Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 17/01/2014, 12NT01588, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-01-17
Numéro : 12NT01588
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Eric  FRANCOIS
Commissaire du gouvernement : M. POUGET
Avocat(s) : BASCOULERGUE

Vu la requête, enregistrée le 13 juin 2012, présentée pour l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis, dont le siège est 128 place du Maréchal Foch à Ancenis (44150), représentée par sa présidente, par Me Chéneau, avocat au barreau de Paris ; l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 10-8901 du 10 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 mai 2010 par lequel le maire d'Ancenis a accordé au département de la Loire-Atlantique l'autorisation d'édifier un ensemble immobilier de bureaux dans l'enceinte du château d'Ancenis, ainsi que de la décision du 23 septembre 2010 rejetant son recours gracieux ; 2°) d'annuler ces décisions ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Ancenis sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative une somme de 2 000 euros au titre des frais supportés en première instance et une somme de même montant au titre des frais de l'instance d'appel ; elle soutient que : - la commune d'Ancenis est la propriétaire du château, or la délibération du conseil municipal du 17 mai 2010 autorisant le département à déposer le permis de construire a été prise tardivement et ne figurait pas au dossier initial de demande de permis ; en outre, cette délibération est illégale en ce qu'elle omet de déclasser du domaine public communal l'intégralité de l'emprise autorisée par le permis de construire ; enfin le permis contesté demeure muet sur l'autorisation de desserte ; - l'avis de l'architecte des bâtiments de France est irrégulier dans la mesure où n'est pas prise en compte l'existence de la villa classée " La Douvelière ", alors qu'elle est en covisibilité avec le projet ; cette irrégularité entraîne celle de l'autorisation critiquée ; - les plans et documents joints au dossier du permis sont insuffisants, notamment sur les conditions d'accès piétonnier et les places de stationnement ; aucun document graphique ne permet de visualiser l'impact de la volumétrie du projet sur les vestiges du château et sur la villa classée La Douvelière située à proximité ; aucune simulation de vision lointaine ne figure au dossier ; l'abattage d'arbres n'est pas évoqué ; - un mur de courtine classé a été partiellement détruit lors des travaux ; une fissure et une cavité sont apparues dans les remparts ; eu égard à ces atteintes aux vestiges du château, il convenait, préalablement à l'octroi du permis, de saisir la Commission nationale des monuments historiques et d'obtenir l'autorisation du ministre chargé de ces derniers ; en tout état de cause, la démolition d'éléments d'un monument historique classé emporte l'illégalité du permis contesté ; en outre la découverte au cours des travaux d'un sarcophage et d'un sol antique démontrent l'insuffisance des investigations archéologiques préalables ; - en méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, le permis n'est assorti d'aucune prescription relative à l'insertion de l'immeuble projeté dans son environnement, alors qu'il formera une barre de plus de 20 m. de long sise en partie haute du site et ne s'intégrant ni par son architecture ni par son volume aux autres éléments du château ; en outre, le bâtiment litigieux masquera la vue sur le mur de courtine nord et sur le bastion est et sera particulièrement visible depuis la Loire ; il diminuera la superficie du parc du château ; - en méconnaissance de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, le règlement de la zone ND créée spécifiquement pour le château par la révision simplifiée du plan d'occupation des sols (POS) du 22 décembre 2005 et sa modification du 30 juin 2008, n'impose de limite ni à la possibilité de construire, ni à la hauteur et à la densité des constructions ; le POS étant ainsi illégal, le plan d'occupation des sols antérieur redevenu applicable ne rend constructibles l'enceinte et le parc du château que sous des conditions non réalisées en l'espèce, entraînant nécessairement l'illégalité du permis critiqué ; - en tout état de cause, le permis litigieux méconnaît les dispositions de l'article ND p 1-6-1 du règlement du POS car il porte sur un bâtiment incompatible, tant dans son architecture que dans son usage, avec l'intérêt patrimonial attaché au château, sans que soient applicables les dispositions dérogatoires de l'article 1-6-2 relatives aux constructions destinées aux services publics ; de plus, en ne prévoyant pas d'accès à ce bâtiment, le projet méconnaît les dispositions de l'article ND3 du règlement du POS ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2012, présenté pour la commune d'Ancenis, représentée par son maire, par Me Caradeux, avocat au barreau de Nantes ; La commune d'Ancenis conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mis à la charge de l'association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - conformément au nouveau régime des autorisations d'urbanisme qui n'exige plus du pétitionnaire la production d'un titre l'habilitant à construire, le département de la Loire-Atlantique a régulièrement attesté être autorisé à présenter une demande de permis ; en tout état de cause, la commune d'Ancenis, après déclassement du terrain