Conseil d'État, 8ème chambre, 09/07/2021, 449217, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 8ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-07-09
Numéro : 449217
Rapporteur : Mme Ophélie Champeaux
Commissaire du gouvernement : M. Romain Victor

Vu la procédure suivante : M. N... P... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires dans la commune de Chartres (Eure-et-Loir). Par un jugement n° 2001707 du 30 décembre 2020, ce tribunal a rejeté cette protestation. Par une requête enregistrée le 29 janvier 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. P... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'article 3 de ce jugement ; 2°) d'annuler ces opérations électorales ; 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - la loi n° 2020-290 du 13 mars 2020 ; - la décision du Conseil constitutionnel n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Ophélie Champeaux, maître des requêtes, - les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. A l'issue des opérations électorales qui se sont déroulées le 15 mars 2020 dans la commune de Chartres (Eure-et-Loir), en vue de la désignation des conseillers municipaux et communautaires, la liste " Chartres C'Vous " conduite par M. S... E... a recueilli 4 321 voix, soit 50,32 % des suffrages exprimés, et obtenu 30 sièges au conseil municipal et 18 sièges au conseil communautaire. La liste " Chartres Ecologie Solidaires Responsables Créatifs " conduite par Mme J... C... a recueilli 1 907 voix, soit 22,21 % des suffrages exprimés, et obtenu 4 sièges au conseil municipal et 3 sièges au conseil communautaire. La liste " Avec vous, osons Chartres autrement ! " conduite par M. A... K... a recueilli 1 367 voix, soit 15,92% des suffrages exprimés, et obtenu 3 sièges au conseil municipal et 2 voix au conseil communautaire. La liste " Chartres à gauche " conduite par Mme Q... B... a recueilli 793 voix, soit 9,23% des suffrages exprimés, et obtenu 2 sièges au conseil municipal et 1 siège au conseil communautaire. La liste " Faire entendre le camp des travailleurs " conduite par M. O... R... a recueilli 199 voix, soit 2,32% des suffrages exprimés et ne s'est vu attribuer aucun siège. M. N... P..., membre de la liste " Chartres Ecologie Solidaires Responsables Créatifs ", a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler ces opérations électorales et, d'autre part, d'annuler l'élection du maire et des adjoints. Il relève appel du jugement du 30 décembre 2020 par lequel ce tribunal a rejeté sa protestation. Sur les effets de la crise sanitaire sur la sincérité du scrutin : 2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Dans ce contexte, le Premier ministre a adressé à l'ensemble des maires le 7 mars 2020 une lettre présentant les mesures destinées à assurer le bon déroulement des élections municipales et communautaires prévues les 15 et 22 mars 2020. Ces mesures ont été précisées par une circulaire du ministre de l'intérieur du 9 mars 2020 relative à l'organisation des élections municipales des 15 et 22 mars 2020 en situation d'épidémie de coronavirus covid-19, formulant des recommandations relatives à l'aménagement des bureaux de vote et au respect des consignes sanitaires, et par une instruction de ce ministre, du même jour, destinée à faciliter l'exercice du droit de vote par procuration. Après consultation par le Gouvernement du conseil scientifique mis en place pour lui donner les informations scientifiques utiles à l'adoption des mesures nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19, les 12 et 14 mars 2020, le premier tour des élections municipales a eu lieu comme prévu le 15 mars 2020. A l'issue du scrutin, les conseils municipaux ont été intégralement renouvelés dans 30 143 communes ou secteurs. Le taux d'abstention a atteint 55,34 % des inscrits, contre 36,45 % au premier tour des élections municipales de 2014. 3. Au vu de la situation sanitaire, l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a reporté le second tour des élections, initialement fixé au 22 mars 2020, au plus tard en juin 2020 et prévu que : " Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution ". Ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé dans sa décision n° 2020-849 QPC du 17 juin 2020, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de valider rétroactivement les opérations électorales du premier tour ayant donné lieu à l'attribution de sièges et ne font ainsi pas obstacle à ce que ces opérations soient contestées devant le juge de l'élection. 