Conseil d'État, 9ème - 10ème SSR, 27/10/2015, 386595
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 9ème - 10ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-27
Numéro : 386595
Rapporteur : Mme Maïlys Lange
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon

Vu la procédure suivante : 1° Par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 19 décembre 2014 et les 3 juin et 7 octobre 2015, M. AM...E..., Mme AC...BB..., MM. AN...N..., AQ...C..., P...AD..., AB...AE..., AN...I..., V...R..., AP...AR..., BA...H..., MM. AI... S..., W...T..., AA...AG..., D...AT..., W...-BE...AJ..., BC...X..., AL...L..., AP...AU...et AK...Y..., AY...contre les nuisances aériennes, le Collectif Francazal, l'Union syndicale Solidaires de Haute-Garonne et la Fédération syndicale unitaire 31 (FSU 31) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, la décision du ministre des finances et des comptes publics et du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, rendue publique le 4 décembre 2014, désignant le consortium " Symbiose " en qualité d'acquéreur pressenti d'une participation de 49,99 % détenue par l'Etat au capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, d'autre part, les avis rendus par la commission des participations et des transferts préalablement à cette décision, enfin, le refus qui a été opposé par l'Agence des participations de l'Etat à leur demande de communication de ces avis ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 40 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 juin et 6 octobre 2015, M. AM...E..., Mmes AF...M..., AC...BB..., AO...AV..., M. AN...N..., Mme Z...O..., Isabelle Campoy, MM. AQ... C..., P...AD..., AB...AE..., AX...Q..., MM. A...G..., V...R..., AP...AR..., BA...H..., MM. AI...S..., W...T..., AN...I..., AW...U..., MM. AA... AG..., B...AH..., F...J..., AZ...J..., AS...K..., MM. D...AT..., W...-BE...AJ..., BC...X..., AL...L..., AP...AU...et AK...Y..., AY...contre les nuisances aériennes, le Collectif Francazal, Europe Ecologie Les Verts (EELV) Midi-Pyrénées, l'Union syndicale Solidaires de Haute-Garonne et la Fédération syndicale unitaire 31 (FSU 31) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, l'arrêté du 15 avril 2015 fixant les modalités de transfert au secteur privé d'une participation détenue par l'Etat au capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, pris par le ministre des finances et des comptes publics et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, d'autre part, l'autorisation du ministre chargé de l'économie, de l'industrie et du numérique recueillie le 7 avril 2015, enfin, par voie de conséquence, tous les actes et décisions attachés à cette décision, notamment l'acte de cession signé par le représentant de l'Agence des participations de l'Etat le 7 avril 2015 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code monétaire et financier ; - le code des transports ; - la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ; - la loi n° 86-912 du 6 août 1986 ; - l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 ; - le décret n° 2014-795 du 11 juillet 2014 ; - la décision du 26 juin 2015 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a décidé de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. E...et les autres requérants ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Maïlys Lange, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Marie-Astrid Nicolazo de Barmon, rapporteur public ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; 2. Considérant que le décret du 11 juillet 2014 a autorisé le transfert au secteur privé d'une participation majoritaire au capital de la société anonyme Aéroport Toulouse-Blagnac, à laquelle avait été apportée la concession de l'aéroport en application du II de l'article 7 de la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports, désormais codifié à l'article L. 6322-2 du code des transports ; qu'en application du deuxième alinéa de l'article 4 de la loi du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations, abrogée, à l'exception de son article 10, par l'ordonnance du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique, qui dispose que : " (...) le ministre chargé de l'économie peut décider de faire appel à des acquéreurs hors marché. Le choix du ou des acquéreurs et les conditions de cession sont arrêtés par le ministre chargé de l'économie, sur avis conforme de la commission de la privatisation. Un décret en Conseil d'Etat fixe notamment les règles de publicité auxquelles sont subordonnées ces décisions et les cas dans lesquels il est recouru à un appel d'offres ", un avis relatif au transfert au secteur privé de cette participation de l'Etat a été publié au Journal officiel de la République française le 18 juillet 2014 ; que cet avis a annoncé la décision des ministres chargés des finances et de l'économie d'organiser une procédure d'appel d'offres, régie par un cahier des charges consultable sur le site internet de l'Agence des participations de l'Etat, pour la cession de gré à gré, par l'Etat, d'une participation au capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, portant, dans