COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON, 4ème chambre - formation à 3, 13/11/2014, 14LY00987, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON
Formation : 4ème chambre - formation à 3
Type de recours : plein contentieux
Date de la décision : 2014-11-13
Numéro : 14LY00987
Président : M. MESMIN d'ESTIENNE
Rapporteur : M. Olivier  MESMIN d'ESTIENNE
Commissaire du gouvernement : M. DURSAPT
Avocat(s) : DROIT PUBLIC CONSULTANTS

Vu la décision n°354596, en date du 17 mars 2014, par laquelle le Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi en cassation introduit par l'association des consommateurs de la Fontaulière, a : 1°) annulé l'arrêt n° 10LY00581 du 6 octobre 2011 par lequel la Cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel interjeté contre le jugement n° 0800986 du 24 décembre 2009 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation des délibérations du 12 décembre 2007 par lesquelles le comité syndical du Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche a autorisé son président à signer avec la société Saur les contrats de délégation de service public de distribution d'eau potable et d'assainissement collectif, d'autre part, à l'annulation des décisions du président de ce syndicat de signer ces contrats et à ce qu'il soit enjoint sous astreinte au syndicat, s'il ne peut obtenir la résolution amiable des contrats, de saisir le juge du contrat afin que celui-ci prononce leur résolution ; 2°) renvoyé l'affaire devant la Cour ; Vu la requête ouverte au greffe de la Cour administrative d'appel de Lyon le 31 mars 2014 et enregistrée sous le n° 14LY0987 pour que soit jugé le recours ainsi renvoyé ; Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 11 mars et 15 avril 2010, présentés pour l'association des consommateurs de la Fontaulière, dont le siège est 11 rue Paul Fayette à Labegude (07200), représentée par son président en exercice ; L'association des consommateurs de la Fontaulière demande à la Cour : 1°) d'annuler le jugement n° 0800986 en date du 24 décembre 2009, par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation des délibérations du 12 décembre 2007, par lesquelles le comité syndical du Syndicat des Eaux de la Basse-Ardèche a autorisé son président à signer avec la société Saur les contrats de délégation de service public respectivement de distribution d'eau potable et de l'assainissement collectif, et des décisions du président de ce syndicat de signer les contrats de délégation des services d'eau et d'assainissement, ainsi qu'à l'injonction sous astreinte audit syndicat, s'il ne pouvait obtenir la résolution amiable desdits contrats, de saisir le juge du contrat, afin que celui-ci prononce leur résolution ; 2°) d'annuler pour excès de pouvoir ces délibérations et ces décisions ; 3°) d'enjoindre au Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche s'il ne peut obtenir la résolution amiable desdits contrats, de saisir, dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, le juge du contrat afin que celui-ci prononce leur résolution ; 4°) de condamner le Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche à lui verser une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'association des consommateurs de la Fontaulière soutient que la composition du comité syndical ayant voté les délibérations en cause était irrégulière, alors que, d'une part, certains membres ont pris part au débat et au vote, alors qu'ils ne devaient pas le faire en application de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales et que, d'autre part, un certain nombre de communes n'ont jamais transféré de compétence au syndicat, se bornant à lui acheter de l'eau, et n'ont donc pas voté régulièrement ; que ces irrégularités sont d'autant plus déterminantes que l'écart de voix a été faible ; que l'avis donné par la commission consultative des services publics locaux l'a été irrégulièrement dès lors qu'elle a été saisie non par l'organe délibérant mais par le président du syndicat en méconnaissance de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales ; que l'accumulation d'erreurs dans les documents portés à la connaissance des élus a porté atteinte à leur droit d'information ; que la délibération du 18 avril 2007 relative au principe du recours à la délégation de service public était elle-même irrégulière, les élus n'ayant disposé que de documents erronés, qui comportent des produits d'exploitation pour 2003 et 2004 très inférieurs à la réalité et présentent ainsi faussement l'exploitation en régie comme un mode de gestion déficitaire ; qu'en fait le coût du personnel est notablement supérieur dans le cadre d'une exploitation par voie d'affermage ; que les éléments financiers relatifs aux années 2005 et 2006 n'ont pas été présentés ; que l'information a donc été présentée de manière opaque, tronquée et partiale, de façon à amener le comité syndical