CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 07/05/2024, 22BX01245, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de BORDEAUX
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-05-07
Numéro : 22BX01245
Président : Mme JAYAT
Rapporteur : Mme Héloïse  PRUCHE-MAURIN
Commissaire du gouvernement : M. GUEGUEIN
Avocat(s) : SCP DAVID GASCHIGNARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 6 novembre 2019 par lequel le maire de Saint-Jean-de-Luz a rejeté sa demande de permis de construire en vue de l'édification d'une maison à usage d'habitation, d'un abri pour voiture et d'une piscine, ensemble la décision du 17 janvier 2020 de rejet de son recours gracieux et de condamner la commune à lui verser une somme de 601 061,58 euros avec intérêt au taux légal, en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de l'arrêté du 5 avril 2016 par lequel le maire n'a pas fait opposition à la déclaration de division parcellaire en vue de la création d'un lot constructible. Par un jugement n° 2000329 du 1er mars 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 2 mai 2022, 18 mai et 3 juillet 2023, M. A..., représenté par Me Gaschignard, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Pau ; 2°) d'annuler l'arrêté du 6 novembre 2019 du maire de Saint-Jean-de-Luz, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux ; 3°) subsidiairement, de condamner la commune de Saint-Jean-de-Luz à lui payer la somme de 601 061,58 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité du plan local d'urbanisme de la commune ainsi que de celle du certificat d'urbanisme positif qui lui a été délivré le 4 mars 2016 et de celle de l'arrêté du 5 avril 2016 par lequel le maire de cette commune n'a pas fait opposition à la déclaration préalable relative à une division parcellaire en vue de la création d'un lot constructible, cette somme étant assortie des intérêts au taux légal ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean-de-Luz la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : Sur la régularité du jugement attaqué : - le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu'il n'a pas été en mesure de prendre connaissance du sens des conclusions du rapporteur public en méconnaissance des dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative ; - le tribunal a soulevé d'office le moyen tiré de l'illégalité du PLU de la commune alors qu'un tel moyen n'était pas soulevé et n'est pas d'ordre public ; Sur la légalité de l'arrêté du 6 novembre 2019 : - le projet se situe dans les espaces déjà urbanisés de la commune au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; Sur la responsabilité de la commune du fait de l'adoption d'un PLU illégal : - à considérer que le terrain en litige soit inconstructible du fait de l'application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, la commune a engagé sa responsabilité du fait, d'une part, d'avoir approuvé un PLU illégal car classant ladite parcelle en zone constructible, d'autre part, d'avoir délivré un certificat d'urbanisme positif et enfin, de ne s'être pas opposée à une déclaration préalable de division en vue de bâtir ; - il peut se prévaloir à ce titre de la perte de valeur vénale de son terrain à hauteur de 495 000 euros, d'un surcoût des frais notariés à hauteur de 36 373,59 euros, des frais relatifs au dépôt du permis de construire à hauteur de 6 276 euros et enfin du coût de l'immobilisation improductive de son capital à hauteur de 63 414,99 euros, soit un préjudice total s'élevant à 601 064,58 euros. Par des mémoires en défense enregistrés les 20 avril et 12 juin 2023, la commune de Saint-Jean-de-Luz, représentée par Me Dunyach, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à la condamnation de l'Etat à la garantir de toute condamnation indemnitaire qui serait prononcée à son encontre et, en tout état de cause, à ce qu'il soit mis à la charge de l'appelant la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante à l'encontre du jugement attaqué et de l'arrêté du 6 novembre 2019 et par l'Etat pour conclure au rejet de son appel en garantie ne sont pas fondés. Par un mémoire enregistré le 19 mai 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête et au rejet de l'appel en garantie formé par la commune de Saint-Jean-de-Luz. Il soutient que : - la requête est irrecevable dès lors que le mémoire complémentaire annoncé par la requête sommaire n'a pas été produit ; elle est donc insuffisamment motivée ; en tout état de cause, elle ne présente aucune conclusion dirigée contre l'Etat ; - les moyens soulevés par la commune dans ses conclusions d'appel en garantie ne sont pas fondés. Par ordonnance du 4 juillet 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2023 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme C..., - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public, - les