CAA de VERSAILLES, 6ème chambre, 30/05/2024, 22VE02202, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-30
Numéro : 22VE02202
Président : M. ALBERTINI
Rapporteur : Mme Julie  FLORENT
Commissaire du gouvernement : Mme VILLETTE
Avocat(s) : SELAS L ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... B... A... a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération du 28 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bréviaires a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 2002806 du 12 juillet 2022, le tribunal administratif de Versailles a fait droit à la demande de M. B... A... et a prononcé l'annulation de la délibération du 28 février 2020. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 9 septembre 2022, la commune de Bréviaires, représentée par Me Malnoy, avocat, demande à la cour : 1) d'annuler ce jugement et de rejeter la demande présentée par M. B... A... devant le tribunal administratif de Versailles ; 2) de mettre à la charge de M. B... A..., la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que le tribunal a considéré que la preuve de l'existence d'un débat portant sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) n'était pas rapportée, alors que cela résulte des mentions de la délibération, lesquelles font foi jusqu'à preuve du contraire ; - le rapport de présentation est suffisamment motivé ; le premier projet de plan local d'urbanisme n'a jamais été adopté et n'a ainsi aucune valeur juridique et la création et le classement de la zone Npy sont clairement justifiées en page 111 du rapport ; il en est de même de la zone d'inconstructibilité en zone UHb ; - le classement en zone Npy du domaine des Petites Yvelines n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; l'avis du Parc naturel régional de la Haute Chevreuse est réputé favorable. La requête a été communiquée à M. B... A... qui n'a pas produit d'observations malgré la mise en demeure de produire une mémoire en défense qui lui a été adressée le 30 juin 2023, en application de l'article R.612-3 du code de justice administrative. Par une ordonnance du 30 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre 2023. Par un courrier du 6 mars 2024, la cour administrative d'appel de Versailles a demandé à la commune de Bréviaires de produire le PADD arrêté pour le premier projet de PLU de 2018 ainsi que la convocation des conseillers municipaux et l'ordre du jour de la réunion du 29 mars 2016, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. Par un mémoire, enregistré le 11 mars 2024, la commune de Bréviaires a produit la convocation demandée ainsi que le document de présentation présenté aux personnes publiques associées le 30 mai 2017. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florent, - les conclusions de Mme Villette, rapporteure publique ; - et les observations de Me Méhaute, avocat, pour la commune des Bréviaires. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 30 septembre 2015, le conseil municipal de la commune des Bréviaires a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Un premier projet a été arrêté au mois de mars 2018. Après abandon de ce premier projet, un second projet de PLU a été arrêté le 25 juin 2019. L'enquête publique s'est déroulée du 17 octobre 2019 au 19 novembre 2019. Le 19 décembre 2019, le commissaire enquêteur a rendu son rapport. Par une délibération du 28 février 2020, le conseil municipal de la commune de Bréviaires a approuvé son plan local d'urbanisme notamment en tant qu'il classe le Domaine des Petites Yvelines en zone Npy interdisant " tout mode d'occupation du sol qui ne soit pas en rapport avec la vocation de Parc résidentiel de loisirs ". Par la présente requête, la commune des Bréviaires relève appel du jugement du 12 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de Versailles a annulé la délibération du 28 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme de Bréviaires. Sur la régularité du jugement : 2. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La commune des Bréviaires ne peut donc utilement se prévaloir de l'erreur de droit et des erreurs de fait qu'auraient commises les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne l'office du juge d'appel : 3. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un document d'urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges. En ce qui concerne les moyens d'annulation retenus par le tribunal : 4. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. (...) ". Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées. 5. S'il ressort des visas de la délibération du 28 février 2020 qu'une " réunion relative à la synthèse du diagnostic et aux enjeux du projet du PADD " a eu lieu 29 mars 2016, la convocation versée au dossier en réponse à la mesure d'instruction diligentée par la cour ne concerne que la réunion du même jour relative à la " présentation du diagnostic CODRA " (bureau d'études), laquelle est visée de façon distincte dans la délibération attaquée. Il ne ressort ainsi pas des pièces produites qu'un débat sur les orientations générales du PADD aurait eu lieu à l'occasion d'une séance publique du conseil municipal. Au surplus, il est constant que la réunion dont fait état la commune a eu lieu précédemment à l'arrêt du premier projet de PLU, finalement abandonné, et il ne ressort pas des pièces produites, notamment en réponse à la mesure d'instruction de la cour, que les orientations du PADD n'aurait pas été modifiées entre les deux projets de PLU de la commune, s'agissant en particulier du devenir du secteur des Petites Yvelines, de telle sorte qu'aucun nouveau débat n'aurait été nécessaire. Dans ces conditions, la commune de Bréviaires n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont accueilli le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.153-12 du code de l'urbanisme. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa version antérieure à l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme et applicable à l'espèce : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-2 du même code, alors applicable : " Le rapport de présentation : (...) / 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 (...) ". 7. S'agissant du secteur des Petites Yvelines, classée en zone Npy du PLU, le rapport de présentation décrit le domaine (p. 30-31), ancien camping créé en 1966 en lisière de forêt de Rambouillet sur une parcelle de plus de six hectares, désormais gérée en copropriété, ne pouvant, selon le règlement du plan d'occupation des sols, recevoir que des hébergements temporaires de loisirs et de tourisme mais ayant évolué vers une sédentarisation progressive des occupants, souvent dans une situation socialement précaire et installés dans des constructions non autorisées, engendrant notamment des difficultés en termes de sécurité et de salubrité. Il est indiqué que le nombre d'habitants est estimé à plusieurs centaines, dans une situation d'occupation permanente illégale et ne pouvant faire reconnaître leur habitation comme résidence principale. Le rapport indique également que plusieurs aménagements ont été réalisés afin de remédier aux problèmes de sécurité et d'insalubrité, en particulier l'installation d'une station d'épuration, l'approvisionnement en eau potable par un captage privatif, un ramassage des ordures ménagères par un contrat avec une société privée et une mise aux normes incendie, et qu'une maîtrise d'ouvrage urbaine et sociale a été menée en septembre 2011 par l'Etat, le conseil départemental des Yvelines et la commune, ayant notamment pour objet de formuler des propositions de scenarii d'évolution réalistes pour le domaine à moyen terme. 8. Toutefois, alors que le PADD indique de façon en apparence contradictoire vouloir " réaffirmer la vocation touristique du caravaning des Petites Yvelines " et " étudier les possibilités de régularisation du caravaning des Petites Yvelines, où la sédentarisation de fait pose des problèmes sur le plan social, économique et environnemental ", le rapport de présentation se borne à indiquer que " Le site des Petites Yvelines fait l'objet d'un traitement particulier dans un secteur spécifique Npy, visant des possibilités d'habitat léger " (p. 114), avant de préciser, de façon incidente au stade de la partie consacrée au " Calcul des besoins en logements " que " S'il est établi que la situation du site et de ses occupants doit impérativement être régularisée, il est en revanche inenvisageable que la suroccupation s'intensifie, ni ne soit étendue à de nouveaux espaces. La population actuellement présente ne préfigure donc pas une évolution démographique en hausse, ni par croissance naturelle ni par l'arrivée de nouveaux habitants. " (p. 116). Ce faisant, le rapport de présentation n'explique pas les motifs d'instauration de cette zone et les règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables, alors qu'ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la situation du domaine des Petites Yvelines, dont le nombre d'occupants permanents de fait est très significatif par rapport au nombre d'habitants de la commune, est un enjeu majeur pour la commune des Bréviaires. 9. S'agissant par ailleurs de la zone UHb, le rapport de présentation ne présente aucune justification du choix retenu d'appliquer au sein cette zone, qui doit être regardée comme urbanisée compte tenu du zonage retenu, la règle d'inconstructibilité dans la bande des cinquante mètres de la lisière des massifs forestiers de plus de cent hectares, prévue toutefois par le schéma directeur de la région Ile-de-France uniquement en dehors des sites urbains constitués. 10. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le rapport de présentation était insuffisamment motivé en ce qui concerne le parti d'urbanisme retenu concernant le domaine des Petites Yvelines et la zone UHb. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. " Le II de l'article L. 123-1-5 du même code, dans sa version applicable au plan local d'urbanisme de Bréviaires : " II.-Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l'usage des sols et la destination des constructions : " (...) 6° A titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / a) Des constructions ; / b) Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / c) Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs. / Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de la saisine. " 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 13. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 107, d'une surface de 6,2 hectares, est située à l'écart du bourg des Bréviaires, en bordure de la forêt de Rambouillet. Elle est couverte par une copropriété de 345 lots, dite " domaine des Petites Yvelines ", et comprend un grand nombre de résidences démontables. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de l'étude menée en 2011, que la majorité des lots font l'objet d'une occupation au titre de l'habitat permanent, non autorisée par le plan d'occupation des sols, et que de nombreux lots comportent des constructions ou parties de constructions non autorisées. Le rapport de présentation évalue le nombre d'habitants permanents à plusieurs centaines, tout en qualifiant la prise en compte partielle de ces habitants dans la population de la commune par les données de l'INSEE d'" artefact " de nature à fausser l'analyse de l'évolution démographique de la commune, dont la population totale recensée est évaluée à un peu plus de 1 200 habitants. Ainsi qu'il a été dit précédemment, des équipements ont été réalisés pour contribuer à la résorption des problèmes d'insalubrité générés par la sédentarisation des occupants du domaine, et une maîtrise d'ouvrage urbaine et sociale a été initiée en 2011, sans qu'il apparaisse qu'elle ait débouché sur des propositions de solutions pérennes. 14. Il ressort également des pièces du dossier que la régularisation de la situation du domaine des Petites Yvelines est un enjeu important pour la commune, notamment en raison des questions de salubrité posées par cette sédentarisation de fait. Ainsi, un premier projet de PLU, bien que juridiquement non opposable, prévoyait d'autoriser l'habitat permanent, avec pour objectif de " régulariser la sédentarisation qui s'est opérée malgré les règles du POS en vigueur et de permettre une amélioration des conditions de vie des habitants résidant sur ce site ". Le parc naturel régional de la Haute Vallée de Chevreuse, dont la charte identifie le site comme ensemble urbain / ou sensible dont le caractère rural et l'unité patrimoniale doivent être préservés, préconisait quant à lui, dans son avis du 9 octobre 2019 sur le projet de PLU, certes reçu hors délai et réputé favorable, de classer ce secteur en zone urbaine avec des règles très précises et une orientation d'aménagement et de programmation limitant l'urbanisation aux simples besoins du secteur, et regrettait que le maintien de l'interdiction de l'habitat permanent exclut une partie de l'habitat aujourd'hui existant sur le site. Le schéma de cohérence territoriale du sud Yvelines identifie en outre ce site comme un " hameau avec possibilité de densification modérée ". Le projet d'aménagement et de développement durables prévoit enfin, ainsi qu'il a été dit précédemment, " d'étudier les possibilités de régularisation du caravaning des Petites Yvelines, où la sédentarisation de fait pose des problèmes sur les plans social, économique et environnemental ". 15. Néanmoins, le domaine des petites Yvelines est classé dans le PLU adopté en secteur Npy, interdisant selon l'article N 1.1 du règlement " tout mode d'occupation du sol qui ne soit pas en rapport avec la vocation de Parc résidentiel de loisirs ", un tel parc étant voué à recevoir des habitations légères de loisirs ainsi que des résidences mobiles de loisirs, qui sont destinées à une occupation temporaire ou saisonnière à usage de loisirs. Si le classement en zone naturelle de la parcelle d'assiette du domaine des Petites Yvelines est cohérent avec ses caractéristiques et sa localisation telles que décrites plus haut, le choix opéré par les auteurs du PLU d'y interdire tout habitat permanent en maintenant un statu quo, qui n'est pas justifié par le rapport de présentation ainsi qu'il a été indiqué au point 8, ne tient pas compte de la situation existante et est en contradiction manifeste avec la réalité de l'occupation du secteur depuis plus de vingt ans et de nature, en l'absence de toute perspective crédible de relogement de plusieurs centaines d'habitants du domaine, à faire obstacle à toute amélioration de la situation. Enfin, s'il ressort des pièces du dossier que le premier projet de PLU avait reçu un avis négatif des services de l'Etat au motif notamment qu'il prévoyait plus de 40 ha de secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, contre 18 ha pour le projet litigieux, il n'est pas établi que les réserves formulées concernaient à titre particulier le domaine des Petites Yvelines qui ne concerne que 6,2 ha. Il en résulte que la commune de Bréviaires n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le classement de la parcelle d'assiette du domaine des Petites Yvelines en secteur Npy interdisant tout habitat permanent était entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 16. Enfin, aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes (...) : 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. / (...) ". 17. L'illégalité constatée au point 5, consistant en l'absence de débat du conseil municipal en séance publique sur les orientations du PADD, entache l'ensemble du PLU adopté et ne peut, en application des dispositions citées ci-dessus, faire l'objet d'un sursis à statuer en vue d'une régularisation. 18. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Bréviaires n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé sa délibération en date du 28 février 2020. Sur les frais liés à l'instance d'appel : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. B... A..., qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que la commune des Bréviaires demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune des Bréviaires est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune des Bréviaires et à M. B... A.... Délibéré après l'audience du 25 avril 2024, à laquelle siégeaient : M. Albertini, président de chambre, M. Pilven, président assesseur, Mme Florent, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2024. Le rapporteur, J. FLORENTLe président, P.-L. ALBERTINILa greffière, F. PETIT-GALLAND La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme La greffière, 2 N° 22VE02202