Cour Administrative d'Appel de Marseille, 8ème chambre - formation à 3, 17/04/2012, 09MA00597, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 8ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2012-04-17
Numéro : 09MA00597
Président : M. GONZALES
Rapporteur : Mme Isabelle  HOGEDEZ
Commissaire du gouvernement : Mme VINCENT-DOMINGUEZ
Avocat(s) : SCP DESSALCES & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 17 février 2009, présentée pour la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE, représentée par son maire en exercice, par Me Bazin, avocat ; La COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0506612 du 9 décembre 2008, par lequel le tribunal administratif de Montpellier l'a condamnée à verser à M. Robert la somme de 18 000 euros en réparation des préjudices, financier et moral, subis par ce dernier, résultant du refus de le réintégrer dans ses fonctions de chef de poste de la police municipale ou dans un emploi équivalent ; 2°) en conséquence, de rejeter la requête de M. ; 3°) de condamner M. à lui verser la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ; Vu la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ; Vu le décret n° 94-732 du 24 août 1994 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale ; Vu le décret n° 97-702 du 31 mai 1997 relatif au régime indemnitaire des fonctionnaires du cadre d'emplois des agents de police municipale et du cadre d'emplois des gardes champêtres ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code des communes ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 20 mars 2012 : - le rapport de Mme Hogedez, rapporteur, - et les conclusions de Mme Vincent-Dominguez, rapporteur public ; Considérant que la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE relève appel du jugement n° 0506612, en date du 9 décembre 2008, par lequel le tribunal administratif de Montpellier l'a condamnée à payer à M. Robert , agent de police municipale, la somme de 18 000 euros en réparation de ses préjudices, financier et moral, résultant du non-versement de l'indemnité spéciale de fonctions et de décisions l'affectant irrégulièrement au port de plaisance de la commune en qualité de veilleur de nuit ; que par un appel incident, M. demande que le montant des condamnations mises à la charge de la commune appelante soit porté à 15 000 euros au titre du préjudice moral et à 57 000 euros au titre du préjudice matériel et de la perte de rémunération ; Sur les conclusions indemnitaires : Considérant que M. , brigadier-chef, s'est vu retirer les fonctions de chef de poste qu'il occupait au sein de la police municipale de COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE, par un arrêté du maire en date du 30 avril 1997, motivé par des défaillances relevées dans l'encadrement et l'organisation du service ; que pour ces mêmes faits, le maire lui avait infligé, par arrêté du 17 février 1997, la sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions de trois jours ; qu'il résulte de l'instruction qu'après avoir été déchargé de ses fonctions de chef de poste, M. a été affecté, à compter du 1er mai 1997, à la surveillance d'un quartier de la commune, puis d'une école primaire ; que toutefois, placé en congé de maladie ordinaire puis en disponibilité d'office, il n'a effectivement exercé ces dernières fonctions qu'à partir du 18 juillet 1998 ; que la commune appelante ne conteste pas sérieusement qu'à compter du mois de février 1999, l'intéressé a été affecté en qualité de veilleur de nuit au port de plaisance, chargé de tâches diverses et, notamment, de la surveillance du plan d'eau et de la zone portuaire, de l'admonestation des automobilistes commettant des excès de vitesse, du contact avec les services de police, du recensement des bateaux, de la vérification de l'équipement des pontons et des amarres, de la tenue des fiches de poste, de l'accueil des plaisanciers, de l'aide technique au remorquage et au déplacement des bateaux, de la gestion ponctuelle de la station de ravitaillement en carburant, ainsi que de la mise en oeuvres des premières mesures de sécurité ou de la vérification de la fermeture des portails de la zone technique ; qu'à compter du 22 juillet 2004 et jusqu' au 30 janvier 2005, date de la mutation de M. à Montpellier, la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE l'a maintenu dans cette affectation au port de plaisance, en modifiant toutefois ses horaires de travail, les réduisant aux heures de la journée et en limitant ses tâches à la surveillance des bâtiments communaux, de la zone technique et du marché de Frontignan ; Considérant que M. expose que, pendant la période en litige, du 1er mai 1997 au 31 janvier 2005, il aurait fait l'objet d'une sanction déguisée et aurait été illégalement privé, d'une part, de la nouvelle bonification indiciaire, d'autre part de l'indemnité spéciale de fonctions qui peut être versée aux policiers municipaux en vertu du décret n° 97-702 du 31 mai 1997 susvisé ; qu'il expose, en outre, avoir fait l'objet d'affectations irrégulières, non conformes au statut des policiers municipaux et aux missions qui peuvent leur être dévolues ; En ce qui concerne la décision du 