CAA de LYON, 1ère chambre, 30/05/2023, 21LY03756, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-30
Numéro : 21LY03756
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : M. François  BODIN-HULLIN
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : LEXIMM AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 6 septembre 2019 par lequel le maire de la commune de Saint-Lager-Bressac a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif, ensemble la décision du 16 décembre 2019 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 2001299 du 23 septembre 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 23 novembre 2021 et le 30 août 2022, M. et Mme A..., représentés par Me Rigoulot, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 23 septembre 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 6 septembre 2019, ensemble la décision du 16 décembre 2019 ; 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Lager-Bressac de leur délivrer un permis de construire modificatif, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 4°) de condamner la commune de Saint-Lager-Bressac à leur verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices subis en raison de l'illégalité du refus de permis modificatif du 6 septembre 2019 ; 5°) de mettre une somme de 2 500 euros à la charge de la commune de Saint-Lager-Bressac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a statué ultra petita dès lors qu'il doit être regardé comme se prononçant sur la légalité du permis initial en précisant qu'il porte sur une annexe et non une extension ; - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur dans la qualification juridique des faits, le permis de construire modificatif sollicité devant être regardé, eu égard à ses caractéristiques architecturales et à son lien avec l'habitation principale, comme portant sur une extension de celle-ci, et non une annexe, la précédente extension ayant en outre fait l'objet d'un permis de construire devenu définitif ; le tribunal ne pouvait pas plus modifier cette qualification sans méconnaître le principe de sécurité juridique ; - il s'en déduit, l'extension projetée étant mesurée et l'ensemble ne dépassant pas la surface totale de plancher de 250 m², que les dispositions de l'article NH 2 du règlement du PLU ne sont pas méconnues ; le projet objet de la demande de permis de construire modificatif n'emporte aucune modification de la surface de plancher créée dans le projet autorisé par arrêté du 21 mars 2019 ; l'extension modifiée, objet du refus attaqué, de moins de 30% d'accroissement de la surface, reste dès lors mesurée ; - le tribunal a retenu à bon droit que le motif tiré de l'atteinte portée par le projet à la qualité paysagère du site en violation de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme ne pouvait être légalement opposé, ces dispositions n'étant pas opposables au PLU ; qu'en outre et en tout état de cause, le projet, qui étend simplement le bâtiment, ne porte pas atteinte à la qualité paysagère du site ; - l'illégalité du refus de délivrance du permis modificatif et des précédents refus d'autorisation d'urbanisme, au surplus dilatoires, ainsi que les conseils inadaptés des services instructeurs, qu'ils n'ont ensuite en outre pas suivis, sont de nature à engager la responsabilité pour faute de la commune ; - le lien de causalité entre ces fautes et les préjudices subis est direct ; - ces préjudices, qui sont certains, portent sur un préjudice moral et un préjudice financier résultant de l'augmentation du coût de la construction et sont évalués respectivement à 2 000 euros et 8 000 euros, soit un total de 10 000 euros ; Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2022, la commune de Saint-Lager-Bressac, représentée par Me Bourillon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A... une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient : - que les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés ; - que, à titre subsidiaire et au titre de l'effet dévolutif de l'appel, la requête est irrecevable en ce que, dirigée contre une décision confirmative, elle a été présentée tardivement ; - que, à titre infiniment subsidiaire, des substitutions de motifs sont sollicitées ; la première sur le fondement de l'article NH 2 du règlement du PLU, le projet d'extension n'étant pas mesuré en ce qu'il emporte un doublement de la hauteur du bâtiment avec la création d'une terrasse couverte et un nouvel espace habitable, l'extension passant d'une superficie de 53,50 m² à 101,65 m² avec un aménagement d'une terrasse couverte de 50,51 m² ; que le caractère démesuré de l'extension de l'emprise au sol peut être pris en compte, alors même que la