CAA de MARSEILLE, 5ème chambre, 12/10/2020, 18MA05019, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-12
Numéro : 18MA05019
Président : M. BOCQUET
Rapporteur : Mme Caroline  POULLAIN
Commissaire du gouvernement : M. PECCHIOLI
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Par une ordonnance du 27 novembre 2018, n° 1700111, le président de la première chambre du tribunal administratif de Montpellier a transmis à la cour administrative d'appel de Marseille le dossier de la requête présentée par la SCI Capi, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montpellier le 10 janvier 2017. Par cette requête et des mémoires, enregistrés les 27 novembre 2018 et 10 février 2019, la SCI Capi, représentée par la SCP Chichet-Henry-Pailles-Garidou-Renaudin, demande à la Cour : 1°) d'annuler les décisions des 10 mai et 16 novembre 2016 prises par le maire de la commune de Colombiers, relatives à sa demande de permis de construire portant sur un projet de réaménagement et d'extension d'un ensemble immobilier commercial ; 2°) de constater l'existence d'un permis tacite en date du 17 août 2016, à défaut d'enjoindre au maire de délivrer le permis sollicité ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Colombiers une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - en procédant à de nouveaux actes d'instruction après le 15 avril 2016, la commune a retiré une éventuelle décision de rejet implicite ; la décision du 16 novembre 2016 n'est pas confirmative ; - à l'issue du délai d'instruction prolongé, une décision d'accord tacite est née le 17 août 2016 ; la décision du 16 novembre 2016 constitue un refus de permis, procédant au retrait d'un permis tacite ; elle est illégale dès lors qu'aucune procédure contradictoire n'a été conduite et qu'elle a été notifiée tardivement au regard du délai fixé par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; - elle est insuffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme et du code des relations entre le public et l'administration ; - la demande de pièces manquantes du 15 janvier 2016 est irrégulière dès lors qu'elle porte sur des pièces non listées par l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme ; en conséquence la décision du 16 novembre 2016 prise sur le fondement de cette demande est illégale ; - elle a fourni le complément de dossier sollicité avant l'expiration du délai de trois mois imparti ; elle n'avait pas à fournir une demande d'autorisation de travaux telle que prévue à l'arrêté du 15 décembre 2014 ; aucun rejet implicite n'a pu intervenir le 15 avril 2016 en application de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme et la décision du 10 mai 2016, sur laquelle se fonde la décision du 16 novembre 2016, est à cet égard entachée d'illégalité ; - la décision du 16 novembre 2016 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'aucune demande d'ouverture d'un établissement recevant du public n'a été effectuée, que les avis des commissions d'accessibilité et de sécurité ont été rendus sur la base de dossiers incomplets, et que ceux-ci reposent sur de simples considérations de forme. Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 novembre 2018 et 9 janvier 2019, la commune de Colombiers, représentée par la SELARL Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SCI Capi au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête est tardive en ce que la décision tacite de rejet du 18 avril 2016 est devenue définitive et que les décisions des 10 mai et 16 novembre 2016 doivent être regardées comme confirmatives ; - à supposer même que tel ne soit pas le cas, le recours dirigé contre la décision du 10 mai 2016 est en tout état de cause tardif ; - la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de commerce ; - le code de la construction et de l'habitation ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 15 décembre 2014 fixant les modèles des formulaires des demandes d'autorisation et d'approbation prévues aux articles L. 111-7-5, L. 111-8 et L. 122-1 du code de la construction et de l'habitation ; - le code de justice administrative. Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la SCI Capi. Une note en délibéré présentée pour la commune de Colombiers a été enregistrée le 30 septembre 2020. Considérant ce qui suit : 1. La SCI Capi a déposé, le 24 décembre 2015, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue du réaménagement et de l'extension d'un ensemble immobilier commercial à Colombiers. Par courrier du 15 janvier 2016, le maire de la commune l'a informée que le délai d'instruction était porté à 5 mois en application des articles R. 423-24 à R. 423-33 du code de l'urbanisme mais que ce délai ne commencerait à courir qu'à réception de pièces manquant au dossier, lesquelles devraient être fournies dans un délai de 3 mois sous peine de voir la demande automatiquement rejetée en application de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme. Le 16 février 2016, la commission départementale d'aménagement commercial de l'Hérault a rendu un avis défavorable à ce projet. Le 17 mars 2016, la SCI Capi a saisi la Commission nationale d'aménagement commercial d'un recours. Par courrier du 11 avril 2016, le maire de la commune de Colombiers a informé la pétitionnaire que le délai d'instruction était prolongé de 5 mois conformément à l'article R. 423-36-1 du code de l'urbanisme. Le 12 avril 2016, des pièces complémentaires ont été déposées en mairie. Toutefois, par