CAA de NANTES, 2ème chambre, 14/12/2018, 17NT03578, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-14
Numéro : 17NT03578
Président : M. PEREZ
Rapporteur : M. Sébastien  DEGOMMIER
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : CABINET LAHALLE - ROUHAUD & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme F...B...a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 13 décembre 2011 par laquelle le conseil municipal de Ploufragan a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par un jugement n° 1200599 du 11 avril 2014, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 14NT0151, n°14NT01516 et n° 14NT01517 du 10 juillet 2015, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé contre ce jugement. Par une décision n° 393318 du 14 juin 2017, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé le litige devant la cour administrative d'appel de Nantes qui porte désormais le n° 17NT03578. Procédure devant la cour : Avant cassation : Par une requête et des mémoires enregistrés les 11 juin 2014, 29 mai 2015 et le 26 juin 2015 sous le n° 17NT03578, Mme F...B..., représentée par MeE..., demande à la cour : - d'annuler le jugement n° 1200599 du 11 avril 2014 du tribunal administratif de Rennes ; - d'annuler cette délibération du 13 décembre 2011 ; - de mettre à la charge de la commune de Ploufragan la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement a omis de statuer sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L 2121-23 du code général des collectivités territoriales ; - l'article L 300-2 du code de l'urbanisme a été méconnu ; - les articles L 2121-10 à L 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnus ; - la délibération en litige méconnaît l'article L 123-10 du code de l'urbanisme ; - l'article L 112-3 du code rural a été méconnu ; - la création d'une zone 2AUya est en contradiction avec les objectifs d'aménagement et de développement durable en méconnaissance de l'article L 123-1-5 du code de l'urbanisme ; le classement de ses parcelles, méconnaît les articles R 123-5 et R 123-6 du code de l'urbanisme et le classement en zone Aa de la partie centrale de son unité foncière ainsi que le classement en zone 2AUya de la partie Est de la parcelle E n° 189 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 novembre 2014 et le 15 juin 2015, la commune de Ploufragan, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B...sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Brisson, - les conclusions de M. Derlange, rapporteur public. - et les observations de MeC..., représentant la commune de Ploufragan. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 11 septembre 2007, le conseil municipal de Ploufragan (Côtes d'Armor) a prescrit la révision du plan d'occupation des sols de la commune et l'élaboration du plan local d'urbanisme. Après avoir, le 4 janvier 2010, arrêté le projet de plan local d'urbanisme, le conseil municipal de Ploufragan a, par une délibération du 13 décembre 2011, approuvé l'adoption de ce plan. Par un jugement n° 1200599 du 11 avril 2014, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande présentée par Mme F...B...tendant à l'annulation de la délibération du 13 décembre 2011. Ce jugement a été confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 10 juillet 2015. Aux termes de sa décision n° 393318 du 14 juin 2017, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé à la cour le jugement de cette affaire. Sur la régularité du jugement n° 1200599 : 2. Contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal administratif de Rennes, dans son jugement n° 120599 s'est prononcé sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Il s'ensuit que Mme B...n'est pas fondée à soutenir que le tribunal aurait entaché son jugement d'un défaut de réponse à un moyen. Sur les conclusions à fin d'annulation : Sur les objectifs et le déroulement de la concertation : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " I- Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / (...) / Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a) (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) / Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. / (...) ". Aux termes de l'article L 123-6 du même code, alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4.(...) ". 4. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent.invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé 5. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que le moyen tiré de ce que la délibération du 11 septembre 2007 par laquelle a été engagée la procédure de révision du document d'urbanisme de Ploufragan n'avait pas défini de façon suffisamment précise les objectifs de l'élaboration du plan local d'urbanisme et de la concertation, ne saurait utilement être invoqué à l'encontre de la délibération du 13 décembre 2011. 