CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 09/05/2018, 17MA00428, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-09
Numéro : 17MA00428
Président : Mme BUCCAFURRI
Rapporteur : Mme Micheline  LOPA-DUFRENOT
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : AUTRIC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D...C...a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la décision du 28 avril 2014 par laquelle le maire de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue a prononcé son licenciement et celle du 29 juillet 2014 de la même autorité rejetant son recours gracieux et de condamner la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue à lui verser la somme de 71 782,13 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité fautive de la décision du 28 avril 2014. Par un jugement n° 1403058 du 1er décembre 2016, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 31 janvier 2017 et le 29 décembre 2017, M.C..., représenté par MeE..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 1er décembre 2016 ; 2°) d'annuler la décision du 28 avril 2014 par laquelle le maire de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue a prononcé son licenciement et celle du 29 juillet 2014 de la même autorité rejetant son recours gracieux. 3°) de condamner la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue à lui verser la somme de 71 782,13 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité fautive de la décision de licenciement ; 4°) de mettre à la charge de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision de licenciement méconnaît les articles 1er et 3 de la loi du 11 juillet 1979 ; - dès lors que le contrat d'engagement le liant à la commune ne mentionnait pas l'inaptitude professionnelle comme étant un motif justifiant la mesure de licenciement et en l'absence de faute disciplinaire de sa part ou d'inaptitude physique, le licenciement prononcé repose sur le motif tiré de la perte de confiance et, à l'exception des emplois ayant un caractère politique, un tel motif ne peut justifier un licenciement ; - le motif tiré de l'inaptitude professionnelle invoqué dans la décision rejetant son recours gracieux, étant nouveau, entache la mesure contestée d'illégalité ; - en faisant peser sur lui, la justification de son aptitude professionnelle, les premiers juges ont renversé la charge de la preuve ; - la commune n'établit pas la matérialité des faits de nature à justifier la mesure prise à son encontre ; - il a toujours donné satisfaction, ce qui est révélé par des marques de reconnaissance et de bonnes évaluations ; - la " sanction " prononcée est disproportionnée ; - l'illégalité des décisions contestées constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; - il est en droit d'obtenir réparation de son préjudice correspondant à la perte de salaire, la perte d'une chance de trouver un emploi nécessitant son attestation de stage, aux troubles dans les conditions de son existence et à un préjudice moral par l'allocation d'une indemnité d'un montant de 70 290 euros ; - en application de l'article 15 du décret du 15 février 1988, il est en droit de percevoir une indemnité compensatrice de congés payés d'un montant de 1 492,13 euros. Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 décembre 2017 et 6 février 2018, la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue, représentée par la SELARL d'avocats Drai associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. C...la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en l'absence de production de la décision attaquée et de critique précise de la décision attaquée, la requête est irrecevable ; - en l'absence de liaison du contentieux, les conclusions indemnitaires sont irrecevables et, dès lors que le tribunal a statué sur ces conclusions, cette irrégularité n'est pas régularisable ; - les moyens soulevés par M. C...ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Lopa Dufrénot, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me B...représentant M. C...et de Me A...représentant la commune de L'Isle-sur-la-Sorgue. Considérant ce qui suit : 1. La commune de l'Isle-sur-la-Sorgue a engagé, par contrat à durée déterminée de trois ans, M. C...en qualité de directeur des services techniques à compter du 1er mai 2012. A la suite d'un entretien préalable, le maire a, par une décision du 28 avril 2014, prononcé son licenciement et, par une décision du 29 juillet 2014, il a rejeté le recours gracieux que l'agent avait formé à l'encontre de la décision du 28 avril 2014. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté les demandes de M. C...tendant à l'annulation de ces deux décisions, d'une part, et celles tendant à la réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité des décisions, d'autre part. Sur les fins de non recevoir opposées par la commune à la requête d'appel : 2. En premier lieu, l'article R. 411-1 du code de justice administrative énonce que la juridiction est saisie par requête qui contient l'exposé des faits et moyens ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. 3. Contrairement à ce qu'affirme la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue, la requête présentée par M. C...ne reproduit pas purement et simplement sa demande de première instance mais comporte des critiques sur le jugement dont il demande l'annulation, notamment sur les règles appliquées par les premiers juges, relatives à l'administration de la preuve. 4. En second lieu, l'article R. 412-1 du code de justice administrative pose l'exigence que la requête d'appel soit, à peine d'irrecevabilité, accompagnée d'une copie de l'acte attaqué. Le 29 décembre 2017, M. C...a communiqué au greffe de la Cour, la copie du jugement du 1er décembre 2016, attaqué, avant la clôture de l'instruction et a ainsi, régularisé sa requête en cours d'instance. Sur la fin de non recevoir opposée à la demande de première instance : 5. L'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au litige, énonce que, sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. 