CAA de PARIS, 4ème chambre, 16/06/2015, 13PA03007, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2015-06-16
Numéro : 13PA03007
Président : Mme COËNT-BOCHARD
Rapporteur : M. Ermès  DELLEVEDOVE
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSET
Avocat(s) : ARCO-LEGAL

Vu la requête, enregistrée le 30 juillet 2013, présentée pour l'association Clichy Montmartre Billard Club, dont le siège est 84 rue de Clichy à Paris (75009), par la Selarl Peisse Dupichot Lagarde Botorel et Associés ; l'association Clichy Montmartre Billard Club demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1214502-1216157/3-2 du 20 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation de la décision en date du 31 juillet 2012 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé le renouvellement de son autorisation de jeux et, d'autre part, à l'indemnisation du préjudice résultant de la fermeture de l'établissement ; 2°) d'annuler la décision susmentionnée ; 3°) de condamner l'État à lui verser la somme de 787 712 euros à titre de dommages-intérêts ; 4°) de mettre à la charge de l'État les dépens de l'instance ainsi que la somme de 15 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'association soutient que : - la décision contestée est insuffisamment motivée et a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière comme méconnaissant le principe d'impartialité, eu égard à la composition et aux comportements des membres de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos, et comme méconnaissant les droits de la défense, en ce que les griefs au vu desquels la sanction a été prise ne lui ont pas été communiqués préalablement et qu'elle n'a pas été par suite en mesure de présenter ses observations pour en contester la teneur avant l'édiction de la décision ; - la décision litigieuse est entachée d'erreurs de fait, d'erreurs de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, au regard des prescriptions de l'instruction ministérielle du 15 juillet 1947, dans la mesure où les reproches rappelés dans la décision tenant au défaut de communication des relevés du compte bancaire de l'association, aux liens de collusion entre les dirigeants et le banquier, à la rétribution des suppléants du banquier, aux incohérences entre le montant du produit des cotisations et le nombre d'adhérents et à l'absence de déclaration de la rémunération des professeurs de billard ainsi que les griefs sur lesquels se fonde la décision relatifs à la comptabilité du cercle de jeux, aux versements en numéraire aux joueurs de billard et à l'immixtion de la direction du cercle dans l'activité du banquier ne sont pas avérés, sont sans fondement, ou apparaissent mineurs et ne sauraient justifier le refus de renouvellement qui lui a été opposé ; - le préjudice dont elle demande réparation, qui présente un caractère certain et est en lien de causalité direct avec la mesure de fermeture illégale de 51 jours du 1er août au 21 septembre 2012 prise par l'État, correspond à la perte d'encaissement subie par l'association sur cette période à hauteur de 787 712 euros, somme correspondant, d'ailleurs, sensiblement aux charges fixes et de personnel qu'elle a dû supporter ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2014, présenté pour le ministre de l'intérieur, par la Selas Arcole, qui conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement entrepris et à ce que soit mise à la charge de l'association requérante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Le ministre fait valoir que : - en se bornant à invoquer les fonctions d'un membre de la commission, maire d'une commune réputée pour son casino et les demandes légitimes de justifications exprimées par les membres de la commission, l'association requérante n'établit pas que le principe d'impartialité aurait été méconnu ; que les griefs retenus à son encontre lors de son passage devant la commission ayant été portés à sa connaissance et ayant pu être discutés avant l'avis émis par cette commission et l'intervention de la décision litigieuse, qui ne saurait d'ailleurs être regardée comme une sanction, la méconnaissance des droits de la défense qu'elle invoque n'est pas établie ; - la décision litigieuse n'est entachée d'aucune illégalité au fond, les griefs retenus contre l'association étant justifiés au regard des prescriptions de l'instruction ministérielle du 15 juillet 1947, notamment l'absence initiale de production des relevés bancaires, la violation des dispositions réglementaires relatives aux banquiers, le paiement de