COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 19/03/2013, 12LY02475, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-03-19
Numéro : 12LY02475
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES DROIT PUBLIC

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 17 septembre 2012 sous le n° 12LY02475, présentée pour la commune de Dieulefit, représentée par son maire en exercice, par MeF... ; La commune de Dieulefit demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Grenoble n°1005944 - 1100033 du 17 juillet 2012 qui, statuant sur les demandes présentées, d'une part, par l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et M. K...I..., d'autre part, par M. H...I...et autres, a annulé la délibération, en date du 3 novembre 2010, par laquelle son conseil municipal a approuvé la révision simplifiée du plan d'occupation des sols ; 2°) de rejeter les demandes présentées par l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et les consortsI... ; 3°) de condamner l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et les consorts I...à lui verser la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que la procédure de révision simplifiée en cause s'inscrit dans un projet global et cohérent de création d'un " camping nature ", concept innovant et écologique, sous la forme d'une unité touristique nouvelle ; que les premiers juges, qui ont retenu un seul motif d'annulation, ont omis d'examiner les autres moyens soulevés, comme l'impose l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, et ont ainsi entaché leur jugement d'irrégularité ; que le camping projeté, qui ne peut se concevoir qu'en milieu naturel éloigné de toute urbanisation, est incompatible avec le voisinage des zones habitées, et doit ainsi bénéficier de la dérogation prévue par le III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme à la règle d'urbanisation en continuité de l'existant ; que cette disposition ne prévoit aucune restriction quant à la nature des installations pouvant bénéficier de la dérogation, qui n'est donc pas réservée aux installations susceptibles de provoquer des nuisances pour les riverains ; que le principe du camping en cause repose sur l'immersion dans un milieu naturel et forestier, déconnecté de tout environnement urbain ; qu'ainsi, la révision simplifiée du plan d'occupation des sols ne comportant par elle-même aucune disposition contraire à l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme, son approbation n'avait pas à être précédée, contrairement à ce qu'énonce le jugement attaqué, de la création de l'unité touristique nouvelle par ailleurs prévue pour mener à bien le projet ; qu'au demeurant, pour en juger ainsi, le tribunal s'est appuyé sur une jurisprudence dont la portée est remise en cause par l'évolution des textes régissant les unités touristiques nouvelles ; qu'en effet, les dispositions issues du décret du 22 décembre 2006 et de la circulaire du 29 janvier 2008 imposent de considérer que les projets non situés en continuité de l'urbanisation existante doivent être prévus par le document d'urbanisme avant de faire l'objet d'une autorisation d'unité touristique nouvelle, laquelle n'est un préalable obligatoire qu'à l'autorisation d'urbanisme nécessaire à la réalisation des travaux ; qu'au demeurant, en l'espèce, les trois procédures en cause -révision simplifiée du plan d'occupation des sols, création de l'unité touristique nouvelle, permis d'aménager- ont été mises en oeuvre de façon concomitante et ont donné lieu à des décisions très rapprochées dans le temps ; qu'elles sont indissociablement liées, de sorte qu'il est indifférent que l'arrêté préfectoral autorisant l'unité touristique nouvelle soit intervenu après la délibération contestée ; qu'en tout état de cause, le vice de procédure ainsi relevé par le tribunal n'a pu exercer une influence sur le sens de cette délibération, ni priver quiconque d'une garantie ; que le moyen tiré de l'absence d'évaluation environnementale est inopérant, les articles L. 121-10 II et R. 121-14 II 1° c) du code de l'urbanisme n'imposant ce document que pour les plans locaux d'urbanisme prévoyant la réalisation d'unités touristiques nouvelles qui relèvent de la compétence du préfet coordonnateur de massif ; que cette compétence est elle-même déterminée, en vertu de l'article R. 145-2 3° b) du même code, par l'assujettissement du projet à la formalité de l'étude d'impact ; que le camping projeté ne nécessite pas une telle étude, en vertu de l'article R. 122-8 du code de l'environnement, sa capacité étant inférieure à 200 places et son coût à 1 900 000 euros ; que le commissaire-enquêteur a rendu un avis personnel et motivé ; qu'il a suffisamment analysé les observations recueillies ; que le projet présente un intérêt général ; que l'urbanisation qui en résulte, si tant est qu'on puisse ainsi la qualifier, préserve l'aspect naturel du site ; que la révision simplifiée du plan d'occupation des sols vise, la commune étant sous-équipée en équipements touristiques, à redynamiser cette activité économique tout en valorisant