CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 21/05/2019, 18LY02386, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-21
Numéro : 18LY02386
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 30 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Valsonne a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1608545 du 9 mai 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 27 juin 2018 et 8 novembre 2018, M. B... C..., représenté par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 9 mai 2018 ; 2°) d'annuler totalement la délibération du 30 septembre 2016 approuvant le PLU de Valsonne ou, subsidiairement, en tant qu'elle ne classe qu'une partie du hameau de Combe-Farnat en zone Uh ; 3°) d'enjoindre à la commune de classer la totalité de ce hameau en zone Uh dans le délai de trois mois ; 4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Valsonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la délibération du 30 septembre 2016 approuvant le PLU de Valsonne a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, compte tenu du non respect des modalités de la concertation qui a été privée d'effet utile ; ces modalités de concertation étaient insuffisantes et inadaptées au regard du projet de la commune, réduisant très sensiblement la surface à urbaniser ; la durée de la procédure a rendu la concertation inefficace ; - le PLU n'a pas fait l'objet d'une évaluation environnementale en méconnaissance de l'article L. 122-4 du code de l'environnement ; - le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme ; - le commissaire enquêteur, qui a manqué d'objectivité, n'a pas pris en compte et analysé les observations du public, notamment celles contenues dans son courrier du 29 mars 2016, et n'a pas suffisamment motivé son rapport ; - l'avis du commissaire enquêteur doit être regardé comme défavorable en l'absence de levée des réserves qu'il comportait ; - les modifications apportées au projet de plan à la suite de l'enquête publique, par leurs effets propres ou combinés, bouleversent l'économie générale du projet ; - le PLU comporte de nombreuses erreurs quant à la définition et la délimitation des différentes zonages ; de nombreuses parcelles boisées ont été classées illégalement en zone agricole, en particulier la parcelle B 75 ; inversement, des parcelles dont la commune ne démontre pas qu'elles entreraient dans le périmètre de la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II du haut bassin de l'Azergue et du Soanan ont été classées en zone naturelle alors qu'elles ont une vocation agricole depuis de nombreuses années ; certains hameaux, dont celui de Combe-Farnat, ont été classés en zone agricole alors qu'ils ont le caractère de zones urbanisées ; - le classement en zone 1 AU de deux hectares de terrains situés dans le secteur du Rocaillier est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu du caractère inadapté de ce zonage à la configuration des lieux et au risque de glissement de terrain ; - le classement en zone A de la partie haute du hameau de Combe-Farnat, qui aurait dû au même titre que la partie basse faire l'objet d'un classement en zone Uh, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - alors que les dispositions issues des lois pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAF) auraient permis d'étendre ce dispositif à tous les bâtiments situés en zone A ou N, le PLU se contente d'autoriser le changement de destination pour une liste de six bâtiments identifiés comme présentant un intérêt patrimonial ou architectural ; cette liste de bâtiments, excessivement restrictive, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire enregistré le 18 octobre 2018 et un mémoire enregistré le 15 décembre 2018 qui n'a pas été communiqué, la commune de Valsonne, représentée par la SELARL Itinéraires Droit Public, conclut au rejet de la requête et à ce que la cour fasse application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - faute pour M. B... C...de démontrer sa qualité de propriétaire sur le territoire de la commune, son intérêt pour agir ne saurait être retenu ; en tout état de cause, compte tenu de la qualité de propriétaire foncier invoquée, le requérant ne serait recevable à demander l'annulation du PLU qu'en tant qu'il affecte la situation des terrains dont il soutient être propriétaire, et non des autres dispositions du PLU, divisibles et sans incidence sur sa situation ; - l'insuffisance des modalités de concertation initialement définies ne peut être utilement invoquée, seul pouvant l'être le non respect de ces modalités ; - les autres moyens soulevés sont infondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me D... pour M. C..., ainsi que celles de Me A... pour la commune de Valsonne ; Considérant ce qui suit : 1. M. C... relève appel du jugement du 9 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 30 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Valsonne a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Sur la concertation préalable : 2. Par une délibération du 23 octobre 2009, le conseil municipal du Valsonne a, en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, défini les modalités de la concertation prévue pour l'élaboration du PLU, en prévoyant la mise à disposition du public d'un dossier lui permettant de s'informer du déroulement des études et de l'avancement du projet de révision, la tenue d'un registre où pourront être portées ses observations aux jours et heures d'ouverture au public de la mairie, et d'une réunion publique. 