Conseil d'Etat, Juge des référés, du 31 mars 2003, 254638, mentionné aux tables du recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : JUGE DES REFERES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-03-31
Numéro : 254638
Président : M. Robineau
Avocat(s) : SCP BOUZIDI

Vu la requête enregistrée le 28 février 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, dont le siège est ... ; l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE demande au juge des référés du Conseil d'Etat : 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision contenue dans un communiqué du 21 janvier 2003 par laquelle le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché de l'insecticide dénommé Gaucho pour son usage sur le maïs ; 2°) de suspendre la décision du 21 janvier 2002 par laquelle le ministre a renouvelé cette autorisation pour une durée de dix ans ; 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre à l'administration d'abroger la décision du 21 janvier 2002 susmentionnée, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l'ordonnance, sous astreinte de 15 000 euros par jour de retard ; 4°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE soutient qu'eu égard au caractère irréversible de l'enfouissement dans le sol de l'insecticide Gaucho , il y a urgence à suspendre la décision contestée avant le 10 avril 2003, date de début des semis de maïs ; que l'avis du 17 janvier 2003 de la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés ne fait pas la preuve qu'il a été rendu dans des conditions régulières de quorum et de vote ; qu'en ne retenant que les études répondant à la méthode définie par le comité scientifique et technique de l'étude multifactorielle des troubles des abeilles , la commission a opéré entre les études disponibles une discrimination qui n'est prévue ni par le décret du 5 mai 1994 ni par l'arrêté du 6 septembre 1994 modifié ; qu'en retenant la méthode d'évaluation issue de la directive 67/548 relative aux substances chimiques nouvelles, et non celle issue des directives 91/414/CEE et 97/57/CEE relatives aux produits phytopharmaceutiques, la commission s'est prononcée sur une base méthodologique erronée ; qu'en s'abstenant d'examiner les effets toxiques de l'imidaclopride par contact et ses effets sur les larves, la commission n'a pas examiné l'ensemble des risques liés à cette substance ; qu'en ne retenant que les résultats d'une étude menée en plein champ et en excluant ceux des études menées en laboratoire, la commission a méconnu les principes applicables en la matière, tels qu'il résultent notamment de l'arrêté du 6 septembre 1994 modifié, et a occulté les résultats les plus négatifs ; que le comité d'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole et assimilés a statué dans des conditions qui ne garantissaient pas l'impartialité de cet organisme ; que ce comité a délibéré à partir d'une interprétation erronée de l'avis de la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés et a pris en compte des critères étrangers à celui de l'innocuité du produit examiné ; que la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée ; que la décision d'autorisation de mise sur le marché méconnaît les dispositions de l'arrêté du 25 février 1975 relatif à l'application des produits antiparasitaires à usage agricole ; que le ministre s'est abstenu de vérifier préalablement au renouvellement de l'autorisation si les conditions requises pour son obtention étaient toujours remplies, méconnaissant ainsi les dispositions de l'article 21 du décret du 5 mai 1994 ; que la décision de renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché prise le 21 janvier 2002 est entachée du même vice que le refus d'abrogation annulé par la décision du 9 octobre 2002 du Conseil d'Etat statuant au contentieux ; que le ministre n'a pas pris en considération les éléments nouveaux portés à sa connaissance depuis sa précédente décision ; que la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation des risques, eu égard aux précautions qui s'imposent en matière de protection de l'environnement ; Vu la décision dont la suspension est demandée ; Vu, enregistré le 20 mars 2003, le mémoire en défense présenté par le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, qui conclut au rejet de la requête ; le ministre soutient que le communiqué de presse contesté n'est pas une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir ; qu'eu égard à l'absence de risques liés à l'utilisation du Gaucho et aux effets sur l'environnement des produits alternatifs, l'association requérante n'établit pas que l'urgence justifie la suspension de l'acte attaqué ; que l'avis du 18 décembre 2002 de la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés a été rendu dans des conditions régulières ; que le ministre n'était pas tenu de procéder à l'évaluation de la toxicité du produit selon les règles définies par les annexes II et III de la directive 91/414/CE modifiée et de l'arrêté du 6 septembre 1994 ; que la méthode suivie par la commission est scientifiquement pertinente ; que les résultats de l'évaluation des risques par contact ne sont pas de nature alarmante ; que la commission a pu, sans illégalité, retenir les seules études validées par le comité scientifique et technique de l'étude multifactorielle des troubles des abeilles ; que les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peuvent être utilement invoquées à propos de la consultation du comité d'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole et assimilés, qui n'est pas un tribunal au sens de ces stipulations ; que le moyen tiré de l'absence d'impartialité de ce comité doit être écarté ; que le comité a délibéré dans des conditions régulières ; que les membres du comité ont eu communication de l'avis intégral de la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés ; que le comité n'a pas analysé la situation selon des critères erronés ; que la décision contestée n'appartient pas aux catégories de décisions qui doivent être motivées en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ; que