CAA de NANTES, 2ème chambre, 10/07/2015, 14NT00463, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-07-10
Numéro : 14NT00463
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : M. DELESALLE
Avocat(s) : SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 25 février 2014 et un mémoire en réplique enregistré le 23 décembre 2014, la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires, représentée par la société d'avocats Quadrige, à laquelle s'est substitué le Cabinet Parme, demande à la cour : 1°) d'annuler la décision n° 2018T du 13 novembre 2013 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial, sur recours de la société Chatel Distri, a annulé la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du Cher du 26 juillet 2013 l'autorisant à créer, à Châteaumeillant, un supermarché d'une surface de vente de 2 056, 87 m², à l'enseigne " Intermarché ", et a rejeté sa demande d'autorisation ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les dispositions de l'article R. 752-51 du code de commerce ont, tout d'abord, été méconnues, dès lors que les avis des ministres intéressés ont été signés par des autorités incompétentes, à défaut de délégations de signature régulières ; - la décision de la commission nationale est, ensuite, entachée d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation, s'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire ; - le site du projet, en effet, n'est pas localisé à 1,5 kilomètre du centre ville de Châteaumeillant, ainsi qu'il est allégué, mais à moins de 800 mètres, en entrée sud de la ville, non loin des premières zones habitées, permettant ainsi l'accessibilité du site aux piétons ; - il s'implante, le long d'un grand axe de circulation, dans une zone d'activités identifiée comme telle dans le document d'urbanisme, zone qui n'est plus exploitée comme terre agricole et que la commune souhaite valoriser par la création à proximité d'un lotissement d'habitations individuelles, d'une résidence médicalisée pour personnes âgées, et l'implantation d'une résidence senior pour les personnes autonomes, qui ont besoin d'une grande surface de proximité ; - ce projet de proximité ne contribue donc pas à l'étalement urbain allégué, mais sa localisation permettra d'améliorer l'offre commerciale notamment dans le secteur de l'équipement de la personne et contribuera ainsi à animer la vie urbaine et à limiter l'évasion commerciale vers les pôles attractifs de Châteauroux et Montluçon ; - le choix du site d'implantation va limiter les flux de circulation notamment en centre ville, les déplacements, ainsi que les dangers, les accès du nouvel établissement n'étant pas directement connectés à la route départementale et les 139 nouveaux clients prévus étant prélevés sur la circulation de la RD 943 ; - les voiries et abords sont ainsi suffisamment dimensionnés pour absorber le flux supplémentaire, mais non significatif, des véhicules qui fréquenteront le site ; - enfin, la décision de la commission nationale est également entachée d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation s'agissant de l'objectif de développement durable et de protection de l'environnement ; - le déplacement du supermarché au sud de la commune ne créera pas une friche commerciale, dès lors que la société IEM s'est rapprochée du propriétaire des locaux commerciaux pour acquérir le terrain, y compris le bâtiment, et envisage une valorisation foncière, le bâtiment vétuste devant soit être reconverti pour accueillir une activité artisanale, soit démoli ; - elle a, d'ailleurs, été récemment informée de ce que la commune de Châteaumeillant envisageait d'acquérir le site existant afin de créer une nouvelle salle polyvalente, et il suffit que les projets de reprise soient, non pas suffisamment certains, mais simplement évoqués ; - la circonstance que le site ne soit pas desservi par les transports en commun et que les cheminements doux ne soient pas nombreux et sécurisés n'est pas dirimante au regard des caractéristiques de la commune et de sa population relativement âgée, qui recourt généralement à l'utilisation de l'automobile ; - l'insertion paysagère est, par ailleurs, satisfaisante, dès lors que les bâtiments seront réalisés avec des matériaux sélectionnés destinés à économiser l'énergie, dans le respect de la norme RT 2012, et que le projet prévoit la récupération et le traitement des eaux de pluie, qui permettront notamment d'assurer le lavage des véhicules, les eaux de ruissellement du parc stationnement étant récupérées et traitées dans une noue plantée de macrophytes. Par un mémoire en intervention, enregistré le 23 juin 2014, et un mémoire enregistré le 17 novembre 2014, la commune de