CAA de MARSEILLE, 8ème chambre, 16/06/2020, 18MA00029, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 8ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-06-16
Numéro : 18MA00029
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Didier  URY
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : ALIAS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... a demandé au tribunal administratif Toulon de condamner l'Etat à lui verser une somme de 1 300 euros correspondant à l'indemnisation des vingt premiers jours restants sur son compte épargne-temps, ainsi qu'une somme de 1 430 euros correspondant à l'indemnisation de 22 jours restants sur son compte épargne-temps, et une somme de 1 050 euros correspondant à l'indemnisation de 25 jours de congés annuels, outre une somme de 1 623,25 euros correspondant aux heures supplémentaires effectuées et non récupérées. Par un jugement n° 1502412 du 27 novembre 2017, le tribunal administratif de Toulon a rejeté la requête de M. B.... Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 3 janvier 2018 et le 10 mars 2020, M. C... B..., représenté par Me Alias, demande à la Cour dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 novembre 2017 ; 2°) d'annuler la décision du préfet de la zone de défense et de sécurité sud qui lui refuse le versement des indemnités liées aux heures supplémentaires inscrites sur son compte épargne-temps et à ses congés annuels ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 1 300 euros correspondant à l'indemnisation des vingt premiers jours inscrits sur son compte épargne-temps, ainsi qu'une somme de 1 430 euros correspondant à l'indemnisation de 22 jours restants sur son compte épargne-temps, et une somme de 1 050 euros correspondant à l'indemnisation de 25 jours de congés annuels, outre une somme de 1 623,25 euros correspondant aux heures supplémentaires effectuées et non récupérées ; 4°) de condamner l'Etat aux dépens ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête est recevable : - le jugement est irrégulier faute pour le tribunal d'avoir respecté le caractère contradictoire de la procédure prévu par l'article L. 5 du code de justice administrative ; - c'est à tort que son supérieur hiérarchique direct ne l'a pas autorisé à solder l'intégralité de son compte épargne-temps, de ses jours de congés annuels et de ses heures supplémentaires sur sa demande formulée au début du mois d'août 2013 ; - l'administration a commis une faute en refusant de solder son compte épargne-temps pour la période d'août à décembre 2013 alors qu'il avait acquis 42 jours sur son compte-épargne-temps lors de son départ à la retraite ; - il justifie de 42 jours sur son compte épargne-temps au 31 décembre 2013 qui doivent être indemnisés à hauteur de 2 730 euros (42 x 65 = 2 730) ; - il justifie de 25 jours de congés annuels qu'il n'a pas pu solder en raison d'un congé maladie, dont il doit être indemnisé en vertu notamment du droit communautaire à hauteur de 1 050 euros (25 x 65 = 1 050) ; - il doit être indemnisé à hauteur de 1 625,25 euros au titre des 60 heures supplémentaires non récupérées. Par ordonnance du 2 septembre 2019, la clôture d'instruction a été fixée au 2 octobre 2019 à 12h00 ; Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les conclusions dirigées contre la décision du 22 mai 2015 sont irrecevables pour tardiveté ; - les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 18 février 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 18 avril 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative à aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - la loi du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; - le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., brigadier-chef de la police nationale affecté au 1er août 2013 à la circonscription de sécurité publique de la Seyne-sur-Mer, a été mis à la retraite à compter du 31 décembre 2013. Par un jugement n° 1502412 du 27 novembre 2017 dont il fait appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa requête tendant à faire condamner l'Etat à lui verser une somme de 1 300 euros correspondant à l'indemnisation des vingt premiers jours restants sur son compte épargne-temps, ainsi qu'une somme de 1 430 euros correspondant à l'indemnisation de 22 jours restants sur son compte épargne-temps, et une somme de 1 050 euros correspondant à l'indemnisation de 25 jours de congés annuels, outre une somme de 1 623,25 euros correspondant aux heures supplémentaires effectuées et non récupérées, en raison de son départ à la retraite au 31 décembre 2013. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire [...] ". Aux termes de l'article R. 612-6 du même code : " Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant ". 