COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 30/10/2012, 12LY01577, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-10-30
Numéro : 12LY01577
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : CABANES & ASSOCIES

Vu, I, sous le n° 12LY01577, la requête, enregistrée le 21 juin 2012, présentée pour l'Office public de l'habitat de Montluçon, dont le siège est 2 quai Louis Blanc à Montluçon (03108) ; L'Office public de l'habitat de Montluçon demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001997 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 12 avril 2012 en tant que, par ce jugement, à la demande de la Fédération du logement CNL de l'Allier, le Tribunal a annulé : . la délibération du 24 juin 2010 de son conseil d'administration et le protocole du 21 juillet 2010 relatif à l'organisation des élections des représentants des locataires au conseil d'administration, en tant que cette délibération et ce protocole prévoient que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les locataires résidant hors de Montluçon ; . la décision, figurant dans le procès-verbal de la réunion de la commission électorale du 18 octobre 2010, admettant les gardiens d'immeubles à prendre part au scrutin visant à élire les représentants des locataires au conseil d'administration ; 2°) de rejeter la demande de la Fédération du logement CNL de l'Allier devant le Tribunal administratif ; 3°) de condamner cette fédération à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'Office public de l'habitat de Montluçon soutient, en premier lieu, que, après avoir produit des documents par une note en délibéré, il a, à la suite de la réouverture de l'instruction, produit la copie originale de ces documents, par un mémoire qui a été enregistré le 23 mars 2012 ; que, pourtant, ces derniers n'ont pas été communiqués à la partie adverse ; que, ce faisant, le Tribunal a méconnu les obligations résultant de l'article R. 611-5 du code de justice administrative, qui imposent de communiquer les pièces apportant un élément nouveau ; que le Tribunal a ainsi entaché la procédure d'irrégularité ; qu'en deuxième lieu, le Tribunal a également dénaturé les pièces du dossier, dès lors que les dernières pièces et écritures produites permettaient d'établir, sans le moindre doute, que les gardiens d'immeubles habitent les logements en vertu de contrats de location réguliers ; qu'en troisième lieu, la décision d'inviter les électeurs résidant sur le territoire de la commune de Montluçon à voter à l'urne et les électeurs résidant sur le territoire d'autres communes à voter par correspondance est expressément prévue par le 4° de l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation et correspond à la préoccupation de permettre au plus grand nombre de participer au vote ; que, bien loin de porter atteinte au principe d'égalité entre les électeurs, le choix qui a ainsi été effectué est parfaitement respectueux du droit de vote de chacun et de la sincérité du scrutin ; que la différence de situation explique la différence de traitement ; qu'enfin, en annulant la décision autorisant les gardiens d'immeubles à prendre part au scrutin, le Tribunal a commis une erreur de droit ; qu'en effet, conformément aux dispositions du 1° de l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation, les gardiens bénéficient de contrats de location identiques à ceux des autres locataires ; que, par suite, sous réserve de la conclusion du contrat au moins six semaines avant la date du scrutin, comme le prévoient ces dispositions, les gardiens font pleinement partie du corps électoral ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 3 septembre 2012, présenté pour la Fédération du logement CNL de l'Allier, qui demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - de lui allouer une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La Fédération du logement CNL de l'Allier soutient, en premier lieu, que les pièces litigieuses, qu'elle a commentées dans son mémoire qui a été enregistré le 26 mars 2012, lui ont bien été communiquées ; qu'en tout état de cause, l'Office public de l'habitat de Montluçon n'a aucun intérêt à se prévaloir d'un défaut de communication ; qu'en deuxième lieu, le Tribunal a bien tenu compte desdites pièces, qui sont visées dans le jugement ; qu'en troisième lieu, le procès-verbal de la séance du 18 octobre 2010 de la commission électorale autorisant les gardiens d'immeubles à voter est parfaitement illégal, dès lors qu'elle n'a jamais été convoquée à cette séance, alors pourtant que le principe d'exclusion des gardiens d'immeubles avait précédemment été adopté à l'unanimité ; qu'en outre, les gardiens d'immeubles sont subordonnés, par leur contrat de travail, à l'Office public de l'habitat de Montluçon et ne bénéficient pas d'un bail d'habitation, mais d'une convention d'occupation gratuite, accessoire au contrat de travail ; qu'enfin, de nombreux locataires résidant à Montluçon, qui