CAA de NANTES, 5ème chambre, 04/06/2024, 23NT01131, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-04
Numéro : 23NT01131
Président : M. le Pdt. COUVERT-CASTERA
Rapporteur : Mme Anne-Maude  DUBOST
Commissaire du gouvernement : M. FRANK
Avocat(s) : CABINET GERVAISE DUBOURG

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 15 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Pléneuf-Val-André a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Par un jugement no 1700812 du 8 novembre 2019, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour avant cassation : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 janvier et 23 octobre 2020, ainsi qu'un mémoire non communiqué enregistré le 24 novembre 2020, l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André (AVA), représentée par Me Dubourg, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 8 novembre 2019 ; 2°) d'annuler la délibération du 15 décembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Pléneuf-Val-André a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Pléneuf-Val-André une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il n'a pas retenu le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation et qu'il s'est prononcé sur un moyen, tiré de la violation du 2° de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme, qui n'avait pas été soulevé ; - c'est à tort que le tribunal a considéré que le moyen tiré de l'incompatibilité du classement en zone urbaine de plusieurs lieux-dits avec le schéma de cohérence territoriale du pays de Saint-Brieuc avait été soulevé pour la première fois après la cristallisation des moyens ; - le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne le parc de l'Amirauté et la parcelle du Grand Hôtel dès lors qu'il n'explique pas les choix d'aménagement ni les motifs de choix et de délimitation de ces zones, en méconnaissance des articles R. 151-1 et suivants du code de l'urbanisme ; - la délibération contestée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que le conseil municipal a délibéré sur le déclassement de l'espace boisé classé avant la saisine de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ; - l'absence de classement en espace boisé classé du parc de l'Amirauté est entaché d'une erreur de droit et méconnaît l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme ; ce choix rend également le plan local d'urbanisme incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc ; - le classement en zone urbaine 1UAf1 de la parcelle du " Grand Hôtel " est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ; il est en outre incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc ; - le classement en zone urbaine UH des lieux-dits Saint-Mathurin et Le Temple méconnaît l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc. Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 juillet et 10 novembre 2020, la commune de Pléneuf-Val-André, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 10 novembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 novembre 2020 à midi. Un mémoire de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André a été enregistré le 15 décembre 2020, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué. Un mémoire de la commune de Pléneuf-Val-André a été enregistré le 15 décembre 2020, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué. Par un arrêt n° 20NT00061 du 12 janvier 2021, la cour administrative d'appel de Nantes a, d'une part, annulé le jugement du 8 novembre 2019 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André en tant qu'elle met fin au classement du parc de l'Amirauté comme espace boisé classé et en tant qu'elle classe en zone UH les lieux-dits Saint-Mathurin et du Temple et a annulé cette délibération dans cette même mesure et, d'autre part, rejeté le surplus des conclusions à fin d'annulation de ce jugement et de cette délibération. Par une décision n° 450707 du 17 février 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 12 janvier 2021 en tant qu'il annule la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André en tant qu'elle classe en zone UH les lieux-dits Saint-Mathurin et du Temple et en tant qu'il annule le jugement du tribunal administratif de Rennes en ce qu'il a rejeté les conclusions de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André ayant cet objet, et a renvoyé dans cette mesure devant la cour l'affaire, qui porte désormais le n° 23NT01131. Procédure devant la cour après cassation : Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juillet 2023, la commune de Pléneuf-Val-André, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 4 mars 2024, l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André, représentée par Me Dubourg, doit être regardée comme demandant désormais à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 8 novembre 2019 en tant qu'il a rejeté ses conclusions à fin d'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André classant en zone UH les lieux-dits Saint-Mathurin et du Temple ; 2°) d'annuler la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André en tant qu'elle classe en zone UH les lieux-dits Saint-Mathurin et du Temple. L'association déclare s'en remettre à la sagesse de la cour. Une lettre a été adressée le 17 janvier 2024 à l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André, en application de l'article R. 612-5-1 du code de justice administrative. Par un courrier enregistré le 13 février 2024, l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André, représentée par Me Dubourg, a déclaré souhaiter maintenir sa requête. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dubost, - les conclusions de M. Frank, rapporteur public, - les observations de Me Hauuy, représentant la commune de Pléneuf-Val-André. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 15 décembre 2016, le conseil municipal de la commune de Pléneuf-Val-André a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). Par un jugement du 8 novembre 2019, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André tendant à l'annulation de cette délibération. Par un arrêt n° 20NT00061 du 12 janvier 2021, la cour administrative d'appel de Nantes a annulé le jugement du 8 novembre 2019 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il a rejeté les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André en tant qu'elle met fin au classement du parc de l'Amirauté comme espace boisé classé et en tant qu'elle classe en zone UH les lieux-dits Saint-Mathurin et du Temple et annulé cette délibération dans cette même mesure. Par une décision n° 450707 du 17 février 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 12 janvier 2021 en tant qu'il annule la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André en tant qu'elle classe en zone UH les lieux-dits Saint-Mathurin et du Temple et en tant qu'il annule le jugement du tribunal administratif de Rennes en ce qu'il a rejeté les conclusions de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André ayant cet objet, et a renvoyé l'affaire à la cour dans cette mesure. 