CAA de LYON, 3ème chambre, 26/06/2024, 23LY02296, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2024-06-26
Numéro : 23LY02296
Président : M. TALLEC
Rapporteur : Mme Emilie  FELMY
Commissaire du gouvernement : M. DELIANCOURT
Avocat(s) : CABINET ERNST & YOUNG

Vu les procédures suivantes : Procédure contentieuse antérieure M. B... A... et le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de la Drôme ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du 7 juillet 2020 par laquelle le président du conseil d'administration du SDIS de la Drôme a infligé un blâme à M. A..., la décision du 5 novembre 2020 rejetant sur ce point son recours gracieux exercé le 7 septembre 2020 et la décision par laquelle cette même autorité n'a pas apporté de réponse à la demande du même jour relative à la fixation des conditions d'utilisation, par les organisations syndicales, des technologies de l'information et la communication (TIC), et à la création d'une page d'information syndicale sur le site intranet du SDIS et une liste de diffusion de courriels dédiée aux communications syndicales. Par un jugement n°2100159 du 9 mai 2023, le tribunal administratif de Grenoble a annulé ces décisions et enjoint au SDIS de la Drôme, dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement, de fixer les conditions d'utilisation des TIC par les organisations syndicales en application de l'article 4-1 du décret du 3 avril 1985, et de créer une page d'information syndicale sur le site intranet du SDIS et une liste de diffusion de courriels dédiée aux communications syndicales. Procédure devant la cour Par une requête, enregistrée le 11 juillet 2023 sous le numéro 23LY02296, et un mémoire en réplique, enregistré le 6 juin 2024, qui n'a pas été communiqué, le SDIS de la Drôme, représenté par Me Vivien, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 mai 2023 en tant qu'il a annulé la décision de sanction de blâme infligée à M. A... ainsi que la décision implicite refusant de fixer les conditions d'utilisation des technologies de l'information par les organisations syndicales, et lui a enjoint de mettre en place ces conditions ; 2°) de rejeter la demande de M. A... et du syndicat SUD, présentée devant le tribunal administratif, concernant la sanction de blâme ; 3°) de mettre à la charge de M. A... et du syndicat SUD une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le syndicat n'était pas recevable à contester le blâme infligé à M. A... ; - la sanction était fondée : M. A... a méconnu l'obligation de non perturbation du bon fonctionnement du service mentionnée à l'article 6.2 de la charte des systèmes d'information et de communication et dans le règlement intérieur ainsi que la circulaire du 20 janvier 2016 sur la liberté de pouvoir refuser un message électronique ; - les moyens dirigés contre la sanction en première instance doivent être écartés ; - les conclusions présentées à l'encontre d'une décision de refus de fixer les conditions d'utilisation des TIC sont irrecevables dès lors qu'une telle décision n'existe pas. Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2024, M. A... et le syndicat SUD, représentés par Me Bacha, concluent : 1°) au rejet de la requête ; 2°) à ce qu'il soit enjoint au SDIS de procéder à la création d'une liste de diffusion de courriels dédiée aux communications syndicales, et à la fixation des conditions d'utilisation par les organisations syndicales des technologies de l'information et de la communication, dès notification de l'arrêt à venir, et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 3°) à ce que soit mise à la charge du SDIS de la Drôme une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils font valoir que les moyens invoqués par le SDIS de la Drôme ne sont pas fondés. Procédure d'exécution devant la cour Par un courrier du 27 novembre 2023, M. B... A... et le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme, ont saisi la cour administrative d'appel de Lyon d'une demande tendant à obtenir l'exécution du jugement n° 2100159, rendu par le tribunal administratif de Grenoble le 9 mai 2023. Par une ordonnance du 25 janvier 2024, le président de la cour a décidé l'ouverture d'une procédure juridictionnelle, enregistrée sous le numéro 24LY00205, pour qu'il soit statué sur cette demande tendant à l'exécution de ce jugement. Par deux mémoires, enregistrés les 29 février et 6 juin 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le SDIS de la Drôme, représenté par Me Vivien, conclut au rejet de la demande d'exécution et