3. Il ressort des pièces du dossier, en particulier des productions de la commune défenderesse et des énonciations de la délibération du 11 septembre 2015 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de PLU que, contrairement à ce qu'affirme M. C... et conformément aux prescriptions de la délibération du 23 octobre 2009, ces modalités ont été mises en oeuvre, sans que M. C... puisse utilement se prévaloir de leur insuffisance. En particulier, un registre a été mis à disposition du public dès le 23 février 2010. Contrairement à ce que soutient M. C..., alors que ce document a seulement vocation à consigner les observations écrites formulées à l'occasion de la consultation du dossier de PLU en mairie, les courriers que le public a adressés directement à la mairie n'avaient pas à être annexés au registre. En tout état de cause, il ressort de la délibération du 11 septembre 2015 que l'autorité municipale, pendant la période d'élaboration du projet en litige, a enregistré et analysé les courriers qui lui ont été adressés ou remis pour lui soumettre des observations ou propositions. Dans ces conditions, la carence ainsi reprochée à la commune dans la tenue du registre ne peut être regardée comme susceptible d'avoir privé la concertation d'effet utile, ni comme ayant privé les personnes intéressées d'une garantie ou comme ayant exercé une influence sur le PLU finalement adopté. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement aux prévisions de la délibération du 23 octobre 2009, les documents du projet de PLU n'auraient pas été mis à la disposition du public, au fur et à mesure de leur élaboration, sans que le requérant puisse utilement invoquer le défaut d'accessibilité des documents de travail préparatoires, en particulier du projet de PLU, avant que celui-ci ne soit arrêté. Le moyen tiré de la méconnaissance des modalités de la concertation prévues par la délibération du 23 octobre 2009 doit ainsi être écarté. Sur l'avis du commissaire enquêteur : 4. En premier lieu, les moyens tirés de ce que le commissaire-enquêteur aurait manqué d'objectivité, n'aurait pas examiné les observations formulées par le public et n'y aurait pas répondu, entachant ainsi son avis d'une insuffisance de motivation en méconnaissance des exigences de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, doivent être écartés par adoption des motifs circonstanciés retenus à bon droit par les premiers juges. 5. En second lieu, si les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement sont applicables à la procédure d'adoption d'un PLU donnant lieu à enquête publique, elles n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve ce plan ni d'une délibération matériellement distincte de celle approuvant le projet. Elles n'exigent pas davantage que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur. 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a assorti son avis favorable au projet d'une réserve et de cinq recommandations. Si le requérant soutient que ces recommandations sont assimilables à des réserves non levées, tout comme la réserve expressément formulée comme telle invitant les auteurs du PLU à "revoir le classement des parcelles dans les zones A et B", il ressort des termes mêmes de la délibération du conseil municipal du 30 septembre 2016 approuvant le PLU que les conseillers municipaux, qui n'étaient pas tenus de modifier le projet de plan pour donner une suite favorable aux réserves ou recommandations formulées par le commissaire enquêteur, étaient informés du contenu de l'avis émis sur le projet par celui-ci avant l'adoption de la délibération par laquelle ils ont approuvé le PLU. Dans ces conditions, et en admettant même que les conclusions du commissaire enquêteur puissent être regardées comme défavorables, la procédure d'adoption de la délibération en litige n'est entachée d'aucune irrégularité au regard des dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'environnement. Sur les modifications du PLU après enquête : 7. Il résulte des dispositions de l'article L. 123-10 alors en vigueur du code de l'urbanisme, dont la teneur est reprise aujourd'hui à l'article L. 153-21 du même code, qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le projet de PLU après l'enquête publique, sous réserve, d'une part que ne soit pas remise en cause l'économie générale du plan et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique. 8. Il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au projet de PLU après enquête publique ont porté sur l'actualisation des références au code de l'urbanisme ainsi que sur une quinzaine de points. Outre le nombre de modifications, qu'il rapporte inutilement à la taille de la commune, le requérant se prévaut en particulier de la création, sur deux hectares, d'une zone Uh. La modification en litige, qui procède de l'enquête en ce qu'elle répond partiellement aux revendications de M. C... et d'autres administrés contestant le classement initialement envisagé de l'ensemble du hameau de Combe-Farnat en zone A, reclasse une partie de ce hameau en zone constructible, reprenant la délimitation de l'ancienne zone NB du plan d'occupation des sols (POS) antérieurement en vigueur. La circonstance qu'elle représenterait, selon le requérant, la moitié de la surface classée en zone Uh sur le territoire de la commune, ne suffit pas à établir qu'une telle modification, portant sur une partie limitée du territoire communal, conduirait à elle-seule, à une modification substantielle des possibilités de construction ou d'utilisation du sol. Cette modification de zonage, par ses effets propres ou combinés avec les autres modifications limitées apportées au règlement et au classement de quelques parcelles, ne peut ainsi être regardée comme remettant en cause l'économie générale du projet de plan. Sur le changement de destination en zone A et N : 9. Aux termes du II de l'article L. 123-1-5 alors en vigueur du code de l'urbanisme, dont la teneur est reprise aujourd'hui à l'article L. 151-11 du même code : " Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l'usage des sols et la destination des constructions : / (...) 6° A titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (...) / Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, le règlement peut désigner les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. (...) ". 