Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 11/02/2014, 12BX02488, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2014-02-11
Numéro : 12BX02488
Président : M. DRONNEAU
Rapporteur : M. Jean-Michel  BAYLE
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : COUTADEUR

Vu la requête, enregistrée le 12 septembre 2012 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 13 septembre 2012, présentée pour M. A...B..., demeurant à ...et l'EARL Ferme du Bourg, dont le siège social est situé à Montaboulin à Diors (36130), représentée par son représentant légal, par Me Coutadeur, avocat ; M. B...et l'EARL Ferme du Bourg demandent à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1001576 du 12 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de la délibération du conseil de la communauté d'agglomération castelroussine du 27 mai 2010 approuvant la création de la zone d'aménagement concerté d'Ozans, d'autre part, de la décision du 1er septembre 2010 rejetant leur recours gracieux contre cette délibération ; 2°) d'annuler cette délibération et cette décision ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération castelroussine la somme de 2 000 euros à leur profit, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 janvier 2014 : - le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - et les observations de Me Coutadeur, avocat de M. B...et l'EARL Ferme du bourg, de Me Delpuech, avocat de la communauté d'agglomération castelroussine ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 janvier 2014, présentée pour la communauté d'agglomération castelroussine ; 1. Considérant que, par délibération du 27 mai 2010, le conseil de la communauté d'agglomération castelroussine a approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) d'Ozans, le périmètre et le mode de réalisation de cette zone ainsi que le régime de participation ; que M. B...et l'EARL Ferme du bourg interjettent appel du jugement du 12 juillet 2012 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté leur demande tendant à l'annulation, d'une part, de cette délibération, d'autre part, de la décision du président de la communauté d'agglomération du 1er septembre 2010 rejetant leur recours gracieux contre ladite délibération ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que M. B...et l'EARL Ferme du bourg ont fait valoir devant les premiers juges que la communauté d'agglomération castelroussine ne rapportait pas la preuve de la convocation de l'ensemble des conseillers communautaires à la séance du 27 mai 2010 ; que les premiers juges n'ont pas répondu à ce moyen, qui n'était pas inopérant ; que, dès lors, le jugement du tribunal administratif de Limoges du 12 juillet 2012 est entaché d'irrégularité ; qu'il doit par suite être annulé, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tirés de l'irrégularité ; 3. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B...et l'EARL Ferme du bourg devant le tribunal administratif de Limoges ; Sur les conclusions aux fins d'annulation : En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers communautaires : 4. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1, L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables aux communautés d'agglomération, que la convocation aux réunions du conseil communautaire, d'une part, doit être faite par le président de l'assemblée délibérante, d'autre part, doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur l'ordre du jour lorsque l'établissement comprend une commune de plus de 3 500 habitants ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions ; qu'elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux conseillers, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; 5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté d'agglomération castelroussine a convoqué les membres du conseil communautaire à la séance du 27 mai 2010 par lettre du 20 mai précédent, en précisant l'ordre du jour ; que si, en invoquant le défaut de preuve de la convocation de l'ensemble des membres de ce conseil, M. B... et l'EARL Ferme du bourg ont entendu soutenir que des membres de cette assemblée n'ont pas été destinataires de la convocation, ils ne produisent aucun élément de nature à démontrer une telle omission ; qu'il n'est pas contesté que la convocation était accompagnée d'un projet de délibération, reprenant la présentation du projet par le rapporteur de l'assemblée ; que cette présentation expose les raisons pour lesquelles le conseil est à nouveau saisi d'une demande d'approbation du dossier de création de la zone d'aménagement concerté, en se référant à l'avis de l'autorité environnementale du 10 mai 2010, joint en pièce annexe au projet de délibération ; que le rapporteur rappelle, dans ce même document, les motifs présidant à la création de la zone, explicite le choix du site, décrit les différentes étapes de l'élaboration du projet et indique le dispositif juridique auquel le projet est soumis, notamment au plan procédural ; que cette présentation précise que le dossier de la création de la zone d'aménagement concerté sera consultable dans les locaux de la mairie de Diors, de celle d'Etrechet et de la communauté d'agglomération ; que les conseillers communautaires ont disposé, ainsi, d'une information équivalente à celle résultant de la note de synthèse prescrite par les dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; En ce qui concerne la concertation : 6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant : / (...) b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ; / (...) Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées au a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées... / A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. / Lorsqu'une opération d'aménagement doit faire l'objet d'une concertation en application des b ou c et nécessite une révision (...) du plan local d'urbanisme, la révision du document d'urbanisme et l'opération peuvent, à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, faire l'objet d'une concertation unique... " ; 7. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que la légalité d'une délibération approuvant le dossier de création d'une zone d'aménagement concerté ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée quand celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration du projet ; 8. Considérant, en deuxième lieu, qu'il est constant que le conseil de la communauté d'agglomération castelroussine a fixé les modalités de la concertation sur le projet de la ZAC d'Ozans, par délibération du 19 juin 2008, en prévoyant une annonce par voie de presse du lancement de cette concertation, la mise à disposition du public d'un dossier de présentation du projet et de registres d'observations dans les locaux de la maire de Diors, de la mairie d'Etrechet et de ladite communauté et l'organisation de réunions d'information ; qu'il ressort des pièces du dossier que, par lettre du 27 mars 2009, le président de la communauté d'agglomération a spécialement informé du projet et de la possibilité de consulter le dossier, les propriétaires de terrains inclus dans la zone envisagée et ceux riverains du périmètre ; que l'établissement public a annoncé l'ouverture de la concertation par voie de presse à tout le moins dans le journal " L'écho - La Marseillaise " du 3 avril 2009, en programmant une réunion publique le 6 avril suivant ; qu'il n'est pas sérieusement contesté que cette annonce, qui informait le public de la possibilité de consulter le dossier dans les locaux des mairies de Diors et d'Etrechet et dans ceux de la communauté d'agglomération, a été doublée par une campagne d'affichage sur le territoire des communes susmentionnées ; que l'établissement public a diffusé le compte rendu de la réunion du 6 avril 2009, dont la presse s'est fait l'écho, aux personnes qui y avaient participé ; que les administrés spécialement impactés ont été destinataires des comptes rendus des réunions du comité de pilotage mis en place par l'établissement public et au sein duquel étaient représentés, notamment, les communes proches, la profession agricole, les services de l'Etat et une association de protection de l'environnement ; que, si la communauté d'agglomération n'a organisé qu'une seule réunion publique avant de tirer le bilan de la concertation, par la délibération du 22 juin 2009, cette circonstance n'a pas, eu égard aux dispositions prises par ailleurs, privé les habitants d'une garantie et, au regard des pièces du dossier, a été sans incidence sur le sens de la décision attaquée ; qu'en outre, la communauté d'agglomération a assuré une information du bilan de la concertation auprès de la population lors d'une réunion publique le 2 juillet 2009, spécialement prévue à cet effet ; que l'établissement public doit ainsi être regardé comme ayant exécuté les modalités fixées par la délibération du 19 juin 2008 ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté ; 9. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions susrappelées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme n'imposent pas l'organisation d'une concertation unique quand la création d'une zone d'aménagement concerté nécessite la révision d'un plan local d'urbanisme ; qu'il suit de là que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la circonstance que la communauté d'agglomération castelroussine ait mis en oeuvre une concertation particulière pour le projet de création de la zone d'aménagement concerté d'Ozans, distincte de celle que la commune d'Etrechet a engagée pour la révision de son plan local d'urbanisme, révision nécessaire pour la réalisation de la zone, n'a pu affecter la régularité de la procédure ; que, si M. B... et l'EARL Ferme du bourg font valoir que le bilan de la concertation a été dressé prématurément par la délibération du conseil communautaire du 22 juin 2009, en soutenant que le projet pouvait encore évoluer, les dispositions de l'article L. 300-2 ne s'opposent nullement à une modification du projet, notamment pour tenir compte des observations formulées au cours de la phase de concertation dont la durée, en l'espèce, a été suffisante ; En ce qui concerne l'étude d'impact : 10. Considérant qu'en vertu de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme, la personne publique qui a pris l'initiative d'instaurer une zone d'aménagement concerté constitue un dossier de création, qui doit être approuvé par son organe délibérant, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, et qui doit comprendre, notamment, une étude d'impact telle que définie par l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; qu'au termes de cet article : " I. Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement... / 2. Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau (...) et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs...) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / (...) 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé... / (...) 6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter " ; que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ; 11. Considérant que l'étude d'impact comporte une présentation du site qui décrit le paysage de la champagne berrichonne au voisinage d'Ozans, signalant les arbres remarquables et les prairies humides fragiles, évoque les étendues agricoles et les ruptures de ligne, rappelle l'histoire du secteur, présente les différentes formes d'habitat, traditionnel et nouveau dans les secteurs concernés et présente la zone militaire et industrielle de la Martinerie, située au nord est du projet ; que la circonstance que l'étude ait repris sur certains points les éléments contenus dans l'Atlas des paysages du département de l'Indre n'est pas de nature à affecter la validité du document dès lors que ce dernier se rapporte très majoritairement au site, présentant d'ailleurs de nombreuses planches photographiques de celui-ci, et qu'il analyse de manière suffisamment précise l'état initial ; que, dans ces conditions, la circonstance que l'étude contienne quelques généralités ou extrapolations au sujet du département de l'Indre est sans incidence sur sa validité ; que le document critiqué décrit également les infrastructures routières desservant le site et rappelle que la communauté d'agglomération a approuvé le schéma directeur des déplacements de l'agglomération castelroussine, qui prévoit un aménagement de la route départementale n° 943 entre Ardentes et Etrechet, la création d'une desserte de cette route entre Ozans et le site de la Martinerie, ainsi que l'aménagement d'un rond point à Etrechet ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'autorité compétente était suffisamment renseignée quant aux effets de la création de la zone sur l'entrée du bourg d'Etrechet, situé à environ 1 000 mètres du périmètre de la ZAC, par l'examen des impacts sur le paysage, les informations relatives aux modifications du réseau routier et les propositions pour limiter les conséquences de cette création ; que, si les requérants relèvent que l'étude d'impact ne contient que des préconisations en ce qui concerne l'intégration du bâti au sein de la zone, un tel document n'a pas vocation à fixer des règles d'urbanisme ; que, en tout état de cause, dès lors qu'au stade du dossier de création de la zone, ni le projet de programme des équipements publics, en particulier de la voirie à réaliser, ni le projet de programme global des constructions envisagées n'étaient définis, les données dont l'absence est dénoncée par les requérants pouvaient être précisées lors de la constitution du dossier de réalisation prévu par l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme ; 12. Considérant que, pour mesurer l'impact des flux de circulation, les auteurs de l'étude, qui a été rendue le 18 mai 2010, ont pu prendre en considération l'étude de trafics réalisée au cours de l'année 2008, dont les requérants ne démontrent pas, au demeurant, le caractère obsolète deux ans plus tard ; que le document contient une estimation de l'évolution de la circulation du fait de l'activité de la zone, qui repose sur une évaluation des emplois créés, des besoins logistiques et d'un nombre de visiteurs ; que, pour maîtriser les effet de l'augmentation de la circulation, l'étude propose un accroissement de la desserte par les transports en commun et des aménagements spécifiques du réseau routier, dont certains semblent d'ailleurs déjà envisagés par le schéma directeur des déplacements de l'agglomération castelroussine ; qu'en recommandant le développement de l'accès au site par les transports en commun, l'étude comporte bien une proposition tendant à limiter la pollution qui résultera de l'augmentation du trafic routier ; 13. Considérant que l'étude d'impact relève que l'augmentation de la consommation d'eau potable générée par la création de la ZAC pourra être satisfaite, en se fondant sur la différence entre l'autorisation préfectorale de prélèvement d'eau à partir des puits de Montet et de Chambon et le volume annuel d'eau potable effectivement capté dans ces puits ; qu'elle préconise la conservation des piézomètres installés dans le forage d'essai, lequel serait inutile et devrait être rebouché, pour permettre la surveillance de la nappe datée du Dogger ; qu'il est également préconisé l'installation de piézomètres en aval des bassins d'infiltration d'eau pluviales pour suivre la qualité de la nappe ; qu'en ce qui concerne les risques de pollution, l'étude constate l'inévitable accroissement des eaux