à ce que soit mise à la charge de M. A... et du syndicat SUD une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient qu'il a exécuté le jugement s'agissant de la partie de celui-ci dont il n'a pas fait appel. Par un mémoire, enregistré le 30 mai 2024, M. A... et le syndicat SUD, représentés par Me Bacha, concluent à ce qu'une astreinte de 100 euros par jour de retard soit infligée au titre de chacune des mesures d'injonction prononcées par le tribunal administratif de Grenoble n'ayant pas reçu parfaite exécution, à compter de la date de notification de l'arrêt à venir, et à ce que soit mise à la charge du SDIS de la Drôme une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que le jugement n'a pas reçu une complète exécution. Vu les autres pièces des dossiers. Vu : - le code général de la fonction publique ; - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; - le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure, - les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public, - les observations de Me Radi, représentant le SDIS de la Drôme et celles de Me Bacha, représentant M. B... A... et le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme. Une note en délibéré, enregistrée le 13 juin 2024, a été présentée dans ces deux instances pour M. A... et le syndicat SUD. Considérant ce qui suit : 1. M. A..., adjudant-chef des sapeurs-pompiers professionnels et secrétaire général du syndicat SUD SDIS de la Drôme, a fait l'objet d'un blâme par un arrêté du 7 juillet 2020 du président du conseil d'administration du SDIS de la Drôme, en lien avec l'envoi d'un message électronique syndical. Le 7 septembre 2020, M. A... a formé un recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté et a sollicité la mise en place, dans le cadre des dispositions du décret du 3 avril 1985, d'un groupe de travail dont l'objet serait d'établir un projet de charte, soumis au comité technique, encadrant l'usage des technologies de l'information et de la communication (TIC) par les organisations syndicales au sein du SDIS de la Drôme, la création de pages d'informations syndicales sur un espace dédié sur le site intranet du SDIS et la création d'une liste de courriels dédiée aux communications syndicales. Par un courrier du 5 novembre 2020, le président du conseil d'administration du SDIS a refusé de retirer le blâme contesté et n'a pas apporté de réponse aux autres demandes contenues dans le courrier du 7 septembre 2020. Le SDIS de la Drôme relève appel du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 mai 2023 en tant qu'il a annulé la décision de blâme du 7 juillet 2020, ainsi que la décision implicite refusant de fixer les conditions d'utilisation par les organisations syndicales des technologies de l'information, et lui a enjoint de mettre en place ces conditions. M. A... et le syndicat ont également demandé l'exécution de ce dernier jugement. 2. Ces deux requêtes sont dirigées contre un même jugement du tribunal administratif de Grenoble et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt. Sur le bien-fondé du jugement attaqué : En ce qui concerne la sanction de blâme : 3. Aux termes de l'article I de la charte des systèmes d'information et de communication du SDIS de la Drôme du 25 juin 2019 : " Au sens de la présente charte, les " moyens SIC " désignent l'ensemble des équipements informatiques, téléphoniques et de communication électronique du SDIS et mis à disposition de ses agents. / Ils comprennent, de façon non-limitative : (...) - l'ensemble des informations stockées sur lesdits ordinateurs, matériels et les accès aux services externalisés ; / Par ailleurs, l'" utilisateur " désigne toute personne, tous statuts juridiques confondus, autorisée par le SDIS à utiliser les moyens SIC de façon permanente ou temporaire. Sont notamment considérés comme utilisateurs au sens de la présente charte : - l'ensemble des personnels participant aux missions du SDIS utilisant son système d'information, et ce quel que soit leur statut (sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, personnels administratifs, techniques et spécialisés, agents non-titulaires, personnels contractuels, vacataires, stagiaires, etc.) ; (...) L'" administrateur " désigne toute personne du service SIC habilitée par le directeur du SDIS aux fins d'assurer le fonctionnement et la sécurité des moyens SIC, et qui dispose, à ce titre, de droits d'accès privilégiés sur les moyens SIC dont il n'est pas l'utilisateur direct. ". Aux termes de l'article IX de cette charte : " L'utilisation des moyens SIC implique le respect des droits de propriété intellectuelle du SDIS. A ce titre, l'utilisateur s'engage notamment à (...) - Ne pas reproduire et utiliser les bases de données, pages web ou autres créations du SDIS ou de tiers protégés par le droit d'auteur ou un autre droit privatif sans avoir obtenu préalablement l'autorisation du titulaire de ces droits ; (...) ". L'article X de la même charte prévoit que l'utilisateur s'engage à ne pas " diffuser de contenus (textes, photos, vidéos) relatifs aux (...) interventions [du SDIS 26], sauf à la demande du DDSIS (...) ". Aux termes de l'article XII de cette charte : " (...) Le non-respect, de tout ou partie des règles définies dans la présente charte, pourra entraîner, pour l'utilisateur, la révision par le DDSIS des moyens SIC mis à disposition et, le cas échéant, de mesures disciplinaires et/ou de poursuites judiciaires. ". 4. Pour infliger à M. A... la sanction de blâme par l'arrêté du 7 juillet 2020 en litige, l'administration lui a reproché d'avoir fait usage, dans le courriel qu'il a envoyé le 2 janvier 2020 à 19h36, de plusieurs photographies présentant des équipements du SDIS de la Drôme (SDIS 26) ainsi que le logo de cet établissement public sans autorisation préalable de la direction, en méconnaissance de la charte des systèmes d'information et de communication précitée. Il ressort du message électronique adressé aux agents du SDIS par M. A..., en sa qualité de représentant syndical, qui portait sur la critique du plan de recrutement proposé par l'administration sur la période 2020-2023, que celui-ci a utilisé la reproduction du logo du SDIS 26 ainsi que des images d'interventions ou de moyens techniques du SDIS afin de l'illustrer. Contrairement à ce que M. A... soutient, il doit être regardé, bien qu'agissant en tant que représentant d'une organisation syndicale, comme " utilisateur " au sens des dispositions précitées de la charte. Contrairement également à ce que les premiers juges ont retenu, la faute reprochée ne relève pas de l'absence d'autorisation accordée à l'envoi d'un message à objet syndical, mais de l'utilisation sans autorisation d'images appartenant au SDIS, quel que soit leur degré de protection au titre des droits de propriété intellectuelle, ainsi que l'a précisé le président du conseil d'administration dans la réponse au recours gracieux apportée le 5 novembre 2020. Dès lors que ces éléments, même utilisés à but illustratif, étaient protégés en application des dispositions de la charte citées au point précédent et que leur diffusion était soumise à autorisation, le SDIS de la Drôme est fondé à soutenir, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur l'aspect perturbateur ou trompeur du message envoyé ni la méconnaissance du règlement intérieur, que c'est à tort que le tribunal a accueilli le moyen tiré de l'erreur dans la qualification juridique des faits et annulé la sanction au motif de l'absence de caractère fautif de ces faits. 5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner l'autre moyen invoqué par M. A... à l'encontre des décisions contestées, relatives à la sanction infligée. 6. Aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 applicable à la date de la décision attaquée dont les dispositions ont été reprises depuis à l'article L. 131-1 du code général de la fonction publique : " La liberté d'opinion est garantie aux fonctionnaires. Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. / Toutefois, des distinctions peuvent être faites afin de tenir compte d'éventuelles inaptitudes physiques à exercer certaines fonctions (...) ". 7. Il appartient au juge administratif, dans la conduite de la procédure inquisitoriale de demander aux parties de lui fournir tous les éléments d'appréciation de nature à établir sa conviction. Cette responsabilité doit, dès lors qu'il est soutenu qu'une mesure a pu être empreinte de discrimination, s'exercer en tenant compte des difficultés propres à l'administration de la preuve en ce domaine et des exigences qui s'attachent aux principes à valeur constitutionnelle des droits de la défense et de l'égalité de traitement des personnes. S'il appartient au requérant qui s'estime lésé par une telle mesure de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte à ce dernier principe, il incombe au défendeur de produire tous ceux permettant d'établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il lui appartient de compléter ces échanges en ordonnant toute mesure d'instruction utile. 