Conseil d'État, 10ème SSJS, 11/04/2014, 357159, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 10ème SSJS
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-04-11
Numéro : 357159
Rapporteur : M. Nicolas Labrune
Commissaire du gouvernement : Mme Delphine Hedary

VU LA PROCEDURE SUIVANTE : 1°. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 février 2012 et 15 mars 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat sous le n° 357159, la SAS Sudalp demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision no 1134 T, 1135 T, 1141 T, 1142 T du 23 novembre 2011 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours tendant à l'annulation de la décision du 4 août 2011 de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Oise autorisant la SARL Imco Promotion à créer un ensemble commercial d'une surface de vente totale de 6 883 m² à Noailles (69430). Par un mémoire en défense, enregistré le 12 novembre 2012, la SARL Imco Promotion conclut au rejet de la requête. 2°. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er mars et 7 décembre 2012 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, sous le n° 357276, la SAS Valangy, demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la même décision du 23 novembre 2011 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire en défense, enregistré le 12 novembre 2012, la SARL Imco Promotion conclut au rejet de la requête 3°. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 février 2012 et 10 décembre 2013 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat sous le n° 357289, la SARL Super Noailles demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler la même décision du 23 novembre 2011 par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté son recours ; 2°) de mettre à la charge de la société Imco Promotion la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 novembre 2012 et 27 janvier 2014, la SARL Imco Promotion conclut au rejet de la requête. Vu : -les autres pièces du dossier ; -le code de justice administrative. Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Nicolas Labrune, Auditeur, - les conclusions de Mme Delphine Hedary, rapporteur public. Vu la note en délibéré, enregistrée le 24 février 2014 sous le n°357289, présentée par la société Super Noailles. CONSIDERANT CE QUI SUIT : 1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre la même décision du 23 novembre 2011 de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. Sur la légalité externe de la décision attaquée : En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-49 du code de commerce : 2. D'une part, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter les mentions attestant du respect de la règle du quorum ou de ce que la convocation de ses membres a été accompagnée de l'envoi de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le quorum n'aurait pas été respecté ou que la convocation des membres de la commission aurait été irrégulière. Par suite, s'il est soutenu que la décision attaquée aurait été adoptée en méconnaissance de l'article R. 752-49 du code de commerce, faute qu'elle fasse par elle-même la preuve de ce que la commission avait été convoquée régulièrement et que le quorum était réuni, ce moyen doit être écarté. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-51 du code de commerce : 3. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 752-51 du code de commerce : " Le commissaire du gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission. Il donne son avis sur les demandes examinées par la Commission nationale d'aménagement commercial au regard des auditions effectuées ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 752-16 du même code : " Pour les projets d'aménagement commercial, l'instruction des demandes est effectuée conjointement par les services territorialement compétents chargés du commerce ainsi que ceux chargés de l'urbanisme et de l'environnement. ". 4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les ministres intéressés au sens de l'article R. 752-51 du code de commerce sont ceux qui ont autorité sur les services chargés d'instruire les demandes, soit les ministres chargés du commerce, de l'urbanisme et de l'environnement. Le ministre de l'emploi, du travail et de la santé et le ministre de l'aménagement du territoire ne sont donc pas, contrairement à ce qui est soutenu, au nombre des ministres intéressés au sens de cet article. 5. Les avis des ministres chargés du commerce, de l'urbanisme et de l'environnement, qui sont, contrairement à ce qui est soutenu, clairement identifiables, ont été respectivement signés par l'adjoint au chef du service tourisme, commerce et artisanat et par la sous-directrice de la qualité du cadre de vie. Il résulte des dispositions combinées des articles 1er et 3 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, de l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et de l'arrêté du 26 janvier 2009 portant organisation de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services, que ces personnes, dont les actes de délégation de signature ont été publiés au Journal officiel les 11 septembre et 3 juillet 2011, avaient, de ce fait, respectivement qualité pour signer, au nom du ministre chargé du commerce, d'une part, et des ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement, d'autre part, les avis des 17 novembre 2011 et 16 novembre 2011 recueillis par le commissaire du gouvernement au titre de l'article R. 752-51 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence des signataires des avis des ministres intéressés doit être écarté. 6. Si le commissaire du gouvernement est chargé de recueillir les avis des ministres intéressés, il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire ni d'aucun principe que le rapport d'instruction présenté à la Commission nationale d'aménagement commerciale doive mentionner ces avis. Par suite, et dès lors qu'il est établi que ces avis avaient été régulièrement recueillis et versés au dossier soumis à la commission, doit être écarté le moyen tiré de ce que la décision attaquée a été adoptée irrégulièrement faute que le rapport d'instruction fasse la preuve que les avis des ministres intéressés ont été recueillis. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du I de l'article R. 751-10 du code de commerce : 7. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 9 février 2009, M. A...C..., qui, en sa qualité de directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services était bien le directeur chargé du commerce, a été nommé commissaire du Gouvernement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial, conformément aux dispositions du I de l'article R. 751-10. Doit donc être écarté le moyen tiré de ce qu'il n'avait pas qualité pour exercer les fonctions de commissaire du gouvernement auprès de la commission. 8. Par ce même arrêté du 9 février 2009, Mme B...D..., administrateur civil à la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services, a été chargée d'exercer les fonctions de commissaire du gouvernement auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial en cas d'absence ou d'empêchement du commissaire titulaire. Lors de la séance de la commission du 23 novembre 2011, elle exerçait ces fonctions, en l'absence du commissaire titulaire. Il ne ressort d'aucune disposition législative ni d'aucun texte que l'empêchement du commissaire titulaire doive faire l'objet d'une motivation spécifique. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait irrégulière faute qu'elle comporte une justification de la présence de Mme D...lors de la séance du 23 novembre 2011. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 751-6 du code de commerce : 9. D'une part, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant du caractère régulier de sa composition, notamment du nombre de votants, ni qu'elles doivent être accompagnées de la production de l'acte de nomination du commissaire du Gouvernement. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un vice de forme pour ne pas comporter ces mentions doit être écarté. D'autre part, s'il est soutenu que la commission était irrégulièrement composée lors de sa séance du 23 novembre 2011, ce moyen n'est pas assorti des précisions susceptibles de permettre d'en apprécier le bien fondé. 10. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les membres siégeant à la commission nationale doivent obligatoirement être en activité. Dès lors, le moyen tiré de ce que la présence au sein de la commission de fonctionnaires retraités entacherait sa décision d'irrégularité ne peut qu'être écarté. 11. Enfin, s'il est soutenu que deux des membres de la commission n'auraient pas été désignés par les autorités compétentes, il ressort, en tout état de cause, des pièces du dossier que ces personnes n'ont pas siégé lors de la séance du 23 novembre 2011 durant laquelle a été adoptée la décision attaquée. Sur la légalité interne de la décision attaquée : En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce : 12. Il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation introduite par la société pétitionnaire était accompagnée d'une autorisation délivrée par le vice-président de la communauté de commune du pays de Thelles, propriétaire des parcelles appelées à accueillir le centre commercial à la date où la commission nationale s'est prononcée sur la demande d'autorisation, permettant à la SARL Imco de déposer un dossier de demande d'un équipement commercial devant la commission départementale d'aménagement commercial. Dès lors, c'est à bon droit que la commission nationale, à laquelle d'ailleurs il n'appartenait pas de se prononcer sur la régularité de la cession du terrain d'assiette du projet, a estimé que le pétitionnaire justifiait bien d'un titre, au sens de l'article R. 752-6 du code de commerce, lui permettant de présenter un dossier de demande d'aménagement commercial. 13. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que la société pétitionnaire soit tenue de déposer un nouveau dossier de demande d'équipement commercial devant la commission nationale en cas de recours exercé par des sociétés concurrentes contre l'autorisation qui lui aurait été accordée. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que la SARL Imco aurait dû déposer un nouveau dossier à la suite des recours engagés par les sociétés requérantes devant la Commission nationale d'aménagement commercial. 14. S'il est soutenu que l'autorisation accordée à la SARL Imco de déposer un dossier de demande d'équipement commercial devant la commission départementale d'aménagement commercial ne pouvait valablement être délivrée par le vice-président de la communauté de communes du pays de Thelles, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article A. 752-1 du code de commerce relatives à la maîtrise du foncier : 15. Il ressort des pièces du dossier que, par délibérations du 8 novembre 2010, la communauté de communes du pays de Thelles a autorisé la vente, à la SARL Imco, de certaines parcelles appelées à accueillir le centre commercial en litige. Si l'article 1er de l'annexe 1 de l'arrêté du 21 août 2009 fixant le contenu de la demande d'autorisation d'exploitation de certains magasins de commerce de détail, auquel renvoie l'article A. 752-1 du code de commerce, dispose qu'à défaut des titres eux-mêmes, le demandeur peut produire " une attestation notariale faisant ressortir le nom du bénéficiaire du titre, l'identification des parcelles de terrain ou locaux concernés et la durée de validité du titre ", ces dispositions, qui sont exclusivement applicables aux cas dans lesquels le porteur du projet n'est pas le propriétaire des locaux d'implantation, ne peuvent être utilement invoquées en l'espèce. 16. S'il est soutenu que les numéros des parcelles d'emprise du projet en litige seraient différents de ceux des parcelles acquises par la SARL Imco, ce moyen, qui n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles R. 752-7, R. 752-8 et A. 752-1 du code de commerce relatives à la définition de la zone de chalandise : 17. S'il est soutenu que le dossier de demande du pétitionnaire ne fait pas apparaître les informations relatives à la population de chacune des communes de la zone de chalandise dont la mention est prévue par les articles R. 752-7, R. 752-8 et A. 752-1 du code de commerce, ce moyen, qui n'est pas étayé par la production des extraits pertinents du dossier du pétitionnaire, n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. 