CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 05/11/2024, 23MA00312, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-11-05
Numéro : 23MA00312
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : LAWTEC - SOCIÉTÉ D'AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Par une requête enregistrée sous le n°1906721, M B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler, d'une part l'arrêté du 27 mars 2019 du préfet coordonnateur des itinéraires routiers portant bénéfice d'un avancement d'échelon au titre de l'année 2019 et, d'autre part, l'arrêté du 6 mars 2019 le reclassant dans le corps des personnels d'exploitation des travaux publics de l'Etat, et d'enjoindre à l'Etat de l'inscrire au prochain tableau d'avancement des chefs d'équipe principaux d'exploitation et de reconstituer sa carrière en lui faisant bénéficier de la bonification "zone urbaine sensible " (ZUS) de trois mois. Par une seconde requête, enregistrée sous le n° 1910832, M. A... a demandé au même tribunal d'annuler cet arrêté du 6 mars 2019 et d'enjoindre à l'Etat de reconstituer sa carrière en lui faisant bénéficier de la bonification " ZUS " de trois mois. Par un jugement n° 1906721, 1910832 du 5 décembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes après les avoir jointes. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 février 2023 et le 22 janvier 2024, M. A..., représenté par Me Zago, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement n° 1906721, 1910832 rendu le 5 décembre 2022 par le tribunal administratif de Marseille ; 2°) d'annuler ces arrêtés ; 3°) d'enjoindre à l'Etat de reconstituer sa carrière en le faisant bénéficier de la bonification " ZUS " et en l'inscrivant au tableau d'avancement des chefs d'équipe principaux d'exploitation à compter du 6 mars 2019 ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - c'est à tort que le tribunal a rejeté comme irrecevables ses conclusions contre l'arrêté du 27 mars 2019 dès lors que, pour son avancement d'échelon, n'a pas été prise en compte la bonification pour service en zone urbaine sensible de 2013 à 2016, laquelle a été l'objet d'une demande le 31 août 2017, qui lui conférait un intérêt pour agir contre cet arrêté et justifie une injonction de prendre en compte sa bonification dans sa reconstitution de carrière ; - s'agissant de l'arrêté du 6 mars 2019, contre lequel ses conclusions sont recevables : * l'article 8 du décret n° 2018-1148 du 14 décembre 2018 est illégal par la voie de l'exception, d'une part, en méconnaissant le principe d'égalité du fait de ce que, par l'effet de ce décret, l'intéressé, reclassé dans le grade des agents d'exploitation principaux, seul grade à subir un tel déclassement, cesse d'exercer des missions d'encadrement, et de ce qu'il n'a été inscrit au tableau d'avancement qu'à la fin de l'année 2019, à la différence d'autres agents nommés plus tôt, et, d'autre part, en méconnaissant les dispositions de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 ; * l'arrêté est illégal dès lors qu'il n'a pu bénéficier d'une inscription au tableau d'avancement qu'à la fin de l'année 2019 et non au début de cette année, à la différence d'autres agents, en violation du principe d'égalité. Par un mémoire en défense, enregistré les 12 décembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête, en faisant valoir que les conclusions contre l'arrêté du 6 mars 2019 sont irrecevables, faute de comporter des moyens d'appel, et que le surplus de l'argumentation d'appel n'est pas fondé. Par une ordonnance du 9 février 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 26 février 2024, à 12 heures. Un mémoire a été enregistré le 19 juillet 2024 et présenté par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et n'a pas été communiqué. Par une lettre du 17 septembre 2024, la Cour a demandé au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, d'une part, de préciser si M. A... a pu effectivement bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté de trois mois qu'il réclame, et d'autre part, de produire l'arrêté ou la décision affectant M. A... en novembre 2016 au service d'ingénierie routière (SIR) de la direction interdépartementale des routes Méditerranée (DIR MED) localisée à Marseille et le cas échéant, de préciser la date de prise d'effet de cette affectation. Le ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, a produit des observations et des pièces, en réponse à la mesure d'instruction de la Cour, les 4 et 10 octobre 2024 et précise que le litige a perdu son objet, dès lors que sa direction s'engage, d'une part, à reconstituer sa carrière en intégrant les trois mois de bonification d'ancienneté à la date à laquelle il a été promu et reclassé dans le grade de chef d'équipe d'exploitation principal des travaux publics de l'État, le 1er janvier 2019 et, d'autre part, à procéder à la régularisation financière par un versement de la somme de 420 euros. M. A... a produit des pièces le 11 octobre 2024, en réponse aux productions du ministre, qui ont été communiquées à ce dernier. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; - le décret n° 91-393 du 25 avril 1991 ; - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; - le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996 ; - le décret n° 2006-304 du 16 mars 2006 ; - le décret n° 2018-1148 du 14 décembre 2018 ; - l'arrêté du 10 décembre 1996 fixant la liste des secteurs prévus à l'article 1er (3°) du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - et les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., chef d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat, en poste au service d'ingénierie routière (SIR) de la direction interdépartementale des routes Méditerranée depuis le 1er novembre 2013, a été reclassé dans le grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics par un arrêté du préfet coordonnateur des itinéraires routiers de Méditerranée du 6 mars 2019, à compter du 16 décembre 2018, au 8ème échelon, avec une ancienneté d'un an et dix mois. Par un second arrêté du 27 mars 2019, le préfet a prononcé l'avancement de M. A... au 9ème échelon de son nouveau grade, à compter du 12 février 2019, sans ancienneté. Par un jugement du 5 décembre 2022, dont M. A... relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces deux arrêtés et à ce qu'il soit enjoint au ministre chargé de la transition écologique de l'inscrire au prochain tableau d'avancement des chefs d'équipe principaux d'exploitation et de reconstituer sa carrière en le faisant bénéficier de la bonification " ZUS " de trois mois. Sur le bien-fondé du jugement en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. A... dirigées contre l'arrêté du 6 mars 2019 : En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'article 8 du décret du 14 décembre 2018 : 2. Les fonctionnaires, placés dans une situation statutaire et réglementaire, ne peuvent invoquer aucun droit acquis au maintien de leur statut, lequel peut être modifié à tout moment, dans le respect des dispositions législatives en vigueur, aucun principe général du droit ne faisant obstacle à ce que cette réglementation statutaire soit modifiée dans un sens moins favorable. 3. Aux termes de l'article 8 du décret du 14 décembre 2018 modifiant le décret du 25 avril 1991 portant dispositions statutaires applicables au corps des personnels d'exploitation des travaux publics de l'Etat : " Les agents ayant le grade de chef d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat à la date d'entrée en vigueur du présent décret sont reclassés de plein droit au même échelon dans le grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat et conservent l'ancienneté acquise dans cet échelon et dans ce grade. Les services accomplis dans le grade de chef d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat sont assimilés à des services accomplis dans le grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat pour l'application de l'article 14 du décret du 25 avril 1991 précité, dans sa rédaction issue du présent décret ". 4. Il résulte en outre des dispositions de l'article 4 du décret du 25 avril 1991, telles que modifiées par l'article 3 du décret du 14 décembre 2018, que les agents d'exploitation principaux des travaux publics de l'Etat, qui sont chargés de l'exécution de tous travaux d'entretien, de maintenance, de grosses réparations et d'équipement, n'exercent pas, à la différence des chefs d'équipe d'exploitation sous l'empire de l'ancienne réglementation, des missions d'encadrement. 5. D'une part, si par l'effet de la combinaison des articles 3 et 8 du décret du 14 décembre 2018, les chefs d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat, ainsi reclassés dans le grade d'agent d'exploitation, n'exercent plus de fonctions d'encadrement en application des dispositions citées au point 4, ils n'avaient aucun droit acquis au maintien des règles qui les régissaient, ainsi qu'il a été dit au point 2, notamment en ce qui concerne leur grade. Dès lors, en outre, qu'il résulte de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, devenu l'article L. 411-5 du code général de la fonction publique, que le grade, distinct de l'emploi, confère à son titulaire une simple vocation à occuper l'un des postes qui lui correspondent, c'est sans méconnaître ces dispositions législatives que le décret du 14 décembre 2018 a prévu le reclassement de plein droit des agents ayant le grade de chef d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat au même échelon dans le grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat, sans maintenir au bénéfice de ces agents la vocation à exercer des fonctions d'encadrement qu'ils tiraient de leur précédent grade. 6. D'autre part, en fusionnant, dans le grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat, non seulement les grades de chef d'équipe d'exploitation des travaux publics de l'Etat, qui donnaient à leurs titulaires, avant le décret du 14 décembre 2018, vocation à exercer notamment des fonctions d'encadrement, mais aussi d'autres grades qui ne conféraient pas une telle vocation, les auteurs du décret du 14 décembre 2018, qui ont ainsi poursuivi l'objectif d'intérêt général de rénovation de la structure de la carrière des agents de catégorie C du corps des personnels d'exploitation des travaux publics de l'Etat, et qui ont prévu la possibilité pour les agents reclassés dans le grade d'agent d'exploitation principal d'accéder plus rapidement au grade de chef d'exploitation principal, n'ont pas méconnu le principe d'égalité. 