CAA de MARSEILLE, 8ème chambre, 22/07/2020, 19MA03911, Inédit au recueil Lebon
Juridiction : CAA de MARSEILLE
Formation : 8ème chambre
Type de recours : excès de pouvoir
Date de la décision : 2020-07-22
Numéro : 19MA03911
Président : M. BADIE
Rapporteur : M. Didier  URY
Commissaire du gouvernement : M. ANGENIOL
Avocat(s) : MICHEL

Vu la procédure suivante : Procédure contentieuse antérieure : Mme E... D... épouse B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 3 octobre 2018 par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a opposé la prescription quadriennale pour la période antérieure au 1er janvier 2012 à la créance qu'elle détient sur l'Etat au titre de la reconstitution de sa carrière à la suite de la prise en compte du bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, ainsi que d'annuler la décision du 21 août 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur a procédé à la révision de sa situation administrative en tant qu'au titre de l'année 2001, il ne lui a attribué le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté que pour trois mois, et d'enjoindre à l'Etat de lui verser l'intégralité des sommes résultant de la reconstitution de sa carrière à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard. Par un jugement du 11 juin 2019 n° 1810445, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête de Mme B.... Procédure devant la Cour : Par une requête enregistrée le 6 août 2019 Mme B..., représenté par Me C..., demande à la Cour : 1°) d'annuler ce jugement du 11 juin 2019 en tant qu'il rejette sa demande d'annulation de la décision du 3 octobre 2018 du préfet de la zone de défense et de sécurité Sud ; 2°) d'annuler la décision du 3 octobre 2018 ; 3°) d'ordonner à l'administration de reconstituer sa carrière en lui accordant l'avantage spécifique d'ancienneté pour la période de 2001 à 2011, et de lui verser les arriérés de traitement résultant de la régularisation de sa carrière sous astreinte de 200 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que : - la décision du 21 août 2018 ayant été retirée par une décision du 23 avril 2019, elle ne reprend pas ses conclusions d'annulation présentées en première instance contre cette décision ; - c'est à tort que l'administration lui a opposé la prescription quadriennale à sa demande de régularisation des créances antérieures au 1er janvier 2012, dès lors qu'elle doit être considérée comme ayant légitimement pu ignorer l'existence de ses droits au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) avant la parution de l'instruction du 9 mars 2016 relative au traitement de l'avantage spécifique d'ancienneté qui précise la liste des circonscriptions urbaines de police éligibles à ce dispositif pour la période du 1er janvier 1995 au 16 décembre 2015 ; - l'administration a mal apprécié sa situation professionnelle et commis une erreur de droit en lui refusant le bénéfice de l'ASA pour la période antérieure au 1er janvier 2012. Elle a en effet été affectée dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, au sens de la loi n° 91-715 et du décret n° 95-313, même si ces deux textes ne définissent pas précisément lesdites zones, et alors que l'arrêté du 17 janvier 2001 qui fixait la liste des secteurs concernés a été annulé par une décision du Conseil d'Etat du 20 novembre 2015, et que l'arrêté du 30 décembre 2015 ne dispose que pour l'avenir. Par un mémoire en défense, enregistré le 24 janvier 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. Une ordonnance du 27 janvier 2020 a clos l'instruction de la requête de Mme B... au 27 février 2020 à 12h00. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de la sécurité intérieure ; - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ; - la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 ; - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ; - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; - la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dans sa rédaction issue de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique ; - le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; - l'arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs prévus au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; - l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de M. A..., - les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, - et les observations de Me C..., représentant Mme B.... Considérant ce qui suit : 1. Mme B..., capitaine de police a, d'une part, contesté la décision du 21 août 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur lui a accordé le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) en tant qu'elle n'a pris en compte au titre de l'année 2001 que trois mois d'activité. Elle a, d'autre part, attaqué la décision du 3 octobre 2018, par laquelle le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud a opposé la prescription quadriennale pour la période antérieure au 1er janvier 2012 à la créance qu'elle détient sur l'Etat au titre de la reconstitution de sa carrière à la suite de la prise en compte du bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté. Par un jugement du 11 juin 2019, dont Mme B... fait appel en tant qu'il a rejeté ses prétentions s'agissant de l'annulation de la décision du 3 octobre 2018, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa requête. Sur le bien-fondé du jugement : 2. D'une part, l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée dispose que : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ; ". Il résulte des dispositions précitées de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 que le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté est ouvert aux fonctionnaires de l'Etat et aux militaires de la gendarmerie nationale qui sont affectés pendant une certaine durée, définie par décret, pour exercer leurs fonctions dans des quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles. En instituant cet avantage, le législateur a entendu inciter les agents concernés à exercer leurs fonctions dans de tels quartiers. Il suit de là que seuls peuvent bénéficier de cet avantage les agents affectés dans ces quartiers qui y exercent effectivement leurs fonctions à titre principal. 3. Le 1° de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'ASA accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles, pris pour l'application de ces dispositions législatives, prévoit que les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles doivent correspondre " en ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". Cet arrêté est intervenu le 17 janvier 2001. Selon l'article 1er de cet arrêté, " Sont bénéficiaires des dispositions du décret du 21 mars 1995 susvisé les fonctionnaires de police en fonction dans le ressort territorial des circonscriptions de police relevant des secrétariats généraux pour l'administration de la police de Paris et de Versailles ". Dans sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, le Conseil d'Etat a jugé qu'en écartant par principe du bénéfice de l'ASA les fonctionnaires affectés en dehors du ressort territorial des circonscriptions de police relevant des secrétariats généraux pour l'administration de la police de Paris et de Versailles, sans égard à la situation concrète des circonscriptions de police ou de leurs subdivisions au regard du critère fixé par l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991, les ministres auteurs de l'arrêté ont commis une erreur de droit. A la suite de cette décision, un arrêté du 3 décembre 2015 a donc fixé la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles. 4. L'article 2 du décret du 21 mars 1995 prévoit : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. ". En vertu du deuxième alinéa de l'article 2 du même décret, dans sa rédaction applicable aux fonctionnaires de police à la suite de la décision n° 229547 rendue par le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, le 9 février 2005, les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995. 