CAA de LYON, 3ème chambre, 18/06/2020, 18LY00499, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-18
Numéro : 18LY00499
Président : Mme PAIX
Rapporteur : Mme Virginie  CHEVALIER-AUBERT
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SELARL ATMOS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société Brenntag a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler : - l'arrêté du 1er septembre 2015, par lequel le préfet du Rhône lui a imposé, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, des prescriptions complémentaires dans le cadre de la cessation d'activité sur son site industriel, à Collonges-au-Mont-d'Or ; - l'arrêté du 25 octobre 2016, par lequel le préfet du Rhône l'a mise en demeure de respecter les dispositions des articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 1er septembre 2015 portant prescriptions complémentaires dans le cadre de la cessation d'activité de son site industriel, à Collonges-au-Mont-d'Or. Elle demandait également que soit prescrite une expertise sur la nécessité d'une fréquence trimestrielle d'analyse des eaux souterraines et des mesures pour la protection de l'environnement et de la santé, la détermination de l'origine des pollutions à l'arsenic et aux hydrocarbures, ainsi que le caractère suffisant des études déjà produites en vue de satisfaire aux prescriptions fixées par le préfet du Rhône. Par un jugement nos 1509169 et 1609466 du 30 novembre 2017, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 7 février 2018, la société Brenntag, représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 30 novembre 2017 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) d'annuler l'arrêté précité du 1er septembre 2015 ; 3°) d'annuler l'arrêté précité du 25 octobre 2016 ; A titre subsidiaire : 4°) d'ordonner une expertise permettant de : - déterminer si la pollution aux hydrocarbures qui affecte le sous-sol et la nappe phréatique est imputable à la pollution historique aux hydrocarbures résultant de la vidange des cuves d'hydrocarbures par l'Etat lors de la seconde guerre mondiale ; - déterminer l'origine de la pollution à l'arsenic et, en tout état de cause, confirmer que les activités exploitées antérieurement sur le site par la société Etablissements Piot et la société Orchidis ne peuvent pas être à l'origine de cette pollution à l'arsenic ; - déterminer si les études, rapports et analyses remis à l'administration par la société Orchidis et la société Brenntag permettent de garantir la compatibilité du site avec un usage industriel, compte tenu des mesures de gestion proposées par Burgeap à ce titre et, à défaut, expliquer en quoi ces éléments seraient insuffisants et dire quelles sont, parmi les prescriptions imposées par le préfet à la société Brenntag, celles qui seraient indispensables à la protection de l'environnement et de la santé en tenant compte de l'usage futur industriel ; - se prononcer sur l'utilité, la pertinence et l'opportunité de chacune des mesures prescrites par le préfet à la société Brenntag afin d'assurer la compatibilité de l'état du site avec un usage industriel en vue de permettre à la Cour d'apprécier leur légalité ; - dans l'hypothèse où l'expert conclurait à la nécessité de mettre en oeuvre des mesures de dépollution, d'avoir à : - vérifier, suivant un programme technique à définir, les paramètres hydrauliques des Pz5 et Pz6 du site de la société Brenntag ainsi qu'à l'amont immédiat de ce site, sur la parcelle voisine ; - analyser la décroissance de la charge polluante sur le site de la société Brenntag et en amont de celui-ci, afin de comparer la pertinence d'une dépollution à une décroissance naturelle de la charge en hydrocarbures ; - dans l'hypothèse dans laquelle la comparaison entre la pertinence d'une décroissance naturelle de la pollution et celle de la mise en oeuvre de mesures de dépollution pencherait en faveur de cette seconde solution, préciser la méthode de dépollution à mettre en oeuvre et déterminer sur quelles parties ou zones du site elle doit être mise en oeuvre ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - l'arrêté du 1er septembre 2015 est insuffisamment motivé ; - l'arrêté du 25 octobre 2016 est insuffisamment motivé ; - la preuve de l'assermentation de l'inspecteur de l'environnement, dont le rapport a fondé l'arrêté attaqué, n'est pas rapportée, en méconnaissance de l'article L. 172-1 du code de l'environnement ; - les prescriptions de remise