18. De la même manière, s'il est soutenu que certains pôles commerciaux et équipement commerciaux existants auraient dû être inclus dans la zone de chalandise, ce moyen n'est assorti d'aucune précision permettant d'établir en quoi cette omission aurait faussé l'appréciation de la commission nationale s'agissant des effets du projet autorisé au regard des objectifs et critères fixés par le législateur. 19. Enfin, si les sociétés requérantes soutiennent que la zone de chalandise aurait été déterminée de manière inexacte, il ne ressort pas des pièces du dossier que la zone de chalandise retenue, déterminée par une courbe isochrone de 15 minutes de trajet en automobile, soit entachée d'erreurs de nature à avoir faussé l'appréciation de la commission nationale. En ce qui concerne les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce, ainsi que du schéma de cohérence territoriale: 20. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement et de qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". 21. Aux termes de l'article L. 752-6 du même code : " Lorsqu'elle statue sur l'autorisation d'exploitation commerciale visée à l'article L. 752-1, la commission départementale d'aménagement commercial se prononce sur les effets du projet en matière d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. Les critères d'évaluation sont : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne ; / b) L'effet du projet sur les flux de transport ; / c) Les effets découlant des procédures prévues aux articles L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 123-11 du code de l'urbanisme ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet ; / b) Son insertion dans les réseaux de transports collectifs. ". 22. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Quant aux moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 750-1 et des dispositions du 1° de l'article L. 752-6 du code de commerce : 23. La Commission nationale d'aménagement commercial a relevé, sans être sérieusement contestée, que la création de l'ensemble commercial envisagé permettrait de fournir " une offre complémentaire dans des secteurs qui font défaut dans le centre-ville " de la commune de Noailles. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet envisagé ne répondrait pas à l'exigence de complémentarité par rapport à l'offre existante ne peut qu'être écarté. 24. De plus, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige, situé à proximité du centre-ville de la commune, dans un secteur connaissant une expansion urbaine, contribuera à diversifier l'offre commerciale au sein de la zone de chalandise, sans nuire à l'animation du centre-ville de Noailles, et qu'il permettra également de contribuer à la vie urbaine en diminuant l'évasion commerciale. Il résulte de ce qui précède que la Commission nationale d'aménagement commercial a correctement apprécié l'impact du projet en litige sur l'animation de la vie urbaine et rurale. 25. Il ressort également des pièces du dossier que la création de l'ensemble commercial en litige ne provoquera qu'une augmentation limitée des flux de circulation sur le réseau routier et que cet ensemble sera facilement accessible depuis le centre-ville de la commune de Noailles. Les sociétés requérantes ne sont, par suite, pas fondées à soutenir que la Commission nationale d'aménagement commercial aurait fait une appréciation erronée du critère relatif à l'impact du projet sur les flux de transports. Quant aux moyens tirés de la méconnaissance des dispositions du 2° de l'article L. 752-6 du code de commerce ainsi que du schéma de cohérence territoriale : 26. Il ressort du rapport des services instructeurs que l'augmentation des flux de transports entraînée par le projet en litige sera absorbée par les infrastructures existantes. De plus, ainsi que le relève la Commission nationale d'aménagement commercial, ce projet contribuera à limiter les flux de transports vers d'autres pôles commerciaux. S'il est vrai que la desserte en transports de l'ensemble commercial envisagé se limite à l'existence d'une ligne de bus desservant un arrêt situé à un kilomètre et d'un cheminement piétonnier ainsi qu'à la possibilité d'accéder au site en vélo par le réseau routier existant, ce seul fait ne saurait justifier, à lui seul, le refus d'accorder l'autorisation sollicitée. 27. Il ressort également des pièces du dossier ainsi que des énonciations de la décision attaquée que le projet en litige inclut notamment la mise en place de dispositifs de réduction d'énergie, le recyclage des déchets et la préservation d'espaces verts sur la moitié du terrain d'implantation, contribuant ainsi à son insertion dans le paysage et à la protection des zones protégées situées en périphérie du site. Il résulte de ce qui précède que la commission nationale a correctement apprécié l'impact du projet en matière de développement durable. 28. En vertu de l'article L. 122-1-15 du code de l'urbanisme, les autorisations délivrées par la Commission nationale d'aménagement commercial doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Il résulte de ce qui a été rappelé au point précédent que l'ensemble commercial en litige respecte les dispositions du schéma de cohérence territoriale en ce qui concerne les exigences liées à sa bonne insertion environnementale. En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-6-1 du code de l'urbanisme : 29. Les autorisations commerciales et les autorisations délivrées en application du code de l'urbanisme relèvent de législations distinctes et sont régies par des procédures indépendantes. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'autorisation attaquée aurait été prise en méconnaissance des exigences du code de l'urbanisme concernant la détermination de la surface maximale susceptible d'être affectée à un parc de stationnement ne peut qu'être écarté. 30. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision qu'elles attaquent. Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 31. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat ou de la SARL Imco Promotion, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. D E C I D E : -------------- Article 1er : Les requêtes de la SAS Sudalp, de la SAS Valangy et de la SARL Super Noailles sont rejetées. Article 2 : La présente décision sera notifiée à la SAS Sudalp, à la SAS Valangy, à la SARL Super Noailles, à la SARL Imco Promotion et à la Commission nationale d'aménagement commercial.