CAA de NANTES, 2ème chambre, 29/12/2017, 17NT02449, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-29
Numéro : 17NT02449
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : JEAN-MEIRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... I..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer ont saisi le tribunal administratif de Nantes afin qu'il prononce l'annulation de l'arrêté du 9 août 2011 par lequel le préfet de la Vendée a modifié la concession de la plage de Boisvinet, sur le territoire de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. Par un jugement n°1109463 du 16 mai 2013, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Par un arrêt n°13NT02128 du 12 décembre 2014, la cour a rejeté l'appel formé par M. B...I..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer contre ce jugement. Par une décision n°387913 du 28 juillet 2017, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi formé par M. B... I..., décédé en cours d'instance, laquelle a été reprise par son épouse, Mme J...D..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer, a annulé l'arrêt du 12 décembre 2014 de la cour administrative d'appel de Nantes et a renvoyé l'affaire devant cette juridiction, qui porte désormais le n°17NT002449. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 juillet 2013 et le 7 décembre 2017, M. B... I..., décédé en cours d'instance, laquelle a été reprise par son épouse, Mme J...D..., M. F...I..., M. C...I...et M. E...I..., la SCI Petrus et la SCI du 24 bis boulevard de la Mer, représentés par Me G... K... puis par MeL..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 16 mai 2013 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Vendée du 9 août 2011 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : ­ le jugement est insuffisamment motivé s'agissant de l'affirmation selon laquelle une partie de la plage de Boisvinet appartient au domaine public communal et est entaché d'une erreur de droit en faisant application du titre I du décret du 26 mai 2006 ; ­ il n'est pas justifié que le signataire de l'arrêté litigieux disposait d'une délégation régulière et qu'il était ainsi compétent ; ­ la décision contestée est entachée d'une erreur de droit pour avoir fait application du titre I du décret du 26 mai 2006 ; ­ la portion de terrain supportant des cabines en béton, correspondant au lot cadastral DPb 377, qui n'est pas incluse dans le périmètre de la concession consentie à la commune par arrêté du 9 août 2011, est occupée sans droit ni titre par celle-ci ; qu'il appartient au préfet de sanctionner cette occupation irrégulière et l'arrêté contesté est entaché d'une omission fautive pour ne pas avoir intégré ces cabines dans le contrat de concession ; ­ si nécessaire il conviendra de désigner un expert en application de l'article R. 625-2 du code de justice administrative pour qu'il se prononce sur la propriété de la parcelle ; ­ les modifications apportées à la concession de plage par le préfet présentent un caractère substantiel, de sorte qu'en application du droit des contrats administratifs, il convenait de conclure un nouveau contrat après enquête publique ; ­ l'arrêté litigieux méconnaît les dispositions du 1° de l'article 2 du décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, qui limitent à 20 % le linéaire de plage pouvait être occupé par des équipements ou installations ; ­ il méconnaît les dispositions de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme dès lors qu'en autorisant notamment l'installation d'un module de bar-restaurant sur la plage, il porte atteinte à un espace remarquable ; ­ l'arrêté autorisant la superposition d'affectation manque de base légale puisqu'elle ne pouvait pas être prise sur le fondement des dispositions de l'article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que le décret d'application n'est entré en vigueur que postérieurement à l'arrêté contesté ; ­ l'arrêté autorisant la superposition d'affectation viole les dispositions de l'article L. 2123-8 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que la concession a été autorisée à titre gratuit alors qu'elle va engager de frais pour l'Etat en raison de la mission de contrôle qui lui est dévolue ; ­ l'arrêté autorisant la superposition d'affectation méconnaît les dispositions de l'article L. 146-6 et du a) de l'article R.146-2 du code de l'urbanisme ; ­ l'arrêté autorisant la superposition d'affectation est entaché d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir dès lors que la surface du platelage a été sciemment calculée pour autoriser son installation en évitant de procéder à une enquête publique préalable ; Par un mémoire en défense enregistré le 5 février 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par un mémoire en intervention volontaire, enregistré le 8 décembre 2017, la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, représentée par son maire en exercice, par la SELARL d'avocats interbarreaux Cornet-Vincent-Ségurel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : ­ le code général de la propriété des personnes publiques, ­ le décret n° 2006-608 du 26 mai 2006, ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M.A...'hirondel, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de de MeL..., représentant Mme I...et autres et de MeO..., substituant MeH..., représentant la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. 