CAA de BORDEAUX, 5ème chambre (formation à 3), 26/06/2014, 13BX00199, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-06-26
Numéro : 13BX00199
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : LORIT

Vu la requête, enregistrée le 21 janvier 2013 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 24 janvier 2013, présentée pour le centre hospitalier de La Rochelle, dont le siège est situé rue du Docteur Schweitzer à La Rochelle (17019), représenté par son directeur en exercice, par Me Lorit, avocat ; Le centre hospitalier de La Rochelle demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1101716 du 22 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 1er juillet 2011 du directeur de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes prononçant à son encontre une sanction financière d'un montant de 197 388 euros ; 2°) d'annuler ladite décision ; 3°) de condamner l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes à lui payer la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le décret n° 2011-1209 du 29 septembre 2011 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 juin 2014 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - les observations de Me A...substituant Me Lorit, avocat du centre hospitalier de La Rochelle ; 1. Considérant qu'à la suite d'un contrôle sur place et sur pièces effectué en application de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, le directeur de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes a prononcé à l'encontre du centre hospitalier de La Rochelle, par décision du 1er juillet 2011, une sanction financière d'un montant de 197 388 euros ; que ce centre hospitalier interjette appel du jugement du 22 novembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette sanction ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant, en premier lieu, qu'après avoir rappelé les règles posées par les articles L. 162-22-18 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, notamment que le montant de la sanction était fixé dans la limite d'un pourcentage des recettes annuelles se rapportant aux activités contrôlées et variant selon le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, le tribunal administratif a indiqué que la seule circonstance que l'assiette de calcul de la sanction était constituée de l'ensemble des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux séjours entrant dans le champ du contrôle, alors que celui-ci pouvait n'être réalisé que sur la base d'un échantillon de ces séjours, ne permettait pas d'établir que le principe de proportionnalité était méconnu ; que les premiers juges ont ainsi répondu expressément au moyen invoqué par le centre hospitalier de La Rochelle et tiré de ce que la différence entre l'assiette servant de base au calcul de la sanction et l'assiette afférente au contrôle conduisait à une méconnaissance dudit principe ; 3. Considérant, en deuxième lieu, que le tribunal administratif a précisé qu'en prévoyant une échelle de peines en fonction de la gravité des manquements et en fixant le montant de l'amende selon le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale comportait un barème progressif, reposant sur la proportion des sommes indûment perçues dans les recettes d'assurance maladie ; qu'en déduisant de cette analyse que les dispositions de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale garantissaient le respect du principe de proportionnalité de la peine, le tribunal administratif a implicitement mais nécessairement répondu, pour l'écarter, au moyen du centre hospitalier de La Rochelle tiré de ce que, dans le barème fixé par cet article, le pourcentage des recettes d'assurance maladie servant pour le calcul du montant de la sanction est toujours supérieur aux pourcentages des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues ; 4. Considérant que le tribunal administratif, qui a estimé que l'irrégularité de l'avis de la commission de contrôle en date du 23 mars 2011 était sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, au motif que cette dernière repose sur l'avis que cette commission a rendu le 9 juin 2011, a répondu au moyen tiré de l'illégalité du premier avis ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement n'est pas entaché des irrégularités alléguées ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne l'exception d'illégalité des articles R. 162-42-10 à R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale : 6. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors applicable : " (...) Le contrôle porte sur tout ou partie de l'activité de l'établissement et peut être réalisé sur la base d'un échantillon tiré au sort. / (...) / A l'issue du contrôle, les personnes chargées du contrôle communiquent à l'établissement de santé par tout moyen permettant de déterminer la date de réception, un rapport qu'elles dates et signent mentionnant la période, l'objet, la durée et les résultats du contrôle et, le cas échéant, la méconnaissance par l'établissement de santé des obligations définies à l'alinéa précédent. / A compter de la réception de ce rapport, l'établissement dispose d'un délai de quinze jours pour faire connaître, le cas échéant, ses observations... " ; qu'en application du dernier alinéa de l'article R. 162-42-11 de ce code, l'unité de coordination régionale du contrôle externe doit, si le contrôle a fait apparaître des manquements aux règles de facturation, des erreurs de