Conseil d'État,  3ème sous-section jugeant seule, 05/11/2014, 379216, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-11-05
Numéro : 379216
Rapporteur : Mme Anne Egerszegi
Commissaire du gouvernement : M. Vincent Daumas
Avocat(s) : SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS

Vu la procédure suivante : 1° Sous le n° 379216, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 2 mai, 2 juin et 8 octobre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le département du Var demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 7 avril 2013 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux dirigé contre le décret n° 2014-270 du 27 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Var, ainsi que ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 379217, par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 mai et 2 juin 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de La Garde demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-270 du 27 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Var ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 3° Sous le n° 378749, par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 avril et le 24 septembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de La Garde-Freinet demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-270 du 27 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Var ; 2° de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 4° Sous le n° 379842, par une requête enregistrée le 24 avril 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-270 du 27 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Var. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code électoral ; - le code général des collectivités territoriales ; - le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Egerszegi, maître des requêtes, - les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat du département du Var et de la commune de La Garde. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes du département du Var et des communes de La Garde et de La Garde-Freinet ainsi que celle de M. A...sont dirigées contre la même décision. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. Aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants ". Aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...)/ III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général ". 3. Le décret attaqué a, sur le fondement de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département du Var, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre de cantons de ce département résultant de l'article L. 191-1 du code électoral. Sur la procédure d'élaboration du décret attaqué : 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, contrairement aux allégations des requérants, le décret attaqué a été pris le Conseil d'Etat entendu. Il ressort de la copie de la minute de la délibération de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, produite le 30 septembre 2014 par le ministre de l'intérieur, que le texte a été publié postérieurement à l'avis rendu par le Conseil d'Etat et ne contient pas de disposition qui diffèrerait à la fois du texte soumis au Conseil d'Etat et du texte adopté par lui. Le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait été pris sans consultation régulière du Conseil d'Etat ne peut par suite qu'être écarté. 5. En deuxième lieu, aucune disposition législative n'imposait au gouvernement de motiver le décret attaqué. 6. En troisième lieu, d'une part, le I de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, cité au point 2, impartit au conseil général un délai de six semaines à compter de sa saisine pour émettre un avis sur le projet de décret qui lui est soumis. L'article L. 3121-19 du même code dispose : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacun des affaires qui doivent leur être soumises (...) ". Il ressort des pièces du dossier que le président du conseil général du Var a été saisi du projet de décret le 11 décembre 2013 par le préfet du Var. Les documents d'information sur le projet de délimitation des cantons ont été transmis aux membres du conseil général entre le 2 et le 13 décembre 2013. L'assemblée départementale qui bénéficiait d'un délai de six semaines à compter du 11 décembre 2013 pour rendre son avis, a choisi de se prononcer au terme de sa séance du 13 décembre 2013 dans le respect des délais mentionnés ci-dessus. 7. D'autre part, le conseil général n'avait pas à être consulté sur la suppression des chefs-lieux de canton ou sur la désignation des chefs-lieux des nouveaux cantons dès lors que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton. 8. Enfin, l'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision. Si les limites territoriales des cantons du département du Var, telles qu'elles résultent du décret attaqué, ne sont pas identiques en tous points à celles prévues dans le projet soumis pour consultation au conseil général, il ne saurait sérieusement être soutenu que l'assemblée départementale n'a pas été saisie de l'ensemble des questions posées par le projet dès lors que celui-ci tendait au redécoupage de tous les cantons du département. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à soutenir que le conseil général aurait dû être consulté une nouvelle fois compte tenu des modifications apportées au projet après la consultation. 9. Il résulte des points 6 à 8 ci-dessus que les moyen tirés de ce que le délai de consultation n'était pas suffisant et que la consultation du conseil général n'a pas été régulière ne peuvent qu'être écartés. 10. En dernier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait de procéder, préalablement à l'intervention du décret attaqué, à la consultation des communes et des établissements communaux de coopération intercommunale ni à celle des élus du département ou des " partenaires du Département ". Sur la légalité interne du décret attaqué : 11. Il résulte des dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que le territoire de chaque canton doit être établi sur des bases essentiellement démographiques, qu'il doit être continu et que toute commune de moins de 3 500 habitants doit être entièrement comprise dans un même canton, seules des exceptions de portée limitée et spécialement justifiées pouvant être apportées à ces règles. 12. En premier lieu, la circonstance que le décret attaqué se borne à identifier, pour chaque canton, un " bureau centralisateur " sans mentionner les chefs-lieux de canton est, en tout état de cause, sans influence sur la légalité de ce décret, qui porte sur la délimitation des circonscriptions électorales dans le département du Var. 13. En second lieu, s'il résulte de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales que la modification des limites territoriales des cantons est fondée sur des bases essentiellement démographiques, la simple allégation selon laquelle le décret attaqué serait fondé sur des données démographiques erronées, en l'absence de toute autre précision, ne permet pas au juge de l'excès de pouvoir d'en apprécier le bien-fondé. Sur la méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage : 14. En premier lieu, le département du Var et la commune de La Garde ne peuvent utilement invoquer le moyen tiré de ce que le décret n'aurait pas procédé à un rééquilibrage des écarts de population entre cantons relevant de départements différents dès lors que l'objet du décret attaqué est de procéder à une élection au sein de chaque département. 