CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 10/10/2017, 15LY01677, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-10-10
Numéro : 15LY01677
Président : M. ALFONSI
Rapporteur : Mme Nathalie  PEUVREL
Commissaire du gouvernement : M. CLEMENT
Avocat(s) : TEILLOT & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. F...E...a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la décision de la commission régionale des recours de la région Auvergne du 21 mai 2014 lui infligeant une sanction pécuniaire de 16 800 euros, de le décharger de l'obligation de payer cette somme et de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1401226 du 24 mars 2015, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 21 mai 2015, et des mémoires, enregistrés les 25 novembre 2015 et 20 avril 2017, M. F...E..., représenté par Me Maisonneuve, avocate (SCP Teillot et Associés), demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 24 mars 2015 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) d'annuler la décision de la commission régionale des recours de la région Auvergne du 21 mai 2014 ; 3°) de le décharger de l'obligation de payer la somme de 16 800 euros mise à sa charge par cette décision du 21 mai 2014 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le refus d'autorisation d'exploiter que lui a opposé le préfet du Cantal ayant été annulé par un jugement devenu définitif du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 17 décembre 2015, la sanction pécuniaire est dépourvue de fondement et doit donc être annulée ; - il bénéficiait d'une autorisation tacite d'exploiter née du silence gardé par le préfet du Cantal pendant quatre mois sur sa demande d'autorisation du 16 mai 2013, en application du III alinéa 2 de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime ; le courrier du 14 juin 2013 rejetant sa demande doit être réputé non écrit en l'absence d'instruction préalable de sa demande du 16 mai 2013, laquelle était distincte de sa demande initiale du 30 novembre 2012 ; - la sanction est illégale en ce qu'elle a été prise sur le fondement de l'arrêté du 16 décembre 2011 établissant le schéma directeur départemental des structures agricoles du Cantal, lequel méconnaît les dispositions de l'article L. 312-5 du code rural, dès lors qu'il devait fixer le seuil d'intervention de l'autorité préfectorale pour délivrer une autorisation préalable d'exploiter en fonction des régions naturelles et non pour l'ensemble du département du Cantal ; contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, cette exception d'illégalité peut être invoquée à tout moment ; - c'est à tort que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a jugé qu'il n'avait pas démontré avoir cessé l'exploitation au 15 octobre 2013, la charge de la preuve de la poursuite de l'exploitation incombant à l'administration ; les parcelles litigieuses n'étaient plus exploitées le 15 octobre 2013 ; - dans une affaire similaire, la commission de recours a adopté une position contraire. Par un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2015, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - en l'absence de changement de circonstances, le préfet n'était pas tenu de procéder à une nouvelle instruction de la demande, en application des dispositions des articles R. 331-4 et suivants du code rural et de la pêche maritime ; dès lors, M. E... ne peut se prévaloir d'une autorisation tacite d'exploiter et la commission des recours, en se fondant, pour infliger la sanction de 16 800 euros, sur l'arrêté portant refus d'autorisation d'exploiter du 29 janvier 2013, n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime ; - la décision de la commission des recours de la région Auvergne du 21 mai 2014 ne saurait être considérée ni comme prise pour l'application des dispositions du schéma directeur se rapportant aux seuils de déclenchement du contrôle des structures, ni comme prise pour l'application de celles des dispositions fixant l'unité de référence ; alors même que le schéma directeur serait visé dans la décision litigieuse, il n'en constitue pas la base légale ; - les parcelles litigieuses étaient toujours exploitées à la date du 15 octobre 2013. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller, - les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public, - et les observations de Me Remedem, avocat, substituant Me Maisonneuve, avocate (SCP Teillot et Associés), pour M. E...; 1. Considérant que M. E..., par demande du 30 novembre 2012, réitérée le 16 mai 2013, a sollicité du préfet du Cantal l'autorisation d'exploiter onze parcelles, d'une superficie totale de 91 hectares 78 ares de terres agricoles situées sur le territoire de la commune d'Anglards-de-Salers ; que, par un arrêté du 29 janvier 2013, le préfet du Cantal a accordé à M. E... l'autorisation d'exploiter six parcelles de 49 hectares 78 ares de terres mais lui a refusé cette autorisation pour les cinq autres parcelles, d'une contenance de 42 hectares, cadastrées section YI 