Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 30 avril 1997, 180299 180328, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1997-04-30
Numéro : 180299 180328
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : Mlle Fombeur
Commissaire du gouvernement : Mme Maugüé
Avocat(s) : Me Ricard SCP Ghestin, Avocat

Vu 1°), sous le n° 180 299, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 juin 1996 et 25 juillet 1996 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs demande au Conseil d'Etat : - d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 25 mars 1996 portant approbation de la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes ; - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 23 720 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu 2°), sous le n° 180 328, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 juin 1996 et 4 octobre 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le Syndicat MK France, dont le siège est ..., représenté par son président en exercice ; le Syndicat MK France demande au Conseil d'Etat : - d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 25 mars 1996 portant approbationde la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes ; - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 31 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son Préambule et son article 34 ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950 ; Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne, devenue la Communauté européenne ; Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles L. 162-12-8 et suivants ; Vu le code pénal ; Vu le code de la consommation ; Vu la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale ; Vu l'article 59 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; Vu l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence ; Vu les décrets du 23 novembre 1995 portant délégation de signature ; Vu l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mlle Fombeur, Auditeur, - les observations de Me Ricard, avocat du Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs et de la SCP Ghestin, avocat du Syndicat MK France, - les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes du Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs et du Syndicat MK Francesont dirigées contre un même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie et des finances à la requête du Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs : Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué : Considérant que, par décret du 23 novembre 1995 publié le 25 novembre 1995 au Journal Officiel de la République française, Mme Y... a reçu délégation, en cas d'absence ou d'empêchement de M. Henri-Pierre X..., pour signer, au nom du ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, à l'exception des décrets, tous actes, arrêtés et décisions, dans la limite des attributions qui lui étaient confiées ; que, dès lors, le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs n'est pas fondé à soutenir que Mme Y..., qui a signé pour le ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation l'arrêté attaqué du 25 mars 1996 portant approbation de la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes, n'aurait pas disposé d'une délégation de signature régulière pour ce faire ; Considérant qu'en vertu de l'article 6 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, le Conseil de la concurrence "est obligatoirement consulté par le gouvernement sur tout projet de texte réglementaire instituant un régime nouveau ayant directement pour effet : - 1. De soumettre l'exercice d'une profession ou l'accès à un marché à des restrictions quantitatives ..." ; que les stipulations par lesquelles la convention prévue par les dispositions des articles L. 162-12-9 et suivants du code de la sécurité sociale institue une limite au nombre d'actes pouvant être effectués dans le cadre conventionnel ne constituent pas des restrictions quantitatives à l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le Conseil de la concurrence aurait dû être consulté sur le projet d'arrêté portant approbation de la convention ; Sur le moyen tiré de l'atteinte au principe de non-rétroactivité des actes administratifs : Considérant que l'article 59 de la loi du 28 mai 1996 susvisée a validé "tous les actes pris en application de la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes conclue le 3 février 1994, jusqu'au 25 mars 1996" ; que, par l'arrêté attaqué en date du 25 mars 1996, a été approuvée la convention nationale du 3 février 1994 ; que cet arrêté n'a pas eu pour objet de faire entrer en vigueur la convention antérieurement à sa date de publication ; que, par suite, l'arrêté attaqué n'est entaché d'aucune rétroactivité ; Sur la légalité de la convention approuvée par l'arrêté attaqué : Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-12-9 du code de la sécurité sociale, issu de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date à laquelle a été pris l'arrêté attaqué : "Les rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et les masseurs-kinésithérapeutes sont définis par une convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une ou plusieurs des organisations syndicales les plus représentatives des masseurs-kinésithérapeutes et la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés. - Cette convention détermine notamment : 1° Lesobligations respectives des caisses primaires d'assurance maladie et des masseurs-kinésithérapeutes ... - ... 