CAA de LYON, 7ème chambre, 18/11/2021, 19LY04514, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 7ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-11-18
Numéro : 19LY04514
Président : M. ARBARETAZ
Rapporteur : M. Philippe  SEILLET
Commissaire du gouvernement : M. CHASSAGNE
Avocat(s) : DUPLESSIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société France restauration rapide, la société SLAF, la société VCP, la société Fournil des pistes et la société Pain délicieux ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision implicite par laquelle la préfète du Puy-de-Dôme a rejeté leur demande, reçue le 29 mars 2017, d'abroger l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997 ordonnant dans ce département un jour par semaine de fermeture au public des établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectuent, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain emballé ou non, de produit de boulangerie, pâtisserie, viennoiseries et dérivés de ces activités. Par un jugement nos 1701481, 1800595 lu le 6 novembre 2019, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, après avoir admis les interventions du syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme, de la société Auchan supermarché et de la fédération des entreprises de Boulangerie, a rejeté la demande de la société France restauration rapide et autres. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 6 décembre 2019 et un mémoire enregistré le 23 novembre 2020, présentés pour la société France restauration rapide, la société SLAF, la société Fournil des pistes et la fédération des entreprises de Boulangerie, il est demandé à la cour : 1°) d'annuler ce jugement nos 1701481, 1800595 lu le 6 novembre 2019 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) d'annuler la décision susmentionnée ; 3°) d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme de procéder à un nouvel examen de la demande d'abrogation dans un délai de trois mois à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros à chacune des requérantes, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - c'est à tort que les premiers juges ont considéré que les décisions des juges répressifs dont elles se prévalaient n'étaient pas revêtues d'une autorité de chose jugée devant s'imposer au tribunal administratif, dès lors que la constatation matérielle par le juge pénal de ce que l'accord en vertu duquel avait été pris l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997 ne reflétait pas la volonté de la majorité des employés et employeurs du secteur concerné devait s'imposer au juge administratif ; - les organisations professionnelles ayant signé l'accord du 26 novembre 1996 à la suite duquel a été pris l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997 ne représentent plus la majorité des professions concernées, de sorte que cet arrêté ne remplit plus la condition nécessaire de majorité et qu'il doit être abrogé ; l'intégralité des établissements relevant d'un même code APE doivent être pris en compte et les non signataires de l'accord doivent être considérés comme étant défavorables à cet accord. Par un mémoire enregistré le 23 octobre 2020, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 4 novembre 2020, la société Auchan supermarché intervient volontairement au soutien des conclusions de la requête par les mêmes moyens, et demande que soit mise à la charge de l'État une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire enregistré le 30 novembre 2020, le syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme intervient volontairement au soutien des conclusions de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion par les mêmes moyens, et demande que soit mise à la charge in solidum des requérantes une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par ordonnance du 1er décembre 2020 la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 15 décembre 2020. Un mémoire présenté pour le syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme, enregistré le 8 juillet 2021, après la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code du travail ; - le code pénal ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Seillet, président assesseur ; - et les conclusions de M. Chassagne, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. A la suite d'un accord signé le 28 novembre 1996 entre, d'une part, le syndicat départemental de la boulangerie-pâtisserie du Puy-de-Dôme, la chambre artisanale des pâtissiers, confiseurs, chocolatiers de ce même département et le conseil national des professions de l'automobile et, d'autre part, l'union départementale des syndicats CGT et le syndicat départemental des ouvriers boulangers CGT, le syndicat du commerce et des services du Puy-de-Dôme et l'union départementale des syndicats CFTC, le préfet du Puy-de-Dôme, par un arrêté du 21 mars 1997, a ordonné dans ce département la fermeture au public un jour par semaine des établissements, parties d'établissements et