Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 31/01/2008, 05MA01990, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-01-31
Numéro : 05MA01990
Président : M. FERULLA
Rapporteur : M. Jean-Christophe  DUCHON-DORIS
Commissaire du gouvernement : Mme STECK-ANDREZ
Avocat(s) : BONFILS

Vu I) la requête, enregistrée au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 11 août 2005 sous le nddddddddddd, présentée pour la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR dont le siège social est 17 rue Marignan à Paris (75008), par Me Jean-Pierre Farges et la SCP Nicolas Boullez, avocats ; La société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR demande à la Cour : 111 d'annuler le jugement n° 0303572 - 0303334 en date du 12 mai 2005 par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 avril 2003 du maire de Montpellier édictant la réglementation spéciale de la publicité, des enseignes et des pré-enseignes sur le territoire de la commune de Montpellier ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) de lui allouer 10 000 euros au titre des frais irrépétibles ; ................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu, enregistré au greffe le 27 décembre 2007, le nouveau mémoire présenté pour les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER confirmant leurs précédentes écritures ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 80-923 du 21 novembre 1980 ; Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ; Vu le décret n° 98-865 du 23 septembre 1998 relatif à l'institution des commissions départementales des sites, perspectives et paysages ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 08 janvier 2008 : - le rapport de M. Duchon-Doris, président assesseur ; - les observations de Me Rivoire de la SCP Ferran, Vinsonneau-Palies, Noy, Gauer, avocats pour la Commune de Montpellier ; - les observations de Me Guenaire, avocat pour la SOCIETE GIRAUDY VIACOM OUTDOOR ; - et les conclusions de Mme Steck-Andrez, commissaire du gouvernement ; Considérant que pour demander l'annulation du jugement du 12 mai 2005 du Tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté le recours en excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté en date du 16 avril 2003 par lequel le maire de Montpellier a édicté une nouvelle réglementation spéciale de la publicité, des enseignes et des pré-enseignes sur le territoire de la commune, la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR d'une part, les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER d'autre part soutiennent que cet arrêté est entaché d'illégalité externe et interne ; Sur la jonction : Considérant que les requêtes susvisées sont dirigées contre le même jugement, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu en conséquence de les joindre pour qu'il y soit statué par un même arrêt ; Sur l'intérêt à faire appel des sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER : Considérant que la personne qui, devant le tribunal administratif, est régulièrement intervenue en soutien à un recours pour excès de pouvoir n'est recevable à faire appel du jugement rendu sur ce recours contrairement aux conclusions de son intervention que lorsqu'elle aurait eu intérêt elle-même à former ce recours ; que les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER qui exploitent un parc de panneaux et de dispositifs publicitaires sur l'agglomération de Montpellier, auraient eu intérêt à déférer à la juridiction administrative, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l'arrêté du 16 avril 2003 du maire de Montpellier édictant la réglementation spéciale de la publicité, des enseignes et des pré-enseignes sur le territoire de la commune de Montpellier ; que par suite leur requête est recevable ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant en premier lieu qu'il ressort des pièces du dossier que si les premiers juges ont omis de mentionner, dans les visas de leur jugement du 12 mai 2005, le mémoire en intervention présenté par les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER le 13 décembre 2004, ils ont répondu à l'ensemble des moyens contenus dans ce mémoire ; que par suite les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER ne sont pas fondées à soutenir que cette omission entache d'irrégularité le jugement attaqué ; Considérant en deuxième lieu qu'il résulte de la lecture du jugement attaqué que celui-ci a expressément répondu au moyen présenté par la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR tiré de la méconnaissance de l'article 11 du décret du 28 novembre 1983 en relevant qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que les membres de la commission des sites auraient disposé d'une information insuffisante sur le projet ; que par suite, la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait, sur ce point, entaché d'une insuffisance de motifs ; Considérant en troisième lieu que la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR, si elle a demandé au tribunal administratif « d'exercer un contrôle entier, en application de l'article 10 de la CEDH », n'a jamais soulevé, en première instance, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme ; que par suite son argumentation sur ce point ne peut être qu'écartée ; Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 16 avril 2003 : Sur la légalité externe de l'arrêté : En ce qui concerne la composition du groupe de travail : Considérant d'une part qu'aux termes des dispositions de l'article L. 581-14 du code de l'environnement : «Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral. Il est présidé par le maire (...). Il comprend, en nombre égal, des membres du conseil municipal (...) d'une part, et, d'autre