CAA de TOULOUSE, 4ème chambre, 01/06/2023, 20TL03653, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de TOULOUSE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-06-01
Numéro : 20TL03653
Président : M. CHABERT
Rapporteur : M. Xavier  HAÏLI
Commissaire du gouvernement : Mme MEUNIER-GARNER
Avocat(s) : SCP HENRY-CHICHET-PAILLES-GARIDOU

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : I. Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 27 mars 2018 par lequel le maire de Céret lui a délivré un certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024, déclarant non réalisable le projet de construction de deux maisons individuelles d'une surface de plancher de 375 m² chacune sur un terrain cadastré section ... situé au lieu-dit " Beltric " ainsi que la décision du 13 juillet 2018 rejetant son recours gracieux. II. Mme A... a également demandé au même tribunal d'annuler l'arrêté du 27 mars 2018 par lequel la même autorité lui a délivré un certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0025 déclarant non réalisable le projet de construction d'une maison individuelle d'une surface de plancher de 750 m² sur le même terrain ainsi que la décision du 13 juillet 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1804544 et n°1804545 du 22 juillet 2020, le tribunal administratif de Montpellier a annulé le certificat d'urbanisme du 27 mars 2018 n° CU 066 049 18 B 0024 ainsi que la décision du 13 juillet 2018 portant rejet du recours gracieux, a enjoint au maire de Céret de réexaminer la demande de certificat d'urbanisme présentée par Mme A... et de statuer sur celle-ci dans un délai de deux mois, et enfin a rejeté le surplus des conclusions des requêtes. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 22 septembre 2020 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le n° 20MA03653, et ensuite au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 20TL03653, la commune de Céret, représentée par la SCP HGetC Avocats, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 juillet 2020 en tant qu'il a annulé le certificat d'urbanisme du 27 mars 2018 délivré à Mme A... sous le n° CU 066 049 18 B 0024 ainsi que la décision du 13 juillet 2018 rejetant son recours gracieux et a mis à sa charge une somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande d'annulation de Mme A... ; 3°) de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme au seul motif de l'absence de devis estimatif du coût des travaux ; - c'est à tort que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt, alors que la disposition en cause contient une simple erreur matérielle de renvoi aux points 2 et 3 de l'annexe 2 ; - en tout état de cause, le maire ne s'est pas fondé sur le point 3 de l'annexe 2 pour déclarer non réalisable l'opération projetée mais sur l'item 4 de l'article 2.2.3 du même plan au vu de l'avis défavorable de la direction départementale des territoires et de la mer des Pyrénées-Orientales ; - au titre de l'effet dévolutif, elle sollicite une substitution de motifs en opposant les motifs tirés de la violation des articles 2, 3 et 4 de la zone 2NA du plan d'occupation des sols, de la méconnaissance des alinéas 4 et 6 de l'article 2.2.3 du plan de prévention des risques d'incendies de forêt et de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. La procédure a été communiquée à Mme A... qui n'a pas produit de mémoire en défense. La clôture d'instruction a été fixée au 26 septembre 2022 par une ordonnance en date du 8 septembre 2022. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Haïli, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, - et les observations de Me Renaudin représentant la commune appelante. Considérant ce qui suit : 1. Mme A..., propriétaire de la parcelle cadastrée ... située au lieu-dit " Beltric " sur le territoire de la commune de Céret (Pyrénées-Orientales), a déposé le 31 janvier 2018 une première demande de certificat urbanisme opérationnel, enregistrée sous le n° CU 066 049 18 B 0024, pour la réalisation de deux maisons individuelles d'une surface de plancher de 375 m² chacune avec piscine et garage. Elle a présenté le même jour une seconde demande de certificat d'urbanisme, enregistrée sous le n° CU 066 049 18 B 0025, pour la réalisation sur le même terrain d'une maison individuelle d'une surface de plancher de 750 m² avec piscine et garage. Par deux certificats d'urbanisme délivrés le 27 mars 2018, le maire de Céret a déclaré non réalisables ces opérations de construction. Le recours gracieux formé par Mme A... à l'encontre de ces certificats d'urbanisme a été rejeté par une décision du 13 juillet 2018. Saisi par Mme A... de deux demandes tendant à l'annulation des certificats d'urbanisme qui lui ont été opposés par le maire de Céret et de la décision rejetant son recours gracieux, le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement nos 1804544, 1804545 du 22 juillet 2020, a prononcé l'annulation du certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024 du 27 mars 2018 relatif au projet de construction de deux maisons individuelles ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé contre ce seul certificat. Le tribunal a également enjoint à la commune de Céret de prendre une nouvelle décision après une nouvelle instruction de la demande dans un délai de deux mois et a mis à la charge de la commune de Céret une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Enfin, le tribunal a rejeté le surplus des conclusions des parties. En exécution de ce jugement, après une nouvelle instruction de cette demande, par un arrêté du 21 septembre 2020, le maire de Céret a délivré un certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18B 0024 déclarant à nouveau non réalisable l'opération projetée par Mme A.... Par la présente requête, la commune de Céret relève appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 juillet 2020 en tant qu'il a annulé le certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024 du 27 mars 2018 ainsi que la décision du 13 juillet 2018 rejetant le recours formé à son encontre et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Sur les motifs d'annulation retenus par les premiers juges : 2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. / Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code. ". 3. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. Pour annuler le certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024 délivré le 27 mars 2018 par le maire de Céret à Mme A..., le tribunal administratif de Montpellier s'est fondé sur les moyens tirés, d'une part, de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, d'autre part, de la non-conformité du projet à la règle de densité prescrite par l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt et, enfin, de la non-conformité du projet au regard de la règle de deux issues à la voie privée desservant le projet au regard du point 6 de l'article 2.2.3 du même règlement. En ce qui concerne le motif tiré de l'absence de desserte du terrain par les réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité : 4. Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. (...) ". L'article R. 410-10 du même code dispose que : " (...) L'autorité compétente recueille l'avis des collectivités, établissements publics et services gestionnaires des réseaux mentionnés à l'article L. 111-11 ainsi que les avis prévus par les articles R. 423-52 et R. 423-53. / Ces avis sont réputés favorables s'ils n'ont pas été émis dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis. ". 5. Les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Une modification de la consistance d'un des réseaux publics que ces dispositions mentionnent ne peut être réalisée sans l'accord de l'autorité administrative compétente. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain. Si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation. D'autre part, il appartient à l'autorité compétente pour délivrer le certificat d'urbanisme d'apprécier si les équipements publics existants ou prévus susceptibles de desservir le terrain concerné permettent ou non la construction sur ce terrain. Si elle estime que tel n'est pas le cas, cette autorité peut, sous le contrôle du juge, déclarer que le terrain est inconstructible ou non utilisable pour cette opération, alors même qu'aucune règle d'urbanisme n'imposerait le refus de toute construction ou autorisation. 6. Il ressort de l'avis de la société Véolia du 20 février 2018 s'agissant du raccordement au réseau d'eau potable et d'assainissement, que la parcelle en cause " est raccordable rue des Mimosas par l'escalier [public] d'accès qui se trouve à gauche du n° 4. Après autorisation de la mairie pour la modification de la structure [de] celui-ci. Pas de réseaux existants au niveau du deuxième accès Cami de San Ferréol ". Il ressort également de l'avis défavorable de société Enedis en date du 6 mars 2018, s'agissant du réseau de distribution d'électricité, que " la distance entre le poste de distribution public d'électricité le plus proche et le point de raccordement au réseau est supérieure à 250 mètres, une étude spécifique sera réalisée lors de l'instruction de l'autorisation d'urbanisme. Selon les résultats de cette étude la création d'un poste de distribution public sera potentiellement nécessaire et conduiraient alors à une augmentation de la contribution due par la commune ". Pour déclarer non réalisable l'opération de construction de deux maisons individuelles sur le terrain de Mme A..., le maire de Céret a mentionné que le raccordement de l'unité foncière aux réseaux eau et assainissement, et potentiellement au réseau électricité nécessite la réalisation de travaux pour lesquels l'autorité compétente n'est pas en mesure de préciser le délai de réalisation, ni la collectivité publique ou le concessionnaire de service public qui en assurera l'exécution. Il ressort de l'ensemble de ce qui précède, non contredit par les éléments produits par Mme A... devant les premiers juges, notamment l'avis du 20 février 2018, qui ne prend pas position sur la nature du raccordement à mettre en œuvre, que la viabilisation du terrain d'assiette du projet nécessite une extension du raccordement du réseau d'eau et d'assainissement et un renforcement du réseau électrique existant. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, que la commune de Céret a sollicité l'avis des concessionnaires des deux réseaux dont s'agit et il n'est fait état d'aucune décision de la commune portant sur le principe même ou sur les modalités de réalisation de tels extension et renforcement, alors que la commune indique dans ses écritures ne pas souhaiter renforcer le réseau public dans ce secteur. Par suite, le maire de Céret n'a pas fait une inexacte application des dispositions citées au point 3 en se fondant sur un tel motif pour indiquer que le projet mentionné dans la demande de certificat d'urbanisme n'est pas réalisable. Par conséquent, la commune est fondée à soutenir que les premiers juges ne pouvaient se fonder sur ce motif pour prononcer l'annulation du certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024. En ce qui concerne le motif tiré de la non-conformité de la desserte du projet aux prescriptions du point 6 de l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt : 7. Aux termes de l'article 2.2.3 " dispositions applicables en zone bleue B1- occupations et utilisations du sol autorisées avec prescriptions " du règlement portant plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt applicable à la commune de Céret : " Les opérations d'urbanisme groupé : / (...) 4. Au contact des espaces naturels non agricoles (forêts, bois, landes, maquis, friches) création d'une voie périphérique à double issue équipée de points d'eau normalisés (poteaux d'incendie reliés à un réseau normalisé ou réservoir public normalisé conforme au point 1 de l'annexe 2) entourant l'ensemble des bâtiments projetés avec maintien d'une bande débroussaillée en interface avec la zone naturelle de 50 m de large. Cette bande devra être incluse dans la ou les propriétés concernées et ne pas contenir de constructions. (...) / 6. La voirie interne au projet sera conforme au point 3 de l'annexe 2 et sera reliée réseau public par une voie présentant des caractéristiques similaires à ce dernier ". 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet de construction concerne deux villas individuelles de 375 m² chacune sur une parcelle classée en zone B1 (risque moyen à fort) du plan de prévention des risques naturels " Incendies de Forêt " applicable. La demande de certificat d'urbanisme, qui comporte un plan de division parcellaire pour l'édification sur chacun des lots d'une maison individuelle, doit être regardée comme se rapportant une opération d'urbanisme groupé au sens des dispositions précitées de l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt, relatif aux occupations et utilisations du sol autorisées avec prescriptions. Enfin, il ressort également des pièces du dossier, d'une part, que le projet prévoit une desserte par une voie en impasse avec raquette de retournement et, d'autre part, que le terrain d'assiette du projet se situe au contact des espaces naturels non agricoles. Pour déclarer non réalisable l'opération projetée, le maire de Céret a estimé que la desserte du projet par une voie en impasse avec raquette de retournement n'était pas conforme aux prescriptions dudit règlement qui prévoient la création d'une voie périphérique à double issue. Ainsi que l'ont relevé les premiers juges, pour retenir le motif d'annulation tiré de la non-conformité du projet aux prescriptions du point 6 des dispositions précitées du règlement, le point 3 de l'annexe 2 auquel il est renvoyé fixe les caractéristiques des " voies publiques sécurisées " et n'est pas opposable aux voies privées. Toutefois, alors que la référence au point 3 de l'annexe 2, au lieu du point 4 " voies privées " de la même annexe constitue une erreur matérielle pouvant être identifiée sans aucune ambigüité, comme l'a noté expressément la direction départementale des territoires et de la mer dans son avis défavorable en date du 26 mars 2018, rendue dans le cadre de l'instruction de la demande du certificat d'urbanisme déposée par Mme A..., il résulte des termes mêmes de l'arrêté en litige que le maire s'est fondé sur les dispositions générales de l'article 2.2.3 dont le point 4 prescrit la création d'une voie périphérique à double issue. Par suite, la commune appelante est fondée à soutenir que les premiers juges ne pouvaient censurer ce motif de l'arrêté sur le fondement d'une méconnaissance de l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt. En ce qui concerne le motif tiré de la non-conformité du projet à la règle de densité prescrite par l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt : 9. Le règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt prescrit en son point 2.2.3 que les opérations d'urbanisme groupées, définies comme " lotissements, permis de construire groupés et zones d'aménagement concerté " devront répondre à des prescriptions particulières, parmi lesquelles la " présence d'un minimum de 5 bâtiments à usage d'habitation pour un hectare de zone habitée (...) ". Eu égard à l'objectif poursuivi de défense contre les feux de forêts, la densité minimale de 5 constructions par hectare fixée par les dispositions du plan de prévention des risques d'incendie de forêt doit être appréciée, dans l'ensemble de la zone B1 du plan de prévention, hectare par hectare. 