CAA de PARIS, 3ème chambre, 01/12/2020, 20PA00414, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-01
Numéro : 20PA00414
Président : M. le Pdt. BOULEAU
Rapporteur : M. Christian  BERNIER
Commissaire du gouvernement : Mme PENA
Avocat(s) : JURISCAL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La commune de Païta a demandé au tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie d'annuler pour excès de pouvoir la décision du président de la province Sud du 27 octobre 2016 refusant de lancer l'enquête administrative prévue à l'article 3 de la délibération n° 74 du 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud. Par un jugement n°1600394 du 15 juin 2017, le tribunal administratif a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 17PA03089 du 29 mars 2018, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel de la commune de Païta tendant à l'annulation de ce jugement. Par une décision n° 421952 du 30 janvier 2020, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi par la commune de Païta, a annulé l'arrêt n° 17PA03089 de la cour administrative d'appel de Paris du 29 mars 2018 et lui a renvoyé l'affaire. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 15 septembre 2017 sous le n° 17PA03089 et des mémoires enregistrés le 3 octobre 2017 et le 11 mars 2018, la commune de Païta, représentée par Me A..., a demandé à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1600394 du 15 juin 2017 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; 2°) d'annuler la décision du président de la province Sud du 27 octobre 2016 refusant de lancer l'enquête administrative prévue à l'article 3 de la délibération n° 74 du 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud ; 3°) de mettre à la charge de la province Sud le versement d'une somme de 500 000 F CFP sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle a soutenu que : - sa demande de première instance est recevable, dès lors qu'il n'existe aucun conflit d'intérêt entre le maire et la commune ; - le jugement est insuffisamment motivé ; - le président de l'assemblée de province ne dispose d'aucun pouvoir pour apprécier en lieu et place de l'assemblée de province la légalité du plan urbain de développement d'une commune ; - la décision est entachée de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 24 janvier 2018, la province Sud, représentée par Me E... conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la commune de Païta sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle a soutenu que : - la demande de première instance est irrecevable, faute pour la commune d'avoir justifié qu'elle avait valablement saisi les premiers juges avant l'intervention du jugement attaqué ; - aucun des moyens de la requête n'est fondé. Après l'annulation de l'arrêt du 29 mars 2018 par le Conseil d'Etat et le renvoi de l'affaire à la cour, la requête n° 17PA03089 a été enregistrée à nouveau sous le n° 20PA00414. Par une lettre du 13 février 2020, la Cour, en application de l'article R.611-8-1 du code de justice administrative, a invité les parties à produire un mémoire récapitulatif. Par un mémoire récapitulatif enregistré le 10 avril 2020, et un mémoire enregistré le 15 octobre 2020, la province Sud, représentée par le cabinet CLL Avocats, demande à la Cour : 1°) de rejeter la requête de la commune de Païta ; 2°) de mettre à la charge de la commune de Païta la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la demande introduite le 6 novembre 2016 par le premier adjoint au maire était irrecevable, et la délibération du conseil municipal du 10 juin 2017 n'a pas régularisé ce vice ; - la délibération du conseil municipal du 30 avril 2014 ne pouvait fonder l'action en justice engagée par la commune ; - le jugement est suffisamment motivé ; - les plans d'urbanisme sont préparés en étroite concertation entre la province et la commune, et le président de l'assemblée de la province, qui n'est pas un simple exécutant, peut refuser de soumettre à enquête publique un plan entaché d'une illégalité qui ferait obstacle à son adoption sans une refonte complète ; - une telle enquête publique serait au demeurant inutile si le plan ne pouvait pas être adopté sans remaniements majeurs, ce qui est le cas en l'espèce ; - il n'y a pas eu de détournement de pouvoir. Par un mémoire, enregistré le 12 avril 2020, et des mémoires enregistrés les 8 octobre 2020 et 22 octobre 2020, la commune de Païta, représentée par la société d'avocats JurisCal demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1600394 du 15 juin 2017 du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie ; 2°) d'annuler la décision du président de la province Sud du 27 octobre 2016 refusant de lancer l'enquête administrative prévue à l'article 3 de la délibération n° 74 du 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud ; 3°) de mettre à la charge de la province Sud le versement d'une somme de 500 000 F CFP sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le maire, alors même qu'il était propriétaire foncier de la commune, n'était pas dans une situation de conflit ou d'opposition d'intérêts ; - le jugement attaqué est insuffisamment motivé et il n'a pas été clairement répondu au moyen tiré de l'absence de pouvoir d'appréciation du président de l'assemblée de la province pour organiser l'enquête publique ; - le président de la province ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation qui lui permettrait de bloquer pour des motifs d'opportunité l'élaboration d'un plan d'urbanisme directeur ; - il ne pouvait au demeurant se fonder sur l'avis du 3ème comité d'études qui s'est majoritairement prononcé en faveur du projet qui n'était entaché d'aucune illégalité ; - les dispositions litigieuses du projet de plan n'étaient pas illégales ; - les manoeuvres de retardement du président de l'assemblée de la province tendent à maintenir sa maitrise sur le foncier et l'urbanisme de la commune. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ; - le code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie ; - la loi du pays n° 2015-1 du 13 février 2015 relative à la partie du code de l'urbanisme en Nouvelle-Calédonie ; - la délibération n° 74 des 10 et 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud, modifiée ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. B..., - les conclusions de Mme Pena, rapporteur public, - les observations de Me D..., représentant la commune de Païta, et de Me E..., représentant la province Sud. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 14 octobre 2010, l'assemblée de la province Sud de Nouvelle-Calédonie a décidé d'élaborer le plan d'urbanisme directeur de la commune de Païta suivant les modalités définies par la délibération n° 74 des 10 et 11 mars 1959 portant réglementation de l'urbanisme en Nouvelle-Calédonie. Compte tenu des divergences d'appréciation entre la province Sud et la commune de Païta qui demeuraient à l'issue de la troisième réunion du comité d'études qui s'était réuni le 29 septembre 2016, et en se fondant sur les réserves émises par ce comité et sur l'absence d'accord sur les modifications à apporter au projet, le président de l'assemblée de la province Sud, par un courrier du 27 octobre 2016, a refusé d'ouvrir l'enquête administrative relative au plan d'urbanisme directeur. 2. La commune de Païta a relevé appel du jugement du 15 juin 2017 par lequel le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie avait rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du président de l'assemblée de la province Sud du 27 octobre 2016. Par un arrêt du 29 mars 2018, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté cet appel en retenant une fin de non-recevoir tirée de ce que le premier adjoint au maire qui avait introduit la demande devant le tribunal n'avait pas qualité pour représenter la commune. Par une décision du 30 janvier 2020, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi par la commune de Païta, a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 29 mars 2018 et lui a renvoyé l'affaire. Il appartient donc à la Cour de réexaminer l'ensemble du litige, dans les limites des moyens et conclusions résultant du mémoire récapitulatif produit le 12 avril 2020 par la commune de Païta après l'invitation prévue par l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative. Sur la régularité du jugement : 3. Le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a cité aux points 4 à 6 de son jugement les textes dont il faisait application. Au point 7, il a rappelé que la compétence des assemblées de province se limitait au cours de la phase litigieuse à rendre public le projet de plan d'urbanisme directeur de la commune puis à approuver ce plan et il en déduit que la décision d'organiser l'enquête administrative appartenait donc au président de l'assemblée de province. Ce faisant, les premiers juges n'ont pas omis de répondre au moyen soulevé par la commune de Païta tiré de ce que le président de l'assemblée n'avait pas compétence pour bloquer le processus d'élaboration du plan, ce pouvoir revenant à l'assemblée de la province, et l'interprétation qu'ils ont donnée des textes dont ils ont fait application explique la solution retenue. Le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments de la commune en faveur d'une interprétation différente a ainsi suffisamment motivé sa décision. La contestation de cette interprétation par la commune relève du bien-fondé du jugement et non de sa régularité. La commune de Païta n'est pas, dès lors, fondée à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier et devrait être annulé Sur le bien-fondé du jugement : 4. L'article 50 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Dans le respect des principes directeurs du droit de l'urbanisme fixés par le congrès, l'assemblée de province approuve les documents d'urbanisme de la commune sur proposition du conseil municipal. Le document est considéré comme approuvé si l'assemblée ne s'est pas prononcée dans le délai d'un an. ". 