CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 01/12/2020, 18BX04145, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-01
Numéro : 18BX04145
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Birsen  SARAC-DELEIGNE
Commissaire du gouvernement : Mme PERDU
Avocat(s) : SELARL ENARD-BAZIRE COLLIOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme C... A... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2016 par lequel le maire de la commune de Germ-Louron a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la régularisation du changement de destination d'une grange aménagée en habitation et de la réalisation de travaux d'aménagement. Par un jugement n° 1600506 du 2 octobre 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des pièces complémentaires, enregistrés les 3 décembre 2018 et 8 octobre 2020, Mme A..., représentée par la SELARL EBC Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 2 octobre 2018 ; 2°) d'annuler la décision de refus de permis de construire du 22 janvier 2016 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Germ-Louron une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que le maire était en situation de compétence liée au regard des dispositions des articles L. 562-6 et L. 562-4 du code de l'environnement alors que sa propriété a été édifiée en 1984, antérieurement à l'arrêté préfectoral approuvant le plan d'exposition des risques naturels prévisibles ; - l'irrégularité de la construction initiale ne peut fonder un refus de permis de construire compte tenu de la prescription prévue à l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme ; ces mêmes dispositions autorisent la régularisation de certains travaux sur les constructions existantes ; - par l'effet dévolutif il appartiendra au tribunal de se prononcer sur les moyens tirés de ce que : - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; - il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de consultation des services instructeurs ; - le projet objet de la demande de permis de construire ne méconnaît pas les dispositions de l'article N-2 du plan local d'urbanisme ; la construction en litige a été édifiée en vertu d'une autorisation d'urbanisme régulière et a immédiatement été affectée à l'habitation par les anciens propriétaires ; le raccordement au réseau d'eau potable et l'acquittement des impôts locaux corroborent cette affectation ; - l'arrêté contesté ne précise ni le délai de raccordement aux réseaux, ni la collectivité publique ou le concessionnaire de service public chargé de l'exécution des travaux ; - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par ordonnance du 17 septembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 octobre 2020 à 12 heures. Un mémoire présenté pour Mme A... a été enregistré le 8 octobre 2020, postérieurement à la clôture d'instruction. Un mémoire en défense présenté pour la commune de Germ-Louron a été enregistré le 22 octobre 2020, postérieurement à la clôture de l'instruction. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Sarac-Deleigne, premier conseiller, - les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public, - et les observations de Me D..., représentant la commune de Germ-Louron. Considérant ce qui suit : 1. Mme A... est propriétaire sur le territoire de la commune de Germ-Louron d'une parcelle située en zone N du plan local d'urbanisme et en zone rouge du plan d'exposition aux risques naturels prévisibles. Elle a sollicité, le 7 décembre 2015, la délivrance d'un permis de construire pour la régularisation du changement de destination d'une grange aménagée en habitation et la réalisation de travaux d'aménagement et de réhabilitation. Par un arrêté du 22 janvier 2016, le maire de la commune de Germ-Louron a rejeté sa demande. Mme A... relève appel du jugement du 2 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la légalité du refus du permis de construire : 2. Il ressort des pièces du dossier que Mme A... a acquis, en 1996, une grange aménagée qui avait été construite par les précédents propriétaires, sur le fondement d'un permis de construire délivré le 29 octobre 1984 pour la " construction d'une remise agricole ". L'avis du directeur départemental de l'équipement, joint audit permis, mentionnait que le bâtiment devait conserver sa destination de grange et ne pourrait, compte tenu du manque d'équipements, servir d'habitation même temporairement. Mme A... soutient que le bâtiment a été immédiatement affecté à l'usage d'habitation par les anciens propriétaires et qu'elle a racheté cette propriété comme résidence secondaire et a, depuis lors, utilisé le bâtiment comme habitation ainsi que cela est corroborée par les attestations et documents fiscaux versés au dossier. 3. Il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies produites par la requérante, que la construction d'une superficie de 80 mètres carrés située sur la parcelle section A n°339, que la requérante a entrepris d'aménager, comporte des murs en parpaings, un étage, une entrée, plusieurs fenêtres avec volets, un toit en double pente ainsi qu'une cheminée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la construction aurait dépendu d'une exploitation agricole ou forestière. Eu égard à ces éléments et aux caractéristiques propres du bâtiment, et alors même que l'acte de vente du 18 octobre 1996 fait état de l'acquisition d'une grange aménagée, la construction en cause doit être regardée, ainsi que le soutient la requérante, comme une habitation. 