CAA de PARIS, 1ère chambre, 19/05/2020, 17PA22974, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-05-19
Numéro : 17PA22974
Président : M. DIEMERT
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : DUMONT

Vu la procédure suivante : Par une ordonnance n° 428220 du 1er mars 2019, prise sur le fondement de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, le président de la section du contentieux du Conseil d'État a attribué à la Cour administrative d'appel de Paris le jugement du dossier d'appel enregistré à la Cour administrative d'appel de Bordeaux. Par une requête enregistrée le 30 août 2017 et un mémoire en réplique enregistré le 18 octobre 2018, la société à responsabilité limitée (S.A.R.L.) Dolibam, représentée par la SELARL Létang avocats, demande à la Cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 3 juillet 2017 par lequel le maire de la commune de Sainte-Luce (Martinique) a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte Luce une somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les écritures de la commune de Sainte-Luce sont irrecevables à défaut pour le maire de justifier de sa qualité pour agir en défense ; - sa demande de permis de construire valait autorisation d'exploitation commerciale en vertu de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme introduit par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, la Cour est donc compétente en premier ressort pour statuer sur la décision contestée ; - son appel est recevable dès lors que le délai de recours est respecté ; - la décision est insuffisamment motivée ;par voie d'exception, la délibération du 25 janvier 2012 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme est illégale en ce que les objectifs de la révision sont trop généraux et dépourvus de consistance réelle ; - la décision méconnaît les dispositions de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme ; les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme ne traduisent pas un état suffisamment avancé de ce dernier, en l'absence de zonage et règlement établis ; rien n'établit que le projet compromettrait le futur plan local d'urbanisme ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2018 et un mémoire complémentaire enregistré le 18 février 2020, la commune de Sainte-Luce, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Dolibam une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises ; - la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques ; - le code de justice administrative ; - l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - les observations de Me Le Fouler avocat de la société Dolibam, et les observations de Me Morain avocat de la commune de Sainte Luce. Une note en délibéré présentée par la société Dolibam a été enregistrée le 28 février 2020. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 23 avril 2015, la commission nationale d'aménagement commercial a accordé à la société Dolibam, ainsi qu'à une autre société, l'autorisation de créer dans le quartier du Corps-de-Garde, sur la commune de Sainte-Luce (Martinique), un ensemble commercial de 2 905 m² de surface de vente, comprenant un supermarché Carrefour et six boutiques. Cette décision fait suite au réexamen de la demande du pétitionnaire par la commission nationale d'aménagement commerciale, consécutivement à l'annulation, par une arrêt du Conseil d'État statuant au contentieux du 24 octobre 2014, d'une précédente décision de refus qu'elle avait opposée le 11 septembre 2013 au même projet, après avoir été saisi d'un recours de professionnels à l'encontre d'une décision favorable initiale de la commission départementale d'aménagement commercial de la Martinique du 16 avril 2013. À la suite de cette autorisation d'exploitation commerciale, la société Dolibam a sollicité le 3 janvier 2017, la délivrance d'un permis de construire pour la réalisation de ce centre commercial. Par un arrêté du 28 mars 2017, le maire de la commune a d'abord refusé cette autorisation avant, sur recours gracieux de la société requérante, de retirer cette décision par un arrêté du 27 juin 2017. Enfin, par l'arrêté attaqué du 3 juillet 2017, le maire de la commune a sursis à statuer sur la demande de permis de construire. Sur la qualité pour agir en défense du maire de la commune de Sainte-Luce : 2. La commune de Sainte-Luce a justifié au dossier de la délibération du conseil municipal du 16 avril 2014, par laquelle ce dernier a donné délégation au maire notamment pour défendre la commune dans les actions intentées contre elle. 3. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date de cette délibération : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ; (...) " et aux termes de l'article L. 2121-23 du même code : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. ". 4. La pièce produite par la commune est une copie certifiée conforme de cette délibération, qui ne comporte donc que la signature du maire. La société requérante ne n'établit pas que, comme elle le soutient, cette délibération n'aurait pas été signée par les conseillers municipaux présents à la séance conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, dont la méconnaissance éventuelle n'a au demeurant pas pour effet d'entraîner la nullité des délibérations concernées. La fin de non-recevoir opposée par la société requérante, et tirée de ce que le maire n'aurait pas été habilité à agir en défense au nom de la commune devant la Cour ne peut qu'être écartée. Sur la légalité de l'arrêté attaqué : 5. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la commission nationale d'aménagement commercial. (...)". 