Conseil d'État, 1ère / 6ème SSR, 17/06/2015, 369505, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère / 6ème SSR
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-06-17
Numéro : 369505
Rapporteur : Mme Julia Beurton
Commissaire du gouvernement : M. Alexandre Lallet

Vu les procédures suivantes : 1) Sous le n° 369505, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 19 juin 2013, 14 avril 2014 et 2 décembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association de défense et entraide des personnes handicapées (ADEP), l'Association de réinsertion sociale du Luxembourg (RESOLUX), la Fédération nationale des associations gestionnaires pour l'accompagnement des personnes handicapées psychiques (AGAPSY), l'association Regain Paris, la Fédération nationale des associations de parents et amis employeurs et gestionnaires d'établissements et services pour personnes handicapées mentales (FEGAPEI), l'Association parisienne travail épanouissement (APTE), l'Association pour l'insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées (ADAPT) et l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre des affaires sociales et de la santé et du ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, du 22 avril 2013 fixant les tarifs plafonds prévus au deuxième alinéa de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles applicables aux établissements et services mentionnés au a du 5° du I de l'article L. 312-1 du même code ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2) Sous le n° 369506, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 19 juin 2013, 14 avril 2014 et 2 décembre 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés (Fédération des APAJH), l'oeuvre Falret, la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP), l'association Entraide universitaire, l'Association des paralysés de France (APF) et l'Union nationale des associations de parents de personnes handicapées mentales et de leurs amis (UNAPEI) demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté du 22 avril 2013 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3) Sous le n° 372742, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 octobre 2013 et 15 juillet 2014 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Entraide universitaire, l'Association parisienne travail épanouissement (APTE), l'Association des paralysés de France (APF), la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (FEHAP), la Fédération nationale des associations de parents et amis employeurs et gestionnaires d'établissements et services pour personnes handicapées mentales (FEGAPEI), l'oeuvre Falret, l'Union nationale des associations de parents de personnes handicapées mentales et de leurs amis (UNAPEI), l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS) et l'association Anne-Marie Rallion demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la circulaire du ministre des affaires sociales et de la santé n° DGCS/3B/2013/170 du 22 avril 2013 relative à la campagne budgétaire des établissements et services d'aide par le travail et au financement des instituts nationaux des jeunes aveugles et des jeunes sourds pour l'exercice 2013, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre des affaires sociales et de la santé sur leur recours gracieux tendant au retrait de cette circulaire ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le code de l'action sociale et des familles ; - le code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Julia Beurton, maître des requêtes, - les conclusions de M. Alexandre Lallet, rapporteur public ; 1. Considérant qu'il résulte du second alinéa de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles que le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail mentionnés au a du 5° du I de l'article L. 312-1 du même code " est constitué en dotations régionales limitatives. Le montant de ces dotations régionales est fixé (...) en fonction des besoins de la population, des priorités définies au niveau national en matière de politique médico-sociale, en tenant compte de l'activité et des coûts moyens des établissements et services et d'un objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions. A cet effet, un arrêté interministériel fixe, annuellement, les tarifs plafonds ou les règles de calcul desdits tarifs plafonds (...) ainsi que les règles permettant de ramener les tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds " ; 2. Considérant, d'une part, que, pour l'application de ces dispositions, un arrêté du ministre des affaires sociales et de la santé et du ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, du 22 avril 2013 a fixé les tarifs plafonds applicables aux établissements et services d'aide par le travail pour l'année 2013 ; que, par son article 2, il fixe à 12 840 euros le tarif plafond de référence applicable aux établissements et services n'ayant pas conclu de contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens, ainsi que quatre tarifs plafonds majorés spécifiques, pour ceux des établissements et services qui accueillent au moins 70 % de personnes présentant certains types de handicaps, et reconduit ainsi les tarifs plafonds appliqués depuis l'exercice 2009 ; que, par son article 3, il prévoit que les établissements et services d'aide par le travail dont le tarif à la place au 31 décembre 2012 est supérieur à ces plafonds perçoivent, pour l'exercice 2013, une tarification globale correspondant au montant des charges nettes autorisé par l'autorité compétente de l'Etat au titre de l'exercice 2012 ; 3. Considérant, d'autre part, que, par une circulaire du 22 avril 2013, le ministre des affaires sociales et de la santé a précisé les règles applicables à la campagne budgétaire des établissements