Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 10/07/2023, 458534, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 6ème - 5ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-07-10
Numéro : 458534
Rapporteur : M. David Gaudillère
Commissaire du gouvernement : M. Nicolas Agnoux

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 458534, par une ordonnance n° 2115710/5-2 du 17 novembre 2021, enregistrée le 18 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête de Mme B... A.... Par une requête, enregistrée le 21 juillet 2021 au greffe du tribunal administratif de Paris, Mme B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 21 mai 2021 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice a prorogé le délai prévu à l'article 63-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, pour une durée de quatre mois jusqu'au 25 septembre 2021, et a prorogé pour la même durée l'interdiction temporaire d'exercer ses fonctions ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 459361, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 10 décembre 2021 et le 23 septembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 24 septembre 2021 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, l'a mise à la retraite d'office et le décret du 4 novembre 2021 par lequel le Président de la République l'a radiée des cadres de la magistrature ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. David Gaudillère, maître des requêtes, - les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. Les deux requêtes présentées par Mme A... présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. En ce qui concerne la requête n° 458534 dirigée contre l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 21 mai 2021 portant prorogation de délai et prorogation de l'interdiction temporaire d'exercer : 2. Aux termes de l'article 58-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : " Le garde des sceaux, ministre de la justice, saisi d'une plainte ou informé de faits paraissant de nature à entraîner des poursuites disciplinaires contre un magistrat du parquet, peut, s'il y a urgence, après consultation des chefs hiérarchiques et avis de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente pour les magistrats du parquet, interdire au magistrat faisant l'objet d'une enquête administrative ou pénale, l'exercice de ses fonctions jusqu'à décision définitive sur les poursuites disciplinaires. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article 63 de la même ordonnance : " Le Conseil supérieur de la magistrature est saisi par la dénonciation des faits motivant les poursuites disciplinaires que lui adresse le garde des sceaux, ministre de la justice ". Aux termes de l'article 63-2 de la même ordonnance : " Si, à l'expiration d'un délai de huit mois à compter du jour où le Conseil supérieur de la magistrature a été saisi dans les conditions prévues aux deux premiers alinéas de l'article 63 pour rendre son avis sur la situation du magistrat ayant fait l'objet d'une interdiction temporaire d'exercice, aucune décision n'a été prise par le garde des sceaux, ministre de la justice, l'intéressé est rétabli dans ses fonctions, sauf prorogation pour une durée de quatre mois après avis motivé du conseil. (...) ". 3. Il ressort des pièces du dossier que, d'une part, le garde des sceaux, ministre de la justice a saisi le Conseil supérieur de la magistrature le 27 août 2020 afin qu'il émette un avis sur le prononcé d'une mesure d'interdiction temporaire des fonctions exercées par Mme B... A... au parquet général de la cour d'appel de Paris. Le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis favorable le 8 septembre 2020. Par un arrêté du 24 septembre 2020, le garde des sceaux, ministre de la justice a prononcé à l'égard de Mme A... une interdiction d'exercer ses fonctions jusqu'à l'intervention d'une décision définitive sur les poursuites disciplinaires susceptibles d'être engagées à son encontre. D'autre part, le 24 septembre 2020, le garde des sceaux, ministre de la justice a, sur le fondement de l'article 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, saisi le Conseil supérieur de la magistrature de faits motivant des poursuites disciplinaires à l'encontre de Mme A.... Le 19 mai 2021, le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis motivé tendant à la prorogation de quatre mois, à compter du 25 mai 2021, du délai imparti à la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet pour rendre son avis dans la procédure mettant en cause Mme A.... Par un arrêté du 21 mai 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice a prorogé, dans les conditions prévues par l'article 63-2 cité ci-dessus, le délai consenti au Conseil