CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 07/02/2023, 21MA01633, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-07
Numéro : 21MA01633
Président : Mme HELMLINGER
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : COLIN-CHAULEY;COLIN-CHAULEY;COLIN-CHAULEY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... A... a demandé au tribunal administratif de Nice, en premier lieu, d'annuler la décision du 4 octobre 2016 par laquelle la première présidente de la cour d'appel d'Aix-en-Provence et le procureur général près cette même cour ont décidé de procéder à des retenues sur son traitement, ensemble la décision du 23 janvier 2017 rejetant son recours gracieux, en deuxième lieu, d'enjoindre à l'administration de lui reverser les retenues irrégulièrement effectuées au titre de la période du 30 juillet 2016 au 26 août 2016 avec intérêt au taux légal à compter du mois de novembre 2016 jusqu'à la décision à intervenir pour un montant de 7 662,30 euros et les cotisations de retraite y afférentes ainsi que les primes, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, en troisième lieu, d'ordonner une expertise graphologique des signatures apposées sur les courriers du 23 janvier 2017, et enfin, de condamner le ministère de la justice à lui verser la somme de 50 000 euros au titre du préjudice subi. Par un jugement n° 1701282 du 26 février 2021, le tribunal administratif de Nice a annulé la décision du 4 octobre 2016, a enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice de réexaminer la situation de Mme A..., dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a rejeté le surplus de sa demande. Procédures devant la Cour : I. Par un recours, enregistré le 27 avril 2021, sous le n° 21MA01633, le garde des sceaux, ministre de la justice demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 26 février 2021 ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Nice. Le ministre soutient que : - le signataire de la mesure en litige avait reçu délégation pour la signer ; - en tout état de cause, l'administration avait compétence liée pour prendre cette mesure, en application des dispositions de l'article 64 de la loi du 11 janvier 1984 et de l'article 25 du décret du 14 mars 1986, dès lors que l'agent n'a pas présenté d'arrêt de maladie, ni aucun justificatif d'absence, dans les délais réglementaires, pour la période du 16 juillet 2016 au 29 juillet 2016 et pour la période du 30 juillet au 24 août 2016 ; - les autres moyens de première instance ne sont pas fondés. Par ordonnance du 27 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 juillet 2022, 12 heures. Un mémoire a été présenté par Mme A... le 15 novembre 2022. II. Par une requête, enregistrée le 13 mai 2021, sous le n° 21MA01810, Mme A..., représentée par Me Colin-Chauley, demande à la Cour : 1°) d'ordonner avant dire droit une expertise graphologique concernant les signatures apposées sur la lettre du 23 janvier 2017, à comparer avec celles de la décision du 26 octobre 2016 ; 2°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 26 février 2021 en tant qu'il n'a pas fait droit à toutes ses demandes ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser ses traitements pour la période du 30 juillet au 26 août 2016 ainsi que les prélèvements illégaux pour demi-traitements et absences injustifiées avec intérêt au taux légal à compter du mois de novembre 2016, soit la somme de 7 662,30 euros, et les cotisations de retraite y afférentes, ainsi que la somme de 3 351 euros correspondant aux impositions sur les rémunérations non versées ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi du fait du caractère vexatoire de la retenue prise à son encontre ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à bon droit que le tribunal a annulé la décision du 4 octobre 2016, laquelle est entachée d'un vice d'incompétence, aucune délégation publiée n'ayant été consentie à une autre autorité qu'une adjointe administrative et le ministre ne pouvant valablement justifier d'une délégation seulement en cause d'appel, et d'une méconnaissance de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 ; - le tribunal ne s'est pas prononcé sur ses moyens relatifs à l'existence éventuelle d'un faux en écriture publique par autorité judiciaire et doit donc être annulé dans cette mesure ; - c'est à tort que le tribunal a rejeté ses conclusions indemnitaires pour irrecevabilité, au seul motif que sa demande n'était pas chiffrée et que sa demande effectivement chiffrée n'a été présentée que le 11 janvier 2021 ; - dans le cadre de l'effet dévolutif, et au titre des conclusions indemnitaires : * la décision du 4 octobre 2016 a été prise sur le fondement de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 pourtant abrogé ; * elle a adressé en temps voulu ses différents arrêts de travail dont son employeur a finalement tenu compte pour la placer en congé de longue maladie et qui mentionnaient précisément son adresse pour un éventuel contrôle médical ; * la retenue n'a pas été précédée de courrier de mise en garde effectivement reçu par l'agent de sorte que l'administration a commis une faute à son égard ; * son absence du 11 au 22 juillet 2016 n'était pas injustifiée puisqu'elle était alors en congés annuels ; * une retenue pour jours de grève les 30 avril et 30 juillet 2016 ne pouvait être décidée puisqu'elle n'a pas fait grève et était en congé de maladie ce deuxième jour ; * un texte erroné a été mentionné dans la lettre accompagnant la décision du 4 octobre 2016 ; * le signataire du courrier du 16 juin 2017 est incompétent et a commis des erreurs ; * elle a subi un préjudice moral, du fait du harcèlement dont elle a été victime ; - l'injonction adressée à l'administration par le ministre n'a pas été exécutée et la Cour lui enjoindra de lui rembourser les sommes indument retenues. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête et, à titre incident, à l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il a annulé la décision du 4 octobre 2016, en soutenant que les moyens d'appel ne sont pas fondés, que le signataire de cette décision bénéficiait bien d'une délégation de signature, et que, pour le surplus, il s'en remet à ses écritures de première instance ainsi qu'à celles qu'il a présentées dans l'instance n° 21MA01633. Par une ordonnance du 26 juillet 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 23 août 2022, à 12 heures. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 61-825 du 29 juillet 1961 : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Mme A.... Une note en délibéré a été produite pour Mme A... le 2 février 2023 dans l'instance 21MA01810. Considérant ce qui suit : 1. Mme Bohn, greffière au conseil des prud'hommes de Grasse, a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, d'annuler la décision du 4 octobre 2016 par laquelle la première présidente de la cour d'appel d'Aix-en-Provence et le procureur général près cette cour ont décidé de procéder à des retenues sur son traitement, au titre de la période du 30 juillet au 26 août 2016, ensemble la décision du 23 janvier 2017 rejetant son recours gracieux, d'autre part, d'enjoindre à l'administration de lui reverser les retenues irrégulièrement effectuées au titre de cette même période, soit la somme de 7 662,30 euros, avec intérêt au taux légal à compter du mois de novembre 2016 jusqu'à la décision à intervenir, ainsi que les cotisations de retraite y afférentes et les primes, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 50 000 euros au titre du préjudice subi. Par un jugement du 26 février 2021, le tribunal administratif a annulé la décision du 4 octobre 2016, a enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder à un réexamen de la situation de Mme A... dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement et a rejeté le surplus de sa demande. Par son recours n° 21MA01633, le ministre de la justice relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé la décision du 4 octobre 2016 et lui a enjoint le réexamen de la situation de Mme A..., tandis que celle-ci en relève appel, par sa requête n° 21MA01810, en tant qu'il n'a pas fait droit à toutes ses demandes. 2. Les recours et requête n° 21MA01633 et 21MA01810 sont dirigés contre le même jugement et présentent à juger des questions communes. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a annulé la décision du 4 octobre 2016 : En ce qui concerne le droit applicable : 3. Aux termes de l'article 64 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires régis par le présent titre ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général ". L'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 dans sa rédaction alors en vigueur : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. ". 4. Par ailleurs, l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961 de finances rectificative pour 1961 précise, dans sa rédaction alors applicable, que : " L'absence de service fait, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappée d'indivisibilité en vertu de la réglementation prévue à l'alinéa précédent./ Il n'y a pas service fait :1°) Lorsque l'agent s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de services ; (...) ". 5. La lettre par laquelle l'administration informe un agent public qu'il doit rembourser une somme indument payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, un titre de perception lui sera notifié, est une mesure préparatoire de ce titre, qui n'est pas susceptible de recours. La lettre par laquelle l'administration informe cet agent qu'il doit rembourser une somme indument payée et que cette somme sera retenue sur son traitement est, en revanche, une décision susceptible de faire l'objet d'un recours de plein contentieux. En ce qui concerne le bien-fondé de la mesure en litige : 6. Il résulte des énonciations mêmes de la décision en litige, ainsi que des termes de la décision rejetant le recours gracieux de Mme A..., que pour décider de pratiquer une retenue sur le traitement de celle-ci à raison d'un trentième de son traitement, le directeur délégué à l'administration régionale judiciaire s'est fondé sur le motif tiré de l'absence injustifiée de Mme A... sur la période du 30 juillet au 26 août 2016. 7. Il résulte toutefois de l'instruction, et notamment d'un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 1er septembre 2017, que Mme A... a été placée en position de congé de longue maladie à compter du 16 juillet 2016, et réintégrée dans ses fonctions, à l'issue de son congé, à partir du 29 juillet 2017. En considérant que l'intéressée ne justifiait pas d'un motif légitime d'absence pour la période du 30 juillet au 26 août 2016, le directeur délégué a donc commis une erreur de fait, de nature à justifier l'annulation de la décision du 4 octobre 2016, ainsi que, par voie de conséquence, celle de la décision rejetant son recours gracieux. 8. Néanmoins, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 9. Il est vrai que pour fonder la décision litigieuse, le garde des sceaux, ministre de la justice invoque, tant au soutien de son recours en appel, qu'à l'appui de son appel incident, et ainsi qu'il le faisait devant le tribunal, un autre motif tiré du non-respect par Mme A... des dispositions de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 qui imposent à l'agent public sollicitant son placement en congé de maladie de communiquer à son administration l'arrêt de travail dans les quarante-huit heures de son établissement et qui permettent à cette administration, en cas de nouvelle méconnaissance de cette obligation dans les vingt-quatre mois suivant l'établissement du premier arrêt de travail, de réduire de moitié le montant de la rémunération afférente à la période écoulée entre la date d'établissement de l'avis d'interruption de travail et la date d'envoi de celui-ci à l'administration. 