Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre (formation à 3), 12/11/2013, 13BX00334, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 6ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2013-11-12
Numéro : 13BX00334
Président : M. CHEMIN
Rapporteur : M. Jean-Louis  JOECKLÉ
Commissaire du gouvernement : M. BENTOLILA
Avocat(s) : MBOUHOU

Vu la requête enregistrée par télécopie le 3 février 2013, et régularisée par courrier le 7 février suivant, présentée pour le département de la Martinique, représenté par la présidente du conseil général en exercice, par Me A...; Le département de la Martinique demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200201-1200203 du 26 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Basse-Terre a annulé la décision de la présidente du conseil général du 22 juillet 2011 prononçant le licenciement pour faute de Mme C...D...-B..., directrice générale des services départementaux, et l'a condamné à verser à cette dernière la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par l'intéressée du fait de son licenciement ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme D...-B... ; 3°) de mettre à la charge de Mme D...-B... la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ; Vu la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990, modifiée ; Vu la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 modifiée ; Vu le décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Les parties ayant fait part à la cour avant le début de l'audience de l'impossibilité d'accéder à l'application Sagace pour connaître du sens des conclusions du rapporteur public, elles ont alors été mises à même de prendre connaissance, avant l'appel de l'affaire inscrite au rôle, du sens de ces conclusions ; les parties ayant estimé avoir disposé d'un délai suffisant pour préparer leurs observations et ayant souhaité que cette affaire soit examinée sans renvoi, il a été pris acte à l'audience de leur accord pour que le jugement de cette requête ne soit pas renvoyé à une audience ultérieure ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 octobre 2013 : - le rapport de M. Joecklé, président-assesseur ; - les conclusions de M. Bentolila, rapporteur public ; - les observations de Me Fourneaux, avocat du Département de la Martinique, et de Me Cognet, avocat de Mme D...-B... ; 1. Considérant que Mme D...-B... a été recrutée par contrat en qualité de directrice générale des services du département de la Martinique à compter du 9 juin 1997, dans les conditions fixées par une délibération du 9 juin 1982 de la commission permanente du conseil général, modifiée par une délibération du 3 juin 1997 lui concédant un logement de fonction à titre gratuit et du personnel de service ; que par une délibération de la commission permanente du 11 février 1999, Mme D...-B... a bénéficié de l'attribution d'un logement pour nécessité absolue de service, assortie d'avantages accessoires liés notamment à l'affectation de deux agents pour l'entretien et la surveillance de ce logement ; que par une décision du 22 juillet 2011, prise sur le fondement des dispositions du décret du 15 février 1988 modifié pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, Mme D...-B... a été licenciée de ses fonctions, au motif qu'elle avait utilisé à des fins personnelles des moyens publics en ayant eu recours, entre le 1er février 2000 et le 4 novembre 2008, au service d'un agent rémunéré par le département ; que le département de la Martinique fait appel du jugement du 26 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Basse-Terre a, d'une part, annulé, à la demande de Mme D... -B..., la décision du 22 juillet 2011 la licenciant pour motif disciplinaire, et, d'autre part, l'a condamné à verser à cette dernière une indemnité de 15 000 euros en réparation des préjudices moral et professionnel ainsi que des troubles subis dans ses conditions d'existence liés aux conditions de son licenciement ; que Mme D...-B... demande, par la voie de l'appel incident, que le montant de l'indemnité qui lui a été allouée par le jugement du 26 octobre 2012 soit porté à la somme de 50 000 euros ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 633-1 du code de justice administrative : " Dans le cas d'une demande en inscription de faux contre une pièce produite, la juridiction fixe le délai dans lequel la partie qui l'a produite sera tenue de déclarer si elle entend s'en servir. / Si la partie déclare qu'elle n'entend pas se servir de la pièce, ou ne fait pas de déclaration, la pièce est rejetée. Si la partie déclare qu'elle entend se servir de la pièce, la juridiction peut soit surseoir à statuer sur l'instance principale jusqu'après le jugement du faux rendu par le tribunal compétent, soit statuer au fond, si elle reconnaît que la décision ne dépend pas de la pièce arguée de faux " ; que ces dispositions ne sont pas applicables lorsque la pièce arguée de faux