CAA de BORDEAUX, 4ème chambre, 16/02/2021, 19BX02699, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 4ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-02-16
Numéro : 19BX02699
Président : Mme BALZAMO
Rapporteur : M. Nicolas  NORMAND
Commissaire du gouvernement : Mme CABANNE
Avocat(s) : CORBIER-LABASSE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société Terrabatir et M. B... A... ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la délibération du 21 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé la 2ème modification du plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1702494, 1704543 du 19 avril 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête enregistrée le 24 juin 2019, et un mémoire enregistré le 4 juin 2020, la société Terrabatir et M. B... A..., représentés par Me H..., demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 19 avril 2019 ; 2°) d'annuler la délibération du 21 mars 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé la 2ème modification du plan local d'urbanisme ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - leur demande de première instance est recevable ; - la modification du plan local d'urbanisme (PLU) est irrégulière dès lors que le maire a prescrit par un même arrêté deux modifications simultanées et que les effets cumulés des deux modifications qui altèrent l'économie générale du plan révèlent que la procédure de révision de ce document aurait dû être mise en oeuvre ; - le lancement simultané des deux procédures de modification révèle également une volonté manifeste de détourner les procédures prescrites par le code de l'urbanisme et d'éviter les finalités assignées notamment par la loi ALUR qui a pour objet de densifier les zones déjà urbanisées ; - la seconde modification étant contraire aux orientations définies par le projet d'aménagement et de développement (PADD) et au PLU lui-même, la procédure de révision s'imposait ; en effet, et d'une part, la densité poursuivie par l'ouverture à l'urbanisation des zones 2 AU est contraire aux objectifs poursuivis par le PLU tels qu'exposés dans le PADD qui visent à conforter les hameaux et renforcer la centralité villageoise ; la délibération contestée poursuit ainsi en zone 1AUb une densité logements/Ha 3 fois plus importante environ que celle prévue dans le PADD et le rapport de présentation du PLU ; d'autre part, alors que le PADD spécifie que " La maison de village et le pavillon seront dominants dans les formes urbaines des quartiers futurs ", la deuxième modification prévoit la création de 76 logements de type collectif et " à caractère social ", en deux tranches, en zone 1AUb. La discordance qualitative entre le projet et le PADD ressort aussi, du règlement du PLU qui prévoit en future zone 1AUb une hauteur de construction de 10,50 mètres alors que dans les PLU, pour les " maisons de village et les pavillons ", elle est d'environ 7 mètres ; - les moyens dirigés contre l'arrêté du 7 mai 2015 et la délibération du 29 novembre 2016, laquelle n'est pas un acte préparatoire, sont recevables ; les dispositions du second alinéa de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme visent, en effet, exclusivement l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme et en aucun cas l'acte prescrivant sa modification ; au demeurant l'arrêté du 7 mai 2015 n'a pas été rendu exécutoire par la réalisation des formalités prévues par l'article R. 123-24 du code l'urbanisme et la délibération du conseil municipal du 29 novembre 2016 n'a pas fait l'objet des mesures de publicité officielle prévues par l'article R. 2121-11 du code général des collectivités territoriales ; le moyen était donc recevable ; le jugement est irrégulier pour avoir énoncé irrecevables les griefs portés contre ces décisions ; - faute pour l'arrêté du 7 mai 2015 d'avoir un caractère exécutoire, aucune prescription de la seconde modification n'est intervenue viciant ainsi la délibération d'approbation contestée ; - l'arrêté du 7 mai 2015 n'a pas défini les modalités de la concertation en méconnaissance de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme ; - la délibération du 29 novembre 2016 est illégale au regard des imprécisions qu'elle comporte ce qui a fait obstacle à ce que les conseillers municipaux délibèrent valablement sur l'opportunité de l'ouverture à l'urbanisation opérée par la modification ; en effet, la localisation de la zone 2 AU destinée à être ouverte n'est pas renseignée en méconnaissance de l'article L 153-38 du code de l'urbanisme et ce alors même que la commune compte trois zones de ce type sur son territoire ; de même, en méconnaissance de l'article L 153-1 du code l'urbanisme, la délibération ne précise pas le périmètre de la superficie concernée ; l'indétermination de la zone ouverte à l'urbanisation est telle que même le commissaire enquêteur ne s'y retrouve pas ; enfin, les capacités d'urbanisation exposées dans la délibération du 29 novembre 2016 relevant d'une erreur manifeste, la délibération est entachée d'un vice de procédure tenant à la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-13-1 du code de l'urbanisme ; la délibération du conseil justifiant l'ouverture à l'urbanisation de certaines zones, prise au visa de l'article L 153-38, n'a pas été communiquée au préfet et aux personnes publiques associées ; la prise en compte par la commune