CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 05/11/2015, 15NC00244, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Date de la décision : 2015-11-05
Numéro : 15NC00244
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : M. Michel  RICHARD
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : TADIC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...C...a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler la décision du 31 janvier 2013 par laquelle la commission départementale d'aménagement foncier a rejeté sa réclamation relative à l'opération de remembrement de la commune de Vandières sur son compte de propriété n° 4140. Par un jugement n° 1301004 du 2 décembre 2014, le tribunal administratif de Nancy a rejeté la demande de M.C.... Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 4 février 2015 et des mémoires enregistrés le 9 juin et le 3 juillet 2015, M. B...C..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1301004 du 2 décembre 2014 du tribunal administratif de Nancy ; 2°) d'annuler la décision de la commission départementale d'aménagement foncier du 31 janvier 2013 ; 3°) subsidiairement, de désigner un expert aux fins de vérifier l'existence de l'équivalence des parcelles d'apport et l'aggravation des conditions d'exploitation de ses parcelles ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. C...soutient que : - le tribunal a entaché son jugement d'irrégularité en ne répondant pas au moyen tiré du détournement de procédure ; - la décision de la commission départementale d'aménagement foncier est insuffisamment motivée, notamment dans le contexte du détournement de pouvoir reproché à l'opération de remembrement litigieuse ; - la commission départementale d'aménagement foncier s'est réunie dans une composition irrégulière, ce qui méconnaît les dispositions des articles L. 121-8 et R. 121-12 du code rural ; - le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de l'équivalence des apports et des attributions est opérant et fondé dès lors qu'il a nécessairement invoqué la règle de l'équivalence par nature de culture au regard de l'article L. 123-4 du code rural et de la pêche maritime ; - le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de non aggravation des conditions d'exploitation est opérant et fondé dès lors que la parcelle d'attribution sise au Laret ZE 36 présente de nombreux inconvénients et que la parcelle C 193, dont il a été dépossédé, qui représentait 70 % de la valeur de productivité et 55 % de la surface de son compte d'exploitation, dispose d'un accès direct à la route départementale, ce qui n'est pas le cas de la parcelle d'attribution située au lieudit " Les Hoquemont " ; - une expertise peut être diligentée sur ces deux derniers points ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir et de procédure. Par des mémoires en défense enregistrés le 12 juin et le 1er octobre 2015, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les moyens de légalité externe soulevés par M. C...ne sont pas fondés ; - le moyen tiré de la méconnaissance de la règle d'équivalence est irrecevable et, en tout état de cause, mal fondé ; - le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de non aggravation des conditions d'exploitation est irrecevable et, en tout état de cause, mal fondé ; - le détournement de pouvoir n'est pas établi ; - l'expertise demandée n'est pas nécessaire. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 et notamment son article 95 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Richard, premier conseiller, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeA..., pour M.C.... Considérant ce qui suit : 1. M. C...est propriétaire de terrains situés dans la commune de Vandières qui ont été inclus au compte de propriété n° 4140 dans le cadre d'une opération de remembrement ordonnée par un arrêté du préfet de Meurthe-et-Moselle du 13 février 2003. A la suite du rejet de sa réclamation par la commission communale d'aménagement foncier de Vandières, M. C... a déposé un recours préalable devant la commission départementale d'aménagement foncier de Meurthe-et-Moselle qui a été rejeté par décision du 31 janvier 2013. M. C...relève appel du jugement du 2 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 31 janvier 2013. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. M. C...fait valoir que les premiers juges auraient omis de se prononcer sur le moyen tiré du détournement de procédure. Toutefois, il ressort des écritures de première instance que le moyen de M. C...