Conseil d'Etat, 1ère et 2ème sous-sections réunies, du 14 mars 2003, 228214, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 1ERE ET 2EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2003-03-14
Numéro : 228214
Président : M. Labetoulle
Rapporteur : Mme Catherine de Salins
Commissaire du gouvernement : M. Stahl
Avocat(s) : SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET ; SCP TIFFREAU ; SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ

Vu 1°), sous le n° 228214, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 décembre 2000 et 18 avril 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Jérôme X, demeurant au ... ; M. X demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 16 octobre 2000, en tant qu'il a rejeté les conclusions de sa requête tendant à l'annulation du jugement en date du 20 janvier 2000 par lequel le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées du 12 mai 1999 l'autorisant à créer une officine de pharmacie à Horgues ; Vu 2°), sous le n° 228231, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 décembre 2000 et 18 avril 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Jérôme X ; .................................................................................... Vu 3°), sous le n° 228244, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 décembre 2000 et 19 avril 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour Mme Monique Y, demeurant rue Bellevue à Horgues (65310) ; Mme Y demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 16 octobre 2000 en tant qu'il a annulé le jugement en date du 20 janvier 2000 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 5 mai 1999 du préfet des Hautes-Pyrénées lui refusant l'autorisation d'ouvrir une pharmacie à titre dérogatoire à Horgues (65310) ; 2°) de condamner le Conseil de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées et l'Etat à payer chacun à la requérante la somme de 15 000 F au titre des frais irrépétibles ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 février 2003, présentée pour M. X, Vu le code de la santé publique ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de Mme de Salins, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de M. X et de la SCP Tiffreau, avocat de Mme Y, - les conclusions de M. Stahl, Commissaire du gouvernement ; Considérant que le préfet des Hautes-Pyrénées a, par arrêté en date du 5 mai 1999, rejeté la demande de Mme Y de création d'une officine de pharmacie à Horgues et, par arrêté en date du 12 mai 1999, autorisé M. X à créer, à titre dérogatoire, une officine dans cette commune ; que le tribunal administratif de Pau, faisant intégralement droit à la demande dont Mme Y l'avait saisi, a annulé ces deux arrêtés par un jugement en date du 20 janvier 2000 dont M. X a relevé appel ; que les requêtes n°s 228214 et 228231 présentées pour M. X et la requête n° 228244 présentée pour Mme Y sont dirigées contre l'arrêt en date du 16 octobre 2000 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux, saisie par M. X, après avoir admis l'intervention du Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées, a, d'une part, annulé le jugement du tribunal administratif de Pau en date du 20 janvier 2000 en tant qu'il avait annulé l'arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées du 5 mai 1999 rejetant la demande de Mme Y, d'autre part, confirmé ce jugement en tant qu'il avait annulé l'arrêté préfectoral du 12 mai 1999 ; qu'il y a lieu de joindre ces requêtes pour statuer par une seule décision ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que le mémoire du Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées du 19 septembre 2000, auquel était jointe la délibération de cet organisme datée du 15 septembre 2000 habilitant son président à intervenir à l'instance engagée devant la cour administrative d'appel et sur lequel la Cour s'est fondée, n'a pas été communiqué à Mme Y ; qu'ainsi, l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux a été rendu à l'issue d'une procédure irrégulière et doit être annulé ; Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu pour le Conseil d'Etat, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de régler l'affaire au fond ; Sur l'intervention du Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées : Considérant que, par la délibération susmentionnée du 15 septembre 2000, le Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées a régulièrement habilité son président à intervenir dans l'instance introduite par M. X devant la cour administrative d'appel de Bordeaux le 10 février 2000 ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens n'était pas partie à l'instance devant le tribunal administratif de Pau qui a donné lieu au jugement en date du 20 janvier 2000 dont il est fait appel ; que la circonstance que le conseil régional avait dans une autre instance demandé lui-même au tribunal l'annulation de l'arrêté du 12 mai 1999 accordant l'autorisation de création d'une officine à M. X, demande sur laquelle ce tribunal a estimé par un second jugement en date du 20 janvier 2000 qu'il n'y avait pas lieu