Cour administrative d'appel de Bordeaux, 2ème chambre (formation à 3), 23/10/2012, 10BX01979, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 2ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2012-10-23
Numéro : 10BX01979
Président : M. VALEINS
Rapporteur : M. Patrice  LERNER
Commissaire du gouvernement : M. KATZ

Vu la décision en date du 16 juillet 2010, enregistrée le 2 août 2010 au greffe de la Cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 10BX01979, par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt n° 06BX02000, 06BX02275 en date du 17 novembre 2008 de la cour et lui a renvoyé les requêtes présentées par Me A et Me B ; Vu, I°), sous le n° 06BX02000, la requête enregistrée au greffe de la cour le 19 septembre 2006, présentée pour Me Jean-Pierre A, demeurant ... et Me Dominique B, demeurant ..., par Me Puel ; Me A et Me B demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0501199 du 26 juin 2006 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques en date du 7 avril 2005 les mettant en demeure, en tant que liquidateurs judiciaires de la société des anciennes fonderies et ateliers de Mousserolles (SAFAM), de respecter les prescriptions de l'article 1er de l'arrêté en date du 19 janvier 2005 prononcé à l'encontre de cette société et les prescriptions de l'article 34-1 du décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ; 2°) d'annuler l'arrêté en litige ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu, II°), sous le n° 06BX02275, la requête enregistrée au greffe de la cour le 3 novembre 2006, présentée pour Me Dominique B, demeurant ... et Me Jean-Pierre A, demeurant ... (64000) ; Me B et Me A demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0502065 du 26 juin 2006 du tribunal administratif de Pau, en tant qu'il a rejeté le surplus de leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 11 août 2005 les mettant en demeure de consigner la somme de 132 000 euros, après avoir ramené ce montant à 110 000 euros ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits du citoyen dans leurs relations avec l'administration ; Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 25 septembre 2012 : - le rapport de M. Patrice Lerner, premier conseiller, - les conclusions de M. David Katz, rapporteur public ; Considérant que la société des anciennes fonderies et ateliers de Mousserolles (SAFAM) exerçait à Bayonne, au lieu-dit Mousserolles, une activité de fonderie et des activités associées pour lesquelles elle bénéficiait d'autorisations au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement ; qu'elle a été mise en liquidation judiciaire par un jugement du tribunal de commerce de Bayonne du 10 janvier 2005, lequel a désigné comme mandataires liquidateurs Me A et Me B ; que le préfet des Pyrénées-Atlantiques a pris, le 19 janvier 2005, un arrêté prescrivant aux mandataires liquidateurs de prendre d'urgence les mesures propres à interdire l'accès des installations aux personnes étrangères au site et de s'assurer du maintien en sécurité des installations tant qu'elles ne seraient pas vidangées et que les produits présentant un risque ne seraient pas éliminés ; que le site n'étant pas entièrement clos et abritant encore des produits dangereux après la cessation d'activité, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a pris, le 7 avril 2005, à l'encontre des mandataires liquidateurs, un arrêté portant mise en demeure de respecter, dans un délai d'une semaine, les prescriptions de l'arrêté du 19 janvier 2005, et, dans un délai de deux semaines, les prescriptions du I et du III de l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 ; que l'inspecteur des installations classées a constaté, le 17 juin 2005, que cette mise en demeure n'avait pas été suivie d'effets ; que le 11 août 2005, le préfet a pris un nouvel arrêté à l'encontre des liquidateurs portant consignation de la somme de 132 000 euros correspondant au coût de l'enlèvement de tous les déchets solides et liquides présents sur le site et de leur élimination dans des filières dûment autorisées ainsi qu'au coût de la constitution d'un dossier de déclaration de cessation d'activité ; que, par deux jugements du 26 juin 2006, le tribunal administratif de Pau a, d'une part, rejeté la demande de Me A et Me B tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 avril 2005 et, d'autre part, après avoir ramené le montant de la consignation à 110 000 euros, a rejeté le surplus de leur demande à fin d'annulation de l'arrêté du 11 août 2005 ; que Me A et Me B ayant fait appel de ces deux jugements, par un arrêt rendu