CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 12/03/2019, 16LY04466, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-12
Numéro : 16LY04466
Président : M. ALFONSI
Rapporteur : M. Pierre  THIERRY
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : CABINET BOIVIN & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société Rubis Terminal a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 9 juillet 2014 par lequel le préfet de l'Isère a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) lié aux établissements Adisseo France, Bluestar Silicones, Engrais Sud Vienne, Geodis BM Rhône-Alpes, Rubis Stockage et Novapex à Salaise-sur-Sanne et Rhodia Opérations à Roussillon, ainsi que les décisions rejetant son recours gracieux et de mettre à la charge de l'Etat, le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1500332 du 31 octobre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de la société Rubis Terminal. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée sous le n° 16LY04466 le 28 décembre 2016 et un mémoire enregistré le 31 mai 2018, la société Rubis Terminal, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 31 octobre 2016 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 9 juillet 2014 par lequel le préfet de l'Isère a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) lié aux établissements Adisseo France, Bluestar Silicones, Engrais Sud Vienne, Geodis BM Rhône-Alpes, Rubis Stockage et Novapex à Salaise-sur-Sanne et Rhodia Opérations à Roussillon, ensemble les décisions rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : * c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a considéré que l'arrêté attaqué n'avait pas fait l'objet d'une modification substantielle, emportant un bouleversement économique du projet, qui a été apportée après enquête publique ce qui l'entache d'un vice de procédure en méconnaissance de l'article L. 123-14 du code de l'environnement et de l'article 7 de la charge de l'environnement ; * le tribunal administratif de Grenoble a commis une erreur d'appréciation en considérant que les conclusions du commissaire enquêteur étaient motivées et alors que l'avis de ce dernier est en outre entaché de contradiction ; * l'interdiction d'augmentation du trafic ferroviaire est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; le tribunal administratif de Grenoble a commis une erreur d'appréciation en considérant qu'il existait des itinéraires alternatifs pour le trafic Transport de Matières Dangereuses (TDM) ; * l'interdiction d'augmentation du trafic ferroviaire fait peser sur elle une charge disproportionnée ; * l'interdiction d'augmentation du trafic ferroviaire, à défaut de prévoir des dispositions transitoires et dès lors qu'il fait peser sur elle une atteinte excessive sur ses intérêts, méconnaît le principe de sécurité juridique ; * l'interdiction de l'augmentation du trafic TDM par voie ferrée méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ; * le délaissement institué au profit de la société GDE présente un caractère injustifié et excessif ; * le tribunal a commis une erreur d'appréciation en considérant que l'actualisation de l'étude de danger qu'elle a produite n'avait pas d'incidence sur l'institut du droit de délaissement au profit de l'entreprise GDE ; * le PPRT est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation pour ne pas y intégrer la société TREDI. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés et il s'en rapporte aux écritures du préfet de l'Isère pour le surplus. Par ordonnance du 28 novembre 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 21 décembre 2018. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : * le code de l'environnement ; * le code de l'urbanisme ; * le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : * le rapport de M. Pierre Thierry, rapporteur, * les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public, * et les observations de MeB..., représentant la société Rubis Terminal ; Une note en délibéré, présentée par le ministre de la transition écologique et solidaire, a été enregistrée le 12 février 2019. Considérant ce qui suit : 1. Le préfet de l'Isère a approuvé le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) lié aux établissements Adisseo France, Bluestar Silicones, Engrais Sud Vienne, Geodis BM Rhône-Alpes, Rubis Stockage et Novapex à Salaise-sur-Sanne et Rhodia Opérations à Roussillon, par un arrêté du 9 juillet 2014 dont la société Rubis Terminal a demandé l'annulation au tribunal administratif de Grenoble. Elle relève appel du jugement de ce tribunal du 31 octobre 2016 qui a rejeté sa demande. Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne la motivation de l'avis du commissaire enquêteur : 2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa version applicable aux faits de l'espèce, " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 3. Il ressort de son rapport que dans les pages précédant la conclusion, le commissaire enquêteur s'est livré à une analyse des réponses faites par la DREAL aux remarques formulées par le public lors des permanences qui se sont tenues dans les communes concernées. Il a procédé dans la partie suivante à une analyse des réponses apportées par la direction départementale des territoires de l'Isère aux problèmes identifiés au cours de la phase de consultation du public. Il a, à cette occasion, donné son avis sur la concertation entre communes, services de l'Etat, différents acteurs et le public ainsi que sur la qualité des documents mis à disposition du public. Il a également donné son avis sur les propositions faites en matière de restriction de circulation prévues par le PPRT pour ce qui concerne les voies ferrées de la zone industrielle et portuaire (ZIP), la circulation routière et, entre autres, le développement des grands projets au nord de la ZIP. Le commissaire enquêteur a également assorti ses conclusions d'une liste de cinq observations. 4. Par les précisions qu'il a ainsi apportées, le commissaire-enquêteur doit être regardé comme ayant suffisamment motivé l'avis qu'il a émis sur le projet. Ainsi, et alors que la société requérante ne saurait utilement soutenir, à cet égard, que la circonstance que son avis a été assorti d'une "réserve incontournable" aurait dû le conduire à émettre un avis défavorable, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement. En ce qui concerne la modification apportée au projet après l'enquête publique : 5. Le règlement du PPRT dispose en son article 2 du chapitre II (dispositions applicables en zones " rouges foncé " R) du titre IV (mesure de protection des populations) : " A l'exception des projets autorisés au titre du paragraphe " Autorisations spécifiques pour les zones Ra et Rb (concernant les PN et PE) sont interdits à compter de la date d'approbation du présent PPRT : (...) e) l'augmentation du trafic TMD [transport de matières dangereuses] sur la portion de voie ferrée traversant la zone R100 (la référence initiale est le trafic TMD annuel sur cette portion de voie à la date d'approbation du plan). ". La société Rubis Terminal soutient qu'en ajoutant cette disposition au règlement, après que le projet en a été porté à la connaissance du public au cours de l'enquête publique, l'administration a entaché d'irrégularité la procédure l'élaboration du PPRT litigieux. 6. Aux termes de l'article R. 562-8 du code de l'environnement : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. " Article R. 562-9 : " A l'issue des consultations prévues aux articles R. 562-7 et R. 562-8, le plan, éventuellement modifié, est approuvé par arrêté préfectoral. Cet arrêté fait l'objet d'une mention au recueil des actes administratifs de l'Etat dans le département ainsi que dans un journal diffusé dans le département. Une copie de l'arrêté est affichée pendant un mois au moins dans chaque mairie et au siège de chaque établissement public de coopération intercommunale compétent pour l'élaboration des documents d'urbanisme sur le territoire desquels le plan est applicable. " Il résulte de ces dispositions que si le projet de plan peut être modifié après l'enquête publique, le cas échéant de façon substantielle, pour tenir compte tant de ses résultats que des avis préalablement recueillis, c'est à la condition que les modifications ainsi apportées n'en remettent pas en cause l'économie générale. Il appartient au juge administratif, pour caractériser l'existence d'une éventuelle atteinte à l'économie générale du projet, de tenir compte de la nature et de l'importance des modifications opérées, au regard notamment de l'objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur le parti de prévention retenu. 7. Il ressort des pièces du dossier et, notamment, du rapport du commissaire enquêteur que la disposition contestée, ajoutée au règlement du PPRT postérieurement à période de consultation du public, fait suite à des propositions de la direction départementale des territoires en réponse aux questions soulevées par le commissaire enquêteur d'après les éléments recueillis au cours de la consultation du public. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la société requérante, une telle modification, si elle est susceptible d'impacter son activité et de contrarier son développement, n'emporte pas pour autant, du fait de son caractère circonscrit à une zone et à un seul mode de transport des matières dangereuses, un bouleversement de l'économie générale du projet. 8. La circonstance enfin, à la supposée établie, que l'interdiction l'augmentation du trafic TMD sur la portion de voie ferrée traversant la zone R100 n'impacterait que la seule activité de la société requérante alors qu'elle n'est pas à l'origine du risque qui justifie une telle mesure, qui est susceptible de compromettre la pérennité de son installation sur le site est sans influence sur la régularité de procédure. Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué : En ce qui concerne l'interdiction de l'augmentation du trafic ferroviaire de matière dangereuse au sein de la zone R100 : 9. L'article L. 515-15 du code de l'environnement dispose que l'objet des PPRT est " de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. ". L'article L. 515-16 du même code dispose " A l'intérieur du périmètre d'exposition aux risques, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique : I.- Délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation. (...) II.- Délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l'existence de risques importants d'accident à cinétique rapide présentant un danger grave pour la vie humaine, les propriétaires des biens concernés peuvent mettre en demeure la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme de procéder à l'acquisition de leur bien, pendant une durée de six ans à compter de la date de signature de la convention prévue à l'article L. 515-19 ou de la mise en place de la répartition par défaut des contributions mentionnées à ce même article, dans les conditions définies aux articles L. 230-1 et suivants du code de l'urbanisme. (...) IV.- Prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine. Ces mesures peuvent notamment comprendre des prescriptions relatives aux mouvements et au stationnement des véhicules de transport de matières dangereuses. (...) ". 10. En premier lieu, il ressort de la note de présentation du PPRT que la mesure d'interdiction de l'augmentation du transport de matières dangereuses par voie ferroviaire au sein de la zone R100 est justifiée par la nécessité de ne pas accroître les risques recensés sur cette zone à l'intérieur de laquelle le niveau de l'aléa thermique est classé F+ (Fort +), celui de l'aléa toxique est classé TF + (très fort +) et celui de l'aléa de surpression est classé Fai (Faible). Compte tenu de l'importance de ces aléas, dans la mesure où la prescription litigieuse se limite à interdire l'augmentation du transport ferroviaire de matières dangereuses et non le trafic ferroviaire et alors que la société Rubis Terminal peut assurer une partie du transport de ses matières dangereuses par voie routière, c'est sans erreur d'appréciation que le préfet de l'Isère a pu décider cette mesure. 11. Par ailleurs, contrairement aux affirmations de la requérante, aucune des dispositions de l'article L. 515-16 du code de l'environnement ne prévoit de limiter les prescriptions du règlement du PPRT à de simples recommandations. De même, le guide méthodologique des PPRT n'ayant pas de valeur normative, la société Rubis Terminal ne peut utilement se prévaloir de ce document pour soutenir que s'agissant des voies structurantes et en l'absence d'itinéraire alternatif, le PPRT ne peut édicter que des recommandations. 12. Les transports par voies routières et ferroviaires répondant à des contraintes et étant soumis à des aléas différents, la société Rubis Terminal n'est pas fondée à soutenir que la circonstance que la route qui traverse la zone R 008, contiguë de la zone R100, n'est pas soumise à l'interdiction d'augmenter le volume de transport de matières dangereuses est de nature à établir que l'interdiction en litige dans la zone R100 est illégale. 13. En deuxième lieu, les prescriptions du PPRT ont été prévues et adaptées en fonction des risques et aléas présents sur chaque zone. Il ressort des pièces du dossier que la société Rubis Terminal, qui est la seule entreprise présente sur la zone R100 à recourir au transport ferroviaire de matières dangereuses, n'est pas placée dans une situation identique à celles des sociétés ESV et GEODIS BM et dispose, en outre, de la possibilité d'augmenter le volume du transport de matières dangereuses par la voie routière. Elle n'est, dans ces conditions, pas fondée à soutenir que l'interdiction de l'augmentation du trafic de matières dangereuses par voie ferrée méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques et qu'elle fait peser sur elle une charge excessive. 14. En troisième lieu, l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. 