Conseil d'État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 28/11/2011, 331745, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème et 8ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-11-28
Numéro : 331745
Président : M. Philippe Martin
Rapporteur : M. Romain Victor
Commissaire du gouvernement : M. Edouard Geffray
Avocat(s) : SCP DIDIER, PINET ; SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 8 septembre et 8 décembre 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ETABLISSEMENT PUBLIC NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER (FRANCEAGRIMER), dont le siège est 12, rue Henri Rol-Tanguy TSA 20002 à Montreuil-sous-Bois (93555), qui vient aux droits de l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) ; FRANCEAGRIMER demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt n° 07MA03727-08MA01796 du 15 juin 2009 en tant que, par cet arrêt, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel qu'il a interjeté du jugement n° 0400286 du 15 juin 2007 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 23 décembre 2003 par laquelle le directeur de l'ONIVINS a demandé à la société Vinifrance le reversement de la somme de 199 066,20 euros correspondant au montant des aides communautaires versées à cette société les 10 mars et 6 avril 1998 pour le stockage de moûts de raisins concentrés ; 2°) de mettre à la charge de la société Vinifrance la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; Vu le règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 ; Vu le règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987 ; Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Romain Victor, chargé des fonctions de Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Didier, Pinet, avocat de l'ETABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER et de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société Vinifrance c/o M. Michel Strebler, - les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ; La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Didier, Pinet, avocat de L'ETABLISSEMENT NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER et à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la société Vinifrance c/o M. Michel Strebler ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Vinifrance, qui a pour activité la vente et le courtage de vins en vrac et de concentrés de raisin, a déclaré avoir acquis aux mois de décembre 1997 et de janvier 1998 environ 34 000 hectolitres de moûts de raisins auprès de deux fournisseurs italiens, les sociétés Cantine Trapizzo et Far Vini ; qu'après concentration des moûts de raisins par la société italienne Che Vin et expédition des moûts concentrés en France, la société Vinifrance a conclu avec l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS) deux contrats de stockage à long terme des moûts de raisins concentrés, le premier le 23 janvier 1998, pour une quantité de 8 110 hectolitres, correspondant au concentré obtenu à partir des moûts acquis auprès de la société Cantine Trapizzo, le second, le 4 février 1998, pour une quantité de 1 215 hectolitres, correspondant au concentré obtenu à partir des moûts acquis auprès de la société Far Vini ; que la société Vinifrance a sollicité, en application des dispositions du règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987 portant organisation commune du marché viti-vinicole et du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 relatif aux contrats de stockage pour le vin de table, le moût de raisins, le moût de raisins concentré et le moût de raisins concentré rectifié, le paiement anticipé d'aides communautaires correspondant à cette opération de stockage, qui lui ont été versées par l'ONIVINS le 10 mars 1998 à hauteur de 170 391,31 euros et le 6 avril suivant à hauteur de 23 280,79 euros ; qu'à l'occasion d'un contrôle diligenté par l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA), les investigations réalisées par les autorités italiennes dans le cadre d'une demande d'assistance mutuelle ont toutefois établi, d'une part, que la société Far Vini n'existait plus depuis la fin de l'année 1992 et, d'autre part, que la société Cantine Trapizzo s'était elle-même fournie auprès de la société Far Vini, de sorte que la majeure partie des moûts acquis par la société Vinifrance apparaissaient avoir été acquis, directement ou indirectement, auprès de la société Far Vini ; qu'au vu du rapport de contrôle de l'ACOFA, le directeur de l'ONIVINS a prononcé le retrait de la totalité des aides versées à la société Vinifrance par une décision du 23 décembre 2003 en se fondant sur la circonstance, d'une part, que l'origine communautaire des moûts de raisins acquis directement ou indirectement par cette société auprès de la société Far Vini n'était pas établie et, d'autre part, que la société Vinifrance ne pouvait être regardée comme étant devenue propriétaire des moûts acquis directement ou indirectement auprès de la société Far Vini, faute pour cette dernière société d'avoir eu une existence légale à la date de la conclusion des contrats de vente ; que l'ETABLISSEMENT PUBLIC NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER (FRANCEAGRIMER), qui vient aux droits de l'ONIVINS, se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 15 juin 2009 en tant que, par cet