Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 01/07/2016, 15NT00897, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-07-01
Numéro : 15NT00897
Président : M. LENOIR
Rapporteur : Mme Christine  PILTANT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SELARL GENESIS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société de Participation et de Placement, la société Fructidor et la société Cap West ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 9 décembre 2013 par laquelle le conseil communautaire d'agglomération Chartes Métropole a approuvé le document d'aménagement commercial modifié et la modification n° 1 du schéma de cohérence territoriale intégrant le document d'aménagement commercial. Par un jugement n° 1400448 du 30 décembre 2014, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 mars 2015, le 10 septembre 2015 et le 14 mars 2016, la société de Participation et de Placement, la société Fructidor et la société Cap West, représentées par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif d'Orléans du 30 décembre 2014 ; 2°) d'annuler la délibération contestée du 9 décembre 2013 ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Chartes Métropole une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la délibération contestée méconnait les dispositions de l'article R. 122-3 du code de l'urbanisme dès lors que la délimitation des zones d'aménagement commercial (ZACOM) sur les documents graphiques est imprécise et ne permet pas d'identifier les terrains, que la partie 4 du document délimite grossièrement les cinq ZACOM sur cinq documents graphiques différents, alors que l'identification cadastrale des parcelles aurait fait apparaitre l'incohérence du périmètre de la zone de la Torche dont la surface est de 40,5 ha et non 23 ha ; - elle méconnait les dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable et du II de l'article L. 752-1 du code de commerce dès lors que le document d'aménagement commercial (DAC) modifié interdit, en dehors de certains secteurs, les nouveaux développements commerciaux soumis à autorisation ou à avis au titre de l'article L. 752 du code de commerce, alors que, le schéma de cohérence territorial (SCOT) ne doit comporter aucune norme prescriptive à l'exception des ZACOM ; - elle est entachée d'erreur de fait dès lors que le DAC modifié mentionne une surface totale de la ZACOM la Torche de Barjouville de 23 ha, dont 15 ha pour le transfert du projet Leclerc et 8 ha vierges de toute construction, mais ne fait état ni de la surface 17,5 ha correspondant à la zone commerciale existante et incluse dans la ZACOM, ni de la parcelle n° 343 de la compagnie des marchés, d'une contenance de 3,2 ha ; - elle est illégale dès lors que, les modifications portant atteinte aux orientations définies par le plan d'aménagement et de développement durable (PADD), il convenait de mettre en oeuvre la procédure de révision du SCOT prévue par l'article L. 122-14 du code de l'urbanisme et non celle de la modification prévue par l'article L. 122-14-1 du même code, que l'objectif 3 du document " renforcer l'attractivité et la diversité de l'offre au coeur des centralités et du tissu urbain mixte " ne s'inscrit pas dans l'axe 2 du PADD qui ne vise que la valorisation des pôles commerciaux de quartiers, de centres-villes et de centres-bourgs pour assurer leur maintien, que l'objectif 4 relatif à l'accessibilité multimodale aux pôles commerciaux ne s'inscrit pas dans l'axe 3 du PADD relatif à la maitrise et l'adaptation des pôles commerciaux périphériques qui ne vise que le renforcement et la lisibilité des pôles existants, que les objectifs 3, 4 et 5 " encadrer les équipements commerciaux sur le plan architectural et paysager afin qu'ils contribuent à améliorer l'image du territoire et la qualité des entrées de ville " n'étaient pas prévus par le PADD du SCOT approuvé en 2006 ; - elle est illégale et le document modifié est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'en créant un pôle à Barjouville, le DAC modifie les équilibres commerciaux actuels au détriment du pôle ouest et ne prend pas en compte les exigences d'aménagement du territoire, que l'objectif du SCOT est de maintenir l'équilibre existant caractérisé par un pôle commercial à l'ouest (Lucé-Amilly) et un à l'est (Chartres) de l'agglomération chartraine, alors que le document prévoit une polarité majeure à l'est (Chartres) et deux polarités secondaires au sud (Barjouville) et à l'ouest (Lucé-Amilly), qu'il en résultera un déséquilibre commercial permettant aux groupes Leclerc (ZACOM de la Torche) et Carrefour (ZACOM Plateau Nord-Est) d'étendre leurs activités alors que la ZACOM " Pôle ouest " est de taille plus modeste et grevée de multiples servitudes, que leur projet, connu des services de l'Etat et des collectivités publiques, est compromis, et que le DAC est contraire à l'esprit des réformes en cours, et notamment à l'article 10 de la loi Macron visant à assurer les conditions d'une concurrence équitable . Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 juillet et le 16 décembre 2015, la communauté d'agglomération Chartes Métropole, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge solidaire des sociétés requérantes le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés. Par ordonnance du 12 mai 2016, la clôture d'instruction a été fixée au même jour. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Piltant, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeA..., représentant les sociétés requérantes, et de MeC..., représentant la communauté d'agglomération Chartes Métropole. 