CAA de LYON, 4ème chambre - formation à 3, 11/02/2016, 15LY01981, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-02-11
Numéro : 15LY01981
Président : Mme VERLEY-CHEYNEL
Rapporteur : M. Olivier  MESMIN d'ESTIENNE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : CABINET D'AVOCAT ERT ERIC ROCHER-THOMAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...A...a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 25 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de Loisin (Haute-Savoie) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune et la décision du 13 mai 2011 par laquelle le maire de la commune a rejeté son recours tendant au retrait de cette délibération ou, subsidiairement, à l'abrogation du plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1103855 du 4 juillet 2013, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la requête de M.A.... Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 2 septembre 2013, M. C...A..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) avant-dire droit, d'ordonner à la commune de Loisin (Haute-Savoie) de produire divers documents relatifs à l'élaboration du plan local d'urbanisme ; 2°) d'annuler le jugement n° 1103855 du tribunal administratif de Grenoble du 4 juillet 2013 qui a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l'annulation de la délibération du 25 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de Loisin a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision du 13 mai 2011 rejetant son recours gracieux, à titre subsidiaire, à l'annulation de la décision refusant d'abroger ce plan ; 3°) d'annuler cette délibération et cette décision ou, subsidiairement, la décision refusant d'abroger le plan local d'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Loisin le versement d'une somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. A...soutient que : - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité, dès lors qu'aucune demande ne lui a été adressée par le tribunal afin qu'il justifie de son intérêt à agir ; - contrairement à ce que le tribunal a estimé, il dispose d'un intérêt à agir à l'encontre du plan local d'urbanisme ; - sa demande d'annulation du plan local d'urbanisme n'est pas tardive et, en tout état de cause, il peut demander l'annulation de la décision du maire de refus d'abroger ce plan ; - il n'existe aucune preuve de la présence au dossier du plan local d'urbanisme des avis des services de l'Etat et des personnes publiques associées ou consultées ; - contrairement à ce qu'impose l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, aucun débat du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ne semble avoir eu lieu au sein du conseil municipal ; - l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales a été méconnu, la preuve de la convocation des conseillers municipaux n'étant pas rapportée ; - la commune ne démontre pas davantage que ces derniers ont été convoqués dans le délai prévu à l'article L. 2121-11 du même code ; - en classant son terrain situé au lieu-dit " Grangette " en secteur inconstructible Na et son terrain situé eu lieu-dit " Le Biolet " en zone agricole A, le conseil municipal a entaché la délibération litigieuse d'erreur manifeste d'appréciation ; - ces classements sont également entachés d'un détournement de procédure. Par un mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2013 et un mémoire complémentaire, enregistré le 4 décembre 2015, la commune de Loisin, représentée par son maire en exercice, représenté par MeB..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A... le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune de Loisin soutient que : - dès lors qu'elle a opposé devant le tribunal la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de M.A..., les premiers juges ont pu régulièrement rejeter la demande sans inviter ce dernier à régulariser son recours ; - M. A...ne démontre pas qu'il disposait d'un intérêt à agir à la date d'introduction de sa demande devant le tribunal ; - la demande était, en outre, tardive ; - les conclusions tendant à ce que la cour lui enjoigne de produire divers documents sont irrecevables, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'adresser des injonctions à l'administration ; - la commission d'accès aux documents administratifs n'a au surplus pas été préalablement saisie d'une demande concernant le caractère communicable desdits documents ; - les moyens soulevés par le requérant à l'encontre de la délibération litigieuse ne sont pas fondés ; les avis formulés par les services de l'Etat, les personnes publiques associées ou consultées ont été réunis et joints au dossier ; les prescriptions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ont été respectées ; les conseillers municipaux ont été convoqués dans le délai prévu à l'article L. 2121-11 du même code ainsi que le prouve la production de la copie d'une des convocations adressées le 20 janvier 2011 à un conseiller municipal pour la séance du 25 janvier 2011 ; le plan local d'urbanisme n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors, d'une part, que le terrain situé au lieudit " Grangette " se trouve au Nord d'un secteur Na, secteur naturel à vocation