ne peuvent se déplacer, sont privés de la possibilité de voter par correspondance ; que, si l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation précise que deux modes de scrutin sont possibles, c'est à la condition que tous les électeurs bénéficient des mêmes possibilités et qu'un groupe ne soit pas défavorisé ; que certaines personnes habitant sur le territoire de la commune de Montluçon sont plus éloignées des urnes que certains habitants de communes extérieures ; que des différences peuvent intervenir à l'intérieur d'un même ensemble locatif ; qu'ainsi, la différence de traitement opérée entre les électeurs, en fonction de leurs lieux de résidence, ne peut être regardée comme étant en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit ; Vu le courrier du 20 septembre 2012, par lequel, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, la Cour a informé les parties qu'elle envisage de soulever d'office le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué, dès lors que le Tribunal aurait dû prononcer un non-lieu à statuer sur la demande, les opérations électorales étant terminées à la date de son jugement ; Vu le mémoire, enregistré le 21 septembre 2012, présenté pour la Fédération du logement CNL de l'Allier, tendant aux mêmes fins que précédemment ; La Fédération du logement CNL de l'Allier soutient, en outre, que l'élection prévue le 4 décembre 2010 n'a en définitive pas eu lieu, dans l'attente de l'issue de la présente procédure ; Vu le courrier du 26 septembre 2012, par lequel, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, la Cour a informé les parties qu'elle envisage de soulever d'office le moyen tiré de l'incompétence de la commission électorale pour décider de la participation des gardiens d'immeubles au scrutin ; Vu le mémoire, enregistré le 28 septembre 2012, présenté pour la Fédération du logement CNL de l'Allier, qui, n'apportant aucun élément nouveau, n'a pas été communiqué ; Vu les mémoires, enregistrés les 28 septembre et 3 octobre 2012, présentés pour l'Office public de l'habitat de Montluçon, tendant aux mêmes fins que précédemment ; L'Office public de l'habitat de Montluçon soutient, en outre, en premier lieu, que le déroulement des opérations électorales ayant été suspendu, le scrutin du 4 décembre 2010 n'a en définitive pas eu lieu ; qu'en second lieu, la décision attaquée de la commission électorale ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, dès lors que cette commission, en précisant que les gardiens d'immeubles pourront participer au vote, n'a fait que confirmer l'état du droit existant, résultant des dispositions de l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation ; Vu le mémoire, enregistré le 5 octobre 2012, présenté pour la Fédération du logement CNL de l'Allier, qui, n'apportant aucun élément nouveau, n'a pas été communiqué ; Vu, II, sous le n° 12LY01581, la requête, enregistrée le 21 juin 2012, présentée pour l'Office public de l'habitat de Montluçon, dont le siège est 2 quai Louis Blanc à Montluçon (03108) ; L'Office public de l'habitat de Montluçon demande à la Cour : 1°) d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1001997 précité du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 12 avril 2012 en tant que, par ce jugement, le Tribunal a procédé aux annulations susvisées ; 2°) de condamner la Fédération du logement CNL de l'Allier à lui verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'Office public de l'habitat de Montluçon soutient qu'en application des dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, pour les motifs susvisés qu'elle a développés dans sa requête en annulation du jugement attaqué, la Cour devra ordonner le sursis à exécution de ce jugement ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 octobre 2012 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Jouy représentant Me Cabanes, avocat de l'Office public de l'habitat de Montluçon ; 1. Considérant que, à la demande de la Fédération du logement CNL de l'Allier, par un jugement du 12 avril 2012, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la délibération du 24 juin 2010 du conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de Montluçon et le protocole du 21 juillet 2010 relatif à l'organisation des élections des représentants des locataires au conseil d'administration, en tant que cette délibération et ce protocole prévoient que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les locataires résidant hors de Montluçon, ainsi que la décision, figurant dans le procès-verbal de la réunion de la commission électorale du 18 octobre 2010, admettant les gardiens d'immeubles à prendre part à ladite élection ; que, par la présente requête, l'Office public de l'habitat de Montluçon relève appel de ce jugement, en tant qu'il a procédé à ces annulations ; que, par une requête distincte, cet office public de l'habitat demande également à la Cour de prononcer, dans cette même mesure, le sursis