CAA de PARIS, 1ère chambre, 29/12/2022, 21PA01924, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-12-29
Numéro : 21PA01924
Président : M. DIEMERT
Rapporteur : Mme Laëtitia  GUILLOTEAU
Commissaire du gouvernement : M. DORE
Avocat(s) : GIORNO

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la délibération du 26 septembre 2018 par laquelle l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger ainsi que la décision du 17 janvier 2019 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1902432 du 24 février 2021, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Procédure devant la Cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 avril 2021 et 29 octobre 2021, M. B..., représenté par Me Giorno, demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1902432 du 24 février 2021 du tribunal administratif de Melun ; 2°) d'annuler la délibération du 26 septembre 2018 par laquelle l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger ainsi que la décision du 17 janvier 2019 rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier pour ne pas avoir répondu à l'ensemble des moyens, pour avoir confondu des moyens, avoir opéré des erreurs de fait et de droit et pour ne pas s'être expliqué sur l'annulation de la décision contestée ; - le rapport de présentation du plan local d'urbanisme repose sur des données démographiques obsolètes de sorte qu'il n'est pas établi que la commune atteindra les objectifs du schéma directeur de la région Île-de-France en matière d'augmentation de la densité humaine et de de la densité moyenne d'habitat pour les quartiers situés à proximité des gares ; le rapport de présentation ne procède pas à l'analyse de la consommations des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années précédant l'approbation du plan local d'urbanisme ; le rapport de présentation ne procède pas à l'analyse des besoins de la commune en matière de développement économique ni ne mentionne de prévisions économiques ; - le règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur de droit au regard de l'article R. 151-19 du code de l'urbanisme en ce qu'il instaure un " espace lisière ", où toute construction est interdite, sur des parcelles pourtant classées en zone urbaine ; - le règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il ne classe pas l'avenue des Châtaigniers et l'intégralité de sa parcelle dans le site urbain constitué ou en zone urbaine ; - le règlement du plan local d'urbanisme en ce qu'il interdit toute construction dans des espaces urbanisés desservis par les transports en commun est incompatible avec le schéma directeur de la région Île-de-France, qui fixe des objectifs d'augmentation minimal de la densité humaine et de la densité moyenne des espaces d'habitat ; le règlement est incompatible avec ce schéma en ce qu'il institue un " espace lisière " au sein d'un site urbain constitué. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2021, l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir, représenté par la SCPA Seban et associés (Me Lherminier), conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme, notamment son article 12 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, - et les observations de Me Baron, substituant Me Lherminier pour l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 26 septembre 2018, le conseil de territoire de l'établissement public Grand Paris Sud Est Avenir a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger. Par la présente requête, M. B... demande l'annulation du jugement du 24 février 2021 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de cette délibération ainsi qu'à l'annulation de la décision du 17 janvier 2019 par laquelle le président du conseil de territoire de l'établissement public Grand Paris Sud Est Avenir a rejeté son recours gracieux. Sur la régularité du jugement : 2. Si M. B... soutient que le jugement est irrégulier en tant qu'il n'aurait pas répondu à certains moyens ou aurait confondu des moyens, il n'assortit pas son moyen des précisions suffisances permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par ailleurs, les moyens tirés des erreurs de fait, de droit et d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges sont par ailleurs susceptibles d'affecter le bien-fondé du jugement mais sont sans incidence sur sa régularité. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne le rapport de présentation : 3. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la délibération contestée approuvant le plan local d'urbanisme, dont la mise en révision a été décidée le 14 décembre 2015 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (...) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques (...) ". 4. D'une part, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, dans sa partie " 2.1.Le dynamisme sociodémographique ", s'appuie notamment sur les chiffres de la population communale établis par l'INSEE depuis 1968 jusqu'à 2013. Si M. B... soutient que le plan local d'urbanisme aurait dû se référer aux chiffres établis par l'INSEE concernant le recensement de la population de 2015, il ressort de la pièce qu'il produit que ces données ont été authentifiées par un décret du 29 décembre 2017, soit à une date postérieure à la délibération du 28 septembre 2017 arrêtant le projet de révision du plan local d'urbanisme. Le rapport de présentation prend en outre en compte l'évolution du taux d'accroissement de la population sur une longue période et présente plusieurs hypothèses au titre de la prospective démographique. Dans la partie " 6.4 Les objectifs de construction ", le rapport de présentation expose ensuite les objectifs fixés par le schéma directeur de la région Île-de-France en matière d'augmentation de la densité moyenne des espaces d'habitat, définie par le rapport entre le nombre de logements et les surfaces occupées par de l'habitat individuel ou collectif, et en matière d'augmentation de la densité humaine, définie par le rapport entre la somme de la population et de l'emploi accueillis et susceptibles de l'être et la superficie de l'espace urbanisé. Le rapport analyse l'atteinte de ces objectifs en fonction des perspectives de construction de logements ouvertes par le plan local d'urbanisme et en conclut que ces dernières permettront à elles-seules à la commune de satisfaire aux objectifs du schéma directeur de la région Île-de-France. Dans ces conditions et compte tenu de l'ampleur limitée de la variation de la population entre 2013 et 2015, il ne ressort pas des pièces du dossier que le rapport de présentation se fonderait sur des données démographiques trop anciennes et de nature à remettre en cause le parti d'urbanisme retenu dans le plan local d'urbanisme. 5. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger a été adopté en 2012 et que la délibération du 26 septembre 2018 porte sur sa première révision. Le rapport de présentation procède, dans sa partie " 2.6.1 La consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers ", à l'analyse de l'évolution de l'occupation des sols depuis 1982 et expose dans sa partie " 6.2.2 Les superficies du nouveau PLU " les dispositions destinées à répondre aux objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Le rapport de présentation comporte ainsi une analyse suffisante de la consommation des espaces sur une durée excédant les dix années prévues par l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. 6. Enfin, le rapport de présentation, dans sa partie " 2.3 L'économie ", analyse les typologies d'entreprises, commerces et emplois ainsi que leur évolution. Dans sa partie " Justification des choix retenus pour l'élaboration du projet d'aménagement et de développement durables ", il décrit l'objectif 4 de ce projet consacré au développement économique, qui porte notamment sur la protection, le développement et la diversification des commerces de proximité, la requalification du centre commercial et la dynamisation des deux parcs d'activités existants. Le rapport de présentation comporte ainsi un diagnostic des besoins en matière de développement économique. 7. Il résulte de ce qui précède que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme satisfait aux exigences de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. En ce qui concerne le zonage et les dispositions du règlement relatives à l'espace lisière : 8. Le schéma directeur de la région Île-de-France, dans son orientation " 3. Préserver et valoriser ", prévoit que " les espaces naturels représentés sur la carte de destination générale des différentes parties du territoire doivent être préservés " et que " Les lisières des espaces boisés doivent être protégées. En dehors des sites urbains constitués, à l'exclusion des bâtiments à destination agricole, toute nouvelle urbanisation ne peut être implantée qu'à une distance d'au moins 50 mètres des lisières des massifs boisés de plus de 100 hectares. Un ensemble de constructions éparses ne saurait être regardé comme un site urbain constitué. ". Le plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger a ainsi délimité, au sein de zones urbaines du territoire, une bande de 50 mètres à compter notamment des forêts du Grosbois et Notre-Dame, massifs boisés de plus de 100 hectares représentés sur la carte de destination générale du schéma directeur de la région d'Île-de-France. Le règlement du plan local d'urbanisme prévoit qu'à l'intérieur de cette bande, dénommée espace lisière, toute construction progressant vers les massifs forestiers, au-delà de la limite du site urbain constitué, est interdite. 9. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation sur ces différents points ne pouvant être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 10. En premier lieu, M. B... soutient que le règlement du plan local d'urbanisme ne peut pas légalement contenir des règles interdisant toute construction à l'intérieur de zones urbaines. 11. D'une part, le requérant ne peut pas utilement se prévaloir de l'article R. 151-19 du code de l'urbanisme, qui prévoit seulement la possibilité, au demeurant pour un plan local d'urbanisme intercommunal, de réglementer les constructions à l'intérieur d'une zone urbaine par les seules références à certains des articles du règlement national d'urbanisme, dès lors que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger n'ont pas fait usage de cette possibilité et ont édicté des règles propres aux zones urbaines. 12. D'autre part, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger./ Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire./ Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article L. 151-19 de ce code dispose que : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration (...) ". Selon l'article L. 151-23 de ce code, " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code, applicable au litige dès lors que l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir a décidé de l'application des dispositions du code de l'urbanisme en vigueur au 1er janvier 2016 sur le fondement de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". 13. Les dispositions précitées du code de l'urbanisme permettent légalement aux auteurs d'un plan local d'urbanisme d'adopter des prescriptions restreignant les possibilités de construction, y compris sur des terrains appartenant à une zone urbaine, notamment pour des motifs d'ordre culturel ou écologique. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit, le schéma directeur de la région Île-de-France avec lequel le plan local d'urbanisme doit être compatible en vertu des dispositions combinées des articles L. 131-1, L.131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme, prévoit la nécessité de préserver les espaces naturels et les lisières des massifs boisés de plus de 100 hectares. En outre, le projet d'aménagement et de développement durables de la commune de Boissy-Saint-Léger, au titre des " orientations générales en matière de protection des espaces naturels et forestiers, de préservation des paysages naturels et de prévention des risques naturels ", fixe notamment un double objectif de maintien et de développement des activités forestières et des paysages naturels, fait état de la volonté de préserver et conforter les massifs forestiers et de permettre le développement des activités forestières notamment dans les forêts de Grosbois et de Notre-Dame, de prendre en compte la " Charte Forestière de l'Arc Boisé " et le classement de la forêt de protection des espaces boisés classés de Grosbois et de Notre-Dame et de permettre l'aménagement du corridor écologique esquissé entre la forêt de Grosbois et la forêt de Notre-Dame. Il suit de là qu'en interdisant, à l'intérieur d'une bande de 50 mètres à compter de la lisière, toute construction nouvelle en progression vers ces massifs boisés, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas excédé les pouvoirs qu'ils tiennent du code de l'urbanisme. 