CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 29/06/2021, 20BX03051, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-06-29
Numéro : 20BX03051
Président : M. FAÏCK
Rapporteur : M. Frédéric  FAÏCK
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS ARCO - LEGAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Benest a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté interministériel du 27 septembre 2017 refusant de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus en 2016. La commune a aussi demandé au tribunal d'enjoindre à l'Etat de prendre un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir. Par un jugement n° 1800694 du 17 juillet 2020, le tribunal a annulé l'arrêté du 27 septembre 2017 en tant qu'il n'a pas inscrit la commune de Benest sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle et a enjoint à l'Etat de procéder à un nouvel examen de la demande de la commune. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 9 septembre 2020, le ministre de l'intérieur, représenté par Me C..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 17 juillet 2020 ; 2°) de rejeter la demande de première instance de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'arrêté en litige n'a pas été pris à la suite d'une procédure irrégulière ; la composition de la commission interministérielle n'a pas vicié la décision en litige du seul fait qu'elle n'a pas respecté les prévisions de la circulaire du 27 mars 1984 ; a seule présence de représentants de la caisse centrale de réassurance ne permet pas de faire présumer que l'avis de la commission aurait été entaché de partialité ; - la commission examine les dossiers sur la base de tableaux préparés en amont sur la base de données chiffrées communiquées aux membres de la commission qui ont donc disposé des informations nécessaires pour examiner la situation de la commune de Benest ; la commission s'est prononcée sur la base d'informations suffisantes collectées par Météo France; - il n'était pas nécessaire pour le préfet de recueillir d'autres informations, notamment les études prévues par les circulaires du 27 mars 1984 et du 19 mai 1998 relatives à la constitution du dossier de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ; - le moyen tiré de l'incompétence des signataires de l'arrêté doit être écarté dès lors qu'ils bénéficiaient de délégations de signatures régulières les habilitant à signer l'arrêté litigieux ; - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la lettre de notification du préfet est inopérant à l'encontre de l'arrêté interministériel en litige ; en tout état de cause, cette lettre est suffisamment motivée en droit et en fait ; - les ministres ne se sont pas estimés liés par l'avis de la commission interministérielle et n'ont pas méconnu l'étendue de leur compétence ; - le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté dès lors que les critères utilisés sont pertinents pour examiner les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle au regard de l'article L. 125-1 du code des assurances ; - ils n'ont pas commis d'erreur de fait ni d'erreur d'appréciation sur la situation de la commune dès lors que l'application des critères permettant de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle n'a pas permis de caractériser un agent naturel d'une intensité anormale. Par ordonnance du 8 mars 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 30 mars 2021 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des assurances ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E... A..., - et les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. La commune de Benest a adressé au préfet de la Charente une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de son territoire au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols observés entre le 1er avril et le 30 septembre 2016. Par un arrêté du 27 septembre 2017, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics ont établi la liste des communes faisant l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au sein de laquelle la commune de Benest ne figure pas. La commune de Benest, après que le préfet lui a notifié l'arrêté interministériel par courrier du 23 octobre 2017, a saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 27 septembre 2017 et à ce qu'il soit prescrit à l'Etat de prendre un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire. Par un jugement rendu le 17 juillet 2020, dont le ministre de l'intérieur relève appel, le tribunal a fait droit aux conclusions à fin d'annulation de la commune et a prescrit à l'Etat de réexaminer la demande de cette dernière de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Une circulaire du 27 mars 1984 a institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis. Par une autre circulaire du 19 mai 1998, l'autorité ministérielle a posé des règles de constitution, de validation et de transmission des dossiers de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et a précisé, dans le cas de dommages résultant de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, que la demande doit être accompagnée d'un rapport géotechnique et d'un rapport météorologique relatif à l'événement. 3. Il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle qui s'est réunie le 19 septembre 2017 pour examiner les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle a rendu son avis sur la base d'un tableau établi par Météo France. Ce tableau distingue, pour chaque commune, la période concernée par la demande ainsi que la maille territoriale de rattachement. Les critères définis par Météo France pour apprécier l'existence d'un état de catastrophe naturelle y sont reportés et font l'objet d'une application pour chacune des communes concernées. Même si le préfet n'a pas demandé à la commune de Besnest de lui adresser des éléments sur l'épisode climatique considéré avant de transmettre son dossier à l'autorité ministérielle, contrairement aux prévisions des circulaires du 27 mars 1984 et du 19 mai 1998, les membres de la commission et les ministres décisionnaires ont disposé des données fournies par Météo-France qu'ils ont comparées aux critères servant à apprécier l'état de catastrophe naturelle. Ils ont ainsi été en mesure de connaître avec une précision suffisante les conditions climatiques propres à chaque commune et aucun élément au dossier ne permet d'estimer qu'ils se seraient abstenus de procéder à un examen de chaque demande en se bornant à entériner le tableau établi par Météo France. Enfin, eu égard au travail préparatoire effectué par les services de Météo-France antérieurement à la réunion du 19 septembre 2017, la circonstance que la commission ait examiné au cours de cette séance la situation d'un grand nombre de communes n'est pas, à elle seule, de nature à établir que cette commission n'aurait pas rendu son avis et les ministres compétents ne se seraient pas prononcés sur la situation particulière de la commune de Benest. 