Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 22/01/2009, 07NC01763, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2009-01-22
Numéro : 07NC01763
Président : M. le Prés GILTARD
Rapporteur : M. Olivier  COUVERT-CASTERA
Commissaire du gouvernement : Mme STEINMETZ-SCHIES
Avocat(s) : SCP DUFAY SUISSA CORNELOUP

Vu le recours, enregistré le 18 décembre 2007, du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, qui demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0600092 du 8 novembre 2007 par lequel le Tribunal administratif de Besançon a condamné l'Etat à verser à la commune de Besançon une indemnité d'un montant de 492.721,95 euros, assortie d'intérêts, en réparation du préjudice qu'elle a subi au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 août 2007 du fait du transfert illégal par l'Etat à ses services de la gestion des demandes de passeports et des cartes nationales d'identité à la suite de l'intervention des décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001 ; 2°) de réduire le montant de l'indemnité accordée à la commune de Besançon ; Il soutient que : - il n'y a pas de lien certain de causalité entre la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat et le préjudice allégué, alors que la commune de Besançon n'établit pas qu'elle aurait été contrainte d'engager effectivement des agents administratifs pour réaliser les tâches induites par le recueil puis la remise des cartes nationales d'identité et des passeports ; - en tout état de cause, l'indemnité accordée au titre du préjudice allégué résultant de l'augmentation des charges de personnel doit être réduite de manière très significative et ne saurait dépasser 313 822,60 euros, compte tenu du fait que le temps moyen de traitement d'une demande de document d'identité par un agent municipal peut être évalué au maximum à 16 minutes et est en moyenne de 12 minutes lorsque cette demande est traitée dans les services de l'Etat, alors que les premiers juges ont considéré à tort que le temps moyen de traitement d'une telle demande par les agents de la commune de Besançon pouvait être estimé à 20 minutes ; - il convient de retenir comme coût moyen annuel d'un agent de catégorie C la somme de 20 710 euros, alors que le tribunal a retenu la somme de 22 415,90 euros ; - au surplus, les préjudices allégués par la commune ont été compensés, d'une part, par l'intervention du décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification administrative et suppression de la fiche d'état civil, qui a sensiblement allégé les tâches administratives des maires agissant en tant qu'agents de l'Etat et, d'autre part, par les dotations financières versées par l'Etat, telles que la dotation globale de fonctionnement et la dotation de solidarité urbaine ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2008, complété par un mémoire enregistré le 3 novembre 2008, présenté pour la commune de Besançon, représentée par son maire en exercice, par Me Dufay ; La commune de Besançon demande à la Cour: - de rejeter le recours susvisé ; - par la voie du recours incident, de condamner l'Etat à lui verser une indemnité portée à 776 485, 47 euros au titre des frais de personnel et des frais de fonctionnement qu'elle a supportés indûment au cours de la période du 6 novembre 2000 au 31 octobre 2008, augmentée des intérêts au taux légal à compter de l'enregistrement de sa demande devant le Tribunal ; - de condamner l'Etat à lui verser une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - en affectant plusieurs agents aux tâches illégalement transférées par l'Etat, elle a nécessairement subi une augmentation de ses frais de personnel ; - le temps moyen de traitement d'une demande de titre d'identité par les agents de la commune de Besançon pouvait être estimé à 20 minutes, soit 17 minutes au titre du traitement de la demande elle-même et 3 minutes au titre des tâches indirectes, dont la réponse aux demandes de renseignement formulées par les usagers ; - compte tenu du délai moyen de 20 minutes nécessaire au traitement de chacune de ces demandes et de la durée annuelle de travail de 1569 heures applicable aux agents de la commune, le nombre moyen d'agents en équivalent « temps plein » affectés chaque année à la gestion des demandes de documents d'identité pouvait être fixé à trois ; - le préjudice lié au traitement indiciaire, au régime indemnitaire et aux charges sociales supportées à raison de l'emploi des trois adjoints administratifs, 1er échelon, affectés au traitement des demandes de titre d'identité atteint la somme de 541 395,56 euros au 31 octobre 2008 ; - le nombre de titres d'identité délivrés en moyenne chaque année par ses services, qui a été fixé à 14 274 par les premiers juges est en réalité de 14 339 titres ; - les charges de personnel transférées illégalement à la commune n'ont fait l'objet d'aucune véritable compensation de la part de l'Etat ; - c'est à tort que le tribunal a refusé d'indemniser les frais, d'un montant de 87 727, 29 euros, exposés pour aménager les bureaux des personnels affectés à la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports, alors que les locaux destinés précédemment au seul service des élections ont dus être complètement transformés pour répondre à l'augmentation du public fréquentant le nouveau service des formalités administratives à la suite du transfert de la gestion des demandes de titres d'identité ; - c'est à tort que les premiers juges ont limité à trois le nombre de postes informatiques affectés au traitement