Conseil d'État, 10ème chambre, 29/07/2021, 442959, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-29
Numéro : 442959
Rapporteur : Mme Dominique Agniau-Canel
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo
Avocat(s) : SCP DE NERVO, POUPET ; SCP SEVAUX, MATHONNET ; SARL MEIER-BOURDEAU, LECUYER ET ASSOCIES

Vu les procédures suivantes : Mme A... C... B... a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d'une part, d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) a refusé de lui communiquer son dossier administratif ainsi que l'ensemble des documents pertinents qui ont permis au collège des médecins de l'OFII d'affirmer, dans un avis du 10 mars 2018, qu'elle pouvait bénéficier d'un traitement approprié à sa pathologie en Algérie, eu égard à l'offre de soins et aux caractéristiques du système de santé algérien, et, d'autre part, d'enjoindre à l'OFII de procéder à cette communication dans un délai d'un mois à compter de son jugement, sous astreinte. Par un jugement n° 1810182 du 12 juin 2020, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a prononcé un non-lieu de statuer sur la demande de Mme C... B... relative à la communication de son dossier administratif, a annulé la décision implicite de refus de communication des éléments fondant l'avis du collège des médecins de l'OFII et enjoint à l'OFII de communiquer à Mme B... dans un délai de deux mois à compter de la notification de son jugement l'ensemble de documents pertinents qui ont permis au collège des médecins de l'OFII d'affirmer qu'elle pouvait bénéficier d'un traitement approprié à sa pathologie en Algérie. 1° Sous le n° 442959, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 septembre et 23 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'OFII demande au Conseil d'Etat d'annuler les articles 2 et 3 de ce jugement. 2° Sous le n° 446783, par une requête, enregistrée le 23 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'OFII demande au Conseil d'Etat d'ordonner qu'il soit sursis à l'exécution des articles 2 et 3 de ce jugement. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - l'accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles et son protocole annexe ; - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Dominique Agniau-Canel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP de Nervo, Poupet, avocat de l'Office français de l'immigration et de L'intégration et à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat de Mme A... C... B... ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 juillet 2021, présentée par Mme C... B... ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'à la suite de l'arrêté du préfet des Hauts-de-Seine du 13 avril 2018 qui a rejeté sa demande de renouvellement de son certificat de résidence algérien pour raisons médicales en se fondant sur l'avis du collège des médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) du 10 mars 2018 selon lequel son état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut peut entraîner des conséquences d'une exceptionnelle gravité mais qu'elle peut bénéficier d'un traitement approprié en Algérie, Mme C... B..., par un courrier du 29 juin 2018, reçu le 2 juillet 2018, a demandé au directeur territorial de Cergy de l'OFII l'accès à son dossier administratif ainsi qu'à l'ensemble des documents pertinents qui ont fondé l'avis du collège des médecins. L'OFII se pourvoit en cassation contre le jugement du 12 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, après avoir prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête de Mme C... B... relative à la communication de son dossier administratif, a annulé sa décision de refus de communication des documents fondant l'avis médical du 10 mars 2018 et enjoint leur communication dans un délai de deux mois à compter de son jugement. 2. Sous le n°442959, l'OFII se pourvoit en cassation contre ce jugement. Sous le n°446783, il demande que soit ordonné le sursis à exécution de ce jugement. Il y a lieu de joindre ce pourvoi et cette requête afin de statuer par une même décision. Sur le cadre juridique : 3. En premier lieu, aux termes des stipulations de l'article 6 de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 susvisé qui fixe les conditions de délivrance et de renouvellement du certificat de résidence aux ressortissants algériens établis en France ainsi qu'à ceux qui s'y établissent, sous réserve que leur situation matrimoniale soit conforme à la législation française : " Le certificat de résidence d'un an portant la mention "vie privée et familiale est délivré de plein droit : / (...) Au ressortissant algérien, résidant habituellement en France, dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité, sous réserve qu'il ne puisse effectivement bénéficier d'un traitement approprié dans son pays ". 