COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 14/06/2016, 14LY01505, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-06-14
Numéro : 14LY01505
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Hervé  DROUET
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : BARBEROUSSE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Praxyval a demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner l'Etat à lui payer une indemnité de 2 356 381,50 euros en réparation des conséquences dommageables de l'illégalité de l'arrêté du 1er août 2008 par lequel le préfet de Saône-et-Loire l'a autorisée à exploiter un centre de transit, de tri, de prétraitement et de traitement de déchets industriels et ménagers dangereux sur le territoire de la commune de Givry et de mettre à la charge de l'Etat les dépens ainsi qu'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1202397 du 20 février 2014, le tribunal administratif de Dijon a condamné l'Etat à payer à la société Praxyval une indemnité de 139 605,51 euros hors taxe, une somme de 35 euros au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu'une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du même code et a rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 mai 2014 et le 2 octobre 2015, la société Praxyval, représentée par MeC..., demande à la Cour : 1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 20 février 2014 en ce qu'il a limité à la somme de 139 605,51 euros le montant de son indemnisation ; 2°) de porter à la somme de 2 508 959,60 euros le montant de l'indemnité due par l'Etat au titre des préjudices qu'elle a subis du fait de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 1er août 2008 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la seule illégalité pouvant fonder l'annulation de l'arrêté préfectoral du 1er août 2008 est celle tirée de ce que le projet, par le choix d'un transport des distillats vers la station d'épuration de Châlons-sur-Saône, avait subi une modification générale rendant nécessaire l'organisation d'une nouvelle enquête publique ; que l'Etat est l'unique responsable de cette illégalité, dès lors qu'il ne lui appartenait pas de proposer l'organisation de cette nouvelle enquête qui ressortissait au seul préfet ; qu'à la date de la présentation de sa demande d'autorisation, le 24 septembre 2007, elle justifiait de l'accord de la commune de Givry, matérialisé par un écrit du 1er octobre 2007, pour le rejet et le traitement des effluents de son installation dans la station d'épuration communale ; elle n'a pas fait preuve de précipitation dans la constitution de son dossier de demande d'autorisation, dès lors qu'elle n'avait aucune possibilité de déterminer si ladite station d'épuration était suffisante pour absorber ses effluents ; que ce n'est que le 21 janvier 2008 que les services de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt ont émis un doute sur la capacité suffisante de la station d'épuration communale, alors que le refus de la commune de Givry, exprimé le 24 octobre 2007, du rejet et du traitement des effluents dans sa station d'épuration était fondé sur un motif autre tiré des caractéristiques chimiques de ces effluents ; l'insuffisante capacité des cuves de stockage des distillats n'a joué aucun rôle causal dans la chaîne des responsabilités et le sous-dimensionnement de ces cuves avant leur évacuation vers la station d'épuration de Châlons-sur-Saône aurait pu faire l'objet de prescriptions complémentaires sans que l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 ne soit totalement remise en cause ; - elle a droit à la somme de 720 007,55 euros en réparation de pertes d'exploitation au titre des exercices 2009 à 2012, ce préjudice ayant un caractère certain et présentant un lien de causalité direct avec la faute de l'Etat ; - elle a droit au remboursement des indemnités de licenciement de seize des anciens salariés de la société Zolpan, dès lors que la décision d'affecter ces seize salariés est indissociable de la demande d'autorisation et de son annulation contentieuse et que leur licenciement est directement rattachable à l'illégalité de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 ; - il existe un lien de causalité certain et direct entre les frais de constitution de son dossier de demande d'autorisation et l'illégalité de l'autorisation ; - qu'au titre des dépenses engagées en vue de l'exploitation, la facture du cabinet Huglo-Lepage du 14 mars 2008 d'un montant de 5 800 euros, les salaires versés à M. A... du 1er juin 2007 au 5 août 2008, les factures de prestations de communication des sociétés MKD et Together et les dépenses de prestations de service effectuées par la SARL Financière Pascal Secula doivent être prise en compte, dès lors que ces dépenses sont directement rattachables à l'illégalité de l'autorisation délivrée ; - il existe un lien de causalité direct entre l'illégalité fautive et le coût d'acquisition, pour 658 158 euros, d'un évaporateur et de ses accessoires, dès lors que c'est l'administration qui a refusé le mode de traitement in situ par évaporation des distillats à la suite du refus du maire de la commune de Givry de recueillir les effluents de l'exploitation dans le réseau communal d'assainissement. