CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 03/10/2023, 22MA00407, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-03
Numéro : 22MA00407
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Michaël  REVERT
Commissaire du gouvernement : Mme BALARESQUE
Avocat(s) : BEUGNOT

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Sylvestre a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 14 janvier 2019 par laquelle le directeur général de la société locale d'équipement et d'aménagement de l'aire métropolitaine (SOLEAM) a exercé le droit de préemption sur un immeuble sis 56, rue Sylvabelle à Marseille pour un prix de 215 000 euros, et de mettre à la charge de la SOLEAM la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un jugement n° 1901671 du 2 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision et a mis à la charge de la SOLEAM la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 1er février 2022, et un mémoire enregistré le 5 septembre 2023 à 9 h 32, et non communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative, la SOLEAM, représentée par Me Beugnot, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 2 décembre 2021 ; 2°) à titre principal, de prononcer le non-lieu à statuer sur la demande de la SCI Sylvestre ; 3°) subsidiairement de rejeter cette demande ; 4°) de mettre à la charge de la SCI Sylvestre la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société soutient que : - en retirant son bien de la vente, par sa renonciation à l'aliéner en mars 2019, la société a privé d'effet la décision de préemption, de sorte qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la demande et que le jugement doit être annulé ; - la demande de première instance était irrecevable, faute pour son auteur, qui n'avait ainsi pas intérêt à agir, de justifier de l'intention de l'acquéreur évincé de maintenir sa volonté d'acheter son bien, et compte tenu à la fois de ce qu'elle n'est plus propriétaire du bien et de ce qu'elle a renoncé à l'aliéner dès mars 2019 ; - contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la réhabilitation d'un immeuble isolé, poursuivie par la mesure en litige, est au nombre des objectifs poursuivis par la concession d'aménagement, qui ne limite pas l'exercice du droit de préemption aux seuls pôles de projet, et dont la société requérante a la charge, savoir la production de 1 500 logements, à construire ou à aménager, l'immeuble en cause étant en très mauvais état ; - la finalité d'intérêt général du projet n'est pas utilement remise en cause par la circonstance que l'acquéreur du bien se proposait de le réhabiliter lui-même ; - les motifs de la décision litigieuse ne sont pas cantonnés à la mise en œuvre d'une politique d'incitation à la réhabilitation des immeubles, dont elle a également la charge, mais correspondent à l'acquisition d'immeubles justifiés par l'objectif de réhabilitation ; - si le juge devait regarder la mesure comme fondée sur des motifs liés à la seule incitation à la réhabilitation, il y aurait lieu de leur substituer celui tiré d'une remise sur le marché du bien préempté, après restructuration ou réhabilitation, et également fondé sur la concession d'aménagement ; - la mesure en litige n'est pas entachée d'incompétence et est suffisamment motivée ; - le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la délibération du conseil de métropole du 30 juin 2016 autorisant son président à déléguer le droit de préemption urbain et le droit de préemption urbain renforcé est irrecevable, alors que le bien a été préempté dans le cadre du droit de préemption urbain non renforcé. Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juillet 2023, la SCI Sylvestre, représentée par Me Cécère de la SCP Logos, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SOLEAM la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société fait valoir que : - sa demande de première instance était recevable, nonobstant la présence d'une clause de caducité dans une promesse de vente ; - la demande de substitution de motifs ne peut être accueillie, dès lors que la mesure en litige a été annulée également pour cause d'absence d'intérêt général compte tenu de ce qu'elle a mis obstacle à la réhabilitation du bien à bref délai par l'acquéreur évincé agissant conformément aux objectifs de la concession d'aménagement ; - les autres moyens d'appel ne sont pas fondés ; - la décision de préemption est encore illégale pour incompétence dès lors, d'une part, que son auteur ne disposait pas d'une délégation générale du droit de préemption urbain ou renforcé sur le périmètre incluant l'immeuble en cause et n'a pas recueilli au préalable l'accord exprès, pour cette aliénation précise, du président de la métropole, en l'absence en tout état de cause d'une délibération du conseil communautaire en ce sens, comme le prévoit l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme et la décision " communautaire " du 12 décembre 2018 visée par la mesure n'ayant pas été régulièrement publiée, et d'autre part que l'immeuble en cause ne se situe pas dans le périmètre d'un droit de préemption urbain renforcé ; - la mesure litigieuse n'a pas été transmise au contrôle de légalité dans le délai de deux mois d'exercice du droit de préemption, en méconnaissance de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. Par une ordonnance du 23 juin 2023 la clôture d'instruction a été fixée au 11 juillet 2023, à 12 heures, et a été reportée au 5 septembre 2023 à 12 heures, par une ordonnance du 11 juillet 2023. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Revert, - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, - et les observations de Me Guin, substituant Me Beugnot, représentant la SOLEAM et de Me Tomas-Bezier, substituant Me Cécère, représentant la SCI Sylvestre. Une note en délibéré, présentée par Me Cécère pour la SCI Sylvestre, a été enregistrée le 26 septembre 2023. Une note en délibéré, présentée par Me Beugnot pour la SOLEAM, a été enregistrée le 28 septembre 2023. Considérant ce qui suit : 1. Par une décision du 14 janvier 2019, le directeur général de la SOLEAM a exercé, sur délégation de la présidente de la métropole Aix-Marseille Provence, le droit de préemption urbain en vue d'acquérir l'immeuble sis n° 56 rue de Sylvabelle à Marseille, dont la SCI Sylvestre était propriétaire. Par un jugement du 2 décembre 2021, dont la SOLEAM relève appel, le tribunal administratif de Marseille a annulé cette décision. Sur l'exception de non-lieu à statuer : 2. Aux termes de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme : " A compter de la réception de l'offre d'acquérir faite en application des articles R. 213-8 (c) ou R. 213-9 (b), le propriétaire dispose d'un délai de deux mois pour notifier au titulaire du droit de préemption : a) Soit qu'il accepte le prix ou les nouvelles modalités proposés en application des articles R. 213-8 (c) ou R. 213-9 (b) ;/ b) Soit qu'il maintient le prix ou l'estimation figurant dans sa déclaration et accepte que le prix soit fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation ; / c) Soit qu'il renonce à l'aliénation. / Le silence du propriétaire dans le délai de deux mois mentionné au présent article équivaut à une renonciation d'aliéner ". L'article R. 213-8 du même code dispose quant à lui que : " Lorsque l'aliénation est envisagée sous forme de vente de gré à gré ne faisant pas l'objet d'une contrepartie en nature, le titulaire du droit de préemption notifie au propriétaire (...) c) Soit son offre d'acquérir à un prix proposé par lui et, à défaut d'acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix du bien par la juridiction compétente en matière d'expropriation (...) ". 3. La seule circonstance qu'un propriétaire renonce, en application des dispositions citées au point précédent de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme, à aliéner un bien qui fait l'objet d'une décision de préemption n'est pas de nature, à elle seule, à épuiser les effets de cette décision, ni par conséquent à rendre sans objet la demande tendant à l'annulation de cette mesure. 4. Par suite, le courrier du 13 mars 2019 par lequel la SCI Sylvestre a informé le directeur général de la SOLEAM de sa renonciation à aliéner l'immeuble sis n° 56 rue de Sylvabelle à Marseille, en application des dispositions du c) de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme, compte tenu du rejet de son recours en référé-suspension contre la décision de préemption de ce bien et de l'instance au fond engagée contre cette mesure, n'est pas de nature à priver cette décision de tous ses effets. La SOLEAM n'est donc pas fondée à prétendre que les premiers juges ont commis une irrégularité en ne constatant pas le non-lieu à statuer sur la demande de la SCI Sylvestre tendant à l'annulation de la décision en litige ni à soutenir que le litige aurait perdu son objet. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance : 5. Toute décision de préemption d'un bien apporte une limitation au droit de propriété du vendeur et affecte à ce titre les intérêts de celui-ci qui a, dès lors, intérêt à en demander l'annulation pour excès de pouvoir. Cet intérêt existe aussi bien lorsque le prix fixé par le juge de l'expropriation est inférieur à celui figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner que dans le cas où la préemption s'est faite à ce dernier prix. La circonstance que le transfert de propriété a eu lieu à la date à laquelle le vendeur introduit un recours pour excès de pouvoir contre la décision ne fait pas disparaître l'atteinte portée à ses intérêts et est, dès lors, sans effet sur son intérêt à agir. 6. En sa seule qualité de vendeur du bien préempté par la SOLEAM suivant la décision en litige, la SCI Sylvestre justifiait d'un intérêt à demander au tribunal administratif l'annulation de cette décision, sans que puisse y faire obstacle la double circonstance, à la supposer avérée, que la promesse de vente conclue par cette société le 29 octobre 2018 était devenue caduque au jour de la saisine du tribunal et qu'à cette date, les bénéficiaires de la promesse n'avaient pas renouvelé leur intention d'acquérir le bien. 7. Par ailleurs, la mesure en litige ayant notamment eu pour effet, avec l'offre d'acquisition présentée par la SOLEAM à un prix différent de celui prévu dans la déclaration d'intention d'aliéner, de conduire le vendeur à renoncer à l'aliénation de son bien, l'appelante ne peut valablement se prévaloir de cette renonciation, formulée sur le fondement des dispositions citées au point 2 de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme, pour soutenir que la SCI Sylvestre n'avait pas intérêt à demander l'annulation de cette décision. 8. Enfin, la SCI Sylvestre ayant, en sa qualité de propriétaire vendeur du bien préempté, intérêt à agir contre la décision de préemption, au jour de l'introduction de sa demande devant le tribunal administratif, la circonstance, à la supposer établie, qu'elle aurait perdu cette qualité en cause d'appel est par elle-même sans incidence sur la recevabilité de cette demande. 9. La SOLEAM n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont écarté sa fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir de la SCI Sylvestre. En ce qui concerne la légalité de la décision de préemption en litige : 10. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la même date : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. 11. Pour annuler la décision de préemption du 14 janvier 2019, le tribunal administratif de Marseille, faisant application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, s'est fondé sur deux motifs, tirés l'un de ce que la SOLEAM ne justifiait pas de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement, et l'autre de ce que la mise en œuvre par celle-ci du droit de préemption ne répondait pas à un intérêt général suffisant. 12. Il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse est motivée par le projet de réhabiliter de manière complète et pérenne l'immeuble préempté, frappé de plusieurs arrêtés de péril, dans le cadre de l'opération de renouvellement urbain " Grand centre-ville " qui fait l'objet de la concession d'aménagement entre la SOLEAM et la commune de Marseille, aux droits de laquelle est venue en dernier lieu la métropole Aix-Marseille Provence, et qui poursuit notamment l'objectif de production de 1 400 logements dans un périmètre délimité en annexe de de cette convention. 13. Certes, en premier lieu, un tel projet, même limité à un immeuble isolé, revêt, compte tenu de sa finalité de réhabilitation en vue de créer des logements et de son insertion dans le périmètre géographique d'une opération de renouvellement urbain plus vaste, un caractère d'intérêt général. La circonstance que l'acquéreur évincé justifie d'un projet pouvant également concourir aux objectifs poursuivis par la collectivité titulaire du droit de préemption est sans incidence sur un tel caractère et partant sur la légalité de la décision de préemption. Il en va de même de celle que des mesures seulement incitatives, prévues par la concession d'aménagement au nombre des prérogatives reconnues à la SOLEAM, auraient été plus efficaces que la préemption. En se bornant enfin à affirmer la disproportion de cette mesure, sans autre précision, la SCI Sylvestre ne remet pas efficacement en cause le caractère suffisant de l'intérêt général attaché à la mise en œuvre par la SOLEAM de cette prérogative de puissance publique, compte tenu de l'état dégradé du bien concerné. 14. Toutefois, en deuxième lieu, si la mesure en litige fait apparaître la nature du projet d'action ou d'opération d'aménagement poursuivi, et si, ainsi qu'elle le mentionne, le bien préempté est compris dans le périmètre de l'opération de renouvellement urbain " Grand centre- ville ", il résulte de l'ensemble des stipulations de la concession d'aménagement sur laquelle elle se fonde, que l'objectif de renouvellement urbain et de production de logements, à atteindre notamment par la réhabilitation et la remise sur le marché, ne concerne que des groupes d'immeubles ou d'îlots préalablement repérés par la commune de Marseille, non seulement compris dans le périmètre de l'opération, mais encore inclus dans les pôles de projets, ou ayant donné lieu, ponctuellement, à un programme défini avec le cas échéant une évolution des pôles de projets, proposée par le concessionnaire au fur et à mesure de la réalisation de l'opération. Il ne ressort pas de cette concession et de ses avenants successifs que, pour la période considérée, cette concession envisagerait, dans le secteur de la parcelle préemptée, qui n'est pas comprise dans un pôle de projet ni dans un axe de ravalement désigné par cette convention, la production de logements par la réhabilitation d'immeubles dégradés. Dans ces conditions, alors que la SOLEAM n'allègue pas avoir proposé à l'autorité concédante l'évolution d'un des pôles de projet repérés par la concession pour y inclure l'immeuble en cause, ni avoir envisagé à d'autres titres, avant la décision en litige, la réhabilitation de ce bien pour la constitution de logements, ni qu'un tel projet était porté par cette autorité, la réalité, à cette date, du projet d'action ou d'opération d'aménagement l'ayant justifiée ne peut être regardée comme établie pour cette parcelle, ainsi que l'a jugé le tribunal. 15. En dernier lieu, dans la mesure où, pour annuler la décision litigieuse, le tribunal n'a pas retenu une autre interprétation de ses motifs, rappelés au point 12, la demande de substitution de motifs, présentée par la SOLEAM, et tendant à ce que la mesure soit regardée comme fondée sur le motif tiré de la réhabilitation de l'immeuble préempté afin d'y réaliser des logements et de remise sur le marché de ce bien, ne peut en tout état de cause être accueillie. 16. Il résulte de tout ce qui précède que la SOLEAM n'est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a annulé la décision de préemption du 14 janvier 2019. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la SCI Sylvestre, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la SOLEAM et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la SCI Sylvestre tendant à l'application de ces mêmes dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SOLEAM est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la SCI Sylvestre tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société locale d'équipement et d'aménagement de l'aire métropolitaine et à la société civile immobilière Sylvestre. Copie en sera adressée à la métropole Aix-Marseille Provence. Délibéré après l'audience du 19 septembre 2023, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - M. Revert, président assesseur, - M. Martin, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023. N° 22MA004072