CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 16/12/2019, 18MA03183, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-12-16
Numéro : 18MA03183
Président : M. ZUPAN
Rapporteur : Mme Christine  MASSE-DEGOIS
Commissaire du gouvernement : M. THIELÉ
Avocat(s) : COTTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'annuler, d'une part, les délibérations des 30 octobre 2013 puis 28 juillet 2014 par lesquelles la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye a approuvé le protocole d'accord portant sur la reprise de la station de sports d'hiver de Sauze - Super Sauze et, d'autre part, la délibération du 9 novembre 2013 par laquelle la commune d'Enchastrayes a approuvé la contribution financière qu'elle s'est engagée à verser dans le cadre du protocole relatif à la reprise de cette station. Par deux jugements du 18 août 2015, rendus respectivement sous les nos 1403085, 1407888 et sous le n° 1403072, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ces déférés préfectoraux. Par un arrêt n° 15MA04083, 15MA04084 du 9 juin 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel du préfet des Alpes-de-Haute-Provence, annulé l'article 2 du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1403085, 1407888 du 18 août 2015 ainsi que la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye du 30 octobre 2013 puis rejeté le surplus des conclusions des parties. Par une décision n° 402251 du 29 juin 2018, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi formé par le ministre de l'intérieur, a annulé l'article 3 de cet arrêt en tant qu'il a statué sur les conclusions du préfet des Alpes-de-Haute-Provence tendant à l'annulation des délibérations du conseil municipal d'Enchastrayes du 9 novembre 2013 et du conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye du 28 juillet 2014 et a renvoyé l'affaire, dans cette mesure, devant la cour administrative d'appel de Marseille. Procédure devant la Cour : Par deux requêtes et un mémoire complémentaire enregistrés initialement sous le n° 15MA04083 et le n° 15MA04084 le 19 octobre 2015 et le 21 avril 2016 puis, après renvoi par le Conseil d'Etat, par un mémoire enregistré sous le n° 18MA03183 le 20 juin 2019, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1403072 du tribunal administratif de Marseille du 18 août 2015 et le jugement nos 1403085, 1407888 du 18 août 2015 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil municipal d'Enchastrayes du 9 novembre 2013 et la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye du 28 juillet 2014. Il soutient que : - ses requêtes en appel ne sont pas tardives ; - le jugement attaqué comporte une motivation insuffisante en réponse à son moyen tiré de l'illégalité du protocole d'accord litigieux, en ce que ce dernier met à la charge de la commune d'Enchastrayes une contribution financière sous la forme d'un fonds de concours ; - le protocole d'accord litigieux soumet illégalement les biens concernés, en totalité, au régime des biens de reprise, alors qu'il s'agit de bien de retour ; cette qualification prévaut, selon la décision du conseil d'Etat du 29 juin 2018, y compris pour les biens préexistant à la concession de service public dès lors qu'ils sont apportés, pour l'exécution de celle-ci, par le concessionnaire ; - en acceptant de conclure la concession, le propriétaire de tels biens en accepte l'affectation au fonctionnement du service public, raison pour laquelle la haute juridiction les a qualifiés de biens de retour durant la concession et à la fin de celle-ci ; - contrairement à ce que soutiennent les consorts I..., l'ensemble des biens nécessaires au fonctionnement du service et mis à sa disposition sont concernés par la décision du Conseil d'Etat ; - le protocole d'accord contesté indemnise le retour des biens à leur valeur vénale et non à leur valeur nette comptable, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 342-3 du code du tourisme ; la valeur commerciale des biens devenus biens de retour nécessaires à l'activité du service public est indifférente dans la logique de la concession ; - le protocole met illégalement une contribution financière à la charge de la commune d'Enchastrayes ; - celle-ci n'a pas plus de compétence en matière de création, d'aménagement, de gestion et d'exploitation des remontées mécaniques, ni en matière de tourisme ; - les dispositions de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ne l'autorisent pas à contribuer au rachat des biens dont s'agit au titre d'un fonds de concours ; - ces mêmes dispositions ne lui permettent pas d'assurer seule, par ce moyen, le financement de ce rachat ; - les délibérations attaquées ne font pas état de la constitution d'un fonds de concours ; - la contribution financière approuvée par la délibération du 9 novembre 2013 est illégale. Par un mémoire en défense enregistré le 8 janvier 2016 sous le n° 15MA04083 et, après renvoi par le Conseil d'Etat, par des mémoires enregistrés les 11 avril et 13 juin 2019 sous le n° 18MA03183, la société I..., M. B... I..., l'indivision C... I... et la société d'exploitation des remontées mécaniques du Sauze, site SERMA, représentés par Me E..., concluent au rejet des requêtes du préfet des Alpes-de-Haute-Provence et à ce que soit mis à la charge de l'Etat le versement à chacun d'eux de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le protocole d'accord