Cour de discipline budgétaire et financière, du 17 février 1988, publié au recueil Lebon
Juridiction : Cour de discipline budgétaire et financière
Date de la décision : 1988-02-17
Président : M. Chandernagor
Rapporteur : M. Chabrol

Vu le réquisitoire en date du 25 mars 1980 par lequel le Procureur général de la République a saisi la Cour de discipline budgétaire et financière d'irrégularités ayant affecté la gestion, par la direction des services vétérinaires des Alpes-de-Haute-Provence, des crédits ouverts au budget de l'Etat ou du département pour la lutte contre la brucellose et autres maladies des animaux ; Vu le réquisitoire complémentaire du Procureur général de la République en date du 9 octobre 1980 demandant de joindre au dossier de l'affaire les irrégularités concernant d'autres activités - notamment de désinfection - se traduisant par des dépenses et des recettes effectuées soit directement par des collectivités publiques soit par l'intermédiaire d'organismes subventionnés gérés en fait par M. X..., directeur départemental des services vétérinaires, et notamment du groupement de défenses sanitaire des animaux ; Sur la publicité des débats : Considérant qu'aux termes de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement ... par un tribunal ... qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ..." ; que ces dispositions ne visent que les juridictions civiles et pénales et ne s'appliquent pas de ce fait à la Cour de discipline budgétaire et financière qui n'appartient ni à l'une ni à l'autre de ces juridictions ; que, dès lors, les dispositions précitées de l'article 6 de la convention européenne ne lui sont pas applicables ; Considérant au surplus qu'il résulte des dispositions de l'article 23 dernier alinéa de la loi du 25 septembre 1948 modifiée que les audiences de la Cour ne sont pas publiques ; que par suite l'intéressé n'est pas fondé à demander la publicité des débats ; Sur le fond : Considérant qu'il résulte du dossier que de nombreuses irrégularités ont affecté la gestion des crédits ouverts tant au budget de l'Etat qu'à celui du département des Alpes-de-Haute-Provence pour lutter contre diverses maladies des animaux, ainsi que celle de deux associations ayant bénéficié de concours financiers émanant de collectivités publiques, le Groupement de défenses sanitaire et le Groupement vétérinaire pratique ; En ce qui concerne l'achat de médicaments destinés à lutter contre la brucellose : Considérant qu'en contrepartie des sujétions qui sont imposées aux éleveurs pour la prophylaxie de la brucellose l'Etat apporte à ceux-ci une assistance financière, notamment en mettant gratuitement des vaccins antibrucelliques à la disposition des vétérinaires sanitaires ; Que, dans les Alpes-de-Haute-Provence, lesdits vaccins étaient adressés directement par les laboratoires producteurs aux vétérinaires ; Que les dépenses résultant de leur acquisition par l'Etat ont été imputées, jusqu'en 1979, sur le chapitre 44-28 (article 10), puis, à partir de cette date, sur le chapitre 44-70 (article 21) du budget du ministère de l'agriculture ; que les aides de l'Etat ont été complétées par des crédits alloués par le département des Alpes-de-Haute-Provence ; Considérant que la direction des services vétérinaires des Alpes-de-Haute-Provence a, sous le couvert des commandes fictives de vaccins anti-brucelliques dont les factures étaient réglées sur les crédits de l'Etat ou du département, demandé à plusieurs laboratoires pharmaceutiques de livrer aux vétérinaires divers médicaments que ceux-ci revendaient ensuite à leur clientèle privée ; que, ces opérations ont eu pour résultat de faire payer, sans fondement juridique, par l'Etat ou le département, des achats de médicaments à usage privé ; Considérant que les commandes en cause, qui se sont accompagnées le plus souvent de l'émission de pièces justificatives falsifiées, ont atteint au cours des années 1976 à 1979 un montant supérieur à 300.000 F sans qu'il y ait lieu d'établir de distinction suivant l'origine des crédits ; Considérant que ces pratiques, qui ont bénéficié essentiellement à cinq praticiens identifiés, ont permis à ces derniers de recevoir au détriment du Trésor public et du budget départemental un avantage injustifié ; Considérant que si l'ordonnancement de ces dépenses incombait au directeur départemental de l'agriculture, en ce qui concernait l'Etat, et au