0001, YI 0026, YK 0013, YP 0012 et YR 0003, appartenant à l'indivisionD..., représentée par Mme C...A... ; que ce refus a été confirmé par une décision du 14 juin 2013 ; que le 21 octobre 2013, après une mise en demeure restée infructueuse, le préfet du Cantal, sur le fondement des dispositions du cinquième alinéa de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime, a infligé à M. E...une sanction de 25 611,60 euros pour avoir exploité sans autorisation la surface litigieuse ; que M. E...a contesté cette décision devant la commission régionale des recours d'Auvergne, laquelle, par une décision du 21 mai 2014, a maintenu la sanction en réduisant toutefois son montant à 16 800 euros ; que, par un jugement du 24 mars 2015, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la demande de M. E... tendant à l'annulation de cette décision et à être déchargé de l'obligation de payer cette somme ; que M. E...fait appel de ce jugement ; Sur la légalité de la décision du 21 mai 2014 et la décharge de l'obligation de payer : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsqu'elle constate qu'un fonds est exploité contrairement aux dispositions du présent chapitre, l'autorité administrative met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois. / La mise en demeure mentionnée à l'alinéa précédent prescrit à l'intéressé soit de présenter une demande d'autorisation, soit, si une décision de refus d'autorisation est intervenue, de cesser l'exploitation des terres concernées. / Lorsque l'intéressé, tenu de présenter une demande d'autorisation, ne l'a pas formée dans le délai mentionné ci-dessus, l'autorité administrative lui notifie une mise en demeure de cesser d'exploiter dans un délai de même durée. / Lorsque la cessation de l'exploitation est ordonnée, l'intéressé est mis à même, pendant le délai qui lui est imparti, de présenter ses observations écrites ou orales devant toute instance ayant à connaître de l'affaire. / Si, à l'expiration du délai imparti pour cesser l'exploitation des terres concernées, l'autorité administrative constate que l'exploitation se poursuit dans des conditions irrégulières, elle peut prononcer à l'encontre de l'intéressé une sanction pécuniaire d'un montant compris entre 304,90 et 914,70 euros par hectare. La surface prise en compte correspond à la surface de polyculture-élevage faisant l'objet de l'exploitation illégale, ou son équivalent, après, le cas échéant, application des coefficients d'équivalence résultant, pour chaque nature de culture, de l'application de l'article L. 312-6. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 331-8 du même code : " La décision prononçant la sanction pécuniaire mentionnée à l'article L. 331-7 est notifiée à l'exploitant concerné, qui peut la contester, avant tout recours contentieux, dans le mois de sa réception, devant une commission des recours dont la composition et les règles de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d'Etat. / Les recours devant cette commission sont suspensifs. Leur instruction est contradictoire. / La commission, qui statue par décision motivée, peut soit confirmer la sanction, soit décider qu'en raison d'éléments tirés de la situation de la personne concernée il y a lieu de ramener la pénalité prononcée à un montant qu'elle détermine dans les limites fixées à l'article L. 331-7, soit décider qu'en l'absence de violation établie des dispositions du présent chapitre il n'y a pas lieu à sanction. Dans les deux premiers cas, la pénalité devient recouvrable dès notification de sa décision. / La décision de la commission peut faire l'objet, de la part de l'autorité administrative ou de l'intéressé, d'un recours de pleine juridiction devant le tribunal administratif. " ; 3. Considérant, en premier lieu, que l'annulation, par un jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 17 décembre 2015 devenu définitif, d'un arrêté du préfet du Cantal du 2 juillet 2014 refusant à l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) du Petit Meynial, dont M. E... est le gérant, l'autorisation d'exploiter une surface de 42,30 hectares situés sur le territoire de la commune d'Anglards-de-Salers au motif que l'autorisation délivrée à M. B..., son concurrent, était devenue caduque à la date de cet arrêté, est sans incidence sur la légalité de la sanction pécuniaire infligée à M. E... par la commission régionale des recours d'Auvergne du 21 mai 2014, laquelle a été prise à la suite d'un refus d'exploitation opposé à ce dernier par arrêté du préfet du Cantal du 29 janvier 2013 et du non-respect par l'intéressé d'une mise en demeure de cesser d'exploiter les surfaces en cause avant le 15 octobre 2013 ; 4. Considérant, en deuxième lieu, que M. E...soutient que la nouvelle demande d'autorisation qu'il a présentée le 16 mai 2013 doit être regardée comme ayant fait l'objet d'une acceptation tacite en application du deuxième alinéa du III de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime, nonobstant la confirmation expresse par le