CAA de PARIS, 6ème chambre, 02/07/2024, 22PA05083, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-02
Numéro : 22PA05083
Président : M. D’HAEM
Rapporteur : M. Rudolph  D’HAEM
Commissaire du gouvernement : Mme JAYER
Avocat(s) : CABINET MDMH

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 18 juin 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a retiré son habilitation " secret-défense ". Par un jugement n° 2118324 du 29 septembre 2022, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 18 juin 2021 du ministre de l'intérieur, lui a enjoint de délivrer à M. B... une habilitation " secret-défense " dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 30 novembre 2022, le ministre de l'intérieur et des outre-mer, demande à la Cour d'annuler les articles 1 à 3 de ce jugement et de rejeter la demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif. Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif a estimé que la décision contestée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les éléments sur lesquels il s'est fondé pour prendre cette décision, en particulier ceux figurant dans la note des services de renseignement produite en première instance et dans celle produite en appel, sont de nature à justifier le retrait de l'habilitation de M. B... ; - s'agissant des autres moyens soulevés par M. B..., il s'en réfère à ses écritures de première instance ; - l'injonction prononcée par le tribunal administratif ne peut qu'être annulée, l'annulation pour excès de pouvoir d'un refus ou d'un retrait d'habilitation n'impliquant pas nécessairement, quel que soit le motif de cette annulation, que l'habilitation soit délivrée. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 27 décembre 2022 et le 23 février 2023, M. B..., représenté par Me Maumont, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit enjoint à l'administration de lui délivrer une habilitation " secret-défense " dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 3°) à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à bon droit que le tribunal administratif a estimé que la décision contestée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que les éléments présentés par le ministre ne sont pas de nature à justifier le retrait de son habilitation ; - s'agissant des autres moyens qu'il a soulevés, il s'en réfère à ses écritures de première instance. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la défense ; - le code pénal ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - l'arrêté du 30 novembre 2011 du Premier ministre portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. d'Haëm, président-rapporteur, - les conclusions de Mme Jayer, rapporteure publique, - et les observations de Mme A..., représentante du ministre de l'intérieur et des outre-mer, et de M. B.... Considérant ce qui suit : 1. M. B..., né le 22 mai 1983, brigadier de police et affecté, en 2010, au service territorial du renseignement de la Seine-Saint-Denis, puis, en 2014, au service central du renseignement territorial (SCRT), a été habilité à connaître d'informations classifiées au titre du secret de la défense nationale, au niveau " secret-défense ", par décision du 7 janvier 2011, renouvelée le 16 février 2015 jusqu'au 30 janvier 2022. Par une décision du 18 juin 2021, le ministre de l'intérieur lui a retiré cette habilitation. Le ministre fait appel du jugement du 29 septembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé sa décision du 18 juin 2021, lui a enjoint de délivrer à M. B... une habilitation " secret-défense " dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre des frais de l'instance. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif : 2. D'une part, aux termes de l'article 413-9 du code pénal : " Présentent un caractère de secret de la défense nationale au sens de la présente section les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l'objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès (...) ". Aux termes de l'article R. 2311-7 du code de la défense, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Nul n'est qualifié pour connaître des informations et supports classifiés s'il n'a fait au préalable l'objet d'une décision d'habilitation et s'il n'a besoin, selon l'appréciation de l'autorité d'emploi sous laquelle il est placé, au regard notamment du catalogue des emplois justifiant une habilitation établi par cette autorité, de les connaître pour l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission ". Aux termes de l'article R. 2311-8 du même code : " La décision d'habilitation précise le niveau de classification des informations et supports classifiés dont le titulaire peut connaître ainsi que le ou les emplois qu'elle concerne. Elle intervient à la suite d'une procédure définie par le Premier ministre (...) ". 3. D'autre part, l'article 23 de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, approuvée par l'article 1er de l'arrêté du 30 novembre 2011 susvisé, dans sa rédaction applicable au présent litige, dispose que la procédure d'habilitation est " destinée à vérifier qu'une personne peut, sans risque pour la défense et la sécurité nationale ou pour sa propre sécurité, connaître des informations ou supports classifiés dans l'exercice de ses fonctions. La procédure comprend une enquête de sécurité permettant à l'autorité d'habilitation de prendre sa décision en toute connaissance de cause ". L'article 24 de la même instruction précise que cette enquête de sécurité, qui " est une enquête administrative permettant de déceler chez le candidat d'éventuelles vulnérabilités ", " est fondée sur des critères objectifs permettant de déterminer si l'intéressé, par son comportement ou par son environnement proche, présente une vulnérabilité, soit parce qu'il constitue lui-même une menace pour le secret, soit parce qu'il se trouve exposé à un risque de chantage ou de pressions pouvant mettre en péril les intérêts de l'Etat, chantage ou pressions exercés par un service étranger de renseignement, un groupe terroriste, une organisation ou une personne