CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 14/11/2019, 17BX00473, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-11-14
Numéro : 17BX00473
Président : M. POUZOULET
Rapporteur : M. Dominique  FERRARI
Commissaire du gouvernement : Mme LADOIRE
Avocat(s) : SCP CGCB & ASSOCIES BORDEAUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 6 juin 2013 par lequel le préfet de l'Aveyron a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une centrale photovoltaïque au lieu-dit La Cayrousse sur le territoire de la commune de Rodelle. Par un jugement n° 1303577 du 14 décembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 10 février 2017 et des mémoires enregistrés le 27 avril 2017, le 16 juin 2017 et le 19 octobre 2018, la SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 14 décembre 2016 ; 2°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Aveyron du 6 juin 2013 ; 3°) d'enjoindre au préfet de l'Aveyron, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de 30 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de reprendre l'instruction de sa demande de permis de construire, dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : En ce qui concerne la régularité du jugement : - il comporte une erreur de fait substantielle ; il se fonde à tort sur le prétendu " avis réservé " rendu par l'autorité environnementale ; - il procède, à tort, à une neutralisation du motif illégal de l'incompatibilité du projet avec des réflexions cadres élaborés par les services de l'Etat par directives et circulaires dépourvus de valeur réglementaire ; - en tant qu'il confirme le motif de refus du permis de construire tiré de la prétendue méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; En ce qui concerne la légalité de l'arrêté attaqué : - il est entaché d'un vice de forme en l'absence de mention de l'ensemble des avis rendus au cours de l'instruction dans les visas de la décision ; - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en raison de plusieurs irrégularités entachant les consultations au cours de l'instruction : le préfet s'est considéré comme étant lié par les seuls avis défavorables rendus par la chambre d'agriculture de l'Aveyron, la commission départementale de la nature, du paysage et des sites (CDNPS) et la commission départementale de consommation des espaces agricoles (CDCEA) ; plusieurs avis, non visés, tous favorables au projet, n'ont pas été pris en compte tels que le service régional d'archéologie, le service départemental d'incendie et de secours, le service eau et biodiversité ainsi que le commissaire enquêteur ; -l'arrêté est entaché d'erreurs de fait. L'arrêté fait une description inexacte du site d'implantation du projet. Il ne se situe pas dans un paysage ouvert. Il n'est pas exempt d'infrastructures dans la mesure où plusieurs équipements préexistent (terrain motocross, réserve de chasse). Le terrain est en friche, sans boisement de qualité. - l'arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme ; -l'arrêté est entaché d'une erreur de droit en ce qu'elle se fonde sur des textes dépourvus de valeur règlementaire ; - l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'ensemble des caractéristiques du projet. Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que le préfet n'a commis aucune erreur quant au site du projet litigieux ; que l'arrêté n'est entaché d'aucun vice de procédure ; que l'arrêté de refus n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme en se fondant sur l'intérêt du site d'implantation et l'impact du projet de construction. Par ordonnance du 19 octobre 2018, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 3 décembre 2018 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. C... B..., - les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public, - et les observations de Me A..., représentant la SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13. Une note en délibéré présentée par la SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 a été enregistrée le 28 octobre 2019. Considérant ce qui suit : 1. La SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 a déposé, le 17 août 2012, une demande de permis de construire en vue d'installer une centrale photovoltaïque sur une emprise foncière de 16,5 ha comprenant 30 648 modules, huit bâtiments, une réserve incendie de 120 m3, 2,8 km de voiries internes stabilisées et une clôture de 2 m de hauteur, au lieu-dit La Cayrousse sur le territoire de la commune de Rodelle dans l'Aveyron. Par arrêté du 6 juin 2013, le préfet de l'Aveyron a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 relève appel du jugement du 14 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté préfectoral. Sur la régularité du jugement : 2. La SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 reproche au tribunal administratif d'avoir, d'une part, commis une erreur de fait substantielle, en estimant que l'avis rendu par l'autorité environnementale était " réservé " sur le projet et, d'autre part, une erreur de droit en procédant à une neutralisation du motif illégal de l'incompatibilité du projet avec des réflexions cadres élaborés par les services de l'Etat par directives et circulaires dépourvus de valeur réglementaire. Enfin, la société estime également que le jugement est irrégulier en tant qu'il confirme le motif de refus du permis de construire tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme. Toutefois, ces critiques, qui relèvent du bien-fondé de la décision des premiers juges, sont sans incidence sur la régularité du jugement attaqué. Les moyens selon lesquels le jugement serait irrégulier ne peuvent ainsi qu'être écartés. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". Toutefois, alors qu'il n'est ni allégué ni a fortiori établi que le préfet n'aurait pas recueilli tous les avis nécessaires, qui n'étaient pas des avis conformes, l'absence de mention dans les visas de l'arrêté attaqué de l'ensemble des avis rendus par les personnes et services qui devaient être consultés est sans incidence sur la légalité de celui-ci. 4. En deuxième lieu, la circonstance que l'arrêté en litige ne comporte dans les visas que la mention de plusieurs avis défavorables au projet ne permet pas, à elle seule, de considérer que le préfet se serait estimé lié par ces seuls avis défavorables. Et le fait que le préfet n'a pas visé certains avis favorables n'est pas non plus de nature à établir qu'il ne les aurait pas pris en compte avant de se prononcer sur la demande de permis de construire qui lui était soumise, ni, en conséquence, que l'arrêté en litige n'aurait pas été précédé d'un examen approfondi du dossier. 5. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la visite des lieux ordonnée par le tribunal, en première instance, que la description des caractéristiques du site d'implantation contenue dans l'arrêté attaqué serait entachée d'erreurs de fait. 6. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 7. Il ressort des pièces du dossier, que le terrain d'assiette du projet litigieux, qui consiste en l'implantation d'une centrale photovoltaïque au sol sur une emprise foncière de 16,5 hectares, comprenant 30 648 modules, 8 bâtiments, une réserve d'eau destinée à la lutte contre l'incendie, 2,8 kilomètres de voiries internes stabilisées et une clôture de 2 mètres de haut entourant le projet, est situé dans un secteur naturel légèrement vallonné et dominé par des pelouses sèches et des massifs d'arbres ou d'arbustes sauvages, classée en zone " N " au plan local d'urbanisme de la commune de Rodelle, au coeur du Causse Comtal. Le territoire où doit être réalisé le projet se caractérise par un paysage ouvert, à vocation agro-pastorale et dépourvu d'infrastructures marquantes. Les parcelles d'implantation du projet sont également situées dans la zone naturelle d'intérêt écologique, floristique et faunistique (ZNIEFF) dénommée " Causse Comtal et Causse de Lanhac " et se situent, en outre, à proximité des châteaux de Dalmayrac et de Lagarde, classés au titre des monuments historiques. Si la société appelante fait valoir que l'implantation du projet a été établie pour sa plus grande partie au centre d'une dépression afin d'en limiter l'impact visuel, il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la visite des lieux effectuée le 29 septembre 2016 par le tribunal qu'il est également prévu d'installer des panneaux au point culminant du terrain d'assiette de la centrale, situé à environ 590 m d'altitude, à partir duquel s'ouvre une vue lointaine panoramique sur des paysages naturels et qu'ainsi les secteurs les plus élevés des sites de Dalmayrac, La Vayssière et La Garenne, situés entre 1,5 et 3 kilomètres du projet, restent en situation de covisibilité partielle avec le site d'implantation des équipements de la centrale photovoltaïque. De même, si la société Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 fait valoir que des mesures d'intégration paysagère du projet ont été prévues afin d'en limiter l'impact visuel, telles que notamment la préservation des dolines, le placement des panneaux en recul de 40 mètres de la clôture et du chemin communal ainsi que la création d'écrans végétaux, il ressort cependant des pièces du dossier que les installations demeureront visibles depuis le chemin communal qui longe le terrain d'assiette et que le projet modifiera ainsi le paysage dans lequel il doit être implanté en introduisant des constructions sans rapport avec les paysages existants et qui seront visibles depuis les terrains situés à une altitude supérieure. Enfin, si la société se prévaut de l'avis favorable au projet du service départementale d'incendie et de secours de l'Aveyron ainsi que de plusieurs services de l'Etat et du fait que l'autorité environnementale, dans son avis rendu le 9 août 2012, a conclu à la bonne qualité de l'étude d'impact, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement avait émis le 8 juin 2012 un avis réservé et la commission départementale de la nature, des paysages et des sites de l'Aveyron a émis le 27 mars 2013 un avis défavorable au projet d'implantation de la centrale photovoltaïque litigieuse sur le territoire de la commune de Rodelle, comme la chambre d'agriculture et la commission départementale de consommation des espaces agricoles. A cet égard, l'erreur commise par les premiers juges, qui ont confondu l'avis émis par le préfet de région pour l'autorité environnementale et celui émis par la direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement, effectivement déclarée réservée sur le projet, n'a pas eu en l'espèce d'incidence sur l'appréciation faite par le tribunal sur l'intégration de ce projet dans l'environnement. Enfin, les circonstances que le projet permettrait de prendre en compte l'intérêt public lié au développement des énergies renouvelables ou que ce projet serait bénéfique pour l'économie locale et l'emploi sont sans influence sur l'appréciation portée par l'autorité administrative en ce qui concerne l'atteinte aux lieux avoisinants. Par suite, c'est par une exacte application des dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme que le préfet de l'Aveyron a estimé, au regard notamment à la qualité du site naturel et à sa préservation, ainsi qu'à l'impact massif sur la zone naturelle de la réalisation d'une centrale de 30 648 modules et de huit bâtiments, étendue sur plus de 16 hectares, était de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels. De plus le préfet aurait été fondé à opposer un refus à la société s'il ne s'était fondé que sur la méconnaissance de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme. Par suite, la société ne peut utilement faire valoir que le préfet ne pouvait lui opposer que le projet était aussi incompatible avec la doctrine administrative sur le contrôle des centrales photovoltaïques qui était dépourvue de caractère réglementaire. 8. Il résulte de tout ce qui précède, que la société Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Sur les conclusions aux fins d'injonction : 9. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 doivent être également rejetées. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 10. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 11. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le paiement de la somme demandée par la société Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DECIDE Article 1er : La requête de la SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Vents d'Oc Centrale d'Energie Renouvelable 13 et au ministre de la cohésion des territoires. Copie en sera délivrée au préfet de l'Aveyron. Délibéré après l'audience du 17 octobre 20119, à laquelle siégeaient : M. Philippe Pouzoulet, président, M. C... B..., président-assesseur, M. Stéphane Gueguein, premier conseiller, Lu en audience publique, le 14 novembre 2019. Le rapporteur, Dominique B...Le président Philippe PouzouletLe greffier, Sylvie Hayet La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 17BX00473 2