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 novembre 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête et demande, par voie d'appel incident : 1°) à titre principal, la réformation du jugement du 20 février 2014 en tant qu'il déclare l'Etat responsable à hauteur de 60 % des conséquences dommageables de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 1er août 2008 ; 2°) à titre subsidiaire, la réformation de ce jugement en tant qu'il condamne l'Etat à payer une indemnité de 139 605,51 euros à la société Praxyval. Il fait valoir que : - la société Praxyval, professionnelle avertie, a commis une faute à l'origine exclusive de son dommage en retenant une solution technique de traitement des distillats non assortie des garanties permettant d'assurer avec certitude sa mise en oeuvre, alors qu'il s'agissait d'un élément central de sa demande d'autorisation pouvant avoir des impacts importants sur l'environnement ; - si la responsabilité de l'Etat devait être confirmée, elle devrait être atténuée en retenant à son encontre un taux de responsabilité bien inférieur à 50 % ; - la société Praxyval n'a pas droit à l'indemnisation de la privation de recettes d'exploitation, dès lors que le titulaire d'une autorisation illégale doit être regardé comme n'ayant jamais obtenu cette autorisation ; - elle n'a pas droit au remboursement des indemnités de licenciement de seize des anciens salariés de la société Zolpan, dès que la reprise des contrats de travail de ces salariés relève d'un choix de gestion propre qui lui est imputable et que cette reprise a précédé la délivrance de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 en cause ; - c'est à tort que le tribunal administratif a retenu l'indemnisation de la société Praxyval au titre des frais engagés pour la constitution de son dossier de demande d'autorisation, dès lors que la production d'études techniques est exigée par le code de l'environnement indépendamment de la suite donnée par l'administration à la demande et que ces frais ont été utiles à la présentation de la demande ; - la facture du cabinet Huglo Lepage du 14 mars 2008 d'un montant de 5 800 euros, les salaires versés à M. A... du 1er juin 2007 au 5 août 2008, les factures de prestations de communication des sociétés MKD et Together et les dépenses de prestations de service effectuées par la SARL Financière Pascal Secula sont sans lien avec l'autorisation délivrée ; - la société Praxyval ne saurait obtenir le remboursement des sommes engagées pour la défense de ses intérêts, dès lors que les frais résultant de procédures contentieuses ne peuvent être indemnisées qu'au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; - la société Praxyval n'établit pas en quoi l'absence d'utilisation du matériel qu'elle a revendu à la société Bourgogne Recyclage lui porterait préjudice, ni le lien de causalité entre cette circonstance et la prétendue faute de l'Etat. Un mémoire, enregistré le 13 novembre 2015 et présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Drouet, président assesseur ; - les conclusions de M. Clément, rapporteur public ; - et les observations de MeC..., pour la société Praxyval. 1. Considérant que, par jugement n° 0803133 du 1er juin 2011 devenu définitif, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'arrêté du 1er août 2008 du préfet de Saône-et-Loire autorisant la société Praxyval à exploiter un centre de transit, de tri, de prétraitement et de traitement de déchets industriels et ménagers dangereux sur le territoire de la commune de Givry, au motif notamment que le projet en cause, par le choix d'un transport des distillats vers la station d'épuration de Châlons-sur-Saône au lieu d'un rejet et d'un traitement dans la station d'épuration communale comme initialement prévu, avait subi une modification affectant son économie générale rendant nécessaire l'organisation d'une nouvelle enquête publique ; que la société Praxyval, qui a demandé la condamnation de l'Etat à l'indemniser de préjudices qu'elle impute à l'illégalité fautive de cet arrêté