Cour administrative d'appel de Marseille, Plénière, du 21 janvier 1999, 97MA05173, inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Marseille
Formation : PLENIERE
Date de la décision : 1999-01-21
Numéro : 97MA05173
Rapporteur : M. Bidard de la Noé
Commissaire du gouvernement : M. Duchon-Doris

Vu les recours, enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille le 30 septembre 1997 sous le n 97MA05175, présentés par le MINISTRE DE L'INTERIEUR ; Le ministre demande à la Cour : 1 / d'annuler et de surseoir à l'exécution du jugement du 3 juillet 1997 par lequel le Tribunal administratif de Bastia a condamné l'Etat à verser aux communes de BARBAGGIO, FARINOLE, LAMA, MURATO, OLETTA, PIETRALBA, POGGIO D'OLETTA, RAPALE, RUTALI, SANTO X..., SORIO et SAINT-FLORENT la somme totale de 4.556.267 F, augmentée des intérêts de droit à compter du 28 mars 1995, en réparation du préjudice causé à ces collectivités locales par l'insuffisance du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire exercés par le préfet de la Haute-Corse sur le syndicat intercommunal à vocation multiple du NEBBIO ; 2 / de rejeter les demandes présentées par les communes susvisées devant le Tribunal administratif de Bastia ; Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ; Vu le code des communes en vigueur à la date des faits litigieux ; Vu la loi n 82-213 du 2 mars 1982 ; Vu la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ; Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 9 décembre 1998 : - le rapport de M. BIDARD DE LA NOE, président-assesseur ; - les observations de Me Pierre-Paul MUSCATELLI, avocat des communes de SAINT-FLORENT et autres ; - et les conclusions de M. DUCHON-DORIS, premier conseiller ; Considérant que, par des délibérations en date des 9 février 1985, 16 février 1985, 2 mars 1985, 13 mai 1985, 24 juin 1985, 16 novembre 1985, 9 avril 1986, 28 avril 1986, 28 mars 1987, 3 août 1987 et 30 janvier 1988, le bureau du syndicat intercommunal à vocation multiple du NEBBIO a décidé de créer une foire-exposition et un parc touristique au col de SAN-STEFANO, d'en exercer la maîtrise d'ouvrage et d'en assurer la gestion ; que les dépenses d'équipement et de fonctionnement de ce complexe ont provoqué d'importants déficits que le comité syndical a refusé d'inscrire à son budget des années 1988, 1989, 1990, 1991 et 1992 ; que le syndicat a été dissous par arrêté du préfet de la Haute-Corse du 17 novembre 1993 qui a mis à la charge des communes adhérentes son passif s'élevant à la somme de 14.865.695 F ; que, pour condamner l'Etat à rembourser aux communes de SAINT-FLORENT, de BARAGGIO, de FARINOLE, de LAMA, de MURATO, d'OLETTA, de PIETRALBA, de POGGIO D'OLETTA, de RAPALE, de RUTALI, de SANTO X... et de SORIO le tiers des sommes inscrites d'office à leur budget en règlement du passif du syndicat intercommunal dont elles étaient membres, le Tribunal administratif de Bastia s'est fondé, dans son jugement du 3 juillet 1997, sur les fautes que le préfet de la Haute-Corse avait commises dans l'exercice du contrôle de la légalité des décisions du comité et du bureau dudit syndicat, dans le contrôle de ses budgets et dans la mise en oeuvre de sa dissolution ; que le ministre de l'intérieur demande la réformation de ce jugement ; que, par la voie de l'appel incident, les communes de SAINT-FLORENT et autres demandent que la part de la responsabilité de l'Etat soit portée, à titre principal, à la totalité de leur préjudice et, à titre subsidiaire, aux deux tiers ; Sur la responsabilité de l'Etat du fait de la durée de la procédure de dissolution du syndicat : Considérant que, faute du consentement de tous les conseils municipaux intéressés, exigé par le deuxième alinéa de l'article L.163-18 du code des communes alors en vigueur, le préfet de la Haute-Corse ne pouvait prononcer la dissolution du syndicat intercommunal à vocation multiple de NEBBIO avant la promulgation de la loi n 88-13 du 5 janvier 1988 qui a ajouté à l'article L.163-18 un deuxième alinéa aux termes duquel : "Le syndicat qui n'exerce aucune activité depuis deux ans au moins peut être dissous par arrêté du représentant de l'Etat dans le département après avis des conseils municipaux." ; Considérant qu'il est constant que le comité syndical a tenu sa dernière réunion le 6 avril 1991 ; que, s'il s'est écoulé un peu plus de deux années entre la recommandation du 11 juin 1991 de la chambre régionale des comptes de Corse de faire application des dispositions susrapportées