Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 28/11/2014, 13NT01433, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-11-28
Numéro : 13NT01433
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Christine  PILTANT
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : CABINET COUDRAY CONSEIL & CONTENTIEUX

Vu, I, sous le n° 13NT01433, la requête, enregistrée le 22 mai 2013, présentée pour l'indivisionA..., représentée par M. B... A..., demeurant..., par le cabinet d'avocats Coudray ; M. A... demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1103728 du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, l'arrêté du 1er avril 2011 par lequel le maire de la commune de Fouesnant a délivré à l'indivision A...un permis d'aménager, et de la décision implicite de son recours gracieux ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le jugement attaqué a été rendu au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que le rapporteur public n'a pas précisé les moyens sur lesquels il se fondait pour conclure à l'annulation des décisions contestées ; - les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré de ce que le projet ne constitue pas une extension de l'urbanisation au sens de la loi Littoral ; - le tribunal administratif a fait une application erronée des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors que le projet ne constitue pas une extension de l'urbanisation au sens de la loi Littoral mais s'inscrit en continuité du bourg de Fouesnant et du village de Sainte-Anne, que le terrain d'assiette jouxte la voie départementale reliant Fouesnant à Saint-Evarzec à l'est, le chemin communal de Parc Veil au sud et des propriétés privées à l'ouest et au nord, que le chemin communal dessert une dizaine de constructions à l'ouest et au nord, que le terrain, qui supporte déjà une construction dans sa partie sud, fait le lien entre les constructions à l'ouest et le secteur urbanisé situé le long de la voie départementale, que le projet s'insère dans une agglomération au sens de l'article R. 110-2 du code de la route, qu'il n'élargit pas le périmètre urbanisé et ne conduit pas à une densification sensible des constructions, mais consiste en la réalisation de onze lots destinés à accueillir des constructions à usage d'habitation identiques aux constructions voisines, et ne fait que combler un espace interstitiel ; - le projet s'inscrit en continuité du bourg de Fouesnant, fait le lien entre la dizaine de constructions à l'ouest et celles du secteur de Sainte-Anne et est inclus dans la partie agglomérée de Fouesnant, ce que confirme la présence de trottoirs, de marquages au sol et de l'éclairage public ; - contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la parcelle n° 419, contigüe au terrain assiette du projet et sur laquelle ils ont obtenu un permis pour la réhabilitation et l'extension des trois bâtiments de ferme existants, n'est pas un espace naturel constituant une rupture d'urbanisation mais se situe dans le prolongement d'un bâti ininterrompu jusqu'au bourg de Fouesnant ; - ni la voie de desserte " chemin de Karn Moel " au sud ni la route de Sainte-Anne ne constituent une rupture d'urbanisation avec l'existant et l'espace boisé classé, situé au nord du terrain d'assiette, ne constitue pas une rupture physique ; - le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 441-2, R. 441-3 et R. 441-4 du code de l'urbanisme en ce que le dossier serait incomplet du caractère incomplet du dossier et la fin de non recevoir tirée du défaut de mandat de M. A... pour agir au nom de l'indivision A...seront rejetés par la voie de l'effet dévolutif ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2014, présenté pour l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, dont le siège est Ti c'Hoat Hent Run ar C'had à Fouesnant, par Me D..., qui conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de l'indivision A...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué n'est pas fondé ; - les premiers juges ont répondu au moyen et exactement qualifié le projet d'extension de l'urbanisation ; - le terrain assiette du projet fait partie d'un vaste compartiment naturel s'ouvrant vers le nord et l'est et ne s'intègre pas dans un secteur urbanisé dès lors qu'il est nettement séparé de l'agglomération située au sud, par la voie départementale à l'est, par l'espace boisé classé, délimité par un talus, à l'est et par deux routes de desserte au sud, marquant une coupure avec l'urbanisation existante, qu'il est enserré au nord, est et sud-est par une coulée verte classée en zone ND au plan d'occupation des sols de la commune, que la présence d'une construction isolée n'est pas de nature à faire regarder cet espace comme urbanisé, que le moyen tiré de l'existence d'un panneau d'entrée d'agglomération, qui ne fait que marquer la limite physique de l'agglomération, est inopérant ; - le projet constitue une extension de l'urbanisation