préfectoral du 1er août 2008, relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Dijon lui a alloué à ce titre une indemnité de 139 605,51 euros hors taxe, qu'elle juge insuffisante ; que, par voie d'appel incident, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut, à titre principal, à l'annulation de ce jugement en tant qu'il retient le principe de la responsabilité de l'Etat et, à titre subsidiaire, à la réformation dudit jugement en tant qu'il fixe à 60 % la part de responsabilité de l'Etat et en tant qu'il évalue le préjudice de la société Praxyval à la somme de 139 605,51 euros, qu'il juge excessive ; Sur la responsabilité : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " I - La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement. / (...) " ; que selon l'article R. 123-1 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " L'enquête publique est, sous réserve des dispositions particulières prévues pour certaines catégories d'enquêtes, ouverte et organisée par arrêté du préfet. / (...) " ; 3. Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment du dossier de première instance, que, le 24 septembre 2007, la société Praxyval a saisi le préfet de Saône-et-Loire d'une déclaration de changement d'exploitant en lieu et place de la société Zolpan et a sollicité la modification de l'autorisation délivrée à cette société le 1er septembre 2000 pour l'exercice d'une activité sur un site implanté sur le territoire de la commune de Givry, en vue d'y exploiter un centre de transit, de tri, de prétraitement et de traitement de déchets industriels et ménagers dangereux ; que le maire de la commune de Givry, après avoir fait savoir à la société Praxyval, par courrier du 1er octobre 2007, qu'un traitement des effluents de la nouvelle installation par la station d'épuration de la commune pouvait être envisagé, l'a informée, par lettre du 24 octobre 2007, de l'impossibilité d'un tel traitement en raison des caractéristiques chimiques des effluents ; que si, par arrêté du 13 décembre 2007, le préfet de Saône-et-Loire a ordonné l'organisation d'une enquête publique du 14 janvier 2008 au 15 février 2008 sur la demande présentée par la société Praxyval, le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt de Saône-et-Loire a, le 21 janvier 2008, émis un avis défavorable sur cette demande que la capacité de la station d'épuration de la commune de Givry était insuffisante pour traiter les distillats générés par l'installation projetée, alors que le dossier soumis à enquête publique prévoyait le traitement de ces effluents par cette station d'épuration ; que, postérieurement au déroulement de l'enquête publique, la société Praxyval a opté pour un transport routier des distillats vers la station d'épuration de Châlons-sur-Saône en vue de leur traitement ; que si le préfet de Saône-et-Loire, auquel incombe l'organisation de l'enquête publique en vertu des dispositions précitées de l'article R. 123-1 du code de l'environnement, a commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat en délivrant à la société Praxyval, par son arrêté du 1er août 2008, l'autorisation d'exploiter son activité en prenant en compte cette nouvelle option, sans qu'elle ait été soumise à une nouvelle enquête publique, la société requérante, filiale d'un groupe spécialisé dans l'élimination des déchets, qui ne pouvait tenir pour acquise la possibilité de raccordement à la station d'épuration de Givry au vu du seul courrier du 1er octobre 2007 du maire de cette commune, a également commis une faute qui a contribué partiellement, et non exclusivement comme le soutient le ministre, à la réalisation de cette illégalité, en formulant tardivement, après le déroulement de l'enquête publique du 14 janvier 2008 au 15 février 2008, une nouvelle option de traitement de ses effluents alors qu'elle était, dès la fin octobre 2007, informée du refus de la commune de Givry d'autoriser ce traitement par la station d'épuration communale ; que, contrairement à ce que soutiennent la société Praxyval, à l'appui de sa requête, et le ministre, à l'appui de son appel incident, les premiers juges ont fait une juste appréciation des fautes respectives du préfet de Saône-et-Loire et de la société requérante ainsi que de leurs responsabilités respectives, en déclarant l'Etat responsable, à hauteur de 60 %, des conséquences dommageables de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 1er août 2008 ; Sur la réparation des préjudices : 4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction, et notamment du dossier de première instance, que les frais de constitution du dossier de demande d'autorisation et les frais