CAA de BORDEAUX, 1ère chambre, 05/10/2023, 21BX01418, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-10-05
Numéro : 21BX01418
Président : M. le Pdt. DEREPAS
Rapporteur : M. Jean-Claude  PAUZIÈS
Commissaire du gouvernement : M. ROUSSEL CERA
Avocat(s) : RIVIERE AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Pyla Camping a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 5 août 2019 par lequel la préfète de la Gironde a liquidé partiellement l'astreinte administrative d'un montant de 45 000 euros mise à sa charge par arrêté de cette même autorité en date du 30 novembre 2018. Par un jugement n° 1904966 du 4 février 2021, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 avril 2021 et le 22 avril 2022, la société Pyla Camping, représentée par Me Rivière, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 4 février 2021 du tribunal administratif de Bordeaux ; 2°) d'annuler l'arrêté de la préfète de la Gironde du 5 août 2019 ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de la méconnaissance du principe d'indépendance des législations par l'arrêté de mise en demeure du 10 août 2018, dont l'arrêté préfectoral du 5 août 2019 en litige constitue une application directe ; - l'arrêté attaqué est illégal en raison de l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement ; - l'arrêté attaqué est illégal du fait de l'illégalité de la mise en demeure du 10 août 2018 sur laquelle il se fonde ; - le préfet était incompétent pour mettre en demeure la société Pyla Camping au titre des dispositions des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement ; - la mise en demeure est dépourvue de base légale en ce qu'elle impose des sujétions spécifiques au titre du code de l'urbanisme ; - la mise en demeure est dépourvue de base légale en ce qu'elle a imposé un nombre maximal de 35 résidences mobiles de loisirs et habitats légers de loisirs pouvant être autorisés sur la base du rapport rendu par M. A... au mois de décembre 2012 qui est dépourvu de toute valeur juridique ou contraignante ; - le préfet a entaché sa décision portant mise en demeure d'une erreur manifeste d'appréciation en estimant que les installations du camping ont une incidence sur la perception visuelle du site ; - l'arrêté attaqué est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 30 novembre 2018 prononçant une astreinte administrative sur lequel il se fonde ; - l'arrêté préfectoral du 30 novembre 2018 prononçant une astreinte administrative est insuffisamment motivé ; - les dispositions des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement ne pouvaient servir de fondement pour sanctionner une situation de fait antérieure à leur entrée en vigueur sous peine de porter atteinte au principe à valeur constitutionnelle de non rétroactivité de la loi pénale plus sévère ; - dans la mesure où l'astreinte prononcée n'est pas proportionnée à la gravité du manquement constaté, le préfet de la Gironde a entaché son arrêté du 30 novembre 2018 d'une erreur manifeste d'appréciation ; - l'astreinte est illégale dès lors que le prononcé de cette sanction est intervenu plus de dix ans après la constatation des faits auxquels elle se rapporte et il n'est pas établi que l'inspectrice qui a réalisé la visite le 18 mai 2018, était régulièrement assermentée. Par un mémoire en défense enregistré le 28 mars 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. Par ordonnance du 29 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 25 avril 2022 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ; - le décret n° 2008-679 du 9 juillet 2008 relatif au Conseil général de l'environnement et du développement durable ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Jean-Claude Pauziès, - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public. Considérant ce qui suit : 1. La société Pyla Camping exploite un camping sur le territoire de la commune de La Teste-de-Buch, dans le secteur sud du site classé de " la dune du Pyla et de la forêt usagère ". Par arrêté du 28 mars 2017, le maire de la commune de La Teste de-Buch a refusé la demande de permis d'aménager qu'elle a présentée en vue de régulariser les installations et aménagements réalisés sur le site du camping. Le recours dirigé contre cet arrêté a été rejeté par un jugement n° 1704051 du tribunal administratif de Bordeaux du 22 novembre 2018, puis par un arrêt n° 19BX00309 de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 30 septembre 2021. A la suite d'une visite du site le 18 mai 2018, les services de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la Nouvelle-Aquitaine, chargés du contrôle des sites et paysages, ont constaté, par un rapport en manquement administratif du 5 juillet 2018, que plusieurs résidences mobiles de loisirs et habitats légers de loisirs y étaient installés sans l'autorisation requise au titre des dispositions de l'article L. 341-10 du code de l'environnement. Par un arrêté du 10 août 2018, le préfet de la Gironde a mis en demeure la société Pyla Camping d'une part, de régulariser sa situation dans un délai de 2 mois par le dépôt d'une demande d'autorisation spéciale au titre de l'article L. 341-10 du code de l'environnement prenant la forme d'une demande de permis d'aménager comprenant un demande d'autorisation pour l'abattage des arbres en mauvais état, pour l'installation de 35 résidences mobiles de loisirs et habitats légers de loisirs et