CAA de MARSEILLE, 6ème chambre - formation à 3, 18/05/2015, 12MA00685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-05-18
Numéro : 12MA00685
Président : M. GUERRIVE
Rapporteur : Mme Florence  HERY
Commissaire du gouvernement : Mme FELMY
Avocat(s) : SELARL LYSIAS PARTNERS

Vu la requête, enregistrée le 15 février 2012 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 12MA00685 présentée pour la commune de Mailhac (11120), représentée par son maire en exercice, par MeB... ; La commune de Mailhac demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1002620 du 29 novembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 10 décembre 2009 du conseil communautaire de la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois autorisant le retrait du titre exécutoire émis le 26 janvier 2009 à l'encontre de la commune de Sallèles-d'Aude ainsi qu'à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande de retrait de ladite délibération ; 2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ; 3°) de condamner la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - les premiers juges ont méconnu le caractère contradictoire de la procédure, dans la mesure où elle n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations en réponse au moyen d'ordre public communiqué par le tribunal administratif avant l'audience ; - le tribunal administratif ne pouvait considérer la délibération litigieuse comme un acte non détachable de la convention du 30 juin 1987 ; contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, elle n'a pas la qualité de tiers à cette convention, comme étant intéressée par son objet même et ayant mandaté le syndicat intercommunal à vocation multiple du canton de Ginestas pour contracter ladite convention ; - la délibération du 10 décembre 2009 est entachée d'un vice de procédure dans la mesure où les membres du conseil communautaire n'ont pas disposé d'une information complète et suffisante leur permettant de se prononcer d'une manière éclairée ; à ce titre, la communauté de communes ne démontre pas qu'une documentation suffisante était mise à disposition des élus ; - cette délibération est également entachée de plusieurs erreurs de droit ; en effet, contrairement à ce qu'affirme la communauté de communes, la convention du 30 juin 1987 n'est pas frappée de caducité, le mécanisme instauré par cette convention étant prévu par l'article L. 5214-23 du code général des collectivités territoriales ; en outre, la délibération du 28 février 2003 de la communauté de communes prévoit la reprise par cette dernière de tous les contrats, marchés et conventions conclus au nom du syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) du canton de Ginestas ; la communauté de communes est donc dans l'obligation de recouvrer la créance de la commune de Sallèles-d'Aude, sauf à accorder à cette dernière une libéralité illégale et à contribuer ainsi à son enrichissement sans cause ; le retrait du titre exécutoire est également constitutif d'une rupture d'égalité entre les communes membres de la communauté de communes ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 12 juin 2012, aux termes duquel la commune de Mailhac informe la Cour de la dissolution de la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois, l'ensemble des communes la composant, à l'exception de la commune de Mailhac, ayant rejoint la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2013, présenté pour la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne, par MeA..., qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Mailhac à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que : A titre principal : - la requête est irrecevable comme tardive ; - la commune de Mailhac ne dispose d'aucune qualité lui donnant intérêt à agir, dès lors qu'elle est extérieure au périmètre de la communauté d'agglomération, les conditions de recevabilité de sa requête devant s'examiner au jour du jugement, compte tenu de la nature du recours, lequel est un recours de plein contentieux ; - dans la mesure où il n'existe pas d'identité de parties entre la communauté de communes du Canal du Midi en Sud Minervois et la communauté d'agglomération, elle ne saurait être considérée comme ayant succédé aux droits de la communauté de communes ; - ainsi que l'a jugé le tribunal administratif, la demande de la commune de Mailhac était irrecevable ; A titre subsidiaire : - la commune de Mailhac ne fait état d'aucun élément de nature à justifier que l'information donnée aux conseillers communautaires aurait été insuffisante ; - la convention conclue le 30 juin 1987 entre le SIVOM du canton de Ginestas et la commune de Sallèles-d'Aude est caduque depuis le 1er janvier 2003, en l'absence d'identité de périmètre entre le SIVOM et la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois, du fait notamment du départ de la commune d'Ouveillan, et de renégociation ultérieure de cette convention ; dès lors, cette convention n'a pas été