Conseil d'État, 6ème chambre, 22/06/2023, 454722, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-22
Numéro : 454722
Rapporteur : Mme Pauline Hot
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux
Avocat(s) : SCP SPINOSI

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 454722, par une requête enregistrée le 19 juillet 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération nationale des chasseurs demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande d'abrogation des articles R. 421-34, R. 421-35, R. 421-37, R. 421-39 et R. 426-1 à R. 426-19 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ces dispositions ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 455054, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 juillet et 22 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération départementale des chasseurs des Landes demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Premier ministre, le ministre de la transition écologique et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à la modification des dispositions de la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement ainsi qu'à l'abrogation des articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre aux autorités compétentes de l'État de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement et d'abroger les articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement, dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 455246, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 août et 22 octobre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération départementale des chasseurs du Gers demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Premier ministre, le ministre de la transition écologique et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à la modification des dispositions de la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement ainsi qu'à l'abrogation des articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre aux autorités compétentes de l'État de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement et d'abroger les articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement, dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le n° 458199, par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 novembre 2021 et 2 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération départementale des chasseurs de la Vienne demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Premier ministre, le ministre de la transition écologique et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à la modification des dispositions de la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement ainsi qu'à l'abrogation des articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre aux autorités compétentes de l'État de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement et d'abroger les articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement, dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 5° Sous le n° 458229, par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 8 novembre 2021 et 2 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération départementale des chasseurs des Hautes-Pyrénées demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Premier ministre, le ministre de la transition écologique et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à la modification des dispositions de la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement ainsi qu'à l'abrogation des articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre aux autorités compétentes de l'État de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement et d'abroger les articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement, dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 6° Sous le n° 458644, par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 23 novembre 2021 et 18 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération départementale des chasseurs des Pyrénées-Atlantiques demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles le Premier ministre, le ministre de la transition écologique et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ont rejeté sa demande tendant à la modification des dispositions de la loi n° 2000-698 du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement ainsi qu'à l'abrogation des articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement ; 2°) d'enjoindre aux autorités compétentes de l'État de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement et d'abroger les articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement, dans un délai de six mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code rural et de la pêche maritime ; - la décision du 15 octobre 2021 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux a renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la Fédération nationale des chasseurs ; - la décision n° 2021-963 QPC du 20 janvier 2022 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Pauline Hot, auditrice, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la Fédération nationale des chasseurs et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la Fédération départementale des chasseurs des Landes et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Par un courrier en date du 15 juin 2020, la Fédération nationale des chasseurs (FNC) a saisi le Premier ministre d'une demande d'abrogation des dispositions des articles R. 421-34, R. 421-35, R. 421-37, R. 421-39 et R. 426-1 à R. 426-19 du code de l'environnement relatives à la procédure non contentieuse d'indemnisation des dégâts causés par le grand gibier aux cultures et récoltes agricoles. Le silence du Premier ministre a fait naître une décision implicite de rejet, dont elle demande l'annulation pour excès de pouvoir. Par cinq courriers distincts des 30 mars, 7 avril, 7 juillet, 8 juillet et 19 juillet 2021, les fédérations départementales des chasseurs des Landes, du Gers, de la Vienne, des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées-Atlantiques ont saisi le Premier ministre d'une demande tendant à la modification des dispositions de la loi du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1 et L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement, ainsi qu'à l'abrogation des articles R. 426-1 à R. 426-29 du même code. Le silence du Premier ministre a fait naître des décisions implicites de rejet, dont chacune des fédérations demande l'annulation pour excès de pouvoir. 2. Les six requêtes présentant à juger des questions communes, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur la requête enregistrée sous le n° 454722 : 3. Il ressort des écritures de la Fédération nationale des chasseurs qu'elle conteste la conformité à la Constitution et à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales des dispositions législatives qui font reposer sur les fédérations de chasseurs la charge financière de l'indemnisation des dégâts causés par le grand gibier aux cultures et aux récoltes agricoles, au motif qu'elles méconnaîtraient les principes d'égalité devant la loi et d'égalité devant les charges publiques garantis par les articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le droit de propriété et les droits garantis par l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 14 de cette même convention. Ces dispositions sont celles du troisième alinéa de l'article L. 421-5, de l'article L. 426-3 et des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 426-5 du code de l'environnement, à l'exclusion des autres dispositions législatives citées dans son mémoire, qui n'ont pas cet objet. 