CAA de NANTES, 5ème chambre, 06/07/2021, 20NT02452, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-07-06
Numéro : 20NT02452
Président : M. CELERIER
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : SELARL PUBLI-JURIS

Vu la procédure suivante : Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 août et 16 octobre 2020, et les 15 février et 3 mai 2021 (non communiqué), la société Etablissement Nehlig et la société Carlex, représentées par Me F..., demandent à la cour : 1°) d'annuler la décision du 11 juin 2020 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a autorisé la société Lanmor à porter de 878 m² à 1 778 m² la surface de vente d'un ensemble commercial à Lannion (Côtes d'Armor), par création d'un magasin d'une superficie de 900 m² à l'enseigne " Connexion " ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - leur requête est recevable ; - il appartient à la CNAC de démontrer que les membres de la CNAC, qui se sont réunis le 11 juin 2020, ont été en mesure de connaître en temps utile les termes de l'avis du 10 juin 2020 du ministre de l'urbanisme ; à défaut, la décision attaquée a été prise en méconnaissance des articles R. 752-16 et R. 752-51 du code de commerce ; - la CNAC était irrégulièrement composée, lors de sa séance du 11 juin 2020, au regard des exigences des articles L.751-5 et suivants du code de commerce ; les éléments produits par la CNAC ne permettent ni de vérifier que les neufs membres ont été régulièrement désignés ni de s'assurer que l'équilibre institutionnel, visé par l'article L. 751-6 du code de commerce, a été respecté ; les représentants des élus locaux présents lors de la séance devront justifier de ce que leurs mandats n'avait pas cessé à la suite des élections municipales de 2020, et qu'ils pouvaient valablement siéger, conformément aux dispositions de l'article R. 751-6 du code de commerce ; - les critères visés à l'article L. 752-6 du code de commerce ne figurent pas dans les motifs de la décision attaquée ; la CNAC a méconnu les articles L.752-6 et suivants du code de commerce, en autorisant le projet litigieux sans procéder à un examen approfondi de l'ensemble des critères visés par le législateur, au titre de la délivrance des autorisations d'exploitation commerciale ; de ce fait, sa décision est entachée d'une insuffisance de motivation et d'un défaut de base légale ; - le projet litigieux n'est pas compatible avec les orientations urbanistiques en vigueur, tant au regard du schéma de cohérence territoriale (SCOT), adopté en 2013 applicable que du plan local d'urbanisme en cause ; il n'est pas compatible avec l'OAP édictée par la commune de Lannion, à la suite de l'élaboration de son plan local d'urbanisme au cours de l'année 2014, comme en atteste le rapport de la CNAC ; - la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 752-1 et celles du I de l'article L. 752-6 du code de commerce ; le projet litigieux n'a pas été examiné au regard du SCOT approuvé le 5 décembre 2013 par la communauté de communes du Haut-Trégor mais au regard du SCOT ultérieurement adopté, au cours de l'année 2020, par l'EPCI " Lannion-Trégor Communauté " qui n'était exécutoire qu'à compter du 20 juillet 2020, soit postérieurement à la décision litigieuse ; - l'extension de l'enseigne installée ne permettra pas de garantir une desserte suffisante du secteur, au regard des impératifs de sécurité publique. Par un mémoire, enregistré le 3 septembre 2020, le président de la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - la requête de la société Etablissement Nehlig et de la société Carlex est irrecevable ; - les moyens soulevés ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ; - le code de commerce ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me F..., pour la société Etablissements Nehlig et la société Charlex. Deux notes en délibéré, présentées pour la société Etablissements Nehlig et la société Charlex, ont été enregistrées les 21 et 23 juin 2021. Considérant ce qui suit : 1. La société Lanmor a déposé, le 26 juillet 2018, une demande d'autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'extension de 878 m² à 1 778 m² d'une surface de vente d'un ensemble commercial à Lannion (Côtes d'Armor), par la création d'un magasin d'une superficie de 900 m² à l'enseigne " Connexion ". Par une décision du 6 septembre 2018, la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) des Côtes d'Armor a autorisé ce projet. La société Etablissements Nehlig et la société Charlex ont formé un recours préalable conjoint, qui a été enregistré, le 1er octobre 2018, par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC). Par une décision du 20 décembre 2018, la CNAC a refusé le projet de la société Lanmor. Par un arrêt du 24 janvier 2020, la cour a annulé, à la demande de la société Lanmor, cette décision et a enjoint à la CNAC de procéder au réexamen du recours formé devant elle par la société Etablissements Nehlig et la société Charlex. Par une décision du 11 juin 2020, la CNAC a rejeté leur recours et a délivré l'autorisation sollicitée par la société Lanmor. La société Etablissements Nehlig et la société Charlex demandent l'annulation de cette décision. Sur la légalité de la décision du 11 juin 2020 de la CNAC : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 751-5 du code de commerce : " La Commission nationale d'aménagement commercial comprend douze membres nommés, pour une durée de six ans non renouvelable, par décret pris sur le rapport du ministre chargé du commerce. Après l'expiration de la durée de six ans, les membres restent en fonction jusqu'à la première réunion de la commission dans sa nouvelle composition. La commission est renouvelée partiellement tous les trois ans, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 751-6 de ce code : " La Commission nationale d'aménagement commercial se compose de : / (...) / 6° Quatre représentants des élus locaux : un représentant les communes, un représentant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un représentant les départements, un représentant les régions. ". Aux termes de l'article R. 751-6 de ce code : " (...) Les quatre membres mentionnés au 6° de l'article L. 751-6 sont nommés sur propositions respectives des présidents de l'Association des maires de France, de l'Assemblée des communautés de France, de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des régions de France. Leur mandat prend fin dès que cesse leur mandat d'élu. (...) ". Aux termes de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 susvisée : " (...) VII (...) 