CAA de PARIS, 1ère chambre, 03/02/2022, 20PA03386, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-02-03
Numéro : 20PA03386
Président : M. LAPOUZADE
Rapporteur : M. François  DORE
Commissaire du gouvernement : Mme GUILLOTEAU
Avocat(s) : SCP LAZARE AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière Fonta et la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Dubbing Brothers ont demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté n° 2018-1605 du 11 juillet 2018, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré cessibles pour cause d'utilité publique, au profit de la société anonyme d'économie mixte (SAEM) Séquano Aménagement, les parcelles nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concertée Montjoie, située sur la commune de Saint-Denis. Par un jugement n° 1908513 du 16 septembre 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de la SCI Fonta et de la société Dubbing Brothers. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 15 novembre 2020, la SCI Fonta et la société Dubbing Brothers, représentées par Me Fontaine, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1908513 du tribunal administratif de Montreuil en date du 16 septembre 2020 ; 2°) d'annuler l'arrêté n° 2018-1605 du 11 juillet 2018, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré cessibles pour cause d'utilité publique, au profit de la société anonyme d'économie mixte (SAEM) Séquano Aménagement, les parcelles nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concertée Montjoie, située sur la commune de Saint-Denis ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elles soutiennent que : - les dispositions de l'article L. 132-1 du code de l'expropriation ont été méconnues dès lors que la procédure a été irrégulièrement scindée en deux enquêtes parcellaires, ce qui porte atteinte au principe de cohérence entre la déclaration d'utilité publique et la déclaration de cessibilité ; - en cas de pluralité de parcelles à exproprier, le préfet était tenu de prendre un seul arrêté mentionnant la liste de toutes les parcelles visées et ce afin de permettre de vérifier la conformité de l'expropriation avec l'opération autorisée ; - en application de l'article R. 131-14 du code de l'expropriation, une enquête publique unique ne pouvait être menée que si l'expropriant était en mesure de déterminer les parcelles à exproprier ; dès lors, l'existence d'une enquête parcellaire complémentaire démontre l'irrégularité de l'enquête publique unique réalisée ; - le rapport du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé ; en particulier, il ne se prononce pas sur la nécessité d'inclure la parcelle en cause dans le périmètre ; - l'expropriation de la totalité de la parcelle CR 31 n'était pas nécessaire ; l'activité exploitée sur les parcelles appartenant à la SCI Fonta doit être préservée, ce qui implique le maintien de l'accès aux installations et des places de stationnement indispensables à son fonctionnement ; l'emplacement réservé pour la création de la rue George Sand ne portait que sur une partie de la parcelle CR 31 ; - la déclaration d'utilité publique du 28 mai 2014 était illégale compte tenu de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique, qui ne comportait aucune étude relative à la pollution des sols et n'en chiffrait pas le coût prévisionnel de la dépollution, de l'insuffisance du rapport du commissaire enquêteur concernant les inconvénients liés à la pollution des sols et les conséquences de l'expropriation sur les activités présentes sur le site et d'un bilan coûts-avantages négatif en raison de l'atteinte excessive portée aux intérêts des sociétés requérantes. Par un mémoire en défense enregistré le 19 novembre 2021, la SAEM Sequano Aménagement, représentée par Me Ceccarelli-Le Guen, demande à la Cour de rejeter la requête de la SCI Fonta et de la société Dubbing Brothers et de mettre à leur charge une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus, au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Doré, rapporteur, - les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique, - et les observations de Me Bedot, avocat, pour les sociétés requérantes et de Me Pupponi, avocat, pour la SAEM Séquano Aménagement. Considérant ce qui suit : 1. Le préfet de la Seine-Saint-Denis, par un arrêté du 28 mai 2014, a déclaré d'utilité publique le projet de requalification urbaine de la zone d'aménagement concertée de la Montjoie au profit de la SAEM Sequano Aménagement et a, par un arrêté du 26 août 2015, déclaré cessible certaines parcelles nécessaires à la réalisation de la première phase du projet. A la suite d'une enquête parcellaire complémentaire ouverte par un arrêté du 5 octobre 2015, le préfet de la Seine-Saint-Denis a, par un arrêté n° 2018-1605 du 11 juillet 2018, déclaré cessibles pour cause d'utilité publique, au profit de la SAEM Séquano Aménagement, les parcelles nécessaires à la réalisation du secteur Sud-Est de la zone d'aménagement concertée de la Montjoie, et notamment la parcelle cadastrée CR 31 d'une superficie de 1142 m² appartenant à la SCI Fonta et assurant l'accès aux studios de cinémas exploités par la société Dubbing Brothers. Par un jugement du 16 septembre 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de ces deux sociétés tendant à l'annulation de cet arrêté. Sur la régularité de l'enquête parcellaire complémentaire : 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 132-1 du Code de l'expropriation : " L'autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l'expropriation est nécessaire à la réalisation de l'opération d'utilité publique. Elle en établit la liste, si celle-ci ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique ". 3. Ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposent, à peine d'illégalité, que l'ensemble des immeubles à exproprier pour la réalisation d'un projet déclaré d'utilité publique fasse l'objet d'un unique arrêté de cessibilité. Par suite, la circonstance qu'un premier arrêté de cessibilité soit intervenu le 26 août 2015 est, à elle seule, sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 11 juillet 2018 en litige. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 131-14 du code de l'expropriation, aux termes desquelles " lorsque l'expropriant est en mesure, avant la déclaration d'utilité publique, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire ainsi que la liste des propriétaires, l'enquête parcellaire peut être faite en même temps que l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique ". 5. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, la circonstance qu'une enquête parcellaire ait été faite en même temps que l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique en application de ces dispositions ne s'oppose pas à ce qu'une enquête parcellaire complémentaire soit réalisée préalablement à un nouvel arrêté de cessibilité. 6. En troisième lieu, la circonstance que le commissaire-enquêteur n'ait recueilli aucune observation ne suffit pas à établir l'irrégularité de l'enquête parcellaire complémentaire en cause. 7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique relatif à l'enquête parcellaire : " (...) Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l'un des membres de la commission ". 8. A l'issue de l'enquête parcellaire complémentaire, le commissaire enquêteur a dressé un rapport, daté du 21 décembre 2015, qui décrit notamment le contexte juridique, l'objet et le déroulement de l'enquête, relevant notamment l'absence d'observations du public. Il a émis un avis favorable en relevant que le dossier soumis à l'enquête permettait, d'une part, d'identifier les limites d'emprise et les parcelles concernées et, d'autre part, d'établir la nécessité d'acquérir la totalité de ces parcelles. Il en résulte que, contrairement à ce qui est soutenu, le commissaire enquêteur a dûment émis un avis personnel et circonstancié sur le choix des parcelles à exproprier, en particulier celle détenue par la SCI Fonta, et les a estimées nécessaires au projet. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport du commissaire enquêteur manque en fait. Sur la légalité interne de l'arrêté de cessibilité du 11 juillet 2018 : En ce qui concerne le périmètre de l'arrêté de cessibilité du 11 juillet 2018 : 9. Aux termes de l'article L. 132-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'autorité compétente déclare cessibles les parcelles ou les droits réels immobiliers dont l'expropriation est nécessaire à la réalisation de l'opération d'utilité publique. Elle en établit la liste, si celle-ci ne résulte pas de la déclaration d'utilité publique ". 10. Il ressort des pièces du dossier que l'opération d'aménagement déclarée d'utilité publique prévoit la création de la rue Georges Sand mais également la création d'îlots, plus particulièrement les îlots E5 et F3, destinés à accueillir des " programmes tertiaires " sur l'emplacement de la parcelle cadastrée CR 31, auparavant à usage de voie de circulation et de stationnement. Dans ces conditions, l'incorporation de la totalité de cette parcelle dans le périmètre de l'expropriation était justifiée par l'opération de requalification urbaine de la zone d'aménagement concertée de la Montjoie déclarée d'utilité publique. Les sociétés requérantes ne sont pas suite pas fondée à soutenir que son expropriation totale n'était pas nécessaire. En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté de déclaration d'utilité publique du 28 mai 2014 : S'agissant du dossier soumis à enquête publique : 11. En vertu de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors en vigueur, le dossier mis à la disposition du public lors de l'enquête publique doit contenir une appréciation sommaire des dépenses liées à la réalisation des travaux et aux acquisitions foncières nécessaires à l'opération envisagée. L'obligation faite à l'expropriant d'indiquer au dossier soumis à enquête publique l'appréciation sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique. 12. Si les sociétés requérantes soutiennent que l'appréciation des dépenses donnée par le dossier d'enquête était excessivement sommaire en ce qu'elle ne comportait aucune évaluation du coût des travaux de dépollution susceptibles d'être nécessaires, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur du 18 novembre 2013, que le dossier d'enquête publique comportait une appréciation sommaire des dépenses et que le complément à l'étude d'impact, mis à la dispositions du public, évaluait le coût des mesures d'accompagnement liées à " la mise en œuvre de dispositifs de dépollution des sites " à 8,5 millions d'euros. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette appréciation sommaire était déraisonnable. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier d'enquête manque en fait. S'agissant du moyen tiré de l'insuffisance de motivation du rapport du commissaire-enquêteur : 13. Aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors applicable : " Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération ". Si la règle de motivation fixée par l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'impose pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 14. Il ressort du rapport du 18 novembre 2013 que le commissaire-enquêteur, après avoir rappelé l'objet et le déroulé de l'enquête, conjointe à la déclaration d'utilité publique et à une première enquête parcellaire, a procédé à l'examen des observations du public et du dossier soumis à enquête publique. Pour conclure à l'utilité publique de l'opération de requalification urbaine de la zone d'aménagement concertée de la Montjoie et émettre un avis favorable à cette