3° Les conditions à remplir par les masseurs-kinésithérapeutes pour être conventionnés et notamment celles relatives aux modalités de leur exercice professionnel et à leur formation - ... 5° Les mesures que les partenaires conventionnels jugent appropriées pour garantir la qualité des soins de masso-kinésithérapie dispensés aux assurés sociaux ..." ; En ce qui concerne la régularité de la procédure au terme de laquelle a été conclue la convention et la compétence de ses signataires : Considérant que si le Syndicat MK France soutient que l'enquête de représentativité qui devait être provoquée, en application de l'article L. 162-33 du code de la sécurité sociale, afin de déterminer les organisations syndicales nationales les plus représentatives qui participeraient à la négociation et à la signature éventuelle de la convention se serait déroulée selon une procédure irrégulière, il n'assortit pas ce moyen des précisions permettant au Conseil d'Etat d'en apprécier le bien-fondé ; qu'il n'est pas fondé à soutenir que la Fédération française des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, seule organisation syndicale signataire, n'aurait pas été représentative des masseurs-kinésithérapeutes au seul motif que les effectifs de cotisants de cette organisation ne représenteraient que 8,5 % du total des masseurs-kinésithérapeutes exerçant à titre libéral ; Considérant qu'en vertu de l'article L. 162-12-9 du code de la sécurité sociale, la convention doit être signée, pour la profession, par une ou plusieurs des organisations syndicales les plus représentatives des masseurs-kinésithérapeutes ; que la seule circonstance que l'organisation signataire n'aurait pas regroupé de professionnels salariés ne faisait pas obstacle à ce qu'elle fût regardée comme l'une des organisations syndicales les plus représentatives des masseurs-kinésithérapeutes et pût valablement signer une convention dont le champ d'application s'étend à l'ensemble des professionnels dispensant des soins tarifés à l'acte, qu'ils exercent à titre libéral ou salarié ; En ce qui concerne le champ d'application de la convention : Considérant qu'il résulte des stipulations des articles 1er, 4 et 8, paragraphe 1, de la convention, que celle-ci a entendu s'appliquer à l'ensemble des masseurs-kinésithérapeutes pour les soins tarifés à l'acte ; que si elle réserve l'hypothèse de l'intervention d'un texte réglementaire interdisant à un professionnel libéral, dans l'exercice de sa profession, de salarier un masseur-kinésithérapeute et prévoit dans ce cas l'exclusion des masseurs-kinésithérapeutes salariés de son champ d'application, de telles stipulations sont sans influence sur la validité de la convention ; que le moyen tiré de ce que les articles 1er, d'une part, et 4 et 8, paragraphe 1, d'autre part, seraient entachés de contradiction, manque en fait ; Considérant qu'il résulte des stipulations susmentionnées de l'article 1er que la convention est applicable, dans le cadre de la réglementation en vigueur, à l'ensemble des masseurs-kinésithérapeutes effectuant des soins tarifés à l'acte, conformément aux dispositions de l'article L. 162-12-9 du code de la sécurité sociale en vertu desquelles la convention définit "les rapports entre les caisses primaires d'assurance maladie et les masseurs-kinésithérapeutes" ; que, par suite, est inopérant le moyen tiré de ce que la convention violerait le principe d'égalité parce qu'elle ne s'appliquerait pas à l'ensemble des masseurs-kinésithérapeutes ; que doit être écarté le moyen tiré de la violation du principe d'égalité au motif que la convention ne s'appliquerait qu'aux masseurs-kinésithérapeutes libéraux ; En ce qui concerne la constatation des soins et l'utilisation des feuilles de soins : Considérant que les stipulations de l'article 3, paragraphe 3 de la convention, selon lesquelles les masseurs-kinésithérapeutes doivent signaler par une mention spécifique sur les feuilles de soins les actes effectués qui ne figurent pas à la nomenclature générale des actes professionnels, ne portent aucunement atteinte à la liberté d'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute ; En ce qui concerne l'instauration d'un objectif national prévisionnel d'évolution des dépenses : Considérant que le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs critique les critères sur lesquels repose la définition de l'"objectif national prévisionnel d'évolution des dépenses relatif aux actes de kinésithérapie", qu'institue à son titre III la convention approuvée par l'arrêté attaqué ; que, toutefois, le moyen tiré de ce que la fixation de cet objectif ne tiendrait pas compte de l'installation en France de professionnels en provenance d'autres Etats membres de la Communauté européenne manque en fait, dès lors que la convention retient notamment le critère de l'évolution démographique de la profession, qui inclut cette donnée ; que la circonstance que l'objectif est fixé en termes d'évolution des dépenses de masso-kinésithérapie présentées au remboursement, tandis que le plafond d'efficience compatible avec la qualité des soins