CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 14/11/2022, 19MA04191, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-11-14
Numéro : 19MA04191
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Renaud  THIELÉ
Commissaire du gouvernement : M. POINT
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS JONES DAY

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société anonyme Orange a saisi le tribunal administratif de Marseille d'une opposition à vingt-cinq titres exécutoires, d'un montant total de 557 356,52 euros, émis à son encontre le 23 mars 2017 par la commune d'Aix-en-Provence pour recouvrer les redevances d'utilisation de fourreaux et d'infrastructures de réseaux de télécommunications que cette dernière estimait lui être dues au titre de l'année 2016. Par un jugement n° 1703785 en date du 12 juillet 2019, le tribunal administratif de Marseille a fait droit à cette opposition et déchargé en conséquence la société Orange de l'obligation de payer la somme de 557 356,52 euros. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 6 septembre 2019, et trois mémoires enregistrés le 22 mars 2021, le 20 septembre 2021 et le 23 mars 2022, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par Me Debeaurain puis par Me Berenger, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) de rejeter la demande de première instance de la société Orange ; 3°) à titre subsidiaire, de réduire le montant des titres de recette après déduction des sommes correspondant aux portions d'infrastructures appartenant éventuellement à la société Orange ; 4°) et de mettre à la charge de la société Orange la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune soutient que : - le jugement est irrégulier, faute pour les premiers juges d'avoir analysé et communiqué son mémoire enregistré le 11 juin 2019 ; - la société Orange, qui ne bénéficie d'aucune présomption légale de propriété, n'établit pas sa qualité de propriétaire des infrastructures de génie civil au titre desquelles la commune a imposé une redevance ; - à supposer que la redevance qu'elle a perçue par ailleurs au titre de l'occupation du domaine public soit illégale, cette circonstance est par elle-même sans incidence sur la légalité des titres litigieux émis au titre de l'utilisation des ouvrages publics ; - si la Cour devait admettre la propriété d'Orange pour certaines infrastructures, il y aurait seulement lieu de réformer les montants des titres exécutoires ; - les titres mentionnent les bases de liquidation ; - le bordereau des titres de recette a été signé par une autorité compétente ; - les certificats administratifs ont été émis par une autorité compétente ; - les certificats administratifs ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un recours juridictionnel, étant non décisoires et préparatoires ; - elle pouvait, faute d'élément fourni par la société Orange, se fonder sur le métré total des différentes zones d'aménagement concerté ; - elle peut se prévaloir du régime des biens de retour des concessions ; - elle justifie être propriétaire des infrastructures en cause. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 23 avril 2021 et le 26 novembre 2021, la société anonyme Orange, représentée par Me Brice, conclut au rejet de la requête d'appel de la commune et à ce que cette dernière supporte la charge des éventuels dépens, ainsi qu'une somme de 5 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. La société soutient que les moyens d'appel de la commune d'Aix-en-Provence sont infondés. Par lettre du 22 juillet 2022, les parties ont été informées qu'il était envisagé d'inscrire l'affaire à une audience qui pourrait avoir lieu entre le 1er octobre et le 31 décembre 2022, et que l'instruction était susceptible d'être close avec effet immédiat par l'émission d'une ordonnance à compter du 15 septembre 2022. Par ordonnance du 19 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code civil ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code des postes et télécommunications, en vigueur jusqu'en 2004 ; - la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom ; - la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Renaud Thielé, rapporteur, - les conclusions de M. François Point, rapporteur public, - les observations de Me Tagnon, substituant Me Berenger, pour la commune d'Aix-en-Provence, - et les observations de Me Maigne, pour la société Orange. Une note en délibéré pour la société Orange a été enregistrée le 4 novembre 2022. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 1er février 2016, le conseil municipal de la commune d'Aix-en-Provence a fixé à 0,98 euros le montant hors taxes, par mètre linéaire, de la redevance d'utilisation des fourreaux et infrastructures de télécommunication appartenant à la commune. Le 23 mars 2017, la maire d'Aix-en-Provence a émis à l'encontre de la société Orange vingt-cinq titres de recette, numérotés 48/492 à 48/516, en vue du recouvrement des redevances qu'elle estimait être dues par la société en contrepartie de l'utilisation, pendant l'année 2016, des fourreaux et infrastructures appartenant selon elle à la commune dans les vingt-cinq zones d'aménagement concerté des Palombes, de Saint-Mitre-des-Champs, de Saint-Joseph, de Saint-Jean-Luynes, des Grottes de Pichaury, de l'Espace Forbin, du Montaiguet, du Champsaur, du Jas-de-Bouffan, des Peupliers, des Deux Ormes, des Puys, de l'Amadour, de la Vallée de la Torse, de la Rostolane, de la Ravanasse, de la Parade, de la Marguerite, de la Campagne Nègre, de la Brédasque, de Luynes Sud, du Pont de l'Arc Sud, du Val de l'Arc, de la Duranne et de Luynes Rampelin. La société Orange a alors saisi le tribunal administratif de Marseille d'une opposition à ces titres exécutoires, assortie d'une demande d'annulation des certificats administratifs joints à ces titres. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif, après avoir rejeté, comme dirigées contre des actes préparatoires insusceptibles de recours, les demandes d'annulation des certificats administratifs, a fait droit à l'opposition formée par la société Orange et déchargé celle-ci de l'intégralité de la somme dont la commune poursuivait le recouvrement, en estimant que celle-ci n'établissait pas être propriétaire des infrastructures et fourreaux au titre desquels elle demandait le paiement d'une redevance d'utilisation. La commune d'Aix-en-Provence, qui relève appel de ce jugement, ne conteste celui-ci qu'en tant qu'il fait droit aux demandes de la société. En tant qu'il rejette, comme irrecevables, les demandes formées à l'encontre des certificats administratifs, le jugement est donc devenu définitif. Sur la régularité des titres exécutoires : 2. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". Les certificats administratifs joints aux titres exécutoires en litige mentionnent, pour chacune des zones d'aménagement concerté, le nombre de mètres linéaires de fourreaux et infrastructures utilisés par la société Orange ainsi que le montant de la redevance par mètre linéaire. Ces indications des bases de liquidation de la redevance étaient suffisantes. Les titres n'avaient pas, comme le soutient la société Orange, à préciser " le nombre exact de fourreaux effectivement occupés par les câbles d'Orange ", ni " la méthode et les pièces sur lesquelles la Ville s'est fondée pour calculer l'assiette de la redevance ". Par ailleurs, en soutenant que les mètres linéaires des infrastructures et fourreaux lui appartenant auraient dû être déduits de l'assiette de la redevance mentionnée sur les titres exécutoires, la société Orange ne critique pas la régularité en la forme de ces titres, mais le bien-fondé de la créance qui lui est réclamée. La société Orange n'est donc pas fondée à soutenir que les titres exécutoires sont irréguliers en la forme, faute de mentionner avec une précision suffisante les bases de liquidation. 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple (...) Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (...) ". 4. La commune d'Aix-en-Provence a produit le bordereau signé par Mme C... B..., adjointe au maire déléguée à l'exécution du budget, et la délégation de signature bénéficiant à cette dernière. La circonstance que Mme B... n'a pas signé chacun des treize feuillets composant le bordereau, mais seulement le dernier feuillet, est sans incidence sur la régularité des titres exécutoires, dès lors que les dispositions précitées de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales n'imposent qu'une seule signature pour chaque bordereau. 5. En troisième lieu, si la société Orange soutient que les certificats administratifs dont les indications ont servi à établir les bases de liquidation ont été signés par une autorité incompétente, elle n'indique pas en quoi cette irrégularité, à la supposer établie, aurait été susceptible d'exercer une influence sur les titres de perception qu'elle conteste, ou l'aurait privée d'une garantie. En tout état de cause, la délégation de fonctions et de signature consentie à M. A... D... permettait à celui-ci d'établir de tels certificats. 6. En quatrième lieu, il résulte de ce qui est dit au point 10 ci-dessous que, faute pour la société de combattre la présomption de propriété bénéficiant à la commune, la société Orange n'établit pas être propriétaire de la moindre portion des fourreaux et infrastructures accueillant le réseau qu'elle utilise. La lettre du 12 février 2018 adressée par la commune à la société, et qui se borne à envisager la possibilité qu'Orange soit propriétaire d'une partie de ces fourreaux et infrastructures, ne peut être regardée comme valant titre de propriété pour Orange. Cette dernière n'est donc en tout état de cause pas fondée à soutenir que les titres exécutoires ont été établis sur la base de certificats erronés. Sur le bien-fondé des créances : 7. D'une part, aux termes de la délibération du conseil municipal d'Aix-en-Provence en date du 1er février 2016 : " Toute occupation de fourreaux et infrastructures de télécommunication propriété de la ville d'Aix-en-Provence, que ce soit dans le cadre d'une convention ou en dehors de toute convention fera [l'objet] de la perception de frais de location. Ces frais seront calculés par application du prix unitaire (en euros par mètre linéaire) multiplié par le nombre de mètres linéaires occupé de chaque fourreau quel que soit le diamètre du fourreau. Le nombre de mètres linéaires de fourreaux concerné est soit celui fourni par l'occupant et validé par la Ville, soit celui établi par la Ville en l'absence d'élément fournis par l'occupant. Dans ce dernier cas, le quantitatif sera établi sur la base de constatations et relevés effectués par la Ville ou un prestataire de la Ville sur le terrain et/ou sur l'exploitation de tout plan ou bases de données existant. La durée d'occupation est établie à partir de la date de début d'occupation des fourreaux constatée soit de manière contradictoire avec l'occupant soit sur la base des constatations de la Ville (...) ". 