CAA de PARIS, 8ème chambre, 13/05/2019, 18PA01857, 18PA01771, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-05-13
Numéro : 18PA01857, 18PA01771
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : Mme Laëtitia  GUILLOTEAU
Commissaire du gouvernement : Mme BERNARD
Avocat(s) : S.JOFFROY SOCIETE D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C...a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler les décisions du 2 juin 2016 et du 31 août 2016 par lesquelles le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, a mis à la charge de la société " Comme à la table ronde " la somme de 53 793 euros pour ne pas avoir réalisé les formations pour lesquelles elle avait reçu paiement, a mis à la charge solidaire de la société et de son gérant, M.C..., la somme de 50 090, 20 euros pour avoir engagé des dépenses non rattachables à l'activité de formation professionnelle et a mis à la charge solidaire de la société et de son gérant la somme de 24 522 euros pour avoir établi et utilisé des documents portant des mentions inexactes en vue d'obtenir indûment paiement de formations. Par un jugement n° 1619189/3-2 du 4 avril 2018, le tribunal administratif de Paris a annulé la décision du 31 août 2016 en tant qu'elle fait obligation à la société " Comme à la table ronde " de verser au Trésor public une somme excédant 41 938 euros au titre des actions de formation dont la réalisation n'est pas justifiée, a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de M. C.... Procédure devant la Cour : I. Par une requête, enregistrée sous le n° 18PA01771 le 24 mai 2018, la ministre du travail, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1619189/3-2 du 4 avril 2018 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il met à sa charge la somme de 1 500 euros à verser à M. C...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C...sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative devant le tribunal administratif de Paris. Elle soutient que dès lors que M. C...n'a obtenu l'annulation de la décision lui faisant obligation de verser au Trésor public la somme totale de 128 405, 20 euros qu'à hauteur de 11 855 euros, l'Etat ne peut être regardé comme la partie pour l'essentiel perdante pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. II. Par une requête, enregistrée sous le n° 18PA01857 le 31 mai 2018, M. C..., représenté par MeB..., demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1619189/3-2 du 4 avril 2018 du tribunal administratif de Paris en tant qu'il ne fait pas droit à l'intégralité de sa demande ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les décisions du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris en date du 2 juin 2016 et du 31 août 2016 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les décisions du 2 juin 2016 et du 31 août 2016 sont intervenues au terme d'une procédure non conforme à l'article 6.3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que les témoignages recueillis au cours du contrôle auprès de clients n'ont pas été portés à sa connaissance et qu'il n'a pas pu utilement les discuter ; le principe d'égalité des armes a été méconnu dans la mesure où il n'a pas pu obtenir communication des renseignements fournis à l'administration par le fonds national d'assurance formation de l'industrie hôtelière (FAFIH) ; le principe du contradictoire a également été méconnu ; - l'autorité préfectorale n'établit pas que les sommes mises à sa charge par les décisions contestées correspondent à des subventions effectivement versées par le FAFIH ; - les décisions en litige reposent sur une inexacte appréciation des faits dans la mesure où l'absence de local dédié ne suffit pas à remettre en cause l'exécution des formations dont les clients ont indiqué qu'elles se sont déroulées dans leur propre établissement ; de même, l'absence de rémunération d'un prestataire n'est pas de nature à remettre en cause l'exécution des formations ; l'absence de production lors du contrôle des conventions de formation s'explique par le fait que ces documents sont détenus par le FAFIH ; les feuilles d'émargement ne peuvent être remises en cause au motif qu'elles ne seraient pas probantes ; - il a été justifié de la réalité des rendez-vous de formation et des frais qui y sont liés et des charges de locaux. Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2018, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code du travail ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Guilloteau, - et les conclusions de Mme Bernard, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes n° 18PA01771 de la ministre du travail et n° 18PA01857 de M. C...sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'un seul arrêt. 2. La société " Comme à la table ronde " a fait l'objet d'un contrôle de son activité de formation professionnelle portant, notamment, sur l'exercice 2014. Au terme de ce contrôle, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, a, par une première décision du 2 juin 2016, ordonné à la société et à son gérant, M.C..., le versement au Trésor public de diverses sommes. Le préfet, saisi du recours préalable obligatoire prévu à l'article R. 6362-6 du code du travail, a, le 31 août 2016, pris une nouvelle décision mettant, dans son article 1er, à la charge de la société " Comme à la table ronde " pour ne pas avoir réalisé les formations pour lesquelles elle avait reçu paiement, la somme de 53 793 euros sur le fondement de l'article L. 6362-7-2 du même code, mettant, dans ses articles 2 et 6, à la charge solidaire de la société et de son gérant pour avoir engagé des dépenses non rattachables à l'activité de formation professionnelle, la somme de 50 090,20 euros sur le fondement de l'article L. 6362-5 du même code et mettant, dans son article 3, à la charge solidaire de la société et de son gérant pour avoir établi et utilisé des documents portant des mentions inexactes en vue d'obtenir indûment paiement de formations, la somme de 24 522 euros sur le fondement de l'article L. 6362-7-2 du code du travail. 