CAA de PARIS, 1ère chambre, 01/04/2021, 20PA00346, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2021-04-01
Numéro : 20PA00346
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Mathilde  RENAUDIN
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : DBCJ AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... D... a demandé au tribunal administratif de Melun de condamner la commune de Melun à l'indemniser de ses préjudices, du fait des agissements fautifs de cette dernière et de l'illégalité de la décision de préemption du 21 septembre 2017, en lui versant une somme de 900 000 euros, assortie des intérêts légaux à compter du 26 décembre 2017, et de la capitalisation de ces intérêts. Par un jugement n° 1801545 du 7 novembre 2019, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa requête. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 30 janvier 2020, M. B... D..., représenté par Me G..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1801545 du 7 novembre 2019, par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa requête ; 2°) de condamner la commune de Melun, à lui verser une somme de 900 000 euros en dommages et intérêts, assortie des intérêts légaux à compter du 26 décembre 2017, avec capitalisation à chaque date anniversaire de l'enregistrement de sa requête ; 3°) subsidiairement, d'ordonner, si nécessaire, une expertise pour déterminer le préjudice subi ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Melun une somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges auraient dû se prononcer par un non-lieu à statuer sur la demande d'annulation de la décision de préemption ; - la responsabilité de la commune est engagée du fait de ses agissements fautifs ayant empêché la vente des biens lui appartenant ou les travaux permettant leur exploitation ; - la décision de préemption du 21 septembre 2017 est illégale, en ce qu'elle est tardive et ne repose sur aucun projet existant ; - son préjudice s'élève à la somme de 900 000 euros correspondant à la perte de jouissance de son bien entre 2012 et 2017 ; une demande complémentaire pourra être formulée pour les années 2018 et suivantes. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2020, la commune de Melun, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, notamment son article 5. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public, - les observations de Me Castillo-Marois, avocat de M. D..., - et les observations de Me C..., avocat de la commune de Melun. Considérant ce qui suit : 1. M. D... est propriétaire de deux parcelles d'une surface globale de 4 035 m², cadastrées AB 172 et AB 186, situées 106 avenue du Général Patton à Melun, exploitées sous la forme d'une discothèque jusqu'en 2012, puis laissées vacantes. En juillet 2017, M. E... A... s'est porté acquéreur de ces dernières, au prix de 3,5 millions d'euros. La promesse unilatérale de vente consentie le 12 juillet par M. D... a fait l'objet d'une décision d'intention d'aliéner, réceptionnée par la commune le 17 juillet 2017. Par une décision du 21 septembre 2017, le maire de Melun a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune et de se porter acquéreur des biens au prix de 1,63 million d'euros. Le 13 novembre 2017, M. D... a fait connaître son désaccord sur le prix proposé. Estimant qu'il subissait un préjudice lié à l'échec de la vente et à la perte de jouissance de son bien depuis cinq ans, par courrier du 20 décembre 2017, réceptionné le 26 décembre suivant, il a adressé une demande préalable d'indemnisation à la commune, sur le fondement de la faute, qui a fait l'objet d'un rejet implicite. M. D... a saisi le 27 février 2018, le tribunal administratif de Melun d'une demande tendant à la condamnation de la commune de Melun à lui verser une somme de 900 000 euros en réparation de ses préjudices. Par un jugement du 7 novembre 2019, dont il fait appel, ce tribunal a rejeté sa requête. Sur la responsabilité de la commune de Melun : En ce qui concerne l'illégalité de la décision de préemption : S'agissant du respect du délai d'exercice du droit de préemption : 2. Aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision contestée : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée (...). Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble (...). La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. (...) / Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa (...). Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption (...). Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. ". Aux termes de l'article R. 213-7 du même code : " I.- Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l'article L. 213-2 vaut renonciation à l'exercice de ce droit. / Ce délai court à compter de la date de l'avis de réception postal du premier des accusés de réception (...). / II.- Il est suspendu, en application de l'article L. 213-2, à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique formée par le titulaire du droit de préemption en vue d'obtenir la communication de l'un ou de plusieurs des documents suivants : (...) / 6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble ; (...) ". 