4. Par ailleurs, selon la circulaire du 27 mars 1984, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur appartenant à la direction de la sécurité civile, d'un représentant du ministère de l'économie et des finances appartenant à la direction des assurances et d'un représentant du ministère chargé du budget membre de la direction du budget, le secrétariat de la commission étant assuré par la Caisse centrale de réassurance. Lors de sa réunion du 19 septembre 2017, la commission interministérielle était composée de quatre représentants du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre de l'économie et des finances, un représentant du ministre de l'action et des comptes publics, deux représentants du ministre de la transition écologique et solidaire, deux représentants du ministre des outre-mer et deux membres de la Caisse centrale de réassurance. Ainsi, la commission était composée de plus de trois membres et de plus d'un secrétaire, contrairement aux prévisions de la circulaire du 27 mars 1984. 5. Toutefois, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 6. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que, par elle-même, la composition de la commission aurait privé la commune d'une garantie qui tiendrait notamment à l'impartialité de cette instance ou à l'obligation qui incombe à celle-ci de procéder à un examen circonstancié de chaque demande. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette composition a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise. En particulier, et contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la seule présence, au sein de la commission, de représentants de la caisse centrale de réassurance, société détenue à 100 % par l'État proposant avec la garantie de ce dernier la couverture assurantielle des catastrophes naturelles, ne suffit pas à entacher d'irrégularité la composition de la commission au regard du principe d'impartialité. Par suite, cet arrêté n'est pas irrégulier du fait que des personnalités non prévues par la circulaire du 27 mars 1984 ont siégé et participé aux travaux ainsi qu'au vote de la commission interministérielle, laquelle est investie d'une mission purement technique et consultative. 7. Dans ces conditions, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé l'arrêté du 27 septembre 2017 en tant qu'il a refusé de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune de Benest au motif que cet arrêté était entaché de vices de procédure. 8. Il y a lieu pour la cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance par la commune. Sur les autres moyens : 9. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions (...) peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : (...) 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au deuxième alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé (...) ". 10. En vertu de ces dispositions, le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur, le sous-directeur des assurances au ministère de l'économie et le sous-directeur de la 5ème sous-direction de la direction du budget au ministère du budget, dont les actes de nomination ont été publiés au Journal officiel de la République française respectivement les 25 février 2017, 14 novembre 2013 et 15 juin 2017, avaient qualité pour signer l'arrêté du 24 octobre 2017 au nom des ministres compétents. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence des auteurs de l'arrêté en litige doit être écarté. 11. En deuxième lieu, la commission interministérielle a pour seule mission, ainsi qu'il a été dit, d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités compétentes. Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s'appuyer sur l'avis de la commission et même de s'en approprier le contenu dans leur appréciation de l'existence d'un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. En l'espèce, il ne ressort ni des motifs de l'arrêté en litige ni des pièces du dossier que les ministres se seraient sentis tenus de suivre la position adoptée par la commission interministérielle en méconnaissant ainsi l'étendue de leur compétence. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté. 12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles (...) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. (...). ". 13. Il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées. 14. Pour apprécier, afin de mettre en application les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, si la sécheresse constatée en 2016 présentait un caractère anormal et intense, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur les données fournies par Météo France et l'outil SIM (Safran/Isba/Modcou) mis au point par cet établissement public pour modéliser le bilan hydrique du territoire français. Cette modélisation a conduit à couvrir le territoire français métropolitain d'une grille composée de 9 000 mailles de 8 km de côté. Le modèle Safran est un système d'analyse à mésoéchelle de variables atmosphériques qui utilise des observations de surface, combinées à des données d'analyse de modèles météorologiques pour produire les paramètres horaires nécessaires au fonctionnement d'ISBA au pas de temps horaire. Ces paramètres (température, humidité, vent, précipitations solides et liquides, rayonnement solaire et infrarouge incident), sont analysés par pas de 300 m d'altitude puis interpolés sur une grille de calcul régulière (8 x 8 km). Le modèle ISBA (Interaction sol-biosphère-atmosphère) simule les échanges d'eau et