supérieur de la magistrature pour émettre son avis sur la situation du magistrat, pour une durée de quatre mois courant jusqu'au 25 septembre 2021 et a prorogé, pour la même durée, l'interdiction temporaire d'exercer ses fonctions prise à l'encontre de Mme A.... Par une requête présentée devant le tribunal administratif de Paris et transmise au Conseil d'Etat en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, Mme A... demande, sous le n° 458534, l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté. 4. En premier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'imposait au garde des sceaux, ministre de la justice d'attendre la fin de la mission d'enquête administrative menée par l'inspection générale de la justice concernant Mme A... avant de saisir le Conseil supérieur de la magistrature sur le fondement de l'article 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958. Dès lors, la circonstance que le garde des sceaux, ministre de la justice a saisi le Conseil supérieur de la magistrature à fin disciplinaire le 24 septembre 2020, soit antérieurement aux conclusions de l'enquête administrative diligentée à l'encontre de Mme A..., est sans incidence sur la régularité de la procédure suivie. 5. En deuxième lieu, il ressort des motifs de l'arrêté attaqué que la prorogation pour une durée de quatre mois de l'interdiction temporaire d'exercice était fondée sur la circonstance que le Conseil supérieur de la magistrature n'était pas en mesure, compte tenu notamment de la nécessité de procéder à une expertise psychiatrique de Mme A..., de rendre son avis sur le prononcé d'une sanction disciplinaire avant l'expiration du délai de huit mois prévu par l'article 63-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait insuffisamment motivé doit être écarté. 6. En troisième lieu, si le garde des sceaux, ministre de la justice a suivi l'avis motivé rendu par le Conseil supérieur de la magistrature, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier que, en prorogeant pour une durée de quatre mois l'interdiction temporaire d'exercice des fonctions décidée à l'égard de Mme A..., il aurait renoncé à exercer son pouvoir d'appréciation. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait, à cet égard, entaché d'erreur de droit, ne peut qu'être écarté. 7. En quatrième lieu, ainsi qu'il a été dit au point 5, il ressort des motifs de l'arrêté attaqué que la décision prise par le garde des sceaux, ministre de la justice de proroger pour une durée de quatre mois l'interdiction temporaire d'exercice des fonctions résultait notamment du délai nécessaire à l'expertise psychiatrique diligentée par le Conseil supérieur de la magistrature en vue de l'avis qu'il devait émettre sur le prononcé d'une sanction disciplinaire. C'est sans erreur de droit que le garde des sceaux, ministre de la justice a pu se fonder sur ces motifs pour prendre, conformément à l'article 63-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, la décision de prorogation d'interdiction temporaire d'exercice des fonctions. 8. En cinquième lieu, d'une part, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article 63-2 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 que le garde des sceaux, ministre de la justice aurait dû se fonder, pour prendre la décision attaquée, sur des éléments disciplinaires nouveaux relevés à l'encontre de Mme A.... D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les motifs ayant justifié la décision initiale du 24 septembre 2020 interdisant temporairement à Mme A... d'exercer ses fonctions, tirés en particulier de l'urgence à éviter la réitération de l'atteinte grave portée par les agissements de l'intéressée à l'image de l'institution judiciaire, n'aient pas été toujours valides à la date d'édiction de la décision de prorogation de cette interdiction. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, faute pour le ministre d'avoir fait état d'éléments disciplinaires nouveaux, d'une situation d'urgence ou d'un risque de réitération, doivent être écartés. 9. En sixième et dernier lieu, la baisse de rémunération résultant, en raison de la suspension des primes attachées aux fonctions, de l'interdiction temporaire d'exercice des fonctions comme de sa prorogation ne saurait, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, être regardée comme une atteinte aux droits statutaires d'un magistrat. 10. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 21 mai 2021. En ce qui concerne la requête n° 459361, dirigée contre la décision du garde des sceaux, ministre de la justice du 24 septembre 2021 prononçant la sanction de mise à la retraite d'office et contre le décret du Président de la République du 4 novembre 2021 prononçant la radiation des cadres de la magistrature : 11. Il ressort des pièces du dossier que par un avis motivé du 23 septembre 2021, la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet, statuant en matière disciplinaire, a émis l'avis de prononcer à l'encontre de Mme A... la sanction de mise à la retraite d'office. Par une décision du 24 septembre 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice a prononcé la sanction de mise à la retraite d'office de Mme A.... Par un décret du 4 novembre 2021, le Président de la République a prononcé la radiation de Mme A... des cadres de la magistrature. Mme A... demande, sous le n° 459361, l'annulation pour excès de pouvoir de ces deux décisions. Sur les conclusions dirigées contre la décision du garde des sceaux, ministre de la justice du 24 septembre 2021 : 12. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 2, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'imposait au garde des sceaux, ministre de la justice d'attendre la fin de la mission d'enquête administrative diligentée par l'inspection générale de la justice à l'encontre de Mme A... avant de saisir le Conseil supérieur de la magistrature sur le fondement de l'article 63 de l'ordonnance du 22 décembre 1958. Par suite, le moyen tiré de ce que la procédure serait, pour ce motif, entachée d'irrégularité ne peut qu'être écarté. Si la requête soutient en outre que cette procédure aurait été entachée de partialité en raison d'une prétendue " rancune personnelle " du garde des sceaux, ministre de la justice à l'encontre de Mme A..., ces allégations sont, en tout état de cause, dépourvues des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 13. En deuxième lieu, aux termes de l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : " Tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité, constitue une faute disciplinaire. (...) ". 14. Il ressort des énonciations de la décision attaquée que, pour prononcer à l'encontre de Mme A... la sanction de mise à la retraite d'office, le garde des sceaux, ministre de la justice s'est fondé sur les nombreux manquements reprochés à l'intéressée dans le cadre des fonctions qu'elle a exercées au parquet général de la cour d'appel de Paris à compter de septembre 2014, ainsi que sur le caractère extrêmement déplacé, pour un magistrat en exercice, des messages diffusés par Mme A... au début du mois d'août 2020 sur le réseau social professionnel LinkedIn. 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis motivé du 23 septembre 2021 rendu par la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet, statuant en matière disciplinaire, lequel fait état de " la multiplicité des témoignages concordants ", que Mme A... a fait preuve, dans l'exercice de ses fonctions de substitute générale près la cour d'appel de Paris, et sur plusieurs années, de graves manquements professionnels, se manifestant notamment par l'absence de règlement d'un nombre important de dossiers qui lui avaient été affectés, par des retards ou absences imprévues à de nombreuses audiences lors desquelles elle devait requérir, nécessitant de manière récurrente des remplacements en urgence, par de fréquents endormissements lors d'audiences publiques, par l'accumulation de retards dans le traitement des dossiers qui lui étaient affectés, par des carences manifestes sur la forme et sur le fond de ses réquisitions et, plus largement, par une incapacité structurelle à assumer ses fonctions, alors même que sa hiérarchie, tenant compte des problèmes rencontrés, avait veillé à l'affecter successivement sur des postes de nature à atténuer tant sa charge de travail que la difficulté des missions qui lui étaient confiées. En outre, Mme A... a fait preuve de manière répétée d'un comportement particulièrement inapproprié au sein de la juridiction, notamment en se présentant à plusieurs audiences dans un état ne lui permettant pas d'exercer ses fonctions et en tenant lors d'audiences publiques des propos incohérents, déplacés ou agressifs à l'égard des justiciables, des avocats comme de ses collègues magistrats. Enfin, il n'est pas contesté que Mme A... a, du 3 au 8 août 2020, mis en ligne sur le réseau social à caractère professionnel LinkedIn, depuis son compte qui mentionnait son identité et sa qualité de magistrate, une série de messages extrêmement déplacés pour un magistrat en exercice, au contenu outrancier ou injurieux et, pour certains d'entre eux, présentant un caractère xénophobe. Ces messages, dont l'un a fait l'objet d'un article dans un journal satirique de la presse nationale, ont conduit à ce qu'un rappel à la loi soit prononcé à l'encontre de Mme A... pour injures publiques envers une personne ou un groupe de personnes à raison de l'origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation ou une religion déterminée. 