CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 23/03/2023, 22BX00209, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-03-23
Numéro : 22BX00209
Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur : Mme Charlotte  ISOARD
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL
Avocat(s) : SCP CORNILLE - POUYANNE-FOUCHET;SCP CORNILLE - POUYANNE-FOUCHET;SCP CORNILLE - POUYANNE-FOUCHET

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A..., M. D... A... et Mme E... A... sont intervenus au soutien de la demande par laquelle Mme F... et l'association des habitants des quartiers est de La Sauve ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Créonnais du 21 janvier 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Par un jugement n° 2001500 du 18 novembre 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a admis l'intervention de MM. et Mme A... et a rejeté la demande de Mme F... et de l'association des habitants des quartiers est de La Sauve. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 18 janvier 2022 et le 12 septembre 2022, MM. et Mme A..., représentés par Me Manetti, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 18 novembre 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Créonnais du 21 janvier 2020 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Créonnais la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors que la minute de ce jugement ne comporte pas l'ensemble des signatures requises ; - ce jugement est irrégulier dès lors que leur demande en intervention a été rejetée à tort comme irrecevable ; - l'emplacement réservé n° 4l est illégal ; en effet, aucun document ne justifie l'existence de cet emplacement que le plan de zonage situe dans le " bourg-ouest " ; la création d'une aire de stationnement apparaît en contradiction avec les objectifs assignés à ce secteur, et est incohérente avec l'objectif de limitation de la consommation des espaces naturels et agricoles du plan d'aménagement et de développement durables ; l'emplacement réservé est situé dans une zone classée en N par le plan local d'urbanisme intercommunal ; - l'emplacement réservé n° 5l est illégal ; il n'est pas suffisamment délimité par le plan local d'urbanisme intercommunal et l'intérêt public de cet emplacement n'est pas justifié ; - le périmètre d'attente d'un projet d'aménagement global grevant leurs parcelles n'est pas justifié. Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2022, la communauté de communes du Créonnais, représentée par Me Clerc, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête, ou, à défaut, de surseoir à statuer en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; 2°) de mettre à la charge de MM. et Mme A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - l'intervention des consorts A... en première instance ne tendait qu'à l'annulation partielle du plan local d'urbanisme intercommunal, sur une partie différente de celle visée par les moyens de légalité interne de Mme F... et l'association des habitants des quartiers est de La Sauve ; elle était donc irrecevable dans cette mesure, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif ; - les moyens de MM. et Mme A... ne sont pas fondés. Un mémoire a été présenté pour la communauté de communes du Créonnais, par Me Clerc, le 28 février 2023, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, intervenue le 12 septembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme G... C..., - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public, - les observations de Me Eizaga, représentant MM. et Mme A..., et les observations de Me Le Guluche, représentant la communauté de communes du Créonnais. Considérant ce qui suit : 1. Mme F... et l'association des habitants des quartiers est de La Sauve ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 21 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Créonnais a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. MM. et Mme A... sont intervenus devant le tribunal administratif de Bordeaux au soutien de cette demande. Ils relèvent appel du jugement du 18 novembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a admis leur intervention et a rejeté la demande de Mme F... et l'association des habitants des quartiers est de La Sauve. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par la rapporteure, le président et la greffière d'audience. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté. 3. En second lieu, il résulte de l'article 1er du dispositif du jugement attaqué que l'intervention de MM. et Mme A..., qui sont propriétaires de terrains situés sur le territoire de la commune de La Sauve, a été admise. Ainsi, si le tribunal administratif a considéré que les moyens soulevés par ces intervenants, sur lesquels il s'est expressément prononcé, étaient irrecevables, il n'a pas refusé d'admettre leur intervention au soutien de la demande de Mme F... et de l'association des habitants des quartiers est de La Sauve tendant à l'annulation de la délibération du 21 janvier 2020. Par suite, le jugement attaqué ne peut être regardé comme étant irrégulier sur ce point. 4. Enfin, la circonstance que les juges de première instance auraient écarté à tort comme irrecevables les moyens soulevés par les intervenants ne constitue pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du jugement. Sur la légalité de la délibération du 21 janvier 2020 : En ce qui concerne les emplacements réservés : S'agissant de l'emplacement réservé 4l : 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; (...) ". Aux termes de l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : (...) 4° Les emplacements réservés aux équipements et installations d'intérêt général en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-48 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître, s'il y a lieu : 1° En application du premier alinéa de l'article L. 151-38, le tracé et les dimensions des voies de circulation à modifier ou à créer, y compris les rues ou sentiers piétonniers, les itinéraires cyclables ainsi que les voies et espaces réservés au transport public, et, le cas échéant, de celles à conserver ; 2° Les emplacements réservés aux voies publiques délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; (...) " 6. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possible. 7. En l'espèce, le résumé non technique du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal indique que 87 emplacements réservés sont identifiés sur l'ensemble du territoire, qui sont divisés en trois catégories, correspondant à la création de voirie routière, la sécurisation de voirie, et l'aménagement d'espaces publics ou d'équipements comprenant notamment des zones de stationnement. Par ailleurs, le règlement du plan local d'urbanisme intercommunal comporte en annexe une " liste des emplacements réservés ", laquelle précise pour chaque emplacement le bénéficiaire, la désignation de l'opération envisagée, la surface, ainsi que la commune dans laquelle se situe cet emplacement. Ainsi, cette liste indique que l'emplacement 4l à La Sauve, d'une surface de 5 162 mètres carrés, est réservé pour la création d'une aire de stationnement. Enfin, ces emplacements réservés sont clairement et suffisamment identifiés sur les documents graphiques du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, alors qu'aucune disposition ne prévoit que chaque emplacement réservé soit justifié dans le rapport de présentation, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme ne justifierait pas suffisamment de l'emplacement en méconnaissance des articles R. 151-34 et R. 151-38 du code de l'urbanisme doivent être écartés. 