COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 31/01/2013, 11LY02848, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-01-31
Numéro : 11LY02848
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : M. Marc  DURSAPT
Commissaire du gouvernement : Mme VINET
Avocat(s) : SELARL PARME AVOCATS

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 28 novembre 2011 et le mémoire ampliatif enregistré le 3 août 2012, présentés pour la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble (CCIAG), dont le siège est 25 avenue de Constantine BP 2606 à Grenoble Cedex (38036) ; La Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0604764 du 16 septembre 2011 par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à ce que la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole soit condamnée à lui verser la somme de 2 244 804,49 euros hors taxe assortie des intérêts, correspondant à deux factures de régularisation de sa rémunération pour les dépenses de gros entretien et de renouvellement de l'usine d'incinération de la Tronche, au titre des années 1997 à 2004 ; 2°) de condamner la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole à lui payer cette somme hors taxe, assortie des intérêts légaux majorés ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que les premiers juges ont considéré à bon droit qu'elle était fondée, en vertu des articles 15 et 16 du contrat la liant à la communauté d'agglomération, à réclamer à celle-ci des frais de personnel et des frais généraux exposés au titre du gros entretien et du renouvellement (GER), objet du compte R2 de sa rémunération régie par l'article 15 de la convention d'exploitation du 12 mai 1972 ; que, toutefois, les juges ont mal interprété le contrat, son esprit et la pratique des parties en soumettant cette prise en charge à la production de justificatifs supplémentaires ; qu'en effet, si l'article 8 de l'avenant n° 6 entré en vigueur en 1982 vise la " justification des dépenses effectuées ", il n'apporte aucune précision sur la méthode de justification de sorte que les juges auraient du rechercher qu'elle avait été jusque-là la pratique contractuelle des parties révélant leur commune intention ; qu'elle a toujours inclus dans les charges du GER, d'une part, les achats de fournitures et services extérieurs et, d'autre part, les frais de personnel et frais généraux afférents à ce programme ; que cette intégration des frais de personnel et frais généraux, désormais contestée par la communauté d'agglomération notamment par lettre du 18 juillet 2006 après tentative de conciliation, ne l'avait jamais été précédemment alors qu'elle était retracée dans les comptes d'exploitation ; que ces frais de personnel et frais généraux correspondent à une réalité d'entreprise dès lors qu'ils ont été exposés pour l'analyse des travaux, la rédaction des cahiers des charges, la préparation et le suivi des appels d'offres pour les fournitures et travaux de GER dont la consultation des fournisseurs, la mise en oeuvre des travaux incluant notamment la préparation des arrêts de service et de remise en service des équipements et la réception des travaux et livraisons ; que la présentation annuelle de la " décomposition des dépenses de gros entretien et renouvellement " constitue en soi la justification nécessaire et suffisante de la réalité de ces dépenses, la quote-part de frais de personnel et de frais généraux affectée au GER étant nécessairement établie selon les bases de calcul fixées d'un commun accord par les parties en fonction des usages dans ce type d'activité et confirmée par la pratique contractuelle des parties au cours de l'exécution de la délégation ; que, s'agissant des frais de personnel, les parties avaient convenu lors de leur rendez-vous annuel prévu au contrat, que le personnel affecté au GER sur le poste " entretien jour " correspondait à deux équivalents temps plein ; que, s'agissant des frais généraux, les parties avaient convenu lors de la reddition des comptes annuels, qu'ils devaient correspondre à un forfait égal à 15 % du compte R2 de sa rémunération ; que ces règles ayant été appliquées chaque année dans le compte d'exploitation présenté à la communauté de communes et n'ayant jamais été remises en cause par elle, il n'y a pas à rechercher de justificatifs au-delà de cette pratique ; qu'au demeurant les sommes réclamées étaient suffisamment justifiées, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, dès lors que les justificatifs intitulés " décomposition des dépenses de gros entretien et de renouvellement de matériel " produits pour les années en litige, reportaient les montants des frais de personnel et des frais généraux supportés au titre du GER tels qu'ils ressortaient des justificatifs comptables de la comptabilité générale et analytique comme affectés au compte R2 selon la ventilation convenue par les parties entre les postes de dépenses et notamment le poste Dp2 ; qu'elle produit en appel tous les comptes d'exploitation de l'usine d'incinération pour les années 1997 à 2004 ainsi que le document et la facture de reddition des comptes qui accompagnent ce compte d'exploitation pour les exercices 1997 à 2003 ; que ces documents établissent l'imputation des frais en cause au poste de dépense DP2 et au compte de rémunération R2, et par, voie de conséquence, démontrent qu'ils n'ont pas été comptabilisés à un autre titre sur les postes DpF ou Dp1 et sur les comptes RF ou R1 ; que la communauté d'agglomération ne peut contester les comptes issus de la comptabilité générale et analytique qui ont été certifiés et qu'elle pouvait contrôler à tout moment, comme la réalité des travaux, voire diligenter chaque année des audits comme elle l'a fait en 1996 et 1998 ; que les montants facturés au titre des frais généraux n'étaient pas excessifs par rapport aux dépenses réellement supportées auxquels ils sont largement inférieurs ; que si la Cour devait estimer que seuls les frais de personnel supportés au titre du GER sont justifiés elle condamnera la communauté d'agglomération à lui payer une somme de 1 264 196,35 euros ; Vu le jugement attaqué ; Vu les mémoires en défense, enregistrés les 6 août et 22 octobre 2012, présentés pour la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble à lui payer la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que si le Tribunal a rejeté à juste titre la demande de la CCIAG, il a néanmoins fait une interprétation erronée des articles 15 et 16 de la convention initiale d'exploitation en considérant que la rémunération du délégataire au titre du gros entretien et renouvellement (GER), objet du compte R2 représentant la garantie de gros entretien, incluait aussi la prise en charge des frais de personnel et de frais généraux exposés à ce titre ; qu'en effet, si les modalités de rémunération du compte R2 ont été modifiées par les articles 7 et 8 de l'avenant n° 6 du 22 février 1982, ces articles, ni aucune autre stipulation du contrat et de ses 16 avenants, ne prévoient que le poste R2 devrait inclure les frais de personnel et des frais généraux ; qu'en réalité ces frais sont inclus dans les postes RF et R1 ; qu'en effet, il ressort de l'article 16 de la convention initiale distinguant, tout en les mettant sur le même plan, les frais généraux et les provisions de garantie totale, que les premiers ne peuvent être compris dans les secondes et donc ne sont pas inclus dans les dépenses de GER ; qu'il ressort par ailleurs de la notice explicative de la CCIAG annexée au bilan prévisionnel d'exploitation du 24 février 1997 que les frais de main d'oeuvre sont exclusivement répartis entre la rémunération fixe RF et la rémunération R1 des dépenses d'exploitation et d'entretien ; que dans la mesure où, en vertu de l'article 15 de la convention, le compte R2 ne rémunère que le GER, il faut en déduire qu'il n'inclut pas les frais de personnel et des frais généraux ; qu'il n'est pas exact que les parties auraient d'un commun accord décidé que des frais généraux seraient affectés au compte R2 et devraient correspondre à un forfait égal à 15 % de ce compte, ni que deux équivalents temps plein seraient comptabilisés en frais de personnel affectés au GER, le document intitulé " bases de négociations 1994 " ne permettant nullement d'attester de l'existence d'une telle pratique contractuelle ; que l'invocation par la requérante d'une coutume qui aurait résulté de l'acceptation par le déléguant de l'intégration de ces dépenses dans le GER n'est pas probante pour la période 1972 à 1982 dès lors que jusqu'à l'entrée en vigueur de l'avenant du 22 février 1982 la gestion du GER intervenait aux risques et périls du délégataire ; que pour la période 1986-1996, et à supposer même que les dépenses au titre du GER aient inclus des frais de main d'oeuvre, ce qu'elle conteste, elle a en tout état de cause abandonné cet usage à compter de l'année 1997, même si en 1999 elle a accepté de verser une somme de 498 790 euros à l'exploitant qu'elle avait sollicité de manière exceptionnelle durant une période de travaux importants ; qu'au terme de ces travaux est intervenu un avenant n° 10 du 16 janvier 1998 définissant les rémunérations applicables au 1er avril 1998 à propos desquelles