Cour Administrative d'Appel de Nancy, 4ème chambre - formation à 3, 30/09/2013, 12NC00720, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nancy
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-09-30
Numéro : 12NC00720
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : M. Alain  LAUBRIAT
Commissaire du gouvernement : M. WIERNASZ
Avocat(s) : SCP MEIER-BOURDEAU  LÉCUYER

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 avril et 26 juillet 2012, présentés pour Réseau Ferré de France, dont le siège est au 92, avenue de France, à Paris Cedex 13 (75648), représenté par le président de son conseil d'administration, par la SCP d'avocats Ancel, couturier et Meier ; Réseau Ferré de France demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1000972 du Tribunal administratif de Besançon du 23 février 2012 en tant qu'il a annulé sa décision de signer la convention conclue le 27 novembre 2009 entre la société Aydal Grands comptes agissant au nom et pour le compte de RFF et la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier ; 2°) de rejeter la demande présentée par la fédération nationale des associations d'usagers des transports devant le Tribunal administratif de Besançon ; 3°) de mettre à la charge de la fédération nationale des associations d'usagers des transports une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; Réseau Ferré de France soutient que : - la société Aydal Grands Comptes, qui disposait d'un mandat de représentation, était compétente pour signer au nom et pour le compte de RFF la convention conclue le 27 novembre 2009 autorisant la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier à occuper temporairement la dépendance domaniale située sur la ligne Chaugey-Lons-le-Saunier ; - la convention conclue le 27 novembre 2009 n'a jamais autorisé l'occupant à déposer les voies ; l'occupant n'a d'ailleurs jamais procédé à cette dépose ; la délivrance d'une autorisation d'occupation temporaire de la ligne Chaugey-Lons-le-Saunier était possible dès lors que cette ligne, qui n'a pas connu de trafic ferroviaire depuis 1994, est désaffectée ; la délivrance d'autorisations d'occupation temporaire de l'emprise d'une ligne ferroviaire n'est pas subordonnée à une décision de fermeture de ladite ligne ; Vu le jugement attaqué ; Vu l'ordonnance en date du 6 mars 2013 fixant la clôture de l'instruction le 5 avril 2013 à 16 heures ; Vu le mémoire en intervention, enregistré le 18 mars 2013, présenté pour l'espace communautaire Lons-agglomération venant aux droits de la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier, dont le siège est au 4, avenue du 44ème Régiment d'Infanterie, à Lons-le-Saunier (39000), représenté par son président en exercice, par Me Suissa, avocat ; L'espace communautaire Lons-agglomération conclut à l'annulation du jugement du Tribunal administratif de Besançon du 23 février 2012 et au rejet de la demande présentée par la fédération nationale des associations d'usagers des transports devant le Tribunal administratif de Besançon ; L'espace communautaire Lons agglomération soutient que : - la régularité de la décision du bureau national de la fédération nationale des associations d'usagers des transports autorisant son président à contester en justice l'autorisation d'occupation du domaine public ferroviaire délivrée par RFF à la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier n'étant pas établie, la demande de première instance était par suite irrecevable ; le président de la fédération nationale des associations d'usagers des transports a en tout état de cause outrepassé l'autorisation qui lui avait été donnée par son bureau ; - la société Aydal Grands Comptes était compétente pour signer au nom et pour le compte de RFF la convention conclue le 27 novembre 2009 ; - la convention conclue le 27 novembre 2009 n'autorise pas la dépose des voies ; la fermeture d'une ligne peut résulter de la cessation du trafic ferroviaire ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2013, présenté pour la fédération nationale des associations d'usagers des transports, dont le siège est au 32, rue Raymond Losserand, à Paris (75014), représentée par son président en exercice, par Me Busson, avocat ; la fédération nationale des associations d'usagers des transports demande à la Cour : - de rejeter la requête ; - d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Besançon du 23 février 2012 en tant qu'il a rejeté ses conclusions en injonction ; - d'enjoindre à RFF de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, à la résolution du contrat d'autorisation d'occupation du domaine public conclu le 27 novembre 2009 avec la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier, subsidiairement de saisir dans un délai de cinq mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité et en prononce la résolution ; - de mettre à la charge de RFF une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; La fédération nationale des associations d'usagers des transports soutient que : - la décision du 16 octobre 2008 par laquelle le président de RFF a donné procuration à M. Philippe Bauchot, président de Aydal Grands Comptes, pour agir pour RFF et en son nom ne constitue pas un mandat de représentation mais une délégation de pouvoirs ; les personnes publiques ne peuvent déléguer la gestion de leur domaine