CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 18/01/2018, 16LY00338, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-01-18
Numéro : 16LY00338
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Antoine  GILLE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : COFFLARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association Les amis de la terre en Haute-Savoie a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 26 février 2014 par laquelle le conseil syndical du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du bassin annécien a approuvé ce schéma de cohérence territoriale, ainsi que la décision du 23 juin 2014 rejetant son recours gracieux contre cette délibération. Par jugement n° 1405097 du 26 novembre 2015, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 27 janvier et 24 novembre 2016, l'association Les amis de la terre en Haute-Savoie, représentée par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 26 novembre 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil syndical du syndicat mixte du SCOT du bassin annécien du 26 février 2014 ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge du syndicat mixte du SCOT du bassin annécien la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues, faute pour la délibération du 17 mars 2006 d'avoir défini avec suffisamment de précision les objectifs poursuivis et les modalités de concertation permettant d'associer les personnes directement concernées et, plus particulièrement, les habitants ; - les modalités de la concertation prévoyant la tenue de réunions semestrielles avec les maires concernés n'ont pas été respectées ; - les articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme ont été méconnus, faute de préservation suffisante de la partie nord-est de la presqu'île d'Albigny ; - les articles L. 122-1-2 et R. 122-2 (4°) du code de l'urbanisme sont méconnus, faute pour le rapport de présentation d'analyser les incidences de la mise en oeuvre du projet d'équipement prévu sur la presqu'île d'Albigny ; - le caractère prescriptif du SCOT en ce qui concerne la réalisation de l'équipement prévu sur la presqu'île d'Albigny méconnaît les dispositions du VI de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme ; - les caractéristiques de l'équipement prévu sur la presqu'île d'Albigny ainsi que sa localisation dans un espace proche du rivage et en dehors d'un espace urbanisé ne satisfont pas aux exigences des II et III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - la délibération critiquée est entachée d'un détournement de procédure dès lors qu'elle vise à faire échapper les documents d'urbanisme des communes concernées aux exigences du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2016 et un mémoire enregistré le 14 décembre 2016 qui n'a pas été communiqué, le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale du bassin annécien, représenté par la SELARL Racine, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu, au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Antoine Gille, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me B... pour l'association Les amis de la terre en Haute-Savoie, ainsi que celles de Me A... pour le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale du bassin annécien ; 1. Considérant que, par une délibération du 26 février 2014, le conseil syndical du syndicat mixte créé en vue de l'élaboration, de l'adoption et du suivi du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du bassin annécien a approuvé ce document ; que l'association Les amis de la terre en Haute-Savoie relève appel du jugement du 26 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération et de la décision rejetant son recours gracieux contre celle-ci ; Sur la légalité de la délibération du 26 février 2014 : En ce qui concerne la procédure de concertation : 2. Considérant que si, conformément aux dispositions des articles L. 122-4 et L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent doit, avant que ne soit engagée la concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par cet EPCI en projetant d'élaborer ou de réviser un SCOT, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le SCOT ; qu'ainsi, le moyen tiré par la requérante de ce que, faute d'avoir précisément envisagé les objectifs poursuivis et suffisamment défini les modalités de la concertation, la délibération du 17 mars 2006 prescrivant l'élaboration du SCOT du bassin annécien a été prise en méconnaissance des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 3. Considérant que, pour soutenir que la procédure de concertation ne s'est pas déroulée dans des conditions régulières, l'association requérante fait également valoir que les modalités fixées par la délibération du 17 mars 2006 prévoyant la tenue de réunions semestrielles avec les maires concernés n'ont pas été respectées ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier, en particulier des énonciations de la délibération du 31 juillet 2013 approuvant le bilan de la concertation que, lors de réunions d'information qui leur étaient spécifiquement destinées mais également lors de "séminaires transversaux" ou de réunions d'information et de travail au sein des EPCI relevant du territoire couvert par le SCOT, les maires des communes concernées ont été mis à même de soumettre utilement leurs observations et propositions relatives au projet en cours d'élaboration à dix-sept reprises et selon un rythme de réunion semestriel entre les mois de juillet 2006 et de juin 2013 ; que, dans ces conditions, le moyen doit être écarté ; En ce qui concerne le caractère insuffisant du rapport de présentation : 4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-1-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs en s'appuyant sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 122-2 du même code : " Le rapport de présentation : (...) / 4° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en oeuvre du schéma sur l'environnement et expose les problèmes posés par l'adoption du schéma sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 5° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs (...) / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du schéma de cohérence territoriale, aux effets de sa mise en oeuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. (...) " ; 5. Considérant que, pour soutenir que les exigences de ces dispositions en ce qui concerne l'analyse des incidences