et services d'aide par le travail et au financement des instituts nationaux des jeunes aveugles et des jeunes sourds pour l'exercice 2013 ; 4. Considérant que les trois requêtes visées ci-dessus, dirigées contre cet arrêté et contre plusieurs dispositions de la partie A de cette circulaire, portant sur les établissements et services d'aide par le travail, présentent à juger des questions communes ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Sur l'arrêté attaqué : En ce qui concerne les moyens tirés de l'illégalité de l'article 2 : 5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles que la fixation des tarifs plafonds applicables aux établissements et services d'aide par le travail doit, comme la détermination des dotations régionales limitatives mentionnées au même article, être arrêtée en fonction des besoins de la population et des priorités définies au niveau national en matière de politique médico-sociale et en tenant compte de l'activité et des coûts moyens de ces structures ainsi que d'un objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions ; 6. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que les ministres ont fixé le tarif plafond de référence et les tarifs plafonds majorés pour 2014 au vu des résultats d'une étude de coûts réalisée sur la base de données issues de la quasi-totalité des comptes administratifs approuvés relatifs à l'exercice 2008 ; que cet échantillon était suffisant pour permettre aux ministres d'appréhender les coûts moyens des établissements et services et d'identifier les facteurs expliquant les écarts à la moyenne ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, en l'absence notamment de toute circonstance nouvelle de nature à modifier significativement la dispersion des coûts entre établissements et services d'aide par le travail ou les facteurs expliquant les écarts au coût moyen de fonctionnement par rapport à l'année précédente, que les ministres n'auraient pu légalement se fonder sur les données utilisées pour la fixation des tarifs plafonds précédents, sans les actualiser de manière systématique au vu d'informations plus récentes ; que la circonstance que les ministres n'aient pas, dans le cadre de l'instruction de la présente affaire, produit l'intégralité des données sur lesquelles repose cette étude est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué ; que le moyen tiré de ce que les ministres ne se seraient pas fondés sur des données de coûts actualisées et auraient, pour ce motif, méconnu les dispositions de l'article L. 314-4, doit, par suite, être écarté ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que si les coûts des établissements et services sont au nombre des différents éléments, mentionnés au point 5, dont les ministres doivent, en application de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles, tenir compte, il ne s'ensuit pas que les tarifs plafonds devraient nécessairement être révisés annuellement en fonction de l'évolution des coûts du secteur ; que, par suite, les ministres pouvaient, sans commettre de ce seul fait une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation, maintenir, par l'article 2 de l'arrêté attaqué, le tarif plafond de référence et les tarifs plafonds majorés pour l'exercice 2013 à un niveau inchangé par rapport aux exercices précédents ; 8. Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les organisations requérantes, les ministres n'ont pas exclu les charges liées à l'implantation immobilière des établissements et services dans le calcul de leurs coûts moyens lors de la réalisation de l'étude qui a précédé la fixation des tarifs plafonds ; qu'ils pouvaient, par ailleurs, légalement neutraliser les dotations non reconductibles de la détermination de ces tarifs, afin de prendre en considération un périmètre constant de charges et de produits d'une année sur l'autre ; 9. Considérant, en quatrième lieu, que si les organisations requérantes soutiennent que les ministres auraient méconnu l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles en ne prenant pas en compte, notamment, l'incidence particulière des charges liées à l'implantation immobilière des établissements et services d'aide par le travail, il ressort toutefois des éléments versés aux dossiers que les ministres ont, à la suite notamment d'une étude réalisée en 2012 par un cabinet d'expertise comptable et de conseil sur la structuration des coûts dans les établissements et services d'aide par le travail, procédé à une analyse de l'ensemble des charges des établissements et, notamment, faute de pouvoir isoler sur le plan comptable les charges immobilières, des dépenses de structure dont elles font partie ; que, sans contester l'existence de différences significatives dans ces dépenses entre les établissements et services selon qu'ils sont implantés dans ou en dehors d'une zone à forte pression foncière, en particulier en Ile-de-France, ils ont estimé que les surcoûts constatés étaient principalement imputables aux différences dans les dépenses de personnel et que la variabilité des dépenses de structure ne constituait pas un élément suffisamment déterminant pour justifier une modulation du tarif plafond en fonction de la localisation des établissements et services implantés sur le territoire métropolitain ; qu'il ressort, en outre, des pièces des dossiers que le tarif plafond de 12 840 euros applicable en 2013 a été fixé à un niveau supérieur au coût net moyen à la place[Conseil1] dans chaque région de métropole, y compris en Ile-de-France, tel qu'il peut être calculé à partir des données de l'exercice 2012 ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne les moyens tirés de l'illégalité de l'article 3 : 10. Considérant, en premier lieu, que s'il résulte