CAA de DOUAI, 3ème chambre, 06/01/2022, 21DA00222, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de DOUAI
Formation : 3ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2022-01-06
Numéro : 21DA00222
Président : Mme Borot
Rapporteur : M. Denis  Perrin
Commissaire du gouvernement : M. Cassara
Avocat(s) : DETREZ-CAMBRAI

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. F... D... a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision du 29 décembre 2016 par laquelle l'inspectrice du travail a autorisé l'office public de l'habitat de Valenciennes à procéder à son licenciement pour motif disciplinaire. Il a également demandé l'annulation de la décision implicite rejetant son recours gracieux contre cette décision ainsi que de la décision du 29 septembre 2017 de la ministre du travail confirmant la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1707515 du 2 décembre 2020, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 février 2021 et le 21 octobre 2021, ainsi qu'un mémoire non communiqué enregistré le 22 novembre 2021, M. D..., représenté par Me Hélène Detrez-Cambrai, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement ; 2°) d'annuler la décision du 29 décembre 2016 de l'inspectrice du travail autorisant son licenciement ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, la décision implicite de rejet du recours hiérarchique et la décision du 29 septembre 2017 de la ministre du travail confirmant ce rejet implicite ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. ----------------------------------------------------------------------------------------------- Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code du travail, - le code des relations entre le public et l'administration ; - le décret n° 2011-636 du 8 juin 2011 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller, - les conclusions de M. Hervé Cassara, rapporteur public, - et les observations de Me Alix Bailleul, représentant la société immobilière du Grand Hainaut. Considérant ce qui suit : 1. M. C... D... exerçait les fonctions de directeur de proximité au sein de l'office public de l'habitat de Valenciennes, désormais dénommé Val'Hainaut habitat et cédé à la société immobilière du Grand Hainaut depuis le 24 mars 2017. Il était par ailleurs conseiller du salarié. L'office public de l'habitat a demandé, le 25 octobre 2016, l'autorisation de le licencier pour motif disciplinaire. L'inspectrice du travail territorialement compétente a autorisé ce licenciement par décision du 29 décembre 2016. M. D... a formé un recours gracieux devant l'inspecteur du travail et un recours hiérarchique devant la ministre chargée du travail qui ont été rejetés par des décisions implicites. La ministre du travail a ensuite expressément rejeté le recours hiérarchique par une décision du 29 septembre 2017. M. D... relève appel du jugement du 2 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté ces demandes d'annulation pour excès de pouvoir de la décision d'autorisation de licenciement et de celles de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique. Sur les moyens de légalité externe : En ce qui concerne la motivation : 2. M. D... a demandé par courrier du 20 juin 2017, les motifs de la décision implicite du rejet de son recours gracieux contre la décision du 29 décembre 2016 autorisant son licenciement. L'inspectrice du travail, signataire de cette décision, lui a répondu par courrier du 23 juin 2017 qu'elle n'entendait pas modifier sa décision initiale. L'inspectrice du travail a ainsi indiqué que sa décision implicite de rejet s'appropriait tant les motifs que le dispositif de sa décision initiale, qui était régulièrement motivée. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation du rejet du recours gracieux formé contre la décision du 29 décembre 2016 autorisant le licenciement de M. D... ne peut qu'être écarté. 3. Si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde et que, dès lors, celle-ci ne peut être utilement contestée au motif que l'administration aurait méconnu ces dispositions en ne communiquant pas au requérant les motifs de sa décision implicite dans le délai d'un mois qu'elles lui impartissent. En l'espèce, la décision du 29 septembre 2017 de la ministre du travail, qui est suffisamment motivée, s'est substituée au rejet implicite du recours hiérarchique formée par M. D.... Celui-ci ne peut donc utilement invoquer le moyen tiré du défaut de motivation de ce rejet implicite. En ce qui concerne l'enquête contradictoire menée par l'inspectrice du travail : 4. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 2421-4 du code du travail : " L'inspecteur du travail procède à une enquête contradictoire au cours de laquelle le salarié peut, sur sa demande, se faire assister d'un représentant de son syndicat. ". Le caractère contradictoire de l'enquête menée conformément aux dispositions mentionnées ci-dessus, impose à l'autorité administrative, saisie d'une demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé fondée sur un motif disciplinaire, d'informer le salarié concerné des agissements qui lui sont reprochés et de l'identité des personnes qui en ont témoigné. Il implique, en outre, que le salarié protégé soit mis à même de prendre connaissance de l'ensemble des pièces produites par l'employeur à l'appui de sa demande, dans des conditions et des délais lui permettant de présenter utilement sa défense, sans que la circonstance que le salarié est susceptible de connaître le contenu de certaines de ces pièces puisse exonérer l'inspecteur du travail de cette obligation. C'est seulement lorsque l'accès à certains de ces éléments serait de nature à porter gravement préjudice à leurs auteurs que l'inspecteur du travail doit se limiter à informer le salarié protégé, de façon suffisamment circonstanciée, de leur teneur. 5. En l'espèce, l'inspectrice du travail a réalisé une première enquête contradictoire à la suite de la première demande d'autorisation de licenciement reçue le 19 septembre 2016. Cette demande a été rejetée par décision du 20 octobre 2016, pour irrégularité de la procédure au sein de l'entreprise. L'office public de l'habitat a alors formulé, le 7 novembre 2016, une nouvelle demande d'autorisation de licenciement. L'inspectrice du travail a informé, le 1er décembre 2016, le salarié et son employeur qu'elles les rencontrerait le 21 décembre suivant dans le cadre de sa nouvelle enquête contradictoire. Elle a adressé à M. D..., préalablement à cet entretien, le rapport de l'enquête interne sur les risques psycho-sociaux effectuée par l'association pour la formation professionnelle continue des organismes de logement social. Puis le 16 décembre 2016, elle lui a envoyé les témoignages de Mme A... et de M. B..., et enfin le 20 décembre 2016, les procès-verbaux de la réunion du comité d'entreprise et de la commission disciplinaire du 4 novembre 2016. M. D... soutient qu'il n'a reçu le procès-verbal de réunion de la commission disciplinaire que le 21 décembre 2016 et qu'il n'a pas disposé d'un délai suffisant pour présenter ses observations avant que ne soit prise le 29 décembre 2016 la décision de licenciement. Alors que ce procès-verbal ne comptait que deux pages, M. D... a disposé d'un délai suffisant pour en prendre connaissance. Il ajoute que les pièces qu'il a reçues le 21 décembre 2016 comportaient également les comptes rendus de réunions du 16 septembre 2016 et du 4 novembre 2016 du comité d'entreprise consulté sur son licenciement. Mais il en connaissait largement la teneur puisqu'il a été entendu par ce comité. Enfin le procès-verbal de la commission disciplinaire du 16 septembre 2016, qui lui a également été remis le 21 décembre 2016, avait trait à la précédente demande d'autorisation de licenciement rejetée par l'inspectrice du travail et est donc sans incidence sur la seconde demande d'autorisation. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, M. D... a été mis à même de présenter utilement ses observations. 6. Par ailleurs, l'inspectrice du travail n'était pas tenue d'entendre tous les témoins dont M. D... avait demandé l'audition. L'intéressé pouvait également produire des attestations écrites de ces témoins, ce qu'au demeurant il a fait, s'agissant notamment des témoignages de sa secrétaire ainsi que d'une autre représentante du personnel. L'inspectrice du travail a entendu les seuls témoins qui permettaient d'établir la matérialité des faits. Elle n'a donc pas écarté volontairement les témoignages à décharge. Si M. D... se prévaut des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la décision de l'inspectrice du travail ne constitue pas une décision juridictionnelle au sens de ces stipulations. Par suite, le moyen tiré du défaut de caractère contradictoire de l'enquête menée par l'inspectrice du travail ne peut qu'être écarté. Sur les moyens de légalité interne : En ce qui concerne la consultation de la commission disciplinaire : 7. Aux termes de l'article 38 du décret du 8 juin 2011 portant dispositions relatives aux personnels des offices publics de l'habitat : " Dans chaque office public de l'habitat, un salarié relevant du présent titre peut saisir pour avis une commission disciplinaire de tout projet de sanction à son encontre qui a une incidence, immédiate ou non, sur sa présence dans cet office, sa fonction, sa carrière ou sa rémunération. Toutefois, elle ne peut être saisie d'un projet de mesure conservatoire de mise à pied. / La commission se réunit à la demande du salarié, formulée au plus tard un jour franc à compter de la date d'entretien prévu, selon les cas, à l'article L. 1232-2 ou à l'article L. 1332-2 du code du travail et sur convocation de son président. Les convocations sont transmises huit jours au moins avant la date de la séance. Une convocation est également transmise, par la même autorité et dans les mêmes délais, au salarié concerné. " et aux termes de l'article 39 du même décret : " La commission est composée de deux représentants de la direction générale de l'office public de l'habitat et de deux représentants du personnel. / Les représentants de la direction générale de cet office sont