Cour Administrative d'Appel de Nantes, 5ème chambre, 14/02/2014, 12NT01383, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-02-14
Numéro : 12NT01383
Président : M. ISELIN
Rapporteur : Mme Marie-Paule  ALLIO-ROUSSEAU
Commissaire du gouvernement : Mme GRENIER
Avocat(s) : BOIS

Vu la requête, enregistrée le 25 mai 2012, présentée pour la commune de Saint-Grégoire, représentée par son maire, par Me Bois, avocat au barreau de Rennes ; la commune de Saint-Grégoire demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0902582 du 5 avril 2012 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 30 mars 2009 par lequel son maire a décidé d'acquérir par voie de préemption les parcelles cadastrées section AV nos 278, 261 et 236, situées à La Forge et appartenant à la société Soval ; 2°) de rejeter la demande présentée par la société Herminie et la société Soval devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge des sociétés Herminie et Soval une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que : - l'arrêté du 30 mars 2009 a été pris en raison du projet de restructuration du centre ville ; la réalité de ce projet était établie à la date de la décision en litige par les études menées depuis plusieurs années sur le secteur de la forge, par le projet d'aménagement et développement durable et le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ; la nature du projet était indiquée dans l'arrêté du 30 mars 2009 ; les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur d'appréciation ; - les autres moyens présentés en première instance doivent être rejetés ; les délibérations du 24 novembre 1987 instituant le droit de préemption urbain, du 2 mars 2005 confirmant ce droit après approbation du plan local d'urbanisme et du 30 octobre 2007 instituant le droit de préemption urbain renforcé ont été rendues exécutoires par publication et communication à la préfecture ; le maire était compétent pour prendre la décision en litige ; la décision de préempter a été reçue en préfecture le 3 avril 2009, soit dans le délai de deux mois de l'enregistrement de la déclaration d'intention d'aliéner en mairie, conformément aux dispositions des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme ; le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 210-1 du même code doit être écarté ; Vu le jugement attaqué ; Vu la mise en demeure adressée le 19 février 2013 à la société Soval, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu la mise en demeure adressée le 19 février 2013 à la société Herminie, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, et l'avis de réception de cette mise en demeure ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2013, présenté pour la société Herminie, dont le siège social est situé Impasse des Vaux Parés à Cesson Sévigné (35510) et pour la société Soval, dont le siège social est situé zone industrielle Route de Paris à Mondeville (14120), par Me Frêche, avocat au barreau de Paris, qui concluent au rejet de la requête et demandent en outre que soit mis à la charge de la commune de Saint-Grégoire le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elles soutiennent que : - le jugement doit être confirmé ; il n'existait à la date de la décision de préempter aucun projet d'action ou d'aménagement justifiant la décision de préemption ; les orientations générales du plan local d'urbanisme ou du projet d'aménagement et développement durable ne démontrent pas l'existence d'une opération projetée, qui ne peut être la " simple restructuration du centre-ville " ; - à titre subsidiaire, les autres moyens présentés en première instance justifient l'annulation de la décision de préemption ; la commune ne justifie pas du caractère exécutoire de la délibération du 22 mars 2008 par laquelle le conseil municipal aurait donné délégation au maire pour signer un acte de préemption, par la production d'un certificat du maire de la commune ; cette délégation ne couvre pas en tout état de cause le droit de préempter ; la commune ne justifie pas que la décision de préemption a été reçue en préfecture le 3 avril 2009 ; c'est une condition de sa légalité prévue par les articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme ; en préemptant en application des dispositions de l'article L. 213-8, b du code de l'urbanisme, la commune de Saint-Grégoire était tenue par les conditions imposées dans la déclaration d'intention d'aliéner, à savoir le maintien de l'activité commerciale de l'enseigne Shopi dans les conditions de son exploitation actuelle ; la décision méconnaît donc les dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, le projet envisagé par la commune étant irréalisable ; Vu le mémoire, enregistré le 6 janvier 2014, présenté pour la commune de Saint-Grégoire qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que sa requête ; Vu le mémoire, enregistré le 15 janvier 2014, présenté pour la société Herminie et pour la société Soval qui concluent par les mêmes moyens au rejet de la requête ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 24 janvier 2014 : - le rapport de Mme Allio-Rousseau, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Grenier, rapporteur public ; - les observations de Me B..., substituant Me Bois, avocat de la commune de Saint-Grégoire ; - et