courrier du 10 mai 2016, le maire de la commune de Colombiers a précisé à la SCI Capi qu'une " demande d'autorisation de travaux " était toujours manquante et que le délai de trois mois imparti pour compléter le dossier était échu. Le 23 mai 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial a rendu un avis favorable au projet. Dans ses séances des 2 juin et 28 juillet 2016, la sous-commission départementale de sécurité contre les risques d'incendie et de panique a émis pour sa part des avis défavorables au motif que le dossier de demande était incomplet. Enfin, par un courrier du 16 novembre 2016, le maire de la commune de Colombiers a précisé à nouveau à la SCI Capi que, le délai de 3 mois pour compléter son dossier ayant été dépassé, sa demande avait été rejetée implicitement le 18 avril 2016 et que la demande d'autorisation de travaux au titre des établissements recevant du public présentée par le dépôt, le 18 juillet 2016, de pièces complémentaires, était également rejetée. La SCI Capi demande à la Cour d'annuler les décisions des 10 mai et 16 novembre 2016. Sur les conclusions aux fins d'annulation, de constat et d'injonction : 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / Un décret en Conseil d'Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ". Aux termes de l'article R. 423-18 du même code : " Le délai d'instruction est déterminé dans les conditions suivantes : / a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus par le paragraphe 2 de la sous-section 3 ci-dessous, pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande ". Aux termes de l'article R. 423-19 : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Il résulte du c) de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme que le délai d'instruction d'un permis de construire un bâtiment commercial de droit commun est de trois mois. Aux termes de l'article R. 423-25 : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R*423-23 est majoré de deux mois : / (...) / e) Lorsque le permis porte sur un projet soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 423-36-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'en application soit du I, soit du V de l'article L. 752-17 du code de commerce, la délivrance du permis est subordonnée à un avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, le délai d'instruction est prolongé de cinq mois. / (...) ". 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". L'article R. 423-38 de ce code prévoit que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". L'article R. 423-39 ajoute que : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". 4. Ainsi qu'il a été dit précédemment, le maire de la commune de Colombiers a estimé que le dossier présenté par la SCI Capi était, même après le dépôt de pièces complémentaires effectué le 12 avril 2016, incomplet car il ne comprenait pas la " demande d'autorisation de travaux " prévue par l'article 1er de l'arrêté du 15 décembre 2014 fixant les modèles des formulaires des demandes d'autorisation et d'approbation prévues aux articles L. 111-7-5, L. 111-8 et L. 122-1 du code de la construction et de l'habitation. Il a, par son courrier du 10 mai 2016, confirmé le rejet implicite de la demande qu'il estimait être né de ce fait le 18 avril 2016. Si l'instruction du dossier s'est néanmoins poursuivie, il ressort des termes de la décision contenue dans la lettre du 16 novembre 2016 que le maire de la commune a entendu, par cette décision, confirmer celles des 18 avril et 10 mai 2016 en rejetant la demande de permis de construire présentée par la SCI Capi au motif qu'elle n'avait pas été complétée dans le délai requis. Il n'a ainsi pas retiré ses décisions de rejet des 18 avril 2016 et 10 mai 2016. La SCI Capi ne saurait dès lors prétendre être titulaire d'un permis tacite. 5. En tout état de cause, à supposer même que le dossier ait pu être regardé complet à la date du 12 avril 2016, le délai d'instruction initial de cinq mois à compter de cette date serait expiré le 12 septembre 2016. Après l'avis défavorable de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Hérault, ce délai aurait été prolongé de cinq mois, en raison du recours formé par la pétitionnaire devant la Commission nationale d'aménagement commercial, et serait donc échu le 12 février 2017. Par suite, le délai d'instruction n'aurait pas été expiré lorsque la décision du 16 novembre 2016 a été notifiée. La SCI Capi n'est donc pas fondée à soutenir que cette décision procéderait illégalement au retrait tardif et sans procédure contradictoire d'un permis de construire tacite. 6. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, la décision du 16 novembre 2016 comporte l'énoncé des motifs de droit et de fait qui en constituent le fondement. Elle est, dès lors, suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme applicables. 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 431-30 du même code : " Lorsque les travaux projetés portent sur un établissement recevant du public, la demande est accompagnée des dossiers suivants, fournis en trois exemplaires : / a) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles d'accessibilité aux personnes handicapées, comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 111-19-18 et R. 111-19-19 du code de la construction et de l'habitation ; / b) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles de sécurité, comprenant les pièces mentionnées à l'article R. 123-22 du même code ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 15 décembre 2014 : " Sont fixés les modèles de formulaire suivants : / (...) / le " Dossier spécifique permettant de vérifier la conformité des établissements recevant du public aux règles d'accessibilité et de sécurité contre l'incendie et la panique ", figurant en annexe 3 au présent arrêté. / Ce dossier spécifique contient un bordereau des pièces à joindre. Il est à intégrer dans la demande de permis de construire ou de permis d'aménager CERFA n° 13409 (pièces PC39 et PC40 ou PA50 et PA51). ". 8. Dans le cas où le pétitionnaire, en réponse à la demande de pièces complémentaires, a fourni une pièce qui a été indûment demandée car ne figurant pas sur la liste limitative des pièces prévue par les dispositions de l'article R. 431-34 du code de l'urbanisme citées ci-dessus, cette irrégularité n'est pas, par elle-même, de nature à entraîner l'illégalité de la décision de l'autorité administrative refusant de faire droit à la demande d'autorisation. Toutefois, l'autorisation d'urbanisme n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire et l'autorité administrative n'ayant, par suite, pas à vérifier l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance de son projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions précitées, l'administration ne peut légalement refuser l'autorisation demandée en se fondant sur la consistance du projet au vu d'une pièce ne relevant pas de cette liste limitative. 9. Ainsi qu'il a été dit précédemment, les décisions des 18 avril, 10 mai et 16 novembre 2016 refusent la délivrance du permis sollicité au seul motif que la " demande d'autorisation de travaux " n'a pas été produite par le pétitionnaire dans le délai de trois mois imparti pour compléter le dossier. Dès lors, la circonstance que d'autres pièces ne relevant pas de la liste limitative des pièces prévues par les dispositions de l'article R. 431-34 du code de l'urbanisme auraient été sollicitées par la décision du 15 janvier 2016, et produites par la requérante, n'est en tout état de cause, à la supposer même avérée, pas, par elle-même, de nature à entraîner l'illégalité de la décision du 16 novembre 2016. 10. Il résulte par ailleurs des dispositions citées au point 7 ci-dessus que la demande de permis de construire, dès lors qu'elle concernait un établissement recevant du public, devait comprendre un dossier spécifique destiné à vérifier la conformité du projet avec les règles d'accessibilité aux personnes handicapées et de sécurité, la forme de ce dossier étant fixée à l'annexe 3 de l'arrêté du 15 décembre 2014 et reprise au formulaire CERFA n°13409, en pièces PC39 et PC40. En l'espèce, si la SCI Capi a produit certaines des pièces constituant ledit dossier, il est constant qu'elle n'a pas produit l'imprimé type reprenant les informations nécessaires pour vérifier la conformité aux règles du code de la construction et de l'habitation avant l'expiration du délai de trois mois qui lui était imparti pour ce faire. Elle n'est dès lors pas fondée à soutenir que les décisions des 10 mai 2016 et 16 novembre 2016 méconnaissent les dispositions de l'article R. 431-34 du code de l'urbanisme. 11. En quatrième lieu, ainsi que la SCI Capi le soutient, le maire de Colombiers s'est mépris en analysant les pièces complémentaires déposées le 18 juillet 2016 comme une nouvelle demande d'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public, indépendante de sa demande de permis de construire qu'elle ne visait en réalité qu'à compléter. Toutefois, une telle circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision du 16 novembre 2016 dès lors que, l'autorité compétente, opposant à la requérante l'expiration du délai imparti pour compléter sa demande, aurait également rejeté la demande de permis de construire si elle avait analysé les pièces remises le 18 juillet 2016 comme des pièces complémentaires à cette demande. 12. En cinquième lieu, la circonstance que les avis rendus les 2 juin et 28 juillet 2016 par la sous-commission départementale de sécurité contre les risques d'incendie et de panique seraient irréguliers n'est pas, à la supposer même vraie, davantage de nature à entacher d'illégalité la décision du 16 novembre 2016 portant refus de permis de construire, fondée ainsi qu'il vient d'être rappelé, sur le seul dépassement du délai imparti pour compléter la demande. 13. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la SCI Capi, tendant à l'annulation des décisions des 10 mai et 16 novembre 2016 du maire de Colombiers doivent, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, être rejetées, de même que celles présentées aux fins de constat de permis tacite et d'injonction. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Colombiers, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par la SCI Capi et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu de faire application de ces dispositions au bénéfice de la commune de Colombiers. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SCI Capi est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Colombiers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Capi et à la commune de Colombiers. Copie pour information en sera adressée à la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 28 septembre 2020, où siégeaient : - M. Bocquet, président, - M. Marcovici, président assesseur, - Mme B..., premier conseiller. Lu en audience publique le 12 octobre 2020. N° 18MA05019 2