CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 01/04/2019, 17BX01970, 17BX01971, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-04-01
Numéro : 17BX01970, 17BX01971
Président : M. LARROUMEC
Rapporteur : Mme Florence  REY-GABRIAC
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : SCP MONOD-COLIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D...A...a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la décision du maire de Saint-Joseph rejetant implicitement sa demande du 19 décembre 2013 tendant à son intégration directe dans le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques et à la reconstitution de sa carrière en cette qualité. Par un jugement n°1400330 du 13 avril 2017, le tribunal administratif de La Réunion a annulé la décision précitée et enjoint à la commune de Saint-Joseph de procéder, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, à l'intégration de Mme A...dans le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèque et à la reconstitution de sa carrière à compter du 25 juillet 2001. Procédures devant la cour : I.- Par une requête, enregistrée le 22 juin 2017, et des mémoires en réplique, enregistrés les 3 et 19 janvier 2018, la commune de Saint-Joseph, représentée par la SCP Monod-Colin-Stoclet, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 13 avril 2017 ; 2°) de rejeter la demande de MmeA... ; 3°) de mettre à la charge de Mme A...la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - Mme A...ne remplissait pas la condition prévue au 1° de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001 pour son intégration dans le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèque ; en effet, cet alinéa renvoie à l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, lequel se rapporte aux agents non titulaires recrutés par CDD pour assurer le remplacement momentané de titulaires ; la loi du 3 janvier 2001, qui vise à résorber la précarité de certains agents, ne concerne donc pas les agents recrutés en CDI ; or, Mme A...était employée en CDI pendant les 12 mois précédant le 10 juillet 2000 ; même s'il n'y avait pas de contrat en CDI écrit, il ressort de nombreux arrêtés du maire que, depuis 1989, elle était personnel permanent non titulaire de la commune ; n'étant ainsi pas en situation de précarité, elle ne pouvait bénéficier d'une intégration directe, la condition posée au 1° de l'article 4 de la loi précitée faisant défaut ; - les premiers juges ont entaché leur jugement d'une insuffisance de motivation, dès lors qu'ils n'ont pas répondu au moyen ci-dessus, pourtant expressément soulevé par la commune ; cette insuffisance de motivation est également patente au point 6 du jugement ; - c'est également à tort que les premiers juges ont considéré que la commune n'établissait pas le bien-fondé de sa position, selon laquelle elle n'avait pas besoin d'un conservateur pour assurer le fonctionnement de sa bibliothèque, au regard de l'intérêt du service ; il ressort en effet des termes des articles 4 et 5 de la loi du 3 janvier 2001 que la nomination par intégration directe dans un cadre d'emplois est une simple possibilité et non une obligation pour l'autorité territoriale, interprétation confirmée par les travaux préparatoires à la loi ; il a ainsi été jugé que les dispositions de la loi du 3 janvier 2001 ne conféraient aucun droit à titularisation aux agents remplissant les conditions prévues, mais le Conseil d'Etat n'a pas expressément tranché la question ; en tout état de cause, la commune établit que la bonne marche de sa bibliothèque ne nécessite pas le recrutement d'un conservateur ; il résulte de l'article 2 du décret n° 2000-954 du 2 septembre 1991 et de l'arrêté du 19 décembre 2000 fixant la liste des bibliothèques que la commune de Saint-Joseph pouvait créer un ou plusieurs emplois de conservateur territorial, mais n'y était pas tenue ; cela induirait une charge financière trop lourde pour elle et en 2004, il a été créé un poste d'assistant qualifié de conservation ; elle est parfaitement satisfaite de l'agent qui a été nommé à ce poste et n'envisage pas de remettre en cause l'organisation du service en recrutant un conservateur ; - c'est encore à tort que les premiers juges ont estimé que l'appréciation de la commission nationale pour la reconnaissance de l'expérience professionnelle était bien fondée ; le juge exerce un contrôle normal sur l'appréciation faite par cette commission ; en l'espèce, l'appréciation portée sur l'expérience professionnelle de Mme A...est erronée dès lors qu'il ne ressort nullement des pièces du dossier qu'elle justifierait d'une expérience dans des domaines dévolus aux conservateurs territoriaux ; ses allégations en la matière ne sont pas étayées ; en outre, les pièces postérieures à mai 2003, date de présentation de la demande à la commission, ne sauraient être prises en compte ; en réalité, jusqu'en mai 2003, Mme A...a exercé des fonctions de bibliothécaire, c'est-à-dire des fonctions d'adjoint à un conservateur ; de plus, elle n'a pas assuré de formations sur la période antérieure à mai 2003 ; de toutes façons, par sa décision du 10 juin 2009, le Conseil d'Etat ne s'est pas prononcé sur la reconnaissance professionnelle de Mme A...prévue au 3° de l'article de la loi du 3 janvier 2001 ; cette décision n'a donc aucune autorité sur la solution du litige ; - il ne pouvait donc être enjoint à la commune de reconstituer la carrière de Mme A... ; le Conseil d'Etat a indiqué, par un courrier du 24 février 2010, que sa demande d'intégration devait être examinée dans les conditions de droit applicables le 3 mai 2003 ; dans ces conditions, la reconstitution de carrière ne peut, en tout état de cause, être effectuée à compter du 25 juillet 2001, alors qu'il a été constaté qu'à cette date, elle ne remplissait pas la condition d'une expérience de 5 ans dans des fonctions de conservateur. Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 octobre 2017, 29 décembre 2017 et 21 février 2018, MmeA..., représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête de la commune de Saint-Joseph et à ce qu'il soit mis à sa charge la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de la commune doivent être rejetés ; en particulier, elle remplissait bien la condition de précarité de l'article 4-1° de la loi du 3 janvier 2001, dès lors que contrairement à ce que fait valoir la commune, elle n'était pas, préalablement à une période de 12 mois précédant le 10 juillet 2000, embauchée en CDI ; la commune était en situation de compétence liée pour la recruter, ses deux recours contre la décision de la commission nationale ayant été rejetés ; la commune ne démontre pas en quoi la création d'un poste de conservateur perturberait le bon fonctionnement du service ; compte tenu de l'importance de la population de la commune, la création de ce poste est pertinente ; le moyen tiré de difficultés financières a déjà été écarté par la cour administrative d'appel de Bordeaux dans son arrêt du 15 décembre 2009 ; la commission nationale n'a commis aucune erreur d'appréciation, moyen de toutes façons inopérant, la commune ayant déjà été déboutée de son recours par le tribunal administratif de Paris, puis par la cour administrative d'appel de Paris ; le moyen se heurte également à l'autorité de la chose jugée par le Conseil d'Etat le 10 juin 2009 ; au surplus, le pourvoi en cassation formé par la commune contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris a fait l'objet d'une non-admission le 4 décembre 2017 ; le moyen tiré d'un prétendu défaut d'équivalence des titres et diplômes ne pourra qu'être rejeté ; tous les moyens de la commune se heurtent à l'autorité de la chose jugée ; sa carrière doit nécessairement être reconstituée à compter du 25 juillet 2001, date à laquelle elle a saisi le maire d'une demande d'intégration. Par une ordonnance du 4 janvier 2018 la clôture de l'instruction a été fixée au 8 mars 2018. II.- Par une requête, enregistrée le 22 juin 2017, et des mémoires en réplique, enregistrés les 3 et 19 janvier 2018, la commune de Saint-Joseph, représentée par la SCP Monod-Colin-Stoclet, demande à la cour : 1°) d'ordonner le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 13 avril 2017 ; 2°) de mettre à la charge de Mme A...la somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle reprend les mêmes moyens que dans l'instance eau fond et fait valoir qu'il s'agit de moyens sérieux, de nature à entraîner le sursis à exécution sollicité. Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 octobre 2017, 29 décembre 2017 et 21 février 2018, MmeA..., représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Joseph la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que pour les raisons qu'elle a déjà exposées dans ses écritures en défense dans l'instance au fond, aucun des moyens d'appel de la commune n'est, en l'état de l'instruction, ni sérieux, ni de nature à justifier l'annulation ou la réformation du jugement attaqué. Par ordonnance du 4 janvier 2018, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 8 mars 2018. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale ; - le décret n° 91-841 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques ; - le décret n° 2002-348 du 13 mars 2002 pris pour l'application de l'article 4 (3°) de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 et relatif à la reconnaissance de l'expérience professionnelle en équivalence des titres ou diplômes requis pour l'accès aux cadres d'emplois dans la fonction publique territoriale ;- l'arrêté du 22 novembre 1996 fixant la liste des bibliothèques dans lesquelles sont autorisés plusieurs emplois de conservateur territorial de bibliothèques et un ou plusieurs emplois de conservateur en chef territorial de bibliothèques ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de MmeF..., - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. - et les observations de MeB..., représentant Mme A...et de MeG..., représentant la commune de Saint-Joseph. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Saint-Joseph fait appel du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 13 avril 2017, qui, à la demande de MmeA..., d'une part, a annulé la décision du maire de cette commune rejetant implicitement sa demande du 19 décembre 2013 tendant à son intégration directe dans le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques et à la reconstitution de sa carrière en cette qualité, et, d'autre part, a enjoint à la commune de procéder, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, à l'intégration de Mme A...dans le cadre d'emplois en cause et à la reconstitution de sa carrière à compter du 25 juillet 2001. Sur la requête au fond n° 17BX01970 : En ce qui concerne la régularité du jugement : 2. La commune de Saint-Joseph fait grief aux premiers juges de ne pas avoir " expressément répondu " à son moyen, notamment au point 6 de leur jugement, tiré de ce que Mme A...n'étant pas en situation de précarité administrative, elle n'entrait pas dans le champ d'application du 1° de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001. Cependant, la commune étant en défense en première instance, les premiers juges ont répondu aux moyens soulevés par la requérante, Mme A...et en outre, aux seuls d'entre eux qu'ils ont estimés suffisants pour annuler la décision attaquée, sans qu'ils aient eu besoin d'examiner les autres moyens de son recours. S'agissant de l'avis de la commission nationale pour la reconnaissance de l'expérience professionnelle, ils ont au surplus, au point 6 du jugement, rappelé l'autorité de la chose jugée. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé manque en fait et ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation : 3. La loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique a fixé dans ses articles 4 et 5 les conditions selon lesquelles les agents non titulaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics recrutés après le 27 janvier 1984 et exerçant des fonctions correspondant à celles des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale peuvent, pendant une période de cinq ans, être directement intégrés dans ces cadres d'emplois. Notamment, le 3° de l'article 4 exige, pour ceux des candidats ne possédant pas les titres ou diplômes requis des candidats aux concours externes d'accès à ces cadres d'emplois, qu'ils aient obtenu la reconnaissance de leur expérience professionnelle en équivalence de ces titres ou diplômes, selon des modalités précisées par un décret en Conseil d'Etat. Selon le 2° de l'article 5 de cette loi, dont les dispositions ont été précisées par l'article 5 du décret du 28 septembre 2001, les candidats à l'intégration directe doivent avoir été recrutés au plus tard le 14 mai 1996 lorsque, à la date de leur recrutement, les fonctions qu'ils exerçaient correspondaient à celles définies par le statut particulier d'un cadre d'emplois pour lequel un seul concours a été organisé, dans le ressort de l'autorité organisatrice dont ils relèvent, en application des dispositions de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984. 4. Le décret du 13 mars 2002 pris pour l'application du 3° de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001, dans sa rédaction applicable en l'espèce, a créé des commissions de première instance et une commission nationale d'appel chargées de se prononcer par décision motivée " sur les qualifications acquises par le candidat et leur adéquation aux missions du cadre d'emplois d'accueil ". Si l'autorité territoriale dont relève l'agent qui sollicite son intégration directe en application des dispositions des articles 4 et 5 de la loi du 3 janvier 2001 peut compétemment refuser de faire droit à cette demande en se fondant notamment sur les conditions prévues au 2° de l'article 5 de cette loi, il n'appartient qu'aux commissions instituées par le décret du 13 mars 2002 d'apprécier le respect de la condition énoncée au 3° de l'article 4 de la même loi relative à l'expérience professionnelle. 5. Enfin, aux termes de l'article 2 du décret du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques : " Les conservateurs territoriaux de bibliothèques constituent, organisent, enrichissent, évaluent et exploitent les collections de toute nature des bibliothèques. Ils sont responsables de ce patrimoine et du développement de la lecture publique. / Ils organisent l'accès du public aux collections et la diffusion des documents à des fins de recherche, d'information ou de culture. Les catalogues de collections sont établis sous leur responsabilité. (...) ". 6. En premier lieu, la commune fait valoir que Mme A...ne remplissait pas la condition de précarité administrative posée par le 1° de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001, au motif qu'elle était en réalité un " personnel permanent non titulaire " de la commune et devait être regardée comme bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée de fait. Cependant, si les dispositions législatives prévoient que les contrats passés par les collectivités territoriales en vue de recruter des agents non titulaires doivent, sauf disposition législative spéciale contraire, être conclus pour une durée déterminée et ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse, la circonstance qu'un tel contrat ait été conclu verbalement ne peut avoir légalement pour effet, s'agissant d'un emploi à temps complet, de lui conférer une durée indéterminée. En l'espèce, la seule circonstance que certains arrêtés municipaux mentionnent que Mme A...fait partie du personnel permanent non titulaire n'est pas de nature à établir qu'elle ne remplissait pas la condition de précarité prévue par l'article 4 précité d'autant que si la commune soutient qu'en 2003 elle était titulaire d'un contrat à durée indéterminée, elle n'en justifie pas. 7. En deuxième lieu, la commune de Saint-Joseph conteste le bien-fondé de l'appréciation à laquelle s'est livrée la commission nationale pour la reconnaissance de l'expérience professionnelle qui a estimé, dans sa décision du 4 juillet 2013, que du fait de la nature de ses activités au cours de la période de 1994 à 2003, Mme A...justifiait d'une expérience professionnelle de plus de cinq ans de nature à justifier son intégration directe dans le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèque. La commune conteste ainsi, par la voie de l'exception, la légalité de la décision prise par la commission nationale. Toutefois, s'agissant d'une décision individuelle devenue définitive par l'effet de l'arrêt, devenu définitif, de la cour administrative d'appel de Paris du 30 décembre 2016, ce moyen est irrecevable. 