CAA de LYON, 1ère chambre, 14/02/2023, 21LY03117, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-02-14
Numéro : 21LY03117
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Claire  BURNICHON
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : L.V.I AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de Haut-Bugey Agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat. Par un jugement n° 2003592 du 22 juillet 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa requête. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 22 septembre 2021 et 7 avril 2022, M. B..., représenté par Me Larmorlette, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 22 juillet 2021 ; 2°) d'annuler cette délibération du 19 décembre 2019 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il a omis de statuer sur le moyen tiré de l'incohérence entre le PADD et le règlement ; - la délibération en litige est irrégulière en raison de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique ; - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après enquête publique ont remis en cause l'économie générale du PLUiH et nécessitaient une nouvelle enquête publique ; - le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section C nos ... est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elles se situent au cœur du hameau d'Evron sur la commune de Martignat, elles sont desservies par les réseaux publics et une voie urbaine, sont bordées à l'est par une zone urbaine et étaient classées depuis de nombreuses années en zone U4 ; la parcelle n°... est classée en zone U alors qu'elle constitue l'accès à son terrain qui est classé en zone N. Par un mémoire en défense enregistré le 18 février 2022, la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération, représentée par Me Maurice, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé. Par ordonnance du 20 avril 2020, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Burnichon, première conseillère, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me Larmorlette représentant M. B... et de Me Cadet, substituant Me Maurice pour la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération. M. B... a présenté une note en délibéré qui a été enregistrée le 20 janvier 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 17 décembre 2015, le conseil de la communauté d'agglomération du Haut-Bugey a prescrit son plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de plan local d'habitat (PLUiH) sur le territoire de trente-six communes dont celles de Martignat. Après une enquête publique diligentée du 9 septembre au 9 octobre 2019, le PLUiH a été adopté par délibération du conseil de la communauté d'agglomération du 19 décembre 2019. M. B... a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de cette délibération. Il relève appel du jugement du 22 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa requête. Sur la régularité du jugement : 2. Il ressort des termes du jugement attaqué que les premiers juges ont répondu, dans le considérant consacré à l'examen du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles appartenant au requérant, au moyen tiré de l'incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et le règlement du plan local d'urbanisme en litige. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient omis d'examiner ce moyen et qu'ils auraient ainsi entaché leur jugement d'irrégularité. Sur la légalité de la délibération du 19 décembre 2019 : 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. (...) ". Aux termes de l'article L. 151-2 du même code : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (...) " 4. La composition du dossier soumis à l'enquête publique était conforme aux dispositions précitées, ainsi que l'a d'ailleurs relevé, dans sa conclusion, le rapport établi le 18 novembre 2019 par la commission d'enquête. A cet égard, il ne ressort pas des pièces du dossier que les cartes et plans de zonage soumis au public, en dépit de difficultés, notamment d'échelles, inhérentes à la compréhension d'un document couvrant un vaste champ territorial ou encore de l'absence de numérotation de certaines parcelles plus particulièrement en zone urbaine, qui a pu être compensée par une lecture combinée des documents, n'auraient pas permis à cette commission ou au public de comprendre le projet et d'émettre un avis, un seul participant à l'enquête sur les 564 observations orales ou écrites recueillies ayant au demeurant relevé une difficulté de compréhension. Par ailleurs, le registre d'enquête est resté à la disposition du public dans les mairies pendant toute la durée de l'enquête, une adresse courriel permettait de déposer une contribution et un registre électronique était disponible. Il n'est en outre pas contesté que les commissaires enquêteurs ont pu recevoir et répondre au public lors de leur journée de permanence dans chacune des trente-six communes concernées par le PLUiH, permettant ainsi au public de consulter le dossier et de demander des renseignements. Le dossier mis à disposition des administrés dans chaque lieu d'enquête, correspondant à chaque commune, comprenait, d'une part, les plans de cette commune en version papier, et, d'autre part, en version numérique, les plans des autres communes. La consultation de la totalité des pièces du dossier d'enquête publique a pu en outre être effectuée au siège de la communauté d'agglomération, autorité organisatrice de l'enquête et porteur du projet, en version papier ou dans une rubrique spécifique sur le site Internet de cette dernière. Dans ces circonstances, M. B... n'est pas fondé à soutenir que la délibération en litige a été prise à la suite d'une procédure irrégulière en raison de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par :/ 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ;/2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L.153-8. ". En application de ces dispositions, à l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire enquêteur, est approuvé par le conseil municipal. Il est loisible à l'autorité administrative compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête publique, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique. 6. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'annexe à la délibération du 19 décembre 2019, que 323 ajustements au projet de PLUiH arrêté ont été proposés et votés, et qu'ils émanent de l'enquête publique qui s'est déroulée du 9 septembre au 9 octobre 2019 ou de la demande des communes concernées. Ce nombre doit être regardé comme limité eu égard au territoire couvert par la PLUiH à savoir trente-six communes. Les modifications proposées portent en outre sur de simples ajustements portant, plus particulièrement, sur la correction d'erreurs matérielles, de rectification des zonages (diminution/ extension) de certaines parcelles, la création d'emplacements réservés limités sur certaines communes ou encore l'identification de certains cours d'eaux ou de bâtiments ou quelques légères modifications du règlement ou portant sur les OAP. Dans ces conditions, ces modifications, mineures, ne peuvent être considérées comme ayant remis en cause l'économie générale du projet, étant au surplus relevé que M. B... n'apporte aucune précision à l'appui de son moyen tiré de ce qu'une nouvelle enquête publique était requise. Ce moyen doit, dès lors, être écarté. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L.101-1 à L.101-3. ". 8. D'une part, la commune de Martignat est une des communes identifiées comme appartenant aux communes " périurbaines " ou " communes relais " du " chapelet urbain ", ce dernier correspondant à celles les plus urbanisées du territoire couvert par le PLUiH et ayant vocation à couvrir 65% de l'objectif de croissance démographique total et de logements, les communes étant toutefois déclinées selon des spécificités propres. L'axe 1 du PADD, qui vise à " promouvoir une organisation territoriale source d'attractivité ", comprend plusieurs orientations visant notamment à " renouer avec une dynamique démographique positive ", à " organiser un développement de l'offre en logements conforme à l'armature territoriale ", à adapter le développement du territoire avec l'émergence d'une armature urbaine organisée et cohérente, l'hypothèse démographique retenue étant de 4 000 habitants supplémentaires sur douze ans et l'objectif fixé de production de logements étant de 3 600 sur douze ans. D'autre part, l'axe 2 du PADD porte sur le développement " d'un urbanisme de qualité et économe en foncier ", ses orientations consistant notamment à " inscrire le développement résidentiel dans une gestion raisonnée du foncier ", avec un objectif de 27 logements par hectares, et à " promouvoir des formes urbaines économes ", en favorisant le développement de l'habitat intermédiaire. 9. Les axes et orientations visant à développer l'offre de logement et de mutation et densification des espaces urbains, notamment avec de l'habitat intermédiaire, qui doivent être combinés avec ceux tendant à développer un urbanisme économe en foncier, en favorisant et privilégiant l'urbanisation des dents creuses afin de limiter l'extension de l'enveloppe urbaine en priorisant les capacités de développement au sein des zones existantes, ne peuvent être regardés comme entendant considérer que toutes les parcelles des communes incluses dans le " chapelet urbain ", appartiennent à l'espace urbain et d'imposer leur classement en zone constructible, étant relevé qu'il n'est pas établi que le projet adopté ne répondrait pas aux projections démographiques et aux besoins identifiés de logements à produire. Le règlement peut ainsi prévoir, pour les parcelles situées dans un secteur faiblement urbanisé ou présentant des caractéristiques naturelles particulières, un classement en zone naturelle. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le règlement du PLUiH en litige serait incohérent avec le PADD en ce qu'il classe en zone naturelle les parcelles lui appartenant et qui, bien que desservies par les réseaux, sont situées à l'extérieur de l'enveloppe urbaine existante, 10. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :/1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ;/2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;/3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;/4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;/ (...) ". 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste. 12. Il ressort des pièces du dossier et notamment du plan de zonage du PLUiH ou encore des photographies aériennes produites par les parties, que les parcelles cadastrées section C nos ... appartenant à M. B..., situées dans le hameau d'Evron, sur le territoire de la commune de Martignat, ont une superficie conséquente, de 5 575 m², sont dépourvues de toute construction, ne jouxtent qu'une zone urbaine d'habitat individuel faisant partie d'un hameau à l'est et se trouvent en continuité avec une vaste zone naturelle sur trois côtés, au nord, à l'ouest et au sud, qui se poursuit en outre par une zone agricole. Seule la parcelle ... appartenant au requérant, de faible largeur et classée en zone U, est enserrée entre deux parcelles bâties et jouxte le chemin de Roveya. Par voie de conséquence, compte tenu de leur situation et des objectifs précités du PADD relatifs au développement d'un urbanisme économe en foncier et à la densification de l'enveloppe urbaine existante, le classement en zone N des parcelles cadastrées section C nos ... appartenant à M. B... n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, alors même qu'elles seraient desservies par les différents réseaux et par un accès qui se ferait par la parcelle ... classée en zone U, qu'elles auraient supporté une piscine et un pool-house ou encore qu'elles étaient antérieurement classées en zone urbaine. 13. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort, que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération, qui n'est pas la partie perdante, verse à M. B... la somme qu'il demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération au titre des mêmes dispositions et de l'article R. 761-1 du même code. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération tendant à l'application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la communauté d'agglomération Haut-Bugey Agglomération. Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Camille Vinet, présidente assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. La rapporteure, C. Burnichon La présidente, M. C... La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 21LY03117