CAA de BORDEAUX, 5ème chambre - formation à 3, 18/12/2018, 17BX00840, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-18
Numéro : 17BX00840
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Florence  MADELAIGUE
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : CASTEDE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'indivision E...a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 6 février 2014 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a déclaré d'utilité publique l'expropriation par l'Etat des biens exposés à un risque naturel majeur suite à la tempête Xynthia sur le territoire de la commune de Fouras et l'arrêté du 28 février 2014 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a déclaré cessible au profit de l'Etat sa propriété située 162 boulevard de la Fumée à Fouras. Par un jugement n° 1402317 du 29 décembre 2016, le tribunal administratif de Poitiers a fait droit à sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés le 6 mars 2017 et le 5 juillet 2017, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 29 décembre 2016 ; 2°) de rejeter les conclusions de la requête de l'indivision E...en première instance. Il soutient que : - le jugement est irrégulier en tant qu'il est insuffisamment motivé ; - la requérante n'avait pas qualité à agir contre les dispositions des deux arrêtés annulés ; - le tribunal a commis une erreur de droit en considérant que l'absence d'évaluation chiffrée du coût des travaux de protection envisageables ne permettaient pas de justifier de la nécessité de recourir à l'expropriation ; ainsi que cela a été abondamment développé dans le dossier d'enquête publique, aucune des mesures de protection et de sauvegarde envisagées ne permettaient d'assurer la protection efficiente pour garantir la sécurité des habitations situées plage de la Vierge où se situe la parcelle de l'indivision E...et protéger la vie de leurs occupants ; ces maisons ne pouvaient être protégées au regard du triple risque de submersion marine, de déferlement des vagues et d'instabilité du sol qui pesaient sur elles ; - le moyen tiré de l'absence d'utilité publique de l'expropriation soulevé par l'indivision E...en première instance doit être écarté de même que le moyen tiré de la rupture d'égalité devant la loi. Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juin 2017, l'indivisionE..., représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête du ministre et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre ne sont pas fondés. Par ordonnance du 21 juin 2018, la clôture d'instruction a été fixée au 9 novembre 2018 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Florence Madelaigue ; - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public, - et les observations de MeD..., représentant l'indivisionE.... Une note en délibéré présentée pour l'indivision E...a été enregistrée le 17 décembre 2018. Considérant ce qui suit : 1. Par arrêté du 11 octobre 2013, le préfet de la Charente-Maritime a prescrit l'ouverture d'une enquête publique et d'une enquête parcellaire en vue de l'expropriation de quatre biens à usage d'habitation exposés à un risque majeur de submersion marine sur le territoire de la commune de Fouras. Par arrêté du 6 février 2014, le préfet de la Charente-Maritime a déclaré d'utilité publique l'expropriation de ces biens et par arrêté du 28 février 2014, il a déclaré cessible à l'Etat la maison située au 162 boulevard de la Fumée appartenant à l'indivisionE.... Le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer relève appel du jugement du 29 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a, à la demande de l'indivisionE..., annulé ces deux derniers arrêtés au motif qu'en l'absence d'évaluation du coût des travaux de protection envisageables ou de justification de l'impossibilité de mettre en oeuvre de tels dispositifs, les dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement ont été méconnues. 2. L'article L. 561-1 du code de l'environnement, inséré dans le titre VI du livre 5 consacré à la prévention des risques naturels dispose que : " sans préjudice des dispositions prévues au 5° de l'article L. 2212-2 et à l'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches, de crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine menace gravement des vies humaines, l'État peut déclarer d'utilité publique l'expropriation par lui-même, les communes ou leurs groupements, des biens exposés à ce risque, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation (...)". 3. Les moyens de sauvegarde et de protection, eu égard à la condition de nécessité à laquelle toute expropriation est subordonnée en application de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et à la volonté du législateur suppose que les dispositions de l'article L. 561-1 ne soient mises en oeuvre qu'à défaut de solution alternative à moindre coût, incluant, outre les travaux, équipements et aménagements susceptibles de supprimer ou réduire le risque ou de permettre l'alerte et l'évacuation ou la mise à l'abri de la population menacée, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article R. 561-2 du code de l'environnement, les mesures de police de nature à sauvegarder ou à protéger la population ou encore à éviter son exposition au risque. L'Etat ne peut déclarer d'utilité publique l'expropriation de biens soumis à l'un des risques mentionnés à l'article L. 561-1 du code de l'environnement que dans la mesure où, compte tenu des caractéristiques du risque et des biens en cause, aucune solution alternative ne permet d'assurer la sauvegarde ou la protection des populations ou encore d'éviter leur exposition à ce risque à un coût inférieur à l'expropriation de ces biens. 