CAA de MARSEILLE, 9ème chambre - formation à 3, 29/05/2018, 17MA04349, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-29
Numéro : 17MA04349
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : M. Philippe  PORTAIL
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : SELARL APA&C "AFFAIRES PUBLIQUES - AVOCATS & CONSEILS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... D...et M. G... D...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les délibérations des 12 décembre 2011 et 31 janvier 2012 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision du 21 mai 2012 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1204775 du 13 novembre 2014, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 31 janvier 2012 et rejeté le surplus de la demande des épouxD.... Par un arrêt n° 15MA00152, 15MA00958 du 6 octobre 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la commune de Savines-le-Lac contre ce jugement. Par une décision n° 405728 du 6 novembre 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 6 octobre 2016 de la cour administrative d'appel de Marseille sauf en ce qu'il confirme l'annulation par le jugement du 13 novembre 2014 du tribunal administratif de Marseille de la délibération du 31 janvier 2002 par laquelle le conseil municipal de la commune de Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone 1 AU le secteur de la Rochette et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 14 janvier 2015, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 15 décembre 2015, 4 avril 2018 et 24 avril 2018, la commune de Savines-le-Lac, représentée par la SELARL APAetC " Affaires Publiques - Avocats et Conseils " demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) à titre principal, d'annuler l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Marseille du 13 novembre 2014 et de confirmer la circonscription de l'annulation au seul secteur 1 AU de la Rochette ; 2°) à titre subsidiaire, de rejeter la demande de M. et Mme D... présentée devant le tribunal administratif de Marseille ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme D... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - que, compte tenu de la cassation partielle prononcée par le Conseil d'Etat, sont revêtus de l'autorité de la chose jugée les moyens tirés de la recevabilité de la demande de première instance, de la substitution de la délibération du 31 janvier 2012 à celle du 12 décembre 2011 et de la méconnaissance de l'article L. 146-4 I et L. 146-6 du code de l'urbanisme entraînant l'annulation de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'il concerne la zone 1 AU du secteur de la Rochette ; - l'illégalité alléguée de la délibération qui a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme est sans influence sur la légalité de la délibération qui l'a approuvé ; - l'annulation prononcée par le tribunal relative au secteur de la Rochette, et confirmée par la Cour et le Conseil d'Etat, ne concerne que le secteur 1 AU de la Rochette et non le secteur UBb, contre lequel aucun moyen n'était invoqué Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 mai 2015, 7 juillet 2015 et 18 avril 2018, M. et Mme D..., représentés par la SCP d'avocats Garnier, Dohollou, Souet, Arion, Ardisson, Grenard, Leverl, Guyot-Vasnier, Collet, Le Derf-Daniel, Leblanc, concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Savines-le-Lac de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la demande de première instance tendant à l'annulation de la délibération qui a approuvé le plan local d'urbanisme n'est pas tardive ; - la délibération du 5 juillet 2002 qui a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme méconnaît les articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, la convocation ne faisant pas état de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme initiée lors de cette séance ; - la délibération du 5 juillet 2002 n'a pas fixé avec suffisamment de précision les objectifs de la révision ; - le classement de la zone de la Rochette, qui est une zone d'habitat diffus et ne constitue pas un hameau nouveau intégré à l'environnement, méconnaît l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme ; - le classement de la zone de la Rochette méconnaît l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, ce secteur se situant sur la rive droite du lac de Serre-Ponçon dans une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II et dans une zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO) ; - la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Portail, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la commune de Savines-le-Lac et de Me F..., substituant Me E..., représentant M. et Mme D.... 1. Considérant que Mme et M. D... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les délibérations des 12 décembre 2011 et 31 janvier 2012 par lesquelles le conseil municipal de la commune de Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision du 21 mai 2012 rejetant leur recours gracieux ; que, par un jugement du 13 novembre 2014, le tribunal administratif a annulé la délibération du 31 janvier 2012 aux motifs que le conseil municipal de Savines-le-Lac n'avait pas délibéré sur les objectifs poursuivis par la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, et que le classement en zone 1 AU du secteur de la Rochette méconnaissait les articles L. 146-4 I, L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors en vigueur, et rejeté le surplus des conclusions des demandeurs ; que, par un arrêt du 6 octobre 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par la commune de Savines-le-Lac contre ce jugement ; que, par une décision du 6 novembre 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 6 octobre 2016 de la cour