CAA de NANTES, 3ème chambre, 09/10/2020, 18NT03293, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-09
Numéro : 18NT03293
Président : Mme PERROT
Rapporteur : Mme Christiane  BRISSON
Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER
Avocat(s) : KOVALEX

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société par actions simplifiée Célia a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler le titre de perception du 9 septembre 2015 émis par l'agence de service et de paiement (ASP) en vue du paiement de la somme de 178 735,01 euros au titre d'indus sur une aide versée, ou subsidiairement d'en réduire le montant. Par un jugement n° 1509207 du 28 juin 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires enregistrés les 29 août 2018 et 14 octobre, 5 et 25 novembre 2019 la société Célia, représentée par Me D..., demande à la cour, le cas échéant après que celle-ci aura sursis à statuer dans l'attente de la réponse à la question préjudicielle qui devrait être posée à la Cour de Justice de l'Union européenne : 1°) d'annuler ce jugement du 28 juin 2018 ; 2°) d'annuler le titre de perception du 9 septembre 2015 ou à titre subsidiaire d'en réduire le montant ; 3°) de mettre à la charge de l'Agence de service et de paiement la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier ; le tribunal n'a pas communiqué son mémoire en réplique alors qu'il nécessitait une réponse de l'ASP ; - le contrôle est irrégulier car il n'a pas été justifié de l'assermentation des agents chargés du contrôle alors qu'il s'agit d'une garantie de procédure ; - le contrôle n'est pas motivé par une analyse des risques ; - le titre de perception et la décision de déchéance sur laquelle il se fonde constituent une opération complexe de sorte que l'exception d'illégalité est recevable ; - la décision de déchéance des droits du 15 avril 2015 est illégale ; cette décision ne lui a pas été notifiée ; le principe de confiance légitime a été méconnu car les dépense avaient été validées par l'autorité en 2008 ; - cette décision repose sur des faits matériellement inexacts et ne tient pas compte des avenants conclus ; - elle est entachée d'erreur de droit dès lors que la circulaire 2001-4036 présente un caractère réglementaire et que le plafond de glissements admis de 25 % devait être appliqué ; - les dépenses liées à l'achat de matériel pour la rénovation d'une ligne de micro-filtration correspondent pour l'essentiel à du matériel neuf et étaient éligibles à l'aide ; en outre, la circulaire excluant le matériel d'occasion des dépenses éligibles a été abrogée ; - le règlement CE n° 1975/2006 a été méconnu puisque, la différence entre le montant déclaré et le montant éligible ne dépassant pas 3 %, il ne pouvait être prononcé de réduction de ses droits ; - il a été également méconnu en ce que les dépenses éligibles supplémentaires constatées lors du contrôle auraient dû être prises en compte ; si cette question présente une difficulté sérieuse, une question préjudicielle devrait être posée à la CJUE. Par des mémoires en défense enregistrés les 4 janvier et 31 octobre 2019 l'Agence de service et de paiement, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Celia la somme de 5 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun moyen invoqué par la SAS Célia n'est fondé. Par un mémoire enregistré le 12 novembre 2019 le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. Il fait valoir que : - l'exception d'illégalité invoquée à l'encontre de la décision de déchéance des droits prise le 15 avril 2015 par le ministre chargé de l'agriculture, qui était définitive, n'est pas recevable ; - aucun moyen n'est fondé. Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par la société Celia tendant à l'annulation du titre de perception du 9 septembre 2015 en l'absence de justification de la présentation d'une réclamation préalable devant le comptable public prévue par les dispositions de l'article 118 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012. Par des mémoires enregistrés les 24 et 31 août 2020, la SAS Célia a présenté les observations suivantes : - les dispositions de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012 ne sont applicables qu'aux créances de l'Etat et non à celles de ses établissements publics ; - l'article R. 313-26 du code rural et de la pêche maritime précise à cet égard que seules les dispositions des titres I et III du décret du 7 novembre 2012 s'appliquent à l'ASP ; - la voie du recours administratif préalable n'était pas mentionnée dans le courrier de notification du titre contesté. Par un mémoire enregistré le 26 août 2020, l'ASP a présenté les observations suivantes : - la demande de première instance de la société Célia était irrecevables faute d'avoir été précédée du recours administratif préalable obligatoire prescrit par les dispositions du décret du 7 novembre 2012 ; - ce n'est pas elle qui détient la créance en litige, mais l'Etat en la personne du ministre chargé de l'agriculture. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le règlement (CE) n° 1975/2006 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l'application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural - le règlement (CE) n° 2988/95 du Conseil européen du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes; - le règlement (UE) 65/2011 du 27/01/2011 portant modalités d'application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil en ce qui concerne l'application de procédures de contrôle et de conditionnalité pour les mesures de soutien au développement rural - le livre des procédures fiscales ; - le code rural et de la pêche maritime ; - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; - l'arrêté du 1er juillet 2013 fixant la liste des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques mentionnées au 4° de l'article 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public, - les observations de M. E..., représentant le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, de Me C... représentant la SAS Célia et de Me A..., représentant l'Agence de service et de paiement. Considérant ce qui suit : 1. La société par actions simplifiée Célia a sollicité une aide à l'investissement du Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural (FEADER) en vue de la réalisation d'un projet d'adaptation de son outil industriel fromager pour reconvertir du lait mal valorisé en fromages à pâte pressée non cuite à Craon (Mayenne). Une convention attributive de subvention a été signée le 28 décembre 2006 entre l'Etat, représenté par le ministre de l'agriculture, et la société Célia. Cette dernière a bénéficié dans ce cadre d'une subvention de 833 708,09 euros. A la suite d'anomalies relevées lors des contrôles sur place réalisés les 8 et 15 juin 2010, le ministre de l'agriculture, aux termes d'un arrêté du 15 avril 2015, a notifié à la société Célia une décision de déchéance de droits en lui précisant qu'elle aurait à rembourser la somme de 178 735,01 . Par la suite, l'Agence de service et de paiement (ASP) a émis le 9 septembre 2015 un ordre de recouvrement d'un montant de 178 735,01 euros à l'encontre de la société Célia. Par un jugement du 28 juin 2018, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la société Célia tendant à l'annulation de ce titre de perception et à la décharge de la somme ainsi mise à sa charge. Cette dernière relève appel de ce jugement. Sur la recevabilité de la demande présentée devant le tribunal administratif de Nantes : 2. Aux termes de l'article L 313-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'Agence de services et de paiement est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle de l'Etat. / I. - L'Agence a pour objet d'assurer la gestion administrative et financière d'aides publiques. A ce titre, elle peut instruire les demandes d'aides, vérifier leur éligibilité, contrôler le respect des engagements pris par les bénéficiaires, exécuter les paiements, le recouvrement et l'apurement des indus et exercer toute autre activité nécessaire à la bonne gestion des aides publiques. ". Et aux termes de l'article R. 313-26 de ce code, en sa rédaction alors applicable : " L'agence est soumise aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. ". 3. Aux termes de l'article 1er du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les dispositions du titre Ier du présent décret sont applicables aux administrations publiques au sens du règlement (CE) du 25 juin 1996 visé ci-dessus, mentionnées aux 1° à 5° suivants (...) ; 4° Les autres personnes morales de droit public, dont la liste est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget ; (...) ". L'Agence de service et de paiement est mentionnée dans l'annexe à l'arrêté du 1er juillet 2013, pris en application de ces dernières dispositions et fixant la liste des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques mentionnées au 4° de l'article 1er du décret précité. 4. L'article 117 du même décret dispose que : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : 1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; ( ). " . L'article 118 de ce décret prévoit que : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / La réclamation doit être déposée, sous peine de nullité : /1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception, dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause ; / (...) /L'autorité compétente délivre un reçu de la réclamation, précisant la date de réception de cette réclamation. Elle statue dans un délai de six mois dans le cas prévu au 1° et dans un délai de deux mois dans le cas prévu au 2°. A défaut d'une décision notifiée dans ces délais, la réclamation est considérée comme rejetée. ". 5. Ainsi l'article 118 du décret du 7 novembre 2012, qui prend place au sein du titre II de ce décret, n'est applicable qu'aux créances de l'Etat, à l'exclusion de ses établissements publics. Il s'ensuit que la contestation devant le juge administratif d'un titre exécutoire émis par le président directeur général de l'Agence de service et de paiement, établissement public national, n'entre pas dans le champ d'application de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012, de sorte qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation à la société Célia de former, préalablement à sa demande devant le juge administratif tendant à l'annulation du titre de perception du 9 septembre 2015, une réclamation préalable. Sur les conclusions à fin d'annulation et de décharge : 6. Aux termes de l'article 1er du règlement (CE) du 18 décembre 1995 ; " 1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. / 2. Est constitutive d'une irrégularité toute violation d'une disposition du droit communautaire résultant d'un acte ou d'une omission d'un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue ". Aux termes de l'article 4 du règlement (UE) 65/2011 du 27/01/2011, alors en vigueur : " 1. Les États membres établissent un système de contrôle garantissant que tous les contrôles nécessaires sont effectués aux fins d'une vérification efficace du respect des conditions d'octroi des aides (...) ". 