Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3 (quater), 24/05/2007, 06DA00314, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Douai
Formation : 1re chambre - formation à 3 (quater)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2007-05-24
Numéro : 06DA00314
Président : Mme Tricot
Rapporteur : Mme Agnès  Eliot
Commissaire du gouvernement : M. Lepers
Avocat(s) : ALLAIGRE ; ALLAIGRE ; RICARD

Vu, I, sous le n° 06DA00314 la requête enregistrée le 27 février 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la commune d'HERMELINGHEN, représentée par son maire en exercice, par Me Allaigre ; la commune d'HERMELINGHEN demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0203031 en date du 21 décembre 2005 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté sa requête tendant à l'annulation de la décision conjointe de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de la région Nord/Pas-de-Calais en date du 23 mai 2002 qui lui a refusé le versement d'une subvention ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir cette décision ; 3°) d'enjoindre à l'ADEME et au conseil régional du Nord/Pas-de-Calais de réexaminer sa demande de subvention ; 4°) de condamner les défenderesses à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elle soutient que l'entente intercommunale regroupant les trois communes d'Alembon, d'HERMELINGHEN et de Bouquehault au titre de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales satisfait au critère fixé par la région Nord/Pas-de-Calais et l'ADEME selon lequel tout projet doit être mis en oeuvre à l'échelle intercommunale ; qu'à aucun moment, il n'a été fait état de la nécessité de transférer la compétence de la collecte et l'élimination des déchets à une structure intercommunale ; que le courrier d'envoi du dossier type de subvention ne prévoit que « la mise en oeuvre à l'échelle intercommunale » sans autre précision ; que la délibération de l'ADEME établissant les conditions générales d'attribution des subventions ne faisait pas référence à la loi du 12 juillet 1999 relative aux structures intercommunales ; que le juge a valablement statué en considérant que la circonstance selon laquelle la requérante s'est bornée à constituer une entente non visée par la loi ne pouvait faire obstacle à elle seule à l'octroi d'une subvention mais qu'il aurait dû aussi rejeter le moyen tiré de l'opposabilité de la révision du plan départemental en cours ; qu'en application de l'article 10 du décret du 18 novembre 1996, la demande de subvention devait être appréciée selon le régime antérieur c'est-à-dire les exigences prévues dans le cadre initial du plan du département de 1996 et non du plan en cours de révision ; qu'en tout état de cause, le projet intercommunal est parfaitement cohérent sur le plan technique, financier et légal et respecte les termes de la loi du 13 juillet 1992 et les objectifs de recyclage, la valorisation, la destruction, le stockage à moyen et long terme du plan départemental de 1996 ; que la collecte sélective et le traitement des ordures ménagères sur le territoire des trois communes interviennent par le biais d'un opérateur privé et avec garantie de reprise par un organisme agrée par l'ADELPHE ; que les premiers résultats valident la maîtrise des coûts de l'entente ; que la décision attaquée entraîne nécessairement une rupture caractérisée de l'égalité de traitement entre les communes candidates du fait de la différence de gestion dans l'attribution des dossiers de demande de subventions ; Vu le jugement attaqué ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2006, présenté par la région Nord/Pas-de-Calais, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune d'HERMELINGHEN à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient qu il ressort clairement du courrier du 21 mai 2001, adressé à la commune, et de la délibération du conseil d'administration de l'ADEME que l'octroi de subventions est subordonné au critère d'intercommunalité au sens de la loi du 12 juillet 1999, ce qui suppose un transfert de compétence à un échelon supra-communal ; que les trois communes se sont simplement rapprochées, dans le cadre d'une entente intercommunale, forme non visée par la loi du 12 juillet 1999 ; qu'en outre, la convention entre les communes ne mentionne pas de transfert de compétences dans le traitement de déchets ; que chaque commune a fait une demande de subvention ; qu'aucun projet global et cohérent de collecte et traitement des déchets ménagers, visant à prendre