CAA de NANTES, 2ème chambre, 18/03/2022, 20NT02867, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-18
Numéro : 20NT02867
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : LETANG AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure devant la cour : I. Par une requête, enregistrée sous le n° 20NT02867, le 10 septembre 2020 et des mémoires, enregistrés le 1er décembre 2020 et le 26 février 2021, la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé, représentées par Me Letang, demandent à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté en date du 16 juillet 2020 de refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale du lot A ; 2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de se prononcer sur le projet de la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat les sommes de 2 000 euros à verser à la SNC Les Allées Gestina et à la SAS Chessé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la décision attaquée est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la convocation des membres de la commission n'émane pas de son président ; - l'avis défavorable de la CNAC du 28 mai 2020 est entaché d'illégalité dès lors qu'il ne mentionne pas la procédure de revoyure prévue pour tout projet ayant fait l'objet d'un refus pour motif de fond prévue à l'article L. 752-21 du code de commerce ; l'avis rendu le 28 mai 2020 ne mentionne pas la procédure de revoyure en méconnaissance de l'article R. 752_43-1 du code de commerce ; - l'avis de la CNAC est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2020), la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), représentée par son président et par Me Cheneval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés Les Allées Gestina et Chessé la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2021, la commune de Gétigné, représentée par Me Cheneval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés Les Allées Gestina et Chessé la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé ne sont pas fondés. II. Par une requête, enregistrée sous le n° 20NT02868, le 10 septembre 2020 et des mémoires, enregistrés le 1er décembre 2020 et le 26 février 2021, la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé, représentées par Me Letang, demandent à la cour : 1°) d'annuler l'arrêté en date du 16 juillet 2020 de refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour l'extension d'un centre commercial (lot B) ; 2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de se prononcer sur le projet de la société Les Allées Gestina et la SAS Chessé dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat les sommes de 2 000 euros à verser à la société Les Allées Gestina et à la SAS Chessé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - la décision attaquée est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la convocation des membres de la commission n'émane pas de son président ; - l'avis défavorable de la CNAC du 28 mai 2020 est entaché d'illégalité dès lors qu'il ne mentionne pas la procédure de revoyure prévue pour tout projet ayant fait l'objet d'un refus pour motif de fond prévue à l'article L. 752-21 du code de commerce ; l'avis rendu le 28 mai 2020 ne mentionne pas la procédure de revoyure en méconnaissance de l'article R. 752-43-1 du code de commerce ; - l'avis de la CNAC est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un mémoire en intervention, enregistré le 16 octobre 2020, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), représentée par son président, conclut au rejet de la requête. Elle soutient que : - son intervention est recevable ; - la demande tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, formulée à son encontre ou à celui de l'Etat, est irrecevable dès lors qu'elle n'est ni l'auteur de la décision attaquée ni partie à l'instance ; - les moyens soulevés par la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2021, la commune de Gétigné, représentée par Me Cheneval, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés Les Allées Gestina et Chessé la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de commerce ; - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; - la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Douet, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, - et les observations de Me Baton, substituant Me Encinas, représentant la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé, et les observations de Me Cheneval, représentant la commune de Gétigné. Considérant ce qui suit : 1. La SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé ont déposé le 28 juin 2019 des demandes de permis de construire valant autorisation commerciale afin de procéder à l'extension de l'ensemble commercial de Toutes Joies par, d'une part, la création d'un ensemble commercial de trois magasins, dit Lot A et, d'autre part, la création d'un supermarché, dit Lot B, sur le territoire de la commune de Gétigné (Loire-Atlantique). Le 31 octobre 2019, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de Loire-Atlantique a émis deux avis défavorables au projet des deux sociétés. Les sociétés pétitionnaires ont saisi conjointement la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de recours contre chacun des deux avis. Le 28 mai 2020, la CNAC a, à son tour, rendu des avis défavorables, aux deux lots du projet, à l'unanimité. Par deux arrêtés des 16 juillet 2020, le maire de Gétigné a refusé les permis de construire valant autorisation commerciale sollicités. La SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé demandent l'annulation de ces arrêtés. 