COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 5ème chambre A - formation à 3, 17/01/2019, 17LY04147, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 5ème chambre A - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-01-17
Numéro : 17LY04147
Président : Mme FISCHER-HIRTZ
Rapporteur : Mme Catherine  FISCHER-HIRTZ
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : JAUFFRET

Vu la procédure suivante : Procédure antérieure : La Commission nationale d'aménagement cinématographique, (CNACi) a, par une décision du 4 avril 2017, délivré à la société par actions simplifiée (SAS) Cinéma Ritz l'autorisation de créer un établissement de spectacles cinématographiques de sept salles et 1 187 places à l'enseigne "Mégarama" à Givors. Par un recours enregistré sous le n° 291-B 80, la société à responsabilité limitée (SARL) Saint-Chamond a demandé à la CNACi d'annuler cette autorisation. Par une décision en date du 6 octobre 2017, la CNACi a rejeté ce recours et autorisé le projet. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement le 7 décembre 2017 et le 12 juillet 2018, la SARL Saint Chamond Cinéma, représentée par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler la décision de la CNACi du 6 octobre 2017 ; 2°) de mettre à la charge de la société Cinéma Ritz la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il ne ressort pas de cette décision que la CNACi, aurait été régulièrement composée et que l'ensemble des pièces utiles aient été adressées à ses membres ; - les dispositions de l'article L. 212-10-8 du code du cinéma et de l'image animée sont méconnues dès lors que la société Cinéma Ritz a déposé une nouvelle demande, avant le délai d'un an et après la décision de rejet de la CNACi, le 21 novembre 2016, pour le même projet et que la diminution du nombre de places de 1301 à 1187 est totalement insuffisante pour considérer qu'il s'agit d'un projet différent ; - l'impact négatif du projet est avéré sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, compte tenu des risques qu'il génère pour l'animation culturelle du territoire, de l'insuffisante desserte par les transports en commun, aspect passé sous silence par la CNACi, ou de l'insertion du projet dans son environnement ; - la croissance démographique dans la zone d'influence cinématographique, plus spécifiquement dans la zone primaire, a été sous-évaluée par le pétitionnaire ; - la densité actuelle des équipements dans la zone d'influence cinématographique est suffisante ; - le projet ne répond pas aux exigences de la diversité cinématographique, dès lors que les cinémas existants dans la zone d'influence cinématographique dont fait partie la commune de Givors offrent déjà une programmation satisfaisante, que le projet aura pour effet de fragiliser et de compromettre le maintien d'une activité cinématographique de proximité, et enfin qu'il accentuera les difficultés d'accès aux films que rencontrent certains établissements ; - l'impact négatif du projet est avéré sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, compte tenu des risques qu'il génère pour l'animation culturelle du territoire, de l'importance des flux routiers qu'il va générer, de l'insuffisance de desserte par les transports en commun, de l'insuffisance de l'emprise foncière consacrée aux espaces verts, d'aménagement paysagers et de l'insertion du projet dans son environnement. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 avril 2018, la CNACi conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés sont infondés ; en particulier, ses membres ont bien reçu, dans la cadre d'une première convocation, l'ordre du jour accompagné des documents listés à l'article R. 212-7-26 du code du cinéma et de l'image animée. Par un mémoire enregistré le 28 août 2018, la SAS Cinéma Ritz, représentée par la SELAS Wilhem et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de chacune de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la procédure devant la CNACi n'est entachée d'aucune irrégularité ; - les moyens tirés de la situation de concurrence qui serait créée par le projet et de la densité d'équipements cinématographiques dans la zone d'influence sont inopérants ; - les autres moyens de la requête sont infondés. Par ordonnance du 27 septembre 2018, la clôture de l'instruction fixée au 17 juillet 2018 a été reportée. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code du cinéma et de l'image animée ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme. Catherine Fischer-Hirtz, présidente rapporteure, - les conclusions de M. Bertrand Savouré, rapporteur public, - et les observations Me B...pour la SAS Cinéma Ritz. Considérant ce qui suit : 1. La commission départementale d'aménagement cinématographique (CDACi) du Rhône a, par une décision du 7 juillet 2016, approuvé le projet de la SAS Cinéma Ritz prévoyant la création d'un établissement de spectacle cinématographique de 7 salles pour une capacité de 1301 places à l'enseigne Mégarama à Givors dans le Rhône. Saisie d'un recours formé par la SARL Saint Chamond Cinéma, qui sera bientôt l'exploitante d'un projet cinématographique de 6 salles et 950 places à Saint Chamond, la commission d'aménagement cinématographique nationale (CNACi), par une décision du 21 novembre 2016, a admis le recours et refusé le projet présenté par la SAS Cinéma Ritz. Suite à ce refus, la SAS Cinéma Ritz a formulé une nouvelle demande, le 24 février 2017. Par décisions en date respectivement des 4 avril et 6 octobre 2017, la CDACi du Rhône, puis la CNACi ont approuvé le projet de la SAS Cinéma Ritz. La SARL Saint-Chamond Cinéma demande à la cour d'annuler la décision de la CNACi du 6 octobre 2017. Sur la légalité externe la décision attaquée : En ce qui concerne la procédure suivie devant la CNACi : 2. Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 212-7-26 du code du cinéma et de l'image animée : " La Commission nationale d'aménagement cinématographique se réunit sur convocation de son président. Les membres de la commission reçoivent l'ordre du jour, accompagné des procès-verbaux des réunions des commissions départementales d'aménagement cinématographique, des décisions de ces commissions, des recours et des rapports des services instructeurs. La commission ne peut valablement délibérer qu'en présence de cinq membres au moins. ". 3. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, en particulier pas de l'article R. 212-7-26 du code du cinéma et de l'image animée, ni d'aucun autre principe que les décisions de la CNACi doivent comporter des mentions attestant de la régularité de sa composition, de la convocation de ses membres, de l'envoi de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations. Dès lors, et alors, au demeurant, que ces formalités ont été respectées ainsi que cela ressort des pièces du dossier, le moyen invoqué ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 212-10-8 du code du cinéma et de l'image animée : 4. Aux termes de l'article L. 212-10-8 du code du cinéma et de l'image animée : " En cas de rejet pour un motif de fond de la demande d'autorisation par la Commission nationale d'aménagement cinématographique, il ne peut être déposé de nouvelle demande par le même pétitionnaire, pour un même projet et sur le même terrain, pendant une période d'un an à compter de la date de la décision de la commission nationale. ". 5. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 21 novembre 2016, la CNACi avait initialement refusé à la SAS Cinéma Ritz l'autorisation de créer un établissement de spectacle cinématographique de 7 salles et d'une capacité de 1301 places. Si le projet autorisé par la décision attaquée est situé sur le même site que le projet précédent, ce nouveau projet, qui porte sur la création d'un établissement de spectacle cinématographique comprenant 7 salles et 1187 places, présente une modification substantielle de sa programmation laquelle est davantage tournée vers les films d'art et d'essai qui représentent désormais la moitié des films proposés. En outre, la dimension socioculturelle, absente du précédent projet, est également intégrée dans le nouveau projet avec, notamment, la participation aux dispositifs d'éducation à l'image, la mise en place d'un espace dédié à l'usage d'atelier pratique ou encore la mise à disposition des ressources du cinéma aux structures du territoire impliquées dans des projets d'éducation à la citoyenneté. Dès lors, le moyen tiré de ce que le projet critiqué méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article L. 212-10-8 du code du cinéma et de l'image animée au motif qu'il serait identique au projet précédemment refusé ne peut être qu'écarté. Sur la légalité interne de la décision attaquée : En ce qui concerne la zone d'influence cinématographique : 6. Il ressort des pièces du dossier que la CNACi a retenu comme délimitation de la zone d'influence cinématographique