7. Il suit de là que l'exception d'illégalité de l'article 8 du décret du 14 décembre 2018, prise en ses deux branches, ne peut qu'être écartée. En ce qui concerne le vice propre de l'arrêté du 6 mars 2019 allégué par M. A... : 8. L'arrêté en litige se bornant, en application des dispositions de l'article 8 du décret du 14 décembre 2018, citées au point 3, à prononcer le reclassement de M. A... au grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat à compter du 16 décembre 2018, au 8ème échelon, avec une ancienneté d'un an et dix mois, celui-ci ne peut utilement en critiquer la légalité en se plaignant de la non-prise en compte de sa valeur professionnelle et de la tardiveté de son inscription au tableau d'avancement de grade au titre de l'année 2019, alors au surplus que son avancement au grade de chef d'équipe d'exploitation principal a été prononcé par un arrêté du 13 novembre 2019, à effet au 1er janvier 2019. 9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir du ministre, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 mars 2019 et à ce qu'il soit enjoint au ministre chargé de la transition écologique de reconstituer sa carrière en l'inscrivant au tableau d'avancement des chefs d'équipe principaux d'exploitation à compter du 6 mars 2019. Sur la régularité du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. A... dirigées contre l'arrêté du 27 mars 2019 : 10. Si par l'arrêté du 27 mars 2019, le préfet coordonnateur des itinéraires routiers de Méditerranée a décidé l'avancement de M. A... au 9ème échelon de son nouveau grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat, à compter du 12 février 2019, sans ancienneté dans l'échelon, M. A... pouvait utilement en contester la légalité en soutenant qu'il aurait dû bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté prévu par le décret du 21 mars 1995, et qu'ainsi, l'ancienneté de son nouvel échelon aurait dû être supérieure à celle fixée par cet arrêté. Par suite, alors que M. A... justifie, pour la première fois en appel et de manière recevable, de sa demande du 31 août 2017 tendant au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, c'est à tort que pour rejeter ses conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté, les premiers juges ont considéré qu'il était dépourvu d'intérêt à agir contre une mesure favorable, faute de justifier d'une demande tendant au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté. Le jugement attaqué doit donc être annulé en tant qu'il a rejeté ces conclusions comme irrecevables. Au cas d'espèce, il y a lieu d'évoquer l'affaire dans cette mesure et de statuer immédiatement sur de telles conclusions. Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 27 mars 2019 : En ce qui concerne l'exception de non-lieu : 11. Contrairement à ce que soutient le préfet devant le tribunal, et à ce qu'affirme le ministre qui se borne devant la Cour à formuler des engagements de prendre une décision favorable à M. A..., il ne ressort pas des pièces du dossier que celui-ci a pu bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté de trois mois qu'il revendique sur le fondement du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles. Par suite, le ministre n'est pas fondé à soutenir que le litige aurait perdu cette partie de son objet. En ce qui concerne la recevabilité des conclusions dirigées contre l'arrêté du 27 mars 2019 : 12. En premier lieu, ainsi qu'il vient d'être dit, M. A... a pu utilement contester l'arrêté du 27 mars 2019 prononçant son avancement d'échelon en ce qu'il ne tient pas compte de l'avantage spécifique d'ancienneté de trois mois dont il prétend bénéficier en raison de son affectation, pendant une durée de trois années, dans un quartier urbain sensible. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n'est donc pas fondé à soutenir que l'intéressé n'était recevable à développer une telle argumentation qu'à l'encontre de l'arrêté du 13 novembre 2019 prononçant son avancement au grade de chef d'équipe d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat. 13. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient le préfet devant le tribunal, la seule circonstance que M. A... a présenté, dans ses deux demandes enregistrées sous les n°s 1906721 et 1910832, des conclusions contre l'arrêté du 27 mars 2019, est par elle-même sans incidence sur la recevabilité de celles-ci. 14. En dernier lieu, il est constant que l'arrêté en litige, dont le préfet affirme, sans en justifier, qu'il a été adressé au requérant par lettre simple, ne lui a jamais été régulièrement notifié. Si la circonstance qu'est portée à la connaissance d'un tiers une décision individuelle impliquant nécessairement qu'une autre décision l'ait précédée fait courir à l'égard de ce tiers le délai de recours contentieux contre cette dernière décision, M. A... ne pouvait raisonnablement déduire de ses bulletins de salaire, à compter du mois d'avril 2019, son avancement d'échelon à compter du 12 février 2019, et de la sorte avoir une connaissance suffisante de l'arrêté en litige. Ainsi la fin de non-recevoir tirée par le préfet de la tardiveté des conclusions tendant à son annulation ne peut qu'être écartée. En ce qui concerne la légalité de l'arrêté en litige : 15. D'une part, qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires de l'Etat (...) affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret. ". Selon l'article 2 du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. / Les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995 pour les fonctionnaires mentionnés au 3° de l'article 1er (...). ". 