Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 01/10/2009, 08DA00421, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-10-01
Numéro : 08DA00421
Président : M. Mulsant
Rapporteur : M. Hubert  Delesalle
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : BOUTHORS

Vu la requête, enregistrée le 7 mars 2008 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai par télécopie et régularisée par la production de l'original le 10 mars 2008, présentée pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION, dont le siège est 270 rue Fondeville à Bois-Guillaume (27230), représentée par son président en exercice, par Me Thouroude ; l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0502097 du 7 janvier 2008 par lequel Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération en date du 23 juin 2005 du conseil municipal de la commune de Bois-Guillaume approuvant la modification du plan d'occupation des sols de la commune ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, cette décision ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Bois-Guillaume la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que, contrairement à ce qu'a estimé le Tribunal, le commissaire enquêteur n'a pas exprimé une opinion personnelle sur le projet de plan modifié mais s'est borné à faire un constat que la modification concorde avec les objectifs définis par la commune, ce qui relève de l'évidence, et quasiment à une simple synthèse de considérations d'ordre général sur la commune ; qu'il n'a pas répondu à l'observation faite par Mme A relative au risque d'augmentation du trafic routier sur les voies jouxtant la parcelle concernée, sa remarque sur l'intérêt de prévoir une adaptation d'une voie lors d'une prochaine révision simplifiée du plan, au surplus contradictoire avec le sens de son avis, ne pouvant tenir lieu de réponse car elle a trait à une révision non encore projetée et sans rapport avec le projet ; qu'en violation de l'alinéa 2 de l'article R. 123-22 du code de l'environnement exigeant la rédaction d'un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies , le commissaire enquêteur a procédé à une analyse très insuffisante des observations recueillies, en particulier en ce qu'il n'a pas répondu à l'observation importante formulée par le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération Rouen-Elbeuf, lequel lui demandait de veiller à ce que ce site ne devienne pas un nouveau pôle commercial alors qu'il n'a fait qu'insérer cette lettre dans le dossier, ou à Mme A comme il a été indiqué, et n'a pas même rapporté le contenu de l'échange qu'il a eu avec M. B dont il s'est borné à insérer la lettre ; qu'alors que l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme impose la consultation des personnes publiques associées dont l'avis doit être joint au dossier soumis à enquête publique selon l'article L. 123-10, la liste des pièces constituant le dossier ne comporte pas l'avis des ces personnes ; que la délibération est entachée de détournement de pouvoir dès lors qu'elle vise à régulariser des permis de construire accordés plusieurs mois auparavant dans la zone litigieuse en vue de la réalisation d'un nouveau magasin Maxicoop ; qu'à la date où ces derniers ont été attribués, le terrain concerné se trouvait en zone NAc sur la commune de Bois-Guillaume et en zone NAa sur celle de Bihorel, lesquelles ne prévoient la possibilité d'une activité commerciale que dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté ; qu'ils ont été délivrés en violation des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme exigeant avant toute création d'une zone d'aménagement concerté que, notamment, le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole ; que la délibération du 8 février 2005 du comité syndical de Coplanord a simplement eu pour but de régulariser une situation antérieure illégale car, à la date à laquelle elle a été prise, les permis de construire avaient été accordés depuis plusieurs mois ; que la délibération du conseil municipal de Bois-Guillaume du 24 février 2005 a été votée alors que le maire savait qu'une partie des terrains était déjà vendue en vue de la réalisation du nouveau magasin Maxicoop et que les permis de construire avaient été déjà attribués ; que si au vu de la délibération du 28 février 2005 du conseil municipal de Bihorel, il était permis de croire que le terrain concernant ces permis de construire ne faisait pas partie de l'enquête publique, il était en réalité inclus dans les plans annexés du dossier de modification dans le but de masquer l'irrégularité de ces permis ; qu'il y a eu un souci de régulariser une situation irrégulière, ce qui ne la rend pas la délibération litigieuse pour autant légale ; que cette situation s'apparente à la création anticipée d'une zone d'activité commerciale sans en avoir respecté les modalités ; qu'en tout état de cause, une modification ponctuelle permettant l'installation