Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 27/12/2019, 425492
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-12-27
Numéro : 425492
Rapporteur : M. Vincent Daumas
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz
Avocat(s) : SCP CELICE, SOLTNER, TEXIDOR, PERIER ; SCP DIDIER, PINET

Vu la procédure suivante : Par une requête, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 19 novembre 2018, 13 mai 2019, 4 octobre 2019 et 5 décembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association française des producteurs de sel marin de l'Atlantique (AFPS), M. F... G..., M. C... D... et M. A... E... demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 17 septembre 2018 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du ministre de l'économie et des finances relatif à l'homologation du cahier des charges concernant la dénomination " Sel de Camargue " / " B... de sel de Camargue " en vue de la transmission à la Commission européenne d'une demande d'enregistrement en tant qu'indication géographique protégée ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 ; - le règlement d'exécution (UE) n° 668/2014 de la Commission du 13 juin 2014 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret n° 2017-775 du 4 mai 2017 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Vincent Daumas, maître des requêtes, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Didier, Pinet, avocat de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que l'Association Camargue a déposé auprès de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) une demande tendant à la reconnaissance, en tant qu'indications géographiques protégées, des dénominations " Sel de Camargue " et " B... de sel de Camargue ". Par l'arrêté attaqué du 17 septembre 2018, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et le ministre de l'économie et des finances ont homologué le cahier des charges des dénominations " Sel de Camargue " et " B... de sel de Camargue " proposé par l'INAO, en vue de leur enregistrement en tant qu'indications géographiques protégées par la Commission européenne, sur le fondement de l'article 5, paragraphe 2, du règlement n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires. Sur les interventions : 2. La communauté d'agglomération de la presqu'île de Guérande - Atlantique, la communauté de communes de l'île de Noirmoutier, la commune de Guérande, l'Association pour la promotion du sel artisanal (APROSELA), la région des Pays de la Loire et la communauté de communes de l'île de Ré justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation de l'arrêté attaqué. Leurs interventions sont recevables. Sur la légalité externe : 3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que des lettres de mission ont été établies à l'intention de la commission d'enquête nommée par le comité national compétent de l'INAO au cours de son examen de la demande introduite par l'Association Camargue. Le moyen tiré d'une méconnaissance sur ce point de la directive INAO-DIR-2015-01 du 31 mars 2015 manque en fait. 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 641-13 du code rural et de la pêche maritime : " La demande de reconnaissance (...) d'une indication géographique (...) est soumise à une procédure nationale d'opposition d'une durée de deux mois organisée par le directeur de l'Institut national de l'origine et de la qualité après avis du comité national compétent. / (...) / Les oppositions motivées sont adressées par écrit à l'Institut national de l'origine et de la qualité dans le délai de deux mois prévu pour la consultation. / (...) / Les oppositions et, le cas échéant, l'avis de l'Institut national de la propriété industrielle sont notifiés par l'institut au demandeur qui dispose d'un délai de deux mois pour y répondre. / L'Institut national de l'origine et de la qualité notifie aux auteurs des oppositions les suites qui y ont été données ". Si l'organisation d'une procédure nationale d'opposition constitue une garantie de la procédure préalable applicable à la reconnaissance d'une indication géographique protégée, l'obligation prévue par les dispositions du dernier alinéa de l'article R. 641-13 du code rural et de la pêche maritime d'informer les opposants sur les suites données à leurs oppositions n'est pas prescrite à peine d'irrégularité de l'arrêté homologuant le cahier des charges en vue de la reconnaissance de cette indication géographique. Par suite, l'APROSELA ne peut utilement soutenir qu'il n'aurait pas été