se livrant à des activités subversives ". Aux termes de l'article 31 de cette instruction : " (...) La décision d'habilitation ne confère pas à son bénéficiaire de droit acquis à son maintien. L'habilitation peut être retirée en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement si l'intéressé ne remplit plus les conditions nécessaires à sa délivrance, ce qui peut être le cas lorsque des éléments de vulnérabilité apparaissent, signalés par exemple par : / - le service enquêteur ; / - le supérieur hiérarchique ou l'officier de sécurité concerné, à la suite d'un changement de situation ou de comportement révélant un risque pour la défense et la sécurité nationale. / La décision de retrait est notifiée à l'intéressé dans les mêmes formes que le refus d'habilitation, décrites à l'article 26 de la présente instruction, sans que les motifs lui soient communiqués s'ils sont classifiés. L'intéressé est informé des voies de recours et des délais qui lui sont ouverts pour contester cette décision ". Enfin, cet article 26 dispose que : " (...) La décision de refus d'habilitation est notifiée à l'intéressé par l'officier de sécurité. A cette occasion l'intéressé est informé, selon les modalités définies par le département ministériel dont il dépend, des voies de recours et des délais qui lui sont ouverts pour contester cette décision. / Si le candidat sollicite, par l'exercice d'un recours, une explication du rejet de la demande d'habilitation, il obtient communication des motifs lorsqu'ils ne sont pas classifiés. Lorsqu'ils le sont, le candidat se voit opposer les règles applicables aux informations protégées par le secret ". 4. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, lorsqu'il statue sur une demande d'annulation d'une décision portant retrait d'une habilitation " secret-défense ", de contrôler, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, la légalité des motifs sur lesquels l'administration s'est fondée. Il lui est loisible de prendre, dans l'exercice de ses pouvoirs généraux de direction de l'instruction, toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, sans porter atteinte au secret de la défense nationale. Il lui revient, au vu des pièces du dossier, de s'assurer que la décision attaquée n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un caractère discriminatoire. 5. Pour annuler la décision du 18 juin 2021 du ministre de l'intérieur retirant à M. B... son habilitation " secret-défense " au motif que cette décision était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, le tribunal administratif, après avoir rappelé les informations figurant dans la note des services de renseignement produite par le ministre et relevé que l'intéressé soutenait " n'avoir jamais été en contact avec des membres de services de renseignement étrangers ", a considéré que les éléments contenus dans cette note " ne comportent aucune indication circonstanciée sur l'identité des services en cause, sur les conditions dans lesquelles l'intéressé les aurait rencontrés et sur la nature des relations qu'il entretiendrait avec eux ". 6. Cependant, alors qu'il incombe à l'administration de s'assurer que les personnes bénéficiant d'une habilitation " secret-défense " ne présentent aucun risque de compromission des informations classifiées " secret défense ", eu égard à l'importance particulière de celles-ci pour la sécurité et la défense nationales, il ressort des pièces du dossier, notamment de la note des services de renseignement produite en première instance et de celle, complétée, produite en appel, que, pour prendre la décision en litige, le ministre de l'intérieur s'est fondé sur des éléments, en partie classifiée, permettant de considérer que M. B... a entretenu des relations directes, non fortuites, régulières et à titre privé avec des membres de services de renseignement algériens et marocains durant plusieurs années et qu'il a fait preuve de dissimulation en niant toute attache avec des structures susceptibles d'abriter l'activité de services de renseignement algériens et marocains et a également volontairement occulté les liens qui le relient avec les membres de ces services, en n'apportant aucun élément justifiant l'existence de ces contacts. Le ministre a, en conséquence, considéré que l'intéressé présentait une vulnérabilité particulière, son comportement représentant un risque de divulgation d'informations classifiées, en particulier en raison d'un risque de chantage ou de pressions exercés par un service étranger de renseignement. 7. En se bornant à contester, en des termes très généraux, les informations figurant dans les deux notes des services de renseignement précitées, M. B... n'apporte aucune précision, ni aucun élément de nature à infirmer ces éléments. En particulier, la seule évocation de son parcours professionnel ou des appréciations de sa hiérarchie sur sa manière de servir, notamment en 2018, 2020 et 2021, est sans incidence sur la matérialité de ces éléments. De plus, en faisant valoir, de surcroît de manière contradictoire, qu'il a été surpris par l'intervention de la décision attaquée, tout en reconnaissant par la suite avoir été entendu par un service de renseignement, en alléguant, de manière très peu vraisemblable, que ce service ne l'aurait pas interrogé sur les faits qui lui sont reprochés et que les agents de ce service auraient semblé méconnaître le fonctionnement du SCRT ou en arguant, de façon peu cohérente, qu'il est, par son parcours ou ses formations, rompu aux questions de confidentialité et de secret de la défense nationale, tout en indiquant n'avoir jamais été " sensibilisé aux menaces d'investigations ou aux approches susceptibles d'être mises en œuvre par des puissances étrangères ou autres organisations ", M. B... ne conteste pas sérieusement les éléments suffisamment précis figurant dans les notes susmentionnées des services de renseignement. Il en est de même de ses propos, au demeurant très généraux, selon lesquels, lors de l'exercice de ses fonctions dans le département de la Seine-Saint-Denis, dans le respect