Conseil d'État,  6ème sous-section jugeant seule, 12/05/2010, 325662, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2010-05-12
Numéro : 325662
Président : Mme Maugüé
Rapporteur : M. Raphaël  Chambon
Commissaire du gouvernement : M. Guyomar Mattias
Avocat(s) : SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY

Vu, 1° sous le n° 325662, la requête, enregistrée le 27 février 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ORDRE DES AVOCATS DU BARREAU DE BELLEY, dont le siège est Palais de Justice, boulevard du Mail à Belley (01300) ; l'ORDRE DES AVOCATS DU BARREAU DE BELLEY demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2008-1482 du 22 décembre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité, des tribunaux de grande instance et des tribunaux pour enfants, en tant qu'il avance du 1er janvier 2011 au 1er octobre 2009 la date de la suppression du tribunal de grande instance de Belley ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2° sous le n° 325701, la requête, enregistrée le 2 mars 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la COMMUNE D'AUBUSSON, représentée par son maire ; la COMMUNE D'AUBUSSON demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2008-1482 du 22 décembre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité, des tribunaux de grande instance et des tribunaux pour enfants, en tant qu'il avance du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2009 la date de la suppression du tribunal d'instance d'Aubusson ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre de rectifier le tableau IV annexé au code de l'organisation judiciaire afin de rétablir la situation issue du décret n° 2008-522 du 2 juin 2008, dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu, 3° sous le n° 325728, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 mars et 2 juin 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE, dont le siège est 42, boulevard Raspail à Paris (75007) ; l'ASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2008-1482 du 22 décembre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité, des tribunaux de grande instance et des tribunaux pour enfants ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre de rectifier le tableau IV annexé au code de l'organisation judiciaire afin de rétablir la situation issue du décret n° 2008-522 du 2 juin 2008, dans un délai de quinze jours à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution, notamment son Préambule ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de l'organisation judiciaire ; Vu la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ; Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 ; Vu l'ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 ; Vu le décret n° 82-452 du 28 mai 1982 ; Vu le décret n° 91-282 du 15 mars 1991 ; Vu le décret n° 2008-145 du 15 février 2008 ; Vu le décret n° 2008-522 du 2 juin 2008 ; Vu le décret du 4 juillet 2008 portant nomination d'un directeur à l'administration centrale : - Mme Lottin (Dominique) ; Vu le décret n° 2008-1110 du 30 octobre 2008 ; Vu l'arrêté du 21 octobre 1999 modifiant l'arrêté du 25 mars 1993 portant création d'un comité technique paritaire local auprès de chaque premier président de cour d'appel, ainsi que cet arrêté ; Vu l'arrêté du 2 juillet 2008 portant nomination des représentants de l'administration et des représentants du personnel au sein du comité technique paritaire central auprès de la directrice des services judiciaires du ministère de la justice ; Vu l'arrêté du 22 juillet 2008 portant nomination des représentants de l'administration et des représentants du personnel au sein du comité technique paritaire central auprès de la directrice des services judiciaires du ministère de la justice ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Raphaël Chambon, Auditeur, - les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de l'ORDRE DES AVOCATS DU BARREAU DE BELLEY, de la SCP Monod, Colin, avocat de la COMMUNE D'AUBUSSON et de l'ASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE ; - les conclusions de M. Mattias Guyomar, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de l'ORDRE DES AVOCATS DU BARREAU DE BELLEY, et à la SCP Monod, Colin, avocat de la COMMUNE D'AUBUSSON et de l'ASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE ; Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même décret n° 2008-1482 du 22 décembre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité, des tribunaux de grande instance et des tribunaux pour enfants ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées à la requête n° 325728 ; Sur la légalité externe : En ce qui concerne l'absence de consultation du Conseil d'Etat : Considérant que l'article 3 de l'ordonnance du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale, prise sur le fondement de l'article 86 de la loi d'habilitation du 9 décembre 2004, a abrogé à compter de l'entrée en vigueur de la partie réglementaire du nouveau code de l'organisation judiciaire, intervenue le 4 juin 2008, les dispositions des articles L. 311-5, L. 321-3 et L. 331-6 du code de l'organisation judiciaire alors en vigueur exigeant que les projets de décret fixant le siège et le ressort des tribunaux de grande instance, des tribunaux d'instance et des juridictions de proximité soient soumis pour avis au Conseil d'Etat ; qu'à l'issue de la refonte de