Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 14/03/2022, 452870, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 4ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-14
Numéro : 452870
Rapporteur : M. Sébastien Jeannard
Commissaire du gouvernement : M. Arnaud Skzryerbak
Avocat(s) : SCP GATINEAU, FATTACCINI, REBEYROL

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 452870, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 21 mai et 30 septembre 2021 et le 28 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 2 du décret n° 2021-309 du 24 mars 2021 fixant la répartition et les conditions de désignation des membres du Conseil économique, social et environnemental et, subsidiairement, s'il était jugé que ce décret est indivisible, de l'annuler entièrement ; 2°) d'enjoindre au Président de la République, au Premier ministre et au ministre des outre-mer d'adopter un nouveau décret répartissant les cinquante-deux sièges de représentants du collège des salariés au Conseil économique, social et environnemental entre les organisations syndicales chargées de les désigner de la manière suivante : 36 sièges pour les représentants des salariés de droit privé dont 10 désignés par la CFDT, 10 par la CGT, 7 par la CGT-FO, 5 par la CGC-CFE et 4 par la CFTC, et 16 sièges pour les représentants des salariés fonctionnaires ou agents publics, dont 4 désignés par la CFDT, 4 par la CGT, 4 par la CGT-FO, 2 par l'UNSA, 1 par l'union syndicale Solidaires et 1 par la FSU ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 452948, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 mai et 10 août 2021 et le 10 février 2022, l'Union des entreprises de proximité (U2P) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le 3° de l'article 3 du décret n° 2021-309 du 24 mars 2021 fixant la répartition et les conditions de désignation des membres du Conseil économique, social et environnemental en tant qu'il accorde à la Chambre nationale des professions libérales la possibilité de désigner un membre au titre des représentants des artisans et des professions libérales ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'adopter un nouveau décret répartissant les sièges entre organisations professionnelles au titre des représentants des artisans et des professions libérales siégeant au Conseil économique, social et environnemental dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Chambre nationale des professions libérales la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 456822, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés le 20 septembre 2021 et le 3 février 2022, la Confédération paysanne demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le 2° de l'article 3 du décret n° 2021-309 du 24 mars 2021 fixant la répartition et les conditions de désignation des membres du Conseil économique, social et environnemental en tant qu'il ne lui attribue qu'un seul représentant ; 2°) d'enjoindre au Président de la République, au Premier ministre et au ministre des outre-mer d'adopter un nouveau décret répartissant les neuf sièges attribués aux syndicats agricoles, selon la méthode de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne des suffrages exprimés lors des élections des membres du 1er collège de la chambre d'agriculture. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - le code du travail ; - l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 ; - la loi n° 2021-27 du 15 janvier 2021 - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Sébastien Jeannard, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat de la Société CFE-CGC et à la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de l'Union des entreprises de Proximité U2P ; Considérant ce qui suit : 1. L'article 7 de la loi du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental modifie l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au même Conseil pour réduire de deux cent trente-trois à cent soixante-quinze le nombre de ses membres. Le II de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958, dans sa rédaction issue de cette modification, prévoit en outre, d'une part, qu'un comité, composé de trois députés, trois sénateurs, trois membres du Conseil économique, social et environnemental, un membre du Conseil d'Etat et un magistrat de la Cour des comptes, est chargé de proposer, au plus tard six mois avant la fin de chaque mandature, des évolutions de la composition du Conseil et, d'autre part, renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser la répartition et les conditions de désignation de ses membres. 2. La Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 2 du décret du 24 mars 2021 fixant la répartition et les conditions de désignation des membres du Conseil économique, social et environnemental répartissant les sièges des cinquante-deux représentants des salariés. La Confédération paysanne demande l'annulation pour excès de pouvoir du 2° de l'article 3 du même décret répartissant les onze sièges des représentants des exploitants agricoles en tant qu'il ne lui attribue qu'un siège. L'Union des entreprises de proximité (U2P) demande l'annulation pour excès de pouvoir du 3° de l'article 3 de ce décret répartissant les sièges des six représentants des artisans et des professions libérales en tant qu'il accorde un siège à la Chambre nationale des professions libérales. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour statuer par une seule décision. Sur la légalité externe : 3. En premier lieu, il ressort des mentions de l'ampliation du décret attaqué figurant au dossier et certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement que le moyen tiré de ce que le décret attaqué n'aurait pas été signé par le Président de la République, le Premier ministre et le ministre des outre-mer manque en fait. 4. En second lieu, en vertu des dispositions combinées des articles 13 et 19 de la Constitution, les décrets délibérés en Conseil des ministres signés par le Président de la République sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par " les ministres responsables " qui sont ceux auxquels incombent, à titre principal, la préparation et l'application des décrets dont il s'agit. D'une part, la circonstance que le ministre des outre-mer ait contresigné le décret attaqué alors qu'il ne peut être regardé comme un " ministre responsable " au sens de ces dispositions est sans incidence sur sa légalité. D'autre part, la circonstance que la représentativité des organisations syndicales et professionnelles est déterminée, s'il y a lieu, après la réalisation d'une enquête diligentée par le ministre chargée du travail n'est pas de nature à faire regarder ce ministre comme ministre responsable au sens de ces dispositions. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que le décret attaqué aurait dû être contresigné par la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion. Sur la légalité interne : 5. Aux termes de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 : " I. Le Conseil économique, social et environnemental (...) comprend : / " 1° Cinquante-deux représentants des salariés ; / 2° Cinquante-deux représentants des entreprises, des exploitants agricoles, des artisans, des professions libérales, des mutuelles, des coopératives et des chambres consulaires (...) / II.- Les membres mentionnés aux 1° et 2° du I sont désignés, pour chaque catégorie, par les organisations syndicales et professionnelles les plus représentatives ainsi que par les établissements fédérateurs des réseaux consulaires ". En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de l'article 2 du décret attaqué : 6. Pour l'application des dispositions citées au point 5, la représentativité des organisations syndicales et professionnelles appelées à désigner des représentants au Conseil économique, social et environnemental doit être appréciée au regard de l'ensemble des critères de représentativité et notamment de l'ancienneté, des effectifs et de l'audience. Il incombe au pouvoir réglementaire, conformément au principe général de représentativité, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de répartir les sièges entre les organisations les plus représentatives, en tenant compte de leurs résultats aux diverses élections professionnelles. 7. En désignant les représentants des salariés, sans distinguer selon qu'il s'agit de représentants des salariés de droit privé ou de représentants des fonctionnaires ou agents publics, le décret attaqué n'a méconnu ni les dispositions citées au point 5, qui n'opèrent pas une telle distinction et, contrairement à ce qui est soutenu, ne l'impliquent pas, ni aucun principe et n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. La circonstance que la répartition retenue des cinquante-deux représentants des salariés corresponde à celle préconisée par le comité prévu au II de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958, par la proposition duquel il ne ressort nullement des pièces du dossier que le pouvoir règlementaire se serait cru lié, est sans incidence à cet égard. 8. Il résulte de tout ce qui précède que la CFE-CGC n'est pas fondée à demander l'annulation de l'article 2 du décret du 24 mars 2021. En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation du 2° de l'article 3 du décret attaqué : 9. En premier lieu, en application des dispositions citées au point 5, le 2° de l'article 3 du décret attaqué prévoit que, parmi les cinquante-deux membres du Conseil économique social et environnemental que le I de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 prévoit pour représenter les entreprises, les exploitants agricoles, les artisans, les professions libérales, les mutuelles, les coopératives et les chambres consulaires, onze représentent les exploitants agricoles. La requérante ne peut utilement soutenir que la répartition de ces sièges entre syndicats agricoles porterait atteinte au principe d'égalité au motif qu'elle n'aurait pas suivi une méthode identique à celle retenue pour répartir les sièges des représentants des salariés entre leurs organisations syndicales. 10. En second lieu, parmi les onze sièges du collège des exploitants agricoles, le 2° de l'article 3 du décret attaqué en attribue désormais neuf aux représentants des syndicats d'exploitants agricoles. Si le pouvoir règlementaire devait, pour répartir ces sièges dans les conditions énoncées au point 6, tenir compte de leurs résultats aux élections professionnelles, il n'était pas tenu, contrairement à ce que soutient la Confédération paysanne, de les répartir selon la règle de la représentation proportionnelle. Il ressort des pièces du dossier que la répartition de ces neuf sièges entre les organisations d'exploitants agricoles, qui correspond à celle préconisée par le comité prévu au II de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958, a pris en compte le résultat des élections aux chambres d'agriculture en maintenant les deux sièges précédemment attribués pour l'un à la Confédération paysanne et pour l'autre à la Coordination rurale mais en diminuant de onze à sept ceux attribués à l'ensemble constitué de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles et des Jeunes Agriculteurs. Par suite, le décret litigieux a pu sans erreur manifeste d'appréciation allouer à la requérante un siège au titre des représentants des exploitants agricoles. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la Confédération paysanne n'est pas fondée à demander l'annulation du 2° de l'article 3 du décret du 24 mars 2021 en tant qu'il ne lui attribue qu'un siège. En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation du 3° de l'article 3 du décret attaqué : 12. En premier lieu, comme il a été dit au point 6, la représentativité des organisations syndicales et professionnelles appelées à désigner des représentants au Conseil économique, social et environnemental doit être appréciée au regard de l'ensemble des critères de représentativité et notamment de l'ancienneté, des effectifs et de l'audience. 