CAA de LYON, 1ère chambre - formation à 3, 15/02/2018, 16LY03050, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-02-15
Numéro : 16LY03050
Président : M. BOUCHER
Rapporteur : Mme Bénédicte  LORDONNE
Commissaire du gouvernement : Mme VACCARO-PLANCHET
Avocat(s) : CMS BUREAU FRANCIS LEFEBVRE LYON

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du conseil municipal de Pommiers en date du 4 novembre 2013 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ainsi que la décision du 18 mars 2014 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1403715 du 7 juillet 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 6 septembre 2016 et un mémoire enregistré le 30 novembre 2017 qui n'a pas été communiqué, M. A... C..., représenté par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 7 juillet 2016 ; 2°) d'annuler totalement la délibération du 4 novembre 2013 ainsi que la décision du 18 mars 2014, ou, subsidiairement, en tant qu'elle classe de les parcelles cadastrées section C n° 198 et 2176, situées route de Saint-Fonds, en zone A et secteur Ah ; 3°) de mettre une somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Pommiers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - sa requête est recevable ; - l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme n'est pas applicable, en l'absence d'invocation d'une exception d'illégalité ; - contrairement à ce qu'à jugé le tribunal, une autorité organisatrice des transports urbains devait être consultée sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en application des dispositions de l'article L. 123-9-1 du code de l'urbanisme ; - en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, le conseil municipal n'a délibéré sur les objectifs poursuivis par la collectivité ni par sa délibération du 20 avril 2010 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols de la commune et sa transformation en PLU, ni, contrairement à ce qu'à jugé le tribunal, par sa délibération ultérieure du 8 novembre 2011 ayant pour objet l'instauration du sursis à statuer ; l'inexistence de la délibération initiale ayant les mêmes effets que la nullité, l'application circonstanciée de la nouvelle jurisprudence doit conduire à l'annulation du PLU ; - l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme a également été méconnu en ce que les modalités de concertation retenues par le conseil municipal étaient insuffisamment précises et incomplètes ; - en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, aucun débat n'a eu lieu sur les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation ; le tribunal n'a pas répondu à ce moyen ; - la délibération du 26 mars 2013, qui ne fait pas état des observations émises par le public, ne saurait tenir lieu de bilan de la concertation ; la commune n'apporte pas la preuve que les courriers et registres auraient été annexés à cette délibération ; - le PLU, faute d'identifier de nouvelles potentialité foncières au sein des enveloppes urbaines, est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Beaujolais en ce qu'il ne permet pas de respecter les objectifs fixés par ce document en matière de construction de logements et de mixité sociale, de diversification de l'habitat et de densification ; le zonage du PLU n'est pas compatible avec la cartographie des orientations générales annexée au SCOT ; - le "pastillage" de zones Ah autour des constructions existantes au sein des zones agricoles traduit une utilisation détournée du classement en zone A et méconnaît les objectifs du SCOT et du PADD ; - le classement de ses parcelles n° 198 et 2176 en zone A et secteur Ah est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu de la différence de traitement avec les zones Nh voisines et de l'absence de caractère agricole des parcelles en cause, qui ne répondent pas à la définition de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme ; il méconnaît la cartographie des orientations générales annexée au SCOT ; - le classement de ses parcelles constituant une ingérence dans l'exercice du droit de propriété, devrait faire l'objet d'un contrôle entier. Par un mémoire enregistré le 10 novembre 2017, la commune de Pommiers, représentée par la SELARL BCV avocats, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. C... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens tirés de vices de forme ou de procédure affectant la légalité des délibérations des 20 avril 2010 et 23 mars 2013 sont irrecevables en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; les vices allégués n'ont en tout état de cause pas eu pour effet de priver les membres du conseil municipal d'une quelconque garantie et n'ont pas été susceptibles d'exercer une quelconque influence sur le sens de la délibération approuvant le PLU ; - le moyen tiré de l'absence de définition des objectifs de la révision est infondé et inopérant ; - l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme impose seulement un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), lequel a eu lieu le 13 novembre 2012, et non sur les modalités et objectifs de la concertation ; - les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 décembre 2017 par une ordonnance du 16 novembre 2017. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code de justice administrative. Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public ; - et les observations de Me B... pour M. C..., ainsi que celles de Me E... pour la commune de Pommiers ; 1. Considérant que, par une délibération du 4 novembre 2013, le conseil municipal de Pommiers a adopté le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que M. C... relève appel du jugement du 7 juillet 2016 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, les premiers juges ont répondu, au point 5 de leur jugement, à son moyen selon lequel le conseil municipal n'aurait pas débattu sur les objectifs et les modalités de la concertation ; Sur le bien-fondé du jugement : En ce qui concerne le défaut de consultation de l'autorité organisatrice des transports urbains sur les orientations du PADD : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9-1 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par une commune qui n'est ni membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ni membre d'une autorité organisatrice de transports urbains, et qui est située à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire recueille l'avis de l'autorité organisatrice des transports urbains sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (...) " ; 4. Considérant que la commune de Pommiers, qui ne fait partie ni d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de PLU ni d'une autorité organisatrice de transports urbains, est située à moins de quinze kilomètres de la périphérie de Villefranche-sur-Saône dont l'agglomération comptait plus de 50 000 habitants en 2013 ; qu'il en résulte, contrairement à ce que soutient la commune, que les conditions énoncées par les dispositions précitées de l'article L. 123-9-1 du code de l'urbanisme étaient remplies de sorte que le maire de Pommiers aurait dû recueillir l'avis de la communauté d'agglomération de Villefranche-sur-Saône sur les orientations du PADD ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces l'omission de cet avis aurait, en l'espèce, exercé une influence sur le sens de la délibération attaquée ou privé le public ou les membres du conseil municipal d'une garantie ; En ce qui concerne la concertation de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : 5. Considérant, d'une part, que si, conformément aux dispositions des articles L. 123-6 et L. 300-2 du code de l'urbanisme alors en vigueur, le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser son plan local d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation, l'illégalité de cette délibération ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU ; qu'il en résulte que le moyen tiré par le requérant de ce que, faute d'avoir précisément envisagé les objectifs poursuivis, la délibération du 20 avril 2010 prescrivant l'élaboration du PLU de Pommiers a été prise en méconnaissance des exigences de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté comme inopérant ; qu'il en est de même, par voie de conséquence, du moyen selon lequel la délibération ultérieure du 8 novembre 2011 instaurant la possibilité d'opposer un sursis à statuer aux demandes d'autorisation de construire, ne procéderait pas davantage à la définition des objectifs poursuivis par l'élaboration du PLU ; 6. Considérant, d'autre part, que les modalités de la concertation, telles qu'elles avaient été définies par la délibération du 20 avril 2010, prévoyaient notamment l'organisation d'une réunion publique une fois le projet formalisé ; que si M. C...relève que cette réunion ne s'est tenue que le 10 avril 2012, deux ans après le lancement de la procédure, aucun délai n'était prévu pour son organisation qui a eu lieu avant que le projet de PLU ne soit arrêté par délibération du 26 mars 2013 ; que M. C... ne démontre ni n'allègue que la concertation n'aurait pas été organisée conformément aux autres modalités définies par la délibération du 20 avril 2010 prévoyant la mise à la disposition du public d'un dossier lui permettant de s'informer du déroulement des études et de l'avancement du projet ainsi que d'un registre pour recueillir les observations aux jours et heures d'ouverture de la mairie ; que le requérant ne saurait utilement se prévaloir d'une prétendue imprécision ou insuffisance des modalités de concertation ainsi définies ; 7. Considérant, enfin, qu'il ressort des termes mêmes d'une délibération du 26 mars 2013 et de son annexe que le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation après que le maire de la commune en a rappelé les modalités et présenté les observations consignées sur le registre ainsi que les courriers reçus ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, cette délibération n'avait pas également à faire apparaître la teneur des critiques ou commentaires suscités à cette occasion par le projet ; qu'ainsi que l'ont relevé les premiers juges, le conseil municipal a ainsi été mis à même d'interroger le maire sur le déroulement de la concertation et de débattre de la teneur des observations recueillies, avant d'estimer, ainsi qu'il l'a fait par son vote, qu'aucune d'entre elles n'était de nature à remettre en cause les orientations retenues et qu'un bilan positif devait en être tiré ; que le moyen tiré de la violation à cet égard de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ; En ce qui concerne l'incompatibilité avec le SCOT : 8. Considérant que selon l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme : " (...) Les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur " ; 9. Considérant que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU de Pommiers envisage notamment l'optimisation de l'urbanisation du bourg et des hameaux principaux, la poursuite de l'effort entrepris dans la diversification de l'habitat, notamment en prévoyant, sur l'ensemble des secteurs de développement urbain, l'implantation de logements collectifs ou groupés ainsi que la construction de logements abordables en coeur de village, en cohérence avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Beaujolais en matière de densification, de mixité sociale et de diversification de l'habitat ; que si M. C... soutient que le PLU de Pommiers méconnaît l'objectif d'urbanisation maîtrisée prévu par le SCOT, les auteurs de ce PLU ont pu, sans incompatibilité avec les objectifs en matière de mixité sociale et de construction de logements fixés par ce document, choisir de concentrer autour du bourg les zones UA, UB et UC, concernées par une servitude de mixité sociale au titre du 16° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme et classer en secteur Ah ou Nh certaines parcelles construites situées dans des zones moins concentrées, dont celle de M. C... ; que la circonstance que le PLU ne prévoit qu'une zone AU, située au milieu du bourg, ne permet pas, par elle-même, de démontrer l'incompatibilité alléguée du PLU avec le SCOT ; que si la cartographie annexée au document d'orientations générales (DOG) du SCOT représente la commune comme étant située entre deux axes à faible densité et identifie une zone verte, un corridor écologique, un coteau à ne pas franchir, une zone inondable et un espace agricole d'intérêt majeur, le requérant, en se prévalant de la comparaison entre ces zones et le plan de zonage du PLU, ne démontre pas que la délimitation des zones ou secteurs UC, AUa, Ui, Uh ou A serait incompatible avec le SCOT du Beaujolais, alors d'ailleurs que l'établissement public compétent a rendu un avis favorable le 15 mai 2013 ; En ce qui concerne le règlement de la zone A et l'instauration de secteurs Ah : 10. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles / En zone A peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. / Les dispositions des trois alinéas précédents ne s'appliquent pas dans les secteurs délimités en application du deuxième alinéa du 14° de l'article L 123-1-5. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du même code alors en vigueur : " (...) Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. (...) " ; 11. Considérant que le règlement de la zone A du PLU définit le secteur Ah comme un " secteur agricole de taille et de capacité limitées, dans laquelle les extensions et les aménagements sur des constructions existantes sont possibles " ; qu'en usant de la faculté offerte par la loi de délimiter des sous-secteurs Ah, même au plus près des constructions existantes, le règlement du PLU en litige n'a pas, contrairement à ce que soutient le requérant, créé en zone A un "pastillage illégal" au regard des dispositions de l'article R. 123-7 citées au point 10 ; que M. C... ne démontre pas l'existence d'une différence de traitement injustifiée en faisant valoir que les secteurs Ah délimitent dans certains cas l'ensemble d'une parcelle alors que dans d'autres cas ils n'incluent que le bâti existant, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que certains des secteurs ainsi délimités ne répondraient pas aux conditions de taille et de capacité d'accueil limitées fixées par les dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme citées au point 10 ; qu'encadrant strictement le développement de ce bâti en secteur Ah, dans lequel seuls les extensions et les aménagements des constructions existantes sont autorisés, le règlement du PLU en litige ne peut, contrairement à ce que soutient le requérant, être regardé comme incompatible avec l'objectif de préservation des zones agricoles inscrit tant dans le SCOT du Beaujolais que dans le PADD ni avec l'homogénéité des zones agricoles préconisée par le DOG de ce SCOT ; En ce qui concerne le classement des parcelles C n° 198 et 2176 : 12. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait incompatible avec les orientations du SCOT, entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ; 13. Considérant, d'une part, qu'il ressort du PADD que les auteurs du PLU ont entendu assurer le devenir de l'activité agricole et viticole en mettant "un frein à la diffusion de l'habitat dans le paysage rural afin de préserver la qualité notamment agronomique des sols légués aux générations futures et protéger la profession agricole" ; que si les parcelles C n° 198 et 2176 en litige, classées en zone A et, s'agissant de la partie construite de la parcelle 198, en secteur Ah, sont desservies par l'ensemble des réseaux publics et situées à proximité d'un secteur Nh et d'un hameau classé en secteur Uh dont elles sont séparées par la route de Saint-Fonds, elles s'insèrent dans un compartiment de terrain pour l'essentiel vierge de construction qui s'ouvre immédiatement derrière le chemin Ferran sur un vaste ensemble de terres agricoles cultivées, destinées à la viticulture et situées de part et d'autre du chemin du Paradis ; que l'absence de potentiel agronomique de ces parcelles ne ressort pas des pièces du dossier ; que, par suite, compte tenu du parti d'urbanisme retenu par le commune, leur classement en zone A n'apparaît entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; que M. C... ne démontre pas que le classement en secteur Ah englobant seulement la partie construite de la parcelle n° 198 ne lui permettrait pas de procéder à l'extension de la construction existante et n'est pas davantage fondé à soutenir que ce classement serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il ne porte pas sur l'ensemble de cette parcelle ; 14. Considérant, d'autre part, que si le requérant se prévaut de la différence de traitement avec les secteurs Nh voisins, le classement des parcelles n° 198 et 2176, qui ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, ne saurait porter une atteinte illégale au principe d'égalité ; que la circonstance que la commune aurait légalement pu retenir un autre classement ne saurait être utilement invoquée ; 15. Considérant, enfin, qu'en se prévalant de la comparaison entre le plan de zonage du PLU et les cartes du SCOT pour soutenir que ses parcelles ne sont pas situées dans un espace remarquable au sens du SCOT, contrairement à certaines parcelles pourtant classées en zone U du PLU, le requérant ne démontre pas l'incompatibilité alléguée du classement de ses parcelles avec le SCOT du Beaujolais ; 16. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; Sur les frais d'instance : 17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. C... demande sur leur fondement au titre des frais qu'il a exposés soit mise à la charge de la commune de Pommiers qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante ; qu'en application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C... le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Pommiers ; DECIDE : Article 1er : La requête de M. C... est rejetée. Article 2 : M. C... versera à la commune de Pommiers une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la commune de Pommiers. Délibéré après l'audience du 23 janvier 2018 à laquelle siégeaient : M. Yves Boucher, président de chambre, M. Antoine Gille, président-assesseur, Mme Bénédicte Lordonné, premier conseiller. Lu en audience publique, le 15 février 2018. 2 N° 16LY03050 dm