Conseil d'Etat, Juge des référés, du 16 mai 2005, 280427, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-05-16
Numéro : 280427
Président : M. Genevois

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 11 mai 2005, présentée par M. Jean-Luc X, demeurant ..., M. Dominique Y, demeurant ..., M. Alain A, demeurant ... et M. Jean-Jacques Z, demeurant ... ; M. Jean-Luc X et autres demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner la suspension du décret n° 2005-362 du 20 avril 2005, pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-299 du 31 mars 2005, relatif à la création à titre provisoire d'institutions communes aux régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants ; 2°) de condamner l'Etat à payer à chacun des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ils exposent que le décret du 20 avril 2005 a prévu les modalités d'organisation d'un scrutin destiné à pourvoir les postes d'administrateurs de l'Instance nationale provisoire mentionnée à l'article 1er de l'ordonnance n° 2005- 299 du 31 mars 2005 ; que, selon l'article 3 du décret, la liste des candidatures propres à chacun des groupes professionnels à élire au sein des Conseils d'administration des caisses existantes, au nombre desquelles figure l'ORGANIC, comprend des titulaires et des suppléants ; qu'il est spécifié au deuxième alinéa de l'article 3 que, pour les candidates titulaires, chaque liste comprend un nombre de noms « au plus égal au nombre de sièges d'administrateurs titulaires à pourvoir et au moins à la moitié de ces sièges arrondis à l'unité supérieure » ; que les candidats sont obligatoirement issus des Conseils d'administration des caisses existantes ; que tous les membres des Conseils d'administration sont électeurs ; que le Conseil d'administration de l'ORGANIC comporte en principe 38 administrateurs ; que du fait de la démission d'un d'entre eux et de l'absence de désignation d'un remplaçant, le nombre des candidats potentiels s'établit à 37 ; que ce nombre doit encore être réduit de trois unités dans la mesure où tout à la fois le décret du 20 avril 2005 interdit les candidatures multiples, et trois administrateurs se sont présentés au titre de la CANAM ; que, dans ces circonstances, les modalités de présentation des listes adoptées par le décret interdisent la formation d'au moins deux listes de candidats ; qu'en effet, le nombre de sièges à pourvoir pour l'ORGANIC étant égal à 15, soit 12 cotisants et 3 retraités, le dépôt d'une liste de plus de 24 candidats, comprenant titulaires et suppléants, fait obstacle à la formation de tout autre liste, puisque le décret exige, à peine d'irrecevabilité, qu'une liste comporte au moins huit noms de titulaires et deux noms de suppléants ; qu'en outre, une liste comportant plus de quatre retraités interdit la formation d'une liste concurrente puisque le décret exige qu'une liste comprenne au moins trois candidats retraités ; que le décret méconnaît ainsi l'exigence constitutionnelle du pluralisme des courants d'idées et d'opinions, la libre expression du suffrage qui constitue une liberté fondamentale et la liberté de choix des électeurs ; qu'il est urgent d'ordonner sa suspension puisque l'élection doit avoir lieu le 18 mai 2005 ; Vu le décret dont la suspension est demandée ; Vu, enregistré le 13 mai 2005, le mémoire en défense présenté par le ministre de la santé, des solidarités et de la famille qui conclut au rejet de la requête ; le ministre fait valoir liminairement que l'argumentation des requérants est dirigée en fait contre l'article 3 du décret du 20 avril 2005 ; que, parmi les libertés invoquées, seule la liberté d'opinion et d'expression de l'opinion pourrait revêtir un intérêt dans le présent litige ; que, toutefois, contrairement à ce qui est soutenu, l'article 3 du décret ne méconnaît pas l'exigence de pluralisme des courants d'idées et d'opinions ; que, s'agissant du groupe professionnel des commerçants, dont relèvent les requérants, l'instance nationale comprend douze administrateurs cotisants et trois administrateurs retraités élus par les membres ayant voix délibérative du Conseil d'administration de la Caisse nationale ORGANIC et dix membres élus par le Conseil d'administration de la C.A.N.A.M. ; que l'instance comprend le même nombre de sièges de suppléants ; que, pour les représentants du groupe professionnel élu au sein de la Caisse nationale ORGANIC, tous les membres du Conseil d'administration de cette caisse sont électeurs et éligibles ; que le Conseil d'administration comprenant 37 membres, quatre listes de candidatures comptant chacune huit candidats auraient pu être présentées ; que même si la candidature de la liste d' « Union pour un RSI souverain » a été déclarée recevable alors qu'elle comporte 15 noms de candidats titulaires et 13 noms de candidats suppléants, restait possible la présentation d'une autre liste pour peu qu'elle rassemble les neuf candidats potentiels restant ; qu'ainsi, la