Conseil d'État, 3ème chambre, 22/11/2021, 450959, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème chambre
Type de recours : Plein contentieux
Date de la décision : 2021-11-22
Numéro : 450959
Rapporteur : Mme Rose-Marie Abel
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu les procédures suivantes : 1°) M. K... H... a demandé au tribunal administratif de Montreuil, d'une part, d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires dans la commune de Noisy-le-Grand (Seine-Saint-Denis) et, d'autre part, de prononcer l'inéligibilité de Mme L... O.... Par un jugement nos 2006198, 2006227 du 18 février 2021, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa protestation. Sous le n° 450959, par une requête enregistrée le 22 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. H... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Noisy-le-Grand ; 3°) de rejeter le compte de campagne de Mme O... ; 4°) de prononcer l'inéligibilité de Mme O... au titre de l'article L.118-4 du code électoral. Sous le n° 450969, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 mars et 4 juillet 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. C... demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Noisy-le-Grand ; 3°) de prononcer l'inéligibilité de Mme Mareme A..., de M. D... I... et de M. J... B... ; 4°) de prononcer l'inéligibilité de Mme O..., de M. I..., M. B... et de Mme P... F... au titre de l'article L.118-4 du code électoral. .................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code électoral ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme Rose-Marie Abel, maître des requêtes en service extraordinaire, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 28 octobre 2021, présentée par M. C.... Considérant ce qui suit : 1. Les requêtes de MM. H... et C... sont dirigées contre les mêmes opérations électorales. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 2. A l'issue des opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 à Noisy-le-Grand (Seine-Saint-Denis), commune de plus de 1 000 habitants, en vue de l'élection des conseillers municipaux et du conseiller communautaire, la liste " Brigitte O... - Noisy Avenir " conduite par Mme O..., maire sortante, a obtenu, à l'issue du second tour du scrutin, 5 444 voix, soit 42,89 % des suffrages exprimés. Cette liste ayant obtenu la majorité des suffrages exprimés, trente-cinq des quarante-neuf sièges que compte cette commune et le siège de conseiller communautaire lui ont été attribués. Huit candidats de la liste " A Noisy respirons ! ", menée par M. N... M... qui a obtenu 4128 voix, soit 32,52 % des suffrages ont été élus. Enfin la liste " Projet citoyen " conduite par M. H... ayant recueilli 3118 voix, soit 24,57 % des suffrages, six de ses candidats ont été élus. M. H..., en sa qualité de candidat élu d'opposition au conseil municipal, et M. C..., en sa qualité d'électeur, font appel du jugement du tribunal administratif de Montreuil du 18 février 2021 ayant rejeté leur protestation. Sur la protestation de M. H... : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation des opérations électorales : S'agissant de la suspension des tribunes d'expression des élus municipaux : 3. Aux termes de l'article L.2121-27-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d'application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur ". 4. Ni le conseil municipal ni le maire d'une commune de 3 500 habitants et plus qui diffuse un bulletin d'information générale ne sauraient, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, décider de suspendre la publication des tribunes réservées à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale, même pendant une période qui précède un scrutin électoral. Toutefois, alors même que, en raison de leur contenu et de la date de leur publication, les tribunes publiées par des élus municipaux dans le bulletin d'information générale de la commune sont susceptibles de comporter des éléments de propagande électorale, la suspension de leur publication, qui porte atteinte au droit d'expression reconnu aux élus concernés par la loi, ne peut être regardée, en elle-même, comme les privant d'un moyen de propagande électorale. 5. Il résulte de l'instruction que si, à compter du mois de septembre 2019, les tribunes des conseillers n'appartenant pas à la majorité ont été suspendus, il en est allé de même des éditoriaux du maire, à l'exceptions de deux éditoriaux des mois d'avril et juin 2020, toutefois motivés par le contexte de crise sanitaire et dépourvus de tout caractère électoral. Dans ces conditions, la décision de suspendre les tribunes d'expression des élus municipaux, bien qu'illégale, ne peut être regardée comme ayant été de nature à porter atteinte à l'égalité entre les candidats ou comme une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin. S'agissant de la publication d'un numéro spécial " écologie et cadre de vie " du bulletin municipal : 6. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L.52-1 du code électoral : " A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. (...) ". 