CAA de DOUAI, 1ère chambre, 08/06/2023, 22DA01795, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-08
Numéro : 22DA01795
Président : M. Heinis
Rapporteur : M. Denis  Perrin
Commissaire du gouvernement : M. Eustache
Avocat(s) : EDIFICES AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière Verte campagne a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la délibération du 12 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 2008386 du 16 juin 2022, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 16 août 2022, et un mémoire, enregistré le 21 mars 2023, la société civile immobilière Verte campagne, représentée par Me Paul Guillaume Balaÿ et Arnaud Fourquet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la délibération du 12 décembre 2019 du conseil de la métropole européenne de Lille et les décisions implicite et explicite du 5 octobre 2020 de rejet du recours gracieux formé contre cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la métropole européenne de Lille la somme de 5 000 euros, à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que - la métropole européenne de Lille ne pouvait pas modifier son projet sans le soumettre à une nouvelle consultation du public et sans modifier le dossier soumis à consultation ; - le président de la métropole ne pouvait pas modifier le projet de plan arrêté par le conseil, n'ayant pas compétence pour ce faire ; - les modifications intervenues après l'enquête publique ont porté atteinte à l'économie générale du plan et sont donc irrégulières ; - le classement en zone naturelle NL des parcelles dont elle est propriétaire est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 6 mars 2023 et le 4 avril 2023, la métropole européenne de Lille, représentée par Me Guillaume Chaineau, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société civile immobilière Verte campagne de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 2 mai 2023, la clôture d'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des article R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Denis Perrin, premier conseiller, - les conclusions de M. Stéphane Eustache, rapporteur public, - et les observations de Me Paul-Guillaume Balaÿ, représentant la société civile immobilière Verte campagne, et de Me Guillaume Chaineau, représentant la métropole européenne de Lille. Considérant ce qui suit : Sur l'objet du litige : 1. La société civile immobilière Verte campagne est propriétaire des parcelles A 650, 651, 329 et 653 sur le territoire de la commune de Marcq-en-Baroeul qui est couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal que le conseil de la métropole européenne de Lille a approuvé par une délibération du 12 décembre 2019. Ce document a classé ces parcelles en zone naturelle de loisirs NL. La société a formé le 23 juillet 2020 un recours gracieux contre cette délibération. La métropole européenne de Lille a rejeté ce recours implicitement puis explicitement par une décision du 5 octobre 2020. 2. La société civile immobilière Verte Campagne relève appel du jugement du 16 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération et des rejets implicite et explicite de son recours gracieux. Sur la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal : S'agissant du projet soumis à enquête publique : 3. Aux termes de l'article L. 513-14 du code de l'urbanisme : " L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 513-16 du même code dans sa rédaction applicable : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 513-19 de ce code : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". 4. Il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié. Toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 5. Le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté par une délibération du conseil de la métropole européenne de Lille du 19 octobre 2017. Pour corriger un certain nombre d'erreurs techniques, une nouvelle délibération a été adoptée le 15 décembre 2017 pour arrêter à nouveau le projet. Compte tenu des réserves émises par quatre communes, la métropole européenne s'est à nouveau prononcée par une délibération du 15 juin 2018 sans toutefois modifier le projet tel qu'arrêté par les délibérations des 19 octobre et du 15 décembre 2017. C'est ce projet ainsi arrêté qui a été soumis pour avis aux personnes publiques associées. 6. En premier lieu, il est constant que c'est le projet arrêté par les délibérations des 19 octobre et 15 décembre 2017 et confirmé par la délibération du 15 juin 2018 qui a été soumis à l'enquête publique qui s'est déroulée du 20 novembre au 15 décembre 2018. 7. En deuxième lieu, si, par un courrier du 27 avril 2018, le préfet du Nord a adressé au président de la métropole européenne de Lille l'avis de l'Etat en tant que personne publique associée, il n'est pas contesté que ce courrier faisait partie du dossier soumis à l'enquête publique. Aucune disposition ne contraignait par ailleurs la métropole européenne de Lille à modifier le projet qu'elle avait arrêté pour tenir compte de cet avis de l'Etat. La métropole européenne de Lille, qui n'a pas modifié le projet de plan arrêté pour tenir compte de l'avis de l'Etat, n'était donc pas tenue de procéder à une nouvelle consultation des personnes publiques associées, contrairement à ce que soutient l'appelante. 8. En troisième lieu, par une lettre du 17 octobre 2018, le président de la métropole européenne de Lille a répondu au courrier du préfet mentionné au point précédent pour lui faire part des modifications qu'il entendait proposer au conseil de la métropole, afin de tenir compte de l'avis de l'Etat, lors de l'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal. 9. Toutefois, d'une part, ce courrier s'est contenté d'évoquer les propositions que le président de la métropole entendait faire au conseil, " sous réserve des conclusions de l'enquête publique ", pour mieux protéger la ressource en eau potable, objectif retenu par le projet d'aménagement et de développement durables. S'il envisageait de proposer la suppression de " zones en extension situées en dehors de la tâche urbaine " tout en préservant " la possibilité d'ouvrir à l'urbanisation les secteurs à proximité des grands équipements que sont l'aéroport et le centre hospitalier régional ", il ne s'engageait pas de manière précise et détaillée sur l'ampleur et la localisation des modifications. Cette lettre ne saurait donc être analysée ni comme un engagement de la métropole européenne de Lille, ni même comme une modification du document d'urbanisme émanant d'une autorité incompétente pour ce faire. 