3. M. B... soutient que le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle a été méconnu parce que les premiers juges, après avoir mis en oeuvre les pouvoirs qu'ils tiennent de l'article R. 612-6 précité, et ainsi constaté l'acquiescement aux faits de la partie adverse, ne l'ont pas mis à même de discuter des moyens de droit relevés d'office pour écarter ses prétentions indemnitaires, malgré la reconnaissance d'une faute commise par l'administration. 4. Contrairement à ce que soutient M. B..., la circonstance que le tribunal a constaté l'acquiescement aux faits par le service, ne le dispensait pas, d'une part, de vérifier la réalité des faits allégués dans sa requête par rapport aux pièces versées au dossier et, d'autre part, de se prononcer sur les moyens de droit que soulevait l'examen de l'affaire. Pour écarter ses conclusions indemnitaires, après avoir reconnu un refus illégal d'autorisation de congés, le tribunal a estimé qu'à supposer que l'intéressé ait subi un préjudice financier, en vertu des faits de l'espèce tirés de ce qu'il avait été autorisé à prendre 31 jours de congés annuels et qu'ensuite il avait été placé en congé de maladie ordinaire jusqu'à son départ en retraite, il n'établissait pas que ce préjudice soit égal à la monétisation des jours de congés et des heures supplémentaires non pris. Ce faisant, les premiers juges ne se sont pas appuyés sur des moyens relevés d'office, mais se sont bornés à l'examen de l'ensemble des pièces du dossier. 5. Il s'ensuit que le tribunal n'a méconnu ni le caractère contradictoire de la procédure, ni le mécanisme procédural de l'acquiescement aux faits. Dès lors, le jugement n'est pas entaché d'irrégularité. Sur les fins de non-recevoir soulevées par l'administration : 6. En vertu de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. (...) ". En vertu de l'article 19 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat (...) ". Aux termes de l'article R. 421-5 du code précité : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". L'article 18 de la loi susmentionnée n°2000-321 dispose que : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent chapitre les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées aux autorités administratives. A l'exception de celles de l'article 21, les dispositions des articles 19 à 24 ne s'appliquent pas aux relations entre les autorités administratives et leurs agents ". Il résulte du premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative qu'un requérant n'est pas recevable à contester une décision expresse confirmative d'une décision de rejet devenue définitive. 7. Il ressort des pièces du dossier que M. B... a sollicité le 24 décembre 2013 auprès du préfet de la zone de défense et de sécurité sud, l'alimentation de son compte épargne temps par 5 jours de congés annuels et ses heures supplémentaires acquises au cours de l'année 2013 pour 40h30, et par suite, le paiement de 42 jours inscrits sur son compte épargne-temps. Une décision de rejet est née, le 24 février 2014, du silence de cette autorité sur cette sollicitation. Le 29 avril 2015, M. B... a demandé au préfet de la zone de défense et de sécurité sud le paiement de 60 heures supplémentaires non compensées, de 25 jours de congés annuels et des 42 jours inscrits sur son compte épargne-temps, qui n'ont pu être utilisés en raison de son départ à la retraite au 31 décembre 2013. Il lui a été répondu le 22 mai 2015 par un rejet. M. B... demande à la Cour de prononcer l'annulation de cette décision du préfet de la zone de défense et de sécurité sud qui lui refuse le versement de l'indemnité sollicitée. Les conclusions formulées par M. B..., d'ordre pécuniaire, doivent être regardées comme tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser les sommes correspondant au paiement de ses congés annuels, des heures supplémentaires acquises au cours de l'année 2013 et de l'intégralité de son compte épargne-temps, pour un montant total de 4 968,75 euros. 8. D'une part, il résulte du point 6, que le délai de deux mois suivant la décision implicite de rejet du 24 février 2014 est opposable à M. B..., même en l'absence d'accusé de réception, dès lors qu'en vertu de l'article 18 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000, cette formalité n'est pas applicable aux relations entre l'administration et ses agents. M. B... n'a pas contesté dans le délai de deux mois suivant sa naissance, la décision du 24 février 2014 née du silence du préfet de la zone de défense et de sécurité sud par laquelle il rejette sa demande datée du 24 décembre 2013. Par suite, ses conclusions dirigées contre cette décision, au demeurant présentées pour la première fois en appel, sont irrecevables. 