CAA de NANTES, 2ème chambre, 07/06/2024, 22NT02431, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-07
Numéro : 22NT02431
Président : Mme la Pdte. BUFFET
Rapporteur : Mme Isabelle  MONTES-DEROUET
Commissaire du gouvernement : M. BRECHOT
Avocat(s) : HOURMANT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 12 mai 2021 par laquelle le président de la communauté de communes de Bayeux Intercom a rejeté sa demande tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil communautaire la question de l'abrogation de la délibération du 30 janvier 2020 de ce conseil approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant que ce plan classe, en zone Nh, la parcelle cadastrée à la section B sous le n° 278 et, en zone N, la parcelle cadastrée à la section B sous le n° 285. Par un jugement n° 2101590 du 15 juin 2022, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 juillet 2022, 26 avril 2023 et 11 août 2023, M. B..., représenté par Me Hourmant, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Caen ; 2°) d'annuler cette décision du 12 mai 2021 du président de la communauté de communes de Bayeux Intercom ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Bayeux Intercom le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - il justifie d'un intérêt pour agir en sa qualité de propriétaire des parcelles dont il conteste le classement ; - les parcelles en cause sont bâties et non vierges de toute construction ; le hameau de la Haizerie est bordé par une zone UG, à l'est et non pas à l'ouest, et par une zone Nh à l'ouest et non pas à l'est ; - le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables sont insuffisants ; l'analyse des incidences environnementales de l'ouverture à l'urbanisation du hameau du bourg l'Abbé, s'agissant des risques de pollution des nappes phréatiques liés aux dispositifs d'assainissement individuels, ainsi que l'a relevé la MRAE, est incomplète ; - le classement en zone Nh et en zone N de ses parcelles et l'ouverture à l'urbanisation du hameau du Bourg l'Abbé ne sont pas cohérents avec l'orientation n° 57 du plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal ; - l'absence d'évaluation de l'impact sur la qualité de l'eau des nappes phréatiques situées sur le secteur du bourg l'Abbé est incompatible avec l'orientation n° 7 du plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal ; - le classement contesté de ses parcelles est incompatible avec le document d'orientation et d'objectifs du SCOT du Bessin ; il fait obstacle à une densification du hameau de la Haizerie alors qu'il favorise une extension importante de l'urbanisation dans le hameau du Bourg l'Abbé, en méconnaissance de la prescription n° 56 ; l'absence de prise en compte de l'aptitude des sols méconnaît la prescription n° 54 du document d'orientation et d'objectifs du SCOT ; - le classement des parcelles est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; elles constituent une dent creuse au sein de l'enveloppe bâtie du hameau ; elles sont équipées par les réseaux publics ; elles ne présentent aucune qualité esthétique, historique ou écologique ; - l'ouverture à l'urbanisation du bourg l'Abbé, classé en zone 2AU, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; elle est de nature à favoriser une pollution de la nappe phréatique et des cours d'eau situés à proximité ; elle va provoquer des nuisances sonores importantes pour les futurs habitants compte tenu de la proximité de carrières en exploitation ; elle n'a pas pris en compte l'activité agricole située à proximité ; - l'interdiction de toute extension de l'urbanisation de ses parcelles alors qu'une telle extension est autorisée dans le hameau du bourg de l'Abbé est injuste et injustifiée. Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 février et 18 juillet 2023, la communauté de commune de Bayeux Intercom, représentée par Me Gorand, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, au sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, à titre infiniment subsidiaire, à l'annulation partielle de la décision contestée, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - le requérant ne justifie pas d'une qualité pour agir ; - le moyen tiré de l'illégalité du classement en zone 2AU du hameau du bourg l'Abbé est, dans ses différentes branches, inopérant au regard des conclusions de la requête d'appel visant à l'annulation du refus d'abroger le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe les parcelles de M. B... en zone N et Nh ; - le moyen tiré de l'incomplétude du rapport de présentation et du projet d'aménagement et de développement durables, invoqué tardivement, est irrecevable ; - les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Montes-Derouet, - les conclusions de M. Bréchot, rapporteur public, - et les observations de Me Courset, substituant Me Hourmant, pour M. B... et de Me Debuys, pour la communauté de communes de Bayeux Intercom. Considérant ce qui suit : 1. M. B... est propriétaire des parcelles cadastrées B n° 276, B n° 278 et B n° 285 sur le territoire de la commune de Vaux-sur-Seulles, commune membre de la communauté de communes de Bayeux Intercom. Le plan local d'urbanisme intercommunal, approuvé par la délibération du 30 janvier 2020 du conseil communautaire, a classé la parcelle B n° 276 en zone UGc, la parcelle B n° 