CAA de DOUAI, 1ère chambre - formation à 3, 22/12/2016, 14DA01267, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2016-12-22
Numéro : 14DA01267
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : Mme Amélie  Fort-Besnard
Commissaire du gouvernement : M. Riou
Avocat(s) : SELARL PARME AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat mixte Oise verte environnement (SYMOVE) a demandé au tribunal administratif d'Amiens de condamner l'Etat à lui verser la somme de 21 042 166 euros hors taxe en réparation du préjudice résultant des fautes commises dans l'instruction des autorisations nécessaires à son délégataire, la SAS Symeo, pour construire et exploiter un centre multi-filières de traitement de déchets ménagers et assimilés à Villers-Saint-Sépulcre et du caractère anormalement long de cette procédure. Par un jugement n° 1203469 du 13 mai 2014, le tribunal administratif a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 18 juillet 2014, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 8 mars, 15 juin et 7 octobre 2016, le syndicat mixte Oise verte environnement (SYMOVE), représenté par la SELARL Parme avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser, dans le dernier état de ses écritures, la somme de 10 150 000 euros, augmentée des intérêts ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est insuffisamment motivé ; - la résiliation de plein droit du contrat de délégation de service public qui le liait à la SAS Symeo résulte directement de la non-obtention des autorisations nécessaires au projet Symeo dans les délais stipulés, qui est directement imputable à l'Etat ; - le préfet a commis deux fautes en prorogeant, illégalement, à deux reprises, par ses arrêtés des 16 décembre 2011 et 4 juillet 2012, de six mois le délai d'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) présentée par son délégataire ; - le report de l'examen du projet par le conseil départemental de l'environnement, des risques sanitaires et technologiques (CODERST), lors de sa séance du 28 juin 2012, n'est pas justifié et constitutif d'une faute de l'Etat ; - le caractère anormalement long de la procédure d'instruction de la demande de son délégataire résulte de la prise en compte par le préfet de motifs étrangers à l'intérêt général et engage dès lors la responsabilité pour faute de l'Etat ; - le préfet a commis une faute en ne se prononçant pas sur la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de Villers-Saint-Sépulcre dans le délai de deux mois prescrit par l'article R. 123-23-2 du code de l'urbanisme ; - en conditionnant sa décision à la conclusion d'un protocole d'accord entre le SYMOVE et le SMVO, le préfet a commis un détournement de pouvoir également constitutif d'une faute ; - les arrêtés de prorogation du délai d'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter ont été annulés par des jugements devenus définitifs ; - en ne prenant aucune décision sur la demande d'autorisation d'exploiter, le préfet a commis une faute engageant la responsabilité de l'Etat ; - l'intérêt général du projet était établi ; - en l'absence même de la clause d'indemnisation prévue à l'article 46 de la convention le liant à la société Symeo, il aurait dû indemniser celle-ci en application du droit commun ; - le risque inhérent à l'obtention d'autorisations administratives est inhérent à tout projet et ne peut lui être exclusivement imputé ; - son préjudice est certain dès lors que la SAS Symeo lui a demandé le versement des sommes stipulées à l'article 46 du contrat ainsi que l'indemnisation de ses préjudices et ceux de ses partenaires pour un montant totale de 21 042 166 euros et a introduit une action indemnitaire en ce sens devant le tribunal administratif d'Amiens ; - son préjudice est né et actuel dès lors, d'une part, que l'expert nommé à sa demande par le tribunal administratif d'Amiens a fixé à 10 697 000 euros l'indemnisation contractuellement due à la société Symeo et à 5 700 000 euros l'indemnisation due au titre de son manque à gagner et, d'autre part, que la société Symeo s'est désistée de l'action indemnitaire introduite à son encontre devant le tribunal, suite à la signature d'un protocole transactionnel avec le SYMOVE aux termes duquel celui-ci lui versera la somme totale de 10 150 000 euros correspondant à 8 543 617 euros au titre des dépenses engagées par la société Symeo à un autre titre que celui de la maîtrise d'ouvrage et 1 606 383 euros au titre des frais de maîtrise d'ouvrage ; - l'indemnité de 10 150 000 euros due à la société Symeo correspond au seul remboursement des dépenses engagées par elle, à l'exclusion de tout manque à gagner. Par deux mémoire en défense, enregistrés les 23 septembre 2016 et 24 octobre 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens présentés par le SYMOVE ne sont pas fondés: L'instruction a été close par ordonnance du 24 octobre 2016 à effet immédiat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller, - les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public, - et les observations de Me B...A..., représentant le SYMOVE. 