CAA de LYON, 3ème chambre, 01/06/2022, 19LY03222, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-01
Numéro : 19LY03222
Président : M. TALLEC
Rapporteur : M. Gilles  FEDI
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : CABINET BARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure Par une requête enregistrée sous le n°1700038 le 3 janvier 2017, la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique (FDPPMA) a demandé au tribunal administratif de Grenoble : 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Drôme du 31 août 2016 autorisant à titre exceptionnel la modulation des débits réservés au seuil Smard, tels que fixés par l'arrêté du 19 juin 2015 au titre du mois de septembre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une requête enregistrée sous le n°1704340 le 28 juillet 2017, la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique (FDPPMA) a demandé au tribunal administratif de Grenoble : 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Drôme du 26 juillet 2017 modifiant, notamment, la modulation des débits réservés aux seuils Smard, tels que fixés par l'arrêté du 19 juin 2015 au titre des mois de mai à octobre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par une requête enregistrée sous le n°1804491 le 13 juillet 2018, la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique (FDPPMA) a demandé au tribunal administratif de Grenoble : 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Drôme n°26-2018-05-07-002 modifiant, notamment, la modulation des débits réservés au seuil Smard, tels que fixés par l'arrêté du 19 juin 2015 au titre des mois de mai à octobre ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1700038, 1704340 et 1804491 du 9 juillet 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 14 août 2019, la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique (FDPPMA), représentée par Me Bard, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1700038, 1704340, 1804491 du 9 juillet 2019 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés du préfet de la Drôme des 31 août 2016, 26 juillet 2017 et 7 mai 2018, autorisant à titre exceptionnel la modulation des débits réservés au seuil Smard tels que fixés par l'arrêté du 19 juin 2015 au titre du mois de septembre 2016, des mois de mai à octobre 2017 et des mois de mai à octobre 2018 ; 2°) d'annuler les seuls arrêtés du préfet de la Drôme du 26 juillet 2017 et du 7 mai 2018 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa requête est recevable ; - le préfet de la Drome est incompétent pour procéder à une modulation du débit réservé ; - le signataire de l'arrêté du 26 juillet 2017, M. A..., ne justifie pas de sa compétence à ce titre ; - le débit minimum ne respecte pas les dispositions juridiques applicables, notamment compte tenu de l'absence d'une étude spécifique, de ce que les arrêtés sont incompatibles avec le Sdage Rhône-Méditerranée-Corse et le Sage Drôme 2. Par un mémoire en défense enregistré le 12 mai 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle expose s'en rapporter aux écritures produites en première instance par le préfet de la Drôme dans l'instance n° 1905416 auxquels elle souscrit pleinement. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Fédi, président-assesseur, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - et les observations de Me Bard, représentant la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique Considérant ce qui suit : 1. La Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique (FDPPMA) a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler les arrêtés du préfet de la Drôme des 31 août 2016, 26 juillet 2017 et 7 mai 2018, autorisant à titre exceptionnel la modulation des débits réservés au seuil Smard tels que fixés par l'arrêté du 19 juin 2015 au titre du mois de septembre 2016, des mois de mai à octobre 2017 et des mois de mai à octobre 2018. Par un jugement n° 1700038, 1704340, 1804491 du 9 juillet 2019 le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes dont la fédération relève appel en se bornant à demander l'annulation des seuls arrêtés du préfet de la Drôme du 26 juillet 2017 et du 7 mai 2018. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. Il appartient au juge du plein contentieux, saisi d'un recours formé contre une décision de l'autorité administrative prise dans le domaine de l'eau en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, d'apprécier le respect des règles de procédure au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de la décision prise par cette autorité. S'agissant des règles de fond, il appartient au juge du plein contentieux, non d'apprécier la légalité de la décision prise par l'autorité administrative dans le domaine de l'eau au vu des seuls éléments dont pouvait disposer cette autorité lorsqu'elle a statué sur la demande, mais de se prononcer lui-même sur l'étendue des obligations mises par cette autorité à la charge du bénéficiaire de l'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue. 3. L'arrêté du 26 juillet 2017 a été signé par M. B... A..., directeur de cabinet, qui bénéficiait d'une délégation de signature du préfet de la Drôme du 9 mai 2017, publiée au recueil des actes administratifs du même jour, en cas d'absence ou d'empêchement du secrétaire général. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut qu'être écarté. 4. Aux termes de l'article L. 214-18 du code de l'environnement : " I-Tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l'installation de l'ouvrage ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d'amenée et de fuite. Ce débit minimal ne doit pas être inférieur au dixième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage correspondant au débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq années, ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur. Pour les cours d'eau ou parties de cours d'eau dont le module est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, ou pour les ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie, ce débit minimal ne doit pas être inférieur au vingtième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage évalué dans les mêmes conditions ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur. Toutefois, pour les cours d'eau ou sections de cours d'eau présentant un fonctionnement atypique rendant non pertinente la fixation d'un débit minimal dans les conditions prévues ci-dessus, le débit minimal peut être fixé à une valeur inférieure. II. -Les actes d'autorisation ou de concession peuvent fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l'année, sous réserve que la moyenne annuelle de ces valeurs ne soit pas inférieure aux débits minimaux fixés en application du I. En outre, le débit le plus bas doit rester supérieur à la moitié des débits minimaux précités. Lorsqu'un cours d'eau ou une section de cours d'eau est soumis à un étiage naturel exceptionnel, l'autorité administrative peut fixer, pour cette période d'étiage, des débits minimaux temporaires inférieurs aux débits minimaux prévus au I. ". Ces dispositions ont prévu l'instauration de trois débits de gestion des cours d'eau, d'une part, le débit minimum biologique, garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux, d'autre part, le débit plancher, qui est un débit intangible et enfin le débit réservé, qui est la valeur du débit fixée au droit de l'ouvrage, que ce dernier doit laisser transiter à son aval immédiat et qui correspond à la plus forte valeur entre le débit minimum biologique et le débit plancher, sans que ce débit réservé ne soit inférieur à la moitié de ces deux débits en moyenne annuelle sur les périodes de l'année. Si la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique soutient " que lorsque le débit minimum biologique passe en dessous du seuil plancher, le débit réservé correspondant au débit minimum biologique, qui ne saurait être réduit, ne peut faire l'objet d'une modulation ", elle n'apporte aucun élément circonstancié précis de nature à démontrer l'erreur ou l'incompétence du préfet de la Drôme pour moduler le débit réservé. En tout état de cause, l'appelante n'établit pas que les débits réservés en litige, modulés de 2,2 m3 à 1,7 m3 et à 1,35 m3, seraient inférieurs à la moitié du débit minimum biologique et du débit plancher en moyenne annuelle. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit qu'aurait commise le préfet doit être écarté. 5. Si la circulaire du 5 juillet 2011 prévoit la possibilité pour le préfet d'assortir les arrêtés pris sur le fondement de l'article L. 214-8 du code de l'environnement d'une étude des impacts de celui-ci, cette circulaire, qui n'aménage qu'une simple possibilité, ne comporte pas, à ce titre, de dispositions impératives et ne saurait d'ailleurs légalement en comporter. Par suite, l'appelante n'est pas fondée à soutenir qu'une modulation est impossible sans étude spécifique démontrant l'absence d'impact de la mesure sur un milieu déjà précaire et qu'un débit minimum biologique doit être assuré en permanence selon cette circulaire. 6. Aux termes du XI de l'article L. 212-1 du code de l'environnement relatif aux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) : " Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles (...) avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ". Le deuxième alinéa de l'article L. 212-5-2 du code de l'environnement relatif aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) prévoit par ailleurs que : " Les décisions applicables dans le périmètre défini par le schéma prises dans le domaine de l'eau par les autorités administratives doivent être compatibles (...) avec le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau dans les conditions et les délais qu'il précise ". Il résulte des dispositions de l'article L. 212-1 du code de l'environnement que le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), d'une part, fixe, pour chaque bassin ou groupement de bassins, les objectifs de qualité et de quantité des eaux ainsi que les orientations permettant d'assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et, d'autre part, détermine à cette fin les aménagements et les dispositions nécessaires. En outre, lorsque cela apparaît nécessaire pour respecter ses orientations et ses objectifs, le SDAGE peut être complété, pour un périmètre géographique donné, par un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui doit être compatible avec lui et qui comporte, en vertu de l'article L. 212-5-1 du code de l'environnement, d'une