CAA de MARSEILLE, 2ème chambre - formation à 3, 25/02/2016, 14MA02998, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 2ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-02-25
Numéro : 14MA02998
Président : M. VANHULLEBUS
Rapporteur : M. Jean-Michel  LASO
Commissaire du gouvernement : Mme CHAMOT
Avocat(s) : CABINET FIDAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Clinique de l'Espérance a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 8 septembre 2011 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur l'a mise en demeure de fermer sans délai l'unité dénommée "centre d'accueil médical". Par un jugement n° 1200203 du 9 mai 2014, le tribunal administratif de Nice a rejeté la requête de la société Clinique de l'Espérance. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 juillet 2014 et 16 novembre 2015, la société Clinique de l'Espérance, représentée par MeA..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200203 du 9 mai 2014 du tribunal administratif de Nice ; 2°) d'annuler la décision du 8 septembre 2011 lui enjoignant de fermer sans délai l'unité dénommée " centre d'accueil médical " ainsi que la décision du 10 novembre 2011 rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Provence Alpes Côte d'Azur la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : - le mémoire en défense du ministre des affaires sociales et de la santé doit être écarté car son signataire ne justifie pas d'une délégation de signature régulière ; - la mise en demeure n'est pas un acte préparatoire et la décision du 27 octobre 2011 est un acte confirmatif de la décision du 8 septembre 2011 ; - la décision du 8 septembre 2011 méconnaît les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 car elle n'a pas été mise à même de présenter des observations et l'urgence n'est pas justifiée ; le principe général des droits de la défense a également été méconnu ; - la décision du 8 septembre 2011 est entachée d'erreur de fait en ce que la clinique est indépendante de l'activité du centre d'accueil médical ; - la décision du 8 septembre 2011 est entachée d'erreur de droit et de défaut de motivation en ce qu'elle ne précise pas en quoi l'activité de l'unité serait contraire à l'article R. 6123-12 du code de la santé publique ; - la décision du 8 septembre 2011 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation car la fermeture de l'unité est de nature à aggraver la situation au sein des structures autorisées au titre de la médecine d'urgence. Par un mémoire, enregistré le 15 octobre 2014, le ministre des affaires sociales et de la santé conclut au rejet de la requête de la société Clinique de l'Espérance. Il soutient que : - la requête est irrecevable comme tendant à l'annulation d'une mesure préparatoire ; - la requête est dépourvue d'objet dès lors que la société requérante n'a pas demandé l'annulation de la décision du 27 octobre 2011 ; - aucun des moyens invoqués par la société requérante n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la santé publique ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Laso ; - et les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique. 1. Considérant que, le 6 septembre 2011, la clinique de l'Espérance située à Mougins a fait l'objet d'une inspection par l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur sur les modalités d'accueil en urgence des patients ; que, par courrier en date du 8 septembre 2011, le directeur général de l'agence régionale de santé a notamment mis en demeure la clinique de fermer sans délai l'unité dénommée "centre d'accueil médical" ; que, par décision du 10 novembre 2011, le recours gracieux de la société Clinique de l'Espérance a été rejeté ; que la société interjette appel du jugement du 9 mai 2014 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête ; Sur la recevabilité du mémoire en défense du ministre des affaires sociales et de la santé : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'État et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° (...) les directeurs d'administration centrale (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de ce décret : " Les personnes mentionnées aux 1° et 3° de l'article 1er peuvent donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles elles ont elles-mêmes reçu délégation : 1° (...) aux fonctionnaires de catégorie A (...) qui n'en disposent pas au titre de l'article 1er (...) " ; 3. Considérant que le mémoire en défense du ministre des affaires sociales et de la santé enregistré le 15 octobre 2014 a été signé par Mme C...B..., adjointe au sous-directeur de la régulation