Conseil d'État, 8ème SSJS, 23/12/2014, 382639, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-12-23
Numéro : 382639
Rapporteur : Mme Karin Ciavaldini
Commissaire du gouvernement : M. Benoît Bohnert

Vu la requête, enregistrée le 15 juillet 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la communauté de communes du Massif du Vercors, représentée par son président ; elle demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2014-180 du 18 février 2014, modifié par le décret n° 2014-351 du 19 mars 2014, portant délimitation des cantons dans le département de l'Isère et la décision du 12 mai 2014 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours gracieux formé contre ce décret ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution ; Vu le code électoral ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 ; Vu la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ; Vu le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 ; Vu le décret n° 2013-1289 du 27 décembre 2013 ; Vu la décision du 19 septembre 2014 par laquelle le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'a pas renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la communauté de communes ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Karin Ciavaldini, maître des requêtes, - les conclusions de M. Benoît Bohnert, rapporteur public ; 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 191-1 du code électoral, résultant de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral : " Le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair. / Le nombre de cantons dans chaque département comptant plus de 500 000 habitants ne peut être inférieur à dix-sept. Il ne peut être inférieur à treize dans chaque département comptant entre 150 000 et 500 000 habitants " ; qu'aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la même loi, applicable à la date du décret attaqué : " I. - Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui se prononce dans un délai de six semaines à compter de sa saisine. A l'expiration de ce délai, son avis est réputé rendu. (...) / III. - La modification des limites territoriales des cantons effectuée en application du I est conforme aux règles suivantes : / a) Le territoire de chaque canton est défini sur des bases essentiellement démographiques ; / b) Le territoire de chaque canton est continu ; / c) Est entièrement comprise dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants ; / IV. - Il n'est apporté aux règles énoncées au III que des exceptions de portée limitée, spécialement justifiées, au cas par cas, par des considérations géographiques (...) ou par d'autres impératifs d'intérêt général " ; 2. Considérant que le décret attaqué a, en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, procédé à une nouvelle délimitation des cantons du département de l'Isère, compte tenu de l'exigence de réduction du nombre des cantons de ce département de cinquante-huit à vingt-neuf qui résulte de l'application de l'article L. 191-1 du code électoral ; Sur l'intervention de la commune de Villard-de-Lans : 3. Considérant que la commune de Villard-de-Lans a intérêt à l'annulation du décret attaqué ; qu'ainsi, son intervention est recevable ; Sur la légalité externe du décret attaqué : 4. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes des dispositions législatives précitées qu'il appartenait au Gouvernement de procéder, par décret en Conseil d'Etat, à une nouvelle délimitation territoriale de l'ensemble des cantons ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que le II de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales a maintenu jusqu'au prochain renouvellement général des conseils départementaux les chefs-lieux de canton existants ; que le décret attaqué, dont l'objet portait seulement sur la délimitation de circonscriptions électorales dans le département de l'Isère, s'est borné, en application du décret du 18 octobre 2013 portant application de la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, à désigner pour chaque nouveau canton un bureau centralisateur des résultats électoraux ; qu'il n'a, dès lors, par lui-même, ni pour objet ni pour effet de faire perdre la qualité de chefs-lieux de cantons aux communes concernées ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret serait entaché d'incompétence négative en ne désignant pas le chef-lieu des nouveaux cantons ne peut qu'être écarté ; 6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " ; que les ministres chargés de l'exécution d'un décret sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que le décret du 18 février 2014, qui se limite à modifier les circonscriptions électorales du département de l'Isère, n'appelle aucune mesure d'exécution que le ministre de la justice serait compétent pour signer ou contresigner ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que le décret attaqué n'a pas été contresigné par ce ministre doit être écarté ; 7. Considérant, enfin, que l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales se borne à prévoir la consultation du conseil général à l'occasion de la création et de la suppression de cantons ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose de procéder, préalablement à l'intervention des décrets portant délimitation des cantons, à une consultation des communes du département, de ses principaux élus et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ; que la circulaire du ministre de l'intérieur du 12 avril 2013 relative à la méthodologie du redécoupage cantonal en vue de la mise