CAA de NANTES, 4ème chambre, 13/07/2023, 22NT02249, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-13
Numéro : 22NT02249
Président : M. LAINE
Rapporteur : Mme Laure  CHOLLET
Commissaire du gouvernement : M. PONS
Avocat(s) : SCP ARES GARNIER DOHOLLOU SOUET ARION ARDISSON GREARD COLLET LEDERF-DANIEL LEBLANC

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. H... I..., M. F... I..., Mme G... O..., Mme D... M..., Mme K... N... et Mme J... L... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 17 juin 2020 par lequel le maire de Saint-Pol-de-Léon a décidé l'incorporation des parcelles cadastrées section AL n°60 et AL n°69, présumées sans maître, dans le patrimoine communal. Par un jugement n° 2005835 du 17 mai 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 15 juillet 2022, le 13 janvier 2023 et le 17 janvier 2023, M. H... I..., M. F... I..., Mme G... O..., Mme D... M..., Mme K... N... et Mme J... L..., représentés par Me Anne Le Derf-Daniel, demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 17 mai 2022 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler l'arrêté du 17 juin 2020 par lequel le maire de Saint-Pol-de-Léon a constaté l'incorporation des parcelles cadastrées section AL n°60 et AL n°69, présumées sans maître, dans le patrimoine communal ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Pol-de-Léon une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur demande de première instance est recevable dès lors qu'ils ont saisi le maire d'un recours gracieux le 14 août 2020, qui a fait l'objet d'une décision de rejet le 12 octobre 2020 ; - ils ont intérêt à agir en qualité d'ayants droit des propriétaires des parcelles AL n°60 et AL n°69, alors même qu'une liste précise des ayants droit n'a pas été établie ; - l'arrêté du 17 juin 2020 méconnaît les dispositions de l'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) ; en effet, le bien litigieux avait un propriétaire connu, à savoir la SA " Les Tennis de Pempoul " ; la commune ne justifie pas avoir interrogé un notaire sur l'existence d'un acte de vente des parcelles litigieuses qui aurait pu la renseigner sur leur propriétaire ; la commune avait connaissance de ce que plusieurs personnes pouvaient se prévaloir de la qualité d'ayant droit des actionnaires initiaux, décédés, de la société ; le seul fait que certains d'entre eux soient identifiables suffit à écarter la possibilité de qualifier les parcelles AL n°60 et AL n°90 de " biens sans maîtres " ; le maire ne pouvait se borner à consulter les services de la publicité foncière de la direction générale des finances publiques et de l'administration générale des finances publiques compte-tenu des informations dont il avait déjà connaissance à la date du 3 juillet 2019, notamment de ce qu'un administrateur judiciaire de la SA " Les Tennis de Pempoul " a été désigné en 2003 ; la commune est inscrite à tort sur les relevés de propriété des parcelles comme propriétaire de celles-ci et la procédure de bien sans maître ne pouvait donc être mise en œuvre ; - l'arrêté du 17 juin 2020 est entaché d'un vice de procédure en raison de l'absence de publicité préalable d'un arrêté constatant que l'immeuble satisfait aux conditions mentionnées au 2° de l'article L. 1123-1 du CGPPP six mois avant que le bien ne soit incorporé dans le domaine de la commune et du défaut de notification aux derniers propriétaires des parcelles AL n°60 et AL n°69 de la délibération du 3 juillet 2019 ; il méconnaît ainsi les dispositions de l'article L. 1123-3 du CGPPP ; la mairie n'a jamais produit l'enquête qu'elle a réalisée et les membres du conseil municipal et de la direction générale des finances publiques ont été trompés sur l'existence de cette enquête et l'absence d'ayants droit ; - l'arrêté du 17 juin 2020 est entaché d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure ; la commune ne justifie pas avoir entretenu, à ses frais, les terrains litigieux depuis 2007 ; elle n'a suivi aucun but d'utilité publique mais a réalisé une opération d'enrichissement du domaine privé communal par incorporation d'une propriété privée, en ignorant les démarches des requérants. Par un mémoire en défense, enregistré le 19 octobre 2022, la commune de Saint-Pol-de-Léon, représenté par Me Thomé, demande à la cour : 1°) de rejeter la requête de M. H... I..., M. F... I..., Mme G... O..., Mme D... M..., Mme K... N... et Mme J... L... ; 2°) de mettre à la charge de M. H... I..., M. F... I..., Mme G... O..., Mme D... M..., Mme K... N... et Mme J... L... une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête de première instance était tardive dès lors que le délai de recours contentieux prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative a été déclenché le jour de l'affichage de l'arrêté