la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire opérée par le décret en Conseil d'Etat du 2 juin 2008, les articles R. 311-7, R. 321-31 et R. 331-4 fixant le siège et le ressort de ces juridictions sont devenus les articles D. 211-1, D. 221-1 et D. 231-1, l'article 1er du décret du 2 juin 2008 précisant que Les articles identifiés par un ''R.'' correspondent à des dispositions relevant d'un décret en Conseil d'Etat, ceux identifiés par un ''D'' correspondent à des dispositions relevant d'un décret ; qu'au soutien du moyen tiré de ce que le décret qu'ils attaquent ne pouvait intervenir sans consultation préalable du Conseil d'Etat, les requérants excipent de l'inconstitutionnalité du décret du 2 juin 2008 ; Considérant que si des requérants peuvent invoquer à l'appui de conclusions dirigées contre un acte administratif l'illégalité dont serait entaché un règlement, même devenu définitif, un tel moyen ne peut être accueilli que dans la mesure où la décision dont l'annulation est demandée constitue une mesure d'application de celle dont l'illégalité est invoquée par voie d'exception ; qu'il ressort des pièces des dossiers que le décret que les requérants attaquent, qui avance la date d'entrée en vigueur de la suppression de certaines juridictions décidée par le décret du 30 octobre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance, ne constitue pas une mesure d'application du décret du 2 juin 2008, qui a seulement rendu possible l'édiction d'un tel décret sans consultation préalable du Conseil d'Etat ; que, par suite, l'ensemble des moyens tirés de l'illégalité du décret du 2 juin 2008 ne sauraient être utilement invoqués contre le décret attaqué et ne peuvent, par suite, qu'être écartés ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que le décret serait illégal faute d'avoir été précédé de la consultation du Conseil d'Etat ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne la consultation du comité technique paritaire : Considérant qu'aux termes de l'article 12 du décret du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires : Les comités techniques paritaires connaissent dans les conditions et les limites précisées pour chaque catégorie de comité par les articles 13 et 14 du présent décret des questions et des projets de textes relatifs : / 1° Aux problèmes généraux d'organisation des administrations, établissements ou services ; / 2° Aux conditions générales de fonctionnement des administrations et services (...) ; qu'en vertu de l'article 3 du même décret, sont créés, par arrêté du ministre, des comités techniques centraux auprès de chaque directeur responsable de services centraux et de services déconcentrés ; que les dispositions du décret attaqué entraient, du fait des conséquences qu'elles emportent sur l'organisation et le fonctionnement des services des tribunaux dont la date de suppression était avancée, dans le champ de compétence du comité technique paritaire central placé auprès du directeur des services judiciaires, constitué en vertu de cet article et exerçant ainsi sa compétence tant pour les services déconcentrés que pour les services centraux ; que si ont été également créés des comités techniques paritaires régionaux auprès de chaque premier président de cour d'appel par arrêté du 25 mars 1993 modifié par arrêté du 21 octobre 1999, la consultation de ces comités n'était pas requise préalablement à l'édiction du décret attaqué, eu égard au caractère général des orientations ayant présidé à l'anticipation de la fermeture de certaines juridictions qu'il opère, y compris quant à sa mise en oeuvre territoriale ; que la consultation du comité technique paritaire ministériel n'était pas davantage requise, dès lors que cette réforme concerne au premier chef les services de la seule direction des services judiciaires ; que les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que l'absence de consultation des comités techniques paritaires régionaux et du comité technique paritaire ministériel entacherait d'irrégularité le décret qu'ils attaquent ; Considérant que l'article 9 du décret du 28 mai 1982 relatif aux comités techniques paritaires dispose que : Les membres titulaires et suppléants des comités techniques sont désignés pour trois ans, sous réserve du cas prévu au troisième alinéa de l'article précédent. Toutefois, la durée du mandat de ses membres pourra être réduite ou prorogée par arrêté du ministre intéressé ou par décision de l'autorité auprès de laquelle le comité technique paritaire est institué, de façon à assurer le renouvellement des comités techniques paritaires intéressant un service ou un groupe de services déterminés dans le délai maximum de six mois suivant le renouvellement des commissions administratives paritaires correspondant auxdits services. / En cas de consultation du personnel organisée en application de l'article 11 du présent décret, la durée du mandat peut être exceptionnellement réduite ou prorogée dans un intérêt de service par arrêté du ministre intéressé ou par décision de l'autorité auprès de laquelle le comité technique paritaire est institué, notamment afin de permettre le renouvellement simultané de plusieurs comités techniques paritaires. Ces réductions ou prorogations ne peuvent excéder une durée d'un an. / Ces membres doivent soit appartenir, en qualité de fonctionnaire ou en qualité d'agent non titulaire, au département ministériel, à l'administration, au