la note explicative alors établie par le CCIAG n'incluait pas de frais de main d'oeuvre et de frais généraux dans la rémunération du GER ; qu'à compter de l'exercice 1997 elle a refusé de verser les soldes de GER réclamés ; que l'accord intervenu pour la période antérieure à 1997 et la réévaluation significative de la rémunération R2 démontrent que l'avenant n° 10 a constitué une rupture dans les relations ; que de ce fait la requérante ne peut invoquer un usage sur lequel une personne publique peut revenir sur la période restante de la convention ; que le 4° de l'article 8 de l'avenant n° 6 ne peut être que d'interprétation stricte dès lors qu'il déroge au principe selon lequel, dans les délégations de service public, le GER doit toujours être assuré aux risques et périls du délégataire et que les articles 6 et 12 de la convention initiale stipulent que l'exploitant assure sous sa responsabilité et à ses frais le fonctionnement et l'entretien de l'installation et qu'il s'engage à faire son affaire de son maintien en bon état ; qu'en réalité la CCIAG cherche à obtenir une augmentation de sa rémunération en contestant ainsi le niveau des rémunérations RF, R1 et R2 alors qu'elles ont régulièrement été modifiées d'un commun accord et ont connu une substantielle augmentation ; que le dispositif introduit par les articles 7 et 8 de l'avenant n° 2 ne permettent pas de faire supporter à la communauté de communes un déficit d'exploitation ce qui serait incompatible avec la logique de la délégation de service public ; que les dépenses de personnel et les frais généraux sont des dépenses fixes rémunérées par les comptes RF et R1 ; que le montant cumulé des dépenses de GER sur les années 1997 à 2004 est sensiblement équivalent au montant cumulé de la rémunération R2 sur la même période de sorte que si des frais de personnel et généraux devaient venir s'intégrer aux dépenses de GER, ces dernières dépasseraient de plus de 2 millions d'euros le montant cumulé des rémunération du compte R2 ce qui démontre que telle n'était pas l'intention des parties ; que si la Cour devait estimer, comme le Tribunal, que les stipulations contractuelles n'excluent pas la prise en charge des frais réclamés au titre du compte R2, elle ne pourra toutefois que constater que le paiement de ces dépenses est subordonné, en vertu des stipulations de l'article 8 de l'avenant n° 6, à la production de justificatifs des dépenses effectuées qui ne sont pas fournis en l'espèce, en première instance ni en appel ; que ni la présentation annuelle de la décomposition des dépenses de GER, ni les bilans d'exploitation invoqués par la requérante, lesquels au demeurant ne constituent pas des bilans comptables officiels, ni l'énumération de tâches par la requérante, ne suffisent, au regard de la justification exigée, à établir ni que les dépenses en cause se rapportent à des opérations de GER, ni à s'assurer qu'elles n'ont pas été prises en charge à un autre titre ; que dès l'origine, puis malgré les stipulations de l'article 7 de l'avenant n° 6, la CCIAG n'a jamais fourni de plan prévisionnel de GER, les éléments fournis n'incluant jamais les frais généraux et les frais de personnels et le solde ayant toujours été présenté a posteriori de sorte que les représentants de la collectivité n'ont jamais été en mesure de donner un accord préalable ; que n'ayant ainsi pas respecté l'article 7 de cet avenant, la CCIAG ne peut dès lors en invoquer l'article 8 pour demander des sommes supplémentaires après clôture des exercices en cause ; que les factures de reddition des comptes pour les années 1997 à 2004 ne permettent pas de justifier avec précision les frais de personnels et les frais généraux affectés au GER dès lors notamment que les sommes portées à ce titre ne sont pas réparties sur chacune des opérations et que n'est pas établi le temps réel de personnel affecté ni la liste nominative ; que les documents produits n'établissent pas que les dépenses considérées n'ont pas été prises en charge à un autre titre, notamment par répartition entre les comptes RF et R1, alors que les bilans distinguent très nettement ces dépenses de celles de GER ; qu'il ressort de la facture litigieuse du 29 juin 2004 que les sommes réclamées ne sont pas calculées à partir de prétendues dépenses mais constituent le solde négatif entre le montant des dépenses d'une année et le montant des recettes ; qu'elle n'a jamais donné son accord à une ventilation dans les différents comptes, des frais de personnel et des frais généraux avec une prise en charge forfaitaire, laquelle est incompatible avec l'exigence de justification posée par l'avenant n° 6 ; que les montants des dépenses de l'année 2003 sont erronés ; qu'à la supposer avérée la circonstance alléguée que les montants facturés au titre des frais généraux ne seraient pas excessifs et même inférieurs à la réalité, est sans incidence sur l'exigence contractuelle de justification ; que le rapport établi au mois de mai 1996 par le cabinet Berim censé justifier pour la requérante l'application forfaitaire de 15 % de frais généraux, portait sur les comptes d'exploitation de 1992 et 1994 et ne peut servir de justification de la prise en compte des frais généraux au titre du GER à compter de l'année 1997 alors d'ailleurs qu'il n'indiquait nullement qu'elle était souhaitable ; Vu le mémoire, enregistré le 7 novembre 2012, présenté pour la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; Vu l'ordonnance en date du 8 novembre 2012 fixant la clôture d'instruction au 23 novembre 2012, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code monétaire et financier ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 janvier 2013 : - le rapport de M. Dursapt, - les conclusions de Mme Vinet, rapporteur public ; - et les observations de Me Noël, représentant la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble, et de Me du Besset, représentant la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole ; 1. Considérant que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble tendant à la condamnation de la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole à lui verser la somme de 2 244 804,49 euros hors taxe correspondant à deux factures de régularisation de sa rémunération pour les dépenses de gros entretien et de renouvellement de l'usine d'incinération de la Tronche, au titre des années 1997 à 2004 ; Sur la créance invoquée par la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble : 2. Considérant que la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole et la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble sont liées par une convention conclue le 12 mai 1972 par les personnes aux droits desquelles elles ont succédé et en vertu de laquelle la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble exploite l'usine d'incinération de résidus urbains implantée à la Tronche (Isère) ; que cette convention a été modifiée par plusieurs avenants destinés essentiellement à modifier les modalités de rémunération de l'exploitant, réviser cette rémunération et prolonger ou reconduire la relation contractuelle, jusqu'à ce que la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole décide de recourir au mode de gestion de la délégation de service public mise en oeuvre effectivement au 1er janvier 2005 ; que la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble à présenté à la communauté d'agglomération deux factures des 29 juin 2004 et 19 mai 2005 d'un montant total de 2 244 804,49 euros hors taxe en régularisation de sa rémunération pour les années 1997 à 2004 au titre de dépenses de " gros entretien et de renouvellement " exposées dans le cadre de son exploitation ; que la communauté d'agglomération a refusé, notamment par courrier de son président en date du 18 juillet 2006, de régler ces factures au motif qu'elles concernaient des frais de personnel et des frais généraux qu'aucune stipulation de la convention ne permettait de rattacher aux dépenses de " gros entretien renouvellement " ; 3. Considérant que selon l'article 15 de la convention initiale du 12 mai 1972, l'exploitant " sera rémunéré par une redevance mensuelle se décomposant en trois éléments : / - RF : Rémunération fixe annuelle répartie par 1/12ème. / - R1 : Rémunération unitaire proportionnelle aux tonnes d'ordures ménagères brûlées pendant le mois et représentant les frais d'exploitation et d'entretien. / - R2 : Rémunération unitaire proportionnelle aux tonnes d'ordures ménagères brûlées pendant le mois, et représentant la garantie du gros entretien. " ; qu'aux termes de l'article 16 de cette convention : " La rémunération déterminée ci-dessus doit rémunérer la totalité des charges de [l'exploitant], y compris les provisions de garantie totale, les frais généraux et le bénéfice, / (...) Les parties déclarent qu'après confrontation des bilans réels et théoriques, les rémunérations visées à l'article 15 pourront être révisées d'un commun accord entre elles au 1. 1. 