Cour administrative d'appel de Paris, 1e chambre, du 18 juin 1998, 96PA01217, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1E CHAMBRE
Date de la décision : 1998-06-18
Numéro : 96PA01217
Rapporteur : M. BARBILLON
Commissaire du gouvernement : Mme COROUGE

(1ère Chambre) VU la requête, enregistrée au greffe de la cour le 26 avril 1996, présentée pour la commune d'ANTONY, représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à l'hôtel de ville, place de l'hôtel de ville, 92160 Antony, par Me Z..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; la commune d'ANTONY demande à la cour d'annuler le jugement n s 9406850/7, 9412413/SE, 9406912/7 et 9407530/7 en date du 7 mars 1996 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de MM. André Y... et Pierre X..., de l'Associa-tion pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA), de l'asso-ciation Revivre à Antony et de l'association Les Verts d'Antony, la délibération en date du 25 mars 1994 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé le plan d'aménagement et le règlement de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale, ainsi que le programme des équipements publics de la zone et le bilan financier ; VU les autres pièces produites et jointes au dossier ; VU le code de l'urbanisme ; VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 juin 1998 : - le rapport de M. BARBILLON, premier conseiller, - les observations du cabinet Z..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour la commune d'ANTONY et celles de la SCP WAQUET, FARGE, HAZAN, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour l'Association pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA), l'association Revivre à Antony et l'association Les Verts d'Antony, - et les conclusions de Mme COROUGE, commissaire du Gouver-nement ; Sur la recevabilité de la requête : Considérant que les dispositions de l'article L.600-3 du code de l'urbanisme n'imposent pas à l'auteur de la décision litigieuse ou au bénéficiaire de l'autorisation, ni d'ailleurs à aucune autre personne ayant qualité pour faire appel d'un jugement annulant un document d'urbanisme ou une décision valant autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le code de l'urbanisme, de notifier l'appel dirigé contre un tel jugement ; que, par suite, M. Y... n'est pas fondé à soutenir, sur le fondement de ces dispositions, que la présente requête, dirigée contre le jugement en date du 7 mars 1996 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé la délibération du 15 mars 1994 du conseil municipal de la commune d'ANTONY approuvant le plan d'aménagement et le règlement de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale ainsi que le programme des équipements publics de la zone et le bilan financier, est irrecevable faute de lui avoir été notifiée ; Sur le fond : Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a estimé que dès lors que le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale de la commune d'ANTONY ne comportait pas l'accord des personnes publiques concernées par le programme des équipements publics de la zone, conformément aux dispositions de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme, et que les modalités prévisionnelles de financement indiquées dans ce dossier étaient imprécises, la délibération en date du 17 juin 1993 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Antony a approuvé ce dossier de réalisation était entachée d'illégalité au regard de ces dispositions et a annulé, par voie de conséquence, la délibération en date du 25 mars 1994 par laquelle ledit conseil municipal a approuvé le plan d'aména-gement et le règlement de la zone, ainsi que le programme des équipements publics de la zone et le bilan financier ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme : "La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation comprenant : a) Le programme des équipe-ments publics à réaliser dans la zone ; b) Le projet de plan d'aménagement de zone, sauf si la décision de création a maintenu en vigueur les dispositions du plan d'occu-pation des sols ; c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps" ; et qu'aux termes du deuxième alinéa de cet article : "Lorsque le programme des équipements publics comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipe-ments, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ..." ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le programme des équipements publics de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale d'Antony comporte la réalisation d'un poste de police municipale ainsi que d'une dalle de béton destinée à couvrir les voies ferrées du réseau express régional (RER) ; que, d'une part, dès lors que les dispositions du deuxième alinéa de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme ne trouvent pas à s'appliquer lorsque la maîtrise d'ouvrage et le finance-ment des équipements publics prévus dans une zone d'aménagement concerté appar-tiennent à la personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone, la réalisation du poste de police municipale ne requérait l'accord d'aucune personne publique ; que, d'autre part, il ne ressort pas de ces mêmes pièces que la Régie autono-me des transports parisiens, qui avait d'ailleurs cédé les terrains d'emprise de la dalle à la Société d'économie mixte d'aménagement de la commune d'ANTONY, avait la qualité de maître d'ouvrage de la dalle dont s'agit ; que, dans ces conditions, le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale d'Antony n'avait pas à comporter l'accord des personnes publiques mentionné par les dispositions précitées de l'article R.311-11 du code de l'urbanisme ; qu'en outre, aucune des dispo-sitions législatives et réglementaires du code de l'urbanisme n'impose à la collectivité publique qui a pris l'initiative de créer une zone d'aménagement concerté et a constitué un dossier de réalisation, de soumettre les modalités prévisionnelles de financement qui figurent dans ce dossier à l'approbation de son organe délibérant ; qu'il en résulte que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris s'est fondé sur les motifs susrappelés pour annuler la délibération en date du 25 mars 1994 du conseil municipal d'Antony ; Considérant qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif de Paris par MM. Y... et X..., l'Association pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA), l'association Revivre à Antony et l'association Les Verts d'Antony ; Sur l'exception d'illégalité de la décision de création de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale et sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité : Considérant, en premier lieu, que les associations requérantes soutiennent que la délibération litigieuse est entachée d'illégalité en excipant à l'encontre de cette délibération de l'illégalité de la décision de création de la zone d'aménage-ment concerté prise par le conseil municipal de la commune d'ANTONY le 16 décem-bre 1992, tirée de l'insuffisance, au regard des dispositions de l'article 2 du décret n 77-1141 du 12 octobre 1977, de l'étude d'impact qui doit être jointe au rapport de présentation inclus dans le dossier de création de la zone, en vertu des dispositions de l'article R.311-3 du code de l'urbanisme ; que lesdites associations se bornent, à l'appui de ce moyen, à se référer aux remarques dont fait état le commis-saire-enquêteur dans son rapport établi le 11 mars 1994 à l'issue de l'enquête publique, qui ne démontrent pas en quoi cette étude d'impact serait insuffisante ; que, contraire-ment à ce qu'affirment par ailleurs ces associations, l'étude d'impact jointe au dossier de création analyse les effets du projet sur la circulation et les nuisances ainsi que les mesures envisagées pour supprimer ou réduire les conséquences dommageables que le projet pourrait entraîner dans ces deux domaines ; Considérant, en second lieu, que la zone d'aménagement concerté en cause, qui a pour objet la création de bureaux, de commerces et d'équipements collec-tifs, répond à l'intérêt général de la commune ; que les associations requérantes ne sont ainsi pas fondées à soutenir que la création de la zone d'aménagement concerté n'a pour but que de procurer à la commune des ressources financières supplémentaires ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'Association pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA), l'association Revivre à Antony et l'association Les Verts d'Antony ne sont pas fondées à se prévaloir de l'illégalité de la décision de création de la zone prise le 16 décembre 1992 à l'encontre de la délibération du 25 mars 1994 approuvant le plan d'aménagement de la zone et le règlement de la zone ; Sur la légalité de la délibération en date du 25 mars 1994 : Sur la légalité externe : Sur les moyens relatifs à l'irrégularité de la procédure d'enquête publique : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R.311-12 du code de l'urbanisme : "Le projet de plan d'aménagement de zone est soumis à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R.11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ..." ; et qu'aux termes de l'arti-cle R.311-10 du code de l'urbanisme, le plan d'aménagement de zone comprend : "a) un ou plusieurs documents graphiques ; b) un règlement. Il est accompagné d'un rapport de présentation ainsi que des annexes énumérées à l'article R.123-24" ; que ni ces dispositions, ni celles de l'article R.311-10-1 du même code, relatives au contenu du rapport de présentation, ni celles de l'article R.311-11 du même code relatives au dossier de réalisation de la zone, ne prévoient que le dossier mis à la disposition du public à l'occasion de l'enquête relative au plan d'aménagement de zone doit compren-dre le document relatif aux modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement prévues au "c" de l'article R.311-11, le document par lequel le préfet informe, en application des dispositions de l'article R.311-10-4 du même code, la collectivité publique qui a décidé de la création de la zone, des principes d'aménage-ment résultant du schéma directeur de la région Ile-de-France, ainsi que l'avis que les organismes consulaires, conformément aux dispositions de l'article R.311-12 du même code, sont amenés éventuellement à donner sur le projet de plan ; que, par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le projet de plan d'aména-gement de zone aurait été approuvé par le conseil municipal à l'issue d'une procédure irrégulière, à défaut pour la commune d'ANTONY d'avoir fait figurer ces documents dans le dossier soumis à l'enquête publique ; Considérant, en deuxième lieu, que si M. Y... fait valoir que le dossier soumis à l'enquête publique a été modifié en cours d'enquête, il ne l'établit pas ; Considérant, en troisième lieu, que les réserves dont le commissaire-enquêteur a assorti son avis sont en réalité des observations concernant le contenu du dossier d'enquête ; qu'ainsi, en estimant, aux termes des conclusions de son rapport