Conseil d'Etat, 3ème et 8ème sous-sections réunies, du 9 mai 2005, 258441, publié au recueil Lebon
Juridiction : Conseil d'Etat
Formation : 3EME ET 8EME SOUS-SECTIONS REUNIES
Type de recours : Excès de pouvoir
Date de la décision : 2005-05-09
Numéro : 258441
Président : M. Genevois
Rapporteur : M. Frédéric  Tiberghien
Commissaire du gouvernement : M. Séners
Avocat(s) : SCP VIER, BARTHELEMY, MATUCHANSKY ; SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ

Vu, 1°), sous le n° 258441, le recours, enregistré le 10 juillet 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES ; le ministre demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler sans renvoi l'arrêt du 13 mai 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a annulé, à la demande de la commune de Saint-Cyr-en-Val, le jugement du 29 avril 1999 du tribunal administratif d'Orléans et l'arrêté du 24 novembre 1998 du préfet du Loiret portant création de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise ; 2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Saint-Cyr-en-Val devant le tribunal administratif d'Orléans ; Vu, 2°) sous le n° 259084, la requête sommaire et les mémoires complémentaires, enregistrés les 1er, 13 août et 15 septembre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION D'ORLEANS ; la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION D'ORLEANS demande au Conseil d'Etat : 1°) d'annuler sans renvoi l'arrêt du 13 mai 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a annulé, à la demande de la commune de Saint-Cyr-en-Val, le jugement du 29 avril 1999 du tribunal administratif d'Orléans et l'arrêté du 24 novembre 1998 du préfet du Loiret portant création de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise ; 2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Saint-Cyr-en-Val devant le tribunal administratif d'Orléans ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Cyr-en-Val la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'éducation ; Vu le code de justice administrative ; Après avoir entendu en séance publique : - le rapport de M. Frédéric Tiberghien, Maître des Requêtes, - les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la commune de Saint-Cyr-en-Val, de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise, - les conclusions de M. François Séners, Commissaire du gouvernement ; Considérant que le recours n° 258441 du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES et la requête n° 259084 de la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION D'ORLEANS (CAO), qui a pris la suite de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise, sont dirigés contre le même arrêt ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une même décision ; Considérant qu'il résulte du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté en date du 24 novembre 1998, le préfet du Loiret a décidé la création de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise, se substituant au syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de l'agglomération orléanaise et au district de l'Est orléanais ; que par l'arrêt attaqué du 13 mai 2003, la cour administrative d'appel de Nantes, infirmant un jugement du tribunal administratif d'Orléans en date du 29 avril 1999, a annulé cet arrêté au motif qu'il avait illégalement attribué à cette communauté l'exercice d'une compétence en matière de soutien au développement de l'enseignement supérieur, de la recherche scientifique et technologique sur le territoire communautaire ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des pourvois ; Considérant qu'en vertu de l'article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales, une communauté de communes a pour objet d' associer des communes au sein d'un espace de solidarité en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace ; que selon le I de l'article L. 5214-16 du même code, la communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : 1° - Aménagement de l'espace ; 2° - Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté ; que le II du même article énonce que la communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d'au moins un des quatre groupes suivants : 1° - Protection et mise en valeur de l'environnement ( ) ; 2° - Politique du logement et du cadre de vie ; 3° - Création, aménagement et entretien de la voirie ; 4° - Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement pré-élémentaire et élémentaire ; Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la création d'une communauté de communes ne peut être légalement décidée que pour autant que lui soient attribuées des compétences, qu'il incombe à la décision institutive de préciser, pour des actions communautaires relevant nécessairement de chacun des deux groupes mentionnés au I de l'article L. 5214-16 du code précité et de l'un des quatre groupes du II du même article ; que ces dispositions ne font cependant pas obstacle à ce que la décision institutive attribue en outre d'autres compétences à la communauté à la condition qu'elles concourent à l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace ; qu'il suit de là que la cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit en jugeant que l'arrêté du préfet du Loiret ne pouvait légalement attribuer à la communauté de communes de l'agglomération orléanaise, qu'une fois celle-ci créée, une