Cour administrative d'appel de Paris, 6ème Chambre, 16/12/2013, 11PA01667, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 6ème Chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-12-16
Numéro : 11PA01667
Président : M. AUVRAY
Rapporteur : Mme Virginie  LARSONNIER
Commissaire du gouvernement : M. DEWAILLY
Avocat(s) : SELARL CORNET VINCENT SEGUREL

Vu la requête, enregistrée le 4 avril 2011, présentée pour la région des Pays de la Loire, représentée par son président en exercice, par MeA... ; La région des Pays de la Loire demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n°0911883 du 4 février 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant, dans le dernier état de ses écritures, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 384 968 euros en réparation de son préjudice résultant, au titre de la période du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2008 inclus, de l'absence de compensation des charges supplémentaires de formation et d'aides aux étudiants générées par l'allongement de la durée de formation des éducateurs de jeunes enfants, prévu par l'arrêté du 16 novembre 2005 relatif au diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants, ainsi que par la modification du contenu de la formation des assistants de service social, prévue par l'arrêté du 20 octobre 2008 modifiant l'arrêté du 29 juin 2004 relatif au diplôme d'Etat d'assistant de service social ; 2°) de désigner, avant dire droit, un expert avec mission de constater et d'évaluer son préjudice ; 3°) d'annuler la décision implicite du ministre de l'intérieur rejetant sa demande indemnitaire formulée par courrier du 13 mars 2009 ; 4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 384 968 euros en réparation de son préjudice financier, assortie des intérêts légaux à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable ; 5°) d'enjoindre à l'Etat de lui régler cette somme sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 6°) d'enjoindre à l'Etat de prendre les mesures nécessaires correspondant à la compensation des charges transférées dans un délai de 3 mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 7°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'action sociale et des familles ; Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; Vu le décret n° 2004-533 du 11 juin 2004 relatif au diplôme d'Etat et à l'exercice de la profession d'assistant de service social ; Vu le décret n° 2005-1375 du 3 novembre 2005 relatif au diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants ; Vu le décret n° 2008-854 du 27 août 2008 relatif aux règles minimales de taux et de barème des bourses d'études accordées aux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales initiales et dans les instituts et écoles de formation de certaines professions de santé, modifiant celui du 4 mai 2005 ; Vu l'arrêté du 29 juin 2004 relatif au diplôme d'assistant de service social ; Vu l'arrêté du 16 novembre 2005 relatif au diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants ; Vu l'arrêté interministériel du 6 avril 2006 constatant le montant du droit à compensation résultant pour les régions et la collectivité territoriale de Corse du transfert des aides aux étudiants des formations des travailleurs sociaux en application de l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles ; Vu l'arrêté du 20 octobre 2008 modifiant l'arrêté du 29 juin 2004 relatif au diplôme d'Etat d'assistant de service social ; Vu l'arrêté interministériel du 24 mars 2009 abrogeant l'arrêté du 6 avril 2006 et constatant le montant du droit à compensation résultant pour les régions et la collectivité territoriale de Corse du transfert des aides aux étudiants des formations des travailleurs sociaux en application de l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles ; Vu l'arrêté du 23 avril 2010 constatant le montant du droit à compensation des charges nouvelles résultant pour les régions et pour la collectivité territoriale de Corse de l'allongement de la durée de la formation initiale des étudiants préparant le diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants introduit par le décret n° 2005-1375 du 3 novembre 2005 et l'arrêté du 16 novembre 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 2 décembre 2013 : - le rapport de Mme Larsonnier, premier conseiller, - les conclusions de M. Dewailly, rapporteur public, - et les observations de Me A...de la SELARL Cornet, avocat de la région des Pays de la Loire ; 1. Considérant que, par une délibération en date du 15 octobre 2008, la commission permanente du conseil régional des Pays de la Loire a alloué aux instituts de formation préparant aux diplômes d'éducateur de jeunes enfants et d'assistant de service social une somme complémentaire de 630 000 euros en autorisation de fonctionnement, afin de faire face aux charges nouvelles engendrées par la réforme de ces diplômes ; que, par courrier du 13 mars 2009, le président du conseil régional des Pays de la Loire a demandé au ministre de l'intérieur de lui verser la somme totale de 692 264 euros au titre de la compensation complémentaire prévue par les articles L. 1614-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; que sa demande a été implicitement rejetée ; que l'arrêté interministériel du 23 avril 2010 constatant un droit à compensation fixé à 307 296 euros pour la région Pays de la Loire, celle-ci fait appel du jugement du 4 février 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 384 968 euros au titre de son préjudice financier ; Sur les conclusions indemnitaires : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 451-2 du code de l'action sociale et des familles, modifié par l'article 53 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : " La région définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Dans le cadre de l'élaboration du schéma régional des formations sociales, elle recense, en association avec les départements, les besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale et indique comment elle compte y répondre. / Elle agrée les établissements dispensant des formations initiales et assure leur financement dans les conditions prévues à l'article L. 451-2-1. Un décret fixe les conditions minimales d'agrément de ces établissements. / La région peut déléguer aux départements qui en font la demande, par voie de convention, sa compétence d'agrément des établissements dispensant des formations sociales. / (...) " ; que ces dispositions, entrées en vigueur au 1er janvier 2005, ont transféré à la région la politique de formation des travailleurs sociaux, notamment la formation initiale des éducateurs de jeunes enfants et celle des assistants de service social ; que l'article 119 de la loi du 13 août 2004 précise que : " I. (...) les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales (...) Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences (...) " ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées (...). " ; qu'aux termes de l'article L. 1614-2 du même code : " Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation préalable au transfert desdites compétences. / Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4. " ; qu'il résulte notamment de ces dispositions que l'accroissement net de charges résultant de la modification des règles relatives à l'exercice des compétences transférées ne peut être apprécié qu'abstraction faite des conditions particulières dans lesquelles ces compétences sont exercées par chacune des collectivités intéressées ; En ce qui concerne les charges relatives à la réforme du diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants : 4. Considérant que le contenu et la formation préparant au diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants ont été modifiés par le décret du 3 novembre 2005 et l'arrêté du 16 novembre 2005, qui, entrés en vigueur après le transfert de compétences, ont notamment allongé la durée de la formation, qui s'étend désormais sur trois ans au lieu de vingt-sept mois ; que l'article D. 451-49 du code de l'action sociale et des familles codifiant le décret du 3 novembre 2005 a expressément prévu que les formations engagées avant le 1er janvier 2006 restaient soumises aux dispositions en vigueur avant l'application de ce décret ; que la région des Pays de la Loire soutient que la réforme réglementaire du diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants a eu pour effet d'augmenter non seulement les coûts de formation, mais aussi le budget consacré aux bourses d'étude dès lors que celles-ci doivent être allouées sur une durée supérieure ; S'agissant de la compensation des charges nouvelles relatives à la formation initiale des étudiants préparant le diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants (DEEJE) : 5. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le surcoût résultant pour les régions de la réforme du diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants, introduite par le décret du 3 novembre 2005 et l'arrêté du 16 novembre 2005, a été évoqué lors de la séance de la commission consultative sur l'évaluation des charges du 27 novembre 2008 ; que la méthode d'évaluation des charges nouvelles résultant de cette réforme, consistant à appliquer un forfait de 3 201 euros par étudiant, correspondant aux 3/4 du forfait annuel afin de tenir compte de l'allongement des études de 9 mois, soit 0,75 année, sur un effectif moyen d'étudiants, retenu par région à partir du nombre d'étudiants inscrits dans la formation en cause au titre des années 2006, 2007 et 2008, a été validée par la commission consultative sur l'évaluation des charges le 30 juin 2009 ; que le projet d'arrêté fixant le droit à compensation de ces charges nouvelles a recueilli l'avis favorable unanime de la commission le 2 décembre 2009 ; que l'arrêté du 23 avril 2010, constatant le montant du droit à compensation des charges nouvelles résultant pour les régions de l'allongement de la durée de formation initiale des étudiants préparant le diplôme d'Etat d'éducateur de jeunes enfants, a fixé à 307 296 euros à compter de 2009 ce droit à compensation pour la région des Pays de la Loire, correspondant à une promotion annuelle moyenne de 96 étudiants ; que ce montant a été calculé " en année pleine et en valeur 2009 " ; que cette compensation inscrite en base est versée sous forme d'une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ; 6. Considérant que si la requérante, qui ne conteste pas la pertinence du montant de 307 296 euros qui lui a été alloué au titre de l'année 2009 pour couvrir les charges nouvelles induites par la réforme en cause du DEEJE, soutient en revanche que cette compensation financière ainsi allouée n'a pas pris en considération les charges nouvelles qui, selon elle, seraient apparues dès l'année 2008, il résulte de l'instruction que cette réforme, qui ne s'est appliquée qu'aux formations engagées à compter du 1er janvier 2006, n'a en réalité concerné, pour la première fois, que la promotion d'élèves ayant débuté leur scolarité au mois de septembre 2006 pour l'achever au mois de juin 2009, et non, comme tel eût été le cas avant la mise en oeuvre de la réforme, au mois de décembre 2008 ; qu'il suit de là que le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir que la réforme du DEEJE n'a, contrairement à ce que soutient la région des Pays de la Loire, produit aucun effet au cours de l'année 2008 ; qu'au surplus, la seule production des demandes de financement supplémentaires des instituts de formation de la région et des tableaux intitulés " emploi de la subvention de la région affectée aux réformes des diplômes d'Etat " ne permettent pas d'établir la nature et le montant, qui au demeurant ne sont pas précisés par la région, des charges nouvelles alléguées au titre de l'année 2008 , étant de surcroît fait observer qu'ainsi que le relève le ministre de l'intérieur, le droit à compensation définitif des charges de fonctionnement lors du transfert des compétences avait été calculé non pas, ainsi pourtant que le prévoyait l'article 119 de la loi du 13 août 2004, sur la moyenne des crédits consacrés par l'Etat au cours des trois années précédant le transfert, soit 2002, 2003 et 2004 mais, à la demande unanime des élus siégeant à la Commission consultative sur l'évaluation des charges, sur les dépenses engagées au titre de la seule année 2004, ce qui eut pour effet de porter la compensation définitive, au niveau national, de 123,177 à 134,43 millions d'euros ; que, dans ces conditions, la demande de la région Pays de la Loire ne peut qu'être rejetée ; S'agissant de la compensation des charges nouvelles relatives au transfert des aides aux étudiants des formations des travailleurs sociaux : 7. Considérant qu'aux termes de l'article 55 de la loi du 13 août 2004 modifiant l'article L. 451-3 du code de l'action sociale et des familles : " La région est compétente pour attribuer des aides aux étudiants inscrits dans les établissements mentionnés à l'article L. 451-1. La nature, le montant et les conditions d'attribution de ces aides sont fixés par délibération du conseil régional [...] " ; que l'arrêté du 24 mars 2009, abrogeant l'arrêté du 6 avril 2006 et constatant le montant du droit à compensation résultant pour les région et la collectivité territoriale de Corse du transfert des aides aux étudiants des formations des travailleurs sociaux, a alloué la somme de 979 966 euros à la région des Pays de la Loire ; que ce montant de droit à compensation est issu des recommandations de la mission d'inspection conjointe de l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale des finances diligentée en 2007 dont le rapport a été rendu en 2008, et a été calculé selon la méthode fixée par le décret du 27 août 2008 ; que l'arrêté du 24 mars 2009 a été pris après un avis favorable et unanime des membres de la section des régions de la commission consultative sur l'évaluation des charges lors de la séance du 27 novembre 2008 ; 8. Considérant que si la région des Pays de la Loire soutient que l'allongement de la durée de la formation initiale des travailleurs sociaux aurait induit des charges nouvelles de 62 264 euros non compensées au titre de l'année 2008, il résulte de ce qui a été dit au point n° 6 qu'un tel moyen manque en fait ; que la demande de la requérante ne peut, dès lors, qu'être rejetée ; En ce qui concerne les charges relatives à la réforme du diplôme d'Etat d'assistant de service social (DEASS) : 9. Considérant que le décret du 11 juin 2004 et l'arrêté du 29 juin 2004, codifiés aux articles D. 451-29 à D. 451-40 du code de l'action sociale et des familles, ainsi que l'arrêté du 20 octobre 2008, ont modifié le contenu et l'organisation de la formation préparant au diplôme d'Etat d'assistant de service social et ont notamment eu pour effet, d'une part, d'accroître le nombre d'heures consacrées à la formation théorique des élèves, compensée par une diminution du nombre d'heures de formation pratique, l'ensemble du cursus conservant une durée de 36 mois et, d'autre part, de réformer le dispositif de certification aboutissant à la délivrance du diplôme ; que la région des Pays de la Loire soutient que ces dispositions réglementaires, en augmentant le temps de présence des élèves dans les structures et en rendant nécessaire un plus grand nombre d'heures de cours et d'appui personnalisé aux étudiants, ont eu pour effet d'augmenter les coûts de formation, et qu'en ne compensant pas ces charges, l'Etat a méconnu les dispositions des articles L. 1614-1 et L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la commission consultative sur l'évaluation des charges a, lors de sa séance du 2 décembre 2009, estimé que " seules les charges supplémentaires résultant de l'allongement de la durée de la formation sont susceptibles de donner lieu à compensation financière et la non la simple modification de la répartition des heures de formation entre cours théoriques et formations pratiques " et que, dès lors, " eu égard aux modalités de financement qui prévalaient avant la décentralisation et sur la base desquelles le droit à compensation a été calculé ", la réforme du diplôme d'Etat d'assistant de service social n'était pas de nature à ouvrir un droit à compensation complémentaire sur le fondement de l'article L 1614-2 du code général des collectivités territoriales ; que cette position est reprise, en défense, par le ministre de l'intérieur qui précise, en outre, que jusqu'au 1er janvier 2005, date du transfert, l'aide financière de l'Etat était calculée sur la base d'un forfait annuel par étudiant, et non sur la base d'un coût horaire ; 11. Considérant, toutefois, comme l'a estimé à bon droit le Tribunal administratif de Paris, que la charge nouvelle résultant de la modification des règles relatives à l'exercice des compétences transférées doit être appréciée en prenant en considération la situation de fait à la date à laquelle la modification prend effet et est ainsi constituée par la différence entre le coût du service, tel qu'il résulte, à cette date, de la réglementation nouvelle, et le coût du même service tel qu'il était imposé, à la même date, par la réglementation émanant de l'Etat, antérieurement en vigueur ; que, dès lors, si la région des Pays de la Loire peut solliciter une compensation financière des charges nouvelles générées par la réforme du diplôme d'Etat d'assistant de service social, alors même que la durée de formation est identique et que la compensation accordée par l'Etat lors du transfert de compétences avait été calculée sur la base d'un forfait annuel par étudiant et non sur celle d'un coût horaire, il lui revient néanmoins de justifier de la nature et du montant de ces charges, ainsi que de leur caractère obligatoire, directement imputable à la réforme en cause ; que si la requérante soutient que la réforme du programme de formation a contribué à augmenter le temps de présence des élèves dans les structures de formation, l'enseignement théorique étant porté de 1 400 à 1 740 heures, rendant ainsi nécessaire un suivi personnalisé des étudiants, ce qui aurait eu pour effet d'augmenter les coûts de cette formation, elle ne produit aucun élément comptable permettant de connaître précisément le coût du transfert de la formation des travailleurs sociaux en 2005, le montant qu'elle a consacré à cette formation entre 2005 et la réforme opérée en 2008 ; que ni l'étude détaillée de l'Ecole normale sociale de l'Ouest, ni les tableaux intitulés " emploi de la subvention de la région affectée aux réformes des diplômes d'Etat " versés aux débats ne permettent d'établir le montant des charges nouvelles incombant à la région des Pays de la Loire du fait de la seule réforme du diplôme d'Etat d'assistant de service social, alors surtout que le ministre de l'intérieur relève que la durée de l'enseignement pratique a été réduit de deux mois et, à titre d'exemple, que le renforcement du suivi des étudiants ou les moyens supplémentaires dégagés par l'Ecole normale sociale de l'Ouest pour aider à la préparation de la certification ne sont pas la conséquence directe de la réforme réglementaire du diplôme et que certaines des dépenses alléguées, loin d'être induites par cette réforme, ont en réalité trait aux charges d'entretien des locaux ; que, par suite, la demande de la région requérante ne peut qu'être rejetée ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de procéder à la mesure d'instruction sollicitée, que la région des Pays de la Loire n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la région des Pays de la Loire est rejetée. '' '' '' '' 3 N°11PA01667