Conseil d'Etat, 3 SS, du 6 janvier 1995, 131241, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3 SS
Date de la décision : 1995-01-06
Numéro : 131241
Rapporteur : M. Gervasoni
Commissaire du gouvernement : M. Savoie

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 6 novembre 1991, présentée par Mme Hélène H..., demeurant ..., Mme Agnès L..., demeurant ..., Mme Fabienne D..., demeurant ..., M. Bernard B..., demeurant ..., Mme Martine K..., demeurant ..., Mme Laurence J..., demeurant ..., Mme Sylvie X..., demeurant ..., Mme Patricia C..., demeurant ..., Mme Maude I..., demeurant ..., Mme Martine A..., demeurant ..., Mme Corinne Y..., demeurant ..., Mme Antoinette Z..., demeurant ..., Mme Lydia F..., demeurant 1, square A. Ribot à Melun (77000), Mme Micheline BROYARD, demeurant 326, rue de la Mare des Champs à Vaux-le-Pénil (77000), Mme Catherine VO, demeurant 10, allée des Acacias à Sivry-Courtry (77115), Mme Sylvie JUSAC, demeurant 471, rue Provence à Dammarie-les-Lys (77000), Mme Fabienne DELIN, demeurant 5, rue J. du Bellay à Melun (77000), Mme Maryse CANTIN, demeurant 23, rue des Sablons à Fontaine-le-Port (77590), Mme Jacqueline PEINTE, demeurant2, rue Lucien Gaulard à Melun (77000), Mme Josiane LECOUTEY, demeurant 16, allée des Houx à Dammarie-les-Lys (77190), Mme Nalina TIROU LUQUET, demeurant 12, avenue Armand de la Rochette à Melun (77000), Mme Claudine MONJARRET, demeurant à Melun (77000), M. Christian PEINTE, demeurant 2, rue Lucien Gaulard à Melun (77000), Mme Odette LARHANTEC, demeurant 11, Val de l'Oreuse à Saint-Martin-sur-Oreuse (89260), Mme Christiane COCARD, demeurant 45, rue Grande à la Chapelle-la-Reine (77720), M. C JACOTIN, demeurant 2, rue Saint-Hilaire à Samois-sur-Seine (77920), M. C. REINE, demeurant 8, square Prosper Mérimée à Melun (77000), Mme Chantal ROBIN, demeurant 53, avenue G. Pompidou à Melun (77000), Mme Pascale COURTAUT, demeurant 146, allée du Hêtre Pourpre à Dammarie-les-Lys (77190), M. Bernard CHAPIN, demeurant 20, rue de Melun à Maincy (77950), Mme Paulette LAFUENTES, demeurant 16, Bd Chateaubriand à Melun (77000), Mme Isabelle HOULFORT, demeurant 298, avenue de Marché Marais, au Mée-surSeine (77350), Mme Françoise M..., demeurant ..., Mme Geneviève E..., demeurant ..., au Mée-sur-Seine (77360), Mme Patricia G..., demeurant 15, Bd Chateaubriand à Melun (77000), Mme Madeleine GESCOFF, demeurant 4, rue des Tamaris au Châtelet-en-Brie (77000) et M. Pierre MENCE, demeurant, 46, rue de la Cloche à Fontainebleaudésignant comme mandataire commun Mme Hélène LIPIETZ ; Mme LIPIETZ et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et l'arrêté du 6 septembre 1991 pris pour son application ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 34 et 72 ; Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée ; Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et notamment son article 88, premier alinéa, modifié par la loi du 28 novembre 1990 ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu le décret n° 84-346 du 10 mai 1984 relatif au conseil supérieur de la fonction publique territoriale ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de M. Gervasoni, Auditeur,- les conclusions de M. Savoie, Commissaire du gouvernement ; Sur les conclusions dirigées contre le décret du 6 septembre 1991 : Sur la légalité externe : Sur le moyen tiré de ce que le Premier ministre n'aurait pas eu compétence pour prendre le décret attaqué : Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction issue de la loi du 28 novembre 1990 : "L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe ... les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat" et qu'aux termes de l'article 140 de ladite loi : "Un décret en Conseil d'Etat détermine, en tant que de besoin, les conditions d'application de la présente loi" ; Considérant que les dispositions ainsi modifiées de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 n'étaient pas suffisamment précises pour que leur application fût possible sans l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat déterminant notamment les conditions dans lesquelles devait être mise en oeuvre la règle suivant laquelle les régimes indemnitaires sont fixés "dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat" ; que le Premier ministre était compétent pour déterminer par décret, conformément à l'article 140 précité, les modalités d'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 ; Sur la régularité de la procédure : Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 9 de la loi du 26 janvier 1984 le conseil supérieur de la fonction publique territoriale "est consulté ... pour les projets de décrets réglementaires relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux", qu'aux termes de l'article 23 du décret du 10 mai 1984 relatif à ce conseil : "L'assemblée plénière et les formations spécialisées émettent des avis ou des propositions à la majorité des suffrages exprimés" et qu'aux termes de l'article 24 du même décret : "Les délibérations de l'assemblée plénière et des différentes