CAA de LYON, 4ème chambre, 03/02/2022, 20LY02793, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 4ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2022-02-03
Numéro : 20LY02793
Président : M. d'HERVE
Rapporteur : M. Christophe  RIVIERE
Commissaire du gouvernement : M. SAVOURE
Avocat(s) : SELARL CAP - ME MOLLION

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure L'association Flainoise, M. Régis Lardennois et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Grenoble : 1°) d'annuler la décision du 13 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune d'Arâches-La-Frasse a rejeté leur demande tendant, d'une part, au reversement au syndicat intercommunal de Flaine des produits de la taxe " Loi Montagne " sur le secteur Flaine et des redevances de concession des remontées mécaniques générées sur ce même secteur et, d'autre part, à ce qu'il soit inscrit à l'ordre du jour du prochain conseil municipal la question d'une nouvelle dénomination de la zone " Carroz 1500 " en " Carroz-Flaine 1500 " ; 2°) d'enjoindre à la commune d'Arâches-La-Frasse, sur le fondement des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de procéder aux mandatements des sommes dues au bénéfice du syndicat intercommunal de Flaine depuis l'année 2012 en application des dispositions de l'article 6-1 des statuts ; subsidiairement et sur le fondement de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'examiner à nouveau cette demande ; 3°) d'enjoindre à la commune d'Arâches-La-Frasse, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal la question d'une nouvelle dénomination de la zone " Carroz 1500 " en " Carroz-Flaine 1500 "; subsidiairement et sur le fondement de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'examiner à nouveau cette demande ; 4°) de mettre à la charge de la commune d'Arâches-La-Frasse la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1800994 du 23 juillet 2020, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 13 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune d'Arâches-La-Frasse a rejeté la demande du 12 décembre 2017 de l'association Flainoise et autres tendant à ce que la commune reverse au syndicat intercommunal de Flaine les produits de la taxe " Loi Montagne " et des redevances de concession des remontées mécaniques , enjoint à la commune d'Arâches-La-Frasse de réexaminer cette demande dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement, mis à la charge de la commune d'Arâches-La-Frasse au profit de l'association Flainoise et de M. B... une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus des conclusions des parties. Procédure devant la cour I. Par une requête, enregistrée le 23 septembre 2020, sous le n° 20LY02793, et des mémoires enregistrés les 24 juin 2021 et 23 septembre 2021, la commune d'Arâches-La-Frasse, représentée par Me Mollion demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement susmentionné du 23 juillet 2020 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) de mettre à la charge de l'association Flainoise la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'éventuelle créance est prescrite à compter des quatre années antérieures, soit 2014 ; - une commune membre d'un syndicat mixte ne peut pas financer la contribution obligatoire au syndicat par le moyen d'une redevance qui ne correspond plus au service assuré par elle-même mais désormais fourni par le syndicat ; - la contribution prévue à l'article 6-1 des statuts du syndicat intercommunal de Flaine, en particulier la taxe Loi Montagne et les redevances de concession des remontées mécaniques est illégale du fait de l'absence de compétence du syndicat intercommunal en lien avec son objet, en particulier la compétence " remontées mécaniques " ; - la contribution d'une commune à un syndicat intercommunal doit nécessairement provenir du budget général ; elle ne peut faire usage du budget annexe des remontées mécaniques pour financer le fonctionnement du syndicat intercommunal ne disposant pas de la compétence concernée ; - les recettes du service public industriel et commercial des remontées mécaniques, activité étrangère aux statuts du syndicat intercommunal ne peuvent contribuer au financement des missions de ce syndicat ; - la contribution n'a pas le caractère d'une dépense obligatoire au titre des nécessités du service public administratif assurée par le syndicat ; - le produit annuel de la taxe communale ne pouvait être affecté à la contribution du