administrative d'appel de Marseille sauf en ce qu'il confirme l'annulation par le jugement précité du 13 novembre 2014 de la délibération du 31 janvier 2002 par laquelle le conseil municipal de Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone 1 AU le secteur de la Rochette et a renvoyé, dans cette mesure, l'affaire à la Cour ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet " ; qu'aux termes de l'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision litigieuse : " Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :/ a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) " ; qu'il est précisé au cinquième alinéa du I du même article, applicable au présent litige, que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution " ; 3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation ; que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; que M. et Mme D...ne pouvaient donc utilement invoquer l'illégalité de la délibération du 5 juillet 2002 par laquelle le conseil municipal de la commune de Savines-le-Lac a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune contre la délibération approuvant ce document d'urbanisme ; que la commune de Savines-le-Lac est, dés lors, fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de la commune au motif de l'illégalité de la délibération du 5 juillet 2002 ; 4. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme D... devant le tribunal administratif et la Cour ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation, joint au dossier soumis à enquête publique, mentionne les textes qui régissent l'enquête publique en cause et indique la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-6 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur lors de l'enquête publique, doit être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-14 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, " un avis portant ces indications à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les opérations d'importance nationale, ledit avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet. Cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. " ; 7. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a donné lieu à une insertion dans le journal " Le Dauphiné Libéré " des 5 septembre et 26 septembre 2011 et dans le journal " Alpes et Midi " le 9 et le 23 septembre 2011 ; que l'insertion du 9 septembre 2011 dans le journal " Alpes et Midi " n'a pas donc pas été effectuée au moins quinze jours avant l'ouverture de l'enquête publique, qui s'est déroulée à compter du 20 septembre 2011 ; que l'avis d'enquête publique est, dès lors, entaché d'irrégularité ; 8. Considérant, toutefois, que s'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative ; 9. Considérant qu'alors que 51 personnes se sont déplacées pour rencontrer le commissaire enquêteur, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'irrégularité affectant l'avis d'enquête publique n'aurait pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ; qu'il n'en ressort pas non plus qu'elle aurait été de nature, en l'espèce, à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, en conséquence, sur la délibération contestée ; 10. Considérant, d'autre part, qu'il résulte du certificat du maire de la commune de Savines-le-Lac établi le 24 octobre 2011 que l'avis d'enquête publique a fait l'objet d'un affichage conformément aux dispositions précitées de l'article R. 123-14 du code de l'environnement ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-14 de ce code doit être écarté ; 12. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; que selon l'article L. 2121-12 du même code alors en vigueur: " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / [...] Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. ... " ; qu'enfin l'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 13. Considérant, d'une part, que la délibération du 4 juillet 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Savines-le-Lac a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de plan local d'urbanisme, précise que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués et que la date de la convocation est le 22 juin 2011 ; que M. et Mme D...n'apportent aucun élément de nature à contredire ces mentions, qui font foi jusqu'à la preuve contraire ; que, par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal n'auraient pas disposé des informations nécessaires à l'exercice de leur mandat ; que, d'autre part, la délibération du 31 décembre 2012 par laquelle le conseil municipal Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune précise que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués et que la date de la convocation est le 25 janvier 2012 ; que M. et Mme D... n'apportent aucun élément de nature à contredire ces mentions, qui font foi jusqu'à la preuve contraire ; que, par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal n'auraient pas disposé des informations nécessaires à l'exercice de leur mandat ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés ; 15. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération contestée : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement... ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur " ; 16. Considérant, d'une part, que le rapport de présentation souligne que la commune de Savines-le-Lac est incluse dans la zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO) du massif des écrins et comporte plusieurs zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ; que les secteurs de Chérines, de l'Auche, de Saint-Féréol et du champ d'Oddou sont situés à proximité de ces ZNIEFF; qu'il ressort des pièces du dossier que les zones que le plan local d'urbanisme ouvre à l'urbanisation dans ces lieux-dits se situent en continuité de parties bâties de la commune ; que, dans les circonstances de l'espèce, en précisant que " les secteurs voués à une urbanisation future potentielle définis dans le plan local d'urbanisme ne recèlent aucun intérêt patrimonial reconnu et sont situés en périphérie immédiate des zones bâties ce qui limite les impacts sur les sites d'intérêt communautaire ", le rapport de présentation évalue de manière suffisante les incidences des orientations du plan sur l'environnement ; 17. Considérant, d'autre part, que le rapport de présentation analyse, en page 17, les risques de glissement de terrain et leur localisation ; 18. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté ; 19. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme, applicable à la commune de Savines-le-Lac, qui est située en zone de montagne, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. Lorsque la commune est dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, ce document peut délimiter les hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels il prévoit une extension de l'urbanisation, en prenant en compte les caractéristiques traditionnelles de l'habitat, les constructions implantées et l'existence de voies et réseaux. Lorsque la commune n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'une carte communale, les notions de hameaux et de groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants doivent être interprétées en prenant en compte les critères mentionnés à l'alinéa précédent. Les dispositions du premier alinéa ne s'appliquent pas dans les cas suivants : a) Lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels ; l'étude est soumise, avant l'arrêt du projet de schéma ou de plan, à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites dont l'avis est joint au dossier de l'enquête publique ; le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude ; b) En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux I et II ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante... " ; 20. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le secteur des Chérines comporte un hameau et que l'ouverture à l'urbanisation y est prévue par le plan local d'urbanisme en continuité de ce hameau ; qu'il en ressort également que les zones 1AU du " Bourg " sont en continuité avec l'agglomération principale de la commune de Savines-le-Lac ; que celle-ci n'était donc pas tenue de consulter la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites avant d'approuver le plan local d'urbanisme en ce qui concerne ce secteur ; 21. Considérant que l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales dispose : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires "; qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 6 novembre 2017, a confirmé l'annulation par le jugement du 13 novembre 2014 du tribunal administratif de Marseille de la délibération du 31 janvier 2002 par laquelle le conseil municipal de Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone 1 AU le secteur de la Rochette ; qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 465, propriété du maire de la commune de Savines-le-Lac, est située dans la sous-zone UBb du secteur de La Rochette, ouverte à l'urbanisation par le plan local d'urbanisme approuvé ; que cette parcelle de 700 m² représente une partie minime du secteur, soit environ 1,5 %, et est, eu égard à sa localisation, dans une situation comparable aux autres parcelles du secteur ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'irrégularité alléguée, tenant au fait que le maire de la commune de Savines-le-Lac aurait été intéressé à l'affaire au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales en raison de sa qualité de propriétaire de la parcelle cadastrée section A n° 465, serait susceptible d'entacher d'illégalité dans son intégralité la délibération ayant approuvé le plan local d'urbanisme ; que le moyen tiré de la méconnaissance de cet article doit, dès lors, être écarté ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Savines-le-Lac est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé en totalité la délibération du 31 janvier 2012 par laquelle le conseil municipal de Savine-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; qu'il y a lieu de réformer le jugement attaqué, en tant qu'il excède l'annulation partielle de cette délibération qu'il a prononcée et relative au classement en zone 1 AU du secteur de La Rochette et de rejeter, dans cette mesure, les conclusions présentées par M. et Mme D... devant le tribunal administratif ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à la charge de chacune des parties à l'instance la charge des frais qu'elles ont exposés et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 13 novembre 2014 du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il excède l'annulation partielle de la délibération du 31 janvier 2002 par laquelle le conseil municipal de Savines-le-Lac a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle classe en zone 1 AU le secteur de La Rochette. Article 2 : Les conclusions de la demande présentée devant le tribunal administratif de Marseille par M. et Mme D... tendant à l'annulation de la délibération du 31 janvier 2012 sont rejetées en tant qu'elles excèdent la zone 1 AU du secteur de La Rochette. Article 3 : Les conclusions de la commune de Savines-le-Lac présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Les conclusions de M. et Mme D... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Savines-le-Lac, à Mme C... D...et à M. G... D.... Délibéré après l'audience du 15 mai 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme B..., première-conseillère. Lu en audience publique, le 29 mai 2018. 9 N° 17MA04349