CAA de LYON, 6ème chambre - formation à 3, 12/07/2018, 16LY00685, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de LYON
Formation : 6ème chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2018-07-12
Numéro : 16LY00685
Président : M. POMMIER
Rapporteur : Mme Rozenn  CARAËS
Commissaire du gouvernement : Mme VIGIER-CARRIERE
Avocat(s) : ADP AVOCATS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C...E...a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels et usagers, catégories 4, 5 et 6 au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements (COMUE) " Universités de Lyon " dont les résultats ont été proclamés le 5 juin 2015. Par un jugement n° 1506434 du 22 décembre 2015, le tribunal administratif de Lyon a annulé les opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels de la catégorie 4, collèges 4-A et 4-B, au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Universités de Lyon " et a rejeté le surplus de la protestation de M.E.... Procédure devant la cour : I - Par une requête enregistrée le 22 février 2016 sous le n° 16LY00685 et un mémoire complémentaire, enregistré le 30 janvier 2017, la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ", représentée par la SELARL ADP Affaires Droit Public-Immobilier, demande à la cour : 1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 décembre 2015 en tant qu'il a prononcé l'annulation des opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels de la catégorie 4° ; 2°) de rejeter la protestation de M.E... ; 3°) de mettre à la charge de M. E...une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - le tribunal était incompétent pour se prononcer sur l'exception d'illégalité du règlement intérieur de l'université aux fins de prononcer l'annulation partielle des opérations électorales ; le tribunal aurait dû se borner à examiner les moyens portant sur le même litige que celui dont avait été saisie la commission de contrôle des opérations électorales de l'académie de Lyon ; les premiers juges ne pouvaient annuler les opérations électorales sur le fondement de l'unique moyen portant sur les conditions d'exercice du droit de suffrage sur lequel la commission ne s'est pas prononcée ; en application de la jurisprudence Garnier, un requérant peut contester devant le juge administratif une décision rendue par une autorité administrative à la suite d'un recours administratif préalable obligatoire en invoquant tous moyens de droit nouveau à la condition que ces moyens soient relatifs au même litige ; le recours pour excès de pouvoir contre les actes préalables à l'élection doit être distingué du recours dirigé contre les opérations électorales ; les seuls moyens pouvant être soulevés devant la commission de contrôle des opérations électorales en application de l'article D. 719-39 du code électoral ont trait à la préparation, au déroulement et à la régularité des scrutins ; la commission ne peut valablement se prononcer sur les conditions d'exercice du droit du suffrage ; - les sous-catégories 4 A et 4 B relèvent d'une catégorie globale, la catégorie 4 ; l'article L. 718-11 du code de l'éducation n'opère pas de distinction entre les différentes catégories d'enseignants ; la composition du corps électoral pour chaque sous-catégorie ne doit pas nécessairement être paritaire pour permettre à chaque établissement membre d'être représenté au sein du conseil d'administration de l'université ; le nombre de grands électeurs des catégorie 4A et 4B peut différer quand bien même ces deux catégories disposeraient de quatre représentants au sein du conseil d'administration ; la fixation d'un grand électeur unique par établissement au titre du collège n° 4 n'a pas d'incidence sur la régularité des élections des membres de la catégorie 4 dans la mesure où la composition du conseil d'administration de l'université se révèle conforme aux dispositions de l'article L. 718-11 du code de l'éducation ; la représentation de l'Ecole normale supérieure et de l'Institut national des sciences appliquées de Lyon est assurée par au moins un grand électeur pour chaque sous-catégorie, ce qui garantit le principe de représentativité ; - l'arrêt n° 388034 du Conseil d'Etat des 15 avril et 21 septembre 2016 n'emporte aucune conséquence particulière sur le présent contentieux qui porte strictement sur l'organisation des opérations électorales ; Par un mémoire enregistré le 3 mai 2016 et un mémoire complémentaire enregistré le 17 mars 2017, M.E..., représenté par la SELARL BCV Avocats, conclut au rejet de la requête, à l'annulation du jugement du tribunal administratif