CAA de NANTES, 3ème chambre, 10/11/2016, 15NT00536, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-11-10
Numéro : 15NT00536
Président : M. COIFFET
Rapporteur : M. François  LEMOINE
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : BUSSON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire a demandé au tribunal administratif de Nantes, dans les instances nos 05-1096 et 05-5877, d'annuler la délibération de la commission permanente du conseil général de la Mayenne du 10 janvier 2005 portant à la fois acquisition de la portion de voie ferrée située entre La Chapelle-Anthenaise et Ambrières-les-Vallées, autorisation de son président à signer la promesse de vente et l'acte notarié et affectation de l'assiette des terrains au domaine public départemental et, d'autre part, d'annuler la décision de Réseau Ferré de France (RFF) de procéder à cette vente, et dans une instance no 05-5877, d'annuler la décision de Réseau Ferré de France (RFF) de procéder à la vente au département de la Mayenne de la portion de voie ferrée située entre La Chapelle-Anthenaise et Ambrières-les-Vallées. Par un jugement nos 05-1096,05-5877 du 17 août 2009, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes. Par un arrêt nos 09NT02380 et 09NT02381 du 7 juillet 2011, la cour a annulé ce jugement nos 05-1096 et 05-5877 du 17 août 2009 et renvoyé ces deux affaires devant le tribunal administratif de Nantes. La Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire a demandé au tribunal administratif de Nantes, dans une instance n°1107876, d'annuler la délibération de la commission permanente du conseil général de la Mayenne du 10 janvier 2005 portant à la fois acquisition de la portion de voie ferrée située entre La Chapelle-Anthenaise et Ambrières-les-Vallées, autorisation de son président à signer la promesse de vente et l'acte notarié et affectation de l'assiette des terrains au domaine public départemental et dans une instance no 1107877 d'annuler la décision de Réseau Ferré de France (RFF) de procéder à la vente, au profit du département de la Mayenne, de l'emprise de la ligne ferroviaire reliant La Chapelle-Anthenaise à Ambrières-les-Vallées et d'autoriser son représentant à signer l'acte de vente, et d'enjoindre à Réseau Ferré de France de saisir le juge judiciaire afin de voir annuler cet acte de vente. Par un jugement n° 1107876,1107877 du 18 décembre 2014, le tribunal administratif de Nantes a partiellement fait droit à sa demande en annulant les deux décisions contestées. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 février 2015, 25 avril 2016 et 10 mai 2016, la Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 18 décembre 2014 du tribunal administratif de Nantes en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à enjoindre à Réseau Ferré de France de saisir le juge judiciaire afin de faire annuler l'acte de vente de l'emprise de la ligne ferroviaire reliant La Chapelle-Anthenaise à Ambrières-les-Vallées ; 2°) d'enjoindre à Réseau Ferré de France de saisir le juge judiciaire afin de résilier le contrat de vente de cette emprise ferroviaire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de Réseau Ferré de France la somme de 2 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif de Nantes, en estimant que la vente de l'emprise en litige, n'avait pas à être précédée d'une décision de déclassement en application de l'article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques n'a pas vérifié que le département de la Mayenne emploierait cette emprise pour l'exercice de ses compétences ; - le code des transports, dont relève le domaine public de Réseau ferré de France, prévoit une obligation de déclassement des biens affectés au service public des transports avant leur cession ; or tel n'a pas été le cas ; - la fermeture est une exigence préalable à la cession ; or aucune décision de ce type n'a été prise à la suite du retrait d'une précédente décision de fermeture intervenue le 10 novembre 2004 de sorte que la décision d'aliéner à été illégalement prise ; la fermeture préalable est une condition de la vente et une vente sans fermeture préalable constitue un vice d'une particulière gravité qui implique la résolution de le vente ; à supposer qu'une nouvelle décision de vente soit prise, celle-ci serait postérieure aux décisions annulées et ne saurait avoir pour effet de régulariser une vente conclue en 2005 puisqu'en tant qu'acte administratif, elle ne saurait avoir d'effet rétroactif ; - les illégalités commises justifient ainsi l'injonction sollicitée de saisir le juge judiciaire afin de faire résilier la vente ; - s'il est constant qu'une voie verte a été aménagée sur l'emprise en cause, elle l'a été dans des conditions illégales ; elle ne peut être regardée comme affectée au service public dès lors que la fermeture de la voie ferrée Laval-Mayenne a été retirée