public ; en tout état de cause, la décision du 16 octobre 2008, qui n'a fait l'objet d'aucune mesure de publicité, ne saurait produire d'effets ; le président de RFF n'étant pas compétent pour délivrer les autorisations d'occupation du domaine public ferroviaire, il ne pouvait subdéléguer à la société Aydal Grands Comptes une compétence dont il ne disposait pas ; le président de la société Aydal Grands Comptes ne pouvait déléguer sa signature au responsable de l'agence Bourgogne Franche-Comté ; - l'autorisation donnée à la communauté de communes de Lons-le-Saunier d'occuper le domaine public ferroviaire emportait implicitement autorisation de déposer les voies ; en tout état de cause, la communauté de communes a déposé les voies sur la partie de l'emprise transformée en piste cyclable ; l'aménagement d'une piste cyclable sur l'emprise ferroviaire méconnaît l'affectation de la voie ferrée ; - RFF ne pouvant décider de la fermeture de la ligne compte tenu de l'opposition de la région Franche-Comté, c'est à tort que les premiers juges ont, pour rejeter ses conclusions en injonction, considéré que RFF pouvait régulariser la procédure en prenant une décision de fermeture de la ligne ; Vu les ordonnances en date du 11 avril 2013 rouvrant l'instruction et fixant une nouvelle date de clôture de l'instruction le 3 mai 2013 à 16 heures ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le décret n° 97-444 du 5 mai 1997 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 septembre 2013 : - le rapport de M. Laubriat, premier conseiller, - et les conclusions de M. Wiernasz, rapporteur public ; 1. Considérant que par une convention signée le 27 novembre 2009, Réseau Ferré de France (RFF) a consenti à la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier aux droits de laquelle vient l'espace communautaire Lons agglomération une autorisation d'occupation d'une durée de 10 ans d'une parcelle de son domaine public, portant sur une superficie de 253 658 m2 de terrain constitué par l'emprise de la ligne ferroviaire allant de Chaugey à Lons-le-Saunier ; que RFF demande l'annulation du jugement du 23 février 2012 du Tribunal administratif de Besançon en tant qu'il a annulé sa décision de signer la convention conclue le 27 novembre 2009 ; que la fédération nationale des associations des usagers des transports (FNAUT) conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à ce qu'il soit enjoint à RFF de procéder à la résolution du contrat conclu le 27 novembre 2009, subsidiairement de saisir le juge du contrat afin qu'il en constate la nullité et en prononce la résolution ; Sur la recevabilité de la demande de première instance : 2. Considérant qu'une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif ; qu'il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer, le cas échéant, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie ; que tel est le cas lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier ; qu'à ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée ; 3. Considérant, d'une part, qu'il n'appartient pas au juge administratif de s'assurer des conditions de régularité de la convocation des membres du bureau de la FNAUT à la séance du 11 juin 2010 à l'issue de laquelle le président de cette association a été autorisé à représenter cette personne morale dans l'action engagée devant le Tribunal administratif de Besançon pour obtenir l'annulation de la décision de RFF donnant autorisation à la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier d'aménager une voie verte sur la ligne de chemin de fer Lons-le-Saunier/Chaugey ; que, d'autre part, il ressort du compte rendu de la séance du bureau de la FNAUT du 11 juin 2010 produit en première instance que le quorum ayant été atteint, le bureau a autorisé à l'unanimité son président en exercice à représenter la FNAUT dans l'action engagée devant le Tribunal administratif de Besançon ; que, par suite, le président de la FNAUT était valablement autorisé à représenter cette association devant le Tribunal administratif de Besançon ; qu'enfin, et alors même que la convention conclue le 27 novembre 2009 ne prévoirait pas la dépose des voies, le président n'a pas outrepassé le pouvoir qui lui avait été conféré par le bureau en demandant l'annulation de la décision de RFF de signer ladite convention qui a pour objet d'autoriser la communauté de communes " à occuper et à utiliser un bien immobilier " constitué de l'emprise RFF nécessaire à la réalisation du projet voie verte à partir de la gare des Dombes à Lons-le-Saunier jusqu'au PK 400 + 005 à Courlans ; que la fin de non recevoir opposée par l'espace communautaire Lons agglomération tirée de ce que la demande de première instance aurait été irrecevable faute pour le président de la FNAUT d'avoir qualité lui donnant intérêt pour agir ne peut qu'être écartée ; Sur les conclusions d'appel principal : En ce qui concerne la compétence de la société Aydal Grands Comptes pour signer la convention conclue le 27 novembre 2009 : 4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la convention conclue le 27 novembre 2009 a été signée au nom et pour le compte de RFF par M.A..., responsable de l'agence Bourgogne Franche-Comté de la société Aydal Grands Comptes ; 5. Considérant, d'une part, qu'il résulte de la combinaison des dispositions des articles 31 et 