Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 08/09/2014, 13DA00555, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-09-08
Numéro : 13DA00555
Président : M. Yeznikian
Rapporteur : M. Bertrand  Baillard
Commissaire du gouvernement : M. Delesalle
Avocat(s) : SOCIETE D'AVOCATS FIDAL ; SOCIETE D'AVOCATS FIDAL ; SOCIETE D'AVOCATS FIDAL

Vu, I, sous le n° 13DA00555, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 15 avril 2013 et 3 avril 2014, présentés pour la commune de Cysoing, représentée par son maire, par Me B...A...; La commune de Cysoing demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1102678-1102679-1103042 du 12 février 2013 en ce que le tribunal administratif de Lille, par ses articles 3 et 6, n'a que partiellement fait droit à ses conclusions indemnitaires ; 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 111 147,60 euros pour la première fraction de la dotation de solidarité rurale au titre de l'année 2006 et de fixer la date de départ des intérêts au 3 janvier 2011 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 160 930,56 euros, assortie des intérêts au taux légal, pour la première fraction de la dotation de solidarité rurale au titre de l'année 2009 ; 4°) d'assortir l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Lille d'un délai ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ...................................................................................................... Vu, II, sous le n° 13DA0556, le recours enregistré le 15 avril 2013, présenté par le ministre de l'intérieur qui demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement nos 1102678-1102679-1103042 du 12 février 2013 par lequel le tribunal administratif de Lille, après avoir joint trois demandes de la commune de Cysoing, a annulé les décisions du préfet du Nord rejetant implicitement la demande de la commune de Cysoing du 28 décembre 2010 tendant au versement de la première fraction de la dotation de solidarité rurale au titre des années 2006, 2009 et 2011, a condamné l'Etat à verser à cette commune une indemnité de 37 771,12 euros correspondant à cette fraction au titre l'année 2006, assortie des intérêts au taux légal, a enjoint au préfet du Nord de procéder à un nouvel examen des droits de la commune de Cysoing à obtenir la première fraction de la dotation de solidarité rurale au titre de l'année 2011, a mis à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions des parties ; 2°) de rejeter les demandes de la commune de Cysoing devant le tribunal administratif de Lille ; ...................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Bertrand Baillard, premier conseiller, - les conclusions de M. Hubert Delesalle, rapporteur public, - et les observations de Me Justine Ruels, avocat de la commune de Cysoing ; 1. Considérant qu'à la suite du rejet de ses réclamations indemnitaires du 28 décembre 2010, reçues le 3 janvier 2011 en préfecture, tendant à obtenir une indemnité de 100 000 euros correspondant au montant non perçu de la première fraction, dite " bourg-centre ", de la dotation de solidarité rurale (DSR) au titre des années 2006 et 2009, la commune de Cysoing a saisi le tribunal administratif de Lille de deux demandes tendant à la condamnation de l'Etat à réparer le préjudice subi ainsi que d'une troisième demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le préfet du Nord ne lui avait octroyé qu'une somme qu'elle a estimé insuffisante au titre de la même fraction de la DSR pour l'année 2011 ; que, par un jugement du 12 février 2013, le tribunal, après avoir joint ces trois demandes, a notamment annulé partiellement la décision préfectorale correspondant à la dotation au titre de l'année 2011, a enjoint à l'Etat de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, à un nouvel examen des droits de la commune concernant cette partie de dotation, et a condamné l'Etat à lui verser une somme de 37 771,12 euros correspondant à la première fraction de la DSR au titre de l'année 2006, somme assortie des intérêts au taux légal ; que la commune de Cysoing relève appel de ce jugement en tant qu'il a partiellement fait droit à ses conclusions indemnitaires ; qu'elle demande, en outre, la rectification d'une erreur matérielle commise par le tribunal sur le point de départ des intérêts et sollicite, enfin, la fixation d'un nouveau délai d'injonction compte tenu de l'inertie administrative ; que l'Etat relève également appel du jugement et conclut au rejet des demandes de la commune ; Sur la jonction : 2. Considérant que la requête de la commune de Cysoing et le recours du ministre de l'intérieur sont dirigés contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt ; Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires présentées en appel par la commune de Cysoing : 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le montant de l'indemnisation sollicitée par la commune de Cysoing s'élevait, pour la demande enregistrée au tribunal sous le n° 1102678, à la somme de 37 771,12 euros au titre de la première fraction de la DSR pour l'année 2006, et, pour celle enregistrée sous le n° 1102679, à la somme de 45 000 euros au titre de la première fraction de la même dotation pour l'année 2009 ; que, devant la cour, la commune de Cysoing demande que ces montants soit portés respectivement à la somme de 111 147,60 euros et à celle de 160 930,56 euros ; que si la commune a mentionné que les montants étaient réclamés " à titre provisionnel ", il est constant, d'une part, que la commune n'a pas formé ces conclusions devant le juge des référés du tribunal sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative qui permet d'allouer une indemnité à titre de provision, mais dans le cadre d'instances au fond qui permettent de fixer définitivement le montant de l'indemnité éventuellement due ; que, d'autre part, l'expert désigné en référé ayant clos son rapport le 18 novembre 2008 et l'ayant déposé devant la juridiction administrative, la commune était à même de procéder dès la date de la saisine du tribunal à une évaluation définitive de son préjudice ; qu'elle avait au demeurant retenu la somme de 100 000 euros dans le cadre de ses réclamations préalables formées auprès de l'Etat et reçues le 3 janvier 2011 avant de la réduire dans le cadre de ses demandes contentieuses mentionnées ci-dessus et qui ont été enregistrées le 24 mai 2011 au tribunal ; qu'enfin, la commune n'établit, ni même n'allègue, que l'évaluation faite en appel résulterait d'éléments nouveaux apparus postérieurement au jugement attaqué ou reposerait sur l'existence d'un préjudice continu ; que, dès lors, les conclusions indemnitaires qu'elle a présentées devant la cour, en ce qu'elles excèdent le montant des indemnités chiffrées devant le tribunal administratif, sont nouvelles en appel et, par suite, irrecevables ; Sur l'appel du ministre de l'intérieur : En ce qui concerne la légalité des décisions préfectorales : S'agissant de l'erreur de droit : 4. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales : " Une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. Elle se compose d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement " ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 2334-13 du même code : " Il est institué une dotation d'aménagement qui regroupe une dotation au bénéfice des groupements de communes, une dotation nationale de péréquation, une dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et une dotation de solidarité rurale " ; qu'aux termes de l'article L. 2334-20 du même code : " La dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales. / Cette dotation comporte trois fractions. La variation annuelle de la dotation de solidarité rurale est répartie par le comité des finances locales entre ces trois fractions " ; qu'aux termes de l'article L. 2334-21 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " La première fraction de la dotation de solidarité rurale est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton et aux communes chefs-lieux de canton. / Ne peuvent être éligibles les communes : / 1° Situées dans une agglomération : / a) Représentant au moins 10 % de la population du département ou comptant plus de 250 000 habitants ; / b) Comptant une commune soit de plus de 100 000 habitants, soit chef-lieu de département (...) " ; qu'aux termes du troisième alinéa de l'article R. 2334-7 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce : " Pour l'application de l'article L. 2334-21, " agglomération " s'entend au sens d' " unité urbaine ", telle que définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques (...) " ; 5. Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'il appartient au préfet, pour déterminer si une commune est éligible à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, de vérifier que celle-ci n'est pas située dans une agglomération répondant aux critères mentionnés à l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales ; que s'il doit, à cette fin, se référer à la notion d'" unité urbaine ", telle qu'elle est définie par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), son appréciation ne saurait toutefois reposer uniquement sur le constat du rattachement par l'Insee de cette commune à une unité urbaine, lequel est d'ailleurs dépourvu de toute portée juridique et insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; 6. Considérant qu'il suit de là que le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que les décisions du préfet du Nord avaient un caractère purement recognitif et que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a retenu comme premier motif de sa décision que cette autorité administrative avait commis une erreur de droit en s'estimant être en compétence liée au regard des constatations opérées par l'Insee et en s'abstenant de procéder à un examen de la situation particulière de la commune de Cysoing au regard des critères d'éligibilité à la dotation ; S'agissant de l'appréciation de l'existence d'une unité urbaine : 7. Considérant que, selon la définition retenue par l'Institut national de la statistique et des études économiques, la notion d'unité urbaine - à laquelle l'autorité administrative doit se référer - repose sur la continuité de l'habitat et " est considérée comme telle un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. / (...) Si l'unité urbaine s'étend sur plusieurs communes, et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale. / (...) / Ces seuils, 200 mètres pour la continuité de l'habitat et 2 000 habitants pour la population, résultent de recommandations adoptées au niveau international. En France, le calcul de l'espace entre deux constructions est en grande partie réalisé à partir de photographies aériennes. Il ne tient pas compte des cours d'eau traversés par des ponts, des terrains publics (jardins, cimetières, stades, aérodromes, (...) ), ni des terrains industriels ou commerciaux (usines, parcs de stationnement, (...)) " ; 8. Considérant que les décisions du préfet du Nord en litige reposaient sur le motif tiré de ce qu'en application des dispositions du code général des collectivités territoriales citées au point 4, les communes situées au sein de l'agglomération de Lille, entendue au sens d'unité urbaine telle que définie