Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 02/05/2014, 12NT02086, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-05-02
Numéro : 12NT02086
Président : M. ISELIN
Rapporteur : M. Jean-Frédéric  MILLET
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : DONIAS

Vu la requête, enregistrée le 25 juillet 2012, et le mémoire complémentaire, enregistré le 15 mars 2013, présentés pour la commune de Theix, représentée par son maire en exercice, à ce dûment habilité par délibération du conseil municipal du 25 mars 2008, par Me Rouhaud, avocat au barreau de Rennes ; la commune de Theix demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0903492 en date du 1er juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes l'a condamnée à verser à M. et Mme C... la somme de 98 454,97 euros, tous intérêts compris, en réparation des préjudices subis du fait de la délivrance d'un certificat d'urbanisme illégal, et a rejeté son appel en garantie par l'Etat ; 2°) de rejeter la demande indemnitaire présentée par M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - c'est à tort qu'elle n'a pas été exonérée de toute responsabilité ; à la date de leur acquisition, M. et Mme C... n'avaient aucune assurance, de la part de la commune, que leur terrain resterait constructible, compte tenu de la révision en cours du plan d'occupation des sols ; le certificat d'urbanisme, bien qu'il soit positif, précise bien que du fait de cette révision, " toute demande d'occupation ou d'autorisation du sol est susceptible de faire l'objet d'un sursis à statuer " ; du fait de cette seule mention, les intéressés ne bénéficiaient d'aucun droit acquis, ni d'aucune situation juridique protégée ; ils ont commis une grave imprudence en procédant à l'acquisition réalisée, sans avoir obtenu, préalablement, une autorisation d'urbanisme définitive ; le notaire était tenu d'un devoir de conseil vis-à-vis de son client ; - le préjudice des intéressés ne résulte pas de l'illégalité du certificat d'urbanisme du 7 mars 2005, au regard de la loi " littoral ", mais de cette imprudence ; il n'y a pas de lien de causalité entre la faute alléguée et le préjudice invoqué ; - la commune doit être exonérée de toute responsabilité, en raison des fautes commises par l'Etat, qui a mal exécuté ses obligations ; elle avait conclu une convention d'assistance avec les services de l'Etat en vue de l'instruction de l'ensemble des demandes de certificat ou d'autorisation en matière d'urbanisme ; l'Etat, qui a un devoir de conseil à l'égard des collectivités territoriales, est susceptible d'engager sa responsabilité dans l'hypothèse d'une carence du porter à connaissance préfectoral au moment de l'élaboration d'un document d'urbanisme ; il résulte de la jurisprudence en matière d'établissement et de recouvrement des impôts, que la responsabilité pour faute lourde est abandonnée, et que cela vaut quel que soit le domaine d'intervention de l'Etat, même lorsqu'il intervient dans une activité administrative complexe ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2013, présenté pour M. et Mme C..., demeurant " ..., par Me Donias, avocat au barreau de Rennes, qui concluent, d'une part, au rejet de la requête de la commune de Theix, d'autre part, par la voie de l'appel incident à ce que la somme à laquelle la commune a été condamnée par l'article 1er du jugement du 1er juin 2012 soit portée à 112 854,83 euros, cette somme portant intérêts à compter de la réception de la demande préalable d'indemnisation, avec capitalisation des intérêts à compter du 9 juillet 2010, et, enfin, à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Theix au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils soutiennent que : - la délivrance d'un certificat d'urbanisme positif déclarant à tort une parcelle constructible constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; aucune imprudence de leur part n'est de nature à atténuer cette responsabilité ; dans l'hypothèse où la révision du POS a été prescrite, un certificat d'urbanisme ne peut régulièrement faire état de ce qu'un sursis à statuer est susceptible d'être opposé à une demande de permis de construire que s'il apparait à l'autorité de délivrance qu'une telle opération serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ; en l'espèce, l'autorité municipale n'a aucunement vérifié que la réalisation d'une construction sur la parcelle en cause serait de nature à compromettre l'exécution du futur plan ; or, cette circonstance fait défaut puisqu'à aucun moment de la procédure d'élaboration du PLU, le classement en zone non constructible de leur terrain n'a été envisagé ; le PLU approuvé, et aujourd'hui annulé, a d'ailleurs maintenu le classement en zone constructible de leur parcelle ; - l'indemnisation de leur préjudice doit être majorée et le jugement réformé dans cette mesure ; les décomptes de frais et intérêts d'emprunt arrêtés au 15 septembre 2012, date du remboursement anticipé de leurs emprunts, font apparaitre qu'ont été acquittées la somme de 12 105,86 euros sur le