Conseil d'État, Juge des référés, 26/06/2020, 441014, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'État
Formation : Juge des référés
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-06-26
Numéro : 441014
Avocat(s) : SCP FABIANI, LUC-THALER, PINATEL

Vu la procédure suivante : Par une requête et deux mémoire en réplique, enregistrés les 3, 19 et 23 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association départementale de permanence des soins 56 (ADPS 56) demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 1°) d'ordonner au Premier ministre, au ministre des solidarités et de la santé et à l'Agence nationale de santé de prendre dans les plus brefs délais toutes les mesures nécessaires pour permettre aux établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD), aux établissements hébergeant des personnes âgées (EHPA), aux foyers pour personnes âgées (FPA) et aux maisons d'accueil et de résidence pour personnes âgées (MARPA) du Morbihan de mettre à la disposition des médecins libéraux de garde effecteurs intervenant auprès de leurs résidents les équipements de protection nécessaires contre la maladie covid-19, comprenant notamment des masques FFP2, des surblouses, des surchaussures, des lunettes de protection, des charlottes et des manchons, ainsi qu'un local dédié pour se changer, s'équiper et nettoyer leur matériel médical non consommable ; 2°) de mettre à la charge du Premier ministre, du ministre des solidarités et de la santé et de l'Agence nationale de santé la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la condition d'urgence est remplie eu égard, d'une part, à la situation d'état d'urgence sanitaire et aux risques auxquels sont exposés les professionnels de santé et, d'autre part, au risque d'un rebond de l'épidémie, notamment dans le département du Morbihan ; - il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie, au droit à la santé, et en particulier au droit de toute personne de recevoir sous réserve de son consentement libre les traitements et les soins les plus appropriés à son état de santé tels qu'appréciés par le médecin ; - une obligation positive pèse sur l'Etat de prendre l'ensemble des mesures nécessaires pour protéger l'ensemble de la population contre les risques épidémiques et pour assurer la sécurité des soignants ; - les médecins libéraux effecteurs du Morbihan qui interviennent dans les EHPAD, EHPA, FPA et MARPA dans le cadre de gardes régulées par l'ADPS 56 ne disposent pas du matériel nécessaire pour se protéger et protéger leurs patients, ces établissements ne disposant pas d'une dotation pour les professionnels de santé extérieurs amenés à intervenir auprès de leurs résidents ; en particulier, ils ne disposent pas de suffisamment de masques FFP2 et ne parviennent pas à se fournir en surblouses, surchaussures, gants, lunettes, charlottes et manchons. Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 et 22 juin 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucune atteinte manifestement illégale aux libertés fondamentales invoquées par la requérante n'est caractérisée. La requête a été communiquée au Premier ministre et à l'Agence nationale de santé, qui n'ont pas produit de mémoire. La requête a été communiquée à l'agence régionale de santé de Bretagne, qui n'a pas produit d'observations. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution ; - le convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - le code de la santé publique ; - la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 ; - la loi n°2020-546 du 11 mai 2020 ; - le décret n°2020-260 du 16 mars 2020 ; - le décret n°2020-293 du 23 mars 2020 ; - le décret n°2020-548 du 11 mai 2020 ; - le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ; - le code de justice administrative ; Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'ADPS 56 et, d'autre part, le Premier ministre, le ministre des solidarités et de la santé, Santé publique France et l'Agence régionale de santé Bretagne ; Ont été entendus lors de l'audience publique du 23 juin 2020, à 14 heures 30 : - Me Pinatel, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'ADPS 56 ; - les représentants du ministre des solidarités et de la santé ; à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au 24 juin 2020 à 17 heures, puis au 25 juin 2020 à 10 heures. Vu les deux nouveaux mémoires, enregistrés le 24 juin 2020, présentés par l'ADPS 56. Elle persiste dans les conclusions de sa requête. Vu le nouveau mémoire en défense, enregistré le 24 juin 2020, présenté par le ministre des solidarités et de la santé, qui persiste dans ses conclusions. Considérant ce qui suit : 1. L'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-2 du même code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". Sur les circonstances : 2. En raison de l'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie covid-19, de caractère pathogène et particulièrement contagieux, et de sa propagation sur le territoire français, après de premières mesures arrêtées par le ministre des solidarités et de la santé et par le Premier ministre, en particulier l'interdiction, décidée par le décret du 16 mars 2020, de déplacement de toute personne, en principe, hors de son domicile, la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. L'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. L'interdiction de déplacement hors du domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, s'est appliquée entre le 17 mars et le 11 mai 2020, avant que ne soient prescrites, par décret du 11 mai 2020, de nouvelles mesures générales, moins contraignantes que celles applicables dans la période antérieure mais continuant d'imposer de strictes sujétions afin de faire face à l'épidémie de covid-19 puis, par décret du 31 mai 2020, des mesures moins contraignantes encore, compte tenu de l'évolution de l'épidémie et de la situation sanitaire. Sur l'office du juge des référé et la liberté fondamentale en jeu : 3. Dans l'actuelle période d'état d'urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l'épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l'exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent. 4. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu'il est possible de prendre utilement de telles mesures. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. 5. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de cet article. En outre, une carence caractérisée d'une autorité administrative dans l'usage des pouvoirs que lui confère la loi pour mettre en oeuvre le droit de toute personne de recevoir, sous réserve de son consentement libre et éclairé, les traitements et les soins appropriés à son état de santé, tels qu'appréciés par le médecin, peut faire apparaître, pour l'application de ces dispositions, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle risque d'entraîner une altération grave de l'état de santé de la personne intéressée. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a, dans ce cadre, déjà prises. Sur la demande en référé : 6. L'association départementale de permanence des soins du Morbihan (ADPS 56) a pour objet l'organisation et la participation des médecins libéraux à la permanence des soins dans ce département. Elle se compose, selon ses statuts, de tous les médecins libéraux participant à la permanence des soins comme " régulateur " ou " effecteur ", soit environ 470 médecins. Elle fait valoir que, parmi eux, les médecins libéraux de garde dits " effecteurs mobiles ", au nombre d'environ 65, susceptibles d'intervenir à ce dernier titre auprès des résidents d'établissements hébergeant des personnes âgées dans le Morbihan (établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD), établissements hébergeant des personnes âgées (EHPA), foyers pour personnes âgées (FPA) et maisons d'accueil et de résidence pour personnes âgées (MARPA)), mettent en péril leur vie et leur santé ainsi que celles de leurs patients faute de disposer des équipements de protection nécessaires face à la maladie covid-19, notamment de masques FFP2, de surblouses, de surchaussures, de lunettes de protection, de charlottes et de manchons. Elle soutient que cette situation caractérise une carence du Premier ministre, du ministre des solidarités et de la santé et de l'Agence nationale de santé portant une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales mentionnées au point précédent et demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner à ces autorités de prendre les mesures propres à permettre à ces établissements de mettre à la disposition des médecins libéraux de garde effecteurs intervenant auprès de leurs résidents les équipements de protection nécessaires ainsi qu'un local dédié pour se changer, s'équiper et nettoyer leur matériel médical. 7. Il résulte de l'instruction que si, conformément à la " fiche professionnels de ville " du 27 mai 2020 relative aux distributions de masques sanitaires par l'Etat en sortie de confinement du ministère des solidarités et de la santé, les masques de protection respiratoire de type FFP2 ont, dans un premier temps, en raison de tensions dans les approvisionnements, été réservés prioritairement, parmi les médecins, aux spécialistes intervenant sur les voies respiratoires, à raison de 24 masques par semaine, l'augmentation des dotations en masques FFP2 aux pharmacies d'officine depuis la semaine du 8 juin 2020 permet en principe désormais à l'ensemble des médecins libéraux, notamment généralistes, d'y accéder de la même façon. Il résulte également de l'instruction que, s'agissant des autres équipements de protection individuelle, 480 surblouses ont été distribuées depuis le début du mois de juin à l'association requérante, Santé publique France ayant en outre commandé, à la date du 15 juin 2020, 811 950 gants, 29 400 surblouses et 32 500 tabliers destinés aux EHPAD de Bretagne. 8. L'association requérante fait valoir qu'à la différence des gants, visières de protection ou masques chirurgicaux, désormais disponibles en quantité suffisante, les masques FFP2, surblouses, surchaussures, charlottes et lunettes demeurent, en dépit des mesures ainsi prises par l'administration, difficiles à se procurer en officine, que les surblouses qui lui ont été distribuées sont d'une qualité insuffisante et que la mise à disposition de kits complets de protection au sein des établissements hébergeant des personnes âgées serait plus adaptée pour éviter aux médecins participant à la permanence des soins de se déplacer à Vannes. 9. Toutefois, il résulte de l'instruction que ces équipements, destinés à protéger celui qui les porte, en plus des personnes qu'il côtoie, et dont les contraintes d'utilisation sont importantes, n'ont pas vocation à être utilisés lors d'une intervention auprès de tout patient, même âgé, s'il n'est pas suspecté d'être porteur du virus. A ce titre, il n'est pas contesté que, si le virus SARS-CoV2 demeure présent en Bretagne et si des foyers épidémiques ont été ponctuellement identifiés dans plusieurs départements de cette région, dont le Morbihan, au cours du mois de mai 2020, cette région reste, depuis le début de l'épidémie, l'une des moins touchées sur le territoire national. Au sein des 94 EHPAD de ce département, totalisant 8 036 places d'hébergement permanent, 26 résidents sont décédés depuis le début de l'épidémie, dont aucun depuis deux semaines, sur les 29 617 décès dénombrés en France au 19 juin 2020. En outre, au 15 juin 2020, seuls 0,8 % des résidents d'EHPAD ont été testés positifs dans le Morbihan, sur les 1 411 testés. 10. Dans ces conditions, s'il appartient à l'Etat et à l'Agence nationale de santé de rester attentifs à l'accès effectif des médecins libéraux de garde intervenant auprès des résidents d'établissements hébergeant des personnes âgées aux équipements de protection individuelle propres à les protéger et à protéger ces patients d'une contamination par le virus SARS-CoV2, la situation dans le Morbihan ne peut, à ce jour, eu égard aux mesures déjà prises, dont les effets attendus vont se poursuivre, et à la prévalence de l'épidémie demeurant dans ce département limitée et inférieure à celle constatée au niveau national et dans d'autres régions, être regardée comme caractérisant une carence du Premier ministre, du ministre des solidarités et de la santé et de l'Agence nationale de santé portant une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie et au droit de toute personne de recevoir, sous réserve de son consentement libre et éclairé, les traitements et les soins appropriés à son état de santé, tels qu'appréciés par le médecin. 11. Il y a lieu, par suite, de rejeter la requête de l'association ADPS 56, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. O R D O N N E : ------------------ Article 1er : La requête de l'association départementale de permanence des soins du Morbihan est rejetée. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association départementale de permanence des soins du Morbihan et au ministre des solidarités et de la santé. Copie en sera adressée au Premier ministre, à l'Agence nationale de santé et à l'agence régionale de santé de Bretagne.