Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 10/03/2016, 15MA00621, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour Administrative d'Appel de Marseille
Formation : 1ère chambre - formation à 3
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2016-03-10
Numéro : 15MA00621
Président : Mme JOSSET
Rapporteur : M. Pierre-Yves  GONNEAU
Commissaire du gouvernement : M. SALVAGE
Avocat(s) : SCP MARGALL - D'ALBENAS

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : M. C... A...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision en date du 19 juillet 2013 par laquelle le maire de la commune de Candillargues a refusé d'abroger la délibération en date du 8 janvier 2013 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé le plan local d'urbanisme. Par un jugement n° 1303471 du 18 décembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande. Procédure devant la cour : Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 février et 6 novembre 2015, M. A..., représenté par la société d'avocats Margall, d'Albenas, demande à la cour : 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 18 décembre 2014 ; 2°) d'annuler la décision en date du 19 juillet 2013 par laquelle le maire de la commune de Candillargues a refusé d'abroger la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ; 3°) d'enjoindre au maire de la commune de Candillargues d'engager une procédure de modification du plan local d'urbanisme afin de supprimer le classement des parcelles cadastrées AB n° 6 et AB n° 58 en zone AUe et de les classer en zone inconstructible, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt ; 4°) de mettre à la charge de la commune de Candillargues la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que : - le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal s'est fondé sur les écritures non communiquées de la commune produites après la clôture d'instruction et qu'il n'a pas statué sur les moyens tirés de l'illégalité du plan local d'urbanisme ; - les premiers juges ont méconnu leur office en écartant ces derniers moyens comme inopérant en tant qu'ils constitueraient une exception d'illégalité ; - les premiers juges ne pouvaient faire droit à la demande de substitution de motif dès lors que le plan local d'urbanisme est illégal ; - la minute du jugement n'est pas signée ; - l'expédition du jugement n'est pas signée par le greffier en chef ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont été convoqués régulièrement trois jours francs avant la séance du conseil municipal du 8 janvier 2013 ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont disposé du dossier de plan local d'urbanisme préalablement à la séance du conseil municipal du 8 janvier 2013 ; - il appartiendra à la commune de justifier que la délibération du 16 janvier 2003 a été notifiée à la région Languedoc-Roussillon, à la chambre des métiers et à la section régionale de la conchyliculture et que ces personnes publiques ont été associées à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme ; - la création de la zone AUe n'est pas justifiée par le rapport de présentation qui n'établit pas les besoins de la commune en matière de développement des services et des commerces ; - le dossier d'enquête publique ne contenait pas l'avis de la commune de Mauguio ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont été convoqués régulièrement au moins trois jours francs avant la séance du conseil municipal du 16 janvier 2003 ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont disposé des documents nécessaires préalablement à la séance du conseil municipal du 16 janvier 2003 ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont été convoqués régulièrement au moins trois jours francs avant la séance du conseil municipal du 27 avril 2010 ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont disposé des documents nécessaires préalablement à la séance du conseil municipal du 27 avril 2010 ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont été convoqués régulièrement au moins trois jours francs avant la séance du conseil municipal du 20 septembre 2011 ; - il appartiendra à la commune de justifier que les conseillers municipaux ont disposé des documents nécessaires préalablement à la séance du conseil municipal du 20 septembre 2011 ; - il existe une contradiction entre le rapport de présentation et le règlement de la zone AUa ; - la création de la zone AUe est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 octobre et 13 novembre 2015, la commune de Candillargues, représentée par la société d'avocats Scheuer, Vernhet et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - les moyens de légalité interne soulevés en première instance l'ont été tardivement et ces moyens sont donc nouveaux en appel et donc irrecevables ; - les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés. Un courrier du 23 septembre 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - le code général des collectivités territoriales ; - le code de justice administrative. Vu la décision de la présidente de la cour administrative d'appel de Marseille qui désigne Mme Muriel Josset, présidente-assesseure de la 1ère chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Jean-Louis d'Hervé, président de la 1ère chambre. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 22 janvier 2016 portant clôture d'instruction immédiate en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. Gonneau, premier conseiller, - les conclusions de M. Salvage, rapporteur public, - et les observations de Me E... B..., représentant M. A..., et de MeF..., représentant la commune de Candillargues. 