1. Considérant que, par délibération du 11 avril 2013, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chartes Métropole a approuvé le projet de document d'aménagement commercial (DAC) et a prescrit la modification du schéma de cohérence territorial (SCOT) de l'agglomération chartraine en vue d'y intégrer ce document ; que, par délibération du 9 décembre 2013, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Chartes Métropole a approuvé, à l'issue de l'enquête publique qui s'est tenue du 2 septembre au 1er octobre 2013, le DAC modifié et son intégration dans le SCOT ; que les sociétés de Participation et de Placement, Fructidor et Cap West relèvent appel du jugement du 30 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R.122-3 du code de l'urbanisme : " (...) Le document graphique du document d'aménagement commercial doit permettre d'identifier les terrains situés dans les zones d'aménagement commercial délimitées en application de l'article L.122-1-9 (...) " ; 3. Considérant que le document d'aménagement commercial comporte une description des cinq zones d'aménagement commercial qu'il définit ; que la description de chacune de ces zones en indique la surface, la commune dans laquelle elle est située et qu'une photographie aérienne mentionne le périmètre de la zone par un trait rouge ; que ces photographies permettent, compte tenu de leur échelle, d'identifier les terrains situés à l'intérieur de chaque zone, alors même que les références cadastrales ne figurent pas sur le document ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R.122-3 du code de l'urbanisme n'est pas fondé et doit être écarté ; 4. Considérant qu'aux termes de l'article L.122-14 du code de l'urbanisme : " I. - Le schéma de cohérence territoriale fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public (...) envisage des changements portant sur : / 1° Les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (...) " ; qu'aux termes de l'article L.122-14-1 du même code : " I. - Sous réserve des cas où une révision s'impose en application des dispositions de l'article L.122-14, le schéma de cohérence territoriale fait l'objet d'une procédure de modification lorsque l'établissement public (...) envisage de modifier le document d'orientation et d'objectifs (...) " ; 5. Considérant que l'axe n° 2 du projet d'aménagement commercial durable du DAC consistant à conforter et renforcer les complémentarités et les équilibres à l'échelle du SCOT, qui vise notamment à " renforcer la lisibilité de l'offre commerciale ", n'est pas contradictoire avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCOT, qui prévoit notamment de maîtriser et d'adapter les pôles commerciaux périphériques de l'agglomération ; que cet axe n° 2 consiste en effet à développer certains pôles situés dans le coeur de l'agglomération en complémentarité avec le centre-ville de Chartres, à stabiliser les pôles situés dans la couronne périurbaine et les pôles situés dans la partie rurale du schéma de cohérence territoriale ; que les axes 3, 4 et 5 du projet d'aménagement commercial durable du même document, qui ont respectivement pour but de renforcer l'attractivité et la diversité de l'offre au coeur des centralités, de renforcer l'accessibilité multimodale aux pôles commerciaux et d'encadrer les équipements commerciaux sur le plan architectural et paysager, ne sont pas davantage contradictoires avec le PADD du SCOT, qui prévoit notamment dans son axe 1 de " renforcer et moderniser les pôles de proximité et coeurs de villes et villages " et de " maitriser et adapter les pôles commerciaux périphériques " ; qu'enfin, si le commissaire-enquêteur a souligné que le SCOT reposait sur une logique d'équilibre entre l'est et l'ouest de l'agglomération dans laquelle le DAC ne s'inscrivait pas, ce document, dans sa version modifiée à la suite de l'enquête publique, en réponse à l'observation faite par le commissaire enquêteur, définit une zone d'aménagement commercial sur le territoire de la commune d'Amilly, à l'ouest de l'agglomération chartraine et ne porte ainsi pas atteinte aux équilibres définis lors de l'approbation du SCOT en matière de développement des pôles commerciaux ; que, dès lors, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les orientations définies par ce document portent atteinte à celles définies par le PADD ; qu'il suit de là que le moyen tiré de ce que la procédure de révision du SCOT devait être mise en oeuvre n'est pas fondé et doit être écarté ; 6. Considérant que le document d'aménagement commercial indique que la zone d'aménagement commercial de " La Torche " comporte quinze hectares dédiés à l'implantation d'un futur centre commercial " Leclerc " et huit hectares destinées à l'implantation d'autres activités commerciales, soit au total vingt-trois hectares destinés à de nouveaux équipements commerciaux ; que le moyen tiré de l'erreur de fait n'est pas fondé et doit être écarté ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L.752-1 du code de commerce : " II. - Les schémas prévus au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme peuvent définir des zones d'aménagement commercial / Ces zones sont définies en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme spécifiques à certaines parties du territoire couvert par le schéma. Leur délimitation ne peut reposer sur l'analyse de l'offre commerciale existante ni sur une mesure de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces / La définition des zones figure dans un document d'aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l'établissement public (...) " ; qu'aux termes de l'article L.122-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas de cohérence territoriale exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services (...) / Pour mettre en oeuvre le projet d'aménagement et de développement durable retenu, ils fixent, dans le respect des équilibres résultant des principes énoncés aux articles L.110 et L.121-1, les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés et déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement. / A ce titre, ils définissent notamment les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat et à la construction de logements sociaux, à l'équilibre entre l'urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques / (...) Ils peuvent comprendre un document d'aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l'article L.752-1 du code de commerce (...) " ; 8. Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; qu'en matière d'aménagement commercial, s'il ne leur appartient pas, sous réserve des dispositions applicables aux zones d'aménagement commercial, d'interdire par des dispositions impératives certaines opérations de création ou d'extension relevant des qualifications et procédures prévues au titre V du livre VII du code de commerce, ils peuvent fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales, définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme ; que de tels objectifs peuvent être pour partie exprimés sous forme quantitative ; 9. Considérant, d'une part, que le document d'aménagement commercial comprend dans sa partie 2 " Organiser le développement commercial à l'échelle du SCOT " une orientation 2 visant à identifier les localisations préférentielles dédiées au " grand commerce ", soit, au regard des caractéristiques démographiques, les commerces dépassant le seuil de 500 m² de surface de vente, et une orientation 4 visant à définir les principes de développement en dehors des localisations préférentielles ; que l'orientation 2 d'une part, définit comme localisation préférentielle des grands commerces la " centralité majeure " de Chartres et les zones d'aménagement commercial (ZACOM) délimitées dans le document, d'autre part, admet les implantations et le développement de ces commerces dans les quartiers existants ou en devenir dans le tissu urbain dense ayant une fonction mixte, et enfin, interdit les nouveaux développements commerciaux soumis à autorisation ou avis au titre de l'article L.752 du code de commerce en dehors de ces secteurs, en raison de leur impact potentiel sur l'organisation territoriale, notamment en termes d'accès et de consommation foncière ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que l'objectif ainsi exprimé, qui tend à préciser l'implantation préférentielle des équipements commerciaux eu égard à leur taille en considération des exigences d'aménagement du territoire, et qui ne saurait être regardé comme des dispositions impératives, pouvait être légalement inclus dans le schéma de cohérence territorial sans que soient méconnues les dispositions législatives précitées, dès lors qu'il constituait des orientations générales d'organisation de l'espace préservant une appréciation de compatibilité par rapport aux objectifs ; 10. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de la ZACOM de " La Torche " sur le territoire de la commune de Barjouville, au sud de l'agglomération chartraine, serait, en soi, de nature à remettre en cause le principe d'un aménagement équilibré entre l'est et l'ouest de l'agglomération chartraine contenu dans le SCOT de l'agglomération chartraine et notamment dans le PADD ; qu'il ressort notamment du rapport du commissaire enquêteur que " l'arrivée d'un pôle commercial au sud à Barjouville ne devrait pas modifier fondamentalement les objectifs d'urbanisme et de développement à l'ouest sur le moyen et long terme " ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la création de la ZACOM de " La Torche " est contraire au parti d'aménagement retenu dans le SCOT et entachée d'erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé et doit être écarté ; 11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la surface de la ZACOM " Pôle ouest ", située sur le territoire de la commune d'Amilly, est de 14,5 hectares ; que si les sociétés requérantes soutiennent que cette surface est insuffisante, au regard notamment des autres ZACOM, il ressort du DAC que ses auteurs ont entendu permettre, par la création de la zone " Pôle ouest ", le transfert, sans extension, d'une surface commerciale située sur le territoire de la commune voisine de Lucé en vue de maintenir les équilibres au sein de l'agglomération en termes d'aménagement du territoire ; que la circonstance que la zone en cause, telle que définie dans le document, ne permet pas la réalisation du projet des sociétés requérantes est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée ; que les sociétés requérantes ne peuvent utilement soutenir que la création d'une zone d'aménagement commercial trop peu étendue est de nature à créer un déséquilibre au niveau de l'offre commerciale, dès lors que l'article L.752-1 du code de commerce précité fait interdiction aux auteurs des documents d'aménagement commercial de délimiter les zones d'aménagement commercial en fonction de l'analyse de l'offre commerciale existante et de l'impact sur cette dernière de nouveaux projets de commerces ; que la circonstance que le document en litige serait contraire à l'esprit des réformes en cours est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la délimitation de la ZACOM " Pôle ouest " est entachée d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Chartes Métropole, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par les sociétés requérantes ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de la société de Participation et de Placement, de la société Fructidor et de la société Cap West le versement à la communauté d'agglomération Chartes Métropole d'une somme de 500 euros chacune au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société de Participation et de Placement, de la société Fructidor et de la société Cap West est rejetée. Article 2 : La société de Participation et de Placement, la société Fructidor et la société Cap West verseront chacune à la communauté d'agglomération Chartes Métropole une somme de 500 (cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société de Participation et de Placement, à la société Fructidor, à la société Cap West et à la communauté d'agglomération Chartes Métropole. Délibéré après l'audience du 10 juin 2016, à laquelle siégeaient : - M. Lenoir, président de chambre, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Piltant, premier conseiller. Lu en audience publique, le 1er juillet 2016. Le rapporteur, Ch. PILTANTLe président, H. LENOIR Le greffier, Ch. GOY La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 3 N° 15NT00897