7. Aux termes de l'article 6 de la convention attributive de subvention du 28 décembre 2006 conclue entre la société Célia et l'Etat : " En cas de non-respect des clauses de la présente convention et en particulier de la non-exécution de l'opération, de la modification du plan de financement ou du programme des travaux sans autorisation préalable, de l'utilisation des fonds non conforme à l'objet du refus de se soumettre aux contrôles, constatés par le service de l'Etat chargé du dossier, le ministre de l'agriculture et de la pêche peut décider le reversement total ou partiel des sommes versées éventuellement augmentées des intérêts légaux ". 8. Enfin aux termes de l'article 4 du règlement UE 65/2011 du 27/01/2011 en vigueur à la date du contrôle opéré : " 1. Les États membres établissent un système de contrôle garantissant que tous les contrôles nécessaires sont effectués aux fins d'une vérification efficace du respect des conditions d'octroi des aides (...) ". L'article R. 622-46 du code rural, alors applicable, prévoit que : " Des agents placés sous l'autorité du ministre chargé de l'économie contrôlent la réalité et la régularité des opérations faisant directement ou indirectement partie du système de financement par les fonds européens de financement de la politique agricole commune. Ils sont assermentés à cet effet dans les conditions prévues à l'article R 622-47 (...) et l'art R 622-47 : " Avant d'entrer en fonctions, les agents mentionnés à l'article R. 622-46 présentent au tribunal de grande instance dans le ressort duquel ils sont domiciliés leur acte de désignation et prêtent devant lui le serment ci-après : ( ) ". 9. En premier lieu, il résulte de l'instruction et il n'est pas contesté par le ministre chargé de l'agriculture ni par l'ASP qu'aucun élément ne permet d'établir la date de notification régulière à la société Célia de la décision de déchéance de droits prise le 15 avril 2015 par le ministre et sur la base de laquelle l'agence a émis le 9 septembre 2015 l'ordre de recouvrement d'un montant de 178 735,01 . Il en résulte que cette décision, non opposable à la société requérante, n'est pas devenue exécutoire. Dans ces conditions, l'ordre de recouvrement dont la société Célia a été destinataire le 9 septembre 2015, pris sur le fondement d'une décision de déchéance des droits n'ayant pas acquis un caractère exécutoire, est dépourvu de base légale. 10. En second lieu, il résulte des dispositions rappelées au point 8 que les contrôles ne peuvent être régulièrement effectués que si les agents mandatés à cet effet ont été habilités et ont prêté serment. Il appartient ainsi aux autorités administratives compétentes, seules en mesure de le faire, d'établir que les éléments matériels sur lesquels est fondée une décision de déchéance de droits ont été constatés par des agents régulièrement habilités à procéder à un tel contrôle et assermentés. Or, s'il n'est pas contesté que la société Celia a eu connaissance du nom des agents ayant procédé au contrôle sur place, ni le ministre ni l'ASP n'établissent, malgré les demandes réitérées sur ce point de la société requérante, que ces agents auraient prêté serment et auraient été agréés dans les conditions mentionnées ci-dessus. Par suite, alors même que les dispositions précitées n'imposent pas à ces agents de produire à la personne contrôlée, les justificatifs de leur agrément et de leur assermentation, l'absence d'agrément et d'assermentation des agents désignés par le ministre est de nature à affecter la validité des constatations portées dans les procès-verbaux qu'ils établissent à l'issue de ces contrôles et à faire ainsi obstacle à ce qu'elles constituent le fondement de la décision de reversement d'indus. Il s'ensuit que les contrôles opérés, à l'origine de la décision contestée, sont entachés d'une irrégularité qui a privé la société d'une garantie, alors même qu'elle aurait été sans influence sur le sens de la décision en découlant. 11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de Justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle ni de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué et les autres moyens de la requête, que la société Celia est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande et à demander l'annulation de l'ordre de reversement émis à son encontre le 9 septembre 2015. Cette annulation étant prononcée pour un motif de fond, la société requérante est fondée à demander à être déchargée de l'obligation de payer la somme de 178 735,01 euros mise à sa charge par l'Agence de service et de paiement. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Célia, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande l'ASP au titre des frais exposés. 13. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'ASP la somme de 1 500 euros qui sera versée à la société Celia au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. DECIDE : Article 1er : Le jugement n° 1509207 du tribunal administratif de Nantes du 28 juin 2018 et le titre exécutoire émis par l'Agence de Service et de Paiement le 9 septembre 2015 sont annulés. Article 2 : La société Célia est déchargée de la somme de 178 735,01 euros. Article 3 : L'Agence de service et de paiement versera à la société Celia la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions présentées par l'Agence de service et de paiement au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Celia, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à l'Agence de services et de paiement. Délibéré après l'audience du 17 septembre 2020, à laquelle siégeaient : - Mme Perrot président de chambre, - Mme B..., président-assesseur, - M. Berthon, premier conseiller. Lu en audience publique, le 9 octobre 2020. Le rapporteur C. B... Le président I. Perrot Le greffier R. Mageau La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT03293