Conseil d'Etat, 1 / 4 SSR, du 27 septembre 1985, 44484 44485, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1 / 4 SSR
Type de recours : Recours pour excès de pouvoir
Date de la décision : 1985-09-27
Numéro : 44484 44485
Président : M. Coudurier
Rapporteur : M. Azibert
Commissaire du gouvernement : M. Boyon

Requête de l'association France Terre d'Asile et autres, tendant à ce que le Conseil d'Etat annule les articles 2-3°, 3, 4, 5, 6, 9, 11 et 12 du décret n° 82-442 du 27 mai 1982 pris pour l'application de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers ; Vu l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée ; la loi du 25 juillet 1952 et le décret du 2 mai 1953 ; la Convention de Genève ; le code des communes ; le code des douanes ; l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; la loi du 30 décembre 1977 ; Considérant ... jonction ; . . Cons. qu'aux termes de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, dans sa rédaction issue de la loi n° 81-973 du 29 octobre 1981 : " Pour entrer en France, tout étranger doit être muni : 1° Des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur, 2° Sous réserve des conventions internationales, des documents prévus par décret en Conseil d'Etat et relatifs, d'une part, à l'objet et aux conditions de son séjour et, d'autre part, s'il y a lieu, aux garanties de son rapatriement ; 3° Des documents nécessaires à l'exercice d'une activité professionnelle s'il se propose d'en exercer une. La production des documents, visas et justifications prévus aux alinéas ci-dessus confère le droit d'entrer sur le territoire français. Toutefois, même en cas de production de ceux-ci, l'accès à ce territoire peut être refusé à tout étranger dont la présence constituerait une menace pour l'ordre public, ou qui fait l'objet soit d'une interdiction du territoire, soit d'un arrêté d'expulsion. Tout refus d'entrée doit faire l'objet d'une décision écrite, prise par une autorité administrative définie par décret en Conseil d'Etat, spécialement motivée d'après les éléments de l'espèce, dont le double est remis à l'intéressé ... " ; que le décret attaqué, en date du 27 mai 1982, pris pour l'application de l'article 5 précité de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, définit, dans ses articles 1er à 9, les documents nécessaires pour l'entrée en France des étrangers bénéficiaires d'une dispense de visa qui déclarent vouloir effectuer en France un séjour d'une durée n'excédant pas trois mois et précise, dans ses articles 10 à 12, quelles sont les autorités administratives compétentes pour prendre une décision refusant l'entrée d'un étranger sur le territoire français ; Sur la légalité des dispositions contestées de l'article 2 du décret attaqué : " Cons. qu'aux termes de l'article 2 du décret attaqué : " En fonction de ses déclarations sur les motifs de son voyage, l'étranger doit présenter selon le cas : ... 3. Pour une visite privée, un certificat d'hébergement signé par la personne qui accueille l'étranger. Ce certificat indique l'identité de l'auteur du certificat et son adresse personnelle, l'identité du bénéficiaire. Il précise les possibilités d'hébergement. Il mentionne, s'il y a lieu, le lien de parenté du signataire du certificat avec la personne hébergée. Si le certificat est souscrit par un ressortissant étranger, il comporte l'indication du lieu, de la date de délivrance et de la durée de validité du titre de séjour de l'intéressé. S'il est souscrit par un Français, il comporte l'indication du lieu et de la date de délivrance d'un document établissant l'identité et la nationalité de celui-ci. Le certificat doit être revêtu du visa du maire de la commune de résidence du signataire après vérification par le maire de l'exactitude des mentions qui y figurent. Le maire peut refuser le visa s'il ressort manifestement de la teneur du certificat que l'étranger ne peut être hébergé dans des conditions normales " ; Cons., en premier lieu, qu'en imposant au signataire du certificat d'hébergement, lorsqu'il est Français, d'indiquer le lieu et la date de délivrance d'un document établissant son identité et sa nationalité, le décret attaqué n'a méconnu aucune disposition législative ; Cons., en second lieu, qu'en disposant que les certificats d'hébergement doivent être revêtus du visa du maire de la commune de résidence du signataire et que le maire peut refuser le visa s'il ressort manifestement de la teneur du certificat que l'étranger ne peut être hébergé dans des conditions normales, le décret attaqué s'est borné à organiser les modalités de contrôle de la sincérité des déclarations portées sur lesdits certificats en ce qui