Cour administrative d'appel de Douai, 3e chambre - formation à 3 (ter), du 18 octobre 2005, 03DA00787, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 3E CHAMBRE - FORMATION A 3 (TER)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2005-10-18
Numéro : 03DA00787
Président : M. Couzinet
Rapporteur : M. Alain  Dupouy
Commissaire du gouvernement : M. Michel
Avocat(s) : SCP SUR-MAUVENU ET ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 21 juillet 2003, présentée pour la COMMUNE DE CAUDRY, représentée par son maire, par la SCP Sur, Mauvenu et associés, avocats ; la COMMUNE DE CAUDRY demande à la Cour : 11) d'annuler le jugement n° 9901143-0105923-0004715-0100948 du 14 mai 2003 par lequel le Tribunal administratif de Lille, d'une part, a annulé la délibération du 21 janvier 1999 du conseil municipal de Caudry prononçant la déchéance de la société Sade et décidant la résiliation du contrat lui déléguant l'exploitation du service public de distribution d'eau potable à compter du 1er avril 1999 sans aucun droit à indemnité, d'autre part, a déchargé la société Sade des sommes de 98 324,97 euros et 43 217,76 euros mises à sa charge par les titres exécutoires émis par le maire de Caudry les 31 décembre 1999 et 31 décembre 2000 et, enfin, a ordonné une expertise aux fins d'évaluer le préjudice résultant de l'éviction de ladite société du 1er avril 1999 jusqu'à la date du jugement ; 2°) de rejeter la demande d'indemnité présentée par la société Sade devant le Tribunal administratif de Lille ; 3°) de remettre à la charge de la société Sade les sommes réclamées par les titres exécutoires des 31 décembre 1999 et 31 décembre 2000 ; 4°) de condamner la société Sade à lui verser une somme de 10 000 euros, augmentée de la taxe sur la valeur ajoutée, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que c'est à tort que le tribunal administratif a admis la recevabilité des conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 21 janvier 1999 présentées par la société Sade au motif que des investissements importants étaient mis à sa charge, alors que le contrat dont la société était titulaire était un contrat d'affermage et non une concession, que l'exécution de ce contrat ne nécessitait pas d'investissements importants et qu'en tout état de cause, les investissements effectivement réalisés par la société Sade ont été limités ; qu'en considérant que l'annulation de la décision de résiliation impliquait la poursuite du contrat alors que la société Sade n'avait assorti ses conclusions d'annulation d'aucune demande d'injonction , le tribunal administratif a statué au-delà des conclusions dont il était saisi ; qu'en jugeant que les manquements reprochés à la société Sade ne présentaient pas un caractère de suffisante gravité pour justifier la résiliation sans indemnité du contrat, le tribunal administratif a entaché sa décision d'erreur de fait, d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la société n'a pas respecté l'obligation, laquelle revêtait un caractère substantiel et impératif, de réaliser les ouvrages de production et de distribution d'eau décrits au contrat afin de faire face aux besoins croissants de la commune en ce domaine ; que la société Sade ne peut se prévaloir de difficultés d'exécution imprévisibles pour justifier la non-réalisation des travaux mis à sa charge, alors que les difficultés qu'elle a rencontrées pour s'assurer la maîtrise foncière des terrains nécessaires à la réalisation des ouvrages prévus résultent de sa propre imprudence, la société s'étant engagée sur un projet dont elle n'avait aucune assurance de la faisabilité technique ; que ces difficultés ne pouvaient être qualifiées, comme l'a fait le tribunal administratif, de circonstances indépendantes de la volonté de la société Sade et n'étaient pas de nature à justifier l'abandon du projet ; que la ville de CAUDRY ne peut se voir reprocher aucun agissement de nature à atténuer la gravité de la faute commise par la société Sade en ne réalisant pas les travaux prévus au contrat ; que les solutions de remplacement proposées par la société ne permettaient pas de répondre à l'objectif d'accroissement et de diversification de la ressource en eau de la ville et constituaient une modification substantielle des obligations contractuelles ; qu'ainsi, la violation de ses engagements contractuels par la société Sade a constitué une faute d'une