CAA de MARSEILLE, 1ère chambre, 02/06/2022, 21MA03375, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-06-02
Numéro : 21MA03375
Président : M. CHAZAN
Rapporteur : Mme Elisabeth  BAIZET
Commissaire du gouvernement : Mme GOUGOT
Avocat(s) : SELARL ITINERAIRES AVOCATS  CADOZ - LACROIX - REY - VERNE

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... B..., M. F... A..., M. G... A... et Mme C... A... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme métropolitain. Par un jugement n° 2000159 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 7 août 2021, Mme B..., ayant été désignée comme représentante unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, MM. A... et Mme A..., représentés par Me Aonzo, demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 15 juin 2021 ; 2°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole ; 3°) à titre subsidiaire d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe une partie de leurs parcelles DK 54, 296 et 56 situées à Nice en zone Nb ; 4°) à titre subsidiaire d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole en tant qu'elle classe une partie de leurs parcelles DK 54, 296 et 56 situées à Nice en zone UFc1 ; 5°) de mettre à la charge de la Métropole Nice Côte d'Azur la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - l'enquête publique est irrégulière ; - le classement d'une partie des parcelles DK 54, 296 et 56 en zone Nb est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement des parcelles DK 54, 296 et 56 en espace boisé classé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; - le classement d'une partie des parcelles DK 54, 296 et 56 en zone UFc1 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par un mémoire en défense enregistré le 25 novembre 2021 la métropole Nice Côte d'Azur, représentée par la SELARL Itinéraires avocats, agissant par Me Lacroix, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des appelants la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle fait valoir que : - la requête est irrecevable ; - les moyens d'appel sont infondés. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme D..., - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, - et les observations de Me Aonzo représentant Mme B... H... requérants et de Me Ollier, de la SELARL Itinéraire avocats, représentant la métropole Nice Côte d'Azur. Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., M. F... A..., M. G... A... et Mme C... A... relèvent appel du jugement du 15 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur requête tendant à l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Nice Côte d'Azur a approuvé le plan local d'urbanisme de la métropole, notamment en tant qu'elle classe une partie des parcelles DK 54, 296 et 56 situées à Nice en zone Nb et en tant qu'elle classe une partie des mêmes parcelles en zone UFc1. Sur le bien-fondé du jugement : 2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". Il résulte de ces dispositions que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu. Il doit, d'autre part, indiquer dans un document séparé, ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations, mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles. L'irrégularité de l'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. 3. Ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif, il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a énuméré et résumé dans son rapport les 3 655 observations recueillies au cours de l'enquête publique. Elle a recensé dans un document composé de quatre tomes, le déroulement de l'enquête publique dans le tome 1, ses conclusions motivées dans le tome 3 et les observations du public, sur plus de 1 000 pages, dans les tomes 2 et 2 bis. La commission d'enquête a répondu, dans ces deux tomes, aux observations du public en les regroupant soit par communes, soit par thèmes, et indiqué les raisons qui déterminent le sens de son avis. Il ressort de ces pièces que la commission d'enquête, qui n'est pas tenue de répondre à chacune des observations du public recueillies au cours de l'enquête, a répondu aux nombreuses observations du public et n'a pas entaché son avis d'irrégularité en renvoyant, pour certaines réponses figurant dans la partie de son rapport consacrée aux remarques par commune, à des réponses aux observations du public traitées par thèmes. Pour les mêmes raisons, la circonstance que la commission d'enquête ait traité certaines observations du public par thèmes et d'autres par communes en renvoyant, au besoin, à certaines des réponses émises dans l'une ou l'autre rubriques lorsque les remarques portaient sur des sujets identiques, n'a pas créé une différence de traitement entre les personnes ayant émis des observations lors de l'enquête publique. Par ailleurs, les renvois opérés entre les observations ne rendent pas le rapport complexe ou inintelligible, alors que le sommaire et les explications méthodologiques du rapport permettent de comprendre aisément la marche à suivre pour trouver les réponses de la commission aux 3 655 observations émises par le public. S'agissant plus particulièrement du thème des emplacements réservés (ER) critiqué par les appelants, il ressort du rapport d'enquête publique que la commission, qui n'avait pas à répondre à chacune des observations concernant des emplacements réservés particuliers, a suffisamment motivé sa réponse en demandant au maître d'ouvrage de réaliser une analyse approfondie des ER abandonnés et de revoir les tracés inappropriés ou obsolètes. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie en raison de l'insuffisance de motivation du rapport de la commission d'enquête, de son caractère complexe ou inintelligible et de la différence de traitement créée entre les réponses apportées au public doit être écarté dans toutes ses branches. 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". 5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) ont fixé comme axe prioritaire un développement économique, social et urbain, économe en consommation de l'espace afin de préserver le cadre de vie et l'environnement et d'assurer la solidarité et l'équilibre des territoires, et répondant aux enjeux de croissance démographique du territoire. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) prévoit ainsi de modérer la consommation de l'espace dédié à l'habitat, dans les projets de quartiers identifiés au sein de périmètres de développement, dans les zones à urbaniser existantes dans les plans locaux d'urbanisme, et en concentrant la densification de quartiers dans les pôles urbains majeurs regroupant les trois quarts des emplois métropolitains (Nice, Cagnes-sur-Mer, Saint-Laurent-du-Var, Carros et Vence), cette densification étant circonscrite aux seules zones urbaines denses de ces communes. Le PADD prévoit également de " préserver et valoriser la qualité exceptionnelle des paysages naturels et urbains, du Haut-Pays au Littoral, dans le respect de la directive territoriale d'aménagement " et de " préserver les continuités écologiques et la biodiversité sur l'ensemble du territoire, du Mercantour jusqu'à la Méditerranée ". Au titre de ce dernier objectif, le PADD prévoit des actions tenant à la préservation et la restauration des corridors aquatiques et terrestres à toutes les échelles afin de constituer un réseau de trame verte et bleue (TVB) fonctionnel et continu et à la prise en compte de la trame verte et bleue notamment par le renforcement des corridors écologiques, le maintien de l'ensemble des fonctionnalités environnementales en protégeant notamment les réservoirs écologiques sous pression de l'urbanisation. Figure également, dans le tome 3 du rapport de présentation parmi les enjeux environnementaux répertoriés par les auteurs du PLUm, d'une part, la préservation du patrimoine local naturel et la mise en place d'un atlas des espaces de compensation identifiant les zones présentant les enjeux écologiques dont celles identifiées par la TVB, d'autre part, la modération de la consommation de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain sur l'ensemble du territoire métropolitain. Le rapport de présentation du PLUm indique en outre, s'agissant de l'analyse de l'état initial relatif collines niçoises, que ces secteurs ont connu ces derniers temps une urbanisation grandissante au détriment des espaces agricoles et naturels, marquée par un mitage des terroirs et une multiplication des petites parcelles (tome 2). Ce rapport a identifié comme enjeu majoritaire pour ces secteurs, dans l'élaboration du PLUm, la préservation des vallons, de la trame verte, des paysages et des restanques ainsi que la gestion économe de ce territoire qui implique d'éviter la poursuite d'un étalement urbain générateur d'impact sur l'environnement et de dysfonctionnement, et de privilégier un encadrement des développements urbains en cohérence avec la sensibilité paysagère et environnementale de ce territoire. 7. D'autre part, la zone N est définie par le tome 3 du rapport de présentation du PLUm comme une zone d'espaces naturels à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment d'un point de vue esthétique, historique ou écologique. La sous-zone Nb couvre les grands espaces naturels métropolitains et près de 46 % de l'intégralité du territoire métropolitain, et correspond majoritairement aux espaces boisés contribuant à la composition environnementale et paysagère du territoire métropolitain. 8. En l'espèce, les parcelles cadastrées section DK nos 54, 296 et 56, situées corniche des oliviers à Nice, sont des terrains vierges de toute construction et présentent, à l'exclusion de leur partie située à l'extrême est, un caractère boisé. Ces propriétés, situées sur un secteur collinaire, s'ouvrent au nord et au nord-ouest sur des espaces naturels et boisés. Elles sont naturellement dans le prolongement de la très vaste zone naturelle située à l'ouest, à laquelle elles sont reliées par les parcelles boisées situées au nord-ouest. Les parcelles en litige, qui sont classées en zone 2 " enjeu écologique fort " de la trame verte et bleue et qui sont traversées par un corridor écologique, présentent ainsi des enjeux écologiques importants. En outre, elles supportent des espaces boisés classés sur leurs boisements. Si elles bordent au sud et à l'est des parcelles construites, celles-ci se trouvent au sein d'un secteur d'habitat diffus localisé en lisière d'une zone naturelle en grande partie boisée, et ne constituent ainsi pas une dent creuse. Le classement en zone Nb de ces parcelles, situées sur les collines niçoises et en bordure d'un vaste secteur naturel en partie boisé, concourt dès lors à la satisfaction des objectifs que se sont donnés les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain de permettre un développement urbain maîtrisé par une modération de la consommation de l'espace foncier et une lutte contre l'étalement urbain, tout en préservant un équilibre entre les zones à densifier et les espaces naturels à protéger. Dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme retenu et aux caractéristiques des parcelles, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLUm ont classé une partie des parcelles cadastrées section DK nos 54, 296 et 56 en zone Nb. 