CAA de TOULOUSE, 2ème chambre, 18/07/2023, 21TL02143, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 2ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-07-18
Numéro : 21TL02143
Président : Mme GESLAN-DEMARET
Rapporteur : Mme Céline  ARQUIÉ
Commissaire du gouvernement : Mme TORELLI
Avocat(s) : CABINET FIDAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 8 mai 2018 par laquelle le maire de Lespinassière a refusé de lui verser le montant du régime indemnitaire dont elle est privée depuis le mois de mai 2015 et de condamner la commune de Lespinassière à lui verser une somme de 258,61 euros brut par mois pour la période allant de mai 2015 à la date du jugement, d'assortir les sommes allouées des intérêts au taux légal à compter du 8 mars 2018, d'enjoindre à la commune de Lespinassière de mettre la question de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel pour ses agents territoriaux à l'ordre du jour du conseil municipal, dans le délai de deux mois suivant le prononcé du jugement à intervenir et de mettre à la charge de la commune de Lespinassière une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1803355 du 15 avril 2021, le tribunal administratif de Montpellier a renvoyé Mme A... devant la commune de Lespinassière afin qu'il soit procédé à la liquidation de la somme due au titre de la cessation du versement de son régime indemnitaire selon les modalités indiquées au point 13 du jugement, et a assorti les indemnités dues avant le 8 mars 2018 des intérêts à compter de cette date et celles dues à compter du 8 mars des intérêts à compter de leurs dates respectives d'échéance, a mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros à verser à Mme A... en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions de la demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 7 juin 2021 sous le n° 21MA02143, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 1er mars 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°21TL02143, la commune de Lespinassière, représentée par la SCP Margall-d'Albenas, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1803355 du 15 avril 2021 du tribunal administratif de Montpellier ; 2°) de rejeter la demande de Mme A... ; 3°) et de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le décret du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de mission des préfectures a été abrogé par l'article 4 décret du 5 mai 2017 portant création d'une indemnité temporaire de sujétion des services d'accueil, de sorte que Mme A... ne peut en demander le versement postérieurement à cette date ; - Mme A... n'exerce plus depuis 2015 aucune mission de préfecture, lesquelles ont été dématérialisées ; - elle ne bénéficie d'aucun droit au maintien de l'indemnité d'exercice des missions des préfectures, dont le versement est subordonné à l'exercice des missions ; le poste à temps non complet occupé par Mme A... était surdimensionné au regard des missions qu'elle exerçait réellement ; - à supposer que la suppression de l'indemnité d'exercice de mission des préfectures octroyée à Mme A... soit intervenue dans des conditions irrégulières, cette suppression ne peut ouvrir droit à indemnisation en l'absence de service fait ; - en application de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, les avantages consentis au titre du régime indemnitaire ont un caractère facultatif, la commune n'a jamais eu l'intention de mettre en place un régime indemnitaire du type du régime indemnitaire tenant compte des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ; - Mme A... n'a pas perdu une chance de percevoir le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel que la commune n'a jamais souhaité mettre en œuvre. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 août 2021, Mme A..., représentée par la société Fidal agissant par Me Reignier, conclut à la confirmation du jugement du 15 avril 2021 du tribunal administratif de Montpellier et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Lespinassière en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - l'indemnité d'exercice des missions des préfectures dont elle bénéficiait lui a été attribuée par des délibérations successives et elle en a été privée à compter du mois de mai 2015 sans bénéficier d'indemnité de substitution ; - le versement de l'indemnité d'exercice des missions de préfecture n'est pas lié à l'exercice effectif des missions de préfectures ; - en application de l'article 5 de l'arrêté du décret du 20 mai 2014, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat se substitue à l'ensemble des primes précédentes et l'indemnité d'exercice de missions des préfectures ne faisant pas partie des primes auxquelles le nouveau régime se substitue, le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel se substitue à l'indemnité d'exercice des missions des préfectures qui a été abrogée par le décret du 5 mai 2017 ; - elle aurait dû bénéficier dans un délai raisonnable à compter du 1er janvier 2016 du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions de l'expertise et de l'engagement professionnel ; - si la commune n'avait pas été défaillante, elle aurait perçu la nouvelle prime, ses tâches n'ayant pas changé. Par une ordonnance du 10 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 avril 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; - le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 ; - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; - le décret n° 2017-829 du 5 mai 2017 ; - l'arrêté du 24 décembre 2012 fixant les montants de référence de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures ; - l'arrêté du 17 décembre 2015 pris pour l'application au corps des secrétaires administratifs de l'intérieur et de l'outre-mer des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Céline Arquié, première conseillère, - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, - et les observations de Me Teles représentant la commune de Lespinassière. Considérant ce qui suit : 1. Mme A..., rédactrice territoriale titulaire de la commune de Lespinassière (Aude), a demandé au tribunal administratif de Montpellier l'indemnisation des préjudices résultant de la cessation du versement par la commune de l'indemnité d'exercice des missions de préfecture depuis le mois de mai 2015. Par un jugement du 15 avril 2021, le tribunal administratif de Montpellier a fixé à 12 077,09 euros bruts son préjudice financier et a renvoyé Mme A... devant la commune de Lespinassière afin qu'il soit procédé à la liquidation de la somme nette due au titre de la cessation du versement de son régime indemnitaire. La commune de Lespinassière relève appel de ce jugement. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne le principe de responsabilité : 2. Aux termes de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa réaction applicable en l'espèce : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements (...) ". 3. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'organe délibérant de chaque collectivité territoriale ou établissement public local de fixer lui-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité ou de l'établissement public, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ou l'établissement public soit tenu de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. 4. Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs des services (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 26 décembre 1997, portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures : " Une indemnité d'exercice est attribuée aux fonctionnaires des filières administrative, technique et sociale qui participent aux missions des préfectures dans lesquelles ils sont affectés ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Le montant de l'indemnité mentionnée à l'article 1er du présent décret est calculé par application à un montant de référence fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur, du ministre chargé de la fonction publique, du ministre chargé de l'outre-mer et du ministre chargé du budget d'un coefficient multiplicateur d'ajustement compris entre 0,8 et 3 " et aux termes de son article 2-1 : " Le montant moyen peut être majoré lorsque les personnels occupent des fonctions impliquant des responsabilités ou des sujétions particulières ou lorsqu'ils sont affectés dans des zones géographiques dont l'attractivité insuffisante affecte les conditions d'exercice des fonctions ". Enfin, l'article 4 du décret du 5 mai 2017 portant création d'une indemnité temporaire de sujétion des services d'accueil a abrogé le décret n° 97-1223 du 26 décembre 1997 portant création d'une indemnité d'exercice de missions des préfectures. Aux termes de l'article 5 du même décret, cette abrogation est applicable à compter du 1er janvier 2017. 5. Le conseil municipal de Lespinassière a octroyé à Mme A..., par une délibération du 11 octobre 2002, le bénéfice de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures à compter du 1er novembre 2002 au coefficient 3. Par une seconde délibération du 22 février 2010, le conseil municipal a listé les cadres d'emplois bénéficiant de cette indemnité, au nombre desquels figurent l'ensemble des cadres d'emplois de la filière administrative. Enfin par une délibération du 5 avril 2014, le coefficient de l'indemnité attribuée à Mme A... a été fixé à 2,6 à compter du 1er mai 2014. 6. Il est constant que la commune de Lespinassière n'a pas adopté au cours de l'année 2015 ou ultérieurement, de délibération visant à abroger le bénéfice, pour ses agents, de l'indemnité d'exercice de missions des préfectures. Par ailleurs, cette indemnité n'ayant pas pour objet de compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions, hors le cas de la majoration prévue à l'article 2-1 cité au point 4, et aucune délibération n'ayant assujetti le versement de l'indemnité à l'exercice de missions spécifiques, la commune ne peut utilement soutenir que les fonctions de Mme A... ont évolué. Enfin, la circonstance que l'exercice des missions de l'intéressée ait été facilité du fait de la dématérialisation ou celle selon laquelle le temps de travail de l'agente a été réduit, ne peuvent être considérées comme correspondant à une absence de service fait de nature à justifier la suppression du versement de l'indemnité. 7. Toutefois, l'indemnité d'exercice des missions des préfectures ayant été abrogée à compter du 1er janvier 2017, les délibérations citées aux points 5 étaient désormais privées de base légale, de sorte que la commune a pu légalement cesser de procéder au versement de l'indemnité d'exercice des missions des préfectures à compter de cette date. Si Mme A... soutient que le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, mis en place par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 avait vocation à se substituer à l'indemnité d'exercice des missions des préfectures, cette substitution ne présentait pas de caractère automatique. Or la commune de Lespinassière n'a pas adopté de délibération instituant un régime indemnitaire équivalent à celui-ci, qui seul pouvait autoriser le versement du nouveau régime indemnitaire. Il ne résulte pas par ailleurs de l'instruction que la collectivité en ait eu l'intention, nonobstant la circonstance que les délibérations octroyant aux agents de la filière administrative le bénéfice de l'indemnité d'exercice des missions des préfectures n'aient pas été abrogées. 8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 7, qu'en cessant de verser à Mme A... l'indemnité d'exercice de missions des préfectures du mois de mai 2015 au 1er janvier 2017, la commune de Lespinassière a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Sa responsabilité n'est toutefois pas engagée au-delà du 1er janvier 2017. En ce qui concerne le préjudice : 9. Cette faute a irrégulièrement privé Mme A... du bénéfice de l'indemnité d'exercice des missions des préfectures durant 17 mois. Pour les mêmes motifs que ceux indiqués au point 7, l'intéressée n'est pas fondée à soutenir qu'elle a perdu une chance de percevoir un régime indemnitaire équivalent à celui qu'elle percevait jusqu'alors. Compte tenu du montant de référence fixé par l'arrêté susvisé du 24 décembre 2012, du coefficient de 2,6 attribué à Mme A... et de son temps de travail, la somme que la commune de Lespinassière doit être condamnée à verser à Mme A... doit être ramenée à 4 396 euros. 10. Cette somme portera intérêts à compter du 8 mars 2018, date de réception par la commune de la réclamation indemnitaire de Mme A..., Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative : 11 Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme A... la somme demandée par la commune de Lespinassière au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L 761-1 font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Lespinassière la somme que Mme A... demande au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. D E C I D E : Article 1er : La commune de Lespinassière est condamnée à verser à Mme A... la somme de 4 396 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 8 mars 2018. Article 2 : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Lespinassière. Délibéré après l'audience du 4 juillet 2023 à laquelle siégeaient : Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, Mme Blin, présidente assesseure, Mme Arquié, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2023. La rapporteure, C. Arquié La présidente, A. Geslan-Demaret La greffière, C. Lanoux La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 21TL02143