COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 6ème chambre - formation à 3, 09/06/2011, 10LY01329, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2011-06-09
Numéro : 10LY01329
Président : M. VIVENS
Rapporteur : Mme Frédérique  STECK-ANDREZ
Commissaire du gouvernement : Mme MARGINEAN-FAURE
Avocat(s) : CMS BUREAU FRANCIS LEFEBVRE LYON

Vu la requête, enregistrée le 7 juin 2010, présentée pour LA CLINIQUE LES CHANDIOTS, dont le siège social est situé 36 rue des Chandiots à Clermont-Ferrand (63014), représentée par son directeur en exercice ; LA CLINIQUE LES CHANDIOTS demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0901161 du 17 mars 2010 par lequel le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération de la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation d'Auvergne du 25 mars 2009 prononçant à son encontre une sanction financière d'un montant de 166 588 euros et à la décharge de l'obligation de payer ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : le juge administratif est incompétent pour apprécier l'application de la législation sur la sécurité sociale ; la commission exécutive était composée irrégulièrement, la règle de parité entre les collèges des représentants de l'Etat et des organismes d'assurance maladie n'étant pas respectée ; la procédure contradictoire et les droits de la défense ont été méconnus ; la délibération attaquée est insuffisamment motivée ; la sanction financière est prématurée dès lors que le tribunal des affaires sociales ne s'est pas encore prononcé sur les actions en répétition de l'indu qui sont en cours et viole le principe de présomption d'innocence ; elle a un caractère disproportionnée ce qui n'est pas conforme aux dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale qui limite le montant de la sanction à 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ; le contrôle par échantillon est illégal ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2010, présenté pour l'agence régionale de santé d'Auvergne, venants aux droits de l'agence régionale de l'hospitalisation tendant au rejet de la requête et à la condamnation de la clinique au paiement de la sanction financière d'un montant de 166 588 euros ainsi qu'à la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que : la sanction financière, prérogative de puissance publique de l'agence régionale de l'hospitalisation, ne peut être contestée que devant le juge administratif ; la composition de la commission exécutive est conforme aux dispositions des articles L. 6115-7 et R. 6115-1 du code de la santé publique ; la phase de concertation a été respectée ; la délibération du 25 mars 2009 indique, en outre, la période du contrôle, celle des facturations, le montant et le motif de la sanction ; les procédures devant le tribunal des affaires sociales et devant le juge administratif sont indépendantes ; les sanctions administratives de l'article L. 162-22-18 ne méconnaissent pas le principe de la présomption d'innocence ; l'agence régionale de l'hospitalisation a fait une stricte application du barème permettant de calculer le montant total de la sanction qui ne dépassera pas 5 % des recettes totales de l'établissement ; le contrôle ciblé a été réalisé conformément à l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale qui instaure la possibilité de ne contrôler qu'une partie de l'activité de l'établissement ; Vu, transmis par télécopie le 14 février 2011, confirmée le même jour, un mémoire complémentaire présenté pour LA CLINIQUE LES CHANDIOTS tendant aux mêmes fins que la requête selon les mêmes moyens ; en outre, elle se prévaut d'un jugement du tribunal des affaires sociales du 4 février 2011 annulant la procédure de contrôle engagée par la MSA Auvergne à l'encontre de LA CLINIQUE LES CHANDIOTS et d'un arrêt de la Cour d'appel de Riom du 30 novembre 2010 confirmant la jurisprudence de la Cour de Cassation qui, dans un arrêt du 16 décembre 2010 a considéré que la facturation du forfait tarifaire retenu par la caisse n'était pas justifié par les conclusions d'un rapport de contrôle ne comportant que des généralités ; la délibération de la commission exécutive est illégale en l'absence de mention du décompte des voix ; Vu l'ordonnance du 24 février 2011 fixant la clôture d'instruction au 25 mars 2011 ; Vu, transmis par télécopie le 21 février 2011, confirmée le 22 février suivant, un mémoire complémentaire présenté pour l'agence régionale de santé ; elle soutient que les recours devant la juridiction administratives et le tribunal des affaires sociales sont indépendants ; les deux décisions judiciaires citées par la clinique portent sur des séjours et des indus de l'année 2005, antérieurs à la période contrôlée qui concerne le présent litige ; la réglementation a évolué ; la