Cour administrative d'appel de Nantes, 3ème Chambre, du 27 octobre 2005, 01NT01729, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 3EME CHAMBRE
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-10-27
Numéro : 01NT01729
Président : M. SALUDEN
Rapporteur : M. Philippe  D IZARN de VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. MILLET
Avocat(s) : GRANGE

Vu la requête, enregistrée le 3 septembre 2001, présentée pour la société du port de plaisance de Trébeurden (SPPT), société anonyme, dont le siège est bureau du port, isthme du Castel à Trébeurden (22560), représentée par le président de son conseil d'administration en exercice, par Me Grange ; la société du port de plaisance de Trébeurden demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 3 du jugement nos 93-1970, 94-1342 du 22 mai 2001 par lequel le Tribunal administratif de Rennes a, sur demandes de M. Henri X, M. JeanClaude X, M. François X, la ligue des contribuables de Trébeurden, l'association des amoureux de Trébeurden et l'association SOS patrimoine, annulé la délibération du conseil municipal de Trébeurden en date du 18 février 1994, modifiant celle du 7 mai 1993 et autorisant le maire de Trébeurden à signer l'avenant n° 2 au cahier des charges de la concession passée avec la SPPT et le protocole d'accord avec cette société et à engager les dépenses correspondantes ; 2°) de rejeter les demandes des consorts X, la ligue des contribuables de Trébeurden, l'association des amoureux de Trébeurden et l'association SOS patrimoine ; 3°) de condamner les consorts X, la ligue des contribuables de Trébeurden et l'association des amoureux de Trébeurden à lui verser, chacun, une somme de 3 000 F au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code civil ; Vu le code des communes ; Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, modifiée ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 29 septembre 2005 : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, rapporteur ; - les observations de Me Angot, substituant Me Grange, avocat de la SPPT ; - les observations de Me Vuillemin, avocat des consorts X, de la ligue des contribuables de Trébeurden, de l'association des amoureux de Trébeurden, de l'association SOS patrimoine et de l'association trébeurdinaise des pêcheurs plaisanciers ; - les conclusions de M. Millet, commissaire du gouvernement ; Sur les conclusions de la commune de Trébeurden : Considérant que la commune de Trébeurden n'a demandé l'annulation du jugement susvisé du 22 mai 2001 du Tribunal administratif de Rennes que dans un mémoire enregistré le 27 mai 2004, soit après l'expiration du délai d'appel contre celui-ci, qui lui avait été notifié le 6 juillet 2001 ; que ces conclusions, formées par une partie à l'instance engagée devant ce tribunal, ne peuvent être regardées comme provoquées par l'appel formé par la société du port de plaisance de Trébeurden (SPPT)X, lequel n'est pas susceptible d'aggraver la situation de la commune ; que, par suite, ces conclusions sont tardives et ne sont pas recevables ; qu'elles ne peuvent qu'être rejetées ; Sur la régularité du jugement : Considérant que les consorts X, la ligue des contribuables de Trébeurden, l'association des amoureux de Trébeurden et l'association SOS patrimoine ont demandé au Tribunal administratif de Rennes d'annuler, d'une part, la délibération du conseil municipal de Trébeurden en date du 27 avril 1993 autorisant le maire de Trébeurden à signer l'avenant n° 1 au cahier des charges de la concession passée avec la SPPT et à engager les dépenses correspondantes, d'autre part, celle du 7 mai 1993 allouant une subvention de 7 000 000 F au budget du port de plaisance, ainsi qu'une subvention de 4 000 000 F et une avance remboursable de 3 000 000 F à la SPPT ; que les consorts X et l'association des amoureux de Trébeurden ont également présenté devant ce tribunal une demande distincte tendant à l'annulation de la délibération du même conseil municipal du 18 février 1994 annulant celle du 7 mai 1993 en tant qu'elle allouait les sommes susmentionnées, autorisant le maire de Trébeurden à signer l'avenant n° 2 au cahier des charges susmentionné et le protocole d'accord avec cette société, ainsi qu'à engager les dépenses correspondantes ; que, par jugement du 22 mai 2001 dont la SPPT relève