15. En deuxième lieu, s'il est soutenu que la nouvelle carte cantonale accroîtrait les disparités démographiques entre les cantons du département, ce moyen est dépourvu de précisions, notamment chiffrées, permettant d'en apprécier le bien-fondé. A cet égard, le ministre soutient, sans être contesté, qu'en dépit de forts contrastes de densité démographique dans le département entre la bande littorale et l'arrière pays montagneux, la nouvelle délimitation a permis de réduire sensiblement l'écart relatif entre la population du canton le moins peuplé et celle du canton le plus peuplé. 16. En troisième lieu, la circonstance qu'un même nombre de cantons que celui retenu pour le département du Var aurait été retenu dans un autre département moins peuplé ne caractérise aucune atteinte au principe d'égalité des citoyens devant le suffrage dont le respect s'apprécie, s'agissant de la délimitation des circonscriptions cantonales, département par département. 17. En quatrième lieu, pour mettre en oeuvre les critères définis au III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, le décret attaqué a procédé à la délimitation des vingt-trois nouveaux cantons du département du Var en se fondant sur la population moyenne et en rapprochant la population de chaque canton de cette moyenne. En particulier, s'il est vrai, comme le soutiennent le département du Var et la commune de La Garde, que la population du canton n°4 de Flayosc présente un écart de - 26,7% par rapport la population moyenne des cantons du département, il ressort des pièces du dossier que cet écart important est justifié par le fait que ce canton, qui regroupe les territoires de cinq anciens cantons, a été délimité dans une zone de faible densité démographique. L'exception à la règle selon laquelle le territoire des cantons est défini sur des bases essentiellement démographique est limitée. Elle peut être regardée, en l'espèce, comme spécialement et suffisamment justifiée par des considérations géographiques relatives à la répartition de la population sur le territoire départemental. 18. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la règle de continuité territoriale posée par les dispositions du b du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales n'a pas été méconnue. Sur la méconnaissance de " l'intérêt général " : 19. En premier lieu, le département du Var et la commune de La Garde ne peuvent utilement invoquer la circonstance que les zones rurales seraient désormais, du fait de la mise en oeuvre des règles prévues par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, moins bien représentées que les zones urbaines au sein de l'assemblée départementale. 20. En deuxième lieu, ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale ou les limites des " bassins de vie " définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques ou celles des "territoires de projet". De même, si l'article L. 192 du code électoral, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi précitée du 17 mai 2013, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, aucun texte en vigueur à la date du décret contesté ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales. Par suite, les requérants ne sauraient utilement se prévaloir de ce que la délimitation de plusieurs cantons du département du Var ne correspondrait pas à celle d'autres circonscriptions électorales ou de subdivisions administratives. En particulier, si la commune de La Garde soutient que la nouvelle délimitation cantonale issue du décret attaqué ne prend pas en compte le " bassin de vie " des communes est-toulonnaises, il ressort des pièces du dossier que celles-ci relèvent toutes du même " bassin de vie " de Toulon tel que défini par l'Institut national de la statistique et des études économiques. Enfin, le moyen tiré de ce que la nouvelle carte cantonale remettrait en cause l'organisation territoriale des services publics est inopérant dès lors que les cantons sont des circonscriptions électorales. 21. En troisième lieu, ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au pouvoir réglementaire de prendre comme critères de délimitation des nouvelles circonscriptions électorales la proximité géographique des communes, l'absence de disparité de superficie entre cantons ou le nombre de communes regroupées dans un canton. A supposer que, comme le soutiennent les requérants, le rattachement de certaines communes à un canton serait discutable, qu'il ne respecterait pas le relief du département, que la distance excessive entre les points les plus éloignés au sein de certains cantons serait préjudiciable à la " proximité ", que ne seraient pas prises en compte les difficultés de liaison au sein d'un même canton ni l'organisation des services publics, il ne ressort en tout état de cause pas des pièces du dossier que le premier ministre, qui a dû composer, comme il vient d'être dit, avec de forts contrastes de densité démographiques dans le département du Var, ait commis une erreur manifeste d'appréciation. 22. En particulier, le rattachement des communes de Plan d'Aups, Nans-les-Pins et Saint-Zacharie au canton n° 12 de Saint-Cyr-sur-Mer, bien que séparées du reste du canton par le massif de la Sainte-Baume qu'aucune route ne franchit, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'en tout état de cause, la population du canton n° 12 correspond à la population moyenne des cantons du département. De même, la division de la commune de Fréjus sur deux cantons apparaît justifiée dès lors qu'en adjoignant à une partie de cette commune, celle, isolée, de Saint-Raphaël, le décret attaqué a délimité deux cantons urbains à la population équilibrée. De même, il ressort des pièces du dossier que le canton de Saint-Maxime, qui rassemble exclusivement des communes de la communauté de communes du golfe de Saint-Tropez, présente un écart de population de + 19% par rapport à la population moyenne des cantons du département. Par suite, le non-rattachement à ce canton de certaines communes relevant de cet établissement public de coopération intercommunale, dont la commune de La Garde-Freinet, repose sur une justification objective. Enfin, le tracé du canton de Roquebrune-sur-Argens qui regroupe des communes de l'arrière-pays montagneux et deux communes du littoral, n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'adjonction de ces deux communes à celles appartenant à la communauté de communes du pays de Fayence s'avère nécessaire pour satisfaire au critère démographique posé par l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales. 23. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. 24. Il résulte de tout ce qui précède que le département du Var et les autres requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent. Sur les conclusions du département du Var dirigées contre la décision de rejet du recours gracieux du département du Var tendant à l'annulation du décret du 27 février 2014 : 25. Le département du Var ne peut utilement invoquer, à l'appui de sa requête à fin d'annulation du décret du 27 février 2014, les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recours gracieux dirigé contre ce décret. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du département du Var, de la commune de La Garde, de la commune de la Garde-Freinet et de M. A...sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée au département du Var, à la commune de La Garde, à la commune de La Garde-Freinet, à M.B..., au Premier ministre et au ministre de l'intérieur.