de l'offre de soins ; que, par décret du 14 septembre 2012, publié au Journal officiel de la République française du 15 septembre 2012, M. D... a été nommé directeur général de l'offre de soins ; que, par arrêté du 15 juillet 2014, publié au Journal officiel de la République française du 18 juillet 2014, M.D..., directeur général de l'offre de soins, a donné délégation à MmeB..., adjointe au sous-directeur chargé de l'intérim, à l'effet de signer, au nom du ministre des affaires sociales et de la santé, tous les actes relevant de ses attributions, à l'exclusion des décrets, ainsi que le permet l'article 3 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement ; que, par suite, la société appelante n'est pas fondée à soutenir que le mémoire en défense du ministre est irrecevable au motif qu'il est signé par une autorité incompétente ; Sur les fins de non-recevoir opposées en première instance et en appel : 4. Considérant que, par courrier du 8 septembre 2011, le directeur général de l'agence régionale de santé a mis en demeure la clinique de l'Espérance de fermer sans délai l'unité dénommée " centre d'accueil médical " ; que ce courrier communique également le rapport provisoire de l'inspection et demande à la clinique de faire part de ses éventuelles observations dans un délai de trente jours ; que, par courrier du 27 octobre 2011, le rapport d'inspection définitif a été transmis à la clinique et la fermeture sans délai de la structure a été, à nouveau, décidée ; que, le 10 novembre 2011, le recours gracieux formé le 20 septembre 2011 à l'encontre de la mise en demeure du 8 septembre 2011 a été rejeté par le directeur général de l'agence régionale de santé ; que, contrairement à ce que soutient le ministre des affaires sociales et de la santé, la lettre du 8 septembre 2011, qui a pour effet de prononcer la fermeture sans délai de l'unité dénommée " centre d'accueil médical ", ne constitue pas une simple mesure préparatoire de la décision du 27 octobre 2011 ; qu'elle présente, dans cette mesure, le caractère d'un acte faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir de la part de la société clinique de l'Espérance ; que la circonstance que cette société n'ait pas demandé l'annulation de la décision du 27 octobre 2011 n'est pas de nature à rendre sans objet et par suite irrecevables les conclusions tendant à l'annulation des décisions attaquées ; Sur les conclusions à fin d'annulation et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à la création de tout établissement de santé, la création, la conversion et le regroupement des activités de soins, y compris sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation ou d'hospitalisation à domicile, et l'installation des équipements matériels lourds. La liste des activités de soins et des équipements matériels lourds soumis à autorisation est fixée par décret en Conseil d'Etat " ; qu'aux termes de l'article R. 6122-25 du même code : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : (...) 14° Médecine d'urgence (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 6123-1 du même code : " L'exercice par un établissement de santé de l'activité de soins de médecine d'urgence mentionnée au 14° de l'article R. 6122-25 est autorisé selon une ou plusieurs des trois modalités suivantes : 1° La régulation des appels adressés au service d'aide médicale urgente mentionné à l'article L. 6112-5 ; / 2° La prise en charge des patients par la structure mobile d'urgence et de réanimation, appelée SMUR, ou la structure mobile d'urgence et de réanimation spécialisée dans la prise en charge et le transport sanitaire d'urgence des enfants, y compris les nouveau-nés et les nourrissons, appelée SMUR pédiatrique ; / 3° La prise en charge des patients accueillis dans la structure des urgences ou dans la structure des urgences pédiatriques. / L'autorisation donnée par l'agence régionale de santé précise la ou les modalités d'exercice de l'activité autorisée " ; qu'aux termes de l'article R 6123-12 du même code : " Les dispositions de la présente section ne font pas obstacle à ce que l'établissement de santé qui n'a pas l'autorisation d'exercer l'activité mentionnée au 3° de l'article R. 6123-1 réponde aux obligations générales de secours et de soins aux personnes en danger qui s'adressent à lui et : 1° Dispense des soins immédiats à un patient qui se présente aux heures d'ouverture de ses consultations et, s'il y a lieu, l'adresse ou le fait transférer, après régulation par le SAMU, dans un établissement de santé ayant l'autorisation d'exercer cette activité ; / 2° Dispense