l'autorisation de mise sur le marché du Gaucho n'est pas contraire aux dispositions de l'arrêté du 25 février 1975 ; que le moyen tiré de l'illégalité de la décision de renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché du 21 janvier 2002 est inopérant ; que le moyen tiré de ce que le ministre n'aurait pas pris en considération les éléments nouveaux manque en fait ; que la décision contestée n'est entachée d'aucune erreur manifeste dans l'appréciation des risques liés à l'utilisation du Gaucho sur les cultures de maïs ; Vu, enregistrées le 20 mars 2003, les observations produites par la société Bayer Cropscience ; la société Bayer Cropscience conclut au rejet de la requête et demande que l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE soit condamnée à lui payer la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que l'association requérante n'établit pas l'urgence qui s'attache à la suspension de la décision litigieuse, dès lors que cette suspension ne pourrait en tout état de cause empêcher l'utilisation des semences traitées et déjà vendues aux cultivateurs ; que la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés a statué selon une procédure régulière ; que la commission a justifié sa décision au plan scientifique et n'a pas délégué son pouvoir d'appréciation ; que les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peuvent être utilement invoquées à propos de la consultation du comité d'homologation des produits antiparasitaires à usage agricole et assimilés, qui n'est pas un tribunal au sens de ces stipulations ; que le moyen tiré des irrégularités entachant le vote du comité est irrecevable ; que les membres du comité ont eu communication de l'avis intégral de la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés ; que le comité n'a pas statué selon des critères étrangers au droit en vigueur ; que la décision contestée est suffisamment motivée ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'arrêté du 25 février 1975 n'est pas fondé ; que la requête est irrecevable en tant qu'elle est dirigée contre la décision de renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché du 21 janvier 2002 ; que le moyen tiré de ce que le ministre n'aurait pas pris en considération les éléments nouveaux manque en fait ; que la décision contestée n'est entachée d'aucune erreur manifeste dans l'appréciation des risques liés à l'utilisation du Gaucho sur les cultures de maïs ; Vu, enregistré le 25 mars 2003, le mémoire en réplique présenté par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, qui reprend les conclusions de sa requête par les mêmes moyens ; elle soutient en outre que le communiqué du 21 janvier 2003 constitue une décision susceptible de recours pour excès de pouvoir ; Vu, enregistré le 26 mars 2003, le mémoire en duplique présenté pour la société Bayer Cropscience qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la directive 91/414/CE du Conseil du 15 juillet 1991 modifiée ; Vu le code rural ; Vu le décret n° 94-359 du 5 mai 1994 ; Vu l'arrêté interministériel du 25 février 1975 modifié ; Vu l'arrêté interministériel du 6 septembre 1994 modifié ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, d'autre part, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et la société Bayer Cropscience ; Vu le procès verbal de l'audience publique du 27 mars 2003 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus : - le représentant de l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE ; - Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la société Bayer Cropscience ; - les représentants du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; Considérant que l'autorisation de vente de l'insecticide Gaucho pour le traitement des semences de maïs a été accordée le 6 février 1992 et renouvelée pour dix ans le 21 janvier 2002 ; que par une décision du 9 octobre 2002, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé pour erreur de droit la décision par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche avait rejeté la demande de l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, en date du 30 octobre 2000, tendant à l'abrogation de cette autorisation ; que cette annulation était motivée par le fait qu'en ne prenant pas en compte la fréquentation du maïs par les abeilles aux fins d'y prélever le pollen, que cette plante produit en abondance, et en ne recherchant ni l'ampleur exacte du prélèvement du pollen de maïs par les abeilles, ni la nature et l'intensité des éventuels effets directs ou indirects du contact des abeilles avec du pollen contaminé par l'imidaclopride, le ministre n'avait pas examiné l'intégralité des éléments nécessaires à l'appréciation de l'innocuité du produit ; que, saisi par le ministre le 16 octobre 2002, la commission d'étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole a rendu un avis relatif à l'évaluation des risques pour les abeilles de l'utilisation de la préparation Gaucho (imidaclopride) utilisée pour le traitement de semences de maïs ; que sur la base de cet avis, le comité d'homologation produits phytosanitaires , composé de représentants des ministères concernés et d'experts, a émis le 20 décembre 2002 une recommandation favorable au maintien de l'autorisation de mise sur le marché de cette préparation au motif que le risque se limite à des situations particulières, que le produit présente un intérêt agronomique fort et que les substitutions sont potentiellement moins acceptables ou en voie de disparition ; Considérant que par un communiqué de presse rendu public le 21 janvier 2003, se présentant comme faisant suite à la décision susmentionnée du Conseil d'Etat ainsi qu'à l'avis scientifique et à la proposition précitées, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a fait savoir qu'il souhaitait approfondir l'étude multifactorielle sur la cause de la mortalité des abeilles initiée en 1999 en créant des zones d'observation où l'utilisation du Gaucho sera suspendue, afin de comparer les effets de cette suspension - déjà