Conseil d'Etat, 1ère et 6ème sous-sections réunies, du 23 juin 2004, 255234, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1ERE ET 6EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2004-06-23
Numéro : 255234
Président : M. Stirn
Rapporteur : M. Nicolas  Boulouis
Commissaire du gouvernement : M. Devys
Avocat(s) : SCP CELICE, BLANCPAIN, SOLTNER ; COSSA ; SCP BARADUC, DUHAMEL ; SCP WAQUET, FARGE, HAZAN

Vu 1°), sous le n° 255234, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 19 mars et 11 juillet 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES, dont le siège est ... (75849) ; la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES demande que le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir l'avenant n° 4 à la convention nationale des chirurgiens-dentistes, réputé approuvé en application de l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale et publié au Journal officiel du 27 février 2003 ; Vu 2°), sous le n° 256415, la requête, enregistrée le 28 avril 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, dont le siège est ... et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE, dont le siège est ... ; la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE demandent que le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir l'avenant n° 4 à la convention nationale des chirurgiens-dentistes, réputé approuvé en application de l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale et publié au Journal officiel du 27 février 2003 ; .................................................................................... Vu 3°), sous le n° 257260, la requête, enregistrée le 28 avril 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES, dont le siège est ... ; la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES demande que le Conseil d'Etat annule pour excès de pouvoir les décisions implicites par lesquelles les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'agriculture et de l'économie et des finances ont approuvé l'avenant n° 4 à la convention nationale des chirurgiens-dentistes publié au Journal officiel du 27 février 2003 ; .................................................................................... Vu 4°), sous le n° 260076, l'ordonnance en date du 2 septembre 2003, enregistrée le 8 septembre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la demande présentée à ce tribunal par le SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE ; Vu la demande, enregistrée le 25 avril 2003 au greffe du tribunal administratif de Paris, présentée pour le SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE et tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées a approuvé l'avenant n° 4 à la convention nationale des chirurgiens-dentistes publié au Journal officiel du 27 février 2003 et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment l'article 34 ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Boulouis, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES, de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et autres, de Me Le Prado, avocat de l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes (UJCD), de Me Cossa, avocat de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE et de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat du SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, - les conclusions de M. Devys, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes susvisées présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir : Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale : Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes et les auxiliaires médicaux sont définis par des conventions nationales conclues entre la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés et au moins une autre caisse nationale d'assurance maladie et une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives de chacune de ces professions./ Ces conventions déterminent : 1°) les obligations des caisses primaires d'assurance maladie et celles des chirurgiens-dentistes, des sages-femmes et des auxiliaires médicaux ;/ 2°) les mesures que les partenaires conventionnels jugent appropriées pour garantir la qualité des soins dispensés aux assurés sociaux (...) ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 162-12-17, Un ou des accords de bon usage des soins peuvent être conclus, à l'échelon national, par les parties à la ou les conventions mentionnées aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14 et L. 322-5-2 et, à l'échelon régional, entre les unions régionales de caisses d'assurance maladie et les représentants désignés par le ou les syndicats signataires de la ou des conventions nationales (...) et qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 162-15 du même code, les conventions, leurs annexes et avenants sont transmis, au nom des parties signataires, lors de leur conclusion ou d'une tacite reconduction, par la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés aux ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'agriculture, de l'économie et du budget. Le Conseil national de l'Ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes est consulté par la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés sur les dispositions conventionnelles relatives à la déontologie de ces professions. L'avis rendu est transmis simultanément à la caisse et aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale./ L'accord-cadre, les conventions, annexes et avenants sont approuvés par les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale, de l'agriculture, de l'économie et du budget. Ils sont réputés approuvés si les ministres n'ont pas fait connaître aux signataires, dans le délai de quarante-cinq jours à compter de la réception du texte, qu'ils s'opposent à leur approbation du fait de leur non-conformité aux lois et règlements en vigueur ou de leur incompatibilité avec le respect des objectifs de dépenses ou des risques que leur application ferait courir à la santé publique ou à un égal accès aux soins ; Considérant, en premier lieu, que la modification des stipulations d'une convention mentionnée aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14 et L. 322-5-2 ainsi que