au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne se situe pas en continuité du bourg de Fouesnant dont il est séparé par la route départementale Sainte-Anne et deux routes de desserte au sud, dont celle de Parc Viel, que les parcelles cadastrées 726, 214 et 420 restées à l'état naturel forment une deuxième coupure d'urbanisation, que les constructions existantes ne sont pas implantées de part et d'autre des routes existantes et ne sont pas densément bâties, que les services de l'Etat ont confirmé le caractère inconstructible de la parcelle située dans un secteur d'habitat diffus disjoint de l'agglomération, que la circonstance que la parcelle n° 89 a été construite, postérieurement au permis d'aménager en litige, est sans incidence et que la parcelle n° 419 n'est pas contigüe au terrain d'assiette du projet dont elle est séparée par le chemin de Parc Veil, que le secteur de Sainte-Anne ne constitue pas un village au sens du I de l'article L. 146-4 et tel que défini par la réponse ministérielle du 16 août 2005 et la circulaire du 14 mars 2006, en l'absence d'équipement public ou privé, de vie de village et d'organisation spécifique Vu le mémoire, enregistrée le 13 octobre 2014, présenté pour M. A..., qui maintient ses conclusions par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 16 octobre 2014, présenté pour la commune de Fouesnant, représentée par son maire en exercice, par Me C..., qui demande à la cour d'annuler le jugement du 29 mars 2013 du tribunal administratif de Rennes, de rejeter les demandes de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais devant le tribunal administratif de Rennes et demande que soit mise à la charge de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier et méconnait les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative ; - le jugement attaqué est entaché d'erreur de droit et d'erreur de fait dès lors que le permis d'aménager n'a pas été pris en méconnaissance des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, que le permis d'aménager n'a pas pour effet d'entrainer une extension de l'urbanisation, que le secteur de Park Veil est en continuité physique avec l'agglomération de Fouesnant et que le développement du secteur de Sainte-Anne est historique ; - le moyen tiré de l'irrégularité du dossier de demande n'est pas fondé ; Vu le mémoire, enregistrée le 3 novembre 2014, présenté pour l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, qui maintient ses conclusions par les mêmes moyens ; Vu, II, sous le n° 13NT01516, la requête enregistrée le 29 mai 2013, présentée pour la commune de Fouesnant (29170), représentée par son maire, par Me Gourvennec, avocat ; la commune de Fouesnant demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1103728 du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, l'arrêté du 1er avril 2011 par lequel le maire de la commune de Fouesnant a délivré à l'indivision A...un permis d'aménager a refusé de lui délivrer un permis de construire, et de la décision implicite de son recours gracieux ; 2°) de rejeter la demande présentée par l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - le jugement attaqué a été rendu au terme d'une procédure irrégulière, faute pour le rapporteur public d'avoir précisé les moyens sur lesquels il se fondait pour conclure à l'annulation des décisions contestées ; - le jugement attaqué est entaché d'erreur de droit, d'erreur de fait et d'erreur de qualification juridique des faits dès lors que le permis d'aménager délivré ne méconnait pas les dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - le projet en cause n'a pas pour effet d'entrainer une extension de l'urbanisation dès lors que la parcelle assiette du projet est insérée dans un espace urbanisé, qu'elle constitue une dent creuse au sein de cet espace, qu'elle se situe en continuité avec l'agglomération existante, le secteur de Parc Viel étant situé en périphérie mais en continuité physique de l'agglomération de Fouesnant, à 700 m des commerces et services bordant la route de Quimper et de la zone de Kervihan qui accueille une dizaine de commerces, proche de la nouvelle zone commerciale de Pen Hoat Salaun, que Sainte-Anne est un village urbanisé de longue date et non un lieu-dit, et que la présence de la route départementale ne rompt pas la continuité avec le secteur de Sainte-Anne ; Vu le mémoire, enregistré le 20 février 2014, présenté pour l'indivisionA..., représentée par M. B... A..., par le cabinet d'avocats Coudray, qui conclut, par les mêmes moyens que ceux développés dans sa requête n° 13NT01433, à l'annulation du jugement attaqué, au rejet de la demande présentée par l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais devant le tribunal administratif de Rennes et demande que soit mise à la charge de cette association une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2014, présenté pour l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, par Me D..., qui conclut, par les mêmes moyens