CAA de DOUAI, 3ème chambre, 19/01/2023, 22DA00445
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-19
Numéro : 22DA00445
Président : Mme Borot
Rapporteur : M. Marc  Lavail Dellaporta
Commissaire du gouvernement : M. Carpentier-Daubresse
Avocat(s) : BON-JULIEN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le syndicat CFDT Interco de la Somme a demandé au tribunal administratif d'Amiens d'annuler la décision du 10 février 2020 par laquelle le président du centre de gestion de la fonction publique de la Somme a refusé de saisir le conseil d'administration de cet établissement afin qu'il abroge sa délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle approuve le 3ème alinéa de l'article 1er du protocole relatif à l'exercice du droit syndical signé avec les organisations syndicales représentatives de l'établissement le même jour, d'enjoindre au président du centre de gestion de la fonction publique de saisir le conseil d'administration de l'établissement pour qu'il abroge sa délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle approuve le 3ème alinéa de l'article 1er de ce protocole, d'enjoindre au centre de gestion de la fonction publique de prendre une nouvelle décision fixant le montant de la subvention à verser en l'absence de mise à disposition de locaux équipés aux organisations syndicales représentatives de l'établissement, dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard et de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique de la Somme une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 2001236 du 28 décembre 2021 le tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses demandes et les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative du centre de gestion de la fonction publique de la Somme. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 février, 14 septembre et 11 octobre 2022, le syndicat CFDT Interco de la Somme, représenté par Me Bon-Julien, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du 10 février 2020 par laquelle le président du centre de gestion de la fonction publique de la Somme a refusé de saisir le conseil d'administration de cet établissement afin qu'il abroge sa délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle approuve le 3ème alinéa de l'article 1er du protocole relatif à l'exercice du droit syndical signé avec les organisations syndicales représentatives de l'établissement le même jour ; 3°) d'enjoindre au centre de gestion de la fonction publique d'abroger sa délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle approuve le 3ème alinéa de l'article 1er de ce protocole relatif à l'exercice du droit syndical à compter du 12 décembre 2019 ; 4°) d'enjoindre au centre de gestion de la fonction publique de prendre une nouvelle décision fixant le montant de la subvention à verser en l'absence de mise à disposition de locaux équipés aux organisations syndicales représentatives de l'établissement, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ; 5°) de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique de la Somme une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la requête de première instance était recevable ; - le centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Somme a commis une erreur d'appréciation en fixant le montant de la compensation financière à la somme de 1 050 euros par an. Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 août, 26 septembre et 28 octobre 2022, le centre de gestion de la fonction publique de la Somme, représenté par Me Abecassis, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge du syndicat CFDT Interco de la Somme une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la requête est irrecevable dès lors qu'elle est tardive ; - la requête est irrecevable dès lors que le syndicat n'a pas intérêt à agir contre la décision attaquée qui ne lui fait pas grief ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par ordonnance du 31 octobre 2022 la date de clôture de l'instruction a été fixée au 14 novembre 2022 à 12 heures. Les parties ont été informées, par courriers du 13 décembre 2022, que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur les moyens d'ordre public tirés de : - l'irrecevabilité des conclusions du syndicat CFDT Interco de la Somme pour défaut d'intérêt à agir concernant l'octroi de subventions aux autres syndicats ; - l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'abrogation d'un acte administratif unilatéral créateur de droits, l'administration étant en situation de compétence liée pour refuser cette demande dès lors qu'elle concerne les autres syndicats et qu'elle a été faite au-delà du délai de quatre mois prévu par l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Marc Lavail Dellaporta, président assesseur, - les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public, - et les observations de Me Bon-Julien, représentant le syndicat CFDT Interco de la Somme, et de Me Rasamoelina représentant le centre de gestion de la fonction publique de la Somme. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil d'administration du centre de gestion de la fonction publique de la Somme a autorisé son président, par une délibération du 25 mars 2019, à signer un protocole relatif à l'exercice du droit syndical avec les organisations syndicales représentatives de l'établissement, dont le 3ème alinéa de l'article 1er fixe le montant versé par l'administration en l'absence de mise à disposition de locaux et d'équipement à ces organisations. Le syndicat CFDT Interco de la Somme a demandé, par un courrier du 12 décembre 2019, l'abrogation du 3ème alinéa de l'article 1er du protocole et de la délibération du conseil d'administration du centre, en tant qu'elle approuve cette stipulation, au président du centre de gestion, qui a refusé le 10 février 2020 de saisir son conseil d'administration de ces demandes d'abrogation. Par un jugement du 28 décembre 2021 le tribunal administratif d'Amiens a notamment rejeté les demandes du syndicat CFDT Interco de la Somme. Le syndicat CFDT Interco de la Somme relève appel de ce jugement. Sur la fin de non-recevoir opposée par le centre de gestion de la fonction publique de la Somme tirée de la tardiveté de la requête : 2. L'objet du recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger un acte réglementaire au motif de son illégalité, dont l'effet utile réside dans l'obligation pour l'autorité compétente de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique, est différent de l'objet du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même, qui vise à obtenir son annulation rétroactive. 3. Si par un recours gracieux du 2 juillet 2019 le syndicat CFDT Interco de la Somme a demandé le retrait de la délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle approuve le 3ème alinéa de l'article 1er du protocole signé avec les organisations syndicales, ce qu'a refusé le président du centre de gestion comme indiqué au point 1, la décision en cause est le refus opposé par ce président à la demande du 12 décembre 2019 visant à ce que le conseil d'administration procède à l'abrogation de ces mentions du protocole. Cette décision de refus d'abrogation ne saurait être regardée comme une décision confirmative de la décision de refus de retrait qui serait devenue définitive. La fin de non-recevoir opposée par le centre de gestion tirée de la tardiveté de la requête doit donc être écartée. Sur la fin de non-recevoir opposée par le centre de gestion de la fonction publique de la Somme tirée du défaut d'intérêt à agir du syndicat CFDT Interco de la Somme : 4. Aux termes de l'article 3 du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale : " Lorsque les effectifs du personnel d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la loi du 26 janvier 1984 susvisée sont égaux ou supérieurs à 50 agents, l'autorité territoriale doit mettre un local commun à usage de bureau à la disposition des organisations syndicales représentatives ayant une section syndicale dans la collectivité ou l'établissement. Dans toute la mesure du possible, l'autorité territoriale met un local distinct à la disposition de chacune de ces organisations. Lorsque les effectifs du personnel de la collectivité ou de l'établissement sont supérieurs à 500 agents, l'octroi de locaux distincts est de droit pour chacune de ces organisations syndicales. Lorsque les effectifs cumulés du personnel d'un centre de gestion et du personnel des collectivités ou des établissements qui lui sont affiliés sont supérieurs à 500 agents, le centre de gestion met de droit un local distinct à la disposition de chacune de ces organisations syndicales. Les organismes affiliés à une même fédération ou confédération se voient attribuer un même local. Sont considérées comme représentatives les organisations syndicales représentées au comité technique local ou au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les locaux mis à la disposition des organisations syndicales représentatives au sens de l'article 3 sont situés dans l'enceinte des bâtiments administratifs, sauf impossibilité matérielle. Si la collectivité ou l'établissement ont été dans l'obligation de louer des locaux, ils en supportent la charge. Les locaux ainsi mis à disposition comportent les équipements indispensables à l'exercice de l'activité syndicale. En cas d'impossibilité de mettre des locaux équipés à la disposition des organisations syndicales représentatives, une subvention représentative des frais de location et d'équipement des locaux leur est versée par la collectivité ou l'établissement concerné. (...) ". 5. Le protocole relatif à l'exercice du droit syndical avec les organisations syndicales représentatives de l'établissement prévoit au 3ème alinéa de son article 1er que soit allouée, en compensation de l'absence de mise à disposition de locaux et d'équipements par le centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Somme, une subvention dont le montant " est fixé annuellement à 1 050 euros ". Les mentions du protocole relatives au versement d'une subvention à chaque organisation syndicale en compensation de l'absence de mise à disposition de locaux et d'équipements, ne présentent pas un caractère réglementaire, mais constituent des décisions individuelles créatrices de droit. En l'espèce, alors qu'en tout état de cause, le syndicat CFDT Interco de la Somme n'est pas signataire de ce protocole, la décision qui limite à 1 050 euros la subvention qui lui est allouée lui fait grief et la fin de non-recevoir opposée par le centre de gestion doit être écartée en ce qui concerne sa propre subvention. 6. En revanche, le syndicat CFDT Interco de la Somme n'a pas intérêt à contester le montant de la subvention allouée aux autres organisations syndicales, cette décision ne portant pas préjudice aux intérêts professionnels des agents du centre de gestion. La fin de non-recevoir opposée par le centre de gestion doit donc être accueillie en ce qu'elle concerne les autres organisations syndicales et les conclusions dirigées contre les décisions les concernant doivent être rejetées. Sur la légalité du refus de saisir le conseil d'administration des demandes d'abrogation des mentions du protocole relatives au versement d'une subvention et des dispositions de la délibération relatives à la subvention allouée au syndicat CFDT Interco de la Somme : 7. Aux termes des dispositions de l'article L. 241-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des exigences découlant du droit de l'Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l'abrogation et au retrait d'un acte administratif unilatéral pris par l'administration sont fixées par les dispositions du présent titre ". Aux termes des dispositions de l'article L. 242-3 du même code : " Sur demande du bénéficiaire de la décision, l'administration est tenue de procéder, selon le cas, à l'abrogation ou au retrait d'une décision créatrice de droits si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait peut intervenir dans le délai de quatre mois suivant l'édiction de la décision ". Aux termes des dispositions de l'article L. 242-4 du même code : " (...) l'administration peut, selon le cas et sans condition de délai, abroger ou retirer une décision créatrice de droits, même légale, si son retrait ou son abrogation n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s'il s'agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire ". 8. L'auteur d'une décision individuelle créatrice de droits peut procéder à son retrait ou à son abrogation, pour lui substituer une décision plus favorable, lorsque le retrait ou l'abrogation sont sollicités par le bénéficiaire de la décision et qu'ils ne sont pas susceptibles de porter atteinte aux droits des tiers. Lorsque ces conditions sont réunies, l'auteur de la décision apprécie, sous le contrôle du juge, s'il peut procéder ou non à son retrait ou à son abrogation, compte tenu de l'intérêt tant de celui qui l'a saisi que de celui du service. 9. Ainsi que cela a été dit au point 5, la demande d'abrogation présentée par le syndicat CFDT Interco de la Somme concerne un acte individuel créateur de droit. Elle a été présentée par courrier du 12 décembre 2019, soit plus de quatre mois après le protocole et la délibération du 25 mars 2019. Cette demande présentée par le syndicat bénéficiaire ne porte pas atteinte aux droits des tiers et vise à obtenir une subvention d'un montant plus important. Elle satisfait ainsi aux conditions posées à l'article L. 242-4 du code des relations entre le public et l'administration. Le syndicat indique qu'avec trois représentants exerçant à temps plein et un représentant exerçant à mi-temps, il devrait disposer de quarante-quatre mètres carrés de bureaux. Il produit des éléments chiffrés sur le prix moyen au mètre carré des locations de bureau, issus des données utilisées par les services fiscaux pour établir la valeur locative des locaux professionnels, et estime le coût de la location nécessaire à l'exercice effectif de sa mission syndicale à 7 168 euros hors taxes par an. De son côté, le centre de gestion, qui ne fait pas valoir être en mesure de mettre à disposition des locaux équipés, ne justifie pas du bien-fondé du maintien de sa décision d'allouer une subvention limitée à 1 050 euros en se bornant à souligner la nécessité d'un même montant pour tous les syndicats et l'existence d'une majoration par rapport à l'année antérieure. Par suite, après prise en compte de l'intérêt tant du syndicat que de celui du centre de gestion de la fonction publique de la Somme, le président de ce centre de gestion a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de saisir le conseil d'administration afin qu'il abroge le 3ème alinéa de l'article 1er du protocole relatif à l'exercice du droit syndical concernant la subvention allouée au seul syndicat CFDT Interco de la Somme et la délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle l'approuve et autorise son président à signer le protocole sur ce point. 10. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat CFDT Interco de la Somme est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué du 28 décembre 2021, le tribunal administratif d'Amiens a rejeté ses demandes en tant qu'elles portent sur le refus de saisir le conseil d'administration de ces demandes d'abrogation. Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. L'annulation de la décision en litige implique nécessairement que le président du centre de gestion de la fonction publique saisisse le conseil d'administration de l'établissement pour qu'il abroge le 3ème alinéa de l'article 1er du protocole en tant qu'il fixe le montant de la subvention représentative des frais de location et d'équipement des locaux alloué au syndicat CFDT Interco de la Somme ainsi que, dans cette mesure, de la délibération du conseil d'administration du centre de gestion du 25 mars 2019 qui l'approuve et autorise la signature du protocole. Cette annulation implique également que le centre de gestion prenne une nouvelle décision fixant le montant de la subvention à verser, dans l'éventualité d'absence de mise à disposition de locaux équipés au syndicat CFDT Interco de la Somme, dans un délai de deux mois à compter du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette mesure d'une astreinte. Sur les frais liés au litige : 12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique de la Somme la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par le syndicat CFDT Interco de la Somme et non compris dans les dépens. 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat CFDT Interco de la Somme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le centre de gestion de la fonction publique de la Somme demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 2001236 du 28 décembre 2021 du tribunal administratif d'Amiens et la décision du 10 février 2020 sont annulés en tant qu'ils portent sur le refus de saisir le conseil d'administration de l'abrogation des mentions du 3ème alinéa de l'article 1er du protocole du 25 mars 2019 fixant le montant de la subvention représentative des frais de location et d'équipement des locaux allouée au seul syndicat CFDT Interco de la Somme et la délibération du 25 mars 2019 en tant qu'elle l'approuve et autorise son président à signer le protocole sur ce point. Article 2 : Il est enjoint au président du centre de gestion de la fonction publique de saisir le conseil d'administration de l'établissement pour qu'il abroge le 3ème alinéa de l'article 1er du protocole en tant qu'il fixe le montant de la subvention représentative des frais de location et d'équipement des locaux alloué au seul syndicat CFDT Interco de la Somme ainsi que, dans cette même mesure, de la délibération du 25 mars 2019. Article 3 : Il est enjoint au centre de gestion de la fonction publique de la Somme de prendre une nouvelle décision, dans un délai de deux mois à compter du présent arrêt, fixant le montant de la subvention à verser au seul syndicat CFDT Interco de la Somme en l'absence de mise à disposition de locaux équipés aux organisations syndicales représentatives de l'établissement. Article 4 : Le centre de gestion de la fonction publique de la Somme versera au syndicat CFDT Interco de la Somme une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions du centre de gestion de la fonction publique de la Somme tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 6 : Le surplus des conclusions du syndicat CFDT Interco de la Somme est rejeté. Article 7 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat CFDT Interco de la Somme et au centre de gestion de la fonction publique de la Somme. Délibéré après l'audience publique du 3 janvier 2023 à laquelle siégeaient : - Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre, - M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur, - M. Frédéric Malfoy, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 janvier 2023. Le président-rapporteur, Signé : M. A... La présidente de chambre, Signé : G. Borot La greffière, Signé : C. Huls-Carlier La République mande et ordonne au préfet de la Somme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. Pour expédition conforme La greffière C. Huls-Carlier 2 N° 22DA00445