Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 17/03/2022, 445882, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème - 9ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-03-17
Numéro : 445882
Rapporteur : Mme Dominique Agniau-Canel
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo

Vu la procédure suivante : Par une requête enregistrée le 2 novembre 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Le Poirier-au-Loup demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir les articles 4 et 37 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, notamment son Préambule ; - la convention européenne de sauvegarde de droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ; - le code de la santé publique ; - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Dominique Agniau-Canel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. La loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire aux articles L. 3131-12 à L. 3131-20 du code de la santé publique et déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises. La loi du 9 juillet 2020, organisant un régime de sortie de cet état d'urgence, a autorisé le Premier ministre à prendre, hormis sur les territoires dans lesquels l'article 2 de la même loi proroge l'état d'urgence sanitaire, à compter du 11 juillet 2020 et jusqu'au 30 octobre 2020 inclus, diverses mesures dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19. 2. Une nouvelle progression de l'épidémie au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, dont le rythme n'a cessé de s'accélérer au cours de cette période, a conduit le Président de la République à prendre le 14 octobre 2020, sur le fondement des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, un décret déclarant l'état d'urgence à compter du 17 octobre 2020 sur l'ensemble du territoire national. Sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le Premier ministre a par ailleurs pris le décret du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, dont l'interdiction de tout déplacement des personnes hors de leur lieu de résidence, sauf exceptions limitativement énumérées, prévue à l'article 4 et l'interdiction pour les magasins d'accueillir le public pour la vente de leurs biens et services, hormis ceux de première nécessité, prévue à l'article 37. La société requérante demande l'annulation pour excès de pouvoir des dispositions de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020, en tant qu'elles n'autorisent pas les déplacements pour la cueillette des produits récoltés dans la nature et de l'article 37, en tant qu'elles n'autorisent, pour les librairies, que les activités de retrait et de livraison. Sur les conclusions présentées en défense tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement d'office des requérants : 3. Aux termes de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative : " En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté. / Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté ". Il ressort des pièces du dossier que par une ordonnance n° 445883, 445886, 445899 du 13 novembre 2020, Société Le Poirier-au-Loup, M. C... et autre, le juge des référés du Conseil d'Etat, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté la demande de suspension des dispositions des articles 4 et 37 du décret du 29 octobre 2020 au motif qu'aucun des moyens soulevés n'était, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à leur légalité. La société Le Poirier-au-Loup a confirmé le maintien de sa requête dans le délai d'un mois qui lui avait été imparti. Il s'ensuit que les conclusions présentées par le ministre des solidarités et de la santé tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement d'office des requérants ne peuvent qu'être rejetées. Sur les conclusions de la société Le Poirier-au-Loup : En ce qui concerne le cadre dans lequel ont été prises les dispositions contestées : 4. Aux termes de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique : " I.- Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : 1° Réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l'accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage ; (...)5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ; (...) II.- Les mesures prescrites en application du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. " 5. Il ressort des pièces du dossier que la circulation du SARS-CoV-2 s'est accélérée très fortement sur le territoire entre les mois de septembre et d'octobre 2020, avec une très forte augmentation de l'ensemble des indicateurs nationaux, notamment des hospitalisations, admissions en réanimation et décès des cas confirmés et une augmentation du taux de positivité chez l'ensemble des personnes testées. Au 29 octobre 2020, Santé Publique France relevait une forte accélération de l'épidémie de Covid-19 sur l'ensemble du territoire, avec 236 143 nouveaux cas confirmés la semaine du 19 au 25 octobre (semaine 43) contre 171 254 la semaine précédente (semaine 42), le taux d'incidence étant passé de 255 à 392 cas pour 100 000. Cette augmentation de cas s'était accompagnée d'une forte tension hospitalière avec une augmentation du nombre d'hospitalisations, qui s'élevait à 12 176 personnes en semaine 43 contre 7 993 personnes en semaine 42 et une augmentation parallèle du nombre d'admissions en réanimation (1 816 contre 1 343 en semaine 42). 