Conseil d'État,  2ème sous-section jugeant seule, 05/12/2013, 353251, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 2ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-12-05
Numéro : 353251
Rapporteur : Mme Sophie-Caroline de Margerie
Commissaire du gouvernement : M. Xavier Domino
Avocat(s) : SCP WAQUET, FARGE, HAZAN

Vu 1°, sous le n° 353251, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 10 octobre 2011 et 10 janvier 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'association En toute franchise - département du Var, dont le siège est 25 avenue des martyrs de la Résistance au Lavandou (83980) ; l'association En toute franchise - département du Var demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 827 T - 836 T du 30 juin 2011 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours tendant à l'annulation de la décision du 8 juillet 2009 de la commission départementale d'aménagement commercial du Var accordant à la société Leroy Merlin France l'autorisation préalable requise en vue de la création d'un magasin de bricolage avec jardinerie de 12 000 m² de surface de vente, à l'enseigne Leroy Merlin, à Puget-sur-Argens (Var) ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°, sous le n° 353322, l'ordonnance n° 1102751 du 10 octobre 2011, enregistrée le 13 octobre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par laquelle le président du tribunal administratif de Toulon a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par la SARL Brico Roquebrune ; Vu la requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Toulon le 3 octobre 2011, présentée par la SARL Brico Roquebrune, dont le siège est CD 7, quartier Barbussi, à Roquebrune-sur-Argens (83520), et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision n° 827 T - 836 T du 30 juin 2011 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours tendant à l'annulation de la décision du 8 juillet 2009 de la commission départementale d'aménagement commercial du Var et accordé à la société Leroy Merlin France l'autorisation préalable requise en vue de procéder à la création d'un magasin de bricolage avec jardinerie de 12 000 m² de surface de vente, à l'enseigne Leroy Merlin à Puget-sur-Argens (Var) et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; Vu le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ; Vu le décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009 ; Vu l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ; Vu l'arrêté du 26 janvier 2009 portant organisation de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services ; Vu l'ordonnance du 8 novembre 2011 par laquelle le président de la 4ème sous-section de la section du contentieux a décidé de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la SARL Brico Roquebrune ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Sophie-Caroline de Margerie, Conseiller d'Etat, - les conclusions de M. Xavier Domino, Rapporteur public, La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'association En toute Franchise - département du Var, et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la SARL Brico Roquebrune ; 1. Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre la même décision du 30 juin 2011, par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a confirmé la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du Var accordant à la société Leroy Merlin France l'autorisation préalable requise en vue de procéder à la création d'un magasin de bricolage, avec jardinerie, d'une surface totale de vente de 12 000 m2, sur le territoire de la commune de Puget-sur-Argens (Var) ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; En ce qui concerne la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial : 2. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'article L. 751-6 du code de commerce que la Commission nationale d'aménagement commercial est présidée par " un membre du Conseil d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat " ; qu'aux termes de l'article R. 751-8 du même code : " Le président de la commission nationale d'aménagement commercial est suppléé, en cas d'absence ou d'empêchement, par le membre de la Cour des comptes et, en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci, par le membre de l'inspection générale des finances. " ; qu'il résulte du procès-verbal de séance de la commission du 30 juin 2011 que le président de la Commission nationale d'aménagement commercial était absent lors de l'examen des recours formés contre l'autorisation accordée à la société Leroy Merlin France par la commission départementale du Var ; que c'est, dès lors, à bon droit que la présidence de la réunion a été assurée par le membre de la Cour des comptes en application des dispositions de l'article R. 751-8 ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait que l'empêchement du président fasse l'objet d'une mention expresse dans la décision attaquée ; 3. Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions combinées du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et, d'une part, de l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et de la décision du 10 mai 2011 portant délégation de signature, publiée au Journal officiel le 14 mai 2011, d'autre part, de l'arrêté du 26 janvier 2009 portant organisation de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services et de l'arrêté du 13 février 2009 portant délégation de signature, publié au Journal officiel le 18 février 2009, que l'adjoint à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie et le chef du bureau de l'aménagement commercial avaient qualité pour signer respectivement au nom de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, les avis prévus par l'article R. 752-51 du code de commerce ; qu'il ressort des pièces des dossiers que ces avis, en date du 21 juin 2011, ont été recueillis par le commissaire du Gouvernement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial ; 4. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, ni d'aucun principe, que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant du respect de la règle du quorum, de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations ; qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que tous les membres de la commission ont été régulièrement convoqués préalablement à la séance de la commission du 30 juin 2011, d'autre part, qu'a été respectée la règle de quorum, fixée à cinq membres par l'article R. 742-59 du code de commerce et pour l'application de laquelle il convient de compter le président qui est membre de la commission ; 5. Considérant, en quatrième lieu, que si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la Commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables ; qu'en l'espèce, la commission nationale a suffisamment satisfait à cette obligation, notamment en ce qui concerne la population couverte par la zone de la chalandise, la desserte du projet, tant par les voies routières que piétonnes ainsi que par les transports en commun, la qualité environnementale du projet et sa compatibilité avec la présence d'un complexe pétrolier situé à proximité ; En ce qui concerne le titre habilitant la société pétitionnaire à présenter la demande d'autorisation : 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " La demande d'autorisation prévue à l'article L. 752-1 (...) est présentée soit par le propriétaire de l'immeuble, soit par une personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain ou à exploiter commercialement l'immeuble. " ; que, contrairement à ce que soutient la SARL Brico Roquebrune, il ressort des pièces du dossier que la SNC ALTA CRP PUGET, société titulaire, d'une part, d'une promesse synallagmatique de vente sous conditions suspensives du 11 mars 2009 portant sur deux des dix-neuf parcelles cadastrales concernées par le projet, d'autre part, d'un acte de cession de parts synallagmatique sous conditions suspensives du 17 octobre 2006 portant sur dix des dix-neuf parcelles cadastrales concernées par le projet, et enfin, d'une promesse synallagmatique de vente du 7 novembre 2007 portant sur neuf des dix-neuf parcelles cadastrales concernées par le projet, a autorisé la société Leroy Merlin France à déposer " (...) toute demande portant sur l'obtention d'une autorisation d'aménagement commercial de création d'un magasin (...) à l'enseigne Leroy Merlin, d'une surface de vente de 12 000 m2 sur la commune de Puget-sur-Argens " ; que, les pièces ainsi fournies permettent d'identifier les parcelles sur lesquelles le projet contesté sera implanté et constituent un titre habilitant le demandeur à construire sur le terrain et à exploiter commercialement le magasin dont la construction est envisagée ; En ce qui concerne la composition du dossier de la demande d'autorisation : 7. Considérant, qu'aux termes de l'article R. 752-7 du code de commerce : " I. - La demande d'autorisation est accompagnée : 1° D'un plan indicatif faisant apparaître la surface de vente des commerces ; 2° Des renseignements suivants : a) Délimitation de la zone de chalandise du projet telle que définie à l'article R. 752-8, et mention de la population de chaque commune comprise dans cette zone ainsi que son évolution entre les deux derniers recensements authentifiés par décret ; b) Desserte en transports collectifs et accès pédestres et cyclistes ; / c) Capacité d'accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises. II. - La demande est également accompagnée d'une étude destinée à permettre à la commission d'apprécier les effets prévisibles du projet au regard des critères prévus par l'article L. 752-6. Celle-ci comporte les éléments permettant d'apprécier les effets du projet sur : 1° L'accessibilité de l'offre commerciale ; 2° Les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ainsi que sur les accès sécurisés à la voie publique ; 3° La gestion de l'espace ; / 4° Les consommations énergétiques et la pollution ; 5° Les paysages et les écosystèmes. (...) " ; que, par ailleurs, aux termes du I de l'article R. 752-8 du même code : " (...) la zone de chalandise d'un équipement faisant l'objet d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale correspond à l'aire géographique au sein de laquelle cet équipement exerce une attraction sur la clientèle. Cette zone est délimitée en tenant compte notamment de la nature et de la taille de l'équipement envisagé, des temps de déplacement nécessaires pour y accéder, de la présence d'éventuelles barrières géographiques ou psychologiques, de la localisation et du pouvoir d'attraction des équipements commerciaux existants ainsi que de la localisation des magasins exploités sous la même enseigne que celle de l'établissement concerné. (...) " ; 8. Considérant, en premier lieu, que si l'association En toute franchise - département du Var soutient que la zone de chalandise a été délimitée de manière inexacte dès lors que sept établissements, dont l'activité est notamment la vente au détail de matériels de bricolage et de produits pour l'habitat, situés à moins de trente-deux minutes du projet, n'ont pas été pris en compte, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délimitation retenue par la société Leroy Merlin France dans son dossier, qui correspond à un rayon de trente minutes autour du projet, soit entachée d'erreurs de nature à avoir faussé l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial ; 9. Considérant, en second lieu, que, contrairement à ce que soutient la SARL Brico Roquebrune, il ne ressort pas des pièces du dossier que les informations relatives à la desserte en transports et aux accès pédestres et cyclistes, à la gestion des flux de véhicules de livraison de marchandises, ainsi qu'à l'impact environnemental du projet contenues dans le dossier aient été insuffisantes au regard des prescriptions de l'article R. 752-7 du code de commerce ; En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial : 10. Considérant, d'une part, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi " ; qu'aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés " ; 11. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; b) L'effet du projet sur les flux de transport ; c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. " ; 12. Considérant qu'il résulte de ces dispositions, ainsi que de celles de l'article R. 752-7 du code de commerce précitées, que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce ; S'agissant de la compatibilité des dispositions législatives applicables avec les objectifs de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 : 13. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 10 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur : " 1. Les régimes d'autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l'exercice du pouvoir d'appréciation des autorités compétente afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. " ; que le 2. de cet article précise que les critères employés pour apprécier les demandes d'autorisation doivent être : " a) non-discriminatoires ; b) justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général ; c) proportionnels à cet objectif d'intérêt général ; d) clairs et non ambigus ; e) objectifs ; f) rendus publics à l'avance ; g) transparents et accessibles. " ; que les critères au regard desquels une demande d'autorisation d'exploitation commerciale est examinée par les commissions départementales et la Commission nationale d'aménagement commercial, qui sont précisés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce et qui ont trait à l'effet du projet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne et sur les flux de transport, à sa compatibilité avec certaines procédures prévues par le code de l'urbanisme, à sa qualité environnementale et à son insertion dans les réseaux de transports collectifs, sont, contrairement à ce que soutient l'association En toute franchise - département du Var, clairs et dénués d'ambiguïté ; que les dispositions de l'article L. 752-6 ne sont, par suite, pas incompatibles avec les objectifs de l'article 10 de la directive ; 14. Considérant, en second lieu, que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'article 15 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 n'oblige pas la commission nationale à se référer à des limites quantitatives en fonction de la population, ni à une distance entre chaque prestataire ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association En toute franchise - département du Var n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise sur le fondement de dispositions nationales incompatibles avec les objectifs de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 ; S'agissant de l'application des critères de l'article L. 752-6 du code de commerce : 16. Considérant que, pour apprécier la conformité à ces dispositions du projet litigieux, la commission nationale a relevé que la population de la zone de chalandise avait connu une sensible augmentation au cours des dernières années, que l'accessibilité tant en voiture individuelle qu'en transport en commun, ainsi que pour les piétons et pour les cyclistes, était assurée, que le projet était caractérisé par la recherche d'une haute qualité environnementale et que si le site était sujet à un risque technologique né de la proximité d'un complexe pétrolier, le périmètre d'étude du plan de prévention des risques technologiques avait été notablement réduit ; 17. Considérant, en premier lieu, qu'à supposer que le groupe auquel appartient la marque " Leroy Merlin " dispose d'une position dominante dans la zone de chalandise, l'autorisation litigieuse ne met pas, par elle-même, ce groupe en situation d'abuser de cette position ; 18. Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces des dossiers que le projet de la société Leroy Merlin France comporte la construction d'un giratoire pour permettre l'accès au magasin, la construction d'un accès supplémentaire à la RDN7 attenante au site choisi, ainsi qu'une nouvelle voie entre le nouveau giratoire et celui qui permet l'accès à l'autoroute A8 ; que compte tenu de ces aménagements, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'implantation d'un magasin Leroy Merlin sur le site envisagé aurait des conséquences en matière de circulation routière faisant obstacle à la délivrance de l'autorisation sollicitée ; 19. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de plan d'aménagement et de développement durable compris dans le schéma de cohérence territoriale de la région du Var-Est prévoit de " faciliter à tous l'accès à l'offre en commerces et en services ", tout en évitant " une concentration géographique des commerces et des services qui augmenterait les déplacements et les nuisances induites " ; que le projet en cause n'est pas incompatible avec les orientations de ce schéma ; que le moyen tiré de ce que le projet serait incompatible avec le plan d'occupation des sols encore applicable est, en tout état de cause, inopérant ; 20. Considérant, en quatrième lieu, que si les requérantes soutiennent que la Commission nationale d'aménagement commercial a insuffisamment tenu compte de la proximité du projet avec deux sites classés " Seveso " qui ont donné lieu à une procédure d'élaboration d'un plan de prévention des risques technologiques toujours en cours, il n'est pas contesté que le site retenu pour l'implantation du magasin Leroy Merlin ne se situe pas dans le périmètre de précaution retenu ; 21. Considérant, en cinquième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux compromettrait la réalisation de l'objectif de développement durable ; 22. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées en confirmant l'autorisation que la commission départementale avait accordée à la société Leroy Merlin France ; 23. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par la société Leroy Merlin France, que l'association En toute franchise - département du Var et la SARL Brico Roquebrune ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision attaquée ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 24. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement des sommes que demandent les requérantes ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association En toute franchise - département du Var et de la SARL Brico Roquebrune le versement, chacune, de la somme de 1 500 euros à la société Leroy Merlin France, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de l'association En toute franchise - département du Var et de la SARL Brico Roquebrune sont rejetées. Article 2 : L'association En toute franchise - département du Var et la SARL Brico Roquebrune verseront chacune la somme de 1 500 euros à la société Leroy Merlin France au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association En toute franchise - département du Var, à la SARL Brico Roquebrune, à la société Leroy Merlin France et à la Commission nationale d'aménagement commercial. Copie en sera adressée, pour information, au ministre de l'économie et des finances.