CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 16/11/2023, 22MA01629, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-11-16
Numéro : 22MA01629
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Caroline  POULLAIN
Commissaire du gouvernement : M. QUENETTE
Avocat(s) : ALPAVOCAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 4 avril 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1808077 du 7 avril 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juin 2022 et 17 avril 2023, M. B..., représenté par la SCP Alpavocat, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 7 avril 2022 ; 2°) d'annuler la délibération du 4 avril 2018, subsidiairement en tant seulement que le plan local d'urbanisme classe les parcelles cadastrées C n° 481, 482 et 492 et l'ensemble des parcelles du hameau des Jas en zone agricole, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la requête contient des moyens d'appel la rendant recevable ; - le jugement est irrégulier en ce qu'il a considéré que la commune était valablement représentée par son maire ; - les écritures de la commune sont irrecevables dès lors qu'il n'est pas justifié que son maire serait habilité à la représenter ; - les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ont été méconnues dès lors que des modifications substantielles ont été apportées au plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique ; - les dispositions des articles L. 101-2 et L. 151-4 du code de l'urbanisme ont été méconnues dans la mesure où le zonage, particulièrement le classement de certaines parcelles de caractère agricole en zone urbaine, favorise la dispersion des zones urbaines ; - l'article L. 371-3 du code de l'environnement n'a pas été respecté dès lors que le schéma régional de cohérence écologique n'a pas été pris en compte ; - le zonage Ap est dans son ensemble entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que certaines parcelles supportant des habitations y ont été intégrées, sans que cela ne soit justifié par leur potentiel, et que ces parcelles se trouvent en continuité de la partie urbanisée de la commune ; - le classement de la parcelle cadastrée section C n° 481 en zone agricole, Ap de surcroît, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; celle-ci n'a jamais été exploitée, n'a aucun potentiel agricole, se trouve en secteur urbanisé, à proximité du cimetière et d'habitations, est entourée de voies de circulation et est viabilisée ; - ce classement est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables et le rapport de présentation qui retiennent l'objectif prioritaire de comblement des dents creuses et d'accueil de nouveaux habitants. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2023, la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat, représentée par Me Loiseau, conclut au rejet de la requête, subsidiairement après avoir permis une régularisation, et à ce qu'une somme de 3 600 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est irrecevable dès lors qu'elle se borne à reprendre les écritures de première instance et ne comporte pas de moyens contre le jugement attaqué ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Poullain, - les conclusions de M. Quenette, rapporteur public, - et les observations de Me Loiseau, représentant la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat. Considérant ce qui suit : 1. M. B... est propriétaire d'une parcelle cadastrée section C n° 481, située sur la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat. Il relève appel du jugement du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 4 avril 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé le plan local d'urbanisme, classant cette parcelle en zone Ap, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Lorsqu'une partie est une personne morale, il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie. Tel est le cas lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. 3. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal, (...) ". Aux termes de l'article L. 2132-1 du même code : " Sous réserve des dispositions du 16° de l'article L. 2122-22, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter au nom de la commune. ". Enfin, aux selon l'article L. 2132-2 de ce code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. ". 4. Il ressort des pièces du dossier soumis au tribunal que, si la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat n'a produit aucune délibération de son conseil municipal donnant délégation à son maire pour agir en justice ou l'autorisant à défendre à l'instance l'opposant à M. B..., la qualité à agir du maire au nom de la commune n'était pas contestée. Il ne ressortait, par ailleurs, au premier examen, d'aucun des éléments au vu desquels le tribunal a statué que le maire fût dépourvu d'une telle qualité. Le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité, faute pour le tribunal d'avoir relevé le défaut de qualité du maire de la commune à à agir en défense pour son compte, doit donc être écarté. Sur la recevabilité des écritures en défense de la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat : 5. La commune a produit dans l'instance la délibération de son conseil municipal du 23 février 2023 donnant délégation au maire, notamment pour défendre la collectivité dans les actions intentées contre elle. Par suite, le moyen tiré de ce que les écritures de la commune ne seraient pas recevables faute d'avoir été présentées par une personne détenant la qualité pour ce faire doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe : 6. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / (...) / 2° Le conseil municipal (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. 7. En l'espèce, si postérieurement à l'enquête publique, ainsi que le relève le requérant, quatre secteurs ont vu leur zonage basculer en zone A, ceux-ci étaient auparavant classés en zone Ap, de sorte que la seule évolution qui en est résulté est la possibilité, dans certains cas, d'y construire des bâtiments agricoles. Par ailleurs, les changements apportés aux règles de constructibilité dans le secteur faisant l'objet de l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1, donnant plus de souplesse aux porteurs de projets, ne concernent en tout état de cause qu'une très petite zone urbaine. En outre, certaines insuffisances de justifications, particulièrement s'agissant de la délimitation de la zone humide, ou oublis, telle la mention des activités forestières ou pastorales en marge de celles agricoles, ont été simplement corrigés. Ainsi, les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique n'ont pas remis en cause l'économie générale du projet et le moyen tenant à la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. En ce qui concerne la légalité interne : 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération litigieuse : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / (...) / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / (...) ". En application de l'article L. 151-4 du même code, le rapport de présentation " analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. ". 