CAA de NANCY, 3ème chambre, 20/10/2020, 19NC03345-19NC03349, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANCY
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-10-20
Numéro : 19NC03345-19NC03349
Président : Mme VIDAL
Rapporteur : M. Philippe  REES
Commissaire du gouvernement : Mme SEIBT
Avocat(s) : FOLEY HOAG

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... C... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire de La Chapelle Saint-Luc sur sa demande du 4 avril 2017 tendant à ce qu'il procède à la récupération des indemnités de fonctions versées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016. Par un jugement n° 1701430 du 5 novembre 2019, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé la décision du 28 mai 2017 par laquelle le maire a expressément rejeté sa demande, et a enjoint à la commune de La Chapelle Saint-Luc d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités versées aux maire, adjoints et conseillers municipaux délégués pour la période du 20 juin 2014 au 24 mai 2016. Procédures devant la cour : I. Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 novembre 2019 et 9 avril 2020 sous le n° 19NC03345, la commune de La Chapelle Saint-Luc, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1701430 du 5 novembre 2019 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 2°) de rejeter la demande présentée par M. C..., au besoin en opérant une compensation entre la créance détenue par la commune sur les élus et la créance que ceux-ci détiennent sur elles, ou, à titre subsidiaire, de conditionner le reversement des sommes à l'absence d'intervention d'une délibération de régularisation ; 3°) de mettre à la charge de M. C... une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - chacun des versements des indemnités de fonctions ayant créé des droits et ces décisions de versement étant devenues définitives à la date à laquelle M. C... a saisi le maire, ce dernier était tenu de rejeter sa demande tendant à la récupération des sommes versées ; - subsidiairement, le montant à rembourser est excessif, alors que le vice affectant la délibération du 20 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de La Chapelle Saint-Luc a fixé les indemnités de fonctions allouées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués ne concerne qu'une partie des indemnités versées, et la créance de la commune sur les élus doit être compensée par sa dette à leur égard, laquelle résulte du préjudice causé par l'illégalité de la délibération du 20 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de La Chapelle Saint-Luc a fixé les indemnités de fonctions allouées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués ; - plus subsidiairement, l'injonction tendant à ce que la commune récupère les sommes illégalement versées aux élus doit être subordonnée à l'absence de régularisation de la délibération du 20 juin 2014. Par un mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2020, M. F... C..., représenté par Me E..., demande à la cour : 1°) de rejeter la requête et de confirmer le jugement attaqué ; 2°) d'enjoindre à la commune de La Chapelle Saint-Luc d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités versées aux maire, adjoints et conseillers municipaux délégués pour la période du 20 juin 2014 au 24 mai 2016, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 3°) de mettre à la charge de la commune de La Chapelle Saint-Luc une somme de 3 500 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé. II. Par une requête, enregistré le 20 novembre 2019 sous le n° 19NC03349, la commune de La Chapelle Saint-Luc, représentée par Me D..., demande à la cour : 1°) de suspendre l'exécution du jugement n° 1701430 du 5 novembre 2019 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ; 2°) de mettre à la charge de M. C... une somme de 3 000 euros à lui verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens d'appel tirés de ce que chacun des versements des indemnités de fonctions ayant créé des droits, et ces décisions de versement étant devenues définitives à la date à laquelle M. C... a saisi le maire, ce dernier était tenu de rejeter sa demande tendant à la récupération des sommes versées, de ce que la créance de la commune sur les élus doit être compensée par sa dette à leur égard, et de ce que l'injonction tendant à ce que la commune récupère les sommes illégalement versées aux élus doit être subordonnée à l'absence de régularisation de la délibération du 20 juin 2014, sont sérieux et de nature à justifier l'annulation du jugement et le rejet de la demande de M. C.... Par un mémoire, enregistré le 9 décembre 2019, M. F... C... déclare qu'il ne présentera pas de défense et fait valoir qu'il serait inéquitable qu'une somme soit mise à sa charge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public, - et les observations de Me D... pour la commune de La Chapelle Saint-Luc et de M. F... C.... Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêt n° 16NC00865 du 30 mars 2017, la cour administrative d'appel de Nancy a, à la demande de M. C..., agissant en qualité de contribuable local, annulé la délibération du 20 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de La Chapelle Saint-Luc a fixé les indemnités de fonctions allouées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués. Cet arrêt est devenu définitif à la suite du rejet du pourvoi de la commune par une décision n° 411004 du Conseil d'Etat du 24 juillet 2019. Entretemps, M. C... a, le 4 avril 2017, demandé au maire de La Chapelle Saint-Luc de procéder à la récupération des indemnités de fonction versées aux élus sur le fondement de la délibération annulée, entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016. M. C... a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le maire de La Chapelle Saint-Luc sur sa demande. Par un jugement du 5 novembre 2019, le tribunal, après avoir regardé les conclusions de M. C... comme étant dirigées contre la décision expresse du 28 mai 2017 par laquelle le maire a rejeté sa demande, a annulé cette décision et a enjoint à la commune de La Chapelle Saint-Luc d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités versées aux maire, adjoints et conseillers municipaux délégués pour la période du 20 juin 2014 au 24 mai 2016. 2. Par les requêtes susvisées, enregistrées sous les nos 19NC03345 et 19NC03349, la commune de La Chapelle Saint-Luc relève appel de ce jugement et demande à la cour d'en suspendre l'exécution. 3. Les deux requêtes étant dirigées contre un même jugement et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. Sur la régularité du jugement : 4. Il ressort du point 7 du jugement attaqué que le tribunal a expressément statué sur les conclusions présentées à titre subsidiaire par la commune, tendant à ce que le reversement des sommes soit conditionné à l'absence d'intervention d'une délibération de régularisation. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal aurait omis de répondre à ces conclusions manque en fait et ne peut qu'être écarté. Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne la légalité de la décision contestée : 5. Le tribunal a annulé la décision contestée au motif qu'aucune décision individuelle créatrice de droit ne s'opposait à ce que la commune exige, par l'émission des titres de recettes correspondants, le remboursement des indemnités illégalement perçues par les élus concernés entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016 et que, par suite, la commune était tenue de procéder à leur récupération. 6. Sous réserve des dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire, alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. Il en va de même, dès lors que le bénéfice de l'avantage en cause ne résulte pas d'une simple erreur de liquidation ou de paiement, de la décision de l'administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, est révélée par les circonstances de l'espèce, eu égard notamment à la situation du bénéficiaire et au comportement de l'administration. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. 7. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 20 juin 2014 par laquelle le conseil municipal de La Chapelle Saint-Luc a fixé les indemnités de fonctions allouées, de manière nominative, au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués, a explicitement créé des droits au profit de chacun d'entre eux et que le versement des indemnités correspondantes a procédé de simples mesures de liquidation de la créance résultant, pour chacun de ces bénéficiaires, de cette délibération. Par conséquent, ces versements, qui ne sauraient être regardés comme étant, par eux-mêmes, créateurs de droits, ne peuvent pas non plus être regardés comme révélant l'existence de décisions individuelles créatrices de droits distinctes de cette délibération. Dès lors, contrairement à ce que soutient la commune, aucune décision individuelle créatrice de droits ne faisait ainsi obstacle à ce qu'à la suite de l'annulation de la délibération du 20 juin 2014, elle exige le remboursement des indemnités versées aux élus entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016. 8. Par ailleurs, dès lors que l'annulation de la délibération du 20 mars 2014 a privé de base légale le versement de ces indemnités, la commune ne peut pas utilement soutenir que l'obligation de rembourser dans leur intégralité les sommes versées serait excessive au regard des motifs de cette annulation. 9. En revanche, le montant des sommes à rembourser, lequel détermine la mesure de la légalité de la décision contestée, doit être fixé compte tenu de la créance que les élus concernés sont susceptibles de détenir sur la commune du fait de l'illégalité de la délibération en cause. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que les élus concernés ont pu, de bonne foi, procéder au vote de cette délibération sans en avoir décelé les illégalités, lesquelles n'ont d'ailleurs été relevées ni par le préfet à l'occasion de son contrôle de légalité, ni même par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne dans son jugement n° 1402111 du 8 mars 2016, et n'ont été relevées que le 30 mars 2017 par la cour, postérieurement à la période en litige. Dans ces conditions et compte tenu du préjudice subi par les élus concernés, qui auraient pu se voir légalement attribuer et verser des indemnités d'exercice de leurs fonctions dans la limite du plafond résultant de l'application des articles L. 2123-17, L. 2123-20, L. 2123-23, L. 2123-24 et L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales, il sera fait une juste appréciation des sommes à rembourser en les limitant à celles versées en dépassement de ce plafond, dont il ressort des pièces du dossier que le montant global s'élève à 26 925,99 euros. 