CAA de NANCY, 4ème chambre, 17/03/2020, 19NC01301, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-03-17
Numéro : 19NC01301
Président : M. DEVILLERS
Rapporteur : Mme Christine  GRENIER
Commissaire du gouvernement : M. MICHEL
Avocat(s) : FERRACCI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... D... et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 19 octobre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Habsheim a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1700294 du 14 décembre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg, après avoir constaté que le moyen tiré de l'irrégularité des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique était de nature à entraîner l'annulation de cette délibération et que les autres moyens de la requête n'étaient pas fondés, a, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, sursis à statuer et imparti à la commune d'Habsheim un délai de six mois pour notifier au tribunal une délibération régularisant cette illégalité. La commune d'Habsheim a communiqué au tribunal administratif de Strasbourg les délibérations du 15 février 2018 par lesquelles le conseil municipal a, d'une part, retiré la délibération du 19 octobre 2016 et, d'autre part, approuvé le plan local d'urbanisme. M. D... et Mme B... ont alors demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 15 février 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de d'Habsheim a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement nos 1700294 - 1802670 du 28 février 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leurs demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2016 et, d'autre part, à l'annulation de la délibération du 15 février 2018. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 29 avril 2019, M. D..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 28 février 2019 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler la délibération du 19 octobre 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Habsheim a approuvé son plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Habsheim la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; - sa requête est recevable ; - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il omet de statuer sur plusieurs des moyens qu'il avait soulevés en méconnaissance de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme ; - il méconnaît l'article R. 741-2 du code de justice administrative, faute de viser le mémoire récapitulatif du 11 juillet 2017 et de viser les nouveaux moyens soulevés dans ce mémoire ; - les modalités de la concertation préalable n'ont pas été respectées ; - le classement en zone AUi des parcelles lui appartenant est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, de même que celui du secteur de Nahmatten ; - le classement de l'emplacement réservé A est entaché d'illégalité ; - la note de synthèse soumise aux conseillers municipaux était insuffisante, en l'absence de précision sur les différentes modalités de régularisation envisagées et non retenues et le jugement attaqué est entaché d'erreur de droit. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 septembre 2019, la commune d'Habsheim, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. D... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme ; - les autres moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la délibération approuvant le plan local d'urbanisme du 19 octobre 2016 a été retirée par une délibération du 15 février 2018 et que ce retrait étant devenu définitif, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2016. Par un mémoire, enregistré le 22 janvier 2020, la commune d'Habsheim soutient qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2016 qui sont manifestement irrecevables. Elle soutient que le retrait de la délibération du 19 octobre 2016 est devenu définitif, en l'absence de contestation de la délibération du 15 février 2018 ayant procédé à ce retrait. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le jugement n° 170294 du 14 décembre 2017 du tribunal administratif de Strasbourg. Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., présidente assesseur, - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour la commune d'Habsheim. Considérant ce qui suit : 1. La commune d'Habsheim, commune d'environ 5 000 habitants, a approuvé son plan local d'urbanisme par une délibération du 19 octobre 2016. M. D... et Mme B..., propriétaires de terrains sur le territoire de la commune, ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg l'annulation de cette délibération. Par un jugement avant dire-droit du 14 décembre 2017, le tribunal administratif de Strasbourg, après avoir constaté que le moyen tiré de l'irrégularité des modifications apportées par le maire au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique était de nature à entraîner l'annulation de cette délibération a, en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, sursis à statuer et imparti à la commune d'Habsheim un délai de six mois pour notifier au tribunal une délibération régularisant cette illégalité. Par deux délibérations du 15 février 2018, le conseil municipal de la commune d'Habsheim a, d'une part, retiré la délibération du 19 octobre 2016 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune et, d'autre part, approuvé un nouveau plan local d'urbanisme. M. D... et Mme B... ont alors demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 15 février 2018 par laquelle la commune d'Habsheim a approuvé le plan local d'urbanisme. Par un jugement du 28 février 2019, dont M. D... relève appel, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté les demandes de M. D... et de Mme B... tendant à l'annulation des délibérations du 19 octobre 2016 et du 15 février 2018, en estimant que cette dernière demande était irrecevable. Sur l'étendue du litige : 2. Lorsqu'une décision administrative faisant l'objet d'un recours contentieux est retirée en cours d'instance pour être remplacée par une décision ayant la même portée, le recours doit être regardé comme tendant également à l'annulation de la nouvelle décision. Lorsque le retrait a acquis un caractère définitif, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision initiale, qui ont perdu leur objet. Le juge doit, en revanche, statuer sur les conclusions dirigées contre la nouvelle décision. 3. Ainsi qu'il est dit au point 1, le tribunal administratif de Strasbourg, par son jugement du 14 décembre 2017, a sursis à statuer sur la demande de M. D... et de Mme B... tendant à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2016 de la commune d'Habsheim approuvant le plan local d'urbanisme et lui a imparti un délai de six mois pour régulariser le vice dont cette délibération était entachée. En exécution de ce jugement, le conseil municipal de la commune a toutefois adopté deux délibérations le 15 février 2018, l'une portant retrait de la délibération du 19 octobre 2016 et l'autre approuvant le plan local d'urbanisme de la commune. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 15 février 2018 portant retrait de celle du 19 octobre 2016 est devenue définitive. 4. Il suit de là qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de M. D... tendant à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2016 qui ont perdu leur objet. La délibération du 15 février 2018 qui s'y substitue, approuvant le plan local d'urbanisme de la commune, a cependant la même portée que celle du 19 octobre 2016. Par suite, les conclusions de M. D... doivent être regardées comme tendant à l'annulation de cette dernière délibération. Sur la régularité du jugement attaqué : 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. ". Le jugement avant dire droit du tribunal administratif de Strasbourg du 14 septembre 2017 visait les mémoires produits par les requérants dans cette instance, y compris celui du 11 juillet 2017 dont il analysait les conclusions et les moyens. Le jugement attaqué du 28 février 2019 visait, pour sa part, le jugement avant dire-droit du 14 décembre 2017 et les nouveaux mémoires produits par les parties à la suite de la régularisation par la commune du vice entachant son plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, faute pour le jugement du 28 février 2019 du tribunal administratif de Strasbourg, qui se référait expressément au jugement avant-dire droit du 14 décembre 2017, de viser le mémoire présenté pour M. D... et Mme B... enregistré le 11 juillet 2017 et d'analyser les moyens qu'il soulevait, doit être écarté. 6. Eu égard à ce qui a été dit au point 4, le moyen tiré de ce que le jugement du 28 février 2019 omet de statuer sur les moyens soulevés à l'encontre du plan local d'urbanisme approuvé le 19 octobre 2016 avant que le juge ne fasse usage de la faculté de surseoir à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme doit être écarté comme inopérant à l'encontre de ce jugement. 7. Il résulte de tout ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité du jugement du 28 février 2019 du tribunal administratif de Strasbourg doivent être écartés. Sur le bien-fondé du jugement du 28 février 2019 : 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". En vertu de l'article L. 2541-1 du même code : " Les dispositions de la première partie sont applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Les dispositions des titres Ier et II du livre Ier de la présente partie sont applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, à l'exception de celles des articles (...) L. 2121-10 (...) ". Aux termes de l'article L. 2541-2 du même code : " Le maire convoque le conseil municipal aussi souvent que les affaires l'exigent (...) / La convocation indique les questions à l'ordre du jour ; elle est faite trois jours au moins avant la séance et, en cas d'urgence, la veille (...) ". Selon l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...) ". L'article L. 2121-13 du même code énonce que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 9. Il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse a été adressée aux conseillers municipaux avant la séance du conseil municipal de la commune d'Habsheim du 15 février 2018. Elle rappelait le contexte juridique résultant du sursis à statuer prononcé par le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 14 décembre 2017. Elle expliquait les modalités de régularisation retenues et soumettait aux conseillers municipaux le retrait de la délibération du 19 octobre 2016 et l'approbation d'un nouveau plan local d'urbanisme purgé de l'irrégularité relevée par le jugement du 14 décembre 2017. Elle rappelait également l'avis favorable du commissaire enquêteur et les avis des personnes publiques associées. La note de synthèse adressée aux conseillers municipaux leur permettait ainsi