Conseil d'État, 3ème chambre, 22/11/2021, 448743, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-11-22
Numéro : 448743
Rapporteur : M. Géraud Sajust de Bergues
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz
Avocat(s) : SCP FOUSSARD, FROGER

Vu la procédure suivante : M. Q... G... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 en vue de l'élection des conseillers municipaux et communautaires de la commune de Montreuil-sous-Bois (Seine-Saint-Denis) et de prononcer l'inéligibilité de M. X... L.... Par un jugement n° 2003517, 2003567 du 17 décembre 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa protestation. Par une requête et un autre mémoire, enregistrés au secrétariat de la section du contentieux les 15 janvier et 20 octobre 2021, M. G... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler le premier tour du scrutin des élections municipales de la commune de Montreuil-sous-Bois ; 3°) de prononcer l'inéligibilité de Mme K... F..., Mme W... U..., Mme I... AF..., Mme AJ... S... et M. L... ; 4°) de mettre à la charge de M. L... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020 ; - le code électoral ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de M. L... ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue des opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 dans la commune de Montreuil-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), la liste conduite par M. X... L..., maire sortant, a recueilli 9 912 voix, soit 51,34 % des suffrages exprimés, tandis que la liste conduite par Mme T... J..., sur laquelle M. Q... G... a été élu en 2ème position, a obtenu 1 351 voix, soit 6,99 % des suffrages exprimés. Les autres listes, menées par Mme AA... Y..., Mme AC... B..., Mme D... AK..., M. AB... A..., M. N... H..., M. P... AH..., Mme R... V..., M. AG... M... et Mme Z... O... ont obtenu, respectivement, 16,10 %, 7,98 %, 4,49 %, 4,49 %, 3,41 %, 1,57 %, 1,28 %, 1,26 % et 1,03 % des suffrages exprimés. M. G... fait appel du jugement du 17 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa protestation électorale tendant à l'annulation de ces opérations électorales. Sur l'inéligibilité de certains candidats : 2. Aux termes de l'article L. 231 du code électoral : " (...) / Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : / (...) / 6° Les comptables des deniers communaux agissant en qualité de fonctionnaire et les entrepreneurs de services municipaux ; / (...) / 8° Les personnes exerçant, au sein du conseil régional, du conseil départemental, de la collectivité de Corse, de la collectivité de Guyane ou de Martinique, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics, les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l'assemblée ou du président du conseil exécutif ; / (...) / Les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie. (...) ". 3. Il appartient au juge de l'élection, saisi d'un grief relatif à l'inéligibilité d'un candidat à une élection municipale, de rechercher, lorsque le poste que l'intéressé occupe au sein d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une telle collectivité n'est pas mentionné en tant que tel au 8° de l'article L. 231 du code électoral, si la réalité des fonctions exercées ne confère pas à leur titulaire des responsabilités équivalentes à celles qui sont exercées par les personnes mentionnées par ces dispositions. 4. En premier lieu, si M. G... soutient que Mme K... F... est inéligible en raison de ses fonctions au sein de l'établissement public territorial de bassin (EPTB) de Seine-Grands Lacs, qui doit être regardé comme un établissement public relevant du 8° de l'article L. 231 du code électoral, il résulte de l'instruction que si l'intéressée, qui est directrice du développement et du secrétariat général de l'EPTB, est placée directement sous la responsabilité du directeur général des services, elle ne dispose pas de pouvoirs de décision et n'encadre aucun agent, de sorte que son poste s'apparente à celui d'un chargé de mission. Par suite, Mme F... ne peut être regardée comme exerçant des fonctions de responsabilités équivalentes à celles mentionnées au 8° de l'article L. 231 du code électoral et le grief de M. G... tiré de son inéligibilité doit être écarté. 5. En deuxième lieu, si M. G... soutient que Mme I... AF..., qui est directrice de cabinet adjointe du président du conseil départemental de Seine-Saint-Denis, est inéligible, il ne soutient pas qu'elle ait disposé d'une délégation de signature. Par suite, Mme AF... ne peut être regardée comme exerçant des fonctions de responsabilités équivalentes à celles mentionnées au 8° de l'article L. 231 du code électoral et la branche du moyen de M. G... tirée de son inéligibilité doit être écartée. 