CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 17/10/2023, 21BX03525, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-17
Numéro : 21BX03525
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Edwige  MICHAUD
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : HUGLO LEPAGE AVOCATS SAS;HUGLO LEPAGE AVOCATS SAS;HUGLO LEPAGE AVOCATS SAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : L'association des habitants de L'Houmée, Mme E... F..., Mme B... Michaud et M. C... A..., ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler la preuve de dépôt de déclaration de modification d'une installation classée qui a été délivrée à la société civile immobilière (SCI) La Charente par le préfet de la Charente-Maritime le 24 septembre 2019 ainsi que la décision rejetant implicitement leur recours gracieux exercé le 8 décembre 2019 contre cette preuve de dépôt. Par un jugement n°2000196 du 24 juin 2021, le tribunal administratif de Poitiers a annulé la preuve de dépôt de la déclaration de modification déposée le 24 septembre 2019. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 26 août 2021, la ministre de la transition écologique demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 24 juin 2021. Elle soutient que : - les installations projetées étaient soumises à déclaration et non à autorisation en application de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées ; - elle souscrit aux écritures de première instance du préfet de la Charente-Maritime. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2022, l'association des habitants de L'Houmée, Mme E... F... et M. C... A..., représentés par la société par actions simplifiée Huglo Lepage avocats, concluent au rejet de la requête et demandent à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat et de la SCI La Charente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - les moyens soulevés ne sont pas fondés ; - le dossier de modification de déclaration est incomplet au regard des exigences de l'article R. 512-47 du code de l'urbanisme et de l'annexe I de l'arrêté du 28 décembre 2007 portant prescriptions générales et faisant l'objet du contrôle périodique applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration sous la rubrique n° 2160 ; - l'acte attaqué est entaché de détournement de procédure ; - le projet porte atteinte aux intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement ; - l'exploitation de l'installation projetée est incompatible avec le classement du terrain d'assiette du projet en zone naturelle. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - l'arrêté du 28 décembre 2007 portant prescriptions générales et faisant l'objet du contrôle périodique applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement soumises à déclaration sous la rubrique n° 2160 ; - l'arrêté du 1er juillet 2013 modifiant les arrêtés de prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous les rubriques nos 1158, 1310, 1311, 1330, 1331,1412, 1413, 1414, 1432, 1433, 1434, 2160, 2550, 2551, 2552, 2930 et 2940 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Michaud, - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, - les observations de Me Sageloli représentant l'association des habitants de L'Houmée, Mme F..., Mme D... et M. A.... Considérant ce qui suit : 1. La SCI La Charente a déposé le 31 janvier 2018 auprès de la préfecture de la Charente-Maritime un dossier de déclaration initiale au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, en vue de l'installation, sur un terrain situé sur la commune de La Vallée, d'un silo à grains composé de trois cellules de stockage relevant de l'alinéa 2 de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées, d'une capacité de 12 801 m3, d'une installation de combustion d'une capacité de 2,6 Mw et de gaz inflammables pour une capacité de 16 tonnes. Le 16 avril 2018, la SCI La Charente a déposé une première déclaration de modification de l'installation augmentant la capacité de l'activité des silos de 12 801 m3 à 14 505 m3. L'exploitant a déposé une seconde déclaration de modification le 15 mai 2018 en vue d'augmenter la capacité de l'activité de gaz inflammables à 30,64 tonnes. Il a déposé, enfin, le 24 septembre 2019, une nouvelle déclaration de modification en vue de l'installation de cinq cellules de stockage de céréales relevant de l'alinéa 1 de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées, d'une capacité de 14 125 m3. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel du jugement du 24 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a annulé la preuve de dépôt de cette dernière déclaration de modification. Sur le bien-fondé du jugement : 2. Pour annuler la preuve de dépôt de la déclaration de modification déposée le 24 septembre 2019 par la SCI La Charente, le tribunal administratif de Poitiers a retenu le moyen tiré de ce que le projet, qui conformément aux dispositions de l'article L. 181-7 du code de l'environnement devait s'apprécier globalement, est soumis à une autorisation au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement. 3. Il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation. 4. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, (...). ". Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation. ". Aux termes de l'article R. 511-9 du même code : " La colonne " A " de l'annexe au présent article constitue la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement ". Cette nomenclature indique, s'agissant de la rubrique 2160 : " Silos et installations de stockage en vrac de céréales, grains, produits alimentaires ou tout produit dégageant des poussières inflammables y compris les stockages sous tente ou structure gonflable. 1. Silos plats : a) si le volume total de stockage est supérieur à 15 000 m3 : enregistrement ; b) Si le volume total de stockage est supérieur à 5000 m3, mais inférieur ou égal à 15 000 m3 : déclaration ; 2. Autres installations : a) Si le volume de stockage est supérieur à 15 000 m3 : autorisation ; b) Si le volume total de stockage est supérieur à 5000 m3, mais inférieur ou égal à 15 000 m3 : déclaration. Les critères caractérisant les termes de " silo ", " silo plat ", " tente " et " structure gonflable " sont précisés par arrêtés ministériels. ". L'annexe I de l'arrêté du 28 décembre 2007 telle que modifiée par l'arrêté du 1er juillet 2013 dispose que : " 1.8. Définition d'un silo : Au sens du présent arrêté, le terme "silo" désigne l'ensemble : (...) On désigne par "silo plat" un silo dont les capacités de stockage ont une hauteur des parois latérales retenant les produits inférieure ou égale à 10 mètres au-dessus du sol. / On désigne par "silo vertical" un silo dont les capacités de stockage ont une hauteur des parois latérales retenant les produits supérieure à 10 mètres au-dessus du sol. (...) ". 5. Les demandeurs, qui admettent en appel que les silos projetés sont d'une hauteur inférieure à 10 mètres, ont soutenu en première instance que la hauteur des parois latérales de quatre cuves sur les cinq projetées est supérieure à 10 mètres, et que par conséquent, ces quatre silos ne sauraient être qualifiés de silos plats mais constituaient des silos verticaux au sens de l'annexe I de l'arrêté précité du 28 décembre 2007. Il résulte toutefois de l'instruction, et notamment des documents fournis par la société pétitionnaire en première instance, que les plans dont ils se prévalaient ne sont pas ceux qui ont permis l'instruction de la déclaration de modification, la société La Charente ayant transmis à la préfecture le 30 août 2019 des plans modifiés faisant apparaître une hauteur des silos concernés de 9,87 mètres. Ainsi, quand bien même la hauteur des silos en projet est proche du seuil de 10 mètres, les installations en litige doivent être qualifiés de silos plats au sens de l'annexe I de l'arrêté précité du 28 décembre 2007. 6. Si, comme le soutiennent les intimés, un établissement, dans son entier, relève de la procédure d'autorisation dès lors qu'il exerce des activités soumises à ce régime, il résulte des termes de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées cités au point 3 que les alinéas 1 et 2 de cette rubrique sont indépendants pour le calcul du volume de stockage qui détermine si une activité projetée sur un site relevant de cette rubrique entre dans le champ du régime de l'enregistrement, de la déclaration ou de l'autorisation. 7. En application de l'article L. 181-7 du code de l'environnement, lorsqu'un pétitionnaire envisage de réaliser son projet, au sens de l'article L. 122-1, en plusieurs tranches, simultanées ou successives, il peut solliciter des autorisations environnementales distinctes pour celles des tranches qui les nécessitent mais cette possibilité est subordonnée à la double condition que le découpage envisagé n'ait pas pour effet de soustraire le projet à l'application de l'article L. 181-1 du code de l'environnement et qu'il présente une cohérence au regard des enjeux environnementaux. Toutefois, l'appréciation des seuils applicables aux installations relevant de la rubrique 2160 indépendamment selon que les installations relèvent de l'une ou l'autre des sous-rubriques n'a pas pour effet de soustraire le projet à l'exigence d'une autorisation environnementale. 8. Aux termes de l'article L. 512-1 du code de l'environnement : " Sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1. ". Aux termes de l'article L. 512-8 du même code : " Sont soumises à déclaration les installations qui, ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l'article L. 511-1, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d'assurer dans le département la protection des intérêts visés à l'article L. 511-1 (...) ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " I.-Pour l'application de la présente section, on entend par : 1° Projet : la réalisation de travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ;(...). II.-Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale. (...). III.-L'évaluation environnementale est un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après " étude d'impact ", de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. (...). Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité. IV. Lorsqu'un projet relève d'un examen au cas par cas, l'autorité environnementale est saisie par le maître d'ouvrage d'un dossier présentant le projet afin de déterminer si ce dernier doit être soumis à évaluation environnementale. / Toutefois, lorsque le projet consiste en une modification ou une extension d'activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent des autorisations prévues aux articles L. 181-1, L. 512-7, L. 555-1 et L. 593-7, le maître d'ouvrage saisit de ce dossier l'autorité mentionnée à l'article L. 171-8. Cette autorité détermine si cette modification ou cette extension doit être soumise à évaluation environnementale. (...) ". 