à opter pour la gestion par affermage ; que ces irrégularités se sont renouvelées pour les délibérations du 12 décembre 2007 ; que les décisions de signer les contrats sont illégales par voie de conséquence ; que ces vices ne sont pas régularisables, ce qui justifie qu'il soit fait droit aux conclusions à fin d'injonction ; Vu le jugement attaqué ; Vu, enregistré le 12 novembre 2010, le mémoire en défense présenté pour le Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche, qui conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de condamner l'association des consommateurs de la Fontaulière à lui verser une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il soutient que l'objet statutaire de l'association requérante est trop vaste et imprécis pour lui donner intérêt et donc qualité pour agir ; que ses statuts ne comportent aucune limitation géographique ; que le tribunal administratif a estimé à bon droit que les stipulations de la délégation de service public n'étaient pas divisibles ; qu'il n'est pas établi que les 80 communes du syndicat exploitent en régie ; que la fourniture d'eau en gros constitue un véritable service et non une simple vente ; que les collectivités membres du Seba 80 sont évidemment intéressées à la gestion du service public pris dans sa globalité indissociable ; que le service délégué englobe aussi bien le " sous-service Seba 80 " que le " sous-service Seba 44 ", qui s'opèrent tous deux à partir de la même structure, à savoir l'usine de captage et de traitement de Pont de Verrières, si bien que l'ensemble des délégués devait participer au vote ; que la légalité de l'arrêté préfectoral statutaire ne peut être remise en cause par la voie de l'exception ; que la consultation de la commission consultative des services publics locaux n'a été entachée d'aucun vice substantiel ; que le vice allégué est resté sans influence sur le sens de la décision prise à l'issue de la procédure ; que la prétendue discordance dans les chiffres que prétend dénoncer l'association requérante relève d'une confusion grossière, celle-ci confondant les recettes globales d'exploitation et celles qui ont une périodicité garantie, seules prises en compte pour évaluer le besoin en fonds de roulement, alors qu'il est nécessaire pour un service public industriel et commercial de respecter l'équilibre budgétaire ; que les négociations mises en oeuvre dans le cadre de la délégation du service public de l'eau potable ont permis d'obtenir une baisse du prix du m3 d'eau potable de 5 % à compter du 1er janvier 2008 ; que s'agissant des coûts de personnel, l'association requérante omet de prendre en compte la création de trois emplois spécifiques que le passage en régie aurait nécessitée ; que le calcul relatif aux ETP (équivalents temps plein) nécessaires, n'est entaché d'aucune erreur ; Vu, enregistré le 9 février 2011, le nouveau mémoire présenté pour l'association des consommateurs de la Fontaulière, qui conclut aux mêmes fins que précédemment par les mêmes moyens ; Vu le mémoire enregistré le 24 avril 2014 présenté pour l'association des consommateurs de la Fontaulière qui demande, comme précédemment, l'annulation du jugement du Tribunal administratif de Lyon du 24 décembre 2009 ainsi que l'annulation, d'une part, des délibérations du 12 décembre 2007 par lesquelles le comité syndical du syndicat des eaux de la Basse-Ardèche a autorisé son président à signer avec la société Saur les contrats de délégation de service public de distribution d'eau potable et d'assainissement collectif, d'autre part, des décisions du président de ce syndicat de signer ces contrats et à ce qu'il soit enjoint sous astreinte de 500 euros par jour de retard au syndicat, s'il ne peut obtenir la résolution amiable des contrats, de saisir le juge du contrat afin que celui-ci prononce leur résolution ; l'association réclame également que le Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche soit condamné à lui verser la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; L'association soutient que la composition du comité syndical ayant voté les délibérations en cause était irrégulière, alors que, d'une part, certains membres ont pris part au débat et au vote, alors qu'ils ne devaient pas le faire en application de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales et que, d'autre part, un certain nombre de communes n'ont jamais transféré de compétence au syndicat, se bornant à lui acheter de l'eau et n'ont donc pas voté régulièrement ; que ces irrégularités sont d'autant plus déterminantes que l'écart de voix a été faible ; que l'avis donné par la commission consultative des services publics locaux l'a été irrégulièrement dès lors que cette instance a été saisie non par l'organe délibérant, mais par le président du syndicat en méconnaissance de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales ; que l'accumulation d'erreurs