CAA de NANTES, 2ème chambre, 29/03/2019, 18NT01959, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de NANTES
Formation : 2ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2019-03-29
Numéro : 18NT01959
Président : Mme la Pdte. PHEMOLANT
Rapporteur : Mme Christiane  BRISSON
Commissaire du gouvernement : M. DERLANGE
Avocat(s) : SCP SARTORIO LONQUEUE SAGALOVITSCH & ASSOCIES

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. K... et autres ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler d'une part, l'arrêté du 2 septembre 2015 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du centre-ville de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez (Vendée) et d'autre part, l'arrêté du 15 février 2016 par lequel le préfet de la Vendée a désigné les parcelles cessibles au profit de l'établissement public foncier (EPF) de la Vendée, en vue de la réalisation du projet de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du centre-ville de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez. Par un jugement n°1509047 et 1701366 du 15 mars 2018 le tribunal administratif de Nantes a rejeté ces demandes. Procédure devant la cour : Par une requête n° 18NT01959 enregistrée le 16 mai 2018 et des mémoires enregistré les 24 décembre 2018 et le 3 janvier 2019, M. F... K..., M. G...K..., Mme B...K..., Mme D...K...et la société A2M, représentés par MeI..., demandent à la cour : - d'annuler ce jugement du 15 mars 2018 ; - d'annuler l'arrêté du préfet de la Vendée du 2 septembre 2015 déclarant d'utilité publique l'aménagement de la ZAC centre bourg à Saint-Hilaire-de-Riez ; - d'annuler l'arrêté du préfet de la Vendée du 15 février 2016 déclarant cessibles au profit de l'Etablissement public foncier de la Vendée les immeubles nécessaires à la réalisation du projet de ZAC du centre ville de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez ; - de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ils soutiennent que : - le jugement est entaché d'une omission à statuer ; - la demande adressée au préfet en vue de l'ouverture d'une enquête d'utilité publique est irrégulière faute d'avoir été présentée par une autorité compétente ; - la décision est entachée d'un vice de procédure faute d'étude d'impact au cas par cas et méconnaît l'article R. 122-2 du code de l'environnement ; - la déclaration d'utilité publique est incompatible avec le plan local d'urbanisme en violation de l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme ; - le périmètre de la déclaration d'utilité publique est irrégulier dès lors que le projet d'aménagement porte sur un périmètre plus large que celui de la déclaration d'utilité publique. Par un mémoire en défense enregistré le 11 octobre 2018, l'Etablissement public foncier de la Vendée, représenté par MeH..., conclut : - au rejet de la requête ; - à ce que soit mis à la charge des consorts K...le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - la requête est irrecevable, ne répondant pas aux exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; - aucune irrégularité du jugement ne peut être constatée ; - aucun moyen de la requête n'est fondé. Par un mémoire enregistré le 21 décembre 2018, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. Il soutient qu'aucun moyen n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'expropriation ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2010-503 du 18 mai 2010 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 5 mars 2019 : - le rapport de Mme Brisson, - les conclusions de M Derlange, - les observations de MeE..., substituant MeI..., représentant les consorts K...et la société A2M, et les observations de MeJ..., substituant MeH..., représentant l'Etablissement Public Foncier de la Vendée. Considérant ce qui suit : 1. Le 24 février 2014, l'établissement public foncier (EPF) de la Vendée a sollicité auprès du préfet de la Vendée l'engagement d'une procédure de déclaration d'utilité publique en vue de la réalisation de l'aménagement de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du centre-ville de Saint-Hilaire-de-Riez (Vendée). Par un arrêté du 4 mars 2015, le préfet a prescrit l'ouverture de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique, qui s'est déroulée du 8 au 30 avril 2015, et a donné lieu à un avis favorable du commissaire enquêteur. Par un arrêté du 2 septembre 2015, le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique l'aménagement de la ZAC du centre-ville de Saint-Hilaire-de-Riez et, par un arrêté du 15 février 2016, a déclaré cessibles au profit de l'EPF de la Vendée, les parcelles nécessaires à sa réalisation. MM. F...et G...K..., C...B...et D...K...ainsi que la société A2M, propriétaires de parcelles comprises dans l'emprise du projet litigieux, ont demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler l'arrêté portant déclaration d'utilité publique du 2 septembre 2015 et l'arrêté de cessibilité du 15 février 2016. Par un jugement du 15 mars 2018 le tribunal administratif de Nantes a rejeté leurs demandes. Les consorts K...et la société A2M relèvent appel de ce jugement. Sur la régularité du jugement attaqué : 2. Il résulte des motifs mêmes du jugement, que les premiers juges, qui n'était pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont expressément répondu au moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 112-6 du code de l'expropriation dans la mesure où la notice explicative n'aurait pas permis de comprendre le fait que le périmètre de la ZAC déclarée d'utilité publique ne correspond pas à l'intégralité du périmètre d'études et de diagnostic de l'EPF. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le jugement est entaché d'irrégularité. Sur les conclusions à fin d'annulation : 3. En premier lieu, en application d'une convention conclue le 21 décembre 2011, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a confié à l'EPF une mission d'acquisition foncière et de portage foncier de l'ensemble des parcelles à acquérir sur l'îlot K...ainsi qu'une mission de veille foncière sur l'ensemble du périmètre du projet. Ces acquisitions peuvent être effectuées non seulement à l'amiable ou par délégation du droit de préemption ou de priorité de la commune mais également par voie d'expropriation. L'article 5-1 de cette convention, tel qu'issu de l'avenant du 23 mai 2012 prévoit, en ce cas, que la commune, en partenariat avec l'EPF et en application des articles L. 11-1 et R. 11-3 du code de l'expropriation, constitue et dépose le dossier de déclaration d'utilité publique. 4. En application de l'article 9 du décret du 18 mai 2010, lequel dispose que le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement et qu'il peut déléguer au directeur général ses pouvoirs de décision à l'exception de certains d'entre eux, au nombre desquels ne figurent pas les décisions relatives à la saisine du préfet en vue de l'engagement d'une procédure d'expropriation, l'article 14 du règlement intérieur de l'EPF, approuvé le 12 juillet 2010, prévoit que le directeur général est chargé de l'instruction des affaires de la compétence de l'établissement et que, notamment, il conduit les phases administratives et judiciaires et sollicite l'ouverture des enquêtes publiques. Par une délibération du 14 février 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a décidé de lancer une procédure d'expropriation, a approuvé le périmètre concerné et a autorisé l'EPF à saisir le préfet en vue de prononcer la déclaration d'utilité publique. Par suite, c'est sans entacher sa décision d'incompétence que le directeur de l'EPF a, par son courrier du 24 février 2014, saisi le préfet de la Vendée en vue de l'ouverture d'une enquête publique préalable au prononcé d'une déclaration d'utilité publique. 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 122-2 du code de l'environnement dans sa rédaction alors en vigueur : " I.-Les travaux, ouvrages ou aménagements énumérés dans le tableau annexé au présent article sont soumis à une étude d'impact soit de façon systématique, soit après un examen au cas par cas, en fonction des critères précisés dans ce tableau (...) ". S'agissant des infrastructures, seuls les " a) Travaux de création, d'élargissement, ou d'allongement d'autoroutes, voies rapides, y compris échangeurs. b) Modification ou extension substantielle d'autoroutes et voies rapides, y compris échangeurs. c) Travaux de création d'une route à 4 voies ou plus, d'allongement, d'alignement et/ ou d'élargissement d'une route existante à 2 voies ou moins pour en faire une route à 4 voies ou plus. d) Toutes autres routes d'une longueur égale ou supérieure à 3 kilomètres " sont soumis à étude d'impact. Relèvent de la procédure de " cas par cas " les travaux suivants : " (...) Toutes routes d'une longueur inférieure à 3 kilomètres. (....). La rubrique 33 de ce même tableau, concernant notamment les ZAC, prévoit notamment que les " Travaux, constructions ou aménagements réalisés en une ou plusieurs phases, lorsque l'opération : soit crée une SHON supérieure ou égale à 10 000 mètres carrés et inférieure à 40 000 mètres carrés et dont le terrain d'assiette ne couvre pas une superficie supérieure ou égale à 10 hectares, soit couvre un terrain d'assiette d'une superficie supérieure ou égale à 5 hectares et inférieure à 10 hectares et dont la SHON créée est inférieure à 40 000 mètres carrés " relèvent de la procédure de " cas par cas ". 6. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet porterait sur la " création d'une route " au sens des dispositions précitées, celui-ci ayant seulement pour objet le déplacement de la rue des Pins, plus au sud et son élargissement en vue de sa mise à double sens, ainsi que l'a d'ailleurs jugé la cour dans un arrêt n° 15NT03602 du 17 mai 2017. Par ailleurs, l'opération a pour objet la construction de 60 à 80 logements pour une surface de plancher de 6 000 à 8 000 m² pour un projet dont l'assiette est de l'ordre d'un hectare et ne concerne donc pas des travaux relevant de la procédure d'étude d'impact ni de celle relevant de la procédure au " cas par cas ". 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 11-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Ainsi qu'il est dit à l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque la réalisation d'un projet public ou privé de travaux, de construction ou d'opération d'aménagement, présentant un caractère d'utilité publique ou d'intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d'un plan local d'urbanisme, ce projet peut faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique (...) / Dans ce cas, l'enquête publique porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence. / La déclaration d'utilité publique (...) qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir qu'au terme de la procédure prévue par l'article L. 123-14-2 " ". 