10. Par suite, c'est à tort que le tribunal a annulé la décision du 28 mai 2017 de manière pure et simple et non pas seulement dans la mesure où elle rejette, à hauteur de la somme globale de 26 925,99 euros, la demande de M. C... tendant à ce que la commune procède à la récupération des indemnités de fonction versées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016. 11. En l'absence de tout autre moyen soulevé par M. C..., tant devant le tribunal que devant la cour, il résulte de ce qui précède que la commune de La Chapelle Saint-Luc est seulement fondée à demander la réformation du jugement attaqué conformément à ce qui a été dit au point précédent. En ce qui concerne l'injonction prononcée par le tribunal : 12. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 10 et 11 qu'en tant qu'elle porte sur la récupération des indemnités d'exercice des fonctions versées jusqu'à concurrence du plafond résultant de l'application des articles L. 2123-17, L. 2123-20, L. 2123-23, L. 2123-24 et L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales, l'injonction prononcée par le tribunal est sans objet. 13. En second lieu, la commune fait valoir que le montant global des indemnités attribuées aux élus pourrait être rendu légal par la désignation d'un 9ème adjoint au maire et la suppression d'un poste de conseiller municipal délégué. Toutefois, de telles modifications, qui affectent la portée et le dispositif de la délibération du 20 juin 2014, ne sauraient permettre de régulariser de manière rétroactive les versements effectués en application de cette délibération. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que l'injonction tendant au recouvrement du montant des indemnités d'exercice des fonctions versées en dépassement du plafond résultant de l'application des articles L. 2123-17, L. 2123-20, L. 2123-23, L. 2123-24 et L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales doit être subordonnée à l'absence d'adoption de ces modifications. 14. Il résulte de ce qui précède qu'il y a seulement lieu de réformer le jugement attaqué conformément à ce qui a été dit aux points 10 et 11, l'injonction prononcée par le tribunal étant ainsi maintenue en tant qu'elle porte sur la récupération, auprès des élus concernés, et chacun pour sa part, des sommes versées en dépassement de ce plafond. Sur l'appel incident : 15. En premier lieu, il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. C... tendant à ce que la cour enjoigne à la commune d'émettre des titres de recettes en vue de recouvrer les indemnités d'exercice des fonctions versées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016 sont sans objet dès lors que le présent arrêt, d'une part n'annule la décision du 28 mai 2017 que dans la mesure où elle refuse de procéder à la récupération de la part de ces indemnités versées en dépassement du plafond résultant de l'application des articles L. 2123-17, L. 2123-20, L. 2123-23, L. 2123-24 et L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales, et, d'autre part, confirme, dans cette mesure, l'injonction déjà prononcée par le tribunal. 16. En second lieu, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. Sur le sursis à exécution du jugement : 17. La cour se prononçant par le présent arrêt sur le bien-fondé du jugement du 5 novembre 2019, les conclusions de la requête n° 19NC03349 de la commune de La Chapelle Saint-Luc tendant à ce qu'il soit sursis à son exécution sont devenues sans objet. Il n'y a donc plus lieu de statuer. Sur les frais de l'instance : 18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ". 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Chapelle Saint-Luc qui n'est pas, dans la présente instance, la partie essentiellement perdante, la somme que M. C... demande au titre des frais exposés par lui en appel et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. C... une somme à verser à la commune de La Chapelle Saint-Luc en application de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 19NC03349 de la commune de La Chapelle Saint-Luc tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du jugement n° 1701430 du 5 novembre 2019 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. Article 2 : La décision du 28 mai 2017 est annulée dans la mesure où elle rejette, à hauteur de la somme de 26 925,99 euros, la demande de M. C... tendant à ce que la commune procède à la récupération des indemnités de fonction versées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués de la commune de La Chapelle Saint-Luc entre le 20 juin 2014 et le 24 mai 2016. Article 3 : L'injonction prononcée par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne à l'encontre de la commune de La Chapelle Saint-Luc est limitée au recouvrement de la somme globale de 26 925,99 euros auprès de chacun des élus concernés, chacun pour sa part. Article 4 : Le jugement n° 1701430 du 5 novembre 2019 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est réformé en ce qu'il a de contraire aux articles 2 et 3. Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Chapelle Saint-Luc et à M. F... C.... N° 19NC03345, 19NC03349 2