30 avril 1997, retirant à M. les fonctions de chef de poste : Considérant qu'il résulte de l'instruction que les insuffisances relevées dans la gestion du poste de police municipale et les indélicatesses constatées dans l'usage des fonds publics ont conduit le maire de Frontignan la Peyrade à décharger M. de ses responsabilités de chef de poste ; que le maire s'est ainsi limité à tirer les conséquences de l'inaptitude de cet agent à assurer ces fonctions ; que ni cette décision, ni la suppression de la bonification indiciaire, liée à l'exercice de ces fonctions dont elle était le nécessaire corollaire, n'ont constitué une sanction déguisée ; que M. n'est ainsi pas fondé à soutenir que ces deux décisions engageraient la responsabilité de la commune, en raison d'une faute dans leur édiction ; En ce qui concerne les affectations de M. à compter du 1er mai 1997 : Sur la période du 1er mai 1997 au 31 janvier 1999 : Considérant qu'au cours de cette période, M. a été affecté, ainsi qu'il a été exposé ci-dessus, à la surveillance d'un quartier de la commune et d'une école élémentaire ; que ces fonctions, exercées en uniforme, étaient conformes aux missions qui peuvent être confiées à un policier municipal par l'effet des dispositions de l'article 2 de la loi du 15 juillet 1999 susvisée, aux termes desquelles les policiers municipaux "sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés. Sans préjudice des compétences qui leur sont dévolues par des lois spéciales, ils constatent également par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat" ; Sur la période du 1er février 1999 au 21 juillet 2004 : Considérant qu'au cours de cette période, M. a exercé des fonctions de veilleur de nuit au port de plaisance de la commune ; que si les missions qui lui étaient affectées comprenaient la surveillance du plan d'eau et de la zone portuaire, ainsi que la verbalisation des infractions qu'il pouvait constater à cette occasion, elles comprenaient également, en majorité, des tâches techniques, énumérées ci-dessus, qui, pour la majorité d'entre elles, ne correspondaient pas aux missions qui peuvent être confiées à un policier municipal ; que M. est donc fondé à soutenir qu'en l'affectant, dans ces conditions, au port de plaisance, la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; Sur la période du 22 juillet 2004 au 31 janvier 2005 : Considérant qu'il résulte de l'instruction, notamment de la fiche de poste produite par la commune appelante, que M. , bien qu'encore affecté au port de plaisance, effectuait son service dans le cadre des limites horaires imposées par les dispositions de l'article L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales, dans sa version en vigueur au moment des faits, en vertu desquelles : "(...) les missions de police municipale ne peuvent s'exercer qu'entre 6 heures et 23 heures, à l'exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune (...)" ; que ses missions se bornaient à la surveillance du port de plaisance et du marché de Frontignan, à l'exclusion des missions technique qu'il exerçait précédemment ; qu'elles étaient ainsi conformes aux missions qui pouvaient être dévolues à un policier municipal ; En ce qui concerne le non-versement de l'indemnité spéciale de fonction : Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 31 mai 1997 : "L'assemblée délibérante de la collectivité territoriale qui les emploie peut décider que les fonctionnaires du cadre d'emplois des agents de police municipale et ceux du cadre d'emplois des gardes champêtres perçoivent une indemnité spéciale mensuelle de fonctions déterminée en appliquant au montant mensuel du traitement soumis à retenue pour pension de l'agent concerné un taux individuel fixé dans la limite des taux maximums suivants : Cadre d'emplois des agents de police municipale : 20 % (...)" ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que pendant toute la période en litige, y compris celle au cours de laquelle il lui a été demandé d'exercer, en tenue civile, des missions techniques non conformes à celles pouvant être attribuées à un policier municipal, M. avait conservé son agrément, qu'un arrêté préfectoral du 8 novembre 1999 avait renouvelé ; qu'il est pourtant constant que l'indemnité spéciale mensuelle de fonctions, qu'une délibération de la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE a instituée pour son personnel, ne lui a pas été versée ; que si M. ne pouvait prétendre au versement de cette indemnité, à caractère personnel, pendant la période au cours de laquelle, en congé de maladie et en disponibilité d'office, il n'a pas exercé ses fonctions, il pouvait toutefois y prétendre à compter de sa reprise de fonctions, le 18 juillet 1998 ; qu'il est donc fondé à soutenir que la commune l'a irrégulièrement privé de cette indemnité pendant cette dernière période et a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; En ce qui concerne l'absence d'affectation et la décision de mutation à Montpellier : Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction M. ait, ainsi qu'il le prétend, fait l'objet d'une "mise au placard", serait resté sans affectation entre 1997 et 1999, étant le plus