CAA de NANCY, 1ère chambre, 28/09/2023, 21NC02197, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-09-28
Numéro : 21NC02197
Président : M. WALLERICH
Rapporteur : M. Jean-Baptiste  SIBILEAU
Commissaire du gouvernement : Mme ANTONIAZZI
Avocat(s) : MAILLIARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'arrêté du 4 avril 2019 par lequel le préfet de Meurthe-et-Moselle a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement du site dit " C... " à Saulxures-lès-Nancy valant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune et rendant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation du projet ainsi que la décision rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1902438 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nancy a rejeté ce recours. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 31 juillet 2021 et des mémoires complémentaires enregistrés le 16 août 2021 et le 23 mars 2022, M. B... A... représenté par Me Maillard, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler le jugement n° 1902438 du tribunal administratif de Nancy du 15 juin 2021 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 4 avril 2019 du préfet de Meurthe-et-Moselle ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 4 avril 2019 en tant qu'il déclare cessibles les parcelles cadastrées AW 246 et AW 248 ensemble la décision rejetant son recours administratif ; 4°) de mettre à la charge l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative ; 5°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier de Grand Est une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : sur la régularité du jugement : - en méconnaissance de l'article L. 5 du code de justice administrative, le tribunal administratif d'une part lui a communiqué sans lui laisser suffisamment le temps pour les analyser quarante-huit pièces produites par le préfet de Meurthe-et-Moselle et un mémoire de l'établissement public foncier de Grand Est et d'autre part n'a pas communiqué les pièces qu'il a lui-même produit le 17 mai 2021 ; - en méconnaissance des règles gouvernant la charge de la preuve, le tribunal administratif a exigé de lui qu'il établisse l'absence de travaux réalisé entre 2016 et 2018 ce qui constitue une preuve négative, qu'il apporte une preuve impossible des caractéristiques précises des biens vendus comme termes de comparaison s'agissant de la valeur d'entrepôts en banlieue nancéenne et qu'il a écarté sans justification les références les plus pertinentes qu'il a fourni correspondant au bien exproprié, qu'il a écarté la différence substantielle entre les deux évaluations du service des domaines au seul motif d'une pollution d'ont ni l'existence ni la portée n'est établie ; - le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreur et de contradiction de motivation en écartant sans motivation le prix de la vente qu'il a conclu, en déduisant des textes un fait négatif à savoir que le préfet ne s'est pas abstenu de vérifier la sincérité du dossier de demande, en prenant pour acquis sans la qualifier la nature de friche qui justifierait le prix dérisoire de la parcelle, en prenant pour acquis les propositions de relogement formulées par le préfet, n'a pas justifié en quoi le coût de la dépollution relative à la construction des logements viendrait minorer le coût des acquisitions ; sur la légalité de l'arrêté du 4 avril 2019 : - en méconnaissance de l'article L. 322-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'établissement public foncier de Grand Est a diminué le montant des indemnités qui lui sont dues en lui opposant des coûts de dépollution inhérents à la déconstruction du site et à la construction sur le terrain d'emprise de constructions à usage de logements qui étaient interdites à la date de référence ; - l'appréciation sommaire des dépenses est erronée car le coût prévisionnel global de l'opération a été manifestement sous-évalué et que les biens immobiliers qui lui appartiennent n'ont pas changé d'affectation ; - l'opération en vue de la réalisation de laquelle l'expropriation a été autorisée ne présente pas un caractère d'intérêt général, aucune continuité urbaine n'existe en l'espèce, la reconnaissance d'un intérêt public à la connexion du tissu urbain et la recomposition d'une centralité est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation tenant au besoin en création de logements et au parcours résidentiel ; - le site d'implantation du projet n'étant pas une friche, la décision attaquée qui est motivée par la réappropriation d'une friche industrielle repose sur des faits matériellement inexistants ; - la renaturation du Prarupt et la dépollution du site ne sont pas d'intérêt général ; - le tribunal administratif ne s'est pas assuré que le projet pouvait être réalisé sur un autre site d'implantation ; - l'arrêté du 4 avril 2019 est entaché de détournement de pouvoir car son objectif est d'acquérir des parcelles à vil prix ; - contrairement à ce qu'il est indiqué dans l'arrêté de cessibilité, les parcelles AW 246 et AW 248 lui appartiennent. Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 février 2022 et le 15 avril 2022, l'établissement public foncier de Grand Est, représenté par Me Lang, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Sibileau, premier conseiller, - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, - et les observations de Me Mailliard, pour M. A... ainsi que celles de Me Lang pour l'établissement public foncier de Grand Est. Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 4 avril 2019, emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de E...-lès-Nancy et déclarant les terrains concernés cessibles, le préfet de Meurthe-et-Moselle, saisi par l'établissement public foncier de Lorraine devenu l'établissement public foncier de Grand Est, a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation, sur le territoire de cette commune, du projet d'aménagement du site dit " C... ". Le préfet de Meurthe-et-Moselle, par une décision du 26 juillet 2019, a rejeté le recours administratif présenté par M. B... A.... Ce dernier a alors demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler cette décision. Par un jugement n° 1902438 du 15 juin 2021 dont M. A... interjette appel, le tribunal administratif de Nancy a rejeté ce recours. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". 3. Il ressort des pièces du dossier que le 14 avril 2021 le tribunal administratif de Nancy a demandé au préfet de Meurthe-et-Moselle de communiquer l'intégralité du dossier d'enquête publique. Les premiers juges ont reçu ces documents le 7 mai 2021 et les ont communiqués à M. A... le même jour à 17 heures 26. Le dossier d'enquête public est constitué de quarante-sept pièces dont la plupart sont de nature technique comme des plans, des diagnostics de pollution et des études scientifiques. L'ensemble de ces documents représente plusieurs centaines de pages. Ainsi, la date de l'audience ayant été fixée le 18 mai 2021 et la clôture de l'instruction étant intervenue trois jours francs avant cette dernière, en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, M. A... n'a pas disposé d'un délai suffisant pour présenter une éventuelle réplique à ces pièces, expressément demandées par les premiers juges. 4. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, le jugement attaqué doit être annulé. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Nancy. Sur la légalité de l'arrêté du 4 avril 2019 du préfet de Meurthe-et-Moselle : En ce qui concerne l'incompétence de l'auteur de l'acte : 5. Mme Marie-Blanche Bernard, secrétaire générale de la préfecture de Meurthe-et-Moselle, disposait d'une délégation de signature prise par un arrêté du 27 juin 2018, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le même jour, pour signer, tous les arrêtés, décisions, circulaires, rapports, documents et correspondances relevant des attributions de l'Etat dans le département de Meurthe-et-Moselle à l'exception des arrêtés de conflit. De surcroît, compte tenu de ses termes, cette délégation, limitée dans son objet, ne revêt pas, contrairement à ce fait valoir le requérant, un caractère général. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 6. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / [...] 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / [...] ". Cette obligation a pour objet de permettre à tous les intéressés d'évaluer les charges pouvant en résulter pour la collectivité ou les usagers et de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique. 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique a chiffré à 3 242 735 euros le coût d'ensemble de l'opération dont 230 000 euros liés aux frais des acquisitions foncières, sur la base d'un avis émis, le 17 août 2018, par le service des domaines qui a tenu compte des données du marché immobilier local, des caractéristiques de ces biens ainsi que des frais de dépollution et de démolition estimés à une somme de 557 699 euros, lesquels ont été imputés à la valeur vénale brute de ces biens. L'avis du service des domaines a été réalisé après qu'une visite des lieux a été organisée en 2016, sans qu'il ne soit démontré que des travaux confortatifs ont été réalisés entre cette visite et l'enquête publique. Si, dans le cadre de l'instance judiciaire devant le juge de l'expropriation, le commissaire du gouvernement dans ses dernières conclusions établies en 2021, a estimé à 200 euros le prix du mètre carré de certains immeubles, cette circonstance ne suffit pas à démontrer que l'appréciation sommaire des dépenses d'acquisitions foncières, à la date à laquelle elle a été réalisée était manifestement sous-évaluée, alors qu'au demeurant, le commissaire du gouvernement a réalisé son évaluation sans tenir compte des surcoûts éventuels liés notamment à la présence d'amiante, de termites, de plomb et aux risques liés au saturnisme et à la pollution des sols. 