Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre , 03/04/2014, 14PA00169, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-03
Numéro : 14PA00169
Président : Mme TERRASSE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme BONNEAU-MATHELOT

Vu l'ordonnance n° 371156 du 20 décembre 2013 par laquelle la présidente de la 6ème sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi en cassation présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, d'une part, a annulé l'arrêt n° 11PA04798 du 13 juin 2013 par lequel la Cour administrative d'appel de Paris a, sur la requête de l'association " Vent de vérité ", annulé le jugement du 15 septembre 2011 du Tribunal administratif de Melun rejetant sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2008 du préfet de Seine-et-Marne créant une zone de développement de l'éolien sur le territoire de la commune de Bellot, et annulé cette décision, et, d'autre part, a renvoyé l'affaire à la Cour ; Vu la requête, enregistrée le 18 novembre 2011, présentée pour l'association " Vent de vérité ", ayant son siège au lieu-dit " Le Montcel ", n° 6 à Verdelot (77510), par MeA... ; l'association " Vent de vérité " demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0808006 du 15 septembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 1er juillet 2008 du préfet de Seine-et-Marne créant une zone de développement de l'éolien (ZDE) sur le territoire de la commune de Bellot ; 2°) d'annuler cet arrêté ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution et notamment la Charte de l'environnement à laquelle renvoie son Préambule ; Vu le code de l'environnement ; Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience du 20 mars 2014 : - le rapport de Mme Renaudin, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Bonneau-Mathelot, rapporteur public ; 1. Considérant que, par un arrêté du 1er juillet 2008, le préfet de Seine-et-Marne a créé une zone de développement de l'éolien (ZDE) sur le territoire de la commune de Bellot; que par un jugement du 15 septembre 2011, le Tribunal administratif de Melun a rejeté la demande de l'association " Vent de vérité " tendant à l'annulation de cet arrêté ; que par un arrêt du 13 juin 2013, la Cour de céans a fait droit à l'appel de l'association et annulé le jugement du 15 septembre 2011 du Tribunal administratif de Melun ainsi que l'arrêté du 1er juillet 2008 du préfet de Seine-et-Marne créant la zone de développement de l'éolien en cause, au motif que ce dernier avait été pris en méconnaissance du principe de participation du public prévu par les dispositions de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie s'étant pourvu en cassation, la présidente de la 6ème sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a, par une ordonnance du 20 décembre 2013, d'une part, annulé ledit arrêt, au motif qu'en jugeant que l'arrêté du 1er juillet 2008 du préfet de Seine-et-Marne entrait dans le champ d'application des dispositions du 4° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, la Cour avait commis une erreur de droit, et, d'autre part, renvoyé l'affaire à la Cour ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant que si l'association requérante soutient que le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le dossier de proposition de la zone n'analysait pas le rapport d'échelle entre la fourchette de puissance proposée, le nombre d'éoliennes prévu, la superficie de la zone et la sensibilité du territoire, il ressort du jugement attaqué qu'il mentionne que le dossier définit la puissance installée minimale et maximale des éoliennes dans le périmètre de la zone de développement de l'éolien, et comporte des analyses détaillées, circonstanciées et illustrées facilitant l'appréciation par le préfet de l'intérêt du projet au regard de son potentiel éolien et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés, et conclut, qu'alors que le dossier n'avait pas à contenir l'ensemble des éléments d'information mentionnés dans la circulaire du 19 juin 2006, dépourvue de caractère réglementaire, le moyen tiré du caractère insuffisant du dossier de proposition de création d'une zone de développement de l'éolien dans ses diverses branches doit être écarté ; qu'ainsi les premiers juges ont suffisamment répondu à ce moyen ; 3.Considérant que, de même, s'agissant du moyen invoqué par l'association requérante tiré de l'erreur d'appréciation commise par le préfet au vu des recommandations émises par la direction départementale de l'équipement de Seine-et-Marne et la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'équipement d'Ile-de-France sur le projet de zone de développement de l'éolien, sur la sensibilité du territoire, les premiers juges, après avoir précisément pris en compte l'impact du projet sur les sites paysagés sensibles remarquables, en particulier les vallées du Petit Morin, du Grand Morin et la butte de Doue, et sur les édifices protégés, ont estimé que l'association requérante n'était pas fondée à soutenir que le préfet de Seine-et-Marne avait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation de ses conséquences au regard de l'exigence de protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ; qu'ils ont