Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 29/12/2006, 06DA00463, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2006-12-29
Numéro : 06DA00463
Président : Mme Tricot
Rapporteur : M. Olivier  Yeznikian
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : SCP MOUGEL - BROUWERS

Vu la requête, enregistrée le 31 mars 2006 par télécopie et son original reçu le 31 mars 2006 enregistrés au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE, représentée par son maire en exercice, par la SCP Mougel-Brouwers ; la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE demande à la Cour : 11) d'annuler l'ordonnance n° 0506473, en date du 17 janvier 2006, par laquelle le vice-président du Tribunal administratif de Lille a, à la demande de la SA Orange France, annulé l'arrêté du maire, en date du 19 septembre 2005, interdisant l'installation d'une station de téléphonie mobile à moins de 300 mètres des établissements scolaires et périscolaires, crèches, jardins d'enfants et résidences de personnes âgées lorsque le faisceau est dirigé dans leur direction ; 2°) de rejeter la demande de la société Orange France ; Elle soutient que le maire a fait application de ses pouvoirs de police en prenant en compte les conséquences de l'installation pour la santé publique ; que la société demanderesse se bornait d'ailleurs à critiquer leur réalité sans reprocher au maire, dans son principe, l'usage du pouvoir de police qu'il détient en la matière ; qu'en annulant l'arrêté pour incompétence de l'auteur de l'acte sans débat oral, l'ordonnance attaquée manque « de forme légale » ; que la jurisprudence administrative ne s'oppose pas à ce qu'un maire puisse user de ses pouvoirs de police pour s'opposer à une déclaration de travaux compte tenu des risques d'atteinte à la santé publique ; que les risques induits sur la santé publique, par l'implantation d'antenne de téléphonie mobile, sont désormais avérés ; que les principes définis par le préambule de la Constitution consacre le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et favorable à sa santé ; qu'en l'espèce, l'antenne litigieuse se serait trouvée en face d'un groupe scolaire maternel et primaire, à environ 100 mètres d'un atelier de poterie destiné aux enfants et à 70 mètres de la halte garderie ; que le territoire communal est intégralement couvert par le réseau de téléphonie mobile du type GSM et que, dès lors, l'arrêté municipal ne nuit en rien à la qualité du service rendu par la société Orange France aux usagers et ne l'empêchait pas de remplir ses engagements vis-à-vis de l'Etat ; qu'il est nécessaire de respecter les principes de prévention et de vulnérabilité ; que la population, alertée des risques, exprime de l'inquiétude ; que des troubles à l'ordre public sont à craindre ; qu'un tel motif qui serait à substituer à ceux retenus dans l'arrêté, peut justifier la mesure ; que les circonstances locales et les données sanitaires exigent des autorités publiques une vigilance particulière ; que le projet risque de dénaturer le paysage proche qui est très agréable et à l'activité touristique pour une commune balnéaire ; qu'il convient de dénoncer le caractère quasi-répressif de l'utilisation par la société Orange France des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance attaquée ; Vu l'ordonnance en date du 10 avril 2006 portant clôture de l'instruction au 12 juin 2006, ensemble celle du 22 juin 2006 portant réouverture de l'instruction ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2006, présenté pour la société Orange France, dont le siège social est 105, rue Jouffroy d'Abbans à Paris (75017), représentée par son président en exercice, par Me Gentilhomme, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE à lui verser la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que l'implantation des relais s'inscrit dans le cadre d'une mission d'intérêt général reconnu par de nombreuses juridictions des deux ordres ; que les critiques contre les opérateurs sur la base de prétendues données scientifiques alarmistes et non vérifiées et de puissantes actions médiatisées sont inopérantes ; que le déploiement des réseaux de radiotéléphonie mobile répond aux impératifs de santé publique résultant des dispositions réglementaires, des cahiers des charges de la société Orange France et de nombreuses décisions juridictionnelles ; que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte avait été abondamment développé devant le tribunal administratif par la société Orange France ; que le vice-président ne s'est donc pas fondé sur un moyen non soulevé devant lui ; que le maire ne peut utiliser ses pouvoirs de police générale pour s'opposer à une déclaration de travaux ; que, selon la jurisprudence administrative, le principe de précaution ne pouvait être pris en considération dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme ; que la commune se livre à une présentation tronquée des connaissances scientifiques concernant le fonctionnement des installations de radio téléphonie mobile et des stations de téléphonie mobile ; qu'en l'état des connaissances scientifiques, les risques pour la santé des personnes vivant à proximité des installations ne sont pas fondés ; qu'il n'appartient pas au maire d'exercer un contrôle d'opportunité sur l'existence ou non d'une couverture du territoire communal par les installations de téléphonie mobile ; que l'installation de la station répond pour la société Orange France à une nécessité ; que les motifs invoqués dont il est demandé la substitution ne sont pas