un site naturel ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance du 10 janvier 2013 fixant la clôture de l'instruction, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, au 13 février 2013 ; Vu le mémoire, enregistré le 6 février 2013, présenté pour M. K...I...et pour l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " par MeJ..., concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la commune de Dieulefit à leur verser la somme de 5 000 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que le président de l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " été régulièrement habilité à contester en son nom la délibération du 3 novembre 2010 ; que les consorts I...sont propriétaires d'un fonds situé à proximité du site retenu pour l'implantation du camping en cause, et justifient ainsi d'un intérêt pour agir ; que le jugement attaqué n'est entaché d'aucune irrégularité ; que la révision simplifiée du plan d'occupation des sols ne pouvait légalement être approuvée avant que le préfet n'ait autorisé la création d'une unité touristique nouvelle afin de déroger aux dispositions de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme ; que le site est en effet isolé dans un milieu naturel, et ne se situe donc pas dans la continuité de l'urbanisation existante ; que les caractéristiques du projet ne permettent aucunement de le faire regarder comme incompatible avec le voisinage des zones habitées ; que l'illégalité relevée par le tribunal, qui mélange la forme et le fond, est substantielle ; que la commune a méconnu son obligation d'accompagner le projet de révision simplifiée d'une évaluation environnementale et a ainsi méconnu l'article L. 121-10 II du code de l'urbanisme ; que cette formalité s'imposait en vertu des articles L. 123-19 b) et R. 121-14 II du même code, dès lors que l'autorité compétente pour créer l'unité touristique nouvelle était le préfet coordonnateur de massif en vertu de l'article R. 145-2 dudit code, le projet devant par ailleurs faire l'objet d'une étude d'impact en vertu de l'article R. 122-8 du code de l'environnement ; qu'en effet, la société Huttopia a elle-même indiqué que son investissement s'élevait à 2 000 000 euros, et était donc supérieur au seuil de 1 900 000 euros fixé par cette dernière disposition ; que l'avis du commissaire-enquêteur est impersonnel et insuffisamment motivé ; que son rapport ne comporte pas l'analyse des observations recueillies et se borne à recopier le rapport de présentation ; que le projet censé justifier la révision simplifiée du plan d'occupation des sols ne répond pas à la condition d'intérêt général fixée par l'article L. 123-19 b) du code de l'urbanisme ; qu'il n'existe dans la commune aucune carence de l'initiative privée en matière de terrains de camping ; que le projet est purement privé et ne justifie à aucun titre une intervention de la commune, au prix d'une réduction des espaces naturels ou agricoles ; que l'offre d'hébergement touristique est suffisante ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 février 2013 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me D...représentant la Selarl Itinéraires droit public, avocat de la commune de Dieulefit, et celles de Me E...représentant la Selarl cabinetJ..., avocat de l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et des consortsI... ; 1. Considérant que la commune de Dieulefit relève appel du jugement, en date du 17 juillet 2012, par lequel le tribunal administratif de Grenoble a annulé, à la demande de l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et des consortsI..., la délibération de son conseil municipal du 3 novembre 2010 approuvant la révision simplifiée du plan d'occupation des sols en vue de permettre la réalisation, sous le régime de l'unité touristique nouvelle, d'un " camping nature " au lieudit " Espeluche et Ferrandon ", sur les contreforts de la montagne de Saint-Maurice ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier " ; qu'il résulte de cette disposition que le juge administratif, lorsqu'il annule un acte d'urbanisme, ne peut se dispenser d'examiner l'ensemble des moyens de la requête ; qu'ainsi, en retenant le moyen tiré de ce que la révision du plan d'occupation des sols de Dieulefit avait été approuvée avant que le préfet n'autorise la création d'une unité touristique nouvelle pour annuler la délibération du conseil municipal de Dieulefit du 3 novembre 2012 " sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ", le tribunal administratif de Grenoble a méconnu son office ; que le jugement attaqué doit en conséquence être annulé ; 3. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes de l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et des consortsI... ; Sur la recevabilité des demandes : 4. Considérant, en premier lieu, que l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " a versé aux débats une délibération de son conseil d'administration du 2 janvier 2011 qui, conformément aux articles 8.2 et 9.1 de ses statuts, décide d'engager un recours contre la délibération du conseil municipal de Dieulefit du 3 novembre 2010 et habilite son président à la représenter en justice ; que la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir ne peut dès lors qu'être écartée ; 5. Considérant, en second lieu, que M. K...I...et ses quatre enfants sont respectivement usufruitier et nus-propriétaires de terrains situés sur le territoire de la commune de Dieulefit, et plus précisément, d'ailleurs, au lieudit " Espeluche et Ferrandon " ; qu'ils justifient ainsi d'un intérêt pour agir à l'encontre de la délibération du 3 novembre 2010 ; Sur la légalité de la délibération contestée : 6. Considérant, d'une part, qu'en vertu du II de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard " ; qu'aux termes du III du même article : " Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. / (...) Les dispositions du premier alinéa ne s'appliquent pas dans les cas suivants : a) Lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels (...) b) En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux I et II ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante (...) / La capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles mentionnés aux I et II du présent article " ; qu'enfin, aux termes du IV : " Le développement touristique et, en particulier, la création d'une unité touristique nouvelle doivent prendre en compte les communautés d'intérêt des collectivités locales concernées et contribuer à l'équilibre des activités économiques et de loisirs, notamment en favorisant l'utilisation rationnelle du patrimoine bâti existant et des formules de gestion locative pour les constructions nouvelles. / Leur localisation, leur conception et leur réalisation doivent respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels " ; 7. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme : " Est considérée comme unité touristique nouvelle toute opération de développement touristique, en zone de montagne, ayant pour objet ou pour effet, en une ou plusieurs tranches : 1° Soit de construire des surfaces destinées à l'hébergement touristique ou de créer un équipement touristique comprenant des surfaces de plancher ; 2° Soit de créer des remontées mécaniques ; 3° Soit de réaliser des aménagements touristiques ne comprenant pas de surfaces de plancher dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat " ; que l'article L. 145-10 dispose : " A l'exception du III de l'article L. 145-3, les dispositions de la section première du présent chapitre (...) sont applicables aux unités touristiques nouvelles " ; qu'en vertu de l'article L. 145-11, l'autorisation de créer une unité touristique nouvelle relève de la compétence des autorités de l'Etat, en l'occurrence, suivant les cas, le préfet coordonnateur de massif, après avis de la commission spécialisée du comité de massif ou le représentant de l'Etat dans le département, après avis d'une formation spécialisée de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et des sites ; que ce même article précise, aux deux derniers alinéas de son IV, que les autorisations d'occupation du sol nécessaires à la réalisation d'une unité touristique nouvelle relevant de la compétence du préfet coordonnateur de massif " ne peuvent être délivrées que dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ", et que celles nécessaires à la réalisation d'une unité touristique nouvelle relevant de la compétence du préfet de département " ne peuvent être délivrées que dans les communes dotées d'une carte communale ou d'un plan local d'urbanisme " ; 8. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que la procédure de création d'une unité touristique nouvelle prévue au IV de l'article L. 145-3 et à l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme a pour objet de permettre, dans le respect de l'objectif de préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard, la réalisation d'opérations de développement touristique pouvant comporter des aménagements ou constructions en discontinuité des zones urbanisées existantes ; qu'en vue de la réalisation d'une unité touristique nouvelle créée dans les conditions prévues par l'article L. 145-9 et par les articles R. 145-1 et suivants du code de l'urbanisme, il appartient aux communes concernées de se doter des documents d'urbanisme nécessaires et, soit d'élaborer, soit, le cas échéant, de réviser leur carte communale, leur plan d'occupation des sols ou leur plan local d'urbanisme, conformément aux exigences de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 145-9 afin que puissent être délivrées les autorisations d'occupation du sol nécessaires ; que, toutefois, si la procédure d'élaboration ou de révision du document d'urbanisme en cause peut valablement être engagée avant que la décision de création de l'unité touristique nouvelle ait été prise, un tel document d'urbanisme ne saurait être légalement approuvé s'il comporte des dispositions incompatibles avec les exigences du III de l'article L. 145-3 avant que l'unité touristique nouvelle n'ait été créée, dès lors que cette création est seule de nature à