la conclusion d'un accord de bon usage des soins, eu égard à leur objet et aux conditions de leur entrée en vigueur, ne sont subordonnées par la loi à aucune autre condition que celles exigées pour leur passation ; qu'ainsi, un avenant conclu conformément aux dispositions précitées du code de la sécurité sociale peut valablement modifier ou compléter une telle convention, alors même que cet avenant n'a pas été signé par les organisations syndicales parties à l'accord initial ; que, par voie de conséquence, l'approbation d'un tel avenant par les ministres compétents n'est pas illégal du seul fait qu'il n'a pas été signé par ces organisations ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'avenant n° 4 à la convention nationale des chirugiens-dentistes a été conclu le 18 décembre 2002 entre, d'une part, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale des professions indépendantes et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole et, d'autre part, l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire ; que ce syndicat, qui regroupe environ 10 % des praticiens et qui a été reconnu représentatif à la suite d'une enquête de représentativité organisée en 2001, avait adhéré à la convention nationale ; que, par suite, les moyens tirés de ce que cet avenant aurait été signé par une organisation non représentative et non signataire de la convention nationale doivent être écartés ; Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que cet avenant a été adressé le 27 décembre 2002 au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de la santé et des personnes handicapées qui doivent être regardés, compte tenu de leurs attributions, de l'objet et des effets de l'avenant, comme chargés respectivement, d'une part, de l'économie et du budget et, d'autre part, de la santé et de la sécurité sociale, ainsi qu'au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; que cet avenant a fait l'objet, le 31 janvier 2003, d'un avis du Conseil national de l'Ordre des chirurgiens-dentistes ; que, par suite, les moyens tirés de ce que cet avenant, publié au Journal officiel du 27 février 2003, ne pouvait être réputé approuvé faute de transmission aux ministres mentionnés à l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale précité et n'aurait pas été soumis à l'avis du Conseil national de l'Ordre des chirurgiens-dentistes doivent être écartés ; Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 162-12-18 du code de la sécurité sociale : Des contrats de bonne pratique sont définis, à l'échelon national par les parties aux conventions mentionnées aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14 et L. 322-5-2 (...) Les professionnels conventionnés peuvent adhérer individuellement à un contrat de bonne pratique qui peut ouvrir droit, en contrepartie du respect des engagements qu'il prévoit, à un complément forfaitaire de rémunération et à la majoration de la participation prévue aux articles L. 162-5-11, L. 645-2 et L. 722-4 (...)/ Le contrat comporte nécessairement des engagements relatifs : - à l'évaluation de la pratique du professionnel ; cette évaluation prend en compte l'application par le professionnel des références opposables et des recommandations de bonne pratique prévues à l'article L. 162-12-15 ; - aux modalités de suivi avec le service du contrôle médical de son activité et, s'agissant d'un professionnel habilité à prescrire, de ses pratiques de prescription ; - s'agissant des professions habilitées à prescrire, au niveau, à l'évolution et aux pratiques de prescription, dans le respect des conditions prévues à l'article L. 162-2-1 et, en particulier, à la prescription en dénomination commune ou à la prescription de médicaments génériques ;/ (...) Les contrats prévoient les conditions dans lesquelles la caisse primaire d'assurance maladie peut, lorsque les engagements ne sont pas tenus, mettre fin à l'adhésion du professionnel, après que celui-ci a été en mesure de présenter ses observations (...) ; que l'avenant attaqué définit le contenu du contrat de bonne pratique auquel le chirurgien-dentiste peut adhérer ; qu'il précise que celui-ci s'engage à prendre en compte les recommandations de bonne pratique ainsi qu'à accepter le suivi de son activité, notamment par le service médical des caisses, portant, en 2003, plus particulièrement sur certaines prescriptions dont l'avenant donne la liste ; qu'ainsi, les partenaires conventionnels, qui n'étaient pas tenus de rappeler les termes précités de l'article L. 162-12-18 du code de la sécurité sociale relatifs aux conditions de rupture du contrat, ont défini l'ensemble des engagements que le contrat doit nécessairement comprendre, en application de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'avenant méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 162-12-18 du code de la sécurité sociale doit être écarté ; Considérant, en quatrième lieu, que si, en vertu de l'article 34 de la Constitution, il revient à la loi de déterminer les principes fondamentaux de la sécurité sociale et de fixer certaines obligations incombant aux organismes de sécurité sociale ou aux médecins, les dispositions précitées de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale habilitent les parties à la convention, sous réserve de l'approbation de l'autorité ministérielle, à régir leurs relations et à définir, dans le champ qu'il détermine, les règles applicables aux chirurgiens-dentistes adhérents à la convention ; que l'avenant attaqué prévoit l'organisation d'actions de formation continue, subventionnées par les caisses d'assurance maladie dans le cadre d'un programme thématique annuel, défini et mis en oeuvre par une commission paritaire nationale et un organisme gestionnaire et une indemnisation forfaitaire, également financée par les caisses, des praticiens qui suivent ces formations ; que si l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale ne prévoit aucune habilitation spéciale en matière de formation professionnelle des chirurgiens-dentistes, les stipulations de l'avenant, qui se bornent à instituer un dispositif de formation facultatif, ouvert aux adhérents à la convention et financé par les organismes de sécurité sociale, ne mettent