Conseil d'État, 3ème - 8ème chambres réunies, 03/05/2023, 450155, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 3ème - 8ème chambres réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2023-05-03
Numéro : 450155
Rapporteur : M. Géraud Sajust de Bergues
Commissaire du gouvernement : Mme Marie-Gabrielle Merloz

Vu les procédures suivantes : 1° Sous le n° 450155, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 25 février 2021, 15 juillet 2021 et 19 janvier 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 12 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 2° Sous le n° 450287, par une requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 1er mars 2021, 28 juin 2021 et 23 février 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association CRIIGEN, l'association Terre d'abeille et le Syndicat national d'apiculture demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 3° Sous le n° 450932, par une ordonnance n° 2101285 du 22 mars 2021, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Lyon a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 23 février 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par l'association Générations futures, l'association France nature environnement, l'association Justice pesticides, l'association Pollinis, l'association Terre d'abeille, l'association Alerte des médecins sur les pesticides et le Syndicat national d'apiculture. Par cette requête et un autre mémoire, enregistré le 30 mars 2023, ils demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 4° Sous le numéro 450933, par une ordonnance n° 2101332 du 22 mars 2021, enregistrée le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Lyon a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 24 février 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par l'Union nationale de l'apiculture française. Par cette requête et deux autres mémoires, enregistrés les 14 juin 2022 et 25 janvier 2023, elle demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 5° Sous le n° 451271, par une ordonnance n°s 2101026, 2101082 du 30 mars 2021, enregistrée le 31 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Toulouse a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 23 février 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par l'association Générations futures, l'association France nature environnement, l'association Justice pesticides, l'association Pollinis, l'association Terre d'abeille, l'association Alerte des médecins sur les pesticides et le Syndicat national d'apiculture. Par cette requête et un autre mémoire, enregistré le 30 mars 2023, ils demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 6° Sous le n° 451272, par une ordonnance n°s 2101026, 2101082 du 30 mars 2021, enregistrée le 31 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Toulouse a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête, enregistrée le 24 février 2021 au greffe de ce tribunal, présentée par l'Union nationale de l'apiculture française. Par cette requête et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 14 juin 2022 et 25 janvier 2023, elle demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 7° Sous le n° 451380, par une requête et un autre mémoire, enregistrés le 4 avril 2021 et le 30 mars 2023, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Générations futures, l'association France nature environnement, l'association Pollinis et l'association Alerte des médecins sur les pesticides demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 5 février 2021 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... 8° Sous le n° 461199, par une requête et un autre mémoire, enregistrés les 7 février 2022 et 19 janvier 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès et la Fédération française des apiculteurs professionnels demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 31 janvier 2022 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame et précisant les cultures qui peuvent être semées, plantées ou replantées au titre des campagnes suivantes ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 12 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu : - le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le règlement d'exécution (UE) 2018/783 de la Commission du 29 mai 2018 ; - le règlement d'exécution (UE) 2018/785 de la Commission du 29 mai 2018 ; - la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ; - le code rural et de la pêche maritime ; - l'arrêt C-162/21 de la Cour de justice de l'Union européenne du 19 janvier 2023 ; - le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat, - les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ; Considérant ce qui suit : 1. Par un arrêté du 5 février 2021, pris sur le fondement des dispositions du II de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, résultant de la loi du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, et de l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et la ministre de la transition écologique ont autorisé à titre dérogatoire et provisoire, pour une période de cent vingt jours, l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame. L'arrêté précise qu'il vise les produits Gaucho et Cruiser commercialisés respectivement par les sociétés Bayer et Syngenta. Il prévoit les conditions d'emploi des semences traitées avec de tels produits et énumère les cultures qui pourront être semées, plantées ou replantées après une culture en 2021 de betteraves sucrières dont les semences ont été traitées avec de tels produit. 2. Par un arrêté du 31 janvier 2022, pris sur le fondement des mêmes dispositions, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et la ministre de la transition écologique ont délivré une nouvelle autorisation à titre dérogatoire et provisoire pour l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec les mêmes produits phytopharmaceutiques pour une nouvelle période de cent vingt jours, visant les mêmes produits commercialisés par les sociétés Bayer et Syngenta et prévoyant, de même, les conditions d'emploi des semences traitées et les cultures qui pourront être semées, plantées ou replantées après une culture de betteraves sucrières dont les semences ont été traitées avec de tels produits. 3. L'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès, l'association CRIIGEN, l'association Terre d'abeille, le Syndicat national d'apiculture, l'association Générations futures, l'association France nature environnement, l'association Justice pesticides, l'association Pollinis, l'association Alerte des médecins sur les pesticides et l'Union nationale de l'apiculture française ont demandé au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le premier arrêté. L'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès et la Fédération française des apiculteurs professionnels ont aussi formé un recours pour excès de pouvoir contre le second arrêté. Ces différentes requêtes présentant à juger les mêmes questions, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision. 