répondu de manière suffisante à l'opposition qu'elle a formulée au cours de la procédure nationale d'opposition qui a précédé l'arrêté attaqué. Sur la légalité interne : En ce qui concerne la composition du dossier de demande : 5. Aux termes de l'article R. 641-11 du code rural et de la pêche maritime : " Toute demande tendant à la reconnaissance (...) d'une indication géographique par homologation d'un cahier des charges est déposée auprès de l'Institut national de l'origine et de la qualité ". Aux termes de l'article R. 641-12 du même code, dans sa rédaction issue du décret du 4 mai 2017 relatif à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer : " I. - Le dossier de demande de reconnaissance comprend : / (...) / 3° Le projet de cahier des charges (...) / 5° Une étude d'impact technique et économique ; / 6°" Un document établissant que les dispositions du projet de cahier des charges sont contrôlables (...) ". 6. En premier lieu, les requérants soutiennent que les conséquences économiques sur la filière " sel " de la demande de reconnaissance présentée par l'Association Camargue n'ont pas été suffisamment étudiées, en méconnaissance de l'obligation prévue par le 5° du I de l'article R. 641-12 du code rural et de la pêche maritime. Il est constant qu'aucune étude d'impact économique n'était jointe au dossier déposé par l'Association Camargue et déclaré complet par l'INAO le 29 mai 2013. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du 31 mai 2018 du comité national compétent de l'INAO, que des éléments d'analyse économique ont été fournis par le demandeur, portant notamment sur les volumes de B... de sel commercialisés annuellement et les prix pratiqués, qui distinguaient les produits vendus sous l'indication géographique protégée " B... de sel de Guérande ", les produits mentionnant une origine de Camargue, les produits mentionnant d'autres origines et ceux qui ne mentionnaient aucune origine. Ces éléments étaient suffisants pour satisfaire à l'obligation prévue par le 5° du I de l'article R. 641-12 du code rural et de la pêche maritime, sans qu'il fût besoin, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de les compléter par une analyse d'un " marché européen ". 7. En second lieu, il est constant qu'aucun document distinct établissant que les dispositions du projet de cahier des charges étaient contrôlables n'était joint au dossier déposé par l'Association Camargue et déclaré complet par l'INAO le 29 mai 2013. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment de la délibération du 3 juillet 2013 de la commission permanente du comité national compétent de l'INAO, que le projet de cahier des charges qui figurait dans ce dossier comportait des tableaux détaillés des principaux points à contrôler, lors des différentes étapes de la production, pour garantir l'origine des produits et la conformité de leur méthode d'obtention aux dispositions du cahier des charges. Ces éléments étaient suffisants pour satisfaire à l'obligation prévue par le 6° du I de l'article R. 641-12 du code rural et de la pêche maritime. En ce qui concerne les dispositions du cahier des charges : 8. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 641-11 du code rural et de la pêche maritime : " Doivent solliciter le bénéfice d'une indication géographique protégée les produits agricoles ou alimentaires qui satisfont aux conditions posées par le règlement (UE) n° 1151/2012 du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires (...) et qui font l'objet (...) d'un cahier des charges proposé par l'Institut national de l'origine et de la qualité, homologué par arrêté du ou des ministres intéressés ". Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, de ce règlement : " Aux fins du présent règlement, on entend par " indication géographique " une dénomination qui identifie un produit : / a) comme étant originaire d'un lieu déterminé, d'une région ou d'un pays ; / b) dont une qualité déterminée, la réputation ou une autre propriété peut être attribuée essentiellement à son origine géographique ; et / c) dont au moins une des étapes de production a lieu dans l'aire géographique délimitée ". 