Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 10/03/2015, 13BX00214, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : Cour administrative d'appel de Bordeaux
Formation : 5ème chambre (formation à 3)
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2015-03-10
Numéro : 13BX00214
Président : M. LALAUZE
Rapporteur : Mme Béatrice  DUVERT
Commissaire du gouvernement : Mme DE PAZ
Avocat(s) : GRODZDOFF

Vu la requête, enregistrée le 23 janvier 2013, présentée pour la société (SARL) CLG, dont le siège est villa Panama Farewell Cottage Saint Jean à Saint-Barthélemy (97133), représentée par son gérant en exercice, par Me Grozdoff, avocat ; La société CLG demande à la cour : 1°) d'annuler le jugement n° 1200035 du 15 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Fort-de-France a rejeté sa demande tendant à l'annulation du règlement local de publicité du 19 août 2011 applicable sur le territoire de la commune du Lamentin ; 2°) d'annuler le règlement contesté ; 3°) de mettre à la charge de la commune de Lamentin une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; .......................................................................................................... Vu les autres pièces du dossier ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code de l'environnement ; Vu le code de l'urbanisme ; Vu le code de la route ; Vu la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ; Vu le décret n° 80-924 du 21 novembre 1980 fixant la procédure d'institution des zones de réglementation spéciale prévues aux articles 6 et 9 de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité aux enseignes et préenseignes ; Vu le code de justice administrative ; Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 10 février 2015 : - le rapport de Mme Béatrice Duvert, premier conseiller ; - les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ; - et les observations de Me Grozdoff, avocat de la société CLG ; Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 février 2015, présentée pour la société CLG ; 1. Considérant que le conseil municipal de la commune du Lamentin ayant, par délibération du 29 juin 1996, demandé la constitution d'un groupe de travail pour l'élaboration d'un règlement local de publicité, le préfet de la Martinique a, par un arrêté du 30 mars 1998, modifié notamment par arrêtés du 26 mars 2002, du 23 avril 2009 et du 11 février 2011, constitué un tel groupe ; qu'à la suite de l'avis favorable émis par ledit groupe de travail réuni le 12 avril 2011, le règlement spécial de publicité applicable sur le territoire de la commune a été approuvé par délibération du conseil municipal du Lamentin du 30 juin 2011, puis arrêté le 19 août suivant par le maire ; que la société CLG (SARL), qui exerce une activité d'affichage de publicité extérieure, notamment sur la commune du Lamentin, interjette appel du jugement du 15 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Fort-de-France a rejeté sa demande tendant à l'annulation de ce règlement, tel qu'arrêté par le maire du Lamentin le 19 août 2011 ; Sur la légalité du règlement local de publicité : En ce qui concerne le droit applicable : 2. Considérant qu'aux termes de l'article 39 de la loi du 12 juillet 2010 susvisée : " Les procédures d'élaboration des réglementations spéciales en cours à la date de publication de la présente loi peuvent être poursuivies selon le régime en vigueur avant la publication de cette même loi, à condition que leur approbation intervienne dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de cette même loi. " ; qu'en l'espèce, la procédure d'élaboration du règlement spécial de publicité applicable sur le territoire de la commune du Lamentin était, ainsi qu'il a été dit au point 1, en cours à la date de publication de la loi du 12 juillet 2010 ; que l'approbation de ce règlement est intervenue par une délibération du conseil municipal du Lamentin du 30 juin 2011, soit dans le délai d'un an prévu par les dispositions précitées de l'article 39 de la loi du 12 juillet 2010 ; que, par suite, en vertu de ces dispositions, le règlement local de publicité contesté est soumis, non aux dispositions de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement, créées par la loi 8 du 12 juillet 2010 susvisée, mais à celles de ce même code, dans leur rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de ladite loi ; En ce qui concerne la légalité externe : 3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-10 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué, selon la procédure définie à l'article L. 581-14, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones " ; qu'aux termes de l'article L. 581-14 du même code : " I. - La délimitation des zones de publicité autorisée, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, ainsi que les prescriptions qui s'y appliquent, sont établies à la demande du conseil municipal. / Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail dont la composition est fixée par arrêté préfectoral. Il est présidé par le maire qui, en cette qualité, dispose d'une voix prépondérante. Il comprend, en nombre égal, des membres du conseil municipal et éventuellement un représentant de l'assemblée délibérante de l'organisme intercommunal compétent en matière d'urbanisme, d'une part, et, d'autre part, des représentants des services de l'Etat. (...) les représentants des professions directement intéressées, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, sont, s'ils le demandent, associés, avec voix consultative, à ce groupe de travail. / (...) Le projet établi par le groupe de travail et qui a recueilli