CAA de NANTES, 3ème chambre, 26/03/2021, 19NT03344, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-03-26
Numéro : 19NT03344
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Muriel  LE BARBIER
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : QUANTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... C... a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler : 1°) l'arrêté n° 2017-14792 du 10 mai 2017 par lequel le préfet de la région Bretagne a approuvé et rendu obligatoire la délibération n° 2017-006 " Algues-CRPMEM A " du 21 avril 2017 du comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de Bretagne portant création et fixant les conditions d'attribution de la licence de pêche des algues marines- Laminaria Digitata et Hyperborea sur le littoral de la région Bretagne, et d'annuler cette délibération ; 2°) l'arrêté n° 2017-14794 du 10 mai 2017 par lequel le préfet de la région Bretagne a approuvé et rendu obligatoire la délibération n° 2017-007 " Algues-CRPMEM-B1 " du 21 avril 2017 du CRPMEM de Bretagne fixant le nombre de licences et l'organisation des campagnes de pêche des algues marines Laminaria Digitata sur le littoral de la région Bretagne, et d'annuler cette délibération ; 3°) la décision n° 084-2017 du 2 mai 2017 du président du CRPMEM de Bretagne fixant les zones de rattachement de l'activité des navires pour la pêche des algues Laminaria Digitata sur le littoral de la région Bretagne. Par un jugement n° 1702989 du 17 juin 2019, le tribunal administratif de Rennes a annulé les deux arrêtés du préfet de la région Bretagne du 10 mai 2017 et la décision du président du CRPMEM du 2 mai 2017. Procédure devant la cour : I) Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif enregistrés les 14 août et 13 septembre 2019 sous le n° 19NT03344 le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 17 juin 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Rennes. Il soutient que : - les délibérations litigieuses, qui ont vocation à se substituer aux délibérations précédentes, ont un caractère confirmatif et n'apportent que quelques modifications sur des points accessoires ; dès lors que ces délibérations ne dénaturent pas la portée des dispositions en vigueur avant leur adoption, elles n'ont pas d'incidence sur l'environnement et n'ont pas à faire l'objet d'une consultation du public ; - la consultation du public n'est requise que lorsque l'autorité qui adopte la décision en cause dispose d'une marge de manoeuvre suffisante pour prendre en compte les observations formulées le cas échéant par le public ; le préfet a agi sur proposition du CRPMEM dont il ne pouvait pas modifier le projet ; - en tout état de cause, une consultation du public a bien été réalisée conformément au II de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ; la présentation du projet par le CRPMEM était suffisamment détaillée et précise pour répondre aux exigences fixées par le code de l'environnement et les projets étaient accompagnés d'une note de présentation indiquant le contexte et les objectifs des modifications prévues par les délibérations litigieuses ; - s'agissant de l'arrêté rendant obligatoire la délibération n° 2017-007, il ne méconnaît pas l'article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime, qui n'impose aucune modalité particulière de prise en compte des orientations du marché et des équilibres socio-économiques et n'interdit pas à l'autorité administrative de ne prendre en compte que le critère des antériorités ; si les autorisations de pêche sont délivrées en tenant compte des capacités biologiques de la pêcherie et des trois critères cumulatifs que sont l'antériorité des producteurs, les orientations du marché et les équilibres économiques, l'autorité qui attribue les licences de pêche dispose d'une marge de manoeuvre pour pondérer ces critères ; les critères liés aux orientations du marché et aux équilibres économiques, s'ils ne sont pas mentionnés, ont néanmoins été pris en considération dans le cadre de l'élaboration de la décision ; - la décision du président du CRPMEM du 2 mai 2017 n'est pas dépourvue de base légale dès lors que la légalité de la délibération n° 2017-007 et de l'arrêté du 10 mai 2017 qui l'a approuvée a été démontrée. Par un mémoire enregistré le 9 décembre 2020 le comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de Bretagne, représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 17 juin 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de M. C... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les délibérations contestées n'ont pas une incidence directe et significative sur l'environnement ; la mise en place des licences de pêche remonte à 1986 et tant le nombre de licences que les zones de pêche n'ont pas été modifiés depuis 2014 ; c'est à tort que les premiers juges se sont fondés sur des généralités relatives au milieu marin ; - aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, un projet de décision doit être accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, sans pour autant édicter de règles strictes quant à la rédaction de cette note ; ces dispositions ont été respectées et il ne saurait être jugé en opportunité du contenu de la note de présentation, laquelle existe quand bien même elle se limiterait à indiquer qu'il n'existe pas de modification de fond par rapport aux objectifs évoqués l'année précédente, à l'exception des navires de LHT supérieurs à 12 mètres ; - les premiers juges ont confondu, d'une part, les délibérations relatives à l'attribution d'autorisations de pêche, régies par l'article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime qui retient trois critères déterminants et, d'autre part les délibérations relatives au régime de gestion des ressources, régi par l'article L. 912-3 de ce code ; la délibération n° 2017/007 du 21 avril 2017 fixe le nombre de licences et l'organisation des campagne de pêche des algues marines tandis que la délibération n° 2017-006 fixe les conditions d'attribution de la licence de pêche ; seule cette dernière est donc concernée par les critères fixés à l'article L. 921-2 du code rural et de la pêche maritime ; - s'agissant de ces trois critères, celui de l'antériorité est classique, celui de la prise en compte des orientations du marché résulte de fait du principe de la stabilité relative sur lequel est fondé le régime de gestion des ressources mis en place par les règlements européens afin de préserver les stocks de ressources halieutiques et celui de la prise en compte des équilibres économiques est bien évoqué dans la délibération contestée, au titre du découpage des secteurs, étant précisé que la délibération ne fixe pas le volume de capture par navire. Par des mémoires en défense enregistrés les 23 janvier 2020 et 7 janvier 2021 M. C..., représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - l'" appel provoqué " du CRPMEM est irrecevable dès lors, d'une part, que ce dernier ne démontre pas que l'appel formé par le préfet serait de nature à aggraver sa situation et, d'autre part, qu'il n'est pas établi que son président était autorisé à ester en justice ; - les moyens invoqués par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et par le CRPMEM ne sont pas fondés. II) Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 août 2019 et 9 décembre 2020 sous le n° 19NT03353 le comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de Bretagne, représenté par Me A..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 17 juin 2019 ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C... devant le tribunal administratif de Rennes ; 3°) de mettre à la charge de M. C... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il invoque les mêmes moyens que dans l'instance n° 19NT03344. Par un mémoire enregistré le 23 décembre 2019 le ministre de l'agriculture et de l'alimentation déclare s'en référer aux moyens et conclusions présentés dans le cadre de l'instance n° 19NT03344. Par un mémoire en défense enregistré le 4 septembre 2020 M. C... représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête pour les mêmes motifs que ceux exposés dans l'instance n°19NT03344 et demande à la cour de mettre à la charge du CRPMEM de Bretagne la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code rural et de la pêche maritime ; - le code de l'environnement ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme E..., - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - les observations de Me A..., représentant le CRPMEM, et de Me F..., substituant Me D..., représentant M. C.... Considérant ce qui suit : 1. M. C..., qui exploite dans le Finistère deux navires de pêche destinés à la récolte des algues Laminaria digitata et Laminaria Hyperborea et est titulaire à ce titre d'une licence de pêche, a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler les deux arrêtés n° 2017-14792 et 2017-14794 du 10 mai 2017 par lesquels le préfet de la région Bretagne a approuvé et rendu obligatoires les deux délibérations n° 2017-006 et n° 2017-007 du 21 avril 2017 du comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de Bretagne qui, pour la première, portait création et fixation des conditions d'attribution de la licence spéciale pour la pêche des algues marines Laminaria Digitata et Laminaria Hyperborea et, pour la seconde, fixait le nombre de licences au titre de la campagne 2017 et l'organisation des campagnes de pêche des algues marines Laminaria Digitata sur le littoral de la région Bretagne. Il a également demandé l'annulation de ces deux délibérations ainsi que de la décision n° 084-2017 du président du CRPMEM de Bretagne du 2 mai 2017 fixant les zones de rattachement de l'activité des navires pour la pêche des algues Laminaria Digitata sur le littoral de la région Bretagne. Par un jugement du 17 juin 2019 le tribunal administratif de Rennes a annulé ces cinq décisions. Par deux requêtes n° 19NT03344 et n° 19NT03353, qu'il y a lieu de joindre, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et le comité régional des pêches maritimes et des élevages marins (CRPMEM) de Bretagne relèvent chacun appel de ce jugement. 