est un acte administratif dont aucune disposition législative expresse ne prévoit que les mentions font foi jusqu'à inscription de faux ; qu'en l'absence d'une telle disposition pour les actes pris par les organes délibérants des collectivités territoriales, c'est à bon droit que, pour écarter le moyen tiré du défaut d'authenticité de la délibération n° CP/135-99 de la commission permanente du conseil général de la Martinique du 11 février 1999, les premiers juges ont pu relever, sans méconnaître leur office, que le caractère argué de faux de cette délibération ne ressortait pas des pièces du dossier et n'avait par ailleurs pas fait l'objet d'une demande explicite d'inscription de faux au sens de l'article R. 633-1 du code de justice administrative ; que ce faisant, les premiers juges, qui n'étaient tenus ni d'ordonner une mesure d'instruction ni de répondre à l'ensemble des arguments développés par le département de la Martinique au soutien de ce moyen, ont suffisamment motivé leur décision ; que, par suite, les moyens tirés de la violation des dispositions de l'article R. 633-1 du code de justice administrative et de l'insuffisance de motivation du jugement attaqué doivent être écartés ; Sur la légalité de la décision de licenciement : 3. Considérant, en premier lieu, que le fait allégué que l'ordre du jour de la commission permanente du conseil général de la Martinique et le relevé des décisions de la séance du 11 février 1999 ne feraient pas état de l'adoption de la délibération du 11 février 1999 accordant au directeur général des services du département de la Martinique un logement pour nécessité absolue de service et affectant deux agents de la collectivité à son entretien et à sa surveillance, comme la transmission, qualifiée par l'appelant de tardive, de ladite délibération au préfet dans le cadre du contrôle de légalité, ne sont pas à eux-seuls de nature à remettre en cause son authenticité ; qu'au demeurant, il ressort des pièces du dossier que, par sa délibération n° CP/962-11 du 8 septembre 2011, la commission permanente du conseil général de la Martinique a, en procédant à l'actualisation du dispositif des avantages consentis au titre de l'emploi fonctionnel de directeur général des services départementaux, visé expressément sa précédente délibération n° CP/135-99 du 11 février 1999 ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes, dans sa rédaction issue de l'article 79 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissement publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l'établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l'exercice de ces emplois.(...) La délibération précise les avantages accessoires liés à l'usage du logement. / Les décisions individuelles sont prises en application de cette délibération par l'autorité territoriale ayant le pouvoir de nomination. (...) Pour l'application des dispositions précédentes, un logement de fonction et un véhicule peuvent être attribués par nécessité absolue de service aux agents occupant l'un des emplois fonctionnels d'un département ou d'une région ou de secrétaire général d'une commune ou de directeur d'un établissement public de coopération intercommunale mentionné à l'article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Les frais de représentation inhérents à leurs fonctions sont fixés par délibération de l'organe délibérant. " ; 5. Considérant que pour soutenir que Mme D...-B... a commis une faute de nature à justifier son licenciement, en ayant eu recours, à des fins personnelles, à du personnel de maison rémunéré par la collectivité entre le 1er février 2000 et le 4 novembre 2008, le département de la Martinique se prévaut de l'illégalité de la délibération du 11 février 1999 qui méconnaîtrait selon lui l'intention du législateur ; qu'il soutient que la loi du 12 juillet 1999 a entendu exclure des avantages accessoires liés à l'usage d'un logement de fonction pour nécessité absolue de service la mise à disposition de personnel de maison ; qu'il ressort, toutefois, des travaux préparatoires à la loi du 12 juillet 1999 que le législateur a entendu faire bénéficier les titulaires d'emplois fonctionnels d'avantages comparables à ceux des sous-préfets affectés en poste territorial, sous réserve que ces avantages ne portent pas atteinte au principe de parité ; que, dans l'exercice de la compétence qui leur est ainsi reconnue par les dispositions précitées de l'article 21 de la loi du 28 novembre 1990, les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent se conformer au principe de parité entre les agents relevant des diverses fonctions publiques dont s'inspire l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 ; qu'ils ne peuvent par suite légalement attribuer à leurs agents des prestations, fussent-elles en nature, venant en supplément de leur rémunération, qui excèderaient celles auxquelles peuvent prétendre des agents de l'Etat occupant