CAA de LYON, 6ème chambre, 08/10/2020, 18LY03260, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-08
Numéro : 18LY03260
Président : M. POMMIER
Rapporteur : Mme Rozenn  CARAËS
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : BARBEROUSSE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La SELARL Pharmacie Saint-Martin et M. E... G... ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 19 octobre 2016 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de Bourgogne Franche-Comté a autorisé la SELARL Pharmacie de la Fraternité et M. D... A... à regrouper les officines pharmaceutiques qu'ils exploitent respectivement 2 place de la Fraternité à Paron et 13 avenue Lucien Cornet à Sens et à transférer la nouvelle officine au sein de la galerie marchande du centre commercial Carrefour 8 route de Voulx à Sens ainsi que la décision par laquelle le ministre des affaires sociales et de la santé a implicitement rejeté leur recours hiérarchique formé contre cette décision. Par un jugement n° 1700779 du 25 juin 2018, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 août 2018, et des mémoires complémentaires enregistrés le 4 novembre et le 16 décembre 2019, la SELARL Pharmacie Saint-Martin et M. G..., représentés par Me H..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 25 juin 2018 du tribunal administratif de Dijon ; 2°) d'annuler la décision du 19 octobre 2016 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté a autorisé la SELARL Pharmacie de la Fraternité et M. D... A... à regrouper les officines de pharmacie qu'ils exploitent respectivement 2 place de la Fraternité à Paron et 13 avenue Lucien Cornet à Sens au sein de la galerie marchande du centre commercial Carrefour, 8 route de Voulx à Sens et la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé auprès du ministre des affaires sociales et de la santé ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le transfert de l'officine de M. G... est postérieur à l'ouverture de la pharmacie Voulx et ne saurait remettre en cause son intérêt pour agir ; - le choix du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) de retenir comme délimitation du quartier d'accueil la partie nord urbanisée de l'IRIS " Sablons Champbertrand " ne tient pas compte des frontières physiques et psychologiques le traversant du nord au sud en sa partie ouest ; la partie nord de l'IRIS se trouve objectivement coupée en deux par une large bande d'infrastructures routière et ferroviaire qui constituent une véritable frontière entre les secteurs ouest et est de la partie nord urbanisée de l'IRIS ; le tribunal administratif n'a exercé aucun contrôle sur la délimitation réalisée par l'ARS qui ne visait qu'à atteindre un niveau de population suffisant pour justifier le bien-fondé de l'implantation d'une nouvelle officine dans ce secteur ; - s'agissant de l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidant dans le quartier d'origine : la décision est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que l'officine de M. A... présente toutes les caractéristiques d'une officine de centre-ville, essentiellement fréquentée par une patientèle âgée et peu mobile ; cette patientèle rencontrera des difficultés pour rejoindre les trois pharmacies restant ouvertes en coeur de ville, à l'est de la boucle de l'Yonne ou au sein du centre commercial Carrefour de l'autre côté de la gare ; les premiers juges en ne retenant que le critère de la distance kilométrique séparant l'officine de M. A... des trois autres officines et du lieu d'implantation du regroupement ont méconnu la réalité topographique des lieux dès lors que la patientèle âgée rencontrera des difficultés pour rejoindre à pied le lieu de regroupement des deux officines et ce alors que les points de franchissement cités par l'ARS sont situés respectivement à 500 mètres et 3 kilomètres du lieu d'implantation du regroupement des deux officines regroupées et ces deux ponts sont dépourvus de tout aménagement à destination des piétons ; le seul point de passage pour les piétons est constitué par le tunnel de la rue Emile Zola qui n'est pas sécurisé ; le passage piéton aménagé dans l'emprise de la gare de Sens est mal indiqué, peu éclairé et peu sécurisé ; il va être tout aussi compliqué pour la clientèle de l'officine A... de rejoindre en véhicule les trois pharmacies du coeur de ville puisque ce dernier est cerclé par un boulevard à sens unique qui leur imposera un temps de trajet bien supérieur ; les difficultés de stationnement sont accentuées en centre-ville ; par suite, le transfert de l'officine de M. A... au