en état excèdent ce qui est nécessaire à la protection des intérêts énumérés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement, compte tenu de l'usage retenu pour le site, en méconnaissance de l'article R. 512-39-15 du même code ; - le préfet ne peut lui imposer des mesures de réhabilitation pour un usage du site plus sensible que l'usage industriel pour lequel elle est tenue de rendre le site compatible ; - elle a déjà satisfait aux mesures qui font l'objet par l'arrêté attaqué de prescriptions complémentaires ; - le préfet ne peut exiger des mesures de remises en état complémentaires dès lors que les pollutions sont en régression et qu'elles sont insusceptibles de porter atteinte aux usages des sols et des eaux souterraines ; - l'obligation qui lui est faite d'assurer la gestion de la pollution aux hydrocarbures constitue une rupture d'égalité devant les charges publiques ; - les prescriptions en cause concernent des pollutions insusceptibles de se rattacher à l'activité des sociétés qui ont exploité le site et aux droits desquelles elle est venue ; - l'arrêté du 25 octobre 2016 motivé par référence à l'arrêté du 1er septembre 2015 est insuffisamment motivé. Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., présidente-assesseure, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me D... pour la société Brenntag ; Une note en délibéré, présentée pour la société Brenntag, a été enregistrée le 25 mai 2020 ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 29 décembre 1970, la société Etablissements Piot a été autorisée à exercer une activité de stockage de divers produits chimiques sur un terrain situé dans la zone industrielle de Collonges-au-Mont-d'Or. L'activité sur ce site, reprise par la société Orchidis, a fait l'objet d'une déclaration de cessation d'activité le 15 juillet 1993, pour laquelle il a été délivré récépissé le 29 juillet 1993 au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement. En 1994, la société Brenntag a acquis la société Orchidis. Par un arrêté du 1er septembre 2015, le préfet du Rhône a édicté des prescriptions complémentaires en vue de délimiter les " zones sources " de pollution, d'en évaluer l'extension, d'identifier l'impact de cette pollution sur les milieux exposés et de proposer les mesures de gestion à mettre en oeuvre afin de remédier à ses principales causes, de maîtriser les voies de transferts et d'atteindre l'objectif de compatibilité avec une remise en usage du site. Par un nouvel arrêté du 25 octobre 2016, pris sur rapport de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement d'Auvergne-Rhône-Alpes du 4 avril 2016, le préfet du Rhône a mis la société Brenntag en demeure de satisfaire aux articles 2, 3 et 4 de l'arrêté de prescriptions complémentaires du 1er septembre 2015. La société Brenntag relève appel du jugement du tribunal administratif de Lyon du 30 novembre 2017 qui a rejeté sa demande d'annulation des arrêtés du 1er septembre 2015 et du 25 octobre 2016. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 3. En premier lieu, il résulte des termes du jugement attaqué que les premiers juges ont répondu au moyen invoqué par la société Brenntag et tiré de l'absence de motivation de l'arrêté du 1er septembre 2015 au point 3 de leur jugement en indiquant que l'arrêté en litige énonce de manière détaillée les considérations de droit et de fait qui le fondent. En soutenant que l'Etat était responsable de la pollution constatée sur le site, en raison de la vidange des cuves d'hydrocarbures lors de l'invasion allemande pendant la seconde guerre mondiale, la société Brenntag ne présentait qu'un argument au soutien de son moyen tiré de l'absence de lien entre les activités des sociétés exploitantes aux droits desquelles elle vient, et la pollution du site aux hydrocarbures. Par suite, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par la société requérante, a suffisamment motivé son arrêt. 