Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 16/06/2011, 09MA02520, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2011-06-16
Numéro : 09MA02520
Président : M. LAMBERT
Rapporteur : M. Jean-Louis  D'HERVE
Commissaire du gouvernement : M. BACHOFFER
Avocat(s) : SCP D'AVOCATS CGCB & ASSOCIES

Vu la requête, enregistrée le 10 juillet 2009, présentée pour la COMMUNE D'ARLES-SUR-TECH, (66150), représentée par son maire en exercice, par la SCP Coulombie-Gras-Cretin-Becquevort, avocats ; la commune demande à la cour : 1°) de réformer le jugement n° 0604872-0604909 en date du 28 avril 2009 du tribunal administratif de Montpellier en tant qu'il a limité l'étendue de la zone rouge concernée par l'annulation partielle du plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) établi sur son territoire, approuvé le 29 juin 2006 par arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales ; 2°) d'annuler l'intégralité des dispositions de ce plan, ou, subsidiairement, l'annuler en ce qu'il concerne l'intégralité du secteur de la rue des Usines et celui du Pla du Bernardou ; 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ; ......................... Vu le jugement attaqué ; Vu, enregistré le 25 mai 2011 le mémoire présenté par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, qui conclut au rejet de la requête de la commune, et par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement n° 0604872-0604909 en date du 28 avril 2009 et au rejet de toutes les demandes présentées au tribunal administratif de Montpellier ; ................................. Vu, enregistré le 25 mai 2011 le mémoire en réplique produit pour la commune d'Arles sur Tech qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens, et aussi que l'absence de participation du public avant l'enquête publique méconnait l'article 4 de la charte de l'environnement et l'article L.110-1 du code de l'environnement qui consacrent un principe de participation ; que les directives du 27 juin 1985 et du 27 juin 2001 sur l'évaluation des incidences de tout projet ou programme sur l'environnement et l'article 6 de la convention dite d'Arhus imposent une participation effective du public à l'élaboration de projets ayant une incidence environnementale ; que l'auteur d'un PPRI est incompétent pour modifier les conditions de délivrance des permis de construire ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son Préambule ; Vu la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ; Vu la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement ; Vu la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil du 27 juin 2001 concernant l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de l'environnement ; Vu le décret 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ; Vu le code de justice administrative ; Vu le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l'audience devant ces juridictions, et notamment son article 2 ; Vu l'arrêté du 27 janvier 2009 pris par le vice-président du Conseil d'Etat autorisant la cour administrative d'appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l'article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 1er juin 2011: - le rapport de M. d'Hervé, rapporteur ; - les conclusions de M. Bachoffer, rapporteur public ; - et les observations de Me Aldigier pour la COMMUNE D'ARLES-SUR-TECH ; Considérant que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier, qui avait joint les demandes émanant, d'une part, de la COMMUNE D'ARLES-SUR-TECH et d'autre part, de deux propriétaires individuels, a seulement annulé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation (PPRN) établi sur le territoire de la commune et approuvé le 29 juin 2006, en tant que ce plan classait en zone rouge des parcelles situées au lieu dit Pla de Bernardou ou rue des Usines en raison de leur exposition au risque d'inondation ; qu'il a ainsi seulement fait droit aux conclusions de M. Delclos et de Mme Favre, qui n'ont pas fait appel du jugement ; Sur l'étendue du lige d'appel : Considérant que la requête de la COMMUNE D'ARLES-SUR-TECH tend à titre principal à ce que la cour annule en totalité ce plan de prévention, ou, à titre subsidiaire, annule seulement le classement en zone de risque fort de l'ensemble des secteurs du Pla de Bernardou et de la rue des Usines ; Considérant que si dans son mémoire en défense le ministre conclut au rejet de la requête de la commune, il présente également des conclusions tendant à ce que la cour annule le jugement en tant qu'il a annulé le classement des parcelles appartenant à M. Delclos et de Mme Favre mais aussi à des propriétaires qui avaient déclaré intervenir au soutien de la demande ; que le ministre fait justement valoir que le tribunal administratif a méconnu la portée des interventions dont il était saisi dès lors qu'il a annulé le plan en tant qu'il concernait aussi les parcelles des intervenants alors que ces derniers, comme ils y étaient tenus, avaient limité leurs conclusions à l'annulation totale du PPRI comme le demandaient, à titre principal, les auteurs de la demande ; que toutefois si elles sont relatives au même plan de prévention, ces conclusions d'appel concernent un litige distinct de celui qui fait l'objet de l'appel principal qui émane de la commune ; que ces conclusions du ministre, qui ne peuvent en raison de leur objet être regardées comme incidentes aux conclusions d'appel principal, ont été présentées après l'expiration du délai d'appel et ne sont donc pas recevables ; que ces conclusions, et par suite le moyen de ce recours non incident relatif à l'irrégularité du jugement qui a statué au-delà des conclusions dont il était saisi, ne peuvent être accueillis ; Sur la régularité du jugement : Considérant que devant le tribunal administratif, la commune n'avait pas présenté expressément de conclusions subsidiaires tendant à l'annulation partielle du plan de prévention mais seulement, au soutien de ses conclusions principales à fin d'annulation totale du plan, des moyens relatifs à l'illégalité du zonage des zone du Pla Bernardou et de la rue des Usines ; que les premiers juges, qui ont écarté sur le fondement de l'article L.600-4-1 du code de l'urbanisme les moyens des parties qu'ils n'ont pas accueillis, n'ont ainsi pas omis de statuer sur les conclusions ou les moyens de sa demande ; Sur les conclusions principales de la requête : Considérant que pour demander l'annulation du plan dans sa totalité, la commune soutient qu'il a été adopté au terme d'une procédure irrégulière ; En ce qui concerne le principe de participation : Considérant, en premier lieu, que la COMMUNE d'ARLES SUR TECH soutient que le public n'a pas pu participer à l'élaboration du plan litigieux, avant la tenue de l'enquête publique, en méconnaissance des paragraphes 2 et 4 de l'article 6 de la Convention relative à l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998, qui disposent : 2. Lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus. Les informations concernent notamment (...) 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ; que le champ d'application de la Convention d'Aarhus est défini par une liste d'activités visées dans son annexe 1 ; que l'élaboration d'un plan de prévention des risques n'est pas au nombre des activités conduisant à un processus décisionnel touchant l'environnement au sens de cette Convention ; que les obligations qu'elle est susceptible de créer ne peuvent ainsi être utilement invoquées contre la délibération attaquée ; Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ; qu'aux termes de l'article L.110-1 du code de l'environnement : I. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. II. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : (...) 4º Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. ; que le principe de participation visé par ces dispositions, ainsi que par les deux directives susvisées dont se prévaut la commune, concernent les projets, plans et programmes ayant des incidences importantes sur l'environnement ou l'aménagement du territoire et dont les effets et conséquences doivent être maîtrisés au nom de la protection et de la gestion des espaces et des ressources concernés ; que l'opération de recensement et de cartographie de risques naturels connus afin de déterminer des périmètres de protection contre leur manifestation n'a pas pour effet de modifier ou d'altérer l'environnement au sens de ces dispositions ; que le principe de participation mentionné par les dispositions citées par la commune ne peut donc être invoqué pour contester la régularité de la procédure d'élaboration de l'arrêté litigieux ; qu' en tout état de cause, il ressort des pièces du dossier et n'est pas sérieusement contesté que depuis 2003 les services chargés de l'élaboration du dossier ont tenu régulièrement la commune et ses représentants informés de l'évolution du projet de plan avant que la version soumise à enquête soit présentée à l'occasion d'une enquête publique ; Sur l'enquête publique : Considérant, en premier lieu, que l'article L.123-9 du code de l'environnement dispose : ...le maître d'ouvrage communique au public les documents existants que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête juge utiles à la bonne information du public. En cas de refus de communication opposé par le maître d'ouvrage, sa réponse motivée est versée au dossier de l'enquête , et qu'aux termes de l'article R.123-19 du même code : Lorsqu'il entend faire compléter le dossier par un document dans les conditions prévues aux articles L.123-9 et L. 123-10, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête en fait la demande au maître de l'ouvrage ; cette demande ne peut porter que sur des documents en la possession du maître de l'ouvrage. Le document ainsi obtenu ou le refus motivé du maître de l'ouvrage est versé au dossier tenu au siège de l'enquête ; que l'article R.123-2 du code de l'environnement dispose que : après avoir recueilli l'avis du préfet, le commissaire enquêteur ...peut, par décision motivée, prévoir que le délai d'enquête sera prorogé d'une durée maximum de quinze jours ; que par décision du 7 novembre 2005, le commissaire enquêteur désigné le 12 juillet 2005 pour conduire l'enquête relative au plan de prévention a décidé de proroger l'enquête de 15 jours pour donner [au public] le temps nécessaire à l'examen de l'étude spécifique menée par la société SIEE et la rédaction de contre-propositions ; Considérant, d'une part, que la commune a déposé le 24 mai 2005 une demande auprès du préfet pour obtenir le rapport du bureau d'études SIEE, dont les travaux avaient en partie servi de base à l'élaboration des cartes d'aléas du plan ; que les délais et les modalités selon lesquelles cette demande a été satisfaite ne révèlent pas toutefois que le préfet aurait à cette occasion refusé de faire droit à une demande expresse du commissaire enquêteur, manifestée par sa décision du 7 novembre 2005 de prolonger l'enquête, et qui tendait à ce que ce rapport, qui n'est pas par ailleurs au nombre des pièces qui doivent être impérativement jointes au dossier d'enquête, soit versé à ce dossier ; qu'il ne ressort d'aucune autre pièce du dossier que le commissaire aurait formulé une telle demande au préfet et que ce dernier aurait refusé d'y faire droit ; Considérant, d'autre part, qu'il est constant que le préfet ne s'est pas opposé à la prorogation de l'enquête dont la clôture a été effectivement différée ; que la circonstance que son avis favorable n'aurait pas été formalisé avant la décision du commissaire ne peut être en outre utilement invoquée par la commune qui ne conteste pas le bien fondé de cette prolongation et ne déclare pas avoir voulu s'y opposer ; Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article 7 du décret du 5 octobre 1995 susvisé, les demandes d'avis adressées aux collectivités et organismes auxquelles il n'est pas apporté de réponse expresse dans le délai de deux mois à compter de leur saisine sont réputés favorables ; que dès lors que ce texte prévoit que les avis sont consignés ou annexés au registre d'enquête, seuls les avis expressément émis par les personnes qui doivent être consultées pour avis sur le projet de plan arrêté doivent figurer dans le dossier d'enquête publique ; que ces dispositions n'imposent pas que le dossier contienne les preuves de l'existence des avis tacites réputés favorables, nés du silence des collectivités ou organismes associés ou consultés ; que d'une part, il ressort des pièces du dossier que les avis de la chambre d'agriculture et du centre régional de la propriété forestière ont été demandés le 15 mars 2004 ; que le moyen de la commune qui soutient que les preuves de leurs avis tacites favorables devaient être jointes au dossier doit donc être écarté ; que d'autre part, la délibération motivée du conseil municipal en date du 31 mai 2005 qui s'est expressément prononcé contre le plan dans l'état soumis à enquête figurait au dossier présenté au public ; que dans ces conditions, la circonstance que la lettre que le maire aurait adressée le 12 mai 2004 au service chargé de l'élaboration du plan pour faire part de l'opposition du conseil municipal, n'aurait pas été jointe au dossier d'enquête, n'est pas susceptible d'avoir altéré la sincérité de l'enquête ; Sur les prescriptions du PPRN : Considérant que les plans de prévention des risques naturels prévisibles, qui doivent être annexés aux plans locaux d'urbanisme en application de l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme, doivent préciser la nature des risques, les zones dans lesquelles ils sont susceptibles de se réaliser et les prescriptions qui en découlent ; que ces prescriptions sont opposables aux demandes d'utilisation des sols et aux opérations d'aménagement ; que dans ces conditions, la détermination par le règlement du plan en litige des modalités selon lesquelles les services techniques chargés du respect des dispositions du PPRN doivent être sollicités pour se prononcer sur des projets de travaux ou de constructions n'a vocation qu'à assurer le respect par l'autorité chargé de délivrer de telles autorisations des règles de sécurité publique, dont elle doit assurer par ailleurs le respect ; qu'elle n'a pas pour effet direct de modifier les articles du code de l'urbanisme alors en vigueur qui fixent le contenu des demandes d'autorisation de construire ou de lotir ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE D'ARLES SUR TECH n'est ni fondée à soutenir que le PPRN qu'elle conteste a été adopté au terme d'une procédure irrégulière ni que certaines de ses dispositions sont entachées d'incompétence ; Sur les conclusions subsidiaires de la COMMUNE D'ARLES SUR TECH : Considérant que si la COMMUNE D'ARLES SUR TECH soutient que le risque d'inondation a été surévalué par les études réalisées pour élaborer le plan qu'elle conteste, compte tenu de la référence retenue à la crue de 1940, cette dernière, bien que d'une intensité exceptionnelle, pouvait être prise comme crue de référence initiale pour déterminer les zones d'alea d'inondation dans la mesure où elle constitue un événement susceptible de se reproduire ; qu'elle a surtout fait l'objet de nombreuses études, dont les apports permettaient une modélisation permettant de concevoir un outil de prévention à partir de données acquises ; que si les concepteurs de ce modèle ont admis que par essence, un tel exercice prospectif pouvait entrainer une surévaluation de l'ampleur réelle des phénomènes naturels susceptibles de survenir, et que cette circonstance peut avoir des conséquences sur la détermination de l'emprise des zones à risque, le caractère marginal des effets de cette surestimation d'ensemble ne permet pas, par principe, d'invalider les données retenues pour élaborer le plan et les cartes d'aléa ; que par ailleurs, le zonage n'a pas vocation à traduire les effets de la crue réelle de 1940 mais tend à représenter les zones que la modélisation de données relatives agrégées a pu permettre de définir ; que dès lors, la circonstance que des constructions qui avaient en 1940 pu jouer un rôle accélérateur ou multiplicateur des effets de l'inondation ont disparu ne permet pas d'invalider l'ensemble des résultats des études et leur traduction dans les documents du plan ; que d'ailleurs, comme le rappelle le ministre, la modification des lieux et les transformations de la commune sont également susceptibles d'influencer l'ampleur et la nature des phénomènes dont le plan a vocation à prévenir les effets ; que dans ces conditions, la circonstance que des parcelles situées rue des Usines, où des difficultés d'écoulement des eaux ont été recensées à l'occasion de l'élaboration du plan, n'auraient pas été atteintes par l'inondation de 1940 n'est pas déterminante pour établir les insuffisances des études sur ce secteur et que son inclusion en zone rouge d'aléa serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'en ce qui concerne le secteur du Pla de Bernardou, il ressort des pièces du dossier et notamment des explications apportées par le préfet devant les premiers juges et auxquelles le ministre se rapporte, que les modifications apportées au projet de plan dans ce secteur au cours de son élaboration étaient les seules qu'autorisait la configuration des lieux dans un quartier situé dans le cône de déjection d'un torrent, où l'accroissement de l'urbanisation serait de nature à exposer les habitants à un danger avéré en raison des risques actuels de débordement à cet endroit ; que ce secteur, dans sa morphologie contemporaine de l'élaboration du plan, est en effet exposé à un risque lié notamment à la configuration de la rive gauche du Tech, à l'existence d'un verrou rocheux émergeant au milieu de son lit et à la disparition à cet endroit de l'ancien remblai de la voie ferrée ; Considérant que la circonstance que ces deux quartiers étaient classés par l'ancien plan d'exposition aux risques naturels en zone bleue ne suffit à démonter que le classement retenu par le plan contesté, qui repose sur de nouvelles études, est erroné ; qu'en faisant seulement valoir que les conséquences des études ont été exagérées, les observations du commissaire enquêteur selon lesquelles plusieurs témoignages faisaient état de l'absence constatée d'inondation sur l'ensemble de ces secteurs et sur des documents photographiques relatifs à l'inondation de 1940, la COMMUNE d'ARLES SUR TECH n' établit pas que c'est à tort que les premiers juges n'ont pas fait droit à sa demande d'annulation du plan en tant qu'il instituait des zones rouges dans le secteur du Pla de Bernardou et de la rue des Usines ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMMUNE D'ARLES SUR TECH n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté l'ensemble de sa demande ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DECIDE : Article 1er : La requête de la COMMUNE d'ARLES-SUR-TECH est rejetée. Article 2 : Le surplus des conclusions du ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement est rejeté. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à COMMUNE d'ARLES-SUR-TECH et au ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement. '' '' '' '' N° 09MA025202 md