2. Si, par un mémoire enregistré le 15 décembre 2020, avant cassation, l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André a déclaré se désister de ses conclusions à fin d'annulation, il ressort de son courrier du 13 février 2024 par lequel elle a indiqué maintenir se requête ainsi que de son mémoire enregistré le 4 mars 2024, que l'association a manifesté sa volonté de renoncer à se désister. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". En application de cette disposition, qui a été modifiée depuis par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, laquelle a notamment supprimé la référence à la notion de hameau, les auteurs du plan local d'urbanisme ont la faculté de délimiter des zones qui, sans être en continuité avec les agglomérations et villages existants, prévoient la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales. 4. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 5. D'une part, le territoire de la commune de Pléneuf-Val-André est couvert par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de Saint-Brieuc approuvé le 27 février 2015, dont la partie III.V du document d'orientation et d'objectifs (DOO) met en œuvre les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Ce document définit le hameau comme " un petit groupe d'habitations, pouvant comprendre d'autres types de constructions, isolé et distinct du bourg ou du village. Ce qui caractérise le hameau, c'est le regroupement des constructions dans une organisation spatiale relativement modeste mais dont la structure est clairement identifiée. / Il faut distinguer les hameaux des bâtiments isolés et implantés de façon diffuse (assimilés à du mitage) et/ou le long des voies. " Ce document n'identifie aucun " hameau " au sein de cette commune. Il comporte enfin comme " prescriptions ", notamment, que " l'extension de l'urbanisation ne peut être autorisée qu'en continuité des agglomérations et villages existants ", que " l'extension de l'urbanisation dans les hameaux n'est pas possible. Seule une densification de l'urbanisation est permise : construction à l'intérieur du tissu urbain existant (dent creuse...), utilisation du foncier mutable (friche...) " et que " l'extension de l'urbanisation à partir de formes d'habitat isolé est proscrite ". 6. D'autre part, le rapport de présentation du PLU de la commune de Pléneuf-Val-André indique que celle-ci a " identifié des espaces physiquement urbanisés, présentant une densité significative de constructions (...). Sont ainsi identifiés en tant qu'espaces urbanisés constitutifs de hameaux et bénéficient d'un zonage UH (...) Saint-Mathurin, (...) Le Temple (...) " et qu'un " zonage UH a été défini en cernant au plus près les parties urbanisées des différentes entités, pour ne permettre que l'extension des constructions existantes ou éventuellement l'édification de quelques nouvelles constructions, en densification ". Le règlement du PLU applicable à la zone UH précise que " La zone UH correspond aux hameaux anciens dont le caractère et l'aspect méritent d'être sauvegardés. Elle est destinée à la densification de l'urbanisation à vocation principale d'habitation respectant les caractéristiques du contexte bâti existant. ". Le règlement graphique du PLU de la commune classe en zone UH certaines parcelles des lieudits Saint-Mathurin et du Temple identifiés en tant que hameaux. Les auteurs du PLU doivent ainsi être regardés comme ayant entendus définir des hameaux au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme précité. 7. Il ressort des pièces du dossier que les lieudits Saint-Mathurin et le Temple présentent tous deux une trentaine de constructions, organisées autour de bâtiments anciens, d'anciennes fermes ou d'une chapelle et s'implantent autour de plusieurs voies publiques qui les traversent. Par ailleurs, la zone UH définie pour ces deux lieudits est strictement délimitée et s'étend aux seules parcelles supportant déjà des constructions. En outre, il ressort des dispositions du PLU citées au point 6 que, dans ces secteurs, aucune extension de l'urbanisation ne sera possible, seules pouvant être autorisées quelques constructions en densification qui s'implanteront ainsi à l'intérieur du tissu existant. Dans ces conditions, en tenant compte des dispositions du SCOT du Pays de Saint-Brieuc, le classement des lieudits Saint-Mathurin et du Temple en zone UH du PLU n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme applicables au litige. 8. En second lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". 9. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 10. Le DOO du SCOT du pays de Saint-Brieuc définit les hameaux comme un petit groupe d'habitations, pouvant comprendre d'autres types de constructions, isolé et distinct du bourg ou du village et prévoit que ceux-ci pourront uniquement faire l'objet d'une densification de l'urbanisation par la construction à l'intérieur du tissu urbain existant. Comme il a été dit aux points 6 et 7 du présent arrêt, le PLU en litige a identifié des hameaux, parmi lesquels les lieudits Saint-Mathurin et du Temple, et a procédé à leur délimitation pour ne permettre que l'extension des constructions existantes ou éventuellement l'édification de quelques nouvelles constructions, en densification. Le règlement du PLU prévoit à cet égard que les projets de densification devront respecter les caractéristiques du contexte bâti existant dont le caractère et l'aspect ancien méritent d'être préservés. La seule circonstance que le règlement du PLU n'interdise pas dans cette zone " les constructions d'habitation, à vocation d'équipements collectifs, de bureaux et de service, de parcs de stationnement " ainsi que " les aires et équipements de sports, de jeux, de loisirs, de stationnement et les parcs d'attraction " et prévoit pour toute nouvelle opération de création de plus de 10 logements que celle-ci doive comporter au moins 20 % de logements sociaux, n'est pas de nature à établir l'incompatibilité entre le classement en zone UH des lieudits et les prescriptions du DOO du SCOT du Pays de Saint-Brieuc. Le moyen doit, par suite, être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'association pour la qualité de la vie à Pléneuf-Val-André n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 15 décembre 2016 du conseil municipal de Pléneuf-Val-André en tant qu'elle classe en zone UH les lieudits Saint-Mathurin et du Temple. Sur les frais liés au litige : 12. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Pléneuf-Val-André présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Pléneuf-Val-André présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association pour la qualité de vie à Pléneuf-Val-André et à la commune de Pléneuf-Val-André. Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient : - M. Couvert-Castéra, président de la cour, - M. Rivas, président-assesseur, - Mme Dubost, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024. La rapporteure, A.-M. DUBOST Le président, O. COUVERT-CASTÉRA La greffière, S. PIERODÉLe président, S. DEGOMMIER La République mande et ordonne au préfet des Côtes-d'Armor en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT01131