des soins non programmés à tout patient qui lui est adressé par un médecin libéral exerçant en cabinet, après examen et consentement du patient, lorsqu'un accord préalable direct a été donné par le médecin de l'établissement qui sera appelé à dispenser les soins nécessaires ; / 3° Dispense des soins non programmés à tout patient qui lui est adressé par le SAMU lorsqu'un accord préalable à l'accueil dans l'établissement a été donné " ; 6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier notamment du rapport d'inspection provisoire qu'à la date de la décision attaquée le centre d'accueil médical fonctionne 24 heures sur 24 et sept jours sur sept ; que la majorité des patients s'y présentent spontanément ; qu'il comprend notamment des boxes équipés des fluides médicaux, un défibrillateur et un insufflateur ; qu'au titre des soins dispensés figurent notamment la réanimation, la traumatologie et les sutures ; qu'ainsi, eu égard à ses équipements et à son organisation, le centre d'accueil médical fonctionne comme une structure des urgences au sens des dispositions de l'article R. 6123-1 du code de la santé publique ; qu'il ressort également des pièces du dossier que les locaux du centre qui faisaient l'objet d'un bail au profit de la société civile de moyens (SCM) " centre d'accueil médical 24h/24 de Mougins " sont situés en rez-de-jardin de la clinique ; qu'en outre, en application de la convention de permanence médicale qu'ils ont conclue le 1er janvier 2011 avec trois établissements de santé privés dont la clinique de l'Espérance, les médecins de la SCM assurent la permanence médicale au sein de ces établissements en dehors des heures de présence des praticiens responsables des patients hospitalisés pour les services qui ne disposent pas d'une garde sur place 24 heures sur 24 et disposent à tout moment de la possibilité de faire appel à un spécialiste d'astreinte des établissements ; qu'enfin, il ressort du rapport provisoire que des examens d'imagerie médicale et de biologie médicale sont pratiqués au sein de la clinique et que le matériel du centre d'accueil médical est contrôlé par le service biomédical de la clinique ; que, dès lors, le centre d'accueil médical constitue une structure des urgences de la clinique de l'Espérance ; que celle-ci n'est, par suite, pas fondée à soutenir que le centre d'accueil médical ne lui serait pas rattaché ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article L 6122-13 du même code : " I. Lorsqu'il est constaté, à l'occasion de l'exercice d'une activité de soins (...), un manquement aux lois et règlements pris pour la protection de la santé publique ou à la continuité des soins assurée par le personnel médical imputable à la personne titulaire de l'autorisation, le directeur général de l'agence régionale de santé le notifie à cette dernière et lui demande de faire connaître, dans les huit jours, ses observations en réponse ainsi que les mesures correctrices adoptées ou envisagées. En l'absence de réponse dans ce délai ou si cette réponse est insuffisante, il adresse au titulaire de l'autorisation une injonction de prendre toutes dispositions nécessaires et de faire cesser définitivement les manquements dans un délai déterminé. Il en constate l'exécution. II. En cas d'urgence tenant à la sécurité des patients ou du personnel ou lorsqu'il n'a pas été satisfait, dans le délai fixé, à l'injonction prévue au I, le directeur général de l'agence régionale de santé peut prononcer la suspension immédiate, totale ou partielle, de l'autorisation de l'activité de soins concernée ou l'interruption immédiate du fonctionnement des moyens techniques de toute nature nécessaires à la dispensation des soins. La décision est notifiée au titulaire de l'autorisation, accompagnée des constatations faites et assortie d'une mise en demeure de remédier aux manquements dans un délai déterminé. S'il est constaté au terme de ce délai qu'il a été satisfait à la mise en demeure, le directeur général de l'agence régionale met fin à la suspension. Dans le cas contraire et après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire, le directeur général de l'agence régionale de santé se prononce alors à titre définitif, soit sur le maintien de la suspension jusqu'à l'achèvement des mesures prévues, soit sur le retrait de l'autorisation ou sur la modification de son contenu. Il peut également assortir l'autorisation des conditions particulières mentionnées à l'article L. 6122-7 " ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; (...) 