Conseil d'État, 5ème - 6ème chambres réunies, 20/12/2022, 448516
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 5ème - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-20
Numéro : 448516
Rapporteur : M. Alain Seban
Commissaire du gouvernement : M. Florian Roussel
Avocat(s) : SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO & GOULET

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 448516, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 8 janvier 2021 et 28 février 2022, le Syndicat des radios indépendantes (SIRTI) demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2020-260 du 11 mars 2020 par laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a mis en demeure la société Vortex, éditrice du programme de radio diffusé par voie hertzienne " Skyrock ", de se conformer, à l'avenir, aux dispositions de l'article 1er du décret du 9 novembre 1994 en s'abstenant de diffuser, dans une zone où elle ne diffuse pas au moins trois heures de programme d'intérêt local entre 6 heures et 22 heures, des messages de publicité locale au sens de l'article 3 de ce décret, ainsi que la décision du 12 novembre 2020 par laquelle le président du CSA a rejeté son recours gracieux formé contre cette mise en demeure ; 2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) d'engager une procédure de sanction à l'encontre de la société Vortex et, subsidiairement, de statuer à nouveau sur sa demande dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCOM la somme de 3 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 448523, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 8 janvier 2021 et 28 février 2022, le SIRTI demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 23 décembre 2019 par laquelle le rapporteur du CSA a décidé de ne pas poursuivre la société Vortex à raison des faits faisant l'objet de la mise en demeure adressée à cet éditeur de service le 11 mars 2020 ; 2°) d'enjoindre à l'ARCOM d'engager une procédure de sanction à l'encontre de la société Vortex et, subsidiairement, de statuer à nouveau sur sa demande dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCOM la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 451547, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux mémoires en réplique, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 9 avril et 6 juillet 2021 et le 8 février et 30 mai 2022, le SIRTI demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 2 février 2022 par laquelle le directeur général de l'ARCOM a refusé de transmettre au rapporteur de cette autorité les faits qu'il lui avait signalés pour l'engagement d'une procédure de sanction à l'encontre de la société Vortex, confirmant une décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur sa demande du 9 décembre 2020 ; 2°) d'enjoindre à l'ARCOM d'engager une procédure de sanction à l'encontre de la société Vortex et, subsidiairement, de statuer à nouveau sur sa demande dans le délai d'un mois à compter de la décision à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'ARCOM la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; - le décret n° 2013-1196 du 19 décembre 2013 ; - le décret n° 94-972 du 9 novembre 1994 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat du syndicat des radios indépendantes ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 31 mai 2017, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), devenu au 1er janvier 2022 l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), a mis en demeure la société Vortex, éditrice du programme de radio diffusé par voie hertzienne terrestre " Skyrock ", de se conformer, à l'avenir, aux dispositions de l'article 1er du décret du 9 novembre 1994 pris pour l'application du 1° de l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et définissant les obligations relatives à l'accès à la publicité locale et au parrainage local des services de radiodiffusion sonore autorisés, en s'abstenant de diffuser, dans une zone où elle ne diffuse pas au moins trois heures de programme d'intérêt local entre 6 heures et 22 heures, des messages de publicité locale au sens de l'article 3 de ce décret. 2. Par un courrier du 20 décembre 2018, le Syndicat des radios indépendantes (SIRTI) a saisi le CSA de nouveaux faits constatés le 12 décembre 2018 qu'il estimait similaires à ceux ayant fait l'objet de cette première mise en demeure, ainsi que d'une demande d'engagement d'une procédure de sanction à l'encontre de la société Vortex. Par une décision du 23 décembre 2019, le rapporteur du CSA, institué par l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986, a estimé qu'il n'y avait pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'ouvrir une procédure de sanction, après avoir cependant relevé que les indications fournies par les annonceurs pouvaient être assimilées à une " identification locale explicite " au sens de l'article 3 du décret du 9 novembre 1994. Pour ces faits et par une décision du 11 mars 2020, confirmée sur recours gracieux le 12 novembre 2020, le CSA a ensuite adressé à la société Vortex une nouvelle mise en demeure de se conformer aux obligations résultant du décret du 9 novembre 1994. 