compétence ne relevant d'aucun des groupes énumérés par l'article L. 5214-16 ; que le ministre requérant et la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION D'ORLEANS sont fondés à demander pour ce motif l'annulation de l'arrêt attaqué ; Considérant qu'en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, il y a lieu de régler l'affaire au fond ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête d'appel : Considérant qu'alors que le président du tribunal administratif d'Orléans avait fixé au 11 avril 1999 la date de la clôture de l'instruction et au 15 avril 1999 la date de l'audience, un mémoire en défense présenté par la CAO a été enregistré au greffe le 9 avril 1999 et n'a été communiqué à la commune de Saint-Cyr-en-Val que le 12 avril 1999 ; que dès sa réception cette commune a par télécopie immédiatement sollicité du président la réouverture de l'instruction pour pouvoir répondre à cette première production de la communauté, qui contenait des éléments nouveaux qui ont eu une incidence sur la solution adoptée par le tribunal administratif ; que la commune, qui n'a pas disposé du temps nécessaire pour répliquer avant la clôture de l'instruction, est donc fondée à soutenir que le caractère contradictoire de la procédure et les dispositions de l'article R. 156 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, alors applicable, ont été méconnus ; que le jugement du 29 avril 1999 du tribunal administratif d'Orléans doit en conséquence être annulé ; Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par les communes d'Ormes et de Saint-Cyr-en-Val au tribunal administratif d'Orléans ; Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 24 novembre 1998 portant création de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise : Sur la double exception d'illégalité invoquée à l'encontre de l'arrêté du 3 août 1998 ayant fixé le périmètre de la communauté de communes : Considérant que conformément aux dispositions de l'article L. 5214-2 du code général des collectivités territoriales, l'initiative de la création de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise a été prise par plusieurs conseils municipaux, ceux d'Orléans, de Semoy, de Combleux et de Fleury-les-Aubrais ; que la circonstance que cette création a également été sollicitée par le SIVOM de l'agglomération orléanaise, qui regroupait à la date du 3 août 1998 la totalité des vingt communes à inclure dans le périmètre de la communauté, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté fixant ce périmètre ; Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose au préfet de soumettre aux communes incluses dans le périmètre d'une communauté à créer le texte des statuts de la future communauté ; qu'une telle obligation ne peut légalement résulter des dispositions du paragraphe 1.5.1 de la circulaire du 14 mai 1992 relative à la création des communautés de communes ; qu'il est uniquement requis de mettre les conseils municipaux en mesure de se prononcer sur le principe de leur adhésion à la communauté, sur les compétences à lui transférer et sur le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de la future communauté ; qu'est dès lors inopérant le moyen tiré de ce que le projet de statuts annexé à l'arrêté du 3 août 1998 pour être soumis à la délibération des vingt communes à inclure dans le périmètre de la communauté aurait été préparé par le SIVOM et non par les quatre communes initiatrices du projet ; Sur le moyen tiré de la violation de l'article L. 521421 du code général des collectivités territoriales : Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 521421 du code général des collectivités territoriales lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, des communes ont décidé de créer une communauté de communes et que ces mêmes communes, à l'exclusion de toute autre, étaient antérieurement associées dans un syndicat de communes, la communauté de communes ainsi créée est substituée de plein droit à ce syndicat ; que les communes requérantes ne sont dès lors pas fondées à invoquer la méconnaissance des dispositions du troisième alinéa du même article, telles que commentées par le point 6.1 de la circulaire du 14 mai 1992 déjà mentionnée, relatives à l'hypothèse, qui n'est pas celle de l'espèce, où le syndicat de communes regroupe d'autres communes que les communes membres de la communauté ; Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la création d'une communauté de communes est légalement subordonnée à l'attribution à cet établissement public, d'une part, de compétences relevant de chacun des deux groupes mentionnés au I de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, de compétences ressortissant à l'un des quatre groupes du II du même article ; que ni ces dispositions, ni, en tout état de cause, celles des paragraphes 4.1 et 4.2 de la circulaire ministérielle du 14 mai 1992, n'imposent que l'arrêté créant la communauté mentionne formellement d'un côté, que c'est au titre du I de l'article précité qu'ont été attribuées à la communauté ses compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, d'un autre côté, que c'est au titre du II du même article que des compétences lui ont été attribuées dans l'un au moins des quatre groupes mentionnés dans ce paragraphe ; Considérant que, comme il a été relevé précédemment, aucune disposition