dans les documents portés à la connaissance des élus a porté atteinte à leur droit d'information ; que la délibération du 18 avril 2007 relative au principe du recours à la délégation de service public était elle-même irrégulière, les élus n'ayant disposé que de documents erronés, qui mentionnaient des produits d'exploitation pour 2003 et 2004 très inférieurs à la réalité et présentaient ainsi faussement l'exploitation en régie comme un mode de gestion déficitaire ; qu'en fait le coût du personnel est notablement supérieur dans le cadre d'une exploitation par voie d'affermage ; que les éléments financiers relatifs aux années 2005 et 2006 n'ont pas été produits ; que l'information a donc été présentée de manière opaque, tronquée et partiale, de façon à amener le comité syndical à opter pour la gestion par affermage ; que ces irrégularités se sont renouvelées lors de l'examen des délibérations du 12 décembre 2007 ; que les décisions autorisant la signature des contrats sont illégales par voie de conséquence ; que ces vices ne sont pas régularisables, ce qui justifie qu'il soit fait droit aux conclusions à fin d'injonction de la requérante ; Vu le mémoire, enregistré le 30 avril 2014, présenté pour le Syndicat des eaux de Basse-Ardèche qui conclut au rejet pour irrecevabilité à raison du défaut d'intérêt pour agir de l'association, au rejet au fond de la demande de l'association et à sa condamnation à lui verser la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; Il soutient que l'objet statutaire de l'association requérante est trop vaste et imprécis pour lui donner intérêt et donc qualité pour agir ; que ses statuts ne comportent aucune limitation géographique ; que le tribunal administratif a estimé à bon droit que les stipulations de la délégation de service public n'étaient pas divisibles ; qu'il n'est pas établi que les 80 communes du syndicat exploitaient toutes la distribution de l'eau en régie ; que la fourniture d'eau en gros constitue un véritable service et non une simple vente ; que les collectivités membres du " Seba 80 " sont évidemment intéressées à la gestion du service public pris dans sa globalité indissociable ; que le service délégué englobe aussi bien le " sous-service Seba 80 " que le " sous-service Seba 44 ", qui opèrent l'un comme l'autre à partir de la même structure, à savoir l'usine de captage et de traitement de Pont de Verrières, si bien que l'ensemble des délégués devait participer au vote ; que la légalité de l'arrêté préfectoral statutaire ne peut être remise en cause par la voie de l'exception ; que la consultation de la commission consultative des services publics locaux n'a été entachée d'aucun vice substantiel ; que le vice allégué est resté sans influence sur le sens de la décision prise à l'issue de la procédure ; que la prétendue discordance dans les chiffres que prétend dénoncer l'association requérante relève d'une confusion grossière, celle-ci confondant les recettes globales d'exploitation et celles qui ont une périodicité garantie, seules prises en compte pour évaluer le besoin en fonds de roulement, alors qu'il est nécessaire pour un service public industriel et commercial de respecter l'équilibre budgétaire ; que les négociations mises en oeuvre dans le cadre de la délégation du service public de l'eau potable ont permis d'obtenir une baisse du prix du m3 d'eau potable de 5 % à compter du 1er janvier 2008 ; que, s'agissant des coûts de personnel, l'association requérante omet de prendre en compte la création de trois emplois spécifiques que le passage en régie aurait nécessitée ; que le calcul relatif aux ETP (équivalents temps plein) nécessaires, n'est entaché d'aucune erreur ; Vu le mémoire, enregistré le 19 mai 2014, présenté pour l'association des consommateurs de la Fontaulière qui conclut aux mêmes fins que précédemment par la reprise des mêmes moyens et qui porte en outre ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à 5 000 euros ; Vu l'ordonnance en date du 21 mai 2014 fixant la clôture d'instruction au 10 juin 2014, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu l'ordonnance en date du 16 juillet 2014 rouvrant l'instruction jusqu'au 18 août 2014, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 23 octobre 2014 : - le rapport de M. Mesmin d'Estienne, président assesseur ; - les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public ; - les observations de MeB..., représentant l'association des consommateurs de la Fontaulière ; - et les observations de MeA..., représentant le Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche ; 1. Considérant que l'association des consommateurs de la Fontaulière relève appel du jugement par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 12 décembre 2007, par laquelle le comité syndical du Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche (Seba) a autorisé son président à signer les