CAA de NANTES, 5ème chambre, 03/04/2017, 16NT01147, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2017-04-03
Numéro : 16NT01147
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Arnaud  MONY
Commissaire du gouvernement : M. DURUP de BALEINE
Avocat(s) : SELARL LE ROY GOURVENNEC PRIEUR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. et MmeN..., M. et MmeF..., M. et MmeB..., Mme H...L..., M. et MmeE..., M. et MmeL..., M. M...Q..., M. O...N..., M. et Mme R...ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 30 septembre 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sarzeau a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'elle classe, totalement ou partiellement, les terrains dont ils sont propriétaires en zone Ns. Par un jugement n° 1304516 du 5 février 2016, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 avril et 22 décembre 2016, M. et Mme J...F..., M. et Mme G...B..., Mme H...L..., M. et Mme D...E..., M. et Mme A...L..., M. M... Q..., M. et Mme D...-S...N..., M. O... N...et Mme R..., représentés par MeI..., demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 5 février 2016 ; 2°) d'annuler la délibération du 30 septembre 2013 du conseil municipal de Sarzeau en tant qu'il a classé en totalité, en ce qui concerne les parcelles cadastrées section n° 100, 206, 101, 106, 102, 103, 104 et 105, et pour partie, en ce qui concerne les parcelles n° 324 et 96, en zone Ns ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sarzeau une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. M. et Mme F...soutiennent que : En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, le tribunal administratif a omis de statuer : - sur le moyen tiré du caractère insuffisant de la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux portant sur la révision du plan d'occupation des sols et sa transformation en plan local d'urbanisme dans la perspective de la séance du 21 septembre 2009 ; - sur le moyen tiré de ce que le conseil municipal s'est cru tenu par les dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la Presqu'île de Rhuys pour classer leurs terrains en zone Ns ; - sur le moyen tiré de ce qu'en l'absence de classement en zone NDs dans l'ancien POS et dans la mesure où le SCOT ne l'imposait pas il n'appartenait pas aux auteurs du PLU d'appliquer l'article L. 146-6 ; En ce qui concerne la légalité externe : - les documents produits par la commune pendant le débat contentieux de première instance ne pouvaient pas être regardés comme des éléments de preuve sérieux de ce que les diverses convocations adressées aux conseillers municipaux pour les séances des 21 septembre 2009, 21 juillet 2012, 21 décembre 2012 et 30 septembre 2013 étaient conformes aux dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; - l'article L. 2121-12 du CGCT a été méconnu car le projet de délibération ne pouvait tenir lieu de note explicative de synthèse ; - les dispositions de l'article L. 2121-13 du CGCT ont été méconnues en ce que les conseillers municipaux n'ont pas été informés des modalités selon lesquelles ils pouvaient consulter le projet de plan local d'urbanisme ; - l'avis d'enquête publique ainsi que le dossier d'enquête public étaient insuffisamment précis ; En ce qui concerne la légalité interne : - le plan local d'urbanisme communal n'avait pas à être en stricte conformité avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale ; - l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ne trouvait pas à s'appliquer dès lors que le territoire de la commune s'intègre dans un schéma de cohérence territoriale dont le DOG ne le prévoyait pas et que ces terrains n'étaient pas classés en Ns par le POS ; - le secteur géographique couvert par leurs terrains, quoique intégré dans le site inscrit du Golfe du Morbihan, ne présente aucun caractère remarquable du point de vue paysager ou de sa flore ; - le classement de leurs terrains en zone Ns est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 et 23 décembre 2016, la commune de Sarzeau, représentée par MeK..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La commune fait valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par les requérants n'est fondé. Par ordonnance du 26 décembre 2016, la clôture d'instruction, initialement fixée à ce même jour, a été reportée au 10 janvier 2017 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Mony, - les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public, - et les observations de MeP..., représentant les requérants, et de MeC..., substituant MeK..., représentant la commune de Sarzeau. 1. Considérant que M. et Mme J...F..., M. et Mme G...B..., Mme H...L..., M. et Mme D...E..., M. et Mme A...L..., M. M...Q..., M. et Mme D...-S...N..., M. O...N...et Mme R...relèvent appel du jugement en date du 5 avril 2016 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération adoptée le 30 septembre 2013 par le conseil municipal de Sarzeau (Morbihan) portant approbation du plan local d'urbanisme communal, en tant que leurs terrains ont été totalement ou partiellement classés en zone Ns ; Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le tribunal administratif a omis de statuer sur les moyens d'annulation soulevés par les requérants tirés, d'une part, de ce que la commune se serait crue en situation de compétence liée vis-à-vis des orientations définies par le schéma de cohérence territoriale de la presqu'île de Rhuys en se conformant à celles-ci pour définir les contours des espaces remarquables de la commune au sens des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme et, d'autre