Conseil d'État, 4ème - 1ère chambres réunies, 27/12/2022, 459585, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 4ème - 1ère chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-27
Numéro : 459585
Rapporteur : Mme Cécile Fraval
Commissaire du gouvernement : M. Raphaël Chambon
Avocat(s) : SARL MATUCHANSKY, POUPOT, VALDELIEVRE

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 décembre 2021 et 5 mai 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 17 septembre 2021 par laquelle la formation restreinte du Conseil national de l'ordre des médecins a refusé de l'inscrire au tableau de l'ordre des médecins ; 2°) de mettre à la charge du Conseil national de l'ordre des médecins la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; - la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ; - le code de la santé publique ; - l'arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen visées au 2° de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Cécile Fraval, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ; La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, avocat du Conseil national de l'ordre des médecins ; Considérant ce qui suit : 1. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., ressortissant franco-allemand, est titulaire d'un diplôme de docteur d'Etat en médecine délivré par l'université de Monastir (Tunisie) le 18 septembre 2012. Par une décision du 6 novembre 2015, les autorités compétentes allemandes ont reconnu ce diplôme comme diplôme de formation médicale de base et autorisé M. B... à exercer la profession de médecin et, par une décision du 1er août 2016, l'ont inscrit à l'ordre des médecins de Basse-Saxe. Le 28 janvier 2021, M. B... a obtenu le diplôme de spécialiste en anesthésiologie délivré par l'université de Hanovre (Allemagne). Le 25 mars 2021, M. B... a saisi le conseil départemental de Saône-et-Loire de l'ordre des médecins d'une demande d'inscription au tableau de l'ordre sur le fondement de l'article L. 4111-1 du code de la santé publique. Par une décision du 20 mai 2021, le conseil départemental a refusé de l'inscrire au tableau de l'ordre. Sur recours formé par M. B... contre la décision de la formation restreinte du conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté de l'ordre des médecins ayant à son tour rejeté, par une décision du 15 juillet 2021, sa demande d'inscription au tableau de l'ordre, la formation restreinte du Conseil national de l'ordre des médecins a, le 17 septembre 2021, refusé de l'inscrire au tableau de l'ordre. M. B... demande l'annulation pour excès de pouvoir de cette dernière décision. 2. D'une part, les considérants 1 et 19 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles énoncent qu'" (1) En vertu de l'article 3, paragraphe 1, point c), du traité, l'abolition entre les Etats membres des obstacles à la libre circulation des personnes et des services constitue un des objectifs de la Communauté. Pour les ressortissants des Etats membres, il s'agit notamment du droit d'exercer une profession, à titre salarié ou non salarié, dans un autre Etat membre que celui où ils ont acquis leurs qualifications professionnelles. En outre, l'article 47, paragraphe 1, du traité prévoit que des directives visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres sont arrêtées " et que " (19) La libre circulation et la reconnaissance mutuelle des titres de formation de médecin (...) devraient se fonder sur le principe fondamental de la reconnaissance automatique des titres de formation sur la base d'une coordination des conditions minimales de formation. (...) ". Aux termes de l'article 1er de cette directive, intitulé " Objet " : " La présente directive établit les règles selon lesquelles un Etat membre qui subordonne l'accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées (...) reconnaît, pour l'accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres Etats membres (..) et qui permettent au titulaire desdites qualifications d'y exercer la même profession. (...) ". L'article 4 de ladite directive, intitulé " Effets de la reconnaissance ", dispose que " 1. La reconnaissance des qualifications professionnelles par l'Etat membre d'accueil permet aux bénéficiaires d'accéder dans cet Etat membre à la même profession que celle pour laquelle ils sont qualifiés dans l'Etat membre d'origine et de l'y exercer dans les mêmes conditions que les nationaux. /2. Aux fins de la présente directive, la profession que veut exercer le demandeur dans l'Etat membre d'accueil est la même que celle pour laquelle il est qualifié dans son Etat membre d'origine si les activités couvertes sont comparables ". Aux termes de son article 21, intitulé " principe de reconnaissance automatique ", qui s'insère dans son chapitre III " Reconnaissance sur la base de la coordination des conditions minimales de formation " : " 1. Chaque Etat membre reconnaît les titres de formation de médecin, donnant accès aux activités professionnelles de médecin avec formation de base et de médecin spécialiste (...) visés respectivement