CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 17/07/2020, 18MA04989, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-17
Numéro : 18MA04989
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : Mme Isabelle  GOUGOT
Commissaire du gouvernement : Mme GIOCANTI
Avocat(s) : SELARL ANDREANI-HUMBERT-COLLIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. D... C... et Mme A... C... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 27 juin 2017 par laquelle le conseil municipal de Saint-Cézaire-sur-Siagne a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). Par un jugement n° 1704772 du 20 septembre 2018, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 novembre 2018 et le 3 juin 2019, M. et Mme C..., représentés par Me F..., demandent à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 20 septembre 2018 ; 2°) d'annuler la délibération précitée et la décision de rejet de leur recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier car il est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 9 du code de justice administrative sur la réponse au moyen tiré de l'incohérence du classement retenu avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ; - il est également irrégulier car le tribunal a omis de statuer sur un moyen ; - la procédure est irrégulière, à défaut de consultation du centre national de la propriété forestière ; - les modifications effectuées après l'enquête publique ont porté atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme (PLU) ; - le classement des parcelles cadastrées section A n°s 571 à 574, situées lieudit " Les Redonnets ", en zone " N " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone " N " des parcelles cadastrées section B n°s 325 et 326, situées quartier " La Graou " est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir ; il est incohérent avec l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui vise à optimiser les espaces urbanisés et équipés par une densification maitrisée. Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 janvier 2019 et le 26 juin 2019, la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne, représentée par Me G..., demande à la Cour, à titre principal de rejeter la requête et, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer, sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, dans l'attente de la régularisation du PLU. En tout état de cause la commune demande à la Cour de mettre à la charge des époux C... la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. La présidente de la Cour a désigné M. E... pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public, - et les observations de Me F..., représentant M. et Mme C..., et de Me G..., représentant la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne. Considérant ce qui suit : 1. Le conseil municipal de Saint-Cézaire-sur-Siagne a, par délibération du 27 juin 2017 approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal. M. et Mme C... relèvent appel du jugement du 20 septembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ainsi que de la décision de rejet de leur recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. En premier lieu, le tribunal, qui n'est pas tenu de répondre à tous les arguments des parties, a, au point 6 du jugement, rappelé le parti d'urbanisme communal et écarté le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles cadastrées section A 571 à 574 en relevant que ce classement correspondait à leurs caractéristiques propres. Puis il a écarté par voie de conséquence le moyen tiré de l'incohérence d'un tel classement avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), se référant ainsi implicitement mais nécessairement aux éléments de fait et au parti d'urbanisme contenu dans les orientations du PADD rappelés au stade de l'erreur manifeste d'appréciation. Cette motivation permettait de comprendre les raisons pour lesquelles le premier juge écartait le moyen tiré de l'incohérence du classement des parcelles précitées avec le PADD. 3. En second lieu, le moyen tiré de l'existence d'une omission à statuer n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Sur le bien-fondé du jugement: 4. En premier lieu, l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme dispose que : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis [...] du Centre national de la propriété forestière (CNPF) lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. " 5. En l'espèce, le fait que le rapport de présentation mentionne en page 476 une réduction des espaces boisés classés (EBC) n'est pas de nature par lui-même à établir la réduction effective des espaces forestiers dans le nouveau PLU alléguée par les requérants, alors que la suppression d'un EBC n'implique pas nécessairement la réduction d'un espace forestier. Et il ressort de la page 487 du rapport de présentation dont se prévaut la requérante que les auteurs du PLU évoquent seulement la réduction des prescriptions environnementales " qui correspondent à des dispositions de type " espaces boisés classés " ou " éléments de paysage à préserver " " qui se distinguent là encore des " espaces forestiers " au sens de l'article R. 153-6 précité du code de l'urbanisme. Il n'est donc pas établi que le nouveau PLU induise une réduction des espaces forestiers nécessitant la consultation du CNPF. Les requérants ne sont par suite pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme comme inopérant. 6. En deuxième lieu, l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date de la décision attaquée dispose que : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire [...] est approuvé par : / [...] 