Conseil d'État, 1ère chambre, 02/06/2023, 463752, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-02
Numéro : 463752
Rapporteur : M. Guillaume Larrivé
Commissaire du gouvernement : M. Mathieu  Le Coq
Avocat(s) : SCP GASCHIGNARD, LOISEAU, MASSIGNON

Vu la procédure suivante : La société d'exercice libéral à responsabilité limitée Pharmacie Les Orchidées a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler pour excès de pouvoir, en premier lieu, l'acte du 23 mai 2017 par lequel, sur délégation du préfet de Mayotte, le directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien (ARS OI) a enregistré comme complet le dossier de demande de licence pour la création d'une officine de pharmacie présentée par Mme B... et classant ce dossier en première position des dossiers enregistrés, en deuxième lieu, la décision du 11 janvier 2018 par laquelle le directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien a rejeté sa demande de licence autorisant la création d'une officine de pharmacie, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux contre cette décision et, en troisième lieu, la décision du 11 janvier 2018 par laquelle le directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien a accordé à Mme A... la licence l'autorisant à créer une officine de pharmacie, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux contre cette décision. Par un jugement n° 1700882, n° 1800717, n° 1800721 du 3 juillet 2019, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté ces demandes. Par un arrêt n° 19BX03580 du 3 mars 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur l'appel de la société Pharmacie Les Orchidées, annulé les décisions du 11 janvier 2018 du directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien et les décisions de rejet des recours gracieux dirigés contre ces décisions, réformé le jugement du tribunal administratif de Mayotte en ce qu'il avait de contraire à son arrêt et enjoint au directeur général de l'agence régionale de santé de Mayotte de réexaminer la demande de délivrance d'une licence autorisant à créer une officine de pharmacie présentée par la société Pharmacie Les Orchidées dans un délai de deux mois suivant la notification de son arrêt. Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 mai et 5 août 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) de mettre à la charge de la société Pharmacie Les Orchidées la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de la santé publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Guillaume Larrivé, maître des requêtes, - les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat de Mme A... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, sur délégation du préfet de Mayotte, le directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien (ARS OI) a, d'une part, le 23 mai 2017, déclaré complet le dossier de la demande par laquelle Mme A... a sollicité une licence l'autorisant à ouvrir une officine pharmaceutique dénommée " Pharmacie des Badamiers " sur le territoire de la commune de Dzaoudzi, à Mayotte, et, d'autre part, le 29 mai 2017, déclaré complet le dossier de la demande par laquelle la société Pharmacie Les Orchidées a sollicité une licence l'autorisant à ouvrir une officine dans la même commune. Par deux décisions du 11 janvier 2018, confirmées par une décision implicite rejetant les recours gracieux formés par la société Pharmacie Les Orchidées, la même autorité administrative a, d'une part, accordé à Mme A... la licence sollicitée et, d'autre part, rejeté la demande présentée par la société Pharmacie Les Orchidées. Par un jugement du 3 juillet 2019, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté les requêtes formées par la société Pharmacie Les Orchidées contre les décisions du 11 janvier 2018 du directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien et les décisions de rejet de ses recours gracieux contre ces décisions, ainsi que contre l'acte du 23 mai 2017. Saisie en appel par la société Pharmacie Les Orchidées, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, par un arrêt du 3 mars 2022 contre lequel Mme A... se pourvoit en cassation, annulé les décisions du 11 janvier 2018 ainsi que les décisions de rejet des recours gracieux contre ces décisions, réformé le jugement du tribunal administratif en ce qu'il avait de contraire à cet arrêt et enjoint au directeur général de l'agence régionale de santé de Mayotte de réexaminer la demande de licence présentée par la société appelante. Eu égard aux moyens qu'elle invoque, Mme A... doit être regardée comme demandant l'annulation de cet arrêt à l'exception de son article 5 rejetant le surplus des conclusions de la requête de la Pharmacie Les Orchidées. 2. Le juge d'appel, auquel est déféré un jugement ayant rejeté au fond des conclusions sans que le juge de première instance ait eu besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées devant lui, ne peut faire droit à ces conclusions qu'après avoir écarté expressément ces fins de non-recevoir, alors même que le défendeur, sans pour autant les abandonner, ne les aurait pas reprises en appel. 3. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que Mme A... avait opposé devant le tribunal administratif plusieurs fins de non-recevoir, dont l'une était tirée de ce que la société Pharmacie Les Orchidées n'avait ni intérêt ni qualité pour agir, faute d'avoir la personnalité morale et d'avoir été préalablement inscrite au tableau de l'ordre des pharmaciens, et une autre, de ce que ses conclusions à fin d'annulation dirigées contre les décisions du 11 janvier 2018 étaient tardives. 