3. Par un jugement du 4 avril 2018, le tribunal administratif de Paris a annulé l'article 1er de la décision du 31 août 2016 en tant qu'il met à la charge de la société " Comme à la table ronde " une somme excédant 41 938 euros, a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. C...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de la demande de M.C.... Par la requête enregistrée sous le n° 18PA01771, la ministre du travail demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il met une somme à sa charge au titre des frais liés au litige. Par la requête enregistrée sous le n° 18PA01857, M. C...demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il ne fait pas intégralement droit à sa demande. Sur la requête n° 18PA01857 : En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision du 2 juin 2016 : 4. Aux termes de l'article R. 6362-6 du code du travail dans sa version applicable à l'espèce : " L'intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l'article R. 6362-4, saisit d'une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l'autorité qui a pris la décision. / Le rejet total ou partiel de la réclamation fait l'objet d'une décision motivée notifiée à l'intéressé. ". 5. L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite de ce recours administratif, qui se substitue nécessairement à la décision initiale, est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Ainsi que l'ont jugé à bon droit les premiers juges, les conclusions dirigées contre la décision du 2 juin 2016, à laquelle s'est substituée la décision du 31 août 2016 prise sur recours administratif préalable obligatoire, sont dès lors irrecevables. En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision du 31 août 2016 : 6. En vertu des articles L. 6361-2 et L. 6361-3 du code du travail, l'autorité préfectorale compétente peut procéder à un contrôle administratif et financier des dépenses et activités de formation professionnelle continue, qui s'exerce notamment à l'égard des organismes dispensant ces formations et qui porte sur l'ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l'exclusion des qualités pédagogiques, mis en oeuvre pour la formation professionnelle continue. Aux termes de l'article L. 6362-5 du même code : " Les organismes mentionnés à l'article L. 6361-2 sont tenus, à l'égard des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 6361-5 : / 1° De présenter les documents et pièces établissant l'origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l'exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle continue ; / 2° De justifier le rattachement et le bien-fondé de ces dépenses à leurs activités ainsi que la conformité de l'utilisation des fonds aux dispositions légales régissant ces activités. / À défaut de remplir ces conditions, les organismes font, pour les dépenses considérées, l'objet de la décision de rejet prévue à l'article L. 6362-10 ". Aux termes de cet article L. 6362-10 : " Les décisions de rejet de dépenses et de versement mentionnées au présent livre prises par l'autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle que si une procédure contradictoire a été respectée ". 7. Lorsque l'autorité préfectorale constate, en application de l'article L. 6362-6 du code du travail, que l'organisme contrôlé n'établit pas avoir réalisé une action de formation financée par l'un de ses cocontractants, elle ordonne, sur le fondement des articles L. 6362-6 et L. 6354-1 de ce code, le remboursement à ce dernier des sommes perçues par l'organisme au titre de cette action. L'article L. 6362-7-1 du même code prévoit que, faute de procéder à ce remboursement dans le délai imparti par l'autorité, l'organisme contrôlé devient redevable des mêmes sommes envers le Trésor public. 8. L'autorité préfectorale peut également être amenée, sur le fondement de l'article L. 6362-5 de ce code, à rejeter les dépenses engagées par l'organisme contrôlé et dont elle conteste le bien-fondé ou la justification du rattachement à l'activité de formation professionnelle. Il incombe alors à cette autorité, en vertu des articles L. 6362-7 et L. 6362-10 de ce code, d'ordonner à cet organisme le versement au Trésor d'une somme égale au montant des dépenses ainsi rejetées. Aux termes du même article L. 6362-7, ce versement est mis à la charge de l'organisme " solidairement avec ses dirigeants de fait ou de droit ". 