des règles du service et en concertation avec sa hiérarchie, il a effectivement été en relation avec diverses personnes et communautés étrangères, notamment " divers chefs de communautés étrangères, responsables religieux, membres d'associations ou membres consulaires " ou de ses explications fournies en dernier lieu, qui ne revêtent aucun caractère sérieux, selon lesquelles, " à supposer qu'il soit effectivement en contact avec des membres de services de renseignement étrangers, ce n'est le cas qu'à raison de sa fréquentation " d'un lieu de culte. En outre, la seule circonstance que les notes précitées font état de contacts réguliers avec des membres de services de renseignement étrangers depuis " plusieurs années " ne faisait nullement obstacle légalement à l'intervention, le 18 juin 2021, d'une décision de retrait de l'habilitation de l'intéressé. Enfin, ses propos très généraux sur les différents services de renseignement français, les relations entre ces services ou leurs méthodes d'enquête, sur le SCRT, son histoire et ses missions ainsi que ses indications tendant à minorer ses propres fonctions au sein de ce service, alors qu'il a bénéficié d'une habilitation " secret-défense ", ou à exposer le contexte des voyages qu'il a pu effectuer à l'étranger, notamment en Algérie, ne sauraient davantage permettre d'infirmer l'appréciation portée par l'autorité ministérielle sur la vulnérabilité qu'il présente, à raison de contacts réguliers, anciens et à titre privé avec des membres de services de renseignement étrangers. 8. Il suit de là qu'en retirant à M. B..., par sa décision du 18 juin 2021, son habilitation " secret défense ", le ministre de l'intérieur n'a commis aucune erreur de fait, ni aucune erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a annulé sa décision au motif tiré d'une telle erreur manifeste d'appréciation. 9. Toutefois, il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. B... devant le tribunal administratif de Paris et devant la Cour. Sur les autres moyens soulevés par M. B... devant le tribunal administratif de Paris et devant la Cour : 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 (...) ". Aux termes de cet article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : / (...) 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / (...) b) Au secret de la défense nationale (...) ". 11. Les décisions qui refusent l'habilitation " secret défense " étant au nombre de celles dont la communication des motifs est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale, la décision du 18 juin 2021 du ministre de l'intérieur portant retrait d'habilitation de M. B... à connaître des informations classifiées " secret défense " n'avait pas à être motivée. 12. En deuxième lieu, M. B... ne peut utilement se prévaloir, à l'encontre de la décision contestée portant retrait de son habilitation, des dispositions du 3 de l'article 24 de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, relatives à la procédure d'habilitation et, en particulier, à l'" avis de sécurité " et aux modalités de sa communication au candidat à l'habilitation, qui ne sont pas applicables à une décision de retrait d'habilitation. Par ailleurs, s'il se prévaut également des dispositions combinées des articles 26 et 31 de cette instruction, citées au point 3, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée lui a été notifiée avec l'indication des voies et délai de recours. Au surplus, par l'exercice de son recours contentieux contre ce retrait, il a obtenu communication des motifs, non classifiés, de cette décision. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision en litige serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. 13. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 25 de l'instruction générale interministérielle n° 1300 du 30 novembre 2011 sur la protection du secret de la défense nationale : " L'autorité d'habilitation peut décider, lorsque l'enquête a mis en valeur des éléments de vulnérabilité, de n'accorder l'habilitation qu'après avoir pris des précautions particulières. Ainsi, afin de garantir le plus efficacement possible la protection des informations ou supports classifiés, l'attention de l'employeur, par une procédure de mise en garde, ou celle de l'intéressé lui-même, par une procédure de mise en éveil, est attirée sur les risques auxquels l'un ou l'autre se trouve exposé. Les procédures de mise en garde et de mise en éveil peuvent être cumulées ". 14. Il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu des faits reprochés à M. B... et eu égard à la vulnérabilité qu'il présente, que la mise en œuvre des procédures alternatives de mise en garde ou de mise en éveil aurait présenté des garanties suffisantes. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit, faute pour l'autorité ministérielle d'avoir envisagé une telle mise en œuvre, doit, en tout état de cause, être écarté. 15. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un détournement de pouvoir n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée ou le bien-fondé. 16. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé sa décision du 18 juin 2021, lui a enjoint de délivrer à M. B... une habilitation " secret-défense ", dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais d'instance. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par M. B... et ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : Les articles 1er à 3 du jugement n° 2118324 du 29 septembre 2022 du tribunal administratif de Paris sont annulés. Article 2 : La demande présentée par M. B... devant le tribunal administratif de Paris et ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à M. C... B.... Délibéré après l'audience du 25 juin 2024, à laquelle siégeaient : - M. d'Haëm, président, - Mme d'Argenlieu, première conseillère, - Mme Saint-Macary, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024. Le président-rapporteur, R. d'HAËML'assesseure la plus ancienne, L. d'ARGENLIEULa greffière, Z. SAADAOUI La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22PA05083