CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 03/05/2018, 16LY02513, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-05-03
Numéro : 16LY02513
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : GUIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme L..., M. et Mme E... B..., et M. I... D... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 21 mars 2014 par laquelle le conseil municipal de Saint-Barthélémy-de-Vals a adopté le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par un jugement n° 1403206-1405419-1405873 du 19 mai 2016, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération. Procédure devant la cour Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 21 juillet 2016, 23 septembre 2017 et 23 février 2018, la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals, représentée par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 19 mai 2016 ; 2°) de rejeter les demandes présentées devant ce tribunal ; 3°) de mettre à la charge de Mme H..., de M. et Mme B... et de M. D... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors qu'il n'est pas signé, en méconnaissance de l'article L. 741-7 du code de justice administrative ; - le jugement est irrégulier pour n'avoir pas respecté le caractère écrit de la procédure et le principe du contradictoire, le tribunal ayant fait droit à un moyen qui n'était assorti d'aucune précision ; - c'est à tort que, pour annuler la délibération du 21 mars 2014, le tribunal a retenu le moyen tiré de ce que les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) n'ont pas fait l'objet d'un débat au cours de la réunion du conseil municipal du 4 décembre 2012 ; - c'est également à tort que les premiers juges ont estimé que la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation concernant le classement en secteur Np de l'intégralité de la parcelle de M. et Mme B..., dès lors que ce classement est justifié par le fait que la prairie en cause est un espace d'interface entre des zones humides ; - les autres moyens de la demande de première instance étaient infondés ; - les appels incidents formés par Mme H... tendant à l'annulation de la délibération en tant qu'elle classe sa parcelle en zone Np et par M. D..., en tant que le jugement a écarté les moyens qu'il développait en première instance, qui relèvent de litiges distincts, sont tardifs et par suite irrecevables. Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 août 2016 et 11 septembre 2017, M. E... et Mme J... B..., représentés par la SELARL Eydoux-Modeski, concluent au rejet de la requête et demandent qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - la commune n'est pas fondée à soutenir que le jugement est irrégulier ; - c'est à bon droit que le tribunal a retenu les deux moyens d'annulation sur lesquels il s'est fondé. Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 septembre 2016 et 9 octobre 2017, Mme L..., représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la réformation du jugement en ce qu'il a partiellement rejeté ses conclusions et demande qu'une somme de 4 130 euros soit mise à la charge de la commune requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est irrecevable, l'avocat de la commune n'ayant pas été désigné et mandaté par le conseil municipal ; - la commune n'est pas fondée à soutenir que le jugement est irrégulier ; - c'est à bon droit que le tribunal a retenu le moyen tiré de l'inexistence du débat sur les orientations du PADD ; - la délibération du 5 octobre 2010 prescrivant l'élaboration du PLU était illégale en ce qu'elle n'a pas suffisamment défini les objectifs poursuivis ; - la délibération du 5 octobre 2010 prescrivant l'élaboration du PLU n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; - l'enquête publique était irrégulière, en l'absence de publication de l'avis d'enquête, en ce que les avis des personnes publiques associées n'étaient pas joints au dossier d'enquête publique, en l'absence d'examen par le commissaire enquêteur des observations de l'ensemble des participants et d'analyse de leurs arguments ; - les conseilleurs municipaux n'ont pas été convoqués à la séance du conseil municipal dans les conditions prévues à l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; - le classement en zone Np de sa parcelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit, la commune ayant seulement entendu respecter le quota de terrains constructibles ; - le classement des terrains de la zone AUC située dans le quartier du Sambey est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et ne répond pas aux objectifs de l'article L. 110 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense enregistré le 1er février 2017, M. I... D..., représenté par Me G..., conclut au rejet de la requête et à la réformation du jugement en ce qu'il a écarté ses moyens et demande qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la commune n'est pas fondée à soutenir que le jugement est irrégulier ; - c'est à bon droit que le tribunal a retenu le moyen tiré de l'inexistence du débat sur les orientations du PADD ; - la commune ne justifie pas d'une convocation régulière des conseillers municipaux trois jours francs avant les délibérations du conseil municipal ni de ce que les conseillers municipaux ont reçu l'ordre du jour ; - les modalités de la concertation définies par la commune ne permettaient pas d'associer suffisamment la population ; - les modifications du projet après enquête publique étaient telles qu'une nouvelle enquête publique s'imposait ; - le classement en zone Nh de la parcelle 974, à tout le moins de sa partie ouest, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller, - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public, - et les observations de Me A... pour la commune de Saint-Bathélémy-de-Vals, celles de Me C... pour MmeH..., celles de Me K... pour M. et Mme B..., ainsi que celles de Me F... pour M. D... ; 1. Considérant que, par une délibération du 5 octobre 2010, le conseil municipal de la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU) ; que le débat sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a eu lieu lors de la séance du 4 décembre 2012 ; que le projet de plan a été arrêté le 6 août 2013 ; que l'enquête publique s'est déroulée du 26 décembre 2013 au 28 janvier 2014 ; que le PLU a été approuvé par une délibération du 21 mars 2014 ; que Mme H..., M. et Mme B... et M. D... ont saisi le tribunal administratif de trois demandes tendant à l'annulation de cette délibération ; que par un jugement du 19 mai 2016, le tribunal administratif de Grenoble a joint ces demandes et a prononcé l'annulation de cette délibération ; que la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals relève appel de ce jugement ; Sur la recevabilité de la requête d'appel : 2. Considérant que les mandataires mentionnés à l'article R. 431-2 du code de justice administrative ont qualité, devant les juridictions administratives, pour représenter les parties et signer en leur nom les requêtes et les mémoires sans avoir à justifier du mandat par lequel ils ont été saisis par leur client ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par Mme H...tirée de ce que le mandataire de la commune n'aurait pas été désigné et mandaté par le conseil municipal doit être écartée ; Sur le bien-fondé des moyens d'annulation retenus par le tribunal : 3. Considérant que le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 21 mars 2014 en retenant comme fondés les moyens tirés de ce que les conseillers municipaux n'ont pas été mis à même de débattre des orientations générales du PADD et de ce que le classement de la partie ouest de la parcelle B 467 en zone Np est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Un débat a lieu au sein (...) du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 123-1-3, (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les orientations générales du PADD doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de PLU et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le PADD a été présenté aux conseillers municipaux par un cabinet d'architecture lors de la séance du 4 décembre 2012 ; que les convocations des conseillers municipaux à cette séance mentionnaient l'objet de la séance ; que, si le compte rendu de la délibération du 4 décembre 2012 ne retranscrit pas la teneur des débats lors de cette séance, il ne ressort pas des pièces du dossier que les conseillers municipaux n'auraient pas été mis à même de discuter utilement des orientations générales envisagées, alors au demeurant qu'il ressort des attestations de conseillers municipaux versées au dossier qu'un débat a eu lieu sur ce point ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a retenu le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point 4 ; 6. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) " ; 7. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points, notamment quant au classement de terrains en zone urbaine, agricole ou naturelle, ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts ; 8. Considérant que la parcelle cadastrée B n° 467 appartenant à M. et Mme B..., d'une superficie proche de 3 000 m², a été classée avec deux autres parcelles situées au sud et une étroite bande de terre située au nord dans une zone Np correspondant à " un secteur a protéger en raison de la valeur écologique des espaces naturels (en particulier les zones humides) " ; que selon le rapport de présentation, les " secteurs classés en zone Np correspondent pour l'essentiel (...) à des zones humides (...), à des secteurs d'intérêt écologique majeur " ; qu'il ressort de la carte des zones humides identifiées