3. Puis le SIRTI a, par un courrier du 9 décembre 2020, signalé au CSA de nouveaux faits, constatés en novembre 2020 et regardés par lui comme des manquements, et demandé le prononcé d'une sanction à l'encontre de la société Vortex. Par lettre du 2 février 2022, le directeur général de l'ARCOM lui a indiqué qu'il n'avait pas transmis ces faits au rapporteur de l'autorité. 4. Par trois requêtes distinctes, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, le SIRTI demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du rapporteur du CSA du 23 décembre 2019, des décisions du CSA des 11 mars 2020 et 12 novembre 2020 et de la lettre du directeur général de l'ARCOM du 2 février 2022, par lesquelles il n'a pas été donné suite à ses différentes demandes de sanction à l'encontre de la société Vortex. Sur les dispositions applicables : 5. En vertu de l'article 42 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les éditeurs de services de communication audiovisuelle, notamment, peuvent être mis en demeure, par des décisions rendues publiques, de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1er et 3-1 de cette loi. Les dispositions de l'article 42-1 de la même loi prévoient les sanctions que le CSA peut, si la personne qui a fait l'objet d'une mise en demeure ne s'y conforme pas, prononcer à son encontre, compte tenu de la gravité du manquement, et à la condition que celui-ci repose sur des faits distincts ou couvre une période distincte de ceux ayant déjà fait l'objet d'une mise en demeure. 6. Les sanctions prévues aux articles 42-1, 42-3, 42-4, 42-6, 42-15, 48-2 et 48-3 de la loi du 30 septembre 1986 sont, en vertu de l'article 42-7 de la même loi, prononcées dans les conditions fixées par cet article, qui prévoit que : " l'engagement des poursuites et l'instruction préalable au prononcé des sanctions prévues par les dispositions précitées sont assurés par un rapporteur nommé par le vice-président du Conseil d'Etat, après avis du CSA parmi les membres des juridictions administratives en activité ", que " le rapporteur peut se saisir de tout fait susceptible de justifier l'engagement d'une procédure de sanction ", que " le rapporteur décide si les faits dont il a connaissance justifient l'engagement d'une procédure de sanction ", que " s'il estime que les faits justifient l'engagement d'une procédure de sanction, le rapporteur notifie les griefs aux personnes mises en cause " et " au terme de l'instruction communique son rapport " à la personne mise en cause et au CSA ou à la formation restreinte du collège, et enfin qu'une décision est prise par le CSA à l'encontre de la personne mise en cause, dans le respect de la procédure contradictoire organisée par cet article, au terme d'une instruction conduite par le rapporteur et sur la base du rapport qu'il rédige et expose devant une formation collégiale, devant laquelle cette personne est également convoquée. 7. L'article 1er du décret du 19 décembre 2013 relatif à la procédure de sanction mise en œuvre par le Conseil supérieur de l'audiovisuel en application de l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication précise, pour sa part, que les sanctions mentionnées en particulier au premier alinéa de l'article 42-7 sont prononcées conformément aux dispositions de cet article et à celles de ce décret. En vertu du premier alinéa de l'article 2 du décret, le directeur général du CSA informe le rapporteur des mises en demeure adressées par le Conseil aux éditeurs de services de communication audiovisuelle. Le second alinéa de cet article dispose que : " Dès qu'il en a connaissance, le directeur général transmet au rapporteur toute réclamation ou toute information relative à des faits susceptibles de justifier l'engagement d'une procédure de sanction ". Enfin, l'article 3 du même décret, dans sa rédaction applicable au litige, prévoit que lorsque le rapporteur décide d'engager une procédure de sanction à l'encontre d'un éditeur, cette procédure débute par la notification des griefs à la personne mise en cause. Sur la décision du 23 décembre 2019 du rapporteur du CSA : 8. Il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel de décider, lorsqu'il est saisi de faits de nature à motiver la mise en œuvre de son pouvoir de sanction et après avoir procédé à leur examen, des suites à donner à ces faits dans les conditions prévues par les dispositions rappelées ci-dessus. Il dispose, à cet effet, d'un large pouvoir d'appréciation et peut tenir compte de la gravité des manquements allégués au regard de la législation ou de la réglementation qu'il est chargé de faire appliquer, du sérieux des indices relatifs à ces faits, de la date à laquelle ils ont été commis, du contexte dans lequel ils l'ont été et, plus généralement, de l'ensemble des intérêts généraux dont il a la charge. 9. Il ressort des termes mêmes de la décision attaquée que, pour estimer qu'il n'y avait pas lieu d'ouvrir une procédure de sanction à l'encontre de la société Vortex au regard des faits signalés par le SIRTI, le rapporteur, institué par les dispositions de l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986, s'est fondé sur le caractère limité des manquements qu'ils révélaient et sur la circonstance qu'ils avaient été commis peu après que le Conseil d'Etat eut rejeté le recours formé contre la mise en demeure du 31 mai 2017 et n'avaient pas été réitérés. Si le SIRTI conteste ces appréciations, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision qu'il attaque procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation qui justifierait d'en prononcer l'annulation. Par suite, si le SIRTI est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre la décision du rapporteur qui a fait obstacle à l'engagement de poursuites devant le CSA sur les faits qu'il avait signalés, il n'est pas fondé à en demander l'annulation. Les conclusions du SIRTI dirigées contre la décision du rapporteur du CSA en date du 23 décembre 2019 doivent, dès lors, être rejetées. Sur les décisions des 11 mars 2020 et 12 novembre 2020 du CSA : 10. Il résulte des dispositions combinées de l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 et des articles 2 et 3 du décret du 19 décembre 2013 que seul le rapporteur du CSA, le cas échéant au regard d'une réclamation ou information transmise par le directeur général de cette autorité, peut décider d'engager une procédure de sanction à l'encontre d'un éditeur, d'un distributeur ou d'un opérateur de réseau satellitaire. Lorsqu'il décide de ne pas engager une telle procédure, il reste néanmoins loisible au CSA d'adresser, pour les mêmes faits, à l'éditeur de service, au distributeur ou à l'opérateur de réseau satellitaire, une nouvelle mise en demeure de se conformer à ses obligations. Dans ce dernier cas, cette mesure ne peut être regardée comme révélant également une décision de refus de sanction qui serait prise par le CSA et contre laquelle un tiers pourrait former un recours pour excès de pouvoir. 11. Au cas présent, le rapporteur a retenu, par sa décision du 23 décembre 2019, qu'il n'y avait pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'engager une procédure de sanction, après avoir cependant relevé que les indications fournies par les annonceurs pouvaient être assimilées à une " identification locale explicite " au sens de l'article 3 du décret du 9 novembre 1994. Le CSA a ensuite adressé, pour les mêmes faits, le 11 mars 2020 à la société Vortex une nouvelle mise en demeure de se conformer aux obligations résultant du décret du 9 novembre 1994, confirmée sur recours gracieux le 12 novembre 2020. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu'une telle mesure ne révèle pas l'existence d'une décision de refus de sanction qui aurait été prise par le CSA et dont le SIRTI, qui avait porté ces faits à la connaissance du CSA, pourrait demander l'annulation pour excès de pouvoir. L'ARCOM est, dès lors, fondée à soutenir que le SIRTI n'est pas recevable à demander l'annulation des décisions des 11 mars et 12 novembre 2020 en tant qu'elles révéleraient un refus de prendre une sanction contre la société Vortex. Les conclusions du SIRTI tendant à l'annulation de ces décisions doivent, par suite, être rejetées. Sur la lettre du 2 février 2022 du directeur général de l'ARCOM : 12. Il résulte des dispositions de l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 et de l'article 2 du décret du 19 décembre 2013 que le rapporteur de l'ARCOM peut se saisir de tout fait susceptible de justifier l'engagement d'une procédure de sanction, dès lors qu'il en a connaissance, sans que cette faculté soit limitée aux faits qui lui sont signalés par le directeur général de l'ARCOM. Il s'ensuit que lorsque le directeur général de l'ARCOM s'abstient de faire application des dispositions de l'article 2 du décret du 19 décembre 2013 et ne transmet pas au rapporteur une réclamation ou une information relative à des faits susceptibles de justifier l'engagement d'une procédure de sanction, cette abstention ne constitue pas une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. 13. Il résulte de ce qui précède que l'ARCOM est fondée à soutenir que le SIRTI n'est pas recevable à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre du 2 février 2022 par laquelle le directeur général de l'ARCOM lui a indiqué ne pas transmettre au rapporteur les faits qu'il avait portés à sa connaissance. Les conclusions du SIRTI tendant à l'annulation de cette lettre du 2 février 2022 doivent, par suite, être rejetées. Sur les frais du litige : 14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du SIRTI les sommes que la société Vortex demande, dans les trois instances, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font, en outre, obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de l'ARCOM qui n'est pas, dans ces instances, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes du SIRTI sont rejetées. Article 2 : Les conclusions de la société Vortex présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée au Syndicat des radios indépendantes, à la Société Vortex et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. Copie en sera adressée à la ministre de la culture. Délibéré à l'issue de la séance du 28 novembre 2022 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambe ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, conseillères d'Etat ; M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et M. Alain Seban, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 20 décembre 2022. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Alain Seban La secrétaire : Signé : Mme Anne-Lise Calvaire