Cour Administrative d'Appel de Nantes, 2ème Chambre, 04/12/2007, 06NT00005, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Nantes
Formation : 2ème Chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-12-04
Numéro : 06NT00005
Président : M. DUPUY
Rapporteur : Mme Catherine  BUFFET
Commissaire du gouvernement : M. ARTUS
Avocat(s) : BASCOULERGUE

Vu la requête enregistrée le 2 janvier 2006, présentée pour l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT ET DU CADRE DE VIE (ADECAVIE), représentée par son président en exercice, dont le siège est ..., M. et Mme X demeurant ... et M. Georges Y demeurant ..., par Me Bascoulergue, avocat au barreau de Nantes ; l'ADECAVIE, M. et Mme X et M. Y demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 03-4288 du 13 octobre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 2 octobre 2003 par laquelle le conseil municipal de Saint-Herblain (Loire-Atlantique) a décidé la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de la Pelousière, délimité le périmètre de ladite zone, indiqué le programme prévisionnel des constructions à édifier et précisé le mode de réalisation de la ZAC ; 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ; 3°) de condamner la commune de Saint-Herblain à leur verser une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 novembre 2007 : - le rapport de Mme Buffet, rapporteur ; - les observations de Me de Lespinay, substituant Me Bascoulergue, avocat de l'ADECAVIE et autres ; - les observations de Me Naux, substituant Me Pittard, avocat de la commune de Saint-Herblain ; - et les conclusions de M. Artus, commissaire du gouvernement ; Considérant que par jugement du 13 octobre 2005, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT ET DU CADRE DE VIE (ADECAVIE), de M. et Mme X et de M. Y tendant à l'annulation de la délibération du 2 octobre 2003 par laquelle le conseil municipal de Saint-Herblain (Loire-Atlantique) a approuvé la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) dite de la Pelousière, a délimité le périmètre de cette ZAC, a indiqué le programme prévisionnel des constructions à édifier et a précisé le mode de réalisation de ladite ZAC ; que l'ADECAVIE, M. et Mme X et M. Y interjettent appel de ce jugement ; Sur la régularité du jugement attaqué : Considérant, d'une part, qu'il ressort de la minute du jugement attaqué que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ledit jugement vise et analyse leur mémoire en réplique enregistré le 24 décembre 2004 au greffe du Tribunal administratif de Nantes ; Considérant, d'autre part, qu'en réponse au moyen tiré de ce que la commune de Saint-Herblain n'était pas compétente pour approuver, par la délibération du 2 octobre 2003 contestée, la création de la ZAC de la Pelousière, le Tribunal administratif de Nantes a jugé que par délibération en date du 11 octobre 2002, le conseil de la communauté urbaine de Nantes a approuvé le principe selon lequel seront d'intérêt communautaire toutes les nouvelles ZAC, créées par la communauté urbaine, à vocation prépondérante d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; que, dans ces conditions, la nouvelle ZAC dite de la Pelousière sur le territoire de la commune de Saint-Herblain qui porte sur un programme global prévisionnel de constructions comprenant de l'habitat individuel et collectif ainsi qu'une réserve foncière pour l'implantation d'équipements publics et créée par la seule commune de Saint-Herblain ne revêt pas un caractère communautaire au sens de la délibération du 11 octobre 2002 ; que, ce faisant, le tribunal administratif a suffisamment motivé son jugement sur ce point ; Considérant qu'il suit de ce qui précède que le jugement attaqué n'est pas entaché des irrégularités alléguées ; Sur la légalité de la délibération du 2 octobre 2003 du conseil municipal de Saint-Herblain : Sur la légalité externe : Considérant qu'aux termes de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors en vigueur : I. - La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : a) schéma directeur et schéma de secteur ; plan d'occupation des sols et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ; (...) Lorsque l'exercice des compétences mentionnées au présent paragraphe est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté urbaine (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 11 octobre 2002 prise selon les conditions de majorité requises, le conseil de la communauté urbaine de Nantes a décidé que les futures zones où l'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire est prépondérante, créées sous procédure ZAC seront (...) par nature d'intérêt communautaire (...) ; que la ZAC de la Pelousière, objet de la délibération du 2 octobre 2003 contestée, constitue une zone d'aménagement concerté à vocation principale d'habitat et non une zone où l'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire est prépondérante au sens de la délibération du 11 octobre 2002 précitée du conseil de la communauté urbaine de Nantes ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le conseil municipal de Saint-Herblain était compétent pour approuver, par sa délibération du 2 octobre 2003, la création de ladite ZAC de la Pelousière ; que la circonstance que la ZAC