de disposer d'une information suffisante sur le contexte, les mesures de régularisation envisagées, les enjeux du plan local d'urbanisme et les principales modifications proposées par rapport au plan approuvé le 19 octobre 2016. Elle permettait ainsi aux conseillers municipaux de se prononcer en toute connaissance de cause sur les deux délibérations soumises à leur approbation. Elle n'avait pas à présenter les différentes possibilités de régularisation et à justifier les modalités de régularisation retenues consistant en un retrait de la délibération du 19 octobre 2016 suivie de l'adoption d'une délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Le moyen tiré de ce que le jugement attaqué, qui a estimé que la note de synthèse présentait un caractère suffisant, serait entaché d'erreur de droit, doit, par suite, être écarté. 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les modalités de la concertation préalable, adoptées par une délibération du 14 avril 2011 du conseil municipal d'Habsheim, ont été respectées. Il ressort en effet des pièces du dossier qu'une exposition comportant plusieurs panneaux relatifs d'une part, aux études préalables, d'autre part, aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables de la commune, a été organisée à la mairie, ainsi que le prévoyait la délibération du 14 avril 2011. Les autres modalités de la concertation préalable prévues par cette délibération ont également été respectées, notamment celle relative à la mention, sur le site internet de la commune, des dates des réunions publiques relatives au plan local d'urbanisme. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 566-7 du code de l'environnement : " L'autorité administrative arrête, avant le 22 décembre 2015, à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassins, un plan de gestion des risques d'inondation pour les territoires définis à l'article L. 566-5. Ce plan fixe les objectifs en matière de gestion des risques d'inondation concernant le bassin ou groupement de bassins et les objectifs appropriés aux territoires mentionnés au même article L. 566-5. Ces objectifs doivent permettre d'atteindre les objectifs de la stratégie nationale mentionnée à l'article L. 566-4. / Pour contribuer à la réalisation des objectifs du plan de gestion des risques d'inondation, des mesures sont identifiées à l'échelon du bassin ou groupement de bassins. Ces mesures sont intégrées au plan de gestion des risques d'inondation. Elles comprennent : (...) / 3° Les dispositions pour la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d'inondation, comprenant des mesures pour le développement d'un mode durable d'occupation et d'exploitation des sols, notamment des mesures pour la maîtrise de l'urbanisation et la cohérence du territoire au regard du risque d'inondation, des mesures pour la réduction de la vulnérabilité des activités économiques et du bâti et, le cas échéant, des mesures pour l'amélioration de la rétention de l'eau et l'inondation contrôlée (...) ". Selon l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : (...) / 10° Les objectifs de gestion des risques d'inondation définis par les plans de gestion des risques d'inondation pris en application de l'article L. 566-7 du code de l'environnement, ainsi qu'avec les orientations fondamentales et les dispositions de ces plans définies en application des 1° et 3° du même article L. 566-7 (...) ". En vertu de l'article L. 131-3 du même code : " Lorsqu'un des documents énumérés aux 1° et 3° à 11° de l'article L. 131-1 ainsi qu'aux 2° à 5° de l'article L. 131-2 est approuvé après l'approbation d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma de secteur, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible avec ce document ou prendre en compte ce dernier dans un délai de trois ans, et pour le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, lors de la première révision du schéma de cohérence territoriale qui suit son approbation. ". 12. La zone AUi de Nahmatten du plan local d'urbanisme de la commune d'Habsheim est une zone comprenant une vingtaine de constructions qui est exposée à un " risque d'inondations " et dont l'ouverture à l'urbanisation est subordonnée " à la mise en oeuvre d'une solution hydraulique garantissant la sécurité des personnes et des biens ". Ce secteur, situé à proximité du cours d'eau du " Muhlbach " était auparavant classé en zone NAi par le plan d'occupation des sols. 13. Pour apprécier la compatibilité d'un schéma de cohérence territoriale avec un plan de gestion des risques d'inondation, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 14. Si M. D... fait valoir que la cartographie du schéma de cohérence territoriale de la région mulhousienne adopté en 2007 n'avait pas été rendue compatible avec le PGRI 2016-2021 du district Rhin, approuvé le 30 novembre 2015, à la date d'approbation de la délibération du 19 octobre 2016, comme de celle du 15 février 2018, approuvant le plan local d'urbanisme de la commune d'Habsheim, le délai de trois ans de mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale avec le PGRI du bassin Rhin n'était alors pas écoulé. Un nouveau SCOT a d'ailleurs été adopté le 25 mars 2019. En outre, le PGRI identifie les risques majeurs d'inondation (TRI) à l'échelle d'un bassin. La circonstance que le SCOT identifie, à l'échelle du territoire qu'il couvre, les risques naturels et notamment le