service ou à l'établissement auprès duquel est constitué le comité dont ils sont appelés à faire partie, soit être détachés auprès de ces organismes ou mis à leur disposition, en application de l'article 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. En outre, en ce qui concerne les comités techniques régionaux ou départementaux, ne peuvent être désignés comme membres que les agents exerçant leurs fonctions dans le service déconcentré considéré ; que l'article 10 de ce décret précise que Les représentants de l'administration et du personnel membres titulaires ou suppléants des comités techniques venant, au cours de la période de trois années visée à l'article 9 ci-dessus, à cesser les fonctions pour lesquelles ils ont été nommés, par suite de démission de l'administration ou de leur mandat de membre du comité, de mise en congé de longue durée au titre de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 précitée, de mise en disponibilité ou qui ne remplissent plus les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 9 sont remplacés dans les formes prévues aux articles 7, 8 et 9 ci-dessus. Il en est de même des agents frappés d'une des incapacités prononcées par les articles L. 5 à L. 7 du code électoral ainsi que des agents frappés d'une rétrogradation ou ayant fait l'objet de l'exclusion temporaire de fonctions figurant dans le troisième groupe des sanctions disciplinaires énumérées par l'article 66 de la loi du 11 janvier 1984 précitée, à moins qu'ils n'aient été amnistiés ou qu'ils n'aient bénéficié d'une décision acceptant leur demande tendant à ce qu'aucune trace de la sanction prononcée ne subsiste à leur dossier. / Le mandat des remplaçants prend fin en même temps que celui des autres membres du comité ; que ces dernières dispositions doivent nécessairement s'entendre comme visant la situation des membres ne remplissant plus les conditions prévues par le troisième alinéa de l'article 9 ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que l'administration ne peut, en dehors des cas qu'elles énumèrent limitativement, modifier, en cours de mandat, la composition d'un comité technique paritaire en mettant fin au mandat de certains de ses membres en vue de procéder à la nomination de nouveaux membres ; Considérant que par un arrêté du 22 juillet 2008, le garde des sceaux, ministre de la justice a procédé, pour la durée du mandat de trois ans restant alors à courir, à une nouvelle nomination de l'ensemble des membres titulaires et suppléants du comité technique paritaire des services judiciaires, dont la composition était précédemment fixée par un arrêté du 2 juillet 2008 ; qu'à l'appui du recours dirigé contre le décret litigieux pris à la suite de la consultation de ce comité, ne peut être invoquée, pour démontrer l'irrégularité de sa composition, que l'illégalité du seul arrêté du 22 juillet 2008, et dans la mesure seulement où il procède à la nomination de nouveaux membres, qui ne figuraient pas dans l'arrêté de composition précédent ; qu'ainsi, les moyens tirés de l'irrégularité de la nomination de représentants de l'administration qui faisaient déjà partie du comité technique paritaire lors de l'édiction de l'arrêté du 22 juillet 2008 ne peuvent qu'être écartés ; qu'en outre, si l'arrêté du 22 juillet 2008 a procédé, par rapport à celui du 2 juillet 2008, à la nomination de six nouveaux titulaires susceptibles de représenter l'administration, il ressort des pièces des dossiers que ceux-ci l'ont été, pour l'un d'entre eux, en remplacement du directeur des services judiciaires auprès duquel est placé le comité technique paritaire, auquel il avait succédé dans ses fonctions, et pour les cinq autres en remplacement de représentants titulaires ayant préalablement démissionné de leur mandat de membre du comité ; que s'il a également été procédé à la nomination de six nouveaux suppléants susceptibles de représenter l'administration, il ressort des pièces des dossiers que ceux-ci l'ont tous été en remplacement de membres suppléants ayant démissionné de leur mandat de membre du comité ; que l'ensemble de ces remplacements correspondaient ainsi à l'un des cas limitativement prévus par l'article 10 du décret du 28 mai 1982 ; qu'il en résulte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le comité technique paritaire était, lorsqu'il a examiné le projet de décret litigieux lors de sa séance du 12 décembre 2008, dans une composition résultant de l'arrêté du 22 juillet 2008, composé dans des conditions de nature à entacher d'irrégularité de procédure ce décret ; En ce qui concerne les autres moyens : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ; que, s'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte ; que le décret attaqué n'appelle aucune mesure réglementaire ou individuelle d'exécution de la part du ministre chargé de la défense ; que, par suite, il a pu légalement être pris sans que ce ministre y appose son contreseing ; Considérant que le moyen tiré du non respect de la procédure de consultation fixée par le garde des sceaux, ministre de la justice pour l'élaboration de la réforme de la carte judiciaire est inopérant à l'encontre du décret que les requérants attaquent, qui avance la date d'entrée en vigueur de la suppression de certaines juridictions décidée par le décret du 30 octobre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance ; qu'en tout état de cause, le