8. Il résulte de l'instruction que si M. A... soutient avoir fait l'objet d'une différence de traitement à caractère discriminatoire au sens des dispositions citées au point 6 en rétorsion à deux ordonnances rendues en sa faveur, sur le fondement de l'article L.521-2 du code de justice administrative, par le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, il n'apporte aucun autre élément de nature à établir l'existence de faits susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de non-discrimination. La circonstance que d'autres organisations professionnelles communiqueraient des informations aux agents du SDIS et ne feraient pas pour autant l'objet de procédures disciplinaires est sans incidence sur la faute reprochée, fondée en l'espèce sur l'utilisation non autorisée de données propres au SDIS, et par suite sur la légalité de la décision de sanction. En ce qui concerne la mise en oeuvre des dispositions relatives aux conditions d'utilisation, par les organisations syndicales, des technologies de l'information et de la communication (TIC) : 9. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". 10. Aux termes de l'article 4-1 du décret du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale : " Les conditions d'utilisation par les organisations syndicales, au sein d'une collectivité ou d'un établissement, des technologies de l'information et de la communication ainsi que de certaines données à caractère personnel contenues dans les traitements automatisés relatifs à la gestion des ressources humaines, sont fixées par décision de l'autorité territoriale, après avis du comité technique, dans le respect des garanties de confidentialité, de libre choix et de non-discrimination auxquelles cette utilisation est subordonnée. Le cas échéant, cette décision précise les conditions dans lesquelles cette utilisation peut être réservée aux organisations syndicales représentatives au sens de l'article 3, compte tenu des nécessités du service ou de contraintes particulières liées à des facilités ainsi accordées. (...) ". Il ressort tant de ces dispositions que de la circulaire du 20 janvier 2016 relative à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale qui prévoit la possibilité pour chaque organisation syndicale de disposer d'une adresse de messagerie électronique à ses coordonnées ainsi que des pages d'information syndicale sur le site intranet de la collectivité ou de l'établissement, qu'est seulement mise à la charge de l'autorité territoriale l'obligation de définir les conditions d'utilisation des technologies de l'information et de la communication, parmi lesquelles figurent celles demandées par les requérants de première instance, sous réserve des nécessités du service ou de contraintes particulières. 11. Il ressort des termes du courrier adressé le 7 septembre 2020 au président du conseil d'administration du SDIS que M. A... et le syndicat SUD se sont bornés à solliciter la mise en place d'un groupe de travail ayant pour objet d'établir un projet de charte encadrant l'usage des TIC par les organisations syndicales au sein du SDIS de la Drôme. L'absence de réponse apportée à cette demande par le SDIS n'a fait naître aucune décision portant refus de déterminer les modalités d'utilisation par les organisations syndicales des technologies de l'information et de la communication en son sein. Par suite, le SDIS requérant est fondé à soutenir que les conclusions tendant à l'annulation d'une telle décision implicite étaient irrecevables et que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble les a accueillies. 12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée aux conclusions à fin d'annulation de la décision de sanction, que le SDIS de la Drôme est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a d'une part, annulé la décision du 7 juillet 2020 par laquelle le président de son conseil d'administration a infligé à M. A... la sanction de blâme, la décision du 5 novembre 2020 rejetant son recours gracieux sur ce point ainsi que la décision implicite relative aux conditions d'utilisation des technologies de l'information et la communication par les organisations syndicales, d'autre part, lui a enjoint de fixer ces conditions en application de l'article 4-1 du décret du 3 avril 1985. Sur les conclusions à fin d'exécution du jugement : 13. Aux termes de l'article L. 911-4 du code de justice administrative : " En cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution. " 14. En premier lieu, l'annulation partielle du jugement précité concernant la sanction de blâme et la décision portant sur les conditions d'utilisation des TIC par les organisations syndicales, ainsi que le rejet des conclusions de première instance sur ce point présentées par M. A... et le syndicat SUD devant le tribunal administratif de Grenoble, n'impliquent aucune mesure d'exécution. 15. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction d'une part, qu'une page d'information syndicale a été ouverte sur la page d'accueil du site intranet du SDIS de la Drôme, notamment via le lien dédié aux partenaires sociaux, que chaque syndicat dispose de son propre espace pour y déposer des informations syndicales et que leurs responsables possèdent les droits pour modifier le contenu de ces espaces. Les circonstances, à les supposer établies, que cette page d'information syndicale aurait été tardivement créée et que ses modalités techniques d'utilisation n'ont fait l'objet d'aucune information à destination des organisations syndicales sont sans incidence sur la correcte exécution du jugement sur ce point, la définition des modalités d'utilisation de cet élément devant, ainsi qu'il a été dit aux points 10 et 11, faire l'objet d'une décision de l'établissement public au terme d'une procédure distincte. D'autre part, et alors qu'il résulte seulement de la circulaire mentionnée au point 10 que la création de listes de diffusion relève d'une simple faculté, le SDIS fait valoir sans être utilement contesté que les organisations syndicales ont accès aux courriels de l'ensemble de ses agents dès lors qu'elles disposent des adresses professionnelles composées de leurs nom et prénom. Une telle circonstance est suffisante pour établir l'exécution du jugement sur ce point, le risque dénoncé par les demandeurs en exécution de reconstituer une liste ne répondant pas aux règles énoncées par la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés étant sans incidence à cet égard. Il résulte au surplus de l'instruction, en particulier de l'attestation du 29 février 2024 du directeur adjoint du SDIS de la Drôme, que lors de la réunion de dialogue social du 15 décembre 2023, l'administration a proposé d'utiliser la liste mise à jour dénommée " tous salariés ", à laquelle M. A... avait au demeurant recouru le 2 janvier 2020, et que le syndicat SUD s'est engagé à envoyer un premier courriel destiné à recueillir le consentement des agents pour la réception d'informations syndicales. 16. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par M. A... et le syndicat SUD sur le fondement de l'article L. 911-4 du code de justice administrative doivent être rejetées. Sur les frais liés au litige : 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du SDIS de la Drôme, qui n'est pas la partie perdante aux présentes instances, les sommes que M. B... A... et le syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le SDIS de la Drôme au titre de ces mêmes dispositions. D E C I D E : Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Grenoble du 9 mai 2023, ainsi que ses articles 2 et 3 en tant qu'ils portent sur l'annulation de la décision implicite refusant de fixer les conditions d'utilisation des technologies de l'information et la communication par les organisations syndicales et l'injonction en découlant, sont annulés. Article 2 : Les conclusions de M. A... et du syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme présentées devant le tribunal administratif de Grenoble, relatives à la demande d'annulation de la décision de sanction et de l'acte portant sur les conditions d'utilisation par les organisations syndicales des technologies de l'information et la communication, et leurs conclusions présentées devant la Cour sont rejetées. Article 3 : Les conclusions du SDIS de la Drôme tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au service départemental d'incendie et de secours de la Drôme, à M. B... A..., au syndicat SUD des fonctionnaires territoriaux, sapeurs-pompiers professionnels, agents techniques et administratifs du SDIS de la Drôme et au ministre de la santé et de la prévention. Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : M. Jean-Yves Tallec, président de chambre, Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure, M. Joël Arnould, premier conseiller. Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024. La rapporteure, Emilie FelmyLe président, Jean-Yves Tallec La greffière, Sandra Bertrand La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. Pour expédition, La greffière, 2 N° 23LY02296, 24LY00205