CAA de NANTES, 5ème chambre, 22/12/2020, 19NT05029, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-22
Numéro : 19NT05029
Président : M. CELERIER
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SELARL LE ROY GOURVENNEC PRIEUR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... E... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 18 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau, ainsi que le rejet du recours gracieux formé contre cette délibération. Par une ordonnance n°1905120 du 24 octobre 2019, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 20 décembre 2019, et des mémoires enregistrés le 24 septembre 2020 et le 8 octobre 2020 (non communiqué), M. F... E..., représenté par Me G..., demande à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance du 24 octobre 2019 du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la délibération du 18 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau, ainsi que le rejet du recours gracieux formé contre cette délibération ; 3°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'ordonnance est irrégulière en ce qu'elle a opposé à tort l'irrecevabilité manifeste de sa requête ; - la décision contestée méconnaît les articles L. 2121-13 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; les conseillers communautaires n'ont pas été suffisamment informés en ce qu'ils n'ont pas eu communication du projet de plan local d'urbanisme et qu'ils n'ont pas été informés de la possibilité de consulter ce document ; ils n'ont pas eu communication de la notice explicative ; - la décision contestée méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ; les conseillers communautaires n'ont pas délibéré au regard des avis des personnes publiques associées ; - le classement des parcelles cadastrées section CO no 45 ainsi que, plus généralement, celui des lieux-dits Kreac'h An Avel et Landevennec en zone naturelle N, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - la décision contestée méconnaît l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme ; - la décision contestée méconnaît les dispositions de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ; le plan local d'urbanisme doit désormais délimiter les secteurs déjà urbanisés, autres que les agglomérations et villages, au sein desquels des constructions et installations peuvent être autorisés. Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er septembre et 1er octobre 2020, la communauté de communes du Pays des Abers, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me G..., représentant M. E..., et de Me A..., représentant la communauté de communes du Pays des Abers. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement avant-dire droit du 29 mars 2019 n°s 1603234, 1603268, 1603269, 1603270, 1603759, 1604141, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 23 juin 2016 approuvant le plan local d'urbanisme de Plouguerneau en tant qu'elle classe les parcelles construites du secteur de Landevennec en zone naturelle N et a, après avoir accueilli le moyen tiré du défaut de note explicative de synthèse en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, décidé de surseoir à statuer sur les conclusions des requêtes en accordant un délai de quarante-cinq jours à la communauté de communes du pays des Abers pour régulariser la délibération litigieuse en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Par délibération du 18 avril 2019, la communauté de communes du pays des Abers a approuvé à nouveau le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau afin de régulariser le vice retenu par le tribunal. Le tribunal administratif a statué sur cette mesure de régularisation par jugement du 11 juillet 2019. La cour administrative d'appel a été saisi d'un appel contre les jugements du tribunal administratif des 29 mars et 11 juillet 2019. M. F... E..., qui n'était pas partie à l'instance, a demandé le 14 octobre 2019 au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 18 avril 2019. Par une ordonnance n°1905120 du 24 octobre 2019, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. M. E... relève appel de cette ordonnance. Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : 2. Lorsque le juge d'appel est saisi d'un appel contre le jugement du tribunal administratif prononçant un sursis à statuer en vue de permettre la régularisation d'un plan local d'urbanisme, puis d'un appel contre le jugement statuant sur cette mesure de régularisation, les parties de première instance comme les tiers ne peuvent contester cette mesure, en raison de la connexité entre ces recours, que devant lui tant que l'instance d'appel est en cours. Par suite, si un recours pour excès de pouvoir a été ultérieurement formé par un tiers contre cette mesure de régularisation devant le tribunal administratif, ce dernier doit le transmettre, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, à la cour administrative d'appel saisie de l'appel contre le plan local d'urbanisme. Il s'ensuit que, saisi le 14 octobre 2019 par M. E... d'une requête tendant à l'annulation de la délibération du 18 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plouguerneau, alors que la cour avait été saisie le 10 septembre 2019 d'un appel dirigé contre le jugement de ce tribunal ayant considéré que cette même délibération avait régularisé le vice de procédure entachant la délibération du 23 juin 2016 approuvant le plan local d'urbanisme de cette commune, le président du tribunal administratif de Rennes aurait dû transmettre cette demande à la cour en raison de sa connexité avec l'instance alors pendante devant la cour. 3. En tout état de cause, d'une part, aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, dans sa version applicable au litige : " (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours (...) peuvent, par ordonnance : / (...) 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ; ". D'autre part, aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. (...) ". 4. Par l'ordonnance attaquée, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Rennes a rejeté la requête de M. E..., pour irrecevabilité manifeste insusceptible d'être régularisée, aux motifs, d'une part, que la délibération contestée " a été prise en application du jugement avant dire droit du tribunal du 29 mars 2019 et ne pouvait être contestée que dans le cadre de ces instances ", et d'autre part, " que cette délibération ne saurait faire grief dès lors que son seul objet consiste en la régularisation d'une procédure ". 5. D'une part, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe n'interdit à un tiers d'exercer un recours contre une mesure de régularisation d'un vice affectant une délibération approuvant un plan local d'urbanisme, quand bien même celle-ci aurait été prise à la suite d'un jugement avant dire droit décidant de surseoir à statuer dans l'attente de cette mesure de régularisation, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la délibération contestée du 18 avril 2019 a eu pour objet et pour effet de régulariser la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme de la communauté de communes du pays des Abers, et d'approuver ce même plan dans la limite définie par le tribunal administratif. Par suite, cette mesure de régularisation, qui revêt un caractère réglementaire, produit des effets juridiques susceptibles de faire grief. 