désignés, avant chaque séance de la commission, sur la base du volontariat, par le directeur général et comprennent : / 1° Un membre désigné parmi l'encadrement supérieur, qui assure la présidence de la commission ; / 2° Un responsable hiérarchique appartenant au service dont relève le salarié concerné, à l'exclusion du supérieur hiérarchique direct du salarié. / En l'absence de volontaire, le directeur général désigne les représentants de la direction générale. / Le comité social et économique désigne en son sein, pour chaque collège, deux membres appelés à siéger en qualité de représentants du personnel. Les deux membres issus du collège représentant la catégorie de personnel à laquelle appartient le salarié siègent en qualité de représentants du personnel lors d'une séance de la commission le concernant. / Lorsque la désignation de deux membres par collège est impossible du fait d'un nombre insuffisant d'élus, le nombre de représentants du personnel désignés par le comité social et économique est réduit à un par collège. Le membre appelé à siéger lors d'une séance de la commission est celui issu du collège représentant la catégorie de personnel à laquelle le salarié concerné appartient. Dans un tel cas, la représentation de la direction générale est également réduite à un seul membre, désigné par le directeur général et qui assure la présidence de la commission. / Nul ne peut siéger à la commission s'il fait l'objet d'une procédure disciplinaire. Si l'un des représentants désignés par le comité social et économique se trouve dans cette situation, le comité social et économique désigne avant la séance prévue, et dans les conditions fixées à l'alinéa précédent, un autre de ses membres pour siéger à la commission. / Le temps passé par les représentants de la direction générale et du personnel à participer aux réunions de la commission disciplinaire est assimilé à du temps de travail effectif. / Le secrétariat de la commission est assuré par le secrétaire du comité social et économique. ". 8. Il ressort des pièces du dossier que la commission disciplinaire s'est en l'espèce effectivement réunie à la suite de la saisine de M. D.... Par suite, le fait que la lettre de convocation à l'entretien préalable à la demande d'autorisation de licenciement, adressée à l'intéressé le 29 août 2016, ne l'ait pas informé de la possibilité de saisir la commission disciplinaire, est sans incidence sur la régularité de la procédure interne à l'entreprise. 9. De même, si la convocation à la réunion du 4 novembre 2016 était signée par le directeur général de l'office et non par son président, cette circonstance est également sans incidence sur la régularité de la procédure interne à l'entreprise dès lors que M. D... a été convoqué, ainsi qu'il a été dit. Ce moyen doit donc être également écarté. 10. Si M. D... se plaint de ne pas avoir eu connaissance de la composition de la commission et du nom de son président, aucune disposition n'oblige l'employeur à fournir de tels éléments au salarié, d'autant que les deux représentants de la direction générale, dont le président, sont désignés sur la base du volontariat avant chaque séance, par le directeur général et ne sont donc pas nécessairement connus à l'avance. Au surplus, M. D... avait été informé du nom du président de la commission disciplinaire pour la séance du 16 septembre 2016 qui a également été le président de cette commission pour la séance du 4 novembre 2016. 11. Si M. D... soutient que deux des membres de la commission disciplinaire avaient témoigné contre lui au cours de précédentes procédures, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils aient fait preuve d'une particulière animosité à son encontre au cours de la séance de la commission du 4 novembre 2016. 12. Si M. D... soutient que le rapport sur les risques psycho-sociaux demandé par son employeur à l'association de formation professionnelle continue des organismes de logement social aurait dû être écarté des débats, il ne ressort pas que l'avis de la commission disciplinaire se soit fondé sur ce rapport. 13. Enfin, si M. D... soutient que la secrétaire du comité d'entreprise n'aurait pas dû prendre part au vote de la commission, la signature du procès-verbal par cette personne est effectuée en tant que secrétaire de séance et rien n'établit qu'elle ait pris part aux débats ou au vote. En ce qui concerne les autres moyens relatifs à la procédure interne à l'entreprise : 14. Si M. D... soutient que la nouvelle mise à pied conservatoire dont il a fait l'objet à la suite du refus de l'inspectrice du travail d'autoriser le licenciement demandé le 19 septembre 2016 et à la décision de son employeur de reprendre une nouvelle procédure, est illégale, la prétendue illégalité de cette mise à pied et son absence réintégration sont en tout état de cause sans influence sur la légalité de la décision de l'inspectrice du travail autorisant son licenciement. 