COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 1ère chambre - formation à 3, 31/07/2012, 11LY01302, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2012-07-31
Numéro : 11LY01302
Président : M. MOUTTE
Rapporteur : M. David  ZUPAN
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : PROUST

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 23 mai 2011 sous le n° 11LY01302, présentée pour M. et Mme René B, domiciliés ...), par Me Guillaume Proust ; M. et Mme B demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 0801290 du 24 mars 2011 qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 29 février 2008, par lequel le maire de Chabeuil a retiré le permis de construire qu'il leur avait délivré le 3 janvier 2008 ; 2°) d'annuler ledit arrêté ; 3°) de condamner la commune de Chabeuil à leur verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Ils soutiennent que l'arrêté contesté est entaché d'incompétence, dès lors que son signataire, Mme C, premier adjoint du maire, n'était investi d'aucune délégation de compétence en matière d'urbanisme et ne pouvait remplacer le maire au titre de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales ; qu'en effet, à la date dudit arrêté, l'adoption de ce dernier ne s'imposait nullement, le délai de retrait prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme laissant encore près de trois semaines pour prendre une telle décision, et la fraude alléguée par la commune permettant même de la prendre à n'importe quel moment ; qu'il était donc parfaitement possible d'attendre le retour du maire, alors hospitalisé ; que l'arrêté contesté est entaché d'erreur de droit en ce que, tenu au respect du principe de l'indépendance des législations, le maire de Chabeuil ne pouvait légalement remettre en cause la décision du préfet de la Drôme du 22 août 2007 indiquant que le projet n'était pas soumis à autorisation délivrée par la commission départementale d'équipement commercial ; qu'il est encore entaché d'erreur de droit en ce qu'il prend appui sur les dispositions de l'article D. 315-5 du code du tourisme définissant les hôtels, inapplicable en matière d'urbanisme ; que l'article NC 2 du plan d'occupation des sols, autorisant les hôtels en zone NC, ne peut ainsi être interprété qu'au regard de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, lequel mentionne, comme catégorie de destination des constructions, l'hébergement hôtelier ; que l'on voit mal dans quelle autre catégorie le projet litigieux pourrait entrer ; que le maire, qui a d'abord accompagné et encouragé le projet, dont il avait une parfaite connaissance, a cédé à la pression politique des riverains et a voulu ménager son électorat ; qu'il n'a pas même eu le courage de prendre lui-même la décision ; que le détournement de pouvoir est ainsi établi ; Vu le jugement attaqué et la décision contestée ; Vu le mémoire, enregistré le 23 août 2011, présenté pour la commune de Chabeuil, représentée par son maire en exercice, par Me Gaël, concluant : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à la suppression, dans le mémoire d'appel de M. et Mme B, de passages injurieux, outrageants et diffamatoires ; 3°) à la condamnation de M. et Mme B à verser au maire de Chabeuil une indemnité d'un euro symbolique ; 4°) à la condamnation de M. et Mme B à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que le mémoire d'appel de M. et Mme B contient l'aveu de ce que leur projet visait à créer un établissement d'accueil pour personnes âgées dépendantes ; qu'il est cependant émaillé de citations tronquées ou erronées et de propos outrageants ou diffamatoires dont la suppression s'impose ; que le premier adjoint, Mme C, a pu valablement remplacer le maire, alors hospitalisé, en application de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, sans qu'il ait été besoin d'une délégation ; que le maire avait lui-même déjà manifesté son intention de retirer le permis de construire en invitant M. et Mme B à faire valoir leurs observations à ce sujet ; que le maire n'a pu reprendre ses fonctions que de façon progressive, dans le courant du mois d'avril 2008 ; qu'il était de toute façon impossible, à la date de la décision contestée, de prévoir la date de son retour ; qu'aucune disposition n'impose d'attendre la fin du délai de retrait prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ; que les appelants invoquent inutilement le principe de l'indépendance des législations, dès lors que l'article R. 421-4 du code de l'urbanisme impose lui-même de joindre à la demande de permis de construire la copie de la lettre du préfet attestant du caractère complet de la demande d'autorisation d'équipement commercial ; qu'au demeurant, le motif de la décision contestée se référant à cette disposition s'entend d'un raisonnement alternatif selon que la construction projetée est ou non une résidence hôtelière ; qu'ainsi, même dans le premier cas, le retrait devait être prononcé, faute pour les intéressés de justifier d'une autorisation d'équipement commercial ; qu'en réalité, ce projet ne consiste pas en la réalisation d'une résidence hôtelière, qui suppose un hébergement temporaire, mais en la réalisation d'une résidence pour personnes âgées ; que la jurisprudence refuse l'assimilation