décision de la cour d'appel citée par la clinique a fait l'objet d'un pourvoi en cassation ; aucune disposition du code de santé publique n'impose de mentionner le décompte des voies ; l'agence régionale n'a pas méconnu l'article L. 162-22-18 du code en infligeant la sanction financière maximale dès lors que les 200 séjours contrôlés étaient en anomalie ; Vu enregistré le 14 mars 2011 un mémoire complémentaire présenté par LA CLINIQUE LES CHANDIOTS tendant aux mêmes fins que la requête, selon les mêmes moyens en les précisant sur certains points ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de la sécurité sociale ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement avertis du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 mai 2011 : - le rapport de Mme Steck-Andrez, président-assesseur ; - les observations de Me Francia, avocat de LA CLINIQUE LES CHANDIOTS et de Me Tournaire, avocat de l'agence régionale de l'hospitalisation d'Auvergne ; - et les conclusions de Mme Marginean-Faure, rapporteur public ; La parole ayant été de nouveau donnée aux parties présentes ; Considérant que LA CLINIQUE LES CHANDIOTS à Clermont-Ferrand a fait l'objet, dans le cadre du programme régional de contrôle de l'année 2007 de l'Agence régionale de l'hospitalisation d'Auvergne aux droits de laquelle vient l'Agence régionale de santé, d'un contrôle externe de la tarification à l'activité portant sur le groupe homogène de séjour 8266 pour les séjours de moins d'une journée, facturés entre le 1er avril et le 31 décembre 2006 ; qu'après avoir constaté des surfacturations à l'assurance maladie et des manquements aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, la commission exécutive de l'Agence régionale de l'hospitalisation d'Auvergne a prononcé à l'encontre de LA CLINIQUE LES CHANDIOTS une sanction financière d'un montant de 166 588 euros par délibération du 25 mars 2009, notifiée le 9 avril suivant ; que par le jugement attaqué du 17 mars 2010, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la demande de LA CLINIQUE LES CHANDIOTS tendant à l'annulation de la délibération du 25 mars 2009 et à la décharge de l'obligation de payer ; Sur la compétence de la juridiction administrative : Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors en vigueur, les établissements de santé sont passibles, après mise en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquements aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreurs de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée ; que cette sanction est prise par la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation conformément à ce que prévoit l'article L. 6115-3 du code de la santé publique ; Considérant que l'article L. 6115-2 du code de la santé publique dispose que l'agence régionale de l'hospitalisation est une personne morale de droit public dotée de l'autorité administrative et financière ; qu'aux termes de l'article L. 142-2 du code de la sécurité sociale : Le tribunal des affaires de sécurité sociale connaît en première instance des litiges relevant du contentieux général de la sécurité sociale. La cour d'appel statue sur les appels interjetés contre les décisions rendues par le tribunal des affaires de sécurité sociale , et que par exception à cette disposition, l'article L. 142-3 du même code exclut du champ de compétence de ces juridictions les recours formés contre les décisions des autorités administratives, au nombre desquels figurent les sanctions financières prises par la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation ; qu'il en résulte que les recours dirigés contre ces sanctions relèvent de la compétence de la juridiction administrative ; Sur la régularité de la procédure : Considérant, en premier lieu, que l'article L. 6115-7 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que, outre son président, la commission exécutive de l'agence régionale de l'hospitalisation est composée à parité de représentants de l'Etat et de représentants des organismes d'assurance maladie ; que la composition de la commission exécutive est fixée par l'article 11 de la convention type des agences régionales de l'hospitalisation figurant en annexe 61-1 de l'article R. 6115-1 du code de la santé publique ; qu'en vertu de cette disposition, d'une part, les membres du collège des représentants de l'Etat comprennent le directeur régional des affaires sanitaires et sociales, le médecin inspecteur régional de santé publique, les directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales de la région, d'autre part, les membres du collège des représentants des organismes d'assurance-maladie comprennent le directeur de la caisse régionale d'assurance-maladie, le directeur de l'Union régionale des caisses d'assurance-maladie, dès sa