CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 12/11/2020, 18BX02374, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2020-11-12
Numéro : 18BX02374
Président : Mme HARDY
Rapporteur : Mme Marianne  HARDY
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : LAGARDE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : MM. F... et K... D... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse, d'une part, d'annuler la décision du 29 décembre 2015, confirmée le 19 janvier 2016, par laquelle l'établissement public Voies navigables de France (A...) a refusé de renouveler la convention conclue le 12 novembre 1997 et, d'autre part, de condamner cet établissement public à leur verser diverses sommes en réparation de leurs préjudices. Par un jugement n° 1600724, 1602032 du 23 avril 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ces demandes et a mis à la charge de MM. D... la somme de 1 500 euros au profit de l'établissement public Voies navigables de France. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 16 juin 2018, et des mémoires, enregistrés les 28 septembre 2018, 8 mai 2019 et 11 juin 2019, MM. D..., représentés par Me G..., dans le dernier état de leurs écritures : 1°) contestent ce jugement du tribunal administratif de Toulouse ; 2°) demandent à la cour de juger que le préjudice direct porté à l'exploitation classique forestière des arbres à terme d'exploitabilité doit être évalué à 506 920 euros et que le préjudice indirect lié à la plus-value environnementale et sociétale apportée par les plantations qu'ils ont réalisées doit être fixé à 2 045 564 euros ou, à défaut, d'ordonner une expertise et de décider que ces sommes porteront intérêts moratoires et compensatoires à compter de l'enregistrement de la demande introductive d'instance et que ces intérêts seront capitalisés ; 3°) demandent à la cour de condamner solidairement Voies navigables de France et le conseil général de Lot-et-Garonne à l'allocation de dommages-intérêts dont l'évaluation est de 20 % de l'indemnisation principale retenue par la cour ; 4°) demandent à la cour de condamner l'établissement public Voies navigables de France aux dépens et à leur verser la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'intervention du département doit être rejetée ; - la responsabilité pour faute de A... est engagée à leur égard pour ne pas avoir renouvelé la convention en ce qui concerne tous les arbres dont la maturité n'était pas acquise au 31 décembre 2015 dès lors que cette convention leur confère un droit de propriété sur les arbres matures, que les peupliers plantés peuvent être qualifiés, au titre de l'article L. 2122-4 du code général de la propriété des personnes publiques et de l'article 639 du code civil, d'une servitude réelle ; - la décision du 29 décembre 2015 devant s'analyser comme une résiliation, ils peuvent obtenir une indemnisation sur ce fondement dès lors qu'ils n'ont commis aucune faute ; - ils peuvent également obtenir une indemnisation sur le fondement de l'article L. 2123-8 du code général de la propriété des personnes publiques ; - la responsabilité contractuelle de A... est engagée à leur égard dès lors que A... n'a pas précisé à son co-contractant les conditions d'accès aux plantations ; - ils peuvent obtenir réparation pour enrichissement sans cause dès lors que A... ne dispose pas de titre de propriété sur les arbres, qu'il a mis son co-contractant dans l'impossibilité réelle d'accéder aux arbres depuis le 28 mars 2005 jusqu'au 31 décembre 2015 et qu'il dispose d'arbres qui ne lui appartiennent pas ; - ils peuvent obtenir réparation sur le fondement de la théorie de l'imprévision ; - ils peuvent obtenir réparation sur le fondement de la théorie du fait du prince ; - leur créance n'est pas prescrite dès lors que la loi du 31 décembre 1968 n'est pas applicable ; - la cour devra prendre en considération le principe fixé à l'alinéa 1 de l'article 1er du Protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ou, à défaut, saisir la cour européenne des droits de l'homme d'une question préjudicielle. - la juridiction estimera s'il y a lieu à expertise. Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 avril et 21 juin 2019, l'établissement public Voies navigables de France, représenté par Me J..., conclut au rejet de la requête et à la condamnation de MM. D... à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 9 mai 2019, le département de Lot-et-Garonne, représenté par Me E..., conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit ordonné une mesure d'expertise et à la condamnation de MM. D... au paiement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les conclusions dirigées à son encontre sont irrecevables dès lors, d'une part, que les requérants ne lui ont adressé aucune demande indemnitaire préalable et, d'autre part, que ces demandes n'ont pas été présentées devant le tribunal administratif et constituent donc des conclusions nouvelles en appel ; - la créance dont les requérants se prévalent est prescrite ; - subsidiairement les demandes sont mal fondées et les sommes réclamées ne sont pas justifiées. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme I... B..., - les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public. Une note en délibéré présentée pour MM. D... a été enregistrée le 19 octobre 2020. Considérant ce qui suit : 1. MM. C... et K... D... et l'établissement public Voies navigables de France (A...) ont conclu, le 12 novembre 1997, une convention temporaire d'utilisation du domaine public fluvial valable pour une durée de 18 ans à compter du 1er janvier 1998, soit jusqu'au 31 décembre 2015. Par cette convention, A... a mis temporairement à la disposition de MM. D... plusieurs parcelles, appartenant au domaine public fluvial, situées en bordure du canal latéral à la Garonne dans le département de Lot-et-Garonne, pour y exercer une activité d'exploitation forestière consistant en la plantation, l'abattage et la vente de peupliers à charge pour eux d'entretenir et d'élaguer les peupliers du domaine public fluvial en contrepartie de la disposition gratuite du bénéfice de la plantation. Par ailleurs, en 2005, A... a conclu une convention de superposition d'affectations avec le département de Lot-et-Garonne ayant pour objet la réalisation d'une voie verte destinée à la promenade des piétons et des cyclistes le long du canal. Estimant que la réalisation de cette voie verte avait rendu impossible le passage des engins d'élagage et d'abattage des arbres, MM. D... ont adressé à A..., au mois de novembre 2014, une demande intitulée " proposition de transaction " tendant à obtenir une indemnité de 217 370 euros en contrepartie de leur " désengagement ". Cette proposition ayant été rejetée par A..., MM. D... ont alors demandé le renouvellement de la convention. Par une décision du 29 décembre 2015, A... a refusé de faire droit à la demande de renouvellement de la convention. Le 31 décembre 2015, MM. D... ont réitéré leur demande de renouvellement de la convention à compter du 1er janvier 2016, demande qui a été rejetée par A... par une décision confirmative du 19 janvier 2016. Enfin, par un courrier du 18 février 2016, MM. D... ont adressé à A... une demande d'indemnisation qui a été implicitement rejetée. Par un jugement du 23 avril 2018, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les demandes de MM. D... tendant, d'une part, à l'annulation de la décision de A... du 29 décembre 2015, confirmée le 19 janvier 2016, et, d'autre part, à la condamnation de A... à leur verser diverses sommes en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis. Compte tenu de leurs écritures, MM. D... doivent être regardés comme contestant ce jugement en tant qu'il a rejeté leurs demandes indemnitaires. MM. D... demandent également devant la cour la condamnation solidaire du département de Lot-et-Garonne à leur verser des dommages et intérêts. Sur les conclusions dirigées contre le département de Lot-et-Garonne : 2. Les conclusions de MM. D... tendant à ce que le département de Lot-et-Garonne soit condamné, solidairement avec A..., à réparer les préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait d'une prétendue carence dans l'exercice de ses pouvoirs de police, qui n'ont pas été soumises aux premiers juges, ont le caractère de conclusions nouvelles en cause d'appel et sont, dès lors, irrecevables. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le département de Lot-et-Garonne, qui, ayant été mis en cause par MM. D..., a la qualité de partie à l'instance et non d'intervenant, doit être accueillie et les conclusions dirigées à son encontre par MM. D... doivent être rejetées. Sur les conclusions dirigées contre l'établissement public Voies navigables de France : En ce qui concerne la responsabilité du fait de la " résiliation " de la convention : 3. Aux termes de l'article 2 de la convention d'usage temporaire du domaine public signée le 12 novembre 1997 entre A... et MM. D... : " La présente convention d'usage du domaine public fluvial est valable à compter du 01/01/1998, pour une durée de 18 ans (dix-huit ans). / Elle sera renouvelée si besoin est pour permettre aux arbres d'atteindre une circonférence moyenne de 1,50 mètre, suivant les clones choisis et selon leur croissance longue ou rapide / La coupe des arbres, lorsqu'ils seront arrivés à maturité, ne pourra s'effectuer qu'après avoir obtenu l'accord de A... (convention pour coupe de bois) et des organismes ayant autorité (commission des sites ...) / A la date d'expiration, les effets de la convention cesseront de plein droit. Si le cocontractant n'a pas procédé à la coupe des arbres, ces derniers reviendront de fait à A... sans recours ni indemnité possible pour le cocontractant ". 