cotisations par le banquier au lieu et place des adhérents, les incohérences en termes de publicité du montant de la cotisation ainsi que l'absence de justification des dépenses en faveur de l'objet social de l'association, et de nature à constituer un risque de trouble à l'ordre public en raison du manque de transparence et de la confusion des responsabilités constatées venant jeter un doute sur la sincérité de la comptabilité du cercle ; - le préjudice allégué par l'association n'est pas davantage établi en appel à défaut de démontrer l'effectivité d'une perte ou d'un manque à gagner net en lien direct avec la décision litigieuse, la seule perte de chiffre d'affaires ne pouvant caractériser un tel préjudice alors, d'ailleurs, que la requérante, association soumise à la loi du 1er juillet 1901, ne peut partager de bénéfices entre ses membres ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 10 novembre 2014, présenté pour l'association Clichy Montmartre Billard Club par Me Dupichot, qui confirme ses précédentes écritures en réfutant l'argumentation présentée en défense ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi de finances du 30 juin 1923 modifiée ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; Vu le décret n° 47-798 du 5 mai 1947 portant réglementation de la police des jeux dans les cercles ; Vu le décret n°2011-252 du 9 mars 2011 relatif au comité consultatif des jeux ; Vu l'instruction du 15 juillet 1947 sur la réglementation des jeux dans les cercles ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 juin 2015 ; - le rapport de M. Dellevedove, premier conseiller, - les conclusions de M. Rousset, rapporteur public, - et les observations de Me Dupichot, avocat de l'association requérante et de Me Bahu avocat du ministre de l'intérieur ; 1. Considérant que l'association Clichy Montmartre Billard Club exploitait depuis 1947 un cercle de jeux au 84 rue de Clichy à Paris 9ème et était titulaire en dernier lieu d'une autorisation de jeux en date du 11 juillet 2011, expirant le 30 juin 2012, en vertu de laquelle ses membres pouvaient pratiquer les jeux du Multicolore et du poker sous toutes ses formes, lorsqu'elle a sollicité, le 20 avril 2012, le renouvellement de cette autorisation pour une durée de quatre années ; qu'elle a été autorisée provisoirement, le 29 juin 2012, à laisser ouverts les salons du cercle de jeux jusqu'au 31 juillet 2012 ; qu'à la suite d'une première audition du directeur des jeux du cercle par la commission consultative des jeux de cercles et de casinos au cours de sa séance du 12 juin 2012, des éléments complémentaires apportés par lettres des 15 et 25 juin 2012 par l'association et d'une nouvelle audition du directeur des jeux par la commission lors de sa séance du 3 juillet 2012, le ministre de l'intérieur, a refusé, par la décision contestée en date du 31 juillet 2012, de renouveler l'autorisation de jeux de l'association ; qu'à la suite du recours gracieux de l'association en date du 13 août 2012, d'une nouvelle demande d'autorisation du même jour et de l'avis favorable émis par la commission à l'issue d'une nouvelle audition le 11 septembre 2012, lui a été à nouveau accordée le 18 septembre 2012 jusqu'au 31 décembre 2012 une autorisation provisoire, puis, le 1er janvier 2013, une nouvelle autorisation de jeux pour une durée d'un an ; que, par lettre en date du 14 septembre 2012, l'association sollicitait de l'administration l'indemnisation des conséquences dommageables qu'elle imputait à la fermeture de l'établissement, réclamation implicitement rejetée par le ministre de l'intérieur ; que l'association Clichy Montmartre Billard Club fait appel du jugement en date du 20 juin 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de la décision susmentionnée en date du 31 juillet 2012 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé le renouvellement de son autorisation de jeux et à l'indemnisation du préjudice résultant de la fermeture de l'établissement entre le 1er août et le 17 septembre 2012 ; 2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 47 de la loi de finances du 30 juin 1923 susvisée : " Les jeux de hasard ne peuvent être pratiqués dans les cercles constitués sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 qu'en vertu d'une autorisation toujours révocable du ministre de l'intérieur, et sous réserve : (...) 