de statuer, n'est pas de nature à le faire regarder comme étant partie au premier jugement ; Considérant que la circonstance que le conseil régional n'est pas intervenu en première instance ne lui interdit pas d'intervenir en appel ; Considérant, enfin, que dans le cadre de son intervention au soutien de la défense que Mme Y a présentée pour le maintien de l'annulation de l'arrêté du 12 mai 1999 et par laquelle elle soutient qu'elle aurait dû bénéficier du droit d'antériorité par rapport à la demande de M. X, le Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens est recevable à contester l'appréciation des besoins de la population à laquelle s'est livré le préfet en application de l'ancien article L. 571 du code de la santé publique pour accorder l'autorisation de création d'une officine de pharmacie à M. X ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'intervention du Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées est recevable ; Sur la légalité des arrêtés du 5 mai et du 12 mai 1999 : Considérant qu'aux termes de l'article L. 570 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date des décisions litigieuses : Toute ouverture d'une nouvelle officine, tout transfert d'une officine d'un lieu dans un autre sont subordonnés à l'octroi d'une licence délivrée par le représentant de l'Etat dans le département (...) Parmi les demandes d'ouverture d'une officine nouvelle, celles qui sont présentées par des pharmaciens n'ayant jamais été titulaires d'une licence d'officine ou n'en étant plus titulaires depuis au moins trois ans à la date du dépôt de la demande bénéficient d'une priorité. Toute personne ayant fait l'objet d'un dossier complet bénéficie d'un droit d'antériorité par rapport aux demandes ultérieures concurrentes ; Considérant que, lorsqu'elles sont saisies de plusieurs demandes de licence pour l'ouverture d'officines nouvelles dans une localité et lorsqu'elles croient ne pouvoir accorder qu'une seule licence, les autorités compétentes sont légalement tenues d'attribuer celle-ci au candidat dont la demande est antérieure à toutes les autres ; que pour apprécier l'antériorité des candidatures en présence, il convient de se placer aux dates auxquelles les intéressés ont respectivement pour la première fois posé régulièrement leur candidature pour l'ouverture d'une officine nouvelle dans la localité envisagée, et que le bénéfice de l'antériorité reste acquis à un candidat dont la demande, assortie des pièces réglementaires requises, a été antérieurement rejetée, s'il résulte des circonstances de l'affaire que ledit candidat n'a pas entendu renoncer au projet qu'il avait formé ; Considérant que M. X a présenté une première demande d'ouverture de pharmacie à titre dérogatoire à Horgues le 13 août 1996 qui a fait l'objet d'une décision de rejet le 21 juillet 1997 ; que sur renouvellement de sa demande le 8 octobre 1997, l'autorisation litigieuse lui a été accordée le 12 mai 1999 ; que Mme Y avait de son côté formulé deux demandes d'ouverture tant à titre normal qu'à titre dérogatoire le 27 septembre 1996, qui furent rejetées le 21 juillet 1997, en même temps que la première demande de M. X ; qu'elle renouvela alors ces mêmes demandes le 6 octobre 1997 ; que deux nouveaux rejets lui furent opposés le 4 mars 1999, s'agissant de la demande d'ouverture par voie normale et le 5 mai 1999 s'agissant de la demande d'ouverture par voie dérogatoire ; qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de l'accusé de réception délivré par les services de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales des Hautes-Pyrénées le 13 août 1996 que le dossier de M. X comportait une demande de permis de construire ; qu'eu égard au fait que cette demande était présentée par la commune d'Horgues, dont le maire est compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme au nom de la commune et alors que M. X avait également produit une délibération du conseil municipal d'Horgues en date du 18 juin 1996 par laquelle la commune s'engageait à lui louer une partie du futur centre commercial qui faisait précisément l'objet de la demande de permis de construire, les documents fournis à l'administration justifiaient suffisamment des droits de M. X à occuper le futur local communal ; qu'ainsi, son dossier devait être considéré comme complet, nonobstant le fait que le permis de construire n'avait pas encore été accordé ; que, dès lors, eu égard à la date de sa première demande qui devait être regardée comme toujours pendante en l'absence de renonciation de sa part, M. X bénéficiait par rapport aux demandes ultérieures concurrentes du droit d'antériorité tel qu'il est reconnu par les dispositions précitées de l'article L. 570 du code de la santé publique ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau s'est fondé sur le caractère prétendument incomplet du dossier déposé par M. X pour reconnaître un droit d'antériorité à Mme Y et annuler à la fois la décision du préfet des Hautes-Pyrénées du 12 mai 1999 autorisant M. X à ouvrir une pharmacie à Horgues et celle du 5 mai 1999 rejetant la demande d'autorisation de