CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 26/10/2021, 20MA04353, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 9ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-10-26
Numéro : 20MA04353
Président : M. PORTAIL
Rapporteur : M. Alain  BARTHEZ
Commissaire du gouvernement : M. ROUX
Avocat(s) : CABINET MAILLOT - AVOCATS ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : La société civile immobilière (SCI) Saint-Eloy a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1804040 du 24 septembre 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2020, la SCI Saint-Eloy, représentée par Me Audouin, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 24 septembre 2020 ; 2°) à titre principal, d'annuler la délibération du 7 juillet 2018 par laquelle le conseil municipal de Nîmes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux ; 3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle a classé la parcelle cadastrée section KX n° 217 en zone Nh ou, le cas échéant, de faire usage des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement, qui a écarté le moyen tiré du vice de procédure concernant la concertation, est insuffisamment motivé ; - la concertation a été insuffisante au regard des dispositions des articles L. 103-2, L. 103-4 et L. 300-2 du code de l'urbanisme, notamment après la délibération du 2 juillet 2016 sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ; - le classement de la parcelle cadastrée section KX n° 217 en zone Nh est fondé sur des faits inexacts et entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone Nh de l'ensemble des " garrigues habitées " du nord de la commune de Nîmes, qui a été décidé pour faire échec aux dispositions de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014 dite loi ALUR qui favorisent la densification de l'urbanisation, est entaché de détournement de procédure et de détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense, enregistré le 9 avril 2021, la commune de Nîmes, représentée par la SELARL Maillot Avocats et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Saint-Eloy la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice. Elle soutient que : - la requête de la SCI Saint-Eloy est irrecevable, la requérante ne justifiant pas de son titre de propriété ; - les moyens soulevés par la SCI Saint-Eloy ne sont pas fondés ; - en tout état de cause, il conviendra de faire usage des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme relatives au sursis à statuer et de la possibilité de ne prononcer qu'une annulation partielle. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ; - l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; - le code de justice administrative. Par décision du 24 août 2021, la présidente de la Cour a désigné M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Barthez, - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, - et les observations de Me Montesinos Brisset, représentant la commune de Nîmes. Considérant ce qui suit : 1. Par une délibération du 29 mai 2010, le conseil municipal de Nîmes a engagé une procédure de révision du plan local d'urbanisme de la commune et a défini les modalités de la concertation avec le public. Le projet de plan local d'urbanisme a ensuite été arrêté par délibération du 30 septembre 2017, avant d'être soumis aux personnes publiques associées et à enquête publique. Ce plan a été adopté par délibération du 7 juillet 2018 du conseil municipal de Nîmes La SCI Saint-Eloy relève appel du jugement du 24 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 7 juillet 2018. Sur la régularité du jugement : 2. Pour écarter le moyen tiré du vice de procédure dont serait entachée la concertation, le tribunal administratif de Nîmes a cité ou mentionné, aux points 2 à 5 du jugement attaqué, les dispositions du code de l'urbanisme selon lui applicables et l'interprétation qu'il en a fait. Il a également rappelé certaines étapes de la procédure de révision du plan local d'urbanisme et a répondu à plusieurs arguments invoqués par la SCI Saint-Eloy. Le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments des parties, a ainsi suffisamment répondu à ce moyen. Sur le bien-fondé du jugement : 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision (...) du plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code, applicable à compter du 1er janvier 2016 : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". L'article L. 600-11 du même code dispose que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées (...) ". 4. Le conseil municipal de Nîmes a indiqué, dans la délibération du 29 mai 2010, les modalités de la concertation sur la révision de son plan local d'urbanisme et a ainsi prévu d'organiser des réunions publiques annoncées par voie de presse locale, affichages en mairie, et sur le site internet de la commune, ainsi qu'une exposition sur le résultat des études réalisées et de mettre à la disposition des habitants un registre d'observations, le maire de la commune pouvant en outre et en tant que de besoin organiser d'autres réunions annoncées par voie de presse. Ni ces modalités ni les dispositions du code de l'urbanisme, notamment celles de l'article L. 103-4, ne fixent de délai avant lequel le conseil municipal doit débattre des orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Elles ne faisaient pas davantage obligation à la commune de Nîmes d'organiser un débat public après la délibération du 2 juillet 2016 du conseil municipal prenant acte d'un débat sans vote en son sein sur ces orientations du projet d'aménagement et de développement durables. En outre, la SCI Saint-Eloy, qui se borne à soutenir de manière générale que la commune de Nîmes n'aurait pas indiqué clairement les évolutions du droit applicable en matière de concertation intervenues au cours de la procédure, ne produit aucun élément de nature à établir que les erreurs alléguées auraient pu vicier la concertation entreprise avec les habitants. 