CAA de PARIS, 3ème chambre, 18/12/2018, 17PA01167, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2018-12-18
Numéro : 17PA01167
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme DELAMARRE
Avocat(s) : SCP LEGENDRE-PICARD-SAADAT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...A...a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision implicite de rejet de sa réclamation préalable et de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 108 406,23 euros en réparation des préjudices résultant du non versement, de 1989 à 2001, de la participation prévue à l'article L. 442-9 du code du travail. Par un jugement n°1507681 du 7 février 2017, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 6 avril 2017, M. C...A..., représenté par le cabinet Legendre Picard Saadat, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n°1507681 du tribunal administratif de Paris du 7 février 2017 ; 2°) d'annuler le rejet implicite de sa réclamation préalable et de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 108 406,26 euros ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4°) d'assortir ces sommes des intérêts légaux à compter de la réclamation préalable avec anatocisme. Il soutient que : - le jugement, qui n'analyse les moyens de la demande que de manière succincte et ne répond pas à l'ensemble de ses arguments, est irrégulier ; - il existe un lien de causalité directe entre son préjudice et la méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa compétence ; - il existe un principe général selon lequel les entreprises sont soumises à participation et le législateur ne disposait pas d'un pouvoir général d'appréciation en la matière ; si la définition de l'entreprise publique astreinte au versement de la participation donnée par la loi du 30 décembre 2004 avait été retenue dès l'origine, il aurait pu bénéficier de cet avantage financier ; - la censure par le Conseil constitutionnel de l'article L. 442-9 du code du travail dans sa rédaction initiale rend d'application immédiate le principe suivant lequel tous les salariés des entreprises, qu'elles soient publiques ou privées, ont un droit à la participation ; - la loi déclarée inconstitutionnelle, et le décret du 26 novembre 1987 pris pour son application ont engendré entre salariés d'entreprises dans une situation comparable une discrimination prohibée par le droit communautaire et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; - la prescription quadriennale, qui ne court pas à compter de la publication du décret de 1987 mais de la décision du Conseil constitutionnel de 2013, ne lui est pas opposable ; - le jugement, qui n'a pas répondu à son argumentation et a insuffisamment motivé le raisonnement suivi, est entaché d'irrégularité sur ce point ; - il renvoie pour le surplus aux moyens développés en première instance. Par un mémoire enregistré le 23 février 2018, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été prononcée le 12 avril 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu la décision 2013-336 QPC du Conseil constitutionnel du 1er août 2013. Vu : - la Constitution, - le code du travail, - l'ordonnance n°86-1134 du 21 octobre 1986, - la loi n° 94-640 du 25 juillet 1994, - la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, - le décret n°87-948 du 26 novembre 1987, - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bernier ; - les conclusions de Mme Delamarre, rapporteur public ; - et les observations de MeB..., représentant M.A.... 1. Considérant que M.A..., employé de la société Natixis Asset Management, anciennement dénommée " CDC gestion ", a demandé au tribunal administratif de Paris de l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'application des dispositions du premier alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 21 octobre 1986, codifiées à l'article L. 442-9 du code du travail, déclarées contraires à la Constitution par la décision 2013-336 QPC du Conseil constitutionnel du 1er août 2013 ; qu'il relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, la décision " contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application " ; qu'aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés " ; 3. Considérant que le jugement attaqué vise l'ensemble des moyens soulevés qui sont, au demeurant, repris et analysés dans le corps du jugement ; que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont répondu de façon suffisamment précise à l'ensemble des moyens soulevés par M. A...; que les moyens tirés de l'irrégularité du jugement doivent être écartés ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait d'une loi déclarée contraire à la Constitution : 4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 7 de l'ordonnance du 21 octobre 1986 susvisée relative à l'intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et à l'actionnariat des salariés : " Toute entreprise employant habituellement au moins cinquante salariés, quelles que soient la nature de son activité et sa forme juridique, et soumise aux obligations de la présente section, destinées