CAA de LYON, 1ère chambre, 13/12/2022, 21LY01387, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-13
Numéro : 21LY01387
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : M. François  BODIN-HULLIN
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : CDMF-AVOCATS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu les procédures suivantes : I) Procédure contentieuse antérieure M. ... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2017 par lequel le maire de la commune de Nantes-en-Rattier l'a mis en demeure d'interrompre immédiatement les travaux entrepris sur les parcelles cadastrées à la section ... lui appartenant, ensemble la décision du 4 janvier 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1801478 du 4 mars 2021, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la requête de M. A.... Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 mai 2021 et le 15 novembre 2022, sous le n° 21LY01387, M. B... A..., représenté par Me Fiat, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1801478 du tribunal administratif de Grenoble du 4 mars 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2017 ordonnant l'interruption des travaux, ensemble la décision du 4 janvier 2018 rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal ne pouvait refuser d'examiner les vices de forme qui étaient soulevés et notamment la méconnaissance du principe du contradictoire dès lors qu'il aurait dû être titulaire d'un permis de construire ; qu'à cet égard, les motifs fondant le refus de permis de construire opposé sont entachés d'illégalité, ainsi que l'avis défavorable émis par le préfet et fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; - le procès-verbal d'infraction établi le 23 octobre 2017 est illégal en ce que la visite des lieux a été réalisée sans son accord, et qu'il appartiendrait à la cour, si elle s'estimait incompétente pour se prononcer sur sa légalité, de saisir la juridiction judiciaire d'une question préjudicielle afin qu'elle se prononce sur cette question. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... A... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2022, la commune de Nantes-en-Rattier, représentée par Me Goarant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. B... A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... A... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 février 2022, l'instruction a été réouverte. II) Procédure contentieuse antérieure M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2017 par lequel le maire de la commune de Nantes en Rattier lui a refusé la délivrance d'un permis de construire une extension d'habitation, et la décision rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1801467 du 4 mars 2021, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la requête de M. A.... Procédure devant la cour Sous le n° 21LY01388, par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 mai 2021 et le 15 novembre 2022, M. B... A..., représenté par Me Fiat, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1801467 du tribunal administratif de Grenoble du 4 mars 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 23 octobre 2017 portant refus de délivrance de permis de construire, ensemble le rejet de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de donner un avis conforme et au maire de la commune de Nantes-en-Rattier de délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Nantes-en-Rattier une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la demande de permis de construire portait également sur la régularisation du garage en tôle ondulée construit sans autorisation ; que l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme fait obstacle à ce que la commune oppose, en défense, la non-conformité des travaux au permis de construire délivré en 1983 et qui a été constatée par un certificat de non-conformité du 28 octobre 1987, ce motif ne fondant pas, en outre, le refus de permis de construire en litige ; - le terrain n'est pas soumis à un risque de glissement de terrain, et il en résulte que son classement des parcelles en zone G2 de la carte des aléas, qui n'a pas pris en compte les évolutions géotechniques recensées par le service RTM, n'est plus justifié et ne pouvait ainsi fonder l'avis du préfet et le refus du maire, et que l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne peut fonder un refus de permis et cet avis défavorable du préfet ; - la mesure d'exécution est justifiée. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 février 2022, la commune de Nantes-en-Rattier, représentée par Me Goarant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. B... A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par M. B... A... ne sont pas fondés. Par ordonnance du 15 septembre 2022, l'instruction a été réouverte. Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. François Bodin-Hullin, premier conseiller ; - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public ; - les observations de Me Martin pour M. A... ainsi que celles de Me Goarant pour la commune de Nantes-en-Rattier. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 23 octobre 2017 le maire de la commune de Nantes-en-Rattier, agissant au nom de l'Etat, a mis en demeure M. A... d'interrompre les travaux en cours sur les parcelles cadastrées à la section ... lui appartenant. Le tribunal administratif de Grenoble, dans un jugement du 4 mars 2021 (n° 1801478), a rejeté les conclusions en annulation présentées par M. A.... Ce dernier a interjeté appel de ce jugement dans une requête enregistrée sous le n° 21LY01387. Il a réalisé et poursuivi les travaux et a été condamné par un arrêt de la cour d'appel de Grenoble du 16 juin 2022, frappé d'un pourvoi en cassation. 2. Par un arrêté du 23 octobre 2017 le maire de la commune de Nantes-en-Rattier a refusé de délivrer un permis de construire à M. A.... Le tribunal administratif de Grenoble, par un jugement du 4 mars 2021 (n° 1801467), a rejeté les conclusions en annulation présentées par M. A... tendant à l'annulation de cet arrêté. M. A... a interjeté appel de ce jugement dans une requête enregistrée sous le n° 21LY01388. 3. Ces deux requêtes présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt. Sur la légalité du refus de permis de construire du 23 octobre 2017 : En ce qui concerne le motif de refus fondé sur les risques naturels : 4. Le refus de permis de construire du 23 octobre 2017, qui vise l'article R. 111-3 valant plan de prévention des risques approuvé le 21 janvier 1987 et " la carte des aléas multirisques élaborée en 2010, mise à jour en 2015 " ainsi que le plan de prévention des risques naturels PPRN-type de l'Isère, relève que le terrain est situé en zone d'aléa moyen G2 de glissement de terrain et en zone d'aléa faible V1 de ruissellement sur versants généralisé à la carte des aléas susvisée, que la traduction règlementaire de cette carte s'effectue à travers le règlement du PPRN-type, que le règlement interdit en aléa G2 (zone rouge) toute nouvelle construction ainsi que les extensions susceptibles d'augmenter les risques. Ce refus est également fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en ce que le projet, par sa nature, atteinte à la sécurité publique. 5. En premier lieu, dans sa réponse à la mesure d'instruction diligentée par la cour relative à la question de savoir si un périmètre de risque a été approuvé par le préfet sur le secteur au titre de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme ou si un plan de prévention des risques naturels a été approuvé sur ce même secteur, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a informé la cour que " la commune de Nantes-en-Rattier est couverte par une carte délimitant un périmètre de risque approuvé par le préfet de l'Isère, au titre de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme par un arrêté du 21 janvier 1987 ". 6. Il ne résulte pas dans ces conditions des pièces du dossier que la cartographie des aléas établie en 2010, qui classe le terrain en zone G2, aurait été approuvée par un acte réglementaire, et elle ne peut dans ces conditions fonder à elle seule un refus de permis de construire. Le PPRN-type de l'Isère, qui rend de manière générale une telle zone inconstructible en l'absence de prescriptions propres différentes, ne peut être regardé comme emportant, par lui-même, une traduction règlementaire de cette carte. Dans ces conditions, ces documents ne peuvent directement fonder le refus de permis de construire ou l'avis défavorable émis le 19 octobre 2017 par le préfet de l'Isère sur le fondement de l'article L. 422-6 du code de l'urbanisme à la suite de la caducité du plan d'occupation des sols. 7. En second lieu, d'une part, l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dispose que : " le projet peut être refusé s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, et son important ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 8. D'autre part, le périmètre de risque approuvé par un arrêté du 21 janvier 1987 place le terrain d'assiette du projet en zone 5.2 correspondant à des glissements de terrains de faible ampleur où les constructions sont autorisées si elles remplissent les conditions d'implantation exigées au paragraphe 1.1.1.4 et si un rapport de géologue ou de géotechnicien agréé en matière de mouvement de sol et précisant la nature des risques et les travaux de protection nécessaires est joint à la demande de permis de construire. Selon cet article 1.1.1.4 " les constructions devront être implantées dans les surfaces constructibles d'après le plan d'occupation des sols ou, en l'absence de document d'urbanisme, répondre aux conditions exigées par les articles R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme ". La carte des aléas de 2010, dont les données peuvent être prises en compte à titre d'information sur l'existence et l'ampleur des risques, ne modifie pas ce classement. 9. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l'exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, l'autorité compétente peut subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ce n'est que dans le cas où l'autorité compétente estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation de construire est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions permettant d'assurer la conformité de la construction à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qu'elle peut refuser, pour ce motif, de délivrer le permis. 10. En l'espèce, les études produites par M. A... ne permettent pas, contrairement à ses allégations, d'en déduire l'absence de risques de glissement de terrain. Les résultats du dispositif de surveillance pour le glissement de versant du hameau de Bas-Roizon mis en place depuis 2011 par le service de restauration des terrains en montagne (RTM), le dernier rapport annuel 2019 qui fait également état de mouvements faibles sur la période 2017-2019 ou encore les conclusions du rapport du service de la RTM qui relèvent également un ralentissement des déplacements planimétriques et des risques modérés, confirment en revanche la faible ampleur de ces risques. Ces résultats sont également confirmés par le rapport du 4 avril 2020 de la société alpine de géotechnique (SAGE) réalisé à la demande de M. A..., qui lie au demeurant l'absence ou la très forte réduction des mouvements de terrain aux importants travaux de drainage effectués dans la zone amont. Si un réseau de surveillance a été mis en place dans le secteur de Roizon-le-Bas en fin d'année 2009 afin d'estimer l'ampleur du phénomène de glissement et l'impact des travaux de drainage et de remise en état du réseau d'assainissement, les pièces produites ne permettent pas d'établir que, postérieurement au périmètre de risque approuvé en 1987, le risque, qui était alors de faible ampleur, se serait aggravé ou aurait dû être regardé comme plus important. Par suite, et alors même que le PPRN-type de l'Isère préconise en zone G2 de la carte des aléas établie en 2010 une inconstructibilité du secteur, il ne résulte pas des pièces du dossier que le maire de la commune ne pouvait accorder le permis de construire sollicité en l'assortissant de prescriptions permettant d'assurer la conformité de la construction à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Le refus de permis de construire opposé sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, ainsi que l'avis défavorable émis le 19 octobre 2017 par le préfet de l'Isère, sont dès lors entachés d'illégalité. En ce qui concerne le motif de refus fondé sur l'objet de la demande de permis de construire : 11. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 12. Il ressort des pièces du dossier que la propriété de M. A... comprenait avant les travaux entrepris sans autorisation en 2017 une maison à usage d'habitation sur la parcelle C 1044, un garage avec des combles non aménageables dont l'édification avait été autorisée par un permis de construire du 29 avril 1983 sur la parcelle ... et un cabanon en tôle, sans existence régulière, sur la parcelle .... Ce garage n'a pas obtenu de certificat de conformité en 1987, l'intéressé ayant en réalité réalisé une construction de R+1 avec des combles, en dépassant notamment la hauteur de plus d'un mètre, en réalisant des ouvertures et en aménageant les combles, et en en changeant la destination afin de l'affecter à un usage d'habitation. Le cabanon en tôle, édifié sans autorisation d'urbanisme et présenté par M. A... comme ayant été un " garage ", a été détruit et remplacé, sans autorisation d'urbanisme, par l'extension du garage autorisé par le permis de construire de 1983, lui-même profondément transformé ainsi qu'il a été dit précédemment. Si la demande de permis de construire a été présentée comme portant sur la " réhabilitation et le changement de destination de surfaces d'un bâtiment d'habitation ", il ne ressort pas des plans du dossier de permis de construire, et plus particulièrement des plans, de la notice descriptive du projet et du formulaire Cerfa, que, eu égard aux inexactitudes et incohérences des informations indiquées, ce projet portait sur la régularisation de l'ensemble des éléments irréguliers, qui, eu égard à la nature et l'ampleur des travaux, étaient soumis à l'exigence d'un permis de construire. Dans ces conditions, et contrairement aux allégations de M. A..., le motif de refus fondé sur l'absence de demande de régularisation de l'extension réalisée à la place de l'ancien cabanon en tôle, présenté comme un garage et n'ayant lui-même pas d'existence légale, est fondé, étant relevé que la prescription décennale de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme est en tout état de cause sans application dans les zones mentionnées au 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement et lorsque, comme en l'espèce, une construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'a été obtenu alors que celui-ci était en l'espèce requis. Le refus de permis de construire fondé sur ce motif, pris au demeurant après un avis défavorable émis le 19 octobre 2017 par le préfet de l'Isère qui liait la compétence du maire, n'est, dès lors, pas entaché d'illégalité, sans que M. A... puisse en tout état de cause utilement soutenir que ce refus ne serait pas également fondé sur les autres travaux irrégulièrement entrepris sur le garage autorisé en 1983 et qu'il estime être prescrits sur le fondement de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Nantes-en-Rattier aurait pris la même décision de refus de permis de construire s'il s'était fondé sur ce seul motif. 