CAA de PARIS, 10ème chambre, 24/05/2016, 15PA00964, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 10ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-05-24
Numéro : 15PA00964
Président : M. KRULIC
Rapporteur : M. Dominique  PAGES
Commissaire du gouvernement : M. OUARDES
Avocat(s) : CHANLAIR

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme D...-B... Cahen a demandé au Tribunal administratif de Paris : 1°) d'annuler la décision en date du 23 septembre 2009 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, saisi d'un recours hiérarchique, a refusé de faire droit à sa demande de règlement d'honoraires dans une affaire de défense des intérêts de 578 agents des services pénitentiaires victimes d'injures publiques, ensemble, les décisions ayant un objet identique ; 2°) de constater l'exigibilité des honoraires et frais engagés au titre de la défense statutaire de fonctionnaires du ministère de la justice ; 3°) d'enjoindre au ministre de la justice de procéder au paiement de l'ensemble des sommes dues, correspondant aux honoraires et frais provoqués et de prononcer l'exécution provisoire, opposable à tout agent du Trésor ou autre teneur de compte. Par un jugement n° 0918354/7-1 en date du 6 juillet 2011, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par un arrêt n° 11PA04046 du 22 novembre 2012, la Cour administrative d'appel de Paris a, d'une part, annulé le jugement n° 0918354/7-1 en date du 6 juillet 2011 du Tribunal administratif de Paris et, d'autre part, rejeté la demande présentée par Mme Cahen devant le Tribunal. Par une décision n° 365404 du 25 février 2015, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 22 novembre 2012 et a renvoyé l'affaire à la Cour. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 6 septembre 2011, des mémoires, enregistrés les 26 janvier 2012, 26 avril 2012, 28 août 2012, 1er avril 2015, 2 mai 2016 et une note en délibéré, enregistrée le 12 novembre 2012, Mme Cahen, représentée par Me Chanlair, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0918354/7-1 en date du 6 juillet 2011 du Tribunal administratif de Paris ; 2°) d'annuler les décisions contestées ; 3°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice de procéder au paiement de ses honoraires pour un montant TTC de 810 206,40 euros, ainsi que des intérêts de retard capitalisés ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 500 euros au titre de la requête d'appel et 4 000 euros au titre de la demande de première instance sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - c'est à tort que les premiers juges ont rejeté à titre principal sa demande comme irrecevable dans la mesure où il ne s'agissait pas exclusivement d'une requête de plein contentieux mais au mieux d'un recours mixte auquel s'applique la jurisprudence Lafage ; qu'au surplus, il s'agissait d'un litige d'ordre individuel intéressant des fonctionnaires de l'Etat ; que, par suite, la demande n'était pas soumise à l'obligation du ministère d'avocat ; - c'est à tort que les premiers juges ont estimé à titre subsidiaire que le ministre de la justice avait assuré la protection fonctionnelle des agents de l'administration pénitentiaire qui avaient été injuriés par un rappeur ; - la circulaire du 13 avril 2005 prévoyant que la protection fonctionnelle est accordée automatiquement en cas de dépôt de plainte d'agents victimes d'infractions prévues par la loi du 29 juillet 1881 était opposable à l'administration ; - la décision contestée est une décision de retrait illégale d'un acte créateur de droits dans la mesure où 1° les agents avaient bénéficié automatiquement de la protection en application de la circulaire susvisée, 2° l'administration a édicté le 26 mai 2009 un projet de décision n° 49 affirmant avoir accordé la protection, attestant le service fait et reconnaissant lui devoir un acompte d'un montant de 172 582,80 euros pour avoir assuré la défense de 370 agents alors que cet acte créateur de droit est devenu définitif, qu'elle est également fondée à se prévaloir de 2 autres décisions numérotées 47 et 48 émanant de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis. Par un mémoire en défense, enregistré le 6 août 2012, et une note en délibéré, enregistrée le 13 novembre 2012, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête. Il soutient que : - à titre principal, c'est à juste raison que les premiers juges ont rejeté la demande de Mme Cahen comme irrecevable faute de ministère d'avocat alors qu'elle avait donné à l'ensemble de sa demande le caractère d'une requête de plein contentieux ; - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par Mme Cahen sont infondés. Deux notes en délibéré, enregistrées les 10 et 23 mai 2016, ont été présentées pour Mme Cahen par Me Chanlair. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la loi du 29 juillet 1881 ; - la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Pagès, - les conclusions de M. Ouardes, rapporteur public, - et les observations de Me Chanlair, avocat de Mme Cahen. 1. Considérant que le 1er août 2005, Mme Cahen, avocate, a porté plainte avec constitution de partie civile au nom de 578 gardiens de prisons, en réaction aux propos injurieux tenus par un rappeur dans un magazine ; qu'elle a demandé le paiement de ses honoraires au titre de la protection statutaire fonctionnelle prévue par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, notamment auprès de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris, qui a rejeté cette demande par lettre du 17 juillet 2009 ; que, le 23 septembre 2009, le garde des sceaux, saisi d'un recours hiérarchique, a confirmé ce refus, aux motifs qu'en déposant plainte le 20 juillet 2005 pour le compte de l'ensemble des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, il avait pleinement satisfait à l'obligation de protection prévue par l'article 11 précité, et que Mme Cahen n'avait nullement été mandatée par l'institution ; que Mme Cahen a saisi le Tribunal administratif de Paris d'une demande tendant, d'une part, à l'annulation de la décision ministérielle du 23 septembre 2009 ainsi que des autres décisions ayant le même objet, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au ministre de lui payer l'ensemble des sommes dues, correspondant aux honoraires et frais provoqués ; que, par jugement en date du 6 juillet 2011 dont elle relève régulièrement appel, le tribunal a rejeté sa demande ; Sur la régularité du jugement attaqué : Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens d'irrégularité ; 2. Considérant que, pour rejeter la demande de Mme Cahen les premiers juges ont à titre principal retenu son irrecevabilité, opposée par le ministre en défense, aux motifs qu'elle avait été présentée, en violation de l'article R. 431-2 du code de justice administrative, sans ministère d'avocat alors que, selon les termes du jugement attaqué, " la décision du ministre, intervenue à la suite de la contestation par Mme Cahen par courrier du 24 juillet 2009, du refus de paiement de ses honoraires que lui avait opposé par courrier du 17 juillet 2009 la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris, a eu pour effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la requérante qui, en formulant les conclusions qui viennent d'être analysées, et en se prévalant de surcroît du moyen tiré de l'existence d'un quasi-contrat qu'elle déduit d'échanges avec l'administration pénitentiaire, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux " ; 3. Considérant toutefois que lorsque sont présentées dans la même instance des conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision et des conclusions relevant du plein contentieux tendant au versement d'une indemnité pour réparation du préjudice causé par l'illégalité fautive que le requérant estime constituée par cette même décision, cette circonstance n'a pas pour effet de donner à l'ensemble des conclusions le caractère d'une demande de plein contentieux ; que, par suite, c'est à tort que le Tribunal administratif de Paris s'est fondé sur le caractère d'une demande de plein contentieux de l'ensemble des conclusions présentées par Mme Cahen pour les juger irrecevables, en l'absence de ministère d'avocat ; que tant les conclusions aux fins d'annulation de la décision administrative qui a privé Mme Cahen de la somme qu'elle estimait lui être due que les conclusions aux fins d'injonction tendant au paiement de ladite somme étaient ainsi recevables devant les premiers juges sans ministère d'avocat ; 4. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le jugement du Tribunal administratif de Paris en date du 6 juillet 2011 doit être annulé ; qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme Cahen devant le Tribunal administratif de Paris et sur le surplus de ses conclusions devant la Cour ; Sur les conclusions à fin d'annulation : 5. Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Les fonctionnaires bénéficient, à l'occasion de leurs fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent, conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales. (...) La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (...) " ; 6. Considérant, en premier lieu, que le garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué, dans sa décision du 23 septembre 2009 refusant à Mme Cahen le paiement de ses honoraires, d'une part qu'en déposant plainte le 20 juillet 2005 pour le compte de l'ensemble des fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, il avait pleinement satisfait à l'obligation de protection prévue par l'article 11 précité, d'autre part que les dispositions du 1° de l'article 48 de la loi du 29 juillet 1881 ne permettaient pas aux agents de déposer plainte en leur nom personnel en cas de diffamation et injure envers une administration