CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/06/2022, 21MA03523, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Date de la décision : 2022-06-02
Numéro : 21MA03523
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SAMMOUR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... C..., Mme G... A..., Mme E... F... et Mme H... F... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées BP 131, 129 et 214 située à Saint-Laurent-du-Var en zone Nb. Par un jugement n° 2001916 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 15 août 2021 et 3 février 2022, M. C..., ayant été désigné comme représentant unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, Mme A... et Mmes F..., représentés par Me Sammour, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées BP 131, 129 et 214 située à Saint-Laurent-du-Var en zone Nb, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la Métropole Nice Côte d'Azur la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'évaluation environnementale est insuffisante ; elle se fonde sur des données non actualisées du schéma régional de cohérence écologique SRCE ; - la procédure est viciée en raison de l'absence de SCOT, et en l'absence de prise en considération du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et du profil environnemental régional ; - l'enquête publique est partielle et parcellaire et le rapport de présentation et le PADD reposent sur les éléments tronqués et non fiables et sur des données non actualisées ; - le dossier de l'enquête publique est insuffisant et n'intègre ni les avis du groupe de travail des maires, ni les avis du comité de pilotage, ni celui du comité technique du plan local d'urbanisme métropolitain ; - le classement des parcelles BP 131, 129 et 214 en zone Nb est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, se fonde sur des études obsolètes, lacunaires et incomplètes, et est incohérent ; - le classement des parcelles BP 131, 129 et 214 en zone Nb résulte d'une discrimination. Par des mémoires en défense enregistrés les 25 octobre 2021 et 7 février 2022 la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par le cabinet Adden avocats Méditerranée, agissant par Me Daboussy, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des appelants la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens d'appel sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Samour représentant M. C... I... requérants et de Me de Primare, du cabinet Adden avocats Méditerranée, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. Considérant ce qui suit : 1. M. C..., Mme A... et Mmes F... relèvent appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur requête tendant à délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées BP 131, 129 et 214 située à Saint-Laurent-du-Var en zone Nb. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, il ne résulte d'aucune disposition que le groupe de travail des maires, le comité de pilotage ou le comité technique du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) doivent être consultés pour avis sur le projet de PLUm ni que de tels " avis " doivent être intégrés au dossier d'enquête publique. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'absence de tels " avis " au dossier d'enquête publique doit être écarté. 3. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête publique ne fait pas suffisamment mention du renoncement de la métropole à adopter un schéma de cohérence territoriale doit être écarté par adoption des motifs exposés aux points 19 à 20 du jugement en litige, qui n'appellent pas de précision en appel. 4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, font l'objet d'une évaluation environnementale : " (...) 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; (...) ". Aux termes de l'article L. 104-4 du même code : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". L'article L. 104-5 de ce même code dispose que : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur. ". Selon l'article R. 151-3 de ce code : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. (...) ". 5. D'une part, il ne résulte d'aucun texte législatif ou réglementaire que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain devaient prendre en compte le " profil environnemental régional ". En outre, il ressort des pièces du dossier, notamment du tome 4 du rapport de présentation, que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain ont pris en compte le schéma régional de cohérence écologique et le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires. Le moyen tiré de l'absence de prise en compte de ces documents ne peut par suite qu'être écarté. 6. D'autre part, les appelants soutiennent que l'évaluation environnementale est insuffisante en ce qu'elle ne présente pas l'analyse des solutions de substitution raisonnables et la justification des choix réalisés et ne propose pas de mesures de réduction ou de compensation en cas d'impact, en se référant à l'avis de l'autorité environnementale du 4 avril 2019. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'évaluation environnementale a été complétée après l'enquête publique. Or les appelants n'établissent pas, ni même n'allèguent, que les compléments ainsi apportés n'auraient pas pallié les insuffisances initiales, à les supposer établies, relevées par l'autorité environnementale. Les circonstances que le cabinet de conseil " Even conseil " n'était pas en charge de réaliser l'analyse de l'état initial ou que des auteurs scientifiques auraient émis des réserves sur la " précision du travail " réalisé pour établir la trame verte et bleue sont à cet égard insuffisantes pour critiquer l'évaluation environnementale qui, comme il a été dit, a été modifiée après l'enquête publique. Par ailleurs, si les appelants reprochent à l'évaluation de se fonder sur des " données imprécises " du SRCE adopté en 2014, ils n'allèguent même pas que des données plus récentes existaient d'une part, et auraient été contradictoires ou plus précises d'autre part. Enfin à supposer qu'ils aient entendu exciper de l'illégalité du SRCE en ce qu'il définit la Trame verte et bleue, ils n'apportent là encore aucune précision permettant d'apprécier le bienfondé d'un tel moyen. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale doit être écarté. 7. En quatrième lieu, les requérants se prévalent de l'insuffisance du rapport de présentation et du PADD en ce qu'ils reposeraient sur des éléments " non fiables " et des données " non actualisées " pour établir les zonages, et de l'insuffisance de l'enquête publique qui s'est fondée sur ces éléments. Toutefois, si la commission d'enquête a proposé aux auteurs du PLUm de reclasser la parcelle BP 131 en zone UFc4 au lieu d'une zone Nb et de revoir l'ensemble des limites entre N et U pour avoir une continuité basée sur les constructions existantes, il ressort des pièces du dossier que la délimitation du zonage entre la partie construite de cette parcelle, classée en zone Ufb4, et la partie non construite, classée en zone Nb, correspond bien à la demande de la commission, et d'autre part, aucun élément ne démontre que l'ensemble des zonages seraient basés sur des informations " partielles, parcellaires, tronqués ou non fiables " ainsi qu'il est soutenu. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance des documents du PLUm et de l'insuffisance du dossier d'enquête publique en résultant ne peut qu'être écarté. 8. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) ont fixé comme axe prioritaire un développement économique, social et urbain, économe en consommation de l'espace afin de préserver le cadre de vie et l'environnement et d'assurer la solidarité et l'équilibre des territoires, et répondant aux enjeux de croissance démographique du territoire. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit ainsi de modérer la consommation de l'espace dédié à l'habitat, dans les projets de quartiers identifiés au sein de périmètres de développement, dans les zones à urbaniser existantes dans les plans locaux d'urbanisme, et en concentrant la densification de quartiers dans les pôles urbains majeurs regroupant les trois quarts des emplois métropolitains (Nice, Cagnes-sur-Mer, Saint-Laurent-du-Var, Carros et Vence), cette densification étant circonscrite aux seules zones urbaines denses de ces communes. Le PADD prévoit également de " préserver et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbains, du Haut-Pays au Littoral, dans le respect de la directive territoriale d'aménagement " et de " préserver les continuités écologiques et la biodiversité sur l'ensemble du territoire, du Mercantour jusqu'à la Méditerranée ". Au titre de ce dernier objectif, le PADD prévoit des actions tenant à la préservation et la restauration des corridors aquatiques et terrestres à toutes les échelles afin de constituer un réseau de trame verte et bleue (TVB) fonctionnel et continu et à la prise en compte de la trame verte et bleue notamment par le renforcement des corridors écologiques, le maintien de l'ensemble des fonctionnalités environnementales en protégeant notamment les réservoirs écologiques sous pression de l'urbanisation. Figurent également, dans le tome 3 du rapport de présentation parmi les enjeux environnementaux répertoriés par les auteurs du PLUm, d'une part, la préservation du patrimoine local naturel et la mise en place d'un atlas des espaces de compensation identifiant les zones présentant les enjeux écologiques dont celles identifiées par la TVB, d'autre part, la modération de la consommation de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain sur l'ensemble du territoire métropolitain. Le rapport de présentation du PLUm indique en outre, s'agissant de l'analyse de l'état initial relatif aux corniches du Var, collines niçoises et la vallée de la banquière, secteur duquel relève en tout ou partie la commune de Saint-Laurent-du-Var, que ce secteur a connu ces derniers temps une urbanisation grandissante au détriment des espaces agricoles et naturels, marquée par un mitage des terroirs et une multiplication des petites parcelles (tome 2). Ce rapport a identifié comme enjeu majoritaire pour ce secteur, dans l'élaboration du PLUm, la préservation des vallons, de la trame verte, des paysages et des restanques ainsi que la gestion économe de ce territoire qui implique d'éviter la poursuite d'un étalement urbain générateur d'impact sur l'environnement et de dysfonctionnement, et de privilégier un encadrement des développements urbains en cohérence avec la sensibilité paysagère et environnementale de ce territoire. 11. D'autre part, la zone N est définie par le tome 3 du rapport de présentation du PLUm comme une zone d'espaces naturels à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment d'un point de vue esthétique, historique ou écologique. La sous-zone Nb couvre les grands espaces naturels métropolitains et près de 46 % de l'intégralité du territoire métropolitain, et correspond majoritairement aux espaces boisés contribuant à la composition environnementale et paysagère du territoire métropolitain. 12. En l'espèce, d'une part, les requérants n'établissent pas, par leurs seules allégations, le caractère obsolète et non fiable des données sur lesquelles la métropole s'est fondée pour procéder au classement des parcelles en litige en zone Nb ainsi qu'il a été dit précédemment. En outre, s'ils soutiennent que le zonage n'est pas cohérent avec le PADD en ce que celui-ci incite à mobiliser le foncier notamment en densifiant les quartiers déjà urbanisés, il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige étaient préalablement classées en zone Nh du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Laurent-du-Var et non en zone urbaine. 13. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées BP 131, 129 et 214, situées quartier de la Tour, qui est une zone d'habitat très diffus et de faible densité de la commune de Saint-Laurent-du-Var, sont vierges de toute construction, à l'exception de la partie de la parcelle 131 construite et classée en zone UFc4, et présentent un caractère naturel en partie boisé. Ces parcelles sont situées dans la continuité au nord d'une zone agricole, laquelle se prolonge par une vaste zone naturelle boisée couverte par des espaces boisés classés. Les parcelles sont au surplus situées en zone d'enjeu écologique secondaire de la Trame verte et bleue. En outre, il ne ressort pas des études produites par les appelants que les parcelles seraient dépourvues de tout intérêt ou fonctionnalité écologique dès lors que celles-ci, composées de milieux ouverts disposés en terrasses parsemées d'arbres fruitiers et alignements de ronces, constituent des milieux favorables aux insectes et oiseaux. Si les parcelles en litige sont entourées au sud, à l'est et à l'ouest par une zone classée en Ufc4, cette zone comporte des constructions éparses qui font partie d'une zone d'habitat très diffus à laquelle ne se rattachent pas les parcelles en litige qui, à l'état naturel et partiellement boisées, se rattachent naturellement à la zone agro-naturelle située au nord. Par ailleurs, l'avis de la commission d'enquête ne lie pas les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain, et les circonstances que les parcelles seraient raccordables aux réseaux ou ne seraient classées qu'en zone de risque modéré par le PPRIF ne sauraient remettre en cause le classement opéré. Dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme retenu et aux caractéristiques des parcelles, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUm ont classé une partie de la parcelle cadastrée BP 131 et les parcelles cadastrées 129 et 214 situées à Saint-Laurent-du-Var en zone Nb. 14. En sixième lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que le classement des parcelles en litige en zone naturelle n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et répond au parti d'urbanisme de la métropole, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce classement résulterait d'une discrimination. 15. Il résulte de ce qui précède que M. C..., Mme A... et Mmes F... ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement en litige. Sur les frais liés au litige : 16. D'une part, la métropole Nice Côte d'Azur n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par M. C..., Mme A... et Mmes F... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D'autre part, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. C..., Mme A... et Mmes F... la somme globale de 1 000 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. C..., Mme A... et Mmes F... est rejetée. Article 2 : M. C..., Mme A... et Mmes F... verseront à la métropole Nice Côte d'Azur la somme globale de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., représentant unique des requérants, et à la Métropole Nice Côte d'Azur. Copie en est adressée à la commune de Saint-Laurent-du-Var. Délibéré après l'audience du 12 mai 2022 où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn-de-Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022. La rapporteure, Signé E. B...Le président signé G. CHAZAN La greffière, signé P. RANVIER La République mande et ordonne au préfet des Alpes Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, 2 N° 21MA03523 nb