CAA de NANTES, 5ème chambre, 18/04/2014, 12NT01999, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-18
Numéro : 12NT01999
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Antoine  DURUP de BALEINE
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : SCP ODENT POULET

Vu la requête, enregistrée le 20 juillet 2012, présentée pour M. A... D..., demeurant ..., Mme E... F..., demeurant ... et M. B... C..., demeurant..., par Me Odent, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, qui demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1003303, 1004470, 1004471 et 1004472 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 5 août 2010 par lequel le préfet du Loiret a déclaré d'utilité publique les travaux d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du Clos Aubert dans la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin et, d'autre part, de l'arrêté du 6 octobre 2010 par lequel le préfet du Loiret a déclaré cessibles les parcelles incluses dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté du Clos Aubert et nécessaires à la réalisation des travaux d'aménagement ; 2°) d'annuler les arrêtés du préfet du Loiret du 5 août 2010 et du 6 octobre 2010 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin la somme globale de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en la forme dès lors qu'il méconnaît les exigences de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; en effet, s'il vise les mémoires présentés, il ne les analyse pas ; - en outre, le jugement n'a pas répondu à l'argumentation, précise et détaillée, des requérants, s'agissant notamment du moyen tiré d'un détournement de pouvoir, de celui de ce que les logements et le bassin de rétention prévus ne répondent pas à un objectif social ou sont sans utilité réelle ; - le jugement est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits quant à l'intérêt public de l'opération ; en effet, aucun des motifs d'intérêt public invoqués dans l'arrêté du 5 août 2010 ne se vérifie en l'espèce ; la création de la zone d'aménagement concerté n'apportera aucune réponse s'agissant de la diversification des offres de logement et des besoins qui existeraient en ce qui concerne l'habitat social ; aucune des pièces du dossier n'apporte, sur ce point, une réelle consistance au projet, l'essentiel du projet étant constitué par la construction de 88 pavillons ; compte tenu du coût de l'ensemble de l'opération, on ne voit pas où pourrait se situer l'objectif social du projet et comment en déduire un intérêt public ; - la réalité est que la commune a conduit une opération financière lui permettant d'acquérir des terrains bien situés et de bonne valeur à des prix avantageux, leur revente étant ensuite assurée par la société ICADE, concessionnaire de l'aménagement de la zone, aux conditions du marché ; - cet évident intérêt financier traduit un détournement de pouvoir ; - s'agissant des activités tertiaires, dont la création est présentée comme étant une des priorités de la nouvelle zone, le dossier et le jugement sont muets ; - le tribunal ne s'est pas sérieusement interrogé sur l'utilité de la création du bassin de rétention, alors qu'il est inutile ; en effet, les inondations constatées lors de fortes intempéries ont pour origine des canalisations d'un trop faible diamètre qu'il suffirait d'augmenter sans qu'il soit nécessaire de construire un ouvrage public sans utilité ; - de même, la création d'une nouvelle voie Nord-Sud est inutile, dès lors qu'il existe une solution technique équivalente à moindre coût consistant à utiliser la servitude de passage assise sur la parcelle cadastrée AI 180 appartenant à la commune ; - l'affirmation selon laquelle le projet permettrait l'aménagement d'une zone verte est surprenante, alors que la zone était jusqu'alors agricole et naturelle et qu'à l'avenir, elle sera entièrement construite et urbanisée ; si certains terrains sont restés à l'état de friches, la responsabilité en incombe à la commune ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 novembre 2012, présenté pour la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin, par Me Casadéi-Jung, avocat au barreau d'Orléans, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que : - le jugement ne méconnaît pas l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; - il est suffisamment motivé ; - le moyen tiré du défaut d'utilité publique est sans fondement ; - l'opération offre la garantie d'une urbanisation cohérente en évitant le gaspillage de terrains et en permettant de rationaliser les investissement en équipements publics ; en outre, l'opération permet d'assurer la mixité sociale et contribue à répondre aux exigences de l'article 55 de la loi SRU ; - la notice explicative et les observations développées en première instance permettent d'apprécier réellement la consistance du projet ; - si les requérants critiquent en réalité la valeur des indemnités qui leur ont été allouées par le juge de l'expropriation, cette critique est étrangère à la présente instance ; - d'importants travaux sont nécessaires pour ouvrir tout le secteur à l'urbanisation ; - l'utilité du bassin de rétention est certaine et il n'appartient pas au juge de se prononcer sur l'opportunité