le 18 novembre 2004 et que l'emprise du terrain litigieux est juridiquement toujours affectée au service public ferroviaire ; si SNCF Réseau prétend reprendre la procédure de fermeture de la ligne, elle ne démontre pas l'avoir réalisée effectivement ; en tout état de cause, cette décision ne vaudrait que pour l'avenir et ne peut régulariser la vente intervenue en 2005 ; - l'ouverture de voies réservées aux véhicules non motorisés ne correspond à l'exercice d'aucune compétence du département prévue par le livre III du Code général des collectivités territoriales ; le code du sport ne confie au département aucune compétence propre pour aménager des voies vertes ; - la résolution du contrat de vente n'aurait pas pour effet de remettre en cause la voie verte, laquelle peut appartenir à SNCF Réseau, comme c'est déjà le cas pour d'autres voies vertes de sorte qu'aucun intérêt général n'est menacé. Par des mémoires en défense enregistrés les 23 novembre 2015, 3 mai et 17 mai 2016, SNCF Réseau, venant aux droits de Réseau ferré de France, représenté par Me Lecuyer, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - en application de l'article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, le déclassement préalable à la cession de l'emprise en cause n'était pas nécessaire ; une voie verte a été réalisée sur cette emprise et l'affectation au domaine public du département est avérée ; ces dispositions ne sont pas contradictoires avec celles invoquées par la requérante issues des articles L. 2111-20, L. 2111-21 et L. 2111-22 du code des transports et du décret du 5 mai 1997 ; - une nouvelle procédure de fermeture de la ligne est en cours à la suite de l'annulation de la précédente décision par le tribunal administratif de Nantes le 18 décembre 2014 ; cette décision ne viendra pas régulariser la vente effectuée le 13 septembre 2005 mais permettra aux parties de procéder à une confirmation ou à une réitération de la vente en litige ; - aucune injonction n'est nécessaire dans le cadre de la présente instance puisque les dispositions de l'article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques permettent à SNCF Réseau de céder les biens de son emprise ferroviaire sans déclassement préalable. Par un mémoire en défense enregistré le 2 mai 2016, le département de la Mayenne, représenté par Me Carradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il fait valoir qu'aucun des moyens développés par la Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire n'est fondé. Par ordonnances en date des 19 avril 2016, 3 et 17 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au 3 mai 2016, puis reportée au 17 mai et au 31 mai 2016. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 97-135 du 13 février 1997 ; - le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Lemoine, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de MeC..., substituant Me Carradeux, avocat du département de la Mayenne. 1. Considérant que Réseau ferré de France (RFF), constatant la disparition de tout trafic sur la section de ligne ferroviaire comprise entre Ambrières-les-Vallées et La Chapelle-Anthenaise depuis 1992, a décidé, le 29 avril 1999, la fermeture de cette portion du réseau ferré comprise entre les points kilométriques 288,882 et 323,315 qui a alors fait l'objet d'un retranchement du réseau ferré national par décret du 22 mars 2000, puis d'un déclassement de certains terrains d'assiette de cette section de ligne par deux décisions du 14 juin 2001 et du 6 mars 2002 ; que, toutefois, le conseil d'administration de RFF a décidé, le 18 novembre 2004, de retirer sa décision de fermeture de la section de ligne ferroviaire Ambrières-les-Vallées-La Chapelle Anthenaise ; que, néanmoins, les terrains d'assiette de la plate-forme de la section de ligne déclassée ont été vendus par RFF au département de la Mayenne par un acte authentique le 13 septembre 2005 ; qu'à la suite d'une décision du Conseil d'État du 20 juin 2007, annulant le refus implicite du Premier ministre d'abroger le décret de retranchement de la section de ligne en cause du 22 mars 2000 au motif que le retranchement ne pouvait intervenir alors que la ligne n'avait pas été fermée, le Premier ministre, par décret du 23 novembre 2007, a abrogé le décret de retranchement du 22 mars 2000 ; que, saisi par la Fédération nationale des associations d'usagers des transports Pays de la Loire, le tribunal administratif de Nantes, par un jugement du 21 juillet 2008, a annulé les décisions des 14 juin 2001 et 6 mars 2002 procédant au déclassement de la section de ligne en cause pour le même motif que celui retenu par le Conseil d'État ; 2. Considérant que la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) Pays de la Loire a alors saisi le tribunal administratif de Nantes de deux nouvelles demandes enregistrées au greffe de cette juridiction sous