budget d'un syndicat intercommunal dont les compétences bien que nombreuses, ne peuvent être directement rattachées à l'une des matières visées par les dispositions de l'article L. 2333-53 du code général des collectivités territoriales ; - les délibérations budgétaires ayant fixé au titre des années passées le montant des contributions mis à sa charge étant devenues définitives, elles ne pouvaient faire l'objet d'une reconnaissance d'illégalité par voie d'exception ; - elle a bien réexaminé la demande conformément à l'injonction prononcée par le tribunal, mais n'a pu y donner une suite favorable, faisant naitre une décision implicite qui n'a pas été contestée, car ni le budget général ni le budget annexe ne pouvaient juridiquement y contribuer ; - le budget communal ne pourrait supporter eu égard à leur montant, le reversement de la taxe " loi Montagne " et de des redevances de concession impliqué par le jugement du tribunal ; - les notions de " secteur de Flaine " et de " territoire de Flaine " correspondent aux périmètres de concession des remontées mécaniques de Flaine ; les communes membres n'ont jamais eu la volonté d'intégrer les redevances et taxes générées par les remontées situées sur le domaine skiable des Carroz ; un projet de modification des statuts du syndicat a été établi en ce sens ; - le périmètre de compétence du syndicat intercommunal ne peut être confondu avec les deux périmètres des délégations de service public dès lors que le syndicat ne dispose d'aucune compétence en la matière ; - les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de procéder au mandatement des sommes réputées dues au syndicat intercommunal sont irrecevables, la cour ne pouvant qu'enjoindre à la commune de réexaminer la demande présentée le 12 décembre 2017. Par un mémoire enregistré le 25 mai 2021, l'association Flainoise et M. A... B... demandent à la cour : - de confirmer le jugement et de rejeter la requête ; - par la voie de l'appel incident, d'enjoindre sous astreinte à la commune d'Araches-La-Frasse de procéder aux mandatements des sommes dues au bénéfice du syndicat intercommunal de Flaine et subsidiairement de réinstruire cette demande de reversement ; - d'ordonner avant dire droit si nécessaire qu'il soit procédé à une expertise tendant au chiffrage des contributions dues au syndicat intercommunal de Flaine ; - de mettre à la charge de la commune d'Arâches-La-Frasse la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que : - la décision du 13 décembre 2017 du maire de la commune d'Araches-La-Frasse méconnait les articles 6 à 6-2 du syndicat ; - leurs demandes d'injonction sont fondées au regard de la portée de l'annulation prononcée à leur demande ; - le périmètre des compétences du syndicat délimite l'assiette territoriale des taxes et redevances ; - la variable d'ajustement que pourraient constituer les " nécessités du service ", évoquées à l'article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales, n'a vocation à impacter que les seules contributions complémentaires des communes, visées à l'article 6-2, ce, une fois " la somme des recettes susvisées à l'article 6-1 déduite du montant des besoins du syndicat définis conformément à l'article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales " ; - les délibérations fixant le montant des contributions mis à la charge de la commune ne sauraient valoir pour les années à venir, le budget étant voté annuellement ; - les articles 6 à 6-2 des statuts du syndicat ne sont pas illégaux ; - les produits de la taxe " Loi Montagne " sur le secteur de Flaine (année n-1) et " des redevances de concession des remontées mécaniques générées sur le territoire de Flaine (année n-1) " sont au nombre des reversements effectués par les communes au titre de leurs contributions au financement du syndicat conformément à l'article L. 5212-18 du code général des collectivités territoriales ; - l'article 6-2 des statuts est conforme à l'article L. 5212-20 du code général des collectivités territoriales ; - les compétences du syndicat comprennent celles auxquelles sont affectées légalement la taxe sur les remontées mécaniques et la taxe Loi Montagne ; - les participations des communes au financement d'un syndicat ne sont proscrites que pour autant que ledit syndicat de communes serait exclusivement chargé de l'exploitation d'un ou plusieurs services publics à caractère industriel ou commercial, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; - c'est