transférée à la communauté de communes ; - le moyen tiré de la rupture d'égalité devant les charges publiques n'est assorti d'aucun commencement de preuve ; Vu, enregistré le 17 juin 2013, le mémoire en intervention volontaire présenté pour la commune de Sallèles-d'Aude, représentée par son maire en exercice, par MeC... ; La commune de Sallèles-d'Aude conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Mailhac à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle fait valoir que : - elle a intérêt à agir dans la présente instance, comme étant directement concernée par la solution du litige ; - elle souscrit pleinement aux fins de non recevoir et moyens présentés par la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne ; A titre principal : - la requête est irrecevable comme tardive ; - la commune de Mailhac est dépourvue de qualité pour agir dans la mesure où, d'une part, elle n'est pas membre de la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne et, d'autre part, elle n'était pas partie à la convention conclue en 1987 ; A titre subsidiaire : - les premiers juges étaient fondés à considérer que la commune de Mailhac, tiers à la convention conclue en 1987, ne pouvait contester le retrait du titre exécutoire, comme constituant une mesure d'exécution des clauses financières de cette convention ; A titre infiniment subsidiaire : - la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois était fondée à procéder à l'annulation du titre exécutoire du 26 janvier 2009, lequel était illégal ; en effet, les créances relatives aux années 2003 et 2004 sont prescrites, le titre exécutoire n'est pas suffisamment motivé comme ne comportant pas d'explication sur les bases de la liquidation et est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; il est également dépourvu de base légale compte tenu de la caducité de la convention du 30 juin 1987 ; cette convention est également nulle dans la mesure où seules les communes concernées par le reversement de la taxe professionnelle étaient compétentes pour conclure une convention, le SIVOM du canton de Ginestas n'ayant pas qualité pour la signer ; en tout état de cause, il n'est pas établi que l'organe délibérant du SIVOM l'ait autorisé à conclure cette convention ni le conseil municipal de la commune concernée ; enfin, cette convention ne mentionne pas l'existence de délibérations concordantes des communes membres autorisant leur maire à la signer ; Vu le courrier du 4 décembre 2013 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la date ou de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 ; Vu, enregistré le 9 janvier 2014, le mémoire présenté pour la commune de Mailhac qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens et demande en outre à la cour d'enjoindre à la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne de réclamer la somme de 784 011 euros, augmentée des intérêts au taux légal, et de répartir cette somme entre les différentes communes créancières ; Elle soutient en outre que : - sa requête n'est pas tardive ; elle ne saurait être considérée comme irrecevable du fait que la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne serait étrangère au présent litige ; elle a intégré cet établissement intercommunal le 1er janvier 2014 ; - l'intervention de la commune de Sallèles-d'Aude ne peut être admise, dès lors qu'elle est présentée au soutien d'une partie dont est par ailleurs contestée la qualité de partie à l'instance ; Vu, enregistré le 20 février 2014, le mémoire présenté pour la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens ; Elle fait en outre valoir qu'elle a été appelée à tort comme partie en cause d'appel, dans la mesure où elle n'a pas été substituée de plein droit à la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois et où l'arrêté portant dissolution de cette communauté de communes et fixant les conditions de liquidation n'ont pas prévu le transfert de la convention conclue en 1987 à la communauté d'agglomération ; Vu les pièces desquelles il résulte que la procédure a été communiquée le 24 mars 2014 aux communes de Paraza, Argeliers, Bize-Minervois, Ginestas, Mirepeisset, Saint-Marcel-sur-Aude, Saint-Nazaire-d'Aude, Sainte-Valière, Ventenac-en-Minervois, Pouzols-Minervois et Ouveillan ; Vu les mises en demeure adressées le 28 avril 2014 aux communes de Paraza, Argeliers, Bize-Minervois, Ginestas, Mirepeisset, Saint-Marcel-sur-Aude, Saint-Nazaire-d'Aude, Sainte-Valière, Ventenac-en-Minervois, Pouzols-Minervois et Ouveillan, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et les avis de réception de ces mises en demeure ; Vu l'ordonnance du 5 juin 2014 fixant la clôture d'instruction au 1er juillet 2014 en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 avril 2015 : - le rapport de Mme Héry, rapporteur, - les conclusions de Mme Felmy, rapporteur public, - et les observations de Me D...pour la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne et de Me C...pour