instance devant les premiers juges et de 1 250  au titre de la présente instance ; Elle soutient que le jugement est irrégulier dès lors que des moyens ont été oubliés ou mal interprétés ; que les premiers juges auraient dû relever d'office le caractère non exécutoire de la décision ; que c'est à tort que les premiers juges ont écarté comme inopérant le moyen tiré de l'incompétence de l'établissement public pour prendre la décision attaquée ; que l'établissement public n'a apporté aucune preuve de ce que, conformément aux dispositions de l'article 2 de la convention relative aux préemptions qu'il a signée avec la commune de Guyancourt, il se serait concerté avec cette dernière préalablement à la décision attaquée ; que la décision attaquée est insuffisamment motivée ; que la décision de préemption n'ayant pas été transmise au préfet dans le délai de deux mois, elle est illégale ; que la décision de préemption méconnaît les prescriptions de l'article L.300-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle ne porte sur aucun projet précis et que l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines n'établit pas que la commune ait délibéré pour fixer un projet d'urbanisme, puis pour définir les terrains concernés par les préemptions enfin pour arrêter un programme d'aménagement sur les terrains acquis par voie de préemption ; que le motif tiré de la réalisation d'une transition bâtie est trop vague pour constituer un objet précis au sens de l'article L 210-1 ou un objectif prévu à l'article L.300-1 du code de l'urbanisme ; que ce motif est erroné ; que les dispositions du plan d'occupation des sols s'opposent à la réalisation des objectifs ayant motivé la préemption ; que le détournement de pouvoir est établi par l'absence de projet réel, l'absence de concertation et l'absence d'étude d'impact ; que l'intérêt pour agir à l'encontre de la première décision de préempter, n'est pas affecté par l'existence d'une seconde décision d'intention d'aliéner ; que l'intérêt pour agir à l'encontre de la décision en date du 6 novembre 1996 résulte de ce qu'elle écarte la S.A.R.L. Z... du bénéfice des articles L.213-8, L.213-11 et L.213-12 du code de l'urbanisme et de ce que l'acquéreur évincé ne peut être rétabli dans ses droits que si le second acte de préemption est annulé en même temps que le premier ; que la décision attaquée en date du 6 novembre 1996 est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la première décision de préemption en date du 20 mai 1996 ; que la décision en date du 6 novembre 1996 est entachée d'un vice de procédure lié aux conditions de consultation du service des domaines ; que l'injonction de rétrocéder le terrain doit s'effectuer dans les mêmes conditions que celles indiquées dans la promesse de vente et dans un délai rapide ; que cette injonction n'a d'utilité que s'il est également enjoint à l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines d'annuler l'acte de vente ; ........................................................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré présentée le 9 novembre 2004 par la S.A.R.L. Z... ; Vu le décret n° 70-974 du 21 octobre 1970 ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 novembre 2004 : - le rapport de Mme Grand d'Esnon, premier conseiller ; - les observations de M. Z... pour la S.A.R.L. Z... et de Me A..., pour l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ; - et les conclusions de M. Pellissier, commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées de la S.A.R.L. Z... sont dirigées contre le même jugement ; qu'il y a lieu des les joindre pour y statuer par une seule décision ; Sur les conclusions de la requête n° 03VE02466 : Considérant que, par arrêté en date du 1er octobre 1991, le préfet des Yvelines a créé une zone d'aménagement différé sur une partie du territoire de la commune de Guyancourt et a désigné l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines comme titulaire du droit de préemption ; que, par déclaration reçue en mairie le 23 mars 1996, M. Y..., propriétaire d'une parcelle bâtie cadastrée ZE45 située au ... dans le périmètre de cette zone d'aménagement différé, a fait part de son intention d'aliéner ce terrain conformément aux termes d'une promesse de vente en date du 14 mars précédent dont le bénéficiaire était la S.A.R.L. Z... ; que, par décision en date du 20 mai 1996, l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a informé M. Y... de sa décision d'exercer le droit de préemption sur la parcelle ; que ce dernier, n'ayant pas répondu dans le délai de deux mois, a été regardé comme ayant renoncé à la vente par application des dispositions de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme ; que M. Y... a ensuite notifié à l'établissement public le 10 septembre 1996 une demande de délaissement sur le fondement des dispositions de l'article L. 212-3 du code, à laquelle l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a répondu en proposant un autre prix le 6 novembre 1996 ; que le terrain en question a finalement été cédé à l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines par acte authentique en date du 19 août 1999 ; En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué : Considérant que le moyen tiré du caractère non exécutoire de la décision attaquée ayant été soulevé dans la demande de première instance, les premiers juges n'ont, en tout état de cause, pas commis d'irrégularité en ne le soulevant pas d'office ; qu'en se bornant, pour le reste, à soutenir que des moyens ont été oubliés ou mal interprétés, la société requérante ne met pas la Cour en mesure de se prononcer sur une éventuelle irrégularité du jugement attaqué ; En ce qui concerne la légalité de la décision en date du 20 mai 1996 par laquelle l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a exercé le droit de préemption sur un terrain bâti situé au n°39 rue de Dampierre à Guyancourt : Sur la légalité externe : S'agissant de l'incompétence de l'auteur des actes attaqués : Considérant qu'il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus par les premiers juges qui, contrairement à ce que