CAA de LYON, 1ère chambre, 02/07/2024, 23LY00068, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-07-02
Numéro : 23LY00068
Président : Mme MEHL-SCHOUDER
Rapporteur : Mme Claire  BURNICHON
Commissaire du gouvernement : Mme MAUCLAIR
Avocat(s) : DL AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La société La Maison Zen a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Grand Chambéry a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe en zone AUGc les parcelles cadastrées section AP nos 26, 31, 32, AC n° 116 et AH n° 43, situées sur la commune de Montagnole, et qu'elle institue l'orientation d'aménagement et de programmation " Traverse Sud ". Par un jugement n° 2004073 du 8 novembre 2022, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 janvier 2023 et le 12 décembre 2023, la société La Maison Zen, représentée par la Selas CCMC, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 8 novembre 2022 du tribunal administratif de Grenoble ; 2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Grand Chambéry a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLU-i) en tant qu'elle classe en zone AUGc les parcelles cadastrées section AP nos 26, 31, 32, AC n° 116 et AH n° 43, situées sur la commune de Montagnole, et qu'elle institue l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Traverse Sud " ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Grand Chambéry une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme a été méconnu dès lors que les documents composant le PLUi arrêté sont inintelligibles et n'ont pas permis au public de faire valoir ses observations et d'être informé, et l'enquête publique a été organisée sur la période estivale ; - les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire en procédant à des déductions de sa lecture des besoins de logements sur un secteur plus large que le territoire de la commune pour justifier le classement et l'OAP contestés ; une telle pratique méconnaît le principe d'égalité des armes et l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le classement en zone AUGc des parcelles cadastrées section AP nos 26, 31, 32 et section AC n° 116 - devenue AC n° 128 - et section AH n° 43, ainsi que l'OAP " Traverse Sud ", est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; ces parcelles, qui ne sont pas desservies par les réseaux, ont un intérêt agricole ; elles présentent également un intérêt paysager, ayant été identifiées au titre de l'évaluation environnementale des OAP comme présentant une sensibilité environnementale forte, et l'OAP " Traverse Sud " comporte un corridor écologique départemental dans la partie est du site ; - le classement en zone AUGc et l'OAP sont incohérents et incompatibles avec le PADD, le rapport de présentation et le règlement écrit ; - le classement en zone AUGc et l'OAP méconnaissent la loi Montagne, et notamment les articles L. 122-5 et L. 122-5-1 du code de l'urbanisme et les dispositions de l'article L. 122-8 du même code. Par un mémoire enregistré le 24 novembre 2023, la communauté d'agglomération Grand-Chambéry, représentée par la Selarl DL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la requête d'appel est tardive ; - les autres moyens soulevés ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 30 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 27 février 2024. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Burnichon, première conseillère, - les conclusions de Mme Mauclair, rapporteure publique, - et les observations de Me Chopineaux représentant la société La Maison Zen et de Me Mouakil substituant Me Ducroux représentant la communauté d'agglomération Grand Chambéry. Une note en délibéré présentée pour la société La Maison Zen a été enregistrée le 28 juin 2024. Considérant ce qui suit : 1. La société la Maison Zen est propriétaire des parcelles cadastrées section AC n° 88 (350 route de la Traverse) et 89 (390 route de la Traverse), sur lesquelles sont implantées deux maisons. Elle relève appel du jugement du 8 novembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Grand Chambéry a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), en tant qu'elle classe en zone AUGc les parcelles cadastrées section AP nos 26, 31, 32, AC n° 116 et AH n° 43, situées à Montagnole, et qu'elle a institué l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Traverse Sud ". Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En se fondant sur des extraits du rapport de présentation, d'ailleurs produits par la société requérante, pour examiner la légalité du classement des parcelles en litige en zone AUGc et de l'OAP " Traverse Sud ", les premiers juges se sont bornés à examiner ces classements au regard des données chiffrées en matière de besoins de logements sur le territoire de la commune de Montagnole telles que précisées par le rapport de présentation, et n'ont ainsi méconnu ni le principe d'égalité des armes ni les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni encore le principe du contradictoire. Il suit de là que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité. Sur la légalité de la délibération du 18 décembre 2019 : En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique : 3. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'environnement : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. / Lorsqu'un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l'enquête. ". 4. D'une part, l'enquête publique s'est déroulée du lundi 17 juin 2019 au jeudi 8 août suivant soit pendant 53 jours, pour une durée conforme aux dispositions de l'article L. 123-9 du code de l'environnement. Le fait qu'elle se soit déroulée pour partie en période estivale n'est pas, en elle-même, de nature à entacher d'irrégularité la procédure. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que quatre-vingt-quatre permanences ont été programmées dans huit lieux d'enquête, le dossier y étant disponible, ainsi d'ailleurs qu'au siège du maître d'ouvrage. Il était également disponible sur un registre dématérialisé, une adresse électronique dédiée permettant au surplus de déposer des observations. Cette enquête publique a enregistré 2 255 contributions, dont 381 courriers adressés ou remis en mains propres, 369 observations déposées dans les registres d'enquête et 122 observations orales. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la participation de la population à l'enquête publique aurait été limitée ou empêchée du fait de la période durant laquelle elle s'est tenue. 5. D'autre part, si la commission d'enquête a relevé que les documents graphiques en papier du dossier d'enquête publique étaient difficiles à appréhender de même que le repérage des parcelles, à l'inverse des possibilités offertes par l'outil numérique elle a également souligné que le dossier d'enquête publique comprenait les documents utiles à la compréhension du projet par le public ainsi qu'un résumé non technique, accompagné de " Fiches pédagogiques " par thèmes et par secteurs, permettant de ce fait une approche plus pratique du dossier d'enquête et minimisant ainsi la complexité de celui-ci. Elle a également relevé qu'un outil cartographique numérique, accessible sur internet et mis à disposition, permettait une localisation aisée des parcelles et zonages. Enfin, le nombre de permanences et de lieux d'enquête, pendant toute l'enquête publique, permettait au public ne disposant pas d'Internet de prendre connaissance du dossier et, le cas échéant, de poser des questions. Dans ces conditions, et compte tenu de l'ensemble de ces documents, des modalités d'organisation de l'enquête ou encore des possibilités d'obtenir des éclaircissements qui s'avéreraient, le cas échéant nécessaires, il ne ressort pas des pièces du dossier que le public aurait été privé de la possibilité de faire valoir ses observations au cours de l'enquête publique ou qu'il n'aurait pas disposé d'une information complète. En ce qui concerne le classement en zone AUGc des parcelles cadastrées AP nos 26, 31, 32 et section AC n° 116 (devenue 128) et section AH n° 43 et l'OAP " Traverse Sud " : 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AP nos 26, 31, 32 et section AC n° 116 (devenue n° 128) et section AH n° 43, laquelle contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération en défense et au regard des plans de zonage produits au dossier, est également classée en zone AUGc dans sa partie rectiligne enserrée entre, d'une part, la parcelle n° 44 et, d'autre part, les parcelles nos 128 et 26, ont fait l'objet, pour certaines en partie ainsi qu'il a été dit, d'un classement en zone AUGc. Cette zone est couverte par l'OAP " Traverse sud ". 7. D'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation./ Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone. ". Le règlement du PLUi précise que la zone AUGc (générale collectif) " correspond à un secteur à urbaniser composé majoritairement d'un habitat intermédiaire et collectif. Une densification raisonnée, dans le prolongement des formes urbaines existantes peut être réalisée. La zone UAG est couverte par une OAP qui doit être respectée dans un rapport de compatibilité en sus du présent règlement. L'ouverture à l'urbanisation des zones UAG ne pourra se faire que dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble, portant sur la totalité de la zone (...) ". 