8. En deuxième lieu, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le plan d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le plan d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du plan d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 9. Il ressort du plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme que ce document fixe, dans son orientation " Inscrire l'accueil de nouvelles populations dans un futur maîtrisé ", l'objectif de développer les équipements nécessaires aux projets d'accueil des habitants, lequel se décline notamment par l'organisation du " stationnement de proche périphérie sur Créon et La Sauve ". Ainsi, l'emplacement réservé 4l répond à cet objectif, alors même que d'autres aires de stationnement, qui sont au demeurant de surface très réduites, existeraient dans un rayon de 200 mètres. Dans ces conditions, la création de cet emplacement n'est pas incohérente avec le plan d'aménagement et de développement durables, et notamment son objectif de limitation de consommation des espaces naturels et agricoles, alors même qu'il se situe en partie sur des parcelles classées en zone Np. Par suite, ce moyen doit être écarté. 10. En deuxième lieu, la communauté de communes soutient sans être contredite que l'espace de stationnement envisagé correspondant à l'emplacement réservé 4l, situé à proximité de l'abbaye de La Sauve-Majeure, classée au patrimoine mondial de l'UNESCO, répond aux besoins de la commune de La Sauve en matière de stationnement. A cet égard, le diagnostic du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal, figurant au tome 1.1, relève que les capacités de stationnement de La Sauve sont actuellement limitées au regard de la fréquentation touristique induite par la présence de l'abbaye et de la densité de l'habitat en cœur de bourg. Ainsi la création de cet emplacement ne révèle pas, dans les circonstances de l'espèce, de contradiction avec le classement en zone Np d'une partie des parcelles sur lequel il se situe, alors que le règlement de la zone N prévoit d'ailleurs que les opérations prévues en emplacement réservé sont autorisées sous réserve de ne pas porter atteinte à l'environnement naturel. Par suite, ce moyen doit être écarté. 11. Enfin, en l'absence de tout élément au dossier concernant l'existence de ruissellements importants allégués sur les parcelles sur lesquelles se situe l'emplacement réservé 4l, ou sur l'impact qu'aurait la réalisation d'un espace de stationnement sur un tel phénomène, la création de cet emplacement ne peut être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation " au regard de l'hydrographie du secteur ". Par suite, ce moyen doit être écarté. S'agissant de l'emplacement réservé 5l : 12. Il ressort des pièces du dossier que l'emplacement 5l, sur le territoire de La Sauve, qui présente une surface de 77 mètres carrés, est réservé pour la création d'un chemin d'accès d'une largeur de deux mètres. Si la communauté de communes fait valoir qu'il correspond à la conservation d'un cheminement piéton jusqu'au lavoir situé sur la parcelle cadastrée section AP n° 157 depuis les parcelles cadastrées section AP n° 147, n° 159, n° 160 et n° 348, il ressort des documents graphiques et plans que ledit chemin ne débouchera que sur des parcelles privées, qui ne sont pas reliées à la voie publique. En l'absence de tout autre élément permettant de justifier de l'intérêt de cet emplacement réservé au sens des dispositions de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme, MM. et Mme A... sont fondés à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont commis une erreur manifeste d'appréciation en approuvant la création de l'emplacement réservé 5l. 13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen concernant l'emplacement réservé 5l n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, susceptible de fonder l'annulation de la création de cet emplacement. En ce qui concerne le périmètre d'attente de projet d'aménagement global : 14. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : (...) 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes ". Et aux termes de l'article R. 151-32 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U et AU, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu les secteurs délimités en application du 5° de l'article L. 151-41 en précisant à partir de quelle surface les constructions ou installations sont interdites et la date à laquelle la servitude sera levée ". 15. Les documents graphiques du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal approuvé le 21 janvier 2020 font apparaître, à La Sauve, un " secteur de projet en attente d'un projet d'aménagement global ". Toutefois, l'institution de ce périmètre d'attente de projet d'aménagement global n'est justifiée par aucun document de ce plan, et ni la surface maximale des constructions ni la durée de la servitude ne sont précisés. Par suite, MM. et Mme A... sont fondés à soutenir que l'institution de cette servitude ne répond pas aux exigences fixées par les dispositions du code de l'urbanisme citées ci-dessus. 16. Il résulte de tout ce qui précède que MM. et Mme A... sont seulement fondés à demander l'annulation de la délibération du 21 janvier 2020 en tant qu'elle crée l'emplacement réservé 5l et qu'elle institue un périmètre d'attente de projet d'aménagement global à La Sauve, et par suite, à demander la réformation du jugement attaqué dans cette mesure. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Sur les frais liés au litige : 17. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de communauté de communes du Créonnais la somme que MM. et Mme A... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de MM. et Mme A..., qui ne sont pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme que demande la communauté de communes à ce titre. DECIDE : Article 1er : La délibération du 21 janvier 2020 du conseil communautaire de la communauté de communes du Créonnais est annulée en tant qu'elle crée l'emplacement réservé 5l et qu'elle institue un périmètre d'attente de projet d'aménagement global à La Sauve. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 18 novembre 2021 est réformé en tant qu'il est contraire à l'article 1er. Article 3 : Le surplus des conclusions de MM. et Mme A... est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la communauté de communes du Créonnais présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., M. D... A..., Mme E... A... et à la communauté de communes du Créonnais. Délibéré après l'audience du 2 mars 2023 à laquelle siégeaient : M. Jean-Claude Pauziès, président, Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente-assesseure, Mme Charlotte Isoard, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023. La rapporteure, Charlotte C...Le président, Jean-Claude Pauziès La greffière, Stéphanie Larrue La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 22BX00209 2