9. La notion de projet au sens des dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, qui conditionne la réalisation d'une évaluation environnementale mais pas le régime auquel une activité en matière d'installation classée est soumise, est par elle-même sans incidence sur la détermination de ce régime. En tout état de cause, il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que le projet, consistant en l'ajout de cinq silos plats sur le site de l'exploitation, d'une capacité de 14 125 m3, soumis a minima aux prescriptions générales édictées par l'arrêté du 28 décembre 2007, serait, pris isolément ou appréhendé globalement avec les installations préexistantes, susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine. 10. Il ressort du formulaire de dépôt en date du 24 septembre 2019 que l'activité de silos et installations de stockage de céréales déclarée le 24 septembre 2019 relevant de l'alinéa 1 de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées, est d'une capacité de 14 125 m3. Ce volume de stockage étant compris entre 5 000 et 15 000 m3, il relevait du régime de la déclaration et non de l'enregistrement ou de l'autorisation, alors même que l'exploitant a précédemment déclaré sur le même site une installation de stockage de céréales d'une capacité de 14 505 m3 relevant de l'alinéa 2 de la rubrique 2160 de la nomenclature des installations classées, qui ne relève au demeurant pas davantage du régime de l'autorisation. 11. Dans ces conditions, c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers s'est fondé sur ce que l'activité de silos et installations de stockage de céréales déclarée le 24 septembre 2019 était soumise au régime de l'autorisation pour annuler la preuve de dépôt de déclaration de modification d'une installation classée délivrée à la SCI La Charente par le préfet de la Charente-Maritime le 24 septembre 2019. 12. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association des habitants de L'Houmée et autres devant le tribunal administratif de Poitiers et devant la cour. 13. Aux termes du II de l'article R. 512-54 du code de l'environnement sur le fondement duquel la preuve de dépôt de la déclaration de modification attaquée a été prise : " II. - Toute modification apportée par le déclarant à l'installation, à son mode d'exploitation ou à son voisinage, entraînant un changement notable des éléments du dossier de déclaration initiale doit être portée, avant sa réalisation, à la connaissance du préfet. Un arrêté du ministre chargé des installations classées fixe le modèle national de déclaration de ces modifications et précise les conditions dans lesquelles cette déclaration est transmise par voie électronique. / S'il estime que la modification est substantielle, le préfet invite l'exploitant à déposer une nouvelle déclaration. / Une modification est considérée comme substantielle, outre les cas où sont atteints des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé des installations classées, dès lors qu'elle est de nature à entraîner des dangers ou inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1. ". 14. Aux termes de l'article R. 512-47 du code de l'environnement dans sa version applicable au litige : " I. - La déclaration relative à une installation est adressée, avant la mise en service de l'installation, au préfet du département dans lequel celle-ci doit être implantée. II. - Les informations à fournir par le déclarant sont : 1° S'il s'agit d'une personne physique, ses nom, prénoms et domicile et, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique, l'adresse de son siège social ainsi que la qualité du déclarant ; 2° L'emplacement sur lequel l'installation doit être réalisée ; 3° La nature et le volume des activités que le déclarant se propose d'exercer ainsi que la ou les rubriques de la nomenclature dans lesquelles l'installation doit être rangée ; 4° Si l'installation figure sur les listes mentionnées au III de l'article L. 414-4, une évaluation des incidences Natura 2000. III. - Le déclarant produit : - un plan de situation du cadastre dans un rayon de 100 mètres autour de l'installation ;- un plan d'ensemble à l'échelle de 1/200 au minimum, accompagné de légendes et, au besoin, de descriptions permettant de se rendre compte des dispositions matérielles de l'installation et indiquant l'affectation, jusqu'à 35 mètres au moins de celle-ci, des constructions et terrains avoisinants ainsi que les points d'eau, canaux, cours d'eau et réseaux enterrés. L'échelle peut être réduite au 1/1 000 pour rendre visibles les éléments mentionnés ci-dessus. IV. - Le mode et les conditions d'utilisation, d'épuration et d'évacuation des eaux résiduaires et des émanations de toute nature ainsi que de gestion des déchets de l'exploitation sont précisés. La déclaration mentionne, en outre, les dispositions prévues en cas de sinistre. V. - Un arrêté du ministre chargé des installations classées fixe le modèle national de déclaration et les conditions dans lesquelles cette déclaration et les documents mentionnés au présent article sont transmis par voie électronique. ". L'annexe I de l'arrêté du 28 décembre 2007 telle que modifiée par l'arrêté du 1er juillet 2013 dispose que : " 1.2. Modifications : Toute modification apportée par le déclarant à l'installation, à son mode d'exploitation ou à son voisinage entraînant un changement notable des éléments du dossier de déclaration initiale est portée, avant sa réalisation, à la connaissance du préfet, qui peut exiger une nouvelle déclaration. 