part, de ce que les dispositions de cet article ne pouvaient servir de justification au classement de leurs parcelles en zone Ns, dès lors que le territoire de la commune était couvert par un schéma de cohérence territoriale comportant des dispositions suffisamment précises en ce qui concerne la détermination des espaces à protéger au sens de la loi littoral ; qu'en omettant ainsi de statuer sur des moyens qui n'étaient pas inopérants le tribunal administratif a entaché son jugement d'irrégularité ; qu'il y a lieu, par suite, pour la cour, d'annuler le jugement attaqué et de se prononcer immédiatement sur la demande présentée devant le tribunal administratif par la voie de l'évocation ; Sur les conclusions en annulation : En ce qui concerne la légalité externe : 3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure (...) d'un plan local d'urbanisme (...) ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté " ; qu'il résulte de ces dispositions qu'un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération ; 4. Considérant qu'il est constant que la délibération du 14 février 2009 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune de Sarzeau était entrée en vigueur depuis plus de six mois à la date à laquelle M. et Mme N...et les autres requérants, dont M.F..., ont invoqué, à l'appui de leur demande présentée devant le tribunal administratif de Rennes, l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal au cours de laquelle cette délibération avait été adoptée ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent que M. F...et les autres requérants ne sont pas recevables à soutenir que la délibération du conseil municipal de la commune de Sarzeau du 30 septembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme communal a méconnu les dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ; 5. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants soulèvent également ce même moyen, ainsi que celui tiré de l'absence de transmission d'une note explicative de synthèse aux conseillers municipaux et celui tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales à l'encontre de la délibération adoptée le 21 juillet 2012 lors de laquelle le conseil municipal a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), de celle du 21 décembre 2012 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, et de celle du 30 septembre 2013 portant approbation de ce document local d'urbanisme ; 6. Considérant que la commune a produit lors du débat contentieux des documents qui montrent que les convocations adressées aux conseillers municipaux en vue des séances des 21 septembre 2009, 11 juillet 2012 étaient accompagnées d'un ordre du jour et d'un dossier ; que les convocations à la séance du 21 décembre 2012 précisaient que le principal point à l'ordre du jour du conseil serait l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme, et indiquaient être accompagnées d'un CD regroupant l'ensemble des documents afférents ; qu'aux convocations à la séance du conseil municipal du 30 septembre 2013 étaient annexés un dossier et l'ordre du jour ; que si les requérants contestent que les convocations à ces séances du conseil municipal ne respectaient pas les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, ils n'assortissent leurs allégations d'aucun commencement de démonstration de ce que ces dispositions auraient effectivement été méconnues, alors même que les attestations des différents membres du conseil municipal datées du 24 février 2014 produites par la commune, qui émanent de l'ensemble des élus municipaux, y compris de ceux s'étant opposés tant à l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme qu'à son adoption définitive, et les extraits du registre des délibérations du conseil municipal produits par la commune, font foi jusqu'à démonstration du contraire ; que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent ainsi être écartés ; 7. Considérant, en troisième lieu, que si les requérants reprochent à l'arrêté portant ouverture de l'enquête publique relative au document local d'urbanisme litigieux d'avoir indiqué à tort l'existence d'un avis de l'autorité environnementale, il ressort des pièces du dossier que cette dernière, régulièrement saisie par la commune de Sarzeau, ne peut qu'être regardée comme ayant émis un avis tacite sur le projet qui lui était soumis et que, dès lors, la mention de cet avis ne méconnaît pas les dispositions du 9° de l'article R. 123-9 du code de l'environnement ; que si les requérants soutiennent également que cet avis ne mentionnait pas la durée et les lieux où, à l'issue de l'enquête, le public pourrait consulter le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, l'arrêté du 27 mars 2013 indique que ces documents seront tenus à la disposition du public en mairie et disponibles sur le site Internet de la commune sans limitation de durée, ainsi que le précise son article 10 ; que si les requérants soutiennent enfin que le dossier soumis à enquête publique était irrégulier en ce qu'il ne comportait pas, en méconnaissance des dispositions du 3° de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, l'ensemble des éléments permettant au public de disposer d'une " vision globale du dispositif réglementaire applicable ", il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 27 mars 2013, après avoir indiqué en son article 1 l'objet même de l'enquête et les objectifs poursuivis par la commune au travers de son nouveau document local d'urbanisme, indique en son article 2 que " Après la procédure d'enquête publique, le projet de Plan Local d'Urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport de la commission d'enquête, sera soumis à l'approbation du Conseil Municipal de la commune de Sarzeau. " ; que le dossier d'enquête publique indiquait ainsi suffisamment clairement la façon dont l'enquête s'insérait dans " la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré ", ainsi que " la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation " ; que le moyen tiré du caractère insuffisant ou erroné des informations figurant à l'avis d'enquête publique et du contenu du dossier mis à la disposition du public lors de cette enquête doit ainsi être écarté dans toutes ses branches ; En ce qui concerne la légalité interne : 8. Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) et du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, que les auteurs du nouveau document local d'urbanisme de la commune n'ont pas entendu définir le périmètre des espaces remarquables devant être protégés au sens de la loi littoral en se référant exclusivement aux dispositions prévues à ce titre dans le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de la Presqu'île de Rhuys adopté le 18 novembre 2011, ainsi qu'en atteste à plusieurs reprises le rapport de présentation du plan local d'urbanisme ; que le moyen tiré de ce que les auteurs du plan local d'urbanisme se seraient crus en situation de compétence liée du fait de ces dispositions du schéma de cohérence territoriale ne peut ainsi qu'être écarté ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme communal se seraient crus en situation de devoir se conformer strictement à ce même schéma de cohérence territoriale en toutes ses dispositions, avec lequel il n'apparaît pas, en tout état de cause, être incompatible ; 9. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale générale (SCOT) de la Presqu'île de Rhuys, qui se bornent à définir un cadre de référence en la matière, renvoyant aux auteurs des documents locaux d'urbanisme le soin de définir dans le détail le périmètre des espaces remarquables devant être protégés au titre de la loi dite Littoral, ne peuvent être regardées comme présentant un degré de précision tel que ce schéma de cohérence territoriale puisse faire écran à l'application des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme par les auteurs du plan local d'urbanisme litigieux, alors même qu'il ressort des pièces du dossier que, d'une part, ainsi que déjà indiqué, le schéma de cohérence territoriale renvoie expressément aux auteurs des documents locaux d'urbanisme le soin de définir les espaces littoraux devant faire l'objet d'une protection soit à raison de leur caractère remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel du littoral, soit en tant que milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, et que, d'autre part, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entendus se limiter à ces seuls espaces pour définir les contours des différents secteurs Ns de la nouvelle zone naturelle du plan local d'urbanisme, cette sectorisation correspondant à l'ensemble des milieux littoraux devant être préservés au titre de leur intérêt écologique et paysager, ainsi qu'en atteste le rapport de présentation, notamment en ses pages 512 et 513 ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le secteur géographique englobant les parcelles des requérants se situe à la fois à l'intérieur du site inscrit du Golfe du Morbihan, dans un espace proche du rivage, étant distant de l'océan, au Nord et à l'Est, d'environ deux cent mètres, et dans la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2 du Golfe du Morbihan ; que ce secteur, quoi que bordé sur son côté ouest par des maisons de la frange est du village dit de Kerassel et sur une petite partie de son côté est par le hameau dit de Keralier, se présente sous la forme d'un vaste ensemble naturel, totalement dépourvu de construction, désormais complètement envahi par la végétation, notamment par un nombre très important d'arbres de haute tige ; que cet espace se situe également dans la continuité d'un espace non urbanisé formé au nord par le cordon littoral, distant à cet endroit d'environ deux cent mètres, et au sud-est, de l'autre côté de la route dite du Golfe, laquelle ne peut suffire à opérer une coupure avec lui, d'un autre espace naturel également de vastes dimensions ; que la sensibilité particulière du secteur est au surplus attestée par la proximité immédiate d'une zone Natura 2000 et son intégration dans un des corridors de protection écologique et une des trames vertes et bleues identifiées par le schéma de cohérence territoriale ; que le secteur considéré forme ainsi, eu égard à ce qui précède, un espace à protéger ayant vocation à être inclus en secteur Ns du plan local d'urbanisme communal ; que, quand bien même le schéma de cohérence territoriale de la Presqu'île de Rhuys précise que les périmètres protégés en tant qu'espaces remarquables préalablement définis avaient " vocation à être reconduits ", une telle circonstance ne saurait faire obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme puissent, alors même que les parcelles en litige étaient antérieurement classées en zone d'urbanisation future, étendre le périmètre des zones à protéger, se conformant en cela aux orientations définies par le PADD de la commune, et explicitées par le rapport de présentation du nouveau document local d'urbanisme, visant à préserver, en compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale, l'environnement naturel de la commune, et en particulier ses espaces littoraux ; que la