Conseil d'État,  3ème sous-section jugeant seule, 14/12/2009, 313490, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème sous-section jugeant seule
Type de recours : Appréciation de la légalité
Date de la décision : 2009-12-14
Numéro : 313490
Président : M. Ménéménis
Rapporteur : Mme Anne  Egerszegi
Commissaire du gouvernement : M. Glaser Emmanuel
Avocat(s) : SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY ; SCP BORE ET SALVE DE BRUNETON

Vu, 1°), sous le n° 313490, l'ordonnance du 15 février 2008 par laquelle le président de la cour administrative d'appel de Marseille a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête dont il a été saisi par l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS ET AUTRES ; Vu la requête enregistrée le 12 février 2008 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille présenté pour l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS, dont le siège est Lotissement La Polynésie Gens à Hyères-les-Palmiers (83400), la SCI BUNGALOWS, dont le siège est Lotissement la Polynésie à Hyères-les-Palmiers (83400), Mme Jacqueline G, demeurant ..., M. Jean F, demeurant ..., M. Patrice A, demeurant ..., M. Bertrand A, demeurant ..., Mme Françoise A épouse Z, demeurant ..., M. Thierry A, demeurant ..., M. Jacques A, demeurant ..., M. Louis-François C, demeurant ..., Christian Q, demeurant ..., Bernard Martial J, demeurant ..., M. Hubert Edmond L, demeurant ..., M. Philippe H, demeurant ..., Mme Myriam H épouse U, demeurant ..., M. Alain Paul H, demeurant ..., Mme Roselyne P épouse H, demeurant ..., M. Emmanuel H, demeurant ..., Mme Christilla H épouse V, demeurant ..., la SCI DIAD, dont le siège est 212 bis rue Verte à Croix (59170), Mme Paule D épouse S, demeurant ..., Mme Claude D épouse R, demeurant ..., la SCI CHAMPAGNE, dont le siège est 8 rue de la Ferté à Provins (77160), M. Francis E, demeurant ..., la SCI LES CITRONNIERS, dont le siège est Parc résidentiel La Polynésie à Hyères-les-Palmiers (83400), Mme Renée O veuve I, demeurant ..., Mme Christiane I épouse T, demeurant ..., M. Guy K, demeurant ..., M. Henri N, demeurant ..., M. Christophe N, demeurant ..., la SCI C.C.C., dont le siège est Le Cret à Saint Priest En Jarez (42270), M. Louis M, demeurant ..., Mlle Lucie N, demeurant ... ; l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres demandent : 1°) d'annuler le jugement du 10 janvier 2008 par lequel le tribunal administratif de Nice, sur renvoi préjudiciel de la Cour d'appel d'Aix en Provence, a rejeté leur demande tendant à ce que soient déclarés illégaux les arrêtés du 20 février 1957 et du 28 septembre 1959 par lesquels le préfet du Var a, d'une part, approuvé le projet de lotissement de la propriété La Polynésie et, d'autre part, approuvé la subdivision du lot n° 138 dudit lotissement en dix-huit parcelles ; 2°) de déclarer ces arrêtés illégaux ; 3°) de déclarer nulle, si elle devait être regardée comme contractuelle, la disposition de l'arrêté du 20 février 1957 relative à la cession gratuite de terrains ; 4°) d'allouer une somme de 1 000 euros à chacun des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu, 2°), sous le n° 314328, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 17 mars et 16 juin 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE LA COPROPRIETE LA POLYNESIE, dont le siège est C/o Société Billon CGI Centre d'affaires Le Palatin Centre Europe à Hyères-les-Palmiers (83400), représenté par son syndic en exercice ; le SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE LA COPROPRIETE LA POLYNESIE demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le jugement du 10 janvier 2008 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté la requête de l'association syndicale libre Polynésie bungalows, présentée sur la question préjudicielle posée par la cour d'appel d'Aix-en-Provence par un arrêt du 25 janvier 2006 et tendant à ce que soient déclarés illégaux les arrêtés du 20 février 1957 et 28 septembre 1959 par lesquels le préfet du Var avait, d'une part, approuvé le projet de lotissement de la propriété La Polynésie et, d'autre part, approuvé la subdivision du lot n° 138 dudit lotissement en dix-huit parcelles ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Hyères-les-Palmiers la somme de 4 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le décret n° 54-766 du 26 juillet 1954 ; Vu le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Anne Egerszegi, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres et de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la commune de Hyères-les-Palmiers, - les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres et à la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la commune de Hyères-les-Palmiers ; Considérant que, par délibérations des 14 avril et 18 décembre 1992, le conseil municipal de Hyères-les-Palmiers a réclamé à leurs copropriétaires la cession gratuite à la commune des voies desservant le port Auguier à partir du CD 97 sur le fondement des arrêtés du 20 février 1957 et 28 septembre 1959 par lesquels le préfet du Var a, respectivement, approuvé le projet de lotissement de la propriété La Polynésie et la subdivision du lot n° 138 de ce lotissement en dix-huit parcelles ; que, en appel d'une action tendant à l'acquisition forcée des