opération, il a relevé qu'elle avait pour objet de répondre à la demande croissante de logements et de soutenir le développement économique en favorisant l'implantation d'activités mixtes et tertiaires. Il a également souligné que cette opération devrait " permettre d'assainir peu à peu le territoire de la ZAC en éliminant les traces du passé industriel dépassé : dépollution des sols avant implantation de nouvelles construction (...) ". Les conclusions de ce rapport sont ainsi suffisamment motivées, quand bien même le rapport ne comporte pas, ainsi que le font valoir les sociétés requérantes, des observations particulières sur la pollution des sols ou la poursuite des activités présentes sur le site. Au demeurant, aucune observation du public ne concernait ces questions. S'agissant de l'utilité publique de l'opération de requalification urbaine de la zone d'aménagement concertée de la Montjoie : 15. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'est pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et enfin si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la valorisation de l'environnement et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique. 16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'opération de requalification urbaine projetée a pour objet de répondre à la demande croissante de logements et de soutenir le développement économique en favorisant l'implantation d'activités mixtes et tertiaires tout en réhabilitant un quartier comprenant d'anciennes activités industrielles polluantes et de nombreux logements vétustes et insalubres. Les sociétés requérantes ne contestent pas que ce projet, déclaré d'utilité publique, répond à une finalité d'intérêt général. 17. En deuxième lieu, il ressort de la nature même du projet en cause, et n'est d'ailleurs pas contesté, que l'administration ne pouvait réaliser son projet sans recourir à l'expropriation. Pour contester la nécessité d'inclure la parcelle CR 31 dans le périmètre d'expropriation, les sociétés Fonta et Dubbing Brothers soutiennent que le projet aurait pu être réalisé dans des conditions équivalentes, sans cette parcelle, au travers d'une simple modification de l'implantation des îlots. Toutefois, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l'opportunité du choix opéré par l'administration quant à cette implantation. En outre, alors que la parcelle CR 31 doit accueillir une voirie et des immeubles de bureau, son inclusion dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération d'aménagement du quartier de la Montjoie déclarée d'utilité publique. 18. En troisième lieu, les sociétés requérantes soutiennent que les inconvénients du projet dépasseront ses avantages, notamment en terme d'atteintes à la propriété privée et à l'activité économique, la parcelle CR 31 à usage de voie d'accès et de places de stationnement étant indispensable au maintien de l'exploitation de la société Dubbing Brothers et un simple redécoupage des ilots de bureaux prévus permettant d'éviter l'expropriation de cette parcelle. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette parcelle doit accueillir non seulement des immeubles de bureaux, mais également une nouvelle voie publique. En outre, si l'activité de la société Dubbing Brothers, jugée compatible avec un quartier urbain mixte, doit être maintenue, le projet de rénovation urbaine en cause prévoit l'amélioration du réseau de transports en commun et la construction de nouvelles places de stationnement, notamment pour les immeubles de bureaux. Enfin, à supposer même que le préfet aurait pu faire usage des pouvoirs qu'il détient dans le cadre de la police des installations classées, la dépollution des sols devant intervenir dans le cadre de l'opération d'urbanisme en cause peut, contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, être prise en compte au titre de son utilité publique. En outre, elles n'apportent aucun élément de nature à justifier que cette dépollution serait de nature à créer de nouvelles pollutions plus importantes. Ainsi, malgré la perte des places de stationnement utilisées par la société Dubbing Brothers et le coût, non encore précisément défini, de la dépollution des sols, les inconvénients du projet invoqués par les requérantes ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité eu égard à l'intérêt qui s'attache à la réalisation du programme de rénovation urbaine et de création de logements et de bureaux envisagé. 19. Il résulte de tout ce qui précède que la société SCI Fonta et la société Dubbing Brothers ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité du 11 juillet 2018. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme réclamée par la SCI Fonta et la société Dubbing Brothers au titre des frais liés à l'instance qu'elles ont exposés. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Fonta et de la société Dubbing Brothers une somme 1 500 euros à verser à société anonyme d'économie mixte Séquano Aménagement, en application de ces mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SCI Fonta et de la société Dubbing Brothers est rejetée. Article 2 : La SCI Fonta et la société Dubbing Brothers verseront à la société anonyme d'économie mixte Séquano Aménagement une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Fonta, à la société par actions simplifiée unipersonnelle Dubbing Brothers, à la société anonyme d'économie mixte Séquano Aménagement et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis. Délibéré après l'audience du 13 janvier 2022, à laquelle siégeaient : - M. Lapouzade, président de chambre, - M. Diémert, président-assesseur, - M. Doré, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 3 février 2022. Le rapporteur, F. DORÉLe président, J. LAPOUZADE La greffière, C. POVSE La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. N° 20PA03386 2