CAA de LYON, 6ème chambre, 05/11/2020, 18LY02276, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-11-05
Numéro : 18LY02276
Président : M. POURNY
Rapporteur : Mme Rozenn  CARAËS
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : SELARL AXIOME AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... E... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les opérations électorales organisées pour la désignation des représentants du personnel et des usagers, catégories 4, 5 et 6, au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ", qui se sont tenues le 21 septembre 2017 et dont les résultats ont été proclamés le 22 septembre 2017. Par un jugement n° 1707440 du 24 avril 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de M. E... et l'a condamné au paiement d'une amende pour recours abusif de 2 000 euros. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 15 juin 2018, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 17 septembre 2019 et le 19 février 2020, M. E..., représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 24 avril 2018 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) d'annuler en totalité les opérations électorales du 21 septembre 2017 organisées pour la désignation des représentants du personnel et des usagers au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : S'agissant de l'irrégularité du jugement attaqué : - les irrégularités retenues par le tribunal administratif ont altéré la sincérité du scrutin et le tribunal administratif ne pouvait se borner à considérer qu'elles étaient sans incidence sans démontrer en quoi ces irrégularités étaient dépourvues de portée ; - l'irrégularité de la composition du conseil d'administration ne constitue pas un simple vice de forme mais entraîne nécessairement l'illégalité de la délibération adoptée, alors que le tribunal administratif n'en a pas tiré les conséquences ; - le tribunal administratif a reconnu que M. B... avait bien présenté sa candidature à un poste de grand électeur dans la catégorie 6 et l'Ecole normale supérieure ne pouvait en conséquence procéder à un tirage au sort au motif qu'il n'y avait pas de candidat, alors que le tribunal administratif n'en a pas tiré les conséquences ; - le jugement est irrégulier en tant qu'il a prononcé à son encontre une amende pour recours abusif, alors même que de nombreux moyens soulevés sont fondés, dès lors que sa requête ne porte pas sur une affaire déjà jugée, qu'elle ne contient aucun terme diffamatoire ou injurieux et qu'elle n'est pas irrecevable ; S'agissant de la régularité des opérations électorales du 21 septembre 2017 : - il renvoie à ses écritures de première instance et maintient l'intégralité des moyens développés en première instance ; - le décret du 9 mai 2017 fixe les statuts de l'Université de Lyon en ce qui concerne les modalités d'élection des représentants des catégories 4, 5 et 6 au conseil d'administration ; ce décret constitue la base légale des opérations électorales contestées ; ce décret est illégal dès lors que les conseils d'administration de l'Ecole normale supérieure, de l'Institut national des sciences appliquées de Lyon et de l'Université Claude Bernard Lyon 1 étaient irrégulièrement composés lorsqu'ils ont délibéré sur l'adoption de ces statuts ; une telle irrégularité constatée par les premiers juges affecte la base légale des élections organisées et est de nature à entraîner l'annulation de l'ensemble des opérations électorales ; - les statuts de l'" Université de Lyon " sont illégaux en ce que le 13ème alinéa de l'article 5-2 dispose que " seuls les membres du corps électoral défini dans le présent article sont éligibles au sein des catégories concernées " ; il en résulte que les listes électorales doivent être constituées parmi les grands électeurs, ce qui a pour conséquence que tous les élus au conseil d'administration de l'" Université de Lyon " seront également élus au conseil d'administration de leur établissement, alors que le dernier alinéa de l'article L. 719-1 du code de l'éducation précise que " nul ne peut être élu à plus d'un conseil d'administration d'université " ; - les statuts de l'" Université de Lyon " sont illégaux en ce que l'article 5-2 déroge aux articles L. 719-1 et L. 719-2 du code de l'éducation ; les derniers alinéas de l'article 5-2 des statuts prévoient que les listes doivent assurer la représentation de trois grands secteurs de formation pour le collège 4, mais seulement deux grands secteurs pour le collège 6, alors que le 8ème alinéa de l'article L. 719-1 du code de l'éducation exige que, lorsque l'établissement comporte les quatre grands secteurs, les listes électorales doivent assurer la représentation d'au moins trois de ces secteurs ; cette dérogation ne porte pas sur les modalités du suffrage indirect mais sur la représentation des grands secteurs de formation ; une telle dérogation à la constitution des listes ne saurait constituer une condition du suffrage indirect et est donc illégale ; - le décret du 9 mai 2017 étant illégal, les opérations électorales organisées pour son application le sont également par voie de conséquence ; S'agissant de l'illégalité des arrêtés du 2 juin 2017 organisant les élections et convoquant les électeurs, les deux arrêtés concernant les collèges 4 et 5 sont illégaux dès lors que le président de l'" Université de Lyon " n'avait aucune compétence pour mettre fin avant son terme au mandat d'un membre du conseil d'administration ; S'agissant de l'illégalité des délibérations définissant les modalités de désignation des grands électeurs, les différentes décisions de désignation des 