appel en tant qu'il a annulé la délibération du 18 février 1994, le Tribunal administratif de Rennes a fait droit à ces demandes ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération en date du 22 janvier 1999 produite pour la première fois en appel, le conseil municipal de Trébeurden a autorisé le maire de la commune à signer l'avenant n° 3 au cahier des charges de la concession passée avec la SPPT ; que cet avenant supprime l'article 55 ter dudit cahier, dont la rédaction avait été modifiée par l'avenant n° 2 approuvé par la délibération du 18 février 1994, en y stipulant l'assistance financière de l'autorité concédante au concessionnaire en cas de difficultés exceptionnelles d'exploitation de la concession et l'acquisition de garanties d'usage ; que ces stipulations sont restées inappliquées ; que, dès lors, la demande des consorts X et de l'association des amoureux de Trébeurden était devenue sans objet en tant qu'elle était dirigée contre la délibération du 18 février 1994 en ce que celle-ci autorisait le maire de Trébeurden à signer l'avenant n° 2 ; qu'il appartenait au Tribunal de prononcer un non-lieu à statuer ; que, par suite, il y a lieu pour la Cour d'annuler dans cette mesure le jugement attaqué, d'évoquer ces conclusions de la demande devenues sans objet au cours de la procédure de première instance et de décider qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ; Sur les conclusions de la SPPT ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête : Considérant qu'aux termes de l'article L.3225 du code des communes, en vigueur à la date de la décision attaquée : Les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services publics. Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celleci est justifiée par l'une des raisons suivantes : 2° Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs... La décision du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge par la commune ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement. ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 10 janvier 1990, le préfet des Côtes-d'Armor a autorisé la création d'un port de plaisance dans l'anse de Trozoul sur le territoire de la commune de Trébeurden ; que, par délibération du conseil municipal du 16 janvier 1990, la SPPT a obtenu de la commune de Trébeurden la concession de l'exploitation de ce port ; qu'à la suite de l'arrêt du Conseil d'Etat du 1er mars 1991 prononçant le sursis à exécution de l'arrêté préfectoral susmentionné du 10 janvier 1990, les travaux de construction du port ont été interrompus dès le 3 mars suivant et n'ont repris que le 3 novembre 1991 après modification par la commune de son plan d'occupation des sols (POS) ; que leur exécution a été à nouveau suspendue à partir du 17 décembre suivant en conséquence du jugement du Tribunal administratif de Rennes du 28 novembre 1991 prononçant le sursis à exécution de la délibération du conseil municipal de Trébeurden modifiant le POS ; que ces travaux ne se sont poursuivis qu'à compter du 7 mars 1993, en raison de l'annulation par le Conseil d'Etat du jugement du 28 novembre 1991 et après délivrance de nouvelles autorisations ; que la SPPT avait engagé le 27 janvier 1992 devant le Tribunal administratif de Rennes, une action en résiliation du contrat de concession passé avec la commune de Trébeurden ; Considérant que le projet de protocole d'accord annexé à la délibération du 18 février 1994 prévoyait qu'en contrepartie du versement par la commune avant le 31 mars 1994 de la somme de 4 500 000 F, la société s'engageait à se désister de l'action en résiliation introduite devant le Tribunal administratif de Rennes et à renoncer à toute action destinée à obtenir réparation du préjudice subi par elle et le groupement d'entreprises chargé de l'exécution des travaux du fait de leur interruption du 8 mars au 3 novembre 1991 et du 17 décembre 1991 au 7 mars 1993 ; que, pour annuler la délibération du conseil municipal de Trébeurden du 18 février 1994, le Tribunal administratif de Rennes a estimé qu'elle méconnaissait les dispositions précitées de l'article L.3225 du code des communes en relevant qu'elle avait pour objet de prendre en charge des dépenses afférentes au service public, qu'elle ne justifiait pas des modalités de calcul de cette indemnité et