à exécution dudit jugement ; 2. Considérant que les requêtes susvisées tendent à l'annulation et au sursis à exécution d'un même jugement ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Sur la requête n° 12LY01577 : En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant que l'Office public de l'habitat de Montluçon soutient que les pièces qu'il a produites devant le Tribunal le 23 mars 2012 n'ont pas été communiquées à la Fédération du logement CNL de l'Allier ; que, toutefois, cette circonstance n'affecte pas le respect du caractère contradictoire de la procédure à l'égard de cet office public de l'habitat et ne saurait, dès lors, être utilement invoquée par lui ; En ce qui concerne la recevabilité de la demande devant le Tribunal : 4. Considérant, en premier lieu, qu'aucun élément ne peut permettre d'établir la date à laquelle la délibération du 24 juin 2010 du conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de Montluçon a été publiée ; que, par suite, ce dernier ne peut soutenir que les conclusions tendant à l'annulation des dispositions de cette délibération prévoyant que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les locataires résidant hors de Montluçon sont tardives ; 5. Considérant, en deuxième lieu, qu'en indiquant que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les autres locataires, le protocole du 21 juillet 2010 relatif à l'organisation des élections des représentants des locataires au conseil d'administration se borne à reprendre, à titre indicatif, les dispositions de la délibération du 24 juin 2010 ; que cette mention de ce protocole ne présente dès lors aucune portée décisoire ; qu'en conséquence, l'Office public de l'habitat de Montluçon est fondé à soutenir que les conclusions de la Fédération du logement CNL de l'Allier tendant à son annulation sont irrecevables et doivent être rejetées ; 6. Considérant, en dernier lieu, que, dans sa séance du 15 septembre 2010, la commission électorale a indiqué que les gardiens d'immeubles ne pourront pas participer au scrutin du 4 décembre 2010 ; que, lors de la séance du 18 octobre 2010, cette même commission, prenant en définitive la position inverse, a décidé que ces derniers pourront participer à ce scrutin ; que, contrairement à ce que soutient l'Office public de l'habitat de Montluçon, la commission électorale a ainsi pris une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, la circonstance qu'elle n'aurait ainsi fait que prendre acte de l'état du droit résultant des dispositions applicables du code de la construction et de l'habitation étant à cet égard sans incidence ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Office public de l'habitat de Montluçon est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a admis la recevabilité des conclusions de la Fédération du logement CNL de l'Allier dirigées contre la mention précitée du protocole du 21 juillet 2010 ; que, par suite, il y a lieu d'annuler ce jugement, en tant qu'il annule cette mention, et de rejeter ces conclusions ; En ce qui concerne la légalité des dispositions attaquées de la délibération du 24 juin 2010 : 8. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation, le vote " a lieu soit par correspondance, soit par dépôt des bulletins dans une urne, soit simultanément par les deux méthodes " ; 9. Considérant que le principe général d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, à la condition que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée ; 10. Considérant que le conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de Montluçon a décidé que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les locataires résidant hors de Montluçon ; que l'office public requérant justifie cette différence de traitement par la différence objective des situations entre les électeurs et la nécessité de faciliter le vote des personnes résidant en dehors de Montluçon ; que, toutefois, d'autres circonstances que l'éloignement peuvent rendre difficile le vote ; qu'en outre, comme le fait valoir la Fédération du logement CNL de l'Allier, des personnes habitant dans un même quartier, s'étendant à la fois sur Montluçon et une commune limitrophe, seront pourtant traitées différemment ; que la circonstance invoquée par l'Office public de l'habitat de Montluçon, selon laquelle, en pratique, les modalités de vote seront les mêmes dans les différents quartiers montluçonnais, même situés sur plusieurs communes, est sans incidence, dès lors que les dispositions attaquées de la délibération du 24 juin 2010 ne comportent aucune précision sur ce point ; que, dans ces conditions, comme le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand l'a jugé, en décidant de traiter différemment les électeurs en fonction de leurs lieux de résidence, alors qu'aucune considération d'intérêt général suffisante ne peut permettre de justifier une telle différence de traitement, le conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de