6. La demande de permis de construire de la société Dolibam, sur laquelle, le maire de la commune de Sainte-Luce a, par l'arrêté attaqué du 3 juillet 2017, sursis à statuer, doit être regardée comme entrant dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, qui sont relatives aux permis de construire tenant lieu d'autorisation commerciale. - En ce qui concerne la motivation de la décision : 7. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. (...) / L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ", et aux termes de cet article L. 424-1 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. (...) / Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. ". 8. La décision contestée vise les articles L. 111-18 et L. 123-6, alinéa 4, du code de l'urbanisme, de manière erronée dès lors ce que, d'une part, le sursis à statuer était régi par l'article L. 111-8 et non par l'article L. 111-18 du code de l'urbanisme et que, d'autre part, les dispositions de ces articles, abrogées, n'étaient plus en vigueur à la date de la décision litigieuse, soit le 3 juillet 2017, et avaient été remplacées par les dispositions, précitées, des articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme. Toutefois ces erreurs purement matérielles n'affectent pas elles-mêmes la validité de la motivation de la décision litigieuse, dès lors que celle-ci précise " qu'il résulte de ces dispositions combinées qu'un sursis à statuer peut être opposé à compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, et ce pour une durée de deux ans au plus, à toute demande d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ". Ainsi, la décision critiquée mentionne précisément la teneur des dispositions législatives encadrant le sursis à statuer sur lesquelles elle se fonde en droit. Par ailleurs, ladite décision attaquée vise la délibération du conseil municipal du 25 janvier 2012 portant révision du plan local d'urbanisme, celle du 27 mai 2015 portant débat sur le projet d'aménagement et de développement durable, ainsi que celle du 24 février 2016 portant débat sur les amendements au plan d'aménagement et de développement durable à la suite des réunions de concertation et précise que sont issus des orientations de ce plan un objectif de requalification de la zone d'activité de Corps-de-Garde en vue de l'accueil d'activités artisanales, de services ainsi que de commerces de proximité à condition qu'ils soient liés au tourisme et à la pêche et, parallèlement, de maintien des commerces et de développement de services de proximité dans le centre-bourg. La décision contestée mentionne encore que lors des réunions de concertation des 26 juin et 16 septembre 2015, il a été précisé que l'implantation d'un centre commercial dans la zone de Corps-de-garde contreviendrait aux objectifs du plan d'aménagement et de développement durable. Enfin cette même décision retient qu'au vu du degré d'avancement de la révision du plan local d'urbanisme, en particulier en ce qui concerne la zone de Corps de garde, le projet de centre commercial qui fait l'objet de la demande de permis de construire est de nature, eu égard à son objet et à son ampleur, à compromettre radicalement l'équilibre et l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Cette décision est ainsi suffisamment motivée et permet à son destinataire de comprendre, à sa seule lecture, les faits sur lesquels elle se fonde. Le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation de la décision attaquée doit donc être écarté. - En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la délibération du 25 janvier 2012 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme : 9. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de la délibération du 29 janvier 2012 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Sainte-Luce : " I - Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ; (...) ". 10. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. 11. La délibération du 25 janvier 2012 retient comme objectifs à la révision du plan local d'urbanisme, de rendre le document graphique plus lisible et cohérent, de mettre en cohérence les documents du plan local d'urbanisme avec les objectifs de développement durable, de conforter et développer les secteurs d'urbanisation existants, et enfin de permettre la réalisation de projets d'intérêt général en adéquation avec les besoins de la population. Bien que rédigés en termes généraux, ces objectifs sont définis dans leurs grandes lignes, et permettaient ainsi d'introduire la concertation préalable à la révision du plan local d'urbanisme. Ils ne peuvent donc être regardés comme insuffisants au regard des exigences posées par les dispositions législatives précitées. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 25 janvier 2012 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme doit donc, en tout état de cause, être écarté. - En ce qui concerne l'état d'avancement nécessaire du projet de révision du plan local d'urbanisme permettant qu'il soit sursis à statuer : 12. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 25 janvier 2012, le conseil municipal de Sainte-Luce a prescrit la révision du plan local d'urbanisme et qu'il a ensuite débattu des orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable lors de sa séance du 27 mai 2015. Ces orientations ont été soumises à la concertation lors de réunions publiques qui se sont tenues les 26 juin et 16 septembre 2015. À la suite de cette concertation, le conseil municipal a de nouveau débattu des orientations générales, amendées, du plan d'aménagement et de développement durable dans sa séance du 24 février 2016. 13. En premier lieu, en vertu des dispositions, précitées au point 7, de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, une décision de surseoir à statuer peut être prise dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du plan d'aménagement et de développement durable. Ainsi qu'il vient d'être rappelé, ce débat avait effectivement eu lieu à la date de l'arrêté attaqué. 