4. Aux termes de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur issue de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et dont les dispositions ont été reprises à l'actuel article L. 421-9 du même code : " Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : (...) / e) Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; / (...) ". Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prescription administrative ainsi définie les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l'occasion des modifications apportées à celle-ci, sous réserve qu'ils n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables. A la différence des travaux réalisés depuis plus de dix ans sans permis de construire, alors que ce dernier était requis, peuvent bénéficier de cette prescription ceux réalisés sans déclaration préalable. 5. Lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination. Il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une demande de permis, de statuer au vu de l'ensemble des pièces du dossier d'après les règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision. Elle doit tenir compte, le cas échéant, de l'application des dispositions de l'article L. 111-12, devenu article L. 421-9, du code de l'urbanisme, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l'occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables. Dans l'hypothèse où les travaux ont été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, si l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination ne peuvent être autorisés au regard des règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, l'autorité administrative a toutefois la faculté, lorsque les éléments de construction non autorisés antérieurement sont anciens et ne peuvent plus faire l'objet d'aucune action pénale ou civile, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes. 6. Mme A... soutient sans être contredite que la grange aménagée a été construite peu de temps après la délivrance du permis initial en octobre 1984 et avant son acquisition en octobre 1996. Il résulte toutefois des dispositions combinées du deuxième alinéa de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, des articles L. 422-1 à L. 422-5 et des dispositions du m) de l'article R. 422-2 dans leur rédaction alors en vigueur, que le permis de construire est exigé pour les travaux d'aménagement d'une construction existante qui ont pour effet de changer, ne serait-ce que partiellement, la destination de cette construction au sens du code de l'urbanisme. Par suite, contrairement à ce que soutient Mme A..., le changement de destination intervenu ne peut être régularisé par la prescription prévue par l'article L. 421-9 du même code. 7. Aux termes de l'article N-1 du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme : " En zone rouge du PPR, sont interdites toutes les occupations et utilisations du sol interdites par le PPR ". L'article 2 du plan d'exposition aux risques naturels prévisibles annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Germ-Louron relative à la zone rouge prévoit que cette zone est concernée par un risque sismique et est très exposée aux autres risques naturels (avalanches et mouvements de terrain - glissements, chutes de blocs, crues torrentielles) et que dans cette zone sont interdits " tous travaux, constructions, installations et activités de quelque nature qu'ils soient, à l'exception (...) / - les travaux d'entretien et de gestion normaux de constructions et installations implantées antérieurement à la publication du présent plan, à condition de ne pas aggraver les phénomènes et leurs effets ; (...) ". 8. Si les dispositions de l'article 2 du plan d'exposition aux risques naturels prévisibles permettent la réalisation des travaux d'entretien et de gestion normaux de construction, elles n'autorisent pas le changement de destination d'un bâtiment existant. En ce qui concerne les travaux d'aménagement envisagées et comportant l'aménagement d'une cuisine, le changement des fenêtres, des travaux d'isolation, la pose d'un poêle (chauffage individuel) et la pose de l'installation électrique, eu égard à leur ampleur, ils ne peuvent être regardés comme constituant des travaux d'entretien et de gestion normaux au sens des dispositions précitées de l'article 2 du plan d'exposition aux risques naturels prévisibles. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas soutenu par la requérante que ces travaux seraient nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes. Il s'ensuit que c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le maire de la commune de Germ-Louron a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. 9. Il ressort des termes du jugement attaqué que pour écarter comme inopérants les autres moyens invoqués par Mme A..., les premiers juges ont estimé que le maire de Germ-Louron était en situation de compétence liée pour rejeter la demande dont il était saisi dès lors que les travaux sollicités ne relevaient pas des exceptions prévues à l'article 2 du plan d'expositions aux risques naturels prévisibles. Toutefois, pour apprécier si les travaux sollicités relèvent des exceptions prévues au plan d'exposition, le maire est nécessairement conduit à porter une appréciation sur les faits et ne se trouve donc pas pour se prononcer sur la demande permis de construire, en situation de compétence liée rendant inopérants les autres moyens invoqués. Il appartient donc à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... devant le tribunal administratif de Pau. 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme applicable notamment aux refus de permis de construire : " Lorsque la décision comporte rejet de la demande (...), elle doit être motivée (...) ". 