que ceux développés en défense dans l'affaire n° 13NT01433, au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la commune de Fouesnant une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 16 octobre 2014, présenté pour la commune de Fouesnant, qui maintient ses conclusions par les mêmes moyens ; Elle fait valoir en outre qu'un permis de construire a récemment été délivré sur les parcelles 419 et 420 pour la rénovation de trois corps de bâtiment en vue de leur transformation en cinq logements ; Vu le mémoire, enregistré le 16 octobre 2014, présenté pour l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, qui conclut au rejet de la requête ; elle fait valoir en outre que : - le maire a délivré un nouveau permis d'aménager sur le terrain en cause, qui a fait l'objet d'un déféré préfectoral, et qui a été suspendu par le juge des référé ; - le terrain d'assiette du projet litigieux ne se situe pas en continuité d'un village ou d'une agglomération existants au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; - la légalité du permis d'aménager doit en tout état de cause être appréciée à la date de sa délivrance ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 novembre 2014 : - le rapport de Mme Piltant, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - et les observations de Me Chatel, avocat de l'indivisionA..., et de Me Gourvennec, avocat de la commune de Fouesnant ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 21 novembre 2014, présentée pour l'association pour la sauvegarde du pays Fouesnantais dans ces deux affaires ; 1. Considérant que les requêtes n° 13NT01433 et n° 13NT01516 présentées respectivement pour l'indivision A...et pour la commune de Fouesnant présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que, par arrêté du 1er avril 2011, le maire de Fouesnant (Finistère) a délivré à l'indivision A...un permis d'aménager un terrain situé chemin de Parc Veil à Fouesnant, cadastré section BA 11 d'une superficie de 14 388 m², en vue de la création d'un lotissement de onze lots à bâtir de 4 316 m² de surface hors oeuvre nette, et qu'il a rejeté implicitement le recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté par l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais ; que l'indivision A...et la commune de Fouesnant relèvent appel du jugement du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé ces décisions ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes des motifs du jugement attaqué qu'il a expressément répondu au moyen tiré de ce que le projet en cause ne constituait pas une extension de l'urbanisation au sens de la loi Littoral ; 4. Considérant, en second lieu, que l'article L. 5 du code de justice administrative prévoit que " l'instruction des affaires est contradictoire " ; qu'aux termes de l'article L. 7 de ce code : " Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent " ; que les règles applicables à la communication du sens des conclusions du rapporteur public sont fixées, pour ce qui concerne les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, par les articles R. 711-1 à R. 711-3 du code de justice administrative ; que l'article R. 711-2 indique que l'avis d'audience mentionne les modalités selon lesquelles les parties ou leurs mandataires peuvent prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public ; qu'aux termes de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne (...) " ; 5. Considérant que la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré ; qu'en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ; 6. Considérant, par ailleurs, que, pour l'application de l'article R. 711-3 du code de justice administrative et eu égard aux objectifs, mentionnés au point 4, de cet article, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l'appréciation qu'il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu'appelle, selon lui, le litige, et notamment d'indiquer, lorsqu'il propose le rejet de la requête, s'il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu'il conclut à l'annulation d'une décision, les moyens qu'il propose d'accueillir ; que la communication de ces informations n'est toutefois pas prescrite à peine d'irrégularité de la décision ; 7. Considérant que, préalablement à l'audience devant le tribunal administratif de Rennes, le rapporteur public a, dans un délai raisonnable avant cette audience, coché dans l'application " sagace " la case " annulation totale ou partielle " ; qu'il a ainsi mis les parties ou leurs mandataires en mesure de connaître le sens de ses conclusions et d'apprécier, par suite, l'opportunité d'assister à l'audience publique ainsi que de préparer, le cas échéant, des observations orales et d'envisager la production après cette audience d'une note en délibéré ; que si le rapporteur public n'a pas, en outre, indiqué avant l'audience le ou les moyens d'annulation qu'il se proposait d'accueillir, ce qui, selon la commune, aurait permis aux parties ou