COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 08/06/2010, 06LY00180, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2010-06-08
Numéro : 06LY00180
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : SCP GUILLAUME ET ANTOINE DELVOLVE

Vu le recours, enregistré le 23 janvier 2006, présenté par le MINISTRE DE L'AGRICULTURE, qui demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0400207 du Tribunal administratif de Lyon du 8 novembre 2005 qui a condamné l'Etat à verser à M. A une indemnité de 1 420 836 euros, outre intérêts, en réparation des préjudices résultant du retrait de l'agrément de son entreprise en qualité d'établissement de prémultiplication de la vigne ; 2°) de rejeter la demande de M. A devant le Tribunal administratif ; Le ministre soutient que les faits reprochés à M. A sont parfaitement établis ; que le Tribunal a néanmoins estimé que les éléments produits devant lui étaient insuffisants pour démontrer ces faits ; qu'en conséquence, il produit devant la Cour les rapports qui ont été établis par la commission de visite des établissements de prémultiplication à la suite des visites de l'établissement de M. A ; que le premier rapport d'enquête, qui a été établi à la suite de la visite du 8 avril 1998, a relevé plusieurs problèmes ; que le second rapport d'enquête, consécutif aux visites des 15 et 16 décembre 1999, qui laisse entrevoir quelques améliorations, révèle néanmoins que de nombreux problèmes importants persistaient ; que l'ensemble des carences et des points de non-conformité qui ont ainsi été relevés étaient indiscutablement de nature à justifier le retrait de l'agrément dont bénéficiait la société de M. A ; que le Tribunal a donc commis une erreur dans l'appréciation des faits et des éléments du dossier, les décisions litigieuses des 30 mars 1999 et 8 février 2000 étant parfaitement justifiées sur le fond et étant uniquement entachées d'une illégalité de forme ; que, dans ces conditions, l'illégalité de ces décisions ne pouvait être de nature à engager la responsabilité de l'administration ; qu'à la suite d'un nouveau passage de la commission d'enquête dans l'établissement le 31 mars 2004, il a, par une décision du 4 juillet 2005, de nouveau retiré l'agrément dont disposait ce dernier ; Vu le jugement attaqué ; Vu les mémoires, enregistrés les 2 juin 2006 et 10 août 2007, présentés pour M. A et l'entreprise Morisson Couderc production, qui demandent à la Cour : - de rejeter le recours ; - de condamner l'Etat à leur verser une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; M. A et l'entreprise Morisson Couderc production soutiennent que : - il n'apparaît pas que Mme Tison, qui a signé le mémoire d'appel, dispose d'une délégation pour signer le recours au nom du ministre ; que le recours est par suite irrecevable ; - la jurisprudence invoquée par le ministre, selon laquelle une illégalité externe n'est pas source de responsabilité pour l'administration si la même décision aurait pu être prise dans le cadre d'une procédure régulière, est contestable dans son principe ; qu'en effet, il est aujourd'hui établi que toute illégalité est fautive ; que, par ailleurs, quoi qu'il en soit, il arrive qu'une illégalité externe soit par elle-même cause de responsabilité ; qu'enfin, une nouvelle décision ne pouvait avoir un caractère rétroactif ; qu'à la suite des annulations prononcées par le Tribunal le 21 janvier 2003, l'administration n'a pris une nouvelle décision que le 4 juillet 2005 ; que, par suite, le préjudice causé par les décisions illégales de l'administration doit être entièrement réparé ; - l'argumentation du ministre passe sous silence d'autres irrégularités que la violation du principe du contradictoire qui a entraîné l'annulation des décisions des 30 mars 1999 et 8 février 2000 ; - la décision du 8 février 2000 a été prise au vu de l'avis de la Commission nationale de certification ; que cette commission n'a aucune existence légale ; que la section vigne du Comité permanent de la sélection des plantes cultivées ne pouvait déléguer sa compétence à ladite commission ; qu'il n'est pas établi que les membres de la Commission nationale de certification ont été nommés régulièrement et que leur nomination a été publiée ; que cette commission a été composée en méconnaissance des principes d'indépendance et d'impartialité ; qu'en conséquence, les décisions litigieuses, qui ont été prises au vu d'avis irréguliers, sont totalement injustifiées ; - l'article 6 du décret du 10 juillet 1980 renvoie à un arrêté pour les conditions et la procédure d'agrément des établissements prémultiplicateurs ; que l'article 10 de l'arrêté du 26 septembre 1980 énonce que les prescriptions relatives à ces établissements sont fixées par les règlements techniques 1 et 2 annexés à cet arrêté ; que ces règlements n'ont jamais été publiés ; que la possibilité d'une consultation au ministère ou à l'ONIVINS ne pouvait remplacer ce défaut de publicité, que rien n'interdisait et qui a permis à l'administration de se livrer à des pratiques inadmissibles ; que l'absence de publication prive de base