1. Considérant que par un arrêté du 23 décembre 2005, le préfet de la Vendée a renouvelé pour douze ans la concession accordée à la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie pour la gestion et l'exploitation de la plage de Boisvinet ; que la commune ayant manifesté son intention d'installer en fond de plage, le long de la voie publique, un platelage en bois destiné à la circulation des cyclistes et des piétons en front de mer, le préfet, par deux arrêtés du 9 août 2011 a, d'une part, modifié la convention de concession du 23 décembre 2005 aux fins notamment d'exclure du périmètre de cette concession la portion de terrain concernée par l'installation du platelage et a, d'autre part, accordé à la commune une superposition d'affectations sur ce même terrain ; que, dans la présente instance, les requérants relèvent appel du jugement du 16 mai 2013 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 9 août 2011 modifiant la convention de concession du 23 décembre 2005 ; Sur l'intervention de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie : 2. Considérant qu'une intervention ne peut être admise que si son auteur s'associe, au moins partiellement, soit aux conclusions du requérant, soit aux conclusions du défendeur ; que l'intervention de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, qui ne s'associe ni aux conclusions des requérants, ni à celles du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, n'est, par suite, pas recevable ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L.9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés " ; 4. Considérant que pour répondre au moyen tiré de l'erreur de fait commise par l'autorité préfectorale en n'incluant pas dans la concession le lot n°3 constitué par des cabines en dur, les premiers juges, après avoir retenu qu'il apparaissait, au regard des pièces versées au dossier, que ces cabines étaient en réalité installées sur le domaine public communal de Saint-Gilles-Croix-de-Vie pour être situées entre le boulevard de la mer et le lot n° 3 de la concession de la plage de Boisvinet et qu'elles étaient, par ailleurs, gérées directement par la commune via une délégation de service public indépendante de la concession de la plage de Boisvinet, en ont tiré la conséquence qu'elles n'avaient pas à être incluses dans le périmètre de ladite concession ; que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments exposés par les requérants dans leurs écritures, ont ainsi répondu, de manière suffisamment motivée à ce moyen ; 5. Considérant, par ailleurs, que si les requérants soutiennent que le tribunal a commis une erreur de droit en faisant application du titre I du décret du 26 mai 2006 pour écarter certains de leurs moyens, ce moyen relève du bien-fondé du jugement attaqué, et non de sa régularité ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 7. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 7 avril 2011, régulièrement publié, M. N..., directeur adjoint de la direction départementale des territoires et de la mer de la Vendée, délégué à la mer et au littoral et signataire de l'arrêté contesté, a reçu du directeur départemental des territoires et de la mer de Vendée, délégation à l'effet de signer tous actes et correspondances relevant de la compétence du service dont il a la charge ; que le directeur départemental des territoires et de la mer de Vendée bénéficiait lui-même d'une délégation du préfet de la Vendée pour signer tous actes relatifs à la gestion du domaine public maritime en vertu d'un arrêté du 6 janvier 2011 régulièrement publié ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté aurait été signé par une autorité incompétente doit être écarté ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que si l'arrêté contesté du préfet de la Vendée vise à tort le décret n°2006-608 du 26 mai 2006, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas allégué que le préfet a mis en oeuvre les dispositions issues de ce texte pour accorder l'autorisation litigieuse ; que, par suite, cette erreur dans les visas est sans influence sur la légalité de cette décision ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L.2111-4 : " Le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (...) 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) " ; 10. Considérant que si les requérants soutiennent que la décision litigieuse, qui constitue un avenant à l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2005 concédant la plage naturelle de Boisvinet à la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, a omis d'inclure dans le périmètre de concession les cabines en béton situées au nord-ouest de la plage, cette circonstance est sans influence sur sa légalité ; qu'il n'est, au demeurant, ni établi, ni même allégué que le terrain sur lequel ces cabines sont édifiées pourrait, sauf perturbations météorologiques exceptionnelles, être atteint par les plus hautes mers ; qu'il ressort, en revanche, des pièces du dossier, en particulier du plan de concession annexé à la décision contestée et des photographies des travaux, que les cabines en béton, situées entre le lot n°3 et le club de voile, sont intégrées à l'infrastructure routière formant le boulevard de la mer et dans le prolongement des rochers situés à l'ouest qui sont recouverts de végétation ; qu'il suit de là que le terrain d'assiette des cabines doit être regardé comme étant situé au-delà du rivage de la mer et en dehors des lais ou relais de sorte qu'il n'est pas compris dans le domaine public maritime ; que les requérants ne sauraient, enfin, utilement faire valoir que les travaux de construction de ces cabines ont été réalisés en infraction aux dispositions de l'article L.2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques, dont la constatation justifie que les autorités chargées de la conservation de ce domaine engagent, après avoir cité le contrevenant à comparaître, des poursuites conformément à la procédure de contravention de grande voirie prévue par les articles L. 774-1 à L. 774-13 du code de justice administrative dès lors que ces faits résultent d'un litige différent ; que, dans ces conditions, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait entachée d'une omission fautive pour ne pas avoir inclu les cabines en béton ne peut être qu'écarté ; 11. Considérant, en troisième lieu, que la décision contestée a pour objet de soustraire la surface de l'esplanade en bois, qui a donné lieu à une autorisation de superposition d'affectations du même jour, à la superficie de la plage concédée, celle-ci passant alors de 27 680 m² à 26 705 m² pour un linéaire inchangé de 440 mètres ; qu'il n'y a pas lieu, dans ces conditions, de rajouter la surface et le linéaire du platelage aux activités saisonnières et surfaces sous-traitées visées à l'article 2 du cahier des charges de la concession annexé à l'arrêté du 23 décembre 2005 ; que si l'avenant contesté a également pour objet d'apporter quelques modifications à l'arrêté de 2005, il