la commune de Sallèles-d'Aude ; 1. Considérant que par délibération du 10 décembre 2009, le conseil communautaire de la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois a autorisé son président à retirer le titre exécutoire précédemment émis le 26 janvier 2009 à l'encontre de la commune de Sallèles-d'Aude pour paiement de la somme de 784 011 euros, au titre de l'exécution de la convention conclue le 30 juin 1987 entre cette commune et le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) du canton de Ginestas ; que la commune de Mailhac relève appel du jugement du 29 novembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande à fin d'annulation de la délibération susmentionnée ensemble de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération ; Sur la nature du mémoire de la commune de Sallèles-d'Aude : 2. Considérant que la commune de Sallèles-d'Aude a reçu communication de la requête de la commune de Mailhac ; qu'ainsi, le mémoire présenté au nom de la commune de Sallèles-d'Aude doit être regardé comme constituant des observations en réponse à cette communication ; Sur la régularité du jugement : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 611-7 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, le président de la formation de jugement ou, au Conseil d'Etat, la sous-section chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations sur le moyen communiqué " ; 4. Considérant que par un courrier du 10 novembre 2011, le tribunal administratif a invité les parties à présenter dans un délai de trois jours leurs observations sur un moyen d'ordre public qu'il était susceptible de relever d'office en application des dispositions susmentionnées du code de justice administrative ; qu'eu égard au délai laissé aux parties pour répondre à ce moyen, en l'absence de toute circonstance particulière, la commune de Mailhac est fondée à soutenir que le tribunal administratif a méconnu le principe du contradictoire et à demander, par ce motif, l'annulation du jugement attaqué ; 5. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la commune de Mailhac devant le tribunal administratif de Montpellier ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense ; 6. Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré du caractère insuffisant de l'information donnée aux conseillers communautaires n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, dans sa rédaction applicable au moment de la conclusion de la convention du 30 juin 1987 liant le SIVOM et la commune de Sallèles-d'Aude dispose : " Lorsqu'un groupement de communes ou un syndicat mixte crée ou gère une zone d'activités économiques, tout ou partie de la part communale de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises implantées sur cette zone d'activité peut être affecté au groupement ou au syndicat mixte par délibérations concordantes de l'organe de gestion du groupement ou du syndicat mixte et de la ou des communes sur le territoire desquelles est installée la zone d'activités économiques./ Si la taxe professionnelle est perçue par une seule commune sur laquelle sont implantées les entreprises, les communes membres du groupement de communes pourront passer une convention pour répartir entre elles tout ou partie de la part communale de cette taxe. (...) " ; qu'en application de ces dispositions, le SIVOM du canton de Ginestas a conclu le 30 juin 1987 avec la commune de Sallèles-d'Aude, qui possède sur son territoire une zone d'activités dénommée " zone industrielle cantonale des grandes garrigues de Truilhas ", une convention aux termes de laquelle la charge des investissements liée à cette zone industrielle a été répartie entre l'ensemble des communes membres du syndicat, la commune de Sallèles-d'Aude s'engageant à reverser audit syndicat la moitié de la part communale de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés bâties acquittées par les entreprises situées dans cette zone, à charge pour le syndicat de répartir ensuite les montants reçus entre les communes adhérentes selon la même clé de répartition que celle définie pour les investissements ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5214-23 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date de la création de la communauté de communes : " Les recettes du budget de la communauté de communes comprennent:/ 1° Les ressources fiscales mentionnées à l'article 1609 quinquies C ou, le cas échéant, à l'article 1609 nonies C du code général des impôts ;/ 2° Le revenu des biens, meubles ou immeubles, de la communauté de communes ;/ 3° Les sommes qu'elle reçoit des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu ;/ 4° Les subventions de l'Etat, de la région, du département et des communes ;/ 5° Le produit des dons et legs ;/ 6° Le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés ;/ 7° Le produit des emprunts ;/ 8° Le produit du versement destiné aux transports en commun prévu à l'article L. 2333-64, lorsque la communauté est compétente pour l'organisation des transports urbains. " ; que l'article 1609 quinquies C du code général des impôts, dans sa rédaction applicable à la même date, dispose : " I. - Les communautés de communes perçoivent la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle selon les dispositions prévues à l'article 1636 B sexies. (...) Elles peuvent également percevoir à la place des communes membres, selon les compétences qui leur sont transférées, les ressources mentionnées à l'article 1609 nonies D (...)