arrêt, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel qu'il a interjeté du jugement du 15 juin 2007 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette décision ; Considérant, en premier lieu, qu'en jugeant que l'ACOFA n'avait pas remis en cause la réalité de l'acquisition d'une partie des moûts auprès de la société Cantine Trapizzo, ni l'origine communautaire de ceux des moûts acquis auprès de cette société qui ne provenaient pas de la société Far Vini, la cour, qui a suffisamment motivé sa décision, a porté sur les pièces du dossier qui lui était soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation ; Considérant, en deuxième lieu, que la cour n'a pas davantage dénaturé les écritures de l'ONIVINS en relevant que l'office ne contestait ni l'origine, ni la propriété de ceux des moûts de raisins acquis par la société Vinifrance auprès de la société Cantine Trapizzo qui ne provenaient pas, indirectement, de la société Far Vini ; Considérant, en troisième lieu, que, contrairement à ce que soutient FRANCE AGRIMER, la cour n'a pas jugé que la circonstance que l'origine communautaire des moûts de raisins concentrés ayant fait l'objet de contrats de stockage ne serait pas établie constituerait un manquement aux dispositions du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 ; Considérant, en quatrième lieu, qu'en se bornant, d'une part, à rappeler les termes de l'article 17 du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 prévoyant qu'en dehors des cas où l'aide n'est pas due et où l'administration du pays membre est fondée à en demander le reversement total, l'aide à verser est, en cas d'infraction, seulement diminuée en fonction de la gravité de l'infraction commise et, d'autre part, à juger que la décision de reversement litigieuse ne pouvait porter sur la totalité de l'aide au stockage accordée à la société Vinifrance au motif que l'infraction commise par cette société ne concernait pas la totalité des moûts de raisins pour lesquels elle avait bénéficié de l'aide communautaire, la cour n'a entaché son arrêt d'aucune erreur de droit ; Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article 1er du règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987, qui a abrogé et remplacé le règlement (CEE) n° 337/79 du Conseil du 5 février 1979 : 1. L'organisation commune des marchés dans le secteur viti-vinicole comporte (...) des règles concernant les interventions et autres mesures d'assainissement du marché (...). / 2. Elle régit les produits suivants : / Jus de raisins (y compris les moûts de raisins), non fermentés (...) / Moûts de raisins partiellement fermentés (...) ; / (...) moûts de raisins frais mutés à l'alcool (...). / 4. Figurent : / a) à l'annexe I, les définitions / (...) - en ce qui concerne les produits originaires de la Communauté, (...) du moût de raisins concentré (...) ; qu'au point 6 de l'annexe I à ce règlement relatif aux définitions visées à l'article 1er paragraphe 4 point a), le moût de raisins concentré est défini comme le moût de raisins non caramélisé : / - obtenu par déshydratation partielle du moût de raisins (...) ; / provenant exclusivement de variétés de vignes visées à l'article 69 ; / produit dans la Communauté (...) qu'aux termes de l'article 32 du même règlement : 1. Il est institué un régime d'aides au stockage privé : / (...) du moût de raisins concentré (...). / 2. L'octroi des aides visées au paragraphe 1 est subordonné à la conclusion avec les organismes d'intervention, pendant la période du 16 décembre au 15 février suivant et dans des conditions à déterminer, d'un contrat de stockage à long terme (...) ; qu'aux termes de l'article 1er du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 : Le présent règlement établit les modalités d'application pour la conclusion des contrats de stockage visés aux articles 7,8, 9 et 12 bis du règlement (CEE) n° 337/79, ci-après dénommés 'contrats'. / Aux fins de l'application du présent règlement, sont considérés : / a) comme 'produits' (...) les moûts de raisins concentrés (...) ; qu'aux termes de l'article 2 de ce règlement : 1. Les organismes d'intervention ne concluent de contrat qu'avec des producteurs isolés ou groupés. / Au sens du présent règlement, on entend par producteur toute personne physique ou morale ou tout groupement de ces personnes qui transforme ou fait transformer : / (...) ; - du moût de raisins en moût de raisins concentré (...). / 2. Un producteur ne peut conclure un contrat que pour un produit élaboré par ses soins ou sous sa responsabilité et dont il est encore le propriétaire ; qu'aux termes de l'article 12 de ce règlement : Le montant de l'aide au stockage, valable pour toute la Communauté, est fixé, de manière forfaitaire par jour et par hectolitre, comme suit : / (...) c) pour les moûts de raisins : / - qui ont été obtenus à partir de variétés de vignes autres que celles du type Sylvaner, Mueller-Thurgau ou Riesling, à 0,0141 Écu, / - qui ont été obtenus à partir de variétés de vignes du type Sylvaner, Mueller-Thurgau ou Riesling, à 0,0208 Écu ; / d) pour les moûts de raisins concentrés : / - obtenus par concentration des moûts visés sous c) premier tiret, à 0,0472 Écu, / - obtenus par concentration des moûts visés sous c) deuxième tiret, à 0,0521 Écu (...) ; qu'aux termes de l'article 17 de ce règlement : 1. Sauf en cas de force majeure, / a) si le