correspondait à une prise en charge pure et simple d'un déficit de fonctionnement ; que, toutefois, la seule circonstance que la délibération retirée du 7 mai 1993 avait alloué une subvention de 7 000 000 F au budget du port de plaisance, ainsi qu'une subvention de 4 000 000 F et une avance remboursable de 3 000 000 F à cette société n'établit pas que la somme de 4 500 000 F que la commune a entendu verser à la SPPT par la délibération du 18 février 1994 et le protocole d'accord ait également eu pour objet de subventionner le fonctionnement du port de plaisance ; qu'aucune disposition n'imposait que cette dernière décision, qui faisait d'ailleurs référence à une étude comptable, justifie des modalités de calcul de l'indemnité litigieuse, dès lors qu'elle n'avait pas été édictée pour prendre en charge une dépense afférente à un service public à caractère industriel ou commercial ; qu'en application des dispositions de l'article 2044 du code civil, les communes peuvent mettre fin aux litiges qui les opposent à leurs cocontractants en concluant avec eux des transactions ; que, dans ces conditions, c'est à tort que, comme le soutient la SPPT, les premiers juges ont considéré que la délibération du 18 février 1994 violait les dispositions précitées de l'article L.3225 du code des communes ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les consorts X et l'association des amoureux de Trébeurden tant devant la Cour que devant le Tribunal administratif de Rennes ; Considérant qu'aucune règle de procédure d'origine légale ou réglementaire ne faisait obstacle à ce que, par la délibération attaquée du 18 février 1994, le conseil municipal de Trébeurden procède au retrait de certaines dispositions seulement et non pas de l'intégralité de celle du 27 avril 1993 ; Considérant qu'il résulte des dispositions des articles 1er et 2 de la loi du 2 mars 1982 susvisée, mettant fin à toute tutelle de l'Etat sur les communes et du 7° de l'article L.122-19 du code des communes, alors en vigueur, que ces collectivités ont la faculté de conclure des transactions sans devoir requérir au préalable l'autorisation prévue par l'article 2045 du code civil ; que, de même, le préfet, destinataire des délibérations du conseil municipal en application de l'article L.112-19 du code des communes, n'exerce qu'un contrôle de légalité et non d'opportunité ; Considérant que les différentes interruptions des travaux sont en relation partielle avec l'incompatibilité de l'opération de création d'un port de plaisance dans l'anse de Trozoul avec le POS ; que la faute ainsi commise par la commune de Trébeurden était de nature à engager sa responsabilité à l'égard de son concessionnaire ; que l'action en résiliation introduite par ce dernier n'était pas dénuée de toutes chances de succès ; qu'il restait susceptible de rechercher la responsabilité de la commune pour obtenir l'indemnisation du préjudice résultant des interruptions de travaux ; que la commune avait intérêt à obtenir rapidement la résolution du litige en cours pour éviter toute interruption du service public ; que les stipulations de l'article 11 du cahier des charges de la concession ne faisaient pas obstacle à l'indemnisation du concessionnaire à raison du préjudice résultant de l'interruption de travaux par l'effet de décisions de justice ; qu'en se bornant à soutenir que l'indemnité transactionnelle de 4 500 000 F est excessive et non justifiée dans le texte de la délibération, ce que ne requiert d'ailleurs aucune règle de forme applicable en l'espèce, les consorts X et l'association des amoureux de Trébeurden ne l'établissent pas ; qu'au contraire, l'évaluation du montant dû par la commune à titre transactionnel repose sur les conclusions d'une étude comptable non contestée par les demandeurs de première instance ; que les rapports des expertises ordonnées en référé par le président du Tribunal administratif de Rennes, qui ne font pas plus l'objet de critiques de la part des consorts X et de l'association des amoureux de Trébeurden, établissent l'existence d'un surcoût dans la réalisation des travaux, de pertes d'exploitation et d'un préjudice financier important ; que, s'il est vrai que les dommages subis par la société requérante doivent être mis en relation avec les fautes commises à la fois par l'Etat et la commune