Tribunal Administratif d'Orléans, 2ème chambre, 12/10/2004, 0002935, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Tribunal Administratif d'Orléans
Formation : 2ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-10-12
Numéro : 0002935
Président : Madame JEANGIRARD-DUFAL
Rapporteur : Monsieur LAMY-RESTED
Commissaire du gouvernement : Monsieur FRANCFORT
Avocat(s) : SCP SYMCHOWICZ ET WEISSBERG

Vu la requête, enregistrée, sous le n° 0002935, le 30 octobre 2000, présentée pour l'association des citoyens de Fondettes, dont le siège social est 1 rue Lamartine à Fondettes (37230), représentée par son président en exercice, tendant à l'annulation des clauses réglementaires du contrat de concession du service public de restauration collective passé entre la commune de Fondettes et la société Sodexho Alliance, ainsi qu'à l'annulation des délibérations du conseil municipal de la ville de Fondettes en date des 26 février et 26 mars 1993 relatives audit contrat ; elle demande également l'annulation dudit contrat ainsi que celle du contrat de crédit-bail signé le 29 août 1995 par la ville de Fondettes, la société Sodexho Alliance et la société Inter-Cités ; elle demande, en outre, au tribunal que la société Sodexho Alliance ne soit pas indemnisée si celui-ci donne satisfaction aux demandes de la requérante ; enfin, elle demande au tribunal l'autorisation de se substituer à la commune sur le fondement de l'article L.2132-5 du code général des collectivités territoriales afin d'obtenir l'annulation du contrat de concession ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu le code de justice administrative ; Vu le code général des impôts ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code des marchés publics ; Vu la loi n°86-1317 du 30 décembre 1986 ; Vu la loi du 29 janvier 1993 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 septembre 2004 ; - le rapport de M. Lamy-Rested, président ; - les observations de Me Cebron de Lisle, avocat, pour la commune de Fondettes ; - et les conclusions de M.Francfort, commissaire du gouvernement ; Sur l'étendue du litige : Considérant que dans son mémoire enregistré le 16 octobre 2003 l'association requérante expose que son recours a la nature d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre les clauses réglementaires du contrat de concession de service public et contre les actes détachables de ce contrat et n'est en conséquence pas un recours de plein contentieux eu égard notamment au fait qu'elle n'est pas partie au contrat ; qu'elle doit ce faisant être regardée comme s'étant désistée de ses conclusions tendant à l'annulation du contrat de concession passé avec la Sodexho pour la réalisation et la gestion d'un restaurant scolaire et de son avenant n°6, de la convention tri-partite du 29 août 1995 passée entre la commune de Fondettes, la Sodexho et la société Inter-Cités pour la réalisation d'un crédit-bail, ainsi que de celles tendant à l'interdiction d'indemniser la Sodexho en cas d'annulation de tout ou partie des clauses du contrat ; qu'il y a lieu de lui en donner acte ; Sur les conclusions tendant à ce que le tribunal autorise l'association à agir au nom de la commune pour exercer une action en résolution judiciaire du contrat de concession : Considérant, en premier lieu, qu'il est constant que les demandes présentées devant le tribunal administratif sur le fondement des dispositions de l'article L.2132-5 du code général des collectivités territoriales n'ont pas le caractère de recours contentieux ; que, dès lors, une telle demande qui repose sur une procédure distincte ne peut être régulièrement introduite dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir même dirigé contre des décisions ayant un rapport avec le litige que le demandeur entend soumettre ensuite au tribunal ; Considérant, en second lieu, qu'il résulte des termes mêmes de l'article L.2132-5 susmentionné que le droit d'action qu'il institue est réservé au contribuable inscrit au rôle de la commune ; qu'à aucun moment l'association des citoyens de Fondettes ne justifie de sa propre qualité de contribuable de cette commune ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions susanalysées de la requête sont irrecevables et doivent être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre les délibérations du conseil municipal de Fondettes des 26 février 1993, 26 mars 1993, 19 décembre 1994, 20 octobre 1995, 19 septembre 1996, 8 novembre 1996 et 26 janvier 2001 : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que ces délibérations ont respectivement été publiées les 3 mars 1993, 30 mars 1993, 12 janvier 1995, 17 novembre 1995, 22 octobre 1996, 5 décembre 1996 et 1er février 2001 ; que, dès lors, leurs demandes d'annulation introduites les 30 octobre 2000, 16 octobre 2003 et 16 septembre 2004, plus de deux mois après ces publications sont tardives et irrecevables ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 21 novembre 2000 désignant la SCP Cebron de Lisle-Benzekri pour défendre la commune de Fondettes dans la présente instance : Considérant, en premier lieu, qu'à les supposer