CAA de NANCY, 3ème chambre, 08/12/2020, 19NC00796, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-08
Numéro : 19NC00796
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Stéphane  BARTEAUX
Commissaire du gouvernement : Mme SEIBT
Avocat(s) : LANDOT ET ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Berthelange a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 22 septembre 2016 par lequel le préfet du Doubs a étendu le périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon en tant qu'il ne l'a pas incluse dans ce périmètre. Par un jugement no 1601908 du 15 janvier 2019, le tribunal administratif de Besançon a rejeté cette demande. Ce jugement a été rectifié par une ordonnance du 16 janvier 2019. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 mars 2019 et le 9 octobre 2020, la commune de Berthelange, représentées par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Besançon du 15 janvier 2019, rectifié par l'ordonnance du 16 janvier 2019 ; 2°) d'annuler l'arrêté du 22 septembre 2016 par lequel le préfet du Doubs a étendu le périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon en tant qu'il ne l'a pas incluse dans ce périmètre ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle justifie d'un intérêt à demander l'annulation de l'arrêté contesté ; - l'arrêté contesté méconnaît l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales ; - l'arrêté contesté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il méconnaît les orientations de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ; - l'arrêté contesté porte atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales et d'autonomie locale. Par des mémoires en défense, enregistrés le 31 juillet 2020 et 19 octobre 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - la commune de Berthelange ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de l'arrêté en litige ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2020, la communauté d'agglomération du Grand Besançon, représentée par Me B..., demande à la cour de rejeter la requête et que la somme de 2 400 euros soit mise à la charge de la commune de Berthelange en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - son intervention est recevable ; - les moyens de la requête ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E..., - les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public, - et les observations de Me C... pour la commune de Berthelange. 1. Dans le cadre de la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale prévue par les dispositions du II de l'article 33 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, la commune de Berthelange, membre de la communauté de communes du Val Saint Vitois, a déposé un amendement tendant à son rattachement à la communauté d'agglomération du Grand Besançon (Doubs) au lieu de la communauté de communes du Val Marnaysien (Haute-Saône) que la commission départementale de la coopération intercommunale a rejeté. 2. A l'issue de ces travaux préparatoires, le préfet du Doubs et le préfet de la Haute-Saône ont adopté, respectivement par des arrêtés des 29 et 30 mars 2016, les schémas départementaux de coopération intercommunale du Doubs et de la Haute-Saône. Pour la mise en oeuvre de ces schémas, le préfet du Doubs a ensuite adopté, en application des dispositions transitoires de l'article 35 de la loi du 7 août 2015, un arrêté du 22 septembre 2016 portant extension du périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon à quinze communes, à l'exclusion de la commune de Berthelange. Par un arrêté du 8 décembre 2016, les préfets du Doubs et de la Haute-Saône ont étendu le périmètre de la communauté de communes du Val Marnaysien en y incluant notamment la commune de Berthelange. 3. La commune de Berthelange a demandé au tribunal administratif de Besançon d'annuler l'arrêté du 22 septembre 2016 en tant qu'il l'exclut du périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon. Par un jugement du 15 janvier 2019, dont la commune de Berthelange fait appel, le tribunal a rejeté cette demande. Sur le bien-fondé du jugement : 4. D'une part, aux termes de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Dans chaque département, il est établi, au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et d'un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. / (...) III. - Le schéma prend en compte les orientations suivantes : / 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 15 000 habitants ; toutefois, ce seuil est adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que pour les projets d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : / a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ; / b) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ; / c) Comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ; (...) 2° La cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; / 3° L'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale ; (...)". Aux termes de l'article L. 5214-1 du même code : " La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave. /Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. (...) ". 5. D'autre part, aux termes de l'article 35 de la loi du 7 août 2015 : " III.- Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au II de l'article 33 de la présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, pour la mise en oeuvre du schéma, la fusion d'établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est à fiscalité propre. / Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer un périmètre de fusion ne figurant pas dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve de respecter les objectifs mentionnés aux I et II de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de prendre en compte les orientations définies au III du même article L. 5210-1-1, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV dudit article L. 5210-1-1. / II.- Dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu au II de l'article 33 de la présente loi et jusqu'au 15 juin 2016, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, pour la mise en oeuvre du schéma, la modification du périmètre de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre./Le représentant de l'Etat dans le département peut également proposer une modification de périmètre ne figurant pas dans le schéma, dans les mêmes conditions et sous réserve du respect des objectifs mentionnés aux I et II de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de la prise en compte des orientations définies au III du même article L. 5210-1-1, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. La commission départementale dispose d'un délai d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. Le projet de périmètre intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la commission départementale dans les conditions de majorité prévues au quatrième alinéa du IV dudit article L. 5210-1-1./L'arrêté portant projet de modification de périmètre dresse la liste des communes intéressées./Cet arrêté est notifié par le représentant de l'Etat dans le département au président de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre intéressé afin de recueillir l'avis de son organe délibérant et, concomitamment, au maire de chaque commune incluse dans le projet de périmètre afin de recueillir l'accord de chaque conseil municipal. A compter de la notification, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les conseils municipaux disposent d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. / La modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale. (...) / La modification de périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés, avant le 31 décembre 2016. / L'arrêté de modification du périmètre emporte retrait des communes intéressées des autres établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres. (...)". 6. La commune de Berthelange soutient que l'arrêté contesté du 22 septembre 2016 en tant qu'il ne la rattache pas à la communauté d'agglomération du Grand Besançon, méconnait, d'une part, les dispositions de l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales imposant au préfet d'associer les communes au sein d'un espace de solidarité et, d'autre part, les orientations définies au III de l'article 5210-1-1 du même code, notamment la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dès lors qu'elle relève du bassin de vie de Saint Vit et du schéma de cohérence territoriale de Besançon, à l'instar d'autres communes, membres de la communauté de communes du Val Saint Vitois à laquelle elle appartenait, qui ont été rattachées à la communauté d'agglomération du Grand Besançon. 7. Il est constant qu'à la suite du rejet par la commission départementale de la coopération intercommunale, le 5 février 2016, de l'amendement de la commune de Berthelange tendant à son rattachement à la communauté d'agglomération du Grand Besançon, le préfet du Doubs a modifié, par l'arrêté du 22 septembre 2016, le périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon en l'étendant à quinze nouvelles communes, dont une partie des communes membres de la communauté de communes du Val Saint Vitois, à l'exclusion du territoire de la commune de Berthelange. Il ressort des motifs de l'arrêté en litige que cette extension à de nouvelles communes, situées dans des espaces de coopération avec lesquelles la communauté d'agglomération entretenait déjà des relations, a pour objet de renforcer la cohérence spatiale de cette dernière et de conforter sa dynamique de développement, en direction de l'ouest de son territoire dans un axe de développement le long de la RN 73 en direction de Dole/Dijon et, d'autre part, dans le secteur de la nouvelle gare de la ligne à grande vitesse, en y intégrant notamment les communes de Saint Vit et de Devecey, qui ont vocation à constituer l'armature de son projet de développement. 8. La circonstance selon laquelle le rattachement de la commune de Berthelange à la communauté de communes du Val Marnaysien n'était pas utile pour permettre à cette dernière d'atteindre le seuil minimal d'habitants fixé au 1° du III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté. 9. Si par ailleurs, la commune de Berthelange fait valoir qu'elle appartenait à la communauté de communes du Val Saint Vitois, dont une partie des communes membres a été rattachée à la communauté d'agglomération du Grand Besançon, et qu'elle appartient, compte tenu notamment des infrastructures routières et ferroviaires, des commerces et des structures médicales fréquentés par ses habitants, au bassin de vie de Saint Vit, cette circonstance n'est pas, par elle-même, de nature à établir que le préfet du Doubs aurait commis une erreur manifeste d'appréciation dans la délimitation de l'extension du périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon dès lors que les dispositions précitées n'imposent au préfet ni de rattacher toutes les communes d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au périmètre étendu d'un autre établissement public de coopération intercommunale, ni même de faire coïncider le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale avec les limites d'un bassin de vie mais