CAA de VERSAILLES, 4ème chambre, 05/11/2019, 17VE00376-17VE00377, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de VERSAILLES
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-11-05
Numéro : 17VE00376-17VE00377
Président : M. BROTONS
Rapporteur : Mme Diane  MARGERIT
Commissaire du gouvernement : Mme BRUNO-SALEL
Avocat(s) : DEHU

Vu la procédure suivante : Procédures contentieuses antérieures : I. M. B... E... a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision en date du 31 mars 2014 par laquelle la directrice générale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre l'a licencié pour insuffisance professionnelle à compter du 1er juin 2014, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1410221 du 1er décembre 2016, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. II. M. B... E... a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision en date du 13 février 2014 par laquelle la directrice générale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre l'a suspendu de ses fonctions ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1408539 du 1er décembre 2016, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Procédures devant la Cour : I. Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 6 février 2017, 20 décembre 2018, 25 mars 2019 et 26 avril 2019 sous le n° 17VE00376, M. E..., représenté par Me A..., demande à la Cour dans le dernier état de ses écritures : 1° d'annuler le jugement n° 1410221 du 1er décembre 2016 et la décision de licenciement du 31 mars 2014 ; 2° d'enjoindre à l'Etat de tirer les conséquences de cette annulation dans un délai d'un mois sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 3° de mettre à la charge de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4° de condamner l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre aux entiers dépens. M. E... soutient que : - le jugement est irrégulier car il ne s'est pas vu communiquer les conclusions détaillées du rapporteur public et est entaché d'une irrégularité pour dénaturation des faits en ce qu'il a retenu qu'il avait été valablement convoqué à l'adresse de son lieu de travail alors qu'il avait été suspendu et interdit d'y pénétrer ; - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente ; - la décision attaquée est entachée de plusieurs vices de procédure ; - la décision attaquée ne repose sur aucun fondement réel ; - la matérialité des faits reprochés n'est pas établie, la décision reposant sur une dénonciation calomnieuse et seules des carences ponctuelles ayant été notées ; notamment il n'avait pas compétence pour opérer la gestion du personnel ; - son employeur n'a pas apporté de réponse à sa demande de protection fonctionnelle ; - sa suspension avait pour seul objet de l'empêcher de présenter sa défense ; - aucune proposition de reclassement ne lui a été faite ; - il n'a pas été tenu compte de son statut de travailleur handicapé. .......................................................................................................... II. Par une requête et des mémoires enregistrés les 6 février 2017, 20 décembre 2018 et 25 mars 2019 sous le n° 17VE00377, M. E..., représenté par Me A..., demande à la Cour : 1° d'annuler le jugement n° 1408539 et la décision de suspension de fonctions du 13 février 2014 ; 2° d'enjoindre à l'ONAC de réexaminer sa situation et de tirer les conséquences de l'annulation, dans un délai de deux mois sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 3° de mettre à la charge de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 4° de condamner l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre aux entiers dépens. M E... soutient que : - le jugement est irrégulier car il ne s'est pas vu communiquer les conclusions détaillées du rapporteur public et est entaché d'une irrégularité pour dénaturation des faits en ce qu'il a retenu qu'il avait été valablement convoqué à l'adresse de son lieu de travail alors qu'il avait été suspendu et interdit d'y pénétrer : - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente ; - la décision attaquée est entachée de plusieurs vices de procédure ; - la décision attaquée ne repose sur aucun fondement réel ; - la matérialité des faits reprochés n'est pas établie, la décision reposant sur une dénonciation calomnieuse et seules des carences ponctuelles ayant été notées ; notamment il n'avait pas compétence pour opérer la gestion du personnel ; - son employeur n'a pas apporté de réponse à sa demande de protection fonctionnelle ; - sa suspension avait pour seul objet de l'empêcher de présenter sa défense ; -aucune proposition de reclassement ne lui a été faite ; -il n'a pas été tenu compte de son statut de travailleur handicapé. ........................