Conseil d'État, 4ème SSJS, 18/12/2014, 368069, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-18
Numéro : 368069
Rapporteur : M. Benjamin de Maillard
Commissaire du gouvernement : Mme Gaëlle Dumortier

Vu la requête, enregistrée le 24 avril 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M.CH..., demeurant au ...; M. BZ...demande au Conseil d'Etat : 1°) à titre principal, d'annuler pour excès de pouvoir les décrets des 21 et 22 février 2013, portant respectivement inscription au tableau d'avancement au grade de premier conseiller du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel pour l'année 2013 et nomination au grade de premier conseiller ; 2°) d'enjoindre au Premier ministre de déterminer l'administration compétente pour assurer la gestion du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; 3°) d'enjoindre à l'administration compétente d'établir un nouveau tableau d'avancement et de proposer l'inscription de M. BZ...audit tableau d'avancement au titre de l'année 2013 ; 4°) à titre subsidiaire, d'annuler, d'une part, le décret du 21 février 2013 mentionné plus haut en tant qu'il porte inscription de conseillers ne remplissant pas les conditions statutaires pour être promus, et ne comporte pas l'inscription de M.BZ..., d'autre part, le décret du 22 février 2013 en tant qu'il porte nomination des conseillers qui ne remplissaient pas les conditions statutaires et ne porte pas nomination de M. BZ...au grade de premier conseiller, enfin, d'enjoindre, d'une part à l'administration de proposer l'inscription de M. BZ...au tableau d'avancement au grade de premier conseiller au titre de l'année 2013, et, d'autre part à l'autorité de nomination de se prononcer sur l'inscription au tableau et sur la promotion de M. BZ...; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 34 et 61-1 ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; Vu l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 issu de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 ; Vu l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ; Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée notamment par la loi n° 2009-972 du 3 août 2009 ; Vu l'article 3 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; Vu le décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 ; Vu le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 232-1 à L. 232-4 et L. 311-1 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Benjamin de Maillard, auditeur, - les conclusions de Mme Gaëlle Dumortier, rapporteur public ; 1. Considérant que la requête de M. BZ...tend à titre principal, à annuler les décrets des 21 et 22 février 2013, portant respectivement inscription au tableau d'avancement au grade de premier conseiller du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel pour l'année 2013 et nomination au grade de premier conseiller, et à enjoindre, d'une part au Premier ministre de désigner l'administration compétente pour gérer le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et d'autre part à l'administration compétente d'établir un nouveau tableau d'avancement et de proposer l'inscription de M. BZ...audit tableau d'avancement au titre de l'année 2013, et, à titre subsidiaire, d'annuler, d'une part, le décret du 21 février 2013 en tant qu'il porte inscription de conseillers ne remplissant pas les conditions statutaires pour être promus, et ne comporte pas l'inscription de M.BZ..., d'autre part, le décret du 22 février 2013 en tant qu'il porte nomination des conseillers qui ne remplissaient pas les conditions statutaires et ne porte pas nomination de M. BZ...au grade de premier conseiller, enfin, d'enjoindre, d'une part à l'administration de proposer l'inscription de M. BZ...au tableau d'avancement au grade de premier conseiller au titre de l'année 2013, et, d'autre part à l'autorité de nomination de se prononcer sur l'inscription au tableau et sur la promotion de M. BZ...; Sur les questions prioritaires de constitutionnalité : 2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; 3. Considérant en premier lieu, que M. BZ...demande que soit transmise au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du troisième alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 issu de la loi organique du 10 décembre 2009 ; que le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009 a, dans ses motifs et son dispositif, déclaré l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 issu de la loi organique du 10 décembre 2009 conforme à la Constitution ; 4. Considérant, en deuxième lieu, que M. BZ...demande que soit transmise au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article L. 311-1 du code de justice administrative, des dispositions des troisième et quatrième alinéas de l'article 3 de la loi du 31 décembre 1987 et des dispositions des articles L. 232-2 à L. 232-4-1 du code de justice administrative ; 5. Considérant, toutefois, que le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a jugé, par sa décision n° 359716 du 21 février 2014, rendue dans un litige opposant les mêmes parties, qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause la conformité de ces mêmes dispositions législatives à la même disposition constitutionnelle ; que, par suite, le ministre est fondé à opposer à cette nouvelle demande de renvoi des dispositions des articles mentionnés au Conseil constitutionnel l'autorité qui s'attache à la chose précédemment jugée par le Conseil d'Etat ; 6. Considérant, en troisième lieu, que M. BZ...demande que soit transmise