légale les décisions de retrait, ce qui justifie la réparation du préjudice qu'elles ont causé ; - les rapports sur lesquels l'administration entend se fonder émanent d'une commission des établissements de prémultiplication irrégulière ; qu'en effet, cette commission n'a pas d'existence légale ; qu'elle était irrégulièrement composée, ses membres n'ayant pas été régulièrement nommés et la publication de leur nomination n'ayant pas été effectuée ; qu'elle ne présentait aucune garantie d'indépendance et d'impartialité ; qu'elle a effectué des visites sans avoir pris contact avec son établissement, alors pourtant qu'elle s'y était engagée ; que les décisions litigieuses, qui sont fondées sur les avis de ladite commission, sont donc injustifiées, ce qui ouvre droit à la réparation du préjudice qu'elles ont causé ; - l'administration ne peut se prévaloir des rapports d'enquête, dès lors qu'elle a pris la décision de ne pas les communiquer ; qu'ils n'ont donc pas été mis en mesure de les discuter ; - en tout état de cause, l'article 6 du décret du 10 juillet 1980 prévoit que l'agrément peut être retiré si les conditions nécessaires ne se trouvent plus remplies ou en cas de manquements graves aux prescriptions de ce décret et des arrêtés pris pour son application ; que l'administration n'établit pas que l'établissement ne remplissait plus les conditions ou aurait manqué gravement aux prescriptions ; qu'en effet, l'agrément a été maintenu à titre provisoire par la décision du 30 mars 1999 ; que l'agrément n'aurait pas été maintenu provisoirement en cas de manquements graves ; que le retrait définitif est intervenu le 8 février 2000 malgré le constat d'améliorations ; que l'administration a en réalité tenté, durant la période provisoire, de contraindre la société Morisson Couderc production à signer le contrat ENTAV ; que le refus de signature a motivé le retrait définitif de l'agrément, ce qui constitue un détournement de pouvoir ; que l'absence de fondements aux griefs allégués est attestée par l'ENTAV lui-même et de nombreux professionnels ; que l'administration se borne à citer les affirmations contenues dans les rapports de la commission, sans fournir la moindre pièce justificative ; que ces affirmations sont inexactes ; qu'une entreprise qui avait fait l'objet de critiques plus graves, mais a accepté de signer le contrat, a obtenu le renouvellement de son agrément ; - les décisions litigieuses sont entachées de détournement de pouvoir, qui résulte de la volonté de sanctionner un établissement de préfabrication qui n'a pas voulu passer un contrat ; que la volonté de soumettre les établissements de prémultiplication à des contrats est attestée depuis 1995 ; que les établissements prémultiplicateurs qui on reçu un agrément en 1998 et 1999 sont ceux qui ont signé un contrat ; que la décision provisoire du 30 mars 1999 a été prise pour contraindre l'établissement à signer un contrat ENTAV ; que c'est en raison du refus de signer ce contrat que l'agrément a été retiré ; que le détournement de pouvoir résulte également de la volonté de s'approprier la clientèle de la société Morisson Couderc production ; que l'ENTAV a obtenu de l'ONIVINS l'intégralité des documents utiles à un démarchage de la clientèle de cette société ; que ces agissements sont gravement fautifs ; qu'en conséquence, la responsabilité de l'administration étant entière, celle-ci doit réparer l'intégralité du préjudice causé ; - le retrait de l'agrément a le caractère d'une sanction ; que si une autorité administrative a le pouvoir de prononcer une sanction en cas de manquement aux obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation est soumis, l'article 6 du décret du 10 juillet 1980, qui prévoit que l'agrément peut être retiré si les conditions nécessaires ne se trouvent plus remplies ou en cas de manquement grave aux prescriptions de ce décret ou des arrêtés pris pour son application, est contraire au principe constitutionnel de légalité des infractions et des peines et à l'article 34 de la Constitution, en vertu desquels il appartient exclusivement au législateur de définir les infractions justifiant des sanctions, ainsi que ces dernières ; que la violation de ce principe est d'autant plus caractérisée que ledit article 6 autorise la sanction du retrait de l'agrément pour manquement grave aux prescriptions des arrêtés pris pour son application et que les règlements annexés n'ont pas été publiés ; qu'en outre, le décret est illégal en ce qu'il ne donne pas une définition précise des manquements justifiant la sanction, alors que le principe de légalité des délits et des peines impose de définir avec précision l'élément légal de l'infraction ; qu'en ne prévoyant comme sanction que le retrait de l'agrément, le décret est contraire au principe de nécessité des peines, tout manquement grave ne devant pas nécessairement être sanctionné par un retrait ; que plusieurs degrés dans les sanctions auraient dû être prévus ; qu'enfin, ni le décret ni l'arrêté n'ont prévu le droit pour le titulaire de l'autorisation de présenter des observations sur