4. Aux termes du II de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue la loi du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières : " L'utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d'action identiques à ceux de ces substances, précisées par décret, et des semences traitées avec ces produits est interdite. / Jusqu'au 1er juillet 2023, des arrêtés conjoints des ministres chargés de l'agriculture et de l'environnement, pris après avis du conseil de surveillance mentionné au II bis, peuvent autoriser l'emploi de semences traitées avec des produits contenant les substances mentionnées au premier alinéa du présent II dont l'utilisation est interdite en application du droit de l'Union européenne ou du présent code. Ces dérogations sont accordées dans les conditions prévues à l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil. / Dans des conditions définies par les arrêtés mentionnés au deuxième alinéa du présent II, le semis, la plantation et la replantation de végétaux attractifs d'insectes pollinisateurs sont temporairement interdits après l'emploi de semences traitées avec des produits contenant les substances mentionnées au premier alinéa du présent II ". 5. Aux termes de l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 : " 1. Par dérogation à l'article 28 et dans des circonstances particulières, un État membre peut autoriser, pour une période n'excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d'un usage limité et contrôlé, lorsqu'une telle mesure s'impose en raison d'un danger qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens raisonnables. / L'État membre concerné informe immédiatement les autres États membres et la Commission de la mesure adoptée, en fournissant des informations détaillées sur la situation et les dispositions prises pour assurer la sécurité des consommateurs. / 2. La Commission peut solliciter l'avis de l'Autorité ou lui demander une assistance scientifique ou technique. / L'Autorité communique son avis ou les résultats de ses travaux à la Commission dans le mois suivant la date de la demande. / 3. Si nécessaire, il est décidé, selon la procédure de réglementation visée à l'article 79, paragraphe 3, si et dans quelles conditions l'État membre: a) peut ou ne peut pas prolonger ou répéter la durée de la mesure; ou b) retire ou modifie la mesure prise. / 4. Les paragraphes 1 à 3 ne s'appliquent pas aux produits phytopharmaceutiques contenant des organismes génétiquement modifiés ou composés de tels organismes, sauf si cette dissémination a été acceptée conformément à la directive 2001/18/CE ". 6. Ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt du 19 janvier 2023, Pesticide Action Network Europe e.a. (C-162/21), les dispositions du paragraphe 1 de l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 qui viennent d'être citées doivent être interprétées en ce sens qu'elles ne permettent pas à un Etat membre d'autoriser la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue du traitement de semences, ainsi que la mise sur le marché et l'utilisation de semences traitées à l'aide de ces produits, dès lors que la mise sur le marché et l'utilisation de semences traitées à l'aide de ces produits ont été expressément interdites par un règlement d'exécution. 7. Or par deux règlements d'exécution (UE) 2018/783 et (UE) 2018/785 du 29 mai 2018, modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 540/2011 en ce qui concerne les conditions d'approbation de, respectivement, la substance active " imidaclopride " et la substance active " thiaméthoxame ", la Commission européenne a interdit la mise sur le marché et l'utilisation de semences traitées à l'aide de ces deux substances actives, sauf aux fins de culture dans des serres permanentes, tout au long de leur cycle de vie, de sorte que la culture obtenue ne soit pas replantée à l'extérieur. 8. Il en résulte, alors qu'il n'est pas allégué que des cultures de betteraves sucrières seraient pratiquées sous serre tout au long de leur cycle de vie, que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation et la ministre de la transition écologique ne pouvaient légalement se fonder sur les dispositions de l'article 53 du règlement (UE) n° 1107/2002 pour autoriser l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits contenant de l'imidaclopride ou du thiaméthoxame. 9. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, l'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès, l'association CRIIGEN, l'association Terre d'abeille, le Syndicat national d'apiculture, l'association Générations futures, l'association France nature environnement, l'association Justice pesticides, l'association Pollinis, l'association Alerte des médecins sur les pesticides et l'Union nationale de l'apiculture française sont fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 5 février 2021 et l'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès et la Fédération française des apiculteurs professionnels sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 31 janvier 2022. 10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme globale de 5 000 euros à verser à l'association Agir pour l'environnement, la Confédération paysanne, la fédération Nature et progrès et la Fédération française des apiculteurs professionnels, la somme globale de 3 000 euros à verser à l'association CRIIGEN, à l'association Terre d'abeille et au Syndicat national d'apiculture, la somme globale de 3 000 euros à verser à l'association Générations futures, à l'association France nature environnement, à l'association Justice pesticides, à l'association Pollinis, à l'association Terre d'abeille, à l'association Alerte des médecins sur les pesticides et au Syndicat national d'apiculture et la somme de 3 000 euros à l'Union nationale de l'apiculture française. D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la ministre de la transition écologique du 5 février 2021 autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame et l'arrêté des mêmes ministres du 31 janvier 2022 autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame et précisant les cultures qui peuvent être semées, plantées ou replantées au titre des campagnes suivantes sont annulés. Article 2 : L'Etat versera, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la somme globale de 5 000 euros à l'association Agir pour l'environnement, à la Confédération paysanne, à la fédération Nature et progrès et à la Fédération française des apiculteurs professionnels, la somme globale de 3 000 euros à l'association CRIIGEN, à l'association Terre d'abeille et au Syndicat national d'apiculture, la somme globale de 3 000 euros à l'association Générations futures, à l'association France nature environnement, à l'association Justice pesticides, à l'association Pollinis, à l'association Terre d'abeille, à l'association Alerte des médecins sur les pesticides et au Syndicat national d'apiculture et la somme de 3 000 euros à l'Union nationale de l'apiculture française. Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Agir pour l'environnement, à la Confédération paysanne, à la fédération Nature et progrès, à l'association CRIIGEN, à l'association Terre d'abeille, au Syndicat national d'apiculture, à l'association Générations futures, à l'association France nature environnement, à l'association Justice pesticides, à l'association Pollinis, à l'association Alerte des médecins sur les pesticides, à l'Union nationale de l'apiculture française, à la Fédération française des apiculteurs professionnels au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. Délibéré à l'issue de la séance du 5 avril 2023 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Pierre Collin, M. Stéphane Verclytte, présidents de chambre ; M. Christian Fournier et M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur. Rendu le 3 mai 2023. Le président : Signé : M. Jacques-Henri Stahl Le rapporteur : Signé : M. Géraud Sajust de Bergues La secrétaire : Signé : Mme Elsa Sarrazin