9. En l'espèce, le rapport de présentation expose les dispositions favorisant la densification des espaces bâtis et limitant la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers, en précisant avoir retenu des coefficients d'emprise au sol maximum dans les zones Ua, Uj, Ub, Uba et Ubb, ainsi qu'une densité minimale de dix logements par hectare en zone Uja. Il indique également qu'est prévue la consommation de 4,99 hectares nécessaire pour satisfaire les besoins, non contestés, en logements et équipements projetés pour la douzaine d'années à venir, et que celle-ci sera " réalisée essentiellement sur des dents creuses (3,65 ha, soit près de 71,5 % des surfaces constructibles du PLU), donc dans des parties actuellement urbanisées ce qui doit garantir une densification du tissu urbain ". Il est aussi relevé, notamment, que les consommations représentent 1,25 hectares de surfaces agricoles, soit 0,35 % de ces surfaces au niveau communal, et 3,74 hectares de surfaces naturelles, soit 0,22 % de ces surfaces au niveau communal, seulement trois parcelles d'espaces naturels étant classées en zone constructible en extension de l'urbanisation. Si M. B... évoque la situation de trois parcelles agricoles en particulier, cadastrées section A n° 267 et section B n° 95 et 372, qui sont situées en continuité du centre du village et sont classées en zone urbaine, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas soutenu, que leur consommation, qui figure bien sur les cartes de présentation, n'aurait pas été prise en compte dans les données exposées au rapport. Aucun élément ne permet par ailleurs de conclure que des parcelles urbanisées auraient à tort été considérées comme agricoles dans ces calculs, alors que les définitions de chaque espace ont été reprises dans cette partie du rapport. Il résulte ainsi de l'ensemble de ces éléments que les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ont été respectées et que le projet est compatible avec le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 10. En deuxième lieu, l'article L. 371-3 du code de l'environnement précise, dans sa version applicable, que : " Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l'élaboration ou de la révision de leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme dans les conditions fixées aux articles L. 131-2 et L. 131-7 du code de l'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 131-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Les schémas de cohérence territoriale prennent en compte : / (...) / 2° Les schémas régionaux de cohérence écologique prévus à l'article L. 371-3 du code de l'environnement ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code, dans sa version alors en vigueur : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2 (...) ". 11. Il ressort du rapport de présentation que la zone classée U au plan local d'urbanisme chevauche en partie une zone humide définie à l'inventaire départemental des zones humides, figurant en trame bleue au schéma régional de cohérence écologique. Toutefois, au regard de ce chevauchement et avant de retenir ce classement, la commune a fait procéder à des analyses techniques à travers un inventaire floristique et des relevés pédologiques, lesquels n'ont pas confirmé le caractère de zone humide des parcelles concernées. Dans ces circonstances, et alors que M. B... ne critique ni les méthodes, ni les résultats de ces analyses, le moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme se seraient écartés des orientations fondamentales du schéma régional de cohérence écologique et ne l'auraient ainsi pas pris en compte doit être écarté. 12. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ". 13. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 14. Le règlement a en l'espèce défini, au sein de la zone agricole, une " zone Ap ", où aucune construction n'est autorisée, y compris agricole, compte-tenu de ses caractéristiques agronomiques et paysagères sauf les constructions de services publics ou d'intérêts collectifs techniques ou non compatibles avec le voisinage des zones habitées. 15. Il ressort des pièces du dossier que la " zone Ap " au sein de laquelle se trouve la parcelle cadastrée section C n° 481 en litige constitue un ensemble homogène dont le caractère agricole et paysager est avéré, entouré au nord par le village, à l'ouest et au sud par les quartiers du " jas de l'Amagnon ", des " Jas " et du " jas des Bides " et se poursuivant à l'est sur une très vaste étendue. Son classement en zone agricole est cohérent avec le parti d'urbanisme de la commune, au regard de l'orientation n° 5 du projet d'aménagement et de développement durables qui vise à développer l'urbanisation en conservant le caractère rural de la commune, notamment en modérant la consommation d'espace et l'étalement urbain et en conservant les formes urbaines existantes, particulièrement les " jas " en périphérie directe desquels et entre lesquels l'urbanisation doit être limitée. Contrairement à ce que soutient le requérant, ce zonage n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, alors même que certaines des parcelles qui y sont situées, éparses et en nombre limité, supportent une construction. 16. Particulièrement, le classement de la parcelle litigieuse, qui n'est pas bâtie, n'est ni incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables, ni entaché d'une telle erreur alors même qu'elle n'aurait jamais été exploitée, que son potentiel agronomique, biologique ou économique serait limité, que deux habitations sont situées à sa proximité immédiate, qu'elle se situe non loin du quartier des " Jas " et qu'elle est viabilisée et desservie par des voies de circulation. Il ne saurait en effet être sérieusement contesté qu'elle ne constitue pas une dent creuse en zone urbaine mais qu'elle s'insère dans le secteur plus vaste décrit ci-dessus. 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E: Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera une somme de 2 000 euros à la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Châteauneuf-Val-Saint-Donat. Délibéré après l'audience du 26 octobre 2023, à laquelle siégeaient : -M. Portail, président, -M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, -Mme Poullain, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023. 2 N° 22MA01629