des emplois soumis aux mêmes contraintes ; qu'il leur appartient d'une part, en ce qui concerne l'appréciation des contraintes justifiant l'attribution d'un logement de fonction, de distinguer celles qui, parce qu'elles appellent de la part de l'agent une présence pouvant être regardée comme constante, justifient que ce logement soit attribué gratuitement, de celles qui rendent seulement utile, au regard des exigences du service, la fourniture dudit logement, qui alors doit être assortie du paiement par l'intéressé d'une redevance, et d'autre part, en ce qui concerne les avantages accessoires liés au logement, d'en arrêter la liste sans procurer aux agents, à ce titre, une prestation plus favorable que celle dont bénéficierait un fonctionnaire de l'Etat placé dans la même situation ; qu'il n'est pas contesté que les sous-préfets affectés en poste territorial bénéficiaient à la date de la délibération précitée du 11 février 1999 de personnels affectés à leur résidence ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'affectation d'un personnel de maison pour assurer l'entretien du logement de fonction affecté au directeur général des services du département de la Martinique, qui compte entre 2 200 et 2 500 agents, excèderait les avantages auxquels peuvent prétendre des agents de l'Etat occupant des emplois soumis aux mêmes contraintes ; que la double circonstance, d'une part, qu'une réponse ministérielle publiée au Journal officiel Sénat du 18 février 1999 ait apporté une réponse négative à la question de la faculté pour les collectivités territoriales d'affecter du personnel de maison à l'entretien d'un logement de fonction, et, d'autre part, que le directeur des ressources humaines du département ait, par lettre du 6 novembre 1999, décidé de ne pas renouveler le contrat d'engagement de l'agent d'entretien jusque-là affecté au service de Mme D... -B... en sa qualité de directrice générale des services départementaux au motif que la loi du 12 juillet 1999 y faisait désormais obstacle, n'est pas à elle seule de nature à établir le caractère illégal allégué de l'octroi de cet avantage par la délibération du 11 février 1999 ; 6. Considérant, en troisième lieu, que le département de la Martinique soutient que l'avantage en nature consistant en la mise à disposition d'agents départementaux affectés à l'entretien du logement de fonction du directeur général des services a nécessairement été abrogé par l'arrêté du président du conseil général en date du 20 juillet 1999 portant concession à Mme D... -B... d'un logement pour nécessité absolue de service, qui ne faisait référence à aucun avantage accessoire et qui précisait, dans son article 7, que " toutes dispositions antérieures prises à l'occasion de l'occupation du logement concédé sont abrogées " ; que conformément aux dispositions précitées de l'article 21 de la loi du 28 novembre 1990, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas allégué par le département de la Martinique qu'une délibération du conseil général ou de la commission permanente de celui-ci aurait abrogé celles des dispositions de la délibération du 11 février 1999 précitée accordant au directeur général des services départementaux des avantages accessoires liés à l'usage du logement de fonction ; que si les décisions individuelles sont prises en la matière par l'autorité territoriale ayant le pouvoir de nomination, c'est à la condition qu'elles interviennent en application des décisions des organes délibérants précisant les avantages accessoires liés à l'usage du logement de fonction ; qu'en l'absence d'une telle délibération, le département de la Martinique ne peut dès lors utilement soutenir que cet avantage attaché au logement de fonction aurait nécessairement été abrogé par cet arrêté du 22 juillet 1999 du président du conseil général ; 7. Considérant, en quatrième lieu, qu'à supposer même que Mme D...-B... ne pouvait, en raison de la nature de ses fonctions, ignorer que l'emploi d'un agent départemental affecté à l'entretien de son logement de fonction était constitutif d'un avantage illégal et qu'elle aurait volontairement dissimulé cet avantage consenti depuis par la délibération du 11 février 1999 précitée, le département de la Martinique, qui octroyait au directeur général de ses services un tel avantage en nature depuis une délibération du conseil général du 9 juin 1982, soit avant l'entrée en fonctions de Mme D...-B... qui ne peut ainsi être regardée comme ayant pris une part active dans l'attribution de cet avantage, ne peut soutenir utilement avoir été lui-même dans l'ignorance de l'emploi de cet agent à l'entretien de ce logement de fonction durant la période comprise entre le 1er février 2000 et le 4 novembre 2008 ; 8. Considérant que c'est à bon droit que le tribunal administratif a considéré que le département de la Martinique, en sa qualité d'employeur, ne pouvait reprocher à Mme D... B... l'octroi d'un avantage en nature qu'il lui avait lui-même accordé pour l'accomplissement de ses missions et n'établissait pas, dans ces conditions, que l'utilisation à des fins personnelles d'un agent d'entretien affecté à la résidence de Mme D...