Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre , 11/04/2013, 11PA03648, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Paris
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2013-04-11
Numéro : 11PA03648
Président : Mme VETTRAINO
Rapporteur : M. Yves  BERGERET
Commissaire du gouvernement : Mme VIDAL
Avocat(s) : DE FOLLEVILLE

Vu la requête, enregistrée le 5 août 2011, présentée pour la société SVO Musée du Luxembourg, ayant son siège 18 rue d'Anjou à Versailles (78000), par MeC... ; la société SVO Musée du Luxembourg demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0919746/7-1 du 7 juin 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a en premier lieu rejeté ses demandes d'indemnisation des préjudices subis, à titre principal en conséquence du fait que la convention d'occupation temporaire du domaine public qui lui a été accordée par le Sénat pour l'exploitation du musée du Luxembourg au titre de la période du 23 février 2009 au 31 décembre 2011 doit s'analyser comme une délégation de service public, à titre subsidiaire du fait de la mauvaise exécution de cette convention par le Sénat et en conséquence de la résiliation anticipée de cette convention, et, en second lieu, a partiellement fait droit, à hauteur de 331 980,14 euros, aux conclusions reconventionnelles du Sénat ; 2°) de requalifier la convention d'occupation temporaire du domaine public en délégation de service public, de constater la nullité de cette délégation illégalement accordée, et de condamner en conséquence le Sénat à l'indemniser à hauteur de la somme de 4 219 360 euros, outre intérêts au taux légal, et capitalisation ; 3°) à titre subsidiaire, de condamner le Sénat à lui verser la somme de 797 072 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, en réparation du préjudice subi du fait de la mauvaise exécution de la convention ; 4°) de condamner le Sénat à lui verser la somme de 2 738 645 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, en réparation du préjudice subi du fait de la résiliation anticipée de la convention ; 5°) de mettre à la charge du Sénat une somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code de commerce ; Vu la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 modifiée relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, notamment en ses articles 38 et suivants ; Vu le décret n° 93-471 du 24 mars 1993 portant application de l'article 38 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relatif à la publicité des délégations de service public ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 28 mars 2013 : - le rapport de M. Bergeret, rapporteur, - les conclusions de Mme Vidal, rapporteur public, - et les observations de Me C...pour la société SVO Musée du Luxembourg et celles de Me D...pour le Sénat ; 1. Considérant que, le 7 mars 2002, le Sénat, chargé en vertu d'un protocole d'accord conclu le 18 février 2000 avec le ministère de la culture de conduire une politique culturelle dans le bâtiment abritant le " musée du Luxembourg ", sis au 19 rue de Vaugirard, a accordé à la société en nom personnel SVO Art, représentée par M. B...A..., pour la période du 7 mars 2002 au 31 juillet 2005, une autorisation d'occupation temporaire du domaine public aux fins de permettre au bénéficiaire d'organiser et d'exploiter dans ce bâtiment, et sous sa responsabilité, des expositions temporaires relevant de l'orientation " patrimoine de la Renaissance italienne " ; qu'à l'issue de cette autorisation, la société SVO Art, relayée par la société par actions simplifiée SVO Musée du Luxembourg à compter du mois d'octobre 2005, a bénéficié de deux conventions d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public ayant le même objet, sur les périodes ayant couru à compter du 1er août 2005 au 22 février 2009, puis du 23 février 2009 au 1er février 2010, date à laquelle le troisième acte portant autorisation d'occupation temporaire du domaine public, en date du 25 juillet 2007, a été résilié par anticipation, aux fins de continuation de l'exploitation du musée du Luxembourg sous la forme d'une délégation de service public ; qu'après demande préalable du 15 décembre 2009, la société SVO Musée du Luxembourg a saisi le Tribunal administratif de Paris d'une demande de condamnation du Sénat aux fins d'indemnisation des préjudices prétendument subis, d'une part en conséquence de la nullité de la convention d'occupation temporaire du domaine public signée le 25 juillet 2007 pour la période