CAA de NANTES, 5ème chambre, 21/03/2023, 22NT01317, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-21
Numéro : 22NT01317
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SCP TATTEVIN DERVEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... B... épouse D... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 7 mars 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philibert (Morbihan) a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du maire de Saint-Philibert rejetant le recours gracieux formé contre cette délibération. Par un jugement n°1904578 du 1er mars 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 avril et 6 octobre 2022, Mme C... B... épouse D..., représentée par Me Derveaux, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la délibération du 7 mars 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philibert a approuvé le plan local d'urbanisme communal, à défaut, d'annuler cette délibération en tant qu'elle approuve le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619 ; 3°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Saint-Philibert a rejeté le recours gracieux formé contre cette délibération du 7 mars 2019 ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philibert le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier, en ce qu'il n'a pas répondu aux moyens tirés des contradictions du rapport de présentation, de l'incohérence entre le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619 et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et de ce que le classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme contesté est entaché de contradictions, en ce qu'il prévoit la prise en compte de l'habitat et du principe d'équilibre, en même temps qu'il affecte 80 % du territoire à l'agriculture et à la protection des espaces naturels ; - le classement en zone agricole du lotissement de Kerambel et notamment des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619, n'est pas cohérent avec le rapport de présentation ; le rapport de présentation mentionne le secteur de Kerambel comme étant un espace bâti ; - le classement en zone agricole du lotissement de Kerambel et notamment des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619 n'est pas cohérent avec les orientations n°s 2 et 3 du projet d'aménagement et de développement durables ; - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619 les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 juillet 2022 et 24 octobre 2022 (ce dernier non communiqué), la commune de Saint-Philibert, représentée par Me Lahalle, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D... le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Derveaux, représentant Mme D..., et de Me Colas, représentant la commune de Saint-Philibert. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 1er mars 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de Mme C... B... épouse D... tendant à l'annulation de la délibération du 7 mars 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philibert (Morbihan) a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du maire de Saint-Philibert portant rejet de son recours gracieux formé contre cette délibération. Mme D... relève appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Rennes a expressément répondu aux moyens que comportaient les mémoires produits par Mme D.... En particulier le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre aux moyens tirés de ce que le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619 n'était pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et de ce qu'il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, moyens qu'il a écartés par des motifs suffisamment précis, en droit et en fait, respectivement aux points 5 à 8 et 9 à 16 du jugement attaqué. Si la requérante soutient par ailleurs qu'au soutien de sa demande, elle a soulevé le moyen tiré de ce que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme comportait des contradictions internes en ce qu'il mentionnait un principe d'équilibre, en même temps qu'il affectait 80 % du territoire à l'agriculture et à la protection des espaces naturels, cette argumentation visait en réalité à contester la cohérence entre le rapport de présentation et le règlement du plan local d'urbanisme, moyen auquel les premiers juges ont également répondu. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...) / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 4. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 5. En l'espèce, et d'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Saint-Philibert fixe notamment comme orientation n°1 la densification prioritaire du centre-bourg afin de favoriser " l'intensification du tissu urbain existant par les nouvelles constructions ". Le même projet comporte, par ailleurs, une orientation n°2 visant à la préservation de l'espace rural et à la réduction de la consommation foncière en limitant les extensions de l'urbanisation. Cette orientation mentionne le souhait de " donner les moyens à l'espace rural de vivre " et de préserver les espaces naturels. Pour l'application de cette orientation, l'axe n° 3 mentionne la conservation des espaces aquacoles, ainsi que leur développement dans le respect des dispositions particulières du code de l'urbanisme applicables au littoral. L'orientation n° 3 du projet d'aménagement et de développement durables fixe pour objectif de pérenniser les activités économiques du territoire, et notamment les activités du secteur primaire (agriculture, aquaculture), ainsi que la protection du foncier nécessaire à la pérennité et au développement de ces activités, et la maîtrise du développement urbain. Un schéma de synthèse du même projet identifie ces objectifs et délimite notamment les espaces agricoles à protéger. Contrairement à ce que soutient Mme D..., la circonstance que l'orientation n°2 mentionne par ailleurs la possibilité d'autoriser les constructions " sur des parcelles de faible surface ", ne suffit pas à établir que le classement en zone agricole d'une partie du lotissement de Kerambel, et notamment des parcelles cadastrées à la section AB sous les n°s 612 et 619, serait de nature à contrarier les objectifs fixés par le plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inadéquation du classement en zone agricole de ce secteur avec la seule orientation visant à autoriser des constructions sur un tel type de parcelle, suffirait, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein du projet d'aménagement et de développement durables et du degré de précision de cette orientation, à caractériser une incohérence entre le classement litigieux et ce projet. 