Châteaumeillant, représentée par la SCP Bore et Salve de Bruneton, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, a présenté des observations au soutien de la requête présentée pour la société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires. Elle s'associe aux conclusions et moyens de la requête de cette société, et demande en outre qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Chatel Distri, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 juillet 2014 et le 28 avril 2015, la société Chatel Distri, représentée par la SCP Lesage, Orain, Page, Varin, Camus-Aleo, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société L'immobilière Européenne des Mousquetaires. Elle soutient que : - tout d'abord, s'agissant de la légalité externe, l'article R. 752-51 du code de commerce n'a pas été méconnu, dès lors que M.B..., adjoint au chef de service du tourisme, commerce, artisanat et services, et MmeC..., sous-directrice de la qualité du cadre de vie, avaient qualité, en vertu de délégations régulièrement publiées, pour signer au nom du ministre du commerce d'une part, du ministre de l'égalité des territoires et du logement et du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie d'autre part, les avis recueillis par le commissaire du gouvernement près la commission nationale d'aménagement commercial ; - ensuite, s'agissant de la légalité interne, et au regard des critères d'évaluation de l'article L. 752-6 du code de commerce, le projet aura un impact négatif à la fois en termes d'aménagement du territoire et en termes de développement durable ; - d'une part, le projet aura des conséquences défavorables sur l'animation de la vie urbaine et rurale et sur les flux de transport dans une commune de 2 000 habitants ; - eu égard à son format, à son offre commerciale limitée, et au vieillissement de la population, ce magasin de proximité, qui porte sur une surface de vente de 2 056 m² et se trouve éloigné de plus d'un kilomètre du centre-ville, ne sera pas en mesure de répondre aux attentes des consommateurs, en ce qui concerne notamment les biens relatifs à l'équipement de la personne et de la maison, et ne permettra pas de réduire l'évasion commerciale vers les pôles plus attractifs de Châteauroux et de Montluçon ; - le supermarché étant fréquenté à 90 % par une clientèle motorisée, dont le nombre est d'ailleurs sous-estimé, le projet aura pour conséquence d'accroître le trafic routier sur la RD 943 de 15 % et l'accès à l'avenue de la Gare à partir du giratoire, ainsi que le souligne la DDT, n'est pas sécurisé en termes de visibilité pour les usagers débouchant du chemin des Giverlais ; - d'autre part, le projet présente un bilan très défavorable au regard des autres critères que sont sa desserte par les transports alternatifs et sa qualité environnementale ; - ainsi que l'a relevé la CNAC, le projet n'est pas desservi par les transports en commun, et ne bénéficie pas en contrepartie de liaisons douces, en l'absence d'aménagements sécurisés pour les cyclistes et de cheminements piétonniers, les piétons ne pouvant utiliser que les trottoirs existants au droit de l'avenue de la Gare ; - de forme cubique, surmonté d'une " casquette " incongrue et doté de couleurs agressives, ce supermarché n'est pas adapté à l'espace rural dans lequel il s'insère ; - en outre, alors même qu'il n'est plus exploité comme terre agricole, le terrain d'assiette du projet, qui représente une emprise foncière de 3,2 hectares, entraînera une importante artificialisation des sols et contribuera à l'étalement urbain en périphérie du bourg, ainsi que l'ont souligné tant la CDAC que la CNAC ; - par ailleurs, malgré les vagues engagements pris devant la CNAC par les représentants de la société requérante, il existe toujours des incertitudes sur le devenir du magasin actuellement exploité, qu'elle n'a pas souhaité réhabiliter, ni agrandir, et qui présente un risque de friche commerciale. Par un mémoire de production, enregistré le 22 janvier 2015, la commission nationale d'aménagement commercial a transmis les pièces de l'instruction. Les parties ont été informées le 17 avril 2015, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la date à partir de laquelle la clôture de l'instruction sera susceptible d'être prononcée et de la date prévisionnelle de l'audience. Une ordonnance du 19 mai 2015 a prononcé la clôture de l'instruction à la date de son émission, en application des articles R.611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Un mémoire présenté pour la société L'immobilière Européenne des Mousquetaires a été enregistré le 19 mai 2015, postérieurement à la clôture d'instruction à effet immédiat, et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 