Conseil d'État, 7ème chambre, 19/05/2017, 408214, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 7ème chambre
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-05-19
Numéro : 408214
Rapporteur : Mme Laurence Franceschini
Commissaire du gouvernement : M. Louis Dutheillet de Lamothe

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 408214, par une requête, enregistrée le 17 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. C... A...demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2016-1969 du 28 décembre 2016 relatif à la procédure d'édiction des lignes directrices permettant le classement par l'administration des demandes de mutation des fonctionnaires de l'Etat. Il soutient que le décret attaqué : - a été pris en méconnaissance des prérogatives confiées à la direction générale de l'administration et de la fonction publique par le décret du 22 décembre 2016 relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique ; - a été pris au terme d'une procédure irrégulière dès lors que l'avis du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, en date du 14 décembre 2016, a été rendu alors que les compétences de la direction générale de l'administration et de la fonction publique n'avaient pas encore été précisées par le décret du 22 décembre 2016 ; - méconnait le principe constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi dans la mesure où il contredit l'objectif de développement de la mobilité interministérielle énoncé par le décret du 22 décembre 2016 ; - méconnait l'objectif de simplification en permettant la mise en place d'un nombre excessif de critères supplémentaires en vue des mutations propres à chaque corps de fonctionnaires ; - porte atteinte au principe d'égalité entre les fonctionnaires en permettant la mise en place de critères supplémentaires pour les mutations qui pourront être différents selon les administrations ; - méconnait les principes constitutionnels d'indivisibilité de la République et d'égalité en permettant la mise en place de critères supplémentaires de mutation au bénéfice des fonctionnaires qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie ; - méconnait le principe de mobilité des fonctionnaires garanti par l'article 14 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Par un mémoire, enregistré le 6 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, M. A...demande au Conseil d'État, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des quatrième et sixième alinéa de l'article 60 et du deuxième alinéa de l'article 62 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et du 3° de l'article L. 406 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, dans leur rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Il soutient que ces dispositions, applicables au litige : - méconnaissent le principe d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, faute de définir la situation du " fonctionnaire affecté sur un emploi supprimé " ; - portent atteinte au principe de clarté de la loi, en ce qu'elles entrent en contradiction avec d'autres dispositions législatives ; - ne respectent pas la procédure d'édiction des textes réglementaires ; - présentent un caractère arbitraire ; - méconnaissent le principe d'égalité, en ce qu'elles instituent une différence de traitement injustifiée entre les fonctionnaires d'Etat, les fonctionnaires hospitaliers et les fonctionnaires territoriaux ; - portent atteinte aux principes d'indivisibilité de la République et d'égalité, en ce qu'elles permettent d'établir des critères supplémentaires susceptibles d'être fixés par voie de lignes directrices au bénéfice des fonctionnaires qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. La requête et le mémoire ont été communiqués au Premier ministre et au ministre de la fonction publique, qui n'ont pas produit de mémoire. 2° Sous le n° 408467, par une requête, enregistrée le 28 février 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... D...demande au Conseil d'Etat d'annuler le décret visé au 1° par les mêmes moyens. Par un mémoire, enregistré le 6 mars 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, M. A...demande au Conseil d'État, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution analysée au 1°. La requête et le mémoire ont été communiqués au Premier ministre et au ministre de la fonction publique, qui n'ont pas produit de mémoire. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la Constitution ; - la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009, notamment son article 23-5 ; - le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 ; - le décret n° 2016-1804 du 22 décembre 2016 - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Laurence Franceschini, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public ; 1. Considérant que M. A...et M. D...demandent l'annulation, pour excès de pouvoir, du décret du 28 décembre 2016 relatif à la procédure d'édiction des lignes directrices permettant le classement par l'administration des demandes de mutation des fonctionnaires de l'Etat ; que leurs requêtes étant dirigées contre le même décret, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur les questions prioritaires de constitutionnalité : 2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (...) à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat (...) " ; qu'il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ; 3. Considérant que les requérants demandent que le Conseil constitutionnel soit saisi de la question de la conformité à la Constitution des dispositions des quatrième et sixième alinéas de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, du second alinéa de l'article 