5. D'autre part, l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 prévoit que : " Sont prescrites, au profit de l'Etat (...) sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis... ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve ainsi dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 précité de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle ils auraient dû être rémunérés. 6. En premier lieu, par la décision attaquée du 3 octobre 2018, le ministre de l'intérieur a procédé à la reconstitution de la carrière de Mme B... au regard de l'avantage spécifique d'ancienneté. Toutefois, il a opposé la prescription quadriennale à la créance de l'intéressée antérieure au 1er janvier 2012. Or, il résulte des dispositions précitées au point 4. que les fonctionnaires de police affectés pendant au moins trois ans consécutifs dans les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles ont droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, ce qui est le cas de Mme B..., celle-ci ayant effectué son service à la préfecture de police de Paris du 1er février 1998 au 31 décembre 2000 puis dans la ZUS de Salon-de-Provence du 1er janvier 2001 au 4 janvier 2004. Le fait générateur de la créance dont se prévaut Mme B... est par suite, constitué par le service qu'elle a réalisé depuis le 1er février 2001. En application des règles posées au 5, le délai de prescription de la créance née en 2001 de Mme B..., a commencé à courir à compter du 1er janvier 2002, et ainsi de suite pour les années suivantes. 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 : " Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ". Mais, Mme B... ne saurait utilement se prévaloir de ces dispositions en invoquant la décision du Conseil d'Etat qui statuant au contentieux par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, a jugé, par voie d'exception, que l'arrêté du 17 janvier 2001, car le délai de prescription qui lui est opposé par l'administration ne pouvait être interrompu par le recours juridictionnel formé par un autre fonctionnaire s'étant trouvé dans une situation comparable, la créance dont se prévalait ce dernier ayant pour origine un fait générateur distinct de la créance personnelle de l'intéressée. 8. En troisième lieu, Mme B... soutient que c'est à tort que les premiers juges ont estimé qu'elle ne pouvait légitimement ignorer l'existence de sa créance, dès lors qu'il lui était loisible de présenter une demande et, en cas de refus de l'administration, de former un recours contentieux pour faire valoir ses droits, dès la publication de l'arrêté du 17 janvier 2001, alors que le Conseil d'Etat, statuant au contentieux par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, a annulé ledit arrêté du 17 janvier 2001. Cependant, il appartenait à Mme B..., si elle s'y croyait fondée, de solliciter le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de services accomplis antérieurement à l'entrée en vigueur de l'arrêté du 3 décembre 2015, en se prévalant de son affectation à une circonscription de police, ou une subdivision d'une telle circonscription, où se posaient des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, au sens et pour l'application des dispositions de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée, ainsi au demeurant que s'en était prévalu le fonctionnaire de police auteur du pourvoi examiné par le Conseil d'Etat par la décision n° 327428 susmentionnée, pour solliciter le bénéfice de cet avantage, à raison de son affectation dans une circonscription de police à compter du 1er janvier 2001. Dès lors, en dépit des erreurs qui auraient été commises par l'administration dans la détermination des affectations ouvrant droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté et de la complexité de ce régime, Mme B... ne saurait utilement prétendre avoir ignoré l'existence de sa créance jusqu'à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté interministériel du 3 décembre 2015 ou à la date de publication de la directive du ministère de l'intérieur du 9 mars 2016 publiée au bulletin officiel du ministère de l'intérieur le 15 avril 2016, comportant, en son annexe 2, la liste des circonscriptions de police éligibles au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de la période comprise entre le 1er janvier 1995 et le 16 décembre 2015, laquelle n'a interrompu la prescription que pour les créances postérieures au 1er janvier 2012. 9. En dernier lieu, comme il a été dit précédemment, le fait générateur des créances dont Mme B... se prévaut pour la période antérieure au 1er janvier 2012 n'est pas constitué par la notification de l'arrêté du 3 octobre 2018 portant révision de sa situation administrative mais par le service fait par elle, année après année. Et la requérante ne peut davantage être regardée comme ignorant légitimement de sa créance même si la régularisation de sa situation administrative n'est intervenue que par un arrêté du 3 octobre 2018. Par suite, en application des dispositions précitées de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, à la date de régularisation de la situation administrative de Mme B... par la décision du 3 octobre 2018, les créances relatives à l'avantage spécifique d'ancienneté antérieures au 1er janvier 2012 étaient prescrites. Ainsi, le ministre de l'intérieur est fondé à soutenir qu'à la date du 3 octobre 2018 à laquelle il a reconstitué la carrière de Mme B... tendant à l'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté, ses créances relatives à la période du 1er janvier 2001 au 4 janvier 2004, étaient prescrites. 10. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le ministre de l'intérieur a opposé la prescription quadriennale à sa demande. Dès lors, sa requête tendant à faire annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille doit être rejetée, ainsi que ses conclusions à fin d'injonction et celles fondées sur l'article L.761-1 du code de justice administrative. DECIDE : Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... D... épouse B... et au ministre de l'intérieur. Délibéré après l'audience du 7 juillet 2020, où siégeaient : - M. Badie, président, - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, - M. A..., premier conseiller. Lu en audience publique, le 22 juillet 2020. 2 N° 19MA03911