CAA de LYON, 5ème chambre, 29/04/2021, 20LY01874, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 5ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2021-04-29
Numéro : 20LY01874
Président : M. BOURRACHOT
Rapporteur : Mme Pascale  DECHE
Commissaire du gouvernement : M. VALLECCHIA
Avocat(s) : ALEO

Vu la procédure suivante : Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 juillet 2020 et 2 avril 2021, la SAS Aiguilhe Distribution, représentée par Me Leraisnable, avocat, demande à la cour : 1°) d'annuler, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale, l'arrêté du 15 mai 2020 par lequel le maire de Chadrac a délivré à la société Lidl un permis de construire en vue de la création d'une surface de vente d'un magasin à l'enseigne Lidl, sur un terrain situé sur le territoire de sa commune ; 2°) de mettre à la charge de la Commission nationale d'aménagement commercial une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - elle dispose d'un intérêt à agir et sa requête est recevable ; - la décision contestée a été prise par une autorité incompétente ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est insuffisamment motivé ; - le projet est distant du centre-ville de Chadrac et se situe dans un secteur qui n'a pas vocation à accueillir d'extension de supermarché ; - l'imperméabilisation du site va être aggravée ; - le projet doit prendre place dans un secteur de forte régression démographique et de forte densité commerciale ; il est contraire à l'ensemble des mesures tendant à lutter contre la vacance commerciale et à favoriser l'attractivité des centres-villes des communes voisines et notamment de Chadrac et du Puy-en-Velay ; il aura ainsi un impact négatif sur l'animation de la vie locale ; - l'augmentation du trafic liée à ce projet va générer des risques d'accident au niveau du giratoire ; la création prévue de deux nouveaux accès n'est pas garantie ; le site n'est pas accessible aux piétons et aux cyclistes ; - le projet va entraîner la suppression d'espaces verts, sans compensation ; les mesures prises en matière de limitation de consommation énergétique sont insuffisantes ; le projet génèrera plus de nuisances que le bâtiment existant ; - en matière de protection des consommateurs, le projet n'apporte pas de variété de l'offre proposée ou de développement de concepts novateurs ou de valorisation de filières de production locale ; de plus, il va accroître le risque d'exposition des personnes aux inondations. Par un mémoire enregistré le 22 février 2021, la SNC Lidl, représentée par Me A... conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 500 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision en litige a été signée par une autorité compétente ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est suffisamment motivé ; - le projet contribuera à l'animation de la vie urbaine et aura des effets positifs sur l'attractivité de ce secteur de la zone de chalandise ; - le projet n'engendrera aucune difficulté de circulation supplémentaire et il sera accessible à pied ou en transports en commun ; - le projet prévoit l'aménagement de 1 848 m² d'espaces verts, soit près de 24 % du terrain d'assiette et la plantation de 23 arbres à haute tige d'essences locales ; il s'intègre parfaitement à l'environnement bâti dans lequel il a vocation à s'implanter ; - les mesures nécessaires ont été prises pour assurer la sécurité des consommateurs contre le risque d'inondation. Par un mémoire enregistré le 22 février 2021, la commune de Chadrac, représentée par Me Chaussade, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision en litige a été signée par une autorité compétente ; - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est suffisamment motivé ; - compte tenu de l'augmentation de la population, de l'absence de concurrence avec les commerces des centres -villes proches et de sa localisation au sein d'une zone densément peuplée, le projet contribuera à l'animation de la vie locale ; - le projet n'entrainera pas une augmentation significative des flux de circulation et le site sera aisément accessible en transports en commun, à pied et à vélo ; - le projet veille particulièrement au respect de l'environnement et prévoit l'aménagement d'espaces verts ainsi que la plantation d'arbres ; - s'agissant de la protection des consommateurs, le projet ne va entraîner aucune nuisance sur le bâti existant et les risques d'inondation sont très faibles. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code général des collectivités territoriales ; - le code de commerce ; - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ; - les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ; - les observations de Me E..., représentant la société Aiguilhe Distribution et de Me C..., représentant la commune de Chadrac ; Considérant ce qui suit : 1. Le 5 août 2019, la société Lidl a déposé auprès de la mairie de Chadrac une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la construction, après démolition d'un bâtiment, d'une surface commerciale sur un terrain situé avenue de la Roderie à Chadrac. Saisie de recours contre l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial de la Haute-Loire, le 8 octobre 2019, la Commission nationale d'aménagement commercial a émis, le 20 février 2020, un avis favorable au projet. Par un arrêté du 15 mai 2020, le maire de Chadrac a délivré à la société Lidl, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La SAS Aiguilhe Distribution qui exploite un magasin dans la zone de chalandise du projet demande l'annulation de cet arrêté en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Sur la légalité de l'arrêté du maire de Chadrac du 15 mai 2020 : En ce qui concerne la compétence du signataire de l'arrêté du 15 mai 2020 : 2. Aux termes de l'article L. 2122-15 du code général des collectivités territoriales : " (...) Le maire et les adjoints continuent l'exercice de leurs fonctions jusqu'à l'installation de leurs successeurs, sous réserve des dispositions des articles L. 2121-36, L. 2122-5, L. 2122-16 et L. 2122-17. Toutefois, en cas de renouvellement intégral, les fonctions de maire et d'adjoint sont, à partir de l'installation du nouveau conseil jusqu'à l'élection du maire, exercées par les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'en cas de renouvellement intégral du conseil municipal, le maire sortant continue d'exercer ses fonctions jusqu'à l'installation de son successeur. 3. Si le renouvellement intégral du conseil municipal de la commune de Chadrac est intervenu à la suite des élections qui se sont tenues le 15 mars 2020, il est constant que les membres du nouveau conseil municipal issu de ces élections ne sont entrés en fonction que le 18 mai 2020 et n'ont été installés que le 28 mai 2020. En application des dispositions précitées de l'article L. 2122­15 du code général des collectivités territoriales, le 15 mai 2020, date de la décision en litige, le maire pouvait poursuivre l'exercice de ses fonctions jusqu'à l'installation du nouveau conseil municipal. En tout état de cause, la requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions dépourvues de valeur règlementaire du guide pratique des élections municipales rédigé par le Sénat selon lesquelles " le mandat des nouveaux conseillers municipaux commence dès la proclamation de leur élection par le président du bureau de vote ". Par suite, l'arrêté du 15 mai 2020 signé par M. B..., n'est pas entaché d'incompétence. En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial : 4. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. " 5. L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La Commission nationale, dans son avis du 20 février 2020, a mentionné les textes applicables, en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis, alors même que le ministre en charge du commerce s'est prononcé en défaveur du projet, et que des débats ont eu lieu devant la Commission. En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 752-6 du code de commerce : 6. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.(...) ". 7. D'une part, il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 8. D'autre part, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-830 QPC du 12 mars 2020, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale par les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. L'analyse d'impact prévue par le III du même article vise à faciliter l'appréciation des effets du projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes et de l'emploi et n'institue aucun critère d'évaluation supplémentaire d'ordre économique. Enfin, les dispositions du IV de l'article L. 752-6, relatives à l'existence d'une friche en centre-ville ou en périphérie, ont pour seul objet d'instituer un critère supplémentaire permettant d'évaluer si, compte tenu des autres critères, le projet compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Ces dispositions n'ont pas pour effet d'interdire toute délivrance d'une autorisation au seul motif qu'une telle friche existerait. S'agissant de l'aménagement du territoire : 9. En premier lieu, le projet litigieux consiste à augmenter de 630 m² la surface de vente d'un supermarché existant, après démolition du bâtiment présent, situé au sein d'une zone commerciale et d'activités au sud du centre-ville de la commune de Chadrac. Si ce projet est distant de 1,6 kilomètres du centre-ville de Chadrac, il est situé au sein d'une zone densément peuplée et urbanisée, comprenant des habitats collectifs et pavillonnaires et dont il n'est pas démontré qu'elle n'aurait pas vocation à accueillir l'extension d'un supermarché. 10. En deuxième lieu, la requérante fait valoir que l'extension de la surface commerciale existante va entraîner la suppression des espaces verts situés sur le nouveau terrain d'assiette. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet comprendra l'aménagement d'espaces verts, la plantation de plus de 20 arbres ainsi que la réalisation de places de stationnement avec un système de type écovégétal, sans consommation d'espace supplémentaire. 