codage ou l'absence de réalisation d'une prestation facturée, adresser à la commission de contrôle, sur la base des données financières transmises par les caisses d'assurance maladie, un rapport de synthèse comportant, s'il y a lieu, un avis sur le montant de la sanction, accompagné du rapport de contrôle et des observations de l'établissement de santé contrôlé ; qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du même code : " Le montant de la sanction est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé sur l'avis de la commission de contrôle en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement " et qu'aux termes de l'article R. 162-42-13 de ce code : " La sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. L'établissement dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Au terme de ce délai, le directeur général sollicite l'avis de la commission de contrôle, notamment sur le montant de la sanction. Il prononce la sanction, la notifie à l'établissement dans un délai d'un mois par tout moyen permettant de déterminer la date de réception en indiquant à l'établissement le délai et les modalités de paiement des sommes en cause... " ; qu'il résulte de ces dispositions que la procédure de contrôle qu'elles organisent prévoit, en particulier, qu'à l'issue du contrôle, l'établissement de santé passible d'une sanction financière reçoive le rapport établi par les contrôleurs et dispose, avant même que ne soit saisie l'unité de coordination régionale du contrôle externe, d'un délai de quinze jours pour faire connaître ses observations ; qu'en outre, la sanction envisagée et les motifs qui la justifient doivent être notifiés à l'établissement, qui dispose alors d'un délai d'un mois pour présenter à nouveau ses observations ; 7. Considérant que ce délai d'un mois, qui intervient à l'expiration de la phase de contrôle, laquelle a déjà donné lieu à des échanges entre les médecins contrôleurs et l'établissement de santé lors de la rédaction des fiches argumentaires contradictoires, puis dans le cadre de la communication du rapport assortie d'un premier délai de quinze jours pour la formulation d'observations, est suffisant pour permettre l'exercice des droits de la défense ; que, si les prescriptions rappelées ci-dessus ne prévoient pas la possibilité pour l'établissement de santé d'être entendu avec un conseil de son choix, le dispositif ne méconnaît pas pour autant le caractère contradictoire de la procédure compte tenu des garanties qu'il comporte en autorisant l'établissement à faire valoir sa position à différents stades du contrôle ; que le rapport de synthèse établi par l'unité de coordination régionale du contrôle externe, destiné exclusivement à la commission de contrôle, a seulement pour vocation d'éclairer celle-ci afin de lui permettre de formuler l'avis qu'elle doit adresser au directeur de l'agence régionale de santé ; qu'en outre, ce rapport repose sur les éléments déjà connus de l'établissement et ne se traduit, par lui-même, par aucune mesure susceptible de porter atteinte aux intérêts de l'établissement ; que, dans ces conditions, le défaut de communication de ce document n'entache pas la procédure de contrôle telle qu'elle est prévue d'une violation du principe précité ; 8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. / Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique (...). / Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement " ; 9. Considérant que si, selon les articles R. 162-42-10 et R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, le contrôle, susceptible de porter sur tout ou sur partie de l'activité, peut être réalisé sur la base d'un échantillon tiré au sort et que le montant de la sanction est fixé en fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, ces dispositions ne constituent que des modalités techniques d'application de l'article L. 162-22-18 du même code qui prévoit qu'en cas de manquements aux règles de facturation, d'erreurs de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée, la pénalité est déterminée en considération, d'une part, du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, d'autre part, du caractère réitéré ou non des anomalies ; que l'article R. 162-42-12 du code, qui fixait des plafonds pour le montant des sanction selon, notamment, le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport à celles dues, permettait au directeur de l'agence régionale de moduler la pénalité en fonction de la gravité des anomalies et de prendre en compte les sous-facturations ; que les sanctions prononcées sur le fondement des articles précitées ont une vocation répressive et n'ont pas pour objet la répétition de l'indu ; qu'il suit de ce qui précède que, alors même que les différents pourcentages de recettes annuelles d'assurance maladie déterminant les plafonds de sanction sont supérieurs au rapport entre les sommes indument perçues et les sommes dues, le régime applicable au centre hospitalier de La Rochelle ne contrevient pas au principe de proportionnalité des sanctions ; 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'échantillonnage prévu par l'article R. 162-42-10 du code de la sécurité sociale est déterminée selon une méthode scientifique, qui fait l'objet d'une application informatique ; que le centre hospitalier de La Rochelle ne démontre pas que cette méthode serait viciée dans son principe ou excessivement sommaire et ne conduirait pas à la constitution d'échantillons représentatifs ; En ce qui concerne la procédure : 11. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le centre hospitalier de La Rochelle a été destinataire du rapport de contrôle établi le 27 octobre 2010, qu'il a reçu le 2 novembre suivant ; que les éléments constatés ont fait l'objet d'une présentation au directeur de l'établissement le 19 octobre 2010, nécessairement partielle dès lors que les opérations de contrôle n'étaient pas achevées, puis le 22 octobre 2010 à plusieurs responsables de l'établissement ; que ce dernier a fait connaître ses observations par courrier du 16 novembre 2010 ; que l'établissement a été informé, par lettre du directeur de l'agence régionale de santé de Poitou-Charentes du 18 avril 2011, de ce qu'il était susceptible de faire l'objet d'une sanction financière d'un montant de 290 142,70 euros sur le fondement de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale ; que cette lettre rappelait qu'en application de l'article R. 162-42-13 du code précité, l'établissement disposait d'un délai d'un mois pour formuler ses observations ; qu'ainsi et contrairement à ce que prétend le centre hospitalier de La Rochelle, le caractère contradictoire de la procédure n'a pas été méconnu ; 12. Considérant qu'en application de l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale, la commission de contrôle doit, après avoir reçu le rapport de contrôle et l'avis de l'unité de coordination régionale du contrôle externe, accompagné des observations de l'établissement de santé s'il y a lieu, faire connaître son avis au directeur de l'agence régionale de santé à qui il appartient de décider de poursuivre, le cas échéant, la procédure en informant l'établissement de son intention de prononcer une sanction ; que, si tel est le cas, l'établissement de santé dispose, en vertu de l'article R. 162-42-13 du code la sécurité sociale, d'un délai d'un mois pour présenter ses observations sur la sanction envisagée ; que si, à échéance de ce délai, le directeur de l'agence entend prononcer la sanction, il est tenu, par application de ce même texte, de solliciter un nouvel avis de la commission de contrôle ; qu'il résulte de l'instruction que la commission de contrôle a rendu l'avis prévu par l'article R. 162-42-11 le 23 mars 2011 et celui mentionné à l'article R. 162-42-13 le 9 juin 2011 ; que les moyens tirés de ce que la commission dont s'agit n'aurait pas été consultée ou aurait formulé à tort un avis le 23 mars 2011 ne peuvent donc qu'être écartés ; que, comme l'a jugé à juste titre le tribunal administratif, la circonstance que la commission de contrôle, dont le rôle est purement consultatif, se soit prononcée, le 23 mars 2011, en faveur d'une sanction plus élevée que celle qu'en définitive, le directeur de l'agence régionale de santé a infligée est sans incidence sur la régularité de la procédure ; 13. Considérant qu'il ressort de la décision attaquée que la sanction dont le centre hospitalier de La Rochelle a fait l'objet le 1er juillet 2011 a été prononcée par le directeur de l'agence régional de santé de Poitou-Charentes ; que si, pour les besoins de sa motivation, cette décision est assortie d'une fiche de calcul de deux pages portant l'entête de l'unité de coordination régionale de Poitou-Charentes pour la première page, de celle de l'unité de coordination régionale du Limousin pour la deuxième page, cette circonstance n'est nullement de nature à faire regarder ladite décision comme émanant de l'une ou l'autre de ces unités de coordination régionale ; qu'outre cette fiche, la décision est accompagnée, en annexe, de divers tableaux récapitulant les séjours concernés, désignés par les numéros utilisés dans l'outil de gestion des contrôles et identiques à ceux d'une fiche de liaison ; que ces tableaux mentionnent les erreurs de codage ainsi que les manquements aux règles de facturation ; qu'enfin, ladite décision vise notamment l'article L. 162-22-18 et les articles R. 162-42-8 et suivants du code de la sécurité sociale ; qu'ainsi, elle énonce les considérations de fait et les considérations de droit qui en constituent le fondement et comporte, dès lors, une motivation conforme aux prescriptions de la loi du 11 juillet 1979 ; En ce qui concerne le bien-fondé de la sanction : 14. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le centre hospitalier de La Rochelle a été sanctionné à raison d'anomalies constatées dans les champs de contrôle n° 1, n° 3 et n° 6 ; que, si le champ de contrôle n° 3 a visé le cas des patients qui sont sortis de l'établissement dès le jour de leur arrivée et qui ont bénéficié d'un acte donnant lieu à rémunération des forfaits sécurité environnement précisés, ni l'article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale, ni aucune disposition de nature législative ou réglementaire n'interdisait à l'agence régionale de santé de déterminer un champ de contrôle à partir d'une caractéristique commune des groupes homogènes de malades, reposant sur le critère de la durée du séjour ; qu'au demeurant, le centre hospitalier de La Rochelle a été informé, par lettre du directeur de l'agence régionale de santé du 30 août 2010 dont il a accusé réception le 1er septembre suivant, des définitions des champs de contrôle, en même temps que du contrôle, et ne les a pas contestés ; que le contrôle a porté sur 120 dossiers dans chacun des champs susmentionnés, qui comportaient, respectivement, 192 dossiers, 