contrats de délégation de service public de l'eau potable et de l'assainissement collectif avec l'entreprise Saur ainsi que les décisions du président de ce syndicat de signer les contrats de délégation des services d'eau et d'assainissement et à ce qu'il soit enjoint sous astreinte au Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche, s'il ne pouvait obtenir la résolution amiable desdits contrats, de saisir le juge du contrat, afin que celui-ci prononce leur résolution ; que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; que l'association des consommateurs de la Fontaulière a relevé appel de ce jugement ; que la Cour administrative d'appel de Lyon, par son arrêt du 7 avril 2011, a annulé le jugement du Tribunal administratif de Grenoble ; que par décision 22 janvier 2014, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la Cour du 7 avril 2011 pour erreur de droit et a renvoyé la requête de l'association des consommateurs de la Fontaulière devant ladite Cour ; Sur la fin de non-recevoir soulevée par le Syndicat des eaux de Basse-Ardèche : 2. Considérant que le Syndicat des eaux de Basse-Ardèche soulève la fin de non-recevoir tirée de ce que l'objet de l'association serait insuffisamment précis ; qu'il ressort clairement des pièces du dossier, et notamment de la lecture des statuts de ladite association, qui défend les consommateurs de la Fontaulière, notamment l'article 2 relatif à l'objet de l'association intitulé : " Traiter toute question relative à la gestion de l'eau ", que cette association, qui est d'ailleurs membre de la commission consultative des services publics locaux mise en place par le syndicat lui-même en son sein, a un intérêt à demander l'annulation des délibérations par lesquelles ledit syndicat a décidé d'attribuer la délégation des services publics de l'eau et de l'assainissement dans le périmètre de la Basse-Ardèche à une entreprise privée ; Sur la composition du comité syndical : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 5212-16 du code général des collectivités territoriales également applicable aux syndicats à la carte : " Une commune peut adhérer à un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci. La décision d'institution ou une décision modificative détermine en ce cas la liste des communes membres du syndicat, la liste des compétences que le syndicat peut exercer et les conditions dans lesquelles chaque commune membre transfère au syndicat tout ou partie des compétences que celui-ci est habilité à exercer. Le syndicat exerce chacune de ses compétences dans les limites du territoire des communes lui ayant délégué cette compétence. Chaque commune supporte obligatoirement, dans les conditions fixées par la décision d'institution, les dépenses correspondant aux compétences qu'elle a transférées au syndicat ainsi qu'une part des dépenses d'administration générale. Par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 5211-1, s'appliquent les règles suivantes : 1° Tous les délégués prennent part au vote pour les affaires présentant un intérêt commun à toutes les communes et notamment pour l'élection du président et des membres du bureau, le vote du budget, l'approbation du compte administratif et les décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée du syndicat ; dans le cas contraire, ne prennent part au vote que les délégués représentant les communes concernées par l'affaire mise en délibération (...) " ; 4. Considérant que l'association des consommateurs de la Fontaulière soutient que la composition du comité syndical ayant voté les délibérations en cause était irrégulière au motif que ce comité comprenait les représentants des communes n'ayant pas délégué au syndicat la compétence de la production et de la distribution de l'eau potable ; qu'il ressort des pièces du dossier que le Syndicat des eaux de Basse-Ardèche est composé, d'une part, des communes ou syndicats lui ayant transféré la compétence en matière d'eau potable, de la production de celle-ci à sa distribution aux particuliers et, d'autre part, des communes ou des syndicats de communes ayant adhéré au syndicat seulement afin de s'assurer une ressource en eau permanente ou de manière occasionnelle, ce en fonction de leurs différents besoins ; que toutefois, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la délibération attaquée par laquelle le syndicat confie à une entreprise privée la gestion de la délégation du service public de production et de distribution de l'eau potable concerne à la fois les communes lui ayant ainsi transféré leur compétence " production et distribution d'eau potable " (sous-service Seba 44) mais également celles qui y ont adhéré en vue d'obtenir seulement un accès à la ressource en eau, nécessaire à leurs besoins (sous-service Seba 80) ; qu'il s'agit en conséquence d'une affaire présentant un intérêt commun aux 80 communes composant le syndicat, au sens