part, des représentants des services de l'Etat. Les chambres de commerce et d'industrie, les chambres de métiers, les chambres d'agriculture, les associations locales d'usagers (...) ainsi que les représentants des professions directement intéressées, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sont, s'ils le demandent, associés, avec voix consultative, à ce groupe de travail.» ; d'autre part qu'aux termes de l'article 6 du décret n° 80-924 du 21 novembre 1980 : «Les représentants des entreprises de publicité extérieure, des fabricants d'enseignes et des artisans peintres en lettre, qui demandent à être associés avec voix consultative au groupe de travail, sont désignés, après consultation des organisations professionnelles représentatives, dans la limite de cinq représentants au total» Considérant que pour soulever, par voie d'exception, l'illégalité de l'arrêté du Préfet de l'Hérault en date du 12 janvier 2002 fixant la composition du groupe de travail ayant préparé la réglementation édictée par l'arrêté attaqué, la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR soutient que la société « Les Editions ensoleillées» n'avait pas qualité pour représenter les professions concernées ; que toutefois, ainsi que l'a relevé le tribunal administratif par une motivation suffisante, les statuts présentés par cette société sont de nature à établir, dès lors qu'ils lui donnent notamment pour objet la régie publicitaire sur tous les supports, que celle-ci pouvait, par application des dispositions de l'article 6 précité du décret n° 80-924 du 21 novembre 1980, valablement être désignée comme membre du groupe de travail par le Préfet de l'Hérault ; que par suite l'argumentation sur ce point de la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR doit être rejetée ; En ce qui concerne l'information des membres de la commission des sites : Considérant d'une part qu'aux termes de l'article 11 du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 : « A défaut de dispositions réglementaires contraires et, sauf urgence, les membres des organismes consultatifs reçoivent, cinq jours au moins avant la date de leur réunion, une convocation écrite comportant l'ordre du jour et, éventuellement, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites », d'autre part qu'aux termes de l'article 10 du décret n° 98-865 du 23 septembre 1998 : « La commission des sites, perspectives et paysages se réunit chaque fois que nécessaire et au moins une fois par an, sur convocation de son président... » ; qu'aux termes de l'article 11 du même texte : « Les services de l'Etat, les collectivités territoriales et les services publics qui ne sont pas représentés à la commission sont entendus, sur leur demande, sur les affaires qui les concernent. La commission peut en outre entendre toute personne dont elle estime l'audition utile, notamment des membres du Conseil scientifique régional de protection de la nature » ; Considérant que la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR fait valoir que le tribunal aurait violé l'article 11 précité du décret du 28 novembre 1983 en décidant que la commission des sites avait délibéré régulièrement sur le projet de règlement tout en constatant que le projet ne lui avait pas été remis, ni avant, ni au cours de la séance du 19 février 2003 ; que si, en vertu des dispositions de l'article 10 de ce décret, les dispositions de son article 11 ne s'appliquent pas en l'espèce, en tout état de cause, il résulte de l'instruction que les membres de la commission ont été informés, en même temps que l'envoi de l'ordre du jour, que les dossiers pouvaient être consultés à la préfecture ; que, dès lors, en relevant, en l'absence de disposition législative ou réglementaire imposant la communication du projet à la commission dans les conditions précises fixées par les dispositions de l'article 11 du décret du 28 novembre 1983 précité, qu'eu égard notamment au compte-rendu des débats devant la commission, il ne résultait pas des pièces du dossier que les membres de celle-ci auraient disposé d'une information insuffisante sur le projet de réglementation spéciale de la publicité, des enseignes et pré-enseignes, les premiers juges n'ont méconnu aucun texte ni aucun principe général ; que par suite, le moyen doit être écarté ; Sur la légalité interne : Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-1 du code de l'environnement : «Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de pré-enseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre.» ; qu'aux termes de l'article L. 581-8 du même code : «I. - A l'intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : 1º Dans les zones de protection délimitées autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés ; 2º Dans les secteurs sauvegardés ; 3º Dans les parcs naturels régionaux. Il ne peut être dérogé à cette interdiction que par l'institution de zones de publicité restreinte. II. - La publicité y est également interdite : 1º Dans les sites inscrits à l'inventaire et les zones de protection délimitées autour de ceux-ci ; 2º A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire ou visés au II de l'article L. 581-4 ; 3º Dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. Il peut être dérogé à cette interdiction par l'institution de zones de publicité restreinte ou de secteurs soumis au régime général fixé en application de l'article L. 581-9 (...)» ; qu'aux termes de l'article L. 581-9 de ce code : «Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-10, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de surface, de hauteur et d'entretien, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées (...)» ; qu'aux termes de l'article L. 581-10 du même