préfet pour ce qui était du département, l'existence des fausses factures rendait particulièrement difficile pour ces fonctionnaires la détection des irrégularités ; qu'au contraire le directeur des services vétérinaires, M. X..., concourait à l'engagement et au mandatement des dépenses, puisqu'il était chargé de proposer les actions à financer et de certifier le service fait en attestant la livraison des produits facturés ; qu'en l'espèce, il lui a lui-même commandé les médicaments réellement livrés aux praticiens et visé sciemment les fausses factures, engageant ainsi totalement sa responsabilité ; Considérant que les irrégularités dont il s'agit constituent des infractions aux règles d'exécution des dépenses de l'Etat et du département au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; que dans la mesure où elles ont abouti à conférer à autrui des avantages injustifiés au détriment du Trésor public et du budget départemental elles constituent également une infraction à l'article 6 de ladite loi ; Considérant que le mémoire présenté par la défense fait valoir que M. X... a déjà été l'objet, à raison des mêmes faits, d'une sanction disciplinaire d'exclusion de ses fonctions pendant une durée de six mois avec privation de traitement et qu'il a été également condamné sur le plan pénal par un jugement du tribunal correctionnel de Digne en date du 5 mai 1987 ; qu'en application de la règle "non bis in idem" une nouvelle sanction, qui serait de nature mixte, disciplinaire et pénale, ne pourrait donc être prononcée contre lui par la Cour de discipline budgétaire et financière ; Considérant que la situation invoquée par la défense ne fait pas obstacle à ce que la Cour de discipline budgétaire et financière à raison des mêmes faits, celle-ci n'ayant, ainsi qu'il résulte des dispositions des articles 26 et 29 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, ni caractère disciplinaire ni caractère pénal ; En ce qui concerne la lutte contre les parasitoses ovines, les maladies des volailles et les maladies des abeilles : Considérant que les dotations du chapitre 44-28 du budget du ministère de l'agriculture ont été imputées des dépenses destinées à l'éradication des maladies parasitaires des ovins, des maladies des volailles et des maladies des abeilles ; que ces dépenses portent essentiellement sur des indemnités de déplacement et des vacations réglées dans des conditions irrégulières à trois agents sanitaires de la direction de services vétérinaires ; Considérant que M. Y..., agent technique sanitaire employé au laboratoire d'analyse, a postérieurement à son admission à la retraite en novembre 1977, bénéficié d'un contrat, courant entre cette date et le mois de décembre 1979, qui a été signé par M. X... sur délégation du préfet des Alpes-de-Haute-Provence ; qu'en application de ce contrat, M. Y... a perçu en 1978 et 1979 au vu d'états de frais falsifiés un montant total de 36.124 F d'indemnités kilométriques qui ne correspondaient pas à des déplacements réels ; Considérant en outre qu'en établissant de tels états attestant faussement l'existence de déplacements et le droit au remboursement de frais, dont le caractère mensonger ne pouvait être décelé par le directeur départemental de l'agriculture et par l'ordonnateur des dépenses chargés, de l'établissement des récapitulations annuelles envoyées aux services fiscaux, M. X... a rendu impossible la déclaration au fisc des sommes correspondantes ; Considérant d'autre part que MM. B... et A..., chargés des opérations matérielles de désinfection des étables contaminées par des maladies parasitaires, étaient recrutés par des contrats annuels conclus par M. X... sur délégation préfectorale ; que ces agents sanitaires percevaient, comme il sera dit ci-après, leur rémunération principale d'une association dénommée "Groupement de défense sanitaire" complétée de vacations réglées sur le budget de l'Etat ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que ces agents n'étaient occupés que pendant une période de cinq à six mois par an et que leurs émoluments principaux ne leur étaient versés par le Groupement que pendant les mois correspondants ; que cependant ils ont perçu, en 1978, sur les crédits de l'Etat des vacations pour les onze mois entre janvier et décembre ; qu'en outre un arrêté sanitaire départemental du 15 janvier 1976 ayant limité à six par jour le nombre de ces