d'un supermarché constitue une illégalité justifiant l'annulation ; Vu le jugement et la décision attaqués ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2008 par télécopie et confirmé par la production de l'original le 28 octobre 2009, présenté pour la commune de Bois-Guillaume, représentée par son maire en exercice, par la SCP Lenglet, Malbesin et Associés, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'ASSOCIATION BOIS GUILLAUME REFLEXION de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que le commissaire enquêteur a motivé son avis favorable dans la deuxième partie de son rapport en précisant que la modification correspondait à l'objectif qui lui était assigné ; qu'il n'était pas tenu de répondre à toutes les observations présentées ; qu'il n'a reçu en réalité que trois visites ou observations dont la première portait sur le volume de circulation, ce à quoi il a répondu, la deuxième constituait en réalité un avis du syndicat mixte qui a été joint comme tel et n'appelait pas d'observation pas plus que la troisième qui s'adressait en réalité au président du Tribunal administratif de Rouen ; que, s'agissant des avis des personnes publiques consultées, aucune consultation n'est en réalité exigée dans le cas d'une modification en vertu de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme qui ne prévoit qu'une information des personnes publiques avant l'ouverture de l'enquête publique et si des avis sont émis, aucune disposition n'exige qu'ils soient joints au dossier soumis à enquête ; que la seule autorisation donnée par la commune en vue de la construction d'un nouveau magasin Maxicoop est un arrêté du 21 avril 2004 concernant l'aménagement d'aires de stationnement lié à ce bâtiment commercial et qui est conforme aux dispositions du règlement de la zone NAc alors applicable sans que la requérante ne démontre l'inverse ; que ce permis n'a pas été délivré dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté ; Vu le mémoire, enregistré le 11 septembre 2009 par télécopie et régularisé par la production de l'original le 17 septembre 2009, présenté pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION, par Me Bouthors, qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que son président tient des statuts la capacité d'agir en justice en son nom ; qu'il a, en outre, été autorisé par deux délibérations ; que compte tenu de son objet social qui tient à la protection et à la défense de l'urbanisme et de l'environnement et de son champ d'action géographique qui recouvre la commune de Bois-Guillaume et les communes limitrophes dont fait partie Bihorel, elle a intérêt à agir ; que rien ne vient contredire valablement ses arguments quant aux irrégularités entachant l'avis et les conclusions du commissaire enquêteur ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 21 septembre 2009 par télécopie et régularisée par la production de l'original le 23 septembre 2009, présentée pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique le rapport de M. Hubert Delesalle, premier conseiller, les conclusions de M. Jacques Lepers, rapporteur public et, les parties présentes ou représentées ayant été invitées à présenter leurs observations, Me Bavay, substituant Me Bouthors, pour l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION ; Considérant que, par une délibération en date du 8 février 2005, le comité syndical du syndicat intercommunal d'aménagement des plateaux Nord de Rouen, dénommé Coplanord, a décidé de réaliser une zone d'activités d'intérêt intercommunal, d'une superficie de cinq hectares environ, sur des parcelles formant une unité foncière lui appartenant et situées sur les territoires des communes limitrophes de Bois-Guillaume et de Bihorel ; que, par la même délibération, il a, dans cette perspective, invité les deux communes à harmoniser leurs règles d'urbanisme relatives à la zone UZ concernée ; que, par deux délibérations, prises respectivement les 24 et 28 février 2005, les conseils municipaux de ces deux communes ont engagé une procédure de modification de leurs documents d'urbanisme ; que les projets de modification ont été soumis à une enquête publique qui s'est déroulée du 3 mai au 2 juin 2005 à l'issue de laquelle les conseils municipaux des communes de Bois-Guillaume et de Bihorel ont, par deux délibérations, en date respectivement des 23 et 27 juin 2005, approuvé la modification de leurs plans d'occupation des sols ; que l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION relève appel du jugement en date du 7 janvier 2008 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 23 juin 2005 ; Sur la légalité de la délibération du 23 juin 2005 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 20 du décret susvisé du 23 avril 1985 alors applicable et aujourd'hui codifié à l'article R. 123-22 du code de l'environnement : (...) Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet au préfet le dossier de l'enquête avec le rapport et les conclusions motivées dans un délai d'un mois à compter de la date de clôture de l'enquête ; que si la règle d'examen des observations dans le rapport et de motivation des conclusions n'impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions ; que si la règle d'examen des observations dans le rapport et de motivation des conclusions n'impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions ; Considérant que le commissaire enquêteur, après avoir, dans son rapport, relaté le déroulement de l'enquête et répondu à l'observation formulée par Mme A quant à l'impact du projet sur la circulation, a émis un avis favorable en indiquant que le projet d'ensemble de la modification (...) correspond aux objectifs qu'elle a définis : - concrétiser l'aménagement de cette zone par la création de bureaux, petites entreprises créatrices d'emplois et de services, ainsi que l'installation de structures à caractère social et de service d'aide aux handicapés ; qu'il n'était nullement tenu de mentionner dans son rapport la teneur de l'entretien qu'il aurait eu avec M. B le 2 juin, dès lors qu'il n'est pas soutenu que ce dernier aurait été dans l'impossibilité soit de consigner ses observations sur le registre d'enquête, soit de les adresser par écrit alors même qu'il n'est pas contesté que l'intéressé était venu déposer une lettre adressée au président du tribunal administratif au nom de l'association requérante, laquelle a été annexée au registre d'enquête ; qu'il n'était pas davantage tenu de répondre à la lettre de caractère général adressée par le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale de l'agglomération Rouen-Elbeuf ; que, par suite, eu égard à la nature et à l'importance limitée de la modification du plan d'occupation des sols et aux observations formulées lors de l'enquête, les conclusions du commissaire enquêteur doivent être regardées comme satisfaisant aux prescriptions énoncées par les dispositions précitées de l'article 20 du décret du 23 avril 1985 ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : Les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique des plans locaux d'urbanisme défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18. Les dispositions de l'article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur demeurent applicables. Ils peuvent faire l'objet : a) D'une modification lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du plan et sous les conditions fixées aux b et c de l'article L. 123-13 (...) ; qu'aux termes de l'article L. 123-13 dudit code : (...) La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance. Le projet de modification est notifié, avant l'ouverture de l'enquête publique, au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 ; qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-9 du même code : Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-10 de ce code : Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées ; Considérant que l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION soutient que la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, faute qu'aient été joints au dossier soumis à enquête les avis des personnes publiques consultées ; que, néanmoins, ces dispositions ne sont applicables qu'en cas d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération attaquée emporterait révision du plan d'occupation des sols de la commune de Bois-Guillaume notamment en portant atteinte à l'économie générale du plan dès lors qu'elle se borne à modifier certaines des règles applicables à la zone UZ sans qu'il ne soit établi, ni même allégué, que cette dernière couvrirait une partie importante du territoire de la commune ; qu'il s'ensuit que le moyen est inopérant ; Considérant, en troisième lieu, que la seule circonstance, à la supposer même établie, que la modification litigieuse permette la création d'un supermarché n'est pas de pas de nature à traduire l'existence d'une atteinte à l'économie générale du plan ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme doit être écarté ; Considérant, en dernier lieu, que si l'association requérante soutient que la délibération attaquée aurait eu pour seul motif de régulariser des autorisations d'urbanisme entachées d'illégalités pour ne pas avoir été délivrées dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté, le détournement de pouvoir ainsi allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Bois-Guillaume qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION le versement à la commune de Bois-Guillaume d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION est rejetée. Article 2 : L'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION versera à la commune de Bois-Guillaume une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION BOIS-GUILLAUME REFLEXION et à la commune de Bois-Guillaume. Copie sera adressée au préfet de l'Eure. '' '' '' '' 2 No08DA00421