à tort que le tribunal a rejeté leurs conclusions principales tendant à ce qu'il soit enjoint de procéder au mandatement des sommes dues au syndicat ; - à tout le moins, en l'absence totale d'exécution de l'article 2 du jugement, il sera enjoint à la commune de réexaminer la demande de reversement, sous astreinte. II. Par ordonnance n° 21LY02223 du 6 juillet 2021, le président de la cour a prescrit l'ouverture d'une procédure juridictionnelle pour qu'il soit statué sur la demande de l'association Flainoise et de M. A... B..., enregistrée le 25 mai 2011 auprès de la cour pour obtenir l'exécution du jugement susmentionné du 23 juillet 2020 du tribunal administratif de Grenoble en tant qu'il a prononcé l'injonction précitée et à ce que celle-ci soit assortie d'une astreinte. Par un mémoire enregistré le 15 septembre 2021, la commune d'Arâches-La-Frasse conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association Flainoise la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'elle a réexaminé la demande de l'association Flainoise conformément à l'injonction prononcée par le tribunal, une décision implicite de rejet étant née de ce réexamen. Par une ordonnance du 30 août 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 16 septembre 2021. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code du tourisme ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rivière ; - les conclusions de M. Savouré, rapporteur public ; - les observations de Me Mollion pour la commune d'Arâches-La-Frasse et celles de Me Tissot pour l'association Flainoise et M. A... B.... Une note en délibéré a été produite le 14 janvier 2022 pour l'association Flainoise et M. A... B... dans l'instance n° 20LY02793. Considérant ce qui suit : 1. Les deux requêtes visées ci-dessus sont relatives au même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 2. Le syndicat intercommunal de Flaine (SIF) réunit les communes d'Arâches-La-Frasse et de Magland situées dans le département de Haute Savoie. Par lettre du 12 décembre 2017, l'association Flainoise, dont l'objet est de favoriser le développement harmonieux de la station de Flaine, M. Régis Lardennois, président de cette association, et M. A... B..., se présentant comme contribuable de la commune de Magland, ont demandé à la commune d'Arâches-La-Frasse, d'une part, de reverser au SIF, conformément à l'article 6-1 des statuts de cet EPCI, les montants qu'elle perçoit au titre de la taxe " Loi Montagne " et des redevances de concession des remontées mécaniques générées sur le territoire de Flaine et, d'autre part, d'inscrire à l'ordre du jour du prochain conseil municipal la question du changement de dénomination de la zone " Carroz 1500 " en " Carroz-Flaine 1500 ". Le maire d'Arâches -La -Frasse a rejeté ces demandes par une décision du 13 décembre 2017 que, par un jugement n° 1800994 du 23 juillet 2020, le tribunal administratif de Grenoble, saisi par l'association Flainoise, M. Régis Lardennois et M. A... B..., a annulé avant d'enjoindre à la commune de réexaminer leur demande de reversement. La commune d'Arâches-La-Frasse relève appel de ce jugement. Sur l'appel principal : 3. Aux termes de l'article L. 5212-18 du code général des collectivités territoriales : " Le budget du syndicat de communes pourvoit aux dépenses de création et d'entretien des établissements ou services pour lesquels le syndicat est constitué ". Aux termes de l'article L. 5212-19 du même code : " Les recettes du budget du syndicat comprennent :1° La contribution des communes associées ; (...) 6° Le produit des taxes, redevances et contributions correspondant aux services assurés ou aux investissements réalisés ". Aux termes de l'article L. 5212-20 de ce code : " La contribution des communes associées mentionnée au 1° de l'article L. 5212-19 est obligatoire pour ces communes pendant la durée du syndicat et dans la limite des nécessités du service telle que les décisions du syndicat l'ont déterminée. Le comité du syndicat peut décider de remplacer en tout ou partie cette contribution par le produit des impôts mentionnés au 1° du a) de l'article L. 2331-3 (...) ". Ce dernier article énumère les recettes fiscales que la section de fonctionnement peut comprendre. 