agricole, hors des centres de développement de l'urbanisation retenus par le PLU, à savoir le chef-lieu du village et les hameaux des Mogets et de Tholomaz, dès lors, d'autre part, que l'autre terrain, au lieudit " Le Biolet ", classé en zone A, bien que situé en limite d'une zone UC, se rattache, à l'Est, à une vaste zone naturelle et se situe aussi hors des pôles de développement de l'urbanisation privilégiés par les auteurs du PLU ; Par un arrêt n° 13LY02388 du 15 avril 2014, la cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 4 juillet 2013 en tant qu'il rejetait les conclusions de M. A... tendant à l'annulation de la décision du 13 mai 2011 en tant seulement que cette décision rejetait la demande d'abrogation du plan local d'urbanisme qu'avait présentée M.A..., a annulé dans cette mesure la décision du 13 mai 2011 et a rejeté le surplus des conclusions des parties. Par une décision n° 381285 du 5 juin 2015, le Conseil d'Etat a annulé les articles 1er et 2 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 15 avril 2014 ainsi que l'article 3 dudit arrêt en tant que ce dernier article a rejeté les conclusions de la commune de Loisin présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, a renvoyé l'affaire dans cette mesure à la cour administrative d'appel de Lyon et a rejeté le surplus des conclusions du pourvoi de la commune de Loisin. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mesmin d'Estienne, président-assesseur, - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant la commune de Loisin. 1. Considérant que, par un jugement du 4 juillet 2013, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de M. A... tendant à l'annulation de la délibération du 25 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de Loisin a approuvé le plan local d'urbanisme ainsi qu'à l'annulation de la décision du 13 mai 2011 par laquelle le maire a rejeté son recours gracieux tendant au retrait de cette délibération ou subsidiairement, à l'abrogation de ce plan ; que M. A...a relevé appel de ce jugement ; que par un arrêt du 15 avril 2014, la cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 4 juillet 2013 en tant que ce jugement rejetait les conclusions de M. A... tendant à l'annulation de la décision du 13 mai 2011 en tant seulement que cette décision rejetait sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme, a annulé dans cette mesure la décision du 13 mai 2011 et a rejeté le surplus des conclusions des parties ; que le Conseil d'Etat saisi d'un pourvoi contre cet arrêt, ayant par sa décision du 5 juin 2015 annulé les articles 1er et 2 dudit arrêt, la cour ne demeure saisie que des conclusions de M. A... tendant à l'annulation du refus d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Loisin ; Sur la légalité de la décision refusant d'abroger le plan local d'urbanisme : 2. Considérant que pour demander l'annulation de la décision du maire de la commune de Loisin du 13 mai 2011 rejetant sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme adopté par délibération du conseil municipal du 25 janvier 2011, M. A...soulève par la voie de l'exception l'illégalité de cette délibération dès lors que cette dernière serait entachée de vices de procédure et de détournement de procédure ainsi que d'erreurs manifestes d'appréciation ; 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au plan local d'urbanisme de Loisin : " Les plans locaux d'urbanisme (...) comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune (...) " ; que selon l'article L. 123-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Un débat a lieu au sein du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement mentionné à l'article L. 123-1, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. (...) L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes et cette commission donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables. " ; 4. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées ; 5. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune a été inscrit à l'ordre du jour du conseil municipal de la commune de Loisin, le 1er octobre 2008, dans le délai requis ; que le maire a indiqué en début de séance qu'un débat interviendrait à la suite de la présentation de la synthèse du projet aux élus et que les membres du conseil ont pu prendre la parole ; que le moyen tiré de ce qu'aucun débat du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables n'aurait eu lieu quand bien même la preuve de la tenue d'un tel débat au cours de la séance n'aurait pas été effectivement apportée, doit, dès lors, être écarté ; 6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées " ; que l'article R. 123-19 dudit code ajoute : " Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés " ; que ces dispositions combinées à celles précédemment rappelées de l'article L. 123-9 du même code font seulement obligation de joindre au dossier d'enquête publique les avis recueillis après la transmission pour avis du projet de plan local d'urbanisme aux personnes publiques associées à la procédure et aux collectivités qui en ont exprimé le voeu, et non les justificatifs de cette transmission ou les avis éventuellement émis, auparavant, lors de l'élaboration