Cour Administrative d'Appel de Nantes, 3ème Chambre, 31/05/2007, 06NT00561, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 3ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-05-31
Numéro : 06NT00561
Président : M. CADENAT
Rapporteur : M. Philippe  D IZARN de VILLEFORT
Commissaire du gouvernement : M. MILLET
Avocat(s) : BARBIER ; BARBIER ; BARBIER

Vu le recours, enregistré le 13 mars 2006, présenté par le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE ; le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE demande à la Cour : 1°) d'annuler l'article 1er du jugement nos 02-3198, 02-3199, 05-1212 du 18 janvier 2006 par lequel le Tribunal administratif de Rennes a, sur les demandes de l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Oger, de la société à responsabilité limitée (SARL) Fadier Elevage et de la société civile d'exploitation agricole (SCEA) Availles Elevage Porcs (AVEP), annulé l'article 5 de l'arrêté du préfet de l'Ille-et-Vilaine du 1er août 2002 modifiant l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 établissant le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, en tant qu'il y ajoute les articles 5-6 et 5-7 ; 2°) de rejeter les demandes de l'EARL Oger, de la SARL Fadier Elevage et de la SCEA AVEP devant le Tribunal administratif de Rennes ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret n° 2001-34 du 10 janvier 2001 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 mai 2007 : - le rapport de M. d'Izarn de Villefort, rapporteur ; - les observations de Me Barbier, avocat de l'EARL Oger, de la SARL Fadier Elevage et de la SCEA AVEP ; - et les conclusions de M. Millet, commissaire du gouvernement ; Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 10 janvier 2001 susvisé, relatif aux programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : Le programme d'action relatif à une zone ou partie de zone vulnérable comporte les mesures et actions nécessaires à une bonne maîtrise de la fertilisation azotée et à une gestion adaptée des terres agricoles dans cette zone, en vue de limiter les fuites de composés azotés à un niveau compatible avec les objectifs de restauration et de préservation, pour le paramètre nitrates, de la qualité des eaux superficielles et souterraines ( ) Il fixe : ( ) 9° Les actions renforcées prévues aux articles 3 et 4, le cas échéant. ; qu'aux termes de l'article 3 du même décret : Dans les cantons en excédent structurel d'azote lié aux élevages, le programme d'action comprend, outre les mesures définies à l'article 2, adaptées si nécessaire, des actions renforcées ( ) Les actions renforcées sont définies de manière à respecter à l'échelle du canton concerné les limites et échéances fixées au 2° de l'article 2. / Elles comportent : ( ) 4° L'interdiction pour chaque exploitant du canton d'augmenter ses effectifs animaux par espèce tant que la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages n'est pas réalisée. Dans le respect des objectifs de réduction des apports azotés fixés à l'article 2 du présent décret, des dérogations peuvent être accordées par le préfet, afin de permettre l'installation de jeunes agriculteurs et de ne pas entraver le développement indispensable des exploitations de dimension économique insuffisante sans qu'elles puissent excéder 3 unités de travail agricole (UTA) et dans les limites figurant en annexe. Les conditions en sont fixées par l'arrêté ministériel prévu à l'article 2 du présent décret, sans que ces dérogations puissent avoir pour effet, dans le canton concerné, de réduire de plus de 25 % la quantité d'azote effectivement résorbée dans le cadre des actions renforcées définies au présent article, et de 15 % si le canton est situé dans un bassin versant soumis aux dispositions de l'article 4 du présent décret. ; Considérant que, sur le fondement de ces dispositions, le préfet de l'Ille-et-Vilaine a, par arrêté du 20 juillet 2001, établi le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole ; que, par arrêté du 1er août 2002, il a modifié et complété cet arrêté en ce qui concerne la liste des cantons en excédent structurel d'azote et la définition des actions renforcées qui doivent y être menées en vue de la résorption de ces excédents ; que, par arrêté du 27 décembre 2004, il a établi le troisième programme d'action dans le même domaine ; Sur le recours du MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE : Considérant que l'article 5 de l'arrêté du 1er août 2002, qui abroge les anciennes dispositions de l'article 5 de l'arrêté du 20 juillet 2001 pour en instituer de nouvelles, ajoute un article 5-6 interdisant toute création, extension ou modification conduisant à une augmentation de cheptel ou de l'azote d'origine animale dans les cantons classés en zone d'excédent