4. L'article 2 des statuts du SIF prévoit que : " L'action du Syndicat Intercommunal s'exerce dans la zone délimitée sur le plan annexé aux présents statuts ". L'article 6 des statuts dispose : " Le comité syndical vote son budget qui est alimenté, conformément aux dispositions des articles L. 5212.18 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales par les contributions des communes, les produits des services et taxes perçues par le syndicat, les emprunts et les subventions. Conformément à l'article L. 5212.20 du Code Général des Collectivités Territoriales, les contributions des communes sont obligatoires dans la limite des besoins du syndicat votés par le comité syndical. Au regard de ces dispositions les communes s'engagent à verser au syndicat intercommunal de Flaine par douzième, les contributions suivantes : Article 6-1 : versement des recettes et redevances par les communes membres du syndicat (...) - La taxe Loi Montagne sur le secteur de Flaine (année n-1) - Les redevances de concession des remontées mécaniques générées sur le territoire de Flaine (année n-1): celles des communes de Magland et d'Arâches-La Frasse et celle du département dès qu'il l'aura consenti.(...) Article 6-2 : contributions des communes : La somme des recettes susvisées à l'article 6-1, sera déduite du montant des besoins du syndicat définis conformément à l'article L. 5212.20 du code général des collectivités territoriales. Le solde restant, sera versé par une contribution des deux communes selon le pourcentage suivant pour l'année n-1 à compter de l'arrêté préfectoral approuvant ces statuts : - 86% pour la commune d'Arâches-La Frasse -14% pour la commune de Magland. (...) La contribution des deux communes membres ne pourra ni être inférieure à 70 %, ni être supérieure au montant des impôts directs générés sur le secteur de Flaine ". 5. Il résulte des dispositions statutaires précitées que les redevances de concession des remontées mécaniques générées sur le territoire de Flaine et perçues par la commune d'Arâches-la-Frasse doivent être intégrées à la contribution d'une commune associée au sens des dispositions susmentionnées du 1° de l'article L. 5212-19 du code général des collectivités territoriales. Ce reversement n'est pas conditionné, ainsi que l'a rappelé le tribunal administratif de Grenoble, par l'exercice d'une compétence en lien avec l'origine de cette redevance et qui devrait être au nombre de celles statutairement assurées par le SIF. Par suite, la commune d'Arâches-la-Frasse n'est pas fondée à soutenir que la disposition statutaire prévoyant ce reversement est illégale du seul fait que le SIF n'exerce pas la compétence " remontées mécaniques ". En outre, la taxe " Loi Montagne " doit également en vertu des dispositions statutaires du SIF être intégrée à la contribution d'une commune associée, sans que ce reversement soit subordonné à une correspondance avec les missions et services assurés par le SIF. En tout état de cause, sur le secteur de Flaine, comme le font valoir l'association Flainoise et M. A... B..., plusieurs missions assurées par la SIF en matière d'aménagement foncier et d'immobilier touristique, voirie, parkings, stationnement, éclairage public, réseaux câblés TV, service culturel, secours sur le domaine skiable, entretien des équipements sportifs publics, transports urbains, sentiers touristiques, ouvrages paravalanches, animation jeunesse, sont au nombre des interventions auxquelles le produit de cette taxe peut être affecté, ainsi que le prévoient, en ses points 2, 4 et 7, les dispositions de l'article L. 2333-53 du code général des collectivités territoriales. 6. En deuxième lieu, la commune d'Arâches-La-Frasse soutient que les délibérations budgétaires ayant fixé au titre des années passées le montant des contributions mis à sa charge étant devenues définitives, elles ne pouvaient faire l'objet d'une reconnaissance d'illégalité par voie d'exception. Toutefois, le jugement attaqué n'a pas retenu une telle exception d'illégalité mais a annulé la décision du 13 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune d'Arâches -La-Frasse a rejeté la demande tendant à reverser au SIF les produits de la taxe " Loi Montagne " et des redevances de concession des remontées mécaniques générées sur l'ensemble du territoire de Flaine tel que défini à l'article 2 des statuts au motif qu'elle méconnait les dispositions des articles 6 à 6-2 de ces statuts. En tout état de cause, la commune ne justifie pas du caractère définitif des délibérations budgétaires ayant fixé au titre des années passées le montant des contributions mis à sa charge. 