6. Il résulte de l'instruction que, postérieurement à l'introduction de recours juridictionnel devant le tribunal administratif, M. C...a présenté auprès de la commune une demande tendant à la réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité des décisions des 28 avril 2014 et celle du 29 juillet 2014. Le silence gardé par l'administration sur la réclamation reçue le 20 juillet 2015 a fait naître une décision implicite de rejet avant que le tribunal ne statue sur la demande de M. C...tendant tant à l'annulation qu'à la réparation de son préjudice. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue aux conclusions indemnitaires de M.C..., au motif d'une absence de décision liant le contentieux, ne peut qu'être écartée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 7. D'une part, alors même le contrat d'engagement de M. C...ne prévoyait pas expressément la faculté de prononcer la rupture de cet engagement pour insuffisance professionnelle, l'autorité administrative peut, même sans texte et en l'absence de stipulation contractuelle lui conférant cette faculté, procéder au licenciement d'un agent de droit public en raison de son insuffisance professionnelle, dès lors qu'elle s'entoure des garanties attachées à une décision de cette nature, notamment le respect d'une procédure contradictoire. En conséquence, M. C...ne saurait soutenir que la mesure aurait reposé sur une perte de confiance. 8. D'autre part, le licenciement pour insuffisance professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'insuffisance de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. 9. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. Il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. 10. Il ressort de la décision du 28 avril 2014 contestée que la mesure de licenciement se fonde sur les motifs tenant, d'une part, aux " difficultés " constatées par le maire de la commune, pour M. C..." à se positionner en tant que directeur responsable de trois services ", " cette mission de pilotage et d'encadrement (aurait dû être) le levier permettant un vision stratégique visant la mutualisation et la modernisation des services techniques dans leur ensemble " et, d'autre part, à " certains manquements quant à la conduite de projets transversaux qui, faute de suivi régulier, d'études approfondies et d'accompagnement auprès des services que vous coordonnez n'ont pu aboutir dans des délais raisonnables ". Dans la décision rejetant le recours gracieux formé par M.C..., le maire de la commune précise qu'" au poste qu'il occupait en tant que DST de la commune et compte tenu des finances de la ville, il était nécessaire de mettre en œuvre un maximum de cahier des charges afin d'optimiser l'achat public. Or, malgré les nombreuses sollicitations, un seul marché public finalisé a pu être réalisé pendant les deux ans du contrat de M.C.... ". 11. A l'appui des griefs reprochés au requérant tenant aux difficultés pour M. C... à se positionner en qualité de directeur des services techniques afin d'assurer ses fonctions et aux manquements reprochés concernant l'absence de suivi régulier, d'études approfondies et d'accompagnement auprès des services dans la conduite des projets transversaux qui n'auraient pas abouti dans des délais raisonnables, la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue fait état du profil recherché lors de son engagement et des points faibles relevés lors des évaluations de celui-ci au titre des années 2012 et 2013, à savoir " gestion des RH " et " dossiers d'organisation ". En outre, la commune expose les insuffisances dans la réalisation des objectifs assignés pour l'année 2013, soit l'élaboration de la nouvelle organisation DA/DCTM, la conduite du projet DCTM à Mérifel, l'évolution de l'organisation du DCTM, le pilotage du secteur espaces verts et la maîtrise des projets afin d'affirmer l'existence de carences constatées dans la modernisation et le pilotage des services techniques, " l'appréhension de certains projets complexes et transversaux " et des difficultés managériales. Toutefois, alors qu'il était reproché à cet agent, par des rappels à l'ordre sur la qualité de ses missions, demeurés vains, la finalisation d'un seul marché public malgré des sollicitations, la commune admet, dans ses écritures, que les services placés sous la responsabilité de M. C...ont rédigé des cahiers des charges techniques nécessaires aux marchés publics dont 18 ont, d'ailleurs, été passés en 2014, non compris les marchés à bons de commande ou les marchés de faible montant. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce nombre de marchés passés tiendrait aux seules carences relevées dans l'exécution des missions confiées à M.C.... Face aux contestations de celui-ci de la réalité des critiques sur l'exercice de ses fonctions, la collectivité procède par affirmations de caractère général sans fournir d'indications précises sur la nature ou le nombre de projets transversaux sur lesquels M. C...aurait failli au cours des fonctions assurées pendant deux ans, les circonstances révélant son incapacité à les assurer, l'absence de suivi régulier, " les difficultés managériales " ou l'objet exact des critiques adressées. De même, la seule référence par la commune, des points à améliorer, relevés sur les évaluations au titre des années 2012 et 2013, relatives à la " gestion des RH " et des " dossiers d'organisation ", en l'absence de tout élément précis, n'est pas davantage de nature à conforter la matérialité des faits, contestée, ayant conduit le maire à prononcer le licenciement pour insuffisance professionnelle de l'intéressé. Enfin, la commune ne saurait reprocher, dans le dernier état de ses écritures, au requérant de ne pas avoir rempli les fonctions de " DGST ", directeur général des services techniques, étrangères aux missions confiées. Il ressort, par ailleurs, des pièces du dossier que, outre sa grande disponibilité et sa réactivité, les aptitudes et compétences de M. C...ainsi que ses connaissances techniques dans son domaine d'action et ses relations avec les agents ont été relevées par son supérieur hiérarchique lors de ses évaluations aussi bien de l'année 2012 qu'en 2013. En outre, par la production de pièces diversifiées, l'intéressé qui conteste la matérialité des reproches qui lui sont opposés, démontre son implication dans le suivi des marchés en cours, les relations satisfaisantes entretenues avec ses différents interlocuteurs et les conseils juridiques sur les marchés prodigués aux services. En conséquence, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M. C...est fondé à soutenir que la mesure de licenciement est fondée sur des motifs dont l'exactitude matérielle n'est pas établie et est donc illégale, ainsi que, par voie de conséquence, la décision du 29 juillet 2014 rejetant son recours gracieux. 