4. Le président, les vice-présidents et les autres membres du bureau en exercice à la date fixée par le décret mentionné au premier alinéa du III sont maintenus dans leurs fonctions. Les délégations consenties en application de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales ainsi que les délibérations prises en application de l'article L. 5211-12 du même code en vigueur à la date fixée par le décret mentionné au premier alinéa du III du présent article le demeurent en ce qui les concerne. (...) ". Aux termes de l'article R. 752-37 de ce code : " La commission nationale ne peut délibérer que si au moins six de ses membres sont présents. (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que M. A... E..., maire de Mont-Saint Vincent, et Mme C... D..., vice-présidente de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget, qui siégeaient lors de la séance du 11 juin 2020 au cours de laquelle le recours des sociétés requérantes a été examiné, ont été nommés sur proposition du président de l'Association des maires de France. Il ressort, également, des pièces du dossier que les mandats de M. A... E..., réélu maire de la commune de Mont-Saint Vincent, et de Mme C... D..., maintenue dans ses fonctions de vice-présidente de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget en application des dispositions de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020, n'avaient pas cessé à la date de la séance du 11 juin 2020, le second tour des élections municipales ayant d'ailleurs eu lieu le 28 juin soit après la réunion de la CNAC. D'autre part, il ressort des mentions du procès-verbal de cette séance qu'ont siégé neuf des douze membres de la Commission nationale d'aménagement commercial désignés, notamment, par les décrets des 20 mars 2015, 3 mai 2018 et 22 mars 2019 visés ci-dessus. Les moyens, tirés de ce que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait été irrégulièrement composée et qu'elle se serait réunie alors que le quorum n'était pas atteint, doivent donc être écartés. Enfin, les moyens, tirés de ce que de ce que " les mentions de la décision litigieuse ne permettent pas de garantir le respect de l'équilibre institutionnel visé par l'article L. 751-6 du code de commerce ", qui n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, de ce que la CNAC " était composée de seulement huit personnes lors du premier examen de la demande " le 20 décembre 2018, " et de ce que Mme C... D... ne pouvait effectuer, au sein de la communauté d'agglomération du Lac du Bourget, que des actes de gestion des affaires courantes ", qui sont inopérants, ne peuvent être accueillis. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce, qui reprend sur ce point les dispositions de l'article R. 752-51 de ce code : " (...) Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. (...) ". 5. Il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions de la décision attaquée et du procès-verbal de la séance du 11 juin 2020, que l'avis favorable du 8 juin 2020 du ministre chargé du commerce et l'avis défavorable du 10 juin 2020 du ministre chargé de l'urbanisme ont été présentés en séance par le commissaire du Gouvernement. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions précitées, applicables à la commission nationale, auraient été méconnues ne peut être accueilli. 6. Aux termes de l'article L. 752-20 du code de commerce : " Les décisions de la commission nationale (...) doivent être motivées conformément aux articles L. 211-2 à L. 211-7 du code des relations entre le public et l'administration. ". Aux termes de l'article R. 752-16 du code du commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé (...) ". L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La commission nationale, dans sa décision du 11 juin 2020, a mentionné les textes applicables, notamment l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet au regard des critères définis par cet article. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis, en dépit de ce qu'elle ne s'est pas explicitement prononcée sur tous les objectifs et critères d'appréciation fixés par cet article L. 752-6. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette décision serait insuffisamment motivée doit être écarté de même que le moyen, non assorti de précisions suffisantes, tiré de ce qu'elle serait, de ce seul fait, " dépourvue de base légale ". 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : (...) 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. Est considérée comme une extension l'utilisation supplémentaire de tout espace couvert ou non, fixe ou mobile, et qui n'entrerait pas dans le cadre de l'article L. 310-2 ; (...) ". 8. Aux termes de l'article L. 752-6 de ce code : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale (...); / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes(...); / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable :/ a) La qualité environnementale du projet (...);/ b) L'insertion paysagère et architecturale du projet (...) ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet (...); / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. (... ) ". 9. Aux termes de l'article L. 752-17 du même code : " (...) II.