1. Considérant que le syndicat mixte Oise verte environnement (SYMOVE) a décidé, pour l'exercice de ses compétences relatives au tri, au stockage, au traitement et à la mise en décharge des déchets de ses adhérents, soit la communauté d'agglomération du Beauvaisis (CAB), sept communautés de communes et quatre communes isolées représentant ensemble deux cent trente-cinq communes et près de 250 000 habitants, la création d'un centre multi-filières à Villers-Saint-Sépulcre afin de substituer à l'enfouissement des ordures ménagères résiduelles jusqu'alors pratiqué des modes de traitement permettant une valorisation énergétique ou de la matière ; que le SYMOVE a décidé de confier à un tiers la conception, le financement, la réalisation et l'exploitation de ce centre, baptisé Symeo, composé d'une unité de réception et pré-traitement mécanique des déchets, d'une unité de valorisation biologique des déchets fermentescibles par méthanisation et d'une unité de valorisation énergétique par incinération d'une capacité de 134 000 tonnes de déchets par an ; qu'au terme de la procédure de mise en concurrence, l'offre présentée par les sociétés Valnor et Inova a été retenue ; que ces sociétés ont alors créé la SAS Symeo, à qui le SYMOVE a confié la réalisation du centre Symeo, par une délibération du 10 juin 2010 ; que la société Symeo a déposé en préfecture, le 24 novembre 2010, la demande tendant à obtenir l'autorisation d'exploiter le centre à Villers-Saint-Sépulcre, au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement ; 2. Considérant que la société Symeo n'ayant obtenu, le 12 mai 2012, soit à la date limite stipulée au contrat la liant au SYMOVE, aucune des autorisations nécessaires à la réalisation et l'exploitation du centre Symeo, les parties se sont rapprochées et ont conclu un avenant à leur contrat aux termes duquel le délégataire a bénéficié d'un délai supplémentaire de six mois à compter du 11 août 2012, soit à l'expiration du délai de trois mois stipulé pour négocier cet avenant, pour obtenir les autorisations requises ; qu'alors qu'aucune autorisation n'avait encore été obtenue à l'issue de ce nouveau délai, le comité syndical du SYMOVE a refusé d'autoriser son président à signer un nouvel avenant au contrat à l'effet de proroger une nouvelle fois le délai d'obtention des autorisations nécessaires ; qu'en application des stipulations de son article 46, la convention liant le SYMOVE à la société Symeo pour la réalisation et l'exploitation du centre Symeo a été résiliée, de plein droit, sans faute du délégataire, le 11 février 2013 ; que la SAS Symeo a alors demandé, par courrier du 14 mai 2013 adressé au président du SYMOVE, d'une part, le versement des sommes dues en application des stipulations des articles 45-2 et 46 de leur contrat et, d'autre part, l'indemnisation de son manque à gagner et des préjudices subis par ses partenaires, pour un montant total de 21 042 166 euros ; qu'après qu'elle a porté sa demande devant le tribunal administratif d'Amiens, les parties se sont rapprochées et ont conclu un protocole transactionnel le 8 juin 2016 aux termes duquel le SYMOVE a accepté de verser à la société Symeo, sur le fondement des articles 45.2 et 46 de leur contrat, 8 543 617 euros au titre des dépenses engagées par la société Symeo à un autre titre que celui de la maîtrise d'ouvrage et 1 606 383 euros au titre des frais de maîtrise d'ouvrage, soit une somme globale de10 150 000 euros en échange de l'engagement de la société Symeo de se désister de son action indemnitaire devant le tribunal administratif d'Amiens et de renoncer à exercer tout nouveau recours relatif à l'indemnisation de la résiliation de la délégation de service public ; que par un jugement n° 1302494 du 28 juin 2016, le tribunal administratif a pris acte du désistement de la SAS Symeo, accepté par le SYMOVE ; que le SYMOVE relève appel du jugement du 13 mai 2014 par lequel le tribunal administratif d'Amiens a rejeté, faute de préjudice né et actuel, sa demande tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser la somme de 21 042 166 euros hors taxe en réparation du préjudice résultant des fautes commises dans l'instruction des autorisations nécessaires à son délégataire, la SAS Symeo, pour construire et exploiter un centre multi-filières de traitement de déchets ménagers et assimilés à Villers-Saint-Sépulcre et du caractère anormalement long de cette procédure ; que, dans le dernier état de ses écritures, il demande la condamnation de l'Etat à lui verser, sur le même fondement, la somme que lui-même a accepté de verser à la société Symeo à raison du protocole transactionnel conclu entre eux, soit 10 150 000 euros ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant que, pour rejeter la demande du SYMOVE, faute pour lui de justifier d'un préjudice financier né et actuel, le tribunal a relevé qu'il ne résultait d'aucun élément de l'instruction et qu'il n'était d'ailleurs pas allégué que le SYMOVE avait versé ou aurait été condamné à verser à son délégataire les sommes qu'il réclame ; que l'énoncé de ces éléments permet de comprendre le raisonnement ayant conduit le tribunal à juger que le SYMOVE ne justifiait pas d'un préjudice né et actuel ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation du jugement attaqué doit être écarté ; Sur les fautes : 4. Considérant que le SYMOVE demande l'indemnisation du préjudice résultant, selon lui, des fautes commises par l'Etat, d'une part, dans l'instruction de la demande d'autorisation d'exploiter présentée par son délégataire, résultant des deux arrêtés du préfet de l'Oise prorogeant l'instruction de la demande, du report non justifié de la séance du conseil départemental de l'environnement, des risques sanitaires et technologiques (CODERST) consacrée au projet et de son absence de nouvelle convocation, du caractère anormalement long de la procédure résultant de la prise en compte de considérations extérieures à l'intérêt général et de l'absence de décision du préfet sur la demande qui lui a été présentée et, d'autre part, dans la procédure de mise en compatibilité du plan local d'occupation des sols de Villers-Saint-Sépulcre, résultant de l'illégalité du refus du préfet de l'Oise de déclarer le projet Symeo d'intérêt général, de la prise en compte de considérations extérieures à l'intérêt général et du caractère anormalement long de la procédure ; En ce qui concerne