l'installation de tentes sur platelage bois, et, d'autre part, de retirer, dans un délai de 12 mois, les résidences mobiles de loisirs et habitats légers de loisirs au-delà du nombre de 35. Par arrêté du 30 novembre 2018, le préfet de la Gironde a prononcé à l'encontre de la société requérante une astreinte administrative d'un montant de 500 euros par jour faute de dépôt d'une demande d'autorisation spéciale au titre de l'article L. 341-10 du code de l'environnement dans les conditions posées par l'arrêté de mise en demeure, puis, par des arrêtés des 23 janvier et 5 août 2019, a liquidé partiellement cette astreinte. Par ordonnance du 10 mai 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la demande de suspension introduite par la société Pyla Camping à l'encontre des arrêtés des 10 août 2018, 30 novembre 2018 et 23 janvier 2019. Par trois ordonnances du 1er août 2019, le président du tribunal administratif de Bordeaux, faisant application des dispositions de l'article L. 612-5-1 du code de justice administrative, a donné acte du désistement des requêtes au fond introduites par la société requérante à l'encontre de ces trois arrêtés. Les appels formés contre ces trois ordonnances ont été rejetés par ordonnances de la présidente de la 1ère chambre de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 26 octobre 2021. La société Pyla Camping relève appel du jugement n° 1904966 du 4 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 août 2019 par lequel la préfète de la Gironde a liquidé partiellement l'astreinte administrative pour un montant de 45 000 euros pour la période du 6 janvier au 5 avril 2019. Sur la régularité du jugement : 2. La société requérante soutient que les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de la méconnaissance du principe d'indépendance des législations par l'arrêté de mise en demeure du 10 août 2018. Toutefois, il résulte de l'examen du considérant 6 du jugement attaqué qu'en jugeant que devait être écarté le moyen tiré de ce que l'arrêté de mise en demeure du 10 août 2018 serait dépourvu de base légale en tant qu'il impose des prescriptions spécifiques au code de l'urbanisme, le tribunal doit être regardé comme ayant implicitement, mais nécessairement, écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d'indépendance des législations. Ainsi, le tribunal n'a pas omis de répondre à ce moyen et l'appelante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait irrégulier pour ce motif. Sur les conclusions à fin d'annulation : En ce qui concerne les exceptions d'illégalité soulevées : 3. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. Une décision administrative devient définitive à l'expiration du délai de recours contentieux ou, si elle a fait l'objet d'un recours contentieux dans ce délai, à la date à laquelle la décision rejetant ce recours devient irrévocable. 4. Aux termes de l'article L. 171-6 du code de l'environnement : " Lorsqu'un agent chargé du contrôle établit à l'adresse de l'autorité administrative compétente un rapport faisant état de faits contraires aux prescriptions applicables, en vertu du présent code, à une installation, un ouvrage, des travaux, un aménagement, une opération, un objet, un dispositif ou une activité, il en remet une copie à l'intéressé qui peut faire part de ses observations à l'autorité administrative. " Aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, dans sa version applicable : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. (...) ". Aux termes de l'article L. 171-8 du même code, dans sa version applicable : " (...) II.- Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : (...) 4° Ordonner le paiement (...) d'une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. (...). Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. (...). Les mesures mentionnées aux 1° à 4° du présent II sont prises après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. (...) ". Aux termes de l'article L. 341-10 du même code, dans sa version applicable : " Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale. (...) ". Aux termes de l'article R. 341-10 du même code : " L'autorisation spéciale prévue aux articles L. 341-7 et L. 341-10 du présent code est délivrée par le préfet lorsqu'elle est demandée pour les modifications à l'état des lieux ou à leur aspect résultant : 1° des ouvrages mentionnés aux articles R. 421-2 à R. 421-8 du code de l'urbanisme à l'exception de ceux prévus par l'article R. 421-3 ; 2° des constructions, travaux ou ouvrages soumis à déclaration préalable en application des articles R. 421-9 à R. 421-12 et R. 421-17 et R. 421-23 du code de l'urbanisme ; 3° de l'édification ou de la modification de clôtures. ". S'agissant de l'arrêté préfectoral du 10 août 2018 portant mise en demeure : 5. La société requérante fait valoir que l'arrêté du 5 août 2019 prononçant la liquidation partielle de l'astreinte est illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté de mise en demeure du 10 août 2018. Toutefois, l'arrêté procédant à la liquidation de l'astreinte n'est pas pris pour l'application de l'arrêté de mise en demeure lequel n'en constitue pas la base légale. Par suite ce moyen doit être écarté comme inopérant. S'agissant de l'arrêté préfectoral du 30 novembre 2018 prononçant une astreinte : 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". 