était présenté de façon commune et alternative au moyen tiré du détournement de pouvoir. Par son jugement, le tribunal a répondu de façon suffisamment motivée au moyen tiré du détournement de pouvoir et doit ainsi être regardé comme ayant également répondu au moyen tiré du détournement de procédure. Le moyen tiré de l'absence de réponse à un tel moyen doit, par suite, être écarté. Sur le bien fondé : En ce qui concerne la légalité externe de la décision du 31 janvier 2013 : 3. En premier lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 dans sa rédaction applicable : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". 4. M. C...soutient que la commission départementale d'aménagement foncier a insuffisamment motivé la réponse qu'elle a donnée à la réclamation qu'il a formée en ne se prononçant pas sur les irrégularités qui ont entaché la procédure de remembrement au regard des pressions exercées par le maire de Vandières. 5. Le requérant, qui se borne à reproduire son moyen de première instance sans l'assortir de précisions complémentaires, ne justifie pas de ce que cette critique constituait un moyen autonome et non un argument à l'appui de ses deux critiques expressément énoncées devant la commission qui portaient sur la réattribution souhaitée de la parcelle C 193 et sur l'attribution de sa parcelle ZE 109 au lieudit " Les Hocquemonts ". 6. En l'absence d'obligation, pour la commission départementale d'aménagement foncier, de répondre à l'ensemble des arguments avancés devant elle à l'encontre des opérations de remembrement et alors que la décision litigieuse a mis en mesure M. C...de comprendre les raisons du rejet de son recours préalable, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision du 31 janvier 2013 doit, dès lors, être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 121-12 du code rural et de la pêche maritime alors applicable : " La commission procède à l'instruction des réclamations et à l'examen des observations dans les formes qu'elle détermine. Elle statue par une seule décision sur toutes les réclamations formulées contre une même opération. / Elle peut modifier elle-même les décisions prises par la commission communale ou intercommunale ou décider de renvoyer le dossier à cette commission en lui fixant un délai pour modification ou nouvel examen. Si la commission communale ou intercommunale n'a pas observé le délai fixé, elle restitue aussitôt le dossier à la commission départementale qui statue dans les deux mois suivant le retour des pièces. / Les décisions de la commission départementale sont notifiées aux intéressés ". 8. M. C...fait valoir que la décision du 31 janvier 2013 ne contient que les noms et signatures du secrétaire et du président de la commission départementale d'aménagement foncier en méconnaissance de l'article R. 121-12 du code rural et de la pêche maritime. Ces dispositions n'imposent toutefois pas que la décision de la commission départementale d'aménagement foncier comprenne, sous peine d'irrégularité, les noms et signatures de l'ensemble des membres participants. Le moyen tel qu'il est articulé, et faute de précisions complémentaires, ne peut ainsi qu'être écarté. 9. Par ailleurs, M. C... soutient qu'en méconnaissance de l'article R. 121-12, la liste d'émargement produite par le préfet de Meurthe-et-Moselle ne permet pas de vérifier que plus de la moitié des membres ont participé aux séances d'instruction préparant la délibération de la commission départementale d'aménagement foncier. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'aucune séance d'instruction n'a été rendue nécessaire avant que ne soit prise la décision litigieuse de M.C.... Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 121-12 sur ce point ne peut dès lors qu'être écarté. 10. En troisième lieu, M. C...soutient que la commission départementale d'aménagement foncier n'était pas composée de façon régulière en l'absence de conseillers généraux, du commissaire enquêteur et d'un représentant d'une association agréée pour la protection de la nature en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code rural et de la pêche maritime. 11. Aux termes de l'article L. 121-8 du code rural et de la pêche maritime dans sa version issue de l'ordonnance du 1er juillet 2004 alors applicable : " La commission départementale d'aménagement foncier est ainsi composée : / 1° Un commissaire enquêteur désigné par le président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel la commission a son siège, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, président ; / 2° Quatre conseillers généraux et deux maires de communes rurales ; / 3° Six fonctionnaires désignés par le préfet ; / 4° Le président de la chambre d'agriculture ou son représentant désigné parmi les membres de la chambre d'agriculture ; / 5° Les présidents ou leurs représentants de la fédération ou de l'union départementale des syndicats d'exploitants agricoles et de l'organisation syndicale départementale des jeunes exploitants agricoles les plus représentatives au niveau national ; / 6° Les représentants des organisations syndicales d'exploitants agricoles