Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 09/06/2016, 14MA04056, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-06-09
Numéro : 14MA04056
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : M. Pierre-Yves  GONNEAU
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SCP DELAPORTE BRIARD TRICHET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) C3IC et M. B... C...ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 28 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal de Mougins a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1005021, 1005092, 1005153, 1101535, 1101573, 1101623, 1101657, 1101658, 1101675, 1101726, 1101799, 1101909 du 11 juillet 2014, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 septembre 2014 et 8 décembre 2015, la SARL C3IC et M. C..., représentés par Me A..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 11 juillet 2014 ; 2°) d'annuler la délibération du 28 octobre 2010 par laquelle le conseil municipal de Mougins a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Mougins la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement, qui a joint douze demandes et a répondu aux moyens de manière regroupée, ne permet pas de vérifier si le tribunal a répondu à l'ensemble des moyens ; - il n'est pas justifié que la délibération du 25 février 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée régulièrement ; - la procédure aurait dû être reprise depuis la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme en raison de la création du syndicat mixte du SCOT de l'Ouest des Alpes-Maritimes ; - un nouveau débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable et une nouvelle délibération arrêtant le projet de plan local d'urbanisme auraient dû intervenir en raison de l'avis du syndicat mixte du SCOT de l'Ouest des Alpes-Maritimes et de l'approbation du plan de prévention des risques d'incendie ; - le dossier soumis à l'enquête publique ne comportait pas les pièces mentionnées à l'article R. 11-3 du code de l'expropriation ; - le commissaire enquêteur n'a pas donné son avis personnel et motivé ; - l'analyse par le commissaire-enquêteur des différents aspects du projet de plan local d'urbanisme dans le rapport d'enquête ne pallie pas l'absence de son avis personnel dans un document distinct ; - les visites sur les lieux effectuées par le commissaire-enquêteur sont irrégulières ; - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique portaient atteinte à l'économie générale du projet ; - le rapport de présentation ne justifie pas les choix opérés au regard de la directive territoriale d'aménagement ; - l'institution d'un espace boisé classé sur la totalité de leur parcelle porte atteinte au droit de propriété tel que garanti par la Constitution et la convention européenne des droits de l'homme ; - l'institution de cet espace boisé classé est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la création de la zone Ns n'est pas compatible avec les dispositions de la directive territoriale d'aménagement qui obligent de conserver les perspectives paysagères ; - la création de la zone Ns n'est pas justifiée par le rapport de présentation ; - la création de la zone Ns méconnaît les principes posés par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ; - la délibération est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2015, la commune de Mougins, représentée par la société d'avocats Delaporte, Briard, Trichet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société C3IC et de M. C... la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gonneau, premier conseiller, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant la commune de Mougins. 1. Considérant que, par une délibération en date du 28 octobre 2010, le conseil municipal de Mougins a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que la SARL C3IC et son gérant, M. C..., relèvent appel du jugement en date du 11 juillet 2014 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d'annulation de cette décision ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que si les motifs du jugement attaqué du 11 juillet 2014, qui pouvait joindre douze demandes dirigées contre la même délibération, sont compris dans quatre-vingt-dix-neuf paragraphes, ce jugement, bien que s'étendant sur vingt-quatre pages, expose une argumentation logiquement ordonnée qui permet, contrairement à ce que soutiennent les requérants, d'identifier les moyens soulevés par les différents demandeurs et les réponses apportées par le tribunal et, par suite, de vérifier l'existence d'une éventuelle omission à statuer, qui n'est pas alléguée en l'espèce ; Sur le bien-fondé du jugement : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 121-4 du même code : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture (...) " ; 4. Considérant que la délibération en date du 25 février 2002 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme mentionne dans son article 4 qu'elle sera notifiée, en application de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, au président du conseil régional Provence-Alpes-Côte d'Azur, au président du conseil général des Alpes-Maritimes, au président du syndicat intercommunal d'étude et de programmation de l'agglomération Grasse-Cannes-Antibes, à l'autorité compétente en matière de transports urbains STGA-Sillages, aux présidents de la chambre de commerce