Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 10/05/2012, 11BX00970, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2012-05-10
Numéro : 11BX00970
Président : Mme GIRAULT
Rapporteur : M. Guillaume  de la TAILLE LOLAINVILLE
Commissaire du gouvernement : M. KATZ
Avocat(s) : CAMBOT

Vu la requête, enregistrée le 20 avril 2011 par télécopie, régularisée le 3 mai 2011, présentée pour la COMMUNE DE BIARRITZ, représentée par son maire, par Me Cambot, avocat ; La COMMUNE DE BIARRITZ demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0901094 du 22 février 2011 par lequel tribunal administratif de Pau a déchargé la SA Groupe Patrice Pichet de la somme de 30 451,56 euros correspondant au montant majoré d'une participation à la réalisation de deux places dans un parc public de stationnement, mise à sa charge par un permis de construire du 20 avril 2007 ; 2°) à titre principal, de rejeter les demandes de la SA Groupe Patrice Pichet ; 3°) à titre subsidiaire, de ne décharger la SA Groupe Patrice Pichet que de la somme correspondant à la participation pour une place de stationnement ; 4°) de mettre à la charge de SA Groupe Patrice Pichet la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ............................................................................................................................................ Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de commerce ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le livre des procédures fiscales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 29 mars 2012 : - le rapport de M. Guillaume de La Taille Lolainville, conseiller ; - les conclusions de M. David Katz, rapporteur public ; - et les observations de Me Fouchet, avocat de la SA Groupe Patrice Pichet ; Considérant que par un arrêté du 20 avril 2007, le maire de Biarritz a délivré à la SA Groupe Patrice Pichet un permis de construire pour la transformation d'un local commercial de 162,70 mètres carrés situé au 9, avenue de Verdun, et qui était antérieurement occupé par un traiteur, en une agence immobilière ; qu'aux constats que, d'une part, le changement d'affectation de la construction emportait, en application de l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme, l'obligation pour le pétitionnaire d'aménager deux places de stationnement supplémentaires, et que, d'autre part, ledit pétitionnaire était dans l'impossibilité technique de s'acquitter de cette obligation, le maire a prescrit à celui-ci, par le même arrêté, une participation pour non-réalisation d'aires de stationnement d'un montant de 29 564,56 euros ; que le 7 juin 2007, pour le recouvrement de cette somme, il a ensuite émis et rendu exécutoire à son égard un titre de recette ; que le comptable du trésor assignataire de ce titre de recette a enfin adressé à la société, le 21 septembre 2008, un commandement de payer, lequel a augmenté la créance publique de 887 euros, et en a ainsi porté le montant à 30 451,56 euros ; Considérant que saisi par la SA Groupe Patrice Pichet de recours en opposition contre ces deux actes du 7 juin 2007 et du 21 septembre 2008, le tribunal administratif de Pau, par un jugement n° 0901094 du 22 février 2011, a déchargé la société demanderesse des sommes en cause, au motif que les travaux autorisés pour l'aménagement de son agence immobilière n'emportaient pas de changement dans l'affectation de la construction, et par suite, qu'ils ne créaient pas de besoins en places de stationnement supplémentaires ; que la COMMUNE DE BIARRITZ relève appel de ce jugement ; que par la voie de l'appel incident, la SA Groupe Patrice Pichet demande la condamnation de cette commune à lui verser des intérêts moratoires sur la somme de 30 451,56 euros, dont elle s'est acquittée le 9 octobre 2008 ; Sur l'appel principal formé par la commune : Sur la recevabilité : Considérant que, d'une part, aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie (...) " ; que, d'autre part, si le juge administratif peut être valablement saisi d'une requête présentée par télécopie dès lors qu'elle est enregistrée dans le délai du recours contentieux et qu'elle est motivée, il appartient au requérant d'authentifier ultérieurement une telle requête soit par la production d'un exemplaire dûment signé du mémoire adressé par télécopie, soit par l'apposition au greffe de la juridiction de sa signature au bas de ce document ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement contesté a été notifié à la COMMUNE DE BIARRITZ le 25 février 2011 ; que