CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 13/02/2020, 18BX01663,18BX01664, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-13
Numéro : 18BX01663,18BX01664
Président : Mme HARDY
Rapporteur : M. Didier  SALVI
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : LAVEISSIERE

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : I - La société civile d'exploitation agricole (SCEA) Eloi Reveleau a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la lettre du préfet de la Gironde du 25 novembre 2016 l'informant du projet d'arrêté portant rejet de sa demande d'autorisation d'exploitation de cultures marines au niveau du terre-plein attenant à la cabane ostréicole n° 97, situé sur le domaine public maritime dans le village du Canon à Lège-Cap-Ferret, ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux du 19 janvier 2017 et l'autorisation délivrée à l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EARL) La Canfouine sur le même site. II - La SCEA Eloi Reveleau a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du préfet de la Gironde du 9 mars 2017 portant rejet de sa demande d'autorisation d'exploitation de cultures marines et, par voie de conséquence, l'autorisation délivrée à l'EARL La Canfouine. Par deux jugements nos 1700860 et 1701370 du 1er mars 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté l'ensemble de ses demandes. Procédure devant la cour : I - Par une requête enregistrée le 24 avril 2018 sous le n° 18BX01663 et des mémoires, enregistrés les 6 et 11 juin 2019, la SCEA Eloi Reveleau, représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux n° 1700860 du 1er mars 2018 ; 2°) d'annuler la décision du préfet de la Gironde du 25 novembre 2016 ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Gironde de réexaminer sa demande dans le délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le courrier du 25 novembre 2016 lui fait grief, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, dès lors que son auteur indique clairement l' " informer de (sa) décision de rejet de (sa) demande " d'autorisation. Par ailleurs, la demande était dirigée également contre le refus implicite de sa demande de réexamen ; - le signataire de cette décision ne disposait pas d'une délégation de signature régulière ; - sa demande aurait dû faire l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que le prévoit notamment l'article 6.2 de la convention de gestion passée entre l'État et la commune de Lège-Cap-Ferret, et comme cela a été instruit pour une autre cabane n° 135 ayant une localisation comparable au regard du schéma de vocation des villages ostréicoles ; - la décision sur sa demande d'autorisation d'exploitation d'un établissement de cultures marines aurait dû être prise conjointement par le préfet et le maire de Lège-Cap-Ferret en application de l'article R. 923-26 du code rural et de la pêche maritime ; - en n'incluant pas dans l'instruction de sa demande la cabane n° 97, les services de l'État ont méconnu l'étendue de leur compétence ainsi que la priorité donnée à l'installation de jeunes exploitants prévue à l'article D. 923-6 du code rural et de la pêche maritime ; - la décision litigieuse est entachée d'une erreur de fait dès lors que sa demande portait sur le site constitué du terre-plein et de la cabane n° 97 qu'elle se proposait de démolir pour la remplacer par un bâtiment de production neuf ; - la décision litigieuse est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que compte tenu de la superficie du site d'environ 400 m² et de la cabane qui devait être reconstruite et mise aux normes, rien ne s'opposait à ce que l'autorisation lui soit accordée, d'autant que son activité correspond pour une bonne part au stockage et à l'entreposage, seulement envisageable sur le terre-plein selon les services de l'État ; - les demandes d'autorisation d'exploitation de cultures marines portant sur les cabanes n° 97 et n° 135 ont donné lieu à des traitements différents alors que leur localisation est comparable au regard du schéma de vocation des villages ostréicoles. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Le ministre soutient que : - la demande présentée devant le tribunal était irrecevable dès lors que la lettre du 25 novembre 2016 avait seulement pour objet de permettre au pétitionnaire de présenter ses observations sur le projet de rejet de sa demande, intervenue ensuite par arrêté du 9 mars 2017, de sorte que cette lettre constituait un acte préparatoire ; - les moyens soulevés par la SCEA Eloi Reveleau ne sont pas fondés. II - Par une requête, enregistrée le 24 avril 2018 sous le n° 18BX01664, et des mémoires, enregistrés les 6 et 11 juin 2019, la SCEA Eloi Reveleau, représentée par Me E..