les observations de Me A..., substituant Me Frêche, avocat de la société Herminie et de la société Soval ; 1. Considérant que, par une décision du 30 mars 2009, le maire de la commune de Saint-Grégoire (Ille-et-Vilaine) a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune sur les parcelles cadastrées section AV nos 236, 261 et 278, situées à La Forge et appartenant à la société Soval ; que cette dernière, et la société Herminie, acquéreur évincé, ont saisi le tribunal administratif de Rennes d'une demande d'annulation de cet arrêté ; que la commune de Saint-Grégoire relève appel du jugement du 5 avril 2012 par lequel ce tribunal a annulé la décision de préemption ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté en litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. " ; qu'aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; 3. Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 30 mars 2009 au motif qu'elle était entachée d'illégalité au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, faute d'une motivation suffisante et de justifier de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; 4. Considérant, d'une part, que la décision de préemption du 30 mars 2009 rappelle la réalité d'un projet d'ensemble de requalification du centre urbain de la commune de Saint-Grégoire, et fait également apparaître la nature de l'opération d'aménagement envisagée sur le bien préempté en relevant que celui-ci, " élément moteur dans le dynamisme de l'activité commerciale du centre ville ", " par sa nature et sa localisation, fait partie intégrante du projet de requalification du centre ville et plus particulièrement dans son objectif visant au maintien de l'activité commerciale, favorisant l'attractivité du centre ville et les échanges, en créant un véritable espace de centralité ", et permet également de garantir " la pérennité de l'activité commerciale " dans la commune ; qu'y est précisé que la commune souhaite se porter acquéreur de cet immeuble à usage de commerce " dans le but de ne pas remettre en cause les objectifs de l'étude de requalification du centre ville en cours ", menée par une commission extra- communale créée par délibération du conseil municipal du 22 mai 2008 ; qu'ainsi, alors même que l'aménagement du centre commercial de la Forge n'était pas encore déterminé, même dans ses grandes lignes, à la date de la décision en litige, cette motivation permettait ainsi de connaître la nature du projet que la préemption avait pour but de mettre en oeuvre ; 5. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Grégoire avait depuis plusieurs années le projet d'aménager le quartier dans lequel est situé le bien objet de la préemption, dans le cadre du réaménagement de son centre-ville ; qu'une étude menée en 1997, à la demande de la commune, a ainsi estimé que " le centre commercial de La Forge constitue un ensemble fonctionnel beaucoup plus affirmé mais visuellement peu connecté au centre ancien " et préconisé d'en faire " un axe structurant de la trame urbaine ", en vue de la création d'un véritable centre-ville " organisé autour des trois points d'articulation que sont la façade sur le canal, le secteur Mairie/Poste et le secteur de La Forge " ; que le plan local d'urbanisme, approuvé par une délibération du conseil municipal de Saint-Grégoire du 2 mars 2005, intègre cet objectif de requalification du centre-ville ; que si le rapport de présentation de ce plan souligne que le pôle de La Forge a permis le maintien d'une activité commerciale en centre-ville, le projet d'aménagement et développement durable prévoit, dans ce cadre, de " renforcer et développer la structure commerciale et les services du centre ", notamment en permettant " une extension du pôle commercial de La Forge ", en améliorant sa liaison avec le centre-ville par un réseau piétonnier et en menant une réflexion sur les espaces publics situés à proximité afin de former, à terme " une ossature commerciale et de service de qualité " ; qu'enfin, une commission extra-communale chargée de mener une réflexion sur la requalification du centre ville a été créée le 22 mai 2008 ; que si la commune de Saint-Grégoire n'avait pas, à la date de cet arrêté de préemption, défini précisément le contenu des aménagements impliqués par ce projet, tant sa détermination à entreprendre cette opération que l'inclusion du bien dans son périmètre étaient certains ; qu'ainsi, elle justifiait, à la date de la décision de préemption contestée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; 6. Considérant que c'est, par suite, à tort que les premiers juges se sont fondés sur l'absence de projet d'action et d'aménagement envisagé à la date de la décision contestée et sur son défaut de motivation pour en prononcer l'annulation ; 7. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les sociétés Herminie et Soval tant devant le tribunal administratif de Rennes que devant la cour ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'en application de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ; que le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes ; qu'il ressort des pièces du dossier que les délibérations du 24 novembre 1987 instituant le droit de préemption urbain, du 2 mars 2005 confirmant ce droit après approbation du plan local d'urbanisme et du 30 octobre 2007 instituant un droit de préemption urbain renforcé mentionnent chacune leur dates de transmission à la préfecture et leur date de publication ; que le maire de la commune de Saint-Grégoire atteste en outre que ces délibérations ont été régulièrement publiées et affichées ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de caractère exécutoire de ces délibérations, soulevé par la voie de l'exception à l'encontre de la décision de préemption, ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales dispose que le maire peut, " par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / (...) 15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal (...) " ; qu'il résulte des termes mêmes de ces dispositions que la définition par le conseil municipal des conditions d'exercice de la délégation ne concerne, en tout état de cause, pas la délégation au maire lui-même de l'exercice du droit de préemption urbain ; que le conseil municipal de Saint-Grégoire a, par une délibération du 22 mars 2008, prise sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, délégué à son maire le pouvoir d'exercer au nom de la commune le droit de préemption urbain ; que le conseil municipal n'était pas tenu de fixer des conditions particulières d'exercice de cette délégation, qui, par sa référence aux termes de l'article L. 2122-22 précité, était suffisamment précise ; que cette délibération, reçue en préfecture d'Ille-et-Vilaine le 9 avril 2008, a été, comme en atteste le maire de la commune de Saint-Grégoire, régulièrement affichée en mairie et inscrite au recueil des actes administratifs de la commune ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune de Saint-Grégoire pour signer la décision de préemption en litige doit être écarté comme manquant en fait ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " (...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption " ; qu'aux termes de l'article R. 213-7 du même code, dans sa version applicable à la même date : " Le silence gardé par le titulaire du droit de préemption dans le délai de deux mois qui lui est imparti par l'article L. 213-2 vaut renonciation à l'exercice de ce droit de préemption. Ce délai court à compter de la date de l'avis de réception ou de la décharge de la déclaration faite en application de l'article R. 213-5. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise ; que, dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat ; que la réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption : 11. Considérant qu'il est constant que la déclaration d'intention d'aliéner du bien préempté a été reçue en mairie le 3 février 2009 ; que si les sociétés Soval et Herminie font valoir que la commune de Saint-Grégoire ne justifie pas avoir transmis au préfet d'Ille-et-Vilaine la décision du 30 mars 2009 dans le délai de deux mois suivant l'enregistrement de la déclaration d'intention d'aliéner, la commune produit cependant un récépissé portant le cachet de la préfecture d'Ille-et-Vilaine qui atteste en avoir reçu notification le 3 avril 2009 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 213-2 et R. 213-7 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ; 12. Considérant, en quatrième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit aux points 4 et 5, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme doit être écarté ; 13. Considérant, enfin, que l'existence de clauses suspensives ou résolutoires dans le compromis de vente du centre commercial de la Forge, signé entre la société Soval et la société Herminie, n'est pas de nature à empêcher l'exercice par la commune de Saint-Grégoire de son droit de préemption, dès lors qu'elles concernent les deux seules sociétés et ne sont pas opposables à la commune ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la commune de Saint-Grégoire ne pouvait juridiquement mettre en oeuvre sa décision de préemption du 30 mars 2009, ne peut qu'être, en tout état de cause, écarté ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Grégoire est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 30 mars 2009 ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Grégoire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par les sociétés Soval et Herminie à ce titre ; qu'il y a lieu de mettre à la charge de chacune de ces deux sociétés le versement d'une somme de 1 000 euros à la commune Saint-Grégoire au même titre ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du 5 avril 2012 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : La demande présentée par la société Soval et la société Herminie devant le tribunal administratif de Rennes et leurs conclusions présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La société Soval et la société Herminie verseront chacune à la commune de Saint-Grégoire une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Grégoire, à la société Herminie et à la société Soval. Délibéré après l'audience du 24 janvier 2014, à laquelle siégeaient : - M. Iselin, président de chambre, - M. Millet, président assesseur, - Mme Allio-Rousseau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 14 février 2014. Le rapporteur, M-P. ALLIO-ROUSSEAULe président, B. ISELIN Le greffier, C. GOY '' '' '' '' 2 N° 12NT01383