CAA de LYON, 1ère chambre, 03/01/2023, 21LY00874, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-01-03
Numéro : 21LY00874
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Camille  VINET
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : ADALTYS AFFAIRES PUBLIQUES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 13 janvier 2020 par laquelle le conseil départemental de la Loire a approuvé le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) de l'Ouest stéphanois et adopté le plan d'action correspondant, en ce que cette délibération inclut la parcelle cadastrée ... et d'enjoindre au conseil départemental de la Loire d'exclure cette parcelle du périmètre de protection. Par un jugement n° 2002038 du 19 janvier 2021, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoires enregistrés le 19 mars 2021 et le 20 juin 2022, M. B..., représenté par Me Baltassat, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 janvier 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 13 janvier 2020 du conseil départemental de la Loire en ce qu'elle inclut la parcelle cadastrée ... au sein du PAEN ; 3°) de mettre à la charge du département la Loire une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les visas de la délibération contestée ne mentionnent pas les modalités de convocation des membres de la commission permanente, ainsi que la réception par ces derniers d'un rapport conforme au droit à l'information, en méconnaissance des articles L. 3121-18, L. 3121-19 et L. 3121-19-1 du code général des collectivités territoriales ; - la délibération est irrégulière faute d'avoir été précédée d'une évaluation environnementale en vertu de la directive de 2001 ; - l'intégration de la parcelle cadastrée ... au sein de ce périmètre est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, compte tenu de l'absence de qualité agricole ou naturelle de sa parcelle ; les objectifs poursuivis dans le plan d'action et la cohérence du périmètre ne peuvent justifier sa détermination, celui-ci devant être établi au regard des bénéfices attendus sur l'agriculture, la forêt et l'environnement ; au demeurant, l'inclusion seulement partielle de sa parcelle aurait pu éviter la constitution d'une dent creuse et le périmètre retenu n'est pas cohérent. Par des mémoires enregistrés les 1er février 2022 et 8 juillet 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le département de la Loire, représenté par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée au 12 juillet 2022, par une ordonnance du 21 juin 2022. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ; - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Vinet, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Laval, rapporteur public, - et les observations de Me Baltassat, représentant M B..., et de Me Untermaier, représentant le département de la Loire. Considérant ce qui suit : 1. M. B... est propriétaire d'une parcelle cadastrée section ... au lieudit ..., dans le secteur de Saint-Victor-sur-Loire, à Saint-Etienne. Par une délibération du 6 juin 2016 de sa commission permanente, le département de la Loire a prescrit le lancement de la démarche de définition d'un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (ci-après PAEN) dans l'Ouest stéphanois. Après une enquête publique qui s'est déroulée du 25 mars au 29 avril 2019 et l'avis favorable du commissaire-enquêteur, le département de la Loire a, par délibération en date du 13 janvier 2020, créé le PAEN de l'Ouest stéphanois en délimitant un périmètre de 3 400 hectares sur sept communes, incluant notamment la parcelle de M. B..., et en adoptant son plan d'action. M. B... a saisi le tribunal administratif de Lyon d'une demande tendant à l'annulation de cette délibération, en tant que sa parcelle est incluse dans le périmètre du PAEN. Il relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif a rejeté sa demande. 2. En premier lieu, M. B... fait valoir, pour la première fois en appel, que les visas de la délibération du 13 janvier 2020 sont silencieux sur le respect des dispositions des articles L. 3121-18, L. 3121-19 et L. 3121-19-1 du code général des collectivités territoriales, relatifs à l'information des conseillers départementaux préalablement à l'adoption de ladite délibération. En se bornant à émettre des doutes sur le respect desdites dispositions, M. B... ne conteste pas sérieusement que ces dispositions ont été respectées et alors que le département de la Loire a produit les pièces permettant d'en attester dans son mémoire en défense, lesquelles ne sont pas critiquées par le requérant. 3. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement : " I.- Pour l'application de la présente section, on entend par : 1° " Plans et programmes " : les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne ; (...) / II.- Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture (...) et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ; 2° Les plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4. / III.- Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale : 1° Les plans et programmes mentionnés au II qui portent sur des territoires de faible superficie s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; (...) IV.- Les incidences notables sur l'environnement d'un plan ou d'un programme ou de sa modification sont appréciées en tenant compte des critères mentionnés à l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. (...) ". Selon l'article L. 122-1 du même code : " I.- Pour l'application de la présente section, ont entend pas : 1° Projet : la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ; (...) ". 4. Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 122-17 du même code fixe la liste de plans, schémas, programmes et autres documents de planification devant systématiquement ou à la suite d'un examen au cas par cas faire l'objet d'une évaluation environnementale au titre du II et du III de l'article L. 122-4 précité. Il précise que : " Lorsqu'un plan ou un programme relevant du champ du II ou du III de l'article L. 122-4 ne figure pas dans les listes établies en application du présent article, le ministre chargé de l'environnement, de sa propre initiative ou sur demande de l'autorité responsable de l'élaboration du projet de plan ou de programme, conduit un examen afin de déterminer si ce plan ou ce programme relève du champ de l'évaluation environnementale systématique ou d'un examen au cas par cas, en application des dispositions du IV de l'article L. 122-4. / L'arrêté du ministre chargé de l'environnement soumettant un plan ou un programme à évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas est publié au Journal officiel de la République française et mis en ligne sur le site internet du ministère chargé de l'environnement (...) ". 