de tels établissements à des hôtels ; que la définition de ces derniers par l'article D. 311-5 du code de l'urbanisme constitue une référence pertinente ; que les articles L. 631-7 et L. 632-1 du code de la construction et de l'habitation imposent de retenir, pour une telle résidence, la qualification de locaux à usage d'habitation ; que la circulaire n° 2006-19 du 22 décembre 2006 en fait une catégorie de logements ; que le règlement du plan d'occupation des sols autorise uniquement, en zone NC, les hôtels ; que l'arrêté contesté n'est nullement entaché de détournement de pouvoir ; que le certificat d'urbanisme positif délivré le 15 mars 2005 portait sur une résidence hôtelière avec point de restauration, non sur un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ; que la demande de permis de construire déposée en mars 2007 présentait le projet comme un hôtel-restaurant ; que les époux B l'ont ensuite présenté à l'autorité préfectorale, afin d'échapper à la législation sur l'équipement commercial, comme une résidence pour personnes âgées autonomes fonctionnant au moyen de baux de trois ans ; que le maire se devait d'en tirer les conséquences ; Vu le mémoire, enregistré le 29 septembre 2011, présenté pour M. et Mme B, tendant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ; Ils soutiennent en outre que leurs écritures ne contiennent aucun passage injurieux, outrageants ou diffamatoires mais sont seulement le reflet de la lassitude provoquée par le comportement de la commune ; que le dossier de demande de permis contenait la lettre du préfet de la Drôme du 22 août 2007 indiquant que le projet n'était pas soumis à autorisation d'urbanisme commercial ; qu'il était donc complet et satisfaisait aux prescriptions de l'article R. 421-4 du code de l'urbanisme ; que les modalités d'hébergement envisagées, au moyen de baux triennaux, ne font nullement obstacle à la qualification de résidence hôtelière ; Vu le mémoire, enregistré le 27 janvier 2012, présenté pour la commune de Chabeuil, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens, sauf à porter à 5 000 euros la somme réclamée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle ajoute que le projet nécessitait l'autorisation de la commission départementale d'équipement commercial ; qu'en l'absence de justification d'une demande présentée à ce titre, le maire était non seulement fondé de retirer le permis de construire, mais encore tenu de le faire ; Vu les autre pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code du tourisme ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 juillet 2012 : - le rapport de M. Zupan, président-assesseur ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - et les observations de Me Proust, avocat de M. et Mme B, et celles de Me Gaël, représentant le cabinet STRAT Avocats, avocat de la commune de Chabeuil ; Considérant que M. et Mme B relèvent appel du jugement du Tribunal administratif de Grenoble du 24 mars 2011 qui a rejeté leur recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté, en date du 29 février 2008, par lequel le maire de Chabeuil a retiré le permis de construire qu'il leur avait délivré le 3 janvier 2008 en vue de la réalisation d'une résidence hôtelière au lieu-dit " Les Sylvains " ; Sur la légalité de l'arrêté contesté : Considérant qu'aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, issu de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peut être retiré que s'il est illégal et dans le délai de trois mois suivant la date de cette décision. Passé ce délai, le permis ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire " ; Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau " ; qu'il résulte de cette disposition qu'en cas d'absence ou de tout autre empêchement, le maire peut être remplacé par son premier adjoint pour l'accomplissement de l'ensemble de ses fonctions et qu'il appartient alors à ce dernier de prendre tous les actes nécessaires à la bonne marche de l'administration municipale dont l'intervention, au moment où elle s'impose normalement, serait rendue impossible par cette absence ou cet empêchement ; qu'il est constant que le maire de Chabeuil, qui avait lui-même signé le 14 février 2008 un courrier avisant M. et Mme B de son intention de retirer le permis de construire et les invitant à présenter leurs observations, était hospitalisé à la date de la décision contestée, sans qu'il ait alors été possible de prévoir la reprise de ses fonctions ; qu'il se trouvait ainsi dans une situation d'empêchement au sens de la disposition précitée ; que, nonobstant le temps restant à courir avant l'expiration du délai de retrait dudit permis, cette décision, prise par son premier adjoint, ne saurait être regardée comme intervenue avant qu'elle ne s'impose normalement, et n'est donc pas entachée d'incompétence ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu des articles NC 1 et NC 2 du règlement du plan d'occupation des sols de Chabeuil, sont seulement autorisés en zone naturelle NC, outre les constructions nécessaires à l'activité agricole ainsi que diverses catégories de travaux, installations ou bâtiments annexes, " les hôtels et restaurants " ; qu'il ressort des pièces du dossier que la construction projetée par M. et Mme