litigieux ne contrevient pas aux principes posés par la décision du Conseil d'Etat du 29 juin 2018 ; - la société I..., délégataire du service public, étant simplement locataire des biens en cause, propriétés de M. B... I..., de la société SERMA et de l'indivision C... I..., ces biens ne sauraient en tout état de cause être qualifiés de biens de retour ; - la convention conclue le 28 décembre 1998 avait prévu en son article 24 que l'autorité délégante pourrait, en fin de contrat, reprendre les biens, équipements et installations de l'exploitant moyennant une indemnité et l'avenant n° 3 du 18 novembre 2011 a fixé l'indemnité, à la suite d'un accord, à la somme de 5 000 000 euros ; - en l'absence de versement de cette indemnité, d'où ne résulte aucune libéralité consentie par la collectivité publique, le contrat se révèlerait déséquilibré et le consentement du concessionnaire vicié ; - même amortie comptablement, une remontée mécanique conserve une valeur vénale importante ; - les travaux réalisés en 2012 à la demande de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, consistant en la construction d'un nouveau télésiège débrayable, n'ont pas pu être amortis compte-tenu de la durée restante de la concession. Par un mémoire en défense enregistré 23 décembre 2015 sous le n° 15MA04083 et, après renvoi par le Conseil d'Etat, par des mémoires enregistrés les 27 mai, 20 juin et 22 novembre 2019 sous le n° 18MA03183, la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, représentée par Me A..., demande à la Cour, dans le dernier état de ses conclusions, d'annuler les délibérations des 9 novembre 2013 et 28 juillet 2014. Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : - les biens faisant objet du protocole litigieux, nécessaires au fonctionnement du service public, relèvent de la catégorie des biens de retour et ne pouvaient, en conséquence, donner lieu à une indemnisation calculée en fonction de leur valeur vénale ; - il n'y a pas lieu de distinguer les biens appartenant à la société I... Frères de ceux qui sont la propriété de tiers dès lors qu'ils ont tous été affectés au fonctionnement du service public ; - contrairement à ce que soutiennent les consorts I..., les parties ne peuvent convenir que des biens nécessaires au fonctionnement d'un service public restant la propriété du délégataire ou de tiers à l'expiration de la durée de la convention. La société I..., M. B... I..., l'indivision C... I... et la société d'exploitation des remontées mécaniques du Sauze, dite SERMA, ont présenté le 28 novembre 2019 un mémoire qui, dépourvu d'éléments nouveaux, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code du tourisme ; - la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme H... J..., rapporteure, - les conclusions de M. F... Thiele, rapporteur public, - et les observations de Me G... représentant la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye et de Me E... pour la société I..., M. B... I..., l'indivision C... I... et la société d'exploitation des remontées mécaniques du Sauze. Considérant ce qui suit : 1. La station de ski Sauze - Super Sauze, située sur le territoire de la commune d'Enchastrayes, a été créée, aménagée puis exploitée, à partir des années 1930, par différentes personnes privées sur des terrains leur appartenant ou dont ils avaient la jouissance. Postérieurement à l'intervention de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, désormais codifiée, qui a qualifié de service public le service des remontées mécaniques et en a confié aux communes ou à leurs groupements l'organisation et l'exécution, tout en laissant une période de quatorze ans pour mettre en conformité avec la loi les conventions antérieurement conclues ou les autorisations d'exploiter antérieurement accordées pour l'exécution du service des remontées, a été conclue le 28 décembre 1998 entre la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye et la société I... Frères, une convention de délégation de service public pour l'aménagement du domaine skiable et l'exploitation des remontées mécaniques du Sauze - Super Sauze - La Rente sur la commune d'Enchastrayes, d'une durée de quatorze ans. A l'expiration de cette convention, et après avoir déclaré infructueuse la procédure de mise en concurrence lancée en vue de la conclusion d'une nouvelle délégation de service public, le conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye a, par une délibération du 13 juin 2013, décidé la reprise en régie de l'exploitation. S'agissant des biens affectés à l'exploitation du service public, leur remise à la communauté de communes a été ordonnée à la société I... Frères par une ordonnance du juge de référés du tribunal administratif de Marseille du 29 juillet 2013. Les parties, ainsi que la commune d'Enchastrayes et des tiers ayant disposé de droits sur les biens en cause, ont recherché un accord amiable afin d'arrêter l'inventaire et l'évaluation de ces biens. Un protocole a été approuvé par deux délibérations successives du conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, en dates des 30 octobre 2013 puis 28 juillet 2014, prévoyant notamment le rachat des biens en cause par cet établissement public de coopération intercommunale pour un montant total de 3 700 000 euros hors taxes, dont 1 200 000 euros hors taxes à verser, en une seule fois, par la commune d'Enchastrayes, le conseil municipal de celle-ci ayant de son côté approuvé le principe d'une telle contribution financière par une délibération du 9 novembre 2013. 