7. En troisième lieu, comme l'ont jugé à juste titre les premiers juges, les compétences du syndicat intercommunal de Flaine, qui s'étendent au territoire de Flaine ou au secteur de Flaine, ne sont pas limitées au domaine skiable de Flaine. Ce territoire ou secteur constitue l'assiette territoriale des taxes et redevances que doivent verser les deux communes membres en application de l'article 6-1 des statuts. Dès lors, la commune d'Arâches-La-Frasse n'est pas fondée à soutenir qu'elle doit reverser au SIF les seules redevances et taxes générées par l'exploitation au domaine skiable de Flaine. 8. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond. ". 9. Le moyen tiré de la prescription quadriennale ne peut être accueilli dès lors qu'en première instance, la commune d'Arâches-La-Frasse n'avait pas fait valoir cette prescription pour s'opposer à la demande de l'association Flainoise et des autres demandeurs. 10. Il résulte de ce qui précède que la commune d'Arâches-La-Frasse n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé la décision du 13 décembre 2017 par laquelle le maire de la commune d'Arâches-la-Frasse a rejeté la demande de l'association Flainoise, de M. Régis Lardennois et de M. A... B... du 12 décembre 2017 tendant à ce que la commune reverse au syndicat intercommunal de Flaine les produits de la taxe " Loi Montagne " et des redevances de concession des remontées mécaniques générées conformément à l'article 6-2 des statuts de cet établissement public. Sur les conclusions à fin d'injonction : 11. L'association Flainoise et autres demandent à la cour, par la voie de l'appel incident dans l'affaire n° 20LY02793 et dans le cadre de la procédure juridictionnelle ouverte à leur demande sous le n° 21LY02223, d'enjoindre à la commune d'Arâches-la-Frasse de mandater les sommes dont elle doit s'acquitter au titre de sa contribution au budget du SIF. 12. La commune a bien procédé au réexamen de la demande présentée initialement par l'association Flainoise et autres, tant pour se conformer au dispositif du jugement que dans le cadre de la phase administrative de la procédure d'exécution initiée devant la cour. Si par le présent arrêt, la cour écarte les motifs de droit pour lesquels la commune soutenait ne pas être débitrice des contributions en litige et qui dès lors ne peuvent plus être avancés au soutien de son refus de mandater les sommes en litige, il résulte toutefois de l'instruction que la question du montant et de la répartition des contributions respectives de ses deux communes membres au fonctionnement du SIF pose à la date de la présente décision une question plus complexe que celle de la seule application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où cette problématique ne peut être disjointe de la réflexion en cours sur les statuts et les missions de l'EPCI ainsi que des incidences financières à court terme sur l'équilibre des finances communales. Par ailleurs, bien que la procédure de première instance lui a été communiqué et que jugement lui a été notifié, le SIF s'est abstenu de toute intervention devant la cour en son nom ou même au soutien des demandeurs, alors qu'il est réputé être le seul bénéficiaire direct des mesures d'injonction que la cour pourrait ordonner à la demande des tiers à l'origine de la demande. Dans ces conditions particulières, la confirmation par le présent arrêt du jugement du tribunal administratif de Grenoble n'entraine toutefois aucune mesure d'exécution qui pourrait être utilement prononcée par la cour. Les conclusions de l'association Flainoise et de M. B... sur ces points et notamment celles présentées dans le cadre de l'instance ouverte sous le n° 21LY02223 doivent être en conséquence rejetées. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par les parties. DÉCIDE : Article 1er : La requête n° 20LY02793 de la commune d'Arâches-la-Frasse et la requête n° 21LY02223 de l'association Flainoise et de M. A... B... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la commune d'Arâches-La-Frasse, l'association Flainoise et M. A... B... dans l'instance n° 20LY02793 et par la commune d'Arâches-La-Frasse dans l'instance n° 21LY02223 sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Arâches-La-Frasse, à l'association Flainoise, à M. A... B... et au Syndicat Intercommunal de Flaine (SIF). Délibéré après l'audience du 13 janvier 2022, à laquelle siégeaient : M. d'Hervé, président de chambre, Mme Michel, présidente-assesseure, M. Rivière, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2022. 2 Nos 20LY02793, 21LY02223