4. D'une part, le dossier d'enquête publique souligne dans un document intitulé " analyse des risques " que la commune de Fouras forme dans la région de Rochefort, une façon de Finistère à l'extrémité de l'estuaire de la Charente. Le boulevard de la Fumée où se trouve la propriété de l'indivision E...est situé sur une presqu'île étroite qui s'étire sur la mer à partir du fort de l'Aiguille. D'une largeur comprise, selon les endroits, entre 50 et 500 mètres, cette presqu'île est susceptible, lors des tempêtes d'être submergée de part en part. 5. D'autre part, il ressort du dossier que la maison de l'indivision E...est située au 162 boulevard de la Fumée, construite au bord même de la plage de la Vierge, sur la partie la plus basse et étroite de la pointe de la Fumée, laquelle a été fortement érodée au cours de la tempête Xynthia. Sur cette partie, protégée par des murets dont la crête est le plus souvent proche de 4,40 mB..., le sol des maisons est pour certaines sensiblement plus bas, compris entre 3,33 m et 3,60 mB.... Dans ce quartier, la cote de submersion est d'environ 5,00 mB.... Il ressort des pièces du dossier, dans ces conditions, que les ouvrages envisagés pour enrayer l'érosion de la plage ne permettront pas de protéger ces maisons de la submersion, qui continueront d'être exposées à un niveau important de submersion variant de 1,12 m à 1,39 m. A...la construction des fondations nécessaires à la mise en place, en amont de la survenance d'un évènement de submersion, de batardeaux collectifs ou individuels, a été techniquement envisagée, le délai de montage de plusieurs jours d'un tel dispositif amovible de protection et la nature des événements de type Xynthia, caractérisée par son imprévisibilité, la rapidité de la montée des eaux et la violence des vagues, ne permettent pas d'estimer que ces batardeaux amovibles puissent, en cas de besoin, être mis en place en temps utile. L'analyse des risques a également envisagé l'édification d'un rempart enserrant chaque propriété nécessitant des matériaux très durs, comme des palplanches ou des murailles de béton, profondément ancrés dans le sol qui devraient atteindre 1,50 à 1,90 mètres de hauteur, pour un linéaire compris, selon les parcelles, entre 50 et 90 mètres. Cependant, et alors que la faisabilité de ce dispositif n'est pas assurée, compte tenu de l'étroitesse des parcelles, il n'assurerait pas nécessairement la sécurité des personnes, à raison de la force du déferlement des vagues à cet endroit et du risque de brèche qui en résulte. Il ressort du dossier, en outre, que ces murailles seraient susceptibles d'entraîner, en cas de submersion, le stockage de l'eau sur les propriétés, aggravant la menace pour la vie des personnes. Dans ces conditions, dès lors qu'aucune mesure de protection efficace n'est envisageable ainsi qu'il ressort du dossier d'enquête publique et des deux rapports du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'absence d'évaluation du coût des travaux de protection envisageables ou de justifications de l'impossibilité de mettre en oeuvre de tels dispositifs pour annuler l'arrêté du 6 février 2014 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a déclaré d'utilité publique l'expropriation de ces biens. 6. Il appartient toutefois à la cour administrative d'appel, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'indivisionE.... Sur l'arrêté du 6 février 2014 : En ce qui concerne l'évaluation du système d'alerte et d'évacuation : 7. L'article R. 561-2 du code de l'environnement, dans ses dispositions en vigueur à la date de la décision contestée dispose que : " I.-Le préfet engage la procédure d'expropriation à la demande des ministres chargés, respectivement, de la prévention des risques majeurs, de la sécurité civile et de l'économie. II.-Le dossier soumis à l'enquête publique en application du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est complété par une analyse des risques décrivant les phénomènes naturels auxquels les biens sont exposés, et permettant d'apprécier l'importance et la gravité de la menace qu'ils présentent pour les vies humaines au regard notamment des critères suivants : 1° Les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le phénomène naturel est susceptible de se produire ; 2° L'évaluation des délais nécessaires à, d'une part, l'alerte des populations exposées et, d'autre part, leur complète évacuation. ". 8. Le dossier d'enquête, rapportant l'expérience de la tempête Xynthia, décrit de manière circonstancié l'évènement, dans sa chronologie et dans ses effets en soulignant notamment que du fait de la submersion, " la circulation sur la presqu'île est devenue impossible au-delà du fort de l'Aiguille, y compris pour les services de secours pendant plus de deux heures ". Le dossier indique précisément les délais et modalités d'alerte des habitants dans les heures ayant précédé l'arrivée de la tempête puis de leur assistance par les services de secours. Sous le titre " coût et efficacité des moyens de protection et de sauvegarde ", le dossier détaille le dispositif d'alerte et d'évacuation existant sur la commune de Fouras en décrivant les plans de secours selon qu'ils doivent être mis en oeuvre par les autorités nationales, départementales ou communales. Dans ces conditions, et compte tenu de l'incertitude des prévisions météorologique et hydrologique également énoncée par le document, le dossier soumis à enquête publique a comporté une analyse des risques décrivant les phénomènes naturels auxquels le bien est exposé permettant d'apprécier les motifs pour lesquels la mise en place d'un système d'alerte et d'évacuation ne permettait pas de sauvegarder la population dans ce secteur. Dès lors, le dossier soumis à enquête publique n'est entaché d'aucune omission au regard des dispositions du II de l'article R. 561-2 du code de l'environnement. En ce qui concerne l'utilité publique de l'expropriation : 9. Il résulte des dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement visées au point 2 que la faculté de mettre en oeuvre la procédure d'expropriation qu'elles prévoient est notamment subordonnée à la double condition que, d'une part, les risques en cause soient au nombre des risques prévisibles dont elles dressent limitativement la liste et, d'autre part, qu'ils menacent gravement des vies humaines. 