9. Il résulte clairement de ces dernières dispositions que l'homologation d'un cahier des charges d'une indication géographique, qui n'est pas une simple indication de provenance géographique, ne peut légalement intervenir que si ce cahier précise les éléments qui permettent d'attribuer à une origine géographique déterminée une qualité, une réputation ou d'autres caractéristiques particulières du produit qui fait l'objet de l'indication et met en lumière de manière circonstanciée le lien géographique et l'interaction causale entre la zone géographique et la qualité, la réputation ou d'autres caractéristiques du produit. Il découle en outre nécessairement de ces mêmes dispositions qu'elles ne permettent de reconnaître un lien avec une origine géographique que pour une production existante, attestée dans la zone géographique à la date de l'homologation et depuis un temps suffisant pour établir ce lien. Enfin, celui-ci doit être établi pour un produit déterminé et ne peut donc procéder d'une analogie avec un autre produit, même voisin. 10. Il ressort des éléments figurant au cahier des charges homologué par l'arrêté attaqué, qui sont étayés par les pièces du dossier, que dans les marais salants de Camargue, lorsque certaines conditions météorologiques sont remplies, des cristaux de sel se forment à la surface des bassins de vaste superficie utilisés pour le stockage de la saumure, dits " bassins de réserve ". Les vents dominants repoussent ces cristaux en bordure des bassins de réserve où ils s'accumulent sur une épaisseur variable, une large part étant immergée dans la saumure, parfois jusqu'au fond des bassins, qui est tapissé d'une couche compacte et dure de gros sel, appelée " gâteau ". Le produit dénommé " B... de sel de Camargue " par le cahier des charges résulte de la récolte manuelle, effectuée à la pelle, de ces cristaux de sel. 11. En premier lieu, si les requérants soutiennent que la récolte et la commercialisation du produit dénommé " B... de sel de Camargue " sont trop récentes pour qu'il puisse bénéficier d'une indication géographique reconnue sur le fondement de l'article 5, paragraphe 2, du règlement du 21 novembre 2012 relatif aux systèmes de qualité applicables aux produits agricoles et aux denrées alimentaires cité au point 8, il n'est pas contesté que la récolte et la commercialisation d'un tel produit, sous ce nom, sont attestées au moins depuis la fin des années 1990. Une telle antériorité de la production en Camargue, établie de manière continue depuis environ vingt ans à la date de l'homologation du cahier des charges, est suffisante pour apprécier l'existence d'un lien entre la qualité, la réputation ou d'autres caractéristiques particulières du produit et son origine géographique. 12. En deuxième lieu, le cahier des charges homologué par l'arrêté attaqué prévoit que, lors de leur stockage primaire, c'est-à-dire après récolte et égouttage et avant toute autre opération, le produit dénommé " B... de sel de Camargue " doit présenter, par rapport au produit dénommé " Sel de Camargue ", une granulométrie beaucoup plus fine (90 % des cristaux présentant une taille inférieure ou égale à 5 millimètres contre 90 % des cristaux présentant une taille inférieure ou égale à 12,5 millimètres) et un plus faible taux d'insolubles, c'est-à-dire d'impuretés (taux inférieur ou égal à 600 parties par million contre taux inférieur ou égal à 700 parties par million). En outre, au stade du produit fini, pour l'obtention duquel le cahier des charges ne prévoit que la possibilité d'opérations de tri et de tamisage, à l'exclusion par conséquent de toute opération de broyage, la densité apparente du produit dénommé " B... de sel de Camargue " doit être inférieure ou égale à 0,9 et tous ses cristaux doivent présenter une taille inférieure ou égale à 5 millimètres, exigences qui ne s'appliquent pas au produit dénommé " Sel de Camargue ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces critères physiques, qui sont contrôlables, permettent de différencier objectivement ces deux produits et de vérifier leur absence de mélange. 13. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que ne peuvent recevoir le nom de " B... de sel " que les cristaux de sel récoltés directement à la surface de la saumure où ils se forment, il est constant qu'une telle exigence ne résultait d'aucune norme en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, dont le respect aurait constitué une condition de sa légalité. A cet égard, les requérants ne peuvent utilement invoquer ni les définitions prévues par des règles propres à d'autres Etats membres de l'Union européenne, qui ne s'appliquent pas dans l'ordre juridique français, ni celle que prévoit un projet de cahier des charges d'une spécialité traditionnelle garantie " B... de sel ", qui n'avait encore fait l'objet d'aucune homologation à la date de l'arrêté attaqué. Si l'exigence de recueillir les cristaux de sel à la surface figure dans le cahier des charges de l'indication géographique protégée " B... de sel de Guérande ", elle ne s'impose qu'aux producteurs qui souhaitent revendiquer le bénéfice de cette indication géographique protégée. Enfin, si les requérants font valoir que l'absence d'une telle exigence dans le cahier des charges de la dénomination " B... de sel de Camargue " conduirait à commercialiser sous le nom " B... de sel " un produit présentant des caractéristiques sensiblement différentes de la B... de sel de Guérande et des autres produits provenant des marais salants de la côte atlantique commercialisés sous le nom " B... de sel ", une telle circonstance n'est pas de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué, dès lors que ces différences de caractéristiques reflètent des conditions de production différentes, liées aux particularités de l'aire géographique délimitée par ce cahier des charges. Ainsi, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article 5, paragraphe 2, du règlement du 21 novembre 2012 au motif qu'aucune B... de sel ne serait récoltée en Camargue doit être écarté. 14. En quatrième lieu, d'une part, ainsi qu'il a été dit au point précédent, il n'existait, à la date de l'arrêté attaqué, aucune définition légale de la B... de sel ou de sa méthode d'obtention applicable en France à la généralité des produits. D'autre part, si la B... de sel de Camargue est un produit susceptible de présenter des caractéristiques sensiblement différentes d'autres produits commercialisés sous le nom " B... de sel ", notamment la B... de sel de Guérande, de telles différences résultent, ainsi qu'il a été dit au même point, des conditions de production propres à l'aire géographique d'où la B... de sel de Camargue est originaire et dont les consommateurs sont informés par les dispositions des cahiers des charges applicables, respectivement, aux dénominations " B... de sel de Guérande " et " B... de sel de Camargue ", lesquels ont fait l'objet, ainsi que l'exigent les dispositions de l'article R. 641-17 du code rural et de la pêche maritime, d'une publication. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué homologuerait un cahier des charges dont les dispositions seraient de nature à créer un risque de confusion dans l'esprit des consommateurs sur les caractéristiques de la B... de sel ne peut qu'être écarté. 15. En cinquième et dernier lieu, aucune règle ni aucun principe n'imposaient aux ministres de s'abstenir d'homologuer le cahier des charges de la dénomination " B... de sel de Camargue " avant qu'aboutisse l'examen par l'INAO du projet de cahier des charges d'une spécialité traditionnelle garantie " B... de sel ", déjà mentionnée au point 13, l'homologation de ce cahier des charges par les ministres compétents ou l'enregistrement de cette spécialité traditionnelle garantie par la Commission européenne. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête présentée par l'AFPS et MM. G..., D... et E... doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros à verser à l'INAO et la même somme à verser à l'Association Camargue au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les interventions de la communauté d'agglomération de la presqu'île de Guérande-Atlantique, de la communauté de communes de l'île de Noirmoutier, de la commune de Guérande, de l'Association pour la promotion du sel artisanal (APROSELA), de la région des Pays de la Loire et de la communauté de communes de l'île de Ré sont admises. Article 2 : La requête de l'Association française des producteurs de sel marin de l'Atlantique et autres est rejetée. Article 3 : L'Association française des producteurs de sel marin de l'Atlantique, M. G..., M. D... et M. E... verseront une somme globale de 3 000 euros à l'INAO et la même somme globale à l'Association Camargue, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association française des producteurs de sel marin de l'Atlantique, à M. F... G..., à M. C... D..., à M. A... E..., au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, au ministre de l'économie et des finances, à l'Institut national de l'origine et de la qualité, à l'Association Camargue, à la communauté d'agglomération de la presqu'île de Guérande - Atlantique, à la communauté de communes de l'île de Noirmoutier, à la commune de Guérande, à l'Association pour la promotion du sel artisanal (APROSELA), à la région des Pays de la Loire et à la communauté de communes de l'île de Ré.