CAA de NANTES, 5ème chambre, 30/05/2023, 21NT01106, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 5ème chambre
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2023-05-30
Numéro : 21NT01106
Président : M. FRANCFORT
Rapporteur : M. Christian  RIVAS
Commissaire du gouvernement : M. MAS
Avocat(s) : FRANCK BUORS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. A... C..., Mme B... C... et Mme D... C... ont demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Douarnenez (Finistère) à leur verser la somme de 83 689,65 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 février 2018 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de la délivrance de renseignements erronés concernant la constructibilité des parcelles cadastrées section ZL n° 26 et ZL n° 136 dont ils sont usufruitier et nus propriétaires. Par un jugement n° 1802321 du 19 mars 2021, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 avril 2021 et 27 janvier 2022, M. A... C..., Mme B... C... et Mme D... C..., représentés par Me Buors, demandent à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 19 mars 2021 du tribunal administratif de Rennes rejetant leur demande indemnitaire ; 2°) de condamner la commune de Douarnenez à leur verser la somme de 73 326,20 euros, subsidiairement la somme de 29 444,05 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 21 février 2018 et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis en raison de la délivrance de renseignements erronés concernant la constructibilité des parcelles cadastrées section ZL n° 26 et ZL n° 136 dont ils sont usufruitier et nus propriétaires ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Douarnenez la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de leurs frais exposés respectivement en première instance et devant la cour. Ils soutiennent que : - le jugement est irrégulier en raison de son insuffisante motivation ; - la responsabilité pour faute de la commune est engagée du fait du classement partiel des deux parcelles cadastrées ZL 136 et ZL 26 en zone 1NAia et de la délivrance de certificats d'urbanisme en 2005 et en 2016 ne mentionnant pas leur inconstructibilité au regard du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ; ces fautes ont eu une influence négative sur leur évaluation financière et par conséquent sur les conditions du partage successoral comprenant ces parcelles ; - ils ont subi un préjudice en lien direct et certain avec les fautes commises : le préjudice matériel correspondant au préjudice que M. C... a subi dans le partage successoral du fait de l'attribution des parcelles en cause, soit une somme de 59 326,20 euros en conséquence d'une évaluation faussée de ces parcelles ; s'il devait être considéré que les fautes de la commune sont uniquement en lien avec la surévaluation d'une partie seulement des deux parcelles, leur préjudice indemnisable serait alors de 15 444,05 euros ; - leur préjudice moral doit être évalué à la somme de 10 000 euros ; - ils seront indemnisés des frais de conseil exposés pour un montant de 4 000 euros. Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2021, la commune de Douarnenez, représentée par Me Prieur et Me Le Baron, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge des consorts C... une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que la responsabilité pour faute de la commune n'est pas engagée en l'espèce et que les moyens soulevés par les consorts C... ne sont pas de nature à permettre de faire droit à leurs demandes indemnitaires. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Rivas, - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, - et les observations de M. C..., et de Me Tremouilles, représentant la commune de Douarnenez. Une note en délibéré, présentée pour les consorts C..., a été enregistrée le 15 mai 2023. Considérant ce qui suit : 1. M. A... C... et ses enfants, Mmes D... et B... C..., sont respectivement usufruitier et nus propriétaires sur le territoire de la commune de Douarnenez (Finistère) des parcelles cadastrées section ZL n° 26 d'une contenance de 24 820 m² et section ZL n° 136 d'une contenance de 35 654 m², situées au lieudit Kerivel. Ils ont demandé à être indemnisés par la commune de Douarnenez des conséquences du classement erroné d'une partie de ces parcelles en zone constructible et de la délivrance, les 3 et 17 novembre 2006 et 26 juin 2015, de certificats d'urbanisme ne mentionnant pas leur inconstructibilité totale du fait de l'application de la loi " littoral ", préalablement au partage successoral entre M. C... et sa sœur intervenu par acte notarié du 31 août 2012. Par un jugement du 19 mars 2021, dont les consorts C... relèvent appel, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande indemnitaire. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. ". 3. En son point 7 le jugement attaqué expose avec une précision suffisante les motifs pour lesquels les premiers juges ont retenu que le droit à indemnisation des consorts C... ne pouvait être calculé qu'au regard des parties des parcelles en litige classées à tort en zone constructible. Par suite le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en raison de sa motivation insuffisante doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Douarnenez : 4. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de délivrance du certificat d'urbanisme en litige : " Le certificat d'urbanisme indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsque la demande précise l'opération projetée, en indiquant notamment la destination des bâtiments projetés et leur superficie de plancher hors œuvre, le certificat d'urbanisme précise si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération. / Lorsque toute demande d'autorisation pourrait, du seul fait de la localisation du terrain, être refusée en fonction des dispositions d'urbanisme et, notamment, des règles générales d'urbanisme, la réponse à la demande de certificat d'urbanisme est négative. (...) ". 5. Aux termes de l'article L. 146-4 du code l'urbanisme, en vigueur à la date de délivrance des certificats d'urbanisme communiqués par la commune de Douarnenez : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. 6. En premier lieu, il résulte de l'instruction, d'une part que les parcelles en litige cadastrées ZL 26 et ZL 136 se situaient en 2006, tout comme en 2015, hors de toute continuité avec une agglomération ou un village existants, au sens de l'article L. 146-4 précité, au sein de la commune littorale de Douarnenez. D'autre part, à tout le moins en 2006 et jusqu'à l'adoption du nouveau plan local d'urbanisme de la commune le 26 octobre 2017, ces mêmes parcelles étaient classées au plan local d'urbanisme pour l'essentiel en zone NCa, et, pour des superficies limitées à 5 081,92 m² pour la parcelle ZL 26 et 475,38 m² pour la parcelle ZL 136, en zone 1NAia, correspondant à une zone destinée à être ouverte à l'urbanisation commerciale. En 2006 et en 2015, le maire de Douarnenez a en outre délivré pour chacune de ces parcelles des certificats d'urbanisme ne faisant état d'aucune limitation de constructibilité liée à la mise en œuvre des dispositions précitées du code de l'urbanisme applicables aux communes littorales. Par suite, et sans qu'aient d'incidence les difficultés d'application de cette loi, la responsabilité pour faute de la commune est engagée à concurrence des préjudices directs et certains qui ont résulté pour les consorts C... de l'absence d'information relatives à l'inconstructibilité de ces parcelles du fait de l'application de la loi littoral. En ce qui concerne les préjudices : 7. L'indemnité susceptible d'être allouée à la victime d'un dommage causé par la faute de l'administration a pour seule vocation de replacer la victime, autant que faire se peut, dans la situation qui aurait été la sienne si le dommage ne s'était pas produit, c'est-à-dire, lorsque la faute résulte d'une décision illégale, si celle-ci n'était jamais intervenue. S'agissant des bénéficiaires du droit à indemnisation : 8. En premier lieu, les consorts C... font valoir que du fait de leur classement partiel en zone NAia au plan local d'urbanisme et des certificats d'urbanisme délivrés pour les deux parcelles en litige, ces terrains ont fait l'objet d'une évaluation erronée de leur valeur par l'expert missionné par le juge chargé de régler la succession des parents de M. C... ouverte en 2001. Une partie de leur héritage était constitué de biens immobiliers, comprenant les parcelles objet des certificats d'urbanisme partiellement erronés, et dont la valeur estimée a été ajoutée à celle des autres biens à répartir, afin de déterminer la valeur globale à répartir entre M. C... et sa sœur. A l'issue de cette estimation, par un acte notarié du 31 août 2012, M. C... a hérité de quatre parcelles, dont les deux en litige, estimées dans leur globalité à 164 000 euros, cependant que sa sœur héritait d'un bâtiment estimé à 15 000 euros, complété par le versement par M. C... d'une soulte de 74 500 euros, la valeur totale des biens immobiliers étant estimés à 179 000 euros. Ainsi l'évaluation des deux parcelles en litige a eu une incidence directe sur la détermination des droits de M. C... dans le calcul de son héritage. Un lien de causalité suffisamment direct entre la faute commise par la commune et le préjudice subi par M. C... est ainsi établi. 9. En deuxième lieu, s'agissant de Mmes B... et D... C..., un tel lien n'est pas établi dès lors qu'elles sont devenues les seules propriétaires de ces deux parcelles suite à une donation-partage de M. C... intervenue le 11 juillet 2015 et qu'il n'est pas allégué que l'une d'entre elles aurait été désavantagée du fait de l'estimation erronée des deux parcelles en débat. Dans ces conditions, la responsabilité de la commune de Douarnenez n'est pas engagée à l'égard de Mmes B... et D... C.... S'agissant de l'évaluation du préjudice né de la mauvaise évaluation des parcelles : 10. Il résulte de l'instruction que si seule une fraction de chacune des deux parcelles en litige, ainsi qu'exposé au point 6, était classée en zone constructible, le calcul de la soulte due par M. C... à sa sœur a été effectuée au vu d'une évaluation erronée par l'expert missionné par le notaire dès lors que, outre le fait qu'il a majoré la valeur des fractions des deux parcelles classées en zone constructible, il a également majoré celle du reste de ces parcelles en leur appliquant un unique taux majoré du seul fait qu'elles étaient indissociables des parcelles constructibles, ce qu'il n'aurait pas fait si le classement erroné en zone NA n'avait pas été décidé par la commune. Dans ces conditions, les évaluations erronées de la totalité des parcelles ZL 26 et ZL 136 d'une contenance respective de 24 820 m² et de 35 654 m², soit un total cumulé de 60 474 m², justifient une réévaluation au regard des fautes commises par la commune de Douarnenez. 