notables prévisibles de la mise en oeuvre du SCOT sur l'environnement n'ont pas été respectées, la requérante fait valoir qu'alors que le SCOT en litige envisage la réalisation sur le site sensible de la presqu'île d'Albigny d'un important centre d'expositions, de séminaires et de congrès dont le syndicat mixte défendeur n'ignorait en rien les caractéristiques principales, l'impact de cet équipement sur l'environnement ne fait l'objet d'aucune évaluation ; 6. Considérant cependant qu'il résulte des dispositions citées au point 4 que l'analyse des incidences de la mise en oeuvre du SCOT sur l'environnement et l'exposé des problèmes posés par son adoption sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement doivent être en rapport avec les orientations et objectifs fixés par cet acte réglementaire et qu'ils n'ont pas à porter de manière individualisée sur les effets pouvant résulter de la mise en oeuvre de tel ou tel projet d'ouvrage qu'il prend en compte ; que le rapport de présentation du SCOT du bassin annécien, dans sa 3ème partie consacrée à cette évaluation environnementale et après avoir rappelé qu'il permet la réalisation de plusieurs équipements dont l'aménagement d'un centre d'expositions, de séminaires et de congrès sur la presqu'île d'Albigny à proximité de l'espace naturel d'intérêt écologique majeur que constitue la bordure du lac d'Annecy, explicite et fait siens sur ce point les motifs pour lesquels le conseil de la communauté d'agglomération d'Annecy a retenu le site en question et rappelle qu'une étude d'impact devra être menée dans le cadre de la réalisation de cet équipement ; que, dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que les exigences des articles L. 122-1-2 et R. 122-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; En ce qui concerne le caractère prescriptif du SCOT : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, relatif au contenu du SCOT : " I. - Le document d'orientation et d'objectifs définit les objectifs et les principes de la politique de l'urbanisme et de l'aménagement. / Il détermine les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / II. - Il détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il peut en définir la localisation ou la délimitation. / Il précise les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. / Il arrête des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, qui peuvent être ventilés par secteur géographique (...) / VI. - Il définit les grands projets d'équipements et de services. (...) " ; 8. Considérant que, compte tenu de l'importance du projet d'aménagement d'un centre d'expositions, de séminaires et de congrès de la communauté d'agglomération d'Annecy et contrairement à ce que soutient la requérante, la réalisation de ce centre a le caractère d'un grand projet au sens des dispositions de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme qui peut, à ce titre, être défini par le DOO ; qu'en prévoyant le principe de la réalisation de ce projet et en envisageant sa localisation sur le site de la presqu'île d'Albigny pour prescrire ensuite aux documents d'urbanisme locaux (DUL) de prendre les dispositions permettant sa mise en oeuvre effective, les auteurs du SCOT du bassin annécien n'ont pas fixé de règles interférant par leur précision avec celles qui, s'inscrivant dans le rapport de compatibilité posé par l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, relèvent de ces documents locaux, mais se sont bornés à faire application, sans les méconnaître, des dispositions citées au point 7 ; que le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit ainsi être écarté ; En ce qui concerne l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9 (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 146-4 du même code alors en vigueur : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ; / II - L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (...). / III - En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée. / Cette interdiction ne s'applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, (...) " ; 10. Considérant que si, conformément aux exigences du II de l'article L. 122-1-5 du code de l'urbanisme, le DOO du SCOT en litige détermine notamment les espaces et sites naturels ou urbains à protéger, celui-ci se borne en substance, dans les développements qu'il réserve aux exigences de la loi littoral relatives aux espaces proches du rivage, à rappeler le principe d'inconstructibilité dans la bande littorale des cent mètres mentionnée au III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme et à prescrire aux DUL de délimiter les espaces proches du rivage sur la base des critères qu'il mentionne, en prévoyant que ces DUL pourront déterminer des secteurs d'extension limitée et des secteurs destinés à la fonction d'accueil du tourisme et d'activité de loisirs ; que, s'agissant des territoires des communes d'Annecy et d'Annecy-le-Vieux formant aujourd'hui la commune nouvelle d'Annecy, le DOO du SCOT du bassin annécien prévoit en outre que les extensions limitées de l'urbanisation y seront notamment conditionnées à la priorité donnée à la densification dans l'enveloppe urbaine existante délimitée par les DUL, à la priorité donnée aux ensembles fonciers de plus d'un hectare insérés dans l'enveloppe urbaine et à la conservation d'un rapport de proportion raisonnable du projet avec l'environnement et à sa qualité architecturale ; qu'en elles-mêmes, ces dispositions ne sont pas incompatibles avec les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la presqu'île d'Albigny, qui se trouve à cheval sur le territoire de l'agglomération que forment les anciennes communes d'Annecy et d'Annecy-le-Vieux, s'étend, au sud des avenues d'Albigny et du Petit Port, sur une dizaine d'hectares au bord du lac d'Annecy dans lequel elle s'avance ; que cette presqu'île comporte, outre un parc public arboré, de nombreux aménagements et constructions destinés à l'accueil des activités touristiques et de loisirs, notamment un important hôtel d'une centaine de chambres, un casino et un centre de congrès, une plage municipale aménagée à proximité de laquelle sont implantés un restaurant et une discothèque, un vaste espace pour le stationnement des véhicules, un mini-golf ainsi que, dans sa partie nord-est desservie par l'avenue de la Maveria, des immeubles d'habitation ; 12. Considérant que, pour soutenir que le SCOT du bassin annécien méconnaît