8. En troisième et dernier lieu, la commune soutient que la nomination par intégration directe dans un cadre d'emplois est une simple possibilité et non une obligation pour l'autorité territoriale, au regard du pouvoir discrétionnaire qu'elle détient en la matière, et que l'intérêt du service ne nécessiterait pas la création d'un poste de conservateur. Effectivement, aux termes de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001 : " Par dérogation à l'article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et pour une durée maximum de cinq ans à compter de la date de publication de la présente loi, les agents non titulaires des collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant exerçant des fonctions correspondant à celles définies par les statuts particuliers des cadres d'emplois peuvent, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, être nommés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, selon les modalités fixées aux articles 5 et 6 ci-dessous (...) " et sous réserve qu'ils remplissent les conditions posées par cet article. Il ressort ainsi des termes mêmes de ces dispositions que la nomination dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale d'un agent non titulaire qui remplit les conditions fixées par les textes, relève d'une simple faculté pour l'autorité territoriale, et non d'une obligation. 9. En l'espèce, la commune fait valoir qu'elle a confié la responsabilité de la bibliothèque à M.C..., agent de catégorie B, au grade d'assistant qualifié de conservation du patrimoine et des bibliothèques, qu'elle est pleinement satisfaite de son travail et qu'en conséquence, elle n'envisage pas de remettre en cause l'organisation du service en recrutant un conservateur, alors en outre qu'un tel recrutement pèserait que les dépenses de fonctionnement de la commune à hauteur de plus de 80 000 euros par an. Cependant, comme l'ont déjà relevé les premiers juges, ce motif relève d'un refus de principe de faire évoluer l'organisation du service, la circonstance que le service ne connaîtrait pas de dysfonctionnements alors qu'il est géré par un agent de catégorie B ne signifiant pas que le recrutement d'un agent de catégorie A à sa tête serait contraire à l'intérêt du service. En outre, l'argument budgétaire n'est corroboré par aucun élément justificatif. En ce qui concerne l'injonction faite par les premiers juges : 10. La commune soutient que l'intégration dans le corps des conservateurs territoriaux de bibliothèque et la reconstitution de carrière de Mme A...à ce titre ne doivent pas être faites à compter du 25 juillet dès lors qu'à cette date, elle ne remplissait pas la condition tenant à une expérience professionnelle de cinq ans dans les missions dévolues aux membres de ce corps. 11. Toutefois, cette question a été définitivement tranchée par la décision précitée de la commission nationale pour la reconnaissance de l'expérience professionnelle, qui a estimé que Mme A...justifiait de l'expérience professionnelle requise pendant plus de neuf ans. Par suite, le moyen soulevé par la commune pour contester l'injonction prononcée par le tribunal administratif ne peut qu'être rejeté. 12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Joseph n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion d'une part, a annulé la décision du maire de cette commune rejetant implicitement la demande de Mme A...du 19 décembre 2013 tendant à son intégration directe dans le cadre d'emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques et à la reconstitution de sa carrière en cette qualité, et, d'autre part, a enjoint à la commune de procéder, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, à l'intégration de Mme A...dans le cadre d'emplois en cause et à la reconstitution de sa carrière à compter du 25 juillet 2001. Sur la requête à fin de sursis à exécution n° 17BX01971 : 13. Le présent arrêt rejette la requête au fond présentée par la commune de Saint-Joseph. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur sa requête à fin de sursis à exécution. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de MmeA..., qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que demande la commune sur ce fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph une somme de 4 000 euros au titre des deux instances que demande Mme A...sur le même fondement. DECIDE : Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 17BX01971. Article 2 : La requête n° 17BX01970 présentée par la commune de Saint-Joseph est rejetée. Article 3 : La commune de Saint-Joseph versera à Mme A...la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Joseph, à Mme D...A...et au ministre des outre-mer. Délibéré après l'audience du 4 mars 2019 à laquelle siégeaient : M. Pierre Larroumec, président, Mme Florence Rey-Gabriac, premier conseiller, M. Axel Basset, premier conseiller. Lu en audience publique, le 1er avril 2019. Le rapporteur, Florence Rey-GabriacLe président, Pierre Larroumec Le greffier, Cindy Virin La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition certifiée conforme. Le greffier, Cindy Virin 9 N°s 17BX01970, 17BX01971