Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 02/12/2011, 10NT00782, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-12-02
Numéro : 10NT00782
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Eric  FRANCOIS
Commissaire du gouvernement : M. D IZARN de VILLEFORT
Avocat(s) : BOULLOCHE

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 15 avril et 27 mai 2010, présentés pour M. Didier X, demeurant ..., M. Pierre-Louis Y, demeurant ..., M. Joël Z, demeurant ... et M. Guy A, demeurant ..., par Me Boulloche, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; M. X et autres demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 08-2053 du 16 février 2010 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 janvier 2008 par lequel le préfet du Loiret a déclaré d'utilité publique les travaux de réalisation de la seconde ligne de tramway de l'agglomération orléanaise, emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de La Chapelle-Saint-Mesmin, Ingré, Saint-Jean-de-la-Ruelle, Saint-Jean-de-Braye et Orléans et du plan d'aménagement de zone de la zone d'aménagement concerté du Champ Saint-Marc à Orléans ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ledit arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général des impôts ; Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 8 novembre 2011 : - le rapport de M. François, premier conseiller ; - et les conclusions de M. d'Izarn de Villefort, rapporteur public ; Considérant que M. X et autres relèvent appel du jugement du 16 février 2010 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 janvier 2008 par lequel le préfet du Loiret a déclaré d'utilité publique les travaux de la seconde ligne de tramway de l'agglomération orléanaise, emportant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de La Chapelle-Saint-Mesmin, Ingré, Saint-Jean-de-la-Ruelle, Saint-Jean-de-Braye et Orléans et du plan d'aménagement de zone de la zone d'aménagement concerté du Champ Saint-Marc et du Théâtre à Orléans ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'il ressort de l'examen du jugement attaqué que les premiers juges ont répondu exhaustivement au moyen tiré de la dénaturation par la commission d'enquête du nombre d'observations recueillies au cours de celle-ci ; que par suite, ledit jugement n'est pas entaché de l'irrégularité alléguée ; Sur les conclusions à fin d'annulation : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'environnement : La Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. ; qu'aux termes du I de l'article L. 121-8 dudit code : La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. (...) ; qu'aux termes de l'article R. 121-1 dudit code : I. - Lorsqu'ils répondent aux conditions prévues aux articles R. 121-2 et R. 121-3, sont soumis aux dispositions du présent chapitre les projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées entrant dans les catégories d'opérations et de projets d'investissements suivantes : (...) c) Création de lignes ferroviaires ; qu'aux termes de l'article R. 121-2 du même code : La liste des catégories d'opérations relatives aux projets d'aménagement ou d'équipement dont la commission nationale du débat public est saisie de droit en application du I de l'article L. 121-8 est fixée au tableau ci-après ; que ledit tableau prévoit que sont soumises à ces dispositions les créations de lignes ferroviaires dont le coût du projet est supérieur à 300 M  ou la longueur du projet supérieure à 40 km ; que, par ailleurs, aux termes de l'article 256 B du code général des impôts : Les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée pour l'activité de leurs services administratifs (...) Ces personnes morales sont assujetties, en tout état de cause, pour les opérations suivantes : (...)Transports de personnes. ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du dossier d'enquête publique que le coût de réalisation de la ligne de tramway déclarée d'utilité publique, longue de 11,9 kilomètres, était estimé par la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire à 297,90 millions d'euros hors taxes ; que ce montant n'avait pas à être majoré de la taxe à la valeur ajoutée, dès lors que celle-ci était déductible par la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire, conformément aux dispositions précitées de l'article 256 B du code général des impôts et correspondait par suite au coût réel du projet supporté par cette dernière, dont il n'est pas établi qu'il aurait été minoré par le maître d'ouvrage ; qu'il n'excédait dès lors pas le seuil de 300 millions d'euros fixé par l'article R 121-2 précité du code de l'environnement dont le dépassement rendait obligatoire la saisine de la Commission nationale du débat public ; qu'en se bornant à faire valoir que le coût total de l'opération a été réévalué en décembre 2010 à 395 millions d'euros par la communauté d'agglomération, les requérants n'établissent pas que le coût estimatif initial du projet ne correspondait pas à son coût réel tel qu'il pouvait être raisonnablement estimé en 2007 ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du II de l'article L. 121-8 du code de l'environnement : En outre, les projets appartenant aux catégories définies en application du I mais dont le coût prévisionnel est d'un montant inférieur au seuil fixé en application du I, et qui