Cour administrative d'appel de Nantes, 2e chambre, du 8 décembre 1999, 97NT01429 97NT01673, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 2E CHAMBRE
Date de la décision : 1999-12-08
Numéro : 97NT01429 97NT01673
Rapporteur : M. MARGUERON
Commissaire du gouvernement : M. LALAUZE

Vu 1 la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 11 juillet 1997 sous le n 97NT01429, et le mémoire enregistré à la même date, présentés pour Mme A..., demeurant 14740 Sainte-Croix-Grand-Tonne (Calvados) et Mme Z..., demeurant ..., par Me Philippe BLONDEL, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; Mme A... et Mme Z... demandent à la Cour : 1 ) d'annuler le jugement n 95-3516 en date du 20 mars 1997 par lequel le Tribunal administratif de Rennes, sur le déféré d'un procès-verbal de contravention de grande voirie par le préfet du Morbihan, a condamné Mme Y... à une amende de 500 F, lui a imparti un délai de trois mois pour remettre le rivage de la mer, au lieudit "Pen-ar-Men" à Arradon, dans son état antérieur à l'édification de la maison d'habitation occupée par Mme Y... et a décidé que, faute d'exécuter les mesures ainsi prévues dans le délai imparti, Mme Y... versera une astreinte de 100 F par jour de retard et que l'administration, passé ce délai, sera autorisée à y procéder d'office aux frais, risques et périls du contrevenant ; 2 ) à tout le moins, d'annuler ledit jugement en ce qu'il a ordonné à Mme Y... de remettre lui-même les lieux en l'état dans un délai de trois mois sous peine d'une astreinte de 100 F par jour de retard ; 3 ) de décider qu'il sera sursis à l'exécution de ce jugement ; 4 ) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 25 000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu 2 la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 18 juillet 1997 sous le n 97NT01673, présentée pour Mme A..., demeurant 14740 Sainte-Croix-Grand-Tonne (Calvados) et Mme Z..., demeurant ..., par Me Philippe BLONDEL, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; Mme A... et Mme Z... demandent à la Cour : 1 ) d'annuler le jugement n 94-1509 en date du 20 mars 1997 par lequel le Tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision en date du 9 mars 1994 par laquelle le préfet du Morbihan a rejeté la demande d'octroi d'une concession d'endigage sur une parcelle située au lieudit "Kérion" à Arradon présentée par Mme Y... ; 2 ) de dire que ladite parcelle n'appartient pas au domaine public maritime et, en conséquence de déclarer la juridiction administrative incompétente pour connaître du litige relatif à son occupation ; 3 ) d'ordonner toute mesure d'expertise utile ; 4 ) en toute hypothèse, d'annuler la décision du 9 mars 1994 du préfet du Morbihan ; 5 ) de condamner l'Etat à leur verser une somme de 20 000 F au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu l'ordonnance sur la marine d'août 1681 ; Vu la loi n 63-1178 du 28 novembre 1963 ; Vu la loi n 86-2 du 3 janvier 1986 ; Vu le code du domaine de l'Etat ; Vu le code de procédure pénale ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 novembre 1999 : - le rapport de M. MARGUERON, premier conseiller, - les observations de Me BLONDEL, avocat de Mme A... et de Mme Z..., - et les conclusions de M. LALAUZE, commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées de Mme A... et Mme Z..., venant aux droits de Mme Y..., sont dirigées contre deux jugements en date du 20 mars 1997 par lesquels le Tribunal administratif de Rennes, d'une part, a rejeté la demande de Mme Y... tendant à l'annulation de la décision du 9 mars 1994 par laquelle le préfet du Morbihan a refusé d'accorder à cette dernière une concession d'endigage relative à une parcelle située au lieudit "Pen-ar-Men" à Arradon et, d'autre part, sur le déféré du préfet du Morbihan, a condamné Mme Y... à une amende de 500 F et lui a imparti un délai de trois mois pour remettre le rivage de la mer dans son état antérieur à l'édification de la maison située sur la même parcelle ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la requête n 97NT01429 relative à la contravention de grande voirie : Considérant que, dans ses écritures en défense devant le Tribunal administratif de Rennes, Mme Y... avait invoqué le moyen tiré de ce que la notification du procès-verbal de contravention dressé à son encontre étant intervenue au-delà du délai de dix jours prévu en la matière par l'article L.13 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel elle méconnaissait, par là-même, la stipulation de l'article 6-3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en vertu de laquelle tout accusé a droit à être informé dans le plus court délai de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ; que les premiers juges ont omis de répondre à ce moyen ; que Mme A... et Mme Z... sont fondées, dès lors, à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité ; que ce jugement doit, par suite, être annulé ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur le déféré du préfet du Morbihan relatif au procès-verbal de contravention dressé à l'encontre de Mme Y... ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que, par deux arrêtés en date respectivement des 25 septembre 1909 et 25 août 1911, le préfet du Morbihan a, en contrepartie du paiement d'une redevance, autorisé M. X... à établir, puis à agrandir un terre-plein au lieudit "Pen-ar-Men" à d'Arradon ; qu'une maison a été édifiée sur ce terre-plein, dont les occupants successifs ont bénéficié de la part de l'administration d'autorisations d'occupation temporaires successives, dont la dernière est venue à expiration le 31 décembre 1990 ; que le procès-verbal en date du 6 septembre 1995, déféré par le préfet du Morbihan, a été dressé à l'encontre de Mme Y... pour occupation irrégulière du domaine public maritime en l'absence d'un titre d'occupation ; En ce qui concerne la régularité des poursuites ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L.13 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention et son affirmation quant elle est exigée, le préfet fait faire au contrevenant notification du procès-verbal ..." ; que si le délai mentionné dans ces dispositions n'a pas été respecté en ce qui concerne la notification du procès-verbal de contravention établi à l'encontre de Mme Y..., ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 6-3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Tout accusé a droit notamment à : a) être informé, dans le plus court délai ...de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui ..." ; que la circonstance que le procès-verbal de contravention a été notifié à Mme Y... au-delà du délai de dix jours prévus par les dispositions de l'article L.13 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne constitue pas, en elle-même, une méconnaissance du droit reconnu par les stipulations susmentionnées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le délai de deux mois et sept jours qui s'est écoulé entre la date du procès-verbal et celle de sa notification à l'intéressée n'a pu non plus, dès lors qu'il ne présentait pas un caractère excessif dans les circonstances de l'espèce, constituer une méconnaissance de ce même droit de nature à entacher d'irrégularité les poursuites ; En ce qui concerne l'action publique ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme Y... est décédée en cours d'instance ; qu'ainsi, l'action publique est éteinte ; que, par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande du préfet du Morbihan tendant à la condamnation de Mme Y... au paiement d'une amende ; En ce qui concerne l'action domaniale ; Considérant, en premier lieu, qu'il n'est pas contesté que la parcelle où se trouve le terre-plein sur lequel est édifié la maison qui était occupée par Mme Y... était entièrement recouverte par le flot, en dehors de circonstances météorologiques exceptionnelles, avant l'exondement effectué pour réaliser ce même terre-plein ; qu'il n'est pas établi, ni même d'ailleurs allégué par les requérantes, que la surface non exondée de cette parcelle aurait jamais été soustraite depuis lors à l'action du flot ; qu'il résulte, par ailleurs, de l'instruction, que le terre-plein est le produit d'exondements réalisés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 28 novembre 1963 susvisée et qui, n'ayant pas été réalisés dans les formes prévues pour les concessions à charge d'endigage, n'ont pu, nonobstant l'intervention des diverses autorisations d'occupation temporaires accordées par l'administration, avoir eu pour effet de faire sortir du domaine public maritime cette partie de la parcelle ainsi soustraite à l'action du flot ; qu'en raison des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, les circonstances invoquées par Mme A... et Mme Z... que la maison a été régulièrement édifiée et que son occupation a été acceptée par l'administration pendant une très longue durée et même tolérée après l'expiration de la dernière autorisation d'occupation sont sans influence sur l'appartenance des lieux au domaine public maritime ; Considérant, en deuxième lieu, que, comme il a été dit, la dernière autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime dont a bénéficié Mme Y... est venue à expiration le 31 décembre 1990 ; qu'en l'absence, depuis cette date d'un titre d'occupation régulier, le préfet du Morbihan est fondé à demander qu'il soit imparti aux occupants, si ce n'est déjà fait, de remettre les lieux dans leur état antérieur à l'édification de la maison sur le domaine public maritime ; que les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir, pour contester cette obligation, de l'ancienneté de l'occupation des lieux, ni de ce que l'administration a toléré la poursuite de cette occupation après le 31 décembre 1990 et a proposé à Mme Y..., pour régulariser la situation, des projets de convention d'occupation, auxquels elle n'a d'ailleurs pas donné suite ; Considérant, en troisième lieu, que l'obligation de remettre les lieux en leur état primitif, résultant