le 17 novembre 2008, la Cour a joint leurs deux requêtes, abrogé partiellement l'arrêté du 7 avril 2005 et annulé l'arrêté de consignation du 11 août 2005 ; que, par une décision du 16 juillet 2010, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, sur pourvoi du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement durable, a annulé l'arrêt précité et a renvoyé l'affaire devant la cour ; qu'un rapport de l'inspection des installations classées remis le 19 juillet 2012 constate qu'une quantité significative de déchets de toute nature est encore présente sur le site et que les installations n'ont pas encore été totalement dépolluées ; Sur les conclusions en annulation de l'arrêté de mise en demeure du 7 avril 2005 : Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter ses observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...) / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; (...) / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. (...) " ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes du I de l'article L. 514-1 du code de l'environnement : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées ou un expert désigné par le ministre chargé des installations classées a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : / 1º Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des travaux à réaliser, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de l'exécution des mesures prescrites ; il est procédé au recouvrement de cette somme comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Pour le recouvrement de cette somme, l'Etat bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts ; / 2º Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ; / 3º Suspendre par arrêté, après avis de la commission départementale consultative compétente, le fonctionnement de l'installation, jusqu'à exécution des conditions imposées et prendre les dispositions provisoires nécessaires " ; Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 514-1, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976, que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé ; que si l'article L. 514-1 permet au préfet de décider l'application de différentes mesures en cas de non-exécution de son injonction, la mise en demeure qu'il prononce n'emporte, par elle-même, aucune de ces mesures ; que la possibilité ouverte au préfet de décider de mesures coercitives est ainsi indépendante de sa situation de compétence liée pour édicter la mise en demeure ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la mise en demeure a méconnu la procédure prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 est inopérant et doit être écarté ; Considérant, en deuxième lieu, que l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 susvisé, applicable aux installations classées ayant, comme en l'espèce, cessé leur activité avant le 1er octobre 2005, dispose que : " Lorsqu'une installation classée est mise à l'arrêt définitif, son exploitant remet son site dans un état tel qu'il ne s'y manifeste aucun des dangers ou inconvénients mentionnés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 susvisée. Le préfet peut à tout moment imposer à l'exploitant les prescriptions relatives à la remise en état du site, par arrêté pris dans les formes prévues à l'article 18 ci-dessus/ II. L'exploitant qui met à l'arrêt définitif son installation notifie au préfet la date de cet arrêt au moins un mois avant celle-ci (...) III. Dans le cas des installations soumises à autorisation, il est joint à la notification un dossier comprenant le plan à jour des terrains d'emprise de l'installation, ainsi qu'un mémoire sur l'état du site. Le mémoire précise les mesures prises ou prévues pour assurer la protection des intérêts visés à l'article 1er de la loi du 19 juillet 1976 susvisée, et pouvant comporter notamment : 1° L'évacuation ou l'élimination des produits dangereux, ainsi que des déchets présents sur le site ; 2° La dépollution des sols et des eaux souterraines éventuellement polluées ; 3° L'insertion du site de l'installation dans son environnement ; 4° En cas de besoin, la surveillance à exercer de l'impact de l'installation sur son environnement. (...) " ; Considérant que, par un courrier en date du 19 janvier 2005 du préfet des Pyrénées-Atlantiques, Me A et Me B, nommés liquidateurs de la société SAFAM par jugement du tribunal de commerce de Bayonne du 10 janvier 2005, ont été informés que la déclaration de cessation d'activité de l'entreprise qu'ils avaient notifiée au préfet le 11 janvier, devait être accompagnée d'un dossier contenant