des demandes de titres d'identité, sans prendre en considération trois postes utilisés en arrière guichet et un poste affecté à la gestion de la file d'attente ; les frais de gestion de ces différents postes peuvent être évalués à la somme de 94 600 euros à la date du 31 octobre 2008 ; - c'est à tort que le tribunal a refusé d'indemniser, d'une part, à hauteur de 15 678, 83 euros, un système de gestion informatisée de file d'attente utilisé à 80 % pour l'accueil des demandeurs de titres d'identité et, d'autre part, à hauteur de 2 200 euros par an, soit 17 343, 33 euros à la date du 31 octobre 2008, les frais de maintenance de ce système ; - la somme accordée par le Tribunal au titre de l'indemnisation des fournitures administratives devrait être portée à la somme de 13 401, 66 euros à la date du 31 octobre 2008 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 ; Vu le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 ; Vu le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 ; Vu le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 ; Vu la décision du Conseil d'Etat n° 232888 du 5 janvier 2005 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 18 décembre 2008 : - le rapport de M. Couvert-Castéra, président, - les observations de Me Dufay, avocat de la commune de Besançon ; - et les conclusions de Mme Steinmetz-Schies, commissaire du gouvernement ; Considérant que, par jugement du 8 novembre 2007, le Tribunal administratif de Besançon a condamné l'Etat à verser à la commune de Besançon une indemnité d'un montant de 492.721,95 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation du préjudice qu'elle a subi en raison de l'obligation dans laquelle elle s'est trouvée d'appliquer au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 août 2007 les dispositions de l'article 4 du décret du 25 novembre 1999 susvisé et de l'article 7 du décret du 26 février 2001 susvisé, qui ont eu pour effet d'imposer indirectement aux communes des dépenses, antérieurement à la charge de l'Etat, concernant la gestion des demandes de cartes nationales d'identité et de passeports, alors que le pouvoir réglementaire n'était pas, eu égard aux termes de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales, compétent pour édicter ces dispositions ; que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES, qui ne conteste pas l'existence d'illégalités fautives de nature à engager la responsabilité de l'Etat, conteste en revanche l'existence d'un lien de causalité entre ces fautes et les préjudices allégués par la commune de Besançon et demande en appel la réduction du montant des indemnités mises à la charge de l'Etat, alors que, par la voie de l'appel incident, la commune de Besançon demande que le montant de la réparation qui lui a été accordée soit porté à la somme de 776 485,47 euros, arrêtée au 31 octobre 2008, augmentée des intérêts ; Sur le principe de la responsabilité : Considérant qu'il résulte de l'instruction que la commune de Besançon a dû affecter certains de ses agents, attachés préalablement à d'autres missions, à l'exécution des tâches mises à sa charge par les décrets litigieux, en augmentant le nombre d'agents affectés au «bureau des formalités» ; que la circonstance, alléguée par le ministre, que la commune de Besançon n'établit pas avoir créé des postes budgétaires afin de les pourvoir d'agents recrutés pour recueillir les demandes de documents d'identité est sans incidence sur l'appréciation de la réalité des frais de personnels que la commune a, en tout état de cause, dû supporter en affectant des agents occupant des postes existants pour remplir les missions que lui avait confiées l'Etat et qu'elle n'a pu, de ce fait, consacrer à d'autres tâches ; que, par ailleurs, contrairement à ce que soutient le ministre, il n'est pas établi que les coûts induits par la gestion des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité aient été compensés soit par la suppression de la fiche d'état civil opérée par le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 et dont le ministre ne précise pas les incidences financières pour la commune de Besançon, soit par le versement par l'Etat de compléments de dotations, notamment de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation de solidarité urbaine, alors qu'il ne résulte pas des articles L. 2334-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, qui définissent le régime de liquidation et d'actualisation de ces dotations, que de nouveaux critères de calcul auraient été introduits afin de compenser les charges induites pour les communes par la gestion matérielle des demandes de documents d'identité ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient le ministre, le préjudice dont se prévaut la commune de Besançon, constitué des frais de fonctionnement supplémentaires, notamment le coût des frais de personnel, exposés pendant la période de mise en oeuvre des dispositions litigieuses, résulte de manière directe et certaine de l'illégalité des décrets litigieux ; Considérant que si, par la décision susvisée du 5 janvier 2005, le Conseil d'Etat a annulé le premier alinéa de l'article 7 du décret susvisé du 26 février 2001, qui confie aux maires la tâche de recueillir les demandes de passeport, de les transmettre aux préfets ou aux sous-préfets et de remettre aux demandeurs les passeports qui leur sont adressés par ces derniers, il est constant que la commune de Besançon a continué postérieurement à l'intervention de cette décision à assumer l'ensemble de ces