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux no 1701370 du 1er mars 2018 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Gironde du 9 mars 2017, et par voie de conséquence, l'autorisation accordée sur le même terrain à l'EARL La Canfouine ; 3°) d'enjoindre au préfet de la Gironde de réexaminer sa demande dans le délai d'un mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle reprend les mêmes moyens que ceux soulevés dans la requête n° 1801663 hormis le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte et ajoute que : - l'administration n'a pas produit, en défense, l'autorisation d'exploitation délivrée à l'EARL La Canfouine pour le terre-plein en cause, qu'elle a sollicitée et dont elle a demandé l'annulation par voie de conséquence de l'annulation du refus opposé à sa demande et le tribunal n'a ni usé de ses pouvoirs d'instruction pour en exiger la production, ni statué sur ses conclusions en ce sens, omission qui justifie l'évocation du dossier par la cour ; - sa demande respectait les différents critères énoncés au schéma de structure des exploitations des cultures marines pour le département de la Gironde, notamment celui de " la dimension minimale de référence " alors qu'elle est titulaire de plusieurs concessions immergées depuis le 8 juillet 2016 et d'une concession de 170 m² à terre depuis la même date, surface que l'on peut utilement comparer au 380 m² de terre-plein en cause, partie bâtie exclue. Par un mémoire en défense, enregistré le 3 mai 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Le ministre soutient que les moyens soulevés par la SCEA Eloi Reveleau ne sont pas fondés. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret n° 83-228 du 22 mars 1983 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C... A..., - les conclusions de Mme B... D..., rapporteur public, - les observations de Me E... représentant la SCEA Eloi Reveleau. Une note en délibéré présentée par Me E... a été enregistrée le 20 janvier 2020, dans ces deux dossiers. Considérant ce qui suit : 1. La société civile d'exploitation agricole (SCEA) Eloi Reveleau a déposé le 11 décembre 2015 auprès de la direction départementale des territoires et de la mer de la Gironde une demande d'autorisation en vue d'exploiter un établissement de cultures marines sur les parcelles cadastrées DX n° 285 et n° 287 situées dans le village ostréicole du Canon sur le territoire de la commune de Lège-Cap-Ferret, comprenant notamment la démolition de la cabane n° 97 et l'édification d'un chai de production d'huîtres ainsi que l'aménagement d'un terre-plein sur un emplacement d'une surface totale de 400 m². Par un courrier du 25 novembre 2016, le préfet de la Gironde a indiqué au pétitionnaire les motifs pour lesquels il envisageait de rejeter sa demande, puis, par arrêté du 9 mars 2017, il a rejeté cette demande. Par deux demandes séparées, la SCEA Eloi Reveleau a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler, d'une part, le courrier du 25 novembre 2016 et le rejet implicite de son recours gracieux, d'autre part, l'arrêté du préfet de la Gironde du 9 mars 2017, ainsi que, par voie de conséquence, l'autorisation délivrée à un autre ostréiculteur sur le même site. Par une requête, enregistrée sous le n° 18BX01663, la SCEA Eloi Reveleau fait appel du jugement n° 1700860 du 1er mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable sa demande tendant à titre principal à l'annulation du courrier du 25 novembre 2016. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 18BX01664, la SCEA Eloi Reveleau fait appel du jugement n° 1701370 du 1er mars 2018 par lequel le même tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 mars 2017 et de la décision rejetant son recours gracieux et par voie de conséquence, à l'annulation de l'autorisation accordée sur le même site à un autre professionnel. Ces requêtes concernent les mêmes parties, présentent à juger des mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour qu'il soit statué par un seul arrêt. Sur la recevabilité de la demande tendant à l'annulation de la lettre du 25 novembre 2016 : 2. Par la lettre adressée le 25 novembre 2016 à la SCEA Eloi Reveleau, le chef du service maritime et littoral d'Arcachon a, après avoir rappelé la demande d'autorisation de la société en vue d'exploiter un établissement de cultures marines et précisé sa localisation, informé cette dernière de l'avis défavorable émis par la commission des cultures marines dans sa séance du 14 juin 2016 ainsi que des motifs justifiant le rejet de sa demande, et l'a invitée, tout en joignant le projet d'arrêté préfectoral correspondant, à présenter ses observations éventuelles dans un délai de quinze jours " préalablement à l'intervention de cette décision ", finalement intervenue par arrêté du 9 mars suivant. Ainsi, la lecture de ce courrier révèle que le service instructeur s'est limité à informer la société des motifs de la décision envisagée de rejet de sa demande et à solliciter ses observations, en dépit de l'emploi, pour maladroit qu'il soit, du terme de " décision ". Dans ces conditions, c'est à bon droit que le tribunal a accueilli la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Gironde tirée de l'irrecevabilité de la demande présentée par la SCEA Eloi Reveleau tendant à l'annulation de ce courrier, lequel présente le caractère d'un acte préparatoire insusceptible de lui faire grief. Sur la