11. Il ressort des termes mêmes de l'arrêté du 22 janvier 2016 refusant le permis sollicité, qu'après avoir précisé la situation du projet au regard du plan local d'urbanisme et du plan d'exposition aux risques naturels prévisibles de la commune et visé notamment les articles L. 111-11, R. 111-2 du code de l'uranisme, le maire de la commune de Germ-Louron a précisé les motifs pour lesquelles la demande de Mme A... ne pouvait connaître une suite favorable. Ainsi, l'arrêté en litige qui énonce les considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement, est suffisamment motivé. 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur ". 13. Si ainsi que le soutient la requérante, le maire de la commune ne justifie pas de la consultation du service départemental d'incendie et de secours et du syndicat compétent en matière d'assainissement préalablement au refus opposé, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette omission, à supposer une telle formalité obligatoire, ait été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision. Elle n'a en outre privé l'intéressée d'aucune garantie dès lors le refus de permis de construire contesté est fondé à titre principal et déterminant sur la situation du terrain d'assiette en zone rouge du plan d'exposition aux risques naturels où, en application du plan local d'urbanisme tous travaux et constructions nouvelles, sauf exceptions limitativement énumérées, sont interdits. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'instruction de la demande doit, par suite, être écarté. 14. En troisième lieu, selon l'article N-2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Germ-Louron, sont autorisés : " Sous réserve du respect des prescriptions du PPR : / La réalisation de travaux sur des chalets d'alpage ou des bâtiments d'estive, existants ou anciens, dans les conditions définies par l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, / - L'extension limitée de constructions existantes lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière et dans les conditions définies par l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, / - Les constructions liées au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, / - Les refuges et gites d'étapes ouverts au public pour la promenade et la randonnée, / - Les installations et constructions nécessaires au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif. ". 15. Il résulte des termes de l'arrêté contesté que le maire de la commune a refusé de délivrer le permis de construire sollicité au motif que le projet de changement de destination d'une grange en habitation, non lié à une exploitation agricole, n'est pas conforme au caractère de la zone N du plan local d'urbanisme par application de l'article N-2 du règlement du plan local d'urbanisme. 16. En se bornant à soutenir que la construction en litige a été édifiée en vertu d'une autorisation d'urbanisme régulière et a immédiatement été affectée à l'habitation par les anciens propriétaires, Mme A... qui ne soutient ni même allègue que les travaux qu'elle envisage entrent dans l'une des catégories de travaux visés par l'article N-2 précité, ne conteste pas utilement le motif ainsi retenu. 17. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés (...). ". Il résulte de ces dispositions qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 18. S'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de la commune de Germ-Louron était en mesure, à la date de l'arrêté en litige, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou quel concessionnaire de service public les travaux de raccordement aux réseaux devaient être exécutés, ni qu'il avait accompli les diligences nécessaires pour recueillir ces informations, il résulte toutefois des termes mêmes de la décision contestée que le maire de la commune aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur le motif de refus tiré de la situation du terrain d'assiette en zone rouge du plan d'exposition aux risques naturels où, en application du plan local d'urbanisme tous travaux et constructions nouvelles, sauf exceptions limitativement énumérées, sont interdits, lequel suffisait à justifier légalement ce refus. 19. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 20. Pour refuser de faire droit à la demande de permis de construire de Mme A... sur le fondement des dispositions précitées, le maire de la commune de Germ-Louron a considéré que le terrain objet de la demande est situé dans un secteur de la commune où la défense incendie ne peut être assurée. Eu égard à la situation et aux caractéristiques du projet situé en zone rouge du plan d'exposition aux risques naturels prévisibles, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire aurait fait une inexacte application de ces dispositions en refusant d'accorder le permis de construire en l'assortissant de prescriptions spéciales. 21. Il résulte de tout ce qui précède que, Mme A... n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2016. Sur les frais liés à l'instance : 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Germ-Louron, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... et à la commune de Germ-Louron. Délibéré après l'audience du 3 novembre 2020 à laquelle siégeaient : Mme E... B..., présidente, M. Frédéric Faïck, président assesseur, Mme Birsen Sarac-Deleigne, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2020. La présidente, Elisabeth B... La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 3 N° 18BX04145