Cour administrative d'appel de Paris, 8ème chambre , 12/05/2014, 13PA02033, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-05-12
Numéro : 13PA02033
Président : M. MARINO
Rapporteur : M. Julien  SORIN
Commissaire du gouvernement : M. LADREYT
Avocat(s) : SELARL ERIC VEVE ET ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 24 mai 2013, présentée par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), dont le siège est 7, square Max Hymans à Paris (75730) ; L'ARCEP demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1110690/2-1 du 26 mars 2013 par lequel le Tribunal administratif de Paris a annulé le titre de perception du 6 décembre 2010 par lequel elle a mis à la charge de la société Complétel la somme de 41 113,03 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences pour l'année 2011 ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Complétel devant le Tribunal administratif de Paris ; ................................................................................................................. Vu les autres pièces du dossier ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 avril 2014, présentée pour la société Complétel par Me Vève ; Vu la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive " autorisation ") ; Vu la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et les services de communications électroniques (directive " cadre ") ; Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; Vu le code des postes et communications électroniques ; Vu la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 ; Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; Vu le décret n° 92-1369 du 29 décembre 1992 modifiant le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et fixant les dispositions applicables au recouvrement des créances de l'Etat mentionnées à l'article 80 de ce décret ; Vu le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 instituant une redevance destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion de fréquences radioélectriques ; Vu le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; Vu l'arrêté du 24 octobre 2007 portant application du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 avril 2014 : - le rapport de M. Sorin, premier conseiller, - les conclusions de M. Ladreyt, rapporteur public, - et les observations de Mme A...pour l'ARCEP et de Me Vève, avocat de la société Complétel ; 1. Considérant que par un titre de perception en date du 6 décembre 2010, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) a mis à la charge de la société Complétel, titulaire d'une autorisation d'utilisation de fréquences radioélectriques, une somme de 41 113,03 euros au titre de la redevance annuelle de gestion pour l'année 2011 ; que, par un jugement du 26 mars 2013, le Tribunal administratif de Paris a annulé ce titre de perception ; que l'ARCEP interjette régulièrement appel de ce jugement ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 susvisée : " 1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l'autorisation générale ou auxquelles un droit d'utilisation a été octroyé : / a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l'application du régime d'autorisation générale, des droits d'utilisation et des obligations spécifiques visées à l'article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d'harmonisation et de normalisation internationales, d'analyse de marché, de contrôle de la conformité et d'autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l'élaboration et l'application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l'accès et l'interconnexion, et / b) sont réparties entre les entreprises individuelles d'une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires. / 2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences (...) accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : (...) - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret (...) " ; 3. Considérant qu'il résulte de ces dispositions précises et inconditionnelles qu'il existe une obligation pour les autorités réglementaires de justifier précisément que la redevance de gestion de fréquences radioélectriques, qui trouve son fondement dans les dispositions précitées de l'article 12 de la directive 2002/20 transposée sur ce point par celles précitées de l'article 2 du décret n° 2007-1532, couvre exclusivement les coûts administratifs globaux tels que détaillés au paragraphe 1 de cet article ; qu'en l'espèce, aucune disposition des décrets n° 2007-1531 et 2007-1532 du 24 octobre 2007 n'est venue transposer cet article ; que, dès lors, la méconnaissance des obligations imposées par l'article 12 de la directive 2002/20/CE est susceptible d'être invoquée par un justiciable à l'appui d'un recours dirigé contre un acte individuel pris à son encontre ; 4. Considérant que pour annuler le titre de perception du 6 décembre 2010 par lequel l'ARCEP a mis à