observations de M. B... A... et de Me Abadie de Maupeou, représentant la commune de Saint-Jean-de-Luz. Considérant ce qui suit : 1. La SCP Jacques et Iratchet a déposé le 22 février 2016 une demande de certificat d'urbanisme portant sur la construction d'une maison individuelle sur le lot B des parcelles cadastrées section AS n° 0193 et 0217p situées 744 chemin de Chantaco à Saint-Jean-de-Luz. Le 4 mars 2016, le maire de Saint-Jean-de-Luz a délivré un certificat d'urbanisme positif pour le projet considéré. Le 1er mars 2016, la même société a déposé une déclaration préalable portant sur la division en vue de construire ce lot B. Par arrêté du 5 avril 2016, le maire de Saint-Jean-de-Luz ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Le 13 août 2019, M. B... A... a déposé une demande de permis de construire portant sur l'édification d'une maison individuelle avec piscine et abri de voiture sur ce lot B, cadastré, suite à la division parcellaire, section AS n°417. Par arrêté du 6 novembre 2019, le maire de Saint-Jean-de-Luz a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée. Par la présente requête, M. B... A... relève appel du jugement du 1er mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté du 6 novembre 2019, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux, et, d'autre part, à la condamnation de la commune de Saint-Jean-de-Luz à la réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'illégalité des décisions des 4 mars et 5 avril 2016 et du plan local d'urbanisme alors applicable. Sur l'appel principal : En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 6 novembre 2019 : 2. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants./ Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Le III de l'article 42 de la même loi prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018 et la présente demande de permis de construire ayant été déposée le 13 août 2019, les dispositions du V citées précédemment sont applicables en l'espèce. 3. D'une part, il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable en l'espèce, que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et les villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application de ces dispositions, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. 4. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Il ressort des dispositions de ce 2e alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que les secteurs déjà urbanisés qu'elles mentionnent se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Par ailleurs, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme. 5. A la date d'intervention de l'arrêté attaqué, ni le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz, ni le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ne délimitaient de secteurs urbanisés au sens du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, la révision du PLU de cette commune, initiée antérieurement à la publication de la loi du 23 novembre 2018, n'ayant pas, à la date de l'arrêté attaqué, encore été approuvée par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque, autorité compétente en matière de document d'urbanisme. Si le SCoT Sud Pays Basque approuvé en 2005, était en cours de révision à la date de la décision attaquée, révision qui s'intègre dans la procédure d'élaboration du SCoT Pays Basque et Seignanx prescrite par délibération du conseil communautaire du 13 décembre 2018, soit antérieurement à la publication de la loi du 23 novembre 2018, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que cette unique circonstance ne peut faire échec à l'application de ces dispositions à l'espèce. En conséquence, et contrairement à ce que soutient la commune en défense, l'arrêté litigieux est soumis aux dispositions du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018. 6. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige cadastrée section AS n°417 est située 744 chemin de Chantaco. Elle s'implante dans la partie nord du quartier de Chantaco et est classée en zone UDb constructible du PLU de la commune de Saint-Jean-de-Luz applicable à la date de l'arrêté attaqué. Ce quartier est identifié par le rapport de présentation du PLU, en cours de révision à la date de l'arrêté attaqué, comme un quartier historique datant de 1926, aux caractéristiques particulières, marqué par une faible densité de construction, et couvert, en raison de sa " valeur paysagère " et " pour le patrimoine architectural et paysager du XXème siècle ", par une aire de mise en valeur du patrimoine et de l'architecture (AVAP) créée en 2011, devenue site patrimonial remarquable (SPR). Il se situe au sud-est de la commune de Saint-Jean-de-Luz, distant d'environ 2,5 km du centre-ville et séparé de la zone agglomérée par de vastes espaces naturels s'implantant à l'est de l'autoroute A63, marquant une coupure d'urbanisation. Il comporte dans sa partie sud des équipements publics et notamment un collège, situés en bordure de la route départemental n°918. S'il se caractérise par la présence de plusieurs lotissements implantés au gré du parcours du golf de Chantaco, ce quartier ne peut pour autant, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, être regardé, compte tenu du caractère très aéré de son urbanisation, comme comportant un nombre et une densité significatifs de constructions caractéristiques d'une agglomération ou d'un village au sens et pour l'application de la loi Littoral, tout du moins dans sa partie nord accueillant la parcelle en litige. 