Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (ter), 21/06/2007, 06DA00736, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (ter)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-06-21
Numéro : 06DA00736
Président : Mme Tricot
Rapporteur : Mme Agnès  Eliot
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : DE LA ROYERE

Vu le recours , enregistré au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai par télécopie le 8 juin 2006, régularisé par la production de l'original le 13 juin 2006, présentée par le MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ; le ministre demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0506704 en date du 23 mars 2006 par lequel le Tribunal administratif de Lille a annulé, à la demande du syndicat intercommunal de valorisation des déchets ménagers du Hainaut-Valenciennois ( ECOVALOR), la décision du 20 octobre 2005 par laquelle le préfet du Nord a rejeté la demande du syndicat précité tendant au renouvellement de l'autorisation des transferts transfrontaliers de cendres résiduelles et autres résidus d'épuration des fumées de l'incinération des ordures ménagères (REFIOM) vers les installations de remblaiement des cavités de mines de sel désaffectées, situées à Bleicherode en Allemagne, et enjoint à l'autorité administrative de prendre une nouvelle décision dans un délai d'un mois après une nouvelle instruction sur la demande présentée par le syndicat ; 2°) de rejeter les demandes présentées en première instance par le syndicat intercommunal de valorisation des déchets ménagers du Hainaut-Valenciennois ; II soutient que le Tribunal, en jugeant que le transfert de résidus d'épuration des fumées de l'incinération des ordures ménagères (REFIOM) vers la mine de Bleichrode constitue une opération de valorisation, a fondé sa décision sur une appréciation erronée des faits ; que les REFIOM sont des déchets mal adaptés à la valorisation en comblement de mines ; que les REFIOM, qui présentent une toxicité telle que leur transport, leur manipulation et leur traitement nécessitent des précautions, ont pour conséquence de compliquer les opérations de valorisation de ces déchets en matériaux de comblement de façon injustifiée et disproportionnée par rapport à l'objectif affiché de prévenir des effondrements de terrain ; que les REFIOM ne se substituent pas à l'usage d'autres matériaux qui auraient du être utilisés pour remplir cette fonction de matériaux de comblement, permettant ainsi de préserver les ressources naturelles, conformément au critère posé par la Cour de justice puisque les comblements de mines se font par priorité en utilisant des déchets ; que le volume des cavités minières ne permet pas d'envisager seulement leur comblement avec des matériaux naturels comme la terre ou le béton ; que la circonstance selon laquelle les REFIOM sont des déchets solides ne suffit pas à elle seule pour considérer que les REFIOM sont particulièrement adaptés pour servir de matériaux de comblement ; que l'aptitude au comblement prêtée aux REFIOM par rapport aux déchets issus de l'extraction minière ou d'autres déchets comme les cendres volantes de charbon n'a été démontrée ni par le requérant en première instance, ni par le tribunal administratif ; que le Tribunal n'a pas non plus examiné si la société NDH ne pouvait utiliser d'autres déchets non toxiques comme les cendres volantes de centrales au charbon ou surtout les déchets issus de l'exploitation de la mine de Bleicherode qui sont tout à fait aptes à être utilisés pour combler les vides d'excavation ; que la directive 2006/21 CE du Parlement européen et du Conseil en date du 15 mars 2006 préconise de combler en priorité les cavités minières par des déchets d'extraction ; qu'aucun des éléments du dossier ne permet de démontrer que, pour le cas de la mine de Bleicherode, les résidus présents sur le site ne seraient pas adaptés pour le comblement de mines ; que la circonstance selon laquelle la société NDH procède actuellement au reverdissement des terrils ne fait pas obstacle à ce que les déchets soient utilisés, les réaménagements des terrils étant loin d'être achevés ; que la décision d'aménager sur place les terrils et de ne pas utiliser les déchets dont ils sont constitués est une décision de la société NDH et ne saurait en aucun cas justifier la classification de l'utilisation des REFIOM en matériaux de comblement en opération de valorisation ; qu'il n'est pas non plus démontré que le but principal de l'opération de comblement est bien la valorisation des REFIOM et non leur élimination ; que