circonstance que la parcelle anciennement cadastrée section ZH n° 324 soit la seule des parcelles classées en secteur Ns à être, et seulement pour partie, incluse dans le périmètre d'une zone Natura 2000, ne peut suffire à entacher d'erreur manifeste le classement de ces parcelles en secteur Ns, la proximité même d'une telle zone révélant au contraire la sensibilité particulière de ce secteur, attestée par son inclusion dans un corridor de protection écologique ; que si les requérants soutiennent que les contours de ce corridor ne sont pas justifiés au regard de son intérêt écologique réel, ils n'en apportent aucun commencement de démonstration ; que ni l'absence de covisibilité avec le littoral, ni l'absence de " ressenti maritime ", laquelle ne saurait au surplus résulter d'une unique constatation opérée le 21 mars 2016, fût ce par voie d'huissier, ne sauraient suffire à établir le caractère erroné du classement des parcelles litigieuses en secteur Ns, lequel ne se limite pas, comme déjà indiqué au point 9, à identifier les espaces remarquables ou caractéristiques de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; qu'enfin, alors même que le SCOT prévoit la possibilité de réajuster à la marge les périmètres de protection moyennant des expertise supplémentaires, la circonstance que la commune ne démontre pas avoir fait procéder à une expertise ou à une étude particulière lui permettant de procéder au classement litigieux est sans incidence sur la légalité de ce dernier dès lors que le classement contesté consiste en un élargissement des périmètres protégés ; 11. Considérant, en quatrième lieu, que les requérants soutiennent que le classement de leurs terrains est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le secteur dit Le Logeo-Kerassel a été identifié par les auteurs du nouveau document local d'urbanisme comme un des villages de Sarzeau devant être cantonnés à une " vocation d'accueil maîtrisé de l'habitat " ; que si les requérants soutiennent que les terrains dont ils contestent le classement en zone Ns sont situés en zone urbanisée, le secteur en question, qui est totalement dépourvu, comme déjà indiqué, de constructions, a été identifié dans le cadre du SCOT de la presqu'île de Rhuys comme intégré à la fois dans un corridor écologique et une trame verte et bleue ; qu'il se situe entièrement, comme déjà indiqué, au sein du périmètre de la ZNIEFF de type 2 du Golfe du Morbihan ; que plusieurs des photographies produites par les requérants eux-mêmes établissent le caractère naturel du secteur considéré et l'existence de son abondante végétation ; qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'entache ainsi le classement des parcelles dont M. F...et les autres requérants sont propriétaires en secteur Ns du plan local d'urbanisme communal définissant les espaces remarquables terrestres ; 13. Considérant, enfin, que si les requérants soutiennent que le parti d'urbanisme retenu par la commune au travers du plan local d'urbanisme est excessivement restrictif en ce qu'il se traduit par un net recul de la superficie des zones constructibles, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un tel choix, conforme à la volonté de la commune, explicitée à la fois par le PADD et le rapport de présentation, de préserver son environnement naturel en cantonnant les espaces urbanisés à 20 % de son territoire, l'extension de l'urbanisation étant par ailleurs traitée de manière différenciée selon les agglomérations et villages de la commune, méconnaîtrait le principe d'équilibre posé par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme alors applicable, le dimensionnement des zones urbanisables ayant été cantonné par la commune selon les orientations de développement retenues par son PADD ; 14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme F...et les autres requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 30 septembre 2013 du conseil municipal de Sarzeau en tant qu'il a approuvé un plan local d'urbanisme classant en secteur Ns les terrains dont ils sont propriétaires ; Sur les conclusions en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Sarzeau, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse aux requérants la somme que ceux-ci réclament au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre solidairement au même titre à la charge solidaire de M. et Mme F...et des autres requérants le versement de la somme de 2 000 euros au profit de la commune de Sarzeau ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1304516 du tribunal administratif de Rennes du 5 février 2016 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. et Mme F... et les autres demandeurs de première instance devant le tribunal administratif de Rennes est rejetée. Article 3 : M. et MmeF..., M. et MmeB..., Mme H...L..., M. et MmeE..., M. et MmeL..., M. M...Q..., M. et Mme D...-S...N..., M. O...N...et Mme R...verseront solidairement à la commune de Sarzeau une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme J...F..., à M. et Mme G...B..., à Mme H...L..., à M. et Mme D...E..., à M. et Mme A...L..., à M. M... Q..., à M. et Mme D...-S...N..., à M. O... N..., à Mme R... et à la commune de Sarzeau. Délibéré après l'audience du 17 mars 2017, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président, - M. Mony, premier conseiller, - Mme Massiou, premier conseiller. Lu en audience publique le 3 avril 2017. Le rapporteur, A. MONY Le président, J. FRANCFORT Le greffier, F. PERSEHAYE La République mande et ordonne à la ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 16NT01147