7. S'il ne peut être regardé comme étant densément urbanisé, il ressort toutefois des pièces du dossier que ce quartier comporte de nombreuses constructions regroupées autour du golf et des axes de circulation le bordant, (chemin de Chantaco, avenue René Thion de la Chaume, allée du Golf, allée du Parc), une centaine de parcelles étant construites, et qu'il ne peut ainsi, compte tenu de la configuration du bâti, être regardé comme une zone d'urbanisation diffuse. La parcelle concernée est entourée d'une quinzaine de maisons implantées le long du chemin de Chantaco et dans le haut de l'allée du Golf, et de l'allée du Parc et constitue un " trou " dans cette urbanisation délimitée au nord par la dernière parcelle construite, cadastrée AP n° 149, bordant le chemin de Chantaco, et au sud par les boisements et le secteur naturel la séparant du lotissement de Laraldia auquel elle fait face. Il n'est par ailleurs pas contesté que le secteur, structuré par des voies de circulation, est desservi par les différents réseaux de distribution. Dans ces conditions, il relève d'un secteur déjà urbanisé, au sens des dispositions précitées du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et du III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018. Enfin, le projet en litige, qui consiste en la construction d'une maison d'habitation s'implantant à l'arrière des constructions existantes, dans le prolongement de ces dernières, et qui n'entraînera qu'une densification limitée du secteur, n'a pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, et n'a pas davantage pour effet de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Par suite, le maire de Saint-Jean-de-Luz, qui n'a sollicité ni l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, ni l'avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, ne pouvait légalement fonder le refus en litige sur le motif tiré de ce que le projet serait contraire aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 8. Il résulte de ce qui précède que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 6 novembre 2019. En ce qui concerne les conclusions indemnitaires : 9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions principales présentées par M. A... et tendant à l'annulation du jugement du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Pau et de l'arrêté du 6 novembre 2019 ont été entièrement accueillies. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions indemnitaires présentées par M. A... à titre subsidiaire. Sur l'appel provoqué : 10. Le présent arrêt qui accueille entièrement les conclusions présentées à titre principal par M. A... tendant à l'annulation du jugement du 1er mars 2022 du tribunal administratif de Pau et de l'arrêté du 6 novembre 2019, ne statue pas sur les conclusions indemnitaires présentées par ce dernier, à titre subsidiaire, et tendant à la condamnation de la commune de Saint-Jean-de-Luz au paiement d'une somme de 601 061,58 euros. Par suite, il n'y pas lieu d'examiner les conclusions en garantie présentées par la commune, par la voie de l'appel provoqué, à l'encontre de l'Etat. Sur les frais liés au litige : 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Saint-Jean-de-Luz au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Jean-de-Luz une somme de 1 500 euros à verser à M. A... au même titre. DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 1er mars 2022 est annulé. Article 2 : L'arrêté du maire de Saint-Jean-de-Luz du 6 novembre 2019 est annulé. Article 3 : La commune de Saint-Jean-de-Luz versera une somme de 1 500 euros à M. A... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Les conclusions de la commune de Saint-Jean-de-Luz tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la commune de Saint-Jean-de-Luz et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Délibéré après l'audience du 9 avril 2024 à laquelle siégeaient : Mme Elisabeth Jayat, présidente, M. Sébastien Ellie, premier conseiller, Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024. La rapporteure, Héloïse C...La présidente, Elisabeth Jayat La greffière, Virginie Santana La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 2 N° 22BX01245