à l'annexe V, points 5.1.1 [liste des titres de formation médicale de base délivrés par les Etats membres], 5.1.2 [liste des titres de formation de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres] (...) qui sont conformes aux conditions minimales de formation visées respectivement aux articles 24 [formation médicale de base], 25 [formation de médecin spécialiste] (...), en leur donnant, en ce qui concerne l'accès aux activités professionnelles et leur exercice, le même effet sur son territoire qu'aux titres de formation qu'il délivre. / Ces titres de formation doivent être délivrés par les organismes compétents des Etats membres et accompagnés, le cas échéant, des attestations, visées respectivement à l'annexe V. (...) ". Il découle des articles 10 et suivants de la directive qu'en dehors des cas visés par l'article 21, les médecins ayant une formation de base et les médecins spécialistes, ayant acquis leurs qualifications professionnelles dans un Etat membre, qui entendent exercer leur profession dans un autre Etat membre relèvent du régime général de reconnaissance des titres de formation. 3. D'autre part, aux termes de l'article L. 4111-1 du code de la santé publique : " Nul ne peut exercer la profession de médecin (...) s'il n'est : / 1° Titulaire d'un diplôme, certificat ou autre titre mentionné aux articles L. 4131-1, L. 4141-3 ou L. 4151-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 4131-1 du même code, notamment pris pour la transposition de la directive 2005/36/CE : " Les titres de formation exigés en application du 1° de l'article L. 4111-1 sont pour l'exercice de la profession de médecin : / 1° Soit le diplôme français d'Etat de docteur en médecine ; (...) / 2° Soit, si l'intéressé est ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen : / a) Les titres de formation de médecin délivrés par l'un de ces Etats conformément aux obligations communautaires et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé [laquelle est identique à celles figurant aux points 5.1.1 et 5.1.2 de l'annexe V de la directive mentionnée au point précédent ] ; / b) Les titres de formation de médecin délivrés par un Etat, membre ou partie, conformément aux obligations communautaires, ne figurant pas sur la liste mentionnée au a, s'ils sont accompagnés d'une attestation de cet Etat certifiant qu'ils sanctionnent une formation conforme à ces obligations et qu'ils sont assimilés, par lui, aux titres de formation figurant sur cette liste (...) ". Aux termes du II de l'article L. 4111-2 du même code : " L'autorité compétente peut également, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de médecin dans la spécialité concernée (...) les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, titulaires de titres de formation délivrés par un Etat tiers, et reconnus dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement la profession. S'agissant des médecins (...), la reconnaissance porte à la fois sur le titre de base et sur le titre de spécialité ". 4. Il ressort des pièces du dossier que les autorités compétentes allemandes ont reconnu le diplôme tunisien de docteur en médecine détenu par M. B... comme équivalent au titre allemand de formation médicale de base visé au point 5.1.1 de l'annexe V de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 mentionnée au point 2. Sur ce fondement, les autorités allemandes ont, d'une part, autorisé M. B... à exercer la profession de médecin en l'inscrivant à l'ordre des médecins de Basse-Saxe par une décision du 1er août 2016 et, d'autre part, l'ont autorisé à accéder à la formation, en Allemagne, conduisant à la délivrance du titre de formation médicale spécialisée en anesthésiologie. Le 28 janvier 2021, M. B... a obtenu le diplôme de médecin spécialiste en anesthésiologie délivré par l'université de Hanovre (Allemagne) et visé au point 5.1.2 de l'annexe V de la directive. 5. Il ressort, en outre, des pièces du dossier que M. B... a sollicité en France son inscription au tableau de l'ordre des médecins en qualité de médecin spécialiste, qualifié en anesthésie, en faisant valoir que son diplôme de médecin spécialiste délivré en Allemagne fait l'objet de la reconnaissance automatique prévue au 1 de l'article 21 de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 dès lors qu'il s'agit d'un titre de formation délivré par un Etat membre de l'Union européenne et visé au point 5.1.2 de l'annexe V de cette directive. La formation restreinte du Conseil national de l'ordre des médecins a refusé de faire droit à sa demande, au motif que si le diplôme allemand de médecin spécialiste dont est titulaire M. B... est un titre de formation visé au point 5.1.2 de l'annexe V de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005 et par l'arrêté du 13 juillet 2009 fixant les listes et les conditions de reconnaissance des titres de formation de médecin et de médecin spécialiste délivrés par les Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen visées au 2°de l'article L. 4131-1 du code de la santé publique, il ne peut bénéficier d'une reconnaissance automatique dès lors qu'il n'a pas été délivré conformément aux obligations communautaires, la directive prévoyant au point 4 de son article 25 que " Les Etats membres subordonnent la délivrance d'un titre de formation de médecin spécialiste à la possession d'un des titres de formation de médecin avec formation de base visés à l'annexe V, point 5.1.1 " et M. B... ne disposant pas d'un titre de formation de médecin avec formation de base visé au point 5.1.1. de cette annexe V, le diplôme de docteur d'Etat en médecine qu'il a obtenu en Tunisie ayant seulement été reconnu par les autorités allemandes. 