les exigences des II et III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, l'association requérante fait valoir que la réalisation de l'équipement qu'elle critique dans la partie nord-est de la presqu'île d'Albigny ne saurait être regardée comme une extension limitée de l'urbanisation et ne saurait en outre être envisagée sur des terrains compris dans la bande littorale inconstructible de cent mètres que mentionne cet article ; 13. Considérant qu'en prescrivant aux DUL, dans les conditions rappelées au point 9, de permettre la réalisation, sur le site de la presqu'île d'Albigny, de l'équipement structurant que constitue le centre d'expositions, de séminaires et de congrès, le DOO du SCOT du bassin annécien a entendu autoriser l'extension de l'urbanisation dans ce secteur de l'agglomération annécienne ; que si ce secteur, situé en bordure du lac d'Annecy, constitue un espace proche du rivage au sens des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, cette prescription du DOO, eu égard à l'état du site décrit au point 11 et au fait que ce document n'a pas pour objet de déterminer précisément les caractéristiques de ce projet d'équipement qu'il appartient à d'autres collectivités de mettre en oeuvre, n'apparaît pas incompatible avec ces dispositions ; 14. Considérant qu'il résulte des dispositions du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme qu'en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter des rives du lac d'Annecy ; qu'eu égard aux aménagements dont elle a fait l'objet rappelés au point 11, la presqu'île d'Albigny doit être regardée dans son intégralité comme un espace urbanisé au sens du III de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; qu'il suit de là qu'à la supposer établie, la circonstance alléguée par l'association requérante que le projet de centre d'expositions, de séminaires et de congrès qu'elle conteste devrait nécessairement empiéter sur la bande littorale de cent mètres mentionnée par cet article ne peut, en tout état de cause, être utilement invoquée à l'encontre des prescriptions critiquées du SCOT du bassin annécien relatives à la réalisation de cet équipement ; En ce qui concerne l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme : 15. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et, dans les départements d'outre-mer, les récifs coralliens, les lagons et les mangroves. " ; qu'aux termes de l'article R. 146-1 du même code alors en vigueur : " En application du premier alinéa de l'article L. 146-6, sont préservés, dès lors qu'ils constituent un site ou un paysage remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel et culturel du littoral, sont nécessaires au maintien des équilibres biologiques ou présentent un intérêt écologique : / (...) b) Les forêts et zones boisées proches du rivage de la mer et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; / (...) Lorsqu'ils identifient des espaces ou milieux relevant du présent article, les documents d'urbanisme précisent, le cas échéant, la nature des activités et catégories d'équipements nécessaires à leur gestion ou à leur mise en valeur notamment économique. " ; 16. Considérant que l'association requérante fait grief au DOO du SCOT du bassin annécien de ne pas avoir identifié la partie nord-est de la presqu'île d'Albigny sur laquelle est envisagée la réalisation d'un centre d'expositions, de séminaires et de congrès, comme appartenant à un espace remarquable relevant de la protection instituée par l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier qu'ainsi qu'il a été dit au point 11, la presqu'île d'Albigny ne constitue pas une partie naturelle du site que constituent les rives du lac d'Annecy, dont elle ne partage pas davantage le caractère d'espace d'intérêt écologique ; qu'elle ne saurait dès lors être regardée comme un espace remarquable au sens et pour l'application de cet article L. 146-6 ; que les circonstances dont la requérante fait état, tirées notamment de la localisation du site, de son intérêt et de son caractère arboré, ne suffisent pas pour considérer que les auteurs du SCOT du bassin annécien ont, en envisageant l'extension de l'urbanisation de ce site, commis une erreur manifeste d'appréciation ou édicté des mesures incompatibles avec les dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne le détournement de procédure : 17. Considérant que si l'approbation d'un SCOT rend inapplicables les critères mentionnés par les dispositions du 1er alinéa du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme citées au point 9 concernant la justification et la motivation par un plan local d'urbanisme de l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage, cette circonstance, qui résulte de l'application même des dispositions du 2ème alinéa de cet article et qui n'a d'ailleurs pas pour effet de faire échec aux mesures de protection dont les espaces concernés font l'objet, ne suffit pas à établir que, comme l'allègue la requérante, l'approbation du SCOT du bassin annécien par la délibération du 26 février 2014 en litige procède, s'agissant de la poursuite du projet de réalisation d'un centre d'expositions, de séminaires et de congrès sur la presqu'île d'Albigny, d'un détournement de procédure ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 26 février 2014 portant approbation du SCOT du bassin annécien et de la décision de rejet de son recours gracieux ; Sur les frais d'instance : 19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que l'association requérante demande au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge du syndicat mixte du SCOT du bassin annécien, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en revanche de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de l'association requérante le versement au syndicat mixte du SCOT du bassin annécien de la somme de 2 000 euros ; DECIDE : Article 1er : La requête de l'association Les amis de la terre en Haute-Savoie est rejetée. Article 2 : L'association Les amis de la terre en Haute-Savoie versera au syndicat mixte du SCOT du bassin annécien la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Les amis de la terre en Haute-Savoie et au syndicat mixte du SCOT du bassin annécien. Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017, à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre ; M. Antoine Gille, président-assesseur ; Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 janvier 2018. 2 N° 16LY00338 md