4. Il résulte de ces stipulations que, contrairement à ce que soutiennent MM. D..., la convention conclue avec A... en 1997 prenait fin le 31 décembre 2015. La circonstance que son article 2 prévoyait que la convention pourrait être renouvelée " si besoin " pour permettre à certains arbres d'atteindre une circonférence moyenne de 1,50 mètre ne saurait être regardée comme instaurant un terme différent, lié à la croissance des arbres, dès lors qu'un tel renouvellement ne constituait, selon les termes mêmes de la convention, qu'une simple hypothèse pour certains catégories d'arbres ne conférant ainsi aucun droit au co-contractant de A.... Par suite, la décision du 29 décembre 2015, par laquelle A... a refusé de faire droit à la demande de renouvellement de la convention, ne présente pas le caractère d'une résiliation de cette convention. Dès lors, la responsabilité de A... n'est pas engagée à l'égard de MM. D... du fait d'une prétendue résiliation de la convention qui les liait. En ce qui concerne la responsabilité du fait du non renouvellement de la convention : 5. Aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous (...) ". Aux termes de L. 2122-2 du même code : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire (...) ". Enfin aux termes de l'article L. 2122-4 de ce code : " Des servitudes établies par conventions passées entre les propriétaires, conformément à l'article 639 du code civil, peuvent grever des biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, dans la mesure où leur existence est compatible avec l'affectation de ceux de ces biens sur lesquels ces servitudes s'exercent ". 6. S'il résulte des principes généraux de la domanialité publique que les titulaires d'autorisations ou de conventions d'occupation temporaire du domaine public n'ont pas de droit acquis au renouvellement de leur titre, il appartient au gestionnaire du domaine d'examiner chaque demande de renouvellement en appréciant les garanties qu'elle présente pour la meilleure utilisation possible du domaine public. Il peut décider, sous le contrôle du juge, de rejeter une telle demande pour un motif d'intérêt général. 7. En l'espèce, pour justifier son refus de renouveler la convention conclue avec MM. D..., A... invoque un objectif de valorisation du domaine public, dès lors que la convention conclue avec MM. D... l'était à titre gratuit, ainsi que la volonté de ne pas poursuivre l'exploitation forestière, dès lors que les berges du canal sont aménagées en voie verte. De tels motifs, liés à l'utilisation du domaine public, constituent des motifs d'intérêt général de nature à justifier le refus de renouveler la convention d'usage temporaire du domaine public signée le 12 novembre 1997 entre A... et MM. D... alors au surplus que ces derniers avaient manifesté, quelques mois avant son terme, leur volonté de s'en désengager et qu'il n'est pas contesté qu'ils n'exploitaient plus la plantation de peupliers depuis de nombreux mois. 8. Par ailleurs, aucune stipulation de la convention d'usage temporaire du domaine public qu'ils ont eux-mêmes conclue avec A... en 1997 ne prévoyait qu'ils seraient propriétaires des arbres plantés sur le domaine public à l'expiration de la convention. En particulier, ni les stipulations de l'article 1-2 de cette convention, qui indiquent qu'en contrepartie de la plantation de peupliers et de leur entretien le cocontractant " disposera gratuitement du bénéfice de cette plantation ", ni celles de son article 2, qui précisent que si à la date d'expiration le cocontractant n'a pas procédé à la coupe des arbres " ces derniers reviendront de fait à A... sans recours ni indemnité possible pour le cocontractant ", ne peuvent être interprétées comme révélant l'intention de leur conférer un droit de propriété sur les arbres plantés. A cet égard MM. D... ne peuvent utilement se prévaloir du courrier adressé le 6 février 1992 par l'ingénieur d'arrondissement ouest, qui est antérieur à la convention conclue en 1997, ni invoquer les stipulations de la convention conclue en 1993 entre M. H... D... et A..., à laquelle ils n'étaient pas parties et qui a été expressément annulée par la convention conclue en 1997. Ils ne peuvent pas davantage utilement invoquer les dispositions de l'article L. 2122-6 du code général de la propriété des personnes publiques relatives au droit réel pouvant être conféré au titulaire d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public dès lors que, en vertu de l'article L. 2122-5 du même code, ces dispositions ne sont pas applicables au domaine public naturel. Dans ces conditions, alors même qu'ils bénéficiaient de la possibilité d'exploiter la plantation de peupliers, MM. D... ne disposent d'aucun droit réel sur le domaine public objet de la convention conclue en 1997. Dès lors, en l'absence d'un tel droit, ils ne peuvent pas davantage utilement invoquer la méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en vertu duquel nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, pour contester la décision de non renouvellement. 9. Enfin, alors même que les peupliers plantés le long du canal peuvent être utiles à la protection des berges et participer à leur agrément, ni la situation naturelle des lieux ni la convention conclue en 1997 ne peuvent être regardées comme caractérisant ou instaurant une servitude sur le domaine public au bénéfice de MM. D..., servitude dont ils ne précisent d'ailleurs pas l'objet et qui ne saurait présenter un caractère tacite. 10. Il résulte de ce qui précède que l'établissement public A... n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité en refusant, par sa décision du 29 décembre 2015 qui, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal, n'avait pas à être motivée, de renouveler la convention qui le liait à MM. D..., y compris pour ce qui concerne tous les arbres dont la maturité n'était pas acquise au 31 décembre 2015. En ce qui concerne l'indemnisation au titre des investissements réalisés et du manque à gagner : 11. Aux termes de l'article 2, intitulé " durée ", de la convention conclue en 1997 : " (...) A la date d'expiration, les effets de la convention cesseront de plein droit. Si le cocontractant n'a pas procédé à la coupe des arbres ces derniers reviendront de fait à A... sans recours ni indemnité possible pour le cocontractant ". Il résulte de ces stipulations que cette convention, conclue pour une durée suffisamment importante pour permettre aux intéressés d'amortir les investissements réalisés au titre de la plantation des arbres, ne prévoyait, à sa date d'expiration, aucune indemnité au titre des investissements réalisés ou d'un éventuel manque à gagner. Par suite, MM. D... ne sont pas fondés à solliciter une indemnité à ces titres en raison du non renouvellement de la convention. En ce qui concerne l'application de l'article L. 2123-8 du code général de la propriété des personnes publiques : 12. Aux termes de l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un immeuble dépendant du domaine public en raison de son affectation à un service public ou à l'usage du public peut, quelle que soit la personne publique propriétaire, faire l'objet d'une ou de plusieurs affectations supplémentaires relevant de la domanialité publique dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec ladite affectation (...) ". Aux termes de l'article L. 2123-8 du même code : " La superposition d'affectations donne lieu à indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui peuvent en résulter pour la personne publique propriétaire ou pour le gestionnaire auquel l'immeuble du domaine public a été confié en gestion ou concédé ". 13. MM. D..., qui ne bénéficient que d'une autorisation temporaire de faire usage d'une partie du domaine public fluvial dont la gestion a été confiée par l'Etat à A..., n'étant ni propriétaires ni, contrairement à ce qu'ils soutiennent, gestionnaires de ce domaine public, ils ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L.2123-8 du code général de la propriété des personnes publiques pour obtenir une indemnité au titre de la superposition d'affectations du domaine public objet de la convention conclue avec A.... Par suite, en rejetant la demande indemnitaire présentée par MM. D... sur le fondement de ces dispositions, A... n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité. En ce qui concerne la responsabilité contractuelle : 14. Il ne résulte pas de l'instruction que la conclusion, en 2004, entre A... et le département de Lot-et-Garonne de la convention de superposition d'affectations du domaine public, qui prévoyait que " les titres d'occupation domaniale délivrés antérieurement " demeuraient en vigueur et prévalaient sur la superposition de gestion, aurait été de nature à faire obstacle à ce que MM. D... exploitent la plantation