613-3 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ; - le décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 ; - le décret n° 2012-770 du 24 mai 2012 ; - le décret n° 2012-772 du 24 mai 2012 ; - l'arrêté du 9 juillet 2008 modifié portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ; - l'arrêté du 26 janvier 2009 portant organisation de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Millet, - les conclusions de M. Delesalle, rapporteur public, - les observations MeD..., substituant Me Guillini, avocat de la société l'Immobilière Européenne des Mousquetaires et les observations de MeA..., substituant Me Page, avocat de la société Chatel Distri. Sur l'intervention de la commune de Châteaumeillant : 1. Considérant que la commune de Châteaumeillant a intérêt à l'annulation de la décision attaquée ; qu'ainsi son intervention est recevable ; Sur la légalité de la décision attaquée : En ce qui concerne la procédure suivie devant la commission nationale d'aménagement commercial : 2. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce : " Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission " ; 3. Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions des décrets du 24 mai 2012 relatifs aux attributions respectives du ministre de l'égalité des territoires et du logement, chargé de l'urbanisme, et du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, chargé de l'environnement, que la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature est placée sous l'autorité conjointe de ces deux ministres ; que, par suite, en vertu des dispositions combinées du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et de l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, la sous-directrice de la qualité du cadre de vie au sein de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, dont l'acte de délégation de signature a été publié au Journal officiel de la République française le 11 septembre 2011, avait qualité pour signer, au nom tant du ministre chargé de l'urbanisme que de celui chargé de l'environnement, l'avis du 12 novembre 2013 recueilli par le commissaire du Gouvernement au titre de l'article R. 752-51 du code de commerce ; 4. Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions de l'article 23 de l'arrêté du 12 décembre 2012 portant délégation de signature que l'adjoint du chef de service " tourisme, commerce, artisanat et services ", dont l'acte de nomination a été publié au Journal officiel de la République française le 29 mai 2011, avait qualité pour signer au nom du ministre chargé du commerce l'avis du 7 novembre 2013 recueilli par le commissaire du gouvernement en application des mêmes dispositions ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires des avis des ministres intéressés doit être écarté ; En ce qui concerne l'appréciation de la commission nationale d'aménagement commercial : 5. Considérant, d'une part, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi " ; qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; 6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 752-6 du même code, issu de la même loi du 4 août 2008 : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. " ; 7. Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; 8. Considérant que pour refuser, par la décision attaquée, l'autorisation de création, dans le cadre d'une opération de transfert-extension, d'un supermarché d'une surface de vente de 2056, 87 m² à l'enseigne " Intermarché ", chemin des Giverlais, en périphérie sud de la commune de Châteaumeillant (Cher), la commission nationale d'aménagement commercial s'est notamment fondée sur le risque de friche commerciale à l'emplacement de l'actuel supermarché situé à 2 kilomètres au nord du bourg, sur l'importance de la consommation d'espaces agricoles susceptible d'entraîner une importante artificialisation des sols et de contribuer à l'étalement urbain, sur le détournement des consommateurs du centre-ville vers la périphérie, sur la fréquentation du site par une clientèle essentiellement motorisée ayant une incidence significative sur les flux de circulation, et sur l'absence de desserte du site par les transports en commun et cheminements doux sécurisés ; 9. Considérant, en premier lieu, que la société L'immobilière Européenne des Mousquetaires s'est rapprochée au cours de l'instruction devant la commission nationale d'aménagement commercial du propriétaire des murs et du terrain qu'elle exploitait en vertu d'un bail locatif dans la périphérie nord de Châteaumeillant afin de procéder à l'acquisition des locaux commerciaux frappés de vétusté et a ainsi obtenu de ce dernier qu'il se désiste du recours qu'il avait