8. Il résulte de ces dispositions que l'opération qui fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme qu'à la condition qu'elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d'aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu'elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue. 9. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'aménagement de la ZAC centre ville de Saint-Hilaire-de-Riez, destinée à la construction de logements et de commerces d'une surface de plancher de 6 000 à 8 000 m², se situe en zone à urbaniser UAa du plan local d'urbanisme définie comme une zone à caractère central d'habitat, de services et d'activités et qui est située dans le centre bourg de la commune. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise à cet égard que la commune " souhaite agrandir et rendre plus visible son coeur de bourg en confortant les fonctions de pôle de service et de commerces en développant en complément des programmes de logements tout en valorisant les espaces publics " en précisant que " la réalisation de ce projet nécessitera une intervention sur le foncier du périmètre de l'opération et un portage (...) pour rendre possible la réalisation du projet de requalification du centre bourg " et la notice explicative du dossier d'enquête publique mentionne que le périmètre d'aménagement a été réduit pour porter sur l'ilot central et les rues adjacentes sur lequel se concentre l'ensemble des enjeux. L'opération envisagée entre ainsi dans les prévisions du parti d'urbanisme du plan local d'urbanisme. Si l'article UA 2 du règlement de ce plan précise que dans le périmètre d'attente du projet, institué en application de l'article L. 123-2 a) du code de l'urbanisme alors applicable, et couvrant également les parcelles concernées par la déclaration d'utilité publique, seuls sont autorisés les extensions des bâtiments existants, limitées à 20 m² de surface de plancher ainsi que les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination ou la réfection des constructions existantes, la circonstance que l'approbation de la déclaration d'utilité publique ne se soit pas accompagnée de la suppression de cette servitude, de nature temporaire, ne suffit pas à caractériser l'absence de compatibilité du projet avec le plan local d'urbanisme. 10. Enfin, les requérants soutiennent que le périmètre de l'opération n'est pas celui qui devait être pris en compte dès lors que l'aménagement mené par la commune de Saint-Hilaire-de-Riez est plus vaste et que la présentation du projet, l'appréciation sommaire des dépenses, l'appréciation des seuils d'étude d'impact au cas par cas et celle de l'utilité publique de l'opération auraient dû être appréciés au regard de l'ensemble du secteur sur lequel l'EPF a été chargé de mener une veille foncière. Il ressort cependant des pièces du dossier que le projet de ZAC porte sur un périmètre d'intervention resserré sur " l'îlot central " qui concentre l'ensemble des enjeux en termes de renforcement de l'attractivité commerciale, de création d'une offre diversifiée de logements, d'aménagement d'espaces publics et d'amélioration de la circulation. Si les requérants se prévalent de la délibération du 19 octobre 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de St Hilaire de Riez a approuvé la modification n°2 du plan local d'urbanisme laquelle supprime le périmètre d'attente de projet et institue une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sur un secteur du centre ville de la commune excédant le périmètre de la ZAC, et d'ailleurs aussi celui sur lequel le périmètre d'attente avait été institué, cette délibération de même que celle du 14 décembre 2018 modifiant la convention liant la commune à l'EPF, au demeurant postérieures de plusieurs années à l'acte attaqué, ne sont pas de nature à révéler à la date de la déclaration d'utilité publique l'existence d'une opération d'aménagement unique, compte tenu de la spécificité du secteur concerné par la déclaration d'utilité publique. Ainsi le moyen tiré de l'erreur entachant le périmètre de la déclaration d'utilité publique ne peut qu'être écarté. 11. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée à la requête, que les consorts K... et la société A2M, ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande. Sur les frais liés au litige : 12. Les dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par les consorts K...et la société A2M ne peuvent dès lors être accueillies. 13. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, les consortsK..., d'une part, et la société A2M, d'autre part, verseront la somme de 1 000 euros à l'EPF de la Vendée au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. DÉCIDE : Article 1er : La requête des consorts K...et de la société A2M est rejetée. Article 2 : Les consorts K...et la société A2M verseront à l'EPF de la Vendée une somme de 1 000 euros au titre de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... K..., à M. G...K..., à Mme D...K..., à Mme B...K..., à la société A2M, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et à l'Etablissement public foncier de la Vendée. Copie en sera adressée pour information au préfet de la Vendée et à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez. Délibéré après l'audience du 5 mars 2019, où siégeaient : - Mme Phémolant, présidente de la cour, - Mme Brisson, président-assesseur, - M.A...'hirondel, premier conseiller. Lu en audience publique, le 29 mars 2019. Le rapporteur, C. BRISSON La présidente B. PHEMOLANT Le greffier, K. BOURON La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 2 N° 18NT01959