CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/06/2022, 21MA03314, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-02
Numéro : 21MA03314
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : M. Philippe  D'IZARN DE VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS  CADOZ - LACROIX - REY - VERNE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... G..., Mme B... I..., Mme J... G..., M. E... G..., M. F... G..., Mme H... K..., Mme C... L... et M. A... G... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite par laquelle la métropole Nice Côte d'Azur a refusé de convoquer le conseil de la métropole en inscrivant à l'ordre du jour, d'une part, l'abrogation du plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'il classe inconstructible la parcelle cadastrée section AP n° 232 sise sur la commune de Saint-Jeannet, d'autre part, le reclassement de cette parcelle en secteur constructible au même titre que les parcelles contiguës nos 226, 231, 230, 366, 365, 235 et 361. Par un jugement n° 2004079 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et des mémoires enregistrés le 4 août 2021, le 8 janvier 2022 et le 13 janvier 2022, les consorts G..., représentés par Me Le Gars, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler cette décision implicite ; 3°) d'enjoindre au président de la métropole Nice Côte d'Azur de convoquer le conseil de la métropole dans un délai de deux mois suivant la notification de l'arrêt, en inscrivant à l'ordre du jour, d'une part, l'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe inconstructible la parcelle cadastrée section AP n° 232 sise sur la commune de Saint-Jeannet, d'autre part, le reclassement de cette parcelle en secteur constructible au même titre que les parcelles contiguës no 226, 231, 230, 366, 365, 235 et 36 4°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'Autorité environnementale a été irrégulièrement consultée ; - le dossier soumis à l'enquête publique était insuffisant du fait de la présentation d'une évaluation environnementale gravement insuffisante ; - le rapport de présentation est lui-même insuffisant du fait des lacunes de l'évaluation environnementale ; - le classement de leurs parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'intervention du préfet des Alpes-Maritimes dans la procédure d'élaboration du plan pour inciter à une réduction des espaces ouverts à la construction constitue un détournement de procédure ; - le conseil communautaire a ainsi méconnu sa propre compétence ; - ce classement est entaché d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 25 novembre 2021 et le 12 janvier 2022, la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par la SELARL Itinéraires avocats, agissant par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des consorts G... de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de légalité externe sont irrecevables en ce qu'ils relèvent d'une cause juridique nouvelle en appel ; - ces mêmes moyens ne peuvent être utilement invoqués dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant l'abrogation d'un acte réglementaire ; - les moyens soulevés par les consorts G... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Le Gars, représentant les consorts G..., et de Me Ollier, de la SELARL Itinéraire avocats, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 25 octobre 2019, le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Les consorts G... font appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le président de la métropole Nice Côte d'Azur a refusé de convoquer le conseil métropolitain en inscrivant à l'ordre du jour, d'une part, l'abrogation du plan local d'urbanisme métropolitain en tant qu'il classe inconstructible la parcelle cadastrée section AP n° 232 sise sur la commune de Saint-Jeannet, d'autre part, le reclassement de cette parcelle en secteur constructible au même titre que les parcelles contiguës nos 226, 231, 230, 366, 365, 235 et 361. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les moyens tirés de la consultation irrégulière de l'Autorité environnementale et de l'insuffisance du dossier soumis à l'enquête publique et du rapport de présentation : 2. Les consorts G... demandent l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président de la métropole Nice Côte d'Azur sur leur demande reçue le 11 juin 2020 tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme métropolitain en tant qu'il classe inconstructible la parcelle cadastrée section AP n° 232. S'ils soulèvent en appel, pour établir l'illégalité de la délibération du 25 octobre 2019 approuvant le PLUm, les moyens tirés de la consultation irrégulière de l'Autorité environnementale et de l'insuffisance du dossier soumis à l'enquête publique et du rapport de présentation alors qu'ils s'étaient bornés en première instance à soulever les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir et de procédure, l'ensemble de ces moyens relève de l'illégalité interne de la décision attaquée refusant l'abrogation du PLUM. Par suite, la métropole Nice Côte d'Azur n'est pas fondée à soutenir que les nouveaux moyens précités présentent le caractère d'une demande nouvelle qui serait irrecevable. 3. Néanmoins, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Il est constant que, à la date du 11 juin 2020 à laquelle le président de la métropole Nice Côte d'Azur a reçu la demande d'abrogation en litige, le délai de recours contre la délibération du 25 octobre 2019 était expiré. Dans ces conditions, ainsi que le fait valoir la métropole Nice Côte d'Azur, les moyens tirés de la consultation irrégulière de l'Autorité environnementale et de l'insuffisance du dossier soumis à l'enquête publique et du rapport de présentation que les consorts G... soulèvent à l'appui de leurs conclusions dirigées contre la décision implicite rejetant leur demande d'abrogation du PLUm sont inopérants. En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation : 4. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire (...) ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 6. Les consorts G... contestent le classement de leur parcelle cadastrée AP n° 232 qui est située quartier des Collets sur le territoire de la commune de Saint-Jeannet. Cette parcelle fait partie de la sous-zone Na, qui, selon le rapport de présentation, correspond aux espaces naturels, dans lesquels les constructions sont interdites à l'exception des équipements publics liés à des locaux techniques ou aux aménagements liés à la gestion des cours d'eau ou aux infrastructures de transport, et qui recouvre plus précisément des espaces sensibles d'un point de vue écologique ou paysager nécessitant une limitation importante de la constructibilité. 7. Il ressort des pièces du dossier que le quartier des Collets, situé au sud du village de Saint-Jeannet, à l'ouest de l'ancienne route de La Gaude, se caractérise par une urbanisation peu dense qui a justifié son inclusion soit dans des secteurs UFb7, soit dans des secteurs UFc2 correspondant aux zones pavillonnaires, dans lesquelles l'emprise au sol est limitée à, respectivement, 15 % et 10 %. Cette urbanisation est limitée, à l'ouest, par un vaste espace boisé classé en sous-zone Na, laquelle couvre également, au nord, un espace resté à l'état naturel et en partie arboré, d'une surface de 10 000 m² environ, qui s'insère au sein de ces zones pavillonnaires. La parcelle cadastrée AP n° 232, dont la superficie atteint 4802 m², qui ne supporte aucune construction, aménagée en restanques destinées à la culture d'oliviers dont elle est complantée, est comprise dans ce dernier espace. Or, il résulte notamment des mentions du rapport de présentation que les auteurs du PLUm ont entendu, en raison des sensibilités environnementales et paysagères en présence, non seulement limiter la densification des zones pavillonnaires mais encore réduire leur extension par rapport aux plans locaux d'urbanisme communaux préexistants. En l'espèce, la cartographie de la trame verte et bleue, qui s'inscrit dans le cadre de l'orientation n° 2.2 définie au PADD de préserver la biodiversité, identifie l'espace naturel précité, y compris son extension recouvrant la parcelle cadastrée AP n° 232, comme un réservoir de biodiversité présentant à ce titre un enjeu écologique très fort. Dans ces conditions, les consorts G..., qui ne peuvent utilement exciper de la réserve n° 2 émise par la commission d'enquête, ne sont pas fondés à soutenir que le classement la parcelle cadastrée AP n° 232, en dépit de sa desserte par les réseaux, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur de droit et du détournement de pouvoir et de procédure : 8. Aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres ; (...) ". Aux termes de l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; (...) ". En vertu de l'article L. 123-7 du code de l'urbanisme, l'Etat est associé à la procédure d'élaboration. 9. Il ressort notamment des mentions du rapport de présentation relatives à la justification des choix retenus pour établir le PADD en matière de modération de la consommation d'espace et de lutte contre l'étalement urbain que le PLUm, arrêté par délibération du 21 décembre 2018, a prévu une réduction des zones urbaines à hauteur de 760 hectares et que l'initiative de cette réduction en revient notamment aux propositions faites par le préfet des Alpes-Maritimes de réduire de 410 hectares supplémentaires la surface des seules zones U. Il ressort de l'analyse de l'observation n° 393 par la commission d'enquête que ces propositions ont été formulées par un courrier du 6 juin 2018. Le contenu des propositions faites par le préfet, formulées dans le cadre de son association à l'élaboration du PLUm, s'inscrit dans les objectifs de réduction d'artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 du code de l'urbanisme et correspond à un parti d'aménagement retenu dès le début de l'élaboration du plan. S'il résulte par ailleurs d'un article de presse annexé au rapport de la commission d'enquête que, par un courrier du 9 avril 2019, le préfet a également encouragé les maires des communes membres de la métropole Nice Côte d'Azur à émettre un avis favorable au PLUm arrêté avant que celui-ci ne soit soumis à l'enquête publique, cette intervention ne saurait entacher la délibération attaquée d'un détournement de pouvoir ou de procédure. Il ne ressort ni des mentions de la délibération attaquée du 25 octobre 2019, ni d'une autre pièce du dossier, que le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur se serait considéré lié pour retenir les modifications précitées proposées par le préfet. 10. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts G... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Leurs conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées par voie de conséquence. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d'Azur, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que les consorts G... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des consorts G... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la métropole Nice Côte d'Azur et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : La requête des consorts G... est rejetée. Article 2 : Les consorts G... verseront à la métropole Nice Côte d'Azur une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... G..., ayant été désigné comme représentant unique en application de l'article R.751-3 du code de justice administrative, et à la métropole Nice Côte d'Azur. Copie en sera adressée à la commune de Saint-Jeannet. Délibéré après l'audience du 12 mai 2022, où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022. Le rapporteur, Signé P. D'IZARN DE VILLEFORTLe président, Signé G. CHAZANLa greffière, signé P. RANVIERLa République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, N° 21MA03314 2 nb