d'une opération ; il en va de même de la création d'une nouvelle voie nord-sud ; - le projet comporte la création d'un parc de près de trois hectares ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 décembre 2012, présenté par le ministre de l'intérieur, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir que : - aucune disposition n'impose que l'analyse des mémoires figure dans les visas du jugement et l'article R. 741-2 du code de justice administrative n'a pas été méconnu ; en outre, le jugement est suffisamment motivé ; - l'utilité publique de l'opération est manifeste et le coût n'en est pas excessif eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; - le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit être écarté ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 8 mars 2013, présenté pour M. D..., Mme F... et M. C..., qui concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens, et, en outre, à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu le mémoire, enregistré le 14 mars 2014, présenté pour M. D..., Mme F... et M. C..., qui persistent dans les conclusions de leur requête ; Vu le mémoire, enregistré le 24 mars 2014, présenté pour la commune de Saint-Pryvé- Saint-Mesmin, qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 mars 2014 : - le rapport de M. Durup de Baleine, premier conseiller ; - et les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; 1. Considérant que, par un arrêté du 5 août 2010, le préfet du Loiret a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement, sur le territoire de la commune de Saint-Pryvé- Saint-Mesmin, de la zone d'aménagement concerté du Clos Aubert, comprenant la construction de logements collectifs et individuels, de logements en accession à la propriété collectifs et individuels sous forme de terrains à bâtir, de logements sociaux, de locaux d'activité tertiaire et d'un bassin de rétention ; que, par un arrêté du 6 octobre 2010, le préfet du Loiret a déclaré cessibles les terrains nécessaires à la réalisation de ces travaux ; que M. D... et autres relèvent appel du jugement du 22 mai 2012 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leurs demandes dirigées contre ces arrêtés ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort de la minute du jugement attaqué que ce dernier contient l'analyse des conclusions et mémoires présentés par les parties ; qu'il en résulte que le moyen selon lequel, faute de l'analyse de ces mémoires, ce jugement a été rendu en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative doit être écarté ; 3. Considérant, en second lieu, que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments exposés par M. D... et autres dans leurs écritures, ont répondu, de manière suffisamment motivée, aux moyens soulevés par les demandes des requérants et notamment à celui tiré d'un détournement de pouvoir ; que le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative doit, en conséquence, être écarté ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 4. Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; 5. Considérant que la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin, qui compte environ 5 200 habitants, fait partie de la communauté d'agglomération Orléans - Val-de-Loire et, au sud de la Loire, est située en périphérie de la commune d'Orléans ; que la réalisation de la zone d'aménagement concerté du Clos Aubert, d'une superficie d'environ 11 hectares, comporte la création d'un nouveau quartier d'habitation comptant de 180 à 220 habitations, sous la forme de logements collectifs ou individuels locatifs ou en accession à la propriété et de logements dans le secteur aidé ; qu'elle prévoit également la création d'un bassin de rétention des eaux pluviales d'une superficie de 12 218 m2 et d'une capacité de 17 000 m3 ; qu'en outre, elle s'accompagne de la création de diverses voiries nouvelles, de cheminements piétonniers et cyclistes, ainsi que de la création, autour du bassin de rétention, d'un parc public et du traitement paysager des superficies non bâties ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le site de la zone d'aménagement concerté du Clos Aubert est constitué par un ensemble de terrains anciennement à usage de pépinières, jardins et vignes mais actuellement et pour l'essentiel en friche à l'exception d'un verger entretenu et de quelques parcelles boisées ou arborées ; que cet ensemble de terrains est entièrement ceinturé par une urbanisation dense ; que la création d'un nouveau quartier d'habitation sur le site de cette zone, qui constitue l'un des derniers espaces libres dans le tissu urbain existant de la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin, permet ainsi, en évitant l'utilisation de terres effectivement agricoles plus éloignées de l'urbanisation existante, d'économiser l'espace disponible pour une urbanisation nouvelle et d'intégrer d'emblée cette dernière dans ce tissu existant ; qu'en outre, elle permet, d'une part, de répondre à des besoins actuels comme futurs en matière d'habitat au sein de la communauté d'agglomération d'Orléans - Val-de-Loire, qui, contrairement à ce qui est allégué, ne connaît aucun déclin démographique, et, d'autre part, que de diversifier