en compte l'ensemble des flux de déchets ménagers à traiter, selon les différentes filières préconisées par le plan départemental et énoncées par la région et l'ADEME, n'a été présenté par les trois communes ; que les données techniques et économiques de référence au niveau national montrent que la taille des trois communes, mêmes regroupées n'atteint pas le seuil minimum pour une viabilité sur ce point ; qu'aucune filière de traitement ne peut être envisagée à des coûts raisonnables à l'échelle de trois communes ; que le caractère ultérieur des faits ne peut être invoqué comme un critère d'éligibilité préalable ; que les communes devaient respecter l'adéquation de leur organisation au regard du plan existant et par précaution des orientations prises dans le cadre de la révision ; que la délibération du conseil d'administration de l'ADEME précise que les projets devront être cohérents avec le plan départemental publié à un stade suffisamment avancé ; que la révision du plan départemental est un moyen inopérant ; que la Cour constatera l'absence totale de respect du plan départemental ; qu'il n'y a pas de caractère systématique à l'attribution de subvention ; que l'ADEME et la région ont uniquement considéré, en application du système d'aides défini dans le fonds régional d'aide à la maîtrise de l'énergie de l'environnement (FRAMEE) que la demande d'aide de la commune était inéligible dans la mesure où les critères rendant possible la décision d'attribution d'une aide après instruction d'un projet n'étaient pas respectés ; Vu le mémoire, enregistré le 4 juillet 2006, présenté pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la commune d'HERMELINGHEN à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que la commune ne saurait invoquer un droit au versement des subventions de l'ADEME ; qu'il ressort clairement du courrier du 21 mai 2001 adressé à la commune et de la délibération du conseil d'administration de l'ADEME que l'octroi de subventions est subordonné au critère d'intercommunalité au sens de la loi du 12 juillet 1999, ce qui suppose un transfert de compétence à un échelon supra-communal ; que les trois communes se sont simplement rapprochées dans le cadre d'une entente intercommunale, forme non visée par la loi du 12 juillet 1999 ; qu'en outre, la convention entre les communes ne mentionne pas de transfert de compétences dans le traitement de déchets ; que chaque commune a fait une demande de subvention ; qu'aucun projet global et cohérent de collecte et traitement des déchets ménagers visant à prendre en compte l'ensemble des flux de déchets ménagers à traiter, selon les différentes filières préconisées par le plan départemental et énoncé par la région et l'ADEME, n'a été présenté par les trois communes ; que les données techniques et économiques de référence au niveau national montrent que la taille des trois communes, mêmes regroupées, n'atteint pas le seuil minimum pour une viabilité sur ce point ; qu'aucune filière de traitement ne peut être envisagée à des coûts raisonnables à l'échelle de trois communes ; que le caractère ultérieur des faits ne peut être invoqué comme un critère d'éligibilité préalable ; que la délibération du conseil d'administration de l'ADEME précise que les projets devront être cohérents avec le plan départemental publié à un stade suffisamment avancé ; que la révision du plan départemental est un moyen inopérant ; que la loi du 13 juillet 1992 ne concerne pas la seule valorisation des emballages ménagers mais l'ensemble des catégories de déchets ; que le dispositif d'aides mis en place pour la valorisation des emballages ménagers est celui confié aux organismes agréés en application du décret du 1er avril 1992 ; que l'ADEME n'étant pas un organisme agréé au sens de ce décret n'a rien à voir avec ce dispositif ; que le juge administratif n'opère qu'un contrôle restreint sur les décisions relatives aux subventions ; Vu l'ordonnance en date du 9 octobre 2006 portant clôture d'instruction au 30 novembre 2006 ; Vu, II, sous le n° 06DA01191, la requête enregistrée le 29 août 2006 au greffe de la Cour administrative d'appel de Douai, présentée pour la commune de BOUQUEHAULT et d'ALEMBON, représentées par leur maire respectif, par Me Allaigre ; la commune de BOUQUEHAULT et d'ALEMBON demandent à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0202722 et 0203504 en date du 27 juin 2006 par lequel le Tribunal administratif de Lille a rejeté leurs requêtes tendant à l'annulation des décisions conjointes