Conseil d'Etat, 3ème et 8ème sous-sections réunies, du 3 octobre 2003, 253696, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3EME ET 8EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-10-03
Numéro : 253696
Président : M. Lasserre
Rapporteur : M. Edouard  Crépey
Commissaire du gouvernement : M. Séners

Vu l'ordonnance enregistrée le 29 janvier 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Paris transmet au Conseil d'Etat, en application des dispositions de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par le GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIODYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE ; Vu la requête, enregistrée le 8 juin 2002 au greffe du tribunal administratif de Paris, présentée par le GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIODYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE dont le siège est ..., représenté par sa présidente en exercice ; le GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIO-DYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE demande au tribunal administratif : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 6 mars 2002 du ministre de l'agriculture et de la pêche fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie de l'hypodermose dans l'espèce bovine ; 2°) de déclarer illégaux l'arrêté du 8 août 1995 modifié fixant les conditions sanitaires relatives à la détention, à la mise en circulation et à la commercialisation des animaux de l'espèce bovine ainsi que l'arrêté du 20 novembre 2001 modifié portant agrément de l'Association pour la certification en santé animale (ACERSA) en tant qu'organisme concourant à la certification officielle en matière de maladies animales ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 10 septembre 2003, présentée par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; Vu le pacte international de New York relatif aux droits civils et politiques ; Vu le pacte international de New York relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu la directive n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Vu le code rural ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de la santé publique ; Vu le décret n° 47-233 du 23 janvier 1947 modifié autorisant les ministres à déléguer, par arrêté, leur signature ; Vu le décret n° 64-862 du 3 août 1964 relatif à la réorganisation des conseils et commissions du ministère de l'agriculture, modifié par les décrets n° 68-19 du 9 janvier 1968 et n° 85-175 du 4 février 1985 ; Vu le décret n° 81-857 du 15 septembre 1981 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Crépey, Auditeur, - les conclusions de M. Séners, Commissaire du gouvernement ; Sur l'intervention présentée par la Coordination nationale contre l'éradication du varron pour une agriculture responsable et autres : Considérant que la Coordination nationale contre l'éradication du varron pour une agriculture responsable, l'Association pour le libre choix de sa médecine et les autres signataires individuels de l'intervention ont intérêt à l'annulation des arrêtés attaqués ; qu'ainsi leur intervention doit être admise ; En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 mars 2002 du ministre de l'agriculture et de la pêche fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie de l'hypodermose dans l'espèce bovine : Sur la légalité externe : Considérant en premier lieu que par un arrêté en date du 1er mars 2002, le ministre de l'agriculture et de la pêche a donné à Mme B..., directrice générale de l'alimentation, délégation permanente pour signer, dans la limite de ses attributions, tous arrêtés concernant les affaires des services relevant de son autorité ; qu'eu égard à son objet, l'arrêté attaqué entre dans le champ des missions que l'arrêté du 2 juillet 1999 portant organisation et attributions de la direction générale de l'alimentation confie à cette dernière ; que si l'arrêté de délégation mentionné ci-dessus, qui a été publié au Journal officiel de la République française le 6 mars 2002, n'était pas entré en vigueur à la date du 6 mars à laquelle a été signé l'arrêté attaqué, cette circonstance n'affecte pas la compétence du signataire de ce dernier arrêté, dès lors que celui-ci a une nature réglementaire et n'a lui-même fait l'objet de la publication à laquelle était subordonnée son entrée en vigueur qu'au Journal officiel du 10 avril 2002 ; Considérant en deuxième lieu que, conformément aux dispositions de l'article 1er du décret susvisé du 15 septembre 1981, l'arrêté du 6 mars 2002 a été pris après avis du comité consultatif de la santé et de la protection des animaux institué par le décret susvisé du 3 août 1964 ; Considérant que l'absence de vote formel dudit comité à l'issue de sa délibération sur le texte qui lui était soumis n'entache la