Cour administrative d'appel de Nantes, 4ème chambre, du 29 décembre 2005, 04NT00685, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Nantes
Formation : 4EME CHAMBRE
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-12-29
Numéro : 04NT00685
Président : M. PIRON
Rapporteur : Mme isabelle  PERROT
Commissaire du gouvernement : M. MORNET
Avocat(s) : TIFFREAU

Vu la requête et les mémoires complémentaires, enregistrés au greffe de la cour respectivement les 9 juin et 24, 25 et 27 août 2004, présentés pour M. et Mme Thierry X, demeurant ..., par Me Tiffreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation ; M. et Mme X demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 98-2864 en date du 11 mars 2004 par lequel le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 11 septembre 1995 prononçant la fermeture de l'internat de l'institution privée de Pierre Grise à Noyant-la-Gravoyère et, d'autre part, des décisions en date des 8 août 1997 et 28 mai 1998 par lesquelles le préfet a rejeté leurs demandes de retrait de l'arrêté susmentionné et de réouverture de l'établissement pour la rentrée scolaire 1997-1998 ; 2°) d'annuler lesdites décisions ; 3°) d'enjoindre au préfet de Maine-et-Loire, sur le fondement de l'article L.911-1 du code de justice administrative, de prendre, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard, les mesures nécessaires au rétablissement des droits des requérants et de l'institution privée de Pierre Grise à Noyant-la-Gravoyère ; 4°) de condamner l'Etat à leur payer une somme de 3 000 euros, portée à 5 000 euros, au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la construction et de l'habitation ; Vu le code des communes ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ; Vu l'arrêté du ministre de l'intérieur en date du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; Vu l'arrêté du ministre de l'intérieur et de la décentralisation en date du 4 juin 1982 portant approbation de dispositions complétant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 décembre 2005 : - le rapport de Mme Perrot, rapporteur ; - et les conclusions de M. Mornet, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par arrêté du 11 septembre 1995, le préfet de Maine-et-Loire a prononcé, pour des raisons tenant à la sécurité des établissements recevant du public, la fermeture immédiate de l'internat de l'institution privée Pierre Grise, sis Château de la Roche sur le territoire de la commune de Noyant-la-Gravoyère, dont M. X était le propriétaire et directeur ; que, par décisions des 8 août 1997 et 28 mai 1998, la même autorité a refusé de retirer cet arrêté et d'autoriser la réouverture de l'établissement pour la rentrée scolaire de l'année 1997-1998 ; que M. et Mme X relèvent appel du jugement en date du 11 mars 2004 par lequel le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces trois décisions ; Sur la régularité du jugement : Considérant qu'en déclarant inopérants l'ensemble des moyens relatifs à la conformité de l'établissement aux règles de sécurité en vigueur lors de son ouverture et à la non-rétroactivité des règlements de sécurité postérieurs à cette ouverture, le tribunal administratif a implicitement répondu également au moyen invoqué par les requérants et tiré de ce qu'ils auraient respecté les prescriptions de sécurité énoncées dans le règlement du 23 mars 1965, relatif aux établissements recevant du public, seul applicable à leur institution ; que, dès lors, M. et Mme X ne sont pas fondés à contester pour ce motif la régularité du jugement attaqué ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la légalité externe de l'arrêté du 11 septembre 1995 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R.123-1 du code de la construction et de l'habitation applicable à l'espèce : Le présent chapitre fixe les dispositions destinées à assurer la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public. ; qu'aux termes de l'article R.123-27 du même code : Le maire assure, en ce qui le concerne, l'exécution des dispositions du présent chapitre. ; que l'article R.123-28 dudit code dispose que : Le préfet peut prendre, pour toutes les communes du département ou pour plusieurs d'entre elles, ainsi que dans tous les cas où il n'y est pas pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives à la sécurité dans les établissements recevant du public. Ce droit n'est exercé à l'égard des établissements d'une seule commune ou à l'égard d'un seul établissement qu'après qu'une mise en demeure adressée au maire est restée sans résultat. ; qu'enfin, aux termes de l'article R.123-52 de ce code : Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R.123-27 et R.123-28. La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution. ; Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le