1. Considérant que, par une décision en date du 19 juillet 2013, le maire de la commune de Candillargues a rejeté la demande de M. A... tendant à l'abrogation de la délibération en date du 8 janvier 2013 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé le plan local d'urbanisme ; que M. A... interjette appel du jugement du 18 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cette décision du 19 juillet 2013 ; Sur la régularité du jugement : 2. Considérant que, devant les premiers juges, la commune de Candillargues a fait valoir que le caractère légal du plan local d'urbanisme pouvait être substitué au motif retenu dans la décision du 19 juillet 2013 pour rejeter la demande d'abrogation de M.A..., tiré de l'incompétence du maire pour abroger ledit plan; qu'alors que M. A... avait soulevé, à l'appui de sa demande d'annulation de la décision du 19 juillet 2013, de nombreux moyens, opérants, tirés de l'illégalité du plan local d'urbanisme de cette commune, les premiers juges ont accueilli la demande de substitution de motifs précitée sans examiner ces moyens et statuer sur leur bien-fondé ; 3. Considérant que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tirés de son irrégularité, le jugement étant entaché d'omission à statuer, le requérant est fondé à en demander l'annulation ; qu'il y a lieu de statuer, par la voie de l'évocation, sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Montpellier ; Sur la légalité de la décision en litige : 4. Considérant qu'aux termes de l'article R.*123-22-1 du code de l'urbanisme : " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par (...) le conseil municipal après enquête publique (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) " ; 5. Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal ; que, par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions, mais il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales ; que, dans l'hypothèse inverse, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales ; 6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le maire de la commune de Candillargues, saisi par M. A... d'une demande d'abrogation du plan local d'urbanisme, n'a pu légalement se borner à lui opposer son incompétence pour abroger le plan local d'urbanisme ; 7. Considérant, toutefois, que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que, dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; 8. Considérant que la commune de Candillargues fait valoir que le maire aurait pris la même décision de rejet de la demande d'abrogation du plan local d'urbanisme s'il s'était fondé sur le caractère légal de ce plan, contesté par M. A... ; 9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13 : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; 10. Considérant qu'il ressort des mentions du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 27 avril 2010 que la convocation à cette séance, pendant laquelle ont été débattues les orientations du projet d'aménagement et de développement durable, date du 21 avril précédent ; qu'il ressort des mentions du registre des délibérations de la commune de Candillargues que la séance du 16 janvier 2003, à l'issue de laquelle a été prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme, a été convoquée le 9 janvier précédent, que la séance du 20 septembre 2011, au cours de laquelle a été arrêté le projet de plan local d'urbanisme, a été convoquée le 13 septembre précédent, et que la séance du 8 janvier 2013 relative à l'approbation du plan local d'urbanisme, a été convoquée le 29 décembre 2012 ; que les convocations produites, par la commune, qui ont été adressées dans les délais requis, comme il vient d'être dit, indiquent de manière suffisamment précise l'ordre du jour de ces séances ; que M. A... n'établit pas que la commune aurait méconnu le droit à l'information des conseillers municipaux sur les questions à l'ordre du jour, dès lors que les documents y afférents ont été tenus à leur disposition ; que les moyens tirés de l'irrégularité des convocations et de l'insuffisante information des conseillers municipaux à l'occasion des différentes délibérations relatives à l'élaboration et à l'approbation du plan local d'urbanisme doivent, sans qu'il soit besoin d'examiner leur recevabilité, être écartés ; 11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme : " I.- (...) les régions (...) sont associés à l'élaboration des (...) plans locaux d'urbanisme (...). Il en est de même (...) des chambres de métiers (...) des sections régionales de la conchyliculture. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 123-6 du même code : " (...) La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (...) est notifiée (...) au président du conseil régional (...) et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. (...) " ; 12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la délibération du 16 janvier 2003 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée à la région Languedoc-Roussillon, à la chambre de métiers et à la section régionale de la conchyliculture, et que, contrairement à ce que soutient M. A..., ces personnes ont été associées à la procédure, en ayant été convoquées par courrier du 9 avril 2010 à une réunion tenue le 26 avril 2010 ; 13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme : " (...) IV.- Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la (...) délibération prévue au II ont été respectées. (...) " ; 14. Considérant que le bilan de la concertation décidée par la délibération du 16 janvier 2003 a été tiré par la délibération du 20 septembre 2011, laquelle indique que l'information du public a eu lieu par voie d'affichages, qu'il a été tenu un registre d'observations et que trois réunions publiques ont été organisées, ces modalités étant conformes à celles prévues par la délibération du 16 janvier 2003 ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation doit par suite être écarté ; 15. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein (...) du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (...) " ; 16. Considérant qu'il ressort du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 27 avril 2010 que le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable a eu lieu, contrairement à ce que soutient M. A... ; 17. Considérant qu'aux termes de l'article R.*123-19 du code de l'urbanisme : " (...) Le dossier est composé (...) et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés. (...) ". 18. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qu'allègue M. A..., l'avis de la commune de Mauguio a été annexé au dossier d'enquête publique ; 19. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagements et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique (...) " ; qu'aux termes de l'article R.*123-2 : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 ; (...) 3° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable et, le cas échéant, les orientations d'aménagement et de programmation ; il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles et des orientations d'aménagement et de programmation mentionnées au 1 de l'article L. 123-1-4, des règles qui y sont applicables, notamment au regard des objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durables. (...) " ; 20. Considérant, en premier lieu, que le rapport de présentation indique que la zone AUa, destinée aux activités économiques liées à l'aviation, ne permettra pas la création de logements et ne sera pas desservie par les réseaux pour ne pas entériner les logements illicites ; que l'article 4 du règlement de cette zone dispose que les constructions ou aménagements doivent être raccordées aux réseaux d'eau potable et d'eau pluviale qui existent et qu'en l'absence de tels réseaux le constructeur réalise à sa charge les dispositifs nécessaires ; que ces deux propositions, traduisant seulement la volonté de la commune de ne pas prendre à sa charge l'extension des réseaux existants, ne sont pas contradictoires, contrairement à ce que soutient M. A... ; 21. Considérant, en second lieu, que le rapport de présentation établit un diagnostic territorial notamment économique, en faisant l'analyse des forces et des faiblesses du territoire en matière agricole, artisanale, de commerces et de services et en matière de tourisme et de loisirs ; que si, en ce qui concerne les services et les commerces, le rapport de présentation établit une liste de ceux-ci et en tire la conclusion qu'ils sont insuffisants dans le centre ancien, il n'est pas justifié de ce que cette absence d'analyse approfondie, selon le requérant, aurait eu une conséquence sur le sens de la décision, en ce qui concerne la zone AUe, contestée pour ce motif, dès lors que celle-ci est une zone d'activités artisanales et non pas une zone destinée à accueillir des commerces et des services ; 22. Considérant que M. A... fait valoir que l'implantation de la zone AUe dans le prolongement de la piste de l'aérodrome de Candillargues est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation des risques pour la sécurité des personnes et des biens en raison des chutes d'aéronefs ; que, toutefois, la création de cette zone AUe, dont la limite Sud est à environ 500 mètres de l'extrémité Nord de la piste, n'a fait l'objet d'aucun avis négatif par les services de l'aviation civile ; que le plan local d'urbanisme comporte en annexe les servitudes aéronautiques devant être respectées ; que les accidents dont fait état M. A... ont eu lieu à l'extrémité Sud de la piste ; qu'il n'est dès lors pas justifié que la création de cette zone d'activité artisanale, où l'habitation sera interdite, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 23. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le motif, tiré de la légalité du plan local d'urbanisme, dont se prévaut la commune de Candillargues, est de nature à fonder légalement la décision en litige ; qu'il résulte de l'instruction que le maire de Candillargues aurait pris la même décision s'il s'était fondé initialement sur ce motif ; qu'il y a donc lieu de procéder à la substitution de motifs demandée, laquelle ne prive le requérant d'aucune garantie procédurale ; 24. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. A... doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence ses conclusions aux fins d'injonction ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administratif : 25. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; 26. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Candillargues, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... le versement à la commune de Candillargues de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; D É C I D E : Article 1er : Le jugement n° 1303471 du 18 décembre 2014 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Montpellier est rejetée. Article 3 : M. A... versera à la commune de Candillargues la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A...et à la commune de Candillargues. Délibéré après l'audience du 18 février 2016, à laquelle siégeaient : - Mme Josset, présidente-assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, - Mme D..., première conseillère, - M. Gonneau, premier conseiller. Lu en audience publique, le 10 mars 2016. '' '' '' '' 2 N° 15MA00621 hw