centre commercial Carrefour va priver les habitants du secteur du faubourg d'Yonne et de l'Ile d'Yonne de leur approvisionnement en médicaments ; il en va de même avec le départ de l'officine de pharmacie La Fraternité de Paron ; la commune de Paron se caractérise par une forte déclivité de son territoire ; les habitants du quartier bas de Paron n'emprunteront pas à pied le lacis de rues montantes pour rejoindre la pharmacie des Arcades et ils n'ont pas vocation à traverser la zone industrielle et les emprises routières pour se rendre au centre commercial Carrefour ; les habitants de ces quartiers seront exposés à une rupture de l'approvisionnement du fait du départ de la pharmacie de la Fraternité ; - s'agissant de la réponse optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans le quartier d'accueil du regroupement : ce n'est pas la centaine d'habitants résidant au pied de la colline de Paron qui va assurer à la nouvelle officine une activité suffisante ; la population résidant à l'est de l'emprise ferroviaire ne va pas se reporter sur l'officine issue du regroupement de la pharmacie de la Fraternité et de la pharmacie A... ; il est établi que la patientèle de la nouvelle officine n'est pas celle du quartier d'accueil tel que délimité par l'ARS ; - contrairement à ce que soutient la SELARL Pharmacie Voulx, la SELARL Pharmacie de la Fraternité n'était pas implantée dans un centre commercial à l'abandon ; - les services de la voirie de la ville de Sens ont indiqué que les deux ouvrages de franchissement des emprises ferroviaires sont dépourvus de trottoir et le seul passage susceptible d'être emprunté par les piétons est celui qui se trouve rue Emile Zola qui est peu sécurisant ; - l'implantation de la nouvelle officine a un impact sur la fréquentation de leurs officines ; Par des mémoires, enregistrés le 27 décembre 2018 et le 22 novembre et 27 décembre 2019, la société Pharmacie Voulx, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge solidaire de la SELARL Pharmacie Saint-Martin et de M. G... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - M. G... et la pharmacie Saint-Martin n'ont pas d'intérêt à agir quand bien même cet intérêt aurait existé à la date à laquelle a été introduit le premier recours ; la pharmacie Saint-Martin n'a pas d'intérêt à agir compte tenu de ce qu'elle est située à environ 3 kilomètres du lieu d'implantation de la nouvelle officine ; la pharmacie de M. G... a obtenu une autorisation de transfert et se trouve à environ 800 mètres plus au sud de la ville de Paron et est éloignée géographiquement de la pharmacie de Voulx ; - la délimitation du quartier d'accueil, englobant la partie urbanisée de l'IRIS " Sablons-Champbertrand " comprend une population estimée à 2 042 habitants en 2012 ; ce quartier est délimité par la rivière de l'Yonne au nord et à l'est, par un de ses affluents au sud (la Lingue) et par de larges espaces non bâtis à l'ouest (bois séparant les communes de Sens et de Saint-Martin-du-Tertre) ; par suite, la décision attaquée a pris en compte la réalité humaine et géographique de ce quartier ; s'agissant des infrastructures ferroviaires séparant le secteur situé à l'est du secteur ouest, moins urbanisé, le franchissement de la ligne SNCF est rendu possible par trois ponts routiers, un tunnel situé dans le prolongement de la rue Emile Zola, lequel est accessible aux piétons et les deux ponts aériens situés dans le prolongement de la route de Voulx et de la rue de l'industrie ; en toute hypothèse, le fait que deux officines soient séparées par un axe routier ou ferroviaire n'empêche pas qu'elles puissent être regardées comme relevant du même quartier d'accueil au sens de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique ; par suite, la délimitation du quartier d'accueil n'est pas entachée d'une erreur de fait ; - s'agissant des besoins en médicaments de la population résidant dans le quartier d'origine, quant à la fermeture de la pharmacie de la gare, les distances à pied entre la pharmacie de la gare et la pharmacie d'Abraham, la pharmacie de la Cathédrale et la pharmacie Champbertrand sont respectivement de 750 mètres, 700 mètres et 1 kilomètre ; par suite, les habitants de l'île d'Yonne, très proche du centre-ville de Sens, peuvent s'approvisionner dans les officines situées entre 700 mètres et 1 kilomètre ; la patientèle résidant dans le quartier d'origine peut se rendre dans l'officine issue du regroupement distante d'environ 1 kilomètre de la pharmacie de la gare compte tenu de l'existence de trois ponts d'accès routiers, dont deux