publique, enfin que Me Cahen ayant été directement saisie par les agents et non par l'administration, celle-ci n'était pas redevable des sommes réclamées ; que la décision comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ; que le moyen invoqué en première instance tiré du défaut de motivation doit, par suite, être écarté ; 7. Considérant, en deuxième lieu, que les demandes de prise en charge financière de l'assistance d'un avocat, adressées au cours du mois de juin 2005 à l'administration pénitentiaire par des agents s'estimant victimes d'outrage et de diffamation du fait des propos tenus par le rappeur " Sinik " dans une revue parue en mai 2005 sont restées sans réponse ; qu'elles ont ainsi été implicitement rejetées conformément à l'article R. 421-2 du code de justice administrative selon lequel " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet " ; que, contrairement à ce que soutient la requérante, la circulaire du 13 avril 2005 relative aux modalités de mise en oeuvre de la protection statutaire des agents des services pénitentiaires, si elle prévoit des modalités spécifiques en cas d'infractions prévues par la loi du 29 juillet 1881, compte tenu notamment de la courte prescription de ces infractions, n'implique pas que dans de tels cas la protection statuaire est automatiquement accordée par la prise en charge des frais d'avocat engagés par les agents souhaitant déposer plainte ; que, par suite, Mme Cahen n'est en tout état de cause pas fondée à soutenir que la décision litigieuse du 23 septembre 2009 devrait être regardée comme le retrait illégal de la décision implicite créatrice de droit accordant la protection fonctionnelle auxdits agents sous la forme d'une prise en charge financière de l'assistance d'un avocat ; qu'au surplus, il ressort des pièces versées au dossier que, par note du 4 août 2005 adressée aux directeurs régionaux des services pénitentiaires et transmise le 8 août suivant par le directeur régional des services pénitentiaires de Paris aux directeurs et chefs d'établissement, le garde des sceaux, ministre de la justice, a fait savoir qu'il avait déposé plainte contre le directeur de la revue pour injure envers une administration publique et avait ainsi pleinement satisfait à l'obligation de protection, la loi ne permettant pas selon lui aux agents dans un tel cas de porter plainte en leur nom personnel ; que cette note confirme ainsi expressément le refus de prise en charge financière de l'assistance d'un avocat opposé implicitement aux intéressés ; que la circonstance que cette note n'ait été notifiée ni à Mme Cahen ni aux agents concernés, si elle peut le cas échéant être regardée comme leur étant préjudiciable, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; 8. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions précitées de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 établissent à la charge des collectivités publiques, au profit des fonctionnaires et des agents publics non titulaires lorsqu'ils ont été victimes d'attaques dans l'exercice de leurs fonctions, une obligation de protection à laquelle il ne peut être dérogé, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général ; que si cette obligation peut avoir pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles le fonctionnaire ou l'agent public est exposé, mais aussi de lui assurer une réparation adéquate des torts qu'il a subis, laquelle peut notamment consister à assister, le cas échéant, l'agent concerné dans les poursuites judiciaires qu'il entreprend pour se défendre, il appartient dans chaque cas à la collectivité publique d'apprécier, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, notamment de la question posée au juge et du caractère éventuellement manifestement dépourvu de chances de succès des poursuites entreprises, les modalités appropriées à l'objectif poursuivi ; 9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des termes du jugement du Tribunal de grande instance de Paris du 25 mai 2007, que le garde des sceaux, ministre de la justice, a porté plainte le 20 juillet 2005, soit avant la prescription du délai de trois mois prévu en matière de délit de presse, au nom de l'ensemble des agents de l'administration pénitentiaire ; qu'eu égard au caractère général des propos injurieux qui visaient non des personnes nommément désignées ou aisément identifiables, mais un ensemble d'agents ou corps de fonctionnaires constituant un corps au sens des articles 30 et 48 de la loi du 29 juillet 1881, le ministre a, ce faisant, satisfait de manière appropriée à l'obligation de protection résultant de l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983, lequel confère à la personne publique la possibilité, sous le contrôle du juge, de déterminer le moyen qu'elle estime le mieux approprié pour s'acquitter de cette obligation ; qu'est sans incidence, sur cette appréciation