CAA de BORDEAUX, , 26/08/2019, 19BX02487, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-08-26
Numéro : 19BX02487
Avocat(s) : LAZAR

Vu la procédure suivante : Les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration, sociétés par actions simplifiées, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'économie et des finances du 31 janvier 2018 prolongeant le permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures conventionnels liquides ou gazeux dit " permis d'Aquila " jusqu'au 21 juillet 2020, en tant que cette prolongation court à compter de la date d'expiration de la précédente période de validité, et d'enjoindre sous astreinte aux ministres de la transition écologique et solidaire et de l'économie et des finances d'accorder la prolongation du permis d'Aquila pour une durée de cinq ans à compter du 4 février 2018. Par un jugement n° 1800706 du 30 avril 2019, le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande. Par une requête enregistrée le 2 juillet 2019, les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration, représentées par Me A..., demandent à la cour d'annuler ce jugement du 30 avril 2019, de faire droit à leurs conclusions de première instance et de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Par un mémoire enregistré le 2 juillet 2019, les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration, représentées par Me A..., demandent à la cour : 1°) d'annuler l'ordonnance du 11 avril 2019 par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Pau a refusé de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier ; 2°) de transmettre cette question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat. Elles soutiennent que : - elles ont demandé au tribunal administratif de Pau de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité concernant les articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier mais par ordonnance du 11 avril 2019, le président de la 2ème chambre du tribunal a refusé cette transmission au motif que les moyens soulevés étaient dépourvus de caractère sérieux ; - l'ordonnance du 11 avril 2019 est entachée d'un défaut de motivation quant au moyen tiré de la violation des attentes légitimes des permissionnaires sur lequel elle ne se prononce pas ; - l'ordonnance est également irrégulière du fait de la contrariété entre ses motifs et son dispositif ; la question posée concernait les articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier et le dispositif de l'ordonnance mentionne les articles 2 et 3 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ; cette erreur n'est pas une simple erreur matérielle mais révèle une erreur de droit en ce que l'ordonnance a repris les termes d'une ordonnance du président de la 5ème chambre de la cour administrative d'appel qui concernait non les prolongations de permis mais les attributions de permis qui relèvent d'un régime juridique différent ; - l'ordonnance est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle nie l'existence d'un droit acquis à la prolongation des permis exclusifs de recherches, ce droit ayant été reconnu par la jurisprudence du Conseil d'Etat ; - l'ordonnance ne prend pas en compte l'incompétence négative du législateur résultant de ce que la loi n'a fixé ni la date d'entrée en vigueur des prolongations ni un délai d'intervention d'une décision explicite de l'administration ; - cette incompétence négative induit une rupture d'égalité en ce que la durée théoriquement fixe du permis prolongé varie en fonction de la date d'octroi de la nouvelle prolongation et en ce que l'administration est mise en situation de traiter différemment des situations identiques, ce qui s'est produit à plusieurs reprises ; - cette incompétence négative affecte également la liberté d'entreprendre ; en effet, la durée de cinq ans prévue par le législateur est la durée normalement adaptée pour mener à bien des travaux d'exploration sans risque d'exposer en pure perte les sommes investies ; l'administration n'est pas tenue par les textes de statuer sur une demande de prolongation dans un délai compatible avec l'engagement et la réalisation effective des travaux et dépenses que doivent engager les permissionnaires ; la situation d'incertitude dans laquelle se trouvent placés les permissionnaires les oblige à faire des rendus de superficie arbitraires alors que le code minier prévoit un système de réduction de superficie du permis d'une période à l'autre ; si le titulaire ne peut pas disposer de toute la durée d'une période de validité du permis pour mener à bien ses travaux, il perd la chance de faire une découverte et d'introduire une demande de concession ; en pratique, la durée des prolongations de permis se trouve drastiquement raccourcie par rapport à celle que le législateur tenait pour conforme aux finalités qu'il entend poursuivre ; - enfin, cette incompétence négative affecte la garantie des droits ; l'article L. 142-6 du code minier ne permet aux opérateurs de poursuivre leurs travaux de recherche dans l'attente de l'instruction de leur demande de prolongation