Conseil d'Etat, Juge des référés, du 29 octobre 2003, 260768, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-10-29
Numéro : 260768
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : M. Daniel  Labetoulle
Avocat(s) : SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ

Vu 1°), sous le n° 260768, la requête, enregistrée le 3 octobre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la société TECHNA S.A., dont le siège social est Les Lardes de Bauche à Coueron (44220) et tendant à ce que le juge des référés du Conseil d'Etat ; - suspende, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'article 4 du décret n° 2003-751 du 1er août 2003 ; - renvoie à la Cour de Justice des Communautés Européennes la question de l'appréciation de la validité de la directive n° 2002/2/CE du 28 janvier 2002 ; elle soutient qu'il y a urgence dans la mesure où l'application du décret du 1er août 2003 lui imposerait de mentionner sur l'étiquetage la liste détaillée de toutes les matières premières entrant dans la composition des aliments qu'elle commercialise, avec indication des pourcentages en poids de chacune d'entre elles, et où cette obligation la conduirait à révéler son savoir faire et ses secrets d'affaires ; qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de la directive du 28 janvier 2002 et donc quant à celle de son décret de transposition ; que la directive est dépourvue de base légale ; qu'au fond, elle n'est pas proportionnée aux objectifs de traçabilité et de santé publique recherchés ; qu'elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; Vu le décret dont la suspension est demandée ; Vu les mémoires complémentaires présentés pour la société TECHNA S.A. les 9 et 13 octobre 2003 ; elle persiste dans ses conclusions et souligne qu'une juridiction britannique vient d'ordonner la suspension provisoire du texte de transposition de la directive contestée et de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes d'une question en appréciation de validité de cette directive ; Vu 2°), sous le n° 261033, la requête, enregistrée le 14 octobre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la société anonyme LAMBEY S.A., dont le siège social est Moulin des prés à Torpes (71270) et tendant à ce que le juge des référés du Conseil d'Etat : - suspende, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative l'exécution de l'article 4 du décret n° 2003-751 du 1er août 2003 ; - renvoie à la Cour de Justice des Communautés européennes la question de l'appréciation de la validité de la directive n° 2002/2/CE du 28 janvier 2002 ; - condamne l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que le décret du 1er août 2003, dont l'application est imminente, lui impose de mentionner sur l'étiquetage la liste de toutes les matières premières entrant dans la composition des aliments qu'elle commercialise, avec indication des pourcentages en poids de chacune d'entre elles ; que cette obligation, qui la conduirait à révéler son savoir faire et ses secrets d'affaires, préjudicie de manière grave et immédiate d'une part, aux intérêts de la société requérante et, d'autre part, à l'intérêt public tenant au progrès technique et à la sécurité alimentaire ; qu'aucun impératif de santé publique ne commande l'exécution du décret ; que la condition d'urgence doit, dès lors, être regardée comme remplie ; qu'il existe en l'état de l'instruction, plusieurs moyens susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité du décret litigieux ; que le pouvoir réglementaire est incompétent pour édicter un texte qui met en cause le droit de propriété ; que le décret contesté est entaché d'un vice de procédure, l'agence de sécurité sanitaire des aliments n'ayant pas rendu son avis dans des conditions régulières ; qu'au fond, le décret litigieux, en imposant la divulgation du savoir faire de la société requérante, méconnaît à la fois son droit de propriété et sa liberté d'entreprendre ; qu'il a été pris en violation de la loi du 3 février 1940 réglementant le commerce des produits destinés à l'alimentation animale ; qu'il est la transposition d'une directive adoptée sur le fondement d'une base juridique erronée et en méconnaissance du principe de proportionnalité ; qu'une juridiction britannique vient de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle en appréciation de validité de cette directive ; Vu 3°), sous le n° 261034, la requête, enregistrée le 14 octobre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la société SAS PRISMA, dont le siège social est Thalouet à Saint Nolf (56250) ; et tendant à ce que le juge des référés du Conseil d'Etat : - suspende, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative l'exécution de l'article 4 du décret n° 2003-751 du 1er août 2003 ; - renvoie à la Cour de Justice des Communautés européennes la question de l'appréciation de la validité de la directive n° 2002/2/CE du 28 janvier 2002 ; - condamne l'Etat à lui verser la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que le décret du 1er août 2003, dont l'application est imminente, lui impose de mentionner sur l'étiquetage la liste de toutes les matières premières entrant dans la composition des aliments qu'elle commercialise, avec indication des pourcentages en poids de chacune d'entre elles ; que cette obligation, qui la conduirait à révéler son savoir faire et ses secrets d'affaires, préjudicie de manière grave et immédiate d'une part, aux intérêts de la société requérante et, d'autre part, à l'intérêt public tenant au progrès technique et à la sécurité alimentaire ; qu'aucun impératif de santé publique ne commande l'exécution du décret ; que la condition d'urgence doit, dès lors, être regardée comme remplie ; qu'il existe en l'état de l'instruction, plusieurs moyens susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité du décret litigieux ; que le pouvoir réglementaire est incompétent pour édicter un texte qui met en cause le droit de propriété ; que le décret contesté est entaché d'un vice de procédure, l'agence