les n° 0501096 n° 0505877 tendant, d'une part, à l'annulation de la délibération du conseil général de la Mayenne du 10 janvier 2005 décidant de l'acquisition de l'emprise en cause, et d'autre part, de la décision de RFF de procéder à la vente de cette emprise conclue le 13 septembre 2005 ; que le jugement du tribunal administratif de Nantes ayant rejeté ces demandes pour défaut d'intérêt à agir de la requérante a été annulé le 7 juillet 2011 par la cour qui a également décidé du renvoi des affaires devant la juridiction de première instance ; que le tribunal administratif de Nantes, qui a enregistré ces deux demandes sous les numéros n°1107876 et n°1107877, a d'une part, annulé la décision de RFF de vendre au département de la Mayenne les parcelles d'emprise de la section de ligne en cause, révélée par la vente conclue le 13 septembre 2005, ainsi que la délibération du conseil général de la Mayenne du 10 janvier 2005 approuvant l'acquisition de ces parcelles et, d'autre part, rejeté le surplus des conclusions de la FNAUT Pays de la Loire tendant à ce qu'il soit enjoint à RFF de saisir le juge judiciaire du contrat aux fins d'annulation de l'acte de vente ; que la FNAUT Pays de la Loire relève appel de ce jugement du 18 décembre 2014 en tant seulement qu'il n'a pas enjoint à Réseau ferré de France, au droit duquel vient SNCF Réseau, de saisir le juge du contrat afin d'obtenir la résolution de la vente du 10 novembre 2005 ; Sur la légalité des décisions contestées : 3. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997, dans sa rédaction en vigueur à la date du transfert de propriété de l'emprise ferroviaire en cause prévoit : " Lorsque le trafic a cessé sur une ligne ou section de ligne du réseau, Réseau ferré de France peut décider de fermer la ligne à tout trafic et procéder à la dépose de la voie sur cette ligne ou section de ligne (...) " ; qu'aux termes de l'article 49 du même décret : " Lorsqu'une ligne ou section de ligne a été fermée en application de l'article 22, Réseau ferré de France peut proposer son retranchement du réseau ferré national au ministre chargé des transports. / Il suit la procédure prévue aux deux premiers alinéas de l'article 21. / Il est également fait application des mêmes dispositions lorsqu'il mène conjointement la procédure de fermeture et celle de retranchement. / Le retranchement de la ligne ou section de ligne considérée peut être prononcé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des transports. Cette décision emporte autorisation de déclassement, par Réseau ferré de France, de cette ligne ou section de ligne. " ; qu'aux termes de l'article 50 de ce même décret : " Les biens du domaine public de Réseau ferré de France qui ne sont plus affectés au service public ne peuvent être cédés qu'après déclassement prononcé par le conseil d'administration. " ; qu'en vertu de ces dispositions applicables aux décisions en litige, la cession de parcelles situées sur l'emprise d'une ancienne ligne de chemin de fer ne peut intervenir qu'après qu'ont été prises une décision de fermeture de la ligne, une décision de retranchement du réseau ferré national de cette ligne, qui vaut autorisation de déclassement, et enfin une décision de déclassement, dont l'objet est de faire sortir du domaine public ferroviaire les parcelles en cause ; 4. Considérant, comme il a été indiqué ci-dessus, que la décision de fermeture de la section de ligne ferroviaire comprise entre Ambrières-les-Vallées et La Chapelle-Anthenaise entre les points kilométriques 288,882 et 323,315 du 29 avril 1999 a été retirée le 18 novembre 2004 par le conseil d'administration de RFF, que le décret du 22 mars 2000 portant notamment retranchement du réseau ferré national de cette section de ligne a été annulé par le Conseil d'État le 20 juin 2007 et qu'enfin, les décisions des 14 juin 2001 et 6 mars 2002 prononçant le déclassement du domaine public des terrains constituant l'emprise de ladite section a été annulée par le tribunal administratif de Nantes le 21 juillet 2008 ; qu'ainsi, la décision de vendre les parcelles situées sur l'emprise de l'ancienne section de ligne ferroviaire en cause ayant été prise en méconnaissance des dispositions précitées de l'article 50 du décret du 5 mai 1997, c'est-à-dire en l'absence de décisions légales portant fermeture et déclassement préalable de la section de ligne en litige, c'est à bon droit que les premiers juges ont annulé la délibération du conseil général de la Mayenne du 10 janvier 2005 approuvant l'acquisition de ces parcelles et la décision de RFF de vendre au département de la Mayenne les parcelles d'emprise de la section de ligne en cause révélée par la vente conclue le 13 septembre 2005 ; que par ailleurs, si SNCF Réseau fait valoir, en se fondant sur les dispositions de l'article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, que