7. D'une part, si M. H... soutient que la publication d'un numéro spécial " écologie et cadre de vie " du bulletin municipal, le 5 juillet 2019, doit être regardée comme un outil de promotion à des fins électorales, prohibée par l'article L. 52-1 du code électoral, il ne saurait utilement invoquer la méconnaissance de cet article dès lors que cette publication est antérieure à la période qu'il mentionne. D'autre part, la circonstance que ce numéro n'aurait pas comporté d'espace réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2127-27-1 du code général des collectivités territoriales citées au point 3, ne suffit pas à regarder cette publication comme une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin. S'agissant de l'utilisation par Mme O... de son compte officiel Facebook de maire à des fins de propagande électorale : 8. Ce grief, présenté par M. H... pour la première fois dans un mémoire enregistré le 26 novembre 2020, postérieurement à l'expiration du délai de recours, est, en tout état de cause, irrecevable. S'agissant de l'élaboration par la commune et de l'utilisation dans le cadre de la campagne électorale d'un schéma directeur des équipements sportifs : 9. Aux termes de l'article L.52-8 du code électoral : " (...) Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. (...) ". 10. M. H... soutient que Mme O... aurait fait réaliser aux frais de la commune une étude relative aux équipements sportifs à des fins de propagande électorale pour un montant de 38 320 euros, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral, et l'aurait utilisé pendant la campagne en méconnaissance de l'article L. 52-1 du même code. Ce grief doit être écarté dès lors qu'il résulte de l'instruction que cette étude qui a fait l'objet d'un appel public à la concurrence en date du 19 juillet 2019, soit antérieurement à la période préélectorale, répond à des besoins de la commune en matière de programmation des investissements sportifs, que les échanges sur cette étude avec les associations s'inscrivaient dans le cadre normal de ces travaux de programmation, et que M. H... n'établit ni même n'allègue que les résultats de cette étude auraient été réservés à Mme O... et à un usage par celle-ci dans le cadre de la campagne électorale. S'agissant du recours par Mme O..., dans le cadre de sa campagne, aux agents de la mairie de Noisy-le-Grand : 11. En premier lieu, M. H... soutient que le cabinet de Mme O... aurait participé à la campagne en imprimant des plans par bureau pour les opérations de distribution de propagande électorale ans les boîtes aux lettres, en se prévalant du message adressé par une colistière de Mme O..., via une messagerie privée, mentionnant que " le cabinet nous a édité les rues par bureau de vote ", et que cette participation constitue une aide de la commune prohibée par l'article L. 58 du code électoral. Ce grief, présenté par M. H... pour la première fois dans un mémoire enregistré le 3 octobre 2020, postérieurement à l'expiration du délai de recours est, en tout état de cause, irrecevable. 12. En second lieu, M. H... soutient qu'un agent communal aurait irrégulièrement participé à la campagne de Mme O.... Il ne résulte cependant pas de l'instruction, notamment des photographies produites par le requérant, que cet agent aurait participé à la campagne pendant son temps de travail, ou qu'il aurait distribué des bulletins de vote, des professions de foi ou des circulaires de la candidate, en méconnaissance de l'article L. 50 du code électoral. S'agissant de l'utilisation de salles municipales : 13. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales : " Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations ou partis politiques qui en font la demande ". 14. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la " Convention nationale des territoires " organisée le 12 septembre 2019 par le président du Sénat et la présidente de la Région Ile-de-France, où Mme O... s'est bornée à accueillir les participants, portait sur des thématiques nationales et ne s'inscrivait pas dans la campagne pour les élections municipales de Noisy-le-Grand. Par suite, les griefs tirés de ce que l'attribution des salles accueillant cet événement aurait été refusée aux adversaires de Mme O..., rompant ainsi l'égalité entre candidats, d'une part, et de ce que les coûts d'organisation de cette manifestation auraient dû être réintégrés dans le compte de campagne de Mme O..., d'autre part, doivent être écartés. 15. En second lieu, M. H... soutient qu'alors que la délibération du 14 novembre 2019 prévoyait la mise à disposition gratuite des candidats, à trois reprises, de salles municipales spécifiquement identifiées, Mme O... a bénéficié de la mise à disposition de la salle " des associations " et du " Club House Tennis ", qui ne figuraient pas parmi les salles mentionnées par cette délibération, de la mise à disposition à quatre reprises, et non trois, des salles municipales mentionnées par la délibération, et que ses demandes étaient traitées avec plus de diligence que celles des autres candidats, aboutissant ainsi à une rupture d'égalité entre les candidats. Il résulte cependant de l'instruction, tout d'abord, que la salle " des associations " a été réservée pour la tenue de la réunion du comité départemental de la fédération Les Républicains de la Seine-Saint-Denis le 20 novembre 2019, réunion dépourvue de caractère électoral. Il résulte également de l'instruction, ensuite, que M. H..., tout comme Mme O..., a bénéficié de la mise à disposition de quatre salles d'une capacité de cent places pendant la campagne. La circonstance que l'une de ces salles ne figure pas parmi celles prévues par la délibération, ou que des délais différents