CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 29/03/2022, 20MA00338, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-29
Numéro : 20MA00338
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Marie-Claude  CARASSIC
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : RABASSA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... A...-C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2018 par lequel le maire de Collioure a procédé au retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable qu'il avait déposée pour différents travaux, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire sur son recours gracieux du 9 mars 2018 tendant au retrait de cette décision. Par un jugement n° 1803287 du 26 novembre 2019, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 28 janvier 2020 et par deux mémoires complémentaires enregistrés les 25 novembre et 24 décembre 2021, M. A... C..., représenté par Me Rabassa, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du 26 novembre 2019 du tribunal administratif de Montpellier; 2°) d'annuler l'arrêté du 8 janvier 2018 du maire de Collioure, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Collioure la somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges ont omis de répondre à son moyen tiré de ce que les articles N1 et N2 du règlement ne précisent pas s'ils s'appliquent à des travaux sur des constructions existantes ; - ils ont insuffisamment motivé leur réponse à son moyen tiré de ce que les travaux envisagés rendaient la construction existante plus conforme ; - sa demande de première instance était recevable ; - le signataire de la décision en litige était incompétent ; - la décision en litige est insuffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - elle n'a pas été précédée de la procédure contradictoire prévue par les articles L. 121-1 et 2 de ce code ; - les travaux litigieux, qui consistent en des aménagements légers, sont autorisés par les articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune ; - ces articles ne précisent pas qu'ils sont applicables aux constructions existantes ; - en tout état de cause, ces travaux sont de nature à rendre la construction existante plus conforme au plan local d'urbanisme ; - les travaux de création du local technique enterré, donc non visible et surmonté d'une terrasse préexistante ne peuvent méconnaître la règle d'implantation par rapport aux limites séparatives prévues par l'article N7 du règlement ; - en tout état de cause, cet article lui-même prévoit que des conditions différentes peuvent être admises lors de travaux d'aménagement d'une construction existante ; - la reprise en maçonnerie de l'ancienne clôture et la pose d'un nouveau portail ne méconnaît pas l'article N11 du règlement, qui n'a pas vocation à s'appliquer aux constructions existantes ; - ces travaux, qui permettent une meilleure insertion du bâti dans le paysage, rend la construction existante plus conforme aux règles d'urbanisme ; - ces travaux de réfection de la construction existante sont autorisés par l'article R. 121-5 au titre des aménagements légers ; - les travaux sur la toiture-terrasse existante ne méconnaissent pas l'article SEP-2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager - site patrimonial remarquable ; - ils n'aggravent pas sa non-conformité à cet article ; - ces travaux de réfection de la construction existante sont autorisés par l'article R. 121-5 au titre des aménagements légers. Par deux mémoires en défense enregistrés les 25 novembre 2020 et 8 décembre 2021, la commune de Collioure, représentée par la SCP d'avocats HG§C, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. La présidente de la Cour a décidé, par décision du 24 août 2021, de désigner M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Le rapport de Mme Carassic et les conclusions de M. Roux ont été entendus au cours de l'audience publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A...-C... a déposé le 10 août 2017 une déclaration préalable de travaux ayant pour objet le remplacement de menuiseries, la création d'ouvertures en façade d'une construction existante, la réalisation d'un local technique semi-enterré surmonté d'une terrasse, la réfection de la clôture, la pose d'un portail et la réalisation d'aménagements paysagers sur une parcelle cadastrée AE n° 72 b située 1216 route de Consolation à Collioure. Cette déclaration préalable a été complétée le 29 septembre 2017. Une décision tacite de non opposition est intervenue le 29 novembre 2017 du fait du silence gardé par le maire de Collioure. M. A...-C... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté en litige du 8 janvier 2018 par lequel le maire a procédé au retrait de cette décision tacite, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'il a formé le 9 mars 2018 contre cet arrêté. Par le jugement dont M. A...-C... relève appel, les premiers juges ont rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. D'une part, les premiers juges en se prononçant sur la légalité des travaux litigieux au regard des articles N1 et N2 du règlement du PLU de la commune de Collioure ont nécessairement écarté le moyen du requérant tiré de ce que ces dispositions n'étaient pas applicables aux travaux réalisés sur une construction existante et n'ont ainsi pas omis de statuer sur ce moyen. 3. D'autre part, les premiers juges ont suffisamment motivé au point 10 le jugement attaqué en affirmant que, "d'ailleurs", les travaux litigieux n'étaient pas de nature à rendre la villa existante plus conforme aux dispositions du PLU de la commune. Par suite, le jugement attaqué n'est pas irrégulier pour ces motifs. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Pour retirer la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux dont M. A... C... bénéficiait depuis le 29 novembre 2017, le maire de Collioure s'est fondé sur les motifs tirés de ce que le règlement de la zone NI interdit les travaux et aménagements projetés, de ce que la création du local technique ne respecte pas la règle de prospect fixée par l'article N7 de ce règlement, de ce que la toiture-terrasse de ce local technique n'est pas traitée de façon traditionnelle en méconnaissance de l'article SEP 11-2 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager-Site patrimonial remarquable et de ce que la reprise en maçonnerie de l'ancienne clôture et la pose d'un nouveau portail méconnaissent l'article N11 du règlement. 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable : "Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...).". Aux termes de l'article L. 2131-1 de ce code : "Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes (...).". 6. Par arrêté n° 247/2016 du 19 mai 2016, le maire de Collioure a donné délégation à M. B... D..., premier adjoint, aux fins de signer l'ensemble des documents afférents aux domaines de l'urbanisme, du cadre de vie, de la sécurité et de l'administration générale. Cette délégation, qui est limitée à quatre domaines de compétence, n'est pas générale ou totale et la décision en litige de retrait de l'autorisation d'urbanisme tacite entrait dans son champ d'application. S'agissant du défaut du caractère exécutoire de cet arrêté de délégation de signature invoqué par le requérant, il ressort de l'attestation du maire du 5 novembre 2019, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire laquelle n'est pas rapportée en l'espèce, que cet arrêté de délégation de signature, malgré une simple erreur matérielle concernant le numéro de cet arrêté, est affiché en mairie de manière permanente depuis le 19 mai 2016. Il ressort du tampon de la préfecture apposé sur cet arrêté que ce dernier a été transmis le 30 mai 2016 au préfet des Pyrénées-Orientales dans le cadre de son contrôle de légalité. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision en litige aurait été signé par une autorité incompétente a été écarté à bon droit par les premiers juges. 7. En deuxième lieu, les moyens tirés de ce que l'arrêté de retrait en litige serait insuffisamment motivé en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et de ce qu'il n'aurait pas été précédé de la procédure contradictoire préalable prévue par l'article L. 121-1 de ce code ne comportent en appel aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal administratif de Montpellier par M. A... C.... Par suite, il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges respectivement aux points 3, 4 et 5 du jugement attaqué. 8. En troisième lieu et d'une part, la zone N est définie par le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Collioure, comme faisant " l'objet d'une protection particulière en raison de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique. ". Le secteur NI, dans lequel se situe la parcelle en cause, traduit la prise en compte de la loi Littoral par le plan local d'urbanisme : coupures d'urbanisation et espaces proches du rivage. Les espaces remarquables définis en application de la loi Littoral sont protégés au titre du L. 151-23 en supplément du zonage NI. Aux termes de l'article N1 du même règlement, relatif aux occupations ou utilisations du sol interdites : " Toute construction ou installation susceptible de porter atteinte aux éléments protégés (...) est