Cour Administrative d'Appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 04/12/2012, 10MA03206, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 7ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-12-04
Numéro : 10MA03206
Président : M. BEDIER
Rapporteur : M. Vincent  L'HÔTE
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : SCP VINSONNEAU-PALIES NOY GAUER & ASSOCIES

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille les 9 août 2010 et 17 janvier 2011, sous le n° 10MA03206, présentés pour la commune de Montpellier, représentée par son maire, par Me D...pour la SCP Vinsonneau-Palies Noy Gauer et associés ; La commune de Montpellier demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0902730, 0903097 du 9 juin 2010 du tribunal administratif de Montpellier en tant qu'il a annulé les titres exécutoires n° 1797, 2009 et 2011 émis les 15 mai et 16 juin 2009 à l'encontre de la société Gaz réseau Distribution France (GrDF) et mis à sa charge la somme de 1 000 euros au profit de GrDF en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 2°) de rejeter la demande d'annulation des titres exécutoires contestés, ainsi que des délibérations du conseil municipal de Montpellier des 20 décembre 2005, 21 décembre 2006 et 17 décembre 2007 ; 3°) de mettre à la charge de GrDF la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ..................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général de la propriété des personnes publiques ; Vu le code de la voirie routière ; Vu la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie ; Vu la loi n° 53-661 du 1er août 1953 ; Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ; Vu le décret n° 2007-606 du 25 avril 2007 ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 novembre 2012 : - le rapport de M. L'Hôte, premier conseiller, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - les observations de Me B...de la SCP Vinsonneau-Palies Noy Gauer et associés, pour la commune de Montpellier, et de Me A...pour GrDF ; 1. Considérant que, par trois délibérations des 20 décembre 2005, 21 décembre 2006 et 17 décembre 2007, la commune de Montpellier a fixé les tarifs de la redevance d'occupation temporaire de son domaine public à l'occasion de la réalisation de travaux pour les années 2006, 2007 et 2008 ; qu'en application de ces délibérations, elle a émis à l'encontre de la société Gaz réseau Distribution France le 15 mai 2009 le titre de recettes n° 1797 pour un montant de 1 449 euros et le 16 juin 2009, deux autres titres n° 2009 et 2011, d'un montant respectif de 530,72 euros et 361 euros ; que la commune de Montpellier demande à la Cour d'annuler le jugement du 9 juin 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a annulé ces titres exécutoires et mis à sa charge la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur la légalité des titres exécutoires : 2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article unique de la loi susvisée du 1er août 1953 : " Nonobstant toutes dispositions législatives ou contractuelles contraires, des règlements d'administration publique (...) fixeront le régime des redevances dues en raison de l'occupation du domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité et de distribution de gaz et par les lignes ou canalisations particulières d'énergie électrique et de gaz. (...) Des dispositions particulières seront prévues par les règlements d'administration publique à intervenir pour la perception des redevances afférentes aux occupations provisoires du domaine public par les chantiers de travaux " ; qu'aux termes de l'article L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le régime des redevances dues aux communes en raison de l'occupation de leur domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité et de gaz et par les lignes ou canalisations particulières d'énergie électrique et de gaz, ainsi que pour les occupations provisoires de leur domaine public par les chantiers de travaux, est fixé par décret en Conseil d'Etat sous réserve des dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article unique de la loi n° 53-661 du 1er août 1953 fixant le régime des redevances dues pour l'occupation du domaine public par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité et de gaz, par les lignes ou canalisations particulières d'énergie électrique et de gaz. (...) " ; 3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 28 du code du domaine de l'Etat, en vigueur jusqu'au 1er juillet 2006 : " Nul ne peut, sans autorisation délivrée par l'autorité compétente, occuper une dépendance du domaine public national ou l'utiliser dans des limites excédant le droit d'usage qui appartient à tous. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 29 du même code : " La délivrance des autorisations de voirie sur le domaine public national est subordonnée au paiement, outre les droits et redevances perçus au profit soit de l'Etat, soit des communes, d'un droit fixe correspondant aux frais exposés par la puissance publique " ; qu'aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, entré en vigueur le 1er juillet 2006 : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance. Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : 1° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; 2° Soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même " ; 4. Considérant que toute occupation privative du domaine public est en principe subordonnée à la délivrance d'une autorisation et au paiement d'une redevance ; que si l'article 10 de la loi du 15 juin 1906, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 433-3 du code de l'énergie, et l'article L. 113-3 du code de la voirie routière ont eu pour objet de conférer à titre permanent aux entreprises concessionnaires du réseau de distribution et de transport de gaz le droit d'occuper sans autorisation les voies publiques afin d'y réaliser leur mission de service public, notamment y réaliser tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages, ces dispositions n'instaurent pas une dérogation au principe du paiement d'une redevance pour l'occupation du domaine public ; 5. Considérant qu'en l'absence de dispositions contraires, il appartient à l'autorité chargée de la gestion du domaine public en cause d'octroyer les permissions d'occupation et de fixer les conditions auxquelles elle entend subordonner leur délivrance et, à ce titre, de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l'occupation du domaine public ; 6. Considérant qu'en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat la fixation du régime des redevances dues aux communes, les dispositions de l'article L. 2333-84 du code général des collectivités territoriales ont seulement eu pour objet de permettre au pouvoir réglementaire d'encadrer la détermination du tarif des redevances et les modalités de leur recouvrement par les communes mais n'ont pas entendu réserver au décret le soin de fixer lui-même ce tarif ; que, par suite, l'absence de disposition réglementaire particulière fixant le régime de la redevance due aux communes à raison de l'occupation provisoire de leur domaine public par les chantiers de travaux, ne faisait pas obstacle à ce que la commune de Montpellier déterminât le montant de la redevance lui étant due à ce titre ; qu'ainsi, la commune de Montpellier est fondée à soutenir que le tribunal administratif de Montpellier ne pouvait annuler les titres exécutoires contestés pour défaut de base légale ; 7. Considérant, toutefois, qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Gaz réseau Distribution France tant devant le tribunal administratif qu'en appel ; 8. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les produits des communes (...), qui ne sont pas assis et liquidés par les services fiscaux de l'Etat en exécution des lois et règlements en vigueur, sont recouvrés (...) en vertu d'arrêtés ou de rôles pris ou émis et rendus exécutoires par le maire en ce qui concerne la commune (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2122-18 du même code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) " ; 9. Considérant que les dispositions de l'article R. 2342-4 précitées ne font pas obstacle à ce que le maire délègue à un de ses adjoints, dans les conditions fixées à l'article L. 2122-18, la compétence d'émettre ou de rendre exécutoire les titres de recette de la commune ; que pour être conforme audit article L. 2122-18, cette délégation ne doit être ni trop générale, ni trop imprécise ; 10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les titres exécutoires litigieux ont été signée par M. C..., adjoint au maire de Montpellier ; que ce dernier avait reçu, par arrêté du maire du 31 mars 2009, délégation de fonctions, notamment, en matière de budget et d'expertise financières, comprenant les " finances communales, budget, commission communale des impôts directs, ordonnancement et mandatement des dépenses et des recettes, admissions en non valeur, états de poursuite par voie de saisie de redevables, arrêtés de comptes de fin d'exercice et les certifications conformes de la comptabilité du Trésorier municipal retracés dans le compte de gestion, état des restes à réaliser et l'état des dépenses engagées et non mandatées, certificats attestant la réalité d'une dépense, d'une recette, d'un engagement ou d'un service fait, garanties d'emprunts et gestion de la dette, centrale d'achat, achats et réforme des matériels, souscription des emprunts (...) " ; qu'ainsi définie, cette délégation est suffisamment précise sur les limites des fonctions dévolues à M. C...dans les domaines budgétaire et financier ; que, par suite, elle a régulièrement conféré à ce dernier la compétence pour signer les titres exécutoires litigieux ; qu'à supposer que l'arrêté du 31 mars 2009 soit par ailleurs trop général et imprécis s'agissant des autres matières pour lesquelles M. C...a également reçu délégation, cette circonstance est sans incidence sur la régularité des titres contestés ; qu'il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des actes attaqués doit être écarté ; 11. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 12 avril 2000 : " Sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif " ; qu'aux termes de l'article 4 de la même loi : " (...) Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci " ; 12. Considérant que la société Gaz réseau Distribution France a le statut de société anonyme ; que ni la circonstance que le décret n° 2008-20 du 3 janvier 2008 l'a soumise au contrôle économique et financier de l'Etat prévu par le décret n° 55-733 du 26 mai 1955, dans la mesure où l'Etat détient plus de 50 % de son capital, ni la circonstance que la société Gaz réseau Distribution France ait succédé dans ses missions à GDF qui avait le statut d'établissement public, n'ont eu pour effet de placer cette société hors du champ d'application des dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par les titres exécutoires contestés des exigences formelles posées à l'article 4 de la loi du 12 avril 2000, est opérant, qu'elle qu'ait pu être par ailleurs l'ancienneté des relations contractuelles entre les parties ou des contentieux qui les opposent ; 13. Considérant que les titres n° 2009 et n° 2011 du 16 juin 2009 ont été signés, comme ils le mentionnent de manière lisible, par M.C..., adjoint au maire ; que, si le nom patronymique de ce dernier est précédé de la seule initiale de son prénom, la signature de l'intéressé permet de connaître ledit prénom et ainsi d'identifier sans ambiguïté l'auteur des actes ; qu'en revanche, le titre n° 1797 du 15 mai 2009 ne comporte pas la mention du nom de l'auteur, mais uniquement sa signature comportant son prénom et l'initial de son nom ; que, dès lors qu'aucune autre mention de ce document ne permettait de connaître aisément le nom de cet adjoint, et donc par là même d'identifier celui-ci avec certitude, cette méconnaissance des dispositions de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 doit être regardée comme revêtant en l'espèce un caractère substantiel, qui entache l'acte attaqué d'illégalité ; 14. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions de l'article 81 du décret susvisé du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ne s'appliquent qu'aux titres émis par les ordonnateurs de l'Etat pour le recouvrement des créances de l'Etat ; que la société Gaz réseau Distribution France n'est dès lors pas fondée à s'en prévaloir ; que toutefois, même en l'absence de disposition réglementaire expresse en ce sens, tout titre exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis, à moins que ces bases n'aient été préalablement portées à la connaissance du débiteur ; qu'en application de ce principe, la commune de Montpellier ne pouvait mettre en recouvrement les redevances litigieuses sans indiquer, soit dans les titres eux-mêmes, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle s'est fondée pour mettre les sommes en cause à la charge de la société Gaz réseau Distribution France ; 15. Considérant qu'il résulte de l'instruction que les titres n° 2009 et n° 2011 du 16 juin 2009 portaient la mention " redevance usage domaine public routier. DCM 2006/172 du 21/12/2006 " et étaient accompagnés d'un tableau récapitulatif des interventions sur le domaine public communal indiquant le lieu de l'intervention, les dates de début et de fin de l'occupation du domaine public, la surface occupée et le montant de la redevance due pour chacune des interventions ; que ces indications étaient suffisantes pour permettre à la société Gaz réseau Distribution France de discuter utilement des bases de liquidation des sommes mises à sa charge ; qu'elles satisfaisaient par ailleurs aux exigences de la circulaire ministérielle du 18 juin 1998 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et établissements publics locaux et à la forme et au contenu des titres de recettes ; 16. Considérant que la société Gaz réseau Distribution France ne saurait utilement se prévaloir du contrat de concession qu'elle a conclu avec la commune de Montpellier pour contester, par voie d'exception, la légalité des délibérations des 20 décembre 2005, 21 décembre 2006 et 17 décembre 2007 ; qu'elle n'établit pas ni même n'allègue que ce contrat ait lui-même prévu un tarif de redevance à raison de l'occupation provisoire du domaine public communal par les chantiers de travaux ; que le moyen tiré de ce que le paiement d'une telle redevance aurait pour effet de rompre l'équilibre financier du contrat est inopérant à l'égard des titres exécutoires contestés ; 17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la commune de Montpellier est fondée seulement à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé les titres exécutoires n° 2009 et n° 2011 du 16 juin 2009 et mis à sa charge la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Sur les frais d'instance : 18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Gaz réseau Distribution France demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Montpellier et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 9 juin 2010 est annulé en tant qu'il a annulé les titres exécutoires n° 2009 et n° 2011 du 16 juin 2009 et mis à sa charge la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 2 : La société Gaz réseau Distribution France versera à la commune de Montpellier la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Montpellier et à la société Gaz réseau Distribution France. '' '' '' '' N° 10MA03206 2 acr