aient été constatés pour répondre aux demandes de salle des différents candidats ne suffisent pas à caractériser une rupture d'égalité entre les candidats. Par suite, le moyen tiré de l'atteinte à l'égalité entre candidats en ce qui concerne l'attribution des salles municipales doit être écarté. S'agissant des opérations de distribution des masques fournis par la région Ile-de-France : 16. Si M. H... soutient que la distribution des masques fournis par la région Ile-de-France a été organisée à des fins électorales, il résulte de l'instruction, d'une part, que l'ensemble des élus du conseil municipal a été sollicité pour assurer cette distribution, tout en limitant le nombre de participants à celle-ci pour tenir compte des règles sanitaires alors applicables, d'autre part que cette distribution, qui a eu lieu dans l'ensemble des communes de la région Ile-de-France, ne s'est pas accompagnée de démarches de propagande électorale. Par suite, le grief tiré de ce que cette distribution aurait été effectuée dans l'intérêt de Mme O..., et que la fourniture de ces masques constituerait de la part de la région Ile-de-France un don prohibé par les dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral doit être écarté. S'agissant de la tenue de diverses réunions publiques par Mme O... : 17. Il ne résulte pas de l'instruction que les manifestations mentionnées par M. H..., au nombre limité de huit sur la période en cause, et qui correspondaient à l'inauguration de la halle du marché des Richardets, à celle des jardins partagés ou à diverses réunions de concertation sur des sujets d'intérêt local tels que l'installation de la fibre optique, la police de la tranquillité dans certains quartiers et la question de la circulation sur les bords de Marne, puissent être regardées, eu égard à leur nature et leur objet et en l'absence de tout élément de polémique électorale, et contrairement à ce que soutient M. H..., comme constituant des éléments d'une campagne de promotion publicitaire des réalisations de la commune, prohibée par les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral, ou comme révélant une manœuvre de la candidate de nature à porter atteinte à la sincérité du scrutin. Il en va de même de la réunion de concertation organisée le 18 janvier 2020 dans le cadre de la réalisation d'un centre socio-culturel à destination des familles et des jeunes dans le quartier du Palacio, la mise en place d'un accueil pour les enfants avec l'organisation d'un goûter pour adultes et enfants à l'issue de la réunion ne permettant pas d'établir, eu égard à l'objet de la réunion, l'existence d'une campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-1 du code électoral. Enfin, le fait que Mme O... ait très brièvement fait référence à sa candidature lors de la cérémonie des vœux au personnel le 10 janvier 2020 ne peut à lui seul conférer un caractère de campagne de promotion publicitaire à cette manifestation. S'agissant de la méconnaissance de l'article L. 51 du code électoral : 18. Aux termes de l'article L. 51 du code électoral : " Pendant la durée de la période électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont réservés par l'autorité municipale pour l'apposition des affiches électorales (...) ". 19. M. H... soutient que des affiches appelant à voter pour Mme O... ont été placardées, le 14 juin 2020, sur les panneaux officiels soit la veille du début de la campagne électorale officielle pour le second tour débutant le 15 juin 2020 à minuit. Il résulte cependant de l'instruction que l'irrégularité ainsi commise au regard des prescriptions de l'article L. 51 du code électoral n'a pu, compte tenu de son caractère limité, porter atteinte à la sincérité du scrutin. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. H... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Noisy-le-Grand. En ce qui concerne les conclusions tendant au rejet du compte de campagne de Mme O... : 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. H... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions tenant au rejet du compte de campagne de Mme O.... En ce qui concerne les conclusions tendant à l'application de l'article L.118-4 du code électoral : 22. Aux termes de l'article L. 118-4 du code électoral : " Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin (...) ". 23. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucune manœuvre frauduleuse ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ne peut être imputée à Mme O.... Par suite, M. H... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions tenant à ce que Mme O... soit déclarée inéligible pour une durée de trois ans. Sur la protestation de M. C... : En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation des opérations électorales : S'agissant de la méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral : 24. En premier lieu, comme il a été dit au point 14 ci-dessus, il résulte de l'instruction que la " Convention nationale des territoires " organisée le 12 septembre 2019 par le président du Sénat et la présidente de la Région Ile-de-France, où Mme O... s'est bornée à accueillir les participants, portait sur des thématiques nationales et ne s'inscrivait pas dans la campagne pour les élections municipales de Noisy-le-Grand. M. C... n'est, par suite, pas fondé à soutenir que l'organisation de cette manifestation constituerait un don prohibé par l'article L. 52-8 du code électoral. 