CAA de LYON, 1ère chambre, 23/02/2021, 19LY01930, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-23
Numéro : 19LY01930
Président : Mme DEAL
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : SCP CELICE - BLANCPAIN - SOLTNER

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure La communauté de communes du Bas-Chablais et les communes de Nernier, Chens-sur-Léman, Massongy, Messery, Yvoire, Sciez, Excenevex et Loisin ont demandé au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêté du 1er août 2014 du ministre des finances et des comptes publics, de la ministre du logement et de l'égalité des territoires et du secrétaire d'Etat chargé du budget, en tant qu'il classe les communes en zone B2, pour l'application des dispositions de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation, les huit décisions du 3 décembre 2014 par lesquelles le ministre du logement et de l'égalité des territoires a rejeté les demandes de chacune des communes tendant à la révision de ce classement, ainsi que la décision implicite du 9 décembre 2014 et la décision explicite du 29 décembre 2014 rejetant leur demande tendant au retrait de l'arrêté du 1er août 2014. Par une décision n° 387614 du 16 juin 2016, le Conseil d'Etat a attribué le jugement de l'affaire au tribunal administratif de Grenoble. Par un jugement n° 1603639 du 21 mars 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Procédure devant la cour Par une requête sommaire enregistrée le 21 mai 2019 et un mémoire ampliatif enregistré le 18 juillet 2019, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, venant aux droits de la communauté de communes du Bas-Chablais, et les communes de Nernier, Chens-sur-Léman, Massongy, Messery, Yvoire, Sciez, Excenevex et Loisin, représentées par la SCP Célice Soltner Texidor Perier, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 21 mars 2019 ; 2°) d'annuler ces huit décisions en date du 3 décembre 2014, ces décisions en date des 9 décembre et 29 décembre 2014, ainsi que l'arrêté du 1er août 2014, en tant qu'il classe les huit communes en zone B2 ou, à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté dans son ensemble ; 3°) d'enjoindre au ministre chargé du logement, au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'action et des comptes publics de modifier l'annexe de l'arrêté du 1er août 2014, en classant les huit communes en zone A, ou à tout le mois en zone B1, au sens de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) à titre subsidiaire d'enjoindre au ministre chargé du logement, au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'action et des comptes publics d'abroger l'arrêté du 1er août 2014, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir. Elles soutiennent que : - le jugement est irrégulier, le sens des conclusions n'ayant pas été communiqué dans un délai raisonnable avant l'audience ; - le classement des huit communes en zone B2, au sens de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il méconnaît le principe d'égalité ; - ce classement est entaché d'erreur de droit et de détournement de pouvoir, dès lors qu'il se fonde en réalité sur un motif tiré de la maîtrise de l'urbanisation sur les communes littorales du lac Léman. Par un mémoire en défense enregistré le 26 décembre 2019, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé. La clôture de l'instruction a été fixée au 16 novembre 2020, par une ordonnance en date du 15 octobre 2020. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de la construction et de l'habitation ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me B... pour la communauté d'agglomération Thonon Agglomération et autres ; Considérant ce qui suit : 1. Aux termes de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation alors en vigueur : " Pour l'application de certaines aides au logement, un arrêté des ministres chargés du logement et du budget, révisé au moins tous les trois ans, établit un classement des communes du territoire national en zones géographiques en fonction du déséquilibre entre l'offre et de la demande de logements. / Ces zones sont désignées, par ordre de déséquilibre décroissant, sous les lettres A bis, A, B1, B2 et C. La zone A bis est incluse dans la zone A, les zones B1 et B2 forment la zone B. " 2. Par un arrêté du 1er août 2014, le ministre des finances et des comptes publics, la ministre du logement et de l'égalité des territoires et le secrétaire d'Etat chargé du budget ont révisé le classement de l'ensemble des communes françaises. Cet arrêté classe en zone B2 les huit communes de Nernier, Chens-sur-Léman, Massongy, Messery, Yvoire, Sciez, Excenevex et Loisin, qui étaient classées jusqu'alors en zone B1 ou, en ce qui concerne la commune de Loisin, en zone A. La communauté d'agglomération Thonon agglomération, qui a succédé à la communauté de communes du Bas-Chablais, et ces huit communes relèvent appel du jugement du 21 mars 2019 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant, à titre principal, à l'annulation de cet arrêté, en tant qu'il prévoit le classement de ces communes, ainsi que des décisions par lesquelles le ministre du logement a rejeté leurs demandes tendant à la révision de ces classements ou au retrait de l'arrêté du 1er août 2014. Sur la régularité du jugement : 3. Le moyen soulevé par les requérantes dans leur requête sommaire et qu'elles n'ont pas repris dans leur mémoire ampliatif, selon lequel elles auraient eu une connaissance tardive du sens des conclusions du rapporteur public, n'est pas assorti des précisions permettant à la cour d'en apprécier la portée et le bienfondé et doit être écarté. Sur la légalité de l'arrêté du 1er août 2014 : 4. Il ressort des pièces du dossier que le classement des communes françaises dans les différentes zones s'est opéré en trois temps. Tout d'abord, les communes ont été classées en fonction de deux indicateurs synthétiques déterminés selon des critères identiques à l'échelle nationale, à savoir un indicateur synthétique du niveau des besoins en logements à l'échelle du bassin de vie, et un indicateur synthétique des prix et loyers au niveau de l'unité urbaine. Dans un deuxième temps, une proposition de zonage a été faite à l'issue d'une consultation des collectivités et acteurs locaux menée par le préfet de la Haute-Savoie, afin d'une part de prendre en compte les particularités du marché immobilier local et d'autre part de classer les communes ne faisant pas partie d'une unité urbaine ou d'un bassin de vie, qui n'avaient de ce fait pu être classées dans une des catégories. Enfin, les ministres compétents ont décidé du zonage des communes, le cas échéant en modifiant ces propositions. 