ponts aériens ; par suite, l'approvisionnement en médicaments de la population de l'île d'Yonne n'apparaît pas compromis par le déplacement de la pharmacie A... ; la desserte de la population issue de la construction de nouveaux logements au 100 rue Emile Zola sera facilitée par le transfert puisque ces habitants seront situés à égale distance du nouveau lieu d'implantation et de l'actuel sans avoir à traverser un pont ; la commune de Sens comporte 5 pharmacies en surnombre ; quant à la fermeture de la pharmacie Voulx, située sur la commune de Paron, la commune de Paron compte 4 719 habitants selon le dernier recensement général de la population, elle disposait d'une pharmacie en surnombre compte tenu des dispositions de l'article L. 5125-11 du code de la santé publique alors en vigueur ; le préfet de l'Yonne a estimé, dans son avis du 26 septembre 2016, qu'une seule pharmacie est suffisante pour la commune de Paron ; la pharmacie Voulx n'est pas implantée au coeur d'un quartier résidentiel mais dans un centre commercial à l'abandon depuis plusieurs années et les habitants de ce quartier conservent la pharmacie des Arcades située à 1 kilomètre pour s'approvisionner en médicaments ; les deux hameaux, l'Echelotte et le Ru Couvert, sont reliés par les routes départementales n° 81 et 660 et il existe une large rue les traversant de part et d'autre et ces voies sont toutes protégées par des feux tricolores et accessibles aux piétons et véhicules ; la voie de chemin de fer se situe de l'autre côté du nouveau lieu d'implantation par rapport à la pharmacie de Mme F... ; la pharmacie des Arcades n'est distante que de 1, 1 kilomètre à pied de l'ancien emplacement de la pharmacie de la Fraternité ; la pharmacie Voulx n'est distante que de 1, 1 kilomètre à pied de l'ancien emplacement de la pharmacie de la Fraternité ; - s'agissant du besoin en médicaments de la population résidant dans le quartier d'accueil ; le quartier d'accueil du regroupement en litige correspond à l'ensemble de la zone urbanisée délimitée par l'autorisation attaquée et comprend une population résidente d'environ 2 000 habitants ; les emplacements des pharmacies Montat et F... disposaient de peu de places de stationnement, les locaux étaient petits et inadaptés pour les personnes souffrant d'un handicap et pour permettre d'offrir les moyens nécessaires à l'offre pharmaceutique ; le nouveau lieu d'implantation simplifie les déplacements, offre la possibilité de stationnement facilitée et optimise l'offre pharmaceutique ; la nouvelle officine s'incorpore à un quartier comptant un nombre de résidents suffisamment significatif ; la pharmacie de M. G... pourrait être appelée à récupérer la clientèle de la pharmacie de la Fraternité et le lieu d'implantation du regroupement se situe dans le même quartier que le quartier d'origine de la pharmacie de la gare appartenant à M. A... mais s'éloigne du centre-ville où la densité des officines est plus importante ; le regroupement sollicité conduit à mieux desservir la population ; - les photographies du centre commercial de la place de la Fraternité font état d'une situation ancienne qui ne correspond pas à la réalité à la date du mémoire en réplique et les photographies de la nouvelle pharmacie de M. G... sont récentes dès lors que cette pharmacie a été transférée en périphérie de Paron ; - dès 2015, la mairie de Paron a projeté l'abandon du petit centre commercial de la Fraternité à Paron ; M. G... avait réservé un local en vue du transfert de son officine dans un centre commercial ; il n'y a pas de lien de causalité entre les difficultés économiques de la pharmacie de M. G... et la baisse du chiffre d'affaires de la pharmacie Saint-Marin et le transfert contesté ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant la Pharmacie Voulx. Considérant ce qui suit : 1. Le 15 juillet 2016, la SELARL Pharmacie de la Fraternité, qui exploitait une officine de pharmacie située dans un centre commercial au 2 place de la Fraternité à Paron, et M. D... A..., qui exploitait la pharmacie de la gare au 13 avenue Lucien Cornet à Sens, ont demandé l'autorisation de regrouper et de transférer leurs officines de pharmacie sous la dénomination " pharmacie Voulx " au sein de la galerie marchande du centre commercial Carrefour, 8 route de Voulx, dans la commune de Sens. Par une décision du 19 octobre 2016, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté a autorisé le regroupement de ces officines et leur transfert. Le 25 novembre 2016, la SELARL Pharmacie Saint-Martin, qui est titulaire de la licence de l'officine de