pouvoir réglementaire pouvait à tout moment renoncer à cette consultation ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que le décret attaqué a procédé à l'anticipation de la suppression de deux tribunaux de grande instance, de six tribunaux d'instance et juridictions de proximité et de six greffes détachés, déjà prévue par le décret du 30 octobre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d'instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance ; qu'il n'a pas pour objet de supprimer des juridictions mais seulement d'avancer la date d'entrée en vigueur de dispositions du décret du 30 octobre 2008 cité ci-dessus ; que, par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'inexactitude matérielle entachant les motifs tirés de l'isolement du juge d'instance et de l'absence de continuité du service public de la justice, de l'erreur d'appréciation entachant le motif tenant à la nécessaire spécialisation des magistrats, de la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant le service public de la justice, de la méconnaissance du droit à un procès équitable, de la méconnaissance de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et de l'erreur manifeste d'appréciation entachant la suppression du tribunal d'instance d'Aubusson sont inopérants à l'encontre du décret attaqué ; Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, le décret du 15 février 2008 n'a pas été annulé par le Conseil d'Etat ; que par ailleurs le décret du 30 octobre 2008 n'a été annulé par la décision n° 322407 et suivants du 19 février 2007 du Conseil d'Etat statuant au contentieux qu'en tant qu'il supprime le tribunal de grande instance de Moulins, juridiction non concernée par le décret du 22 décembre 2008 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret du 22 décembre 2008 devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation des deux décrets cités ci-dessus ne peut qu'être écarté ; Considérant, en troisième lieu, que la seule circonstance que quatre tribunaux d'instance et six greffes détachés soient supprimés dès le 1er janvier 2009 et deux tribunaux d'instance dès le 1er février 2009 alors que les autres juridictions comparables ne le sont qu'à compter du 1er janvier 2010 ne méconnaît pas le principe d'égalité des citoyens devant le service public de la justice ; que la seule circonstance que deux tribunaux de grande instance soient supprimés dès le 1er octobre 2009 alors que les autres juridictions comparables ne le sont qu'à compter du 1er janvier 2011 ne méconnaît pas davantage ce principe ; Considérant, en quatrième lieu, que s'il est soutenu que le décret du 22 décembre 2008 a méconnu les conditions fixées pour la fermeture anticipée de juridictions par la circulaire du garde des sceaux du 3 avril 2008 relative à la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, le pouvoir réglementaire n'était pas tenu par les prescriptions d'une telle circulaire ; que le moyen ne peut donc qu'être écarté ; Considérant, en cinquième lieu, que l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante ; qu'en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; que, toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle ; qu'il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ; Considérant que le décret attaqué, publié au Journal officiel de la République française le 31 décembre 2008, avance au 1er janvier 2009 la suppression de deux tribunaux de grande instance, de six tribunaux d'instance et juridictions de proximité et de six greffes détachés ; qu'il est soutenu que l'anticipation de ces suppressions opérée par le décret au lendemain de sa publication méconnaît le principe de sécurité juridique ; que toutefois la suppression de ces juridictions a été décidée par le décret du 30 octobre 2008 ; que l'anticipation de la suppression de ces juridictions, dont la fermeture était décidée et connue depuis plusieurs mois, ne porte pas une atteinte excessive aux intérêts des communes, des justiciables, des fonctionnaires, des magistrats et des professionnels du droit, au regard des considérations d'intérêt général qui la motivent tenant aux difficultés de fonctionnement de ces juridictions ; que, par suite, le décret attaqué ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique ; Considérant, en sixième lieu, que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation à avoir anticipé du 1er janvier 2011 au 1er octobre 2009 la suppression du tribunal de grande instance de Belley n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; Considérant, enfin, que le fait que le texte produise ses pleins effets dès le lendemain de sa publication ne prive pas, contrairement à ce qui est soutenu, les personnes intéressées de la possibilité de présenter utilement une demande en référé suspension ; que le moyen tiré de la méconnaissance du droit à un recours effectif garanti par les stipulations de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit, par suite, être écarté ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction et leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n°s 325662, 325701 et 325728 sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ORDRE DES AVOCATS DU BARREAU DE BELLEY, à la COMMUNE D'AUBUSSON, à l'ASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE, à la ministre d'Etat, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés et au Premier ministre.