COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 3ème chambre - formation à 3, 19/12/2017, 16LY01731, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-12-19
Numéro : 16LY01731
Président : M. ALFONSI
Rapporteur : M. Hervé  DROUET
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : HELIOS AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 10 octobre 2013 par lequel le maire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas a mis fin à son stage à compter du 31 octobre 2013, d'enjoindre sous astreinte au maire de la réintégrer et de la titulariser et de mettre à la charge de la commune les dépens ainsi qu'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1307412 du 27 avril 2016, le tribunal administratif de Lyon a annulé cet arrêté du 10 octobre 2013, a enjoint au maire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas de titulariser Mme A... au grade d'adjoint technique territorial de 2ème classe dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement, a mis à la charge de la commune une somme de 35 euros au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative et une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du même code et a rejeté le surplus des conclusions de la demande de Mme A.... Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 23 mai 2016, la commune de Saint-Martin-de-Valamas, représentée par la Selarl Helios Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1307412 du 27 avril 2016 du tribunal administratif de Lyon ; 2°) de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que les juges de première instance ont considéré que la décision en litige était entachée d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'aptitude professionnelle de Mme A..., dès lors que son travail était superficiel et son assiduité et sa ponctualité aléatoires alors qu'elle a bénéficié d'une prorogation de stage d'un an ; en effet, ayant la charge de l'entretien de l'école et de la salle polyvalente communale, elle ne réalisait qu'un ménage approximatif, ne respectait pas ses horaires de service et passait une large partie de son temps de travail au café-bar-restaurant voisin ; le nettoyage des toilettes de l'école était sommaire ; l'entretien de la salle communale était particulièrement insuffisant : non signalement d'appareils électroménagers hors d'état de marche, toilettes non nettoyées, bar et réfrigérateur sales, poubelles non vidées ; - il a été mis fin à son stage, non pas en cours de stage, mais à l'issue de la période de stage qui n'avait pas à être augmentée des dix jours de congés de maladie ordinaire dont l'intéressée a bénéficié ; - sont inopérants les moyens tirés du non respect d'une procédure contradictoire, de l'absence de consultation de son dossier par l'agent et du défaut de motivation de l'arrêté en litige, dès lors qu'il est intervenu à l'issue de la période de stage de Mme A... ; - la circonstance qu'elle n'ait pu suivre qu'en mai 2013 sa formation d'intégration est sans influence sur la légalité de l'arrêté contesté. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2016, Mme B... A..., représentée par la Société LLC et Associés, avocat, conclut : 1°) au rejet de la requête ; 2°) par la voie de l'appel incident, à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas de la titulariser sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3°) à ce que soient mis à la charge de la commune de Saint-Martin-de-Valamas les dépens ainsi qu'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable car insuffisamment motivée ; - l'arrêté en litige porte licenciement en cours de stage, dès lors qu'elle a bénéficié de dix jours de congés de maladie ordinaire qui ont prolongé d'autant son stage et que cette décision a été prise le 10 octobre 2013 avant la fin de sa période de stage le 31 octobre 2013 ; - c'est à bon droit que les juges de première instance ont considéré que la décision en litige était entachée d'erreur manifeste dans l'appréciation de son aptitude professionnelle ; - l'arrêté en litige du 10 octobre 2013 mettant fin à son stage à compter du 31 octobre 2013 est intervenu tardivement, dès lors que la prorogation de stage a été prise irrégulièrement sans respect de la procédure requise, notamment sans arrêté du maire en ce sens et sans consultation préalable de la commission administrative paritaire, et n'est pas justifiée par sa manière de servir qui n'avait nullement été remise en cause par l'autorité territoriale ; - elle n'a pu suivre qu'en mai 2013 sa formation d'intégration qui aurait dû être effectuée avant le 31 octobre 2012 durant son année de stage ; - l'arrêté litigieux n'a été précédé ni de la communication de son dossier à l'agent concerné ni d'une procédure contradictoire ; - il n'est pas motivé. Un mémoire, enregistré le 27 mars 2017 et présenté pour la commune de Saint-Martin-de-Valamas, n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ; - le décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 modifié fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale ; - le décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 modifié portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Hervé Drouet, président assesseur, - les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public, - et les observations de Me Soleilhac, avocat (Selarl Helios Avocats), pour la commune de Saint-Martin-de-Valamas, ainsi que celles de Me Louche, avocat (Société LLC et Associés), pour Mme A... ; 1. Considérant que la commune de Saint-Martin-de-Valamas relève appel du jugement n° 1307412 du 27 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 10 octobre 2013 du maire de la commune mettant fin à compter du 31 octobre 2013 au stage de Mme A..., adjoint technique territorial de 2ème classe stagiaire, et a enjoint au maire de titulariser l'intéressée au grade d'adjoint technique territorial de 2ème classe dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement ; Sur la recevabilité de la requête : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. " ; 3. Considérant que le mémoire introductif d'appel de la commune de Saint-Martin-de-Valamas comporte un moyen tendant à la contestation du bien-fondé du jugement attaqué ; qu'une telle motivation répond aux conditions posées par l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; qu'ainsi, la fin de non-recevoir opposée par l'intimée et tirée du défaut de motivation de la requête doit être écartée ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 4. Considérant qu'aux termes de l'article 46 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " (...) La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage dont la durée est fixée par le statut particulier. (...) / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions dans lesquelles les congés rémunérés de toute nature, autres que le congé annuel, peuvent être pris en compte dans la durée du stage. / (...) " ; que selon l'article 4 du décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 modifié fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale : " La durée normale du stage et les conditions dans lesquelles elle peut éventuellement être prorogée sont fixées par les statuts particuliers des cadres d'emplois. / Sous réserve de dispositions contraires prévues par ces statuts et de celles résultant des articles 7 et 9 du présent décret, la durée normale du stage est fixée à un an. Elle peut être prorogée d'une période au maximum équivalente, après avis de la commission administrative paritaire compétente, si les aptitudes professionnelles du stagiaire ne sont pas jugées suffisantes pour permettre sa titularisation à l'expiration de la durée normale du stage. (...) " ; qu'aux termes de l'article 5 du même décret : " Le fonctionnaire territorial stagiaire peut être licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu'il est en stage depuis un temps au moins égal à la moitié de la durée normale du stage. / Le licenciement est prononcé après avis de la commission administrative paritaire compétente pour le cadre d'emplois dans lequel l'intéressé a vocation à être titularisé. / (...) " ; que l'article 7 dudit décret dispose : " Le fonctionnaire territorial stagiaire a droit aux congés rémunérés prévus aux 1° (premier alinéa), 2°, 3°, 4°, 5° et 9° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. / Le total des congés rémunérés accordés en sus du congé annuel ne peut être pris en compte comme temps de stage que pour un dixième de la durée globale de celui-ci. (...) " ; qu'aux termes de l'article 8 du décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 modifié portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " Les candidats recrutés en qualité d'adjoint technique territorial de 2e classe sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale, ainsi que les candidats inscrits sur une liste d'aptitude au grade d'adjoint technique territorial de 1re classe et recrutés sur un emploi d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public d'une collectivité territoriale, sont nommés stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. / (...) / Dans l'année qui suit leur nomination, les agents sont astreints à suivre une formation d'intégration, dans les conditions prévues par le décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux et pour une durée totale de cinq jours. " ; que selon l'article 10 du même décret dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " A l'issue du stage, les stagiaires dont les services ont donné satisfaction sont titularisés par décision de l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination au vu notamment d'une attestation de suivi de la formation d'intégration établie par le Centre national de la fonction publique territoriale. / Les autres stagiaires peuvent, sur décision de l'autorité territoriale, être autorisés à effectuer un stage complémentaire d'une durée maximale d'un an. Si le stage complémentaire a été jugé satisfaisant, les intéressés sont titularisés. / Les adjoints techniques territoriaux de 2e classe stagiaires et les adjoints techniques territoriaux de 1re classe stagiaires qui n'ont pas été autorisés à effectuer un stage complémentaire, ou dont le stage complémentaire n'a pas été jugé satisfaisant, sont soit licenciés s'ils n'avaient pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégrés dans leur grade d'origine. " ; 5. Considérant, d'une part, que, par arrêté du 24 novembre 2011, le maire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas a nommé Mme A... en qualité d'adjoint technique territorial de 2ème classe stagiaire pour une durée d'un an à compter du 1er novembre 2011 ; qu'il est constant que l'intéressée a été placée en congés de maladie ordinaire pendant une durée totale de dix jours entre le 1er novembre 2011 et le 31 octobre 2012 ; que cette durée étant inférieure à trente-six jours qui correspondent au dixième, en jours, de la durée d'un an du stage de Mme A..., celui-ci ne s'est pas trouvé prolongé du fait de la prise de ces congés de maladie ordinaire, en vertu des dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article 7 du décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 modifié fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires stagiaires de la fonction publique territoriale ; 6. Considérant, d'autre part, qu'au 31 octobre 2012, date de l'expiration de la durée d'un an de son stage prévue par l'arrêté précité du 24 novembre 2011, et en l'absence de décision expresse de titularisation, l'intéressée avait conservé après cette date du 31 octobre 2012 sa qualité de stagiaire à laquelle il pouvait être mis fin à tout moment ; qu'il suit de là que doit être écarté le moyen tiré de ce que la décision en litige du 10 octobre 2013 serait intervenue tardivement après le 31 octobre 2012 du fait d'une prorogation de son stage non formalisée par un arrêté du maire, non précédée de la consultation de la commission administrative paritaire de la procédure requise et non justifiée par sa manière de servir ; 7. Considérant, en outre, qu'il résulte de la combinaison des dispositions mentionnées au point 4 que, sous réserve d'un licenciement intervenant en cours de stage et motivé par ses insuffisances ou manquements professionnels, tout fonctionnaire territorial stagiaire a le droit d'accomplir son stage dans des conditions lui permettant d'acquérir une expérience professionnelle et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions auxquelles il est destiné ; que l'autorité territoriale ne peut, avant l'issue de la période probatoire, prendre d'autre décision que celle de licencier son stagiaire pour insuffisance professionnelle dans les conditions limitativement définies à l'article 5 du décret n° 92-1194 du 4 novembre 1992 modifié ; que ces principes ne font pas obstacle à ce que l'autorité administrative mette en garde, le caséchéant, le stagiaire afin qu'il sache, dès avant la fin du stage, que sa titularisation peut être refusée si l'appréciation défavorable de l'administration sur sa manière de servir se confirme à l'issue de cette période, ni à ce qu'elle l'informe, dans un délai raisonnable avant la fin du stage, de son intention de ne pas le titulariser ; qu'il est constant que l'arrêté en litige mettant fin au stage de Mme A... à compter du 31 octobre 2013 est intervenu le 10 octobre 2013, soit trois semaines seulement avant la fin de ce stage d'une durée totale de deux ans et plus d'un mois après l'avis de la commission administrative paritaire qui s'est prononcée le 27 septembre 2013 sur la titularisation de l'intéressée au vu d'un rapport de stage établi le 10 septembre 2013 par l'autorité territoriale ; que, dans ces conditions, l'arrêté litigieux, qui manifeste ainsi dans un délai raisonnable avant la fin du stage l'intention du maire de ne pastitulariser Mme A..., doit être regardé comme constituant un refus de titularisation en fin du stage et non, comme le soutient l'intimée, un licenciement en cours de stage ; 8. Considérant, par ailleurs, qu'il est constant que Mme A..., nommée en qualité d'adjoint technique territorial de 2ème classe stagiaire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas à compter du 1er novembre 2011, était chargée de l'entretien de l'école primaire publique et de la salle polyvalente communale au sein d'un équipe composée de trois personnes ; qu'il ressort d'un courrier du 1er juin 2013 adressé au maire et rédigé par une collègue de Mme A... ayant remplacé cette dernière durant la seconde quinzaine du mois de mai 2013, que, s'agissant de tâches qui avaient été confiées à l'intimée, le nettoyage des toilettes de l'école était insuffisant, le ménage des classes superficiel et l'escalier extérieur menant à la cour de l'école n'était pas suffisamment balayé ; que ces carences dans le nettoyage de l'escalier et des toilettes de l'école sont confirmées par une lettre du 28 juin 2013 d'une autre collègue de Mme A... à l'attention du maire ; que, par courrier du 26 juin 2013, l'exploitant de l'Hôtel de la Poste s'est plaint également auprès du maire de l'état de cet escalier communal qui dessert notamment son établissement ; qu'il ressort d'une lettre du 5 septembre 2013 adressée au maire et rédigée par une personne ayant loué la salle polyvalente communale au début du mois d'août 2013 que l'état des lieux d'entrée a été mené Mme A... de manière superficielle et rapide sans que cet agent ne vérifie l'état du fonctionnement du four qui était hors-service ni ne signale et ne fasse réparer une porte cassée côté cuisine et qu'était nettement insuffisant, avant la prise de possession des lieux par le locataire, le nettoyage de la cuisine, du réfrigérateur, des toilettes des vestiaires, du bar et de la salle, dont était chargée l'intéressée ; qu'ainsi, doivent être regardés comme établis les manquements dans l'exécution de ses tâches de nettoyage par Mme A..., relevés par le maire de la commune dans son rapport de stage du 10 septembre 2013 et dans son rapport complémentaire du 16 septembre 2013 ; que le non-respect, mentionné dans ce second rapport, par l'intéressée de ses horaires du mercredi matin qui lui ont été notifiés en septembre 2012 au moyen d'une fiche de poste établie 21 septembre 2012, ainsi que cela ressort du mémoire de Mme A... enregistré le 28 août 2014 au greffe du tribunal administratif de Lyon, est corroboré par un courrier du 14 octobre 2013 du maire, qui, s'il a été établi quatre jours après l'édiction de l'arrêté en litige le 10 octobre 2013, fait état d'une absence, renouvelée, de l'agent de son poste à partir de 10 heures 30 le mercredi 9 octobre 2013 ; que, dans ces conditions, les manquements précités, qui tiennent à des insuffisantes récurrentes dans l'exécution des tâches de nettoyage et à un non-respect renouvelé des horaires, sont établis et révèlent l'insuffisance professionnelle de l'agent dans l'exercice de ses fonctions d'adjoint technique territorial de 2ème classe de la commune de Saint-Martin-de-Valamas ; que, dès lors et même si le directeur de l'école publique atteste d'un bon contact de Mme A... avec les enfants et de son écoute auprès des enseignants, le maire de la commune n'a pas commis d'erreur manifeste dans l'appréciation de l'aptitude de l'intéressée à exercer lesdites fonctions en refusant, par l'arrêté du 10 octobre 2013 en litige, de la titulariser à la fin de son stage ; que, par suite, c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'existence d'une telle erreur manifeste pour annuler cet arrêté du 10 octobre 2013 ; 9. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... devant le tribunal administratif de Lyon ; 10. Considérant, en premier lieu, qu'il ne ressort pas des pièces des dossiers de première instance et d'appel et n'est pas allégué par Mme A... que l'arrêté contesté du 10 octobre 2013 soit fondé sur des motifs disciplinaires ; qu'il n'a, ainsi, pas le caractère d'une sanction ; que si la nomination dans un corps en tant que fonctionnaire stagiaire confère à son bénéficiaire le droit d'effectuer un stage dans la limite de la durée maximale prévue par les règlements qui lui sont applicables, elle ne lui confère aucun droit à être titularisé ; qu'il en résulte que la décision refusant, au terme du stage, de le titulariser n'a pour effet, ni de refuser à l'intéressée un avantage qui constituerait, pour elle, un droit, ni, dès lors que le stage a, comme en l'espèce été accompli dans la totalité de la durée prévue par la décision de nomination comme stagiaire et par les deux décisions de prorogation de stage, de retirer ou d'abroger une décision créatrice de droits ; que, dans ces conditions, l'arrêté du 10 octobre 2013 refusant de titulariser Mme A... en fin de stage n'est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cet arrêté doit être écarté comme inopérant ; 11. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté contesté du 23 janvier 2014, qui n'a pas le caractère d'une sanction et qui porte refus de titularisation de Mme A... en fin de stage, ainsi qu'il a été dit aux points 7 et 10, n'entre dans aucune des catégories de mesures impliquant l'obligation pour l'administration de communiquer son dossier à l'agent concerné et de mettre en oeuvre une procédure contradictoire ; que, par suite, la requérante ne saurait utilement soutenir à l'encontre de l'arrêté en litige qu'il n'a pas été précédé de la communication de son dossier ni d'une procédure contradictoire ; 12. Considérant, en dernier lieu, que la circonstance que l'intéressée n'a pas suivi durant sa première année de stage la formation d'intégration prévue au dernier alinéa de l'article 8 du décret n° 2006-1691 du 22 décembre 2006 modifié est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors qu'en tout état de cause, elle a validé cette formation en mai 2013 au cours de sa seconde année de stage et avant l'intervention de la décision contestée ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Martin-de-Valamas est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 10 octobre 2013 du maire de la commune mettant fin à compter du 31 octobre 2013 au stage de Mme A... et a enjoint au maire de titulariser l'intéressée au grade d'adjoint technique territorial de 2ème classe dans un délai de trente jours à compter de la notification du jugement ; Sur les conclusions d'appel incident à fin d'injonction sous astreinte : 14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ; 15. Considérant que le présent arrêt, qui annule le jugement attaqué par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté du 10 octobre 2013 du maire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas mettant fin à compter du 31 octobre 2013 au stage de Mme A... et a enjoint au maire de titulariser l'intéressée au grade d'adjoint technique territorial de 2ème classe et qui rejette la demande de première instance de Mme A..., n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, doivent être rejetées les conclusions d'appel incident de Mme A... tendant à ce qu'il soit enjoint sous astreinte au maire de la commune de Saint-Martin-de-Valamas de la titulariser ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 16. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que la commune de Saint-Martin-de-Valamas demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par Mme A... soit mise à la charge de ladite commune, qui n'est pas la partie perdante ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1307412 du 27 avril 2016 du tribunal administratif de Lyon est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Lyon, ses conclusions présentées devant la cour et le surplus des conclusions de la requête de la commune de Saint-Martin-de-Valamas sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Martin-de-Valamas et à Mme B...A.... Délibéré après l'audience du 5 décembre 2017 à laquelle siégeaient : M. Jean-François Alfonsi, président de chambre, M. Hervé Drouet, président assesseur, Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 19 décembre 2017. 2 N° 16LY01731