5. D'autre part, aux termes de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement une évaluation environnementale est nécessaire " 2. pour tous les plans et programmes: a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture (...) et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir (...). ". L'article 1er de la directive 2011/92/UE 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, qui s'est substituée à la directive 85/337/CEE, définit comme projets : " - la réalisation de travaux de construction ou d'autres installations ou ouvrages, - d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ; ". 6. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans ses arrêts du 27 octobre 2016, D'Oultremont e.a. (C 290/15), du 7 juin 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C 671/16), du 12 juin 2019, Terre Wallonne (C 321/18) et du 25 juin 2020 A. e.a (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19), la notion de " plans et programmes " soumis à évaluation environnementale en application du paragraphe 2 de l'article 3 de la directive 2001/42/CE se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l'autorisation et la mise en œuvre d'un ou de plusieurs projets, mentionnés par la directive 2011/92/UE, susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Sont également soumis à évaluation environnementale les plans et programmes mentionnés au paragraphe 4 de l'article 3, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre d'autres projets pourra être autorisée à l'avenir, lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. 7. Enfin, aux termes de l'article L. 113-21 code de l'urbanisme, le périmètre de protection que le département peut délimiter en application L. 113-16, est complété par un programme d'action qui précise les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l'exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages au sein du périmètre d'intervention. 8. En l'espèce, M. B... ne conteste pas que la délibération litigieuse ne fait pas partie des plans et programmes soumis à évaluation environnementale de manière systématique en vertu des dispositions législatives et règlementaires précitées prises pour la transposition de la directive 2001/42/CE. Il doit être regardé comme soutenant que cette délibération entre dans le champ d'application des dispositions du 1° du II de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, qui prévoient une évaluation environnementale systématique pour les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés. 9. Toutefois, si l'inclusion des terrains dans un périmètre de protection oblige l'autorité compétente à les classer en zone agricole ou naturelle des plans locaux d'urbanisme, il ne ressort ni des dispositions précitées ni d'aucune autre disposition du code de l'urbanisme que ce programme d'action, pas plus que le périmètre lui-même, imposerait une procédure ou des critères et modalités contraignants pour la délivrance d'autorisation ou pour la mise en œuvre de projets sur les terrains inclus dans ce périmètre. Le programme d'action adopté en l'espèce dans le cadre de la mise en œuvre du PAEN de l'Ouest Stéphanois ne vise, pour sa part, qu'à améliorer le foncier exploitable et les conditions d'exploitation, à favoriser le " vivre ensemble " et le maintien de la dynamique locale autour de l'agriculture, à travers une démarche incitative et non contraignante. Il ne contient ainsi pas un ensemble significatif de critères et de modalités pour l'autorisation et la mise en œuvre d'un ou de plusieurs projets au sens de la directive 2011/92/UE et du 1° de l'article L. 122-1 du code de l'environnement et susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Dès lors, un tel périmètre n'entre pas dans le champ d'application du 1° de l'article L. 122-4 du code de l'environnement et M. B... ne peut dès lors utilement soutenir de ce que son approbation aurait dû être précédée de la réalisation d'une évaluation environnementale. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 113-16 du code de l'urbanisme : " Le département (...) peut délimiter des périmètres d'intervention associés à des programmes d'action avec l'accord de la ou des communes concernées ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. (...) ". Aux termes de l'article R. 113-21 du même code : " Le projet de création du périmètre, assorti d'un plan de situation et de l'ensemble des accords et avis recueillis, est soumis à enquête publique (...) ". Par ailleurs, selon l'article R. 113-19 : " Le projet de création d'un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains comprend un plan de délimitation et une notice qui analyse l'état initial de ces espaces et expose les motifs du choix du périmètre, notamment les bénéfices attendus de son institution sur l'agriculture, la forêt et l'environnement. ". 11. La circonstance que le terrain dont M. B... est propriétaire ne présenterait aucune valeur agricole ne fait pas obstacle à son intégration au sein du PAEN et n'est pas de nature à démontrer que son intégration dans le périmètre de protection institué par le département de la Loire serait contraire aux objectifs du schéma de cohérence territoriale. D'autre part, si le terrain en cause était une ancienne carrière de pierres aujourd'hui largement boisée et supporte, au vu du rapport d'expertise privée du 16 mars 2021, quelques structures en béton vétustes et une ancienne dalle en béton, il est classé en zone N du PLU. Selon la carte des enjeux naturels figurant dans la notice descriptive du PAEN, la parcelle de M. B... se situe d'ailleurs dans un secteur qualifié de " réservoir de biodiversité lié aux milieux ouverts ", ce qu'il ne critique pas sérieusement en se bornant à soutenir que ce n'est pas établi. En outre, compte tenu de la situation et de la configuration de la parcelle en cause, sa non-inclusion, même partielle, dans le périmètre aurait eu pour conséquence de créer un creux au sein du périmètre, rompant la cohérence d'ensemble recherchée par les orientations fixées par le département dans le cadre de l'élaboration de ce périmètre. La circonstance que d'autres terrains en aient été exclus au risque de créer des dents creuses, n'est pas de nature à remettre en cause le bien-fondé du motif invoqué compte tenu de leurs caractéristiques propres. Par suite, le moyen tiré de ce que la délimitation du périmètre serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle intègrerait le terrain dont M. B... est propriétaire, n'est pas fondé et doit être écarté. 12. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme au titre des frais exposés par le département de la Loire dans l'instance et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. Article 2 : les conclusions du département de la Loire tendant au bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au département de la Loire. Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Camille Vinet, présidente-assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 janvier 2023. La rapporteure, C. Vinet La présidente, M. C...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 21LY00874