CAA de LYON, 1ère chambre, 31/05/2022, 20LY02552, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-05-31
Numéro : 20LY02552
Président : Mme DEAL
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : LEGA-CITE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... C... et Mme B... C... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 17 août 2018 par lequel la maire de Saint-Fons s'est opposée à la déclaration préalable qu'ils avaient déposée en vue de la division en six lots à bâtir de la parcelle cadastrée section. Par un jugement n° 1809545 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Lyon a annulé cet arrêté, a enjoint au maire de Saint-Fons de procéder au réexamen de la demande de M. et Mme C..., dans un délai d'un mois, a mis à la charge de la commune de Saint-Fons la somme de 1 400 euros à verser à M. et Mme C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 2 septembre 2020, et un mémoire en réplique enregistré le 11 février 2022, qui n'a pas été communiqué, M. A... C... et Mme B... C..., représentés par la Selas Léga-Cité, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 2 juillet 2020, en tant qu'il n'a pas enjoint au maire de Saint-Fons de leur délivrer l'autorisation sollicitée ; 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Fons de leur délivrer un arrêté de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, au besoin en assortissant cette injonction d'une prescription relative à l'interdiction de toute construction sur le lot n° 3, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 3°) de rejeter les conclusions de l'appel incident de la commune de Saint-Fons ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Fons la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier, les premiers juges ayant estimé qu'un motif tiré de la présence sur le terrain d'un espace boisé classé s'opposait à ce qu'il soit enjoint au maire de Saint-Fons de faire droit à leur demande, sans que ce motif, qui n'avait pas été opposé en défense, ait été soumis au contradictoire ; - ils n'envisagent pas de construire un bâtiment sur le lot n° 3, couvert par l'espace boisé classé, de sorte que ce motif ne saurait faire obstacle à la délivrance de l'autorisation sollicitée, le cas échéant assortie d'une prescription ; - c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé qu'en l'absence d'équipements communs, le projet ne relevait pas d'un permis d'aménager ; - c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la commune ne pouvait substituer au motif de la décision les motifs tirés de ce que le projet méconnaît les dispositions de l'article 3 de la zone UD du plan local d'urbanisme, et de ce qu'un sursis à statuer devait être opposé à la demande. Par un mémoire en défense enregistré le 8 décembre 2021, la commune de Saint-Fons, représentée par la Selarl GC Avocats, conclut au rejet de la requête, demande par la voie de l'appel incident l'annulation des articles 1er et 3 du jugement du 2 juillet 2020, et conclut à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le motif initial du refus, tiré de la nécessité de déposer une demande de permis d'aménager, n'était pas fondé, dès lors que les réseaux publics n'existant pas sur la rue, les pétitionnaires devraient réaliser des équipements communs ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le projet ne méconnaît pas l'article 3 de la zone UD, le nombre d'accès prévu n'étant pas limité au strict nécessaire ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'un motif tiré de ce que le projet était susceptible de faire l'objet d'un sursis à statuer ne pouvait être substitué au motif de refus initial ; c'est également à tort qu'ils ont estimé qu'il ne résultait pas de l'instruction que la maire de Saint-Fons aurait pris la même décision en se fondant sur ce motif ; - aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé ; - le projet ne prévoyait pas que le lot n° 3 ne serait pas bâti ; par ailleurs, s'il sert d'agrément aux autres lots, il s'agirait alors d'un espace et d'un équipement commun aux autres lots et s'il sert d'agrément à l'un des autres lots seulement, il n'est pas nécessaire à la cohérence d'ensemble de l'opération. La clôture d'instruction a été fixée au 11 février 2022, par une ordonnance en date du 11 janvier 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me Jacques pour M. et Mme C... et celles de Me Chareyre pour la commune de Saint-Fons ; Considérant ce qui suit : 1. M. et Mme C... ont déposé le 23 juillet 2018 une déclaration préalable en vue de la division en six lots d'un terrain leur appartenant, situé rue. Par décision du 17 août 2018, la maire de Saint-Fons, estimant que l'opération relevait du permis d'aménager, n'a pas fait droit à leur demande. Par jugement du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Lyon a annulé cette décision, a fait injonction à la maire de Saint-Fons de réexaminer