11. En troisième lieu, le projet se situe dans une zone de chalandise dont la population a augmenté de 2,8 % entre 2007 et 2017. La requérante ne peut utilement faire état de la forte densité de l'offre commerciale au sein de zone, dès lors que depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre des critères à prendre en compte par la Commission nationale d'aménagement commercial. Ainsi qu'il a été dit, le projet prendra place au sein d'une zone de forte densité de population et permettra du fait de l'extension de la surface de vente envisagée de continuer à attirer cette clientèle et d'éviter une évasion vers les centres commerciaux situés dans les villes voisines. Enfin, si la commune voisine du Puy-en-Velay connait un taux de vacance commerciale supérieur à 15 %, qu'elle est inscrite au plan " Action Coeur de ville " et qu'elle a bénéficié de subventions du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), ces seules circonstances ne suffisent pas à établir que le projet contesté serait de nature à fragiliser les commerces du centre-ville de cette commune, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le supermarché s'attachera à proposer des produits complémentaires à ceux présents dans ces petits commerces. 12. En dernier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'étude de trafic produite par le pétitionnaire que le flux supplémentaire de circulation de véhicules par jour généré par le projet sera limité, que les voies de desserte sont suffisamment dimensionnées et que la présence d'un giratoire à proximité des voies d'accès est de nature à favoriser le ralentissement des véhicules. Dans ces conditions, il n'apparaît pas, ainsi que le soutient la requérante que le projet litigieux serait de nature à aggraver les conditions de circulation et à créer des risques sécuritaires importants, alors même que le pétitionnaire n'apporte pas de garanties quant à la création des deux nouveaux accès dont il a fait état dans sa demande. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet situé dans un secteur de forte densité de population sera desservi par deux arrêts de bus et qu'il sera aisément accessible à pied ou à vélo. S'agissant du développement durable : 13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'extension projetée va dépasser les exigences de la RT 2012 pour l'isolation du nouveau bâtiment et que la toiture sera équipée de panneaux photovoltaïques. Ainsi qu'il a été dit, afin de compenser l'imperméabilisation du sol, le projet comprendra l'aménagement d'espaces verts, la plantation de plus de 20 arbres ainsi que la réalisation de places de stationnement avec un système de type écovégétal, sans consommation d'espace supplémentaire. 14. D'autre part, le projet qui se compose d'une façade vitrée, de façades végétalisées et d'une toiture en partie végétalisée est suffisamment intégré dans son environnement pour permettre le respect de l'objectif de bonne insertion paysagère et architecturale. 15. Enfin, la requérante n'apporte aucun élément permettant d'établir que le projet générera davantage de nuisances que le bâtiment existant. S'agissant de la protection du consommateur : 16. En premier lieu, la requérante soutient qu'il n'est justifié d'aucun apport particulier en matière de variété de l'offre proposée, de développement de concepts novateurs ou de valorisation de filières de production locale. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit l'installation notamment d'un éclairage naturel, d'allées plus larges et de toilettes munis d'espaces bébés. Il prévoit également une collaboration avec les acteurs locaux et régionaux pour les produits alimentaires. 17. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le risque d'inondation a été suffisamment pris en compte, dès lors que le magasin projeté sera construit en R+1, bien au-dessus de la côte de sécurité définie par le plan de prévention des risques d'inondation (PPRi) du bassin du Puy-en-Velay et que seulement l'accès et cinq places de parking ont été localisés en zone rouge d'aléa fort. 18. Il résulte de ce qui précède que la SAS Aiguilhe Distribution n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 15 mai 2020 par lequel le maire de Chadrac a délivré à la société Lidl un permis de construire en vue de la création d'une surface de vente. Sur les frais liés à l'instance : 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit à la demande présentée par la SAS Aiguilhe Distribution au titre des frais qu'elle a exposés à l'occasion de cette instance. 20. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette société le versement d'une somme de 2 000 euros à la commune de Chadrac et une somme de 2 000 euros à la SNC Lidl au titre des frais exposés par elles dans cette instance. DECIDE : Article 1er : La requête de la SAS Aiguilhe Distribution est rejetée. Article 2 : La SAS Aiguilhe Distribution versera à la commune de Chadrac une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La SAS Aiguilhe Distribution versera à la SNC Lidl une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Aiguilhe Distribution, à la SNC Lidl, à la commune de Chadrac et au ministre de l'économie, des finances et de la relance. Copie en sera adressée au président de la Commission nationale d'aménagement commercial. Délibéré après l'audience du 8 avril 2021 à laquelle siégeaient : M. Bourrachot, président de chambre, Mme Dèche, présidente assesseure, Mme D..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2021. 2 N° 20LY01874