les fautes dans l'instruction de la demande d'autorisation présentée par la société Symeo au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement : S'agissant des deux arrêtés du préfet de l'Oise prorogeant le délai d'instruction de la demande : A propos du cadre juridique : 5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre [relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement] les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 512-1 du même code : " Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 512-14 du même code : " Les dispositions prises en application du présent titre doivent, lorsqu'elles intéressent les déchets, prendre en compte les objectifs visés à l'article L. 541-1 " ; que parmi les objectifs visés à l'article L. 541-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de l'arrêté en litige, figuraient notamment la mise en oeuvre d'une hiérarchie des modes de traitement des déchets, entendu, selon l'article L. 541-1-1 comme " toute opération de valorisation ou d'élimination, y compris la préparation qui précède la valorisation ou l'élimination ", et l'organisation de leur transport en le limitant en distance et en volume ; 6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 541-15 du code de l'environnement, dans sa version alors en vigueur : " Dans les zones où les plans visés aux articles L. 541-11, L. 541-11-1, L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 sont applicables, les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets et, notamment, les décisions prises en application du titre Ier du présent livre doivent être compatibles avec ces plans. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 541-14 du même code : " I.-Chaque département est couvert par un plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux. (...) / II.-Pour atteindre les objectifs visés à l'article L. 541-1, le plan : / 1° Dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets non dangereux, produits et traités, et des installations existantes appropriées ; (...) / 3° Enonce les priorités à retenir compte tenu notamment des évolutions démographiques et économiques prévisibles. Dans ce contexte, le plan : / a) Fixe des objectifs de prévention des déchets ; / b) Fixe des objectifs de tri à la source, de collecte sélective, notamment des biodéchets, et de valorisation de la matière ; / c) Fixe une limite aux capacités annuelles d'incinération et de stockage des déchets, en fonction des objectifs mentionnés aux a et b. Cette limite doit être cohérente avec l'objectif d'un dimensionnement des outils de traitement des déchets par stockage ou incinération correspondant à 60 % au plus des déchets produits sur le territoire. Cette limite s'applique lors de la création de toute nouvelle installation d'incinération ou de stockage des déchets (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 512-3, dans sa version applicable à la date de la demande de la société Symeo : " La demande prévue à l'article R. 512-2 (...) mentionne : / (...) / 6° Lorsqu'elle porte sur une installation destinée au traitement des déchets, l'origine géographique prévue des déchets ainsi que la manière dont le projet est compatible avec les plans prévus aux articles L. 541-11, L. 541-11-1, L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 " ; 7. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article R. 512-26 du même code : " (...) Le préfet statue dans les trois mois à compter du jour de réception par la préfecture du dossier de l'enquête transmis par le commissaire enquêteur. En cas d'impossibilité de statuer dans ce délai, le préfet, par arrêté motivé, fixe un nouveau délai " ; A propos de la première prorogation du délai d'instruction : 8. Considérant qu'au terme de l'enquête publique qui a eu lieu du 11 juillet au 26 août 2011, le commissaire enquêteur a transmis au préfet de l'Oise, le 5 octobre 2011, son rapport accompagné d'un avis défavorable au projet ; qu'estimant ne pas être en mesure de statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter présentée par la société Symeo avant le 6 janvier 2012, soit avant l'expiration du délai de trois mois qui lui était imparti, le préfet a prorogé, par arrêté du 16 décembre 2011, le délai d'instruction de la demande de la société Symeo de six mois à compter du 5 janvier 2012 ; 9. Considérant que cet arrêté a été annulé par un jugement n° 1200676 du tribunal administratif d'Amiens du 25 mars 2014 devenu définitif, pour défaut de motivation ; que le préjudice dont se prévaut le SYMOVE ne peut toutefois résulter de cette illégalité externe ; qu'il y a donc lieu d'apprécier si cet arrêté est entaché d'une illégalité de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat à raison des préjudices qui en sont résultés pour le SYMOVE ; 10. Considérant que si le préfet disposait, à la date de son premier arrêté de prorogation, de l'avis de l'autorité environnementale du 1er juillet 2011, favorable au projet, cet avis procédait d'une analyse des études d'impact et de dangers de celui-ci et se prononçait sur sa justification au regard de la protection de l'environnement et des tiers ainsi qu'au regard de l'objectif prioritaire de valorisation énergétique des déchets, comparativement à leur enfouissement, jusqu'alors pratiqué par le SYMOVE ; que l'avis défavorable du commissaire enquêteur, émis aux termes de conclusions particulièrement motivées, résultait quant à lui de la prise en compte, d'une part, des éléments favorables aux projets tenant aux caractéristiques mêmes de l'installation, relevés par l'autorité environnementale, d'autre part, des éléments qui lui étaient au contraire défavorables tenant notamment au choix d'un site pollué sans plan de gestion arrêté, ne