CAA de NANCY, 1ère chambre - formation à 3, 08/10/2015, 14NC01766, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-10-08
Numéro : 14NC01766
Président : Mme MONCHAMBERT
Rapporteur : Mme Colette  STEFANSKI
Commissaire du gouvernement : M. FAVRET
Avocat(s) : SELARL DÔME AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'EARL Ferme de la Holhmatt a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la décision du 27 septembre 2010 par laquelle le préfet du Haut-Rhin a modifié les termes de l'article 4 du contrat d'agriculture durable signé en 2005, ainsi que la décision du 16 décembre 2010 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1100844 du 11 juillet 2014, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire enregistrés le 11 septembre 2014 et le 9 septembre 2015, l'EARL Ferme de la Holhmatt, représentée par la SELARL Dôme avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1100844 du 11 juillet 2014 du tribunal administratif de Strasbourg ; 2°) d'annuler les décisions du préfet du Haut-Rhin des 27 septembre et 16 décembre 2010 ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de lui verser les sommes de 4 969,43 et 3 912,42 euros ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal administratif a commis une erreur de droit sur la qualification du contrat d'agriculture durable et en considérant, en conséquence, que son recours pour excès de pouvoir n'était pas recevable ; - la décision du 27 septembre 2010, qui n'est pas prise dans le cadre d'une compétence liée, est entachée de vice de procédure pour méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, absence de saisine préalable de la commission départementale d'orientation de l'agriculture et méconnaissance, en conséquence, de l'article R. 341-19 du code rural et de la pêche maritime ; - le retrait des aides est illégal dès lors qu'il a été pris plus de 4 mois après la signature du cahier des charges intervenues le 15 mai 2005 ; - la demande de remboursement de l'indu, due à une erreur de l'autorité compétente, méconnait l'article 73 du règlement CE n° 786/2004 du 21 avril 2004 ; - l'article 2 alinéa 3 du décret n° 2007-1342 qui n'autorise les avenants que pour modification du statut du bénéficiaire ou en cas de cession d'exploitation est méconnu. Par des mémoires en défense enregistrés les 10 juin et 11 septembre 2015, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la décision étant prise dans le cadre de la compétence liée, les moyens de légalité externe sont inopérants ; - le retrait des aides était légal dès lors qu'elles étaient contraires au droit communautaire ; - la requérante ne peut invoquer l'article 73 du règlement CE 786/2004 du 21 avril 2004 qui ne s'applique pas à sa situation ; - la décision contestée n'étant pas un avenant, elle ne peut méconnaître l'article 2 alinéa 3 du décret n° 2007-1342. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (CE) n° 1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999 ; - le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ; - le règlement (CE) n° 795/2004 de la Commission du 21 avril 2004 ; - le code rural ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2007-1342 du 12 septembre 2007 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Stefanski, président, - les conclusions de M. Favret, rapporteur public, - et les observations de MeA..., pour l'EARL Ferme de la Holhmatt. Considérant ce qui suit : 1. Le 18 mai 2005, l'EARL Ferme de la Holhmatt a conclu avec le préfet du Haut-Rhin, sur le fondement du règlement du Conseil du 17 mai 1999 et de l'article R. 311-1 du code rural alors applicable, un contrat d'agriculture durable par lequel elle s'engageait notamment à reconvertir pendant cinq ans 6,62 hectares de terres arables en prairies temporaires en contrepartie d'une aide annuelle de 450 euros par hectare reconverti, dite aide agroenvironnementale, destinée à compenser la perte d'aides perçues antérieurement pour la production de grandes cultures. Toutefois, le règlement du Conseil du 29 septembre 2003 a partiellement remplacé à compter du 1er janvier 2006 les aides perçues par les agriculteurs par une aide unique, le droit à paiement unique. Si l'EARL Ferme de la Holhmatt a perçu l'aide annuelle résultant du contrat d'agriculture durable jusqu'à l'année 2009, l'administration a, après contrôle de l'agence de services et de paiement, estimé en 2010 qu'elle avait payé à tort à l'EARL à la fois cette aide et les droits à paiement unique et a, d'une part, renoncé à verser à l'exploitation la dernière annuité de 