CAA de NANTES, 4ème chambre, 08/11/2024, 23NT01617, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-08
Numéro : 23NT01617
Président : M. LAINÉ
Rapporteur : M. Benjamin  CHABERNAUD
Commissaire du gouvernement : Mme ROSEMBERG
Avocat(s) : SCP COURRECH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1er juin et 11 septembre 2023 et les 15 mars et 15 avril 2024, la SAS Sodishague, représentée par Me Courrech, demande à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté du 20 avril 2023 par lequel le maire de la Hague (Manche) a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création de dix pistes de " drive " sous l'enseigne " E. Leclerc " situé sur la commune de la Hague ; 2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commerciale (CNAC) de statuer à nouveau dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de la société Hague Dis la somme de 3000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative Elle soutient que : - sa requête est recevable, dès lors qu'elle n'avait pas à saisir la CNAC, qui s'est déjà prononcée aux termes d'un avis défavorable, préalablement à l'introduction de l'instance ; - l'arrêté attaqué méconnaît l'article R. 752-35 du code de commerce, dès lors que les membres de la CNAC n'ont pas reçu les documents listés par ces dispositions ; - le motif de refus tiré de l'incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale du pays du Cotentin (SCoT) est infondé ; celui-ci est frappé d'obsolescence ; le projet est compatible avec le document d'aménagement commercial du SCoT, dès lors que l'implantation en centre-ville était inadaptée et non obligatoire compte tenu de la faiblesse de l'offre existante ; le projet comporte une surface de seulement 400 m² accessible au public ; - le motif tiré de ce que le projet a un impact négatif sur l'aménagement du territoire est infondé ; la circonstance que le projet soit implanté en dehors du centre-ville n'est pas pertinente s'agissant d'un drive ; le projet litigieux ne favorise pas de nouveaux déplacements en voiture ; l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa dernière version n'était pas applicable à la date du dépôt du permis de construire ; les surfaces agricoles, assiette du projet, ont vocation à être urbanisées au regard du document d'urbanisme en vigueur ; l'offre commerciale est insuffisante dans le secteur du projet et son impact sur le commerce de centre-ville est très limité ; le programme " Petite Ville de demain " ne porte pas sur les questions commerciales ; - le motif tiré de l'absence d'étude de trafic est entaché d'illégalité, dès lors qu'une telle étude n'est pas obligatoire ; en outre, le projet en litige va entraîner une faible circulation routière supplémentaire ; - le motif tiré du fait que le projet entraîne une forte imperméabilisation est infondé ; le projet est respectueux du développement durable ; - le motif tiré du fait que le projet va entraîner des nuisances à l'égard d'une habitation voisine est infondé eu égard à l'éloignement de celle-ci et à la faiblesse des nuisances provoquées par le projet. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2023, la commune de la Hague conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la requête est irrecevable, dès lors que la SAS Sodishague n'a pas saisi la CNAC préalablement à l'introduction de l'instance ; - en opposant l'arrêté de refus attaqué, elle s'est bornée à suivre l'avis de la CNAC conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme. Par un mémoire, enregistré le 11 janvier 2024, la SAS Hague Dis, représentée par Me Hourmant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2500 euros soit mise à la charge de la SAS Sodishague en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante sont infondés. Par un mémoire, enregistré le 19 mars 2024, la commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Chabernaud, - les conclusions de Mme Rosemberg, rapporteure publique, - et les observations de Me Dupont, substituant Me Courrech, représentant la société Sodishague, et de Me Hourmant, représentant la société Hague Dis. Considérant ce qui suit : 1. La SAS Sodishague a déposé, le 12 septembre 2022, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création de dix pistes de " drive " sous l'enseigne " E. Leclerc " sur un site anciennement occupé par un garage situé sur la commune de la Hague. Le 30 novembre 2022, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de la Manche a émis un avis favorable au projet. Sur recours de la SAS Hague Dis, qui exploite un supermarché à l'enseigne " Super U " sur la commune de la Hague, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis, le 9 mars 2023, un avis défavorable au projet. La SAS Sodishague demande à la cour d'annuler l'arrêté du 20 avril 2023 par lequel le maire de la Hague (Manche) a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ". 