47 du décret susmentionné du 5 mai 1997 que dans le cadre de la gestion de son domaine public, le conseil d'administration de RFF peut autoriser la conclusion de conventions temporaires d'occupation du domaine public ; qu'à cet effet, l'article 39 dudit décret autorise le conseil d'administration à déléguer une partie de ses pouvoirs à son président ; que par une délibération en date du 29 novembre 2007, le conseil d'administration de RFF a délégué à son président, en matière de patrimoine immobilier, le soin de décider " des occupations ou utilisations de toute nature de son domaine, dont le montant de la redevance annuelle n'excède pas un million d'euros " ; 6. Considérant, d'autre part, que par une délibération en date du 16 novembre 2006, le conseil d'administration de RFF a autorisé la signature d'un marché relatif " à la gestion du patrimoine foncier et immobilier de RFF et à la cession de biens " ; que les lots relatifs à la gestion des biens de RFF pour les secteurs Ile-de-France / Ouest / Sud-Est / Centre Est ont été attribués à la société Aydal Grands comptes pour une durée de onze ans ; que le marché correspondant a été signé le 20 décembre 2006 ; que par une décision du 16 octobre 2008, le président de RFF a donné procuration à M. Philippe Bauchot, président de la société Aydal Grands Comptes, pour agir pour RFF et en son nom " aux fins d'assurer des missions liées à la gestion de son patrimoine foncier et immobilier " ; que cette décision habilite le président de la société Aydal Grands Comptes à déléguer les pouvoirs qu'il tient de cette procuration à toute personne de son choix au sein de la société ; que l'article 5-1 de la décision du 16 octobre 2008 précise que " sauf opposition expresse de RFF, le mandataire est le signataire des contrats d'occupation ainsi que de leurs avenants [...] " ; que le mandat conféré à la société Aydal pour gérer les dépendances domaniales au nom de RFF est toutefois encadré puisque la compétence de la société Aydal pour signer les contrats d'autorisations d'occupation est circonscrite à certains contrats limitativement énumérés, notamment ceux dont le montant de la redevance annuelle est inférieur à 15 000 euros HT ; que par ailleurs, RFF peut s'opposer à la signature des conventions d'autorisations d'occupation négociées par la société Aydal ; qu'ainsi, la décision du 16 octobre 2008 confère à la société Aydal Grands Comptes un simple mandat de représentation, et non pas une délégation de pouvoirs comme le soutient la FNAUT ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le président de RFF a, depuis la délibération du 29 novembre 2007, compétence pour délivrer une autorisation d'occuper le domaine public ferroviaire dès lors que le montant de la redevance annuelle versée en contrepartie de ladite autorisation n'excède pas un million d'euros ; que par sa décision du 16 octobre 2008, le président de RFF a mandaté la société Aydal Grands Comptes pour négocier et signer au nom et pour le compte de RFF les contrats d'autorisation d'occupation temporaire dont le montant de la redevance annuelle est inférieur à 15 000 euros ; que l'article 8 de la convention conclue le 27 novembre 2009 par la société Aydal Grands Comptes agissant au nom et pour le compte de RFF impose à la communauté de communes du bassin de Lons-le-Saunier de verser à RFF une redevance annuelle de 1 000 euros HT en contrepartie de l'autorisation d'occuper l'emprise de la ligne ferroviaire Lons-le-Saunier/Chaugey ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges ont considéré que le responsable de l'agence Bourgogne Franche-Comté de la société Aydal Grands Comptes était incompétent pour signer la convention du 27 novembre 2009 au nom et pour le compte de RFF ; En ce qui concerne l'affectation de la ligne : 8. Considérant que la désaffectation d'une ligne ferroviaire ne saurait résulter du seul arrêt de la circulation des trains décidé par l'opérateur ferroviaire desservant la ligne ; que la seule circonstance que la ligne Lons le Saulnier/ Chaugey ne soit plus en activité depuis 1994 ne saurait donc suffire pour considérer que cette ligne n'est plus affectée à la circulation ferroviaire ; que si RFF a la possibilité de délivrer des autorisations d'occupation de dépendances de son domaine public, c'est à la condition que l'utilisation faite du domaine public par l'occupant soit compatible avec son affectation ; que la convention conclue le 27 novembre 2009 autorisait la communauté de communes du bassin de Lons à procéder à tous travaux d'aménagement nécessaires à la réalisation d'une voie verte ; qu'il est constant au vu des clichés photographiques produits à hauteur d'appel que depuis la réalisation des travaux prévus à la convention, les rails ne sont plus apparents ; que, par suite, la ligne restant affectée au service public ferroviaire, RFF ne pouvait légalement, nonobstant le caractère temporaire donné à l'opération, décider de signer une convention permettant l'aménagement d'une piste cyclable sur l'emprise de la voie ferrée, qui impliquait nécessairement la dépose ou le recouvrement des rails ; que, par suite, RFF n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient commis une erreur de fait et une erreur de droit en considérant que la ligne Lons-le-Saunier/ Chaugey restant affectée au service public ferroviaire, RFF