Cour Administrative d'Appel de Nantes, 4ème chambre, 21/02/2014, 11NT01561, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-02-21
Numéro : 11NT01561
Président : M. LAINE
Rapporteur : M. Bernard  MADELAINE
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : REBILLARD

Vu la requête, enregistrée le 6 juin 2011, présentée pour le centre hospitalier régional d'Orléans, dont le siège est situé au 1, rue Porte Madeleine BP 2439 à Orléans Cedex 1 (45100), par Me Rebillard, avocat au barreau de Rennes ; le centre hospitalier régional d'Orléans demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1000898 du 7 avril 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à ce que soit annulée la décision du 15 janvier 2010 par laquelle l'Agence Régionale de l'Hospitalisation (ARH) du Centre lui a infligé une sanction financière d'un montant total de 149 000 euros au titre de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; 2°) d'annuler cette décision ; 3°) de réduire, à titre subsidiaire, la sanction relative à l'activité 21 à un montant de 55 082 euros ; 4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé du centre la somme de 3 500 euros en remboursement des frais engagés en première instance et la somme de 5 000 euros pour les frais engagés dans la présente instance au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que : - le jugement est entaché d'omission à statuer ; - la décision de sanction est insuffisamment motivée ; celle-ci doit être appréciée tant au niveau du courrier qui notifie la sanction envisagée que de la décision de sanction elle-même ; d'une part, les faits et les manquements reprochés ne sont pas identifiés, d'autre part, la décision ne répond pas aux observations formulées ; - la décision a été prise en violation du principe de sécurité juridique : la sanction a été prise sur le fondement de normes équivoques et évolutives et dont l'application n'était pas prévisible ; - la procédure de contrôle est irrégulière : elle méconnaît l'article 6 et 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (la décision n'a pas été prise par une autorité impartiale ; le contrôle visait a priori des activités susceptibles de conduire à des sanctions financières) ; le principe du contradictoire n'a pas été respecté ; - la décision a été prise en méconnaissance des articles L. 162-22-18 et R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, quant à la définition de l'activité contrôlée ; - les modalités de calcul de la sanction sont illégales : elles portent atteinte au principe de nécessité et de proportionnalité des peines ; l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale méconnaît le principe selon lequel les sanctions doivent être proportionnées à la gravité des faits reprochés ; - la décision est affectée d'une erreur dans le calcul de l'assiette de la sanction ; - la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il n'a pas été procédé à une modulation ; la sanction maximale a été systématiquement retenue ; - la sanction relative à l'activité 21 devrait, en tout état de cause, être ramenée à 55 082 euros ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 25 octobre 2011 à Me Dalibard, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 7 décembre 2011, présenté pour l'agence régionale de santé du Centre, dont le siège est situé Cité Coligny, 131 rue du Faubourg Bannier, BP 74409, à Orléans Cedex 1 (45044), par Me Dalibard, avocat au barreau de Tours ; l'agence régionale de santé du Centre conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier régional d'Orléans la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - la motivation de la décision attaquée obéit à des règles propres ; au regard de ces exigences, elle était suffisamment motivée ; - la lettre de notification de la sanction envisagée est elle-même suffisamment motivée ; - le moyen tiré de la violation de l'article 6 et 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant ; en tout cas, il manque en fait ; la sélection de l'établissement a été effectuée en toute impartialité et la procédure a été contradictoire ; - aucune omission à statuer n'affecte la régularité du jugement ; - le moyen tiré de l'illégalité de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale n'est pas fondé ; - le contrôle a porté sur des séjours présentant des caractéristiques communes ; - les modalités de calcul de la sanction sont conformes aux textes applicables ; et le montant de la sanction n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la demande de réformation du montant de la sanction n'est pas fondée ; Vu le mémoire, enregistré le 3 mai 2012, présenté pour le centre hospitalier régional d'Orléans, qui maintient ses conclusions et moyens ; il soutient, en outre, que : - s'agissant de la motivation, c'est la loi du 11 juillet 1979 qui trouve à s'appliquer ; - il convient de souligner les difficultés liées à la mise en oeuvre des nouvelles modalités de tarification et de facturation ; Vu les pièces dont il résulte que, par application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office ; Vu, enregistré le 27 janvier 2014, le mémoire présenté pour le centre hospitalier régional d'Orléans, en réponse à la communication du moyen