1.3. Contenu de la déclaration : La déclaration précise les mesures prises en vue de respecter les dispositions du présent arrêté, et notamment celles relatives aux conditions d'utilisation, d'épuration et d'évacuation des émanations de toutes natures ainsi que d'élimination des déchets. 1.4. Dossier installation classée : L'exploitant établit et tient à jour un dossier comportant les documents suivants : - le dossier de déclaration ; - les plans tenus à jour ; - le récépissé de déclaration et les prescriptions générales ; - les arrêtés préfectoraux relatifs à l'installation concernée, pris en application de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, s'il y en a ; - les résultats des dernières mesures sur les effluents, les émissions à l'atmosphère et le bruit, les rapports des visites et de contrôle ; - les documents prévus aux points 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 4.1, 4.6 et 4.7 du présent arrêté ; - tous éléments utiles relatifs aux risques, et notamment les justificatifs prévus au 1.3. Objet du contrôle : - présentation du récépissé de la déclaration et des prescriptions générales ; - présentation des arrêtés préfectoraux relatifs à l'installation, s'il y en a ; - vérification de la capacité totale de stockage de produits (la somme des capacités des cellules verticales de stockage [as de carreau y compris], celles des boisseaux et celles des silos plats, lesquelles sont calculées comme étant la totalité du volume pris entre les parois, majorée du volume de la pyramide formée par le tas au-dessus des parois) au regard de la capacité déclarée ; - vérification que la capacité totale de stockage de produits le jour du contrôle est inférieure au palier supérieur du régime déclaratif tel que défini à l'annexe de l'article R. 511-9 du code de l'environnement (le non-respect de ce point relève d'une non-conformité majeure) ". 15. Il ne résulte d'aucun élément de l'instruction que l'ajout de cinq silos plats sur le site de l'exploitation, d'une capacité de 14 125 m3, soumis a minima aux prescriptions générales édictées par l'arrêté du 28 décembre 2007, serait de nature à entraîner des dangers ou inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et que cet ajout aurait, en conséquence, dû donner lieu au dépôt d'une nouvelle déclaration. Eu égard aux données fournies par la SCI La Charente dans sa déclaration initiale, il ne résulte, en particulier, pas de l'instruction que ce dossier aurait dû contenir des données relatives aux eaux souterraines, aux fuites éventuelles d'hydrocarbures et d'effluents d'ensilage, à des émanations ou aux dispositions à prendre en cas de sinistre, l'installation étant soumise, comme il vient d'être dit, aux prescriptions et contrôles fixés par l'arrêté du 28 décembre 2007 relatifs notamment aux risques d'incendie, à la protection du sol et des eaux, au désenfumage et à la ventilation. Aucun texte n'imposait par ailleurs la consultation du service départemental d'incendie et de secours préalablement à la délivrance de la preuve de dépôt de la déclaration. 16. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que le moyen tiré d'un détournement de procédure doit être écarté dès lors que, contrairement à ce que soutiennent les intimés, le projet n'a pas été soumis à une procédure autre que celle applicable. 17. Enfin, le préfet est tenu de délivrer la preuve de dépôt dès lors que le dossier de déclaration est régulier et complet et que l'installation pour laquelle est déposée la déclaration relève bien de ce régime. Il en résulte que les moyens tirés de ce que l'installation projetée porte atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et de ce que l'exploitation de l'installation projetée est incompatible avec le classement du terrain d'assiette du projet en zone naturelle doivent être écartés comme inopérants. 18. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Poitiers a annulé la preuve de dépôt de déclaration de modification d'une installation classée qui lui a été délivrée par le préfet de la Charente-Maritime le 24 septembre 2019. Sur les frais liés au litige : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI La Charente et de l'Etat qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à l'association des habitants de L'Houmée et autres de la somme qu'ils demandent au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n°2000196 du 24 juin 2021 du tribunal administratif de Poitiers est annulé. Article 2 : La demande présentée par l'association des habitants de L'Houmée, Mme E... F..., Mme B... Michaud et M. C... A... devant le tribunal administratif de Poitiers est rejetée. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la SCI La Charente, à l'association des habitants de L'Houmée, à Mme E... F... et à M. C... A.... Une copie en sera adressée pour information au préfet de la Charente-Maritime. Délibéré après l'audience du 26 septembre 2023 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Sébastien Ellie, premier conseiller, Mme Michaud, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023. La rapporteure, Edwige MichaudLa présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N°21BX03525