COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 6ème chambre - formation à 3, 05/02/2015, 13LY02185, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Date de la décision : 2015-02-05
Numéro : 13LY02185
Président : M. CLOT
Rapporteur : M. Philippe  SEILLET
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : MONTAZEAU & CARA  AVOCATS

Vu la requête, enregistrée le 1er août 2013, présentée pour le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, représenté par son directeur général en exercice, dont le siège est à Saint-Etienne cedex (42055) ; Le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100895 du 4 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 7 décembre 2010 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Rhône-Alpes lui a infligé une sanction financière de 592 944 euros en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; 2°) d'annuler la décision susmentionnée et de le décharger de la somme de 592 944 euros ; 3°) d'enjoindre à l'administration de procéder au remboursement de ladite somme, outre intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts ; 4°) de mettre à la charge de l'ARS de Rhône-Alpes la somme de 3 500 euros, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que : - la décision n'est pas motivée, en l'absence d'explication sur la consistance des manquements aux règles de facturation ou des erreurs de codage et sur la réalité du dossier manquant ; - la décision en litige ne satisfait pas aux conditions de délai posées par les dispositions de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale qui prévoient que le directeur de l'agence régionale de santé notifie la sanction dans le délai d'un mois ; la preuve du respect du délai fixé pour saisir la commission de contrôle n'est pas rapportée ; - le principe du contradictoire n'a pas été respecté en ce qui concerne les fiches n° 6 dont aucune copie n'a été laissée à la disposition de l'établissement ; ce dernier n'a pas été informé dès le départ de son droit à se faire assister par un conseil, en méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; - l'existence d'un dossier manquant ne constitue pas un motif pour l'application des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale et, dès lors, la décision manque de base légale ; - la détermination de la sanction financière, par extrapolation en fixant le montant de cette sanction suivant un pourcentage de statistiques d'erreur appliqué à l'échantillon de dossiers contrôlés et jugés mal codés est contraire aux dispositions de l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale qui prévoient seulement la possibilité d'opérer un contrôle sur un échantillon de dossiers et non de sanctionner toute une masse à partir de cet échantillon ; l'échantillon n'est pas représentatif ; - la preuve des manquements aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, du non-respect des règles de codage et d'absence de réalisation de prestations facturées n'est pas rapportée ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 15 novembre 2013, présenté par le ministre des affaires sociales et de la santé, qui conclut au rejet de la requête ; Il soutient que : - la notification, en date du 7 décembre 2010, de la décision de la commission de contrôle du 6 septembre 2010, après que celle-ci a pris connaissance des observations du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne présentées le 26 avril 2010, comporte les éléments de motivation de la sanction appliquée, conformément aux prescriptions de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale ; - les dispositions de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale en vigueur à la date de la décision notifiée n'enfermaient dans aucun délai la saisine de la commission de contrôle, et ladite commission a tenu sa séance dans un délai raisonnable ; - le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, qui n'a pas demandé à l'issue du contrôle la communication des fiches n° 6, dont le rapport de contrôle reprend le détail, n'est pas fondé à soutenir qu'il n'aurait pu discuter des griefs contradictoirement avec le médecin contrôleur et le médecin responsable de la qualité du codage ; - dès lors que les observations écrites du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne ont été présentées par un cabinet d'avocats, ledit centre hospitalier ne peut prétendre ne pas avoir pu se défendre au motif qu'il n'aurait pu se faire assister dès le départ par un conseil ; - l'agence régionale de santé de Rhône-Alpes était fondée à sanctionner l'établissement, en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, en cas de dossiers manquants ; - le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction n'est pas fondé, eu égard à la méthode d'échantillonnage retenue, et compte tenu de la prise en compte des observations du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne qui a conduit à une réduction de la sanction applicable ; - le directeur général de l'agence régionale de santé était fondé à notifier une sanction à l'encontre du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, alors même qu'une procédure de contestation des indus était pendante ; Vu le mémoire, enregistré le 24 mars 2014, présenté pour le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, qui maintient ses conclusions par les mêmes moyens ; Il soutient, en outre, qu'en l'absence d'une motivation l'informant d'une manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui, les stipulations de l'article 6-3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été méconnues ; Vu le mémoire, enregistré le 25 septembre 2014, présenté par le ministre des affaires sociales et de la santé, qui maintient ses conclusions pour les mêmes motifs ; Vu la lettre, en date du 15 décembre 2014, par laquelle les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de soulever d'office l'irrégularité du jugement attaqué, au motif de l'erreur commise par le Tribunal sur l'étendue de ses pouvoirs, dès lors qu'il s'est estimé saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision en cause alors que ce recours relevait du plein contentieux ; Vu le mémoire, enregistré le 5 janvier 2015, présenté pour le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, qui maintient ses conclusions