préfet peut, en cas de carence du maire à faire respecter les règles de sécurité prescrites à un établissement recevant du public, se substituer à celui-ci pour prononcer des sanctions allant jusqu'à la fermeture de cet établissement ; que, par suite, les moyens invoqués par M. et Mme X et tirés de la seule compétence de l'autorité judiciaire pour décider la fermeture d'un établissement privé d'enseignement en application de l'article 66 de la loi du 15 mars 1850 ou de l'article 19 de la loi du 30 octobre 1886 ou encore de l'article 99 de la loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971, ainsi que de la compétence exclusive du ministre de l'intérieur pour prendre toutes les mesures en matière de sécurité, sont dépourvus de fondement ; Considérant, en deuxième lieu, que si M. et Mme X contestent la régularité des conditions dans lesquelles le préfet de Maine-et-Loire s'est substitué au maire de la commune de Noyant-la-Gravoyère, il ressort des pièces du dossier que le préfet a, par lettre du 19 juillet 1995, mis en demeure le maire de prendre les mesures nécessaires pour remédier aux risques de sécurité affectant l'institution Pierre Grise conformément aux dispositions de l'article R.123-28 précité du code de la construction et de l'habitation ; que, le propriétaire de l'établissement n'ayant procédé après cette date à aucun travaux de mise en conformité et la nouvelle visite de la commission de sécurité de l'arrondissement de Segré organisée le 5 septembre 1995 n'ayant pu aboutir faute pour ses membres d'avoir pu accéder aux locaux, cette mise en demeure est restée sans effet ; que, dans ces conditions, c'est régulièrement que le préfet a pris en lieu et place du maire les mesures qu'il estimait s'imposer ; Considérant, en troisième lieu, que l'arrêté du 11 septembre 1995, qui énonce les textes applicables et les circonstances de fait, tenant en particulier aux avis défavorables successifs émis par la commission de sécurité et à la proximité de la rentrée scolaire, sur lesquels il se fonde, est suffisamment motivé au regard des dispositions de la loi susvisée du 11 juillet 1979 ; Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 susvisé : Sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, et exception faite du cas où il est statué sur une demande présentée par l'intéressé lui-même, les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 susvisée ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis à même de présenter des observations écrites ; que, malgré les avis défavorables émis à la suite des visites effectuées les 9 juin 1993 et 13 janvier 1995 par la commission de sécurité qui avait constaté que des éléments importants de prévention des risques liés aux incendies concernant en particulier le système d'alarme, de désenfumage et les aménagements coupe-feu n'existaient pas, aucune des installations exigées n'avait été mise en place à la veille de la rentrée de l'année scolaire 1995-1996 ; que, dans ces conditions d'urgence, le préfet a pu légalement s'affranchir, ainsi que le prévoient les dispositions précitées, de l'obligation mise à sa charge de mettre les responsables de l'établissement en mesure de présenter leurs observations orales ou écrites ; Considérant, enfin, et faute de toute précision complémentaire apportée par les requérants, qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que les conditions de forme et de procédure énoncées par les dispositions des articles R.123-1 à R.123-55 du code de la construction et de l'habitation et préalables à la décision du préfet n'auraient pas été respectées ; qu'en particulier, l'irrégularité des visites de la commission de sécurité n'est pas établie ; En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté du 11 septembre 1995 : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R.123-12 du code de la construction et de l'habitation : Le ministre de l'intérieur précise, dans un règlement de sécurité pris après avis de la commission centrale de sécurité prévue à l'article R.123-29, les conditions d'application des règles définies au présent chapitre. Il indique notamment les conditions dans lesquelles il doit être procédé à l'essai des matériaux, à l'entretien et à la vérification des installations, à l'emploi et à la surveillance des personnes, à l'exécution des travaux. Le règlement de sécurité comprend des prescriptions générales communes à tous les établissements et d'autres particulières à chaque type d'établissement. Il précise les cas dans lesquels les obligations qu'il définit s'imposent à la fois aux constructeurs, propriétaires, installateurs et exploitants ou à certains de ceux-ci seulement. La modification du règlement de sécurité