régularité du jugement n° 1701370 : 3. Il ressort des pièces du dossier que la SCEA Eloi Reveleau s'est limitée à demander au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'autorisation d'exploitation délivrée à un autre ostréiculteur pour le terre-plein en litige par voie de conséquence de l'illégalité de l'arrêté du 9 mars 2017 portant rejet de sa propre demande d'autorisation en vue d'exploiter le même terrain, sans soulever d'autres moyens au soutien de ses conclusions dirigées contre l'autorisation donnée à ce tiers. Ainsi, en rejetant, au point 10 du jugement n° 1701370 du 1er mars 2018, les conclusions de la SCEA Eloi Reveleau dirigées contre l'autorisation d'exploitation délivrée à un tiers pour le terre-plein en cause par voie de conséquence du rejet de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 mars 2017, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'une omission à statuer. Par ailleurs, le tribunal administratif pouvait, sans entacher son jugement d'irrégularité, estimer, dans le cadre de son pouvoir d'instruction, qu'il n'y avait pas lieu de demander à l'administration la production de l'autorisation délivrée à ce tiers, et ne pas répondre expressément à la demande présentée en ce sens par la société appelante. Par suite, les moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué doivent être écartés. Sur la légalité de l'arrêté du 9 mars 2017 : 4. Aux termes de l'article L. 2123-2 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa rédaction alors en vigueur : " La gestion d'immeubles dépendant du domaine public de l'État peut être confiée, en vue d'assurer la conservation, la protection ou la mise en valeur du patrimoine national, à des collectivités territoriales (...). / Les conditions et la durée de la gestion sont déterminées par une convention passée par l'État. Cette convention peut habiliter le gestionnaire à accorder des autorisations d'occupation ou à consentir des locations d'une durée n'excédant pas dix-huit ans. (...) ". Aux termes de l'article L. 2124-29 du même code : " Sur le domaine public maritime ou fluvial, naturel ou artificiel, géré directement par l'État, l'autorisation d'exploitation de cultures maritimes délivrée en application des lois et règlements en vigueur en matière de pêches maritimes et de cultures marines vaut autorisation d'occupation domaniale. ". Aux termes de l'article R. 2123-2 de ce code : " La convention de gestion est passée par l'administration chargée des domaines. / Lorsqu'elle porte sur un ou plusieurs immeubles situés dans un seul département, elle est signée au nom de l'État par le préfet, agissant en qualité de représentant du ministre chargé du domaine, et sur proposition du responsable dans le département du service gestionnaire. (...) ". Enfin, l'article R. 2124-62 dudit code dispose que : " L'autorisation d'exploitation des cultures maritimes sur le domaine public maritime ou fluvial, naturel ou artificiel, géré directement par l'État, mentionnée à l'article L. 2124-29, est délivrée dans les conditions prévues par le décret n° 83-228 du 22 mars 1983 fixant le régime de l'autorisation des exploitations de cultures marines. ". 5. Il ressort des pièces du dossier que par une convention conclue le 13 juillet 2012 entre le préfet de la Gironde et le maire de Lège-Cap-Ferret, l'État a confié à la commune de Lège-Cap-Ferret la gestion d'une partie du domaine public maritime correspondant à certaines parties des villages ostréicoles inclus dans le périmètre visé par la convention, laquelle rappelle, en son article 6.2, que le domaine public maritime est affecté à titre principal à un usage d'intérêt public et qu'en conséquence, les vocations professionnelles publiques ou privées, notamment les activités économiques en lien avec la mer, sont privilégiées. Selon l'article 2 de cette convention, la gestion des villages ostréicoles confiée par l'État à la commune de Lège-Cap-Ferret porte sur des cabanes à usage d'habitation et des chais, à l'exclusion des chais de cultures marines qui demeurent autorisés par l'État et des espaces non affectés. La convention vise, à son article 2.5, des secteurs à vocation professionnelle au sein desquels l'attribution d'autorisations d'occupation temporaire est accordée prioritairement à la création d'établissements de cultures marines et indique, à son article 6.2, qu' " à défaut, les cabanes peuvent recevoir une occupation à fin d'habitation conforme à la nature et à la qualité des sites, par voie d'autorisation d'occupation temporaire (AOT) délivrée par le maire ", la priorité d'attribution accordée aux ostréiculteurs et pêcheurs professionnels locaux ne valant qu'en cas de vacance déclarée des cabanes à usage d'habitation. En application de cette convention, le maire de Lège-Cap-Ferret a, par un arrêté du 18 juillet 2012, réglementé la gestion des cabanes ostréicoles, notamment celles destinées à l'habitation. 