15. Aux termes de l'article R. 2421-9 du code du travail : " L'avis du comité d'entreprise est exprimé au scrutin secret après audition de l'intéressé ". Saisie par l'employeur d'une demande d'autorisation de licenciement d'un salarié protégé auquel s'appliquent l'article L. 2421-3 et le premier alinéa de l'article R. 2421-9 du code du travail, il appartient à l'administration de s'assurer que la procédure de consultation du comité d'entreprise a été régulière. Elle ne peut légalement accorder l'autorisation demandée que si le comité d'entreprise a été mis à même d'émettre son avis en toute connaissance de cause, dans des conditions qui ne sont pas susceptibles d'avoir faussé sa consultation. En l'espèce, si au cours de la séance du comité d'entreprise consulté sur le licenciement de M. D..., le directeur général de l'office s'est exprimé après l'audition de l'intéressé, il n'est pas démonté que cela ait empêché les membres de ce comité, de se prononcer, après l'audition de M. D..., en toute connaissance de cause, ni qu'ils se soient prononcés dans des conditions qui auraient été susceptibles d'avoir faussé la consultation du comité. En tout état de cause, l'avis de cette instance étant défavorable au licenciement, les moyens ayant trait à l'irrégularité de sa consultation sont sans influence sur la légalité de l'autorisation de licenciement. En ce qui concerne la prescription des faits fautifs : 16. Aux termes de l'article L. 1332-4 du code du travail : " Aucun fait fautif ne peut donner lieu à lui seul à l'engagement de poursuites disciplinaires au-delà d'un délai de deux mois à compter du jour où l'employeur en a eu connaissance, à moins que ce fait ait donné lieu dans le même délai à l'exercice de poursuites pénales ". Ces dispositions ne font pas obstacle à la prise en considération de faits antérieurs à deux mois dans la mesure où le comportement du salarié s'est poursuivi dans ce délai ou s'ils procèdent du même comportement fautif. 17. En l'espèce, les griefs sur lesquels s'est fondée l'inspectrice du travail sont, soit postérieurs au délai de prescription de deux mois, soit ont été portés à la connaissance du directeur général moins de deux mois avant l'engagement de la procédure disciplinaire, le 29 août 2016. Si elle a également pris en compte pour certains de ces griefs, des éléments antérieurs à ce délai, ceux-ci se rattachent directement aux griefs constatés postérieurement et illustrent le comportement du salarié, volontairement provocateur et déclenchant de ce fait l'exercice de leur droit d'alerte par certains de ses collègues. En particulier, il ressort des pièces du dossier que si l'interdiction qui avait été faite à M. D... d'entrer en contact avec M. E..., compte tenu de leur différends passés, date du 24 mai 2016, M. D... n'a pas respecté cette consigne, notamment en faisant allusion à l'état de santé de M. E... dans un courriel du 6 juillet 2016 dont il a adressé copie à M. E.... La prescription des faits fautifs ne peut donc qu'être écartée. En ce qui concerne la matérialité des faits : 18. Les salariés légalement investis de fonctions représentatives bénéficient, dans l'intérêt de l'ensemble des travailleurs qu'ils représentent, d'une protection exceptionnelle prévue par la loi. Lorsque le licenciement d'un de ces salariés est envisagé, ce licenciement ne doit pas être en rapport avec les fonctions représentatives normalement exercées ou l'appartenance syndicale de l'intéressé. Dans le cas où la demande de licenciement est motivée par un comportement fautif, il appartient à l'inspecteur du travail saisi et, le cas échéant, au ministre compétent de rechercher si les faits reprochés au salarié sont d'une gravité suffisante pour justifier son licenciement compte tenu de l'ensemble des règles applicables au contrat de travail de l'intéressé et des exigences propres à l'exécution normale du mandat dont il est investi. 19. En l'espèce, l'office public a demandé l'autorisation de licencier M. D... au motif de négligences répétées dans son management mettant en péril la santé de ses collaborateurs, de droits d'alerte répétés à son encontre ainsi que d'une insubordination et d'un dénigrement répétés de sa hiérarchie. Il ressort de la décision de l'inspectrice du travail comme des autres pièces du dossier que celle-ci a examiné si les éléments produits par l'employeur permettaient d'établir la matérialité des faits. Si elle a écarté certains éléments, elle a retenu, contrairement à ce que soutient l'appelant, que chacun des trois griefs étaient établis. L'appelant ne conteste pas sérieusement les faits retenus par l'inspectrice du travail pour établir chacun des trois griefs. Ainsi, par exemple, s'agissant du droit d'alerte exercé par une salariée par courrier du 13 juillet 2016, l'appelant n'apporte aucun élément démontrant l'inexactitude des faits retenus par l'inspectrice du travail, notamment les menaces contenues dans ses échanges y compris écrits ou la diffusion large par ses soins de courriels qui lui étaient exclusivement destinés. De même s'agissant du droit d'alerte exercé par courrier du 7 juillet 2016 par un autre salarié à la suite d'un courriel de l'appelant faisant état de sa santé et de propos de ce dernier