surface de plancher serait elle-même augmentée de moins de 30 % ; la seconde en raison de la méconnaissance des articles NH 11 du règlement du PLU et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, eu égard à l'atteinte portée à l'intérêt des lieux avoisinants et au caractère naturel de la zone. Par ordonnance du 29 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 2 septembre 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. François Bodin-Hullin, premier conseiller ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me Rigoulot pour M. et Mme A... ainsi que celles de Me Manzoni pour la commune de Saint-Lager-Bressac. Et après avoir pris connaissance des notes en délibéré, enregistrées respectivement le 9 mai 2023, présentée pour M. et Mme A..., et le 15 mai 2023, présentée pour la commune de Saint-Lager-Bressac ; Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme A..., propriétaires d'une maison d'habitation dans le quartier Lombard à Saint-Lager-Bressac, ont obtenu le 21 mars 2019 un permis de construire portant sur l'extension de leur habitation par la création d'une salle de jeux et d'une piscine et de son abri, pour une surface de plancher créée de 47,17 m². Le maire de cette commune a toutefois refusé par arrêté du 6 septembre 2019 de leur délivrer un permis de construire modificatif, au motif que le projet porte sur l'extension, avec une emprise au sol supplémentaire de 51 m², de l'annexe déjà autorisée par le permis de construire du 21 mars 2019, la limite maximale de 60 m² de l'emprise au sol fixée par l'article NH 2 du règlement du plan local d'urbanisme étant ainsi dépassée. Par une décision du 16 décembre 2019, le maire a rejeté le recours gracieux formé par les intéressés, en reprenant le motif initialement opposé, qu'il a complété par un second motif tiré de la violation de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme. Outre l'annulation de chacun de ces actes, M. et Mme A... demandent la condamnation de la commune de Saint-Lager-Bressac à leur verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices subis, et relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Lyon du 23 septembre 2021 qui a rejeté leur demande. Sur la régularité du jugement : 2. M. et Mme A... soutiennent que le tribunal a statué au-delà des conclusions dont il était saisi, ayant qualifié " d'annexe " " l'extension " qui avait été autorisée par le permis de construire initial du 21 mars 2019 portant sur la réalisation d'une salle de jeux et un abri de piscine, remettant ainsi en cause la légalité de ce dernier permis alors qu'il était devenu définitif, la modification de qualification ainsi apportée traduisant également une méconnaissance du principe de sécurité juridique. M. et Mme A... remettent toutefois en cause, par les moyens ainsi soulevés, le bien-fondé du jugement par lequel le tribunal s'est prononcé sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article NH 2 du règlement du PLU. Le moyen tiré d'une irrégularité du jugement doit, dès lors, être rejeté. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 3. M. et Mme A... ont déposé des demandes de permis de construire pour des projets ne comportant que peu de modifications et qui ont été successivement rejetées par le maire de Saint-Lager-Bressac pour plusieurs motifs dont ceux opposés dans l'arrêté en litige du 6 septembre 2019. Les pièces produites, qui ne comprennent pas la preuve de la réception par les pétitionnaires de ces décisions, ne permettent toutefois pas de considérer que ces refus successivement opposés seraient confirmatifs. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours en ce qu'il serait dirigé contre une décision confirmative doit, dès lors, être écartée. Sur la légalité de l'arrêté du 6 septembre 2019 : En ce qui concerne le motif de refus : 4. Aux termes de l'article NH2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Lager-Bressac : " Sont admis sous condition, les constructions, travaux, ouvrages, installations ou utilisations du sol suivant : Les constructions à usage : (...) - d'annexes à l'habitation, d'extension, et les piscines dès lors qu'il existe une construction à usage d'habitation sur l'unité foncière ; et sous réserve que l'extension soit mesurée. Une seule annexe à l'habitation est admise, sous réserve qu'elle soit implantée à proximité des bâtiments existants et dans la limite de 60 m² d'emprise au sol. / - les extensions successives ne devront pas aboutir à un résultat excédent 250 m2 de surface de plancher hors œuvre nette. Cette limite ne s'applique pas dans le cas d'une restauration sans extension de bâtiments existants. / (...) ". 