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la superficie des parcelles AW 246 et AW 248 est de 616 mètres carrés soit 2,83 % des 21 775 mètres carrés concernés par le projet en cause. A supposer établie la circonstance selon laquelle l'établissement public foncier du Grand-Est aurait sous-estimé dans son dossier de demande le montant de l'indemnisation qu'elle devra verser à l'appelant, cette inexactitude n'a pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ni n'a été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative, eu égard à la part réduite que les parcelles concernées constituent dans l'ensemble du projet. 9. Par suite le moyen tiré par M. A... de la méconnaissance des dispositions citées au point 6 ci-dessus doit être écarté. En ce qui concerne les vices propres affectant la décision du 26 juillet 2019 : 10. Lorsqu'un requérant présente simultanément des conclusions à fin d'annulation d'une décision administrative et du refus de faire droit au recours gracieux dirigé contre elle, les moyens critiquant les vices propres dont la décision de rejet du recours gracieux serait entachée ne peuvent être utilement invoqués à l'appui de sa requête. Par suite, le moyen tiré de qu'à l'occasion de l'examen du recours administratif, le préfet a commis une erreur de droit en s'estimant incompétent pour vérifier la sincérité de l'estimation des dépenses est inopérant. En ce qui concerne l'utilité publique du projet : 11. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique. 12. Il ressort des pièces du dossier et notamment du dossier de déclaration d'utilité publique que l'établissement public foncier de Grand Est présente de la manière suivante le projet objet de l'arrêté du 4 avril 2019. Il prévoit tout d'abord la construction d'un équipement scolaire multi-accueil pour corriger le phénomène de dispersion des équipements et proposer un équipement aux normes actuelles. L'établissement public projette également la construction d'une soixantaine de logements sur une superficie de deux hectares et demi organisé selon une mixité fonctionnelle qui permet de répondre aux différents besoins identifiés en matière de logement. Le projet se présente également comme permettant de résorber une friche industrielle, de conférer au site dit " la C... " une nouvelle vocation, la renaturation du cours d'eau Prarupt. Selon, l'établissement public foncier de Grand Est, la réalisation de son projet permettra également de reconnecter les deux entités communales et le parc des étangs. 13. Il ressort des pièces du dossier que la commune de E...-lès-Nancy est aménagée autour de deux centres (E...-lès-Nancy-Nord et E...-lès-Nancy-Sud) qui sont uniquement reliés par le site dit de la " C... " et le parc des étangs. Le projet d'aménagement objet de l'arrêté du 4 avril 2019 aura pour effet de redonner une affectation à un ensemble de parcelles initialement consacrées à l'activité industrielle et économique et qui se retrouvent au jour de la décision largement délaissées. Par conséquent, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le projet dont s'agit qui doit permettre de reconnecter les deux pôles de la commune en réalisant notamment des équipements publics est dépourvue d'utilité publique. De surcroît, contrairement à ce que soutient M. A..., le rééquilibrage des programmes de logements et d'activité, dans un contexte de vieillissement de la population, en proposant notamment la réalisation de logements adaptés sur un site dont la majeure partie de l'activité économique a cessé ou est particulièrement ralentie présente en soi une finalité d'intérêt général. Si M. A... soutient que la renaturation du cours d'eau du Prarupt et la dépollution du site ne constituent pas des opérations d'intérêt public de nature à justifier à elles seules une expropriation, il ressort des pièces du dossier que ces deux objectifs ne sont pas les objectifs prioritairement poursuivis par l'établissement public foncier de Grand Est. Enfin, eu égard à l'objet de l'opération projetée, qui notamment vise à un usage économe des sols en réinvestissant des espaces délaissés si ce n'est abandonné, il ne ressort pas des pièces du dossier que d'autres emplacements, eu égard à leur situation, leur superficie, leur configuration, ou à leur disponibilité, seraient de nature à permettre de réaliser l'opération projetée dans des conditions équivalentes. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que l'expropriation ne poursuit pas un but d'intérêt général. En ce qui concerne la compatibilité du projet avec les règles d'urbanisme : 14. M. A... soutient que l'opération déclarée d'utilité publique est incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune dès lors, d'une part, qu'elle méconnaîtrait l'orientation tendant à dynamiser un secteur résidentiel de l'autre côté de la route de Bosserville, le quartier " D... de E... ", tout en confortant le pôle d'activités sur lequel sont implantés les entrepôts appartenant à M. A... et, d'autre part, qu'elle ne permettrait pas d'assurer une continuité urbaine entre les zones urbaines nord et sud de la commune, la zone UX, située dans le prolongement du site " C... " ayant été conservée. Toutefois, le requérant ne peut utilement se prévaloir d'orientations ou de plans figurant dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), dont l'objectif était de conforter à court terme les équipements se trouvant sur l'ancien site industriel " C... " dès lors qu'ils ont été modifiés par l'arrêté contesté pour assurer leur mise en compatibilité avec l'opération en cause. Par ailleurs, la circonstance que le PADD prévoit une " fonction résidentielle à court terme à développer " dans le secteur dit " D... de E... ", situé en face de l'opération projetée, ne rend pas, pour autant, l'opération litigieuse incompatible avec cette orientation dès lors que le développement résidentiel à court terme de ces deux zones est autorisé. Enfin, l'opération en cause, compte tenu de la situation géographique du site, a bien pour effet de créer une continuité urbaine entre les deux entités de la commune, située au nord et au sud, composées de divers habitats résidentiels ou pavillonnaires, sans qu'y fasse obstacle l'implantation d'une zone d'activité, située au sud du site " C... ", dès lors que des immeubles résidentiels dits " La tricoterie ", sont situés en face et à l'extrémité sud du site " C... " et dans le prolongement desquels sont édifiées des maisons d'habitation rejoignant la zone urbaine située au sud de la commune de Saulxures-lès-Nancy. En ce qui concerne le détournement de pouvoir : 15. Le détournement de pouvoir allégué par le requérant consistant à soutenir que la commune poursuivait en réalité l'objectif d'acquérir des terrains à faibles prix, n'est pas établi. En ce qui concerne l'erreur de fait entachant l'arrête de cessibilité : 16. Aux termes de l'article R. 132-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l'article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret du 4 janvier 1955 ". Aux termes de l'article 5 du décret du 4 janvier 1955 : " Tout acte ou décision judiciaire sujet à publicité dans un service chargé de la publicité foncière doit contenir les nom, prénoms dans l'ordre de l'état civil, domicile, date et lieu de naissance et profession des parties, ainsi que le nom de leur conjoint ". 17. Il est constant que l'arrêté du 4 avril 2019 a déclaré cessible les parcelles cadastrées AW 246 et AW 248 et les a présentées comme appartenant à la société Nancy Stanislas Mobilier. Or il ressort des pièces du dossier et notamment d'un contrat de vente du 31 juillet 2018 que ces parcelles appartiennent en réalité à M. A.... Ce dernier est donc fondé à soutenir que cette erreur remet en cause l'exacte désignation des propriétaires intéressés. 18. Il résulte de ce qui précède que M. A... est seulement fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 4 avril 2019 en tant qu'il ne le désigne pas comme propriétaire des parcelles évoquées au point précédent. Sur les frais d'instance : 19. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit ni aux conclusions de M. A... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ni à celles de l'établissement public foncier de Grand Est présentées sur le même fondement. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1902438 du 15 juin 2021 du tribunal administratif de Nancy est annulé. Article 2 : L'arrêté du 4 avril 2019 portant cessibilité de parcelles est annulé en tant qu'il ne désigne pas M. A... comme propriétaire des parcelles cadastrées AW 246 et AW 248. Article 3 : Le surplus de conclusions de M. A... est rejeté. Article 4 : Les conclusions de l'établissement public foncier de Grand Est présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à l'établissement public foncier de Grand Est. Copie en sera adressée à la préfète de Meurthe-et-Moselle et à la commune de Saulxures-les-Nancy. Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : - M. Wallerich, président de chambre, - M. Sibileau, premier conseiller, - Mme Barrois, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 septembre 2023. Le rapporteur, Signé : J.-B. SibileauLe président, Signé : M. Wallerich La greffière, Signé : S. Robinet La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, S. Robinet 2 N° 21NC02197