de l'avis défavorable du 16 novembre 2016 du préfet qui a conduit à ce que la partie de la zone 2AU qui devait être classée en zone UB a finalement été classée en zone 1AUa n'a pas conduit à une nouvelle notification du projet aux personnes publiques associées ; - l'enquête publique est irrégulière car le dossier soumis à enquête publique contenait des avis donné par des personnes publiques associées sur un projet qui n'est pas celui qui a été mis à enquête publique et ne contenait pas, du 3 au 18 janvier 2017, l'avis donné par le Préfet sur le projet ; de même soit le dossier d'enquête publique ne contenait pas la notice complémentaire datée de mars 2017, soit il contenait une première notice mais celle-ci a ensuite été modifiée après l'enquête publique alors qu'elle présente un caractère substantiel ; la modification du projet n'a d'ailleurs pas été portée à la connaissance des conseillers municipaux pour leur permettre de voter en toute connaissance de cause. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 mars 2020, la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Terrabatir et de M. B... A... la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que la demande de première instance est irrecevable et que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. Par ordonnance du 9 novembre 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 4 décembre 2020 à 12 heures. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de l'urbanisme ; - le décret 2020-1406 du 18 novembre 2020 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. E... F..., - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public, - les observations de Me H..., représentant la société Terrabatir et M. B... A... et, - les observations de Me G..., représentant la commune de de Sainte-Foy-de-Peyrolières. Considérant ce qui suit : 1. Par délibération en date du 15 mars 2011, la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé son plan local d'urbanisme. Par un arrêté n° 34/15 du 7 mai 2015, le maire de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a engagé deux procédures séparées de modification du plan local d'urbanisme (PLU), en vue, d'une part et notamment, d'encadrer la densification de certains quartiers " pour limiter les impacts de la loi " Alur " qui supprime la surface minimale de 2 000 m2 et la notion de coefficient d'occupation des sols " et d'ouvrir une partie d'une zone 2AU à la réalisation sur la parcelle B 780 d'un " City-Park " et d'autre part, d'ouvrir à l'urbanisation la zone 2AU située au lieu-dit " Les Prés de la Ville " pour accueillir une opération de logements comportant des logements sociaux. Par une délibération du 26 janvier 2016, le conseil municipal de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé la première modification du PLU. Par une délibération du 29 novembre 2016, le conseil municipal de Sainte-Foy-de-Peyrolières a décidé d'ouvrir à l'urbanisation des zones 2AU. Par une délibération du 21 mars 2017, le conseil municipal de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières a approuvé la 2ème modification du PLU, ayant pour objet d'ouvrir à l'urbanisation la partie sud de la zone 2AU et la réalisation d'un projet de " city-stade " en future zone Ube. La SAS Terrabatir et M. B... A... relèvent appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 19 avril 2019 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 mars 2017. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Les requérants soutiennent que le jugement est irrégulier pour avoir estimé, en application de l'article L 600-1 du code de l'urbanisme que les moyens soulevés contre l'arrêté du 7 mai 2015 et la délibération du 29 novembre 2016 étaient irrecevables. Toutefois, et à supposer que les premiers juges aient été saisis par voie d'exception de l'illégalité de l'arrêté du 7 mai 2015, la circonstance qu'ils auraient, à tort, écarté certains des moyens des requérants comme irrecevables n'entache pas d'irrégularité le jugement mais relève de la critique du bien-fondé de celui-ci. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. En premier lieu, il ressort des mentions de de l'arrêté du 7 mai 2015 engageant la procédure de modification et précisant les modalités de concertation, qui font foi jusqu'à preuve contraire et ne sont remises en cause par aucun élément, qu'il a fait l'objet d'un affichage en mairie pendant un mois, mention de cet affichage faisant l'objet d'une insertion dans un journal du département. La circonstance, au demeurant non établie, que cet arrêté n'aurait pas été mentionné dans la presse comme le soutiennent les requérants, n'est pas de nature à entacher la procédure d'une irrégularité de nature à entrainer l'annulation du plan modifié. 4. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L 300-2 aujourd'hui codifié à L. 600-11 du code de l'urbanisme que la légalité d'une délibération approuvant un PLU ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant la modification de ce PLU. Par suite, dès lors que les requérants se bornent à soutenir que l'arrêté municipal du 7 mai 2015 prescrivant la modification du PLU n'a pas défini les modalités de la concertation en méconnaissance de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée serait illégale par exception d'illégalité de l'arrêté du 7 mai 2015 ne peut qu'être écarté. Au demeurant, et en tout état de cause, l'illégalité de la décision prescrivant la modification du PLU qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant de modifier ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales, ne peut être utilement invoquée contre la délibération approuvant la modification du PLU. 