14. À la suite de la concertation, les orientations du plan d'aménagement et de développement durable amendées on fait l'objet d'un rapport de présentation, annexé à la délibération du 24 février 2016 précitée, qui détaille avec précision ses nombreux objectifs et comporte une carte présentant l'organisation de l'espace souhaitée pour réaliser ces derniers. Les orientations du plan d'aménagement et de développement durable amendées retiennent notamment un axe visant à conforter et accompagner la vitalité économique de la commune et se déclinant en deux objectifs complémentaires, l'un tendant à la consolidation de l'attractivité des zones d'activités existantes, et l'autre tendant à conforter l'offre commerciale et les services de proximité du centre-bourg. S'agissant des zones d'activités existantes, il est prévu, sur celle de Corps-de-Garde, qui est concernée par le projet de centre commercial de la société requérante, une zone d'activité destinée à l'accueil d'activités artisanales, de services ainsi que de commerces de proximité à condition qu'ils soient liés à l'activité touristique et à la pêche ; cette zone est représentée sur la carte déjà mentionnée. Dès lors, l'état d'avancement de l'élaboration du plan local d'urbanisme, qui précisait la portée exacte des modifications projetées à l'ancien plan local d'urbanisme, doit être regardé comme suffisant pour permettre qu'il soit sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la société requérante dans les conditions prévues par l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, sans qu'y fasse obstacle l'absence, à ce stade, d'un zonage plus précis et d'un règlement de zone. 15. En second lieu, il ressort du compte-rendu de la réunion de concertation du 26 juin 2015, produit au dossier, qui présente les orientations retenues par la municipalité à la suite de son débat sur le plan d'aménagement et de développement durable, que ces orientations visent notamment à la réorientation des investissements prévus pour des grandes surfaces vers les activités liées à la mer, notamment la transformation des produits de la mer et l'accueil de services pour la santé, ainsi qu'à l'implantation d'activités du futur dans les zones d'activités économiques, celle de Corps-de-Garde étant destinée à l'accueil d'activités économiques innovantes. Compte tenu de ces orientations d'aménagement de l'espace qui visent à réorienter l'utilisation des zones d'activités vers l'accueil de commerces correspondant à des secteurs innovants ou des pôles spécialisés, en particulier celui de la mer, et à concourir à préserver ainsi les commerces du centre-bourg, le projet de centre commercial porté par la société requérante sur la zone de Corps-de-Garde, qui développe une surface de vente totale de 2 905 m² comprenant un supermarché à dominante alimentaire à l'enseigne " Carrefour " de 2 400 m² de surface de vente et une galerie marchande comportant six boutiques pour une surface de vente de 505 m², ne correspond plus à la destination de cette zone. Il pouvait donc, comme l'a fait le maire de la commune de Sainte-Luce sans entacher sa décision d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation, être regardé, eu égard à son objet et à son ampleur, comme étant de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme, au sens des dispositions précitées de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par l'arrêté du 3 juillet 2017, des conditions légales autorisant qu'il soit sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la requérante doit être écarté. - En ce qui concerne le détournement de pouvoir allégué : 16. La société requérante n'établit pas la réalité du détournement de pouvoir qu'elle allègue du seul fait que le maire de la commune de Sainte-Luce avait déjà, en mars 2017, opposé un refus de permis de construire à son opération sur le fondement de l'ancien plan local d'urbanisme encore en vigueur, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que l'opposition à cette opération était à l'époque justifiée par le parti d'aménagement choisi par la commune et arrêté par le conseil municipal dès 2015. Le moyen tiré de ce que le maire aurait, en l'espèce, fait usage de ses pouvoirs dans d'autres buts que l'intérêt général pour lesquels ceux-ci lui ont été conférés doit donc être écarté. 17. Il résulte de ce qui précède que la société Dolibam n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 3 juillet 2017 par lequel le maire de la commune de Sainte-Luce a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire. - Sur les frais liés à l'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Dolibam, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à sa charge le versement à la commune de Sainte-Luce d'une somme de 1 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE :Article 1er : La requête de la société Dolibam est rejetée. Article 2 : La société Dolibam versera à la commune de Sainte-Luce une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SELARL Létang avocats, représentant la société Dolibam, et à Me A..., représentant la commune de Sainte-Luce.Copie en sera adressée au préfet de la Martinique, préfet de la région Martinique.Délibéré après l'audience du 27 février 2020, à laquelle siégeaient :- M. Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative, - M. Legeai, premier conseiller,- Mme B..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 19 mai 2020.Le président de la formation de jugement, S. DIÉMERTLa République mande et ordonne au préfet de la Martinique, préfet de la région Martinique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 32N° 17PA22974