CAA de NANCY, 3ème chambre, 26/09/2023, 21NC01640, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-09-26
Numéro : 21NC01640
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Stéphane  BARTEAUX
Commissaire du gouvernement : M. MARCHAL
Avocat(s) : SELAS DEVARENNE ASSOCIES GRAND EST

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler la décision implicite du maire de Charleville-Mézières refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et de condamner la commune à lui verser la somme de 54 500 euros en réparation de ses préjudices. Par un jugement n° 1903009 du 6 avril 2021, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 4 juin 2021 et le 7 avril 2023, M. A... B..., représenté par la Selas Devarenne Associés Grand Est, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 6 avril 2021 ; 2°) d'annuler la décision implicite du maire de Charleville-Mézières refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 3°) de condamner la commune de Charleville-Mézières à lui verser la somme de 54 500 euros en réparation de ses préjudices ; 4°) d'enjoindre à la commune de Charleville-Mézières de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 5°) de mettre à la charge de la commune de Charleville-Mézières la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa demande de protection fonctionnelle entrait dans le champ de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ; - il a été victime de faits constitutifs d'un harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 ; - le recteur s'est estimé lié par l'avis de la commission de réforme ; - la décision en litige est entachée d'une erreur d'appréciation. Par un mémoire en défense, enregistré le 17 janvier 2022, la commune de Charleville-Mézières, représentée par Me Carrère, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; - le code des communes ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barteaux, - les conclusions de M. Marchal, rapporteur public, - les observations de Me Carrère pour la commune de Charleville-Mézières. Considérant ce qui suit : 1. M. B..., rédacteur principal de première classe, exerce depuis le 1er mai 2011 les fonctions de responsable du service des sports, auprès de la commune de Charleville-Mézières. S'estimant victime d'agissements constitutifs d'un harcèlement moral, il a sollicité de son employeur, par un courrier du 28 mai 2019, d'une part, le bénéfice de la protection fonctionnelle et, d'autre part, l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de ce harcèlement moral. Les motifs de cette demande, qui a été implicitement rejetée, lui ont été communiqués, à sa demande, par un courrier du 11 octobre 2019. M. B... a alors demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler le refus de lui accorder la protection fonctionnelle et de condamner la commune de Charleville-Mézières à l'indemniser de ses préjudices. Par un jugement du 6 avril 2021, dont M. B... fait appel, le tribunal a rejeté l'ensemble de ses demandes. Sur les conclusions indemnitaires : En ce qui concerne le harcèlement moral : 2. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, alors applicable : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés (...) ". 3. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 4. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel de tels agissements sont reprochés et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé. 5. M. B... soutient qu'à partir de l'année 2014, il a été victime d'agissements constitutifs d'un harcèlement moral. Pour en justifier, l'intéressé fait valoir, tout d'abord, que la commune de Charleville-Mézières lui a fait régulièrement accomplir des heures supplémentaires et endosser de nouvelles fonctions de responsable de la vie associative en complément de celles de responsable des sports qu'il occupait déjà et ce, malgré sa qualité de travailleur handicapé, renouvelée par une décision de la maison départementale des personnes handicapées des Ardennes du 27 juin 2017, et l'accident de service dont il a été victime à la suite de la découverte sur son lieu de travail, le 2 février 2015, d'un agent qui s'était suicidé. Toutefois, il résulte de l'instruction que M. B..., qui exerçait des responsabilités pouvant entraîner des dépassements d'horaires, n'est pas le seul à avoir accompli des heures supplémentaires, qu'il a au demeurant, comme le fait valoir l'administration sans être contestée, accepté de réaliser. Par ailleurs, l'intéressé ne s'est pas davantage opposé à la prise en charge des fonctions de responsable du service de la vie associative dont il s'est au demeurant prévalu pour prétendre à une promotion interne. Enfin, il n'est pas établi que l'administration, qui le conteste, aurait eu connaissance de sa qualité de travailleur handicapé en 2015. Ces faits ne peuvent donc être regardés comme laissant présumer une situation de harcèlement moral. 