CAA de MARSEILLE, 1ère chambre - formation à 3, 13/12/2018, 17MA03739, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-13
Numéro : 17MA03739
Président : M. POUJADE
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : MARGALL, D'ALBENAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G...H..., M. C...D...et Mme F...B...ont demandé au tribunal administratif de Toulon, à titre principal, d'annuler totalement la délibération du 24 février 2016 du conseil municipal de Sanary-sur-Mer approuvant le plan local d'urbanisme communal et, à titre subsidiaire, de l'annuler mais seulement en tant qu'elle institue les emplacements réservés no 35 et 48. Par un jugement n° 1602550 du 27 juin 2017, le tribunal administratif de Toulon après avoir joint l'instance avec dix autres instances, a annulé cette délibération, mais seulement en tant qu'elle approuve la création des emplacements réservés n° 31, 35, 49 et 52 et classe les parcelles cadastrées section AZ n° 121 et 122 en secteur " UDc " et a rejeté le surplus de leurs demandes. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 août 2017 et le 18 juillet 2018, et un mémoire récapitulatif produit après l'invitation prévue par l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative le 27 août 2018, Mme H..., M. D... et Mme B..., représentés par Me A..., demandent à la Cour : 1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Toulon du 27 juin 2017 ; 2°) à titre principal d'annuler totalement la délibération précitée et la décision du 23 juin 2016 de rejet de leur recours gracieux et, à titre subsidiaire, de les annuler en tant qu'elles concernent l'emplacement réservé n° 48 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sanary-sur-Mer la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - il ne ressort pas du rapport d'enquête publique que l'ensemble des personnes publiques associées et notamment la section régionale de la conchyliculture, aient été consultées, en application de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme ; - le rapport de présentation est insuffisant sur la justification de l'emplacement réservé n° 48 ; - la création de l'emplacement réservé n° 48 méconnaît l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme. - la création de l'emplacement réservé n° 48 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir ; Par un mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2018, la commune de Sanary-sur-Mer, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Par ordonnance du 17 juillet 2018, le président de la formation de jugement a, en application de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, fixé au 27 août 2018 à midi la date à partir de laquelle aucun moyen nouveau ne pourra plus être invoqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Gougot, - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me A... de la SCP d'avocats Grimaldi-Molina et associés, représentant les requérants et de Me E..., représentant la commune de Sanary-sur-Mer. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Sanary-sur-Mer a, par délibération du 24 février 2016, approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal. Mme H... et autres requérants interjettent appel du jugement du 27 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant, à titre principal à l'annulation totale de la délibération attaquée et, à titre subsidiaire, à l'annulation de cette décision qui institue l'emplacement réservé n° 48. Invités à produire le mémoire récapitulatif prévu par les dispositions de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, les appelants ont déféré à cette demande. Les conclusions et moyens non repris dans ce dernier mémoire sont donc réputés abandonnés par les appelants. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne les moyens d'annulation totale du PLU : 2. A la date de la prescription de l'élaboration du PLU, l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme disposait :" L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. / Les études économiques nécessaires à la préparation des documents prévisionnels d'organisation commerciale et artisanale peuvent être réalisées à l'initiative des chambres de commerce et d'industrie territoriales et des chambres de métiers. ". Et selon l'article L. 123-6 alors applicable : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. ". Ainsi que l'ont à bon droit relevé les premiers juges, la délibération prescrivant l'élaboration du PLU a été notifiée par lettre du 11 décembre 2012 à l'ensemble des personnes et organismes visés par ces dispositions, et notamment à la section régionale de la conchyliculture. Et il ressort des pièces du dossier que le projet de PLU arrêté a été notifié, par courrier du 28 juillet 2015 dont il a été accusé réception le 3 août 2015 et non 2016, comme mentionné par la commune dans ses écritures par une erreur de plume, à la section régionale de la conchyliculture. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure au regard de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme doit par suite être écarté comme manquant en fait. En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 48 : 3. L'article L. 151-41 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération attaquée dispose : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques... ". Et selon l'article R. 123-11 du même code :" Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section. ". 