nécessaire à l'emprise du bâtiment projeté, l'avait habilitée par délibération du 17 mai 2010 du conseil municipal à solliciter ce permis ; de plus, le déclassement n'est pas un acte réglementaire susceptible d'être contesté par voie d'exception ; - l'accès au futur immeuble emprunte le domaine public communal ouvert à tous et ne nécessite donc aucune autorisation particulière ; - le projet architectural et le volet paysager du dossier de demande sont conformes aux exigences des articles R. 431-8 et R. 431-10 du code de l'urbanisme ; le reportage photographique offre une perspective proche et une vision lointaine du terrain ; les accès de l'immeuble sont parfaitement définis dans une notice spécifique ; son impact volumétrique est précisé ; la suppression de trois arbres est mentionnée ; la villa La Douvelière qui n'est pas en covisibilité avec le château n'avait pas à figurer sur ces documents ; - le projet portant sur un immeuble adossé à un monument historique, le directeur régional des affaires culturelles a émis le 11 mars 2010, par délégation du préfet de région, un avis favorable fondé sur le rapport archéologique établi le 28 janvier 2010 dans le cadre du permis de démolir concomitant ; - en l'absence de covisibilité de la villa La Douvelière avec le château, cette villa n'avait pas à être mentionnée dans l'avis de l'architecte des bâtiments de France ; - l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme n'est pas méconnu ; en effet, ni le volume, ni l'implantation de la construction autorisée, identique à celle du lycée démoli, ne portent atteinte au caractère et au site du château ; le nouveau bâtiment sera parallèle au bâtiment classé du XIXème siècle et s'inspire de l'architecture des communs; sa hauteur sera inférieure à celles du logis Renaissance et de la chapelle ; les espaces verts seront maintenus ; - la création par le POS d'Ancenis d'un secteur ND de protection du château est conforme aux dispositions de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ; la révision du POS du 22 décembre 2005 autorise des interventions permettant la mise en valeur du château ; la modification du 30 juin 2008 permet l'édification dans son enceinte de constructions liées au service public ; le règlement de zone précise l'implantation, la taille, l'aspect extérieur et la capacité maximales de ces constructions ; la prescription de hauteurs limites ou de règles de stationnement n'est pas obligatoire ; le permis a été délivré au regard des dispositions de l'article 1-6-2 du règlement de zone et non au regard de celles de l'article 1-6-1 ; les dispositions de l'article ND3 du POS relatives aux accès sur route départementale ou autoroute sont en l'espèce inopérantes ; - le moyen tiré des évènements survenus lors de l'exécution du permis de construire contesté est inopérant ; Vu le mémoire, enregistré le 14 décembre 2012, présenté pour l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens qu'elle développe ; elle ajoute que : - des photographies prises au second semestre 2012 et le rapport d'un inspecteur des patrimoines établissent que la courtine nord classée a été arasée sur 12 m. en longueur et 1,50 m. en hauteur pour faire place à des éléments d'infrastructure du bâtiment projeté : ainsi la saisine préalable de la Commission nationale des monuments historiques et une autorisation ministérielle s'imposaient avant la délivrance du permis contesté; - elle produit par ailleurs un jeu photographique établissant la covisibilité du château avec la villa La Douvelière ; - le projet méconnaît les dispositions de l'article ND 7 du règlement du POS relatif à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ; Vu le mémoire, enregistré le 22 février 2013, présenté pour la commune d'Ancenis, qui conclut aux mêmes fins que précédemment ; elle ajoute que : - l'appelante ne saurait se prévaloir d'évènements consécutifs à l'exécution du permis ; les découvertes archéologiques apparues au cours des travaux seront prises en compte conformément aux dispositions du code du patrimoine ; - la courtine nord classée a été épargnée par les travaux, comme l'a relevé le rapport d'inspection évoqué par l'association ; un permis de construire modificatif permettra de la protéger en la surplombant au moyen d'un encorbellement ; le mur arasé était un mur séparatif non classé ; - seule la façade de la villa la Douvelière est classée ; cette façade est sans covisibilité avec le projet litigieux ; l'architecte des bâtiments de France n'avait donc pas à en tenir compte pour émettre un avis, lequel est par conséquent régulier ; - le projet est conforme à l'article ND 7.3 du règlement du POS qui autorise dans le sous-secteur NDp l'implantation des constructions en limite séparative ou leur retrait jusqu'à 15 m. pour des motifs de cohérence patrimoniale ; Vu l'ordonnance du 12 novembre 2013 fixant la clôture de l'instruction au 28 novembre 2013 à 12 heures ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 novembre 2013, présenté pour le département de la Loire-Atlantique, représenté par le président du conseil général, par Me Coudray, avocat au barreau de Rennes ; Le département de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mis à la charge de l'association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761 du code de justice administrative ; il soutient que : - l'objet de l'association ne lui donnait pas qualité pour agir contre un permis de