5. Aux termes de l'article 3 de la loi du pays n° 2015-1 du 13 février 2015 relative à la partie du code de l'urbanisme en Nouvelle-Calédonie : " I- Les plans d'urbanisme directeurs mis en élaboration ou en révision avant la publication de la présente loi du pays sont arrêtés et rendus publics dans le délai de deux ans à compter de cette publication selon la procédure prévue par la délibération n° 74 des 10 et 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud ou la délibération n° 2008-55/APN du 22 février 2008 relative aux plans d'urbanisme. Les plans d'urbanisme directeurs mentionnés à l'alinéa précédent sont approuvés selon la procédure prévue au chapitre II du titre I du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie. ". Il en résulte que l'élaboration du plan d'urbanisme de la commune de Païta, décidée le 14 octobre 2010 est régie par les deux délibérations mentionnées par cette loi du pays. 6. L'article 2 de la délibération n° 24 du 8 novembre 1989 modifiant la délibération n° 74 des 10 et 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud dispose que : " La décision d'élaborer un plan d'urbanisme ou d'aménagement des zones couvertes est prise par délibération de l'assemblée de la province sur proposition ou après avis du ou des conseils municipaux concernés. La délibération définit également les éléments que doit comporter le projet. Le plan est établi en concertation avec les communes concernées ". 7. Aux termes de l'article 2 de la délibération modifiée n° 40-2010/APS de l'assemblée de la province Sud du 14 octobre 2010 portant mise en élaboration du plan d'urbanisme directeur de la commune de Païta : " La commune de Païta procède à l'élaboration d'un plan d'urbanisme directeur couvrant l'intégralité de son territoire. " et aux termes de l'article 3 du même texte : " Les études correspondantes sont organisées par la mairie de Païta, assistée par la province Sud, sous la direction d'un comité d'études. / Des groupes de travail thématiques, associant l'ensemble des services et organismes concernés par les différents volets qui touchent au plan d'urbanisme, pourront être organisés par la commune de Païta. / Les autorités coutumières seront également consultées pour avis. / Les étapes d'avancement du plan d'urbanisme directeur sont validées par un comité d'études comprenant : - le président de l'assemblée de la province Sud ou son représentant ; - trois membres de l'assemblée de province, désignés par cette dernière dans le respect du principe de la représentation proportionnelle des groupes politiques qui y sont représentés ; - le maire de la commune de Païta ou son représentant ; - le président de l'ordre des architectes ou son représentant ; - les présidents de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre de métiers et de l'artisanat et de la chambre d'agriculture, ou leur représentant ; - le directeur de l'agence de développement rural et d'aménagement foncier de Nouvelle-Calédonie ou son représentant ; - le directeur du service de l'aménagement et de la planification du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou son représentant ; - le directeur de l'équipement de la province Sud ou son représentant./ Le secrétariat du comité d'études est assuré par la direction de l'équipement de la province Sud. ". 8. L'article 3 de la délibération n° 74 du 11 mars 1959 relative aux plans d'urbanisme en province Sud prévoit que : " 1°) le plan d'urbanisme détaillé, établi en concertation avec la (les) commune(s) concernée(s), est communiqué aux organismes, établissements et services publics intéressés qui disposent d'un délai de trois mois pour faire connaître leur avis. Passé ce délai, l'avis est réputé favorable. 2°) Lorsque les avis ont été recueillis ou sont réputés acquis, le projet de plan, éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis, est rendu public par l'Assemblée de province après avis du comité d'aménagement et d'urbanisme de la province Sud. Le plan rendu public comporte en annexe la liste des personnes publiques consultées ainsi que les avis émis. Outre les formalités de publicité obligatoire eu égard à la nature de l'acte, l'arrêté rendant public le plan fait l'objet pendant un mois d'un affichage dans la ou les mairies concernées. 3°) Le plan d'urbanisme est soumis par le président de l'assemblée de province à une enquête publique dans les conditions fixées par le titre 4 du livre 1er du code de l'environnement de la province Sud. (...) ". 