5. Les requérantes ne contestent pas la méthodologie retenue pour déterminer les différents indicateurs, à l'issue de la première phase. Ont été classés en catégorie A les communes appartenant à un bassin de vie où le besoin en logements est fort et à une unité urbaine où le niveau des prix et loyers est élevé, en catégorie B1 les communes appartenant à un bassin de vie où le besoin en logements est fort et à une unité urbaine où le niveau des prix et loyers est assez élevé, en catégorie B2 les communes appartenant à un bassin de vie où le besoin en logements est fort et à une unité urbaine où le niveau des prix et loyers est moyennement élevé, ainsi que les communes appartenant à un bassin de vie où le besoin en logements est intermédiaire et à une unité urbaine où le niveau des prix et loyers est élevé à moyennement élevé, et en catégorie C les communes appartenant à un bassin de vie où le besoin en logements est faible. 6. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de ce premier examen, les communes de Sciez et Excevenex ont été classées en zone B1 en raison d'un niveau qualifié de fort de l'indicateur " besoins en logements " et " assez élevé " pour celui des " prix et loyers ". Les communes de Massongy et Loisin, communes rurales n'appartenant à aucun bassin de vie ni unité urbaine, n'ont été évaluées en fonction d'aucun critère, tandis que les quatre autres, faisant partie du bassin de vie de Douvaine mais d'aucune unité urbaine, ont été classées en zone C mais avec un besoin " fort " s'agissant des besoins en logements déterminés au niveau de ce bassin de vie. 7. Pour contester le zonage décidé par l'arrêté du 1er août 2014, après ajustement permettant la prise en compte des particularités du marché immobilier local, les requérantes comparent leur situation à celle de communes voisines ayant bénéficié de classements plus favorables. Toutefois, leur analyse ne porte que sur certains des indicateurs retenus pour classer les communes dans les différentes zones, et ne permet pas d'établir que leur situation, prise globalement, serait identique. Si les requérantes mettent en avant leur situation à proximité de la frontière suisse, la croissance démographique qu'elles connaissent et le niveau élevé du prix du logement, qui rend difficile l'accès au logement pour les populations qui ont un revenu intermédiaire, de telles circonstances ne sauraient en elles-mêmes établir l'illégalité du classement retenu, alors qu'ont pu être prises en compte par ailleurs les particularités du marché immobilier de ces communes résidentielles, riveraines du lac Léman pour six d'entre elles. Dans ces conditions, sans qu'ait d'incidence le fait que les communes de Sciez et d'Excevenex sont soumises à la taxe sur les logements vacants, le classement de ces huit communes en zone B2 n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier que la différence de traitement entre les communes requérantes et des communes voisines ayant été classées en zone B1 ou A ne répondrait pas à une différence de situation en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et qu'elle serait, de ce fait, contraire au principe d'égalité. 8. Les requérantes font par ailleurs valoir que, par un courrier du 29 août 2014 commentant l'arrêté interministériel du 1er août 2014, le préfet de la Haute-Savoie mentionne, entre autres, que " le nouveau zonage reconnaît ainsi le niveau de tension du territoire départemental en terme d'accès au logement tout en limitant le recours au dispositif d'investissement locatif sur les communes où l'urbanisation doit être particulièrement maîtrisée, notamment les commune littorales ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que d'autres communes littorales ont bénéficié d'un classement en zone B1. Dans ces conditions, et alors qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le classement a pu prendre en compte les particularités du marché immobilier des communes littorales, et qu'il n'apparaît entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone B2 des six communes requérantes riveraines du lac Léman aurait eu pour objet d'atteindre l'objectif fixé par le code de l'urbanisme de limitation de l'urbanisation dans la zone littorale. Par suite, les moyens tirés de ce que l'arrêté serait entaché d'erreur de droit ou de détournement de pouvoir doivent être écartés. 9. Il résulte de ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. DÉCIDE : Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération Thonon agglomération et autres est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération Thonon agglomération, aux communes de Nernier, Chens-sur-Léman, Massongy, Messery, Yvoire, Sciez, Excenevex et Loisin et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Délibéré après l'audience du 2 février 2021 à laquelle siégeaient : Mme C... A..., présidente de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme E... D..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2021. Le rapporteur, Thierry Besse La présidente, Danièle A... La greffière, Fabienne Prouteau La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre de la transition écologique, en ce qui les concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 19LY01930