7. En l'espèce, l'arrêté du 30 novembre 2018 prononçant une astreinte administrative vise les articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement ainsi que l'arrêté du 10 août 2018 mettant la société Pyla Camping en demeure de régulariser les installations de son camping situé dans un site classé, et mentionne que cette dernière ne respecte toujours pas les dispositions de cet arrêté de mise en demeure. L'arrêté du 30 novembre 2018, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui le fondent, est ainsi suffisamment motivé au regard des exigences des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. 8. En deuxième lieu, la société requérante soutient qu'en faisant application des dispositions des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement, qui permettent le prononcé d'une astreinte administrative en cas de non-exécution de la mise en demeure pouvant être prise sur leur fondement à des faits préexistant à la création de ces articles, le préfet de la Gironde aurait méconnu le principe à valeur constitutionnelle de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère. Toutefois, il résulte de l'instruction que les manquements en litige ont perduré après la date d'entrée en vigueur des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement, et qu'ils ont été régulièrement constatés après le 1er juillet 2013, date à partir de laquelle les articles précités sont entrés en application. Les manquements en litige présentant ainsi un caractère continu, les dispositions issues des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l'environnement trouvent à s'appliquer. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet de la Gironde aurait méconnu le principe à valeur constitutionnelle de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère doit être écarté. 9. En troisième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement citées au point 4 du présent arrêt, dans sa version applicable, que la fixation du montant de l'astreinte doit être proportionnée à la gravité des manquements constatés et tenir compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. En l'espèce, compte-tenu de la présence d'installations de nature à modifier l'aspect du site classé " la dune du Pyla et la forêt usagère de La Teste de Buch ", installations n'ayant pas fait l'objet d'une autorisation spéciale au titre de l'article L. 341-10 du code de l'environnement, et alors que cette situation persiste depuis de nombreuses années et que la société requérante n'a pas satisfait aux prescriptions de la mise en demeure édictée à son encontre le 10 août 2018, le montant de l'astreinte, fixé à 500 euros par jour jusqu'à satisfaction de ladite mise en demeure, n'est pas disproportionné au regard de la gravité du manquement ainsi constaté. Par suite, le moyen tiré de ce que le préfet de la Gironde aurait entaché son arrêté prononçant une astreinte d'une erreur d'appréciation doit être écarté. 10. En quatrième lieu, la société requérante soutient que l'astreinte est illégale des lors que cette sanction a été prononcée plus de dix ans après la constatation des faits auxquels elle se rapporte. Toutefois, il résulte de l'instruction que l'arrêté de mise en demeure a été pris le 10 août 2018, à la suite des manquements constatés, notamment l'abattage récent d'arbres, par l'inspectrice chargée du contrôle des sites et paysages de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la Nouvelle-Aquitaine, lors de la visite sur les lieux du 18 mai 2018, et que l'instauration de l'astreinte le 30 novembre 2018 vient sanctionner l'absence de respect de cette mise en demeure entre ces 2 dates. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 11. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 5 août 2019 serait illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 30 novembre 2018. En ce qui concerne les vices propres à l'arrêté du 5 août 2019 : 12. La société requérante soutient que l'arrêté portant liquidation partielle de l'astreinte attaqué est illégal en raison de l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable prévue par les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement dans sa version applicable. Toutefois, il résulte des dispositions précitées que ces dernières organisent une procédure contradictoire préalable à l'édiction de l'arrêté prononçant l'astreinte administrative, et non à celle de l'acte procédant à sa liquidation. Dès lors, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance desdites dispositions. 13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Pyla Camping n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande. Sur les frais de l'instance : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société Pyla Camping demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : La requête de la société Pyla Camping est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pyla Camping et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Copie en sera adressée au préfet de la Gironde. Délibéré après l'audience du 14 septembre 2023 à laquelle siégeaient : M. Luc Derepas, président de la cour, M. Jean-Claude Pauziès, président de la 1ère chambre, Mme Kolia Gallier, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 octobre 2023. Le président-rapporteur, Jean-Claude PauzièsLe président Luc Derepas La greffière, Marion Azam-Marche La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. N° 21BX01418 2