que s'ils disposent déjà d'une autorisation de travaux, ce qui n'est pas toujours le cas ; l'opérateur peut se trouver dans une situation où légalement il ne peut entreprendre des travaux ou demander une autorisation de travaux tant que le permis n'est pas explicitement prolongé ; son exclusivité est alors dépourvue de tout effet utile et la possibilité d'obtenir une concession est complètement théorique dès lors qu'une concession ne peut être accordée si l'opérateur n'a pas fait la découverte d'un gisement exploitable ; le droit acquis à la prolongation d'un permis peut se trouver anéanti si un opérateur ne dispose pas de la prolongation effective de son permis pour une durée qui lui permettant de réaliser le programme de travaux sur lequel il s'est engagé ; en tout état de cause, les opérateurs ont l'attente légitime, s'ils ont rempli leurs obligations au cours de la précédente période de validité , de se voir octroyer la prolongation pour une durée minimale de trois ans ; les carences du législateur conduisent à ce que des opérateurs peuvent se voir refuser une prolongation de droit pour la seule raison que l'administration a mis tellement de temps à statuer que la prolongation sollicitée est déjà arrivée à échéance. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution et notamment son article 61-1 ; - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; - le code minier ; - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain ; - le code de justice administrative. Considérant ce qui suit : 1. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que la juridiction saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de cette question et procède à cette transmission, si est remplie la triple condition que la disposition soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. 2. Aux termes de l'article R. 771-12 du code de justice administrative : " Lorsque, en application du dernier alinéa de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, l'une des parties entend contester, à l'appui d'un appel formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge, il lui appartient, à peine d'irrecevabilité, de présenter cette contestation avant l'expiration du délai d'appel dans un mémoire distinct et motivé, accompagné d'une copie de la décision de refus de transmission (...) ". En application de l'article R. 771-9 de ce code, le refus de transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité opposé par le premier juge ne peut être contesté qu'à l'occasion d'un recours formé contre la décision qui règle tout ou partie du litige. 3. Les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration sont titulaires du permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux dit " permis d'Aquila " qui leur a été délivré par arrêté du 2 juillet 2007 pour une durée de trois ans à compter de la publication de cet arrêté, le 21 juillet 2007. Par arrêté du 21 octobre 2013, ce permis a été prolongé jusqu'au 21 juillet 2015. Par décision implicite intervenue le 27 juin 2016 puis par décision expresse du 15 mars 2017, la demande des sociétés en vue de bénéficier d'une nouvelle prolongation du permis a été rejetée. Toutefois, par arrêté du 31 janvier 2018, les ministres de la transition écologique et solidaire et de l'économie et des finances ont abrogé ce rejet et ont accordé aux deux sociétés la prolongation du permis exclusif d'Aquila jusqu'au 21 juillet 2020. Les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration ont demandé au tribunal administratif de Pau l'annulation de cet arrêté en ce que le début de la durée de la prolongation qui, aux termes de l'article L. 142-1 du code minier, peut être de cinq ans au plus, a été fixée par cet arrêté non à la date de la décision mais à la date d'expiration de la précédente période de validité. Elles ont présenté devant le tribunal une demande de transmission au Conseil d'Etat d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité des articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier aux droits et libertés garantis par la Constitution. Par ordonnance du 11 avril 2019, le président de la 2ème chambre du tribunal a estimé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre cette question au Conseil d'Etat et, par jugement du 30 avril 2019, le tribunal a rejeté la demande des sociétés. Celles-ci, à l'occasion de l'appel qu'elles présentent à l'encontre de ce jugement, contestent l'ordonnance du 11 avril 2019. Sur la régularité de l'ordonnance contestée : 4. L'ordonnance du 11 avril 2019 statue expressément sur la question de la conformité des dispositions critiquées à la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dont la non-remise en cause des effets qui peuvent être légitimement attendus des situations légalement acquises est une composante. En exposant que l'article L. 142-6 du code minier permettait aux permissionnaires de poursuivre leurs travaux de recherche dans l'attente de l'instruction de leur demande de prolongation lorsqu'il n'avait pas encore été statué sur cette demande à l'expiration de la validité du titre et que ces dispositions ne portaient donc pas atteinte à des situations légalement acquises, le premier juge a implicitement mais nécessairement estimé que le régime issu de ce texte ne remettait pas en cause les effets pouvant être légitimement attendus de situations légalement acquises. Il a suffisamment motivé sa décision sur ce point. 