Montluçon a méconnu le principe d'égalité ; En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée de la commission électorale : 11. Considérant qu'aux termes du 1° de l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation : " Sont électeurs les personnes physiques : / - locataires qui ont conclu avec l'office un contrat de location d'un local à usage d'habitation au plus tard six semaines avant la date de l'élection et ont toujours la qualité de locataire de l'office (...) " ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'Office public de l'habitat de Montluçon souscrit des contrats de location avec les gardiens d'immeubles, pour fixer le cadre général de l'occupation du logement ; que la circonstance que, en raison de la nature particulière des fonctions exercées, certains au moins des gardiens bénéficient de la gratuité du logement est sans incidence sur le fait que, néanmoins, conformément aux dispositions précitées, ils disposent d'un contrat de location d'un local à usage d'habitation ; que, par sa décision attaquée, la commission électorale a pris une position de principe, sans prendre parti sur la situation particulière de tel ou tel gardien d'immeuble ; que, par suite, la circonstance que certains gardiens ne répondraient pas à la condition imposant de disposer d'un contrat de location d'un local à usage d'habitation au plus tard six semaines avant la date de l'élection est sans influence sur la légalité de la décision attaquée ; que, de même, le fait qu'un lien de subordination existe, du fait du contrat de travail liant l'office aux gardiens, est sans rapport avec la question du droit de vote de ces derniers et ne peut être utilement invoqué par la Fédération du logement CNL de l'Allier ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Office public de l'habitat de Montluçon est fondé à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a estimé que les gardiens d'immeubles ne sont pas titulaires d'un contrat de location d'un local à usage d'habitation, au sens des dispositions de l'article R. 421-7 du code de la construction et de l'habitation, et ne peuvent, en conséquence, être admis à voter ; 14. Considérant toutefois qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance comme en appel devant le juge administratif ainsi que les moyens d'ordre public ; 15. Considérant qu'aucune disposition du code de la construction et de l'habitation ou d'un autre texte n'habilite la commission électorale à prendre une décision concernant l'élection des représentants des locataires au conseil d'administration de l'Office public de l'habitat de Montluçon ; que la décision attaquée, par laquelle cette commission a décidé que les gardiens d'immeubles seront admis à prendre part au vote, est, par suite, entachée d'incompétence ; 16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Office public de l'habitat de Montluçon n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision attaquée de la commission électorale ; Sur la requête n° 12LY01581 : 17. Considérant que, dès lors qu'il est statué au fond sur les conclusions à fin d'annulation du jugement attaqué, les conclusions tendant à ce que la Cour prononce le sursis à exécution de ce jugement sont devenues sans objet ; Sur les conclusions des deux requêtes tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Office public de l'habitat de Montluçon, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, soit condamné à payer à la Fédération du logement CNL de l'Allier la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de cette fédération le versement d'une somme au bénéfice de cet office public de l'habitat sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 12 avril 2012 est annulé en tant que, par ce jugement, le Tribunal a annulé le protocole du 21 juillet 2010 en tant qu'il prévoit que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les locataires résidant hors de Montluçon. Article 2 : Les conclusions de la Fédération du logement CNL de l'Allier tendant à l'annulation du protocole du 21 juillet 2010, en tant qu'il prévoit que le scrutin s'effectuera à l'urne pour les locataires résidant à Montluçon et par correspondance pour les locataires résidant hors de Montluçon, sont rejetées. Article 3 : Il n'a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant au sursis à exécution du jugement du 12 avril 2012 du Tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Article 4 : Le surplus des conclusions de l'Office public de l'habitat de Montluçon est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la Fédération du logement CNL de l'Allier tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office public de l'habitat de Montluçon et à la Fédération du logement CNL de l'Allier. Délibéré à l'issue de l'audience du 9 octobre 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Zupan, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 30 octobre 2012. '' '' '' '' 1 8 N°s 12LY01577,... mg