de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de la région Nord/Pas-de-calais en date du 23 mai 2002 qui leur a refusé le versement d'une subvention ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir ces décisions ; 3°) d'enjoindre l'ADEME et le conseil régional du Nord/Pas-de-Calais à réexaminer leurs demandes de subvention ; 4°) de condamner les défenderesses à leur verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Elles soutiennent que l'entente intercommunale regroupant les trois communes d'ALEMBON, d'Hermelinghen et de BOUQUEHAULT au titre de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales satisfait au critère fixé par la région Nord/Pas-de-Calais et l'ADEME selon lequel tout projet doit être mis en oeuvre à l'échelle intercommunale ; qu'à aucun moment, il n'a été fait état de la nécessité de transférer la compétence de la collecte et l'élimination des déchets à une structure intercommunale ; que le courrier d'envoi du dossier type de subvention ne prévoit que « la mise en oeuvre à l'échelle intercommunale » sans autre précision ; que la délibération de l'ADEME établissant les conditions générales d'attribution des subventions ne faisait pas référence à la loi du 12 juillet 1999 relative aux structures intercommunales ; qu'en se bornant à relever le caractère insuffisant de l'échelle géographique de l'entente intercommunale sans s'assurer de l'absence de nécessité d'une structure intercommunale au sens de la loi du 12 juillet 1999 comme critère d'éligibilité, le juge administratif a commis une erreur d'appréciation ; qu'en application de l'article 10 du décret du 18 novembre 1996, la demande de subvention devait être appréciée selon le régime antérieur c'est-à-dire les exigences prévues dans le cadre initial du plan du département de 1996 et non du plan en cours de révision ; qu'en tout état de cause, le projet intercommunal est parfaitement cohérent sur le plan technique, financier et légal et respecte les termes de la loi du 13 juillet 1992 et les objectifs de recyclage, la valorisation, la destruction, le stockage à moyen et long terme du plan départemental de 1996 ; que la collecte sélective et le traitement des ordures ménagères sur le territoire des trois communes interviennent par le biais d'un opérateur privé et avec garantie de reprise par un organisme agrée par l'ADELPHE ; que les premiers résultats valident la maîtrise des coûts de l'entente ; que la décision attaquée entraîne nécessairement une rupture caractérisée de l'égalité de traitement entre les communes candidates du fait de la différence de gestion dans l'attribution des dossiers de demande de subventions ; Vu le mémoire, enregistré le 25 octobre 2006, présenté pour l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation des communes de BOUQUEHAULT et d'ALEMBON à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que les communes ne sauraient invoquer un droit au versement des subventions de l'ADEME ; qu'il ressort clairement du courrier du 21 mai 2001 adressé aux communes et de la délibération du conseil d'administration de l'ADEME que l'octroi de subventions est subordonné au critère d'intercommunalité au sens de la loi du 12 juillet 1999, ce qui suppose un transfert de compétence à un échelon supra communal ; que les trois communes se sont simplement rapprochées dans le cadre d'une entente intercommunale, forme non visée par la loi du 12 juillet 1999 ; qu'en outre, la convention entre les communes ne mentionne pas de transfert de compétences dans le traitement de déchets ; que chaque commune a fait une demande de subvention ; qu'aucun projet global et cohérent de collecte et traitement des déchets ménagers visant à prendre en compte l'ensemble des flux de déchets ménagers à traiter, selon les différentes filières préconisées par le plan départemental et énoncées par la région et l'ADEME, n'a été présenté par les trois communes ; que les données techniques et économiques de référence au niveau national montrent que la taille des trois communes, mêmes regroupées, n'atteint pas le seuil minimum pour une viabilité sur ce point ; qu'aucune filière de traitement ne peut être envisagée à des coûts raisonnables à l'échelle de trois communes ; que le caractère ultérieur des faits ne peut être invoqué comme un critère d'éligibilité préalable ; que la délibération du conseil d'administration de l'ADEME précise que les projets devront être cohérents avec le plan départemental publié à un stade suffisamment avancé ; que la révision du