CAA de LYON, 1ère chambre, 14/03/2023, 20LY02520, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-14
Numéro : 20LY02520
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Claire  BURNICHON
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SCP BALLALOUD ALADEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. E... A..., Mme C... A... et Mme B... A... épouse D... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 19 décembre 2017 par laquelle le conseil de la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune des Houches, ensemble la décision du 14 mars 2018 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n°1802951 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés le 31 août 2020 et le 14 janvier 2022, M. E... A..., Mme C... A... et Mme B... A... épouse D..., représentés par la SARL Ballaloud etAssociés, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 2 juillet 2020 ; 2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2017 par laquelle le conseil de la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune des Houches ; 3°) d'enjoindre à la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc de reclasser en zone urbanisable les parcelles section B nos 342 et 3666 ; 4°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc le versement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les restrictions apportées par le PLU aux conditions de création et d'extension des commerces et de l'artisanat sont illégales en ce qu'elles ont été prises après un avis illégal de la chambre des métiers et de l'artisanat de Haute-Savoie qui ne dispose pas de compétences en matière d'activités commerciales ; cet avis a été déterminant en ce qu'il est à l'origine des interdictions et restrictions introduites dans le PLU en matière commerciale ; - le projet de PLU modifié a été illégalement modifié en ce qu'il a été tenu compte de l'avis irrégulier de la chambre des métiers et de l'artisanat et en ce que les modifications apportées au PLU arrêté ont porté atteinte à l'économie générale du projet ; - le PLU est incohérent en raison de l'introduction de nouvelles prescriptions en matière commerciale et artisanale, en fin de procédure, et les mesures ainsi prises dans ces domaines n'ont fait l'objet d'aucune justification dans le rapport de présentation, le rendant ainsi incohérent avec le règlement ; l'introduction tardive de ces dispositions très restrictives a également entraîné une " déconnexion " du PADD et du règlement du PLU ; - le PLU porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie ; les prescriptions relatives aux activités commerciales et artisanales sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone N des parcelles cadastrées section B nos 342 et 3666 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et est fondé sur des faits matériellement inexacts ; - le classement en zone Ub des parcelles cadastrées section B nos 264, 265 et 266 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone Ub de la parcelle cadastrée section B n° 281 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 17 décembre 2021, la communauté de communes de la vallée de Chamonix Mont Blanc, représentée par la Selard Asterio, conclut au rejet de la requête, à titre principal pour irrecevabilité, et, à titre subsidiaire, au fond, et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - à titre principal, la requête est irrecevable compte tenu de son absence de motivation par rapport à la demande de première instance ; - à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés. En application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 14 février 2022 par ordonnance du même jour. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Burnichon, première conseillère, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - les observations de Me Plancher pour Mmes et M. A... et de Me Temps, substituant Me Bracq pour la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc. Une note en délibéré présentée pour la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc a été enregistrée le 27 février 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 19 décembre 2017, le conseil de la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune des Houches. Mmes A... et M. A... ont demandé l'annulation de cette délibération devant le tribunal administratif de Grenoble, lequel, par un jugement du 2 juillet 2020, a rejeté leur requête. Ils relèvent appel de ce jugement. Sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes : 2. La requête d'appel de Mmes et M. A... comporte une critique du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 2 juillet 2020 et contient l'exposé des faits et moyens, conformément aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'insuffisance de motivation de la requête d'appel doit être écartée. Sur la délibération du 19 décembre 2017 : En ce qui concerne l'avis de la chambre de métiers et de l'artisanat : 3. Aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : /1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ;/ (...) ". Aux termes de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme qui reprend les dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 123-9 du même code : " Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (...). Ces personnes et cette commission donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables. ". 4. S'il appartient à l'autorité administrative de soumettre le projet de plan local d'urbanisme à enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 5. Il ressort des pièces du dossier que la chambre de métiers et de l'artisanat (CMA) a préconisé, dans son avis rendu dans le cadre de l'élaboration du PLU en litige et joint au document soumis à enquête, que les activités commerciales et artisanales de détail avec points de vente ne puissent pas être développées sur toutes les zones urbaines et devraient être interdites en zones UC et UM. Elle a également invité la collectivité à préciser une surface de plancher maximum afin de privilégier des activités commerciales et artisanales de proximité (300 m² par exemple). 