souvent placé en congé de maladie, et que sa mutation à Montpellier, dont il n'a pas, au demeurant, contesté la légalité, serait irrégulière ; que, toutefois, si la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE ne l'a pas maintenu sans affectation en juillet 2004, elle a néanmoins tardé, de façon fautive, à notifier son changement d'affectation et à rédiger son ordre de mission à l'attention, notamment, du nouveau chef de poste, le laissant, même provisoirement, dans une situation imprécise ; En ce qui concerne le port de l'uniforme : Considérant, en outre, qu'aux termes de l'article L. 412-52 du code des communes, dans sa rédaction issue de la loi précitée du 15 février 1999 : " - La carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d'équipement dont sont dotés les agents de police municipale font l'objet d'une identification commune à tous les services de police municipale et de nature à n'entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police nationale et la gendarmerie nationale. Leurs caractéristiques ainsi que les catégories et les normes techniques des équipements sont fixées par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission consultative des polices municipales prévue à l'article L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales. Le port de la carte professionnelle et celui de la tenue sont obligatoires pendant le service. " ; que ces dispositions, en tant qu'elles imposaient le port de la tenue et des insignes ou attributs propres aux policiers municipaux, étaient suffisamment précises pour s'appliquer lors de la période en litige, sans que leur mise en oeuvre soit subordonnée à l'entrée en vigueur d'un décret d'application ; qu'il est également constant que M. a exercé ses fonctions de veilleur de nuit en civil ; qu'il s'en est d'ailleurs plaint à quelques reprises, réclamant tant le port de son uniforme que celui d'une arme de défense ; qu'il est ainsi fondé à soutenir qu'en le maintenant en fonction sans uniforme et sans les attributs propres aux policiers municipaux, la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. est fondé à soutenir que les fautes, caractérisées dans les conditions ci-dessus précisées, engagent à son endroit la responsabilité de la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE ; Sur l'exception de prescription quadriennale : Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : "Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis" ; et qu'aux termes de l'article 2 de cette même loi : "La prescription est interrompue par : toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement (...) Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée" ; Sur les droits de M. au titre de la période du 18 juillet 1998 au 31 janvier 1999 : Considérant qu'il résulte de l'instruction que la demande indemnitaire que M. a présentée à l'autorité municipale est datée du 29 juillet 2005 ; que, pour la période en litige au cours de laquelle M. a exercé régulièrement ses fonctions, le fait générateur de la créance est constitué par le service fait ; qu'en supposant même que la prescription a été interrompue, s'agissant de l'année 1998, par un courrier adressé à la commune par M. le 11 septembre 1998, la demande de M. était prescrite au 31 décembre 2002 pour l'année 1998 et au 31 décembre 2003 pour la créance du mois de janvier 1999 ; que la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE est, par suite fondée à se prévaloir des effets de la prescription quadriennale au titre de cette période ; Sur les droits de M. au titre de la période du 1er février 1999 au 21 juillet 2004 : Considérant que, pour la période en cause, le fait générateur de la créance est constitué par la date à laquelle les décisions d'affectation illégales ont été notifiées à l'agent concerné ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE ait notifié à M. la décision de l'affecter au port de plaisance, en lui assignant des missions non conformes au statut et aux missions d'un policier municipal ; que l'exception de prescription quadriennale ne peut donc être valablement opposée aux créances de M. sur la période en cause ; Sur les droits de M. au titre de la période du 22 juillet 2004 au 31 janvier 2005 : Considérant que la créance de M. concernant cette période n'était pas prescrite le 29 juillet 2005, date à laquelle il a présenté sa demande indemnitaire ; que, pour cette période, l'exception de prescription quadriennale ne peut qu'être écartée ; Sur le préjudice : Sur le préjudice financier : Considérant qu'en l'absence d'exercice effectif des fonctions dont un agent public a été illégalement privé par l'administration, soit qu'il ait été évincé du service, soit qu'il ait été affecté à d'autres fonctions qu'à celles qui étaient ou auraient dû être les siennes, celui-ci ne peut prétendre au rappel de la rémunération correspondante, mais est fondé à demander la réparation intégrale des préjudices de toute nature qu'il a réellement subis du fait des mesures prises à son encontre dans des conditions irrégulières ; qu'il convient, pour fixer l'indemnité à laquelle le requérant a droit, de tenir compte notamment de l'importance respective des