CAA de LYON, 5ème chambre, 03/12/2020, 20LY00471, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-03
Numéro : 20LY00471
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : LLC ET ASSOCIES - BUREAU DE PARIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... E... et Mme B... H... ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 18 octobre 2018 du conseil communautaire du Grand Chalon par laquelle le plan local d'urbanisme intercommunal du Grand Chalon a été approuvé, ainsi que la décision du 23 janvier 2019 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement n° 1900858 du 31 octobre 2019, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire enregistrés les 27 janvier, 13 mars et 9 octobre 2020, M. E... et Mme H..., représentés par la SCP Piwnica et Molinié demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 31 octobre 2019 ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 18 octobre 2018 et la décision du 23 janvier 2019 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Chalon une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué qui vise le code des relations entre le public et l'administration ainsi que le code de justice administrative sans préciser les articles dont il a entendu faire application est irrégulier ; - il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la convocation adressée aux membres du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Grand Chalon aurait été accompagnée d'une notice explicative de synthèse comportant les informations nécessaires pour qu'ils puissent exercer utilement leur mandat conformément aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - l'avis destiné à informer le public de l'organisation de l'enquête publique portant sur le projet de PLUi du Grand Chalon prévu par l'article R. 123-11 du code de l'environnement n'a pas fait l'objet d'une publication conforme aux exigences de ce texte et de la jurisprudence administrative dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés : - le classement de leurs parcelles en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires enregistrés les 14 mai et 6 novembre 2020, la communauté d'agglomération du Grand Chalon, représentée par Me C... conclut au rejet de la requête, à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que les requérants soient condamnés aux entiers dépens. Elle soutient que : - les conseillers communautaires ont bien été convoqués 5 jours avant la séance du conseil et ils ont disposés d'une note de synthèse conforme aux dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - la publication de l'avis d'enquête publique dans un seul et même journal n'a pas été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision ni de priver d'une garantie les personnes intéressées ; - le classement des parcelles des requérants en zone agricole n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallechia, rapporteur public ; - les observations de Me C..., représentant la communauté d'agglomération du Grand Chalon ; ; Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 18 octobre 2018, le conseil communautaire du Grand Chalon a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). M. E... et Mme H... qui sont propriétaires des parcelles cadastrées n°57, 59, 678, 2023, 2035 et 2074 en section A, situées sur le territoire de la commune de Châtenoy-le-Royal, compris dans le périmètre du PLUi ont formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération, le 18 décembre 2018, qui a été rejeté le 23 janvier 2019. M. E... et Mme H..., relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Dijon du 31 octobre 2019 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces décisions. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. (...) Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application (...) ". 3. Le tribunal administratif de Dijon a visé le code de l'urbanisme, le code de l'environnement, le code des relations entre le public et l'administration et le code de justice administrative, et a cité les articles de ces codes, à l'exception du code des relations entre le public et l'administration, dont il n'a pas fait application. Le tribunal a, ce faisant, satisfait aux prescriptions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative cité au point précédent. Sur le bien-fondé du jugement : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212110 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". L'article L. 212112 du même code dispose que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ". L'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Enfin, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (...) Pour l'application des dispositions des articles (...) L. 2121-12 (...) ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus (...) ". 5. Il résulte de ces dispositions combinées, que le défaut d'envoi d'une note explicative de synthèse entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que n'ait été transmis aux conseillers communautaires, avec la convocation, un document leur permettant de disposer d'une information conforme à l'exigence posée par les articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 6. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été destinataires d'un courrier électronique envoyé le 12 octobre 2018 les convoquant à la réunion du conseil communautaire du 18 octobre 2018 et leur transmettant le lien leur permettant de télécharger la note de synthèse correspondant à cette réunion ainsi que le nom de l'application Air Delib permettant un accès direct à ces documents. Il ressort également des pièces du dossier que la note de synthèse qui a été communiquée aux conseillers communautaires comprenait un rapport relatif à l'approbation du PLUi du Grand Chalon ainsi que ses documents annexes décrivant les modifications apportées, afin de tenir compte des avis formulés par les personnes publiques associées, par chaque conseil municipal et lors de l'enquête publique. Dès lors, la note de synthèse accompagnée de ces documents doit être regardée, comme répondant aux exigences d'information résultant de l'article L. 2121-13 précité du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 12311 du code de l'environnement : " I. Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 1239 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) / III. L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) ". 8. Si comme le soutiennent les requérants, l'avis d'enquête publique n'a pas été diffusé dans deux journaux régionaux ou locaux, mais dans le seul Journal de Saône-et-Loire, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de la commission d'enquête que cet avis a été affiché sur les panneaux d'information du Grand Chalon et des mairies des 37 communes concernées, et a été diffusé par des tracts, par des informations dans les bulletins municipaux des 37 communes concernées et sur leur site internet et par affichage sur panneaux lumineux dans les communes en disposant. Il ressort également de ce même rapport que la commission a reçu au cours de l'enquête publique 340 observations ou contributions écrites différentes et qu'elle a entendu plus de 330 personnes, parfois plusieurs fois. Dans ces conditions, la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'environnement n'a pas eu pour effet de nuire à l'information du public ni à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique. Le moyen doit donc être écarté. 9. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " 10. La cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), qui s'apprécie à l'échelle du territoire couvert par le plan, impose que le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 11. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, dont les requérants contestent le classement en zone agricole étaient exploitées pour la culture de maïs à grain et ensilage, puis en tant que prairie jusqu'en 2018. La circonstance, à la supposer établie que l'épandage de produits phytosanitaires serait prohibé en raison de la proximité de maisons d'habitation ne suffit pas à établir l'impossibilité de toute forme d'exploitation agricole de ces parcelles. Il ressort également des pièces du dossier que ces parcelles constituent un ensemble de 3,5 hectares, situé dans la continuité de terrains également classés en zone agricole. Alors même que ces parcelles jouxtent sur une de leurs bordures, une zone bâtie et qu'elles ne seraient pas soumises à des risques d'inondation, ce classement en zone agricole répond à la volonté des auteurs du PLUi telle qu'elle ressort notamment du PADD, non seulement de préserver les terres et activités agricoles mais également de valoriser et de développer ces dernières. Dans ces conditions, et alors que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que leurs parcelles étaient auparavant classées en zone à urbaniser (zone 1 AU) en raison de leur caractère d'espaces ruraux interstitiels, ni de ce qu'ils sont desservis par les réseaux, le classement de ces parcelles ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation. 13. Il résulte de ce qui précède que M. E... et Mme H... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Sur les dépens : 14. La présente instance n'ayant occasionné aucun des frais prévus par l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Chalon, tendant à ce que soient mis à la charge des requérants les dépens de l'instance doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 15. Les dispositions de l'article L. 7611 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. E... et Mme H... demandent sur leur fondement soit mise à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Chalon, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions du même article, de mettre à la charge des requérants le versement d'une somme de 1 000 euros chacun à la communauté d'agglomération du Grand Chalon au titre des frais exposés à l'occasion du litige. DECIDE : Article 1er : La requête de M. E... et Mme H... est rejetée. Article 2 : M. E... et Mme H... verseront chacun une somme de 1 000 euros à la communauté d'agglomération du Grand Chalon au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Chalon est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... E..., à Mme B... H... et à la communauté d'agglomération du Grand Chalon Délibéré après l'audience du 12 novembre 2020 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme D..., présidente assesseure, Mme G..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2020. 2 N° 20LY00471 ap