4. En second lieu, les erreurs de plume que comporte le jugement sur la date de l'arrêté contesté du 25 octobre 2016 sont sans incidence tant sur la régularité que sur le bien-fondé du jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sur la légalité de l'arrêté du 1er septembre 2015 : 5. En premier lieu, il ressort des termes de l'arrêté litigieux qu'il mentionne les articles applicables du code de l'environnement ainsi que les différents textes, arrêté ministériel et arrêtés préfectoraux applicables aux prescriptions complémentaires qu'il édicte. Il indique également les motifs de fait tirés de l'existence de diverses pollutions, des dangers qu'elles comportent et des mesures de protection nécessaires. La circonstance que certains de ces motifs soient contestés par la société relève de la contestation du bien-fondé de l'arrêté. La seule circonstance qu'il ne cite pas les rapports et études communiqués par la société depuis 2005 ne suffit pour considérer qu'il est entaché d'insuffisance de motivation. Par suite, le moyen d'irrégularité invoqué par l'appelante doit être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 172-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I. Outre les officiers et agents de police judiciaire et les autres agents publics spécialement habilités par le présent code, sont habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du présent code et des textes pris pour son application (...) les fonctionnaires et agents publics affectés dans les services de l'Etat chargés de la mise en oeuvre de ces dispositions (...) Ces agents reçoivent l'appellation d'inspecteurs de l'environnement. II. Pour exercer les missions prévues au I, les inspecteurs de l'environnement reçoivent des attributions réparties en deux catégories : (...) 2° Les attributions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement qui leur donnent compétence pour rechercher et constater les infractions prévues par les titres II, VI et VII du présent livre, le livre II et les titres Ier, II, III, IV, V et VII du livre V du présent code et les textes pris pour leur application. III. Les inspecteurs de l'environnement sont commissionnés par l''autorité administrative et assermentés pour rechercher et constater tout ou partie des infractions mentionnées au 1° ou au 2° du II du présent article (...) ". 7. Il résulte de l'instruction que le rapport du 2 mars 2015 de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Rhône-Alpes, visé par l'arrêté en litige, a été signé par Mme B..., inspectrice de l'environnement. Cette dernière a été commissionnée par arrêté du préfet d'Eure-et-Loire du 16 janvier 2009 et a prêté serment le 24 février 2009 devant le tribunal de grande instance de Chartes. Il ne résulte d'aucune disposition réglementaire ou législative que la prestation de serment devrait être renouvelée en cas de changement d'affectation ou suite à l'introduction dans le code de l'environnement de la fonction d'inspecteur de l'environnement. Par suite, la société Brenntag n'est pas fondée à soutenir que la procédure serait irrégulière, en l'absence d'assermentation de Mme B... conformément aux dispositions précitées de l'article L. 172-1 du code de l'environnement à la date de son rapport. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 512-39-5 du code l'environnement : " Pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l'exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article R. 512-31, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation. ". Selon l'article R. 512-31 de ce code : " Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 rend nécessaires ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié (...). Ces arrêtés prévus peuvent prescrire, en particulier, la fourniture des informations prévues aux articles R. 512-3 et R. 512-6 ou leur mise à jour ". 9. L'arrêté du 1er septembre 2015 vise le rapport de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement Rhône-Alpes du 2 mars 2015. Il est relevé dans ce document des sources de pollution majeures des sols, une forte pollution des eaux souterraines, l'impact de cette pollution à l'extérieur du site et l'absence de mesures de gestion pour maîtriser les sources et les impacts de cette pollution. Si la société Brenntag avait fait réaliser plusieurs études en 2005 et 2007 portant notamment sur l'analyse des sols, des eaux, la pollution, son impact, à la suite desquelles le préfet n'avait pas sollicité de compléments d'information, cette circonstance ne s'oppose pas, compte tenu du rapport évoqué ci-dessus, à l'édiction d'un arrêté complémentaire. Il résulte de l'instruction que les mesures prescrites par l'arrêté en litige étant nouvelles et complémentaires à celles déjà imposées il ne peut être considéré que l'appelante les a déjà réalisées. 