de sécurité sanitaire des aliments n'ayant pas rendu son avis dans des conditions régulières ; qu'au fond, le décret litigieux, en imposant la divulgation du savoir faire de la société requérante, méconnaît à la fois son droit de propriété et sa liberté d'entreprendre ; qu'il a été pris en violation de la loi du 3 février 1940 réglementant le commerce des produits destinés à l'alimentation animale ; qu'il est la transposition d'une directive adoptée sur le fondement d'une base juridique erronée et en méconnaissance du principe de proportionnalité ; qu'une juridiction britannique vient de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle en appréciation de validité de cette directive ; Vu le décret dont la suspension est demandée ; Vu, pour les requêtes n° 260768, 261033, 261034, le mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2003, présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; il tend au rejet des requêtes ; il soutient que l'urgence tenant à la protection de la santé publique commande l'exécution du décret ; qu'il n'existe, en l'état de l'instruction, aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; que celle-ci a été prise en application de dispositions législatives du code de la consommation qui prévoient qu'un décret en Conseil d'Etat peut imposer des règles d'étiquetage ; que l'avis de l'agence française de sécurité sanitaire a été régulièrement rendu ; que l'illégalité alléguée de la directive n'a pas d'incidence sur la légalité externe du décret ; qu'au fond, le savoir faire des sociétés requérantes ne faisant l'objet d'aucun brevet, leur droit de propriété ne peut être considéré comme méconnu ; qu'au surplus, la composition des produits figurant sur l'étiquetage, qui peut comporter une approximation de 15%, ne révèle pas aux concurrents la composition exacte des aliments ; que la décret litigieux n'est pas attentatoire à la liberté d'entreprendre des sociétés ; qu'en tout état de cause, ces dernières peuvent recourir au juge civil en cas de concurrence déloyale ; que le décret attaqué n'a pas été pris en violation de la loi du 3 février 1940 puisqu'il dispose d'une base légale postérieure ; qu'il ne porte pas d'atteinte disproportionnée aux droits des sociétés requérantes ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 23 octobre 2003, présenté pour les sociétés requérantes ; elles reprennent les mêmes conclusions et les mêmes moyens ; elles précisent que l'application du décret litigieux les priverait de toute action en justice en permettant à leurs concurrents d'acquérir légalement leur savoir-faire ; que l'indication de la composition des produits avec une approximation de 15% est suffisante pour reconstituer le secret de fabrique des aliments qu'elles commercialisent ; Vu le nouveau mémoire en défense enregistré le 24 octobre 2003, présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; il tend au rejet des requêtes ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 24 octobre 2003, présenté pour les sociétés requérantes et tendant aux mêmes fins que les requêtes ; Vu les pièces desquelles il ressort que communication des requêtes a été donnée au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, qui n'a pas produit d'intervention ; Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le traité instituant la Communauté européenne ; Vu la directive n° 2002/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ; Vu le code de la consommation et notamment son article L. 214-1 ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi du 3 février 1940 ; Vu le décret n° 86-1037 du 15 septembre 1986, portant application de la loi du 1er août 1905 sur les fraudes et les falsifications en matière de produits et de services en ce qui concerne les produits et les substances destinés à l'alimentation animale ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la société TECHNA S.A., la société SAS PRISMA et la société anonyme LAMBEY S.A., d'autre part, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 27 octobre 2003 à 17 heures au cours de laquelle ont été entendus : - Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, avocat des sociétés requérantes, - le représentant de la société SAS PRISMA ; - le représentant de la société TECHNA S.A. ; - les représentantes du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ; - le représentant du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 octobre 2003, présentée pour les sociétés requérantes ; Considérant que les requêtes des sociétés TECHNA S.A., SAS PRISMA et LAMBEY S.A. présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même ordonnance ; Sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de l'article 4 du décret du 1er août 2003 : Considérant que les dispositions de l'article 4 du décret du 1er août 2003 dont la suspension est demandée ont modifié l'article 15 du décret n° 86-1037 du 15 septembre 1986 en ce que l'énumération des diverses matières premières qui, en vertu de cet article 15 dans sa version antérieure au décret du 1er août 2003, devait figurer sur les pré-emballages ou récipients des aliments composés destinés à des animaux autres que les animaux familiers, devrait désormais être accompagnée de l'indication des pourcentages en poids de chacune de ces matières premières ; que la modification ainsi apportée par le décret du 1er août 2003 fait suite à l'intervention de la directive n° 2002/2/CE du 28 janvier 2002, qui avait modifié en ce sens la directive n° 79/373/CEE du 2 avril 1979 ; que saisi de l'acte qui transposait la même directive n° 2002/2/CE en droit britannique et qui comportait des dispositions analogues à celles de l'article 4 du décret du 1er août 2003, la High Court of Justice en a suspendu provisoirement l'exécution et décidé, en application du b) de l'article 234 du traité de l'Union européenne, de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes de la question de savoir si la directive du 28 janvier 2002 avait une base légale dans les dispositions de l'article 152 § 4 du