fondés ; qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'il existait un risque de trouble sérieux à l'ordre public pour s'opposer à la demande d'autorisation de travaux ; que les installations de téléphonie n'apparaissent pas responsables des troubles de santé décrits dans le secteur ; que le projet en cause n'est pas de nature à dénaturer le paysage proche ; Vu les mémoires complémentaires, enregistrés les 10 et 24 mai 2006, présentés pour la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE, concluant aux mêmes fins que sa requête par les même moyens ; qu'en outre, elle soutient que le maire était fondé, pour un nouveau motif, à s'opposer à la demande de déclaration de travaux dès lors que la société Orange France ne justifiait pas d'une autorisation valable d'implantation sur la partie commune de l'immeuble ; qu'en effet, l'assemblée des copropriétaires de cet immeuble n'a pas été consultée et qu'elle s'y est unanimement opposée ; que son dossier était irrecevable ; Vu les mémoires, enregistrés les 10 et 11 juin 2006, celui du 11 juin 2006 transmis par télécopie étant régularisés par la réception de l'original le 16 juin 2006, présentés pour la société Orange France qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire en défense et, en outre, à ce que la somme réclamée en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative soit portée à 5 000 euros ; elle confirme ses précédents moyens et fait, en outre, valoir qu'il n'est établi par aucune pièce que l'immeuble d'implantation de l'installation mobile en cause était placé sous le régime de la copropriété ; que l'installation ne devait pas, par ailleurs, être implantée sur la parcelle AB 920 comme indiqué par erreur dans le descriptif du projet et le formulaire Cerfa, mais sur la parcelle AB 901 qui n'est pas en copropriété ; qu'elle était bénéficiaire à la date du 4 juin 2005 d'une décision tacite de non-opposition à déclaration de travaux ; que l'arrêté du maire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE en date du 19 septembre 2005 s'analyse à la fois comme étant une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à déclaration de travaux et comme une décision réglementaire de police ; que le retrait est intervenu en l'espèce tardivement et ne reposait pas sur un motif d'illégalité ; qu'une telle décision de retrait a par ailleurs méconnu les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 puisque la société Orange France n'a pas été mise en demeure de faire valoir ses observations écrites ou orales sur le projet de retrait ; Vu le mémoire, enregistré le 20 juin 2006 par télécopie et régularisé par la réception de l'original le 30 juin 2006, ensemble celui enregistré le 3 juillet 2006, présentés pour la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE qui conclut aux mêmes fins que ses précédentes écritures et à ce que soit mise à la charge de la société Orange France la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle reprend les mêmes moyens et fait, en outre, valoir qu'il y a lieu de s'interroger sur l'intérêt à agir de la société si, comme elle le prétend, elle était titulaire d'une autorisation de travaux tacite définitive ; en outre, elle soutient que l'allégation selon laquelle il s'agit d'une erreur matérielle est irrecevable ; qu'en application des dispositions de l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965, une autorisation préalable de l'assemblée des copropriétaires était nécessaire ; Vu la lettre en date du 13 novembre 2006, informant les parties, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d'être fondée sur un moyen soulevé d'office ; Vu le mémoire, enregistré le 23 novembre 2006, présenté pour la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE en réponse au moyen d'ordre public qui lui a été communiqué ; qu'elle s'approprie un tel moyen ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, et notamment son Préambule ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'environnement, notamment son article L. 200-1 ; Vu le code des postes et des communications électroniques ; Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; Vu le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 décembre 2006 à laquelle siégeaient Mme Christiane Tricot, président de chambre, M. Olivier Yeznikian, président-assesseur et Mme Agnès Eliot, premier conseiller : - le rapport de M. Olivier Yeznikian, président-assesseur ; - les observations de Me Gentilhomme, pour la société Orange France ; - et les conclusions de M. Jacques Lepers, commissaire du gouvernement ; Sur la régularité de l'ordonnance attaquée : Considérant que selon l'article L. 3 du code de justice administrative : « Les jugements sont rendus en formation collégiale, sauf s'il en est autrement disposé par la loi » ; que l'article L. 222-1 du même code dispose que : « Les jugements des tribunaux administratifs ( ) sont rendus par des formations collégiales, sous réserve des exceptions tenant à l'objet du litige ou à la nature des questions à juger » ; que l'article R. 222-1 du même code énonce que : « ( ) les présidents de formation de jugement des tribunaux ( ) peuvent, par ordonnance : /( ) / 4° Rejeter les requêtes irrecevables pour défaut d'avocat, pour défaut de production de la décision attaquée, ainsi que celles qui sont entachées d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ; / ( ) / 6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision passée en force de chose jugée ou à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 » ; qu'aux termes de