pharmacie à Saint-Martin du Tertre, et M. G..., qui exploitait la pharmacie des Arcades à Paron, ont formé un recours hiérarchique contre cette décision. Une décision implicite est née du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé sur ce recours. M. G... et la SELARL Pharmacie Saint-Martin relèvent appel du jugement du 25 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision du directeur général de l'ARS Bourgogne Franche-Comté en date du 19 octobre 2016 et de la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé par la SELARL Pharmacie Saint-Martin et de M. G... du ministre en charge de la santé. Sur la légalité de la décision du 19 octobre 2016 du directeur général de l'ARS Bourgogne Franche-Comté et de la décision implicite de rejet du recours hiérarchique formé auprès du ministre en charge de la santé : 2. Aux termes de l'article L. 5125-15 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, " Plusieurs officines peuvent, dans les conditions fixées à l'article L. 5125-3, être regroupées en un lieu unique, à la demande de leurs titulaires. / Le lieu de regroupement de ces officines est l'emplacement de l'une d'elles, ou un lieu nouveau situé dans la commune d'une des pharmacies regroupées. /Dans le cadre d'un regroupement dans un lieu nouveau, la nouvelle officine ne pourra être effectivement ouverte au public que lorsque les officines regroupées auront été fermées. ". Aux termes de l'article L. 5215-3 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, " Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie doivent permettre de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans les quartiers d'accueil de ces officines. Les transferts et les regroupements ne peuvent être accordés que s'ils n'ont pas pour effet de compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente de la commune ou du quartier d'origine. / Les créations, les transferts et les regroupements d'officines de pharmacie ne peuvent être effectués que dans un lieu qui garantit un accès permanent du public à la pharmacie et permet à celle-ci d'assurer un service de garde ou d'urgence mentionné à l'article L. 5125-22. ". 3. Pour l'application de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier les effets du transfert envisagé sur l'approvisionnement en médicaments du quartier d'origine et du quartier de destination de l'officine qui doit être transférée ainsi que, le cas échéant, des autres quartiers pour lesquels ce transfert est susceptible de modifier significativement l'approvisionnement en médicaments. La population résidente, au sens des mêmes dispositions, doit s'entendre, outre éventuellement de la population saisonnière, de la seule population domiciliée dans ces quartiers ou y ayant une résidence stable. L'administration peut toutefois tenir compte, pour apprécier cette population, des éventuels projets immobiliers en cours ou certains à la date de sa décision. Enfin, le caractère optimal de la réponse apportée par le projet de transfert ne saurait résulter du seul fait que ce projet apporte une amélioration relative de la desserte par rapport à la situation d'origine. 4. Il ressort des plans versés au dossier que le quartier d'accueil du regroupement des officines de pharmacie A... et La Fraternité, tel que défini par le directeur général de l'ARS Bourgogne Franche-Comté dans la décision du 19 octobre 2016, est délimité par la rivière de l'Yonne au Nord et à l'Est, par un de ses affluents au Sud (la Lingue) et par des terres agricoles à l'Ouest qui séparent la commune de Sens de la commune de Saint-Martin-du-Tertre. Il est constitué d'une partie des " îlots regroupés pour des indicateurs statistiques " (IRIS) 89387013 dit " Sablons-Champbertrand " qui englobe la partie urbanisée de l'IRIS où la population est la plus dense. Si la SELARL Pharmacie Saint-Martin et M. G... font valoir que la délimitation de ce quartier ne tiendrait pas compte de l'infrastructure ferroviaire qui marque une frontière entre les secteurs ouest et est de la partie nord de l'IRIS, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'infrastructure ferroviaire constituerait pour les habitants un obstacle infranchissable compte tenu, d'une part, de la présence d'un pont souterrain, rue Emile Zola, qui est aménagé pour permettre le franchissement de cette infrastructure notamment par les piétons et, d'autre part, des ponts routiers, route de Voulx et rue de l'industrie, permettant d'accéder à la partie Sud-Ouest du quartier en véhicules uniquement. Par suite, la présence de l'infrastructure ferroviaire n'interdit pas de regarder le quartier dont il s'agit comme présentant une unité géographique et humaine suffisante. 