CAA de NANTES, 3ème chambre, 11/03/2022, 20NT01319, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-11
Numéro : 20NT01319
Président : M. SALVI
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : ATLANTIC JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le GAEC Lait Chiloupiens a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté du 19 septembre 2016 par lequel le préfet de la Vendée a prononcé la déchéance totale de ses droits au titre du plan de modernisation des bâtiments d'élevage et lui a demandé de rembourser la somme de 23 829 euros, ainsi que la décision du 19 janvier 2017 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1702380 du 13 février 2020, le tribunal administratif de Nantes a fait droit à sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 14 avril 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 13 février 2020 ; 2°) de rejeter la demande du GAEC Lait Chiloupiens présentée devant le tribunal administratif de Nantes. Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal administratif a refusé d'accueillir la demande de substitution de base légale sollicitée par le préfet de la Vendée dès lors que cette substitution ne privait pas le GAEC d'une garantie de procédure et qu'ainsi, par application du texte substitué, la date à prendre en considération pour apprécier l'éligibilité de la demande de subvention est celle à laquelle le dossier de demande est réputé complet ; - les moyens invoqués en première instance, qui seront examinés par l'effet dévolutif de l'appel, seront écartés pour les mêmes motifs que ceux présentés par le préfet de la Vendée devant le tribunal administratif. Par un mémoire enregistré le 13 juillet 2021, le GAEC Lait Chiloupiens, représenté par la SELARL Atlantic Juris, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État la somme de 2 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les moyens de la requête du ministre ne sont pas fondés ; - la décision contestée est insuffisamment motivée ; - elle est entachée d'un vice de procédure en l'absence de consultation du comité de programmation FEADER ; - elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors, d'une part, qu'elle se fonde sur les dispositions de l'article 13 de l'arrêté du 18 août 2009 qui a été abrogé le 5 septembre 2015 et qu'il convenait de faire application des dispositions des articles 4 et 5 du décret n°99-1060 du 16 décembre 1999 et d'autre part, que le commencement d'exécution antérieur à l'attribution de la subvention qui lui est reproché n'est pas caractérisé du fait de la seule signature des deux devis, ce qui n'entre pas dans le cadre du champ contractuel ; - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la déchéance totale des droits qu'elle prononce est manifestement disproportionnée et qu'il appartient à la cour, si elle devait retenir le principe d'une sanction, de substituer à la décision en litige une sanction plus proportionnée. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; - le règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 ; - le décret n° 2009-1452 du 24 novembre 2009 ; - l'arrêté du 18 août 2009 relatif au plan de modernisation des exploitations d'élevage bovin, ovin, caprin et autres filières d'élevage ; - l' arrêté du 25 février 2011 relatif au contenu minimum d'une demande d'aide et d'un dossier complet dans le cadre d'un programme de développement rural pris pour application du III de l'article 1er du décret n° 2009-1452 du 24 novembre 2009 ; - l'arrêté du 26 août 2015 relatif au plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles mis en œuvre dans le cadre des programmes de développement rural ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. L'hirondel, - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Tertrais, représentant le GAEC Lait Chiloupiens. Considérant ce qui suit : 1. Le GAEC Lait Chiloupiens, spécialisé dans l'élevage laitier, a sollicité du préfet de la Vendée l'octroi d'une aide sur le fondement du règlement (CE) n°1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 en vue de réaliser un projet d'investissements. Ce projet, qui s'inscrivait dans le cadre du plan de modernisation des bâtiments d'élevage, portait sur l'édification d'une stabulation de quatre-vingt-dix places, d'une salle de traite et d'un dispositif de stockage des effluents. L'attribution de l'aide sollicitée a fait l'objet d'une convention entre l'État et le groupement conclue le 2 mai 2012 pour une durée de cinq ans. L'administration, après avoir réalisé un contrôle sur place le 6 juin 2014, a constaté plusieurs anomalies, notamment la signature les 22 février et 13 mars 2012 de deux devis, soit antérieurement à la décision d'attribution de l'aide. Après avoir mis à même, par un courrier du 10 octobre 2014, le GAEC Lait Chiloupiens de faire valoir ses observations sur ces anomalies, le préfet de la Vendée a pris à l'encontre du groupement, le 19 septembre 2016, une décision de déchéance totale des droits. Par une décision du 19 janvier 2017, le préfet a rejeté le recours gracieux formé par le GAEC Lait Chiloupiens. Par un jugement du 13 février 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande du GAEC, ces deux dernières décisions. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation relève appel de ce jugement. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 2. Pour prononcer la déchéance totale de l'aide, le préfet de la Vendée s'est notamment fondé, dans son arrêté en litige du 19 septembre 2016, sur les dispositions de l'article 13 de l'arrêté du 18 août 2009 relatif au plan de modernisation des exploitations d'élevage bovin, ovin, caprin et autres filières d'élevage et sur le motif tiré de ce que le demandeur avait démarré les investissements avant l'octroi de l'aide ainsi qu'il résulte de la présence de deux devis signés les 22 février et 13 mars 2012. 3. Pour annuler la décision en litige, le tribunal administratif a retenu un moyen relevé d'office tiré de ce qu'elle manquait de base légale dès lors que l'autorité administrative ne pouvait se fonder sur l'arrêté du 18 août 2009 qui était entaché d'incompétence. Les premiers juges ont en effet jugé que cet arrêté a ajouté illégalement à la réglementation applicable à la subvention en litige, qui est prévue notamment par les dispositions de l'article 5 du décret du 16 décembre 1999, une prescription tenant à ce que le démarrage du projet, y compris par le premier acte juridique liant le bénéficiaire de l'aide à un fournisseur ou à une entreprise, ne peut intervenir avant la date de la décision d'attribution de la subvention dès lors que les auteurs de l'arrêté du 18 août 2019 ne tenait d'aucune disposition législative ou réglementaire le pouvoir d'édicter cette règle. Le préfet de la Vendée a toutefois sollicité, en première instance, une substitution de base légale en demandant que soit substitué à l'article 13 de l'arrêté du 18 août 2009 dont il a fait application dans sa décision, les dispositions de 1'article 5 du décret du 16 décembre 1999 et de l'article 1er du décret du 24 novembre 2009. Le ministre soutient que c'est à tort que les premiers juges ont refusé d'accueillir cette demande de substitution de base légale. 4. Aux termes de l'article 4 du décret du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement alors en vigueur : " Dans un délai de deux mois à compter de la date de réception du dossier, l'autorité compétente pour attribuer la subvention informe le demandeur du caractère complet du dossier ou réclame la production de pièces manquantes. Dans ce cas, le délai est suspendu. / En l'absence de réponse de l'administration à l'expiration du délai de deux mois, le dossier est réputé complet. ". Aux termes de l'article 5 de ce même décret : " Sous réserve de l'application des dispositions de l'article 6, aucun commencement d'exécution du projet ne peut être opéré avant la date à laquelle le dossier est complet au sens de l'article 4 / Par dérogation aux dispositions du premier alinéa, lorsque le projet s'inscrit dans un programme cofinancé par la Commission européenne, le commencement d'exécution peut intervenir avant la demande mentionnée à l'article 3, sauf application des règles communautaires sur les aides d'État qui imposent le dépôt d'une demande de subvention préalablement au commencement d'exécution. (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 24 novembre 2009 fixant les règles d'éligibilité des dépenses des programmes de développement rural : " I. - Le présent décret fixe les règles d'éligibilité à une participation financière communautaire ou nationale des dépenses effectuées dans le cadre des programmes de développement rural adoptés en application du règlement (CE) n° 1698/2005 du 20 septembre 2005 susvisé (...) / II. - Une dépense est éligible à une participation financière au titre d'un programme de développement rural si l'aide y afférant a été effectivement payée ou, dans le cas des participations nationales, comptabilisée par l'organisme payeur, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2015, et correspond à une opération décidée par l'autorité de gestion du programme concerné ou sous sa responsabilité, sous réserve du respect des conditions suivantes : (...) / b) L'opération a fait l'objet d'une demande d'aide, présentée préalablement à son commencement d'exécution, à moins que la réglementation communautaire ou nationale ne prévoie des règles plus strictes ; (...) / Pour l'application du b, la date de commencement d'exécution d'une opération correspond à la date du premier acte juridique passé pour la réalisation du projet ou, à défaut, à la date de paiement de la première dépense. Lorsqu'une opération d'investissement physique comporte également des études préalables ou l'acquisition de terrains nécessaires à sa réalisation, les dates de réalisation et de paiement des dépenses pour ces études ou cette acquisition ne sont pas prises en compte pour déterminer la date de commencement d'exécution de l'opération et peuvent donc être antérieures. (...) ". L'article 2 de l'arrêté du 25 février 2011 relatif au contenu minimum d'une demande d'aide et d'un dossier complet dans le cadre d'un programme de développement rural : " " Pour qu'une dépense soit éligible à une participation financière au titre d'un programme de développement rural, l'opération à laquelle elle se rattache doit avoir fait l'objet d'une demande de subvention présentée par le porteur de projet préalablement à son commencement d'exécution, à l'exception des études préalables ou de l'acquisition de terrains nécessaires à la réalisation de l'opération. Le non-respect de cette condition entraîne l'inéligibilité à l'aide de la totalité de l'opération concernée. (...) ". 5. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ou ajouter ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous la seule réserve que l'intéressé n'ait été privé d'aucune garantie. 6. La convention du 2 mai 2012, qui prévoit le versement d'une subvention de 11 914,50 euros par l'État et une autre subvention du même montant au titre du FEADER, relève du décret précité du 24 novembre 2009. Par ailleurs, les règles dont il est demandé la substitution donne à l'autorité administrative le même pouvoir pour apprécier si le bénéficiaire de la subvention a rempli ses obligations telles que souscrites dans la convention. 7. En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 4, que, sauf s'agissant des études préalables et des actes d'acquisition de terrains nécessaires à la réalisation de l'opération, aucun commencement d'exécution du projet ne peut être réalisé avant la présentation de la demande de subvention, la date à retenir étant celle à laquelle le dossier est complet. L'inobservation de cette obligation entraîne l'inéligibilité de l'aide de la totalité de l'opération concernée. 8. Il ressort des pièces du dossier que si le GAEC Lait Chiloupiens a déposé auprès de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de la Vendée une demande d'aide le 23 février 2012, ce service en a accusé réception par un courrier du 27 février 2012 qui précise que le dossier sera réputé complet à l'issu d'un délai de deux mois, sauf suspension de ce délai dans l'attente de transmission de pièces complémentaires. Par une lettre du 2 mars 2012, ce même service a sollicité du demandeur plusieurs pièces complémentaires. Ce n'est que par un courrier du 16 mars 2012 que le pétitionnaire a été informé que son dossier était réputé complet à cette dernière date. La DDTM a effectué le 6 juin 2014 un contrôle sur place qui a révélé plusieurs anomalies dont la présence de deux devis signés par le gérant du GAEC les 22 février et 13 mars 2012. Ces devis, qui constituent des actes juridiques, sont passés, au sens des dispositions de l'article 5 du décret du 16 décembre 1989, pour la réalisation du projet mais préalablement à la réception du dossier complet de demande de subvention. Alors même que le second porte sur le même objet que le premier et aurait ainsi pour effet de s'y substituer, il est néanmoins constant qu'il est intervenu avant que la demande d'aide présentée par le GAEC Lait Chiloupiens eût été déclarée complète. Par ailleurs, ces devis n'entrent pas dans le champ d'application des exceptions prévues par ces mêmes dispositions ainsi qu'à l'article 2 précité de l'arrêté du 25 février 2011 pour ne constituer ni des études préalables ni des actes d'acquisition de terrains nécessaires à la réalisation de l'opération. Par suite, l'administration pouvait, par le motif invoqué dans sa décision et par application des textes dont elle demande la substitution de base légale, déchoir de ses droits le GAEC Lait Chiloupiens et réclamer le remboursement des aides déjà accordées. 9. En second lieu, si en cours d'instruction de sa demande d'attribution de la subvention, le GAEC Lait Chiloupiens a été informé que selon l'arrêté ministériel du 18 août 2019 relatif au plan bâtiment, il n'était pas autorisé à démarrer les travaux avant l'intervention de la décision relative à la demande alors que les dispositions substituées de l'article 5 du décret du 16 décembre 1999 prévoient que le commencement d'exécution des travaux ne peut commencer avant que le demandeur soit informé du caractère complet de son dossier, cette circonstance est sans incidence dès lors que les dispositions substituées sont moins contraignantes. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, qu'à la suite du contrôle sur place effectué le 6 juin 2014, le GAEC Lait Chiloupiens a été invité, par un courrier du 10 octobre 2014, à présenter ses observations notamment en ce qui concerne la présence de deux devis signés par lui avant l'accord de la subvention. Le GAEC a ainsi été mis à même de pouvoir présenter ses observations sur cette anomalie, ce qu'il a au demeurant fait, le 7 janvier 2015. Il suit de là que l'intimé n'est pas fondé à soutenir que la demande de substitution de base légale sollicitée par l'administration le priverait d'une garantie. 10. Il résulte de ce qui précède, et alors même que le décret n°99-1060 du 16 décembre 1999 a été depuis abrogé par le décret n°2018-514 du 25 juin 2018, que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a annulé l'arrêté contesté du préfet de la Vendée du 19 septembre 2016 après avoir refusé d'accueillir la demande de substitution de base légale qui lui était présentée. 11. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le GAEC Lait Chiloupiens en première instance et en appel. Sur les autres moyens soulevés par le GAEC Lait Chiloupiens : 12. L'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. 