concerne l'hébergement des étrangers ; que, ce faisant, il n'a pas excédé les limites de l'habilitation législative qui l'autorisait à " déterminer les documents relatifs ... aux conditions de séjour " dont doit être muni tout étranger qui désire entrer sur le territoire français ; Cons., en troisième lieu, que, dans l'exercice des attributions qui lui sont confiées par l'article 2 du décret attaqué, le maire agit comme agent de l'Etat ; que la répartition des compétences entre agents de l'Etat relève du pouvoir réglementaire ; que, dès lors, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que seule la loi aurait pu confier au maire les attributions en cause ; Cons., en quatrième lieu, que les dispositions de l'article 2 du décret attaqué ne confèrent au maire aucun pouvoir d'investigation particulier et ne peuvent donc avoir pour effet de l'autoriser à exercer un contrôle des conditions d'hébergement proposées par le signataire du certificat selon des modalités qui porteraient atteinte au principe de l'inviolabilité du domicile privé des personnes ; Cons., enfin, que le principe d'égalité devant le service ne s'oppose pas à ce que des dispositions différentes soient appliquées à des personnes qui se trouvent dans des situations différentes ; que les étrangers désireux d'entrer sur le territoire français, d'une part, les Français et les étrangers résidant légalement en France, d'autre part, sont placés dans des situations de fait et de droit différentes ; que par suite, en exigeant des étrangers désireux d'entrer sur le territoire français pour y effectuer une visite privée qu'ils fassent la preuve de " conditions normales d'hébergement ", alors que les résidents ne sont soumis à aucune obligation analogue, le décret attaqué n'a pas méconnu le principe d'égalité ; Sur la légalité de l'article 3 : Cons. qu'en prévoyant que " lorsque l'entrée en France est motivée par un transit, l'étranger doit justifier qu'il satisfait aux conditions d'entrée dans le pays de destination ", les auteurs du décret attaqué n'ont méconnu aucune disposition législative ni aucun principe général du droit ; que la circonstance que, pour l'application de ces dispositions, les autorités administratives françaises puissent être amenées à interpréter la législation d'un pays étranger désigné par une personne en transit comme étant son pays de destination est sans incidence sur la légalité des dispositions en cause ; Sur la légalité des articles 4, 5 et 6 : Cons. qu'en disposant, à l'article 4 du décret attaqué, que " les documents relatifs aux garanties de rapatriement doivent permettre à l'étranger qui pénètre en France d'assurer les frais afférents à son retour du lieu situé sur le territoire métropolitain ou dans un département d'outre-mer où il a l'intention de se rendre jusqu'au pays de sa résidence habituelle ", les auteurs dudit décret ont fait une exacte application des dispositions de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, aux termes duquel, pour entrer en France, tout étranger doit être muni de documents relatifs, s'il y a lieu, aux garanties de son " rapatriement " ; Cons. qu'aux termes de l'article 5 du décret attaqué, " le document relatif aux garanties de rapatriement peut être un titre de transport maritime, ferroviaire, routier ou aérien valable pour revenir dans le pays de résidence habituelle. Pour constituer une garantie, ce titre doit porter la mention qu'il n'est pas cessible à un tiers autre que l'autorité administrative française et qu'il ne peut être transformé ou remboursé sans autorisation de l'autorité administrative française " ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions n'imposent aux transporteurs et agents de voyages qui délivrent leurs titres de voyage aux étrangers désireux de résider en France aucune obligation qui serait contraire au principe de la liberté du commerce et de l'industrie ou à un principe du droit international ; Cons. que, compte tenu des termes de l'habilitation législative figurant à l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, les auteurs du décret attaqué ont pu légalement prévoir aux articles 5 et 6 dudit décret que les garanties de rapatriement pourraient être, de façon limitative, constituées soit par un titre de transport non cessible, soit par une attestation bancaire garantissant le rapatriement de l'intéressé au cas où celui-ci ne serait pas en mesure d'en assurer lui-même les frais, à l'exclusion d'autres documents ; Sur la légalité de l'article 9 : Cons., d'une part, que le principe posé par les dispositions du préambule de la constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la constitution du 4 octobre 