d'enquête en date du 11 mars 1994, que le projet de plan d'aménagement de zone pourrait être approuvé par le conseil municipal, si les réserves qu'il a émises étaient levées, le commissaire-enquêteur doit être regardé comme ayant donné un avis favora-ble et suffisamment motivé au projet dont s'agit ; Sur les moyens tenant à l'illégalité du dossier du projet de plan d'aménagement de zone soumis à l'approbation du conseil municipal : Considérant, en premier lieu, que si M. Y... soutient que le conseil municipal d'Antony a été amené à se prononcer, lors de la délibération du 24 mars 1994, sur un dossier différent de celui qui a été soumis à l'enquête publique, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées à ce dossier résultent, d'une part, de la prise en compte des résultats de l'enquête publique et, d'autre part, ne portent que sur des éléments de détail qui ne remettent pas en cause l'économie générale du projet ; Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R.311-10-1 du code de l'urbanisme, relatif au contenu du rapport de présentation joint au plan d'amé-nagement de zone : "Le rapport de présentation : a) Expose comment le programme retenu pour l'opération tient compte des perspectives de développement démographi-que et économique de la commune ... ; b) Justifie que les dispositions du plan d'aména-gement de zone sont compatibles avec les lois d'aménagement et d'urbanisme et les prescriptions prises pour leur application, avec les dispositions du schéma directeur ou du schéma de secteur ... ; c) Indique les grandes options d'urbanisme retenues à l'occasion de l'élaboration du plan ainsi que les conditions dans lesquelles les préoccupations d'environnement sont prises en compte par ce plan ..." ; que, contrai-rement à ce que soutiennent les associations requérantes, le rapport de présentation joint au projet de plan d'aménagement de la zone de la gare centrale d'ANTONY comporte une analyse des perspectives de développement économiques et démogra-phiques de la commune et prend en compte les préoccupations d'environnement, notamment par une étude de trafic ; que lesdites associations ne peuvent soutenir qu'à défaut d'inclure une étude précise du centre-ville et une maquette du projet, ce rapport est incomplet, dès lors que les dispositions précitées de l'article R.311-10-1 ne prévoient pas que ces éléments doivent être inclus dans le rapport de présentation ; Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du conseil municipal : Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux de la commune d'ANTONY n'aient pas été en mesure de prendre connais-sance de tous les documents liés à la réalisation de la zone d'aménagement concerté du quartier de la gare avant la délibération du 25 mars 1994 dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat ; Sur la légalité interne : Considérant, en premier lieu, que les associations requérantes soutiennent qu'en approuvant, par la délibération attaquée, le plan d'aménagement de zone, le conseil municipal d'ANTONY a commis une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ce projet aboutit à l'implantation, dans une zone d'habitat essentiellement pavillonnaire et de jardins arborés, d'immeubles collectifs, et qu'il conduit, par la création d'une barre d'immeubles, à séparer la ville en deux ensembles ; qu'il ressort cependant des pièces du dossier que la zone concernée est entourée de pavillons mais également de petits immeubles collectifs et que la configuration et l'implantation des constructions projetées n'entraînent pas de séparation dans le tissu urbain de la commune ; que, par suite, la délibération litigieuse n'est pas entachée, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant, en second lieu, que par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent ces associations, le projet, qui prévoit la création de bureaux et de commer-ces desservis par des équipements publics et privés, est compatible avec le classement en zone d'urbanisation agglomérée de la zone qui résulte du schéma directeur d'aména-gement et d'urbanisme de la région Ile-de-France ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune d'ANTONY est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé la délibération en date du 25 mars 1994 par laquelle le conseil municipal de la commune a approuvé le plan d'aménagement et le règlement de la zone d'aménagement concerté de la gare centrale, ainsi que le pro-gramme des équipements publics de la zone et le bilan financier ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant que M. Y..., l'Association pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA) et l'association Les Verts d'Antony succombent dans la présente instance ; que leur demande tendant à ce que la commune d'ANTONY soit condamnée à leur verser une somme au titre des frais qu'elles ont exposés doit, en conséquence, être rejetée ;Article 1er : Le jugement n s 9406850/7, 9412413/SE, 9406912/7 et 9407530/7 en date du 7 mars 1996 du tribunal administratif de Paris est annulé.Article 2 : La demande présentée par MM. Y... et X..., l'Association pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA), l'association Revivre à Antony et l'association Les Verts d'Antony devant le tribunal administratif de Paris est rejetée.Article 3 : Les conclusions de l'Association pour la défense du cadre de vie et l'information des antoniens (ADIFA), de l'association Les Verts d'Antony et de M. Y... concluant au bénéfice des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.