CAA de NANTES, 2ème chambre, 28/02/2020, 18NT04281, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-02-28
Numéro : 18NT04281
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Michel  LHIRONDEL
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu les autres pièces du dossier ; Vu : ­ le code de l'urbanisme ; ­ la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; ­ le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A...'hirondel, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public, - et les observations de Me D..., substituant Me B..., représentant Mme E..., et de Me G..., représentant la commune de Barneville-Carteret. Des notes en délibéré présentées par Mme E... ont été enregistrée les 11 et 12 février 2020. Considérant ce qui suit : 1. Mme E..., née le 14 octobre 1937, a acquis le 28 mai 1971, rue de la Verdure sur le territoire de la commune de Barneville-Carteret, la parcelle cadastrée section AP n°483, qui supporte un immeuble à usage d'habitation. Le 22 mai 1991, elle a acquis deux autres terrains limitrophes à savoir, les parcelles cadastrées section AP n°481 et n°484. Elle procédait enfin, le 25 août 1993, à l'acquisition de la parcelle voisine, cadastrée section AP n°482. Le 6 octobre 2019, le maire de Barneville-Carteret a délivré, d'une part, un certificat d'urbanisme opérationnel déclarant réalisable un projet de construction d'une maison individuelle sur les parcelles n°s 481 et 482 et, d'autre part, un arrêté par lequel il n'était pas fait opposition à une déclaration préalable tendant à la division des quatre parcelles de la requérante en deux lots. Le 5 novembre 2015, Mme E... a déposé une nouvelle demande de certificat d'urbanisme pour savoir s'il était possible de construire une maison individuelle sur chacune des parcelles cadastrées section AP n°481, 482 et 484. En réponse, le maire de Barneville-Carteret lui a délivré, le 14 janvier 2016, un certificat d'urbanisme négatif. Estimant avoir subi des préjudices du fait de l'inconstructibilité de ses parcelles, Mme E... a adressé à la commune de Barneville-Carteret, le 30 mars 2017, une demande indemnitaire qui a été rejetée. Mme E... relève appel du jugement du tribunal administratif de Caen du 27 septembre 2018 qui a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation de ses préjudices. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Mme E... soutient que les premiers juges ont omis d'examiner la faute que la commune de Barneville-Carteret aurait commise en classant dans les documents d'urbanisme qu'elle a successivement adoptés ses parcelles en zone constructible dès lors qu'elle avait connaissance du risque de submersion marine à la date de leur adoption. Il est toutefois constant que l'intéressée avait invoqué le même grief afin d'établir l'illégalité fautive des décisions d'urbanisme qui lui ont été notifiées entre 1991 et 2009 reconnaissant le classement des parcelles en zone constructible, lesquelles doivent être prises dans le respect de la réglementation d'urbanisme en vigueur. Pour chacune de ces décisions, le tribunal a apprécié, avec une motivation circonstanciée, leur légalité en examinant si, à la date de leur délivrance, la commune avait eu la connaissance de ce risque de submersion. Par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché d'une omission de réponse à un moyen. Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune de Barneville-Carteret : 3. Aux termes des dispositions de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. (... ) ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement (...) ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la connaissance par la victime de l'existence d'un dommage ne suffit pas à faire courir le délai de la prescription quadriennale. Le point de départ de cette dernière est la date à laquelle la victime est en mesure de connaître l'origine de ce dommage ou du moins de disposer d'indications suffisantes selon lesquelles ce dommage pourrait être imputable au fait de l'administration. 4. La prescription quadriennale n'a pu courir à l'égard de Mme E..., qui demande la réparation des dommages résultant de l'illégalité fautive des notes de renseignements d'urbanisme délivrées les 22 avril 1991 et 26 juillet 1993, des certificats d'urbanisme positifs des 2 mai 1991 et 6 octobre 2009, de l'arrêté de non-opposition à une division de terrain du 6 octobre 2006 et du classement de ses parcelles en zone constructible dans les documents d'urbanisme adoptés par la commune, qu'à compter du début de l'exercice qui a suivi celui au cours duquel l'origine de ces dommages lui a été révélée de manière suffisamment nette. Le caractère inconstructible de ces parcelles lui a été révélé à la date de notification de l'arrêté du maire de Barneville-Carteret du 14 janvier 2016 déclarant non réalisables des projets de construction sur les parcelles cadastrées section AP n°481, 482 et 484. La demande indemnitaire ayant été effectuée par un courrier du 30 mars 2017, notifié le lendemain, l'exception de prescription quadriennale opposée par la commune de Barneville-Carteret doit, dès lors, être écartée. Sur les conclusions indemnitaires : 5. Pour déclarer non réalisable la construction de maisons individuelles sur les parcelles de la requérante, le maire de Barneville-Carteret a retenu, dans le certificat d'urbanisme négatif qu'il lui a délivré le 14 janvier 2016, qui se fonde sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, que ses terrains se situaient dans une bande de cent mètres à l'arrière d'un ouvrage de défense contre la mer dont la fiabilité n'a pas été prouvée ou potentiellement soumise au déferlement des vagues, lors d'une marée de référence ou en cas d'épisode de crues ainsi que dans un secteur soumis au risque de submersion marine identifiée en zone marine dans les cartographies établies par la DREAL de Basse-Normandie, de sorte que " les zones précitées correspondent aux secteurs situés sous le niveau de la marée centennale, potentiellement submersibles par plus d'un mètre d'eau présentant un risque pour les biens et matériels, ainsi que pour les vies humaines ". 6. Mme E... fait alors valoir que la responsabilité de la commune de Barneville-Carteret est engagée en raison de l'illégalité fautive des notes de renseignements d'urbanisme délivrées les 22 avril 1991 et 26 juillet 1993, des certificats d'urbanisme positifs des 2 mai 1991 et 6 octobre 2009 et de l'arrêté de non-opposition à une division de terrain du 6 octobre 2006 qui ne faisaient pas état de ce risque ainsi qu'en raison du classement de ses parcelles en zone constructible dans les documents d'urbanisme successivement adoptés par la commune. Elle sollicite dans ces condition la réparation des préjudices tenant aux frais liés à l'acquisition des parcelles cadastrées AP n°s 481, 482 et 484, à divers frais engagés pour réaliser ses projets immobiliers et au préjudice moral. En ce qui concerne les notes de renseignements d'urbanisme délivrées les 22 avril 1991 et 26 juillet 1993 et le certificat d'urbanisme positif du 2 mai 1991 : 7. Les illégalités que la commune de Barneville-Carteret aurait commises en délivrant ces documents, si elles sont de nature à constituer des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune, n'ouvrent toutefois droit à indemnisation que s'il existe un lien de causalité direct et certain entre ces fautes et les préjudices dont fait état la requérante. 8. Mme E... soutient que les notes de renseignements d'urbanisme délivrées les 22 avril 1991 et 26 juillet 1993 annexées aux actes notariés de vente des parcelles n°s 481 et 482 et le certificat d'urbanisme opérationnel du 2 mai 1991 annexé à l'acte notarié de vente de la parcelle n° 484 l'ont induite en erreur sur la constructibilité des terrains, de sorte qu'elle ne les aurait pas acquises si elle avait été régulièrement informée de leur caractère inconstructible. Toutefois, il résulte de l'instruction que Mme E... n'a déposé une demande de certificat d'urbanisme que pour les seules parcelles n°s 481 et 482 et en 2009, soit 18 et 16 ans après leur acquisition. Le projet, objet de ce certificat d'urbanisme, n'a, en outre, pas été réalisé puisque Mme E... a sollicité, six ans plus tard, soit en 2015, un nouveau certificat d'urbanisme portant sur les mêmes terrains ainsi que sur la parcelle n°484. Elle ne présente, au demeurant, aucun élément justifiant avoir engagé des démarches telles que, par exemple, des demandes de permis de construire ou le recours à un architecte de nature à permettre la réalisation de ses projets. Dans ces conditions, la requérante n'établit pas qu'à la date de leur acquisition, l'achat des parcelles était subordonné à leur caractère constructible. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner si à leur date d'acquisition les parcelles de l'intéressée avaient été illégalement classées en zone constructible dans le plan d'occupation des sols alors en vigueur, Mme E... ne saurait demander, à défaut d'établir un lien de causalité direct et certain entre la faute et le dommage allégués, le remboursement des frais de notaire et des frais de publication aux hypothèques. En ce qui concerne le classement des parcelles de la requérante en zone constructible dans le plan local d'urbanisme approuvé le 12 décembre 2005 et la délivrance du certificat d'urbanisme et de l'arrêté de non-opposition à une division de terrain du 6 octobre 2006 : S'agissant de la responsabilité de la commune : 9. D'une part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date d'adoption du plan d'occupation des sols : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 10. Il résulte de l'instruction que les parcelles cadastrées section AP n°s n°s 481, 482 et 484 se situent dans une zone urbanisée à une cinquantaine de mètres de la digue qui borde le havre de Barneville-Carteret. Selon les documents produits par Mme E..., le secteur du havre de Carteret, dans lequel se situent ces parcelles, a connu entre 1765 et 2005, six évènements identifiés (1866, 1885, 1890, 1962, 1974 et 1975). En particulier, lors de l'évènement recensé le 9 février 1974, il a été constaté des submersions marines qui ont provoqué une brèche de trente mètres dans la digue entraînant une inondation de quarante hectares de zones résidentielles comprenant 178 maisons, ce qui a nécessité de procéder à l'hébergement de 52 personnes, ainsi que des dégâts sur le musoir de la jetée. Les coupures de presse jointes au dossier font état de la particulière vétusté de la digue du havre de Barneville-Carteret qui a été édifiée en 1862 et de son défaut d'entretien. Eu égard à ces précédents, la commune de Barneville-Carteret ne peut être regardée comme ayant ignoré le risque de submersion marine affectant en particulier le secteur dans lequel se situent les