4. En premier lieu, les auteurs du PLU ont institué un emplacement réservé n° 48 répertorié parmi les espaces verts, sportifs, de loisirs et équipements publics dans le quartier Mortier, au bénéfice de la commune de Sanary-sur-Mer, d'une superficie de 96 790 m², destiné à la réalisation d'un jardin municipal des terroirs agricoles, au recalibrage du réseau chemin du lieutenant Hervé Combescure et à la création d'un bassin de rétention. Il ressort toutefois du rapport de présentation, page 263, que la réalisation d'un " jardin municipal des terroirs " en limite d'agglomération est prévue " pour la réalisation d'un espace à vocation de préservation des paysages agricoles emblématiques de la commune, en veillant notamment à maîtriser la pression foncière importante qui s'exerce aux marges de son agglomération. Dans ce cadre, l'entité agricole du château dit "Pacha " au Nord de la ferme ancienne de Millère et du lotissement du même nom doit être préservée afin de pérenniser les productions agricoles et notamment viticoles et oléicoles. Des emplacements réservés ont donc été mis en place par la commune : n° 48 et 49 afin de geler définitivement toute spéculation foncière sur la constructibilité éventuelle de cet espace. ". Il apparaît dès lors que le motif déterminant de la création de l'emplacement réservé en litige vise à constituer une réserve foncière. Or l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme permet de fixer des emplacements de cette nature pour des voies et ouvrages publics, des installations d'intérêt général ainsi que des espaces verts. Dès lors, les dispositions du PLU de la commune réservant un emplacement en vue d'un autre objet que ceux qui sont énumérés à l'article L. 151-41 méconnaissent ces dispositions. 5. En deuxième lieu, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune. 6. En l'espèce, si le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable à l'emplacement réservé en litige en relevant que le terrain agricole en cause était vaste et bien exposé mais en friche, et si les requérants ne contestent pas que les terrains d'assiette de cet emplacement réservé n'étaient pas exploités à la date de la décision attaquée il ressort toutefois du rapport du commissaire-enquêteur, page 17, que la chambre d'agriculture a demandé l'instauration d'instances de concertation sur la mise en place de l'emplacement réservé en litige et a émis un avis général défavorable au projet de PLU. Et il ressort du rapport de présentation, page 161, que les terrains inclus dans l'emplacement réservé se situent en zone d'appellation d'origine contrôlée " Bandol ". En outre la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers a émis un avis défavorable à l'unanimité de ses membres sur le projet de PLU et a notamment mentionné qu'elle s'opposait à l'emplacement réservé n° 48. L'institut national de l'origine et de la qualité a par ailleurs demandé la suppression notamment de l'emplacement réservé n° 48 pour ne pas s'opposer au projet de PLU. Par ailleurs la commune ne justifie pas de la nécessité de réserver une superficie de cette importance pour la réalisation d'un équipement à vocation culturelle et pédagogique, de type ferme pédagogique, alors notamment qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il ressort du rapport de présentation que sa décision était principalement motivée par le souci de geler la spéculation foncière dans le secteur. De plus, l'emplacement réservé n'apparait pas justifié en l'absence de précisions, notamment de la localisation et des caractéristiques du bassin de rétention et de la nécessité du projet de recalibrage du réseau chemin du lieutenant Hervé Combescure pour le projet du jardin municipal des terroirs agricoles. Par suite, eu égard notamment à la superficie de l'emplacement réservé en cause, les requérants sont fondés à soutenir que la création de cet emplacement réservé n° 48 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à conduire à l'annulation de la décision contestée. 8. Il résulte de tout ce qui précède que Mme H... et autres requérants sont suelement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'emplacement réservé n° 48. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mme H... et autres requérants qui n'ont pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, versent à la commune de Sanary-sur-Mer la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Sanary-sur-Mer la somme globale de 2 000 euros à verser à Mme H... et autres requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1 : La délibération du 24 février 2016 du conseil municipal de Sanary-sur-Mer est annulée en tant qu'est institué un emplacement réservé n° 48. Article 2er : Le jugement n° 1602550 du tribunal administratif de Toulon du 27 juin 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : La commune de Sanary-sur-Mer versera à Mme H..., à M. D... et à Mme B... une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : Les conclusions de la commune de Sanary-sur-Mer formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G...H..., à M. C... D..., à Mme F... B...et à la commune de Sanary-sur-Mer. Copie en sera adressée au Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Toulon. Délibéré après l'audience du 29 novembre 2018, où siégeaient : - M. Poujade, président de chambre, - M. Portail, président assesseur, - Mme Gougot, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 décembre 2018. 5 N° 17MA03739