4. La cour administrative d'appel, en faisant droit aux conclusions de la société Pharmacie Les Orchidées dirigées contre les décisions du directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien du 11 janvier 2018 et les décisions de rejet des recours gracieux, sans avoir au préalable écarté expressément les fins de non-recevoir opposées aux conclusions dirigées contre ces décisions, qui, même non reprises en appel, n'avaient pas été abandonnées par Mme A..., a méconnu son office. Il en résulte que son arrêt doit, pour ce motif, être annulé, hormis son article 5. 5. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, dans la mesure de la cassation prononcée, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 6. Aux termes de l'article L. 5511-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " L'article L. 5125-3, applicable à Mayotte, est ainsi rédigé : / "Art. L. 5125-3. - Toute ouverture d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le représentant de l'Etat après avis (...) du directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien. (...) / Toute demande ayant fait l'objet du dépôt d'un dossier complet bénéficie d'un droit d'antériorité par rapport aux demandes ultérieures concurrentes de même rang de priorité. (...) La licence fixe l'emplacement où l'officine sera exploitée. L'officine dont la création a été autorisée doit être ouverte au public au plus tard à l'issue d'un délai d'un an qui court à partir du jour où la licence a été délivrée, sauf prolongation pour cas de force majeure. (...) Tout refus de licence doit faire l'objet d'une décision motivée. Il peut en être fait appel au ministre chargé de la santé, qui statue après avis du conseil central de la section E de l'ordre national des pharmaciens. (...)" " Sur les fins de non-recevoir opposées par Mme A... : 7. En premier lieu, s'il ressort des pièces du dossier que la société Pharmacie Les Orchidées, qui était inscrite au registre des sociétés et n'était par conséquent pas dépourvue de personnalité morale, n'était en revanche pas inscrite au tableau de l'ordre des pharmaciens lorsqu'elle a sollicité la licence lui permettant d'ouvrir une officine pharmaceutique, cette circonstance est sans incidence sur l'intérêt et la qualité à agir de cette société contre la décision par laquelle l'administration lui a refusé une telle licence, ainsi que contre la décision par laquelle l'administration a accordé une licence à Mme A.... Par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que la société Pharmacie Les Orchidées n'avait ni intérêt ni qualité à agir doit être écartée. 8. En second lieu, le premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative dispose que : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. " 9. Il ressort des pièces du dossier que la société Pharmacie Les Orchidées a adressé au directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien, le 5 février 2018, un recours administratif contre ses décisions du 11 janvier 2018. Ce recours doit être regardé, à l'issue du délai de deux mois courant à compter de la date de sa réception par l'agence de santé de l'océan Indien, comme ayant été implicitement rejeté. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des demandes d'annulation formées le 23 mai 2018 par la société Pharmacie Les Orchidées devant le tribunal administratif de Mayotte doit être écartée. Sur la légalité des décisions attaquées : 10. D'une part, aux termes de l'article R. 5125-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date des décisions attaquées : " L'autorisation de création ou de transfert d'une officine de pharmacie (...) est demandée au directeur général de l'agence régionale de santé où l'exploitation est envisagée par la personne responsable du projet, ou son représentant s'il s'agit d'une personne morale. (...). / La demande est accompagnée d'un dossier comportant : / 1° L'identité, la qualification et les conditions d'exercice professionnel des pharmaciens auteurs du projet ; (...) / 3° La localisation de l'officine projetée et, le cas échéant, de l'officine ou des officines dont le transfert ou le regroupement est envisagé ; / 4° Les éléments de nature à justifier les droits du demandeur sur le local proposé ; / 5° Les éléments permettant de vérifier le respect des conditions minimales d'installation (...). / La liste des pièces justificatives correspondantes est fixée par arrêté du ministre chargé de la santé. / Lorsque le dossier est complet, le directeur général de l'agence régionale de santé procède à l'enregistrement de la demande. Il délivre au demandeur un récépissé mentionnant la date et l'heure de cet enregistrement. ". L'article 1er de l'arrêté du 21 mars 2000 fixant la liste des pièces justificatives devant être jointes à une demande de création, de transfert ou de regroupement d'officines de pharmacie prévoit que : " Pour toute demande de création d'officine de pharmacie, le dossier (...) comporte : (...) II.- les éléments suivants : (...) 2° Toutes pièces établissant que le ou les pharmaciens ou la société seront, au moment de l'octroi de la licence, propriétaires ou locataires du local et justifiant que celui-ci est destiné à un usage commercial ; / 3° L'un des documents suivants : / a) Soit le permis de construire, lorsque celui-ci est exigé (...) pour la réalisation ou l'aménagement des locaux (...) / ; b) Soit, dans le cas de travaux soumis à la déclaration (...), la justification du dépôt de cette déclaration de travaux accompagnée d'une attestation sur l'honneur qu'aucune décision d'opposition n'a été notifiée (...), ou la décision de l'autorité compétente d'imposer des prescriptions (...) ; / c) Soit une attestation sur l'honneur du demandeur selon laquelle sa demande n'implique ni une demande de permis de construire ni une déclaration de travaux (...) ". 11. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire (...) les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : (...) b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 (...) ". Aux termes de l'article R. 151-27 de ce code : " Les destinations de constructions sont : / (...) 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service (...) ". 12. Il appartient à l'autorité administrative saisie d'une demande de création ou de transfert d'officine de pharmacie de vérifier le caractère complet du dossier présenté à l'appui de cette demande. A ce titre, un dossier ne peut être regardé comme complet sans la production de l'autorisation d'urbanisme requise ou des documents justifiant de son obtention tacite, alors même que l'intéressé attesterait sur l'honneur que les travaux programmés ne sont soumis à la délivrance d'aucune autorisation. La circonstance que ce dossier ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de la santé publique pour l'examen de cette demande, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation que l'autorité administrative devait porter sur la conformité du projet à la réglementation applicable, y compris sur l'application du droit d'antériorité, par rapport aux demandes ultérieures concurrentes, prévu par l'article L. 5125-5 du code de la santé publique. 13. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le local dans lequel Mme A... projette de créer l'officine pour laquelle elle a sollicité une licence est à usage d'habitation et que, si elle a produit à l'appui de sa demande de licence une promesse de bail commercial, cette pièce n'est pas au nombre de celles établissant, en application de l'arrêté du 21 mars 2000 cité au point 10, que ce local est destiné à un usage commercial. D'autre part, s'il ressort des pièces du dossier que Mme A... a produit une attestation sur l'honneur selon laquelle la création de l'officine n'impliquait ni une demande de permis de construire ni une déclaration de travaux au titre du code de l'urbanisme, cette allégation ne pouvait dispenser l'intéressée de produire la décision de non-opposition à déclaration préalable requise, en application des dispositions R. 421-17 et R. 151-27 du code de l'urbanisme citées au point 11, afin de changer la destination du local. Il suit de là que le dossier de demande de licence présenté par Mme A... ne comportait pas l'ensemble des éléments exigés par le code de la santé publique et que, dans les circonstances de l'espèce, les omissions entachant le dossier ont été nature à fausser l'appréciation que l'autorité administrative devait porter sur l'application du droit d'antériorité, par rapport à la demande concurrente présentée par la société Pharmacie Les Orchidées, prévu par l'article L. 5125-3 du code de la santé publique. 14. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la société Pharmacie Les Orchidées est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des décisions du 11 janvier 2018 par lesquelles le directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien a rejeté sa demande d'autorisation de création d'une officine de pharmacie et a autorisé Mme A... à créer une officine de pharmacie. Sur les conclusions à fin d'injonction : 15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". En vertu de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ". 16. L'exécution de la présente décision implique, non pas nécessairement que le directeur général de l'agence régionale de santé de Mayotte accorde à la société Pharmacie Les Orchidées l'autorisation de création d'une officine qu'elle a sollicitée, mais que cette autorité réexamine les demandes qui lui ont été présentées. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au directeur général de l'agence régionale de santé de Mayotte de procéder à ce nouvel examen dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à la société Pharmacie Les Orchidées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme A... au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt du 3 mars 2022 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé, à l'exception de son article 5. Article 2 : Les décisions du 11 janvier 2018 par lesquelles le directeur général de l'agence de santé de l'océan Indien a rejeté la demande de la société Pharmacie des Orchidées sollicitant l'autorisation de créer une officine de pharmacie et a autorisé Mme A... à créer une officine de pharmacie, ainsi que les décisions de rejet des recours administratifs de la société Pharmacie Les Orchidées, sont annulées. Article 3 : Il est enjoint au directeur général de l'agence régionale de santé de Mayotte de réexaminer la demande de la société Pharmacie Les Orchidées et celle de Mme A... sollicitant l'autorisation de créer une officine de pharmacie dans un délai de deux mois suivant la notification de la présente décision. Article 4 : L'Etat versera à la société Pharmacie Les Orchidées une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions présentées par Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le jugement du 3 juillet 2019 du tribunal administratif de Mayotte est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision. Article 7 : La présente décision sera notifiée à Mme B..., à la société d'exercice libéral à responsabilité limitée Pharmacie Les Orchidées et au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré à l'issue de la séance du 11 mai 2023 où siégeaient : M. Damien Botteghi, conseiller d'Etat, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d'Etat et M. Guillaume Larrivé, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 2 juin 2023. Le président : Signé : M. Damien Botteghi Le rapporteur : Signé : M. Guillaume Larrivé Le secrétaire : Signé : M. Mickaël Lemasson