2. D'une part, aux termes de l'article L. 914-3 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsqu'elles ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration, les décisions des personnes publiques prises en application de la législation nationale ou des règlements de l'Union européenne relatifs à la pêche maritime et à l'aquaculture marine ayant une incidence sur l'environnement sont soumises à participation du public dans les conditions et limites prévues aux articles L. 120-1 à L. 120-2 du code de l'environnement ". Aux termes de l'article L. 120-1 du code de l'environnement, dans sa version alors applicable : " I. - La participation du public à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement est mise en oeuvre en vue : / 1° D'améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique ; / 2° D'assurer la préservation d'un environnement sain pour les générations actuelles et futures ; / 3° De sensibiliser et d'éduquer le public à la protection de l'environnement ; / 4° D'améliorer et de diversifier l'information environnementale. / II. - La participation confère le droit pour le public : / 1° D'accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; / 2° De demander la mise en oeuvre d'une procédure de participation dans les conditions prévues au chapitre Ier ; / 3° De disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et des propositions ; / 4° D'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations et propositions dans la décision d'autorisation ou d'approbation. (...) / IV. - Ces dispositions s'exercent dans les conditions prévues au présent titre. (...)." 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. (...) / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. / II. - Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l'Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l'Etat, ou au siège de l'autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et horaires où l'intégralité du projet peut être consultée. (...) ". 4. Il ressort des pièces des dossiers que les arrêtés contestés du 10 mai 2017 rendent obligatoires les délibérations du 21 avril 2017 qui, pour la première, porte création et fixation des conditions d'attribution de la licence spéciale pour la pêche des algues marines Laminaria Digitata et Laminaria Hyperborea et, pour la seconde, fixe le nombre de licences accordées au titre de la campagne 2017 et l'organisation des campagnes de pêche des algues marines Laminaria Digitata sur le littoral de la région Bretagne. Ces délibérations, qui visent à préserver les ressources en végétaux marins en réglementant et limitant la pêche sur le littoral de Bretagne ont, eu égard à leur objet et à leur portée, une incidence directe et significative sur l'environnement au sens du I de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement et devaient à ce titre être soumises à une procédure de participation du public. Or, à la supposer établie, la seule mise en ligne sur le site internet du CRPMEM des projets de délibérations dont l'examen était à l'ordre du jour de la séance du bureau du comité du 21 avril 2017 ainsi que des descriptions très sommaires de l'objet de ces délibérations telles qu'elles apparaissent sur la capture d'écran versée aux débats ne saurait constituer une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ces projets au sens des dispositions précitées de l'article L. 123-19-1 du code rural et de la pêche maritime. Il suit de là que les délibérations contestées ont été prises à la suite d'une procédure irrégulière, qui a privé les administrés d'une garantie. Les arrêtés contestés du 10 mai 2017 sont, par voie de conséquence, entachés d'un vice de procédure et la décision n° 084-2017 du 2 mai 2017, prise pour l'application de la délibération n° 2017-007 du 21 avril 2017, se trouve par voie de conséquence dépourvue de base légale. 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par M. C..., que le motif rappelé ci-dessus suffit à établir l'illégalité des délibérations contestées du 21 avril 2017, des arrêtés contestés du 10 mai 2017 rendant ces délibérations obligatoires ainsi que de la décision du 2 mai 2017, et que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ainsi que le CRPMEM de Bretagne ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes les a annulés. Sur les frais d'instance : 6. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C..., qui n'a pas la qualité de partie perdante dans les présentes instances, les sommes que demande le CRPMEM de Bretagne au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 7. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme que M. C... demande à ce titre. DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes n° 19NT003344 et 19NT003353 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du CRPMEM de Bretagne sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées par M. C... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, au comité régional des pêches maritimes et des élevages marins de Bretagne et à M. B... C.... Une copie sera transmise au préfet de la région Bretagne. Délibéré après l'audience du 11 mars 2021, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot, président de chambre, - Mme Brisson, président-assesseur, - Mme E..., premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2021. Le rapporteur M. E...Le président I. PerrotLe greffier A. Martin La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 Nos 19NT03344, 19NT03353