celle-ci en a relevé appel par une requête adressée à la cour par voie de télécopie et enregistrée le 20 avril suivant, soit dans les délais définis à l'article R. 811-2 précité ; que cette requête a été authentifiée le 3 mai 2011 par la production d'un exemplaire dûment signé du mémoire adressé par télécopie ; que dès lors, les fins de non-recevoir opposées par la SA Groupe Patrice Pichet à la requête d'appel, et tirées de ce que celle-ci aurait été tardive et n'aurait pas été authentifiée par son auteur, doivent être écartées ; Au fond : Considérant qu'en vertu de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme assurent en substance, en premier lieu, l'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable, en deuxième lieu, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux, et en troisième lieu, l'utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'environnement, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; que pour la réalisation de ces objectifs, l'article R. 123-9 du même code, relatif au contenu des plans locaux d'urbanisme, dispose que : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : / (...) 12° Les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'aires de stationnement ; / (...) Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif (...) " ; Considérant qu'aux termes de l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme de Biarritz, adopté sur le fondement des dispositions précitées du code de l'urbanisme : " Pour les changements d'affectation de locaux autres que les hôtels et les résidences de tourisme, la reconstruction de locaux après sinistre, les aménagements et les extensions de bâtiment, il ne sera exigé de places de stationnement que pour les besoins nouveaux engendrés par les projets, à moins que le nombre des aires existantes soit supérieur aux besoins existants. / Nombre d'aires de stationnement : / (...) e - commerce, / - une place pour 60 m² de surface hors-oeuvre nette, avec un minimum de une place par commerce. / f - bureaux, services (y compris les agences bancaires, bureaux d'assurance), restaurants, / - une place pour 30 m² de [surface hors-oeuvre nette], avec un minimum d'une place par activité. / (...) j - autres catégories : la détermination du nombre d'aires de stationnement applicable aux constructions dont la catégorie n'est pas désignée ci-dessus, sera définie par référence à la catégorie la plus proche énoncée au règlement " ; Considérant qu'il résulte tant de l'objet que de l'économie générale de l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme de Biarritz, que l'affectation d'une construction au " commerce " au sens de cet article doit être interprétée au regard des seules préoccupations d'urbanisme énumérées à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, et non au regard de définitions posées par d'autres législations qui poursuivent des objectifs différents ; que dès lors, la COMMUNE DE BIARRITZ est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a retenu que toute activité comportant la réalisation " d'actes de commerce " au sens de l'article L. 110-1 du code de commerce devait emporter l'affectation des constructions qui en sont le siège au " commerce " au sens de l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme ; Considérant toutefois qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens de la SA Groupe Patrice Pichet ; Considérant en premier lieu que tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis ; qu'en application de ce principe, une personne publique ne peut mettre en recouvrement une recette sans indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle se fonde pour mettre les sommes en cause à la charge des redevables ; qu'il résulte de l'instruction que le titre de recette litigieux de 29 564,56 euros, qui comportait la mention " non réalisation d'aires de stationnement au 9, avenue de Verdun ", était accompagné d'une " fiche de liquidation " ; que celle-ci, d'abord, visait le plan local d'urbanisme de Biarritz du 22 décembre 2003, tel que modifié les 1er octobre 2004, 7 avril 2005 et 3 novembre 2006, et la délibération du 28 mars 2002 par laquelle le conseil municipal de Biarritz avait fixé le montant de la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement ; qu'elle mentionnait ensuite précisément, comme fait générateur de la participation, l'arrêté du 20 avril 2007 par lequel un permis de construire avait été octroyé à la SA Groupe Patrice Pichet ; qu'elle faisait enfin état de ce qu'il manquait au projet de cette société, pour qu'il soit conforme aux règles locales d'urbanisme, deux places de stationnement, engendrant chacune une participation d'un montant de 14 782,28 euros ; que de surcroît, le permis de construire délivré le 20 avril 2007 à la société intimée, auquel cette fiche de liquidation renvoyait, et qui avait prescrit ladite participation par application de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme, avait lui-même indiqué, de manière particulièrement circonstanciée, que l'activité commerciale de traiteur antérieurement exercée dans le local en cause nécessitait, en vertu de l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme, trois places de stationnement, que l'activité autorisée, qui relève de la catégorie " bureaux, services " en nécessiterait deux de plus, et que ces places ne pourraient techniquement être réalisées ; que dans ces conditions, la SA Groupe Patrice Pichet ne pouvait ignorer les bases de la liquidation de sa dette ; que dès lors, les moyens tirés de ce que le titre de recette attaqué aurait été insuffisamment motivé ou n'aurait pas suffisamment fait apparaître ses bases de liquidation doit être écarté ; Considérant en deuxième lieu qu'en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme peuvent notamment prévoir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination des constructions autorisées ; qu'ils peuvent pour cela prescrire des règles spécifiques applicables aux seules constructions affectées au commerce et décider quelles sont les activités qui seront qualifiées ainsi, dès lors qu'ils retiennent uniquement, pour définir ces activités, des critères d'urbanisme ; qu'il s'ensuit que doit être écartée l'exception soulevée par la SA Groupe Patrice Pichet et tirée de ce que l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme ne pouvait légalement prévoir des règles différentes pour des constructions étant toutes le siège d'activités commerciales ; Considérant en troisième lieu que l'article R. 520-1-1 du code de l'urbanisme définit seulement les locaux à usage de bureaux au sens de l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme, qui lui-même ne régit que la redevance perçue à l'occasion de la construction des locaux à usage de bureaux, des locaux commerciaux et des locaux de stockage en Ile-de-France ; qu'ainsi, la SA Groupe Patrice Pichet ne saurait utilement invoquer ces dispositions au soutien de l'argumentation selon laquelle la construction en cause devrait être qualifiée, non de bureaux, mais de commerce au sens de l'article 12 précité du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme ; Considérant en quatrième lieu qu'ainsi qu'il a été dit, l'article 12 précité du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme distingue parmi les constructions celles, mentionnées en son e-, qui sont destinées au commerce, de celles, mentionnées en son f-, qui sont affectées à un usage de bureaux, de services ou de restaurant, les agences bancaires et les bureaux d'assurance étant compris dans ce deuxième ensemble ; qu'en vertu du j- du même article, il convient de faire suivre aux constructions affectées à une destination qui n'entre dans aucune des catégories énumérées le régime de la catégorie dont cette destination est la plus proche ; qu'il résulte de l'instruction que les locaux en cause, d'une superficie de 127,51 mètres carrés, sont destinés par la SA Groupe Patrice Pichet à son activité commerciale d'intermédiation immobilière ; qu'il ressort notamment des plans du projet de cette société que, sur cette superficie, 59,88 mètres carrés sont dévolus essentiellement aux fonctions de support, comme la documentation et les archives, et au bureau du directeur d'agence, et sont réservés à l'usage exclusif du personnel ; que la surface restante, accessible à la clientèle, est constituée d'un espace d'accueil et de bureaux de vente ; que dans ces conditions, eu égard aux préoccupations d'urbanisme auxquelles répond l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme et comme l'énonçait le permis de construire du 20 avril 2007, la destination autorisée pour ces locaux relève de la catégorie mentionnée au f- de cet article, qui réunit les bureaux, services et restaurants, soit directement, soit en vertu du j- du même article, cette catégorie étant la plus proche ; que dès lors, la SA Groupe Patrice Pichet n'est pas fondée à soutenir que l'activité qu'elle projetait au 9, avenue de Verdun relèverait de la catégorie du commerce au sens du e- dudit article ; Considérant en cinquième lieu qu'aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d'habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, doit, au préalable, obtenir un permis de construire (...) / Sous réserve des dispositions des articles L. 422-1 à L. 422-5, le même permis est exigé pour les travaux exécutés sur les constructions existantes, lorsqu'ils ont pour effet d'en changer la destination (...) " ; que la SA Groupe Patrice Pichet ne conteste pas que l'activité de traiteur antérieurement exercée dans ces locaux relevait du commerce au sens du e- de l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme ; qu'il résulte de ce qui vient d'être dit que les travaux autorisés par le permis de construire du 20 avril 2007 ont pour effet de changer la destination des locaux en cause ; qu'ainsi, la SA Groupe Patrice Pichet devait solliciter et obtenir pour eux un permis de construire ; que dès lors, et en tout état de cause, cette société n'est pas fondée à soutenir que ses travaux n'étaient soumis qu'à une simple déclaration de travaux ; Considérant en sixième lieu que le titre de recette en cause fait application, ainsi qu'il a été dit, des dispositions de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme alors en vigueur, qui prévoient le principe même d'une participation en cas de non-réalisation d'aires de stationnement, et de la seule délibération du 28 mars 2002 du conseil municipal de Biarritz, qui en fixe le montant ; que dès lors, les exceptions tirées de l'illégalité de délibérations du conseil municipal de Biarritz des 5 avril 1979, 3 septembre 1980, 27 mars 1986 et 1er février 2002 doivent être écartées comme inopérantes ; qu'en outre, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait à la commune de délibérer à nouveau sur la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement après la modification de son plan local d'urbanisme en 2003 ; Considérant en septième lieu que la délibération du 28 mars 2002, qui concernait implicitement mais nécessairement l'ensemble du territoire de la commune, est entrée en vigueur dans les conditions prévues à l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ; que dès lors, à supposer que, en affirmant que la délibération du 28 mars 2002 ne définit ni sa date de prise d'effet, ni son champ d'application territorial, la SA Groupe Patrice Pichet ait entendu soulever une exception d'illégalité, celle-ci doit en tout état de cause être écartée ; Considérant en huitième lieu qu'en vertu de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, toute convocation du conseil municipal est faite par le maire, indique les questions portées à l'ordre du jour, est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée, et doit être adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils ont fait le choix d'une autre adresse ; qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (...) " ; qu'il résulte de l'instruction que l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal de Biarritz fait état de ce que, pour la séance du 28 mars 2002, les membres du conseil municipal ont été régulièrement convoqués ; que la SA Groupe Patrice Pichet, qui se borne sur ce point à alléguer que la COMMUNE DE BIARRITZ ne justifie pas de cette convocation régulière et de la communication préalable aux conseillers municipaux d'une note de synthèse, n'apporte pas le moindre élément de nature à mettre en doute la sincérité de cette mention ; que dès lors, les exceptions tirées de la méconnaissance par la délibération du 28 mars 2002 du conseil municipal de Biarritz des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ne sauraient être accueillies ; Considérant en neuvième lieu qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Lorsque le pétitionnaire ne peut satisfaire lui-même aux obligations imposées par un document d'urbanisme en matière de réalisation d'aires de stationnement, il peut être tenu quitte de ces obligations en justifiant, pour les places qu'il ne peut réaliser lui-même sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat, soit de l'obtention d'une concession à long terme dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation, soit de l'acquisition de places dans un parc privé de stationnement existant ou en cours de réalisation " ; qu'aux termes des septième et huitième alinéas du même article : " A défaut de pouvoir réaliser l'obligation prévue au quatrième alinéa, le pétitionnaire peut être tenu de verser à la commune une participation fixée par le conseil