dépôts, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectuent, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain emballé ou non, de produits de boulangerie, pâtisserie, viennoiserie et dérivés de ces activités. La société France restauration rapide et autres ont adressé à la préfète du Puy-de-Dôme une demande, reçue le 29 mars 2017, d'abrogation de l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997, au motif que cet arrêté ne correspondait plus au choix de la majorité des membres de la profession. Une décision implicite est née le 30 mai 2017. La société France restauration rapide, la société SLAF, la société Fournil des pistes et la fédération des entreprises de Boulangerie relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la demande d'annulation de cette décision implicite de refus d'abrogation de l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997. La société Auchan supermarché a présenté un mémoire en intervention au soutien de la requête et le syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme a présenté un mémoire en intervention en défense. Sur l'intervention de la société Auchan supermarché : 2. La société Auchan supermarché a intérêt à l'annulation de la décision en litige, qui impose un jour hebdomadaire de fermeture au public de certains établissements qu'elle exploite dans le département du Puy-de-Dôme, ainsi qu'à l'annulation du jugement qui a rejeté la demande d'annulation de cette décision. Ainsi son intervention doit être admise. Sur l'intervention du syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme : 3. Le syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme a intérêt au maintien de la décision en litige qui fixe un jour de fermeture hebdomadaire des établissements qu'elle vise. Ainsi son intervention doit être admise. Sur la légalité de la décision préfectorale en litige : 4. Aux termes du premier alinéa de l'ancien article L. 221-17 du code du travail, aujourd'hui repris à l'article L. 3132-29 du même code : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos (...) ". 5. En premier lieu, l'autorité de la chose jugée qui appartient aux décisions des juges répressifs ne s'attache qu'aux constatations de fait contenues dans leur jugement et qui sont le support nécessaire du dispositif de ce jugement. L'arrêt du 25 octobre 2012 par lequel la chambre des appels correctionnels de la cour d'appel de Riom a relaxé la société France restauration rapide du chef des poursuites diligentées à son encontre du fait de l'ouverture continue d'un de ses établissements en écartant l'application de l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997, comme les jugements de relaxe du tribunal de police de Clermont-Ferrand des 18 décembre 2012 et 23 mai 2012, invoqués par les requérantes ne sont revêtus de l'autorité absolue de la chose jugée qu'en ce qui concerne la responsabilité pénale des personnes poursuivies. L'appréciation portée, dans ces mêmes décisions, par le juge pénal sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997, en vertu des dispositions de l'article 111-5 du code pénal selon lesquelles les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis, ne saurait, en tout état de cause, s'imposer au juge administratif. 6. En deuxième lieu, pour l'application des dispositions du code du travail citées au point 4, la fermeture au public des établissements d'une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d'un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire et dont l'établissement ou une partie de celui-ci est susceptible d'être fermé. L'existence de cette majorité est vérifiée lorsque les entreprises adhérentes à la ou aux organisations d'employeurs qui ont signé l'accord ou s'y sont déclarées expressément favorables exploitent la majorité des établissements exerçant effectivement l'activité en cause ou que la consultation de l'ensemble des entreprises concernées a montré que l'accord recueillait l'assentiment d'un nombre d'entreprises correspondant à la majorité de ces établissements. 7. En l'espèce, le syndicat départemental de la boulangerie-pâtisserie du Puy-de-Dôme, la chambre artisanale des pâtissiers, confiseurs, chocolatiers de ce même département et le conseil national des professions de l'automobile (pour les stations-services), signataires de l'accord du 28 novembre 1996 à l'origine de l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997, représentaient dans le département, en 1997, selon les chiffres produits par les sociétés requérantes elles-mêmes, 395 employeurs dans le secteur de la vente de pain et produits dérivés. Si les sociétés requérantes soutiennent que les professions opposées à cet accord représenteraient 879 employeurs et 8 838 salariés, l'étude de la chambre du commerce et de l'industrie d'Auvergne réalisée en 2016 qu'elles produisent, établie d'après les données de l'Institut national de la statistique et des études économiques sur les entreprises, qui fait état de la totalité des commerces d'alimentation générale, supérettes, supermarchés et hypermarchés, de même que des établissements de restauration