répondent à des critères techniques ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat pour chaque nature de projet, sont rendus publics par leur maître d'ouvrage ou par la personne publique responsable du projet, qui en publie les objectifs et caractéristiques essentielles. En ce cas, la commission peut être saisie par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet et par dix parlementaires ; elle peut également être saisie par un conseil régional, un conseil général, un conseil municipal ou un établissement public de coopération intercommunale ayant une compétence en matière d'aménagement de l'espace, territorialement intéressés ou par l'une des associations agréées de protection de l'environnement mentionnées à l'article L. 141-1 exerçant leur activité sur l'ensemble du territoire national... ; que le tableau annexé à l'article R. 121-2 du même code prévoit que sont soumis aux dispositions du II de l'article L. 121-8 les créations de lignes ferroviaires dont le coût est supérieur à 150 millions d'euros ; qu'aux termes de l'article R. 121-3 de ce même code : (...). Les projets des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales ou des établissements publics en dépendant font l'objet d'une délibération qui est mentionnée en caractères apparents dans au moins un journal national et un journal diffusé dans le ou les départements intéressés (...). Dans tous les cas, la mention précise les lieux où le public peut consulter le document décrivant les objectifs et les caractéristiques essentielles du projet ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la publication le 12 janvier 2006, dans le quotidien national Le Figaro et le quotidien régional La République du Centre de la délibération du 12 juillet 2005 fixant les caractéristiques essentielles du projet, conformément aux dispositions précitées du II de l'article L. 121-8 du code de l'environnement, qui n'imposent aucune date limite à l'obligation de rendre publics les projets concernés ,aurait fait obstacle à la possibilité, pour les autorités désignées pour ce faire, de saisir la Commission nationale du débat public ; Considérant en troisième lieu qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune (...) ; Considérant qu'en réponse au moyen tiré de ce que le projet soumis à enquête publique présenterait des différences substantielles avec celui ayant donné lieu en 2002 à concertation, le tribunal a relevé que : s'il ressort des pièces du dossier que le projet soumis à l'enquête publique en 2007 présente des caractéristiques différentes de celles définies dans la délibération du 24 octobre 2002 par laquelle le conseil de communauté de la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire a tiré le bilan de la concertation, la réduction de la longueur du tracé de 22 km à 12 km, la substitution au mode de transport tram-bus du mode de transport sur rail et le choix d'un passage par l'hyper-centre de la ville d'Orléans constituent autant de caractéristiques qui avaient été présentées lors des opérations de concertation menées en 2002 par la communauté d'agglomération et ne peuvent, dans ces conditions, être regardées comme des caractéristiques nouvelles rendant nécessaire l'ouverture d'une nouvelle procédure de concertation ; qu'il y a lieu, par adoption de ces mêmes motifs, d'écarter le moyen ainsi soulevé ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique des aménagements, ouvrages ou travaux appartenant aux catégories définies par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ; qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : I - La réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre, lorsqu'en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d'affecter l'environnement (...) ; que l'article R. 123-1 dudit code soumet à enquête publique, en application de l'article L. 123-1, dans l'annexe 1, sous la rubrique 8° Voirie routière, les travaux d'investissement routier d'un montant supérieur à 1 900 000 euros conduisant à la création de nouveaux ouvrages ou à la modification d'assiette d'ouvrages existants et sous la rubrique 9° Voies ferrées, les travaux de construction d'une ligne de chemin de fer sur une longueur supérieure ou égale à 5 kilomètres ; qu'aux termes de l'article R. 123-4 de ce même code : II. - Lorsqu'une opération fait l'objet d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique dans les formes prévues par les articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'avis de mise à l'enquête peut indiquer que cette enquête vaudra également pour d'autres procédures devant normalement donner lieu à enquête publique en application des dispositions des articles L. 123-1 à L. 123-16. ; Considérant que conformément aux dispositions précitées qu'il vise expressément, l'arrêté du 8 février 2007 du préfet du Loiret portant ouverture d'enquêtes publiques énonce en son article 1er qu'il sera procédé notamment à l'enquête portant sur la déclaration d'utilité publique des travaux de réalisation de la seconde ligne de tramway de l'agglomération Orléans Val de Loire ; qu'ainsi, le préfet a entendu mener conjointement les enquêtes publiques relatives à la déclaration d'utilité publique et à la réalisation des travaux de la deuxième ligne de tramway de l'agglomération orléanaise ; que le moyen tiré de la méconnaissance du II de l'article R. 123-4 du code de l'environnement doit par suite être écarté ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative(...) 