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ". L'article L 123-13-1 al 1 aujourd'hui codifié à l'article L. 153-37 du même code prévoit : " La procédure de modification est engagée à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire qui établit le projet de modification. ". L'article L 123-13-1 al 3, aujourd'hui codifié à l'article L. 153-38 du même code, dispose : " Lorsque le projet de modification porte sur l'ouverture à l'urbanisation d'une zone, une délibération motivée de l'organe délibérant de l'établissement public compétent ou du conseil municipal justifie l'utilité de cette ouverture au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et la faisabilité opérationnelle d'un projet dans ces zones. ". Enfin, aux termes de l'article L. 153-40 du même code : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification. ". 6. D'une part, la délibération du 29 novembre 2016 justifie l'ouverture à l'urbanisation des zones 2AU pour une surface de 3 hectares 7 ares 23 ca dont 2 hectares 11 ares 23 centiares en zone 1 AU par la circonstance que les capacités d'urbanisation des zones urbaines UA et UB (00 ha 97 ares) déjà urbanisées et ouvertes à l'urbanisation sont trop limitées. Elle indique, ce faisant, les raisons pour lesquelles les autorités municipales estiment nécessaire d'accroître les possibilités de création de logements en dehors du centre-ville afin de maintenir une offre régulière de terrains à bâtir. Au surplus, le compte rendu du conseil municipal du même jour, qui ne comporte pas de discordance avérée avec la délibération précitée du 21 mars 2017, apporte des précisions sur le projet de modification n° 2, indiquant notamment qu'un terrain de 2,1 ha doit accueillir, dans sa partie basse, la construction de 76 logements. La circonstance que le compte rendu du conseil municipal ne mentionne aucun vote formel du conseil municipal sur cette question n'est pas de nature à révéler que les informations y figurant n'ont pas été portées à la connaissance des membres du conseil municipal. Il en va de même de la circonstance qu'une étude " Artelia " révèlerait le potentiel d'urbanisation de la zone Uc. Ainsi, en tout état de cause, dès lors que la délibération du 29 novembre 2016 justifie l'utilité de l'ouverture à l'urbanisation de la zone 2AU au regard des capacités d'urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées de la commune, les membres du conseil municipal de la commune ont régulièrement délibéré sur l'ouverture à l'urbanisation de la zone dite des " Prés de la Ville " au regard des dispositions de l'article R. 153-38 du code de l'urbanisme. 7. D'autre part, il résulte des dispositions combinées précitées que la notification aux personnes publiques associées à la procédure de modification d'un plan local d'urbanisme doit être réalisée avant l'ouverture de l'enquête publique. Il est constant que la notification aux personnes publiques associées du projet de modification du PLU s'est faite le 12 octobre 2016, soit antérieurement à l'ouverture de l'enquête publique le 3 janvier 2017. La circonstance que la délibération du 29 novembre 2016 n'a pas été communiquée au préfet et aux personnes publiques associées n'a, en tout état de cause, pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes publiques associées. Le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure susvisée doit donc être écarté. 8. Enfin, si dans son premier avis du 16 novembre 2016, le directeur départemental des territoires de la Haute-Garonne a estimé que le classement en zone UB de la partie de la commune située au nord de la zone 2AU existante serait contraire aux dispositions de l'article R 151-18 du code de l'urbanisme en l'absence d'équipements publics facilitant la réalisation de 7 lots pour la construction d'habitations et que le projet a en conséquence été modifié avant l'enquête publique en vue de procéder à un classement de ce parcellaire en zone 1Aua sans toutefois que les personnes publiques n'en aient été informées, cette modification minime n'affecte cependant ni la délimitation de la zone ni son objet. Le nouvel avis du directeur départemental des territoires sur le projet modifié faisant apparaitre la modification du projet avant l'enquête a d'ailleurs été joint au dossier. Cette omission n'est donc pas de nature à avoir vicié la procédure et à avoir entaché d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique dès lors qu'elle n'a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou été de nature à exercer une influence sur la décision attaquée. 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...). / Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération du conseil municipal. (...). ". Il résulte de ces dispositions que le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. 10. Il ressort aussi de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête publique. 