Cour Administrative d'Appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 23/06/2014, 12NC01789, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-06-23
Numéro : 12NC01789
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Pascale  ROUSSELLE
Commissaire du gouvernement : M. WIERNASZ
Avocat(s) : SELARL PHILIPPE PETIT & ASSOCIES

Vu, la décision du Conseil d'Etat n° 351801 en date du 26 octobre 2012 annulant l'arrêt n°10NC01376, en date du 30 juin 2011, par lequel la Cour administrative d'appel de Nancy, sur requête de l'association Paysages d'Alsace et de l'association Nature Aménagement Réfléchi Territoire Environnement Culture Sauvegardés (NAR-TECS), a annulé le jugement n° 0905414 du 23 juin 2010 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg avait rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 mai 2009 du conseil général réduisant le périmètre de la zone de préemption de l'espace naturel sensible de la commune de Voegtlinshoffen et renvoyant à la Cour administrative d'appel de Nancy le jugement de ces conclusions ; Vu la requête, enregistrée le 18 août 2010, complétée par un mémoire de production enregistré le 17 septembre 2010 et des mémoires enregistrés les 4 février et 3 juin 2011, 22 mars et 24 mai 2013 présentée pour l'association Paysages d'Alsace, dont le siège est au 33, rue de Ferrette, à Bouxwiller (68480) et l'association N.A.R.-T.E.C.S., dont le siège est au 2, rue du Muscat, à Voegtlinshoffen (68420), par Me Brand, avocat ; L'association Paysages d'Alsace et l'association N.A.R-T.E.C.S. demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0905414 en date du 23 juin 2010 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 15 mai 2009, par laquelle la commission permanente du département du Haut-Rhin a réduit le périmètre de la zone de préemption de l'espace naturel sensible de la commune de Voegtlinshoffen, ensemble le rejet de leur recours gracieux en date du 21 septembre 2009 ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; 3°) de mettre à la charge du département du Haut-Rhin la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que : - le principe du contradictoire a été méconnu, elles n'ont pas été en mesure de répliquer aux mémoires du département du Haut-Rhin et de la commune de Voegtlinshoffen communiqués par le Tribunal le 7 juin 2010, soit 2 jours avant l'audience publique ; - la délibération du 9 février 2009 par laquelle le conseil municipal de la commune de Voegtlinshoffen, qui devait donner son accord, a sollicité le déclassement de l'espace naturel sensible, acte préparatoire de la délibération litigieuse, est illégale au motif de la participation de conseillers municipaux intéressés, dont plus particulièrement le maire, en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, l'illégalité de cet acte préparatoire entraîne par voie de conséquence l'annulation du déclassement contesté ; - l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme a été méconnu, les représentants des organisations agricoles et forestières n'ayant pas été consultés ; - la commission permanente n'était pas compétente, le conseil général ne justifie pas de la publication de la délibération de délégation ; - les convocations n'ont pas été envoyées dans le délai de 4 jours prévu par le règlement intérieur du conseil général, par ailleurs la convocation ayant été adressée selon les termes du jugement aux 31 conseillers généraux, un délai de 12 jours prévu par l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales aurait dû être respecté ; - l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme a été méconnu, la préemption d'un terrain sur le site par la commune au titre des espaces naturels sensibles faisant obstacle à son déclassement ; - la délibération attaquée méconnaît les articles 432-11 et 433-1 du code pénal ; Vu le jugement et les décisions contestés ; Vu, enregistrés les 25 novembre 2010, 26 mai 2011, 10 janvier et 6 mai 2013 les mémoires en défense présentés pour le département du Haut-Rhin, par Me Petit, avocat ; Il conclut au rejet de la requête, dont aucun des moyens n'apparait fondé, et à ce que soit à la charge solidaire des associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S. le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, enregistrés le 4 février et le 31 mai 2011, les mémoires présentés pour la commune de Voegtlinshoffen, par Me Gillig, avocat ; elle conclut au rejet de la requête dont aucun des moyens n'apparaît fondé et à ce que soit mis à la charge de l'association Paysages d'Alsace et de l'association N.A.R.-T.E.C.S. le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, enregistrés les 10 janvier 2013 et 6 mai 2013, le mémoire après cassation présenté pour le département du Haut-Rhin, il conclut au rejet de la requête et à ce que les associations Paysages d''Alsace et N.A.R.-T.E.C.S. soient condamnées solidairement à lui verser la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Le département fait valoir que : - le jugement est intervenu au terme d'une procédure régulière, notamment au regard du respect de son caractère contradictoire ; - la délibération de la commission permanente n'est pas illégale par voie d'exception d'illégalité de la délibération du conseil municipal de Voegtlinshoffen du 9 février 2009, qui n'a pas été prise par des conseillers intéressés au sens des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, l'exception d'illégalité n'étant pas recevable s'agissant d'une mesure individuelle, l'opération en cause ne relevant pas des opérations complexes et la délibération du conseil municipal étant définitive, à défaut d'une contestation de sa légalité dans le délai de recours contentieux ; - aucun conseiller municipal intéressé personnellement à l'affaire n'a pris part à la délibération du conseil municipal du 9 février 2009, compte tenu de la structure économique et sociale de la commune ; - s'agissant d'une modification du périmètre de l'espace naturel sensible, il n'avait pas à respecter l'obligation de consultation des organisations professionnelles agricoles et forestières énoncée par l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, le parallélisme des formes ne saurait rendre cette procédure applicable, dès lors que l'espace naturel sensible a été créé avant l'introduction de cette obligation dans la loi ; enfin, le moyen manque en fait dès lors que la chambre d'agriculture du Haut-Rhin a été effectivement consultée et que l'Office national des forêts n'avait pas à l'être, le terrain n'étant pas boisé ; - le conseil général avait accordé une délégation à la commission permanente par une délibération régulièrement publiée ; - les conditions de convocation de la commission permanente ont respecté tant le règlement intérieur du conseil général que le code général des collectivités territoriales, les lettres de convocation des conseillers généraux ayant été transmises le lundi 11 mai 2009 en vue d'une réunion le vendredi 15 mai 2009 ; - les dispositions de l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme n'interdisent nullement de procéder à une modification du périmètre de l'espace naturel sensible ; Vu, enregistré le 22 mars 2013, le mémoire présenté pour les associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S., tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; Elles font valoir en outre que : - la délibération du conseil municipal de Voegtlinshoffen est illégale en raison de la corruption des élus au sens des articles 432-11 et 433-1 du code pénal ; - l'absence de consultation des organisations agricoles et forestières prévue par l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme entraine l'irrégularité de la procédure suivie ; - la délibération de la commission permanente du conseil général a méconnu les dispositions de l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme en libérant la commune de son obligation d'affecter les terrains au public et à la protection des milieux naturels ; - la demande présentée par le département au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative met en danger les finances de l'association, méconnaît les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ayant pour effet de décourager les associations de poursuivre leur mission statutaire par voie juridictionnelle, ainsi que les stipulations de l'article 9 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, s'agissant d'un obstacle financier entravant l'accès à la justice que les Etats s'engageaient à éliminer ou réduire ; Vu le mémoire, enregistré le 5 juin 2013, présenté pour les associations Paysages d'Alsace et NAR-TECS, qui demandent à la Cour de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme aux droits et libertés garantis par la Constitution ; Vu l'ordonnance du 26 juillet 2013 par laquelle le président de la 4ème chambre de la Cour a transmis la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ; Vu la décision du Conseil d'Etat, en date du 29 octobre 2013 décidant qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil Constitutionnel cette question prioritaire de constitutionnalité ; Vu l'ordonnance en date du 2 avril 2014 fixant la clôture de l'instruction, en application des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, au 18 avril 2014 à 16 heures ; Vu la décision du président du bureau d'aide juridictionnelle (section administrative) près du tribunal de grande instance de Nancy en date du 14 février 2013 accordant aux associations Paysages d'Alsace et NAR-TECS le bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code général des collectivités locales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 juin 2014 : - le rapport de Mme Rousselle, président, - les conclusions de M. Wiernasz, rapporteur public, - et les observations de Me Maamouri, avocat des requérants et Me Aubert, avocat du département du Haut-Rhin ; 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par délibération du 15 mai 2009, la commission permanente du conseil général du Haut-Rhin a réduit de 192 ares le périmètre de la zone de préemption de l'espace naturel sensible de la commune de Voegtlinshoffen ; que cette réduction, représentant 0,7 % de la zone de préemption, avait été sollicitée par une délibération du 9 février 2009 du conseil municipal en vue de permettre la construction sur le territoire de la commune d'un complexe hôtelier comprenant notamment un hébergement haut de gamme et des espaces de commercialisation de vins et d'accueil d'événements relatifs au vin et sa culture ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté les requêtes présentées par les associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S. tendant à l'annulation de la délibération du 15 mai 2009 ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si