CAA de NANTES, 5ème chambre, 15/01/2016, 14NT03367, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-01-15
Numéro : 14NT03367
Président : M. le Pdt. BACHELIER
Rapporteur : M. Jérôme  FRANCFORT
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SELARL CASADEI-JUNG  et  ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. P...K..., Mme N...K..., Mme M...K..., M. A...K..., Mme H...K..., M. O...K..., M. L... K..., M. F... K..., Mme J...K..., M. C...K...et l'indivisionK..., composée de l'ensemble de ces personnes, ont demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 25 octobre 2013 par laquelle le conseil municipal d'Orléans a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune. Par un jugement n° 1303674 du 4 novembre 2014, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 décembre 2014 et 18 août 2015, les consortsK..., représentés par MeB..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 4 novembre 2014 du tribunal administratif d'Orléans ; 2°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Orléans a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; 3°) de mettre à la charge de la commune d'Orléans le versement d'une somme de 3 000 euros au titre des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : -sur la régularité du jugement attaqué, il n'apparaît pas que la minute en soit revêtue des signatures nécessaires en application de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ; -sur le bien-fondé du jugement attaqué : . la commune d'Orléans n'a pas justifié du respect des dispositions relatives à la convocation et à l'information des conseillers municipaux, alors que la preuve lui incombe sur ce point ; - aucune évaluation environnementale sérieuse n'a été réalisée au sens de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme ; - aucune évaluation des incidences du plan local d'urbanisme sur les zones Natura 2000 n'a été réalisée, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L.414-4 et R.414-19 du code de l'environnement et de l'article L.121-10 du code de l'urbanisme ; - compte tenu des modifications substantielles apportées au document après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme ne pouvait être approuvé sans nouvelle enquête ; - le classement en zone N de la parcelle cadastrée DW n°24, jusqu'alors classée en zone d'urbanisation future, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - la commune a commis une erreur de droit en motivant le classement en zone N par la prise en compte d'un plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) en cours d'élaboration et non par la prise en compte du PPRI existant, qui n'interdisait pas toute construction ; ils entendent exciper en tant que de besoin de l'illégalité du PPRI en cours d'élaboration ; - ces classements sont entachés de détournement de pouvoir, le classement ayant été motivé par le souhait de la commune d'acquérir ces terrains à moindre coût. Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 avril et 26 août 2015, la commune d'Orléans, représentée par la Selarl Casadeï-Jung, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des consorts K...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué n'est pas irrégulier, sous réserve de la vérification de la minute de cette décision ; - les moyens soulevés par les consorts K...ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Francfort, président-assesseur, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - les observations de MeG..., représentant les consortsK..., et celles de MeD..., représentant la commune d'Orléans. Une note en délibéré présentée pour les consorts K...a été enregistrée le 22 décembre 2015. 1. Considérant que les consortsK..., propriétaires en indivision de parcelles cadastrées section DW n°24 et 29 sur le territoire de la commune d'Orléans, relèvent appel du jugement en date du 4 novembre 2014 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 octobre 2013 par laquelle le conseil municipal d'Orléans a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ; que, par suite, les consorts K...ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative auraient été méconnues ; Sur les conclusions à fins d'annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 3. Considérant, en premier lieu, que si les requérants persistent en appel à mettre en doute, sur le fondement des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, la régularité de la convocation des conseillers municipaux à la séance du 25 octobre 2013 au cours de laquelle le plan local d'urbanisme en litige a été approuvé, ils ne mettent pas la cour à même d'apprécier l'erreur commise par les premiers juges en écartant ce moyen ; 4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal " et qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération " ; 5. Considérant, d'une part, que l'information communiquée aux conseillers municipaux préalablement à l'adoption du plan local d'urbanisme de la commune d'Orléans ne s'est pas limitée au résumé des points inscrits à l'ordre du jour, qualifié par la commune de note explicative de synthèse ; qu'en effet, les membres du conseil municipal ont également été destinataires, avec la même convocation, du projet intégral de la délibération à approuver, lequel comportait le rappel des objectifs assignés au plan local d'urbanisme, des différentes étapes de son élaboration, de l'avis émis par la