CAA de NANTES, 2ème chambre, 27/01/2023, 21NT03652, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-27
Numéro : 21NT03652
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : M. François-Xavier  BRECHOT
Commissaire du gouvernement : Mme BOUGRINE
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... C... et M. F... et Mme A... B... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 29 juillet 2019 par lequel le maire de Saint-Pierre-du-Fresne a refusé, au nom de l'État, de délivrer à M. et Mme B... un permis de construire en vue de l'édification d'une maison d'habitation au lieudit Le Hopiment. Par un jugement no 1902021 du 22 octobre 2021, le tribunal administratif de Caen a, d'une part, donné acte à M. et Mme B... du désistement de leur demande (article 1er du jugement), et, d'autre part, rejeté la demande présentée par Mme C... (article 2). Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 décembre 2021, le 29 septembre 2022 et le 30 décembre 2022, Mme C..., représentée par la SELARL Juriadis, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande de première instance ; 2°) d'annuler l'arrêté du 29 juillet 2019 du maire de Saint-Pierre-du-Fresne, agissant au nom de l'État ; 3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que les premiers juges ont statué ultra petita en jugeant légal le motif tiré de ce que le projet litigieux méconnaît l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, alors que ce motif avait été abandonné par le préfet du Calvados ; - il est également irrégulier dès lors qu'il a soit omis de répondre au moyen tiré de ce que le permis de construire, plutôt que d'être refusé, aurait pu être accordé en l'assortissant d'une prescription sur le fondement de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, soit omis d'indiquer le raisonnement qui a conduit le tribunal à écarter ce moyen ; - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; - il méconnaît les dispositions l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2022, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme C... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. D..., - les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique, - et les observations de Me Delaunay, substituant Me Gorand, représentant Mme C.... Considérant ce qui suit : 1. Le 1er juillet 2014, le maire de Saint-Pierre-du-Fresne, agissant au nom de l'État, a délivré à Mme E... C... un certificat d'urbanisme pour un projet de détachement de deux lots à bâtir à usage d'habitation sur un terrain cadastré section A no 211. Ce certificat d'urbanisme a été prorogé à plusieurs reprises, en dernier lieu par un arrêté du 20 novembre 2018 du maire de Saint-Pierre-du-Fresne, au nom de l'État. Une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de division de ce terrain en trois lots, dont deux lots (nos 1 et 2) en vue de construire, a été accordée le 3 avril 2017. Après avoir conclu avec Mme C... une promesse de vente pour le lot no 1, M. et Mme B... ont déposé, le 4 juin 2019, une demande de permis de construire une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section AN no 211p1. Cette demande a été rejetée par un arrêté du 29 juillet 2019 du maire de Saint-Pierre-du-Fresne, agissant au nom de l'État. Mme C... et M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler cet arrêté du 29 juillet 2019. M. et Mme B... s'étant désistés de leur demande devant le tribunal administratif, Mme C... relève seule appel de l'article 2 du jugement du 22 octobre 2021 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. Sur la régularité du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté la demande de première instance de Mme C... : 2. Il ressort du dossier de première instance que Mme C... a notamment soutenu, dans ses mémoires en réplique enregistrés au greffe du tribunal les 7 janvier et 27 mai 2021, qu'à supposer que le projet de construction litigieux soit de nature à porter atteinte à la sécurité publique, le permis de construire ne pouvait être refusé dès lors qu'il était légalement possible de l'accorder en l'assortissant d'une prescription spéciale tenant à l'installation d'un miroir routier qui permettrait de garantir la visibilité et la sécurité au niveau de l'accès au terrain d'assiette du projet. En ne répondant pas sur ce point au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, le tribunal administratif de Caen a insuffisamment motivé son jugement du 22 octobre 2021. L'article 2 de celui-ci doit, par suite, être annulé en ce qu'il rejette la demande de Mme C..., sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen d'irrégularité du jugement invoqué. 