COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 17/11/2009, 08LY01669, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-11-17
Numéro : 08LY01669
Président : M. BEZARD
Rapporteur : M. Jean-Pascal  CHENEVEY
Commissaire du gouvernement : M. BESSON
Avocat(s) : CABINET ISEE AVOCATS ; CABINET ISEE AVOCATS ; CABINET ISEE AVOCATS

Vu la requête, enregistrée le 18 juillet 2008, présentée pour la COMMUNE DE LIMONEST (Rhône) ; La COMMUNE DE LIMONEST demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0700146 du Tribunal administratif de Lyon du 22 mai 2008 qui, à la demande de la Fondation de la Salle et de l'Institut Sandar, a annulé l'arrêté du 14 novembre 2006 par lequel le préfet du Rhône a déclaré d'utilité publique le projet de création d'une Maison pour tous sur son territoire ; 2°) de rejeter la demande de cette fondation et de cet institut devant le Tribunal administratif ; 3°) de condamner ces derniers à lui verser une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La commune soutient que : - le Tribunal a commis une erreur de droit en visant l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation ; qu'en effet, cet article concerne les enquêtes portant sur des opérations entrant dans le champ d'application de la loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement ; que le projet litigieux ne relève pas du champ d'application de cette loi, mais de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation ; - en application de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation, le commissaire enquêteur est tenu d'examiner toutes les observations du public ; qu'il n'est toutefois pas tenu de répondre à chacune de ces observations ; qu'en l'espèce, le rapport du commissaire enquêteur répond bien aux exigences des textes et de la jurisprudence ; qu'ainsi, il ressort de ce rapport que le commissaire enquêteur a bien examiné l'ensemble des 35 observations recueillies, en rappelant brièvement le sens de ces observations ; qu'ensuite, il a répondu aux observations défavorables, en reprenant, il est vrai, l'essentiel de son argumentaire, qu'elle a exprimé dans deux courriers ; que, toutefois, le commissaire enquêteur peut légalement s'approprier les observations produites par le bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal a estimé que le commissaire enquêteur n'avait pas donné son avis personnel et que la motivation de l'avis était insuffisante et sommaire ; que, pour donner un avis favorable au projet, le commissaire enquêteur s'est expressément fondé sur ses besoins en équipements culturels et sur le choix judicieux de l'emplacement choisis ; qu'il a ainsi exposé les motifs de son avis favorable et a bien motivé cet avis ; - en application de l'article R.11-8 du code de l'expropriation, les lettres d'observations transmises au commissaire enquêteur n'ont pas à être annexées au rapport de ce dernier, mais seulement au registre d'enquête, ce qui a bien été le cas en l'espèce ; - les pages du registre ont bien été paraphées et les lettres qui ont été envoyées par courrier ont bien été agrafées, et donc jointes ; que la circonstance que le registre n'aurait pas été coté, contrairement à ce qu'indique l'article R. 11-4 du code de l'expropriation, est sans incidence ; - l'indication selon laquelle son maire aurait adressé un courrier le 26 octobre 2006 constitue une simple erreur de plume ; - dans l'estimation sommaire des dépenses, d'un montant total de 5 509 000 euros, un coût des terrains de 793 000 euros a été mentionné, alors que le juge a en définitive fixé ce coût à la somme de 906 000 euros ; que, toutefois, cette différence n'est pas susceptible d'entacher d'irrégularité la procédure ; qu'en effet, la somme indiquée dans le dossier d'enquête correspond à l'avis des domaines du 2 décembre 2005 et ladite différence, qui représente 2 % du montant total des dépenses, ne constitue pas une sous-estimation manifeste ; - elle a mené une longue réflexion, depuis 2003, avant de se lancer dans le projet litigieux ; qu'ainsi, un audit a été réalisé, un questionnaire a été remis aux associations et une étude de faisabilité a été effectuée ; que le projet est donc incontestablement d'utilité publique ; que, si la Fondation de la Salle et l'Institut Sandar ont fait valoir que le projet était proche de nombreuses futures habitations, le site choisi a l'avantage d'être à proximité du centre du bourg et des transports en commun ; qu'aucune nuisance n'est démontrée ; que l'équipement public, qui ne peut être trop éloigné des zones urbaines sans porter atteinte aux zones naturelles ou agricoles, ne pouvait qu'être implanté dans une zone déjà classée U ; qu'aucune atteinte n'est portée à la vocation agricole du vallon, le terrain concerné étant déjà construit et classé en zone UD ; que les terrains situés autour de la zone UD sont classés en zone N, et non en zone agricole ; que le projet ne porte aucune atteinte aux grands équilibres rappelés à l'article L. 110 du code de l'urbanisme ; qu'il correspond aux objectifs définis pour le secteur de la Sablière par le plan local d'urbanisme et est compatible avec ce plan, au sens de l'article L. 11-4 du code de l'expropriation ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le coût du projet n'a pas été manifestement sous-évalué ; qu'elle a expressément répondu à la question de ses capacités financières dans une note du 29 septembre 2006 qui a été annexée au registre d'enquête publique ; que le coût du projet n'est pas disproportionné par rapport à ses capacités financières ; que la question de la sécurité des accès est inopérante ; qu'en tout état de cause, le chemin de la Sablière, qui sera en outre prochainement aménagé, ne présente aucune difficulté ; qu'au surplus, le projet est situé à proximité du centre du bourg et des transports en commun ; que, si les expropriés ont fait valoir que le projet litigieux va les empêcher de réaliser leur projet de création d'un centre équestre à vocation d'enseignement, qui présente selon eux un intérêt général, les élèves du lycée Sandar se rendent déjà, par navette, dans un centre équestre proche de l'établissement ; que cette activité d'enseignement pourra se poursuivre, et même se développer, grâce à de nouvelles infrastructures ; qu'ainsi, notamment, il existe une structure récente à 100 mètres de l'établissement et, par ailleurs, elle a décidé, avec le syndicat mixte des Monts-d'Or, de mettre en place une activité équestre dont pourra bénéficier le lycée Sandar ; qu'en outre, le projet de la Fondation de la Salle et de ce lycée ne pourrait être réalisé au regard des dispositions du plan local d'urbanisme ; qu'en tout état de cause, il n'appartient pas au juge administratif d'estimer si un projet est plus intéressant qu'un autre ; que son projet présente un caractère d'utilité publique incontestable ; que le bilan coûts-avantages est largement favorable ; que, s'agissant d'un projet alternatif, la possibilité de réaliser la Maison pour tous sur le site actuel a été écartée lors de l'étude de faisabilité et lors de l'enquête publique ; que ce n'est pas parce que cette possibilité a été envisagée lors de l'enquête d'opinion qui a été décidée qu'elle devait être regardée comme un parti d'aménagement au sens du décret du 1er août 2003 et, par suite, figurer dans l'étude d'impact ; que la proposition d'implanter la Maison pour tous sur des terrains voisins d'une grande surface proche de la route nationale n° 6 est dénuée de toute logique, les terrains concernés étant situés à 5 km du centre du bourg et faisant l'objet d'un classement en zone commerciale ; que, quoi qu'il en soit, aucune disposition n'oblige l'expropriant à démontrer qu'il n'existe aucune autre alternative ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire, enregistré le 12 mars 2009, présenté pour la Fondation de la Salle et l'Institut Sandar, qui demandent à la Cour : - de rejeter la requête ; - de condamner la COMMUNE DE LIMONEST à leur verser une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La Fondation de la Salle et l'Institut Sandar soutiennent que : - l'erreur du Tribunal, qui a visé l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation, alors que le projet litigieux relève de l'art R. 11-10 de ce même code, est sans incidence, dès lors que les deux textes, qui imposent un examen des observations du public et prescrivent que le commissaire enquêteur rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non, sont quasiment identiques ; - de nombreux habitants de la COMMUNE DE LIMONEST sont intervenus au cours de l'enquête publique ; que beaucoup sont opposés à l'implantation du projet sur le site de l'Institut Sandar ; que le commissaire enquêteur a limité son examen à un recopiage des observations du public, en les résumant ; qu'à aucun moment il n'a procédé à un réel examen des remarques soulevées par le public ; que les solutions alternatives proposées n'ont pas été étudiées ; que, contrairement à ce que soutient la commune, le commissaire enquêteur n'a pas répondu dans son rapport aux observations défavorables du public, mais a simplement recopié la position du maire ; qu'ainsi, contrairement aux dispositions de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation, le commissaire enquêteur n'a pas procédé à l'examen des observations du public ; - en application des dispositions de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation, le commissaire enquêteur doit donner son avis personnel sur le projet, c'est-à-dire son opinion circonstanciée sur l'opération envisagée ; que les exigences de motivation sont d'autant plus rigoureuses que la consultation du public a permis de faire apparaître des objections caractérisées au projet ; qu'en l'espèce, le projet a été contesté lors de l'enquête publique, parfois de façon très argumentée ; que, pour fonder son avis, le commissaire enquêteur a recopié la délibération du 23 septembre 2004 instaurant un emplacement réservé ; qu'il n'a porté aucune appréciation sur les avantages et inconvénients du projet ; qu'ainsi, les raisons établissant l'utilité publique ne sont pas évoquées ; que l'impact du projet, situé au coeur d'un site agricole, le coût de l'opération, et surtout les objections suscitées par le projet ne sont pas traités ; que la Cour ne pourra ainsi que confirmer le jugement attaqué ; - l'étude qui a été réalisée par le cabinet Couzane a