15. En l'espèce eu égard au caractère limité de l'interdiction en cause qui est circonscrite à l'augmentation du trafic ferroviaire de matière dangereuses dans la zone R100, il n'est pas établi que le caractère nouveau de la règle porte une atteinte excessive aux intérêts de la société Rubis Terminal justifiant la mise oeuvre de mesures transitoires. En ce qui concerne la légalité du délaissement institué au profit de la société GDE (Guy Dauphin Environnement) : 16. Le PPRT de Roussillon - Salaise sur Sanne retient un secteur de délaissement, tel que prévu à article L. 152-2 du code de l'urbanisme, au bénéfice de 1'entreprise GDE, incluant un entrepôt de stockage et un bâtiment administratif liés à son activité de recyclage des métaux. La société Rubis Terminal soutient que ce secteur de délaissement a été prévu sur la base de données obsolètes. Toutefois, les cartes qu'elle produit à l'appui de son moyen ne sont assorties d'aucune légende et ne permettent pas d'établir une quelconque erreur de l'administration. Si par ailleurs la société Rubis Terminal se prévaut d'une étude de 2012 qu'elle a fait réaliser, il ressort d'un rapport d'inspection du 15 janvier 2014 établi par les services de l'Etat que cette étude présentait plusieurs carences qui ne permettaient pas sa prise en compte. La société Rubis Terminal se prévaut encore d'une étude réalisée par le CETE (centre d'études techniques) de Lyon le 4 novembre 2011 qui conclut que la protection des personnes sur le site pourrait passer par la création d'un bungalow de confinement à l'intérieur des bâtiments. Cette étude ne portant cependant que sur l'aléa toxique, et n'ayant pas pour objet de prendre en comptes les aléas thermiques et de surpression, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que ces éléments établissent que la prescription de mesures de protection permet d'éviter le délaissement en cause et par suite l'illégalité de celui-ci en raison de son inutilité. En ce qui concerne l'absence de l'intégration des installations de la société TREDI dans le périmètre du PPRT. 17. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 515-15 et L. 515-8 du code de l'environnement que les plans de prévention des risques technologiques ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations classées pour la protection de l'environnement présentant des dangers particulièrement importants pour la sécurité et la santé des populations voisines et pour l'environnement qui figurent dans la liste prévue au IV de l'article L. 515-8. L'article R. 511-10 conduit à inclure dans cette liste l'ensemble des installations utilisant des substances ou préparations relevant d'une rubrique comportant un seuil " AS " mentionnée à cet article susceptibles d'être présentes dans un même établissement relevant d'un même exploitant sur un même site, dès lors que la condition qu'il précise portant sur la somme pondérée des quantités des divers types de substances ou préparations rapportées à leur seuil " AS " est satisfaite. Pour établir le plan de prévention des risques technologiques, le représentant de l'Etat doit alors prendre en compte les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur cette liste, en relation avec tout autre facteur de nature à interagir avec elles et en particulier les effets dit " domino " dus aux interactions entre les différentes installations de l'établissement. 18. Pour soutenir que le préfet de l'Isère n'a pas pris en compte ces éléments qui auraient dû, selon elle, conduire à inclure dans le périmètre du PPRT les installations de la société TREDI, la société Rubis Terminal produit une étude de danger de la société TREDI permettant de constater que ses installations sont susceptibles de présenter des dangers. Pour autant, cette étude qui a pour objet de répertorier les accidents susceptibles d'affecter les installations en question et de proposer une série d'action à entreprendre pour en limiter les effets, ne permet d'établir ni que lesdites installations utilisent des substances ou préparations relevant d'une rubrique comportant un seuil " AS " figurant dans la liste prévue au IV de l'article L. 515-8, ni que le représentant de l'Etat n'a pas pris en compte les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations. Il suit de là que la société Rubis Terminal n'est pas fondée à soutenir que le PPRT est illégal en tant qu'il n'inclut pas dans son périmètre les installations de la société Tredi. 19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Rubis Terminal n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Sur les conclusions relatives aux frais non compris dans les dépens : 20. Les dispositions de L. 761-1 du code de justice administrative faisant obstacle à ce que soit mis à charge l'Etat qui n'est pas la partie perdante une somme à ce titre, les conclusions de la société Rubis Terminal en ce sens doivent être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Rubis Terminal est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Rubis Terminal et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera délivrée au préfet de l'Isère. Délibéré après l'audience du 12 février 2019 à laquelle siégeaient : M. Jean-François Alfonsi, président de chambre, Mme Virginie Chevalier-Aubert, président assesseur M. Pierre Thierry premier conseiller. Lu en audience publique, le 12 mars 2019. 2 N° 16LY04466