CAA de PARIS, 3ème chambre, 19/10/2021, 20PA02543, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-19
Numéro : 20PA02543
Président : M. LUBEN
Rapporteur : Mme Gaëlle  MORNET
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : LEX PUBLICA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu'il a formé le 26 décembre 2016 contre la décision du 1er décembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement du personnel sous-officier de gendarmerie pour la zone de défense et de sécurité de Paris, subdivision d'arme de la gendarmerie mobile, en ce qui concerne le grade de major des sous-officiers de gendarmerie pour l'année 2017 et en tant que son nom n'y est pas inscrit, et d'enjoindre au ministre de l'intérieur de réexaminer sa situation dans le délai d'un mois. Par un jugement n° 1808460 du 21 juillet 2020, le tribunal administratif de Melun a annulé la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours formé par M. A... et a enjoint audit ministre de réexaminer sa situation et de prendre une nouvelle décision dans le délai de trois mois. Procédure devant la cour : I. Par une requête enregistrée le 2 septembre 2020 sous le n° 20PA02543, le ministre de l'intérieur demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Melun du 21 juillet 2020 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de M. A.... Il soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que sa décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire de M. A... était entaché d'irrégularité, dès lors que cette décision est intervenue sans que la commission des recours des militaires n'émît d'avis sur le recours de l'intéressé, ni que l'autorité de tutelle de ce dernier ne produisît préalablement d'observations ; M. A... ne saurait donc être regardé comme ayant été privé d'une garantie ; les dispositions des articles R. 4125-3, R. 4125-8, R. 4125-9 et R. 4125-10 imposent uniquement le respect d'une procédure contradictoire lorsque des observations de l'autorité de tutelle ont été produites et qu'un avis de la commission est émis ; - les autres moyens soulevés par M. A... devant le tribunal ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense enregistré le 8 décembre 2020, M. A..., représenté par Me Brossard, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'État sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'intérieur ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. II. Par une requête enregistrée le 7 octobre 2020 sous le n° 20PA02889, le ministre de l'intérieur demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Melun du 21 juillet 2020. Il soutient que les conditions fixées par les dispositions de l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont remplies en l'espèce. Par un mémoire en défense enregistré le 8 décembre 2020, M. A..., représenté par Me Brossard, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'État sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'intérieur ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction est intervenue le 18 juin 2021. Vu : - le code de la défense, - le décret n° 2008-952 du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps des sous-officiers de gendarmerie, - l'arrêté du 21 juillet 2015 fixant les taux de promotion dans les corps militaires de la gendarmerie nationale pour les années 2016 et 2017, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A... a été recruté par la gendarmerie nationale en qualité d'élève gendarme le 1er juin 1983. Il a été promu maréchal des logis-chef le 1er janvier 1999, puis adjudant le 1er janvier 2008, et enfin adjudant-chef le 1er août 2013. Affecté au sein du groupement blindé de gendarmerie mobile de Versailles-Satory, il a sollicité son avancement au grade de major au titre de l'année 2017. Le 26 décembre 2016, il a formé devant la commission des recours des militaires un recours administratif préalable obligatoire contre l'arrêté du 1er décembre 2016 portant tableau d'avancement pour la zone de défense et de sécurité de Paris - subdivision d'arme de la gendarmerie mobile, en tant que son nom n'y était pas inscrit pour la promotion au grade de major. Une décision implicite de rejet de son recours est née le 3 mai 2017 du silence gardé par l'administration durant quatre mois. Le ministre de l'intérieur demande à la cour, par une première requête, d'annuler le jugement du 21 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Melun a annulé sa décision implicite du 3 mai 2017 et lui a enjoint de reprendre l'instruction du recours de M. A... dans le délai de trois mois. Par une seconde requête, le ministre demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement. Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal : 2. Aux termes de l'article R. 4125-3 du code de la défense : " Dès réception du recours, le président de la commission en informe l'autorité dont émane l'acte contesté ainsi que celle dont relève l'intéressé. / Le président de la commission transmet à l'autorité compétente les recours ne relevant pas de la compétence de la commission et en informe l'intéressé. / Toute autorité recevant un recours dont l'examen relève de la compétence de la commission le transmet sans délai à cette commission et en avise l'auteur du recours. ". Aux termes de l'article R. 4125-8 du même code : " La procédure d'instruction des recours est écrite. La commission ne peut statuer qu'après que l'intéressé a été mis à même de présenter des observations écrites. / Si elle l'estime nécessaire, la commission peut convoquer l'intéressé. Lors de son audition, ce dernier peut se faire assister d'un militaire de son choix en position d'activité, à l'exclusion de toute autre personne. / Les membres de la commission ainsi que les rapporteurs procèdent à toute mesure utile à l'examen des recours. ". Aux termes de l'article R. 4125-9 dudit code : " La commission recommande au ministre compétent ou, le cas échéant, aux ministres conjointement compétents au sens du II de l'article R. 4125-4, soit de rejeter le recours, soit de l'agréer totalement ou partiellement. Son avis ne lie pas le ministre compétent ou, le cas échéant, les ministres conjointement compétents. ". Enfin, aux termes de l'article R. 4125-10 de ce code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. Cette notification, effectuée par lettre recommandée avec avis de réception, fait mention de la faculté d'exercer, dans le délai de recours contentieux, un recours contre cette décision devant la juridiction compétente à l'égard de l'acte initialement contesté devant la commission. / L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission. ". 3. Il ressort des pièces du dossier que le recours administratif préalable obligatoire de M. A... a fait l'objet, le 3 mai 2017, d'une décision implicite de rejet par le ministre de l'intérieur, sans que la commission des recours des militaires n'émît d'avis ni que l'autorité de tutelle de l'intéressé ne produisît d'observations sur ce recours. Par suite, le moyen tiré par M. A... de ce que la décision litigieuse aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière, faute pour la commission des recours des militaires de l'avoir invité à présenter ses observations sur les éléments recueillis auprès de son autorité de tutelle, ne pouvait être que rejeté, en l'absence d'observations à communiquer à l'intéressé. 4. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Melun s'est fondé sur l'irrégularité de la procédure suivie devant la commission des recours des militaires pour annuler la décision implicite du 3 mai 2017. 5. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... devant le tribunal administratif de Melun et en appel. Sur les autres moyens soulevés par M. A... : 6. En premier lieu, M. A... soutient en appel que la décision implicite du 3 mai 2017 est irrégulière faute de consultation, par le ministre de l'intérieur, de la commission des recours des militaires. Il est en effet constant que cette commission n'a pas rendu d'avis sur le recours formé par l'intéressé. Or, il résulte des dispositions précitées du code de la défense, notamment de celles de son article R. 4125-9, que lorsqu'un militaire a directement adressé son recours contre une décision relative à sa situation personnelle à la commission des recours des militaires, le ministre compétent, ou le cas échéant les ministres conjointement compétents, ne peuvent répondre à ce recours, implicitement ou explicitement, sans que ladite commission n'ait préalablement recommandé soit le rejet du recours, soit son agrément total ou partiel. Par suite, la décision implicite du 3 mai 2017 a été rendue au terme d'une procédure irrégulière. Toutefois, si la formation d'un recours devant la commission des recours des militaires garantit au militaire concerné la possibilité d'introduire ultérieurement une action contentieuse, l'examen même de sa demande par cette commission ne constitue pas pour lui une garantie, alors par ailleurs qu'il reste loisible aux militaires qui n'envisagent aucune action contentieuse ultérieure de saisir directement le ministre compétent d'un recours administratif contre une décision relative à leur situation personnelle. Par ailleurs, l'absence d'avis de la commission des recours des militaires n'est pas susceptible, en l'espèce, d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision implicite de rejet attaquée, née du silence gardé par le ministre en application de l'article R. 4125-10 précité du code de la défense. Dans ces conditions, le vice de procédure affectant cette décision n'est pas de nature à l'entacher d'illégalité. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 4136-3 du code de la défense : " Nul ne peut être promu au choix à un grade autre que ceux d'officiers généraux s'il n'est inscrit sur un tableau d'avancement établi, au moins une fois par an, par corps. / Une commission dont les membres, d'un grade supérieur à celui des intéressés, sont désignés par le ministre de la défense, présente à ce dernier tous les éléments d'appréciation nécessaires, notamment l'ordre de préférence et les notations données aux candidats par leurs supérieurs hiérarchiques. / Pour les militaires de la gendarmerie nationale, le ministre compétent est le ministre de l'intérieur. / Sous réserve des nécessités du service, les promotions ont lieu dans l'ordre du tableau d'avancement. / Si le tableau n'a pas été épuisé, les militaires qui y figurent sont reportés en tête du tableau suivant. / Les statuts particuliers précisent les conditions d'application du présent article. ". Par ailleurs, aux termes de l'article 23 du décret du 12 septembre 2008 : " Les promotions au grade supérieur ont lieu exclusivement au choix. ". Aux termes de l'article 26 du même décret : " Les membres de la commission prévue à l'article L. 4136-3 du code de la défense et, le cas échéant, leurs suppléants sont désignés, pour chaque branche ou spécialité, par arrêté du ministre de l'intérieur. Cette commission est présidée par un officier général ou un officier supérieur. Outre le président, elle comprend de droit deux officiers supérieurs. / La commission présente au ministre ses propositions d'inscription aux tableaux d'avancement. / Elle procède, au préalable, à un examen approfondi de la valeur professionnelle des militaires susceptibles d'être promus compte tenu, notamment, de l'ordre de préférence, des notations et des propositions des supérieurs hiérarchiques et de l'appréciation portée sur leur manière de servir. / L'appréciation de la valeur professionnelle peut également prendre en compte les difficultés des emplois occupés et les responsabilités particulières qui s'y attachent ainsi que, le cas échéant, les actions de formation continue suivies ou dispensées par le militaire. ". Enfin, aux termes de l'article 27 dudit décret : " Pour l'application de l'article 23, les tableaux d'avancement sont établis, par branche ou par spécialité, par ordre de mérite. (...) ". 8. Contrairement à ce que soutient M. A..., il ne ressort d'aucune des pièces produites aux dossiers de première instance et d'appel que des éléments extérieurs à sa valeur et à ses mérites professionnels, relatifs notamment sa mise à la retraite d'office à compter du 14 septembre 2017 ou à son état de santé, auraient été pris en compte dans le cadre de l'examen des demandes d'avancement au grade de major pour 2017 ou pour fonder la décision de rejet de son recours du 3 mai 2017. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article 23-1 du décret du 12 septembre 2008 : " I. - Le nombre maximum de sous-officiers de gendarmerie pouvant être promus à l'un des grades d'avancement de ce corps est déterminé par application d'un taux de promotion à l'effectif des sous-officiers de gendarmerie remplissant les conditions statutaires d'avancement pour le grade supérieur. Cet effectif s'apprécie au 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle sont prononcées les promotions. / II. - Le taux de promotion mentionné au I est fixé par arrêté du ministre de l'intérieur. / III. - Avant sa signature par le ministre de l'intérieur, le projet d'arrêté portant fixation du taux de promotion est transmis pour avis conforme au ministre chargé de la fonction publique et au ministre chargé du budget. (...) ". Et aux termes de l'article 23-2 du même décret : " Lorsque le nombre de promotions calculé en application de l'article 23-1 n'est pas un entier, la décimale est ajoutée au nombre calculé au titre de l'année suivante. / Toutefois, lorsque l'application des dispositions qui précèdent ne permet pas de prononcer de promotion pendant deux années consécutives, une promotion dans le grade d'avancement peut être prononcée la troisième année. Dans ce cas, le cumul des décimales n'est pas reporté l'année suivante. ". Par ailleurs, l'article 2 de l'arrêté susvisé du 21 juillet 2015 prévoit que le taux de promotion permettant de déterminer le nombre maximum des avancements de grade pouvant être prononcés au choix dans le corps des sous-officiers de gendarmerie au titre de l'année 2017 est fixé à 9,3 % pour le grade de major. 