CAA de LYON, 6ème chambre, 17/10/2024, 23LY01364, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-10-17
Numéro : 23LY01364
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. Bernard  GROS
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : ANDIA

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Publihebdos a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler un arrêté pris le 16 décembre 2021 par le préfet de la Savoie en tant qu'il a refusé d'inclure le service de presse en ligne " actu.fr ", qu'elle édite, au sein de la liste des services de presse habilités à publier des annonces judiciaires et légales pour le département de la Savoie et pour l'année 2022, d'annuler la décision du 16 décembre 2021 du même préfet portant rejet de sa demande d'habilitation du service de presse en ligne " actu.fr " à publier de telles annonces, ensemble la décision explicite de rejet de son recours gracieux du 10 février 2022, d'enjoindre au préfet d'habiliter ce service de presse à publier ces annonces. Par un jugement n° 2200964 du 9 février 2023, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement le 17 avril 2023 et le 2 août 2024, la société Publihebdos, représentée par la SELARL Sygna Partners, agissant par Me Andia, demande à la cour : 1°) de réformer le jugement n° 2200964 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler l'arrêté pris le 16 décembre 2021 par le préfet de la Savoie en tant qu'il exclut son service de presse en ligne " actu.fr " de la liste de ceux habilités à publier des annonces judiciaires et légales pour le département de la Savoie et pour l'année 2022 ; 3°) d'annuler la décision du même préfet du 16 décembre 2021 portant rejet de sa demande d'habilitation du service de presse en ligne " actu.fr " à publier de telles annonces ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Publihebdos soutient que : - les décisions attaquées sont entachées d'un défaut d'analyse détaillée de sa demande ; - le tribunal, jugeant que le contenu des articles publiés ne révèle pas de traitement journalistique de l'information, a procédé à une substitution de motif, non soumise au contradictoire, entachant son jugement d'une irrégularité ; - le critère de l'absence de traitement journalistique de l'information, de même que celui de l'analyse critique, n'est pas prévu par l'article 2 de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 ni par les lignes directrices du ministère de la culture pour accorder l'habilitation à publier des annonces judiciaires et légales, lesquelles lignes n'ont pas de caractère impératif et ne peuvent pas ajouter à la loi ; - le jugement n'est pas régulièrement motivé au regard du volume d'informations publiées sur le site " actu.fr ", que le tribunal a jugé insuffisant sans opérer de comparaison avec des publications du même secteur de l'information générale, alors que deux autres services de presse en ligne au volume de publications moindre ou égal bénéficient de l'habilitation préfectorale, le préfet ayant ainsi méconnu le principe d'égalité devant la loi ; - son site " actu.fr " remplit les conditions posées par l'article 2 de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 pour être de droit habilité à publier des annonces judiciaires et légales en Savoie ; les faits divers et évènements locaux festifs, touristiques, sportifs ou de loisirs ne peuvent pas être exclus du volume d'informations générales de son site " actu.fr ", lequel répond au critère de traitement journalistique et livre des publications originales et régulières. Par des mémoires en défense, enregistrés le 1er juillet 2024 et le 21 août 2024, la ministre de la culture conclut au rejet de la requête. La ministre fait valoir que : - le jugement est régulier car motivé et les premiers juges n'ont pas statué sur un moyen dont ils n'étaient pas saisis ; - la préfecture de la Savoie a examiné en détail la demande d'habilitation de la société requérante ; - les articles publiés sur le site " actu.fr " consacrés au département de la Savoie ne représentaient pas un volume substantiel, régulier, et ne relevaient pas, pour bon nombre, de l'information générale, judiciaire ou technique du département ; - le préfet n'était pas tenu de comparer le site " actu.fr " à d'autres publications et il n'y a pas de rupture d'égalité. La clôture de l'instruction a été fixée au 22 août 2024 par une ordonnance du 12 août précédent. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 modifiée concernant les annonces judiciaires et légales ; - la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse ; - le décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 pris pour l'application de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 ; - le décret n° 2019-1216 du 21 novembre 2019 relatif aux annonces judiciaires et légales ; - les lignes directrices 2021 du ministère de la culture portant sur les annonces judiciaires et légales, publiées le 8 octobre 2021 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique du 30 septembre 2024 : - le rapport de M. Gros, premier conseiller, - et les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. Le 8 novembre 2021, la société Publihebdos a demandé au préfet de la Savoie d'inscrire, au titre de l'année 2022, son site internet " actu. Fr Savoie " sur la liste, prévue par la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955, des publications de presse et services de presse en ligne susceptibles de recevoir les annonces légales dans ce département. Le préfet de la Savoie lui a opposé un refus par une décision en date du 16 décembre 2020 et, le même jour, a pris un arrêté fixant, pour 2022, cette liste, où ne figure pas le site internet " actu. Fr Savoie ". La société Publihebdos qui avait formé, en vain, un recours gracieux à l'encontre de cette décision de refus, relève appel du jugement du 9 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et de l'arrêté préfectoral du même jour, en tant que le site " actu. Fr Savoie " ne figure pas sur la liste en cause. Sur la régularité du jugement : 2. D'une part, les premiers juges, qui ont estimé, au point 10 du jugement attaqué, que le nombre de 73 articles publiés du 13 septembre 2021 au 30 octobre 2021 sur le site " actu. Fr Savoie " apparaît relativement faible au regard, d'une part, de l'actualité départementale et, d'autre part, du caractère généraliste de la page dédiée à la Savoie du service de presse en ligne " actu. fr " ont motivé leur jugement, conformément aux exigences de l'article L. 9 du code de justice administrative. 3. D'autre part, au même point 10 du jugement attaqué, en ajoutant, de manière surabondante, au motif tiré de la faible quantité d'articles produits, que le contenu même des articles, tel qu'il ressort des pièces du dossier, ne révèle pas de traitement journalistique de l'information, le tribunal n'a pas procédé d'office à une substitution de motif, dont il n'aurait pas averti les parties. Le moyen tiré de la méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure ne peut ainsi qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : 4. En premier lieu, il ne ressort pas de la motivation de la décision de refus attaquée ni des pièces du dossier que le préfet n'aurait pas procédé à l'analyse détaillée que prévoient les lignes directrices du ministère de la culture publiées le 8 octobre 2021. 5. En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 : " Dans chaque département, (...) les annonces exigées par les lois et décrets seront insérées, à peine de nullité de l'insertion, (...) dans une publication de presse ou un service de presse en ligne, au sens de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse au choix des parties, remplissant les conditions prévues à l'article 2 de la présente loi. ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " Les publications de presse et services de presse en ligne d'information générale, judiciaire ou technique sont inscrits de droit sur la liste prévue ci-dessous sous les conditions suivantes : / 1° Être inscrits à la commission paritaire des publications et agences de presse / (...) / 4° Comporter un volume substantiel d'informations originales dédiées au département et renouvelées sur une base au moins hebdomadaire / (...) / La liste des publications de presse et services de presse en ligne susceptibles de recevoir les annonces légales dans le département est fixée chaque année au mois de décembre pour l'année suivante, par arrêté du préfet (...) ". 6. Aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er de la loi ° 86-897 du 1er août 1986 susvisée : " On entend par service de presse en ligne tout service de communication au public en ligne édité à titre professionnel par une personne physique ou morale qui a la maîtrise éditoriale de son contenu, consistant en la production et la mise à disposition du public d'un contenu original, d'intérêt général, renouvelé régulièrement, composé d'informations présentant un lien avec l'actualité et ayant fait l'objet d'un traitement à caractère journalistique, qui ne constitue pas un outil de promotion ou un accessoire d'une activité industrielle ou commerciale ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 : " Sont reconnus par la commission paritaire des publications et agences de presse, prévue à l'article 1er du décret du 20 novembre 1997 susvisé, les services de presse en ligne, au sens de l'article 1er de la loi du 1er août 1986 susvisée, répondant aux conditions suivantes : (...) 4° Le service de presse en ligne offre, à titre principal, un contenu utilisant essentiellement le mode écrit, faisant l'objet d'un renouvellement régulier et non pas seulement de mises à jour ponctuelles et partielles. Tout renouvellement doit être daté / 5° Le service de presse en ligne met à disposition du public un contenu original, composé d'informations présentant un lien avec l'actualité et ayant fait l'objet, au sein du service de presse en ligne, d'un traitement à caractère journalistique, notamment dans la recherche, la collecte, la vérification et la mise en forme de ces informations (...) / 6° Le contenu publié par l'éditeur du service de presse en ligne présente un caractère d'intérêt général quant à la diffusion de la pensée : instruction, éducation, information, récréation du public / (...) / 9° L'éditeur a la maîtrise éditoriale du contenu publié à son initiative (...) ". 7. Selon le chapitre intitulé " Comporter un volume substantiel d'informations générales, judiciaires ou techniques originales dédiées au département et renouvelées sur une base au moins hebdomadaire " des lignes directrices du ministère de la culture publiées le 8 octobre 2021, relatif à la condition, posée par le 4° de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955, d'un volume substantiel d'informations originales dédiées au département et renouvelées sur une base au moins hebdomadaire : " S'il n'est bien sûr pas possible de déterminer un nombre minimal d'articles, les services préfectoraux doivent s'assurer que le volume d'informations consacrées au département soit suffisamment abondant au regard de l'actualité départementale et de l'offre éditoriale qu'il est possible d'attendre de la presse dans le département. Les services préfectoraux sont invités à apprécier ce caractère original et substantiel en fonction de la catégorie de presse habilitable à laquelle appartient le titre sollicitant l'habilitation (presse d'informations générales, judiciaires ou techniques), en analysant de manière détaillée l'ensemble des dossiers de candidature / Par ailleurs, les contenus à prendre en compte sont uniquement ceux consacrés au département ou de niveau infra-départemental. Ces contenus doivent également être des contenus d'informations générales, judicaires ou techniques, tout autre type de contenu ne devant pas faire l'objet d'une prise en compte par les services préfectoraux / Les éléments mentionnés ci-dessus doivent couvrir une période minimale de 7 semaines précédant la demande d'inscription pour permettre d'apprécier la régularité et le volume des informations consacrées au département ". 8. Le préfet de la Savoie a rejeté la demande d'inscription du site internet " actu. fr Savoie " sur la liste des publications de presse et services de presse en ligne susceptibles de recevoir les annonces légales dans ce département, au motif que la condition relative au volume substantiel d'informations générales, judiciaires ou techniques originales dédiées au département n'était pas remplie. Il a précisé, dans le rejet du recours gracieux de la société Publihebdos, que le site internet " actu. fr Savoie " ne diffusait pas un volume substantiel d'informations originales au regard de l'actualité départementale et de l'offre éditoriale qu'il est possible d'attendre de la presse dans la Savoie. Il a ajouté, dans ses écritures en défense de première instance, que les contenus du site n'étaient pas tous originaux et n'étaient pas diversifiés car comportant trop de faits divers. 9. Il ressort des pièces du dossier que le site internet " actu.fr " édité par la société Publihebdos a, jusqu'au 30 juin 2022, été inscrit sur les registres de la commission paritaire des publications et agences de presse, en qualité de service de presse en ligne d'information politique et générale, en application de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986. Cette inscription, renouvelée jusqu'au 30 juin 2027, témoigne de ce que ce site offre un contenu d'intérêt général tel que prévu par ces dispositions législatives et par les dispositions du décret d'application du 29 octobre 2009. En revanche, sur la période de référence de 7 semaines s'étendant du 13 septembre au 30 octobre 2021, le site n'a publié, du lundi au samedi pour l'essentiel, qu'un seul article (14 jours) ou deux articles (25 jours), rarement trois articles (3 jours), soit au total 73 articles. Ce volume d'informations consacrées au département de la Savoie n'était pas suffisamment abondant au regard de l'actualité que peut générer un département de cette taille. Par suite, c'est sans méconnaître les dispositions du 4° de l'article 2 de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 que le préfet de la Savoie a refusé d'inscrire le service de presse en ligne " actu. fr Savoie " sur la liste des publications de presse et services de presse en ligne habilités à recevoir, en 2022, les annonces judiciaires et légales dans ce département. 10. En troisième et dernier lieu, le principe d'égalité devant la loi ne saurait être utilement invoqué à l'appui d'une demande tendant à l'octroi d'un avantage illégal. Par suite, la circonstance que des services de presse en ligne comparables au site " actu. Fr Savoie ", tels La Savoie et L'Essor Savoyard, ont été inscrits sur la liste en cause est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité du refus d'inscription en litige. 11. Il résulte de ce qui précède que la société Publihebdos n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Sur les frais d'instance : 12. L'Etat n'étant pas partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par la société Publihebdos sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Publihebdos est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Publihebdos et à la ministre de la culture. Délibéré après l'audience du 30 septembre 2024, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Stillmunkes, président assesseur, M. Gros, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2024. Le rapporteur, B. Gros Le président, F. Pourny La greffière, B. Berger La République mande et ordonne à la ministre de la culture, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 23LY01364