CAA de PARIS, 6ème chambre, 20/12/2018, 17PA02244, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de PARIS
Formation : 6ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-12-20
Numéro : 17PA02244
Président : Mme FUCHS TAUGOURDEAU
Rapporteur : M. Jean-Christophe  NIOLLET
Commissaire du gouvernement : M. BAFFRAY
Avocat(s) : CABINET SEBAN & ASSOCIÉS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Le préfet du Val-de-Marne a demandé au Tribunal administratif de Melun d'annuler la délibération du 9 mars 2016 par laquelle le conseil de territoire de l'Etablissement public territorial 11, devenu Etablissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir (ci-après EPT), a fixé le taux des indemnités de fonctions du président, des vice-présidents, des conseillers territoriaux délégués et des autres conseillers territoriaux, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 11 avril 2016 auprès de l'EPT. Par un jugement n° 1605815 du 10 mai 2017, le Tribunal administratif de Melun a fait droit à ses conclusions et a annulé la délibération et la décision implicite de rejet attaquées. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 4 juillet 2017, et par un mémoire en réplique, enregistré le 4 juillet 2018, l'EPT, représenté par la SCPA Seban et Associés, demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Melun du 10 mai 2017 ; 2°) de rejeter le déféré du préfet du Val-de-Marne ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier, dès lors que le principe du contradictoire énoncé à l'article L. 5 du code de justice administrative n'a pas été respecté, le dernier mémoire du préfet du Val-de-Marne n'ayant pas donné lieu à communication ; - il est insuffisamment motivé ; - il est entaché d'erreur de droit en ce qu'il fait application des dispositions de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales applicables aux conseillers municipaux, dont il a d'ailleurs fait une interprétation erronée, ainsi que de contradiction de motifs ; - il est entaché d'une erreur de qualification juridique des faits en ce qu'il se fonde sur un motif d'intérêt général pour écarter le moyen tiré d'une violation du principe d'égalité ; - le moyen invoqué au soutien du déféré préfectoral contre la délibération n'est pas fondé ; le deuxième alinéa de l'article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales relatif au plafonnement du montant total des indemnités versées doit en effet être interprété en combinaison avec le premier alinéa du même article qui ne vise que les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de président et de vice-président d'un syndicat d'agglomération nouvelle, et ne peut donc s'appliquer aux indemnités des conseillers ; ces dispositions ne peuvent être interprétées différemment pour les établissements publics territoriaux et pour les établissements publics de coopération intercommunale de droit commun ; - l'interprétation excluant du plafonnement les indemnités des conseillers, est la seule conforme à ce qu'était l'intention du législateur lors de l'adoption de la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 qui est à l'origine du plafonnement ; - elle est confirmée par la circulaire INTB1800018J du 10 janvier 2018 relative à la mise en oeuvre de la possibilité de majoration de l'indemnité de fonction des chefs de l'exécutif et présidents de l'assemblée délibérante des collectivités territoriales les plus importantes ; - toute autre interprétation serait contraire à la Constitution et au principe d'égalité devant la loi proclamé à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; - elle priverait de leur portée les dispositions de l'article L. 5219-2-1 du code relatives au plafonnement des indemnités du président, des vice-présidents et des conseillers, les plafonds pour chaque catégorie ne pouvant être atteints. Par deux mémoires en défense, enregistrés le 18 juin et le 23 juillet 2018, le préfet du Val-de-Marne conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par l'EPT ne sont pas fondés. Par une ordonnance du 5 juillet 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 juillet 2018. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - la Constitution ; - le code général des collectivités territoriales ; - la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; - la circulaire INTB1800018J du ministre de l'intérieur du 10 janvier 2018 relative à la mise en oeuvre de la possibilité de majoration de l'indemnité de fonction des chefs de l'exécutif et présidents de l'assemblée délibérante des collectivités territoriales les plus importantes ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Niollet, - les conclusions de M. Baffray, rapporteur public, - et les observations de MeA..., pour l'Etablissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir. Considérant ce qui suit : 1. Par un jugement du 10 mai 2017, le Tribunal administratif de Melun a, à la demande du préfet du Val-de-Marne, annulé la délibération du 9 mars 2016 par laquelle le conseil de territoire de l'Etablissement public territorial 11, devenu Etablissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir (EPT), a fixé le montant des indemnités de fonction du président, des vice-présidents, des conseillers territoriaux délégués et des autres conseillers territoriaux, ainsi que la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'EPT sur le recours gracieux formé par le préfet le 11 avril 2016. L'EPT fait appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. En premier lieu, l'article R. 611-1 du code de justice administrative dispose que : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux.". 3. Il ressort des pièces du dossier que, par son mémoire enregistré au Tribunal administratif de Melun le 8 février 2017, le préfet du Val-de-Marne s'est borné à informer le tribunal de ce que le dernier mémoire en défense de l'EPT n'appelait aucune observation de sa part. Dès lors, en l'absence d'élément nouveau, il n'avait pas à être communiqué à l'EPT. Il suit de là que le moyen tiré d'une violation du principe du contradictoire doit être écarté. 4. En second lieu, les premiers juges ont exposé l'interprétation qu'il convenait de donner des dispositions du code général des collectivités territoriales, permettant ainsi aux parties en première instance de contester cette interprétation en appel. En outre, ils n'étaient pas tenus de répondre à l'intégralité de l'argumentation présentée en défense par l'EPT. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement doit être écarté. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 5. Aux termes de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales : " Dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, sont créés, au 1er janvier 2016, des établissements publics de coopération intercommunale dénommés " établissements publics territoriaux ". Sous réserve du présent chapitre, ces établissements publics sont soumis aux dispositions applicables aux syndicats de communes. D'un seul tenant et sans enclave, d'au moins 300 000 habitants, ces établissements regroupent l'ensemble des communes membres de la métropole du Grand Paris, à l'exception de la commune de Paris. Les communes appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à la date de promulgation de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ne peuvent appartenir à des établissements publics territoriaux distincts. / Dans chaque établissement public territorial, il est créé un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses dans le périmètre de l'établissement, désignés au conseil de la métropole du Grand Paris en application de l'article L. 5219-9 (...) Le président du conseil de territoire est élu en son sein. Le conseil de territoire désigne également en son sein un ou plusieurs vice-présidents. Le nombre de ceux-ci ne peut excéder 20 % du nombre total des membres du conseil de territoire ". 6. Aux termes de l'article L. 5219-2-1 du même code : " Les indemnités votées par le conseil de territoire pour l'exercice effectif des fonctions de président d'un établissement public territorial sont inférieures ou égales à 110 % du terme de référence mentionné au I de l'article L. 2123-20. / Les indemnités votées par le conseil de territoire pour l'exercice effectif des fonctions de vice-président d'un établissement public territorial sont inférieures ou égales à 44 % du terme de référence mentionné au même I. / Les indemnités votées par le conseil de territoire pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller d'un établissement public territorial sont inférieures ou égales à 6 % du terme de référence mentionné audit I. / L'article L. 5211-12, à l'exception de son premier alinéa, est applicable aux indemnités des élus des établissements publics territoriaux. / Les indemnités de fonctions pour l'exercice des fonctions de président, de vice-président et de conseiller des établissements publics territoriaux ne peuvent être cumulées avec les indemnités de fonctions perçues au titre des fonctions de président, de vice-président et de conseiller de la métropole du Grand Paris ". 7. Enfin, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5211-12 du même code : " Le montant total des indemnités versées ne doit pas excéder celui de l'enveloppe indemnitaire globale, déterminée en additionnant l'indemnité maximale pour l'exercice effectif des fonctions de président et les indemnités maximales pour l'exercice effectif des fonctions de vice-président, correspondant soit au nombre maximal de vice-présidents qui résulterait de l'application des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 5211-10 à l'organe délibérant qui comporterait un nombre de membres déterminé en application des III à VI de l'article L. 5211-6-1, soit au nombre existant de vice-présidences effectivement exercées, si celui-ci est inférieur ". 8. En premier lieu, il résulte de la combinaison des dispositions précitées que l'enveloppe globale de rémunération telle qu'elle est définie par le deuxième alinéa de l'article L. 5211-12 doit être répartie entre l'ensemble des élus, président, vice-présidents et conseillers. Ainsi, le montant de l'enveloppe globale déterminée par la somme de l'indemnité maximale pour l'exercice effectif des fonctions de président et des indemnités maximales pour l'exercice effectif des fonctions de vice-président correspondant, respectivement, à 110% et 44% de l'indice terminal de la fonction publique d'Etat constitue le montant des rémunérations à répartir entre les élus de l'établissement public territorial. La circonstance que les dispositions de l'article L. 5219-2-1 du code général des collectivités territoriales fixent l'indemnité maximale de conseiller d'un établissement public territorial à 6% de l'indice terminal de la fonction publique d'Etat est sans influence sur l'application des règles sus-rappelées relatives au calcul de l'enveloppe globale de rémunération auxquelles cet article renvoie expressément. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a accueilli le moyen tiré de l'erreur de droit dont est entachée la délibération litigieuse du conseil de territoire de l'EPT fixant le montant total des indemnités mensuelles de fonction de son président, de ses quatorze vice-présidents et des conseillers territoriaux délégués et " simples " conseillers territoriaux, à une somme excédant celle de l'enveloppe globale plafonnée en application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, à 27 598,72 euros. 9. En second lieu, l'EPT qui n'a pas saisi la Cour d'un mémoire distinct tendant à ce que la Cour transmette au Conseil d'Etat une question prioritaire de constitutionnalité, ne saurait utilement invoquer le principe d'égalité et la situation des élus des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la différence entre le régime des indemnités de ces élus et celui des membres des conseils de territoire des établissements publics territoriaux résultant des dispositions législatives citées ci-dessus. Il ne saurait enfin se référer aux prescriptions de la circulaire du ministre de l'intérieur du 10 janvier 2018 relative à la mise en oeuvre de la possibilité de majoration de l'indemnité de fonction des chefs de l'exécutif et présidents de l'assemblée délibérante de certaines collectivités territoriales, au nombre desquelles il ne figure pas. 10. Il résulte de ce qui précède que l'EPT n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a annulé sa délibération du 9 mars 2016 ainsi que sa décision rejetant implicitement le recours gracieux du préfet du Val-de-Marne. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'Etablissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'Etablissement public territorial Grand Paris Sud Est Avenir et au ministre de l'intérieur. Copie en sera adressée au préfet du Val-de-Marne. Délibéré après l'audience du 11 décembre 2018, à laquelle siégeaient : - Mme Fuchs Taugourdeau, président de chambre, - M. Niollet, président-assesseur, - M. Pagès, premier conseiller. Lu en audience publique, le 20 décembre 2018. Le rapporteur, J-C. NIOLLETLe président, O. FUCHS TAUGOURDEAU Le greffier, P. TISSERAND La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 5 N° 17PA02244