CAA de NANCY, 3ème chambre, 30/01/2024, 21NC00240, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2024-01-30
Numéro : 21NC00240
Président : Mme BAUER
Rapporteur : M. Stéphane  BARTEAUX
Commissaire du gouvernement : M. MARCHAL
Avocat(s) : SCP COLOMES - MATHIEU - ZANCHI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SAS Zanimo Shop a demandé, par deux requêtes, au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne de condamner la commune de Briel-sur-Barse à lui verser la somme globale de 170 000 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des manquements de la commune dans le suivi de sa demande de permis de construire. Par un jugement n° 1902398-2000010 du 17 décembre 2020, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 janvier 2021, le 12 février 2021 et le 30 mai 2021, la SAS Zanimo Shop et Mme Cloquemin, représentées par Me Enfert, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 17 décembre 2020 ; 2°) de condamner la commune de Briel-sur-Barse à leur verser la somme globale de 170 000 euros en réparation de leurs préjudices financiers et celle de 20 000 euros en réparation de leur préjudice moral ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Briel-sur-Barse la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - le contentieux a été lié en précisant que le montant de la demande indemnitaire était évolutif ; - la responsabilité de la commune est engagée en raison de l'illégalité des délibérations du 25 mars 2019, du 9 avril 2019 et du 4 juillet 2019 qui sont entachées d'incompétence, d'un détournement de pouvoir et dont les deux dernières ont été adoptées en présence d'un conseiller intéressé, de l'illégalité de l'arrêté du maire du 28 mai 2019 entaché d'un détournement de pouvoir et du refus de la commune de lui délivrer le permis de construire tacite ; ces comportements démontrent la volonté de lui nuire et de faire obstacle à la réalisation de son projet ; - la société bénéficie d'un permis de construire tacite, en l'absence de notification du sursis à statuer avant sa naissance, dont la commune a refusé de lui délivrer le certificat ; - le projet de plan local d'urbanisme n'était pas suffisamment avancé pour justifier un sursis à statuer ; - la société et sa gérante ont subi un préjudice financier estimé à la somme totale de 170 000 euros et un préjudice moral évalué à la somme de 20 000 euros ; - Mme Cloquemin déclare transmettre un mémoire en intervention. Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 mai 2021 et le 11 juin 2021, la commune de Briel-sur-Barse, représentée par la SCP Colomes, Mathieu, Zanchi, conclut, dans le dernier état de ses écritures, au rejet de la requête et demande que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Zanimo Shop, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - Mme Cloquemin ne peut intervenir en appel alors qu'elle n'a pas été présente en première instance ; l'intervention doit être présentée par requête distincte et être motivée en application de l'article R. 632-1 du code de justice administrative ; - la requérante n'est pas recevable à solliciter une indemnisation supérieure à celle demandée dans sa réclamation préalable, ni à solliciter l'indemnisation de préjudices différents de ceux figurant dans cette dernière ; - Mme Cloquemin n'a pas lié le contentieux ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 4 juin 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 21 juin 2021 à 12 heures. Des mémoires de la société Zanimo Shop, enregistrés les 21 juin 2021 et le 16 mai 2023, postérieurement à la clôture d'instruction, n'ont pas été communiqués. Par des courriers du 15 décembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative que l'arrêt de la cour était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office tirés, d'une part, de l'irrecevabilité des conclusions d'appel de Mme Cloquemin qui n'avait pas la qualité de partie en première instance et, d'autre part, de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées devant le tribunal qui reposent sur des faits générateurs qui sont distincts de celui invoqué dans la réclamation préalable du 22 juillet 2019 tenant à l'illégalité du seul arrêté du 28 mai 2019 prononçant un sursis à statuer sur la demande de permis de construire. Par un mémoire, enregistré le 27 décembre 2023, la commune de Briel-sur-Barse a produit des observations. Par un mémoire enregistré le 28 décembre 2023, la société Zanimo Shop et Mme Cloquemin ont produit des observations. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barteaux, - les conclusions de M. Marchal, rapporteur public, - et les observations de Me Enfert, représentant la société Zanimo Shop et de Me Colomes, représentant la commune de Briel-sur-Barse. Considérant ce qui suit : 1. Le 6 décembre 2018, le maire de la commune de Briel-sur-Barse a délivré à la société Zanimo Shop un certificat d'urbanisme positif pour la réalisation d'une pension canine. Le 15 février 2019, Mme Cloquemin, présidente de la société Zanimo Shop, a déposé une demande de permis de construire sur ce terrain. Par un arrêté du 28 mai 2019, le maire a prononcé, sur le fondement des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, un sursis à statuer sur cette demande. Mme Cloquemin a adressé, le 22 juillet 2019, une réclamation indemnitaire au maire de Briel-sur-Barse qu'il a rejetée par une décision du 16 septembre 2019. La SAS Zanimo Shop a alors demandé, par deux requêtes, au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne de condamner la commune de Briel-sur-Barse à lui verser la somme globale de 170 000 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait des manquements allégués de la commune. Par un jugement n° 1902398-2000010 du 17 décembre 2020, dont la société Zanimo Shop fait appel, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté ses demandes. Sur la recevabilité de l'appel : En ce qui concerne l'appel de Mme Cloquemin : 2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance ". 