l'offre de logements ; qu'elle concourt également à permettre à la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin de satisfaire aux objectifs poursuivis par les dispositions de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ainsi que le programme local de l'habitat approuvé par cette communauté d'agglomération ; que la création de nouvelles voies de circulation est nécessaire à la desserte de la zone et des constructions à y édifier ; que la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin est située dans une zone d'aléa fort du plan de prévention des risques d'inondation de l'agglomération orléanaise approuvé le 2 février 2001, l'aménagement, au sud de la zone du Clos Aubert, d'un bassin de rétention étant propre à permettre la gestion des écoulements des eaux pluviales, sans risquer de créer la zone humide et marécageuse permanente dont font état les requérants ; qu'il en résulte que les travaux déclarés d'utilité publique par l'arrêté du préfet du Loiret du 5 août 2010 répondent à des finalités d'intérêt général, alors même que l'accueil d'activités tertiaires dans la zone serait qu'éventuel ; 7. Considérant qu'il est soutenu que la commune disposerait sur la parcelle cadastrée section AI n° 180, qui serait grevée d'une servitude de passage, du terrain nécessaire à la réalisation d'une voie reliant la rue du Clos Aubert à celle de la Bonne Entente, réalisation prévue, dans le projet déclaré d'utilité publique, sur les terrains des requérants, voisins de cette parcelle ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce terrain appartenant à la commune, sur lequel est prévue l'implantation de plusieurs bâtiments d'habitation de sorte que l'assiette de la servitude existante sera occupée et non pas délaissée, permettrait de réaliser l'opération d'aménagement de la zone, et notamment la création de cette voie nouvelle de liaison, dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation ; 8. Considérant que, si les requérants soutiennent que le coût du projet n'apparaît pas adapté aux capacités financières de la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin et que ce projet va, selon eux, entraîner la perte de terres agricoles, ni les atteintes à la propriété privée qu'implique la réalisation de cette opération par voie d'expropriation, ni son coût financier, ni les autres inconvénients qu'elle pourrait comporter ne peuvent être regardés comme excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente ; que, dès lors, le moyen selon lequel cette opération serait dépourvue d'utilité publique doit être écarté ; 9. Considérant que, selon les requérants, il ne serait pas nécessaire de créer un bassin de rétention d'une capacité de 17 000 m3, dès lors qu'il suffirait, à moindre coût, d'augmenter le diamètre de canalisations existantes d'évacuation des eaux pluviales ; que, toutefois, l'utilité publique d'un projet s'apprécie d'un point de vue global et il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la pertinence du choix d'une solution technique plutôt que d'une autre pour la réalisation d'une portion de l'opération projetée ; qu'il en résulte que, s'agissant de ce bassin de rétention, il ne saurait être utilement soutenu que l'augmentation du diamètre de canalisations existantes permettrait d'atteindre les objectifs de l'opération dans des conditions équivalentes au projet déclaré d'utilité publique et à moindre coût ; 10. Considérant, en troisième et dernier lieu, que si les requérants soutiennent que la réalisation de la zone d'aménagement concerté du Clos Aubert est de nature à procurer un avantage financier à des tiers propriétaires de terrains inclus dans la zone ainsi qu'à la société Icade Promotion Logement, à laquelle en 2006 le conseil municipal de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin a décidé de confier la réalisation de cette zone, il ne ressort pas des pièces du dossier que, pour déclarer d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement, le préfet du Loiret aurait eu pour propos de satisfaire l'intérêt financier propre de ces tiers ou de cet aménageur ; que la circonstance que l'opération permettrait à l'aménageur de revendre des terrains viabilisés à des prix supérieurs à ceux auxquels il les a acquis n'est pas de nature à caractériser un détournement de pouvoir ; qu'ainsi, ce dernier n'est pas établi ; 11. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. D... et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, le versement d'une somme à ce titre ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants le versement de la somme globale de 2 000 euros que cette commune demande au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... et autres est rejetée. Article 2 : M. D..., Mme F... et M. C... verseront à la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin la somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D..., à Mme E... F..., à M. B... C..., à la commune de Saint-Pryvé-Saint-Mesmin et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 28 mars 2014, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 18 avril 2014. Le rapporteur, A. DURUP de BALEINE Le président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 1 N° 12NT01999 2 1