permettant pas de valorisation de la chaleur produite et induisant une importante augmentation du trafic routier et, enfin, d'éléments qualifiés de contestables résultant notamment du dimensionnement du centre Symeo au regard des besoins prévisibles du SYMOVE et du département de l'Oise ainsi qu'à l'absence d'approche globale et commune de la gestion des déchets dans l'Oise ; que, par ailleurs, à cette date, la délibération du 10 mai 2010 du conseil général de l'Oise approuvant le plan départemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux pour le département avait été suspendue par une ordonnance n° 101659 du président du tribunal administratif d'Amiens du 20 juillet 2010 au double motif tiré de ce que ce plan " contient des prévisions à cinq, dix et treize ans et renvoie à une évaluation ultérieure, des besoins afin de déterminer les installations à créer et que, dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance d'une part, du 2° et, d'autre part, du 6° de l'article R. 541-14 du code de l'environnement, étaient de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée " et de ce que " le moyen tiré de l'erreur manifeste commise par les auteurs du plan (...) dans l'appréciation prospective du gisement de déchets ménagers et assimilés dans l'Oise, de la réduction attendue à la source de ces déchets et dans l'évaluation de la capacité résiduelle des installations de stockage actuellement autorisées, est également de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération litigieuse " ; qu'à la lumière de ces éléments et compte tenu de l'instruction, il n'apparaît pas qu'à la date à laquelle il devait en principe statuer sur la demande d'autorisation de la société Symeo, le préfet de l'Oise disposait de données fiables sur l'évolution du gisement de déchets ménagers et assimilés de l'Oise, ni sur la capacité résiduelle des installations de stockage alors autorisées ; qu'en outre, à cette date, l'inspection des installations classées n'était pas encore en mesure de présenter son rapport sur le projet ; 11. Considérant qu'il résulte de ces différents éléments que le préfet de l'Oise a pu légalement estimer, à la date de son premier arrêté de prorogation du délai d'instruction, qu'il n'était pas en mesure de se prononcer sur l'autorisation sollicitée au regard des intérêts et objectifs énumérés aux articles L. 511-1 et L. 541-1 du code de l'environnement tels que cités au point 5 ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que le nouveau délai a permis de recueillir l'avis de la mission d'expertise économique et financière de Picardie sur les volets économiques et financiers du projet ainsi que de commander une étude conjointe de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Picardie et de la direction départementale des territoires (DDT) de l'Oise sur le projet au regard, précisément, des besoins du département en matière d'élimination des déchets, à partir d'une analyse prospective palliant l'absence de plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés actualisé ; que le rapport de l'inspection des installations classées a, par ailleurs, été remis le 15 juin 2012 et transmis aux membres du CODERST le 19 juin pour l'examen de l'affaire par ce conseil le 28 juin 2012, soit avant l'expiration du délai d'instruction ainsi prorogé ; 12. Considérant qu'il s'ensuit que le préfet de l'Oise n'a pas commis d'illégalité de nature à engager la responsabilité de l'Etat pour faute à l'égard du SYMOVE en prorogeant, par son arrêté du 16 décembre 2011, de six mois le délai dont il disposait pour statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter présentée par son délégataire ; A propos de la seconde prorogation du délai d'instruction : 13. Considérant que, par un arrêté du 4 juillet 2012, le préfet de l'Oise a, à nouveau, prorogé de six mois le délai d'instruction de la demande d'autorisation présentée par la société Symeo à compter du 5 juillet 2012 ; que ce nouvel arrêté a été annulé par un jugement n° 1202505 du 13 mai 2014 du tribunal administratif d'Amiens faute d'un motif justifiant cette nouvelle prorogation ; que, par un recours enregistré sous le n° 15DA01955, la ministre de l'environnement et du développement durable a interjeté appel de ce jugement ; qu'aux termes de l'arrêt rendu le 22 décembre 2016 dans cette instance, le jugement attaqué a été annulé et les conclusions d'annulation pour excès de pouvoir de la société Symeo dirigées contre cet arrêté ont été rejetées ; qu'il résulte de l'instruction que le préfet de l'Oise a pu légalement estimer, à la date du second arrêté de prorogation du délai d'instruction de la demande d'autorisation de Symeo, qu'il n'était pas en mesure de se prononcer sur l'autorisation sollicitée au regard des intérêts et objectifs énumérés aux articles L. 511-1 et L. 541-1 du code de l'environnement, tenant notamment à l'utilité d'une seconde unité d'incinération dans l'Oise au regard de l'évolution des gisements de déchets, des capacités de traitement existantes et de la localisation de ce nouveau centre ; que, dans ces conditions, le SYMOVE n'est pas fondé à se prévaloir de l'illégalité de l'arrêté du 4 juillet 2012, prorogeant à nouveau de six mois le délai dont le préfet de l'Oise disposait pour statuer sur la demande d'autorisation d'exploiter présentée par son délégataire pour engager la responsabilité de l'Etat pour faute ; S'agissant de la faute résultant du report non justifié de la séance du CODERST et de l'absence de nouvelle convocation : 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 512-2 du code de l'environnement : " L'autorisation prévue à l'article L. 512-1 est accordée par le préfet, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du présent code