-B... entre le 1er février 2000 et le 4 novembre 2008 justifiait le licenciement de l'intéressée pour faute grave ; 9. Considérant toutefois que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; 10. Considérant que pour établir que la décision contestée était légale, le département de la Martinique invoque, en premier lieu, un autre motif tiré de la dissimulation par Mme D... -B... de l'objet réel des dépenses de rémunération de l'agent d'entretien affecté à sa résidence, telle que l'a jugé la Cour des Comptes dans un arrêt du 9 juin 2011 déclarant Mme D...-B... gestionnaire de fait du département de la Martinique et fixant le périmètre de la gestion de fait au montant des sommes qui ont servi à la rémunération de cet agent du 1er janvier 2000 au 31 octobre 2008 ; que le département de la Martinique ne peut utilement se prévaloir de l'autorité de la chose jugée dont cet arrêt, qui fait d'ailleurs l'objet d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, serait revêtu dès lors que l'appréciation du juge financier ne s'impose pas au juge administratif ; qu'au demeurant, le motif tiré de la dissimulation de dépenses liées à la rémunération de l'agent d'entretien est en lui-même identique au grief initialement retenu par le président du conseil général dans sa décision contestée du 22 juillet 2011 et tiré de ce qu'il était reproché à Mme D...-B... " d'avoir fait appel, pour vos besoins personnels, et de manière continue entre le 1er février 2000 et le 4 novembre 2008, à un agent d'entretien du département et rémunéré par ce dernier " ; qu'ainsi et pour les mêmes motifs que ceux évoqués ci-dessus, la demande de substitution de ce motif reposant sur les mêmes faits ne peut être accueillie ; 11. Considérant que le département de la Martinique invoque, en second lieu, un autre motif tiré de la faute commise par Mme D...-B... pour avoir fait prendre en charge illégalement par cette collectivité ses frais de voyage en métropole à l'occasion de ses congés annuels, pour elle-même et pour sa fille ; que la substitution de motif demandée aurait ainsi pour effet de priver l'intéressée de la garantie procédurale liée à l'entretien préalable et à la possibilité de discuter les manquements qui lui étaient reprochés par son employeur, lequel d'ailleurs avait à plusieurs reprises autorisé une telle prise en charge ; que, par suite, la cour ne saurait, sans priver Mme D...-B... de la garantie procédurale ci-dessus mentionnée, faire droit à la demande de substitution demandée par le département de la Martinique ; Sur le préjudice : 12. Considérant que la décision de licenciement prise à l'encontre de Mme D... B... n'étant pas justifiée, l'illégalité dont elle est entachée est constitutive d'une faute de nature à ouvrir droit à réparation à l'intéressée ; qu'eu égard aux circonstances et au motif du licenciement dont elle a fait l'objet, à l'atteinte portée à sa réputation et aux répercussions sur ses conditions de vie, Mme D...-B... a subi un préjudice moral, un préjudice professionnel et des troubles dans ses conditions d'existence ; qu'en condamnant le département de la Martinique à verser à l'intéressée une indemnité de 15 000 euros, tous intérêts compris, en réparation de ces chefs de préjudice, le tribunal administratif a procédé à une évaluation de ceux-ci qui n'est ni excessive comme le soutient l'appelant, ni insuffisante comme le soutient, par la voie de l'appel incident, l'intimée ; 13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la requête, que, d'une part, le département de la Martinique n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Basse-Terre Terre a annulé la décision de la présidente du conseil général du 22 juillet 2011 prononçant le licenciement pour faute de Mme B...et l'a condamné à verser à cette dernière la somme de 15 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par l'intéressée du fait des conditions de son licenciement, et, d'autre part, les conclusions d'appel incident de Mme D... -B... tendant au relèvement du montant de l'indemnité qui lui a été allouée doivent être rejetées ; Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D... -B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de la Martinique demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire droit aux conclusions présentées par Mme D...-B... sur le même fondement en mettant à la charge du département de la Martinique une somme de 1 500 euros ; DECIDE Article 1er : La requête du département de la Martinique et les conclusions d'appel incident de Mme D...-B... sont rejetées. Article 2 : Le département de la Martinique versera à Mme D...-B... la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 No 13BX00334