CAA de LYON, 5ème chambre, 27/05/2021, 19LY04623, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-05-27
Numéro : 19LY04623
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : ALEO

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires enregistrés le 12 décembre 2019, le 16 juin 2020, le 10 novembre 2020 et le 2 décembre 2020, la SAS Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 14 octobre 2019 par lequel le maire de Passy a délivré à la SAS Passydis un permis de construire en vue de l'extension d'un ensemble commercial exploité sous l'enseigne Super U sur le territoire de la commune de Passy ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Passy une somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; elle justifie notamment des formalités de notification prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) n'est pas suffisamment motivé ; - le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale est particulièrement incomplet et méconnait l'article R. 752-6 du code de commerce ; ainsi, le demandeur n'a pas transmis le nom des enseignes devant occuper 1 363 m² de surface de vente, de sorte qu'il est impossible d'évaluer l'impact de l'opération sur l'animation de la vie urbaine et les flux de transports ; il n'a pas non plus transmis d'éléments concernant les émissions de gaz à effet de serre induites par son projet ni l'étude d'impact permettant d'analyser les effets du projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes voisins et que l'étude de circulation ne prend pas en compte l'extension de la galerie marchande ; - le projet méconnait les articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce dès lors qu'il aura un impact négatif sur l'animation de la vie urbaine, qu'il aura un impact significatif sur les flux de circulation, que la desserte en transports alternatifs est faible, qu'il sera consommateur d'espace, et que sa qualité environnementale, architecturale et paysagère est insuffisante ; de plus, il méconnaît les dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme. Par des mémoires enregistrés les 19 mai et 1 décembre 2020, la SAS Passydis, représentée par Me C..., avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Distribution Casino France en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'avis de la CNAC est suffisamment motivé ; - le dossier de demande d'exploitation commerciale est suffisamment complet ; - le projet contribuera à l'animation de la vie locale, il ne génèrera aucune difficulté supplémentaire de circulation, il sera accessible par transports en commun, il ne sera pas consommateur d'espace et n'augmentera pas la surface imperméabilisée et il répond à l'objectif de développement durable. En application de l'article R. 6117 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par lettre du 5 novembre 2020 de ce que la cour était susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L.111-19 du code de l'urbanisme à l'encontre d'un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me A..., représentant la SAS Distribution Casino France et de Me C..., représentant la SAS Passydis ; Considérant ce qui suit : 1. Le 21 décembre 2018, la SAS Passydis a déposé auprès de la mairie de Passy une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension d'un ensemble commercial exploité sous l'enseigne Super U sur le territoire de la commune de Passy. Saisie de recours contre l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Savoie, le 8 avril 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 12 septembre 2019, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 14 octobre 2019, le maire de Passy a délivré à la SAS Passydis, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SAS Distribution Casino France qui exploite des magasins au sein de la zone de chalandise du projet, demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du maire de Passy du 14 octobre 2019 : En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. " 3. L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La Commission nationale, dans son avis du 12 septembre 2019, a mentionné les textes applicables, en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis. En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation : 4. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / 1° Informations relatives au projet : / a) Pour les projets de création d'un magasin de commerce de détail : la surface de vente et le secteur d'activité ; / b) Pour les projets de création d'un ensemble commercial : / - la surface de vente globale ; / - la surface de vente et le secteur d'activité de chacun des magasins de plus de 300 mètres carrés de surface de vente ; / - l'estimation du nombre de magasins de moins de 300 mètres carrés de surface de vente et de la surface de vente totale de ces magasins ; / (...) 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / a) Contribution à l'animation des principaux secteurs existants ; / (...) c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes (...) g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; / (...) 6° Effets du projet en matière de protection des consommateurs. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs, incluant les éléments suivants : / (...) / d) Evaluation des risques naturels, technologiques ou miniers et, le cas échéant, description des mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs ; / (...) ". 5. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions précitées, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable. 6. En premier lieu, la requérante fait valoir que le demandeur n'a pas transmis le nom des enseignes devant occuper deux cellules d'une surface de vente totale de 1 363 m², de sorte qu'il est impossible d'évaluer l'impact de l'opération sur l'animation de la vie urbaine et les flux de transports. Toutefois, il ressort du dossier de demande d'autorisation d'exploration, que conformément au b) du 1° des dispositions précitées de l'article R. 752-6 du code de commerce, le pétitionnaire a indiqué la surface de vente des deux magasins de plus de 300 m² qui feront partie de la nouvelle galerie marchande et précisé qu'une de ces cellules d'une surface de vente de 1 274 m² sera destinée à une activité d'équipement de la personne. La requérante ne démontre pas que l'absence d'indication du nom de l'ensemble des enseignes, qui ne constitue pas une formalité obligatoire aurait été de nature à fausser l'appréciation de la Commission nationale sur ce point. 