relative aux incidences éventuelles du projet sur les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et après avis des conseils municipaux intéressés. Une commission départementale est également consultée ; elle peut varier selon la nature des installations concernées et sa composition, fixée par décret en Conseil d'Etat, inclut notamment des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des professions concernées, des associations de protection de l'environnement et des personnalités compétentes. / (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 512-25 du même code : " Au vu du dossier de l'enquête et des avis prévus par les articles précédents, qui lui sont adressés par le préfet, l'inspection des installations classées établit un rapport sur la demande d'autorisation et sur les résultats de l'enquête. Ce rapport est présenté au conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques saisi par le préfet. / L'inspection des installations classées soumet également à ce conseil ses propositions concernant soit le refus de la demande, soit les prescriptions envisagées. / (...) " ; 15. Considérant, en premier lieu, que les membres du CODERST avaient été destinataires le 19 juin 2012, pour leur permettre de donner un avis éclairé sur le projet Symeo lors de la séance du 28 juin 2012, d'un rapport du 15 juin 2012 réalisé par un groupe de travail spécialement constitué de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de Picardie et de la direction départementale des territoires (DDT) de l'Oise, pour analyser le projet Symeo au regard des besoins du département en matière d'élimination des déchets, à partir d'une approche prospective palliant l'absence de plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés (PDEDMA), et du rapport établi le 18 juin 2012 par l'inspecteur des installations classées à leur intention, conformément aux dispositions de l'article R. 512-25 du code de l'environnement ; 16. Considérant que le préfet a reçu, les 27 et 28 juin, deux courriers, l'un du président du syndicat mixte de la vallée de l'Oise (SMVO), l'autre de la présidente de la communauté d'agglomération du Beauvaisis (CAB), membre du SYMOVE, accompagnés chacun d'une note technique, remettant en cause l'utilité du projet, dans la perspective de la prochaine séance du CODERST ; que le courrier du président du SMVO faisait état de l'unanimité des élus au comité de ce syndicat, compétent pour le tri, le traitement et la valorisation des déchets de 473 000 habitants de l'est du département, quant à l'absence de nécessité économique du projet Symeo ; qu'il pointait, pour assoir cette position, la capacité disponible de son centre de Villers-Saint-Paul, situé à 30 km du projet Symeo, la non prise en compte de la baisse tendancielle de la production d'ordures ménagères résiduelles, le coût de ce nouvel investissement et la possibilité d'organiser un dispositif de valorisation des déchets à l'échelle départementale ; que cette lettre était accompagnée d'une note prospective sur l'évolution du gisement d'ordures ménagères résiduelles établie par les services du SMVO ; que le courrier de la présidente de la CAB annonçait quant à lui le lancement d'une étude juridique, économique, financière et environnementale menée par un cabinet indépendant chargé par la collectivité qu'elle préside de remettre le mois suivant ses conclusions sur l'opportunité et les implications du projet Symeo pour les habitants de sa collectivité ; qu'y était jointe une note synthétique reprenant l'état actuel du travail de ce cabinet, qui présentait une analyse des capacités de traitement du centre de Villers-Saint-Paul et de l'évolution de la production d'ordures ménagères résiduelles dans l'Oise tendant à démontrer que ce centre pourrait assurer le traitement de la quasi-totalité de ce type de déchets, une analyse du coût de traitement dans les deux centres concluant à un surcoût d'environ 30 euros par tonne pour un traitement par le centre Symeo et faisant état de perspectives de développement et de diversification du site de Villers-Saint-Paul comme alternatives au projet Symeo dont la localisation, loin de toute agglomération ou pôle industriel, ne permet notamment pas l'utilisation de la chaleur produite ; 17. Considérant que les éléments contenus dans les deux courriers analysés au point précédent et les notes techniques qui les accompagnaient relèvent de l'appréciation du respect par le projet Symeo des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et des objectifs fixés à l'article L. 541-1 du même code ; qu'ils font état d'éléments précis et chiffrés fondés sur des données actualisées différentes de celles retenues par les services de l'Etat dans les rapports mentionnés au point 15, dont ils contredisent les conclusions ; que, dans ces conditions, le préfet de l'Oise pouvait légalement décider de les soumettre aux membres du CODERST ; 18. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte du procès-verbal de la séance du CODERST du 28 juin 2012 qu'avant même la communication des documents mentionnés au point 16, l'un des représentants du conseil départemental a exprimé l'opposition du département au projet, demandé que son examen soit retiré de l'ordre du jour et fasse l'objet d'un supplément d'instruction ; qu'après la distribution, en séance, de ces courriers arrivés en préfecture la veille et le jour même, le directeur départemental des territoires a estimé que les éléments transmis pourraient utilement compléter le rapport établi par les services de l'Etat et l'ADEME ; qu'enfin, le report de la séance a été décidé à l'unanimité des membres présents ; qu'ainsi, ce report a été valablement décidé par les membres du CODERST eux-mêmes, qui ont souhaité pouvoir analyser les nouvelles informations produites en séance et obtenir un supplément d'instruction du projet ; 19. Considérant, en troisième lieu, que s'il est constant qu'à la date à laquelle la délégation de service public liant le SYMOVE à la société Symeo a été résiliée, soit le 11 février 2013, le CODERST n'avait toujours pas été appelé à statuer à nouveau sur le projet Symeo, alors même que cette consultation doit précéder, en vertu des dispositions de l'article L. 512-2 du code de l'environnement citées au point 14, la délivrance de l'autorisation d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement, il est également constant qu'à cette date, d'une part, le plan d'occupation des sols de Villers-Saint-Sépulcre ne permettait toujours pas la réalisation du projet sur le site retenu et, d'autre part, les restrictions d'usage nécessaires pour pérenniser les activités compatibles avec la pollution résiduelle des sols du terrain d'assiette n'avaient pas non plus été adoptées ; 20. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que ni la transmission en séance, aux membres du CODERST, des informations parvenues la veille et le jour même de cette séance au préfet de l'Oise concernant directement l'intérêt du projet Symeo, ni le report de cette séance décidé à l'unanimité des membres de ce conseil, ni encore son absence de nouvelle convocation alors que l'autorisation sollicitée ne pouvait en tout état de cause être délivrée, ne sont constitutives d'illégalités fautives de nature à engager la responsabilité de l'Etat ; S'agissant du caractère anormalement long de la procédure : 21. Considérant qu'il résulte du rapport, mentionné au point 15, des services de l'Etat et de l'ADEME qu'il n'existait, lors de l'instruction de la demande d'autorisation présentée par la société Symeo, ni données actualisées en matière de flux et de gisements de déchets dans l'Oise, ni réflexion collective sur le sujet, comme l'avait d'ailleurs relevé le commissaire enquêteur pour émettre un avis défavorable au projet ; que, dans ce contexte, la détermination d'une vision stratégique opposable aux porteurs de nouveaux projets de centres de traitements était rendue particulièrement difficile ; que, plus spécialement, la remise en vigueur, suite à l'annulation par le jugement n° 1001681 du tribunal administratif d'Amiens du 7 février 2012 du plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés approuvé en 2010, du plan départemental d'élimination des déchets ménagers et assimilés de 1999 fondé sur des données obsolètes et ne prenant pas en compte les objectifs du Grenelle de l'environnement, rendait difficile l'appréciation de la compatibilité des projets d'installations avec ce plan ; que, dans ce contexte particulier, le préfet de l'Oise a été conduit à demander aux auteurs de ce rapport, constitués en groupe de travail, d'adopter une approche prospective palliant l'absence de PDEDMA pour analyser le projet Symeo au regard des besoins du département en matière d'élimination des déchets ; que, dans ce contexte, le président du SMVO et la présidente de la CAB ont été amenés à produire des études fondées sur des hypothèses de croissance démographique comparables mais dressant un état des lieux des gisements de déchets dans l'Oise, des capacités de valorisation de ceux-ci et des capacités de traitement des déchets résiduels différents ; qu'enfin, cette situation a également justifié la saisine pour avis du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) par la ministre de l'environnement, de l'écologie et de la mer sur la gestion des déchets dans l'Oise, aboutissant à la remise, en septembre 2012, d'un rapport de M. C..., ingénieur des Mines, aux termes duquel étaient pointées l'utilité du projet Symeo et sa pertinence au regard des objectifs du Grenelle de l'environnement et des structures existantes dans l'Oise mais également l'absolue nécessité d'une concertation rapide de tous les acteurs de la compétence " déchets " dans l'Oise, pour aboutir à une solution rationnelle et équilibrée, notamment quant à la pleine utilisation des capacités disponibles ; 22. Considérant que, contrairement à ce que soutient le SYMOVE, l'appréciation du projet Symeo au regard de ce contexte ne démontre pas la prise en compte, par le préfet de l'Oise, de considérations extérieures à l'intérêt général, ni d'ailleurs aux intérêts et objectifs mentionnés aux articles L. 511-1 et L. 541-1 du code de l'environnement ; 23. Considérant que si le préfet doit, en principe, statuer dans un délai de trois mois à partir du jour où le dossier de l'enquête publique lui a été transmis, les dispositions précitées de l'article R. 512-25 du code de l'environnement lui donne, en cas d'impossibilité de statuer dans ce délai, le pouvoir de fixer un nouveau délai par arrêté motivé ; que compte tenu, d'une part, de l'absence de PDEDMA fondé sur des données fiables quant aux gisements et capacités de traitement des déchets dans l'Oise, d'autre part, de l'opposition ferme et argumentée de plusieurs acteurs majeurs du département dans le domaine des déchets ayant conduit à la réalisation de rapports et d'études sur la pertinence du projet Symeo tout au long de l'instruction de la demande d'autorisation, et, enfin, de l'absence de possibilité de réaliser en l'état le projet Symeo sur le terrain choisi, le délai d'instruction de l'autorisation d'exploiter le centre Symeo, finalement porté à quinze mois, n'apparaît pas, dans les circonstances particulières de l'espèce mentionnées aux points précédents, comme excessif eu égard en particulier aux éléments du contexte d'ensemble, à la complexité du dossier et à l'importance ainsi qu'aux enjeux du projet Symeo ; que, dès lors, le SYMOVE n'est pas fondé