CAA de MARSEILLE, 6ème chambre - formation à 3, 30/11/2015, 14MA00625, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-11-30
Numéro : 14MA00625
Président : M. MARCOVICI
Rapporteur : M. Sylvain  OUILLON
Commissaire du gouvernement : M. THIELE
Avocat(s) : SELARL HUGLO - LEPAGE &  ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme G...A...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 25 mai 2011, par laquelle le conseil municipal de Saint-Georges-d'Orques a désigné la société d'équipement de la région montpelliéraine comme titulaire de la ZAC " Coeur d'Orques ", a approuvé le traité de concession d'aménagement, a autorisé le maire à le signer et a délégué le droit de préemption au concessionnaire. Par un jugement n° 1302018 du 10 décembre 2013, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et des mémoires, enregistrés le 10 février 2014, le 26 mai 2015, le 24 juin 2015, le 23 juillet 2015, le 21 octobre 2015 et le 3 novembre 2015, MmeA..., représentée par MeC..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 10 décembre 2013 ; 2°) d'annuler la délibération du 25 mai 2011 du conseil municipal de Saint-Georges d'Orques ; 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Georges-d'Orques de saisir le juge du contrat dans le délai de deux mois, à fin qu'il prononce la nullité de la convention, à défaut de résolution amiable par les parties, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-d'Orques une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il ne comporte pas les signatures prévues à l'article R. 741-1 du code de justice administrative et n'est pas suffisamment motivé ; - la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; - le contrat est irrégulier dès lors que le lancement de la procédure de sa passation est intervenu avant la création de la zone d'aménagement concerté ; - la SERM a bénéficié d'informations qui n'ont pas été communiquées aux autres candidats entrainant une rupture d'égalité ; - elle peut exciper de l'illégalité de la délibération du 23 juin 2010 ayant approuvé le dossier de création de la zone d'aménagement concerté, qui forme avec la délibération attaquée une opération complexe ; - l'étude de faisabilité n'a pas été réalisée ; - la concertation a été insuffisante ; - l'étude d'impact est inexacte et insuffisante. Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 octobre 2014 et le 29 juillet 2015, la commune de Saint-Georges-d'Orques, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A...en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A...ne sont pas fondés. Par un mémoire en défense, enregistré le 22 octobre 2015, la société d'équipement de la région montpelliéraine, représentée par la SCP Vinsonneau-Paliès Noy Gauer et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A...ne sont pas fondés. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'environnement ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Le président de la cour a désigné M. Laurent Marcovici, président assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Moussaron, président de la 6e chambre en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Ouillon, - les conclusions de M. Thiele, rapporteur public, - et les observations de Me B..., substituant MeE..., représentant la commune de Saint-Georges-d'Orques et Me D..., représentant la société d'équipement de la région montpelliéraine. 1. Considérant que par délibération du 23 juin 2010, le conseil municipal de Saint-Georges-d'Orques a approuvé la création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), dite " Coeur d'Orques " ; que, par délibération du 25 mai 2011, ce conseil municipal a décidé d'attribuer la concession d'aménagement de cette zone à la société d'équipement de la région Montpelliéraine (SERM), approuvé le traité de concession et autorisé son maire à le signer ; que par délibération du 5 décembre 2011, le conseil municipal de Saint-Georges-d'Orques a décidé de résilier la concession conclue avec la SERM ; que par un jugement du 5 octobre 2012, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de Mme A...tendant à l'annulation de cette délibération au motif qu'elle ne présentait pas un intérêt à agir ; que par un arrêt du 23 avril 2013 la cour administrative d'appel de Marseille a annulé ce jugement en considérant, notamment, que Mme A...justifiait d'un intérêt lui donnant qualité pour agir et a renvoyé l'affaire devant le tribunal administratif de Montpellier pour y être jugée ; que par un nouveau jugement du 10 décembre 2013, le tribunal a rejeté la demande de MmeA... ; que Mme A...fait appel de ce jugement ; Sur la régularité de la délibération du 25 mai 2011 : En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence au dossier de création de la ZAC de l'étude de faisabilité exigée par l'article L. 128-4 du code de l'urbanisme : 2. Considérant que la délibération approuvant la passation d'une convention d'aménagement d'une zone d'aménagement concerté forme avec la délibération autorisant la création de cette zone une opération complexe ; que Mme A...est donc recevable à exciper de l'illégalité de la délibération du 23 juin 2010 approuvant le dossier de création de la ZAC ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 128-4 du code de l'urbanisme : " Toute action ou opération d'aménagement telle que définie à l'article L. 300-1 et faisant l'objet d'une étude d'impact doit faire l'objet d'une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, en particulier sur