rapide et des stations d'essence du département, ne permet pas de déterminer la proportion de ces établissements vendant effectivement du pain, fût-ce à titre accessoire, dont l'avis doit seul être pris en considération en application des dispositions précitées, alors que, dans une étude réalisée au cours de l'année 2012 par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (direccte) d'Auvergne à partir des 71 000 établissements répertoriés dans le département du Puy-de-Dôme par leur numéro de Siret, cette direction, après avoir exclu un certain nombre d'établissements ne correspondant pas à des établissements de vente de pain et produits dérivés, avait constaté que les entreprises adhérentes aux organisations d'employeurs qui avaient signé l'accord représentaient 55 % des entreprises concernées. Il résultait, en particulier, de cette étude que seule une minorité, soit 23 %, des 492 établissements de restauration rapide s'avérait vendre ou distribuer du pain à titre principal ou accessoire, constat au demeurant conforme à celui d'un courrier du 9 octobre 2015 du syndicat national de l'alimentation et de la restauration rapide, reconnaissant que " la majorité de (ses) adhérents ne sont pas concernés par la vente de pain au sens strict ". Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accord du 28 novembre 1996, faute d'avoir été conclu par d'autres organisations d'employeurs que le syndicat départemental de la boulangerie-pâtisserie du Puy-de-Dôme, la chambre artisanale des pâtissiers, confiseurs, chocolatiers de ce même département et le conseil national des professions de l'automobile, n'aurait pas exprimé, à la date de l'arrêté du 21 mars 1997, la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés. 8. En troisième lieu, si les sociétés requérantes font également valoir que, compte tenu de l'évolution des conditions de vente de pain et produits dérivés, la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés a nécessairement changé depuis l'intervention de l'arrêté du 21 mars 1997, elles ne produisent à l'appui de ces allégations, que l'étude déjà mentionnée au point 7. Dans ces conditions, les allégations des sociétés requérantes selon lesquelles l'arrêté du 21 mars 1997 ne témoignerait plus, à la date à laquelle a été implicitement rejetée la demande de la société France restauration rapide, la société SLAF, la société Pain Délicieux, la société VCP, la société La Mie fidèle et la société Fournil des pistes, tendant à l'abrogation de l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997, de la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés ne peuvent être regardées comme suffisamment étayées. Dès lors, le préfet du Puy-de-Dôme, sans avoir, contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, à tenir compte du nombre de salariés de ces établissements, a pu légalement en déduire que l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997 correspondait encore à la volonté de la majorité indiscutable des établissements faisant commerce de pain dans ce département. 9. Il résulte de ce qui précède que la société France restauration rapide, la société SLAF, la société Fournil des pistes et la fédération des entreprises de Boulangerie ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la demande d'annulation de la décision implicite par laquelle la préfète du Puy-de-Dôme a rejeté la demande, reçue le 29 mars 2017, d'abroger l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, leurs conclusions aux fins d'injonction. Sur les frais liés au litige : 10. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés à l'occasion du litige par les requérantes ainsi que par la société Auchan supermarché, qui au demeurant n'est pas partie à l'instance. 11. En second lieu, l'auteur d'une intervention n'étant pas partie à l'instance, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font également obstacle à ce que la partie perdante soit condamnée à payer une somme au syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme, intervenant en défense, au titre des frais exposés. DÉCIDE : Article 1er : Les interventions de la société Auchan supermarché et du syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme sont admises. Article 2 : La requête de la société France restauration rapide, de la société SLAF, de la société Fournil des pistes et de la fédération des entreprises de Boulangerie est rejetée. Article 3 : Les conclusions de la société Auchan supermarché et du syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société France restauration rapide, à la société SLAF, à la société Fournil des pistes, à la fédération des entreprises de Boulangerie, à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, à la société Auchan supermarché et au syndicat CGT du commerce, des services et de la distribution du Puy-de-Dôme. Délibéré après l'audience du 21 octobre 2021 à laquelle siégeaient : M. Arbarétaz, président de chambre ; M. Seillet, président assesseur ; Mme Djebiri, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2021. 1 5 N° 19LY04514