4 969,60 euros due au titre de l'année 2010 et, d'autre part, lui a demandé de lui rembourser une somme de 3 912,42 euros correspondant au montant de l'aide agroenvironnementale perçue en excédent au titre de la période postérieure au 1er janvier 2006. L'EARL Ferme de la Holhmatt interjette appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de la décision du 27 septembre 2010 par laquelle le préfet du Haut-Rhin a, par l'article 1er, abrogé et remplacé les termes de l'article 4 du contrat d'agriculture durable pour tenir compte du nouveau montant de l'aide agroenvironnementale à laquelle l'EARL pouvait prétendre et, par l'article 2, mentionné que l'application de l'article 1 entraînerait le remboursement des sommes trop perçues à compter de l'annuité de l'année 2006 et à l'annulation, d'autre part, de la décision du 16 décembre 2010 par laquelle le préfet du Haut-Rhin a rejeté son recours gracieux. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article 22 du règlement du Conseil du 17 mai 1999 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) : " Un soutien est accordé aux méthodes de production agricoles conçues pour protéger l'environnement, préserver l'espace naturel (agroenvironnement) (...) afin de contribuer à la réalisation des objectifs communautaires en matière d'agriculture, d'environnement (...) ". Aux termes de l'article 23 de ce règlement : " 1. Un soutien est accordé aux agriculteurs qui souscrivent des engagements agroenvironnementaux (...) pour une durée minimale de cinq ans (...) ". 3. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 311-1 du code rural, dans sa rédaction applicable à la date de signature du contrat : " Toute personne exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 (...) peut conclure avec l'Etat un contrat d'agriculture durable. (...) / Il définit les engagements de l'exploitant ainsi que la nature et les modalités des aides publiques accordées en contrepartie ". Aux termes de l'article R. 311-2 du même code : " Les contrats d'agriculture durable comportent une ou plusieurs des actions prévues aux contrats types que le préfet arrête, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, pour les territoires qu'il détermine (...) / Chaque action fait l'objet d'un cahier des charges qui précise : / - les objectifs poursuivis ; / - le champ d'application ; / - les moyens à mettre en oeuvre ou les résultats à atteindre ; / - la contribution financière susceptible d'être versée en contrepartie des engagements souscrits ; / - les modalités de contrôle et la nature des sanctions. / Les cahiers des charges sont arrêtés par le préfet après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Ils s'inscrivent dans le cadre des projets agricoles départementaux et du plan de développement rural national approuvé par la Commission en application du règlement (CE) n° 1257/1999 du 17 mai 1999, ainsi que dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire ". Aux termes de l'article R. 341-11 : " (...) Un arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'agriculture détermine les montants et les taux maximums des aides qui peuvent être accordées aux souscripteurs de contrats en fonction des différents types d'action (...) ". 4. Compte-tenu de la nature du contrat d'agriculture durable, qui confère à son titulaire un droit au versement des aides que le contrat prévoit pendant sa durée, dans les conditions et limites fixées par les dispositions réglementaires prises par le ministre chargé de l'agriculture et par le ministre chargé du budget en application de l'article R. 341-11 du code rural et par les contrats types et cahiers des charges arrêtés par le préfet, l'exploitant peut contester, par la voie du recours pour excès de pouvoir les dispositions réglementaires qui régissent son contrat ainsi que les mesures prises par l'administration dans le cadre de son exécution. En conséquence, c'est à tort que le tribunal administratif a jugé que les décisions contestées du préfet du Haut-Rhin, modifiant le montant des aides accordées à l'EARL Ferme de la Holhmatt dans le cadre du contrat d'agriculture durable qu'elle avait signé, n'étaient pas détachables d'un acte contractuel et que les conclusions de l'EARL tendant à l'annulation de ces décisions pour excès de pouvoir étaient irrecevables. Ainsi, le jugement du 11 juillet 2014 du tribunal administratif de Strasbourg doit être annulé. 5. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'EARL Ferme de la Holhmatt devant le tribunal administratif de Strasbourg. Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens présentés par l'EARL Ferme de la Holhmatt : 6. L'EARL Ferme de la Holhmatt soutient que la décision du préfet du Haut-Rhin du 27 septembre 2010 ne pouvait intervenir sans qu'elle ait été mise en mesure de présenter ses observations écrites, en application des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000. Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt fait valoir que le moyen est inopérant, le préfet du Haut-Rhin se trouvant en situation de compétence liée. 7. Lorsqu'elle procède à la remise en cause d'une aide agricole régie par un texte de l'Union européenne, afin d'en assurer la compatibilité et la cohérence avec les autres politiques communautaires prises en vertu de ces politiques, l'autorité administrative est nécessairement conduite à apprécier si les différents éléments constitutifs de plusieurs paiements pour une même mesure sont réunis, à vérifier que les délais de prescription de l'action tendant à la répétition de l'aide indûment perçue ne font pas obstacle au reversement et à se prononcer sur le montant et, le cas échéant, les modalités de celui-ci. L'appréciation de fait portée sur chacun de ces points exclut, contrairement à ce que soutient le ministre de l'agriculture, que l'administration puisse se trouver en situation de compétence liée rendant inopérants devant le juge les moyens de procédure invoqués à l'encontre de la décision de reversement. 8. Il résulte de l'instruction et il n'est pas contesté que le versement à l'EARL Ferme de la Holhmatt de la totalité de l'aide agroenvironnementale au titre du contrat d'agriculture durable et les droits à paiement unique prévu par le règlement du Conseil du 29 septembre 2003 à compter du 1er janvier 2006, a méconnu les dispositions communautaires qui prévoyaient que les droits à paiement unique se substituaient aux aides antérieures et, notamment, partiellement à l'aide issue du contrat d'agriculture durable. Dans ces conditions, le préfet du Haut-Rhin a pu, en application des dispositions précitées du règlement du 17 mai 1999 et notamment du paragraphe 3 de l'article 39, dès lors qu'une même mesure ne pouvait faire l'objet de paiement au titre de deux régimes de soutien, réviser l'aide accordée à l'exploitation dans le cadre du contrat d'agriculture durable afin d'en assurer la cohérence et la compatibilité avec les droits à paiement unique. Il a toutefois dû porter une appréciation afin de vérifier que les éléments relatifs à la réalité du versement au titre de deux régimes de soutien pour une même mesure et à la possibilité de demander le remboursement de l'aide étaient réunis. Ainsi, il ne s'est pas trouvé en situation de compétence liée, alors même que l'article 16 du règlement de la commission du 21 avril 2004, qui prévoit qu'en cas de cumul des deux aides, l'agriculteur concerné peut soit recevoir des droits à paiement unique réduits, soit un montant inférieur de l'aide agroenvironnementale, ne s'applique qu'aux cas visés par l'article 40 paragraphe 5 du règlement du 29 septembre 2003, c'est-à-dire aux agriculteurs ayant bénéficié d'une aide en contrepartie d'engagements agroenvironnementaux au titre de la période 2000-2002, ce qui n'est pas le cas de l'EARL Ferme de la Holhmatt. 9. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision litigieuse : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) - (...) imposent des sujétions ; / - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits (...) ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La motivation exigée (...) doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article 24 de la loi susvisée du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationales ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière. / Les modalités d'application du présent article sont fixées en tant que de besoin par décret en Conseil d'Etat ". 10. D'une part, la décision par laquelle l'autorité administrative a modifié les termes du contrat d'agriculture durable conclu avec la société requérante pour réduire l'aide accordée à ce titre avec, pour conséquence, la nécessité de rembourser les sommes trop perçues à compter de la deuxième annuité du contrat, soit celle de 2006, a le caractère d'une décision défavorable retirant une décision créatrice de droits au sens de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, en tant qu'elle retire une aide financière qui avait été précédemment octroyée à son bénéficiaire, et d'une décision imposant une sujétion, au sens des mêmes dispositions, en tant qu'elle assujettit l'opérateur économique concerné, selon des modalités qu'elle définit, à l'obligation de reverser l'aide indue, majorée le cas échéant d'intérêts. Ainsi, une telle décision doit être motivée et précédée d'une procédure contradictoire. 