la demande dans un délai d'un mois et a mis à la charge de la commune de Saint-Fons la somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. et Mme C... relèvent appel de ce jugement, en tant qu'il a rejeté leurs conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint de leur délivrer l'autorisation sollicitée. Par la voie de l'appel incident, la commune de Saint-Fons demande l'annulation de ce jugement, en tant qu'il a partiellement fait droit à la demande. Sur la régularité du jugement : 2. Pour refuser d'enjoindre la délivrance d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable, les premiers juges ont relevé que le lot n° 3, destiné à être construit, était entièrement couvert par un espace boisé classé, ce qui rendait ce lot inconstructible, ce qu'avait indiqué la commune de Saint-Fons dans son mémoire en réplique enregistré le 5 décembre 2019. Ce faisant, les premiers juges, dans le cadre de leur office de juge de l'injonction, ont tenu compte des arguments échangés par les parties pour déterminer, sans méconnaître le caractère contradictoire de la procédure, la mesure d'injonction qu'impliquait l'annulation qu'ils avaient prononcée de l'arrêté du 17 août 2018. Par suite, le jugement attaqué, en ce qu'il a refusé de faire droit aux conclusions aux fins d'injonction présentée par les époux C..., n'est pas irrégulier. Sur la légalité de la décision du 17 août 2018 : 3. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le motif tiré de ce que la demande relevait d'un permis d'aménager était entaché d'illégalité, au regard de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il ne ressort pas de la demande que les pétitionnaires aient envisagé des équipements communs aux différents lots, sans qu'il ne ressorte par ailleurs des pièces du dossier que certains lots ne pourraient être desservis par les réseaux sans la réalisation de tels équipements communs. 4. Toutefois, la commune de Saint-Fons a fait valoir, tant en première instance qu'en appel, que l'opposition à la déclaration préalable déposée le 23 juillet 2018 pouvait légalement être justifiée par d'autres motifs qu'elle entendait substituer au motif de la décision. 5. En premier lieu, l'article 3 de la zone UD du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) métropolitain alors applicable renvoie aux dispositions générales de l'article 3.1.2 selon lesquelles " Une opération doit comporter un nombre d'accès sur les voies publiques, limité au strict nécessaire. En outre, les accès doivent être localisés et configurés en tenant compte des éléments suivants : / b. la nature des voies sur lesquelles les accès sont susceptibles d'être aménagés afin de préserver la sécurité des personnes (visibilité, vitesse sur voie, intensité du trafic...) (...) ". 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit la division du terrain en six lots, dont cinq pour lesquels est prévu un accès sur la rue Barthélémy Pierre Sornin. L'opération de lotissement en litige ne prévoyant pas de réalisation d'une voie commune, le projet envisage, en plus de l'accès existant au lot n° 6 déjà bâti, quatre accès supplémentaires, presque contigus compte tenu de la configuration des lieux pour les lots n° 1 et 2, d'une part, 4 et 5, d'autre part. En prévoyant ainsi la réalisation de cinq accès pour cette opération unique, sur la longueur du terrain sur la rue, d'environ 55 mètres, sans que cela ne résulte d'une justification particulière propre à la configuration du terrain, le projet ne peut être regardé, en l'espèce, comme ayant limité au strict nécessaire le nombre d'accès sur la voie publique, les dispositions citées au point précédent ne pouvant être regardées comme permettant par principe la réalisation d'un accès par construction projetée dans un lotissement. Dans ces conditions, et alors que la métropole de Lyon avait d'ailleurs donné pour ce motif un avis défavorable au projet, la commune de Saint-Fons est fondée à demander que soit substitué au motif de la décision celui tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent de l'article 3 du règlement de la zone UD du règlement du PLU. 7. En second lieu, l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme dispose que " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". Aux termes de l'article L. 442-1-2 du même code : " Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l'implantation de bâtiments ainsi que, s'ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées ". 