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de cette disposition que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que dans son avis sur le PLU la chambre d'agriculture regrettait que les terres agricoles soient grevées notamment de servitudes d'espace boisés classés impliquant une procédure de révision et limitant les possibilités de mise en valeur des terres. De son côté l'office national des forêts (ONF) a réclamé le classement en zone " N " des surfaces de la forêt communale n'imposant pas un classement en " espace boisé classé ". Le commissaire-enquêteur a émis un avis favorable sur ce point et la commune a donc, après l'arrêt du plan local d'urbanisme, supprimé 416 hectares " d'espace boisé classé " (EBC), sur les 1169 hectares d'EBC de la commune, ce qui correspond à environ 36 % de ces espaces, et à environ 14 % du territoire communal, qui compte 3028,30 hectares. Une telle modification effectuée après l'enquête n'a pas, eu égard à sa nature et à son importance, porté atteinte à l'économie générale du PLU, au regard du parti d'urbanisme communal retenu, alors notamment qu'il ressort du rapport de présentation page 151 que les espaces boisés représentent 85 % du territoire communal. 8. En troisième lieu, l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ;/ 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;/ 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; /4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; /5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 9. D'une part, les parcelles cadastrées section A n°s 571 à 574, d'une superficie de 10 700 m² se situent au Nord du territoire communal, dans le quartier des " Redonnets ", qui est éloigné du centre du village. Elles étaient classées en zone " NBb " du plan d'occupation des sols (POS) et se trouvent désormais en zone " N " du PLU attaqué. Il ressort du rapport de présentation page 314 que figurent parmi les enjeux environnementaux répertoriés par les auteurs du PLU, d'une part, la préservation des espaces naturels d'une extension de l'urbanisation dans les franges des espaces d'habitation et des espaces naturels et, d'autre part, la limitation de la consommation de l'espace sur l'ensemble de la commune. Le rapport de présentation précise aussi page 463 que les zones naturelles correspondent aux espaces naturels et forestiers de la commune et sont pour la plupart situés en discontinuité loi Montagne. En outre l'orientation n° 1 du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) vise à préserver les paysages, l'environnement et le patrimoine et l'objectif point 2.2 à " maitriser la consommation de l'espace et lutter contre l'étalement urbain ". En l'espèce, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles présentent pour l'essentiel un caractère naturel et s'insèrent dans un secteur faiblement construit. La présence d'une construction sur une des parcelles n'exclut pas son classement en zone " N ", lequel s'apprécie non à l'échelle de la parcelle mais du secteur. De même, la commune est seulement tenue de justifier dans le rapport de présentation le classement par secteur et non parcelle par parcelle, s'agissant d'un document réglementaire. Si les parcelles en cause sont il est vrai entourées de secteurs " UD " et " UC " et seraient desservies par les équipements divers, il ne ressort toutefois pas, eu égard à leurs caractéristiques propres, à leur éloignement du centre du village et au parti d'urbanisme communal que leur classement en secteur " N " soit entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 10. D'autre part, si les parcelles cadastrées section B 325 et 326 lieu-dit " Graou ", à l'Est du territoire communal, sont en effet passées d'un classement en secteur " UB " du POS à un classement en secteur " N " du PLU, les auteurs du PLU, ne sont pas tenus de justifier dans le rapport de présentation le classement retenu parcelle par parcelle, ainsi qu'il a été dit au point 9, et ils ne sont pas non plus tenus par le classement antérieur comme dit au point 8. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies produites par la commune en première instance que ces parcelles présentent un caractère naturel. Si elles sont entourées de secteurs urbanisés au Nord, à l'Ouest et au Sud, elles peuvent toutefois se rattacher à la vaste étendue naturelle qui se développe à l'Est du territoire. Par suite, eu égard au parti d'urbanisme retenu, un tel classement n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 11. En quatrième lieu, l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme dispose que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 12. En l'espèce, si l'orientation 2 du PADD visant à maîtriser et structurer le développement urbain contient une sous-orientation visant à " optimiser les espaces déjà urbanisés et équipés par une densification maitrisée ", le PADD comporte aussi, ainsi qu'il a été dit au point 9, une orientation n° 1 visant à préserver les paysages, l'environnement et le patrimoine et un objectif point 2.2 visant à " maitriser la consommation de l'espace et lutter contre l'étalement urbain ". Par suite, le classement des parcelles cadastrées B 325-326 n'apparaît pas incohérent avec le PADD. 13. En cinquième et dernier lieu, le seul fait que la commune ait préempté une parcelle contiguë, cadastrée section B n° 322, par une décision annulée définitivement par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 3 avril 2015, n'est pas de nature à établir que le classement des parcelles cadastrées section B n° 325-326 en secteur " N " procèderait d'un détournement de pouvoir. 14. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. et Mme C... dirigées contre la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme de 1 500 euros, à verser à la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne en application de ces dispositions. D É C I D E : Article 1er : La requête de M. et Mme C... est rejetée. Article 2 : M. et Mme C... verseront à la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C..., à Mme A... C... et à la commune de Saint-Cézaire-sur-Siagne. Délibéré après l'audience du 2 juillet 2020, où siégeaient : -M. E..., président assesseur, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222 26 du code de justice administrative, -M. Jorda, premier conseiller, - Mme B..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 17 juillet 2020. 2 N° 18MA04989 hw