Conseil d'État, 6ème chambre, 21/08/2019, 406892, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-08-21
Numéro : 406892
Rapporteur : M. Didier Ribes
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe
Avocat(s) : SCP ZRIBI, TEXIER ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN

Vu les procédures suivantes : 1° L'Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes (ACIPA), l'association Collectif des élus qui doutent de la pertinence de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes (CEDPA) et Mme B... A... ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 août 2013 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement des voiries départementales et communales RD 326, RD 15, VC1/VC12, sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, dénommé " programme viaire ". Par un jugement n° 1307846 du 17 juillet 2015, le tribunal administratif a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 15NT02847 du 14 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté leur appel formé contre ce jugement. Sous le n° 406892, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 janvier et 14 avril 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'ACIPA et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) en tant que de besoin, de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne des questions préjudicielles relatives à l'interprétation des dispositions des articles 5 et 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Les associations Bretagne vivante - SEPNB, France nature environnement, Ligue de protection des oiseaux - délégation Loire Atlantique et SOS Loire vivante - ERN France ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 août 2013 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement des voiries départementales et communales RD 326, RD 15, VC1/VC12, sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, dénommé "programme viaire". Par un jugement n° 1307843 du 17 juillet 2015, le tribunal administratif a rejeté leur demande. Par un arrêt n° 15NT02860 du 14 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté leur appel formé contre ce jugement. Sous le n° 406894, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 16 janvier et 14 avril 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Bretagne vivante - SEPNB et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt ; 2°) en tant que de besoin, de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne des questions préjudicielles relatives à l'interprétation des dispositions de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 et des articles 5 et 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 ; - la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 ; - la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ; - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le décret n° 2009-235 du 27 février 2009 ; - l'arrêt C-474/10 du 20 octobre 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne ; - la décision n° 400559 du 6 décembre 2017 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Didier Ribes, maître des requêtes, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Zribi et Texier, avocat de l'ACIPA et autres, et l'association Bretagne vivante-SEPNB et autres et à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la société Aéroports du Grand-Ouest ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que par un arrêté du 5 août 2013, le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement des voiries départementales et communales (RD326, RD15, VC1/VC12) sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, dénommé " programme viaire ", et déclaré cessibles immédiatement au profit de l'Etat, pour le compte duquel intervient la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, les parcelles nécessaires à la réalisation de ce programme. Ce programme, également dénommé " programme d'accompagnement des voieries locales lié au futur aéroport du Grand-Ouest ", dit aéroport de Notre-Dame-des-Landes, visait à réaménager des sections de voieries locales, notamment par des élargissements, des modifications du revêtement ou des modifications très localisées du tracé, afin de pouvoir offrir des conditions de circulation satisfaisantes dans le secteur du futur aéroport. L'arrêté du 5 août 2013 a également emporté approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Grandchamp-des-Fontaines. Par deux jugements n° 1307846 et n° 1307843 du 17 juillet 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté les demandes aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté présentées, d'une part, par l'Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport Notre-Dame-des-Landes (ACIPA), l'association Collectif des élus qui doutent de la pertinence de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes (CEDPA) et Mme B... A... et, d'autre part, par les associations France Nature Environnement, Bretagne vivante - SEPNB, Ligue de protection des oiseaux - délégation Loire Atlantique et SOS Loire vivante - ERN France. Par deux arrêts n° 15NT02847 et n° 15NT02860 du 14 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté les appels formés contre ces jugements. Par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l'ACIPA et autres et l'association Bretagne vivante et autres se pourvoient en cassation contre ces arrêts. Sur les conclusions aux fins de non-lieu : 2. Il ressort des pièces des dossiers que, postérieurement à l'introduction des pourvois, par un arrêté du 26 octobre 2018 qui a acquis un caractère définitif, le préfet de la Loire-Atlantique a procédé au retrait de l'arrêté du 5 août 2013 attaqué en tant qu'il déclare cessibles immédiatement au profit de l'Etat, pour le compte duquel intervient la société concessionnaire Aéroports de Grand Ouest (AGO), les propriétés annexées audit arrêté. Par suite, les conclusions de l'ACIPA et autres et celles de l'association Bretagne vivante et autres dirigées contre l'arrêté du 5 août 2013 en tant qu'il déclare cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation du projet ont perdu leur objet. Il en va de même des conclusions des pourvois sur lesquelles il n'y a donc plus lieu de statuer dans cette mesure. 