3. La SAS Sodishague soutient qu'il n'est pas établi que les membres de la CNAC auraient reçu communication des dossiers et de l'ensemble des pièces exigées par l'article R. 752-35 du code de commerce en temps utile. Toutefois, la CNAC, en produisant une attestation de la société Dematis, son prestataire de convocations électroniques, établit avoir envoyé à ses membres, par courriel du 21 février 2023, une convocation à la séance du 9 mars suivant, au cours de laquelle a été examiné le projet en litige, cette convocation les informant de la mise à disposition des documents nécessaires pour l'examen du dossier au moins cinq jours avant cette séance, sur la plateforme de téléchargement dédiée, avec les précisions suivantes : " Les documents relatifs à ces dossiers seront disponibles sur la plateforme de téléchargement 5 jours au moins avant la tenue de la séance. Ces documents ne seront pas imprimés par le secrétariat de la commission. / En application de l'article R. 752-35 du code de commerce, chaque dossier est composé de : - l'avis ou la décision de la commission départementale - le procès-verbal de la réunion de la commission départementale - le rapport des services instructeurs départementaux - le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision - le rapport du service instructeur de la commission nationale. / En complément, ces dossiers pourront comporter une sélection de cartes ou de plans et la demande d'autorisation d'exploitation commerciale ". La CNAC produit également un historique de la plate-forme d'échanges de fichiers " SOFIE " faisant état d'un partage de fichiers avec les membres de la CNAC le 2 mars 2023, cette mise à disposition étant également attestée, le 5 mars 2024, par la directrice de projets au sein de la direction générale des entreprises du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui assure le secrétariat de la CNAC. Il n'est ni établi, ni même allégué par des objections circonstanciées, que les membres de la CNAC n'auraient pas été mis en mesure d'accéder par ces moyens aux documents en cause, dans le délai de cinq jours prévu par ce même article. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis de la CNAC doit être écarté. En ce qui concerne le respect par le projet des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce : 4. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction alors applicable : " I.- (...) / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale.". 5. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions départementale et nationale d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur un dossier de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. S'agissant de l'objectif relatif à l'aménagement du territoire : 6. Le projet litigieux vise à créer, sur la commune de la Hague, un drive de dix pistes et un bâtiment avec un étage comprenant un accueil, des surfaces de stockage, des locaux techniques et d'autres dédiés au personnel. Le site d'implantation, d'une superficie d'1,8 ha, est constitué de surfaces agricoles ainsi que d'un garage, d'une station de lavage automatique et d'une station essence, qui ne sont plus exploités et ont ainsi vocation à être démolis. 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que ce site d'implantation présente une mauvaise intégration urbaine dès lors qu'il prend place au sein d'une vaste zone agricole et naturelle faiblement urbanisée qui se trouve éloignée du centre-ville de la Hague, situé à 10 km, et ne contribue donc pas à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial de centre-ville, le bourg le plus proche étant à un 1 km du projet. 8. D'autre part, si le projet de la SAS Sodishague procède à la réhabilitation d'une friche commerciale, il a toutefois pour effet d'augmenter fortement l'emprise au sol des bâtiments, qui passe de 449 m² à 2 764 m², ainsi que les surfaces bitumées, qui passent de 5 % à 26 % de la superficie totale, entraînant ainsi une diminution substantielle, d'environ 1 ha, de la superficie des espaces verts en pleine terre. Dans ces conditions, le projet, globalement utilisateur de 14 425 m² d'espaces supplémentaires, ne se traduira pas par une consommation économe de l'espace. 9. Enfin, si ce dernier ne devrait pas avoir des répercussions importantes sur la circulation automobile, il est toutefois mal desservi par les transports collectifs et les modes de déplacement doux compte tenu de son éloignement des zones d'habitation et commerciales existantes. 10. Par conséquent, au regard de l'ensemble de ces circonstances, la CNAC n'a pas commis d'erreur d'appréciation en considérant que le projet de la société Sodishague est de nature à compromettre la réalisation de l'objectif énoncé par la loi en matière d'aménagement du territoire. S'agissant de l'objectif relatif au développement durable : 11. Le projet litigieux devrait entraîner des nuisances relativement limitées au détriment de son environnement proche, dès lors notamment qu'une seule habitation est accolée au site. Par ailleurs, il prévoit l'installation de panneaux photovoltaïques sur environ 60 % de la surface des toitures. Cependant, il a pour effet de provoquer une forte imperméabilisation des sols sur une surface de 6405 m². La part des surfaces artificialisées représentera ainsi, à terme, 41 % des surfaces totales contre 7 % seulement à l'heure actuelle. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la CNAC a estimé que le projet n'était pas respectueux de l'objectif relatif au développement durable. S'agissant de l'objectif relatif à la protection des consommateurs : 12. Comme il a été dit plus haut, le projet est situé au sein d'un vaste espace agricole et naturel, se trouve éloigné des zones urbanisées et ne sera aisément accessible qu'en voiture individuelle. Il n'est donc pas situé à proximité des lieux de vie. Par ailleurs, il s'inscrit au sein d'un territoire dont la population a baissé de 5,65% entre 2010 et 2020 et qui bénéficie déjà d'une offre de drive et de commerces alimentaires de proximité. Ainsi, le projet ne peut être regardé comme contribuant à l'objectif de protection des consommateurs. 13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial serait entaché d'une inexacte application des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce doit être écarté. En ce qui concerne l'étude de trafic : 14. Il ressort des pièces du dossier que la SAS Sodishague a produit, à l'appui de sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, des éléments permettant notamment d'évaluer les flux journaliers de circulation des véhicules générés par son projet, conformément aux dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce. Si la Commission nationale d'aménagement commercial a opposé à cette demande l'absence d'étude de trafic réalisée par un cabinet spécialisé, un tel document n'était toutefois pas exigé par ces dernières. Par suite, la CNAC ne pouvait se prévaloir d'un tel motif. En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale du pays du Cotentin : 15. En vertu de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, les permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévus à l'article L. 752-6 du code de commerce doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. 16. Le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du pays du Cotentin applicable à la date de l'avis de la CNAC prévoit que l'implantation de commerces se fera en priorité en centre-ville ou dans des galeries commerciales. S'il est vrai que l'établissement envisagé ne se situe ni en centre-ville, ni dans des galeries commerciales, les orientations générales précitées du schéma de cohérence territoriale en matière de localisation de l'offre commerciale sont toutefois uniquement de nature préférentielle. Le projet litigieux ne peut donc être regardé comme incompatible avec celles-ci. 17. Par ailleurs, le schéma prévoit également que les extensions ou les créations de zones commerciales devront permettre le développement d'une offre commerciale en adéquation avec la stratégie d'aménagement du territoire, qui repose sur la délimitation de trois types de pôles, qui ont chacun vocation à accueillir, en fonction de leur importance, les nouvelles implantations et extensions commerciales définies au regard d'un plafond de surface hors œuvre nette à ne pas dépasser. Si le projet en litige n'est pas implanté dans l'un des trois types de pôles mentionnés, les orientations générales précitées du schéma s'appliquent toutefois essentiellement aux extensions ou créations de zones commerciales et ne concernent donc pas directement l'unité commerciale projetée en l'espèce, qui ne constitue ni la création, ni l'extension d'une telle zone, et ne peut donc être regardée comme incompatible avec lesdites orientations. 18. Enfin, la CNAC ne peut utilement se prévaloir d'une nouvelle version du schéma de cohérence territoriale du pays du Cotentin, dès lors que celle-ci n'est entrée en vigueur que postérieurement à son avis et à la décision attaquée. 19. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de la SAS Sodishague serait incompatible avec les orientations du schéma applicables au litige. Par suite, en opposant un tel motif, la CNAC a commis une erreur d'appréciation. 20. Toutefois, il résulte de l'instruction que la Commission aurait pris la même décision si elle s'était fondée sur le seul motif tiré de ce que le projet, eu égard à ses effets, était de nature à compromettre les objectifs posés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 21. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune de la Hague, que la SAS Sodishague n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 20 avril 2023. Sur les conclusions à fin d'injonction : 22. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées, dans sa requête, par la SAS Sodishague, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société ne peuvent qu'être rejetées. Sur les frais liés au litige : 23. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Hague Dis, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la SAS Sodishague au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 24. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SAS Sodishague une somme de 1 500 euros à verser à la société Hague Dis au titre des frais liés au litige. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SAS Sodishague est rejetée. Article 2 : La SAS Sodishague versera à la société Hague Dis la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Sodishague, à la SAS Hague Dis, à la commune de la Hague et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Copie en sera adressée, pour information, à la Commission nationale d'aménagement commercial et au préfet de la Manche. Délibéré après l'audience du 22 octobre 2024, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président-assesseur, - M. Chabernaud, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2024. Le rapporteur, B. CHABERNAUDLe président, L. LAINÉ Le greffier, C. WOLF La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 23NT01617