représentatives au niveau départemental ; / 7° Le président de la chambre départementale des notaires ou son représentant ; / 8° Deux propriétaires bailleurs, deux propriétaires exploitants, deux exploitants preneurs, désignés par le préfet, sur trois listes comprenant chacune six noms, établies par la chambre d'agriculture ; / 9° Deux représentants d'associations agréées en matière de faune, de flore et de protection de la nature et des paysages désignés par le préfet ". Aux termes de l'article R. 121-10 dans sa version alors applicable du même code : " La commission départementale ne peut valablement délibérer que si son président ou son président suppléant et la majorité de ses membres, dont un représentant des propriétaires bailleurs, un représentant des propriétaires exploitants, un représentant des preneurs (...). Les délibérations sont prises à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante ". 12. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la liste des membres présents à la séance du 31 janvier 2013, que la décision litigieuse a été prise dans le respect des dispositions de l'article R. 121-10 relatives au quorum et en présence du commissaire enquêteur, président de cette commission. 13. L'absence de représentant d'association agréée en matière de faune, de flore et de protection de la nature et des paysages ou de conseillers généraux lors de la séance au cours de laquelle la commission départementale d'aménagement foncier a statué sur la réclamation de M. C...n'est en outre pas en elle-même de nature à entacher la procédure d'une irrégularité dès lors que les dispositions des articles L. 121-8 et R 121-10 n'imposaient alors que la seule présence obligatoire des présents et représentants des propriétaires bailleurs - exploitants et preneurs. 14. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la commission départementale d'aménagement foncier a statué dans une composition irrégulière doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 15. Aux termes de l'article L. 123-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'aménagement foncier agricole et forestier, applicable aux propriétés rurales non bâties, se fait au moyen d'une nouvelle distribution des parcelles morcelées et dispersées. / Il a principalement pour but, par la constitution d'exploitations rurales d'un seul tenant ou à grandes parcelles bien groupées, d'améliorer l'exploitation agricole des biens qui y sont soumis. Il doit également avoir pour objet l'aménagement rural du périmètre dans lequel il est mis en oeuvre. / Sauf accord des propriétaires et exploitants intéressés, le nouveau lotissement ne peut allonger la distance moyenne des terres au centre d'exploitation principale, si ce n'est dans la mesure nécessaire au regroupement parcellaire ". 16. M. C...soutient que la décision litigieuse a eu pour effet d'aggraver ses conditions d'exploitation dès lors que la parcelle d'attribution sise au Laret ZE 36 présente de nombreux inconvénients et que la parcelle C 193, dont il a été dépossédé qui représentait 70 % de la valeur de productivité et 55 % de la surface de son compte d'exploitation, dispose d'un accès direct à la route départementale, ce qui n'est pas le cas de la parcelle d'attribution située au lieudit " Les Hoquemont ". Le tribunal a écarté ce moyen comme irrecevable dès lors que le requérant ne l'a pas invoqué devant la commission départementale d'aménagement foncier et auquel la commission n'a pas entendu y répondre comme tel. Il y a lieu de l'écarter par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif de Nancy. 17. Aux termes de l'article L. 123-4 du code rural et de la pêche maritime : " Chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à celle des terrains qu'il a apportés, déduction faite de la surface nécessaire aux ouvrages collectifs mentionnés à l'article L. 123-8 et compte tenu des servitudes maintenues ou créées. (...) / Sauf accord exprès des intéressés, l'équivalence en valeur de productivité réelle doit, en outre, être assurée par la commission communale dans chacune des natures de culture qu'elle aura déterminées. Il peut toutefois être dérogé, dans les limites qu'aura fixées la commission départementale pour chaque région agricole du département, à l'obligation d'assurer l'équivalence par nature de culture. La commission départementale détermine, à cet effet : / 1° Après avis de la chambre d'agriculture, des tolérances exprimées en pourcentage des apports de chaque propriétaire dans les différentes natures de culture et ne pouvant excéder 20 p. 100 de la valeur des apports d'un même propriétaire dans chacune d'elles ; / 2° La surface au-dessous de laquelle les apports d'un propriétaire pourront être compensés par des attributions dans une nature de culture différente ; cette surface ne peut excéder 80 ares. La dérogation prévue au 2° ci-dessus n'est pas applicable, sans leur accord exprès, aux propriétaires dont les apports ne comprennent qu'une seule nature de culture ". 