Conseil d'État, 1ère et 6ème sous-sections réunies, 16/06/2008, 296578, Publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : 1ère et 6ème sous-sections réunies
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2008-06-16
Numéro : 296578
Président : M. Daël
Rapporteur : M. Eric  Berti
Commissaire du gouvernement : M. Derepas Luc
Avocat(s) : SCP BARADUC, DUHAMEL ; SCP THOUIN-PALAT, BOUCARD ; LE PRADO

Vu 1°), sous le n° 296578, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 août et 18 décembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, dont le siège est 20, rue de la Marne à Alfortville (94140), représentée par son président et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, dont le siège est 9, avenue Victor Hugo à Arles (13200), représentée par son président ; la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE demandent au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 14 juin 2006 portant approbation de la convention nationale des chirurgiens dentistes du 11 mai 2006 destinée à régir les rapports entre les chirurgiens dentistes et les caisses d'assurance maladie ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu 2°), sous le n° 296590, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 août et 18 décembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS, dont le siège est 4 rue de la Vrillière à Paris (75001), représenté par son représentant légal ; le SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler le même arrêté interministériel du 14 juin 2006 ; 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .................................................................................... Vu les autres pièces des dossiers ; Vu le code de la santé publique ; Vu le code de la sécurité sociale, modifié notamment par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 et par le décret n° 2004-1318 du 1er décembre 2004 ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Eric Berti, chargé des fonctions de Maître des requêtes, - les observations de Me Le Prado, avocat de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, de la SCP Baraduc, Duhamel, avocat de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, de la SCP Thouin-Palat, Boucard, avocat de l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes - Union dentaire (UJCD-UD) et de la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat du SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS, - les conclusions de M. Luc Derepas, Commissaire du gouvernement ; Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les chirurgiens dentistes (...) sont définis par des conventions nationales conclues entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et une ou plusieurs des organisations syndicales nationales les plus représentatives de chacune de ces professions » ; qu'en vertu des dispositions de l'article L. 162-15 du même code, ces conventions sont soumises à l'approbation des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale ; qu'en application de ces dispositions, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, la Confédération des syndicats dentaires et l'Union des jeunes chirurgiens dentistes ont signé, les 11 et 19 mai 2006, une convention nationale des chirurgiens dentistes, approuvée par l'arrêté attaqué du 14 juin 2006 ; Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre de la santé, de la jeunesse et des sports : Considérant que, contrairement à ce que soutient le ministre, les syndicats requérants ont intérêt à contester par la voie du recours pour excès de pouvoir l'arrêté approuvant la convention nationale des chirurgiens dentistes, laquelle prévoit notamment une réduction de la participation des caisses d'assurance maladie au financement des cotisations de ces praticiens ; qu'ainsi, la fin de non recevoir opposée par le ministre doit être écartée ; Sur la consultation du Conseil national de l'ordre national des chirurgiens dentistes : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de l'absence de consultation du Conseil de l'ordre national des chirurgiens dentistes prévue à l'article L. 162-15 du code de la sécurité sociale manque en fait ; Sur la représentativité des syndicats signataires de la convention : Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que la négociation de la convention litigieuse a été précédée, en application des dispositions combinées des articles L. 162-33 et R. 162-54 du code de la sécurité sociale, d'une enquête de représentativité qui a fait apparaître que quatre syndicats, parmi lesquels la Confédération nationale des syndicats dentaires et l'Union des jeunes chirurgiens dentistes qui l'ont signée, devaient être regardés comme représentatifs ; que, d'autre part, il ne résulte ni des dispositions de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale, ni d'aucune autre disposition que les textes conventionnels concernant les chirurgiens dentistes devraient être négociés et signés par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives de praticiens spécialisés ; que, par suite, les moyens tirés du défaut de représentativité des signataires de la convention nationale des chirurgiens dentistes doivent être écartés ; Sur les mesures de valorisation prévues au titre II de la convention : Considérant qu'il résulte du préambule de la convention nationale des chirurgiens dentistes que les partenaires conventionnels ont entendu valoriser les soins conservateurs et chirurgicaux et rééquilibrer la rémunération et le financement des soins dentaires ; qu'en vue de la réalisation de cet objectif, ils pouvaient décider de valoriser les soins conservateurs et chirurgicaux par rapport aux soins prothétiques et orthodontiques, en se fondant notamment sur des motifs tirés des revenus supérieurs perçus par les orthodontistes ; qu'il ne ressort pas des pièces des dossiers