les faits qui lui sont reprochés et d'accéder au dossier le concernant ; qu'en conséquence, les dispositions du décret et de l'arrêté ne pouvaient pas légalement fonder la sanction attaquée ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 28 septembre 2007, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 novembre 2007 ; Vu le mémoire, enregistré le 9 novembre 2007, présenté par le MINISTRE DE L'AGRICULTURE, tendant aux mêmes fins que précédemment ; Le ministre fait en outre valoir que : - en application de l'article 1er de la décision du 15 septembre 2005, Mme Tison a reçu une délégation pour signer le recours, lequel est donc recevable ; - les autres irrégularités procédurales invoquées ne sont pas plus de nature à engager la responsabilité de l'Etat que la faute résultant du défaut de procédure contradictoire ; - comme le Tribunal l'a reconnu dans son jugement du 18 septembre 2007, les requérants ne sont pas fondés à exciper de l'illégalité du décret du 10 juillet 1980 et de l'arrêté du 26 septembre 1980 ; qu'ainsi que le tribunal l'a également jugé, ces textes ne méconnaissent aucun principe de valeur constitutionnelle ; - conformément aux dispositions de l'article R. 661-9 du code rural, les membres de la section vigne du Comité technique permanent des plantes cultivées compétente à l'époque des faits ont été nommés par arrêté du 15 juin 1999 ; que la partialité alléguée de cette section est sans fondement, les représentants de l'INRA, de l'ENTAV et de l'ONIVINS étant largement minoritaires ; qu'en tout état de cause, ces représentants constituent les meilleurs experts reconnus pour se prononcer sur les conditions techniques de production des plans de vigne ; - la composition de la commission d'enquête était conforme au règlement technique n° 2 annexé à l'arrêté du 26 septembre 1980 ; que, par ailleurs, les objectifs et les activités d'intérêt général de l'INRA et de l'ENTAV sont totalement distincts de ceux, strictement commerciaux, de la société Morisson Couderc production ; que l'activité de prémultiplication de ces établissements est limitée et constitue une activité complémentaire à celle des établissements prémultiplicateurs ; que l'INRA et l'ENTAV ne peuvent donc être considérés comme des concurrents de ladite société ; que les allégations faisant état d'un prétendu complot de ces établissements et de l'ONIVINS sont totalement infondées ; - l'agrément a été retiré à la suite de la constatation de certaines anomalies dans le fonctionnement de l'établissement ; qu'il n'est à aucun moment établi qu'un lien existerait entre la proposition de signature du contrat et ce retrait ; que la prétendue volonté de s'approprier la clientèle de l'établissement n'est pas plus démontrée ; que le détournement de pouvoir allégué n'est donc pas établi ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 20 novembre 2007, la clôture de l'instruction a été reportée au 21 décembre 2007 ; Vu le mémoire, enregistré le 12 décembre 2007, présenté pour M. A et l'entreprise Morisson Couderc production, tendant aux mêmes fins que précédemment ; M. A et l'entreprise Morisson Couderc production font en outre valoir que : - la décision du 15 septembre 2005 invoquée par le ministre n'habilite pas Mme Tison à signer un mémoire d'appel ; - le jugement du Tribunal administratif de Lyon du 18 septembre 2007 sur lequel s'appuie le ministre est contestable et a fait l'objet d'un appel ; - il résulte de l'arrêté du 15 juin 1999 que la section vigne du Comité technique permanent de la sélection des plantes cultivées est composé de 48 membres ; que, lors des réunions des 5 et 17 janvier 2000, seuls 11 et 9 membres ont siégé ; que, par suite, le quorum prévu par l'article R. 661-9 du code rural n'était pas atteint ; que l'avis de la section se trouve donc vicié ; que, par ailleurs, il n'est pas contestable que la quasi-totalité des membres présents étaient intéressés au retrait définitif de l'agrément, en méconnaissance des principes d'indépendance et d'impartialité ; - si l'administration prétend que les membres de la commission d'enquête ont été nommés en application du règlement technique n° 2, ce dernier n'a pas été publié ; qu'en outre, l'administration ne conteste pas que cette nomination n'a elle-même pas été publiée ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code rural ; Vu le décret n° 80-590 du 10 juillet 1980 relatif à la sélection, la production, la circulation et la distribution des matériels de multiplication végétative de la vigne ; Vu l'arrêté du 26 septembre 1980 portant l'application du décret n° 80-590 du 10 juillet 1980 relatif à la sélection, la production, la circulation et la distribution des matériels de multiplication végétative de la vigne ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 11 mai 2010 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Delvolvé, avocat de M. A et de l'entreprise Morisson Couderc production ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; La parole ayant à nouveau été donnée à la partie présente ; Considérant que, depuis 1975, l'entreprise Morisson