25. En deuxième lieu, dès lors qu'il résulte de l'instruction que l'Amicale des locataires du quartier des Hauts-Bâtons était indépendante des candidats, et libre d'apporter son soutien à l'un ou l'autre d'entre eux, la circonstance qu'elle ait diffusé un tract appelant à voter pour la liste conduite par Mme O... ne peut être regardée comme constituant une aide prohibée par l'article L. 52-8 du code électoral. 26. En troisième lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'organisation par l'association " A cœur ouvert-épicerie solidaire " d'un loto le 8 février 2020 en vue de récolter des fonds en faveur des enfants défavorisés, d'une part, et les distributions de repas opérées les 2 et 21 mai 2020 par l'association " La cuisine à la Boutheina ", d'autre part, auraient eu comme but de promouvoir l'action municipale de la candidate élue ou auraient constitué une opération de propagande électorale. Par suite, et alors même que des membres du conseil municipal étaient présents, l'organisation de cette manifestation et de ces distributions ne révèle pas l'existence de dons prohibés par l'article L. 52-8 du code électoral. S'agissant de l'inéligibilité de certains candidats : 27. En premier lieu, aux termes de l'article L. 231 du code électoral : " (...) Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : (...) 6° (...) les entrepreneurs de services municipaux ". 28. M. C... fait valoir que Mme S... A... et M. D... I... sont inéligibles en raison de leurs fonctions de présidente et de président, respectivement, des associations " Au cœur des espaces d'Abraxas " et " Club ville et entreprise ". Il résulte cependant de l'instruction que ces associations, dont l'activité n'est pas placée sous le contrôle de la commune et qui ne réalisent aucune prestation de service à son profit, ne peuvent être regardées comme étant chargées de l'exécution d'un service public municipal. Dans ces conditions M. C... n'est pas fondé, en tout état de cause, à soutenir que Mme A... et M. I... seraient inéligibles en application des dispositions précitées. 29. En deuxième lieu, aux termes de l'article 11 du code électoral : " Sont inscrits sur la liste électorale, sur leur demande : / 1° Tous les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins et leurs enfants de moins de 26 ans (...) ". Aux termes de l'article L. 228 du même code : " Sont éligibles au conseil municipal tous les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu'ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l'année de l'élection ". 30. Il n'appartient pas au juge de l'élection d'apprécier si des électeurs inscrits sur la liste électorale remplissent effectivement la condition de domicile exigée par l'article L. 11 du code électoral. Il lui incombe en revanche de rechercher si des manœuvres dans l'établissement de la liste électorale ont altéré la sincérité du scrutin. En l'espèce si M. C... soutient que M. I... et M. J... B... n'auraient pas dû être inscrits sur la liste électorale de Noisy-le-Grand n'ayant pas leur domicile réel dans cette commune, il ne résulte pas de l'instruction, en tout état de cause, que leur inscription sur la liste électorale constituerait une manœuvre de nature à altérer les résultats du scrutin. 31. En troisième lieu, la circonstance qu'en application des dispositions de l'article L. 2122-5 du code général des collectivités territoriales, M. B... ne pourrait, en sa qualité d'inspecteur principal des finances publiques en fonctions au sein du service d'impôts des entreprises de la direction départementale des finances publiques de la Seine-Saint-Denis, exercer les fonctions de maire ou d'adjoint au maire, ou bénéficier d'une délégation, est sans incidence sur son éligibilité comme conseiller municipal. M. C... ne saurait donc utilement se prévaloir de cette circonstance, en tout état de cause, à l'appui de ses conclusions demandant l'annulation des opérations électorales contestées. 32. Il résulte de tout ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans la commune de Noisy-le-Grand. En ce qui concerne les conclusions de M. C... tendant à ce que plusieurs conseillers municipaux soient déclarés inéligibles au titre de l'article L. 118-4 du code électoral : 33. En l'absence de manœuvres frauduleuses, imputables aux intéressés, ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin, M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté ses conclusions tenant à ce que Mme O..., M. I..., M. B... et Mme P... F... soient déclarés inéligibles en application des dispositions citées au point 23. Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 34. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme O... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de MM. H... et C... sont rejetées. Article 2 : Les conclusions présentées par Mme O... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. K... H..., à M. G... C... et à Mme L... O.... Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et à M. N... M.... Délibéré à l'issue de la séance du 21 octobre 2021 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, conseiller d'Etat, présidant ; M. Christian Fournier, conseiller d'Etat et Mme Rose-Marie Abel, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure. Rendu le 22 novembre 2021. Le Président : Signé : M. Stéphane Verclytte La rapporteure : Signé : Mme Rose-Marie Abel La secrétaire : Signé : Mme Q... R...