1958, aux termes desquelles " tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République " ne s'impose au pouvoir réglementaire, en l'absence de précision suffisante, que dans les conditions et limites définies par les dispositions contenues dans les lois ou dans les conventions internationales incorporées au droit français ; que, par suite, les associations requérantes ne sauraient utilement, pour critiquer la légalité de l'article 9 du décret attaqué, invoquer ce principe indépendamment desdites dispositions ; Cons., d'autre part, qu'il résulte des termes mêmes de l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 que les documents relatifs à l'objet et aux conditions de séjour, ainsi qu'aux garanties de rapatriement ne sont exigés d'un étranger qui désire entrer en France que " sous réserve des conventions internationales " ; que cette réserve vise en particulier la Convention de Genève du 25 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967, dont les stipulations font obstacle à ce que les documents en cause puissent être exigés des personnes qui, demandant à entrer sur le territoire français, peuvent prétendre à la qualité de réfugiés au sens de l'article 1er de la Convention ; que, cependant, alors surtout que la réserve relative aux conventions internationales est reprise à l'article 1er du décret attaqué, les dispositions des articles 1er à 6 dudit décret n'ont pas pour objet d'imposer à ces personnes, pour être admises sur le territoire français, les documents visés aux articles 2, 4, 5 et 6 du même décret, relatifs à l'objet et aux conditions de leur séjour, ainsi qu'aux garanties de leur rapatriement ; que, par suite, l'article 9 du décret attaqué n'avait pas à dispenser expressément les personnes pouvant prétendre au bénéfice de la Convention de Genève de la présentation de documents qu'aucune disposition du même décret ne leur imposait de produire ; Sur la légalité de l'article 11 : Cons. que les dispositions de l'article 11 du décret attaqué, aux termes desquelles " lorsque le contrôle des personnes à la frontière est assuré par les fonctionnaires des douanes, la décision de refus d'entrée en France opposée à l'étranger est prise, sous réserve des dispositions de l'article 12 du présent décret, par le fonctionnaire investi des fonctions de chef de poste ou par le fonc- tionnaire désigné par lui titulaire du grade de contrôleur ou d'un grade supérieur ", ne sont contraires à aucune disposition législative ; Sur la légalité de l'article 12 : Cons. qu'aux termes de l'article 12 du décret attaqué, " lorsque l'étranger qui se présente à la frontière demande à bénéficier du droit d'asile, la décision de refus d'entrée en France ne peut être prise que par le ministre de l'intérieur, après consultation du ministre des relations extérieures " ; Cons., en premier lieu, qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré par les requérants de ce que l'article 12 du décret devrait être annulé par voie de conséquence de l'annulation de l'article 9 du même décret ne peut qu'être rejeté ; Cons., en second lieu, que l'article 12 du décret ne comporte aucune disposition relative aux conditions auxquelles peut être subordonnée une décision de refus d'entrée en France opposée à un étranger demandant à bénéficier du droit d'asile et se borne à définir l'autorité compétente et la procédure à suivre pour prendre une telle décision dans les cas où les dispositions légalement applicables le permettent, compte tenu notamment des stipulations des conventions internationales relatives aux réfugiés ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations ne saurait être accueilli ; Cons., enfin, que si, en vertu du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 précitée, l'office français de protection des réfugiés et apatrides, " reconnaît la qualité de réfugié à toute personne qui relève du mandat du Haut-Commissaire des Nations-Unies pour les réfugiés ou qui répond aux définitions de l'article 1er de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ", ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de conférer au directeur de l'office français de protection des réfugiés et apatrides des pouvoirs en matière d'admission au séjour sur le territoire français des étrangers ; qu'ainsi, en confiant au ministre de l'intérieur, normalement compétent en matière de police des étrangers, le pouvoir de décider un refus d'entrée sur le territoire français des demandeurs d'asile, le décret attaqué n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 ni celles d'aucun autre texte législatif ; rejet .Requête du commissaire de la République du département de la Réunion tendant à :