au syndicat du NEBBIO et l'arrêté du préfet de la Haute-Corse en date du 17 novembre 1993 en prononçant la dissolution, il résulte de l'instruction que ce délai a pour causes, d'une part, l'inertie ou le refus de la majorité des conseils municipaux des communes adhérentes au syndicat d'émettre l'avis requis par l'article L.163-18 précité, d'autre part, l'imprécision des engagements financiers souscrits par le syndicat qui rendait difficile le calcul de son passif et, enfin, les négociations menées par le préfet avec les créanciers du syndicat pour réduire le montant de ses dettes et en étaler le règlement ; qu'au surplus, les communes de SAINT-FLORENT et autres n'établissent pas, ni même n'allèguent, avoir subi un préjudice du fait de ce délai ; que, par suite, le MINISTRE DE L'INTERIEUR est fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif a estimé fautive la durée de la procédure de dissolution du syndicat ; Sur la responsabilité de l'Etat au titre de l'exercice du contrôle budgétaire : Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 7 de la loi n 82-213 du 2 mars 1982, dans ses dispositions alors en vigueur : "Si le budget n'est pas adopté avant le 31 mars de l'exercice auquel il s'applique ( ...), le représentant de l'Etat dans le département saisit sans délai la chambre régionale des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget. Le représentant de l'Etat règle le budget et le rend exécutoire. Si le représentant de l'Etat dans le département s'écarte des propositions de la chambre régionale des comptes, il assortit sa décision d'une motivation explicite." ; Considérant qu'il résulte de l'instruction que, face aux refus répétés du comité syndical du syndicat du NEBBIO de voter les budgets des années 1988, 1989, 1990, 1991 et 1992, le préfet de la Haute-Corse, après avoir pris l'initiative de saisir la chambre régionale des comptes de Corse, a réglé lesdits budgets et les a rendu exécutoires par des arrêtés en date respectivement du 26 juillet 1988, du 10 septembre 1989, du 5 septembre 1990, du 17 septembre 1991 et du 28 décembre 1992 ; que, ce faisant, le préfet a satisfait aux obligations des dispositions précitées de l'article 7 de la loi du 2 mars 1982 ; qu'ainsi, et en l'absence de tout autre grief formulé par les communes de SAINT-FLORENT et autres, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet se soit abstenu de manière fautive de satisfaire aux obligations des dispositions précitées de l'article 7 de la loi du 2 mars 1982 ; qu'ainsi le MINISTRE DE L'INTERIEUR est fondé à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Bastia a jugé fautif l'exercice du contrôle budgétaire exercé par le préfet sur le syndicat du NEBBIO ; Sur la responsabilité de l'Etat au titre de l'exercice du contrôle de la légalité : Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la Constitution : "(les) collectivités (territoriales) s'administrent librement par des conseils élus ... Le délégué du Gouvernement a la charge ... du contrôle administratif et du respect des lois." ; qu'aux termes du 1er alinéa de l'article 3 de la loi du 2 mars 1982 sur les droits et libertés des communes, des départements et des régions dans sa rédaction issue de l'article 1er de la loi du 22 juillet 1982 : "Le représentant de l'Etat dans le département défère au Tribunal administratif les actes mentionnés au paragraphe II de l'article précédent qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission." ; qu'enfin, l'article L.163-11 du code des communes alors en vigueur précise que "les lois et règlements qui concernent le contrôle administratif et financier des communes sont applicables aux syndicats de communes." ; Considérant, d'une part, qu'il résulte de l'instruction, que la délégation de pouvoir que le comité syndical du syndicat intercommunal à vocation multiple du NEBBIO avait accordé à son bureau, par délibération du 7 mai 1983, excluait expressément "les réalisations ou projets de réalisation concernant et engageant l'ensemble des communes" ; qu'ainsi, les délibérations du bureau du syndicat en date des 9 février 1985, 16 février 1985, 2 mars 1985, 13 mai 1985, 9 avril 1986, 28 avril 1986, 28 mars 1987, 3 août 1987 et 30 janvier 1988 décidant la création, au col de SAN STEFANO, d'une foire-exposition et d'un parc touristique et d'en assurer la maîtrise d'ouvrage et la gestion pour le compte du syndicat intercommunal, ont été prises par une autorité incompétente ; qu'en outre, les délibérations du