5. L'ordonnance contestée se prononce dans ses motifs sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 142-5 et L. 142-6 du code minier qui faisaient l'objet de la question prioritaire de constitutionnalité présentées par les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration. Si le dispositif de l'ordonnance rejette la demande de transmission de la question " relative aux articles 2 et 3 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ", cette contrariété entre les motifs et le dispositif de l'ordonnance, à la supposer établie, relève du bien-fondé de l'ordonnance et non de sa régularité. Sur le bien-fondé de l'ordonnance contestée : 6. La mention erronée des articles 2 et 3 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 dans l'énoncé de la question prioritaire de constitutionnalité présentée par les deux sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration, à l'article 1er du dispositif de l'ordonnance du 11 avril 2019, résulte d'une pure erreur matérielle qui n'a pu avoir par elle-même d'incidence sur la décision du premier juge. 7. Il résulte des dispositions des articles L. 142-1 et L. 142-2 du code minier issus de l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 1991 que la validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée à deux reprises, chaque fois de cinq ans au plus, sans nouvelle mise en concurrence, que chacune de ces prolongations est de droit, soit pour une durée au moins égale à trois ans, soit pour la durée de validité précédente si cette dernière est inférieure à trois ans, lorsque le titulaire a satisfait à ses obligations et souscrit dans la demande de prolongation un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées, que, s'agissant des permis de recherches d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dits " permis H ", leur superficie est réduite de moitié lors du premier renouvellement et du quart de la surface restante lors du deuxième renouvellement sans que la superficie puisse être inférieure à une limite fixée par voie réglementaire et qu'en cas de circonstances exceptionnelles invoquées par le titulaire ou par l'autorité administrative, la durée de l'une seulement des périodes de validité d'un " permis H " peut être prolongée de trois ans au plus, sans réduction de surface. En application des articles 46 et 49 du décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain, la demande de prolongation de validité d'un permis exclusif de recherches est adressée à l'administration par lettre recommandée avec avis de réception quatre mois avant l'expiration de la période de validité et le silence gardé pendant plus de quinze mois sur la demande de prolongation d'un permis de recherches vaut décision de rejet. 8. L'article L. 142-5 du code minier, dont les sociétés requérantes invoquent l'inconstitutionnalité, dispose que : " La prolongation d'un permis exclusif de recherches est accordée par l'autorité administrative ". Et aux termes de l'article L. 142-6 du même code, dont les sociétés invoquent également l'inconstitutionnalité : " Au cas où, à la date d'expiration de la période de validité en cours, il n'a pas été statué sur la demande de prolongation, le titulaire du permis reste seul autorisé, jusqu'à l'intervention d'une décision explicite de l'autorité administrative, à poursuivre ses travaux dans les limites du ou des périmètres sur lesquels porte la demande de prolongation ". Les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration invoquent une incompétence négative du législateur résultant de ce que la loi n'a fixé ni la date d'entrée en vigueur des prolongations ni un délai d'intervention d'une décision explicite de l'administration, de sorte qu'il en résulterait une rupture d'égalité, une atteinte excessive à la liberté d'entreprendre et une atteinte à la garantie des droits. 9. Il résulte des dispositions rappelées ci-dessus aux paragraphes 7 et 8 que la date d'entrée en vigueur des prolongations de permis exclusifs de recherches est la date d'expiration de la validité du titre initial ou de la précédente période de prolongation. Les sociétés requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que les dispositions contestées seraient entachées d'incompétence négative sur ce point. Par ailleurs, il résulte des dispositions des articles L. 231-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration que le législateur a fixé les règles concernant l'intervention des décisions implicites de l'administration et a décidé, ainsi que cela résulte de l'article L. 231-5 de ce code qu' " eu égard à l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration, l'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'Etat et en conseil des ministres ". Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le décret du 2 juin 2006 dispose que le silence de l'administration vaut décision de rejet et fixe le délai d'intervention de la décision implicite de l'administration. Le régime d'intervention des décisions en matière de prolongation de permis étant fixé, les sociétés ne sont donc pas davantage fondées à soutenir que le législateur aurait dû fixer un délai d'intervention des décisions explicites de l'administration. La question de l'incompétence négative du législateur sur ce point ne présente donc pas davantage de caractère sérieux. 10. En tout état de cause, si les sociétés invoquent une rupture d'égalité en ce que la durée théoriquement fixe du permis prolongé varie en fonction de la date d'octroi de la nouvelle prolongation et en ce que l'administration est mise en situation de traiter différemment des situations identiques, le législateur, en fixant les durées maximales et de droit des prolongations, lesquelles, comme il a été dit, ne peuvent avoir pour point de départ que la date d'expiration de la validité du permis ou de la prolongation précédente, a entendu traiter de la même façon l'ensemble des opérateurs. La circonstance que l'administration aurait usé de pratiques différentes selon les opérateurs ne traduit pas par elle-même une différence de traitement contraire à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen résultant de la loi dès lors notamment qu'en fonction des caractéristiques propres à chaque permis, la durée de la prolongation peut varier entre un minimum de droit et un maximum prévu par le texte. Par suite, la question de l'atteinte portée par l'incompétence négative qui entacherait les dispositions contestées, au principe d'égalité garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, ne présente pas un caractère sérieux. 11. Par ailleurs, l'article 4 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen dispose que : " La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi ". Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre, qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi. 12. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, eu égard au maintien de l'exclusivité prévu par l'article L. 142-6 du code minier dans l'attente d'une décision explicite de l'administration, la durée des prolongations de validité ne peut être en pratique inférieure à la durée minimale à laquelle peut prétendre de droit un opérateur s'il remplit les conditions requises. Dans ces conditions, la circonstance que les opérateurs ne puissent être assurés, dans l'attente de la décision explicite de l'administration, de bénéficier de la prolongation maximale de cinq ans qui n'est pas de droit ne porte, en tout état de cause, pas une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre par rapport à l'objectif poursuivi par le droit minier français. Dès lors, la question de l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie par les dispositions contestées, ne présente pas un caractère sérieux. 13. Enfin, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen : " Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations. 14. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, eu égard au maintien de l'exclusivité prévu par l'article L. 142-6 du code minier dans l'attente d'une décision explicite de l'administration, la durée réelle des prolongations de validité ne peut être inférieure à la durée minimale à laquelle peut prétendre de droit un opérateur s'il remplit les conditions requises, et ce malgré l'intervention d'une décision implicite de rejet qu'il peut par ailleurs contester. Contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, dans l'attente d'une décision explicite de l'administration, les opérateurs ne sont pas privés de la possibilité de demander des autorisations de travaux de recherches, ces autorisations n'étant pas réservées, en application de l'article L. 121-1 du code minier, aux titulaires de permis exclusifs de recherches en cours de validité. Par suite, la question de l'atteinte aux situations légalement acquises et de la remise en cause des effets qui peuvent être légitimement attendus de telles situations ne présente pas un caractère sérieux. 15. Il résulte de tout ce qui précède que la contestation par les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration de l'ordonnance du 11 avril 2019 doit être rejetée et qu'il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité présentée par ces sociétés, laquelle ne présente pas un caractère sérieux. ORDONNE : Article 1er : La contestation des sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité présentée par les sociétés Vermilion REP et Vermilion exploration. Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Vermilion REP, à la société Vermilion exploration, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et au ministre de l'économie et des finances. Fait à Bordeaux, le 26 août 2019. Le président de la 5ème chambre Elisabeth Jayat La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 7 N° 19BX02487