16. L'ensemble de ces faits, qui ont à la fois perturbé le bon fonctionnement des services du parquet général de la cour d'appel de Paris et porté atteinte à l'image comme au crédit de l'institution judiciaire, constituent de graves manquements de l'intéressée aux devoirs de son état au sens de l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Ils sont, par suite, constitutifs de fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire. 17. Si la requérante, pour justifier les faits qui lui sont reprochés, met en avant ses importantes difficultés de santé, lesquelles ne sont du reste pas contestées par l'administration qui les impute principalement à une addiction à l'alcool, celles-ci ne faisaient pas pour autant obstacle à ce que les graves manquements commis entraînent une sanction disciplinaire, dès lors notamment qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces difficultés aient été de nature à altérer le discernement de l'intéressée. Au demeurant, si la requérante fait valoir que ses difficultés de santé auraient dû conduire l'administration à engager la concernant une procédure à caractère médical plutôt que disciplinaire, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le comité médical ministériel a été saisi en 2017 et en 2018 par le garde des sceaux, ministre de la justice, à la demande de la procureure générale près la cour d'appel de Paris, aux fins de placement de Mme A... en congé de longue maladie d'office et que, d'autre part, l'intéressée s'est à plusieurs reprises opposée elle-même à l'engagement d'une procédure à caractère médical et a, selon les termes de l'avis motivé du Conseil supérieur de la magistrature du 23 septembre 2021, " mis en échec les procédures mises en œuvre par l'administration pour la placer dans une position administrative en adéquation avec son besoin de soins ", notamment en fournissant à l'administration des certificats médicaux attestant de la compatibilité de son état de santé avec l'exercice de ses fonctions et en refusant de se rendre aux convocations du médecin de prévention. 18. Dans ces conditions, eu égard à la nature et à la gravité des manquements commis, qui ont été récurrents et se sont produits sur une période de plusieurs années, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les difficultés de santé de Mme A... aient été de nature à faire obstacle au prononcé d'une sanction disciplinaire, le garde des sceaux, ministre de la justice n'a pas, en décidant sa mise à la retraite d'office, qui ne constituait pas la sanction disciplinaire la plus élevée aux termes de l'article 45 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, prononcé à son encontre une sanction disproportionnée. 19. En troisième et dernier lieu, si la requérante soutient que la décision est entachée d'un détournement de pouvoir et de procédure, elle n'apporte pas les précisions nécessaires à l'appréciation du bien-fondé de tels moyens. 20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du garde des sceaux, ministre de la justice du 24 septembre 2021. Sur les conclusions dirigées contre le décret du Président de la République du 4 novembre 2021 : 21. En premier lieu, il ressort des mentions de l'ampliation certifiée conforme par la secrétaire générale du Gouvernement que le décret attaqué a été signé par le Président de la République et contresigné par le Premier ministre et par le garde des sceaux, ministre de la justice. 22. En second lieu, les conclusions dirigées contre la décision du garde des sceaux, ministre de la justice du 24 septembre 2021 étant rejetées par la présente décision, le moyen tiré de ce que le décret radiant l'intéressée des cadres de la magistrature devrait être annulé par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de mise à la retraite d'office ne peut qu'être écarté. 23. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir du décret du Président de la République du 4 novembre 2021. 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans les présentes instances introduites sous les nos 458534 et 459361, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes n° 458534 et n° 459361 de Mme A... sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme B... A... et au garde des sceaux, ministre de la justice. Copie en sera adressée à la Première ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 16 juin 2023 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, conseillers d'Etat et M. David Gaudillère, maître des requêtes-rapporteur. Rendu le 10 juillet 2023. La présidente : Signé : Mme Christine Maugüé Le rapporteur : Signé : M. David Gaudillère La secrétaire : Signé : Mme Valérie Peyrisse