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée ; - le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 modifié ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme F..., - les conclusions de Mme Bruno-Salel, rapporteur public, - les observations de Me A... pour M. E... et celles de Me C... pour l'ONAC. Et connaissance prise des cinq notes en délibéré présentées par M. E..., dont trois les 22, 25 et 31 octobre 2019 dans l'affaire n° 17VE00376 et deux les 25 et 31 octobre 2019 dans l'affaire n° 17VE00377. Considérant ce qui suit : 1. M. E... a été recruté en mai 2004 pour occuper les fonctions de directeur de l'EHPAD du Theil de Bretagne en qualité d'agent non titulaire par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) puis à compter du 1er juin 2006, il s'est vu confier, en cette même qualité, les fonctions de directeur de l'EHPAD Jeanne Callarec à Montmorency. Au cours de l'année 2012, le directeur général de l'ONAC a été alerté de l'existence de divers dysfonctionnements au sein de l'établissement dirigé par M. E... ainsi que de souffrance au travail qui ont été confirmés lors d'une mission d'inspection diligentée par l'autorité de tutelle. Malgré la mise en place d'un dispositif d'accompagnement destiné à remédier aux carences constatées dans la gestion de l'établissement, celles-ci ont perduré. Par un arrêté du 13 février 2014, M. E... a été suspendu à titre conservatoire de ses fonctions. Parallèlement sa hiérarchie a engagé une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle. Par lettre en date du 6 mars 2014, M. E... a été convoqué devant la commission consultative paritaire compétente le 25 mars 2014, qui s'est prononcée à l'unanimité en faveur du licenciement pour insuffisance professionnelle de l'intéressé. Le 28 mars 2014, M. E... a été reçu pour un entretien préalable de licenciement par la directrice générale de l'ONAC, laquelle, par une décision en date du 31 mars 2014, a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. M. E... a demandé l'annulation des décisions des 13 février et 31 mars 2014 au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise. Celui-ci a, par deux jugements nos 1410221 et 1408539 du 1er décembre 2016, rejeté ses demandes. M. E... relève régulièrement appel de ces jugements par deux requêtes ayant fait l'objet d'une instruction commune et devant être jointes pour statuer par un seul arrêt. Sur la requête n° 17VE00376 : Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, si M. E... soutient que les conclusions détaillées du rapporteur public n'auraient pas été communiquées et que ces conclusions auraient été mises en ligne seulement deux jours avant l'audience, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'extraction de l'application Sagace que le sens des conclusions dans l'affaire concernant M. E... a été mis en ligne et présentait un exposé précis des conclusions du rapporteur public. De plus le délai de deux jours laissé aux parties pour produire une argumentation avant l'audience était suffisant pour leur permettre de faire des observations. 3. En second lieu, le moyen tiré par M. E... de l'irrégularité du jugement pour dénaturation des faits en ce qu'il a retenu que ce dernier avait été valablement convoqué à l'adresse de son lieu de travail alors qu'il avait été suspendu et interdit d'y pénétrer sera écarté dès lors qu'il ne porte pas sur la régularité dudit jugement. M. E... n'est donc pas fondé à soutenir que le jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise serait entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement : 4. En premier lieu, il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, qui sont suffisamment circonstanciés et qui ne sont pas critiqués en appel, d'écarter le moyen tiré de ce que Mme G... D..., directrice générale de l'ONAC, n'aurait pas été compétente pour signer la décision attaquée. 5. En deuxième lieu, l'autorité administrative peut, même sans texte, procéder au licenciement d'un agent de droit public en raison de son insuffisance professionnelle, dès lors qu'elle s'entoure des garanties attachées à une décision de cette nature, notamment le respect d'une procédure contradictoire. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale du licenciement de M. E... doit être écarté. 6. En troisième lieu, le requérant soutient que la décision attaquée est entachée de plusieurs vices de procédure en ce qu'il n'a pas été dument convoqué d'une part, devant la commission administrative paritaire et, d'autre part, pour un entretien préalable. 7. D'une part, il ressort des pièces du dossier et n'est d'ailleurs pas contesté que, convoqué à la commission administrative paritaire par une lettre du 6 mars 2014 de la directrice de l'ONAC, M. E... s'est rendu à cette réunion assisté par un conseil ainsi qu'en atteste la lettre du 8 avril 2014 de ce dernier. 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que M. E... a été convoqué à un entretien préalable par lettre de la directrice générale de l'ONAC en date du 26 mars 2014, adressée au requérant à son adresse professionnelle ainsi qu'à l'adresse personnelle communiquée à son employeur comme en attestent les copies des lettres communiquées par l'ONAC le 14 octobre 2016, l'intéressé n'ayant informé son employeur d'aucun changement d'adresse. En outre, il n'est pas contesté que M. E... a été avisé oralement à l'issue de la réunion de la commission administrative paritaire de la date et de l'heure de cet entretien préalable. Dès lors, M. E... doit être regardé comme ayant été régulièrement convoqué à son entretien préalable de licenciement. 