parcelles formant l'assiette foncière des voies en cause, la cour d'appel d'Aix-en-Provence a, par un arrêt avant dire droit du 25 janvier 2006, sursis à statuer sur le litige et invité les parties à saisir le tribunal administratif de Nice afin qu'il apprécie la légalité de ces arrêtés ; que, par un jugement du 10 janvier 2008, dont l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres et le SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE LA COPROPRIETE LA POLYNESIE relèvent appel par deux requêtes distinctes, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande des intéressés tendant à ce que les arrêtés précités soient déclarés illégaux ; Considérant que les requêtes n° 313390 et n° 314328 sont dirigées contre le même jugement ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ; Considérant qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu'elle est saisie d'une question préjudicielle en appréciation de validité d'un acte administratif, de trancher d'autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l'autorité judiciaire ; qu'il suit de là que, lorsque la juridiction de l'ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d'aucun autre, fût-il d'ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l'encontre de cet acte ; Considérant qu'il résulte des énonciations mêmes de l'arrêt du 25 janvier 2006 que la cour d'appel d'Aix-en-Provence n'a soulevé de question préjudicielle sur la légalité des arrêtés précités qu'au regard des moyens tirés de ce que les décisions méconnaissaient, d'une part, l'article 109, alors applicable, du code de l'urbanisme, qui interdit les cessions gratuites excédant le quart de la superficie du lotissement, d'autre part, l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'au regard du moyen tiré de ce que l'arrêté du 28 septembre 1959 ne pouvait concerner des voies qui n'existaient pas lors de l'intervention de l'arrêté du 20 février 1957 ; que les autres moyens articulés par les requérants, qui ne se rattachent pas aux questions ayant fait l'objet du renvoi et qui sont tirés de la méconnaissance d'un principe de droit interne de proportionnalité entre l'atteinte au droit de propriété et l'indemnisation, de la nullité de prétendues dispositions contractuelles des arrêtés litigieux, d'un détournement de pouvoir et d'une incompétence de la commune ou d'une absence de motivation des arrêtés doivent, dès lors et en tout état de cause, être écartés ; Considérant qu'aux termes de l'article 109 du code de l'urbanisme, de valeur législative, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté du 20 février 1957 : (...) Le préfet peut exiger la réserve d'emplacements destinés à des édifices et services publics, à des voies et places publiques et à des espaces libres. / La réserve de terrain pour des édifices et services publics donne lieu à indemnité. / La réserve de terrain pour des voies et places publiques et des espaces libres donne lieu à indemnité lorsque leur ensemble représente une surface supérieure à celle qui résulterait de l'application des règlements, et, le cas échéant, du projet d'aménagement de la commune ; dans aucun cas, les intéressés ne peuvent être tenus de réserver gratuitement une surface supérieure au quart de la surface totale du groupe d'habitations ou du lotissement. / L'indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif. Cette indemnité doit compenser le dommage direct, matériel et certain subi par les intéressés. Il n'est en rien dérogé aux règles concernant l'expropriation s'il est procédé ultérieurement à celle-ci pour des terrains réservés. ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions qu'elles permettent au préfet de décider la cession gratuite de voies et espaces verts des lotissements, dans les conditions et limites qu'elles déterminent ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a écarté le moyen tiré de ce que le préfet ne pouvait légalement imposer des cessions gratuites de voies et espaces verts ; Considérant que les dispositions précitées de l'article 109 du code de l'urbanisme ont pour objet non pas, comme la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique, de priver une personne de la propriété d'un bien mais de prévoir la réserve d'emplacements destinés à des édifices et services publics, à des voies et places publiques et à des espaces libres ; que ce dispositif est strictement encadré par la loi en ce que, d'une part, la cession de terrains destinés à des édifices et services publics donne lieu à indemnité et que d'autre part, la cession gratuite de terrains pour l'aménagement de voies publiques et d'espaces verts ne peut affecter plus du quart de la surface totale du groupe d'habitations ou du lotissement ; que, par suite, en tout état de cause, les requérants ne sont pas fondés à se plaindre de ce que le tribunal a jugé ces dispositions législatives compatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant que l'article 1er de l'arrêté du 20 février 1957 précité a approuvé le projet de lotissement sous la triple réserve que : 1°- La circulation des piétons, même étrangers au lotissement, désirant accéder au domaine public maritime, sera absolument libre sur l'ensemble des voies et sentiers du lotissement et ne devra en aucune façon être entravée (...) ; , que : 2°- Une bande de terrain d'une largeur suffisante pour permettre la libre circulation des piétons en toute sécurité est réservée, comme espace public, le long du domaine public maritime sur toute la façade du domaine.