7. Il résulte de ce qui précède que M. E... est fondé à soutenir qu'en rejetant sa demande comme manifestement irrecevable, sur le fondement du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, le président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Rennes a entaché d'irrégularité l'ordonnance attaquée et à en demander l'annulation pour ce motif. 8. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions de la demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Rennes. Sur la légalité de la délibération du 18 avril 2019 : 9. Par le jugement précité du 29 mars 2019, le tribunal administratif de Rennes a retenu que la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers du 23 juin 2016 avait été adoptée au terme d'une procédure irrégulière au motif que seul un projet de délibération avait été transmis aux conseillers communautaires et que ce projet ne comportait aucune explication relative aux choix ayant présidé à l'élaboration et à l'approbation du plan local d'urbanisme de Plouguerneau, aux objectifs définis et aux partis retenus par le conseil municipal ou encore aux portées des modifications apportées à la suite de l'enquête publique au regard des différents avis émis par les personnes publiques associées et le commissaire-enquêteur. En application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, le tribunal a décidé de surseoir à statuer sur les conclusions des requêtes en accordant un délai de quarante-cinq jours à la communauté de communes du pays des Abers pour régulariser la délibération litigieuse. Par suite, la délibération du 18 avril 2019, prise à la suite de ce jugement, n'a pu avoir pour objet que la régularisation, dans la limite définie par le tribunal, de la délibération du 23 juin 2016 portant approbation du plan local d'urbanisme de Plouguerneau. 10. Dans ces conditions, et eu égard à l'objet de la mesure contestée, M. E... ne peut, à l'appui de la contestation de cet acte de régularisation, invoquer que des vices affectant sa légalité externe et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant-dire droit. Il ne peut soulever aucun autre moyen, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation. 11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, en vertu de l'article L. 5211-1 du même code. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour et que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation d'information, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le courriel de convocation, adressé aux conseillers communautaires le 11 avril 2019, comprenait trois liens de téléchargement permettant de prendre connaissance de l'ensemble des éléments composant le plan local d'urbanisme de Plouguerneau, d'une note explicative de synthèse et de ses annexes ainsi que de l'avis et des conclusions du commissaire-enquêteur. Par ailleurs, onze conseillers communautaires ont attesté avoir régulièrement reçu notification de ce courriel et avoir pu accéder, parallèlement, au plan local d'urbanisme de Plouguerneau via l'extranet de la communauté de communes du Pays des Abers. 13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la note explicative, dont les conseillers ont pu prendre connaissance, retrace la procédure menée ainsi que les modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique. Elle contient également l'ensemble des objectifs poursuivis par la commune de Plouguerneau depuis sa délibération du 19 avril 2012, ainsi que ceux retenus par le conseil municipal de cette commune dans le projet d'aménagement et de développement durables. Par ailleurs, les avis des personnes publiques associées ainsi que leur contenu étaient annexés à la note explicative de synthèse, directement ou par renvoi. Il n'est pas contesté qu'une version papier de ces éléments était au demeurant disponible au siège de la communauté de communes du Pays des Abers. Enfin, la note a mentionné le jugement du tribunal administratif de Rennes du 29 mars 2019 et a exposé les motifs retenus par celui-ci à raison desquels le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers devait être réuni une nouvelle fois pour approuver le plan local d'urbanisme de Plouguerneau. 14. Il résulte de ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que la communauté de communes du Pays des Abers a entaché sa délibération du 18 avril 2019 d'un défaut d'information des conseillers communautaires en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 15. En deuxième lieu, et ainsi qu'il a été dit au point 12, les conseillers communautaires ont délibéré après avoir eu connaissance des avis des personnes publiques associées. Contrairement à ce que soutient M. E..., la délibération portant régularisation du vice retenu par le tribunal administratif n'avait pas à être précédée, une nouvelle fois, d'une réunion de la conférence intercommunale prévue par L. 153-21 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaît cet article doit être écarté. 16. En dernier lieu, et ainsi qu'il a été dit au point 9, eu égard à l'objet de la mesure contestée, M. E... ne peut utilement invoquer les moyens tirés de l'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles cadastrées section CO no 45 et, plus généralement, celui des lieux-dits Kreac'h An Avel et Landevennec en zone naturelle N, de la méconnaissance de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme et de la méconnaissance des dispositions de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, en ce que le plan local d'urbanisme ne délimiterait pas les secteurs déjà urbanisés, autres que les agglomérations et villages, au sein desquels des constructions et installations peuvent être autorisés. 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 18 avril 2019 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays des Abers présentées par M. E... doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes du Pays des Abers, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. E... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier le versement d'une somme de 1 000 euros à la communauté de communes du Pays des Abers. DÉCIDE : Article 1er : L'ordonnance du 24 octobre 2019 du président de la 1ère chambre du tribunal administratif de Rennes est annulée. Article 2 : La demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. Article 3 : M. E... versera à la communauté de communes du Pays des Abers la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... E... et à la communauté de communes du Pays des Abers. Délibéré après l'audience du 4 décembre 2020, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme C..., présidente-assesseur, - M. B..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2020. Le rapporteur, A. B...Le président, T. CELERIER Le greffier, C. POPSE La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 7 N° 19NT05029