Conseil d'Etat, 2 SS, du 29 mars 2000, 171826, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 2 SS
Date de la décision : 2000-03-29
Numéro : 171826
Rapporteur : Mlle Verot
Commissaire du gouvernement : M. Honorat

Vu le recours du MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE, enregistré le 9 août 1995 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat ; le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le jugement du 8 mars 1995 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de la clinique Marcelin Berthelot, l'arrêté du 29 juin 1993 par lequel le préfet de la région Ile-de-France a refusé à cet établissement l'autorisation de poursuivre une activité d'anesthésie ou de chirurgie ambulatoire, ensemble la décision implicite de rejet opposée par le ministre requérant au recours hiérarchique formé contre ladite décision ; 2°) de rejeter la demande présentée par la clinique Marcelin Berthelot devant le tribunal administratif de Paris ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le code de la santé publique ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ; Vu la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 modifiée ; Vu le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ; Vu l'arrêté du 12 novembre 1992 relatif au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991 modifiée ; Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; Vu l'article 6-1 de la loi du 16 juillet 1980 modifiée ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Après avoir entendu en audience publique : - le rapport de Mlle Verot, Auditeur, - les conclusions de M. Honorat, Commissaire du gouvernement ; Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 712-2, 2°,a), L. 712-8,2°, L. 712-14 et L. 712-16, insérés dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont "les structures de soins alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée pour une durée de cinq ans au moins, par le représentant de l'Etat, lorsque le projet satisfait, notamment, ainsi que l'exige l'article L. 712-9, 3° du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R. 712-2-1 et R. 712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, précisent le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et "comprennent notamment : b) les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire", le second, que la capacité de ces structures est "exprimée en places", dont le nombre "est obtenu en divisant par 365 le nombre maximum annuel de patients pouvant être accueillis pour une durée inférieure à un jour ..." ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, précité : "Les établissements publics de santé qui, antérieurement à la date de la promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées à l'article L. 712-2 du code de la santé publique sont autorisés à poursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3° de l'article L. 712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, portant diverses dispositions d'ordre social; que, selon l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, déjà mentionné, "les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991 modifiée, susvisée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à ladéclaration prévue par l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ..." ; que l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devraient procéder à cette appréciation, notamment dans le cas des structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire, l'un de ces critères tenant à l'"existence d'un ou plusieurs espaces de repos individualisés, équipés de lits ou fauteuils exclusivement destinés aux patients pris en charge par la structure et d'arrivées de fluides médicaux, à raison d'au moins une arrivée de fluide pour deux lits" ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, de l'article 2 du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 : "le préfet de région délivre un récépissé du dépôt de la déclaration, qui vaut autorisation de poursuite d'activité pour chaque structure de soins concernée ..." ; Considérant que, par un arrêté du 29 juin 1993, pris sur le fondement des dispositions précitées et, notamment celles de l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992, le préfet de la région Ile-de-France a refusé de délivrer à la clinique Marcelin Berthelot un récépissé de déclaration valant autorisation de poursuite d'activité, au motif que la consistance de la structure au 2 août 1991 ne pouvait pas être reconnue au sens des dispositions dudit arrêté; que par un jugement du 8 mars 1995, le tribunal administratif de Paris a annulé cet arrêté préfectoral, au motif que cet établissement était fondé à se prévaloir à l'encontre dudit arrêté de ce que le ministre de la santé et de l'action humanitaire avait excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, précité, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant à l'article 2 de son arrêté du 12 novembre 1992, des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; Considérant qu'aux termes de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité de structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté" ; Considérant qu'aux termes du 1. de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil" ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ; Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6-1 précité, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ; Considérant que l'article 36, précité, de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuited'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni, en outre, et en tout état de cause, à l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ; qu'ainsi, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 