risque d'inondation, autres que les risques d'inondation majeurs, ne saurait être regardée comme caractérisant une incompatibilité entre le SCOT et le PGRI. 15. De plus, le PGRI 2016-2021 du bassin Rhin vise à préserver la sécurité des personnes et des biens en zones inondables. Ainsi, dans les zones soumises à un risque d'urbanisation, les règles de constructibilité doivent prendre en compte le risque lié à l'inondation. Il résulte des termes mêmes de la disposition 27 du PGRI dont se prévaut M. D... que celle-ci prescrit des mesures de nature à prévenir ou à compenser l'aléa d'inondation " lorsque des constructions nouvelles sont autorisées en zone inondable ". Cette disposition n'a ainsi pas pour objet d'interdire aux auteurs du plan local d'urbanisme de rendre inconstructibles les zones inondables. Le classement en zone AUi du secteur litigieux a d'ailleurs pour objet de prendre en compte le risque d'inondation et est ainsi compatible avec le PGRI qui vise à préserver la sécurité des personnes et des biens face à cet aléa et ne pas augmenter les enjeux en zone inondable. Par suite, M. D... n'est, en tout état de cause, fondé à soutenir, ni que le SCOT de la région mulhousienne serait incompatible avec le PGRI 2016-2021 du bassin Rhin, ni que le plan local d'urbanisme serait lui-même incompatible avec le PGRI, faute de classer le secteur de Nahmatten en zone urbanisable avec des règles de constructibilité prenant en compte l'aléa lié à l'inondation. 16. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / 1° Les secteurs où (...) l'existence de risques naturels, (...) justifient que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols (...) ". 17. Si M. D... fait valoir que ce secteur n'a connu aucune inondation depuis 1983, il ressort cependant des pièces du dossier et notamment de l'atlas des zones inondables de 2009 que le secteur de Nahmatten est, pour sa partie classée en zone AUi, exposé à un fort risque d'inondation liée à une crue du Muhlbach. Alors même que des ouvrages de protection contre les crues du Muhlbach et du Weierbachgraben et notamment trois bassins de rétention et un ouvrage de stockage des eaux ont été construits, il ressort des pièces du dossier qu'ils ne suffisent pas à absorber les eaux excédentaires d'un bassin versant de 7 km² et à protéger la zone AUi de l'aléa inondation. Ainsi que l'expose le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, trois solutions techniques sont à l'étude pour protéger le secteur de Nahmatten, un panachage entre certaines d'entre elles n'étant pas exclu. Cependant, les études étant en cours, la commune d'Habsheim a choisi, dans le cadre de l'adoption du plan local d'urbanisme, de se préserver la possibilité de mettre en oeuvre tout ou partie de ces solutions. 18. Par suite, eu égard au risque avéré d'inondation du secteur de Nahmatten, son classement en zone AUi du plan local d'urbanisme, qui subordonne son ouverture à l'urbanisation à une solution hydraulique durable, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Si un permis de construire a été délivré dans ce secteur en 2013 et 2014, il l'a été sur un terrain situé en zone d'inondation à risque faible et non zone inondable. 19. En dernier lieu, d'une part, l'emplacement réservé A est destiné à la construction de digues pour bassin de rétention des crues du Muhlbach. La construction de digues constitue l'une des options devant permettre d'ouvrir à l'urbanisation le secteur de Nahmatten, classé en zone AUi. M. D... soutient toutefois que la construction d'une digue aurait un effet inverse à celui recherché, dès lors que, selon un rapport du ministre de l'écologie et du développement durable du 22 septembre 2006 relatif à l'urbanisation derrière les digues, la construction de digues ne doit pas conduire à ouvrir à l'urbanisation des zones qui ne le sont pas. Cependant, ce rapport ne s'impose pas aux auteurs du plan local d'urbanisme. 20. D'autre part, M. D... ne saurait utilement invoquer une incompatibilité entre l'emplacement réservé A et un plan de prévention des risques opposable à la commune d'Habsheim, qui n'est pas dotée d'un tel plan. 21. Enfin, la construction de digues ne constitue que l'un des éléments d'une solution hydraulique destinée à ouvrir à l'urbanisation le secteur de Nahmatten, qui est en cours d'étude par la commune.0 Il n'est pas établi que la construction d'un tel ouvrage empêcherait l'urbanisation des parcelles classées en zone AUi du plan local d'urbanisme. Par suite, l'incohérence invoquée entre l'objectif, à terme, d'une ouverture à l'urbanisation d'une partie du secteur de Nahmatten et l'emplacement réservé A n'est pas établie. Le moyen tiré de l'irrégularité de ce classement, qui n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, doit, par suite, être écarté. 22. Il résulte de ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement du 29 février 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Sur les frais liés à l'instance : 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Habsheim, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. D... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. D... le versement à la commune d'Habsheim de la somme de 1 500 euros le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera à la commune d'Habsheim une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... D... et à la commune d'Habsheim. 2 19NC01301