10. En application de ces dispositions, qui renvoient au règlement du PLU de la commune le soin de désigner, en dehors des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, les bâtiments pouvant faire l'objet d'un changement de destination, les auteurs du PLU ont identifié six bâtiments n'ayant plus de fonction agricole et présentant un intérêt patrimonial pour lesquels ils ont entendu autoriser les changements de destination. Le requérant n'établit pas ni même n'allègue que les auteurs du PLU auraient dû identifier telle ou telle autre construction à ce titre. En se bornant à se prévaloir du caractère sélectif des critères mis en oeuvre, M. C... ne démontre pas que l'identification par les auteurs du PLU des bâtiments concernés serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Sur la délimitation des zones A et N : 11. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Aux termes de l'article R. 123-8 alors en vigueur du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 12. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construire. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont entendu assurer la préservation des espaces agricoles menacés par la plantation de sapins de Douglas sur de nombreuses parcelles anciennement exploitées pour l'agriculture. Dans ces conditions, compte tenu du parti d'aménagement retenu visant à rendre à l'agriculture des parcelles récemment boisées, leur classement en zone A, en particulier celui des parcelles cadastrées section B n° 75 et AC n° 41, qui font en outre l'objet d'une exploitation agricole, n'apparait entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 14. M. C... soutient qu'à l'inverse, certaines parcelles effectivement exploitées pour l'agriculture, auraient été irrégulièrement classées en zone N. Alors que les auteurs du PLU ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, la seule circonstance que les parcelles en cause font l'objet d'une exploitation agricole ne s'oppose pas, par elle-même, à leur classement en zone N, lequel ne prohibe pas la poursuite de cette exploitation ni ne la compromet. Alors que ces parcelles ont le caractère d'espaces naturels, leur classement en zone N, qui se justifie en outre pour certaines d'entre elles par le fait qu'elles ont situées au sein de la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) du haut bassin de l'Azergue et du Soanan, n'apparait entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne le classement de hameaux en zone A : 15. Pour contester le classement en zone agricole de certains hameaux, en particulier celui de Combe-Farnat, le requérant se prévaut de leur caractère urbanisé et équipé. Toutefois, l'existence d'équipements ne fait pas obstacle à un classement en zone A ainsi que le précisent les dispositions de l'article R. 123-7 citées au point 11. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont décidé, en considération de la nécessité d'une urbanisation en continuité exigée par les dispositions législatives applicables en zone de montagne, de concentrer l'urbanisation autour du bourg et dans les dents creuses des hameaux proches, sans nouveau développement des hameaux plus excentrés. Alors même que la commune a accepté le reclassement en zone Uh de la partie basse du hameau de Combe-Farnat, afin de tenir compte dans ce quartier de l'urbanisation pavillonnaire qui s'y est récemment développée le long de la voie, le maintien d'un classement en zone A des terrains situés plus à l'est, dans la partie haute de ce hameau, qui ne comporte que quelques bâtiments épars, se justifie au regard du parti d'aménagement retenu et de la volonté de la commune de contenir la constructibilité dans les limites existantes, telle qu'elle résulte de la délimitation de la zone NB dans le POS antérieurement en vigueur. En ce qui concerne le classement du secteur du Rocaillier en zone 1AU : 16. Les auteurs du PLU ont entendu maintenir pour partie le classement en zone d'urbanisation future d'un ensemble de parcelles situées dans le prolongement du bourg. En considération, ainsi qu'il résulte du rapport de présentation, de la déclivité des terrains concernés et des risques de glissement de terrain qui pèsent sur le territoire de la commune et qu'intègrent la carte des aléas et le règlement du PLU, ses auteurs ont décidé de réduire la zone 1NA du Rocaillier figurant au POS pour ne conserver que sa partie supérieure, prévoyant en outre la création d'un accès sur l'emplacement réservé établi à cet effet. Dans ces conditions, les circonstances dont fait état le requérant, tirées de la configuration des lieux, du risque de glissement de terrain, et de la proximité immédiate d'une route départementale à fort trafic ne suffisent pas à faire regarder ce classement comme procédant d'une erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, il n'appartient pas au juge de se prononcer sur l'opportunité de ne pas retenir d'autres sites de la commune que le requérant juge plus propices au développement de l'urbanisation. En ce qui concerne les autres moyens de la requête : 17. Les moyens tirés de l'absence d'évaluation environnementale et de l'insuffisance du rapport de présentation ne sont, pas plus en appel qu'en première instance, assortis des précisions permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Valsonne, que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 30 septembre 2016 approuvant le PLU de Valsonne ne peuvent dès lors qu'être rejetées. Il en va de même de ses conclusions à fin d'injonction, le présent arrêt n'appelant aucune mesure d'exécution. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que le requérant demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Valsonne, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... le versement d'une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la commune de Valsonne. DECIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C... versera la somme de 1 200 euros à la commune de Valsonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... C... et à la commune de Valsonne. Délibéré après l'audience du 30 avril 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 21 mai 2019. 2 N° 18LY02386 fp