Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 03/11/2014, 13MA00060, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-11-03
Numéro : 13MA00060
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : Mme Micheline  LOPA-DUFRENOT
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : CABINET JEAN DEBEAURAIN

Vu la requête, enregistrée le 4 janvier 2013, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, sous le n° 13MA00060, présentée pour la SARL La Mouginoise, représentée par sa gérante, MmeA..., et dont le siège social est quartier Saint Martin à Mougins (06250), par Me F... ; La SARL La Mouginoise demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1101987 du 5 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 8 mars 2011 par laquelle le maire de la commune de Mougins a décidé de préempter une propriété bâtie sur un terrain cadastré section AZ n° s 1, 2, 3, 4 et 182, et de mettre à la charge de la commune une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; 2°) d'annuler ladite décision ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Mougins une somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ............................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 octobre 2014 : - le rapport de Mme Lopa Dufrénot, première conseillère ; - les observations de MeC..., substituant MeF..., pour la société requérante et de MeE..., substituant MeB..., pour la commune de Mougins ; - et les conclusions de M. Salvage, rapporteur public ; 1. Considérant que, par acte notarié du 15 décembre 2010, la SARL La Mouginoise a consenti à la BNP Paribas Immobilier résidentiel promotion Méditerranéen, une promesse de vente d'un terrain supportant une villa et des entrepôts, cadastré section AZ n° s 1, 2, 3, 4 et 182 situé au 470 b avenue St-Martin sur la commune de Mougins ; que, par décision du 8 mars 2011, signée par l'adjointe déléguée à la politique foncière, le maire de la commune de Mougins a, au nom de celle-ci, exercé le droit de préemption urbain sur ce terrain ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de la SARL La Mouginoise tendant à l'annulation de la décision précitée ; 2. Considérant que, par délibération du 27 mars 2008, le conseil municipal de Mougins a, en application de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, délégué au maire, pour la durée de son mandat, l'ensemble des attributions ainsi prévues, dont celles de l'alinéa 15°, dans des termes identiques ; que cette délibération précise que les décisions prises par le maire peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant sur délégation du maire dans les conditions de l'article L. 2122-18 du même code ; que, par délibération du 28 octobre 2010, le conseil municipal a institué le droit de préemption urbain simple sur l'ensemble des zones urbaines et à urbaniser de la commune, telles qu'elles figurent sur le plan de zonage du plan local d'urbanisme approuvé par une délibération du même jour, et a décidé de renforcer ce droit de préemption sur des territoires délimités par les documents graphiques, dont notamment la zone urbaine de Tournamy ; qu'il a donné délégation au maire pour exercer en tant que de besoin, le droit de préemption urbain conformément à l'article L. 2122-22 , en précisant que les articles L. 2122-17 et L. 2122-19 étaient applicables ; Sur la régularité du jugement attaqué : 3. Considérant que dans sa demande de première instance, à l'appui de son moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée, la société requérante a soutenu que, par la délibération du 27 mars 2008, le conseil municipal a décidé d'habiliter le maire à déléguer l'exercice des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les conditions prévues au premier alinéa de l'article L.213-3 du code de l'urbanisme, sans en fixer toutefois les conditions et qu'ainsi, le conseil ne pouvait être regardé comme s'étant dessaisi de la compétence d'exercer les droits de préemption ; que la SARL La Mouginoise soutient devant la Cour que le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen relatif à la délibération du 27 mars 2008 ; 4. Considérant, toutefois, que, par la décision en litige, le maire a, au nom de la commune, exercé le droit de préemption urbain sur la propriété de la société La Mouginoise en exécution de la délibération précitée du 28 octobre 2010 ; qu'ainsi, la société requérante ne pouvait utilement alléguer qu'aux termes de la délibération du 27 mars 2008, le conseil municipal ne s'était pas dessaisi de la compétence d'exercer le droit de préemption urbain ; qu'en tout état de cause, la circonstance que le conseil municipal, dans la délibération précitée du 27 mars 2008, n'a pas fixé de conditions particulières à l'habilitation conférée au maire du pouvoir de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme n'est pas de nature à entacher d'illégalité cette même délibération en tant qu'elle délègue au maire l'exercice du droit de préemption et, par voie de conséquence, la décision en cause ; qu'ainsi, l'exception d'illégalité de la délibération précitée du 27 mars 2008 est inopérante ; que, dès lors, en s'abstenant de statuer sur ce moyen inopérant, le tribunal n'a pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité ; que le moyen invoqué ne peut qu'être écarté ; Sur le bien-fondé du jugement attaqué : Concernant la compétence du signataire de l'arrêté en litige : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 15° d'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-23 du même code : " Les décisions prises par le maire en vertu de l'article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets. Sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, les décisions prises en application de celle-ci peuvent être signées par un adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18. Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l'objet de la délégation sont prises, en cas d'empêchement du maire, par le conseil municipal. Le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal. Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation. " ; que l'article L. 2122-17 de ce code énonce qu'" En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau. " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-18 dudit code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal " ; et qu'en vertu de l'article L. 2122-19 " Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature : 1° Au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie ; 2° Au directeur général et au directeur des services techniques ; 3° Aux responsables de services communaux. " ; qu'il résulte de ces dispositions que, lorsque le conseil municipal lui a délégué sa compétence pour exercer le droit de préemption sur le territoire de la commune, le maire peut, sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, subdéléguer, dans l'exercice de cette compétence, sa signature au profit d'un adjoint par une délégation dont l'objet est suffisamment en rapport avec l'exercice du droit de préemption ; 6. Considérant que la SARL requérante soutient que la décision en litige signée par l'adjointe au maire, a été prise en exécution des dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales alors que le conseil municipal a, aux termes de sa délibération du 28 octobre 2010, entendu formellement exclure l'application de cet article et ainsi adopté des " dispositions contraires ", au sens de l'article L. 2122-23 du même code ; 7. Considérant que la décision en litige a été signée par MmeD..., 3ème adjointe, au nom du maire, par application de l'arrêté de ce dernier du 5 janvier 2011 lui déléguant en qualité d'adjoint les fonctions en matière notamment de politique foncière communale ; qu'ainsi qu'il a été dit au point n°1, par délibération du 28 octobre 2010, le conseil municipal après avoir institué le droit de préemption urbain sur les zones urbaines et à urbaniser de la commune, a donné délégation au maire pour l'exercer conformément à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales et a précisé que les articles L. 2122-17 et L. 2122-19 de ce même code sont applicables ; que la circonstance que la délibération précitée comporte la précision que le maire dispose du droit de subdéléguer respectivement ses fonctions et sa signature dans les conditions fixées par les articles précités L. 2122-17 et L. 2122-19 n'est pas de nature, à elle seule, à faire obstacle ou exclure l'application de l'article L. 2122-23 dont les dispositions renvoient à celles de l'article L. 2122-18 et déterminent le cadre général des délégations de signature du maire au profit de ses adjoints ou des conseillers municipaux ; qu'ainsi, le conseil municipal ne peut être regardé comme ayant entendu adopter des " dispositions contraires " au sens de l'article L. 2122-23 ; que, dès lors, le maire de la commune de Mougins pouvait par l'arrêté précité du 5 janvier 2011, déléguer sa signature à son adjoint dans les conditions de l'article L. 2122-18 ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision du 8 mars 2011, signée par cet adjoint doit être écarté ; Concernant l'exercice délégué du droit de préemption : 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. " ; que le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 9. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 28 octobre 2010 précitée instituant le droit de préemption urbain mentionne la date de la convocation le 6 octobre 2010 de l'ensemble des membres du conseil ; que ces mentions font foi jusqu'à la preuve du contraire qui n'est pas rapportée par la société La Mouginoise, à laquelle il appartient d'invoquer des éléments précis et justifiés ; que la société requérante soutient seulement que la commune ne justifie pas la régularité de la convocation des conseillers municipaux à la séance du 28 octobre 2010 ; qu'elle n'assortit pas ainsi ce moyen de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; qu'en tout état de cause, le délai de convocation des conseillers municipaux, prévu par les dispositions L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, court non à compter de la date de réception des convocations mais de la date d'envoi de celles-ci à leurs destinataires ; que la société n'établit pas que les convocations adressées le 6 octobre 2010 aux conseillers en vue de la séance qui se tenait le 28 octobre suivant, leur seraient parvenues dans un délai inférieur à celui prévu par les dispositions de l'article précité ; que le moyen ne peut qu'être rejeté ; 10. Considérant, d'autre part, que la société requérante soutient que le projet de délibération du 28 octobre 2010 ne comporte aucune explication sur la décision de dessaisir le conseil municipal de sa compétence d'exercer le droit de préemption ; que, toutefois, eu égard à ses termes, le projet de délibération adressé aux membres du conseil municipal, ce que ne conteste pas la société requérante, leur permettait de disposer d'une information adéquate sur ce point pour exercer utilement leur mandat ; que le moyen ne peut qu'être rejeté ; 11. Considérant enfin que la société La Mouginoise soutient que l'arrêté en litige méconnaît la délibération du conseil municipal du 27 mars 2008 ; que, comme il a été dit au point n° 3, par la décision en litige, le maire a, au nom de la commune, exercé le droit de préemption urbain en exécution de la délibération précitée du 28 octobre 2010 ; qu'ainsi, la société ne peut utilement invoquer la violation de la délibération du 27 mars 2008 ; Concernant l'objet de la décision de préemption : 12. Considérant qu'aux termes, d'une part, du premier alinéa de l'article L.210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 (...) " ; qu'au nombre des actions ou opérations mentionnées à l'article L.300-1 figurent celles qui ont pour objet de permettre le renouvellement urbain ; que, selon les deuxième et troisième alinéas du même article L. 