procédure de consultation d'aucune irrégularité ; Considérant que la circonstance qu'aucun représentant de la Fédération nationale d'agriculture biologique n'a pris part à la délibération dudit comité sur le projet d'arrêté n'a pu vicier l'avis qu'il a émis dès lors que l'arrêté du 19 février 1993 relatif à la composition du comité consultatif de la santé et de la protection des animaux, alors applicable, ne prévoit pas une telle participation ; Considérant que, contrairement aux allégations des intervenants, M. C... a pu régulièrement siéger au comité consultatif de la santé et de la protection des animaux lors de la séance dès lors qu'il avait été désigné en tant que représentant du corps des vétérinaires inspecteurs par l'arrêté du 28 novembre 2000 portant nomination des membres dudit comité ; que si le sous-directeur de l'élevage et des produits animaux du ministère de l'agriculture et le directeur désigné au titre du ministère de la santé s'étaient fait représenter, lors de ladite séance, par des agents de leur service, la présence de ces agents, qui, en l'absence dans l'arrêté du 19 février 1993 de toute disposition organisant la suppléance du sous-directeur et du directeur susmentionnés, n'avaient pas qualité pour siéger au comité consultatif de la santé et de la protection des animaux, n'a pas été de nature, eu égard à la composition du comité, à son objet et aux conditions dans lesquelles il a délibéré, à vicier l'avis qu'il a émis ; qu'il en va de même pour la présence d'un représentant de la Confédération paysanne, prévue en principe par l'arrêté du 19 février 1993 relatif à la composition du comité consultatif, mais irrégulière en l'espèce dès lors que l'arrêté du 28 novembre 2000 avait omis de désigner le représentant de cette confédération ; Considérant que l'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision ; que, par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre ladite décision envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau ; que le projet soumis au comité consultatif de la santé et de la protection des animaux ne comportait aucune disposition équivalente à celle de l'article 11 du texte définitif, aux termes duquel les dispositions prises au titre du présent arrêté ne s'appliquent pas aux départements français d'outre-mer, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à la Corse ; que toutefois, dès lors que l'article 2 du projet soumis à consultation, repris dans l'arrêté du 6 mars 2002, disposait que la prophylaxie de l'hypodermose dans l'espèce bovine est rendue obligatoire sur l'ensemble du territoire national à l'égard de toutes les exploitations de bovins (...) , la question de l'extension territoriale qu'il convenait de donner à la zone concernée par les mesures prises au titre de l'arrêté avait été posée au comité ; qu'ainsi qu'il sera dit ci-après, la restriction apportée au champ d'application territorial initialement prévu n'a pas affecté l'équilibre général du dispositif ; que, dès lors, l'auteur de l'arrêté attaqué a pu la décider sans méconnaître l'obligation de consultation préalable qui lui incombait en vertu des dispositions susmentionées ; qu'il ressort de la comparaison du texte ayant fait l'objet de la consultation et de l'arrêté attaqué que les autres modifications apportées aux dispositions soumises au comité avaient été discutées par celui-ci ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure de consultation du comité consultatif de la santé et de la protection des animaux doivent être écartés ; Considérant en troisième lieu qu'aux termes de l'article L. 261-2 du code rural : L'agence française de sécurité sanitaire des aliments est consultée sur les projets de dispositions législatives ou réglementaires relatives à la lutte contre les maladies des animaux (...) ; qu'aux termes de l'article L. 1323-5 du code de la santé publique : Le directeur général émet (...) les avis et recommandations qui relèvent de la compétence de l'agence ; qu'il résulte de ces dispositions que le directeur général de l'agence était compétent pour émettre l'avis demandé à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments sur le projet d'arrêté fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prophylaxie de l'hypodermose dans l'espèce bovine ; que le moyen tiré de l'irrégularité de cet avis doit, par suite, être écarté ; Considérant en quatrième et dernier lieu que les irrégularités alléguées dont serait entachée la publication de l'arrêté attaqué sont en tout état de cause sans incidence sur sa légalité ; Sur la légalité interne : Considérant en premier lieu que l'article 3 de la directive n° 92/43/CEE du Conseil concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages prévoit l'institution par les Etats membres de zones spéciales de conservation dans les sites abritant les habitats des espèces mentionnées sur une liste figurant à l'annexe II de ladite directive ; que l'article 6 de la même directive définit le régime applicable à ces zones en vue d'assurer la conservation des espèces qui ont justifié leur délimitation ; que cependant, l'agent de l'hypodermose bovine ne figure pas sur la liste des espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation telle que fixée par l'annexe II susmentionnée ; que le moyen tiré de la méconnaissance des articles 3 et 6 de la directive n° 92/43/CEE ne peut donc qu'être écarté ; Considérant en deuxième lieu qu'aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : I. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation./ II. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général (...) ; qu'aux termes de l'article L. 110-2 du même code : Les lois et règlements organisent le droit de chacun à un environnement sain et contribuent à assurer un équilibre harmonieux entre les zones urbaines et les zones rurales./ Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde et de contribuer à la protection de l'environnement./ Les personne publiques et privées doivent, dans toutes leurs activités, se conformer aux mêmes exigences ; que toutefois l'arrêté attaqué a été pris en application des dispositions de l'article L. 224-1 du code rural ; que celles-ci précisent expressément que le pouvoir qu'elles donnent à l'autorité administrative, dans les conditions qu'elles définissent, de rendre obligatoires des mesures de prophylaxie peut être exercé par elle nonobstant toutes dispositions législatives contraires ; que dès lors, à supposer même que l'arrêté attaqué porte atteinte aux principes énoncés aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions ne peut utilement être invoquée à l'appui de la requête ; Considérant en troisième lieu qu'aux termes de l'article L. 5141-5 du code de la santé publique : Exception faite des aliments médicamenteux, des autovaccins et des préparations extemporanées vétérinaires, tout médicament vétérinaire qui ne fait pas l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par l'autorité compétente de la Communauté européenne en application du règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 (...) doit faire l'objet, avant sa mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (...) L'autorisation de mise sur le marché est délivrée pour une période de cinq ans ; elle est ensuite renouvelable par période quinquennale ; que l'arrêté attaqué n'impose par lui-même l'utilisation d'aucun médicament vétérinaire déterminé pour la mise en ouvre de l'obligation de prophylaxie de l'hypodermose dans l'espèce bovine qu'il institue ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées du code de la santé publique ne peut, en tout état de cause, être accueilli ; Considérant en quatrième lieu qu'aux termes de l'article L. 224-1 du code rural : Nonobstant toutes dispositions législatives contraires, lorsque, à l'intérieur d'une aire s'étendant sur une ou plusieurs communes d'un ou de plusieurs départements ou incluant l'ensemble du territoire national, le nombre des animaux de même espèce, qui sont déjà soumis à des mesures collectives de prophylaxie contre une maladie réputée contagieuse ou non, atteint 60 % de l'effectif entretenu dans cette aire ou lorsque 60 % du nombre des exploitations concernées qui s'y trouvent sont déjà soumises auxdites mesures, cette prophylaxie peut être rendue obligatoire par l'autorité administrative à l'égard de l'ensemble de l'aire en cause ; que l'article 1er du décret du 15 septembre 1981 portant application de l'article L. 224-1 du code rural précise que les arrêtés pris dans ce cadre déterminent l'aire sur laquelle s'étend l'obligation et prescrivent les mesures nécessaires à la conduite des opérations de prophylaxie ; que si l'arrêté attaqué dispose en son article 2 que la prophylaxie de l'hypodermose bovine est rendue obligatoire sur l'ensemble du territoire national à l'égard de toutes les exploitations de bovins et s'applique dans tous les lieux de séjour et de rassemblement fréquentés par les animaux de l'espèce bovine, son article 11 précise néanmoins que les dispositions prises au titre du présent arrêté ne s'appliquent pas aux départements français d'outre-mer, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à la Corse ; que le GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIODYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE soutient que ces dispositions portent atteinte au principe d'égalité et que l'arrêté attaqué méconnaît par là tant les principes généraux applicables même sans texte en droit interne que les stipulations de trois conventions internationales auxquelles la France est partie ; Considérant d'une part