engagé devant la commission nationale, parallèlement à l'action introduite par la société Chatel Distri ; que, toutefois, si la société requérante a pris l'engagement, soit de procéder à la vente des murs lors du démarrage des travaux de construction, soit de démolir le bâtiment vétuste dans le cas où aucun acquéreur ne se serait manifesté dans l'année suivant l'ouverture du nouvel établissement, des incertitudes demeurent... ; que, d'ailleurs, la commune de Châteaumeillant ne confirme pas, dans ses écritures, son intention prétendue d'acquérir le terrain pour y édifier une salle polyvalente ; que, dans ces conditions, pour rejeter la demande d'autorisation de la société, la commission nationale a pu notamment estimer qu'il existait un risque de friche commerciale, sans commettre ni erreur de droit, ni erreur d'appréciation ; 10. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet contesté, d'une surface de 2 056 m², doté d'une nouvelle station-service, eu égard à son implantation en périphérie sud du bourg de Châteaumeillant, dans une zone rurale d'habitat dispersé que traverse un axe routier très fréquenté reliant Châteauroux à Montluçon (1876 véhicules/jours dans les deux sens), risque de créer un effet d'attraction vers l'extérieur de cette petite commune de 2 000 habitants, sans permettre, pour autant, une diminution des flux de transport ; qu'il est constant que le magasin sera fréquenté à 90 % par une clientèle essentiellement motorisée ; que si cette fréquentation n'aura guère d'influence sur la circulation observée sur la rocade de Châteaumeillant, dès lors que le trafic actuellement enregistré sur la RD 943 n'augmentera que de 7,4 %, les flux de circulation existants sur la D 70 (avenue Emile Chenon), qui mène à l'implantation actuelle, seront entièrement reportés, non seulement sur la RD 943 bien dimensionnée et équipée, mais également sur la D 3 qui relie " l'entrée/sortie " du projet au centre-ville par la rue Saint-Martin, rue étroite située dans la partie la plus dense du bourg ; que, par ailleurs, cette " entrée/sortie ", située à l'intersection de la rue de la Gare et de la D 3, concerne l'ensemble des véhicules et ne comporte pas d'accès distinct pour les véhicules de livraisons ; qu'au surplus, le débouché de la surface commerciale se situe en sortie de virage à 80 mètres du giratoire reliant la RD 943 à la rue de la Gare, de sorte que la visibilité à gauche est masquée ; que, dès lors, la bonne desserte du projet se trouve fortement compromise par la conjonction des flux de circulation au droit de l'entrée du nouvel établissement ; que, dans ces conditions, la commission n'a commis ni erreur de fait, ni erreur d'appréciation en estimant que le projet litigieux ne satisfaisait pas au critère d'aménagement du territoire ; 11. Considérant, en dernier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la commission nationale d'aménagement commercial aurait pris la même décision de refus si elle ne s'était fondée que sur les motifs tirés du risque de friche commerciale et de l'incidence significative sur les flux de circulation ; que, par suite, le moyen tiré par la société requérante de ce que la commission nationale a fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce, en estimant insuffisante la qualité environnementale du projet, est, en tout état de cause, inopérant ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société L'immobilière Européenne des Mousquetaires n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision qu'elle attaque ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que la société L'immobilière Européenne des Mousquetaires et la commune de Châteaumeillant demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires le versement à la société Chatel Distri d'une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature qu'elle a exposés. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention de la commune de Châteaumeillant est admise. Article 2 : La requête de la société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires est rejetée. Article 3 : La société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires versera à la société Chatel Distri une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Châteaumeillant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à société L'Immobilière Européenne des Mousquetaires, à la commune de Chateaumeillant, à la commission nationale d'aménagement commercial et à la société Chatel Distri. Délibéré après l'audience du 16 juin 2015, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 juillet 2015. Le rapporteur, J-F. MILLET Le président, A. PÉREZLe greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 14NT00463 1