ne fait obstacle à ce que la décision institutive attribue à une communauté de communes, dès lors qu'est remplie la condition de majorité requise, en sus des compétences obligatoires mentionnées par l'article L. 5214-16 du code, d'autres compétences répondant à un intérêt communautaire ; qu'à cet égard, il y a lieu de relever que plusieurs dispositions du code de l'éducation prévoient que les communes et leurs groupements peuvent intervenir dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche, notamment pour contribuer au financement de la construction d'établissements d'enseignement supérieur ; qu'il suit de là que, nonobstant la circonstance que le soutien au développement de l'enseignement supérieur, de la recherche scientifique et technologique ne puisse être regardé comme étant au nombre des Actions de développement économique au sens du 2° du I de l'article L. 5214-16, le préfet du Loiret a pu légalement faire figurer ce chef de compétence au nombre de celles attribuées à la communauté de communes, en sus de ses compétences obligatoires ; Sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le préfet en autorisant la création de la communauté en dépit de l'opposition de huit communes sur vingt : Considérant, en premier lieu, qu'en vertu de l'article L. 5214-6 du code général des collectivités territoriales, c'est seulement à défaut de dispositions contraires prévues par la décision institutive que la composition du conseil de la communauté doit être fixée selon les règles de majorité prévues à l'article L. 5214-7 du même code ; qu'ainsi, les communes requérantes ne peuvent utilement soutenir que la décision institutive aurait méconnu les dispositions de cet article, qui ne sont pas d'ordre public ; Considérant en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 5214-2 du code précité : ( ) La communauté de communes est créée par arrêté du représentant de l'Etat ( ) sur la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population totale est supérieure au quart de la population totale concernée. ; qu'il résulte de ces dispositions que les communes intéressées figurant sur la liste établie par le représentant de l'Etat ne sont pas seulement celles qui prennent l'initiative de demander la création d'une communauté de communes ou qui sont favorables à cette démarche, mais toutes celles qui, consultées sur le projet de communauté, sont susceptibles d'être regroupées au sein de l'établissement public envisagé ; que, par suite, la circonstance que les communes de Saint-Cyr-en-Val et d'Ormes avaient manifesté ainsi que six autres communes leur opposition au projet de création de la communauté de communes de l'agglomération d'Orléans ne faisait pas obstacle à leur inclusion dans le périmètre de cette communauté dès lors que, sur les vingt conseils municipaux consultés, douze avaient donné leur accord, et que ces derniers, incluant celui d'Orléans, représentaient plus de 75 % de la population concernée ; Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'appréciation à laquelle s'est livrée le préfet du Loiret en regroupant les vingt communes situées dans l'agglomération, malgré l'opposition de huit d'entre elles représentant un peu moins de 25 % de la population, ait été manifestement erronée au regard des objectifs que l'article L. 5214-2 du code général des collectivités territoriales assigne aux communautés de communes ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les demandes des communes de Saint-Cyr-en-Val et d'Ormes doivent être rejetées ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'en application de cet article, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Cyr-en-Val une somme de 8 000 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de l'agglomération orléanaise à tous les stades de la procédure ; que ces mêmes dispositions font obstacle à ce que les sommes que les communes de Saint-Cyr-en-Val et d'Ormes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens soient mises à la charge de l'Etat qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante ; D E C I D E : -------------- Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes en date du 13 mai 2003 et le jugement du tribunal administratif d'Orléans en date du 29 avril 1999 sont annulés. Article 2 : Les demandes présentées sous les n° 99138 et 99140 par les communes de Saint-Cyr-en-Val et d'Ormes devant le tribunal administratif d'Orléans sont rejetées. Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la communauté de communes de l'agglomération orléanaise tendant au sursis à exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes en date du 13 mai 2003. Article 4 : La commune de Saint-Cyr-en-Val versera à la communauté d'agglomération d'Orléans la somme de 8 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Les conclusions présentées devant le Conseil d'Etat par la commune de Saint-Cyr-en-Val en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et le surplus des conclusions présentées par cette commune et par la commune d'Ormes devant le tribunal administratif d'Orléans en application des mêmes dispositions sont rejetées. Article 6 : La présente décision sera notifiée au MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES, à la COMMUNAUTE D'AGGLOMERATION D'ORLEANS, à la commune de Saint-Cyr-en-Val, à la commune d'Ormes et au préfet du Loiret.