et d'industrie Nice-Côte d'Azur, de la chambre des métiers et de la chambre d'agriculture des Alpes-Maritimes ; qu'il ressort du rapport du commissaire enquêteur que trois réunions se sont tenues avec les personnes publiques associées les 27 septembre 2002, 27 janvier 2003 et 8 juillet 2003 ; que ces personnes ont ainsi été effectivement associées à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme et ont donc nécessairement pris connaissance de la délibération du 25 février 2002 ; que les allégations des requérants tenant à l'absence de notification de la délibération précitée doivent, par suite, être écartées ; 5. Considérant que par deux jugements des 12 et 26 novembre 2009, le tribunal administratif de Nice a annulé la délibération du 26 mars 2007 du conseil municipal de Mougins approuvant le plan local d'urbanisme, motif uniquement pris d'un défaut de motivation de l'avis du commissaire-enquêteur ; que la commune de Mougins a donc pu décider légalement, par une délibération du 28 janvier 2010, de reprendre la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme au stade de l'enquête publique ; que ni la création en juin 2008 du syndicat mixte du schéma de cohérence territorial de l'Ouest des Alpes-Maritimes, ni l'approbation du plan de prévention des risques d'incendie le 12 septembre 2008, postérieures à l'arrêt du plan local d'urbanisme par une délibération du 27 juillet 2006, n'ont, par elles-mêmes, d'incidence sur la régularité de la procédure suivie ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est même pas allégué par les requérants, que ces mêmes circonstances seraient la cause d'une modification du projet de plan local d'urbanisme arrêté d'un importance telle que la procédure aurait dû être reprise à un stade antérieur ; 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-11 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Lorsque l'enquête prévue à l'article L. 123-10 concerne une zone d'aménagement concerté, elle vaut enquête préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux prévus dans la zone à condition que le dossier soumis à l'enquête comprenne les pièces requises par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique " ; 7. Considérant que le moyen tiré de ce que le dossier d'enquête ne comportait pas les pièces requises par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ne peut être utilement dirigé que contre une déclaration d'utilité publique et, en l'absence d'une telle procédure, est en l'espèce sans incidence sur la régularité de la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) peut (...), visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, après information préalable des propriétaires et des occupants par les soins de l'autorité compétente,(...) " ; qu'aux termes de l'article R 123-18 du même code, " Lorsqu'il a l'intention de visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, et à défaut d'avoir pu y procéder de son propre chef, en liaison avec le maître de l'ouvrage, le commissaire enquêteur en informe le préfet, en lui précisant la date et l'heure de la visite projetée, afin de permettre à celui-ci d'en avertir au moins quarante-huit heures à l'avance les propriétaires et les occupants. Lorsque ceux-ci n'ont pu être prévenus, ou en cas d'opposition de leur part, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête en fait mention dans le rapport d'enquête " ; 9. Considérant qu'il ressort du rapport établi par le commissaire-enquêteur qu'il a effectué plusieurs visites des lieux avant et après la période au cours de laquelle s'est déroulée l'enquête publique ; que, d'une part, il ne résulte ni des dispositions précitées, ni d'aucune autre disposition légale ou réglementaire, ni d'aucun principe, une quelconque interdiction pour le commissaire-enquêteur de procéder à des visites des lieux préalablement à la date d'ouverture effective de la période d'enquête publique ou postérieurement à celle-ci ; que, d'autre part, les dispositions combinées des articles L. 123-9 et R. 123-18 du code de l'environnement ne concernent que les visites nécessitant l'entrée du commissaire-enquêteur dans certaines propriétés privées ; qu'elles ne s'appliquent pas à la visite des lieux publics libres d'accès ; qu'en l'espèce et en tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier ni n'est établi par les requérants que le commissaire-enquêteur aurait pénétré dans des propriétés privées lors de ces visites ; que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article R*123-19 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement alors en vigueur : " (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) " ; 11. Considérant que la règle de motivation prévue à l'article R*123-22 précité du code de l'environnement oblige le commissaire-enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients du projet et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; 12. Considérant qu'il n'est pas contesté que, comme l'ont relevé les premiers juges, le commissaire-enquêteur a procédé à une analyse des avantages et des inconvénients du projet motivant son avis favorable ; que si cette analyse ne figure pas dans un document séparé mais est insérée dans le rapport qui doit, en application des dispositions précitées, relater le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, il n'est toutefois ni allégué, ni établi, et ne