CAA de LYON, 1ère chambre, 10/12/2020, 19LY03109, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 1ère chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-12-10
Numéro : 19LY03109
Président : M. JOSSERAND-JAILLET
Rapporteur : M. Thierry  BESSE
Commissaire du gouvernement : M. LAVAL
Avocat(s) : GAILLARD

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 16 mai 2017 par laquelle le conseil municipal de Cléry a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision du 15 septembre 2017 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1706310 du 25 juin 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande. Procédure devant la cour Par une requête enregistrée le 5 août 2019, M. A... C..., représenté par Me D..., demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du 25 juin 2019 ; 2°) d'annuler cette délibération du 16 mai 2017 et la décision rejetant son recours gracieux ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Cléry la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le rapport de présentation est insuffisant, au regard des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, s'agissant de l'analyse des risques et du volet économique ; - le classement en zone 2AU des parcelles cadastrées 125 et 126, et leur intégration dans l'orientation d'aménagement et de programmation du chef-lieu sont incohérents avec le rapport de présentation ; - le classement en zone 2AU des parcelles cadastrées 125, 126, 129, 1601, 1606 et 1609 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; - le classement en zone 2AU de ces parcelles méconnaît le principe d'équilibre posé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; - le règlement de la zone 2AU méconnaît l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, en ce qu'il renvoie à l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 pour définir les règles opposables aux autorisations d'urbanisme ; - l'orientation d'aménagement et de programmation ne peut définir les caractéristiques des constructions susceptibles d'être implantées dans son périmètre ; - l'orientation d'aménagement et de programmation du chef-lieu porte atteinte à son droit de propriété, protégé par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et par le protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; - l'identification d'une zone humide sur les parcelles 247, 251, 252, 253, 1728 et 1729 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; elle procède d'un détournement de pouvoir. Par un mémoire en défense enregistré le 6 juillet 2020, la commune de Cléry, représentée par le cabinet CLDAA, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - la Constitution, et notamment son préambule ; - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel ; - le code de l'urbanisme ; - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme, et notamment le VI de son article 12 ; - le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur, - les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public, - les observations de Me D... pour M. C... ainsi que celles de Me B... pour la commune de Cléry ; Considérant ce qui suit : 1. Par délibération du 21 mai 2012, le conseil municipal de Cléry a prescrit l'élaboration d'un nouveau plan local d'urbanisme (PLU). Le projet a été arrêté par délibération du 12 juillet 2016 et le PLU a été adopté par délibération du 16 mai 2017. M. C... relève appel du jugement du 25 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 16 mai 2017 et de la décision ayant rejeté son recours gracieux. Sur la légalité de la délibération du 16 mai 2017 : En ce qui concerne le rapport de présentation : 2. Aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-2 de ce code dans sa version applicable en vertu de l'article 12 du décret n° 2015-1783 susvisé : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement, présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers et justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l'étalement urbain arrêtés dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard, notamment, des objectifs fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale, et des dynamiques économiques et démographiques ; 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; 4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ; ". 3. Le rapport de présentation, qui indique que la commune n'est pas soumise à des risques technologiques, présente les risques naturels auxquels elle est sujette et leur prise en compte pour la détermination du zonage et du règlement. Il expose par ailleurs suffisamment, au regard des enjeux de la commune, qui ne compte que 216 actifs, dont 10,6% seulement travaillent sur son territoire, la situation économique de la commune, justifiant sur ce point la volonté des auteurs du PLU de développer un centre de vie économique et sociale au centre-bourg. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. En ce qui concerne les moyens dirigés contre l'OAP du chef-lieu et la zone 2AU correspondante : 4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation./ (...) Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou une révision du plan local d'urbanisme. " 5. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées 125, 126, 129, 1601, 1606 et 1609, d'une superficie totale de 0,46 hectare, ont été classées en zone 2AU et intégrées dans l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du chef-lieu. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que ce classement et l'orientation ont pour objet la réalisation d'une opération d'ensemble devant permettre de revitaliser le centre-bourg de la commune, en y implantant des logements, des espaces de stationnement, un commerce et des services de proximité, ainsi qu'une aire de jeux, en cohérence avec le premier objectif du projet d'aménagement et de développement durables. Si ces parcelles sont situées en centre-bourg de Cléry, et supportent la construction anciennement à usage de commerce appartenant à M. C..., elles sont toutefois pour l'essentiel non bâties et se situent au sein d'une urbanisation restant diffuse. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la desserte électrique est insuffisante pour couvrir la zone. Si le rapport de présentation évoque la possibilité d'un autre emplacement pour le commerce, M. C... ne saurait en tout état de cause invoquer l'incohérence du classement avec ce rapport de présentation, qui n'a pas de caractère normatif. Dans ces conditions, le classement de ces parcelles, y compris de la parcelle bâtie appartenant à M. C..., en zone 2AU dont l'urbanisation est subordonnée à la réalisation de réseaux collectifs, ainsi que son intégration dans l'OAP du chef-lieu, répondent à l'objectif des auteurs du PLU d'aménager le centre-bourg de Cléry et ne procèdent pas d'une erreur manifeste d'appréciation. 