18. Ces dispositions ne garantissent aux propriétaires ni une égalité absolue entre la surface qui leur est attribuée et celle de leurs apports, ni une équivalence parcelle par parcelle ou classe par classe entre ces terres. Les commissions d'aménagement foncier sont seulement tenues d'attribuer des lots équivalents en valeur de productivité réelle aux apports de chaque propriétaire après déduction de la surface nécessaire aux ouvrages collectifs. La règle de l'équivalence entre les apports et les attributions s'apprécie non pas parcelle par parcelle mais pour l'ensemble d'un compte de propriété. 19. M. C...soutient que la règle d'équivalence n'est pas respectée dès lors qu'il ne s'est vu attribuer aucune parcelle en forme de prairies alors qu'elles représentent 69,6 % de la superficie et 76,1 % de la valeur de productivité de ses terres d'apport. 20. Il est toutefois constant que M. C...ne s'est pas plaint, dans sa réclamation devant la commission départementale d'aménagement foncier, d'une méconnaissance de la règle d'équivalence par nature de culture et n'a pas demandé que ses attributions soient modifiées pour être mises en conformité avec cette règle. Il n'appartenait pas à la commission départementale d'aménagement foncier de procéder d'office à cette mise en conformité. M. C... n'est, dès lors, pas recevable à invoquer devant le juge de l'excès de pouvoir le grief tiré de la méconnaissance de la règle d'équivalence par nature de culture, lequel n'est pas relatif à la régularité de la procédure ayant conduit à l'établissement du plan de remembrement. 21. M. C...fait valoir que si la commission départementale d'aménagement foncier a relevé, d'une part, que la surface de ses attributions (l ha 18 a 39 ca) était bénéficiaire de 89 ca par rapport à ses apports réduits (l ha 17 a 50 ca) et d'autre part, que la valeur de productivité du compte de propriété n'était déficitaire que de 0,05 % (7 242 points contre 7 246 points), cette présentation est artificielle dès lors que certaines parcelles d'apport ont été sous-évaluées, comme la parcelle E 159, alors que d'autres parcelles d'attribution ont été surévaluées, comme les parcelles ZE 36, ZE 109 et ZM 13. 22. S'agissant de la sous-évaluation de ses apports, M. C...précise que la valeur culturale de la parcelle d'apport E 159 située au lieudit "Fontaine de fer" et parfaitement entretenue, a été évaluée à 343 points, sur la base d'une classe TP 7 à 2 000 points par hectare alors que la parcelle voisine E 173, qui présente les mêmes caractéristiques mais qui appartient à la commune, a été classée en TP 3 pour 6 000 points par hectare. Selon l'intéressé, sa parcelle aurait dû être valorisée à hauteur de 1 029 points (6 000 x 0.1715 ha) au lieu des 343 points qui ont été retenus. 23. M. C...ne produit toutefois pas d'éléments probants de nature à établir la pertinence de la comparaison qu'il effectue, pour la première fois en appel, entre les parcelles E 159 et E 173 qui sont séparées de plusieurs centaines de mètres. Il n'est, ainsi, pas fondé à soutenir qu'elles doivent être valorisées de manière identique. Le requérant n'apporte pas non plus de commencement de preuve de ce que ses parcelles auraient été parfaitement entretenues à la date à laquelle elles ont été incluses comme parcelles d'apport dans cadre de l'opération de remembrement litigieuse. Le rapport d'expertise diligenté à l'initiative de M. C... n'apporte d'ailleurs aucun élément explicite et probant sur la sous-évaluation que l'intéressé présente comme manifeste de sa parcelle d'apport. 24. M. C...fait ensuite valoir que plusieurs parcelles d'attribution ont été sur-évaluées. 25. Il indique d'abord que la parcelle ZE 36, de 81 ares et 14 centiares, a été intégrée à une classe de vergers " V1.3 " qui n'est pas prévue dans la classification des valeurs de productivité et dont l'estimation ne prend pas suffisamment en compte le handicap lié à la présence de taillis sur 19 ares. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la parcelle litigieuse a été classée en classe 3 à hauteur de 19 ares et en classe 1 pour le reste de sa superficie, ce qui explique la mention d'une classe de vergers " V1.3 ". M. C...ne produit par ailleurs aucun élément probant à l'appui de ses allégations concernant l'intégration de la surface des 19 ares en classe 3 qui se présentent sous forme de taillis alors que l'état de friche a d'ores et déjà justifié le passage de la classe 1 à la classe 3 et qu'il peut être remédié à cet inconvénient, sans porter atteinte à la valeur des sols. M.C..., qui indique que la parcelle attenante ZE 58, attribuée à la commune, a également été classée en " V1. 