CAA de MARSEILLE, 7ème chambre - formation à 3, 14/09/2018, 16MA03247, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-09-14
Numéro : 16MA03247
Président : M. POCHERON
Rapporteur : Mme Jeannette  FEMENIA
Commissaire du gouvernement : M. CHANON
Avocat(s) : MOMPEYSSIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société à responsabilité limitée (SARL) Papri a demandé au tribunal administratif de Marseille d'une part, d'annuler la décision du 7 mai 2014 par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a refusé le renouvellement d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime et d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 150 000 euros en réparation du préjudice subi à raison de ce non renouvellement. Par un jugement n° 1407312 du 9 juin 2016, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 8 août 2016, complétée le 9 août 2016 et un mémoire enregistré le 6 mars 2017, la SARL Papri représentée par Me E..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 9 juin 2016 du tribunal administratif de Marseille ; 2°) d'annuler la décision précitée du 7 mai 2014 ; 3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 150 000 euros en réparation du préjudice subi à raison du non-renouvellement d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime. 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - sa demande présentée devant le tribunal administratif de Marseille était recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt personnel suffisamment direct à l'égard de la décision en litige, de nature à lui donner qualité pour agir ; - le défaut de liaison préalable de sa demande indemnitaire a été régularisé en cours de première instance par les écritures en défense du préfet des Bouches-du-Rhône qui n'a pas opposé de fin de non-recevoir ; - le signataire de la décision en litige n'établit pas bénéficier d'une délégation de compétence ; - cette décision est entachée d'un vice de procédure en ce que le préfet s'est abstenu de recueillir l'avis préalable de la commission du domaine public maritime tel que prévu par les dispositions des articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme ; - elle est entachée d'erreur matérielle ; - elle est entachée de rupture d'égalité devant la loi ; - elle porte atteinte au principe de la liberté d'entreprendre ; - le refus de proroger cette autorisation d'occupation temporaire lui a occasionné un préjudice qui doit être réparé à hauteur de 150 000 euros, correspondant au montant du dernier chiffre d'affaires. Par des mémoires enregistrés le 5 octobre 2016, 9 novembre 2016, 19 janvier 2017 et 9 mars 2017, Mme B... conclut : 1°) au rejet " des demandes, fins et conclusions des parties " ; 2°) à la condamnation solidaire de la SARL Papri et de Mme A... à la libération et la remise en état du domaine public maritime, sous délai de 90 jours et ce, sous astreinte de 100 euros par jour, avec possibilité pour l'administration d'intervenir d'office aux lieux et place des contrevenantes et à leurs frais, à l'expiration de ce délai. Elle fait valoir que : - elle a démissionné de ses fonctions de gérante à compter du 14 mai 2014 ; - elle a effectué toutes les diligences utiles pour obtenir la libération des lieux occupés par la SARL Papri et procéder ainsi à la libération du restaurant ; - l'élément intentionnel relatif à l'infraction aux dispositions des articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques n'est pas caractérisé à son égard. Par un mémoire en défense enregistré le 12 janvier 2017, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - la demande présentée en première instance était irrecevable ; - les moyens soulevés par la société appelante ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; - le code général de la propriété des personnes publiques ; - le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Féménia, - les conclusions de M. Chanon, - et les observations de Me E... représentant la SARL Papri. Considérant ce qui suit : 1. Mme C... B...a été successivement titulaire de concessions d'utilisation de dépendances du domaine public maritime puis d'autorisations d'occupation temporaire d'une parcelle du domaine public maritime pour y exploiter un restaurant dénommé " Le Lunch ", au lieu dit " Calanque de Sormiou " sur la commune de Marseille. La dernière autorisation d'occupation temporaire lui a été accordée par un arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 8 avril 2011 pour une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2011. Par courrier notifié le 5 décembre 2013, Mme B... a demandé le renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire arrivée à échéance le 31 décembre 2013. Une décision implicite de rejet est née le 5 février 2014 du silence gardé par l'administration. Par décision du 7 mai 2014, le préfet des Bouches-du-Rhône a confirmé à Mme B... que l'autorisation qui lui avait été accordée ne serait pas renouvelée et l'a mise en demeure de libérer le domaine public maritime en procédant à la fermeture de son établissement au plus tard le 30 septembre 2014. La SARL Papri relève appel du jugement du 9 juin 2016 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 7 mai 2014 et à la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 150 000 euros en réparation du préjudice subi à raison du non--renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire accordée à Mme B.... Sur la recevabilité des écritures de Mme B... en appel : 2. Aux termes de l'article R. 811-1 du code de justice administrative : " Toute partie présente dans une instance devant le tribunal administratif ou qui y a été régulièrement appelée, alors même qu'elle n'aurait produit aucune défense, peut interjeter appel contre toute décision juridictionnelle rendue dans cette instance. ". 