CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 05/03/2019, 17BX02872, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-05
Numéro : 17BX02872
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Elisabeth  JAYAT
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS ACTE JURIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la délibération du 14 juin 2016 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Agnant a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Par un jugement n° 1601650 du 13 juillet 2017, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande et a mis à sa charge le versement à la commune de Saint-Agnant de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 août 2017 et le 9 février 2018, M.A..., représenté par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 13 juillet 2017 ; 2°) d'annuler la délibération du 14 juin 2016 du conseil municipal de Saint-Agnant ou, subsidiairement, d'annuler cette délibération en tant qu'elle concerne le classement des parcelles dont il est propriétaire, cadastrées section AK n° 50, 103 et 49 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Agnant le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - il est recevable à contester la délibération du 14 juin 2016 dès lors qu'il est propriétaire de parcelles sur le territoire de la commune ; - l'avis d'enquête publique n'a pas fait l'objet d'une publicité conforme à l'article R. 123-14 du code de l'environnement et l'enquête publique ne pouvait pas commencer avant l'achèvement des formalités de publicité requises ; - le délai de convocation du conseil municipal prévu à l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté et les documents requis, convocation accompagnée d'une note de synthèse, n'ont pas été envoyés ; le droit à l'information des conseillers municipaux est prévu par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; le tribunal administratif n'a pas répondu à son moyen concernant l'absence d'envoi d'une note de synthèse ; - M. Gilardeau est conseiller municipal et intéressé par le classement de parcelles lui appartenant ; il n'a pas participé au vote de la délibération contestée mais il était membre de la commission communale chargée d'élaborer le plan local d'urbanisme ; il a faussé l'appréciation de cette commission par sa présence active au sein de cet organisme ; il y a un conflit d'intérêts manifeste qui a pu influer sur l'élaboration du plan ; - la décision du 11 octobre 2010 nommant les membres de la commission est entachée d'irrégularité dès lors que le maire n'a pas convoqué de réunion dans les huit jours et qu'aucun vice-président n'a été désigné contrairement aux prescriptions de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales ; - le maire n'a présidé aucune réunion laissant ce soin au responsable de l'urbanisme ; les membres de la commission initialement désignés ont été remplacés illégalement par des personnes non désignées telles que Mme D...F... ; - les votes des 11 octobre 2010 et 14 avril 2014 désignant les membres de la commission sont nuls en l'absence de tout décompte des voix ; - les avis des personnes publiques associées n'étaient pas joints au dossier soumis à l'enquête publique ; - le plan d'urbanisme contesté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation quant au classement en zone de richesse naturelle du hameau des Chaumes situé à 1 400 mètres du centre du bourg, caractérisé par un habitat concentré, pérenne et ancien, entouré de deux voies de circulation importantes sur lesquelles la vitesse de circulation a été limitées à 50 km/h ce qui traduit sa situation dans une zone urbanisée ; le hameau de Villeneuve dans lequel l'assainissement collectif n'est également qu'à l'état de projet, est classé en zone constructible ; le terrain qui lui appartient, situé dans le hameau des Chaumes, répond à la définition de la " dent creuse " ; cinq habitations l'entourent et se trouvent à environ 80 mètres du centre de sa propriété ; dans le résumé non technique il est indiqué que les espaces interstitiels vacants ont été analysés et dans la justification du projet il est indiqué une volonté de limiter la consommation d'espaces agricoles ; la constructibilité de ses parcelles répondrait à cette volonté d'autant que ce terrain n'est pas cultivable ; la commune se prévaut d'un intérêt biologique en raison du caractère boisée de la zone alors que sa propriété n'est pas boisée ; le classement ne répond pas à la définition d'une zone agricole ; - est également entachée d'erreur manifeste d'appréciation le projet d'une aire d'accueil des gens du voyage à 500 mètres du centre du hameau des Chaumes dès lors que le secteur n'est pas équipé de l'assainissement collectif et loin d'une zone dense en habitations ; - la commune a indiqué que le classement en zone constructible n'a pas été retenu au motif que le hameau ne comporte que vingt habitations alors qu'il en existe vingt-trois. Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2017, la commune de Saint-Agnant, représentée par Me G...E..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête n'est pas recevable dès lors qu'elle comporte, en méconnaissance de l'article R. 411-1 du code de justice administrative, la reprise pure et simple des moyens de première instance ; - la commune de Saint-Agnant n'est pas au nombre des communes visées à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dans lesquelles une note de synthèse doit accompagner la convocation des membres du conseil municipal ; le moyen tiré de l'irrégularité des procès-verbaux des 11 octobre 2010 et 14 avril 2014 est également inopérant en l'absence d'exigences quant au contenu des procès-verbaux ; - les autres moyens invoqués doivent être écartés comme non fondés. Par mémoire enregistré le 3 janvier 2019, la commune de Saint-Agnant a produit les pièces demandées par le greffe. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme et notamment son article 12 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Elisabeth Jayat, - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de Me G...E..., représentant la commune de Saint-Agnant. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 11 octobre 2010, le conseil municipal de la commune de Saint-Agnant (Charente-Maritime) a décidé la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en plan local d'urbanisme et a approuvé, par délibération du 14 juin 2016, le plan local d'urbanisme communal. M. A...fait appel du jugement du 13 juillet 2017 par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 14 juin 2016. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". 3. La commune de Saint-Agnant compte, ainsi que le mentionne d'ailleurs M. A...dans ses écritures, 2 690 habitants, soit moins de 3 500 habitants. Ainsi, le moyen invoqué par M. A... devant les premiers juges tiré de la méconnaissance de la formalité prévue par les dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, lequel ne trouve pas à s'appliquer, était inopérant. Dès lors, le tribunal n'a pas entaché son jugement d'irrégularité en s'abstenant d'y répondre. Sur la légalité de la délibération contestée : 4. Aux termes de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal peut former, au cours de chaque séance, des commissions chargées d'étudier les questions soumises au conseil soit par l'administration, soit à l'initiative d'un de ses membres. Elles sont convoquées par le maire, qui en est le président de droit, dans les huit jours qui suivent leur nomination, ou à plus bref délai sur la demande de la majorité des membres qui les composent. Dans cette première réunion, les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les présider si le maire est absent ou empêché (...) ". 5. M. A...ne peut, en tout état de cause, utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 14 juin 2016 portant approbation du plan local d'urbanisme, l'illégalité des délibérations des 11 octobre 2010 et 14 avril 2014 arrêtant la composition de la commission d'urbanisme chargée notamment des questions liées à l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme, dès lors que la décision contestée de 2016 n'a pas été prise pour l'application de ces délibérations de 2010 et 2014, que ces délibérations de 2010 et 2014 ne constituent pas la base légale de celle de 2016 et qu'elles ne forment pas une opération complexe avec la délibération attaquée. Par ailleurs, si M. A...soutient que la commission urbanisme n'aurait pas été convoquée dans les huit jours suivant sa nomination, qu'un vice-président n'aurait pas été dûment désigné et que la responsable de l'urbanisme à la mairie a été présente à une réunion de cette commission sans avoir été désignée pour y siéger, il ne résulte pas des pièces du dossier que ces irrégularités aient été constitutives d'une privation de garantie ou qu'elles aient influé sur le sens de la décision contestée. Elles ne peuvent, par suite, fonder l'annulation de la délibération contestée. 6. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 7. Il ressort des pièces du dossier que M. Gilardeau, conseiller municipal, est propriétaire de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune. Le requérant fait valoir que si celui-ci n'a pas participé au vote de la délibération attaquée, il a été nommé en qualité de membre de la commission chargée de l'élaboration du plan local d'urbanisme et que sa seule participation aux travaux de cette commission a été de nature à influencer le sens de la délibération attaquée. Toutefois, ainsi qu'en a jugé le tribunal dans son jugement, dont il y a lieu d'adopter sur ce point les motifs pertinents, la seule participation de M. Gilardeau à cette commission ne saurait suffire à entacher d'illégalité la délibération attaquée et la commune fait valoir en défense, sans être contredite et en produisant des pièces à l'appui de ses allégations, que les parcelles appartenant à M. Gilardeau, qui étaient antérieurement classées en zone 1NA, zone naturelle destinée à être urbanisée à l'avenir, ont été classées en zone A, zone agricole, à l'exception d'une parcelle qui a été classée en zone 1AU, zone à urbaniser, ainsi que l'ont été les parcelles voisines, de sorte que la délibération attaquée ne peut être regardée comme ayant pris en compte son intérêt personnel. 8. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, que le requérant doit être regardé comme ayant entendu invoquer dès lors qu'il en cite les termes : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés (...) ". 9. Comme elle l'avait fait en première instance, la commune produit à nouveau en appel les justificatifs des insertions dans deux journaux locaux, Sud-ouest et Le littoral, des avis d'enquête publique parus les 18 décembre 2015 et 8 janvier 2016, soit au moins quinze jours avant le début de l'enquête et dans les huit premiers jours de l'enquête, laquelle s'est déroulée du 4 janvier au 3 février 2016. En l'absence de toute contestation des justificatifs produits, les moyens tirés de l'absence d'accomplissement de ces formalités et de ce que l'enquête aurait débuté avant l'accomplissement des formalités de publication devant être réalisées antérieurement au début de l'enquête publique manquent en fait et ne peuvent qu'être écartés. 10. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : (...) 