6. En premier lieu, il résulte de ces stipulations, d'une part, que seul le préfet et non la commune de Lège-Cap-Ferret était compétent pour instruire la demande présentée par la SCEA Eloi Reveleau le 11 décembre 2015 pour la création d'un établissement de cultures marines, comme la commune l'a d'ailleurs rappelé dans un courrier adressé au pétitionnaire le 21 décembre 2015, d'autre part, que 1'attribution des cabanes est accordée prioritairement à la création d'établissements de cultures marines dans " les secteurs à vocation professionnelle ". Or, il ressort des pièces du dossier que la cabane n° 97 en cause n'est pas incluse dans un tel secteur compte tenu de sa localisation géographique dès lors qu'elle se situe à distance des terre-pleins conchylicoles identifiés au schéma de vocation des villages ostréicoles de Lège-Cap-Ferret et qu'elle est entourée de cabanes affectées à l'usage d'habitation. En outre, il n'est pas contesté qu'elle était au nombre des cabanes d'habitation remises en gestion à la commune par la convention de gestion du 13 juillet 2012. Ainsi, l'autorisation d'occupation temporaire de la cabane n° 97, affectée à un usage d'habitation, incombait à la commune de Lège-Cap-Ferret et non aux services de l'État. Par suite, c'est sans méconnaître l'étendue de ses compétences, ni commettre une erreur de fait que le préfet a rejeté la demande d'autorisation présentée par la SCEA Eloi Reveleau en vue d'une exploitation de cultures marines portant sur le terre-plein en cause sans se prononcer sur la cabane n° 97, située en dehors de ce terre-plein, alors que le formulaire de demande d'autorisation signé par la société appelante le 1er mars 2016 mentionnait ce seul terre-plein. La décision litigieuse n'est pas davantage entachée d'un vice d'incompétence, notamment au regard des dispositions de l'article R. 923-26 du code rural et de la pêche maritime invoquées par l'appelante, pour avoir été prise par le préfet et non conjointement avec le maire de Lège-Cap-Ferret. 7. En deuxième lieu, l'objectif, défini à l'article D. 923-6 du code rural et de la pêche maritime, de " favoriser l'installation de jeunes exploitants " dont se prévaut la SCEA Eloi Reveleau est distinct des priorités au regard desquelles les demandes de concessions sont examinées au sens du 5° de l'article D. 923-7 du même code, et de celle donnée aux professionnels définie à l'article 2.5 de la convention précitée. Par ailleurs, si la société requérante se prévaut également de ce que l'autorisation sollicitée lui aurait permis de respecter les différents critères énoncés au schéma des structures des exploitations des cultures marines pour le département de la Gironde, notamment celui de " la dimension minimale de référence ", elle ne conteste pas plus sérieusement en appel qu'en première instance le motif principal de refus retenu par le préfet, tiré de ce que la configuration et l'exigüité du terre-plein en cause était plus adapté à du stockage de matériel plutôt qu'à la création d'une unité fonctionnelle. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime ou du schéma départemental de structure des exploitations des cultures marines doivent être écartés. Le préfet n'a pas davantage entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en estimant que le terre-plein en cause, eu égard à sa configuration et son exiguïté, n'était pas adapté à la création d'une unité fonctionnelle. 8. En troisième et dernier lieu, la SCEA Eloi Reveleau ne peut utilement se prévaloir, à l'encontre des décisions litigieuses prises en application des dispositions légales et des stipulations conventionnelles précitées, de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi au motif qu'une autorisation a été accordée en 2015 à l'EARL " Huîtres La Canfouine " pour la cabane n° 135, également située dans le village du Canon. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que cette autorisation portant sur une cabane affectée en " chai de travail ", concerne une exploitation de cultures marines située dans un secteur à vocation professionnelle au sens de la convention précitée, de sorte que la société requérante et l'EARL " Huîtres de la Canfouine " ne se trouvent pas dans des situations identiques. 9. Il résulte de tout ce qui précède que la SCEA Eloi Reveleau n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes. Les conclusions de la SCEA Eloi Reveleau aux fins d'injonction et d'astreinte et celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être rejetées. DECIDE : Article 1er : Les requêtes de la SCEA Eloi Reveleau sont rejetées. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile d'exploitation agricole Eloi Reveleau, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à l'exploitation agricole à responsabilité limitée " Huîtres de la Canfouine ". Copie en sera adressée pour information au préfet de la Gironde. Délibéré après l'audience du 16 janvier 2020, où siégeaient : Mme Marianne Hardy, président, M. C... A..., président-assesseur, Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 février 2020. Le rapporteur, Didier A...Le président, Marianne HardyLe greffier, Sophie Lecarpentier La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 18BX01663,18BX01664