2. Estimant ces délibérations illégales, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence les a déférées devant le tribunal administratif de Marseille, qui a rejeté ses requêtes par deux jugements du 18 août 2015. Par un arrêt du 9 juin 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la délibération du 30 octobre 2013 et rejeté le surplus des conclusions des parties. Sur pourvoi du ministre de l'intérieur, le Conseil d'Etat a, par une décision n° 402251 du 29 juin 2018, annulé l'article 3 de l'arrêt du 9 juin 2016 de la cour administrative d'appel de Marseille en tant qu'il a ainsi rejeté les déférés du préfet visant la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye du 28 juillet 2014 et la délibération du conseil municipal d'Enchastrayes du 9 novembre 2013, en renvoyant l'affaire, dans cette mesure, devant la Cour. Sur les règles applicables aux biens de la concession : 3. Dans le cadre d'une concession de service public mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l'acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l'ensemble de ces biens, meubles ou immeubles, appartient, dans le silence de la convention, dès leur réalisation ou leur acquisition, à la personne publique. Le contrat peut attribuer au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des ouvrages qui, bien que nécessaires au fonctionnement du service public, ne sont pas établis sur la propriété d'une personne publique, ou des droits réels sur ces biens, sous réserve de comporter les garanties propres à assurer la continuité du service public, notamment la faculté pour la personne publique de s'opposer à la cession, en cours de concession, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée. 4. A l'expiration de la convention, les biens qui sont entrés, en application de ces principes, dans la propriété de la personne publique et ont été amortis au cours de l'exécution du contrat font nécessairement retour à celle-ci gratuitement, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique, dans les conditions qu'elles déterminent, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. Le contrat qui accorde au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des biens nécessaires au service public autres que les ouvrages établis sur la propriété d'une personne publique, ou certains droits réels sur ces biens, ne peut, sous les mêmes réserves, faire obstacle au retour gratuit de ces biens à la personne publique en fin de concession. 5. Lorsque la convention arrive à son terme normal ou que la personne publique la résilie avant ce terme, le concessionnaire est fondé à demander l'indemnisation du préjudice qu'il subit à raison du retour des biens à titre gratuit dans le patrimoine de la collectivité publique, en application des principes énoncés ci-dessus, lorsqu'ils n'ont pu être totalement amortis, soit en raison d'une durée du contrat inférieure à la durée de l'amortissement de ces biens, soit en raison d'une résiliation à une date antérieure à leur complet amortissement. Lorsque l'amortissement de ces biens a été calculé sur la base d'une durée d'utilisation inférieure à la durée du contrat, cette indemnité est égale à leur valeur nette comptable inscrite au bilan. Dans le cas où leur durée d'utilisation était supérieure à la durée du contrat, l'indemnité est égale à la valeur nette comptable qui résulterait de l'amortissement de ces biens sur la durée du contrat. Si, en présence d'une convention conclue entre une personne publique et une personne privée, il est loisible aux parties de déroger à ces principes, l'indemnité mise à la charge de la personne publique au titre de ces biens ne saurait en toute hypothèse excéder le montant calculé selon les modalités précisées ci-dessus. 6. Les règles énoncées ci-dessus, auxquelles la loi du 9 janvier 1985 n'a pas entendu déroger, trouvent également à s'appliquer lorsque le cocontractant de l'administration était, antérieurement à la passation de la concession de service public, propriétaire de biens qu'il a, en acceptant de conclure la convention, affectés au fonctionnement du service public et qui sont nécessaires à celui-ci. Une telle mise à disposition emporte le transfert des biens dans le patrimoine de la personne publique, dans les conditions énoncées au point 4. Elle a également pour effet, quels que soient les termes du contrat sur ce point, le retour gratuit de ces biens à la personne publique à l'expiration de la convention, dans les conditions énoncées au point 5. Les parties peuvent prendre en compte cet apport dans la définition de l'équilibre économique du contrat, à condition que, eu égard notamment au coût que représenterait l'acquisition ou la réalisation de biens de même nature, à la durée pendant laquelle les biens apportés peuvent être encore utilisés pour les besoins du service public et au montant des amortissements déjà réalisés, il n'en résulte aucune libéralité de la part de la personne publique. 