seulement de tenir compte de ce critère parmi d'autres au nombre desquels figurent notamment les schémas de cohérence territoriale. En outre, il est constant que la commune de Saint Vit constitue le bassin de vie de plusieurs autres communes, membres d'intercommunalités différentes, et que la communauté d'agglomération du Grand Besançon intègre dans son périmètre des communes relevant de différents bassins de vie. 10. De la même manière, si la commune de Berthelange fait valoir qu'elle appartient au schéma de cohérence territoriale de l'agglomération bisontine à l'instar d'autres communes qui ont été rattachées à la communauté d'agglomération du Grand Besançon, cette circonstance n'est pas de nature à établir que l'appréciation du préfet du Doubs serait manifestement erronée au regard de l'objectif de cohérence spatiale visé au 2° du III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de l'objectif d'espace de solidarité énoncé à l'article L. 5214-1 du même code dès lors que le schéma de cohérence territoriale n'est que l'un des critères d'appréciation que le préfet doit prendre en considération. En outre, il ressort des pièces du dossier que le périmètre du schéma de cohérence territoriale de Besançon s'étend bien au-delà du territoire de la communauté d'agglomération du Grand Besançon et couvre le territoire de la communauté de communes du Val Marnaysien. 11. Si la commune de Berthelange se prévaut de ses liens avec une partie des communes intégrées à la communauté d'agglomération du Grand Besançon, elle ne conteste pas qu'elle présente également, eu égard à son caractère rural et à sa démographie, des caractéristiques communes avec les communes rurales membres de la communauté de communes du Val Marnaysien à laquelle elle a été rattachée. D'ailleurs, dans un courrier du 27 septembre 2015, elle avait, dans le cadre de l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale, émis le souhait d'être rattachée à la communauté de communes du Val Marnaysien. Il est, de plus, constant que des communes de la communauté de communes du Val Marnaysien sont, comme la requérante, membres du syndicat des eaux du Val de l'Ognon (SIEVO) pour la gestion de l'eau et de l'assainissement non collectif et du Syndicat mixte de Besançon et de sa région pour le traitement des déchets (SYBERT) pour la gestion des déchets. A cet égard, la circonstance que d'autres communes seraient aussi membres de ces structures intercommunales n'est pas de nature à démontrer l'absence de tout lien de solidarité entre les communes appartenant à la communauté de communes du Val Marnaysien. De plus, il n'est pas contesté qu'avant même l'édiction de l'arrêté en litige, la commune de Berthelange a accepté de bénéficier d'un service d'application du droit des sols organisé par la communauté de communes du Val Marnaysien. 12. Par suite, l'ensemble des circonstances invoquées par la requérante ne suffit pas à caractériser une erreur manifeste d'appréciation du préfet du Doubs au regard des dispositions de l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales et des orientations définies au III de l'article L. 5210-1-1 du même code, en particulier de la cohérence spatiale. 13. La commune de Berthelange soutient que l'arrêté en litige méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales dès lors qu'il l'exclut du périmètre de la communauté d'agglomération du Grand Besançon sans tenir compte de l'orientation relative à la cohérence spatiale et de la nécessaire solidarité territoriale, qu'il préjudice gravement et immédiatement à ses conditions de fonctionnement et d'exercice de ses compétences et enfin qu'elle a été contrainte de rendre un avis dans un délai très court sans avoir bénéficié d'une information suffisante pour lui permettre d'appréhender les conséquences de son choix. Toutefois, l'arrêté contesté a été pris en application de l'article 35 de la loi du 7 août 2015 et de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales. Par ces dispositions relatives à la création, la fusion et l'extension des établissements publics de coopération intercommunale, le législateur a permis au préfet d'imposer le rattachement d'une commune à un autre établissement public de coopération intercommunale que celui auquel elle souhaitait adhérer en vue de favoriser la rationalisation de la carte de l'intercommunalité et le renforcement de l'intercommunalité. Ainsi, l'arrêté en litige ne saurait être regardé comme portant, par lui-même, atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. En outre, l'arrêté en litige respecte les orientations définies au III de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et la règle de solidarité territoriale énoncée à l'article L. 5214-1 du même code ainsi qu'il a été indiqué aux points 7 à 12. Par suite, le moyen doit être écarté. 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que la commune de Berthelange n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté sa demande. Sur les frais de l'instance : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Berthelange demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y pas a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Berthelange la somme que la communauté d'agglomération du Grand Besançon demande au même titre. D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Berthelange est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Besançon sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Berthelange, à la communauté d'agglomération du Grand Besançon et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet du Doubs. N° 19NC00796 2