code : «Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué, selon la procédure définie à l'article L. 581-14, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones.» ; qu'aux termes de l'article L. 581-11 : «I. - L'acte instituant une zone de publicité restreinte y soumet la publicité à des prescriptions plus restrictives que celles du régime fixé en application de l'article L. 581-9. II. - Il peut en outre : 1º Déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise ; 2º Interdire la publicité ou des catégories de publicités définies en fonction des procédés et des dispositifs utilisés (...) III... la publicité supportée par les palissades de chantiers ne peut être interdite, sauf lorsqu'elles sont implantées dans les lieux visés aux 1° et 2° du I de l'article L. 581-8 » ; En ce qui concerne l'étendue du contrôle du juge : Considérant que, dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence ; qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application ; Considérant que pour demander l'annulation du jugement attaqué, la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR soutient en premier lieu que le tribunal a méconnu les principes régissant le contrôle de la légalité des mesures de police, en décidant que les autorités locales compétentes disposaient d'un large pouvoir de réglementation alors que la police spéciale de l'affichage relève, tant au regard du droit interne que du droit européen, d'un contrôle de proportionnalité qui lui imposait de rechercher si les restrictions apportées en l'espèce à la liberté de l'affichage n'excédaient pas celles qui étaient nécessaires pour assurer la protection du cadre de vie et qu'elles ne portaient pas une attente excessive à l'activité des entreprises d'affichage ; Considérant toutefois qu'il ressort du jugement attaqué qu'après avoir, à bon droit, relevé que les dispositions des articles L. 581-1 et suivants précités du code de l'environnement conféraient aux autorités locales compétentes un large pouvoir de réglementation de l'affichage en leur permettant notamment de déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise et même d'interdire la publicité ou des catégories de publicité définies en fonction des procédés et des dispositifs utilisés, les premiers juges ont recherché si les prescriptions de l'arrêté attaqué avaient pris en compte le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence et en avaient fait, en ayant notamment pour objectif la protection du cadre de vie, par leur combinaison, une exacte application ; que par suite, la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient méconnu les principes régissant le contrôle de légalité des mesures de police qui leur étaient soumises ; En ce qui concerne la légalité des prescriptions relatives à la zone ZPR3A : Considérant qu'il résulte de l'instruction que, dans la zone de publicité restreinte 3 A (ZPR3A), le chapitre IV du règlement spécial de publicité de la ville de Montpellier interdit toute forme de publicité ou de pré-enseigne à l'exception notamment des dispositifs scellés au sol d'une superficie inférieure ou égale à 2 m² et d'une hauteur maximale hors tout de 3 mètres mais autorise l'installation de mobilier urbain qui, lorsqu'il supporte une publicité telle que prévue à l'article 24 du décret n° 80-923 du 21 novembre 1980, peut avoir une surface maximale de 8 m² et une hauteur maximale hors tout de 6 m ; que pour demander l'annulation de ces prescriptions les sociétés requérantes font valoir qu'aucune disposition légale ne permet d'opérer une telle différenciation dès lors qu'au regard de la protection de l'environnement et du cadre de vie, les dispositifs scellés au sol et les mobiliers urbains constituent une même catégorie de publicité ; Considérant toutefois en premier lieu, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que les dispositions précitées des articles L. 581-11 et suivants du code de l'environnement confèrent, en vue de la protection du cadre de vie, aux autorités locales compétentes, un large pouvoir de réglementation de l'affichage en leur permettant notamment d'interdire la publicité ou des catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés ; qu'en deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Montpellier, en adoptant les prescriptions sus-mentionnées et notamment en distinguant le mobilier urbain et les dispositifs scellés au sol, ait commis une erreur manifeste dans l'appréciation qu'il a fait des objectifs de protection du cadre de vie ou ait créé, entre les entreprises intéressées, une différence de traitement étrangère au but ainsi poursuivi ; que par suite le moyen doit être écarté ; En ce qui concerne la légalité des prescriptions relatives à la zone ZPR3B : Considérant que pour demander l'annulation des prescriptions de l'article 2 du chapitre IV du règlement spécial de publicité de la ville de Montpellier relatif à la zone de publicité restreinte 3 B (ZPR3B) les sociétés requérantes font valoir qu'elles sont contraires aux dispositions de l'article L. 581-11 du code de l'environnement lesquelles n'autorisent l'interdiction de la publicité supportée par les palissades de chantiers qu'autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés et des secteurs sauvegardés ; qu'il ressort toutefois de l'instruction qu'en interdisant dans une bande de 100 m de large, soit 50 m de chaque côté de l'axe de la voie, entre le « pont Raymond Chauliac et la limite d'agglomération pour l'avenue Pierre Mendès France » et « la place Christophe Colomb et la limite d'agglomération pour l'avenue de la Mer et l'avenue de Boirargues » toute forme de publicité ou de pré-enseigne à l'exception de celles prévues par les décrets du 25 février 1982 et du 