municipal, en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement. Le montant de cette participation ne peut excéder 12 195 euros par place de stationnement. Cette valeur, fixée à la date de promulgation de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, est modifiée au 1er novembre de chaque année en fonction de l'indice du coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application des quatrième et cinquième alinéas du présent article et précise notamment les modalités d'établissement, de liquidation et de recouvrement de la participation prévue au quatrième alinéa, ainsi que les sanctions et garanties y afférentes " ; qu'aux termes de l'article R. 332-17 du même code, dans sa rédaction applicable : " Le montant de la participation mentionnée à l'article L. 421-3 (alinéas 3 et 4) est obtenu en multipliant la valeur forfaitaire fixée en application de l'alinéa 2 du présent article par le nombre de places de stationnement non réalisées (...). / La valeur forfaitaire d'une place de stationnement non réalisée est fixée par délibération du conseil municipal (...) " ; que par une délibération du 28 mars 2002, le conseil municipal de Biarritz a fixé le montant de la participation, par aire de stationnement, à 12 195 euros à la date de promulgation de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; que dès lors, la SA Groupe Patrice Pichet n'est pas fondée à soutenir que la participation à laquelle elle a été assujettie aurait été dépourvue de base légale ; Considérant en dixième lieu et dernier lieu qu'ainsi qu'il a été dit, l'article 12 du règlement de la zone UA du plan local d'urbanisme imposait, pour le changement de destination qu'emportaient les travaux projetés par la SA Groupe Patrice Pichet, l'obligation de réaliser deux aires de stationnement supplémentaires ; que la société requérante n'apporte aucun élément pour démontrer, alors qu'il est constant que l'ensemble de la parcelle est construite, qu'elle pouvait techniquement réaliser les aires de stationnement requises, et être par suite dispensée de la participation en cause ; qu'elle ne prétend ni qu'elle aurait obtenu une concession à long terme dans un parc public de stationnement, ni qu'elle aurait acquis des places dans un parc privé de stationnement ; qu'elle ne conteste pas, enfin, que, par application de l'indice de révision annuelle prévu au septième alinéa précité de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme, le montant de la participation avait atteint 14 782,28 euros par aire, soit 29 564,56 euros au total à la date du permis de construire du 20 avril 2007, son fait générateur ; qu'il s'ensuit que, contrairement à ce qu'elle soutient, cette somme a pu légalement être mise à sa charge ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE BIARRITZ est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a accueilli les oppositions formées par la SA Groupe Patrice Pichet contre le titre exécutoire du 7 juin 2007 et contre le commandement de payer du 21 septembre 2008, et a déchargé cette société de la somme de 30 451,56 euros ; Sur l'appel incident formé par la SA Groupe Patrice Pichet : Considérant que le présent arrêt rejette la demande de la SA Groupe Patrice Pichet tendant à ce que celle-ci soit déchargée de la somme de 30 451,56 euros recouvrée à ses dépens par la COMMUNE DE BIARRITZ ; que dès lors, ladite société n'est pas fondée à demander la condamnation de la COMMUNE DE BIARRITZ à lui verser des intérêts moratoires sur le montant de cette dette au motif qu'elle s'en serait indûment acquittée ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la COMMUNE DE BIARRITZ, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse quelque somme que ce soit au titre des frais exposés pour l'instance et non compris dans les dépens ; qu'en revanche et à ce même titre, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SA Groupe Patrice Pichet la somme de 1 500 euros ; DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 0901094 du 22 février 2011 par lequel tribunal administratif de Pau a déchargé la SA Groupe Patrice Pichet de la somme de 30 451,56 euros correspondant au montant majoré d'une participation à la réalisation de deux places dans un parc public de stationnement est annulé. Article 2 : Les conclusions de la SA Groupe Patrice Pichet présentées devant le tribunal administratif et devant la cour sont rejetées. Article 3 : La SA Groupe Patrice Pichet versera à la COMMUNE DE BIARRITZ la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 1 8 N° 11BX00970