l'opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération. " ; qu'aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. " ; qu'aux termes de l'article R. 311-2 du même code : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. (...) Le dossier de création comprend : / (...) / d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. (...) " ; 4. Considérant que les zones d'aménagement concerté sont des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ; que leur dossier de création doit comporter, comme le prévoit l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme, l'étude d'impact prévue par l'article R. 122-3 du code de l'environnement ; que, dès lors - et alors même que cette étude d'impact peut être complétée au stade du dossier de réalisation - le dossier de création doit également comporter, en application de l'article L. 128-4 du code de l'urbanisme, une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone ; qu'il est constant, qu'en l'espèce, aucune étude de faisabilité n'avait été réalisée avant la décision de création de la zone d'aménagement concerté ; que, contrairement à ce que soutient la commune, cette étude, qui tend à évaluer le potentiel de développement en énergies renouvelables, doit être réalisée dès le stade de la création de la zone d'aménagement concerté, dès lors qu'ainsi que le précise d'ailleurs le guide intitulé " Etudes sur les énergies renouvelables dans les nouveaux aménagements : Conseils pour la mise en oeuvre de l'article L. 128-4 du code de l'urbanisme ", édité par le ministère de l'écologie et du développement durable, dans son point 3.5, il est indispensable, dès la création de la ZAC, de fournir au futur aménageur une première indication sur d'éventuels équipements d'énergie renouvelable collectifs à intégrer dans l'aménagement, comme un réseau de chaleur, " donnée importante pour que les aménageurs puissent se positionner par rapport au dossier de création " ; qu'ainsi, si, à l'instar de l'étude d'impact, l'étude de faisabilité peut être complétée au stade de la réalisation de la ZAC, sa réalisation dès le stade de la création est susceptible d'exercer une influence sur certains choix d'aménagement, ainsi que sur le budget de l'opération ; que la circonstance que les dispositions réglementaires de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme ne mentionnent pas l'obligation de réaliser cette étude de faisabilité est sans influence sur l'existence de ladite obligation, qui résulte des dispositions législatives de l'article L. 128-4 du code de l'urbanisme, lesquelles ne nécessitent pas de décret d'application ; que, dans ces conditions, les dispositions de l'article L. 128-4 du code de l'urbanisme ont été méconnues ; que, s'agissant d'un projet d'éco-quartier, l'absence d'une telle étude a été susceptible d'influencer le projet finalement approuvé et le choix du concessionnaire ; En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance de l'étude d'impact : 5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme : " (...) Le dossier de création comprend : / (...) d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération approuvant le dossier de création de la ZAC : " I. - Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent chapitre. / II. - Il fixe notamment : (...) 2° Le contenu de l'étude d'impact qui comprend au minimum une analyse de l'état initial du site et de son environnement, l'étude des modifications que le projet y engendrerait, l'étude de ses effets sur la santé et les mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l'environnement et la santé ; en outre, pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; / 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; / 5° Une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l'environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation ; / 6° Pour les infrastructures de transport, l'étude d'impact comprend en outre une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité ainsi qu'une évaluation des consommations énergétiques résultant de l'exploitation du projet, notamment du fait des déplacements qu'elle entraîne ou permet d'éviter. / III. - Afin de faciliter la prise de connaissance par le public des informations contenues dans l'étude, celle-ci fait l'objet d'un résumé non technique. / IV. - Lorsque la totalité des travaux prévus au programme est réalisée de manière simultanée, l'étude d'impact doit porter sur l'ensemble du programme. Lorsque la réalisation est échelonnée dans le temps, l'étude d'impact de chacune des phases de l'opération doit comporter une appréciation des impacts de l'ensemble du programme. / V. - Des arrêtés interministériels peuvent préciser pour certaines catégories d'ouvrages le contenu des dispositions qui précèdent. " ; 6. Considérant, en premier lieu, que Mme A...soutient que l'étude d'impact est insuffisante s'agissant de l'impact du projet sur les milieux naturels ; qu'elle fait valoir à cet égard que l'étude précise, en page 107, que " la prospection de terrain n'a pas révélé d'espèces remarquables mais la prospection s'est déroulée fin septembre, période non optimale pour le diagnostic des espèces. Une seconde prospection entre avril et juin est recommandée " , et que cette réserve devait l'empêcher de conclure, en page 138, que " l'impact sur le milieu biologique sera faible " ; 7. Considérant que, si la ZAC est située pour l'essentiel dans une zone urbanisée, son périmètre inclut notamment un parc de près de 15 000 m2, situé dans l'agglomération de Saint-Georges-d'Orques ainsi que des espaces non urbanisés au sud de l'agglomération ; qu'ainsi que le précise l'étude d'impact, le diagnostic de la faune et de la flore a été réalisée le 28 septembre 2009, hors la période de reproduction des espèces ; que l'étude d'impact recommandait ainsi une seconde prospection entre les mois d'avril et de juin ; qu'il ressort de la note d'analyse établie en janvier 2015 par M.F..., phyto-écologue, à la demande de Mme A...