à garantir le droit de ses salariés à participer aux résultats de l'entreprise " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 15 du même texte : " Un décret en Conseil d'État détermine les entreprises publiques et les sociétés nationales qui sont soumises aux dispositions du présent chapitre. Il fixe les conditions dans lesquelles ces dispositions leur sont applicables " ; qu'en vertu du a) du paragraphe II de l'article 33 de la loi du 25 juillet 1994 relative à l'amélioration de la participation des salariés dans l'entreprise susvisée, le premier alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 21 octobre 1986 est devenu le premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail ; que l'article 85 de la loi du 30 décembre 2004 susvisée a modifié la rédaction de ce premier alinéa ; 5. Considérant que le Conseil constitutionnel a été saisi le 10 juin 2013 par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité, posée par la société Natixis Asset Management, relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du premier alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 21 octobre 1986 et du premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 31 décembre 2004 ; que la société Natixis soutenait que l'interprétation de la notion d'" entreprise publique " que la chambre sociale de la Cour de cassation avait retenue dans son arrêt n° 98-20304 du 6 juin 2000 (" Société Hôtel Frantour Paris-Berthier ") portait atteinte à la garantie des situations légalement acquises reconnue par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et que, compte tenu de cette interprétation, ces dispositions auraient été également contraires aux principes d'égalité devant la loi et les charges publiques énoncés aux articles 6 et 13 de cette Déclaration ; 6. Considérant que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 1er août 2013 susvisée, a rappelé qu'en posant une question prioritaire de constitutionnalité sur une disposition législative, tout justiciable a le droit de contester la constitutionnalité de la portée effective qu'une interprétation jurisprudentielle constante confère à cette disposition ; qu'appelé à statuer sur la conformité à la Constitution de l'article 15 de l'ordonnance du 21 octobre 1986, tel qu'il avait été interprété depuis le 6 juin 2000 par la Cour de cassation, en ce qu'il implique que les sociétés de droit privé ayant une activité " purement commerciale " sont soumises de plein droit à l'obligation d'instituer un dispositif de participation de leurs salariés aux résultats de l'entreprise même si leur capital est majoritairement détenu par une ou plusieurs personnes publiques, le Conseil constitutionnel a écarté l'ensemble des griefs dont il était saisi ; 7. Considérant cependant que le Conseil constitutionnel a estimé qu'en soustrayant les " entreprises publiques " à l'obligation d'instituer un dispositif de participation des salariés aux résultats de l'entreprise et en renvoyant à un décret le soin de désigner celles des entreprises publiques qui y seraient néanmoins soumises, sans définir le critère en fonction duquel ces entreprises seraient ainsi désignées ni encadrer ce renvoi au pouvoir réglementaire, le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions qui affectaient la liberté d'entreprendre ; qu'en retenant ce seul grief, qu'il avait soulevé d'office, le Conseil constitutionnel a, en conséquence, déclaré contraire à la Constitution le premier alinéa de l'article 15 de l'ordonnance du 21 octobre 1986, devenu le premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail, dans sa rédaction antérieure à la loi du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ; que cette déclaration d'inconstitutionnalité a pris effet à compter de la publication, le 4 août 2013, de la décision du Conseil constitutionnel, dans les conditions prévues au considérant 22 de cette décision ; 8. Considérant que la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée pour réparer les préjudices directs et certains qui résultent de l'application d'une disposition législative déclarée contraire à la Constitution par une décision du Conseil constitutionnel statuant sur une question prioritaire de constitutionnalité, pour autant que cette décision, qui détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause, ne s'oppose pas à l'indemnisation sollicitée ; 9. Considérant que l'article 2 de la décision du Conseil constitutionnel du 1er août 2013 prévoit que la déclaration d'inconstitutionnalité prend effet dans les conditions prévues à son considérant 22 ; que ce dernier considérant ne traite que des litiges survenus ou susceptibles de survenir entre l'entreprise et ses salariés et de la répétition des sommes versées au titre de la participation ; que la décision ne fait donc pas obstacle à ce que le requérant mette en cause devant la juridiction administrative la responsabilité de l'Etat du fait de l'application des dispositions déclarées contraires à la Constitution ; 10. Considérant que la société Natixis Asset Management, anciennement dénommée " CDC gestion ", qui n'était pas mentionnée dans le décret du 26 novembre 1987 déterminant les établissements publics et entreprises publiques soumis aux dispositions concernant la participation pris pour l'application de l'article 15 de l'ordonnance du 21 octobre 1986 relative à l'intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et à l'actionnariat des salariés, n'a pas versé à ses salariés la participation aux résultats de l'entreprise prévue par ces textes ; que M. A...conclut à ce que l'Etat soit condamné à lui verser les sommes auxquelles il aurait pu prétendre au titre de l'intéressement entre 1992 et 2001 ; 11. Considérant que le requérant ne saurait rechercher la responsabilité de l'Etat au titre de l'inconstitutionnalité de la loi qu'en raison de la méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa propre compétence, seul grief retenu par le Conseil constitutionnel pour déclarer contraire à la Constitution le premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail ainsi qu'il a été dit au point 7 ; 12. Considérant que si, en s'abstenant de définir le critère en fonction duquel les entreprises publiques étaient soumises à l'obligation de verser une participation à leur salarié et en renvoyant à un décret, sans encadrer ce renvoi, le soin de désigner celles des entreprises publiques qui y seraient soumises, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence, le préjudice pour lequel M. A...réclame réparation résulte directement du choix discrétionnaire fait par le gouvernement de ne pas faire figurer la société CDC gestion sur la liste, fixée par le décret susvisé du 26 novembre 1987, des entreprises publiques soumises à cette obligation ; que si l'absence de définition par le législateur du critère en fonction duquel les entreprises publiques étaient soumises à cette obligation a rendu possible ce choix discrétionnaire, elle n'en n'est pas directement à l'origine ; qu'en l'absence de lien de causalité direct entre la méconnaissance par le législateur de l'étendue de sa propre compétence et les préjudices dont il fait état, le requérant n'est pas fondé à solliciter l'indemnisation qu'il réclame ; 13. Considérant que pour déclarer contraires à la Constitution les dispositions du premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail, le Conseil constitutionnel n'a pas considéré qu'un principe qui aurait imposé au législateur de soumettre toutes les entreprises, qu'elles soient publiques ou privées, à l'obligation d'instituer un dispositif de participation des salariés aux résultats de l'entreprise avait été méconnu ; que l'existence d'un tel principe ne saurait se déduire de la motivation de la décision qui se borne à censurer le renvoi à un décret de la liste des " entreprises publiques " auxquelles cette obligation s'applique par dérogation à la règle selon laquelle ces entreprises y sont normalement soustraites ; que la déclaration d'inconstitutionnalité du premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail, qui n'a pris effet qu'à compter du 4 août 2013, date de publication de la décision du Conseil constitutionnel, n'a pas eu pour conséquence de soumettre les entreprises publiques au même régime que les entreprises privées ; que le législateur - à qui il était loisible de se référer à un critère fondé sur l'origine du capital ou sur la nature de l'activité de l'entreprise, voire à d'autres critères -, dispose d'un pouvoir général d'appréciation pour déterminer quelles entreprises publiques doivent instituer un dispositif de participation ; que la cour ne saurait en tout état de cause se livrer à des supputations sur la teneur des dispositions qui auraient pu être adoptées, en 1986 ou ultérieurement, si celui-ci avait exercé la plénitude de sa compétence ; que la responsabilité de l'Etat ne saurait dès lors être engagée du seul fait que la loi n'aurait pas soumis la société CDC Gestion devenue société Natixis à l'obligation de participation ; 14. Considérant que si le requérant soutient enfin que la loi, en raison de son imprécision, aurait créé une situation d'instabilité juridique qui lui a été préjudiciable, les dispositions en cause n'ont pas été déclarées contraires à la Constitution parce qu'elles violaient l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme, ou un principe de sécurité juridique, mais parce que le législateur avait reporté sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi ; que le requérant, qui au demeurant ne justifie ni de la situation d'instabilité juridique dont il fait état, ni du préjudice spécifique qui en aurait résulté pour lui de l'instabilité alléguée, n'est donc pas fondé à soutenir que la responsabilité de l'Etat serait engagée à ce titre ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions du requérant fondées sur la responsabilité de l'Etat du fait d'une loi déclarée inconstitutionnelle doivent être rejetées ; En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait d'une loi contraire aux engagements internationaux de la France : 16. Considérant que la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer les préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France, au nombre desquels figure le respect des principes généraux du droit de l'Union européenne et des droits garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 17. Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation " ; qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette même convention : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour (...) assurer le paiement des impôts (...) " ; 18. Considérant que M. A...soutient que les dispositions de l'article L. 442-9 du code du travail citées au point 4 du présent arrêt ont institué, sans justification objective et raisonnable, une distinction entre des salariés placés dans une situation analogue ; que, toutefois, comme il a été dit au point 7, ces dispositions, qui se bornent à renvoyer à un décret en Conseil d'État la détermination des entreprises publiques et des sociétés nationales qui sont soumises aux obligations destinées à garantir le droit de leurs salariés à participer aux résultats de l'entreprise, n'ont pas elles-mêmes fixé de critère selon lequel des entreprises publiques peuvent ou non être soumises à l'obligation d'instituer un dispositif de participation ; que, dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions auraient institué une discrimination prohibée par les stipulations combinées de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er de son premier protocole additionnel ; En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité du décret du 26 novembre 1987 : 19. Considérant que si l'ordonnance n° 67-693 du 17 août 1967 relative à la participation des salariés aux fruits de l'expansion des entreprises, modifiée par l'ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 relative à l'intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et à l'actionnariat des salariés, puis par la loi n° 90-1002 du 7 novembre 1990, codifiées ultérieurement dans le code du travail, ont mis en place un dispositif de participation des salariés aux résultats de l'entreprise, ces textes ont conditionné la soumission des entreprises publiques à ce dispositif à la condition qu'elles figurent sur une liste fixée par décret ; qu'il n'existe, ainsi qu'il a été dit au point 13, aucun " principe initial et général d'obligation de mise en place de la participation des salariés " ; que le pouvoir réglementaire disposait d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire pour déterminer celles des entreprises publiques qui seraient soumises à cette obligation ; que le gouvernement n'était donc pas tenu d'inscrire la société CDC Gestion devenue la société Natixis Gestion sur la liste des entreprises publiques, fixée par le décret du 26 novembre 1987, soumises à l'obligation d'instituer un dispositif de participation ; que le moyen tiré de la carence de l'Etat ne peut qu'être écarté ; 20. Considérant que si le Conseil constitutionnel a considéré que le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence en renvoyant à un décret la détermination de ces entreprises, sans encadrer ce renvoi, la déclaration d'inconstitutionnalité du premier alinéa de l'article L. 442-9 du code du travail n'a pris effet qu'à compter du 4 août 2013, date de publication de la décision du Conseil constitutionnel dans les conditions prévues au considérant 22 ; que cette déclaration d'inconstitutionnalité n'a donc pas privé de base légale le décret n°87-948 du 26 novembre 1987 au cours de la période au titre de laquelle le requérant demande une indemnisation ; 21. Considérant que si le requérant soutient que les salariés de la société Natixis ont fait l'objet d'une discrimination qui n'était pas raisonnablement et objectivement justifiée, l'existence d'une telle discrimination ne saurait résulter de la seule circonstance que des entreprises publiques poursuivant une activité purement commerciale auraient été inscrites sur la liste fixée par le décret du 26 novembre 1987, alors que la société Natixis n'y figurerait pas ; que ce moyen n'étant pas assorti de précisions suffisantes, il n'est pas possible à la cour d'y faire droit ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription quadriennale, que M. A...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; que ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. A...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A..., au ministre de l'économie et des finances et à la société Natixis Asset Management. Copie en sera communiquée pour information au ministre du travail et au secrétaire général du Gouvernement. Délibéré après l'audience du 4 décembre 2018, à laquelle siégeaient : - M. Bouleau, premier vice-président, - M. Bernier, président assesseur, - Mme Pena, premier conseiller, Lu en audience publique, le 18 décembre 2018. Le rapporteur, Ch. BERNIERLe président, M. BOULEAU Le greffier, E. MOULIN La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances et au ministre du travail en ce qui les concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 17PA01167