particulière gravité justifiant sa déchéance et la résiliation du contrat à ses torts exclusifs ; que la résiliation n'ayant pas été prononcée pour motif d'intérêt général, la société Sade ne peut prétendre être indemnisée de son préjudice et qu'ainsi, la mesure d'expertise ordonnée revêt un caractère frustratoire ; qu'en tout état de cause, la société n'apporte pas d'éléments de justification suffisants propres à établir la réalité et le montant des chefs de préjudice qu'elle allègue ; que les titres de recettes attaqués ont été régulièrement émis et correspondent à la restitution des sommes provisionnées pour le renouvellement des ouvrages, dont le montant a été exactement calculé ; que le fait qu'aucune clause du cahier des charges ne prévoit la restitution du solde du fonds de renouvellement ne saurait autoriser la société Sade à en disposer ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 janvier 2004, présenté pour la société Sade par la SCP A... et Barthélémy, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; la société Sade conclut au rejet de la requête de la COMMUNE DE CAUDRY et à sa condamnation au paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la circonstance que le contrat conclu est un contrat d'affermage ne fait pas obstacle à ce que le juge du contrat puisse prononcer l'annulation d'une mesure de résiliation, dès lors que l'exécution du contrat nécessite des investissements importants, ce qui était le cas en l'espèce ; que le tribunal administratif n'a pas statué ultra petita, aucune mention relative à la poursuite du contrat ne figurant dans le dispositif du jugement ; qu'elle a satisfait aux obligations du contrat et a fait toute diligence pour faire face aux difficultés et aux aléas techniques auxquels elle a été confrontée ; qu'elle n'a ainsi commis aucune faute justifiant une quelconque sanction, en particulier la sanction extrême que constitue la déchéance ; qu'elle a, dès lors, droit à être indemnisée des préjudices qu'elle a subis durant la période de son éviction irrégulière jusqu'à la date de sa réintégration ou, si la commune n'exécute pas le jugement, jusqu'au terme assigné au contrat ; que la détermination de ses préjudices repose sur des calculs détaillés et sur des documents comptables qui sont à la disposition de l'expert ; que la créance dont se prévaut la COMMUNE DE CAUDRY et ayant fait l'objet des titres de recettes contestés est dépourvue de tout fondement ; Vu le mémoire, enregistré le 4 août 2004, présenté pour la société Sade ; la société Sade persiste dans ses précédentes conclusions et demande en outre à la Cour, par la voie de l'appel incident, de réformer le jugement en ce qu'il fixe le terme de la période d'indemnisation à la date dudit jugement et de décider que son droit à réparation s'étend du 1er avril 1999 au 4 avril 2004, date de la reprise de l'exécution du contrat, que l'expert devra prendre en compte pour évaluer le manque à gagner ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 4 février 2005, présenté pour la COMMUNE DE CAUDRY par Me Y..., avocat ; la COMMUNE DE CAUDRY conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et au rejet par voie de conséquence de l'appel incident de la société Sade ; Vu le mémoire, enregistré le 17 mars 2005, présenté pour la société Sade ; la société Sade persiste dans ses précédentes conclusions par les mêmes moyens ; Vu le mémoire, enregistré le 23 septembre 2005, présenté pour la COMMUNE DE CAUDRY qui persiste dans ses précédentes conclusions par les mêmes moyens ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 4 octobre 2005 à laquelle siégeaient M. Couzinet, président de chambre, M. X... et M. Dupouy, présidents-assesseurs : - le rapport de M. Dupouy, président-assesseur ; - les observations de Me Z..., avocat, pour la COMMUNE DE CAUDRY, et de Me A..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour la société Sade ; - et les conclusions de M. Michel, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par une délibération en date du 21 janvier 1999, le conseil municipal de la COMMUNE DE CAUDRY a prononcé la déchéance de la société Sade, chargée de l'exploitation du service de distribution d'eau potable de la commune, et la résiliation à compter du 1er avril 1999 du contrat d'affermage conclu avec cette société le 18 mai 1993 ; que, par le jugement attaqué du 14 mai 2003, le Tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 21 janvier 1999, ordonné une expertise afin de déterminer le préjudice subi par la société Sade et déchargé la société des sommes qui lui avaient été réclamées par deux titres exécutoires émis par le maire de CAUDRY les 31 décembre 1999 et 31 décembre 2000 ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant qu'en indiquant dans son jugement que l'annulation de la décision de résiliation impliquait la poursuite du contrat, le tribunal administratif, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE CAUDRY, n'a pas statué au-delà des conclusions dont il avait été saisi, mais s'est borné à préciser, dans le cadre du recours indemnitaire formé par la société Sade, la limite du droit à réparation de ladite société ; Sur la déchéance du fermier et la résiliation de son contrat : En ce qui concerne la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de la délibération du 21 janvier 1999 : Considérant que, si le juge du contrat n'a pas, en principe, le pouvoir de prononcer l'annulation des mesures prises par le maître de l'ouvrage à l'encontre de son cocontractant et s'il lui appartient seulement de rechercher si ces mesures sont intervenues dans des conditions de nature à ouvrir au profit de celui-ci un droit à indemnité, il en est autrement lorsqu'il s'agit de contrats de longue durée ayant pour objet la réalisation et l'exploitation d'ouvrages nécessitant des investissements importants dont l'amortissement doit être effectué pendant toute la durée de l'exploitation ; Considérant que le contrat passé par la COMMUNE DE CAUDRY avec la société Sade pour l'exploitation par affermage du service de distribution d'eau potable a été conclu pour une durée de trente ans et prévoit la réalisation de travaux de renouvellement, de renforcement et d'extension des captages et des ouvrages de génie civil pour un montant estimé de 3 250 000 francs ; qu'en outre, l'article 5-1 du cahier des charges met à la charge du fermier non seulement le remboursement anticipé d'un emprunt de la commune d'un montant de 3 300 000 francs, mais aussi un prélèvement annuel destiné à couvrir les annuités des emprunts contractés par la commune dans le cadre de la régie directe ; que le prix de l'eau inclut une part, perçue pendant toute la durée du contrat, destinée à compenser la prise en charge par la société Sade du service de la dette et de l'investissement ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE CAUDRY, l'exécution de ce contrat nécessite la prise en charge d'investissements importants dont l'amortissement doit se faire pendant toute la durée de l'exploitation ; que la circonstance que la totalité des investissements prévus n'a pas été réalisée à la date de la résiliation est sans incidence sur l'appréciation de leur importance contractuelle ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif a estimé que la société Sade était recevable à demander l'annulation de la délibération du 21 janvier 1999 prononçant sa déchéance et la résiliation de son contrat ; Au fond : Considérant qu'aux termes de l'article 48 du cahier des charges de l'affermage : « En cas de faute d'une particulière gravité, notamment si le fermier n'a pas mis la distribution en service dans les conditions fixées par le cahier des charges, ou encore en cas d'interruption totale prolongée du service, la collectivité pourra prononcer elle-même la déchéance du fermier. Cette mesure devra être précédée d'une mise en demeure restée sans effet dans le délai imparti » ; Considérant qu'il appartient au juge du contrat de rechercher si les faits reprochés au fermier ont constitué des manquements suffisamment graves pour justifier la déchéance prononcée à son encontre et, dans la négative, d'annuler cette mesure ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que, si la société Sade s'était engagée à réaliser un nouveau forage et une station de pompage au lieu-dit « Le Pont à Capelle » et à construire un forage et une station de pompage entre Ligny-en-Cambraisis et Fontaine-au-Pire de manière à porter à un minimum de 10 000 m3 par jour la capacité totale des installations de production, ces projets ont dû être abandonnés, le premier en raison de l'improductivité du site et le second en raison des difficultés auxquelles la société Sade a été confrontée pour pouvoir disposer des terrains nécessaires à la mise en place des installations prévues ; que la société a alors procédé à des forages d'essai sur différents sites, et notamment sur celui de Saint-Benin où elle a identifié d'importantes ressources en eau ; qu'elle a ainsi été en mesure de proposer à la COMMUNE DE CAUDRY un plan de renforcement de la ressource en eau permettant de porter à brève échéance la capacité totale de production à 8 400 m3 par jour, puis, en fonction des besoins constatés, à 10 000 m3 par jour ; que, dans ces conditions, la société Sade peut être regardée comme ayant satisfait à l'objectif quantitatif de production fixé au contrat ; que la COMMUNE DE CAUDRY a néanmoins exigé de son cocontractant, par deux mises en demeure en date des 18 septembre 1996 et 22 juin 1998, la réalisation des forages et stations de pompage prévus au contrat, alors qu'aucun objectif de diversification des sites de production ne figurait au contrat ; que, par suite, et alors qu'il n'est pas contesté que l'alimentation du centre de loisirs, dont seul le retard de la mise en service était susceptible d'entraîner les sanctions prévues à l'article 46 du cahier des charges, a été réalisée dans le délai fixé à l'article 5-2 de ce cahier, la non-réalisation, à la suite de circonstances pour une large part indépendantes de la volonté de la société Sade et tenant notamment à l'absence de dépôt par la commune de demandes d'autorisation de prélèvement d'eau, de certains des ouvrages mentionnés au contrat n'est pas constitutive d'un manquement d'une gravité suffisante pouvant justifier la déchéance du fermier et la résiliation sans indemnité de son contrat ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE DE CAUDRY n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a annulé la délibération litigieuse du 21 janvier 1999 ; Sur la demande d'indemnité de la société Sade : Considérant, d'une part, que c'est à bon droit qu'en vue de déterminer l'indemnité due par la COMMUNE DE CAUDRY à la société Sade, compte tenu notamment du manque à gagner occasionné par la décision de résiliation et des charges d'exploitation qui ont continué à courir pendant tout ou partie de la période d'éviction irrégulière, le tribunal administratif a ordonné une expertise avec mission pour l'expert de fournir tous éléments permettant d'évaluer le préjudice subi ; Considérant, d'autre part, que la société Sade est fondée à demander, par la voie du recours incident, que son droit à réparation, dont le terme a été fixé par les premiers juges à la date de leur jugement, soit étendu jusqu'au 4 avril 2004, date de la reprise effective de l'exécution du contrat ; qu'il y a lieu de réformer, dans cette mesure, le jugement du 14 mai 2003 ; Sur les titres exécutoires : Considérant que le jugement attaqué a prononcé, par voie de conséquence de l'annulation de la délibération du 21 janvier 1999, la décharge des sommes de 98 324,97 euros et de 43 217,76 euros réclamées à la société Sade par des titres exécutoires émis par le maire de CAUDRY les 31 décembre 1999 et 31 décembre 2000 et correspondant à des provisions constituées pour le renouvellement des ouvrages ; qu'il y a lieu, par adoption des motifs de ce jugement, de rejeter les conclusions de la COMMUNE DE CAUDRY tendant à ce que ces sommes soient remises à la charge de la société Sade ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de condamner la COMMUNE DE CAUDRY à verser à la société Sade une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par cette société et non compris dans les dépens ; Considérant, d'autre part, que les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que la société Sade, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamnée à payer à la COMMUNE DE CAUDRY la somme que demande cette collectivité au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNE DE CAUDRY est rejetée. Article 2 : Le terme de la période d'éviction irrégulière de la société Sade déterminant son droit à réparation est fixé au 4 avril 2004. Article 3 : Les articles 2 et 3 du jugement n° 9901143-0105923-0004715-0100948 du Tribunal administratif de Lille en date du 14 mai 2003 sont réformés en ce qu'ils ont de contraire au présent arrêt. Article 4 : La COMMUNE DE CAUDRY versera à la société Sade une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE CAUDRY, à la société Sade et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Copie sera transmise au préfet du Nord et à l'expert. 2 N°03DA00787