CAA de NANTES, 3ème chambre, 07/04/2023, 22NT00685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-07
Numéro : 22NT00685
Président : M. SALVI
Rapporteur : M. Xavier  CATROUX
Commissaire du gouvernement : M. BERTHON
Avocat(s) : JARRY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la décision du 21 octobre 2019 par laquelle le directeur interrégional de la mer lui a infligé une amende administrative de 31 500 euros pour un manquement à la règlementation nationale de la pêche maritime, commis en sa qualité de capitaine de navire. Par un jugement n° 1906257 du 7 février 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 7 mars 2022, M. C..., représentée par Me Jarry, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 février 2022 ainsi que la sanction du 21 octobre 2019 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 160 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la décision contestée est entachée d'un vice de procédure, dès lors que l'administration n'a pas respecté la procédure prévue par l'article 76 du règlement n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 pour les inspections, qui sont régies par les articles 115 à 117 du règlement d'exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011 ; - elle a été prise en méconnaissance du principe d'impartialité, dès lors, en particulier, que la direction interrégionale de la mer est à la fois l'autorité qui effectue les contrôles et prononce les sanctions administratives ; - la procédure contradictoire n'a pas été respecté par l'administration, dès lors que les éléments de son dossier n'ont pas été portés à sa connaissance avant l'entretien qui lui a permis de formuler ses observations ; - l'arrêté ministériel du 26 décembre 2018 portant approbation d'une délibération du comité national des pêches maritimes et des élevages marins portant prolongation jusqu'au 30 mars 2019 de la validité des licences de Bar du Golfe de Gascogne délivrées par la délibération B87/2017 du comité national des pêches maritimes et des élevages marins relative au régime d'exercice de la pêche du Bar (Dicentrarchus labrax) dans les division CIEM VIII a, b et d (Golfe de Gascogne) est illégal, dès lors que la délibération n'a pas fait l'objet d'une consultation du public ; cette illégalité prive de base légale la décision contestée ; - elle est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors qu'elle est disproportionnée et non individualisée. Par un mémoire en défense enregistré le 15 septembre 2022, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - les moyens tirés du vice de procédure au regard des dispositions de l'article 76 du règlement n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 et des articles 115 à 117 du règlement d'exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011, de la méconnaissance du principe d'impartialité ainsi que, par exception, de l'illégalité de la délibération n° B105/2018 du 21 décembre 2018 et de l'arrêté du 26 décembre 2018 sont inopérants ; - les autres moyens soulevés par M. C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche ; - le règlement d'exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêté ministériel du 26 décembre 2018 portant approbation d'une délibération du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins portant prolongation jusqu'au 30 mars 2019 de la validité des licences Bar du Golfe de Gascogne délivrées sous l'empire de la délibération B87/2017 du CNPMEM relative au régime d'exercice de la pêche du bar (Dicentrarchus labrax) dans les divisions CIEM VIII a, b et d (Golfe de Gascogne) ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Berthon, rapporteur public, - et les observations de Me Jarry, représentant M. C.... Considérant ce qui suit : 1. M. C... est capitaine du navire de pêche fileyeur .... Son activité a fait l'objet d'un contrôle réalisé le 12 août 2019 par l'unité littorale des affaires maritimes du Morbihan, à partir des relevés des déclarations de captures et de débarquement au cours du mois de février 2019, pour ce navire. Ce contrôle a permis à l'administration de relever un dépassement de 2 170,50 kilogrammes de la quantité maximale de captures de bar fixée mensuellement à 3 tonnes par l'article 4 de l'arrêté ministériel du 26 décembre 2018 portant approbation d'une délibération du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins. M. C... a été informé des résultats de ce contrôle et des sanctions encourues par un courrier du 19 août 2019, qui précisait qu'il pouvait faire valoir ses observations. Il a été reçu en entretien le 2 septembre 2019 par des agents de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Morbihan. Par une décision du 21 octobre 2019, le directeur interrégional de la mer a infligé à M. C... une amende administrative de 31 500 euros pour manquement à la règlementation nationale de la pêche maritime, commis en sa qualité de capitaine de navire. Par un jugement du 7 février 2022, le tribunal a rejeté sa demande d'annulation de cette sanction. M. C... relève appel de ce jugement. 2. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le manquement à la réglementation de la pêche relative à l'exercice de la pêche au bar dans le golfe de Gascogne a été constaté à partir d'un contrôle sur pièces effectué le 12 août 2019 dans les locaux de l'unité littorale des affaires maritimes à Lorient. Ce contrôle a, en effet, été réalisé sur la base de l'analyse du journal de pêche des activités tenu par le requérant et transmis à l'administration. Il n'a donc pas résulté d'une inspection régie par les articles 115 à 117 du règlement d'exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011. Les moyens tirés du vice de procédure, au regard des dispositions de l'article 76 du règlement n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 ne peut, dès lors, qu'être écarté comme inopérant. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 946-5 du code rural et de la pêche maritime : " Les intéressés sont avisés au préalable des faits relevés à leur encontre, des dispositions qu'ils ont enfreintes et des sanctions qu'ils encourent. L'autorité compétente leur fait connaître le délai dont ils disposent pour faire valoir leurs observations écrites et, le cas échéant, les modalités s'ils en font la demande selon lesquelles ils peuvent être entendus. Elle les informe de leur droit à être assisté du conseil de leur choix. ". 4. Il résulte de l'instruction que, la DDTM du Morbihan a informé le requérant, par un courrier du 19 août 2019, des deux manquements à la réglementation de la pêche au bar qui lui étaient alors reprochés, en lui précisant la date et la nature de ces manquements et les dispositions applicables, les sanctions encourues ainsi que de la faculté de faire état, dans un délai d'un mois franc, de ses observations écrites ou, le cas échéant, orales au cours d'un entretien au cours duquel il avait la possibilité d'être accompagné d'un conseil de son choix. Il résulte de l'instruction que M. C... a effectivement pu faire valoir ses observations au cours d'un entretien préalable du 2 septembre 2019, qui ont été mentionnées dans le procès-verbal dressé par l'administration le 12 octobre 2019, et qui ont conduit d'ailleurs l'administration à considérer qu'un des manquements reprochés à l'intéressé, à savoir la méconnaissance d'obligations déclaratives, n'avait pas été commis. Si M. C... soutient que la fiche SATI et le procès-verbal de constatation de l'infraction n'avaient pas été joints au courrier du 19 août 2019, qui l'avait informé de l'infraction et de la sanction encourue, en application des dispositions citées au point précédent, la communication de ces documents n'est pas prescrite par ces dispositions et n'entache pas d'irrégularité la procédure ainsi conduite. Le ministre fait, par ailleurs, valoir sans être contredit que le procès-verbal a bien été communiqué au requérant au cours de l'entretien du 2 septembre 2019. Enfin, le requérant ne justifie pas avoir sollicité en vain ces documents auprès de l'administration. La décision contestée n'est donc pas entachée d'un vice de procédure au regard de l'article L. 946-5 du code rural et de la pêche maritime. 5. En troisième lieu, d'une part, la direction interrégionale de la mer, dont le directeur a infligé au requérant la sanction en litige, ne peut être regardée comme un tribunal, au sens des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et, d'autre part, la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux auprès de la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conforme aux exigences de cet article. En outre, le principe d'impartialité, qui est un principe général du droit s'imposant à tous les organismes administratifs, n'impose pas qu'il soit procédé, au sein de la direction interrégionale de la mer, qui est un service de l'administration de l'Etat, à une séparation des fonctions de poursuite et de sanction. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité doit être écarté. 6. En quatrième lieu, après l'expiration du délai de recours contentieux, la contestation d'un acte réglementaire peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Si, dans le cadre de cette contestation, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Par suite, le moyen tiré, par voie d'exception, de ce que l'arrêté ministériel du 26 décembre 2018 portant approbation d'une délibération du comité national des pêches maritimes et des élevages marins serait entaché d'un vice de procédure affectant la délibération du comité national des pêches en raison de l'absence de consultation préalable du public ne peut qu'être écarté comme inopérant, alors même que la consultation du public constitue une garantie. Le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 26 décembre 2018 doit dès lors être également écarté. 7. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 946-1 du code rural et de la pêche maritime : " Indépendamment des sanctions pénales qui peuvent être prononcées et sous réserve de l'article L. 946-2, les manquements à la réglementation prévue par les dispositions du présent livre, les règlements de l'Union européenne pris au titre de la politique commune de la pêche et les textes pris pour leur application, y compris les manquements aux obligations déclaratives et de surveillance par satellite qu'ils prévoient, et par les engagements internationaux de la France peuvent donner lieu à l'application par l'autorité administrative d'une ou plusieurs des sanctions suivantes : / 1° Une amende administrative égale au plus : / a) A cinq fois la valeur des produits capturés, débarqués, transférés, détenus, acquis, transportés ou mis sur le marché en violation de la réglementation, les modalités de calcul étant définies par décret en Conseil d'Etat ; / b) A un montant de 1 500 euros lorsque les dispositions du a ne peuvent être appliquées. / Lorsque la quantité des produits capturés, débarqués, détenus, acquis, transportés ou mis sur le marché en violation de la réglementation est supérieure au quintal, l'amende est multipliée par le nombre de quintaux de produits en cause. / En cas de manquement aux règles relatives aux systèmes de surveillance par satellite d'une durée supérieure à une heure, l'amende est multipliée par le nombre d'heures passées en manquement à ces règles. / En cas de manquements aux autres règles relatives aux obligations déclaratives, l'amende est appliquée autant de fois qu'il y a de manquement à ces règles. Les montants d'amende mentionnés aux a et b peuvent être portés au double en cas de réitération du manquement dans un délai de cinq ans. (...) ". 8. Il résulte de l'instruction que, dès lors qu'elle n'avait pas pu déterminer la valeur des produits débarqués, l'administration s'est fondée, pour déterminer le montant de la sanction en litige, sur le nombre de quintaux, vingt-et-un en l'espèce, de produits débarqués au-delà du maximum réglementaire et sur l'application du taux maximal par quintal pour ce manquement, de 1 500 euros. 9. Pour justifier de l'application de la sanction la plus élevée, le ministre fait valoir qu'il est nécessaire de dissuader tout comportement de surpêche d'une espèce sensible, dans un contexte d'une diminution de la biomasse des reproducteurs, le manquement en litige s'étant d'ailleurs produit au cours de la période de fraie. Toutefois, si ces considérations permettent d'établir l'existence d'un intérêt général qui s'attache, en général, au principe d'une sanction administrative de comportements de surpêche et à son application effective, en fonction d'un seuil pertinent, elles ne sont pas de nature à justifier, par elles seules, la proportionnalité de la sanction infligée au requérant au regard de la gravité du manquement reproché. 10. Il résulte de l'instruction que le manquement de surpêche en cause a été constaté sur la base des déclarations du requérant, contre lequel aucune méconnaissance de ses obligations déclaratives n'a d'ailleurs été retenue. Il résulte aussi du compte-rendu de l'entretien du 2 septembre 2019, que le navire en cause ne faisait l'objet d'aucun antécédent judiciaire connu des services et que la limite de capture de neuf tonnes, allouée au navire, n'a pas été atteinte sur les trois mois constituant la période C déterminée par la délibération n° B105/2018. Le requérant fait ainsi valoir, sans être contredit, qu'aucune atteinte majeure à la ressource halieutique n'a été commise par son comportement et qu'il a commis le manquement de bonne foi. A cet égard, il a déclaré à l'administration lors de l'entretien du 2 septembre 2019 qu'il pensait légal le " lissage " de la limite de capture sur des mois différés, ainsi que le permettait la réglementation antérieure à l'arrêté du 26 décembre 2018. Il résulte enfin de l'instruction qu'en tant que capitaine, il n'est intéressé, via son salaire, qu'à hauteur de moins de 10% du montant des ventes des produits pêchés. Dans ces conditions, et même si M. C..., en tant que professionnel, en sa qualité de capitaine de navire, n'était pas censé ignorer la réglementation qui était applicable à son activité, en dépit de sa complexité et de ses évolutions très récentes, il est fondé à soutenir que la sanction qui lui a été infligée est entachée de disproportion au regard de la gravité du manquement. Il y a lieu, compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce et notamment du comportement de l'intéressé, de ramener cette sanction à un montant de 8 400 euros à raison de 400 euros par quintal. 11. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes n'a pas annulé la décision en litige en tant que la sanction prononcée à son encontre excède un montant de 8 400 euros. 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante à l'instance, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. C... et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : L'amende administrative infligée à M. C... par la décision du 21 octobre 2019 du directeur interrégional de la mer est ramenée à un montant de 8 400 euros. Article 2 : Le jugement du 7 février 2022 du tribunal administratif de Rennes et la décision du 21 octobre 2019 du directeur interrégional de la mer sont annulés en tant qu'ils sont contraires à l'article 1er du présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à M. C... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la Première ministre. Copie en sera adressée, pour information, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au préfet de la région Bretagne. Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient : - M. Salvi, président de chambre, - Mme Brisson, présidente-assesseure, - M. Catroux, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2023. Le rapporteur, X. B...Le président, D. Salvi La greffière, A. Martin La République mande et ordonne à la Première ministre en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT00685