tâches de gestion pour le compte de l'Etat, qui est donc également tenu d'indemniser la commune des dépenses qu'elle justifie avoir exposées après le 5 janvier 2005, alors qu'aucune disposition législative n'est intervenue pour imposer de telles dépenses aux communes conformément aux dispositions de l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales ; Sur l'évaluation des préjudices : En ce qui concerne les charges de personnel : Considérant, en premier lieu, que si le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES fait valoir, en reprenant son argumentation de première instance, que le temps moyen de traitement d'une demande de document d'identité par un agent municipal peut être estimé au maximum à 16 minutes et est de 12 minutes lorsque cette demande est traitée dans les services de l'Etat, il ne ressort pas des pièces du dossier que les premiers juges auraient, par les motifs qu'ils ont retenus et qu'il y a lieu d'adopter, commis une erreur en estimant à 20 minutes le temps moyen de traitement d'une demande de titre d'identité par les agents de la commune de Besançon ; qu'il s'ensuit que ne peut qu'être écarté l'argument invoqué par le ministre selon lequel, en comptant 12 minutes par titre et sur la base d'une moyenne de 14 274 titres délivrés chaque année, il convient d'estimer que, compte tenu de la durée réglementaire de travail fixée dans la fonction publique territoriale, c'est un maximum de deux agents à temps plein qui devaient être affectés par la commune de Besançon au traitement de ces demandes de titres ; Considérant, en deuxième lieu, que si la commune de Besançon soutient que le nombre de titres d'identité délivrés en moyenne chaque année par ses services, qui a été fixé à 14 274 par les premiers juges et qui correspond à une moyenne établie sur la base des données recueillies par la préfecture du Doubs au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 décembre 2006, devrait en réalité être fixé à 14 339 titres, elle ne conteste en tout état de cause pas que, compte tenu du délai moyen de 20 minutes nécessaire au traitement de chacune de ces demandes et de la durée annuelle de travail de 1569 heures applicable aux agents de cette commune, le nombre moyen d'agents en équivalent «temps plein» affectés chaque année à la gestion de ces demandes de documents d'identité peut être fixé à trois ; Considérant, en troisième lieu, que si le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES demande que le coût moyen annuel d'un agent de catégorie C affecté au traitement des demandes de document d'identité soit évalué à 20.710 euros, cette estimation doit être écartée par adoption des motifs retenus par les premiers juges ; Considérant, en quatrième lieu, que, si les premiers juges, en évaluant à 447 869,68 euros pour la période du 1er janvier 2001 au 31 août 2007, sur le fondement du tableau produit par la commune de Besançon, les charges supportées par elle au cours de cette période à raison de l'emploi de trois adjoints administratifs classés au 1er échelon, ont fait droit à l'intégralité des conclusions de ladite commune au titre de ce chef de préjudice, sous réserve de la somme de 6 405,38 euros correspondant aux charges de personnel se rapportant à la période du 6 novembre au 31 décembre 2000, atteinte par la prescription quadriennale, la commune de Besançon est recevable à actualiser par la voie de l'appel incident le montant qu'elle réclame au titre de la réparation de ce préjudice continu ; qu'il y a lieu de faire droit à ces conclusions en condamnant l'Etat à verser à la commune de Besançon, outre la somme de 447 869,68 euros qu'il a déjà été condamné à payer au titre de la période du 1er janvier 2001 au 31 août 2007, une somme de 87 120,39 euros au titre des charges de personnel que la commune a supportées pour le compte de l'Etat au cours de la période du 1er septembre 2007 au 31 octobre 2008, date à laquelle elle a arrêté l'évaluation de ce chef de préjudice ; En ce qui concerne les travaux et le matériel : Considérant que le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ne conteste pas l'évaluation à la somme de 44.852,27 euros faite par le Tribunal de l'indemnité due par l'Etat à la commune de Besançon au titre des frais de fournitures administratives, du logiciel Logitud et de gestion de trois postes informatiques, soit respectivement 10 766,66 euros, 7 085,61 euros et 27 000 euros ; que la commune de Besançon présente par la voie de l'appel incident des conclusions tendant à la majoration de ces chefs de préjudice et à l'indemnisation d'autres frais de travaux et d'acquisition de matériel exposés par elle, à raison du transfert de la gestion des demandes de passeports et des cartes nationales d'identité, mais non retenus par les premiers juges ; Considérant, en premier lieu, que la commune de Besançon demande à être indemnisée à hauteur de 87 727,29 euros des frais d'aménagement et d'acquisition de mobilier exposés par elle ; qu'il résulte de l'instruction que les locaux du service des élections de la commune de Besançon ont dû être réaménagés à la suite du transfert à ce service de la gestion des demandes de titre d'identité, qui a entraîné sa transformation en service des formalités administratives et une augmentation importante de sa fréquentation par le public ; que ce réaménagement a notamment nécessité d'importants travaux de menuiserie consistant dans la mise en place d'une banque composée de six guichets d'accueil, ainsi que l'acquisition d'une armoire forte pour le stockage des titres d'identité ; que le ministre ne conteste pas l'évaluation faite par la commune selon laquelle 80 % des usagers de ce nouveau service s'y présentent pour une demande de carte nationale d'identité ou de passeport ; que, si les aménagements effectués et le mobilier acquis demeurent la propriété de la commune de Besançon et peuvent être réaffectés, il n'en demeure pas moins qu'il convient de prendre en compte leur amortissement au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 octobre 2008 ; qu'il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice en accordant à la commune de Besançon une somme de 40 000 euros à ce titre, y compris tous intérêts échus au jour du présent arrêt ; Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Besançon a fait installer à la fin de l'année 2000 pour une somme de 128 558,04 francs TTC, soit 19 598,55 euros, un système complet de gestion informatisée de file d'attente ; que la commune justifie que le contrat annuel de maintenance de ce système se monte à la somme de 2 272,40 euros ; que, si ce système n'est pas affecté uniquement à la réception du public demandeur de cartes d'identité et de passeports, il y a lieu de considérer qu'il est affecté à 80 % à cette tâche, compte tenu de la proportion d'usagers se présentant dans ce but au service des formalités administratives de la commune de Besançon ; qu'il sera fait une juste appréciation des frais représentés par l'amortissement et la maintenance de ce système au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 octobre 2008 en les évaluant à la somme de 25 000 euros, y compris tous intérêts échus au jour du présent arrêt ; Considérant, en troisième lieu, que les premiers juges ont indemnisé la commune de Besançon à hauteur de 10 766,66 euros pour les dépenses de fournitures administratives exposées par elle au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 août 2007 ; qu'il y a lieu de porter cette somme à 14 000 euros, y compris tous intérêts échus au jour du présent arrêt, pour tenir compte des dépenses de fournitures administratives exposées par la commune au cours de la période du 1er septembre 2007 au 31 octobre 2008 ; Considérant, en quatrième lieu, que les premiers juges ont indemnisé la commune de Besançon à hauteur d'une somme de 27.000 euros au titre des frais de gestion de trois postes informatiques ; qu'il résulte des indications non contestée fournies le 27 avril 2006 par les services de la commune de Besançon que le coût annuel de gestion d'un poste informatique, incluant l'amortissement du matériel et des logiciels, les frais de maintenance et de connexion aux réseaux, peut être évalué à 1 500 euros par an ; qu'il résulte de l'instruction que, outre les trois postes informatiques utilisés au guichet par les trois adjoints administratifs affectés à la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports, il y a lieu de prendre en compte trois postes en arrière-guichet dévolus à la même tâche ainsi que 80 % des frais de gestion du poste informatique affecté au système de gestion de la file d'attente ; que la commune de Besançon a droit, pour l'ensemble de la période indemnisée, à une indemnité qui doit être portée à 91 000 euros au titre de ce chef de préjudice, y compris tous intérêts échus au jour du présent arrêt ; Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES doit être rejeté et que la commune de Besançon est fondée à demander que la somme de 492.721,95 euros que le Tribunal administratif de Besançon a condamné l'Etat à lui verser soit portée à 712 075,68 euros en réparation de l'ensemble des préjudices qu'elle a subis au cours de la période du 1er janvier 2001 au 31 octobre 2008 du fait du transfert illégal par l'Etat à ses services de la gestion des demandes de passeports et des cartes nationales d'identité ; Sur les intérêts : Considérant que la commune de Besançon a droit comme elle le demande aux intérêts au taux légal à compter du 19 janvier 2006, date de l'enregistrement de sa demande devant le Tribunal administratif de Besançon, sur la somme correspondant aux charges de personnel acquittées à cette date ; que les sommes versées au titre des charges de personnel échues depuis cette date doivent porter intérêts au taux légal à compter de chaque échéance de leur versement ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de condamner le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES à payer à la commune de Besançon une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par celle-ci en appel et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La somme de 492.721,95 euros que l'Etat a été condamné à verser à la commune de Besançon par le jugement du Tribunal administratif de Besançon en date du 8 novembre 2007 est portée à 712 075,68 euros (sept cent douze mille soixante-quinze euros et soixante-huit centimes). La somme correspondant aux charges de personnel acquittées le 19 janvier 2006 portera intérêt au taux légal à compter de cette date. Les sommes versées au titre des charges de personnel échues depuis cette date porteront intérêt au taux légal à compter de chaque échéance de leur versement. Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Besançon en date du 8 novembre 2007 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à la commune de Besançon une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES et le surplus des conclusions incidentes de la commune de Besançon sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES et à la commune de Besançon. 2 N° 07NC01763