2° que la direction et le fonctionnement des jeux soient assurés en conformité des règles posées par le décret qui déterminera les modalités d'application du présent article ou par des instructions administratives (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er du décret du 5 mai 1947 portant réglementation de la police des jeux dans les cercles, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " L'autorisation de jeu prévue par l' article 47 de la loi du 30 juin 1923 est accordée par le ministre de l 'intérieur après avis de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos prévue par le décret n° 2011-252 du 9 mars 2011 " ; qu'aux termes de l'article 10 du décret du 9 mars 2011 relatif au comité consultatif des jeux : " I. - La commission consultative des jeux de cercles et de casinos comprend : 1° Un des deux députés mentionnés au 1° du I de l'article 3 ; 2° Un des deux sénateurs mentionnés au 2° du I de l'article 3 ; 3° Le conseiller d'Etat mentionné au 7° du I de l'article 3, président ; 4° Le conseiller maître à la Cour des comptes mentionné au 8° du I de l'article 3 ; 5° Un inspecteur général des finances, désigné par le chef de l'inspection générale des finances ; 6° Un inspecteur général de l'administration au ministère de l'intérieur, désigné par le chef de l'inspection générale de l'administration ; 7° Les représentants du ministre de l'intérieur mentionnés au 9° du I de l'article 3 ; 8° Un des deux représentants du ministre chargé du budget mentionnés au 10° du I de l'article 3, choisi par ce ministre ; 9° Un des deux représentants du ministre chargé de la santé mentionnés au 12° du I de l'article 3, choisi par ce ministre ; 10° Les deux maires mentionnés au 3° du I de l'article 3 (...) " ; 3. Considérant, d'une part, que la présence au sein de la commission consultative des jeux de cercles et de casinos du maire de la commune d'Enghien-les-Bains, désigné dans les conditions des dispositions susmentionnées, commune où existe un casino, ne saurait par elle-même mettre en cause l'impartialité de cette commission alors qu'en se bornant à soutenir, d'une manière générale, que la commune d'Enghien-les-Bains, aurait un intérêt économique majeur à voir interdire les cercles de jeux concurrents directs de l'activité qui fait sa renommée, l'association requérante n'apporte aucun élément de nature à démontrer un intérêt personnel du maire de cette commune dans l'affaire en cause ; que, d'autre part, l'association requérante n'établit l'existence d'aucun comportement de la commission de nature à remettre en cause son impartialité ; qu'en particulier, la circonstance que certains des documents apportés par le directeur des jeux lors de la séance du 3 juillet 2012 de la commission n'ont pas été débattus en séance mais mis en attente par le président de la commission est à cet égard sans incidence, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que l'association requérante a pu présenter ses observations écrites et orales auprès de cette commission ; que la circonstance que la commission a commis lors de la première audition du 12 juin 2012 une erreur en estimant que le produit des cotisations pour l'année 2010 de l'association s'élevait à 470 750 euros et non à 1 470 750 euros est pareillement sans incidence sur l'impartialité de la commission, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas sérieusement contesté que cette erreur a pu être rectifiée par l'association et ne figure plus au nombre des griefs mentionnés dans la décision litigieuse ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (...) " ; que l'association requérante ne saurait soutenir que le principe du contradictoire n'aurait pas été respecté, en ce qu'elle n'aurait pas eu communication des observations et griefs au vu desquels la décision litigieuse a été prise, alors qu'il ressort des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contesté que, comme il a été dit précédemment, elle a été mise à même de présenter ses observations orales devant la commission les 12 juin et 3 juillet 2012 et écrites les 15 et 25 juin 2012 sur les différents manquements qui lui étaient reprochés ; qu'en tout état de cause, l'administration statuant sur sa demande de renouvellement de l'autorisation de jeux, les dispositions précitées n'étaient pas applicables ; 5. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contesté que la décision susmentionnée du 14 octobre 2011 est suffisamment motivée dès lors qu'elle comporte l'exposé des motifs de fait et de droit qui en constituent le fondement ; que, pour refuser à l'association Clichy Montmartre Billard Club le renouvellement de son autorisation de jeux, l'autorité administrative, après avoir rappelé la procédure suivie devant la commission ainsi que les griefs subsistants retenus à l'encontre de l'association relatifs à la comptabilité du cercle de jeux, aux versements en numéraire aux joueurs de billard et à l'immixtion de la direction du cercle dans l'activité du banquier, a estimé que les nombreuses irrégularités observées, les réponses apportées et les imprécisions qui subsistaient n'étaient pas de nature à garantir le bon fonctionnement du cercle dans le respect de l'ordre public ; 6. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 15 de l'instruction ministérielle du 15 juillet 1947 susvisée : " (...) L'admission (d'un membre) est soumise, en outre, au paiement effectif d'une cotisation dont le montant doit figurer dans les statuts de l'association. La cotisation est valable uniquement pour l'exercice se terminant le 31 décembre de l'année en cours. Elle doit être portée dans la comptabilité de l'association. " ; que l'association requérante soutient que les griefs formulés à son encontre sont entachés d'erreurs de fait et d'erreurs de droit en méconnaissance de ces dispositions ; que toutefois, au regard de l'objet de ces dispositions, l'administration a pu, par un premier grief portant sur la comptabilité du cercle, lui reprocher que le montant de la cotisation figurant dans le dossier de demande de renouvellement de l'autorisation de jeux soit fixé à 90 euros alors que celui figurant sur le site internet de l'association s'élevait à 30 euros ; que, si l'association soutient que le montant de la cotisation de 90 euros était affiché à l'entrée du cercle, la confusion que cette divergence entretenait ne pouvait être acceptée ; que, par ailleurs, il a été reproché, à juste titre, à l'association qu'une partie des cotisations des membres du cercle de jeux était réglée par le banquier, situation de nature à troubler la sincérité des inscriptions comptables et notamment le contrôle sur l'origine des fonds et l'assiette des différentes taxes et impositions dues sur le produit des jeux ; que, dès lors, ces griefs dont la réalité est établie par les pièces versées au dossier ne sont entachés d'aucune erreur de droit ; 7. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article 6 de l'instruction précitée : " Le cercle poursuit un but principal social, sportif, artistique, littéraire ou autre. Il doit justifier de l'aide réelle qu'il y apporte " ; que l'association requérante ne conteste pas accorder des aides à des joueurs de haut niveau sans établir que ces aides seraient justifiées par l'un des buts précité ; que par suite, en retenant un deuxième grief, fondé sur l'irrégularité de versements en numéraire aux joueurs de billard, dont la réalité est établie dès lors que les fonds que l'association déclare consacrer au but de la promotion du billard sont en réalité " pour la majeure partie d'entre eux (plus de 90 %) utilisés pour effectuer des versements à des joueurs de billard qui fréquentent le cercle parfois dans le but de financer leurs déplacements à l'occasion de tournois, parfois sans motif identifié ", l'autorité administrative a fait une exacte interprétation des dispositions susmentionnées ; que la circonstance que le montant global de ces aides soit retracé dans le compte rendu du contrôle administratif effectué le 22 mars 2012 comme représentant 10 % de la " cagnotte " réglementaire du cercle de jeux est à cet égard sans incidence sur le bien fondé du grief ainsi retenu par la décision en litige dont la réalité est établie ; 8. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 57 de la même instruction relative au fonctionnement du jeu du " multicolore " : " La banque est mise aux enchères entre les joueurs et adjugée au plus fort enchérisseur qui subit, au bénéfice du cercle, un prélèvement de 10 % tant sur le montant de la banque adjugée que sur les arrosages successifs qu'il peut avoir à faire au cours des huit coups au maximum auxquels lui donne droit le paiement de la cagnotte primitive / Dès que ces huit coups ont été jouées et quel qu'en ait été le résultat, la banque est mise à nouveau en adjudication. (...) " ; que, par le troisième grief tiré de l'immixtion de la direction du cercle dans l'activité du banquier, l'autorité administrative a reproché à l'association requérante le fait que : " - Le banquier apparaît être un simple apporteur de fonds, qui ne fréquente qu'occasionnellement le cercle de jeux et délègue l'essentiel de ses prérogatives aux dirigeants de l'établissement ; / - les membres du comité des jeux procèdent à la comptée au nom du