10. Mais il ne résulte pas de l'instruction que, eu égard aux motifs de la décision rejetant le recours gracieux de Mme A..., et au montant de la créance de l'administration qui aurait résulté de l'application de l'article 25 du décret du 14 mars 1986, le directeur délégué aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée. 11. Le garde des sceaux, ministre de la justice, n'est donc pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal a, bien que par un autre motif, annulé la décision du 4 octobre 2016, ensemble la décision rejetant le recours gracieux de Mme A..., sans qu'il y ait lieu d'ordonner l'expertise graphologique sollicitée par celle-ci. Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il a enjoint au ministre de la justice le réexamen de la situation de Mme A... : 12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". 13. Le motif d'annulation de la décision du 4 octobre 2016 retenu par le présent arrêt implique nécessairement le reversement à Mme A... des sommes indûment retenues sur sa rémunération en exécution de cette décision pour la période du 30 juillet au 26 août 2016, à raison du trentième indivisible prévu à l'article 1er du décret du 8 juillet 1962 portant règlement sur la comptabilité publique en ce qui concerne la liquidation des traitements des personnels de l'Etat. Il y a donc lieu d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder à ce reversement, dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt et de réformer le jugement attaqué en ce qu'il a de contraire à cette injonction. Les sommes ainsi reversées produiront intérêts au taux légal à compter, non pas du mois de novembre 2016 comme le demande Mme A..., mais à compter du 6 décembre 2016, date de réception par l'administration de sa demande préalable. En revanche, le présent arrêt n'implique pas que soient reversées à Mme A... les sommes correspondant à des demi-traitements dont elle prétend ne pas avoir pu bénéficier, à d'autres retenues sur traitement décidées pour cause d'absences injustifiées, et à des cotisations de retraite et impôts payés selon elle à tort. Sur le jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions indemnitaires présentées par Mme A... : 14. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction résultant du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative, applicable aux recours formés à compter du 1er janvier 2017 : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". 15. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. 16. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision. 17. Il résulte de l'instruction que par son recours préalable reçu le 6 novembre 2016, Mme A..., qui s'est bornée à y réclamer le reversement des sommes retenues sur sa rémunération, n'a pas demandé le versement d'une somme en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait de ces retenues. Il est constant qu'à l'appui de ses conclusions, portées devant le tribunal et tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice causé par la décision du 4 octobre 2016, elle n'a présenté à son administration une demande d'indemnisation que par courrier du 11 janvier 2021, déposé en poste le 14 janvier 2021, dont la date de réception n'est pas établie par les pièces du dossier. En tout état de cause, à la date à laquelle le tribunal a statué sur les conclusions indemnitaires de Mme A..., son administration n'avait pris aucune décision expresse sur la demande formée devant elle, et aucune décision implicite de rejet n'avait pu non plus naître à cette même date. En l'absence d'une décision de l'administration rejetant la demande formée devant elle par Mme A..., les conclusions de celle-ci tendant à la condamnation de l'Etat à réparer son préjudice étaient irrecevables et pouvaient être rejetées pour ce motif. 18. Mme A... n'est donc pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement querellé, le tribunal administratif de Nice a rejeté ces conclusions comme irrecevables. Pour les mêmes raisons, ses conclusions présentées en cause d'appel et tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice qu'elle dit avoir subi du fait du caractère vexatoire de la retenue décidée à son encontre ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 19. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme A... et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le recours n° 21MA01633 du garde des sceaux, ministre de la justice, ainsi que ses conclusions incidentes présentées dans l'instance n° 21MA01810, sont rejetés. Article 2 : L'article 2 du jugement n° 1701282 rendu le 21 février 2021 par le tribunal administratif de Nice est annulé. Article 3 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder au reversement au bénéfice de Mme A... des sommes correspondant aux retenues pratiquées sur sa rémunération, en exécution de la décision du 4 octobre 2016, au titre de la période du 30 juillet au 26 août 2016, dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt. Les sommes correspondantes produiront intérêts au taux légal à compter du 6 décembre 2016. Article 4 : L'Etat versera à Mme A... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par Mme A... est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice et à Mme C... A.... Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 février 2023. N° 21MA01633, 21MA018102