CAA de LYON, 6ème chambre, 07/04/2023, 23LY00035, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-07
Numéro : 23LY00035
Président : M. POURNY
Rapporteur : M. Henri  STILLMUNKES
Commissaire du gouvernement : Mme COTTIER
Avocat(s) : FIDAL DIRECTION PARIS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme B... C..., agissant comme exploitante de l'officine de pharmacie des J..., la SELARL pharmacie de I..., la SELARL pharmacie H..., la SELARL pharmacie D... et la SELARL pharmacie E... ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler, d'une part, la décision du 15 janvier 2019 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé le transfert de l'officine de pharmacie exploitée à ... par la SELARL pharmacie G..., du ..., d'autre part, la décision tacite par laquelle la ministre des solidarités et de la santé a rejeté leur recours hiérarchique. Par un jugement n° 1901446 du 9 novembre 2022, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé ces décisions, en reportant l'effet de cette annulation au 9 mars 2023. Procédure devant la cour : I°) Sous le n° 23LY00035, par une requête enregistrée le 6 janvier 2023, la SELARL pharmacie G..., représentée par la SELAS FIDAL, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1901446 du 9 novembre 2022 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... C..., agissant comme exploitante de l'officine de pharmacie des Grands-Prés, la SELARL pharmacie de I..., la SELARL pharmacie H..., la SELARL pharmacie D... et la SELARL pharmacie E..., et tendant à l'annulation, d'une part, de la décision du 15 janvier 2019 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé le transfert de l'officine de pharmacie exploitée à ... par la SELARL pharmacie G..., du n° 32 rue Appienne, au centre commercial Intermarché situé rue Pierre Sémard, cellule n° 2, parcelle AS-679, d'autre part, de la décision tacite par laquelle la ministre des solidarités et de la santé a rejeté leur recours hiérarchique ; 3°) subsidiairement, de porter au 9 juillet 2023 la date jusqu'à laquelle les effets de l'annulation prononcée doivent être différés ; 4°) de mettre à la charge de Mme B... C..., agissant comme exploitante de l'officine de pharmacie des Grands-Prés, de la SELARL pharmacie de I..., de la SELARL pharmacie H..., de la SELARL pharmacie D... et de la SELARL pharmacie E... une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : * elle justifie d'un intérêt à agir ; * le tribunal a omis de statuer sur le moyen en défense qu'elle avait invoqué, tiré de ce que l'arrêté devait être regardé comme motivé par référence, et a méconnu l'article R. 741-2 du code de justice administrative ; * c'est à tort que le tribunal a estimé que l'arrêté ne respectait pas l'obligation spéciale de motivation prévue par l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique ; pour le surplus, elle a exposé en première instance les motifs pour lesquels les autres moyens invoqués dans la demande d'annulation devaient être rejetés ; * subsidiairement, le délai de différé d'annulation retenu par le tribunal est trop bref et devrait être porté à huit mois compte tenu de la durée nécessaire pour l'obtention et la mise en œuvre d'une nouvelle autorisation de transfert. Par courrier du 1er février 2023, la société requérante a été invitée, sur le fondement de l'article R. 612-5-1 du code de justice administrative, à indiquer dans le délai d'un mois si elle entendait maintenir les conclusions de sa requête, sauf à être réputée s'en être désistée. Par un mémoire enregistré le 16 février 2023, la SELARL pharmacie G... a indiqué qu'elle entendait maintenir sa requête. II°) Sous le n° 23LY00072, par une requête enregistrée le 9 janvier 2023, l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes, représentée par son directeur général, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1901446 du 9 novembre 2022 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ; 2°) de rejeter la demande présentée par Mme B... C..., agissant comme exploitante de l'officine de pharmacie des Grands-Prés, la SELARL pharmacie de I..., la SELARL pharmacie H..., la SELARL pharmacie D... et la SELARL pharmacie E..., et tendant à l'annulation, d'une part, de la décision du 15 janvier 2019 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé le transfert de l'officine de pharmacie exploitée à ... par la SELARL pharmacie G..., du n° 32 rue Appienne, au centre commercial Intermarché situé rue Pierre Sémard, cellule n° 2, parcelle AS-679, d'autre part, de la décision tacite par laquelle la ministre des solidarités et de la santé a rejeté leur recours hiérarchique. Elle soutient que c'est à tort que le tribunal a retenu un vice de forme tenant à la méconnaissance de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique, qui ne pose aucune exigence substantielle. Par courrier du 1er février 2023, l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes a été invitée, sur le fondement de l'article R. 612-5-1 du code de justice administrative, à indiquer dans le délai d'un mois si elle entendait maintenir les conclusions de sa requête, sauf à être réputée s'en être désistée. Par un courrier enregistré le 20 février 2023 dans l'affaire liée n° 23LY00073 portant sur le sursis à exécution du jugement, l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes a indiqué maintenir ses conclusions. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : * le code de la santé publique ; * le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : * le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur, * les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, * et les observations de Me Bosancic, représentant la SELARL pharmacie G..., et celles de Mme F..., pharmacienne dirigeant la SELARL pharmacie G.... Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté n° 2019-02-0001 du 15 janvier 2019, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé le transfert de l'officine de pharmacie exploitée à ... par la SELARL pharmacie G..., du n° 32 rue Appienne, à un local situé dans le centre commercial Intermarché situé rue Pierre Sémard. Le recours hiérarchique formé contre cette autorisation de transfert et porté le 18 mars 2019 devant la ministre des solidarités et de la santé par cinq autres pharmacies, a été rejeté tacitement. Saisi par ces mêmes pharmacies d'un recours dirigé contre ces deux décisions, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand les a annulées par le jugement attaqué du 9 novembre 2022. Le tribunal s'est fondé sur ce que le directeur général de l'ARS n'a pas circonscrit le quartier concerné au sens de l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique. Ce vice de forme étant toutefois régularisable, et l'annulation étant par ailleurs susceptible d'affecter l'approvisionnement en médicaments des secteurs concernés, le tribunal a reporté au 9 mars 2023 les effets de l'annulation qu'il a prononcée. 2. Les requêtes formées contre ce même jugement par la SELARL pharmacie G..., bénéficiaire de l'autorisation annulée, et par l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes, présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par le même arrêt. Sur l'objet du litige : 3. Si, par arrêté n° 2023-02-0001 du 20 janvier 2023, régulièrement publié le 25 janvier, le directeur général de l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes a de nouveau autorisé le transfert en litige, avant que l'annulation de l'arrêté antérieur d'autorisation prononcée par le tribunal ait pris effet, ce nouvel arrêté n'est pas devenu définitif. Le litige ne peut dès lors être regardé comme ayant perdu son objet. Sur la régularité du jugement : 4. En premier lieu, la SELARL pharmacie G... soutient que le tribunal aurait omis de statuer sur le moyen en défense tiré de ce que l'arrêté devait être regardé comme motivé par référence. Il s'agit, toutefois, non d'un moyen, mais d'un argument invoqué au soutien du moyen en défense tiré de ce que l'arrêté serait régulièrement motivé contrairement au moyen d'annulation soulevé par les demanderesses de première instance. Ainsi, pour faire droit au moyen tiré du défaut de la motivation spéciale exigée par l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique, le tribunal a pu, sans irrégularité, apprécier directement le respect de ces dispositions, sans être tenu de répondre expressément à tous les arguments invoqués. 5. En second lieu, pour le même motif, le tribunal a pu, sans méconnaître l'article R. 741-2 du code de justice administrative, se borner à indiquer, dans les visas du jugement, que la SELARL pharmacie G... soutenait que les moyens invoqués par les pharmacies demanderesses de première instance n'étaient pas fondés, sans viser en outre tous les arguments invoqués au soutien de cette défense. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité de l'arrêté de transfert : 6. Aux termes de l'article L. 5125-3 du code de la santé publique : " Lorsqu'ils permettent une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d'implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d'un quartier défini à l'article L. 5125-3-1, d'une commune ou des communes mentionnées à l'article L. 5125-6-1, sont autorisés par le directeur général de l'agence régionale de santé, respectivement dans les conditions suivantes : / 1° Les transferts et regroupements d'officines, sous réserve de ne pas compromettre l'approvisionnement nécessaire en médicaments de la population résidente du quartier, de la commune ou des communes d'origine (...) ". Aux termes de l'article L. 5125-3-1 du même code : " Le directeur général de l'agence régionale de santé définit le quartier d'une commune en fonction de son unité géographique et de la présence d'une population résidente. L'unité géographique est déterminée par des limites naturelles ou communales ou par des infrastructures de transport. / Le directeur général de l'agence régionale de santé mentionne dans l'arrêté prévu au cinquième alinéa de l'article L. 5125-18 le nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transports qui circonscrivent le quartier ". Les dispositions de l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique, issues de l'ordonnance n° 2018-3 du 3 janvier 2018 relative à l'adaptation des conditions de création, transfert, regroupement et cession des officines de pharmacie, imposent spécialement au directeur général de l'agence régionale de santé, compte tenu de l'impératif de recherche d'une desserte en médicaments optimale au regard des besoins de la population résidente et du lieu d'implantation choisi par le pharmacien demandeur au sein d'un quartier, de mentionner expressément dans l'arrêté, le nom des voies, limites naturelles ou infrastructure de transports qui circonscrivent le quartier d'accueil du projet de transfert, pour assurer l'information claire et intelligible du public concerné. 