CAA de NANTES, 2ème chambre, 07/01/2022, 20NT02478, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-07
Numéro : 20NT02478
Président : M. PEREZ
Rapporteur : Mme Hélène  DOUET
Commissaire du gouvernement : M. GIRAUD
Avocat(s) : SELARL JURIADIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et Mme B... F..., M. et Mme E... C... et G... D... A... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler, par deux requêtes distinctes, d'une part, l'arrêté du 1er mars 2018 par lequel le maire de Douvres-la-Délivrande a délivré à la société Partélios Habitat un permis de construire valant division en vue de la construction de vingt-et-un logements et l'arrêté du 29 octobre 2019 accordant un permis de construire modificatif, et d'autre part, la délibération en date du 23 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Douvres-la-Délivrande a constaté le déclassement de la parcelle non cadastrée comprise entre les parcelles AD 159 et AD 178. Par un jugement n° 1801815, 1902699 du 10 juin 2020, le tribunal administratif de Caen a donné acte du désistement de Mme D... A... et rejeté les demandes de M. et Mme F... et de M. et Mme C.... Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 août 2020, le 14 août 2020 et le 25 août 2021, M. et Mme F... et M. et Mme C..., représentés par Me Labrusse, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 10 juin 2020 du tribunal administratif de Caen en tant qu'il a rejeté les demandes de M. et Mme F... et de M. et Mme C...; 2°) d'annuler les arrêtés du 1er mars 2018 et du 29 octobre 2019 et la délibération du 23 septembre 2019 ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Douvres-la-Délivrande le versement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, s'agissant des deux procédures de première instance et de mettre à la charge solidaire de la commune de Douvres-la-Délivrande et de la société Partélios Habitat la somme de 3 000 euros sur le fondement des mêmes dispositions, s'agissant de la procédure d'appel. Ils soutiennent que : - le principe du contradictoire n'a pas été respecté dès lors que le tribunal administratif s'est fondé sur des motifs non soumis au débat ; - les conseillers municipaux de Douvres-la-Délivrande n'ont pas été informés dans les conditions prévues à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales des raisons pour lesquelles il devait être procédé au déclassement de la parcelle ; - la parcelle déclassée appartient au lotissement des Sorbiers, ce qui empêchait la commune de la céder à un tiers et de procéder à son déclassement, sans obtenir l'accord des colotis en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme ; la circonstance que la commune soit devenue propriétaire des biens cédés en 1985 ne fait pas obstacle à l'application de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme ; - la décision de déclassement de la parcelle ne poursuit pas un objectif d'intérêt général, elle est donc constitutive d'un détournement de pouvoir ; - le chemin du moulin du Lion traversant le terrain d'assiette du projet est une emprise du domaine public ; - les arrêtés du 1er mars 2018 et du 29 octobre 2019 sont illégaux par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération du 23 septembre 2019 ; - le périmètre du projet diffère entre le plan de situation produit dans le dossier de demande initial et celui produit dans le dossier de demande de permis modificatif ; - l'arrêté de permis de construire modificatif méconnaît les articles 1AU 3 et 1AU 12 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Douvres-la-Délivrande. Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 novembre 2020, le 14 septembre 2021 et le 15 septembre 2021, la commune de Douvres-la-Délivrande et la société Partélios Habitat, représentées par Me Gorand, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme F... et de M. et Mme C... chacun la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Douet, - les conclusions de M. Giraud, rapporteur public, Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté de permis de construire, délivré par le maire de Douvres-la-Délivrande le 1er mars 2018, la société Partélios Habitat a été autorisée à réaliser la construction de vingt-et-un logements dont douze immeubles en semi-collectif et neuf maisons individuelles, rue de Normandie, sur les parcelles cadastrées AD 160, 161, 176 et 22, et sur des parcelles non cadastrées. M. et Mme F... et M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler ce permis de construire ainsi que la décision du 28 mai 2018 rejetant leur recours gracieux. Par un jugement avant-dire droit du 20 juin 2019, le tribunal administratif a, sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, après avoir écarté tous les autres moyens de la requête, prononcé un sursis à statuer dans l'attente de la notification au tribunal, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement, d'un permis de construire modificatif régularisant le permis de construire initial. Ce jugement a retenu les illégalités tirées de ce qu'une parcelle publique non cadastrée comprise dans le terrain d'assiette du projet n'a pas été déclassée, préalablement à sa cession à la société Partélios Habitat, et de ce que le projet méconnaît les articles 1 AU 3, 1 AU 7 et 1 AU 13 du plan local d'urbanisme. Par une délibération du 23 septembre 2019, le conseil municipal de Douvres-la-Délivrande a déclassé la parcelle publique située entre les terrains cadastrés AD 159 et AD 178. Par un arrêté du 29 octobre 2019, la commune a accordé un permis de construire modificatif à la société Partélios Habitat visant à régulariser les illégalités retenues par le jugement avant-dire droit. Par un jugement du 10 juin 2020, dont M. et Mme F... et M. et Mme C... relèvent appel, le tribunal administratif de Caen a rejeté les demandes des requérants tendant à l'annulation du permis de construire du 1er mars 2018 et du permis de construire modificatif du 29 octobre 2019 et celles tendant à l'annulation de la délibération du 23 septembre 2019. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 5 du code de justice administrative : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ". 3. Les requérants font valoir que le principe du contradictoire a été méconnu dans la mesure où le tribunal administratif s'est fondé sur le fait qu'existait dans les pièces du dossier un acte de vente des parcelles litigieuses à la commune, daté du 8 mars 1985, alors même que la partie adverse n'avait jamais défendu une telle argumentation dans ses écritures et qu'ils n'ont en conséquence pas été mis à même de contester cette solution. Toutefois, l'examen de la nature d'un acte juridique relève de l'office du juge lorsque la qualification de l'acte en question est nécessaire à la résolution du litige. En tout état de cause, il ressort du mémoire complémentaire n° 2 produit par la commune en première instance qu'elle a expressément soutenu que l'acte du 8 mars 1985 était un acte de vente à son profit. Les requérants étaient donc en mesure de répondre à cette argumentation et ne sont pas fondés à soutenir que les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne la délibération du 23 septembre 2019 : 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". 5. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 6. En l'espèce, le dossier de préparation du conseil municipal du 23 septembre 2019, remis aux conseillers municipaux le 17 septembre 2019 en même temps que leur convocation au conseil, comporte une note de synthèse explicative sur la désaffectation et le déclassement de la parcelle située entre les terrains cadastrés AD 159 et AD 178. Il y est précisé l'emplacement de la parcelle concernée, sa désaffectation ainsi que la raison d'être de son déclassement, à savoir le projet de construction conçu par la société Partélios Habitat. Compte tenu de la nature et de l'importance de l'affaire, les éléments fournis par cette note doivent être regardés comme conférant une information adéquate aux conseillers municipaux afin que ceux-ci puissent exercer utilement leur mandat. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ". Aux termes de l'article L. 2111-1 du même code : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ". Aux termes de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme : " Lorsque la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d'un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie le demandent ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s'il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s'il n'a pas été approuvé. Cette modification doit être compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable. Jusqu'à l'expiration d'un délai de cinq ans à compter de l'achèvement du lotissement, la modification mentionnée au premier alinéa ne peut être prononcée qu'en l'absence d'opposition du lotisseur si celui-ci possède au moins un lot constructible. ". 8. Les requérants soutiennent que la parcelle non cadastrée comprise entre les parcelles AD 159 et AD 178 appartient aux parties communes du lotissement et ne pouvait en conséquence être cédée à un tiers qui en change la destination, sans l'accord des colotis, en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme. Il ressort cependant des pièces du dossier que la parcelle en litige, anciennement comprise dans la section C n° 874 du plan cadastral, a été incorporée dans le domaine public communal après accord des services préfectoraux par une délibération du 14 novembre 1980, avant d'être cédée à la commune par un acte en date du 8 mars 1985. Si les requérants font valoir qu'il s'agit d'une convention de rétrocession de la voirie du lotissement et non d'un contrat de vente et que les colotis sont toujours propriétaires de ces parcelles, il ressort des termes mêmes de l'acte du 8 mars 1985 que " La commune acquéreur sera propriétaire de l'immeuble présentement vendu à compter de ce jour. Elle en aura la jouissance à compter du même jour par la prise de possession réelle et personnelle à son profit, l'immeuble étant libre de toute location ou occupation ". La qualité de contrat de vente de l'acte et le transfert de propriété de la parcelle en litige à la commune ne peuvent ainsi être sérieusement contestés. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le déclassement de la parcelle serait subordonné à l'accord des colotis en application des dispositions de l'article L. 442-10 du code de l'urbanisme. 9. Les requérants soutiennent par ailleurs que la parcelle ne pouvait pas être déclassée dès lors qu'elle n'était pas désaffectée. Toutefois, la seule circonstance que cet espace soit accessible et que des boulistes l'utilisent occasionnellement pour pratiquer ce loisir ne suffit pas à la faire regarder comme affectée à l'usage direct du public au sens de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dès lors qu'il n'est pas rapporté la preuve de l'intention de la commune d'affecter la parcelle à un tel usage. Par suite, le moyen tiré de ce que la parcelle en litige n'est pas désaffectée doit être écarté. 10. En dernier lieu, les requérants font valoir que le déclassement de la parcelle en litige n'est pas motivé par l'intérêt général et que la commune aurait ainsi commis un détournement de pouvoir. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet de construction porté par la société Partélios Habitat est composé de vingt-et-un logements dont douze logements locatifs intermédiaires à vocation sociale. Un tel projet de construction doit être regardé comme présentant un intérêt général. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'intérêt général de l'opération de déclassement doit être écarté. Pour les mêmes motifs, en prenant la délibération du 23 septembre 2019, le conseil municipal n'a pas commis de détournement de pouvoir. En ce qui concerne le permis de construire initial délivré le 1er mars 2018 et le permis de construire modificatif délivré le 29 octobre 2019 : 11. En premier lieu, la délibération du 23 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal a constaté le déclassement de la parcelle située en mitoyenneté des parcelles AD n° 159 et n° 178 n'étant pas annulée par le présent arrêt, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à demander l'annulation du permis de construire initial du 1er mars 2018 et du permis de construire modificatif du 29 octobre 2019 par voie de conséquence de l'annulation de cette délibération. 12. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l'emprise du chemin du Moulin du Lion située sur le terrain d'assiette du projet aurait dû être déclassée avant d'être cédée à la société Partélios Habitat en vue de la réalisation du projet a d'ores et déjà été écarté par le jugement avant-dire droit du tribunal administratif du 20 juin 2019 dans le cadre du recours contre le permis de construire initial. Dès lors, il ne pouvait plus être valablement invoqué à l'appui de la contestation du permis de construire modificatif. 13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : (...) c) La localisation et la superficie du ou des terrains ; " et aux termes de l'article R. 431-7 du même code : " Sont joints à la demande de permis de construire : Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; (...) ". 14. Les requérants font état d'une modification du périmètre de l'opération, le plan de situation cadastrale, présent au dossier de demande de permis modificatif, ne correspondant pas exactement au plan initial car une partie de l'ancienne parcelle non cadastrée située au sud-est de la parcelle AD 158 semble exclue du projet sur l'un des documents. Toutefois, il ressort du plan de masse annexé à la demande de permis modificatif que l'emprise du projet inclut cette parcelle et que la surface totale de la construction est toujours égale à 1655 m² tant dans la demande de permis de construire initial que dans celle du permis de construire modificatif. La différence constatée entre les deux plans de situation constitue ainsi une simple erreur matérielle sans incidence sur la légalité du permis de construire modificatif. Par suite, le moyen tiré de l'incohérence de la demande de permis de construire modificatif doit être écarté. 15. En quatrième lieu, aux termes du I de l'article 1AU 3 du plan local d'urbanisme : " pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un passage aménagé sur le fonds voisin, ce passage aura une largeur minimale de 3m. S'il est destiné à la desserte de plus de trois logements ou s'il a plus de 50m de longueur, il aura les caractéristiques applicables aux voies ". Aux termes du II du même article, relatif à la voirie : " les nouvelles voies ouvertes à la circulation automobile auront une emprise minimale de 6m. Les nouveaux chemins pédestres ou cyclables auront une emprise minimale de 3m. ". 16. Il ressort du plan de masse du projet figurant dans le dossier de demande de permis modificatif que la voie de desserte automobile, large de seulement cinq mètres dans le permis de construire initial, présente désormais une largeur de six mètres, conformément aux dispositions précitées de l'article 1AU 3 du plan local d'urbanisme. Les espaces verts situés au centre du projet et les jardins des maisons individuelles qui jouxtent la partie est de cette voie ont été redimensionnés en conséquence. Si les requérants soutiennent que l'implantation des bâtiments et des places de stationnement, autour de la partie ouest de la voie, n'a pas été modifiée et mettent en doute la possibilité d'élargir la voie à cet endroit, cette circonstance, qui relève de l'exécution du permis de construire, est sans incidence sur la légalité de ce permis. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1AU 3 du plan local d'urbanisme doit être écarté. 17. En dernier lieu, aux termes de l'article 1AU 12 du plan local d'urbanisme : " Le stationnement des véhicules correspondant au besoin des constructions doit être assuré en dehors des voies. / (...) Pour les véhicules légers, il est en particulier exigé : -logement : une place et demi par logement ; On arrondira au nombre supérieur ; (...) ". Aux termes de l'article 1AU 13 du même plan : " Toute aire de stationnement doit être plantée au minimum d'un arbre pour 6 places de stationnement ; (...) ". 18. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan de masse, que le projet autorisé par le permis de construire modificatif prévoit la création d'un nombre de places supérieur au nombre de trente-deux places exigées par les dispositions précitées pour la construction de vingt-et-un logements. Le plan de masse du permis de construire modificatif prévoit également l'implantation d'un arbre toutes les six places de parking sans que cela n'ait pour conséquence de réduire la taille ou le nombre des places de stationnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1AU 12 du plan local d'urbanisme doit être écarté. 19. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme F... et M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a rejeté leurs demandes. Sur les frais liés au litige : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Douvres-la-Délivrande et de la société Partélios Habitat, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, le versement de la somme demandée au titre des frais liés au litige. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge solidaire de M. et Mme F... et de M. et Mme C... les sommes de 750 euros à verser respectivement à la commune de Douvres-la-Délivrande et à la société Partélios Habitat. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. et Mme F... et de M. et Mme C... est rejetée. Article 2 : M. et Mme F... et M. et Mme C... verseront solidairement les sommes de 750 euros respectivement à la commune de Douvres-la-Délivrande et à la société Partélios Habitat. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... F..., à M. et Mme E... C..., à la commune de Douvres-la-Délivrande et à la société Partélios Habitat. Délibéré après l'audience du 7 décembre 2021, à laquelle siégeaient : - M. Perez, président de chambre, - Mme Douet, présidente-assesseure, - Mme Bougrine, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2022. La rapporteure H. DOUET Le président A. PEREZ La greffière K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 20NT02478