de peupliers dans son ensemble. Si MM. D... produisent trois courriers rédigés en 2014 et 2015 par des entrepreneurs indiquant qu'ils ne souhaitaient pas procéder à la coupe des arbres compte tenu du risque de dégrader le revêtement de la voie verte, ces courriers, rédigés près de dix ans après la conclusion de la convention de superposition d'affectations et près de cinq ans après la réalisation de la voie verte objet de cette convention, présentent un caractère général qui ne permet pas d'apprécier l'impossibilité alléguée d'exploiter la plantation sur l'ensemble du domaine public objet de la convention. Par ailleurs, MM. D... ne produisent aucun document permettant d'établir qu'ils se seraient rapprochés du département de Lot-et-Garonne pour examiner les conditions dans lesquelles l'autorisation d'utiliser le domaine public qu'ils détenaient antérieurement pouvait être mise en oeuvre compte tenu de la réalisation de cette voie verte. Par suite, la conclusion de cette convention de superposition d'affectations ne peut être regardée comme ayant bouleversé l'économie du contrat conclu avec A... qui prévoyait la disposition à titre gratuit du bénéfice de cette plantation, alors au surplus, qu'il n'est pas contesté que l'entretien de la plantation, en contrepartie duquel MM. D... pouvaient disposer gratuitement du bénéfice de son exploitation, n'était plus effectué depuis l'année 2005. Dès lors, et en tout état de cause, la responsabilité contractuelle sans faute de A... n'est pas engagée à l'égard de MM. D... au titre de la conclusion de la convention de superposition d'affectations ni au titre de l'imprévision. En ce qui concerne la responsabilité quasi contractuelle du fait de l'enrichissement sans cause : 15. MM. D..., qui étaient liés à A... par la convention du 12 novembre 1997 mentionnée ci-dessus, ne peuvent exercer, en raison des préjudices dont ils demandent réparation résultant, selon eux, de l'impossibilité réelle d'accéder aux arbres et " de la privation des droits qu'ils avaient sur les peupliers depuis le 28 mars 2005 jusqu'à la date de résiliation du 31 décembre 2015 ", soit pendant la durée de la convention, d'autre action que celle procédant de ce contrat. Par suite, ils ne sont pas recevables à rechercher la responsabilité quasi contractuelle de A... du fait de son prétendu enrichissement sans cause sur cette période. 16. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit précédemment, la convention conclue avec A..., qui n'a pas été résiliée, a pris fin à son terme, soit le 31 décembre 2015, et MM. D... n'étaient titulaires d'aucun droit de propriété sur les arbres plantés. Dès lors, la circonstance que plusieurs arbres plantés par les appelants demeurent sur le domaine public fluvial postérieurement au 31 décembre 2015, alors qu'ils ne bénéficient plus du droit de les exploiter, ne peut être regardée comme ayant entraîné un appauvrissement de MM. D... ni un enrichissement sans cause de A.... Par suite, la responsabilité de A... n'est pas engagée à l'égard de MM. D..., qui ne pouvaient ignorer le terme de la convention, sur le fondement de l'enrichissement sans cause à raison des peupliers restant implantés sur le domaine public. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée ni de saisir la Cour européenne des droits de l'homme ni encore d'examiner l'exception de prescription quadriennale opposée, que MM. D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'établissement public A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais non compris dans les dépens exposés par les appelants. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de MM. D... la somme de 1 500 euros à verser à A... et la même somme à verser au département de Lot-et-Garonne sur le fondement de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de MM. D... est rejetée. Article 2 : MM. D... verseront, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme de 1 500 euros à l'établissement public Voies navigables de France et la somme de 1 500 euros au département de Lot-et-Garonne. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... D..., à M. K... D..., à l'établissement public Voies navigables de France et au département de Lot-et-Garonne. Délibéré après l'audience du 8 octobre 2020 à laquelle siégeaient : Mme I... B..., président, M. Didier Salvi, président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier-conseiller. Lu en audience publique, le 12 novembre 2020. Le président-rapporteur, Marianne B... Le président-assesseur, Didier Salvi Le greffier, Sophie Lecarpentier La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 No 18BX02374