décidée en 1999 et prolongée de trois ans pour le traitement des semences de tournesol - afin de comparer les effets de cette suspension avec les régions où le Gaucho reste utilisé ; que dès lors que ce communiqué ne fait pas état d'une décision de suspension de ce produit pour les semences de maïs, et qu'une telle décision n'a pas été prise postérieurement, les conclusions présentées par l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de ce nouveau refus implicite de retrait de l'autorisation de mise sur le marché de ce produit pour les semences de maïs ne sont pas, contrairement à ce que soutient le ministre, dépourvues d'objet ; Sur les conclusions tendant à ce que le juge des référés prononce la suspension de l'autorisation de mise sur le marché : Considérant que de telles conclusions excèdent les pouvoirs du juge des référés dès lors que la requête au fond à laquelle se rattache la présente instance tend à l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger cette autorisation et non de l'autorisation elle-même ; Sur les conclusions tendant, après suspension du refus d'abrogation, à ce qu'il soit enjoint au ministre d'abroger l'autorisation de mise sur le marché dans un délai de huit jours : Considérant que pour justifier l'urgence qui s'attache à ce qu'il soit fait droit à ses conclusions aux fins de suspension de la décision de rejet de sa demande et d'injonction au ministre d'abroger immédiatement l'autorisation de mise sur le marché, l'union requérante fait valoir que les périodes de semis s'établissent en France, selon les régions, entre le 10 avril et le 10 mai 2003 ; qu'elle en déduit que l'urgence impose la suspension de l'autorisation de mise sur le marché litigieuse avant ces dates ; Considérant que, s'agissant de conclusions de suspension d'une décision de rejet d'une demande par l'autorité administrative, les obligations qui incombent à celle-ci, dans le cas où le juge des référés fait droit à de telles conclusions, dépendent de la portée du ou des moyens qu'il estime de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; qu'il en résulte, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'argumentation des parties défenderesses tendant à contester l'urgence invoquée en l'espèce, que l'urgence, invoquée par la requérante, qui s'attache à ce que la décision de rejet de la demande d'abrogation de l'autorisation de mise sur le marché litigieuse soit suspendue avant la date imminente des semis 2003 n'est, en tout état de cause, susceptible d'être établie que dans la mesure où le ou les moyens retenus par le juge des référés seraient de nature, eu égard à leur portée, à justifier non seulement la suspension de la décision de rejet de la demande d'abrogation, mais aussi l'injonction adressée à l'administration de suspendre l'autorisation de mise sur le marché avant la date susmentionnée des semis de l'année 2003, c'est-à-dire à une échéance immédiate et sans nouvel examen préalable par les autorités compétentes de la demande d'abrogation de l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE ; que le juge des référés, saisi des conclusions susanalysées, est dès lors fondé à examiner les seuls moyens de la requête qui satisfont à cette condition ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, complété par les éléments recueillis au cours de l'audience, que les moyens tendant à établir que le Gaucho appliqué aux semences de maïs ne satisferait pas à la condition d'innocuité posée par les dispositions combinées des articles L. 253-1 et L. 253-6 du code rural et par l'article 20 du décret du 5 mai 1994 sont tirés de ce que l'administration, ayant fondé son appréciation sur une méthode scientifique non pertinente, et ayant inexactement pondéré les résultats des différentes études disponibles selon le cadre dans lequel elles ont été réalisées, aurait commis une erreur manifeste d'appréciation des risques qu'il lui appartenait d'évaluer ; qu'eu égard à la nature du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les éléments qui sont ainsi en débat, ces moyens ne sont pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée ; qu'il en va de même du moyen tiré de la violation des dispositions de l'article 8 de l'arrêté interministériel du 25 février 1975 fixant les dispositions relatives à l'application des produits antiparasitaires à usage agricole ; Sur les conclusions tendant, après suspension du refus d'abrogation, à ce que la demande adressée au ministre par l'Union requérante fasse l'objet d'une nouvelle instruction : Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'une nouvelle instruction de la demande d'abrogation adressée au ministre par l'Union requérante n'est pas susceptible d'être achevée avant la plantation des semis de l'année 2003 : qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin pour le juge des référés de se prononcer sur les autres moyens de la requête, lesquels ne seraient de nature, s'ils créaient un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée, qu'à justifier, outre la suspension du rejet de la demande d'abrogation, l'injonction de réexaminer cette demande, la condition d'urgence n'est pas remplie, en ce qui concerne les conclusions susanalysées, du seul fait de la proximité des semis ; qu'au demeurant la requête au fond sera jugée par le Conseil d'Etat dans les délais les plus brefs compatibles avec son instruction complète et, en tout cas, bien avant les semis de l'année prochaine ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions de la requête de l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à l'Union requérante la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE à payer à la société Bayer Cropscience la somme qu'elle demande au même titre ; O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE est rejetée. Article 2 : Les conclusions présentées par la société Bayer Cropscience au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'UNION NATIONALE DE L'APICULTURE FRANCAISE, au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et à la société Bayer Cropscience.