création, le médecin conseil régional du régime général de sécurité sociale, le directeur désigné par l'association régionale des caisses de mutualité sociale agricole, le directeur de la caisse mutuelle régionale d'assurance-maladie des travailleurs non-salariés des professions non agricoles, le directeur de l'organisme d'assurance-maladie concerné, soit 6 membres appartenant à chaque collège ; que l'article 11 de la convention type prévoit la possibilité, dans le but d'assurer la parité des deux collèges, de nommer ou de désigner des représentants supplémentaires, s'il y a lieu ; Considérant que la composition de la commission exécutive de l'agence régionale d'Auvergne a été publiée au Journal Officiel de la République française du 10 janvier 1997 ; que cette commission est composée du directeur de l'agence, de six membres du collège des représentants de l'Etat et de six membres du collège des représentants des organismes d'assurance maladie, conformément à ce que prévoit l'article 11 rappelé ci-dessus ; que si le directeur de la caisse régionale d'assurance maladie est cité deux fois dans la publication parue au Journal Officiel, cette erreur matérielle n'a pas eu pour effet de modifier la parité entre les deux collèges qui comprennent six membres chacun ; que le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du Puy-de-Dôme ne siégeant que dans l'attente de la création de l'Union régionale des caisses et non pas concomitamment avec le directeur de cet organisme, la parité n'en a pas été affectée ; qu'enfin, la parité entre les collèges étant assurée, il n'y avait pas lieu de désigner des représentants supplémentaires ; Considérant, en deuxième lieu, que la procédure de contrôle des établissements de santé est fixée par les articles L. 162-22-18 et R. 162-42-7 et suivants du code de la sécurité sociale ; que cette procédure prévoit, en particulier, une mise en demeure préalable des établissements passibles d'une sanction financière de présenter leurs observations ainsi, qu'à l'issue du contrôle, la communication d'un rapport à l'établissement de santé qui dispose d'un délai de 15 jours pour faire connaître ses observations ; qu'en outre, la sanction envisagée et les motifs la justifiant sont notifiés à l'établissement qui dispose à nouveau d'un délai d'un mois pour présenter ses observations ; Considérant que ce délai d'un mois, qui intervient au terme de la phase de contrôle, qui a déjà donné lieu à des échanges entre les médecins contrôleurs et l'établissement de santé dans le cadre, tout d'abord, de la mise en demeure des établissements de présenter leurs observations puis de la communication du rapport assortie d'un premier délai de 15 jours pour faire connaître leurs observations, est suffisant pour permettre l'exercice des droits de la défense ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité du décret du 16 mars 2006 dont sont issus les articles R. 162-42-7 et suivants du code de la sécurité sociale ; qu'en l'espèce, il résulte de l'instruction que la procédure contradictoire prévue par les articles L. 162-22-18 et R. 162-42-7 et suivants du code de la sécurité sociale a bien été respectée ; qu'en particulier, la requérante a eu connaissance des manquements reprochés antérieurement à l'envoi de la lettre de notification de la sanction financière et qu'elle a disposé du délai de 15 jours ci-dessus rappelé pour adresser ses observations ; que, dès lors qu'aucune disposition du code de la sécurité sociale ne le prévoit, l'agence régionale d'hospitalisation n'était pas tenue de la rendre destinataire des pièces du dossier constitué par les médecins contrôleurs ni de l'informer de la possibilité de se faire assister par un conseil de son choix ; Considérant, en troisième lieu, que la délibération contestée de la commission exécutive en date du 25 mars 2009 mentionne dans ses visas la délibération du 7 juillet 2008, publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture du Puy-de-Dôme du 17 septembre 2008, par laquelle elle a approuvé les sanctions proposées pour LA CLINIQUE LES CHANDIOTS ; que la délibération attaquée indique, en outre, la période du contrôle, celle des facturations, le montant et le motif de la sanction, et relève le caractère systématique des manquements ; que la lettre du 9 avril 2009 notifiant la sanction comportait en pièces jointes, le détail des séjours concernés repérés par le numéro utilisé dans l'outil de gestion des contrôles ainsi qu'un tableau reprenant les données financières ayant permis le calcul du montant maximum de la sanction ; que la délibération du 25 mars 2009 satisfait ainsi à l'obligation de motivation prévue par la loi du 11 juillet 1979 ; Considérant, enfin, qu'aucune disposition des articles L. 6115-4 et suivant du code de la sécurité sociale, alors