6. En admettant que l'avis de la CMA porte sur des éléments, plus particulièrement commerciaux, excédant son champ de compétence, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, que cette seule circonstance ait été de nature à nuire à l'information du public ni à exercer une influence sur les résultats de l'enquête. Il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération en litige a été prise suite à une procédure irrégulière. En ce qui concerne les modifications du projet de PLU après enquête : 7. Selon l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, à l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire enquêteur, est approuvé par le conseil municipal. Il est loisible à l'autorité administrative compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête publique, ces deux conditions découlant de la finalité même de la procédure de mise à l'enquête publique. 8. La communauté de communes pouvait légalement décider, dans les modifications apportées, de reprendre le contenu de certaines réflexions et préconisations contenues dans l'avis émis au cours de l'enquête par la chambre de métiers et de l'artisanat précité, alors même qu'elles portent sur les activités commerciales. Ces modifications portent en zones UM (zone urbaine de hameau) et UC (zone urbaine à densité faible), sur l'interdiction du commerce ainsi que, pour l'artisanat, sur la nécessité que, par la fréquentation induite et sa nature, il ne génère pas d'atteinte à la sécurité ou la salubrité publique. Les modifications apportées portent également sur une simple limitation des surfaces de plancher maximum à 300 m², en zones UA/UB/UT/1AU pour l'artisanat et le commerce, et, en zone 1AUt, pour le seul artisanat. De telles modifications, qui procèdent de l'enquête publique ainsi qu'il a été dit, n'interdisent l'installation de commerces que sur une partie limitée du territoire et à faible densité et emportent pour le surplus des modifications limitées dans les autres zones. Elles restent ainsi limitées dans leurs étendues et ampleurs et ne modifient pas, dans ces conditions, l'économie générale du PLU ainsi adopté. En ce qui concerne les incohérences des documents composant le document d'urbanisme : 9. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / (...) ". Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit :/ 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ;/ 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune./ Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / (...) ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Enfin, aux termes de l'article L. 151-9 du code précité : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger./ Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire./ Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". 10. En premier lieu, les restrictions précitées en matière commerciale et artisanale adoptées par le PLU en litige, qui relèvent du règlement, n'avaient pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, à être justifiées au sein du rapport de présentation, lequel aux termes des dispositions précitées, a pour objet d'expliquer les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables (PADD). 11. En second lieu, les seules modifications apportées en matière commerciale et artisanale après l'enquête publique, telles que rappelées au point 8, ne peuvent être considérées comme modifiant de manière substantielle le projet d'aménagement et de développement durables dans son axe relatif au développement économique, ni comme le rendant incohérent avec le règlement ou avec le rapport de présentation, ni au demeurant comme entachant ces documents de contradictions, étant au surplus relevé que le PLU en litige prévoit cinq zones existantes dédiées aux activités économiques et qui ont fait l'objet d'un classement en zone UX. 12. En dernier lieu, le PADD du PLU en litige comporte comme objectifs et enjeux, d'une part, d'assurer la pérennité et la diversité de l'emploi sur le territoire communal, retarder au possible l'effet de " commune dortoir " et tenter de répondre aux besoins d'emplois de ses habitants, d'assurer la pérennité des activités artisanales existantes sur la commune et permettre l'installation de nouvelles et d'assurer la pérennité des activités commerciales existantes sur la commune et envisager le développement de nouvelles structures avec une offre n'existant pas sur le haute vallée, et, d'autre part, de maintenir la présence de services et commerces au chef-lieu. Le règlement du PLU adopté, en prévoyant les restrictions retenues en matière commerciale et artisanale telles que rappelées au point 8, qui sont limitées à certaines zones pour l'exclusion du commerce ou qui se bornent à restreindre la surface de plancher des nouvelles activités artisanales et commerciales en zone urbaine, n'est pas incohérent avec ces objectifs et enjeux précités dès lors qu'il ne remet pas en cause les activités commerciales et artisanales existantes mais tend uniquement à contenir soit leur installation en zone UM et UC soit l'importance des constructions dédiées à ces activités en zone urbaine. En ce qui concerne l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie : 13. Le moyen tiré de ce que les restrictions citées au point 8 porteraient une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, doit, en l'absence d'éléments nouveaux en appel, être écartés par les motifs retenus par les premiers juges qu'il y a lieu pour la cour d'adopter. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation concernant les limitations retenues pour les activités commerciales et artisanales : 14. Ainsi qu'il a été dit précédemment, l'encadrement des activités commerciales et artisanales par le règlement du PLU précité est limité. La circonstance qu'une seule orientation d'aménagement et de programmation, sur les douze contenues dans le PLU en litige, soit destinée à l'activité artisanale, sans pour autant et contrairement à ce que soutiennent les requérants, exclure toute activité commerciale, n'est pas de nature à faire regarder les dispositions précitées du règlement comme étant entachées d'erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation concernant le classement de plusieurs parcelles : 15. D'une part, selon l'article R. 123-5 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme, peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. D'autre part, selon l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article R. 151-24 du même code, peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. 16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'erreur manifeste. 17. En premier lieu, s'agissant des parcelles cadastrées section B nos 342 et 3666 appartenant aux requérants, d'une part et contrairement à ce que soutiennent ces derniers, aucune erreur matérielle ne peut être constatée en lien avec la définition de la zone urbanisable sur le secteur retenu par le cabinet d'études en charge de la délimitation de ces zones pour l'élaboration du projet de PLU. D'autre part, si ces mêmes parcelles sont utilisées par M. A... dans le cadre de son activité de motoculture, qu'elles sont occupées par deux hangars et reliées à la voie publique, et qu'elles sont contigües à l'est à des parcelles classées en zone constructible, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'elles sont largement végétalisées, ne sont pas encore raccordées à l'ensemble des réseaux et sont bordées au nord par des parcelles classées en zone naturelles pour s'ouvrir ensuite au nord et à l'ouest sur une vaste zone Nx (aire de stockage des matériaux). Par ailleurs, les parcelles en cause sont séparées de l'OAP la Georgeanne par plusieurs parcelles construites ou classées en zone constructible. Enfin, le classement en zone N des parcelles en cause est cohérent avec le PADD qui comporte notamment un axe tendant à favoriser un mode de gestion durable de l'espace et préserver la qualité du cadre de vie avec comme actions de maintenir les espaces de respiration dans les zones urbaines et œuvrer pour une gestion plus économe et plus optimisée de l'espace en restructurant les tissus urbains et permettre la densification maîtrisée des zones urbanisées en définissant un coefficient de modération de la consommation foncière. Il suit de là, et nonobstant la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel portant sur ces parcelles pour la construction de trois chalets individuels le 20 avril 2017, que le classement en zone N de ces parcelles n'est pas entaché d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation. 18. En deuxième lieu, si les parcelles cadastrées section B nos 264, 265 et 266 sont bordées à l'ouest et au sud de constructions, elles ne sont pas bâties, supportent en partie un boisement et s'intègrent plus généralement, par leurs caractéristiques végétales et paysagères, dans la zone Npe située au nord, qui est à préserver pour son caractère paysager et environnemental. Dans ces conditions, et en l'absence de justification sur ce point et compte tenu des objectifs et enjeux précités du PADD, les requérants sont fondés à soutenir, pour la première fois en appel, que leur classement en zone UB (secteur de densification) est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 19. En dernier lieu, s'agissant du classement en zone UB de la parcelle section B n° 281, constituée d'une bande réduite longeant un ruisseau et située au nord-est de la propriété des requérants, il ressort des pièces du dossier qu'elle est boisée et dépourvue de constructions et que, si elle borde une zone constructible sur un côté, les parcelles contiguës ne sont pas plus bâties. Elle s'intègre, par sa situation et ses caractéristiques, et alors même qu'elle en est séparée sur un côté par ce ruisseau, dans la vaste zone naturelle qui la jouxte, étant en outre relevé que le règlement de la zone UB interdit toute construction sur une largeur minimale de 10 mètres à compter de ce ruisseau. Dans ces conditions, son classement en zone UB est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble n'a pas annulé la délibération du 19 décembre 2017 par laquelle le conseil de la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune des Houches en tant qu'elle classe en zone UB les parcelles cadastrées section B nos 264, 265, 266 et 281. Sur les frais d'instance : 21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1802951 du 2 juillet 2020 du tribunal administratif de Grenoble et la délibération du 19 décembre 2017 par laquelle le conseil de la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune des Houches sont annulés en tant que cette délibération classe en zone UB les parcelles cadastrées section B nos 264, 265, 266 et 281. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mmes et M. A... est rejeté. Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... A..., en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la communauté de communes de la vallée de Chamonix-Mont-Blanc. Copie sera adressée à la commune des Houches. Délibéré après l'audience du 21 février 2023 à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente de chambre, Mme Camille Vinet, présidente assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023. La rapporteure, C. BurnichonLa présidente, M. F... La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 20LY02520