ainsi suffisamment répondu au moyen soulevé ; 4. Considérant que le Tribunal administratif de Melun, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments présentés par l'association " Vent de vérité " à l'appui de ses moyens, ni aux moyens inopérants, a répondu de façon suffisamment motivée et sans omission à statuer ; Au fond : 5. Considérant qu'aux termes des dispositions alors applicables de l'article 10-1 de la loi susvisée du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité : " Les zones de développement de l'éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La proposition de zones de développement de l'éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l'article 10. Elle est accompagnée d'éléments facilitant l'appréciation de l'intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et des communes limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien. Ces avis sont réputés favorables faute de réponse dans un délai de trois mois suivant la transmission de la demande par le préfet. Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages. " ; 6. Considérant que l'interprétation que l'autorité administrative, notamment par voie de circulaires ou d'instructions, donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bienfondé, faire grief ; que c'est donc à bon droit que les premiers juges ont jugé que l'association requérante ne pouvait se prévaloir utilement de la méconnaissance des termes de la circulaire interministérielle du 19 juin 2006, notamment dans les précisions qu'elle apporte sur le contenu du dossier de proposition de la zone, dès lors qu'elle est dépourvue de valeur réglementaire ; que si l'association requérante se prévaut également du guide méthodologique relatif à l'implantation des éoliennes en Seine-et-Marne de mars 2007 et du volet paysager de ce guide établi par la direction départementale de l'équipement et de l'agriculture de Seine-et-Marne en mars 2009, ceux-ci, dont au demeurant le dernier est postérieur à la décision contestée, n'ont pas plus de caractère normatif ; 7. Considérant qu'en vertu du dernier alinéa de l'article 10-1 précité de la loi du 10 février 2000, le préfet statue dans un délai de six mois à compter de la réception de la proposition de création d'une zone de développement de l'éolien ; qu'il ressort des pièces du dossier que la proposition de création d'une zone de développement de l'éolien sur la commune de Bellot a été déposée le 31 octobre 2007 auprès des services du préfet de Seine-et-Marne ; que par un courrier du 7 janvier 2008, après avoir recueilli l'avis des services concernés sur la présentation du dossier, l'administration préfectorale a estimé que celui-ci était complet et en a informé la commune pétitionnaire ; que le délai de six mois susmentionné courait à partir de cette dernière date et n'était pas expiré lorsque, le 1er juillet 2008, le préfet de Seine-et-Marne a créé la zone de développement de l'éolien en cause ; qu'en tout état de cause, ce délai de six mois n'est pas prescrit à peine de nullité et le préfet n'est pas dessaisi de la proposition à son expiration ; que, dès lors, la méconnaissance du délai de six mois ne peut être utilement invoquée pour contester la légalité de l'arrêté litigieux ; 8. Considérant qu'aux termes des dispositions précitées de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, le préfet est chargé de veiller à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages ; qu'il ressort des pièces du dossier que le périmètre d'étude de la zone de développement de l'éolien concernait un territoire étendu d'une dizaine de kilomètres entre deux vallées, englobant de nombreuses communes et présentant une cohérence géographique pour la recherche de zones propices au développement éolien s'agissant d'un des grands plateaux agricoles de la Brie les plus ventés du département ; que cette étude, contrairement à ce que soutient l'association requérante, n'avait pas à porter sur l'ensemble du département, mais pouvait se concentrer sur ce périmètre d'intérêt pour l'implantation des éoliennes ; que si un seul secteur situé dans la commune de Bellot a finalement été retenu pour développer une zone éolienne, c'est en fonction des critères paysagers et environnementaux pris en compte, dans le but de limiter l'impact de l'implantation des éoliennes ; qu'en outre la proposition de zone ne porte que sur l'implantation de deux ou trois lignes d'éoliennes, soit neuf éoliennes au maximum, la dimension du plateau d'étude ne permettant pas d'en supporter un plus grand nombre ; que, par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'aucune autre zone de développement de l'éolien n'avait déjà été instituée ou n'était en cours d'instruction par le préfet sur cette partie du territoire départemental à la date à laquelle celui-ci a pris l'arrêté contesté ; que l'association requérante n'établit donc pas que l'arrêté contesté serait entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'obligation du préfet de veiller à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des éoliennes ; que la circonstance postérieure à la décision contestée, que la commune de Bellot a résolu en 2009 d'abandonner le projet de zone de développement