6. D'autre part, les modalités de la concertation décidées le 11 septembre 2007 sont les suivantes : " - un avis d'information sera publié dans la presse, invitant toutes les personnes intéressées à se rendre en mairie où le projet sera mis à la disposition du public avec un registre d'observations. / - L'avis dans la presse précisera les jours et heures où ce dossier sera mis à la disposition du public. / - Un avis d'information sera publié dans la presse invitant toutes les personnes intéressées à participer aux réunions publiques qui seront organisées. / - Une boîte à idées sera mise à la disposition du public en mairie jusqu'à l'arrêt du projet. ". Les modalités ainsi définies ne faisaient pas obstacle à ce que la publication des avis qu'elles mentionnent soient assurée dans le bulletin d'informations municipales établi et diffusé, à titre gratuit, par la commune à l'ensemble de la population de cette dernière, dès lors qu'il n'est pas contesté que ce bulletin faisait l'objet d'une diffusion suffisante sur le territoire de la commune de Ploufragan. La prescription de la révision du plan d'occupation des sols a fait l'objet d'un avis d'information publié dans le bulletin d'informations municipales de novembre 2007. Les bulletins de juin 2009 et juillet-août 2009 annoncent l'ouverture de l'exposition consacrée au projet d'aménagement et de développement durables en mairie, l'organisation d'une réunion publique le 7 septembre 2009 et l'ouverture d'un registre afin de recueillir les observations du public. Le bulletin de mars 2010 annonce la tenue d'une réunion publique consacrée à la présentation du projet de zonage le 23 mars 2010 et le journal Ouest France du 1er avril 2010, ainsi que le bulletin municipal de juin 2010, indiquent que tous les éléments de présentation sont à la disposition du public à l'accueil de la mairie et que tout renseignement complémentaire peut être obtenu auprès du service d'urbanisme, aux horaires d'ouverture de celui-ci. Par ailleurs, il n'est pas contesté qu'une boîte à idées et un cahier d'expression ont été mis à la disposition du public, en mairie, jusqu'à l'arrêt du projet. Dès lors, les requérantes ne sont pas fondées à prétendre que les modalités de la concertation définies par la délibération du 11 septembre 2007 n'auraient été que partiellement mises en oeuvre. Sur l'information des conseillers municipaux : 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. ". Selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". 8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des attestations établies par les conseillers municipaux, que les membres de l'assemblée délibérante ont été régulièrement convoqués à la séance du conseil municipal du 13 décembre 2011 dans le respect du délai de 5 jours francs prévu par l'article L. 2121-10 précité du code général des collectivités territoriales, et qu'était joint aux convocations un document intitulé " note de synthèse " consistant dans le projet de délibération envisagée. Ce projet de délibération joint aux convocations adressées aux conseillers municipaux comportait le rappel des objectifs de la révision du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme, le détail des différentes étapes de la procédure d'élaboration, la présentation des principales caractéristiques du projet soumis à l'enquête publique, des avis émis par les personnes publiques associées, du déroulement de l'enquête publique et des conclusions du commissaire enquêteur, ainsi que l'énumération des demandes et propositions de modification à apporter au projet après l'enquête. Ainsi, eu égard à son caractère complet et détaillé, ce projet de délibération doit être regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme une note explicative de synthèse répondant aux exigences d'information résultant des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. Aucune disposition législative ou réglementaire n'exige qu'en cas d'élaboration d'un plan local d'urbanisme, soit joint à la convocation pour la séance d'approbation du plan, l'ensemble du projet dudit plan. Il n'est par ailleurs ni établi ni même allégué que la communication du projet de plan local d'urbanisme ou de tout autre document lié à son élaboration aurait été refusée à un conseiller municipal. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales doivent être écartés. 9. En deuxième lieu, il ressort des attestations produites que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués aux séances du conseil municipal du 7 juillet 2009 et du 4 janvier 2011 et qu'était jointe aux convocations une note explicative de synthèse suffisante pour assurer leur information sur les affaires à l'ordre du jour. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales soulevés à l'encontre de la délibération du 7 juillet 2009 prenant acte de la tenue du débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et de la délibération du 4 janvier 2011 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme doivent être écartés. 10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. / Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne : / - soit l'absence de mise à disposition du public des schémas directeurs dans les conditions prévues à l'article L. 122-1-2 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ; / - soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ; / - soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques ". 11. En vertu de ces dispositions, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ne peuvent qu'être écartés. Sur l'avis de la chambre d'agriculture : 12. Aux termes de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime : " (...) les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu (...) prévoyant une réduction des espaces agricoles (...) ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture (...). Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents ; / (...) ". L'article R. 123-17 du code de l'urbanisme prévoit que le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé ou révisé qu'après avis de la chambre d'agriculture lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles. En outre, l'article L. 123-9 du même code prévoit qu'après avoir été arrêté par le conseil municipal, le projet de plan local d'urbanisme est soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration, parmi lesquelles la chambre d'agriculture. Aucune disposition ne fait obstacle à ce qu'il soit procédé à la consultation prévue à l'article L. 112-3 du code rural à l'occasion de celle prévue à l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que la chambre d'agriculture des Côtes d'Armor a, par lettre du 14 février 2011, été saisie pour avis du projet de plan arrêté le 4 janvier précédent et qu'elle a rendu son avis le 10 mai 2011. La circonstance que cet avis comporte une référence à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme est sans incidence. Dès lors, l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime n'a pas été méconnu. En ce qui concerne l'enquête publique : 13. Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. / Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. / Le plan local d'urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public. ". Ces dispositions permettent à l'autorité compétente de modifier le document soumis à l'enquête publique pour tenir compte de remarques formulées au cours de celle-ci, à condition que ces modifications n'affectent pas l'économie générale du projet. 14. Si la requérante soutient que les modifications apportées par la délibération contestée au projet de plan local d'urbanisme soumis à l'enquête publique portent atteinte, de part leur nombre et leur nature, à l'économie générale du projet, il ressort des pièces du dossier que ces modifications, même si elles concernent plusieurs points du zonage, consistent en des corrections ponctuelles. Elles ne sont donc pas de nature à altérer l'économie générale du projet de plan. Par ailleurs, ces modifications, qui répondent aux observations des personnes publiques associées, procèdent de l'enquête publique. Dans ces conditions, les dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues. En ce qui concerne le classement du terrain cadastré E 1859 et E 1860 appartenant à Mme F...B... : 15. Le terrain de MmeB..., cadastré E n° 1859 et 1860 a été classé, par la délibération attaquée, en zone UC du plan local d'urbanisme pour sa partie bâtie située le long de la rue de la Marandais, en zone 2AUya, pour sa partie Est, et en zone agricole Aa pour le surplus. En ce qui concerne le classement en zone 2AUya : 16. Il ressort des pièces du dossier que la partie du terrain de Mme B...située en zone 2AUya jouxte à l'est une zone Uy correspondant à la zone d'activité dite des " Châtelets " que la commune souhaite étendre. Cette extension répond à l'objectif fixé par le projet d'aménagement et de développement durables de développement des zones économiques et notamment de la zone des Châtelets, sans méconnaître les objectifs de protection des espaces agricoles cohérents et de préservation du patrimoine. Par ailleurs, il n'est pas contesté que cette partie du terrain de MmeB..., non construite et d'une superficie d'environ deux hectares, ne bénéficie pas d'une desserte par les réseaux suffisante pour les constructions susceptibles d'être implantées sur l'ensemble de sa surface. Enfin, ni la proximité à l'ouest d'une zone d'habitat pavillonnaire, ni la présence en limite de parcelle d'un talus boisé ne faisant l'objet d'aucune protection particulière, ne font obstacle au classement en zone 2AUya. Par suite, le classement en zone 2AUya d'une partie du terrain de Mme F...B...n'est entaché ni d'une erreur de droit ni d'une erreur manifeste d'appréciation. En ce qui concerne le classement en zone Aa : 17. Pour contester le classement d'une partie de son terrain dans un secteur agricole, Mme B...fait valoir que sa superficie réduite et son enclavement entre une zone d'habitat pavillonnaire et une zone à vocation d'artisanat la privent de toute utilité pour l'économie agricole. Toutefois, la portion de terrain en cause est à l'état naturel, forme avec les terrains voisins une étendue agricole de près de trois hectares et se situe en continuité d'autres terrains à vocation agricole, au sud-est. Il n'est allégué ni que cette partie du terrain serait dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou économique ni qu'elle serait desservie par des réseaux suffisants pour les constructions qui pourraient y être implantées. Par suite, Mme F...B...n'est pas fondée à soutenir que le classement d'une partie de son terrain en zone Aa serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme F...B...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement n°1202474 le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande Sur les frais liés au litige 19. Les dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'établissement public de coopération intercommunale St Brieuc Armor agglomération, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par Mme F...B...et non compris dans les dépens. 20. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme B...une somme de 1 000 euros qui sera versée à l'établissement public de coopération intercommunale St Brieuc Armor agglomération en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête n° 17NT03578 présentée par Mme F...B...est rejetée. Article 2 : Mme F...B...versera à l'établissement public de coopération intercommunale St Brieuc Armor agglomération la somme de 1 000 euros au titre de l'article L..761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F...B..., à la commune de Ploufragan et l'établissement public de coopération intercommunale St Brieuc Armor Agglomération. Délibéré après l'audience du 27 novembre 2018 à laquelle siégeaient : - M. Pérez, président de chambre, - Mme Brisson, président assesseur, - MA...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique le 14 décembre 2018. Le rapporteur, C. BRISSON Le président, A. PEREZLe greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 17NT03578 2