l'avis favorable de la commission départementale compétente en matière de sites est arrêté par le maire après délibération du conseil municipal. / (...) " ; 4. Considérant qu'il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article L. 581-14 du code de l'environnement, que le maire de la commune du Lamentin était compétent pour arrêter, après délibération du conseil municipal, le règlement local de publicité contesté ; que la société requérante ne peut utilement contester cette compétence en se prévalant des dispositions de l'article L. 581-14-2 du code de l'environnement, créées par la loi 8 du 12 juillet 2010 susvisée, non applicables au litige ainsi qu'il a été dit au point 2 ; 5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations (...). " ; 6. Considérant que l'arrêté du 19 août 2011 en litige a été signé " pour le maire absent " par le premier adjoint au maire de la commune du Lamentin, M.A... ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire n'aurait pas été absent à cette date ; que, dès lors, son premier adjoint a pu légalement, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, signer cet arrêté ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte contesté doit être écarté ; 7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 581-37 du code de l'environnement : " L'arrêté préfectoral constituant le groupe de travail mentionné au I de l'article L. 581-14 ne peut pas être pris avant l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de l'accomplissement de la dernière des mesures de publicité prévues à l'article R. 581-36. " ; qu'aux termes de l'article R. 581-38 du même code : " Les demandes de participation avec voix consultative au groupe de travail doivent obligatoirement parvenir au préfet dans le délai fixé à l'article R. 581-37. Elles sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception postale ou déposées contre décharge à la préfecture. " ; qu'aux termes de l'article R. 581-41 dudit code : " Les représentants des entreprises de publicité extérieure, des fabricants d'enseignes et des artisans peintres en lettres, qui demandent à être associés avec voix consultative au groupe de travail, sont désignés, après consultation des organisations professionnelles représentatives, dans la limite de cinq représentants au total. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les organisations professionnelles représentatives doivent être consultées sur l'ensemble des candidatures à ce groupe de travail présentées par les représentants des professions directement intéressées ; 8. Considérant que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; 9. Considérant que si l'arrêté du 23 avril 2009 portant composition du groupe de travail chargé de la préparation d'une règlementation spéciale en matière de publicité sur le territoire de la commune du Lamentin vise " la consultation de l'union de publicité extérieure par courriel du 3 avril 2009 et son avis favorable reçu le 21 avril 2009 ", ce seul élément n'est pas de nature à établir que le préfet de la Martinique ait effectivement procédé à la consultation de cette organisation professionnelle représentative sur les différentes candidatures des représentants des entreprises de publicité extérieure, des fabricants d'enseignes et des artisans peintres en lettres, qui demandaient à être associés avec voix consultative au groupe de travail, ainsi que l'exigent les dispositions précitées de l'article R. 581-41 du code de l'environnement ; que, dans ces conditions, la désignation des représentants des entreprises de publicité extérieure doit être regardée comme intervenue en méconnaissance desdites dispositions ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette irrégularité, qui ne concerne que la désignation des membres du groupe de travail participant à simple titre consultatif, n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué, qu'elle aurait privé la requérante d'une garantie ; qu'il suit de là que le moyen tiré du défaut de consultation des organisations professionnelles représentatives doit être écarté ; 10. Considérant qu'aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 21 novembre 1980, repris à l'article R. 581-36 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " La délibération par laquelle un conseil municipal demande la création ou la modification, sur le territoire de la commune, d'une zone de publicité autorisée, d'une zone de publicité restreinte ou d'une zone de publicité élargie, fait l'objet d'une publication par extrait au recueil des actes administratifs de la préfecture et d'une mention insérée en caractères apparents dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département. / (...) " ; 11. Considérant qu'il ressort des mentions suffisamment précises des arrêtés des 2 avril 1997 et 30 mars 1998 par lesquels le préfet de la Région Martinique a arrêté la composition du groupe de travail chargé de l'élaboration du règlement local de publicité, dont les visas ne sont pas contestés, que la délibération du conseil municipal de la commune du Lamentin du 29 juin 1996 demandant la constitution d'un groupe de travail en vue de l'édiction d'une règlementation spéciale en matière de publicité a été publiée dans le recueil des actes administratifs de la Martinique du mois d'octobre 1996 et dans deux journaux locaux, France Antilles et Antilla, les 24 octobre 1996 et 30 septembre 1996 ; que, dans ces conditions, et alors même qu'elle ne produit pas la copie de ces publications, la commune du Lamentin doit être regardée comme ayant satisfait aux dispositions de l'article 1er du décret susvisé du 21 novembre 1980 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; 12. Considérant qu'il ne résulte ni des dispositions précitées des articles L. 581-14 et R. 581.36 du code de l'environnement, ni d'aucune autre disposition que les modifications apportées par le préfet à la composition du groupe de travail chargé de la préparation d'un règlement local de publicité, constitué dans les conditions prévues par l'article R. 581-36 susmentionné, requièrent l'intervention de nouvelles délibérations du conseil municipal ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les arrêtés des 23 avril 2009 et 11 février 2011 par lesquels le préfet de la région Martinique a, en concertation avec le maire du Lamentin, modifié la composition du groupe de travail institué par arrêté du 30 mars 1998 seraient illégaux au motif qu'il n'ont pas été précédés de nouvelles délibérations du conseil municipal du Lamentin ne peut qu'être écarté ; 13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral du 23 avril 2009 fixant la composition du groupe de travail chargé de la préparation du règlement local de publicité, prévoyait, d'une part, la présidence par le maire et la présence de quatre représentants titulaires de la commune, d'autre part, la présence de cinq représentants des services de l'Etat ; qu'ainsi, le groupe de travail comprenait avec le maire, qui fait partie du collège des membres du conseil municipal, autant de représentants de la commune que des services de l'Etat ; que si cet arrêté a été modifié par arrêté préfectoral du 11 février 2011, la règle de la parité dans la composition du groupe de travail énoncée par les dispositions précitées de l'article L. 581-14 du code de l'environnement était tout autant respectée, dès lors que le groupe de travail prévoyait, d'une part, une présidence par le maire et la présence de trois représentants titulaires de la commune ainsi que d'un représentant titulaire de la communauté d'agglomération du centre de la Martinique (CACEM), d'autre part, cinq représentants des service de l'Etat ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de la règle de la parité dans la composition du groupe de travail doit être écarté ; 14. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 581-10 et L. 581-14 du code de l'environnement que le groupe de travail chargé de préparer le projet de réglementation de publicité doit comporter un représentant de l'assemblée délibérante d'un organisme intercommunal lorsque cet organisme détient, soit en application des textes le régissant, soit en raison d'un transfert de compétences effectué à son profit, la compétence d'élaboration des documents d'urbanisme de la commune ; qu'en revanche, ces dispositions, si elles ne l'imposent pas, n'interdisent pas pour autant de faire siéger dans le groupe de travail un organisme intercommunal exerçant d'autres compétences en matière d'urbanisme que celles mentionnées ci-dessus ; 15. Considérant que le préfet de la région Martinique a, par un arrêté du 11 février 2011, désigné au sein du groupe de travail un représentant de la CACEM, qui a pris part aux travaux du groupe de travail lors des séances des 14 mars et 12 avril 2011 au cours desquelles le projet de règlement en litige a été discuté et adopté ; que si la société requérante fait valoir que cette participation était irrégulière compte tenu de l'absence de compétence de la CACEM en matière d'urbanisme, il ressort des dispositions de l'article 3 de l'arrêté préfectoral du 27 décembre 2000 portant création de la CACEM cité par le jugement attaqué que cet établissement public de coopération intercommunale a, à tout le moins, reçu compétence pour mener des actions et opérations d'aménagement qui présentent un intérêt communautaire ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point 14, que les dispositions précitées de l'article L. 581-10 et L. 581-14 du code de l'environnement n'interdisaient dès lors pas au préfet de faire siéger dans le groupe de travail un représentant de l'assemblée délibérante de cet organisme intercommunal ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du groupe de travail chargé de l'élaboration d'un règlement local de publicité applicable sur le territoire de la commune du Lamentin au motif de la présence d'un représentant de la CACEM doit être écarté ; 16. Considérant que la société CLG fait état de ce que, par arrêté édicté le 14 juin 2011, soit postérieurement à l'adoption par le groupe de travail, le 12 avril 2011, du projet de règlement local de publicité de la commune, le maire du Lamentin a procédé, sur le fondement des dispositions des articles R. 110-2 et R. 411-2 du code de la route, à la modification du périmètre des agglomérations de la commune ; que, toutefois, pas davantage en appel qu'en première instance, la société ne précise en quoi la modification du périmètre des agglomérations de la commune aurait affecté le projet de règlement sur lequel le groupe de travail s'est prononcé ; que, par suite, le moyen tiré du vice de procédure qui aurait été ainsi commis, dépourvu de précision suffisante pour en apprécier le bien-fondé, ne peut qu'être écarté ; En ce qui concerne la légalité interne : 17. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-1 du code de l'urbanisme : " Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-8 du même code : " I. - A l'intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : / 1° Dans les zones de protection délimitées autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés ; / 2° Dans les secteurs sauvegardés ; / 3° Dans les parcs naturels régionaux ; / 4° Dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux. / Il ne peut être dérogé à cette interdiction que par l'institution de zones de publicité restreinte. / II. - La publicité y est également interdite : / 1° Dans les sites inscrits à l'inventaire et les zones de protection délimitées autour de ceux-ci ; / 2° A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire ou visés au II de l'article L. 581-4 ; / 3° Dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. / Il peut être dérogé à cette interdiction par l'institution de zones de publicité restreinte ou de secteurs soumis au régime général fixé en application de l'article L. 581-9. / Il peut y être dérogé à titre exceptionnel, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, par l'institution d'une zone de publicité élargie lorsque la publicité est un élément déterminant de l'animation des lieux considérés. / Les secteurs soumis au régime général sont institués selon la procédure définie à l'article L. 581-14. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 581-9 dudit code : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-10, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de surface, de hauteur et d'entretien, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. / (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 581-10 de ce code : " Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué, selon la procédure définie à l'article L. 581-14, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones. " ; qu'enfin, l'article L. 581-11 dispose : " I. - L'acte instituant une zone de publicité restreinte y soumet la publicité à des prescriptions plus restrictives que celles du régime fixé en application de l'article L. 581-9. / II. - Il peut en outre : / 1° Déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise ; / 2° Interdire la publicité ou des catégories de publicités définies en fonction des procédés et des dispositifs utilisés. / (...) " ; 18. Considérant que, dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence ; qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application ; 19. Considérant que le règlement local de publicité contesté a été pris avec l'objectif énoncé de concilier la qualité de l'environnement de la commune du Lamentin, qui connaît une situation privilégiée en partie centrale de la Martinique, la protection des sites et du cadre de vie et le souhait des professionnels de la publicité de " maintenir au mieux leur outil de travail " ; que, dans ce contexte, le règlement contesté crée des zones de publicité restreintes (ZPR) numérotées, en fonction des prescriptions décroissantes fixées, de 0 à 3, et des zones de publicité autorisée (ZPA), hors agglomération ; que si la société CLG fait mention de la ZPR n° 0 où " seules les enseignes apposées sur mur sont autorisées " et la publicité " strictement interdite ", de la ZPR n° 1 où " à l'exception des enseignes scellées au sol ou sur toiture qui sont strictement interdites (...), toutes les autres enseignes sont autorisées " et de la ZPR n° 3 qui admet la publicité apposée, les dispositifs publicitaires scellés au sol et la publicité sur mobilier urbain, elle ne soulève aucun argument, ni ne produit d'élément de nature à établir le caractère injustifié desdits zonages ; que la société requérante ne peut valablement soutenir que prescriptions applicables en ZPR n° 2, correspondent à une " interdiction générale déguisée " faute de mur disponible, alors que ces prescriptions, si elles interdisent la publicité scellée au sol, autorisent la publicité apposée, ainsi que la publicité sur mobiliers urbains ; qu'il s'ensuit que la société CLG n'est pas fondée à soutenir que le zonage de publicité édicté par le règlement contesté conduirait à des prescriptions excessives, de nature à compromettre son activité économique ; 20. Considérant que la société CLG n'apporte aucun élément de nature à établir qu'en fixant à quatre-vingts mètres la distance entre les panneaux sauf sur les parkings des établissements commerciaux situés en zone de publicité autorisée et en interdisant l'implantation de panneaux publicitaires à moins de trente mètres de panneaux de signalisation routière et des établissements scolaires, le règlement contesté serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 21. Considérant, ainsi qu'il a été dit au point 19, que les dispositions du règlement contesté ne conduisent pas à interdire tout affichage publicitaire sur l'ensemble du territoire de la commune du Lamentin ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ce règlement porterait au principe de la liberté du commerce et de l'industrie des atteintes qui ne seraient pas justifiées au regard de l'objectif de la protection du cadre de vie doit être écarté ; 22. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société CLG n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Fort-de-France a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la règlementation spéciale en matière de publicité sur le territoire de la commune du Lamentin arrêté par le maire le 19 août 2011 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 23. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Lamentin, qui n'est la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société CLG demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 000 euros à verser à la commune du Lamentin sur le fondement des mêmes dispositions ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la société CLG est rejetée. Article 2 : La société CLG versera la somme de 1 000 euros à la commune du Lamentin au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. '' '' '' '' 2 N° 13BX00214