en cause aucun principe fondamental de la sécurité sociale et pouvaient être prises sur le seul fondement des dispositions précitées de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la circonstance que le contrat de bonne pratique, auquel les chirurgiens-dentistes conventionnés sont libres de souscrire, comprenne l'engagement de suivre l'une de ces formations ne constitue pas une restriction à l'accès des praticiens au régime conventionnel, qu'il aurait appartenu au législateur de permettre ; que, par suite, les moyens tirés de ce que l'avenant serait entaché d'incompétence doivent être écartés ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 161-34 du code de la sécurité sociale : Les conventions nationales (...) précisent pour chaque profession ou établissement concernés et en complément des dispositions de l'article L. 161-33, les modalités de transmission par voie électronique des documents nécessaires au remboursement ou à la prise en charge et les sanctions en cas de non-respect de ces modalités (...) ; qu'il résulte des dispositions de l'article L. 161-35 du code de la sécurité sociale que les professionnels de santé ne sont pas tenus d'assurer la transmission électronique des documents nécessaires à la constatation des soins et à leur remboursement, à condition d'acquitter, à compter du 1er janvier 2000, lorsqu'ils s'abstiennent de procéder à cette télétransmission, une contribution forfaitaire aux frais de gestion de ces documents ; que, toutefois, ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que les parties à l'avenant du 18 décembre 2002, agissant sur le fondement des dispositions combinées du 1°) de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale et de l'article L. 161-34 du même code, puissent prévoir que les praticiens ayant choisi d'exercer sous le régime conventionnel seraient tenus d'assurer, sous les sanctions prévues par la convention, la télétransmission des feuilles de soins ; que, par suite, les moyens tirés de ce que les partenaires à la convention n'étaient pas compétents pour adopter de telles stipulations, que celles-ci auraient méconnu les dispositions des articles L. 161-34, L. 161-35 et L. 162-9 du code de la sécurité sociale et qu'elles seraient contraires à la liberté du commerce et de l'industrie et la liberté d'entreprendre ne peuvent qu'être écartés ; Considérant, enfin, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les stipulations relatives à la télétransmission n'ont ni pour objet, ni pour effet d'interdire aux patients de s'adresser au praticien de leur choix ou de déroger au principe de paiement direct des honoraires ; qu'il n'est pas établi que ces stipulations, qui reconnaissent aux praticiens le libre choix du matériel informatique nécessaire à leur mise en oeuvre sous réserve de respecter des normes établies par le GIE Sesam-Vitale auraient pour objet ou pour effet de limiter l'accès au marché de constructeurs informatiques ou de fausser la concurrence entre eux ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'avenant n° 4 à la convention nationale des chirurgiens-dentistes et de son approbation implicite ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre, à ce titre, à la charge de la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES, les sommes de 1 500 euros que demandent respectivement, d'une part, l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire, d'autre part, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale des professions indépendantes et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole ; qu'il y a lieu également de mettre à la charge du SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, la somme de 3 000 euros que demandent la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale des professions indépendantes et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole ; qu'il y a lieu également de mettre solidairement à la charge de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE, les sommes de 1 500 euros que demandent respectivement, d'une part, l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire, d'autre part, la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la Caisse nationale des professions indépendantes et la Caisse centrale de mutualité sociale agricole ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, en revanche, obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demande le SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES, de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE et du SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE sont rejetées. Article 2 : La CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES versera, d'une part, la somme de 1 500 euros à l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire et, d'autre part, la somme de 1 500 euros à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale des professions indépendantes et à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Le SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE versera, au même titre, la somme de 3 000 euros à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale des professions indépendantes et à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole. La FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE verseront solidairement, au même titre, la somme de 1 500 euros à l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire et la somme de 1 500 euros à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale des professions indépendantes et à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole. Article 3 : La présente décision sera notifiée à la CONFEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DENTAIRES, à la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, à l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHODONTIE, au SYNDICAT DES SPECIALISTES FRANCAIS EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, à l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes-Union dentaire, à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, à la Caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes, à la Caisse centrale de mutualité sociale agricole et au ministre de la santé et de la protection sociale.