un premier temps, sur 49,99 % du capital et comportant également une option de vente par l'Etat de sa participation résiduelle au capital, soit 10,01 % ; qu'au terme de la procédure d'appel d'offres, les ministres chargés des finances et de l'économie ont, par un arrêté du 15 avril 2015, notamment décidé que le transfert de la participation de 49,99 % s'effectuerait par cession à la société Casil au prix de 4 163 euros l'action ; 3. Considérant que les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir, en premier lieu, de la décision rendue publique par le communiqué de presse du 4 décembre 2014 de sélection du consortium " Symbiose ", qui a pris ultérieurement la dénomination de Casil, en qualité d'acquéreur pressenti de la participation de 49,99 %, de l'avis de la commission des participations et des transferts conforme à cette décision et du refus opposé par l'Agence des participations de l'Etat à leur demande de communication de cet avis et, en second lieu, de l'arrêté du 15 avril 2015 précité, de l'autorisation du ministre chargé de l'économie recueillie le 7 avril 2015, visée par cet arrêté, et de tous les actes et décisions attachés à cette décision, notamment l'acte de cession signé par le représentant de l'Agence des participations de l'Etat le 7 avril 2015 ; que leurs conclusions tendant à l'annulation de l'ordonnance du 20 août 2014 ne peuvent être regardées que comme un moyen excipant de l'illégalité de cette ordonnance, en application de laquelle la procédure de cession a été conduite à compter de son entrée en vigueur ; Sur les conclusions dirigées contre l'acte de cession signé par le représentant de l'Agence des participations de l'Etat le 7 avril 2015 : 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la sélection du consortium " Symbiose " a été formalisée par la signature, les 24 mars et 7 avril 2015, d'un contrat pour la cession et l'acquisition d'actions entre la République française et les sociétés représentant ce consortium ; que les contestations relatives à ce contrat, dont l'objet est étranger à l'exécution du service public aéroportuaire, lequel demeure régi par les stipulations du cahier des charges de la concession, et qui ne comporte aucune clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l'exécution du contrat, implique, dans l'intérêt général, qu'il relève du régime exorbitant des contrats administratifs, ressortissent à la compétence de la juridiction judiciaire ; que les conclusions tendant à l'annulation de l'acte de cession signé par le représentant de l'Agence des participations de l'Etat le 7 avril 2015 ne peuvent, par suite, qu'être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ; Sur les autres conclusions : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 311-1 du code de justice administrative : " Les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences que l'objet du litige ou l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduisent à attribuer au Conseil d'Etat. " ; qu'aux termes de l'article R. 311-1 du même code : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : / (...) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres (...) " ; qu'il résulte toutefois de l'article R. 351-4 du code de justice administrative que, lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi le Conseil d'Etat relève de la compétence d'une juridiction administrative, le Conseil d'Etat est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance ; En ce qui concerne le refus de communication des avis de la commission des participations et des transferts : 6. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration entre l'administration et le public : " Sont considérés comme documents administratifs (...) les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat (...). Constituent de tels documents notamment les (...) avis (...) " ; qu'aux termes de l'article 20 de la même loi : " La commission d'accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante. / (...) / Elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication d'un document administratif (...) / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux. " ; que les conclusions des requérants tendant à l'annulation de la décision par laquelle l'Agence des participations de l'Etat a refusé de leur communiquer l'avis de la commission des participations et des transferts conforme à la décision de sélection du consortium " Symbiose ", qui est un document administratif au sens de ces dispositions, ont été présentées sans que la commission d'accès aux documents administratifs ait été préalablement saisie ; que, pour ce motif, ces conclusions sont entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance ; qu'ainsi, il appartient au Conseil d'Etat de les rejeter en application des dispositions précitées de l'article R. 351-4 du code de justice administrative ; En ce qui concerne les avis de la commission des participations et des transferts : 7. Considérant qu'aux termes du II de l'article 27 de l'ordonnance du 20 août 2014, applicable à l'opération de cession en litige : " (...) la commission émet (...) un avis sur les modalités de la procédure, qui doit respecter les intérêts du secteur public, puis sur le choix du ou des acquéreurs et les conditions de la cession proposés par le ministre chargé de l'économie. / La commission tient notamment compte de la valeur de la société, des droits statutaires ou contractuels de toute nature accordés au secteur public, de la nature de l'opération, du prix, des caractéristiques des acquéreurs en cause et du projet industriel et stratégique afférent à l'opération. / Le décret, l'arrêté ou la décision autorisant ou décidant l'opération concernée est conforme à cet avis. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les avis émis par la commission des participations et des transferts, lorsque, comme en l'espèce, ils ont été suivis d'une décision conforme du ministre chargé de l'économie, ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que les conclusions tendant à leur annulation sont, par suite, entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance ; qu'elles ne peuvent par suite qu'être rejetées ; En ce qui concerne la décision révélée par le communiqué de presse du 4 décembre 2014, l'autorisation du ministre chargé de l'économie recueillie le 7 avril 2015 et l'arrêté du 15 avril 2015 fixant les modalités du transfert au secteur privé : 8. Considérant, en premier lieu, que contrairement à ce qui est soutenu en défense, le communiqué de presse du 4 décembre 2014 ne se borne pas à donner une information sur l'avancement de la procédure mais révèle la décision des ministres, prise sur avis conforme de la commission des participations et des transferts au terme de l'examen des offres fermes déposées par les candidats éventuels à l'acquisition de la participation de l'Etat dans le capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, de retenir la proposition du consortium Symbiose ; que la circonstance que l'acquéreur sélectionné a été, dans ce communiqué, seulement qualifié d'acquéreur " pressenti ", au motif que la décision définitive de cession de la participation ne pouvait être prise avant l'information et la consultation du comité d'entreprise de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, n'ôte pas à l'acte qu'il révèle le caractère de décision administrative faisant grief, dès lors que les dispositions applicables à la procédure, selon lesquelles les conditions de cession sont arrêtées par le ministre chargé de l'économie, excluent que l'information et la consultation du comité d'entreprise portent sur le choix à opérer entre les offres des candidats à l'acquisition ; que cette décision de sélection de l'acquéreur, acte détachable du contrat de droit privé de cession de la participation, est susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ; que la fin de non-recevoir tirée de ce que le communiqué de presse du 4 décembre 2014 ne révèlerait pas de décision susceptible de recours pour excès de pouvoir doit, dès lors, être écartée ; 9. Considérant, en second lieu, que ni la décision par laquelle les ministres chargés des finances et de l'économie ont sélectionné le consortium " Symbiose " pour l'acquisition de la participation cédée par l'Etat dans le capital de la société Aéroport Toulouse-Blagnac, ni l'arrêté du 15 avril 2015 fixant les modalités de ce transfert au secteur privé, ni, en tout état de cause, l'autorisation du ministre chargé de l'économie recueillie le 7 avril 2015 et visée par l'arrêté du 15 avril 2015, ne présentent un caractère réglementaire ; que, par suite, il y a lieu, en application de l'article R. 351-1 du code de justice administrative, d'attribuer le jugement du surplus des requêtes de M. E...et autres au tribunal administratif de Paris, compétent pour en connaître en vertu de l'article R. 312-1 du même code ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les conclusions de la requête n° 390657 de M. E...et autres dirigées contre l'acte de cession signé par le représentant de l'Agence des participations de l'Etat le 7 avril 2015 sont rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître. Article 2 : Les conclusions de la requête n° 386595 de M. E...et autres tendant à l'annulation des avis de la commission de la participation et des transferts et au refus de communication de ces avis sont rejetées. Article 3 : Le jugement du surplus des conclusions des requêtes n° 386595 et n° 390657 est attribué au tribunal administratif de Paris. Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. AM...E..., Mmes AF...M..., AC...BB..., AO...AV..., M. AN...N..., Mme Z...O..., Isabelle Campoy, MM. AQ...C..., P...AD..., AB...AE..., AX...Q..., MM. A...G..., V...R..., AP...AR..., BA...H..., MM. AI... S..., W...T..., AN...I..., AW...U..., MM. AA...AG..., B...AH..., F...J..., AZ...J..., AS...K..., MM. D...AT..., W...-BE...AJ..., BC...X..., AL...L..., AP...AU...et AK...Y..., au Collectif contre les nuisances aériennes, au Collectif Francazal, à Europe Ecologie Les Verts (EELV) Midi-Pyrénées, à l'Union syndicale Solidaires de Haute-Garonne, à la Fédération syndicale unitaire 31 (FSU 31) et au ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique.