Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 07/06/2018, 17NC01478, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-06-07
Numéro : 17NC01478
Président : M. MESLAY
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : LAGIER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'Office national des forêts a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler la résolution n° 4 du 25 avril 2015 par laquelle l'assemblée générale de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs a fixé le tarif de la cotisation d'affiliation des territoires pour la saison de chasse 2015-2016 à 125 euros au titre de la part fixe et à 0,12 euro par hectare déclaré au titre de la part variable. Par un jugement n° 1501301 du 25 avril 2017, le tribunal administratif a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 juin 2017, 4 décembre 2017, 3 mai et 8 mai 2018, l'Office national des forêts, représenté par la SELARL DepinayB..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon ; 2°) d'annuler la résolution n° 4 de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs ; 3°) de mettre à la charge de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs une somme d'un euro à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement attaqué est insuffisamment motivé en ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation ; - il est entaché de dénaturation du moyen tiré de l'irrégularité du bulletin de vote mis à la disposition de l'ONF et le tribunal n'a donc pas répondu à ce moyen ; - le tribunal administratif a dénaturé les pièces du dossier en confondant le nombre de voix et le nombre de votants ; - la délibération contestée a été prise à la suite d'une procédure irrégulière en ce qu'elle ne résulte pas d'une proposition du conseil d'administration ; - la fédération départementale des chasseurs n'a pas démontré que la réunion du conseil d'administration du 23 mai 2015 respectait les règles de quorum résultant de l'article 7 des statuts de la fédération ; - le conseil d'administration réuni le 23 mai 2015 était irrégulièrement composé dès lors que le code de l'environnement et notamment son article L. 421-9, qui régit la composition du conseil d'administration, méconnaît l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combiné avec l'article 11 et avec l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - il n'est pas justifié que le conseil d'administration et l'assemblée générale se sont prononcés au vu d'informations suffisantes ; - la délibération n'est pas claire et intelligible et porte sur deux questions distinctes qui auraient dû faire l'objet de deux délibérations ; - elle a été prise sur le fondement de dispositions illégales du règlement intérieur de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs dès lors que, en premier lieu, l'article 9 du règlement attribue aux présidents et autres représentants des sociétés de chasse, d'ACCA ou de chasses privées un nombre de voix supérieur à ceux que prévoient l'article L. 421-9 du code de l'environnement, en deuxième lieu, limite à 10 le nombre de pouvoirs que peut recevoir un titulaire du permis de chasser alors que l'article 11 des statuts de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs prévoit qu'il ne peut détenir plus de 50 pouvoirs, ces irrégularités ayant eu une influence sur le vote compte tenu du nombre de votes par procuration pour la résolution n° 4, en troisième lieu, méconnaît dans ses règles de procuration, l'article 11 des statuts de la fédération ainsi que le principe d'égalité entre les adhérents et le principe d'égalité devant la loi ; - la délibération méconnaît l'article 11 des statuts de la fédération en ce que le décompte des votes a été réalisé en nombre de votants et non en nombre de voix ; - c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que la privation du droit de vote de l'ONF avait été sans influence sur le sens du vote d'autant plus que le tribunal administratif a commis une erreur de fait sur l'écart du nombre de voix lors de l'adoption de la délibération contestée ; - la délibération contestée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - elle méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ; - c'est à tort que le tribunal administratif a mis la preuve à la charge de l'ONF pour les deux moyens précédents ; - la délibération contestée constitue une aide d'Etat. Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 novembre 2017, 22 décembre 2017 et 25 avril 2018, la Fédération départementale des chasseurs du Doubs, représentée par Me A..., conclut : - au rejet de la requête ; - à ce que soit mise à la charge d'ONF une somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient que : - le jugement est suffisamment motivé ; - le tribunal n'a ni dénaturé un moyen ni omis de répondre à ce moyen ; - l'erreur de fait commise par le tribunal administratif sur l'écart entre les votes est sans incidence sur la solution ; - l'article 9 du règlement intérieur est légal ; - la délibération n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; - il n'y a pas rupture de l'égalité devant les charges publiques ; - la délibération attaquée ne constitue pas une aide d'Etat. Un mémoire présenté pour la Fédération départementale des chasseurs du Doubs a été enregistré le 12 mai 2018, postérieurement à la clôture de l'instruction et n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeB..., pour l'ONF, ainsi que celles de MeA..., pour la Fédération départementale des chasseurs du Doubs. Des notes en délibéré présentées pour l'ONF ont été enregistrées les 17 et 21 mai 2018. Considérant ce qui suit : 1. Par la résolution n° 4 du 25 avril 2015, l'assemblée générale de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs a décidé, comme pour l'année précédente, que la cotisation annuelle comporterait, pour les adhérents titulaires de droits de chasse, une part fixe de 125 euros et une part proportionnelle à la surface des territoires détenus par chaque adhérent de 0,12 euro l'hectare, alors que les adhérents titulaires du permis de chasse ne paieraient qu'une part fixe. L'Office national des forêts (ONF) dont la cotisation est passée à 723,20 euros alors qu'elle était de 125 euros en 2013 interjette appel du jugement du 25 avril 2017 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette résolution. Sur la régularité du jugement attaqué et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. En premier lieu, le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments de l'Office national des forêts mais seulement à ses moyens, a suffisamment motivé son jugement en retenant, sans analyser le détail de l'argumentation du requérant, que la Fédération départementale des chasseurs du Doubs faisait valoir, sans être contredite que la modification du calcul des cotisations visait à compenser la diminution des titulaires du permis de chasser et l'augmentation de ses charges et de ses missions. Ainsi, le jugement n'est pas entaché d'insuffisance de motivation. 3. En second lieu, si le tribunal administratif a jugé que l'ONF n'apportait pas d'éléments démontrant que lui avait été remis un collecteur de votes portant la mention " spécimen " alors que l'ONF soutenait qu'il avait reçu un bulletin de vote portant cette mention, qu'il n'avait pas pu utiliser, cette erreur, qui s'apparente à une simple erreur matérielle, n'est pas de nature à entacher le jugement d'irrégularité dès lors que l'ONF n'a assorti ses allégations d'aucune précision et n'a pas produit le document en question. Au surplus, le tribunal a retenu que, compte-tenu de l'importance de l'écart de voix, l'absence de prise en compte des 50 voix détenues par l'ONF n'était pas susceptible d'avoir une influence sur la délibération contestée. Ainsi, le jugement n'est pas irrégulier en raison d'une dénaturation d'un moyen et d'un défaut de réponse à ce moyen. Sur la légalité de la résolution contestée : 4. Aux termes de l'article L. 421-8 du code de l'environnement : " I. - Il ne peut exister qu'une fédération de chasseurs par département. II. Dans l'intérêt général et afin de contribuer à la coordination et à la cohérence des activités cynégétiques dans le département, chaque fédération départementale des chasseurs regroupe : 1° Les titulaires du permis de chasser ayant validé celui-ci dans le département ; 2° Les personnes physiques et les personnes morales titulaires de droits de chasse sur des terrains situés dans le département et bénéficiaires d'un plan de chasse ou d'un plan de gestion pour tout ou partie de ces terrains. (...) IV. - L'adhésion est constatée par le paiement à la fédération d'une cotisation annuelle dont les montants, qui peuvent être distincts selon qu'il s'agit de l'adhésion d'un chasseur ou du titulaire de droits de chasse, sont fixés par l'assemblée générale, sur proposition du conseil d'administration (...) ". 5. En premier lieu, l'ONF fait valoir que la résolution contestée n'a pas été prise par l'assemblée générale sur proposition du conseil d'administration, contrairement aux dispositions du IV de l'article L. 421-8 du code de l'environnement. 6. Cependant, la Fédération départementale des chasseurs du Doubs a produit en appel la proposition du conseil d'administration faite en vue de l'assemblée générale du 25 avril 2015 comportant notamment une proposition pour la résolution n° 4 contestée. Ainsi, le moyen manque en fait. 7. En deuxième lieu, si l'ONF fait valoir qu'il n'est pas certain que les règles de quorum applicables étaient réunies lors de la réunion du 23 mars 2015 au cours de laquelle le conseil d'administration a décidé des propositions faites à l'assemblée générale et qu'il appartient à la fédération départementale des chasseurs de le démontrer, cette critique est formulée sur le mode dubitatif et le requérant ne l'assortit d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien fondé ni de document à l'appui de ses allégations. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que les règles de quorum ont été méconnues lors de la réunion du 23 mai et l'ONF n'a pas demandé à la fédération la communication de documents relatifs à cette réunion. Dans ces conditions, le moyen relatif à la régularité de cette réunion du conseil d'administration et des décisions prises au cours de celle-ci ne peut qu'être écarté. 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 421-9 du code de l'environnement : " Les statuts des fédérations départementales des chasseurs doivent être conformes à un modèle adopté par le ministre chargé de la chasse. / Leurs assemblées générales statuent à la majorité des suffrages exprimés des membres présents ou représentés. / Chaque titulaire du permis de chasser adhérent d'une fédération dispose d'une voix. Il peut donner procuration à un autre adhérent de la même fédération. / Chaque titulaire de droits de chasse dans le département, adhérent d'une fédération, dispose d'un nombre de voix qui dépend, dans la limite d'un plafond, de la surface de son territoire. Il peut donner procuration à un autre adhérent de la même fédération. / Le nombre maximum de voix dont peut disposer chaque adhérent, soit directement, soit par procuration, est fixé dans le modèle de statuts mentionné au premier alinéa. / Toute personne membre de la fédération et détentrice d'un permis de chasser validé depuis cinq années consécutives peut être candidate au conseil d'administration quel que soit son âge ". 9. L'ONF soutient tout d'abord que dès lors que les titulaires de droit de chasse, tenus d'adhérer aux fédérations départementales des chasseurs, ne peuvent être candidats au conseil d'administration, contrairement aux chasseurs, l'article L. 421-9 du code de l'environnement, sur le fondement duquel est pris le modèle de statuts des fédérations départementales des chasseurs, est contraire à l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prévoit que la liberté d'association " ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ". Il fait également valoir que l'article L. 421-9 comporte une discrimination disproportionnée incompatible avec les dispositions combinées de l'article 11 et de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui interdit les discriminations " fondées notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinion, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation ". 10. Toutefois, d'une part, cette obligation d'adhésion des titulaires des droits de chasse aux fédérations départementales de chasseurs ne porte pas atteinte à leur liberté d'association. D'autre part, la circonstance que le législateur ait conféré des droits différents aux chasseurs et aux titulaires de droits de chasse, qui ne sont pas dans la même situation au regard de l'objet et des missions des fédérations départementales des chasseurs n'est pas, en elle-même, constitutive d'une restriction portant atteinte à la liberté d'association et n'est dès lors pas incompatible avec les dispositions conventionnelles précitées. De plus, les titulaires des droits de chasse disposent du pouvoir de voter aux délibérations des assemblées générales des fédérations départementales des chasseurs, qui sont chargées de prendre les décisions, et chaque titulaire de droits de chasse dispose d'un nombre de voix tenant compte de la surface de son territoire alors que chaque chasseur ne dispose que d'une voix. Dans ces conditions les dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'environnement ne sont pas incompatibles avec les dispositions combinées des articles 11 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 11. L'ONF fait également valoir, pour les mêmes motifs, que l'article L. 421-9 du code de l'environnement est contraire aux dispositions combinées de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales qui prévoit le respect de la propriété et des biens, en ce que les titulaires des droits de chasse doivent acquitter des cotisations qui constituent des biens, sans bénéficier du droit d'appartenir au conseil d'administration. Cependant une telle circonstance ne les prive pas d'un élément de propriété et ne constitue pas une discrimination au regard des stipulations invoquées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ainsi, le moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article L. 421-9 du code de l'environnement ne peut être accueilli. 12. En quatrième lieu, le moyen tiré de ce que le conseil d'administration et l'assemblée générale de la fédération départementale des chasseurs du Doubs ne disposaient pas d'informations suffisantes avant de décider du montant des cotisations des titulaires de droits de chasse ne peut qu'être écarté, dès lors que l'ONF n'assortit ce moyen d'aucune précision de nature à en établir le bien fondé. 13. En cinquième lieu, l'ONF soutient que la résolution n° 4 de l'assemblée générale n'est pas claire et intelligible dans la mesure où elle porte sur deux questions et qu'elle aurait dû faire l'objet de deux délibérations distinctes. 14. Toutefois, la délibération portait sur le maintien du prix du timbre fédéral à 90 euros pour la validation départementale, ainsi que sur "le calcul de l'adhésion territoire au titre du droit de chasse" fixé à 125 euros plus 0,12 euro par hectare de surface déclarée. Il n'est pas contesté et il ne ressort pas des pièces du dossier que la réunion de ces deux éléments, qui n'étaient pas dépourvus de lien, a été de nature à fausser les votes des membres de l'assemblée générale. Contrairement à ce que soutient l'ONF, la mention de "l'adhésion territoire" pour les titulaires de droits de chasse était suffisamment claire, notamment pour les membres d'un organisme spécialisée en la matière, pour comprendre qu'il s'agissait de la cotisation à verser par les adhérents de la fédération départementale des chasseurs du Doubs titulaires de droits de chasse, ce que l'ONF a bien contesté devant la juridiction administrative. 15. En sixième lieu, l'ONF ne peut utilement soutenir que la résolution contestée du 25 avril 2015 aurait été prise sur le fondement d'un règlement intérieur de la fédération départementale des chasseurs du Doubs illégal, en invoquant le règlement du 25 avril 2017, qui est postérieur à la décision contestée. 16. En septième lieu, l'ONF fait valoir que le décompte des votes a été réalisé en nombre de votants et non en nombre de voix, en méconnaissance de l'article 11 des statuts de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs. 17. Toutefois, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'en mentionnant un nombre total de votants et non de voix, la résolution contestée n'a pas pris en compte un nombre de voix, alors même que certains adhérents pouvaient disposer de plusieurs voix soit parce qu'ils étaient titulaires de droits de chasse et disposaient d'une voix par tranche de 50 hectares, soit parce qu'ils avaient reçu des procurations ou délégations d'autres adhérents, dès lors que les statuts et le règlement intérieur de la fédération prévoyaient que chaque titulaire de droit de chasse disposait d'un bulletin de vote regroupant toutes ses voix. 18. En huitième lieu, l'ONF fait valoir que c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que le fait qu'il n'ait pas voté, au motif allégué qu'il aurait été privé du droit de vote faute de recevoir un bulletin de vote valide, a été sans influence sur le sens du vote. 19. Si le tribunal administratif a mentionné que l'écart entre les votes favorables et défavorables était de 5 454 voix, alors que le scrutin avait recueilli 5 331 voix en faveur de la résolution et 324 voix contre sur un total de 5 835 voix, l'erreur matérielle commise par le tribunal administratif n'a pas eu d'influence sur son jugement. L'ONF, qui n'a d'ailleurs pas pu voter du fait qu'il n'a pas renvoyé à la fédération le collecteur de vote qui lui aurait permis de recevoir un bulletin de vote, n'indique pas en quoi cette circonstance a pu influencer le sens du scrutin, alors que l'écart de voix entre les votes favorables et défavorables, de plus de 5 000 voix, est très important. 20. En neuvième lieu, l'ONF soutient que la délibération, en tant qu'elle prévoit que les adhérents titulaires de droits de chasse, doivent payer une cotisation annuelle dépendant en partie de la surface dont ils ont la charge, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et porte atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques. A cet effet, il fait valoir que la fédération n'a pas enregistré une baisse importante du nombre d'adhésions de chasseurs au cours de la saison précédente, qu'elle ne justifie pas la nécessité de compenser cette faible baisse par une augmentation de la cotisation des seuls titulaires de droits de chasse et qu'aucune indication n'est donnée sur l'augmentation de ressources ainsi obtenue par rapport aux charges de la fédération. 21. Toutefois, il ressort notamment des résolutions prises le même jour que la résolution n° 4 contestée, que le compte dit du "service général" auquel sont affectées les cotisations des adhérents était en déficit de 43 651 euros. La Fédération départementale des chasseurs du Doubs invoque, sans être contredite, une tendance à la baisse du nombre de chasseurs et une augmentation constante de ses missions à caractère général. De plus, les titulaires de droits de chasse, qui ont d'ailleurs plus de droits de vote que les chasseurs, bénéficient davantage des services de la fédération départementale des chasseurs, dès lors qu'ils disposent de territoires importants, ce qui justifie qu'ils participent davantage aux dépenses de la fédération en fonction de la taille de leurs territoires respectifs. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la résolution contestée serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation, la circonstance que l'ONF soit tenu d'adhérer à la fédération et que sa cotisation ait fortement augmenté avec ce nouveau mode de calcul étant sans incidence sur la légalité de la fixation des modalités de cotisation. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de l'égalité devant les charges publiques doit également être écarté. 22. En dixième lieu, le moyen tiré par l'Office national des forêts de ce que sa cotisation constituerait une aide d'Etat qui aurait dû être déclarée à la Commission de l'Union européenne pour être régulière, ne peut qu'être écarté dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier et qu'il n'est pas établi que ce montant, à supposer même qu'il puisse avoir la nature d'une aide d'état, pourrait être de nature à constituer un avantage susceptible d'affecter les échanges et de fausser la concurrence. 23. Il résulte de ce qui précède que l'ONF n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Fédération départementale des chasseurs du Doubs, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à l'ONF au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 25. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces dispositions de mettre à la charge de l'ONF une somme de 1 500 euros à verser à la Fédération départementale des chasseurs du Doubs au titre des mêmes frais. Par ces motifs, DECIDE : Article 1er : La requête de l'Office national des forêts est rejetée. Article 2 : L'Office national des forêts versera à la Fédération départementale des chasseurs du Doubs une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office national des forêts et à la Fédération départementale des chasseurs du Doubs. Copie en sera adressée au préfet du Doubs. 2 N° 17NC01478