que la différence de traitement qui en résulte en ce qui concerne les tarifs fixés par la convention soit manifestement disproportionnée ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ; Sur la modification de la prise en charge des cotisations sociales d'assurance maladie par les caisses : En ce qui concerne l'article 6.1 : Considérant qu'en vertu de l'article L. 722-4 du code de la sécurité sociale, le financement des prestations d'assurance maladie des praticiens conventionnés est assuré par une cotisation des bénéficiaires assise sur leurs revenus professionnels ; qu'en application de l'article D. 722-5 de ce code, les revenus pris en compte sont ceux retenus par l'administration fiscale pour l'établissement de l'impôt sur le revenu au titre de l'année antérieure de deux ans à celle de la déclaration ; que, dans sa rédaction antérieure à la loi du 13 août 2004, le deuxième alinéa de l'article L. 722-4 prévoyait la prise en charge par les caisses d'assurance maladie d'une partie de la cotisation due par ces praticiens et renvoyait à un décret le soin de fixer le niveau de cette participation et les modalités de sa répartition entre les régimes ; que, selon le premier alinéa de l'article D. 722-3 du même code, le taux de la cotisation due par les praticiens conventionnés est celui de la cotisation personnelle due par les fonctionnaires majoré de 0,1 p. 100 et que, selon les dispositions, alors en vigueur, du troisième alinéa du même article, le taux de la cotisation due conjointement par les caisses était celui de la cotisation due par l'Etat pour les fonctionnaires en activité ; Considérant qu'il résulte du 5° ajouté à l'article L. 162-14-1 du code de la sécurité sociale par la loi du 13 août 2004, qu'il appartient désormais à la convention prévue à l'article L. 162-9 de définir les conditions dans lesquelles les caisses d'assurance maladie participent au financement des cotisations dues par les professionnels de santé au titre de leurs honoraires et de fixer l'assiette et le niveau de cette participation et les modalités de sa modulation ; que, sur ce fondement, l'article 6.1 de la convention litigieuse modifie l'assiette de la participation des caisses de sécurité sociale à la cotisation des chirurgiens dentistes conventionnés prévue à l'article L. 722-4 du code de la sécurité sociale, cette participation devant être désormais assise sur la seule part des honoraires conventionnels, hors dépassements ; Considérant, en premier lieu, que l'article 6.1 de la convention précise les modalités de calcul de la participation des caisses aux cotisations sociales d'assurance maladie des praticiens qui consistent à déterminer, pour chaque praticien, un « taux URSSAF » permettant d'isoler, dans ses revenus, la part correspondant au montant remboursable par l'assurance maladie, sur la base de laquelle seront établis, d'une part, le taux de participation des caisses, qui exclut les dépassements d'honoraires du praticien et sur lequel s'applique le taux de cotisation de 9,70 % et, d'autre part, par différence, le taux permettant le calcul de la cotisation des praticiens assise sur la part de leurs revenus correspondant aux dépassements d'honoraires, à laquelle s'applique le même taux de cotisation de 9,70 % ; Considérant que les syndicats requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions, notamment celles conduisant au calcul du « taux URSSAF », seraient imprévisibles et d'une complexité excessive, dès lors qu'elles s'adressent à des praticiens soumis de manière générale à l'obligation de déclarer leurs revenus professionnels non salariés et astreints, à ce titre, à la tenue d'une comptabilité ; qu'il s'ensuit que le moyen tiré de ce que ces dispositions porteraient atteinte au principe de sécurité juridique et aux exigences d'intelligibilité de la norme doit être écarté ; Considérant, en second lieu, que l'article D. 722-6 du code de la sécurité sociale prévoit que la cotisation due au titre des deux premières années d'activité des professionnels de santé est calculée sur la base d'un revenu fixé de façon forfaitaire ; que la prise en charge des cotisations par les caisses, s'agissant des chirurgiens dentistes débutants, étant déterminée sur la base de cette assiette forfaitaire, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce nouveau dispositif désavantagerait illégalement les nouveaux adhérents à la convention, au motif que, en l'absence d'activité antérieure, leurs cotisations ne pourraient bénéficier de la prise en charge partielle par l'assurance maladie ; En ce qui concerne l'article 6.3 : Considérant que, si l'exercice du pouvoir réglementaire implique, pour son détenteur, la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante, c'est sous réserve du respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, qui exclut que les nouvelles dispositions s'appliquent à des situations juridiquement constituées avant l'entrée en vigueur de ces dispositions ; Considérant qu'en application des dispositions de l'article D. 722-5 du code de la sécurité sociale, les chirurgiens dentistes sont tenus, pour la fixation de leur cotisation, de fournir chaque année avant le 1er avril, à l'Union de recouvrement ou, à défaut, à la caisse primaire d'assurance maladie dont ils relèvent, une déclaration de leurs revenus professionnels non salariés au titre de l'année civile antérieure de deux ans à celle de la déclaration ; qu'aux termes de l'article D. 722-4 du même code, la cotisation est due par les praticiens dentistes pour la période du 1er mai au 30 avril de l'année suivant la déclaration et qu'en application de l'article D. 722-11, la cotisation due par les assurés en activité est payable chaque année et d'avance avant le 1er juin ; qu'enfin, si l'article D. 722-4 permet aux intéressés de s'acquitter de leur cotisation en quatre fractions