B, présentée dans leur demande de permis de construire comme une " résidence hôtelière " comportant quarante-quatre chambres et un restaurant, est destinée à l'hébergement de personnes âgées au moyen de baux d'une durée de trois ans ; qu'en raison de ce mode de fonctionnement, le préfet de la Drôme leur a indiqué, par lettre du 22 août 2007, annexée à ladite demande alors en cours d'instruction, qu'il n'avaient pas à solliciter l'autorisation d'équipement commercial prévue par l'article L. 752-1 du code de commerce, alors en vigueur, pour la création d'établissements hôteliers d'une capacité supérieure à trente chambres ; qu'en estimant, au vu de ces informations, qu'une telle construction ne pouvait être qualifiée d'hôtel au sens de l'article NC 1 du règlement du plan d'occupation des sols, et en se référant notamment, à titre de simple élément d'appréciation, pour lui dénier ce caractère, à la définition qu'en donne l'article D. 311-5 du code du tourisme, le maire de Chabeuil n'a commis aucune erreur de droit ; Considérant, en troisième lieu, qu'en relevant que le dossier de permis de construire n'a pas été complété, selon les prévisions de l'ancien article R. 421-4 du code de l'urbanisme, demeuré applicable aux demandes antérieures au 1er octobre 2007, de pièces justifiant de la saisine de la commission départementale d'équipement commercial en vue d'obtenir l'autorisation prévue par l'article L. 752-1 du code de commerce, le maire de Chabeuil a entendu se placer à titre subsidiaire dans l'hypothèse, contraire à sa propre qualification du projet litigieux, selon laquelle la construction envisagée devrait être qualifiée d'établissement hôtelier ; que M. et Mme B n'invoquent pas utilement, pour contester ce motif de l'arrêté contesté, le principe de l'indépendance des législations, dès lors que l'article R. 421-4 du code de l'urbanisme renvoie lui-même expressément aux dispositions du code de commerce instituant un régime d'autorisation en matière d'équipement commercial ; qu'en tout état de cause, il se déduit nécessairement de la nature subsidiaire de cette mention de l'arrêté contesté que le maire de Chabeuil aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur la méconnaissance, par le permis de construire du 3 janvier 2008, des articles NC 1 et NC 2 du règlement du plan d'occupation des sols de cette commune ; Considérant enfin qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que le maire de Chabeuil aurait pris la décision contestée par complaisance à l'égard des habitants du hameau " Les Sylvains ", qui s'étaient montrés hostiles au projet de M. et Mme B, et dans le but de ménager son électorat à quelques semaines du scrutin municipal ; qu'ainsi, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande ; Sur les conclusions de la commune de Chabeuil tendant à l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative : Considérant que l'article L. 741-2 du code de justice administrative rend applicable aux litiges portés devant les juridictions administratives les alinéas 3 à 5 de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, aux termes desquels : " Ne donneront lieu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. / Pourront néanmoins les juges, saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours injurieux, outrageants ou diffamatoires, et condamner qui il appartiendra à des dommages-intérêts. / Pourront toutefois les faits diffamatoires étrangers à la cause donner ouverture, soit à l'action publique, soit à l'action civile des parties, lorsque ces actions leur auront été réservées par les tribunaux et, dans tous les cas, à l'action civile des tiers " ; que l'article L. 741-3 du même code dispose : " Si des dommages-intérêts sont réclamés à raison des discours et des écrits d'une partie ou de son défenseur, la juridiction réserve l'action, pour qu'il y soit statué ultérieurement par le tribunal compétent, conformément au cinquième alinéa de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 ci-dessus reproduit " ; Considérant que le mémoire d'appel de M. et Mme B ne contient aucun propos excédant la mesure de ce qui peut être toléré dans le cadre du débat contentieux ; que les conclusions de la commune de Chabeuil tendant à la suppression de certains passages de ce mémoire ne sauraient dès lors être accueillies ; que, par suite, il ne peut davantage être fait droit, en tout état de cause, à ses conclusions subséquentes tendant à la condamnation de M. et Mme B au paiement d'un euro symbolique à titre de dommages-intérêts ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Chabeuil, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à M. et Mme B la somme qu'ils réclament en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la commune de Chabeuil ; DECIDE : Article 1er : la requête de M. et Mme B est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la commune de Chabeuil tendant à l'application des articles L. 741-2 et L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme René B et à la commune de Chabeuil. Délibéré après l'audience du 3 juillet 2012, à laquelle siégeaient : M. Moutte, président de chambre, M. Bézard, président, M. Zupan, président-assesseur. Lu en audience publique, le 31 juillet 2012. '' '' '' '' 1 3 N° 11LY01302