ne pouvait décider de signer la convention conclue le 27 novembre 2009 ; 9. Considérant que le motif tiré de l'absence de désaffectation de la ligne ainsi retenu par les premiers juges était à lui seul de nature à entraîner l'annulation de la décision par laquelle RFF a décidé de signer la convention conclue le 27 novembre 2009 ; que, par suite, RFF n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Besançon a annulé cette décision ; Sur les conclusions d'appel incident : 10. Considérant que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement la nullité dudit contrat ; qu'il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article 22 du décret n° 97-444 susvisé : " Lorsque RFF envisage la fermeture d'une ligne ou d'une section de ligne, il soumet le projet de fermeture à la région compétente pour organiser les services ferroviaires régionaux de voyageurs sur la ligne ou la section de ligne en cause ou, le cas échéant, au Syndicat des transports d'Ile-de-France. La région ou le syndicat dispose d'un délai de trois mois pour faire connaître son avis. L'absence de réponse de l'organe délibérant dans ce délai vaut avis favorable. / Parallèlement, RFF publie dans une publication professionnelle du secteur des transports un avis relatif à ce projet de fermeture. Les entreprises ferroviaires, les gestionnaires d'infrastructure de réseaux raccordés ou embranchés et les titulaires de contrat ou de convention prévus aux articles 1er-1 et 1er-2 de la loi du 13 février 1997 susvisée disposent d'un délai de trois mois pour lui faire connaître leurs observations. / Dès l'engagement des consultations, RFF informe de son projet le ministre chargé des transports qui s'assure notamment que la fermeture projetée ne présente pas d'inconvénient au regard des impératifs de défense. / Après avoir recueilli les avis et observations mentionnés aux premier et deuxième alinéas et s'il entend poursuivre son projet, RFF adresse au ministre chargé des transports une proposition motivée de fermeture, accompagnée des avis reçus et du bilan des observations recueillies. / Le ministre chargé des transports dispose d'un délai de deux mois pour autoriser la fermeture et, le cas échéant, demander le maintien en place de la voie. Le silence gardé par le ministre chargé des transports pendant ce délai vaut autorisation pour RFF de fermer la ligne ou la section de ligne considérée. La décision de fermeture est publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture du département sur le territoire duquel est située la ligne ou la section de ligne considérée. [...] " ; 12. Considérant que l'annulation de la décision par laquelle RFF a décidé de signer la convention du 27 novembre 2009 autorisant la communauté de communes du Bassin de Lons-le-Saunier à occuper le domaine public ferroviaire ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente régularise la procédure en décidant la fermeture de la ligne Lons-le-Saunier/Chaugey ; que la seule circonstance que la commission permanente du conseil régional de la région Franche-Comté ait émis le 9 novembre 2007 un avis défavorable à la fermeture de cette ligne ne suffit pas pour établir que RFF ne pourrait aujourd'hui régulariser la procédure ; qu'au demeurant, les dispositions précitées de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997 ne subordonnent pas la décision de fermeture d'une ligne ferroviaire à l'avis conforme de la région compétente pour organiser les services ferroviaires régionaux de voyageurs sur la ligne ou la section de ligne en cause ; que l'exécution du présent arrêt n'implique donc pas nécessairement d'enjoindre à RFF de résoudre le contrat, ni de saisir le juge du contrat afin que ce dernier en constate la nullité et prononce la résolution ; que, par suite, les conclusions d'appel incident de la FNAUT tendant à ce qu'il soit enjoint à RFF de procéder à la résolution du contrat conclu le 27 novembre 2009 ou, subsidiairement, de saisir le juge du contrat doivent être rejetées ; que l'exécution du présent arrêt implique en revanche d'enjoindre à RFF de régulariser la procédure en sollicitant du ministre en charge des transports, conformément aux dispositions de l'article 22 du décret susvisé du 5 mai 1997, l'autorisation de fermer la ligne Lons-le-Saunier/Chaugey ; que par suite, il y a lieu d'enjoindre à RFF de saisir le ministre en charge des transports d'une telle demande dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la FNAUT qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, verse à Réseau Ferré de France la somme qu'il réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu de mettre à la charge de Réseau Ferré de France la somme de 1 500 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de Réseau Ferré de France est rejetée. Article 2 : Il est enjoint à Réseau Ferré de France de demander dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt au ministre en charge des transports l'autorisation de fermer la ligne ferroviaire Lons-le-Saunier/Chaugey. Article 3 : Réseau Ferré de France versera à la fédération nationale des associations d'usagers des transports une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Réseau Ferré de France, à l'espace communautaire Lons agglomération et à la Fédération nationale des associations d'usagers des transports. '' '' '' '' 2 N° 12NC00720