4 Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants (...) ; 6° L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; que l'article R. 122-15 du code de l'environnement dispose : L'étude ou la notice d'impact comprise dans le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique d'une infrastructure de transports terrestres nouvelle (...) précise au moins les hypothèses de trafic et de conditions de circulation retenues pour déterminer les nuisances sonores potentielles de l'infrastructure, les méthodes de calcul utilisées et les principes des mesures de protection contre les nuisances sonores qui seront mis en oeuvre (...) ; Considérant que la notice explicative du dossier d'enquête publique rappelle sous l'intitulé Raisons du choix du projet retenu l'ensemble des modes de transport en site propre et des tracés envisagés lors de la concertation et expose les raisons techniques et financières pour lesquelles la solution dite tramway-fer a été finalement préférée aux modes dits tramway-bus guidé et tramway-pneus et le tracé court, d'environ 12 kilomètres retenu de préférence au tracé de 22 km également envisagé ; que cette notice décrit les caractéristiques principales des parcs relais, du centre de maintenance et des pôles d'échanges ; que l'étude d'impact précise les conditions de circulation du tramway rue des Carmes, notamment dans sa partie la plus étroite ; qu'elle expose par ailleurs les nuisances sonores potentielles et la méthode retenue pour les évaluer et indique les différentes mesures aptes à y remédier, notamment la pose de rails adaptés ; que par lettre du 15 novembre 2007, Réseau ferré de France a donné au maître d'ouvrage son accord pour l'utilisation du passage à niveau de Saint-Jean-de-Braye, la remise en cause de ce franchissement par Réseau ferré de France étant intervenue postérieurement à l'enquête publique ; que par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier d'enquête publique sur les points susmentionnées ne peut être accueilli ; Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : (...) Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête examine les observations consignées ou annexées aux registres d'enquête et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter, ainsi que l'expropriant s'il le demande. Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à la déclaration d'utilité publique de l'opération (...) ; Considérant qu'il ressort du rapport de la commission d'enquête que celle-ci a répondu de façon circonstanciée à l'ensemble des observations présentées, a mentionné la pétition de 7 748 signatures qui lui a été remise et rappelé que cette dernière avait pour objet principal l'opposition au tracé retenu dans la commune de Saint-Jean-de-Braye, lequel n'utilise pas l'emprise de la voie ferrée existante ; que la commission a exactement apprécié l'importance de cette pétition en effectuant des visites complémentaires sur le tracé retenu à Saint-Jean-de-Braye et en s'informant auprès des administrations concernées sur l'intérêt et la possibilité d'utiliser l'emprise ferroviaire ; qu'elle a en outre assorti son avis favorable au projet d'une recommandation tendant à ce que l'itinéraire du tracé sur Saint-Jean-de-Braye soit réétudié (....) ; que dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté ; Considérant, enfin, que les requérants, dans leur requête d'appel sommaire enregistrée le 15 avril 2010 au greffe de la cour, se sont bornés à invoquer trois moyens de légalité externe ; que si dans leur mémoire ampliatif enregistré le 28 mai 2010, après l'expiration du délai de recours contre le jugement attaqué, lequel avait été notifié aux appelants le 17 février 2010, ils invoquent, outre de nouveaux moyens de légalité externe, des moyens de légalité interne tirés respectivement de l'absence de prise en compte par l'arrêté préfectoral contesté de la délibération du 23 octobre 2007 de la communauté d'agglomération recommandant un nouvel examen d'une variante du tracé de la ligne à Saint-Jean-de-Braye, de la méconnaissance par la communauté d'agglomération du principe de spécialité des établissements publics et de l'incompatibilité du projet avec le plan de déplacement urbain, ces prétentions, fondées sur une cause juridique distincte, constituent une demande nouvelle présentée tardivement et par suite irrecevable ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. X et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à M. X et autres de la somme qu'ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de mettre solidairement à la charge de M. X et autres une somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature exposés par la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. X, M. Y, M. Z et M. A est rejetée. Article 2 : M. X, M. Y, M. Z et M. A verseront solidairement à la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire une somme de 2 000 euros (deux mille euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Didier X, à M. Pierre-Louis Y, à M. Joël Z, à M. Guy A, au ministre de l'intérieur, de l'outre mer, des collectivités territoriales et de l'immigration et à la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire. '' '' '' '' 1 N°10NT00782 2 1