producteur ne remplit pas les obligations qui lui incombent en vertu des articles 7 paragraphe 2, 15 et 16 et, le cas échéant, 10 paragraphe 2, l'aide n'est pas due ; / b) si le producteur ne remplit pas une des obligations qui lui incombent en vertu du présent règlement ou du contrat, autres que celles visées sous a), l'aide à verser est diminuée d'un montant fixé par l'autorité compétente selon la gravité de l'infraction commise (...) ; qu'enfin, aux termes de l'article 1er du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes : 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ; qu'aux termes de l'article 2 de ce même règlement : 1. Les contrôles et les mesures et sanctions administratives sont institués dans la mesure où ils sont nécessaires pour assurer l'application correcte du droit communautaire. Ils doivent revêtir un caractère effectif, proportionné et dissuasif, afin d'assurer une protection adéquate des intérêts financiers des Communautés. / 2. (...) / 3. Les dispositions du droit communautaire déterminent la nature et la portée des mesures et sanctions administratives nécessaires à l'application correcte de la réglementation considérée en fonction de la nature et de la gravité de l'irrégularité, du bénéfice accordé ou de l'avantage reçu et du degré de responsabilité (...) ; qu'aux termes de l'article 4 du règlement : 1. Toute irrégularité entraîne, en règle générale, le retrait de l'avantage indûment obtenu : / - par l'obligation de verser les montants dus ou de rembourser les montants indûment perçus, / - par la perte totale ou partielle de la garantie constituée à l'appui de la demande d'un avantage octroyé ou lors de la perception d'une avance. / (...) / 4. Les mesures prévues par le présent article ne sont pas considérées comme des sanctions ; qu'aux termes de l'article 5 de ce même règlement : 1. Les irrégularités intentionnelles ou causées par négligence peuvent conduire aux sanctions administratives suivantes : / a) le paiement d'une amende administrative ; / b) le paiement d'un montant excédant les sommes indûment perçues ou éludées (...) ; / c) la privation totale ou partielle d'un avantage octroyé par la réglementation communautaire, même si l'opérateur a bénéficié indûment d'une partie seulement de cet avantage ; / d) l'exclusion ou le retrait du bénéfice de l'avantage pour une période postérieure à celle de l'irrégularité ; / e) le retrait temporaire d'un agrément ou d'une reconnaissance nécessaire à la participation à un régime d'aide communautaire ; / f) la perte d'une garantie ou d'un cautionnement constitué aux fins du respect des conditions d'une réglementation ou la reconstitution du montant d'une garantie indûment libérée ; / g) d'autres sanctions à caractère exclusivement économique, de nature et de portée équivalentes, prévues dans les réglementations sectorielles adoptées par le Conseil en fonction des nécessités propres au secteur concerné et dans le respect des compétences d'exécution conférées à la Commission par le Conseil. / 2. Sans préjudice des dispositions des réglementations sectorielles existant au moment de l'entrée en vigueur du présent règlement, les autres irrégularités ne peuvent donner lieu qu'aux sanctions non assimilables à une sanction pénale prévues au paragraphe 1, pour autant que de telles sanctions soient indispensables à l'application correcte de la réglementation ; Considérant que FRANCEAGRIMER soutient que la cour a commis une erreur de droit, d'une part, en jugeant que l'ONIVINS ne pouvait, sans méconnaître les dispositions du b) du paragraphe 1 de l'article 17 du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983, retirer l'intégralité des aides communautaires versées à la société Vinifrance pour le stockage à long terme des moûts de raisins acquis auprès des sociétés Cantine Trapizzo et Far Vini et qu'il devait seulement diminuer leur montant à proportion de la gravité de l'infraction commise, et d'autre part, en en déduisant que la décision de reversement prise par l'ONIVINS devait être annulée dans son intégralité ; que, selon l'Office, le non-respect par un opérateur économique d'une condition fondamentale telle que celle d'être propriétaire des moûts de raisins faisant l'objet des contrats de stockage n'entre pas dans le champ d'application de l'article 17 du règlement n° 1059/83, mais constitue une irrégularité au sens du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995, qui devait donc être seul appliqué par l'ONIVINS et qui justifiait une demande de reversement de l'intégralité de l'aide ; Considérant que la réponse à ce moyen de FRANCEAGRIMER dépend des réponses aux questions de savoir : 1°) si, lorsqu'il apparaît qu'un producteur ayant bénéficié d'aides communautaires au stockage de moûts de raisins concentrés en contrepartie de la conclusion avec l'organisme national d'intervention d'un contrat de stockage a acquis auprès d'une société fictive ou inexistante les moûts de raisins qu'il a ensuite fait concentrer sous sa responsabilité avant de les stocker, il doit être regardé comme ayant la qualité de propriétaire des moûts de raisins concentrés au sens des dispositions du paragraphe 2 de l'article 2 du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 et si l'article 17 de ce même règlement est applicable lorsque le contrat de stockage conclu avec l'organisme national