10. En premier lieu, si l'indivision E...conteste l'exposition de sa maison à l'un des risques prévisibles visés à l'article L. 561-1 du code de l'environnement au motif qu'il n'est pas établi que les fondations de sa maison seraient affectées par l'érosion côtière, toutefois, cette circonstance n'a pas été retenue par le préfet pour apprécier le risque qui est fondé en l'espèce sur l'existence d'un risque de submersion marine justifié par le fait que sa maison est susceptible d'être éventrée par des paquets de mer et leur terrain d'être inondé par des hauteurs d'eau atteignant 1,39 mètres. La réalisation de ce risque, contrairement à ce qu'elle soutient, n'est pas exceptionnelle alors que la tempête Xynthia n'a pas présenté une force particulière et que son renouvellement doit être regardé comme présentant un caractère prévisible. L'expertise effectuée par le CGEDD a confirmé le caractère dangereux de cette maison compte tenu de l'exposition directe de la maison à la submersion et de la dynamique des vagues. 11. Si l'indivision E...conteste que ce risque puisse constituer une menace grave pour les vies humaines compte tenu de l'existence d'un mur autour de la maison et de la circonstance que les pièces de vie se situent à l'étage qui pourrait constituer une zone de refuge, toutefois, ainsi qu'il a été dit aux points 4 et 5, les phénomènes météorologiques et marins auxquels la maison est exposée sont caractérisés par leurs caractères soudain et violent qui sont susceptibles de compromettre la solidité de la maison. Ces phénomènes compromettent également dans la mesure où ils affectent l'unique voie de circulation, la possibilité d'intervention des secours et il ressort des pièces du dossier et notamment des éléments non sérieusement contredits du dossier d'enquête rappelés au point 8 ci-dessus, qu'un dispositif d'alerte et d'évacuation serait en l'espèce inefficient. 12. Au vu de l'ensemble de ces circonstances, et alors que l'indivision E...n'apporte pas d'éléments permettant de mettre en doute la réalité du risque de submersion en ce qui concerne sa propriété, le secteur en cause doit être regardé comme exposé à un risque prévisible de submersion marine menaçant gravement des vies humaines au sens des dispositions de l'article L. 561-1 du code de l'environnement. 13. Compte-tenu de ce qui a été dit aux points précédents, l'opération déclarée d'utilité publique répond à une finalité d'intérêt général. L'expropriant n'était pas en mesure de réaliser cette opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Eu égard à l'intérêt général qui s'attache à la protection des populations contre le risque de submersion marine, l'atteinte portée à la propriété privée n'est pas de nature à retirer à l'expropriation contestée son caractère d'utilité publique. 14. L'indivision E...ne saurait utilement invoquer la différence de traitement avec des parcelles voisines dont les caractéristiques ne sont pas précisées de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant la loi ne peut, en tout état de cause, être accueilli. 15. Le législateur n'a autorisé l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d'opérations dont l'utilité publique est préalablement et formellement constatée. Cette condition correspond à l'exigence de nécessité publique, légalement constatée, prévue par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 10 et 11, le moyen tiré de ce que ne serait pas satisfaite l'exigence de nécessité publique imposée par les dispositions de l'article 17 ne peut qu'être écarté. 16. Eu égard aux développements qui précèdent, et notamment à l'intérêt général que présente cette opération, le moyen tiré de ce que l'arrêté portant déclaration d'utilité publique contesté serait entaché d'un détournement de pouvoir ou de procédure ne peut qu'être écarté. Sur l'arrêté de cessibilité : 17. Les conclusions relatives à l'arrêté de cessibilité, qui ne sont assorties d'aucun moyen tiré de vices propres audit arrêté, ne peuvent qu'être écartées par voie de conséquence du rejet des conclusions relatives à l'arrêté déclaratif d'utilité publique. 18. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a prononcé l'annulation de l'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 6 février 2014 par lequel il a déclaré d'utilité publique l'expropriation de la maison située au 162 boulevard de la Fumée lui appartenant et l'arrêté du 28 février 2014, par lequel il l'a déclarée cessible à l'Etat. Par voie de conséquence, les conclusions de l'indivision E...tendant à l'annulation de la décision implicite rejetant son recours gracieux dirigé contre ces décisions et ses conclusions tendant au paiement de frais sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1402317 du tribunal administratif de Poitiers du 29 décembre 2016 est annulé. Article 2 : La demande de l'indivision E...présentée devant le tribunal administratif de Poitiers et ses conclusions présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et à l'indivisionE.... Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime. Délibéré après l'audience du 4 décembre 2018 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, président, M. F...C..., premier sonseiller, Mme Florence Madelaigue, premier conseiller, Lu en audience publique, le 18 décembre 2018. Le rapporteur, Florence MadelaigueLe président, Elisabeth JayatLe greffier, Florence Deligey La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 17BX00840