applicables, ne prévoyait l'obligation de mentionner dans la délibération de la commission exécutive le décompte des voix de ses membres ; Sur le bien-fondé de la sanction financière : Considérant, en premier lieu, que la requérante ne saurait utilement faire valoir, à l'appui de son recours dirigé contre la sanction financière, que cette sanction serait prématurée en ce qu'elle a contesté devant le tribunal des affaires sociales les actions en répétition de l'indû entreprises sur la base des constatations de la commission exécutive, dès lors que l'action en recouvrement des indus, qui vise la récupération du trop-perçu des seuls séjours contrôlés avec anomalie, est indépendante de la procédure visant à appliquer une sanction financière, laquelle a le caractère d'une pénalité pécuniaire infligée pour des manquements aux règles de facturation, des erreurs de codage ou l'absence de réalisation d'une prestation facturée ; qu'au surplus, le jugement du Tribunal des affaires sociales de Clermont-Ferrand du 4 février 2011 et l'arrêt de la Cour d'appel de Riom du 30 novembre 2010 invoqués par la requérante portent sur des périodes de contrôle antérieures à la période concernée par le présent litige, alors que le cadre réglementaire sur les facturations a évolué en 2006 ; qu'il n'y a pas lieu pour la Cour de surseoir à statuer dans l'attente de la décision sur le litige actuellement pendant devant le tribunal des affaires sociales ; Considérant, en deuxième lieu, que les sanctions administratives prévues à l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, qui sont infligées, sous le contrôle du juge administratif, après constatation dûment effectuée des manquements prévus à cet article, ne méconnaissent pas le principe de la présomption d'innocence résultant des stipulations de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant, en troisième lieu, que l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale dispose, d'une part, que le montant de la sanction est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, d'autre part, qu'il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ; que l'article R. 162-42-12 du même code prévoit que lorsque le contrôle porte sur certaines activités ou prestations en particulier ou sur des séjours présentant des caractéristiques communes, le montant de la sanction est fixé dans la limite d'un pourcentage des recettes annuelles afférentes à ces activités, prestations ou séjours qui varie en fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues ; que dans son premier alinéa, l'article R. 162-42-12 précise, toutefois, que le montant de la sanction est déterminé en fonction de la gravité des manquements constatés et dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ; que l'article R. 162-42-12 pouvait, ainsi, sans ajouter à la loi, graduer le montant de la sanction sur la base des recettes annuelles afférentes aux activités ou prestations en particulier ou aux séjours présentant des caractéristiques communes, et tenir compte de l'importance des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues, sous la condition expressément mentionnée que ce montant n'excède pas la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de l'article R. 162-42-12 du code de la sécurité sociale ; Considérant, enfin, que les dispositions de l'article L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, qui autorisent le contrôle sur une partie seulement des activités, des prestations ou des séjours de l'établissement de santé, ne font pas obstacle à ce que ce contrôle puisse être réalisé sur la base d'un échantillon tiré au sort ainsi que le prévoit l'article R. 162-42-10 du code ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que LA CLINIQUE LES CHANDIOTS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 mars 2009 et à la décharge de l'obligation de payer ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Agence régionale de santé d'Auvergne qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que LA CLINIQUE LES CHANDIOTS demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de LA CLINIQUE LES CHANDIOTS une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'Agence régionale de santé d'Auvergne et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de LA CLINIQUE LES CHANDIOTS est rejetée. Article 2 : LA CLINIQUE LES CHANDIOTS versera une somme de 1 500 euros à l'agence régionale de santé d'Auvergne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à LA CLINIQUE LES CHANDIOTS et à l'Agence régionale de santé d'Auvergne. Délibéré après l'audience du 19 mai 2011 à laquelle siégeaient : M. Vivens, président de chambre, Mme Steck-Andrez, président-assesseur, M. Picard, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 juin 2011. '' '' '' '' 1 2 N° 10LY01329