(...) ; et enfin que : 3°- La voirie, les espaces verts à usage de promenade de bord de mer, seront cédés gratuitement à la commune ou au département lorsqu'ils le demanderont en vue de leur classement éventuel dans la voirie publique (...) ; que l'arrêté du 28 septembre 1959 autorise la subdivision en dix-huit parcelles du lot n° 138 du lotissement initial en précisant au 6° de son article 1er que toutes les dispositions applicables au lot n° 138 dans le cadre du lotissement initial non contraires aux réserves formulées dans le même article sont intégralement maintenues. ; Considérant que l'appréciation portée sur la légalité des décisions litigieuses est directement subordonnée à l'interprétation des dispositions du 3° de l'article 1er de l'arrêté du 20 février 1957 ; que c'est à bon droit que le tribunal a jugé que ces dispositions autorisaient la cession gratuite non seulement des chemins piétonniers, mais de l'ensemble des voies du lotissement ; Considérant que l'arrêté du 20 février 1957 se borne, sans méconnaître l'article 109 du code de l'urbanisme, à prévoir le principe de la cession de voies et espaces verts sans préciser la superficie des parcelles concernées ; qu'à cet égard, il n'est entaché d'aucune illégalité ; Considérant toutefois qu'aux termes des sixième et septième alinéas de l'article 1er du cahier des charges du lotissement : (...) La superficie réservée pour les voies et espaces libres est de 10 ha environ. Cette surface, très supérieure au quart de la superficie totale, est réservée gratuitement./ La société La Polynésie s'interdit de réclamer indemnité pour cette réserve, quel que soit le dommage direct, matériel et certain subi par l'intéressé (art. 109 du code de l'urbanisme) (...) ; qu'il résulte de ces stipulations qu'elles prévoient la cession gratuite de plus d'un quart de la superficie totale du lotissement ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 20 février 1957 a approuvé ce document ; que les stipulations précitées, nonobstant la circonstance, à la supposer établie, qu'elles procèderaient à l'origine d'une initiative du lotisseur, méconnaissent ainsi la règle plafonnant la superficie de terrains pouvant faire l'objet d'une cession gratuite prescrite par l'article 109 du code de l'urbanisme ; que, par suite, l'arrêté du 20 février 1957 doit être déclaré illégal en tant qu'il approuve les stipulations des sixième et septième alinéas de l'article 1er du cahier des charges relatives à la cession gratuite de plus d'un quart de la superficie totale du lotissement ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leurs conclusions tendant à ce que soit déclaré illégal l'arrêté du 20 février 1957 en tant qu'il approuve les stipulations des sixième et septième alinéas de l'article 1er du cahier des charges du lotissement relatives à la cession gratuite de plus d'un quart de sa superficie totale ; Considérant qu'il n'y a lieu de faire droit, ni aux conclusions présentées par l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres, ni à celles présentées par la commune de la commune de Hyères-les-Palmiers tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Le jugement du 10 janvier 2008 du tribunal administratif de Nice est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres tendant à ce que soit déclaré illégal l'arrêté du 20 février 1957 du préfet du Var en tant qu'il approuve les stipulations des sixième et septième alinéas de l'article 1er du cahier des charges relatives à la cession gratuite de plus d'un quart de la superficie totale du lotissement. Article 2 : L'arrêté du 20 février 1957 est déclaré illégal, en tant qu'il approuve les stipulations des sixième et septième alinéas de l'article 1er du cahier des charges relatives à la cession gratuite de plus d'un quart de la superficie totale du lotissement. Article 3 : Le surplus des conclusions de l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS et autres et du SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE LA COPROPRIETE LA POLYNESIE ainsi que leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 4 : Les conclusions de la commune de Hyères-les-Palmiers tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION SYNDICALE LIBRE POLYNESIE BUNGALOWS, à la SCI BUNGALOWS, à Mme Jacqueline G, à M. Jean F, à M. Patrice A, à M. Bertrand A, à Mme Françoise A épouse Z, à M. Thierry A, à M. Jacques A, à M. Louis-François C, à M. et Mme Christian Q, à M. et Mme Bernard Martial J, à M. Hubert Edmond L, à M. Philippe H, à Mme Myriam H épouse U, à M. Alain Paul H, à Mme Roselyne P épouse H, à M. Emmanuel H, à Mme Christilla H épouse V, à la SCI DIAD, à Mme Paule D épouse S, à Mme Claude D épouse R, à la SCI CHAMPAGNE, à M. et Mme Francis E, à la SCI LES CITRONNIERS, à Mme Renée O veuve I, à Mme Christiane I épouse T, à M. et Mme Guy K, à M. et Mme Henri N, à M. Christophe N, à la SCI C.C.C., à M. et Mme Louis M, à Mlle Lucie N, à la commune de Hyères-les-Palmiers, au SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE LA COPROPRIETE LA POLYNESIE, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.