10. Les premiers juges ont relevé que pour apprécier la conformité du projet à cette règle de densité, le maire de Céret a considéré la seule parcelle d'assiette de Mme A..., d'une superficie supérieure à 8 hectares, sans tenir compte de ce que les deux villas projetées, situées en bout de parcelle, sont à proximité de plusieurs autres constructions individuelles, dont le maire devait tenir compte pour calculer la densité à l'hectare au sens de ces dispositions. Alors que la commune appelante ne conteste pas dans sa requête le bien-fondé de ce motif, il résulte de ce qui précède que le maire de Céret ne pouvait pas légalement opposer un tel motif de refus à Mme A.... 11. Toutefois, il résulte de l'instruction que le maire de Céret aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme en ce qui concerne les conditions de desserte du terrain par les réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité et des prescriptions de l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt relatives à la création d'une voie périphérique à double issue qui sont de nature à la justifier légalement. 12. Il appartient cependant à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A... devant le tribunal administratif. Sur les autres moyens contestant le certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024 du 27 mars 2018 : 13. Aux termes de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës, doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division (...) ". 14. Ainsi qu'il a été exposé au point 8 du présent arrêt, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a présenté une demande de certificat d'urbanisme portant sur la réalisation de deux villas individuelles, à laquelle était joint un plan de division parcellaire. Cette demande doit donc être regardée comme se rapportant à une autorisation de construire valant division, soit un permis de construire groupé au sens des dispositions de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme. C'est ainsi sans commettre d'erreur de droit que le maire lui a opposé les dispositions du plan de prévention des risques d'incendies de forêt relatives aux opérations groupées. 15. Il ressort des pièces du dossier que le projet envisagé est à cheval sur les zones B1 et B2 du plan de prévention des risques d'incendies de forêt, et non, contrairement à ce que soutient Mme A..., dans la seule zone B2. Par suite, le maire de Céret a pu légalement faire application du règlement de la zone B1, correspondant à un risque supérieur à celui évalué dans la zone B2. Par ailleurs, ainsi qu'il est exposé au point 8 du présent arrêt, il est constant que le projet en cause ne prévoit pas la création d'une voie périphérique à double issue en méconnaissance des dispositions de l'article 2.2.3 du règlement du plan de prévention des risques d'incendies de forêt. Par conséquent, Mme A... ne peut utilement soutenir que la voirie interne du projet est conforme au règlement de la zone B2. 16. Mme A... ne peut utilement se prévaloir de l'obtention d'une autorisation d'urbanisme accordée le 29 février 2012, dont elle indique que le pétitionnaire ne l'a pas exécutée, dès lors qu'une telle autorisation n'a pas eu pour effet de cristalliser le droit applicable au-delà de sa durée de validité. Elle ne peut davantage se prévaloir de ce que le maire aurait pu lui proposer un projet urbain partenarial, qui n'est qu'une faculté ouverte aux communes par l'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la demande de substitution de motifs présentée par la commune appelante, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a prononcé l'annulation du certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024 délivré par le maire de Céret le 27 mars 2018 et la décision du 13 juillet 2018 rejetant le recours gracieux formé à son encontre. Sur les frais liés au litige : 18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que la commune de Céret demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : Les articles 1, 2 et 3 du jugement n° 1804544, 1804545 du 22 juillet 2020 du tribunal administratif de Montpellier sont annulés. Article 2 : Les conclusions de Mme A... présentées devant le tribunal administratif de Montpellier dirigées contre le certificat d'urbanisme n° CU 066 049 18 B 0024 délivré le 27 mars 2018 par le maire de Céret et la décision du 13 juillet 2018 rejetant son recours gracieux ainsi que les conclusions à fin d'injonction sont rejetées. Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Céret sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié la commune de Céret et à Mme B... A.... Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient : M. Chabert, président, M. Haïli, président assesseur, M. Jazeron, premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juin 2023. Le président-assesseur, X. Haïli Le président, D. Chabert Le greffier, F. Kinach La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. No 20TL03653 2