que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit ; que contrairement à ce qui est soutenu par les intervenants, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de la fédération nationale des groupements de défense sanitaire du bétail produit par le ministre, que le pourcentage des bovins couverts par un programme de prophylaxie de l'hypodermose était, à la date de signature de l'arrêté attaqué, très supérieur au seuil légal de 60 % dans l'aire formée par les départements continentaux de la France métropolitaine ; qu'il n'est pas contesté qu'il était en revanche très inférieur au seuil légal de 60 % dans les départements d'outre-mer, dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et en Corse ; que compte tenu, par ailleurs, des modes de transmission connus de l'hypodermose bovine, la présence, dans un département continental de la France métropolitaine, de cheptels non couverts par un programme de prophylaxie est nécessairement source de retards dans l'assainissement des cheptels voisins puis des cheptels des départements limitrophes ; qu'à l'inverse, le faible développement des mesures prophylactiques dans les départements d'outre-mer, dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et en Corse n'est pas de nature à soumettre les cheptels des exploitations situées sur le reste du territoire national à des risques de ré-infestation ; que ces circonstances créent, au regard de l'objet du texte, une différence de situation entre les départements d'outre-mer, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et la Corse d'une part et le reste du territoire national d'autre part qui justifiait un traitement différent ; que le GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIODYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE n'est donc pas fondé à soutenir que l'exclusion des départements d'outre-mer, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la Corse du champ d'application des dispositions prises au titre de l'arrêté attaqué est constitutive d'une rupture illégale d'égalité ; Considérant d'autre part qu'il résulte de ce qui précède que le groupement requérant ne peut, en tout état de cause, utilement invoquer les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels protégeant les principes d'égalité et de non-discrimination ; Considérant en cinquième et dernier lieu que si le groupement requérant soutient que l'arrêté attaqué méconnaît les spécificités de l'agriculture biologique, il n'apporte aucun élément permettant d'apprécier le bien fondé de ce moyen ; que par suite celui-ci ne peut être accueilli ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le groupement requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 6 mars 2002 ; En ce qui concerne les conclusions tendant à ce que l'arrêté du 8 août 1995 modifié fixant les conditions sanitaires relatives à la détention, à la mise en circulation et à la commercialisation des animaux de l'espèce bovine et l'arrêté du 20 novembre 2001 modifié portant agrément de l'Association pour la certification en santé animale (ACERSA) en tant qu'organisme concourant à la certification officielle en matière de maladies animales soient déclarés illégaux : Considérant qu'un recours en appréciation de validité d'un acte administratif ne peut être introduit qu'à la suite d'une décision de l'autorité judiciaire renvoyant à la juridiction administrative l'examen de la question préjudicielle de légalité de cet acte à laquelle est subordonnée la solution d'un litige dont ladite autorité se trouve saisie ; que dès lors, en l'absence d'une telle décision de l'autorité judiciaire, les conclusions analysées ci-dessus du groupement requérant ne sont pas recevables ; En ce qui concerne les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser au GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIO-DYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE d'une part et, en tout état de cause, aux intervenants d'autre part les sommes qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la Coordination nationale contre l'éradication du varron pour une agriculture responsable et autres est admise. Article 2 : La requête du GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIO-DYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la Coordination nationale contre l'éradication du varron pour une agriculture responsable et autres tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : La présente décision sera notifiée au GROUPEMENT DES AGRICULTEURS BIOLOGISTES ET BIO-DYNAMISTES DU MAINE-ET-LOIRE, à la Coordination nationale contre l'éradication du varron pour une agriculture responsable, à l'Association pour le libre choix de sa médecine, à Mme D..., à M. Z..., à M. X..., à M. Y..., à M. A..., à Mlle E... et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.