Conseil d'État, 6ème / 1ère SSR, 16/10/2015, 380603, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème / 1ère SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-16
Numéro : 380603
Rapporteur : Mme Clémence Olsina
Commissaire du gouvernement : Mme Suzanne von Coester

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 23 mai 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des magistrats détachés, mis à disposition ou en disponibilité demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur sa demande tendant à l'abrogation des dispositions du quatrième alinéa du I, du troisième alinéa du II, du premier alinéa du point C du II, du point F du II et du III de la note du 27 novembre 2013 relative aux positions de détachement et de mise à disposition des magistrats du corps judiciaire ; 2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, d'abroger ces dispositions de la note. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 ; - le décret n° 93-21 du 7 janvier 1993 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Clémence Olsina, auditeur, - les conclusions de Mme Suzanne von Coester, rapporteur public ; 1. Considérant que la requête de l'association des magistrats détachés, mis à disposition ou en disponibilité doit être regardée comme tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le garde des sceaux, ministre de la justice, sur sa demande tendant à l'abrogation des dispositions du quatrième alinéa du I, du troisième alinéa du II, du premier alinéa du point C du II, du point F du II et du III de la note du 27 novembre 2013 relative aux positions de détachement et de mise à disposition des magistrats du corps judiciaire et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, d'abroger ces dispositions ; Sur l'intervention de l'Union syndicale des magistrats : 2. Considérant que l'Union syndicale des magistrats justifie, eu égard à la nature et à l'objet du litige, d'un intérêt suffisant à l'abrogation des dispositions attaquées ; qu'ainsi son intervention est recevable, dans la limite où elle tend aux mêmes fins que la requête ; qu'elle est, en revanche, irrecevable en ce qu'elle porte sur les dispositions du sixième alinéa du point IV de la note litigieuse ; Sur la légalité de la décision attaquée : 3. Considérant qu'aux termes de l'article 67 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : " Tout magistrat est placé dans l'une des positions suivantes : / 1° En activité ; / 2° En service détaché ; / 3° En disponibilité ; / 4° Sous les drapeaux ; / 5° En congé parental. / Les modalités de classement des magistrats détachés dans les corps de la fonction publique de l'Etat sont réglées par les statuts particuliers de ces corps " ; qu'aux termes de l'article 68 de la même ordonnance : " Les dispositions du statut général des fonctionnaires concernant les positions ci-dessus énumérées s'appliquent aux magistrats dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux règles statutaires du corps judiciaire et sous réserve des dérogations ci-après " ; En ce qui concerne le reclassement indiciaire des magistrats dans le corps judiciaire à l'issue de leur détachement : 4. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : " La hiérarchie du corps judiciaire comprend deux grades. L'accès du second au premier grade est subordonné à l'inscription à un tableau d'avancement. (...) A l'intérieur de chaque grade sont établis des échelons d'ancienneté (...) " ; qu'aux termes de l'article 27 de la même ordonnance : " Chaque année, les listes des magistrats présentés, par ordre de mérite, en vue d'une inscription au tableau d'avancement sont adressées au garde des sceaux, ministre de la justice, par les autorités chargées de leur établissement. Ces listes sont notifiées à ces magistrats. Les magistrats non compris dans les présentations peuvent adresser au ministre de la justice, par la voie hiérarchique, une demande à fin d'inscription (...) " ; qu'aux termes de l'article 34 de la même ordonnance : " Il est institué une commission chargée de dresser et d'arrêter le tableau d'avancement ainsi que les listes d'aptitude aux fonctions. Cette commission est commune aux magistrats du siège et du parquet. / Le tableau d'avancement est communiqué à chacune des formations du Conseil supérieur de la magistrature avant d'être signé par le Président de la République. / La commission d'avancement peut demander à l'autorité chargée d'évaluer l'activité professionnelle du magistrat candidat à l'inscription sur une des listes d'aptitude ou au tableau d'avancement des précisions sur le contenu de son dossier. Ces précisions et les observations du magistrat concerné sont versées dans son dossier. La