8. Une opération d'aménagement ayant pour effet la division d'une propriété foncière en plusieurs lots constitue un lotissement, au sens de ces dispositions, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces lots. Une telle opération doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme et les documents locaux d'urbanisme. Il appartient par suite à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, le projet de lotissement prévoit l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. Toutefois, la circonstance que certains lots ne soient pas destinés à accueillir des constructions ne fait pas obstacle, par elle-même, à la réalisation d'une opération de lotissement incluant ces lots, dès lors que leur inclusion est nécessaire à la cohérence d'ensemble de l'opération et que la règlementation qui leur est applicable est respectée. 9. Il ressort des pièces du dossier que, dans leur demande déposée le 23 juillet 2018, M. et Mme C... avaient sollicité la division en six lots de leur terrain, sans préciser que le lot n° 3, entièrement couvert par un espace boisé classé et dont ils ne contestent pas qu'il n'est pas de ce fait constructible, ne serait pas destiné à accueillir des bâtiments. Les requérants ne peuvent à cet égard utilement soutenir qu'ils ont apporté cette précision en réitérant leur demande, postérieurement au jugement attaqué. En tout état de cause, et à supposer que le fait que ce lot n'était pas destiné à être bâti résulte des mentions du plan de division précisant la limite de l'espace boisé classé, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inclusion dans l'opération de lotissement de ce lot couvrant la partie nord du terrain, éloignée de la voie de desserte des autres lots et des réseaux, serait nécessaire à la cohérence d'ensemble de l'opération. Par suite, la commune de Saint-Fons est fondée à soutenir que le projet pouvait être refusé en raison de l'inclusion dans l'opération du lot n° 3. 10. Il résulte de l'instruction que la maire de Saint-Fons aurait pris la même décision en se fondant sur les deux motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article UD 3 du règlement du PLU de la métropole de Lyon et de l'inclusion dans l'opération du lot n° 3, qui n'est pas constructible. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre motif opposé en défense par la commune, il y a lieu de substituer ces motifs à celui de la décision en litige. 11. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme C... tant en première instance qu'en appel. 12. En premier lieu, la décision en litige a été signée par M., adjoint à la maire, titulaire d'une délégation de signature à cet effet par arrêté du 9 juin 2017 transmis le 21 juin 2017 au contrôle de légalité de la préfecture du Rhône, et régulièrement affiché, ainsi qu'il ressort des mentions portées sur l'acte. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte litigieux doit être écarté. 13. En second lieu, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (...) ". Son article R. 424-1 précise que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (...) ", sauf demandes de pièces complémentaires dans le délai d'un mois à réception de la demande d'autorisation d'urbanisme dans les conditions fixées par l'article R. 423-38 du même code. 14. Il ressort de la décision du 17 août 2018 en litige que la maire de Saint-Fons a indiqué à M. et Mme C... que leur projet relevait d'un permis d'aménager et non d'une déclaration préalable de travaux. Si elle a pour ce motif déclaré sans suite la demande, les termes de cette décision révèlent qu'elle a entendu rejeter la demande qu'ils avaient formulée, de sorte que les requérants ne peuvent soutenir qu'ils auraient été titulaires d'une autorisation tacite. 15. Il résulte de ce qui précède que la commune de Saint-Fons est fondée, par la voie de l'appel incident, à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la décision du 17 août 2018 de son maire faisant opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. et Mme C.... 16. Par voie de conséquence, M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le même jugement, le tribunal administratif de Lyon n'a pas fait injonction à la maire de Saint-Fons de leur délivrer l'autorisation qu'ils sollicitaient. Sur les frais d'instance : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Fons, qui n'est pas partie perdante, la somme que demandent M. et Mme C... au titre des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Saint-Fons au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : Les articles 1er, 2 et 3 du jugement du 2 juillet 2020 du tribunal administratif de Lyon sont annulés. Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Lyon par M. et Mme C... est rejetée. Article 3 : La requête de M. et Mme C... et le surplus des conclusions d'appel de la commune de Saint-Fons sont rejetés. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... et Mme B... C..., et à la commune de Saint-Fons. Délibéré après l'audience du 10 mai 2022 à laquelle siégeaient : Mme Danièle Déal, présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, M, François Bodin-Hullin premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2022. Le rapporteur, Thierry BesseLa présidente, Danièle Déal La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 20LY02552