au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 232-2 à L. 232-4-1 du code de justice administrative au motif que l'absence de procédure contradictoire et d'accès des intéressés à leur dossier méconnaîtraient les garanties issues de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; 7. Considérant, toutefois, que si les dispositions de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 imposent le respect des droits de la défense lorsqu'est en cause une sanction ayant le caractère d'une punition, les décisions par lesquelles l'autorité administrative n'inscrit pas un fonctionnaire à un tableau d'avancement ne sont pas au nombre des sanctions ayant le caractère d'une punition ; que par suite, la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ; 8. Considérant, en quatrième lieu, que M. BZ...demande que soit transmise au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, aux termes desquelles : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ", au motif que cet article, qui ne s'applique pas aux refus d'avancement, méconnaîtrait l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; que toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point 7 que les dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ne sont pas applicables au litige ; 9. Considérant, enfin, que si M. BZ...soutient que le caractère versatile de la jurisprudence du Conseil d'Etat sur l'application des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 porterait atteinte aux principes constitutionnels de sécurité juridique et de prévisibilité de la loi, il résulte de ce qui a été dit plus haut que ces dispositions ne sont pas applicables au litige ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité invoquées, qui ne sont pas nouvelles, les moyens tirés de ce que l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 issu de la loi organique du 10 décembre 2009, l'article L. 311-1 du code de justice administrative, l'article 3 de la loi du 31 décembre 1987, les articles L. 232-2 à L. 232-4-1 du code de justice administrative et l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, ne peuvent qu'être écartés ; que le moyen tiré de ce que le refus de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité invoquées méconnaîtrait le droit à un recours effectif devant le Conseil constitutionnel est, en tout état de cause, irrecevable faute d'avoir été introduit par mémoire distinct dans les formes prescrites par l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et l'article R. 771-13 du code de justice administrative ; Sur les autres moyens ayant trait à la compétence du Conseil d'Etat pour statuer sur les conclusions de la requête : 11. Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi du 11 janvier 1984 : " (...) la loi fixe les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs. " ; que, pour contester la compétence du Conseil d'Etat pour statuer sur les conclusions de sa requête, M. BZ...invoque l'illégalité des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, aux termes desquelles : " Le Conseil d'Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : / 1° Des recours dirigés contre les ordonnances du Président de la République et les décrets ; (...) " ; 12. Considérant toutefois, en premier lieu, que la désignation de la juridiction compétente pour connaître des litiges de carrière des membres du corps à l'intérieur de l'ordre juridictionnel administratif ne constitue pas, en elle-même, une garantie d'indépendance des membres de ce corps ; qu'il en résulte que le requérant n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article R. 311-1 relèvent de la compétence législative en application de la loi du 11 janvier 1984 précitée ou de l'article 34 de la Constitution ; 13. Considérant, en deuxième lieu, que le principe constitutionnel d'indépendance de la juridiction administrative n'implique pas que les litiges relatifs à la carrière des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel fassent l'objet d'un double degré de juridiction ; que le requérant n'est donc pas fondé à critiquer à ce titre les dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative ; 14. Considérant, en troisième lieu, que si M. BZ...soutient que la procédure devant le Conseil d'Etat ne présente pas les garanties nécessaires au droit au procès équitable et au droit au recours effectif devant une juridiction indépendante et impartiale, les dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative ne sauraient faire obstacle à l'application de la règle générale de procédure, selon laquelle aucun membre d'une juridiction administrative ne peut participer au jugement d'un recours dirigé contre une décision administrative ou juridictionnelle dont il est l'auteur ; qu'il en résulte que la formation de jugement d'un litige relatif à un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne peut être composée de membres du Conseil d'Etat ayant préparé ou pris des actes relatifs à ce litige ; que, dès lors, M. BZ...n'est pas fondé à soutenir que la compétence donnée en premier et dernier ressort au Conseil d'Etat par les dispositions de l'article R. 311-1 méconnaîtrait le droit à un procès équitable ; 15. Considérant que, dès lors, le Conseil d'Etat statuant au contentieux est compétent pour statuer sur les conclusions de la requête ; 16. Considérant qu'il résulte également de ce qui a été dit au point précédent que M. BZ...n'est pas fondé à soutenir que le fait que le vice-président du Conseil d'Etat soit chargé, en vertu de l'article R. 231-3 du code de justice administrative, de la gestion