ressort des pièces du dossier que celles-ci consistent en une simple renumérotation de quelques lots et à une augmentation de 25,5 m² et de 2,9 mètres de la surface et du linéaire consacrés à l'activité " bar, restauration rapide ", devenue " restauration rapide, boissons, ventes à apporter ", ce qui relève de la même activité économique ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'avenant critiqué aurait apporté des modifications substantielles à l'acte de concession originel ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L.146-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, (...) les plages (...). / Toutefois, des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. Un décret définit la nature et les modalités de réalisation de ces aménagements qui incluent, selon leur importance et leur incidence sur l'environnement, soit une enquête publique, soit une mise à disposition du public préalablement à leur autorisation. (...) " ; qu'aux termes de l'article R.146-2 du même code alors en vigueur : " En application du deuxième alinéa de l'article L. 146-6, peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à cet article, après enquête publique dans les cas prévus par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : / a) Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public, les postes d'observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l'importance de la fréquentation du public ; (...) " ; 13. Considérant, qu'il ressort des pièces du dossier que la plage du Boisvinet, qui se situe dans une partie urbanisée de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, ne peut être regardée comme constituant un paysage remarquable ou caractéristique en particulier du littoral vendéen ; qu'en outre, ainsi que le mentionnent au demeurant les requérants, cette plage n'est pas identifiée comme espace remarquable, ni bénéficie d'une protection au titre d'une autre législation ; que, si elle jouxte une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) comprenant des villas présentant une architecture d'intérêt ou de qualité, elle n'est pas située à l'intérieur d'une telle zone ; que le platelage, objet de la concession de superposition contestée, constitue, de plus, par sa conception décrite au point 8, un aménagement léger et participe, par ailleurs, à la mise en valeur de la plage et à son ouverture au public ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté contesté a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme précitées ; 14. Considérant, en cinquième lieu, que les requérants soutiennent que la décision contestée a été prise en méconnaissance du 1° de l'article 2 du décret du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage selon lequel : " Les concessions accordées sur les plages doivent respecter, outre les principes énoncés à l'article L. 321-9 du code de l'environnement, les règles de fond suivantes : / 1° Un minimum de 80 % de la longueur du rivage, par plage, et de 80 % de la surface de la plage, dans les limites communales, doit rester libre de tout équipement et installation. Dans le cas d'une plage artificielle, ces limites ne peuvent être inférieures à 50 %. La surface à prendre en compte est la surface à mi-marée. (...) " ; 15. Considérant, toutefois, qu'aux termes de l'article 20 de ce décret : " Le présent décret s'appliquera, pour les plages concédées à sa date de publication, à l'expiration des concessions en cours et, pour les sous-traités éventuels, à l'expiration de la convention d'exploitation. (...) " ; qu'en application de cet article, les dispositions des titres Ier " Règles d'occupation des plages faisant l'objet d'une concession ", II " Attribution des concessions de plage " et, en tant qu'elles concernent une concession, IV " Résiliation des concessions et des conventions d'exploitation " du décret du 26 mai 2006, entrent en vigueur à l'expiration de la concession en cours à la date de publication du décret ; que les dispositions des titres III " Attribution des sous-traités d'exploitation " et, en tant qu'elles concernent un sous-traité d'exploitation, IV " Résiliation des concessions et des conventions d'exploitation " de ce même décret, entrent en vigueur à l'expiration de chaque convention d'exploitation conclue sur une plage concédée ; 16. Considérant que la concession portant sur la plage de Boisvinet a été accordée à la commune en décembre 2005 pour une durée de douze ans, s'achevant postérieurement à l'intervention de l'arrêté contesté, en date du 9 août 2011 ; qu' ainsi qu'il a été dit au point 11, l'économie générale de la concession n'a pas été bouleversée par les modifications prévues par cet arrêté, de sorte que le cahier des charges de la concession a pu être modifié par un simple avenant ; que, dans ces conditions, les requérants ne sauraient utilement invoquer les dispositions du 1° de l'article 2 du décret du 26 mai 2006, qui figure à son titre Ier, qui ne sont pas applicables à l'avenant contesté ; qu'en l'absence de dispositions similaires applicables à la date de la décision contestée, le moyen ne peut donc être qu'écarté ; 17. Considérant, enfin, que les moyens tirés de l'illégalité de l'arrêté du préfet de la Vendée du 9 août 2011 autorisant la superposition d'affectations d'une dépendance du domaine public maritime au profit de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie pour la mise en place d'un platelage en bois sur la plage de Boisvinet sont inopérants pour contester la légalité de la décision contestée ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie n'est pas admise. Article 2 : La requête de Mme I... et autres est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme J...I..., à M. F...I..., à M. C...I..., à M. E...I..., à la SCI Petrus, à la SCI du 24 bis boulevard de la Mer, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et à la commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie. Délibéré après l'audience du 12 décembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Degommier, président-assesseur, - M.A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 décembre 2017. Le rapporteur, M. M...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 17NT02449