4. En premier lieu, par une décision n° 2021-963 QPC du 20 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions des articles L. 421-5, L. 426-3 et L. 426-5 du code de l'environnement étaient conformes au principe d'égalité devant les charges publiques et au droit de propriété. Le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de ces dispositions ne peut donc qu'être écarté. 5. En second lieu, aux termes de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ". Aux termes de l'article 14 de la même convention : " La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ". 6. D'une part, les fédérations départementales des chasseurs sont des associations de droit privé, régies par un statut législatif particulier et investies de missions de service public définies à l'article L. 421-5 du code de l'environnement. Elles perçoivent des ressources provenant des cotisations obligatoires versées par les adhérents et des taxes instituées dans le cadre des plans de chasse. Elles ont, au titre de leurs dépenses obligatoires, l'obligation d'indemniser les propriétaires des dégâts causés par le gibier. Elles ne sont donc pas placées dans une situation analogue à celle des autres contribuables, de sorte que la fédération requérante ne saurait utilement soutenir que les dispositions litigieuses, en tant qu'elles imposent certaines obligations aux fédérations de chasseurs, auraient pour effet de créer une discrimination injustifiée. 7. D'autre part, les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel ne font pas obstacle à l'édiction, par l'autorité compétente, d'une réglementation de l'usage des biens, dans un but d'intérêt général, ayant pour effet d'affecter les conditions d'exercice du droit de propriété. Il appartient au juge compétent, pour apprécier la conformité d'une telle réglementation aux stipulations de cet article, d'une part, de tenir compte de l'ensemble de ses effets, d'autre part, et en fonction des circonstances de l'espèce, d'apprécier s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les limitations constatées à l'exercice du droit de propriété et les exigences d'intérêt général qui sont à l'origine de cette décision. A cet égard, il n'est pas contesté que le régime d'indemnisation des dégâts causés par le grand gibier aux cultures et récoltes agricoles poursuit un objectif d'intérêt général. Si la fédération requérante soutient que les chasseurs, qui ne comptent pas parmi les bénéficiaires des dispositifs d'indemnisation, ne sont pas responsables des dégâts causés par les espèces de grand gibier, qu'ils contribuent au contraire à réguler, et qu'ils subissent de manière croissante le coût de l'indemnisation de ces dégâts, la loi prévoit que seuls les dégâts causés aux cultures, aux inter-bandes des cultures pérennes, aux filets de récoltes agricoles ou aux récoltes agricoles peuvent donner lieu à une indemnisation. Celle-ci est par ailleurs due uniquement si les dégâts sont supérieurs à un seuil minimal, et dont le montant est déterminé sur la base de barèmes fixés par la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage, et fait l'objet d'un abattement proportionnel. L'indemnité peut en outre être réduite, s'il est établi que l'exploitant a une part de responsabilité dans la survenance des dégâts et aucune indemnité n'est due si les dommages ont été causés par des gibiers provenant de son propre fonds. Enfin, la fédération départementale des chasseurs a toujours la possibilité de demander au responsable de lui verser le montant de l'indemnité qu'elle a accordée à l'exploitant. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'exception d'inconventionnalité des dispositions des articles L. 426-1 à L. 426-6 et du troisième alinéa de l'article L. 421-5 du code de l'environnement doit être écarté. 8. Il résulte de ce qui précède que la Fédération nationale des chasseurs n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision qu'elle attaque. Ses conclusions à fin d'annulation doivent, par suite, être rejetées ainsi que celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur les autres requêtes : 9. Les Fédérations départementales des chasseurs des Landes, du Gers, de la Vienne, des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées-Atlantiques demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le refus implicite du Premier ministre de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification des dispositions de la loi du 26 juillet 2000 et des articles L. 421-5, L. 421-8, L. 421-10, L. 421-11-1, L. 426-1 à L. 426-5 du code de l'environnement. Cependant, le fait, pour le Premier ministre, de s'abstenir de soumettre un projet de loi au Parlement touche aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels et échappe, par là-même, à la compétence de la juridiction administrative. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions tendant à l'annulation du refus implicite du Premier ministre de mettre en œuvre les moyens nécessaires à la modification de ces dispositions législatives. S'agissant des moyens de légalité externe : 10. Les fédérations requérantes ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, qui ne s'appliquent qu'aux décisions individuelles, pour soutenir que la décision implicite de rejet de leur demande tendant à l'abrogation de dispositions réglementaires aurait dû être motivée. S'agissant des moyens de légalité interne : 11. En premier lieu, il résulte de ce qui est dit aux points 3 à 7 que les moyens tirés de l'inconstitutionnalité et de l'inconventionnalité du régime d'indemnisation des dégâts causés aux cultures par le grand gibier résultant des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 421-5, de l'article L. 426-3 et des troisième et quatrième alinéas de l'article L. 426-5 du code de l'environnement doivent être écartés. 12. En deuxième lieu, si les requérants soutiennent que les dispositions des articles R. 426-1 à R. 426-29 du code de l'environnement méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques et le droit de propriété garantis par la Constitution, ainsi que les stipulations de l'article 1er du premier protocole à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, au motif qu'elles mettent à la charge des seuls chasseurs la réparation des dégâts causés par le grand gibier aux cultures, le principe de cette indemnisation résulte de la loi, si bien que ces moyens ne peuvent qu'être écartés comme inopérants. 13. Il résulte de ce qui précède que les requêtes des Fédérations départementales des Landes, du Gers, de la Vienne, des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées-Atlantiques ne peuvent qu'être rejetées. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la Fédération nationale des chasseurs et des Fédérations départementales des chasseurs des Landes, du Gers, de la Vienne, des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées Atlantiques sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération nationale des chasseurs, aux Fédérations départementales des chasseurs des Landes, du Gers, de la Vienne, des Hautes-Pyrénées et des Pyrénées Atlantiques, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.