6. En troisième lieu, si M. G... soutient que Mme W... U..., dont il résulte de l'instruction qu'elle a présenté sa démission de ses fonctions à la mairie de Montreuil-sous-Bois et que cette démission a été acceptée avant le scrutin du 15 mars 2020, est inéligible du fait qu'elle serait restée en fonction pendant toute la période de prolongation des exécutifs municipaux après le report du second tour, il n'assortit ce grief d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé. 7. En quatrième lieu, est présumée inéligible sur le fondement du 6° de l'article L. 231 du code électoral la personne qui exerce des fonctions de responsabilité statutaires dans une entreprise de services municipaux, sauf à établir, du fait de circonstances particulières, qu'elle n'exerce aucun rôle prédominant dans cette entreprise. Il résulte de l'instruction que Mme AJ... S... est administratrice de la société d'économie mixte de Montreuil (SEMIMO), dont il n'est pas sérieusement contesté que, compte tenu du contrôle exercé par la commune et des conventions conclues avec celle-ci, elle doit être regardée comme une entreprise de services municipaux. Si M. L... soutient que Mme S... est la représentante des actionnaires privés minoritaires au sein du conseil d'administration, cette seule circonstance, et alors qu'il résulte de l'instruction qu'elle est la seule des quatre administrateurs qui ne soit pas un représentant de la commune et, à ce titre, la seule à pouvoir voter sans devoir se déporter sur les dossiers relatifs à des contrats ou des marchés concernant la commune, ne suffit pas à établir qu'elle ne jouerait pas dans cette société un rôle prédominant. Par suite, M. G... est fondé à soutenir que Mme S... doit être regardée comme inéligible en application des dispositions du 6° de l'article L. 231 du code électoral, et à demander que le jugement attaqué soit réformé sur ce point. Sur le déroulement de la campagne électorale : 8. En premier lieu, aux termes de l'article 52-1 du code électoral : " (...) / A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. (...) ". 9. Si M. G... soutient, d'une part, que les publications du journal municipal " Le Montreuillois " pendant les six mois ayant précédé l'élection, avec un éditorial du maire, et des articles vantant l'action de ce dernier et les réalisations de la municipalité, ont constitué un outil de propagande électorale, il résulte de l'instruction que, pendant cette période, ce journal municipal a conservé sa périodicité et son format et que ces éditoriaux ont été publiés à la même fréquence et sous le même format qu'auparavant. Si plusieurs des éditoriaux du maire traitent de sujets nationaux, cette circonstance est sans incidence au regard de l'article L. 52-1 du code électoral et, si les articles présentent généralement de manière avantageuse les réalisations de la municipalité, ils sont dépourvus de toute polémique électorale, et par suite leur publication ne peut être regardée comme caractérisant une campagne de promotion publicitaire prohibée par cet article. D'autre part, les invitations envoyées par la commune pour deux spectacles gratuits, qui au demeurant, eu égard à leur caractère similaire aux événements de fin d'année organisés les années précédentes, au nombre de spectateurs concernés et au contenu des discours préliminaires qu'y a prononcés le maire, ne peuvent être regardés comme des événements participant de la campagne électorale, ne sauraient être regardés comme de la publicité commerciale ou une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité, au sens, respectivement, du premier et du deuxième alinéa de l'article L. 52-1. Par suite, les moyens de M. G... tirés de ce que le tribunal administratif, qui a suffisamment motivé son jugement sur ce point, a méconnu l'article L. 52-1 du code électoral doivent être écartés. 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 52-8 du code électoral : " (...) / Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services, ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. (...) ". 11. Si M. G... soutient que les publications du journal municipal pendant les six mois ayant précédé l'élection ainsi que le financement des deux spectacles gratuits par le fonds de dotation " Montreuil Solidaire " ont constitué des dons ou avantages destinés au financement de la campagne électorale de M. L..., en violation de cet article, il résulte de ce qui a été dit au point 9 que ce moyen doit être écarté. Si M. G... soutient également que l'association " La COOP Montreuil " a participé au financement de cette campagne électorale, il n'avance aucun élément de nature à établir l'existence d'une telle participation. Par suite, les moyens de M. G... tirés de ce que le tribunal administratif, qui a suffisamment motivé son jugement sur ce point, a méconnu l'article L. 52-8 du code électoral doivent être écartés. 12. En troisième lieu, si M. G... soutient que le tribunal administratif n'a pas tenu compte de ce que, comme l'aurait reconnu un élu de la majorité municipale, 10 % environ des enveloppes de propagande électorale ne contenaient pas tous les bulletins ou professions de foi, il ressort du procès-verbal de surveillance de la mise sous pli du 7 mars 2020 établi par la préfecture de la Seine-Saint-Denis, sur lequel le tribunal administratif s'est fondé, que, si des bulletins de vote concernant la liste d'Europe Ecologie Les Verts ont manqué à la fin de l'opération de mise sous pli, ces bulletins ont été rapidement réapprovisionnés et l'incident a revêtu un caractère mineur. M. G... n'apportant pas d'élément probant en sens inverse, il n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a jugé qu'en raison du caractère limité de l'irrégularité et eu égard au nombre d'électeurs de la commune, cette irrégularité ne peut être regardée comme étant de nature à porter atteinte à la sincérité du scrutin. Sur les opérations de vote : 13. En premier lieu, aux termes de l'article R. 42 du code électoral : " Chaque bureau de vote est composé d'un président, d'au moins deux assesseurs et d'un secrétaire choisi par eux parmi les électeurs de la commune. / (...) ". Si M. G... soutient que deux assesseurs du bureau de vote n° 40 ont dû se retirer de ce bureau en raison de symptômes graves similaires à ceux des porteurs de covid-19, il ne ressort pas du procès-verbal, qui a été signé par le président et les trois assesseurs titulaires en présence desquels le bureau de vote a été ouvert et sur lequel le tribunal administratif s'est fondé, qu'une défection aurait eu lieu au cours de la journée. Par suite, le moyen de M. G... tiré de la méconnaissance de l'article R. 42 du code électoral doit être écarté. 