d'intervention est affecté d'un vice d'une particulière gravité, tenant notamment à la circonstance que la société qui a conclu le contrat avec l'organisme national d'intervention ne peut être regardée comme propriétaire des produits stockés ; 2°) si, lorsqu'un règlement sectoriel, tel que le règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987, institue un dispositif d'aides communautaires sans l'assortir d'un régime de sanctions en cas de manquement aux dispositions qu'il comporte, le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 trouve à s'appliquer dans l'hypothèse d'un tel manquement ; 3°) lorsqu'un opérateur économique a commis un manquement aux obligations définies par un règlement communautaire sectoriel, tel que le règlement n° 1059/83, et aux conditions qu'il fixe pour ouvrir droit au bénéfice d'aides communautaires et que ce règlement sectoriel prévoit, comme c'est le cas de l'article 17 du règlement précité, un régime de mesures ou de sanctions, si ce régime s'applique à l'exclusion de tout autre régime prévu par le droit de l'Union européenne, alors même que le manquement en cause préjudicie aux intérêts financiers de l'Union européenne ; ou bien, si le régime de mesures et de sanctions administratives prévu par le règlement n° 2988/95 est, au contraire, dans le cas d'un tel manquement, seul applicable ; ou bien encore, si les deux règlements sont applicables ; 4°) dans l'hypothèse où le règlement sectoriel et le règlement n° 2988/95 sont tous deux applicables, comment leurs dispositions doivent être combinées pour déterminer les mesures et sanctions à mettre en oeuvre ; 5°) lorsqu'un opérateur économique a commis plusieurs manquements au droit de l'Union et que certains de ces manquements entrent dans le champ d'application du régime de mesures ou de sanctions d'un règlement sectoriel, tandis que d'autres constituent des irrégularités au sens du règlement n° 2988/95, si ce dernier règlement trouve seul à s'appliquer ' Considérant que ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elles présentent une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice de l'Union européenne en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur le pourvoi de FRANCEAGRIMER ; D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur le pourvoi présenté par FRANCEAGRIMER jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions suivantes : 1°) lorsqu'il apparaît qu'un producteur ayant bénéficié d'aides communautaires au stockage de moûts de raisins concentrés en contrepartie de la conclusion avec l'organisme national d'intervention d'un contrat de stockage a acquis auprès d'une société fictive ou inexistante les moûts de raisins qu'il a ensuite fait concentrer sous sa responsabilité avant de les stocker, peut-il être regardé comme ayant la qualité de propriétaire des moûts de raisins concentrés au sens des dispositions du paragraphe 2 de l'article 2 du règlement (CEE) n° 1059/83 de la Commission du 29 avril 1983 ' L'article 17 de ce même règlement est-il applicable lorsque le contrat de stockage conclu avec l'organisme national d'intervention est affecté d'un vice d'une particulière gravité, tenant notamment à la circonstance que la société qui a conclu le contrat avec l'organisme national d'intervention ne peut être regardée comme propriétaire des produits stockés ' 2°) lorsqu'un règlement sectoriel, tel que le règlement (CEE) n° 822/87 du Conseil du 16 mars 1987, institue un dispositif d'aides communautaires sans l'assortir d'un régime de sanctions en cas de manquement aux dispositions qu'il comporte, le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 trouve-t-il à s'appliquer dans l'hypothèse d'un tel manquement ' 3°) lorsqu'un opérateur économique a commis un manquement aux obligations définies par un règlement communautaire sectoriel, tel que le règlement n° 1059/83, et aux conditions qu'il fixe pour ouvrir droit au bénéfice d'aides communautaires et que ce règlement sectoriel prévoit, comme c'est le cas de l'article 17 du règlement précité, un régime de mesures ou de sanctions, ce régime s'applique-t-il à l'exclusion de tout autre régime prévu par le droit de l'Union européenne, alors même que le manquement en cause préjudicie aux intérêts financiers de l'Union européenne ' Ou bien, le régime de mesures et de sanctions administratives prévu par le règlement n° 2988/95 est-il, au contraire, dans le cas d'un tel manquement, seul applicable ' Ou bien encore, les deux règlements sont-ils applicables ' 4°) si le règlement sectoriel et le règlement 2988/95 sont tous deux applicables, comment leurs dispositions doivent-elles être combinées pour déterminer les mesures et sanctions à mettre en oeuvre ' 5°) lorsqu'un opérateur économique a commis plusieurs manquements au droit de l'Union et que certains de ces manquements entrent dans le champ d'application du régime de mesures ou de sanctions d'un règlement sectoriel, tandis que d'autres constituent des irrégularités au sens du règlement n° 2988/95, ce dernier règlement trouve-t-il seul à s'appliquer ' Article 2 : La présente décision sera notifiée à ETABLISSEMENT PUBLIC NATIONAL DES PRODUITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA MER (FRANCEAGRIMER), à la société Vinifrance, au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée pour information au Premier ministre.