structurel, sauf dispositions particulières prévues à l'article 4-9 dudit arrêté ; que l'article 5-7 prévoit des dérogations en relation avec l'installation de jeunes agriculteurs ou au bénéfice d'exploitations de dimension économique insuffisante ; Considérant que l'article L. 211-2 du code de l'environnement énonce que sont déterminées par décret en Conseil d'Etat les règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux et que sont, à ce titre, fixées notamment les conditions dans lesquelles peuvent être interdits ou réglementés les déversements, écoulements, jets, dépôts directs ou indirects d'eau ou de matière et plus généralement tout fait susceptible d'altérer la qualité des eaux, et prescrites les mesures nécessaires pour préserver cette qualité ; que, selon l'article L. 211-3 du même code, en complément des règles générales mentionnées à l'article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1 ; que parmi ces principes figurent la protection contre toute pollution et la restauration de la qualité des eaux que vise à assurer la gestion équilibrée de la ressource en eau ; que le décret du 27 août 1993 relatif à la protection des eaux contre la pollution des nitrates d'origine agricole et imposant à ce titre d'inventorier des zones vulnérables à cette pollution, ainsi que le décret susvisé du 10 janvier 2001 ont été pris sur le fondement de ces dispositions législatives ; que, dès lors, le préfet de l'Ille-et-Vilaine n'a pas excédé l'étendue de ses compétences en faisant entrer dans le champ d'application de l'arrêté du 1er août 2002 des élevages soumis par ailleurs à la législation distincte sur les installations classées pour la protection de l'environnement ; Considérant que des règles relatives à la définition de programmes d'action dans des zones vulnérables incluant des actions renforcées dans les cantons particulièrement affectés par la pollution par les nitrates d'origine agricole sont au nombre des mesures que les ministres compétents peuvent, en application des dispositions législatives précitées, édicter afin de poursuivre l'objectif général de protection des eaux contre toute pollution et de restauration de leur qualité affirmé par la loi ; que ces règles ne peuvent toutefois légalement consister en une interdiction générale et absolue d'exercer dans les zones concernées toute activité agricole, notamment d'élevage, mais doivent au contraire être adaptées aux nécessités que la protection des eaux impose ; qu'en l'espèce, l'arrêté litigieux n'interdit la création, l'extension ou la modification d'une exploitation agricole d'élevage que dans la mesure où elles conduisent à une augmentation de cheptel ou de l'azote d'origine animale ; que cette limitation ne s'applique que dans les cantons classés en zone d'excédent structurel, qui sont les plus touchés par la pollution par les nitrates d'origine agricole ; qu'elle est accompagnée de dérogations déterminées par la qualité de jeune agriculteur de l'exploitant ou par la taille de l'exploitation ; qu'il résulte des dispositions du 4° de l'article 3 du décret du 10 janvier 2001 que la faculté d'interdire pour chaque exploitant du canton d'augmenter ses effectifs animaux par espèce cesse lorsque la résorption de l'excédent structurel d'azote lié aux élevages est réalisée ; que, comme les autres catégories d'actions renforcées menées dans les cantons classés en excédent structurel d'azote, l'interdiction ainsi posée est, en tout état de cause, limitée dans sa durée à l'application du programme d'action dans lequel elle s'inscrit, lequel, aux termes de l'article 5 du décret du 10 janvier 2001, est réexaminé et le cas échéant, révisé, tous les quatre ans au moins ; que, sur ce point, l'article 12 de l'arrêté préfectoral susmentionné du 20 juillet 2001 indique que le deuxième programme d'action prend fin à la mise en place du troisième programme ; que, par suite, ni ce décret, ni l'arrêté du préfet de l'Ille-et-Vilaine du 1er août 2002 qui en fait application n'ont posé une interdiction générale et permanente ; que, dès lors, c'est à tort que le Tribunal administratif de Rennes s'est fondé sur ce motif pour annuler cet arrêté en tant qu'il ajoute à l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 les articles 5-6 et 5-7 ; Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'EARL Oger, la SARL Fadier Elevage et la SCEA AVEP tant devant la cour que devant le Tribunal administratif de Rennes ; Considérant que le décret du 10 janvier 2001 et l'arrêté du préfet de l'Ille-et-Vilaine du 1er août 2002, qui ont pour objet de définir les programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, ne sauraient avoir pour effet, contrairement à ce que soutiennent l'EARL Oger, la SARL Fadier Elevage et la SCEA AVEP, de porter