13. M. A... n'est, par suite, pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation du refus de permis de construire du 23 octobre 2017, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Sur la légalité de l'arrêté interruptif de travaux du 23 octobre 2017 : 14. Le maire de la commune de Nantes-en-Rattier a dressé le 23 octobre 2017 un procès-verbal relevant des infractions, d'une part pour défaut ou non-respect de permis de construire en raison de la réalisation d'importants travaux de construction sur les parcelles cadastrées C n° 1041 et 1042 appartenant à M. A..., et, d'autre part, en raison de la réalisation d'une construction dans une zone de risque naturel en violation de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 15. En premier lieu, il ressort de l'ensemble des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme que, dans le cas de construction sans permis de construire et lorsque l'infraction a été constatée par un procès-verbal dressé dans les conditions prévues à l'article L. 480-1, le maire est tenu de prescrire l'interruption des travaux. 16. Il résulte des faits précédemment exposés et des pièces produites que les infractions relevées pour défaut et non-respect de permis de construire sont établies. D'une part, il en résulte que le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du maire prescrivant l'interruption des travaux et du non-respect de la procédure contradictoire sont inopérants. D'autre part, l'illégalité alléguée du refus de permis de construire du 23 octobre 2017 est sans incidence sur cette compétence liée du maire, et les moyens invoqués contre ce refus sont inopérants 17. En second lieu, si M. A... conteste la régularité du procès-verbal d'infraction en soutenant qu'il n'aurait pas donné son accord écrit à la visite des lieux qui aurait été réalisée dans sa propriété, et s'il en déduit, notamment, que ce procès-verbal méconnaît l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, les irrégularités invoquées, qui portent sur un acte de police judiciaire, ne peuvent être appréciées que par l'autorité judiciaire dans le cadre de la procédure pénale, dont il n'est pas détachable. Ces moyens doivent, dès lors, être écartés comme inopérants. Si M. A... soutient qu'il appartient au juge administratif de surseoir à statuer pour saisir la juridiction judiciaire de la question de la régularité du procès-verbal, il ressort des pièces du dossier que la cour d'appel de Grenoble, par un arrêt du 16 juin 2022, a notamment confirmé sa culpabilité et l'a condamné à une amende et à la remise en état des lieux et s'est ainsi déjà prononcée sur les infractions commises. Il n'y a pas lieu, dans ces conditions, de faire droit à la demande de sursis à statuer présentée, alors même que l'intéressé a introduit le 21 juin 2022 un pourvoi en cassation contre cet arrêt. 18. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes d'annulation des arrêtés du 23 octobre 2017 et les décisions rejetant ses recours gracieux. Ses conclusions en injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, par voie de conséquence. Sur les frais liés au litige : 19. S'agissant de l'instance n° 21LY01388, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. A... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Nantes-en-Rattier, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Nantes-en-Rattier. 20. S'agissant de l'instance n° 21LY01387, lorsqu'il intervient sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme le maire agit au nom de l'Etat. Dès lors les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, de toute façon, obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie, le versement de la somme que demande M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par la commune au titre de ces mêmes dispositions doivent également être rejetées. D E C I D E : Article 1er : Les requêtes de M. A... sont rejetées. Article 2 : M. A... versera la somme de 2 000 euros à la commune de Nantes-en-Rattier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la commune de Nantes-en-Rattier et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au procureur de la République de Grenoble et au préfet de l'Isère. Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, M. François Bodin-Hullin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022. Le rapporteur, F. Bodin-Hullin La présidente, M. C... La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY01387 - 21LY01388