d'enquête publique comprennent les factures Apave, Aspect, Bien Public, Cabinet Roux, l'Exploitant agricole de Saône-et-Loire, Le Journal de Saône-et-Loire, La Renaissance, Projetec/BR, Topo Service et l'indemnité due au commissaire-enquêteur pour un montant total de 53 465,47 euros, ainsi que la facture BR/MKD du 27 juillet 2007 d'un montant de 537,24 euros pour la création d'une identité visuelle du site avant la délivrance de l'autorisation d'exploiter, les deux factures Financière Sécula d'un montant total de 160 000 euros correspondant à la mise à disposition de M. B... chargé principalement du montage du dossier de demande d'autorisation et à des frais de copie, de correspondance et de téléphone pour les besoins de ce montage ; que ces frais de constitution du dossier de demande et d'enquête publique, qui devaient être supportés par la société Praxyval indépendamment de la suite donnée par l'administration à sa demande, ne sont pas la conséquence directe de l'illégalité de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 ; que, dans ces conditions, la société Praxyval n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'indemnisation au titre des sommes précitées de 537,24 euros et de 160 000 euros ; que, pour les mêmes motifs, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est fondé à soutenir, par voie d'appel incident, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a retenu la somme précitée de 53 465,47 euros au titre des préjudices indemnisables ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que si la société Praxyval a supporté des frais de conseil juridique facturés par la société Huglo, Lepage et Associés le 14 mars 2008 pour la somme de 5 800 euros, ces frais, exposés avant la délivrance de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008, sont sans lien de causalité direct avec l'illégalité de cette décision ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'indemnisation à ce titre ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction, et notamment du dossier de première instance, que les frais de conseil juridique, et non d'assistance et de représentation devant le tribunal administratif de Dijon, facturés par la société Huglo, Lepage et Associés entre le 29 août 2008 et le 9 février 2009 et d'un montant total de 35 555,50 euros, les frais d'assistance technique facturés par la société Norisko en janvier et février 2009 pour un montant total de 18 228 euros et les frais de communication facturés par la société Together en novembre et décembre 2008 pour un montant total de 41 700 euros, ont été engagés par la société Praxyval pour répondre aux actions menées par les opposants à son projet à la suite de la délivrance de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 ; que, dans ces conditions, ces frais, qui ont été exposés en vain du fait de l'illégalité de l'autorisation délivrée, doivent être regardés comme présentant un lien de causalité suffisamment certain et direct avec cette illégalité ; que, par suite, la société Praxyval est fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas retenu, au titre des préjudices indemnisables, la somme précitée de 41 700 euros facturée par la société Together ; que, pour les mêmes motifs, le ministre n'est pas fondé à soutenir, par voie d'appel incident, que c'est à tort que les premiers juges ont retenu au titre des préjudices indemnisables les sommes précitées facturées par la société Huglo, Lepage et Associés et par la société Norisko ; 7. Considérant, en quatrième lieu, que si la société Praxyval a payé à M. A... des salaires pour la période du 1er juin 2007 au 31 juillet 2008, ces dépenses, exposées avant la délivrance de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008, sont sans lien de causalité direct avec l'illégalité de cette décision ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir c'est à tort que ses conclusions indemnitaires au titre de ces dépenses ont été rejetées par les premiers juges ; 8. Considérant, en cinquième lieu, qu'il résulte de l'instruction, et notamment du dossier de première instance, que la société Praxyval a payé à M. A..., chargé de démarcher les premiers fournisseurs de déchets et de préparer les différents contrats, des salaires bruts pour la période du 1er août 2008 au 31 mars 2009, d'un montant total de 26 324,67 euros ; que ces dépenses exposées après la délivrance de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 et pour l'exploitation de l'installation ainsi autorisée ont un lien de causalité certain et direct avec l'illégalité de cette décision ; que le ministre n'est dès lors pas fondé à soutenir que le tribunal