de ruissellement et propose la collecte des eaux pluviales, le stockage de ces eaux dans des bassins assorti d'un traitement en amont, enfin, un rejet vers le milieu naturel à l'extérieur des zones définies par les périmètres de protection ; que l'étude, qui décrit suffisamment l'hydrologie de la zone projetée, contient les précisions nécessaires sur les mesures à prendre pour assurer l'approvisionnement en eau potable de la zone et limiter les risques de pollution ; 14. Considérant que l'étude précise les différentes actions prévues par le plan de gestion des prairies humides mis en place avec l'association Indre Nature ; que, si les requérants se réfèrent à l'avis émis par l'autorité environnementale le 10 mai 2010, selon lequel l'étude aurait mérité d'être complétée en ce qui concerne les milieux naturels, en apportant plus d'éléments et de précisions quant à la protection des zones humides, il ne ressort pas des pièces du dossier que les données ainsi exposées présentaient des lacunes telles qu'elles auraient nui à l'information du public ou qu'elles auraient pu exercer une influence sur le sens de la décision de la communauté d'agglomération castelroussine ; 15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'insuffisance de l'étude d'impact doivent être écartés ; En ce qui concerne la légalité interne : 16. Considérant que, si les équipements et aménagements d'une zone d'aménagement concerté doivent être réalisés dans le respect des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme applicables au moment de leur réalisation, ces règles ne s'imposent pas, en revanche, à l'acte de création de la zone ; que, dès lors, les requérants ne peuvent faire valoir utilement que la création de la zone d'aménagement concerté d'Ozans était incompatible avec le plan local d'urbanisme applicable, qui classait les terrains dont s'agit en zone agricole ; qu'il n'est pas contesté que le schéma de cohérence territoriale, dont ils se prévalent également, n'était qu'en cours d'élaboration à la date de la délibération attaquée ; que, contrairement à ce qu'ils soutiennent, la communauté d'agglomération castelroussine n'était nullement tenue d'attendre l'instauration du schéma de cohérence territoriale pour approuver le dossier de création de la zone ; 17. Considérant qu'en vertu de l'article L. 110 du code de l'urbanisme, il appartient aux collectivités publiques d'harmoniser, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace afin, notamment, de gérer le sol de façon économe et d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ; qu'il ressort des pièces du dossier que, si la zone d'aménagement concerté, qui prévoit une superficie opérationnelle de 468,1 hectares, distrait 454 hectares à l'activité agricole, cette surface ne représente que 2 % de la surface agricole de la communauté d'agglomération castelroussine et, environ, 0,1 % de la surface agricole du département de l'Indre ; que, selon les données exposées dans l'étude d'impact et qui ne sont pas contestées, la communauté d'agglomération castelroussine, qui regroupe 11 communes, parmi lesquelles le chef-lieu du département, et qui représente une population d'environ 80 000 personnes, est le principal pôle économique de l'Indre, avec 50 % des emplois salariés ; que, dans ces conditions, la décision de la communauté d'agglomération d'approuver le dossier de création de la zone en litige, qui est limitrophe d'une zone industrielle existante au nord et à proximité d'une autre à l'ouest, ne repose pas sur une erreur manifeste d'appréciation au regard des objectif de gestion économe des sols et de protection des milieux naturels et des paysages ; 18. Considérant que les moyens tirés de la méconnaissance des objectifs fixés par les lois des 3 août 2009, 12 juillet 2010 et 27 juillet 2010 ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; 19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée devant les premiers juges par la communauté d'agglomération castelroussine, M. B...et l'association EARL Ferme du bourg ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du conseil communautaire de cet établissement public du 27 mai 2010 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 20. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soient mises à la charge de la communauté d'agglomération castelroussine, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes dont M. B...et l'EARL Ferme du bourg ont demandé le versement au titre de la première instance et de l'appel ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B...et de l'EARL Ferme du bourg une somme totale de 2 700 euros au profit de la communauté d'agglomération castelroussine au titre des frais exposés par elle en première instance et en appel ; DECIDE : Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Limoges n° 1001576 du 12 juillet 2012 est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. B...et l'EARL Ferme du bourg devant le tribunal administratif de Limoges est rejetée. Article 3 : M. B...et l'EARL Ferme du bourg verseront la somme de 2 700 euros à la communauté d'agglomération castelroussine en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 12BX02488