13. D'une part, dès lors que le pouvoir règlementaire s'estimait en mesure d'apprécier la représentativité des organisations professionnelles appelées à désigner des représentants des professions libérales au Conseil économique, social et environnemental, et alors même qu'aucun arrêté de représentativité des organisations professionnelles pour les professions libérales n'aurait été pris, il n'a en tout état de cause pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en ne diligentant pas, avant de désigner ces organisations, une enquête de représentativité en application du premier alinéa de l'article L. 2121-2 du code du travail aux termes duquel : " S'il y a lieu de déterminer la représentativité d'un syndicat ou d'une organisation professionnelle autre que ceux affiliés à l'une des organisations représentatives au niveau national, l'autorité administrative diligente une enquête ". 14. D'autre part, si la transparence financière est au nombre des critères selon lesquels doit être appréciée la représentativité des organisations appelées à siéger au Conseil économique, social et environnemental, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en dépit de l'absence de publication de ses comptes au titre de deux années, la Chambre nationale des professions libérales ne satisferait pas, en l'espèce, à ce critère et ne pourrait être regardée comme représentative pour siéger au sein du Conseil économique, social et environnemental. 15. En deuxième lieu, si la composition du Conseil économique, social et environnemental est fixée par le législateur organique, qui détermine, par les dispositions mentionnées au point 5, les catégories socioprofessionnelles qui y sont représentées, leur répartition est renvoyée au pouvoir règlementaire. A ce titre, le décret attaqué prévoit, à son article 3, parmi les cinquante-deux membres représentants les entreprises, les exploitants agricoles, les artisans, les professions libérales, les mutuelles, les coopératives et les chambres consulaires prévus au 2° du I de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958, dix-sept représentants pour les entreprises, onze représentants pour les exploitants agricoles, dix-huit représentants pour les mutuelles, les coopératives et les chambres consulaires et six représentants pour les artisans et les professions libérales. En regroupant les représentants des artisans et des professions libérales, qui présentent des caractéristiques communes et peuvent le cas échéant être représentés par les mêmes organisations professionnelles, le décret attaqué, qui n'a supprimé aucune de ces deux catégories, n'a pas méconnu les dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 et n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 16. En troisième lieu, d'une part, dès lors que la Chambre nationale des professions libérales pouvait être regardée comme représentative pour siéger au Conseil économique, social et environnemental, le pouvoir règlementaire, s'il entendait ne pourvoir qu'un seul siège de cette catégorie par un représentant des seules professions libérales, n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en portant son choix sur la Chambre nationale des professions libérales plutôt que sur l'Union nationale des professions libérales également représentative de ces professions. La circonstance que le pouvoir règlementaire ait confié à la Chambre nationale des professions libérales le soin de désigner un des six représentants des artisans et des professions libérales au Conseil économique, social et environnemental ne fait pas obstacle à ce que l'Union des entreprises de proximité, auquel il a attribué cinq sièges au titre des représentants des artisans et des professions libérales, désigne notamment pour la représenter, si elle l'entend, un membre de l'Union nationale des professions libérales, qui est l'une de ses quatre composantes. 17. D'autre part, si l'Union des entreprises de proximité soutient que le décret attaqué méconnaîtrait le principe d'égalité entre les organisations professionnelles d'employeurs au motif que le nombre de sièges dont elle dispose aurait été réduit dans des proportions supérieures à la diminution du nombre des membres du collège " économique " du conseil, ce moyen ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté dès lors qu'aucun siège supplémentaire ne pouvait lui être accordé, compte tenu du nombre de six représentants retenu par le décret pour les artisans et professions libérales, sauf à exclure toute autre représentation des professions libérales. 18. Il résulte de tout ce qui précède que l'Union des entreprises de proximité n'est pas fondée à demander l'annulation du 3° de l'article 3 du décret du 24 mars 2021 en tant qu'il accorde à la Chambre nationale des professions libérales la possibilité de désigner un membre au titre des représentants des artisans et des professions libérales. Sur les conclusions à fin d'injonction et les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. L'ensemble des conclusions des requérantes à fin d'annulation étant rejetées, leurs conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent que l'être également. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la CFE-CGC, de l'U2P et de la Confédération paysanne sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres, à l'Union des entreprises de proximité, à la Confédération paysanne et au Premier ministre. Copie en sera adressée au ministre des solidarités et de la santé, au ministre des outre-mer, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, au Conseil économique, social et environnemental, à la Confédération générale du travail, à la Confédération française démocratique du travail, à la Confédération générale du travail - Force ouvrière, à la Confédération française des travailleurs chrétiens, à l'Union nationale des syndicats autonomes et à l'Union syndicale Solidaires. Délibéré à l'issue de la séance du 21 février 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme B... L..., Mme D... K..., présidentes de chambre ; Mme C... E..., Mme H... J..., M. I... G..., M. Damien Botteghi, conseillers d'Etat ; M. Sébastien Jeannard, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur et Mme Carine Chevrier, conseiller d'Etat. Rendu le 14 mars 2022. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz Le rapporteur : Signé : M. Sébastien Jeannard La secrétaire : Signé : Mme A... F...