construire ; sa présidente n'a pas été régulièrement habilitée pour déposer un recours contentieux contre le permis contesté ; la requête était tardive ; - le département ayant attesté, conformément aux dispositions de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme, remplir les conditions requises pour déposer sa demande de permis, l'autorité compétente n'était pas tenue de vérifier si le propriétaire du terrain d'assiette lui en avait donné l'autorisation - le conseil municipal avait déclassé ce terrain, en l'occurrence désaffecté, du domaine public communal avant l'intervention du permis contesté ; l'illégalité de la délibération portant déclassement ne peut être invoquée par voie d'exception après l'expiration du délai de recours contentieux ; - l'octroi d'une autorisation domaniale est sans objet, le département étant propriétaire de la construction autorisée et de son terrain d'assiette ; aussi n'avait pas à figurer au dossier de permis de pièce relative à une autorisation d'occupation du domaine public communal ; - la notice détaillée, les documents graphiques et photographiques joints au dossier étaient suffisants pour apprécier l'impact de l'immeuble projeté sur le site et sur ses abords ; - l'architecte des bâtiments de France a donné un avis tacite favorable au projet en ce qui concerne sa proximité avec la villa la Douvelière ; - l'accord du préfet de région exigible pour les bâtiments adossés à des monuments historiques a été régulièrement donné ; celui de la commission nationale des monuments historiques n'était pas requis ; - l'appelante ne peut se prévaloir de circonstances postérieures à la délivrance du permis ; le projet s'adossera à la courtine sans y porter atteinte, un permis modificatif a été délivré à cet effet ; le mur démoli au cours des travaux n'était pas classé ; - non seulement le projet, issu d'un concours d'architecture au programme exigeant, ne porte pas atteinte au site, mais encore il améliore sa mise en valeur, ainsi qu'en témoigne le bâtiment aujourd'hui achevé ; - le permis litigieux ne méconnaît pas les dispositions de l'article NDp 1-6-1 du règlement du plan d'occupation des sols (POS) ; - la modification préalable du POS était régulière ; en effet, le secteur NDp recouvrant le site du château, de taille et de capacité d'accueil limitées, comprend des dispositions contraignantes en faveur du patrimoine existant ; en outre, le classement de ce patrimoine impose le respect de nombreuses contraintes aux nouvelles constructions ; la modification du POS n'est par ailleurs pas entachée de détournement de pouvoir ; - le projet n'étant pas enclavé, le moyen tiré de la violation de l'article ND 3 du règlement du POS manque en fait ; le moyen tiré de la violation de l'article ND7 est inopérant ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code du patrimoine ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 décembre 2013 : le rapport de M. François, premier conseiller ; - les conclusions de M. Pouget, rapporteur public ; - les observations de Me Chéneau, avocat de l'association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis ; - les observations de Me A..., substituant Me Caradeux, avocat de la commune d'Ancenis ; - et les observations de Me Collet, avocat du département de la Loire-Atlantique ; 1. Considérant que par arrêté du 2 novembre 1977, le ministre de la culture a classé plusieurs éléments du château d'Ancenis au titre des monuments historiques, soit l'ensemble des restes de l'enceinte, les façades et les toitures du logis Renaissance, les façades et toitures de l'ancienne chapelle et les façades et toitures du logis du XVIè siècle, dit " logis Marie Fouquet " ; que l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis relève appel du jugement du 10 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 31 mai 2010 du maire d'Ancenis accordant au département de la Loire-Atlantique l'autorisation d'édifier un ensemble immobilier de bureaux dans l'enceinte du château, ainsi que de la décision du 23 septembre 2010 rejetant son recours gracieux ; Sur les fins de non-recevoir opposées par le département de la Loire-Atlantique : 2. Considérant en premier lieu qu'il ressort des pièces du dossier que, conformément aux dispositions de l'article L.600-1-1 du code de l'urbanisme, les statuts de l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis ont été déposés à la préfecture de la Loire-Atlantique le 25 mars 2008, antérieurement à l'affichage en mairie d'Ancenis le 9 décembre 2009 de la demande de permis de construire présentée par le département ; qu'en deuxième lieu, l'objet de l'association, qui est notamment de " rétablir, protéger et promouvoir le château d'Ancenis (...) contre toute utilisation autre que touristique, culturelle et lieu d'animation de la ville " lui confère un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre de ce permis de construire ; qu'en troisième lieu, selon ces mêmes statuts, l'association est valablement représentée en justice par sa présidente, qui a été mandatée le 9 septembre 2010 pour ester en premier instance à l'encontre du permis litigieux et le 25 avril 2012 pour interjeter appel du jugement rendu le 10 avril 2012 par le tribunal administratif de Nantes ; qu'enfin sa demande de première instance a été enregistrée au greffe du tribunal le 24 novembre 2010, soit dans le délai de deux mois suivant le rejet par le maire d'Ancenis le 23 