278 en zone Nh et la parcelle B n° 285, majoritairement en zone N. Par un courrier reçu le 22 mars 2021, M. B... a demandé au président de la communauté de communes de Bayeux Intercom d'inscrire à l'ordre du jour du conseil communautaire la question de l'abrogation de la délibération du 30 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal en tant que cette délibération classe, en zone Nh, la parcelle cadastrée à la section B sous le n° 278 et, pour partie en zone N, la parcelle cadastrée à la section B sous le n° 285. Par une décision du 12 mai 2021, le président de la communauté de communes a rejeté sa demande. Par un jugement du 15 juin 2022, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de M. B... tendant à l'annulation de la décision 12 mai 2021 du président de Bayeux Intercom. M. B... relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...). ". 3. Il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 4. En se bornant à comparer les caractéristiques de ses parcelles avec celles du hameau du Bourg l'Abbé au regard des prescriptions n° 56 du document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Bessin approuvé le 20 décembre 2018 (SCOT), exposant que " Dans les écarts et hameaux, les possibilités de développement ne pourront se faire que par densification dans la limite des espaces urbanisés existants ou par extension très limitée dans la continuité du bâti existant, dans le respect de la forme bâtie traditionnelle " et n° 54 prévoyant que les extensions urbaines seront soumises à la réalisation ou à la mise aux normes, notamment, des réseaux d'assainissement individuels, M. B... n'établit pas l'incompatibilité du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) avec le SCOT, alors en outre qu'ainsi qu'il a été dit au point 3, l'incompatibilité du PLUI avec le SCOT du Bessin doit s'apprécier à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par le SCOT et en prenant en compte l'ensemble des objectifs énoncés par les auteurs du SCOT. Le moyen tiré du caractère incompatible du PLUI avec le SCOT du Bessin doit, par suite, être écarté. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 7. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles dont M. B... conteste le classement sont localisées dans le hameau de la Haizerie, qui est distant, à l'est, d'environ 1 km du bourg de Vaux-sur-Seulles et, à l'ouest, de 400 m du hameau du Bourg l'Abbé, classé pour partie en zone UGc et pour partie en zone 2AU. Si M. B... soutient que " la fermeture à l'urbanisation " de sa parcelle B n° 285, qui formerait, selon lui, au cœur du hameau une dent creuse, au sens du SCOT du Bessin, et l'ouverture à l'urbanisation du hameau du Bourg l'Abbé sont incohérents avec l'orientation n° 57 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui vise à " recentrer l'habitat sur les villes et villages au plus près de l'offre de services et d'équipements de proximité " et avec l'orientation n° 7 préconisant que le développement de l'urbanisation soit adapté à la capacité épuratoire des sols dans les secteurs non desservis par le réseau d'assainissement collectif des eaux usées, ces allégations, à les supposer établies, ne suffisent pas à elles seules à établir l'incohérence du PLUI, en tant qu'il prévoit les classements litigieux, avec le PADD alors que, ainsi qu'il a été dit au point 6, cette incohérence s'apprécie à l'échelle de l'ensemble du territoire intercommunal et au regard de l'ensemble des orientations générales et objectifs définis par les auteurs du PLUI. 8. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLUI ont entendu, dans un axe 2 du PADD, impulser " une nouvelle organisation de l'habitat au sein de l'espace communautaire ", déclinée autour de différents pôles, dont des " pôles de coopération rurale ", constitués des espaces ruraux à structurer autour de leur villes ou villages, afin de préserver leur vitalité démographique et le développement des services nécessaires au maintien de leur attractivité et où, ainsi que le précise l'orientation n° 24, l'offre de logements sera " proportionnée " à leur niveau de desserte par les équipements et services de proximité. Le rapport de présentation du PLUI expose, sur ce point, qu'à partir des besoins d'urbanisation, tels que définis par le SCOT, ainsi que du bilan du potentiel d'urbanisation disponible au sein des zones urbanisées, par densification ou réurbanisation, 141 ha sont réservés au développement d'habitat " en extension urbaine ", au titre de la première phase de mise en œuvre des objectifs et orientations du PADD. La commune de Vaux-sur-Seulles a été identifiée, dans ce cadre, comme présentant un potentiel de 27 logements en extension, sur une superficie de 0,9 ha en phase 1, au sein du bourg même, et de 1,8 ha en phase 2, au sein du hameau du Bourg l'Abbé, et non du hameau de la Haizerie. Par ailleurs, si M. B... se prévaut, pour démontrer l'incohérence du classement contesté avec l'orientation n° 7 du PADD, de l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale regrettant que l'évaluation des incidences sur l'environnement et la santé humaine des secteurs 2AU a été reportée à leur ouverture à l'urbanisation, alors que 70 % des installations d'assainissement individuel du territoire sont non-conformes, il ressort du rapport de présentation, notamment