11. D'une part, il ressort des mentions du rapport du commissaire enquêteur que le dossier de l'enquête publique qui s'est réalisée entre le 3 janvier et le 3 février 2017, comprenait les avis des personnes publiques associées. Si le directeur départemental des territoires de la préfecture de la Haute-Garonne, personne publique associée, a émis le 16 novembre 2016 un avis défavorable au projet au motif qu'un classement en zone Ub ne peut s'envisager que si la zone est urbanisée et équipée, il a toutefois, le 16 janvier 2017, après avoir pris connaissance des modifications du projet et notamment la décision de la commune de budgétiser la réalisation d'une station d'épuration et d'un réseau d'assainissement, émis un avis favorable au projet qui a été inséré dans le dossier d'enquête publique à une date où le public pouvait encore le consulter. 12. D'autre part, si les requérants se plaignent de ce que la notice complémentaire datée de mars 2017 ne pouvait figurer dans le dossier d'enquête publique, les requérants n'établissent aucunement que cette notice a été prise en compte pour modifier le projet de plan soumis à l'enquête publique. 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ". Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme : " I. _ Le plan local d'urbanisme fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, la commune envisage : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ; / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. (...) ". 14. D'une part, aucune disposition ni aucun principe ne faisait obstacle à ce que le maire de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières engage simultanément, le 7 mai 2015, deux procédures de modifications du PLU. Le lancement de ces deux procédures n'est pas davantage de nature à révéler, en soi, la mise en oeuvre irrégulière d'une révision déguisée du plan de la commune. 15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLU de la commune que celui-ci préconise, notamment, de renforcer la centralité villageoise par urbanisation dans la continuité du village et de conforter les hameaux. Ce PADD prévoit aussi que les maisons de village et le pavillon seront dominants dans les formes urbaines des quartiers futurs et le règlement du PLU prévoit encore en son article 1AUb 10 une hauteur maximale de construction de 10,5 mètres. Le second projet de modification attaqué vise à urbaniser une nouvelle zone située en continuité directe du centre bourg, dite des " Pres de la Ville ", zonage 1AUb, sur une surface de 2,1 ha. Il ressort, à cet égard, des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du PLU qu'alors que la commune a une surface de 3 802 ha dont 11,8 ha en zone 2AU et que les capacités d'urbanisation des zones centrales urbaines UA et UB ne sont, contrairement à ce qu'indique l'étude Artelia produite par les requérants, que de 00 ha 97 ares, ce second projet de modification ne comporte, ainsi que l'a relevé le commissaire enquêteur dans son rapport, que des changements affectant un espace très réduit du plan et restant sous un zonage identique. Par suite, si la création dans cette zone de 76 logements de type collectif et " à caractère social ", alors que le programme local de l'habitat ne prévoyait initialement que 39 logements sociaux, va générer dans cette zone une densité d'habitation deux à trois fois supérieure à celle initialement envisagée dans le rapport de présentation du PLU ainsi qu'une hauteur de construction des habitations plus élevée, ces circonstances ne changent pas les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durable. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les changements envisagés auraient dû faire l'objet d'une procédure de révision du PLU. 16. Enfin, dès lors que la densification de la zone dite des " Pres de la Ville ", zonage 1AUb, s'effectue en continuité directe du centre-ville de la commune, qu'ainsi qu'il a été indiqué au point précédent les capacités d'urbanisation des zones UA et UB déjà urbanisées et ouvertes à l'urbanisation ne permettent pas de mettre en oeuvre le projet de modification du PLU et que la loi pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové (Alur) n° 2014-366 du 24 mars 2014 supprime le coefficient d'occupation des sols, le maire de la commune n'a commis aucun détournement de procédure en procédant à une modification du plan local d'urbanisme visant à une densification de l'habitat dans ladite zone 1AUb. 17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées par l'intimée, que la SAS Terrabatir et M. B... A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 18. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières, qui n'est pas la partie perdante quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Terrabatir et M. B... A... une somme d'argent à verser à la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières en application de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Terrabatir et M. B... A... est rejetée. Article 2 : Le surplus des conclusions de la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Terrabatir, M. B... A... et à la commune de Sainte-Foy-de-Peyrolières. Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. Délibéré après l'audience du 19 janvier 2021 à laquelle siégeaient : Mme D... C..., présidente, M. Dominique Ferrari, président-assesseur, M. E... F..., premier conseiller, Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2021. La présidente, Evelyne C... La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 4 N°19BX02699