14. En deuxième lieu, M. B... fait valoir que la délimitation du site urbain constitué, à partir duquel l'interdiction de toute construction nouvelle dans la bande de 50 mètres à compter de la lisière de la forêt de Notre-Dame ne s'applique plus, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 15. D'une part, l'orientation " 3. Préserver et valoriser " du schéma directeur de la région Île-de-France précise seulement, ainsi qu'il a été dit au point 8, que des constructions éparses ne constituent pas un site urbain constitué et ne définit pas plus avant cette notion. Les parties ne peuvent pas utilement se prévaloir à cet égard des indications données par un document " questions-réponses sur le SDRIF " qui est relatif à un précédent schéma et qui ne revêt pas de caractère normatif. Le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Boissy-Saint-Léger comporte un lexique reprenant pour la définition de la lisière des espaces boisés les éléments figurant dans le SDRIF et précise que : " Dans le cas où cet espace lisière serait déjà urbanisé, on considère que le site urbain est constitué (SUC). Il est alors considéré que dans la lisière, la limite de constructibilité est le front d'urbanisation du SUC. L'urbanisation ne pourra jamais progresser au-delà du SUC vers le massif forestier ". 16. D'autre part, la parcelle dont est propriétaire M. B... est classée en zone UE, correspondant selon le règlement du plan local d'urbanisme aux secteurs du Bois Clary et de la résidence des Bruyères, dans lequel s'est développé un habitat pavillonnaire et représentant 40 % de l'espace urbain de la commune. Des maisons individuelles sont ainsi implantées sur le côté Ouest de l'avenue des Châtaigniers, le côté Est de cette rue constituant la lisière de la forêt de Notre-Dame. Les parcelles correspondantes sont incluses dans leur totalité dans la bande de 50 mètres à compter de la lisière de ce massif boisé. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, que pour définir les limites du site urbain constitué, les auteurs du plan local d'urbanisme ont suivi, parcelle par parcelle, l'implantation des constructions déjà existantes, conformément à la figure du lexique du règlement. Compte tenu de la marge d'appréciation dont disposaient les auteurs du plan local d'urbanisme, du parti d'aménagement retenu et de la configuration des lieux, l'absence d'inclusion de l'avenue des Châtaigniers dans le site urbain constitué n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation et est compatible avec les orientations du schéma directeur de la région Île-de-France. L'absence d'inclusion des parties de parcelles non construites situées les plus à proximité de la lisière de la forêt de Notre-Dame n'apparaît pas davantage entachée d'erreur manifeste et est compatible avec les orientations du schéma directeur de la région Île-de-France. 17. En dernier lieu, le requérant fait valoir que l'interdiction des constructions, en dehors du site urbain constitué, dans l'espace lisière est incompatible avec les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par le schéma directeur de la région Île-de-France relatifs à l'augmentation de la densité moyenne des espaces d'habitat et à l'augmentation de la densité humaine, en particulier pour une commune comprenant des quartiers à optimiser à proximité des gares et des espaces urbanisés à optimiser selon la carte de destination générale du schéma. Toutefois, la règle édictée pour la protection des lisières de deux massifs boisés de la commune ne concerne qu'une partie des zones urbanisées du territoire tandis que le rapport de présentation identifie les espaces mutables sur lesquels des projets de construction sont en cours, que le plan local d'urbanisme comporte une orientation d'aménagement et de programmation visant notamment à la construction de logements et que le règlement augmente l'emprise au sol maximum autorisée dans plusieurs zones urbaines. Alors que le rapport de présentation expose que les projets en cours et les règles fixées doivent permettre d'atteindre les objectifs du schéma directeur de la région Île-de-France à l'horizon 2030, il ne ressort pas des pièces du dossier que le règlement serait incompatible avec le schéma. En ce qui concerne les frais liés au litige de première instance : 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 19. En mettant à la charge de M. B..., partie perdante devant eux, la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, les premiers juges n'ont pas fait une évaluation exagérée du montant des frais exposés par l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir, qui a eu recours au ministère d'avocat. 20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. B... demande au titre des frais du litige en appel. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas davantage lieu de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par l'établissement public territorial. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. A... B... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à l'établissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir et à la commune de Boissy-Saint-Léger. Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient : - M. Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative, - M. Gobeill, premier conseiller, - Mme Guilloteau, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe, le 29 décembre 2022. La rapporteure, L. C...Le président, S. DIÉMERT La greffière, C. POVSE La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 2 N° 21PA01924