fautes commises par l'administration et l'agent lui-même à l'origine des préjudices de ce dernier, telles qu'elles résultent de l'instruction, et d'en déduire tout élément de rémunération ou tout revenu de remplacement perçu pendant la période durant laquelle il a été privé de l'exercice de ses fonctions ou mis à l'écart du service ; Considérant que, pour l'évaluation de l'ensemble des préjudices subis par cet agent, l'indemnité réparant le préjudice financier doit être déterminée en prenant en compte, outre le traitement qui aurait dû lui être versé, d'une part, les primes ou indemnités inhérentes aux fonctions que l'agent aurait exercées en l'absence de la mesure illégale, d'autre part, les primes ou indemnités rétribuant la qualité ou la quantité de son travail, dont il établit qu'il avait une chance sérieuse de les percevoir ; qu'en revanche, cette évaluation ne peut inclure les indemnités visant à compenser des frais qui n'ont pas été exposés ; Sur la réparation des préjudices : Sur le préjudice financier : Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. est fondé à demander une indemnité réparant le préjudice financier qu'il a supporté en raison du non-versement de l'indemnité spéciale de fonctions pour la période du 1er février 1999 au 30 janvier 2005, soit 72 mois ; que M. établit que, pour cette période, la commune lui a fait perdre une chance sérieuse de percevoir l'indemnité, ses fiches de paie révélant qu'elle lui était versée précédemment à un taux variant entre 16 et 18 % ; qu'il sera fait une juste évaluation de la perte mensuelle subie par l'intéressé en l'évaluant, compte tenu des pièces produites, à 224 euros ; que le préjudice financier supporté par M. peut ainsi être évalué, sur la période considérée, à la somme de 16 128 euros ; Considérant, en revanche, que M. ne peut prétendre au versement de la prime qu'il percevait en qualité de chef de poste, dès lors que ces fonctions d'encadrement lui ont régulièrement été retirées, ainsi qu'il a été dit précédemment ; Considérant que M. n'établit pas, par ailleurs, par la seule production des fiches de paie d'un de ses collègues, qu'il aurait pu prétendre au paiement d'heures supplémentaires habituellement effectuées par des policiers municipaux, au surplus dans la quotité qu'il allègue ; que ses propres fiches de paie révèlent au demeurant qu'il a effectué, en qualité de surveillant du port de plaisance, y compris de nuit, des heures supplémentaires qui lui ont été réglées ; Sur le préjudice moral : Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que M. aurait fait l'objet de manoeuvres visant à l'écarter du service, ni que son état dépressif aurait pour origine les conditions dans lesquelles il a été amené à exercer ses fonctions ; que, néanmoins, M. a pu retirer de son affectation au port de plaisance, du non-versement de l'indemnité spéciale de fonction et de l'absence du port de l'uniforme et des insignes ou armes portés par les policiers municipaux pendant six années, un sentiment d'exclusion à l'origine d'un préjudice moral que les premiers juges ont insuffisamment évalué à la somme de 3 000 euros et qu'il y a lieu de porter à 5 000 euros ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de porter, au bénéfice de M. , le montant de la condamnation mise à la charge de la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE à la somme totale de 21 128 euros et de réformer le jugement susvisé du 9 décembre 2008 en ce qu'il a de contraire au présent arrêt, sans qu'il soit besoin de statuer sur son irrégularité ; Sur les conclusions aux fins d'injonction : Considérant que les conclusions présentées par M. , tendant à obtenir sa réintégration dans ses précédentes fonctions et la reconstitution de sa carrière, doivent être rejetées, dès lors qu'elles constituent un litige distinct de celui auquel se rattachent ses conclusions aux fins d'indemnisation et qu'en tout état de cause, l'illégalité de son affectation au port de plaisance de la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE, puis de sa mutation à Montpellier n'est pas démontrée ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : "Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation" ; Considérant qu'en application de ces dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. , et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées par l'appelante, partie perdante à l'instance, doivent être rejetées ; DECIDE : Article 1er : Le montant de la condamnation mise à la charge de la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE au bénéfice de M. est porté de la somme de 18 000 euros (dix-huit mille euros) à la somme de 21 128 euros (vingt et un mille cent vingt-huit euros). Article 2 : La COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE versera à M. la somme de 2 000 euros (deux mille euros) en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Les autres conclusions présentées par M. sont rejetées. Article 4 : Le jugement susvisé n° 0506612 du 9 décembre 2008 du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE FRONTIGNAN LA PEYRADE, à M. Robert et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. '' '' '' '' N° 09MA005972