la consolidation du sous-sol est un but secondaire pour la société NDH qui n'a jamais été l'exploitant de la mine ; qu'elle a acquis la mine désaffectée en 1996 en vue de la transformer en centre d'élimination de déchets dangereux sous couvert de la nécessité de combler une partie des cavités ; que, par ailleurs, les détenteurs de REFIOM rémunèrent la société NDH ; qu'il est démontré que le site est géré en premier lieu comme site de stockage de déchets dans un but lucratif ; que la directive relative à la gestion des activités extractives confirme que les opérations de stockage de déchets dans une mine relèvent de l'annexe II A de la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2006, présenté pour le syndicat intercommunal de valorisation des déchets ménagers du Hainaut-Valenciennois (ECOVALOR), dont le siège est 52 rue de l'Amiral Courbet à Amiens (80000), par le Cabinet d'avocats Manuel Gros, qui conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, à la condamnation des défendeurs à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et, à titre subsidiaire, au rejet de la requête ; iI soutient qu'il n'y a pas lieu à statuer sur la requête d'appel dès lors que le rétablissement de la décision annulée par le tribunal administratif n'aurait aucun effet pratique, les déchets exportés ayant été mélangés définitivement dans les mines de sel ; que, contrairement à ce que soutient le ministre et conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, la dangerosité intrinsèque du déchet exporté n'est pas déterminante pour qualifier une opération de valorisation ; que le ministre affirme la dangerosité de l'opération de valorisation de l'opération sans la démontrer ; qu'il a été au contraire démontré dans les pièces produites au dossier de demande d'exportation que la stabilité du procédé de valorisation des REFIOM est réelle ; que l'opération litigieuse remplit une fonction utile et participe donc à la valorisation ; que, toujours selon la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, deux indices sont décisifs pour conclure à la qualification de valorisation ; un usage utile du déchet et sa vocation à faire l'économie de matières premières ; que les REFIOM entrent dans la composition d'un matériau assimilable à un mortier destiné à combler les galeries instables d'une mine de sel et qu'ainsi l'opération litigieuse est forcément une opération de valorisation ; qu'en l'espèce, les REFIOM vont permettre de sécuriser le sous-sol au droit des mines de Bleicherode dans un but préventif ; que s'agissant de l'économie de matière première, les cendres sont associées à de l'eau et à une résine pour entrer dans la composition d'un matériau destiné à épouser les méandres des cavités minières pour faire corps avec les parois des galeries ; qu'il y a une économie de matière première car les matières entrant dans la composition du béton sont remplacées par les REFIOM ; que l'exportation de REFIOM fait économiser leur équivalent tonnage en stockage dans les centres français de classe I ; que le coût écologique du transport rend le bilan environnemental de l'exportation positif eu égard à l'économie en matière première et en besoin de stockage en centre d'enfouissement technique ; que la directive du 15 mars 2006 ne remet pas en cause la qualification de valorisation de l'opération ; que cette directive n'était pas en vigueur au moment où la décision attaquée a été prise ; qu'en tout état de cause, elle n'a pas fait l'objet de transposition en droit français ; qu'elle n'a pas vocation à fixer la définition ou le régime juridique des conditions d'échange entre Etats membres de déchets mais de fixer le régime des conditions d'exploitation des centres d'extraction ; que si la Cour entend retenir la qualification d'opération d'élimination, il lui faudra poser une question préjudicielle en ce sens à la Cour de justice des communautés européennes ; qu'en tout état de cause, la décision d'exportation demeure illégale ; que l'autorité qui a signé l'acte attaqué, à savoir le directeur de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, n'a pas été désignée par les autorités françaises comme une autorité habilitée sur la base de la procédure de l'article 38 du règlement 259/93 ; que la circulaire ministérielle du 17 janvier 2005 sur laquelle se fonde la décision attaquée ne saurait être opposée à un administré ; que cette circulaire impérative pose une règle nationale incompatible avec le droit communautaire ; que selon la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, les objections