6. M. B... fait également valoir que le maire lui a retiré, par un arrêté du 3 mars 2015, le véhicule de service dont il bénéficiait depuis 2013. Toutefois, la seule production d'un courriel, dans lequel il évoque, de manière évasive, avoir remisé son véhicule en raison des " assauts multiples " dont il s'estime victime, notamment de la part du directeur général des services, ne suffit pas à établir que ce retrait, qui fait suite à une initiative de sa part, serait de nature à caractériser une dégradation de ses conditions de travail, non plus que le retard de la commune à lui verser certaines sommes qui lui étaient dues ou le défaut d'explication d'une différence entre les montants mentionnés sur des bulletins de paie et les sommes versées. 7. La publication d'un message, en août 2015, sur le compte Facebook de M. B... dans lequel l'adjoint au maire chargé des sports lui a écrit : " à chacun son sport pendant que vous vous amusiez en Corse, moi je tenais la barre à Charleville... " et auquel M. B... a répondu : " Ba oui...comme tout bon salarié, j'ai droit à des congés payés " suivi d'une émoticône, susceptible de dénoter une certaine connivence entre les intéressés, n'est pas suffisant, en dehors de tout élément de contexte, pour révéler un agissement constitutif d'un harcèlement moral. S'il est vrai que, lors de son audition le 17 juin 2016, soit près d'un an plus tard, cet adjoint a décrit de manière critique le comportement de M. B..., il n'a manifesté aucune animosité particulière à son encontre. 8. S'il ressort d'un courriel du 27 juin 2016 que M. B... n'avait pas encore été évalué à cette date au titre de l'année 2015, l'intéressé n'a produit aucun élément justifiant, comme il l'allègue, un refus de principe de son supérieur hiérarchique d'y procéder. En outre, cette circonstance n'a pas fait obstacle à son inscription au tableau d'avancement en 2015. S'il n'a pas été nommé au poste vacant d'attaché territorial, la commune de Charleville-Mézières a justifié ce choix par la mise en cause par des agents du mode de gestion de M. B.... 9. M. B... a également soutenu qu'il a été muté d'office, par un arrêté du 14 mars 2016, à la direction de l'action culturelle et sportive, en qualité de chargé de mission pour le protocole et les évènements sportifs sans que cette mesure ne soit justifiée par l'intérêt du service, dans un local technique du parc des expositions en guise de bureau, sans aucun moyen matériel, ni fiche de poste. Si les explications fournies par la commune de Charleville-Mézières sont de nature à justifier le changement rapide d'affectation de l'intéressé, compte tenu des plaintes présentées par des agents du service à son encontre, à la suite desquelles s'est déroulée une enquête administrative établissant le comportement préjudiciable de M. B... pour les conditions de travail de ses subordonnés et justifiant une mesure pour préserver leur santé, la commune n'a pas, pour autant, démontré la nécessité d'installer le requérant dans un local technique sommairement débarrassé des produits d'entretien qui y étaient entreposés, dépourvu de moyens matériels et isolé. Elle n'a, en outre, pas justifié de l'existence d'une fiche de poste permettant à l'intéressé de connaître ses attributions, ni expliqué la disparition de M. B... de l'organigramme des services municipaux. Si cette situation a été de courte durée, cette circonstance tient seulement au placement de l'intéressé en congé de maladie à compter du 31 mars 2016. Au surplus, il ressort des pièces du dossier que c'est à la suite d'un recours contentieux que le maire, par un arrêté du 26 janvier 2017, a retiré cette mesure. Il résulte de l'instruction, et notamment de rapports d'expertise médicaux, que cette dégradation des conditions de travail de l'intéressé a participé à l'état dépressif dont souffre l'intéressé. 10. Il ressort encore des pièces du dossier qu'au cours de son congé de maladie du 31 mars au 28 avril 2016, M. B... a été destinataire de trois courriels de son supérieur, directeur de l'action culturelle et sportive, les deux premiers lui donnant des instructions et le troisième, daté du 27 avril 2016, comportant notamment le reproche de n'avoir pas effectué les tâches correspondantes. La commune de Charleville-Mézières n'apporte aucune justification à ce comportement alors même que ce directeur ne pouvait ignorer, à tout le moins à la date du troisième courriel, que M. B... était depuis le 31 mars 2016 en congé de maladie. 11. De surcroît, les pièces du dossier établissent que la commune de Charleville-Mézières a refusé de communiquer à M. B... divers documents, notamment une partie des procès-verbaux d'audition établis par la commission d'enquête administrative, en dépit d'un avis de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) du 12 juillet 2018 mentionnant que ces documents devaient être communiqués, après occultation ou disjonction, le cas échéant, des mentions portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique autre que le demandeur et nommément désignée ou facilement identifiable, ou faisant apparaitre le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pouvait porter préjudice à celle-ci, ou dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée. Les explications produites par la commune de Charleville-Mézières quant au risque de représailles contre les personnes ayant témoigné ne permettent pas de justifier le maintien de ce refus alors qu'il lui était possible d'occulter, le cas échéant, leur identité. 