CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 02/07/2019, 18LY01907, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-07-02
Numéro : 18LY01907
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : COGNAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. D... A...a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler totalement la délibération du 22 janvier 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Buissière a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ou, subsidiairement, en tant qu'elle classe en zone N les parcelles cadastrées section AL n° 387, 388, 389 et 1434, ainsi que la décision du 2 mai 2016 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1603724 du 29 mars 2018, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 mai 2018 et 13 février 2019, M. D... A..., représenté par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 29 mars 2018 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de La Buissière du 22 janvier 2016 en tant qu'elle classe en zone N les parcelles cadastrées section AL n° 387, 388, 389 et 1434 ; 3°) de mettre une somme de 2 500 euros à la charge de la commune de La Buissière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier en ce qu'il est entaché de nombreuses erreurs de fait ; - le tribunal n'a pas répondu aux moyens tirés de la contradiction du classement retenu avec le rapport de présentation et les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en violation de l'article L. 151-8, anciennement L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ; - le jugement est également irrégulier faute d'avoir relevé que les trois secteurs des orientations d'aménagement et de programmation créées ne sont pas équipés d'un réseau d'assainissement collectif ; - les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme sur lesquelles se fonde le tribunal n'étaient pas applicables s'agissant d'une procédure engagée avant le 1er janvier 2016 ; - le classement en zone N des parcelles cadastrées section AL n° 387, 388, 389 et 1434, est contraire aux objectifs du PADD ; - ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'aucune des justifications avancées par la commune au début de la procédure, pendant l'enquête publique et après cette enquête, ne justifie un tel classement qui ne répond à aucun des motifs énoncés à l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme. Par des mémoires enregistrés les 8 janvier et 27 février 2019, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la commune de La Buissière, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M. A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement, qui n'est entaché d'aucune erreur et a répondu à l'ensemble des moyens invoqués, est parfaitement régulier ; - les moyens soulevés sont infondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 28 février 2019 par une ordonnance du 11 février 2019. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me B... pour M. A..., ainsi que celles de Me C... pour la commune de La Buissière ; Et après avoir pris connaissance des notes en délibéré présentées pour M. A... le 11 juin 2019 et pour la commune de La Buissière le 20 juin 2019 ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 22 janvier 2016, le conseil municipal de La Buissière a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. M. A... relève appel du jugement du 29 mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération et de la décision portant rejet de son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. Dans son mémoire en réplique enregistré au greffe du tribunal administratif de Grenoble le 11 janvier 2018, M. A... a soutenu à l'appui de sa demande que le plan de zonage concernant le secteur des Granges est incohérent au regard des orientations retenues par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme (PLU). Le jugement, qui vise ce moyen sans y répondre alors qu'il n'était pas inopérant, est entaché d'une irrégularité. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Grenoble. Sur la légalité de la délibération du 22 janvier 2016 : En ce qui concerne la convocation et l'information des membres du conseil municipal : 4. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. ". 5. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués aux séances du conseil municipal des 17 décembre 2015 et 22 janvier 2016 au cours desquelles le conseil, informé de l'ordre du jour de ces séances, a respectivement pris connaissance des conclusions du commissaire enquêteur et des modifications à apporter au projet de PLU, d'une part, et a approuvé ce PLU, d'autre part. Alors que les dispositions de l'article L. 123-16, applicables à la procédure d'adoption d'un PLU soumise à enquête publique, n'exigent pas que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, les conseillers municipaux ont été informés lors de la séance du 17 décembre 2015, des réserves dont était assorti l'avis favorable émis sur le projet par le commissaire enquêteur, ainsi que des modifications à apporter en conséquence de cet avis et de celui des personnes publiques associées au projet de PLU arrêté. Il ne ressort pas du dossier que les élus n'auraient pas pris connaissance, ainsi qu'ils en attestent, du dossier de PLU mis à jour préalablement à son adoption ni qu'ils auraient été privés de la possibilité d'exercer utilement leur mandat, alors notamment qu'il leur était loisible de solliciter, en tant que de besoin, des précisions ou explications complémentaires sur les modifications apportées au projet de PLU. En conséquence, et dès lors qu'ils avaient connaissance du sens de l'avis du commissaire enquêteur, à le supposer défavorable, lorsqu'ils ont approuvé le PLU le 22 janvier 2016, la procédure d'adoption de la délibération en litige n'est entachée d'aucune irrégularité au regard des dispositions citées au point précédent, contrairement à ce que M. A... a soutenu devant le tribunal administratif. En ce qui concerne le dossier d'enquête publique : 6. En vertu de l'article L. 123-10 alors en vigueur du code de l'urbanisme, les avis des personnes publiques consultées doivent être annexés au dossier du projet de PLU soumis à enquête publique. 