CAA de NANCY, 3ème chambre, 19/10/2021, 20NC03781, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-19
Numéro : 20NC03781
Président : M. WURTZ
Rapporteur : Mme la Pdte. Aline  SAMSON-DYE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : BERTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... D..., par deux demandes distinctes, a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler, d'une part, la décision du 26 juillet 2019 par laquelle le préfet de la Haute-Saône a refusé d'accuser réception de sa demande de titre de séjour et, d'autre part, l'arrêté du 4 mai 2020 par lequel la préfète de la Haute-Saône a pris à son encontre une obligation de quitter sans délai le territoire français, avec interdiction de retour sur le territoire français pour une période de deux ans. Par un jugement nos 1902081-2000709 du 25 septembre 2020, le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 23 décembre 2020, Mme C... D..., représentée par Me Bertin, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 25 septembre 2020 ; 2°) d'annuler les décisions du préfet de la Haute-Saône des 26 juillet 2019 et 4 mai 2020 ; 3°) d'enjoindre à la préfète de la Haute-Saône de lui fixer un rendez-vous pour déposer sa demande de titre de séjour et de lui remettre un récépissé, B... un délai de huit jours à compter de l'arrêt à intervenir ; 4°) d'enjoindre à la préfète de la Haute-Saône de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour B... un délai de huit jours à compter de l'arrêt à intervenir, B... l'attente du réexamen de son droit au séjour, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros, à verser à son conseil, au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 75-1 et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de renonciation au bénéfice de l'aide juridictionnelle. Elle soutient que : - elle demande, à titre principal, à la cour d'examiner les moyens de nature à justifier la délivrance effective d'un titre de séjour ; - le refus de guichet est illégal car le seul fait qu'elle avait antérieurement fait l'objet de refus de séjour, de mesure d'éloignement ou d'interdiction de retour ne faisait pas obstacle au dépôt d'une nouvelle demande, au regard du changement de circonstance de fait lié à son divorce, et alors qu'elle n'avait jamais auparavant expressément sollicité un titre sur le fondement de l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le refus d'enregistrement est insuffisamment motivé, alors que le préfet n'était pas en situation de compétence liée ; - les décisions portant obligation de quitter le territoire, interdiction de retour et assignation à résidence, édictées le 4 mai 2020 sont insuffisamment motivées au regard de l'article 3 de la convention internationale des droits de l'enfant ; - la mesure d'éloignement méconnait le droit à être entendu dès lors qu'elle était divorcée et satisfaisait aux conditions d'admission de l'article L.313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévues par la circulaire du 2 novembre 2018, qui est opposable, dès lors qu'elle a été publiée le 1er avril 2019 ; - en l'absence d'instruction de sa demande de titre de séjour, l'obligation de quitter le territoire français est entachée d'un défaut d'examen ; - cette décision méconnaît les stipulations des articles 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 3 de la convention internationale sur les droits de l'enfant, la menace à l'ordre public et l'absence de volonté d'insertion ne pouvant être retenus pour faire obstacle à l'invocation de ces stipulations ; cette décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - la décision portant refus de délai de départ volontaire est illégale en raison du contexte sanitaire et des restrictions des déplacements adoptées par la Géorgie ; l'intérêt de l'éloigner immédiatement se heurte à l'intérêt public et au principe de précaution et méconnait les stipulations des articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; il appartient à l'administration de justifier des démarches et des possibilités d'éloignement effectif ; - la décision portant interdiction de retour sur le territoire français est illégale en raison de l'illégalité qui entache la décision portant refus de délai de départ volontaire, alors que la menace à l'ordre public n'est pas caractérisée. Par un mémoire enregistré le 8 février 2021, la préfète de la Haute-Saône conclut, à titre principal, au rejet de la requête, et demande à la cour, à titre subsidiaire, en cas d'annulation, d'ordonner le réexamen de la situation de la requérante B... un délai de trente jours et de limiter la somme susceptible d'être mise à sa charge, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à 450 euros. La préfète soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Mme D... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par décision du 24 novembre 2020. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - la convention internationale relative aux droits de l'enfant ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative. Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Le rapport de Mme Samson-Dye a été entendu au cours de l'audience publique. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... D..., ressortissante géorgienne née le 14 mars 1985, également connue sous l'identité d'Ederi Sigua, relève appel du jugement du 25 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de la décision du 26 juillet 2019 par laquelle le préfet de la Haute-Saône a refusé d'enregistrer sa demande de titre de séjour et, d'autre part, de l'arrêté du 4 mai 2020 par lequel la préfète de la Haute-Saône a pris à son encontre une obligation de quitter sans délai le territoire français, avec interdiction de retour sur le territoire français pour une période de deux ans. Sur la légalité du refus d'enregistrement de la demande de titre de séjour : 2. Aux termes de l'article R. 311-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, alors applicable : " Tout étranger, âgé de plus de dix-huit ans ou qui sollicite un titre de séjour (...) est tenu de se présenter (...) à la préfecture ou à la sous-préfecture, pour y souscrire une demande de titre de séjour du type correspondant à la catégorie à laquelle il appartient (...) ". Aux termes de l'article R. 311-4 du même code : " Il est remis à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou de renouvellement de titre de séjour un récépissé qui autorise la présence de l'intéressé sur le territoire pour la durée qu'il précise (...) ". 3. Il résulte de ces dispositions qu'en dehors du cas d'une demande à caractère abusif ou dilatoire, l'autorité administrative chargée d'instruire une demande de titre de séjour ne peut refuser de l'enregistrer, et de délivrer le récépissé y afférent, que si le dossier présenté à l'appui de cette demande est incomplet. Le caractère abusif ou dilatoire de la demande doit s'apprécier compte tenu d'éléments circonstanciés. Le simple fait que l'étranger ait fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire français exécutoire ne suffit pas à le caractériser. 4. La décision du 26 juillet 2019 portant refus d'enregistrement de la nouvelle demande de titre de séjour de Mme D... indique que l'administration ne peut accepter l'enregistrement de ce dossier car l'intéressée a fait l'objet d'un précédent refus de séjour avec obligation de quitter le territoire français sans délai, assorti d'une prolongation d'interdiction de retour de deux ans, le 29 juin 2018, confirmés par le tribunal administratif de Besançon le 17 juillet 2018, alors que l'interdiction de retour est toujours exécutoire. Elle comporte ainsi l'exposé des motifs de fait et de droit sur lesquels elle se fonde et est, dès lors, suffisamment motivée, alors même qu'elle n'évoque pas la situation des enfants A... la requérante. 5. Ainsi que le fait valoir Mme D..., la circonstance qu'elle avait fait l'objet d'une mesure d'éloignement et d'une interdiction de retour n'imposait pas au préfet d'opposer un refus d'enregistrement à sa nouvelle demande de titre de séjour. Toutefois, le préfet de la Haute-Saône doit être regardé comme ayant sollicité une substitution de motifs tant devant les premiers juges qu'en appel, en faisant valoir que la demande de titre de séjour présentait un caractère abusif et dilatoire. A cet égard, il ressort des pièces du dossier qu'à la date du refus d'enregistrement litigieux, l'intéressée avait fait l'objet de plusieurs obligations de quitter le territoire français, édictées les 8 octobre 2012, 22 septembre 2014, 23 juin 2016 et 29 juin 2018. Elle a, par ailleurs, dissimulé sa véritable identité aux autorités françaises, puis caché ses enfants pour faire échec à l'exécution de la mesure d'éloignement dont elle faisait l'objet. Mme D... se borne, par ailleurs, à faire état, au titre d'éléments nouveaux justifiant sa nouvelle demande tendant à une régularisation à titre exceptionnel ou humanitaire, de sa durée de séjour en France et de son divorce de son époux, qui était également en situation irrégulière et qui a été éloigné. B... les circonstances de l'espèce, ainsi que l'ont relevé à juste titre les premiers juges, sa nouvelle demande de titre de séjour présentait un caractère abusif et dilatoire, et ce à supposer même qu'elle n'aurait pas, antérieurement, présenté de demande fondée sur l'article L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Ce nouveau motif n'ayant privé l'intéressée d'aucune garantie procédurale, il a pu légalement être substitué au motif erroné initialement invoqué par l'administration. 6. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision portant refus d'enregistrement de sa demande de titre de séjour. Sur la légalité de l'arrêté du 4 mai 2020 : En ce qui concerne les moyens dirigés contre plusieurs décisions : 7. Il ressort des pièces du dossier qu'il y a lieu d'adopter les motifs circonstanciés, retenus à bon droit par les premiers juges, pour écarter le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'obligation de quitter le territoire français et de l'interdiction de retour. Si Mme D... évoque par ailleurs l'insuffisance de motivation d'une assignation à résidence, l'arrêté du 4 mai 2020 ne comporte pas de telle mesure. En ce qui concerne l'obligation de quitter le territoire français : 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, B... des conditions et selon des modalités fixées par décret ". Aux termes de l'article L. 312-3 du même code : "Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret./ Toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée./Les dispositions du présent article ne peuvent pas faire obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ". Aux termes de l'article R. 312-10 du même code : " Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir B... les conditions prévues à l'article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site./ Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l'article L. 312-3, la mention suivante : " Conformément à l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée, sous réserve qu'elle ne fasse pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ". Enfin, aux termes de l'article D. 312-11 du même code : " Les sites internet mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-3 sont les suivants : / (...) / ; www.interieur.gouv.fr (...)/ Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l'article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention " Documents opposables " ". 9. Les énonciations de la circulaire du ministre de l'intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière B... le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui est dépourvue de caractère réglementaire, constituent seulement des orientations générales adressées par le ministre aux préfets pour les éclairer B... la mise en œuvre de leur pouvoir de régularisation, ces autorités administratives disposant d'un pouvoir d'appréciation pour prendre une mesure au bénéfice de laquelle la personne intéressée ne peut faire valoir aucun droit. Cette circulaire, qui ne prévoit pas la délivrance de plein droit d'un titre de séjour à l'étranger qui justifierait des durées de résidence et d'emploi qu'elle indique, ne comporte ainsi pas de lignes directrices dont les intéressés pourraient utilement se prévaloir devant le juge et ne comporte pas davantage une interprétation du droit positif ou d'une règle qu'ils pourraient invoquer sur le fondement des articles L. 312-2 et L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration. Au surplus, il résulte des dispositions combinées des articles L. 312-3, R. 312-10 et D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration que, pour être opposable, une circulaire du ministre de l'intérieur adressée aux préfets doit faire l'objet d'une publication sur le site www.interieur.gouv.fr par le biais d'une insertion B... la liste définissant les documents opposables et comportant les mentions prescrites à l'article R. 312-10 et doit être pourvue d'un lien vers le document intégral publié sur le site " Légifrance.gouv.fr ", site relevant du Premier ministre. En l'espèce, la circulaire du 28 novembre 2012 du ministre de l'intérieur relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière, si elle a bien été publiée sur le site légifrance et figure sur le site du ministère de l'intérieur reprenant les publications au bulletin officiel, ne l'a pas été B... les conditions prévues par les dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. 10. Il suit de là que Mme D... ne peut utilement se prévaloir de cette circulaire. 11. Par ailleurs, aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et B... un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / Ce droit comporte notamment : / - le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre (...) ". Il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que cet article s'adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Ainsi, le moyen tiré de leur violation par une autorité d'un Etat membre est inopérant. 12. Toutefois, il résulte également de la jurisprudence de la Cour de Justice que le droit d'être entendu fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe général du droit de l'Union. Le droit d'être entendu implique que l'autorité préfectorale, avant de prendre à l'encontre d'un étranger une décision portant obligation de quitter le territoire français, mette l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et lui permette, sur sa demande, de faire valoir des observations orales, de telle sorte qu'il puisse faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue sur la mesure envisagée avant qu'elle n'intervienne. Enfin, selon la jurisprudence de la Cour de justice de 1'Union européenne C-383/13 PPU du 10 septembre 2013, une atteinte au droit d'être entendu n'est susceptible d'affecter la régularité de la procédure à l'issue de laquelle une décision faisant grief est prise que si la personne concernée a été privée de la possibilité de présenter des éléments pertinents qui auraient pu influer sur le contenu de la décision. 13. Compte tenu de ce qui précède, la circonstance que Mme D... satisfaisait aux critères prévus par cette circulaire, à la supposer même établie, ne pouvait être regardée comme un élément de nature à influer sur le sens de la décision à édicter. En outre, la situation de l'intéressée était connue de l'administration, ainsi que le révèle la motivation de l'arrêté litigieux, alors même que cet arrêté est entaché d'une erreur purement matérielle s'agissant de la date de naissance de son plus jeune fils. B... ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du droit à être entendu doit être écarté. 14. En deuxième lieu, il ressort des termes mêmes de l'arrêté litigieux que la mesure d'éloignement a été précédée d'un examen de la situation personnelle de Mme D.... Cette dernière n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que c'est à tort que l'administration avait refusé d'enregistrer sa nouvelle demande de titre de séjour, compte tenu de ce qui a été précisé aux points 2 à 6 du présent jugement. 15. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'il y a lieu d'adopter les motifs circonstanciés, retenus à bon droit par les premiers juges, pour écarter les moyens tirés de ce que l'obligation de quitter le territoire français méconnait les stipulations des articles 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et 3 de la convention internationale sur les droits de l'enfant. En outre, compte tenu des circonstances rappelées par les motifs ainsi adoptés, la mesure d'éloignement n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de ses conséquences sur la situation individuelle de Mme D.... En ce qui concerne le refus de délai de départ volontaire : 16. La requérante entend se prévaloir, à l'encontre de la décision la privant de délai de départ volontaire, de l'absence de perspective réaliste d'éloignement, en raison des restrictions d'entrée mises en place par la Géorgie B... le cadre de la lutte contre la pandémie de Covid-19. Toutefois, Mme D... n'apporte aucun élément probant pour démontrer que l'accès à la Géorgie était, à la date de l'arrêté litigieux, impossible y compris pour les ressortissants géorgiens. En outre, le refus d'accorder un délai de départ volontaire, prévu par le II de l'article L. 511-1, alors applicable, du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, n'est pas conditionné par la possibilité de mesures effectives prises par l'administration pour assurer l'éloignement de l'intéressé. A supposer que la requérante ait entendu soutenir que ce défaut de diligence pour organiser son départ entrainait une méconnaissance des stipulations des articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ce moyen doit également être écarté, compte tenu de ce qui précède. En ce qui concerne l'interdiction de retour : 17. Aux termes des dispositions du III de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, B... leur version en vigueur à la date de la décision litigieuse : " L'autorité administrative, par une décision motivée, assortit l'obligation de quitter le territoire français d'une interdiction de retour sur le territoire français, d'une durée maximale de trois ans à compter de l'exécution de l'obligation de quitter le territoire français, lorsque aucun délai de départ volontaire n'a été accordé à l'étranger./Des circonstances humanitaires peuvent toutefois justifier que l'autorité administrative ne prononce pas d'interdiction de retour. (...) Lorsque l'étranger ne faisant pas l'objet d'une interdiction de retour s'est maintenu irrégulièrement sur le territoire au-delà du délai de départ volontaire, l'autorité administrative prononce une interdiction de retour pour une durée maximale de deux ans à compter de l'exécution de l'obligation de quitter le territoire français. Des circonstances humanitaires peuvent toutefois justifier que l'autorité administrative ne prononce pas d'interdiction de retour./Lorsque l'étranger faisant l'objet d'une interdiction de retour s'est maintenu irrégulièrement sur le territoire au-delà du délai de départ volontaire ou alors qu'il était obligé de quitter sans délai le territoire français ou, ayant déféré à l'obligation de quitter le territoire français, y est revenu alors que l'interdiction de retour poursuit ses effets, l'autorité administrative peut prolonger cette mesure pour une durée maximale de deux ans./ La durée de l'interdiction de retour mentionnée aux premier, sixième et septième alinéas du présent III ainsi que le prononcé et la durée de l'interdiction de retour mentionnée au quatrième alinéa sont décidés par l'autorité administrative en tenant compte de la durée de présence de l'étranger sur le territoire français, de la nature et de l'ancienneté de ses liens avec la France, de la circonstance qu'il a déjà fait l'objet ou non d'une mesure d'éloignement et de la menace pour l'ordre public que représente sa présence sur le territoire français./Sauf menace grave pour l'ordre public, la durée totale de l'interdiction de retour ne peut excéder cinq ans, compte tenu des prolongations éventuellement décidées.". 18. D'une part, Mme D... n'ayant pas démontré l'illégalité de la décision portant refus de délai de départ volontaire, elle n'est pas fondée à soutenir que cette illégalité justifie l'annulation de l'interdiction de retour. 19. D'autre part, si l'intéressée vit en France depuis 2012 avec ses enfants, elle ne se prévaut d'aucune attache familiale, autre que ses enfants mineurs, sur le territoire national. En outre, l'intéressée a déjà fait l'objet de multiples mesures d'éloignement, ainsi qu'il a été dit au point 5. Par ailleurs, le préfet a pu, à bon droit, retenir, au sens et pour l'application des dispositions citées au point 17, l'existence d'une menace pour l'ordre public, en raison de faits de vol et de conduite sans permis commis par l'intéressée. Dès lors, Mme D... n'est pas fondée à contester l'interdiction de retour de deux ans dont elle fait l'objet. 20. Il suit de là que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté ses demandes. Ses conclusions tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Besançon et des décisions du préfet de la Haute-Saône doivent dès lors être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte, ainsi que celles tendant à l'application des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, doivent également être rejetées. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme D... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée à la préfète de la Haute-Saône. 8 N° 20NC03781