l'article R. 742-2 du même code : « Dans le cas prévu au 6° des articles R. 122-1 et R. 222-1, l'ordonnance vise la décision ou l'avis par lequel ont été tranchées ou examinées les questions identiques à celles que la requête présente à juger » ; Considérant que, si le vice-président du Tribunal administratif de Lille a entendu se prévaloir des dispositions du 6° de l'article R. 222-1 précité, ni les termes de l'ordonnance, ni la mention des jugements passés en force de chose jugée ou celle des décisions du Conseil d'Etat auxquels il est fait référence dans l'ordonnance, ne permettent de vérifier que la demande présentée par la société Orange France relevait d'une série au sens de cette disposition, et notamment que les questions posées par cette demande avaient déjà été tranchées ensemble par les décisions ainsi mentionnées ; que, par suite, le vice-président du Tribunal administratif de Lille ne pouvait pas se fonder sur les dispositions du 6° de l'article R. 222-1 pour annuler l'arrêté attaqué ; que, si, par ailleurs, l'ordonnance vise également le 4° de l'article R. 222-1 code précité, une telle disposition ne permet pas, en tout état de cause, de prononcer l'annulation d'une décision administrative ; que, par suite, la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE est fondée à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée ; Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Orange France devant le Tribunal administratif de Lille ; Considérant, d'une part, que l'article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, dans sa version issue en dernier lieu de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005, alors en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, dispose que : « I. Dans les conditions prévues par les dispositions du présent code : 1° Les activités de communications électroniques s'exercent librement dans le respect des déclarations prévues au chapitre II et sous réserve, le cas échéant, des autorisations prévues au titre II de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précité ; / ( ) / 3° La fonction de régulation du secteur des communications électroniques ( ) est exercée au nom de l'Etat par le ministre chargé des communications électroniques et par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. / II. Dans le cadre de leurs attributions respectives, le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prennent, dans des conditions objectives et transparentes, des mesures raisonnables et proportionnées aux objectifs poursuivis et veillent : ( ) / 6° Au respect, par les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques, de l'ordre public et des obligations de défense et de sécurité publique ; / ( ) / 12° A un niveau élevé de protection des consommateurs ( ) » ; que l'article L. 32-4 du même code prévoit que le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes peuvent, de manière proportionnée aux besoins liés à l'accomplissement de leurs missions et sur la base d'une décision motivée procéder à un recueil d'information ou de documents nécessaires auprès des exploitants de réseaux ou diligenter des enquêtes ; que l'article L. 33-1 du même code dispose que : « I. L'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont libres sous réserve d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. / ( ) / L'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture au public de services de communications électroniques sont soumis au respect de règles portant sur : / ( ) / d) Les prescriptions exigées par la protection de la santé et de l'environnement ( ) / e) Les prescriptions exigées par l'ordre public, la défense nationale et la sécurité publique ( ) » ; qu'en application de l'article L. 33-2, un décret détermine les conditions générales d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants en ce qui concerne la protection de la santé et de l'environnement ; que l'article L. 36-7 définit les pouvoirs dont dispose l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes pour procéder, en particulier, au contrôle du respect par les opérateurs des obligations résultant des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables en vertu du code précité ainsi que pour, le cas échéant, prononcer des sanctions à leur encontre ; que, par ailleurs, le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002, pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications alors applicable, a précisé les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunications ou par les installations radioélectriques ; Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale laquelle a, en application de l'article L. 2212-2 du même code : « pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / ( ) / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique ( ) et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; / ( ) / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, ( ), de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure » ; Considérant qu'il résulte des dispositions susmentionnées du code des postes et des communications électroniques, dans sa version applicable à l'arrêté attaqué, que, dans le cadre de la police spéciale relative aux communications électroniques instituée par ces dispositions, le ministre chargé des communications électroniques et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes disposent, dans le domaine des communications électroniques et compte tenu de leurs compétences respectives, d'un pouvoir de régulation et de décisions, qui comprend, en