3. Il est constant que Mme Cloquemin, représentante de la société Zanimo Shop, n'était pas partie à l'instance devant le tribunal administratif. En conséquence, elle n'a pas qualité pour faire appel du jugement rejetant les conclusions indemnitaires de la société Zanimo Shop. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Briel-sur-Barse doit être accueillie. Sur l'intervention volontaire de Mme Cloquemin : 4. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. (...) ". 5. Le mémoire enregistré le 30 mai 2021 est présenté par Mme Cloquemin ainsi que par la société Zanimo Shop. Ainsi, il ne peut être regardé comme une intervention formée par un mémoire distinct au sens des dispositions précitées. Par suite, l'intervention de Mme Cloquemin est irrecevable. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 6. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. 7. Dans un courrier daté du 22 juillet 2019, la société Zanimo Shop, par l'intermédiaire de sa représentante, a demandé la réparation de son préjudice financier à concurrence de la somme de 33 960 euros, voire de 67 146 euros si les travaux de construction ne commençaient qu'en octobre ainsi que de son préjudice moral évalué à 6 000 euros en invoquant l'illégalité de décisions prises par le conseil municipal et, plus particulièrement, de l'arrêté du 28 mai 2019 prononçant un sursis à statuer sur sa demande de permis de construire. Si les décisions irrégulières prises par le conseil municipal ne sont pas clairement mentionnées dans ce courrier, la requérante peut être regardée, eu égard aux éléments figurant dans le courrier, comme se référant aux délibérations du 25 mars 2019, du 9 avril 2019 et de la délibération du 4 juillet 2019. Dans ces requêtes, enregistrées au greffe du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne les 6 septembre 2019 et 3 octobre 2019, la société Zanimo Shop a sollicité l'indemnisation des préjudices causés par ces faits générateurs. Elle était recevable, contrairement à ce que soutient la commune, à invoquer, dans le délai de recours contentieux, d'autres chefs de préjudices que ceux initialement présentés dans sa réclamation et à augmenter le montant de ses préjudices devant les premiers juges. 8. En revanche, la réclamation du 22 juillet 2019 ne tendait pas à la réparation des préjudices résultant de l'illégalité du refus de la commune de communiquer le récépissé de permis de construire tacite, ni d'un détournement de pouvoir et, plus généralement, d'une volonté de la commune de nuire à la société Zanimo Shop. Or, en l'absence de liaison du contentieux et contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, les conclusions relatives à l'indemnisation des préjudices subis, en tant que ces derniers résultent de ces nouveaux faits générateurs, étaient irrecevables. En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Briel-sur-Barse : 9. En premier lieu, par un jugement du 17 décembre 2020, devenu définitif en l'absence d'appel, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l'arrêté du 28 mai 2019 par lequel le maire de Briel-sur-Barse a prononcé un sursis à statuer sur la demande de permis de construire déposée par la société Zanimo Shop, au motif que l'état d'avancement des travaux d'élaboration du plan local d'urbanisme n'était pas suffisant pour permettre d'apprécier si le projet était susceptible de compromettre ou de rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan. La commune de Briel-sur-Barse ne peut utilement contester, dans le cadre de la présente instance, le bien-fondé de ce jugement d'annulation, devenu définitif faute d'avoir été contesté et qui est ainsi revêtu de l'autorité de chose jugée. L'illégalité de cet arrêté constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune, pour autant que les préjudices invoqués par la requérante sont en lien direct et certain avec cette faute. 10. En second lieu, la requérante se prévaut de l'illégalité, d'une part, des délibérations du conseil municipal de Briel-sur-Barse du 25 mars 2019 et du 9 avril 2019 manifestant respectivement son opposition à la création d'une pension canine et la volonté d'opposer un sursis à statuer et, d'autre part, de la délibération du 4 juillet 2019 décidant de retirer, à la suite d'un recours gracieux du préfet, le sursis à statuer sur la demande de permis de construire de la société Zanimo Shop. Toutefois, à supposer même que ces délibérations puissent être regardées comme illégales et de nature à engager la responsabilité de la commune de Briel-sur-Barse, elles ne sont pas la cause des préjudices allégués par la société et qui ont pour origine l'arrêté du 28 mai 2019 prononçant illégalement le sursis à statuer sur sa demande de permis de construire. En ce qui concerne les préjudices : 11. En premier lieu, l'ouverture du droit à indemnisation est subordonnée au caractère direct et certain des préjudices invoqués. La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal de sursis à statuer revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements de futurs clients, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu'il pouvait raisonnablement attendre de cette opération. 