14. En second lieu, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a reporté le second tour des élections, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020 " en raison des circonstances exceptionnelles liées à l'impérative protection de la population face à l'épidémie de covid-19 ". 15. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de mille habitants et plus : " Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre de sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour. (...) ". 16. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020, le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal dans les communes de mille habitants et plus lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés à l'issue du premier tour de scrutin. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 17. M. G... soutient que le taux d'abstention de 66,33 %, combiné au nombre de voix peu élevé ayant permis l'élection au premier tour ainsi qu'aux nombreuses irrégularités commises, a été de nature à altérer la sincérité du scrutin. Ce grief ne peut qu'être écarté dès lors que, comme il ressort des motifs ci-dessus, les irrégularités invoquées ne sont pas établies, et que le niveau de l'abstention ne peut être regardé, à lui seul, comme ayant altéré la sincérité du scrutin. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 118-4 du code électoral : 18. Aux termes de l'article L. 118-4 du code électoral : " Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. / L'inéligibilité déclarée sur le fondement du premier alinéa s'applique à toutes les élections. (...) / Si le juge de l'élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il annule son élection. (...) ". Il résulte de ces dispositions que, régulièrement saisi d'un grief tiré de l'existence de manœuvres, le juge de l'élection peut, le cas échéant d'office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, prononcer une telle sanction si les manœuvres constatées présentent un caractère frauduleux, et s'il est établi qu'elles ont été accomplies par les candidats concernés et ont eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. 19. Dès lors que, pour les motifs indiqués au point 9, les publications du journal municipal pendant les six mois ayant précédé l'élection ne peuvent être regardées comme des dons ou avantages destinés au financement de la campagne électorale de M. L..., les conclusions de M. G... tendant à ce que M. L... soit, à raison de cette irrégularité, déclaré inéligible, ne peuvent qu'être rejetées. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. G... n'est fondé à demander l'annulation du jugement qu'il attaque qu'en tant que celui-ci a rejeté ses conclusions tendant à ce que Mme AJ... S... soit déclarée inéligible. 21. Aux termes de l'article 270 du code électoral : " Le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit (...) ". Aux termes des dispositions de cet article, la constatation, par la juridiction administrative, de l'inéligibilité d'un ou plusieurs candidats n'entraîne l'annulation que du ou des élus inéligibles. La juridiction saisie proclame en conséquence l'élection du ou des candidats désignés en application de ces dispositions. Il résulte de l'instruction que M. C... E..., candidat venant sur la liste conduite par M. L... immédiatement après le dernier élu, est déjà devenu membre du conseil municipal à la suite d'une vacance. En conséquence, il y a lieu de proclamer Mme AI... AE..., venant immédiatement après M. C... E... sur la liste conduite par M. L..., élue au conseil municipal. 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de M. L... qui, pour l'essentiel, n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. G... la somme demandée, au titre des mêmes dispositions, par M. L.... D E C I D E : -------------- Article 1er : L'élection de Mme AJ... S... en qualité de conseillère municipale de la commune de Montreuil-sous-Bois est annulée. Mme AI... AE... est proclamée élue en qualité de conseillère municipale de la commune de Montreuil-sous-Bois. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 17 décembre 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. G... est rejeté. Article 4 : Les conclusions de M. L... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. Q... G... et à M. X... L.... Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur. Délibéré à l'issue de la séance du 21 octobre 2021 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, conseiller d'Etat, présidant ; M. Christian Fournier, conseiller d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 22 novembre 2021. Le Président : Signé : M. Stéphane Verclytte Le rapporteur : Signé : M. Géraud Sajust de Bergues La secrétaire : Signé : Mme AD... AL...