883 dossiers et 355 dossiers ; qu'il n'est pas démontré que ces échantillons, qui comprenaient un nombre significatif de dossiers, ne présentaient pas un caractère représentatif ; 15. Considérant que le juge, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré, se prononçant comme juge de plein contentieux, il lui appartient de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue ; 16. Considérant qu'aux termes de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue du décret n° 2011-1209 du 29 septembre 2011 : " Le montant de la sanction résultant du contrôle est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé après avis de la commission de contrôle. / Le directeur général de l'agence régionale de santé calcule le taux d'anomalies défini comme le quotient, d'une part, des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon, et, d'autre part, des sommes dues par l'assurance maladie au titre de la totalité des facturations de l'échantillon. / La sanction est fixée en fonction de la gravité des manquements constatés et de leur caractère réitéré, à un montant au maximum égal au montant des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou ensemble de séjours ayant fait l'objet du contrôle multiplié par le taux d'anomalies " ; que l'article 2 du décret du 29 septembre 2011 précise que les nouvelles dispositions ne sont applicables qu'aux procédures de sanction relatives à des faits commis antérieurement au 1er octobre 2011 qui n'ont pas fait l'objet, à cette date, de la notification prévue au III de l'article R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale ; que cette prescription ne saurait avoir ni pour objet, ni pour effet de faire obstacle à l'office du juge de plein contentieux à qui il appartient, lorsqu'il détermine la loi applicable à la pénalité contestée devant lui, d'appliquer, en vertu du principe de nécessité des peines issu de l'article 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les dispositions les plus douces aux agissements commis avant leur entrée en vigueur et n'ayant pas donné lieu à des décisions passées en force de chose jugée ; 17. Considérant qu'il résulte de l'instruction que le pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues s'est élevé à 176,67 % pour le champ n° 1, à 21,44 % pour le champ n° 3 et à 2,90 % pour le champ n° 6 ; qu'en application du troisième alinéa de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale, compte tenu de ces pourcentages, le plafond de la pénalité concernant le champ de contrôle n° 3 s'établit la somme de 101 623 euros, soit 21,44% des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités entrant dans ce champ, qui ont été de 473 992 euros en 2009 ; que, pour le champ de contrôle n° 6, ce plafond s'élève à la somme de 12 835 euros, correspondant à 2,90 % des recettes annuelles d'assurance maladie pour ce champ en 2009, à savoir 442 589 euros ; qu'en revanche, la sanction prononcée par le directeur de l'agence régionale de santé en ce qui concerne le champ de contrôle n° 1, soit 56 287 euros, est inférieure au plafond résultant de l'article R. 162-42-12 précité ; que, par ailleurs et alors même que les anomalies pouvaient être regardées comme réitérées pour ce qui concerne les champs n° 1 et n° 3 au regard des résultats d'un précédent contrôle en 2007, le directeur de l'agence régionale de santé a, pour tenir compte des circonstances de l'espèce, notamment des sous-facturations, décider d'appliquer au montant maximal de la sanction une réduction de 30 %, qu'il convient de maintenir ; qu'eu égard à la spécialité de son objet, le centre hospitalier ne saurait sérieusement arguer de la complexité des modalités de tarification en vigueur ; que, compte tenu de ces éléments et eu égard à la répétition des manquements ainsi que des erreurs de codage, en particulier en ce qui concerne le champ n° 1 dans lequel ont été relevées 102 anomalies sur les 120 dossiers contrôlés, la facturation de 99 séjours étant injustifiée, il y a lieu de fixer le montant total de la sanction mise à la charge du centre hospitalier de La Rochelle en application des dispositions précitées à la somme de 119 521 euros ; 18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le centre hospitalier de La Rochelle est fondé à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Poitiers dans la seule mesure de la différence entre la sanction prononcée par l'agence régionale de santé et celle telle que fixée au point 17 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 19. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre hospitalier de La Rochelle, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme dont l'Etat demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du centre hospitalier de La Rochelle présentées sur ce fondement et dirigées contre l'agence régional de santé de Poitou-Charentes ; DECIDE : Article 1er : La sanction prononcée par la décision du 1er juillet 2011 du directeur de l'agence régional de santé de Poitou-Charentes est ramenée de la somme de 197 388 euros à celle de 119 521 euros. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers n° 1101716 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt. Article 3 : Le surplus de la requête du centre hospitalier de La Rochelle est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la ministre des affaires sociales et de la santé tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. '' '' '' '' 2 No 13BX00199