banquier, tiennent sa comptabilité et prélèvent sur ses fonds le montant des pourboires ; / - le directeur général du cercle, qui n'exerce aucune responsabilité officielle dans la direction des jeux, a accès au coffre du banquier " ; qu'il ressort des pièces du dossier et il n'est pas sérieusement contesté que la direction du cercle avait accès au coffre comprenant les sommes utilisées par les banquiers, tenait leur comptabilité, agissait à cet égard essentiellement sur instruction d'un seul banquier de fait, rarement présent, qui intervenait au jeu par l'intermédiaire de " banquiers suppléants " qu'il finançait ; que l'association requérante dans une argumentation équivoque ne saurait sérieusement soutenir à la fois que la direction du cercle n'avait qu'un rôle passif, qu'elle vérifiait que le banquier notoire, véritable apporteur des fonds mis en jeu, avait la surface financière suffisante pour garantir les fonds en cas de perte importante de la banque alors que celui-ci, rarement présent, ne pouvait être regardé comme un joueur au sens des dispositions précitées, tout en contestant l'affirmation du ministre qui relève dans ses écritures la confusion des responsabilités venant jeter un doute sur la sincérité de la comptabilité et l'efficacité des contrôles exercés par l'association ; que, dans son recours gracieux en date du 13 août 2012, l'association proposait, d'ailleurs, de modifier son organisation notamment en dissociant le coffre de l'association et celui réservé désormais aux banquiers afin de sécuriser les sommes utilisées aux prises de banque et en s'engageant à garantir la présence effective des banquiers pendant les parties, lesquels tiendront eux-mêmes leur comptabilité, et à ce qu'aucun employé de l'association n'interfère dans l'activité des banquiers et l'organisation de la banque ; qu'ainsi la réalité du troisième grief fondant la décision litigieuse est établie ; 9. Considérant que l'ensemble des manquements susmentionnés, dont la réalité est établie, mettant en cause la sincérité de la comptabilité et le bon fonctionnement du cercle, étaient de nature à justifier la mesure litigieuse, laquelle constitue, non une sanction ayant le caractère de punition, mais une mesure de police administrative dont l'objet est de prévenir les atteintes à l'ordre public ; que, eu égard aux circonstances de l'espèce et notamment à la gravité des manquements ainsi constatés, le ministre de l'intérieur a pu, sans commettre d'erreur de fait, d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation, refuser à l'association requérante le renouvellement de son autorisation de jeux ; que la circonstance que les manquements susmentionnés n'ont pas été portés sur le registre spécial prévu à l'article 65 de l'instruction susmentionnée par les services de police à l'occasion notamment du contrôle qui a eu lieu le 22 mars 2012 est à cet égard sans incidence sur la légalité du refus d'autorisation en litige dès lors que les manquements en cause, qui, compte tenu de leur nature, nécessitaient des vérifications approfondies notamment des pièces fournies par l'association, sont suffisamment établis par les pièces versées au dossier ; qu'ainsi, aucune illégalité n'entachant la décision litigieuse, les conclusions à fin d'annulation et à fin d'indemnité de l'association requérante ne peuvent qu'être rejetées ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association Clichy Montmartre Billard Club n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes ; Sur l'application des dispositions des articles L. 761-1 et R761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, au titre des frais exposés par l'association Clichy Montmartre Billard Club et non compris dans les dépens, ainsi qu'au titre de la contribution à l'aide juridique dont l'association a dû s'acquitter ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'association requérante la somme demandée par le ministre de l'intérieur au titre de ces mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association Clichy Montmartre Billard Club est rejetée. Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Clichy Montmartre Billard Club et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 2 juin 2015, à laquelle siégeaient : - Mme Coënt-Bochard, président de chambre, - M. Dellevedove, premier conseiller, - M. Cantié, premier conseiller. Lu en audience publique, le 16 juin 2015. Le rapporteur, E. DELLEVEDOVELe président, E. COËNT-BOCHARDLe greffier, A. LOUNISLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 13PA03007