par l'Insee, ne pouvaient être éligibles à la première fraction de la DSR dès lors notamment que cette agglomération comptait au moins une commune de plus de 100 000 habitants et qui était , en outre, la commune chef-lieu de département ; que, toutefois, il résulte de l'expertise diligentée par le juge des référés du tribunal administratif de Lille que si la commune de Cysoing présente, au sens de la définition issue des travaux de l'Insee, une continuité bâtie avec les communes voisines de Bouvines et de Sainghin-en-Mélantois, une double rupture dans la continuité du bâti avec les communes limitrophes de Seclin et Villeneuve d'Ascq, faisant quant à elles partie de l'agglomération lilloise, a pu être évaluée à 475 mètres entre Bouvines et Lesquin et à 450 mètres entre Sainghin-en-Mélantois et Villeneuve d'Ascq ; que, dès lors, cette double rupture dans la continuité de l'habitat, supérieure à 200 mètres, fait, compte tenu de son importance au regard de la définition de l'Insee rappelée au point 7, obstacle à ce que la commune de Cysoing puisse être regardée comme appartenant à l'unité urbaine de Lille au sens de l'Insee ; que si le ministre de l'intérieur fait, en outre, valoir que l'Insee a retenu, selon une vérification faite en 2005 et confirmée en 2007, l'appartenance de la commune de Cysoing à l'unité urbaine de Lille compte tenu de la continuité du bâti mais après déduction des emprises du centre régional de transport, du centre de gros, de divers bâtiments industriels et de l'échangeur de l'A23, ce simple renvoi aux constatations de l'Insee qui ne sauraient lier ni l'autorité administrative ni le juge administratif, n'est pas assorti des éléments qui permettraient de remettre en cause les constatations précises de l'expert effectuées en tenant compte des éléments de la définition de l'Insee servant de référence ; que, par suite, le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a retenu comme second motif d'annulation que le préfet du Nord a commis une erreur d'appréciation en rattachant la commune de Cysoing à l'unité urbaine de Lille ; 9. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 8 que le ministre de l'intérieur n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé les décisions du préfet du Nord en litige et s'est fondé sur ces illégalités fautives pour prononcer la condamnation de l'Etat ; Sur l'appel de la commune de Cysoing : En ce qui concerne l'indemnité correspondant à l'absence de versement de la première fraction de la dotation de solidarité rurale au titre de l'année 2009 : 10. Considérant que la commune de Cysoing justifie devant la cour, sans que cela soit contesté par le ministre de l'intérieur, des modalités de calcul de la première fraction de la dotation de solidarité rurale au titre de l'année 2009 au soutien de ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser à ce titre la somme de 160 930,56 euros ; que, toutefois, eu égard à ce qui a été dit au point 3, celle-ci est seulement fondée à demander que lui soit allouée la somme de 45 000 euros correspondant au montant de sa demande devant le tribunal administratif ; 11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Cysoing est fondée à demander la réformation des articles 3 et 6 du jugement attaqué dans cette mesure, de lui allouer en plus de la somme de 37 771,12 euros, celle de 45 000 euros, et de porter la condamnation de l'Etat à la somme totale de 82 771,12 euros ; 12. Considérant que la commune de Cysoing a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité totale de 82 771,12 euros à compter du 3 janvier 2011, date de réception de sa réclamation préalable par le préfet du Nord ; En ce qui concerne les conclusions à fin de rectification d'erreur matérielle : 13. Considérant que le point 12 du présent arrêt qui fixe comme point de départ des intérêts sur la condamnation totale prononcée à l'encontre de l'Etat le 3 janvier 2011 a nécessairement pour effet de réformer l'article 3 du jugement attaqué ; que, dès lors, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à la rectification de l'erreur matérielle qui entache l'article 3 du jugement sur le point de départ des intérêts au regard des motifs de cette décision ; En ce qui concerne la fixation d'un nouveau délai pour l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Lille : 14. Considérant que, par son article 4, le jugement a enjoint au préfet du Nord de procéder à un nouvel examen de la demande de DSR formulée par la commune de Cysoing au titre de l'année 2011 dans un délai de deux mois à compter de sa notification ; que si la commune fait valoir que l'Etat tarde à se conformer à cette injonction, il lui appartient alors de saisir le juge de l'exécution d'une demande relative à l'exécution de cette partie du jugement ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés en appel par la commune de Cysoing et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La somme de 37 771,12 euros que l'Etat a été condamné à verser à la commune de Cysoing, par l'article 3 du jugement attaqué, est portée à la somme de 82 771,12 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal, à compter du 3 janvier 2011. Les articles 3 et 6 du jugement attaqué sont réformés en ce qu'ils ont de contraire au présent article. Article 2 : L'Etat versera à la commune de Cysoing une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le recours de l'Etat et le surplus des conclusions de la commune de Cysoing sont rejetés. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cysoing et au ministre de l'intérieur. Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord. '' '' '' '' Nos13DA00555,13DA00556 2