ce qui concerne l'Autorité de régulation un pouvoir de sanction ; que ces autorités veillent ainsi notamment au respect, par les exploitants qui exercent leurs activités librement, sous réserve notamment d'une déclaration préalable auprès de l'Autorité de régulation conformément à l'article L. 33-1 dudit code, des prescriptions relatives à la protection de la santé et de l'environnement ; que l'existence d'une telle police spéciale ne fait toutefois pas obstacle à ce que le maire d'une commune fasse usage des pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, lorsque des circonstances locales particulières présentant un caractère de gravité suffisant le justifient, sauf si cet usage, hors les cas d'urgence, a pour objet ou pour effet d'empiéter sur l'exercice de la police spéciale des communications électroniques ; Considérant que le maire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE a, par un arrêté de police, en date du 19 septembre 2005, pris sur le fondement de l'article L. 2212-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, et jusqu'à ce qu'« une réglementation supérieure intervienne », interdit l'installation d'une station de radiofréquences de téléphonie mobile dans un rayon de moins de trois cents mètres d'une zone sensible lorsque le faisceau est dirigé dans la direction des bâtiments situés dans cette zone, laquelle est constituée dès lors que s'y trouvent des constructions telles que les établissements scolaires ainsi que les établissements périscolaires, les crèches, les jardins d'enfants et les résidences de personnes âgées ; que cet arrêté est motivé par le principe de précaution, dans l'attente de conclusions définitives d'experts scientifiques et de dispositions légales et réglementaires, dès lors que les champs électromagnétiques des antennes-relais de téléphonie mobile peuvent provoquer des effets biologiques sur l'organisme humain et spécialement à l'égard de certaines catégories de population ; Considérant qu'en l'état des connaissances scientifiques et sous réserve du respect de certains seuils, il ne ressort ni des pièces du dossier, ni des conclusions contenues dans des rapports publics établis par des personnalités scientifiques, que les risques sur la santé humaine résultant des effets des champs électromagnétiques provoqués par les antennes-relais de téléphonie mobile soient avérés ; que l'autorité supérieure est, par ailleurs, intervenue en édictant notamment le décret du 3 mai 2002, mentionné ci-dessus, lequel a fixé les valeurs limites que ne doivent pas dépasser les niveaux d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements émetteurs de radiofréquence ; que les circonstances tirées de l'existence de données spécifiques relatives aux pathologies dont souffre la population locale, de la proximité d'une zone sensible au sens de l'arrêté du maire ou encore du caractère balnéaire de la commune, ne justifient aucunement la nécessité de mesures plus sévères sur le territoire communal ; que, par suite, le maire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE ne peut, en tout état de cause, se prévaloir du principe de précaution pour justifier son arrêté attaqué ; Considérant, par ailleurs, que le maire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE demande devant la juridiction administrative que soient substitués d'autres motifs de nature selon lui à justifier son arrêté ; que, cependant, la circonstance, à la supposer établie, que le territoire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE serait intégralement couvert par le réseau de téléphonie mobile n'est pas de nature à donner un fondement légal à sa mesure ; qu'il en va de même de l'existence de troubles à l'ordre public dont la réalité n'est pas établie ou de l'atteinte au paysage dont la protection n'est pas, en tout état de cause, assurée par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; Considérant, enfin, que, même si l'arrêté attaqué vise le dépôt d'une déclaration de travaux par la société Orange France, il n'a pas pour objet ou même pour effet de retirer la décision tacite de non-opposition aux travaux qui serait née à la suite d'un tel dépôt ; que, par suite, les moyens relatifs au régime de propriété du terrain sur lequel la société Orange France envisage d'implanter son équipement sont sans influence sur la légalité de l'arrêté de police attaqué ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Orange France est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE en date du 19 septembre 2005 ; Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE la somme de 1 500 euros sur le montant dont la société Orange France réclame le paiement en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, lequel ne présente, contrairement à ce qui est soutenu par la commune, aucun caractère répressif ; qu'en revanche, les conclusions présentées sur le même fondement par la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE doivent être rejetées ; DÉCIDE : Article 1er : L'ordonnance n° 0506473, en date du 17 janvier 2006, du vice-président du Tribunal administratif de Lille est annulée. Article 2 : L'arrêté du maire de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE, en date du 19 septembre 2005, est annulé. Article 3 : La COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE versera à la société Orange France la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE LEFFRINCKOUCKE, à la SA Orange France, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. Copie sera transmise au préfet du Nord. 2 N°06DA00463