la charge de la société Complétel la somme de 41 113,03 euros au titre de la redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien au titre de l'année 2011, le Tribunal administratif de Paris a estimé que l'ARCEP ne justifiait pas que les sommes prélevées au titre de cette redevance de gestion couvraient exclusivement les coûts administratifs globaux occasionnés par cette gestion ; que, toutefois, et pour la première fois en cause d'appel, l'ARCEP produit des éléments de comptabilité analytique détaillés permettant d'établir, d'une part, que le produit des redevances de gestion couvre effectivement les coûts administratifs globaux au sens des dispositions de l'article 12 de la directive du 7 mars 2002 précitées et, d'autre part, que ces redevances ne couvrent qu'une partie des coûts ainsi exposés ; que, contrairement à ce que soutient la société Complétel, d'une part, il ne résulte pas de l'instruction que ces tableaux reposeraient sur des données comptables erronées et, d'autre part, les dispositions précitées de l'article 12, qui se bornent à exiger un équilibre entre " les coûts administratifs globaux " exposés et " la somme totale des taxes perçues ", n'imposent aucunement à l'ARCEP de détailler la répartition respective du montant des redevances perçues et des coûts de gestion exposés pour chaque catégorie d'opérateurs exploitant des fréquences hertziennes ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence de preuve de l'affectation du produit des redevances de gestion aux coûts administratifs globaux exposés par l'ARCEP pour annuler le titre de perception du 6 décembre 2010 ; 6. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Complétel devant le Tribunal administratif de Paris et devant la Cour ; Sur la légalité du titre de perception du 6 décembre 2010, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception d'enrichissement sans cause invoquée par l'ARCEP : 7. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er du décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques délivrées par arrêté du ministre chargé des communications électroniques pris avant le 1er janvier 1997 ou accordées par décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis à une redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences " ; qu'aux termes de l'article 2 du même décret : " Le mode de calcul de la redevance instituée à l'article 1er et les conditions de son paiement et de son recouvrement sont déterminés par décret " ; qu'aux termes de l'article 2 du décret n°2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé : " Les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences (...) accordée par une décision de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes sont assujettis : (...) - au paiement d'une redevance annuelle de gestion dont le montant est destiné à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences et déterminé conformément au chapitre II du présent décret (...) " ; 8. Considérant que la redevance annuelle de gestion ainsi instaurée est destinée à couvrir les coûts exposés pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences incombant à l'ARCEP ; que cette gestion inclut la recherche et la coordination des bandes de fréquences, notamment pour les réseaux allotis de couverture nationale ou infranationale dans les zones frontalières afin d'éviter les brouillages, l'inscription des fréquences dans le fichier national des fréquences, le contrôle du respect par les titulaires d'autorisations des obligations de couverture mises à leur charge, le contrôle des installations utilisées par ces titulaires et la vérification de la cohérence entre la liste des sites mis en service transmise par les titulaires de l'autorisation et les déclarations faites par ces mêmes titulaires auprès de la commission d'assignation des fréquences et de la commission des sites et servitudes ; que, dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient la société requérante, la circonstance que la gestion du spectre hertzien contribue également à la satisfaction de l'intérêt général n'est pas, à elle seule, de nature à la priver de sa qualification de redevance pour service rendu, dès lors, d'une part, qu'elle trouve sa contrepartie directe dans les coûts exposés par l'ARCEP pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation des fréquences, et, d'autre part, que cette gestion, nécessaire à l'utilisation des fréquences hertziennes, bénéficie principalement et directement aux entreprises titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences ; qu'il y a par suite lieu d'écarter le moyen tiré de ce que, la redevance de gestion devant en réalité être regardée comme une imposition de toute nature, seul le législateur aurait été compétent pour l'instaurer ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que la société requérante n'établit pas que les " dotations budgétaires " dont bénéficierait par ailleurs l'ARCEP de la part de l'Etat permettraient de couvrir les frais exposés au titre de la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les coûts engendrés par cette gestion seraient déjà couverts par l'impôt ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances : " La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée " ; 11. Considérant que le décret n° 2007-1531 du 24 octobre 2007 susvisé, pris en Conseil d'Etat, qui fixe en son article 1er le principe de l'assujettissement des titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences radioélectriques délivrées par l'ARCEP au paiement d'une redevance annuelle destinée à couvrir les coûts exposés par l'Etat pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation de fréquences a pu, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances, renvoyer à un décret simple le soin de fixer le mode de calcul et les conditions de paiement et de recouvrement de ladite redevance ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé, qui procède à cette fixation, n'a pas été pris en Conseil d'Etat est inopérant et doit être écarté ; 12. Considérant, en quatrième lieu, que le moyen tiré de ce que, en méconnaissance des dispositions de l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances précitées, le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 susvisé n'a pas été pris sur le rapport du ministre chargé des communications électroniques n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; qu'il n'est en tout état de cause pas fondé, le décret n° 2007-996 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre de l'économie, des finances et de l'emploi alors applicable lui attribuant compétence pour la politique des postes et communications électroniques ; 13. Considérant, en cinquième lieu, que le moyen tiré de ce que l'ARCEP ne justifierait pas précisément l'équivalence entre le produit de la redevance de gestion et les coûts administratifs globaux occasionnés pour la gestion du spectre hertzien et des autorisations d'utilisation des fréquences doit être écarté pour les raisons qui ont été exposées au point 4 ; 14. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 3 du décret n° 2007-1532 susvisé : " Par dérogation à l'article 2, les titulaires d'une autorisation d'utilisation de fréquences exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public sont assujettis au paiement d'une redevance dont le montant est déterminé par le chapitre III. Lorsqu'il n'est pas déterminé par le chapitre III, ce montant est précisé dans le cahier des charges annexé aux autorisations correspondantes. / Pour les autorisations d'utilisation des fréquences pour l'exploitation d'un réseau mobile terrestre ouvert au public, les chapitres Ier et II et le premier alinéa de l'article 14 du présent décret ne sont pas applicables " ; 15. Considérant que la société Complétel soutient que ces dispositions introduisent une différence de traitement entre les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public et les autres opérateurs, les premiers étant notamment soustraits au paiement de la redevance de gestion, et méconnaissent par suite le principe d'égalité de traitement des opérateurs ; 16. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier ; 17. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les opérateurs exploitant un réseau mobile terrestre ouvert au public sont assujettis, en application des dispositions précitées de l'article 3 du décret n° 2007-1532, à une redevance dont le montant est déterminé soit par les dispositions du chapitre III dudit décret, soit dans le cahier des charges annexé aux autorisations dont ils bénéficient ; qu'en l'espèce, les opérateurs de téléphonie mobile supportent, en vertu des décisions d'autorisation dont ils sont détenteurs, les coûts relatifs au contrôle des obligations de couverture du territoire par le réseau mobile exploité ainsi que les coûts liés à la réalisation annuelle sur ledit réseau des mesures de la qualité du service fourni conformément à une méthodologie définie par l'ARCEP ; que ces mêmes coûts sont, en revanche, supportés par l'ARCEP s'agissant des opérateurs exploitant un réseau hertzien fixe et recouvrés dans le cadre de la redevance annuelle de gestion à laquelle ils sont soumis ; que la différence de situation qui en résulte est de nature à justifier la différence de traitement introduite par le décret n° 2007-1532 entre ces différentes catégories d'opérateurs ; que, par suite, le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les différentes catégories d'opérateurs doit être écarté ; 18. Considérant, en septième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article 12 du décret n° 2007-1532 susvisé que le montant annuel, exprimé en euros, de la redevance de gestion est égal au produit d'une constante de référence " G " par la surface hertzienne