- Lorsque la réalisation du projet ne nécessite pas de permis de construire, les personnes mentionnées au premier alinéa du I peuvent, dans un délai d'un mois, introduire un recours contre la décision de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial rend une décision qui se substitue à celle de la commission départementale. En l'absence de décision expresse de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, la décision de la commission départementale d'aménagement commercial est réputée confirmée. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire au recours contentieux. ". Le recours formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre une décision d'une commission départementale d'aménagement commercial constitue un recours préalable obligatoire. En conséquence, il appartient à la Commission nationale de se prononcer sur le projet d'aménagement commercial qui lui est soumis en fonction des circonstances de droit et de fait à la date de sa décision. 10. Pour accorder l'autorisation d'exploitation commerciale litigieuse, la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé que " le schéma de cohérence territoriale (SCOT) Lannion-Trégor précise que les commerces qui n'ont pas d'obligation de s'implanter dans les espaces centraux sont notamment ceux dont la surface de vente est supérieure à 300 m2 et ceux dont l'activité génère des difficultés particulières liées aux conditions de livraison ou à l'encombrement des produits vendus ; que l'activité du projet génère le stockage de produits encombrants et nécessite de nombreux mouvements de véhicules pour les livraison et le dépannage ; qu'elle aurait donc des difficultés pour s'implanter dans des espaces centraux ; qu'enfin, l'implantation se fait dans un bâtiment existant au moment de l'approbation du SCOT et la surface de vente qui représente 878 m2 prend place au sein d'une cellule restée vacante depuis sa création en 2008 ; que le projet est donc compatible avec les orientations du SCOT. ". 11. Le rapport d'instruction daté du 20 décembre 2018, sur la base duquel a été prise la décision initiale de refus du 20 décembre 2018 de la CNAC et qui procède à l'examen de la compatibilité du projet de la société Lanmor avec le schéma de cohérence territoriale du Trégor approuvé le 6 mars 2013, comporte des éléments d'appréciation qui ont été repris par la décision litigieuse. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait apprécié la compatibilité du projet, non avec le schéma de cohérence territoriale du Trégor du 6 mars 2013, mais avec le schéma de cohérence territoriale Lannion-Trégor approuvé le 4 février 2020 et rendu exécutoire le 20 juillet 2020, postérieurement à la décision litigieuse. Les moyens, tirés de ce que la commission nationale n'aurait pas examiné la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale alors applicable et aurait entaché, pour ce motif, sa décision d'une erreur de droit, doivent donc être écartés. 12. Si les sociétés requérantes soutiennent que " l'annulation s'impose car la CNAC a méconnu l'article L. 752-6-1 du code de commerce dans la mesure où le projet n'est pas compatible avec le SCOT applicable ", ce moyen n'est pas assorti de la moindre précision et ne peut, dès lors, qu'être écarté. 13. Si elles soutiennent, également, que le projet n'est pas " compatible avec l'OAP édictée par la commune de Lannion suite à l'élaboration de son plan local d'urbanisme ", elles se bornent à se référer aux énonciations de l'avis favorable de la direction départementale des territoires et de la mer, laquelle a, au demeurant, également précisé que " le plan local d'urbanisme est sans incidence sur l'autorisation d'exploitation commerciale ". Elles n'assortissent, ce faisant, pas davantage leur moyen de précisions permettant en juge d'en apprécier le bien-fondé. 14. Enfin, l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 15. S'agissant de l'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone, il ressort des pièces du dossier que le projet prend place dans un ensemble commercial existant, implanté dans une zone d'activité bénéficiant de moyens de desserte suffisants, le flux de véhicules générés par le projet, estimé à 45 véhicules supplémentaires par jour, étant marginal par rapport aux flux constatés dans la zone considérée. En outre, le site est desservi par plusieurs lignes de bus avec une fréquence de passage régulière et est accessible par des voies piétonnes et une piste cyclable. Dans ces conditions, et alors que les requérantes se bornent alléguer, sans précision, que l'extension litigieuse " ne permettra pas de garantir une desserte suffisante du secteur, au regard des impératifs de sécurité publique ", le projet en cause n'est pas de nature à compromettre la réalisation de l'objectif énoncé par la loi en matière d'aménagement du territoire. 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête par la CNAC, que la société Etablissements Nehlig et la société Charlex ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision du 11 juin 2020 de la commission nationale. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat (Commission nationale d'aménagement commercial), qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la société Etablissements Nehlig et à la société Charlex de la somme qu'elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société Etablissements Nehlig et de la société Charlex est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Etablissements Nehlig, à la SAS Charlex, au ministre de l'économie, des finances et de la relance (Commission nationale d'aménagement commercial) et à la SCI Lanmor. Délibéré après l'audience du 18 juin 2021, à laquelle siégeaient : - M. Célérier, président de chambre, - Mme B..., présidente assesseure, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2021. La rapporteure, C. B...Le président, T. CELERIER Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT02452