2. Les requêtes n°20NT02867 et 20NT02868 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés. ". 4. Aux termes de l'article L. 752-6 code de commerce dans sa rédaction applicable au litige : " I. -L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération :/ 1° En matière d'aménagement du territoire :/a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;/b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ;/c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; (...) e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; (...) 2° En matière de développement durable : (...) b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; (...) 3°. En matière de protection des consommateurs : (...) b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; (...) III. La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. (...) cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.(...)". 5. D'une part, il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 6. D'autre part, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 7. Il ressort des pièces du dossier que la commission nationale d'aménagement commercial, dans ses avis du 28 mai 2020, dont les motifs ont été repris par le maire de Gétigné, a retenu que le projet ne contribuait pas à la préservation et à la revitalisation du centre-ville de Gétigné et des communes limitrophes, était consommateur d'espaces non encore artificialisés à ce jour et que la qualité architecturale et paysagère du projet était insuffisante et disproportionnée par rapport à son environnement proche constitué de surfaces agricoles. S'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire : 8. L'assiette foncière du projet d'extension de l'ensemble commercial de Toutes Joies représente une surface totale de 19.102 m² (C... A..., de 13 707 m² et Lot B 5 395 m²). Ce projet entraîne une extension de la ZAC de Toutes Joies de 40 %, située dans la continuité du bourg de Gétigné, dans une zone d'aménagement commercial définie par le schéma de cohérence territoriale du Pays du Vignoble nantais. Si la commune soutient que 2 200 m² de voirie seront artificialisés, il ressort des pièces du dossier que les espaces verts totalisent une surface de 6 608 m² soit près de 35% de l'assiette foncière et que le projet prévoit une gestion pluviale avec des noues plantées et des lisières arborées et le traitement de la totalité des nouvelles places de stationnement en pavés drainants perméables. Les sociétés requérantes sont ainsi fondées à soutenir que l'artificialisation des sols n'était pas excessive. S'agissant de l'objectif de protection des consommateurs : 9. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'extension commerciale, situé à deux kilomètres du centre-ville de la commune de Gétigné et à un kilomètre du centre-ville de la commune de Clisson, concerne la création de trois moyennes surfaces, d'une surface de vente totale de 2 547 m² (1 516 m², 516 m², 515 m²) dédiée à l'équipement de la personne et de la maison (Lot A) et la création d'un supermarché d'une surface de vente de 984 m² (C... B...). L'étude jointe au dossier de demande de permis de construire conclut que l'impact du projet devrait être limité dès lors, d'une part, que les commerces du centre-bourg de Gétigné (boulangeries-pâtisseries, bar-tabac-presse, bar-restaurant, auberge, fleuriste, coiffeurs, pharmacie et salon d'esthétique) sont des commerces de proximité dont l'activité, de par leur nature, ne sera pas impactée par le projet litigieux, et, d'autre part, que le tissu commerçant du centre-ville de Clisson, avec 131 établissements recensés toutes activités confondues, caractérisé par sa qualité et sa variété, bénéficie du patrimoine et de l'attrait touristique de la ville et ne sera donc pas fragilisé par l'implantation des trois nouvelles surfaces commerciales du lot A. S'agissant du lot B, si la commune fait valoir que la zone de chalandise est déjà pourvue de supermarchés, avec un établissement à l'enseigne E. Leclerc à Clisson et un autre à l'enseigne Super U à Gétigné, les sociétés requérantes indiquent que l'implantation d'un magasin à l'enseigne Aldi, qui est envisagée pour la cellule commerciale en cause et n'est pas présente dans la zone de chalandise, contribuera au renforcement de la variété de l'offre commerciale. Il ressort également des pièces du dossier que la zone de chalandise connaît une évolution démographique dynamique, soit une population de 72 748 habitants en progression de 16.8 % entre 2006 et 2015, que le taux de vacance commerciale de la commune de Clisson est de 7.9 %, ce qui est modéré, et qu'un seul local commercial était vacant en 2019 à Gétigné, repris depuis lors. Dans ces conditions, bien que le projet ne présente pas un caractère novateur, la CNAC, en estimant qu'il ne contribue pas à la préservation et à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Gétigné et des communes limitrophes et compromet l'objectif de protection des consommateurs, a inexactement apprécié les faits de l'espèce. S'agissant de l'objectif de développement durable : 10. Il ressort des pièces du dossier que le projet est situé au sein d'une zone d'activité. Le terrain d'assiette du projet est dans la continuité des bâtiments commerciaux existants. Le projet est bordé par des champs, dont l'exploitation est niée par les requérantes et n'est au demeurant pas avérée par les pièces du dossier, et à proximité, de l'autre côté de la route départementale d'un parc d'activité, le Fief du Parc, composé de bâtiments fonctionnels sans qualité architecturale particulière. Les sociétés requérantes font valoir que le traitement paysager et architectural du projet s'inscrit dans la continuité de l'aménagement précédemment réalisé, en reprenant notamment la palette végétale et architecturale et que le projet présentera des façades composées d'un bardage en bois et inox en façade haute, verre et béton en façade basse et acier gris anthracite pour les façades arrière. Le projet prévoit également la plantation de 207 sujets plantés dont 96 arbres de haute tige, les espaces verts représentant au total 6 608 m² sur l'ensemble des deux permis de construire. L'insertion paysagère du projet est suffisamment assurée par les caractéristiques architecturales des bâtiments ainsi que par la place accordée aux espaces verts, qui représenteront environ 34% de la superficie totale du terrain d'implantation. Dans ces conditions, la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé sont fondées à soutenir qu'en retenant que la qualité architecturale et paysagère du projet était insuffisante et disproportionnée par rapport à son environnement proche, la CNAC a fait une inexacte appréciation des circonstances de l'espèce au regard de l'objectif de développement durable visé à l'article L. 752-6 du code de commerce. 11. Il s'ensuit que la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé sont fondées à soutenir que c'est à tort que la CNAC a émis un avis défavorable et à demander l'annulation des refus de permis de construire opposés par le maire de Gétigné sur ce fondement. Dès lors, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, les sociétés requérantes sont fondées à demander l'annulation des arrêtés du 16 juillet 2020 du maire de Gétigné portant refus de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Le présent arrêt implique nécessairement que la Commission nationale d'aménagement commercial procède à un nouvel examen de la demande de la SNC Les Allées Gestina et la SAS Chessé dont elle se trouve à nouveau saisie. Il y a lieu d'enjoindre à la CNAC de procéder à ce réexamen dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle ce que soit mise à la charge de la SNC Les Allées Gestina et de la SAS Chessé, qui ne sont pas les parties perdantes, la somme que la commune de Gétigné demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 14. Il résulte de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme et des articles L. 752-17 et R. 751-8 du code de commerce que l'Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir, formé par l'une des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l'annulation de la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu'elle concerne l'autorisation d'exploitation commerciale. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la CNAC aux conclusions des sociétés requérantes tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens doit être écartée. 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat, agissant en qualité de personne morale support de la Commission nationale d'aménagement commercial, le versement à la SNC Les Allées Gestina et à la SAS Chessé d'une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : Les arrêtés du 16 juillet 2020 par lesquels le maire de Gétigné a refusé de délivrer à la SNC Les Allées Gestina et à la SAS Chessé les permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale qu'elles sollicitaient sont annulés. Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer les projets de la société SNC Les Allées Gestina et de la SAS Chessé dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : L'Etat versera à la SNC Les Allées Gestina et à la SAS Chessé une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Gétigné tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Les Allées Gestina, à la SAS Chessé, à la commune de Gétigné et à la commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 1er mars 2022, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - M. Bréchot, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2022. La rapporteure, H. DOUET Le président, A. PÉREZ La greffière, A. LEMEE La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT02867,20NT02868