Cour administrative d'appel de Bordeaux, 3ème chambre (formation à 3), 14/10/2014, 14BX00817, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 3ème chambre (formation à 3)
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-10-14
Numéro : 14BX00817
Président : M. DE MALAFOSSE
Rapporteur : Mme Marie-Thérèse  LACAU
Commissaire du gouvernement : M. de la TAILLE LOLAINVILLE
Avocat(s) : CABINET DEMESSE ET PIGASSOU

Vu la décision n° 349288 du 26 février 2014 par laquelle, saisi d'un pourvoi présenté par l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), venant aux droits de l'office national interprofessionnel des fruits, légumes, des vins et de l'horticulture (Viniflhor), lui-même venant aux droits de l'Office National Interprofessionnel des Fruits, des Légumes et de l'Horticulture (Oniflhor), le Conseil d'Etat statuant au contentieux a : 1°) annulé l'arrêt n° 09BX00202 du 15 mars 2011 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement n° 0601068 du 13 novembre 2008 par lequel le tribunal administratif de Limoges, a, sur la demande de la coopérative des producteurs de noix du Limousin Périgord Quercy (Lipequ), annulé les deux titres de recettes émis le 18 avril 2006 par le directeur de l'Oniflhor pour le recouvrement des sommes de 15 091,35 euros et de 75 456,78 euros ; 2°) renvoyé l'affaire devant la cour ; Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour le 22 janvier 2009, présentée, par Me A..., pour Viniflhor, venant aux droits de l'Oniflhor, ayant son siège 12 rue Henri Rol-Tanguy à Montreuil Sous Bois Cedex (93555) ; L'établissement demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0601068 du 13 novembre 2008 par lequel le tribunal administratif de Limoges a, sur la demande de la coopérative Lipequ, annulé les titres de recettes émis le 18 avril 2006 à son encontre par le directeur de l'Oniflhor ; 2°) de rejeter la demande de la coopérative Lipequ ; 3°) subsidiairement, de saisir la cour de justice des communautés européennes de deux questions préjudicielles ; 4°) de condamner la coopérative Lipequ à lui payer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Vu le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 ; Vu le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ; Vu le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes ; Vu le règlement (CE) n° 411/97 de la Commission du 3 mars 1997 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne les programmes opérationnels, les fonds opérationnels et l'aide financière communautaire ; Vu le règlement n° 1647/98 de la Commission du 27 juillet 1998 modifiant le règlement (CE) n° 411/97 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne les programmes opérationnels, les fonds opérationnels et l'aide financière communautaire ; Vu le règlement (CE) n° 609/2001 de la Commission du 28 mars 2001 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne les programmes opérationnels, les fonds opérationnels et l'aide financière communautaire et abrogeant le règlement (CE) n° 411/97 ; Vu l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 13 juin 2013, FranceAgriMer, rendu dans les affaires C-671/11 à C-676/11 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 septembre 2014 : - le rapport de Mme Marie-Thérèse Lacau, premier conseiller ; - les conclusions de M. Guillaume de La Taille Lolainville, rapporteur public ; - les observations de Me Bernardi, avocat de FranceAgriMer ; Vu, enregistrée le 29 septembre 2014, la note en délibéré présentée pour FranceAgriMer ; 1. Considérant que la coopérative des producteurs de noix du Limousin Périgord Quercy (Lipequ), qui organise pour le compte de ses adhérents la collecte, le conditionnement, la conservation, la transformation et la commercialisation de noix, a mis en oeuvre un programme opérationnel pour la période du 1er janvier 1999 au 31 décembre 2001 en application du règlement n° 411/97 de la commission du 3 mars 1997 ; qu'à ce titre, l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (Oniflhor) lui a versé, au titre des années 1999 et 2000 des aides provenant du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (Féoga), section garantie, respectivement de 1 084 868,32 francs et de 1 061 059,81 francs ; que, le 18 avril 2006, à l'issue d'un contrôle, effectué en juillet et août 2002 par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (Acofa), de l'exécution du programme au titre des années 1999 et 2000, le directeur de l'Oniflhor a émis à l'encontre de la coopérative Lipequ deux titres de recettes, le premier d'un montant de 75 456,78 euros pour le recouvrement d'une partie des montants indûment versés, le second d'un montant de 15 091,35 euros correspondant aux pénalités de 20 % prévues au paragraphe 3 a) de l'article 15 du règlement (CE) n° 609/2001 de la Commission du 28 mars 2001 ; que l'office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (Viniflhor), venant aux droits de l'Oniflhor et aux droits duquel est venu en cours d'instance l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a fait appel du jugement du 13 novembre 2008 par lequel le tribunal administratif de Limoges, faisant droit à la demande de la coopérative Lipequ, a annulé ces titres exécutoires ; que, par un arrêt du 15 mars 2011, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté sa requête ; que, par une décision du 26 février 2014, statuant sur le pourvoi de