légalité de l'article 3 du décret ne saurait être sérieusement contestée ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de la sécurité sociale, notamment son livre VI ; Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, notamment son article 71 (12°) ; Vu l'ordonnance n° 2005-299 du 31 mars 2005 relative à la création à titre provisoire d'institutions communes aux régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1 ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, MM. Jean-Luc X et autres, d'autre part, le ministre de la santé, des solidarités et de la famille ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 13 mai 2005 à 17 heures 15 au cours de laquelle ont été entendus : - M. X et autres ; - les représentants du ministre de la santé, des solidarités et de la famille ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation , le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » ; Sur le contenu des dispositions dont la suspension est demandée : Considérant que le c) du 12°) de l'article 71 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit a habilité le gouvernement, agissant par voie d'ordonnance, à prendre les mesures nécessaires à la création d'une « instance nationale élue » se substituant aux Conseils d'administration des régimes d'assurance vieillesse et invalidité des professions artisanales, industrielles et commerciales et au régime d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles ; que, sur ce fondement, l'ordonnance du 31 mars 2005 susvisée dispose dans son article 1er, qu'une instance nationale « élue » est substituée, jusqu'à l'installation du Conseil d'administration de la Caisse nationale du régime social des travailleurs indépendants, aux Conseils d'administration des caisses nationales existantes, qu'il s'agisse, de la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (C.A.N.A.M.), de la Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales (CANCAVA) et la Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions industrielles et commerciales (ORGANIC) ; que l'article 2 de l'ordonnance énonce dans son premier alinéa que l'instance nationale provisoire est composée de cinquante-six membres « élus par les membres ayant voix délibérative des Conseils d'administration des caisses nationales » et « parmi eux », à raison de vingt-cinq administrateurs représentant le groupe professionnel des artisans, vingt-cinq administrateurs représentant le groupe professionnel des industriels et commerçants et six administrateurs représentant le groupe professionnel des professions libérales ; que les conditions d'éligibilité sont fixées par le troisième alinéa de l'article 2 ; que, dans son article 7, l'ordonnance laisse à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer ses modalités d'application ; Considérant qu'est intervenu à cette fin, le décret n° 2005-362 du 20 avril 2005, dont le chapitre Ier fixe les règles applicables à « l'élection de l'instance nationale provisoire » ; Considérant que l'article 1er, en précisant les règles de composition du Conseil d'administration de l'instance nationale, détermine par là même le nombre de sièges à pourvoir pour chacun des groupes professionnels ; que le même article prévoit également pour le groupe professionnel des artisans et pour le groupe professionnel des industriels et commerçants, une représentation distincte pour le régime d'assurance vieillesse et pour le régime d'assurance maladie ; que, dans le cas des régimes d'assurance vieillesse, une distinction supplémentaire résulte du choix de pourvoir à la représentation non seulement des administrateurs cotisants mais aussi des administrateurs retraités ; qu'en fonction des distinctions ainsi opérées, les sièges au sein de l'instance nationale sont répartis, en premier lieu, au titre du groupe des artisans, à raison d'une part, de douze administrateurs cotisants et trois administrateurs retraités élus par le Conseil d'administration de la CANCAVA et d'autre part, de dix administrateurs élus par le Conseil d'administration de la CANAM, en deuxième lieu, au titre du groupe des industriels et commerçants, à raison d'une part, de douze administrateurs cotisants et trois administrateurs retraités élus par le Conseil d'administration de l'ORGANIC et d'autre part, de dix administrateurs élus par le Conseil d'administration de la CANAM, et enfin, pour ce qui est du groupe des professions libérales, de six administrateurs élus par le Conseil d'administration de la CANAM ; que selon le III de l'article 1er, des « administrateurs suppléants sont élus dans les mêmes conditions que les administrateurs titulaires » ; qu'il est spécifié que les suppléants sont appelés à siéger en l'absence des titulaires et à remplacer ceux dont le siège deviendrait vacant ; Considérant qu'en vertu de l'article 2 du décret, les membres de l'instance nationale sont élus au scrutin de liste, à la représentation proportionnelle, sans panachage, ni vote préférentiel, suivant