7. Si M. A... a soutenu devant le tribunal administratif que les avis des personnes publiques associées à l'élaboration du projet de PLU en litige ne figuraient pas au dossier soumis à enquête publique, cette allégation est contredite, d'une part, par le rapport du commissaire enquêteur qui mentionne, parmi les pièces annexées au dossier du PLU, les avis émis par les personnes publiques associées et leur consacre une partie 3, d'autre part, par les productions de la commune de La Buissière en première instance au nombre desquelles figure en particulier la copie, enregistrée au greffe du tribunal le 27 février 2018, de la page de garde portant mention des avis des personnes publiques revêtue de la signature du commissaire enquêteur et le sommaire du dossier complémentaire annexé au dossier d'enquête publique, dans lequel figure la liste des avis émis par les personnes publiques consultées sur le projet. En ce qui concerne la cohérence entre le PADD et le zonage du secteur des Granges : 8. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-1-5 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. ". 9. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein d'un PLU entre le règlement, notamment en ce qu'il délimite les différentes zones et en définit l'affectation, et le PADD, il y a lieu de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale effectuée à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. 10. M. A... fait valoir que les parcelles situées au lieu-dit les Granges se situent dans l'enveloppement urbaine de la commune et qu'elles constitueraient une "dent creuse" dont le comblement répondrait à l'orientation du PADD de stopper l'étirement du village, de sorte que leur classement en zone N ne serait pas cohérent avec le parti d'aménagement retenu. Toutefois, les parcelles en litige, dont l'urbanisation s'apparenterait à une extension de l'enveloppe urbanisée et non à une densification du tissu bâti existant, ne peuvent être qualifiées de "dent creuse". Dans ces conditions, alors que la modération de la consommation de l'espace figure également au titre des orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, le plan de zonage concernant le secteur des Granges ne peut être regardé, dans le cadre de l'analyse globale évoquée au point précédent, comme présentant une incohérence au regard des objectifs du PADD. En ce qui concerne le classement en zone N des parcelles situées dans le secteur des Granges : 11. Aux termes de l'article R. 123-8 alors en vigueur du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ". 12. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont classé en zone 1AU les secteurs des Charmettes, de La Ville et de l'Eglise, qui font chacun l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) et qu'ils ont décidé de concentrer sur ces trois secteurs les perspectives de développement de l'urbanisation. Si l'urbanisation du secteur des Granges, auparavant classé en zone NA du plan d'occupation des sols (POS), avait été envisagée, les auteurs du PLU ont finalement décidé, en considération des préconisations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la région urbaine grenobloise, de classer en zone naturelle les espaces non bâtis de ce secteur. Les parcelles en litige, cadastrées section AL n° 387, 388, 389 et 1434, bien que jouxtant la zone UAc, forment, avec les parcelles contiguës et situées plus au nord, un vaste espace non construit présentant un caractère naturel au sens des dispositions citées au point précédent. Dans ces conditions, et si la proximité de la RD 109 et la nécessité d'un aménagement d'ensemble ont été évoqués à propos du classement de ce secteur, leur classement en zone N, qui répond au parti d'aménagement retenu, n'est entaché ni d'une erreur manifeste d'appréciation ni d'un détournement de pouvoir. En ce qui concerne les moyens relatifs au secteur des Charmettes : 13. Les moyens de M. A... soulevés en première instance selon lesquels l'ouverture à l'urbanisation du secteur des Charmettes serait incohérente avec le PADD, incompatible avec le SCOT et contraire à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ne sont pas assortis de précisions suffisantes pour permettre à la cour d'en apprécier le bien-fondé. 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la demande de M. A... devant la tribunal administratif de Grenoble tendant à l'annulation de la délibération du 22 janvier 2016 par laquelle le conseil municipal de La Buissière a approuvé le PLU de la commune et de la décision du 2 mai 2016 ayant rejeté son recours gracieux contre cette délibération, doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. A... demande au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de La Buissière, qui n'est pas partie perdante. En application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de La Buissière. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 29 mars 2018 est annulé. Article 2 : La demande de M. A... devant le tribunal administratif de Grenoble et le surplus de ses conclusions en appel sont rejetés. Article 3 : M. A... versera la somme de 2 000 euros à la commune de La Buissière au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A...et à la commune de La Buissière. Délibéré après l'audience du 11 juin 2019 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 juillet 2019. 2 N° 18LY01907 dm