CAA de NANCY, 3ème chambre, 04/06/2024, 21NC01936, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-04
Numéro : 21NC01936
Président : M. WURTZ
Rapporteur : Mme Sandra  BAUER
Commissaire du gouvernement : M. MARCHAL
Avocat(s) : SELARL LIDY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C... épouse A... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 11 mars 2019 du conseil municipal de la commune de Knoeringue approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) de cette commune en tant qu'elle classe sa parcelle cadastrée section 16 n° 126/48 en zone A. Par un jugement n° 1908045 du 6 mai 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 juillet 2021, Mme C..., représentée par Me Boguet, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 6 mai 2021 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler la délibération du 11 mars 2019 du conseil municipal de la commune de Knoeringue approuvant le plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'elle classe sa parcelle cadastrée section 16 n° 126/48 en zone A ; 3°) d'enjoindre à la commune d'intégrer cette parcelle dans la zone 1AU ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Knoeringue une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le rapport et les conclusions motivées du commissaire-enquêteur diffusées sur internet ne comportaient pas les observations et propositions produites pendant la durée de l'enquête ainsi que les réponses éventuelles du maître d'ouvrage en méconnaissance de l'article L. 123-15 du code de l'environnement ; elle n'a obtenu ces informations que postérieurement à la délibération du conseil municipal du 11 mars 2019 approuvant le PLU ; elle a, de ce fait, été privée de la possibilité de solliciter l'inscription à l'ordre du jour d'un point spécifique relatif à sa demande ; ce manquement a pu avoir une influence sur la décision de l'autorité administrative, en l'absence de débat sur ce point ; - les plans du PLU ne sont pas conformes au projet d'aménagement et de développement durable (PADD) concernant les zonages 1AU retenus ; - l'avis du commissaire-enquêteur concernant sa parcelle doit être considéré comme un avis favorable avec réserves ; or la commune n'a pas tenu compte de ses recommandations et réserves et a adopté le PLU en l'état ; aucune réponse de la commune ne figure en réponse à ces recommandations dans le rapport du commissaire-enquêteur, en méconnaissance de l'article L. 123-16 du code de l'environnement ; - le PLU est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Huningue - Sierentz en ce qui concerne les prévisions démographiques qui sont sous-évaluées ; les besoins de la commune liés à la progression démographique ne pourront donc pas être satisfaits de sorte qu'il n'y a pas lieu à minoration de la zone 1AU par l'exclusion de sa parcelle ; - le PLU est incompatible avec le SCOT de Huningue - Sierentz en ce qui concerne la gestion de l'espace pour les infrastructures ; il ne tient pas compte des consommations foncières qu'elles engendrent, ce qui aboutit à des surfaces réelles nettement inférieures à celles définies dans le SCOT ; - le classement de sa parcelle en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; son terrain est un pré à la limite d'une zone à urbaniser, la circonstance qu'il soit occasionnellement fauché ne lui confère pas de facto un caractère agricole alors qu'il ne présente aucun potentiel agronomique, biologique ou économique susceptible de justifier ce classement ; le maintien de sa parcelle en zone à urbaniser ne modifierait pas les orientations définies par le PLU en raison de la faible surface du terrain ; - le classement de sa parcelle en zone agricole est entaché de détournement de pouvoir ; elle est la sœur du maire et il est probable que sa demande a été rejetée afin que ce dernier ne soit pas taxé de favoritisme à son égard. Par un mémoire en défense enregistré le 8 octobre 2021, la commune de Knoeringue, représentée par Me Muller-Pistre conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C... une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bauer, - et les conclusions de M. Marchal, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 11 mars 2019, le conseil municipal de la commune de Knoeringue a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Mme C... a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler cette délibération en tant qu'elle classait sa parcelle cadastrée section 16 n° 126/48 en zone agricole. Par la présente requête, elle relève appel du jugement du 6 mai 2021 par lequel le tribunal a rejeté sa demande. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " (...) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (...) ". L'article R. 123-19 du même code dispose que : " (...) Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. " 3. Si les dispositions précitées font obligation de tenir à la disposition du public le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur, elles n'imposent pas au conseil municipal de recueillir les observations du public sur ces documents avant d'approuver le plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, une délibération procédant à cette approbation ne peut être regardée comme illégale du seul fait qu'elle est intervenue dès la réception par le maire du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur et avant que ces documents ne soient mis à la disposition du public.. Dès lors, la seule circonstance que ces informations n'aient pas été mises en ligne sur le site internet dédié avant approbation du PLU n'est pas de nature à entacher la délibération d'illégalité. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'environnement : " (...) Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. " 5. La requérante soutient que l'avis du commissaire-enquêteur relatif au PLU doit être considéré comme un avis favorable avec réserves, de sorte que la commune était tenue, dès lors qu'elle n'entendait pas en tenir compte, d'adopter une délibération motivée par application des dispositions précitées de l'article L. 123-16 du code de l'environnement. Toutefois, il résulte des termes mêmes de son avis que le commissaire-enquêteur a seulement entendu assortir son avis de recommandations, relatives notamment à un possible classement de la parcelle de la requérante en zone 1AU, sans que ces recommandations puisse être considérées comme remettant en cause le caractère favorable de son avis. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées est inopérant. 