d'ordre public, qui maintient ses conclusions ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 31 janvier 2014 : - le rapport de M. Madelaine, faisant fonction de premier conseiller, - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant le centre hospitalier régional d'Orléans ; Vu, enregistrée le 31 janvier 2014, la note en délibéré présentée pour le centre hospitalier régional d'Orléans ; 1. Considérant que le centre hospitalier régional d'Orléans a fait l'objet, dans le cadre du programme régional de contrôle de l'année 2007 de l'Agence régionale de l'hospitalisation du Centre, aux droits de laquelle vient l'Agence régionale de santé du Centre, d'un contrôle externe relatif à l'application de la tarification à l'activité portant, notamment, sur les activités 10 (groupe homogène de séjour 8298 sans acte avec durée de séjour zéro jour, entrée et sortie vers le domicile et diagnostic principal Z 53.0, Z 53.2, Z 53.8 ou Z 53.9) et 21 (facturation de groupes homogènes de séjour d'une durée de zéro jour avec un seul acte CCAM appartenant à une liste 1 jointe en annexe hors GHS 9506, 9513, 9600 et 9601) ; qu'après avoir constaté des surfacturations à l'assurance maladie et des manquements aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, la commission exécutive de l'Agence régionale de l'hospitalisation du Centre, par une délibération du 15 janvier 2010, a prononcé à l'encontre du centre hospitalier régional d'Orléans une sanction financière d'un montant de 20 000 euros pour l'activité 10 et 129 000 euros pour l'activité 21 ; que le centre hospitalier relève appel du jugement du 7 avril 2011 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue ; que, par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux ; 3. Considérant que la sanction encourue, en vertu des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale alors applicable, en cas de manquements aux règles de facturation en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, a le caractère d'une sanction que l'administration inflige à un administré ; que, par suite, le recours formé contre une telle sanction est un recours de plein contentieux ; 4. Considérant qu'il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif d'Orléans a estimé qu'il était saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision infligeant au centre hospitalier régional d'Orléans la sanction prévue par l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, alors que, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, ce recours relevait du plein contentieux ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête du centre hospitalier, le jugement doit être annulé ; 5. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande du centre hospitalier régional d'Orléans présentée devant le tribunal administratif d'Orléans ; Sur les conclusions tendant à l'annulation ou à la réduction de la sanction prononcée : 6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à la date du contrôle : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. / Cette sanction est prise par la commission exécutive mentionnée à l'article L. 6115-2 du code de la santé publique, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie mentionnés au sixième alinéa de l'article L. 1112-1 du même code en application du programme de contrôle régional établi par ladite commission. Elle est notifiée à l'établissement... " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 du même code : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, la commission exécutive prononce la sanction, la notifie à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception et lui indique le délai et les modalités de paiement des sommes en cause... " ; 7. Considérant, d'une part, que le courrier adressé par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation du Centre au centre hospitalier régional d'Orléans le 20 octobre 2009, reçu le 22 octobre, en application des dispositions précitées de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, rappelle le contexte juridique du contrôle et les secteurs contrôlés et identifie précisément les activités susceptibles de faire l'objet d'une sanction ; qu'il précise que la commission exécutive de l'agence, saisie du rapport de l'unité de contrôle, envisage compte tenu des anomalies constatées de prononcer une sanction financière de 20 000 euros pour l'activité 10 et 129 000 euros pour l'activité 21 ; que ce courrier énonce précisément les griefs retenus, tels que le taux de surfacturation à l'assurance maladie, les manquements aux règles de facturation en application des dispositions de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale et le non respect des règles de codage du programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) ; qu'il indique qu'un délai d'un mois est accordé à l'établissement pour présenter des observations ; qu'enfin y sont annexés un tableau donnant le détail des séjours concernés repérés par leur numéro OGC (outil de gestion des contrôles) et un tableau qui explicite les modalités de calcul du montant de la sanction ; que l'exigence de notification des griefs fondant la sanction prévue par l'article R. 162-12-43 du code de la sécurité