12. La société Zanimo Shop fait valoir que l'arrêté du 28 mai 2019 opposant le sursis à statuer a entraîné un retard dans l'exploitation de sa pension de chiens et de chats et une perte de bénéfices. Toutefois, la production d'un bilan prévisionnel établi en janvier 2019 mentionnant un résultat net d'un montant de 94 148 euros pour l'exercice 2019/2020 et d'un montant de 121 879 euros pour l'exercice suivant ainsi qu'une attestation comptable ne suffisent pas à établir la réalité et l'étendue des gains manqués. Les neuf attestations, établies entre 2020 et 2021 par des personnes mentionnant qu'elles recourraient aux services de la pension pour leurs animaux à raison de quelques semaines par an, ne suffisent pas davantage à établir une perte de gains suffisamment certaine en lien avec la faute retenue. 13. En deuxième lieu, si la requérante se prévaut de frais d'acquisition du terrain d'assiette du projet, il résulte de l'instruction que l'emprunt a été souscrit par la SCI Chauve-souris, créée entre la représentante de la société Zanimo Shop et deux autres membres de sa famille. Ainsi, la requérante n'est pas fondée à solliciter la réparation d'un préjudice qu'elle n'a pas personnellement subi. 14. En troisième lieu, la société Zanimo Shop sollicite le remboursement des mensualités de l'emprunt qu'elle a souscrit le 14 février 2019 pour un montant de 102 232,46 euros, sur une durée de 120 mois, pour financer la construction et l'aménagement de la pension. Toutefois, eu égard à la date de cet engagement, pris avant même l'obtention du permis de construire sollicité, le préjudice allégué est, en tout état de cause, sans lien avec l'illégalité de l'arrêté du 28 mai 2019. 15. En quatrième lieu, si la société Zanimo Shop se prévaut, pour justifier de son préjudice financier, des loyers que sa représentante verse à la SCI Chauve-souris en contrepartie de la location à titre d'habitation du moulin existant sur le terrain d'assiette du projet, il s'agit d'un préjudice dont seule sa représentante pourrait, le cas échéant, demander la réparation. 16. En cinquième lieu, la société Zanimo Shop fait valoir qu'elle verse un loyer mensuel de 2 160 euros, depuis le 1er mars 2019, à la SCI Chauve-souris. Toutefois, ce versement, effectué sans contrepartie en l'absence de construction de la pension pour animaux, est sans lien avec la faute commise par la commune de Briel-sur-Barse. Il apparaît, eu égard aux dates d'émission des premières factures, qu'il résulte du choix de la requérante de s'engager avant même l'obtention du permis de construire. 17. En sixième lieu, compte tenu de ce qui a été exposé au point qui précède, la requérante n'est pas fondée à solliciter l'indemnisation des coûts d'immobilisation des sommes correspondant aux loyers versés sans contrepartie à la SCI Chauve-souris. Elle ne peut pas davantage solliciter la réparation du coût d'immobilisation de sommes versées par sa représentante qu'elle ne supporte pas elle-même. 18. En septième lieu, la requérante sollicite, sans assortir le moyen de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, la réparation du coût d'immobilisation du capital investi. Cependant, il résulte de l'instruction que seule la SCI Chauve-souris a financé, sur ses fonds propres, une partie du montant d'acquisition du terrain d'assiette du projet. Ce préjudice n'étant pas personnel, la société Zanimo Shop ne peut pas, en tout état de cause, en solliciter la réparation. 19. En huitième lieu, si la société Zanimo Shop se prévaut d'un préjudice tenant à l'acquisition du terrain d'assiette du projet, celui-ci n'est qu'éventuel dès lors que le projet de construction n'est pas définitivement abandonné. 20. En neuvième lieu, la requérante n'est pas fondée à solliciter la réparation du préjudice correspondant à la hausse du coût de la construction dès lors qu'en l'absence de commencement des travaux, il est incertain. 21. En dernier lieu, la société Zanimo Shop fait valoir que sa représentante a subi un préjudice moral très lourd. Toutefois, un tel préjudice qui ne lui est pas personnel ne peut qu'être rejeté. A supposer que la société sollicite également la réparation de son propre préjudice moral, elle n'en établit pas la réalité. 22. Il résulte de tout ce qui précède que la société Zanimo Shop n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. Sur les frais de l'instance : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Briel-sur-Barse, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande la société Zanimo Shop au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Briel-sur-Barse. D E C I D E : Article 1er : L'intervention de Mme Cloquemin est rejetée. Article 2 : La requête de la société Zanimo Shop et de Mme Cloquemin est rejetée. Article 3 : Les conclusions d'appel incident de la commune de Briel-sur-Barse ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Zanimo Shop, à Mme A... Cloquemin et à la commune de Briel-sur-Barse. Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Bauer, présidente, - M. Meisse, premier conseiller, - M. Barteaux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024. Le rapporteur, Signé : S. BARTEAUXLa présidente, Signé : S. BAUERLe greffier, Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne à la préfète de l'Aube, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier : F. LORRAIN N° 21NC00240 2