7 décembre 1988 concernant les panneaux d'affichage libre et d'affichage administratif et judiciaire, le maire de Montpellier n'a, eu égard au large pouvoir de réglementation de l'affichage dont il dispose en vue de la protection du cadre de vie, ni commis une erreur manifeste dans l'appréciation qu'il a fait des objectifs des dispositions précitées ni méconnu, dès lors qu'il ne s'agit pas d'une interdiction générale et absolue relative à l'ensemble d'une zone mais d'une mesure n'intéressant qu'un secteur limité, les dispositions précitées de l'article L. 581-11 du code de l'environnement ; que par suite le moyen doit être écarté ; En ce qui concerne les principes de liberté du commerce de l'industrie et de libre concurrence : Considérant qu'un maire, lorsqu'il réglemente l'affichage en zone de publicité restreinte doit prendre en compte la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence ; que si la réglementation locale de l'affichage en zone de publicité restreinte ne peut légalement avoir par elle-même pour objet de créer une position dominante sur un marché pertinent, elle peut avoir un tel effet, notamment par la limitation du nombre des emplacements d'affichage ; que toutefois la création d'une position dominante par l'effet de la réglementation locale de l'affichage en zone de publicité restreinte n'est incompatible avec le respect des dispositions relatives à la concurrence que si cette réglementation conduit nécessairement à l'exploitation de la position dominante de manière abusive ; qu'il résulte de ce qui précède qu'il appartient au maire, lorsqu'il réglemente la publicité sur le territoire de sa commune, de veiller à ce que les mesures de police prises par lui ne portent aux règles de concurrence que les atteintes justifiées au regard des objectifs de la réglementation de l'affichage ; Considérant que la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR fait valoir que le tribunal ne pouvait se borner à énoncer que l'arrêté attaqué n'avait pas en lui-même pour effet de créer une position dominante sur le marché de l'affichage publicitaire sans rechercher d'une part si l'instauration d'une zone de publicité restreinte n'était pas de nature à aggraver les distorsions de concurrence entre les entreprises d'affichage extérieur, sur le marché de la location des emplacements publicitaires et, d'autre part, entre les propriétaires privés d'immeubles et les personnes publiques ; Considérant toutefois que les premiers juges, après avoir relevé à bon droit, notamment au vue de l'étude cadastrale réalisée par les requérants, que les prescriptions du règlement n'impliquaient pas une interdiction générale et absolue de l'exercice du droit instauré par l'article L. 581-1 du code de l'environnement sur les zones ZPR3 et ZPR4 et ne faisaient pas obstacle à l'exercice de ce droit sur les autres zones, par un redéploiement des dispositifs publicitaires, en ont correctement déduit qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier d'une part que l'arrêté attaqué aurait omis de prendre en compte le principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'autre part qu'il aurait par lui-même pour effet de créer une position dominante sur le marché de l'affichage publicitaire, ni qu'il pourrait conduire nécessairement à l'exploitation d'une position dominante de manière abusive ; que la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR n'apporte pas plus en appel qu'en première instance la démonstration de ce que l'instauration d'une zone de publicité restreinte serait de nature à aggraver les distorsions de concurrence entre les entreprises, les propriétaires privés et les personnes publiques concernées ; que par suite son argumentation sur ce point doit être écartée ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que ni la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR, ni les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER ne sont fondées à demander l'annulation du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté le recours en excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du 16 avril 2003 du maire de Montpellier édictant la réglementation spéciale de la publicité, des enseignes et des pré-enseignes sur le territoire de la commune de Montpellier ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : «Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation» ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Montpellier, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à verser aux requérantes la somme qu'elles réclament au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner, d'une part, la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR à verser à la Commune de Montpellier la somme de 1 500 euros et, d'autre part, les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER à verser globalement à la même commune une somme identique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Par ces motifs, D E C I D E : Article 1er : les requêtes de la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR et des sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER sont rejetées. Article 2 : la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR est condamnée à verser à la Commune de Montpellier la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : les sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER sont condamnées à verser globalement à la Commune de Montpellier une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : le présent arrêt sera notifié à la Commune de Montpellier, à la société GIRAUDY VIACOM OUTDOOR, aux sociétés IMPACT PUBLICITAIRE et DE BEER ainsi qu'au ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables. N° 05MA02092 - 05MA01990 2 CL