d'énergie entre le sol et l'atmosphère en tenant compte de trois couches de sol (surface, zone racinaire, zone profonde) et de deux températures (température de surface globale du continuum sol-végétation et température profonde) pour modéliser les flux d'eau avec l'atmosphère (interception, évaporation, transpiration) et avec le sol (ruissellement des précipitations et drainage dans le sol). Le modèle Modcou est un modèle hydrologique qui utilise en entrée les données de ruissellement et de drainage d'ISBA pour calculer l'évolution des nappes et le débit des rivières à l'aide de 900 points de simulation. La grille mise au point à l'aide de l'outil SIM doit permettre d'apprécier pour chaque maille le niveau d'intensité de l'aléa naturel en fonction de critères permettant d'étudier le bilan hydrique des sols argileux, lequel ne s'arrête pas à la seule prise en compte de données strictement météorologiques de pluviométrie, afin d'apprécier avec une plus grande précision que les anciens modèles les mouvements de terrains différentiels consécutifs à la succession d'épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols. 15. Les outils élaborés permettent d'intégrer dans le bilan hydrique un paramètre de teneur en eau des sols, laquelle est mesurée par l'index SWI (Soil Wetness Index). Cet index fournit des moyennes d'humidité du sol par rapport auxquelles est comparée la période concernée par la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Les données de mesure sont fournies par les 4 500 postes d'observation répartis sur l'ensemble du territoire et sont disponibles depuis 1958. Ainsi, la sécheresse hivernale est en principe considérée comme revêtant une intensité anormale lorsque l'indice d'humidité du sol superficiel moyen est inférieur à la normale sur les quatre trimestres de l'année et lorsqu'il est constaté, au constat au cours du 1er trimestre, un indice d'humidité du sol inférieur à 80% de la normale pendant 4 trimestres consécutifs (choc hivernal). La sécheresse printanière est en principe retenue comme catastrophe naturelle lorsque la moyenne de l'index SWI, calculée sur les trois mois du second trimestre est si faible que la durée de retour d'un tel épisode est au moins de 25 années, correspondant à une année de sécheresse de rang 1 ou 2 sur la période courant de 1959 à 2015. Quant à l'intensité anormale de la sécheresse estivale, elle est, selon cette méthode, retenue lorsque la teneur en eau des sols est inférieure à 70 % de son niveau habituel durant le 3ème trimestre de l'année considérée et que le nombre de décades au cours desquelles le niveau d'humidité du sol superficiel mesuré par l'index SWI est inférieur à 0,27, soit l'une des trois périodes les plus longues sur la période 1989-2016. L'intensité anormale de la sécheresse estivale peut aussi être retenue notamment lorsque l'index SWI des neuf décades composant la période de juillet à septembre de l'année considérée est si faible que le temps de retour à la normale de la moyenne SWI représente au moins 25 années. 16. Les critères ainsi retenus ne s'en tiennent pas aux seules données strictement météorologiques de pluviométrie et ont été adaptés au cours des années 2000 pour tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques à la disposition des ministres décisionnaires lorsqu'ils ont pris l'arrêté en litige du 24 octobre 2017. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode employée et la période de référence retenue, qui permettent d'apprécier la situation particulière de chaque commune y compris, comme en l'espèce, la commune de Benest, seraient inappropriées pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2016. 17. Il n'est pas contesté que les " mailles " n° 6042, 6043, 6128 et 6129 auxquelles a été rattaché le territoire de la commune de Benest ne permettraient pas d'appréhender avec une pertinence et une précision suffisantes l'intensité de l'aléa naturel observé au cours de l'année 2016 pour cette commune. Les données propres à Benest analysées par l'administration ont montré qu'aucun des critères mentionnés ci-dessus et permettant de retenir l'existence d'un aléa naturel d'intensité anormale n'était rempli pour les périodes hivernale, printanière et estivale. S'il ressort notamment du compte-rendu de la réunion de l'Observatoire départemental de l'eau du 12 décembre 2016 qu'à l'échelle du département et des bassins dont relève la commune de Benest un déficit hydrique important a été constaté en 2016, ces constatations sont insuffisantes pour permettre d'estimer que les auteurs de l'arrêté en litige ont commis une illégalité en n'inscrivant pas la commune de Benest sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle. 18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il besoin d'ordonner une mesure d'expertise, que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé les décisions en litige et a prescrit à l'Etat de réexaminer la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune. Ce jugement, dès lors, doit être annulé et la demande de première instance doit être rejetée. Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de la commune de Benest une somme de 100 euros au titre des frais exposés par le ministre de l'intérieur et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1800694 du tribunal administratif de Poitiers du 17 juillet 2020 est annulé. Article 2 : La demande présentée en première instance par la commune de Benest est rejetée. Article 3 : La commune de Benest versera à l'Etat la somme de 100 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Benest, au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Copie pour information en sera délivré à la préfète de la Charente. Délibéré après l'audience du 1er juin 2021 à laquelle siégeaient : M. E... A..., président, Mme D... F..., première conseillère, Mme B... G..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2021. L'assesseure la plus ancienne, Caroline F... Le président, Frédéric A... La greffière Virginie Santana, La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de la relance et au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance chargé des comptes publics, chacun en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 20BX03051 8