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; (...) d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; (...) ". Le classement du terrain appartenant à M. C... en zone 2AU et l'identification de sa maison comme pouvant être destinée à une activité de commerce ne sont pas de nature à empêcher la réhabilitation de cette construction, laquelle ne saurait être regardée au demeurant comme faisant partie du patrimoine culturel de la commune. Dans ces conditions, et alors que le respect du principe d'équilibre ne saurait dépendre du classement de cette seule parcelle, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté. 7. En troisième lieu, les dispositions de l'article AU 2 du règlement du PLU selon lesquelles " la réhabilitation du bâti existant ne sera possible que dans les conditions et destinations prévues aux OAP. " se bornent à rappeler l'obligation de compatibilité des travaux soumis à autorisation avec les dispositions de l'orientation d'aménagement et de programmation du chef-lieu. Elles ne sont pas, de ce fait, entachées d'illégalité. 8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. " L'article L. 151-7 du même code dispose : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics; 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte (...) ". 9. En matière d'aménagement, une OAP implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les OAP peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées. 10. Il ressort des pièces du dossier que l'OAP du chef-lieu définit les principes généraux d'aménagement du secteur proche de la mairie qu'elle couvre et comprend un schéma d'aménagement définissant l'emplacement prévu des espaces verts, des espaces de stationnement, des équipements publics, du bâtiment pouvant être réhabilité en commerce et des bâtiments d'habitat collectif. Si en indiquant le nombre minimal de logements intermédiaires ou collectifs qui pourraient être réalisés sur la zone, ainsi que leur sens d'implantation, l'orientation porte sur l'aménagement du quartier, cette orientation définit également le gabarit des constructions, en R+1+combles, ainsi que les caractéristiques des toitures. Ce faisant, elle précise les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, que peut seul définir le règlement écrit de la zone. Par suite, il y a lieu d'annuler l'OAP n°1, mais en tant seulement qu'elle indique que la volumétrie des bâtiments doit être de R+1+combles et que la toiture des bâtiments sera à deux pans avec croupe totale ou partielle ou à quatre pans. 11. En cinquième lieu, l'identification de la maison du requérant comme devant être réhabilitée en commerce ou services de proximité par l'OAP du chef-lieu, qui ne peut être opposée qu'en cas de demande d'autorisation d'urbanisme, n'est de nature ni à entraîner un transfert de propriété ni à empêcher le requérant d'occuper ou de louer son bien. Par ailleurs, et alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'implantation d'un commerce ou de services de proximité à cet emplacement ne serait pas réalisable, compte tenu de la faible attractivité de la commune, l'ingérence dans le droit de propriété de M. C... que prévoient les dispositions de l'OAP, lesquelles ne s'imposent aux demandes d'autorisation d'urbanisme que dans un rapport de compatibilité, poursuit un but légitime et ménage un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général s'attachant au projet de redynamisation du centre-bourg poursuivi par la commune et la sauvegarde des droits individuels. Par suite, l'OAP du chef-lieu ne méconnaît ni les stipulations du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. En ce qui concerne le classement des parcelles 247, 251, 252, 253, 1728 et 1729 : 12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées 247, 251, 252, 253, 1728 et 1729 ont été classées en zone UCef, correspondant à un secteur urbanisé compris dans l'espace de fonctionnalité d'une zone humide, ou Azh, correspondant à un secteur agricole concerné par une zone humide. L'existence de cette zone humide ressort de la carte réalisée par l'observatoire des territoires de la Savoie qui relève la présence d'une prairie humide eutrophe ayant une fonction d'alimentation, de recharge et de protection de la nappe phréatique. Dans ces conditions, alors que M. C... ne produit aucun élément permettant de remettre en cause ce diagnostic, et sans qu'ait d'incidence le fait que la zone humide aurait une origine humaine, le classement de ces parcelles ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation. De même, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : 13. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable (...) ". 14. L'illégalité relevée au point 10, qui porte sur les dispositions de l'OAP du chef-lieu concernant les caractéristiques des bâtiments susceptibles d'être implantés dans la zone, lesquelles sont également régies par les dispositions du règlement de la zone 2 AU, ne sont pas susceptibles d'être régularisées par une modification de cette OAP. Dans ces conditions, les conclusions de la commune de Cléry tendant à l'application des dispositions citées au point précédent doivent être rejetées. 15. Il résulte de ce qui précède que M. C... est seulement fondé à soutenir que la délibération du 16 mai 2017 est illégale en ce qu'elle approuve l'OAP du chef-lieu, en tant qu'elle comprend des prescriptions fixant le gabarit et les caractéristiques des toitures des bâtiments susceptibles d'être implantés, et à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande dans cette mesure. Sur les frais d'instance : 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que M. C..., qui n'est pas partie perdante, verse à la commune de Cléry la somme qu'elle demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cléry la somme de 2 000 euros à verser à M. C... au titre des mêmes dispositions. DÉCIDE : Article 1er : La délibération du 16 mai 2017 du conseil municipal de Cléry est annulée en ce qu'elle approuve l'OAP du chef-lieu, en tant qu'elle comprend des prescriptions fixant le gabarit et les caractéristiques des toitures des bâtiments susceptibles d'être implantés. Article 2 : Le jugement du 25 juin 2019 du tribunal administratif de Grenoble est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er. Article 3 : La commune de Cléry versera à M. C... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C... et à la commune de Cléry. Délibéré après l'audience du 9 novembre 2020 à laquelle siégeaient : M. Daniel Josserand-Jaillet président de chambre, M. Thierry Besse, président-assesseur, Mme F... E..., première conseillère. Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2020. N° 19LY03109 fp