du 23 février 2009 au 31 décembre 2011, devant selon elle s'analyser comme une délégation de service public illégalement accordée, d'autre part, en raison de fautes contractuelles du Sénat, et enfin, du fait de la résiliation anticipée de la convention ; que par jugement du 7 juin 2011, le Tribunal administratif de Paris a rejeté ces demandes, mais a fait droit à hauteur de 331 980,14 euros à la demande reconventionnelle formée par le Sénat ; que la société SVO Musée du Luxembourg relève appel de ce jugement en demandant à la Cour de condamner le Sénat, à titre principal sur le terrain extracontractuel, à hauteur de la somme de 4 219 360 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, à titre subsidiaire, sur le terrain contractuel, à hauteur de la somme de 797 072 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, et, enfin à hauteur de 2 738 645 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, en réparation du préjudice subi du fait de la résiliation anticipée de la convention ; que par appel incident, le Sénat demande que sa créance sur le passif de la liquidation judiciaire de la société SVO Musée du Luxembourg soit portée à la somme de 357 502,78 euros ; Au fond : Sur les conclusions principales de la société SVO Musée du Luxembourg : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la loi susvisée du 29 janvier 1993, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d'acquérir des biens nécessaires au service (...) " ; qu'une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public ; que, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission ; 3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'activité d'expositions temporaires exercée depuis 2002 par la société SVO Art, relayée à compter du mois d'octobre 2005 par la Société SVO Musée du Luxembourg, en vertu d'autorisations successives d'occupation temporaire du domaine public consenties par le Sénat, en contrepartie, s'agissant de la période courant à compter du 23 février 2009, d'une redevance assise sur un pourcentage du chiffre d'affaires réalisé, préexistait à ces autorisations ; que cette activité doit être regardée comme relevant de la volonté du Sénat d'en organiser le maintien sous couvert de ces autorisations d'occupation domaniale successivement accordées aux deux sociétés dirigées par M. B...A... ; qu'en application de l'article 3 de la troisième autorisation d'occupation du domaine public, la programmation des expositions, dans le cadre de deux orientations préétablies, était soumise à l'approbation préalable de la présidence du Sénat, habilitée de plus à faire des propositions d'expositions ; qu'en vertu de l'article 6.6 du même acte, les directeurs de projet chargés de la préparation scientifique des expositions étaient nommés avec l'accord du Sénat ; que si, en vertu de l'article 4 du même acte, il est affirmé que l'occupant assume la totale responsabilité de la production, de l'organisation et de la gestion des expositions, conçues, organisées et exploitées à ses frais et risques, notamment en fixant librement les horaires et les tarifs des entrées et les prix des catalogues et produits dérivés, celui-ci était tenu d'accorder la gratuité d'accès aux sénateurs et au personnel du Sénat, et d'accorder une priorité de réservation de soirées privées au profit de la présidence ou des groupes politiques du Sénat ; qu'en vertu de l'article 6 du même acte, les documents de communication devaient porter la mention " Sénat - Musée du Luxembourg " ou " Le Sénat présente ", en cohérence, d'ailleurs, avec le fait que les préfaces des catalogues des expositions devaient être signées par le président du Sénat ; qu'en vertu de l'article 12 du même acte, l'occupant devait communiquer annuellement au Sénat, aux fins de contrôle, un compte-rendu financier détaillant la totalité des recettes et des dépenses, ainsi qu'un bilan et un compte de résultats certifiés par le commissaire aux comptes ; que l'ensemble des clauses de l'autorisation délivrée pour la période courant à compter du 23 février 2009, qui ont permis au Sénat, au-delà du seul souci d'une utilisation du domaine public conforme à son objet et à sa destination, d'intervenir largement dans les divers aspects de l'activité d'expositions temporaires qu'il a ainsi créée ou maintenue, doivent être regardées comme révélant la volonté du Sénat d'organiser dans le " musée du Luxembourg " un service public culturel et d'en déléguer l'exploitation, sous son contrôle, à la société SVO Musée du Luxembourg ; qu'ainsi, à l'appui de ses conclusions indemnitaires, celle-ci peut utilement soutenir qu'en accordant cette autorisation d'occupation temporaire du domaine public, le président du Sénat doit être regardé comme ayant accordé la concession d'un service public ; 4. Considérant, toutefois, que lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que ce n'est que dans le cas où il constate une irrégularité tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement que le juge doit écarter le contrat et peut alors régler le litige sur le terrain extracontractuel ; 5. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 38 de la loi susvisée du 29 janvier 1993 modifiée, " les délégations de service public des personnes morales de droit public sont soumises par l'autorité délégante à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat " ; que pour demander à la Cour d'écarter l'application du contrat requalifié, et de l'indemniser de ses dépenses utiles sur le fondement de l'enrichissement sans cause, ainsi que d'un préjudice d'image sur le fondement de la responsabilité quasi-délictuelle, la société SVO musée du Luxembourg fait valoir que si l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public lui a été accordée à l'effet du 23 février 2009 après mise en oeuvre d'une procédure de publicité et de mise en concurrence, cette procédure n'était pas régulière au regard des prescriptions réglementaires, dès lors que l'avis d'appel à candidature mentionnait à tort, et au prix d'un détournement de procédure, qu'il portait sur une simple autorisation d'occupation domaniale ; que toutefois, en l'espèce, l'illégalité ainsi invoquée, qui portait sur la seule procédure de dévolution du contrat et non sur la licéité du contenu de celui-ci ou sur les conditions dans lesquelles les parties avaient donné leur consentement, ne peut, eu égard au principe de loyauté des relations contractuelles, être regardée comme ayant entaché le contrat d'un vice d'une gravité suffisante pour que l'une des parties soit fondée, à l'appui d'une demande indemnitaire dirigée contre l'autre partie, à demander au juge d'écarter le contrat pour accueillir des demandes fondées sur la responsabilité quasi contractuelle ou quasi délictuelle du cocontractant ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société SVO Musée du Luxembourg n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande principale ; Sur les conclusions subsidiaires de la société SVO Musée du Luxembourg : 7. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article 3 de la convention du 27 juillet 2007, il incombait à la société SVO Musée du Luxembourg d'obtenir l'approbation du président du Sénat sur les expositions qu'elle projetait d'organiser ; qu'elle soutient que le Sénat a manqué à ses obligations contractuelles en retardant abusivement, jusqu'en octobre 2008, son approbation de l'organisation de l'exposition " Filippo et Filippino Lippi, la Renaissance à Prato " qui s'est tenue du mois de mars au mois d'août 2009, et jusqu'au mois de mai 2009 son approbation de l'exposition " Louis Comfort Tiffany, couleur et lumière ", qui s'est tenue du 16 septembre 2009 au 1er février 2010 ; qu'elle aurait ainsi subi un important préjudice d'image lié à la circonstance qu'elle a été placée en situation délicate envers ses partenaires eu égard au long délai, de l'ordre de deux années, nécessaire pour l'organisation de ces expositions ; que s'agissant de la seconde de ces deux expositions, il ressort de l'instruction qu'un accord écrit avait été donné, sous la seule réserve de la signature d'un avenant, dès le 1er décembre 2008 ; qu'en l'absence de clauses contractuelle lui imposant un délai déterminé pour donner son approbation, le Sénat indique, sans être sérieusement démenti, que des accords informels étaient systématiquement donnés, précisément pour permettre à la société SVO Musée du Luxembourg de mener en temps utile toutes les démarches nécessaires à l'organisation des expositions concernées ; qu'en tout état de cause, il ne ressort pas de l'instruction que la société SVO Musée du Luxembourg aurait effectivement et de façon certaine subi le préjudice d'image qu'elle invoque, sans d'ailleurs en faire une évaluation plausible, du fait du retard avec lequel les deux expositions précitées auraient bénéficié d'une décision d'approbation formelle et écrite ; 8. Considérant, en deuxième lieu, que si la société appelante fait valoir de même que le président du Sénat aurait méconnu ses obligations contractuelles en ne répondant pas explicitement, avant le 1er décembre 2008, aux demandes qu'elle avait formulées en mai et en juin 2008 pour l'approbation des deux expositions qu'elle envisageait d'organiser au printemps et à l'automne 2010, il ne résulte pas de l'instruction que le retard ainsi invoqué, à le supposer fautif, ait pu générer pour l'intéressée le préjudice d'image qu'elle lui impute ; 9. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 3 de la convention du 25 juillet 2007, le président du Sénat devait approuver la programmation des expositions compte tenu de la compatibilité de celles-ci avec le prestige du Sénat ; que la société SVO Musée du Luxembourg fait valoir que les divers courriers par lesquels le président du Sénat ou son représentant lui avait indiqué, au cours de l'année 2008, qu'il différait son approbation formelle sur les projets d'exposition en raison de la proximité des élections sénatoriales, qui devaient aboutir à l'élection d'un nouveau président du Sénat au 1er octobre 2008, ou en raison de l'audit commandé à un prestataire extérieur pour vérifier les modalités de gestion du musée du Luxembourg par la société SVO Art puis par la société SVO Musée du Luxembourg, ne peuvent être regardés comme reposant sur le motif prévu à l'article 3 de la convention ; qu'à supposer, toutefois, que des fautes contractuelles de nature à engager la responsabilité du Sénat puissent être ainsi relevées, il ne résulte pas de l'instruction que la société SVO Musée du Luxembourg ait subi de ce fait, de façon directe et certaine, le préjudice d'image dont elle se prévaut, sans d'ailleurs le chiffrer de façon plausible ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que si l'article 6-3 de la convention signée le 25 juillet 2007 prévoit que le président du Sénat signe la préface des catalogues de chacune des expositions présentées au musée du Luxembourg, et s'il est établi que les catalogues des expositions " Filippo et Filippino Lippi, la Renaissance à Prato " et " Louis Comfort Tiffany, couleur et lumière " ont été seulement préfacées par un texte " du Sénat ", la société SVO Musée du Luxembourg n'établit pas qu'elle aurait de ce fait subi le préjudice d'image qu'elle invoque ; 11. Considérant, en cinquième lieu, que si la société appelante soutient qu'elle n'a été informée de la résiliation de la convention, décidée le 1er juillet 2009 par le bureau du Sénat, qu'au lendemain du communiqué diffusé à la presse à l'issue de la séance de ce bureau, il ne résulte pas d'une telle circonstance que le Sénat aurait ainsi commis, dans l'exécution de ses obligations contractuelles, une faute de nature à ouvrir droit à indemnisation au profit de la société SVO Musée du Luxembourg ; 12. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société SVO Musée du Luxembourg n'est pas fondée à demander à être indemnisée du préjudice qu'elle soutient avoir subi en raison de méconnaissances par le Sénat de son obligation d'exécuter loyalement le contrat ; 13. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la convention signée le 25 juillet 2007 : " La présente autorisation a un caractère précaire et révocable. Sa résiliation n'ouvre droit à aucune indemnité. Toutefois, dans le cas où la résiliation est prononcée alors qu'une exposition est en cours, l'occupant a droit à une indemnité égale à la moyenne des recettes journalières hors taxes réalisées par l'exposition depuis son ouverture multipliée par le nombre de jours restants. L'occupant a également droit à une indemnité si, du fait de la résiliation, il est dans l'incapacité d'organiser la plus prochaine exposition programmée. Cette indemnité est fixée par accord entre le Sénat et l'occupant " ; 14. Considérant, d'une part, qu'il ressort de l'instruction que la résiliation anticipée par le Sénat de la convention signée le 27 juillet 2007 était motivée, en substance, par le souci de mettre en cohérence les modalités d'exploitation du musée du Luxembourg, telles qu'affichées par les clauses de la convention, avec " la réalité des choses ", dans le cadre d'une délégation de service public constituant " un cadre juridique clarifié et sécurisé " et permettant la conduite d'une politique culturelle plus active, le musée du Luxembourg étant un élément crucial du prestige de l'institution ; qu'un tel motif ressort de l'intérêt général, alors même que les conventions portant autorisation d'occupation domaniale ayant antérieurement