10. D'autre part, ce courrier du 17 octobre 2018 ainsi que la réponse qui lui a été apportée par le préfet, le 19 novembre 2018, ont été joints au dossier soumis à enquête publique. Il n'est donc pas établi que les échanges entre le préfet et le président de la métropole sur d'éventuelles modifications du plan après l'enquête publique aient eu pour effet de nuire à l'information du public. 11. Il résulte de ce qui précède que le conseil de la métropole européenne de Lille n'a pas modifié son projet avant l'enquête publique pour tenir compte de l'avis de l'Etat et que le courrier du 17 octobre 2018 du président de la métropole ne constitue pas une telle modification et n'a donc pas été signé par une autorité incompétente. S'agissant des modifications adoptées par la délibération du 12 décembre 2019 : 12. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / (...) ". 13. Le projet de plan local d'urbanisme intercommunal ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 14. En l'espèce, la délibération du conseil de la métropole du 12 décembre 2019 a supprimé, pour tenir compte de l'avis de l'Etat, une partie des zones à urbaniser situées dans le périmètre de l'aire d'alimentation des champs captants de la métropole, situé au sud du territoire de la métropole et assurant 40 % de son alimentation en eau potable. 15. D'une part, compte tenu du caractère métropolitain de l'enjeu analysé au point précédent, son impact doit être apprécié au regard de l'ensemble du territoire de la métropole. Les zones à urbaniser ainsi supprimées, d'une superficie de près de 265 hectares, ne représentent que 0,4 % du territoire métropolitain et seulement 3 % de la superficie des champs captants. Si cette modification représente 20 % des zones à urbaniser telles qu'envisagées dans le plan arrêté, ces zones ne couvrent elles-mêmes que 1,28 % du territoire métropolitain. 16. D'autre part, cette suppression est cohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables, tel qu'arrêté par la délibération du conseil de la métropole du 19 octobre 2017. Ce projet indique en effet, dans sa présentation, que la métropole " affirme la prise en compte des défis environnementaux et en particulier la préservation de la ressource en eau comme clef d'un développement attractif et durable du territoire ". Il comprend à ce titre un axe intitulé " une stratégie innovante et exemplaire sur le plan environnemental " dont l'une des orientations est " d'adapter l'aménagement du territoire et le développement local à la sensibilité de la ressource en eau et ainsi contribuer à la reconquête de sa qualité ". Le projet recommande en particulier une urbanisation raisonnée et compatible avec le niveau de vulnérabilité de la nappe et des captages du sud de la métropole. 17. Dans ces conditions, même si la modification ainsi décidée après l'enquête a limité les perspectives de développement des activités économiques, qui constituaient l'affectation principale des zones à urbaniser en cause, elle n'a pas constitué un changement dans les partis d'urbanisme de la métropole, contrairement à ce que soutient la société appelante. 18. Il résulte de ce qui précède que les modifications apportées au projet arrêté de plan local d'urbanisme intercommunal pour tenir compte de l'avis de l'Etat n'ont pas remis en cause l'économie générale du projet. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit donc être écarté. Sur la légalité du classement des parcelles de la société appelante en zone naturelle : 19. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme relatif à l'affectation des sols dans les plans locaux d'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) ". Aux termes de l'article R. 151-24 de ce code : Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues.". 20. La zone naturelle de loisirs NL dans laquelle sont classées les parcelles de la société appelante est caractérisée, dans les dispositions du règlement relatives à cette zone, comme une " zone naturelle de qualité paysagère pouvant accueillir des constructions et installations nécessaires à des équipements d'intérêt collectif, notamment ceux en lien avec la vocation récréative, culturelle et de loisirs dans le respect de la préservation des sites ". 21. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme intercommunal de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste. 22. En premier lieu, d'une part, les parcelles de la société appelante sont, comme elle le reconnaît elle-même, à l'état de friche recouverte de " végétation difficilement contrôlable " ou au mieux d'un jardin urbain. Si elles supportent, en fond d'un des terrains, une construction " relativement délabrée " selon ses termes, cela ne suffit à donner à ces parcelles, vierges de toute construction pour le restant, une vocation urbaine ou d'habitation. 23. D'autre part, si ces parcelles sont bordées à l'est par des constructions et au sud-est par un lotissement, situé toutefois de l'autre côté de la voie publique, elles sont contiguës, à l'ouest, à un parking et à une vaste prairie, au nord à des terrains découverts de tennis et, au sud-ouest, à des parcelles non construites. Elles ne constituent donc pas une dent creuse telle que la définit le glossaire du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal, aucune unité foncière bâtie ne les bordant à l'ouest et l'absence de construction sur ces parcelles n'étant nullement nuisible à l'aspect du quartier qui se caractérise comme étant majoritairement non bâti. 24. Enfin, les parcelles en cause font partie d'un secteur, à l'ouest de l'autoroute A 22 qui relie Lille à Gand, situé à l'extérieur de la tache urbaine et dominé par des parcelles agricoles et par des équipements de loisirs de plein air. 25. En deuxième lieu, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal s'est fixé pour objectif de " limiter la consommation foncière et l'étalement urbain " et à ce titre " d'optimiser l'utilisation du foncier en renouvellement comme en extension ". Par ailleurs, il a retenu, au titre de son axe relatif à la stratégie environnementale, l'objectif d'un " développement des espaces et équipements propices à la pratique sportive ". Enfin, il s'est fixé l'objectif, au titre de son axe intitulé " une métropole facilitatrice pour bien vivre au quotidien ", de " permettre l'accès et la découverte des espaces naturels " notamment en confortant et valorisant " la dimension paysagère et récréative de certains secteurs de l'armature agricole et naturelle ". 