12. Le requérant établit aussi, contrairement à ce que fait valoir la commune de Charleville-Mézières, lui avoir vainement demandé, par un courriel du 22 novembre 2016, de lui communiquer des feuilles d'heures supplémentaires pour six mois de l'année 2015, ainsi que ses notations des années 2012, 2014, 2015 et 2016. Il n'est pas contesté qu'en dépit d'un avis de la CADA du 23 mars 2017, ces documents n'ont jamais été transmis à l'intéressé. 13. Enfin, il ressort des pièces du dossier que M. B... a sollicité, d'abord par une lettre recommandée du 2 août 2017 puis par un courrier du 24 novembre 2018, l'accès à son dossier individuel. Si l'administration fait valoir qu'elle a satisfait à toutes ses demandes, elle ne justifie que de la consultation par l'intéressé de son dossier le 30 novembre 2018, à la suite, d'ailleurs, d'un avis de la CADA du 16 mai 2018 rappelant ce droit. 14. Les agissements répétés énoncés aux points 9 à 13 sont constitutifs d'une situation de harcèlement moral, qui ne peut être imputé au comportement de M. B..., dont l'intéressé est fondé à demander l'indemnisation. En ce qui concerne les préjudices : 15. Il résulte de l'instruction, notamment des rapports d'expertise, que les agissements de la commune de Charleville-Mézières, qui se sont poursuivis au cours de son congé de maladie, ont dégradé les conditions de travail et l'état de santé de M. B.... Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral de l'intéressé en lui accordant la somme de 3 000 euros. 16. Si M. B... soutient également en appel que le harcèlement moral dont il a été victime lui a fait perdre une chance de promotion interne dans le cadre d'emploi des attachés territoriaux, il ne l'établit pas alors que, par ailleurs, il résulte des explications de la commune de Charleville-Mézières que l'absence de nomination de l'intéressé dans le grade d'attaché est consécutive aux plaintes d'agents de son service. De surcroît, la nomination dans un grade ou cadre d'emploi supérieur ne constitue pas un droit pour l'agent. 17. Le requérant n'établit pas davantage que le harcèlement moral lui aurait fait perdre une chance de se voir décerner la médaille d'honneur régionale, départementale et communale prévue par les articles R. 411-41 et R. 411-42 du code des communes. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de refus de protection fonctionnelle : 18. Aux termes de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dans sa rédaction applicable au litige : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire./ (...) / IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (...)". 19. Ces dispositions établissent à la charge de la collectivité publique et au profit des agents publics, lorsqu'ils ont été victimes d'attaques à raison de leurs fonctions, sans qu'une faute personnelle puisse leur être imputée, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances. 20. Il résulte de ce qui a été dit aux points 9 à 13 que les faits de harcèlement moral dénoncés par M. B... sont établis. Par suite et dès lors que le mode de gestion de l'intéressé, pour critiquable qu'il soit, ne saurait être regardé en l'espèce comme constituant une faute personnelle détachable du service, le requérant est fondé à soutenir qu'en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, le maire de Charleville-Mézières a entaché sa décision implicite d'une erreur d'appréciation et que, par suite, cette dernière doit être annulée. 21. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle et à la condamnation de la commune de Charleville-Mézières à l'indemniser de son préjudice moral. Sur les conclusions à fin d'injonction : 22. Eu égard aux motifs retenus pour annuler le refus de protection fonctionnelle et sous réserve d'un changement de circonstances de droit ou de fait, l'exécution du présent arrêt implique nécessairement que le maire de la commune de Charleville-Mézières accorde à M. B... le bénéfice de la protection fonctionnelle concernant les faits mentionnés aux points 9 à 13 du présent arrêt. Il y a lieu d'enjoindre au maire d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification de cet arrêt. Sur les frais liés au litige : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Charleville-Mézières demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 6 avril 2021 est annulé. Article 2 : La décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle présentée par M. B... est annulée. Article 3 : La commune de Charleville-Mézières est condamnée à verser à M. B... la somme de 3 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il a subi. Article 4 : Il est enjoint au maire de la commune de Charleville-Mézières, sous réserve d'un changement de circonstances de droit ou de fait, d'accorder à M. B... le bénéfice de la protection fonctionnelle dans le délai d'un mois suivant la notification du présent arrêt. Article 5 : La commune de Charleville-Mézières versera à M. B... la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et la commune de Charleville-Mézières. Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Wurtz, président, - Mme Bauer, présidente-assesseure, - M. Barteaux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2023. Le rapporteur, Signé : S. BARTEAUX Le président, Signé : Ch. WURTZLe greffier, Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier : F. LORRAIN N° 21NC01640 2