CAA de NANTES, 2ème chambre, 14/11/2022, 21NT01406, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-11-14
Numéro : 21NT01406
Président : Mme BUFFET
Rapporteur : M. Yann  LE BRUN
Commissaire du gouvernement : Mme BOUGRINE
Avocat(s) : PANARELLI STEPHANE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... C... a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler la décision du 1er octobre 2019 par laquelle le préfet de la Manche lui a délivré un certificat d'urbanisme déclarant non-réalisable l'opération de construction envisagée sur le terrain constitué de la parcelle cadastrée à la section B sous le numéro 286, situé au lieu-dit La Croix Lucas à Le Tanu (Manche). Par un jugement n° 2000308 du 25 mars 2021, le tribunal administratif de Caen a annulé cette décision. Procédure devant la cour : Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 25 mai, 12 août, 13 septembre 2021 et 21 septembre 2021, la ministre de la transition écologique demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 25 mars 2021 ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de Caen. Elle soutient que : - son appel n'entre pas dans le champ de l'obligation de notification de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, un certificat d'urbanisme négatif ne créant pas de droits au profit de son destinataire ; - la délivrance en cours de procédure d'un certificat d'urbanisme positif à l'intimée, en exécution du jugement attaqué, ne prive pas d'objet sa requête d'appel dès lors que cette nouvelle décision n'est motivée que par le souci du maire de Le Tanu, agissant au nom de l'Etat, de se conformer à ce jugement ; - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il est insuffisamment motivé ; - le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif de Caen, tiré de ce que le préfet de la Manche a fait une inexacte application de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, n'est pas fondé ; - aucun des moyens soulevés par Mme C... n'est fondé. Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 juillet, 23 août, 5 septembre, 10 septembre et 28 septembre 2021, Mme E... C... et M. D... A..., représentés par Me Panarelli, concluent, à titre principal, à ce qu'il n'y ait lieu à statuer sur la requête, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, et, enfin, à ce qu'une somme globale de 3 500 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que : - il n'y a plus lieu de statuer sur la requête, celle-ci étant devenue sans objet en raison de la délivrance en cours de procédure d'un certificat d'urbanisme déclarant réalisable son projet de construction ; - la requête est irrecevable, celle-ci n'ayant pas été régulièrement notifiée en application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; - le jugement attaqué est suffisamment motivé ; - le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif, et tiré de ce que le préfet de la Manche a fait une inexacte application de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, est fondé ; - le certificat d'urbanisme litigieux est entaché d'un vice d'incompétence ; - le certificat d'urbanisme litigieux est insuffisamment motivé ; - le certificat d'urbanisme litigieux a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en l'absence de mise en œuvre, préalablement à sa délivrance, de la procédure contradictoire prévue par l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ; - la situation exceptionnelle dans laquelle Mme C... s'est trouvée, consécutive à la dégradation de l'état de santé de son père, et à celle de son propre état de santé, l'a empêchée de solliciter un certificat d'urbanisme avant l'expiration du délai de cinq ans prévu à l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ; cette situation constitutive d'un cas de force majeure aurait dû conduire le préfet de la Manche à la faire bénéficier d'une prorogation exceptionnelle des droits attachés au lotissement antérieurement autorisé. Les parties ont été informées le 12 octobre 2022 de ce que l'arrêt est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des moyens de légalité externe soulevés en appel par Mme C..., celle-ci n'ayant pas soulevé en première instance de moyen reposant sur cette cause juridique dans le délai de recours contentieux. Des observations en réponse à ce courrier ont été enregistrés le 16 octobre 2022 pour Mme C... et M. A.... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B... ; - les conclusions de Mme Bougrine, rapporteure publique ; - et les observations de Me Chaigneau, représentant Mme C.... Une note en délibéré présentée pour Mme C... a été enregistrée le 18 octobre 2022. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... a déposé, le 1er juillet 2019, pour le compte de son père, dont elle était la tutrice, une demande de certificat d'urbanisme portant sur une opération de construction d'une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée à la section B, sous le numéro 286, située au lieu-dit La Croix Lucas à Le Tanu. Par un certificat d'urbanisme du 1er octobre 2019, le préfet de la Manche a déclaré que l'opération envisagée n'était pas réalisable au motif que la parcelle d'assiette n'était pas incluse dans une partie urbanisée de la commune. La ministre de la transition écologique relève appel du jugement du 25 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé, à la demande de Mme C..., ce certificat d'urbanisme opérationnel négatif. Sur les conclusions à fin de non-lieu présentées par Mme C... et M. A... : 2. Il ressort des pièces du dossier que, pour assurer l'exécution du jugement du 25 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Caen a annulé le certificat d'urbanisme du 1er octobre 2019, le maire de Le Tanu, agissant au nom de l'Etat, a délivré, le 21 juillet 2021, à Mme C... un nouveau certificat d'urbanisme déclarant réalisable l'opération envisagée. Une telle délivrance, qui est motivée par le souci du maire de Le Tanu de se conformer au jugement d'annulation, ne prive pas d'objet l'appel dirigé contre ce jugement. Les conclusions à fin de non-lieu présentées par Mme C... et M. A... ne peuvent donc être accueillies. Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête : 3. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. / (...) ". 4. Les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, même si elles mentionnent les certificats d'urbanisme, n'ont pas entendu viser les certificats d'urbanisme négatifs, mais seulement les certificats d'urbanisme positifs. La fin de non-recevoir, tirée du défaut de notification à Mme C... d'une copie de la requête d'appel de la ministre de la transition écologique, ne peut, dès lors, qu'être écartée. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 5. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune. ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il résulte de ces dispositions qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du même code, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. 6. Il est constant, d'une part, qu'à la date du certificat d'urbanisme litigieux, la commune de Le Tanu n'était dotée ni d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ni d'une carte communale opposable aux tiers. Il ressort, d'autre part, des pièces du dossier, et notamment des vues photographiques produites par les parties, que le terrain d'assiette de l'opération envisagée, d'une contenance de 1 400 mètres carrés, se trouve à environ 400 mètres de la mairie et de la salle de convivialité de la commune. Si ce terrain est contigu, à l'ouest et à l'est, de terrains bâtis, et est desservi par la voie publique et les différents réseaux publics, il ressort, toutefois, des pièces du dossier qu'il s'insère au sein d'une zone d'urbanisation diffuse, caractérisée par la présence d'un faible nombre de constructions, implantées de manière discontinue de part et d'autre de la route départementale 165, entre le centre-bourg de Le Tanu et le lieu-dit La Croix-Lucas. Dès lors, le préfet de la Manche n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées en estimant que le terrain d'assiette n'était pas inclus dans les parties urbanisées de la commune et en déclarant, pour ce motif, non-réalisable l'opération envisagée. 7. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Caen s'est fondé, pour annuler le certificat d'urbanisme du 1er octobre 2019, sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 8. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme C... en première instance et en appel. En ce qui concerne les autres moyens : 9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme est délivré dans les conditions fixées aux articles R. 422-1 à R. 422-4 pour le permis de construire, d'aménager ou de démolir et la décision prise sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable. ". 10. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. (...) / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. / (...) ". L'article R. 422-1 du même code dispose que : " Lorsque la décision est prise au nom de l'Etat, elle émane du maire, sauf dans les cas mentionnés à l'article R. 422-2 où elle émane du préfet. ". L'article R. 422-2 de ce code prévoit que : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / (...) / e) En cas de désaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction mentionné à l'article R. 423-16 ; / (...) / Le préfet peut déléguer sa signature au responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction ou à ses subordonnés, sauf dans le cas prévu au e ci-dessus. ". 11. D'une part, ainsi qu'il a été dit au point 6, la commune de Le Tanu n'était couverte par aucun document d'urbanisme à la date de délivrance du certificat d'urbanisme litigieux. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'il existait un désaccord entre le maire de Le Tenu et le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme. Le préfet de La Manche était, dès lors, en application des dispositions des articles L. 422-1, R. 422-1 et R. 422-2 du code de l'urbanisme, seul compétent pour se prononcer, au nom de l'Etat, sur la demande de certificat d'urbanisme présentée par Mme C.... 12. D'autre part, par un arrêté n° 19-107 du 16 septembre 2019, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture et librement accessible sur le site Internet de la préfecture, le préfet de la Manche a donné délégation à M. Simplicien, secrétaire général de la préfecture, à l'effet de signer tous les actes et arrêtés relevant des attributions de l'Etat dans le département, à l'exception de certains actes dont ne font pas partie les certificats d'urbanisme. Ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu, le secrétaire général de la préfecture de la Manche était compétent pour signer le certificat d'urbanisme litigieux. La circonstance, qui manque au demeurant en fait, que la cheffe du bureau de l'environnement et de la concertation publique de la préfecture de la Manche ne bénéficiait pas d'une délégation, régulière et exécutoire, du préfet de département à l'effet de signer une copie conforme du certificat d'urbanisme litigieux est sans incidence sur la légalité du certificat d'urbanisme litigieux. 13. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée. ". 14. Le certificat d'urbanisme litigieux vise les articles L. 410-1 et R. 410-1 du code de l'urbanisme ainsi que les avis émis au cours de l'instruction de la demande par le maire de Le Tanu et l'agence technique départementale. Il reproduit également les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme dont il fait application. Il énonce, enfin, que le terrain d'assiette ne peut pas être regardé comme étant inclus dans une partie urbanisée de la commune en raison de sa localisation en dehors du bourg, dans un compartiment de terrains, certes bâtis, mais présentant une faible densité de constructions et entouré de voies constituant des ruptures d'urbanisation. Ce certificat d'urbanisme comporte, ainsi, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Il est, dès lors, suffisamment motivé au regard des exigences de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme, lesquelles correspondent à celles de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. 15. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 410-10 du code de l'urbanisme : " Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande (...) ". Aux termes de l'article R. 410-12 du même code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. ". Selon le quatrième alinéa de l'article L. 410-1 de ce code : " Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique (...) ". 16. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L.211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 17. Il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme que le certificat d'urbanisme tacite résultant du silence gardé par l'autorité compétente a pour seul effet de faire obstacle à ce que l'administration, pendant une période de dix-huit mois à compter de la naissance de ce certificat, puisse invoquer, pour le terrain sur lequel porte ce dernier, des dispositions d'urbanisme, un régime de taxes ou participations d'urbanisme ou des limitations administratives au droit de propriété autres que celles qui existaient à la date de ce certificat, à l'exception des dispositions ayant pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En délivrant, postérieurement à la naissance d'un tel certificat tacite, un certificat d'urbanisme indiquant que le terrain ne peut pas être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée en raison des dispositions d'urbanisme qui lui sont applicables, l'administration, sauf dans l'hypothèse où elle opposerait ainsi des dispositions d'urbanisme entrées en vigueur après la naissance du certificat tacite, ne retire à ce dernier aucun des effets de droit qui lui sont attachés et ne peut, dès lors, être regardée comme procédant à son retrait. Il s'ensuit qu'en indiquant dans le certificat d'urbanisme litigieux que l'opération de construction envisagée sur le terrain situé au lieu-dit " La Croix Lucas " n'était pas réalisable en raison de sa localisation en dehors d'une partie urbanisée de la commune, le préfet de la Manche n'a pas procédé au retrait du certificat d'urbanisme tacite né du silence gardé par l'administration sur la demande de certificat d'urbanisme déposée le 1er juillet 2019 par l'intéressée sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme. Par suite, Mme C... ne peut utilement se prévaloir des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et du principe du contradictoire. 18. En quatrième et dernier lieu, la circonstance que Mme C... n'aurait pu, " en raison de situation personnelle exceptionnelle ", " déposer une demande de renouvellement " dans les délais prévus par les dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme relatives aux droits attachés, en vertu de ce même article, à un lotissement autorisé est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la décision contestée. 19. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué, que la ministre de la transition écologique est fondée à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Caen a annulé le certificat d'urbanisme du 1er octobre 2019. Sur les frais liés à l'instance : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C... et M. A... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 25 mars 2021 du tribunal administratif de Caen est annulé. Article 2 : La demande présentée par Mme C... devant le tribunal administratif de Caen est rejetée. Article 3 : Les conclusions présentées par Mme C... et M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à Mme E... C... et M. D... A.... Copie en sera adressée pour information à la commune de Le Tanu et au préfet de la Manche. Délibéré après l'audience du 18 octobre 2022, à laquelle siégeaient : - Mme Buffet, présidente de chambre, - Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure, - M. Le Brun, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 novembre 2022. Le rapporteur, Y. B... La présidente, C. BUFFET La greffière, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01406