/ II. - Le conseil d'une communauté de communes ayant créé, créant ou gérant une zone d'activités économiques qui se situe sur le territoire d'une ou de plusieurs communes membres peut, à la majorité simple de ses membres, décider de se substituer à ces dernières pour la perception de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises implantées dans la zone. Pour les communautés de communes créées, ou issues de la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale préexistant (...) seul le conseil d'une communauté de communes de moins de 50 000 habitants ou le conseil d'une communauté de communes de plus de 50 000 habitants et dont la ou les communes centre ont une population inférieure à 15 000 habitants peut décider de percevoir une taxe professionnelle de zone. (...)/ III. - Le conseil d'une communauté de communes peut, à la majorité simple de ses membres, décider de percevoir la taxe professionnelle selon les dispositions de l'article 1609 nonies C (...) " ; que l'article 1609 nonies C, dans sa rédaction applicable à la même date, permet aux communautés de communes, par délibération du conseil communautaire statuant à la majorité simple de ses membres, de percevoir la taxe d'habitation et les taxes foncières ; qu'aux termes de son paragraphe VI, les établissements publics de coopération intercommunale ont la possibilité d'instituer une " dotation de solidarité communautaire " tenant compte, notamment, des charges des communes membres et du potentiel fiscal par habitant ; 9. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les recettes d'une communauté de communes sont limitatives et que, par conséquent, elle ne peut percevoir une contribution d'une commune membre qu'elle serait, de plus, tenue de reverser à des communes dont certaines ne sont pas incluses dans son périmètre ; qu'ainsi, la convention conclue le 30 juin 1987 entre la commune de Sallèles-d'Aude et le syndicat intercommunal à vocation multiple du canton de Ginestas est nécessairement devenue caduque du fait de la création de la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois et des règles fiscales qui en découlent ; que, par suite, la communauté de communes ne pouvait pas, sur le fondement de ladite convention, émettre le 26 janvier 2009 le titre exécutoire d'un montant de 784 011 euros à l'encontre de la commune de Sallèles-d'Aude ; qu'il en résulte que le conseil communautaire de la communauté de communes du Canal du Midi en Minervois était fondé à autoriser son président à retirer ce titre exécutoire ; 10. Considérant, en dernier lieu, que le moyen tiré de la rupture du principe d'égalité entre les communes membres par comparaison avec une situation identique de reprise d'une convention portant sur la répartition des charges et des recettes fiscales qui serait en vigueur à Saint Nazaire d'Aude ne peut qu'être écarté, pour les motifs précédemment énoncés ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la demande de la commune de Mailhac doit être rejetée ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution " ; que l'exécution du présent arrêt n'implique aucune mesure d'exécution ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Mailhac, partie perdante dans la présente instance ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Mailhac une somme de 2 000 euros chacune au titre des frais exposés par la commune de Sallèles-d'Aude et par la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1 : Le jugement n° 1002620 du 29 novembre 2011 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. Article 2 : La demande de la commune de Mailhac et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : La commune de Mailhac versera la somme de 2 000 (deux mille) euros à la commune de Sallèles-d'Aude au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La commune de Mailhac versera la somme de 2 000 (deux mille) euros à la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Mailhac, à la communauté d'agglomération Le Grand Narbonne, à la commune de Sallèles-d'Aude et aux communes de Paraza, Argeliers, Bize-Minervois, Ginestas, Mirepeisset, Saint-Marcel-sur-Aude, Saint-Nazaire-d'Aude, Sainte-Valière, Ventenac-en-Minervois, Pouzols-Minervois et Ouveillan. Délibéré après l'audience du 23 avril 2015, où siégeaient : - M. Guerrive, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme Héry, premier conseiller, Lu en audience publique, le 18 mai 2015 '' '' '' '' 2 N° 12MA00685