plan départemental est un moyen inopérant ; que la loi du 13 juillet 1992 ne concerne pas la seule valorisation des emballages ménagers mais l'ensemble des catégories de déchets ; que le dispositif d'aides mis en place pour la valorisation des emballages ménagers est celui confié aux organismes agréés en application du décret du 1er avril 1992 ; que l'ADEME n'étant pas un organisme agréé au sens de ce décret n'a rien à voir avec ce dispositif ; que le juge administratif n'opère qu'un contrôle restreint sur les décisions relatives aux subventions ; Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2006, présenté par la région Nord/Pas-de-Calais, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation des communes de BOUQUEHAULT et d'ALEMBON à lui verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient qu'il ressort clairement du courrier du 21 mai 2001 adressé à la commune et de la délibération du conseil d'administration de l'ADEME que l'octroi de subventions est subordonné au critère d'intercommunalité au sens de la loi du 12 juillet 1999, ce qui suppose un transfert de compétence à un échelon supra-communal ; que les trois communes se sont simplement rapprochées dans le cadre d'une entente intercommunale, forme non visée par la loi du 12 juillet 1999 ; qu'en outre, la convention entre les communes ne mentionne pas de transfert de compétences dans le traitement de déchets ; que chaque commune a fait une demande de subvention ; qu'aucun projet global et cohérent de collecte et traitement des déchets ménagers visant à prendre en compte l'ensemble des flux de déchets ménagers à traiter, selon les différents filières préconisées par le plan départemental et énoncé par la région et l'ADEME, n'a été présenté par les trois communes ; que les données techniques et économiques de référence au niveau national montrent que la taille des trois communes, mêmes regroupées n'atteint pas le seuil minimum pour une viabilité sur ce point ; qu'aucune filière de traitement ne peut être envisagée à des coûts raisonnables à l'échelle de trois communes ; que le caractère ultérieur des faits ne peut être invoqué comme un critère d'éligibilité préalable ; que les communes devaient respecter l'adéquation de leur organisation au regard du plan existant et par précaution des orientations prises dans le cadre de la révision ; que la délibération du conseil d'administration de l'ADEME précise que les projets devront être cohérents avec le plan départemental publié à un stade suffisamment avancé ; que la révision du plan départemental est un moyen inopérant ; que la Cour constatera l'absence totale de respect du plan départemental ; qu'il n'y a pas de caractère systématique à l'attribution de subvention ; que l'ADEME et la région ont uniquement considéré, en application du système d'aides défini dans le FRAMEE que la demande d'aide de la commune était inéligible dans la mesure où les critères rendant possibles la décision d'attribution d'une aide après instruction d'un projet n'étaient pas respectés ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 ; Vu le décret n° 91-732 du 26 juillet 1991 ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 mai 2007 à laquelle siégeaient Mme Christiane Tricot, président de chambre, M. Albert Lequien et Mme Agnès Eliot, premiers conseillers : - le rapport de Mme Agnès Eliot, premier conseiller ; - les observations de Me Levasseur, pour la région Nord/Pas-de-Calais ; - et les conclusions de M. Lepers, commissaire du gouvernement ; Considérant que les COMMUNES D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQUEHAULT ont présenté, chacune, le 9 avril 2001 une demande de subvention destinée à financer la collecte sélective et le traitement des ordures ménagères sur leur territoire ; que par les décisions attaquées du 23 mai 2002, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie et la région Nord/Pas-de-Calais ont rejeté leur demande ; que, par les requêtes susmentionnées, les communes D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQUEHAULT relèvent appel des jugements des 21 décembre 2005 et 7 juin 2006 par lesquels le Tribunal administratif de Lille a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation des décisions susvisées ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; Considérant que l'article 9 du décret n° 91-732 du 26 juillet 1991 relatif à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie dispose : « Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'agence. Ses délibérations