par la DREAL annexée au rapport de présentation et de l'étude jointe au dossier qu'à l'exception d'une petite pointe située à l'ouest de la parcelle, les terrains en litige sont recouverts par une prairie mésohygrophile correspondant à une zone sourceuse où l'eau est présente à une faible profondeur et qui correspond à un axe d'écoulement des eaux lors des épisodes pluvieux importants ; que, si la partie ouest de la parcelle, représentant moins d'un cinquième de sa superficie, n'est pas identifiée comme une zone humide, son classement en zone Np n'est pas, alors qu'elle constitue un espace naturel à proximité d'une zone humide, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur les moyens examinés au points 3 à 8 pour prononcer l'annulation de la délibération en litige ; qu'il appartient dès lors à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les intimés tant en première instance qu'en appel ; Sur les autres moyens : En ce qui concerne les moyens communs aux demandes de Mme H... et de M. D... : 10. Considérant, en premier lieu, que s'il résulte des dispositions des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées et que le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée cette concertation, délibérer sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme ainsi que sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut cependant, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU ; que, par suite, les intimés ne peuvent utilement soutenir que la délibération du 5 octobre 2010 n'a pas défini les objectifs poursuivis et a retenu des modalités de concertation insuffisantes ; 11. Considérant, en second lieu, qu'aux termes de l'article de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; qu'il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été destinataires d'une convocation en date du 14 mars 2014 mentionnant l'ordre du jour de la séance du 21 mars suivant ; que dans ces conditions, et alors qu'il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux étaient tous présents ou excusés lors de la séance du 21 mars 2014, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté ; qu'en se bornant à relever qu'il incombe à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont bien été convoqués aux précédentes séances du conseil municipal relatives au PLU, sans produire au demeurant aucun élément qui tendrait à établir l'absence d'une telle convocation, M. D... n'assortit pas son moyen des précisions permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé ; En ce qui concerne les autres moyens soulevés par MmeH... : 12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. " ; qu'il ressort des mentions de la délibération du 5 octobre 2010 prescrivant l'élaboration du PLU qu'elle prévoyait sa transmission aux personnes publiques concernées ; que, dans ces conditions, et en l'absence de tout élément en sens contraire résultant des pièces du dossier, cette notification doit être regardée comme établie ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que Mme H... soutient, sans assortir son moyen de la moindre précision, que l'enquête publique était irrégulière ; qu'il ressort des pièces du dossier que les avis d'enquête publique ont été publiés dans les conditions prescrites par le code de l'urbanisme et que, selon les mentions non contestées figurant dans le rapport établi par le commissaire, les avis des personnes publiques associées figuraient dans le dossier d'enquête publique ; que Mme H... n'indique pas quelles observations n'auraient pas été examinées par le commissaire-enquêteur ou auraient fait l'objet d'une insuffisante analyse et n'assortit pas ainsi son moyen tiré d'une irrégularité sur ce point du rapport du commissaire enquêteur de précisions suffisantes permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé ; 14. Considérant, en troisième lieu, que Mme H... conteste le classement de la partie non construite de la parcelle ZP 149 lui appartenant en zone Np, laquelle est définie, ainsi qu'il a été dit au point 8 comme " un secteur a protéger en raison de la valeur écologique des espaces naturels (en particulier les zones humides) " ; que cette parcelle est située pour sa plus grande partie dans une zone humide identifiée dans les documents annexés au rapport de présentation ; qu'elle est constituée de prés, est située à l'extérieur du hameau de Sambey, dans le prolongement d'une vaste zone naturelle au nord ; que son classement en zone Np, qui correspond au parti d'aménagement de la commune qui entend développer l'urbanisation à l'intérieur de l'enveloppe urbaine de Sambey et favoriser les continuités environnementales et protéger les paysages, n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation, y compris dans sa partie ouest ; 15. Considérant, en quatrième lieu, que Mme H...conteste le classement