vacations, ce plafond a été systématiquement appliqué à tous les déplacements des intéressés pendant les onze mois précités ; Considérant que ces règlements constituent des infractions aux règles d'exécution des dépenses de l'Etat au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant qu'en outre en permettant à M. Y... de faire échapper irrégulièrement une partie de ses revenus à l'impôt, M. X... a procuré à celui-ci un avantage injustifié au détriment du Trésor public, au sens de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; En ce qui concerne les subventions de désinfection : Considérant que l'arrêté interministériel du 13 janvier 1967 modifié sur les mesures financières relatives à la lutte contre la brucellose dans les espèces bovine, ovine et caprine dispose à son article 14 : "Les opérations de désinfection prescrites par les directeurs des services vétérinaires départementaux sont à la charge des propriétaires des animaux. Toutefois elles peuvent être subventionnées à concurrence de 50 p. 100 de la dépense justifiée par la présentation d'une facture acquittée, sans pouvoir excéder 120 F par intervention pour une même exploitation" ; Considérant qu'il ressort de l'instruction que ces dispositions n'ont pas été respectées par M. X... ; que celui-ci a fait accorder par arrêté préfectoral des subventions de désinfection antibrucellique, grâce aux attestations qu'il délivrait, pour des opérations ne rentrant pas dans le cadre de la prophylaxie de cette maladie ; qu'ainsi de 1976 à 1978 l'Etat a versé au total 230.787 F de subventions dans des conditions qui ont dépassé le cadre réglementaire ; Considérant que ces irrégularités constituent une violation des règles d'exécution des dépenses de l'Etat au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; En ce qui concerne la gestion du Groupement de défense sanitaire des Alpes-de-Haute-Provence : Considérant que le groupement de défense sanitaire (G.D.S.), association constituée en mars 1958, a bénéficié, à partir de 1977, notamment d'un matériel de transport et de pulvérisation acquis par l'Etat et dont le fonctionnement et l'entretien étaient pris en charge par le département ; que ce dernier a également fourni les produits de désinfection qui étaient remis gracieusement à la disposition du Groupement ; Que l'Etat a, en outre, rémunéré sous forme de vacations les déplacements des deux agents saisonniers rétribués par le G.D.S. pour procéder aux opérations de désinfection ; Que ces participations en nature constituent des concours financiers de l'Etat et du département au sens de l'article 33 du décret n° 68-827 du 20 septembre 1968 modifié alors en vigueur, repris par l'article 38 du décret n° 85-199 du 11 février 1985 ; qu'ainsi cette association peut faire l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes ; qu'en conséquence en application de l'article 1er de la loi du 25 septembre 1948 modifiée, ses représentants, administrateurs ou agents sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière ; Considérant qu'en sa qualité de secrétaire du Groupement M. AUBERT fait partie des agents visés par l'article 1er de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; qu'il est donc justiciable, en cette qualité, de la Cour de discipline budgétaire et financière ; Considérant que l'instruction a montré qu'en contrepartie des opérations de désinfection qu'il réalisait, le G.D.S. prélevait sur les éleveurs une participation proportionnelle à la quantité de produits pulvérisés dans les étables et égale au double du prix de ces produits ; Considérant que de telles participations, qui présentent d'après les déclarations de M. X... le caractère de cotisations, ne pouvaient être fixées que par le Conseil d'administration, conformément aux statuts de l'association ; Considérant que M. X... a signé les circulaires adressées aux éleveurs au nom du Groupement, fixé le barème des participations de ces derniers, sans en saisir le conseil d'administration et envoyé à l'encaissement les chèques correspondants ; Considérant que ces encaissements, en tant qu'ils violent les règles statutaires du Groupement relatives à l'exécution de ses recettes, tombent sous le coup de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que l'instruction a établi qu'une partie des recettes collectées par le G.D.S. a été utilisée par M. X... pour couvrir des dépenses d'intérêt personnel ; qu'ainsi plus de 253.000 francs ont servi au règlement d'achats de vêtements ou de nourriture ayant profité à M. X... ou de frais d'acquisition et d'entretien de matériels et de produits destinés aux résidences de ce dernier ; Considérant qu'aux termes des statuts, le "conseil d'administration désigne chaque année, à l'issue de l'assemblée générale ordinaire, les membres de son bureau qui seront habilités pour effectuer les opérations financières, achats, mandatements, signatures de chèques, conformément aux instructions et sous réserve du contrôle du conseil d'administration ; qu'il a été établi par l'instruction que le conseil, qui ne s'est d'ailleurs pas réuni, n'a donné aucun mandatement annuel à M. X... pour effectuer les opérations de dépenses ; Considérant qu'ainsi M. X... a engagé des dépenses du G.D.S. sans en avoir le pouvoir ou sans en avoir reçu délégation à cet effet ; qu'en conséquence il tombe sous le coup des dispositions de l'article 4 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que les dépenses que M. X... a ainsi mises à la charge du Groupement ne peuvent être assimilées à des frais de représentation et ne sont pas conformes à l'objet statutaire du Groupement ; Qu'en conséquence, en les engageant, l'intéressé a enfreint les règles d'exécution des dépenses du Groupement au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que les prestations correspondant à ces dépenses constituent des avantages en nature dont a bénéficié M. X... ; que de tels avantages sont imposables aux termes de l'article 82 du code général des impôts ; qu'il appartenait, en conséquence, au Groupement, en application de l'article 87 du code général des impôts, de les déclarer aux services fiscaux ; que M. X..., qui assurait l'ensemble des actes de gestion du Groupement, aurait dû effectuer cette déclaration ; qu'en s'abstenant d'y procéder, il a commis l'infraction prévue par l'article 5 bis de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que le G.D.S. a versé des rémunérations à diverses personnes dans des conditions irrégulières ; Considérant que la secrétaire du directeur des services vétérinaires, Mme Z..., a assuré le secrétariat du Groupement ; qu'en contrepartie cette association lui a versé des primes mensuelles dont le montant total entre 1977 et 1979 s'est élevé à 40.800 francs ; que la décision d'octroi de cette rémunération n'émane pas du conseil du D.G.S. ; qu'elle constitue donc une infraction aux règles d'exécution de la dépense du Groupement et tombe ainsi sous le coup de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que les sommes en cause n'ont pas été déclarées par l'association aux services fiscaux ; que cette omission est constitutive de l'infraction prévue par l'article 5 bis de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant enfin qu'en permettant, dans ces conditions, à Mme Z... de faire échapper irrégulièrement une partie de ses revenus à l'impôt, M. X... a procuré à celle-ci un avantage injustifié au détriment du Trésor public, au sens de l'article 6 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que pour effectuer les opérations de désinfection des étables, deux agents sanitaires, MM. B... et A... ont été recrutés par des contrats renouvelés chaque année, signés par M. X... en application d'un arrêté préfectoral du 28 novembre 1977 ; que si ces agents recevaient des vacations payées sur le budget de l'Etat, la rémunération principale des intéressés était réglée par le G.D.S. ; que si la disparition des pièces ne permet pas de connaître avec précision le montant total des émoluments qu'ils ont perçus du Groupement, il ressort de l'instruction qu'ils ont reçu environ 15.200 francs chacun en 1979 ; Considérant que pour les raisons déjà indiquées à propos des primes dont a bénéficié Mme Z..., les rémunérations versées à MM. C... et A... tombent sous le coup des dispositions de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée et également de l'article 5 bis puisqu'ils n'ont fait l'objet d'aucune déclaration aux services fiscaux, ainsi que de l'article 6 dans la mesure où cette absence de déclaration a permis aux intéressés de ne pas payer d'impôt sur les revenus ainsi encaissés ; En ce qui concerne la gestion du Groupement vétérinaire pratique : Considérant que le Groupement vétérinaire pratique (G.V.P.), association constituée le 7 janvier 1972, a assuré pendant un temps