trimestrielles égales, celles-ci ne peuvent être regardées, contrairement à ce que soutient en défense l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes, comme des versements provisionnels donnant ultérieurement lieu à régularisation, dès lors que le régime particulier d'assurance maladie des praticiens conventionnés n'est pas soumis aux dispositions de l'article L. 131-6, applicables aux cotisations des travailleurs non salariés, qui prévoient une telle régularisation ; Considérant qu'il ressort de la combinaison de ces dispositions qu'en approuvant le 14 juin 2006 des dispositions prévoyant, à l'article 6.3 de la convention, que la modification de l'assiette de prise en charge des cotisations maladies par les caisses devait s'appliquer à la fixation des cotisations dues au titre de l'exercice en cours, alors que la situation de chaque chirurgien dentiste au regard de son obligation d'acquitter des cotisations sociales devait être regardée comme juridiquement constituée depuis le 1er mai 2006, les ministres ont méconnu le principe de non-rétroactivité des actes réglementaires ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens mettant en cause l'application immédiate des dispositions modifiant la prise en charge des cotisations d'assurance maladie par les caisses, les requérants sont fondés à demander l'annulation de l'article 6.3 de la convention nationale des chirurgiens dentistes, en tant qu'il prévoit que cette modification sera applicable aux cotisations dues au titre de la période du 1er mai 2006 au 30 avril 2007 ; Sur les autres moyens : Considérant, en premier lieu, qu'en application de l'article 4.1.5 de la convention, la rémunération du praticien titulaire prise en compte au titre de la convention et, en particulier des dispositions relatives à la prise en charge des cotisations d'assurance maladie par les caisses, inclut l'ensemble des honoraires perçus le cas échéant par son remplaçant, y compris les éventuels dépassements ; que, ce faisant, la convention tire les conséquences de la règle selon laquelle le chiffre d'affaires du premier comprend l'ensemble des honoraires versés au second, y compris les éventuels dépassements pratiqués par ce dernier, lequel reçoit en contrepartie une vacation ou un pourcentage des honoraires fixés contractuellement avec le titulaire ; qu'il s'ensuit que les éventuels dépassements pratiqués par le remplaçant participent au calcul du « taux URSSAF » du praticien titulaire, sans que les requérants puissent sérieusement soutenir que la convention porterait ainsi atteinte au principe de sécurité juridique ; Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les dispositions de l'article R. 4127-249 du code de la sécurité sociale, qui précisent qu'en cas d'exercice salarié, la rémunération du chirurgien dentiste ne peut être fondée sur des normes de productivité et de rendement qui seraient susceptibles de nuire à la qualité des soins et de porter atteinte à l'indépendance professionnelle du praticien, sont sans incidence sur la légalité des dispositions de l'article 4.1.6 de la convention prévoyant que l'employeur d'un chirurgien dentiste salarié reçoit les honoraires perçus du fait de l'activité de son salarié et qu'il lui incombe, par voie de conséquence, d'acquitter les cotisations sociales afférentes à ce revenu ; Considérant, en troisième lieu, d'une part, que l'article R. 4127-240 du code de la santé publique dispose que le chirurgien dentiste doit toujours déterminer le montant de ses honoraires avec tact et mesure ; que, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la pratique et le montant des dépassements d'honoraires seraient nécessaires à la garantie de la qualité des soins ; que dès lors, et en tout état de cause, les requérants ne sauraient soutenir qu'en décourageant la pratique des dépassements d'honoraires, la convention contreviendrait à l'objectif d'amélioration de la qualité des soins rappelé par le deuxième alinéa de l'article L. 162-9 du code de la sécurité sociale ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le versement à la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, d'une part, et au SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS, d'autre part, de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le versement de la somme que demande l'Union nationale des caisses d'assurance maladie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mis à la charge de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE et du SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêté du 14 juin 2006 est annulé en tant qu'il approuve les dispositions de l'article 6.3 de la convention nationale des chirurgiens dentistes prévoyant que la modification de l'assiette de prise en charge des cotisations maladie pour le régime des praticiens et auxiliaires médicaux, s'applique aux cotisations au titre de la période du 1er mai 2006 au 30 avril 2007. Article 2 : L'Etat versera la somme de 2 000 euros à la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX et à l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE et la même somme au SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le surplus des requêtes de la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, de l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE et du SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS est rejeté. Article 4 : Les conclusions de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION DES SYNDICATS DENTAIRES LIBERAUX, à l'ASSOCIATION SYNDICALE DES SPECIALISTES EN ORTHOPEDIE DENTO-FACIALE, au SYNDICAT DES CHIRURGIENS DENTISTES DE PARIS, à l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, à la Confédération nationale des syndicats dentaires, à l'Union des jeunes chirurgiens-dentistes et à la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative.