Cour Administrative d'Appel de Nancy, 3ème chambre - formation à 3, 14/06/2007, 06NC01474, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-06-14
Numéro : 06NC01474
Président : M. DESRAME
Rapporteur : M. José  MARTINEZ
Commissaire du gouvernement : M. TREAND
Avocat(s) : CABINET DELCROS - PEYRICAL

Vu la requête, enregistrée le 20 novembre 2006, présentée pour la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, représentée par son président directeur général en exercice, et dont le siège est Hôtel de Ville à Reims Cedex (51096), par le cabinet d'avocats Delcros-Peyrical ; la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO demande à la Cour : 1°) l'annulation du jugement n° 0201640 en date du 21 septembre 2006 par lequel le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a, sur la demande du syndicat national des agences de voyages (SNAV) annulé la décision du préfet de la Marne du 7 octobre 2002 lui ayant accordé l'autorisation de proposer des services hôteliers et des prestations touristiques ; 2°) de rejeter la demande présentée par le syndicat national des agences de voyages (SNAV) devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 3°) de condamner le syndicat national des agences de voyages (SNAV) à lui payer une somme de 2 000  au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - l'intérêt à agir de la requérante est incontestable dès lors que l'annulation de l'autorisation préfectorale comporte pour elle des conséquences graves ; - le tribunal a fait une inexacte interprétation du principe de liberté du commerce et de l'industrie car il s'est fondé sur une conception obsolète de ce principe concernant la création des services publics locaux en fonction de la carence de l'initiative privée ; le tribunal aurait dû se fonder sur le nouveau principe d'égale concurrence entre les opérateurs économiques quel que soit leur statut public ou privé ; une structure publique ou para-publique peut ainsi concurrencer des entreprises privées dans la mesure où elle se comporte comme un opérateur économique sur le plan des règles comptables et des prix et dissocie ses activités lucratives et non lucratives ; - les activités de la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO répondent à un intérêt public local très fort à caractère économique et touristique ; l'activité de fourniture de prestations touristiques accessoires, qui est un complément indispensable de son activité principale d'organisation de manifestations en vue de la promotion de la ville de Reims et de sa région, est indissociable de sa mission d'intérêt général visant à assurer le développement touristique et économique de la région ; - le tribunal a fait une erreur manifeste d'appréciation des éléments de fait car aucune société privée ne répond au besoin local consistant à fournir une prestation globale en terme d'organisation de manifestations et d'hébergements des participants; il n'est pas nécessaire de démontrer une carence totale de l'initiative privée mais plutôt une inadaptation à la demande liée à une insuffisance quantitative et qualitative, ce qui est manifestement le cas en l'espèce ; - la requérante exerce ses activités de tourisme dans le respect du droit de la concurrence ; Vu le jugement attaqué ; Vu les mémoires en défense, enregistrés les 29 janvier 2007 et 7 mai 2007, présentés pour le syndicat national des agences de voyages (SNAV), ayant son siège 15 place du Général Catroux à Paris (75017), par Me Selnet, avocat ; Le syndicat national des agences de voyages (SNAV) conclut au rejet de la requête de la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO ; Il soutient que : - aucun des moyens de la requête n'est fondé, le tribunal ayant fait une exacte application du principe de la liberté du commerce et de l'industrie qui est toujours en vigueur et qui exige de prouver qu'il y a carence de l'initiative privée ; - les considérations générales avancées par la requérante pour établir la désuétude de la liberté du commerce et de l'industrie sont inopérantes, dès lors que le principe de la liberté du commerce et de l'industrie est toujours pris en considération dans la jurisprudence actuelle du Conseil d'Etat ; la portée de l'avis JL Bernard Consultants est, en effet, strictement limitée à la passation des contrats de délégation de service public et marchés publics et ne saurait être étendue à l'autorisation d'exercer une activité économique ; - les prestations complémentaires envisagées par la requérante étant totalement distinctes de son activité principale, il n'est pas étonnant que les agences de voyage n'aient pas sollicité le Centre des congrès en vue d'opérations (salons professionnels, expositions) qui ne relèvent pas de leurs compétences spécifiques ; la carence de l'initiative privée n'est pas démontrée alors que certaines agences possèdent la compétence pour organiser des manifestations de type congrès et l'hébergement hôtelier qui leur est nécessaire ; - il n'est pas établi que les prestations complémentaires envisagées puissent être légalement exercées par la requérante alors que l'office du tourisme de Reims bénéficie déjà d'une autorisation d'exercer des prestations de tourisme d'accueil ; - ces prestations complémentaires ne revêtent pas un caractère d'intérêt public ; même en cas d'extension d'un service public existant, il appartient à l'administration d'établir la carence de l'initiative privée ; ces prestations, qui ne sont pas d'intérêt général, ne peuvent pas légalement relever de l'article 11 de la loi de 1992 ; - à titre subsidiaire, contrairement à ce que soutient la requérante, en faisant l'amalgame entre l'activité de service public, objet du contrat d'affermage, et les prestations hôtelières complémentaires, la décision administrative comporte des risques sérieux d'atteinte au droit de la concurrence ; il y aurait, en effet, confusion des fonctions de régulateur et d'opérateur, ce qui est contraire à la jurisprudence communautaire ; en outre, l'autorisation administrative placerait la société requérante en situation d'abus automatique de la position dominante que lui confère son activité de gestion des infrastructures du Centre de congrès ; Vu le mémoire, enregistré le 9 février 2007, présenté par le ministre délégué au tourisme ; Le ministre demande à la Cour de céans de déclarer légale la décision du préfet de la Marne en date du 7 octobre 2002 ; Il soutient que les activités complémentaires autorisées par le préfet de la Marne répondent bien à l'intérêt général du développement du tourisme local et sont justifiées en raison de l'offre fournie par l'initiative privée dans la zone géographique concernée ; Vu l'ordonnance du président de la 3ème chambre en date du 24 avril 2007 fixant la clôture d'instruction au 10 mai 2007 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 modifiée ; Vu le décret n° 94-490 du 15 juin 1994 modifié ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code du tourisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 mai 2007 : - le rapport de M. Martinez, premier conseiller,, - les observations de Me Peyrical, avocat de la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, - et les conclusions de M. Tréand, commissaire du gouvernement ; Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 susvisée dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : «Les dispositions de la présente loi s'appliquent aux personnes physiques ou morales qui se livrent ou apportent leur concours, quelles que soient les modalités de leur rémunération, aux opérations consistant en l'organisation ou la vente : a) de voyages ou de séjours individuels ou collectifs ; b) de services pouvant être fournis à l'occasion de voyages ou de séjours, notamment la délivrance de titres de transport, la réservation de chambres dans les établissements hôteliers ou dans les locaux d'hébergement touristique, la délivrance de bons d'hébergement ou de restauration ; c) de services liés à l'accueil touristique, notamment l'organisation de visites de musées ou de monuments historiques ( ). Les dispositions de la présente loi s'appliquent également ( ) aux opérations liées à l'organisation de congrès.»; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi : «constitue un forfait touristique la prestation : résultant de la combinaison préalable d'au moins deux opérations portant respectivement sur le transport, le logement ou d'autres services touristiques non accessoires au transport ou au logement et représentant une part significative dans le forfait ; dépassant vingt-quatre heures ou incluant une nuitée ; vendue ou offerte à la vente à un prix tout compris» ; qu'aux termes de l'article 3 de la même loi : «les dispositions de la présente loi ne sont pas applicables ( ) b) aux personnes physiques ou morales qui effectuent les opérations mentionnées à l'article 1er ( ) pour des services dont elles sont elles-même les producteurs ( ) ; qu'aux termes de l'article 4 de la même loi : «Les opérations mentionnées à l'article 1er ne peuvent être effectuées dans un but lucratif que par des personnes physiques ou morales ayant la qualité de commerçant, titulaires d'une licence d'agent de voyages.» ; qu'aux termes de l'article 11 de la même loi : «pour être autorisés par l'autorité administrative, les organismes locaux de tourisme qui bénéficient du soutien de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leur groupement et qui se livrent ou apportent leur concours, dans l'intérêt général, aux opérations permettant de faciliter l'accueil ou d'améliorer les conditions de séjour des touristes dans leur zone géographique d'intervention doivent : être dirigés par une personne justifiant d'une aptitude professionnelle, justifier d'une assurance garantissant les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile et d'une garantie financière suffisante résultant de l'existence d'un fonds de réserve ou de l'engagement d'un établissement de crédit ou d'un organisme de garantie collective» ; qu'enfin, aux termes du troisième alinéa de l'article 53 du décret n° 94-490 du 15 juin 1994 pris pour son application : «Conformément aux dispositions de l'article 3 b de la loi du 13 juillet 1992 susvisée, sont dispensés de l'autorisation susmentionnée les organismes locaux qui se bornent à offrir des services dont ils sont eux-mêmes producteurs, notamment par la location de locaux dont ils sont propriétaires ou appartenant aux collectivités publiques dont ils relèvent, ou par l'organisation de visites de sites, de monuments ou de musées sous la conduite de préposés qu'ils rémunèrent.» ; Considérant que la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, société anonyme d'économie mixte chargée par voie d'affermage notamment de la gestion du Centre des congrès de Reims, a déposé une demande d'autorisation tendant à la commercialisation de prestations touristiques afin de répondre à la demande des organisateurs souhaitant obtenir une offre globale de services comportant, outre la mise à disposition des équipements et l'organisation des manifestations, la fourniture de prestations touristiques annexes concernant notamment la gestion de l'hébergement des participants, la réservation d'hôtels pour l'organisation de soirées ou de visites à leur intention, ainsi que l'organisation des déplacements correspondants ; que, par arrêté du 7 octobre 2002, le préfet de la Marne a, en application de l'article 11 de la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992, accordé l'autorisation à la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, de réaliser en complément de son activité principale, les opérations liées au séjour définies aux articles 1 et 2 de la loi du 13 juillet 1992 précités ; Considérant que, contrairement à ce soutient le syndicat national des agences de voyages (SNAV), la seule circonstance, à la supposer même établie, que d'autres entreprises privées auraient été en mesure, à la date de la délivrance de l'autorisation querellée, d'assurer les prestations touristiques susmentionnées ne saurait par elle-même faire obstacle à ce que la société requérante, société d'économie mixte bénéficiant à ce titre du soutien des collectivités territoriales actionnaires, agisse, dans le cadre de ses compétences légales, sur ce marché local dès lors que cette intervention est justifiée par un intérêt public local suffisant et que, dans ce cas, elle ne se réalise pas suivant des modalités telles qu'en raison de la situation particulière de ladite société par rapport aux autres opérateurs privés agissant sur le même marché, elle fausserait le libre jeu de la concurrence sur celui-ci ; Considérant que la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO a pour objet social l'organisation de toutes manifestations de nature à favoriser l'animation, la promotion et le développement de la ville de Reims et de la région Champagne-Ardenne et a été notamment chargée à cet effet par voie d'affermage de la gestion du centre de congrès de Reims ; qu'il ressort des pièces du dossier, et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté, que les activités de la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO contribuent fortement au développement touristique et économique de Reims et de sa région ; qu'il ressort également des pièces du dossier que l'activité de fourniture de prestations touristiques accessoires par la société requérante constitue un complément normal à l'activité principale d'organisation des congrès et, par suite, un prolongement de sa mission d'intérêt général tendant au développement touristique et économique de la région ; qu'ainsi, la fourniture de prestations touristiques accessoires dans le cadre d'une offre globale de services présente un intérêt public local suffisant pour justifier l'autorisation délivrée par le préfet de la Marne ; qu'au surplus, il ressort des pièces du dossier que l'initiative privée, et notamment celle résultant des agences de voyage locales, n'était pas susceptible de répondre de façon satisfaisante aux besoins spécifiques d'offre globale exprimés par les congressistes de passage à Reims ; que, par ailleurs, il n'est pas établi ni même allégué que la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, société de droit privé chargée de la gestion d'un service public à caractère industriel et commercial et soumise à ce titre aux règles de la comptabilité commerciale et analytique, bénéficierait, comme