en litige, soit le 17 juin 2020 ; les requérants, qui ont participé à une réunion avec les services de la commune le 28 juillet 2020, avait connaissance acquise de cet arrêté ; - les requérants ne justifient pas de leur qualité d'ayants droit des actionnaires initiaux de la SA " Les Tennis de Pempoul " ni de leur qualité de propriétaires indivis des parcelles et n'ont ainsi pas intérêt à agir ; - elle n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 1123-1 du CGPPP ; l'enquête diligentée par la mairie n'a pas permis l'identification des propriétaires de la parcelle ou leurs éventuels ayants droit et a révélé que la commune était enregistrée en qualité de propriétaire de ces parcelles depuis 1971 ; la commune n'a pas réussi à identifier de propriétaire et, continuant à entretenir le terrain en cause, a engagé une procédure d'incorporation de l'immeuble à son patrimoine ; elle a alors demandé à la direction générale des finances publiques que soit rectifiée l'inscription erronée de ce qu'elle était propriétaire des parcelles afin qu'elles puissent être considérées comme n'ayant pas de maître ; le service de la publicité foncière a certifié, au vu de l'état hypothécaire, que ces immeubles n'ont pas de propriétaire connu depuis le 1er janvier 1968 et l'absence de revenu cadastral en raison de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties depuis 2013 ; la DGFiP a confirmé le 10 avril 2019 la possibilité pour la commune d'acquérir les deux parcelles par la procédure d'incorporation des biens sans maître ; l'administrateur provisoire de la SA " les Tennis de Pempoul " n'a pas été en mesure de fournir une liste d'ayants droit et les requérants n'apportent aucun élément permettant d'établir leur qualité de propriétaires connus des parcelles ; - les moyens tirés de l'illégalité de la délibération du 3 juillet 2019 et des vices de procédures sont inopérants pour critiquer la légalité de l'arrêté litigieux dès lors qu'il s'agit de deux actes distincts ; en tout état de cause, aucune notification ne devait être faite aux requérants à défaut pour eux de prouver leur qualité de propriétaire ; la SA " les Tennis de Pempoul " a cessé son activité le 2 décembre 2016 et son établissement a été fermé le 8 septembre 2008 ; la commune n'avait donc pas à notifier un acte à une entité juridique inexistante ; - l'arrêté n'est pas entaché d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure ; la procédure d'incorporation des parcelles a été décidé en l'absence de manifestation de leur propriétaire pendant une longue période au cours de laquelle elle a assumé à ses frais leur entretien et leur mise en sécurité. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Chollet, - les conclusions de M. Pons, rapporteur public ; - et les observations de Me Lefeuvre, substituant Me Le Derf-Daniel, représentant M. I... et autres, et de Me Taillet, substituant Me Thomé, représentant la commune de Saint-Pol-de-Léon. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 3 juillet 2019, le conseil municipal de Saint-Pol-de-Léon a décidé de procéder à l'incorporation dans le domaine privé de la commune des parcelles cadastrées section AL n°60 et AL n°69, présumées sans maître, en application des articles L. 1123-1 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques. Par un arrêté du 17 juin 2020, le maire de Saint-Pol-de-Léon a constaté l'incorporation de ces deux parcelles dans le patrimoine communal. A la suite du rejet de leur recours gracieux présenté contre cet arrêté le 14 août 2020, MM. H... et F... I..., Mme G... O..., Mme D... M..., Mme K... N... et Mme J... L... ont demandé au tribunal administratif de Rennes l'annulation de cet arrêté du 17 juin 2020. Ils relèvent appel du jugement du 17 mai 2022 par lequel ce tribunal a rejeté leur demande. Sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance par la commune de Saint-Pol-de-Léon : 2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu'a été constitué par acte notarié du 10 juin 1936 une société anonyme (SA) intitulée " Les Tennis de Pempoul " entre sept personnes, toutes à ce jour décédées, dont M. B... I... et M. E... A.... Il est constant que cette société a acquis, par acte de vente du 4 avril 1946, un terrain cadastré section D n°132p à 136p et 152, correspondant aux parcelles désormais cadastrées section AL n°60 et AL n°69, afin d'y aménager des courts de tennis en terre battue ainsi qu'un club-house dont l'utilisation a été confiée ensuite à l'association " Saint-Pol Tennis Club ", puis est tombée en désuétude et a été abandonnée, vraisemblablement aux débuts des années 2000. Il résulte par ailleurs des pièces du dossier, notamment des actes de naissance produits, que M. H... I..., requérant, est le petit-fils de M. B... I... et que