la règle de la plus forte moyenne ; que selon le même article, il revient à un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale de fixer la date de l'élection ; Considérant que l'article 3 du décret détermine les règles applicables à la présentation des listes de candidature ; que cette présentation doit comprendre des candidats titulaires et des candidats suppléants ; que le deuxième alinéa de cet article énonce que, pour les candidats titulaires, chaque liste comprend un nombre de noms au plus égal au nombre de sièges d'administrateurs titulaires à pourvoir et « au moins à la moitié de ces sièges arrondie à l'unité supérieure » ; que selon le troisième alinéa, pour ce qui est des candidats suppléants, chaque liste comprend « un nombre de noms inférieur ou égal au nombre de sièges à pourvoir » ; qu'eu égard au fait que pour les régimes d'assurance vieillesse, l'article 1er du décret prévoit comme il a été dit tant des administrateurs cotisants que des administrateurs retraités, il est spécifié au quatrième alinéa de l'article 3 que les listes des candidats issus des Conseils d'administration de la CANCAVA et de l'ORGANIC « sont présentées en deux parties, l'une comportant les candidats cotisants et l'autre les candidats retraités » ; que le cinquième alinéa de l'article 3 prohibe les candidatures multiples ; Sur l'argumentation des requérants : Considérant que les requérants font valoir qu'eu égard au nombre limité des électeurs, lequel est déterminé par référence à celui des administrateurs élus des Caisses nationales, lui-même fixé par les articles R. 611-9, R. 631-6 et R. 632-4 du code de la sécurité sociale et qui dans le cas de l'ORGANIC est de trente-huit, à la limitation à huit du nombre des administrateurs retraités siégeant au Conseil d'administration de la CANCAVA comme à celui de l'ORGANIC et à la circonstance que les électeurs ont la qualité d'éligible, l'application simultanée des règles édictées par le décret a pour conséquence d'affecter gravement l'exigence de pluralisme qui est à la base de toute élection ; qu'il en va ainsi des règles suivant lesquelles chaque liste comporte un nombre de candidats titulaires qui doit être au moins égal à la moitié des sièges à pourvoir et est tenue en outre de présenter des candidats suppléants, alors que, dans le même temps, la faculté est ouverte à une liste, non seulement d'avoir un nombre de candidats titulaires égal au nombre des sièges à pourvoir mais aussi de présenter aux suffrages un nombre de suppléants pouvant lui aussi être égal au nombre des sièges à pourvoir et que les candidatures multiples sont prohibées ; que les requérants relèvent encore, que l'obligation qui est faite, pour deux des groupes professionnels, de présenter, non seulement des candidats cotisants mais également des candidats retraités, est un autre facteur venant réduire la possibilité de présenter des listes concurrentes ; que joue dans le même sens le fait qu'à la date d'intervention du décret plusieurs personnes siègent au sein du Conseil d'administration de deux caisses nationales ; Considérant que les moyens tirés de ce que les règles énoncées par le décret contesté sont contraires à l'exigence de pluralisme et à la liberté de choix de l'électeur, sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité des dispositions de l'article 3 du décret ; que les règles régissant la présentation des candidatures ne sont pas séparables des règles relatives à l'élection telles qu'elles sont définies à l'article 2 ; Considérant qu'en raison de l'intérêt qui s'attache à ce que l'élection des membres du Conseil d'administration de l'instance nationale se déroule dans des conditions régulières, la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie ; Considérant en conséquence qu'il y a lieu d'ordonner la suspension des articles 2 et 3 du décret du 20 avril 2005 ; Considérant qu'en l'espèce, compte tenu de la date retenue par le ministre chargé de la sécurité sociale pour les élections, il y a lieu pour le juge des référés du Conseil d'Etat de faire application des dispositions de l'article R. 522-13 du code de justice administrative et de décider que la présente ordonnance sera exécutoire dès son prononcé ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire partiellement droit aux conclusions présentées par MM. X et autres sur le fondement de ces dispositions en mettant à la charge de l'Etat le paiement de la somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : Est ordonnée la suspension des articles 2 et 3 du décret n° 2005-362 du 20 avril 2005. Article 2 : La suspension ordonnée par l'article 1er ci-dessus est exécutoire dès le prononcé de la présente ordonnance. Article 3 : L'Etat versera à M. Jean-Luc X et autres la somme de 2 000 euros. Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à MM. Jean-Luc X, Dominique Y, Alain A, Jean-Jacques Z, au ministre de la santé, des solidarités et de la famille et au Premier ministre.