Conseil d'État, 10ème - 9ème chambres réunies, 23/12/2020, 439810, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème - 9ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-23
Numéro : 439810
Rapporteur : M. Réda Wadjinny-Green
Commissaire du gouvernement : M. Laurent Domingo

Vu la procédure suivante : Par une requête, enregistrée le 27 mars 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... A... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 15 mars 2020 complétant l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 en tant qu'il limite à 20 le nombre de personnes que peuvent accueillir les établissements de culte ainsi que le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements contre la propagation du virus covid-19 en tant qu'il ne ménage pas d'exception à l'interdiction de déplacement qu'il édicte pour les déplacements à finalité cultuelle ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 100 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la santé publique ; - le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020; - l'arrêté du 15 mars 2020 complétant l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ; - le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Réda Wadjinny-Green, auditeur, - les conclusions de M. Laurent Domingo, rapporteur public ; Considérant ce qui suit : 1. L'émergence d'un nouveau coronavirus (covid-19), de caractère pathogène et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé à prendre, par plusieurs arrêtés à compter du 4 mars 2020, des mesures de lutte contre la propagation du virus covid-19, sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique. En particulier, par un arrêté du 14 mars 2020, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants et étudiants dans les établissements les recevant a été suspendu, tandis que, par un arrêté du 15 mars le complétant, les établissements de culte ont été maintenus ouverts mais les rassemblements de plus de 20 personnes ont été interdits en leur sein. Puis, par un décret du 16 mars 2020 motivé par les circonstances exceptionnelles découlant de l'épidémie de covid-19, le Premier ministre a interdit le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, à compter du 17 mars à 12h, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département. Au titre des exceptions limitativement énumérées ne figuraient pas les déplacements en vue de pratiquer un culte. M. A... demande l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de l'arrêté du 15 mars 2020 en tant qu'il limite à 20 le nombre maximal de personnes pouvant se rassembler au sein des établissements de culte et, d'autre part, du décret du 16 mars 2020, en tant qu'il ne ménage pas d'exception à l'interdiction de déplacement qu'il édicte pour les déplacements à finalité cultuelle. 2. La liberté de culte présente le caractère d'une liberté fondamentale. Son exercice ne se limite pas au droit de tout individu d'exprimer les convictions religieuses de son choix dans le respect de l'ordre public. Elle comporte également, parmi ses composantes essentielles, le droit de participer collectivement, sous la même réserve, à des cérémonies, en particulier dans les lieux de culte. La liberté du culte doit, cependant, être conciliée avec l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé. 3. Le Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l'ensemble du territoire, en particulier en cas d'épidémie comme celle de covid-19 que traversait la France à la date des décisions attaquées. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au litige : " En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population ". Il s'ensuit que le Premier ministre et le ministre chargé de la santé sont compétents pour prendre, sur ces fondements, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets d'une épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l'exercice des droits et libertés fondamentaux, comme la liberté d'aller et venir et la liberté de culte, doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent. 4. En premier lieu, l'arrêté du 15 mars 2020 et le décret du 16 mars 2020 attaqués ont été pris sur le fondement des pouvoirs rappelés au point précédent afin de lutter contre la propagation du virus covid-19. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ce décret et cet arrêté seraient entachés d'illégalité au motif que le Premier ministre et le ministre de la santé n'étaient pas compétents pour limiter la liberté de culte ne peut qu'être écarté. 5. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que l'interdiction de tout rassemblement ou réunion de plus de vingt personnes au sein des établissements cultuels édictée par l'arrêté du 15 mars 2020 comme l'interdiction de déplacement prévue par le décret du 16 mars 2020, lequel ne ménage aucune exception pour les déplacements aux fins d'exercice du culte, ont été motivées par la volonté de limiter la propagation du virus dans un contexte de saturation des structures hospitalières. 6. Dès lors que le coronavirus, qui provoque la maladie dite covid-19, se transmet par voie respiratoire, le risque de contamination est plus élevé dans un espace clos que dans un espace ouvert et si les personnes ont des contacts proches et prolongés et émettent davantage de gouttelettes. S'il est possible d'être également contaminé par le biais des surfaces sur lesquelles le virus s'est déposé, les rassemblements et réunions apparaissent comme la principale cause de propagation du virus. Les cérémonies de culte exposent les participants à un risque de contamination d'autant plus élevé qu'elles ont lieu dans un espace clos, de taille restreinte, pendant une durée importante, avec un grand nombre de personnes, qu'elles s'accompagnent de prières à haute voix ou de chants, de gestes rituels impliquant des contacts, de déplacements, ou encore d'échanges entre les participants, y compris en marge des cérémonies elles-mêmes. 7. Eu égard, d'une part, au caractère clos des établissements cultuels, aux modalités de l'exercice du culte décrites au point précédent, aux circonstances exceptionnelles dans lesquelles ont été adoptés l'arrêté et le décret attaqués, caractérisées par une augmentation rapide de la circulation du virus, une possible saturation, à brève échéance, des structures hospitalières à l'échelle nationale, qui a conduit au transfert de patients entre régions et vers des pays voisins ainsi qu'à la déprogrammation d'hospitalisations non urgentes, des difficultés dans le traitement des chaines de contamination et pour le respect des gestes barrières en raison de l'insuffisance du nombre de tests, qui ne permettait pas d'identifier les personnes asymptomatiques, et de la pénurie de masques chirurgicaux et FFP2 et, d'autre part, au caractère circonscrit dans le temps de la mesure, l'interdiction des rassemblements de plus de 20 personnes au sein des établissements cultuels comme celle des déplacements aux fins de pratiquer le culte édictées respectivement par l'arrêté du 15 mars 2020 et le décret du 16 mars 2020 ne présentaient pas, à la date à laquelle elles ont été édictées et au regard de l'objectif de protection de la santé publique poursuivi, un caractère disproportionné. 8. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 15 mars 2020 et du décret du 16 mars 2020 qu'il attaque. 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. D E C I D E : -------------- Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B... A... et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé.