CAA de MARSEILLE, 5ème chambre - formation à 3, 07/12/2015, 14MA00224, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-12-07
Numéro : 14MA00224
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jacqueline  MARCHESSAUX
Commissaire du gouvernement : M. REVERT
Avocat(s) : FLEJOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...a demandé au tribunal administratif de Nice : 1°) d'annuler la décision du 18 mai 2011 par laquelle le maire de Tende a refusé de lui attribuer des terres de pâturage sur la commune de Tende pour la période estivale 2011 ; 2°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération du conseil municipal de Tende du 30 janvier 2008 approuvant l'attribution des pâturages communaux pour les saisons estivales 2008 à 2015 ; 3°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération du conseil municipal de Tende du 26 février 2008 attribuant au groupement du " Mont Macaron " le pâturage de Framorsora pour les saisons estivales 2008 à 2015 ; 4°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération du conseil municipal de Tende du 30 mars 2009 attribuant au groupement " Agnis Les Merveilles " le pâturage de Peyrafique Chajol pour une période de huit ans ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Tende la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1102897 du 19 novembre 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 17 janvier 2014, 1er juin et 29 octobre 2015, sous le n° 14MA00224, M.B..., représenté par MeD..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 19 novembre 2013 ; 2°) d'annuler la décision du 18 mai 2011 par laquelle le maire de Tende a refusé de lui attribuer des terres de pâturage sur la commune de Tende ; 3°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération du conseil municipal de Tende du 30 janvier 2008 approuvant l'attribution des pâturages communaux pour les saisons estivales 2008 à 2015 ; 4°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération du conseil municipal de Tende du 26 février 2008 attribuant au groupement du " Mont Macaron " le pâturage de Framorsora pour les saisons estivales 2008 à 2015 ; 5°) d'annuler, par voie d'exception, la délibération du conseil municipal de Tende du 30 mars 2009 attribuant au groupement " Agnis Les Merveilles " le pâturage de Peyrafique Chajol pour une période de huit ans ; 6°) de mettre à la charge de la commune de Tende la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens de l'instance. Il soutient que : - si le tribunal a estimé à juste titre que la lettre en date du 18 mai 2011 de la mairie de Tende était une décision faisant grief, il n'a pas tiré les conséquences de la recevabilité du recours par voie d'action à l'encontre de cette décision et, par voie d'exception, des décisions antérieures ; les délibérations en date des 16 janvier et 26 février 2008 constituent des actes réglementaires qui ont eu pour conséquence de conduire au refus de la commune en date du 18 mai 2011 ; l'illégalité d'un règlement peut être invoquée à tout moment ; - la commune de Tende n'a pas respecté la procédure d'attribution des pâturages commettant ainsi un détournement de pouvoir ou pour le moins une erreur de droit ; - elle n'a pas respecté le droit de priorité concernant l'attribution des pâturages prévu par l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales commettant ainsi une erreur manifeste d'appréciation ; - la commune de Tende n'a pas respecté le délai maximal d'attribution des pâturages commettant ainsi un détournement de pouvoir ou pour le moins une erreur de droit ; - la décision en date du 18 mai 2011 est lapidaire, sans aucune motivation ; - le moyen d'ordre public est manifestement infondé en l'espèce car, à la lecture de la demande introductive d'instance déposée par lui devant le tribunal administratif de Nice, ont été soulevés à la fois des moyens de légalité interne et de légalité externe. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2015, la commune de Tende conclut au rejet de la requête de M. B...et demande à la Cour de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande de M. B...est irrecevable dès lors que la réponse qui lui a été faite par lettre du 11 mai 2011 ne peut être qualifiée de décision ; c'est une lettre purement déclarative ; - il est irrecevable à solliciter l'annulation des délibérations du conseil municipal de Tende des 30 janvier 2008, 26 février 2008 et 30 mars 2009 du fait de la prescription de son action ; la décision du 11 mai 2008 ne constitue pas une mesure d'application de la délibération en date du 16 janvier 2008 ; - le requérant est dépourvu de qualité à agir dès lors qu'à aucun moment il n'a