part, un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques (PAGD) et, d'autre part, un règlement, qui peut prévoir les obligations définies au II de cet article. En vertu du XI de l'article L. 212-1 et de l'article L. 212-5-2 du code de l'environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau doivent être compatibles avec le SDAGE et avec le PAGD du SAGE. En revanche, les décisions administratives, prises au titre de la police de l'eau en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, doivent être conformes au règlement du SAGE et à ses documents cartographiques, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un tel document. Pour apprécier la compatibilité des décisions administratives avec le SDAGE ou le PAGD du SAGE, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l'autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation au regard de chaque orientation ou objectif particulier. 7. La Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique soutient que les arrêtés litigieux ne sont pas compatibles, d'une part, avec l'orientation fondamentale 0 du Sdage Rhône-Méditerranée-Corse : " S'adapter aux effets du changement climatique " d'autre part, avec l'orientation fondamentale 2 : " Concrétiser la mise en œuvre du principe de non dégradation des milieux climatiques ", et enfin avec l'orientation fondamentale 7 : " Atteindre l'équilibre qualitatif en améliorant le partage de la ressource en eau et en anticipant l'avenir ". Toutefois, elle n'apporte aucun élément circonstancié précis de nature à démontrer que le fait de moduler d'une part, de 2,2 m3/s à 1,35 m3/s pour la période en litige du 1er au 10 août 2017, modulation décidée au demeurant par un arrêté dérogatoire en date du 31 juillet 2017 dont l'annulation n'est pas demandée, d'autre part, de 2,2 m3/s à 1,7 m3/s pour la période du 16 juin 2018 au 30 septembre 2018, serait incompatible avec les dispositions invoquées, alors même que les arrêtés en litige, qui se bornent à procéder à une simple modulation du débit réservé, prévoient une limitation du volume d'eau prélevé à 150 l/s, soit 12 920 m3/jour pour la période allant du 1er août au 10 août 2017 et à 350 l/s, soit 30 000 m3/jour pour la seconde période. 8. De même, si la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique soutient que les arrêtés litigieux ne sont pas compatibles avec l'objectif 2 A du Sage Drôme 2 : " Déterminer puis maintenir les débits et les niveaux piézométriques par une répartition optimisée des volumes prélevables entre usages " , avec l'objectif 2 B : " Maintenir les débits objectifs par une réduction des prélèvements en période d'étiage tout en prenant en compte un accès à l'eau pour le secteur agricole. " et avec l'objectif 2 C : " Atteindre le bon état quantitatif des eaux souterraines et nappes d'accompagnement par la gestion et la sécurisation des réseaux d'eau potable.", son argumentation reste dépourvue d'arguments circonstanciés précis susceptibles de démontrer l'illégalité des arrêtés en litige au regard du schéma d'aménagement et de gestion des eaux Drôme 2 ou que le but recherché par l'administration serait d'accorder un droit irrigué sans limitation aux agriculteurs en période estivale, ou de faire primer une activité économique sur la pérennité du milieu aquatique. Les circonstances que les prélèvements d'eau aient perduré malgré un écoulement nul à la passe à poissons de Livron depuis le 19 juillet 2019 ou qu'un assec de plus de 3 km ait été observé avec d'importantes mortalités piscicoles sont sans influence sur la légalité des arrêtés en litige. 9. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement : " I. -Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique...II. -La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ; 2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ; 3° De l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie... ". En se bornant à soutenir que l'usage agricole n'apparait pas comme un usage prioritaire, l'appelante n'établit pas que les arrêtés en litige méconnaitraient les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, lequel prévoit d'ailleurs que la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau doit permettre de satisfaire ou de concilier également les exigences de l'agriculture. 10. Le double moyen, tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 430-1 du code de l'environnement et des dispositions de la loi relative à " la reconquête de la biodiversité d'août 2016 ", qui a consacré le principe de non régression, est insuffisamment précis pour en apprécier le bien-fondé et doit par suite être écarté. 11. Il résulte de tout ce qui précède que la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées. D E C I D E : Article 1er : La requête de la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique et à la ministre de la transition écologique. Délibéré après l'audience du 17 mai 2022, à laquelle siégeaient : M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, M. Gilles Fédi, président-assesseur, Mme Sophie Corvellec, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2022. Le rapporteur, Gilles FédiLe président, Jean-Yves Tallec La greffière, Sandra Bertrand La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 19LY03222