Conseil d'État, 8ème et 3ème sous-sections réunies, 03/12/2012, 354444, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème et 3ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-03
Numéro : 354444
Rapporteur : M. Maxime Boutron
Commissaire du gouvernement : M. Benoît Bohnert

Vu, 1° sous le n° 354444, la requête, enregistrée le 29 novembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la société Ecomotion France, dont le siège est 24 rue Martre à Clichy (92100), la société SCA Pétrole et dérivés, dont le siège est 24 rue Auguste Chabrières à Paris (75015) et le groupement d'intérêt économique Probiofuel, dont le siège est 24 rue Martre à Clichy (92100) ; la société Ecomotion France et autres demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêté du 30 septembre 2011 du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, relatif à la prise en compte des esters méthyliques d'huile animale (ENHA) ou usagée en minoration de la taxe générale sur les activités polluantes ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2° sous le n° 357803, la requête, enregistrée le 21 mars 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle la société Ecomotion France et les mêmes autres requérants demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'article 1er, alinéa 2, l'article 2 et l'annexe 1 de l'arrêté du 17 janvier 2012 de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, de la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire et du ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pris en application du d de l'article 1er et de l'article 3 du décret n° 2011-1468 du 9 novembre 2011 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants, précisant les modalités du double comptage et fixant la liste des biocarburants et des bioliquides dispensés de respecter les critères de durabilité définis à l'article L. 661-5 du code de l'énergie ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le règlement n°142/2011 de la Commission du 25 février 2011 ; Vu la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 ; Vu le code des douanes ; Vu l'ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 ; Vu le décret n° 2011-1468 du 9 novembre 2011 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Maxime Boutron, Auditeur, - les conclusions de M. Benoît Bohnert, rapporteur public ; 1. Considérant que les sociétés Ecomotion France, SCA Pétrole et dérivés et le groupement d'intérêt économique Probiofuel demandent l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 30 septembre 2011 du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, pris en application de l'article 266 quindecies du code des douanes, fixant les conditions de prise en compte des esters méthyliques d'huile animale ou usagée en minoration de la taxe générale sur les activités polluantes et, d'autre part, de l'article 1, alinéa 2, de l'article 2 ainsi que de l'annexe 1 de l'arrêté du 17 janvier 2012 du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire et du ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pris en application du d de l'article 1 et de l'article 3 du décret du 9 novembre 2011 ; que ces deux requêtes présentent à juger des questions communes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les conclusions à fin de non-lieu relatives à l'arrêté du 30 septembre 2011 : 2. Considérant qu'il n'est pas établi que l'arrêté du 30 septembre 2011 n'aurait pas reçu application avant son abrogation par l'article 11 de l'arrêté du 17 janvier 2012 en ce qui concerne le calcul de la minoration du prélèvement supplémentaire de taxe générale sur les activités polluantes prévue à l'article 266 quindecies du code des douanes pour l'année 2011 ; que, par suite, le ministre chargé du budget n'est pas fondé à soutenir que la requête dirigée contre l'arrêté du 30 septembre 2011 aurait perdu tout objet à la suite de son abrogation ; qu'en revanche, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce ministre aurait, avant son abrogation par l'article 11, dont l'annulation n'est pas demandée, de l'arrêté du 17 janvier 2012, fait usage de la compétence que lui conférait le dernier alinéa de l'article 4 de l'arrêté du 30 septembre 2011 pour réviser par voie d'arrêté le seuil général d'incorporation des esters méthyliques d'huiles végétales, d'huiles animales et d'huiles usagées de 7% en pouvoir calorifique inférieur ; que, dès lors, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les conclusions de la requête en tant qu'elles sont relatives à la révision, par voie d'arrêtés du ministre, du seuil général d'incorporation des esters méthyliques de 7% en pouvoir calorifique inférieur ; Sur la légalité des arrêtés attaqués : 3. Considérant qu'en vertu de l'article 266 quindecies du code des douanes, les personnes qui mettent à la consommation en France des essences reprises aux indices 11, 11 bis et 11 ter du tableau B du 1 de l'article 265 du même code, du gazole repris à l'indice 22 et du superéthanol E85 repris à l'indice 55 de ce même tableau sont redevables d'un prélèvement supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes dont le taux a été fixé, à partir de 2010, à 7 % en