celle proposée par la direction régionale des affaires culturelles du Rhône correspondant à un temps d'accès en voiture de vingt-cinq minutes. La SARL Saint-Chamond Cinéma n'apporte aucun élément probant de nature à établir que la délimitation de la zone par la CNACi aurait été erronée et que cette délimitation serait de nature à fausser l'appréciation portée par la CNACi. En ce qui concerne l'appréciation de la commission nationale d'aménagement cinématographique : 7. Aux termes de l'article L. 212-6 du code du cinéma et de l'image animée : " Les créations, extensions et réouvertures au public d'établissements de spectacles cinématographiques doivent répondre aux exigences de diversité de l'offre cinématographique, d'aménagement culturel du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme, en tenant compte de la nature spécifique des oeuvres cinématographiques. Elles doivent contribuer à la modernisation des établissements de spectacles cinématographiques et à la satisfaction des intérêts du spectateur tant en ce qui concerne la programmation d'une offre diversifiée, le maintien et la protection du pluralisme dans le secteur de l'exploitation cinématographique que la qualité des services offerts. ". L'article L. 212-9 du même code prévoit que, dans le respect de ces principes, " (...) la commission départementale d'aménagement cinématographique se prononce sur les deux critères suivants : 1° L'effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans la zone d'influence cinématographique concernée, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) Le projet de programmation envisagé pour l'établissement de spectacles cinématographiques objet de la demande d'autorisation et, le cas échéant, le respect des engagements de programmation éventuellement souscrits en application des articles L. 212-19 et L. 212-20 ; b) La nature et la diversité culturelle de l'offre cinématographique proposée dans la zone concernée, compte tenu de la fréquentation cinématographique ; c) La situation de l'accès des oeuvres cinématographiques aux salles et des salles aux oeuvres cinématographiques pour les établissements de spectacles cinématographiques existants ; 2° L'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme, évalué au moyen des indicateurs suivants : a) L'implantation géographique des établissements de spectacles cinématographiques dans la zone d'influence cinématographique et la qualité de leurs équipements ; b) La préservation d'une animation culturelle et le respect de l'équilibre des agglomérations ; c) La qualité environnementale appréciée en tenant compte des différents modes de transports publics, de la qualité de la desserte routière, des parcs de stationnement ; d) L'insertion du projet dans son environnement ; e) La localisation du projet, notamment au regard des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme. Lorsqu'une autorisation s'appuie notamment sur le projet de programmation cinématographique, ce projet fait l'objet d'un engagement de programmation cinématographique souscrit en application du 3° de l'article L. 212-23. (...)". 8. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement cinématographique ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet d'équipement cinématographique contesté compromet la réalisation des objectifs et principes énoncés par la loi. Il appartient aux CNACi, lorsqu'elles se prononcent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs et principes au vu des critères d'évaluation et indicateurs mentionnés à l'article L. 212-9 du code du cinéma et de l'image animée, parmi lesquels ne figure plus la densité d'équipements en salles de spectacles cinématographiques dans la zone d'attraction du projet. S'agissant du respect des objectifs en matière de diversité cinématographique : 9. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport d'instruction de la CNACi, que la zone d'influence cinématographique (ZIC), qui s'étend jusqu'à un maximum de vingt-cinq minutes de trajet en voiture, regroupe 502 632 habitants issus de 76 communes. La sous-zone primaire représente 6% de la population de la ZIC et ne comprend aucun établissement de spectacle cinématographique, la sous-zone secondaire représente 56% de la population et est équipée de 7 établissements, enfin la sous-zone tertiaire représente 38% de la population et est équipée de 3 établissements. La zone de Givors ainsi que la sous-zone primaire de la ZIC souffre d'un manque d'équipement cinématographique puisqu'aucun établissement de spectacle cinématographique n'y est implanté alors que la sous-zone secondaire de la ZIC bénéficie d'un niveau d'équipement cinématographique satisfaisant avec un fauteuil pour 44 habitants. Le niveau de la ZIC de Givors, considérée dans sa globalité, est quant à lui inférieur au niveau national avec une salle pour 13 962 habitants contre une salle pour 9 712 habitants dans les unités urbaines comparables, soit un fauteuil pour 68 habitants contre un fauteuil pour 50 habitants. Une telle situation génère sur la commune de Givors une carence alors qu'à l'inverse, la programmation du projet porté par la SAS Cinéma Ritz prévoit que 50% des films programmés seront des films de type " art et essai ", ce qui représentera 23% des séances du projet. Ainsi, cette programmation pourra améliorer l'exposition des oeuvres " art et essai " dont la proportion de séances dans la ZIC passera de 19% à 22% contre une moyenne au niveau national de 27%. En outre, le projet permettra d'amplifier l'offre cinématographique et contribuera à accroître considérablement le nombre de séances proposées sur la ZIC de Givors et à améliorer les conditions d'exposition des films sur la zone, notamment l'offre concernant les oeuvres " art et essai ". Enfin, la SARL Saint-Chamond Cinéma n'établit pas en quoi le projet contesté détériorera l'accès aux films des autres établissements cinématographiques situés dans la ZIC de Givors. Dans ces conditions, et en dépit des difficultés d'accès aux films actuellement rencontrées par les établissements mono-écran ou ne comprenant que deux écrans de la ZIC de Givors, le projet ne peut-être regardé comme compromettant la réalisation de l'objectif de diversité cinématographique offerte aux spectateurs dans cette zone. S'agissant du respect des objectifs en matière d'aménagement culturel, de protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme : 10. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 8, que le projet de la SAS Cinéma Ritz favorisera une meilleure répartition de l'offre cinématographique au sein de la ZIC, notamment au sein de la sous-zone primaire qui est actuellement dépourvue de tout équipement de spectacle cinématographique. Si le projet risque d'affaiblir l'offre des salles les plus modestes, l'impact du projet sur ces salles classées " art et essai " sera limité. Le projet querellé est situé à proximité immédiate du centre-ville, il est desservi par l'A47, par des pistes cyclables, par 10 lignes de bus, ainsi que par le TER du fait de sa proximité avec la gare ferroviaire de Givors. Les allégations de la société requérante, selon lesquelles l'augmentation de la fréquentation routière générée par le projet dégradera l'accessibilité de la zone, ne sont pas établies. En outre, le projet s'insérera de manière satisfaisante dans le paysage environnant et les espaces extérieurs comprendront 20% d'espaces verts. Enfin si le parking de 224 places générera une consommation non négligeable de l'espace, celui-ci sera en partie perméable et végétalisé. Il vient de là que le moyen tiré de ce que l'appréciation portée par la CNACi quant à l'effet du projet sur l'aménagement culturel, la protection de l'environnement et la qualité de l'urbanisme serait erroné, doit être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête de la SARL Saint-Chamond cinéma tendant à l'annulation de la décision de la CNACi du 6 octobre 2017 doivent être rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SAS Cinéma Ritz, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à la SARL Saint-Chamond cinéma la somme qu'elle demande au titre des frais qu'elle a exposés. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la SARL Saint-Chamond Cinéma le versement d'une somme de 2 000 euros à SAS Cinéma Ritz. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL Saint-Chamond cinéma est rejetée. Article 2 : La SARL Saint-Chamond cinéma versera une somme de 2 000 euros à la SAS Cinéma Ritz en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à SARL Saint-Chamond cinéma, à la SAS Cinéma Ritz et à la Commission nationale d'aménagement cinématographique. Délibéré après l'audience du 20 décembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Fischer-Hirtz, présidente, M. Souteyrand, président assesseur, Mme A...D..., première conseillère. Lu en audience publique, le 17 janvier 2019 2 N° 17LY04147