CAA de NANTES, 5ème chambre, 18/04/2023, 22NT00749, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-04-18
Numéro : 22NT00749
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Alexis  FRANK
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : CABINET COUDRAY CONSEIL & CONTENTIEUX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A... B... et Mme E... A... B... ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision par laquelle le maire de La Trinité-sur-Mer (Morbihan) a implicitement rejeté leur demande tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 26 décembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme, en tant qu'il classe partiellement en zone agricole, secteur Aa, les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 et affecte la parcelle AR 255, partiellement classée en zone Nh1, d'une servitude non aedificandi. Par un jugement n° 1905500 du 14 janvier 2022, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 mars 2022 et 20 février 2023 (ce dernier non communiqué), M. A... B..., représenté par Me Fleischl, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 14 janvier 2022 du tribunal administratif de Rennes ; 2°) d'annuler la décision implicite du maire de La Trinité-sur-Mer ; 3°) d'enjoindre à la commune de La Trinité-sur-Mer de procéder à l'abrogation du plan local d'urbanisme approuvé le 26 décembre 2013, en tant qu'il classe partiellement en zone Aa les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 et affecte la parcelle AR 255, partiellement classée en zone Nh1, d'une servitude non aedificandi. 4°) de mettre à la charge de la commune de La Trinité-sur-Mer le versement de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le classement en zone agricole des parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ; le village au sein duquel se situent les terrains caractérise une partie urbanisée de la commune ; le terrain ne présente pas de potentiel agronomique, biologique ou économique ; - le classement au sein du secteur Aa de la zone agricole des parcelles litigieuses est entaché d'une erreur de fait, en ce que les terrains litigieux ne sont pas cultivés ; - l'identification d'une zone non aedificandi sur la parcelle cadastrée à la section AR sous le n° 255 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par un mémoire en défense, enregistré le 27 avril 2022, la commune de La Trinité-sur-Mer, représentée par Me Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A... B... le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Frank, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de Me Santos Pires, représentant M. A... B..., et de Me Lapprand, représentant la commune de La Trinité-sur-Mer. Considérant ce qui suit : 1. M. C... A... B... et Mme E... A... B... sont propriétaires, sur le territoire de la commune de La Trinité-sur-Mer, d'un terrain situé 33 lieu-dit Kervinio, composé de trois parcelles cadastrées à la section AR nos 204, 254 et 255. Par un courrier du 15 juillet 2019, M. et Mme A... B... ont demandé au maire de La Trinité-sur-Mer d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 26 décembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme, en tant qu'il classe partiellement en zone agricole, secteur Aa, les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 et en tant qu'il affecte la parcelle AR 255 d'une servitude non aedificandi inconstructible. Cette demande a été implicitement rejetée par le maire de La Trinité-sur-Mer. M. A... B... relève appel du jugement du 14 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande tendant à l'annulation de cette décision du maire de La Trinité-sur-Mer. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. 3. Il résulte du point précédent que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise que " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". 5. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Par ailleurs, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou reposerait sur des faits matériellement inexacts. 6. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des orientations du projet d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu, d'une part, encadrer le développement urbain sur le territoire de la commune de La Trinité-sur-Mer, notamment en prévoyant " des extensions uniquement en continuité des agglomérations du Bourg et du lieu-dit " Kermarquer ", d'autre part, préserver les espaces naturels, agricoles et paysagers en assurant une transition entre les espaces bâtis et les espaces naturels et agricoles, notamment au lieu-dit " Kervinio ". Par ailleurs, ce dernier lieu-dit est identifié par le plan local d'urbanisme comme un secteur de la commune constituant un " écart d'urbanisation " dont le développement n'est pas souhaité. Si le projet du projet d'aménagement et de développement durables prévoit des objectifs d'utilisation des " espaces interstitiels " au sein de l'enveloppe urbaine, il ne ressort des pièces du dossier, ni que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient qualifié les terrains litigieux d'espaces interstitiels, ni qu'ils auraient intégré ceux-ci ci au sein de l'enveloppe urbaine. Les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 ne sont pas bâties et forment une unité foncière présentant une superficie d'environ 800 m2. Ces terrains s'ouvrent au sud-ouest sur de vastes prairies et secteurs agricoles, notamment affectées à l'usage de pâturages, auxquels ils sont susceptibles d'être rattachées. La circonstance que ces parcelles ne fassent pas l'objet d'une exploitation agricole n'est pas de nature à leur ôter leur potentiel agronomique, biologique ou économique. Contrairement à ce que soutient le requérant, ces parcelles ne peuvent être regardées, fût-ce pour partie, comme constituant, au sein du secteur urbanisé adjacent situé au nord et à l'ouest, une " dent creuse ", dont le projet d'aménagement et de développement durables prévoit l'urbanisation prioritaire pour lutter contre l'étalement urbain, en visant au demeurant, ainsi qu'il a été dit, d'autres secteurs de la commune. Par ailleurs, les circonstances que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement et que les parcelles auraient été classées en zone urbaine par le précédent plan d'occupation des sols sont sans incidence sur la légalité du classement contesté. Dans ces conditions, et en dépit de ce que cette unité foncière serait desservie par les réseaux d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et par une voie publique, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 en zone agricole, conformément à leur souhait d'assurer la