pouvoir calorifique inférieur ; que le même article prévoit que ce taux est diminué du rapport entre les produits mentionnés au 2 du tableau du 1 de l'article 265 bis A du même code, lesquels sont constitués par les esters méthyliques d'huile végétale, animale ou usagée incorporés au gazole ou au fioul domestique, et les quantités, exprimées en pouvoir calorifique inférieur, de ce carburant soumis au prélèvement ; que l'article 39 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a inséré un troisième alinéa au III, lequel prévoit que ces biocarburants sont pris en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur ; que, toutefois, l'article 48 de la loi du 30 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a modifié ce troisième alinéa, en précisant que ces biocarburants " sont pris en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur, dans des conditions précisées par arrêté du ministre chargé du budget et dans la limite de la moitié des quantités agréées spécifiquement pour les esters méthyliques d'huile animale " ; En ce qui concerne l'arrêté du 30 septembre 2011 : 4. Considérant que l'article 4 de cet arrêté prévoit que le comptage double se fait sur la base d'un seuil d'incorporation des esters méthyliques d'huile animale ou usagée de 0,35 % en pouvoir calorifique inférieur, que ce seuil vient en déduction du seuil général d'incorporation des esters méthyliques d'huiles végétales, d'huiles animales et d'huiles usagées de 7 % en pouvoir calorifique inférieur et que, chaque année, ces seuils d'incorporation peuvent faire l'objet d'une révision par voie d'arrêté ; 5. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des dispositions du troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies du code des douanes que le législateur a expressément désigné le ministre chargé du budget pour fixer par arrêté les modalités de prise en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur des biocarburants mentionnés au 2 du tableau du 1 de l'article 265 bis A ; que si le législateur n'a pas précisé que le ministre pouvait également définir les modalités de calcul pratique de la règle du plafonnement de ce double comptage, ce dernier était néanmoins compétent pour les déterminer seul, dans le respect des dispositions de la loi, sans en étendre la portée et sans en modifier les règles ; 6. Considérant que si, pour contester sur ce point l'arrêté attaqué, les requérants se prévalent de ce que l'arrêté du 17 janvier 2012 a été signé conjointement par le ministre chargé de l'écologie, le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'agriculture, ce texte a été pris en application du décret du 9 novembre 2011, lequel prévoit expressément l'intervention d'un arrêté de ces différents ministres ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 30 septembre 2011 aurait également dû être signé par les ministres chargés de l'agriculture et de l'écologie doit être écarté ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que si les requérants soutiennent que le ministre chargé du budget n'était pas compétent pour préciser que le comptage double se ferait sur la base d'un seuil d'incorporation des esters méthyliques d'huile animale ou usagée de 0,35 % exprimé en pouvoir calorifique inférieur, ils ne contestent pas, dans le dernier état de leurs écritures, que ce pourcentage constitue une mesure pratique de mise en oeuvre du plafonnement du double comptage prévu par le législateur au troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies ; qu'il résulte des pièces du dossier, notamment des chiffres mentionnés dans les mémoires des requérants, que ce pourcentage, qui correspond approximativement à la prise en compte d'un plafonnement en fonction de la moitié des quantités agréées n'est ni arbitraire ni dépourvu de lien avec les critères fixés par le législateur en ce qui concerne la limite des quantités agréées spécifiquement pour les esters méthyliques d'huile animale ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le ministre aurait ajouté une condition non prévue par la loi ; qu'ils ne peuvent utilement soutenir que cet arrêté méconnaîtrait le décret du 9 novembre 2011, qui ne reprend pas explicitement le plafonnement de la règle du comptage double, dès lors que ce décret est postérieur à l'arrêté attaqué ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du 2 de l'article 17 de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables : " La réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation de biocarburants et de bioliquides pris en considération aux fins visées au paragraphe 1, points a), b), c), est d'au moins 35 % " ; qu'aux termes du 2. de l'article 21 : " Aux fins de démontrer le respect des obligations nationales imposées aux opérateurs en matière d'énergie renouvelable et de l'objectif en matière d'utilisation d'énergie provenant de sources renouvelables pour tous les modes de transport, visé à l'article 3, paragraphe 4, la contribution apportée par les biocarburants produits à partir de déchets, de résidus, de matières cellulosiques d'origine non alimentaire et de matières ligno-cellulosiques est considérée comme équivalent à