3. En revanche, aux termes de son article 6, l'arrêté attaqué emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Grandchamp-des-Fontaines. Or, il ne ressort pas des pièces des dossiers que les dispositions de cet article, qui ne sont pas divisibles de la déclaration d'utilité publique prononcée, n'auraient fait l'objet d'aucune mesure d'application dans le délai de validité de cinq ans de l'arrêté prévu à son article 5. Par suite, malgré l'expiration du délai de validité de la déclaration d'utilité publique et le retrait de l'arrêté du 5 août 2013 attaqué en tant qu'il déclare cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation du projet, le surplus des conclusions de l'ACIPA et autres et de l'association Bretagne vivante et autres dirigées contre cet arrêté ne sont pas devenues sans objet. Sur le surplus des conclusions des pourvois : 4. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 2 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, intervenue notamment aux fins de codification de la directive du Conseil de 27 juin 1985 ayant le même objet : " Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l'octroi de l'autorisation, les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d'autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. (...) ". Aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la même directive : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d'ouvrage et sur la demande d'autorisation. À cet effet, les États membres désignent les autorités à consulter, d'une manière générale ou cas par cas. (...) ". 5. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce, pris pour la transposition des dispositions de la directive du 27 juin 1985 précitée : " Les travaux et projets d'aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d'approbation, ainsi que les documents d'urbanisme, doivent respecter les préoccupations d'environnement. / Les études préalables à la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d'impact permettant d'en apprécier les conséquences. Cette étude d'impact est transmise pour avis à l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement par l'autorité chargée d'autoriser ou d'approuver ces aménagements ou ces ouvrages. / (...) ". 6. La directive du 13 décembre 2011 a pour finalité commune avec la directive du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement de garantir qu'une autorité compétente et objective en matière d'environnement soit en mesure de rendre un avis sur l'évaluation environnementale des plans et programmes ou sur l'étude d'impact des projets, publics ou privés, susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l'interprétation des dispositions de l'article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l'affaire C-474/10, et à la finalité identique des dispositions des deux directives relatives au rôle " des autorités susceptibles d'être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d'environnement ", il résulte clairement des dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné. 7. Aux termes de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement, applicable en l'espèce, qui désigne l'autorité environnementale mentionnée à l'article L. 122-1 du même code précité selon les différents types de projets soumis à évaluation environnementale : " I.-Sous réserve des dispositions du II et du III ci-dessous, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est le ministre chargé de l'environnement : / 1° Pour les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements pour lesquels la décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution est prise par décret ou par un ministre ainsi que, sauf disposition réglementaire particulière, si cette décision relève d'une autorité indépendante ; / 2° Pour tout projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements, lorsque ce projet fait l'objet d'une étude d'impact dont il décide de se saisir en application du 5° du II de l'article L. 122-3. / II.-L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est la formation de l'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable pour les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements qui donnent lieu à une décision du ministre chargé de l'environnement ou à un décret pris sur son rapport ainsi que pour les projets qui sont élaborés par les services déconcentrés dans les domaines relevant des attributions du même ministre ou sous la maîtrise d'ouvrage d'établissements publics relevant de sa tutelle. Pour l'application du présent alinéa, est pris en compte l'ensemble des attributions du ministre chargé de l'environnement telles qu'elles résultent des textes en vigueur à la date à laquelle l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement est saisie. / III.-Dans les cas ne relevant pas du I ou du II ci-dessus, l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article L. 122-1 est le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé ou, lorsque le projet est situé sur plusieurs régions, le préfet coordonnateur désigné par le Premier ministre. Dans ce dernier cas, le préfet coordonnateur consulte, avant de rendre son avis, les autres préfets de région concernés par le projet. / (...) ". 8. D'une part, il résulte de ces dispositions que, pour les projets autres que ceux pour lesquels le ministre chargé de l'environnement ou la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) est désigné, l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement prévoit la désignation du préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement doit être réalisé, en qualité d'autorité environnementale. Pour autant, ni ces dispositions, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire applicable en l'espèce, n'ont prévu de dispositif propre à garantir que, dans les cas où le préfet de région est également compétent pour autoriser le projet concerné ou un ou plusieurs des projets faisant l'objet d'une procédure d'autorisation concomitante, en particulier lorsqu'il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région en vertu de l'article 7 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, ou dans les cas où il est en charge de l'élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, la compétence consultative en matière environnementale soit exercée par une entité interne disposant d'une autonomie réelle à son égard, conformément aux exigences rappelées au point 6. Tel n'est notamment pas le cas du décret du 27 février 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) dont l'article 2 prévoit que ces directions assurent leurs missions sous l'autorité du préfet de région. 