atteinte au droit de propriété, à la liberté d'entreprendre ou à la liberté de contracter ; qu'ils ne méconnaissent pas les objectifs de la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 susvisée, qui prévoit que les Etats mettent en oeuvre des actions renforcées ; que, n'affectant pas ces droits fondamentaux, l'acte contesté ne relevait pas de la compétence du législateur définie par l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 ; Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité, en tant qu'il concerne la partie de l'article 5-6 relative aux cas particuliers de dossiers de régularisation et l'article 5-7 n'est pas assorti des précisions de nature à en apprécier le bien-fondé ; que le préfet n'était pas tenu d'indiquer dans ce dernier article tous les critères selon lesquels les demandes de dérogation pour installation d'un jeune agriculteur sans aides publiques seraient examinés ; Considérant que, dans sa rédaction résultant de l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001, l'article 5-7 de l'arrêté du 1er août 2002 prévoit que des dérogations à l'interdiction d'extension des élevages posée par l'article 5-6 peuvent être accordées par le préfet après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture ; qu'en instituant une telle consultation, le préfet s'est borné à faire usage de la faculté dont dispose toute autorité publique de s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de sa compétence, des avis qu'elle estime utile de recueillir ; que si les mesures composant un programme d'action en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole doivent être justifiées par les nécessités que cette protection impose, il ressort des termes mêmes du 4° de l'article 3 du décret du 10 janvier 2001 que les dérogations dont s'agit sont notamment liées à la qualité de jeune agriculteur de l'exploitant concerné ; qu'il appartenait au préfet d'en préciser la portée ; qu'ainsi, l'arrêté du 1er août 2002 ne peut être regardé comme instituant des prescriptions se rapportant au contrôle des structures agricoles ; qu'il n'a donc pas méconnu le principe de l'indépendance des législations ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du préfet de l'Ille-et-Vilaine du 1er août 2002 en tant qu'il ajoute à l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 les articles 5-6 et 5-7 ; Sur les appels incidents : Considérant que les conclusions de l'appel incident formé par la SARL Fadier Elevage et la SCEA AVEP qui tendent à l'annulation du jugement du Tribunal administratif de Rennes du 18 janvier 2006 en tant qu'il a rejeté leurs conclusions dirigées contre l'arrêté préfectoral sus-mentionné du 27 décembre 2004 soulèvent un litige différent de celui que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE a porté devant la cour, tendant à l'annulation de ce jugement en tant qu'il a annulé l'article 5 de l'arrêté du préfet de l'Ille-et-Vilaine du 1er août 2002, en tant qu'il y ajoute les articles 5-6 et 5-7 à l'arrêté du 20 juillet 2001 ; qu'elles ne sont, par suite, pas recevables ; que seules les conclusions présentées par l'EARL Oger, la SARL Fadier Elevage et la SCEA AVEP qui tendent à l'annulation du jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions dirigées contre les autres dispositions de l'article 5 de l'arrêté du 1er août 2002 portent sur des dispositions indivisibles de celles mises en cause par l'appel principal et sont donc recevables ; Considérant que l'article 5 de l'arrêté préfectoral du 1er août 2002 crée un article 5-2 de l'arrêté du 20 juillet 2001, destiné à définir l'objet et le champ d'application des actions renforcées dans les zones en excédent structurel ; qu'il résulte du premier alinéa de la disposition introduite que les actions à engager concernent toute exploitation agricole constituant une unité économique globale tous sites d'élevages confondus, dont l'un au moins des sites d'élevage est situé dans un canton en zones d'excédent structurel ; qu'après avoir défini la notion d'exploitation agricole par référence à celle qui figure au règlement communautaire du 27 novembre 1992 relatif à la gestion et au contrôle des aides, ce nouvel article réserve la situation dans laquelle un démembrement d'exploitation a été effectué dans le but de se soustraire aux obligations de l'arrêté, auquel cas il sera fait application du principe de limitation des droits des exploitants prévu au premier paragraphe de l'article L. 341-3 du code rural ; qu'aux termes de ce premier paragraphe : La division d'une exploitation agricole ne peut conduire les exploitations qui en sont issues à bénéficier d'aides ou de subventions publiques supérieures à celles dont l'exploitation initiale aurait bénéficié en l'absence de cette division. ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le préfet de l'Ille-et-Vilaine n'a pas décidé d'étendre l'application de ces dispositions au domaine des prescriptions environnementales applicables aux élevages mais s'est borné à se référer au principe dont elles s'inspirent pour prévenir toute fraude à la loi ; qu'il n'a donc pas méconnu le principe de l'indépendance des législations ; Considérant que les arrêtés pris sur le fondement de l'article L. 512-5 du code de l'environnement au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement, fixant les règles techniques auxquelles doivent satisfaire notamment les élevages, permettent d'assurer la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, notamment la protection de l'eau ; que si les prescriptions ainsi instituées s'appliquent de façon distincte à chacune de ces installations, c'est-à-dire site par site, même si elles relèvent d'un même exploitant, le deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 10 janvier 2001 dispose que les programmes d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole s'appliquent sans préjudice des dispositions à caractère obligatoire prises au titre d'un autre texte législatif ou réglementaire ; que, par suite, l'arrêté préfectoral du 1er août 2002 a pu légalement prévoir que la limite posée à la surface d'épandage s'apprécierait, par application de l'article 5-2 ajouté à l'arrêté du 20 juillet 2001, au niveau de l'exploitation agricole constituant une unité économique globale tous sites d'élevages confondus, et non pas site par site ; Considérant que si, en application du 2° de l'article 4 du décret du 10 janvier 2001, les dispositions de l'article 5-4 de l'arrêté du 20 juillet 2001 introduites par l'arrêté litigieux ont pour effet d'obliger les seuls exploitants agricoles exerçant une activité d'élevage de transférer ou de traiter la quantité annuelle d'azote qu'ils produisent supérieure au seuil fixé pour le canton, cette catégorie d'exploitation se caractérise par l'émission d'effluents nocifs pour la qualité des eaux ; que, par conséquent, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe général d'égalité, lequel ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ; qu'en outre, le préfet de l'Ille-et-Vilaine s'est réservé, par l'article 5-3 de l'arrêté du 20 juillet 2001, dans sa rédaction résultant de l'article 5 de l'arrêté contesté du 1er août 2002, la possibilité de déroger au plafonnement cantonal de la surface d'épandage uniquement en ce qui concerne les terres exploitées en propre, mises en valeur par leur propriétaire ou en vertu d'un bail à fermage, en écartant les terres mises à disposition d'un exploitant par un tiers ; qu'il a édicté cette disposition dans un but d'intérêt général, en vue de prévenir toute fraude à la loi ; qu'ainsi, cette différence de traitement ne permet pas davantage d'accueillir le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les effets des mesures et actions imposées par l'arrêté contesté sur les résultats des exploitations visées soient disproportionnés eu égard à leur efficacité et à leur coût ; que, dans ces conditions le moyen tiré de la violation du troisième alinéa de l'article 2 du décret du 10 janvier 2001 et du paragraphe 5 de l'article 5 de la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 doit être écarté ; Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, les mesures instituées par l'arrêté du 1er août 2002 pris par le préfet de l'Ille-et-Vilaine n'ont pas eu pour effet d'instaurer une interdiction générale et permanente d'extension et de création pour les exploitations agricoles auxquelles elles s'appliquent ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Rennes a annulé l'article 5 de l'arrêté du préfet de l'Ille-et-Vilaine du 1er août 2002 modifiant l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 établissant le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole, en tant qu'il y ajoute les articles 5-6 et 5-7 ; qu'en revanche, l'EARL Oger, la SARL Fadier Elevage et la SCEA AVEP ne sont pas fondées à soutenir, par la voie du recours incident, que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté le surplus des conclusions de leurs demandes ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à l'EARL Oger, à la SARL Fadier Elevage et à la SCEA AVEP la somme que celles-ci réclament au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : L'article 1er du jugement du Tribunal administratif de Rennes du 18 janvier 2006 est annulé. Article 2 : Les conclusions d'appel incident de l'EARL Oger, de la SARL Fadier Elevage et de la SCEA AVEP sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT ET DE L'AMENAGEMENT DURABLES, à l'EARL Oger, à la SARL Fadier Elevage et à la SCEA Availles Elevage Porcs. 1 N° 06NT00561 6 1