CAA de LYON, 3ème chambre, 29/11/2021, 19LY03416, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-11-29
Numéro : 19LY03416
Président : M. TALLEC
Rapporteur : M. Gilles  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : LEXMAP & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon : 1°) de condamner la commune du Teil à lui verser la somme de 260 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison d'illégalités entachant les décisions prolongeant sa suspension de fonctions à compter du 1er février 2014 et l'excluant pour une durée de deux ans, puis de dix-huit mois, ainsi que celles supprimant son emploi et le plaçant en surnombre à compter du 1 er mars 2016 ; 2°) de mettre à la charge de la commune du Teil une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1803353 du 10 juillet 2019, le tribunal administratif de Lyon a condamné la commune du Teil à verser à M. A... la somme de 38 992 euros. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 septembre 2019 et 3 juin 2020, M. A..., représenté par la SCP Lexmap et Associés, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 10 juillet 2019 en tant que ce jugement ne lui alloue que la somme de 38 992 euros et a rejeté le surplus de ses conclusions ; 2°) de condamner la commune du Teil à lui verser la somme de 260 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Teil une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient : - que la responsabilité pour faute de la commune est engagée en raison des illégalités entachant les décisions du 29 janvier 2014, du 26 février 2014, du 1er mars 2016 et du 30 mars 2017 ; - qu'il a subi d'une part, une perte de rémunération entre 2013 et 2017, d'un montant de 100 000 euros, d'autre part, des troubles dans ses conditions d'existence devant être indemnisés à hauteur de 20 000 euros, une atteinte à son honneur, sa réputation et sa carrière évaluable à 20 000 euros, des désagréments résultant de la procédure pénale d'un montant de 10 000 euros et des désagréments en raison des multiples procédures menées par la commune, évalués au même montant. Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2020, la commune du Teil représentée par la SELARL Plunian, agissant par Me Plunian : 1°) conclut à l'annulation du jugement et à ce que la cour déclare irrecevable le recours indemnitaire présenté par M. A... ; 2°) subsidiairement à l'annulation du jugement et à ce que la cour rejette le recours indemnitaire présenté par M. A... en l'absence de faute ; 3°) très subsidiairement à l'annulation du jugement et à ce que la cour rejette le recours indemnitaire présenté par M. A... en l'absence de préjudice, en limitant l'éventuel préjudice financier pour la période d'exclusion temporaire à la somme de 439,50 euros ; 4°) à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens présentés par le requérant ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Fédi, président-assesseur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me Dallenne, représentant la commune du Teil ; Considérant ce qui suit : 1. M. A..., anciennement brigadier-chef de police municipale de la commune du Teil, a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner ladite commune à lui verser la somme de 260 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison d'illégalités entachant les décisions prolongeant sa suspension de fonctions à compter du 1er février 2014 et l'excluant pour une durée de deux ans, puis de dix-huit mois, ainsi que celles supprimant son emploi et le plaçant en surnombre à compter du 1er mars 2016. Par un jugement du 10 juillet 2019, le tribunal administratif de Lyon a condamné la commune du Teil à verser à l'agent la somme de 38 992 euros, et M. A... en relève appel en tant seulement que le jugement ne lui accorde que cette somme et qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions. Par des conclusions d'appel incident, la commune du Teil demande l'annulation du jugement et le rejet de la requête de M. A.... Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense : 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet (...) ". Si tout litige indemnitaire a pour fondement la reconnaissance d'un principe de responsabilité et si la liaison du contentieux impose l'existence d'une demande indemnitaire préalable, aucune disposition légale, ni aucun principe ne fait obligation au justiciable de demander devant le juge administratif l'annulation d'une décision explicite ou implicite de rejet d'indemnisation, en plus de la demande de condamnation à voir réparer son préjudice. Le présent litige, mettant en cause la responsabilité de la commune du Teil, ressort par nature du plein contentieux indemnitaire. Par suite, il y a lieu d'écarter la fin de non-recevoir soulevée par la commune du Teil, dès lors que M. A... n'avait pas l'obligation, sous peine d'irrecevabilité, de demander aux juges de première instance, qui n'ont commis aucune erreur de droit, l'annulation de la décision de rejet de sa demande d'indemnisation en date du 19 janvier 2018. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Sur l'appel principal de M. A... : En ce qui concerne la prolongation de la suspension de M. A... : 3. Aux termes de l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline (...). " La mesure de suspension d'un agent public ne constitue pas une sanction disciplinaire mais une mesure conservatoire. En vertu de ces dispositions, il appartient à l'autorité compétente, lorsqu'elle estime que l'intérêt du service l'exige, d'écarter provisoirement de son emploi un agent, en attendant qu'il soit statué disciplinairement sur sa situation. Une telle suspension peut être légalement prise dès lors que l'administration est en mesure d'articuler à l'encontre de l'agent des griefs qui ont un caractère de vraisemblance suffisant et qui permettent de présumer que celui-ci a commis une faute grave. 