Conseil d'État, 1ère - 6ème chambres réunies, 12/10/2016, 388232, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère - 6ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-10-12
Numéro : 388232
Rapporteur : M. Yannick Faure
Commissaire du gouvernement : M. Rémi Decout-Paolini
Avocat(s) : SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ; SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS

Vu la procédure suivante : M. B...A...a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler pour excès de pouvoir, d'une part, la délibération du 24 février 2007 par laquelle le conseil municipal du Recoux a adopté la carte communale de la commune et, d'autre part, l'arrêté du préfet de la Lozère du 21 mars 2007 approuvant cette carte. Par un jugement n°s 0701332 et 0701659 du 5 décembre 2008, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes. Par un arrêt n° 13MA01243 du 22 décembre 2014, la cour administrative d'appel de Marseille, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a rejeté l'appel formé contre le jugement du tribunal administratif de Nîmes par M.A.... Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 février, 22 mai et 21 décembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A...demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler cet arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 22 décembre 2014 ; 2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ; 3°) de mettre à la charge de la commune du Recoux et de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code rural ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Yannick Faure, auditeur, - les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public. La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de M.A..., et à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la commune de Recoux. 1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme peuvent élaborer (...) une carte communale précisant les modalités d'application des règles générales d'urbanisme prises en application de l'article L. 111-1 " ; qu'aux termes de l'article L. 124-2 du même code, alors en vigueur : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises (...). / Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique, par le conseil municipal et le préfet. Elles sont approuvées par délibération du conseil municipal puis transmises pour approbation au préfet, qui dispose d'un délai de deux mois pour les approuver (...) " ; 2. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, sur le fondement de ces dispositions, le conseil municipal de la commune du Recoux a adopté, par une délibération du 24 février 2007, une carte communale, ultérieurement approuvée par un arrêté du préfet de la Lozère du 21 mars 2007 ; que, par un jugement du 5 décembre 2008, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la demande d'annulation de cette délibération et de cet arrêté présentée par M. A..., éleveur d'ovins et de caprins au hameau du Tensonnieu, situé dans cette commune ; que, par un arrêt du 22 décembre 2014, contre lequel M. A...se pourvoit en cassation, la cour administrative d'appel de Marseille, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a rejeté l'appel de M. A...contre ce jugement ; 3. Considérant que lorsque le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur un pourvoi en cassation formé contre une décision juridictionnelle, annule cette décision et renvoie l'affaire aux juges du fond, ceux-ci restent saisis de l'ensemble des moyens soulevés depuis le début de la procédure qui n'ont pas été expressément abandonnés ; 4. Considérant qu'il ressort des pièces de la procédure devant la cour administrative d'appel de Marseille que M. A...soutenait que la délibération du conseil municipal était entachée d'un détournement de pouvoir, dès lors que l'extension de la zone constructible prévue par la carte communale profitait presque exclusivement à certains conseillers municipaux et à leurs familles ; que, contrairement à ce que soutient la commune du Recoux, la cour ne peut être regardée comme s'étant implicitement mais nécessairement prononcée sur ce moyen en écartant le moyen de légalité externe tiré de l'irrégularité, au regard de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, de la participation au vote de la délibération attaquée de conseillers municipaux intéressés ; qu'en omettant de répondre au moyen tiré d'un détournement de pouvoir, qu'elle avait au demeurant visé, la cour a insuffisamment motivé son arrêt ; 5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, que M. A...est fondé à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque ; 6. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire " ; qu'il y a lieu, par suite, de régler l'affaire au fond ; 7. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 112-3 du code rural, dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu et les documents relatifs au schéma départemental des carrières prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis (...) de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée (...) " ; que les cartes communales ne constituent pas, au sens de ces dispositions, des documents d'urbanisme tenant lieu de plans d'occupation des sols ; que, dès lors, s'il n'est pas contesté que la commune du Recoux est incluse dans les zones d'appellation d'origine Roquefort et Bleu-des-Causses, M. A... ne saurait utilement soutenir que la délibération et l'arrêté litigieux auraient été pris en méconnaissance de l'article L. 112-3 du code rural, faute de consultation de l'Institut national de l'origine et de la qualité ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'environnement, applicable aux enquêtes publiques préalables à l'approbation de cartes communales en vertu des dispositions combinées de l'article L. 123-2 du même code et de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction alors en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet et de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions. / Il reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique. / Il peut recevoir tous documents, visiter les lieux concernés, à l'exception des lieux d'habitation, (...) entendre toutes personnes dont il juge l'audition utile et convoquer le maître d'ouvrage ou ses représentants ainsi que les autorités administratives intéressées. / Il peut organiser, sous sa présidence, une réunion d'information et d'échange avec le public en présence du maître d'ouvrage. (...) / (...) / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête se tient à la disposition des personnes ou des représentants d'associations qui demandent à être entendus " ; 9. Considérant qu'il est constant que l'enquête publique organisée préalablement à l'approbation de la carte communale, du 15 juin au 20 juillet 2004, avait été annoncée, à deux reprises, dans les journaux locaux La Lozère nouvelle et Le Réveil Lozère, diffusés dans tout le département, et avait fait l'objet d'un affichage au bourg du Recoux et au hameau du Tensonnieu ; qu'elle a permis de recueillir de nombreuses observations, notamment lors des permanences tenues par le commissaire-enquêteur, celui-ci n'ayant, à cet égard, fait état d'aucune difficulté particulière dans son rapport ; que, dès lors, en dépit de l'absence de réunion publique, que le commissaire-enquêteur n'était d'ailleurs pas tenu d'organiser en application des dispositions précitées de l'article L. 123-9 du code de l'environnement, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités d'organisation de l'enquête n'auraient pas permis à l'ensemble des personnes et des groupements intéressés de prendre connaissance du projet et d'émettre leurs observations ; 10. Considérant, en troisième lieu, qu'il était loisible à la commune du Recoux de modifier le projet de carte communale à l'issue de l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête ; que si M. A... soutient que plusieurs modifications ont été apportées au projet de carte communale à l'issue de l'enquête publique, en particulier pour les parcelles cadastrées section D n°s 674 et 621, section B n° 361 et section C n° 162 au hameau du Tensonnieu et pour une autre parcelle au hameau voisin du Maynard, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modifications, qui visaient notamment à tenir compte de servitudes de passage ou de projets d'extension de bâtiments d'élevage et qui répondaient aux observations émises durant l'enquête publique, auraient porté atteinte à l'économie générale de la carte communale, eu égard à leur ampleur limitée et à leur conformité avec les orientations initiales retenues pour l'extension des zones constructibles de la commune, quand bien même elles ont eu pour effet de réduire de 16 % la superficie de ces zones ; 11. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité ; que, de même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération ; que, cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel ; 12. Considérant que la délibération litigieuse détermine des prévisions et règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble de la commune ; qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la quasi-totalité des membres du conseil municipal de la commune, dont la population atteignait alors 117 habitants, étaient propriétaires ou apparentés à des propriétaires soit de terrains susceptibles d'être rendus constructibles par le projet de carte communale, soit de terres agricoles et, d'autre part, que le parti retenu d'accroissement de la zone constructible répond aux objectifs d'intérêt général d'accueil de nouvelles populations et de développement de l'habitat résidentiel, afin de lutter contre le déclin démographique auquel la commune fait face depuis plusieurs décennies ; que la seule circonstance que huit membres, sur les onze que comptait le conseil municipal, ont participé à la délibération adoptant la carte communale, qui a pour effet de rendre constructibles des terrains dont soit eux-mêmes, soit des membres de leur famille sont propriétaires, n'est pas de nature à entraîner, par elle-même, l'illégalité de cette délibération ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, du fait de l'influence qu'auraient exercée ces élus, la carte communale, notamment son zonage, aurait été élaborée afin d'inclure des terrains qui n'auraient pas répondu aux critères retenus pour l'extension limitée des zones constructibles à proximité des parties déjà