deux fois celle des autres carburants " ; 9. Considérant qu'il résulte clairement de l'article 21 de la directive qu'il n'énonce qu'une règle de comptage statistique des biocarburants issus de déchets ou de résidus aux fins de satisfaire aux objectifs nationaux et européens fixés par la directive, notamment à son article 17 ; qu'il ne prévoit aucun droit pour les producteurs de biocarburants à se voir octroyer une aide fiscale par l'application d'un double comptage aux carburants provenant de déchets ou de résidus d'origine non alimentaire ; que les requérants ne peuvent dès lors utilement soutenir que les dispositions de l'article 266 quindecies du code des douanes et celles de l'arrêté du 30 septembre 2011 méconnaîtraient la portée de la directive, en plafonnant les quantités de ces produits bénéficiant du double comptage ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions de la directive ne prévoyant aucun droit pour les producteurs de biocarburants de se voir octroyer un avantage fiscal, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, à l'encontre de la loi, du principe de protection de la confiance légitime qui ne trouve à s'appliquer que lorsque la situation juridique est régie par le droit communautaire ; 11. Considérant, en cinquième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 7, l'introduction du seuil d'incorporation de 0,35 % en pouvoir calorifique inférieur par l'arrêté du 30 septembre 2011 a eu pour effet de permettre la mise en oeuvre pratique du plafonnement prévu par le législateur au troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies du code des douanes ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'arrêté qui, ainsi qu'il a été dit, n'est pas contraire à la loi, a porté atteinte au principe général de sécurité juridique ; 12. Considérant, en sixième lieu, qu'en dehors des cas et conditions où il est saisi sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de se prononcer sur un moyen tiré de la non-conformité de la loi à une norme de valeur constitutionnelle ; que, par suite, le moyen des requérants qui tend à l'appréciation, par voie d'exception, de la conformité aux principes constitutionnels d'égalité devant l'impôt et les charges publiques des dispositions du troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies du code des douanes ne peut qu'être écarté ; qu'ils ne sont pas davantage fondés à invoquer la violation du principe de sécurité juridique à l'encontre de la loi ; 13. Considérant, en septième lieu, qu'à supposer que les requérants aient entendu soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît les principes d'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques, le moyen doit également être écarté dès lors qu'ainsi qu'il a été dit, il ne fait que mettre en oeuvre les modalités pratiques d'application de la loi, sans en restreindre la portée ; 14. Considérant, enfin, qu'ils ne sont pas non plus fondés à soutenir que la fixation d'un pourcentage de 0,35 % en pouvoir calorifique inférieur, permettant la mise en oeuvre pratique du plafonnement prévu par le législateur au troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies du code des douanes, serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne l'arrêté du 17 janvier 2012 : 15. Considérant, en premier lieu, que l'article 1er de cet arrêté prévoit que seule la part énergétique renouvelable des biocarburants mentionnés dans le tableau de son annexe I et produits, dans une unité reconnue par l'autorité compétente, à partir des matières premières figurant dans ce tableau peut faire l'objet de la comptabilisation pour le double de sa valeur réelle prévue au d) de l'article 1er du décret du 9 novembre 2011 ; qu'en vertu de cette annexe I, seuls sont concernés, parmi les esters méthyliques et éthyliques d'acides gras, ceux utilisant des huiles ou graisses animales de catégories C1 et C2, à l'exclusion des graisses animales de catégories C3 ; que les requérants soutiennent que les ministres signataires de l'arrêté attaqué n'étaient compétents ni en vertu de la loi, ni en vertu du décret du 9 novembre 2011 pour exclure du bénéfice du double comptage les esters méthyliques produits à partir de graisses de catégorie C3 qui proviennent de résidus de carcasses et de parties d'animaux abattus ; 16. Considérant que, d'une part, ainsi qu'il a été dit au point 5, le troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies du code des douanes renvoie à un arrêté du ministre chargé du budget la fixation des conditions de prise en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur des biocarburants concernés ; que, d'autre part, il ressort du 2 du tableau du 1 de l'article 265 bis A du code des douanes, auquel renvoie le troisième alinéa du III de l'article 266 quindecies, que le législateur a prévu que seraient pris en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur les esters méthyliques d'huile animale ou usagée incorporés au gazole ou au fioul domestique ; que le d) de l'article 1er du décret du 9 novembre 2011 autorise les ministres chargés de l'écologie, de l'énergie, des douanes et de l'agriculture à établir la liste des biocarburants