permettre, dans la mesure qu'elle définit, de s'en affranchir ; que, dès lors, les auteurs d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme ne peuvent légalement approuver un document d'urbanisme incompatible avec les dispositions précitées de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme avant que la décision de création d'une unité touristique nouvelle ait été prise ; que cette règle, contrairement à ce que soutient la commune de Dieulefit, n'a été remise en cause par aucune des dispositions du code de l'urbanisme issues du décret n° 2006-1683 du 22 décembre 2006 relatif à l'urbanisme en montagne, et ne saurait l'avoir été par la circulaire ministérielle du 29 janvier 2008 relative aux unités touristiques nouvelles en montagne, dépourvue de valeur réglementaire et qui, au surplus, ne prétend nullement avoir une telle portée ; 9. Considérant que le " camping nature " que la délibération contestée a pour objet d'inscrire dans les prévisions du plan d'occupation des sols de Dieulefit en classant son terrain d'assiette en zone urbaine UTn, comporte des ouvrages et installations en raison desquels son aménagement doit être regardé comme une urbanisation au sens du III de l'article L. 145-3 précité du code de l'urbanisme ; que le secteur concerné se situe à l'écart de tout hameau, groupe de constructions traditionnelles ou habitations de la commune ; qu'en admettant même qu'un tel terrain de camping, en raison de l'intérêt public local attaché au développement économique de la commune, figure au nombre des installations ou équipements publics pour lesquels il peut être dérogé à la règle d'urbanisation en continuité de l'existant, il ne saurait être regardé, en dépit de son concept axé sur l'immersion dans le milieu naturel, le respect de l'environnement et la promotion d'un tourisme " écoresponsable ", comme incompatible avec le voisinage des zones habitées ; qu'au demeurant, les dispositions du règlement du plan d'occupation des sols issues de la révision en litige, régissant la zone UTn qu'elle institue, ne subordonnent pas la possibilité d'y aménager des aires de camping et installations de loisir annexes au respect de ce concept ; que, par ailleurs, les auteurs de la révision simplifiée en litige, qui n'ont pas entendu la fonder sur le a) ou le b) de l'article L. 145-3 III du code de l'urbanisme, n'ont intégré dans le rapport de présentation ni l'étude ni les justifications requises par ces dispositions ; qu'ainsi, la délibération contestée approuve une révision de ce document d'urbanisme incompatible avec l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme et qui, à la date à laquelle elle a été adoptée, n'avait pas encore été rendue possible par un arrêté du préfet de la Drôme autorisant à cet effet la création d'une unité touristique nouvelle ; que la circonstance que cet arrêté est intervenu dès le 26 janvier 2011, au terme d'une procédure conduite en parallèle du projet de révision simplifiée du plan d'occupation des sols, est sans incidence sur l'illégalité qui vient d'être relevée ; que celle-ci, par ailleurs, affecte la légalité interne de la délibération du 3 novembre 2010 et revêt dès lors en tout état de cause un caractère substantiel, quand bien même l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et les consorts I...l'ont invoquée par erreur au titre de la légalité externe ; que ladite délibération doit ainsi être annulée ; 10. Considérant, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, qu'aucun des autres moyens soulevés par l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et les consorts I...n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération contestée ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 11. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " et les consortsI..., qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, soient condamnés à verser à la commune de Dieulefit la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu au contraire de la condamner elle-même, sur ce fondement, à verser à M. K...I...et à l'association " Vigilance pour Saint-Maurice " une somme de 750 euros chacun ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble n°1005944 - 1100033 du 17 juillet 2012 est annulé. Article 2 : La délibération du conseil municipal de Dieulefit du 3 novembre 2010 approuvant la révision simplifiée du plan d'occupation des sols de cette commune est annulée. Article 3 : La commune de Dieulefit versera à M. K...I...et à l'association " Vigilance pour Saint-Maurice ", en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 750 euros chacun. Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Dieulefit est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Dieulefit, à l'association " Vigilance pour Saint-Maurice ", à M. A...I..., à M. K... I..., tant à titre personnel qu'en sa qualité de représentant légal de Mlle C...I..., à M. H... I..., à M. G... I...et à M. B... I.... Délibéré après l'audience du 26 février 2013, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 19 mars 2013. '' '' '' '' 1 2 N° 12LY02475 mg