CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 09/04/2024, 22MA01499, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-04-09
Numéro : 22MA01499
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : HACHEM

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : Par un premier déféré, enregistré au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2000923, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud a demandé à ce tribunal d'annuler l'arrêté du 27 février 2020 par lequel le maire de Conca a délivré à M. C... E... un permis de construire deux maisons sur la parcelle cadastrée section E n° 484, lieudit I Sacchi. Par un second déféré, enregistré au greffe du tribunal administratif de Bastia sous le n° 2100187, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud a demandé au tribunal d'annuler l'arrêté du 29 septembre 2020 par lequel le maire de Conca a délivré à M. C... E..., à M. H... D... et à Mme G... D..., un permis de construire un bâtiment avec abri et piscine sur la parcelle cadastrée section E n° 484, lieudit I Sacchi. Par un jugement n° 2000923, 2100187 du 24 mars 2022, le tribunal administratif de Bastia, après avoir joint ces deux déférés, a annulé les permis de construire délivrés par le maire de Conca les 27 février 2020 et 29 septembre 2020. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 24 mai 2022 et un mémoire enregistré le 3 février 2023 et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, M. E..., M. D... et Mme D... épouse F..., représentés par Me Hachem, demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 24 mars 2022 ; 2°) de rejeter les déférés du préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors, premièrement, qu'il s'est fondé sur un moyen inopérant pour annuler les permis en litige, deuxièmement, qu'il s'est fondé sur ce même moyen, qui était pourtant irrecevable, et a ainsi méconnu le principe du contradictoire, troisièmement, que le déféré n° 2000923 n'a pas été communiqué à tous les pétitionnaires et que le déféré n° 2100187 ne l'a pas été à l'adresse de Mme F..., et dernièrement, que dans l'instance n° 2100187, la clôture de l'instruction a été fixée à une date antérieure à l'expiration du délai imparti par la mise en demeure de défendre ; - le moyen tiré de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme est inopérant par application de l'article L. 442-14 du même code, dès lors que les permis ont été accordés sur les lots d'un lotissement dûment autorisé ; - les permis en litige ne méconnaissent pas l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, tel que précisé par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). Le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud et la commune de Conca n'ont pas produit de mémoire en défense, malgré une mise en demeure qui leur a été adressée le 22 novembre 2022. Par une ordonnance du 5 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 février 2023, à 12 heures. Par une lettre du 20 mars 2024, la Cour a informé les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité de l'appel formé par M. D... et par Mme D... épouse F... contre le jugement du tribunal administratif de Bastia du 24 mars 2022 en tant que par celui-ci, le tribunal, dans l'instance n° 2000923 à laquelle ils n'étaient pas parties, a annulé le permis de construire délivré le 27 février 2020 à M. E..., M. D... et Mme D... n'ayant ainsi pas qualité pour former appel de ce jugement dans cette mesure. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Hachem, représentant M. E... et autres. Une note en délibéré présentée pour M. E... et autres a été enregistrée le 26 mars 2024. Considérant ce qui suit : 1. Le 13 janvier 2020, M. E... a présenté une demande de permis de construire deux maisons d'habitation, d'une surface de plancher de 360 m², sur une parcelle cadastrée section E n° 484, sise lieudit I Sacchi sur la commune de Conca, et comprise dans un lotissement de trois lots autorisé le 17 juillet 2018. Par un arrêté du 27 février 2020, le maire de Conca a délivré ce permis de construire. Le 11 août 2020, M. E... ainsi que M. H... D... et sa mère, Mme G... D..., ont déposé sur le même terrain une nouvelle demande de permis de construire pour la réalisation d'un seul bâtiment devant comprendre deux logements, avec abri et piscine, pour une surface de plancher de 186 m², à laquelle le maire de Conca a fait droit par un arrêté du 29 septembre 2020. Par un jugement du 24 mars 2022, le tribunal administratif de Bastia, saisi par le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, de deux déférés enregistrés sous les n°s 2000923 et 2100187, a annulé ces permis de construire au motif de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme telles que précisées par le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC). M. E..., M. D... et Mme D... épouse F... relèvent appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, pour annuler les permis de construire en litige au motif de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le tribunal a considéré que les projets correspondants ne sont pas en continuité avec une agglomération ou un village tels qu'entendus par le PADDUC, et que l'exception en défense, tirée par M. E... et autres, de l'inopposabilité de ces dispositions par application de l'article L. 442-14 du même code, n'est pas fondée, dès lors qu'il n'est ni établi ni allégué que les projets en cause sont situés dans un hameau nouveau intégré à l'environnement au sens de l'article L. 121-8. Ce faisant, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le tribunal n'a pas relevé d'office un moyen irrecevable, sans en informer au préalable les parties, mais s'est borné à répondre à l'argumentation dont celles-ci l'avaient saisi dans chaque instance. 3. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement des visas de l'arrêté litigieux du 27 février 2020, ainsi que du formulaire de demande, que ce permis de construire, objet de l'instance n° 2000923 devant le tribunal, n'a été accordé qu'à M. E..., et non pas également à M. D... et à Mme D... épouse F.... Le formulaire intitulé " fiche complémentaire - autres demandeurs ", mentionnant à ce titre M. D... et Mme D... épouse F... ne comportant ni date ni signature des intéressés ni le cachet de réception du service instructeur, M. E..., M. D... et Mme D... épouse F... n'établissent ni même n'allèguent que ce permis de construire aurait dû être regardé par le tribunal comme également délivré à ces derniers. M. E..., et en tout état de cause M. D... et Mme D... épouse F..., ne sont donc pas fondés à soutenir que le jugement attaqué, en tant qu'il a fait droit au déféré préfectoral dirigé contre ce permis de construire, est irrégulier faute pour le tribunal d'avoir communiqué le déféré à M. D... et à Mme D... épouse F..., sans qu'y fasse obstacle la circonstance que le juge des référés leur a communiqué le déféré-suspension formé contre cette autorisation. 4. En troisième lieu, en revanche, il ressort des pièces du dossier de l'instance n° 2100187 relative au permis de construire du 29 septembre 2020, que tant le déféré du préfet que les autres pièces et éléments de l'instance ont été communiqués à Mme D... épouse F..., non pas à l'adresse de celle-ci mentionnée dans le dossier de demande de permis, et connue du tribunal, mais à l'adresse de son fils, M. D.... L'appelante est par conséquent fondée à soutenir que le jugement attaqué, en tant qu'il a annulé le permis de construire du 29 septembre 2020 dont elle est co-titulaire, est intervenu au terme d'une procédure irrégulière. 5. Par ailleurs, la faculté laissée au juge de prononcer par ordonnance la clôture de l'instruction à une date déterminée n'est ouverte qu'une fois expiré, à cette date, chacun des délais laissés aux parties pour produire un mémoire ou répliquer aux mémoires communiqués. 6. Il ressort des pièces du dossier de l'instance n° 2100187 que par lettres du 22 octobre 2021, M. E... et M. D... ont été mis en demeure de produire un mémoire dans le délai d'un mois, leur indiquant qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence de mémoire de leur part avant cette date, ils seraient réputés avoir acquiescé aux faits exposés par le préfet à l'appui de son déféré, et que l'instruction était susceptible d'être close par une ordonnance à effet immédiat. Or, par une ordonnance du même jour, le président de la formation de jugement a fixé la clôture de l'instruction au 15 novembre 2021 à 12 heures, soit avant l'expiration du délai qui leur était imparti pour produire un mémoire. Ainsi, le jugement attaqué, en tant qu'il a annulé le permis de construire du 29 septembre 2020 dont ils sont co-titulaires, a été rendu de manière irrégulière. 7. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué doit être annulé en tant que, sur déféré n° 2100187 du préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, le tribunal a annulé l'arrêté du maire de la commune de Conca du 29 septembre 2020 accordant un permis de construire à M. E..., à M. D... et à Mme D... épouse F.... Au cas d'espèce, il y a lieu d'évoquer l'affaire dans cette mesure, et de statuer dans le cadre dévolutif de l'appel sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il a annulé le permis de construire du 27 février 2020. Sur la recevabilité du déféré n° 2100187 : 8. D'une part, aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (...) ". Font partie des actes mentionnés à l'article L. 2131-2 du même code notamment le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l'urbanisme. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif. (...) ". 9. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 8 septembre 2007, la commune de Conca s'est dotée d'une carte communale. Si cette délibération, adoptée avant la publication de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, prévoyait que les autorisations et actes relatifs à l'occupation du sol seraient délivrés au nom de l'Etat, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme qu'à compter du 1er janvier 2017, dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent pour délivrer, au nom de la commune, les permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. Dans ces conditions, le maire de Conca était compétent pour signer, au nom de la commune, l'arrêté du 29 septembre 2020 accordant le permis de construire sollicité par M. E..., M. D... et Mme D... épouse F.... Dès lors, contrairement à ce que soutiennent les intéressés devant le tribunal, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud est recevable, en application des dispositions précitées de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, à déférer cet arrêté qu'il estimait contraire à la légalité dans les deux mois suivant sa transmission. 10. D'autre part, le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a accordé à M. A... B..., sous-préfet de l'arrondissement de Sartène, par arrêté du 3 février 2020, puis par arrêté du 18 août 2020, publiés au recueil des actes administratifs du même jour, et accessibles aux parties sur le site internet de la préfecture, délégation à l'effet de signer tous arrêtés, décisions et circulaires, rapports et correspondances relevant des attributions de l'Etat dans le département, à l'exception des réquisitions de la force armée et des arrêtés de conflit. Il suit de là que les fins de non-recevoir, tirées par M. E..., du défaut de qualité pour agir de M. B..., signataire du recours gracieux du préfet du 23 novembre 2020, ainsi que du déféré du 15 février 2021, et de la tardiveté de ce déféré, doivent être écartées. Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il a annulé le permis de construire du 27 février 2020 et sur la légalité du permis de construire du 29 septembre 2020 : En ce qui concerne le cadre juridique applicable : 11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date ". 