3. Mme B... a produit quatre mémoires dans lesquels elle présente un certain nombre d'observations, qui ne peuvent cependant être considérés comme une requête d'appel recevable, dès lors qu'ils n'ont été enregistrés au greffe de la Cour qu'après l'expiration du délai d'appel. La circonstance que ces mémoires ont été produits en réponse à la communication du recours par le greffe de la Cour pour d'éventuelles observations n'a pas pour effet de conférer à Mme B... la qualité de partie à l'instance d'appel. Il suit de là que Mme B... ne peut avoir d'autre qualité dans l'instance que celle d'observatrice. A ce titre, si elle peut faire valoir tout éclaircissement de fait et de droit dans le cadre du débat contentieux tel qu'il est délimité par les conclusions et les moyens des parties, elle n'est, en revanche, pas recevable à présenter des conclusions ou des moyens qui lui soient propres. Sur la régularité du jugement attaqué : En ce qui concerne la recevabilité des conclusions de première instance tendant à l'annulation de la décision du 7 mai 2014 : 4. Il résulte d'une part de la combinaison des articles 18 et 19 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, alors applicable au présent litige, qu'à compter de l'entrée en vigueur du décret du 6 juin 2001 pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi du 12 avril 2000 et relatif à l'accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives, le délai de recours ne court à l'encontre d'une décision implicite que si le recours gracieux ou hiérarchique, adressé après cette date, a fait l'objet d'un accusé de réception comportant les mentions exigées par l'article 1er du décret précité. 5. Il ressort des pièces du dossier, comme il est dit au point 1, qu'une décision implicite de rejet est née le 5 février 2014 du silence gardé par l'administration sur la demande de renouvellement de Mme B... notifiée le 5 décembre 2013. Toutefois, en l'absence de délivrance à l'intéressée d'un accusé de réception de sa demande comportant les mentions exigées par l'article 1er du décret du 6 juin 2001, les délais de recours ne sont pas opposables. Par suite, le délai de recours contentieux à l'encontre de cette décision qui n'est pas devenue définitive n'a pu courir qu'à compter de la notification de la décision expresse intervenue le 7 mai 2014 qui, au surplus, faute de comporter les mentions susmentionnées, n'est pas régulière et n'a pas davantage fait courir le délai de recours contentieux à son encontre. Par suite, le recours administratif introduit le 11 juillet 2014 contre cette décision et rejeté implicitement par l'administration, n'était pas tardif. Le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer n'est donc pas fondé à soutenir que la demande tendant à l'annulation de la décision en litige enregistrée le 10 octobre 2014 au greffe du tribunal administratif serait tardive. 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la SARL Papri exploite depuis l'année 1982 le restaurant à l'enseigne " le Lunch " situé sur le domaine public maritime, aux termes d'un bail consenti par Mme B..., co-gérante de cette même société et propriétaire de ces installations. La SARL Papri justifie ainsi d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation de la décision du 7 mai 2014 refusant la délivrance d'une nouvelle autorisation d'occupation. Les circonstances selon lesquelles les autorisations d'occupation temporaire du domaine public sont des actes délivrés intuitu personae et non transmissibles à des tiers et que le bail commercial dont se prévaut la SARL est illégal dès lors qu'aucun fonds de commerce, ni aucun bail commercial ne peut être établi sur le domaine public maritime, tel que stipulé par l'article 3 de l'autorisation dont bénéficiait Mme B..., sont sans incidence sur l'appréciation de la qualité pour agir de la SARL Papri. La requérante est par suite fondée à demander l'annulation du jugement attaqué du 6 juin 2016 en tant que, par ce jugement, le tribunal administratif de Marseille a rejeté comme irrecevables les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision du 7 mai 2014. En ce qui concerne la recevabilité des conclusions de première instance tendant à l'indemnisation de l'occupant : 7. D'une part, la demande introduite par la SARL Papri devant le tribunal administratif de Marseille et tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité réparant le préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du refus de l'octroi d'une autorisation d'occupation du domaine public maritime n'a été précédé par aucune demande ayant cet objet et présentée au préfet des Bouches-du-Rhône et rejetée par lui. D'autre part, le préfet des Bouches-du-Rhône n'a, devant le tribunal administratif, défendu au fond qu'à titre subsidiaire et a, à titre principal, invoqué l'irrecevabilité de la requête. Par suite, et alors même que les fins de non-recevoir invoquées par le préfet des Bouches-du-Rhône n'avaient pas trait à l'absence de décision préalable, les conclusions présentées par la SARL Papri devant le tribunal administratif de Marseille étaient, faute de décision préalable, irrecevables. 8. Dans ces conditions, l'appelante est seulement fondée à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il rejette pour irrecevabilité les conclusions présentées à fin d'annulation de la décision du 7 mai 2014. Il y a lieu, par suite, de procéder à l'évocation partielle des conclusions présentées par la SARL Papri devant le tribunal administratif de Marseille tendant à l'annulation de la décision en litige pour y statuer immédiatement. Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 7 mai 2014 : 9. En premier lieu, en application de l'article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, par arrêté du 5 mai 2014, le préfet des Bouches-du-Rhône a délégué sa signature à M. D..., directeur départemental des territoires et de la mer pour prendre tous les " actes de gestion du domaine public maritime ". Ce dernier a lui-même délégué sa signature pour les " décisions de gestion courante du domaine public maritime", dont font partis les refus de renouvellement des autorisations d'occupation temporaire du domaine public. Par suite, M. D... était compétent pour refuser de renouveler l'autorisation d'occupation temporaire délivrée à Mme B.... 10. En deuxième lieu, les articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme dont se prévaut la requérante ne font nullement mention de l'existence d'une commission du domaine public maritime dont le défaut de consultation serait susceptible d'entacher la légalité d'une décision administrative relative à l'occupation du domaine public. Au demeurant, ces dispositions relèvent d'une législation distincte relative aux autorisations délivrées en application du code de l'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de l'absence de consultation de ladite commission ne peut qu'être écarté. 11. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " le domaine public maritime naturel de L'Etat comprend : 1/ Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; ". 12. En troisième lieu, il ressort sans aucune ambigüité des planches photographiques annexées aux procès-verbaux de contravention de grande voirie dressés à l'encontre de Mme B... et de la SARL Papri que les ouvrages en litige et notamment la terrasse du restaurant, sont construits en avancée sur la mer. Leur implantation sur le domaine public maritime ne saurait dès lors être sérieusement contestée alors même que ces constructions sont la propriété de Mme B.... En outre, si la requérante a entendu soutenir que ces installations appartiennent également à la collectivité publique et relèveraient ainsi du statut de la co-propriété qui exclut l'application du régime de la domanialité publique, les installations hôtelières en cause ne peuvent être regardées comme ayant le caractère de dépendance du domaine public maritime. Par suite, le moyen tiré de l'emprise hors domaine public des ouvrages en cause doit être écarté. 13. En quatrième lieu, les motifs de la décision en litige sont tirés de ce que " cet établissement n'est pas conforme aux règles de gestion applicables à ces espaces sensibles (site classé au coeur du parc national et en site Natura 2000) et ne peut s'intégrer dans le projet d'ensemble de requalification de cette calanque dont l'un des objectifs majeurs consiste à revenir vers un état proche du milieu naturel ". En soutenant que les installations hôtelières en litige remplissent les conditions techniques pour limiter leur impact sur le site dans lequel elles se trouvent, que l'avis du parc national des Calanques du 16 avril 2014 auquel renvoie le refus et qui fait état de pollutions causées par le défaut d'assainissement efficace de l'établissement accueillant du public, est erroné du fait de l'utilisation de produits de nettoyage biodégradables et enfin que, contrairement à cet avis, le restaurant n'aggrave pas l'accès du public à la calanque, la requérante ne contredit pas sérieusement le motif d'intérêt général sur lequel repose la décision en litige tiré de la protection et de la mise en valeur du site remarquable de la calanque de Sormiou qui fait partie intégrante du Parc national des Calanques, inventoriée au surplus en site classé Natura 2000. 14. En cinquième lieu, si le principe d'égalité devant les charges publiques impose de régir de la même manière des situations similaires au regard de l'objet de la loi, le refus contesté ne présente aucun caractère discriminatoire. La requérante ne peut utilement invoquer l'existence d'autres constructions édifiées sur le domaine public maritime à proximité des installations en cause. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques doit être écarté. 15. En sixième lieu, l'autorité chargée de la gestion du domaine public peut autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine ou à l'utiliser en vue d'y exercer une activité économique, à la condition que cette occupation ou cette utilisation soit compatible avec son affectation et sa conservation. La décision de refuser une telle autorisation, que l'administration n'est jamais tenue d'accorder, n'est pas susceptible, par elle-même, de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, dont le respect implique, d'une part, que les personnes publiques n'apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas justifiées par l'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi et, d'autre part, qu'elles ne puissent prendre elles-mêmes en charge une activité économique sans justifier d'un intérêt public. 16. Comme il est dit au point 13, l'Etat a souhaité valoriser son domaine public maritime et en particulier protéger l'espace naturel sensible de la calanque de Sormiou. Par suite, le non--renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire en cause est justifié par un motif d'intérêt général et proportionné aux objectifs poursuivis par l'Etat. Il est ainsi loisible à la collectivité publique, dans le respect du principe d'égalité, de ne pas autoriser un usage privatif du domaine public, sans que puisse être opposé à ce refus aucun droit, fondé sur le principe de la liberté du commerce et de l'industrie, à exercer une activité économique sur ce domaine. 17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 7 mai 2014 doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 19. Ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par la SARL Papri et non compris dans les dépens. D É C I D E : Article 1er : Le jugement du 9 juin 2016 du tribunal administratif de Marseille est annulé en tant qu'il rejette les conclusions à fin d'annulation de la décision du 7 mai 2014 présentées par la SARL Papri. Article 2 : La demande présentée par la SARL Papri devant le tribunal administratif de Marseille tendant à l'annulation de la décision du 7 mai 2014 et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés. Article 3 : Les conclusions de Mme B... sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société à responsabilité limitée Papri et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône et à Mme C...B.... Délibéré après l'audience du 31 août 2018, où siégeaient : - M. Pocheron, président de chambre, - M. Guidal, président assesseur, - Mme Féménia, première conseillère. Lu en audience publique, le 14 septembre 2018. 2 N° 16MA03247 ia