correspond à l'ensemble des actes effectués et remboursés par l'assurance maladie, n'est aucunement de nature à affecter la validité de la convention ; que, enfin, le moyen tiré de ce que les critères retenus porteraient atteinte à l'égalité entre masseurs-kinésithérapeutes selon le département d'exercice manque en fait, dès lors que la convention prévoit que seul le non-respect de l'objectif au niveau national aura des conséquences sur les revalorisations tarifaires ; En ce qui concerne l'instauration d'un plafond d'efficience compatible avec la qualité des soins : Considérant que la convention instaure un plafond d'efficience, qui est un engagement des professionnels à maintenir leur activité dans des conditions compatibles avec la distribution de soins de qualité et dont le dépassement peut entraîner pour l'intéressé la suspension de son conventionnement ainsi que de la participation des caisses au financement de ses cotisations sociales ; Considérant que si de telles stipulations, qui instituent un principe de limitation quantitative des actes que les masseurs-kinésithérapeutes peuvent pratiquer dans le cadre de la convention, touchent aux principes fondamentaux de la sécurité sociale dont l'article 34 de la Constitution réserve à la loi la détermination, elles pouvaient toutefois être incluses dans la convention signée par les parties, dès lors qu'elles étaient assorties de la mention selon laquelle elles n'entreraient en vigueur que " ... sous réserve des mesures législatives ... nécessaires" ; que l'autorité ministérielle chargée de l'approbation de la convention pouvait légalement les approuver postérieurement à l'intervention de la loi susvisée du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, qui a introduit dans le code de la sécurité sociale un article L. 162-12-9 en vertu duquel la convention détermine notamment "5° les mesures que les partenaires conventionnels jugent appropriées pour garantir la qualité des soins de masso-kinésithérapie dispensés aux assurés sociaux" et un article L. 162-12-13 aux termes duquel : "La convention nationale prévoit la possibilité de mettre à la charge du masseur-kinésithérapeute qui ne respecte pas les mesures prévues au 5° de l'article L. 162-12-9 tout ou partie des cotisations mentionnées aux articles L. 722-4 et L. 645-2 ..." ; qu'il résulte de l'article L. 162-12-10 du même code que la conventionn'est pas applicable aux masseurs-kinésithérapeutes dont la caisse primaire a constaté qu'ils se sont placés hors de la convention par violation des engagements qu'elle prévoit ; Considérant que la définition d'un plafond d'efficience compatible avec la qualité des soins, exprimé en coefficients correspondant à l'ensemble des actes inscrits à la nomenclature remboursés par l'assurance maladie au cours de l'année, n'est pas, par principe, de nature à faire obstacle à la complète satisfaction des besoins de la population, y compris la population âgée, en soins de masso-kinésithérapie et ne viole pas le principe de protection de la santé reconnu par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 ; qu'elle n'est pas contraire à l'objectif de qualité des soins mentionné par l'article L. 162-12-9 du code de la sécurité sociale ; que la circonstance que les masseurs-kinésithérapeutes ne sont pas prescripteurs des actes qu'ils effectuent n'est pas incompatible avec le principe d'un tel plafond ; que l'instauration de ce plafond, qui ne s'applique qu'aux masseurs-kinésithérapeutes qui ont choisi d'exercer leur profession dans le cadre conventionnel prévu aux articles L. 162-12-9 et suivants du code de la sécurité sociale, ne méconnaît ni le principe de la liberté d'exercice professionnel, ni le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ; que les stipulations litigieuses de la convention ne sont pas contraires à l'article L. 122-1 du code de la consommation, qui n'interdit le refus de la prestation d'un service qu'en l'absence de motif légitime ; qu'elles ne sauraient être regardées comme une incitation à la non-assistance à personne en danger, alors qu'elles ne font aucunement obstacle à l'accomplissement d'actes gratuits ; Considérant que les stipulations de la convention relatives au plafond d'efficience, qui n'introduisent aucune discrimination, même indirecte, à raison du lieu d'établissement, ne violent en rien les stipulations des articles 59 et suivants du Traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne, devenue la Communauté européenne, relatives à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté ; que si le Syndicat MK France soutient également qu'elles seraient contraires à l'article 85 de ce traité, relatif aux pratiques concertées entre entreprises, il n'établit en aucune façon qu'elles seraient susceptibles d'affecter le commerce entre Etats membres et auraient pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun ; Considérant que, contrairement à ce que le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs soutient, la définition du plafond d'efficience ne repose pas sur la notion d'horaire normal d'activité ; que la circonstance que ce plafond correspond à l'ensemble des actes inscrits à la nomenclature générale effectués par un masseur-kinésithérapeute ou par son remplaçant, remboursés par l'assurance maladie au cours de l'année