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur au 17 juillet 2018, date de la non-opposition à la déclaration préalable relative à la réalisation du lotissement dont relève le terrain d'assiette des projets en litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. Un permis de construire ne peut être délivré sur le fondement de ces dispositions pour la réalisation d'une construction qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants qu'à la condition que le projet soit conforme à la destination d'une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales. 13. Le PADDUC, qui précise les modalités d'application de ces dispositions en application du I de l'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, prévoit que, dans le contexte géographique, urbain et socioéconomique de la Corse, une agglomération est identifiée selon des critères tenant au caractère permanent du lieu de vie qu'il constitue, à l'importance et à la densité significative de l'espace considéré et à la fonction structurante qu'il joue à l'échelle de la micro-région ou de l'armature urbaine insulaire, et que, par ailleurs, un village est identifié selon des critères tenant à la trame et la morphologie urbaine, aux indices de vie sociale dans l'espace considéré et au caractère stratégique de celui-ci pour l'organisation et le développement de la commune. Le PADDUC ajoute que, pour s'inscrire en continuité de l'urbanisation existante, l'extension urbaine prévue doit être en contiguïté avec les fronts urbains de la forme qu'elle étend et ne peut donc en être séparée par une distance trop importante, ou par une coupure comme un espace agricole ou naturel, une voie importante ou un obstacle difficilement franchissable. A cet égard, il précise notamment qu'" au-delà d'une bande de 80 mètres d'espace naturel ou agricole, la continuité est difficile à établir " et qu'est également constitutif d'une rupture : " un espace agricole ou naturel, une voie importante (...), une rupture de la forme urbaine, du rythme parcellaire et bâti ". Ces prescriptions apportent des précisions et sont compatibles avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. En ce qui concerne la légalité des permis de construire en litige : 14. Ni le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, ni la commune de Conca n'ayant produit de mémoire malgré la mise en demeure adressée par la Cour, ils sont réputés avoir acquiescé aux faits exposés dans les écritures des appelants en application des dispositions de l'article R. 612-6 du code de justice administrative, et non contredits par les pièces du dossier. 15. Néanmoins, il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette des projets en litige, bien que relevant d'un lotissement de trois lots, est comprise dans un vaste ensemble naturel qui la distingue nettement, et suivant une distance supérieure à 100 mètres, du secteur dit I..., situé plus à l'ouest, lequel ne présente pas les caractères d'une agglomération ou d'un village, au sens du PADDUC, compte tenu des faibles importance et densité de ses constructions. Ne revêt pas davantage ces caractères l'espace situé à l'est du lotissement, dont le nombre et la densité des constructions sont encore plus faibles que le secteur I.... La circonstance que les parcelles cadastrées E n° 303 et 304, qui séparent ce secteur et le terrain d'assiette des projets, ont vocation à être urbanisées dans le cadre de la carte communale de Conca, laquelle doit être compatible avec l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme précisé par le PADDUC, n'est pas de nature à créer une continuité entre cette forme urbanisée et les projets en litige. Il en est de même de la circonstance que le terrain en cause est lui-même rangé en zone constructible dans la carte communale, dès lors que celle-ci n'identifie pas le secteur comme destiné à accueillir un hameau nouveau intégré à l'environnement au sens des dispositions citées au point 12, rendues applicables aux projets par les dispositions citées au point 11, et précisées par le PADDUC. Ainsi, en l'absence de toute continuité entre ceux-ci et l'urbanisation existante, et à défaut pour celle-ci de constituer une agglomération ou un village, de telles considérations impliquant une appréciation des faits de l'espèce à laquelle les motifs énoncés au point 14 ne sont pas de nature à faire obstacle, c'est en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, telles que précisées par le PADDUC, dans leur version en vigueur au jour de l'autorisation de lotissement, que le maire de la commune de Conca a délivré les permis de construire des 27 février et 29 septembre 2020. Le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud est donc fondé à demander l'annulation du permis de construire du 29 septembre 2020, cependant que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a annulé le permis de construire du 27 février 2020. Il y a donc lieu, d'une part, d'annuler l'arrêté du 29 septembre 2020 par lequel le maire de Conca a accordé un permis de construire à M. E..., M. D... et Mme D... épouse F..., aucun des autres moyens du déféré n'étant de nature à justifier cette annulation en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, et d'autre part, de rejeter le surplus de leur requête d'appel, y compris, au cas d'espèce, leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 2000923, 2100187 rendu le 24 mars 2022 par le tribunal administratif de Bastia est annulé en tant qu'il a annulé l'arrêté du maire de la commune de Conca du 29 septembre 2020 accordant un permis de construire à M. E..., à M. D... et à Mme D... épouse F.... Article 2 : L'arrêté du maire de la commune de Conca du 29 septembre 2020 accordant un permis de construire à M. E..., à M. D... et à Mme D... épouse F... est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions de M. E... et autres est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... E..., M. H... D..., Mme G... D... épouse F..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Conca. Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire d'Ajaccio. Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024. N° 22MA014992