en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation des opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels de la catégorie 5 et des représentants des usagers de la catégorie 6 au conseil d'administration de la COMUE, à l'annulation de la totalité des opérations électorales du 4 juin 2015, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - les premiers juges pouvaient examiner le moyen tiré de l'exception d'illégalité du règlement intérieur de la COMUE et ce même si la commission de contrôle des opérations électorales ne le peut pas ; en application de la jurisprudence Garnier, il était fondé à soulever devant les premiers juges tout moyen nouveau jusqu'à la clôture de l'instruction ; - les collèges 4 A et 4 B ne sont pas miscibles ; la distinction entre professeurs et personnels assimilés et enseignants-chercheurs, enseignants et personnes assimilés est primordiale et se justifie par le principe constitutionnel d'indépendance des professeurs d'université ; dans les établissements où un nombre impair de grands électeurs est prévu pour les collèges 4A et 4B, il y a incertitude sur la représentation de chaque collège ; dans les établissements où il n'est prévu qu'un seul grand électeur pour les deux collèges, la représentation égale et distincte des deux collèges n'est pas assurée ; - la cour devra tirer toutes les conséquences de l'annulation par le Conseil d'Etat des dispositions des statuts de la COMUE relatives à la désignation des grands électeurs sur la régularité des opérations électorales du 4 juin 2015 ; - l'arrêt du Conseil d'Etat du 15 avril et 21 septembre 2016 emporte des conséquences sur la question de l'organisation des opérations électorales du 4 juin 2015 qui doivent être annulées dans leur totalité ; II - Par une requête enregistrée le 24 février 2016, sous le n° 16LY00690, M. E..., représenté par la SELARL BCV Avocats, demande à la cour : 1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 décembre 2015 en tant qu'il a rejeté sa demande visant à annuler les opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels de la catégorie 5 et des usagers de la catégorie 6 au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " ; 2°) d'annuler en totalité les opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels et des usagers au conseil d'administration de la communauté d'universités et établissements " Universités de Lyon " ; 3°) de mettre à la charge de la communauté d'universités et établissements " Universités de Lyon " une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - en écartant les moyens prétendument non invoqués devant la COMUE, le tribunal a rendu un jugement irrégulier ; - l'argument selon lequel la jurisprudence Garnier ne s'appliquerait pas en matière d'élection ne peut valoir ; - dans sa contestation, il avait évoqué devant la commission de contrôle des opérations électorales tous les griefs dont il avait connaissance ; les moyens doivent être considérés comme se rattachant à des causes juridiques évoqués dans le délai initial de 5 jours ; - les moyens invoqués selon lesquels les listes ont été modifiées par une personne incompétente et les désignations des grands électeurs sont irrégulières constituent des moyens d'ordre public ; le non respect des délais d'affichage de la convocation constitue un moyen d'ordre public ; il en va de même de même de l'illégalité des désignations des grands électeurs finaux ; - l'arrêté du 10 mars 2015 est illégal compte tenu de ce qu'il prévoyait, au-delà des statuts et du règlement intérieur, que seuls pouvaient être candidats les grands électeurs désignés par chaque conseil d'administration des établissements membres de la COMUE ; l'organisation des élections a méconnu le principe d'égalité devant le suffrage et le principe de sincérité du scrutin ; il n'appartient pas au président de l'université de restreindre les conditions d'élection ; - l'arrêté du 10 mars 2015 est également illégal en ce qu'il prévoyait, contrairement aux dispositions de l'article L. 719-1 du code de l'éducation, que les membres du conseil d'administration de la COMUE était nécessairement membres d'un conseil d'administration d'un établissement membre de la COMUE ; - les délibérations des établissements membres de la COMUE définissant les modalités de désignation des grands électeurs, qui n'ont pas été publiées ni transmises au contrôle de légalité, sont illégales en ce qu'elles ne prévoient des désignations que par une partie seulement des membres des conseils d'administration des établissements membres ; ces délibérations devaient conduire à consulter le comité technique où sont