et bioliquides comptabilisés pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique ; qu'il ne fait pas obstacle à ce qu'ils limitent les matières premières utilisées pour la production de biocarburants constitués par les esters méthyliques et éthyliques d'acide gras ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les auteurs de l'arrêté du 17 janvier 2012 étaient compétents pour imposer l'utilisation de certaines matières premières comme condition pour la prise en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur des biocarburants constitués par les esters méthyliques d'huile animale et, en particulier, pour décider d'exclure du bénéfice du double comptage les esters méthyliques produits à partir de graisses de catégorie C3 ; 18. Considérant, en deuxième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au sujet de l'arrêté du 30 septembre 2011, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les ministres signataires de l'arrêté du 17 janvier 2012 n'étaient pas compétents au regard des dispositions de l'article 266 quindecies du code des douanes pour introduire un seuil général d'incorporation de 0,35 % exprimé en pouvoir calorifique inférieur et qu'ils auraient recouru à un critère arbitraire et sans corrélation avec les dispositions législatives ; que la circonstance que cet arrêté a été pris en application du décret du 9 novembre 2011, lequel ne mentionne pas les modalités de plafonnement du double comptage, est sans influence sur sa légalité en ce qui concerne la fixation de ce seuil, qui ne fait que préciser les modalités d'application de l'article 266 quindecies du code des douanes ; 19. Considérant, en troisième lieu, que pour les motifs énoncés aux points 9, 10, 12 et 14, les requérants ne sont fondés ni à soutenir qu'en introduisant, par son article 2, le même seuil d'incorporation de 0,35 % exprimé en pouvoir calorifique inférieur pour l'année 2012, l'arrêté du 17 janvier 2012, qui a remplacé sur ce point celui du 30 septembre 2011, serait contraire au 2. de l'article 21 de la directive du 23 avril 2009 et aurait méconnu les principes de confiance légitime ou de sécurité juridique, ni à contester la conformité aux principes d'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques des dispositions législatives qui prévoient le plafonnement de la règle du double comptage, ni à soutenir que l'arrêté du 17 janvier 2012 serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation au motif qu'il conférerait un avantage aux huiles végétales à l'occasion du plafonnement de cet avantage ; 20. Considérant, en quatrième lieu, que les requérants ne sont pas davantage fondés à soutenir que l'arrêté du 17 janvier 2012 méconnaîtrait l'ordonnance du 14 septembre 2011 et le décret du 9 novembre 2011, au motif que ces textes ne mentionnent pas le plafonnement de la règle du double comptage, dès lors que ce plafonnement résulte de la loi ; 21. Considérant, en cinquième lieu, qu'il n'est pas établi que l'exclusion, à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté attaqué, du bénéfice du double comptage des esters méthyliques produits à partir de graisses de catégorie C3 aurait apporté, dans les relations contractuelles légalement instituées avant son intervention, des perturbations qui, en raison de leur caractère excessif au regard de l'objectif poursuivi, seraient contraires au principe général de sécurité juridique ; qu'en l'absence de toute obligation prévue sur ce point dans le droit de l'Union, ils ne peuvent utilement se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime ; 22. Considérant, en dernier lieu, que cette exclusion n'a pas eu pour effet de conférer un avantage aux producteurs d'esters méthyliques produits à partir d'huiles végétales, dès lors qu'ils sont demeurés exclus du bénéfice de la règle du double comptage ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté méconnaîtrait les principes d'égalité devant l'impôt et devant les charges publiques et qu'il serait entaché, dans cette mesure, d'erreur manifeste d'appréciation ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'article 4 de l'arrêté du 30 septembre 2011 en ce qu'il prévoit que le seuil général d'incorporation des esters méthyliques d'huiles végétales, d'huiles animales et d'huiles usagées de 7 % en pouvoir calorifique inférieur peut être modifié par arrêté ; que le surplus des conclusions dirigées contre cet arrêté et celles tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 janvier 2012 doivent être rejetés, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'article 4 de l'arrêté du 30 septembre 2011 en ce qu'il prévoit que le seuil général d'incorporation des esters méthyliques d'huiles végétales, d'huiles animales et d'huiles usagées de 7 % en pouvoir calorifique inférieur peut être modifié par arrêté. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 354444 et la requête n° 357803 sont rejetés. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Ecomotion France, à la société SCA Pétrole et dérivés, au groupement d'intérêt économique Probiofuel, au ministre de l'économie et des finances et à la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.