210-1 : " Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat (...), la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L.211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine " ; que, d'autre part, aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme: " Dans les zones urbaines, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : / a) A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes sont toutefois autorisés / (...) " ; qu'aux termes de l'article UC1 du plan local d'urbanisme de Mougins sont interdites " les constructions d'une superficie supérieures à 20 m2 dans le secteur d'études instauré au titre de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme et repéré dans le documents graphique " ; 13. Considérant, d'une part, qu'en vertu des dispositions combinées des articles L.210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, le droit de préemption peut être exercé pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement qui répondent aux objectifs énoncés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; qu'en application du dernier alinéa de l'article L. 210-1 précité, la décision de préemption peut se référer aux dispositions de la délibération par laquelle une commune a délimité des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d'intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine ; qu'il résulte de ces dispositions et de ce qui a été dit ci-dessus que, lorsqu'une collectivité publique décide d'exercer le droit de préemption urbain pour constituer une réserve foncière à l'intérieur d'un périmètre qu'elle a délimité en vue d'y mener une opération d'aménagement et d'amélioration de la qualité urbaine, les exigences de motivation résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision fait référence aux dispositions de la délibération délimitant ce périmètre et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener pour améliorer la qualité urbaine au moyen de cette préemption ; qu'à cette fin, la collectivité peut soit indiquer l'action ou l'opération d'aménagement prévue par la délibération délimitant ce périmètre à laquelle la décision de préemption participe, soit renvoyer à cette délibération elle-même si celle-ci permet d'identifier la nature de l'opération ou de l'action d'aménagement poursuivie ; 14. Considérant que la décision en litige, après avoir exposé les caractéristiques du terrain sur lequel est exercé le droit de préemption, mentionne que la propriété est incluse dans le périmètre de la servitude de secteur d'études instituée par le plan local d'urbanisme approuvé par délibération du 28 octobre 2010, en application de l'article L. 123-2 a) du code de l'urbanisme, en vue de l'aménagement d'un " pôle de centralité " dans les quartiers de Val de Mougins et de Tournamy, qui constitue l'une des orientations d'aménagement du plan ; que la décision en cause relève la nécessité de constituer une réserve foncière afin de réaliser l'aménagement de ce secteur dont les orientations d'aménagement sont définies par le rapport de présentation du plan précité consistant notamment à transférer le centre administratif actuellement dans le centre ancien vers ce nouveau centre, à créer un pôle culturel comprenant différents équipements tels que des salle de théâtre, médiathèque, ludothèque ainsi qu'à réaliser de nouveaux logements, un parc de stationnement suffisant, un jardin public et une maison des associations ; que, dès lors, en exposant l'opération d'aménagement prévue par le plan local d'urbanisme, faisant l'objet dans le périmètre qu'elle délimite de la servitude précitée, le maire de Mougins auquel il ne peut être reproché ni de s'être référé au rapport de présentation de ce plan ni d'avoir usé de l'expression " pôle de centralité ", a suffisamment motivé la décision en litige ; que le moyen tiré de la violation de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 15. Considérant, d'autre part, que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; qu'en outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ; 16. Considérant que, comme il a été dit, dans le cadre du renouvellement du centre urbain, la commune de Mougins entend, entre les quartiers du Val de Mougins et de Tournamy, constituer un nouveau centre regroupant des équipements publics dont des services administratifs, des logements afin d'assurer la mixité sociale, des stationnements suffisants et un pôle culturel ; que, pour mettre en oeuvre cette opération d'aménagement, la commune a institué, dans le plan local d'urbanisme, une servitude de secteur d'études en application de l'article L.123-12 a) du code de l'urbanisme ; qu'ainsi, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, la commune de Mougins justifie, à la date de la décision de préemption, de la réalité de l'opération d'aménagement qu'elle entend poursuivre, laquelle répond aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que, dans ces conditions, la SARL La Mouginoise ne peut soutenir que, compte tenu de son caractère conservatoire, l'instauration d'un secteur d'études ne saurait suffire à établir la réalité du projet d'aménagement ; que le moyen tiré du défaut de réalité de ce projet doit donc être écarté ; 17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL La Mouginoise n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : "Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation " ; 19. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mougins qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SARL La Mouginoise demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SARL La Mouginoise la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Mougins et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL La Mouginoise est rejetée. Article 2 : La SARL La Mouginoise versera à la commune de Mougins la somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL La Mouginoise et à la commune de Mougins. '' '' '' '' 2 N°13MA00060