du V de l'article R. 314-105 du code de l'action sociale et des familles que les dépenses des établissements et services d'aide par le travail liées à leur activité sociale et médico-sociale sont normalement prises en charge par une dotation globale de financement, dont les modalités de calcul sont précisées à l'article R. 314-106 du même code, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 314-4 qu'en autorisant les ministres compétents à fixer les règles permettant de ramener les tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds, le législateur a nécessairement entendu autoriser le pouvoir réglementaire à déroger aux modalités de financement de droit commun pour ceux de ces établissements et services dont les tarifs excèdent les tarifs plafonds applicables ; qu'en prévoyant l'octroi aux établissements et services dont les tarifs à la place constatés au 31 décembre 2012 excèdent les tarifs plafonds fixés d'une " tarification globale " pour l'année 2013, l'article 3 de l'arrêté attaqué a nécessairement entendu prévoir la fixation d'une dotation globale calculée selon des modalités dérogeant à celles prévues par les article R. 314-105 et R. 314-106 du code de l'action sociale et des familles ; que, par suite, les organisations requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à soutenir que l'arrêté attaqué serait illégal en raison de son imprécision ou méconnaîtrait les dispositions des articles R. 314-105 et R. 314-106 du code de l'action sociale et des familles ainsi que celles de l'article R. 314-8 du même code, selon lesquelles la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux peut prendre la forme, notamment, d'une dotation globale de financement ou d'un forfait global annuel ; 11. Considérant, en deuxième lieu, que le gel, à un niveau correspondant au montant des charges nettes autorisées au titre de l'exercice 2012, de la dotation globale pour 2013 des établissements et services dont le tarif au 31 décembre 2012 est supérieur aux tarifs plafonds fixés par l'arrêté attaqué contribue à rapprocher les tarifs pratiqués du niveau des tarifs plafonds et participe ainsi de l'objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'arrêté ne répondraient pas à l'objectif assigné au pouvoir réglementaire par l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles doit être écarté ; 12. Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des dispositions combinées du b du 2° de l'article L. 1431-2 du code de la santé publique et de l'article L. 1432-2 du même code que les décisions de fixation des tarifs des établissements et services d'aide par le travail relèvent de la compétence du directeur général de l'agence régionale de santé, agissant au nom de l'Etat ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'article 3 de l'arrêté attaqué serait illégal en tant qu'il se réfère au montant des charges nettes de certains de ces établissements et services autorisé au titre de l'exercice 2012 par " l'autorité compétente de l'Etat " ; Sur la circulaire attaquée : 13. Considérant que l'interprétation que, par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions, l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief ; que le recours formé à leur encontre doit être accueilli si ces dispositions fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d'incompétence ou si, alors même qu'elles ont été compétemment prises, il est soutenu à bon droit qu'elles sont illégales pour d'autres motifs ; qu'il en va de même s'il est soutenu à bon droit que l'interprétation qu'elles prescrivent d'adopter, soit méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu'elle entendait expliciter, soit réitère une règle contraire à une norme juridique supérieure ; En ce qui concerne la consultation [Conseil2]de la section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale : 14. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article L. 312-3 du code de l'action sociale et des familles : " La section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale est consultée par le ministre chargé des affaires sociales sur les problèmes communs aux établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1, notamment sur les questions concernant leur fonctionnement administratif et financier " ; que les dispositions critiquées de la circulaire n'entrent pas dans le champ de ces dispositions et n'avaient donc pas, contrairement à ce que soutiennent les organisations requérantes, à être soumises pour avis à la section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale ; En ce qui concerne le point 1.2 : 15. Considérant, en premier lieu, que si, par la circulaire attaquée, signée le 22 avril 2013, le ministre des affaires sociales et de la santé prescrit aux directeurs généraux des agences régionales de santé l'interprétation qu'il leur demande d'adopter de l'arrêté interministériel du même jour fixant les tarifs plafonds prévus au deuxième alinéa de l'article L. 314-4 du code de l'action sociale et des familles applicables aux établissements et services mentionnés au a du 5° du I de l'article L. 312-1 du même code, publié au Journal officiel de la République française le 28 avril 2013, il n'en prescrit aucunement l'application avant son entrée en vigueur le lendemain de sa publication ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le ministre, par la circulaire attaquée, aurait incompétemment fixé les tarifs plafonds des établissements et services d'aide par le travail pour l'exercice 2013 doit être écarté ; 16. Considérant, en second lieu, que, pour les motifs énoncés au point 9, les organisations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que ces dispositions de la circulaire attaquée réitéreraient des dispositions entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; En ce qui concerne le point 2.3 : 17. Considérant que le point 2.3 de la circulaire attaquée, qui, contrairement à ce que soutient le ministre, comporte des dispositions à caractère impératif, susceptibles de recours, recommande d'anticiper le projet alors existant de transfert aux départements de la compétence des agences régionales de santé en matière d'autorisation et de tarification des établissements et services d'aide par le travail ; qu'à ce titre, il invite notamment les directeurs généraux des agences régionales de santé à associer les départements concernés aux négociations relatives à la conclusion ou au renouvellement de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens avec ces établissements et services et à conclure, le cas échéant, des renouvellements de contrats pour une courte durée, jusqu'à la date du transfert envisagé ; 18. Considérant, en premier lieu, que si l'article L. 313-11 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens sont conclus entre les gestionnaires d'établissements et services et la ou les autorités chargées de l'autorisation, c'est-à-dire, pour les établissements et services d'aide par le travail, le directeur général de l'agence régionale de santé, il n'en résulte pas que l'association des départements à la négociation de ces contrats et, le cas échéant, leur signature, à titre superfétatoire, par le président du conseil général ou son représentant, seraient de nature à en affecter la validité ; que, par suite, le ministre n'a pas méconnu ces dispositions en prévoyant la possibilité d'associer les départements à la négociation et à la conclusion de ces contrats ; 19. Considérant, en deuxième lieu, que si les dispositions de l'article L. 313-11 du code de l'action sociale et des familles, en vertu desquelles les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens sont conclus pour une durée maximale de cinq ans, ne fixent pas de durée minimale à ces contrats, elles font toutefois obstacle à ce que la durée retenue lors de leur conclusion ait pour effet de porter atteinte à leur caractère pluriannuel ; que, par suite, le ministre a méconnu les dispositions de l'article L. 313-11 en prévoyant, par sa circulaire du 22 avril 2013, que des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens pourraient être renégociés pour une durée de moins de deux ans destinée à couvrir la période comprise entre le terme initial du contrat et la date du 1er janvier 2015 à laquelle le transfert de compétence envisagé devait entrer en vigueur ; que, par suite, les organisations requérantes sont fondées à soutenir que la circulaire attaquée est illégale dans cette mesure ; En ce qui concerne le point 4 : 20. Considérant que, par le point 4 de la circulaire attaquée, le ministre des affaires sociales et de la santé s'est borné à informer les directeurs généraux des agences régionales de santé de ce que le projet d'intégration des établissements et services d'aide par le travail dans une application informatique dénommée " harmonisation et partage d'information " n'était plus d'actualité ; que de telles dispositions, qui sont dénuées de tout caractère impératif, ne font pas grief ; que, par suite, les conclusions tendant à l'annulation de ce point 4 sont irrecevables ; 21. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requêtes enregistrées sous les n°s 369505 et 369506 doivent être rejetées ; que, sous le n° 372742, l'association Entraide universitaire et les autres organisations requérantes sont fondées à demander l'annulation de la circulaire qu'elles attaquent en tant seulement que celle-ci prévoit, à la fin de son point 2.3, par des dispositions qui sont divisibles des autres dispositions de la circulaire, que des renouvellements de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens pourront être opérés pour une courte durée, jusqu'à la date de transfert ; Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 22. Considérant que, sous les n°s 369505 et 369506, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat à ce titre ; qu'en revanche, sous le n° 372742, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 150 euros à chacune des organisations requérantes au titre des mêmes dispositions ; D E C I D E : -------------- Article 1er : La dernière phrase du point 2.3 de la circulaire du ministre des affaires sociales et de la santé du 22 avril 2013 est annulée. Article 2 : L'Etat versera une somme de 150 euros à chacune des organisations requérantes sous le n° 372742. Article 3 : Les requêtes enregistrées sous les n°s 369505 et 369506 et le surplus de la requête enregistrée sous le n° 372742 sont rejetés. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association de défense et entraide des personnes handicapées, à l'Association de réinsertion sociale du Luxembourg, à la Fédération nationale des associations gestionnaires pour l'accompagnement des personnes handicapées psychiques, à l'association Regain Paris, à la Fédération nationale des associations de parents et amis employeurs et gestionnaires d'établissements et services pour personnes handicapées mentales, à l'Association parisienne travail épanouissement, à l'Association pour l'insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées, à l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux, à la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés, à l'oeuvre Falret, à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne, à l'association Entraide universitaire, à l'Association des paralysés de France, à l'Union nationale des associations de parents de personnes handicapées mentales et de leurs amis, à l'association Anne-Marie Rallion et à la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.