administratif a retenu à tort ces salaires au titre des préjudices indemnisables ; 9. Considérant, en sixième lieu, qu'il résulte de l'instruction que la société Praxyval, créée le 31 mai 2007 par transformation de la société Zolpan qui exploitait une installation de fabrication de peinture, a décidé, dès le 1er juin 2007, de licencier quarante-quatre des salariés de la société Zolpan et d'en garder seize pour l'expédition des stocks de peinture restants sur le site de Givry durant le temps nécessaire à l'obtention de l'autorisation d'exploiter, sur le même site, un centre de transit, de tri, de prétraitement et de traitement de déchets industriels et ménagers dangereux ; que, dans ces conditions, cet engagement de la société Praxyval auprès des seize ex-salariés de la société Zolpan, intervenu avant le dépôt de la demande d'autorisation, le 24 septembre 2007 et avant la délivrance de l'autorisation préfectorale d'exploiter du 1er août 2008, ne saurait être regardé comme ayant été pris en vue de l'exploitation dudit centre de déchets ; que, dès lors, le licenciement ultérieur de ces seize salariés est sans lien de causalité direct avec l'annulation contentieuse de la décision préfectorale du 1er août 2008 ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas retenu ce chef de préjudice ; 10. Considérant, en septième lieu, que si la société Praxyval sollicite une somme de 658 158 euros en remboursement du coût d'acquisition d'un évaporateur et de ses accessoires, finalement inutilisé en raison du refus de l'administration d'autoriser ce mode de traitement in situ par évaporation des distillats, il est constant que la requérante a revendu ce matériel à la société Bourgogne Recyclage ; qu'ainsi, en l'absence de préjudice indemnisable, la requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a refusé de l'indemniser à ce titre ; 11. Considérant, en huitième lieu, que la société Praxyval fait valoir qu'elle a droit à la somme de totale de 720 007,55 euros en réparation de pertes d'exploitation au titre des exercices 2009 à 2012 ; que, toutefois, l'autorisation d'exploiter le site de Givry dont elle bénéficiait ayant été jugée illégale, ladite société doit être regardée comme n'ayant jamais obtenu un droit à exploiter ce site ; que, dès lors, le bénéfice qu'elle aurait pu retirer de l'exploitation envisagée à Claix serait résulté d'une opération elle-même illégale ; que la requérante ne saurait, par suite, obtenir une indemnité correspondant aux pertes d'exploitation qu'elle a subies du fait de l'impossibilité d'exploiter le site de Givry ; qu'il en résulte qu'elle n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas fait droit à sa demande au titre de ce chef de préjudice ; 12. Considérant, en neuvième et dernier lieu, que les parties ne contestent pas le jugement attaqué en tant qu'il retient, au titre des préjudices indemnisables, la somme de 87 108,28 euros correspondant à des travaux d'investissement réalisés entre août 2008 et le 1er juin 2011, date de lecture du jugement du tribunal administratif de Dijon annulant l'arrêté préfectoral du 1er août 2008 ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les préjudices indemnisables subis par la société Praxyval du fait de l'illégalité de l'autorisation préfectorale du 1er août 2008 s'élèvent à la somme totale de 208 916,45 euros hors taxe ; que, sur la base du partage de responsabilité retenu au point 3, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat 60 % de ce montant ; que, par suite, il y a lieu de ramener à la somme de 125 349,87 euros hors taxe le montant de l'indemnité due par l'Etat à la société Praxyval et de réformer en ce sens le jugement attaqué du tribunal administratif de Dijon ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions susmentionnées de la société Praxyval ; DECIDE : Article 1er : La somme de 139 605,51 euros hors taxe que l'Etat a été condamné à verser à la société Praxyval par le jugement du tribunal administratif de Dijon est ramenée à 125 349,87 euros (cent vingt-cinq mille trois cent quarante-neuf euros et quatre-vingt sept centimes) hors taxe. Article 2 : Le jugement n° 1202397 du 20 février 2014 du tribunal administratif de Dijon est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Praxyval et des conclusions d'appel incident du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Praxyval et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Délibéré après l'audience du 17 mai 2016, à laquelle siégeaient : - M. Boucher, président de chambre ; - M. Drouet, président assesseur ; - Mme Peuvrel, premier conseiller. Lu en audience publique le 14 juin 2016. '' '' '' '' 2 N° 14LY01505