régi l'exploitation du musée peuvent être regardées comme revêtant les caractéristiques essentielles de délégations de service public ; qu'ainsi, la société SVO Musée du Luxembourg n'est pas fondée à soutenir que la résiliation anticipée aurait été décidée par le Sénat sans motif d'intérêt général, et que par suite cette décision serait de nature à engager la responsabilité pour faute du Sénat envers son cocontractant ; 15. Considérant, d'autre part, que les dispositions précitées de l'article 13 de la convention n'excluent aucunement toute possibilité d'indemnisation de l'occupant ; que par suite, la société SVO Musée du Luxembourg n'est en tout état de cause pas fondée à soutenir que du fait de son caractère " léonin ", cette clause devrait rester sans incidence sur son droit à indemnisation dans le présent litige ; 16. Considérant, enfin, qu'il est constant qu'aucune exposition n'était en cours au 1er février 2010, date d'effet de la résiliation décidée le 1er juillet 2009 ; qu'il résulte de l'instruction que si la société SVO Musée du Luxembourg avait envisagé de réaliser deux expositions au cours de l'année 2010, et en avait fait part au Sénat pour demander l'approbation du président sur ces projets conformément à l'article 3 de la convention du 25 juillet 2007, ces projets n'avaient donné lieu qu'à une appréciation favorable des services du Sénat, en juin 2008, et non à une approbation, même de principe ; qu'ils avaient au contraire donné lieu à un courrier du secrétaire général de la questure et du directeur de cabinet du président du Sénat en date du 1er décembre 2008 indiquant à l'intéressée qu'aucun projet d'exposition pour l'année 2010 ne serait approuvé par le président tant qu'il n'aurait pas été statué sur le sort de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public délivrée le 25 juillet 2007 ; qu'ainsi, à la date d'effet de la résiliation, aucune exposition n'était programmée au sens des dispositions précitées de l'article 13 de la convention ; que par suite, en application de ces mêmes dispositions, la société SVO Musée du Luxembourg ne peut prétendre à être indemnisée des préjudices subis du fait de la décision de résiliation anticipée ; Sur les conclusions d'appel incident formées par le Sénat : 17. Considérant que dans le dernier état de ses conclusions d'appel incident, le Sénat soutient que lui reste due par la société SVO Musée du Luxembourg une somme de 15 835,04 euros, correspondant à des frais de dépose de la scénographie de la dernière exposition organisée avant son éviction ; qu'il produit à cette fin une facture établie le 14 octobre 2010 par la Réunion des musées nationaux (RMN), nouveau délégataire du service public, lui refacturant cette somme pour des travaux de " démolition et enlèvement en décharge des éléments de scénographie de l'exposition " Tiffany " et complément de dépose et de démolition dans l'espace librairie " ; 18. Considérant, cependant, qu'en vertu de l'article 1.5 de la convention du 25 juillet 2007, un état des lieux doit être établi en début et en fin d'occupation, portant sur " la consistance et l'état des locaux, des équipements et du matériel ", l'occupant pouvant ainsi, au vu de ce document, voir mis à sa charge les travaux éventuels de remise en état ou le remplacement du matériel manquant, dès lors qu'aux termes de ce même article, il est tenu de " restituer les locaux en l'état dans lequel ils ont été mis à sa disposition " ; qu'il n'est pas contesté qu'un tel état contradictoire n'a pas été dressé lors du départ de la société SVO Musée du Luxembourg, faisant apparaître la nécessité de travaux de remise en état pour le montant tardivement réclamé par le Sénat ; que dans ces conditions, les conclusions d'appel incident présentées à due concurrence par le Sénat doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la Cour ne peut pas faire bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par la société SVO Musée du Luxembourg, qui doit être regardée comme la partie perdante dans la présente affaire, doivent dès lors être rejetées ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux mêmes conclusions présentées par le Sénat à l'encontre de la société SVO Musée du Luxembourg ; D E C I D E : Article 1er : La requête de la société SVO Musée du Luxembourg est rejetée. Article 2 : Les conclusions d'appel incident présentées par le Sénat, et celles tendant à l'application à son bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 8 N° 11PA03648