4. Il résulte de l'instruction que la décision du 29 janvier 2014, prolongeant la suspension de fonctions de M. A... du 1er février 2014 au 31 mars 2014, a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Lyon du 8 mars 2017, au motif qu'elle ne pouvait excéder la durée de quatre mois prévu par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983, en l'absence de poursuites pénales au sens de ces dispositions. Il ne résulte pas de l'instruction que cette illégalité, qui ne se prononce pas sur la gravité de la faute de nature à justifier la mesure conservatoire de suspension, aurait pu, même partiellement, être à l'origine du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence dont M. A... demande réparation, dès lors que ce dernier n'établit pas, notamment, que cette période de suspension illégale aurait contribué à le placer dans une situation financière précaire engendrant des difficultés d'ordre personnel et familial. Cette mesure n'est pas davantage en lien avec la perte de rémunération pour l'année 2013 et le mois de janvier 2014 qui lui sont antérieurs. Par ailleurs, si la décision du 29 janvier 2014 a privé l'appelant du versement de l'indemnité d'administration et de technicité durant un mois et demi, celle-ci est attribuée en fonction de la manière de servir de l'agent. Compte tenu des griefs qui lui sont reprochés, et en l'absence de toute argumentation tendant à démontrer que la manière de servir de M. A... justifiait l'attribution de cette indemnité au même montant que les années précédentes, il ne résulte pas de l'instruction que M. A... ait perdu une chance sérieuse de la percevoir. De même, M. A... ne peut utilement se prévaloir de la circonstance qu'il n'a pu effectuer d'heures supplémentaires, ni percevoir de prime ou encore d'indemnités, qui venaient de manière régulière et significative compléter son traitement mensuel, en l'absence de service fait pendant cette période. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées en raison de l'illégalité de la décision du 29 janvier 2014 portant prolongation de la suspension M. A... ne peuvent qu'être rejetées. En ce qui concerne les exclusions temporaires de fonctions de M. A... : 5. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité. Pour apprécier à ce titre l'existence d'un lien de causalité entre les préjudices subis par l'agent et l'illégalité commise par l'administration, le juge peut rechercher si, compte tenu des fautes commises par l'agent et de la nature de l'illégalité entachant la sanction, la même sanction, ou une sanction emportant les mêmes effets, aurait pu être légalement prise par l'administration. Le juge n'est, en revanche, jamais tenu, pour apprécier l'existence ou l'étendue des préjudices qui présentent un lien direct de causalité avec l'illégalité de la sanction, de rechercher la sanction qui aurait pu être légalement prise par l'administration. Pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Enfin, il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations que l'agent a pu se procurer par son travail au cours de la période d'éviction. 6. Il résulte de l'instruction que la décision du 26 février 2014 par laquelle le maire du Teil a infligé à M. A... la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de deux ans a été annulée par jugement du tribunal administratif de Lyon du 8 mars 2017, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 2 mai 2019, aux motifs que, d'une part, les faits susceptibles de caractériser un travail dissimulé et un cumul de rémunérations publique et privée sans autorisation n'étaient pas matériellement établis, d'autre part, que la durée de cette exclusion était disproportionnée eu égard à la gravité des deux autres fautes, dont la matérialité était établie. En outre, par un jugement du même jour rendu dans l'instance n° 1704133, le même tribunal a annulé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de dix-huit mois, prise le 30 mars 2017, par le maire du Teil pour ces mêmes faits relatifs d'une part, à la pénétration sans autorisation dans un immeuble sous le coup d'un arrêté pris au titre de la police de la salubrité, en infraction avec les dispositions de cet arrêté, d'autre part, à l'annulation de procès-verbaux de contravention, au motif que les deux fautes matériellement établies ne justifiaient pas une sanction d'une telle gravité. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que le maire du Teil aurait pu prendre une sanction comportant les mêmes effets sur la rémunération ou la réputation de M. A..., eu égard notamment au comportement antérieur de l'intéressé qui n'avait pas d'antécédent disciplinaire. Ce faisant, les premiers juges, en décidant que les illégalités entachant les décisions du 26 février 2014 et du 30 mars 2017 étaient susceptibles d'engager la responsabilité de la commune du Teil pour l'indemnisation des préjudices matériels et moraux en lien direct et certain avec les fautes commises, n'ont pas commis d'erreur de droit. S'agissant de la perte de revenus : 7. Il résulte toutefois de l'instruction que par jugement n° 1704133 du 10 juillet 2019 devenu définitif, rendu le même jour que le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a enjoint au maire du Teil d'une part, de reconstituer rétroactivement la carrière de M. A... pendant la période d'éviction illégale du service, d'autre part, de transmettre aux organismes de sécurité sociale auxquels était affilié l'intéressé préalablement à son exclusion, les pièces attestant de cette reconstitution dans un délai de deux mois à compter du jugement. Par courrier du 8 novembre 2021, la directrice du centre de gestion de l'Ardèche a attesté de la mise en œuvre effective d'une telle reconstitution de carrière. Par suite, en estimant que la perte de revenus subie par M. A..., en lien avec les fautes retenues, s'élevait à la somme de 28 992 euros, les premiers juges ont commis une erreur de droit, dès lors qu'il appartenait à la commune du Teil, qui n'est pas contredite sur ce point, de reconstituer la carrière de M. A..., en procédant à la reconstitution juridique et financière de la carrière de l'appelant en lui versant, notamment les sommes correspondant aux pertes de revenu pour la période du 1er mars 2014 au 1er mars 2016. Au surplus, la circonstance, au demeurant non établie, que la commune du Teil n'aurait pas procédé à cette reconstitution reste sans influence sur la détermination de l'obligation qui pèse sur la collectivité territoriale. S'agissant des troubles dans les conditions d'existence et du préjudice moral : 8. Il résulte de l'instruction que les conditions de l'éviction du service de M. A... et son exclusion pendant plus de deux ans, au motif d'un cumul de rémunération sans autorisation qui s'est révélé matériellement inexact, ont généré un préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence de M. A... dont il sera fait une juste indemnisation en lui allouant la somme de 10 000 euros en réparation. En revanche, il n'appartient pas à la commune du Teil de répondre des désagréments engendrés par l'enquête préliminaire diligentée par le parquet de Privas, qui relève de la compétence de l'Etat. En ce qui concerne les conditions de réintégration : 9. Il résulte de l'instruction que l'emploi de M. A... a été supprimé par délibération du 2 mars 2016, affichée le 4 mars 2016. Si le maire du Teil ne pouvait légalement placer l'appelant en surnombre avant que cette délibération ne soit exécutoire, il ne résulte pas de l'instruction que celle-ci, impliquant nécessairement ensuite le placement en surnombre de l'intéressé, a eu pour unique but d'évincer M. A... du service, dès lors que cette délibération, prise par le conseil municipal et non par le maire de la commune du Teil, a poursuivi un objectif d'équilibre des comptes publics, lequel constitue un motif d'intérêt général de nature à justifier légalement la délibération litigieuse. La suppression de l'emploi de l'intéressé, fondée également sur le fait que le service fonctionnait efficacement sans un troisième emploi depuis presque deux ans et qu'il y avait lieu de procéder à la suppression du plus couteux d'entre eux, n'apparait pas entachée de détournement de pouvoir ou d'erreur manifeste d'appréciation. Il résulte de ce qui précède que M. A... ne peut prétendre à l'indemnisation des conséquences de la suppression de son emploi dans les effectifs de la commune du Teil. Par suite, les conclusions indemnitaires liées aux conditions de la réintégration de M. A... consécutives à la délibération du 2 mars 2016 doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité. 10. Il résulte de tout ce qui précède, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté le surplus de ses conclusions tendant à voir condamner la commune du Teil à lui verser la somme de 260 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis. Sur l'appel incident de la commune du Teil : 11. Il résulte de ce qui a été indiqué au point 7 que la commune du Teil a procédé à la reconstitution financière de la carrière de M. A.... Par suite, la commune du Teil est fondée à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Lyon l'a condamnée à verser à M. A... la somme de 28 992 euros au titre de la perte de revenus subie pendant la période d'éviction illégale du service. 12. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de ramener à 10 000 euros le montant de l'indemnité due par la commune du Teil à M. A... et de réformer en ce sens le jugement attaqué du tribunal administratif de Lyon. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Teil, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. A.... Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... le paiement des frais exposés par la commune du Teil au titre de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : La somme de 38 992 euros que la commune du Teil a été condamnée à verser à M. A... par le jugement n° 1803353 du 10 juillet 2019 du tribunal administratif de Lyon est ramenée à la somme de 10 000 euros. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon n° 1803353 en date du 10 juillet 2019 est reformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Les conclusions de la commune du Teil présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune du Teil. Délibéré après l'audience du 16 novembre 2021, à laquelle siégeaient : Jean-Yves Tallec, président de chambre, M. Gilles Fédi, président-assesseur, Mme Sophie Corvellec, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 novembre 2021. 3 N° 19LY03416