éolien, ne révèle pas une absence de cohérence de ce dernier ; 9. Considérant que si l'association requérante fait également valoir que l'absence de consultation des communes du département par le préfet n'a pas favorisé une démarche intercommunale qui aurait dû pourtant être privilégiée dans le cadre de la cohérence départementale recherchée, d'une part, il est constant que les six communes limitrophes de la commune de Bellot ont été consultées par le préfet sur le projet, conformément aux dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 précité et, d'autre part, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose la consultation de l'ensemble des communes du département sur un projet de zone de développement de l'éolien ; que la circonstance qu'aucun regroupement intercommunal n'ait été envisagé pour la création de cette zone ne peut être regardée comme imputable au préfet ; 10. Considérant que par son ordonnance susvisée du 20 décembre 2013, la présidente de la 6ème sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat a jugé que le principe de participation du public énoncé au 4° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ne saurait être utilement invoqué au soutien d'une demande tendant à l'annulation d'un arrêté définissant une zone de développement de l'éolien en l'absence de disposition législative ayant organisé les modalités d'une telle participation ; que l'argument selon lequel le dossier de proposition de zone devait contenir les modalités d'information du public est par suite inopérant ; que l'association requérante ne saurait davantage se prévaloir à ce titre des dispositions de l'article R. 124-5 du code de l'environnement qui se bornent à prévoir la liste des informations relatives à l'environnement qui doivent faire, d'une façon générale, l'objet d'une diffusion publique, en dehors de toute procédure d'élaboration d'une décision ; 11. Considérant que, si la création d'une zone de développement de l'éolien ne préjuge en rien de l'octroi ultérieur de permis de construire des éoliennes, dont l'instruction seule permettra d'apprécier la compatibilité du projet avec les lieux avoisinants et la protection des paysages, les dispositions précitées de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, dont l'objet est distinct des autorisations de construire, imposent à l'autorité préfectorale de prendre en compte, dans la délivrance des autorisations de zones de développement de l'éolien, la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés ; qu'il ressort des pièces du dossier que les éléments produits dans le dossier de demande de création de la zone quant à la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés étaient suffisants dans la mesure où conformément à l'alinéa 2 de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000, ils permettaient au préfet d'apprécier l'intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés et ne nécessitaient pas, au stade de cette proposition, plus de détails ; que contrairement à ce que soutient l'association requérante, le dossier de proposition de zone remis au préfet comprend de nombreuses photographies des paysages caractéristiques du secteur et documents d'insertion graphique, permettant d'analyser les conséquences de l'implantation d'éoliennes sur les paysages et l'environnement et leur perception notamment pour l'habitant, l'automobiliste ou le promeneur ; que, s'agissant des édifices protégés au titre de la législation sur les monuments historiques, le dossier de proposition de la zone les répertorie, indiquant que s'ils sont concentrés dans la vallée du Petit Morin, compte tenu du fort encaissement de celle-ci, d'une part, et de nombreux boisements la bordant, d'autre part, l'impact des éoliennes sur le patrimoine historique serait limité et la covisibilité absente entre la vallée et les éoliennes ; qu'en ce qui concerne le raccordement des éoliennes au réseau électrique, le dossier mentionne les possibilités de raccordement à un poste existant se situant à 5km environ de la zone et dont les capacités d'accueil ont été vérifiées auprès des opérateurs gestionnaires des réseaux ; que le dossier n'avait pas par ailleurs à préciser, au stade de la création de la zone, quel serait l'impact des travaux de raccordement sur le paysage et les sites protégés, alors qu'au surplus des lignes souterraines étaient envisagées ; qu'enfin, si l'association requérante soutient que le dossier de proposition devait intégrer une étude de l'impact du projet sur la faune et l'avifaune, aucune prescription en ce sens ne résulte des dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 alors en vigueur; que cependant cet article prévoit que sont pris en compte les sites remarquables et protégés ; qu'à ce titre, le dossier de proposition de zone répertorie les zones de protection existantes dans le territoire d'étude et notamment les zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique et les zones d'importance pour la conservation des oiseaux ; que ces éléments étaient suffisants pour que le préfet apprécie l'impact de la création de la zone sur ses particularités environnementales ; que l'association requérante ne saurait en tout état de cause utilement se