des premiers juges, la circonstance qu'ils l'ont étayée par les décisions de l'autorité judiciaire postérieures prises le 25 janvier 2006 par le juge d'instruction du Tribunal de grande instance de Paris et le 26 mai 2006 par la 6ème chambre de l'instruction de la Cour d'appel de Paris, qui ont estimé que les parties civiles représentées par Me Cahen dont aucune n'était visée personnellement par l'article incriminé, n'étaient pas recevables à mettre en mouvement l'action publique ; qu'est également sans incidence, tant sur cette appréciation de la recevabilité de la plainte devant l'autorité judiciaire que sur la légalité de la décision attaquée du 23 septembre 2009, la circonstance que la plainte déposée par le ministre ait été déclarée nulle par le jugement susmentionné du Tribunal de grande instance de Paris du 25 mai 2007 au motif que, signée par un chef de service, elle n'avait pas été engagée valablement, même si une telle circonstance est de nature, le cas échéant, à engager la responsabilité de l'administration envers les agents qui n'ont de ce fait bénéficié d'aucune protection ; qu'il résulte de ce qui précède que le refus de prendre en charge les frais des poursuites pénales engagées à titre individuel par certains agents, à l'origine de la décision refusant le paiement des honoraires réclamés par Mme Cahen n'a pas méconnu les dispositions combinées de l'article 11 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 et de l'article 48 de la loi du 29 juillet 1881 ; que le moyen tiré du défaut de base légale de la décision attaquée du 23 septembre 2009 doit dès lors être écarté ; qu'il en va de même du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entachée ladite décision ; 10. Considérant, en quatrième lieu, que la " décision n° 49 " dont se prévaut Mme Cahen datée du 26 mai 2009, selon laquelle " il est payé à Me Cahen Marie-Chantal, avocat à la Cour, la somme de 172 582, 80 euros en paiement de la note d'honoraires, pour avoir assuré la défense de 370 agents, surveillants et autres, exerçant à la Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis " dans la procédure engagée contre le directeur de publication, ne peut utilement être invoquée à l'appui des conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante dès lors que ladite " décision " n'est pas signée et est dépourvue, par suite, de tout effet juridique intrinsèque ; que si la requérante a également produit deux autres " décisions " numérotées 47 et 48 ainsi que le " tableau concernant les réparations civiles, programme 0107.29 " émanant de la Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis et adressés à la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris, ces pièces constituent de simples documents préparatoires et ne présentent pas de caractère décisoire, en l'absence de validation authentifiée par une date et une signature de l'autorité compétente ; 11. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que le moyen tiré de l'inégalité de traitement ou de discrimination syndicale entre des fonctionnaires ou entre des prestataires de services tels que les avocats, outre qu'il n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien fondé, doit être écarté dès lors que l'affaire, dont se prévaut la requérante, jugée par la Cour d'appel de Paris dans son arrêt du 14 septembre 2006, concernant un article du magazine Le Point daté du 21 mars 2003, ne se présente pas dans les mêmes termes que celle à l'origine du présent litige dans lequel sont impliqués 578 agents de plusieurs établissements pénitentiaires ne pouvant constituer un groupe restreint au sens de la jurisprudence ; 12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme Cahen n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 23 septembre 2009 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, saisi d'un recours hiérarchique, a refusé de faire droit à sa demande de règlement d'honoraires ; que le rejet des conclusions à fin d'annulation implique, par voie de conséquence, le rejet des conclusions aux fins d'injonction ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 13. Considérant que les dispositions susvisées font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme Cahen au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Paris en date du 6 juillet 2011 est annulé. Article 2 : La demande de Mme Cahen présentée devant le Tribunal administratif de Paris et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...Cahen, au garde des sceaux, ministre de la justice et à Me A...C.... Délibéré après l'audience du 10 mai 2016 à laquelle siégeaient : M. Krulic, président de chambre, M. Auvray, président-assesseur, M. Pagès, premier conseiller, Lu en audience publique le 24 mai 2016. Le rapporteur, D. PAGES Le président, J. KRULIC Le greffier, C. RENE-MINE La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. '' '' '' '' 2 N° 15PA00964