3. Il y a lieu d'évoquer dans cette mesure et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de Caen. Sur les conclusions à fin d'annulation du refus de permis de construire du 29 juillet 2019 : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / (...) " 5. L'arrêté attaqué vise les dispositions des textes applicables, notamment l'article L. 111-3, le 1° de l'article L. 111-4 et l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme, et expose, d'une part, les raisons pour lesquelles le maire a estimé que le terrain ne pouvait être regardé comme étant situé dans une partie urbanisée de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, d'autre part, que le projet de construction litigieux n'entre pas dans les exceptions visées par le 1° de l'article L. 111-4 du même code, et, enfin, que l'accès au terrain, tel qu'il est envisagé à partir de la route départementale no 107, est de nature à présenter un risque pour la sécurité des usagers en raison de la distance de visibilité insuffisante à cet endroit. Ainsi, cet arrêté est suffisamment motivé, sans qu'aient d'incidence les circonstances qu'il ne vise pas le certificat d'urbanisme opérationnel positif du 1er juillet 2014 et ses arrêtés de prolongation ni n'expose les motifs des avis défavorables qu'il vise. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté contesté doit, dès lors, être écarté. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". L'article L. 111-4 du même code énumère les constructions qui, par exception, peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune. 7. Les parties urbanisées de la commune sont celles qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. En dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 8. Il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé des moyens dont il est saisi et, le cas échéant, d'écarter de lui-même, quelle que soit l'argumentation du défendeur, un moyen qui lui paraît infondé, au vu de l'argumentation qu'il incombe au requérant de présenter au soutien de ses prétentions. Mme C... soutient que le premier motif de refus opposé à sa demande de permis tiré de ce que le terrain ne peut être regardé comme étant situé dans une partie urbanisée de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, est entaché d'illégalité. 9. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Pierre-du-Fresne n'était, à la date de la décision contestée, dotée ni d'un plan local d'urbanisme ni d'un document d'urbanisme en tenant lieu ni d'une carte communale. Le centre-bourg de Saint-Pierre-du-Fresne comporte seulement une douzaine de constructions, dont la mairie, l'église et le cimetière du village, implantées autour d'une voie publique située en retrait de la route départementale no 107, axe principal desservant la commune et ne peut donc être regardé comme une partie urbanisée de la commune au sens des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. À supposer même que ce centre-bourg puisse être regardé comme constituant une telle partie urbanisée de la commune, le terrain d'assiette du projet, desservi par les réseaux publics d'eau, d'électricité et de téléphone ainsi que par la route départementale, est une parcelle non bâtie de 1 770 mètres carrés qui s'intégrait, avant son détachement en tant que lot à bâtir, à une vaste parcelle à usage de prairie. Il est bordé, à l'est et au sud, par un secteur agricole ou boisé au sein duquel il s'intègre, ainsi que, à l'ouest, par la route départementale no 107, au-delà de laquelle se trouvent des terrains agricoles. S'il est contigu, au nord-ouest, à deux parcelles non bâties qui jouxtent elles-mêmes la mairie de Saint-Pierre-du-Fresne, la construction de la maison d'habitation projetée, au sein d'un compartiment de vastes terrains agricoles au sud-est du bourg, le long de la route départementale no 107 et à l'écart du sens de l'urbanisation qui s'est développée au nord en retrait de cette route, aurait pour effet, eu égard au nombre mesuré de constructions qui composent le bourg, d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Enfin, il n'est pas soutenu par Mme C... et il ne ressort au demeurant pas des pièces du dossier que le projet de construire une maison d'habitation sur la parcelle litigieuse relèverait d'une des exceptions prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. 10. Dès lors, le maire de Saint-Pierre-du-Fresne, agissant au nom de l'État, a fait une exacte application des dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme en estimant que le terrain d'assiette du projet litigieux était situé en dehors des parties urbanisées de la commune et que la construction d'une maison d'habitation ne pouvait y être autorisée, sans que Mme C... puisse utilement faire valoir que le certificat d'urbanisme qui lui a été accordé le 1er juillet 2014 mentionnait le contraire et alors même que, de façon erronée, le préfet indique dans ses écritures en défense qu'" étant donné l'existence d'un certificat d'urbanisme opérationnel sur le terrain d'assiette du projet, le motif de refus fondé sur les articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme relatifs à la constructibilité limitée aux espaces urbanisées ne peut être retenu " et que " le projet de construction est situé en partie urbanisée de la commune conformément à ce qui est mentionné dans le certificat d'urbanisme " du 1er juillet 2014. 11. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. ". 12. En vertu de ces dispositions, lorsque les accès à un projet de construction présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 13. Il ressort des pièces du dossier que l'accès au terrain d'assiette du projet est prévu pour prendre place au droit de la route départementale no 107, au niveau du panneau de signalisation marquant l'entrée et la sortie de l'agglomération, avec une limitation de vitesse fixée à 50 km/h en agglomération et à 80 km/h hors agglomération. Il ressort notamment de l'avis des services techniques du département du Calvados, émis le 25 juin 2019 sur le projet litigieux, que, du fait de la configuration en courbe de la route départementale, de sa faible largeur et de la présence de talus d'environ trois mètres de hauteur de part et d'autre de la route sur la majeure partie de son tracé, la distance de visibilité réelle au débouché de l'accès du terrain d'assiette, mesurée sur site par les services du département, est de 200 mètres à gauche et de seulement 60 mètres à droite, alors que la distance de visibilité minimale pour assurer la sécurité des usagers de la voie publique et du projet a été évaluée à 83 mètres pour un véhicule roulant à 50 km/h et à 178 mètres pour un véhicule roulant à 80 km/h. Si Mme C... soutient que cette distance de visibilité minimale est erronée dès lors que, au regard de tableaux de " distances d'arrêt " en fonction de la vitesse élaborés par l'association de la prévention routière ou par la sécurité routière, la distance de freinage d'un véhicule roulant à 50 km/h est inférieure à 30 mètres, ces éléments, propres à la distance de freinage sur un sol sec, ne sont pas de nature à remettre en cause les distances de visibilité établies par l'établissement public CEREMA (centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement) pour étudier les projets d'accès à la voirie, utilisées par le département du Calvados pour fonder son avis. Au demeurant, il ressort des relevés de vitesse effectués par le département, cités par le préfet du Calvados dans ses écritures en défense devant le tribunal, que, en raison notamment de l'environnement non urbanisé du projet, la vitesse moyenne de 85 % des usagers de la route conduisant un véhicule léger est de 75 km/h en sortant de l'agglomération et de 67 km/h en entrant dans l'agglomération, avec des excès de vitesse quotidiens montant jusqu'aux tranches de, respectivement, 90 à 100 km/h et 80 à 90 km/h. En outre, il ressort des pièces du dossier qu'eu égard à la configuration de l'accès projeté et à la faible largeur, d'environ 4,25 mètres, de la chaussée, qui ne comporte d'ailleurs à cet endroit aucun marquage au sol de signalisation routière horizontale délimitant les deux voies de circulation, le véhicule sortant vers la droite de la parcelle du projet sera susceptible d'emprunter sur quelques mètres la voie opposée, ce qui sera de nature à accroître le risque pour la sécurité routière résultant de la distance de visibilité insuffisante précédemment relevée. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que la pose d'un miroir routier sur le côté opposé du domaine public départemental, qui supposerait l'accord du département du Calvados et dont la pose est au demeurant interdite hors agglomération par l'article 14 de l'instruction interministérielle sur la signalisation routière approuvée par l'arrêté du 7 juin 1977, suffirait à prévenir les risques d'atteinte à la sécurité publique engendrés par l'accès projeté. Aucune prescription spéciale n'aurait donc permis d'assurer la conformité du projet avec les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme. 14. Dès lors, c'est par une exacte application de ces dispositions que le maire de Saint-Pierre-du-Fresne, agissant au nom de l'État, a estimé que l'accès envisagé sur la route départementale no 107 était de nature à présenter un risque pour la sécurité des usagers de cette voie et pour celle des personnes utilisant cet accès, et refusé, pour ce second motif, le permis sollicité. 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 29 juillet 2019 du maire de Saint-Pierre-du-Fresne, pris au nom de l'État. Sur les conclusions à fin d'injonction : 16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de Mme C..., n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme C... demande au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige soumis au juge. DÉCIDE : Article 1er : L'article 2 du jugement du 22 octobre 2021 du tribunal administratif de Caen est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de Caen et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 10 janvier 2023, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 janvier 2023. Le rapporteur, F.-X. D...La présidente, C. Buffet La greffière, A. Lemée La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 21NT03652