les mémoires du département du Haut-Rhin et de la commune de Voegtlinshoffen n'ont été communiqués aux associations requérantes que le 7 juin 2010, soit deux jours avant l'audience publique devant le tribunal administratif, il est constant qu'il s'agissait respectivement des second et troisième mémoires présentés par ces collectivités, et, ainsi que les a analysés le tribunal, tendaient aux mêmes fins que les précédentes écritures et par les mêmes moyens ; qu'il suit de là que les associations paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S., qui ont, au surplus, pu répondre à l'ensemble des moyens lors de l'audience publique, ne sont pas fondées à soutenir que le jugement attaqué est intervenu au terme d'une procédure irrégulière ; Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 15 mai 2009 : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées par le département du Haut-Rhin devant le Tribunal administratif : S'agissant de la légalité externe de la délibération : En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompétence de la commission permanente : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales : " le conseil général peut déléguer une partie de ses attributions à la commission permanente ", seules les décisions budgétaires étant exclues par ce texte ; qu'en l'espèce, par délibération en date du 20 mars 2008, transmise au contrôle de légalité le 25 mars et publiée le 28 de ce même mois au bulletin du département, le conseil général a délégué à la commission permanente la " création et modification des zones de préemption au titre des espaces naturels sensibles " ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la commission permanente du conseil général manque en fait ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des membres : 4. Considérant que l'article 2-1 du règlement intérieur du conseil général du Haut-Rhin, adopté le 3 avril 2008 prévoit que : " le président adresse aux conseillers généraux quatre jours au moins, sauf urgence, pour la commission permanente, un rapport et toutes ses éventuelles annexes sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises " ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée aux membres de la commission permanente du conseil général en vue de la séance du 15 mai 2009 est datée du 11 mai 2009 ; qu'il suit de là que les associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S., qui ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales qui ne concerne que les convocations à l'assemblée plénière du conseil général, n'établissent pas que la réunion de la commission permanente est intervenue au terme de convocations irrégulières ; En ce qui concerne le moyen tiré du non-respect des dispositions de l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non.(...) " ; qu'aux termes de l'article L. 142-3 du même code : " Pour la mise en oeuvre de la politique prévue à l'article L. 142-1, le conseil général peut créer des zones de préemption dans les conditions ci-après définies. Dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé, les zones de préemption sont créées avec l'accord du conseil municipal. En l'absence d'un tel document, et à défaut d'accord des communes concernées, ces zones ne peuvent être créées par le conseil général qu'avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département. (...) Les représentants des organisations professionnelles agricoles et forestières sont consultés sur la délimitation de ces zones de préemption. " ; 7. Considérant, d'une part, que la consultation des organisations professionnelles agricoles et forestières énoncée à l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme est obligatoire pour la délimitation des zones de préemption ; que la règle du parallélisme des formes implique qu'elle doit également être regardée comme obligatoire en cas de modification de ces délimitations ; 8. Considérant, d'autre part, que l'obligation de consultation des organisations professionnelles agricoles et forestières énoncée à l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme a été introduite par la loi susvisée d'orientation agricole du 9 juillet 1999 ; qu'il résulte des débats parlementaires que cette consultation a eu pour objectif d'assurer la représentation des intérêts de ces professionnels au regard des menaces induites par le droit de préemption sur leur activité , et que les parlementaires n'ont pas entendu limiter la notion d'organisations professionnelles agricoles aux chambres d'agriculture, mais y inclure également les organisation syndicales ou par filières, ainsi que les organisations forestières au sens large, non limitées à l'Office national des forêts ; que, toutefois, en l'espèce, eu égard à l'objet de la modification envisagée, qui réduit la surface de l'espace naturel sensible, et qui ne porte pas, par elle-même, atteinte aux intérêts de ces professionnels, il n'est pas établi que la consultation de ces organisations professionnelles agricoles et forestières aurait constitué une garantie dont le non-respect aurait entaché la procédure d'irrégularité ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de consultation a été de nature à influencer la décision attaquée ; que, par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la délibération contestée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du conseil municipal de Voegtlinshoffen du 9 février 2009 : 9. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, ainsi d'ailleurs que de celles de l'article L. 2541-17 du même code spécifiquement applicables dans les communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, que la participation de membres d'un conseil municipal aux délibérations relatives aux affaires dans lesquelles ils sont intéressés à titre personnel ou comme mandataires et sur l'adoption desquelles ils ont eu une influence entache ces délibérations d'illégalité ; qu'il ressort des pièces du dossier que le secteur viticole représente, directement ou indirectement, l'activité économique prépondérante de la commune de Voegtlinshoffen, qui compte notamment quarante-sept producteurs, et concerne une part dominante des emplois de ses habitants ; que par suite et compte tenu des stipulations du protocole d'accord du 26 mai 2008 prévoyant une répartition équitable de l'approvisionnement en vins du complexe hôtelier, la circonstance que le maire et la conseillère municipale concernée exerçaient une activité professionnelle en lien avec la viticulture ne leur conférait pas, au regard de l'objet de la délibération litigieuse, des intérêts distincts de celui de la généralité des habitants, et ils ne pouvaient être par suite regardés comme personnellement intéressés à cette délibération ; qu'il suit de là, qu'en tout état de cause, les associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S. ne sont pas fondées à exciper de l'illégalité de la délibération du conseil municipal de Voegtlinshoffen du 9 février 2009 à l'appui de leur contestation de la légalité de la délibération de la commission permanente du conseil général du Haut-Rhin du 15 mai 2009 ; S'agissant de la légalité interne de la délibération : En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme : 10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 142-10 du code de l'urbanisme : " Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. / La personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis ; elle s'engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l'intérêt du public. Elle peut éventuellement confier la gestion des espaces aménagés à une personne publique ou privée y ayant vocation. / Seuls des équipements légers d'accueil du public ou nécessaires à la gestion courante des terrains ou à leur mise en valeur à des fins culturelles ou scientifiques peuvent être admis sur les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre, à l'exclusion de tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection de ces terrains en tant qu'espaces naturels. " ; 11. Considérant qu'il est constant qu'une partie des terrains faisant l'objet de la délibération litigieuse a été acquise par la commune de Voegtlinshoffen en 1999 par voie de préemption ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'aucun aménagement en vue de l'ouverture de ces terrains au public n'avait été mené depuis lors et que la nécessité de sauvegarder le site en cause en raison de son intérêt particulier n'est pas établie ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, aucune circonstance ne faisait obstacle à ce le département du Haut-Rhin, dont la décision n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation, décide que les parcelles dont s'agit seraient soustraites du périmètre des espaces naturels sensibles ; que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; En ce qui concerne le moyen tiré de la violation des articles 432-11 et 433-1 du code pénal : 12. Considérant qu'il n'appartient pas au juge administratif, saisi dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, de se prononcer sur la qualification pénale d'actes aux fins de censurer une décision administrative ; qu'il suit de là que les associations requérantes ne peuvent utilement soutenir que la délibération attaquée résulterait d'un pacte de corruption au sens des dispositions des articles 432-11 et 433-1 du code pénal ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département du Haut-Rhin et la commune de Voegtlinshoffen qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, soient condamnées à verser aux associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S. les sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu de condamner les associations Paysages d'Alsace et N.A.R.-T.E.C.S. à verser la somme globale de 1 500 euros au département et la même somme de 1 500 euros à la commune de Voegtlinshoffen, en application des mêmes dispositions, les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, non plus que les stipulations de l'article 9 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, ces derniers ne créant, au surplus, que des obligations entre les États, ne faisant obstacle à ce que soient satisfaites les demandes du département et de la commune ; D E C I D E : Article 1er : La requête de l'association N.A.R.-T.E.C.S. et de l'association Paysages d'Alsace est rejetée. Article 2 : L'association N.A.R.-T.E.C.S. et l'association Paysages d'Alsace verseront la somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au département du Haut-Rhin et la même somme de 1 500 euros à la commune de Voegtlinshoffen. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association N.A.R.-T.E.C.S., à l'association Paysages d'Alsace, au département du Haut-Rhin et à la commune de Voegtlinshoffen. '' '' '' '' 2 N° 12NC01789