prêt à taux fixe et une somme de 7 343,97 euros sur le prêt à taux variable ; l'indemnisation des préjudices matériels doit ainsi être portée à 19 449,83 euros et celle des préjudices immatériels (troubles dans les conditions d'existence et préjudice moral) à la somme de 12 000 euros ; rien ne justifie que ces sommes ne soient pas assorties des intérêts au taux légal courant à compter de la réception en mairie de leur demande préalable ; les intérêts échus au 9 juillet 2010 devront porter eux-mêmes intérêts ; Vu l'ordonnance du 2 septembre 2013 par laquelle le président de la 5ème chambre a, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, fixé la clôture de l'instruction au 2 octobre 2013 à 12 heures ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2013, présenté par le ministre de l'égalité des territoires et du logement qui conclut au rejet de la requête ; il soutient que : - l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'Etat ne peut qu'être écarté ; la commune, qui demande que l'Etat la garantisse des condamnations prononcées à son encontre, ne démontre, ni même n'allègue que les services de l'Etat auraient négligé d'exécuter un ordre ou une instruction du maire dans l'instruction de la demande d'autorisation d'urbanisme des requérants ; - aucune carence n'est à mettre au compte des services de l'Etat dans l'exercice du porter à la connaissance ; l'obligation d'information ne saurait porter sur les dispositions d'urbanisme en vigueur que la collectivité locale ne peut légitimement ignorer ; en outre, la commune n'apporte, en l'espèce, aucun élément de nature à démontrer la faute lourde que l'Etat aurait commise dans l'exercice de son contrôle de légalité ; - sur la demande de première instance de M. et Mme C..., il s'en remet à la sagesse de la cour ; Vu le mémoire en réplique, enregistré le 27 septembre 2013, présenté pour la commune de Theix, qui tend aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que : - le présent contentieux ne porte pas sur la légalité de la mention du sursis à statuer figurant dans le certificat d'urbanisme du 7 mars 2005 ; à cette date, les intimés étaient informés, à tort ou à raison, que la constructibilité de leur terrain n'était pas garantie ; - la mention d'un possible sursis à statuer n'a pas été inscrite dans le certificat d'urbanisme de manière automatique, mais bien parce qu'à l'époque, l'état d'avancement du PLU laissait entrevoir que le terrain, situé en limite de hameau face à de vastes espaces naturels, serait classé non constructible ; Vu l'ordonnance du 30 septembre 2013 portant réouverture de l'instruction ; Vu le mémoire additionnel, enregistré le 30 septembre 2013, présenté pour la commune de Theix qui tend aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens ; elle soutient, en outre, que : - ce sont les propres services de l'Etat qui ont élaboré le plan d'occupation des sols approuvé le 24 avril 1995, classant la parcelle litigieuse en zone UBa ; - l'Etat ne s'est rapproché de la commune afin de l'alerter sur les difficultés d'application de la loi " Littoral " qu'au cours de l'année 2007, soit trop tardivement eu égard à la date de délivrance du certificat d'urbanisme du 7 mars 2005 ; Vu le mémoire en duplique, enregistré le 13 mars 2014, présenté pour M. et Mme C..., qui maintiennent leurs précédentes écritures ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 avril 2014 : - le rapport de M. Millet, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me A..., substituant Me Rouhaud, avocat de la commune de Theix ; - et les observations de Me Donias, avocat de M. et Mme C... ; Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 29 avril 2014, présentée pour la commune de Theix ; 1. Considérant que, le 7 mars 2005, le maire de Theix a délivré un certificat d'urbanisme indiquant que la parcelle cadastrée ZS 228p sise au lieu-dit " Kergounioux ", d'une superficie de 930 m², classée en secteur constructible dans le plan d'occupation des sols de la commune, pouvait être utilisée pour la réalisation d'une maison d'habitation ; que, par un acte notarié du 19 mars 2005, M. et Mme C... ont acquis cette parcelle, désormais cadastrée à la section ZS n° 300 ; que le plan local d'urbanisme approuvé le 18 octobre 2007 par le conseil municipal de Theix a maintenu ladite parcelle en zone constructible ; que, toutefois, par un jugement du 30 avril 2009, confirmé par un arrêt du 26 octobre 2012 de la cour administrative d'appel de Nantes, le tribunal administratif de Rennes a annulé ce document d'urbanisme en se fondant notamment sur l'illégalité du classement en zone constructible de la parcelle en cause au regard des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; que la commune de Theix relève appel du jugement en date du 1er juin 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes l'a condamnée à verser à M. et Mme C... une somme de 98 454,97 euros, tous intérêts compris, en réparation des préjudices subis du fait de la délivrance d'un certificat d'urbanisme illégal, et a rejeté son appel