9. D'autre part, la réclamation effectuée par M. B... le 29 avril 2015 auprès du préfet de la zone de sécurité et de défense sud qui vise au versement d'une somme totale de 5 403,25 euros réitère, s'agissant du paiement de jours du compte épargne-temps, sa demande formée le 24 décembre 2013 qui a fait l'objet de la décision implicite de rejet du 24 février 2014 devenue définitive. La décision attaquée du 22 mai 2015 est donc sur ce point, confirmative de la précédente en tant qu'elle refuse le paiement de 42 jours inscrits sur le compte épargne-temps de l'intéressé. En revanche, contrairement à ce que soutient l'administration, la décision ne peut être regardée comme confirmative de la décision née du silence du préfet sur la réclamation du 24 décembre 2013, s'agissant de la demande de paiement de 60 heures supplémentaires non compensées et de 25 jours de congés annuels. Par suite, dans cette mesure, la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des conclusions pécuniaires de M. B..., tirée du caractère entièrement confirmatif de cette décision, doit être écartée. 10. Enfin, il résulte de l'instruction que le 29 avril 2015, M. B... a formé une réclamation préalable visant au paiement de la somme totale de 5 403,25 euros à laquelle il a été répondu par le préfet de la zone de défense et de sécurité sud, le 22 mai 2015. Ainsi, l'administration n'est pas fondée à soutenir que le requérant n'a pas lié le contentieux s'agissant de la demande de paiement de paiement de 60 heures supplémentaires non compensées et de 25 jours de congés annuels. Sur les conclusions pécuniaires : En ce qui concerne les congés annuels non pris : 11. Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 : " Le fonctionnaire en activité a droit : 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d'Etat ; 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. (...) ". Aux termes de l'article 5 du décret du 26 octobre 1984 : " Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ". 12. Tout justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, lorsque l'Etat n'a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transpositions nécessaires. Aux termes de l'article 7 de la directive n° 2003/88 du 4 novembre 2003 : " Congé annuel 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail. ". Le délai de transposition de cette directive expirait le 23 mars 2005. 13. Dans son arrêt C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, la Cour de Justice de l'Union européenne a rappelé que " le droit au congé annuel payé de chaque travailleur doit être considéré comme un principe général du droit social communautaire revêtant une importance particulière, auquel il ne saurait être dérogé (...) " et que " l'article 7 § 1 de la directive 2003/88 doit être interprété en ce sens qu'il s'oppose à des dispositions ou à des pratiques nationales qui prévoient que le droit à congé annuel payé s'éteint à l'expiration de la période de référence et/ou d'une période de report fixée par le droit national même lorsque le travailleur a été en congé de maladie durant toute la période de référence et que son incapacité de travail a perduré jusqu'à la fin de sa relation de travail, raison pour laquelle il n'a pas pu exercer son droit au congé annuel payé (...) ". Par suite, les dispositions citées ci-dessus de l'article 5 du décret du 26 octobre 1984, qui ne prévoient pas l'indemnisation des congés annuels qui n'ont pu être pris du fait de la maladie, ni reportés avant la fin de la relation de travail de l'agent concerné, sont incompatibles dans cette mesure avec celles de l'article 7 de cette directive. 14. En l'absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant une période de report des congés payés qu'un agent s'est trouvé, du fait d'un congé maladie, dans l'impossibilité de prendre au cours d'une année civile donnée, le juge peut en principe considérer, afin d'assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d'une période de quinze mois après le terme de cette année. La Cour de justice de l'Union européenne a en effet jugé, dans l'arrêt précité, qu'une telle durée de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l'article 7 de la directive. 15. Il résulte de l'instruction qu'à la date de la mise à la retraite de M. B..., au 31 décembre 2013, l'intéressé disposait au titre de l'année 2013 de 25 jours de congés annuels qu'il n'a pas pu prendre avant le 31 décembre 2013 en raison de congés maladie. Ainsi, à la date de sa mise à la retraite, compte tenu de la période de référence de quinze mois visée au point 16, ces 25 jours de congés annuels doivent être indemnisés. Par conséquent, le préfet de la zone de défense et de sécurité sud ne pouvait refuser d'indemniser M. B... au titre de ses congés non pris en 2013. Il y a donc lieu de condamner l'Etat à verser une indemnité non contestée de 1 050 euros à M. B... correspondant aux 25 jours de congés annuels relatifs à l'année 2013. Sur les conclusions relatives aux heures de travail supplémentaire : 16. Aux termes du second alinéa de l'article 22 du décret du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale : " Les services accomplis au-delà de la durée hebdomadaire normale du travail sont compensés par des repos égaux ou équivalents qui doivent être accordés dans les plus courts délais compatibles