par les mêmes moyens ; Il soutient, en outre, qu'il a présenté, dans le cadre d'un recours de plein contentieux, des conclusions tendant au remboursement des sommes versées ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 janvier 2015, présentée pour le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 janvier 2015 : - le rapport de M. Seillet, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public ; - et les observations de Me Montazeau, avocat du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne ; 1. Considérant que le 7 décembre 2010, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Rhône-Alpes a décidé d'infliger au centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne une sanction financière de 592 944 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, à la suite d'un contrôle externe de la tarification à l'activité, au titre de l'année 2008, portant sur huit groupes homogènes de séjour, dans le cadre du programme régional de contrôle de l'année 2009 de l'agence, qui avait fait apparaître des anomalies de facturation sur des dossiers figurant dans les échantillons tirés au sort ; que le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne fait appel du jugement du 4 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ladite décision du 7 décembre 2010 du directeur général de l'ARS de Rhône-Alpes ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable au litige : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. / Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. La motivation de la sanction indique, si tel est le cas, les raisons pour lesquelles le directeur général n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. La sanction est notifiée à l'établissement. / Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement. / (...) / Les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat. " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-10 du même code : " (...) Le contrôle porte sur tout ou partie de l'activité de l'établissement et peut être réalisé sur la base d'un échantillon tiré au sort. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 dudit code : " Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé sur avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement (...) " ; 3. Considérant que le recours formé contre la sanction financière, prise par le directeur général de l'agence régionale de santé à l'encontre d'un établissement de santé sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, que l'administration inflige ainsi à un administré présente le caractère d'un recours de plein contentieux ; qu'il ressort toutefois des termes mêmes du jugement attaqué du 4 juin 2013 que le tribunal administratif s'est estimé saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision en cause ; qu'il appartient au juge d'appel de relever d'office l'erreur ainsi commise par le Tribunal sur l'étendue de ses pouvoirs ; que, par suite, le jugement attaqué doit être annulé ; 4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne devant le Tribunal administratif de Lyon ; Sur la procédure : 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue du décret n° 2010-344 du 31 mars 2010 : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause ainsi que, le cas échéant, les raisons pour lesquelles il n'a pas suivi l'avis de la commission de contrôle. (...) " ; 6. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, les dispositions précitées de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale ne fixent pas de délai au directeur général de l'ARS pour saisir la commission, à l'expiration du délai imparti à l'établissement pour présenter ses observations ; que, dès lors, le moyen tiré du non-respect du délai imparti audit directeur pour saisir la commission de contrôle doit être écarté ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction, et en particulier de la copie de la décision du 7 décembre 2010 en litige produite par le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, qui porte un cachet d'arrivée, apposé par les services de cet établissement, mentionnant la date du 15 décembre 2010, que ladite décision lui a été notifiée dans le délai de notification d'un mois imparti par les dispositions précitées de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, qui ne fixent aucun délai au directeur général pour prendre sa décision à compter de l'avis émis par la commission de contrôle ; que dès lors, le moyen tiré du non-respect du délai de notification doit, en tout état de cause, être également écarté ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale combinées avec celles de l'article L. 162-22-18 du même code qu'il appartient à l'autorité administrative compétente pour adopter une décision individuelle entrant dans leur champ de mettre la personne intéressée en mesure de présenter des observations dans un délai d'un mois et d'examiner lesdites observations avant de prendre la décision ; qu'en vertu des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été " mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ", et " cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix " ; qu'il ne résulte toutefois d'aucune de ces dispositions ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire que l'administration est tenue d'informer la personne intéressée de son droit à se faire assister par un conseil ; que le moyen tiré de l'absence d'information sur ce point du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne, qui a au demeurant produit ses observations par l'intermédiaire de son conseil, ne peut donc qu'être écarté ; 9. Considérant, en dernier lieu, que si le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne soutient qu'aucune copie des fiches n° 6, qui retracent les échanges entre les personnes chargées du contrôle et l'établissement contrôlé, ne lui a été laissée, il ne se prévaut d'aucune disposition prévoyant la remise d'une copie de ces fiches, ni n'allègue avoir sollicité une telle remise, alors que le ministre soutient, sans être contredit, que le rapport de contrôle remis à l'établissement a repris le contenu de ces fiches ; Sur la motivation de la décision en litige : 10. Considérant qu'une pénalité financière prononcée en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale constitue une décision administrative infligeant une sanction qui doit être motivée au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée ; qu'en l'espèce, la sanction financière litigieuse prise le 7 décembre 2010 par le directeur général de l'ARS cite les articles pertinents du code de la sécurité sociale dont il est fait application, répond aux observations préalables présentées par le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne et indique le montant de la sanction financière prononcée par type d'activités contrôlées ; que, s'agissant des faits retenus justifiant le prononcé et la modulation de la sanction, elle renvoie en annexe au détail des anomalies concernant les GHS contrôlés en 2009 et au tableau des données financières ; que, dans ces conditions, le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne a pu avoir connaissance de l'ensemble des circonstances de droit et de fait fondant la décision en litige, nonobstant la circonstance que cette décision ne comporte pas d'explication spécifique sur la notion de " dossier manquant " ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 7 décembre 2010 doit être écarté ; qu'il doit en être de même, pour le même motif, du moyen tiré de ce qu'en l'absence d'une motivation suffisante, auraient été méconnues les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Sur l'existence de manquements : 11. Considérant qu'il ressort des dispositions précitées de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale que les établissements de santé sont passibles d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée ; que lorsque l'établissement de santé contrôlé n'est pas en mesure de présenter, lors du contrôle de la tarification, un dossier médical complet correspondant à une prestation facturée aux organismes de sécurité sociale, il ne peut être regardé comme ayant respecté, pour ladite prestation, à la supposer réalisée, les règles de facturation et de codage et peut donc être sanctionné pour ce motif sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, le moyen tiré de l'erreur de droit commise par le directeur général de l'ARS de Rhône-Alpes pour avoir retenu un motif de sanction non prévu par ces dispositions doit être écarté ; que le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne n'allègue pas que des dossiers auraient été à tort regardés comme manquants ou incomplets ; Sur la sanction financière prononcée : 12. Considérant, en premier lieu, que l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, qui définit les modalités d'application de la sanction prévue par l'article L. 162-22-18 du même code, précise les modalités de calcul de cette sanction et détermine le montant maximal de la pénalité financière qui peut être prononcée ; qu'il dispose notamment que, pour contrôler la tarification à l'activité d'un établissement de santé, le directeur général de l'agence régionale de santé calcule, à partir d'un échantillon de dossiers facturés, au sein d'une activité ou sur l'ensemble des activités de l'établissement, le taux d'anomalies, c'est-à-dire le rapport entre les sommes indûment perçues par l'établissement et les sommes dues par l'assurance maladie au titre de la totalité des facturations sur le même échantillon ; que l'article R. 162-42-12 prévoit qu'une des limites au montant maximal de la sanction est établie en multipliant le taux d'anomalies constatées sur un échantillon par les recettes annuelles afférentes à l'activité ayant fait l'objet du contrôle ; que cette disposition ne constitue qu'une modalité technique d'application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, qui dispose que la sanction est fonction, notamment, du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues ; que la possibilité de tirer au sort les actes contrôlés ne fait pas, par elle-même, obstacle à la représentativité de l'activité contrôlée, alors qu'il est loisible à l'établissement faisant l'objet d'une sanction de contester devant le juge la pertinence de l'échantillon retenu ; que la règle de l'échantillonnage ne méconnaît pas l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que, dès lors, le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne ne saurait contester le bien-fondé de la sanction en litige au motif de sa détermination sur la base d'un échantillonnage ; 13. Considérant, en second lieu, qu'en se bornant à contester la remise en cause, par l'unité chargée du contrôle, du codage initial en " pathologie thrombo-embolique ", au motif d'un risque thrombo-embolique noté par le médecin, de quatre dossiers d'accouchement ainsi que la déqualification en " consultation externe " de deux dossiers d'hospitalisation de jour, pour lesquels l'état du patient n'aurait pas permis d'envisager initialement l'intervention du geste chirurgical en consultation externe, le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne ne démontre pas, à supposer établi le caractère erroné de ces remises en cause, l'existence d'une erreur dans la détermination du taux d'anomalies retenu comme base de calcul de la sanction financière appliquée, dont il n'est pas allégué qu'elle aurait méconnu le principe selon lequel les sanctions doivent être proportionnées à la gravité des faits reprochés ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions du centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne tendant à l'annulation de la décision du 7 décembre 2010 du directeur général de l'ARS de Rhône-Alpes doivent être rejetées, de même que ses conclusions tendant au remboursement corrélatif des sommes versées en application de cette décision ; qu'il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1100895 du 4 juin 2013 du Tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : La demande présentée par le centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne et ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier universitaire de Saint-Etienne et au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes. Copie en sera adressée à l'agence régionale de santé de Rhône-Alpes. Délibéré après l'audience du 15 janvier 2015 à laquelle siégeaient : M. Clot, président de chambre, M. Seillet, président-assesseur, Mme Cottier, premier conseiller. Lu en audience publique, le 5 février 2015. '' '' '' '' 1 2 N° 13LY02185 mv