7. En deuxième lieu, la requérante fait valoir que le pétitionnaire n'a produit ni d'élément concernant les émissions de gaz à effet de serre induites par son projet, ni l'analyse d'impact du projet qui sont mentionnés respectivement par le a) du 2° du I et par les III et IV de l'article L.752-6 du code de commerce dans sa rédaction issue de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Le II de l'article 166 de cette loi prévoit toutefois que ces dispositions ne seront applicables qu'aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2019. Ainsi, la requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ces dispositions par le projet litigieux dont la demande d'autorisation a été déposée le 21 décembre 2018. 8. En dernier lieu, en ce qui concerne l'évaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet, le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale comprend une étude de circulation réalisée par la société Iris Conseil qui contrairement à ce que soutient la requérante prend en compte l'extension de la surface commerciale, notamment en analysant les conséquences de l'augmentation du nombre de places de parking sur les flux de circulation. En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce : 9. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés. " 10. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 11. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 12. D'autre part, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. L'analyse d'impact prévue par le III du même article vise à faciliter l'appréciation des effets du projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes et de l'emploi et n'institue aucun critère d'évaluation supplémentaire d'ordre économique. Enfin, les dispositions du IV de l'article L. 752-6, relatives à l'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie, ont pour seul objet d'instituer un critère supplémentaire permettant d'évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. S'agissant de l'aménagement du territoire : 13. En premier lieu, le projet litigieux consiste à étendre de 500 m² la surface de vente d'un supermarché existant exploité sous l'enseigne Super U et à créer une galerie commerciale d'une surface de 2 473 m². Il est situé sur le territoire de la commune de Passy dont le centre-ville, situé à 1,7 kilomètres n'accueille que deux commerces, une boulangerie-pâtisserie et un bar. Il ressort des pièces du dossier que l'extension de cet ensemble qui permet d'enrichir et de renouveler l'offre commerciale destinée aux habitants de la commune de Passy contribue ainsi à l'animation de la vie urbaine. Compte tenu notamment de la légère augmentation de la population, il n'est pas établi que ce projet aura un effet négatif sur l'équilibre général de l'activité commerciale existante dans la zone de chalandise. 14. En deuxième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude de circulation produite par le pétitionnaire que les voies d'accès au site de l'ensemble commercial dont la rue de l'Etoile qui est large ainsi que le giratoire de l'Etoile et la RD 39 ne présentent aucune difficulté de trafic et que ces voies pourront aisément absorber le flux de véhicules généré par le projet. Ainsi, il n'apparaît pas que le projet aura un impact négatif sur les flux du trafic routier. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, que le terrain d'assiette du projet sera desservi par plusieurs arrêts de la ligne de bus 85 passant plusieurs fois par jour et qu'il sera aisément accessible aux cyclistes et aux piétons du fait de son implantation dans un secteur urbanisé et de l'aménagement de trottoirs, le long de la rue de l'Etoile. 15. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'extension de l'ensemble commercial sera réalisée dans la continuité du bâtiment existant et sur une partie du parking actuel ainsi qu'à la place d'un espace de stockage. La création d'un parking aérien permettra l'implantation de nouvelles places de stationnement. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, ce projet qui n'est pas consommateur d'espace, ne devra entraîner l'imperméabilisation d'aucune surface supplémentaire. S'agissant du développement durable : 16. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions. (...) ". 17. Aux termes de l'article L. 111-19 du même code : " Nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l'article L. 752-1 du code de commerce et à l'autorisation prévue au 1° de l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l'auto-partage et les places de stationnement destinées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l'emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. ". 18. Il résulte des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme que, lorsque le juge est saisi par un professionnel dont l'activité est susceptible d'être affectée par un projet d'aménagement commercial d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du même code, les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables. Par suite, la société requérante n'est pas recevable à se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme pour contester un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. 19. En second lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux s'accompagnera d'un réaménagement architectural du bâtiment existant, incluant l'insertion de surfaces en pierre de pays et murs végétaux. Il prévoit également la pose de toitures végétalisées et la plantation d'arbres. Ainsi, le projet permet l'insertion de la construction dans le paysage environnant. 20. Il résulte de ce qui précède que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 14 octobre 2019, par lequel le maire de Passy a délivré à la SAS Passydis, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale Sur les frais liés à l'instance : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Distribution Casino France au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. 22. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement à la SAS Passydis d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par elle dans cette instance. DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée. Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la SAS Passydis une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la commune de Passy, à la SAS Passydis et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie en sera adressée au président de la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 29 avril 2021 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme B..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2021. 2 N° 19LY04623