3 ", mais pour une valeur inférieure de 6 648 points par hectare alors que sa parcelle a été classée pour une valeur de 7 662 points 1'hectare, ne donne aucune indication sur la répartition des surfaces entre la classe 1 et la classe 3 pour la parcelle ZE 58 attenante et ne justifie donc aucunement de la pertinence de la comparaison qu'il semble vouloir faire entre ces deux parcelles. Le rapport d'expertise réalisé à l'initiative de M. C...ne produit aucun élément précis de nature à laisser présumer que la partie de sa parcelle en état de friche aurait dû être intégrée à la classe 6. 26. S'agissant de la parcelle ZE 109, M. C...estime qu'elle aurait dû être classée en vergers classe 6 et non en classe 5 au regard de ses problèmes d'accessibilité et de l'importance des travaux de remise en état qu'elle nécessite. Il ressort toutefois des pièces du dossier que des travaux connexes au remembrement ont été prévus pour créer un accès de qualité à sa parcelle via un chemin d'exploitation prévu dans le projet parcellaire. Le requérant ne produit, en outre, aucun élément probant pour justifier que l'état de sa parcelle n'a pas été suffisamment pris en compte lorsqu'elle a été classée dans l'avant-dernière classe de vergers. Le rapport d'expertise ne critique d'ailleurs pas le classement dudit terrain et, sans suggérer une quelconque comparaison, se borne à rappeler que le terrain est essentiellement en friche. 27. S'agissant de la parcelle ZM 13 de 18 ares et 25 centiares située au lieudit Chatillon, M.C..., qui se borne à soutenir qu' " elle a été classée en terre (T 16) alors qu'elle est boisée ", n'assortit pas sa critique de l'évaluation de la valeur productive de cette parcelle d'éléments suffisants de nature à permettre d'en apprécier le bien fondé. 28. Dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, M. C... n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 123-4 du code rural et de la pêche maritime ont été méconnues en l'absence d'équivalence entre la valeur productive de ses parcelles apports et de ses parcelles attributions. 29. M. C...soutient que le maire de Vandières a détourné la procédure d'aménagement foncier de son objet dans le but de favoriser la commune et d'acquérir la parcelle C 193 lui appartenant. Il indique que la commission départementale d'aménagement foncier a entaché sa décision d'illégalité en ne faisant pas droit à sa réclamation alors que la commune a profité de la procédure pour obtenir un compte excédentaire et obtenir sa parcelle convoitée depuis plusieurs années. 30. Le requérant ne produit toutefois pas d'éléments suffisamment précis et probants de nature à établir que les acquisitions communales réalisées entre 2002 et 2014 l'ont été dans le but de procéder à leur échange dans le cadre de la procédure d'aménagement foncier initiée en 2003. La volonté communale de bénéficier de l'apport de la parcelle C 193, laquelle porte sur une surface de 64 ares et 65 centiares et pour laquelle de nombreuses tractations ont eu lieu avec le requérant, ne suffit pas non plus à caractériser le détournement de pouvoir et de procédure que M. C...invoque à l'encontre de la décision litigieuse refusant de modifier les affectations de la commission communale dans le cadre du remembrement effectué, non pas dans l'intérêt propre et exclusif de la commune de Vandières, mais dans le cadre de la réalisation de la LGV-Est. L'opération de remembrement a d'ailleurs porté sur plus de 24 hectares de terrains. L'intéressé ne justifie pas non plus de ce que les affectations réalisées par la commission communale ont été effectuées dans le but de favoriser la commune et de lui constituer un compte de propriété plus favorable à l'issue du remembrement. Dans ces conditions, M. C...n'est pas fondé à soutenir que la décision du 31 janvier 2013 par laquelle la commission départementale d'aménagement foncier a refusé de faire droit à sa réclamation est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure. 31. Il résulte de tout ce qui précède que M. C...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 31 janvier 2013. Sur les conclusions à fin d'injonction : 32. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". 33. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée, n'implique aucune mesure particulière d'exécution. Les conclusions de M. C... tendant à ce que ses parcelles C 193 et E 159 soient maintenues dans son patrimoine ne peuvent donc en tout état de cause qu'être rejetées. Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 34. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. C...demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. C...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...C...et au ministre de l'agriculture de l'agroalimentaire et de la forêt. Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle. '' '' '' '' 3 N° 15NC00244