litigieuse concerne 20 hectares, un programme de constructions de 550 logements, des équipements publics et un coût d'opération d'environ 10 millions d'euros, qu'elle aura des incidences communautaires ou encore que la réalisation de la ZAC nécessite une révision du plan local d'urbanisme laquelle relève de la compétence communautaire, est sans incidence sur la régularité de la délibération contestée du 2 octobre 2003 qui a été compétemment prise par le conseil municipal de Saint-Herblain, pour la création d'une ZAC à vocation principale d'habitat ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. (...) ; que, par délibération du 26 juin 2002, prise en application des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, le conseil municipal de Saint-Herblain a défini les modalités d'une concertation préalable à la création de la ZAC de la Pelousière associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'au cours de la période comprise entre les mois de septembre 2002 et de mars 2003, ont été organisées trois réunions publiques, trois réunions du groupe de concertation et une exposition publique, de même qu'un journal d'information consacré à cette opération d'aménagement a été diffusé ; qu'il ressort, également, des pièces du dossier, notamment de la lettre du 23 juin 2003 de la chambre d'agriculture du département de la Loire-Atlantique, que cet organisme consulaire a été associé à l'élaboration du projet de ZAC ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la concertation organisée en l'espèce n'a pas été insuffisante au regard des prescriptions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Cette délibération peut tirer simultanément le bilan de la concertation, en application du sixième alinéa de l'article L. 300-2. Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l'objet et la justification de l'opération, comporte une description de l'état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet faisant l'objet du dossier de création a été retenu ; (...) d) L'étude d'impact définie à l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 modifié. (...) ; Considérant que le rapport de présentation décrit avec une précision suffisante l'état initial du site et mentionne le site industriel de la Loire, ainsi que la zone humide des prés-marais de la vallée de Tougas dont il ressort des pièces du dossier qu'elle n'est pas située dans le périmètre de la ZAC ; qu'il consacre d'importants développements à l'objet et à la justification du projet de ZAC, lequel vise à poursuivre l'urbanisation, engagée depuis plus de dix ans, de la partie sud de la commune, et à assurer l'amélioration de l'offre de logements et des équipements publics dans ce secteur ; qu'il précise, dans son chapitre intitulé enjeux d'aménagement et présentation générale du site de la Pelousière, aux pages 15 à 32, les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme applicables et de l'insertion dans l'environnement naturel et urbain, le projet de création de la ZAC de la Pelousière a été retenu ; que l'étude d'impact jointe au dossier de création de la ZAC de la Pelousière énumère les installations classées pour la protection de l'environnement implantées dans la zone industrielle de la Loire et analyse les risques susceptibles d'être entraînés par la présence de ces établissements dont elle précise, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les périmètres de sécurité ; qu'enfin, la circonstance que cette étude ne comporte pas les mesures compensant les dommages sur l'environnement et les dépenses correspondantes liées à la zone humide de la vallée de Tougas, n'est pas de nature à entacher d'insuffisance ladite étude d'impact, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, la ZAC de la Pelousière n'empiète pas sur cette vallée humide ; qu'ainsi, le dossier de création de ladite ZAC satisfait aux prescriptions des dispositions précitées de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme ; Sur la légalité interne : Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : L'acte qui crée la zone d'aménagement concerté en délimite le ou les périmètres. (...). Il mentionne si le mode de réalisation choisi relève soit des 1° et 2° de l'article R. 311-6, soit du 3° du même article ; que, par la délibération du 2 octobre 2003 contestée, le conseil municipal de Saint-Herblain a décidé de confier, en application de l'article R. 311-6 alinéa 2 du code de l'urbanisme, l'aménagement et l'équipement de la zone à une société d'économie mixte répondant aux conditions définies aux articles L. 300-4 et L. 300-5, selon les stipulations d'une convention publique d'aménagement à établir ; qu'en mentionnant l'article R. 311-6 alinéa 2, le conseil municipal doit être regardé comme ayant entendu se référer au 2° de ce même article ; qu'ainsi, et alors que le moyen invoqué est dépourvu de précision permettant d'en apprécier autrement la portée, ladite délibération n'est pas entachée d'illégalité au regard des dispositions précitées de l'article R. 311-4 du code de l'urbanisme ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. (...) ; qu'aux termes de l'article L. 311-5 dudit code, dans sa rédaction alors en vigueur : L'aménagement et l'équipement de la zone sont conduits directement par la personne publique qui a pris l'initiative de sa création ou confiés par cette personne publique, dans les conditions précisées aux articles L. 300-4 et L. 300-5 à un établissement public y ayant vocation, à une société d'économie mixte ou à une personne publique ou privée. ; qu'aux termes de l'article R. 311-6 du même code : L'aménagement et l'équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d'urbanisme applicables. (...) ; qu'aux termes de l'article R. 311-7 de ce code : La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé (...) par son organe délibérant (...) ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les terrains inclus dans la ZAC de la Pelousière créée par la délibération du 2 octobre 2003 contestée étaient alors classés, au plan d'occupation des sols communal révisé du 15 janvier 1996, en zone NAa définie par le règlement dudit plan comme une zone naturelle non équipée destinée aux besoins futurs d'urbanisation de la commune. C'est la collectivité locale qui prend l'initiative des opérations d'aménagement à l'intérieur de cette zone (...) ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, lesdits terrains n'étaient pas, en tout état de cause, situés dans un secteur du territoire communal où les dispositions du plan d'occupation des sols faisaient obstacle à l'implantation de la ZAC projetée ; que si les appelants font également valoir que le règlement du POS applicable ne comportait aucune disposition permettant la réalisation de la ZAC de la Pelousière dans ce secteur, à la date du 2 octobre 2003 de la délibération contestée portant création de cette ZAC, une telle circonstance n'était nullement de nature à méconnaître, contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions précitées des articles L. 123-5 et R. 311-6 du code de l'urbanisme, lesquelles ne sont opposables qu'au stade de la réalisation des aménagement et équipement de la ZAC, à la suite de l'approbation, par l'organe délibérant de la personne publique auteur du projet, du dossier de réalisation prévu par l'article R. 311-7 de ce code ; que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées ne peut donc être accueilli ; Considérant, enfin, qu'il ressort des pièces du dossier que la création de la ZAC de la Pelousière vise, notamment, à poursuivre l'urbanisation de la commune de Saint-Herblain, dans sa partie sud, en vue de rééquilibrer son développement urbain et d'assurer l'amélioration de l'offre de logements dans ce secteur de l'agglomération nantaise ; que les installations classées pour la protection de l'environnement exploitées par la société Soferti, sises sur le territoire de la commune d'Indre, classées Sévéso et pour lesquelles un périmètre de sécurité de 230 mètres a été institué, sont distantes de 1,5 km de la ZAC tandis que les installations classées de la société BP France, qui disposent d'un périmètre de sécurité de 200 mètres et celles de la société Brenntag, sises dans la zone industrielle de la Loire, sont distantes de 500 mètres environ de ladite ZAC dont elles sont, en outre, séparées par une zone naturelle présentant le caractère d'un espace tampon ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de ZAC de la Pelousière comporte plusieurs voies d'accès préexistantes à l'est, à l'ouest et au nord et qu'une voie nouvelle de desserte sera créée dont les requérants n'allèguent pas qu'elle serait insuffisante ou présenterait des risques pour la sécurité publique ; que les requérants n'établissent pas que la création de cette ZAC, dont il vient d'être dit qu'elle n'est pas comprise dans la zone humide de la vallée de Tougas, ne constitue pas une bonne solution dès lors elle n'assure pas une protection optimale de ces milieux ; qu'enfin, s'ils soutiennent qu'aucune réflexion d'ensemble n'a été menée pour harmoniser ces décisions de développement et d'extension de l'urbanisation et en mesurer les conséquences, ils n'apportent pas d'éléments permettant d'apprécier le bien-fondé de leurs allégations ; qu'ainsi, la délibération du 2 octobre 2003 contestée du conseil municipal de Saint-Herblain n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'ADECAVIE, M. et Mme X et M. Y ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant, d'une part, que ces dispositions font obstacle à ce que la commune de Saint-Herblain, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à l'ADECAVIE, à M. et Mme X et à M. Y, la somme que ceux-ci demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, d'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions, de condamner l'ADECAVIE, M. et Mme X et M. Y à verser à la commune de Saint-Herblain une somme globale de 1 500 euros au titre des frais de même nature exposés par cette dernière ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'ADECAVIE, de M. et Mme X et de M. Y est rejetée. Article 2 : L'ADECAVIE, M. et Mme X et M. Y verseront à la commune de Saint-Herblain une somme globale de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION DE DEFENSE DE L'ENVIRONNEMENT ET DU CADRE DE VIE, à M. et Mme X, à M. Georges Y et à la commune de Saint-Herblain (Loire-Atlantique). Une copie en sera, en outre, adressée au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables. N° 06NT00005 2 1 N° 3 1