dudit projet ; 7. Considérant qu'il résulte des pièces au dossier que les avis des personnes publiques associées ou consultées, notamment ceux de la préfecture de Haute-Savoie, de la chambre des métiers et de l'agriculture, de la chambre de l'agriculture de la Haute-Savoie, du conseil général de ce département, de la chambre de commerce et de l'agriculture, de l'agglomération d'Annemasse, de la chambre de commerce et de l'artisanat, de l'Institut national des appellations d'origine ainsi que de la direction régionale de l'équipement, ont été présentés aux membres du conseil municipal et qu'il a pu être débattu par les membres du conseil sur le contenu de ces avis ; que le versement de l'ensemble de ces avis au dossier d'élaboration du Plan local d'urbanisme de la commune soumis à l'enquête est attesté par la pièce annexée au compte-rendu de la réunion du conseil municipal du 25 janvier 2011 rapportant la teneur de la réunion dudit conseil le 21 décembre 2010 et la synthèse de ces avis effectuée par le commissaire enquêteur ; que le moyen du requérant selon lequel il n'existerait aucune preuve de la présence au dossier du plan local d'urbanisme de l'existence des avis des services de l'Etat et des personnes publiques associées ou consultées manque dès lors en fait et doit, en conséquence, être écarté ; 8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. / (...) " ; 9. Considérant que la délibération du 25 janvier 2011, par laquelle le conseil municipal de la commune de Loisin a approuvé le plan local d'urbanisme, indique que les conseillers municipaux ont été convoqués le 20 janvier 2011 ; que le modèle-type des convocations qui ont été adressées aux membres du conseil municipal fait apparaître la mention de cette date du 20 janvier 2011 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les convocations n'auraient pas été adressées aux conseillers municipaux dans cette forme ou ne l'auraient pas été à la bonne date, soit trois jours francs avant ladite séance ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ne peut qu'être écarté ; 10. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant du décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels. / En zone N peuvent être délimités des périmètres à l'intérieur desquels s'effectuent les transferts des possibilités de construire prévus à l'article L. 123-4. Les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces périmètres qui bénéficie des transferts de coefficient d'occupation des sols. / En dehors des périmètres définis à l'alinéa précédent, des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. " ; 11. Considérant que pour justifier le classement du terrain de M. A...situé au lieu-dit " Grangette ", en secteur inconstructible Na ainsi que le classement de son terrain situé au lieu-dit " Le Biolet " en zone agricole A, la commune de Loisin fait valoir, sans être sérieusement contredite sur ce point, que le terrain situé au lieudit " Grangette " situé au Nord d'une zone classée Na s'étend hors des centres de développement de l'urbanisation retenus par le plan local d'urbanisme, à savoir le chef-lieu du village et les hameaux des Mogets et de Tholomaz, et en limite d'un secteur inconstructible en raison de sa vocation agricole ; que la commune fait de même valoir que l'autre terrain, situé au lieudit " Le Biolet " en lisière du village, classé en zone A, bien que contigu à une zone UC, se rattache, à l'Est, à une vaste zone naturelle et demeure extérieur aux pôles de développement de l'urbanisation retenus par le plan local d'urbanisme ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée la délibération litigieuse du conseil municipal de la commune de Loisin doit en conséquence être écarté ; 12. Considérant, en dernier lieu, que le détournement de procédure allégué par M.A..., dont les recours contre les refus qui ont été opposés par la commune de Loisin à ses demandes de délivrance de permis de construire sur les mêmes parcelles, ont été rejetés par les arrêts de la cour nos 12LY02335 et 12LY02336 du 19 février 2013, devenus définitifs, n'est pas établi ; 13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 13 mai 2011 par laquelle le maire de Loisin a rejeté son recours gracieux tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Loisin ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Loisin, qui n'est pas la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées sur ce fondement par M. A...doivent, par suite, être rejetées ; 15. Considérant, en second lieu, qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner M. A...à verser à la commune de Loisin une somme de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions ; DECIDE : Article 1er : Les conclusions de M. A... sont rejetées. Article 2 : M. A... versera à la commune de Loisin une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Loisin est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...A...et à la commune de Loisin. Délibéré après l'audience du 21 janvier 2016 à laquelle siégeaient : Mme Verley-Cheynel, président de chambre, M. Mesmin d'Estienne, président-assesseur, Mme Samson Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 11 février 2016. '' '' '' '' 2 N° 15LY01981