est décidée dans les formes définies au premier alinéa du présent article. Le ministre détermine dans quelles limites et sous quelles conditions les prescriptions nouvelles sont appliquées aux établissements en cours d'exploitation. ; qu'aux termes de l'article R.123-19 du même code : Les établissements sont, en outre, quel que soit leur type, classés en catégories, d'après l'effectif du public et du personnel. L'effectif du public est déterminé, suivant le cas, d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications. Les règles de calcul à appliquer sont précisées, suivant la nature de chaque établissement, par le règlement de sécurité. Pour l'application des règles de sécurité, il y a lieu de majorer l'effectif du public de celui du personnel n'occupant pas des locaux indépendants qui posséderaient leurs propres dégagements. Les catégories sont les suivantes : 1ère catégorie : au-dessus de 1 500 personnes ; 2ème catégorie : de 701 à 1 500 personnes ; 3ème catégorie : de 301 à 700 personnes ; 4ème catégorie : 300 personnes et au-dessous, à l'exception des établissements compris dans la 5ème catégorie ; 5ème catégorie : établissements faisant l'objet de l'article R.123-14 dans lesquels l'effectif du public n'atteint pas le chiffre minimum fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'exploitation. ; qu'aux termes de l'article R.123-55 de ce code : Les établissements existants qui n'étaient pas assujettis à la réglementation antérieure ou qui ne répondaient pas aux dispositions de cette réglementation sont soumis aux prescriptions du présent chapitre, compte tenu des dispositions figurant à ce sujet dans le règlement de sécurité. Toutefois, lorsque l'application de cette réglementation entraîne des transformations immobilières importantes, ces transformations ne peuvent être imposées que s'il y a danger grave pour la sécurité du public. ; qu'enfin, aux termes de l'article GN 10 de l'arrêté du 25 juin 1980, pris pour application du même article R.123-12 du code de la construction et de l'habitation précité et portant approbation du règlement général de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public : A l'exception des dispositions à caractère administratif, de celles relatives aux contrôles et aux vérifications techniques, ainsi qu'à l'entretien, le présent règlement ne s'applique pas aux établissements existants. ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est pas sérieusement contesté que, depuis l'installation de l'établissement d'enseignement dans les locaux du Château de la Roche en 1977, plusieurs des prescriptions de sécurité résultant des règlements alors applicables et notamment celles concernant le désenfumage et le système d'alarme n'avaient pas été respectées et avaient fait l'objet de réserves émises par les commissions de sécurité ayant visité les lieux et que ce n'est que le 31 janvier 1983 que le préfet a formellement donné un avis favorable au fonctionnement de l'établissement ; que, par suite, par application des dispositions susrappelées du code de la construction et de l'habitation, dès lors que l'établissement n'était pas en conformité avec les règles de sécurité applicables à la date de son ouverture et sans qu'il soit besoin d'examiner les conditions d'autorisation administrative d'ouverture de celui-ci, le préfet était fondé à mettre en oeuvre les prescriptions de sécurité énoncées dans le règlement susvisé du 25 juin 1980, complété en ce qui concerne les établissements d'enseignement par le règlement du 4 juin 1982, applicables à la date à laquelle il a pris sa décision ; qu'il suit de là que M. et Mme X ne sont fondés à soutenir ni que les prescriptions du règlement du 23 mars 1965 seul applicable selon eux ni que les dispositions de l'article GN 10 précitées du règlement du 25 juin 1980 auraient été méconnues par le préfet ; qu'ils ne sont pas non plus fondés à invoquer le bénéfice de la circulaire du 22 juin 1995, laquelle se borne à commenter les conditions d'application des règlements de sécurité lorsque la construction n'a fait l'objet d'aucune modification ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R.1 du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique concernant les établissements d'enseignement et les colonies de vacances annexé à l'arrêté du ministre de l'intérieur et de la décentralisation en date du 4 juin 1982, pris pour l'application de l'article R.123-12 du code de la construction et de l'habitation précité : Les dispositions du présent chapitre sont applicables : aux locaux des établissements d'enseignement ; aux locaux d'internat réservés aux élèves des établissements de l'enseignement primaire et secondaire ; ( ) dans lesquels l'effectif total des utilisateurs (enfants, élèves, stagiaires, étudiants) est supérieur à l'un des chiffres suivants ( ) c) quel que soit l'effectif, s'il comprend au moins vingt pensionnaires ( ). ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'au titre de l'année scolaire 1994-1995, au cours de laquelle les contrôles litigieux ont été effectués, les effectifs de pensionnaires de l'établissement étaient encore supérieurs à vingt ; qu'il ressort des constatations émanant des procès-verbaux dressés par la commission de sécurité après ses visites des 9 juin 1993 et 13 janvier 1995, qui ne sont contredites par aucun document probant produit par les requérants, que les locaux de sommeil du château, seuls à prendre en compte dès lors qu'aucune commission de sécurité n'avait jamais eu accès aux pavillons annexes dont les requérants soutiennent aujourd'hui qu'ils comportaient également des chambres collectives, ne comportaient pas le système d'alarme de type 1 exigé par l'article R.31 du règlement du 4 juin 1982 prévoyant un tel système pour tout bâtiment contenant des locaux réservés au sommeil, ni le système de désenfumage des circulations horizontales encloisonnées, prévu par l'article R.19 du même règlement, ni d'encloisonnement complet de l'escalier tel que mentionné à l'article CO 53 du règlement général de sécurité du 25 juin 1980 susvisé ; que, par suite, le préfet a pu, à bon droit, en se fondant sur l'importance des lacunes constatées au regard de la sécurité des usagers et sur l'urgence compte tenu de la proximité de la rentrée scolaire, ordonner la fermeture de l'internat le 11 septembre 1995 et, dès lors qu'il n'avait pas été remédié à ces carences, maintenir cette fermeture pour les années scolaires suivantes ; Considérant, en troisième lieu, qu'eu égard à la persistance des manquements aux règles de sécurité constatés et aux impératifs de sécurité du public, le préfet n'a pas, en ordonnant la fermeture des seuls locaux d'internat installés dans le château dont il avait connaissance, arrêté une mesure disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise et n'a pas porté une atteinte excessive à la liberté d'enseignement ; Considérant, en quatrième lieu, que l'arrêté du 11 septembre 1995 a été pris par le préfet de Maine-et-Loire, après qu'il eut adressé le 19 juillet 1995 une mise en demeure au maire de Noyant-la-Gravoyère, sur le fondement des dispositions de l'article R.123-28 du code de la construction et de l'habitation et non en application de l'arrêté du 23 janvier 1995 du maire de ladite commune mettant en demeure les requérants de réaliser des travaux de sécurité ; que, par suite, M. et Mme X ne sont fondés ni à exciper de l'illégalité de cette dernière mise en demeure ni, et en tout état de cause, à soutenir que l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Nantes du 11 juin 1997 qui a annulé ladite mise en demeure aurait été méconnue ; que, par ailleurs, ils ne sont pas davantage fondés à exciper de l'illégalité de la lettre du préfet de Maine-et-Loire en date du 7 mars 1995, laquelle se bornant à confirmer les fondements réglementaires de l'avis émis par la commission de sécurité le 13 janvier 1995 et à les informer des suites de la procédure, ne leur fait pas grief ; Considérant, en cinquième lieu, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant, enfin, que la circonstance invoquée que d'autres établissements privés d'enseignement n'auraient pas fait l'objet de sanctions malgré des avis défavorables de la commission de sécurité et que cette situation serait constitutive d'une rupture d'égalité est sans influence sur la légalité de l'arrêté contesté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme X ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 septembre 1995 du préfet de Maine-et-Loire ainsi que, par voie de conséquence, celle tendant à l'annulation des décisions des 8 août 1997 et 28 mai 1998 de la même autorité refusant de retirer l'arrêté du 11 septembre 1995 et d'autoriser la réouverture de leur établissement pour la rentrée scolaire de l'année 1997-1998 ; Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : Considérant que le présent arrêt, qui rejette la requête de M. et Mme X, n'implique aucune mesure d'exécution ; que, dès lors, les conclusions des requérants tendant à ce que le préfet de Maine-et-Loire prenne les mesures nécessaires au rétablissement de leurs droits et à la réouverture de l'institution privée de Pierre Grise à Noyant-la-Gravoyère ne peuvent être accueillies ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à M. et Mme X la somme que ceux-ci demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme X est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme Thierry X et au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. 2 N° 04NT00685 1