62 de la même loi et du 3° de l'article L. 406 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ; En ce qui concerne les dispositions des quatrième et sixième alinéas de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 et du 3° de l'article L. 406 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre : 4. Considérant qu'aux termes des dispositions des quatrième et sixième alinéas de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans leur rédaction issue de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires applicable à la date du décret attaqué : " Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, les affectations prononcées doivent tenir compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille. Priorité est donnée aux fonctionnaires séparés de leur conjoint pour des raisons professionnelles, aux fonctionnaires séparés pour des raisons professionnelle du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité lorsqu'ils produisent la preuve qu'ils se soumettent à l'obligation d'imposition commune prévue par le code général des impôts, aux fonctionnaires handicapés relevant de l'une des catégories mentionnées aux 1°, 2°, 3°, 4°, 9°, 10° et 11° de l'article L. 5212-13 du code du travail et aux fonctionnaires qui exercent leurs fonctions, pendant une durée et selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles. Lorsqu'un service ou une administration ne peut offrir au fonctionnaire affecté sur un emploi supprimé un autre emploi correspondant à son grade, le fonctionnaire bénéficie, sur sa demande, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, d'une priorité d'affectation sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un service ou une administration situé dans la même zone géographique, après avis de la commission administrative paritaire compétente. / (...) / Dans les administrations ou services mentionnés au deuxième alinéa du présent article, l'autorité compétente peut procéder à un classement préalable des demandes de mutation à l'aide d'un barème rendu public. Le recours à un tel barème constitue une mesure préparatoire et ne se substitue pas à l'examen de la situation individuelle des agents. Ce classement est établi dans le respect des priorités figurant au quatrième alinéa du présent article. Toutefois, l'autorité compétente peut édicter des lignes directrices par lesquelles elle définit, sans renoncer à son pouvoir d'appréciation, des critères supplémentaires établis à titre subsidiaire, notamment pour les fonctionnaires qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat " ; qu'aux termes de l'article L. 406 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, dans sa rédaction issue de la même loi du 20 avril 2016 applicable à la date du décret attaqué : " Lorsque, au poste à pourvoir, ne correspond aucun candidat inscrit sur liste d'aptitude, l'autorité administrative compétente de l'Etat remet l'emploi à la disposition de l'administration ou de l'établissement public hospitalier qui a déclaré le poste vacant. Ceux-ci ne peuvent le pourvoir qu'en satisfaisant aux priorités suivantes : / (...) 3° Recrutement d'un fonctionnaire affecté sur un emploi supprimé, dans les conditions prévues à l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée " ; 5. Considérant, en premier lieu, que s'il est soutenu que ces dispositions méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, la méconnaissance de cet objectif ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; que s'il est également soutenu que les dispositions contestées méconnaissent le principe de clarté de la loi, la méconnaissance de ce principe, qui est une composante de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ne peut, ainsi qu'il a été dit précédemment, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité ; 6. Considérant en deuxième lieu que les critiques soulevées à l'encontre de la procédure d'édiction d'un texte réglementaire ne peuvent être invoquées à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité ; 7. Considérant, en troisième lieu, que le moyen tiré de ce que les dispositions contestées présenteraient un caractère arbitraire eu égard aux pouvoirs qu'il confère à l'administration n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le caractère sérieux ; 8. Considérant, en quatrième lieu, que la faculté donnée par la loi au pouvoir réglementaire d'instituer, outre ceux qu'elle pose elles-mêmes et à titre subsidiaire, des critères de priorités pour le traitement des demandes de mutation n'est pas en soi contraire au principe d'égalité ; 9. Considérant, en cinquième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions contestées, en tant qu'elles prévoient une priorité en faveur des fonctionnaires qui justifient que le centre de leurs intérêts matériels et moraux se trouve dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie pour y être mutés ne portent en tout état de cause pas atteinte aux principes d'indivisibilité de la République ; qu'elles ne portent pas davantage atteinte au principe d'égalité ; 10. Considérant en sixième lieu, que le principe de mobilité des fonctionnaires n'appartient pas aux principes que la Constitution garantit et qui peuvent être invoqués à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; En ce qui concerne les dispositions du second alinéa de l'article 62 de la loi du 11 janvier 1984 : 11. Considérant que le second alinéa de l'article 62 de la loi du 11 janvier 1984, ajouté par la loi du 20 avril 2016, a pour objet d'instituer une priorité de détachement au bénéfice des fonctionnaires affectés sur un emploi supprimé auxquels un autre emploi correspondant à leur grade ne peut être