9. D'autre part, il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond, qu'en application des dispositions du III de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement, le préfet de la région Pays-de-la-Loire a émis, le 11 juin 2012, en tant qu'autorité environnementale, l'avis prévu à l'article L. 122-1 du même code concernant le projet de programme viaire objet de l'arrêté attaqué, cet avis ayant été instruit et élaboré par la DREAL Pays-de-la-Loire, placée sous son autorité. Par ailleurs, le projet étant exclusivement situé sur le territoire du département de la Loire-Atlantique, la déclaration d'utilité publique attaquée a été arrêtée, en application de l'article R.* 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors applicable, par le préfet de ce département qui était également, en application de l'article 7 du décret du 29 avril 2004 précité, le préfet de la région Pays-de-la-Loire. 10. Par suite, en jugeant que les dispositions de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement ne méconnaissaient pas les objectifs du paragraphe 1 de l'article 6 de la directive du 27 juin 1985 codifiée par la directive du 13 décembre 2011 et que la procédure suivie en l'espèce n'avait pas été entachée d'irrégularité par la circonstance que le préfet de la Loire-Atlantique, préfet de la région Pays-de-la-Loire, était, à la fois, autorité décisionnaire pour le projet déclaré d'utilité publique par l'arrêté attaqué et autorité environnementale chargée d'émettre un avis sur ce projet, la cour administrative d'appel a entaché les arrêts attaqués d'erreurs de droit. 11. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle ni d'examiner les autres moyens des pourvois, les requérantes sont fondées à demander l'annulation des arrêts qu'elles attaquent en tant qu'ils rejettent le surplus de leurs conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 août 2013. 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler les affaires au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative dans cette mesure. 13. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 14. D'une part, ainsi qu'il a été dit aux points 8 à 10, la procédure administrative préalable à l'adoption de l'arrêté du 5 août 2013 attaqué a été entachée d'irrégularité au regard des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, l'avis préalable requis par ces dispositions ayant été rendu par le préfet de la région Pays-de-la-Loire, par ailleurs autorité compétente pour déclarer l'utilité publique du projet en cause en application de l'article R.* 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, après avoir été instruit et élaboré par la DREAL Pays-de-la-Loire placée sous son autorité sans qu'aucune mesure propre à assurer une séparation fonctionnelle au sein de cette autorité n'ait été prise pour assurer que l'entité administrative ayant préparé l'avis ait disposé d'une autonomie réelle afin de pouvoir donner un avis objectif sur le projet concerné. 15. D'autre part, eu égard aux circonstances particulières de l'espèce, et notamment dans la mesure où la DREAL Pays-de-la-Loire assurait également, au nom de l'Etat, la maîtrise d'ouvrage de la desserte routière prévue pour le futur aéroport dit de Notre-Dame-des-Landes ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique distincte par décret du 9 février 2008, cette irrégularité doit être regardée comme ayant été susceptible d'exercer une influence sur la décision prise. 16. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, les requérantes sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Nantes a rejeté le surplus de leurs conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 5 août 2013 du préfet de la Loire-Atlantique. Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat et de la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, chacun, une somme de 2 500 euros à verser à l'ACIPA et autres et une somme de 2 500 euros à verser à l'association Bretagne vivante et autres au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative pour les frais exposés tant en première instance qu'en appel et en cassation et non compris dans les dépens. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'ACIPA et autres et à la charge de l'association Bretagne vivante et autres qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a lieu de statuer ni sur les conclusions du pourvoi de l'Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et autres tendant à l'annulation de l'arrêt n° 15NT02847 du 14 novembre 2016 de la cour administrative d'appel de Nantes, ni sur les conclusions du pourvoi de l'association Bretagne vivante et autres tendant à l'annulation de l'arrêt de la même cour n° 15NT02860 du 14 novembre 2016 en tant qu'ils rejettent leurs conclusions dirigées contre l'arrêté du 5 août 2013 du préfet de la Loire-Atlantique en tant qu'il déclare cessibles immédiatement au profit de l'Etat, pour le compte duquel intervient la société concessionnaire Aéroports du Grand Ouest, les propriétés nécessaires à la réalisation du projet d'aménagement des voieries départementales et communales (RD326, RD15, VC1/VC12) sur le territoire des communes de Notre-Dame-des-Landes, Vigneux-de-Bretagne, Fay-de-Bretagne, Grandchamp-des-Fontaines et Treillières. Article 2 : L'arrêt n° 15NT02847 et l'arrêt n° 15NT02860 du 14 novembre 2016 de la cour administrative d'appel de Nantes ainsi que les jugements n° 1307846 et n° 1307843 du 17 juillet 2015 du tribunal administratif de Nantes sont annulés en tant qu'ils rejettent le surplus des conclusions de l'Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et autres et de l'association Bretagne vivante - SEPNB et autres tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 5 août 2013 du préfet de la Loire-Atlantique. Article 3 : L'arrêté du 5 août 2013 du préfet de la Loire-Atlantique est annulé à l'exception de son article 4. Article 4 : L'Etat et la société Aéroports du Grand Ouest verseront chacun à l'Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et autres, d'une part, à l'association Bretagne vivante - SEPNB et autres, d'autre part, une somme globale de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la société Aéroports du Grand Ouest sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à l'Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, première requérante dénommée sous le n° 406892, à l'association Bretagne vivante - SEPNB, première requérante dénommée sous le n° 406894, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à la société Aéroports du Grand Ouest.