11. D'une part, il résulte de l'instruction que l'acte notarié fixe à 164 000 euros la valeur de quatre parcelles comprises dans l'héritage des parents C... d'une superficie cumulée de 119 907 hectares, dont les deux parcelles en discussion, soit une valeur de 1,37 euros par m² qui, rapportée au total cumulé de 60 474 m² des parcelles ZL 26 et 136, permet de retenir pour celles-ci une somme de 82 849,38 euros. A cet égard, compte tenu de l'expertise produite au dossier qui a servi de base au calcul de la succession des biens de ses parents et qui n'est pas sérieusement contredite, M. C... ne peut utilement se référer au prix de vente au m² d'une parcelle voisine aux caractéristiques au demeurant différentes. 12. D'autre part, ainsi qu'en conviennent les parties, à défaut de cette valorisation erronée, les mêmes terres auraient dû être valorisées en tant que terres agricoles. Il n'est pas contesté que les sommes retenues par l'expert comme base de calcul pour déterminer la valeur des fractions des deux parcelles classées en zone NC ne peuvent servir de base de référence dès lors que ces chiffres reposent sur des valeurs moyennes intégrant la valeur majorée supposée des fractions classées en zone NA. Il y a lieu par suite, eu égard au fait que le partage successoral intervenu entre M. C... et sa sœur est intervenu par acte notarié du 31 août 2012, de se référer à l'arrêté du 5 juillet 2012 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2011, pour les terres louées. Il résulte de cet arrêté que la valeur dominante des terres agricoles pour les parcelles de la pénéplaine bretonne sud était égale à 3 230 euros par hectare, soit 0,323 euros le mètre carré. Dans ces conditions, les deux parcelles en débat auraient dû être valorisées lors du partage successoral pour un montant global de 19 533,10 euros, correspondant à leur superficie globale qui s'élève à 60 474 m². 13. Dès lors, la surévaluation de ces parcelles entrant dans l'actif successoral des parents de M. C... s'établit à 63 316,28 euros. En conséquence, la masse successorale de cette succession aurait dû être de 115 683,72 euros et non de 179 000 euros, soit un montant pour chacun des deux héritiers de 57 841,86 euros. Il résulte par ailleurs de l'instruction que la sœur de M. C... a hérité d'un bien d'une valeur de 15 000 euros. En conséquence M. C... aurait dû lui verser, à titre de soulte, une somme de 42 841,86 euros. Or il résulte d'un courrier du notaire chargé de cette succession qu'il lui a versé une somme de 70 000 euros. Par suite, la faute commise par la commune de Douarnenez est de nature à ouvrir droit à indemnisation de M. C... pour un montant de 27 158,14 euros, correspondant à la différence entre la somme effectivement versée à sa sœur par M. C... à titre de soulte et celle qu'il lui devait effectivement en l'absence de faute de la commune de Douarnenez. S'agissant de l'évaluation d'un préjudice moral : 14. Si les consorts C... font valoir que les fautes de la commune ont été à l'origine d'un différend les opposant à la sœur de M. C... et à ses enfants du fait de la mauvaise évaluation de la succession des parents de M. C..., il n'est pas établi par l'instruction, eu égard à la chronologie des faits, que ce différend trouve son origine dans les fautes commises par la commune de Douarnenez. En conséquence, la demande présentée au titre de son préjudice moral par M. C... doit être écartée. S'agissant des frais de conseil : 15. Les consorts C... demandent à être indemnisés à hauteur de 4 000 euros des frais de conseil exposés pour la bonne mise en œuvre de la succession des parents de M. C.... Outre que ces frais ne sont pas précisés, ils ne sont pas justifiés. Par suite, une telle demande ne peut qu'être rejetée. 16. Il résulte de ce qui précède que M. C... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté en totalité leur demande indemnitaire. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Douarnenez, au bénéfice de M. C..., la somme globale de 27 158,14 euros. Sur les intérêts et la capitalisation : 17. M. C... a droit, sur la somme de 27 158,14 euros, aux intérêts au taux légal à compter du 21 février 2018, date de réception de sa demande préalable par la commune. Les intérêts échus à la date du 21 février 2019, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, seront capitalisés à cette date et à chacune des échéances annuelles suivantes pour produire eux-mêmes intérêts. Sur les frais d'instance : 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la commune de Douarnenez. En revanche, il convient, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, sur le fondement des mêmes dispositions, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les consorts C.... D E C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1802321 du 19 mars 2021 du tribunal administratif de Rennes est annulé. Article 2 : La commune de Douarnenez versera à M. C... la somme globale de 27 158,14 euros avec intérêts au taux légal à compter du 21 février 2018 et capitalisation à compter du 21 février 2019. Article 3 : La commune de Douarnenez versera à M. C... une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., à Mme B... C..., à Mme D... C... et à la commune de Douarnenez. Délibéré après l'audience du 12 mai 2023, à laquelle siégeaient : - M. Francfort, président de chambre, - M. Rivas, président assesseur, - M. Frank, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023. Le rapporteur, C. RIVAS Le président, J. FRANCFORT Le greffier, C. GOY La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 21NT01106