en oeuvre du scrutin binominal majoritaire aux élections départementales est dépourvue de caractère réglementaire ; que, par suite, la communauté de communes ne peut utilement soutenir que le décret aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière, faute d'avoir été précédé de ces consultations ; Sur la légalité interne du décret attaqué : 8. Considérant, en premier lieu, que ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons, qui sont des circonscriptions électorales, coïncident avec les limites des circonscriptions législatives ou des circonscriptions judiciaires, ou avec les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale figurant dans le schéma départemental de coopération intercommunale ; que, de même, si l'article L. 192 du code électoral, relatif aux modalités de renouvellement des conseils généraux, faisait référence aux arrondissements, dans sa rédaction antérieure à l'intervention de la loi du 17 mai 2013, aucun texte en vigueur à la date du décret contesté ne mentionne ces arrondissements, circonscriptions administratives de l'Etat, pour la détermination des limites cantonales ; que ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Gouvernement de prendre comme critères de délimitation de ces circonscriptions électorales les limites des anciens cantons ; que le moyen tiré de ce que la nouvelle délimitation des cantons de l'Isère ne respecterait pas ces différentes exigences ne peut en conséquence qu'être écarté ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que l'article 8 du décret du 6 février 2014 portant différentes mesures d'ordre électoral a modifié l'article 71 du décret du 18 octobre 2013 portant application de la loi du 17 mai 2013, qui prévoit désormais que : " (...) Pour la première délimitation des cantons opérée en application de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 46 de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 (...), le chiffre de population municipale auquel il convient de se référer est celui authentifié par le décret n° 2012-1479 du 27 décembre 2012 authentifiant les chiffres des populations de métropole, des départements d'outre-mer de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon " ; 10. Considérant qu'il résulte du principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage que, comme le rappellent les III et IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, le territoire de chaque canton doit être défini sur des bases essentiellement démographiques, sous réserve d'exceptions de portée limitée pour tenir compte d'impératifs d'intérêt général ; qu'il appartient ainsi au Gouvernement de prendre en considération non le nombre des électeurs mais les chiffres de population les plus récents auxquels il est susceptible de se référer en tenant compte de la date des prochaines échéances électorales ainsi que des exigences d'une bonne administration, au nombre desquelles figure notamment le respect des contraintes et délais de consultation inhérents au processus d'élaboration et d'adoption des nouvelles délimitations ; 11. Considérant que la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales devait, conformément aux dispositions de l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990, être effectuée au plus tard un an avant le prochain renouvellement général des conseils généraux, prévu en mars 2015 ; que, dans les circonstances de l'espèce, eu égard, d'une part, aux délais inhérents à l'élaboration de l'ensemble des projets de décrets de délimitation des circonscriptions cantonales, à la consultation des conseils généraux et à la saisine pour avis du Conseil d'Etat, d'autre part, à la circonstance que la déclinaison à l'échelon infra-communal des chiffres de population applicables à compter du 1er janvier 2014, nécessaire à la délimitation de certains cantons, n'était pas disponible à la date à laquelle devait être entreprise la délimitation des nouvelles circonscriptions cantonales, les dispositions du décret du 6 février 2014 ont pu légalement prévoir que le chiffre de population municipale auquel il convenait de se référer était le chiffre authentifié par le décret du 27 décembre 2012 et non celui que prévoit le décret du 27 décembre 2013, qui authentifie les chiffres de population auxquels il convient, en principe, de se référer pour l'application des lois et règlements à compter du 1er janvier 2014 ; 12. Considérant, en troisième lieu, que ni les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, ni aucun autre texte non plus qu'aucun principe n'imposent au Premier ministre de prévoir que les limites des cantons coïncident avec les limites des " îlots regroupés pour l'information statistique " (IRIS) définis par l'Institut national de la statistique et des études économiques ; que le moyen tiré de ce que les limites des cantons ne respecteraient pas celles de ces îlots ou de ce que, du fait de ce défaut de coïncidence, la population à prendre en compte pour les cantons concernés ne pourrait être déterminée ne peut qu'être écarté ; qu'en tout état de cause, les nouveaux cantons de Grenoble 3 (n° 11) et Grenoble 4 (n° 12) ont été définis en fonctions des limites des IRIS ; 13. Considérant que si la communauté de communes entend soutenir que la délimitation des cantons de Vienne 1 (n° 27) et Vienne 2 (n° 28) serait arbitraire au motif qu'elle ne reposerait pas sur des données démographiques vérifiables, il ressort des pièces du dossier que ces nouvelles délimitations ont été définies à partir de données démographiques authentifiées par le