parcelles de Mme E... alors que la digue ne présentait pas les garanties nécessaires pour assurer la sécurité des personnes et des biens. Il ne résulte pas de l'instruction que, malgré ces risques d'inondation, des autorisations d'urbanisme auraient pu être délivrées sous réserve d'observer des prescriptions particulières dès lors que ces terrains ont été classés dans le plan de prévention des risques littoraux applicable dans la commune approuvé par le préfet de la Manche le 22 décembre 2015 en zone inconstructible. Dans ces conditions, le classement au plan local d'urbanisme des parcelles dont il s'agit en zone constructible est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Cette illégalité constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune à l'égard de Mme E.... 11. D'autre part, en vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclaré illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. 12. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme. 13. Le certificat d'urbanisme et l'arrêté de non-opposition à une division de terrain du 6 octobre 2009 ont été délivrés au regard des dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 12 décembre 2005 qu'ils doivent respecter. Dans ces conditions, et par voie de conséquence au regard de ce qui a été dit au point 10 concernant la connaissance par la commune du risque de submersion marine qui interdit la réalisation de toute construction sur les parcelles de la requérante, ces décisions sont également entachées d'une illégalité de nature à engager la responsabilité de la commune. S'agissant des préjudices : 14. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la note d'honoraires de la SCP Savelli du 8 décembre 2009 pour un bornage consécutif à la division de la propriété des consorts E..., d'un montant de 2 103,46 euros, ramené à 2 000 euros pour règlement comptant, a été établie au nom du fils de la requérante, M. F... E..., lequel a réglé en totalité cette facture avec son frère Jean-Luc, qui sont nus-propriétaires des terrains. Par suite, Mme E... qui n'a pas à eu à supporter personnellement les frais de cette opération, ne saurait en demander le remboursement. 15. En deuxième lieu, si Mme E... demande le remboursement de factures de frais de raccordement ou de branchement au réseau d'assainissement et au réseau d'alimentation en eau potable d'un montant total de 2 691,01 euros, ces factures ont été émises le 12 décembre 2002 et concernent une maison neuve ou une habitation située rue de la Digue sans que la requérante n'établisse, compte tenu de leur date d'émission et de leur objet, le lien de causalité existant entre ces frais et les fautes retenues à l'encontre de la commune, ni au demeurant avoir réglé personnellement ces factures alors qu'elle est seulement usufruitière des parcelles dont il s'agit. 16. En troisième lieu, Mme E... soutient avoir subi un préjudice moral dès lors qu'elle n'a pas été en mesure de concrétiser un projet de constructions qui lui aurait permis de tirer des revenus supplémentaires afin de compléter sa retraite d'un montant mensuel de 400 euros et laisser un capital à ses enfants alors qu'elle avait acquis les parcelles dont il s'agit pour pouvoir le cas échéant y réaliser des constructions. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, la requérante n'établit pas avoir eu un projet de construction à la date d'achat des terrains en 1991 et 1993. Si une demande de certificat d'urbanisme a été déposée en 2009 pour les parcelles cadastrées section AP n°s 481 et 482, Mme E... n'établit pas avoir donné une suite à son projet en sollicitant notamment un permis de construire. De même, si le maire de Barneville-Carteret lui a notifié un certificat d'urbanisme négatif le 14 janvier 2016 pour un projet portant sur la réalisation de maisons individuelles sur chacune des parcelles cadastrées section AP n°s 481, 482 et 484, elle n'apporte aucun élément de nature à établir que la demande portait sur un projet suffisamment abouti qu'elle était à même de réaliser. Dans ces conditions, compte tenu de ce que la requérante n'établit pas avoir engagé depuis 1991 des démarches concrètes pour réaliser ses projets de construction alors qu'elle avait obtenu la délivrance de certificats d'urbanisme opérationnels positifs qui sont ainsi restés sans effet, le préjudice moral allégué par l'intéressée ne présente pas un caractère certain. Par suite, ce chef de préjudice doit être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Barneville-Carteret, que Mme E... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté sa demande Sur frais liés au litige : 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de Mme E... la somme que la commune de Barneville-Carteret demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par Mme E... soit mise à la charge de la commune de Barneville-Carteret, qui n'est pas la partie perdante. DÉCIDE : Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Barneville-Carteret tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... E... et à la commune de Barneville-Carteret. Délibéré après l'audience du 4 février 2020, à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président, - Mme Brisson, président-assesseur, - M. A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 28 février 2020. Le rapporteur, M. H...Le président, A. PEREZ Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT04281