des informations sur l'état du site et comprenant les informations nécessaires sur l'évacuation ou l'élimination des produits dangereux et des déchets, la dépollution des sols et des eaux souterraines, l'insertion du site dans son environnement, la surveillance à exercer pour apprécier l'impact résiduel des installations sur leur environnement ; que ce courrier leur demandait en outre de satisfaire à cette obligation dans un délai de quinze jours à compter de sa réception ; qu'ainsi ils avaient été informés plus de deux mois avant l'intervention, le 7 avril 2005, de l'arrêté litigieux, de l'étendue et de la teneur des obligations qui leur incombaient ; que, dans ces conditions et dès lors que les mesures exigées avaient déjà été notifiées par arrêté du 19 janvier 2005, le moyen tiré de ce que les délais impartis par l'arrêté contesté étaient dépourvus de caractère raisonnable ne saurait être accueilli ; Considérant, en troisième lieu, que le recours formé contre un arrêté préfectoral mettant en demeure un exploitant ou ses représentants de remettre en état le site d'une ancienne installation classée après cessation d'activité est un recours de plein contentieux ; que, d'une part, le juge saisi d'un tel recours peut être amené à constater que les mesures prescrites ne sont plus nécessaires à la date à laquelle il statue et procéder, par voie de conséquence, non pas à l'annulation, laquelle revêt un caractère rétroactif, mais à l'abrogation pour l'avenir dudit arrêté ; que, d'autre part, lorsque l'exploitant ou son ayant droit a cédé tout ou partie du site à un tiers, cette cession l'exonère de ses obligations de remise en état du site imposée par l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 si le cessionnaire s'est substitué à lui en qualité d'exploitant et dans la mesure de cette substitution ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que Me A et Me B ont fait procéder à l'enlèvement et à la destruction de 21 399 kilogrammes de déchets ; qu'en outre, la société LF-Tech a repris une partie, soit 3 000 m², du site anciennement exploité par la société SAFAM, et a été autorisée, par un arrêté du 4 septembre 2007 du préfet des Pyrénées-Atlantiques à poursuivre l'activité de fonderie de métaux ferreux exercée ainsi que les activités complémentaires de traitement thermique, de grenaillage, d'usinage et de galvanisation ; que, dans cette mesure, la société LF-Tech doit être regardée comme s'étant substituée à la société SAFAM en qualité d'exploitant ; que, par suite, en tant qu'il concerne les déchets détruits ainsi que l'activité et la partie du site reprises par la société LF-Tech, l'arrêté du 19 janvier 2005 doit être abrogé ; Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de consignation du 11 août 2005 : Considérant qu'aucun des moyens dirigés contre l'arrêté du 7 avril 2005 mettant en demeure Me A et Me B de respecter les prescriptions de remise en état du site de la société SAFAM n'est fondé ; que, dès lors, ces derniers ne peuvent exciper de l'illégalité de cet arrêté pour contester la mesure de consignation ; Considérant que, d'une part, comme il a été dit précédemment, il résulte des dispositions du I de l'article L. 514-1 du code de l'environnement que, lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure prévue par le code de l'environnement, l'inobservation des conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, il appartient au préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé ; que l'article L. 514-1 laisse à l'autorité administrative le choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas d'inexécution de son injonction, la mise en demeure n'emportant pas, par elle-même, application de l'une de ces sanctions ; que, d'autre part, en application des dispositions de l'article L. 514-5 du code de l'environnement, ces installations sont soumises à un contrôle de l'inspection des installations classées dont les constats, en cas d'inobservation des prescriptions imposées à l'exploitant, servent de fondement à la mise en demeure que le préfet est tenu d'adresser à l'exploitant, avant de prendre, le cas échéant, les mesures de consignation, d'exécution forcée des travaux ou de suspension du fonctionnement de l'installation, prévues à l'article L. 514-1 ; que si ces contrôles peuvent avoir lieu à tout moment, les inspecteurs des installations classées doivent informer l'exploitant quarante-huit heures avant la visite, sauf contrôle inopiné, et l'exploitant peut se faire assister d'une tierce personne ; qu'en vertu de ce même article, l'exploitant est informé par l'inspecteur