FranceAgriMer, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour ; 2. Considérant qu'aux termes de l'article 2 du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 relatif aux contrôles par les Etats membres des opérations faisant partie du système de financement par le Féoga, section garantie, dans sa rédaction issue du règlement (CE) n° 3094/94 du Conseil du 12 décembre 1994 : " 1. Les Etats membres procèdent à des contrôles des documents commerciaux des entreprises (...) / 2. (...) Pour chaque période de contrôle (...), les Etats membres sélectionnent les entreprises à contrôler (...) / Les Etats membres soumettent à la Commission leur proposition relative à l'utilisation de l'analyse des risques. Cette proposition (...) est présentée au plus tard le 1er décembre de l'année précédant le début de la période de contrôle à laquelle elle doit s'appliquer (...) / 4. La période de contrôle se situe entre le 1er juillet et le 30 juin de l'année suivante / Le contrôle porte sur une période d'au moins douze mois s'achevant au cours de la période de contrôle précédente ; il peut être étendu pour des périodes, à déterminer par l'Etat membre, précédant ou suivant la période de douze mois. " ; 3. Considérant que, par l'arrêt rendu le 13 juin 2013 dans les affaires C-671/11 à C-676/11, FranceAgriMer, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit que, si les dispositions précitées du second alinéa du paragraphe 4 de l'article 2 du règlement n° 4045/89 doivent être interprétées en ce sens qu'elles ne permettent pas à un Etat membre de se limiter à contrôler une période qui s'achève avant le début de la période de contrôle précédant celle durant laquelle le contrôle a lieu, la seule circonstance qu'un contrôle porte uniquement sur une période répondant à cette caractéristique n'est pas de nature à rendre ce contrôle irrégulier à l'égard des opérateurs contrôlés, dès lors que cet article ne confère pas aux opérateurs un droit leur permettant de s'opposer à des contrôles autres ou plus étendus que ceux qu'il prévoit ; qu'il suit de là que l'Oniflhor a pu légalement, en juillet 2002, soit après l'expiration de la période de contrôle suivant celle au cours de laquelle s'achevait la période contrôlée, procéder au contrôle de l'exécution du programme opérationnel pluriannuel de la coopérative Lipequ au titre des années 1999 et 2000 ; que, dès lors, l'établissement FranceAgriMer est fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé les titres de recettes litigieux en se fondant sur la circonstance que le contrôle de la Coopérative des producteurs de noix du Limousin Périgord Quercy était intervenu au-delà du délai prévu par les dispositions de l'article 2 du règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil du 21 décembre 1989 ; 4. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens présentés par la Coopérative Lipequ devant le tribunal administratif de Limoges ; 5. Considérant que les vérificateurs de l'Acofa ont relevé notamment s'agissant de l'action 1-7 "agréage au stade production", d'une part, que l'achat de carnets à souche financé dans ce cadre n'était pas prévu dans le programme opérationnel, d'autre part, que les indemnités, au surplus non justifiées par des fiches horaires, versées aux producteurs membres d'une "commission de contrôle" créée en 1994, chargée de coordonner la procédure d'agréage, faisaient partie des coûts généraux de production non éligibles, que les actions 4-3 "étude de marché, création de bureaux de vente en pays tiers, prospection de marchés et tests consommateurs" et 4-5 "prospection des marchés et tests consommateurs" n'avaient pas été réalisées, enfin, que les frais de personnel financés pour la réalisation des actions 2-4 "traçabilité des produits" et 2-5 "contrôle de qualité, d'agréage, établissement et contrôle de cahier des charges" ne relevaient pas de l'exception prévue par le règlement (CE) n° 1647/98 pour les actions impliquant le recours à du personnel qualifié ; que, devant la cour, la coopérative Lipequ ne conteste ni les anomalies relevées pour les actions 4-3 et 4-5 ni, pour l'action 1-7, l'anomalie relative à l'achat de carnets à souche ; 6. Considérant qu'aux termes du 2. de l'article 4 du règlement (CE) n° 411/97 de la Commission du 3 mars 1997, modifié par l'article 1er du règlement (CE) n° 1647/98 de la Commission du 27 juillet 1998 : "Le projet de programme opérationnel ne doit pas porter sur des actions ni comporter des dépenses figurant dans la liste non exhaustive d'actions et de dépenses non éligibles figurant en annexe (...) " ; qu'en vertu du 2. de l'annexe au règlement (CE) n° 1647/98 figurent au nombre des actions et dépenses non éligibles " Les frais généraux y compris les frais de personnel ; toutefois, ne sont pas considérés comme frais généraux les frais de personnel résultant d'actions d'amélioration ou de maintien d'un niveau élevé de qualité, de commercialisation, ou d'environnement, et dont la réalisation implique essentiellement le recours à des personnes qualifiées ; dans ce cas, si l'organisation de producteurs fait recours à des salariés employés dans l'organisation de producteurs ou à des producteurs membres, leur emploi du temps doit être documenté par des fiches horaires (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions, d'une part, que sont seuls éligibles les coûts salariaux générés par l'emploi de personnel qualifié, d'autre part, que