- et dont il peut être tenu compte à titre d'élément d'information, alors même qu'elle n'aurait pas été établie contradictoirement - que " les inventaires sont totalement insuffisants : 8 espèces végétales seulement citées alors qu'un site de cette superficie en abrite [au moins] 150 " ; qu'en outre, cette note relève que, malgré les insuffisances du diagnostic et la mise en évidence de la présence d'espèces réglementairement protégées - 3 reptiles et 6 oiseaux protégés cités page 47, et présence potentielle d'amphibiens dont la quasi-totalité des espèces sont protégées en France - l'étude conclut (p. 138) que " l'impact sur le milieu biologique sera faible " ; 8. Considérant que, si l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme prévoit que l'étude d'impact peut être complétée au stade de l'élaboration du dossier de réalisation de la ZAC, cette faculté, qui est justifiée par le fait que la nature précise du programme des constructions et aménagements n'est pas connue au stade de la création de la ZAC, ne dispense pas la personne publique de procéder, dès le stade de la création de la zone, à une étude complète du site existant, cette étude étant susceptible d'affecter l'élaboration du dossier de création de la ZAC ; 9. Considérant, en second lieu, que Mme A...soutient que l'étude d'impact ne mentionne pas le fait que le site retenu aura pour effet de supprimer un espace vert de près de 15 000 m2 ; qu'en effet, alors que ce parc arboré, qui représente environ un cinquième de la superficie de la ZAC, est couvert par une zone à urbaniser (AUa) dont l'étude indique qu'elle a vocation à accueillir des opérations d'ensemble, l'étude d'impact ne comporte aucun développement relatif à l'impact de la suppression de cet espace ; 10. Considérant que, compte tenu des insuffisances, relevées ci-dessus, affectant l'étude d'impact, celle-ci méconnaît les dispositions de l'article R. 311-2 du code précité ; que, par suite, la délibération du 25 mai 2011, prise sur le fondement de cette étude irrégulière, est également, pour ce motif, entachée d'irrégularité ; 11. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement ni d'examiner les autres moyens de la requête, que Mme A...est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 mai 2011, par laquelle le conseil municipal de Saint-Georges-d'Orques a désigné la SERM comme aménageur de la ZAC " Coeur d'Orques ", a approuvé le traité de concession d'aménagement, a autorisé son maire à le signer et a délégué le droit de préemption au concessionnaire ; Sur les conclusions à fin d'injonction : 12. Considérant que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement que le contrat en cause doive être annulé ; qu'il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée ; 13. Considérant que les vices relevés ci-dessus affectent à la fois le projet d'aménagement confié à la société SERM et les conditions de l'attribution de la concession ; que, toutefois, ils ne sont pas d'une gravité telle qu'ils justifieraient la résolution de la convention d'aménagement ; que, par suite, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Saint-Georges-d'Orques de saisir le juge du contrat à fin qu'il prononce la nullité de la convention, à défaut de résolution amiable par les parties, doivent être rejetées ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de MmeA..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à la commune de Saint-Georges-d'Orques et à la société d'équipement de la région montpelliéraine des sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ; 15. Considérant qu'il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-d'Orques et de la société d'équipement de la région montpelliéraine une somme de 1 000 euros à verser chacune à Mme A...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1302018 du 10 décembre 2013 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. Article 2 : La délibération du 25 mai 2011 par laquelle le conseil municipal de Saint-Georges-d'Orques a désigné la société d'équipement de la région montpelliéraine comme titulaire de la ZAC " Coeur d'Orques ", a approuvé le traité de concession d'aménagement, a autorisé le maire à le signer et a délégué le droit de préemption au concessionnaire est annulée. Article 3 : La commune de Saint-Georges-d'Orques et la société d'équipement de la région montpelliéraine verseront chacune à Mme A...une somme de 1 000 (mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions de MmeA..., ainsi que les conclusions de la commune de Saint-Georges-Orques et de la société d'équipement de la région montpelliéraine sont rejetés. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G...A..., à la commune de Saint-Georges-d'Orques et à la société d'équipement de la région montpelliéraine. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2015, où siégeaient : - M. Marcovici, président, - Mme Héry, premier conseiller, - M. Ouillon, premier conseiller, Lu en audience publique, le 30 novembre 2015. '' '' '' '' 2 N° 14MA00625 hw