sociale est ainsi satisfaite ; 8. Considérant, d'autre part, que la décision contestée du 15 janvier 2010 notifiant la sanction fait référence au courrier du 20 octobre 2009 et à la délibération de la commission exécutive du 15 décembre 2009, adoptée après réception et examen des observations de l'établissement ; qu'y sont joints un tableau donnant le détail des séjours concernés et des fiches relatives aux données financières servant de base au calcul de la sanction ; que ces informations permettaient à l'établissement de connaître les faits et comportements qui lui étaient reprochés et de contester utilement, comme il l'a fait, la décision prise ; qu'ainsi cette décision satisfait aux exigences de motivation découlant de la loi du 11 juillet 1979 ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que le centre hospitalier régional d'Orléans soutient que la décision attaquée viole le principe de sécurité juridique dès lors que la sanction qui lui a été infligée a été prise sur le fondement de normes de classification, de codage et de tarification qui sont équivoques, ont subi de fréquentes variations et dont l'application, en raison de la notification tardive des instructions, n'était aucunement prévisible et ne pouvait être anticipée ; que, toutefois, en se bornant à cette affirmation générale, il ne démontre pas de façon précise en quoi les modifications apportées, au cours de la période contrôlée, aux règles de tarification et de facturation auraient eu une incidence sur les manquements qui lui sont reprochés et auraient été à l'origine d'erreurs dans les proportions constatées ; qu'il n'est ainsi pas établi que l'application immédiate des nouvelles modalités de tarification a entraîné, au regard de leur objet et de leurs effets, une atteinte excessive à ses intérêts qui aurait justifié la mise en place de mesures transitoires ; que, par suite, le principe de sécurité juridique n'a pas été méconnu ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'eu égard à sa composition et à ses modalités de fonctionnement, la commission exécutive de l'Agence régionale d'hospitalisation ne présente pas par elle-même un caractère de nature à faire douter de son impartialité notamment lorsqu'elle se prononce sur des sanctions infligées à des établissements de santé, quand bien même les activités contrôlées auraient été celles qui présentaient les plus fortes potentialités d'anomalies ; que, par ailleurs, aucune disposition alors applicable, et notamment pas celles figurant aux articles L. 162-22-18 et R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale, n'imposaient à la commission exécutive, à l'issue de la procédure contradictoire écrite organisée par ces textes, d'entendre au cours d'une séance les observations orales de l'établissement de santé ; que, compte tenu de la nature et des modalités du contrôle qui est opéré sur pièces et sur place avant de donner lieu, le cas échéant, à une proposition de sanction dont les motifs sont notifiés à l'établissement concerné pour recueillir ses observations avant toute décision, l'absence d'observations orales, lors de la séance de la commission exécutive, n'a pas privé l'établissement de santé d'un examen de sa situation de manière contradictoire ; qu'elle n'est pas davantage de nature à vicier dès ce stade l'ensemble de la procédure, laquelle, le cas échéant, se poursuit devant la juridiction administrative selon le droit commun ; que, par suite, le centre hospitalier d'Orléans n'est pas fondé à soutenir que la sanction en litige reposerait sur une violation de la procédure contradictoire et des droits de la défense tant au regard du droit interne qu'au regard, en tout état de cause, des stipulations du 1er paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que le centre hospitalier régional d'Orléans soutient qu'en méconnaissance des dispositions des articles L. 162-22-18 et R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, le champ de contrôle de l'activité n° 21 ne correspond pas à une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes et que cette activité regroupe un ensemble de séjours hétérogènes en raison de la diversité de leurs modalités de prise en charge médicale ; que, toutefois, s'il ressort de la réglementation liée au système de la tarification à l'activité (T2A) qu'à un séjour correspond, d'une part, un forfait de séjour et de soins appelé groupe homogène de séjour (GHS), lequel correspond à un groupe homogène de malade (GHM), issu du programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI), et, d'autre part, un tarif, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose de définir le champ du contrôle prévu à l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale par rapport à ces groupes homogènes ; que la circonstance que les actes réalisés au cours des séjours contrôlés soient hétérogènes ne suffit pas à établir que ces séjours ne présentaient pas des caractéristiques administratives communes, dès lors en particulier qu'il ressort des pièces du dossier que tous les séjours contrôlés dans le cadre de l'activité n° 21 avaient pour caractéristiques d'être des séjours pour lesquels le patient est sorti dès le jour de son arrivée et au cours desquels un