3. Il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration préalable, ces dispositions visant notamment à ce que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption sachent de façon certaine et dans de brefs délais s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation envisagée. Dans l'hypothèse d'une déclaration incomplète, le titulaire du droit de préemption peut adresser au propriétaire une demande de précisions complémentaires, qui proroge le délai initial de deux mois. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. Tel n'est pas le cas, en revanche, de la notification de la décision de préemption à l'acquéreur évincé. 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le notaire en charge de la vente, mandaté par M. D..., a adressé une déclaration d'intention d'aliéner des biens en cause le 12 juillet 2017 à la mairie de Melun, qui a été réceptionnée par celle-ci le 17 juillet suivant. Il ressort également des pièces du dossier que, par courrier du 21 août 2017, la commune a demandé à M. D..., sur le fondement du 6° des dispositions précitées de l'article R. 213-7 du code de l'urbanisme, de lui communiquer les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble, l'accusé de réception par M. D... de ce courrier, le 24 août, étant, contrairement à ce que soutiennent les requérants, également produit dans le dossier de première instance. Il en résulte qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le délai de deux mois, qui avait été suspendu par la demande de la mairie, a recommencé à courir à compter du 25 août 2017, date à laquelle la mairie a reçu les informations demandées, comme le mentionne la décision de préemption elle-même. Le délai restant étant alors inférieur à un mois, le titulaire du droit de préemption disposait d'un mois pour prendre sa décision, en vertu des mêmes dispositions, soit jusqu'au 25 septembre 2017. Ce délai n'était donc pas expiré lorsque la décision de préemption a été prise par le maire de la commune le 21 septembre 2017. 5. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du tampon de la préfecture sur la décision elle-même que celle-ci a été reçue par cette dernière, le jour même, soit le 21 septembre 2017. Il ressort également des pièces produites par les requérants eux-mêmes que cette décision a été notifiée à M. D..., propriétaire des biens en cause, par un courrier recommandé avec avis de réception, qui lui a été présenté et a fait l'objet d'un avis de passage le 23 septembre 2017. En cas de notification par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la réception par le propriétaire doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée dans la déclaration d'intention d'aliéner, et non comme le soutiennent les requérants, à la date à laquelle le propriétaire a été, comme en l'espèce, chercher le pli tenu à sa disposition au bureau de poste. 6. Il résulte donc de ce qui précède que la décision de préemption contestée a été prise et est devenue exécutoire dans le délai prévu par l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de la tardiveté de cette décision ne pouvant qu'être écarté. S'agissant de la motivation de la décision de préemption : 7. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 de ce code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.". 8. La décision du maire du 21 septembre 2017 mentionne que le droit de préemption est exercé en vue de maîtriser le foncier et de permettre la réalisation d'une opération d'ensemble sur la " Butte de Beauregard " dans l'optique d'accompagner le développement du " Santépôle " en proposant, sur ces terrains, qui lui sont adjacents, des activités complémentaires de type médico-social. L'objet de la préemption est ainsi indiqué de manière suffisamment précise, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision contestée ne pouvant qu'être écarté. S'agissant du projet justifiant la préemption : 9. Il résulte des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, précitées au point 13, que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. 10. Il ressort de la décision contestée qu'elle vise la délibération du conseil municipal du 10 février 2011 instituant un droit de préemption urbain renforcé sur une partie du territoire. Cette délibération, produite, au dossier institue ce droit sur les zones urbaines et les zones d'urbanisation future, dont le secteur sud de la " Butte de Beauregard " qui est clairement identifié comme dédié au développement d'un pôle d'activités ainsi qu'à la desserte du futur pôle de santé. La décision contestée vise également la délibération du 24 mars 2016, portant convention de mandat public avec la société Melun Val-de-Seine Aménagement, pour la réalisation des études préalables à l'opération de l'aménagement du secteur de la " Butte de Beauregard ". Il ressort de cette délibération que la commune souhaite requalifier son entrée Nord, à proximité de laquelle doit se situer le futur hôpital " santé pôle " de Seine-et-Marne, qu'elle voit comme un potentiel autour