Mesdames J... A... et K... A..., requérantes, sont les petites-filles E... A.... Contrairement à ce que soutient la commune de Saint-Pol-de-Léon, ils ont dès lors intérêt à agir en qualité d'ayants droit de deux des actionnaires de la SA " Les Tennis de Pempoul ", société qui a cessé son activité le 2 décembre 2016, selon le registre national du commerce et des sociétés, et dont l'établissement a été fermé le 8 septembre 2017. Les requérants justifient au demeurant que, à la demande de M. C... I..., père de M. H... I..., par une ordonnance du 19 mai 2003 du président du tribunal de grande instance de Morlaix a été nommé un administrateur judiciaire provisoire de l'indivision issue de la SA " Les Tennis de Pempoul " et du décès de ses actionnaires, avec en particulier pour mission de " rechercher notamment par l'intermédiaire des notaires compétents l'ensemble des héritiers des actionnaires d'origine et successifs de ladite société " et de " réunir tous ces héritiers actuels propriétaires indivis du patrimoine appartenant initialement à la société Les Tennis de Pempoul et rechercher avec eux un accord quant au sort des biens dépendant de ce patrimoine ", et rien n'indique que cette procédure ne soit pas toujours en cours. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / (...) ". Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. / Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés ". 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un recours gracieux du 14 août 2020, intervenu dans le délai du recours contentieux, les requérants ont contesté la légalité de l'arrêté du 17 juin 2020. Le délai du recours contentieux a par suite été prorogé par l'exercice de ce recours administratif et n'a recommencé à courir à l'égard de l'arrêté contesté que lorsque la décision du 12 octobre 2020 rejetant leur recours gracieux leur a été notifiée. La commune de Saint-Pol-de-Léon ne peut ainsi davantage soutenir que la demande des requérants devant le tribunal administratif de Rennes, introduite le 12 décembre 2020, serait tardive au regard des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. Aux termes de l'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sont considérés comme n'ayant pas de maître les biens autres que ceux relevant de l'article L. 1122-1 et qui : / 1° Soit font partie d'une succession ouverte depuis plus de trente ans et pour laquelle aucun successible ne s'est présenté ; / 2° Soit sont des immeubles qui n'ont pas de propriétaire connu et pour lesquels depuis plus de trois ans la taxe foncière sur les propriétés bâties n'a pas été acquittée ou a été acquittée par un tiers. Ces dispositions ne font pas obstacle à l'application des règles de droit civil relatives à la prescription ; / (...) ". Aux termes de l'article L. 1123-3 du même code : " I. - L'acquisition des immeubles mentionnés au 2° de l'article L. 1123-1 est opérée selon les modalités suivantes. / Un arrêté du maire (...) constate que l'immeuble satisfait aux conditions mentionnées au 2° de l'article L. 1123-1. Il est procédé par les soins du maire (...) à une publication et à un affichage de cet arrêté et, s'il y a lieu, à une notification aux derniers domicile et résidence du dernier propriétaire connu. (...) / (...) / Dans le cas où un propriétaire ne s'est pas fait connaître dans un délai de six mois à dater de l'accomplissement de la dernière des mesures de publicité mentionnées au deuxième alinéa, l'immeuble est présumé sans maître. La commune dans laquelle est situé ce bien peut, par délibération du conseil municipal, l'incorporer dans le domaine communal. Cette incorporation est constatée par arrêté du maire. (...) / A défaut de délibération prise dans un délai de six mois à compter de la vacance présumée du bien, la propriété de celui-ci est attribuée à l'État. (...) ". 6. L'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques a pour objet de distinguer deux catégories de biens pouvant être regardés comme étant sans maître, la première, correspondant au 1° de cet article, étant celle des biens sans maître proprement dits, dont les règles d'acquisition sont fixées à l'article 713 du code civil, lequel retient une appropriation de plein droit par les communes n'impliquant à ce titre l'accomplissement d'aucune formalité préalable de leur part, et la seconde, correspondant au 2° de l'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques, étant celle des biens pour lesquels, eu égard à leur nature particulière, d'une part, est organisée à l'article L. 1123-3 de ce code une procédure préalable d'enquête avant leur incorporation dans le domaine communal afin de permettre au propriétaire, s'il existe, de se faire connaître et, d'autre part, est expressément prévue, à l'article L. 2222-20 du même code, en cas d'appropriation irrégulière par la commune, une indemnisation du propriétaire si le bien ne peut lui être restitué. 7. Il résulte des dispositions citées au point 5 que l'incorporation dans le domaine privé d'une commune d'un immeuble qui n'a pas de propriétaire connu et pour lequel depuis plus de trois ans les taxes foncières n'ont pas été acquittées ou ont été acquittées par un tiers n'est possible qu'à l'issue d'une période de six mois après l'accomplissement de la dernière des mesures de publicité de l'arrêté municipal constatant que l'immeuble en cause satisfait à ces deux conditions et sous réserve qu'aucun propriétaire ne se soit fait connaître. A compter de l'expiration de cette période de six mois, l'immeuble est présumé sans maître et la commune dispose alors d'un nouveau délai de six mois pour prendre, par délibération de son conseil municipal, la décision de l'incorporer dans son domaine privé. 8. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Saint-Pol-de-Léon n'a pas pris un premier arrêté qui constate que les parcelles en litige satisferaient aux conditions mentionnées au 2° de l'article L. 1123-1 du CGPPP, comme le prescrit l'article L. 1123-3 de ce code, avant la délibération du 3 juillet 2019 qui précise néanmoins que la " commune a effectué une recherche approfondie des propriétaires éventuels. Cette recherche s'est avérée infructueuse ". Or ce premier arrêté permet au propriétaire de parcelles, s'il existe, de se faire connaître dans le délai légal avant leur incorporation dans le domaine communal. La circonstance que le maire de la commune ait sollicité les services de publicité foncière ou de la direction départementale des finances publiques du Finistère dès le 29 janvier 2018 en précisant qu'elle a été à tort inscrite au cadastre en qualité de propriétaire des parcelles non-bâties AL n° 60 et AL n° 69 et que ces services lui aient indiqué le 20 juin 2018 que le relevé de propriété " mentionne l'absence de revenu cadastral ", que " l'état hypothécaire qui vous a été précédemment transmis constate l'absence de formalité inscrite au fichier immobilier sur ces immeubles depuis le 1er janvier 1968. Il certifie donc qu'il n'y a pas de propriétaire connu au fichier immobilier sur ces immeubles durant cette période " et que " les parcelles AL n° 60 et 69 sont exonérées de taxe foncière sur les propriétés non bâties et ce depuis 2013 " est sans incidence quant à la nécessité de respecter les formalités prévues à l'article L. 1123-3 du CGPPP, qui constituent une garantie, pour procéder à l'incorporation d'un bien sans maître dans le domaine communal. Au surplus, il résulte du compte-rendu du conseil municipal du 3 juillet 2019 que la commune de Saint-Pol-de-Léon, en dépit des informations transmises par les services de publicité foncière, avait connaissance de ce que " ces parcelles sont les anciens terrains de tennis de Pempoul " et que " Les tennis de Pempoul étaient constitués sous forme d'association. Les actionnaires auront 6 mois pour se manifester et devront rembourser les frais engagés ". Dans ces conditions, les dispositions du deuxième alinéa du I de l'articles L. 1123-3 du CGPPP ayant été méconnues, l'arrêté du maire du 17 juin 2020 a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière. 9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 juin 2020 par lequel le maire de Saint-Pol-de-Léon a constaté l'incorporation dans le patrimoine communal des parcelles AL n°60 et AL n°69. Sur les frais liés au litige : 10. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. H... I... et autres requérants, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Saint-Pol-de-Léon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 12. En second lieu, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Pol-de-Léon une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Le jugement du 17 mai 2022 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : L'arrêté du 17 juin 2020 par lequel le maire de Saint-Pol-de-Léon a décidé l'incorporation des parcelles cadastrées section AL n°60 et AL n°69, présumées sans maître, dans le patrimoine communal est annulé. Article 3 : Il est mis à la charge de la commune de Saint-Pol-de-Léon une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Pol-de-Léon tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. H... I..., représentant unique des requérants, et à la commune de Saint-Pol-de-Léon. Délibéré après l'audience du 27 juin 2023, à laquelle siégeaient : - M. Lainé, président de chambre, - M. Derlange, président assesseur, - Mme Chollet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023. La rapporteure, L. CHOLLET Le président, L. LAINÉ La greffière, S. LEVANT La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 22NT02249