26. Dans ces conditions, en classant en zone naturelle de loisirs un vaste secteur situé au nord de la rue du pavé stratégique comprenant notamment des terrains de golf, de hockey sur gazon et de tennis et même si les parcelles en cause étaient équipées et d'un potentiel écologique faible, les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal n'ont pas commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des objectifs retenus par le projet d'aménagement et de développement durables de ce plan, comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges. Sur la cohérence entre les documents du plan local d'urbanisme intercommunal : 27. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. 28. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 29. D'une part, si la société appelante expose que le projet d'aménagement et de développement durables comprend un objectif de densification du tissu urbain, le projet précise que cet objectif doit être " contextualisé " compte tenu des " éléments reconnus ou identifiés au titre du patrimoine architectural, urbain et paysager " et des " contraintes environnementales ". Or, le classement des parcelles en cause en zones naturelles correspond aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables de limitation de l'étalement urbain et de préservation et d'extension des espaces naturels. 30. D'autre part, si la société appelante soutient que le classement des parcelles en cause n'est pas cohérent avec l'objectif de production de logements, également retenu par le projet d'aménagement et de développement durables, il n'est pas établi que ce classement en zone naturelle compromettrait la réalisation de cet objectif à l'échelle du territoire métropolitain alors que ce classement est cohérent, ainsi qu'il a été dit, avec l'ensemble des autres axes du projet d'aménagement et de développement durables. 31. Enfin, la société appelante ne se prévaut en cause d'appel d'aucune disposition du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal qui pourrait apparaître comme contrariant les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. 32. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré d'une incohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté, comme l'ont fait à bon droit les premiers juges. Sur la zone à urbaniser au sud de la rue du pavé stratégique et la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale : 33. En premier lieu, si la société appelante critique le classement en zone à urbaniser des parcelles situées au sud de la rue du pavé stratégique, ce classement est sans incidence sur celui de leurs propriétés. 34. Au surplus, ce classement en zone à urbaniser a justement pour objectif de favoriser la production de logements et plus particulièrement la réalisation de logements sociaux, pour lesquels la commune de Marcq-en-Barœul est déficitaire. Le parti d'urbanisme de la métropole ayant consisté à classer en zone à urbaniser pour le logement le secteur situé au sud de la rue du pavé stratégique, plus proche de lotissements inclus dans la tâche urbaine situés au nord de la commune, et de préserver les espaces naturels situés au nord de cette voie n'apparait ainsi pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 35. En deuxième lieu, si la société appelante a évoqué des objectifs du schéma de cohérence territoriale de Lille métropole, elle ne l'a fait que pour étayer son argumentation sur la contradiction entre les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et non, comme elle le faisait en première instance, pour invoquer une incompatibilité entre le schéma de cohérence territoriale et le plan local d'urbanisme intercommunal. 36. Au surplus, les objectifs du schéma de cohérence territoriale portant sur la limitation de l'étalement urbain, sur le maillage d'espaces à vocation récréative et sur la production de logements sont déclinés, ainsi qu'il a été dit, par le projet d'aménagement et de développement durables et à ce titre le classement des parcelles litigieuses n'est nullement incompatible avec le schéma de cohérence territoriale, comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges. 37. Il résulte de tout ce qui précède que la société civile immobilière Verte campagne n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil de la métropole de Lille du 12 décembre 2019 ainsi que des rejets implicite et exprès du recours gracieux formé contre cette décision. Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 38. La métropole européenne de Lille n'étant pas partie perdante à la présente instance, la demande présentée par la société appelante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doit être rejetée. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société civile immobilière Verte campagne une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la métropole et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société civile immobilière Verte campagne est rejetée. Article 2 : La société civile immobilière Verte campagne versera à la métropole européenne de Lille une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Verte campagne et à la métropole européenne de Lille. Délibéré après l'audience publique du 11 mai 2023 à laquelle siégeaient : - M. Marc Heinis, président de chambre, - M. Denis Perrin, premier conseiller, - M. Bertrand Baillard, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2023. Le rapporteur, Signé : D. Perrin Le président de la 1ère chambre, Signé : M. A...La greffière, Signé : C. Sire La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme, La greffière en chef, Par délégation, La greffière, Christine Sire N°22DA01795 2