aux transferts ne peuvent être fondées sur les notions de proximité ou d'autosuffisance nationale ; que la décision attaquée porte atteinte au principe de libre concurrence et de liberté du commerce et de l'industrie ; que l'objectif de protection de l'ordre public ne justifie pas la décision litigieuse ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité de Rome instituant la communauté économique européenne devenue la Communauté européenne ; Vu le traité sur l'Union européenne et les protocoles qui y sont annexés ; Vu le règlement (CEE) du Conseil n° 259/93 du 1er février 1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la communauté européenne ; Vu la directive (CEE) du Conseil n° 75/442 du 15 juillet 1975 modifiée relative aux déchets ; Vu la décision C-6/00 du 27 février 2002 de la Cour de justice des communautés européennes ; Vu la décision C-307/00 du 27 février 2003 de la Cour de justice des communautés européennes ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 juin 2007 à laquelle siégeaient Mme Christiane Tricot, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et Mme Agnès Eliot, premier conseiller : - le rapport de Mme Agnès Eliot, premier conseiller ; - les observations de Me Laugier, pour le syndicat intercommunal de valorisation des déchets ménagers du Hainaut-Valenciennois ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que le syndicat intercommunal de valorisation des déchets ménagers du Hainaut-Valenciennois (ECOVALOR), assure le traitement des déchets ménagers et assimilés du Hainaut-Valenciennois en collaboration avec la société Cideme-Tiru qui exploite un incinérateur à Saint-Saulve ; que, par une décision du 20 octobre 2005, le préfet du Nord s'est opposé au transfert des résidus d'épuration des fumées d'incinération d'ordures ménagères (REFIOM) produits par l'incinérateur vers une mine située à Bleicherode, en Allemagne, sur le fondement des dispositions du règlement du 1er février 1993 et d'une circulaire du ministre de l'environnement en date du 17 janvier 2005, au motif que ce transfert de déchets ne constituait pas une opération de valorisation mais d'élimination ; que le MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif a annulé la décision précitée du 20 octobre 2005 ; Sur les conclusions aux fins de non-lieu à statuer présentées par ECOVALOR : Considérant que la circonstance selon laquelle, à la date du présent arrêt, les déchets, objet de la décision qui a été annulée par le jugement susvisé, ont déjà été exportés et utilisés comme matériaux de comblement des cavités minières n'a pas pour effet de rendre sans objet l'appel formé par le ministre contre ce jugement ; que, dès lors, les conclusions à fin de non-lieu présentées par ECOVALOR ne peuvent être que rejetées ; Sur les moyens d'appel du MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE : Considérant que selon l'article 4 du chapitre A relatif aux « déchets destinés à être éliminés » du titre II du règlement (CEE) du Conseil n° 259/93 du 1er février 1993 : « (...) 3. a) i) Afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national, conformément à la directive 75/442/CEE, les Etats membres peuvent prendre, conformément au traité, des mesures d'interdiction générale ou partielle ou d'objection systématique concernant les transferts de déchets (...) » ; Considérant que, par un arrêt C-6/00 en date du 27 février 2002, la Cour de justice des communautés européennes a jugé (paragraphes nos 68, 69 et 71), d'une part, qu'il ne ressort d'aucune disposition de la directive 75/442/CEE « que le fait que des déchets sont ou non dangereux, soit en tant que tel un critère pertinent pour apprécier si une opération de traitement des déchets doit être qualifiée de valorisation » et, d'autre part, qu'il « découle de l'article 3, paragraphe 1, sous b), de la directive, ainsi que du quatrième considérant de celle-ci, que la caractéristique essentielle d'une opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles », le dépôt de déchets dans une mine désaffectée ne constituant ainsi « pas nécessairement » une opération d'élimination et devant donc « faire l'objet d'une appréciation au cas par cas » ; Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, que les cendres et autres résidus d'épuration des fumées de l'incinération des ordures ménagères (REFIOM) que ECOVALOR projetait d'exporter étaient destinés à être utilisés pour combler les cavités minières de la mine désaffectée de potasse de Bleicherode ; que cette opération doit permettre, dans un but préventif, de prévenir les