décret du 27 décembre 2012 et reprennent le périmètre des anciens cantons de Vienne Nord et Vienne Sud en leur adjoignant plusieurs communes limitrophes ; que, de même, le nouveau canton de Grenoble 1 (n° 9) est issu de la réunion des anciens cantons de Grenoble 2 et Grenoble 4, tandis que le nouveau canton de Grenoble 2 (n° 10) reprend l'intégralité de l'ancien canton de Saint-Egrève en lui ajoutant une fraction existante de la ville de Grenoble, dont les données démographiques étaient connues ; 14. Considérant, en quatrième lieu, que le Premier ministre a pu légalement se donner pour lignes directrices, afin de satisfaire à l'exigence de délimitation des cantons sur des bases essentiellement démographiques, de se fonder sur la population moyenne des cantons du département et de rapprocher la population de chaque canton de cette moyenne sans s'en écarter de plus de 20 %, dès lors, d'une part, qu'il a vérifié, pour chaque canton, s'il y avait lieu de s'écarter de ces lignes directrices en raison de considérations géographiques ou d'autres impératifs d'intérêt général et, d'autre part, qu'il s'est efforcé, lorsque tel n'était pas le cas, de réduire de façon plus importante l'écart à la moyenne, dans le respect des autres critères légaux et de la cohérence territoriale du découpage ; que la nouvelle délimitation cantonale a permis de réduire l'écart existant entre la population du canton le moins peuplé et celle du canton le plus peuplé de 1 à 1,7, alors qu'il était auparavant de 1 à 27,97 ; que, contrairement à ce que soutient la communauté de communes, la population des nouveaux cantons de Morestel (n° 17) et du Pont-de-Claix (n° 20), qui est respectivement inférieure de 14,04 % et supérieure de 6,46 % à la population moyenne par canton, ne s'écarte pas de cette ligne directrice ; que le canton périurbain du Pont-de-Claix, situé au sud de l'agglomération grenobloise, qui inclut les communes de l'ancien canton de Vif à l'exception de la commune de Claix, auxquelles s'ajoutent les communes de la partie occidentale de l'ancien canton de Vizille, comprend des communes de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Méditerranée et du sud grenoblois ; qu'il a une continuité et une cohérence géographiques assurées par sa localisation à la convergence des vallées du Sud-Isère, malgré l'existence d'une barrière naturelle à l'intérieur de ce canton ; que la commune de Claix, malgré ses liens avec celle du Pont-de-Claix, pouvait être rattachée au canton de Fontaine-en-Vercors afin de respecter les équilibres démographiques entre cantons ; que, par suite, cette délimitation ne méconnaît pas les dispositions du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales ; 15. Considérant, en cinquième lieu, que la commune de Villard-de-Lans critique son rattachement au nouveau canton de Fontaine-Vercors (n° 7) au motif qu'il méconnaîtrait les spécificités du territoire montagnard du Vercors ; qu'il résulte cependant des pièces du dossier que la population du canton de Fontaine-Vercors, qui s'élève à 37 513 habitants, présente un écart d'ampleur limitée avec la population moyenne des cantons du département qui s'établit à 41 599 habitants ; que le nouveau canton de Fontaine-Vercors, qui présente un caractère continu conformément aux exigences du b du III de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, comprend notamment l'intégralité des six communes de l'ancien canton de Villard-de-Lans ; que, si la commune de Fontaine se trouve divisée entre le canton de Fontaine-Vercors et celui de Fontaine-Seysinnet (n° 6), la nouvelle délimitation s'est bornée à reprendre, sans l'aggraver, une division préexistante ; que, dans ces conditions, le fait que la commune de Fontaine appartient à une communauté de communes distincte de la communauté de communes du Massif du Vercors ne permet pas d'établir que les choix auxquels il a été procédé reposeraient sur une erreur manifeste d'appréciation ; que la circonstance que d'autres délimitations auraient été possibles est sans influence sur la légalité du décret attaqué ; 16. Considérant, enfin, qu'ainsi qu'il est précisé au point 5, le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet de procéder au transfert des actuels chefs-lieux de canton ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que la désignation de nouveaux chefs-lieux de canton ferait perdre aux communes anciennement chefs-lieux de canton cette qualité et les dotations qui y sont actuellement attachées ne peut qu'être écarté ; que, s'il est soutenu que la réduction du nombre de cantons dans le département est susceptible d'entraîner la perte du bénéfice de la dotation de solidarité rurale pour certaines communes du département, par application des dispositions de l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales, cette circonstance ne résulte pas, en tout état de cause, du décret attaqué mais de l'exigence de réduction du nombre de cantons posée par l'article L. 191-1 du code électoral issu de la loi du 17 mai 2013 ; qu'elle n'est pas, par suite, de nature à entacher d'illégalité le décret attaqué ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requête de la communauté de communes du Massif du Vercors doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de la commune de Villard-de-Lans est admise. Article 2 : La requête de la communauté de communes du Massif du Vercors est rejetée. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la communauté de communes du Massif du Vercors, à la commune de Villard-de-Lans et au ministre de l'intérieur.