indiquant qu'il l'agressait, M. D... ne vient apporter aucun élément contredisant le témoignage de ce salarié. Il se borne à se justifier en faisant état de ses mauvaises relations avec ce salarié depuis un incident en 2014. Le rapport d'enquête du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions du travail du 21 juillet 2016 conclut, pour sa part que le travail de ce salarié a été déconsidéré et discrédité par M. D..., sans que ces faits aient un caractère systématique. M. D... n'apporte aucun élément remettant en cause les conclusions du rapport, étayées par les nombreux courriels échangés entre les deux salariés. De la même manière, s'agissant des autres faits retenus par l'inspectrice du travail, M. D... ne les conteste pas précisément pour chacun d'entre eux. Il se limite à faire état du climat au sein de l'office public du fait de sa cession à la société anonyme, sans pour autant que ce contexte justifie son comportement tel qu'il ressort des pièces du dossier, sans cesse ironique, voire provocateur notamment vis-à-vis de salariés avec lesquels les relations étaient tendues depuis sa précédente tentative de licenciement en 2014. 20. Enfin, contrairement à ce que soutient l'appelant, l'inspectrice du travail ne s'est pas fondée sur le rapport de l'enquête confiée à l'association pour la formation professionnelle continue des organismes de logement social qui n'a servi qu'à étayer éventuellement son raisonnement, mais elle s'est fondée sur des faits précis rapportés par des salariés identifiés et justifiés par des pièces produites au cours de son enquête. Il résulte de tout ce qui précède que ce moyen ne peut qu'être écarté. En ce qui concerne la qualification juridique des faits : 21. Il ressort également des pièces du dossier que M. D... qui était conscient que sa reprise de fonctions ferait réapparaître des tensions liées à sa précédente tentative de licenciement, loin de rechercher l'apaisement, a multiplié les allusions ironiques vis-à-vis de certains salariés impliqués dans ces événements, n'a pas respecté les consignes données par le directeur général, pour prévenir ces tensions et a ainsi provoqué le droit d'alerte de plusieurs salariés, empêchant ainsi le bon fonctionnement de l'entreprise. Ce comportement est constitutif d'une faute, ainsi que l'a retenu l'inspectrice du travail. Ces agissements ont également eu des conséquences sur la santé d'au moins un salarié, qui a été en arrêt de travail du 7 juillet 2016 au 20 juillet 2016, à la suite d'un incident avec M. D..., à l'origine de son droit d'alerte. Ils ont également contribué à la dégradation du climat social au sein de l'office comme dans sa direction. Dans ces conditions, compte tenu des responsabilités de l'appelant en tant que cadre de direction de l'office, les faits fautifs apparaissent suffisamment graves pour justifier l'autorisation de le licencier. En ce qui concerne le lien avec le mandat : 22. M. D... soutient que son licenciement est la conséquence de sa transmission d'éléments à la mission d'enquête de l'agence nationale de contrôle du logement social. Mais il ressort des pièces de première instance que l'intéressé aurait transmis des documents à cette mission, le 19 juillet 2016 alors que la saisine de l'agence avait été demandée par le directeur général de l'office public de l'habitat dès le 23 décembre 2015. Par ailleurs, les documents transmis par M. D..., sont, d'après ses écritures, relatifs à des événements antérieurs à 2015. Le lien entre la transmission de ces éléments et son licenciement, à supposer qu'il démontre un lien avec le mandat, n'est donc pas établi. De même, M. D... soutient que son licenciement est en lien avec une note sur la cession de l'office à la société immobilière du Grand Hainaut diffusée aux administrateurs de l'office. Si les deux représentantes syndicales attestent qu'il a participé à la rédaction de cette note, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette participation ait été connue, la note étant diffusée uniquement par ses collègues, ni qu'elle lui ait été reprochée. De même, si M. D... soutient qu'il a obtenu l'annulation judiciaire le 22 juillet 2016 des élections au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions du travail, le lien entre son licenciement et cette action n'est également établi par aucune pièce du dossier. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le lien entre le licenciement et le mandat exercé n'est pas établi. 23. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lille a rejeté ses conclusions d'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 2 novembre 2017. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au même titre par la société immobilière du Grand Hainaut. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. D... est rejetée. Article 2 : Les conclusions de la société immobilière du Grand Hainaut au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... D..., à la société immobilière du Grand Hainaut et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion. 1 2 N°21DA00222 1 3 N°"Numéro"