à leurs mandataires d'apprécier s'il concluait à une annulation totale ou partielle de la décision contestée, le défaut de communication de ces informations n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le jugement contesté ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 711-3 du code de justice administrative doit être écarté ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 8. Considérant qu'aux termes des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des documents graphiques et photographiques produits, que la parcelle d'implantation du projet, d'une superficie de 14 388 m², est d'aspect entièrement naturel malgré la présence, dans sa partie sud, d'une construction correspondant à l'habitation d'une ancienne ferme, et comprend à l'est et au nord un boisement constitutif d'un espace boisé classé au plan d'occupation des sols de la commune ; qu'elle est circonscrite à l'est par la voie départementale reliant le bourg de Fouesnant à Saint Evarzec et au sud par le chemin communal de Parc Veil qui dessert une dizaine de constructions situées à l'ouest de la parcelle, qui ne constituent ni un village ni une agglomération ; que si le terrain d'assiette du projet jouxte pour partie des parcelles bâties situées à l'ouest et au sud est, elle s'ouvre par ailleurs au nord, à l'est et au sud sur de vastes espaces naturels qui séparent l'agglomération de Fouesnant des quelques constructions situées à l'ouest de telle sorte que celles-ci ne peuvent être regardées comme formant avec ladite agglomération un ensemble urbanisé unique dont la parcelle en cause constituerait une " dent creuse ", alors même qu'existent des trottoirs, des marquages au sol et un éclairage public ; que la parcelle construite n° 419 qui se situe à l'extrémité sud-est du terrain d'implantation du projet, est séparée de l'urbanisation relativement dense et constituée de plus d'une cinquantaine de maisons d'habitation qui s'est développée à partir du bourg de Fouesnant, par les parcelles nos 90 et 420, dépourvues de toute construction à la date de l'arrêté attaqué ; que la circonstance que l'indivision A...aurait obtenu un permis de construire en vue de la réhabilitation et de l'extension des bâtiments de ferme existant sur la parcelle n° 419 est sans incidence sur la situation de la parcelle d'implantation du projet ; qu'ainsi, le terrain d'assiette du projet ne peut être regardé comme situé en continuité de l'agglomération de Fouesnant située au sud et dont il ressort des pièces du dossier qu'elle est nettement orientée à l'est du chemin de Karn Moel, entre ce chemin et la voie départementale, puis, à partir de l'intersection entre ces deux voies, à l'est de la voie départementale ; qu'à supposer même que les constructions qui forment le secteur de Sainte Anne situé à l'est de la voie départementale puissent être regardées comme constitutives d'un village, celui-ci est nettement séparé du terrain d'implantation du projet, qui appartient à un vaste espace demeuré majoritairement naturel, par la voie départementale ; que la circonstance que le projet est situé à l'intérieur des limites d'une agglomération au sens de l'article R. 110-2 du code de la route est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté, qui ne peut prendre en compte que les agglomérations correspondant à des ensembles urbains précisément identifiés ; que par suite, les premiers juges ont pu, à bon droit, estimer que le projet en cause est constitutif d'une extension de l'urbanisation, laquelle, à défaut d'être réalisée en continuité d'un village ou d'une agglomération, ne pouvait pas être autorisée sans méconnaître le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; 10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'indivision A...et la commune de Fouesnant ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions contestées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant qu'il y a lieu, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la commune de Fouesnant et de l'indivision A...une somme de 1 000 euros chacune à verser à l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais au titre des frais exposés par cette association et non compris dans les dépens ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la commune de Fouesnant et l'indivision A...demandent au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes présentées par l'indivision A...et la commune de Fouesnant sont rejetées. Article 2 : La commune de Fouesnant et l'indivision A...verseront chacune à l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à l'indivisionA..., à l'association pour la sauvegarde du pays fouesnantais et à la commune de Fouesnant. Délibéré après l'audience du 7 novembre 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Piltant, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 novembre 2014. Le rapporteur, Ch. PILTANT Le président, H. LENOIR Le greffier, F. PERSEHAYE '' '' '' '' 1 N° 13NT01433... 2 1