même susceptibles d'être utilement invoqués, les moyens tirés de l'absence d'affichage ou d'inscription au registre de cet arrêté manquent en fait ; Considérant, en second lieu, que la circonstance tirée de ce que le maire de Fondettes n'aurait pas, contrairement aux dispositions de l'article L.2121-23 du code général des collectivités territoriales, rendu compte en temps utile au conseil municipal de l'intervention de son arrêté de 21 novembre 2000 est sans influence sur la légalité de ce dernier ; que les conclusions tendant à son annulation doivent en tout état de cause être rejetées ; Sur les conclusions dirigées contre les clauses réglementaires du contrat de concession : Sur l'intérêt à agir : Considérant qu'aux termes de ses statuts l'association des citoyens de Fondettes a pour objet de défendre les intérêts des habitants de Fondettes, de contribuer à la défense des services publics, de la démocratie communale ; qu'un tel objet lui donne un intérêt suffisant pour agir contre les clauses réglementaires d'un contrat portant organisation et concession du service public de restauration scolaire de la commune de Fondettes ; que la circonstance que le contrat de concession ait des effets créateurs de droit pour le concessionnaire est sans influence sur l'intérêt à agir de l'association ; que la fin de non recevoir tirée de l'absence d'intérêt à agir de l'association des citoyens de Fondettes doit être écartée ; Sur les clauses susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir : Considérant que les stipulations de l'article 10 du contrat de concession déterminent les modalités selon lesquelles le concessionnaire pourra, en contrepartie des redevances telles que fixées par cet article, utiliser la cuisine centrale pour fournir des repas à des tiers ; que les stipulations des articles 51 à 53 décrivent le contenu et la périodicité des comptes rendus technique et financier devant être transmis à la commune ; qu'enfin celles de l'article 64 fixent les modalités procédurales et financières de résiliation du contrat ; que toutes ces stipulations règlent exclusivement les rapports entre le concédant et le concessionnaire et n'ont pas d'effets directs sur l'usager ; qu'elles ne revêtent donc pas un caractère réglementaire et ne peuvent être contestées par la voie de l'excès de pouvoir ; que les conclusions tendant à leur annulation doivent être rejetées ; Considérant, en revanche, qu'il n'en va pas de même des clauses de l'article 3 qui déterminent la nature et l'objet du contrat, de celles des articles 40 à 44 qui fixent les tarifs opposables aux tiers et leurs modalités de recouvrement auprès des usagers et de celles de l'article 54 qui confèrent à la ville un pouvoir permanent de contrôle quantitatif et qualitatif des prestations fournies aux usagers ; que ces articles se rapportent ainsi à l'organisation et au fonctionnement même du service public et présentent à ce titre un caractère réglementaire ; que l'association des citoyens de Fondettes est donc recevable à en demander l'annulation ; Sur la légalité des articles 3, 40 à 44 et 54 de la concession : Considérant que la circonstance que la commune ne recevrait pas les comptes rendus de contrôle de qualité prévus par la concession et n'exercerait pas les contrôles qui lui incomberaient est sans incidence sur la légalité des stipulations de l'article 54 de la convention ; que si l'association requérante soutient que sur ce point la rédaction du contrat ne tiendrait pas compte des dispositions législatives issues de la loi du 8 février 1995 en matière de contrôle du concédant, elle n'assortit pas ce moyen des précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'en apprécier le bien fondé et qu'il ne peut qu'être écarté ; Considérant que l'association requérante soutient que les modalités de fixation et de révision des prix unitaires des repas telles que stipulées aux articles 40 à 44 de la concession, révisée notamment par l'avenant n°6 objet de la délibération du 26 janvier 2001, seraient constitutives d'un abus de position dominante pour la Sodexho qui bénéficierait ainsi d'une rémunération disproportionnée laissant tout le risque de la concession au concédant ; mais qu'elle n'établit pas cette assertion en se bornant à évoquer des considérations générales sur les critères de distinction du contrat de concession et du marché public, sur la portée de diverses jurisprudences invoquées par les parties et sur l'application dans le temps de la loi du 29 janvier 1993 dite loi Sapin et des directives communautaires ; elle soutient aussi que le fait, que les prix facturés aux divers clients de la Sodexho diffèrent sensiblement prouverait que les activités extérieures de cette dernière entraîneraient une surcapacité de la cuisine qui serait mise à la charge de la commune ; mais que cette affirmation ne suffit pas davantage à établir que l'équilibre de la concession s'en trouverait bouleversé au détriment de la commune ; qu'ainsi la requérante n'est pas fondée par les moyens qu'elle invoque à soutenir que les clauses financières de la concession seraient entachées