CAA de PARIS, 3ème chambre, 25/09/2018, 16PA01432, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-09-25
Numéro : 16PA01432
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : Mme Eléonore  PENA
Commissaire du gouvernement : Mme DELAMARRE
Avocat(s) : CABINET CHETRIT DPE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Vilain a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du 30 avril 2013 par laquelle l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a rejeté sa demande indemnitaire et de mettre à la charge de cet établissement une somme de 615 726 euros avec intérêt au taux légal à compter du 26 décembre 2012. Par un jugement n° 1310816/7-2 du 26 février 2016, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa requête et mis à la charge définitive de la société Vilain les dépens de l'instance, taxés et liquidés à la somme de 7 412,35 euros. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 avril 2016, 27 octobre, 3 et 30 novembre 2017, la société Vilain représentée par la SELARL B...DPE, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Paris du 26 février 2016 ; 2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ; 3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué méconnaît l'autorité de la chose jugée par des décisions de la juridiction administrative devenues définitives et a dénaturé les faits survenus en 2002 ; - le jugement attaqué méconnaît l'autorité de la chose jugée en se fondant sur des dispositions du code rural jugées incompatibles avec le traité instituant la communauté européenne ; - les premiers juges ont par ailleurs limité de manière erronée le champ d'appréciation de l'ampleur du préjudice subi et ne pouvaient limiter les effets du retrait d'agrément en considération des termes de l'arrêté ministériel du 30 mars 1998 ; - c'est à tort que les premiers juges ont écarté purement et simplement le rapport d'expertise alors qu'ils ne disposaient pas d'éléments d'appréciation propres à fonder leur décision ; si celui-ci ne leur paraissait pas répondre à la mission, il leur appartenait de demander des éclaircissements à l'expert, ou bien d'en désigner un nouveau ; - il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir produit les documents relatifs à sa comptabilité-matière et ainsi de ne pas établir la réalité de son préjudice, alors qu'à aucun moment de la procédure, une telle demande ne lui a été faite, et qu'en tout état de cause, une telle production n'aurait nullement apporté l'information recherchée par le tribunal d'une répartition entre la part collectée auprès des producteurs et celle collectée auprès des négociants ; - elle a, à l'inverse, communiqué la totalité des éléments demandés par l'expert judiciaire, notamment les grands livres comptables qui retracent la totalité de ses opérations ainsi que les liasses fiscales des années concernées et était également à la disposition de l'expert et du tribunal pour procéder aux travaux d'extraction des données utiles, à condition de disposer d'un délai suffisant ; - en outre, les achats de céréales auprès de négociants n'étaient réalisés que pour répondre, à la marge, aux besoins de l'activité de négoce des céréales acquises auprès des producteurs ; l'achat auprès de négociants ne constituait qu'un accessoire de l'activité de collecte auprès des producteurs et ne doit pas avoir d'incidence sur l'appréciation de son préjudice ; - à défaut d'un complément d'expertise, il y a donc lieu de retenir les conclusions de l'expert qui s'est appuyé sur la méthode préconisée par la direction générale des finances et constate que la perte d'agrément de collecteur exportateur de céréales survenue le 10 avril 2002 a eu pour conséquence l'arrêt de la collecte de céréales pour elle avec une incidence à compter de l'exercice 2003-2004 alors que l'activité céréales était plus importante que les autres et devenait plus profitable et que cette perte a entraîné une perte totale de la valeur de l'entreprise jusqu'à la cessation de son activité en 2007. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 octobre et 24 novembre 2017, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Vilain au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la Cour n'a cru devoir sanctionner au regard du droit communautaire que la seule distinction établie par le code rural entre la catégorie des collecteurs-revendeurs et celle des collecteurs-exportateurs mais n'a nullement remis en question l'existence d'un régime d'agrément ni celle d'une procédure de contrôle pouvant conduire au retrait de ce dernier ; - la société Vilain ne saurait en tout état de cause demander réparation du seul préjudice directement imputable à la mesure de retrait de son agrément de collecteur-revendeur à l'exclusion d'autres chefs de préjudices pouvant se rapporter à ses autres activités n'entrant pas dans le champ dudit agrément ; - il lui appartenait ainsi de fournir au juge les justifications appropriées pour permettre de distinguer au sein de l'ensemble de ses activités celles qui n'ont pu être exercées que grâce à la détention de l'agrément, autrement dit celles qui sont en rapport direct, certain et exclusif avec l'agrément retiré ; ne sauraient à ce titre entrer en ligne de compte les activités de courtage de céréales qui ne sont pas subordonnées à la possession d'une agrément de collecteur-revendeur et qui pouvaient parfaitement être poursuivies indépendamment de la mesure de retrait incriminée ; - la société se révèle défaillante et incapable de fournir les justificatifs pleinement appropriés, ni les comptabilités analytique et matière, de sorte qu'il demeure particulièrement malaisé de s'assurer que le préjudice allégué est en relation directe de causalité avec le retrait d'agrément annulé ; - en tout état de cause, il serait indispensable de défalquer le cas échéant, des sommes réclamées, celles que la société aura pu percevoir de la poursuite de l'activité concernée par l'agrément en cause au-delà de l'entrée en vigueur de la décision de retrait de ce dernier ; sauf à statuer ultra petita, le juge administratif ne saurait le condamner à une somme excédant celle de 505 556 euros chiffrée sans réserve dans la réclamation préalable ; - l'appelante ne saurait valablement invoquer l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la Cour du 26 avril 2011 lequel ne se prononce pas sur la régularité des contrôles administratifs opérés mais tranche " en amont " en regardant la réglementation nationale comme contraire au droit communautaire, à savoir la distinction entre collecteur-revendeur et collecteur-exportateur ; en outre, il s'agit en l'espèce de trancher un litige de plein contentieux alors que l'arrêt précédemment rendu statue sur un recours pour excès de pouvoir ; - les agissements des responsables de la société en vue de se soustraire aux opérations de contrôle, malgré trois tentatives, doivent nécessairement être pris en considération pour exonérer l'établissement de sa responsabilité ; - il ne saurait être davantage condamné à indemniser les conséquences de la cessation totale de l'activité de la société qui est une décision relevant indiscutablement d'un acte de gestion ; - à supposer que la Cour fasse prévaloir une interprétation " maximaliste " de son arrêt du 26 avril 2011, l'absence de tout préjudice ne pourrait qu'être constatée, dès lors qu'elle aura bénéficié d'un régime d'exclusivité qui lui aura permis de jouir de l'avantage d'un opérateur privilégié sur le marché considéré, supplantant ainsi d'éventuels concurrents dépourvus de l'agrément en cause. Par deux notes en délibéré, enregistrées les 12 et 22 juin 2018 et qui ont été communiquées, la société Vilain conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens. Par une note en délibéré, enregistrée le 20 juin 2018, qui a été communiquée, FranceAgrimer conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures par les mêmes moyens. Vu : - les autres pièces du dossier ; - le code rural ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'ordonnance 67-812 du 22 septembre 1967 ; - le décret de codification du 23 novembre 1937 ; - l'arrêté du 30 mars 1998 relatif à l'agrément des collecteurs dans le secteur céréalier ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Pena, - les conclusions de Mme Delamarre, rapporteur public, - et les observations de MeB..., représentant la société Vilain, et de MeA..., représentant l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). 1. Considérant que par un arrêt n° 08PA03115 du 26 avril 2011, devenu définitif, la Cour administrative d'appel de Paris a confirmé l'annulation de la décision du 10 avril 2002 par laquelle le comité interdépartemental d'Ile-de-France de l'Office national interprofessionel des céréales (ONIC) a retiré l'agrément de collecteur-revendeur de céréales délivré à la société Vilain le 30 juin 1997 ; que cette dernière a demandé au Tribunal administratif de Paris de mettre à la charge de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), venant aux droits et obligations de l'Office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC) qui s'était lui-même substitué à l'ONIC, une somme de 615 726 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait du retrait de son agrément ; que la société Vilain relève appel du jugement du 26 février 2016 par lequel ledit tribunal a rejeté sa requête en réparation ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 621-16 du code rural dans sa rédaction en vigueur à la date du retrait d'agrément de la société Vilain : " La commercialisation des céréales détenues par les producteurs est opérée exclusivement par l'intermédiaire des personnes physiques ou morales agréées à cet effet et dénommées collecteurs agréés. La qualité de collecteur agréé est conférée aux personnes justifiant : 1° Soit qu'elles traitent des céréales pour les besoins de leur industrie ; 2° Soit qu'elles disposent en France de magasins reconnus d'une capacité suffisante et aptes à la bonne conservation des céréales ; 3° Soit que, sans disposer de tels magasins en France et y limitant leur activité en matière de collecte de céréales à l'achat en culture et à l'exportation directe, à l'exclusion de toute opération de stockage ou de revente, elles sont qualifiées ou agréées pour la collecte des céréales dans un autre Etat membre de la Communauté européenne " ; qu'aux termes de l'article L. 621-17 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'agrément comme collecteur est en outre subordonné aux conditions suivantes : (...)/ 2° En ce qui concerne les personnes morales : (...) d) Justifier que les personnes ayant le droit de gérer, d'administrer ou de diriger ont satisfait à des conditions de moralité et de solvabilité et n'ont pas fait l'objet de condamnations, procédures collectives ou sanctions mentionnées à l'article L. 621-35 ; (...) " ; qu'aux termes de son article L. 621-18 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) les collecteurs agréés (...) sont soumis, pour l'application des dispositions de la présente section, au contrôle de l'office national interprofessionnel des céréales. " ; qu'en vertu de l'article L. 621-19 de ce code, dans sa rédaction alors en vigueur : " La décision d'agrément des collecteurs de céréales est prise par le directeur général de l'office national interprofessionnel des céréales ou, par délégation de celui-ci, par le ou les comités départementaux compétents (...) " ; qu'en vertu des dispositions de l'article L. 621-35 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sont radiés du registre des déclarations d'agrément, dans les conditions prévues à l'article L. 621-19, les collecteurs qui ont fait l'objet de condamnations à des peines correctionnelles pour vol, escroquerie, abus de confiance ou tous autres faits contraires à la probité, ou à des peines criminelles, ou encore qui ont été condamnés pour des infractions à la législation sur les céréales, ou qui se trouvent en état de redressement ou de liquidation judiciaires, ou à l'encontre desquels a été prononcée l'une des sanctions prévues au titre VI de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises. / Peuvent également faire l'objet d'une radiation les collecteurs agréés dont l'activité a été reconnue nulle ou pratiquement nulle pendant cinq campagnes consécutives. (...) " ; que l'article L. 621-36 du même code disposait : " Sans préjudice des pénalités édictées à l'article L. 621-33, toute infraction aux décisions d'agrément entraîne, pour le collecteur agréé, une sanction pouvant aller, selon le caractère de l'infraction, de la suspension temporaire à la suppression de la faculté d'acheter, de stocker et de livrer des céréales. Cette sanction, prononcée dans les conditions prévues à l'article L. 621-19, est susceptible d'appel devant le conseil central. " ; qu'enfin, selon l'article L. 621-37 dudit code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Indépendamment des sanctions prévues à l'article L. 621-33, l'inobservation, par les collecteurs agréés, des obligations qui leur incombent en vertu des dispositions ci-dessus peut entraîner leur suspension ou leur radiation conformément à l'article L. 621-35. La suspension ou la radiation est prononcée par l'autorité qui a accordé l'agrément, sauf recours au conseil central de l'Office national interprofessionnel des céréales. " ; 3. Considérant qu'en vertu des dispositions précitées, applicables à la date de la décision de retrait de l'agrément, de l'article L. 621-18 du code rural, les collecteurs agréés étaient soumis au contrôle de l'ONIC ; qu'en application des articles L. 621-36 et L. 621-37 du même code, les infractions aux décisions d'agrément et la méconnaissance par les collecteurs agréés de leurs obligations, au nombre desquelles figurait le fait de se soumettre, le cas échéant, au contrôle de l'office, pouvaient entraîner la suspension ou la radiation de leur agrément ; 4. Considérant, en premier lieu, que par son arrêt du 26 avril 2011 précité au point 1, la Cour a confirmé l'annulation de la décision de retrait