13. En premier lieu, la décision contestée a été prise après qu'un contrôle sur place a révélé que le bénéficiaire de l'aide n'avait pas rempli ses obligations. Il appartenait, dans ces conditions, à l'autorité gestionnaire d'en tirer les conséquences après avoir constaté que le pétitionnaire n'était pas éligible à l'aide qu'il avait sollicitée. Par suite, si la convention d'attribution de l'aide du 2 mai 2012 vise l'avis du comité de programmation FEDER du 5 avril 2012, l'intimé n'est pas fondé à soutenir que la décision contestée est illégale pour méconnaître le principe de parallélisme des formes en l'absence de consultation préalable de ce comité, lequel s'était, au surplus, borné à valider la liste des dossiers éligibles au titre du premier appel à candidatures. 14. En second lieu, la décision par laquelle l'autorité préfectorale, après avoir constaté l'inexécution d'un engagement souscrit par un agriculteur au titre du plan de modernisation des bâtiments d'élevage, prononce la déchéance du droit à cette aide et en ordonne le remboursement ne revêt pas le caractère d'une sanction. 15. Par ailleurs, aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 4 du même règlement : " 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : / - par l'obligation (...) de rembourser les montants indûment perçus (...) / 4. Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions ". 16. Enfin, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors les hypothèses d'inexistence de la décision en question, de son obtention par fraude, ou de demande de son bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. Toutefois, une décision administrative individuelle peut, notamment lorsqu'elle correspond au versement d'une aide, être assortie de conditions résolutoires, dont la réalisation permet le retrait de l'aide en cause sans condition de délai 17. D'une part, ainsi qu'il a été dit au point 14, la décision contestée ne peut être regardée comme ayant prononcé une sanction à l'égard du GAEC Lait Chiloupiens. Ce dernier n'est, par suite, pas fondé à soutenir qu'eu égard à ce caractère de sanction, l'arrêté en litige devait être motivé. Au surplus, l'arrêté en litige vise les textes dont il fait application et précise les circonstances de fait propres à la situation du GAEC Lait Chiloupiens, notamment le fait que malgré les informations qui lui avaient été données, le demandeur a démarré les investissements avant l'accord de subvention, la décision mentionnant, en particulier, la présence de deux devis signés par le demandeur avant l'accord de subvention, ce dernier ayant été mis à même de pouvoir présenter ses observations sur cette anomalie, ce qu'il a fait, le 7 janvier 2015. La motivation de la décision ne dépendant pas de son bien-fondé, l'intimé ne saurait utilement faire valoir que la décision vise un texte abrogé ou encore un texte entaché d'incompétence. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté contesté ne peut être qu'écarté. 18. D'autre part, dans sa demande de subvention, le GAEC Lait Chiloupiens a pris, parmi ses engagements, celui de ne pas commencer l'exécution du projet avant la date de la décision éventuelle d'attribution. Au surplus, lors de la procédure d'examen de sa demande, l'administration a informé le pétitionnaire à trois reprises, dans ses courriers précités du 27 février 2012 (réception de la demande), 2 mars 2012 (demande de pièces complémentaires) et 16 mars 2012 (notification de ce que le dossier est réputé complet) de ne pas commencer l'opération avant la date de la décision d'attribution de la subvention, sinon cette exécution prématurée rendait l'ensemble du projet inéligible. Etait notamment cité comme commencement d'exécution des travaux, " le premier acte juridique, comme par exemple devis signé ". Par suite, en souscrivant dans les conditions rappelées au point 8, les devis, le GAEC Lait Chiloupiens n'a pas respecté ses engagements. Ce non-respect a été de nature à rendre inéligible dans son ensemble l'opération. Par suite, le préfet de la Vendée n'a pas fait une une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce en exigeant le remboursement total des sommes indûment perçues. 19. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 19 septembre 2016 du préfet de la Vendée. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le GAEC Lait Chiloupiens demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 13 février 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée par le GAEC Lait Chiloupiens devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée. Article 3 : Les conclusions du GAEC Lait Chiloupiens tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au GAEC Lait Chiloupiens. Copie en sera adressée, pour son information, au préfet de la Vendée. Délibéré après l'audience du 24 février 2022, à laquelle siégeaient : - D. Salvi, président, - Mme Brisson, présidente-assesseure, - M. L'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 mars 2022. Le rapporteur, M. L'hirondel Le président, D. Salvi La greffière, A. Martin La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT01319