risques d'affaissements de terrains et les éboulements locaux inhérents à l'activité minière ; que si le ministre soutient que les REFIOM n'ont aucune aptitude particulière à servir de matériau de comblement, il n'est pas sérieusement contesté que la technique employée sur la mine de Bleicherode consistant à associer les cendres à de l'eau et à une résine pour entrer dans la composition du matériau de comblement permet à celui-ci d'épouser les méandres des cavités minières pour faire corps avec les parois des galeries ; que la circonstance, au demeurant non démontrée, que les REFIOM sont inaptes à entrer dans la composition de matériaux de construction et ne sont pas admis comme remblais en France n'est pas de nature à établir que les REFIOM litigieux ne rempliraient pas, en l'espèce, de manière satisfaisante, la fonction de comblement des mines ; Considérant, d'autre part, que le ministre souligne, lui-même, que le volume des cavités minières, résultat d'une centaine d'années d'exploitation de la mine de Bleicherode, ne permet pas de seulement envisager leur comblement avec des matériaux naturels comme de la terre ou avec du béton ; qu'il est, dès lors, constant que l'utilisation des REFIOM permet non seulement de préserver des ressources naturelles déjà insuffisantes mais aussi d'assurer à plus long terme une fonction utile liée à la sécurisation des sous-sols miniers ; que le ministre fait, toutefois, valoir pour justifier la décision de refus d'exportation litigieuse, que la dangerosité et la toxicité des REFIOM exigent que l'on prenne des mesures de précaution pour leur transport, manipulation et traitement, lesquelles ont pour effet direct de compliquer les opérations de valorisation et d'augmenter sensiblement le coût de celles-ci ; que le ministre soutient, en outre, qu'il convenait de vérifier si d'autres déchets, moins toxiques ne pouvaient être utilisés pour remplir la même fonction ; que tel serait le cas pour les déchets miniers présents en quantité abondante sur le site d'exploitation lui-même ; que, cependant, ces différents éléments d'appréciation ne font pas partie de ceux retenus par la jurisprudence communautaire pour examiner la nature d'une opération de transferts de déchets et pour requalifier, éventuellement, une opération de valorisation en une opération d'élimination des déchets ; que si elle s'y croyait fondée, il appartenait à l'autorité compétente de fonder sa décision de s'opposer à la demande d'exportation des déchets dont il s'agit en invoquant comme l'y autorise l'article 7-4 a) dernier tiret du règlement 259/93, l'incohérence du projet d'exportation et d'utilisation des REFIOM tant sur le plan économique qu'écologique ; Considérant, au surplus, que la circonstance selon laquelle la société NDH, gestionnaire actuel de la mine de Bleicherode, ait choisi de procéder au reverdissement des terrils et de ne pas utiliser les déchets présents sur place, constitue un choix économique de sa part qui ne saurait, en tant que tel, dénier à la réutilisation des REFIOM sur ce site le caractère d'opération de valorisation ; que si les conditions de rémunération des cocontractants à une opération de réutilisation des déchets pouvaient « être potentiellement significatives », ce critère ne saurait à lui seul permettre la qualification d'une opération liée au transfert de déchets ; Considérant, enfin, et en tout état de cause, que le ministre ne pouvait utilement se prévaloir de la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006, qui n'était pas encore adoptée au moment de la décision du 20 octobre 2005 attaquée ; qu'en tout état de cause, ni cette directive ni celle portant le n° 199/31/CE n'ont pour objet ou pour effet de définir les opérations de valorisation ou d'élimination des déchets ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, que le MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a annulé la décision en date du 20 octobre 2005 refusant d'autoriser ECOVALOR à exporter des déchets vers la mine de Bleicherode en Allemagne ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, en application des dispositions susvisées, de condamner l'Etat à verser à ECOVALOR la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête du MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE est rejetée. Article 2 : L'Etat est condamné à verser à ECOVALOR la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES et au syndicat inter communal de valorisation des déchets ménagers du Hainaut-Valenciennois (ECOVALOR). Copie sera transmise au préfet du Nord. N°06DA00736 2