8. D'autre part, le secteur des Piémonts est composé de sept communes, dont celle de Montagnole, et représentait 10 091 habitants en 2013, soit 18 % de la population de Grand Chambéry, sur une surface d'environ 6 767 hectares, soit 13 % du territoire. Le PADD, qui inclut les objectifs de développement infra-territoire qu'il définit, a retenu un scénario de développement du secteur urbain entendant contenir le mitage et l'urbanisation linéaire afin de préserver les coupures agricoles et naturelles. Il retient dans ce cadre une logique de projet global avec une grille de répartition des capacités de développement définies globalement pour ces communes, avec une localisation des secteurs stratégiques de centralité et en extension urbaine en continuité de l'urbanisation existante, en fixant des objectifs démographiques, en calibrant les besoins de logements par an et l'intégration dans les secteurs stratégiques de l'exigence de diversification des typologies d'habitat, plus particulièrement par la mise en place d'OAP à vocation d'habitat, construites en cohérence avec le PADD. Un travail de recensement des capacités de développement et de la mobilisation foncière à partir de l'enveloppe urbaine a été réalisé par commune, la priorité ayant été donnée au foncier mobilisable au sein de la zone urbaine et le reste à construire pour atteindre les objectifs de développement retenus en extension de la zone urbaine, dans des secteurs stratégiques de développement clairement délimités. C'est dans ce contexte que s'inscrivent les objectifs identifiés pour la commune de Montagnole, de confortement de son chef-lieu par l'urbanisation de nouveaux secteurs au sein du tissu pavillonnaire, de développement d'une zone à destination d'habitation afin de répondre aux besoins actuels et futurs avec une diversification des formes urbaines, tout en gérant les interfaces avec les espaces agricoles et la mise en valeur des atouts paysagers et environnementaux. Elle a ainsi créé des OAP à vocation d'habitat d'une superficie totale de 1,35 hectares dans trois sites distincts situés en continuité du centre-bourg, dont deux sont localisés dans des dents creuses du tissu urbain et dont seule la dernière, dite de la " Traverse sud " et dans laquelle se trouvent les parcelles en litige constitue une extension urbaine en continuité de l'urbanisation. 9. Il ressort de ce qui précède que l'OAP " Traverse sud " répond à un besoin de logements clairement identifié à l'échelle du territoire et dont la localisation a été précisément identifiée dans le cadre d'une analyse globale. Si elle touche des espaces agricoles prairiaux identifiés à enjeux très forts, si l'urbanisation sera visible sur le secteur de pente et si l'on crée une nouvelle frange urbaine en limite de ces espaces agricoles, sa superficie n'est que de 0,87 hectares et reste donc particulièrement faible au regard du territoire pertinent, mais aussi des espaces agricoles de la commune ou de la communauté, à savoir à peine 0,2 % de l'ensemble des zones agricoles du territoire de la commune de Montagnole qui ont une superficie totale de 442,3 hectares et 0,005 % des zones agricoles de l'ensemble du territoire de la communauté d'agglomération. Par ailleurs, cette OAP imposera une insertion paysagère ciblée qualitative afin de tenir compte de sa situation en entrée du village et le maintien d'une zone tampon non constructible et des éléments naturels pour maintenir la fonctionnalité de la trame verte et bleue locale. Elle limite également l'urbanisation en prévoyant une implantation de 9 à 15 logements pour une densité moyenne de 14 logements par hectare, en privilégiant plus particulièrement des logements intermédiaires collectifs, et la hauteur des futurs bâtiments, en cohérence avec l'objectif de production de 148 logements avec un minimum de 10 % de logement locatifs sociaux tel que défini sur l'ensemble du territoire de la commune de Montagnole par le PLUi en litige. Enfin, contrairement à ce que soutient la société requérante, ces parcelles sont desservies, aux droits de la parcelle 32 appartenant à la commune, par une voie publique le long de laquelle elle se situe (la route de la Traverse) et les réseaux publics d'eau et d'électricité existants au droit de ce secteur ont une capacité suffisante pour y desservir l'ensemble des constructions à y implanter, le programme de l'OAP " Traverse sud " ne prévoyant pas de travaux ou d'aménagements sur ces réseaux. Compte tenu du parti d'aménagement ainsi retenu, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement des parcelles en litige en zone AUGc, dont l'urbanisation ne peut être ouverte que par une opération d'ensemble portant sur la totalité de la zone, dans le cadre de l'OAP " Traverse Sud ", serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Pour les mêmes motifs cette OAP n'est pas davantage entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 10. En deuxième lieu, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit comme éléments structurants, dans sa première orientation relative à une agglomération équilibrée et organisée autour de son armature naturelle et agricole qui s'inscrit au cœur des transitions écologiques et énergétiques, la préservation de la diversité des milieux naturels de l'agglomération avec une