le service de désinfection au moyen de matériel et de produits financés sur des crédits départementaux dans des conditions équivalentes à celles analysées pour le Groupement de défense sanitaire (G.D.S.) ; que ce mode de financement constitue un concours financier du département à l'association ; qu'en conséquence cet organisme est soumis au contrôle de la Cour des comptes, en application de l'article 33 du décret du 20 septembre 1968 modifié alors en vigueur, repris par l'article 38 du décret du 11 février 1985 et que des représentants, administrateurs et agents, sont donc justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière conformément à l'article 1er de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que parmi les charges supportées par cette association figurent des dépenses d'alimentation, de restauration, de vêtements, de soins, de produits d'entretien et de construction, ainsi que des règlements à des receveurs municipaux du Rhône et de la Côte d'Or, qui ont été engagés pour les besoins personnels de M. X... ; que plus de 260.000 F ont été ainsi dépensés, l'essentiel de ce montant portant sur la période non couverte par la prescription ; Considérant que ces dépenses n'ont pas été autorisées par le conseil du Groupement, mais décidées par le seul M. X..., en sa qualité de Trésorier sans habilitation particulière dès lors que le conseil de cette association ne s'est pas réuni depuis 1975 ; qu'ainsi M. X... a commis l'infraction prévue par l'article 4 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que ces dépenses ne peuvent être considérées ni comme des frais de représentation ni comme conformes à l'objet statutaire du Groupement ; que leur engagement par M. X... constitue donc une violation des règles d'exécution des dépenses de l'association au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que l'absence de déclaration de ces avantages en nature dont a bénéficié M. X... est constitutif de l'infraction prévue par l'article 5 bis de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; que la responsabilité en incombe à M. X..., seul représentant effectif de l'association ; Considérant que Mme Z..., qui a assuré le secrétariat du G.V.P. a reçu de l'association des primes qui ont atteint 30.000 F pour les années 1976 et 1977 ; que la décision de l'octroi de cette rémunération n'a pas été prise par le conseil du Groupement et constitue donc une violation aux règles d'exécution de la dépense au sens de l'article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée ; Considérant que l'absence de déclaration aux services fiscaux des sommes en cause constitue l'infraction prévue par l'article 5 bis de la loi du 25 septembre 1948 modifiée et à l'article 6 de la même loi ; Sur les responsabilités encourues : Considérant que la responsabilité des irrégularités susvisées incombe à M. X..., directeur des services vétérinaires des Alpes-de-Haute-Provence, au cours de la période non prescrite s'étendant du 25 mars 1975 au 1er janvier 1980 date de la cessation de ses fonctions ; Considérant que les progrès réalisés en matière d'éradication de la brucellose ne sont pas établis et qu'en admettant même l'existence de circonstances propres au département des Alpes-de-Haute-Provence, notamment les conditions d'élevage des animaux liées à la transhumance et à l'éloignement des exploitations, pour expliquer les difficultés rencontrées par M. X... dans le développement de l'action sanitaire, ces constatations ne sont de nature ni à exonérer sa responsabilité ni à justifier la multiplicité et la gravité des infractions constatées ; Considérant en revanche que l'accumulation d'infractions de natures diverses, la durée de celles-ci, la dissimulation voire la destruction, dès l'annonce de l'ouverture d'une enquête administrative, des pièces et documents qui constituaient des preuves des agissements de l'intéressé, le montage d'un système de fausses factures avec la complicité des fournisseurs de l'Etat et enfin le fait que M. X... a tiré de ses agissements un profit personnel important, constituent des circonstances aggravantes ; Considérant dès lors qu'il sera fait une juste appréciation des circonstances de l'affaire en infligeant à M. X... une amende de 200.000 F ; Article 1er : M. Jean X... est condamné à une amende de deux cent mille francs (200.000 F). Article 2 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.