en garantie dirigé contre l'Etat ; que, par la voie de l'appel incident, M. et Mme C... demandent que la somme à laquelle la commune a été condamnée soit portée à 112 854,83 euros, cette somme étant majorée des intérêts au taux légal à compter de la réception de leur demande préalable d'indemnisation et des intérêts capitalisés à compter du 9 juillet 2010 ; Sur l'appel principal de la commune de Theix : 2. Considérant, en premier lieu, que la délivrance par un maire, au nom de la commune, d'un certificat d'urbanisme illégal constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ; qu'il est constant que le classement en zone constructible UBa de la parcelle ZS 300 située à l'extrémité du hameau de " Kergounioux " a méconnu le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; que, par suite, M. et Mme C... sont fondés à soutenir qu'en leur délivrant le 7 mars 2005 un certificat d'urbanisme positif relativement à cette parcelle, inconstructible, comme ne constituant pas " l'extension d'une agglomération ou d'un village existants ", au sens de ces dispositions, le maire de Theix a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à leur égard ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que la commune de Theix soutient que M. et Mme C... ont commis une imprudence de nature à l'exonérer totalement de sa responsabilité dans la mesure où le certificat d'urbanisme en cause mentionnait que " le document d'urbanisme applicable sur la commune étant en cours de révision, toute demande d'occupation ou d'autorisation du sol est susceptible de faire l'objet d'un sursis à statuer " ; que, toutefois, un certificat d'urbanisme négatif aurait dû leur être délivré en raison de la localisation de la parcelle, en application du 3ème alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur ; que les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme faisaient ainsi obstacle au projet, quel que soit le classement en vigueur ou à venir de la parcelle ; que, dans ces conditions, la mention du sursis à statuer n'est pas de nature à exonérer la commune de Theix de sa responsabilité ; qu'il ressort, au demeurant, des pièces du dossier, qu'en dépit de son rapport de présentation, le plan local d'urbanisme adopté le 18 octobre 2007, et annulé ultérieurement, a maintenu le classement de la parcelle en secteur constructible NH ; qu'ainsi, il ne saurait être reproché à M. et Mme C... d'avoir fait preuve d'imprudence en acquérant cette parcelle sur la foi d'un certificat d'urbanisme positif ; 4. Considérant, enfin, que dès lors qu'il résulte de l'instruction que le terrain d'assiette du projet de construction a été acquis par M. et Mme C... consécutivement à l'intervention d'un certificat d'urbanisme erroné, concluant à la faisabilité de l'opération envisagée, le lien de causalité direct et certain est établi entre la faute résultant de l'édiction d'un certificat illégal et le dommage subi par les intimés M. et Mme C...du fait de l'achat de la parcelle qu'ils ont cru à tort constructible ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Theix n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a reconnu sa responsabilité et fait droit à la demande d'indemnisation de M. et Mme C... à raison des préjudices subis du fait de la délivrance d'un certificat d'urbanisme illégal ; Sur l'appel incident de M. et Mme C... : En ce qui concerne les préjudices : 6. Considérant, en premier lieu, que le tribunal administratif de Rennes a fixé la perte de valeur vénale de la parcelle ZS 300 à la somme de 75 905 euros ; qu'il a fait, par ailleurs, une juste appréciation des frais de notaire et d'enregistrement exposés en sus de ceux correspondant à l'achat d'un terrain inconstructible en les évaluant à la somme de 5 500 euros ; qu'il y a lieu de confirmer ces indemnités, le montant des sommes allouées à ces titres n'étant contesté, ni par la commune de Theix, ni par M. et Mme C... ; 7. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de l'instruction que M. et Mme C... ont contracté le 8 mars 2005 deux emprunts affectés à l'achat de la parcelle ZS 300 ; qu'ils n'auraient pas sollicité de tels prêts pour la seule acquisition d'un terrain non constructible ; qu'ils peuvent donc prétendre à l'indemnisation des frais financiers résultant de ces emprunts ; qu'au regard des tableaux d'amortissement et documents bancaires produits, il y a lieu de prendre en compte les frais financiers exposés à ce titre, y compris les frais de dossier, jusqu'au 15 septembre 2012 inclus, date à laquelle les intimés justifient avoir remboursé leurs prêts par anticipation ; qu'il sera fait une exacte appréciation du préjudice financier subi au titre des intérêts d'emprunt, des assurances décès invalidité, et des frais de dossier, en portant l'indemnité due de ces chefs, de la somme de 16 049,97 euros accordée par le tribunal administratif, à la somme de 19 449,83 euros ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'en évaluant à 1 000 euros, le préjudice moral et les troubles subis par M. et Mme C... dans leur conditions d'existence, alors que ceux-ci ont dû renoncer à leur projet de construction d'un immeuble d'habitation, les premiers juges ont fait une évaluation insuffisante de ces chefs de préjudice ; qu'il sera fait une juste appréciation de ces troubles en la portant à la somme globale de 3 000 euros ; 9. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... sont fondés à soutenir qu'en condamnant la commune de Theix à leur verser une somme de 98 454,97 euros à ce titre, le tribunal administratif de Rennes a fait une évaluation insuffisante de leurs préjudices ; qu'il y a lieu de porter les indemnités allouées à la somme de 103 854,83 euros et de réformer le jugement en ce sens ; En ce qui concerne les intérêts et la capitalisation des intérêts : 10. Considérant, d'une part, que lorsqu'ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l'article 1153 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l'absence d'une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine ; que, par suite, ainsi qu'ils en ont fait la demande, M. et Mme C... ont droit aux intérêts au taux légal afférents à la somme de 103 854,83 euros à compter de la date de réception de leur réclamation préalable, soit le 17 juillet 2008 ; 11. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 1154 du code civil : " Les intérêts échus des capitaux peuvent produire des intérêts, ou par une demande judiciaire, ou par une convention spéciale, pourvu que, soit dans la demande, soit dans la convention, il s'agisse d'intérêts dus au moins pour une année entière " ; que pour l'application des dispositions précitées la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond ; que cette demande prend toutefois effet au plus tôt à la date à laquelle elle est enregistrée et pourvu qu'à cette date il s'agisse d'intérêts dus au moins pour une année entière ; que, le cas échéant, la capitalisation s'accomplit à nouveau à l'expiration de chaque échéance annuelle ultérieure sans qu'il soit besoin de formuler une nouvelle demande ; que la capitalisation des intérêts a été demandée par M. et Mme C... le 13 juin 2013 ; qu'à cette date, il était dû au moins une année d'intérêts ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1154 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande à cette date et à chaque échéance annuelle ultérieure à compter de cette date ; Sur l'appel en garantie de l'Etat : 12. Considérant, en premier lieu, que les services de l'Etat, mis à la disposition des communes pour l'élaboration des documents d'urbanisme et l'instruction des demandes d'occupation des sols, agissent en concertation permanente avec le maire qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées ; que la responsabilité de l'Etat ne peut être engagée, à ce titre, envers les communes, que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire ; que la commune de Theix n'établit, ni même n'allègue qu'un agent de l'Etat aurait commis une faute de cette nature, dans le cadre du concours que les services de la direction départementale de l'équipement du Morbihan lui ont prêté en vue de la délivrance par le maire du certificat d'urbanisme litigieux ; 13. Considérant, en second lieu, que la circonstance que la commune de Theix soit soumise à la " loi littoral ", ce qu'elle ne peut ignorer, n'est pas au nombre des informations qui doivent figurer dans le " porter à connaissance " du préfet établi dans le cadre de l'élaboration ou de la révision d'un plan d'urbanisme ; 14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Theix n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté son appel en garantie dirigé contre l'Etat ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et Mme C..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la commune de Theix demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Theix le versement à M. et Mme C... de la somme de 2 000 euros au titre des frais de même nature qu'ils ont exposés ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la commune de Theix est rejetée. Article 2 : La somme que la commune de Theix a été condamnée à verser à M. et Mme C..., par l'article 1er du jugement du tribunal administratif de Rennes du 1er juin 2012, est portée à 103 854,83 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 17 juillet 2008. Les intérêts échus à la date du 13 juin 2013 puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 1er juin 2012 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 4 : Le surplus des conclusions d'appel incident de M. et Mme C... est rejeté. Article 5 : La commune de Theix versera à M. et Mme C... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Theix, à M. et Mme B... C...et au ministre du logement et de l'égalité des territoires. Délibéré après l'audience du 23 avril 2014, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président-assesseur, - M. Durup de Baleine, premier conseiller. Lu en audience publique, le 2 mai 2014. Le rapporteur, J-F. MILLETLe président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 2 N° 12NT02086