soumissionné dans le cadre des procédures d'attribution pour lesquelles les délibérations précitées ont été rendues ; il doit, par ailleurs, justifier de sa qualité d'éleveur ; - subsidiairement sur le fond, les procédures ont été parfaitement respectées ; en ce qui concerne la durée d'attribution des pâturages, par la délibération du 26 juin 2009, elle a été rapportée pour être fixée à cinq années ; le président du groupement pastoral " Agnis les Merveilles " demeure bien à Tende. Un courrier du 25 août 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Vu la lettre, en date du 19 octobre 2015, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office tiré de ce que le moyen de légalité externe relatif à l'insuffisance de motivation de la décision en date du 18 mai 2011 soulevé pour la première fois en appel constitue une demande nouvelle irrecevable. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code forestier ; - le code de justice administrative. Le président de la Cour a désigné M. A...Pocheron en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 8 octobre 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Marchessaux, - les conclusions de M. Revert, rapporteur public, - et les observations de MeC..., représentant M.B... ; 1. Considérant que M. B...relève appel du jugement du 19 novembre 2013 du tribunal administratif de Nice qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la décision du 18 mai 2011 du maire de Tende qui a refusé de lui attribuer des terres de pâturage sur la commune de Tende et, d'autre part, par voie d'exception, de la délibération du conseil municipal de Tende du 30 janvier 2008 approuvant l'attribution des pâturages communaux pour les saisons estivales 2008 à 2015, de la délibération dudit conseil municipal du 26 février 2008 attribuant au groupement du " Mont Macaron " le pâturage de Framorsora pour les saisons estivales 2008 à 2015 et de la délibération du même conseil municipal du 30 mars 2009 attribuant au groupement " Agnis Les Merveilles " le pâturage de Peyrafique Chajol pour une période de huit ans ; Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Tende : 2. Considérant que la commune de Tende fait valoir que la lettre en date du 18 mai 2008 ne constitue pas une décision faisant grief ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette lettre répondait à une demande de M. B...en date du 18 avril 2011 par laquelle il sollicitait de la commune l'attribution de terres de pâturage pour la période estivale 2011 en application de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ; que par la lettre précitée qui informait le requérant de ce qu'il n'existait aucun pâturage disponible à ce jour sur la commune, l'ensemble des pâturages ayant fait l'objet d'une attribution en 2008 et en 2009, le maire de Tende doit être regardé comme ayant opposé un refus à la demande de M.B... ; que le tribunal a, ainsi, estimé à juste titre que ce refus faisant grief au requérant, il était recevable à en demander l'annulation ; qu'il suit de là que la fin de non-recevoir de la commune de Tende ne peut qu'être écartée ; Sur l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation des délibérations en date des 30 janvier 2008, 26 février 2008 et 30 mai 2009 : 3. Considérant que s'il est loisible à M. B...d'exciper à l'encontre de la décision en date du 18 mai 2011 de l'illégalité des délibérations du conseil municipal de la commune de Tende en date des 30 janvier 2008, 26 février 2008 et 30 mai 2009, à supposer qu'elles ne soient pas devenues définitives, il n'est en tout état de cause pas recevable à en demander l'annulation par voie d'exception ; que les conclusions de la requête d'appel tendant à l'annulation desdites délibérations ne peuvent dès lors qu'être rejetées ; Sur l'irrecevabilité de l'exception d'illégalité des délibérations en date des 30 janvier 2008, 26 février 2008 et 30 mai 2009 : 4. Considérant que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale ; que s'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte ; que s'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte ; 5. Considérant que si, à l'encontre de la décision en date du 18 mai 2011, M. B... excipe de l'illégalité des délibérations en date des 30 janvier 2008, 26 février 2008 et 30 mai 2009, il ressort des pièces du dossier que ces délibérations, qui ne constituent pas des actes réglementaires dès lors qu'elles ont pour objet l'attribution amiable de pâturages communaux à des exploitants agricoles et ne forment pas avec la décision querellée une opération complexe, étaient devenues définitives à la date où M. B...a invoqué ce moyen ; que, par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité des délibérations précitées ne saurait être accueilli ; Sur l'irrecevabilité du moyen tiré du défaut de motivation de la décision en date du 18 mai 2011 : 6. Considérant que si le requérant soutient que sa demande introductive d'instance, déposée devant le tribunal administratif de Nice, contenait des moyens de légalité externe tenant à des vices de procédure, il ressort de ces écritures que ces moyens n'ont été invoqués qu'à l'appui de l'exception d'illégalité des délibérations en date des 30 janvier 2008, 26 février 2008 et 30 mai 2009, laquelle relève de la légalité interne ; qu'ainsi, devant le tribunal administratif, M. B...n'a soulevé que des moyens tirés de l'illégalité interne à l'encontre de la décision litigieuse ; qu'il s'en suit que le moyen soulevé devant la Cour tiré de ce que la décision en date du 18 mai 2011 serait " lapidaire ", sans aucune motivation, est fondé sur une cause juridique distincte et constitue une demande nouvelle irrecevable en appel ; Sur le fond : 7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales : " Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature. Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural au profit des exploitants agricoles ayant un domicile réel et fixe, ainsi que le siège d'exploitation sur la section. L'autorité municipale peut attribuer, le cas échéant, le reliquat de ces biens au profit d'exploitants agricoles sur la section ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant pendant la période hivernale leurs animaux sur la section, ou à défaut au profit de personnes exploitant des biens sur le territoire de la section et résidant sur le territoire de la commune ; à titre subsidiaire, elle peut attribuer ce reliquat au profit de personnes exploitant seulement des biens sur le territoire de la section ou, à défaut, au profit des exploitants ayant un bâtiment d'exploitation sur le territoire de la commune. Pour toutes les catégories précitées, les exploitants devront remplir les conditions prévues par les articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et de la pêche maritime et celles prévues par le règlement d'attribution défini par l'autorité municipale... " ; 8. Considérant que si M. B...soutient qu'il est depuis 2008 exploitant agricole, qu'il a fixé le siège de son exploitation sur la commune de Tende et qu'il répond ainsi à la définition de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, ces circonstances sont sans incidence dès lors qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la date de sa demande, la commune de Tende ne disposait pas de pâturages disponibles, ces derniers ayant tous été attribués en 2008 et 2009 ; que par ailleurs, M. B...n'établit ni même n'allègue avoir présenté une candidature au cours de cette procédure d'attribution ; que, dès lors, ce moyen doit être écarté ; 9. Considérant, au surplus, qu'à supposer que le requérant ait entendu exciper de l'illégalité de la délibération en date du 16 janvier 2008 dont l'objet était d'approuver les cahiers des clauses communes et techniques à inclure dans les actes, de fixer la nouvelle période de concession à neuf saisons estivales et d'autoriser le maire à poursuivre les démarches correspondantes dans le cadre d'une procédure dite amiable ou, à défaut, par voie d'appel à concurrence et à lancer les mesures de publicité nécessaires à cette attribution, un tel moyen est inopérant dès lors que la décision en date du 18 mai 2011 n'a pas été prise pour l'application de cette délibération qui du reste n'en constitue pas sa base légale ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande ; Sur les dépens : 11. Considérant que le présent litige n'a donné lieu à aucun dépens ; que les conclusions de M. B...tendant à ce que la commune de Tende soit condamnée aux entiers frais et dépens de la présente instance, ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Tende, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse à M. B...quelque somme que ce soit au titre des frais que celui-ci a exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B...la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Tende et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B...est rejetée. Article 2 : M. B...versera à la commune de Tende une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...et à la commune de Tende. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2015, où siégeaient : - M. Pocheron, président-assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Hameline, premier conseiller, - Mme Marchessaux, premier conseiller, Lu en audience publique, le 7 décembre 2015. '' '' '' '' 2 N° 14MA00224