urbanisation compacte autour des noyaux bâtis existants afin de préserver les espaces de perméabilité, d'assurer la pérennité du potentiel agricole stratégique ou encore une agglomération facilitante et de proximité au service d'un cadre de vie de qualité régi par les principes de continuité des axes structurants et des réseaux existants afin de limiter le mitage, d'améliorer la qualité paysagère de l'agglomération, renforcer les cœurs de villages et hameaux avec notamment une construction en dent creuse ou par division parcellaire. Cette première orientation prévoit toutefois également la planification d'un développement résidentiel polarisé et la programmation de la production de 14 800 logements environ sur la période 2018-2030 pour répondre aux besoins de logements nécessaires au maintien de la population (environ 3 500 logements) et permettre l'accueil de 23 000 habitants supplémentaires. En conséquence et compte tenu de la superficie limitée de la zone AUGc en cause et de l'OAP " Traverse sud " qu'elle supporte, de la densification limitée de logements et de leur diversification qu'elle prévoit en continuité de la route la Traverse et des habitations du bourg de Montagnole, et des précautions environnementales qui ont été prises, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement des parcelles en litige et l'OAP " Traverse sud " sont incohérents avec le PADD, cohérence dont il est en outre justifié par le rapport de présentation. 11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. " Aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux. " Aux termes de l'article L. 122-6 de ce code : " Les critères mentionnés à l'article L. 122-5-1 sont pris en compte : / a) Pour la délimitation des hameaux et groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants en continuité desquels le plan local d'urbanisme ou la carte communale prévoit une extension de l'urbanisation (...) " 12. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'est possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations existants qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardée comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. La circonstance que des constructions sont édifiées sur des parcelles contiguës n'implique pas à elle seule qu'elles constituent un hameau, lequel est caractérisé par l'existence de plusieurs bâtiments suffisamment proches les uns des autres pour être regardés comme groupés. 13. D'autre part, s'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne, il résulte des dispositions des articles L. 131-4 et L. 131-7 de ce code que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne, notamment celles de son article L. 122-5. 14. Il ressort de ce qu'il a été dit précédemment que la zone AUGc et l'OAP constituent un secteur en extension des constructions existantes prolongeant le centre bourg de Montagnole. Les parcelles en litige situées dans ces zones sont elles-mêmes en continuité avec plusieurs maisons d'habitations individuelles rattachées à ce centre bourg et situées le long de la route de la Traverse. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement en AUGc de ce secteur est incompatible avec le principe de l'urbanisation en continuité fixé par les dispositions précitées du code de l'urbanisme. 15. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme : " La capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation est compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles mentionnés aux articles L.122-9 et L.122-10. ". Compte tenu de la localisation de la zone AUGc en continuité du village existant et de sa superficie limitée, des principes restrictifs d'aménagement tels que rappelés ci-dessus et précisés par l'OAP " Traverse sud ", le moyen tiré d'une incompatibilité du PLUi en litige avec les dispositions précitées doit être écarté. 16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société La Maison Zen n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées. 17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société La Maison Zen la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération de Grand Chambéry dans l'instance et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : Article 1er : La requête de la société La Maison Zen est rejetée. Article 2 : La société La Maison Zen versera à la communauté d'agglomération Grand Chambéry la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société La Maison Zen et à la communauté d'agglomération Grand Chambéry. Délibéré après l'audience du 18 juin 2024, à laquelle siégeaient : Mme Monique Mehl-Schouder, présidente, Mme Aline Evrard, présidente assesseure, Mme Claire Burnichon, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024. La rapporteure, C. Burnichon La présidente, M. A...La greffière, F. Prouteau La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, N° 23LY00068 2