représentés les personnels concernés ; - il entend maintenir les moyens développés en première instance, dans sa protestation, son mémoire en réplique et sa note en délibéré ; Par un mémoire enregistré le 19 avril 2017, la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon ", représentée par la SELARL ADP Affaires Droit public-Immobilier, conclut à la réformation du jugement du tribunal administratif de Lyon du 22 décembre 2015 en ce qu'il a prononcé l'annulation des opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des personnels de la catégorie 4 et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M.E.... Elle soutient que : - en application de la jurisprudence Garnier, la seule saisine de la commission de contrôle des opérations électorales ne saurait suffire à entraîner ultérieurement la recevabilité des moyens de tous ordres devant le juge ; les moyens non présentés devant l'autorité administrative ne sont pas recevables devant le juge ; le juge n'est pas tenu de soulever d'office un moyen d'ordre public qui ne ressort manifestement pas du dossier ; - les règles de composition des listes de grands électeurs arrêtés par le règlement intérieur résultent de l'article 5-2 des statuts de l'université approuvés par le décret du 5 février 2015 ; l'encadrement des listes de candidature au conseil d'administration de l'université, composées à parité de genre de grands électeurs issus des établissements qui en sont membres, respecte le principe d'égalité devant le suffrage sans priver d'effet l'expression des diverses sensibilités ; - les dispositions de l'article L. 719-1 du code de l'éducation ne sont pas applicables à la COMUE dénommée " Université de Lyon " ; - M. E...ne rapporte pas la preuve du non respect du délai d'affichage de la convocation et la prétendue illégalité de la désignation des grands électeurs, qui serait un moyen d'ordre public, ne ressort pas des pièces du dossier ; - le moyen portant sur les conditions d'exercice du droit de suffrage sur lequel le tribunal administratif s'est fondé pour annuler les opérations électorales du 4 juin 2015 est inopérant dans le cadre d'un litige limité à la contestation de la préparation et du déroulement des opérations de vote et de la proclamation des résultats du scrutin ; - le tribunal administratif a commis une erreur de droit en affirmant que les catégories 4A et 4B constitueraient deux catégories distinctes impliquant une répartition similaire permettant d'assurer un nombre égal de grands électeurs entre ceux deux sous-catégories dès lors qu'en réalité le nombre de grands électeurs doit s'entendre de façon globale au regard de la catégorie 4 dans son ensemble ; les modalités de répartition des grands électeurs telles que fixées dans le règlement intérieur ne méconnaissent ni les statuts ni l'article L. 718-11 du code de l'éducation ; Par lettre du 18 mai 2018, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré du non lieu à statuer sur les requêtes présentées compte tenu de l'organisation de nouvelles élections, concernant les catégories 4 à 6, le 21 septembre 2017 et dont les résultats ont été proclamés par arrêté du 22 septembre 2017 ; Par un courrier, enregistré le 31 mai 2018, et en réponse au moyen d'ordre public, M. E... fait valoir qu'un non lieu à statuer ne saurait être prononcé dès lors que, concernant la catégorie n° 5, l'élection du 21 septembre 2017 a été une élection partielle visant à ne pourvoir qu'un seul siège pour le reste du mandat ; que, concernant la catégorie 4, les huit personnes élues le 21 septembre 2017 l'ont été seulement pour la durée du mandat restant à courir ; que, concernant la catégorie 6, si l'annulation du scrutin du 21 septembre 2017 devait être prononcée, les élus de juillet 2015 retrouveraient leur poste ; que les élections du 21 septembre 2017 ont fait l'objet d'une protestation devant le tribunal administratif de Lyon et ne sont pas définitives ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu : - le code de l'éducation ; - le décret n° 2015-127 du 5 février 2015 portant approbation des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme B..., - les conclusions de Mme Vigier-Carrière, rapporteur public, - et les observations de MeF..., représentant la communauté d'universités et établissements " université de Lyon ", et de MeA..., représentant M.E.... Une note en délibéré présentée par la communauté d'universités et établissements (COMUE) " Université de Lyon " a été enregistrée le 8 juin 2018. 