8. D'autre part, aux termes de l'article 552 du code civil : " La propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous ". Cet article établit, au profit du propriétaire du sol, une présomption de propriété du sous-sol. Si, comme l'a jugé le tribunal administratif de Marseille, cette présomption n'est pas irréfragable, elle n'est susceptible d'être combattue que par la preuve contraire résultant d'un titre ou de la prescription acquisitive. 9. En premier lieu, certes, avant le 27 juillet 1996, l'administration d'Etat des Postes et Télécommunications puis, à compter de l'intervention de la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications, l'exploitant public France Télécom, disposaient d'un monopole pour l'établissement des réseaux de télécommunication ouverts au public, en vertu, s'agissant de l'Etat, de l'article L. 33 du code des postes et télécommunications en vigueur jusqu'au 30 décembre 1990 puis, s'agissant de France Télécom, des articles L. 33-1 et L. 34-1 du même code dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 27 juillet 1997. Toutefois, ce monopole ne concerne que l'établissement des réseaux, c'est-à-dire des câbles et installations de télécommunication. La seule existence de ce monopole ne permet donc pas de déduire que la société Orange serait propriétaire des fourreaux et infrastructures destinés à accueillir ces réseaux en application de l'article 22 de la loi du 2 juillet 1990 et de l'article 1er de la loi du 26 juillet 1996 susvisées. 10. En deuxième lieu, la société Orange, qui se borne à produire des tableaux de synthèse indiquant le métré de fourreaux " propriété d'Orange ", des listes d'abonnés et des plans de récolement, ne justifie d'aucun titre de propriété. Elle ne justifie pas plus, d'ailleurs, que la maîtrise d'ouvrage de ces équipements aurait été assurée par l'Etat ou par l'exploitant public France Télécom avant le transfert de ses biens à la société Orange par l'effet de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom. Elle n'établit, ni par ce moyen, ni par aucun autre, qu'elle serait propriétaire des fourreaux et infrastructures pour l'usage desquels une redevance d'utilisation a été exigée d'elle, et qui sont situés sur des parcelles appartenant à la commune d'Aix-en-Provence. La circonstance que la commune d'Aix-en-Provence avait envisagé la possibilité que la société Orange soit propriétaire d'un certain nombre de fourreaux ne peut suffire à établir la propriété d'Orange. 11. En troisième lieu, si les métrés retenus par la commune d'Aix-en-Provence ont été calculés sur la base des informations dont cette dernière disposait, c'est, justement, en raison de l'absence de réponse d'Orange aux demandes de la commune tendant à ce que la société lui indique précisément le métré effectivement utilisé, et conformément aux dispositions précitées de la délibération établissant le tarif des redevances. Dans ces conditions, et en l'absence de production par la société Orange d'un inventaire des fourreaux effectivement utilisés, susceptible d'être discuté par la commune d'Aix-en-Provence, le métré doit, en application des dispositions précitées de la délibération du conseil municipal du 1er février 2016, être regardé comme justifié, sauf s'agissant de la zone d'aménagement concerté de la Duranne pour laquelle la commune a admis que seuls 52,7 % du métré pris en compte étaient effectivement utilisés par la société Orange. Par ailleurs, si la société Orange soutient qu'" il est très incertain que la ville ait bien retranché du linéaire facturé les équipements propres " au sens de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, cet argument n'est pas étayé. La société Orange est, dès lors, seulement fondée à soutenir que la créance qui fait l'objet du titre exécutoire n° 515 émis le 23 mars 2017 n'est pas fondée en tant qu'elle excède le montant de 76 564,75 euros. 12. En dernier lieu, compte tenu du principe de non-compensation des créances publiques par les créances privées, et à supposer même qu'elle soit recevable à obtenir la restitution des redevances déjà payées à ce titre, la société Orange ne peut utilement se prévaloir, à l'encontre des titres exécutoires en litige, de ce que la commune lui aurait par ailleurs, sur le fondement de l'article L. 47 du code des postes et des communications électroniques, imposé le paiement de redevances d'occupation du domaine public en qualité de propriétaire de ce domaine. 13. Il résulte de ce qui précède que la société Orange est seulement fondée à demander à ce que le montant du titre exécutoire n° 515 émis le 23 mars 2017 soit ramené au montant de 76 564,75 euros. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge de la société Orange au titre des frais exposés par celle-ci et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre une somme à la charge de la commune d'Aix-en-Provence à ce titre. D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1703785 en date du 12 juillet 2019 du tribunal administratif de Marseille est annulé, sauf en tant que, par son article 5, il rejette comme irrecevables les demandes dirigées contre les certificats administratifs joints aux titres exécutoires. Article 2 : La société Orange est déchargée de l'obligation de payer la somme objet du titre exécutoire n° 515 émis le 23 mars 2017 en tant qu'elle excède le montant de 76 564,75 euros. Article 3 : Le surplus des demandes présentées en première instance par la société Orange et des conclusions d'appel des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Aix-en-Provence et à la société Orange. Délibéré après l'audience du 31 octobre 2022, où siégeaient : - M. Alexandre Badie, président, - M. Renaud Thielé, président assesseur, - Mme Isabelle Gougot, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2022. N° 19MA04191 2