6. A l'appui de sa requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la formation restreinte du Conseil national de l'ordre des médecins, M. B..., qui n'allègue pas avoir exercé sur le territoire allemand comme médecin pendant trois ans au sens des dispositions du point 3 de l'article 3 de la directive 2005/36/CE du 7 septembre 2005, soutient que cette décision méconnaît le droit de l'Union, dès lors que le régime de reconnaissance automatique des titres de formation institué par l'article 21 de cette directive ne permet pas aux autorités compétentes d'un Etat membre, lorsqu'un médecin spécialiste entend exercer sa profession dans cet Etat membre en se prévalant d'un titre de formation de médecin spécialiste délivré dans un autre Etat membre et visé au point 5.1.2 de l'annexe V de cette directive, de refuser que ce médecin bénéficie de la reconnaissance automatique de son titre de formation, quand bien même ce médecin n'est pas titulaire d'un des titres de formation de médecin avec formation de base visés au point 5.1.1 de l'annexe V et que les dispositions du point 4 de l'article 25 subordonnent la délivrance d'un titre de formation de médecin spécialiste à la possession d'un de ces titres de formation de médecin avec formation de base. 7. Le moyen exposé au point précédent soulève la question de savoir si un médecin, ressortissant d'un des Etats membres de l'Union européenne, qui est titulaire d'un titre de formation de médecin spécialiste délivré dans un Etat membre, visé au point 5.1.2 de l'annexe V de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, peut, avec ce seul titre, se prévaloir, dans un autre Etat membre, du régime de reconnaissance automatique des titres de formation défini à l'article 21 de cette directive, alors même qu'il est titulaire d'un titre de formation médicale de base délivré par un Etat tiers qui a seulement été reconnu par l'Etat membre dans lequel il a obtenu son diplôme de médecin spécialiste et ne figure pas parmi ceux visés au point 5.1.1 de l'annexe V de cette directive et que le point 4 de l'article 25 de la directive subordonne la délivrance d'un titre de formation de médecin spécialiste à la possession d'un des titres de formation de médecin avec formation de base ainsi visés. Cette question, qui est déterminante pour la solution du présent litige, présente une difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne. Par suite, il y a lieu de la renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne, en application de l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur la requête. D E C I D E : -------------- Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête présentée par M. B..., jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur la question suivante : Un médecin, ressortissant d'un des Etats membres de l'Union européenne, qui est titulaire d'un titre de formation de médecin spécialiste délivré dans un Etat membre, visé au point 5.1.2 de l'annexe V de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, peut-il, avec ce seul titre, se prévaloir, dans un autre Etat membre, du régime de reconnaissance automatique des titres de formation défini à l'article 21 de cette directive, alors même qu'il est titulaire d'un titre de formation médicale de base délivré par un Etat tiers qui a seulement été reconnu par l'Etat membre dans lequel il a obtenu son diplôme de médecin spécialiste et ne figure pas parmi ceux visés au point 5.1.1 de l'annexe V de cette directive et que le point 4 de l'article 25 de la directive subordonne la délivrance d'un titre de formation de médecin spécialiste à la possession d'un de ces titres de formation de médecin avec formation de base ' Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au ministre de la santé et de la prévention, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au Conseil national de l'ordre des médecins et au président de la Cour de justice de l'Union européenne. Copie en sera adressée à la Première ministre. Délibéré à l'issue de la séance du 7 décembre 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Alain Seban, M. Jean-Luc Nevache, M. Damien Botteghi, M. Alban de Nervaux, Mme Françoise Tomé, conseillers d'Etat et Mme Cécile Fraval, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 27 décembre 2022. Le président : Signé : M. Rémy Schwartz La rapporteure : Signé : Mme Cécile Fraval La secrétaire : Signé : Mme Sylvie Alleil