16. D'autre part, que l'article 1er du décret du 21 mars 1995 dispose que : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, mentionnés (...) à l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 susvisée, doivent correspondre : (...) 3° En ce qui concerne les autres fonctionnaires civils de l'Etat, à des secteurs déterminés par arrêté conjoint du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget. ". L'article 1er de l'arrêté du 10 décembre 1996 prévoit que : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles prévus à l'article 1er (3°) du décret du 21 mars 1995 susvisé sont les grands ensembles et les quartiers d'habitat dégradé mentionnés au I de l'article 1466 A du code général des impôts. ". En vertu de cet article 1466 A du code général des impôts, la liste de ces quartiers urbains caractérisés par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé est fixée par un décret. Depuis la publication du décret du 26 décembre 1996 fixant la liste des zones urbaines sensibles (ZUS), l'annexe de ce décret comprend, parmi ces ZUS, dans sa version applicable au litige, le quartier dit " centre nord " du deuxième arrondissement de Marseille. 17. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la réponse d'attente donnée le 31 août 2017 à la demande de M. A..., ainsi que de l'état récapitulatif des agents pouvant bénéficier de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre des quartiers prioritaires pour la politique de la ville du 1er novembre 2015 au 1er janvier 2017 établi le 18 mars 2019 par le directeur régional adjoint de l'environnement, de l'aménagement et du logement, que l'intéressé a été affecté à compter du 1er novembre 2013 au service d'ingénierie routière de la direction interdépartementale des routes Méditerranée, localisé dans un quartier de Marseille compris au nombre des zones urbaines sensibles définies par le décret du 26 décembre 1996. Il est en outre constant que M. A... a exercé dans ce quartier ses fonctions de manière continue pendant trois années, jusqu'au déménagement de son service, le 2 novembre 2016. En application des dispositions de l'article 2 du décret du 21 mars 1995, citées au point 15, il avait donc droit, pour son avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années. C'est par suite à tort que, pour calculer par l'arrêté en litige son ancienneté dans le 8ème échelon de son grade, le préfet coordonnateur n'a pas tenu compte de cet avantage spécifique d'ancienneté de trois mois. Il y a donc lieu d'annuler cet arrêté dans cette mesure. Sur les conclusions à fin d'injonction : 18. Le présent arrêt implique nécessairement, en application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que le préfet coordonnateur prenne un nouvel arrêté d'avancement au 8ème échelon du grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat, en tenant compte de cette bonification d'ancienneté de trois mois, et le cas échéant, en tire les conséquences sur la carrière de M. A.... Il y a donc lieu d'enjoindre au ministre de prendre un nouvel arrêté d'avancement au 8ème échelon du grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat, en tenant compte de cette bonification d'ancienneté de trois mois, et le cas échéant, d'en tirer les conséquences sur la carrière de M. A..., dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 19. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n°1906721, 1910832 rendu le 5 décembre 2022 par le tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. A... tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet coordonnateur du 27 mars 2019 portant avancement au 9ème échelon de son grade. Cet arrêté est annulé en tant qu'il n'a pas tenu compte d'un avantage spécifique d'ancienneté de trois mois en application du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles. Article 2 : Il est enjoint au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques, de prendre, dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt, un arrêté prononçant l'avancement de M. A... au 8ème échelon du grade d'agent d'exploitation principal des travaux publics de l'Etat, en tenant compte d'une bonification d'ancienneté de trois mois en application du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles, et le cas échéant, d'en tirer les conséquences sur la carrière de M. A.... Article 3 : L'Etat versera à M. A... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de M. A... est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques. Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet coordonnateur des itinéraires routiers de Méditerranée. Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024. N° 23MA003122