préservation du secteur agricole et d'encadrer le développement urbain de la commune. Toutefois, le règlement du plan local d'urbanisme identifie, au sein de la zone agricole, plusieurs " secteurs ", dont le secteur Aa correspondant aux seules parcelles cultivées. Il ressort des pièces du dossier que les terrains litigieux appartenant à M. A... B..., partiellement classées en zone agricole et rattachées au secteur Aa, ne sont ni cultivées ni exploitées. Par suite, le requérant est fondé à soutenir que le rattachement partiel de ces terrains au secteur " Aa " de la zone agricole est entaché d'erreur de fait. 7. En second lieu, aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II ou les modalités d'application de ces dispositions particulières lorsqu'elles ont été précisées pour le territoire concerné par une directive territoriale d'aménagement prévue par l'article L. 172-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (...) ". Aux termes de l'article L. 131-7 de ce même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. (...) ". Il résulte de ces dispositions que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce schéma relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 8. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 9. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme contesté que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité que " Les secteurs Ah et Nh comportent des secteurs concernés par une trame dite "zone non aedificandi". Ce dispositif vise à assurer la compatibilité du plan local d'urbanisme avec la loi littoral en maîtrisant strictement l'urbanisation des secteurs bâtis de la commune ne pouvant être considérés comme des supports de continuité (...) le zonage des secteurs Ah1, Ah2, Nh1 et Nh2 est délimité au plus près des constructions existantes et complété par une zone non aedificandi fixée en périphérie extérieure des enveloppes des ensembles bâtis de façon à n'y permettre que les extensions minimes des constructions existantes. ". Le règlement graphique du plan local d'urbanisme identifie une zone non aedificandi sur la parcelle cadastrée à la section AR sous le n°255. 10. D'une part, les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'ouvrir à l'urbanisation un terrain jouxtant une agglomération ou un village et n'interdisent aucunement de classer un terrain en zone inconstructible ou à constructibilité limitée, compte tenu de ses caractéristiques. Dans ces conditions la circonstance, à la supposer établie, que la situation de la propriété des requérants aurait permis de la classer en zone constructible sans méconnaître les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, est sans influence sur la légalité de la décision contestée. 11. D'autre part, et en tout état de cause, ainsi qu'il a été dit au point 6, les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité identifier le lieu-dit Kervinio comme un " écart d'urbanisation " dont le développement n'est pas souhaité, et n'ont pas intégré celui-ci dans l'enveloppe urbaine de la commune, dans le but d'assurer une gestion économe de l'espace de l'agglomération de La Trinité-sur-Mer. La parcelle cadastrée à la section AR sous le no 255 n'est pas bâtie, s'ouvre au sud-ouest sur de vastes prairies et secteurs agricoles, et est classée en zone agricole et Nh1. Elle est située au sein du lieu-dit de Kervinio, lequel est constitué d'une quarantaine d'habitations éparses, réparties en plusieurs secteurs séparés au nord-ouest par un cordon boisé incluant les parcelles des requérants. Le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Auray, approuvé le 14 février 2014 et modifié en octobre 2019 et juillet 2022, n'identifie pas le lieu-dit " Kervinio " comme un village, une agglomération, ou même un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, compte tenu du schéma de cohérence territoriale ainsi que du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'identification de zones non aedificandi au sein de franges non encore bâties du groupement de constructions du lieu-dit " Kervinio " classées en zone Nh1, dont relève leur propriété, serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou serait incompatible avec les dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... B... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire de La Trinité-sur-Mer a implicitement rejeté leur demande tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 26 décembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe partiellement dans le secteur Aa de la zone agricole les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255. Sur les conclusions à fin d'injonction : 13. L'exécution du présent arrêt implique nécessairement, eu égard au motif d'annulation retenu, que le plan local d'urbanisme de La Trinité-sur-Mer soit abrogé en tant qu'il classe partiellement les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 en zone agricole, secteur " Aa ". Il y a lieu d'enjoindre à la commune de La Trinité-sur-Mer de procéder à l'abrogation, dans cette mesure, du plan local d'urbanisme approuvé le 26 décembre 2013, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Sur les frais liés au litige : 14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter l'ensemble des conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Est annulée la décision par laquelle le maire de La Trinité-sur-Mer a implicitement rejeté la demande de M. et Mme B... tendant à ce que soit inscrite à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 26 décembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme, en tant que ce plan classe partiellement en secteur Aa de la zone agricole les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255. Article 2 : Il est enjoint à la commune de La Trinité-sur-Mer de procéder à l'abrogation du plan local d'urbanisme approuvé le 26 décembre 2013, en tant qu'il en tant qu'il classe partiellement les parcelles cadastrées à la section AR sous les nos 204, 254 et 255 en zone agricole, secteur Aa, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Article 4 : Les conclusions de la commune de La Trinité-sur-Mer présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... B... et à la commune de La Trinité-sur-Mer. Délibéré après l'audience du 31 mars 2023, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - M. Rivas, président-assesseur, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 avril 2023. Le rapporteur, A. FrankLe président, J. FRANCFORT La greffière, H. EL HAMIANI La République mande et ordonne au préfet du Morbihan, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 No 22NT00749