CAA de VERSAILLES, 2ème chambre, 16/06/2023, 21VE01378, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-16
Numéro : 21VE01378
Président : M. EVEN
Rapporteur : Mme Sarah  HOULLIER
Commissaire du gouvernement : M. FREMONT
Avocat(s) : SELARL VERPONT AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet des Yvelines a, par un déféré, demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 2 août 2019 par lequel le maire d'Aulnay-sur-Mauldre a accordé à sa commune un permis de construire un ensemble de deux commerces et une halle de marché, une voirie et des parking attenants sur les parcelles cadastrées AE 270 et AE 271, ainsi que la décision du 29 octobre 2019 refusant de retirer cet arrêté. Par un jugement n° 1909796 du 8 mars 2021, le tribunal administratif de Versailles a admis l'intervention du département des Yvelines, annulé cet arrêté du 2 août 2019 et rejeté les conclusions présentées par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 mai 2021 et le 28 juillet 2021, la commune d'Aulnay-sur-Mauldre, représentée par Me Lalanne, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande présentée par le préfet des Yvelines devant le tribunal administratif de Versailles ; 3°) à titre subsidiaire, de désigner, avant-dire droit, un expert en circulation et sécurité routière ou accidentologie ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la voie de l'appel est ouverte contre le jugement du tribunal administratif, conformément aux articles R. 811-1 et R. 811-11-1 du code de justice administrative, dès lors que l'arrêté attaqué autorise la construction de commerces et non de logements ; - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors qu'il a omis de viser certains des mémoires en défense produits par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre ; - le jugement attaqué a omis de répondre aux fins de non-recevoir soulevées en défense ; - le tribunal administratif aurait dû faire droit à la demande d'expertise sollicitée par la commune en défense ; - le déféré du préfet des Yvelines est irrecevable dès lors qu'il n'a pas notifié son recours gracieux à la commune en sa qualité de bénéficiaire de l'autorisation, en méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - le recours contentieux est ainsi tardif, le recours gracieux n'ayant eu pour effet de proroger le délai de recours ; - le recours contentieux n'a pas été notifié à la commune en sa qualité de bénéficiaire de l'autorisation, en méconnaissance de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - le maire n'était pas en situation de compétence liée au regard de l'avis émis par le préfet sur la sécurité routière ; - l'avis du préfet méconnaît les articles R. 111-2 et R. 111-5 du code de l'urbanisme dès lors que le risque pour la sécurité routière n'est pas établi ; - le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le plan local d'urbanisme intercommunal alors en cours d'élaboration est irrecevable en raison de la cristallisation des moyens prévue par l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, et il est, en tout état de cause, non fondé ; - le tribunal administratif aurait dû faire usage de ses pouvoirs au titre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et solliciter la production d'un permis de construire modificatif édictant des prescriptions permettant de sécuriser les accès ; - elle renvoie par ailleurs à tous ses moyens de première instance. Par une intervention, enregistrée le 23 juin 2022, le département des Yvelines, représenté par Me de Bailliencourt, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aulnay-sur-Mauldre une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre dans sa requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juillet 2022, le préfet des Yvelines conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre dans sa requête ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 19 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 4 mai 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Houllier, - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, - et les observations de Mme B... et Mme A..., pour le préfet des Yvelines, et de Me de Bailliencourt, pour le département des Yvelines. Considérant ce qui suit : 1. La commune d'Aulnay-sur-Mauldre a sollicité, le 14 juin 2019, la délivrance d'un permis de construire un ensemble commercial composé de deux commerces et d'une halle de marché, ainsi qu'une voie de desserte interne et des aires de stationnement sur deux parcelles cadastrées AE 270 et AE 271 à Aulnay-sur-Mauldre. Le préfet des Yvelines, consulté sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, a émis, le 12 juillet 2019, un avis défavorable au projet compte tenu des risques qu'il est susceptible de créer pour la sécurité publique. Par un arrêté du 2 août 2019, le maire d'Aulnay-sur-Mauldre a néanmoins accordé le permis de construire sollicité par la commune. Cet arrêté a été annulé sur demande du préfet par un jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1909796 du 8 mars 2021. La commune d'Aulnay-sur-Mauldre demande à la cour d'annuler ce jugement. Sur l'intervention du département des Yvelines : 2. Le département des Yvelines, dont le réseau routier sera impacté par les constructions projetées, a intérêt à l'annulation du permis de construire accordé. Ainsi son intervention est recevable. Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique, sauf s'il a été fait application des dispositions de l'article L. 731-1. Dans ce dernier cas, il est mentionné que l'audience a eu lieu ou s'est poursuivie hors la présence du public. / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (...) ". 4. Il résulte de l'examen du jugement attaqué que si le tribunal administratif de Versailles a correctement visé la fin de non-recevoir soulevée par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre en première instance, il a omis de se prononcer sur celle-ci alors même qu'il a fait droit aux conclusions de la requête du préfet. Ainsi, le jugement du tribunal administratif de Versailles est entaché d'une insuffisance de motifs et doit être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité soulevés par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre devant la cour, tirés de ce que les premiers juges auraient omis de viser certains mémoires et auraient dû ordonner une expertise. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le préfet des Yvelines devant le tribunal administratif de Versailles. Sur la recevabilité de la demande de première instance : 6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. / Les dispositions du présent article ne sont pas applicables en cas de contestation d'un permis modificatif, d'une décision modificative ou d'une mesure de régularisation dans les conditions prévues par l'article L. 600-5-2 ". 7. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Yvelines a formé, le 1er octobre 2019, un recours gracieux contre l'arrêté du 2 août 2019. Ce recours gracieux a été notifié au maire d'Aulnay-sur-Mauldre, qui est en l'espèce à la fois auteur de la décision attaquée et représentant légal du bénéficiaire. Le déféré préfectoral, enregistré le 24 décembre 2019 au tribunal administratif de Versailles, a lui aussi été notifié, le 3 janvier 2020, au maire d'Aulnay-sur-Mauldre, en sa qualité d'auteur de la décision attaquée et de représentant légal du bénéficiaire. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la commune d'Aulnay-sur-Mauldre, les formalités imposées par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme doivent être regardées comme ayant été régulièrement accomplies pour ces deux recours. 8. En second lieu, le maire d'Aulnay-sur-Mauldre a refusé de faire droit au recours gracieux du préfet par courrier du 29 octobre 2019, notifié le 30 octobre 2019. Par suite, le recours enregistré au greffe du tribunal administratif de Versailles le 24 décembre 2019, a été introduit dans le délai de deux mois prévu par l'article R. 421-1 du code de justice administrative, ce dernier ayant été prorogé par l'introduction régulière du recours gracieux rappelée au point précédent. 9. Par suite, les fins de non-recevoir soulevées en défense par la commune d'Aulnay-sur-Mauldre doivent être rejetées. Sur la légalité de l'arrêté du 2 août 2019 : 10. D'une part, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 424-1 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune ". Selon l'article R. 423-50 du même code : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". 11. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. 12. D'autre part, selon l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En outre, en vertu de l'article R. 111-5 du même code, applicable à Aulnay-sur-Mauldre en l'absence de plan local d'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. / Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic ". 13. En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 14. Le projet litigieux vise la réalisation d'un espace commercial composé de deux commerces et d'une halle de marché pour une surface de plancher totale de 1 023 m², ainsi que l'aménagement de voies de circulation interne et de places de stationnement. Sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme précité, le préfet des Yvelines a émis un avis défavorable à ce projet compte tenu des risques pour la sécurité publique résultant des conditions d'accès au terrain et de la présence d'un passage à niveau à proximité. 15. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est enserré entre la route départementale (RD) 191 à l'ouest et une voie ferroviaire à l'est, ainsi qu'entre deux passages à niveau au sud et au nord. Le permis de construire litigieux prévoit d'ouvrir un accès au terrain d'assiette du projet depuis la RD 191 à environ 160 mètres du passage à niveau (PN) 11 situé au sud. Pour fonder son avis défavorable, le préfet des Yvelines s'est appuyé sur l'avis de la direction des mobilités du département des Yvelines qui fait état des risques importants créés par cet accès dès lors que les véhicules en provenance du sud devront couper la circulation venant en sens inverse pour tourner à gauche et entrer sur le terrain d'assiette du projet. Or, il ressort des pièces du dossier et des études produites par les parties, que la RD 191 connaît un trafic important, notamment aux heures de pointe, pouvant être évalué à environ 9 000 véhicules par jour dont 500 véhicules par heure aux heures de pointe, en particulier le soir, dans le sens Sud-Nord. Au sud du terrain d'assiette du projet, l'intersection de la RD 191 avec la voie ferroviaire est sécurisée par un passage à niveau (PN 11) qui se situe dans une courbe en " S " offrant peu de visibilité sur ce passage et les conditions de circulation au-delà et créant ainsi un risque de collision à la fois sur le passage à niveau, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le trafic ferroviaire est lui aussi plus important aux heures de pointe du matin et du soir, et avec d'autres véhicules arrêtés à ce passage qui ne seraient pas immédiatement visibles en raison de la courbe de la route. En outre, il ressort des pièces du dossier que cette voie ferroviaire accueille un trafic important de trains, en particulier aux heures de pointe du matin et du soir, dès lors qu'elle est située sur l'axe Montparnasse-Mantes-la-Jolie, ce qui conduit à l'abaissement très fréquent des barrières de protection pour des durées pouvant aller jusqu'à 2 minutes et 15 secondes. Dans ces conditions, et compte tenu de l'importante circulation venant en sens inverse, en particulier aux heures de pointe, l'arrêt temporaire, au nord du PN 11, d'un véhicule souhaitant tourner à gauche pour entrer sur le terrain d'assiette du projet serait de nature à générer rapidement une remontée de file, créant un risque pour la sécurité des véhicules compte tenu des faibles conditions de visibilité à l'approche du passage à niveau. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le préfet des Yvelines a estimé que les conditions d'accès au projet étaient insuffisantes pour assurer la sécurité publique et a émis un avis défavorable sur ce fondement alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que de simples prescriptions auraient permis de remédier aux difficultés constatées. 16. Dès lors, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, le maire d'Aulnay-sur-Mauldre était tenu de suivre cet avis défavorable, qui n'est pas illégal. Par suite, l'arrêté du 2 août 2019 accordant le permis de construire est illégal. 17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par les parties n'est, en l'état de l'instruction, de nature à fonder l'annulation de l'arrêté en litige. 18. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de désigner avant-dire droit un expert en circulation et sécurité routière, ni d'examiner les demandes de substitution de motifs formées par le préfet des Yvelines et le département des Yvelines sur le fondement du risque pour la sécurité publique en raison de la création d'une voie de circulation interne en surplomb de la voie ferrée et sur la circonstance que le maire aurait dû opposer un sursis à statuer à la demande de permis de construire, le préfet des Yvelines est fondé à demander l'annulation de l'arrêté contesté du 2 août 2019. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : 19. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ". 20. Compte tenu du motif d'annulation retenu, le permis de construire litigieux ne pourrait être régularisé sur le fondement de ces dispositions. Par suite, les conclusions de la commune tendant à ce qu'il en soit fait application doivent être rejetées. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la commune d'Aulnay-sur-Mauldre demande à ce titre. Par ailleurs, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune d'Aulnay-sur-Mauldre le versement de la somme que le département des Yvelines demande sur le fondement des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : L'intervention du département des Yvelines est admise. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1909796 du 8 mars 2021 est annulé. Article 3 : L'arrêté du 2 août 2019 par lequel le maire d'Aulnay-sur-Mauldre a accordé un permis de construire à la commune d'Aulnay-sur-Mauldre, ainsi que la décision du 29 octobre 2019 refusant de retirer cet arrêté, sont annulés. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la commune d'Aulnay-sur-Mauldre et au département des Yvelines. Copie en sera transmise au préfet des Yvelines et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Versailles. Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient : M. Even, président, Mme Houllier, première conseillère, Mme Liogier, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2023. La rapporteure, S. HOULLIERLe président, B. EVEN La greffière, C. RICHARD La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 21VE01378