11. D'autre part, ainsi que l'a jugé la Cour de justice des Communautés européennes dans ses arrêts du 21 septembre 1983 Deutsche Milchkontor et autres (C-205/82 à C-215/82) et du 12 mai 1998 Steff-Houlberg Export et autres (C-366/95), les modalités de récupération d'une aide indûment versée sur le fondement d'un texte de l'Union européenne sont soumises aux règles de droit national, sous réserve que l'application de ces règles se fasse de façon non discriminatoire au regard des procédures visant à trancher des litiges nationaux du même type et qu'elle ne porte pas atteinte à l'application et à l'efficacité du droit de l'Union ou n'ait pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées. En particulier, le droit de l'Union ne s'oppose pas à ce qu'une législation nationale exclue la répétition d'une aide indûment versée en prenant en compte des critères tels que la protection de la confiance légitime, la disparition de l'enrichissement sans cause, l'écoulement d'un délai ou un comportement de l'administration elle-même, que celle-ci est en mesure d'éviter. Il appartient en tout état de cause au juge national d'apprécier si, pour le règlement du litige qui lui est soumis, la règle de droit national doit être écartée ou interprétée, afin que la pleine efficacité du droit de l'Union soit assurée. 12. Les dispositions combinées des articles 1er de la loi du 11 juillet 1979 et 24 de la loi du 12 avril 2000, en tant qu'elles imposent que la décision de reversement d'une aide agricole indûment versée en application d'un texte de l'Union européenne soit motivée et précédée d'une procédure contradictoire écrite conduite avec le bénéficiaire de l'aide, constituent une garantie pour ce dernier. Ces dispositions trouvent à s'appliquer de manière identique à la récupération d'aides indûment versées sur le fondement de dispositions du droit national. Elles n'ont pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile la récupération des sommes octroyées, dès lors qu'il appartient à l'administration de veiller au respect de la procédure qu'elles instituent et qu'il est loisible à celle-ci, en cas d'annulation d'une décision de reversement irrégulière, de prendre une nouvelle décision, sous réserve du respect des règles de prescription applicables. Dès lors, il n'y a pas lieu d'écarter l'application de ces dispositions afin d'assurer la pleine efficacité du droit de l'Union. 13. Il résulte des pièces du dossier et il n'est pas contesté qu'avant de prendre la décision du 27 septembre 2010, le préfet du Haut-Rhin, qui n'avait pas même informé préalablement l'EARL Ferme de la Holhmatt de cette décision, n'a pas mis l'intéressée en mesure de présenter des observations écrites. Cette décision est ainsi intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière et l'EARL Ferme de la Holhmatt est en conséquence fondée à en demander l'annulation, ainsi que de la décision du 16 décembre 2010 rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision du 27 septembre 2010. Sur les conclusions à fin d'injonction : 14. L'annulation des décisions contestées pour absence de respect de la procédure contradictoire, n'implique pas que l'Etat soit dans l'obligation de verser à l'EARL Ferme de la Holhmatt le montant de l'aide initialement prévu dans le contrat d'agriculture durable. Dans cette situation, il appartient seulement au préfet du Haut-Rhin de réexaminer la situation de l'EARL Ferme de la Holhmatt et de reprendre la procédure au stade où elle a été viciée. Les conclusions présentées par l'EARL Ferme de la Holhmatt tendant à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de lui verser les sommes de 4 969,43 et 3 912,42 euros ne peuvent donc qu'être rejetées. Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à l'EARL Ferme de la Holhmatt au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Le jugement attaqué du tribunal administratif de Strasbourg, ainsi que les décisions du préfet du Haut-Rhin du 27 septembre 2010 et du 16 décembre 2010, sont annulés. Article 2 : L'Etat versera à l'EARL Ferme de la Holhmatt une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'EARL Ferme de la Holhmatt et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. Copie en sera adressée au préfet du Haut-Rhin. '' '' '' '' 2 N° 14NC001766