si la production des fiches horaires n'est pas nécessaire pour le personnel spécialement embauché pour les besoins de la mise en oeuvre du programme opérationnel, cette production est requise lorsque le bénéficiaire des aides affecte provisoirement, et pour un pourcentage variable de son temps de travail, une partie de son personnel à la mise en oeuvre du programme ; 7. Considérant, d'une part, qu'alors que FranceAgriMer fait valoir que, pour la réalisation des actions 2-4 et 2-5, la coopérative a affecté notamment deux caristes intérimaires et sept salariés en qualité de manutentionnaire, de réceptionnaire agréeur et d'opérateur de tri conditionnement avec des rémunérations correspondant aux coefficients 100 et 105 de la convention collective applicable en l'espèce et qu'ainsi, à hauteur de 125 872 francs, soit 19 189 euros, les frais de personnel n'étaient pas éligibles, la coopérative Lipequ ne justifie pas, en se bornant à se prévaloir de l'ancienneté des agents et de leur salaire, de la qualification spécifique requise par le règlement mentionné au point 6 ; que l'Oniflhor a pu légalement tenir compte des critères ci-dessus indiqués en vue d'apprécier si la condition de qualification prévue par ce règlement était remplie, sans pour autant faire une application rétroactive de l'arrêté ministériel du 16 juillet 2001 ; d'autre part, que si la coopérative a financé sur le fonds opérationnel, au titre des actions 2-4 "traçabilité des produits" et 2-5 "contrôle de qualité, d'agréage, établissement et contrôle de cahier des charges", des dépenses de personnel dont l'activité n'a été justifiée par aucune fiche horaire, il résulte notamment des courriers des 25 juillet 2005 et 24 mai 2006 que l'Oniflhor n'a retenu l'absence de fiches horaires que pour les frais d'indemnisation des membres d'une commission de contrôle financés dans le cadre de l'action 1-7 ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 5, l'établissement a également relevé que ces indemnités ne constituaient pas des surcoûts éligibles ; qu'en se bornant à soutenir que le rôle des contrôleurs d'agréage mis en place en 1994 relatif à "l'enlèvement de la production" a évolué dès 1997 vers un rôle spécifique d'agréage dans le respect du cahier des charges commun aux producteurs de noix, la coopérative, qui n'établit pas que les indemnités en litige n'étaient pas au nombre des frais généraux visés par la réglementation communautaire, ne conteste pas sérieusement ce second motif ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'Oniflhor n'aurait pas pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif ; qu'au surplus et en tout état de cause, la circonstance que le modèle de fiches horaires n'aurait été établi par les autorités administratives françaises que par un arrêté du 15 octobre 2003 ne dispensait pas la coopérative de justifier de la réalité du temps de travail fourni par le personnel ; 8. Considérant que si la coopérative Lipequ soutient qu'en ordonnant le reversement d'un montant, déterminé forfaitairement, des aides correspondant aux frais de personnel sans évaluer leur temps de travail, l'Oniflhor a méconnu le principe communautaire de proportionnalité, la simple répétition de l'aide communautaire indûment versée ne constitue pas une violation du principe communautaire de proportionnalité qui exige que toute charge imposée aux opérateurs économiques soit limitée à la mesure strictement nécessaire pour atteindre l'objectif recherché ; qu'ainsi, en se bornant à demander le reversement du montant de l'aide communautaire correspondant aux frais de personnel à hauteur du montant de 429 963,96 francs, soit 65 547,58 euros, d'ailleurs inférieur à la totalité des dépenses non éligibles, assorti d'une pénalité de 20 %, l'Oniflhor n'a, en tout état de cause, pas méconnu ce principe ; 9. Considérant que si la coopérative Lipequ fait valoir qu'elle a exécuté son programme conformément au plan approuvé par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt et qu'ainsi, les principes de sécurité juridique et de confiance légitime garantis par le droit interne ou le droit communautaire ont été méconnus, il ne résulte pas de l'instruction que l'approbation dont elle se prévaut a porté sur la qualification du personnel qu'elle a effectivement affecté à la réalisation des actions 2-4 et 2-5 ; 10. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il y ait lieu ni de saisir la Cour de justice de l'union européenne d'une question préjudicielle, ni d'ordonner l'expertise sollicitée par la coopérative Lipequ, que l'établissement FranceAgriMer est fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont annulé les titres de recettes litigieux ; 11. Considérant que les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la coopérative Lipequ demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par FranceAgriMer ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du 13 novembre 2008 du tribunal administratif de Limoges est annulé. Article 2 : La demande présentée par la coopérative des producteurs de noix du Limousin Périgord Quercy (Lipequ) devant le tribunal administratif de Limoges et ses conclusions présentées devant la cour sont rejetées. Article 3 : Les conclusions de l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) présentées au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 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