offert ; qu'il renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des conditions et limites de cette priorité ; que les dispositions du décret attaqué, lequel n'est pas pris pour l'application de l'article 62 de la loi du 11 janvier 1984 précitée mais pour celle du sixième alinéa de l'article 60 de la même loi, ont pour objet de définir les conditions dans lesquelles l'autorité compétente d'une administration ou d'un service, lorsqu'elle procède à un classement préalable des demandes de mutation à l'aide d'un barème, peut édicter des lignes directrices destinées à fixer des critères supplémentaires ayant un caractère subsidiaire par rapport aux priorités de mutation prévues au quatrième alinéa de ce même article et les modalités d'élaboration de ce barème ; que le second alinéa de l'article 62 de la loi du 11 janvier 1984, dont la conformité à la Constitution est contestée, n'est par conséquent pas applicable au présent litige ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, que le moyen tiré de ce que les quatrième et sixième alinéas de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, le second alinéa de l'article 62 de la même loi et le 3° de l'article L. 406 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté ; Sur la légalité externe du décret attaqué : 13. Considérant qu'il est soutenu que la procédure de consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat serait entachée d'irrégularité, au motif que son avis en date du 14 décembre 2016 aurait été rendu alors que les compétences de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) n'avaient pas encore été redéfinies par le décret du 22 décembre 2016 relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique ; que toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'avis de ce conseil aurait été adopté en méconnaissance de dispositions en vigueur à la date à laquelle il a été adopté ; que la circonstance qu'ait été publié, après cet avis, un décret modifiant les compétences de la DGAFP est, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité de la procédure de consultation ; Sur la légalité interne du décret attaqué : 14. Considérant que les dispositions du décret attaqué, pris pour l'application des dispositions du sixième alinéa de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans leur version issue de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, définissent les conditions dans lesquelles l'autorité compétente d'une administration ou d'un service, lorsqu'elle procède à un classement préalable des demandes de mutation à l'aide d'un barème, peut édicter des lignes directrices destinées à fixer des critères supplémentaires ayant un caractère subsidiaire par rapport aux priorités prévues au quatrième alinéa de ce même article et les modalités d'élaboration de ce barème ; 15. Considérant, en premier lieu, qu'il ne saurait être utilement soutenu que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions du décret du 22 décembre 2016 relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique ; 16. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions du décret attaqué, dont la formulation est dénuée d'ambigüité, ne méconnaissent pas les principes d'intelligibilité et d'accessibilité du droit ; 17. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions du décret attaqué ont seulement pour objet d'ouvrir aux autorités administratives compétentes la faculté d'édicter, conformément aux dispositions précitées du sixième alinéa de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984, des lignes directrices fixant des critères subsidiaires par rapport aux priorités prévues par le quatrième alinéa de ce même article ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient un " objectif de simplification administrative " en ce qu'elles permettraient la mise en place d'un nombre excessif de critères supplémentaires en vue des mutations propres à chaque corps de fonctionnaires ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; 18. Considérant, en quatrième lieu, que le décret attaqué se borne à préciser les règles applicables à la mutation de fonctionnaires de l'Etat au sein de cette fonction publique ; que, par suite, le moyens tiré de ce que ce décret porterait ainsi atteinte au principe d'égalité entre les fonctionnaires des différentes fonctions publiques doit, en tout état de cause, être écartés ; 19. Considérant, en cinquième lieu, que la priorité accordée aux fonctionnaires qui justifient du centre de leurs intérêts matériels et moraux dans une des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle -Calédonie résulte directement de la loi et non du décret attaqué ; que, par ailleurs, le décret n'institue aucune " discrimination territoriale " ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce qu'il méconnaîtrait les principes constitutionnels d'indivisibilité de la République et d'égalité ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ; 20. Considérant, en sixième et dernier lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, le décret attaqué ne porte en tout état de cause pas atteinte au droit à la mobilité des fonctionnaires, garanti par l'article 14 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; 21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requêtes de M. A... et de M. D...doivent être rejetées ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M. A... et M. D.... Article 2 : Les requêtes de M. A... et de M. D... sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à Monsieur C...A..., Monsieur B...D..., au Premier ministre et au ministre de l'action et des comptes publics . Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.