7. Dans l'hypothèse où la commune intention des parties a été de prendre en compte l'apport à la concession des biens qui appartenaient au concessionnaire avant la signature du contrat par une indemnité, le versement d'une telle indemnité n'est possible que si l'équilibre économique du contrat ne peut être regardé comme permettant une telle prise en compte par les résultats de l'exploitation. En outre, le montant de l'indemnité doit, en tout état de cause, être fixé dans le respect des conditions énoncées ci-dessus afin qu'il n'en résulte aucune libéralité de la part de la personne publique. 8. En l'espèce, il ressort du dossier que les biens affectés au service public des remontées mécaniques de la station de ski Sauze - Super Sauze par la société I... Frères, seule cocontractante de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, et nécessaires à son fonctionnement, sont pour partie propriétés de cette société et pour partie propriétés de la société d'exploitation des remontées mécaniques du Sauze, dite SERMA, de l'indivision C... I..., de l'indivision D... I... et de M. B... I.... 9. En application des règles énoncées ci-dessus, les biens dont la société I... Frères était propriétaire avant la signature de la délégation de service public, qu'elle a affectés au fonctionnement du service public et qui étaient nécessaires à celui-ci, ont fait retour dans le patrimoine de la personne publique à l'expiration du contrat. S'agissant des biens qui, acquis dans le cadre de la concession, n'auraient pas été totalement amortis, la société I... Frères peut seulement, si elle s'y croit fondée, demander l'indemnisation du préjudice qu'elle estime subir à raison de leur retour à titre gratuit dans le patrimoine de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye. Ainsi, les délibérations contestées n'ont pu légalement approuver les termes du protocole d'accord envisagé par les parties, stipulant le rachat des biens en cause au prix de leur valeur vénale résiduelle. 10. Le régime des contrats de concession de service public exclut en revanche de la catégorie des biens de retour, dans le silence des clauses contractuelles, ceux appartenant à des tiers alors même qu'ils ont été mis à la disposition du concessionnaire, sous quelque forme que ce soit, pour être affectés à l'exploitation du service, fussent-ils nécessaires à son fonctionnement. L'illégalité relevée au point précédent ne saurait donc l'être également à propos des biens apportés par la société SERMA, l'indivision C... I..., l'indivision D... I... et M. B... I..., personnes juridiquement distinctes du concessionnaire, quels que soient leurs liens familiaux ou capitalistiques. 11. Toutefois, il ressort des termes du projet de protocole d'accord litigieux que, sur la valorisation totale des biens dont il dresse la liste, soit 3 700 000 euros, 1 700 000 euros correspondent à ces biens demeurés la propriété des tiers mentionnés ci-dessus. La contribution financière de la commune d'Enchastrayes, fixée à 1 200 000 euros sous la forme d'un fonds de concours, représente ainsi plus de la moitié du coût de leur acquisition par la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, ce que prohibe le second alinéa du V de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, en vertu duquel " le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours ". Dès lors, le maintien de ses seules clauses relatives aux modalités de rachat des biens de tiers n'étant pas légalement possible, ce protocole doit être regardé comme formant un ensemble indivisible. Il en va de même, par suite, des dispositions de chacune des délibérations contestées, de sorte que l'illégalité relevée au point 9 justifie leur entière annulation. 12. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Alpes-de-Haute-Provence est fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté ses déférés visant la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye du 28 juillet 2014 et de la délibération du conseil municipal d'Enchastrayes du 9 novembre 2013. Il est dès lors fondé à demander l'annulation de l'article 3 du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1403085, 1407888 du 18 août 2015, l'annulation du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1403072 du 18 août 2015 et l'entière annulation de ces deux délibérations. Sur les frais liés au litige : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société I... Frères, la société SERMA, l'indivision C... I... et M. B... I... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : L'article 3 du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1403085, 1407888 du 18 août 2015 et la délibération de la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye du 28 juillet 2014 sont annulés. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1403072 du 18 août 2015 et la délibération du conseil municipal d'Enchastrayes du 9 novembre 2013 sont annulés. Article 3 : Les conclusions présentées par la société I... Frères, par la société SERMA, par l'indivision C... I... et par M. B... I... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur, à la communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, à la commune d'Enchastrayes, à la société I... Frères, à la société d'exploitation des remontées mécaniques du Sauze (SERMA), à l'indivision C... I... et à M. B... I.... Copie en sera adressée au préfet des Alpes-de-Haute-Provence. Délibéré après l'audience du 2 décembre 2019, où siégeaient : - M. David Zupan, président, - Mme H... J..., présidente assesseure, - M. Philippe Grimaud, premier conseiller. Lu en audience publique, le 16 décembre 2019. 4 N° 18MA03183