CAA de BORDEAUX, 3ème chambre, 15/10/2019, 17BX04124, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 3ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2019-10-15
Numéro : 17BX04124
Président : M. NAVES
Rapporteur : Mme Déborah  DE PAZ
Commissaire du gouvernement : Mme MOLINA-ANDREO
Avocat(s) : SCP BERRANGER & BURTIN

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... F... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler, d'une part, l'arrêté du 14 septembre 2010 par lequel le préfet de police de Paris a rapporté les arrêtés des 18 mars et 28 mai 2009, l'a placé rétroactivement en congé de longue durée à compter du 3 mars 2009, pour une durée de vingt-quatre mois et en conséquence de l'annulation de cet arrêté, d'annuler toutes " les décisions postérieures ", et d'autre part, de condamner l'Etat à lui verser les salaires qui lui sont dus depuis le 3 mars 2009 ainsi que la somme de 23 459, 03 euros en réparation des préjudices subis. Par un jugement n° 1501459 du 27 octobre 2017, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 26 décembre 2017, et des mémoires enregistrés les 15 mars et 20 avril 2018 et le 3 juin 2019, M. F..., représenté par Me B..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 27 octobre 2017; 2°) d'annuler l'arrêté du 14 septembre 2010 du préfet de police de Paris et toutes les décisions postérieures ; 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui communiquer, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, l'ensemble de ses bulletins de paie depuis 2009, l'ensemble des décisions relatives à son emploi prises depuis 2009, un certificat de travail et une attestation de sa situation actuelle et de lui enjoindre de reconstituer sa carrière ; 4°) de condamner l'Etat au versement de ses salaires depuis le 3 mars 2009 jusqu'à la date de l'arrêt à intervenir, ainsi qu'au paiement d'une somme de 23 459, 09 euros, en réparation des préjudices subis du fait des illégalités dont cet arrêté et toutes les décisions postérieures qui en découlent, sont entachées ; 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le tribunal a entaché son jugement d'irrégularité en retenant à tort les fins de non-recevoir opposées par le préfet de police de Paris, tirées de la tardiveté de son recours pour excès de pouvoir et de l'absence de liaison du contentieux indemnitaire ; - l'administration n'établit pas que l'accusé de réception qu'elle produit concernait bien l'arrêté du 14 septembre 2010 ; - le contentieux a été lié ; - l'arrêté du 14 septembre 2010 est illégal car le comité médical a émis un avis le 3 mars 2009 dans des conditions irrégulières, sans l'avoir entendu et sans que l'expertise médicale réalisée lui ait été communiquée ; - cet arrêté est illégal car la commission de réforme a émis un avis le 12 mars 2009 dans des conditions irrégulières, en violation du principe du contradictoire, du droit à un procès équitable et sans que l'expertise médicale réalisée lui ait été communiquée ; - l'avis de la commission de réforme du 25 juin 2010, qui rapporte rétroactivement le précédent avis, est également intervenu en méconnaissance du principe du contradictoire et en méconnaissance du principe d'impartialité des membres de la commission ; - l'arrêté du 14 septembre 2010 ne pouvait pas légalement rétroagir, ce qui l'a privé d'un congé de longue durée de cinq ans ; - aucune procédure de reclassement n'a été mise en oeuvre à la fin de son congé de longue durée ; - l'administration a commis des fautes à l'issue de son congé de longue durée en le déclarant apte à reprendre ses fonctions à temps complet, sur la base d'un avis du comité médical, qui n'a pas été rendu de façon contradictoire et qu'il n'a pu contester ; - l'arrêté du 12 mars 2012 n'est pas suffisamment motivé ; - l'administration, en ne lui communiquant pas son lieu d'affectation, ni les conditions de sa reprise, a cherché à le radier des cadres, alors qu'il n'a pas eu l'intention d'abandonner son poste ; - il a été évincé illégalement du service ; - sa maladie ayant été contractée au cours du service, il aurait pu bénéficier d'un congé de huit ans ; - il est fondé à demander ses pertes de traitement suite à l'arrêté du 14 septembre 2010 et également à compter du 19 mars 2012 et le remboursement des indemnités qu'il a dû reverser ; - à la suite de cette décision du 14 septembre 2010, il a dû interrompre un projet de formation ; - il est fondé à demandé la somme de 13 459, 09 euros au titre de son préjudice financier et la somme de 10 000 euros au titre de son préjudice moral ; M. F... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 1er février 2019. Par ordonnance du 3 juin 2019, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 4 juillet 2019. Vu le mémoire enregistré le 30 août 2019 par le ministre de l'intérieur, qui n'a pas été communiqué. Par courrier du 10 septembre 2019, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative que la cour était susceptible de fonder sa décision sur les moyens d'ordre public tirés, d'une part, qu'en ne précisant pas dans sa demande devant le tribunal administratif, les "décisions postérieures" qu'il a attaquées, M. F... a présenté des conclusions en annulation qui ne répondent pas aux exigences de l'article R.411-1 du code de justice administrative et qui sont donc irrecevables et, d'autre part, que ses conclusions tendant à l'annulation des arrêtés du préfet de police du 12 février 2019 sont nouvelles en appel et donc irrecevables. Vu : - les autres pièces du dossier. Vu : -la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, modifiée ; - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986, modifié ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D... C..., - et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. M. A... F..., a été titularisé dans le corps des gardiens de la paix de la police nationale le 1er avril 2003. Après un congé de maladie ordinaire d'une durée d'un an, il a été placé en disponibilité pour raison de santé par un arrêté préfectoral du 18 mars 2009 après avis du comité médical du 3 mars 2009. Puis, après avis de la commission de réforme du 12 mai 2009, il a été admis à la retraite pour invalidité non imputable au service par un arrêté préfectoral du 28 mai 2009. Dans le cadre de la procédure de l'attribution de sa pension de retraite et à la suite d'une contre-expertise médicale demandée par le ministre de l'économie, il a été envisagé d'inscrire son dossier en commission de réforme en vue de l'octroi d'un congé de longue maladie. Suite à l'avis favorable de la commission de réforme du 25 juin 2010 et après que le comité médical ait été consulté sur l'octroi d'un congé de longue durée le 7 septembre 2010, le préfet de police de Paris a pris un arrêté le 14 septembre 2010, rapporté les arrêtés des 18 mars 2009 et du 28 mai 2009 et a placé rétroactivement M. F... en congé de longue durée à compter du 3 mars 2009. Par courriers des 24 septembre et 11 octobre 2010, M. F... a également été informé que les allocations d'aide au retour à l'emploi et les allocations temporaires d'invalidité qu'il avait perçues seraient recouvrées. Par un arrêté préfectoral du 26 avril 2011, il a été maintenu en congé de longue durée pour une durée d'un an à plein traitement à compter du 3 mars 2011 et affecté par un arrêté préfectoral du 19 octobre 2011, dans un autre service. Suite à l'avis du comité médical du 6 mars 2012, il a été maintenu par un arrêté du 12 mars 2012, en congé de longue durée jusqu'au 18 mars 2012 et réintégré dans ses fonctions à temps complet à compter du 19 mars 2012, en service aménagé en tenue civile, sans arme, avec travail en extérieur possible pour une durée de six mois. M. F... n'ayant pas repris son poste, un arrêté préfectoral du 19 septembre 2012 l'a privé de son traitement à compter du 19 mars 2012. Suite au rejet de son recours indemnitaire préalable par le préfet de police de Paris, le 30 avril 2015, il a saisi le tribunal administratif de Pau d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2010 et de toutes les " décisions postérieures ", ainsi qu'à la condamnation de l'Etat à lui verser les salaires qui lui sont dûs depuis le 3 mars 2009 et au paiement de la somme de 23 459, 03 euros. Par un jugement du 27 octobre 2017, dont M. F... relève appel, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. Sur les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés du préfet de police du 12 février 2019 : 2. Les conclusions dirigées contre les arrêtés du 12 février 2019 par lesquels le préfet de Police a rapporté son arrêté du 19 septembre 2012 et placé M. F... en congé de longue durée du 19 mars 2012 au 2 mars 2014, puis en disponibilité d'office pour raison de santé du 3 mars 2014 au 2 mars 2018 ont été présentées pour la première fois en appel. Par suite, elles sont irrecevables. Sur la régularité du jugement : En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 14 septembre 2010 et " des décisions postérieures " : 3. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative: " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge./ L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de l'introduction de sa requête par M. F...: " (...) la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". 4. Ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Pau en réponse à la fin de non recevoir opposée par le préfet de police de Paris tirée de la tardiveté des conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'arrêté du 14 septembre 2010, il ressort des pièces du dossier que cet arrêté, qui comportait les voies et délais de recours contentieux, a été notifié à M. F... le 28 septembre 2010. En se bornant à faire valoir que le service qui a rédigé cet arrêté n'est pas le même que le service qui le lui a notifié, qui était le service " unité informatique et bureautique " du commissariat du 4ème arrondissement de Paris dans lequel il était alors affecté, M. F... n'apporte pas de précisions suffisantes laissant à penser que l'avis de réception produit ne concernait pas cet arrêté. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre cet arrêté enregistrées au greffe du tribunal administratif de Pau le 7 juillet 2015 étaient bien tardives. Par ailleurs, en demandant au tribunal d'annuler " toutes les décisions postérieures " sans clairement identifier les décisions administratives qu'il entendait attaquer devant la juridiction administrative, M. F... n'a pas mis le juge administratif à même d'apprécier la portée des conclusions dont il était saisi. Dans ces conditions, ces conclusions ne répondaient pas aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative et, par suite, elles n'étaient pas recevables. Par suite, M. F... n'est pas fondé à se plaindre que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté ses conclusions à fin d'annulation dirigées contre ces décisions. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 5. Par une décision du 30 avril 2015, le préfet de police de Paris a rejeté la demande de M. F... tendant au paiement de sa rémunération à compter du 19 mars 2012, au versement d'une somme de 30 000 euros en réparation des préjudices qu'il prétendait avoir subis. Cette décision du 30 avril 2015 du préfet de police de Paris a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de M. F... qui, en formulant les conclusions visées ci-dessus, leur a donné le caractère d'un recours de plein contentieux. Toutefois, si cette décision du 30 avril 2015 a eu pour effet de lier le contentieux pour les préjudices subis en lien avec l'arrêté du 12 mars 2012 par lequel le préfet de police a décidé sa réintégration dans ses fonctions à temps complet, en revanche, elle n'a pas eu pour effet de lier le contentieux indemnitaire pour les préjudices subis du fait des illégalités, dont l'arrêté préfectoral du 14 septembre 2010 le plaçant en congé de longue durée et les décisions postérieures, seraient entachées. Le préfet de police, qui a soulevé cette fin de non-recevoir dans son premier mémoire en défense devant le tribunal, ne peut être regardé comme ayant lié le contentieux pour ce fait générateur de responsabilité dans le cadre de l'instance. Par suite, M. F... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a considéré que la décision du 30 avril 2015 n'avait pas lié le contentieux relativement à l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour les préjudices qu'il aurait subis du fait de sa réintégration à l'issue de son congé de longue durée. 6. Il y a lieu de procéder à une évocation partielle et de statuer immédiatement sur les conclusions indemnitaires de première instance de M. F.... Sur la responsabilité de l'administration : 7. En premier lieu, l'arrêté du 12 mars 2012 vise les textes applicables et mentionne la note du médecin-chef en date du 10 février 2012 proposant pour M. F... la reprise de service à temps complet à compter du 19 mars 2012 en service aménagé et l'avis favorable émis par le comité médical le 6 mars 2012. Il comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu'être écarté. 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Le fonctionnaire en activité a droit : 1° A un congé annuel avec traitement dont la durée est fixée par décret en Conseil d'Etat ; 2° A des congés de maladie (...) 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans (...) ; 4° A un congé de longue durée (...) ". Aux termes de l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984, visée ci-dessus : " Lorsque les fonctionnaires sont reconnus, par suite d'altération de leur état physique, inaptes à l'exercice de leurs fonctions, le poste de travail auquel ils sont affectés est adapté à leur état physique. Lorsque l'adaptation du poste de travail n'est pas possible, ces fonctionnaires peuvent être reclassés dans des emplois d'un autre corps s'ils ont été déclarés en mesure de remplir les fonctions correspondantes (...) ". Aux termes de l'article 7 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime des congés de maladie des fonctionnaires: " Les comités médicaux sont chargés de donner à l'autorité compétente, dans les conditions fixées par le présent décret, un avis sur les contestations d'ordre médical qui peuvent s'élever à propos de l'admission des candidats aux emplois publics, de l'octroi et du renouvellement des congés de maladie et de la réintégration à l'issue de ces congés (...).Le secrétariat du comité médical informe le fonctionnaire - de la date à laquelle le comité médical examinera son dossier ;- de ses droits concernant la communication de son dossier et la possibilité de faire entendre le médecin de son choix ;- des voies de recours possibles devant le comité médical supérieur. L'avis du comité médical est communiqué au fonctionnaire sur sa demande ". Aux termes de l'article 41 du décret du 14 mars 1986, visé ci-dessus: " Le bénéficiaire d'un congé de longue maladie ou de longue durée ne peut reprendre ses fonctions à l'expiration ou au cours dudit congé que s'il est reconnu apte, après examen par un spécialiste agréé et avis favorable du comité médical compétent. / Cet examen peut être demandé soit par le fonctionnaire, soit par l'administration dont il relève. / Les conditions exigées pour que la réintégration puisse être prononcée sont fixées par les arrêtés prévus à l'article 49 ci-dessous. " Aux termes de l'article 43 du même décret : " Le comité médical consulté sur la reprise des fonctions d'un fonctionnaire qui avait bénéficié d'un congé de longue maladie ou de longue durée peut formuler des recommandations sur les conditions d'emploi du fonctionnaire, sans qu'il puisse être porté atteinte à la situation administrative de l'intéressé (...)". 9. Il résulte de l'instruction, notamment du courrier du 22 février 2012, que M. F... a été mis à même d'obtenir communication de la partie administrative de son dossier et de produire devant le comité médical départemental des certificats émanant de médecins de son choix. Il a également été informé de la possibilité de faire appel devant le comité médical supérieur en cas de contestation de sa part de l'avis émis par le comité médical départemental. Par suite, la circonstance qu'il n'ait pas eu communication de cet avis, qu'il n'a d'ailleurs pas demandé, est sans influence sur le caractère contradictoire de la procédure suivie devant le comité médical départemental. 10. Il résulte de l'instruction qu'à l'issue de la visite médicale qui a eu lieu le 10 février 2012, M. F... a été considéré apte à la reprise à temps complet de ses fonctions en service aménagé. Il n'est dès lors pas fondé à invoquer l'obligation de reclassement qui résulte des dispositions de l'article 63 de la loi du 11 janvier 1984 précitées. 11. Si l'appelant soutient qu'il n'est pas apte à la reprise de son travail, ni le certificat médical établi par son médecin généraliste du 19 mars 2012 indiquant que son état dépressif est incompatible avec son emploi dans la police, ni l'ordonnance médicale du 20 mars 2012 ne suffisent à établir que l'arrêté en litige prévoyant conformément à l'avis du comité médical du 6 mars 2012, la reprise de son travail à compter du 19 mars 2012, reposerait sur une appréciation inexacte de son état de santé. 12. Enfin, M. F... soutient qu'en ne lui communiquant pas son lieu d'affectation, ni les conditions de sa reprise, l'administration a cherché à le radier des cadres et à l'évincer illégalement du service. Toutefois, l'arrêté en litige, qui précise qu'il est en fonction dans le service gestion opérationnelle et qu'il est réintégré dans ses fonctions à temps complet à compter du 19 mars 2012, informe suffisamment M. F... du lieu et des conditions de reprise de son travail en service aménagé. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que M. F... aurait fait postérieurement à l'arrêté en litige l'objet d'une procédure d'abandon de poste. Le détournement de pouvoir ou de procédure allégué n'est donc pas établi. 13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 12 mars 2012 n'est pas entaché d'illégalité fautive. M. F... n'est dès lors pas fondé à rechercher la responsabilité de l'Etat à raison des préjudices qu'il aurait subis du fait de sa réintégration à l'issue de son congé de maladie longue durée. 14. Le présent arrêt n'implique aucune mesure d'injonction. Les conclusions présentées à cette fin par M. F... doivent, dès lors, être rejetées. Sur les frais d'instance: 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de M. F... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 27 octobre 2017 est annulé en tant qu'il n'a pas statué sur les conclusions de la demande de M. F... tendant à la condamnation de l'Etat à l'indemniser des conséquences dommageables résultant de l'illégalité fautive de l'arrêté du préfet de police du 12 mars 2012. Article 2 : La demande présentée par M. F... devant le tribunal administratif de Pau et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... F... et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 17 septembre 2019 à laquelle siégeaient : M. Dominique Naves, président, Mme E... G..., présidente-assesseure, Mme D... C..., premier conseiller, Lu en audience publique, le 15 octobre 2019. Le rapporteur, Déborah C...Le président, Dominique NAVESLe greffier, Christophe PELLETIER La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 17BX04124