9. En quatrième lieu, M. E... ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que la commission administrative paritaire (CAP) ne constitue pas une juridiction, mais une instance administrative dont les organes exercent leurs attributions sous le contrôle juridictionnel du juge administratif. La circonstance que la CAP n'était pas composée d'un magistrat n'est pas de nature à porter atteinte aux droits de la défense ni au droit à ce qu'une cause soit défendue équitablement. Enfin, si le requérant soutient qu'il a été suspendu dans le seul but de l'empêcher de se défendre lors de la procédure de licenciement, un tel détournement de procédure ne ressort pas des pièces du dossier. 10. En cinquième lieu, le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Cependant, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l'agent ni qu'elle ait persisté après qu'il a été invité à remédier aux insuffisances constatées. Dès lors, une évaluation portant sur la manière dont l'agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement. 11. En l'espèce, pour licencier M. E... pour insuffisance professionnelle, la directrice générale de l'ONAC s'est notamment fondée sur son incapacité à développer des relations de travail adéquates avec ses équipes et à accomplir les missions normalement dévolues à un directeur d'EHPAD, cette insuffisante compétence managériale et cette carence professionnelle étant susceptibles de compromettre le bon fonctionnement du service public. S'il n'est pas contesté que M. E... a fait l'objet de bonnes appréciations sur sa manière de servir portées antérieurement à 2012, l'Office a été alerté à plusieurs reprises sur la situation préoccupante de l'EHPAD Jeanne Callarec à Montmorency et plus particulièrement sur des problèmes de gestion de personnel, de dysfonctionnements au sein de l'établissement et de souffrance au travail. Une mission d'inspection, le 19 décembre 2012, a révélé de graves lacunes dans la gestion de l'EHPAD, susceptibles d'affecter la sécurité et le bien être des personnels et des résidents, l'absence de projets d'établissement et de soins mais également des défaillances au niveau de la sécurité des résidents, un manque de formation du directeur d'établissement, l'existence de nombreux équipements défectueux et, enfin, une mauvaise gestion des personnels. Malgré la mise en place d'un comité de suivi destiné à épauler le directeur de l'établissement dans la mise en place des injonctions et préconisations formulées dans le rapport d'inspection, de nombreuses carences ont perduré. A la fin de l'année 2013 et au début de l'année 2014, plusieurs familles de résidents ont de nouveau alerté la directrice générale de l'ONAC sur la situation de l'établissement et précisé que la situation s'aggravait et devenait dangereuse en raison de la dégradation de l'état du bâtiment et des conditions de vie des résidents en matière d'hygiène et de sécurité. Si M. E... fait valoir qu'il n'avait pas de secrétariat et qu'il a signé une convention avec l'Agence régionale de santé, ces circonstances ne sont pas de nature à remettre en cause les constats de la situation par l'inspection ni l'échec du comité du suivi. Si M. E... soutient que les faits reprochés reposent sur une dénonciation calomnieuse particulièrement fantaisiste et improbable et sont révélateurs du harcèlement moral initié par sa hiérarchie, il n'apporte pas d'éléments suffisants et probants de nature à l'établir. La matérialité des faits reprochés au requérant est ainsi établie, et de nature à justifier son licenciement pour insuffisance professionnelle. 12. En sixième lieu, le requérant ne peut utilement soutenir ne pas avoir fait l'objet d'un reclassement, une telle recherche n'ayant pas à être effectuée dans le cadre d'un licenciement pour insuffisance professionnelle. 13. En septième lieu, si M. E... soutient que l'ONAC n'a pas tenu compte de son statut de travailleur handicapé, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire relative au travailleur handicapé qu'un tel statut ferait obstacle à une mesure de licenciement pour insuffisance professionnelle dénuée de lien avec son handicap. 14. En dernier lieu il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, qui sont suffisamment circonstanciés et qui ne sont pas critiqués en appel, d'écarter le moyen tiré de l'absence de réponse à sa demande de protection fonctionnelle. 15. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que la Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la directrice de l'ONAC du 31 mars 2014 le licenciant. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction doivent également être rejetées. Sur la requête n° 17VE00377 : Sur la régularité du jugement : 16. En premier lieu, si M. E... soutient que les conclusions détaillées du rapporteur public n'auraient pas été communiquées et que ces conclusions auraient été mises en ligne seulement deux jours avant l'audience, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'extraction de l'application Sagace que le sens des conclusions dans l'affaire concernant M. E... a été mis en ligne et présentait un exposé précis des conclusions du rapporteur public. De plus le délai de deux jours laissé aux parties pour produire une argumentation avant l'audience était suffisant pour leur permettre de faire des observations. 17. En second lieu, le moyen tiré par M. E... de l'irrégularité du jugement pour dénaturation des faits en ce qu'il a retenu que ce dernier avait été valablement convoqué à l'adresse de son lieu de travail alors qu'il avait été suspendu et interdit d'y pénétrer sera écarté dès lors qu'il ne porte pas sur la régularité dudit jugement. M. E... n'est donc pas fondé à soutenir que le jugement du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise serait entaché d'irrégularité. Sur le bien-fondé du jugement : 18. En premier lieu, il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges, qui sont suffisamment circonstanciés et qui ne sont pas critiqués en appel, d'écarter le moyen tiré de ce que Mme G... D..., directrice générale de l'ONAC, n'aurait pas été compétente pour signer la décision attaquée. 19. En second lieu, le requérant soutient que la décision attaquée est entachée de plusieurs vices de procédure en ce qu'il n'a pas été convoqué d'une part, devant la commission administrative paritaire et, d'autre part, pour un entretien préalable. Toutefois, les décisions de suspension, qui ne constituent pas des décisions de sanction, ne sont pas au nombre des décisions devant être précédées de telles formalités. Le moyen doit donc écarté comme inopérant. 20. En troisième lieu, toute autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service ou détentrice d'un pouvoir disciplinaire possède, même sans qu'aucun texte ne l'y ait habilité expressément, le pouvoir de décider la suspension provisoire de l'activité d'une personne lorsqu'une telle mesure est nécessaire à la sauvegarde du service ou de la mission dont elle a la responsabilité. Dès lors, même en l'absence de texte l'y autorisant expressément, la directrice de l'ONAC a pu légalement prendre la décision de suspension en cause. 21. En quatrième lieu, une mesure de suspension peut être prise à titre conservatoire dès lors que l'urgence et l'intérêt du service le justifient. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date à laquelle M. E... a été suspendu, les manquements professionnels reprochés à l'intéressé retranscrits dans le rapport d'inspection de décembre 2013, ainsi que ceux établis par le comité de suivi, généraient des dysfonctionnements importants au sein de l'EHPAD en matière de sécurité et d'hygiène, dans l'accueil et l'accompagnement des résidents, dont les familles s'étaient plaintes à plusieurs reprises, en décembre 2013 et janvier 2014. Il ressort également de ces rapports une souffrance au travail parmi les personnels. Ainsi, par un jugement du 15 octobre 2015 devenu définitif, le Tribunal administratif de Paris a considéré comme établis des faits de harcèlement moral commis par M. E... envers un agent entre les années 2008 et 2013, et en février 2014 plusieurs aides-soignants souhaitant rester anonymes ont alerté l'ONAC de leur souffrance au travail. Dans ces circonstances particulières, eu égard à l'urgence en matière de sécurité des résidents, la directrice de l'ONAC a pu légalement, pour assurer la continuité du service et prévenir d'éventuels incidents en attendant de licencier M. E... pour insuffisance professionnelle, prononcer sa suspension. M. E... n'est, par suite, pas fondé à soutenir que c'est à tort que la suspension dont il a fait l'objet n'aurait pas été justifiée par l'intérêt général du service. 22. En cinquième lieu, le détournement de pouvoir allégué par le requérant, au motif notamment que la décision de suspension en cause n'aurait été prise que pour l'empêcher de présenter une défense dans le cadre de son licenciement, ne ressort pas des pièces du dossier. Dès lors, le moyen doit être écarté. 23. En dernier lieu, les circonstances qu'aucune recherche de reclassement n'a été effectuée avant son licenciement pour insuffisance professionnelle, et qu'il n'a pas été tenu compte de son statut de travailleur handicapé sont sans incidence sur la légalité de la mesure de suspension contestée. 24. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de la directrice de l'ONAC du 13 février 2014 prononçant sa suspension. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées aux fins d'injonction ainsi que celles présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il y a lieu en revanche, de mettre à la charge de M. E... le versement à l'ONAC d'une somme de 500 euros en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : Les requêtes n° 17VE00376 et 17VE00377 de M. E... sont rejetées. Article 2 : M. E... versera à l'ONAC la somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Nos 17VE00376, 17VE00377 2