ressort pas des pièces du dossier, que cette seule circonstance aurait, en l'espèce, été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération ou aurait privé les personnes intéressées par l'avis du commissaire-enquêteur, qu'il a exprimé, d'une garantie ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal. (...) " ; qu'il est toujours loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que ces modifications procèdent de l'enquête ; 14. Considérant que le conseil municipal a adopté, lors de l'approbation du plan local d'urbanisme, de nombreuses modifications du projet issues des résultats de l'enquête publique ; que ces modifications portent sur des points mineurs du rapport de présentation et du règlement et sur des modifications très limitées de la délimitation des différentes zones, des emplacements réservés et des espaces boisés classés ; que, contrairement à ce que se bornent à alléguer les requérants, elles ne modifient pas le parti pris d'urbanisme ou les possibilités de construction d'une manière telle qu'elles pourraient être regardées comme remettant en cause l'économie générale du projet ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article R.*123-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; (...) " ; 16. Considérant, d'une part, qu'en se bornant à affirmer que le rapport de présentation ne justifierait pas du bien-fondé du zonage et du règlement au regard des principes posés par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et des dispositions de l'article L. 111-1-1 du même code, les requérants n'assortissent pas ce moyen des précisions nécessaires à son examen ; que, d'autre part, la justification de la compatibilité du plan local d'urbanisme au regard de la directive territoriale d'aménagement et celle de la création du secteur Ns sont exposées toutes deux dans le rapport de présentation, contrairement à ce que soutiennent les requérants ; 17. Considérant que le règlement du secteur Ns n'autorise expressément que l'aménagement d'aires de golf, de terrains de jeux et les installations et constructions directement liées aux activités sportives, y compris les tribunes et les équipements sanitaires ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'instauration de ce secteur va induire une urbanisation touristique et hôtelière avec, notamment, la construction de villas individuelles, incompatible avec les dispositions de la directive territoriale d'aménagement relatives à la protection des principaux espaces naturels, ne peut qu'être écarté ; 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. " ; 19. Considérant que les parcelles appartenant à la société C3IC sont situées dans un vaste espace naturel ; que ni le faible nombre d'arbres présents sur ces parcelles, ni la circonstance qu'elles soient bordées par une zone d'urbanisation diffuse et raccordées au réseau public d'assainissement, ne faisaient obstacle à la délimitation d'un espace boisé classé sur ces terrains ; que ce classement n'est ainsi pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; 20. Considérant qu'aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. " ; qu'aux termes de l'article 1er du Protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. - Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) " ; 21. Considérant, d'une part, que les dispositions précitées de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, qui n'emportent aucune privation du droit de propriété mais se bornent à apporter des limites à son exercice, ne méconnaissent pas l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; que, d'autre part, les restrictions apportées à l'exercice du droit de propriété sont justifiées par l'intérêt général qui s'attache à la préservation des espaces boisés ; que ces restrictions, qui ne concernent que les modes d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements et sont accompagnées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de garanties de fond et de procédure prévues pour la procédure d'élaboration des plans locaux d'urbanisme, sont proportionnées à l'objectif poursuivi ; qu'en outre, l'article L. 130-2 du code de l'urbanisme donne la possibilité, dans certaines conditions, au propriétaire d'un terrain classé en espaces boisés d'obtenir un terrain à bâtir contre la cession gratuite de son terrain ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'existence d'une atteinte disproportionnée à l'exercice du droit de propriété doit être écarté ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête en tant qu'elle émane de M. C..., que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administratif : 23. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 24. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mougins, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société C3IC le versement à la commune de Mougins d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : La requête présentée par la société C31C et M. C...est rejetée. Article 2 : La société C31C versera à la commune de Mougins une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL C31C, à M. B...C...et à la commune de Mougins. Délibéré après l'audience du 19 mai 2016, à laquelle siégeaient : - M. d'Hervé, président de chambre, - Mme Josset, présidente assesseure, - M. Gonneau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juin 2016. '' '' '' '' 2 N° 14MA04056