6. D'autre part, et à supposer que Mme D... puisse utilement se prévaloir de ce que le règlement graphique du plan local d'urbanisme, qui classe la majeure partie du territoire de la commune en zones agricole et naturelle, ne serait pas cohérent avec le rapport de présentation qui mentionne notamment le principe d'équilibre, il ressort des pièces du dossier que ce rapport fixe également pour objectif la préservation de l'espace rural, la réduction de la consommation foncière et le développement limité de l'urbanisation, notamment en dehors du centre-bourg. Si le rapport de présentation mentionne le secteur de Kerambel au titre des " paysages urbains et entités architecturales ", cette circonstance ne suffit pas à établir une incohérence avec le règlement graphique, qui ne classe au demeurant que partiellement ce secteur en zones agricole et naturelle. 7. Il résulte des développements qui précèdent que le moyen tiré de ce que le classement en zone agricole d'une partie du secteur de Kerambel, et notamment des parcelles cadastrées à la section section AB sous les n°s 612 et 619 par le plan local d'urbanisme communal, ne serait pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ou avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ne peut qu'être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise que " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 9. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Par ailleurs, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou reposerait sur des faits matériellement inexacts. 10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et ainsi qu'il a été dit aux points 5 et 6, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu, d'une part, encadrer le développement urbain sur le territoire communal, notamment en le " priorisant " dans le bourg et sa périphérie immédiate et, d'autre part, préserver les espaces naturels, agricoles et paysagers en assurant une transition entre ceux-ci et les espaces bâtis. Les parcelles cadastrées à la section AB sous les nos 612 et 619 ne sont pas bâties et présentent une superficie totale de 1225 m2. Elles se situent au sein d'un espace comportant une quarantaine de constructions, implantées sur de larges parcelles séparées par des arbres de haute tige, et présentant le caractère d'une urbanisation diffuse. Ce secteur est exclu de l'enveloppe agglomérée définie par les auteurs du plan local d'urbanisme. Les deux parcelles s'ouvrent au nord-ouest sur de larges boisements. La circonstance qu'elles ne fassent pas l'objet d'une exploitation agricole, à la supposer établie, n'est pas de nature à leur ôter un potentiel agronomique, biologique ou économique. Par ailleurs, les circonstances que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement et que les terrains auraient fait l'objet d'une division dans le cadre du lotissement de Kerambel, ne peuvent être utilement invoquées à l'encontre du classement contesté. Dans ces conditions, et en dépit de ce que les parcelles litigieuses seraient desservies par les réseaux d'eau potable, d'électricité, d'assainissement, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant en zone agricole les parcelles cadastrées à la section AB sous les nos 612 et 619, conformément à leur souhait d'assurer la préservation du secteur agricole sur le territoire de la commune et d'encadrer le développement urbain de la commune. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction ici applicable : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. ". Ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'ouvrir à l'urbanisation un terrain jouxtant une agglomération et n'interdisent aucunement de classer un tel terrain en zone agricole, compte tenu de ses caractéristiques. Dans ces conditions, la circonstance, à la supposer établie, que la situation des parcelles de Mme D... aurait permis de les classer en zone constructible sans méconnaître les dispositions précitées du code de l'urbanisme, particulières aux communes littorales, est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement des parcelles cadastrées à la section AB sous les nos 612 et 619, ou plus largement, d'une partie du secteur de Kerambel, en zone agricole, méconnaîtrait les dispositions précitées de l'articles L. 121-8 ne peut qu'être écarté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 13. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Philibert, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement Mme D... de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 14. D'autre part, il y a lieu de mettre à la charge de Mme D... le versement à la commune de Saint-Philibert d'une somme de 1 500 euros, au titre des mêmes frais. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. Article 2 : Mme D... versera une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Philibert au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... épouse D... et à la commune de Saint-Philibert. Délibéré après l'audience du 3 mars 2023, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 mars 2023. Le rapporteur, A. A...Le président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Morbihan, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT01317