9. Enfin aux termes de l'article 173 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : " Le président de l'assemblée de province est l'exécutif de la province et, à ce titre, représente celle-ci. Il prépare et exécute les délibérations de l'assemblée... ". L'article 169 de ce texte prévoit par ailleurs que le président de l'assemblée de province fixe l'ordre du jour des séances de l'assemblée. 10. Il résulte de la combinaison des textes cités aux points précédents que l'initiative d'élaborer un plan directeur d'urbanisme communal appartient à l'assemblée de la province sur proposition ou après avis du conseil municipal concerné. Le projet de plan est établi par la province en concertation avec la commune à qui il incombe, dans un premier temps, d'élaborer ce projet. Lorsque le comité d'études présidé par le président de l'assemblée de la province, auquel siège également le maire ainsi que d'autres personnalités, a validé les étapes d'avancement du plan d'urbanisme directeur élaboré par la commune, la province engage l'enquête administrative en communiquant pour avis aux organismes, établissements et services publics intéressés le projet de plan. Ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis, est rendu public par l'assemblée de province puis soumis à une enquête publique par le président de l'assemblée de province. Il est éventuellement modifié pour tenir compte du résultat de l'enquête publique et il prend un caractère définitif quand le conseil municipal concerné propose à l'assemblée de la province de l'approuver. Le plan est adopté quand il a été approuvé par cette assemblée. 11. Ce processus implique nécessairement un accord entre la commune qui élabore le projet de plan d'urbanisme directeur et propose à l'assemblée de la province d'adopter le projet définitif, et la province qui établit le projet en concertation avec la commune, conduit la phase de consultation administrative et approuve le projet définitif. Le comité d'études qui valide les étapes d'avancement de l'élaboration du projet est l'instance où peuvent se rapprocher les points de vue en cas de désaccord entre la commune et la province sur le contenu du projet. C'est à la province qu'il revient d'apprécier si l'état d'avancement des travaux lui permet d'engager utilement la phase d'enquête administrative, la persistance à ce stade de désaccords qui ne pourraient être réglés qu'après un remaniement substantiel du projet, qui vicierait les consultations et l'enquête publique, faisant obstacle à cet engagement. Aucun des textes précités ne conférant à l'assemblée de la province le pouvoir d'arbitrer un désaccord entre le maire et le président de l'assemblée, c'est à ce dernier, chargé de l'administration provinciale et donc de l'organisation de la phase de consultation administrative, et qui prépare les décisions de l'assemblée dont il fixe au demeurant l'ordre du jour, qu'il revient de déterminer sous le contrôle du juge s'il y a lieu, en l'état des désaccords, d'engager les procédures de consultation. Il appartient au juge, qui n'a pas à se prononcer ni sur les choix et orientations respectives de la province et de la commune, ni sur le bien-fondé des positions défendues au stade de l'élaboration d'un avant-projet non publié, de déterminer si le motif tiré de désaccords est réel et sérieux, si ces désaccords étaient d'une importance telle qu'ils ne pouvaient être ultérieurement levés sans que la régularité de la phase de consultation administrative en soit affectée, et si la décision du président de l'assemblée provinciale n'est pas entachée de détournement de pouvoir. 12. Pour refuser, par la décision contestée du 27 octobre 2016, d'engager la procédure d'enquête administrative sur le plan d'urbanisme directeur de la commune de Païta, le président de la province Sud, après avoir relevé que le troisième comité d'études qui s'était réuni le 29 septembre 2016 avait subordonné son avis favorable à une modification de l'avant-projet en sorte qu'en soient retirées les dispositions susceptibles d'être considérées comme illégales, a considéré que le projet qui lui avait été adressé le 7 octobre 2016 n'était pas satisfaisant à cet égard. 13. En premier lieu, il ressort des termes mêmes du compte rendu de la réunion du comité d'études du 26 septembre 2016 que si cette instance a pris acte de certaines avancées, elle a également émis des réserves sur plusieurs aspects du projet. Par ailleurs, les points de vue des membres de l'administration de la province Sud dont un représentant présidait la réunion restaient opposés à ceux défendus par la commune sur des points importants. Il ressort des termes du tour de table final que la majorité des membres du comité a souhaité que la province et la commune rapprochent leurs positions. La commune de Païta n'est donc pas fondée à soutenir que le comité d'études avait validé l'étape et qu'il avait conclu que les conditions étaient réunies pour que soit engagée la phase de consultation administrative. 