interdite. Toutes occupations ou utilisations du sol non autorisées et soumises à des conditions particulières à l'article 2, sont interdites. (...) En NI, seuls sont autorisés les travaux visant à la conservation des espaces, et les aménagements légers tels que définis par l'article R146-2 du code de l'urbanisme (dont ceux nécessaires à la gestion de la fréquentation). ". Aux termes de l'article N2 du même règlement, relatif aux occupations ou utilisations du sol soumises à des conditions particulières : " Ne sont admises que les occupations et utilisations du sol suivantes, aux conditions énoncées : (...) i) Dans le secteur NI, les aménagements légers prévus à l'article R. 146-2 du code de l'urbanisme (...) ". Les travaux autorisés par l'article N1 du règlement doivent s'entendre, à défaut d'une disposition spécifique, comme concernant aussi bien ceux réalisés sur les bâtiments existants que sur des bâtiments projetés. 9. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : "Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques./ Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive 79/409 CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages.". L'article R. 146-2 du code de l'urbanisme, repris aujourd'hui par les dispositions de l'article R. 121-5 du même code, prévoit que : " En application du deuxième alinéa de l'article L. 146-6, peuvent être implantés dans les espaces et milieux mentionnés à cet article, après enquête publique dans les cas prévus par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement, les aménagements légers suivants, à condition que leur localisation et leur aspect ne dénaturent pas le caractère des sites, ne compromettent pas leur qualité architecturale et paysagère et ne portent pas atteinte à la préservation des milieux : a) Lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion ou à l'ouverture au public de ces espaces ou milieux, les cheminements piétonniers et cyclables et les sentes équestres ni cimentés, ni bitumés, les objets mobiliers destinés à l'accueil ou à l'information du public, les postes d'observation de la faune ainsi que les équipements démontables liés à l'hygiène et à la sécurité tels que les sanitaires et les postes de secours lorsque leur localisation dans ces espaces est rendue indispensable par l'importance de la fréquentation du public ; b) Les aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces par la résorption du stationnement irrégulier, sans qu'il en résulte un accroissement des capacités effectives de stationnement, à condition que ces aires ne soient ni cimentées ni bitumées et qu'aucune autre implantation ne soit possible ; c) La réfection des bâtiments existants et l'extension limitée des bâtiments et installations nécessaires à l'exercice d'activités économiques ; d) A l'exclusion de toute forme d'hébergement et à condition qu'ils soient en harmonie avec le site et les constructions existantes : - les aménagements nécessaires à l'exercice des activités agricoles, pastorales et forestières ne créant pas plus de 50 mètres carrés de surface de plancher ; - dans les zones de pêche, de cultures marines ou lacustres, de conchyliculture, de saliculture et d'élevage d'ovins de prés salés, les constructions et aménagements exigeant la proximité immédiate de l'eau liés aux activités traditionnellement implantées dans ces zones, à la condition que leur localisation soit rendue indispensable par des nécessités techniques ; e) Les aménagements nécessaires à la gestion et à la remise en état d'éléments de patrimoine bâti reconnus par un classement au titre de la loi du 31 décembre 1913 ou localisés dans un site inscrit ou classé au titre des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement. ". 10. Il ressort des pièces du dossier de la déclaration préalable que les travaux projetés consistent en l'aménagement, eu égard à la forte déclivité du terrain, de quatre paliers pour arborer le terrain impliquant la réalisation de murs de soutènement en béton armé avec une finition en pierre de schiste et un aménagement paysager, en la construction d'une terrasse et d'un local technique enterré, en la démolition d'un escalier extérieur et la reprise en maçonnerie d'un muret garde-corps de la terrasse existante, en la modification de l'ensemble des ouvertures de la façade ouest de la villa avec le percement d'une baie vitrée, le remplacement des menuiseries et une reprise en peinture, en la réfection de la clôture d'accès en maçonnerie avec un habillage en pierre et la pose d'un portail en métal, ainsi qu'en l'aménagement en gravier et en finition béton balayée de circulations sur la parcelle. 