la cession des parcelles cédées n'avait pas à être précédé d'un déclassement préalable, il est constant que ces dispositions, entrées en vigueur le 1er juillet 2006, n'étaient pas applicables à la vente intervenue le 13 septembre 2005 ; qu'enfin, en l'absence de fermeture de la section de ligne, le transfert de propriété de l'emprise ferroviaire n'a pu avoir été régulièrement décidé ; Sur les conclusions présentées à fin d'injonction : 5. Considérant que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement la nullité dudit contrat ; qu'il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée ; 6. Considérant qu'il ressort des dispositions combinées des articles 22, 49 et 50 du décret du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France que la cession d'un bien du domaine public de Réseau ferré de France suppose l'intervention préalable de décisions de fermeture et de déclassement ; que le présent arrêt confirme l'annulation de la décision par laquelle Réseau ferré de France a autorisé de façon illégale la cession au département de la Mayenne de l'emprise ferroviaire de la section de ligne comprise entre Ambrières-les-Vallées et La Chapelle-Anthenaise au motif qu'une telle décision de cession ne pouvait intervenir sans que le bien qui en est l'objet ait fait l'objet d'une décision de fermeture et de déclassement préalable de la section de ligne du domaine public ; qu'en raison de ce motif d'illégalité, les décisions de vendre l'emprise de la section de ligne ferroviaire en cause et d'autoriser son représentant à signer l'acte de vente étaient entachées d'un vice d'une particulière gravité ; que si SNCF Réseau fait valoir qu'une nouvelle décision de fermeture de la section de ligne ferroviaire est en cours et que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, elle ne démontre pas, cependant, et en tout état de cause, avoir engagé les mesures de régularisation de la procédure de fermeture et de déclassement de la ligne ; qu'il ne résulte pas davantage de l'instruction que, contrairement à ce que font valoir le département de la Mayenne et SNCF Réseau, la résolution de la vente serait, à elle seule, de nature à remettre en cause l'existence et le fonctionnement de la voie verte ouverte aux usagers et aménagée depuis lors par le département de la Mayenne ; qu'en effet, l'emprise de la voie utilisée comme voie verte peut faire l'objet d'une autorisation d'occupation du domaine public octroyée par Réseau ferré de France au département dès lors qu'il est constant que l'aménagement de cette voie n'a pas été l'occasion de travaux irréversibles sur l'emprise de la ligne ferroviaire ; que, dans ces conditions, la résolution de la vente de l'emprise de la section de ligne ferroviaire en litige ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général consistant à préserver l'usage de la voie verte ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat dans un délai de six mois afin qu'il en règle les modalités ; qu'il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la FNAUT Pays de la Loire est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande présentée à fin d'injonction ; que Réseau ferré de France n'est, quant à lui, pas fondé à demander à titre incident l'annulation du jugement attaqué en tant qu' il a annulé les décisions de procéder à la vente ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de SNCF Réseau la somme que la FNAUT Pays de la Loire demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par SNCF Réseau et par le département de la Mayenne soient mises à la charge de la FNAUT Pays de la Loire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; DÉCIDE : Article 1er : Il est enjoint à SNCF Réseau, à défaut d'entente sur la résolution de l'acte de vente de la section de ligne ferroviaire Ambrières-La Chapelle-Anthenaise, signé le 10 septembre 2005 au profit du département de la Mayenne, de saisir le juge du contrat, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, afin qu'il prenne les mesures appropriées. Article 2 : L'article 3 du jugement du tribunal administratif de Nantes du 18 décembre 2014, en tant qu'il rejette les conclusions à fin d'injonction de la FNAUT Pays de la Loire est annulé. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par la FNAUT Pays de la Loire et les conclusions présentées par SNCF Réseau et par le département de la Mayenne tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la FNAUT Pays de la Loire, à SNCF Réseau et au département de la Mayenne. Délibéré après l'audience du 20 octobre 2016 à laquelle siégeaient : - M. Coiffet, président-assesseur, - M. Gauthier, premier conseiller, - M. Lemoine, premier conseiller. Lu en audience publique le 10 novembre 2016. Le rapporteur, F. Lemoine Le président, O. Coiffet Le greffier, M. B... La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 15NT00536