commission peut également adresser aux autorités chargées d'évaluer l'activité professionnelle des magistrats les observations qu'elle estime utiles sur le contenu des dossiers examinés. / La commission d'avancement établit chaque année un rapport d'activité rendu public " ; qu'aux termes de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " (...) A l'expiration de son détachement, le fonctionnaire est, sauf intégration dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, réintégré dans son corps d'origine. / Il est tenu compte, lors de sa réintégration, du grade et de l'échelon qu'il a atteints ou auxquels il peut prétendre à la suite de la réussite à un concours ou à un examen professionnel ou de l'inscription sur un tableau d'avancement au titre de la promotion au choix dans le corps ou cadre d'emplois de détachement sous réserve qu'ils lui soient plus favorables (...) " ; 5. Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa du I de la note du 27 novembre 2013 relative aux positions de détachement et de mise à disposition des magistrats du corps judiciaire, le magistrat dont " l'avancement indiciaire progresse à un rythme différent dans l'emploi d'accueil (...) réintègre son corps d'origine à l'échelon qu'il aurait atteint s'il n'avait pas bénéficié de ce détachement. En effet, les magistrats de l'ordre judiciaire, en détachement dans un autre corps, font l'objet d'une double carrière. Dès lors, leur progression indiciaire dans leur corps d'origine est indépendante de celle qui est la leur dans leur corps de détachement " ; que les dispositions de l'ordonnance du 22 décembre 1958 ne font pas obstacle à ce qu'en application de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984, les magistrats détachés qui réintègrent le corps judiciaire bénéficient d'un reclassement indiciaire tenant compte, lorsque cela leur est favorable, de l'échelon qu'ils ont atteint dans le corps ou cadre d'emplois de détachement ; qu'en revanche, dès lors que les dispositions de l'ordonnance du 22 décembre 1958, afin de garantir l'indépendance des magistrats judiciaires, subordonnent l'accès du second au premier grade du corps judiciaire à l'inscription au tableau d'avancement établi chaque année par la commission prévue à son article 34, les dispositions de l'article 45 de la loi du 11 janvier 1984 ne sont pas applicables aux magistrats judiciaires dans la mesure où elles pourraient avoir pour effet, à l'issue d'un détachement, de les faire bénéficier d'un avancement de grade dans le corps judiciaire ; que, par suite, l'association requérante est fondée à demander l'annulation du refus d'abroger les dispositions de la note litigieuse citées ci-dessus dans la mesure seulement où elles privent les magistrats judiciaires de la possibilité de bénéficier, à grade inchangé, d'un reclassement indiciaire tenant compte de l'échelon atteint dans le corps de détachement ; En ce qui concerne la procédure applicable lors du départ des magistrats judiciaires en détachement ou en disponibilité : 6. Considérant qu'aux termes de l'article 72 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 : " La mise en position de détachement, de disponibilité ou "sous les drapeaux" est prononcée par décret du Président de la République, sur proposition du ministre de la justice et après avis de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard du magistrat selon que celui-ci exerce des fonctions du siège ou du parquet. / Cet avis porte sur le respect des dispositions du troisième alinéa de l'article 12, de l'article 68 et de l'article 4 s'il s'agit d'un magistrat du siège. Dans le cas où la demande du magistrat concerne une mise en position de détachement ou de disponibilité pour exercer une activité libérale ou une activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé, cet avis porte également sur la compatibilité des fonctions envisagées par le magistrat avec les fonctions qu'il a occupées au cours des trois dernières années " ; 7. Considérant qu'aux termes du troisième alinéa du II de la note litigieuse : " L'exercice d'une mobilité externe n'est pas un droit, mais une faculté soumise, d'une part, à l'aval du ministère de la justice et, d'autre part, au choix de l'organisme d'accueil. Interviennent donc dans le projet de détachement ou de mise à disposition, le magistrat, le ministère de la justice et l'organisme d'accueil (...) " ; qu'en vertu du premier alinéa du C du II de la note litigieuse, l'instruction des candidatures des magistrats judiciaires à la mobilité donne lieu à l'examen, par le bureau compétent, de l'adéquation des compétences du candidat avec les exigences du poste à pourvoir ; que la note litigieuse prévoit que le garde des sceaux, ministre de la justice peut s'opposer pour tout motif à une demande de disponibilité ou de détachement d'un magistrat judiciaire, notamment lorsque ses compétences ne sont pas en adéquation avec les exigences du poste à pourvoir ; que le garde des sceaux, ministre de la justice n'était pas compétent pour ajouter ainsi aux conditions que prévoit l'article 72 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 ; que, par suite, l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée, dans la mesure où elle refuse d'abroger sur ce point les dispositions de la note litigieuse ; En ce qui concerne la durée de la mobilité des magistrats judiciaires : 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 4 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition et à la cessation définitive des fonctions : " La durée de la mise à disposition est fixée dans l'arrêté la prononçant. Elle est prononcée pour une durée maximale de trois ans et peut être renouvelée par périodes ne pouvant excéder cette durée " ; qu'aux termes de l'article 21 du même décret : " Le détachement de longue durée ne peut excéder cinq années. Il peut toutefois être renouvelé par périodes n'excédant pas cinq années, sous réserve des dispositions de l'article 26 ci-dessous. / (...) Le détachement de longue durée prononcé au titre de l'article 14 (7°, b) pour effectuer une mission d'intérêt public de coopération internationale ne peut toutefois excéder deux années. Il peut être renouvelé une fois, pour une durée n'excédant pas deux années " ; qu'en vertu de l'article 68 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, les dispositions citées ci-dessus, qui ne sont contraires à aucune règle statutaire du corps judiciaire, sont applicables aux magistrats détachés ou mis à disposition ; 9. Considérant qu'aux termes du point F du II de la note litigieuse : " la position de détachement ou de mise à disposition ne devra, sauf circonstances particulières ou textes réglementaires ayant prévu un délai spécifique, excéder six années consécutives (généralement un seul renouvellement à l'issue d'une première période de trois ans). / Dans le cas d'un détachement ou d'une mise à disposition à l'international, compte tenu de la spécificité des postes et des difficultés liées à l'adaptation au pays d'accueil, notamment linguistiques, une première année sera probatoire et la durée totale de la mobilité externe ne saura excéder quatre ans " ; que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée en ce qu'elle refuse d'abroger ces dispositions, qui méconnaissent celles de l'article 4 du décret du 16 septembre 1985 citées ci-dessus ; En ce qui concerne les conditions de réintégration des magistrats dans le corps judiciaire à l'issue de leur mobilité : 10. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition et à la cessation définitive des fonctions : " Trois mois au moins avant l'expiration du détachement de longue durée, le fonctionnaire fait connaître à son administration d'origine sa décision de solliciter le renouvellement du détachement ou de réintégrer son corps d'origine. / Deux mois au moins avant le terme de la même période, l'administration ou l'organisme d'accueil fait connaître au fonctionnaire concerné et à son administration d'origine sa décision de renouveler ou non le détachement ou, le cas échéant, sa proposition d'intégration (...). Le fonctionnaire a priorité, dans le respect des règles fixées aux deux derniers alinéas de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, pour être affecté au poste qu'il occupait avant son détachement. / S'il refuse le poste qui lui est assigné, il ne peut être nommé à un autre emploi que dans le cas où une vacance est ouverte " ; qu'aux termes de l'article 23 du même décret : " Si le fonctionnaire n'a pas fait connaître sa décision dans le délai mentionné à l'alinéa 1er de l'article 22 du présent décret, il est obligatoirement réintégré, par arrêté du ministre intéressé, à la première vacance, dans son corps d'origine et affecté à un emploi correspondant à son grade. / Si le fonctionnaire a fait connaître sa décision de solliciter le renouvellement de son détachement dans le délai mentionné à l'alinéa 1er de l'article 22 et que l'administration ou l'organisme d'accueil n'a pas fait connaître sa décision de refuser le renouvellement du détachement dans le délai mentionné au deuxième alinéa de cet article, elle continue à rémunérer le fonctionnaire jusqu'à sa réintégration par arrêté du ministre intéressé, à la première vacance, dans son corps d'origine. / Le fonctionnaire a priorité, dans le respect des règles fixées aux deux derniers alinéas de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée, pour être affecté au poste qu'il occupait avant son détachement. / S'il refuse le poste qui lui est assigné, il ne peut être nommé à un autre emploi que dans le cas où une vacance est ouverte " ; qu'en vertu de l'article 68 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, les dispositions citées ci-dessus, qui ne sont contraires à aucune règle statutaire du corps judiciaire, sont applicables aux magistrats détachés ou mis à disposition ; 11. Considérant qu'aux termes du III de la note litigieuse : " Tout magistrat en situation de détachement ou de mise à disposition doit prendre attache avec la direction des services judiciaires (bureau RHM2) au moins neuf mois avant l'expiration de sa position administrative telle qu'elle est mentionnée dans l'acte réglementaire prévoyant son affectation. / Si le magistrat souhaite le renouvellement de son détachement ou de sa mise à disposition (dont la période initiale est donc généralement fixée à trois années), il sollicite dans ce délai de neuf mois l'avis de son organisme d'accueil et transmet sa demande à la direction des services judiciaires (bureau RHM2). Cette demande de renouvellement fera l'objet d'une instruction, dans les mêmes conditions que la demande initiale. / Si le magistrat ne souhaite pas maintenir sa position administrative, il en fait part dans le même délai à la direction des services judiciaires (bureau RHM2) et à son organisme d'accueil et effectue des desiderata pour le prochain projet utile de nominations des magistrats. Dans l'hypothèse où le ministère de la justice ne souhaiterait pas prolonger la mobilité externe et où le magistrat ne prendrait pas l'attache avec la direction des services judiciaires ou ne formaliserait pas de desideratum dans le délai requis ou dans le cas où ses desiderata ne pourraient être satisfaits, la direction des services judiciaires proposerait au magistrat concerné trois postes correspondant à son grade, celui-ci disposant alors d'un délai de quinze jours pour faire connaître ses intentions parmi ses trois choix " ; qu'en fixant, dans le silence de l'ordonnance du 22 décembre 1958, des modalités de réintégration des magistrats détachés et mis à disposition comportant des délais spécifiques, différents de ceux que prévoient les dispositions de l'article 22 du décret du 16 septembre 1985 citées ci-dessus, le ministre de la justice a méconnu sa compétence ; que, dès lors, l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée en ce qu'elle refuse d'abroger ces dispositions ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association des magistrats détachés, mis à disposition ou en disponibilité est fondée à demander l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle refuse d'abroger les dispositions du quatrième alinéa du I, du troisième alinéa du II, du premier alinéa du point C du II, du point F du II, et du III de la note du garde des sceaux, ministre de la justice, du 27 novembre 2013 relative aux positions de détachement et de mise à disposition des magistrats du corps judiciaire ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : 13. Considérant que l'annulation prononcée ci-dessus implique nécessairement qu'il soit procédé à l'abrogation des dispositions illégales de la note du 27 novembre 2013 ; qu'il y a lieu d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder à cette abrogation ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'intervention de l'Union syndicale des magistrats est admise dans la mesure où elle tend à l'annulation de la décision de refus d'abroger les dispositions du quatrième alinéa du I, du troisième alinéa du II, du premier alinéa du point C du II, du point F du II et du III de la note du 27 novembre 2013 relative aux positions de détachement et de mise à disposition des magistrats du corps judiciaire. Article 2 : Le surplus de l'intervention de l'Union syndicale des magistrats n'est pas admis. Article 3 : La décision du garde des sceaux, ministre de la justice est annulée en tant qu'elle refuse d'abroger les dispositions du quatrième alinéa du I, du deuxième alinéa du II, du premier alinéa du point C du II, du point F du II et du III de sa note du 27 novembre 2013 relative aux positions de détachement et de mise à disposition des magistrats du corps judiciaire. Article 4 : Il est enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice d'abroger les dispositions mentionnées à l'article 3 ci-dessus de la note du 27 novembre 2013. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association des magistrats détachés, mis à disposition ou en disponibilité, à l'Union syndicale des magistrats et à la garde des sceaux, ministre de la justice.