préfet, par décision du 14 juin 2013, de son refus initial du 29 janvier 2013, en ce que cette décision serait illégale pour n'avoir pas été précédée d'une nouvelle instruction de sa demande, laquelle était distincte de sa demande initiale du 30 novembre 2012 ; que, toutefois, il est constant que M. E... n'a contesté dans les délais de recours contentieux ni l'arrêté du 29 janvier 2013, ni la décision du 14 juin 2013, lesquels, ayant été pris sur un fondement distinct de la décision du 21 mai 2014 et ne constituant pas avec elle une opération complexe, sont devenus définitifs ; que M. E... ne peut donc plus se prévaloir, par voie d'exception, de l'illégalité de ces deux décisions à l'appui de sa demande tendant à l'annulation de la décision contestée du 21 mai 2014 ; 5. Considérant, en troisième lieu, que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale ; que la décision de la commission des recours ne constitue par une mesure d'application de l'arrêté du 16 décembre 2011 établissant le schéma départemental des structures agricoles du Cantal, lequel n'en constitue pas la base légale ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la sanction infligée à M. E... serait illégale pour avoir été prise sur le fondement de l'arrêté du 16 décembre 2011 établissant le schéma directeur départemental des structures agricoles du Cantal, lequel méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 312-5 du code rural, en ce qu'il devait fixer le seuil d'intervention de l'autorité préfectorale pour délivrer une autorisation préalable d'exploiter en fonction des régions naturelles et non pour l'ensemble du département du Cantal doit, en tout état de cause, être écarté ; 6. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte du dossier soumis aux juges de première instance qu'alors que M. E... avait reçu notification de l'arrêté du 29 janvier 2013 par lequel le préfet du Cantal lui avait refusé l'autorisation d'exploiter des terres pour une surface de 42 hectares situées sur le territoire de la commune d'Anglards-de-Salers, il a, néanmoins, déclaré ces surfaces au titre de la politique agricole commune (PAC) et perçu les aides correspondantes pour la totalité de la campagne agricole, soit du mois de mai 2013 au mois d'avril 2014 ; qu'il ressort des pièces du dossier que M. E...a perçu 15 151,89 euros d'aides incluant la surface litigieuse pour la campagne agricole 2013 ; que, s'il produit en appel un courrier qu'il a adressé à l'administration afin de modifier sa déclaration de surface dans le cadre de la "PAC 2013", cette déclaration date du 27 mai 2014 alors que l'intéressé n'établit ni même n'allègue avoir dû rembourser les aides perçues au titre de la période postérieure au 15 octobre 2013 ; que l'attestation du comptable de M. E...indiquant une surface déclarée de 47,21 hectares et le relevé de situation établi par l'agence de services et de paiement mentionnant cette même surface, qui n'inclurait pas les parcelles dont l'exploitation a été refusée par le préfet, portent sur la campagne 2014 et ne sauraient donc être regardés comme une déclaration rectificative des surfaces au titre de la campagne 2013 ; qu'au regard de ces éléments, et alors qu'il résulte de l'instruction qu'un contrôle inopiné effectué par l'administration au cours du mois de juin 2014, à la suite duquel a d'ailleurs été notifiée à M. E... une nouvelle mise en demeure de cesser d'exploiter les parcelles litigieuses, a permis de constater que de nombreux bovins lui appartenant pâturaient toujours sur les terres en litige, les attestations produites par M. E...devant les juges de première instance et en appel ne permettent pas d'établir que la commission régionale des recours d'Auvergne aurait entaché d'illégalité sa décision du 21 mai 2014 en estimant que les parcelles litigieuses n'avaient pas cessé d'être exploitées à compter du 15 octobre 2013 ; 7. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que, si M. E...soutient que, dans une affaire similaire, la commission des recours a adopté une position contraire, il résulte de l'instruction que la situation de l'exploitant en cause n'était pas identique à la sienne ; 8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. E...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 21 mai 2014 et à être déchargé de l'obligation de payer la somme de 16 800 euros mise à sa charge par la commission régionale des recours d'Auvergne ; Sur les frais non compris dans les dépens : 9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. E...de la somme demandée au titre des frais non compris dans les dépens ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. E...est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. F...E...et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Délibéré après l'audience du 20 septembre 2017, à laquelle siégeaient : - M. Jean-François Alfonsi, président de chambre, - M. Hervé Drouet, président-assesseur, - Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 octobre 2017. 4 N° 15LY01677 ia