4. En deuxième lieu, en vertu du 7e de l'article L. 5223-1 du code du travail, repris sur ce point aujourd'hui aux articles L. 121-1 et L. 121-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile l'OFII, qui comprend un service médical, participe à la procédure d'instruction des demandes de titre de séjour en qualité d'étranger malade prévue au 11° de l'article L. 313-11 devenu l'article L. 425-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Aux termes de cet article : " Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention " vie privée et familiale " est délivrée de plein droit :/ (...) 11° A l'étranger résidant habituellement en France, si son état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait avoir pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité et si, eu égard à l'offre de soins et aux caractéristiques du système de santé dans le pays dont il est originaire, il ne pourrait pas y bénéficier effectivement d'un traitement approprié. (...) La décision de délivrer la carte de séjour est prise par l'autorité administrative après avis d'un collège de médecins du service médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Sous réserve de l'accord de l'étranger et dans le respect des règles de déontologie médicale, les médecins de l'office peuvent demander aux professionnels de santé qui en disposent les informations médicales nécessaires à l'accomplissement de cette mission. Les médecins de l'office accomplissent cette mission dans le respect des orientations générales fixées par le ministre chargé de la santé. Si le collège de médecins estime dans son avis que les conditions précitées sont réunies, l'autorité administrative ne peut refuser la délivrance du titre de séjour que par une décision spécialement motivée (...) ". L'article R. 313-22 du même code précise que : " L'avis est émis dans les conditions fixées par arrêté du ministre chargé de l'immigration et du ministre chargé de la santé au vu, d'une part, d'un rapport médical établi par un médecin de l'Office français de l'immigration et de l'intégration et, d'autre part, des informations disponibles sur les possibilités de bénéficier effectivement d'un traitement approprié dans le pays d'origine de l'intéressé./ Les orientations générales mentionnées à la quatrième phrase du 11° de l'article L. 313-11 sont fixées par arrêté du ministre chargé de la santé ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 5 janvier 2017 fixant les orientations générales pour l'exercice par les médecins de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, de leurs missions, prévues à l'article L. 313-11 (11°) du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, applicable en l'espèce : " (...) Afin de contribuer à l'harmonisation des pratiques suivies au plan national, des outils d'aide à l'émission des avis et des références documentaires présentés en annexe II et III sont mis à disposition des médecins de l'office ". 5. En troisième lieu, le premier alinéa de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". Aux termes l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". L'article L. 311-2 dispose que : " (...) Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique (...) ". Sur le pourvoi : 6. D'une part, il résulte des stipulations de l'article 6 de l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 susvisé et des dispositions des articles L. 121-1, L.121-4, L. 313- 11 et R. 313-22 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, citées aux points 3 et 4, que la décision de délivrer un titre de séjour aux ressortissants algériens résidant habituellement en France, ou de le renouveler, est prise par l'autorité administrative après avis d'un collège de médecins du service médical de l'Office français de l'immigration et de l'intégration, émis au vu d'une part, d'un rapport médical établi par un médecin de l'Office, et, d'autre part, des informations disponibles sur les possibilités pour l'intéressé de bénéficier effectivement d'un traitement approprié dans son pays d'origine. Afin de contribuer à l'harmonisation des pratiques suivies au plan national, l'OFII met à la disposition de ses médecins des outils d'aide à l'émission des avis et des références documentaires publiés au Journal Officiel de la République française, en annexe à l'arrêté du 5 janvier 2017 mentionné au point 4. 7. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 300-2, L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations du public avec l'administration, d'une part, que si elles n'imposent pas à l'administration d'élaborer un document dont elle ne disposerait pas pour faire droit à une demande de communication, constituent des documents administratifs au sens de ces dispositions les documents qui peuvent être établis par extraction des bases de données dont l'administration dispose, si cela ne fait pas peser sur elle une charge de travail déraisonnable, et, d'autre part, que le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. 8. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, en premier lieu, que l'annexe à l'arrêté du 5 janvier 2017 mentionné au point 4, également intitulée " bibliothèque d'information santé sur les pays d'origine " (BISPO), se borne à recenser, le cas échéant avec leur adresse, les sites internet institutionnels et associatifs, français, étrangers et internationaux comportant des informations sur l'accès aux soins dans les pays d'origine des demandeurs de titres de séjour pour raison médicale, ainsi que ceux relatifs aux pathologies les plus fréquemment rencontrées. Cette liste constitue une aide à la décision pour les membres du collège de médecins de l'OFII dans le cadre de l'instruction des demandes de titre de séjour pour soins, ceux-ci ayant cependant la faculté de s'appuyer sur d'autres données issues de leurs recherches. Reprise sous la rubrique " ressources documentaires internationales de santé " en accès libre sur le site internet de l'OFII, elle doit être regardée comme ayant fait l'objet d'une diffusion publique. Enfin, si Mme C... B... fait valoir que l'OFII aurait constitué des fiches sur l'état du système de santé des pays étrangers, ce projet engagé en 2017 a finalement été abandonné. 9. En second lieu, il ne ressort d'aucune obligation légale ou réglementaire ni que le collège des médecins de l'OFII doive regrouper dans un document l'ensemble des recherches effectuées sur chacun des cas qui lui est soumis pour avis, ni que l'administration soit tenue d'élaborer un tel document en vue de sa communication. 10. Il résulte de ce qui précède que le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a entaché son arrêt d'une erreur de qualification juridique des faits en considérant que la BISPO n'a pas fait l'objet d'une diffusion publique et d'une erreur de droit en considérant qu'il existait nécessairement un document regroupant l'ensemble des recherches documentaires effectuées par les médecins du collège de l'OFII pour se prononcer sur la situation de Mme C... B..., dont il a ordonné la communication. Dès lors, les articles 2 et 3 du jugement attaqué doivent être annulés, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi. 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond, dans cette mesure, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative. 12. Il n'est pas contesté que, le 8 novembre 2018, l'OFII a communiqué à Mme C... B... le dossier médical qu'elle avait transmis pour l'instruction de sa demande, ainsi que le rapport médical la concernant, en lui précisant que : " Les outils d'aide à la décision et les références documentaires auxquels se réfère le collège de médecins sont annexés à l'arrêté du 5 janvier 2017 fixant les orientations générales pour l'exercice par les médecins de l'OFII de leurs missions, prévues à l'article L. 313-11 (11°) du CESEDA ". 13. Si Mme C... B... demande l'annulation pour excès de pouvoir du refus de communication de l'ensemble des documents pertinents qui ont permis au collège des médecins de l'OFII, qui a rendu le 10 mars 2018 un avis défavorable au renouvellement de son certificat de résidence, d'y affirmer qu'elle pouvait bénéficier d'un traitement approprié à sa pathologie en Algérie, eu égard à l'offre de soins et aux caractéristiques du système de santé algérien, il résulte de ce qui a été dit aux points 8 et 9, d'une part, que les bases de données mises à la disposition du collège des médecins par l'OFII font l'objet d'une diffusion publique, et, d'autre part, qu'il n'existe pas de document regroupant l'ensemble des recherches documentaires effectuées par ces derniers pour se prononcer sur sa situation. Il s'ensuit que sa demande d'annulation pour excès de pouvoir du refus de communication qui lui a été opposé ne peut qu'être rejetée ainsi, par voie de conséquence, que ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration de lui communiquer de tels documents, sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée. Sur la demande de sursis à exécution : 14. Le Conseil d'Etat s'étant prononcé par la présente décision sur le pourvoi formé par Mme C... B... contre le jugement du 12 juin 2020 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, les conclusions afin de sursis à exécution de ce jugement sont devenues sans objet. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées sur le fondement de ces dispositions par la SCP Anne Sevaux et Paul Mathonnet, avocat de Mme C... B.... D E C I D E : ---------------- Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du 12 juin 2020 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise sont annulés. Article 2 : La demande de Mme C... B... tendant d'une part, à l'annulation de la décision de l'OFII refusant de lui communiquer l'ensemble des documents pertinents qui ont permis au collège des médecins d'affirmer, dans un avis du 10 mars 2018, qu'elle pouvait bénéficier d'un traitement approprié à sa pathologie en Algérie, eu égard à l'offre de soins et aux caractéristiques du système de santé algérien, et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'OFII de lui communiquer ces documents est rejetée. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n°446783. Article 4 : Les conclusions présentées par la SCP Anne Sevaux et Paul Mathonnet sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration, à Mme A... C... B... et à la CIMADE Copie en sera adressée à la commission d'accès aux documents administratifs.