7. En l'espèce, ainsi que l'a relevé le tribunal, la décision attaquée se borne à indiquer, en préambule, l'adresse et le secteur A... d'implantation de la pharmacie, puis l'adresse et le secteur A... vers lequel elle sera transférée, sans autre précision. Les secteurs dits A..., pour " Ilots Regroupés pour l'Information Statistique ", correspondent toutefois à une notion purement statistique, qui n'a, par elle-même, aucune pertinence particulière pour l'organisation optimale de la desserte en médicaments, qui dépend de l'analyse de la population résidente et de ses besoins, ainsi que des caractéristiques physiques du secteur et notamment des modalités concrètes de desserte et de transport. Si le directeur de l'ARS pouvait s'y référer pour situer géographiquement les lieux d'implantation en cause, il lui appartenait de rechercher spécialement la délimitation du quartier pertinent, et d'en faire apparaitre explicitement les limites, selon les règles de forme imposées par la loi, qui exige que soient spécialement précisées de façon concrète et intelligible les limites du quartier retenu. La seule indication allusive d'un A..., dont la consistance concrète n'est ni précisée dans l'arrêté, ni annexée, ne peut être regardée comme l'indication du nom des voies, des limites naturelles ou des infrastructures de transports qui circonscrivent le quartier, spécialement exigée par la loi pour l'information concrète et utile du public concerné. Cette indication est en outre d'une exactitude incertaine, alors que l'ARS a indiqué en défense que " la population desservie restera la même pour la plupart ", ce qui est contradictoire avec l'indication qui semble donnée dans l'arrêté d'un changement pur et simple d'IRIS. L'arrêté ne permet dès lors pas d'identifier de façon certaine et immédiatement intelligible le quartier d'accueil retenu pour autoriser le transfert. C'est ainsi à juste titre que le tribunal a constaté que l'arrêté contesté méconnait les exigences de l'article L. 5125-3-1 du code de la santé publique. En ce qui concerne le report dans le temps des effets de l'annulation : 8. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif -après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il aura déterminée. 9. En l'espèce, l'autorisation de transfert de l'officine pharmaceutique exploitée par la société pharmacie G... a été édictée le 15 janvier 2019. Son article 2 précise qu'elle prendra effet trois mois à compter de sa notification au demandeur. Son article 3 prévoit qu'après son entrée en vigueur, l'autorisation initiale sera abrogée à la date d'ouverture de la nouvelle officine. Eu égard à l'incidence que l'annulation de l'autorisation de transfert est susceptible d'avoir sur la desserte en médicaments des quartiers concernés, c'est à juste titre que le tribunal, par son jugement du 9 novembre 2022, a reporté jusqu'au 9 mars 2023 la prise d'effet de l'annulation qu'il a prononcée, soit un report de quatre mois. Alors notamment qu'il résulte de l'instruction qu'un nouvel arrêté d'autorisation a pu être pris le 20 janvier 2023 et publié le 25 janvier, afin de régulariser le vice identifié par le tribunal, et que rien ne s'opposait à ce que la régularisation simple de forme qui était requise soit réalisée à plus bref délai, le report des effets de l'annulation ainsi défini à titre exceptionnel n'apparait pas manifestement insuffisant. 10. Il résulte de tout ce qui précède que la SELARL pharmacie G... et l'ARS Auvergne-Rhône-Alpes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'arrêté du 15 janvier 2019, en reportant les effets de cette annulation au 9 mars 2023. Par voie de conséquence, les conclusions de la SELARL pharmacie G... tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. D E C I D E : Article 1er : La requête n° 23LY00035 de la SELARL pharmacie G... est rejetée. Article 2 : La requête n° 23LY00072 de l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SELARL pharmacie G..., à Mme B... C... exploitante de la pharmacie des Grands-Prés, à la SELARL pharmacie de I..., à la SELARL pharmacie H..., à la SELARL pharmacie D..., à la SELARL pharmacie E..., au ministre de la santé et de la prévention et à l'agence régionale de santé Auvergne-Rhône-Alpes. Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient : M. Pourny, président de chambre, M. Stillmunkes, président assesseur, Mme Bentéjac, première conseillère, Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2023. Le rapporteur, H. StillmunkesLe président, F. Pourny La greffière, F. Abdillah La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 23LY00035 - 23LY00072