14. En second lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la décision contestée, que les désaccords portaient sur quatre aspects du projet. La commune de Païta souhaitait distinguer habitat collectif et habitat individuel pour proscrire le second et limiter le nombre de constructions par parcelles alors que la province Sud estimait que ces dispositions étaient à la fois inopportunes et illégales. La province Sud contestait également les modalités d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser qui n'avaient pas de fondement légal. Enfin, la province considérait que le projet élaboré par la commune, qui favorisait un étalement urbain à forte dispersion, prévoyait une superficie urbanisable disproportionnée au regard de l'évolution envisagée de la population, ne prévoyait pas d'équipement de proximité, inscrivait en zones à urbaniser des forêts sclérophylles et des mangroves, écosystèmes d'intérêt patrimonial, et impliquait un usage intensif de la voiture individuelle ne satisfaisait pas aux objectifs de développement durables fixés par le code de l'urbanisme néocalédonien et méconnaissait de surcroît le code de l'environnement. 15. Pour refuser d'engager, en l'état, la procédure de consultation administrative sur un avant-projet élaboré par la commune que la province ne voulait pas endosser tant en raison de ses non-conformités avec les règles qu'elle invoquait que de choix qu'elle n'approuvait pas, le président de la province Sud s'est donc fondé sur des divergences de vue majeures avec la commune de Païta dont la persistance tout au long des réunions entre les représentants de la province Sud et de la commune est d'ailleurs confirmée par les écritures des parties. Il ressort des pièces du dossier que ces divergences sont réelles et sérieuses, et qu'en raison de leur importance il n'était pas susceptible d'y remédier sans que l'avant-projet élaboré par la commune de Païta soit substantiellement remanié. Ainsi donc, c'est sans excéder ses pouvoirs que le président de la province Sud a conditionné à un accord sur les points restés en litige l'engagement de la procédure de consultation administrative qui, ainsi qu'il l'a relevé, n'aurait pu être en l'état, compte tenu des questions en suspens, que vaine, chronophage et couteuse. 16. Si la commune de Païta fait enfin valoir que le président de l'assemblée de la province Sud a délibérément retardé le processus d'élaboration du plan directeur d'urbanisme en sorte que lui soient applicables les dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme de Nouvelle-Calédonie en province Sud qui n'ont été adoptées que le 22 juillet 2016, ces allégations ne ressortent pas des pièces du dossier, les désaccords entre la commune et la province étant anciens et portant sur des orientations générales en matière d'urbanisme. Il n'est pas davantage établi que le président aurait retardé la procédure en sorte de rendre caducs les travaux engagés et ainsi maitriser toutes les demandes d'urbanisme sur le territoire de la commune. En tout état de cause, une écoute plus favorable de la commune aux objections émises à l'encontre du projet qu'elle avait élaboré l'aurait prémunie contre les conséquences juridiques d'un blocage qui, au vu des éléments produits par les parties, ne saurait être imputé à la seule province. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit dès lors être écarté. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance, que la commune de Païta n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Nouvelle-Calédonie a rejeté sa demande. 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Païta tendant à ce que soit mise à la charge de la province Sud, qui n'est pas la partie perdante, les sommes exposées par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la commune de Païta la somme de 2 000 euros à verser à la province Sud sur le fondement des mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : La requête de la commune de Païta est rejetée. Article 2 : La commune de Païta versera à la province Sud de Nouvelle-Calédonie la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Païta et à la province Sud de Nouvelle-Calédonie. Copie en sera adressée au ministre des outre-mer et au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie. Délibéré après l'audience du 3 novembre 2020, à laquelle siégeaient : - M. C..., premier vice-président, - M. B..., président assesseur, - Mme Jayer, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2020. Le rapporteur, Ch. B...Le président, M. C... Le greffier, N. DAHMANI La République mande et ordonne au ministre des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 10PA03855 2 N° 20PA00414