création d'une pharmacie présentée par Mme Y ; Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme Y tant devant le tribunal administratif de Pau que devant la cour administrative d'appel de Bordeaux, ainsi que les moyens, qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées était recevable à invoquer à l'appui de son intervention devant la cour administrative d'appel ; Considérant qu'aux termes de l'article L. 571 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable à la date de l'autorisation litigieuse : Aucune création d'officine ne peut être accordée dans les villes où la licence a déjà été délivrée à : - une officine pour 3 000 habitants dans les villes d'une population de 30 000 habitants et au-dessus ; - une officine pour 2 500 habitants dans les villes d'une population égale ou supérieure à 5 000 habitants et inférieure à 30 000 habitants ; - dans les communes d'une population inférieure à 5 000 habitants, il ne peut être délivré qu'une licence par tranche entière de 2 000 habitants recensés dans les limites de la commune ; Une création d'officine peut, toutefois, être accordée dans une commune dépourvue d'officine et d'une population inférieure à 2 000 habitants lorsque les besoins de la population résidente et saisonnière sont insuffisamment couverts au regard de la carte départementale des officines de pharmacie (...) Si les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière l'exigent, des dérogations à ces règles peuvent être accordées par le préfet après avis motivé du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, du pharmacien inspecteur général de la santé, du Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens et des syndicats professionnels. Les besoins réels de la population résidente et de la population saisonnière sont appréciés au regard, notamment, de l'importance de la population concernée, des conditions d'accès aux officines les plus proches et de la population que celles-ci resteraient appelées à desservir ; Considérant que, pour accorder l'autorisation litigieuse, le préfet des Hautes-Pyrénées s'est fondé, d'une part, sur les besoins de la population d'Horgues en forte augmentation, d'autre part, sur le fait que l'emplacement choisi dans une unité de commerce pourrait conférer à la commune le caractère de centre d'approvisionnement pour les localités environnantes ; Considérant que la population d'Horgues était au rencensement de 1990 de 878 habitants ; que, en admettant même que, selon certaines estimations, cette population ait pu être évaluée en 1999 à plus de 1 100 habitants, elle restait très inférieure au seuil de 2 000 habitants exigé par les dispositions précitées pour l'ouverture d'une officine de pharmacie par voie normale ; que la population d'Horgues peut se rendre facilement dans l'une des nombreuses pharmacies situées à Tarbes, distante de 5 km 500 ou dans les communes plus proches telles que Laloubère à 3 km 700 ; que la création d'un petit centre commercial à Horgues ne saurait être regardée comme présentant un caractère attractif pour les localités avoisinantes alors qu'il existe déjà un hypermarché à Laloubère dont la galerie marchande comprend précisément une pharmacie ; que, dès lors, en estimant que les besoins de la population d'Horgues justifiaient la création par voie dérogatoire d'une pharmacie, le préfet des Hautes-Pyrénées a fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article L. 571 du code de la santé publique ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que M. X n'est pas fondé à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées du 12 mai 1999 lui accordant une licence à titre dérogatoire pour la création d'une officine pharmaceutique à Horgues, d'autre part, qu'il est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le même jugement, le tribunal administratif de Pau a annulé la décision de refus qui a été opposée le 5 mai 1999 à la demande de Mme Y d'ouverture à titre dérogatoire d'une pharmacie dans la même commune ; Sur les conclusions de Mme Y tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt en date du 16 octobre 2000 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé. Article 2 : L'intervention du Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées est admise. Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Pau en date du 20 janvier 2002 est annulé en tant qu'il a annulé la décision en date du 5 mai 1999 rejetant la demande de Mme Y d'ouverture d'une pharmacie à titre dérogatoire ; Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. X est rejeté. Article 5 : Les conclusions présentées par Mme Y au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les conclusions de sa demande présentée devant le tribunal administratif de Pau qui tendent à l'annulation de l'arrêté du préfet des Hautes-Pyrénées en date du 5 mai 1999 rejetant sa demande d'ouverture d'une pharmacie à titre dérogatoire sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. Jérôme X, à Mme Monique Y, au Conseil régional de l'Ordre des pharmaciens de la région Midi-Pyrénées et au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.