formations du conseil supérieur ... ne sont valables que si les deux-tiers des membres sont présents ou représentés lors de l'ouverture de la réunion" ; Considérant qu'il n'est pas contesté que les deux projets de décrets pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée, projets qui ont été réunis pour former le décret du 6 septembre 1991, ont été soumis à l'assemblée plénière du conseil réunie le 27 juin 1991 ; qu'il ressort des pièces du dossier d'une part, que le quorum des deux-tiers était respecté lors de cette séance, d'autre part, que l'avis sur les deux projets de décrets a été formulé à la majorité des suffrages exprimés ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'avis émis le 27 juin 1991 par le conseil supérieur de la fonction publique territoriale aurait été émis dans des conditions irrégulières doit être écarté ; Considérant que si le Gouvernement a, postérieurement à la consultation, apporté certaines modifications aux dispositions soumises au conseil et notamment regroupé en un seul décret les deux projets sur lesquels il l'avait consulté, il ressort de la comparaison des textes ayant fait l'objet de la consultation et du décret attaqué que le conseil supérieur a été consulté sur l'ensemble des questions traitées par le texte définitif ; qu'ainsi le Gouvernement asatisfait aux obligations qui lui incombaient ; Sur la légalité interne du décret attaqué : En ce qui concerne la légalité de l'article 1er, de l'article 6 et des annexes du décret attaqué : Considérant que l'habilitation qu'avait reçue le Gouvernement, pour définir les modalités d'application des dispositions de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 modifiées par la loi du 28 novembre 1990, comportait nécessairement la définition des conditions de mise en oeuvre de la règle suivant laquelle les régimes indemnitaires sont fixés "dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat" ; qu'en édictant à l'article 1er du décret attaqué la règle suivant laquelle : "Le régime indemnitaire fixé ... pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes", le Gouvernement n'a donc pas excédé les limites de l'habilitation législative qu'il avait reçue ; qu'ainsi les requérants ne sauraient utilement se prévaloir à l'encontre desdites dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution qui réservent au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales ; Considérant qu'aux termes de l'article 111 de la loi du 26 janvier 1984 : "Les agents titulaires d'un emploi d'une collectivité ou d'un établissement relevant de la présente loi sont intégrés dans la fonction publique territoriale ... . Ces agents conservent les avantages qu'ils ont individuellement acquis en matière de rémunération et de retraite. Ils conservent, en outre, les avantages ayant le caractère de complément de rémunération qu'ils ont collectivement acquis au sein de leur collectivité ou établissement par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale." ; que ces dispositions ne dispensent pas les collectivités territoriales et établissements publics locaux, lors de la fixation des régimes indemnitaires de leurs fonctionnaires, de respecter la limite fixée par le législateur au premier alinéa précité de l'article 88 modifié de la même loi ; Considérant que s'il est soutenu que le Gouvernement aurait méconnu les dispositions de la loi du 13 juillet 1987 abrogeant les dispositions de l'article 15 de la loi du 13 juillet 1983 en application desquelles les fonctionnaires appartenant à des corps comparables de la fonction publique d'Etat et de la fonction publique territoriale bénéficiaient de rémunérations identiques, il résulte des termes mêmes du décret attaqué qu'il n'a eu ni pour objet, ni pour effet d'imposer aux collectivités locales et à leurs établissements publics de faire bénéficier leurs agents de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires d'Etat ; Considérant qu'en fixant, d'une part, la limite des régimes indemnitaires des fonctionnaires territoriaux de la filière d'administration générale par référence à ceux des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans les préfectures, sauf dans le cas des administrateurs territoriaux qui peuvent bénéficier d'une indemnité dont le taux moyen est au plus égal à celui des indemnités versées aux administrateurs civils, et en permettant d'autre part, aux collectivités locales d'attribuer à leurs fonctionnaires exerçant des fonctions techniques les primes dont bénéficient les fonctionnaires des services extérieurs du ministère de l'équipement, le Gouvernement n'a pas, eu égard aux différences des fonctions en cause, violé le principe d'égalité entre agents publics ; Considérant que si le décret attaqué s'est borné dans ses annexes à établir des équivalences pour les cadres d'emplois relevant des domaines de l'administration générale et des fonctions techniques, il ne fait pas obstacle à l'intervention ultérieure de décrets définissant ceséquivalences pour les autres cadres d'emplois ; qu'ainsi le Gouvernement, qui n'était pas tenu de fixer par le même décret les équivalences pour l'ensemble des emplois de la fonction publique territoriale n'a ni méconnu la spécificité de cette fonction publique en n'y distinguant que deux domaines d'activité, ni instauré entre les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans ces deux domaines et les autres fonctionnaires territoriaux une discrimination contraire au principe d'égalité ; Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 : "Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent" ; que, dès lors, en établissant par les annexes du décret attaqué des équivalences entre les grades de la fonction publique territoriale et les grades de la fonction publique d'Etat, le Gouvernement n'a pas méconnu la volonté du législateur ; que le moyen tiré de ce que les annexes contiendraient des dispositions contradictoires avec celles du premier alinéa de l'article 1er du décret, aux termes duquel : "Le régime indemnitaire fixé ... pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes" manque en fait ; Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 1er du décret attaqué : "Le tableau joint en annexe établit les équivalences avec la fonction publique de l'Etat des différents grades des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale dans le domaine de l'administration générale et dans le domaine technique" ; que si les annexes auxquelles renvoient les dispositions précitées précisent pour chaque grade de la fonction publique d'Etat le régime indemnitaire de référence, il résulte des autres dispositions du décret et notamment de celles du premier alinéa de l'article 1er que dans l'hypothèse où il apparaîtrait que les fonctionnaires de l'un des grades de la fonction publique d'Etat figurant en annexe bénéficient d'une indemnité non reprise dans ledit régime de référence, les dispositions du décret attaqué ne feraient pas obstacle à ce qu'une indemnité correspondante soit accordée aux fonctionnaires territoriaux exerçant des fonctions équivalentes, sous le contrôle du juge administratif et dans le respect de la limite fixée au premier alinéa de l'article 1er ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les équivalences établies par le décret attaqué soient entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne la légalité de l'article 7 du décret attaqué : Considérant que l'article 7 du décret attaqué dispose que : "Les primes ou indemnités créées au profit des fonctionnaires territoriaux en vigueur à la date de publication du présent décret demeurent applicables pendant un délai de six mois à compter de cette date" ; que ces dispositions ont pour effet de maintenir en vigueur jusqu'au 7 mars 1992 et d'abroger à cette date les actes réglementaires de l'Etat par lesquels des primes et indemnités avaient été instituées en faveur des fonctionnaires territoriaux en vertu des dispositions législatives antérieures à celles du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa rédaction issue de la loi du 28 novembre 1990 ; qu'en revanche, lesdites dispositions n'ont pas eu pour objet et n'auraient pu légalement avoir pour effet d'abroger ou de valider des délibérations adoptées par des collectivités locales ou des établissements publics locaux ; Considérant que les dispositions de l'article 7 précité ne font obstacle ni à l'application du troisième alinéa de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 qui subordonne à l'entrée en vigueur des nouveaux régimes indemnitaires l'application de la règle fixée au deuxième alinéa du même article et selon laquelle les fonctionnaires territoriaux ne peuvent percevoir aucune rémunération autre que celles qui sont fixées en application de l'article 20 dutitre premier du statut général, ni à l'application de l'article 111 de la même loi en application duquel les fonctionnaires territoriaux conservent certains des avantages qu'ils ont acquis en matière de rémunération et de retraite ; Considérant que les textes abrogés par les dispositions de l'article 7 sont seulement ceux qui concernent le régime indemnitaire des fonctionnaires dont les grades sont mentionnés à l'annexe du décret attaqué ; qu'ainsi les dispositions dudit article 7 ne peuvent avoir pour effet de priver de tout droit à indemnité les fonctionnaires territoriaux qui n'ont pas été intégrés dans un cadre d'emplois au terme du délai de six mois fixé par ces dispositions ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 6 septembre 1991 ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 6 septembre 1991 : Considérant que, par décision du 27 novembre 1992, le Conseil d'Etat statuant au Contentieux a annulé l'arrêté du 6 septembre 1991 ; qu'ainsi les conclusions tendant à son annulation sont devenues sans objet ;Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de Mme H... et autres dirigées contre l'arrêté du 6 septembre 1991.Article : Le surplus des conclusions de Mme H... et autres est rejeté.Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme H... et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.