urbanisées de la commune et aurait ainsi pris en compte des intérêts personnels ne se confondant pas avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune ; qu'en particulier, il ressort des pièces du dossier, notamment d'une lettre adressée le 17 octobre 2005 au maire de la commune par le préfet de la Lozère, que, s'agissant de la délimitation de la zone constructible au droit des bâtiments d'élevage existants, le respect d'une distance limitée à cinquante mètres a été préconisé par les services de l'Etat eux-mêmes ; qu'enfin, si le requérant soutient que deux conseillers municipaux, parmi lesquels son propre père, auraient été évincés des travaux préparatoires à la délibération qui a adopté la carte communale, il n'apporte, à l'appui de ses allégations, aucune précision sur la nature et le nombre des réunions auxquelles leur mandat leur donnait vocation à participer et auxquelles ils n'auraient pas été conviés ; que, dès lors, M. A...n'est pas fondé à soutenir que la délibération aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ; 13. Considérant, en cinquième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point précédent, l'extension de la zone constructible retenue par la carte communale répond aux objectifs d'intérêt général d'accueil de nouvelles populations et de développement de l'habitat résidentiel, en vue de lutter contre le déclin démographique de la commune ; que, par suite, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit être écarté ; 14. Mais considérant que si les objectifs poursuivis par le conseil municipal étaient notamment, ainsi qu'il vient d'être dit, d'accueillir de nouvelles populations et de développer l'habitat résidentiel en intégrant dans la zone constructible les terrains situés à proximité des principaux hameaux, au nombre desquels figure Le Tensonnieu, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation de la carte communale, que le conseil municipal entendait également que ce développement préserve les paysages et les terres agricoles et, en particulier, les terrains destinés à l'élevage ovin et caprin ; qu'à cet effet, la carte communale sauvegarde, dans ce même hameau, le développement futur de deux exploitations agricoles situées à sa périphérie nord et sud-est, en ne permettant pas que la zone constructible s'étende au-delà de la partie déjà urbanisée du hameau, à moins de cent mètres des bâtiments d'élevage existants de ces deux exploitations, alors même qu'il n'est pas contesté qu'une telle distance n'était pas imposée par la réglementation applicable, notamment par le règlement sanitaire départemental de la Lozère, eu égard à la nature et à la taille de ces exploitations à la date d'adoption de la carte communale ; qu'il ressort également des pièces du dossier que l'exploitation de M. A..., qui est située à la périphérie sud-ouest du hameau du Tensonnieu, présente de nombreuses similitudes avec ces deux exploitations, notamment sa situation par rapport à la partie urbanisée du hameau ; que, dans ces conditions, M. A...est fondé à soutenir qu'en incluant en zone constructible, au hameau du Tensonnieu, des terrains situés en dehors des parties déjà urbanisées de ce hameau et distantes de moins de cent mètres de ses bâtiments d'élevage, le conseil municipal et, après lui, le préfet de la Lozère ont entaché leur appréciation d'une erreur manifeste ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande en tant seulement que le conseil municipal du Recoux et le préfet de la Lozère ont respectivement adopté et approuvé une carte communale dont le zonage inclut, au hameau du Tensonnieu, des terrains situés en dehors des parties déjà urbanisés du hameau et distants de moins de cent mètres de ses bâtiments d'élevage ; 16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat et de la commune du Recoux, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme globale de 1 500 euros chacun à verser à M. A..., pour les frais exposés par lui devant la cour administrative d'appel de Marseille et le Conseil d'Etat et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M.A..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 22 décembre 2014 est annulé. Article 2 : La délibération du conseil municipal de la commune du Recoux du 24 février 2007 et l'arrêté du préfet de la Lozère du 21 mars 2007 sont annulés en tant qu'ils adoptent et approuvent les dispositions de la carte communale incluant dans la zone constructible, au hameau du Tensonnieu, des parcelles situées en dehors des parties déjà urbanisées de ce hameau et distantes de moins de cent mètres des bâtiments d'élevage de M.A.... Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 5 décembre 2008 est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision. Article 4 : L'Etat et la commune du Recoux verseront chacun à M. A...une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le surplus des conclusions de l'appel de M. A...et les conclusions présentées devant la cour administrative d'appel de Marseille et le Conseil d'Etat par la commune du Recoux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. B...A..., à la commune du Recoux et à la ministre du logement et de l'habitat durable. Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.