4. Aux termes de l'article L. 262 du code électoral, applicable aux communes de mille habitants et plus : " Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi, le cas échéant, à l'entier supérieur lorsqu'il y a plus de quatre sièges à pourvoir et à l'entier inférieur lorsqu'il y a moins de quatre sièges à pourvoir. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du troisième alinéa ci-après. / Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour (...) ". Aux termes de l'article L. 273-8 du code électoral : " Les sièges de conseiller communautaire sont répartis entre les listes par application aux suffrages exprimés lors de cette élection des règles prévues à l'article L. 262. (...) ". 5. Ni par ces dispositions, ni par celles de la loi du 23 mars 2020 le législateur n'a subordonné à un taux de participation minimal la répartition des sièges au conseil municipal à l'issue du premier tour de scrutin dans les communes de mille habitants et plus, lorsqu'une liste a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés. Le niveau de l'abstention n'est ainsi, par lui-même, pas de nature à remettre en cause les résultats du scrutin, s'il n'a pas altéré, dans les circonstances de l'espèce, sa sincérité. 6. M. P... fait seulement valoir que le taux d'abstention s'est élevé à 64,59 % à Chartres, soit 21 points de plus que lors des élections municipales de 2014 et 9 points de plus que la moyenne nationale, sans évoquer aucune autre circonstance relative au déroulement de la campagne électorale ou du scrutin dans la commune qui montrerait, en particulier, qu'il aurait été porté atteinte au libre exercice du droit de vote ou à l'égalité entre les candidats. En particulier s'il soutient que le contexte sanitaire a été de nature à empêcher ou à dissuader les personnes fragiles d'aller voter au premier tour de scrutin, en particulier les personnes résidant dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes et dans les résidences autonomes, il ne résulte pas de l'instruction que les 650 résidents de maisons de retraite et d'établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes qui faisaient l'objet, à la date du scrutin, d'une mesure de confinement décidée par l'autorité administrative compétente auraient été empêchés de participer librement aux opérations de vote selon les modalités prévues par les textes applicables, notamment par procuration. Dans ces conditions, le niveau de l'abstention constatée ne peut être regardé comme ayant, en l'espèce, altéré la sincérité du scrutin. Sur la campagne électorale : 7. Aux termes de l'article L. 52-1 du code électoral : " Pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite./ A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. (...) ". Aux termes de l'article L. 52-8 du même code : " (...) Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. (...) ". 8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que M. E..., président de Chartres Métropole et maire sortant de Chartres, a organisé le 27 janvier 2020, postérieurement à l'annonce de sa candidature à un nouveau mandat, une cérémonie des voeux " au monde économique " pour un coût de 136 000 euros et a prononcé, à cette occasion, un discours au cours duquel il a évoqué les actions menées par la municipalité et celles qu'elle conduirait à l'avenir. Ce discours a ensuite fait l'objet d'une reproduction dans le magazine Allures Business en mars 2020. Toutefois, ni cette cérémonie, organisée chaque année dans les mêmes conditions et avec le même budget, ni le discours prononcé par le maire à cette occasion, qui ne comportait pas d'éléments de nature à valoriser de manière excessive l'action de la municipalité sortante, ne peuvent être regardés comme une campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral. Par suite, ni la prise en charge de cette cérémonie par la commune, ni la publication de ce discours dans un magazine édité par l'agence de communication Allures, qui n'est pas un organe de presse, ne sauraient être regardées comme des participations de personnes morales à la campagne de M. E..., en méconnaissance de l'article L. 52-8 du même code. 9. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que la publication, dans le magazine de la ville de Chartres " Votre Ville ", entre décembre 2019 et mars 2020, d'articles abordant les thèmes de l'urbanisme, de la mobilité, de l'environnement, de l'économie locale, du budget et de la culture, a eu pour seul objet d'informer les habitants de la commune sur des thèmes d'action municipale intéressant leur cadre de vie, dans un format et selon une périodicité habituels, sans aucune référence aux polémiques électorales, ni aux promesses de campagne. Alors même que les thèmes abordés par ces articles recoupaient les thèmes de campagne des différents candidats, leur publication dans ces conditions ne saurait être regardée comme constituant un manquement aux dispositions de l'article L. 52-1 du code électoral. Il en va de même de la publication, dans le numéro du mois de mars 2020 du même magazine, d'une étude relative au contenu scientifique du futur espace muséographique devant être créé sous l'esplanade de la cathédrale et d'un article relatif aux aménagements en cours de réalisation aux abords de la gare de Chartres, dont il résulte de l'instruction qu'ils se bornent à informer les habitants de l'état d'avancement des projets de la municipalité sans comporter d'éléments de polémique électorale. 10. En troisième lieu, si un article relatif à un complexe sportif et culturel dont l'ouverture était prévue en 2021 et une présentation du budget de la communauté d'agglomération ont été publiés dans le numéro du mois de janvier 2020 du magazine de la communauté Chartres Métropole " Votre Agglo ", il résulte de l'instruction que ces publications se bornent à apporter aux habitants des communes membres de la communauté d'agglomération des informations relatives à leur cadre de vie et ne comportent, contrairement à ce qui est soutenu par le requérant, aucune référence aux polémiques électorales ni aux promesses de campagne. Elles ne sauraient, dès lors, être regardées comme intervenues en méconnaissance de l'article L. 52-1 du code électoral. Il en va de même de l'éditorial rédigé dans ce même numéro par M. E... en sa qualité de président de la communauté d'agglomération Chartres métropole. 11. En quatrième lieu, la réutilisation, dans des documents de propagande électorale, de photographies prises à l'occasion d'évènements officiels auxquels participait M. E... en qualité de maire ou de président de la communauté d'agglomération ainsi que de documents municipaux ne saurait être regardée comme constituant un don d'une personne morale, prohibé par les dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral, dès lors qu'il résulte de l'instruction et n'est pas contesté que M. E... et ses colistiers en ont acquis les droits auprès de leurs titulaires respectifs et ont fait figurer les dépenses correspondantes dans leur compte de campagne. La circonstance alléguée que la cession de ces droits serait intervenue sans que soient respectées les règles prévues par le code général des collectivités territoriales est, par elle-même, sans incidence à cet égard. 12. Aux termes de l'article L. 48-2 du code électoral : " Il est interdit à tout candidat de porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses adversaires n'aient pas la possibilité d'y répondre utilement avant la fin de la campagne électorale ". Aux termes de l'article L. 49 du même code : " A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de distribuer ou faire distribuer des bulletins, circulaires et autres documents. / A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est également interdit de diffuser ou de faire diffuser par tout moyen de communication au public par voie électronique tout message ayant le caractère de propagande électorale ". 13. D'une part, il résulte de l'instruction que le message relatif à M. P... publié le 11 mars 2020 sur la page " Facebook " d'une personne non candidate à l'élection ainsi que sur plusieurs groupes de ce réseau social n'excédait pas les limites de la polémique électorale et n'apportait, compte tenu de l'ancienneté des faits que ce message évoquait, aucun élément nouveau de polémique auquel l'intéressé n'aurait été en mesure de répondre en temps utile. A supposer qu'ainsi qu'il est soutenu, dix mille personnes au moins y auraient eu accès, cette publication ne saurait être regardée comme constitutive d'une irrégularité de nature à avoir altéré la sincérité du scrutin. 14. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction que, pour regrettable qu'elle soit, la publication, la veille et le jour du scrutin, sur les pages Facebook de M. F... I..., soutien du maire sortant, de Mme Juliette Pichot, présidente de l'association des commerçants du centre-ville de Chartres, et de Mme G... M..., administratrice de la communauté d'agglomération Chartres Métropole, d'appels au vote en faveur de la liste " Chartres C'Vous ", conduite par M. E..., en méconnaissance des dispositions de l'article L. 49 du code électoral aurait été de nature, eu égard au caractère très limité de la diffusion de ces messages, à porter atteinte à la sincérité du scrutin. Sur la validité des bulletins : 15. Aux termes de l'article R. 66-2 du code électoral : " Sont nuls et n'entrent pas en compte dans le résultat du dépouillement : (...) / 6° Les circulaires utilisées comme bulletin ; (...) ". 16. Il résulte de ces dispositions que ne peut qu'être écarté le grief tiré de ce que des suffrages émis non au moyen d'un bulletin de vote, mais au moyen de la profession de foi des candidats auraient été regardés à tort comme nuls dans certains bureaux de vote. Sur les inéligibilités et incompatibilités : 17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 231 du code électoral : " (...) Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : / (...) 3° Les officiers et sous-officiers de gendarmerie ainsi que les officiers supérieurs et généraux des autres corps militaires (...) 8° Les personnes exerçant, au sein du conseil régional, du conseil départemental, de la collectivité de Corse, de la collectivité de Guyane ou de Martinique, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics, les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l'assemblée ou du président du conseil exécutif ; / (...) Les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie. Ne sont pas compris dans cette catégorie ceux qui, étant fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans l'exercice de cette profession, ainsi que, dans les communes comptant moins de 1 000 habitants, ceux qui ne sont agents salariés de la commune qu'au titre d'une activité saisonnière ou occasionnelle ". Aux termes de l'article L. 237 du même code : " Les fonctions de conseiller municipal sont incompatibles avec celles : / (...) 2° De fonctionnaire des corps de conception et de direction et de commandement et d'encadrement de la police nationale ". 18. En premier lieu, les dispositions précitées du 3° du deuxième alinéa de l'article L. 231 du code électoral, qui limitent les cas d'inéligibilité à certaines parties du territoire national, ne sauraient établir une inéligibilité absolue sur l'ensemble de ce territoire à l'encontre de M. L..., candidat en septième position sur la liste " Chartres C'Vous ", au motif qu'il a exercé les fonctions de directeur général de la gendarmerie nationale jusqu'en octobre 2019. D'autre part, si M. L... est en charge, depuis le 30 mars 2020, d'une mission d'évaluation de l'organisation interministérielle de la gestion de la crise du covid-19 pour les services du Premier ministre, il ne saurait, contrairement à ce qui est soutenu, être regardé à ce titre comme un fonctionnaire des corps de conception et de direction et de commandement et d'encadrement de la police nationale, au sens des dispositions de l'article L. 237 du code électoral. 19. En second lieu, il ne résulte pas de l'instruction que les fonctions de négociatrice immobilière qu'exerce Mme H... D..., candidate en trentième position sur la liste de " Chartres C'Vous ", au sein de l'office public de l'habitat (OPH) Chartres Métropole Habitat, établissement public industriel et commercial de Chartres Métropole, puissent être assimilées aux fonctions énumérées au 8° précité du deuxième alinéa de l'article L. 231 du code électoral cité au point précédent. Par ailleurs, si ses fonctions la placent sous l'autorité hiérarchique de M. E..., président de l'OPH Chartres Métropole Habitat, Mme D... est employée par cet OPH et non par la commune et aucune disposition ne fait obstacle à l'élection de salariés d'un établissement public rattaché à un établissement public de coopération intercommunale au conseil municipal de l'une de ses communes membres. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. P... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa protestation. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. E... et autres, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à une somme à la charge de M. P... au titre des mêmes dispositions. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. P... est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par M. E... et autres sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. N... P..., à M. S... E..., premier dénommé, pour l'ensemble des défendeurs, et au ministre de l'intérieur.