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet, plan, ou programme (...) ". En application de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme le dossier soumis à l'enquête publique préalable à l'approbation du plan local d'urbanisme est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. 11. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire-enquêteur chargé de l'enquête publique, que les avis des personnes publiques associées à l'élaboration du plan local d'urbanisme figuraient au dossier mis à la disposition du public durant l'enquête. Ainsi le moyen tiré de ce que ces avis ne figuraient pas au dossier manque en fait et doit être écarté. 12. Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure ". 13. Il résulte des mentions du compte-rendu de la réunion du conseil municipal de Saint-Agnant du 14 juin 2016 et de l'extrait du registre des délibérations du même jour produit en première instance, que les membres du conseil municipal ont été convoqués le 8 juin 2016, soit dans le délai de trois jours francs avant celui de la réunion, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales. M.A..., qui soutient que ces dispositions n'auraient pas été respectées, n'apporte aucun élément permettant de mettre en doute cette mention laquelle fait foi, en ce qui concerne le registre des délibérations, jusqu'à preuve contraire. Le moyen doit, par suite, être écarté. 14. Comme il a été dit ci-dessus au point 3, le moyen tiré de ce que la convocation adressée aux conseillers municipaux n'aurait pas été accompagnée d'une note de synthèse est inopérant dès lors qu'aucun texte n'imposait cette formalité en l'espèce. A supposer que le requérant ait entendu invoquer la méconnaissance du droit à l'information reconnu aux membres du conseil municipal par l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les conseillers municipaux n'auraient pas eu accès en temps utile aux informations nécessaires en vue de l'approbation du plan local d'urbanisme dont le projet, ainsi que l'indique la mention non contestée du compte rendu de réunion du conseil municipal du 14 juin 2016 et de l'extrait du registre des délibérations, a été envoyé sous forme électronique à tous les conseillers municipaux le 8 juin 2016, ni qu'il n'aurait pas été apporté des éléments de réponse, le cas échéant, à leurs interrogations. 15. Aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles (...) ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 16. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AK n° 49, 50 et 103 appartenant à M. A...et situées près du hameau dit des Chaumes, lequel est distant d'environ 1,4 km du centre bourg, sont, comme l'ensemble du secteur situé à l'est du centre bourg, classées en zone agricole. Elles sont, comme l'a relevé le tribunal, incluses dans un vaste secteur à dominante rurale et de caractère agricole et il résulte des pièces du dossier que, comme l'a indiqué la commune au commissaire-enquêteur quant à la possibilité de classer en zone urbaine le hameau des Chaumes, le parti d'aménagement retenu par la collectivité ne prévoit pas d'étendre l'urbanisation du territoire de la commune dans ce secteur caractérisé par un bâti épars et non desservi par le réseau d'assainissement collectif. Par suite, quand bien même la vitesse maximale de circulation dans le hameau a été réduite à 50 km/h, à supposer même que le hameau comporte vingt-trois habitations et non vingt comme le soutient la commune, et alors même que les parcelles de M. A...ne sont pas exploitées, n'ont pas de valeur agricole et sont situées entre la sortie du hameau des Chaumes et une autre construction, le classement en zone agricole du secteur ou des parcelles de M. A...ne peut être regardé comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. La circonstance qu'un autre hameau, qui n'est pas, lui non plus, desservi par le réseau d'assainissement collectif, aurait été classé en zone urbaine n'est pas de nature, par elle-même, à traduire l'existence d'une telle erreur manifeste dans le classement contesté. 17. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le classement d'une zone destinée à accueillir une aire d'accueil des gens du voyage à 500 mètres du centre du hameau des Chaumes serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, alors même que le secteur n'est pas équipé de l'assainissement collectif et se trouve éloigné d'une zone dense en habitations. 18. Enfin, si M. A...a entendu invoquer un détournement de pouvoir dont serait entachée la délibération contestée en ce qu'elle prévoit le classement en zone urbaine du hameau de Villeneuve où réside le maire de la commune, en l'absence d'éléments de droit ou de fait nouveaux sur ce point par rapport à l'argumentation du requérant en première instance, il y a lieu d'écarter le moyen par adoption des motifs pertinents des premiers juges. 19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Agnant, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme demandée par M. A...au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. A...le versement à ce titre à la commune d'une somme de 1 500 euros. DECIDE : Article 1er : La requête de M. A...est rejetée. Article 2 : M. A...versera à la commune de Saint-Agnant la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...A...et à la commune de Saint-Agnant. Délibéré après l'audience du 5 février 2019 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. Frédéric Faïck, premier conseiller, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller, Lu en audience publique, le 5 mars 2019. Le premier assesseur, Frédéric Faïck Le président-rapporteur, Elisabeth Jayat Le greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 17BX02872