à soutenir que la procédure d'instruction de la demande d'autorisation présentée par son délégataire a revêtu un caractère anormalement long de nature à engager la responsabilité de l'Etat pour faute ; S'agissant de l'absence de décision du préfet sur la demande d'autorisation d'exploiter : 24. Considérant que si les dispositions de l'article R. 512-26 du code de l'environnement font obligation au préfet, sauf pour celui-ci à proroger la durée d'examen par arrêté motivé, de statuer dans un délai de trois mois, l'expiration de ce délai, éventuellement prorogé, ne fait pas naître une décision implicite et ne dessaisit pas l'autorité administrative, qui reste tenue de statuer sur la demande d'autorisation d'ouverture qui lui a été présentée ; 25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'expiration de la deuxième prorogation par arrêté motivé du délai d'instruction de la demande d'autorisation présentée par la société Symeo le 5 janvier 2013 n'a pas dessaisi le préfet de l'Oise de cette demande ; que s'il restait donc tenu d'y statuer, il est constant que le délai imparti à la société Symeo pour obtenir l'autorisation en litige expirait le 11 février 2013 et que sa demande n'avait toujours pas été complétée, comme l'exige les dispositions de l'article R. 512-4 du code de l'environnement, par le dépôt d'une demande de permis de construire faute de compatibilité du projet avec les dispositions d'urbanisme applicables au terrain d'assiette ; que l'enquête publique relative à la déclaration d'intérêt général du projet emportant mise en compatibilité du plan local d'occupation des sols (POS) était désormais caduque, sans que le POS n'ait toutefois été modifié pour permettre la réalisation du projet ; qu'au demeurant, alors que la décision du président du SYMOVE de signer le premier avenant au contrat de délégation de service public avait fait l'objet d'un recours en annulation introduit par la CAB, la communauté de communes du Clermontois, celle du Beauvaisis rural et la commune de Sérifontaine, toutes membres du SYMOVE, qui a d'ailleurs conduit à son annulation par un jugement du tribunal administratif d'Amiens n° 1203389 du 20 janvier 2015, le SYMOVE a décidé, par une délibération du 6 février 2013, de ne pas signer de deuxième avenant au contrat conclu avec la société Symeo, mettant ainsi un terme au projet ; qu'ainsi, à partir du 11 février 2013, la société Symeo n'était plus délégataire du SYMOVE pour la réalisation du projet Symeo et ne pouvait donc plus obtenir l'autorisation sollicitée ; que, dans ces conditions, le SYMOVE n'est pas fondé à soutenir que l'absence de décision du préfet sur la demande d'autorisation de la société Symeo entre le 5 janvier et le 11 février 2013 est constitutive d'une illégalité de nature à engager la responsabilité de l'Etat pour faute ; En ce qui concerne les fautes résultant de l'absence de mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de Villers-Saint-Sépulcre : 26. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme : " Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme (...) / Ils peuvent faire l'objet : / (...) c) D'une mise en compatibilité, selon les modalités définies à l'article L. 123-16 " ; qu'aux termes de l'article L. 123-16 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " La déclaration (...) de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme (...) emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme lorsqu'elle est prise par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent. Lorsqu'elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du plan par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent, ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral " ; qu'aux termes de l'article R. 123-23-2 du code de l'urbanisme : " Les dispositions du présent article sont applicables à la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec un plan local d'urbanisme, lorsque cette opération est réalisée par une collectivité territoriale, un groupement de collectivités ou un établissement public dépendant d'une collectivité, autre que la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, et ne requiert pas une déclaration d'utilité publique. / La procédure de mise en compatibilité est menée par le président de l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement de collectivités responsable du projet (...). / (...) / Le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint sont soumis par l'autorité chargée de la procédure au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, qui dispose d'un délai de deux mois pour approuver la mise en compatibilité du plan. En l'absence de délibération dans ce délai ou en cas de désaccord, le préfet statue et notifie sa décision au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les deux mois suivant la réception en préfecture de l'ensemble du dossier. / Le préfet notifie à la personne publique qui réalise l'opération la délibération de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou la décision qu'il a prise " ; 27. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 126-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général (...) / En l'absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée (...) " ; 28. Considérant que le terrain d'assiette choisi par le SYMOVE pour la réalisation du centre Symeo correspond à une friche industrielle classée en zone UE, secteur UEZ1 et UEZ2 correspondant aux périmètres de danger générés par l'activité de la société GE Plastic qui exploitait ce site soumis à la directive SEVESO à la date d'approbation du plan d'occupation des sols (POS) de la commune de Villers-Saint-Sépulcre, soit le 28 juillet 1997 ; que si cette activité a cessé, le POS est resté en vigueur, et le plan de découpage en zones n'a pas été modifié pour les secteurs UEZ1 et UEZ2 ; que le règlement du secteur UEZ1, qui couvre le terrain d'assiette de l'incinérateur en projet, n'admet que les extensions des activités industrielles existantes ou des constructions nouvelles liées à celles-ci ; que, dès lors, le projet Symeo était incompatible avec le document d'urbanisme de Villers-Saint-Sépulcre ; que la commune de Villers-Saint-Sépulcre a initié une procédure de modification simplifiée de son document d'urbanisme, qui n'a pas abouti ; que le président du SYMOVE a initié une procédure de déclaration de projet emportant mise en compatibilité du POS, en application des dispositions citées au point 26 de l'article R. 123-23-2 du code de l'urbanisme, afin de lever cet obstacle réglementaire à la délivrance des autorisations nécessaires au projet ; qu'une réunion d'examen conjoint a été organisée le 12 juillet 2011, l'enquête publique s'est déroulée du 5 décembre 2011 au 5 janvier 2012 et a recueilli un avis favorable du commissaire enquêteur ; que le conseil municipal de Villers-Saint-Sépulcre, qui disposait alors d'un délai de deux mois pour approuver la mise en compatibilité du plan, s'est réuni le 2 mars 2012 et a délibéré défavorablement ; que l'ensemble du dossier a été transmis au préfet de l'Oise le 25 mai 2012 ; que le préfet avait alors deux mois pour statuer et notifier sa décision au maire, soit avant le 25 juillet 2012 ; que, dans ce cadre, il appartenait donc au préfet de se prononcer sur l'intérêt général du projet Symeo ; qu'en l'absence de mise en compatibilité du POS, le permis de construire le centre Symeo ne pouvait être accordé par le préfet ; 29. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui précède que le silence gardé par le préfet de l'Oise pendant deux mois après la transmission du dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme a fait naître une décision implicite de rejet ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le préfet de l'Oise n'aurait pris aucune décision quant à la mise en compatibilité du POS de Villers-Saint-Sépulcre et aurait dès lors commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat doit être écarté comme manquant en fait ; 30. Considérant, en deuxième lieu, qu'il appartenait au préfet d'établir, de manière précise et circonstanciée, sous l'entier contrôle du juge, l'intérêt général qui s'attache à la réalisation du projet Symeo, au regard notamment des objectifs économiques, sociaux et urbanistiques poursuivis par la collectivité publique intéressée ; qu'il résulte de ce qui a été dit dans le cadre de l'examen de la procédure d'instruction menée au titre de la législation sur les ICPE, notamment au point 21, que le préfet a pu légalement décider de ne pas déclarer d'intérêt général le projet Symeo ; 31. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de son courrier du 29 octobre 2012 que le préfet de l'Oise a conditionné son avis quant à l'intérêt général du projet Symeo à ce qu'un consensus soit trouvé entre les deux principaux gestionnaires de déchets du département, soit le SYMOVE et le SMVO, ce qui était au demeurant le sens de l'avis du commissaire enquêteur et la conclusion de l'étude remise en septembre 2012 par M.C..., pour le CGED, sur la gestion des déchets dans l'Oise ; qu'il ressort de ce courrier et des pièces du dossier que des discussions ont eu lieu et un protocole d'accord a été signé entre les présidents de ces deux syndicats le 8 octobre 2012 ; que le comité syndical du SYMOVE, réuni le 26 octobre 2012, a refusé d'approuver ce protocole ; qu'au vu de ces éléments, ce courrier constitue une réitération explicite, à la demande du SMVO, du refus né le 25 juillet 2012 du silence gardé quant à la déclaration d'intérêt général du projet Symeo, eu égard à l'absence de visibilité quant à la gestion des déchets dans l'Oise ; que ce motif, directement lié à la rationalisation de l'utilisation des structures disponibles et autorisées, des temps d'apport depuis les gisements et à la connaissance de ceux-ci, est lié aux intérêts et objectifs que le préfet de l'Oise pouvait prendre en compte pour se prononcer sur le projet Symeo ; que le SYMOVE n'est dès lors pas fondé à soutenir que le refus de mise en compatibilité du POS de Villers-Saint-Sépulcre est entaché d'un détournement de pouvoir et engage de ce fait la responsabilité de l'Etat pour faute ; 32. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SYMOVE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté sa demande tendant à être indemnisé du préjudice résultant des fautes commises dans l'instruction des autorisations nécessaires à son délégataire, la SAS Symeo, pour construire et exploiter un centre multi-filières de traitement de déchets ménagers et assimilés à Villers-Saint-Sépulcre et du caractère anormalement long de cette procédure ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du SYMOVE est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte Oise verte environnement (SYMOVE) et à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer. Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Oise. Délibéré après l'audience publique du 10 novembre 2016 à laquelle siégeaient : - M. Olivier Yeznikian, président de chambre, - M. Christian Bernier, président-assesseur, - Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller. Lu en audience publique le 22 décembre 2016. Le rapporteur, Signé : A. FORT-BESNARDLe premier vice-président de la cour, Président de chambre, Signé : O. YEZNIKIAN Le greffier, Signé : C. SIRE La République mande et ordonne à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, Le greffier en chef, Par délégation, Le greffier, Christine Sire N°14DA01267 10