5. Il ressort des pièces du dossier que l'officine issue du regroupement est située dans le même quartier que celle de M. A..., la pharmacie de la gare, située sur l'île d'Yonne et dont elle sera distante d'environ un kilomètre pour les piétons. La distance à pied entre la pharmacie de la gare et les pharmacies les plus proches, situées dans le centre-ville de Sens, la pharmacie d'Abraham et de la cathédrale, est respectivement de 750 et 700 mètres et peut être parcourue en toute sécurité par un piéton via le pont de l'Yonne doté de trottoirs parallèles. Par suite, il n'est pas établi que le transfert de l'officine de pharmacie de M. A... aurait pour effet de compromettre l'approvisionnement en médicaments de la population résidente du quartier d'origine dont il n'est pas démontré qu'elle serait principalement constituée de personnes âgées. 6. Si la pharmacie de la Fraternité est implantée, à la date de la décision contestée, au sein d'un petit centre commercial dans un quartier comprenant un médecin généraliste, un chirurgien-dentiste et un cabinet d'infirmières libérales, il ressort également des pièces du dossier qu'à la date de la décision contestée, la commune de Paron, qui compte 4 719 habitants au dernier recensement, est composée de deux hameaux, l'Echelotte, dans lequel se situe la pharmacie de la Fraternité exploitée par Mme F..., et le Ru couvert, dans lequel se situe la pharmacie exploitée par M. G..., soit une pharmacie en surnombre au regard des seuils de population fixés à l'article L. 5125-11 du code de la santé publique. Ces deux hameaux sont reliés l'un à l'autre par la rue Saint-Bond ainsi que par plusieurs routes départementales qui permettent aux habitants du hameau de l'Echelotte de rejoindre, d'une part, l'officine issue du regroupement et du transfert contestés et située à environ un kilomètre pour les piétons et, d'autre part, l'officine de pharmacie exploitée par M. G..., également située à environ un kilomètre. Par suite, il n'est pas établi que le transfert de l'officine de pharmacie La Fraternité aurait pour effet de compromettre l'approvisionnement en médicaments de la population résidente du quartier d'origine située dans la commune de Paron. 7. Si les requérants font valoir que la patientèle de la nouvelle officine n'est pas celle du quartier d'accueil tel que délimité par l'ARS, il ressort des pièces du dossier que le quartier tel que délimité dans la décision contestée comprend environ 2 000 habitants et ne comporte pas d'officine en son sein, à l'exclusion de celle de M. A... qui fait l'objet du regroupement et du transfert contestés. Par ailleurs, l'emplacement de la nouvelle officine, la pharmacie Voulx, permet une meilleure répartition des officines dès lors que la pharmacie Voulx est située, à la date de la décision contestée, à environ 3 kilomètres de la pharmacie Saint-Martin, à environ 2 kilomètres de la pharmacie de M. G... et à environ 1,7 kilomètre de la pharmacie la plus proche du centre-ville. Le nouvel emplacement est aisément accessible et dispose du parking gratuit du centre commercial. Enfin, il n'est pas établi que l'implantation de la nouvelle officine serait la cause d'une perte de chiffre d'affaires de la pharmacie Saint-Martin. Par suite, le directeur général de l'ARS Bourgogne Franche-Comté a pu sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation estimer qu'en l'espèce le transfert des officines permettait de répondre de façon optimale aux besoins en médicaments de la population résidant dans le quartier d'accueil. 8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que la SELARL Pharmacie Saint-Martin et M. G... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SELARL Pharmacie Saint-Martin et M. G... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SELARL Pharmacie Saint-Martin et de M. G... la somme demandée par la société Pharmacie Voulx sur le fondement des mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SELARL Pharmacie Saint-Martin et de M. G... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la société Pharmacie Voulx au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SELARL Pharmacie Saint-Martin, à M. E... G..., à la société Pharmacie Voulx et au ministre des solidarités et de la santé. Délibéré après l'audience du 16 septembre 2020, à laquelle siégeaient : M. Pommier, président de chambre, M. Gayrard, président assesseur, Mme B..., premier conseiller. Lu en audience publique le 8 octobre 2020. 2 N° 18LY03260