12. Il résulte de ce qui précède que M. C...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses conclusions à fin d'annulation des décisions contestées. 13. Il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige, par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les conclusions indemnitaires présentées par M. C...tant en première instance qu'en appel. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 14. L'illégalité fautive des décisions en litige engage la responsabilité de la commune de l'Isle-de-la-Sorgue et est de nature à ouvrir droit à réparation, si le requérant établit un lien de causalité direct entre cette faute et les préjudices qu'il estime avoir subis. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, l'agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre, y compris au titre de la perte des rémunérations auxquelles il aurait pu prétendre s'il était resté en fonctions. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction. 15. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'engagement contractuel de M. C... prenait fin au 31 avril 2015. Pendant la période d'éviction illégale courant du 1er juin 2014 à cette date, l'intéressé a subi une perte de traitement ainsi que celle d'une chance sérieuse de percevoir la prime de service et de rendement et l'indemnité spécifique qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, ne sont pas seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions représentant la somme totale de 33 435,20 euros. Toutefois, doivent être déduites de cette somme, l'indemnité de licenciement d'un montant de 1 424,10 euros et les allocations d'aide au retour à l'emploi, perçues par l'intéressé, au cours de la même période, d'une somme totale de 21 158,28 euros. Il sera, en conséquence, fait une exacte appréciation du préjudice financier subi par M. C...en lui allouant une somme de 10 852,82 euros. 16. En deuxième lieu, M.C..., âgé de 49 ans, est fondé à demander, qu'eu égard aux circonstances de son éviction irrégulière pour insuffisance professionnelle et des charges familiales qui lui incombent, son préjudice moral et les troubles dans ses conditions d'existence, soient indemnisés. Il sera fait une juste appréciation de ces préjudices en fixant le montant de l'indemnité destinée à les réparer, à la somme globale de 5 000 euros. 17. En troisième lieu, l'article 5 du décret du 15 février 1988, dans sa rédaction en vigueur à la date de la mesure contestée, énonce que l'agent non titulaire en activité a droit, dans les conditions prévues par le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, à un congé annuel dont la durée et les conditions d'attribution sont identiques à celles du congé annuel des fonctionnaires titulaires. En cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire, l'agent qui, du fait de l'administration, n'a pu bénéficier de tout ou partie de ses congés annuels a droit à une indemnité compensatrice. Lorsque l'agent a pu bénéficier d'une partie de ses congés annuels, l'indemnité compensatrice est proportionnelle au nombre de jours de congés annuels dus et non pris. 18. Il résulte de l'instruction que, du fait de l'administration, M. C...n'a pu bénéficier de la totalité des congés payés annuels et qu'il avait droit à neuf jours non pris. Il a donc droit à une indemnité compensatrice de congés payés, soumise aux mêmes retenues que sa rémunération, au titre de la période d'activité d'un montant de 1 492,12 euros. 19. En dernier lieu, en revanche, le préjudice que M. C...allègue avoir subi à raison de la rétention injustifiée par la commune de l'attestation de stage de formation, accompli du 3 au 5 juin 2014, adressée par l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers aux services municipaux, qui serait à l'origine de la perte d'une chance de trouver un emploi, est dépourvu de tout lien avec l'illégalité fautive commise par la collectivité. Il y a lieu de rejeter la demande tendant à l'indemnisation de ce chef de préjudice. 20. Par suite, M. C...est seulement fondé à demander que la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue soit condamnée à lui verser une somme de 17 344,94 euros. 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. C...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. Il est, dès lors, fondé à demander l'annulation de ce jugement et la condamnation de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue à lui verser une indemnité de 17 344,94 euros. Sur les frais liés au litige : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M.C..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue une somme de 2 000 euros à verser à M. C...sur le fondement des mêmes dispositions. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 1er décembre 2016 et les décisions du maire de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue des 28 avril 2014 et 29 juillet 2019 sont annulés. Article 2 : La commune de l'Isle-sur-la-Sorgue versera à M. C...une somme de 17 344,94 euros. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : La commune de l'Isle-sur-la-Sorgue versera à M. C...une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions de la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. D...C...et à la commune de l'Isle-sur-la-Sorgue. Délibéré après l'audience du 20 avril 2018, où siégeaient : - Mme Buccafurri, présidente, - M. Portail, président-assesseur, - Mme Lopa Dufrénot, première conseillère. Lu en audience publique, le 9 mai 2018. 2 N° 17MA00428