99 grands électeurs répartis en quatre collèges constituent des actes non détachables de l'élection proprement dite dont la légalité peut être contestée à l'occasion du présent recours ; onze des douze délibérations des établissements membres de l'" Université de Lyon " définissant les modalités de désignation des grands électeurs n'ont pas été précédées d'une consultation du comité technique de l'établissement concerné et ces délibérations portent bien sur l'organisation et le fonctionnement des administrations au sens du décret du 15 février 2011 ; les conseils d'administration de l'Ecole normale supérieure et d'autres établissements membres étaient irrégulièrement composés lorsqu'ils ont adopté la délibération définissant les modalités de désignation des grands électeurs ; ces illégalités ont nécessairement influencé l'ensemble du scrutin et sa sincérité ; M. B... avait bien présenté sa candidature à un poste de grand électeur dans la catégorie 6 et l'Ecole normale supérieure ne pouvait en conséquence procéder à un tirage au sort au motif qu'il n'y avait pas eu de candidat ; cette irrégularité a eu une influence sur le résultat du scrutin dès lors que si M. B... avait été grand électeur, il se serait allié à l'UNEF qui aurait pu constituer une liste et éviter de s'allier avec la corpo Lyon 3 ; par un jugement du 16 mai 2019, devenu définitif, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération statutaire du conseil d'administration de l'Ecole normale supérieure ayant fixé les modalités de désignation de ses grands électeurs ; S'agissant de l'illégalité des listes électorales, la constitution des listes électorales révèle des écarts de représentativité flagrants incompatibles avec un scrutin sincère, dès lors que le grand électeur étudiant de la circonscription de l'" Université de Lyon " représente 11 personnes quand chacun de ceux de la circonscription Lyon 1 représente 11 250 personnes ; par ailleurs, il est constant que l'Ecole normale supérieure n'a pas disposé de ses deux grands électeurs de droit pour la catégorie 5, un seul grand électeur ayant été désigné ; dans le collège 4 A, il a été procédé au tirage au sort partiel d'un seul grand électeur sur deux alors que cela n'est pas prévu par les textes ; dans le collège 6, il a été également procédé à un tirage au sort alors même qu'un étudiant avait présenté sa candidature ; la circonstance que les usagers et personnels soient par nature en partie renouvelés chaque année imposait une attention particulière afin que les votants et grands électeurs bénéficient toujours de cette qualité au jour des opérations électorales ; il appartient à l'" Université de Lyon " de justifier ce point compte tenu de ce qu'un étudiant doit renouveler son inscription pour conserver ce statut ; dix des douze délibérations fixant les modalités de désignation des grands électeurs n'ont pas été transmises au recteur ni publiées de sorte qu'elles n'ont jamais été exécutoires ; ces illégalités ont été, compte tenu de leur nombre et de leur importance, de nature à influencer le résultat du scrutin et à en altérer la sincérité ; - la délibération par laquelle le conseil d'administration de l'Ecole normale supérieure a approuvé les statuts de l'" Université de Lyon " en octobre 2016 est illégale, ce qui entraîne l'illégalité de ces statuts et des élections organisées en application de ceux-ci ; l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 novembre 2019, n° 412388 confirme que le moyen tiré de l'illégalité des statuts de l'" Université de Lyon " est fondé ; - la décision du Conseil d'Etat du 11 mai 2004, n° 255886 concerne la modulation dans le temps des effets de l'annulation d'un acte administratif alors que le présent contentieux est relatif à une protestation électorale ; le Conseil d'Etat a encore rappelé, dans sa décision du 21 septembre 2016, n° 388034, que l'annulation du décret du 5 février 2015 n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'illégalité les décisions prises par le conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements, dès lors, rien ne justifie le recours à la jurisprudence AC !. Par des mémoires, enregistrés le 31 janvier 2019 et le 10 février 2020 la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ", représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, en cas d'annulation des opérations électorales du 21 septembre 2017, à ce que la cour décide de limiter dans le temps les effets de l'éventuelle annulation des élections contestées et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : S'agissant de la régularité du jugement : - en matière d'élections universitaires, le juge dispose d'un pouvoir général d'appréciation de la régularité et de la sincérité du scrutin et il lui appartient d'en contrôler la régularité et d'apprécier si la sincérité et la régularité du scrutin ont été affectées ; l'influence déterminante d'une irrégularité sur le résultat du scrutin dépend de la nature et de l'ampleur de l'irrégularité et de l'écart de voix entre les candidats ; M. E... ne démontre pas que les irrégularités commises en amont du scrutin auraient été de nature à exercer une influence déterminante sur la régularité ou la sincérité du scrutin ; les juges ont suffisamment motivé le rejet des moyens tenant aux irrégularités établies ou supposées par le motif approprié au vu des éléments du dossier ; par ailleurs, l'amende pour recours abusif peut être fondée sur l'objet du recours et la teneur de sa motivation et le tribunal administratif a parfaitement motivé la condamnation de M. E... au paiement d'une amende pour recours abusif ; S'agissant de la légalité des opérations électorales du 21 septembre 2017 : - sur la légalité des statuts de l'Université de Lyon, M. E... ne démontre pas que l'illégalité de la composition des conseils d'administration de plusieurs établissements aurait porté atteinte à la sincérité et à la régularité du scrutin ; les dispositions de l'article L. 719-1 du code de l'éducation ne soulèvent aucune difficulté d'interprétation et ne font pas obstacle à ce qu'un membre d'un conseil d'administration d'une université siège également au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " à laquelle elle appartient ; le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 719-1 du code de l'éducation manque en droit et est inopérant ; - sur la légalité des arrêtés du 2 juin 2017 organisant les élections et convoquant les électeurs ; l'appelant n'assortit pas le grief tiré de ce que le président de l'" Université de Lyon " n'avait pas compétence pour mettre un terme aux mandats des membres du conseil d'administration de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée et ne précise pas l'incidence que les arrêtés litigieux auraient pu avoir sur la sincérité du scrutin ; - sur la régularité des listes électorales, concernant les délibérations définissant les modalités de désignation des grands électeurs, l'article 34 du décret du 15 février 2011 prévoit que le comité technique doit être consulté sur les questions et projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ; toutefois, la désignation de grands électeurs et des collèges ne constitue ni une question ni un projet de texte ; par suite, le comité consultatif n'avait pas à être saisi préalablement à l'adoption des délibérations procédant à la désignation des grands électeurs et des collèges ; en toute hypothèse, l'appelant ne démontre pas en quoi l'absence de consultation du comité technique aurait été de nature à influencer les résultats du scrutin ; l'appelant n'a pas rapporté de preuves suffisantes et exhaustives de la composition irrégulière des différents conseils d'administration des divers établissements ; le tribunal administratif a valablement retenu que dans la mesure où aucun représentant élu des élèves et des étudiants n'était présent lors de la réunion du 11 juillet 2017, le président de l'Ecole normale supérieure a pu, sans commettre d'irrégularité, procéder à un tirage au sort, qui n'a en tout état de cause pas été susceptible d'avoir une incidence sur le résultat du scrutin ; concernant la régularité des listes électorales, l'appelant n'assortit pas ses griefs tirés de ce que la constitution des listes électorales révèlerait des écarts de représentativité flagrants et de ce que, pour le collège n° 5 de l'Ecole normale supérieure, un seul des deux grands électeurs a été désigné des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne précise pas l'incidence de ce prétendu écart sur la sincérité du scrutin ; l'appelant n'établit pas que plusieurs personnes figurant sur les listes de candidats ne disposaient plus du statut d'étudiant à la date du scrutin et que ce grief aurait une incidence sur le résultat des élections ; la question du caractère exécutoire d'une décision administrative est sans incidence sur sa légalité ; l'absence de transmission au recteur de la délibération de l'Ecole normale supérieure n'est entachée d'aucune irrégularité dès lors qu'en application du décret n° 2017-715 c'est au ministre de l'enseignement supérieur que les délibérations présentant un caractère réglementaire doivent être transmises ; - si l'appelant se réfère à ses écritures de première instance, le juge d'appel n'examine les moyens de première instance que s'ils sont repris en appel, l'article R. 411-1 du code de justice administrative prohibant la motivation par référence ; les moyens qui n'ont pas été repris en appel et auxquels l'appelant se réfère en se contentant de joindre sa requête de première instance seront réputés abandonnés ; à défaut, elle renvoie à ses écritures devant les premiers juges ; - l'appelant se contente de produire l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 novembre 2019, n° 412388, sans en tirer la moindre conséquence juridique ; le Conseil d'Etat a annulé le décret n° 2017-857 du 9 mai 2017 en raison d'un défaut de parité au sein du conseil d'administration d'un des établissements membres de la communauté d'universités et établissements et non au regard de l'illégalité de ses dispositions ; les dispositions du décret annulé étaient bien légales et ont pu, à ce titre, servir de base légale aux élections contestées ; - s'il devait être tenu compte de la décision du Conseil d'Etat pour prononcer l'annulation rétroactive des élections contestées, les conséquences seraient préjudiciables pour elle-même mais également pour les agents, les usagers, pour la gestion des biens immobiliers, pour les différents partenaires sans compter les incidences budgétaires et financières ; l'intérêt général justifie le maintien temporaire des effets des élections contestées. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'éducation ; - le décret n° 2015-127 du 5 février 2015 portant approbation des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " ; - la décision n° 412388 du 8 novembre 2019 par laquelle le Conseil d'Etat a annulé le décret n° 2017-857 du 9 mai 2017 modifiant le décret n° 2015-127 du 5 février 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de Mme Cottier, rapporteur public ; - et les observations de Me F..., représentant M. E..., et celles de Me G..., représentant la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ". Considérant ce qui suit : 1. M. D... E... a saisi la commission de contrôle des opérations électorales d'une demande tendant à l'annulation des élections organisées le 21 septembre 2017 en vue de la désignation des représentants des catégories 4, 5 et 6 au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " et dont les résultats ont été proclamés par un arrêté du 22 septembre 2017. Par une décision du 9 octobre 2017, la commission a rejeté sa protestation. M. E... relève appel du jugement du 24 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation des élections des représentants du personnel et des usagers, catégories 4, 5 et 6, au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ". Sur les conclusions tendant à l'annulation des opérations électorales : 2. Le décret n° 2017-857 du 9 mai 2017 a modifié le décret n° 2015-127 du 5 février 2015 portant approbation des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " à la suite de l'annulation, par la décision n° 388034 du 15 avril 2016 du Conseil d'Etat, du décret du 5 février 2015 en tant qu'il approuvait les quatrième, cinquième et huitième alinéas de l'article 5-2 des statuts relatifs à l'élection, au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements, des représentants des enseignants-chercheurs, dénommés " catégorie 4 ", des représentants des autres personnels, dénommés " catégorie 5 ", et des usagers, dénommés " catégorie 6 ", et a approuvé les modifications des articles 5-2 et 8 des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " relatives aux règles d'élection des membres du conseil d'administration catégories 4 à 6 et de représentation au conseil académique. 3. Par une nouvelle décision du 8 novembre 2019, n° 412388, postérieure au jugement attaqué, le Conseil d'Etat a annulé le décret n° 2017-857 du 9 mai 2017 au motif que " par un jugement n° 1406922 du 21 septembre 2017, devenu définitif, le tribunal administratif de Lyon a annulé pour excès de pouvoir la décision du 25 juin 2014 par laquelle le président de l'Ecole normale supérieure de Lyon a fixé la composition du conseil d'administration de cet établissement, en tant qu'elle concerne les personnalités qualifiées, les représentants des institutions partenaires et les représentants des collectivités territoriales. Il en résulte que les requérants sont fondés à soutenir que la délibération du 11 octobre 2016 par laquelle le conseil d'administration de cette école a adopté les statuts est entachée d'irrégularité. Cette délibération constituant une garantie, son irrégularité entache d'illégalité le décret attaqué ". Comme le soutient M. E..., l'annulation du décret du 9 mai 2017 qui approuve les modifications apportées aux statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " quant aux règles d'élection des membres du conseil d'administration catégories 4 à 6 a nécessairement été de nature à vicier les élections contestées et organisées sur le fondement du décret du 5 février 2015 modifié par le décret du 9 mai 2017. 4. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. E... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa protestation concernant l'élection des représentants des personnels et usagers des catégories 4 à 6 au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " et, par voie de conséquence, que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon lui a infligé une amende pour recours abusif. Sur les conséquences de l'annulation des opérations électorales : 5. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation ou, lorsqu'il a décidé de surseoir à statuer sur cette question, dans sa décision relative aux effets de cette annulation, que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de sa décision prononçant l'annulation contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 6. L'annulation des opérations électorales du 21 septembre 2017 relatives à la désignation des représentants des catégories 4 à 6 du conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " n'est pas, par ellemême, de nature à entacher d'illégalité les décisions prises par ce conseil d'administration. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que le caractère rétroactif de l'annulation des opérations électorales du 21 septembre 2017 serait de nature à emporter des conséquences manifestement excessives, eu égard aux intérêts en présence et aux inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets d'une telle annulation. Par suite, il n'y a pas lieu d'assortir l'annulation des opérations électorales du 21 septembre 2017 d'une telle limitation ou d'en différer les effets. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " demande au titre des frais exposés soit mise à la charge de M. E..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. E... et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement du 24 avril 2018 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : Les opérations électorales du 21 septembre 2017 relatives à la désignation des représentants des catégories 4 à 6 au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " sont annulées. Article 3 : La communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " versera à M. E... la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées pour la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ", à l'Ecole nationale supérieure de Lyon et à M. D... E.... Délibéré après l'audience du 8 octobre 2020, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président, M. Gayrard, président assesseur, Mme C..., premier conseiller. Lu en audience publique le 5 novembre 2020. 2 N° 18LY02276