1. Considérant que les requêtes susvisées n°16LY00685 et n° 16LY00690, présentées respectivement pour la communauté d'universités et établissements (COMUE) " Université de Lyon " et pour ME..., sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ; 2. Considérant que M.E..., maître de conférences à l'Ecole normale supérieure de Lyon et élu au conseil d'administration de cet établissement membre de la communauté d'universités et établissements dénommée " Université de Lyon ", créée par décret n° 2015-127 du 5 février 2015, a saisi la commission de contrôle des opérations électorales d'une demande tendant à l'annulation des élections, organisées le 4 juin 2015, en vue de la désignation des représentants des catégories 4, 5 et 6 au conseil d'administration de la COMUE " Université de Lyon " ; que cette commission ayant rejeté sa demande le 26 juin 2015, M. E...a saisi le tribunal administratif de Lyon aux fins d'obtenir l'annulation de l'ensemble des élections des représentants des personnels et usagers, catégories 4, 5 et 6, au conseil d'administration ; que la COMUE " Université de Lyon " relève appel du jugement du 22 décembre 2015 en tant que le tribunal administratif de Lyon a annulé les élections des représentants des personnels de la catégorie 4 au conseil d'administration de la communauté susmentionnée ; que M. E...relève également appel de ce même jugement en tant que le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa protestation concernant l'élection des représentants des personnels et usagers des catégories 5 et 6 à ce conseil d'administration ; 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 718-7 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 : " La communauté d'universités et établissements est un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel auquel sont applicables les chapitres Ier, III, IV, VIII bis et IX du titre Ier et le chapitre Ier du titre II du présent livre et le titre V du livre IX de la quatrième partie, sous réserve des dispositions de la présente section. / La communauté d'universités et établissements assure la coordination des politiques de ses membres telle que prévue à l'article L. 718-2. " ; qu'aux termes de l'article L. 718-9 du même code : " La communauté d'universités et établissements est administrée par un conseil d'administration, qui détermine la politique de l'établissement, dont les questions et ressources numériques, approuve son budget et en contrôle l'exécution. Le conseil d'administration est assisté d'un conseil académique et d'un conseil des membres. " et qu'aux termes de l'article 6 du décret n° 2015-127 du 5 février 2015 portant approbation des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " : " Le conseil d'administration peut proposer au ministre chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche toute modification aux présents statuts, après un avis favorable du conseil des membres rendu à la majorité des deux tiers " ; 4. Considérant que le conseil d'administration de la COMUE " Université de Lyon " exerce, en vertu de l'article 6 du décret précité, un pouvoir de proposition ; que la légalité d'éventuelles décisions de modification des statuts intervenant sur proposition du conseil d'administration serait susceptible d'être affectée par des irrégularités dans la désignation des membres dudit conseil ; qu'au surplus, il ressort des pièces du dossier que la catégorie 5 du conseil d'administration n'a pas fait l'objet d'un renouvellement intégral lors des élections organisées le 21 septembre 2017 ; que, par suite, il y a toujours lieu pour la cour de statuer sur ces deux requêtes ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article D. 719-39 du code de l'éducation : " (...) La commission de contrôle des opérations électorales connaît de toutes les contestations présentées par les électeurs, par le président ou le directeur de l'établissement ou par le recteur, sur la préparation et le déroulement des opérations de vote, ainsi que sur la proclamation des résultats du scrutin. /Elle est saisie au plus tard le cinquième jour suivant la proclamation des résultats. / Elle doit statuer dans un délai de quinze jours. (...) L'inobservation des dispositions contenues dans les articles D. 719-22 à D. 719-36 n'entraîne la nullité des opérations électorales qu'autant qu'il est établi qu'elle a eu pour but ou conséquence de porter atteinte à la sincérité du scrutin " ; qu'aux termes de l'article D. 719-40 du même code : " Tout électeur ainsi que le président ou le directeur de l'établissement et le recteur ont le droit d'invoquer l'irrégularité ou la nullité des opérations électorales devant le tribunal administratif territorialement compétent. / Ce