en zone à urbaniser de parcelles situées dans le hameau de Sambey ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que les auteurs du PLU ont entendu favoriser l'urbanisation des interstices non bâtis situés dans l'enveloppe du hameau de Sambey, lequel est situé à proximité du village de Saint-Barthélémy-de-Vals, afin de respecter les objectifs qu'ils se sont fixés visant à construire cent soixante-quatorze logements d'ici 2027 sur le territoire de la commune et à limiter l'étalement urbain ; que, dans ces conditions, et alors même que les parcelles ainsi classées en zone AU seraient plus pentues que la parcelle qui appartient à Mme H..., laquelle est située en dehors de l'enveloppe urbaine du hameau, le classement de ces parcelles en zone AU n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation au regard des objectifs définis à l'article L. 110 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne les autres moyens soulevés par M. D... : 16. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 123-10 alors en vigueur du code de l'urbanisme qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le PLU après l'enquête publique, sous réserve, d'une part que ne soit pas remise en cause l'économie générale du plan et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique ; 17. Considérant que M. D... fait valoir qu'il a été apporté plus d'une trentaine de modifications au projet de PLU après l'enquête publique ; qu'il ressort des pièces du dossier que ces modifications, qui ont eu en partie pour objet de procéder à des corrections ou actualisations de données, ont porté notamment sur le zonage de quelques parcelles, notamment dans le secteur de Villeneuve où l'ouverture à urbanisation envisagée initialement a été limitée, sur la suppression d'un emplacement réservé et sur la modification de quelques articles du règlement, en particulier en ce qu'il limitait initialement la possibilité de construire des habitations dans les exploitations agricoles ; que, compte tenu de leur ampleur limitée, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modifications auraient eu pour effet, malgré leur nombre, de porter atteinte à l'économie générale du document initial, dont les principaux partis d'aménagement ont été maintenus ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 18. Considérant, en second lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle C n° 974 appartenant à M. D..., qui a été classée en zone N, est située au sud de l'enveloppe urbaine du village de Saint-Barthélémy-de-Vals, de l'autre côté de la rue du 8 mai 1945, laquelle en constitue la limite malgré la présence à proximité de quelques constructions diffuses du même côté de la voie ; qu'ainsi qu'il résulte du rapport de présentation, les auteurs du PLU ont entendu ne pas permettre l'urbanisation au sud de cette rue, dans un secteur au demeurant soumis à un risque d'inondation par les eaux pluviales ; que la parcelle en litige est non bâtie, partiellement boisée et située au sein d'une vaste zone naturelle ; que, dans ces conditions, son classement en zone N ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne l'autre moyen soulevé par M. et Mme B... : 19. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 8, la partie Est de la parcelle cadastrée section B n° 467 appartenant à M. et Mme B... constitue une prairie mésohygrophile identifiée comme une zone humide par la DREAL et les auteurs du PLU ; que son classement en zone Np n'est ainsi entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement, que la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la délibération du 21 mars 2014 approuvant le PLU et à demander l'annulation de ce jugement ainsi que le rejet des demandes présentées devant le tribunal administratif ; Sur les frais liés au litige : 21. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes que les intimés demandent au titre des frais qu'ils ont exposés soient mises à la charge de la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals, qui n'est pas partie perdante ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de MmeH..., de M. et Mme B... et de M. D... la somme de 1 000 euros chacun au titre des frais exposés par la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 19 mai 2016 est annulé. Article 2 : Les demandes de M. et Mme B..., de Mme H... et de M. D... devant le tribunal administratif de Grenoble et leurs conclusions devant la cour sont rejetées. Article 3 : Mme H..., M. et Mme B... et M. D... verseront chacun à la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Barthélémy-de-Vals, à Mme L..., à M. E... et Mme J... B... et à M. I... D.... Délibéré après l'audience du 27 mars 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, M. Thierry Besse, premier conseiller. Lu en audience publique, le 3 mai 2018. 2 N° 16LY02513 dm