commission d'enquête, ainsi que des conditions d'entrée en vigueur du plan ; qu'à ce projet était jointe une annexe mentionnant les observations émises par les personnes publiques associées ainsi que les principales remarques du public, accompagnée de l'exposé des suites réservées aux demandes de modification du document d'urbanisme ; 6. Considérant, d'autre part, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des conseillers municipaux ont été informés des conditions dans lesquelles il leur était loisible, compte tenu du volume des documents, de prendre connaissance à compter du 10 octobre 2013 du projet de plan local d'urbanisme par voie de consultation dans les locaux de la mairie ; qu'il en a été ainsi notamment pour M. E...qui recevait les communications de la municipalité dans un casier réservé aux élus de l'opposition, et pour MmeI..., qui recevait ces mêmes informations par voie électronique ; 7. Considérant que l'ensemble des membres du conseil municipal ont ainsi bénéficié d'une information suffisante pour appréhender le contexte et les motifs du projet de délibération soumis à leur vote ; que par suite, les requérants ne sont pas fondés à invoquer la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 8. Considérant, en troisième lieu, que les consorts K...critiquent la régularité du rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige et se prévalent à cette fin de l'insuffisance de l'évaluation environnementale qu'il comporte ; 9. Considérant qu'en application des dispositions combinées des articles L. 121-10 et R. 121-14 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation d'un plan local d'urbanisme qui, comme celui ici en cause, est susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement, doit comporter l'ensemble des informations prévues à l'article R. 123-2-1 du code de l'urbanisme ; que, pour critiquer la faiblesse entachant selon eux l'évaluation environnementale au regard de ces dernières dispositions, les consorts K...se contentent de soutenir que l'autorité de l'Etat compétente en matière d'environnement, saisie de cette évaluation sur le fondement des dispositions de l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme, a émis " une critique tout à fait rédhibitoire formulée par l'autorité la plus à même d'en connaître et qui devrait entraîner à elle seule la censure dudit document " ; que ni cette assertion, alors que l'avis émis par cette autorité ne s'imposait pas au conseil municipal d'Orléans, ni la citation d'extraits de cet avis, ne suffisent à caractériser l'insuffisance de l'évaluation environnementale figurant au rapport de présentation du plan local d'urbanisme en litige ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que les dispositions combinées de l'article L 121-10 du code de l'urbanisme et de l'article L. 414-4 du code de l'environnement imposent aux auteurs d'un plan local d'urbanisme l'obligation de réaliser, lorsque ce document est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, une évaluation des incidences de ce plan au regard des objectifs de conservation assignés à de tels sites ; que le contenu de cette évaluation est défini par les dispositions de l'article R. 414-23 du code de l'environnement ; 11. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les différentes zones spéciales de conservation présentes sur le territoire de la commune d'Orléans ainsi que les sites d'intérêt communautaire qui en sont limitrophes sont décrits dans la partie du rapport de présentation du plan local d'urbanisme consacrée au diagnostic territorial ; qu'en se bornant à soutenir que cette description des espèces et milieux protégés est " manifestement insuffisante " ou en critiquant " l'absence d'analyse réelle " des incidences du plan sur ces zones, sans assortir ces affirmations d'un commencement de démonstration, les consorts K...n'établissent pas que le contenu de l'étude d'incidence Natura 2000 ne satisferait pas aux prescriptions de l'article R. 414-23 du code de l'environnement ; 12. Considérant, en dernier lieu, qu'en se bornant à soutenir que le projet de plan avait subi, postérieurement à l'enquête publique, des modifications nombreuses et importantes, les requérants n'établissent pas que l'ensemble de ces modifications seraient de nature à faire regarder le projet comme remis en cause dans son économie générale ou substantiellement modifié et par suite à contraindre la commune, à peine d'irrégularité, à organiser une nouvelle enquête publique avant l'approbation du document d'urbanisme ; En ce qui concerne la légalité interne : S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation : 13. Considérant que les consorts K...sont propriétaires en indivision à Orléans d'une unité foncière d'une superficie totale de 48 595 m², composée d'une parcelle DW n° 24 que le plan local d'urbanisme en litige classe en partie dans le sous-secteur Ns v2 et en partie dans le sous-secteur Ns v3, soit des sous-secteurs de zone naturelle dédiés aux équipements légers, où les possibilités de constructions sont réduites en raison de l'exposition des terrains aux risques de submersion en cas d'inondations causées par les crues de la Loire ; qu'ils sont également propriétaires de la parcelle attenante cadastrée DW n° 29, qui relie la parcelle DW n° 24 à la rue des Montées et qui est classée par le plan en secteur Ujb décrite par le règlement comme zone d'habitat peu dense ; que les conclusions de la requête, qui portent expressément sur le " passage du zonage Na en zonage N " doivent être regardées comme exclusivement dirigées contre le classement en zone N de la parcelle DW n° 24 ; 14. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. /En zone N, peuvent seules être autorisées : /- les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; /- les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. /... " ; 15. Considérant, d'autre part, qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 16. Considérant, en premier lieu, que si les consorts K...soutiennent, en se prévalant d'un rapport établi à leur demande par un expert foncier, que leur terrain se situe dans un secteur en voie de complète urbanisation, bien desservi par la voie routière et à proximité des principaux équipements publics et commerciaux, il ressort des pièces du dossier que leur propriété est intégrée à un ensemble de parcelles, actuellement non équipées, totalisant une superficie de 11,21 hectares, qui est concerné par le même classement en zone naturelle ; que, contrairement à ce que les requérants soutiennent, la parcelle DW n° 24, de grande superficie, qui s'ouvre au sud sur une zone agricole, ne se situe pas dans une zone densément construite, étant séparée de la partie urbanisée du quartier Saint-Marceau par la barrière naturelle que constitue le bras des Montées, affluent de la rivière du Loiret ; qu'enfin la proximité des voies de circulation constitue une circonstance par elle-même sans incidence dès lors qu'un classement en zone naturelle peut concerner, aux termes mêmes des dispositions précitées de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, les secteurs de la commune, équipés ou non ; 17. Considérant, en second lieu, que pour contester le classement du terrain au sein d'un secteur naturel inondable, les requérants se prévalent d'un rapport technique rédigé par le cabinet Anthea selon lequel " les documents disponibles laissent également à penser que les parcelles de l'indivision K...ne semblent pas se situer dans une zone d'écoulement préférentielle " ; que toutefois il ressort des termes mêmes de cette étude que son rédacteur ne disposait pas d'un plan topographique des parcelles appartenant à l'indivisionK..., alors qu'il résulte de l'ensemble des pièces du dossier et notamment des documents communiqués dans le cadre du porter à connaissance de l'Etat, que la commune d'Orléans pouvait régulièrement prendre en compte alors même qu'ils avaient été établis pour la révision alors en cours d'un plan de prévention des risques d'inondation, que le terrain dont s'agit est susceptible d'être submergé par des hauteurs d'eau allant de 1,50 m à 3 m en cas de crue exceptionnelle de la Loire ; que l'étude produite par les requérants admet également, alors que le plan de prévention des risques naturels d'inondation en vigueur au jour de la délibération contestée classait déjà la plus grande partie de cette parcelle comme concernée par un " risque de submersion supérieure à 2 mètres avec une vitesse nulle à faible ou profondeur comprise entre 1 et 2 m avec des vitesses moyennes ou fortes ", que l'un des bras du Loiret transite à l'ouest et au nord de la propriété ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient fait une appréciation manifestement inexacte des risques d'inondation auxquels était exposé ce terrain ; qu'enfin les consorts K...ne sont pas recevables à exciper de l'irrégularité d'un plan de prévention des risques d'inondation qui n'était même pas approuvé au jour de la délibération qu'ils contestent ; 18. Considérant qu'ainsi la commune d'Orléans n'a entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation le classement de la propriété des K...en zone naturelle, et spécifiquement en sous-secteurs inondables Nsv2 et Nsv3 de cette zone naturelle, où s'appliquent des interdictions de construire plus rigoureuses, édictées dans le but de préserver cette parcelle en tant que champ d'expansion des crues ; 19. Considérant, enfin, qu'il résulte de ce qui précède que le classement de la propriété des requérants en zone naturelle inondable est intervenu pour des motifs d'urbanisme ; que, dès lors, les consorts K...ne sont pas fondés à soutenir que ce classement procéderait d'un détournement de pouvoir commis dans le but de diminuer la valeur de leurs parcelles ; 20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Orléans, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme que demandent les consorts K...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement à la commune d'Orléans d'une somme globale de 2 000 euros au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : La requête des consorts K...est rejetée. Article 2 : Les consorts K...verseront à la commune d'Orléans une somme globale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. P...K..., à Mme N... K..., à Mme M...K..., à M. A...K..., à Mme H...K..., à M. O...K..., à M. L...K..., à M. F...K..., à M. C...K..., à Mme J...K..., à l'indivision K...et à la commune d'Orléans. Délibéré après l'audience du 18 décembre 2015, à laquelle siégeaient : - M. Bachelier, président de la cour, - M. Francfort, président-assesseur, - Mme Piltant, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 janvier 2016. Le rapporteur, J. FRANCFORTLe président, G. BACHELIER Le greffier, C. GOY 5 N° 14NT03367