des installations classées des suites du contrôle ; que l'inspecteur lui transmet une copie de son rapport de contrôle et que l'exploitant peut faire part au préfet de ses observations ; qu'il ressort de l'ensemble de ces dispositions du code de l'environnement qu'elles organisent une procédure contradictoire particulière applicable aux sanctions susceptibles d'être prises à l'encontre de l'exploitant d'une installation classée pour la protection de l'environnement ; que les dispositions du premier alinéa de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, qui fixent, en l'absence de dispositions législatives ayant instauré une procédure contradictoire particulière, les règles générales de procédure applicables aux décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979, ne sauraient dès lors être utilement invoquées par les appelants à l'encontre de l'arrêté en litige qui porte consignation d'une somme répondant du montant des travaux à réaliser pris sur le fondement du I de l'article L. 514-1 du code de l'environnement ; Considérant que l'arrêté de consignation du 11 août 2005 qui vise les précédents arrêtés pris par le préfet des Pyrénées-Atlantiques et notamment l'arrêté du 7 avril 2005 mettant en demeure les liquidateurs de respecter les dispositions de l'article 34-1 du décret du 21 septembre 2001, ainsi que le procès verbal d'infraction dressé à l'encontre des liquidateurs par l'inspecteur des installations classées le 13 mai 2005, et qui rappelle les risques que sont susceptibles de faire courir la présence des produits et déchets abandonnés ainsi que la nécessité de connaître l'état du sol et du sous-sol du site est, contrairement à ce que soutiennent Me A et Me B, suffisamment motivé ; que cette motivation ne renvoie pas au rapport de l'inspecteur des installations classées en date du 17 juin 2005, qui est simplement visé avec les autres documents de la procédure ; que ce rapport n'avait donc, en tout état de cause, pas à être joint à la notification de l'arrêté ; Considérant que l'arrêté du 7 avril 2005 mettait les liquidateurs en demeure notamment de fournir le mémoire sur l'état du site prévu par les dispositions précitées du III de l'article 34-1 du décret du 21 septembre 1977 ; que, par suite, le préfet pouvait comprendre dans le montant de la consignation la somme nécessaire à l'actualisation de l'évaluation simplifiée des risques du site conformément aux dispositions dudit article ; Considérant qu'il résulte de l'instruction, en particulier du rapport de l'inspecteur des installations classées du 19 juillet 2012, qu'une partie des déchets en fûts et pâteux a été enlevée et détruite et que les déchets de surface ont été éliminés de quatre parcelles sur un total de treize que compte le site ; que, toutefois, restent sur le site, 4 cuves de produits non identifiés, au moins une partie des 200 tonnes de sable usagé contenant des résines phénoléniques répertoriées en 2005, dont le coût total de transport et de destruction avait été évalué par l'entreprise de dépollution à 75 106 euros, ainsi que 2 bennes, soit 20 tonnes, de résidus divers ; que, par ailleurs, la reprise du site et des installations par la société LF-Tech ne fut que partielle et qu'une partie des installations n'est pas encore démantelée ; que, compte tenu de ces éléments, l'évaluation de la somme que les requérants doivent consigner, fixée par le tribunal administratif à 110 000 euros, doit être confirmée ; que, si les appelants font valoir que l'agglomération Côte Basque Adour a racheté le site et entrepris l'élimination des déchets de surface, cette agglomération ne saurait être regardée comme s'étant substituée à la société SAFAM en qualité d'exploitant au sens de la législation sur les installations classées ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Me A et Me B ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par son jugement du 26 juin 2006, le tribunal administratif de Pau a fixé le montant de la consignation à 110 000 euros ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par Me A et Me B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; DECIDE Article 1er : L'arrêté de mise en demeure du 7 avril 2005 du préfet des Pyrénées-Atlantiques est abrogé en tant qu'il porte sur les déchets dont la destruction a été opérée et sur la partie du site reprise par la société LF-Tech. Article 2 : Le jugement n° 0501199 du 26 juin 2006 du tribunal administratif de Pau est annulé en tant qu'il est contraire à l'article 1er ci-dessus. Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté. '' '' '' '' 7 N° 10BX01979