d'agrément du 10 avril 2002 prononcée par un jugement du Tribunal administratif de Paris du 18 avril 2008 au seul motif, qui relève de l'erreur de droit, que la distinction entre collecteur-revendeur et collecteur-exportateur prévue par les dispositions des articles L. 621-16 et suivants du code rural, dans leur rédaction, issue de l'ordonnance susvisée du 22 septembre 1967 et du décret susvisé du 23 novembre 1937, en vigueur antérieurement à la promulgation de l'ordonnance n°2006-594 du 23 mai 2006 portant adaptation de la législation relative aux céréales, et qui a servi de fondement au retrait contesté, était contraire aux principes de libre circulation des marchandises et de libre prestation de services consacrés par les stipulations des articles 43 et 49 du traité instituant la communauté européenne ; que, ce faisant, elle ne s'est pas prononcée sur la question de l'opposition de la société aux contrôles administratifs et financiers des agents assermentés de l'ONIC qui constituait le second motif du retrait de l'agrément ; que, par suite, c'est sans méconnaître l'autorité de la chose jugée par l'arrêt du 26 avril 2011, comme tente vainement de le faire valoir la société appelante, que le tribunal administratif de Paris a pu, dans le jugement contesté du 26 février 2016, rejeter la requête indemnitaire présentée par la société après avoir considéré que l'ONIC pouvait légalement procéder au retrait de son agrément au seul motif que cette dernière s'était soustraite à son contrôle ; 5. Considérant, en second lieu, qu'il résulte de l'instruction que la société Vilain n'établit pas davantage devant la Cour qu'en première instance, s'être effectivement soumise aux contrôles qu'avaient tenté de réaliser les agents de l'Office les 5 septembre, 11 septembre et 20 novembre 2011 ; que les pièces produites au débat, notamment un procès-verbal du 11 septembre 2011 fait état d'un constat, par les deux agents assermentés, de l'absence de tout interlocuteur et de l'impossibilité de réaliser leur mission de contrôle à Dourges, alors même que la société avait été avisée, cinq jours plus tôt de ce qu'elle ferait l'objet d'un contrôle portant sur la comptabilité matière (entrées, sorties, stocks) et le paiement des céréales ; que certaines de ces pièces révèlent également l'état de complète désorganisation de la société en ce qui concerne la tenue des documents justificatifs légaux d'ordre comptable ; que, dans ces conditions, et alors que comme il a été rappelé, la méconnaissance par les collecteurs agréés de leurs obligations pouvaient, en application des articles L. 621-36 et L. 621-37 du code rural dans leur rédaction alors en vigueur, entraîner la suspension ou la radiation de leur agrément, et ainsi suffire à fonder la décision de retrait d'agrément du 10 avril 2002 et qu'il résulte de l'instruction que la même décision eût été prise pour ce seul motif, la société Vilain n'est pas fondée à demander réparation des préjudices découlant, selon elle, de la faute commise par l'administration en fondant également la décision litigieuse sur le motif illégal tiré d'une capacité de stockage insuffisante ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise complémentaire, que la société Vilain n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande indemnitaire ; Sur les frais d'expertise : 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. L'Etat peut être condamné aux dépens " ; 8. Considérant que les frais de l'expertise ordonnée par le président de la Cour ont été taxés et liquidés à la somme de 7 412,35 euros ; qu'il y a lieu de maintenir ces frais à la charge définitive de la société Vilain ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Vilain demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Vilain la somme de 2 000 euros à verser à FranceAgriMer ; DECIDE : Article 1er : La requête présentée par la société Vilain est rejetée. Article 2 : Les frais de l'expertise taxée et liquidée à la somme de 7 412,35 euros sont mis à la charge définitive de la société Vilain. Article 3 : La société Vilain versera à la FranceAgriMer la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Vilain et à l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Copie en sera adressée, pour information, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Délibéré après l'audience du 11 septembre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Bouleau, premier vice-président, - M. Bernier, président assesseur, - Mme Pena, premier conseiller, Lu en audience publique, le 25 septembre 2018. Le rapporteur, E. PENALe président, M. BOULEAU Le greffier, E. MOULIN La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 16PA01432