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont instauré une procédure contradictoire particulière (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : - restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (...) " ; 9. Considérant que la décision du 8 septembre 2011 du directeur général de l'agence régionale de santé en tant qu'elle met en demeure la clinique chirurgicale l'Espérance de fermer sans délai l'unité dénommée "centre d'accueil médical" constitue une mesure de police administrative ; qu'elle doit, dès lors, être motivée en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; que la clinique de l'Espérance ne disposant pas de l'autorisation requise pour les activités de soins de médecine d'urgence, ni les dispositions de l'article L 6122-13 du code de la santé publique prévoyant une procédure contradictoire particulière ni aucune autre disposition de ce code ne sont, en l'espèce, applicables ; que la mesure contestée entre donc dans le champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 qui fait notamment obligation à l'autorité administrative, avant l'intervention d'une telle mesure, de mettre à même la personne intéressée de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ; 10. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient le ministre des affaires sociales et de la santé, la mesure de fermeture immédiate a été prise sans que la clinique de l'Espérance ait été informée au préalable qu'une telle mesure était susceptible d'intervenir ; qu'ainsi, elle n'a pas été mise en mesure avant l'intervention de cette décision de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ; que si l'agence régionale de santé a communiqué à la clinique le rapport provisoire de la mission d'inspection et si la clinique a été mise à même de présenter des observations sur ce rapport provisoire avant la décision du 27 octobre 2011, cette circonstance ne dispensait pas l'agence régionale de santé de respecter la procédure contradictoire préalablement à l'édiction de la mesure de fermeture de l'unité en application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que si le ministre des affaires sociales soutient qu'il y avait urgence à ordonner la fermeture de cette unité qui "ne s'inscrit pas dans un réseau coordonné et régulé en charge des urgences ce qui peut compromettre la bonne orientation initiale du patient et générer des pertes de chance par retard d'une prise en charge adaptée et mettre en jeu le pronostic vital", il n'apporte aucun élément précis susceptible d'apprécier la réalité de l'urgence alléguée alors que le rapport de l'inspection ne révèle que des défauts d'hygiène, une organisation pharmaceutique perfectible insuffisants, ainsi que l'absence de consultations spécialisées notamment pour la partie pédiatrique et de prise en charge de la douleur, pour justifier en urgence une mesure de fermeture sans délai de l'unité "centre d'accueil médical" ; que, dès lors, dans cette mesure, la décision du 8 septembre 2011 a été prise en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; 11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Clinique de l'Espérance est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 8 septembre 2011 en tant qu'elle la met en demeure de fermer sans délai l'unité dénommée " centre d'accueil médical " et, par voie de conséquence, celle du 10 novembre 2011 rejetant son recours gracieux et à demander l'annulation de ce jugement et, dans cette mesure, de ces décisions ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui n'a pas la qualité de partie dans la présente instance, soit condamnée à verser à la société Clinique de l'Espérance une quelconque somme au titre de l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du 9 mai 2014 du tribunal administratif de Nice est annulé. Article 2 : La décision du directeur général de l'agence régionale de santé Provence-Alpes- Côte d'Azur du 8 septembre 2011 en tant qu'elle met en demeure la société Clinique de l'Espérance de fermer sans délai l'unité dénommée " centre d'accueil médical " et la décision du 10 novembre 2011 rejetant le recours gracieux de la société sont annulées. Article 3 : Les conclusions de la société Clinique de l'Espérance présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Clinique de l'Espérance et au ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes. Copie en sera transmise à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur. Délibéré après l'audience du 4 février 2016, où siégeaient : - M. Vanhullebus, président de chambre, - M. Laso, président assesseur, - MmeE..., première conseillère. Lu en audience publique, le 25 février 2016. 2 N° 14MA02998