5. Enfin, aux termes du VI de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en comptabilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans le cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, (...) le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté (...) ". Il ne ressort ni de ces dispositions ni d'aucune autre disposition applicable que l'option laissée aux communes de choisir entre les anciennes dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme et les nouvelles dispositions devrait être soumise à la concertation avec les habitants. 6. Ainsi, la SCI Saint-Eloy n'est pas fondée à soutenir que la procédure de concertation avec les habitants aurait été irrégulière. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, applicable au présent litige : " Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 8. La zone Nh prévue par le plan local d'urbanisme de la commune de Nîmes couvre une vaste superficie égale à 2 092 hectares correspondant aux " garrigues habitées ", au nord du centre urbain. Elle était auparavant principalement classée dans les secteurs N1, N2 et N3 pour lesquels l'ancien plan local d'urbanisme autorisait des constructions d'habitation sous réserve de disposer de parcelles d'une superficie excédant, respectivement, mille, deux mille ou trois mille mètres carrés, seule une partie réduite de ces anciens secteurs, celle bénéficiant d'un accès au réseau d'assainissement collectif, faisant à présent partie de zones urbaines. Les dispositions du règlement de la zone Nh du plan local d'urbanisme contesté limitent les possibilités de construction, principalement, à des travaux confortatifs ou de réfection d'habitations existantes, à l'extension sous conditions strictes de celles-ci et à la création de piscines de dimensions réduites. 9. L'" étude sur la biodiversité des garrigues habitées de la ville de Nîmes " réalisée à la demande de la commune dans le cadre de l'élaboration du nouveau plan local d'urbanisme montre que les enjeux de biodiversité sur l'ensemble de la zone des " garrigues habitées " sont rarement " faibles " et, plus souvent, " assez faibles " ou " modérés " aux endroits où existe une " biodiversité commune " et que, notamment, certaines parties de cette zone, de l'ordre de 30 % du territoire concerné par l'étude, présentent un intérêt " assez fort " s'agissant de la flore. Il ressort, en outre, du projet d'aménagement et de développement durables que la commune de Nîmes a notamment choisi pour orientation de valoriser son patrimoine et qu'elle inclut dans cette orientation la préservation de " la vocation des garrigues en tant que jardin habité de la ville ", ce qui implique de conserver le mode de construction qui existe dans cette vaste zone en empêchant toute augmentation significative de la surface bâtie. Le maintien du caractère encore naturel de cette zone correspond également aux objectifs de la commune, rappelés dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, en page 13, " de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain " et de favoriser une " ville plus compacte ". Le rapport de présentation souligne en page 57 la volonté de la commune de préserver les garrigues habitées eu égard à leur appartenance au patrimoine environnemental et paysager de Nîmes. 10. La parcelle cadastrée section KX n° 217 dont la SCI Saint-Eloy indique être propriétaire a une superficie de 1 020 mètres carrés et faisait partie de la zone N2 du précédent plan local d'urbanisme. En l'absence de construction, elle présente un caractère naturel. En outre, son environnement est caractérisé par des constructions peu denses implantées sur des terrains également classés en zone Nh, le précédent plan ne permettant de nouvelles constructions qu'à la condition de disposer d'un terrain d'assiette dont la superficie excède 2 000 mètres carrés. 11. Ainsi, la SCI Saint-Eloy n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone Nh de la parcelle dont elle est propriétaire serait fondé sur des faits matériellement inexacts ou serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 12. En dernier lieu, il est constant que le maire de Nîmes a indiqué, lors de la réunion du conseil municipal du 17 mai 2014, que la nouvelle réglementation résultant de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové était " instaurée brutalement " et risquait " d'impacter très fortement le caractère naturel de la garrigue habitée, du caractère et de l'intérêt spécifique du paysage local ". Toutefois, il ressort tant de ce discours que du plan local d'urbanisme que la volonté de préserver les " garrigues habitées " obéit à des considérations d'urbanisme. Ce classement en zone Nh n'est donc ni étranger à tout intérêt public ni pris dans un intérêt public autre que celui pour lequel les pouvoirs nécessaires pour adopter un plan local d'urbanisme ont été conférés à la commune de Nîmes. Les moyens tirés du détournement de procédure et du détournement de pouvoir doivent être écartés. 13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nîmes à la demande de première instance, que la SCI Saint-Eloy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Sur les frais liés au litige : 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nîmes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à la SCI Saint-Eloy au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Saint-Eloy une somme à verser à la commune de Nîmes au titre de ces frais. D É C I D E : Article 1er : La requête de la SCI Saint-Eloy est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Saint-Eloy et à la commune de Nîmes. Délibéré après l'audience du 12 octobre 2021, où siégeaient : - M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - M. Barthez, président assesseur, - Mme Carassic, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2021. N° 20MA04353 6