Couderc production possède un agrément en qualité d'établissement de prémultiplication de la vigne ; que, par une décision du 30 mars 1999, le MINISTRE DE L'AGRICULTURE a partiellement retiré cet agrément ; que, par une décision du 8 février 2000, le ministre a procédé à un retrait total de cet agrément ; que, par un jugement du 21 janvier 2003 devenu définitif, le Tribunal administratif de Lyon a annulé ces deux décisions, pour défaut de mise en oeuvre préalable de la procédure contradictoire prévue par les dispositions alors applicables de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983, concernant les relations entre l'administration et les usagers ; que, par un jugement du 8 novembre 2005, après avoir relevé que la réalité et la gravité des manquements reprochés à l'entreprise Morisson Couderc production n'étaient pas établis, le même Tribunal a condamné l'Etat à verser à M. A une indemnité d'un montant de 1 420 836 euros, outre intérêts, en réparation des préjudices résultant des décisions précitées des 30 mars 1999 et 8 février 2000 ; que le MINISTRE DE L'AGRICULTURE relève appel de ce second jugement ; Considérant qu'aux termes de l'article 6 du décret susvisé du 10 juillet 1980 alors en vigueur, l'agrément donné à un établissement de prémultiplication peut être retiré lorsque les conditions nécessaires ne se trouvent plus remplies ou en cas de manquement grave aux prescriptions du décret ou des arrêtés pris pour son application ; Considérant, en premier lieu, que les décisions litigieuses des 30 mars 1999 et 8 février 2000 ont été prises à la suite de la visite de l'entreprise Morisson Couderc production par la commission d'enquête sur le fonctionnement des établissements de prémultiplication, d'abord le 8 avril 1998, puis les 15 et 16 décembre 1999 ; qu'en appel, le MINISTRE DE L'AGRICULTURE qui, devant le Tribunal, s'est abstenu de produire tout élément susceptible de permettre d'établir les manquements reprochés à cette entreprise, produit les procès-verbaux des deux visites de la commission d'enquête ; que, si, dans ses écritures, le ministre reprend la teneur de ces procès-verbaux et que ces derniers mentionnent plusieurs problèmes ponctuels, qui laissent penser que l'entreprise est perfectible dans son organisation et sa gestion, toutefois, aucun problème grave susceptible de conduire à la production et à la distribution d'un matériel de base non conforme n'est précisément mis en évidence ; qu'à aucun moment, le MINISTRE DE L'AGRICULTURE n'explique en quoi les manquements relevés par la commission d'enquête seraient susceptibles de compromettre sérieusement l'activité de prémultiplication ; qu'ainsi, notamment, si la commission d'enquête a mentionné qu'aucun local de stockage distinct n'était réservé au matériel de base, aucune confusion n'a pour autant été constatée, l'organisation de l'entreprise lui permettant d'assurer une séparation suffisante de l'activité de production du matériel de base, comme la commission l'a elle-même explicitement relevé lors de son second passage ; qu'en outre, ainsi que le font observer en défense M. A et l'entreprise Morisson Couderc production, en produisant des pièces à l'appui de leurs allégations, notamment des résultats de tests sur des parcelles, aucun problème notable n'a précédemment été décelé depuis la délivrance initiale de l'agrément, en 1975 ; que plusieurs professionnels attestent du sérieux de l'entreprise Morisson Couderc production ; que, dans ces conditions, à défaut de tout élément susceptible d'établir que les insuffisances relevées par la commission d'enquête lors de ses deux visites de cette entreprise constituent des manquements graves pouvant compromettre le bon déroulement de l'activité de prémultiplication pour laquelle elle avait obtenu un agrément et que, par suite, les décisions de retrait de ce dernier, prises les 30 mars 1999 et 8 février 2000, sont bien justifiées au fond, le MINISTRE DE L'AGRICULTURE n'est pas fondé à soutenir que la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée ; Considérant, en second lieu, que le MINISTRE DE L'AGRICULTURE ne conteste pas le montant des préjudices, qui a été estimé par le Tribunal à la somme totale de 1 420 836 euros, outre intérêts ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, le MINISTRE DE L'AGRICULTURE n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a condamné l'Etat à verser à M. A la somme de 1 420 836 euros, outre intérêts ; Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de condamner l'Etat à verser à M. A une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : Le recours du MINISTRE DE L'AGRICULTURE est rejeté. Article 2 : l'Etat versera à M. A une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'ALIMENTATION, DE L'AGRICULTURE ET DE LA PECHE, à M. François A et à l'entreprise Morisson Couderc production. Délibéré après l'audience du 11 mai 2010 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président, M. Fontbonne, président-assesseur, M. Chenevey, premier conseiller. Lu en audience publique, le 8 juin 2010. '' '' '' '' 1 2 N° 06LY00180 id