des dispositions précitées, ainsi que l'a retenu le tribunal ; que le moyen tiré de la composition irrégulière du comité syndical lors du vote des délibérations du 22 décembre 2007 doit, dès lors, être écarté ; Sur l'avis de la commission consultative des services publics locaux : 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales tel qu'en vigueur au moment des faits : " Les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants créent une commission consultative des services publics locaux pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie dotée de l'autonomie financière. Les établissements publics de coopération intercommunale dont la population est comprise entre 20 000 et 50 000 habitants peuvent créer une commission consultative des services publics locaux dans les mêmes conditions. Cette commission, présidée par le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional, le président de l'organe délibérant, ou leur représentant, comprend des membres de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant, désignés dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, et des représentants d'associations locales, nommés par l'assemblée délibérante ou l'organe délibérant. En fonction de l'ordre du jour, la commission peut, sur proposition de son président, inviter à participer à ses travaux, avec voix consultative, toute personne dont l'audition lui paraît utile. La majorité des membres de la commission peut demander l'inscription à l'ordre du jour de toute proposition relative à l'amélioration des services publics locaux. (...) Elle est consultée pour avis par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant sur : 1° Tout projet de délégation de service public, avant que l'assemblée délibérante ou l'organe délibérant se prononce dans les conditions prévues par l'article L. 1411-4 " ; 6. Considérant que l'association des consommateurs de la Fontaulière soutient que la commission consultative des services publics locaux a été saisie non par le conseil syndical, mais par le président du syndicat ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que la commission a été consultée sur le projet de recourir à une délégation de service public, préalablement à la réunion du comité syndical dont les membres ont pu prendre connaissance de l'avis de ladite commission ; que l'association requérante ne peut prétendre que la délibération du comité syndical aurait pu être différente si ladite commission avait été convoquée par le conseil syndical ; que, dès lors, dans ces conditions, pour irrégulière que fût cette convocation mais en l'absence de tout caractère substantiel de cette irrégularité, celle-ci n'entache pas d'illégalité la délibération du 12 décembre 2007 ; Sur l'information des membres du conseil syndical : 7. Considérant que le moyen tiré de ce que la délibération préalable du conseil syndical ayant décidé du choix de recourir à une gestion déléguée du service public reposerait sur un rapport de présentation contenant des erreurs, notamment s'agissant des conséquences financières du retour de la gestion en régie, est recevable à l'appui de la contestation de la délibération décidant du choix de l'attributaire de la délégation du service public, contrairement à que soutient le syndicat, dans la mesure où cette délibération préalable constitue un acte préparatoire ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement aux affirmations que se contente d'émettre l'association sur les avantages comparatifs du recours à la régie et sur les manques ou erreurs mineurs que comporterait le rapport de présentation, les membres du conseil syndical n'auraient pas eu à disposition l'ensemble des éléments d'information qui leur étaient utiles et nécessaires pour se prononcer sur le choix de recourir à une gestion déléguée, notamment les éléments se rapportant à la gestion de l'année 2005 ; 8. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ce qui précède que l'association des consommateurs de la Fontaulière n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté sa demande ; Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge du Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche, qui n'est pas partie perdante dans l'instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par l'association des consommateurs de la Fontaulière ; 10. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de l'association des consommateurs de la Fontaulière est rejetée. Article 2 : Les conclusions du Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association des consommateurs de la Fontaulière et au Syndicat des eaux de la Basse-Ardèche (Seba). Délibéré après l'audience du 23 octobre 2014, où siégeaient : - M. Olivier Mesmin d'Etienne, président assesseur, - Mme Gondouin, premier conseiller, - Mme Samson-Dye, premier conseiller. Lu en audience publique, le 13 novembre 2014. '' '' '' '' N° 14LY00987 9