septembre 2010 de son recours gracieux parvenu en mairie le 2 août 2010 ; qu'il a ainsi été satisfait aux dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ; que, dans ces conditions, les fins de non-recevoir opposées par le département de la Loire-Atlantique doivent être écartées ; Sur les conclusions à fin d'annulation du permis de construire délivré le 31 mai 2010 : 3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison (...)de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique (...) Des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (...) ; que l'article R. 123-9 dudit code dispose que : " (...) Dans les secteurs mentionnés au troisième alinéa de l'article R. 123-8, le règlement prévoit les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer l'insertion de ces constructions dans l'environnement (...) " ; que, par délibérations des 22 décembre 2005 et 30 juin 2008, le conseil municipal d'Ancenis a respectivement approuvé la révision simplifiée du plan d'occupation des sols puis sa modification, lesquelles créent un secteur NDp spécifique coïncidant avec l'enceinte du château, dans lequel les seules utilisations du sol admises, sont : " 1.6.1 Les installations, constructions et aménagements compatibles avec l'intérêt patrimonial du château / 1.6.2 les démolitions, le changement d'affectation, les constructions neuves destinées aux services publics ou d'intérêt collectif, aux équipements qui y sont liés (...) et les logements de fonction nécessaires à la surveillance, à l'entretien ou à la gestion du site et au fonctionnement de ses structures. " ; 4. Considérant que si un permis de construire ne peut être délivré que pour un projet qui respecte la réglementation d'urbanisme en vigueur, il ne constitue pas un acte d'application de cette réglementation ; que, par suite, un requérant demandant l'annulation d'un permis de construire ne saurait utilement se borner à soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut ; que, cependant, la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur ; que, dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'un permis de construire a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur ; 5. Considérant que l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis invoque, par voie d'exception, l'illégalité des délibérations des 22 décembre 2005 et 30 juin 2008 du conseil municipal d'Ancenis approuvant la révision simplifiée du plan d'occupation des sols puis sa modification; qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le règlement du secteur NDp créé par ces délibérations ne comporte aucune règle relative à la hauteur et à la densité des constructions autorisées ; que, par suite, ce règlement ne permet pas d'assurer l'insertion de nouveaux bâtiments dans leur environnement en violation des dispositions précitées de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, alors même que, par ailleurs, le classement au titre des monuments historiques de la majeure partie des bâtiments constitutifs du château entraîne pour l'autorité compétente l'obligation de soumettre tout projet de construction dans le secteur NDp à l'accord de l'architecte des bâtiments de France et, le cas échéant, à celui de l'autorité chargée des monuments historiques ; que, d'autre part, il n'est pas contesté que le règlement de la zone ND recouvrant le site du château sous l'empire du plan d'occupation des sols précédemment en vigueur ne prévoyait aucune possibilité de construction dans l'enceinte de celui-ci ; que, dans ces conditions, l'appelante est fondée à exciper de l'illégalité du règlement du secteur NDp du plan local d'urbanisme d'Ancenis au soutien de ses conclusions à fin d'annulation du permis de construire litigieux ; 6. Considérant que pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation prononcée par le présent arrêt ; 7. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué, que l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 8. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions, de mettre à la charge de la commune d'Ancenis une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis en première instance et en appel et non compris dans les dépens ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement des sommes que la commune d'Ancenis et le département de la Loire-Atlantique demandent au titre des frais de même nature qu'ils ont exposés ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 10 avril 2012 du tribunal administratif de Nantes, ainsi que l'arrêté du 31 mai 2010 et la décision du 23 septembre 2010 du maire d'Ancenis sont annulés. Article 2 : La commune d'Ancenis versera à l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les conclusions formées par la commune d'Ancenis et le département de la Loire-Atlantique sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association pour la protection et la promotion du château d'Ancenis, à la commune d'Ancenis et au département de la Loire-Atlantique. Délibéré après l'audience du 17 décembre 2013, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - M. Sudron, président-assesseur, - M. François, premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 janvier 2014. Le rapporteur, E. FRANÇOIS Le président, A. PÉREZ Le greffier, S. BOYÈRE La République mande et ordonne au ministre de l'égalité des territoires et de logement, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 12NT01588