seul acte technique, ne requérant pas un environnement hospitalier et pouvant être réalisé dans le cadre de l'activité externe d'un cabinet médical, a été consigné comme réalisé par l'établissement ; qu'enfin ce sont les mêmes types de séjours qui ont servi de base à la détermination de l'échantillon de contrôle et au calcul de la sanction ; que, par suite, le moyen sus-énoncé doit être écarté ; 12. Considérant, en cinquième lieu, que le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 162-42-12 du code la sécurité sociale, en vigueur à la date de détermination du montant de la sanction contestée, méconnaîtraient les principes de nécessité et de proportionnalité des peines, ne peut être utilement invoqué dès lors qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, pour fixer le montant de la sanction, il doit être fait application des dispositions des deuxième et troisième phrases de l'article R. 162-42-12 du code la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur à la date du présent arrêt ; 13. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction en vigueur à la date de la présente décision : " ... Le directeur général de l'agence prononce la sanction ... Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement " ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du même code dans sa rédaction en vigueur : " Le directeur général de l'agence régionale de santé calcule le taux d'anomalies défini comme le quotient, d'une part, des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon, et, d'autre part, des sommes dues par l'assurance maladie au titre de la totalité des facturations de l'échantillon. / La sanction est fixée en fonction de la gravité des manquements constatés et de leur caractère réitéré, à un montant au maximum égal au montant des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou ensembles de séjours ayant fait l'objet du contrôle multiplié par le taux d'anomalies. / Le montant de la sanction ne peut excéder dix fois le montant des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon... " ; 14. Considérant, d'une part, que le montant de la sanction financière infligée pour les anomalies constatées dans le cadre de l'activité 21 a été fixé à 129 000 euros ; qu'en application des textes précités, qui ont modifié les règles appliquées par le directeur de l'agence régionale de santé du Centre dans le sens d'une meilleure adaptation des sanctions à la gravité des manquements constatés, la sanction maximum susceptible d'être infligée à l'établissement hospitalier requérant, compte tenu d'un taux d'anomalies constaté de 30 %, d'un montant de sommes indûment perçues de 7 856,78 euros, du montant des recettes de l'activité s'élevant à 323 902 euros et de l'application de la limite de dix fois le montant des sommes indûment perçues, serait de 78 567 euros ; que ce calcul ne prend pas en compte les sous-facturations commises au détriment de l'établissement, qui n'ont pas été recensées lors du contrôle ; qu'en outre il y a lieu de tenir compte des difficultés liées à la mise en place de la tarification à l'activité et de ses évolutions ; que, par suite, dans les circonstances de l'espèce, le montant de la sanction prononcée au titre de l'activité 21 doit être fixé, comme le propose subsidiairement l'établissement, à la somme de 58 082 euros ; que, d'autre part, au titre de l'activité 10, le montant de la sanction qui a été prononcée est très sensiblement inférieur à celle qui pourrait être prononcée sur le fondement des dispositions applicables à la date du présent arrêt ; qu'il suit de là qu'il y a lieu de fixer le montant total de la sanction mise à la charge du centre hospitalier d'Orléans en application des dispositions précitées à 78 082 euros ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le centre hospitalier régional d'Orléans, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à l'Agence régionale de santé du Centre une somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Agence régionale de santé du Centre une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre de la procédure d'appel et de la procédure de première instance ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 7 avril 2011 est annulé. Article 2 : Le montant de la sanction mise à la charge du centre hospitalier régional d'Orléans est fixé à 78 082 (soixante-dix huit mille quatre-vingt deux) euros. Article 3 : L'agence régionale de santé du Centre versera au centre hospitalier régional d'Orléans la somme de 2 500 (deux mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Les conclusions de l'agence régionale de santé du Centre présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié au centre hospitalier régional d'Orléans et à l'agence régionale de santé du Centre. Délibéré après l'audience du 31 janvier 2014, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - Mme Aubert, président-assesseur, - M. Madelaine, faisant fonction de premier conseiller. Lu en audience publique le 21 février 2014. Le rapporteur, B. MADELAINE Le président, L. LAINÉ Le greffier, M. B... La République mande et ordonne au ministre des affaires sociales et de la santé en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' N° 11NT015612 1