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 7. La requérante soutient que les plans du PLU ne sont pas conformes au PADD concernant les zonages retenus, le document graphique du PADD intégrant, contrairement à celui du règlement du PLU, sa parcelle en zone 1AU. Toutefois, il résulte de l'examen de ces documents que les représentations graphiques utilisées et leur degré de précision diffèrent, le document du PADD ne comportant notamment pas les limites parcellaires, de sorte que l'affirmation de la requérante ne peut être vérifiée. Au surplus, à supposer même que le document graphique du PADD ait inclu la parcelle de la requérante dans la zone 1AU, le choix final de ne pas étendre la zone 1AU jusqu'à cette parcelle dans le règlement graphique du PLU apparaît en cohérence avec la volonté de ses auteurs qui ont entendu faire le choix d'extensions urbaines mesurées et de contenir les extensions aux limites perçues du site d'implantation du village. Dès lors, le classement de la parcelle litigieuse en zone agricole ne caractérise en tout état de cause pas une incohérence entre le PLU et les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...) ". Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale (SCOT), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 9. D'une part, Mme C... soutient que le PLU est incompatible avec le SCOT de Huningue - Sierentz dès lors que le taux annuel d'évolution démographique retenu dans le PADD serait nettement inférieur aux prévisions démographiques du schéma. Elle en infère que les besoins de la commune liés à la progression démographique ne pourront pas être satisfaits de sorte qu'il n'y a pas lieu à minoration de la zone AU1 par l'exclusion de sa parcelle. 10. Il ressort des pièces du dossier que le SCOT prévoyait un taux d'accroissement démographique annuel moyen de 0,89 % entre 2008 et 2030, à l'échelle de l'ensemble de son territoire. Le PADD du PLU mentionne que la commune a connu un taux de croissance annuel moyen de sa population de 2,2 % et indique qu'en accord avec les objectifs du SCOT qui tend à favoriser un développement maîtrisé des villages, le scénario retient un taux de variation annuel plus modéré de 2 %, ce dernier étant par ailleurs proche des données de l'Institut national de la statistique et des études économiques. Il s'ensuit que la requérante n'est pas fondée à soutenir que les prévisions retenues par le PLU ne seraient pas suffisamment élevées et méconnaîtraient ainsi les objectifs et orientations du SCOT. 11. D'autre part, Mme C... soutient que le PLU est également incompatible avec le SCOT de Huningue - Sierentz en ce qu'il ne tient pas compte des consommations foncières engendrées par les infrastructures, ce qui aboutit à des surfaces réelles nettement inférieures par logement à celles définies dans le SCOT. Cependant, il ressort des pièces du dossier que la requérante appuie uniquement son argumentation sur les données moyennes des consommations foncières par logement valant pour toute l'Alsace et dont il n'est pas démontré qu'elles soient pertinentes pour la seule commune de Knoeringue. Par ailleurs, la requérante tient uniquement compte des consommations foncières afférentes à la création de maisons individuelles ou en lotissement, alors qu'il résulte du rapport de présentation que si la part des logements individuels est majoritaire, la commune comporte aussi de l'habitat collectif et que le parc de logements se diversifie. En outre, l'intéressée ne prend pas en compte, pour le développement futur de l'habitat, le potentiel de renouvellement urbain de la commune constitué par les dents creuses et les réhabilitations et rénovations pour lesquelles les infrastructures sont existantes. Enfin et en tout état de cause, contrairement à ce que soutient la requérante, il résulte du rapport de présentation que les secteurs délimités intègrent des espaces de voirie, d'ores et déjà imperméabilisés. Il s'ensuit que ce second motif d'incompatibilité allégué du PLU par rapport aux objectifs et orientations du SCOT doit également être écarté. 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (...) ". L'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme dispose que : " VI. - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016 (...) ". Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, ainsi applicable à l'élaboration du plan local d'urbanisme en litige : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. En zone A peuvent seules être autorisées : ' les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; ' les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) ". 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que si la parcelle de la requérante se situe en limite de la zone d'urbanisation future, elle est entourée de parcelles classées en zone agricole, ce qui suffit à justifier le classement en zone A. Contrairement à ses affirmations, aucun décrochage artificiel par rapport au document graphique du PADD n'est établi. Par ailleurs, il est constant que ladite parcelle fait l'objet d'une exploitation agricole depuis 1989. Enfin, ainsi qu'il a été précédemment développé, ce classement apparaît conforme aux orientations du PADD visant des extensions urbaines mesurées et tendant à contenir les extensions aux limites perçues du site d'implantation du village. Il s'ensuit que le classement de la parcelle de la requérante n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 15. En dernier lieu, la seule circonstance que Mme C... soit la sœur du maire ne suffit pas à établir que sa demande aurait été rejetée pour prévenir des accusations de favoritisme. Il résulte de ce qui a été dit au point 14 qu'il n'apparaît pas que le choix ainsi opéré aurait été fondé sur des considérations étrangères à celles à l'intérêt urbanistique de la commune. Il s'ensuit que le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté. 16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses conclusions relatives au classement en zone agricole de sa parcelle. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 17. Les conclusions présentées à ce titre par la requérante, qui est la partie perdante dans la présente instance, doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la commune de Knoeringue. D E C I D E : Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Knoeringue relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... et à la commune de Knoeringue. Délibéré après l'audience du 14 mai 2024, à laquelle siégeaient : - M. Wurtz, président, - Mme Bauer, présidente-assesseure, - M. Meisse, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024. La rapporteure, Signé : S. BAUER Le président, Signé : Ch. WURTZ Le greffier, Signé : F. LORRAIN La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, Le greffier, F. LORRAIN N° 21NC01936 2