10. Il ressort des pièces du dossier, notamment du tableau figurant à l'annexe VI de la note " 86992 GEND/DPMGN/SDGP/BPSOGV/DR ", produit par le ministre de l'intérieur et dont le contenu n'est pas contesté par M. A..., que le nombre d'inscriptions au tableau d'avancement pour le grade de major au titre de l'année 2017 ne pouvait, au regard des effectifs remplissant les conditions statutaires et en application des dispositions précitées, excéder onze, s'agissant des militaires relevant de la zone de défense et de sécurité de Paris pour la subdivision d'arme de la gendarmerie mobile. Or, le tableau d'avancement litigieux, établi le 1er décembre 2016, comporte onze noms pour la promotion au grade de major en 2017. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le taux de promotion légalement autorisé aurait été dépassé. 11. En dernier lieu, M. A... fait valoir qu'il remplissait les conditions statutaires pour être promu, que son autorité de fusionnement l'a classé en septembre 2016 en deuxième position sur vingt-quatre militaires susceptibles d'être promus au grade de major, qu'il a perçu en 2005, 2006, 2008, 2010, 2012 et 2015, la prime pour résultats exceptionnels, que ses notations des dernières années lui attribuent le potentiel " major " à partir de 2011 et évoquent ses aptitudes professionnelles, notamment la maîtrise de soi et l'équilibre, le sens de l'organisation, le dévouement, l'esprit d'initiative, les compétences techniques, l'aisance relationnelle. Il fait en outre valoir qu'il a déjà été candidat à l'avancement au grade de major au titre des années 2015 et 2016, qu'il a occupé des emplois difficiles au sein de l'administration de la ressource humaine du groupement blindé de gendarmerie mobile, et souligne sa place hiérarchique en qualité de chef de groupe des secrétaires. Il se prévaut enfin du suivi complet du cursus de formation auquel il était soumis. Toutefois, s'il conteste également la promotion de deux militaires qui étaient moins bien classés que lui par l'autorité hiérarchique locale, il n'apporte aucun élément précis de nature à remettre en cause l'appréciation des mérites professionnels de ses concurrents par la commission d'avancement, laquelle n'était pas liée par le rang de classement attribué par l'autorité de fusionnement. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur justifie en défense que les onze promus au grade de major au titre de l'année 2017, sur quarante-cinq candidats, ont également tous suivi le parcours traditionnel de formation des sous-officiers, et présentaient davantage d'aptitudes à l'encadrement et au commandement que M. A..., notamment en ce qui concerne les deux adjudants-chefs dont la promotion est contestée par l'intéressé. Le ministre souligne encore que si ce dernier a obtenu six primes pour résultats exceptionnels, les trois derniers promus ont bénéficié, respectivement, de huit, six et dix primes, et ont reçu plusieurs récompenses au cours de leur carrière, alors que M. A... n'en a obtenu aucune. Dans ces conditions, il n'est pas fondé à soutenir que le tableau d'avancement du 1er décembre 2016 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et que, par suite, la décision implicite du 3 mai 2017 rejetant son recours adressé à la commission des recours des militaires serait entachée d'illégalité. 12. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a annulé sa décision implicite de rejet du 3 mai 2017 et lui a enjoint de réexaminer la situation de M. A... et de prendre une nouvelle décision dans le délai de trois mois. Il y a lieu, par suite, d'annuler le jugement attaqué et de rejeter l'ensemble des conclusions présentées par M. A... devant le tribunal et en appel. Sur la demande de sursis à exécution : 13. La cour se prononçant, par le présent arrêt, sur la requête n° 20PA02543 du ministre de l'intérieur tendant à l'annulation du jugement du tribunal administratif de Melun du 21 juillet 2020, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 20PA02889 par laquelle ledit ministre demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution de ce jugement. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1808460 du 21 juillet 2020 du tribunal administratif de Melun est annulé. Article 2 : La demande de première instance de M. A..., ainsi que ses conclusions d'appel, sont rejetées. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 20PA02889 du ministre de l'intérieur. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à M. C... A.... Délibéré après l'audience du 28 septembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Ivan Luben, président de chambre, - Mme Marianne Julliard, présidente-assesseure, - Mme Gaëlle Mornet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2021. La rapporteure, G. B...Le président, I. LUBEN Le greffier, É. MOULIN La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 3 N°s 20PA02543, 20PA02889