avec les besoins du service, ou dans des conditions définies par décret, par un régime indemnitaire adapté ". Aux termes de l'article 113-17 de l'arrêté du 22 juillet 1996 portant règlement général d'emploi de la police nationale : " Les services supplémentaires effectués au-delà de la durée réglementaire du travail (heures non sécables) ouvrent droit : 1. A des repos égaux ou équivalents dans les conditions précisées par l'instruction générale relative à l'organisation du travail dans la police nationale. Ces repos doivent être utilisés dans l'année civile à l'exception d'un volant de trente heures qui peuvent faire l'objet d'un report sur l'année suivante, sous réserve des nécessités du service ; 2. Ou à une indemnisation forfaitaire dans les conditions fixées par décret... ". Aux termes de l'article 1er du décret 3 mars 2000 fixant les conditions d'attribution d'une indemnité pour services supplémentaires aux fonctionnaires actifs de la police nationale, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 15 avril 2008 : " Les fonctionnaires actifs de la police nationale, à l'exclusion des fonctionnaires du corps de conception et de direction, peuvent, lorsqu'ils sont amenés à effectuer des services supplémentaires non susceptibles de donner lieu à récupération, bénéficier d'une indemnité pour services supplémentaires ". Aux termes de l'article 1er du décret du 29 avril 2003 susvisé : " Il est institué une indemnité spécifique compensant certains jours de repos travaillés attribués aux fonctionnaires mentionnés à l'article 2 soumis à des régimes particuliers de travail afin de respecter la durée annuelle de travail fixée par l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé. \ Elle est versée après service fait dans la limite des crédits disponibles. ". L'article 2 du même décret dispose que : " Les personnels pouvant prétendre à l'indemnité mentionnée à l'article 1er sont les fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement et ceux du corps de maîtrise et d'application de la police nationale. ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " L'indemnité spécifique est versée aux fonctionnaires visés à l'article 2 sous forme d'un forfait. \ Un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et des ministres chargés du budget et de la fonction publique fixera le nombre de jours indemnisés et le taux d'indemnisation de ce jour. ". 17. Il résulte de ces dispositions que les fonctionnaires actifs appartenant au corps de maîtrise et d'application de la police nationale peuvent prétendre à une indemnisation dès lors que les services supplémentaires qu'ils ont effectués ne sont pas susceptibles de donner lieu à récupération sous forme de repos égaux ou équivalents. L'impossibilité de récupérer de tels services supplémentaires peut être la conséquence d'une décision de l'administration prise pour les besoins du service ou résulter de la situation du fonctionnaire concerné, notamment de son état de santé. 18. Il résulte de l'instruction que M. B... a été dans l'impossibilité de récupérer ses heures de travail supplémentaires en raison de son état de santé. Par suite, l'intéressé est fondé à se prévaloir de ces dispositions pour demander l'indemnisation des jours de travail supplémentaires. Il y a donc lieu de condamner l'Etat à verser une indemnité non contestée de 1 623,25 euros à M. B... correspondant aux heures supplémentaires effectuées et non récupérées. 19. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit que M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté ses demandes pécuniaires portant sur ses congés annuels et ses heures supplémentaires. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : 20. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. L'Etat peut être condamné aux dépens ". 21. Dès lors que M. B... n'a pas exposé de dépens dans le cadre de cette instance, ses conclusions tendant à l'application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige: 22. L'Etat versera la somme de 2 000 euros à M. B... au titre des frais de justice sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1502412 du 27 novembre 2017 du tribunal administratif de Toulon est annulé en tant qu'il a statué sur les conclusions pécuniaires portant sur les congés annuels et les heures supplémentaires de M. B.... Article 2 : L'Etat versera à M. B... une indemnité pour congés annuels non pris en 2013 et pour heures supplémentaires effectuées et non récupérées en 2013, d'un montant de 2 673,25 euros. Article 3 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros à M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus de la requête de M. B... est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet de la zone de défense et de sécurité sud. Délibéré après l'audience du 2 juin 2020, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. A..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 16 juin 2020. N° 18MA00029 2