12 novembre 1992 sur lequel le tribunal administratif s'est fondé pour annuler l'arrêté du préfet de la région Ile-de-France du 29 juin 1993 et la décision implicite de rejet opposée par le ministre délégué à la santé au recours hiérarchique formé contre ledit arrêté, ne peut être maintenu ; Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués en première instance par la clinique Marcelin Berthelot ; Considérant que la circonstance qu'une ampliation de l'arrêté attaqué ait été signée par le chef du bureau du cabinet chargé des affaires régionales, Mme Martine X..., ne constitue pas un indice suffisant pour mettre en doute l'existence de la signature de son auteur sur l'exemplaire original ; que le moyen tiré de ce que cet arrêté aurait été pris par une autorité incompétente doit, par suite, être écarté ; Considérant que l'arrêté préfectoral attaqué comporte la mention des dispositions législatives et réglementaires applicables et fait état de la circonstance que l'établissement déclarant ne disposait pas de locaux et d'équipements spécifiques au 2 août 1991 et que, de ce fait, la consistance de la structure ne pouvait être reconnue à cette date ; qu'ainsi, par l'indication de ces considérations de fait et de droit, cette décision satisfait aux prescriptions de l'article 3 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, selon lesquelles doivent notamment être motivées " les décisions qui ... refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir" ; Considérant qu'aux termes de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs : "Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande" ; que, dès lors, et en l'absence de demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet de la demande de la clinique Marcelin Berthelot, le moyen tiré de l'absence de motivation est inopérant à l'encontre de ladite décision implicite de rejet ; Considérant que l'article 8, premier alinéa, du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, selon lequel les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis à même de présenter ses observations, précise que cette règle n'est pas applicable dans le cas où "il est statué sur une demande présentée par l'intéressé lui-même" ; que l'arrêté préfectoral contesté par la clinique Marcelin Berthelot a été pris au vu de la déclaration par laquelle cet établissement avait sollicité l'autorisation de poursuivre une activité de chirurgie ambulatoire ; qu'ainsi ni l'article 8 du décret du 28 novembre 1983, ni d'ailleurs aucun autre texte ou principe général du droit, n'obligeait le préfet et le ministre à ne prendre leur décision qu'après avoir mis à même la clinique Marcelin Berthelot de formuler ses observations ; Considérant qu'en vue de permettre, sur le fondement des dispositions de l'article 24 précité de la loi du 31 juillet 1991, aux structures de soins alternatives à l'hospitalisation des établissements privés, existantes avant le 31 décembre 1991, de poursuivre leur activité à leur niveau antérieur, il appartenait au gouvernement de prévoir les règles relatives au contenu et aux modalités de la déclaration à adresser à l'autorité préfectorale ; qu'en disposant que la déclaration présentée par la clinique intéressée devra comporter des informations relatives à la consistance et à l'activité de lastructure déclarée, le décret du 2 octobre 1992 n'a méconnu aucune des dispositions législatives précitées ; que, par suite, l'exception tirée de l'illégalité dudit décret doit être écartée ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration se serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou aurait commis une erreur d'appréciation en ce qui concerne la consistance de la structure déclarée ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué du tribunal administratif de Paris et le rejet de la demande de la clinique Marcelin Berthelot ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 6-1 de la loi du 16 juillet 1980 modifiée : Considérant qu'aux termes de l'article 6-1 de la loi du 16 juillet 1980 modifiée : "Lorsqu'il règle un litige au fond par une décision qui implique nécessairement une mesure d'exécution dans un sens déterminé, le Conseil d'Etat, saisi de conclusions en ce sens, prescrit cette mesure et peut assortir sa décision d'une astreinte à compter d'une date qu'il détermine. - Lorsqu'il règle un litige au fond par une décision qui implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme privé chargé de la gestion d'un service public doit à nouveau se prononcer après une nouvelle instruction, le Conseil d'Etat, saisi de conclusions en ce sens, prescrit que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé, qu'il peut assortir d'une astreinte prenant effet à la date qu'il fixe" ; que la présente décision qui rejette les conclusions de la clinique Marcelin Berthelot tendant à l'annulation de la décision du préfet de la région Ile-de-France du 29 juin 1993 et de la décision implicite du ministre délégué à la santé rejetant le recours hiérarchique dirigé contre ladite décision, n'appelle aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions susanalysées doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi susvisée du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser à la clinique Marcelin Berthelot la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;Article 1er : Le jugement du 8 mars 1995 du tribunal administratif de Paris est annulé.Article 2 : La demande présentée par la clinique Marcelin Berthelot devant le tribunal administratif de Paris et les conclusions qu'elle a présentées devant le Conseil d'Etat sont rejetées.Article 3 : La présente décision sera notifiée à la clinique Marcelin Berthelot et au ministre de l'emploi et de la solidarité.