CAA de NANTES, 4ème chambre, 29/11/2024, 23NT02297, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-11-29
Numéro : 23NT02297
Président : M. LAINÉ
Rapporteur : M. Benjamin  CHABERNAUD
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SELARL NORMANDIE-JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l'Etat à lui verser une indemnité d'un montant total de 327 147 euros, en réparation des divers préjudices qu'elle a subis à la suite de la décision du 2 juillet 2019 par laquelle la direction départementale de la protection des populations du Calvados a prononcé des injonctions de mise en conformité des produits cosmétiques qu'elle produisait et du site internet sur lequel elle les commercialisait. Par un jugement n° 2200049 du 2 juin 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa requête. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 juillet 2023 et 17 mai 2024, Mme B..., représentée par Me Akaba, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen du 2 juin 2023 ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité d'un montant total de 327 147 euros, en réparation des divers préjudices qu'elle a subis à la suite de la décision du 2 juillet 2019 de la direction départementale de la protection des populations du Calvados ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'Etat a commis une faute du fait de l'illégalité de sa décision du 2 juillet 2019 qui a été annulée partiellement par le tribunal administratif de Caen aux termes d'un jugement définitif du 1er octobre 2021 ; les contrôles à son domicile ont été réalisés sans son autorisation et l'administration lui a imposé de déclarer celui-ci comme un établissement secondaire ; l'administration a fait preuve d'acharnement à son encontre ; - les injonctions illégales de la direction départementale de la protection des populations du Calvados ont entraîné de façon directe et certaine une perte de chance de développer son entreprise et l'ont empêchée de mener à bien son activité ; elle a dû revoir sa stratégie commerciale en s'adressant à un réseau de revendeurs locaux ; elle a dû cesser la vente de tous les accessoires de rasage et de toilette ; elle a subi des pertes de stocks et d'emballages ; son image a été ternie par le contrôle en litige ; son préjudice matériel s'élève à 12 977,11 euros ; - le temps consacré à gérer le contentieux avec l'Etat a causé un préjudice d'exploitation pour son restaurant évalué à 5036 euros ; - les savons prélevés lors du contrôle représentent un préjudice de 102 euros ; - pendant la durée de la procédure, soit du 30 août 2019 au 1er octobre 2021, elle n'a pas été en mesure d'exploiter son activité, ce qui a entraîné une perte de chiffre d'affaires de 256 032 euros ; - la cessation de son activité l'empêche de vendre son entreprise, soit une perte de 50 000 euros, et lui a causé un préjudice moral qui peut être évalué à 3000 euros ; - de nombreux griefs invoqués par l'administration sont infondés ; elle a respecté l'obligation d'informer les consommateurs sur leur droit de saisir un médiateur ; elle a bien indiqué la liste des ingrédients utiles à la composition des produits et mis à disposition des consommateurs un formulaire de rétractation ; les griefs relatifs aux " dossiers informations produits " sont infondés ; l'administration lui a demandé des analyses qui n'étaient pas prévues par les textes ; elle respectait la norme ISO 22 716. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 avril 2024, le ministre de l'économie, des finances, et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens invoqués par la requérante sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la consommation ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Chabernaud, - et les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. L'entreprise de production et de commercialisation de savons artisanaux et cosmétiques exploitée par Mme B... sous l'enseigne Montgommery a fait l'objet de deux contrôles de la direction départementale de la protection des populations (DDPP) du Calvados les 25 mars et 1er avril 2019. Le préfet du Calvados a édicté le 2 juillet 2019, à l'encontre de Mme B..., une injonction de mise en conformité dans un délai de trois mois, s'agissant de son site internet, et dans un délai de six mois s'agissant des produits cosmétiques. Par un jugement n° 1901993 du 1er octobre 2021, le tribunal administratif de Caen a annulé partiellement cette décision du 2 juillet 2019. Suite au rejet de sa demande préalable indemnitaire par le préfet du Calvados le 8 novembre 2021, Mme B... a demandé au tribunal administratif de Caen de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 327 147 euros en réparation des préjudices imputables à l'illégalité de la décision précitée du 2 juillet 2019. Le tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 2 juin 2023. Mme B... fait appel de ce jugement devant la cour. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Mme B... soutient que la responsabilité de l'Etat doit être engagée à raison de l'illégalité de la décision du 2 juillet 2019 par laquelle le préfet du Calvados lui a enjoint de mettre en conformité, d'une part, certains de ses produits cosmétiques dans un délai de six mois et, d'autre part, le site internet par lequel elle commercialisait ces derniers dans un délai de trois mois. 3. Par un jugement du 1er octobre 2021, devenu définitif et revêtu de l'autorité absolue de chose jugée qui s'attache à son dispositif et aux motifs qui en sont le support nécessaire, le tribunal administratif de Caen a annulé partiellement la décision précitée du préfet du Calvados du 2 juillet 2019 en censurant cinq des injonctions prononcées par ce dernier à l'encontre de Mme B.... Le tribunal a en effet jugé que celui-ci ne pouvait légalement imposer à cette dernière d'établir, sur les produits ciblés par le contrôle, une étude sur leur durabilité et leur stabilité, en particulier la description des essais spécifiques à cette étude. Il a également jugé que c'est à tort que les services de la DDPP du Calvados avaient relevé la détention par l'intéressée de matières premières périmées non identifiées, une mauvaise identification des savons le jour du contrôle, l'absence d'autocontrôle sur les produits finis et que la mention " Ultra-doux " sur l'emballage du savon " Jardin d'Almodis " devait être retirée. Il a enfin jugé que Mme B... était équipée d'un instrument de pesage à usage non automatique disposant d'un certificat d'étalonnage permettant d'établir qu'elle contrôlait la quantité des produits qu'elle commercialisait et que l'administration ne pouvait donc pas estimer que l'infraction de tromperie sur la quantité pouvait être potentiellement caractérisée. Il a en revanche écarté les autres moyens invoqués par Mme B... à l'encontre de la décision précitée du 2 juillet 2019 et maintenu, en conséquence, les autres injonctions édictées par le préfet. 4. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, toute illégalité est fautive et susceptible d'engager la responsabilité de la personne publique qui en est l'auteur, à condition toutefois qu'il puisse être fait état d'un préjudice en lien direct et certain avec cette faute. Ainsi, les illégalités relevées par le tribunal dans son jugement du 1er octobre 2021 sont fautives et susceptibles, par suite, d'engager la responsabilité de l'Etat à l'égard de Mme B... en raison de leurs conséquences dommageables. 5. En premier lieu, les cinq injonctions censurées par le tribunal administratif de Caen décrites ci-dessus n'avaient toutefois ni pour objet, ni pour effet, d'interdire à Mme B... d'exercer son activité de production et de vente de savonnerie artisanale, de l'empêcher de commercialiser certains de ses produits, de l'obliger à modifier la composition de ces derniers, de la contraindre à changer sa stratégie commerciale en s'adressant à des revendeurs et à des marchés locaux ou à adopter le statut d'auto-entrepreneur. L'injonction tendant à retirer la mention " Ultra-doux " sur l'emballage du savon " Jardin d'Almodis " avait ainsi pour seule conséquence une modification dudit emballage, au besoin par occultation. 6. En conséquence, Mme B... n'est pas fondée à demander à la cour l'indemnisation du préjudice, qu'elle évalue à la somme de 12 977 euros, relatif aux investissements qu'elle a engagés pour créer son activité et à la perte de chance de développer celle-ci et d'en tirer des revenus, dès lors qu'il n'est pas établi que la cessation de son activité serait imputable aux illégalités précitées. 7. En deuxième lieu, pour les mêmes raisons, elle n'est pas fondée à demander, à hauteur de 256 032 euros, l'indemnisation de la perte de chiffre d'affaires qu'elle aurait subie pendant la durée de la procédure, soit du 30 août 2019 au 1er octobre 2021, l'interruption de son activité pendant cette période n'étant pas en lien direct avec les fautes commises par l'administration. 8. En troisième lieu, le préjudice, évalué à 50 000 euros, relatif au fait qu'elle n'a pas pu tirer un bénéfice de la vente de son entreprise n'est pas davantage imputable aux illégalités commises par l'administration, qui n'ont pas eu comme conséquence directe la cessation de son activité, ainsi qu'il vient d'être dit. Il en va de même de l'indemnisation de son préjudice moral, d'un montant de 3 000 euros, qu'elle impute également à la perte de son projet professionnel. 9. En quatrième lieu, Mme B... soutient que le temps qu'elle a consacré à la contestation des injonctions édictées par le préfet du Calvados dans sa décision du 2 juillet 2019 l'a conduite à délaisser la gestion du restaurant qu'elle assumait en parallèle, à l'origine d'un préjudice d'exploitation d'un montant de 5 036 euros dans l'exercice de cette seconde activité. Toutefois, la réalité d'un tel préjudice ne peut être avérée par la seule production d'une attestation de son expert-comptable constatant une perte de chiffre d'affaires entre l'été 2018 et l'été 2019, dont les causes peuvent être multiples. Par ailleurs, à le supposer avéré, ledit préjudice n'est pas la conséquence directe des illégalités commises par le préfet, dont la décision du 2 juillet 2019 n'a en effet été que partiellement annulée, la majorité des injonctions qu'elle comportait n'ayant pas été annulée par le tribunal administratif de Caen dans son jugement du 1er octobre 2021. 10. En cinquième lieu, Mme B... n'est pas fondée à soutenir que l'image de marque de son entreprise a été ternie par la décision du 2 juillet 2019, dès lors que cette dernière n'a reçu aucune publicité. 11. En sixième lieu, si Mme B... demande l'indemnisation, à hauteur de 102 euros, de six savons prélevés lors du contrôle par les agents de la DDPP du Calvados, elle ne fournit toutefois aucun justificatif permettant d'apprécier la réalité de ce préjudice. 12. En septième lieu, si Mme B... soutient par ailleurs, devant la cour, que la responsabilité de l'Etat est engagée du fait de l'acharnement dont l'administration a fait preuve à son encontre, elle n'apporte toutefois aucun élément probant à l'appui de ces allégations, alors que les services de la DDPP du Calvados se sont bornés à procéder au contrôle de son entreprise et à lui notifier des injonctions, dont la majorité n'a d'ailleurs pas été annulée par le tribunal administratif de Caen dans son jugement du 1er octobre 2021, ainsi qu'il a été dit. 13. En huitième lieu, Mme B... doit être regardée comme invoquant des moyens de légalité, non retenus par le tribunal administratif de Caen dans son jugement du 1er octobre 2021, à l'encontre de la décision du 2 juillet 2019 du préfet du Calvados afin de mettre en jeu la responsabilité de l'Etat. 14. D'une part, si elle soutient que les contrôles à son domicile ont été réalisés sans son autorisation et que l'administration lui a imposé de déclarer celui-ci comme un établissement secondaire, elle n'apporte toutefois aucun élément de preuve à l'appui de son moyen, qui est au surplus insuffisamment précis pour en apprécier la portée. 15. D'autre part, Mme B... soutient qu'elle a bien respecté, sur son site internet, l'obligation d'informer les consommateurs sur leur droit de saisir un médiateur. Il résulte toutefois de l'instruction que c'est à la suite de l'injonction prononcée en ce sens par la décision du 2 juillet 2019. Par ailleurs, l'intéressée n'établit pas que l'administration aurait continué à lui reprocher ce manquement par la suite malgré la régularisation ainsi opérée par ses soins. 16. Enfin, l'appelante soutient qu'elle a bien indiqué la liste des ingrédients utiles à la composition des produits et mis à disposition de ses clients un formulaire de rétractation sur son site internet. Cependant, ces griefs ne lui ont finalement pas été opposés par la décision du 2 juillet 2019. Par ailleurs, elle ne produit aucun élément précis de nature à établir que les manquements qui lui ont été reprochés au titre des " dossiers informations produits " étaient infondés et qu'elle avait bien fourni ces informations aux services de l'administration. En outre, elle n'établit pas que ces derniers auraient procédé à des analyses sans prendre en compte la nature du produit contrôlé ou les normes professionnelles. De surcroît, elle ne démontre pas que le fait de respecter la norme NF EN ISO 22716 serait de nature à remettre en cause le bien-fondé des injonctions prononcées à son encontre. 17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 2 juin 2023, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par Mme B..., qui est la partie perdante. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Délibéré après l'audience du 12 novembre 2024, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président-assesseur, - M. Chabernaud, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2024. Le rapporteur, B. CHABERNAUDLe président, L. LAINÉ La greffière, A. MARTIN La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT02297