11. Si le requérant soutient que l'ensemble de ces travaux doivent être regardés comme des aménagements légers au sens de l'article R. 146-2 devenu l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme autorisés dans cette zone, la réalisation d'un local technique et de la terrasse ainsi que la modification des ouvertures de la façade ouest de la ville, qui ne visent pas la conservation des espaces marins et terrestres, qui ne constituent pas des travaux de réfection d'un bâtiment existant et qui ne correspondent à aucun des aménagements légers prévus par l'article R. 146-2 du code de l'urbanisme, ne peuvent être autorisées dans la zone. Par suite, le maire a pu à bon droit retirer la décision de non-opposition tacite qu'il avait délivrée pour ces travaux divisibles des autres travaux projetés au motif qu'ils méconnaissent les articles N1et N2 du règlement du plan local d'urbanisme. 12. En revanche, ce qui concerne le remplacement des menuiseries et une reprise en peinture, ces travaux peuvent être regardés quant à eux comme des travaux de réfection d'un bâtiment existant au sens de l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme. Le maire n'ayant pas opposé un autre motif sur ce point dans la décision en litige, c'est à tort qu'il s'est fondé sur la méconnaissance des articles N1 et N2 du règlement pour prendre la décision de retrait litigieuse. 13. Le maire s'est fondé, s'agissant des travaux de rénovation de la clôture existante et la pose d'un nouveau portail, sur le fait que ces travaux n'étaient pas étrangers et qu'ils aggravaient la non-conformité de la villa existante aux dispositions de l'article N11 du règlement du PLU, relatif à l'aspect extérieur, qui dispose que : " (...) Clôtures / Toute clôture est interdite sauf à être nécessaire à l'exploitation agricole ou pastorale (...). Ces clôtures autorisées seront constituées de poteaux en métal fin sans soubassement maçonné, et de fil de fer lisse ou barbelé, voire de protections électriques provisoires. ". 14. La circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme régulièrement approuvé ne s'oppose pas, en l'absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d'un permis de construire s'il s'agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions. 15. Il ressort des pièces du dossier que la clôture existante entourant la propriété du requérant, qui n'est pas nécessaire à l'exploitation agricole ou pastorale et dont la réfection est prévue, est entièrement constituée d'un vieux mur en parpaing, en méconnaissance de l'article N11 du règlement. Les travaux projetés, qui consistent en une reprise de maçonnerie de ce mur avec un habillage de pierre, ne sont pas étrangers à la règle méconnue. Si le requérant soutient que ces travaux amélioreront l'aspect extérieur de la clôture et permettront ainsi sa meilleure intégration dans le site, la modification de son parement ne rend pas la clôture existante plus conforme aux exigences d'une clôture légère constituée de poteaux en métal fin sans soubassement maçonné tel que prévu par l'article N11 du règlement. Par suite, le maire a pu retirer la non-opposition tacite dont bénéficiait le requérant pour ce motif s'agissant de la réfection de la clôture. En revanche, l'article N11 ne réglementant pas l'aspect des portails, le maire ne pouvait pas légalement estimer que la pose d'un nouveau portail aggravait la non-conformité du portail existant avec cette règle. 16. Il résulte de ce qui précède que M. A... C... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté totalement sa demande et à demander l'annulation partielle du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en litige en tant qu'elle concerne les travaux de remplacement des menuiseries et la pose d'un nouveau portail, ainsi que l'annulation de la décision en litige du maire dans cette mesure. Sur les frais liés au litige : 17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés à l'instance et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 26 novembre 2019 du tribunal administratif de Montpellier est annulé en tant qu'il a rejeté totalement la demande de M. A... C.... Article 2 : L'arrêté du 8 janvier 2018 du maire de Collioure est annulé en tant qu'il concerne la réfection des menuiseries et la pose d'un nouveau portail. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... A...-C... et à la commune de Collioure. Délibéré après l'audience du 15 mars 2022, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme Carassic, première conseillère, - M. Mouret, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition du greffe le 29 mars 2022. 2 N° 20MA00338