d'illégalité dans leur ensemble ; Considérant, toutefois, qu'aux termes des stipulations du second alinéa de l'article 42 de la concession : Les parties conviennent que le nombre de repas commandés par la ville de Fondettes ne prendra pas en compte les repas commandés par cette dernière mais qui seraient destinés à être livrés à des clientèles extérieures qui lui seraient propres et qui ne bénéficieraient pas du service public de restauration de la ville de Fondettes antérieurement à la signature du présent contrat ; qu'une telle clause a pour effet d'interdire à la ville de Fondettes pendant la durée du contrat qui est de quinze ans, toute possibilité d'extension du service communal de restauration ; qu'elle prive ainsi l'autorité délégante de son pouvoir d'organisation du service public ; qu'une collectivité publique ne peut légalement renoncer à exercer ses compétences et que ladite clause, qui est divisible du reste de la convention de concession, est entachée d'illégalité et doit être annulée ; Considérant, enfin, que, contrairement à ce que soutient la requérante, la concession litigieuse doit s'analyser comme une délégation de service public et non comme un marché de fourniture de services ; que la circonstance que la Caisse des Ecoles, établissement public distinct de la commune, centralise les factures émises sur les usagers du service de restauration scolaire n'est pas de nature à établir que le concessionnaire serait rémunéré par la commune et non par les redevances perçues des usagers ; Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 87 II de la loi du 30 décembre 1986 portant loi de finances pour 1987 que peuvent être financés par voie de crédit-bail les ouvrages et équipements utilisées par des collectivités territoriales, leurs établissements publics, leurs groupements et leurs concessionnaires, pour une activité dont les recettes sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée en application des dispositions des articles 256, 256 B et 260 A du code général des impôts ; que le service de restauration scolaire est assujetti de plein droit à la TVA par l'article 256 du code général des impôts susvisé et que le financement des équipements destinés à ce service entre donc dans le champ de la loi du 30 décembre 1986 précitée ; qu'il s'ensuit que l'article 3 du contrat de concession pouvait valablement stipuler que la Sodexho réaliserait à ses frais des ouvrages et installations nécessaires au fonctionnement du service et en assurerait le financement par tout moyen à sa convenance et notamment le recours éventuel au crédit-bail ; qu'il résulte des stipulations des articles 61 à 64 du contrat que lesdits ouvrages et installations feront, à la cessation du contrat, retour à la commune de Fondettes ; que, par suite, le passage de l'article 3 du contrat disposant que, pendant toute la durée du contrat, Sodexho aura la propriété des ouvrages et installations réalisées conformément à cet article, doit s'entendre comme conférant au concessionnaire la jouissance exclusive de ces ouvrages et installations ainsi que la charge de leur réalisation et de leur entretien et non comme en transférant la propriété à Sodexho ; qu'ainsi cet article ne saurait sur ce point être regardé comme contraire aux dispositions de l'article L.1311-1 du code général des collectivités territoriales relatives à l'inaliénabilité des biens du domaine public des collectivités territoriales ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association des citoyens de Fondettes n'est pas fondée à demander, à l'exception du second alinéa de l'article 42 l'annulation des clauses réglementaires contenues dans les articles 3, 40 à 44 et 54 du contrat de concession ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative :Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ; Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par la Sodexho et par la commune doivent, dès lors, être rejetées ; D E C I D E : Article 1er : Il est donné acte à la requérante du désistement de ses conclusions tendant à l'annulation du contrat et de ses avenants, ainsi qu'à celle du contrat de crédit-bail. Article 2 : Le second alinéa de l'article 42 de la convention de concession est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la commune de Fondettes et de la Sodexho tendant à la condamnation de l'association requérante au paiement des frais exposés et non compris dans les dépens sont rejetées. Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association des citoyens de Fondettes, à la commune de Fondettes et à la Sodexho. Copie en sera adressée, pour information, au préfet d'Indre et Loire. Délibéré après l'audience du 28 septembre 2004 à laquelle siégeaient : M. Lamy-Rested, président, Mme Daussin-Charpantier, 1er conseiller, Mme Ribeiro-Mengoli, conseiller, Lu en audience publique le 12 octobre 2004. Le président-rapporteur, S. LAMY-RESTED L'assesseur le plus ancien, C. DAUSSIN-CHARPANTIER Le greffier, A.M. VILLETTE La République mande et ordonne au préfet d'Indre et Loire en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement. N°0002935 2