1976, afin que leur montant permette à [l'exploitant] d'assurer l'équilibre de son exploitation. " ; qu'aux termes du 4° de l'article 8 de l'avenant n° 6 du 22 février 1982 : " Le compte R2 sera soldé annuellement, et au plus tard le 31 mars de l'année n+1, sur justification des dépenses effectuées présentées par la Compagnie de Chauffage. / - Si après avoir déduit le total des dépenses justifiées, des règlements effectués par le [concédant] au titre du R2, un reliquat apparaît en faveur du [concédant], celui-ci constituera une avoir déductible de la facturation mensuelle suivante. / - Si le reliquat se trouve en faveur de la Compagnie de Chauffage, le [concédant] procèdera le mois suivant, au règlement des sommes dues à la Compagnie de Chauffage. " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces stipulations combinées, applicables aux exercices auxquels se rapportent les sommes en litige et qui sont antérieurs au recours par la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole au mode de gestion par délégation de service public, que la rémunération de l'exploitant, déterminée à l'article 15 de la convention initiale, était réputée couvrir toutes ses charges et son bénéfice ; que s'agissant particulièrement du compte R2 rémunérant la garantie du gros entretien, la convention ne distinguait pas entre les dépenses exposées pour l'intervention de prestataires extérieurs et celles supportées en interne ; que la communauté d'agglomération ne conteste pas sérieusement avoir accepté antérieurement aux années litigieuses l'imputation sur le compte R2 de coûts qui ne se limitaient pas aux dépenses externalisées de gros entretien, comme cela ressort d'ailleurs d'une note de la société exploitante du 22 juin 1978 et du courrier précité de la communauté d'agglomération du 18 juillet 2006 ; que, contrairement à ce qu'elle soutient, il ne résulte pas de l'avenant n° 10 du 16 janvier 1998 définissant les rémunérations applicables au 1er avril 1998 que les principes de ces rémunérations auraient alors été modifiés quand bien même le bilan prévisionnel d'exploitation et sa notice explicative établis un an plus tôt par la CCIAG, le 24 février 1997, n'incluaient alors pas de frais de main d'oeuvre et de frais généraux dans la rémunération du GER ; qu'il suit de là que la CCIAG est en droit de prétendre au remboursement de ses frais de personnel et frais généraux exposés au cours des année 1997 à 2004, directement liés à des opérations de gros entretien - renouvellement, conduites au cours de ces exercices ; 5. Considérant, toutefois, que les justificatifs produits devant le Tribunal et nouvellement en appel par la CCIAG, ne permettent pas de tenir l'intégralité des sommes y figurant comme imputables avec certitude à de telles opérations ; qu'il y a lieu de faire procéder à une expertise aux fins de déterminer, la nature et l'importance de ces opérations et leur effet réel sur les frais de personnel et les frais généraux de l'exploitant ; DECIDE : Article 1er : Il sera, avant de statuer sur les conclusions de la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble tendant à ce que la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole soit condamnée à lui verser la somme de 2 244 804,49 euros hors taxe, en régularisation de sa rémunération pour les dépenses de gros entretien et de renouvellement de l'usine d'incinération de la Tronche, au titre des années 1997 à 2004, procédé à une expertise en vue de : 1°) rechercher les opérations de gros entretien renouvellement conduites par la CCIAG au cours des années 1997 à 2004 ; 2°) décrire ces opérations quand à leur nature, leur importance et leurs conséquences sur le fonctionnement de l'entreprise ; 3°) déterminer pour chacune d'elles si et dans quelle mesure elle a eu un impact sur les frais de personnel et les frais généraux en distinguant parmi ces derniers les éventuels frais de siège qui seraient directement rattachables ; 4°) proposer en conséquence à la Cour une évaluation financière de ces frais pour chaque opération, après avoir vérifié qu'ils n'ont pas déjà été inclus dans un poste de rémunération autre que R2. Article 2 : L'expert sera désigné par le président de la Cour. Il accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative et se fera communiquer tout document utile à sa mission. Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Compagnie de chauffage intercommunale de l'agglomération de Grenoble, à la communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole, au ministre de l'intérieur et à l'expert. Délibéré après l'audience du 24 janvier 2013, à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président, M. Dursapt et Mme Samson-Dye, premiers conseillers. Lu en audience publique, le 31 janvier 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 11LY02848 mg