6. Compte tenu de l'aggravation de la situation sanitaire, et sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, le Gouvernement a décidé, ainsi qu'il a été dit au point 2, de limiter strictement les déplacements de personnes hors de leur domicile. A cette fin, il a, à l'article 4 du décret, interdit tout déplacement des personnes hors de leur lieu de résidence en fixant une liste limitative des exceptions à cette interdiction. Par l'article 37, il a limité, s'agissant des commerces, leur ouverture au public à la vente de produits de première nécessité, tout en maintenant la possibilité, pour les autres produits, de recourir à la vente à distance avec livraison à domicile ou retrait de commandes. Il résulte des dispositions de cet article que les librairies n'ont été autorisées à accueillir du public que pour leurs activités de livraison et de retrait de commande. En ce qui concerne la limitation de l'activité des librairies à la livraison et au retrait des commandes : 7. En premier lieu, si les librairies contribuent à l'exercice effectif de la liberté d'expression ainsi que de la libre communication des pensées et des opinions, les livres ne peuvent toutefois être regardés, au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, comme des biens de première nécessité. La société Le Poirier-au-Loup n'est par suite pas fondée à soutenir que ces dispositions excluraient, en période d'état d'urgence sanitaire, la fermeture des librairies au public et que le décret attaqué, en prévoyant une telle fermeture, serait entaché d'erreur de droit. Elle ne saurait par ailleurs utilement se prévaloir, à l'appui d'un tel moyen, de ce que le décret attaqué n'interdirait pas l'accès du public à d'autres commerces de biens ne présentant pas, selon elle, un caractère de première nécessité. 8. En deuxième lieu, l'article 37 du décret attaqué autorise, ainsi qu'il a été dit, les librairies à maintenir une activité de vente à distance, avec la livraison ou le retrait sur place des livres commandés. Il ressort également des pièces du dossier qu'outre les mesures générales prévues pour compenser les fermetures que le décret du 29 octobre 2020 a imposées aux commerces en raison de la situation sanitaire, des mesures complémentaires spécifiques pour les librairies ont été mises en place afin d'assurer leur viabilité économique, notamment l'instauration d'un tarif préférentiel pour les envois postaux de livres au bénéfice des librairies indépendantes. Si le maintien, malgré l'état d'urgence sanitaire, de la possibilité de vendre des livres à distance n'a pu profiter à une partie des librairies qui, pour des raisons diverses, n'étaient pas en mesure de la mettre en œuvre, telle la société requérante, spécialisée dans la vente de livres d'occasion, l'interdiction d'accueil du public dans les librairies ne saurait toutefois être regardée, au regard de la gravité de la crise sanitaire et de la nécessité de limiter, dans la mesure du possible, les interactions entre les personnes, comme ayant porté une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression, à la liberté de communiquer des pensées et des opinions et à la liberté du commerce et de l'industrie. 9. En troisième lieu, la société soutient que l'article 37 du décret attaqué porte atteinte au principe d'égalité, en autorisant la vente de livres dans d'autres types de commerces que les librairies. Il est exact que, dans sa rédaction initiale, le II de l'article 37 n'interdisait la vente de livres, parallèlement à la fermeture au public des librairies, que dans les centres commerciaux. Ce n'est qu'avec l'intervention du décret n° 2020-1331 du 2 novembre 2020 que le II de l'article 37 a été modifié pour prévoir qu'outre les centres commerciaux, les supermarchés, les magasins multi-commerces, les hypermarchés et les autres magasins de vente d'une surface de plus de 400 m2 ne pouvaient plus accueillir du public que pour les activités mentionnées au I de cet article, ce qui excluait, par suite, la vente de livres. Ainsi, durant quelques jours, il est demeuré possible d'acheter des livres dans ces établissements, autorisés à accueillir du public, alors que les librairies n'étaient autorisées à vendre des livres qu'à distance. Toutefois, à supposer que l'article 37 du décret puisse être regardé de ce fait comme illégal, faute d'avoir immédiatement prévu une interdiction d'acheter des livres dans les commerces demeurant ouverts au public, cette illégalité n'affecterait le texte qu'en tant qu'il n'a pas instauré une telle interdiction, et ne remettrait pas en cause sa légalité en tant qu'il a interdit l'accès au public des librairies. La société Le Poirier-au-Loup, qui demande l'annulation de l'article 37 en tant qu'il n'autorise pas l'accès du public aux librairies, ne saurait donc, au regard de ses conclusions, invoquer utilement un tel moyen. En ce qui concerne les déplacements pour la cueillette des produits récoltés dans la nature : 10. La société Le Poirier-au-Loup, qui, outre son activité de vente de livres d'occasion, exerce une activité de restauration, et de vente à emporter en période de confinement, soutient que les dispositions de l'article 4 du décret attaqué lui interdisaient les déplacements, au-delà de la limite d'une heure quotidienne et dans un rayon maximal d'un kilomètre, pour cueillir des produits récoltés dans la nature et destinés à l'exercice de son activité. Toutefois, aux termes du 1° de l'article 4, sont autorisés " les déplacements à destination ou en provenance du lieu d'exercice (...) d'une activité professionnelle ". Il en résulte qu'aucune interdiction de déplacement n'était opposable à la société pour des cueillettes effectuées à des fins professionnelles. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Le Poirier-au-Loup doit être rejetée. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de la société Le Poirier-au-Loup est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Le Poirier-au-Loup et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée au Premier ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 23 février 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. H... G..., M. Frédéric Aladjidi, présidents de chambre ; Mme K... D..., Mme A... L..., M. E... F..., M. J... B..., Mme Isabelle Lemesle, conseillers d'Etat et Mme Dominique Agniau-Canel, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 17 mars 2022. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé La rapporteure : Signé : Mme Dominique Agniau-Canel La secrétaire : Signé : Mme I... M...