bureau du 24 juin 1985 et du 16 novembre 1985 comportaient des inscriptions budgétaires d'un montant respectif de 1.100.000 F et de 3.000.000 F alors que ledit bureau n'avait pas reçu, du comité syndical, de délégation en matière budgétaire, laquelle aurait été, en toute hypothèse, irrégulière au regard des dispositions de l'article L.263-13 du code des communes ; Considérant, d'autre part, que ces onze délibérations avaient pour objet et pour effet d'engager le syndicat intercommunal dans des dépenses considérables dont le préfet ne pouvait ignorer, même s'il ne lui appartenait pas d'en apprécier l'opportunité, qu'elles étaient sans commune mesure avec le montant de la contribution versée par les communes associées, fixée à 2 F par habitant par son arrêté du 19 janvier 1972 créant le syndicat, et qu'elles excédaient manifestement les capacités de remboursement desdites communes dont la population totale est de 5.231 habitants ; Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article 72 de la Constitution et de l'article 3 de la loi du 2 mars 1982 que, si le préfet n'est pas tenu de déférer au juge administratif toutes les décisions illégales des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et si, par conséquent, son abstention ne saurait par elle-même engager la responsabilité de l'Etat, l'abstention prolongée du préfet de la Haute-Corse de ne pas déférer au Tribunal administratif les délibérations importantes et aux illégalités facilement décelables du syndicat intercommunal à vocation multiple du NEBBIO constitue, en l'espèce, une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat envers les communes de Saint-Florent et autres ; Considérant, toutefois, que le préjudice dont ces collectivités territoriales demandent réparation à l'Etat a été provoqué par les agissements du bureau du syndicat intercommunal ; qu'en outre, il résulte de l'instruction que celles-ci se sont désintéressées de la gestion du syndicat et que leurs représentants au sein du comité syndical n'ont pas exercé sur le bureau les pouvoirs de contrôle que leur conféraient les articles L.163-12, L.163-13 et L.163-14 du code des communes ; qu'ainsi, les fautes du syndicat intercommunal et des communes y adhérant sont de nature à atténuer la responsabilité de l'Etat ; qu'il sera fait une juste appréciation de cette responsabilité en condamnant l'Etat à réparer le tiers du préjudice subi par lesdites communes ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que ni le MINISTRE DE L'INTERIEUR, qui a d'ailleurs reconnu "les défaillances du contrôle de légalité" dans le rapport public de la cour des comptes de l'année 1992, ni les communes de BARBAGGIO, de FARINOLE, de LAMA, de MURATO, d'OLETTA, de PIETRALBA, de POGGIO D'OLETTA, de RAPALE, de RUTALI, de SANTO-PIETRO-DI-TENDA, de SORIO et de SAINT-FLORENT, par la voie de l'appel incident, ne sont fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Bastia a condamné l'Etat à rembourser le tiers du passif du syndicat intercommunal à vocation multiple du NEBBIO ; Sur l'application des dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : Considérant qu'aux termes de l'articles L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : "Dans toutes les instances devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation." ; Considérant qu'en application des dispositions précitées, il y a lieu de condamner l'Etat à verser aux communes de BARBAGGIO, de FARINOLE, de LAMA, de MURATO, d'OLETTA, de PIETRALBA, de POGGIO D'OLETTA, de RAPALE, de RUTALI, de SANTO-PIETRO-DI-TENDA, de SORIO et de SAINT-FLORENT la somme totale de 20.000 F au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;Article 1er : Le recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR et le recours incident des communes de BARBAGGIO, de FARINOLE, de LAMA, de MURATO, d'OLETTA, de PIETRALBA, de POGGIO D'OLETTA, de RAPALE, de RUTALI, de SANTO-PIETRO-DI-TENDA, de SORIO et de SAINT-FLORENT sont rejetés.Article 2 : L'Etat versera aux communes de BARBAGGIO, de FARINOLE, de LAMA, de MURATO, d'OLETTA, de PIETRALBA, de POGGIO D'OLETTA, de RAPALE, de RUTALI, de SANTO-PIETRO-DI-TENDA, de SORIO et de SAINT-FLORENT la somme totale de 20.000 F (vingt mille francs) au titre de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au MINISTRE DE L'INTERIEUR et aux communes de BARBAGGIO, de FARINOLE, de LAMA, de MURATO, d'OLETTA, de PIETRALBA, de POGGIO D'OLETTA, de RAPALE, de RUTALI, de SANTO-PIETRO-DI-TENDA, de SORIO et de SAINT-FLORENT.