duquel elle peut programmer des services spécialisés dans la recherche sur la santé et une offre de services et de commerces axés sur le bien-être et l'aide à la personne, afin de répondre à des carences dans ce domaine. Cette délibération, fait également état de ce qu'a déjà été menée une étude de faisabilité de l'opération, tant en ce qui concerne la constructibilité du site, que l'intérêt des professionnels pour une implantation, et que sa faisabilité financière a été constatée. Il ressort des pièces du dossier que ce projet a déjà été défini dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune, approuvé par délibération du conseil municipal du 5 septembre 2013, qui retient, au titre de ses orientations d'aménagement, la redynamisation de l'économie et des équipements, notamment par la reconstruction du centre hospitalier Marc Jacquet et des cliniques sur la " Butte de Beauregard " ainsi que l'implantation d'un pôle spécifique de recherche et d'innovation au sud de cette butte. Dans ces conditions, la réalité du projet en vue duquel a été exercé le droit de préemption par le maire de la commune de Melun, et qui correspond à une opération d'aménagement tendant à organiser l'extension ou l'accueil d'activités économiques mentionnée à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ne peut être sérieusement contestée. S'agissant du détournement de pouvoir invoqué : 11. La seule circonstance que le maire a renoncé à la préemption du bien en s'abstenant de saisir le juge de l'expropriation, n'est pas de nature à démontrer que la décision de préemption serait entachée de détournement de pouvoir. 12. Il résulte de ce qui précède que le requérant ne peut rechercher la responsabilité de la commune à raison de l'illégalité fautive de la décision de préemption. En ce qui concerne les agissements fautifs de la commune ayant fait obstacle à la vente du bien et à tous travaux en vue de son exploitation : 13. Si M. D... soutient que la responsabilité de la commune de Melun est engagée en raison de son opposition systématique aux projets immobiliers envisagés sur ses biens depuis 2013 par différents promoteurs, qui l'aurait empêché de les vendre, ou d'en avoir la jouissance, il n'établit par les pièces qu'il produit, ni que ces échecs seraient dus à des agissements fautifs de la commune, ni même qu'ils seraient de son fait. Ainsi, si le requérant fait état de plusieurs projets d'acquisition de ses biens pour des opérations immobilières, qui auraient échoués, il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de la définition du projet d'aménagement retenu par le plan local d'urbanisme dans ce secteur, qui, comme il a été dit au point 10, tend à l'implantation de services spécialisés dans la recherche sur la santé, ainsi que d'une offre axée sur le bien-être et l'aide à la personne, complémentaire du pôle hospitalier, les services de l'urbanisme de la mairie, consultés au sujet de la faisabilité du projet au regard des règles et orientations d'urbanisme, ont pu rappeler que le projet immobilier à développer devait rentrer dans ce cadre et que les biens en cause étaient soumis au droit de préemption urbain. En tout état de cause, si les services ont été hésitants sur les options possibles d'aménagement à privilégier, ces consultations informelles préalables n'engagent pas la commune, contrairement à la délivrance d'un certificat d'urbanisme ou d'une autorisation d'occupation du sol. Dans ces conditions, le requérant n'établit pas que les renseignements fournis par la commune, à la demande d'acheteurs potentiels, aient pu constituer des agissements fautifs de nature à engager la responsabilité de cette dernière. De même, la circonstance que le maire a renoncé à préempter le bien en cause par défaut de saisine du juge de l'expropriation, ne saurait constituer une manoeuvre fautive. En tout état de cause, aucun préjudice résultant de ces supposés agissements fautifs n'est établi par les pièces du dossier. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande d'indemnisation. La responsabilité de la commune de Melun n'étant pas engagée, les conclusions subsidiaires présentées par M. D... tendant à ce qu'une expertise soit ordonnée pour déterminer son préjudice, ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés à l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Melun, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. D... demande au titre des frais qu'il a exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. D... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Melun. DÉCIDE :Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : M. D... versera à la commune de Melun, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D... et au maire de la commune de Melun.Délibéré après l'audience du 11 mars 2021, à laquelle siégeaient :- M. Lapouzade, président de chambre,- M. Diemert, président-assesseur,- Mme F..., premier conseiller.Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er avril 2021.Le président,J. LAPOUZADELa République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.12N° 20PA00346