10. En quatrième lieu, la société requérante ne peut utilement soutenir que le préfet cherche à lui imposer des mesures de réhabilitation pour un usage du site plus sensible que l'usage industriel pour lequel elle est tenue de rendre le site compatible, dès lors que l'arrêté en litige, se borne à demander à la société de réaliser des études actualisées, de proposer, à partir d'un schéma conceptuel, des mesures de gestion pour assurer notamment la mise en sécurité du site, et la suppression des sources de pollution significatives, sans imposer des mesures de dépollution ou de réhabilitation ou des mesures en lien avec un usage particulier du site. 11. En cinquième lieu, l'article L. 511-1 du code de l'environnement prévoit que : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ". 12. Les concentrations significatives de composés dits BTEX (benzène, toluène, éthylbenzènes, xylène), d'hydrocarbures aromatiques, d'hydrocarbures aliphatiques et d'arsenic ont été détectées dans les sols et les eaux souterraines du site, peuvent présenter des dangers ou des inconvénients notamment pour la protection de la nature et de l'environnement. Il ne résulte pas de l'instruction, à supposer même que les études produites par la société auraient été complètes, compte tenu des connaissances scientifiques à cette date et des obligations règlementaires en vigueur, que la mise à jour de ces études et des investigations complémentaires n'étaient pas nécessaires une dizaine d'années plus tard. Les nouvelles mesures prescrites dans l'arrêté litigieux visent en effet à assurer une meilleure connaissance des sources de pollution, de leur impact sur les milieux et des mesures de gestion induites. Par suite, elles doivent être regardées comme nécessaires à la protection des intérêts écologiques et sanitaires auxquels se réfère l'article L. 511-1 du code de l'environnement. La société appelante ne peut, à cet égard, se prévaloir de la circonstance à la supposer établie, que l'Etat serait également responsable d'une des sources de pollution du site, celle aux hydrocarbures, qui aurait été générée par des faits de guerre en 1940 ou que la pollution à l'arsenic n'aurait pas été générée directement par les activités des sociétés aux droits desquelles elle vient, la société ne contestant pas que les activités sur le site ont généré plusieurs autres types de pollution. 13. En sixième lieu, la société requérante ne peut utilement soutenir que le préfet ne peut pas exiger des mesures de remises en état complémentaires au motif que les pollutions sont en diminution et qu'elles sont insusceptibles de porter atteinte aux usages des sols et des eaux souterraines, dès lors que l'arrêté en litige n'impose aucune mesure de remise en état. 14. Enfin, l'appelante fait valoir que l'obligation qui lui est faite d'assurer la gestion de la pollution aux hydrocarbures, dont elle estime l'Etat responsable, constitue une rupture d'égalité devant les charges publiques, dès lors que ce dernier prend en charge intégralement la gestion de la pollution des eaux souterraines pour les sites de Shell et Ardea. Toutefois, ni la rupture d'égalité devant les charges publiques ni même la responsabilité de l'Etat pour la pollution du site anciennement exploité par les sociétés auxquelles la société Brenntag vient aux droits ne sont cependant établis. Sur la légalité de l'arrêté du 25 octobre 2016 : 15. L'arrêté du 25 octobre 2016 qui mentionne notamment le non-respect de l'article 2 de l'arrêté du 1er septembre 2015, lequel est suffisamment motivé comme il a été dit au point 5 et souligne l'absence de propositions de mesures de gestion est lui-même suffisamment motivé en droit et en fait. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté. 16. Le moyen tiré du défaut d'assermentation doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 7. 17. Les moyens visant, par voie d'exception, l'arrêté du 25 octobre 2016, identiques à ceux dirigés contre l'arrêté du 1er septembre 2015, doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points précédents. 18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, que la société Brenntag n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Brenntag est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié la société Brenntag et au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet du Rhône. Délibéré après l'audience du 19 mai 2020 à laquelle siégeaient : Mme C... A..., présidente de chambre, Mme G..., présidente-assesseure, M. Pierre Thierry, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 juin 2020. 2 N° 18LY00499