CAA de NANTES, 5ème chambre, 08/12/2020, 19NT02943, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-08
Numéro : 19NT02943
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : AARPI VIA AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. J... B... et Mme I... F... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté n° PC 56161 18 T0002 du 23 février 2018 par lequel le maire de Ploemel a délivré à la commune de Ploemel un permis de construire une maison individuelle d'habitation sur une parcelle située au lieu-dit Kérimel. Par un jugement no 1801866 du 17 mai 2019, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 juillet et 29 octobre 2019, M. B... et Mme F..., représentés par Me D..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler l'arrêté du 23 février 2018 du maire de Ploemel ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Ploemel une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il ne répond que partiellement au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme ; - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions des articles R. 423-1 du code de l'urbanisme et L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales ; en tout état de cause, la commune ne démontre pas être propriétaire de la parcelle en question ; - il méconnaît les dispositions des articles R. 431-8, R. 431-9, R. 431-10 du code de l'urbanisme ; - il méconnaît les dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dès lors que le maire de la commune était tenu de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire ; - il méconnaît l'article 11 du règlement de la zone Nh du plan local d'urbanisme ; - il méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - il méconnaît les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 septembre 2019, la commune de Ploemel, représentée par Me H..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... et de Mme F... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... et Mme F... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me G..., représentant M. B... et Mme F..., et de Me A..., représentant la commune de Ploemel. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 23 février 2018, le maire de Ploemel a accordé à la commune de Ploemel un permis de construire une maison individuelle d'habitation d'une surface plancher de 102 mètres carrés, sur la parcelle cadastrée section E no 974, située au lieu-dit Kérimel. M. B... et Mme F... ont demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation de ce permis de construire. Ils relèvent appel du jugement du 17 mai 2019 par lequel ce tribunal a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif de Rennes a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits par M. B... et Mme F.... En particulier, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, n'a pas omis de répondre au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ; (...) ". En vertu de l'article L. 2121-29 du même code, " le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. (...) ". Aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire (...) sont adressées (...) ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; (...) ". Il résulte de ces dispositions combinées qu'un maire ne peut solliciter une demande de permis de construire au nom de sa commune sans y avoir été expressément autorisé par le conseil municipal. 4. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 12 octobre 2017, prise sur le fondement des dispositions du 27° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal de Ploemel a autorisé son maire à signer " toutes les demandes de permis de construire, d'aménager, de démolir, de déclaration de travaux au nom de la commune lorsque cette dernière est propriétaire des terrains ou des bâtiments concernés ". Par une seconde délibération du même jour, le conseil municipal a autorisé son maire à signer " toute demande de transfert ou de permis de construire sur la parcelle E 974 et à accomplir toutes les formalités afférentes au dossier ". Il ressort des motifs de cette seconde délibération que la demande de permis de construire sur cette parcelle s'inscrit dans le cadre d'un transfert de propriété à la commune de la part du centre communal d'action sociale et que ce dernier, " en sa réunion du 11 octobre a laissé le soin à la collectivité de gérer les parcelles qu'elle lui transfère ". Enfin, le maire de Ploemel a attesté, dans sa demande de permis de construire, remplir les conditions définies par l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Ainsi, le maire de Ploemel a été régulièrement autorisé par son conseil municipal à déposer une demande de permis de construire sur ce terrain pour le compte de la commune, que ce soit en tant que propriétaire de ce terrain ou comme mandataire du centre communal d'action sociale dans l'attente du transfert de propriété de la parcelle en cause. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme : " Sont joints à la demande de permis de construire : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12. ". L'article R. 431-8 du même code dispose que : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; / d) Les matériaux et les couleurs des constructions ; / e) Le traitement des espaces libres, notamment les plantations à conserver ou à créer ; / f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement. ". L'article R. 431-9 du même code dispose que : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. / Il indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. / Lorsque le terrain n'est pas directement desservi par une voie ouverte à la circulation publique, le plan de masse indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'y accéder. / (...) " L'article R. 431-10 du même code dispose que : " Le projet architectural comprend également : / (...) / c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. ". 6. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 7. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire comporte, notamment, une notice architecturale, un plan cadastral, des photographies du terrain d'assiette du projet mettant en évidence son caractère naturel, un document graphique représentant l'insertion du projet dans l'environnement, des plans de masse et des plans de coupe et des façades. Au regard de l'ensemble de ces éléments, et en particulier du plan cadastral qui fait apparaître les constructions avoisinantes, le service instructeur a été mis à même d'apprécier le parti architectural du projet et son insertion dans l'environnement. En outre, contrairement à ce que soutiennent M. B... et Mme F..., la notice architecturale décrit notamment l'aménagement du terrain ainsi que le traitement des espaces verts. Enfin, la demande de permis de construire mentionne qu'elle porte également sur la parcelle cadastrée section E no 1091. La notice architecturale précise que le terrain d'assiette du projet est issu d'une division parcellaire et que le projet s'installe sur le lot 2 à l'Est, accessible depuis la parcelle no 1091. Les plans de masse joints au dossier de demande font apparaître cet accès et précisent que la parcelle no 1091 est propriété du centre communal d'action sociale de la commune. Dans ces conditions, le dossier de demande de permis de construire, notamment ses plans de masse, indique l'emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage permettant d'accéder au terrain d'assiette du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 431-8, R. 431-9 et R. 431-10 du code de l'urbanisme ne peut être accueilli. 8. En troisième lieu, la construction d'une maison d'habitation de taille modeste dans le hameau de Kerimel n'est pas de nature à elle seule à faire regarder le projet comme méconnaissant l'objectif d'utilisation économe des espaces naturels, de préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et de protection des sites, des milieux et paysages naturels, qui figure parmi ceux que l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre de façon équilibrée. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 9. En quatrième lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " (...) Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code (...). " Selon l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / (...) / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. " 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...). " Aux termes de l'article L. 131-6 du même code : " Lorsque le plan local d'urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale a été approuvé avant l'un des documents énumérés aux 1° à 4° de l'article L. 131-4, il est, si nécessaire, rendu compatible avec ce document : / 1° Dans un délai d'un an s'il s'agit d'un schéma de cohérence territoriale ou de trois ans si la mise en compatibilité implique une révision du plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu ; / (...). ". 11. La seule circonstance qu'à la date de l'arrêté contesté, le schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray avait été approuvé le 14 février 2014, c'est-à-dire depuis plus de trois ans, n'a pas eu pour effet par elle-même de rendre illégales l'ensemble des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemel approuvé le 18 octobre 2007. Par ailleurs, M. B... et Mme F... ne précisent pas en quoi ce plan local d'urbanisme aurait été, à la date de l'arrêté contesté, incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale du pays d'Auray. 12. En outre, ni l'approbation, le 14 février 2014, de ce schéma de cohérence territoriale ni l'entrée en vigueur des dispositions de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové visant à lutter contre l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers n'imposaient au maire de Ploemel de surseoir à statuer sur les demandes d'autorisation d'urbanisme portant sur l'extension des hameaux en zone naturelle. En tout état de cause, le projet litigieux, en raison de la préexistence de constructions à l'ouest et au sud-est du projet, ne peut être regardé comme une extension du hameau de Kérimel au-delà de son enveloppe bâtie ni comme étant de nature à menacer la vocation dominante agricole ou naturelle d'un axe de continuité écologique identifié par le schéma de cohérence territoriale. 13. Enfin, il est constant que le conseil municipal de Ploemel a prescrit, par délibération du 28 janvier 2015, la révision du plan local d'urbanisme de la commune et que le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a eu lieu le 26 septembre 2017. Le projet de PADD comporte six orientations, dont une orientation no 1 visant à " assurer un développement durable du territoire ", notamment en prenant " en compte les boisements sans les surprotéger ", et une orientation no 2 visant à " préserver les paysages ploemelois ", avec pour objectif no 2 de " matérialiser clairement les limites de l'urbanisation ", notamment en mettant " un terme aux extensions des entités bâties situées en dehors du bourg (zones agglomérées, villages et hameaux) ". L'orientation no 4 du projet, qui tend à " prioriser l'habitat dans les enveloppes urbaines agglomérées ", se décline en un objectif no 2 de " limiter la dispersion de l'habitat en le priorisant dans le bourg ", lequel devra accueillir " plus de 80 % des 380 nouveaux logements ", un objectif no 3 de " limiter et réduire la consommation des espaces agricoles et naturels " et un objectif no 4 de " préserver l'identité des villages et hameaux ", lesquels " n'auront pas vocation à recevoir des constructions nouvelles à usage d'habitation ". Pour autant, il ne résulte pas des pièces du dossier que le projet d'édification au lieu-dit Kérimel, c'est-à-dire en dehors du bourg de Ploemel, d'une maison individuelle présentant une surface de plancher créée de 102 mètres carrés sur une parcelle de 3 761 mètres carrés, préservant la quasi-totalité du boisement existant, et sans extension du hameau existant, est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. 