soutient la requérante, ne l'ont pas écarté comme inopérant mais comme non fondé ; S'agissant de l'absence de concertation entre la commune de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines préalablement à l'édiction de l'acte attaqué : Considérant que les pièces du dossier ne révélant aucun commencement de désaccord entre la commune de Guyancourt et l'établissement public de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, et la concertation entre elles au sujet de chaque décision de préemption ne revêtant pas nécessairement un formalisme particulier, les requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à soutenir que seraient méconnues les stipulations de l'article II de la convention bilatérale que la commune et l'établissement ont signée le 17 octobre 1991, au motif que l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ne justifie pas de ce qu'ait été effectuée la concertation prévue par cette disposition pour chaque décision d'aliéner ; S'agissant de l'insuffisance de motivation : Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. ; que l'obligation ainsi instituée a le caractère d'une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ; Considérant que la décision attaquée de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines en date du 20 mai 1996 précise que L'exercice du droit de préemption sur ce terrain a pour objet en application des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme de constituer une réserve foncière en vue de mettre en oeuvre une politique de l'habitat et notamment permettre des aménagements futurs concourant à l'objectif général de création d'une transition bâtie entre le village, conforté dans sa position centrale, et les quartiers du Pont du Routoir et de Villaroy ; que l'arrêté susmentionné en date du 1er octobre 1991 par lequel le préfet des Yvelines a créé la zone d'aménagement différé dans laquelle se situe le terrain concerné, a justifié cette création en précisant qu'il était nécessaire que l'établissement puisse avoir la maîtrise des terrains afin de permettre à la commune de Guyancourt de réaliser ses objectifs d'urbanisme dans le centre du village et de mettre en valeur le patrimoine bâti et non-bâti. ; Considérant qu'en mentionnant dans la décision attaquée l'objectif général de création d'une transition bâtie entre le village et les quartiers du Pont du Routoir et de Villaroy, l'établissement public doit être regardé comme ayant entendu se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone, au nombre desquelles figurait précisément la mise en valeur du patrimoine bâti et non bâti ; qu'une telle référence à l'acte créant la zone, ayant été prévue par les dispositions mêmes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, peut être regardé comme suffisante, sans qu'il ait été nécessaire de joindre à la décision de préemption ni l'arrêté portant création de la zone d'aménagement différé ni la délibération de la commune de Guyancourt demandant cette création ; qu'il suit de là que la décision litigieuse satisfait aux prescriptions résultant des dispositions précitées de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, nonobstant la circonstance qu'elle ne précise aucune action ou opération répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; S'agissant de l'absence de transmission au préfet : Considérant que l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme prévoit que le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption ; qu'aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement ; que l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que cette obligation de transmission vaut également pour les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 ; qu'au nombre de ces dernières décisions figurent les décisions de préemption ; Considérant qu'il résulte des dispositions mentionnées ci-dessus de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise ; que, dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles précitées du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat ; que la réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption ; Considérant toutefois que la décision de préemption en litige émane non du maire de la commune de Guyancourt mais du directeur de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint Quentin en Yvelines ; qu'aux termes des dispositions de l'article 14 du décret du 21 octobre 1970 créant ledit établissement public modifié par le décret du 26 juillet 1985 : Le contrôle de l'établissement est exercé par le préfet des Yvelines dans les conditions prévues aux articles R. 321-9 à R. 321-11 du code de l'urbanisme. Le préfet de la région parisienne et le préfet des Yvelines ou leurs représentants ont accès aux séances du conseil d'administration et y sont entendus chaque fois qu'ils le demandent. Les ordres du jour, les procès verbaux de toutes les réunions leur sont adressés. ; qu'aux termes des dispositions de l'article R.321-9 de ce code, relatif aux établissements publics d'aménagement, ceux-ci sont soumis au contrôle du préfet lorsque leur activité s'exerce dans le cadre d'un seul département. ; qu'aux termes des dispositions de son article R. 321-11 Les délibérations mentionnées à l'article L. 321-7 ne sont exécutoires qu'après leur approbation par l'autorité chargé du contrôle. ; qu'aux termes des dispositions de l'article L. 321-7 du même code : Les prévisions budgétaires, les projets d'emprunt et les délibérations déterminant les opérations à entreprendre par l'établissement ou fixant les modalités générales de leur réalisation sont soumis à l'approbation de l'autorité chargée du contrôle. ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le contrôle exercé par le préfet sur le fonctionnement de l'établissement, s'effectue, d'une part, s'agissant des décisions mentionnées à l'article L. 321-7, par approbation, et d'autre part, s'agissant des autres décisions, dont les décisions de préemption, non par approbation mais par la seule possibilité de participer aux séances auxquelles, au vu des ordres du jour et procès verbaux transmis, il estime nécessaire de se rendre, type de contrôle découlant de la nature de l'établissement lequel, créé par décret en Conseil d'Etat, constitue eu égard aux modalités de sa création, à son organisation administrative et à son régime financier, non un établissement public local mais un établissement public de l'Etat ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la décision attaquée en date du 20 mai 1996 n'étant pas soumise à transmission au préfet dans le cadre du contrôle de légalité, la circonstance qu'elle n'ait pas été transmise au préfet dans le délai de deux mois est sans incidence sur sa légalité ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors en vigueur : Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ; qu'il résulte de ces dispositions que, s'agissant du droit de préemption visant à constituer des réserves foncières, le titulaire du droit de préemption n'a pas justifier de l'existence d'un projet précis à la date à laquelle il décide d'exercer ce droit, mais seulement d'un projet général justifiant que la réserve foncière à constituer sera utilisée pour permettre des actions ou opérations d'aménagement au sens des dispositions de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 300-1 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non-bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent code, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ; Considérant qu'il ressort des termes de l'arrêté préfectoral du 1er octobre 1991 créant la zone d'aménagement différé, rappelés ci-dessus, que la constitution de la réserve foncière qu'il prévoit vise à permettre la réalisation d'un des objets relevant des actions ou opérations d'urbanisme au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dans le cadre de l'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu'à la date de la décision attaquée, l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ne disposait pas d'un projet suffisamment précis au regard des prescriptions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme n'est pas fondé et doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que les dispositions du plan d'occupation des sols de Guyancourt feraient obstacle à la réalisation de l'objectif d'aménagement en vue duquel les terrains ont été acquis par voie de préemption est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, qui a pour seul objet l'acquisition foncière en vue de la réalisation ultérieure de projets d'aménagement ; que la circonstance que le village et le quartier Pont du Routoir ne seraient pas limitrophes est également sans incidence sur le sérieux du projet de transition bâtie ayant fondé les décisions attaquées, dès lors qu'une telle transition peut se justifier même entre quartiers non contigüs ; Considérant, en troisième lieu, que l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a pu, sans commettre d'erreur de droit, justifier sa décision de préemption en date du 20 mai 1996 par la mise en oeuvre d'une politique de l'habitat , dès lors que cette notion figure parmi les objets des actions ou opérations d'aménagement énumérés par les dispositions précitées de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, sans que la requérante puisse utilement faire valoir qu'un tel motif ne pourrait être légalement retenu en l'absence d'adoption d'un programme local d'habitat, document dont aucune disposition légale ou réglementaire ne fait un préalable à la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat ; Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; En ce qui concerne la légalité de la décision en date du 6 novembre 1996 par laquelle l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a donné suite au droit de délaissement exercé par le propriétaire du terrain bâti situé au n°39 rue de Dampierre à Guyancourt : Considérant que la société requérante n'a pas intérêt pour agir à l'encontre de la décision susmentionnée, qui ne forme pas un ensemble indissociable avec la décision en date du 20 mai 1996 par laquelle l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a exercé le droit de préemption sans que finalement cette préemption n'aboutisse ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la S.A.R.L. Z... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande à l'annulation des décisions en date des 20 mai et 6 novembre 1996 et à ce que soient prononcées diverses injonctions par voie de conséquence ; En ce qui concerne les conclusions tendant à ce que la Cour prononce une injonction assortie d'astreinte : Considérant que les conclusions à fins d'annulation des décisions susmentionnées en date des 20 mai et 6 novembre 1996 étant rejetées, il y a lieu par voie de conséquence de rejeter les conclusions tendant à ce que soit enjoint l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, sous astreinte de 500 F (soit 76,22 ) par jour de retard, de céder le terrain situé au ... à la S.A.R.L. Z..., dans les mêmes conditions que celles prévues dans la promesse de vente au prix de 156 413  et de saisir le juge judiciaire dans les six mois afin d'annuler la vente ; Sur les conclusions de la requête n° 03VE02467 : Considérant que la présente décision statuant sur le fond du litige, les conclusions de la requête susvisée tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement attaqué se trouvent privées de leur objet ; qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, qui n'est pas la partie perdante, en la présente instance, soit condamnée à verser à la S.A.R.L. Z... la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner la S.A.R.L. Z... à verser à l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, pris en la personne de M. X... son liquidateur, une somme de 950  au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête n°03VE02466 de la S.A.R.L. Z... est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête susvisée n°03VE 02467 de la S.A.R.L. Z... . Article 3 : La S.A.R.L. Z... versera à M. X..., en qualité de liquidateur de l'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines une somme de 960  en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Nos03VE02466 et 03VE02467 2