5. Le permis de construire délivré le 21 mars 2019 a autorisé l'extension de la maison d'habitation existante, qu'elle prolonge physiquement, avec des liens fonctionnels, pour réaliser une salle de jeux, pour une surface de plancher créée de 47,17 m², et un abri pour la piscine. Cette extension ne peut dans ces conditions s'analyser comme une " annexe à l'habitation " au sens des dispositions précitées. Le projet litigieux refusé par l'arrêté du 6 septembre 2019 porte sur une nouvelle extension de la précédente, avec une nouvelle création de surface de plancher de 48,15 m² pour l'abri et 40,51 m² pour la terrasse couverte. La surface de la salle de jeu, qui s'établit à 52,51 m², reste inchangée, les destinations et liens fonctionnels étant conservés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces extensions successives aboutiraient à un résultat excédant 250 m² de surface de plancher, dont la définition est donnée aux articles L. 111-14 et R. 111-22 du code de l'urbanisme, étant relevé que les dispositions de l'article NH 2 n'appréhendent que cette surface et non l'emprise au sol, elle-même définie à l'article R. 420-1 du même code. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que le maire, en refusant le permis de construire en litige au motif qu'il s'agirait d'une extension d'une annexe précédemment autorisée et que l'emprise au sol créée serait de 109 m² et donc supérieure au seuil de 60 m² fixé par l'article NH 2, a entaché sa décision d'illégalité. En ce qui concerne les demandes de substitution de motifs présentées par la commune : 6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 7. En premier lieu, le maire soutient que les dispositions de l'article NH 2 du règlement du PLU faisaient également obstacle au projet en ce que le projet d'extension ne peut être regardé comme mesuré au sens de ces dispositions, puisqu'il double la hauteur du bâtiment avec la création d'une terrasse couverte et un nouvel espace habitable, l'extension passant d'une superficie de 53,50 m² à 101,65 m² avec un aménagement d'une terrasse couverte de 40,51 m², et relève en outre que le caractère démesuré de l'extension de l'emprise au sol peut être pris en compte, alors même que la surface de plancher serait elle-même augmentée de moins de 30 %. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet en litige ne tend qu'à étendre de manière mesurée la construction existante telle que modifiée par le permis de construire du 21 mars 2019 devenu définitif, avec la même hauteur que cette dernière et une surface d'extension réduite. Cette demande de substitution ne peut ainsi qu'être écartée. 8. En second lieu, le maire demande également une substitution de motifs sur le fondement des articles NH 11 du règlement du PLU et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme que le projet méconnaît en raison de l'atteinte qu'il porte à l'intérêt des lieux avoisinants et au caractère naturel de la zone. 9. D'une part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan d'occupation des sols invoquées par le requérant ont le même objet que celles, également invoquées, d'un article du code de l'urbanisme posant les règles nationales d'urbanisme et prévoyant des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan d'occupation des sols que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. En conséquence, le juge exerce un contrôle normal sur la conformité à ces dispositions de la décision attaquée. 10. Les dispositions, de l'article NH 11 du règlement du PLU ont le même objet que celles, également invoquées par la commune de Saint-Lager-Bressac, de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan d'occupation des sols que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. 11. D'autre part, aux termes de l'article NH 11 du règlement du PLU : " Les constructions par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Les terrassements ne pourront être réalisés qu'après l'obtention du permis de construire, sachant que toute construction édifiée sur un terrain en pente devra être conçue en plusieurs niveaux ou paliers destinés à épouser la déclivité et don à intégrer le bâtiment dans le paysage. Sont interdits les terrassements visant à " poser " de plain-pied toute forme de construction. (...) ". Les règles générales de ce document définissent les zones Nh comme étant des secteurs naturels partiellement construits de la commune et qui permettent la gestion du bâti diffus existant et autorisent quelques constructions à usage d'habitations supplémentaires, une seule habitation par unité foncière étant autorisée. 12. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet se situe au sein d'un espace à dominante naturelle ne comportant pas de caractéristiques paysagères remarquables, dans un secteur supportant déjà une densité significative de constructions, au demeurant de taille conséquente et non homogène sur un plan architectural. Dans ces conditions, le projet en litige, qui ne consiste qu'à étendre de manière mesurée une construction existante et prévoit au demeurant un ajout de plantations destinées à renforcer l'insertion paysagère, ne peut être regardé comme méconnaissant les dispositions de l'article NH 11 du règlement du PLU. 13. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté attaqué est illégal et doit être annulé ainsi que, par voie de conséquence, le rejet du recours gracieux. 14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérant sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 septembre 2019 par lequel le maire de Saint-Lager-Bressac a refusé de leur accorder le permis de construire sollicité. Sur les conclusions en injonction de délivrance : 15. En l'absence de changement de circonstances de droit ou de fait et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que la règlementation applicable ferait obstacle à la délivrance de l'autorisation demandée, l'exécution du présent arrêt implique nécessairement que le maire de Saint-Lager-Bressac délivre à M. et Mme A... le permis de construire sollicité conformément à leur demande, dans un délai de deux mois et sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur les conclusions indemnitaires : 16. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les précédents refus de permis de construire opposés à M. et Mme A... seraient entachés d'illégalité. Les conclusions indemnitaires présentées sur ce fondement ne peuvent dès lors qu'être rejetées, en l'absence d'illégalité fautive. 17. En deuxième lieu, si les requérants se prévalent de conseils inadaptés des services instructeurs, ils n'établissent pas, par les pièces produites, les agissements fautifs allégués. 18. En troisième lieu, il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 6 septembre 2019 par lequel le maire de Saint-Lager-Bressac a refusé de leur accorder le permis de construire sollicité est entaché d'illégalité. 19. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes qu'elle a commises et le préjudice subi par la victime. 20. Les requérants soutiennent avoir subi un préjudice financier résultant de l'augmentation du coût de la construction, qu'ils évaluent à 8 000 euros, et produisent, pour en justifier, des devis de travaux datés de décembre 2019 et mai 2021. Cette augmentation ne peut toutefois être prise en compte que pour les seuls travaux afférents directement au projet de construction pour lequel le maire a illégalement refusé le permis de construire sollicité, à l'exclusion de ceux devant être mis en œuvre au titre du permis de construire délivré le 21 mars 2019. Dans ces conditions, il sera fait une exacte appréciation du préjudice en retenant une somme de 650 euros. 21. Les requérants soutiennent avoir subi un préjudice moral de 2 000 euros à raison des retards subis du fait du refus illégal opposé par la commune. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral en l'évaluant à la somme de 500 euros. 22. Il résulte de ce qui précède que la commune est condamnée à verser à M. et Mme A... une somme totale de 1 150 euros au titre des préjudices qu'ils ont subis. Sur les frais liés au litige : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la commune de Saint-Lager-Bressac demande au titre des frais qu'ils ont exposés soit mise à la charge de M. et Mme A..., qui ne sont pas partie perdante. 24. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de commune de Saint-Lager-Bressac la somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : L'arrêté du 6 septembre 2019 et la décision du 16 décembre 2019 de rejet du recours gracieux sont annulés. Article 2 : Il est enjoint au maire de Saint-Lager-Bressac de délivrer à M. et Mme A... le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt. Article 3 : La commune de Saint-Lager-Bressac est condamnée à verser une somme de 1 150 euros au titre des préjudices subis par M. et Mme A.... Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 5 : La commune de Saint-Lager-Bressac versera à M. et Mme A... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le surplus des conclusions est rejeté. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et à la commune de Saint-Lager-Bressac. Délibéré après l'audience du 9 mai 2023 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, M. François Bodin-Hullin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023. Le rapporteur, F. Bodin-Hullin La présidente, M. B... La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY03756