traité et si elle était intervenue dans le respect du droit de propriété et du principe de proportionnalité ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : quand une décision administrative (...) fait l'objet d'une requête en annulation (...) le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision (...) lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision - ; Sur la condition tenant à l'existence d'un moyen propre à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l'article 4 du décret du 1er août 2003 : Considérant qu'à l'appui de leurs conclusions tendant à la suspension de l'exécution de l'article 4 du décret du 1er août 2003, les sociétés requérantes entendent essentiellement invoquer, par voie d'exception, les vices qui, selon elles, affectent la directive du 28 janvier 2002 ; qu'à cet égard ils soutiennent, en premier lieu, que cette directive ne pouvait être prise, comme elle l'a été, sur le fondement de l'article 152 § 4 b du traité et n'aurait pu l'être que sur le fondement de l'article 37 et selon les formes correspondantes ; en second lieu, qu'elle est intervenue en méconnaissance de principes généraux du droit communautaire et notamment du droit de propriété, du principe de libre exercice des activités professionnelles et du principe de proportionnalité ; que ces moyens, analogues à ceux ayant donné lieu de la part de la High Court of Justice, en application du b) de l'article 234 du traité instituant la Communauté européenne, à un renvoi préjudiciel à la Cour de Justice des Communautés européennes pour que celle-ci se prononce sur la validité de la directive du 28 janvier 2002, sont, en l'état de l'instruction, et pour des motifs de la même nature que ceux ayant conduit la High Court à prononcer ce renvoi préjudiciel, propres à faire naître un doute sérieux sur la légalité des dispositions du décret du 1er août 2003 dont la suspension est demandée ; Sur la condition tenant à l'urgence : Considérant qu'en vertu de l'article 11 du décret du 6 août 2003, l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 4 est prévue pour le 6 novembre 2003 ; que les sociétés requérantes font valoir, sans être sérieusement contredites, que l'obligation que leur font ces dispositions de divulguer la formule exacte - telle qu'elle résulterait de l'indication en pourcentage du poids de chacune des matières premières - de la composition des aliments, mettrait à même leurs concurrents de connaître et d'utiliser les formules ainsi rendues publiques et affecterait les droits qu'elles tiennent de leur savoir faire et de leurs secrets de fabrique, leur causant un préjudice non seulement grave mais encore irréversible ; que les requérantes font valoir en outre que dans divers pays les règles que la directive du 28 janvier 2002 a entendu poser ne s'appliqueront pas à la date du 6 novembre 2003 fixée par cette directive - puisqu'indépendamment de la décision précitée de la High Court of Justice, les autorités compétentes des Pays-Bas ont également décidé de suspendre l'application des règles prévues par la directive et qu'en l'état des informations disponibles à la date de l'audience de référé, les autorités allemandes n'avaient pas procédé à la transposition de cette dernière - et, que par suite, l'application en France à compter du 6 novembre 2003 des dispositions contestées du décret du 1er août 2003 entraînerait une grave distorsion des conditions de concurrence ; Considérant, il est vrai, que pour l'appréciation de la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative, il y a lieu de tenir compte de l'intérêt qui s'attache pour la Communauté européenne à l'application d'une directive ainsi que, plus généralement, des fins en vue desquelles les dispositions contestées ont été édictées ; Mais considérant que si en édictant la directive du 28 janvier 2002 sur le fondement du b) du point 4 de l'article 152 du traité instituant la Communauté européenne, le Conseil et le Parlement ont eu pour objectif la protection de la santé publique il n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, - alors notamment qu'il est constant que les autorités administratives de contrôle disposent déjà, en l'état du droit antérieur à la mise en oeuvre de la directive du 28 janvier 2002, de la possibilité d'accéder à toutes informations utiles sur le poids respectif de chacune des matières premières entrant dans la composition des aliments en cause- que l'objectif de protection de la santé publique serait compromis par la suspension provisoire de l'exécution des dispositions contestées ; qu'ainsi la condition d'urgence prévue par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est également remplie ; Considérant dès lors qu'il y a lieu de suspendre l'exécution des dispositions de l'article 4 du décret du 1er août 2003 ; qu'il n'y a pas lieu en revanche de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle en appréciation de validité de la directive du 28 janvier 2002, dès lors que la High Court of Justice a prévu une question préjudicielle ayant la même portée que celle qui pourrait résulter des présentes requêtes ; Sur les conclusions de la société SAS PRISMA et de la société anonyme LAMBEY S.A. tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que dans les circonstances de l'espèce il y a lieu de condamner l'Etat à verser tant à la société SAS PRISMA qu'à la société anonyme LAMBEY S.A. la somme de 4 000 euros au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : L'exécution des dispositions de l'article 4 du décret du 1er août 2003 visant les aliments composés destinés à des animaux autre que des animaux familiers est suspendue. Article 2 : L'Etat versera une somme de 4 000 euros tant à la société S.A.S. PRISMA qu'à la société anonyme LAMBEY S.A. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société TECHNA S.A., à la société S.A.S. PRISMA, à la société anonyme LAMBEY S.A., au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Copie pour information en sera adressée au ministre des affaires étrangères.