portent notamment sur ( ) j) Les conditions générales d'attribution de subventions ( ) aux personnes publiques ou privées ( ) Le conseil d'administration fixe également ( ) 2. Les modalités et critères d'attribution des concours financiers de l'agence pour chaque type d'opération ( ) » ; Considérant que selon l'annexe I à la délibération n° 99-2-3 du 12 mai 1999 modifiée du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, les projets d'équipement « devront répondre aux critères généraux suivants : ils devront être cohérents avec le plan départemental publié ou à un stade suffisamment avancé pour permettre à l'ADEME d'apprécier la pertinence de la zone couverte par le projet par rapport au futur plan ; ils devront être intercommunaux ; ( ) Les extensions d'installations pourront bénéficier d'une aide lorsqu'il s'agira d'étendre la zone géographique d'approvisionnement. ( ) » ; Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la délibération susvisée que l'ADEME et la région n'ont commis aucune erreur de droit en retenant les objectifs et critères fixés par le plan départemental d'élimination des déchets en cours de révision, dont il n'est pas sérieusement contesté que son élaboration se trouvait au moment où les décisions attaquées ont été prises à un « stade suffisamment avancé » pour examiner les demandes de subvention qui leur étaient adressées par les communes requérantes ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les autorités administratives auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que le projet de collecte des ordures ménagères présenté par les communes D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQUEHAULT, qui se bornent à soutenir que celui-ci était cohérent avec le plan antérieur de 1996, n'était pas compatible avec le futur plan départemental ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les subventions accordées par l'ADEME et la région s'inscrivent dans le cadre de conventions pluriannuelles ayant notamment pour objectif de promouvoir la modernisation de la gestion des déchets et de favoriser à moyen et long terme l'optimisation économique, sur un territoire donné, des solutions de collecte et de traitement de déchets ; que la poursuite de ces objectifs repose en priorité sur la mise en place de projets de niveau intercommunal ; que les communes n'établissent pas que le projet qu'elles ont présenté aux autorités administratives à l'appui de leur demande de subvention destinée à financer des équipements pour la collecte sélective et le traitement des ordures ménagères, limité au territoire des trois communes réunissant une population totale de 1259 habitants, et ne mettant pas en perspective les bénéfices quantitatifs et qualitatifs pouvant être tirés à terme de cette gestion intercommunale, pouvait répondre aux objectifs susrappelés que se sont fixés l'ADEME et la région Nord/Pas-de-Calais dans la gestion des déchets ; qu'ainsi, les communes appelantes ne sont pas fondées à soutenir que l'ADEME et la région ont commis une erreur d'appréciation manifeste en décidant pour ce motif de ne pas leur octroyer la subvention demandée, laquelle ne constitue pas un droit pour les collectivités ; Considérant que ces seuls motifs étaient de nature à justifier légalement le rejet des demandes présentées par les communes requérantes ; que par suite, celles-ci ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort, que par les jugements attaqués, le tribunal administratif a rejeté leurs demandes ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la région Nord/Pas-de-Calais et l'ADEME, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, soient condamnées à verser aux communes D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQHEHAULT, la somme qu'elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu de condamner celles-ci à verser chacune, d'une part, à l'ADEME, d'autre part, à la région Nord/Pas-de-Calais la somme de 600 euros ; DÉCIDE : Article 1er : Les requêtes présentées par les communes D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQUEHAULT sont rejetées. Article 2 : Les communes D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQUEHAULT verseront chacune, d'une part, à l'ADEME, d'autre part, à la région Nord/ Pas-de-Calais la somme de 600 euros. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié aux communes D'HERMELINGHEN, d'ALEMBON et de BOUQUEHAULT, à l'ADEME et à la région Nord/Pas-de-Calais. Copie sera transmise au préfet du Nord. 2 N°06DA00314,06DA01191