9. Enfin, l'article L. 6362-7-2 du code du travail permet à l'autorité préfectorale de mettre à la charge de l'organisme contrôlé, qui a établi ou utilisé intentionnellement des documents de nature à éluder l'une des obligations en matière de formation professionnelle ou à obtenir indûment le versement d'une aide, le paiement ou la prise en charge de tout ou partie du prix des prestations de formation professionnelle, une somme égale aux montants imputés à tort sur l'obligation en matière de formation ou indûment reçus. Aux termes du même article L. 6362-7-2, ce versement est mis à la charge de l'organisme " solidairement avec ses dirigeants de fait ou de droit ". Quant à la légalité externe : 10. En premier lieu, le caractère contradictoire des contrôles menés conformément aux dispositions précitées du code du travail impose à l'autorité administrative de mettre l'intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Si l'administration entend se fonder sur des renseignements obtenus auprès de tiers, il lui incombe alors d'informer l'intéressé de l'origine et de la teneur de ces renseignements, avec une précision suffisante pour lui permettre, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander, le cas échéant, la communication des documents qui les contiennent. Toutefois, lorsque l'accès à ces renseignements serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui en sont à l'origine, l'administration doit se limiter à informer l'intéressé, de façon suffisamment circonstanciée, de leur teneur. Il revient au juge d'apprécier, au vu des échanges entre les parties et en ordonnant, le cas échéant, toute mesure d'instruction complémentaire, si le caractère contradictoire de la procédure a été respecté. 11. Si M. C...soutient que la décision du 31 août 2016 est intervenue au terme d'une procédure ne respectant pas les exigences du paragraphe 3 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ces stipulations ne sont applicables, en principe, qu'aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions lorsqu'elles statuent sur des accusations en matière pénale et ne peuvent être invoquées pour critiquer la régularité d'une procédure administrative, alors même qu'elle conduirait au prononcé d'une sanction. Il ne peut en aller autrement que dans l'hypothèse où la procédure d'établissement de cette sanction pourrait, eu égard à ses particularités, emporter des conséquences de nature à porter atteinte de manière irréversible au caractère équitable d'une procédure ultérieurement engagée devant le juge. 12. Or, l'origine des renseignements détenus par l'administration et la valeur des témoignages recueillis par elle peuvent de nouveau être discutées devant les juges, qui opèrent un entier contrôle sur les sanctions prononcées sur le fondement des dispositions précitées du code du travail, garantissant ainsi le caractère équitable de la procédure. Ainsi, le seul fait de ne pas avoir eu connaissance de ces témoignages et renseignements dès le contrôle administratif ne compromet pas les chances des requérants d'obtenir gain de cause devant le juge. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 6.3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté. 13. En deuxième lieu, en admettant que M. C...ait également entendu se prévaloir du principe général du contradictoire, il ressort d'une part des pièces du dossier que le rapport de contrôle qui lui a été adressé au plus tard le 1er février 2016, la décision initiale du 2 juin 2016 comme la décision du 31 août 2016 détaillaient en particulier l'origine et le contenu des échanges avec dix entreprises censément clientes de la société " Comme à la table ronde ", le mettant en mesure de les discuter utilement, le cas échéant. Ce même rapport de contrôle et les décisions du 2 juin 2016 et du 31 août 2016 énuméraient la liste des formations tenues pour non réalisées, avec l'indication de l'entreprise cliente, des stagiaires, des intitulés, dates, lieux et heures ainsi que le montant correspondant. Ces éléments mettaient ainsi l'entreprise contrôlée à même de contester, le cas échéant, le rejet de formations qui n'auraient pas été financées par des sommes versées par des personnes publiques en faveur de la formation professionnelle ou par des employeurs au titre de leur obligation de contribuer au financement de la formation professionnelle continue. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la décision du 31 août 2016 serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière. Quant à la légalité interne : 14. En premier lieu, pour regarder la société " Comme à la table ronde " comme ne justifiant pas de la réalité de l'exécution d'actions de formation pour un montant de 53 793 euros, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris s'est fondé sur un faisceau d'indices. La décision du 31 août 2016 relève ainsi l'absence de justification d'un local correspondant à certaines formations déclarées, l'absence de tout élément attestant de la présence du formateur déclaré pour certaines, l'absence de production des contrats qui auraient dû être conclus avec les entreprises clientes, l'absence de fiabilité des feuilles d'émargement produites et fait état des informations recueillies auprès de dix entreprises présentées comme clientes, faisant apparaître soit l'absence de toute action de formation, soit une action de formation sans rapport avec celle déclarée pour obtenir un financement. 15. Il résulte des dispositions précitées du code du travail qu'il appartient à l'administration d'apprécier, au regard des pièces produites par la société sur laquelle pèse la charge de la preuve, et sous le contrôle du juge, la réalité des activités conduites en matière de formation professionnelle continue. Il suit de là que M. C...n'est pas fondé à soutenir que l'autorité préfectorale ne pouvait remettre en cause la fiabilité des listes d'émargement produites lors du contrôle, pas davantage qu'il appartenait à cette autorité de solliciter auprès du fonds national d'assurance formation de l'industrie hôtelière (FAFIH), organisme financeur, les contrats que la société " Comme à la table ronde " était tenue de conclure avec ses clients, en application de l'article L. 6353-2 du code du travail alors en vigueur. 