recours n'est recevable que s'il a été précédé d'un recours préalable devant la commission de contrôle des opérations électorales. / Le tribunal administratif doit être saisi au plus tard le sixième jour suivant la décision de la commission de contrôle. / Le tribunal administratif statue dans un délai maximum de deux mois. " ; que s'il résulte des dispositions précitées que seuls peuvent être soumis au tribunal administratif puis à la cour administrative d'appel, les griefs relatifs à la préparation et au déroulement des opérations de vote ainsi qu'à la proclamation des résultats qui ont été préalablement présentés à la commission de contrôle des opérations électorales universitaires dans le délai de cinq jours suivant la proclamation des résultats des élections contestées, il n'en appartient pas moins au juge administratif de connaître de tout moyen relatif à la légalité des textes réglementaires relatifs à la composition du conseil d'administration de la communauté d'universités et qui ne relève pas du champ de compétence de la commission de contrôle des opérations électorales ; que, par suite, les moyens tirés de l'exception d'illégalité du décret n° 2015-127 du 5 février 2015 portant approbation des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " sont recevables devant le juge administratif ; 6. Considérant que, par un arrêt du 15 avril 2016, n° 388034, le Conseil d'Etat a annulé le décret n° 2015-127 du 5 février 2015 portant approbation des statuts de la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " en tant qu'il approuve les quatrième, cinquième et huitième alinéas de l'article 5.2 des statuts relatifs à l'élection, au conseil d'administration de la COMUE, des représentants des enseignants-chercheurs, dénommés " catégorie 4 ", des représentants des autres personnels, dénommés " catégorie 5 ", et des usagers, dénommés " catégorie 6 " au motif " qu'en se bornant à indiquer que les représentants des personnels et usagers au conseil d'administration sont élus au suffrage indirect par des électeurs issus des conseils d'administration des établissements membres et en renvoyant au règlement intérieur de la COMUE le soin de fixer le mode de scrutin et les règles relatives à la présentation des candidatures ou des listes de candidats, les dispositions citées ci-dessus de l'article 5.2 méconnaissent les dispositions de l'article L. 718-11 qui prévoient que les conditions de l'élection de ces membres du conseil d'administration sont fixées par les statuts " ; que, comme le soutient M.E..., cette illégalité affectant les statuts de la COMUE a nécessairement été de nature à vicier les élections contestées ; 7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la COMUE " Université de Lyon " n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé les élections des représentants des personnels de la catégorie 4 à son conseil d'administration et que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, M. E...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa protestation concernant l'élection des représentants des personnels et des usagers des catégories 5 et 6 ; Sur les frais liés au litige : 8. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que la COMUE " Université de Lyon " demande au titre des frais exposés soit mise à la charge de M.E..., qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances ; qu'en application de ces mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la COMUE " Université de Lyon " le versement de la somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. E...au titre de ces deux instances ; DECIDE : Article 1er : La requête n° 16LY00685 de la COMUE " Université de Lyon " est rejetée. Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon en date du 22 décembre 2015 est annulé en tant qu'il a rejeté la protestation de M. E...concernant l'élection des représentants des personnels et usagers des catégories 5 et 6 au conseil d'administration de la COMUE " Université de Lyon ". Article 3 : Les opérations électorales du 4 juin 2015 relatives à la désignation des représentants des catégories 5 et 6 au conseil d'administration de la COMUE " Université de Lyon " sont annulées. Article 4 : La COMUE " Université de Lyon " versera la somme globale de 1 000 euros à M. E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'universités et établissements " Université de Lyon " et à M.E.... Délibéré après l'audience du 7 juin 2018, à laquelle siégeaient : M. Pommier, président de chambre, Mme D... et MmeB..., premiers conseillers. Lu en audience publique le 12 juillet 2018. 2 N° 16LY00685,...