prévaloir des modifications apportées aux dispositions de l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dès lors que celles-ci sont postérieures à la date de la décision contestée, ni de l'article 6 de la charte de l'environnement, dont les dispositions ne prescrivent nullement qu'une analyse de la faune soit réalisée dans un dossier de proposition d'une zone de développement éolien ; qu'il résulte de tout ce qui précède que le moyen de l'insuffisance du dossier de proposition de la zone de développement éolien soulevé par l'association requérante doit être écarté ; 12. Considérant que si l'association requérante soutient que des services de l'Etat ont émis des réserves importantes sur le projet de zone, qui dès lors qu'elles n'ont pas été levées, entacheraient ce dernier d'erreur d'appréciation, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que si la commission départementale de la nature, des paysages et des sites a, comme certains services de l'Etat, recommandé d'exclure la partie Ouest de la zone en raison d'une incompatibilité avec les enjeux liés aux chiroptères, le plan annexé à l'arrêté contesté permet de constater que cette recommandation a été prise en compte ; que, d'autre part, si le service départemental de l'architecture et du patrimoine a demandé que des assurances soient fournies sur l'absence de covisibilité entre les éoliennes et le château de Launoy-Renault ainsi que l'église de Lescherolles, il n'en a pas moins mentionné que, sur le fond, l'identification de la zone recueillait l'assentiment du service compte tenu en particulier de ce que l'absence d'atteinte au site protégé de la butte de Doue, emblématique de cette partie de la Seine-et-Marne, semblait garantie ; qu'il ne ressort pas par ailleurs du dossier de proposition, que compte tenu de la distance de plusieurs kilomètres entre ces monuments et la zone, la présence des éoliennes serait trop perceptible ; que la vérification de l'impact des éoliennes sur les monuments en cause s'apprécie en outre plus précisément lors de l'instruction du permis de construire de ces dernières ; que le dossier de proposition mentionne que la faible occupation humaine du plateau agricole sur lequel la zone est envisagée, est un caractère favorable au développement du projet éolien, et que l'impact du parc éolien devra être mesuré au regard des habitations isolées de la plaine agricole ; qu'ainsi la problématique de la proximité des éoliennes par rapport aux habitations a, contrairement à ce que fait valoir l'association requérante, été prise en compte ; que si l'association requérante peut utilement invoquer le principe de la promotion du développement durable dans les politiques publiques défini par l'article 6 de la charte de l'environnement, qui prévoit la recherche d'une conciliation entre la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social, et impose que le préfet, lorsqu'il décide de créer une zone de développement éolien prenne en compte les aspects environnementaux remarquables du territoire, notamment faunistiques, elle se borne toutefois à faire valoir la présence de chiroptères dans une partie de la zone, qui comme il a été dit, a été exclue du projet, et la circonstance, sans incidence, que le préfet a refusé la création d'une autre zone de développement sur les communes de Verdelot et de Villeneuve-sur-Bellot où sont répertoriés deux couloirs migratoires d'oiseaux ; que dans ces conditions, elle n'est pas fondée à soutenir que les éoliennes seraient susceptibles de causer un grave impact à la faune, qui n'aurait pas été pris en compte par le préfet ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que le périmètre de la zone ne comprend aucun site inventorié en zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique, que l'acte contesté n'aurait pas concilié la protection et la mise en valeur de l'environnement, et l'intérêt du développement du potentiel énergétique des éoliennes au sens de l'article 6 de la charte de l'environnement ; qu'enfin il ressort des pièces du dossier, et en particulier de l'atlas de l'éolien de Seine-et-Marne réalisé par l'agence régionale de l'environnement et des nouvelles énergies, que le potentiel éolien de la zone de développement est indéniable, avec une vitesse de vent d'environ 6,5 mètres par seconde à quatre-vingt-dix mètres au dessus du sol, ce que confirment les données recueillies sur les quinze dernières années par la station Météo France de Chevru, située à proximité ; que, dans ces conditions, l'association requérante, qui ne peut en outre utilement s'appuyer sur les seules circonstances qu'une partie de la population et des communes environnantes auraient manifestées leur opposition au projet, et de l'abandon du projet par la commune en 2009, n'est pas fondée à soutenir que le préfet de Seine-et-Marne aurait entaché l'arrêté du 1er juillet 2008 contesté d'une erreur d'appréciation ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association " Vent de vérité " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association " Vent de vérité " demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : Article 1er : La requête de l'association " Vent de vérité " est rejetée. '' '' '' '' 2 N° 14PA00169