Conseil d'État, Juge des référés, 23/10/2009, 332289, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2009-10-23
Numéro : 332289
Président : M. Martin
Rapporteur : M. Philippe  Martin
Avocat(s) : SCP PEIGNOT, GARREAU

Vu la requête, enregistrée le 23 septembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, dont le siège est 21 rue Voltaire à Paris (75011) ; l'ANAFE demande au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la circulaire du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire en date du 21 septembre 2009, relative aux conditions d'entrée dans l'espace Schengen des ressortissants d'Etats tiers détenteurs d'autorisations provisoires de séjour et de récépissés de demande de titre de séjour délivrés par les autorités françaises, en tant qu'elle prescrit de refuser le retour des titulaires de récépissés de première demande de titre de séjour et des demandeurs d'asile ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que sa requête est recevable, dès lors que la circulaire du 21 septembre constitue une abrogation de la note du 25 mai 2009, et qu'elle contient des dispositions impératives, opposables aux administrés ; que l'application immédiate de la nouvelle instruction ministérielle est de nature à caractériser une situation d'urgence, dès lors qu'elle porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu'elle défend et aux intérêts des associations membres de l'ANAFE ; qu'il existe un doute sérieux sur la légalité de la circulaire contestée ; qu'en effet elle a été prise par une autorité incompétente ; que le code frontières Schengen, dont la circulaire litigieuse fait une application erronée, n'est pas applicable aux situations qu'elle envisage ; que le règlement communautaire du 15 mars 2006 doit être interprété à la lumière de normes supérieures ; qu'en ne prévoyant aucune information des personnes intéressées, la circulaire méconnaît les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, et constitue une pratique déloyale ; Vu la circulaire dont la suspension est demandée ; Vu la copie de la requête en annulation présentée à l'encontre de cette circulaire ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2009, présenté pour le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, qui concluent au rejet de la requête ; ils soutiennent que l'urgence n'est pas caractérisée dès lors que l'association requérante ne peut se contenter d'alléguer des faits sans en justifier par la production d'éléments les corroborant ; qu'en outre, il existe un intérêt général à maintenir l'application de la circulaire dès lors que la suspension de son exécution créerait une distorsion dans les conditions d'application du code frontières Schengen aux frontières extérieures de l'Union européenne ; que le moyen tiré de l'incompétence du signataire doit être écarté, dès lors qu'il manque en fait ; que les moyens de légalité interne sont irrecevables dès lors qu'ils ne sont présentés que par référence à l'argumentation développée dans le recours en référé contre la note du 25 mai 2009 ; que, subsidiairement, il n'existe aucun moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la circulaire contestée ; que la circulaire est transparente, et applique strictement les dispositions du code frontières Schengen résultant du règlement communautaire du 15 mars 2006 ; que les moyens tirés de l'invalidité de ce règlement excèdent l'office du juge des référés ; Vu le nouveau mémoire, enregistré le 12 octobre 2009, présenté par l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; elle soutient en outre que l'urgence est caractérisée car la circulaire porte atteinte à plusieurs intérêts publics, en méconnaissant le principe de sécurité juridique, en créant un risque de trouble à l'ordre public, en portant atteinte à des libertés constitutionnellement garanties, telle la liberté d'aller et venir, et enfin, en engendrant des coûts considérables pour les finances publiques ; qu'elle porte atteinte à la liberté d'aller et venir, en méconnaissance de la Constitution et des principes généraux du droit communautaire ; qu'elle est contraire au principe de non refoulement des demandeurs d'asile garanti par la convention de Genève et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'elle est contraire aux articles 2, 3 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2009, présenté pour le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, qui reprennent les conclusions de leur précédent mémoire et les mêmes moyens ; il soutiennent en outre que l'interprétation retenue par la France des articles 2-15 b, 5-1 b et 13 du code frontières Schengen est confirmée tant par le représentant de la Commission européenne, que par le service juridique du Conseil de l'Union Européenne et la plupart des Etats membres ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, représentée par son président en exercice, d'autre part, le ministre de l'intérieur, de l'outre mer et des collectivités territoriales et le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ; Vu le procès-verbal de l'audience publique du 15 octobre 2009 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus : - les représentants de l'ANAFE ; - Me Garreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation avocat du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ; - les représentants du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ; - les représentants du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire ; et à l'issue de laquelle l'instruction a été prolongée ; Vu le mémoire, enregistré le 19 octobre 2009, par lequel l'ANAFE indique ne pas avoir de nouvelles observations à formuler ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, et notamment son Préambule ; Vu le pacte international relatif aux droits civils et politiques ; Vu la convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Vu le traité sur l'Union européenne ; Vu le règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ; Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; Vu le code de justice administrative ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; Considérant que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ; Considérant que par la circulaire contestée en date du 21 septembre 2009, le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, se fondant sur le règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, a indiqué aux préfets et au directeur central de la police aux frontières que les ressortissants de pays tiers soumis à visa, s'ils détiennent un récépissé de première demande de titre de séjour ou de demande d'asile ou une autorisation de séjour délivrée dans le cadre de l'examen d'une demande d'asile, ne sont pas pour autant dispensés de visa s'ils veulent revenir dans l'espace Schengen, notamment en France ; que l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS (ANAFE) demande la suspension de cette circulaire sur ce point ; Considérant que pour justifier d'une situation d'urgence, l'ANAFE invoque d'une part, l'atteinte grave qui en résulterait pour les étrangers dont elle défend les intérêts, et d'autre part l'atteinte à l'intérêt public qui résulterait du manque de sécurité juridique, du risque de troubles à l'ordre public, de l'atteinte à la liberté d'aller et venir et du coût de la mesure pour les finances publiques ; que toutefois la nécessité, résultant de la circulaire, d'obtenir un visa de retour auprès des autorités consulaires françaises ne constitue pas, en elle-même, une atteinte grave à la situation des étrangers ou d'ailleurs à une liberté fondamentale ; que la circulaire invite les préfets à informer les étrangers concernés, lors de la délivrance d'un récépissé de première demande ou d'une autorisation provisoire de séjour au titre de l'asile, que ces titres ne permettent pas de revenir dans l'espace Schengen, après l'avoir quitté, et qu'un tel retour nécessite un visa délivré par les autorités consulaires ; que les risques invoqués pour l'ordre public et les finances publiques présentent un caractère hypothétique ; qu'ainsi la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie ; qu'il y a lieu, par suite, de rejeter la requête, y compris les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION NATIONALE D'ASSISTANCE AUX FRONTIERES POUR LES ETRANGERS, au ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.