CAA de NANCY, 3ème chambre, 29/12/2021, 19NC03550, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-12-29
Numéro : 19NC03550
Président : M. WURTZ
Rapporteur : M. Eric  MEISSE
Commissaire du gouvernement : M. BARTEAUX
Avocat(s) : LEFEVRE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme A... B... ont demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler, d'une part, l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel le maire de Suippes s'est opposé à leur déclaration préalable déposée en vue du changement de douze fenêtres et d'une porte d'entrée en façade de leur immeuble, situé 11 rue de la Libération dans cette commune et, d'autre part, la décision du 22 septembre 2017 par laquelle le préfet de la région Grand Est a rejeté leur recours administratif formé contre l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 28 juin 2017 en application de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme. Par un jugement n° 1702237 du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l'arrêté du 4 juillet 2017, mis à la charge de la commune de Suippes une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 6 décembre 2019, et un mémoire complémentaire, enregistré le 8 septembre 2020, la commune de Suippes, représentée par Me Loreaux, doit être regardée comme demandant à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1702237 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 3 octobre 2019 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 4 juillet 2017 et mis à sa charge une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande présentée en première instance par M. et Mme B... et les éventuelles demandes qu'ils pourraient présenter en appel ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire est inopérant, dès lors que la commune de Suippes était en situation de compétence liée pour procéder au retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable du 27 juin 2017 ; - l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments historiques du 28 juin 2017, qui était parfaitement légal, rendait par là-même illégale la décision implicite de non-opposition du 27 juin 2017 et nécessaire son retrait ; - le projet méconnaît les dispositions de l'article UA 11 du règlement de son plan local d'urbanisme ; - en tout état de cause, la méconnaissance du principe du contradictoire a été sans incidence sur le sens de la décision prise, le maire de Suippes ne pouvant que s'opposer à la déclaration de travaux ; - cette méconnaissance n'a pas privé M. et Mme B... d'une garantie dès lors que, d'une part, ils ont été mis à même de présenter leurs observations devant le préfet de la région Grand Est dans le cadre de leur recours contre l'avis de l'architecte des bâtiments de France et, d'autre part, leur déclaration préalable ne visait qu'à régulariser a posteriori des travaux déjà réalisés ; - il serait parfaitement inéquitable pour les autres habitants de la commune, qui respectent leurs obligations, que les travaux réalisés illégalement par M. et Mme B... puissent être validés a posteriori par un " effet d'aubaine ". Par un mémoire en défense, enregistré le 15 septembre 2020, M. et Mme A... B..., représentés par Me Thomas, doivent être regardés comme concluant au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Suippes d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le principe du contradictoire a été méconnu, dès lors que le maire de Suippes n'était pas en situation de compétence liée pour retirer la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable ; - subsidiairement, l'arrêté en litige du 4 juillet 2017 est illégal, dès lors qu'il se fonde sur un avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France, confirmé par le préfet de la région Grand Est, qui est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un courrier du 3 décembre 2021, les parties ont été informées, conformément aux dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrégularité du jugement de première instance pour méconnaissance, par les premiers juges, de l'obligation résultant de l'article L.600-4-1 du code de l'urbanisme. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du patrimoine ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Meisse, - les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public, - et les observations de Me Thomas pour M. et Mme B.... Considérant ce qui suit : 1. Résidant 11 rue de la Libération à Suippes (Marne), dans le périmètre de protection d'un édifice classé au titre des monuments historiques, M. et Mme B... ont entrepris des travaux sur la façade avant de leur immeuble en vue de changer les menuiseries extérieures. Rappelés à l'ordre par la commune, le 22 novembre 2016, au motif que ces travaux avaient été réalisés sans autorisation d'urbanisme, ils ont déposé une déclaration préalable le 26 mai 2017. A la suite de l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 28 juin 2017, le maire de Suippes, par un arrêté du 4 juillet 2017, a fait opposition à cette déclaration. Le 25 juillet 2017, M. et Mme B... ont formé, sur le fondement de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, un recours administratif contre l'avis du 28 juin 2017. Ce recours ayant été rejeté par le préfet de la région Grand Est le 22 septembre 2017, ils ont saisi le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, le 21 novembre 2017, d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Suippes du 4 juillet 2017 et de la décision du préfet de la région Grand Est du 22 septembre 2017. La commune de Suippes doit être regardée comme relevant appel du jugement n° 1702237 du 3 octobre 2019 en tant qu'il a annulé l'arrêté du 4 juillet 2017 et mis à sa charge une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement : 2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Il résulte de ces dispositions que le juge administratif, lorsqu'il annule un acte intervenu en matière d'urbanisme, ne peut se dispenser d'examiner l'ensemble des moyens de la requête. Ainsi, en retenant le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure pour annuler, " sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ", l'arrêté du 4 juillet 2017 par lequel le maire de Suippes s'est opposé à la déclaration préalable de M. et de Mme B..., le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a méconnu son office. Par suite, le jugement de première instance doit être annulé pour irrégularité. 3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme B... devant les premiers juges. Sur le bien-fondé de la demande : 4. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article R. 423-3 du code de l'urbanisme : " Le maire affecte un numéro d'enregistrement à la demande ou à la déclaration et en délivre récépissé dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. ". Aux termes de l'article R. 423-5 du même code : " Le récépissé précise également que l'autorité compétente peut, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier : (...) b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33. / Le récépissé indique également que le demandeur sera informé dans le même délai si son projet se trouve dans une des situations énumérées aux articles R. 424-2 et R. 424-3, où un permis tacite ne peut pas être acquis ou ne peut être acquis qu'en l'absence d'opposition ou de prescription de l'architecte des Bâtiments de France. ". Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; (...) ". Aux termes de l'article R.423-24 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : (...) c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; (...) ". Aux termes de l'article R. 423-42 du même code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; b) Les motifs de la modification de délai ; c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet. ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 423-43 du même code : " Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. ". 5. Aux termes, d'autre part, de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. ". Aux termes de l'article L. 424-5 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ". 6. Il résulte de ces dispositions que le retrait d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable constitue une faculté et non une obligation pour l'administration, dès lors que l'autorité d'urbanisme compétente n'est pas saisie par un tiers d'une demande en ce sens. 7. Aux termes, enfin, de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ". 8. Il résulte de ces dispositions que la décision portant retrait d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette décision d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée. Toutefois, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable que le maire envisage de retirer. La décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire de cette décision a été effectivement privé de cette garantie. 9. Il n'est pas contesté que la déclaration préalable de M. et Mme B... a été enregistrée en mairie le 26 mai 2017, ainsi qu'il ressort de la mention portée sur l'arrêté attaqué du 4 juillet 2017. Les travaux réalisés par les intéressés se trouvant aux abords d'un monument historique, le délai d'instruction de droit commun, qui est d'un mois pour les déclarations préalables, aurait dû être majoré d'un mois supplémentaire si le maire de Suippes avait satisfait à l'obligation d'information prévue à l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme. En l'absence d'une telle formalité, une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable est donc intervenue le 26 juin 2017. Il en résulte que l'arrêté du 4 juillet 2017, par lequel le maire de Suippes s'est opposé à la déclaration préalable du 26 mai 2017, constituait une mesure de retrait d'une décision créatrice de droits, dont l'adoption devait être précédée d'une procédure contradictoire en application de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. M. et Mme B... n'ayant pas été mis à même de présenter leurs observations sur le retrait envisagé, l'arrêté du 4 juillet 2017 a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. 10. Si le maire de Suippes, eu égard à l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France du 28 juin 2017, se trouvait en situation de compétence liée pour s'opposer à la déclaration préalable de M. et de Mme B..., en revanche, en l'absence de toute demande en ce sens, il n'était pas tenu de procéder spontanément au retrait de la décision implicite de non-opposition, dont les défendeurs étaient devenus titulaires à compter du 26 juin 2017. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire est opérant à l'encontre de l'arrêté du 4 juillet 2017. Par ailleurs, alors même que la déclaration préalable du 26 mai 2017 visait à régulariser des travaux déjà réalisés et que le recours administratif formé le 25 juillet 2017 contre l'avis de l'architecte des bâtiments de France du 28 juin 2017 sur le fondement de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme a permis à M. et Mme B... de présenter leurs observations devant le préfet de la région Grand Est, la circonstance que l'arrêté du 4 juillet 2017 n'ait pas été précédé d'une procédure contradictoire a, dans les circonstances de l'espèce, effectivement privé les intéressés d'une garantie, la décision du préfet du 22 septembre 2017, qui rejette leur recours, ayant dispensé le maire de Suippes de statuer à nouveau sur leur déclaration préalable. Par suite et alors que la commune de Suippes ne saurait utilement soutenir que les travaux litigieux méconnaîtraient les dispositions de l'article UA 11 du règlement de son plan local d'urbanisme, ni qu'il serait inéquitable pour les autres habitants de la commune, qui respectent leurs obligations en matière d'urbanisme, que ces travaux puissent être validés a posteriori par un " effet d'aubaine ", l'arrêté du 4 juillet 2017 est entaché d'un vice de procédure. 11. En deuxième lieu, aux termes, d'une part, de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 425-1 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. ". Aux termes du second paragraphe de l'article L. 621-30 du code patrimoine : " La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. (...) / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. / (...) ". Aux termes de l'article L. 621-32 du même code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. / Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1. ". 12. Aux termes, d'autre part, de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. / Le préfet de région adresse notification de la demande dont il est saisi au maire s'il n'est pas l'autorité compétente, et à l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme. / Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois. / Si le préfet de région infirme le refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme statue à nouveau dans le délai d'un mois suivant la réception de la décision du préfet de région. ". 13. Il résulte de ces dispositions qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable est subordonnée, lorsque les travaux envisagés sont situés dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit ou en co-visibilité avec celui-ci, à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France ou, lorsque celui-ci a été saisi, du préfet de région. Si l'avis de celui-ci se substitue alors à celui de l'architecte des bâtiments de France, l'ouverture d'un tel recours administratif, qui est un préalable obligatoire à toute contestation de la position ainsi prise au regard de la protection d'un édifice classé ou inscrit, n'a ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre cet avis. La régularité et le bien-fondé de l'avis de l'architecte des bâtiments de France ou, le cas échéant, de la décision du préfet de région ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision d'opposition à déclaration préalable et présenté par une personne ayant un intérêt pour agir. 14. Il ressort des pièces du dossier que les travaux entrepris par M. et Mme B... ont été réalisés sur un immeuble bâti situé à environ deux cent vingt mètres à vol d'oiseau de l'église Saint-Martin, édifice classé au titre des monuments historiques, et présentant, depuis un point situé sur la place Marin La Meslée, une co-visibilité avec la pointe du clocher de cette église. Dans son avis défavorable du 28 juin 2017, l'architecte des bâtiments de France a considéré que le projet litigieux, qui implique l'installation de douze fenêtres et d'une porte d'entrée en PVC sur la façade avant du bâtiment, " nuit fortement à l'aspect architectural de l'immeuble, qui participe à l'environnement immédiat du monument " et qu'il " dégrade la qualité de ses abords et porte atteinte à sa présentation ". Toutefois, eu égard à la nature et à l'importance réduite des travaux en cause, au caractère très limité de la co-visibilité avec le monument protégé et, ainsi qu'il résulte des photographies versées au dossier, de la grande hétérogénéité des bâtiments existants et des matériaux utilisés aux abords de l'église Saint-Martin, cet avis est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 621-32 du code du patrimoine. 15. En troisième et dernier lieu, pour l'application de l'article L.600-1-4 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés à l'encontre de l'arrêté du maire de Suippes du 4 juillet 2017 n'est susceptible d'entraîner son annulation. 16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... sont fondés à demander l'annulation de cet arrêté. Sur les frais de justice : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. et de Mme B..., qui ne sont la partie perdante ni en première instance ni en appel, la somme réclamée par la commune de Suippes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les défendeurs en application de ces dispositions. D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1702237 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 3 octobre 2019 et l'arrêté du 4 juillet 2017 sont annulés. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Suippes est rejeté. Article 3 : Les conclusions présentées par M. et Mme B... en première instance et en appel en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Suippes et à M. et Mme A... B.... N° 19NC03550 3