permis de définir comme besoin une salle des fêtes d'une capacité d'environ 350 places assises, un local d'environ 300 m² pour accueillir les activités de l'association sportive et culturelle des jeunes de la COMMUNE DE LIMONEST, et enfin des locaux d'environ 1 000 m² adaptés aux besoins de l'école de musique et d'harmonie de la commune ; que, par ailleurs, cette dernière souhaite que l'équipement soit situé en centre bourg, afin de bénéficier d'une desserte en transports en commun, et à proximité d'un parking, pour le stationnement des usagers de l'équipement ; que le site de l'actuelle MJC, sur des terrains appartenant d'ores et déjà à la commune, remplit parfaitement le cahier des charges du projet ; qu'à quelques mètres de la MJC, se trouve une salle des fêtes, récemment rénovée, d'une capacité de 400 places assises, équivalente à celle projetée par la commune ; que l'on peut s'interroger sur la nécessité de disposer de deux salles des fêtes de tailles équivalentes ; qu'en tout état de cause, il serait possible d'aménager la salle actuelle ; qu'en outre, le site est suffisamment vaste pour permettre la réalisation de locaux d'environ 1 300 m² adaptés aux besoins des associations culturelles ; qu'à proximité de la MJC est situé un immense parking ; qu'enfin, les lieux sont encore plus proches du centre du bourg que le tènement litigieux ; que l'argument du maire selon lequel il est nécessaire de distinguer un pôle culturel et un pôle sportif ne résiste pas à l'analyse, s'agissant d'une commune de moins de 3 000 habitants ; qu'ainsi, le choix de la commune de recourir à l'expropriation n'est pas justifié, le site de l'actuelle MJC pouvant parfaitement accueillir le projet ; - en premier lieu, la Fondation de la Salle, au travers du lycée Sandar, poursuit un but d'utilité publique ; que cette fondation a engagé, depuis 2004, une réflexion très approfondie pour développer ce lycée, en accentuant sa spécificité, à savoir un enseignement axé sur l'équitation, l'environnement-agronomie et l'agro-alimentaire ; qu'aux termes de l'article L. 813-1 du code rural, les établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricole participent au service public d'éducation et de formation ; qu'en application de l'article L. 811-8 du code rural, le lycée doit intégrer une exploitation agricole à vocation pédagogique ; que, par suite, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE LIMONEST, le projet de centre équestre fait partie intégrante de l'activité d'enseignement de l'Institut Sandar et, par suite, relève de l'intérêt général ; que le projet de développement, présenté à la commune dès 2003, repose sur l'implantation d'un centre équestre ; qu'autour de l'équitation, qui a toujours été un point fort du lycée Sandar, il est envisagé d'exploiter le vallon conformément à sa destination agricole, en valorisant l'enseignement ; que cette initiative, qui répond à une forte demande, a connu un accueil très favorable et est très avancée ; que le projet litigieux, qui rendra impossible l'implantation d'un centre équestre, compromet gravement le développement et met en péril la filière d'enseignement agricole du lycée, alors même qu'aucune solution alternative n'a été examinée ; qu'en deuxième lieu, le coût de l'opération a été manifestement sous-évalué ; que le prix des terrains a été largement sous-estimé, compte tenu de leur emplacement et de leur superficie ; que le juge de l'expropriation a d'ailleurs fixé leur prix à 906 000 euros, pour une estimation de 793 000 euros ; qu'en tout état de cause, le coût estimé du projet, qui représente un fois et demi le budget d'investissement de la COMMUNE DE LIMONEST, est déjà hors de proportion au regard des capacités de cette dernière ; qu'en dernier lieu, s'agissant des inconvénients de l'opération, le projet litigieux portera atteinte au caractère agricole du site, lequel est incontestable ; que ce projet regroupe en effet de nombreux bâtiments, mais aussi un immense parking, qui vont nécessairement dégrader l'environnement naturel des lieux ; que, par ailleurs, le projet comporte des risques pour la sécurité publique, compte tenu des caractéristiques du chemin de la Sablière ; que, dans ces conditions, le bilan de l'opération est sans conteste négatif ; que, par suite, le projet ne comporte pas un caractère d'utilité publique ; En application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, par une ordonnance du 23 avril 2009, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 mai 2009 ; Vu le mémoire, enregistré le 27 avril 2009, présenté pour la COMMUNE DE LIMONEST, tendant aux mêmes fins que précédemment ; La commune soutient en outre qu'un avis défavorable a été émis sur le projet de centre équestre de la Fondation de la Salle et du lycée Sandar par le délégué régional de l'enseignement agricole catholique de Rhône-Alpes, qui supervise les formations proposées dans les lycées agricoles privés ; que ce délégué a estimé qu'il été préférable d'externaliser les formations équestres et de réaliser une mutualisation avec les centres équestres privés et que le lycée Sandar n'avait pas les moyens de gérer directement un centre équestre et de financer un tel projet ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 septembre 2009 : - le rapport de M. Chenevey, premier conseiller ; - les observations de Me Delay, avocat de la COMMUNE DE LIMONEST et celles de Me Richard, avocat des défendeurs ; - les conclusions de M. Besson, rapporteur public ; - la parole ayant à nouveau été donnée aux parties présentes ; Considérant que la sous-section II de la section 1 du chapitre 1er du titre 1er de la partie réglementaire du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui comprend les articles R. 11-14-1 à R. 11-14-15, est relative aux procédures spécifiques aux enquêtes préalables portant sur des opérations entrant dans le champ d'application des articles L. 123-1 à 123-16 du code de l'environnement ; qu'aux termes de l'article R. 11-14-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui appartient dès lors à cette sous-section : Les dispositions de la présente sous-section sont applicables aux enquêtes préalables à la déclaration d'utilité publique des aménagements, ouvrages ou travaux appartenant aux catégories définies par les articles R. 123-1 à R. 123-33 du code de l'environnement ; qu'aux termes de l'article R. 123-1 du code de l'environnement : I. - La liste des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux qui doivent être précédés d'une enquête publique en application de l'article L. 123-1 est définie aux annexes I à III du présent article (...) ; Considérant qu'il est constant que le projet de création d'une Maison pour tous sur le territoire de la COMMUNE DE LIMONEST, qui a été déclaré d'utilité publique par l'arrêté litigieux du préfet du Rhône, ne rentre pas dans les prévisions de l'article R. 123-1 du code de l'environnement, qui prévoit les cas dans lesquels la procédure spécifique prévue par ladite sous-section II doit être mise en oeuvre ; que, par suite, c'est à tort que, dans son jugement attaqué, le Tribunal s'est fondé sur l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui appartient à cette sous-section ; que l'article R. 11-10 de ce code, qui appartient à la sous-section I relative à la procédure d'enquête préalable de droit commun, était en réalité applicable ; que, toutefois, cette erreur, qui ne se rattache pas à la question de la régularité du jugement attaqué, n'est, par elle-même, pas susceptible d'entraîner l'annulation de ce jugement ; Considérant qu'aux termes dudit article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : Le commissaire enquêteur (...) examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur (...) rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) ; que la règle de motivation posée par ces dispositions oblige le commissaire enquêteur à apprécier les avantages et inconvénients de l'opération et à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, dans son rapport, le commissaire enquêteur a résumé les observations du public, puis a présenté un résumé de deux courriers du maire de la COMMUNE DE LIMONEST en réponse à ces observations ; que le commissaire enquêteur a ensuite donné un avis favorable au projet, en faisant référence au fait que le terrain concerné fait l'objet d'un emplacement réservé au plan local d'urbanisme, aux besoins d'une structure adaptée à l'ensemble des activités culturelles de la COMMUNE DE LIMONEST, au développement de cette dernière compte tenu de son programme d'habitat, et enfin à la situation dudit terrain à proximité du bourg et à sa desserte par les transports en commun ; qu'à aucun moment, le commissaire enquêteur ne s'est livré à une appréciation des avantages et inconvénients du projet litigieux de construction d'une Maison pour tous sur un terrain appartenant à la Fondation de la Salle, alors pourtant que plusieurs observations circonstanciées opposées à ce projet ont été présentées au cours de l'enquête publique ; que, ce faisant, le commissaire enquêteur n'a pas suffisamment motivé son avis et n'a pas satisfait aux dispositions précitées de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la COMMUNE DE LIMONEST n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 14 novembre 2006 par lequel le préfet du Rhône a déclaré d'utilité publique le projet de création d'une Maison pour tous sur son territoire ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Fondation de la Salle et l'Institut Sandar, qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, soient condamnés à payer à la COMMUNE DE LIMONEST la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette commune le versement d'une somme de 600 euros au bénéfice de la Fondation de la Salle et la même somme à l'Institut Sandar sur le fondement de ces mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE LIMONEST est rejetée. Article 2 : La COMMUNE DE LIMONEST versera 600 euros à la Fondation de la Salle et 600 euros à l'Institut Sandar sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE LIMONEST, à la Fondation de la Salle, à l'Institut Sandar et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 22 septembre 2009 à laquelle siégeaient : M. Bézard, président, M. Chenevey et Mme Chevalier-Aubert, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 17 novembre 2009. '' '' '' '' 1 2 N° 08LY01669