du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et qu'il préside le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel méconnaîtrait l'article 9 de la loi du 11 janvier 1984 ; que ces dispositions n'instaurent pas non plus une garantie qui relèverait du domaine de la loi en application de ce même article ; que les moyens tirés de l'illégalité, par voie de conséquence, de la proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et des décrets attaqués ne peuvent, par suite, qu'être écartés ; 17. Considérant que le requérant soutient que la procédure d'examen de sa situation, qui a conduit à lui refuser l'inscription au tableau d'avancement, ne répond pas aux garanties fixées par la Charte des doits fondamentaux de l'Union européenne ni au principe général du respect des droits de la défense en tant que principe général du droit de l'Union européenne ; que, d'une part, les garanties fixées par la Charte des droits fondamentaux s'appliquent lorsque les dispositions contestées mettent en oeuvre le droit de l'Union ; que, d'autre part, les principes généraux du droit de l'Union européenne ne trouvent à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit de l'Union européenne ; que, dès lors que la procédure d'avancement des fonctionnaires n'est pas régie par le droit de l'Union, ce moyen ne peut qu'être écarté ; 18. Considérant que si, en vertu de l'article 14 du décret du 28 juillet 2010, les tableaux d'avancement de grade pour une année donnée doivent être arrêtés au plus tard le 15 décembre de l'année qui précède, le respect de ce délai n'est pas prescrit à peine de nullité ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, les conditions statutaires à remplir pour être promu doivent être remplies au plus tard le 31 décembre de l'année au titre de laquelle les promotions sont effectuées ; 19. Considérant qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, ni d'aucun principe, notamment pas du principe de l'indépendance de la juridiction administrative, que les membres du corps des conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel susceptibles d'être promus doivent recevoir communication de leur dossier et des motifs de l'avis émis par leur chef de juridiction afin d'être mis à même d'y répondre, ni que la proposition du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel doive faire l'objet d'une quelconque forme de publicité ; 20. Considérant que, si M. BZ...soutient que la composition du conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel était irrégulière, il n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 21. Considérant que ni le refus de proposition d'inscription au tableau d'avancement par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, ni le refus d'inscription au tableau d'avancement ne sont pas au nombre des décisions individuelles refusant aux intéressés un avantage auquel ils ont droit qui, en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, doivent être motivées ; 22. Considérant que l'absence, dans les visas des décrets attaqués, de la mention des avis donnés par le conseil supérieur, des dispositions applicables et, s'agissant du décret du 22 février 2013, l'absence de visa du décret du 21 février 2013, est sans influence sur la légalité de ces décrets ; 23. Considérant que, si le requérant invoque par voie d'exception l'illégalité des dispositions de l'article R. 234-1 du code de justice administrative relatif à l'avancement d'échelon, ce moyen est inopérant contre les décrets attaqués, qui ne sont pris ni sur le fondement de cet article, ni en application de décisions individuelles d'avancement d'échelon ; 24. Considérant qu'aux termes de l'article R. 234-7 du code de justice administrative : " Les membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font l'objet d'une évaluation et d'une notation dans les conditions prévues par les dispositions des titres Ier et II du décret n° 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'Etat. Pour l'application de ces dispositions, le chef de la mission d'inspection des juridictions administratives conduit l'entretien d'évaluation des présidents exerçant les fonctions de président d'un tribunal administratif et exerce, à leur égard, le pouvoir de notation. / Les dispositions du titre III du même décret ne sont pas applicables aux membres du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. " ; que l'article 26 du décret du 28 juillet 2010 ayant abrogé, à compter du 1er janvier 2012, le décret du 29 avril 2002, il a privé d'effet les dispositions précitées de l'article R. 234-7 ; 25. Considérant toutefois qu'aux termes des dispositions de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa rédaction issue de la loi du 3 août 2009 : " Par dérogation à l'article 17 du titre Ier du statut général, l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct. (...) Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article " ; que pour l'application de ces dispositions, le décret du 28 juillet 2010 prévoit à son article 12 que : " Le tableau d'avancement prévu à l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée est préparé, chaque année, par l'administration en tenant compte notamment de : / 1° Des comptes rendus d'entretiens professionnels ou des notations pour les agents soumis au régime de la notation ; / 2° Des propositions motivées formulées par les chefs de service, notamment au regard des acquis de l'expérience professionnelle des agents au cours de leur carrière ; / 3° Pour les périodes antérieures à l'entrée en vigueur du présent décret, des comptes rendus d'entretien professionnel ou des notations et, pour les agents qui y étaient soumis, des évaluations retracées par les comptes rendus de l'entretien d'évaluation. / Il est soumis aux commissions administratives paritaires, qui fonctionnent alors comme des commissions d'avancement " ; qu'il résulte des dispositions l'article L. 231-1 du code de justice administrative, aux termes duquel : " Les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont des magistrats dont le statut est régi par le présent livre et, pour autant qu'elles n'y sont pas contraires, par les dispositions statutaires de la fonction publique de l'Etat ", que les dispositions précitées de l'article 12 du décret du 28 juillet 2010 sont applicables aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; que, dès lors, le moyen tiré de l'absence de dispositions fixant les critères permettant au Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel de se prononcer sur la valeur professionnelle des intéressés ne peut qu'être écarté ; 26. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et du procès-verbal de la réunion du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel du 22 janvier 2013 que, contrairement à ce que soutient le requérant, ce conseil a procédé, sans s'appuyer sur des critères illégaux et sans accorder une importance disproportionnée à l'avis du chef de juridiction, à un examen de la valeur professionnelle et du mérite de chacun des candidats susceptibles d'être promus ; qu'il s'est prononcé, d'une part, au vu d'une information suffisante et complète quant à la situation administrative de M.BZ..., d'autre part, qu'il a pu apprécier en connaissance de cause les valeurs et les mérites professionnels de l'intéressé ; 27. Considérant que le conseil a relevé qu'à la suite du congé de longue durée dont a bénéficié M. BZ...du 22 août 2007 au 21 août 2011, l'intéressé a été reconnu inapte à l'exercice des fonctions de magistrat administratif par le comité médical, et qu'à la suite de l'avis favorable, en date du 24 avril 2012, de la commission de réforme du département de l'Hérault à la reconnaissance de l'imputabilité au service de l'affection ayant justifié son placement en congé longue durée, l'autorité administrative recherchait pour M. BZ...un nouvel emploi de reclassement ; qu'aucun des éléments avancés par le requérant n'étant de nature à infirmer les constatations faites par le conseil, M. BZ...n'est pas fondé à soutenir que la décision de ne pas proposer son inscription au tableau d'avancement serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation, ni que celle-ci constituerait une sanction déguisée, une discrimination ou un harcèlement moral ; 28. Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret du 30 novembre 1984 : " Le fonctionnaire qui a présenté une demande de reclassement dans un autre corps doit se voir proposer par l'administration plusieurs emplois pouvant être pourvus par la voie du détachement. L'impossibilité, pour l'administration, de proposer de tels emplois doit faire l'objet d'une décision motivée. (...) / La procédure de reclassement telle qu'elle résulte du présent article doit être conduite au cours d'une période d'une durée maximum de trois mois à compter de la demande de l'agent. " ; qu'en tout état de cause, si M. BZ...soutient qu'il a été privé d'une chance de faire la preuve de sa valeur professionnelle dès lors que l'administration, en méconnaissance de l'article précité, n'a pas procédé à son reclassement dans les trois mois suivant la demande qu'il avait formulée en ce sens en juin 2011, il ressort des termes mêmes de cet article que ce délai, qui s'applique aux demandes de reclassement dans un autre corps, n'est pas prescrit pour les demandes de reclassement dans un emploi du grade de l'intéressé ; 29. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en donnant suite à la proposition faite par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le Président de la République aurait refusé d'exercer son pouvoir d'appréciation en vue d'une promotion au choix ; 30 Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. BZ... doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction ; 31. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3000 euros " ; qu'en l'espèce, la requête de M. BZ...présente un caractère abusif ; qu'il y a lieu de condamner M. BZ...à payer une amende de 500 euros ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M.BZ.... Article 2 : La requête de M. BZ...est rejetée. Article 3 : M. BZ...est condamné à payer une amende de 500 euros. Article 4 : La présente décision sera notifiée à M.CH..., à Mme F...AG..., à M. BO...de la Taille Lolainville, à Mme AE...BV..., à Mme J...BN..., à Mme G...R..., à Mme BW...CG..., à M. CD...AC..., à M. BC... BF..., à M. AL...D..., à M. AA...AV..., à M. A...S..., à Mme CA...BP..., à M. CE...T..., à M. K...BJ..., à M. AI...CC..., à Mme W...AJ..., à M. AL...E..., à Mme BK...Y..., à Mme BM...B..., à M. AK...H..., à Mme AY...L..., à M. V...BT..., à Mme BU...AF..., à M. Q...O..., à Mme AU...M..., à M. AK...BY..., à M. AH... AX..., à M. BH...AT..., à M. BO...BQ..., à M. BI...AB..., à M. X...AN..., à Mme C...AP..., à M. AL...BA..., à M. AD...BR..., à Mme BG...BS..., à M. AS...BX..., à Mme C...CB..., à Mme BB...AQ..., à M. AO...U..., à Mme BD...AM..., à M. CF... I..., à M. AR...N..., à Mme BL...BE..., à Mme AW...AZ..., à M. P...Z..., au Premier ministre , au directeur des finances publiques d'Ile-de-France et à la garde des sceaux, ministre de la justice.