de Trébeurden, qu'elle a engagé les travaux en connaissance du risque contentieux et que les interruptions de chantier susexposés sont consécutives à des décisions de justice dont l'exécution s'imposait, une transaction implique des concessions réciproques ; que le montant de 4 500 000 F mis à la charge de la commune par le protocole et qui n'était donc pas manifestement exagéré par rapport à l'intérêt de mettre fin au litige doit, dès lors, être regardé comme manifestant une concession et non une libéralité ; que les intimés ne peuvent utilement exciper du jugement non définitif du Tribunal administratif de Rennes du 11 mars 2004 statuant sur la demande de la SPPT introduite contre l'Etat et tendant à n'obtenir que l'indemnisation du préjudice résultant des décisions du préfet des Côtes-d'Armor et non pas, notamment, une indemnité de résiliation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir qu'elle a opposées aux demandes de première instance, la SPPT est fondée à soutenir que c'est à tort, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du conseil municipal de Trébeurden en date du 18 février 1994 ; Sur l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la SPPT, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à payer à l'association des amoureux de Trébeurden la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'elles font également obstacle à ce que l'association des amoureux de Trébeurden, qui n'est pas la partie perdante à l'égard de la commune de Trébeurden, soit condamnée à payer à cette dernière la somme que celle-ci réclame au titre de ces mêmes frais ; que la commune de Trébeurden ne pouvant être regardée comme partie perdante dans la présente instance par rapport aux consorts X, à la ligue des contribuables de Trébeurden, à l'association SOS patrimoine et à l'association trébeurdinaise des pêcheurs plaisanciers, les mêmes dispositions font obstacle à ce qu'elle soit condamnée à payer à ces derniers la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de condamner les consorts X, la ligue des contribuables de Trébeurden et l'association des amoureux de Trébeurden à payer à la SPPT une somme, chacun, de 380 euros au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 3 du jugement du Tribunal administratif de Rennes du 22 mai 2001 est annulé en ce qu'il a statué sur les conclusions de la demande des consorts X et de l'association des amoureux de Trébeurden dirigées contre la délibération en date du 18 février 1994 en tant que celle-ci autorisait le maire de Trébeurden à signer l'avenant n° 2 au cahier des charges de la concession passée avec la société du port de plaisance de Trébeurden et en ce qu'il a annulé cette délibération en tant que celle-ci autorisait le maire de Trébeurden à signer le protocole d'accord avec la société du port de plaisance de Trébeurden et à engager les dépenses correspondantes. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la demande des consorts X et de l'association des amoureux de Trébeurden citées à l'article 1er. Article 3 : Le surplus des conclusions des demandes des consorts X et de l'association des amoureux de Trébeurden devant le Tribunal administratif de Rennes est rejeté. Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par la société du port de plaisance de Trébeurden et les conclusions présentées par la commune de Trébeurden sont rejetés. Article 5 : Les conclusions présentées par les consorts X, la ligue des contribuables de Trébeurden, l'association SOS patrimoine, l'association trébeurdinaise des pêcheurs plaisanciers et l'association des amoureux de Trébeurden tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Les consorts X, la ligue des contribuables de Trébeurden et l'association des amoureux de Trébeurden verseront à la société du port de plaisance de Trébeurden une somme, chacun, de 380 euros (trois cent quatre-vingt euros) au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme du port de plaisance de Trébeurden, à la commune de Trébeurden, à M. Henri X, à M. JeanClaude X, à M. François X, à la ligue des contribuables de Trébeurden, à l'association des amoureux de Trébeurden, à l'association SOS patrimoine, à l'association trébeurdinaise des pêcheurs plaisanciers et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. 1 N° 01NT01729 2 1