16. En deuxième lieu, M. C...soutient que la décision du 31 août 2016 ne pouvait retenir l'absence de justification du lieu de déroulement de certaines formations alors que des entreprises clientes avaient indiqué à l'administration qu'une formation s'était déroulée dans leur établissement respectif. Toutefois, la liste des formations tenues pour non réalisées ne comportent en particulier pas l'action dispensée au profit des salariés de " La mauvaise réputation " et l'une des actions dispensées au profit des salariés de " Roger la grenouille ", dont les représentants ont effectivement indiqué à l'administration avoir suivi une formation dans leur restaurant. 17. En troisième lieu, il est constant que la société " Comme à la table ronde " n'a produit aucun document, fiche de salaire, contrat ou facture, de nature à démontrer que le formateur présenté comme ayant assuré seul ou en binôme avec M. C...a effectivement assuré les quatorze formations concernées. En se bornant à soutenir que cette personne n'a simplement pas été rémunérée, le requérant n'apporte pas d'élément permettant d'établir la réalité de la présence d'un formateur pour les formations en cause. 18. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision du 31 août 2016 soit entachée d'une inexacte appréciation des faits quant aux formations réputées non réalisées. 19. En quatrième lieu, pour regarder la société " Comme à la table ronde " comme ne justifiant pas du rattachement des charges de locaux à l'activité de formation professionnelle continue, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a relevé que le contrat de mise à disposition, s'il précise la superficie concernée, ne comporte pas le montant du loyer et des éventuelles charges et que les pièces produites, dont certaines sont sans rapport, ne comportent en tout état de cause pas les informations permettant d'établir un coefficient d'affectation des charges au prorata de la surface louée. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le local de la société contrôlée se situe au domicile de M.C..., qui est également le siège social d'autres sociétés. Le requérant n'apporte à cet égard aucun élément ni aucune critique. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la décision du 31 août 2016 a rejeté ces dépenses comme non rattachables à l'activité de formation professionnelle continue. 20. En dernier lieu, pour écarter des frais de voyages et déplacements comme non rattachables à l'activité de formation professionnelle, l'autorité préfectorale a estimé que l'agenda produit par M. C...n'était pas suffisamment probant. La décision du 31 août 2016 précise ainsi que les multiples mentions rayées et les indications figurant sur cet agenda sont incompatibles avec les formations déclarées et indique également que cet agenda ne retrace pas exclusivement l'activité de son propriétaire pour la seule société " Comme à la table ronde ". Le requérant n'apporte à cet égard aucun élément ni aucune critique. Dans ces conditions, c'est également à bon droit que la décision du 31 août 2016 a rejeté ces dépenses comme non rattachables à l'activité de formation professionnelle continue. 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris n'a pas fait droit à l'intégralité de sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. Sur la requête n° 18PA01771 : 22. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 23. Ainsi qu'il a été dit, le tribunal administratif de Paris a, par le jugement attaqué, annulé l'article 1er de la décision du 31 août 2016 en tant qu'elle met à la charge de la société " Comme à la table ronde " une somme excédant 41 938 euros au titre des formations réputées non réalisées. Le montant total des sommes mises à la charge de la société " Comme à la table ronde " par la décision du 31 août 2016 a ainsi seulement été ramené de 128 405, 20 euros à 116 550, 20 euros. Dans ces conditions, l'Etat ne pouvait être regardé comme la partie pour l'essentiel perdante, de sorte que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative faisaient obstacle à ce que soit mise à sa charge une somme au titre des frais exposés par M. C...et non compris dans les dépens. 24. Il résulte ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. C...à ce titre. Il y a par suite lieu d'annuler l'article 2 du jugement du 4 avril 2018 et, statuant par l'effet dévolutif de l'appel, de rejeter les conclusions présentées M. C...devant le tribunal administratif de Paris sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : L'article 2 du jugement n° 1619189/3-2 du 4 avril 2018 du tribunal administratif de Paris est annulé. Article 3 : Les conclusions présentées par M. C...devant le tribunal administratif de Paris sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C...et à la ministre du travail. Délibéré après l'audience du 18 avril 2019, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président, - M. Luben, président assesseur, - Mme Guilloteau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 mai 2019. Le rapporteur, L. GUILLOTEAULe président, J. LAPOUZADE Le greffier, C. POVSELa République mande et ordonne à la ministre du travail en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 4 N°s 18PA01857, 18PA01771