de la carte d'aptitude des sols insérée en page 172, que le hameau du Bourg l'Abbé présente une aptitude des sols à l'assainissement non collectif qui est qualifiée de bonne. Enfin, les parcelles de M. B..., qui se situent à l'extrémité ouest du hameau faiblement urbanisé de la Haizerie et qui s'insèrent dans un grand secteur resté à l'état naturel, ne sauraient être regardées, contrairement à ce que soutient le requérant, comme formant une dent creuse au sein de l'enveloppe bâtie du hameau de la Haizerie pour l'appréciation de la cohérence du classement contesté avec l'orientation n° 57 du PADD. 9. Il s'ensuit que le PLUI en tant qu'il classe les parcelles du requérant en zone N et Nh n'est pas entaché d'incohérence avec le PADD. Le moyen tiré de l'incohérence, sur ce point, du règlement du PLUI avec le PADD doit, par suite, être écarté. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Ainsi qu'il a été dit, les parcelles B n° 278 et B n° 285, limitrophes l'une de l'autre, sont localisées dans la partie ouest du hameau de la Haizerie qui, constitué d'environ une quinzaine de constructions implantées sur de grandes parcelles selon un maillage lâche, présente un caractère faiblement urbanisé. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle B n° 278, classée en zone Nh où ne sont autorisées que la réalisation d'annexes et d'extensions des bâtiments à usage d'habitation existants, supporte d'ores et déjà une maison jumelée sur un terrain d'une superficie de 1 194 m² tandis que la parcelle B n° 285, classée en zone N où sont interdites les constructions à destination de logements, se présente à l'état naturel, accueille à l'angle nord-ouest un bâtiment anciennement à usage agricole et s'ouvre, au nord, sur une grande parcelle, elle-même classée dans sa partie non bâtie en zone N, laquelle rejoint, au-delà de la rue du Bourg l'Abbé, un grand secteur à l'état naturel classé en zone N qui s'étend à l'est jusqu'au château de Vaux. Eu égard à la localisation de la parcelle B n° 285 à l'extrémité ouest du hameau où elle forme, avec la parcelle qui la jouxte au nord, un vaste tènement naturel de près d'un hectare, la présence, au sud-ouest, d'une maison jumelée et, au nord-ouest, d'un ancien corps de ferme jouxtant l'ancien bâtiment agricole, également classés en zone Nh, ne permet pas de faire regarder cette parcelle comme comprise dans l'enveloppe bâtie du hameau où elle formerait une dent creuse entre ces constructions et la zone UGc à l'est de la parcelle. Dans ces conditions, et compte tenu, d'une part, de leur situation et de leurs caractéristiques, et, d'autre part, de la volonté des auteurs du PLUI de préserver un équilibre entre l'urbanisation et les espaces naturels au moyen d'un recentrage de l'urbanisation sur l'armature urbaine et d'un décompte des besoins en extension urbaine après prise en compte du potentiel de densification et de ré-urbanisation, qui les a conduit à opter, au regard de l'estimation des besoins en logements non susceptibles d'être satisfaits par la voie de la densification, pour une urbanisation future du seul hameau du Bourg l'Abbé et non du hameau de La Haizerie, le classement en zone N et Nh des parcelles cadastrées B n° 285 et B n° 278 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, alors même qu'elles seraient desservies par les différents réseaux. 13. En quatrième lieu, le moyen, à le supposer invoqué, tiré de la méconnaissance du principe d'égalité compte tenu du " caractère injuste et injustifié " dont seraient entachés les classements contestés au regard du classement en zone 2AU retenu pour les parcelles comprises au sein du hameau du Bourg l'Abbé, ne peut qu'être écarté dès lors qu'il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que des zones inconstructibles. 14. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que le classement, par le plan, en zone 2AU d'une partie du hameau du Bourg l'Abbé, serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation est inopérant au soutien des conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision de refus d'abroger la délibération du 30 janvier 2020 en tant qu'elle classe en zone Nh et N les parcelles B n° 278 et n° 285 et ne peut donc qu'être écarté. 15. En dernier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. 16. Il résulte de ce qui précède que M. B... ne peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger la délibération du 30 janvier 2020, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation et du PADD " dans l'analyse des incidences environnementales de l'ouverture à l'urbanisation du hameau du bourg l'Abbé, en termes de pollution des nappes phréatiques par l'assainissement individuel ". 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de Bayeux Intercom, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de Bayeux Intercom et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : M. B... versera à la communauté de communes de Bayeux Intercom une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la communauté de communes de Bayeux Intercom. Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Dias, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2024. La rapporteure, I. MONTES-DEROUET La présidente, C. BUFFET La greffière, M. C... La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT02431