considérée, alors que le choix des actes effectués et non des actes remboursés aurait permis aux professionnels concernés de mieux suivre leur activité, n'est pas de nature à affecter la validité de la convention ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la fixation à 47 000 coefficients AMC ou AMK, en prenant en compte l'une et l'autre de ces composantes, du plafond d'efficience d'activité individuelle compatible avec la distribution des soins de qualité, soit entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne les sanctions applicables en cas de dépassement du plafond d'efficience compatible avec la qualité des soins : Considérant que les requérants soutiennent que les stipulations définissant lessanctions applicables en cas de dépassement du plafond d'efficience compatible avec la qualité des soins seraient entachées d'illégalité ; que, cependant, le moyen tiré de ce que la détermination des sanctions méconnaîtrait le principe de proportionnalité manque en fait, dès lors que la convention prévoit la modulation des sanctions applicables, et notamment l'intervention de sanctions plus lourdes par leur durée quand le nombre de coefficients réalisés dépasse 50 000 ; que l'instauration d'un tel seuil ne méconnaît nullement le principe d'égalité ; que le moyen tiré de ce que les sanctions seraient illégales faute d'être définies avec une précision suffisante, notamment en ce qui concerne la durée maximale de leur application, manque en fait, dès lors que l'article 20 de la convention prévoit que la suspension du conventionnement ne peut excéder un an et que la suspension de la participation des Caisses au financement des cotisations sociales du professionnel concerné ne peut excéder la durée restant à courir de la convention ; que les pouvoirs reconnus aux caisses d'assurance maladie par la convention ne portent pas atteinte à l'exercice libéral de la profession de masseur-kinésithérapeute ; que le moyen tiré de ce que la convention confèrerait un pouvoir d'exécution forcée aux Caisses manque en fait ; que le respect des droits de la défense est assuré par la procédure contradictoire organisée par la convention devant la commission socio-professionnelle départementale, qui devra d'ailleurs être diligentée par la Caisse elle-même dans l'hypothèse où elle déciderait de poursuivre son action malgré la carence de la commission ; que le moyen tiré de la violation de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant, dès lors que cet article ne s'applique qu'aux procédures suivies devant les juridictions et n'énonce aucune règle ni principe qui gouvernerait l'élaboration ou le prononcé des sanctions par les autorités administratives ; que les sanctions de suspension du conventionnement ou de déconventionnement et de suspension de la participation des Caisses au financement des cotisations sociales du professionnel intéressé ne sauraient être utilement critiquées dans leur principe, alors qu'elles ont été prévues par les articles L. 162-12-10 et L. 162-12-13 du code de la sécurité sociale ; qu'enfin, les parties à la convention pouvaient légalement prévoir que le plafond s'appliquerait au total des actes effectués par un masseur-kinésithérapeute et par son remplaçant, dès lors qu'aux termes de l'article L. 162-12-9 précité du code de la sécurité sociale, la convention détermine notamment "les obligations respectives des caisses primaires d'assurance maladie et des masseurs-kinésithérapeutes, y compris les conditions dans lesquelles sont pris en charge les actes effectués par un masseur-kinésithérapeute remplaçant un masseur-kinésithérapeute conventionné" ; que les remplaçants se trouvent dans une situation différente de celle des masseurs-kinésithérapeutes qu'ils remplacent, justifiant la soumission à des règles différentes ; En ce qui concerne les centres de soins : Considérant que les centres de soins auxquels, selon les stipulations de l'article 25 de la convention, les Caisses pourront continuer à accorder des prêts, afin de maintenir leur valeur technique au niveau nécessaire pour garantir la qualité des soins dispensés, sont les centres qui peuvent faire l'objet d'une intervention des Caisses au titre de leur action sanitaire et sociale, conformément à l'article L. 262-1 du code de la sécurité sociale et aux textes réglementaires pris pour son application ; que, par suite, le Syndicat MK France ne saurait utilement soutenir qu'il en résulterait une discrimination illégale au détriment des masseurs-kinésithérapeutes libéraux ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs et le Syndicat MK France ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 25 mars 1996 portant approbation de la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que le Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs et le Syndicat MK France demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;Article 1er : Les requêtes du Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs et du Syndicat MK France sont rejetées.Article 2 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national des masseurs-kinésithérapeutes-rééducateurs, au Syndicat MK France, au ministre du travail et des affaires sociales, au ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation et au ministre de l'économie et des finances.