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations... ". 10. Il ressort des pièces du dossier que les parties boisées des parcelles en litige sont classées en espaces boisés classés. Ces parcelles présentent de nombreux arbres et les boisements s'étendent au nord-ouest sur la vaste zone Nb, zone naturelle et forestière dont l'enjeu écologique a été inscrit dans la trame verte et bleue. Les seules circonstances que le classement en EBC serait " pénalisant " ou que la commission d'enquête aurait préconisé de revoir le classement de certaines parcelles non boisées, ne suffisent pas à remettre en cause le classement opéré. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement d'une partie des parcelles DK nos 54, 296 et 56 en espaces boisés classés ne peut qu'être écarté. 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points, notamment quant au classement de terrains en zone urbaine ou en zone agricole, ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. 12. Ainsi qu'il a été dit précédemment, les auteurs du PLUm se sont donnés pour objectifs notamment d'assurer un développement urbain économe en consommation de l'espace, de modérer la consommation de l'espace dédié à l'habitat, de réserver la densification aux seules zones déjà urbanisées de la commune de Nice, et s'agissant des collines niçoises, de maîtriser l'urbanisation et de préserver des collines, compte tenu de la forte sensibilité et qualité paysagère de ce territoire, par une limitation des zones constructibles d'une part, et une réduction de densité des constructions tant en hauteur qu'en surface, afin de favoriser leur insertion dans un paysage en pente d'autre part. Les zones UF, correspondant aux zones pavillonnaires, sont déclinées notamment en trois sous zones UFa, UFb et UFc. La zone UFc1 est définie, par le tome 3 du rapport de présentation du plan local d'urbanisme métropolitain, comme un secteur pavillonnaire peu dense. 13. D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation motive bien les différences entre les sous zones de la zone UF, en fonction de la densité de l'urbanisation. En outre, le parti d'urbanisme choisi par les auteurs du plan s'agissant des collines niçoises est la réduction des capacités d'urbanisation par la limitation des droits à construire en volume et en hauteur, en vue de protéger les paysages collinaires. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, outre la parcelle DK 394 supportant une construction, les parties des parcelles DK 54, 56 et 296 des requérants situées le long de la corniche des oliviers ont été classées en zone UFc1. Ces parcelles sont situées en bordure d'une zone UFc1 de faible densité. Pour critiquer le classement des parties des parcelles en litige en zone UFc1, les requérants ne peuvent utilement soutenir qu'elles auraient dû être classées dans un autre secteur urbanisé afin d'obtenir plus de droits à construire, ni se prévaloir du fait que les parcelles étaient antérieurement classées au PLU communal dans une zone permettant une densité plus importante, ni encore se prévaloir de ce que d'autres parcelles, situées dans des zones de densité semblable, auraient bénéficié d'un classement différent. Dans ces conditions, eu égard au parti d'urbanisme et aux caractéristiques des parcelles, en classant en zone UFc1 les parties des parcelles des requérants situées le long de la corniche des oliviers, les auteurs du PLUm n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation. 14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que Mme B..., MM. A... et Mme A... ne sont pas fondés à demander l'annulation du jugement en litige. Sur les frais liés au litige : 15. D'une part, la métropole Nice Côte d'Azur n'étant pas partie perdante à la présente instance, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par Mme B..., MM. A... et Mme A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D'autre part, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de Mme B..., MM. A... et Mme A... la somme globale de 1 000 euros à verser à la métropole Nice Côte d'Azur, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. D É C I D E : Article 1er : La requête de Mme B..., MM. A... et Mme A... est rejetée. Article 2 : Mme B..., MM. A... et Mme A... verseront à la métropole Nice Côte d'Azur la somme globale de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... B..., représentante unique des requérants, et à la Métropole Nice Côte d'Azur. Copie en est adressée à la commune de Nice. Délibéré après l'audience du 12 mai 2022 où siégeaient : - M. Chazan, président, - M. d'Izarn-de-Villefort, président assesseur, - Mme Baizet, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2022. La rapporteure, Signé E. D...Le président, Signé G. CHAZANLa greffière, signé P. RANVIER La République mande et ordonne au préfet des Alpes Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition conforme, La greffière, 2 N° 21MA03375 nb