14. Par conséquent, le maire de Ploemel a pu, sans erreur manifeste d'appréciation, s'abstenir de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire litigieux, alors même que le projet de plan local d'urbanisme approuvé le 2 octobre 2018 a classé le terrain d'assiette du projet litigieux en zone NA excluant toute construction nouvelle à usage d'habitation et l'a identifié en élément de paysage au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, en tant que boisement. 15. En cinquième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, que les requérants reprennent en appel sans fournir davantage d'éléments, doit être écarté par adoption des motifs retenus aux points 11 et 12 du jugement attaqué. 16. En sixième lieu, aux termes de l'article Nh 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ploemel, alors applicable, relatif à l'aspect extérieur des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi qu'à la protection des éléments de paysage et du patrimoine naturel et urbain: " Aspect des constructions / Les constructions doivent s'intégrer à leur environnement. Les différents types d'occupation ou d'utilisation du sol autorisées peuvent être refusées ou n'être accordés que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions ou aménagements prévus, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou leur aspect extérieur sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. / Hormis les principes d'ordre général ci-dessus visés, l'aspect extérieur des constructions peut être librement conçu sous réserve de respecter les prescriptions suivantes : / - Les murs seront soit en granite appareillé, soit en bois, soit en maçonnerie enduite. / - Les toitures, à l'exception des toitures terrasses, seront obligatoirement réalisées en ardoises naturelles ou en chaume, ou en matériaux d'aspect similaire. / - La pente des toitures couvrant le bâtiment principal, à l'exception des toitures-terrasses, devra être comprise entre 40° et 50°. La pente des toitures couvertes en chaume pourra atteindre 60°. / - Les lucarnes et les châssis vitrés dans le plan de la toiture sont autorisés. Les "chiens assis" sont interdits. La pente de la toiture des lucarnes sera égale à celle de la couverture principale. / (...) ". 17. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux consiste en l'édification d'une maison individuelle d'architecture contemporaine, composée d'un volume principal et d'une annexe à usage de garage. Les façades, en maçonnerie enduite, seront de couleur blanche et grise, avec des éléments de menuiseries en aluminium de teinte anthracite. La toiture du volume principal sera composée d'une couverture en ardoises naturelles à deux pentes, dont l'une comportera deux lucarnes avec toiture et l'autre deux vélux. Une toiture-terrasse de 30 mètres carrés couvrira le garage. Il résulte des dispositions précitées de l'article Nh 11, et notamment des mentions relatives à la pente des lucarnes, que l'intention des auteurs du plan local d'urbanisme était d'interdire les seules lucarnes dites " retroussées ", qualifiées de lucarnes de type " chien assis ", dont la couverture suit une pente inverse à celle de la toiture principale. Les lucarnes prévues par le projet, à deux pans dites " jacobines ", ne correspondent donc pas à des " chiens-assis " prohibés par le règlement du plan local d'urbanisme de Ploemel. Au regard de l'aspect extérieur du projet et de ses dimensions modestes, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ne s'intègrerait pas aux lieux environnants, composés d'espaces naturels boisés et de quelques constructions. Dès lors, en délivrant le permis de construire litigieux, le maire de Ploemel n'a pas fait une inexacte application des dispositions de l'article Nh 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune. 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... et Mme F... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Ploemel, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B... et Mme F... demandent au titre des frais exposés par eux à l'occasion du litige soumis au juge. 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... et de Mme F... la somme que demande la commune de Ploemel au titre des frais liés à l'instance. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... et de Mme F... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Ploemel présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. J... B..., à Mme I... F... et à la commune de Ploemel. Délibéré après l'audience du 20 novembre 2020, à laquelle siégeaient : - Mme C..., présidente, - M. Frank, premier conseiller, - M. E..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 décembre 2020. Le rapporteur, F.-X. E...Le président, C. C... Le greffier, C. Goy La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 19NT02943