dont l'utilisation est autorisée ; que l'arrêté du 24 octobre 2007 portant application de ce décret a fixé la valeur de la constante " G " à 50 euros ; que si la société requérante soutient que l'ARCEP ne démontre pas le caractère objectif et proportionnée de ce montant, il résulte de l'instruction que ce montant a été déterminé, à l'issue de travaux menés conjointement par l'ARCEP et l'Agence nationale des fréquences, par le rapport du nombre de fréquences attribuées en application du décret du 3 février 1993, que le décret n° 2007-1532 a remplacé, à l'ensemble des coûts directement supportés pour la gestion des autorisations d'utilisation de fréquences ; qu'au résultat obtenu a été appliqué une double " marge de sécurité " destinée à garantir que le montant total des redevances perçues ne soit pas supérieur aux coûts administratifs globaux exposés ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le montant de la constante " G " ne serait ni objectif, ni proportionné, doit être écarté ; 19. Considérant, en huitième lieu, que la société requérante soutient qu'en fixant à 50 euros le montant de la constante de référence " G " et en prévoyant un montant de la redevance de gestion pour les assignations égal au produit de cette constante par le nombre d'assignations attribuées, les dispositions de l'article 12 du décret n° 2007-1532 ont méconnu les dispositions de l'article 12 de la directive 2002/20 précitées ; qu'il résulte toutefois de l'instruction que ce mode de calcul de la redevance de gestion a été déterminé en tenant compte de l'ensemble des prestations assurées par l'ARCEP dont bénéficient, de façon mutualisée, les sociétés affectataires de fréquences hertziennes pendant toute la durée des autorisations qu'elles détiennent ; qu'il n'y a dès lors pas lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, de distinguer les prestations fournies au moment de l'affectation des fréquences et les prestations assurées tout au long de leur occupation privative ; que, par suite, le mode de calcul de ces fréquences ne méconnaît pas les dispositions de la directive 2002/20 précitées ; 20. Considérant, en neuvième lieu, que si la société requérante soutient qu'une partie des prestations de gestion des fréquences hertziennes relevant de l'ARCEP est déléguée, en vertu d'une convention du 11 mai 2012, à l'Agence nationale des fréquences, il résulte de ladite convention que ces prestations portent exclusivement sur les demandes d'utilisation temporaire de fréquences, sur les demandes d'utilisations de fréquences pour des réseaux du service mobile et sur les demandes d'utilisation de fréquences inférieures à 470 MHz ; qu'il n'est ni établi ni même soutenu que la société requérante relève de l'une de ces hypothèses ; que, par suite, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle supporterait une double charge financière, la première au titre de l'impôt, destiné à financer les activités de l'Agence nationale des fréquences, et la seconde au titre de la redevance annuelle de gestion, destinée à alimenter le budget de l'ARCEP ; 21. Considérant, en dixième lieu, que, contrairement à ce que soutient la société requérante, la circonstance, à la supposer établie, qu'elle n'aurait fait l'objet que de missions de contrôle éparses n'est pas de nature à établir l'existence d'une disproportion entre le montant de la redevance et les avantages procurés par l'occupation privative du domaine public hertzien ; que, par ailleurs, et contrairement à ce qu'elle soutient, le produit de la taxe forfaitaire pour l'utilisation de fréquences radioélectriques sans autorisation, due, comme son nom l'indique, lorsqu'une fréquence est occupée en dehors de toute autorisation, n'est pas déjà inclus dans le montant de la redevance de gestion relative aux fréquences dont l'occupation privative est autorisée ; que, par suite, la circonstance que la société requérante ait exposé des coûts afférents au paiement de cette taxe est sans incidence sur le montant dû au titre de la redevance de gestion ; 22. Considérant, enfin, que le moyen tiré de l'inintelligibilité du titre de perception litigieux, qui au demeurant énonce les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et est par suite suffisamment motivé, n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 23. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ARCEP est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a annulé son titre de perception du 6 décembre 2010 portant sur la redevance annuelle de gestion pour l'année 2011 ; qu'il y a lieu de rejeter la demande présentée en première instance par la société Complétel ; D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1110690/2-1 du Tribunal administratif de Paris du 26 mars 2013 est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société Complétel devant le Tribunal administratif de Paris est rejetée. '' '' '' '' 2 N° 13PA02033