de l'occupation sans titre du domaine public, ne constitue pas une peine au sens de la disposition de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 aux termes de laquelle "La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires" ; qu'elle ne résulte pas d'une accusation en matière pénale au sens des stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, par suite, ne saurait être regardée comme constitutive d'un obstacle à l'exercice d'un recours effectif devant le juge, en cas de violation des droits et libertés reconnue par la convention, en méconnaissance des stipulations combinées du même article 6-1 et de l'article 13 de celle-ci ; qu'elle est, par sa nature et son objet, en dehors du champ des stipulations des articles 3 et 5 de la même convention, relatives, respectivement à la torture ainsi qu'aux peines ou traitements inhumains ou dégradants et aux mesures privatives de liberté ; qu'il s'ensuit que Mme A... et Mme Z... ne peuvent utilement se prévaloir d'une méconnaissance du principe de nécessité et de proportionnalité des sanctions de caractère pénal qui serait consacré par l'ensemble de ces dispositions et stipulations ; Considérant, en quatrième lieu, que la circonstance que l'obligation de procéder à la remise en état des lieux puisse être prescrite à Mme A... et Mme Z... ne peut conférer à cette obligation le caractère d'un "travail forcé ou obligatoire" au sens de l'article 4-2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant, en cinquième lieu, que cette même obligation, qui est la conséquence de l'occupation sans titre du domaine public, ne constitue pas une mesure prohibée par la stipulation de l'article 1er du protocole additionnel n 1 à ladite convention européenne en vertu de laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique, ni une discrimination, en considération de la personne, dans la jouissance des droits et libertés reconnus par la convention qui résulte des stipulations de l'article 14 de cette dernière ; Considérant, enfin, que Mme A... et Mme Z... ne peuvent utilement se prévaloir, pour soutenir que le principe d'égalité des citoyens devant la loi aurait été méconnu en l'espèce, de la circonstance que des tiers qui se seraient trouvés dans une situation similaire à la leur bénéficieraient de conventions d'occupation temporaires du domaine public maritime ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de condamner Mme A... et Mme Z... à remettre, si ce n'est déjà fait, les lieux dans leur état antérieur à l'édification de la maison, située au lieudit "Pen-ar-Men" à Arradon, sur le domaine public maritime, et ce, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, l'administration pouvant, passé ce délai, procéder d'office à l'exécution de la mesure prescrite aux frais, risques et périls des occupants ; Sur la requête n 97NT01673 relative au refus de concession d'endi-gage : En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué ; Considérant, d'une part, que le fait que les premiers juges se seraient mépris sur la portée d'une précédente décision, en date du 6 septembre 1993, du préfet du Morbihan relative à un éventuel renouvellement de l'autorisation d'occupation du domaine public maritime dont bénéficiait Mme Y... est sans conséquence sur la régularité du jugement attaqué, dès lors que celui-ci ne se fonde pas sur l'existence ou la teneur de cette décision du 6 septembre 1993 pour rejeter les conclusions dirigées contre le refus de concession d'endigage litigieux ; Considérant, d'autre part, que le tribunal administratif, qui a constaté que la décision du préfet du 9 mars 1994 ne comportait par elle-même aucun effet sur l'appartenance du terre-plein et de la maison qui y est édifiée au domaine public maritime, a pu, sans entacher son jugement de contradiction de motifs, faire application des dispositions de l'article L.64 du code du domaine de l'Etat, relatif aux concessions d'endigage, pour se prononcer sur la légalité de ladite décision ; Considérant, enfin, que si Mme Y... soutenait que le litige relatif à l'occupation des lieux qui l'opposait à l'administration ne concernait pas l'occupation du domaine public et, en conséquence, relevait du juge judiciaire, le jugement attaqué répond implicitement, mais nécessairement à ce moyen en rejetant l'autre moyen, également invoqué, tiré de ce que la parcelle dont l'occupation était en cause n'appartenait pas au domaine public ; En ce qui concerne la légalité de la décision du 9 mars 1994 du préfet du Morbihan ; Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus à propos de la contravention de grande voirie dont a fait l'objet Mme Y..., que tant la parcelle où se trouve le terre-plein sur lequel est édifié la maison occupée par Mme A... et Mme Z... que ce terre-plein lui-même appartiennent au domaine public maritime ; Considérant, en deuxième lieu, que, l'article 27 de la loi du 3 janvier 1986 susvisée précisant que les exondements antérieurs à cette loi demeurent régis par la législation antérieure, sont applicables à la présente espèce les dispositions codifiées sous l'article L.64 du code du domaine de l'Etat aux termes desquelles "L'Etat peut concéder, aux conditions qu'il aura réglées ... le droit d'endigage ..." ; Considérant que, pour refuser d'accorder à Mme Y... la concession d'endigage sollicitée, le préfet du Morbihan s'est fondé sur les principes directeurs définis par la circulaire du 3 janvier 1973 des ministres de l'économie et des finances et de l'aménagement du territoire, relative à l'utilisation du domaine public en dehors des ports de commerce et de pêche, et a relevé qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait qu'il soit fait droit à la demande de l'intéressée ; Considérant qu'en donnant pour directive aux autorités chargées de statuer sur les demandes de concessions d'endigage qu'aucune parcelle dépendant, à un titre quelconque, du domaine public ne devra être déclassée pour faire l'objet d'une cession en pleine propriété, les ministres signataires de la circulaire du 3 janvier 1973 n'ont pas édicté de règles de droit modifiant ou complétant les dispositions précitées de l'article L.64 du code du domaine de l'Etat dont ils se sont bornés à faire application ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la parcelle en cause appartient au domaine public de l'Etat ; qu'il ne ressort des pièces du dossier ni que le préfet, avant de prendre sa décision, n'ait pas examiné les circonstances particulières qui motivaient le projet présenté par Mme Y..., ni qu'il ait commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant qu'aucune particularité de ce projet ou aucune considération d'intérêt général ne justifiait qu'il fût dérogé aux directives susmentionnées ; Considérant, en troisième lieu, que les requérantes ne sauraient utilement se prévaloir, à l'appui de leurs conclusions dirigées contre la décision qu'elles contestent, de l'illégalité du projet de convention d'occupation temporaire qui leur a été proposée pour régulariser leur situation ; Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne résulte pas des pièces du dossier, contrairement à ce que soutiennent Mme A... et Mme Z..., que la décision par laquelle le préfet du Morbihan a refusé l'octroi d'une concession d'endigage ait été fondée sur l'incorporation au domaine public des ouvrages édifiés sur la parcelle litigieuse ; que, par suite, le moyen tiré par les requérantes de ce que ces ouvrages leurs appartiendraient doit, en tout état de cause, être écarté comme inopérant ; Considérant, en cinquième lieu, que, quelque soit le bien-fondé des prétentions de Mme Y... et de ses ayants-droits quant à la propriété de la maison occupée à Arradon, une décision refusant d'accorder une concession d'endigage ne peut, eu égard à sa nature et son objet, être regardée comme une mesure d'expropriation qui ne pourrait intervenir qu'en conformité avec les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du protocole additionnel n 1 à ladite convention ; Considérant, en sixième lieu, que le refus par l'administration d'accorder une concession d'endigage ne constitue pas la violation d'un droit ou d'une liberté reconnue par l'article 6-1 de la même convention ; Considérant, enfin, que Mme A... et Mme Z... ne peuvent utilement se prévaloir, pour soutenir que la décision attaquée aurait méconnu à leur détriment le principe d'égalité des citoyens devant la loi, de la circonstance que des tiers qui se seraient trouvés dans une situation similaire à la leur bénéficieraient de conventions d'occupation temporaires du domaine public maritime ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée, Mme A... et Mme Z... ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que les dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font obstacle à ce que l'Etat qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, soit condamné à payer à Mme A... et Mme Z... les sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;Article 1er : Le jugement n 95-3516 en date du 20 mars 1997 du Tribunal administratif de Rennes est annulé.Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande présentée devant le Tribunal administratif de Rennes par le préfet du Morbihan tendant à la condamnation de Mme Y... au paiement d'une amende.Article 3 : Mme A... et Mme Z... devront remettre, si elles ne l'ont déjà fait, les lieux dans leur état antérieur à l'édification de la maison, située au lieudit "Pen-ar-Men" à Arradon, sur le domaine public maritime, et ce, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, l'administration pouvant, passé ce délai, procéder d'office à l'exécution de la mesure prescrite aux frais, risques et périls de l'occupant.Article 4 : La requête n 97NT01673 de Mme A... et Mme Z... ensemble le surplus des conclusions de leur requête n 97NT01429 sont rejetés.Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A..., à Mme Z..., au ministre de l'équipement, des transports et du logement et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.