opérateur sur ledit marché, en particulier sur les prix pratiqués au regard de l'ensemble des coûts des prestations offertes, d'avantages qu'elle tirerait de son statut ou de sa positon particulière ou qui découlerait des ressources et moyens qui lui sont attribués au titre de sa mission de service public ; qu'il suit de là que c'est à tort que le tribunal a estimé qu'il y avait méconnaissance du principe de liberté du commerce et de l'industrie au motif que la société requérante ne démontrait pas qu'il y aurait carence de l'initiative privée ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le syndicat devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et la Cour de céans ; Considérant, en premier lieu, que la circonstance que l'office du tourisme, personne morale distincte de la requérante, bénéficie également d'une autorisation de commercialisation de produits touristiques auprès du «grand public», ne saurait, par elle-même, faire obstacle à la délivrance au profit de la requérante de l'autorisation susvisée, qui correspond à un segment de clientèle très spécialisé axé sur le «tourisme d'affaires» et notamment sur l'accueil des congrès et conventions d'entreprises ; Considérant, en deuxième lieu, que la fourniture des prestations touristiques accessoires à l'activité principale d'organisation de congrès, relevant, ainsi qu'il a été dit plus haut, d' un intérêt public local, les opérations faisant l'objet de l'autorisation sollicitée présentent ainsi un caractère d'intérêt général au sens de l'article 11 précité de la loi du 13 juillet 1992 ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 11 doit être écarté ; Considérant, en dernier lieu, que le syndicat national des agences de voyages (SNAV) fait valoir qu'en faisant l'amalgame entre l'activité de service public, objet du contrat d'affermage, et les prestations hôtelières complémentaires, la décision administrative comporte des risques sérieux d'atteinte au droit de la concurrence ; que, cependant, d'une part, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il n'est pas allégué que les modalités de fonctionnement de la société requérante et les tarifs pratiqués par elle seraient de nature à méconnaître les conditions d'une concurrence loyale entre les différents prestataires de services considérés ; que, d'autre part, si la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO est chargée, en vertu de la convention d'affermage, de la gestion de l'ensemble immobilier du centre du congrès et assume, à ce titre, la responsabilité des relations avec les utilisateurs et les prestataires de services, cette circonstance ne saurait faire regarder ladite société, qui est notamment dépourvue de tout pouvoir de réglementation, comme cumulant les fonctions de régulateur et d'opérateur ; que, dès lors, le moyen, au demeurant imprécis, tiré de la méconnaissance de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; qu'enfin, l'autorisation délivrée par le préfet de la Marne, qui a seulement pour objet de permettre à la société requérante gestionnaire du palais des congrès d'assurer des prestations hôtelières accessoires à son activité principale sur un segment de clientèle particulier dans une zone d'intervention limitée aux communes de Reims et de Tinqueux, n'a pas eu pour effet de limiter l'accès au marché ou le libre exercice de la concurrence par d'autres entreprises, ni de placer automatiquement la société requérante dans un abus de position dominante au sens des dispositions des articles 7 et 8 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence alors en vigueur, devenus les articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé la décision du préfet de la Marne en date du 7 octobre 2002 lui ayant accordé l'autorisation de proposer des services hôteliers et des prestations touristiques ; qu'il y a lieu, par suite, d'annuler ledit jugement et de rejeter la demande présentée par le syndicat national des agences de voyages (SNAV) devant le Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ; Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à verser au syndicat national des agences de voyages (SNAV) la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'allouer à la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO la somme qu'elle réclame à ce titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne en date du 21 septembre 2006 est annulé et la demande présentée par le syndicat national des agences de voyages (SNAV) devant ledit tribunal est rejetée. Article 2 : Les conclusions du syndicat national des agences de voyages (SNAV) et de la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAEM REIMS CHAMPAGNE CONGRES EXPO, au syndicat national des agences de voyages (SNAV) et au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi.. 8 N° 06NC01474